Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1397/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 601/20 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2/ zasądza od S.S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 601/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2020 r. nr GN-III.7581.555.2019.AW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2019 r., nr GG.I.6821.2.6a.2015.ML.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2020 r., nr GN-III.7581.555.2019.AW, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 5 grudnia 2019 r., nr GG.I.6821.2.6a.2015.ML o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na mocy uchwały nr 103/577/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 22 czerwca 1973 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonych jako część działki nr X o obszarze [...] ha, pochodzącej z gospodarstwa J.S. (obecnie część działki nr X1) i część działki nr Y o obszarze [...] ha, pochodzącej z gospodarstwa A.M. (obecnie działka nr Y1).

Wojewoda [...] wyjaśnił, że pierwotnie wniosek skarżącego dotyczył ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślił przy tym, że ostatecznie treść żądania została ustalona na podstawie pism pełnomocnika skarżącego - adw. R.M. z [...] sierpnia 2017 r., [...] września 2017 r. oraz z [...] czerwca 2018 r. Zdaniem organu, na ich podstawie ustalić można, że S.S. domaga się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr X1 i Y1 na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustalenia odszkodowania za ww. teren na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta [...] prowadził dwa odrębne postępowania, wszczęte w wyniku ww. pism, dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania nie mają znaczenia podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące przeznaczenia nieruchomości na cel inny, aniżeli opisany w decyzji o wywłaszczeniu. Kwestia ta może być bowiem przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania w przypadku, gdy z jakichś przyczyn roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr X1 powstała z dawnych działek nr XX, XXX i XXXX, zaś działka nr Y1 powstała z dawnej działki nr YY.

Uchwałą nr 103/577/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 22 czerwca 1973 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...], gmina [...], pow. [...], działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 z 1969 r.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przyjmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16), przejęła na własność Państwa grunty położone we wsi [...], gmina [...], w tym między innymi część działki nr X o obszarze [...] ha pochodzącej z gospodarstwa J.S. oraz część działki nr Y o obszarze [...] ha pochodzącej z gospodarstwa A.M. Z pozyskanych archiwalnych dokumentów wynika, iż faktycznym użytkownikiem działki nr Y był J.S. W pismach Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] września 1980 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] wyjaśniono, że na podstawie powołanej wyżej uchwały nr 103/577/73 na rzecz Skarbu Państwa przejęto od J.S. działki nr YY, XX, Z, Z1, Z2 i XXX o łącznej pow. [...] ha. S.S. jest - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] - spadkobiercą J.S. Organ wyjaśnił dalej, że z przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania wynika, że zostało ustalone odszkodowanie na rzecz J.S. za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Za przejęty grunt ustalono odszkodowanie w decyzjach Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] (pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z [...].05.1981 r. nr [...], karta nr 54). Decyzją z 1977 r. ustalono na rzecz J.S. odszkodowanie za działki nr YY, W i Z o łącznej pow. [...] ha w wysokości 4 548,60 zł (informacja k.37, pismo J.S. k.33, pismo Banku [...] z [...].06.1981 r. k.57). Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Wojewody [...] z dnia 14 września 1977 r. nr OT.4421/12/77 (decyzja w aktach sprawy, k. 22). Decyzją z 1979 r. ustalono na rzecz J.S. odszkodowanie za działki nr XXX, D i Z1 o pow. [...] ha w wysokości 2 616,60 zł (informacja k. 37-38, pismo Banku [...] z [...].06.1981 r. k.57). Z materiału dowodowego wynika ponadto, że JS. odmówił przyjęcia ww. kwot odszkodowań. Zostały one zatem zaksięgowane na rachunku oszczędnościowym. Powyższe potwierdzają: pismo Banku [...] w [...] z dnia [...].06.1981 r. (k.57) oraz pismo Banku [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (k. 103).

Organ wskazał przy tym, że decyzje Naczelnika Gminy w [...] nie zostały odnalezione. Fakt ich wydania potwierdzają jednak inne - powołane wyżej - dokumenty.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego uznał za udowodnioną okoliczność ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa od J.S. Zdaniem organu, nie można zatem w niniejszej sprawie ustalić odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie powołanego we wniosku art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami W omawianej sprawie udowodnione zostało bowiem, że nie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Nie mógł zatem zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego co do aktualnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie powołanego wyżej przepisu możliwe jest tylko w sytuacji, w której wcześniej nie wydano orzeczenia o ustaleniu odszkodowania bądź też o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia przyznającego odszkodowanie za nieruchomości położone we wsi [...] powoduje, że kolejne postępowanie w tej samej materii jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w całości.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody [...], że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie motywował wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za ww. wywłaszczoną nieruchomość. Do takiego rozstrzygnięcia bezspornie wiodło stanowisko pełnomocnika wyrażone w powołanych przez organ pismach z dnia: [...] sierpnia 2017 r., [...] września 2017 r. i [...] czerwca 2018r., mimo że pierwotnie skarżący wnioskował o ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej (wniosek z [...] grudnia 2015r.).

Sąd stwierdził, że zastrzeżenia budzi realizacja przez organy obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w jej następstwie ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, leżąca u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Zasadnicze jednak zastrzeżenia Sądu budzi kwestia prawidłowości ustalenia przez organy przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2015 r. zakreślającym wszakże granice przedmiotowe sprawy, które – w pierwotnym zamyśle skarżącego - stanowić miało ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej. Organ nie może bowiem zapominać, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot postępowania i tym właśnie żądaniem organ jest związany.

Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 25 lipca 2016 r. Wojewoda [...] wskazał na konieczność wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przedmiotu postępowania oraz przymiotu strony postępowania, podkreślając przy tym, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania merytorycznej decyzji powinien odnieść się do kwestii, na jakiej podstawie ustalono odszkodowanie za grunt objęty wnioskiem i w jakiej konkretnie wysokości oraz czy kwota ta odpowiada kwocie zaksięgowanej na istniejącym w Banku [...] w [...] rachunku oszczędnościowym. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie wyjaśnia jednoznacznie, czy kwota, o której mowa w piśmie Banku [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., stanowi odszkodowanie za działkę objętą wnioskiem, wskazaną w uchwale nr 103/577/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W związku z powyższym Wojewoda podkreślił, że organ powinien uzyskać potwierdzenie od banku o wysokości pierwotnie zaksięgowanej kwoty. Ponadto, wiadomym jest, że decyzją Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 1977 r. nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania J.S.iny w [...] wynika, że odszkodowanie dotyczyło gruntów przejętych na mocy uchwały nr 103/577/73. Zdaniem Wojewody, organ powinien jednak przeprowadzić również dowód z decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. celem potwierdzenia zaistniałych faktów. Niezbędnym będzie też uzyskanie opublikowanej uchwały nr 103/577/73, wszak zgodnie z jej punktem 4. uchwała podlegała opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej i z chwilą ogłoszenia nabierała mocy obowiązującej. Istotnym może okazać się także wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, w przypadku bowiem, gdy zobowiązanym byłby podmiot inny aniżeli Skarb Państwa, przysługiwał mu będzie również przymiot strony postępowania, a pominięcie strony stanowi, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, na etapie postępowania odwoławczego musi skutkować zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wydanej na tej podstawie decyzji Starosta [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - w dniu 4 grudnia 2017 r. odmówił wypłaty odszkodowania skarżącemu.

Następnie w kolejnej decyzji kasacyjnej z dnia 13 marca 2018 r. Wojewoda [...] wskazywał na konieczność potwierdzenia w ponownym postępowaniu faktycznego zakresu żądania, podkreślając, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ powinien dążyć do uzyskania jak najbardziej wyczerpującego wyjaśnienia treści żądania, którym jest związany. Wojewoda wskazywał przy tym na konieczność oceny przez organ I instancji zasadności legitymacji pozostałych stron postępowania, które dotąd nie składały żądań do organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia 10 września 2018 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie: 1) zwrotu wywłaszczonych części działek określonych w tej decyzji, 2) ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone ww. części nieruchomości.

W ostatniej zaś decyzji kasacyjnej z dnia 10 stycznia 2019 r., mającej kluczowe znaczenie dla oceny poprawności obecnego toku postępowania w kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy odwoływał się do pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia 25 lipca 2016 r., podkreślając przy tym rolę regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. i wskazując na konieczność wydania merytorycznego orzeczenia załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wojewoda podkreślił przy tym, że rolą organu administracji publicznej jest wyrażenie w decyzji stanowiska w zakresie konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do jej istotny przez wydanie decyzji, co wynika z art. 104 k.p.a. Jedynie w wyjątkowych przypadkach cel ten nie może być osiągnięty, wówczas organ może wykorzystać przepis art. 105 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy, na podstawie dotychczas zebranych materiałów dowodowych, Wojewoda ocenił, że norma ta nie znajduje zastosowania. W szczególności, zdaniem Wojewody, w omawianym przypadku fakt złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym ważna decyzja odszkodowawcza, nie oznacza, że zachodzi tożsamość spraw. Brak jest tożsamości, jeżeli chodzi o strony postępowań i zmianie uległy przepisy regulujące zagadnienie odszkodowań, obecnie bowiem jest ono ustalane zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., decyzja odszkodowawcza z 1977 r. była podjęta na podstawie przepisów obecnie już nieobowiązujących, a to czyni po stronie organu obowiązek wydania merytorycznego orzeczenia. Wojewoda podkreślił, że w decyzji z dnia 10 września 2018 r. organ nie powołał żadnego argumentu mogącego przemawiać za bezprzedmiotowością postępowania i wyjaśnił, że okolicznością taką nie będzie fakt wydania decyzji odszkodowawczej.

W związku z powołaną w decyzji argumentacją organ I instancji wyłączył następnie do odrębnego postępowania sprawę zwrotu wywłaszczonej od J.S. nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej część działki nr X1 i działkę nr Y1. W wyniku zaś ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. umorzył postępowanie, przyjmując że przedmiotem postępowania jest ustalenie i wypłacenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Utrzymując zaś w mocy tę decyzję Wojewoda [...] podzielił zapatrywanie organu I instancji w kwestii prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie podzielił zaprezentowanego przez organy stanowiska. W efekcie powyższych rozstrzygnięć zapadła bowiem obecnie kontrolowana przez Sąd decyzja stwierdzająca w istocie bezprzedmiotowość prowadzonego od ponad pięciu lat postępowania, mimo że z wnioskiem zakreślającym przedmiot postępowania skarżący po zasięgnięciu szeregu konsultacji, w tym również u Wojewody [...], wystąpił o ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej. Podkreślić przy tym należy, że sam skarżący nie kwestionował, że odszkodowanie zostało ustalone, obaj z pełnomocnikiem posiadają też informację, że wysokość tego odszkodowania nie pozwala uznać je za słuszne w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP z 1997 r.

W tej sytuacji już choćby z samego logicznego punktu widzenia nie sposób było przyjąć, że skarżącemu chodzi o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w rozumieniu przyjętym przez organy, skoro z pism wysyłanych przez pełnomocnika wynikało, że to odszkodowanie jest ustalone, co więcej, znana jest jego wysokość. Prowadzenie zatem postępowania przy z góry wiadomym założeniu, że postępowanie okaże się bezprzedmiotowe (wszakże do tego prowadziły postępowania wyjaśniające w toku instancji, a w toku "nowego" postępowania organ nie podejmował dodatkowych czynności wyjaśniających mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), w ocenie Sądu uznać należy za prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Analiza akt sprawy wskazuje przy tym, że mimo pierwotnie sformułowanego przez skarżącego wniosku, które czyniło jego postępowanie przedmiotowym, na skutek przeprowadzonego kolejnego postępowania organy stwierdziwszy bezprzedmiotowość żądania skarżącego umorzyły postępowanie, wbrew wskazaniom organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r. Szczególnego przy tym usprawiedliwienia organy upatrują w skąpych w istocie wyjaśnieniach pełnomocnika, powołując się na wyrwane fragmenty jego pism, jak to słusznie pełnomocnik zauważa w skardze, i poglądy prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych na tle innych stanów faktycznych, które miałyby przesądzać o braku kompetencji Starosty do "zajmowania się waloryzacją uprzednio ustalonego odszkodowania".

Jednocześnie uzasadnienie decyzji nie spełnia podstawowych wymogów ustawowych. Organ odwoławczy oprócz przytoczenia w uzasadnieniu decyzji przebiegu postępowania nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ograniczając się jedynie do przytoczenia dość lapidarnej argumentacji organu I instancji, w tym zwłaszcza w zakresie ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przed tym organem, co niewątpliwie nie spełnia przesłanek rozpoznania odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a ponadto wskazuje na brak dopełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym także decyzji organu odwoławczego, w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 426/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób także odnaleźć w tym uzasadnieniu odniesienia się organu do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu, co przesądza o naruszeniem art. 7 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań Wojewody [...] zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 10 stycznia 2019 r. dotyczących kwestii spornego odszkodowania, a uprzednio wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości przedmiot postępowania, konfrontując w tym celu pierwotny wniosek skarżącego i intencje mu towarzyszące z przedmiotem dotychczas wskazywanym przez organy jako ustalony w oparciu o pisma pełnomocnika skarżącego.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy przedwcześnie i niezasadnie wywiodły, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i zastosowanie powinien znaleźć art. 105 § 1 k.p.a. Brak umotywowania tego stanowiska wbrew wskazaniom organu odwoławczego w decyzji kasacyjnej z dnia 10 stycznia 2019 r. przy jednoczesnym nieodniesieniu się do argumentacji pełnomocnika skarżącego nie dawał podstaw do wyrażenia takiego stanowiska, co powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie była przedwczesna, a jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy nieuprawnione, dokonane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy :

1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działania organów administracji publicznej i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] przyjąwszy, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem umorzenie postępowania było przedwczesne, a utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nieuprawnione, pomimo że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, czyli przesłanka do umorzenia postępowania z uwagi na występowanie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnej oceny oraz błędne uznanie, że konieczne jest w sprawie ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania, podczas gdy podjęte czynności doprowadziły do dokładnego i wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, że w obrocie prawnym występują decyzje na mocy których ustalono i wypłacono skarżącemu odszkodowanie i z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiot postępowania został w sposób dostateczny określony przez stronę, która działa przez profesjonalnego pełnomocnika.

3/ art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń i w uzasadnieniu decyzji ograniczył się wyłącznie do przytoczenia przebiegu postępowania oraz argumentacji organu I instancji, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji wyjaśnia przyczyny, które zadecydowały o nieuwzględnieniu zarzutów odwołania oraz o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] o umorzeniu postępowania.

- naruszenie przepisów prawa materialnego :

1/ art. 129 ust. 5 punkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy występowanie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uniemożliwia na jego podstawie ponowne ustalenie w postępowaniu administracyjnym odszkodowania i uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego, a tym samym oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylenie decyzji organów administracji orzekających w pierwszej i w drugiej instancji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego S.S. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych,

ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 punkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wobec tego zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie.

Prawidłowo organy administracji przyjęły, ze postępowanie z wniosku skarżącego S.S. toczyło się w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło.

Nie budzi wątpliwości, że S.S. domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na mocy uchwały nr 103/577/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 22 czerwca 1973 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych we wsi [...], gmina [...]. Podstawę prawną uchwały wywłaszczeniowej stanowił art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 z 1969 r.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przyjmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16).

Przedmiot postępowania został ustalony na podstawie pism zawodowego pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] września 2017 r. i [...] czerwca 2018 r. Z pism tych, jak prawidłowo przyjęły organy administracji, wynika, że skarżący domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone grunty w wysokości aktualnie obowiązujących cen takich nieruchomości. Skarżący nie negował przy tym, że zostały wydane decyzje ustalające odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Swoje żądanie uzasadniał tym, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone jego poprzednikowi prawnemu, jak również ustalona wówczas kwota odszkodowania nie była adekwatna do ceny jaka można było uzyskać za daną nieruchomość.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Kluczowe zatem dla oceny powyższej sprawy było ustalenie, czy po wywłaszczeniu zostały wydane decyzje ustalające odszkodowanie oraz czy zostało ono wypłacone.

W tej mierze zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy a w szczególności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Akt sprawy wskazują na możliwość przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W aktach znajduje się informacja, że w tym przedmiocie zostały wydane dwie decyzje Naczelnika Gminy w [...]. Pierwsza z 7 lipca 1977 r. nr 701/TB/1/77 oraz druga z 14 lipca 1977 r. nr 701/TB/1/79. Decyzje nie zostały odnalezione niemniej organ odwołał się do bliskich czasowo wydanym decyzjom pism innych podmiotów. Organ jako potwierdzenie wydanych decyzji wskazał pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z 25 maja 1981 r. nr OT.4421/24/80/14/81. Ponadto od decyzji z 1977 r. ustalającej na rzecz J.S. odszkodowanie w wysokości 4 548,60 zł zostało wniesione odwołanie. Decyzja organu odwoławczego - Wojewody [...] - z 14 września 1977 r. nr OT.4421/12/77 znajduje się w aktach sprawy. Decyzją z 1979 r. ustalono na rzecz J.S. odszkodowanie w wysokości 2 616,60 zł. Powyższe informacje zawarte są w piśmie Banku [...] z [...] czerwca 1981 r. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dowodzą ponadto, że J.S. odmówił przyjęcia odszkodowania. Należne mu pieniądze zostały zatem zaksięgowane na rachunku oszczędnościowym w banku, a zatem odszkodowanie zostało poprzednikowi prawnemu skarżącego udostępnione. Pozostawienie odszkodowania na koncie depozytowym Banku potwierdza pismo Banku [...] w [...] z dnia [...].06.1981 r. (oraz pismo Banku [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Znamienne jest również, że jakkolwiek poprzedni właściciel zmarł w 1999 r., nie wystąpił on osobiście z żądaniem wypłaty odszkodowania. Wprawdzie J.S. przez wiele lat składał w różnych organach i instytucjach państwowych pisma dotyczące wywłaszczonej nieruchomości, w których konsekwentnie domagał się jej zwrotu, jednakże w żadnym z nich nie wskazywał na niewypłacenie mu odszkodowania. Z wnioskiem o odszkodowanie wystąpił dopiero jego następca prawny w grudniu 2015 r.

Sąd I instancji, mimo obowiązku wynikającego z art 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. nie przeprowadził kontroli ustaleń faktycznych organu oraz nie dokonał prawidłowości oceny prawnej sprawy. W uzasadnieniu sąd przytoczył fragmenty uzasadnień decyzji organów wydanych w toku postępowania, bez jakiejkolwiek analizy ich treści i bez porównania z dokumentami pozyskanymi przez organy.

Wprawdzie upływ czasu spowodował, że mimo podjętych czynności, nie uzyskano kompletnego materiału archiwalnego jednakże Sąd I instancji nie wykazał aby w tym zakresie organy naruszyły swoje obowiązki związane z archiwizacją dokumentów. Ich brak nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla zebranego materiału i świadczyć o wadliwości ustaleń. Upływ czasu – 40 lat- uzasadnia oparcie się na dowodach pośrednich, jak trafnie przyjęły organy administracji. Zasady wiedzy i doświadczenia życiowego wskazują przy tym, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. I takie też dokumenty w aktach sprawy się znajdują Z tego też powodu brak w materiale dowodu bezpośrednio potwierdzającego wypłatę odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego skarżącego nie jest przeszkodą w czynieniu ustaleń w oparciu o dowody pośrednie. Także przyznanie w tym zakresie większej miarodajności wnioskom wyprowadzonym pośrednio z dokumentów pochodzących z okresu wywłaszczenia, a nie wyjaśnieniom samego skarżącego, jest uzasadnione i prawidłowe. Ponadto wnioski wyprowadzone przez organy z dostępnych im dokumentów nie naruszają zasad doświadczenia życiowego. Pismo Banku [...] z [...] czerwca 1981 r. potwierdza natomiast co najmniej to, że proces wypłaty odszkodowania dotarł do etapu zlecenia zapłaty odszkodowania na rzecz właściciela.

Sąd I instancji nie ocenił również zaskarżonej decyzji w kontekście jej podstawy prawnej, art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1088/17, LEX nr 3112041). Forma decyzji administracyjnej została w tym wypadku przez ustawodawcę zastrzeżona intencjonalnie, aby móc zapewnić stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia pełną możliwość dochodzenia swoich praw. Umożliwia ona uruchomienie trybu kontroli decyzji przez drugą instancję i późniejsze ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Wyd. I, Warszawa 2013 r., s. 296).

Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3648/18, LEX nr 2799085). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi również w sytuacji gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

Jeżeli zatem w sprawie zostały wydane decyzje ustalające wysokość odszkodowania i odszkodowanie to w każdym czasie mogło być odebrane przez poprzednika prawnego, to nie ziściły się przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to z kolei, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem stanowiska zawartego w tym wyroku, mając na uwadze treść art. 129 ust. 5 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami,

Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.