Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1856/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. K., D. M, J. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Pozwoleniem z [...] stycznia 2019 r. (nr [...] znak: [...]) Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: "Konserwator", "organ I Instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1., art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2019 r poz.1696, dalej: "u.o.z."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "k.p.a."), § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2019 poz. 1721, dalej: "rozporządzenie") oraz § 1 pkt 2 lit. e porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską K. z dnia 11 maja 2010 roku, w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. M. Nr 283, poz. 1887 oraz z 2013 r., poz. 6679, dalej: "porozumienie"), po rozpatrzeniu wniosku K. L. (dalej również: "strona", "wnioskodawca") z [...] listopada 2017 r., w sprawie wydania pozwolenia na zamontowanie schodów strychowych w suficie korytarza 2 piętra, celem zapewnienia dojścia do wyłazu dachowego w budynku przy ul. B. [...] w K., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] listopada 1986 r., pozwolił wnioskodawcy na realizację planowanych robót budowlanych w oparciu o projekt budowlany "Budowa dojścia na dach wraz z montażem schodów strychowych" opracowany przez mgr inż. arch. M. P. w styczniu 2018 r. oraz zgodnie z warunkami dodatkowymi określonymi w pkt. II pozwolenia, którego termin ważności upływa z dniem 30 grudnia 2020 r.

Organ omówił stan faktyczny i prawny sprawy. Na wniosek K. L. z [...] listopada 2017 r., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. B. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 1986 r., zostało wydane pozwolenie konserwatorskie nr [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak sprawy [...]) na zamontowanie schodów strychowych w suficie korytarza 2 piętra celem zapewnienia dojścia do wyłazu dachowego. W wyniku odwołania od pozwolenia złożonego przez współwłaścicieli J. K., D. M. i J. O., reprezentowanych przez adw. A. P. – K., Minister Kultury i Dziedzictwa Kulturowego decyzją z [...] czerwca 2018 r. (znak sprawy [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z tym, Miejski Konserwator Zabytków pismem z [...] lipca 2018 r. (znak [...]), w oparciu m.in. o § 4 rozporządzenia, wezwał K. L., o uzupełnienie braków poprzez skorygowanie przewidywanego terminu (daty) rozpoczęcia i zakończenia planowanych robót budowlanych.

Następnie, na podstawie art. 61 k.p.a., Konserwator pismem (znak [...]) z [...] sierpnia 2018 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. materiał dowodowy zebrany w sprawie był na dzień [...] sierpnia 2018 r. kompletny, co pozwalało rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie strony zostały poinformowane, o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Z prawa do wniesienia uwag i zastrzeżeń skorzystało troje współwłaścicieli nieruchomości: J. K., D. M. oraz J. O., działający przez pełnomocnika – adw. A. P.-K. Współwłaściciele w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wnieśli o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na podstawie przedłożonego przez K. L. projektu budowlanego. Tym samym nie wyrazili zgody na realizację prac objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, argumentując swój sprzeciw m.in. tym, że realizacja wskazanych prac całkowicie naruszy uzasadnione interesy pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oraz będzie stanowić nieuzasadnioną ingerencję w zabytkową substancję budynku. Ponadto swoje stanowisko argumentowali faktem, istnienia w budynku dojścia do wyłazu dachowego, do którego jednakże dostęp został zablokowany dla pozostałych współwłaścicieli w wyniku robót budowlanych prowadzonych przez K. L. Wówczas w sprawie legalizacji tych robót toczy się postępowanie w PINB (sygn. sprawy [...]) oraz przed [...] WINB w K. (sygn. sprawy [...]). W ocenie współwłaścicieli, jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem w opisanej sytuacji było przywrócenie istniejącego dostępu do wyłazu dachowego.

Strony poinformowały, że na wniosek K. L. w sprawie o zgodę na wykonanie wyjścia na dach toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla K.-P. Wydziałem [...] Cywilnym [...] O fakcie tym nie poinformowała Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków, a jako termin planowanych robót wskazała okres od 15 września do 15 października 2018 r., pomimo iż termin rozprawy sądowej w tej sprawie planowany był na 19 września 2018 r.

W związku z otrzymaną informacją o toczącym się postępowaniu sądowym, Konserwator [...] października 2018 r. wystosował do K. L. pismo (znak [...]) dotyczące złożenia wyjaśnień w sprawie oraz przedłożenia postanowienia sądu o ile dotychczas takie zostało wydane. W odpowiedzi K. L. pismem z [...] października 2018 r. poinformowała, że złożyła wniosek do sądu.

Strony postępowania w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. podniosły również kwestię błędów technicznych w zaproponowanym przez wnioskodawcę rozwiązaniu dojścia do wyłazu dachowego poprzez zamontowanie schodów strychowych. Kwestia ta była już poruszana przez Strony w uzasadnieniu odwołania od pozwolenia konserwatorskiego nr [...] MKZ z [...] stycznia 2018 r. W stosunku do tego zarzutu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalny Konserwator Zabytków w decyzji z [...] czerwca 2018 r. (znak [...]) uchylającej zaskarżoną decyzje w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Miejski Konserwator Zabytków w K. w postępowaniu zakończonym omawianym orzeczeniem ocenia jedynie, czy planowane działania przy zabytku, jakim jest omawiany budynek, nie spowodują obniżenia wartości ww. zabytkowego obiektu. Natomiast ocena prawidłowości technicznej, bezpieczeństwa i uciążliwości planowanych robót należy do kompetencji właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno- budowlanej, w postępowania prowadzonym w sprawie zgłoszenia czy też wydania pozwolenia - na podstawie ustawy p.b.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Biuro Konserwatora zostało poinformowane, że kolejny termin rozprawy sądowej w ww. sprawie odbędzie się [...] listopada 2018 r.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Biuro Konserwatora zostało poinformowane, że w mieszkaniu nr [...] oraz na strychu prowadzone są prace budowlano-remontowe, które, wykraczają poza zakres zwykłego bieżącego remontu i mogą ingerować w substancję budynku, przede wszystkim przestrzeń pomiędzy strychem a dachem, gdzie zamiarem K. L. jest przeprowadzenie dojścia przez przestrzeń poddachową do istniejącego wyłazu dachowego. Z kolei pismem z [...] listopada 2018 r., poinformowano, że w stropie klatki schodowej na ostatniej kondygnacji zostały wywiercone otwory. W związku z tym zawiadomieniem, dnia [...] listopada 2018 r. pracownicy Biura Konserwatora przeprowadzili oględziny. W trakcie oględzin stwierdzili fakt wykonania trzech otworów w stropie. Na podstawie fotografii z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że prace te wykonano od góry (o czym świadczy forma ubytku tynku).

W dniu [...] listopada 2018 r. drogą elektroniczną Biuro Konserwatora zostało poinformowane, że 28 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla K. – P. w K. [...] Wydział Cywilny wydał postanowienie [...] w którym zezwolił K. L. na wykonanie prac objętych ww. wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego.

Organ I instancji stwierdził, że zakres planowanych działań określony w projekcie budowlanym jest dopuszczalny ze stanowiska konserwatorskiego i zgodny z przepisami prawa.

PINB wydał przedmiotowe pozwolenie z jednoczesnym nałożeniem zobowiązań do przestrzegania warunków: kierowania robotami budowlanymi albo wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby spełniające wymagania, o których mowa w art. 37c; przekazania Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków nie później niż w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia robót budowlanych, a w toku robót budowlanych na 14 dni przed dokonaniem zmiany osoby, o której mowa w punkcie 1 niniejszego pozwolenia: imienia, nazwiska i adresu osoby kierującej robotami budowlanymi albo wykonującej nadzór inwestorski, dokumentów potwierdzających spełnianie przez ww. osobę wymagań, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oświadczenia ww. osoby, o przyjęciu przez tę osobę obowiązku kierowania robotami budowlanymi albo wykonywania nadzoru inwestorskiego; zawiadomienia Konserwatora o terminie podjęcia określonych czynności związanych z wydanym pozwoleniem, przynajmniej 3 dni przed rozpoczęciem tych czynności; niezwłocznego zawiadomienia Konserwatora o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych; dokonywania odbioru częściowego i końcowego wykonanych robót budowlanych z udziałem Konserwatora; podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.

Nałożono również w pozwolenie warunki dodatkowe (klapę wyłazową należy wykonać w kolorze sufitu, szczegółowe rozwiązania w przestrzeni poddasza należy uzgodnić z Biurem Konserwatora na etapie wykonawczym po zapewnieniu swobodnego do niego dostępu, należy prowadzić dokumentację przebiegu wskazanych w pozwoleniu prac w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację i dokładną lokalizację przestrzenną wszystkich czynności, użytych materiałów oraz dokonanych odkryć i przekazać ją Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w terminie 3 miesięcy od dnia zakończenia tych prac).

2. Pismem z [...] lutego 2019 r. adw. A. P.-K. jako pełnomocnik J. K., D. M.i J. O., złożyła odwołanie o pozwolenia Konserwatora z [...] stycznia 2019 r, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego pozwolenia i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na podstawie przedłożonego przez wnioskodawczynię projektu budowlanego, ewentualnie o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pełnomocnik zarzuciła Konserwatorowi, że w przedmiotowej sprawie powinien wydać decyzję, a nie pozwolenie. Podniesiono, że organ I instancji wbrew art. 10 k.p.a. nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niedoręczenie odpisu decyzji prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi odwołujących się. Podkreślono, że Konserwator uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i pominięcie stanu prawnego sprawy. Pełnomocnik wskazała, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy, co nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia swego stanowiska. Odwołujący się, wskutek uchybienia przez organ powyższemu obowiązkowi, nie znają stanowiska organu wobec przedstawionej przez nich argumentacji, przemawiającej przeciwko przedmiotowemu zamierzeniu budowlanemu. Strony podkreśliły, że zaskarżone pozwolenie jest równoznaczne z zaaprobowaniem kolejnej, niepotrzebnej i szkodliwej ingerencji w zabytkową substancję budynku, wyłącznie w celu legalizacji bezprawnych działań K. L. Zwrócono uwagę, że proponowane przez nią prace budowlane wymagają ponownej ingerencji w zabytkową klatkę schodową, tylko po to, by nie musiała oddać zawłaszczonej powierzchni strychu, na której istniało bezpieczne i komfortowe wyjście. Wskazano również na wady techniczne projektu zamierzenia budowlanego.

3. Decyzją z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania z [...] lutego 2019 r. od decyzji Konserwatora z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister omówił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie rozpatrywanego orzeczenie, przyznając w tym zakresie słuszność odwołującym się. Minister podkreślił jednak, że jako organ II instancji obowiązany jest przeanalizować i rozpoznać sprawę ponownie w całości, czyli także ustalić, jaki wpływ będzie miała inwestycja na chronione wartości przedmiotowej kamienicy. Stwierdził, że wnioskowane zamierzenie jest dopuszczalne ze względów konserwatorskich, bowiem nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowego budynku. Organ przytoczył okoliczność, że realizacja inwestycji, polegającej na wykonaniu spełniającego wymogi dojścia na dach, spowoduje dostosowanie przedmiotowej kamienicy do obowiązujących przepisów prawa i zapewni bezpieczeństwo jej użytkowania. Dodano, że na ocenę organu II instancji nie ma wpływu kwestia prawidłowości technicznej, bezpieczeństwa i uciążliwości planowanych robót, bowiem należy to do kompetencji właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej, w postępowaniu prowadzonym w sprawie zgłoszenia czy też wydania pozwolenia (na podstawie p.b.). Minister wskazał, że K. L. nie rozpoczęła realizacji wnioskowanych robót, w związku z czym merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy nie napotkało przeszkód. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżony akt (pozwolenie konserwatorskie) stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Minister odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzając, faktycznie zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym współwłaścicielom zabytkowej nieruchomości, a nie ich pełnomocnikowi, ale w warunkach niniejszej sprawy uchybienie to nie spowodowało szkód dla stron postępowania. Strony odwołały się od decyzji w ustawowym terminie i reprezentował je profesjonalny pełnomocnik.

4. Pismem z [...] lipca 2019 r. J. K., D. M., J. O., reprezentowani przez pełnomocnika adw. A. P.-K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] maja 2019 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego – tj.: art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów stron, podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano również na naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z., poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na wykuciu otworu o wymiarach 60 cm x 120 cm w stropie, nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego budynku, pomimo tego, iż samo rozwiązanie konstrukcyjne stropu jako części budynku, ma charakter zabytkowy, a planowana ingerencja, spowoduje zmianę wartości historycznych i konstrukcyjnych stropu i w konsekwencji pozbawi zabytek autentyczności,

b) art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z., poprzez niezasadne przyjęcie, iż realizacja prac spowoduje dostosowanie budynku do obowiązujących przepisów i zapewni bezpieczeństwo użytkowania, pomimo podniesienia przez wnioskodawców, że możliwe jest takie wykonanie dojścia na dach, które nie spowoduje ingerencji w substancję i utraty autentyczności zabytku,

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron, znajdujących się w takiej samej sytuacji.

W skardze wskazano na obowiązek organów administracji publicznej do szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza nakładających na strony określone obowiązki. W przedmiotowej sprawie nie została zrealizowana zasada przekonywania. Podkreślono, że wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Skarżący podnieśli, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu jego decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu i w postępowaniu odwoławczym. Wskazano, że zaskarżona decyzja obarczona jest zasadniczym błędem braku prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarówno Konserwatorowi oraz Ministrowi zarzucono rażące naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięć.

Wskazano, że naruszenie art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z. wyrażone jest w dopuszczeniu do działań ingerujących w substancję części budynku, która sama w sobie ma wartość zabytkową. W związku z decyzją Ministra, cała konstrukcja zabytku zostanie nieodwracalnie uszkodzona i utraci walor autentyczności oraz oryginalności. Podniesiono, że wykonanie prac określonych przez organ II instancji jako dostosowanie stanu budynku do aktualnych przepisów prawa, ma na celu iluzoryczne spełnienie wymagań formalnych, koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej, z pominięciem przepisów technicznych i przeciwpożarowych. Wskazano, że wykonanie wnioskowanego wyjście na strych nie ma na celu naprawy zaistniałych nieprawidłowości przy poszanowaniu niezniszczonej części klatki schodowej i strychu i tym samym zapewnienie właściwego korzystania z zabytkowego budynku. Pełnomocnik skarżących zarzuciła również organom nierówne traktowanie stron, znajdujących się w takiej samej sytuacji.

5. Odpowiadając na skargę, Minister potrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] maja 2019 r. Wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

6. Dodatkowe pismo wraz z dokumentami w sprawie złożyła do WSA w Warszawie K. L. (data wpływu [...] grudnia 2019 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy wydały pozwolenie na zamontowanie schodów strychowych w suficie korytarza 2 piętra, celem zapewnienia dojścia do włazu dachowego w budynku przy ul. B. [...] w K. Budynek ten został wzniesiony w 1909 r. i jest wpisany od dnia [...] listopada 1986 r. wraz z ogrodem do rejestru zabytków (pod nr [...]). W niniejszej prawie zaskarżone zostało przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości pozwolenie udzielone K. L. w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytku, uniemożliwić jego zachowanie czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/06). W konsekwencji prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny te wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych występuje obowiązek uzyskania owego pozwolenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 761/11).

2. Z przedstawionego projektu budowlanego i stanu faktycznego wynika, że planowane roboty budowlane miały polegać na zamontowaniu schodów strychowych (systemowych) w suficie korytarza 2 piętra. W tym celu konieczne było usunięcie fragmentu sufitu o wymiarach 120 cm x 60 cm w północnej części sufitu nad spocznikiem klatki schodowej w poziomie drugiego piętra oraz wykonanie dojścia do istniejącego włazu dachowego w formie drewnianej kładki wraz z barierką zabezpieczającą wyjście oraz uszczelnienie włazu dachowego.

Zdaniem organów, zakres planowanych działań określonych w dołączonym projekcie budowlanym, jest dopuszczalny ze stanowiska konserwatorskiego i zgodny z przepisami u.o.z., gdyż:

- w żaden sposób nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowego budynku,

- zmierza w istocie do polepszenia warunków użytkowania pomieszczeń w zabytkowym budynku i powinno być prowadzone z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w zabytek,

- planowane działania nie stanowią zbyt daleko idącej ingerencji w substancję zabytku, nie zmieniają przeznaczenia pomieszczeń i działania te są w pełni odwracalne,

- realizacja tej inwestycji spowoduje dostosowanie kamienicy do obowiązujących przepisów i zapewni bezpieczeństwo jej użytkowania, gdyż obecnie brak jest dostępu do włazu dachowego z poziomu klatki schodowej.

Organy wskazały, że wejście na dach realizowane jest z pomieszczenia strychowego przez istniejący właz dachowy, znajdujący się na wysokości ok. 4 metrów nad poziomem podłogi pomieszczenia strychowego. Nie ma przy tym żadnej stałej drabiny czy też schodów umożliwiających dostanie się do otworu do wyjścia na dach. Sąd w pełni podziela wskazane wyżej ustalenia organów w tym zakresie zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach.

Zasadnie również organ uznał, że na powyższą ocenę nie ma wpływu kwestia prawidłowości technicznej, bezpieczeństwa i uciążliwości planowanych robót. Te sprawy należą bowiem do kompetencji właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu prowadzonym w sprawie zgłoszenia czy też wydania pozwolenia (na podstawie p.b.). Na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ ochrony zabytków nie ma wpływu także kwestia wcześniej wykonanych robót budowlanych, bowiem nie są one przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2017 r. Czyli toczące się od 2012 r. postępowanie dotyczące zaadoptowania poddasza na dwa lokale mieszkalne przez K. L. nie mają bezpośredniego związku z analizowaną sprawą. Są o bowiem dwie różne, odrębnie traktowane sprawy i zasadnie organy nie odniosły się do tych zarzutów w analizowanych decyzjach.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że Wnioskodawczyni nie rozpoczęła realizacji wnioskowanych robót. Z akt sprawy wynika, że stwierdzono jedynie wykonanie trzech otworów w stropie. W związku z tym, nie było żadnych przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organy. Kwestia ta jest istotna, bowiem redakcja art. 36 ust. 1 u.o.z. przesądza o tym, że pozwolenia może być udzielone wyłącznie przed przystąpieniem do robót przy obiekcie lub na obszarze zabytkowym. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie, tym samym nie może dotyczyć robót już wykonanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/16).

Ważne znaczenie w niniejszej sprawie ma również to, że wyrokiem z 28 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla K. – P. w K. XII Wydział Cywilny zezwolił wnioskodawczyni – K. L. na dokonanie czynności zarządu rzeczą wspólną polegającej na urządzeniu w kamienicy nr [...] przy ul. B. w K. dojścia do istniejącego na dachu włazu dachowego z korytarza 2 piętra wraz z pracami zabezpieczającymi ten właz i zgodnie z projektem budowlanym, obejmujące wskazane w wyroku prace (wyburzenie części sufitu w korytarzu 2 piętra, montaż schodów strychowych prowadzących na strych, na którym znajduje się wyłaz na dach, urządzenie na strychu bezpiecznego dojścia do wyłazu w postaci drewnianego podestu wyposażonego w barierkę ochronną, wykonanie prac związanych z uszczelnieniem oraz zabezpieczeniem klapy zamykającej wyłaz dachowy przed działaniem warunków atmosferycznych oraz zamontowanie ruchu klapy, w tym jej zerwanie przy gwałtownych podmuchach wiatru). Sąd Okręgowy w K.[...] zmienił ww. wyrok poprzez wskazanie, że prace mogą być przeprowadzone "po uzyskaniu stosownych pozwoleń budowlano-prawnych". W pozostałym zakresie apelacja została oddalona.

Zdaniem Sądu, w związku z tym, że wykonanie określonych robót przy zabytku wpisanym do rejestru:

- zostało pozytywnie zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków a decyzja została utrzymana przez Ministra,

- wskazane prace będą wykonywane zgodnie z załączonym projektem, sporządzonym przez osobę ze stosownymi uprawnieniami,

- w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna dotycząca bezpieczeństwa konstrukcji (wytrzymałości stropów) dla budynku przy ul. B. [...] w K., związana z projektowaną budową dojścia na dach wraz z montażem schodów strychowych,

- sądy powszechne zezwoliły Wnioskodawczyni na dokonanie czynności zarządu rzeczą wspólną związaną z przedmiotową realizacją planowanych robót budowlanych - to wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne.

3. Zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się w istocie do wykazania naruszenia przepisów procesowych i wskazanych przepisów prawa materialnego.

Nie można się zgodzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów stron, podnoszonych w toku postępowania. Sąd nie podziela takich wniosków.

Zgodnie z art. 8 §1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z art. 7 k.p.a. z kolei wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 §1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 k.p.a.).

W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia, organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procesowych. Organy, które wydały zaskarżone rozstrzygnięcia są to organy specjalistyczne. Wydając decyzje miały do dyspozycji szereg instrumentów prawnych w celu prawidłowego ustalenia zabytkowego charakteru kamienicy oraz rodzaju i sposobu wykonywanych prac. Dokonano również w tym zakresie oględzin. W związku z tym, zarzut braku właściwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy należy uznać za bezzasadny.

4. Nie można się zgodzić również z zarzutami skargi odnośnie do naruszenia art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z., poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na wykuciu otworu o wymiarach 60 cm x 120 cm w stropie, nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego budynku, pomimo tego, iż samo rozwiązanie konstrukcyjne stropu jako części budynku, ma charakter zabytkowy, a planowana ingerencja, spowoduje zmianę wartości historycznych i konstrukcyjnych stropu i w konsekwencji pozbawi zabytek autentyczności.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na wartość obiektu, w zakresie ewentualnego objęcia ochroną konserwatorską składa się wiele różnych aspektów takich jak wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość, czy typowość zabytku. W niektórych przypadkach istnienie jednej z wartości ma tak ważkie znaczenie, że samo w sobie wystarcza, aby uzasadnić konieczność objęcia ochroną, nawet wówczas, gdy obiekt utracił już wartości estetyczne, czy architektoniczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/18).

Zgodnie z art. art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Nie oznacza to jednak, że jakakolwiek ingerencja w zabytkiem nie jest dopuszczalna. Od wskazania tego jaka konkretnie działalność budowlano-remontowa może być wykonana w konstrukcji danego zabytku, są właśnie specjalistyczne organy. Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17). Taka też ocena, zdaniem Sądu, została dokonana przez organy w niniejszej sprawie.

Inne zarzuty, odnośnie do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron, znajdujących się w takiej samej sytuacji nie dotyczą niniejszego postepowania. Wskazanie w skardze, że J. O. został zobowiązany do usunięcia kamery monitoringu umieszczonej na budynku nie ma żadnego związku z rozpatrywaną sprawą. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11).

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.