Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 469/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71,  art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak - sprawozdawca Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 kpa nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w O. przy ul. [...], dz. nr 47/5, stanowiącego własność R.W.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. L.S. dotyczącym sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony o zaplanowanej kontroli ustalonej na dzień 25 października 2012 r. Pomimo tego zawiadomienia nie zastano podczas wizji ani właściciela firmy ani właściciela obiektu. W związku z tym w dniu 17 stycznia 2013 r. został ponownie ustalony termin kontroli wyżej wymienionej nieruchomości.

Podczas wizji, w której uczestniczył właściciel obiektu – R.W., K.J. oraz L.S. ustalono, że przedmiotowy obiekt, będący częścią zabudowy gospodarczej, obecnie użytkowany jest jako sklep oraz serwis pilarek i kos spalinowych. Działalność prowadzona jest przez firmę P.P.U. B. – A.D.S., która wynajmuje lokal od R.W.. R.W. podczas wizji udzielił informacji, że w 1991 r. dostosował przedmiotowy obiekt do prowadzenia działalności usługowej - hurtowni materiałów budowlanych. Wcześniej obiekt funkcjonował jako stajnia. Podczas wizji właściciel obiektu nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej legalną zmianę sposobu użytkowania wskazanego wyżej budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy. Podczas wizji stan techniczny obiektu oceniono jako dobry. Jednocześnie nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz mapy sporządzonej przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. ustalono, że przedmiotowy budynek posiada funkcję gospodarczą.

Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy, zlokalizowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O., dz. nr 47/5, stanowiący własność R.W..

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania).

Wobec zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję handlowo-usługową, położonego na terenie działki nr 47/5, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego oraz nałożył na R.W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujących dokumentów:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) opinię rzeczoznawców do celów higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych dla nieruchomości zlokalizowanej w O. przy ul. [...].

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. L.S. poinformował organ pierwszej instancji, że pomimo wstrzymania użytkowania objętego niniejszym postępowaniem budynku w dalszym ciągu jest prowadzona działalność przez firmę P.P.U. B. – A.D.S..

Mając powyższe na uwadze, zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował, że w związku z informacją o dalszym użytkowaniu budynku gospodarczego poprzez prowadzenie działalności handlowo-usługowej zostanie przeprowadzona wizja przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 lipca 2013 r. celem ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcia dalszych czynności w sprawie.

Pismem z 18 lipca 2013 r. R.W. poinformował, że w jego ocenie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, że nie było obowiązku zgłoszenia prowadzonej w obiekcie działalności. Nadto, jego zdaniem, nałożenie na niego obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione.

W dniu 29 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kontrolę, w której uczestniczył R.W. oraz L.S.. W trakcie kontroli ustalono, że nakaz wynikający z postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] nie został wykonany. W budynku prowadzona jest działalność w niezmienionej formie, tzn. sklep i serwis pilarek i kos spalinowych. R.W. poinformował, że nie podjął żadnych czynności wynikających z wyżej wskazanego postanowienia.

Zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony pismem dnia 27 stycznia 2014 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.W., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący podniósł, że w niniejszej sprawie za stronę został uznany L.S., którego nieruchomość nie sąsiaduje z nieruchomością strony, a sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego ani obowiązku. Zatem w świetle art. 28 kpa L.S. nie jest stroną, w związku z czym organ I instancji naruszył art. 28 kpa przeprowadzając postępowanie z udziałem L.S. i doręczając mu decyzję.

Ponadto, zdaniem odwołującego się, w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien zebrać i rozpatrzyć wszystkie dowody wskazujące na zaistnienie przesłanek do uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie okoliczności i dowody wziął pod uwagę organ I instancji uznając, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunków higieniczno-sanitarnych. Odwołujący się wywodził, że nie wystarczy tu powołanie się na sam wymóg dostosowania pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bhp i higieniczno-sanitarnych, gdyż organ I instancji nawet nie próbował ustalić czy przed rozpoczęciem w obiekcie działalności gospodarczej wyżej określone wymogi były już spełnione. W świetle art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się m.in. podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarne. Zatem za zmianę sposobu użytkowania uważa się sytuację, w której to na skutek rozpoczęcia tej działalności zmieniły się wyżej wymienione warunki. W materiale dowodowym nie ma dowodów, które by wskazywały na to, że podjęcie działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku spowodowało zmianę tych warunków. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 3 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgodnie z ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, to jest administracji architektoniczno-budowlanej.

W przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajduje przepis art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 1, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, zgodnie z ustępem 2 omawianego przepisu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Organ II instancji podkreślił, że dla stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania konieczne jest dokonanie wnikliwych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego co do zakresu podjętej działalności w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanych z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wymagania te bowiem zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponadto, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę użytkowników obiektów znajdujących się jego obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania.

Jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powyższe stwierdzenie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. (II OSK 1664/06): "art. 71 ust. 1 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia "w szczególności". Oznacza to niewątpliwie, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi".

Mając na uwadze powyższe rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym należy ustalić nie tylko sposób poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części, ograniczając się w tym zakresie do ustalenia profilu działalności, ale należy również ustalić zakres intensyfikacji tej działalności.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego m.in. wypisu z rejestru gruntów dla dz. nr 47/5 w O., ul. [...] sporządzonego wynika, że budynek zlokalizowany na wyżej wymienionej działce posiada funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa. R.W. - właściciel obiektu - podczas kontroli w dniu 17 stycznia 2013 r. poinformował, że w 1991 r. dostosował przedmiotowy obiekt do prowadzenia działalności usługowej - hurtowni materiałów budowlanych. Wcześniej obiekt funkcjonował jako stajnia. Organ stwierdził, że właściciel obiektu nie przedstawił na żadnym etapie postępowania wyjaśniającego dokumentów świadczących o dokonaniu legalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Następnie R.W. w piśmie z dnia 18 lipca 2013 r. podniósł, że brak było podstaw do wydania postanowienia Nr [...], gdyż nie nastąpiła, jego zdaniem, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie została bowiem podjęta w tym obiekcie działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska ani też zmieniające wielkość lub układ obciążeń. Nie było zatem, zdaniem strony, obowiązku zgłoszenia prowadzonej w obiekcie działalności.

Organ odwoławczy wywodził, że do poprawnego zakwalifikowania przedmiotu niniejszego postępowania koniecznym jest wskazanie, iż pierwotną funkcją jaką pełnił przedmiotowy obiekt był budynek stajni, a więc obiektu związanego z hodowlą lub przechowywaniem zwierząt inwentarskich jak konie, krowy itp. Według definicji zawartej w słowniku wikipedia poprzez stajnię należy rozumieć "budynek w którym trzyma się konie lub ogół koni należących do jednego właściciela. W prawidłowym wyposażeniu stajni powinno się znajdować; sprzęt pożarowy, czyli gaśnice, węże, sprzęt do sprzątania. Powinien obowiązywać rygorystyczny zakaz palenia, ze względu na zagrożenie pożarowe. Stajnia składa się przeważnie z kilku pomieszczeń, z których każde ma określoną funkcję". Dodatkowo organ wskazał, że w § 109 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), określono, że pomieszczenie przeznaczone dla inwentarza żywego powinno odpowiadać potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt oraz odpowiednich warunków pracy obsługi, a także powinno spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt, określone w dziale VI rozdziale 9. Zaś w § 110 stwierdzono, że w pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego należy zapewnić:

1) oświetlenie światłem dziennym lub sztucznym, przystosowane do gatunku i grupy zwierząt,

2) wymianę powietrza, wymaganą dla określonego gatunku i grupy zwierząt,

3) utrzymanie właściwej temperatury,

4) zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych,

5) odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych,

6) wyposażenie w instalacje i urządzenia elektryczne, dostosowane do przeznaczenia pomieszczeń, oraz odpowiednie warunki do pracy obsługi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu na funkcję handlowo-usługową (hurtownia materiałów budowlanych) niewątpliwie powoduje zmianę warunków m.in. pracy, zdrowotnych, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Analizując powyższą kwestię organ odwoławczy zwrócił uwagę na problematykę warunków pracy koniecznych do spełnienia w obiekcie budowlanym, którą regulują przepisy art. 214 § 1 i 2 kodeksu pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.).

Według art. 214 § 1 i 2 kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewniać pomieszczenia pracy (tj. pomieszczenia przeznaczone na pobyt pracowników, w których wykonywana jest praca - § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r.) odpowiednie do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników oraz utrzymywać obiekty budowlane i znajdujące się w nich pomieszczenia pracy, a także tereny i urządzenia z nimi związane w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy określone są przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach pracy, w szczególności dotyczące obiektów budowlanych, pomieszczeń pracy i terenu zakładów pracy. Budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych. Dalsze przepisy tego rozporządzenia przewidują szereg wymogów jakie muszą spełniać obiekty budowlane, teren zakładu pracy i pomieszczenia pracy. Wymogi te dotyczą m. in.: dróg komunikacyjnych i transportowych, dróg dla pieszych, dróg ewakuacyjnych, oznakowania miejsc, w których występują zagrożenia dla pracowników, zapewnienia oświetlenia elektrycznego we wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przebywać pracownicy, zapewnienia w pomieszczeniach pracy oświetlenia naturalnego i sztucznego, odpowiedniej temperatury, wymiany powietrza, zabezpieczenia przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami, parametrów jakie powinny spełniać podłogi znajdujące się w pomieszczeniach oraz na drogach znajdujących się w obiektach budowlanych, wymiarów pomieszczeń pracy (§ 4, 6, 9, 10, 15, 16 i 20 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy).

Organ II instancji zaznaczył ponadto, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego przewidują zróżnicowane wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w zależności od tego na jakie potrzeby jest przeznaczony dany budynek. Zagadnienia te regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563). Rozporządzenie to określa sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (§ 1 ust. 1). Według § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych:

1) utrzymują urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej;

2) wyposażają obiekty, zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych, w przeciwpożarowe wyłączniki prądu;

3) umieszczają w widocznych miejscach instrukcje postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem telefonów alarmowych;

4) oznakowują, znakami zgodnymi z Polskimi Normami dotyczącymi znaków bezpieczeństwa:

a) drogi ewakuacyjne (z wyłączeniem budynków mieszkalnych) oraz pomieszczenia, w których w myśl przepisów techniczno-budowlanych wymagane są co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne, w sposób zapewniający dostarczenie informacji niezbędnych do ewakuacji,

b) miejsca usytuowania urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic,

c) miejsca usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi,

d) miejsca usytuowania przeciwpożarowych wyłączników prądu, kurków głównych instalacji gazowej oraz materiałów niebezpiecznych pożarowo,

e) pomieszczenia, w których występują materiały niebezpieczne pożarowo,

f) drabiny ewakuacyjne, rękawy ratownicze, pojemniki z maskami ucieczkowymi, miejsca zbiórki do ewakuacji, miejsca lokalizacji kluczy do wyjść ewakuacyjnych,

g) dźwigi dla ekip ratowniczych (przeciwpożarowych),

h) przeciwpożarowe zbiorniki wodne.

Budynki, o jakich mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, zdefiniowane są w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym stanowi § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej odsyłające do definicji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Przepisy § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, definiuje budynki użyteczności publicznej do których należą między innymi budynki przeznaczone na potrzeby handlu i usług. Poza kategorią budynków w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, pozostają budynki gospodarcze zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż ten przepis nie został powołany w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia (§ 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z przytoczonych przepisów wynika, że wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawiane budynkom użyteczności publicznej, są znacznie wyższe niż wymagania jakie muszą spełniać budynki gospodarcze. Te dodatkowe wymagania określa przytoczony przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy organ podniósł, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany i przeznaczony do użytkowania jako budynek gospodarczy - stajnia. Świadczy o tym znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 8 października 2010 r. określający jego funkcjonalność jako "produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa". Obecnie natomiast budynek ten jest wykorzystywany jako budynek użyteczności publicznej m.in. w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 3 pkt 6 określa jego definicję jako budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaj£ się także budynek biurowy lub socjalny. Dla obiektów powyższych obowiązują określone warunki techniczne, których spełnienie gwarantuje bezpieczne ich użytkowanie. Warunki powyższe określone zostały w § 44-56 wyżej wymienionego rozporządzenia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest na potrzeby prowadzonych przez firmę P.P.U B. – A.D.S. i użytkowany jako sklep oraz serwis pilarek i kos spalinowych. Prowadzona jest zatem działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w rozumieniu § 3 pkt 6 cytowanego rozporządzenia, polegającą na sprzedaży klientom urządzeń, części i akcesoriów ww. marki oraz serwisie pilarek i kos spalinowych. Powyższe zdaniem organu potwierdza, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie przeznaczenie przedmiotowego budynku na działalność usługową spowodowało zmianę wymagań stawianych temu budynkowi przez wskazane przepisy dotyczące warunków pracy i bezpieczeństwa pożarowego. Podjęcie w obiekcie posiadającym dotychczas funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa na działalność gospodarczą handlowo - usługową (nie związaną z rolnictwem), tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, należy zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest jednakże fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zakazał użytkowania przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek przedstawienia wymaganych w nim dokumentów. Inwestor naruszył orzeczony wyżej wskazanym postanowieniem zakaz, czego dowodzi protokół kontroli przeprowadzony w dniu 29 lipca 2013 r., w trakcie której ustalono, że nakaz wynikający z przywołanego postanowienia organu I instancji nie został wykonany. W budynku prowadzona jest działalność w niezmienionej formie tzn. sklep i serwis pilarek i kos spalinowych. R.W. poinformował, że nie podjął żadnych czynności wynikających z wyżej wymienionego postanowienia i nadal użytkował obiekt, jak również nie przedłożył żądanych dokumentów.

Konsekwencją naruszenia zakazu wstrzymania użytkowania w świetle art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego jest obligatoryjny nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, orzekany przez właściwy organ nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że część z nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Organ I instancji przeprowadził bowiem wnikliwe postępowanie wyjaśniające, które znalazło wyraz zarówno w dokumentacji dołączonej do akt sprawy, jak i w zapadłym rozstrzygnięciu.

Odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego kwestii przymiotu strony L.S. w niniejszym postępowaniu, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że rację ma skarżący co do błędnego uznania przez organ I instancji L.S. za stronę niniejszego postępowania z dwóch powodów. Po pierwsze, w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania, ze względu na umieszczenie przepisów ją regulujących w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, stronami co do zasady są właściciel i zarządca obiektu budowlanego, w szczególnych, uzasadnionych interesem prawnym przypadkach również inne osoby. Nadto, nieruchomość L.S. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej, działka nr 47/5, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt, nie graniczy nawet w sposób pośredni z działką nr 74/2 będąca własnością L.S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jakkolwiek organ I instancji popełnił w tym zakresie błąd proceduralny, niemniej jednak, w sytuacji wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, okoliczność powyższa nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Błędne uznanie za stronę postępowania nie rodzi po stronie takiego podmiotu żadnych uprawnień procesowych.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nakazująca współwłaścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R.W., zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. art. 7 kpa i art. 77 kpa - poprzez nieuwzględnienie tego, że organ I instancji zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

2. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez uznanie, że prowadzenie działalności handlowej stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika by prowadzenie tej działalności spowodowało zmianę warunków określonych w tym przepisie,

3. art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wskazany w tym przepisie obowiązek zgłoszenia dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a taka zmiana nie nastąpiła,

4. art. 71a ust. 1 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 142 kpa - poprzez wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania bez zbadania prawidłowości postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzję oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ II instancji nie uwzględnił tego, że po to by uznać, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu rozumieniu tego przepisu, należy wykazać nie tylko to, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, lecz należy udowodnić, że na skutek podjęcia tej działalności zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Organ II instancji nie uwzględnił tego, że organ I instancji nie przeprowadził dowodów, które mogłyby wyjaśnić czy przed założeniem w przedmiotowym obiekcie sklepu wraz z serwisem pilarek, obiekt ten spełniał powyższe warunki czy też nie. Gdyby bowiem w obiekcie już wcześniej byłyby spełnione te warunki - nie można byłoby mówić o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu wyżej powołanego art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie ma podstaw do zastosowania ani art. 71a ust. 1 ani art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Istotne znaczenie – zdaniem skarżącego – ma to, że poinformował organ I instancji, że w 1991 r., a więc na 15 lat przed rozpoczęciem przedmiotowej działalności, dostosował obiekt do prowadzenia hurtowni. Dokonanie takiej adaptacji nie wymagało - zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż nie wiązało się z prowadzeniem w tym obiekcie hurtowni. W takiej sytuacji organ II instancji powinien wziąć pod uwagę, że organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy istnieją jakiekolwiek dodatkowe wymogi w stosunku do sklepu w porównaniu z wymogami jakie musi spełniać obiekt przeznaczony na hurtownię, bowiem powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymogi zawarte w art. 214 § 1 i § 2 kodeksu pracy, rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, rozporządzeniu Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dotyczą zarówno sklepów, zakładów usługowych, jak i hurtowni.

Skarżący odnosząc się do twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ocena, czy zmiana użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia, winna być dokonana z uwzględnieniem interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, oraz że art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania, wskazał, że organ nie uwzględnił tego, że organ I instancji nie wskazał jaki interes i jakiej osoby został naruszony. Organ II instancji także nie wskazał powyższego.

Ponadto, bezzasadnym jest, zdaniem skarżącego, powoływanie się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., gdyż od tego postanowienia nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył też art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie uwzględniając tego, że organ I instancji miał prawo wydać postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów jedynie w razie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, która to zmiana nie nastąpiła. Organ II instancji zatem powinien rozpatrzyć prawidłowość wydania tego postanowienia, oceniając prawidłowość wydania decyzji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W rozpoznawanej sprawie – w związku z pismem L.S. z dnia 14 sierpnia 2012 r. – w dniu 17 stycznia 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. [...] w O. (dz. nr 47/5), stanowiącego własność R.W.. W toku tych oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt, będący częścią zabudowy gospodarczej, obecnie użytkowany jest jako sklep oraz serwis pilarek i kos spalinowych. Działalność prowadzona jest przez firmę P.P.U. B. – A.D.S., która wynajmuje lokal od R.W.. Obecny podczas oględzin R.W. poinformował, że w 1991 r. dostosował przedmiotowy obiekt do prowadzenia działalności usługowej - hurtowni materiałów budowlanych. Wcześniej obiekt funkcjonował jako stajnia. Podczas oględzin nie przedłożono żadnej dokumentacji potwierdzającej uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ustalono wówczas, że stan techniczny obiektu jest dobry.

W związku z powyższymi ustaleniami, po wszczęciu z urzędu w dniu 14 maja 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy, zlokalizowanego na terenie działki nr 47/5, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie powołanego wyżej art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym wstrzymał użytkowanie wymienionego wyżej budynku gospodarczego oraz nałożył na R.W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujących dokumentów:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) opinię rzeczoznawców do celów higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych dla nieruchomości zlokalizowanej w O. przy ul. [...].

W odpowiedzi na powyższe postanowienie pismem z dnia 18 lipca 2013 r. R.W. poinformował, że w jego ocenie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu, oraz stwierdził, że nie było obowiązku zgłoszenia prowadzonej w obiekcie działalności. Nadto, w opinii skarżącego, nałożenie na niego obowiązku przedstawienia dokumentów jest nieuzasadnione.

W związku z pismem z dnia 2 lipca 2013 r. L.S. informującym o dalszym prowadzeniu działalności przez firmę P.P.U. B. – A.D.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że nakaz wynikający z postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] nie został wykonany. W budynku prowadzona jest działalność w niezmienionej formie, tzn. sklep oraz serwis pilarek i kos spalinowych. R.W. poinformował, że nie podjął żadnych czynności wynikających z wyżej wymienionego postanowienia.

Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić – jak słusznie uznał organ I instancji – że inwestor nie zastosował się do obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...].

Zgodnie z art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Biorąc powyższe pod uwagę, uprawnionym było podjęcie przez organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego z uwagi na niewykonanie przez skarżącego nałożonego postanowieniem Nr [...] obowiązku, i dalszego użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym – co wymaga podkreślenia – do wydania takiej decyzji koniecznym było stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a to jest w niniejszej sprawie kwestią sporną.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Ponadto należy zwrócić uwagę - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 553/10) – że "analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 nie może prowadzić (...) do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to (...) że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć również trzeba, że jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 08.02.2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11.12.2007 r., sygn. 1664/06). (...) nie tylko w orzecznictwie ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Prawa budowlanego sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660)".

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 47/5 wynika, że budynek zlokalizowany na wspomnianej działce posiada funkcję produkcyjną, usługową i gospodarczą dla rolnictwa. Zgodnie z oświadczeniem właściciela obiektu, budynek ten został w 1991 r. dostosowany do prowadzenia działalności usługowej - hurtowni materiałów budowlanych. Natomiast wcześniej funkcjonował on jako stajnia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które przewidują zróżnicowane wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w zależności od tego na jakie potrzeby jest przeznaczony dany budynek. Zagadnienia te są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). Rozporządzenie to określa sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (§ 1 ust. 1).

Stosownie do § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu użyto określeń dotyczących:

1) budynków - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 3 pkt 4-6 i 8 oraz § 209 ust. 1,

2) budynków produkcyjnych i magazynowych - należy rozumieć przez to określenie zawarte w § 209 ust. 1 pkt 2,

3) budynków inwentarskich - należy rozumieć przez to określenie zawarte w § 209 ust. 1 pkt 3,

4) grup wysokości - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 8,

5) kategorii zagrożenia ludzi - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 209 ust. 2,

6) kondygnacji - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 3 pkt 16-18,

7) stref pożarowych - należy rozumieć przez to określenie zawarte w § 226 ust. 1 i 2

- przepisów techniczno-budowlanych.

Zgodnie zaś z § 209 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na:

1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL,

2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM,

3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN.

W § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - zostały zdefiniowane budynki, o jakich mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 3 pkt 6, przez "budynek użyteczności publicznej" należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Przez "budynek gospodarczy" należy natomiast rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia (§ 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów bądź ich części stanowiących odrębne strefy pożarowe, przeznaczonych do wykonywania funkcji użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego, produkcyjnych, magazynowych oraz inwentarskich, zapewniają i wdrażają instrukcję bezpieczeństwa pożarowego, zawierającą:

1) warunki ochrony przeciwpożarowej, wynikające z przeznaczenia, sposobu użytkowania, prowadzonego procesu technologicznego, magazynowania (składowania) i warunków technicznych obiektu, w tym zagrożenia wybuchem;

2) określenie wyposażenia w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz sposoby poddawania ich przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym;

3) sposoby postępowania na wypadek pożaru i innego zagrożenia;

4) sposoby zabezpieczenia prac niebezpiecznych pod względem pożarowym, jeżeli takie prace są przewidywane;

5) warunki i organizację ewakuacji ludzi oraz praktyczne sposoby ich sprawdzania;

6) sposoby zapoznania użytkowników obiektu, w tym zatrudnionych pracowników, z przepisami przeciwpożarowymi oraz treścią przedmiotowej instrukcji;

7) zadania i obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla osób będących ich stałymi użytkownikami;

8) plany obiektów, obejmujące także ich usytuowanie, oraz terenu przyległego, z uwzględnieniem graficznych danych dotyczących w szczególności:

a) powierzchni, wysokości i liczby kondygnacji budynku,

b) odległości od obiektów sąsiadujących,

c) parametrów pożarowych występujących substancji palnych,

d) występującej gęstości obciążenia ogniowego w strefie pożarowej lub w strefach pożarowych,

e) kategorii zagrożenia ludzi, przewidywanej liczby osób na każdej kondygnacji i w poszczególnych pomieszczeniach,

f) lokalizacji pomieszczeń i przestrzeni zewnętrznych zaklasyfikowanych jako strefy zagrożenia wybuchem,

g) podziału obiektu na strefy pożarowe,

h) warunków ewakuacji, ze wskazaniem kierunków i wyjść ewakuacyjnych,

i) miejsc usytuowania urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, kurków głównych instalacji gazowej, materiałów niebezpiecznych pożarowo oraz miejsc usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi,

j) wskazania dojść do dźwigów dla ekip ratowniczych,

k) hydrantów zewnętrznych oraz innych źródeł wody do celów przeciwpożarowych,

l) dróg pożarowych i innych dróg dojazdowych, z zaznaczeniem wjazdów na teren ogrodzony.

Ponadto, w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych w Rozdziale 9 Działu VI określono "Wymagania przeciwpożarowe dla budynków inwentarskich", a w Rozdziale 11 Działu III - "Szczególne wymagania dotyczące pomieszczeń inwentarskich". Zgodnie z § 109 tego rozporządzenia, pomieszczenie przeznaczone dla inwentarza żywego powinno odpowiadać potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt oraz odpowiednich warunków pracy obsługi, a także powinno spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt, określone w dziale VI rozdziale 9. W pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego należy zapewnić (§ 110):

1) oświetlenie światłem dziennym lub sztucznym, przystosowane do gatunku i grupy zwierząt,

2) wymianę powietrza, wymaganą dla określonego gatunku i grupy zwierząt,

3) utrzymanie właściwej temperatury,

4) zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych,

5) odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych,

6) wyposażenie w instalacje i urządzenia elektryczne, dostosowane do przeznaczenia pomieszczeń,

oraz odpowiednie warunki do pracy obsługi.

Dopuszcza się niewyposażenie pomieszczenia przeznaczonego dla inwentarza żywego, użytkowanego okresowo, w instalacje i urządzenia elektryczne (§ 112).

Już z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawiane budynkom użyteczności publicznej, a do których należy zaliczyć przedmiotowy budynek, są inne niż wymagania jakie muszą spełniać budynki gospodarcze.

Ponadto w sprawie doszło również do zmiany warunków prawa pracy. Na odpowiednie przepisy w tym zakresie prawidłowo powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 214 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), pracodawca jest obowiązany zapewniać pomieszczenia pracy odpowiednie do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników. Pracodawca jest obowiązany utrzymywać obiekty budowlane i znajdujące się w nich pomieszczenia pracy, a także tereny i urządzenia z nimi związane w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne warunki pracy (§ 2). W rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) zostały zaś określone ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach pracy, w szczególności dotyczące:

1) obiektów budowlanych, pomieszczeń pracy i terenu zakładów pracy;

2) procesów pracy;

3) pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych (§ 1 ust. 1).

Stosownie do § 2 pkt 3, 4, 5, 7a, 7b i 8 wyżej wymienionego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o:

3) "pomieszczeniu pracy" - rozumie się przez to pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników, w którym wykonywana jest praca. Nie uważa się za przeznaczone na pobyt pracowników pomieszczeń, w których:

a) łączny czas przebywania tych samych pracowników w ciągu jednej zmiany roboczej jest krótszy niż 2 godziny, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem albo konserwacją urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku,

b) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie odpowiednich warunków przebywania pracowników w celu ich obsługi, bez zastosowania środków ochrony indywidualnej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy,

c) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich pracowników zajmujących się obsługą;

4) "pomieszczeniu stałej pracy" - rozumie się przez to pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny;

5) "pomieszczeniu czasowej pracy" - rozumie się przez to pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby trwa od 2 do 4 godzin;

7a) "terenie zakładu pracy" - rozumie się przez to przestrzeń wraz z obiektami budowlanymi, będącą w dyspozycji pracodawcy, w której pracodawca organizuje miejsca pracy;

7b) "miejscu pracy" - rozumie się przez to miejsce wyznaczone przez pracodawcę, do którego pracownik ma dostęp w związku z wykonywaniem pracy;

8) "stanowisku pracy" - rozumie się przez to przestrzeń pracy, wraz z wyposażeniem w środki i przedmioty pracy, w której pracownik lub zespół pracowników wykonuje pracę.

W dalszych przepisach tego rozporządzenia zostały zawarte szczegółowe wymagania w zależności od tego, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym, terenem zakładu pracy czy pomieszczeniem pracy. W Dziale II wskazano wymagania dotyczące "obiektów budowlanych i terenu zakładu pracy", w Dziale III – "pomieszczeń pracy". Przy czym, pomieszczenia pracy winny spełniać szczegółowe wymagania dotyczące m.in. oświetlenia, ogrzewania i wentylacji.

Już z powyższego wynika, że wymagania dotyczące stajni, o której nie można mówić jako o "pomieszczeniu pracy", a hurtownią, którą można zaliczyć do "pomieszczeń stałej pracy", są inne. To zaś uzasadnia stwierdzenie, że zmianie uległy warunki pracy.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu na funkcję handlowo-usługową (hurtownia materiałów budowlanych) niewątpliwie powoduje zmianę warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego oraz pracy, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 kpa i art. 77 kpa nie mogły zostać uwzględnione.

Bez znaczenia natomiast dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jest ustalenie – jak tego domaga się skarżący – czy przed założeniem w przedmiotowym obiekcie sklepu wraz z serwisem pilarek obiekt ten spełniał powyższe warunki czy też nie. Jeśliby nie spełniał, to skarżący winien liczyć się z konsekwencjami, bowiem do jego obowiązków należy stosowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, prawa pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, prawa ochrony środowiska, czy wielkości lub układu obciążeń. To jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślić ponadto wypada, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że przed założeniem w przedmiotowym obiekcie sklepu wraz z serwisem pilarek zostało zmienione przeznaczenie tego obiektu ze stajni na hurtownię. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1048/12 - LEX nr 1287175; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 57/12 - LEX nr 1138489). Każda zmiana sposobu użytkowania, która prowadzi do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powinna być poprzedzona dokonanym zgłoszeniem i podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie, przy czym dla żądania przedłożenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych, czy też nie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1758/11 - LEX nr 1138560; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 689/09 - LEX nr 574351).

Dla oceny czy doszło do, wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie są konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wystarczające jest stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 33/12 - LEX nr 1435190).

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 71a ust. 1 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 142 kpa, poprzez wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania bez zbadania prawidłowości postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów, należy zauważyć, że skoro organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjęcia decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, której wydanie ściśle związane jest z postanowieniem wydanym na podstawie ust. 1 art. 71a, to tym samym nie zakwestionował prawidłowości wskazanego wyżej postanowienia.

Również Sąd dokonując kontroli podjętego postanowienia, będąc uprawnionym do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w świetle powyższych rozważań, nie dopatrzył się niezgodności z prawem postanowienia Nr [...].

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.