Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 955/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

N. S.A. z siedzibą w W. złożyła pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego al. J. w rejonie nr [...], pod nośnik reklamy jednostronnej typu citylight o pow. łącznej reklamy 2,16 m².

Zarząd Dróg Miejskich w W., pismem z dnia [...] lipca 2007 r. poinformował spółkę, że w sprawie udzielenia zezwolenia zostanie wydana decyzja odmowna. Jednocześnie poinformował stronę o prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego.

Organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; tzw. Białą Księgę – "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów"; opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.; wyniki badań natężenia ruchu drogowego w szczycie porannym i popołudniowym opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.S.A. dla miejsca posadowienia reklamy; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości oraz statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005 i 2006; oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero".

Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników."

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest wyjątkowo niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Według organu, pas drogowy Al. J., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1060, natomiast w szczycie popołudniowym 1660, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez Komendę Policji, prędkości to 70 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie drogę 79,2 m. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa'' na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi 79,2 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 – zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia"

Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Od decyzji tej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącej organ administracji nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, stąd powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię IBDiM nie było, w ocenie skarżącej, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera jedynie opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. Zdaniem spółki organ zbadał jedynie parametr natężenia ruchu drogowego w okolicach reklamy. Powoływanie się natomiast na hipotetyczny wzrost w przyszłości limitu prędkości pojazdów do 70 km/godz. uznano za nie uzasadniający rozstrzygnięcie, gdyż w okolicach reklamy już obecnie limit prędkości wynosi 50 km/godz.

Zdaniem skarżącej samo natężenie ruchu drogowego nie uzasadniało jeszcze odmowy wydania zezwolenia, gdyż na wszystkich ulicach W. natężenie ruchu jest znaczne, a mimo to zarządca drogi nie likwiduje generalnie wszystkich reklam. Jak wskazuje opinia Instytutu dopiero znaczne nagromadzenie reklam w danym miejscu w powiązaniu ze znacznym natężeniem ruchu drogowego może stwarzać niebezpieczeństwo dla jego uczestników. Jednocześnie podkreślano, iż nie same reklamy mogą być powodem rozproszenia uwagi kierowcy, gdyż mogą tą dekoncentrację powodować także inne czynniki.

Według strony organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Zarządca drogi nie wykazał o ile wzrosła ilość reklam w omawianym rejonie i o ile ewentualnie w związku z tym wzrosła ilość wypadków. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] marca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, podkreślił, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

Według organu, strona we wniosku z dnia [...] lipca 2007 r., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w toku postępowania nie wskazała ani jednej przyczyny dla której organ I instancji powinien wydać zezwolenie działając wbrew zasadzie określonej art. 39 ust. 1 ustawy. Dodatkowo podkreślono, że wykazanie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należało do wnioskującej spółki, gdyż zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to właśnie podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, powinien przekonać zarządcę drogi, że wnioskowana reklama nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący dowolności decyzji podjętej przez organ I instancji należało uznać za chybiony, z uwagi na fakt, iż organ w sposób precyzyjny wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję N. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia, wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości lub w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż organ winien uznać w świetle poprzednio wydawanych decyzji dotyczących niniejszej sprawy, iż umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji spełnia przesłankę" szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca podniosła również, iż od wielu lat otrzymywała zezwolenie na przedmiotową reklamę, a obecnie mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny spotkała się z odmową. Wydając uprzednio zezwolenia zarząd drogi uznawał występowanie szczególnie uzasadnionych przypadków dających podstawę do udzielania zezwoleń, nie żądając od spółki ich wykazania.

Spółka nadal więc stała na stanowisku, że to organ powinien, odmawiając zezwolenia udowodnić, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub będzie powodowało niszczenie drogi lub jej infrastruktury.

Dla spółki spowodowanie zagrożenia w ruchu przez umieszczenie reklamy nie jest oczywiste. Na zagrożenie to składa się wiele czynników, lecz nie wyłącznie instalacja reklamy. Organ wskazał jedynie na natężenie ruchu drogowego, co nie przesądza jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa tego ruchu reklamą. Zwiększenie natomiast prędkości w miejscu posadowienia instalacji nie jest faktem lecz mającym nastąpić zdarzeniem, które może w ogóle nie mieć miejsca. Spółka podniosła ponownie, że skoro Zarząd Dróg Miejskich w W., jako zarządca przedmiotowej drogi, uznał już uprzednio umiejscowienie przez skarżącą przedmiotowego nośnika reklamy w pasie drogowym al. J. w rejonie nr [...], za szczególnie uzasadniony przypadek, to stwierdzenie, iż przypadek taki nie zachodzi bez określenia, iż doszło do jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego, jest co najmniej niezrozumiałe i nosi znamiona niedopuszczalnej dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Gdyby bowiem w przedmiotowej sytuacji nie zaistniał taki szczególny przypadek, to ZDM w W. nie zdecydowałby się wydać skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Wydanie natomiast takiego zezwolenia dla skarżącej było oczywistym sygnałem, iż w danym miejscu możliwe jest zajęcie pasa drogowego w celu wnioskowanego umiejscowienia nośnika reklamy. Wydanie decyzji odmownej w przypadku, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany okoliczności, od których zależy wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nawet gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku zależy od uznania organu administracyjnego. Uznanie to nie oznacza bowiem zupełnej dowolności w wydawaniu decyzji. W szczególności organ, przy rozpoznawaniu danej sprawy, powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Skarżąca podkreśliła również, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, iż wnioskowany nośnik reklamowy, nie mógł powodować dekoncentracji kierowców gdyż był skierowany do pieszych. Według spółki nie było właściwym działaniem organu zastosowanie tych samych kryteriów przy ocenie lokalizacji małych nośników typu citylight skierowanych do pieszych, a dużych nośników reklamowych o zdecydowanie większych rozmiarach. Zatem biorąc pod uwagę powierzchnię nośnika reklamowego stanowiącego przedmiot postępowania wynoszącą 2,16 m, organ według skarżącej winien uznać, iż nie stanowi ona zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby były przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na zawarte w nich rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] stycznia 2008 r., działającego w imieniu Prezydenta W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. J. w rejonie nr [...], w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Na podstawie ustaleń poczynionych przez organy zarówno I jak i II instancji, stwierdzono iż umieszczenie przedmiotowej reklamy w rejonie nr [...] stanowić będzie poważne zagrożenie dla ruchu drogowego w tym obszarze. Organy prawidłowo wzięły pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, analizując zebrany materiał dowodowy w sprawie.

Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wykorzystanej w toku postępowania. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w al. J. w rej. [...] w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz na planie sytuacyjnym reklamy. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by uczestnicy ruchu drogowego o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Stwierdzono, ponadto iż przedmiotowy nośnik byłby skierowany do uczestników ruchu drogowego czyli zarówno do przechodniów jak i pieszych. Podkreślenia wymaga fakt, iż w przypadku dekoncentracji uwagi przechodnia, który wkracza na jezdnię, nośnik reklamowy może mieć negatywny wpływ dla jego bezpieczeństwa jak również nieść zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego, w tym kierowców.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż - wbrew twierdzeniom skarżącej - badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Kierując się regułą przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym – organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.