Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 285/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant Referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr KOC/4895/Ac/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r., nr KOC/4895/Ac/18, po rozpatrzeniu wniosku E. L. (dalej jako skarżąca)

o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 26 lipca 2018 r., nr KOC/444/Ac/17, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 9 lipca 2010 r., nr 67/2010, zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] z obrębu [...] na działki o numerach: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 lipca 2010 r.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy - po wszczęciu postępowania z urzędu -decyzją z 24 marca 2011 r., nr 44/2011, ustalił od skarżącej - na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania ww. decyzji z 9 lipca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie decyzją z 9 maja 2011 r., nr KO C 2300/Ad/11, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 marca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 26 października 2011 r., nr 99/2011, ustalił od skarżącej - na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania ww. decyzji z 9 lipca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

W rezultacie rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 5 grudnia 2011 r., nr KO C 6689/Ad/11, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 października 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 marca 2012 r., nr 31/2012, ustalił od skarżącej - na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł

w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania ww. decyzji z 9 lipca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 maja 2012 r., nr KO C 2630/Ad/12, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 marca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 sierpnia 2012 r., nr 56/2012, ustalił od skarżącej - na podstawie art. 98a ust. 1 [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania ww. decyzji z 9 lipca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 października 2012 r., nr KO C 5452/Ad/12, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2012 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 14 marca 2013 r., nr 27/2013, ustalił od skarżącej - na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł

w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji z 9 lipca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Pismem z 3 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 14 października 2013 r., nr KOC/2191/Ac/13, odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaś postanowieniem z 14 października 2013 r., nr KOC/2193/Ac/13, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Skarżąca pismem z 24 października 2013 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r., nr 27/2013.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 7 stycznia 2014 r., nr KOC/6642/Ac/13, zawiesiło z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3035/13 - zainicjowanej skargą skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 października 2013 r., nr KOC/2191/Ac/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3035/13, oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 października 2013 r., nr KOC/2191/Ac/13 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu.

Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. akt

I OSK 3080/14, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem

z 1 marca 2017 r., nr KOC/444/Ac/17, podjęło zawieszone postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r.,

nr 27/2013.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 lipca 2018 r., nr KOC/444/Ac/17, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r., nr 27/2013.

Skarżąca pismem z 9 sierpnia 2018 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 26 lipca 2018 r. - wskazując, że decyzja z 26 lipca 2018 r., nr KOC/444/Ac/17, została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 158 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r., mimo iż decyzja Prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem do określenia wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, nie pomniejszono powierzchni tej nieruchomości o powierzchnię działek nr [...] i nr [...] wydzielonych decyzją z 9 lipca 2010 r., nr 67/2010, pod drogi publiczne.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r., nr KOC/4895/Ac/18, utrzymało w mocy własną decyzję z 26 lipca 2018 r., nr KOC/444/Ac/17.

W uzasadnieniu decyzji podniosło, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został dokonany decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 9 lipca 2010 r., nr 67/2010, która stała się ostateczna w dniu 27 lipca 2010 r. i była ostateczna w dacie orzekania przez organ I instancji w tej sprawie.

Następnie wskazało, że ustalenia opłaty adiacenckiej dokonał organ uprawniony - Prezydent m.st. Warszawy.

Wskazało również, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wysokość opłaty nie może być większa niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W tej sprawie stawkę opłaty adiacenckiej należało zatem ustalić - zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXII/745/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenskiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Maz. z 2008r., nr 23, poz. 876). Uchwała ta określa stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości

w wyniku jej podziału i taką też stawkę przyjął Prezydent m.st. Warszawy przy obliczaniu opłaty adiacenckiej. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna.

W związku z tym spełniony został wymóg wynikający z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium dodało, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r,, nr 27/2013, została wydana z zachowaniem trzyletniego okresu, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdziło, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało - odnosząc się zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż przedmiotowa decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 158 k.p.a.- że stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinia o wartości nieruchomości jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – W.R. . Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Stwierdziło, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości - a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Przy czym to rzeczoznawca majątkowy, a nie organ uprawniony jest do dokonania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Kolegium zauważyło, że w związku ze zgłoszonymi w toku postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy przez pełnomocnika skarżącej w pismach z 7 marca 2013 r. i z 19 lutego 2013 r. zastrzeżeniami co do operatu szacunkowego, w tym dotyczącymi naruszenia przy sporządzaniu operatu art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ten podjął czynności w celu weryfikacji zgłoszonych zarzutów.

Do zgłoszonych zarzutów biegła ustosunkowała się w pismach z 21 stycznia 2013 r.

i z 8 marca 2013 r. - wskazując, iż według informacji z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] drogi wchodzące w skład szacowanej nieruchomości nie mają statusu dróg publicznych. Wobec tego organ oparł się na przekonywujących wyjaśnieniach biegłej.

Następnie wskazało, że art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne.

Wobec powyższego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję - skoro wątpliwości co do treści operatu w tym kontekście zostały przekonująco wyjaśnione.

Ponadto operat nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, zaś organ I instancji wywiązał się z wynikającego z art. 80 k.p.a. obowiązku oceny tego operatu, co potwierdzają wystąpienia kierowane do rzeczoznawcy majątkowego, celem ustosunkowania się do zgłoszonych w trakcie prowadzonego postępowania zarzutów.

SKO podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego, w którym strona może podważać wiarygodność operatu. Ponadto postępowanie to nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy z jakichkolwiek przyczyn strona nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Dodało, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została również załatwiona milcząco, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie

skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Punktem wyjścia dla SKO

w Warszawie było stwierdzenie, że istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z badanej decyzji wynika, by dojść do wniosku, że skoro Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił wątpliwości co do kluczowego dowodu w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, chociaż strona wykazała nieprawidłowość wyjaśnienia tych wątpliwości, chociażby w kontekście pisma Zastępcy Burmistrza dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 19 kwietnia 2011 r., znak UD-XV-ZND-KWR-6822-2-2-11, z którego wynika, że drogi oznaczone w planie miejscowym jako 9 KDL i 22 KDD będą drogami publicznymi,

a w dacie sporządzania tego pisma nie były ujęte w planach inwestycyjnych m.st. Warszawy (załącznik do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P.Z.), to Prezydent m.st. Warszawy oparł się na przekonywujących wyjaśnieniach biegłej i decyzja Prezydenta nie narusza rażąco art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. SKO w Warszawie pominęło zupełnie to, że właśnie przy ocenie wyjaśnień biegłego z zakresu szacowania nieruchomości co do kluczowego dowodu

w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jakim jest operat szacunkowy, Prezydent m.st. Warszawy rażąco naruszył art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej przyjąwszy określenie wartości nieruchomości niepomniejszonej o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, przez co znacząco zwiększył wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., bowiem SKO

w Warszawie doszło do wniosku, że Prezydent m.st. Warszawy nie naruszył rażąco

art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., chociaż ocenił dowód z opinii biegłego - operat szacunkowy

z rażącym naruszeniem art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż użył jako dowodu opinii wykonanej wbrew temu przepisowi, w której do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi,

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO w Warszawie z 26 lipca 2018 r.,

nr KOC/444/Ac/17, w sytuacji, w której poddana ocenie tego organu decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno być przesłanką stwierdzenia jej nieważności już decyzją z 26 lipca 2018 r. Zatem, decyzja ta powinna zostać uchylona w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie utrzymana w mocy,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie wobec tego, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym, decyzją SKO w Warszawie z 26 lipca 2018 r. należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta. Oznacza to, że SKO w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy powinno uchylić swą decyzję z 26 lipca 2018 r.

i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 lipca 2018 r., nr KOC/444/Ac/17, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Następnie zaś w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie - podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stwierdziło, że w skardze nie przedstawiono nowych argumentów, ani też nie dołączono

nowych dowodów, które nieznane byłyby Kolegium w dniu orzekania.

Poza tym podnoszone zarówno w toku postępowania nieważnościowego jak i w skardze zarzuty odnoszą się do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, a ich uwzględnienie wymagałoby oceny operatu w zakresie w jakim jest ona dokonywana w postępowaniu "zwykłym" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Tymczasem operat nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, a organ I instancji wywiązał się z wynikającego z art. 80 k.p.a. obowiązku oceny operatu szacunkowego - co potwierdzają wystąpienia kierowane do rzeczoznawcy majątkowego, celem ustosunkowania się do zgłoszonych w trakcie prowadzonego postępowania zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna, są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z 26 lipca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. ustalającej od skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW nr WA2M/00475358/5 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] m2 - na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lipca 2010 r.

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji wydanej

w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej,

a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156 - 158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań.

W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami,

o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji

i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wskazana wyżej decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. ustalająca od skarżącej opłatę adiacencką została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., według stanu na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r.), dalej jako u.g.n.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 - 4 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2). Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (ust. 3). W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat (ust. 4).

Podkreślić należy, że ustalając opłatę organ ma obowiązek zastosować się do wskazanych w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją organu uprawnionego - Prezydenta m.st. Warszawy z 9 lipca 2010 r., nr 67/2010 o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna 27 lipca 2010 r.

W uchwale Rady m.st. Warszawy nr XXII/745/2008 z 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenskiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Maz. z 2008r., nr 23, poz. 876), stawkę tę ustalono w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału.

W niniejszej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem - co wynika z operatu szacunkowego. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru,

iż kwestionowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 marca 2013 r. nie można zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa - albowiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Należy wyjaśnić, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o akta postępowania zwykłego ustala się, czy doszło do oczywistego i rażącego naruszenia obowiązującego prawa w zakresie meritum kontrolowanej decyzji.

Innymi słowy w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego co do zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanej decyzji - lecz weryfikuje się decyzję pod kątem jednoznacznie oczywistych wad wskazujących na rażące naruszenie prawa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa co do zasady dotyczy przepisów prawa materialnego, zaś wzruszeniu ostatecznej decyzji z powodów proceduralnych służy tryb przewidziany w art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania). Wprawdzie nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, ale przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma charakter wyjątkowy. Dopuszczalne jest zatem wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić.

W orzecznictwie wskazuje się, że za rażące naruszenie przepisów postępowania a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych

w danej sprawie lub które miałyby oczywisty wpływ na odmienną ocenę materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie taka sytuacja - jak prawidłowo stwierdził organ nadzoru - nie zaistniała. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organ I instancji oparł swoje ustalenia faktyczne, do czego dąży skarżąca, a co mogło być przedmiotem odwołania, z którego wniesienia skarżąca skutecznie nie skorzystała.

Podnoszone w postępowaniu nieważnościowym, a następnie w skardze, zarzuty dotyczące niepełnego, czy też niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy mogłyby być podnoszone w postępowaniu zwykłym przed organem I instancji,

a następnie w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji.

Jednak aby mogły one stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

w I instancji, to musiałyby mieć postać kwalifikowaną (rażącego naruszenia prawa procesowego) polegającą na braku przeprowadzenia postępowania bądź też niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy mających istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, organy obu instancji w postępowaniu zwykłym przeprowadziły wnikliwie i wszechstronnie postępowanie dowodowe, czego rezultatem było pięciokrotne wydawanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej przez organ I instancji w oparciu o każdorazowo sporządzane nowe operaty szacunkowe.

Zauważyć należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 marca 2013 r. skarżąca zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego z 5 grudnia 2012 r. podnosząc zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, domagając się jednocześnie przeprowadzenia w postępowaniu nadzorczym postępowania dowodowego w oparciu o wskazane dokumenty.

Tymczasem, jak już wspomniano wyżej, w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego. Zaś w ocenie Sądu postępowanie nadzorcze było przeprowadzone prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu zwykłym.

W takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ

I instancji wydający decyzję w postępowaniu zwykłym. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby bowiem sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych.

Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym powinna to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym, jak wskazano wyżej, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone - doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podniesione w skardze zarzuty - sprowadzające się do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pomniejszenia powierzchni szacowanych nieruchomości o działki gruntu nr [...] i nr [...] wydzielone pod drogi - nie mogły odnieść oczekiwanego skutku w postępowaniu nadzorczym w sytuacji, gdy kwestia przeznaczenia tych działek gruntu pod drogi publiczne nie była ani oczywista ani jednoznaczna na etapie postępowania zwykłego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, kwestia ta budziła wątpliwości u biegłych sporządzających kolejne operaty szacunkowe.

Zatem - wobec tego rodzaju wątpliwości nie - można przyjąć w postępowaniu nadzorczym, że doszło do oczywistego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób oczywisty (bezsporny) ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie wtedy, gdy w toku załatwiania sprawy w postępowaniu zwykłym został naruszony jakikolwiek przepis prawa materialnego, czy też procesowego.

Podsumowując Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sposób wnikliwy, rzetelny i wszechstronny rozważyło zebrany i zgromadzony materiał dowodowy, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie

art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.