Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 11, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53, 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Urszula Czerwińska przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej – [...] M. G. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 marca 2014r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 listopada 2013 r., nr [....] , o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno -usługowego ( III etap inwestycji, budynek A) na dz. nr nr [....] i części dz. n [....] obr. [....] oraz wjazdem z ul. [....] w K. ". Rozstrzygnięcie zapadło na skutek odwołań W.G. oraz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[....] " w K.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze streściło dotychczasowy przebieg postępowania przez nawiązania do treści wniosku J.M. z dnia 3 listopada 2008 r. ( zmodyfikowanego w związku ze zmianą numeracji działek objętych wnioskiem) oraz dwukrotnie wydanych decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy, co do których wydano w toku instancji decyzje kasacyjne.

Wyjaśniło, że w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. nr [....] ustalił na nowo warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez J.M.

Z odwołaniem od decyzji wystąpili W.G. oraz Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[....] ".

W.G. zakwestionował: niewyznaczenie, linii zabudowy , sposób określenia w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 62 % z dopuszczeniem możliwej tolerancji ±1%, szerokości elewacji frontowej na ok. 21,35 m, parametrów wysokości segmentu dobudowywanego do budynku oraz parametrów przewiązki, ogólnikowość analizy funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym

Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[....] " zarzuciła decyzji zasadnicze błędy w zakresie określenia zakresu planowanej inwestycji wraz z infrastrukturą i wjazdem nieprawidłowe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji segmentu "A"( w przedziale od 10,0 m do 11,0 m podczas gdy wysokość elewacji frontowej budynku dawnego [....] na dz. [....] , poza którym segment "A" powinien być ukryty wynosi ok.7,5 m), zgłosiła zastrzeżenia dotyczące kwestii budowy budynku mieszkalno- usługowego z garażem podziemnym w obrysie działki nr [....] na której zlokalizowana jest czynna stacja TRAFO wraz z podziemnymi kablami energetycznymi. Wskazała, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [....] w K. poprzez istniejącą drogę wewnętrzną stanowiącą teren działki drogowej nr [....] obr. [....] , której użytkownikiem wieczystym jest ZSBM "[....] ". Jednocześnie w zakresie zamierzenia, dla którego została wydana decyzja została zawarta budowa wjazdu od ul. [....] , przy czym ani działka nr [....] ani działka drogowa ulicy [....] nie zostały wskazane jako objęte planowanym zamierzeniem.

Zakwestionowała nadto ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie i udziału powierzchni biologicznie czynnej dla całego terenu powierzchni działek inwestycyjnych.

Po przedstawieniu przebiegu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty podniesione w odwołaniach są bezzasadne.

Jak wyjaśniło, na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku w/w planu, odbywa się to w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji - w decyzji o warunkach zabudowy, (art.4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu). W takiej sytuacji sporządzenie projektu w/w decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy).

Poza sporem pozostaje istnienie podstaw do orzekania w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że postępowanie prowadził organ właściwy ( art. 60 ust.1 w/w ustawy ), tj. Prezydenta Miasta K. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia w danej sprawie, warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5. Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tej analizy przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez J.M. , a polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego ( III etap inwestycji, budynek A) na dz. nr nr [....] i części dz. nr [....] obr. [....] oraz wjazdem z ul. [....] w K. (przedmiotowa analiza - k 1374 akt sprawy). Analiza ta jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co także świadczy o rzetelności jej opracowania. Autorka analizy odniosła się wyczerpująco do zastrzeżeń Kolegium podniesionych w decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. znak [....] . Kolegium przyjęło te wyjaśnienia i podzieliło w stopniu pozwalającym na pozytywną ocenę zawartych w analizie ustaleń co do gabarytów planowanej zabudowy. Wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, na co wskazuje treść załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji.

Parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo - zgodnie z przepisami §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak nakazuje art. 54 ustawy o planowaniu, decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali ( załącznik nr 2 do decyzji). W decyzji podano także informację o jakiej mowa w art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu - czyli że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: część tekstową i graficzną, załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy zawierające część tekstową i graficzną. Decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Informuje o sposobach jej zaskarżenia, zawiera także stosowne pouczenie, wynikające z treści przepisów art. 55, 63 ust. 1, 2 i 4 i nast. ustawy o planowaniu.

Odpowiadając na zarzuty stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że kwestia wyznaczania linii nowej zabudowy jest przedmiotem ciągłych rozważań na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa, a to z racji niejednoznaczności obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o określaniu na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, między innymi linii zabudowy. Natomiast w akcie wykonawczym do ustawy, czyli rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisie § 4 ust. 1-4 mowa jest już o wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy, czyli linii do której planowane budynki powinny przylegać. Praktyka w zakresie realizacji decyzji o warunkach zabudowy niejednokrotnie wykazała, że w niektórych przypadkach wyznaczanie linii zabudowy, czy nieprzekraczalnej czy też obowiązującej, jest zbędne dla ochrony ładu przestrzennego a nawet szkodliwe ze względów projektowych, co okazuje się dopiero na etapie realizacji procesu inwestycyjnego.

W związku z tym, wykształciła się kompromisowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego -wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora.

Zabudowa objęta wnioskiem J.M. , której dotyczy zaskarżona decyzja, niewątpliwie zlokalizowana jest na tyłach zabudowy przylegającej do ul . [....] wobec czego, w świetle wyżej zaprezentowanego poglądu, odstąpienie od wyznaczenia linii dla tej zabudowy, nie jest uchybieniem.

Z wykorzystanej na potrzeby niniejszej sprawy analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz kwestionowanej decyzji niewątpliwie wynika, że gabaryty budynku planowanego w ramach spornej zabudowy, nie mogą wykraczać poza gabaryty budynku z działki sąsiedniej [....] , czyli dawnego [....] .

W decyzji podano bowiem, że: " segment "A" powinien zostać "ukryty" poza istniejącą zabudową frontową tj. dawnym [....] . Oznacza to, iż ściana segmentu "A" dobudowywana do ściany szczytowej dawnego dworu powinna w całości mieścić się w obrysie w/w istniejącej ściany szczytowej w żadnym punkcie prze przekraczając tegoż obrysu. Mając na względzie powyższy warunek konserwatorski, przy uwzględnieniu gabarytów obrysu ściany szczytowej [....] , ustala się wysokość segmentu "A" - od 10.0 m do 11.0m".( pkt. II 1 d decyzji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( gzymsu/okapu/attyki) .Skoro w zakresie geometrii dachu ustalono dach płaski ( pkt II 1 e decyzji) to znaczy, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 11 m jest maksymalną wysokością segmentu. Budynek dawnego [....] mierzy 7,5 m do gzymsu i 12,5 do kalenicy, zatem planowany segment " A" nie będzie tego budynku z pewnością przewyższał.

Jeśli chodzi o określenie parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie przedziałów tych wielkości "od - do", to taki zabieg jest dopuszczalny, jako uznany przez sądy administracyjne. W kwestionowanej decyzji zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu jak i szerokość elewacji frontowej zostały wyznaczone konkretnie - odpowiednio 62% oraz 21,35 m. Dopuszczenie przez organ tolerancji ± 1% dla wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz 0,5 m dla szerokości elewacji frontowej, znajduje swoje uregulowanie w przepisach rozporządzenia (§ 5, § 6).

Odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ul. [....] , to również został on zapewniony poprzez istniejącą drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [....] obr. [....] , której właścicielem jest Gmina K. , co pozostaje zgodne z brzmieniem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis przez "dostęp do drogi publicznej" nakazuje rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W nazwie inwestycji wskazano, że wjazd na jej teren będzie odbywał się z ul. [....] w K. , co oznacza określenie kierunku tego wjazdu a nie budowę zjazdu w granicach działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Tym samym, obejmowanie tej drogi - działki nr [....] , granicami terenu inwestycji nie jest konieczne.

Zarzut ustalenia zbyt niskiego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej jest bezzasadny, gdyż zasady ustalania tego wskaźnika nie wynikają z żadnych przepisów i wskaźnik ten podawany jest wyłącznie w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej jako funkcjonalne uzupełnienie projektowanej zabudowy.

Z kolei wszelkie szczegółowe rozwiązania techniczne, uwzględniające m.in. usytuowanie stacji transformatorowej, czy ewentualne kolizję z istniejącą lub projektowaną infrastrukturą, oddziaływanie planowanej inwestycji na otaczającą ją zabudowę rozpatrywane i kontrolowane będą zarówno pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, jak i zapisami przedmiotowej decyzji dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Z powyższą decyzją nie zgodził się W.G. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zarządzenia kosztów postępowania.

Skarżący wskazywał, że możliwość zmiany zagospodarowania terenu uzależniona jest od spełniania wymogów wynikających z tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", którą należy wywodzić z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprowadza się ona do parametrów urbanistycznych i architektonicznych niezbędnych dla dostosowania zabudowy do zabudowy już istniejącej na działkach sąsiadujących. Jest to możliwe tylko i wyłącznie przez dokładne określenie parametrów określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy i jest obowiązkiem organu przed którym toczy się postępowanie w sprawie.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne (niż określone w ust. 1 – 4) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Prezydent Miasta K. nie ustalił w decyzji o warunkach zabudowy żadnej linii zabudowy, odstępując od tego parametru. Organ może ustalić wyznaczenie obowiązującej nowej linii w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3, tj. na podstawie ust. 4 § 4 tego rozporządzenia, jednak jej wyznaczenie jest obowiązkowe, jest obligatoryjnym elementem decyzji.

Brak określenia w decyzji linii zabudowy narusza ust. 4 rozporządzenia, ponieważ jest to obligatoryjny element decyzji, a nadto przepis ten upoważnia organ jedynie do innego wyznaczenia linii zabudowy, a nie do odstąpienia od jej wyznaczania. Kolegium potwierdziło brak wyznaczenia w decyzji linii zabudowy wskazując jednak, że w przypadku inwestycji planowanej na tyłach zabudowy śródmiejskiej dopuszczalne jest odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy. Stanowisko to jednak pozostaje w sprzeczności z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia. W przepisie jest mowa o "innym wyznaczeniu linii zabudowy". Można dopuścić, że w przypadku zabudowy "na tyłach" istniejącej zabudowy możliwe jest niewyznaczanie kolejnej (innej) zabudowy, lecz nie można całkowicie odstąpić od wyznaczania linii zabudowy. Również to naruszenie zostało wadliwie ocenione przez Kolegium w K. , który błędnie nie dopatrzył się nie naruszenia prawa. Argument, jakoby projektowany budynek znajdował się w oddaleniu od pasów drogowych dróg publicznych jest błędny, gdyż jak wynika z załączonych map, działka przeznaczona pod inwestycję ma dostęp do ul. [....] . Natomiast ulica [....] jest tak zagospodarowana, iż wytyczenie linii nie nastręcza trudności. Na marginesie należy zauważyć, iż budynek w ogóle nie będzie miał dostępu do ul. [....] i al. [....] . Nie wiadomo więc dlaczego to te drogi publiczne mają być punktem odniesienia dla urbanisty.

Skarżący podnosił następnie, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prezydent Miasta K. ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w wysokości do 62 % ograniczył się do stwierdzenia, że uczynił to zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, nie dokonując jednak dogłębnej analizy obszaru analizowanego, umożliwiającego zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest adekwatny do charakteru przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika konieczność dokonania stosownych, możliwych do weryfikacji obliczeń. Prezydent Miasta K. określił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 62% z dopuszczeniem możliwej tolerancji +/- 1%. Należy zauważyć, że zabudowa na działkach sąsiadujących, poddanych analizie charakteryzuje się intensywnością, jednakże na każdej z nich znajduje się stosunkowo duży obszar biologicznie czynny. Wszystkie działki sąsiednie zabudowane są w ten sposób, iż część działki zajmują budynki w zabudowie ciągłej, natomiast na tyłach tych budynków znajdują się tereny zieleni. Osoba przygotowująca analizę urbanistyczno-architektoniczną, która byłą podstawą określenia w/w parametru pominęła fakt, iż na analizowanym obszarze w pocz. XX powstały założenia ogrodowe, obecnie nieistniejące (o czym wspomina również sam organ). Stanowi to istotny czynnik wpływający na wskaźnik powierzchni zabudowy, czyniąc go nieuzasadnionym, również w kontekście zabetonowania przez wnioskodawcę wszystkich sąsiednich działek. Okoliczność ta winna zostać wzięta pod uwagę umożliwiłby zastosowanie przez organ pierwszej instancji § 5 ust. 2 rozporządzenia a w konsekwencji określenie obiektywnie właściwej wartości parametru nawiązującej do zasad planowania przestrzennego, a nie średniej arytmetycznej.

Kolejne uchybienie Prezydenta Miasta K. nie dostrzeżone przez Kolegium wystąpiło przy określaniu szerokości elewacji frontowej, której dopuszczalna wielkość została określona na ok. 21,35 m z dopuszczeniem tolerancji wynoszącej 0,5 m. Tymczasem wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Przewidziane rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Brak określenia w decyzji, której dotyczy niniejsza sprawa, konkretnej wielkości szerokości elewacji frontowej świadczy o dowolności przyjętego stanowiska i uniemożliwia jakąkolwiek ocenę słuszności tego wyboru. Określenie go więc w taki sposób jak w decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala w sposób ścisły określić dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej co stanowi istotne uchybienie. Rodzi to dowolność interpretacji postanowień decyzji i umożliwia inwestorowi dopasowanie inwestycji do swoich potrzeb.

Budzi zastrzeżenia, że dla budynku mieszkalno-usługowego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określono w sposób opisowy z jednoczesnym określeniem przybliżonych wysokości minimalnej oraz maksymalnej - z zastrzeżeniem, że parametry te zostały jedynie w sposób przybliżony i winny być zweryfikowane. Powyższe uniemożliwia inwestorowi definitywne określenie dopuszczalnych możliwości inwestycyjnych, oraz stanowi zaprzeczenie ratio legis całości ustawy, która służyć ma m.in. zapewnieniu ładu urbanistycznego przestrzeni. Co więcej, ustalenie omawianego parametru w sposób opisowy - przy jednoczesnej świadomości organu ile on wynosi - prowadzi do tego, że jest on zmienny, zależny od wysokości sąsiedniej zabudowy, która może się zmieniać. Inwestor ubiegając się zatem o udzielenie pozwolenia na budowę może określać wysokość planowanej inwestycji w nawiązaniu do aktualnej na dzień złożenia wniosku wysokości zabudowy sąsiedniej, która może odbiegać od wysokości analizowanej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przy określeniu konkretnej wysokości w metrach nie byłoby to możliwe i wykluczałoby jakiekolwiek wątpliwości. Również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Niezrozumiałe jest ponadto przyjęcie przez organ przybliżonego określenie parametrów wysokości segmentu dobudowywanego do budynku oraz stanowcze określenie parametrów przewiązki z dopuszczalną tolerancją. Sposób określenia tych parametrów świadczy o przypadkowości przyjętych założeń.

Organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy funkcji istniejąc zabudowy w obszarze analizowanym ogólnie stwierdzając, że znajdują się na nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne infrastruktura techniczna. Nie wskazał w ogóle tego, na których nieruchomościach jaka zabudowa się znajduje. Uchybie nie to nie zostało rozważone w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik J.M. wnosił o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 września 2014r. co do Tereni inwestycji oświadczył, że poprzedni właściciel w roku 1998 uzyskał służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [....] , której właścicielem jest spółdzielnia, na rzecz działki (obecnie: kilku działek), aktualnie będącej terenem inwestycji. Wskazał, że z tej służebności korzysta od lat przy realizacji innych inwestycji. Służebność ta nie jest przez nikogo kwestionowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Analizując zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. , albowiem jak dotąd dowolnie uznano za spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. Organy administracji publicznej przedwcześnie stwierdziły, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, oraz że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające.

Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie moja jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 listopada 2013r. podano, że "teren ma dostęp do drogi publicznej – zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji". W załączniku Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji – Warunki zabudowy (k. 1447-1450 akt administracyjnych) wskazano, że "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [....] w K. poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (działka drogowa nr [....] obr......), na zasadzie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu pasem szerokości 4m na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. nr nr [....] (zgodnie ze stosownym wpisem w księdze wieczystej ww działki)". W aktach sprawy znajdują się co prawda liczne wypisy i raporty z rejestru gruntów, jednakże brak jest odpisu księgi wieczystej, który mógłby dokumentować istnienie wspomnianej służebności.

Oznacza to, że organy administracji publicznej w sposób dowolny, nie poparty żadnym materiałem dowodowym ustaliły realizację przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Oświadczenia inwestora, nawet jeśli nie są przez pozostałe strony kwestionowane, nie mogą być w tym zakresie wystarczające.

W ocenie Sądu nie znajduje również oparcia w zgromadzonych dowodach ustalenie, że teren posiada wystarczające uzbrojenie. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi, natomiast przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu nie wtedy, gdy istnieje potencjalnie możliwość jego wykonania, lecz jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu jest projektowane albo jego wykonanie zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Takiej umowy zawartej przez inwestora ze stosownymi jednostkami organizacyjnymi w aktach administracyjnych brak, zaś przed wydaniem decyzji nie został on pouczony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 9 k.p.a. o powinności jej przedstawienia występującym stanie faktycznym.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji m. in., że:

- zaopatrzenie w wodę jest możliwe poprzez rozbudowę miejskiej sieci wodociągowej w oparciu o miejski wodociąg Ø 100 mm w ul. [....] , na warunkach określonych przez dysponenta sieci;

- odprowadzenie ścieków jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez rozbudowę miejskiej kanalizacji ogólnospławnej w oparciu o kanał ogólnospławny Ø 30 – 40 cm w ul. [....] , na warunkach określonych przez dysponenta sieci;

- odprowadzenie wód opadowych poprzez rozbudowę miejskiej kanalizacji ogólnospławnej w oparciu o kanał ogólnospławny Ø 30-40 cm w ul. [....] , na warunkach określonych przez dysponenta sieci.

W decyzji nie wskazano, na podstawie jakich dokumentów zostały poczynione powyższe ustalenia. Niemniej jednak najbardziej aktualnym dokumentem, dotyczącym kwestii uzbrojenia w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków i wód opadowych jest pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 19 sierpnia 2013r., L.dz. [....] (k. 1303 akt administracyjnych). Wynika z niego, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] brak sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Doprowadzenie wody, ścieków bytowych, przemysłowych i wód opadowych dla planowanego budynku może nastąpić na zasadzie rozbudowy sieci wodociągowej i kanałowej. Będzie to wymagać sprawdzenia przepustowości istniejących przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych przez uprawnionego projektanta.

Z omawianego dokumentu wynika, że obecnie stosowne uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód opadowych nie istnieje. Nie można też uznać, by zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Z informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wynika jedynie potencjalna możliwość wykonania takiego uzbrojenia w ramach rozbudowy sieci. Jest to przy tym możliwość warunkowa – o ile przepustowość przyłączy, sprawdzona przez projektanta, okaże się wystarczająca. Pismo nie wskazuje zatem nawet, czy po spełnieniu przez inwestora stosownych warunków podłączenie będzie na pewno możliwe. W żadnym zaś wypadku nie można uznać, aby rozbudowa sieci i w konsekwencji podłączenie do niej terenu inwestycji zostało zagwarantowane w umowie. Należy zatem stwierdzić, że obu instancji uznały za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. pomimo, że jak dotąd brak ku temu podstaw.

Sąd podziela ponadto zarzut skargi dotyczący bezzasadnego odstąpienia od linii zabudowy.

Linia zabudowy należy do grupy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zarówno w planach miejscowych, jak i przy ustaleniu warunków zabudowy. Linia zabudowy w projektowaniu urbanistycznym, to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków, często nie tylko względem dróg, w tym dróg publicznych ( np. przy drogach wewnętrznych).

Linia zabudowy, którą należy ustalić wydając decyzję o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu – podobnie jak w przypadku pozostałych parametrów - wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy oraz na całkowite odstąpienie od wyznaczania takiej linii, w przypadku nowopowstających obiektów. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powiązał zasadę dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia w oparciu o nią parametrów nowej zabudowy – w tym linii zabudowy – z dostępem działek sąsiednich do drogi publicznej. Tej części przepisu nie można analizować w oderwaniu od dalszej jego części, dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia zabudowy winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby nieruchomość przylegała do drogi publicznej bezpośrednio, a dostęp do drogi publicznej może być zapewniony np. przez drogę wewnętrzną czy nawet służebność, to wyznaczania linii zabudowy nie można rozumieć li tylko jako taka konieczności z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego. Wyznaczenie takiej linii ma bowiem również znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podziela zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, zgodnie z którym odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jest praktyką nieprawidłową, skutkującą wadliwością całej decyzji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1715/11, Lex Omega nr 1138554).

W kontekście powyższego bez związku ze sprawą pozostają poglądy orzecznictwa, powołane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2011r., sygn. akt II OSK 498/10, Lex Omega nr 1080324), a dotyczące braku konieczności wyznaczania linii zabudowy "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy. W tym orzeczeniu zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Odnosić należy to jednak do wyznaczania kolejnych linii zabudowy od tej samej drogi publicznej (łącznie z terenem, zapewniającym dostęp do tejże drogi). W takim rozumieniu przedmiotowa inwestycja nie będzie realizowana "na zapleczu" istniejącej zabudowy. Skoro założono, że dostęp do drogi publicznej inwestycja ma posiadać przez działkę nr [....] i od jej strony, to tam właśnie znajdować się będzie front działki oraz od tej strony miałaby zostać wyznaczona linia zabudowy. Z tej perspektywy nie ma mowy, aby na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym miało dojść do wyznaczenia kolejnej linii zabudowy.

Kolejnym uchybieniem dostrzeganym w decyzji Prezydenta Miasta K. jest niejasne i niestanowcze rozstrzygnięcie w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów. W tym zakresie konieczne jest nawiązanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., o czym mowa pod katem ochrony własności także w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. , czy art. 5 ust. Praw budowlanego, zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art.7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydając decyzje o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek wielorodzinny wraz z lokalem usługowym, nie można odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych przy budynku albo ustalenie ich ilości w sposób niestanowczy -informacyjnie -- wymogu tego w żadnym razie nie spełnia.

W załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji – Warunkach zabudowy –ustalono jedynie ogólnie, że "w granicach przedmiotowej działki inwestor winien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji". Następnie podano w sposób informacyjny, że uchwała Rady Miasta K. "Program obsługi parkingowej dla miasta K. " (z dnia 29 sierpnia 2012r., nr LIII/723/12) określa wskaźniki liczby miejsc postojowych. Prezydent powołał się ponadto na orzeczenie, zgodnie z którym brak w systemie prawnym przepisu, nakazującego wskazanie określonej ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednak nie podziela i stoi na stanowisku, że przepisem takim jest § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wydanych z upoważnienia zawartego w ustawie – Prawo budowlane, której regulacje mają służyć na późniejszym etapie zapewnieniu szeregu warunków wymienionych w art. 5 ust. 1, w tym przewidzianych w pkt 2, gdzie mowa o warunkach użytkowy zgodnych z przeznaczeniem obiektu, podanych tak na zasadzie otwartego katalogu.

Aby możliwe było zastosowanie tych regulacji ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie za zasadne trzeba uznać zapatrywanie, zgodnie z którym kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 812/11, Lex Omega nr 1234145).

W sprawie niniejszej należy mieć nadto na uwadze, że już choćby z wniosku wynika zamiar budowy garaży podziemnego, zaś rzeczą organu było rozważnie i określenie liczby i sposoby urządzenia miejsc postojowych.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Niezależnie od tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł również uchybienia w zakresie przepisów postępowania, które powstały dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w przytoczonym już powyżej art. 107 § 3 k.p.a. z art. 140 k.p.a. Postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), co oznacza kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uwzględniając dalej art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła konkretne zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz z odwołaniem przedstawia strona. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, albowiem nie odpowiedział w istocie na zarzuty odwołania Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[....] " w K. w części, w której nie pokrywały się z zarzutami W.G. ( np. lokalizacji obiektu na terenie, gdzie znajduje się czynna stacja trafo ).

Jak wynika z dotychczasowych rozważań część podniesionych w skardze zarzutów okazała się zasadna. Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie mogły być skutecznie te kwestie, których dotyczyło uzgodnienie, wydane przez konserwatora zabytków.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w którym wskazano organy administracji publicznej uzgadniające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie także w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a to na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl powołanych przepisów wyłącznie inwestor ma możliwość uruchomienia sądowej kontroli ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Pozostałym stronom postępowania administracyjnego skarga do sądu na takie postanowienie nie służy. Pojawia się zatem zagadnienie, czy strony inne niż inwestor, które nie mogły w drodze zażalenia i skargi do sądu administracyjnego kwestionować samego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, mogą skutecznie podnieść zarzuty przeciwko temu uzgodnieniu zaskarżając decyzję o ustaleniu (odmowie ustalenia) lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ściśle łączy się z tym problemem również to, czy organ administracji publicznej, który jest właściwy do ustalenia lokalizacji inwestycji, jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego, a w szczególności – czy negatywne stanowisko (odmowa uzgodnienia) zamyka drogę do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że skoro ustawodawca wyraźnie ogranicza możliwość zainicjowania kontroli przed organami administracji publicznej wyposażając w taką inicjatywę wyłącznie inwestora, to ostateczne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia nie może być kwestionowane skutecznie przez pozostałe strony, również na dalszych etapach postępowania. W szczególności zaś strony inne niż inwestor nie mogą skutecznie podnosić takich zarzutów w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w skardze do sądu na decyzję odmowną, natomiast inwestorowi przysługuje taka droga w postępowaniu incydentalnym. Organ administracji publicznej załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany jest ostatecznym postanowieniem organu uzgadniającego, nie ma możliwości jego oceny i weryfikacji, zaś odmowa uzgodnienia przekłada się bezpośrednio na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Sądowa kontrola takiego ostatecznego postanowienia jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy stroną przeciwną do skarżącej jest organ uzgadniający.

Należy podzielić zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, Lex Omega nr 1394986 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 675/11, Lex Omega nr 1086170). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, Lex Omega nr 515197; podobnie w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 1284/12).

W myśl art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudów (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) Zważyć należy jednak, że przepisy regulujące współdziałanie organów administracji publicznej – art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – mają charakter nie tylko procesowy, ale również materialny. To organ uzgadniający jest właściwy do rozstrzygnięcia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi w odpowiednim zakresie. Weryfikacja takiego rozstrzygnięcia przez organ, prowadzący postępowanie główne, w szczególności zaś wydanie decyzji sprzecznej z postanowieniem organu współdziałającego – byłoby rozstrzyganiem bez wymaganego na mocy art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że sąd w ramach rozpoznawania skargi na decyzję ustalenia warunków zabudowy nie posiada kompetencji do weryfikacji prawidłowości postanowień organów uzgadniających ( co było możliwe w odrębnym trybie ). Jak wyżej wskazano, postanowienia takie są wiążące dla organów administracji publicznej prowadzących główne postępowanie, a organy te nie mogą orzekać z ich pominięciem. Skoro tak, to zastosowanie się do ostatecznego postanowienia organu współdziałającego, które pozostaje w obrocie prawnym, odrębnie zaskarżalnym, nie może być ocenione jako naruszenie prawa. Jak zaś wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję możliwe jest tylko wtedy, kiedy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa.

W sprawie niniejszej Prezydent Miasta K. pismem z dnia 23 października 2013r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską zgodnie z kompetencjami. Pismo zostało doręczone konserwatorowi w dniu 25 października 2013r. (k. 1425 akt administracyjnych). Dwutygodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., upływał z dniem 8 listopada 2013r. Wobec braku odpowiedzi ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ustawowym terminie, projekt decyzji należało uznać za uzgodniony przez ten organ. W ocenie Sądu wszystkie powyższe uwagi dotyczące możliwości kontroli uzgodnienia przez organ współdziałający mającego formę postanowienia odnieść należy również do uzgodnienia "milczącego", które polega na braku wypowiedzi organu uzgadniającego w ustawowym terminie. Ustawodawca w żaden sposób nie rozróżnił bowiem tych dwóch rodzajów uzgodnień. W niniejszej sprawie należy również zauważyć, że na wcześniejszych etapach postępowania Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonywał uzgodnień projektów decyzji w formie postanowienia (np. postanowienie z dnia 16 sierpnia 2012r., ....., k. 1114 akt administracyjnych), a zalecenia zamieszczone w jego rozstrzygnięciach były uwzględniane przy sporządzaniu kolejnych decyzji.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, a dotyczących niekonkretnego ustalenia parametrów nowej zabudowy Sąd wskazuje, że nie dostrzegł uchybień w tym zakresie.

Zauważyć należy, że organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze – winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Za nieprawidłowe należałoby uznać dopiero określenie wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie zaś wskazanie różnicy (od-do) o takiej rozpiętości, że rozstrzygnięcie nie miałoby charakteru stanowczego i konkretnego. W decyzji organu pierwszej instancji takiego uchybienia nie można się dopatrzyć. Określenie tolerancji przy szerokości elewacji frontowej (0,5m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poszczególnych segmentów (dla każdego tolerancja wynosi 1 m) czy też określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (±1%) oznacza dostateczny stopień konkretności rozstrzygnięcia i w ocenie Sądu nie jest wadliwe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. , zaś rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzeczono w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.