Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2043/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 6 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2043/19

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 28 miejsc parkingowych i mury oporowe, zbiornik przeciwpożarowy oraz rozbiórka budynku gospodarczego, na działkach nr [...], nr [...], położonych przy pasie drogowym drogi [...] nr [...] w [...], gmina [...].

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.).

Postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik strony, wnosząc w ustawowym terminie, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek z dnia 16 kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że według art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi uzgodnienie.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi [...] nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.).

Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega więc ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w ramach art. 43 ust. 1 u.d.p. nie wnosi uwag, bowiem zgodnie z pkt. 2 przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: "linia zabudowy: min. 25,0 m od krawędzi jezdni drogi [...] (ul. [...]) i min. 14,0 m od granicy z drogą [...] (ul. [...])", co odpowiada treści ww. przepisu, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] co najmniej 25,0 m. Powyższe zgodne jest również z załącznikiem graficznym dołączonym do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że: ,,Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd.

Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynika, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi (m.in. wyrok z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1779/01, wyrok z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 2276/01).

Organ zauważył, że zgodnie z przedłożonym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] projektem decyzji o warunkach zabudowy (pkt II ppkt 5) obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji ma się odbywać projektowanym zjazdem o parametrach zjazdu publicznego z drogi [...] nr [...] (zgodnie z decyzją Zarządu Dróg Powiatowych w [...], z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...]), zlokalizowanym w odległości min. 50,0 m od istniejącego skrzyżowania drogi [...] nr [...] z ww. drogą [...].

Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż istota postępowania uzgodnieniowego sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego skrzyżowania drogi [...] (z której usytuowany ma być zjazd publiczny do planowanej inwestycji) z drogą [...] nr [...] oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mogłoby takie skrzyżowanie powodować, organ, w tym zakresie, nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji. Pomimo ujętego w nim zapisu o obsłudze komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji poprzez zjazd publiczny z drogi [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że ruch (w szczególności samochodów osobowych i ciężarowych) spowodowany wnioskowaną inwestycją będzie odbywał się głównie (poza kilkudziesięciometrowym odcinkiem drogi [...]) drogą [...] nr [...].

Organ wyjaśnił, że według art. 25 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

Analizowany odcinek drogi [...] nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg [...], do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]).

Art. 4 pkt 21 ww. ustawy definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu".

Organ podkreślił, że droga [...] klasy [...] usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, tak by pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy [...], [...] lub [...], które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.

Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skrzyżowanie które aktualnie komunikuje ww. drogę [...] z drogą [...] (drogą publiczną), nie spełnia parametrów przewidzianych w przepisach ustawy o drogach publicznych, a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z powyższym zarządca drogi [...] nr [...] mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy prawa nie może jako wyspecjalizowany organ uzgodnić projektu decyzji, bowiem prowadziłoby to do sytuacji niebezpiecznych dla użytkowników ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi [...], które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi [...] poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło [...] poj./dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze [...] klasy [...] może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z ww. drogi [...] i włączeniem się do ruchu.

Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych ([...] poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi (zwłaszcza na analizowanym odcinku drogi [...], której szerokość jezdni wynosi ok. 8,0 m) wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi [...] - klasy [...].

Zdaniem organu zwiększenie natężenia ruchu, spowodowanego planowaną inwestycją, na wlocie skrzyżowania drogi [...] z drogą [...] skutkować będzie wydłużeniem czasu oczekiwania pojazdów na kierunku podporządkowanym, co z kolei wpłynie na większą ilość sytuacji kolizyjnych. Wydłużone czasy oczekiwania na wlocie podporządkowanym (jeśli przekroczą 120s) będą czynnikiem frustracyjnym dla kierowców i będą oni bardziej skłonni do wykonywania ryzykownych manewrów na skrzyżowaniu skutkujących większą liczbą wymuszeń pierwszeństwa. Innym problemem z punktu widzenia [...] w przypadku lokalizacji obiektu tego typu w obszarze skrzyżowania jest częste stwarzanie sytuacji konfliktowych przez kierowców mających zamiar wjechać do obiektu, polegających na nagłych, niesygnalizowanych manewrach lub gwałtownym hamowaniu na wylocie skrzyżowania. Efektem tych niewłaściwych zachowań kierowców, korzystających z usług obiektu jest znaczna liczba zderzeń tylnych na skrzyżowaniu. Organ wskazał, że w latach 2008-2018 (I kwartał) na odcinku drogi [...] nr [...] od km 254+300 do km 245+800 miało miejsce 37 zdarzeń drogowych, zaś w latach 2008-2015 miały miejsce trzy wypadki drogowe. Skoro w obecnym stanie faktycznym występuje tak duża liczbą zdarzeń drogowych i wypadków, na analizowanym odcinku ww. drogi [...], to powstanie planowanej inwestycji wpłynie na pogorszenie istniejących warunków panujących na przedmiotowym skrzyżowaniu. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na wzmożony ruch pieszych korzystających z obiektu handlowego. Dlatego też wyjaśnił, dla prawidłowej organizacji ruchu i uniknięciu zaburzeń potoku ruchu zarządca drogi stawia surowe wymogi tj. potrzebę przebudowy przedmiotowego skrzyżowania z uwzględnieniem dodatkowych pasów ruchu. Wymagania budowy dodatkowych pasów ruchu (do skrętu z i do drogi [...]) nie stanowią swobodnego uznania organu, a wynikają wprost z ww. ustawy o drogach publicznych.

Organ dodatkowo podniósł, że w miejscu przedmiotowego skrzyżowania droga [...] nr [...] posiada pochylenie niwelety wynoszące 6,23%, co dodatkowo może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku ww. drogi [...] klasy [...]. Tak duże pochylenie niwelety, przy wzmożonym ruchu drogowym na tym skrzyżowaniu, może spowodować, iż kierujący pojazdami przy długim czasie oczekiwania wymuszać będą pierwszeństwo na drodze [...] nr [...], a to w konsekwencji może doprowadzić do częstszych wypadków drogowych w analizowanym miejscu. Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. [...]; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.policja.pl).

Organ wskazał, że jako zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu, i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc winien działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków w zakresie włączenia drogi [...] do drogi [...], którą odbywać ma się obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji.

Dlatego inwestor przed uzyskaniem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien, w porozumieniu z Oddziałem w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uzgodnić usytuowanie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i przebudować przedmiotowe skrzyżowanie aby spełniało ono parametry i funkcje ujęte w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynie po spełnieniu ww. warunków i odpowiadającym im zapisom ujętym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi [...] nr [...] będzie mógł uzgodnić planowaną inwestycję.

Brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg [...], tj. m.in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ wyjaśnił, że po dokonaniu wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, iż uzgodnieniu w ramach art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym fakt dostosowania treści tego projektu do zaleceń zarządcy drogi określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] nie przesądza automatycznie o tym, że każdy kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie uzgodniony przez niego pozytywnie.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż planowany obiekt handlowo - usługowy obsługiwał będzie jedynie lokalnych mieszkańców i w szczególności do nich jest adresowany. Z obiektu tego będzie mógł skorzystać każdy uczestnik ruchu drogowego drogi [...] nr [...] oraz drogi [...] w związku z tym, iż jego obsługa komunikacyjna zapewniona będzie między innymi przez skrzyżowanie ww. dróg. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie, że ruch kołowy i pieszy na przedmiotowym skrzyżowaniu się zwiększy.

Organ wyjaśnił, że pozbawiony był możliwości wypowiedzenia się w stosunku do poczynionej analizy trójkąta widoczności przez inwestora, na którą powołał się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie została przez niego przedłożona do akt niniejszej sprawy,

Spółka "[...] " S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako kpa tj. zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mimo spełnienia przez skarżącego przesłanek wskazywanych przez organ koniecznych do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w postaci uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu publicznego w odpowiedniej odległości od skrzyżowania oraz zwiększenia odległości billboardu reklamowego od zewnętrznej krawędzi drogi [...]

2. naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 60 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz U z 2018 r. poz. 1945 z póżn. zm.) zwana dalej ustawą poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy istnieje możliwość włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu wynikającą z projektu decyzji, z uwagi na udzielone zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego dla skomunikowania planowanej inwestycji z drogą [...] nr [...] oraz z uwagi na to, że inwestycja nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego,

3. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego brak wyczerpującego, wszechstronnego, rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji ustalenie, iż planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

4. art. 11 w związku 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska w sprawie, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się wydając odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach, zabudowy w tym w szczególności niewskazanie jakich warunków technicznych nie spełnia skrzyżowanie drogi [...] nr [...] z drogą [...] nr [...].

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obejmującego wymienioną inwestycję przewidującą dodatkowo posadowienie bilbordu reklamowego była już wcześniej rozpatrywana przez GDDKiA.

Postanowieniem z dn. [...].11.2018 r. (znak: [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia w/w projektu. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, GDDKiA wskazał na brak wykazania przez Inwestora posiadania zgody zarządcy drogi [...] na lokalizację zjazdu publicznego na teren planowanej inwestycji. Ponadto, GDDKiA zwrócił uwagę, iż planowany zjazd powinien znajdować się w odległości większej aniżeli 50 m od istniejącego skrzyżowania dróg (czyli poza obszarem oddziaływania istniejącego skrzyżowania dróg publicznych). Oprócz powyższego, zarządca drogi [...] podważył poprawność lokalizacji billboardu reklamowego, którego odległość od jezdni drogi [...] zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym powinna wynosić min. 50 m. Organ nie sformułował wówczas innych zastrzeżeń uzasadniających odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w tym w szczególności nie podniósł innych okoliczności stanowiących o możliwości naruszania zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, upatrując naruszenia tej zasady jedynie w zbyt bliskiej lokalizacji billboardu reklamowego od zewnętrznej krawędzi drogi [...] nr [...].

W związku z w/w zastrzeżeniami, Inwestor zmodyfikował wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając wszystkie zawarte w postanowieniu GDDKiA z dn. [...].11.2018 r. uwagi, tj.: uzyskał decyzję z dn. [...].12.2018 r. (znak: [...]) na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi [...] nr [...] w odległości pow. 50 m. od istniejącego skrzyżowania oraz zlikwidował planowany billboard reklamowy. Po wprowadzeniu w/w zmian, Burmistrz Miasta i Gminy [...] przesłał zaktualizowany projekt decyzji o warunkach zabudowy do ponownego uzgodnienia przez GDDKiA. Pomimo wypełnienia przez Inwestora wszystkich zastrzeżeń Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powtórnie odmówił uzgodnienia poprawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy powołując się tym razem na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym (m.in. na wysokie natężenie ruchu drogowego). Uprzednio okoliczności te nie były w ogóle podnoszone przez organ, mimo że sytuacja faktyczna w tym zakresie nie uległa zmianie. Takie postępowanie organu stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady zaufania, wyrażonej w art. 8 § 1 kpa. Konstruowanie przez organ kolejnych zastrzeżeń (abstrahując w tej chwili od ich bezzasadności), mimo że poprzednio nie były one wskazywane podważa zaufanie do administracji i świadczy o swoistej niekonsekwencji w zakresie zajmowanego stanowiska.

Spółka dysponuje decyzją na lokalizację zjazdu z drogi [...] nr [...], a zatem obsługa komunikacyjna przedsięwzięcia jest możliwa.

Jednocześnie skarżący stanowczo kwestionuje jakoby planowana inwestycja stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ powołuje wysokie natężenie ruchu upatrując w nim zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Okoliczność ta nie była jednak pierwotnie przez organ powoływana, nadto przytoczone przez organ stanowisko judykatury dotyczy postępowania w przedmiocie lokalizacji zjazdu, a nie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie Spółka dysponuje decyzją na lokalizację zjazdu publicznego, a w toku tegoż postępowania zarządca dokonywał oceny czy zjazd ten zlokalizowany w miejscu niebezpiecznym dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby ta przesłanka zaistniała to wówczas zarządca drogi nie zezwoliłby na lokalizację zjazdu publicznego.

Podkreślenia wymaga, iż planowana inwestycja nie spowoduje istotnego zwiększenia intensywności ruchu, który mógłby stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Główną grupą docelową planowanej inwestycji stanowią lokalni mieszkańcy, a zatem znaczna część z klientów sklepu spośród kierujących pojazdami będą to osoby, które i tak poruszają się przedmiotowym odcinkiem drogi. Zatem jedynie niewielka część klientów spośród kierujących pojazdami mogą stanowić osoby, których celem dojazdu będzie market "[...]," a w konsekwencji rzeczywiste zwiększenie ruchu w związku z projektowaną inwestycją będzie znikome.

W minimalnym zakresie z projektowanego zjazdu będą również korzystać ciągniki siodłowe z naczepą. Jak wskazywano w toku postępowania dostawy do marketu będą odbywać się 2 razy dziennie poza godzinami szczytu, co w istocie w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na ruch odbywający się na skrzyżowaniu oraz na drodze [...].

Organ wskazał również, iż "w miejscu skrzyżowania droga [...] nr [...] posiada pochylenie niwelety wynoszące 6,23% co dodatkowo może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu. Przeprowadzona przez spółkę analiza trójkąta widoczności skrzyżowania wskazuje, że zapewniono (zgodnie z wymaganiami zawartymi w §170 Dz.U.Nr[...], poz. [...] z dnia [...].03.1999r.) wymagane warunki widoczności na skrzyżowaniu przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej przy założeniu wprowadzenia ograniczeń wynikających z przepisów o ruchu drogowym, tj. utrzymania istniejącego znaku [...]. Projektowany mur oporowy nie stanowi przeszkód. Analiza ta została przeprowadzona zgodnie z wymaganiami wynikającymi z załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wskazał jakie parametry skrzyżowania nie zostały spełnione, a w konsekwencji nie sposób stwierdzić czy w ogóle postępowanie dowodowe w tym przedmiocie zostało przeprowadzone, albowiem nie znajduje to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji.

Organ jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione. Organ w istocie nie wyjaśnił rzetelnie motywów nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wskazując chociażby, jakich warunków technicznych istniejące skrzyżowanie nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2019 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył wynikający z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę i oparcia rozstrzygnięcia na ocenie wszystkich dowodów.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie następuje na żądanie organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie tej decyzji jest możliwe po uzyskaniu m.in. uzgodnienia właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim " zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ włączenie ruchu do drogi w określonym miejscu i w określony sposób nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu odbywającego się na drodze. Zagwarantowanie bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności uzgodnienia mającej powstać inwestycji, z której ruch komunikacyjny ma być włączony do drogi (w tym przypadku [...]).

Z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się przez projektowany zjazd publiczny z drogi [...], który będzie zlokalizowany w odległości min. 50 m od istniejącego skrzyżowania tej drogi z drogą [...] nr [...]. Mimo więc, że włączenie ruchu drogowego z planowanej inwestycji nie będzie odbywało się zjazdem z drogi [...] organ uzgadniający ocenił, że uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe. Negatywne stanowisko oparł na twierdzeniu, że aktualne parametry istniejącego skrzyżowania drogi [...] z drogą [...], z której zlokalizowany ma być zjazd do planowanej inwestycji i warunki charakteryzujące ruch drogowy na drodze [...] nr [...], nie pozwalają ze względu na prawdopodobieństwo pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na włączenie ruchu drogowego pochodzącego z planowanej inwestycji.

Choć organ nie wyjaśnił jakich parametrów przewidzianych w przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie spełnia skrzyżowanie drogi [...] z drogą [...], to z treści uzasadnienia wynika, że chodzi o brak dodatkowych pasów ruchu na przedmiotowym skrzyżowaniu, które zapewniłyby prawidłową organizację ruchu i jego bezpieczeństwo. Taki warunek, a więc przebudowę istniejącego skrzyżowania polegającą na wybudowaniu dodatkowych pasów ruchu do skrętu w drogę [...] i skrętu z drogi [...], organ uważa za konieczny do spełnienia, by możliwe było bezpieczne włączenie zwiększonego ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję do ruchu na drodze [...], a także uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Twierdzenie o braku gwarancji dostatecznego bezpieczeństwa ruchu na drodze [...] organ oparł na ustaleniu, że na przedmiotowym odcinku drogi [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego z tendencją wzrostową, które w 2015 r. wyniosło [...] pojazdów na dobę, w tym [...] pojazdów ciężarowych na dobę. Zgodzić się należy z organem, że przy dużym natężeniu ruchu częste włączanie do ruchu pojazdów z drogi [...] może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego na drodze [...], a także zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przez organ, że na drodze [...] nr [...] na odcinku od km 254 + 300 do km 245 + 800 w okresie 10 lat doszło do 37 zdarzeń drogowych 3 wypadków drogowych. Organ założył na podstawie własnych doświadczeń, że jeżeli czas oczekiwania na wlocie podporządkowanym (a więc z drogi [...]) w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji i pochodzącego z niej ruchu drogowego wyniesie ponad 120 s, to będzie stanowił czynnik frustracyjny dla kierowców oczekujących na wjazd na drogę [...]. Przyczyni się to do zwiększenia liczby niewłaściwych, niebezpiecznych zachowań polegających na wymuszaniu pierwszeństwa. Powołał się także na dodatkowy czynnik jakim jest pochylenie niwelety drogi w rejonie skrzyżowania, co również ma przyczyniać się do wymuszania pierwszeństwa.

Jednak twierdzenia o wydłużonym ponad 120 s czasie oczekiwania na włączenie do ruchu na drogę [...] organ nie poparł żadnymi danymi czy argumentacją, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wystąpienia takiego zjawiska. Co do negatywnego zaś wpływu pochylenia niwelety na wymuszanie pierwszeństwa przez kierowców, którzy wyjeżdżać będą z terenu planowanej inwestycji należy domyślać się, gdyż organ tego nie wyjaśnił, że związek ten należy upatrywać w ograniczeniu widoczności w rejonie skrzyżowania drogi [...] z drogą [...].

Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Co więcej organ nie odniósł się w tym właśnie zakresie do dowodu przedstawionego przez wnioskodawcę, a więc analizy trójkąta widoczności z rejonu przedmiotowego skrzyżowania. Dowód ten został złożony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego organowi do uzgodnienia. Dlatego też organ niesłusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie miał możliwości wypowiedzieć się co do tego dowodu. Skoro w projekcie decyzji znalazła się informacja o tym dowodzie, przemawiająca za brakiem przeszkód dla projektowanego sposobu komunikacji z terenu inwestycji, to organ uzgadniający powinien wystąpić do organu prowadzącego postępowanie główne o przekazanie dowodu wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający zobowiązany był dokonać analizy również tego dowodu, który podważa sugerowany przez organ problem z widocznością w rejonie skrzyżowania.

Brak uwzględnienia w ocenie materiału dowodowego przedstawionej przez wnioskodawcę analizy trójkąta widoczności i stawiane przez organ tezy bez wystarczającego wyjaśnienia i odzwierciedlenia w materiale dowodowym powoduje, że stanowisko o braku możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne i wynikające z dowolnej, nie zaś swobodnej oceny materiału dowodowego.

W ocenie sądu niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że wskazane w nim przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy są inne, aniżeli w postanowieniu wydanym w poprzednio toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym. Przedstawiony nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy uruchamia nowe postępowanie uzgodnieniowe, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wynikającego z tego projektu decyzji sposobu komunikacji planowanej inwestycji. Jeżeli w poprzednim postanowieniu uzgodnieniowym organ nie wykazał wszystkich przeszkód, które powodowały brak możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, to w tamtym rozstrzygnięciu należy upatrywać naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej i innych zasad postępowania.

Stwierdzone naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.