Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 985/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 34, par. 44, par. 45
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. F. i N. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...), nr (...) Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) - po rozpatrzeniu odwołania M. F. i N. F. od decyzji Starosty Ł. W. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Starosta Ł. W. podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych, wywieszając ją na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Informacja ta była wywieszona w dniach od 14 kwietnia 2016 r. do 28 kwietnia 2016 r. oraz została również przekazana sołtysowi wsi Ax.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. M.F. zgłosił zastrzeżenia do przebiegu prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dotyczącą działki nr 64 Ax 18

Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 czerwca 2016r. odbyły się czynności ustalenia przebiegu granic działki nr 64 położonej w obrębie Ax, gm. Bx. O przeprowadzeniu czynności powiadomiono wszystkie strony zgodnie z § 38 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie przebiegu granic działki nastąpiło w związku z § 37 ww. rozporządzenia, który odnosi się do § 36 opisującego rodzaje dokumentów geodezyjnych będących podstawą do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek. W przypadku działki nr 64 dla części jej granic brakowało dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, w której zawarte byłyby informacje umożliwiające ich jednoznaczne wyznaczenie. W związku z tym wykonano ustalenie przebiegu granic działki nr 64 na styku z działką nr: 63, 65/1 i 203 (z obrębu Cx), na podstawie § 37 ust. 2 rozporządzenia, w którym zapisano: "ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic".

Na zdjęciach lotniczych widać budynek gospodarczy leżący przy granicy działki. Wydruk zdjęcia lotniczego był jednocześnie szkicem granicznym do protokołu ustalenia granic działek. Na wydruku szkicu granicznego nie oznaczono konturu wspomnianego budynku gospodarczego, gdyż wg oświadczenia wykonawcy jego pracownicy nie zostali wpuszczeni na teren posesji Państwa F. w dniach 11-13 maja 2016r. podczas przeprowadzania wywiadu terenowego. Po wywiadzie przeprowadzonym z terenu nieruchomości sąsiedniej wykonawca modernizacji uznał zabudowania za niepodlegające ewidencji budynków. Według opisu oraz zdjęcia budynku, będącego dowodem w sprawie, taka ocena była możliwa ze względu na jego zły stan techniczny. Po złożeniu uwagi podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu przez M. F., wykonawca przeprowadził w dniu 15 września 2016r. w obecności właścicieli, ponowny wywiad terenowy i stwierdził, że jest to budynek gospodarczy podlegający ewidencji, jednokondygnacyjny, murowany o szacowanej dacie zakończenia budowy w 1967r. Wykonawca modernizacji w przesłanym oświadczeniu nie potwierdził zarzutu zgłoszonego przez właścicieli o tym, że zostali przez niego poinformowani o konieczności rozbiórki budynków na działce nr 64.

Podczas ustalenia przebiegu granic działek w dniu 22 czerwca 2016r. stawili się wszyscy właściciele oraz osoby upoważnione oprócz M. W. właściciela działki nr 203 z przyległego obrębu Cx. Podczas czynności ustalenia granic E. W. (właścicielka działki nr 65/1) oraz J. F. - upoważniony przez M.F.i E. P. (opiekun prawny niepełnoletniej N. F. zaakceptowali przebieg granicy pomiędzy działką nr 64 a 65/1 i złożyli podpisy w protokole i na szkicu granicznym. Granica biegnie od punktu nr 9-270 przez punkty nr: 9-868, 9-271, 9-861 do punktu nr P-22 przy czym punkt nr 9-868 leży na prostej 9-270 - 9-271, a punkt nr 9-861 leży na prostej 9-271 - P-22. Z uwagi na fakt, że faktyczny stan użytkowania na części tej granicy w zakresie obszaru zabudowanego jest niezgodny ze stanem prawnym oraz zarysem pomiarowym granic, wykonawca ustalił przebieg tej granicy zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych, oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

W trakcie czynności ustalenia przebiegu granic w dniu 22 czerwca 2016 r. uczestnicy zostali zapoznani z przebiegiem całej granicy pomiędzy działkami nr 64 a 65/1. Dodatkowo wykonano pomiar kontrolny budynków celem porównania z wcześniejszymi pomiarami budynków i ogrodzenia z operatu nr (...). Stwierdzono, że pomiar wykonano poprawnie i elementy sytuacyjne są właściwie skartowane na mapie zasadniczej. Na podstawie okazanego w terenie punktu granicznego działki nr 64 na styku z działką nr 65/1 (tj. pkt 9-270) jednoznacznie stwierdzono, że wyznaczona granica działki przecina istniejące w terenie ogrodzenie, oraz że nie stanowi ono granicy działki.

Faktyczny stan użytkowania w terenie jest rozbieżny z granicą pomiędzy tymi działkami (w zakresie obszaru zabudowanego) w związku z tym, że budynki leżące obecnie w pobliżu granic, czyli wspominany wcześniej budynek gospodarczy należący do M. F., jaki i zabudowania należące do jego sąsiadki- E. W. (tj. budynki nr 9-65/l;3 i 9-65/1 ;4) nie istniały w momencie zakładania ewidencji gruntów i budynków w latach 60-tych. Opisany stan potwierdza archiwalna mapa ewidencji gruntów prowadzona w skali 1:5000 oraz zarys pomiarowy. Według tych materiałów granica pomiędzy tymi działkami biegnie odcinkiem prostym na długości ponad 400m od strony drogi gminnej w stronę granicy obrębu.

Właściciel działki nr 64 dostarczył w trakcie prowadzonego postępowania dokument ubezpieczenia budynków, potwierdzający istnienie budynku gospodarczego (budynek nr 9-64; 10) w roku 1967, tymczasem prace związane z założeniem ewidencji gruntów prowadzone były w latach 1964-1965. Ponadto w zasobie geodezyjnym nie odnaleziono żadnych dokumentów lub opracowań potwierdzających fakt wcześniejszego wyznaczenia, czy wznowienia granic działki nr 64 na styku z działką nr 65/1 przed wybudowaniem wspomnianych wcześniej budynków, co uniemożliwia stwierdzenie, że budynki zostały posadowione w granicy.

Dokumenty i materiały powstałe po założeniu ewidencji gruntów stały się podstawą do wydawanych w późniejszym okresie aktów własności ziemi oraz zakładania ksiąg wieczystych w oparciu o wypisy i wyrysy z mapy ewidencyjnej, stało się tak również z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości obejmującymi działkę nr 64, czyli (...) oraz dla działki nr 65/1 księgi wieczystej nr(...).

W dniu 9 sierpnia 2016r. M. F. zgłosił zastrzeżenia do przebiegu prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie działki nr 64, obręb Ax, gm. Bx wskazując, że na okazanej w dniu 22 czerwca 2016r. mapie nie zostały naniesione budynki gospodarcze od strony działki nr 65 i 63/1. Podał, że granica pomiędzy działką nr 65 i 64 przebiega po należących do niego budynkach gospodarczych.

W piśmie z dnia 3 października 2016r. Państwowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu Ł. W. w odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia wyjaśnił, że granice pomiędzy działką nr 63 a 64 na odcinku pomiędzy punktami granicznymi nr: 9-537 - 9-269 - 9-549 ujawniono na podstawie operatu nr (...) i (...) a na odcinku: 9-272, 9-860 do punktu nr P-23 została przyjęta zgodnie z § 39 ust.2 rozporządzenia. Granica działki nr 64 na styku z działką nr 47 (drogą gminną) została przyjęta na podstawie operatu nr (...) (mapa sytuacyjna d/c prawnych pod zasiedzenie). Taki przebieg granic został przedstawiony właścicielom podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego i jest on zgodny z zarysem pomiarowym granic.

Według dokumentów archiwalnych odcinek granicy na styku pomiędzy działkami 64 a 65/1 od strony drogi gminnej w kierunku granicy obrębu biegnie linią prostą na długości około 450m. Faktyczny stan użytkowania w terenie jest rozbieżny z granicą pomiędzy tymi działkami w związku z tym, że budynki leżące obecnie w pobliżu granic nie istniały jeszcze w momencie zakładania ewidencji gruntów w latach 60-tych. Przyjęty przebieg granic do modernizacji ewidencji gruntów to nie jest propozycja tylko wynik analizy materiałów archiwalnych oraz stanu prawnego.

W związku z uwagą dotyczącą budynków nr 9-64;5, 9-64;7, 9-64;8, 9-64;9 wskazano, że poprawiono dla nich daty zakończenia budowy zgodnie z oświadczeniem właściciela. Natomiast w sprawie funkcji budynków nr 9-64;3 i 9-64;4 po kolejnym wywiadzie terenowym przeprowadzonym przez wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów pozostawiono je bez zmian jako budynki gospodarcze. Właściciel nie dostarczył dokumentacji architektoniczno-budowlanej potwierdzającej funkcję mieszkalną tych budynków.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2016r. M.F. i N. F. zgłosili zarzuty co do przebiegu granic działki nr 64 obręb Ax, gm. Bx w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Podnieśli, że ustalenie przebiegu granic polegało na okazaniu tylko punktu przy drodze, a nie ujawnienie budynków gospodarczych (komórek), co spowodowało ustalenie odcinka granicy przez środek należących do nich budynków. Zdaniem stron celowo nie zostały pokazane budynki, żeby przesunąć odcinek granicy w ich działkę, a dopiero po ustaleniu granicy budynki zostały naniesione na mapę. Okazało się, że granica działki przebiega przez budynki (bieg granicy był kilka razy zmieniany). Wskazali, że zgodnie z mapą, którą otrzymali z Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii - na granicy pomiędzy działkami nr 64 i nr 65/1 znajduje się 5 punktów. W czasie czynności w terenie i w dniu 14 września 2016r. poinformowano natomiast, że są tylko 3 punkty i okazano tylko punkt przy drodze, tj. nr 9-270 (na płocie), natomiast pozostałych punktów końca i środkowego nie widać (bo są daleko). Podczas okazania granic geodeta nie poinformował, że granica będzie przebiegać przez budynki. Przebieg granicy działek nr 64 i nr 65/1 można ustalić na podstawie spokojnego władania, ponieważ działka jest ogrodzona, a obydwie działki zabudowane budynkami w granicy i każdy z właścicieli tych działek użytkuje swoją działkę w granicach swojej własności.

Po dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków E. W. otrzymała część ich działki wraz z połową budynków gospodarczych.

Strony nadmieniły również, że w dniu 23 czerwca 2016r. przy podpisywaniu granic J. F. i E.P. zostali źle poinformowani przez geodetę, który stwierdził, że budynki są do rozbiórki i ich już nie ma na mapie, granica ma biegnąć w linii prostej. Zadaniem geodety zakładającego ewidencję budynków jest naniesienie na mapę istniejących budynków, a nie rozstrzyganie o ich rozbiórce. Budynek w granicy działek będący własnością E. W. posiada dach dwuspadowy i zdaniem skarżących celowo przesunięto granicę o ok. 2m, żeby E.W. nie musiała pokryć kosztów naprawy naszych budynków, zniszczonych przez niewłaściwy odpływ wód deszczowych z dachu. Wskazali również, że współwłaścicielami działki nr 64 są: M. F. i niepełnoletnia N. F., której w testamencie ojciec T. F. zapisał dom i komórki. W ustaleniu granic w dniu 23 czerwca 2016r. brała udział i podpisywała dokumentację matka współwłaścicielki – E. P., która powinna posiadać zgodę sądu.

Podnieśli również, że granice pomiędzy działkami nr 64 i nr 63 zostały przyjęte na podstawie operatu nr (...) (mapa sytuacyjna do celów prawnych pod zasiedzenie), tam też są naniesione budynki gospodarcze (komórki) i ogrodzenie od strony działki nr 64 i nr 65/1. Wobec powyższego wnieśli o ponowne ustalenie granic na podstawie spokojnego stanu władania, istniejących widocznych śladów granicznych oraz zdjęć lotniczych o dużej rozdzielczości, które były wykorzystywane w czasie modernizacji do zakładania ewidencji budynków i ustalania przebiegu granic.

Decyzją z dnia (...) Starosta Ł. W. w Ł. stwierdził, że ustalenie przebiegu granic działki nr 64 położonej w obrębie Ax, gm. Bx wykazane w dokumentacji wykonanej przez firmę geodezyjną Ay w W. i przyjętej do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jako część operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Ax pod nr (...) zostało wykonane poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z powyższym odrzucił wniosek o ponowne ustalenie przebiegu granic działki nr 64. Odnosząc się zarzutów przedstawionych w ww. piśmie organ wyjaśnił, że geodeta analizuje i bada w terenie istnienie i położenie granic stabilizowanych kamieniami granicznymi oraz w pierwszej kolejności wyznacza granicę w oparciu o dokumenty opisujące stan prawny nieruchomości. Jest to przedstawienie zasięgu własności, a nie obecnego stanu władania-użytkowania, który może być rozbieżny ze stanem prawnym. W związku z tym nie można mówić o przesunięciu granicy działki, jak ujęli to skarżący, tylko o "użytkowaniu" gruntu w innym zakresie niż zasięg własności. W obecnym stanie granica działki nr 64 przecina budynek gospodarczy na głębokości maksymalnie ok. 1,3 m.

Zdaniem organu kolejnym dowodem potwierdzającym poprawność przyjętych granic działki nr 64 są wykonane w poprzednich latach opracowania geodezyjne dotyczące nieruchomości sąsiednich, położonych wzdłuż drogi gminnej. W opracowaniach tych każdorazowo przeprowadzano protokolarne ustalenia przebiegu granic działek oraz stabilizację punktów granicznych. Jako podstawę do przyjęcia granic wykorzystywano w nich dane z zarysu pomiarowego, dzięki czemu zachowano ciągłość odcinków granicznych zgodnych z miarami czołowymi. Wspomniane opracowania dotyczą działki nr 63 (opracowanie nr (...)), 61 (opracowanie nr (...)), 67 (opracowanie nr (...)). Dotychczasowa powierzchnia działki nr 64 (działka skarżących) przed modernizacją wynosiła 6,85 ha, obecnie wynosi 6,9354 ha. Powierzchnia działki nr 65/1 przed modernizacją wynosiła 4,23 obecnie wynosi 4,1494 ha.

Od powyższej decyzji M. F. i N.F. złożyli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. oraz § 36, § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów .

W uzasadnieniu podnieśli, że zabudowana działka gruntu oznaczona numerem 64 położona w miejscowości Ax, której są współwłaścicielami była objęta modernizacją ewidencji gruntów. Na etapie przed wyłożeniem dokumentów nie zostały zinwentaryzowane budynki gospodarcze zlokalizowane w granicy z działką nr 65/1. Wykonawca modernizacji stwierdził, że geodeci nie zostali wpuszczeni na teren posesji, podczas gdy pozostałe budynki zostały naniesione na mapę i opisane, a tylko te w granicy z działki nr 65/1 nie zostały zinwentaryzowane. Jak wynika z zaskarżonej decyzji punkt 9- 549 przyjęto z operatu nr (...) , jest to opracowanie dotyczące sporządzenia mapy prawnej do zasiedzenia, ale do tej pory nie zostało zakończone postępowanie sądowe, więc podział nie został zatwierdzony. Ponadto w dokumentach opracowania wprawdzie jest zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania dla M. F., podpisane przez ojca w dniu 26 maja 2011r. natomiast z protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości wynika, że czynności tych dokonano w dniu 27 maja 2011r. co oznacza, że naruszono art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W załączeniu do odwołania skarżący przedstawili decyzję -pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-magazynowego realizowanego na działce nr 65/1 w miejscowości Ax wraz planem realizacyjnym zagospodarowania działki , które było wydane dla Z. i E. W.. Wskazali, że plan ten obejmuje również należące do niech budynki gospodarcze, których firma wykonująca modernizację nie naniosła w pierwszym terminie na mapę, a które uzupełniono dopiero po wniesieniu uwag. Z dokumentów wynika, że E.W. należące do niech budynki już 1992r. przeznaczyła do rozbiórki bez wiedzy właścicieli. Ówczesny właściciel działki nr 64 T. F. wyraził zgodę na budowę budynku w odległości 3 m od granicy działki, a sąsiedzi wybudowali budynek w granicy, z dachem dwuspadowym, niszcząc budynek gospodarczy.

Skarżący podnieśli, że działka 64 w czasie sporządzania mapy pod zasiedzenie była pomierzona w całości i zostały naniesione budynki zgodnie ze stanem istniejącym. Przy podpisywaniu protokołu była tylko E.W. i przedstawiciel Gminy Ax. Dokument został przyjęty przez Starostę Ł. W. PODGiK dla Powiatu Ł. W.. Dokument wpisano do ewidencji zasobu powiatowego nr ewid. (...) w dniu 29 czerwca 2011r. przedstawia to mapa zasadnicza z dnia 3 czerwca 2016r. (przed podpisaniem granic)

Ponadto skarżący wskazał, że pełnomocnictwo, którego udzielił ojcu – J.F. nie dotyczyło występowania w ich imieniu w ustalaniu przebiegu granic.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że granica pomiędzy działkami 64 i 65/1 została ustalona w trakcie modernizacji ewidencji gruntów prawidłowo. Ustalenie to zostało dokonane zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym przy obecności właścicieli obydwu działek, którzy złożyli stosowne podpisy na protokole z tego ustalenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli, że przebieg granicy pomiędzy działkami 64 i 65/1 wobec braku dokumentów winien być ustalony w oparciu o inne dokumenty, a także zeznania i oświadczenia stron. J. F. podpisał protokół z ustalenia punktów granicznych, ale z uwagi na fakt, że nie było naniesionych budynków gospodarczych, to nie wiedział, że linia graniczna będzie przebiegać przez budynki gospodarcze. Wykonawcy modernizacji opierając się tylko na zarysach pomiarowych z lat 60-tych nie wykonali swojej pracy z należytą starannością. Dotychczasowa powierzchnia działki nr 64, tj. przed modernizacją wynosiła 6,85 ha obecnie wynosi 6,9354 ha. Powierzchnia działki nr 65/1 przed modernizacją wynosiła 4,23 ha, obecnie wynosi 4,1494 ha. Działka nr 65/1 powstała z podziału działki 65, która została podzielona na działki nr 65/1 i nr 65/2, co oznacza, że braku powierzchni w działce nr 65/1 należałoby szukać w działce nr 65/2, a nie w działce należącej do skarżących. Zarówno wykonawcy modernizacji, jak i Starosta Ł. W. oraz Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodnie twierdzą, że granice działki wyznaczone zostały w oparciu o istniejące dokumenty, ale jakie to są dokumenty skoro powierzchnie działek są inne po pomiarach, a działka pozostaje taka jak była. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł.W. z dnia (...) o odrzuceniu zarzutów skarżących dotyczących danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym dla działki nr 64 położonej w obrębie Ax, w gminie Bx, ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie jest przebieg granicy pomiędzy działkami o numerach: 64 i 65/1.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX nr 505313).

Zaznaczyć także należy, że art. 24 ust. 2a dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.897) zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził jak wyżej wskazano działanie starosty z urzędu w ściśle określonych przypadkach.

Zasady prowadzenia ewidencji zostały także określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 1034).

Podkreślić należy, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Kontrolowane przez Sąd na skutek skargi decyzje administracyjne zostały wydane w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 1 - ust. 10 powołanej ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

Prawodawca definiuje modernizację jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Jak wynika z § 56 ust. 1 rozporządzenia, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków odpowiednie zastosowanie mają przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43. Rozdział 2 reguluje zaś problematykę zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje § 19 - § 43.

W § 36 rozporządzenia postanowiono, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 rozporządzenia ust. 3).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. zgłosili zarzuty do danych objętych modernizacją, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Skarżący kwestionują ustalony w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy działkami 64 i 65/1, podnosząc że granica działki przebiega przez budynki gospodarcze. Wnieśli o ponowne ustalenie granic na podstawie spokojnego stanu władania.

Ay S.A. (wykonawca prac modernizacyjnych) w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r., w związku z zarzutami skarżących, wskazało, iż w toku postępowania kwestia budynków została wyjaśniona, dokonano ponownej wizji przy udziale M. F., a budynki ujawniono w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie wykonanego pomiaru sytuacyjnego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do PZGiK.

Ponadto wykonawca prac geodezyjnych wyjaśnił, że procedura ustalenia granic dotycząca działki ewidencyjnej nr 64 została przeprowadzona w dniach 22-23 czerwca 2016 r. Wykonawca prac zawiadomił w terminie, zgodnym z § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków - strony: M. F. (właściciela dz. 64), N.F.(właściciela dz. 64), E.W. (właściciela dz. 65/1), M.W.(właściciela dz. 203 obręb Cx), J. P. (właściciela dz. 63). Na procedurę ustalenia stawił się J. F. (z up. M.F.), E. P. (opiekun prawny N. F.), E. W., K. K. (z up. J. P.). Nie stawił się M. W.. Podczas czynności ustalenia granic E. W. oraz J.F. zaakceptowali granicę pomiędzy działką 64 i 65/1 biegnącą od punktu 9-270 przez punkty: 9-868, 9-271, 9-861 do punktu P-22 ustaloną zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zważywszy na fakt, iż ewidencja gruntów i budynków we wsi Ax została założona na podstawie zarysów pomiarowych wykonawca prac przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic. Ponieważ spokojny stan posiadania w tym przypadku był sprzeczny z danymi w PZGiK wykonawca ustalił przebieg tej granicy w zgodnie z pkt 3 § 39 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy udziale i akceptacji osób uczestniczących w charakterze osób zainteresowanych i świadków (co ma odzwierciedlenie w stosownej dokumentacji w operacie ewidencji gruntów i budynków). Granica pomiędzy działką 63 a 64 została ujawniona zgodnie z wyżej wymieniony paragrafem rozporządzenia, przebiega od punktu 9-537 przez punkty: 9-269, 9-549, 9-272, 9-860 do punktu P-23. Granica działki 64 z działką 47 (droga gminną) została ujawniona w ewidencji na podstawie operatu (...), gdyż wykonawca operat ten uznał za wiarygodny zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie wykonawca prac wyjaśnił, że podczas ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w dniach 22-23.06.2016 osoby i świadkowie uczestniczący w procedurze zostali zapoznani z przebiegiem całej granicy pomiędzy działkami 64 a 65/1. Podkreślił, że upoważnieni przedstawiciele (M. F. oraz N.F.) przykładali dużo uwagi do kwestionowania ww. opracowania (...), które zostało wykorzystane w procesie modernizacji. W związku z tym pracownicy Ay., aby potwierdzić wiarygodność punktu 9-537 przy drodze gminnej dz.47, tj. szyny metalowej wskazanej w operacie (...) oraz wiarygodność odtworzenia punktu 9-270 (palik drewniany pkt 8 ze szkicu) udali się w teren, by ponownie dokonać pomiaru. Dodatkowo podczas tych czynności dokonano pomiaru kontrolnego dla budynków celem oceny wcześniej wykonanych pomiarów. Operat (...) karta -25- "szkic przebiegu granic" wykonane przez geodetę H. K. potwierdza właściwe obliczenie punktu w odniesieniu do ogrodzenia i jest zgodne z sytuacją terenową oraz mapą zasadniczą funkcjonującą w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z której wynika, że ogrodzenie trwałe nie stanowi granicy działki 64.

Dodatkowo wykonawca prac wskazał, że opracowanie (...) zawiera jedynie dane pomiarowe dotyczące granicy działek ewidencyjnych. Nie istnieją natomiast dane dotyczące pomiaru budynków, które były przedmiotem zgłaszanych uwag. Wynikiem opracowania całości prac w odniesieniu do działki 64 w bazie danych ewidencji gruntów i budynków zostały ujawnione granice działek ewidencyjnych na podstawie operatów archiwalnych PZGiK wraz z przeprowadzeniem procedury ustalenia przebiegu granic przy uczestnictwie upoważnionych przedstawicieli i świadków oraz ze złożeniem odpowiednich podpisów do dokumentacji stanowiących treść operatu opisowo-kartograficznego dla wsi Ax gm. Bx. W związku w powyższym Ay nie znalazło podstaw do ponawiania procedury ustalenia granicy pomiędzy działką 64 a 65/1, gdyż zdaniem wykonawcy procedura ustalenia wykonana w dniach 22-23 czerwca 2016r. została przeprowadzona prawidłowo.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że granica pomiędzy działkami 64 a 65/1 została protokolarnie ustalona (protokół ustalenia przebiegu granic z dnia 22 czerwca 2016 r.). Protokół został podpisany przez obie strony (ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń – podpisy: J. F. na podstawie upoważnienia M. F. stanowiącego - załącznik nr 12 i E. P. przedstawiciel ustawowy małoletniej N.F.– właściciele działki nr 64, a także E. W. - właścicielka działki nr 65/1). Przebieg granicy został ustalony zgodnie z archiwalną mapą ewidencji gruntów oraz zarysem pomiarowym. Według tych dokumentów granica pomiędzy działkami 64 a 65/1 biegnie odcinkiem prostym na długości ponad 400 m od strony drogi gminnej w stronę granicy obrębu. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających, że budynki gospodarcze zostały posadowione w granicy. Takich dokumentów nie posiada skarżący, mimo iż kwestionuje przebieg granicy działki nr 64, która przecina budynek gospodarczy.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że wykonawca prac modernizacyjnych nie zmienił granicy pomiędzy działkami 64 a 65/1, granice działki 64 zostały ujawnione na podstawie istniejących dokumentów, operatów archiwalnych zasobu geodezyjno - kartograficznego oraz potwierdzone przez właścicieli. Zatem wykorzystując istniejące materiały i dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz przeprowadzając czynności ustalenia przebiegu granic wykonawca prac modernizacyjnych sporządził operat opisowo - kartograficzny. Podkreślić też należy, że różnica w powierzchni działki nr 64 po modernizacji wynika z przyjęcia jej granic oraz nie zmniejszyła się, tylko zwiększyła i wynosi 6,9354 ha.

Zdaniem sądu, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że wykonawca prac modernizacyjnych przesuwa granice nieruchomości w celu dopasowania do istniejącej zabudowy, pomimo że posiada wiedzę, iż nie odpowiada ona zarysom pomiarowym, dokumentom będącym podstawą oznaczenia działek oraz ustaleniom dokonanym na podstawie punktów granicznych przedmiotowych działek.

W ocenie sądu, istotne znaczenie ma to, że wykonawca wskazał graniczniki i ich numery, a strony potwierdziły przebieg granicy. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do kwestionowania prawidłowości ustalenia punktów granicznych.

W toku tego postępowania wszelkie wątpliwości zostały wyjaśnione. Organ rozpatrując zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia przebiegu granicy w trakcie modernizacji wnikliwie przeanalizował argumenty strony, zwrócił się do wykonawcy prac o dodatkowe wyjaśnienia. W ocenie Sądu, przy orzekaniu w sprawie organy dochowały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w sposób wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia.

Dodać należy, że modernizacja ewidencji nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości. Przedmiotem modernizacji ewidencji nie jest rozstrzyganie o spornych interesach stron. W rozpoznawanej sprawie przebieg granicy został zaś ustalony m.in. w oparciu o zgodne oświadczenia stron.

Mając na uwadze powołane okoliczności sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.K.