Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1877/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Ewa Rynczak WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi B.D. i J.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu 7 września 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. dokonali kontroli obiektu mostowego zrealizowanego na potoku [...] w km 1+360. Zawiadomieniem z dnia 24 października 2007 r., organ I. instancji poinformował zainteresowane strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbiórki obiektu mostowego zrealizowanego przez J.D. na potoku [...] , stanowiącego połączenie działki nr [...] z działką nr [...] w B.

W dniu 24 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak: [...] , którym wezwał J.D. do przedłożenia w terminie 14 dni wszelkich dowodów potwierdzających okres budowy przedmiotowego obiektu mostowego. W związku z powyższym w siedzibie Powiatowego Inspektoratu w dniu 6 listopada 2007 r., stawiła się Z.M. i K.P. w celu złożenia oświadczenia.

W dniu 12 grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbiórki mostu zrealizowanego przez J.D. na potoku [...] , jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia 31 października 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości własną decyzję z dnia 12 grudnia 2007 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozbiórki mostu zrealizowanego przez J.D. na potoku [...] w miejscowości B. na działce nr [...] w dziatki nr [...] .

W dniu 15 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak: [...] , którym nałożył, na Inwestora J.D. , obowiązek dostarczenia w terminie do 15 maja 2009 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi dokumentami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 10 września 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.D. - dokonać rozbiórkę mostu o parametrach długość 3 m i szerokość 5m zlokalizowanego na potoku [...] w miejscowości B. na działkach nr nr [...] , wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 285/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że obowiązkiem organów jest dokładne ustalenie, kto jest inwestorem tego obiektu budowlanego, bo obowiązki winny być nałożone na precyzyjnie ustalonego inwestora.

W dniu 24 września 2010 r. ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J.D. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W związku z ww. wezwaniem w dniu 18 października 2010 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zjawili się B.D. oraz J.D. , na tę okoliczność sporządzono protokoły. W celu dokładnego ustalenia inwestorów w niniejszej sprawie do złożenia wyjaśnień w dniu 2 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał również E.D. .

W dniu 30 listopada 2010 r. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie wezwano A.I. - sołtysa w B.

Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o ustalenie czy dla terenu, na którym zlokalizowane są działki nr nr [...] w miejscowości B. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wydana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na ww. prośbę pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. znak: [...] Urząd Miejski w S. przesłał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki nr nr [...] w miejscowości B.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestorów - B.D. i J.D. do przełożenia w terminie 120 dni wymaganych prawem dokumentów w celu wdrożenia procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu mostowego.

W oparciu o dokonane ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. w dniu 19 sierpnia 2011 r. wydał decyzję znak: [...] , na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art.48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał inwestorom B.D. i J.D. dokonać rozbiórki mostu rozp. 4 m i szerokości 5 m zrealizowanego na potoku [...] w miejscowości B. na działkach nr nr [...] wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu podano, że w świetle wskazań sądu administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 285/10, przeprowadzono dodatkowe czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie inwestora względnie inwestorów obiektu. W rezultacie przeprowadzonych czynności ustalono, że inwestorami obiektu są jedynie B.D. i J.D. , którzy w 1997 r. wykonali sporny obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o oświadczenia świadków, jak i samych inwestorów przyjęto, że inwestorem nie była E.D. , która w czasie realizacji obiektu była osobą niepełnoletnią, gdyż miała 14 lat.

Organ ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego przedmiotowy most został zrealizowany z uwagi na fakt, że poprzednio istniejący most uległ zniszczeniu w wyniku powodzi.

Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania zakwalifikowany został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako budowla, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego budowa nowego mostu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na fakt, że inwestorzy zrealizowali sporny obiekt w sposób samowolny, zastosowanie znalazł tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile me zachodzą warunki określone w ust. 2 tegoż artykułu. Mianowicie jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. wskazane wyżej warunki nie zostały naruszone w związku z powyższym w dniu 9 lutego 2011 r. wydano postanowienie, którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających jego zalegalizowanie. Jednocześnie pouczono inwestorów, że niedostarczenie w określonym terminie wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów, zobliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli, zgodnie z ust. 1 omawianego artykułu (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie B.D. i J.D. nie skorzystali z możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli i nie przedłożyli żądanej dokumentacji, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest orzec rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu mostowego.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli B.D. i J.D. , które uzupełnili pismem z dnia 10 września2011 r. podnosząc, że faktycznie nie doręczyli wymaganej dokumentacji projektowej z powodu dużych kosztów jej uzyskania. Podali, że o wysokości opłaty legalizacyjnej dowiedzieli się niedawno, wcześniej nikt nie poinformował ich, że będzie to tak wysoka kwota. Podali, że są rencistami, żyją bardzo skromnie i nie są w stanie uiścić opłaty w wysokości 125.000 zł., a nie uchylają się od jej zapłacenia.

Podali, że most stanowiący jedyny dojazd do ich działki został zniszczony w trakcie powodzi w 1997 r. Odbudowali go własnymi siłami z małą rzeczową pomocą Gminy, która nie poinformowała ich, że muszą uzyskać najpierw pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 21 października 2011 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.D. i J.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia 19 sierpnia 2011 r., znak: [...] , którą nakazano "inwestorom B.D. i J.D. dokonać rozbiórki mostu rozp. 4 m i szerokości 5 m zrealizowanego na potoku [...] w miejscowości B. na dziatkach nr nr [...] wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budową", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podano, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I. instancji organ odwoławczy stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Podano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność mostu zrealizowanego na potoku miejscowości B. w km 1+360, pomiędzy działkami nr nr [...] mego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazano, że podczas przeprowadzania czynności kontrolnych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w dniu 7 września 2007 r., obiektu mostowego na potoku [...] w km 1+360, J.D. oświadczył do protokołu, że: "Jesienią wrzesień/październik 1997 r. w miejsce istniejącego uprzednio przepustu betonowego o przekroju kołowym w ramach odbudowy po powodzi wykonałem most na Potoku G. Na wykonanie przedmiotowego obiektu nie posiadam pozwolenia ani zgłoszenia". W trakcie kontroli ustalono, że stan techniczny obiektu mostowego nie powoduje zagrożenia zawaleniem. Czasookres budowy obiektu mostowego został potwierdzony w zeznaniach świadków, z oświadczeń których zostały sporządzone protokoły, zalegające w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 285/10 organ I. instancji ustalił, że inwestorami przedmiotowej samowoli budowlanej jest nie tylko J.D. , ale również jego małżonka B.D. , Pomimo faktu, że J.D. i B.D. nie posiadali tytułu prawnego do nieruchomości, na której wzniesiono przedmiotowy obiekt, wskazać należy, że w przypadku gdy inwestor dokonuje samowoli budowlanej, budując obiekt na gruncie, co do którego nie posiada tytułu prawnego i bez zgody właściciela tej nieruchomości, istnieje możliwość obciążenia inwestora nakazem rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, w którym orzeczono: "Przepis art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl).

W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez "budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31". Przepisy art. 29 Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu mostowego. W związku z powyższym przed przystąpieniem do prowadzenia robót budowlanych na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podniósł, że przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, że ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję.

W toku postępowania ustalono, że teren na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXVIE/358/08 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. ....z 2008 r. Nr 651, poz. 4444). Z wypisu i wyrysu z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem 2.R, 1.ZL, działka nr [...] położona jest w terenie 1.ZL, a działka nr [...] położona jest w terenie 2.WS, gdzie: 1.ZL - tereny lasów, 2.WS - tereny wód śródlądowych płynących (potoki), gdzie dopuszcza się realizacje obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, zatem realizacja przedmiotowego obiektu mostowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ww. obiekt nie narusza również przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, co zostało stwierdzone podczas przeprowadzania czynności kontrolnych obiektu mostowego, przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 7 września 2007 r.

Strony nie skorzystały z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. W ocenie organu odwoławczego, termin który organ I. instancji wyznaczył na przedłożenie dokumentów celem wdrożenia procesu legalizacji, był okresem wystarczającym do zgromadzenia i przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Proces legalizacji samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem nakładanym przez organy nadzoru budowlanego, to do uczestników procesu budowlanego należy decyzja o przystąpieniu bądź rezygnacji z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie podjęli procesu legalizacji w wyznaczonym terminie, organ I. instancji był zobligowany do wdrożenia sankcji wynikającej z przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ nadmienił, że w treści odwołania z dnia 2 września 2011 r. oraz w uzupełnionej wersji odwołania z dnia 10 września 2011 r., sami inwestorzy podali, że celowo nie przedłożyli wymaganych dokumentów, niezbędnych do wdrożenia procesu legalizacji, z uwagi na zbyt wysoką opłatę legalizacyjną, którą byliby zobowiązani uiścić. Organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu nadzoru budowlanego, ponieważ jej wysokość jest ściśle określona przepisami ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że podnoszona przez odwołującego trudna sytuacja, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem ustawa Prawo budowlane nie daje możliwości organom nadzoru budowlanego swobodnej interpretacji tych przepisów.

Równocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, że nie jest organem właściwym do anulowania w całości bądź w części lub też rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, gdyż organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda [...]. Podkreślić jednak, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie dotyczy opłaty legalizacyjnej, bowiem z uwagi na nie przedłożenie przez inwestorów w wymaganym czasie dokumentów niezbędnych do rozpoczęcia procesu legalizacji, taka opłata nie została na inwestorów nałożona, a organ I. instancji prawidłowo wydał skarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w K. organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do niniejszej sprawy, w sposób zapewniający wszystkim jego stronom gwarancje procesowe, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobligowany do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli w dniu 15 listopada 2011 r. B.D. i J.D. Podnieśli, że decyzja jest nieważna bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania, a to M.S.

Nadto wskazali, że zakwestionowana decyzja została wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który nie może mieć zastosowania do obiektu odbudowanego w miejsce poprzednio istniejącego, a zniszczonego wskutek powodzi z 1997 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla trybu postępowania i mimo, iż podnoszona była przez nas w odwołaniu od decyzji I instancji nie została w ogóle uwzględniona. Tymczasem bezspornym jest, że obiekt ten podlegał regulacji ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontu i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, w związku z czym postępowanie w sprawie odbudowy, a nie budowy powinno być prowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, gdyż odbudowa mostu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 285/10, rozpoznając skargę na uprzednio wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzję w przedmiocie rozbiórki spornego mostu, nie podważył prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej rozstrzygania, a zatem podnoszone na obecnym etapie zarzuty, co do wadliwości tej podstawy, uznane być powinny za bezpodstawne.

Przeprowadzone oraz uzupełnione, zgodnie ze wskazaniami ww. wyroku postępowania wyjaśniające wykazało, że nie zostały spełnione przesłanki legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor, w zakreślonym przez organ terminie nie przedłożył dokumentów, określonych w wydanym w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu. Zatem brak było przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Wyjaśniono ponadto, że organy nadzoru budowlanego na etapie prowadzenia postępowania, jak również na etapie doręczenia decyzji stronom, w tym M.S. , który jak podnosi strona skarżąca nie żyje, nie posiadały informacji o śmierci strony i żadna z pozostałych stron, w tym skarżący, takich informacji nie przekazała do organu. Przeciwnie, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja doręczona została zgodnie z przepisami K.p.a., pełnoletniemu domownikowi strony - teściowej, który podjął się oddania pisma adresatowi, nie podając informacji, że adresat nie żyje (akta administracyjne sprawy, tom II, zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, karta nr 20). Z uwagi na powyższe nie uzasadnionym pozostaje formułowanie pod adresem organu zarzutu nieważności wydanej decyzji w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Badając pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

Sprawa będąca przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była już badana przez ten Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 285/10 zawarł wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu ww. wyroku z 29 kwietnia 2010 r. Sąd wskazał, że obowiązkiem organów jest ustalenie inwestorów lub inwestora obiektu mostowego zrealizowanego na potoku [...] w km 1+360. Dalej Sąd wskazał, że gdyby jedynym inwestorem był J.D. , to zaskarżona wówczas decyzja byłaby prawidłowa. Jednakże w aktach sprawy ocenianej wówczas przez Sąd znalazły się dokumenty wskazujące, że to trzy osoby wykonały ten most, finansując jego odbudowę z własnych środków (wers 1-2 liczony od góry, strony 5 uzasadnienia ww. wyroku). Brak wyjaśnienia okoliczności zawartych w takim dokumencie, w którym znajdowały się podpisy większej ilości "inwestorów" niż to wówczas ustaliły organy administracji wraz z informacją o odbudowie mostu z własnych środków stał się podstawową przyczyną uchylenia wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. decyzji zapadłych w sprawie przed tą datą. Sąd wyraźnie również wskazał, że obowiązkiem organów jest ustalenie rzeczywistego kręgu inwestorów w tej sprawie.

Sąd przytoczył istotną część uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 285/10. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że w wyroku tym Sąd już przesądził podstawę prawną prowadzenia postępowania i zawarte wskazówki wiązały i organy administracji i Sąd orzekający ponownie w tej sprawie.

W związku z art. 153 P.p.s.a. i wiążącą ocenę sądu administracyjnego, Sąd orzekając w tej sprawie nie może uwzględnić tego zarzutu skargi, który dotyczy błędnego zastosowania przepisów obowiązujących w tej sprawie lub wskazania, że w sprawie winny być stosowane art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponieważ już w tej sprawie został wydany wyrok i wówczas orzekając sąd administracyjny nie zakwestionował podstawy prawnej działania organów, tej okoliczności nie może Sąd w tej sprawie ponownie rozpoznawać. W przeciwnym razie Sąd zakwestionowałby ocenę zawartą w prawomocnym wyroku poprzedniego składu sądu administracyjnego wydającego orzeczenie w tej sprawie.

Obie wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, ale z różnych przyczyn.

Nie ulega wątpliwości, że decyzję organu odwoławczego doręczono stronie, która już w dacie wydania tej decyzji nie żyła. Zgodnie z odpisem aktu zgonu (akta sądowe sprawy, karta nr 76), M.S. zmarł 2 października 2011 r. Decyzja organu II. instancji została zaś wydana w dniu 21 października 2011 r. Tym samym na określonych etapach postępowania odwoławczego nie uczestniczyli następcy prawni (następca prawny) zmarłego M.S. Ponieważ obiekt mostowy na potoku [...] łączy działkę nr [...] z działką nr [...] , a właścicielem działki nr [...] był M.S. , stąd jego udział jako strony był uzasadniony.

Tym samym śmierć takiej osoby w toku postępowania i brak ustalenia następców prawnych tej osoby stanowi przesłankę wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc okoliczność, zgodnie z którą strona (następca prawny lub następcy prawni) po zmarłym M.S. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Ta okoliczność stanowi obligatoryjną przesłankę uchylenia decyzji, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Gdyby organ odwoławczy dowiedział się o śmierci tej strony, wówczas winien albo ustalić następców prawnych zmarłego, albo zawiesić - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. - postępowanie odwoławcze w sprawie. Okoliczność, że organ odwoławczy nie wiedział o śmierci M.S. a więc nie ponosi żadnej winy w wysłaniu decyzji do osoby zmarłej, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. W postępowaniu administracyjnym co do zasady okoliczność winy organu nie ma znaczenia, ponieważ organ zobowiązany jest z urzędu i zebrać materiał dowodowy i ustalić strony postępowania. Błędne ustalenie stron, niezależnie czy było spowodowane zawinieniem organu (pracownika) czy też dokonane zostało bez jego winy – nie ma znaczenia dla oceny tej okoliczności.

Tym samym decyzja organu odwoławczego zostaje uchylona dlatego, że w postępowaniu odwoławczym krąg ustalonych stron był niepełny.

Decyzja organu I. instancji podlega uchyleniu z innej przyczyny.

Jak już zostało to wskazane, podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w tej sprawie winno być ustalenie, kto był inwestorem przedmiotowego mostu.

Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: inwestor; inspektor nadzoru inwestorskiego; projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Prawo budowlane nie definiuje precyzyjnie obowiązków inwestora, ale wymienia te najważniejsze. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: 1) opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb innych projektów; 2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy; 3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 4) wykonania i odbioru robót budowlanych i 5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi powierzenie nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych osobie o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Z reguły inwestor to osoba (podmiot), który albo sam organizuje całe przedsięwzięcie inwestycyjne, albo też przy pomocy innych osób (podmiotów) takie przedsięwzięcie organizuje. Z reguły to sam inwestor uzyskuje pozwolenie na budowę, poprzedzając je gromadzeniem wymaganych dokumentów w tym projektu budowlanego, posiada lub nabywa prawo do terenu przyszłej inwestycji, nabywa niezbędne materiały budowlane, organizuje wykonanie inwestycji, zatrudnia kierownika budowy, nierzadko sam wykonuje część prac budowlanych lub zleca ich wykonanie innym podmiotom. Inwestor jest wreszcie podmiotem zgłaszającym zakończenie budowy. Ten przedstawiony schematycznie katalog podstawowych obowiązków inwestora można skrótowo nazwać organizowaniem procesu budowy.

W tej sprawie organom administracyjnym umknęła jedna istotna okoliczność. W uzasadnieniu wyroku Sądu z 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 285/10 wskazano, że w związku z oświadczeniem, że to dane osoby sfinansowały z własnych środków budowę przedmiotowego mostu, należało poszukiwać wśród tych osób inwestora (inwestorów). Ta właśnie okoliczność "sfinansowania z własnych środków" budowy ma w tej sprawie istotne znaczenie. Jak wynika z oświadczenia E.D. , B.D. i J.D. z dnia 16 kwietnia 2007 r. przedmiotowy most został tylko częściowo wykonany z udziałem ich środków. W ramach pomocy otrzymali oni z Urzędu Gminy 2 tony cementu i dwie płyty drogowe. Porównując to oświadczenie ze zdjęciami znajdującymi się w tomie I akt administracyjnych (karta nr 3) wyraźnie można dostrzec, że owe dwie płyty drogowe stanowią przęsła mostu. Fakt przyznania pomocy rzeczowej przez Gminę S. wynika również z innych dokumentów zebranych w sprawie (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 181).

Tym samym można stwierdzić, że bez pomocy Gminy S. polegającej na udostępnieniu płyt drogowych i dwóch ton cementu wykonanie (odbudowa) przedmiotowego mostu byłaby niemożliwa. W tej sprawie inwestorem jest nie tylko osoba (osoby), które faktycznie wykonywały prace (B.D. i J.D. ), ale i te osoby, których udział chociażby pośrednio był niezbędny do wykonania prac i które samodzielnie podjęły decyzje o udziale w procesie inwestycyjnym. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której sami skarżący bez wydatnej pomocy Gminy Stary Sącz, nie odbudowaliby przedmiotowego mostu. Nie ulega też wątpliwości i to, że przekazując B.D. i J.D. cement oraz płyty drogowe i wiedząc, w jakim celu mają one być wykorzystane, Burmistrz Miasta i Gminy S. powinien poinformować skarżących o skutkach odbudowy przedmiotowego mostu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub pouczyć o trybie uzyskania niezbędnych dokumentów celem legalnego wykonania robót budowlanych. Prawdopodobnie nie toczyło się odrębne postępowanie administracyjne w zakresie przekazania (darowania) tych płyt i cementu skarżącym, a sami skarżący ufając organom władzy odbudowali most tak bardzo im potrzeby do wykonywania najpilniejszych potrzeb życiowych, to jednak nie zwalniało to organów Gminy od informowania o obowiązującym stanie prawnym. Gdyby bowiem sam przedmiotowy most na potoku [...] był zaliczany do drogi gminnej, to wówczas jego zniszczenie w trakcie powodzi obciążało zarządcę gminnych dróg publicznych do odbudowy. Okoliczność zaś, że zamiast Burmistrza Miasta i Gminy (lub zarządu dróg gminnych) ten most odbudowali sami skarżący przy pomocy samej Gminy, nie może pozostawać bez znaczenia dla ustalenia kręgu rzeczywistych inwestorów. Nie można bowiem przypisywać wyłącznej odpowiedzialności danym osobom, które z przyczyn istotnych życiowo musiały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej i które przy pomocy innego podmiotu (Gminy) odbudowały most, pozostawiając poza jakąkolwiek odpowiedzialnością ten inny podmiot.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje. Wykazane bowiem naruszenie prawa stanowiły podstawę do wznowienia postępowania odwoławczego, co nakładało obowiązek zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z kolei brak ustalenia, kto winien być uznany za inwestora w tej sprawie, a w szczególności brak zbadania, czy Gminie S. nie można przypisać statusu inwestora, skoro Gmina ta nie tylko godziła się na wybudowanie tego mostu, ale i udzieliła wydatnej pomocy materialnej, bez której odbudowa byłaby niemożliwa, czyni także decyzję organu I. instancji wadliwą. Brak ustalenia inwestora (inwestorów) stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy ustalić krąg stron mając na uwadze śmierć M.S. , a następnie ustalić precyzyjnie zakres pomocy udzielonej przez Gminę S. skarżącym w zakresie odbudowy przedmiotowego mostu. W przypadku potwierdzenia udziału Gminy S. w odbudowie tego mostu chociażby w zakresie przekazania płyt drogowych i cementu, bez której to pomocy most ten nie zostałby odbudowany, należy prowadzić postępowanie z udziałem wszystkich inwestorów wliczając do tego grona, w razie potwierdzenia istotnego udziału rzeczowego Gminy, także samej Gminy S. Stosownie do tak poczynionych ustaleń należy sprawę załatwić wydając akt administracyjny.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.