Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1077/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 2  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 5,  art. 10  ust. 1,  art. 13  ust. 1 i 2,  art. 15  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 138  par. 1  pkt 2 i 3,  art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 i 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2013 r. skarżąca T. P. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w P., w oparciu o art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), o:

1. udzielenie informacji dotyczącej ewentualnego stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa pomiędzy funkcjonariuszem Komisariatu Policji w N. [...] A. J. a (i) pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedziba w N., (ii) pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. oraz (iii) najemcami w [...] w okresie od stycznia 2010 r. do chwili złożenia wniosku;

2. udostępnienie powyższej informacji w następujący sposób:

– poprzez zobowiązanie [...] A. J. do złożenia pisemnego oświadczenia o istnieniu (braku istnienia) stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa pomiędzy funkcjonariuszem Komisariatu Policji w N. [...] A. J. a pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedziba w N. oraz spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. i najemcami w [...];

– przesłanie pisemnego oświadczenia [...] A. J. oraz informacji określonej w pkt 1 wniosku ze wskazaniem stopnia pokrewieństwa i powinowactwa pomiędzy [...] A. J. a pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedziba w N. oraz spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. i najemcami w [...] pełnomocnikowi skarżącej na podany we wniosku adres kancelarii.

Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia skarżącej T. P. informacji publicznej w postaci:

1. udzielenia informacji dotyczącej ewentualnego stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa pomiędzy funkcjonariuszem Komisariatu Policji w N. [...] A. J. a pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. i pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. oraz najemcami w [...].

2. udostępnienia skarżącej powyższej informacji poprzez zobowiązanie [...] A. J. do złożenia pisemnego oświadczenia o istnieniu (braku istnienia) stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa pomiędzy funkcjonariuszem Komisariatu Policji w N. [...] A. J. a pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. oraz najemcami w [...] w okresie od stycznia 2010 r. do chwili złożenia wniosku.

3. przesłania oświadczenia wymienionego w pkt 1 pełnomocnikowi skarżącej.

W uzasadnieniu podał, że zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy jako zespół następujących uprawnień: do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Aby zatem wniosek został zrealizowany musi spełniać przesłanki określone w omawianym artykule. Natomiast w przypadku zobowiązania funkcjonariusza do złożenia pisemnego oświadczenia, wniosek nie spełnia kryteriów określonych w powyższym przepisie, a organ też nie posiada dokumentu spełniającego kryteria określone we wniosku. Informacja taka musiałaby zostać wytworzona zgodnie z treścią wniosku, co nie jest zgodne z powyższą regulacją, ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego nawet w przypadku dokumentu przetworzonego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11 stwierdził, że "Domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/11 podniósł, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w U.d.i.p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 U.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 U.d.i.p., mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 U.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Ponadto z treści art. 5 ust. 1 i 2 wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W omawianej sytuacji wniosek nie ma związku z pełnieniem funkcji przez osoby publiczne (funkcjonariusza), zatem odmowa udzielenia informacji o treści wskazanej we wniosku wynika z obowiązujących regulacji i z faktu, że Komendant Powiatowy Policji nie jest w posiadaniu wnioskowanego dokumentu.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r. do Komendanta [...] Policji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego ropoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego we wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, kiedy interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji istniał, a wnioskodawca nie był zobowiązany do wykazywania istnienia interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji;

2. art. 5 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wniosek nie ma związku z pełnieniem funkcji przez osobę publiczną, kiedy wnioskowana informacja miała związek z pełnieniem funkcji przez funkcjonariusza publicznego;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia ustawowych kryteriów prawa do informacji w przypadku, gdy informacje objęte wnioskiem stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy, a wniosek mieści się w granicach prawa do informacji.

Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zasadą każdego postępowania o udostępnienie informacji publicznej w jego wstępnej fazie jest stwierdzenie, czy w istocie dana informacja ma charakter i przymiot informacji publicznej i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. IV SAB/G129/11 stwierdzono, że "z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy jest ona utrwalona w formie dokumentu, względnie w oparciu o istniejące dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. I OSK 951/08 wskazał, że "prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. I OSK 1499/12, wskazał, że "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej." W związku z tym żądanie wytworzenia dokumentu, który stwierdzałby, jaki stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa występuje pomiędzy funkcjonariuszem KPP w P., a pracownikami lub współpracownikami firm w N., nie ma charakteru informacji publicznej. A skoro tak, to zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 "W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stosuje się przepisów ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16." Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. II SAB/Bd 40/07: "Brak cech informacji publicznej powoduje, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie uodip. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy." Skoro zaś Komendant Powiatowy Policji w P. stwierdził, że nie dysponuje dokumentami wymienionymi we wniosku, powinien o powyższym poinformować wnioskodawcę, a nie wydawać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Takie stanowisko potwierdza również wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SAB/Sz 23/08: "W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, że z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia." Jeżeli Komendant Powiatowy Policji w P. uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub że nie posiada wnioskowanego dokumentu, to bezzasadne jest również przytaczanie przepisów o przetworzeniu informacji publicznej. Bezzasadnym jest także stwierdzenie, że strona powinna wykazać szczególny interes publiczny. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II SA/Wa 1720/05, "Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym." Brak jest również podstaw do przywoływania zapisów art. 5 przedmiotowej ustawy, czyli ograniczenia prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy organ uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Analizując przedmiotowy wniosek, można dojść do przekonania, że działania strony zmierzają do wyłączenia z prowadzenia postępowań przygotowawczych funkcjonariusza Komisariatu Policji w N. [...] A. J., a przepisami, które regulują zasady wyłączenia osób prowadzących postępowanie przygotowawcze są zapisy K.p.a., w szczególności art. 40, art. 41, art. 42 i art. 47.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca T. P. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego, zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa, a to:

a) art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania w całości w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji naruszyło zakaz reformationus in peius, a organ nie wykazał, aby zachodziły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji na niekorzyść strony postępowania;

b) art. 104 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w całości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania;

b) art. 15 K.p.a poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, a to przez ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji oraz ograniczenie uprawnień skarżącej ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji;

c) art. 107 § 3 K.p.a poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji uzasadnienia prawnego w zakresie zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania w niniejszej sprawie;

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ust. 1 U.d.i.p poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego wniosła o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w P. o przesłanie akt następujących postępowań: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach powyższych postępowań na okoliczność prowadzenia powyższych postępowań przez [...] A. J. i zaistnienia zdarzeń wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności.

W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Natomiast organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył powyższą zasadę, bowiem jedynie w przypadku, gdy wydano decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji lub decyzję uchylającą decyzję organu I instancji (w całości lub części) i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy, nie doszłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaś organ swoją decyzją uznał, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i w tym zakresie doszło więc do orzeczenia na niekorzyść. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano również, aby w niniejszej sprawie zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu publicznego. W przypadku uznania, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ II instancji był zobowiązany do poinformowania, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a nie do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. W związku z tym skarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto przedmiotowe postępowanie z całą pewnością nie jest bezprzedmiotowe, gdyż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i skarżąca jako strona, na której żądanie wszczęto niniejsze postępowanie, nie wystąpiła o umorzenie postępowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 481/12) "Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierć lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty". Organ odwoławczy nie ma swobody w zastosowaniu umorzenia jako przesłanki zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika również obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W przedmiotowej zaś sprawie organ ograniczył się wyłącznie do weryfikacji decyzji organu I instancji, przy minimalnym odniesieniu do argumentów przedstawionych w odwołaniu. Zatem treść skarżonej decyzji wskazuje, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a więc nie można mówić o pełnym i prawidłowym ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa polega bowiem nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis, rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się wyłącznie do wskazania podstawy prawnej umorzenia postępowania. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie sposób jednak wywieść, jakimi przesłankami kierował się organ przy uznaniu niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. W dalszej części stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W doktrynie wskazuje się, że za informację publiczną można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej, w tym wykonywania zadań publicznych. Obywatele mają prawo do informacji, czy osoba pełniąca funkcję publiczną (w tym przypadku funkcjonariusz policji) sprawuje swoją funkcję w sposób bezstronny. Jest to tym bardziej istotne w przypadku sprawowania newralgicznych funkcji związanych ze ściganiem sprawców czynów zagrożonych odpowiedzialnością karną. Bezstronność funkcjonariuszy publicznych jest jednym z fundamentów prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż bezstronne sprawowanie funkcji publicznych leży w interesie wszystkich obywateli. Z tego względu udostępnienie informacji, które mają na celu kontrolę obywatelską w tym zakresie, zawsze będzie przyczyniało się do usprawnienia funkcjonowania instytucji publicznych. Funkcjonariusz publiczny, mając świadomość, iż obywatele mają dostęp do informacji o możliwych konfliktach interesu, będzie szczególnie dbał, aby takie konflikty nie występowały w czasie sprawowania przez niego funkcji publicznej. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w jego ocenie działania skarżącej zmierzają do wyłączenia z prowadzenia postępowań przygotowawczych funkcjonariusza Komisariatu Policji w N. [...] A. J. Podał również, że przepisy Kodeksu postępowania karnego regulują zasady wyłączenia osób prowadzących postępowanie przygotowawcze, jednakże stanowisko organu w powyższym zakresie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Stosunki pokrewieństwa oraz powinowactwa mają bezpośredni wpływ na bezstronność funkcjonariusza policji w prowadzonych przez niego postępowaniach przygotowawczych. Strona takiego postępowania musi mieć więc możliwość ustalenia czy w konkretnej sprawie nie zachodzi podstawa do wyłączenia osoby prowadzącej postępowanie. Brak uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną w rozumieniu ustawy uniemożliwia w praktyce skorzystanie z uprawnień, przysługujących na gruncie Kodeksu postępowania karnego stronie postępowania przygotowawczego, gdyż strona nie będzie w stanie wykazać, iż w rzeczywistości zachodzą okoliczności uzasadniające wyłączenie osoby prowadzącej postępowanie przygotowawcze. Odmowa uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną podważa również zaufanie obywateli do instytucji publicznych oraz osób w nich pracujących.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy bezspornym jest, że Komendant Powiatowy Policji w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Ponadto w myśl art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem jej ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z przepisów tych wynika zatem, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek, jeśli informacja nie została upubliczniona lub też nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy. Realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej ma nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że istnieją powody, które uniemożliwiają udzielenie informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki. W takim przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W tym miejscu należy dodać ponadto, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, bowiem art. 1 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie (w trybie innych regulacji prawnych). W sprawie niniejszej skarżący nie ma innego trybu dostępu do żądanej dokumentacji, a zatem dopuszczalna jest realizacja jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, niezależnie od powyższego, szczególnie zaakcentować należy, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi być w jej fizycznym posiadaniu.

Zatem charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawie przyszłych działań dysponenta o ich wytworzenie, bowiem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik. Innymi słowy mówiąc, nie można zobowiązać organu do udzielenia informacji, która na dzień złożenia wniosku o jej udostępnienie nie istnieje i w konsekwencji organ nie jest w jej posiadaniu. Stąd też dopóki określona informacja publiczna nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie i to tak, aby można było odczytać jej treść w sposób niebudzący wątpliwości, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że w żadnym stopniu nie można utożsamiać prawa do uzyskania informacji publicznej z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca T. P. wnioskiem z dnia 21 lutego 2013 r. wystąpiła – w ocenie Sądu – o udostępnienie informacji poprzez jej wytworzenie, a niebędącej dotychczas w posiadaniu organu. Wszak w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnił tę kwestię organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji, zaś wnioskodawczyni zdawała sobie z tego faktu doskonale sprawę, skoro zażądała udzielenie nieistniejącej dotąd informacji dotyczącej ewentualnego stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa pomiędzy funkcjonariuszem Komisariatu Policji w N. [...] A. J. a (i) pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedziba w N., (ii) pracownikami lub współpracownikami spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. oraz (iii) najemcami w [...] w okresie od stycznia 2010 r. do chwili złożenia wniosku, poprzez zobowiązanie wymienionego funkcjonariusza do złożenia pisemnego oświadczenia o powyższych faktach i przesłanie tegoż oświadczenia jej pełnomocnikowi. Zatem wniosła ona o wytworzenie informacji jakościowo nowej, która dotychczas nie była w posiadaniu organu.

Skoro zaś tak, to wobec takiego wniosku skarżącej, nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji w trybie art. 16 ust. 1 powyższej ustawy, a jedynie w formie czynności materialno – technicznej winien był powiadomić skarżącą o braku żądanej informacji, zaś wydając decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa i w tej sytuacji nie może się ostać zarzut ze skargi o naruszeniu zakazu reformationis in peius. Wskazać w tym miejscu należy ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12 (LEX nr 1233921), gdzie w jego tezach stwierdzono, iż: "1. Decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. 2. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a." Idąc tym tokiem rozumowania, organ – wbrew zarzutowi ze skargi – dysponował podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji. Zatem skoro organ drugiej instancji wobec przedstawionej wyżej analizy prawnej musiał uchylić zaskarżoną decyzję i jednocześnie brak było podstaw do orzeczenia co do istoty lub przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenie, to zasadnym było umorzenie postępowania. Sąd zauważa jednakże z drugiej strony, że wbrew treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącemu, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, Komendant [...] Policji w sentencji rozstrzygnięcia użył nieprecyzyjnego sformułowania o umorzeniu postępowania w całości. Rację ma również skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i – poza przytoczonymi tezami z orzecznictwa – nie wskazuje na podstawy umorzenia, jednakże zdaniem Sądu wskazane powyżej uchybienia w zestawieniu z podstawową tezą, iż żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej w myśl cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.