Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 666/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa weterynaryjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Bd 666/17, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania świadectwa weterynaryjnego – w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]; w punkcie 2 zasądził od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. postanowieniem [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2017 r., którym odmówiono [...] S.A. w [...] wydania świadectwa weterynaryjnego dla przesyłki preparatu mlekozastępczego o nazwie [...], partia [...], przeznaczonego do [...].

Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] odmówił wydania zaświadczenia-świadectwa weterynaryjnego z powodu braku pewności czy preparat nie uległ zmianie pod względem mikrobiologicznym. Nie uzyskawszy takiej pewności, organ pierwszej instancji przyjął, że nie może w tych warunkach wydać zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego.

W zażaleniu na postanowienie, Spółka wywiodła, że brak pewności nie był żadną uzasadnioną przyczyną odmowy wydania stosownego zaświadczenia. Ponadto wywodzono, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] mógł ową niepewność bardzo łatwo usunąć.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że stosowne zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, wydawane jest w interesie podmiotu, który eksportuje na rynek zewnętrzny określone produkty. Na podstawie porozumień i umów międzynarodowych, zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, wydawane przez organ administracji weterynaryjnej jednej z umawiających się stron, stwierdza spełnienie wymogów, co do produktu, który ma być przedmiotem eksportu. Odpowiedzialność organów administracji weterynaryjnej obejmuje nie tylko polski rynek wewnętrzny, ale też rynki zewnętrzne, w tym wypadku rynek [...]. Międzynarodowe znaczenie zaświadczenia-świadectwa weterynaryjnego, wymaga od organów administracji weterynaryjnej szczególnie wzmożonej ostrożności, wynikającej z wagi i znaczenia takiego świadectwa.

Organ podkreślił, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że produkt, który chce uczynić przedmiotem eksportu, czyni zadość wymogom zarówno rynku polskiego, jak i rynku [...], zatem skarżąca Spółka powinna wykazać, że takie warunki zostały spełnione. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, że skarżąca Spółka przedstawiła wyniki badań próbek urzędowo pobranych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z partii wyrobu w dniach [...] października 2016 r. Każda partia eksportowana wymaga wydania odrębnego zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego, co oznacza, że ocenie zgodności z prawem podlega każdorazowo dana, konkretna wysyłana partia. Wprawdzie ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm.) – dalej: "ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej", nie określa w art. 26 ust. 3 pkt 1, jaki jest termin ważności zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego, niemniej nie ma potrzeby określania przez prawodawcę terminu ważności takiego świadectwa, gdyż z samej okoliczności, że każda partia wymaga odrębnego zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego wynika czasowy zakres jego obowiązywania. Gdyby rozumować według stanowiska skarżącej Spółki, to dla wysłania partii, którą chce eksportować do [...], wystarczyłoby dołączyć zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, którym Spółka posłużyła się w grudniu 2016 roku i w ten sposób spełnić wymóg prawem określony. Spółka jednak nie tylko nie posłużyła się tym zaświadczeniem - świadectwem weterynaryjnym, ale wręcz wystąpiła o wydanie kolejnego świadectwa weterynaryjnego. To Spółka domagała się wydania takiego zaświadczenia, a zatem to ona winna udowodnić, że nie doszło do zmian mikrobiologicznych w produkcie. Organ drugiej instancji zaznaczył, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego zażądał od skarżącej spółki posiadanych rejestrów temperatury i wilgotności w trakcie przechowywania produktu, procedur zakładowych wykonywania badań przechowalniczych, kierunków badań laboratoryjnych wykonywanych w ramach tych procedur. Spółka nie przedłożyła stosownych dowodów, co tym bardziej utwierdza organ drugiej instancji w tym, że stanowisko organu pierwszej instancji było w pełni uzasadnione. Spółka nie sprostała ciężarowi dowodu nie tylko co do tego, czy partia produktu spełnia wymogi prawem określone, ale również nie sprostała ciężarowi dowodu w zakresie wykazania, że parametry wpływające na jakość produktu nie uległy zmianie podczas przechowywania. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie dopuścił się zatem nadinterpretacji przepisów, ale wykazał się wymaganą w tego typu sprawach ostrożnością.

Skarżąca [...] S.A. w [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji udowodniła, że produkt czyni zadość wymogom zarówno rynku polskiego, jak i rynku [...]. Organ drugiej Instancji całkowicie pominął okoliczność, że spółka przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii zarówno odpowiednie wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] października 2016 r., próbek urzędowo pobranych z partii [...], jak i wyniki badań przechowalniczych wykazujące, że w produkcie przechowywanym w suchym i chłodnym pomieszczeniu, przez cały okres przydatności do spożycia nie zachodzą żadne zmiany. Produkt od momentu wytworzenia w październiku 2016 r. do zgłoszenia go do eksportu (luty 2017 r.), przechowywany był w magazynie w temperaturze nie przekraczającej 12 st. C, w szczelnych opakowaniach. Wilgotność wyrobu nie przekroczyła 3%. Na podstawie takich danych, popartych wynikami badań, Powiatowy Lekarz Weterynarii mógł ustalić właściwości towaru i poświadczyć aktualny stan preparatu mlekozastępczego, a zatem zachodziły przesłanki do wydania odpowiedniego świadectwa weterynaryjnego. Odmowa wydania świadectwa i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji nastąpiło zatem z naruszeniem zarówno prawa materialnego (art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), jak i przepisów proceduralnych. Zdaniem spółki naruszenie przez organ drugiej instancji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego przejawia się także w sposobie prowadzenia postępowania, w szczególności przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego oraz uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym odebranie jej możliwości pełnego wypowiedzenia się sprawie i wydanie zaskarżonego orzeczenia przed uzyskaniem od skarżącej dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, spółka przedłożyła stosowne dowody. Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia materiału dowodowego i przesłania szeregu dokumentów, wymienionych w piśmie. Organ nie zakreślił jednak Spółce żadnego terminu na realizację obowiązku, posługując się jedynie nieznanym w procedurze administracyjnej określeniem "w trybie pilnym". Spółka bezzwłocznie przystąpiła do kompletowania dokumentów i udzielenia odpowiedzi. Pismo Spółki (datowane na [...] kwietnia 2017r.) wraz z kompletem załączników zostało złożone w siedzibie organu, na ręce osoby prowadzącej sprawę w dniu [...] kwietnia 2017 r. Pismo wraz z załącznikami zostało przygotowane i złożone bez zbędnej zwłoki, w optymalnym dla tej czynności terminie. W chwili złożenia tego pisma zaskarżone postanowienie już było wydane, o czym pracownik skarżącej został poinformowany. Jak z powyższego wynika, organ II instancji, żądając od skarżącej przedstawienia dowodów, nie zakreślając terminu na wykonanie tego obowiązku, a następnie wydając orzeczenie przed otrzymaniem tych dowodów, rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji dopuścił się dodatkowo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 11 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wydanej na podstawie w/w przepisu Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z 18 maja 2011 r., a tym samym przyjęcie, że skarżąca Spółka mogła posłużyć się świadectwem weterynaryjnym wydanym w grudniu 2016 r. Organ myli ze sobą pojęcia: "wielkość partii produkcyjnej" i "wielkość partii wysyłki", a są to dwa różne pojęcia. "Partia produkcyjna" to ilość tego samego towaru, o tych samych parametrach, wyprodukowanego w zamkniętym czasowo cyklu produkcyjnym (w nin. sprawie 20 ton preparatu o nr [...] wyprodukowanego [...] października 2016 r.). Próbki do badań w celu uzyskania świadectwa weterynaryjnego, z danej partii produkcyjnej, pobiera się raz na całą partię, po zakończeniu jej produkcji, natomiast świadectwa weterynaryjne wydawane są oddzielnie na poszczególne "partie wysyłki/przesyłki", tj. partię towaru znajdującą się na konkretnym zamkniętym pojeździe (ust. VI pkt 16 ppkt 2 Instrukcji). W świadectwie wpisuje się numer naczepy, a świadectwa są numerowane centralnie i stanowią druki ścisłego zarachowania. Jedna partia produkcyjna może być podzielona na kilka partii przesyłki, dla których wydawane są, w oparciu o jeden wynik badania laboratoryjnego, osobne świadectwa weterynaryjne. Skarżąca nie mogła zatem, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, posłużyć się jednym świadectwem na kilka partii przesyłki towaru. Występując jednak o świadectwo, spółka przedstawiła wszelkie wymagane prawem dokumenty, z których wynikało, że towar spełnia wymogi niezbędne do dopuszczenia go na rynek Unii Celnej (w tym wypadku [...]), spełniając tym samym obowiązek wynikający zarówno z art. 26 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, jak i z ust.VI pkt 16 ppkt 1 Instrukcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten wskazał, że uprawnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii do wystawiania świadectw wynikają z unormowań zawartych w art. 26 ust. 1 ustawy. Poza sporem pozostaje, że strona skarżąca zobowiązana jest do uzyskania świadectw zdrowia na wytwarzane i eksportowane przez siebie produkty. W związku z eksportem produktu mlekozastepczego do państwa trzeciego, istniała więc konieczność uzyskania świadectwa weterynaryjnego. Dany produkt, który miał być eksportowany, był objęty tylko jednym zaświadczeniem - świadectwem weterynaryjnym, którego moc rozciągała się na całą partię produkcyjną a nie na każdą partię tego produktu, która miałaby być eksportowana do [...]. W stanie faktycznym sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do wydania świadectwa weterynaryjnego dla partii eksportowej z powodu braku pewności czy aktualne są parametry jakościowe partii produkcyjnej. W ocenie Sądu, brak pewności co do stanu faktycznego sprawy (tu jakości produktu) nie może uzasadniać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia i przyjęcia podstawy do negatywnego załatwienia wniosku (w rozpoznawanej sprawie, odmowy wydania zaświadczenia- świadectwa weterynaryjnego). Zadaniem organu jest ustalenie pewnych i jednoznacznych okoliczności, a nie wydawanie rozstrzygnięć na podstawie domniemań. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania nie można ustalić pewnych okoliczności, wówczas organ może wyciągnąć z takiego stanu określone konsekwencje procesowe. Stosownie do treści art. 26 ust. 3 pkt 1 i ust.4 i 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, organ wystawiając świadectwo zdrowia poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone. Precyzując warunki wystawiania świadectwa zdrowia, przepis art. 26 ustawy określa, że jeśli wystawienie świadectwa zdrowia następuje na podstawie innych dokumentów, to wystawiający świadectwo jest obowiązany posiadać te dokumenty przed jego wystawieniem, zaś stosownie do art. 26 ust. 5 wystawiający świadectwo może wystawić świadectwo zdrowia na podstawie danych, które zostały ustalone przez osoby, o których mowa w art. 16 ust. 1, jeżeli wystawiający świadectwo może potwierdzić prawdziwość tych danych lub na podstawie danych uzyskanych podczas innych urzędowych kontroli (ust.5 pkt 3). Tu tryb wystawienia świadectwa ma charakter warunkowy. Ustalenie rodzaju danych, niezbędnych do wydania świadectwa należy zatem do organu. Jeżeli nie dysponuje on tymi danymi, jest zobowiązany do ich uzyskania przez zobowiązanie zainteresowanego do ich przedłożenia. Zasady gromadzenia niezbędnego materiału, powinny odbywać się w myśl obowiązujących reguł proceduralnych, którymi są m.in. w przypadku wezwania, zakreślenie określonego terminu, według zasad wynikających z procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu meriti słusznie skarżący zwraca uwagę, że słowo: "pilnie" nie dookreśla terminu. Termin musi być konkretny i realny oraz powinien uwzględniać charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Na podstawie zebranych danych, organ ustala czy istnieją podstawy do wydania świadectwa. W każdym natomiast przypadku, wystawiający świadectwo zdrowia poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone. W opozycji do "posiadania wiedzy" o danych, jest brak wiedzy lecz przepis art. 26 ust. 3 ustawy zawiera przesłanki, które muszą być spełnione kumulatywnie, gdyż przepis ten skonstruowany jest na zasadzie koniunkcji, o czym świadczy użycie spójnika "i". Oprócz zatem spełnienia przesłanki posiadania wiedzy, organ wystawiając świadectwo musi dążyć do jej zdobycia, gdyż poświadcza dane, które mogą być przez niego ustalone. Skoro wystawienie świadectwa zdrowia poświadcza dane, co do których organ posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone, wymaga to ze strony inspekcji weterynaryjnej określonej aktywności. Nie ma zatem normatywnego uzasadnienia przyjęcie, że niepewność co do stanu produktu, bez próby uzyskania niezbędnych danych, może uzasadniać odmowę wydania świadectwa. To organ ustala właściwości towaru i poświadcza aktualny stan produktu. Organ odmawia wydania zaświadczenia, gdy nie ma wiedzy i dane do wydania zaświadczenia nie mogą być przez niego ustalone. Jeśli w wyniku podjętych czynności produkt nie spełniałby kryteriów przewidzianych do wydania zaświadczenia, dopiero wówczas uzasadniona byłaby odmowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ nie wykazał, że nie mógł ustalić niezbędnych danych. To, że owe dane były częściowo w posiadaniu zainteresowanego nie zwalnia organu z konieczności należytego ich zebrania i zbadania.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki Spółka przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii zarówno wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] października 2016 r., próbek urzędowo pobranych z partii [...], jak i wyniki badań przechowalniczych, które jak twierdzi wykazują, że w produkcie przechowywanym w suchym i chłodnym pomieszczeniu, przez cały okres przydatności do spożycia nie zachodzą żadne zmiany. Jak twierdzi skarżąca, produkt od momentu wytworzenia w październiku 2016 r. do zgłoszenia go do eksportu (luty 2017 r.), przechowywany był w magazynie w temperaturze nie przekraczającej 12 st. C, w szczelnych opakowaniach. Wilgotność wyrobu nie przekroczyła 3%. Organ powinien ocenić czy takie dane są wystarczające a jeśli nie, podjąć działania zmierzające do ich pozyskania we właściwym i realnie zakreślonym terminie, zgodnym z regułami K.p.a. Organ odwoławczy "w trybie pilnym" zobowiązał do przedłożenia stosownych dokumentów i wyjaśnień. Zobowiązanie "w trybie pilnym" nie określa precyzyjnie terminu na dokonanie czynności. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa wydania świadectwa i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji nastąpiło z naruszeniem zarówno prawa materialnego (art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), jak i przepisów proceduralnych.

Konkludując, Sąd pierwszej uznał działanie organów administracji w sprawie za niezgodne z regulacją prawa materialnego i przepisów procedury, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarga była uzasadniona i podlegała uwzględnieniu w sytuacji, gdy Skarżący nie doręczył organowi weterynaryjnemu stosownych i żądanych przez niego dokumentów;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie to powiatowy lekarz weterynarii winien dążyć do ustalenia wszystkich okoliczności, od których zależało wydanie świadectwa, podczas gdy to Skarżący dysponował stosownymi dokumentami a powiatowemu lekarzowi weterynarii przedłożył dokumenty, które nie dotyczyły tego produktu;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku i pominięcie w uzasadnieniu notatki służbowej z dnia 15 marca 2017 r., z której wynikało, że już w tym dniu powiatowy lekarz weterynarii telefonicznie wskazał wnioskodawcy, skarżącej Spółce, na konieczność przedłożenia stosownych dokumentów, a która to okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny zachowania organów administracji publicznej, a została przez Sąd całkowicie pominięta;

- prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i obligował on powiatowego lekarza weterynarii do ustalenia z urzędu, czy istnieją przesłanki do wydania świadectwa zdrowia, okoliczności, od których zależało wydanie świadectwa zdrowia oraz poprzez błędne przyjęcie, że to na organie spoczywał obowiązek zebrania materiału dowodowego;

- prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez przyjęcie, że powiatowy lekarz weterynarii był zobowiązany wydać stosowne świadectwo na podstawie dokumentacji zaoferowanej przez skarżącą spółkę w sytuacji, gdy dokumentacja ta dotyczyła innego produktu - [...];

- prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędne przyjęcie, że skoro organ wydał świadectwo zdrowia dla całej partii, to niezależnie od terminu wydania tego świadectwa był zobowiązany wydać świadectwo identycznej treści dla części tej partii objętej eksportem;

- prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez nieuwzględnienie notatki służbowej z dnia [...] marca 2017 roku i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji nie podjął działań normatywnie określonych w tym przepisie, a zmierzających do ustalenia danych niezbędnych do wydania świadectwa;

- art. 26 ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie okoliczności, iż powiatowy lekarz weterynarii przed wydaniem świadectwa zdrowia był zobowiązany posiadać wszelką dokumentację, a contrario wobec braku nie mógł wydać stosownego świadectwa;

- art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy reguluje on jedynie poświadczenie danych, a nie wystawienie świadectw zdrowia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, zatem sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Weterynaryjne świadectwa zdrowia wystawia organ Inspekcji Weterynaryjnej lub upoważniony przez ten organ urzędowy lekarz weterynarii, zwani dalej: "wystawiającym świadectwo", przy czym wystawiający świadectwo poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone i podpisuje świadectwa prawidłowo wypełnione zwierząt lub produktów w rozumieniu przepisów o kontroli weterynaryjnej w handlu, które zostały przez niego skontrolowane - art. 26 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 a-b ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Jeżeli zaś wystawienie świadectwa zdrowia następuje na podstawie innych dokumentów, to wystawiający świadectwo jest obowiązany posiadać te dokumenty przed jego wystawieniem - art. 26 ust. 4 tejże ustawy.

Stosownie do art. 26 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wystawiający świadectwo może wystawić świadectwo na podstawie danych, które zostały: - po pierwsze, ustalone przez osoby, o których mowa w art. 16 ust. 1, jeżeli wystawiający świadectwo może potwierdzić prawdziwość tych danych (pkt 1), lub po drugie, uzyskane w wyniku realizacji programów monitorowania, planów badań kontrolnych, planów urzędowych kontroli, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 6 i art. 14 ust. 1 pkt 4, oraz zatwierdzonych programów zapewnienia jakości, określonych w przepisach odrębnych (pkt 2); po trzecie, uzyskane podczas innych urzędowych kontroli przeprowadzanych przez uprawnione organy (pkt 3) i po czwarte, uzyskane z badań laboratoryjnych określonych w art. 25e ust. 1 (pkt 4).

Generalną zasadą jest wystawianie świadectw na podstawie danych, co do których organ Inspekcji Weterynaryjnej posiada wiedzę, i które mogą być przez niego ustalone. Jednocześnie - jak jednoznacznie wynika z brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - wystawiający świadectwo podpisuje prawidłowo wypełnione świadectwa zwierząt lub produktów, które zostały przez niego skontrolowane. A zatem, aby organ Inspekcji Weterynaryjnej mógł wystawić świadectwo musi posiadać wiedzę o odpowiednich danych, na podstawie których wystawia świadectwo lub sam ustalić dane, na podstawie których wystawia świadectwo.

Wprawdzie - jak już wyżej wskazano - przepis art. 26 ust. 4 ustawy dopuszcza wystawienie świadectwa na podstawie innych dokumentów, lecz wówczas wystawiający świadectwo jest obowiązany posiadać te dokumenty przed wystawieniem świadectwa. Nadto przyznanie organowi takiej możliwości nie oznacza obowiązku organu Inspekcji Weterynaryjnej posługiwania się dokumentami, o jakich mowa w art. 26 ust. 4 ustawy i nie pozbawia organ Inspekcji Weterynaryjnej kompetencji do wystawiania świadectw na podstawie danych, które organ ten ustalił dokonując skontrolowania zwierząt lub produktów.

W świadectwie organ Inspekcji Weterynaryjnej zamieszcza m.in. opis produktu, liczbę i rodzaj opakowań, wagę, nr partii produkcyjnej, datę produkcji, datę przydatności, środek transportu i jego stan.

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wystawiający świadectwo poświadcza dane, co do których posiada wiedzę, i które mogą być przez niego ustalone. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli organ nie dysponuje potrzebnymi danymi, to jest zobowiązany do ich uzyskania przez zobligowanie zainteresowanego do ich przedłożenia. Natomiast zasady gromadzenia niezbędnego materiału dokumentacyjnego powinny odbywać się w myśl obowiązujących reguł proceduralnych, którymi są m.in. w przypadku wezwania, zakreślenie określonego terminu, według zasad wynikających z procedury administracyjnej .

Jak wynika z akt sprawy spółka przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii zarówno wyniki badań laboratoryjnych próbek urzędowo pobranych z partii [...], jak i wyniki badań przechowalniczych, które zdaniem spółki wykazują, że w produkcie przechowywanym w suchym i chłodnym pomieszczeniu, przez cały okres przydatności do spożycia nie zachodzą żadne zmiany. Organ powinien, więc ocenić, czy takie dane są wystarczające a jeśli nie, podjąć działania zmierzające do ich pozyskania we właściwym i realnie zakreślonym terminie, zgodnym z regułami K.p.a.

Za prawidłowe należy uznać twierdzenia Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi bez próby uzyskania niezbędnych danych organ nie może uzasadniać odmowę wydania świadectwa. Dopiero gdy w wyniku podjętych przez organ czynności produkt nie spełniałby kryteriów przewidzianych do wydania zaświadczenia, to wówczas uzasadniona byłaby odmowa jego wydania. Sąd Wojewódzki trafnie skonstatował, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ nie wykazał, że nie mógł ustalić niezbędnych danych. To, że owe dane były częściowo w posiadaniu zainteresowanego nie zwalniało organu z konieczności należytego ich zebrania i zbadania. Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się, wskazane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia art. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Pozbawione uzasadnienia okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób kompleksowy i spójny wskazał przebieg postępowania administracyjnego, następnie rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego, jak również odniósł się do poszczególnych twierdzeń skarżącego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji znalazł, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., podstawy do uwzględnienia skargi. Podkreślić należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z rozstrzygnięcia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić, uwzględniającemu skargę Sądowi pierwszej instancji, naruszenia art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.