Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 41/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt. 6, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 208/16 w sprawie ze skargi A.J. na czynność - pismo Wójta [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 208/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. na czynność – pismo Wójta Gminy P. z dnia [..] stycznia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną czynność i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A.J. w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się w dniu 23 grudnia 2015 r. do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [..] września 2015 r. żądając przesłania jego kserokopii.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Wójt Gminy P. powiadomił wnioskodawcę, że protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [..] września 2015 r. zostanie mu przesłany na wskazany adres po uprzednim uiszczeniu opłaty w wysokości 3 zł, żądanie uiszczenia opłaty uzasadniając treścią art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. (w rzeczywistości § - przyp. NSA) 4 Zarządzenia nr [..] Wójta Gminy P. z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat.

Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, które A.J. skierował pismem z dnia 4 stycznia 2016 r., organ w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko, twierdząc, że wskazany przez wnioskodawcę sposób udostępnienia informacji (kserokopia) wymaga jej przetworzenia poprzez sporządzenie dodatkowego egzemplarza protokołu w formie kserokopii, co wiąże się z koniecznością dodatkowych kosztów związanych z kosztami zakupu materiałów eksploatacyjnych i nośników przekazania informacji (toner, drukarki, papier).

A.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia pisma Wójta z dnia [..] stycznia 2016 r., uzależniającego udzielenie informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty w wysokości 3 zł i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego nie istniały podstawy do uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie podnosząc, że po wpłynięciu wniosku przesłał skarżącemu odpowiedź, co potwierdza fakt nie tylko wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ale także jego kontynuowanie zmierzające do załatwienia wniosku, zaś sposób udostępnienia informacji (kserokopia), wymagał jej przekształcenia poprzez sporządzenie dodatkowego egzemplarza protokołu w formie kserokopii, co wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje wówczas po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Sąd podkreślił, że ustalenie wysokości opłaty kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym, ale art. 15 ust. 2 ustawy przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty), co oznacza, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji ani pozostawić wniosku bez rozpoznania. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, a wynikająca z art. 15 ust. 1 możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty dotyczy sytuacji, w których organ ponosi dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Co więcej, z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania, co nakłada na adresata wniosku obowiązek wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. Tymczasem w niniejszej sprawie ani pismo Wójta z dnia [..] stycznia 2016 r., ani kolejne pismo organu analizy kosztów nie zawierało, co zdaniem Sądu oznacza, że określenie opłaty w taki sposób nie może zostać uznane za wystarczająco zindywidualizowane, a w konsekwencji, uzasadniało uchylenie czynności Wójta Gminy P. z dnia [..] stycznia 2016 r. szczególnie, że Wójt uzależnił udzielenie żądanej informacji od wcześniejszego uiszczenia opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji poprzez brak odrzucenia skargi ze względu na fakt, iż stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując zarówno orzecznictwo krajowe, jak i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że prawo do sądu nie jest prawem o charakterze absolutnym, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie, oczywiście i rażąco błahej winna ulegać odrzuceniu, ponieważ skarżący nadużywa prawa do sądu, skoro kwota 3 złotych, której obowiązek uiszczenia powstał w związku z dobrowolnym wnioskiem o informację publiczną nie powoduje znaczących dolegliwości dla skarżącego, a rozstrzyganie sprawy o takiej wadze przyczynia się do przedłużania trwania innych postępowań. W ocenie organu wysokość przedmiotu zaskarżenia przemawia za uznaniem sprawy za oczywiście i rażąco błahą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, przytaczając dotychczasowy stan sprawy oraz argumenty przemawiające za oddaleniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz w związku z art. 8 Konstytucji. Strona skarżąca kasacyjnie upatrując naruszenia powyższych przepisów w braku odrzucenia skargi ze względu na fakt, iż stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej, zarzuca w istocie niezastosowanie tych przepisów.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio". Organ skarżący kasacyjnie w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 146 § 1 p.p.s.a.

Nawet jednak gdyby przyjąć, mając na uwadze treść stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że zarzut niezastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz w związku z art. 8 Konstytucji podlegał rozpoznaniu mimo wskazanej wyżej jego wadliwej konstrukcji, to w realiach niniejszej sprawy nie mógłby on osiągnąć skutku zamierzonego przez organ skarżący kasacyjnie.

Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie jej jest niedopuszczalne, i który jest przepisem określającym kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznanie sprawy ze skargi na czynność - pismo Wójta Gminy P. z dnia [..] stycznia 2016 r. należy do jego właściwości i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., to nie można Sądowi nieodrzucającemu skargi zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała wprawdzie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz w związku z art. 8 Konstytucji, jednakże nie są to unormowania, których zastosowanie dyskwalifikowałoby wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), prawo każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasada nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji, o ile ona sama nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji) przemawiają za domniemaniem konstytucyjnego prawa do sądu w demokratycznym państwie prawnym i jako takie nie mogą stanowić argumentu uzasadniającego negowanie tego prawa. Nie oznacza to, że prawo do sądu nie jest w określonych sytuacjach nadużywane. Dla skuteczności zarzutu nadużycia tego prawa konieczne byłoby jednak wskazanie konkretnych przepisów dotyczących rozpoznawanej sprawy, zawierających normy, które wyznaczają materialny aspekt prawa do sądu w tej konkretnej sprawie, a które zostały wykorzystane przez podmiot tego prawa nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W realiach niniejszej sprawy konieczne było zatem powołanie przepisów dotyczących publicznego prawa dostępu do informacji publicznej zawartych zwłaszcza w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., którego ochrona miała być w ocenie organu skarżącego wadliwie zrealizowana poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji nadużycia przez skarżącego prawa do sądu, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie orzeczenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., a nie postanowienia o odrzuceniu skargi. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 8 Konstytucji nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, ani przepisów u.d.i.p., co w realiach niniejszej sprawy czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, która w związku z powyższym podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega istotę abstrakcyjnie rozumianego problemu skarg wnoszonych w sprawach, w których wymierna wartość związana z przedmiotem zaskarżenia jest niewspółmierna zarówno do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, jak i celu tego postępowania, zgadzając się w całości z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt: I OSK 1992/14, a przytoczonym w skardze kasacyjnej. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji było pismo Wójta Gminy P. z dnia [..] stycznia 2016 r., zakwalifikowane przez ten sąd jako czynność z zakresu administracji publicznej (kwestia poprawności tej kwalifikacji jako nieobjęta zarzutami skargi nie była przedmiotem kontroli przez NSA w niniejszym postępowaniu) podlegająca kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy tym istotą sprawy nie była przyjęta przez organ wysokość kwoty opłaty z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oparta na zarządzeniu nr [..] Wójta Gminy P. z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat. Stanowisko skarżącego wyrażone w zarzutach skargi koncentrowało się bowiem na poprawności i podstawie pisma z dnia [..] stycznia 2016 r., w tym zwłaszcza na kwestii uzależnienia dostępu do informacji publicznej od wcześniej uiszczonej opłaty, a nie na kwocie wskazanej w tym piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że błahy (niejednokrotnie subiektywnie) charakter sprawy nie może być automatycznie traktowany jako argument przemawiający za kwalifikacją określonego zachowania skarżącego jako nadużywania prawa w sytuacji, gdy nie jest możliwe zweryfikowanie przez sąd wszystkich okoliczności wskazywanych przez organ, a analiza akt sprawy wykazuje, że twierdzenia skarżącego o kwestii uzależnienia przez organ dostępu do informacji publicznej od wcześniej uiszczonej opłaty mogłyby okazać się zasadne w świetle treści pisma z dnia [..] stycznia 2016 r. W realiach tej sprawy akcentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie błahy charakter sprawy nie mógłby zatem samoistnie i automatycznie uzasadniać braku merytorycznej aktywności sądu administracyjnego, mogącej w konsekwencji prowadzić do zagrożenia utrzymywania w obrocie prawnym sprzecznych z prawem aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a taki skutek wiązałby się z odmową ich kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy się uwzględni charakter kompetencji sądu administracyjnego wynikających z obecnie obowiązujących w tym zakresie rozwiązań ustawowych.