Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 14, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1185/14 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. Nr XC/1324/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Krzemionki" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 1185/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. Spółki z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. nr XC/1324/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Krzemionki".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

H. Spółka z o.o. w K. (dalej powoływana też jako Spółka) wniosła skargę na plan miejscowy. W jej uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielką działek ew. nr [...] i [...] w K., które to działki objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta Krakowa nr XC/1324/13, ustalającej na nich tereny zieleni "ZP.3". W toku procedury planistycznej wniosła uwagi do projektu planu, ale nie zostały uwzględnione. Przed uchwaleniem planu Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone ze względu na wejście w życie planu. Ponieważ zamierzony sposób korzystania z nieruchomości (budowa budynku) jest sprzeczny z przeznaczeniem wynikającym z planu, skarżąca Spółka została ograniczona w zakresie jednego z trzech podstawowych uprawnień składających się na prawo własności - prawa do korzystania z rzeczy.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej także upzp.) tj. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez dowolne i arbitralne zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości, a tym samym nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności, czego skutkiem jest pozbawienie właściciela nieruchomości prawa do jej zagospodarowania w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego, co stanowi, zdaniem skarżącej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Nieruchomości mające identyczne przeznaczenie w studium w planie zostały potraktowane w sposób krańcowo różny. Na nieruchomościach stanowiących własność G. dopuszczono zabudowę komercyjną, nieruchomości skarżącej tej możliwości zostały pozbawione. Zabudowa ta została dopuszczona w ramach przeznaczenia US. Z ustaleń planu wynika, że w ramach tej funkcji oprócz zachowania istniejących obiektów sportowych niekubaturowych przewiduje się budowę nowych obiektów zgodnych z przeznaczeniem US. l takiego też przeznaczenia swoich nieruchomości, przy identycznym przeznaczeniu w studium oczekiwała skarżąca. Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, tj. zasad sporządzania planu miejscowego poprzez jego niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co wskazuje na dowolność i arbitralność gminy w zakresie władztwa planistycznego. Arbitralność owa przejawia się w tym, iż Rada Miasta Krakowa uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w stanie faktycznym, w którym musi sobie uświadamiać, iż studium do którego się odnosi jest nieaktualne, albowiem trwa procedura uchwalenia tzw. nowego studium. Jest ona na tyle zaawansowana, iż wiadomo, że nieruchomości objęte planem będą miały zupełnie inne przeznaczenie. Na skutek bezczynności Rady Miasta Krakowa dochodzi więc do zdezaktualizowania się studium i wykorzystywania władztwa planistycznego do konserwowania owego nieaktualnego studium. Na niezgodność planu ze studium w części wskazuje nawet Prezydent Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ, przywołując art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. M.in. wskazał, że ustawodawca ustanowił wymóg formalny, by plan miejscowy, w dacie sporządzenia projektu planu, jak i w dacie podjęcia uchwały o planie, był zgodny z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, by w przypadku przystąpienia do sporządzania zmiany studium, należało wstrzymać prowadzone postępowania w przedmiocie sporządzenia planu miejscowego lub zastrzeżenia, które zakazywałoby sporządzania nowych planów miejscowych, w związku z prowadzonymi pracami nad sporządzeniem lub zmianą studium. Rozwiązanie, dotyczące konieczności aktualizowania planów miejscowych zostało uregulowane w art. 32 upzp.. Brak jest zatem podstaw do uznania, by toczące się w dacie sporządzania planu miejscowego dla obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" postępowanie w przedmiocie zmiany studium, miało wpływ na postępowanie planistyczne, chyba że przed podjęciem uchwały o planie miejscowym, doszłoby do zmiany dokumentu polityki planistycznej gminy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ plan miejscowy został uchwalony w dniu 20 listopada 2013r., a uchwała zmieniająca ustalenia Studium dla terenu objętego ustaleniami planu miejscowego, została podjęta dopiero w dniu 9 lipca 2014 r., pomimo, że postępowanie w przedmiocie zmiany Studium zostało zainicjowane już w 2007 r. Organ przedstawił postanowienia studium i miejscowego planu odnośnie przeznaczenia działek nr ew. [...] i [...] w K. jako terenów określonych odpowiednio symbolem ZP – tereny zieleni publicznej (w studium) oraz ZP.3- tereny zieleni, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń (w planie miejscowym). Przeprowadzone porównanie wskazuje, zdaniem organu, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości znajdujących się we władaniu Spółki zostały określone zgodnie z ustaleniami studium. Ustalone przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania stanowią o ograniczeniu uprawnień przysługujących właścicielowi terenu. Niemniej takie ograniczenia mieszczą się kompetencjach organów gminy, w zakresie przysługującego im władztwa planistycznego, ponieważ ustalając przeznaczenie i warunki zagospodarowania dla terenów znajdujących się we władaniu spółki, organy gminy nie działały w sposób dowolny, lecz oparły się na wiążących je ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości tych ustaleń planu miejscowego, które dotyczą gruntów znajdujących się władaniu G., a które zgodnie w planie miejscowym zostały przeznaczone pod tereny sportu i rekreacji (US.1, US.2, US.3 - por. § 19-21 ustaleń planu) organ wyjaśnił, że w terenie US.1 znajdują się budynki oraz inne obiekty (w tym obiekty sportowe) klubu sportowego Korona Kraków. Natomiast teren US.3 to teren boiska przy centrum placówek wychowawczo-opiekuńczych "Parkowa". Jedynie w terenie US.1, w jego wschodniej części, ustalenia planu przewidują powstanie nowego budynku administracyjno-socjalnego (§ 19 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. c ustaleń planu w związku z rysunkiem planu). Ustalenia planu miejscowego dla terenów US.1-US.3 są zgodne z wytycznymi studium dla tego terenu, bowiem w dokumencie polityki planistycznej gminy został ustalony kierunek zagospodarowania tych terenów pod tereny zieleni publicznej (ZP). W związku z tym warunki zagospodarowania terenów US.1-US.3 określone w planie miejscowym, są zgodne ze wskazanymi w studium głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami i standardami wykorzystania terenów ZP. Wszystkie dopuszczone do powstania w terenach US.1-US.3 obiekty budowlane zostały również wskazane, jako obiekty, które mogą powstać, we wskazanych w studium terenach ZP. Ponadto ustalone przeznaczenie umożliwia dalsze funkcjonowania istniejących obiektów (remonty odbudowy etc.), z których jeden jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Odnosząc się do kwestii nierównego traktowania podmiotów publicznych i prywatnych organ wyjaśnił, że brak było podstaw, by na nieruchomościach stanowiących własność prywatną ustalać przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania, które związane będą z powstaniem parku publicznego oraz możliwością lokalizacji w terenie parku obiektów i urządzeń sportowych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny akt prawny, nie wskazują, by utworzenie parku miejskiego, stanowiło cel publiczny. W związku z tym, niemożliwe jest wywłaszczenie nieruchomości pod realizację takiego przedsięwzięcia. Zatem ustalenia planu, które dopuszczałby powstanie parku na działkach, które nie stanowią własności gminnej, stanowiłoby o przekroczeniu władztwa planistycznego organów gminy, ponieważ w takim przypadku ustalenia planu miejscowego, nie mogłyby zostać zrealizowane, jeżeli właściciel chciałby w inny sposób zagospodarować posiadaną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że organ planistyczny nie naruszył przepisów prawa, nie działał arbitralnie, a jego ustalenia nie naruszają ustaleń obowiązującego w dacie uchwalenia planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. Nie ma przy tym znaczenia, że w okresie prac nad przedmiotowym planem była już zaawansowana procedura prac zmierzających do zmiany Studium. Ujednolicone studium dla Miasta Krakowa zostało bowiem przyjęte uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014r. natomiast kwestionowany w skardze plan przyjęto uchwałą z 20 listopada 2013 r. Przechodząc do analizy zgodności ustaleń planu miejscowego z obowiązującym w dacie jego uchwalenia studium w zakresie ustaleń obejmujących działki nr [...] i [...] wskazano, że w studium są to tereny oznaczone symbolem ZP (tereny zieleni publicznej), przeznaczone pod: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady), ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (palce zabaw, boiska) cieki i zbiorniki wodne; cmentarze (punkt 1). Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano m. in.: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze; urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wys. walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych (punkt 2). Z kolei w planie miejscowym teren działek nr [...] i [...] oznaczony symbolem ZP.3 to zgodnie z § 28 stanowi: tereny zieleni o podstawowym znaczeniu pod zieleń urządzoną (ust. 1). Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji (ust. 2) W sposobie zagospodarowania terenów, zawierają się również elementy niezbędne dla jego urządzenia i funkcjonowania, takie jak: 1. obiekty małej architektury i altany; 2. urządzenia budowlane; 3. dojścia piesze i dojazdy nieznaczone na rysunku planu; 4. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 3). W zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów ustala się: 1. dopuszczenie lokalizacji urządzeń reklamowych; 2.1. min. terenu biol. czynnego – 70% (ust. 4). Z kolei dla terenów gminnych - które mają analogiczne przeznaczenie w studium jak działki nr [...] i [...] - oznaczonych w miejscowym planie symbolami US.1, US.2, US.3, ustalono zaś w § 19-21 planu miejscowego, jako podstawowe przeznaczenie: tereny sportu i rekreacji tj. obiekty i urządzenia sportowe. Dodatkowo dla terenu o symbolu US. 1 i US.2 wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym. Dla terenu US.1 jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji funkcji usługowych. W ocenie Sądu ustalenia planu miejscowego dla terenów US.1, S.2 i US.3 jakkolwiek nie są takie same, jak ustalenia dla nieruchomości skarżącej Spółki - nie naruszają ustaleń przewidzianych w studium. Sąd uznał za niezasadny zarzut nierównego traktowania skarżącej Spółki w porównaniu z Gminą Miejską Kraków, która w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej uzyskała w kwestionowanej uchwale korzystniejsze możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości. Przede wszystkim wskazał na istotne zróżnicowanie w stanie prawnym i faktycznym analizowanych nieruchomości w aspekcie ustaleń studium przewidzianych dla tego terenu. Jak wynika z ustaleń studium, nieruchomości te mają pełnić funkcje publiczne, a dokładniej są to tereny przewidziane pod ogólnodostępne ogrody, parki miejskie, a także m.in. terenowe urządzenia sportu i rekreacji (jak boiska, palce zabaw itp.). Ich istotną jeśli nie główną funkcją jest ogólnodostępność. Kwestionowane zróżnicowanie przeznaczenia terenu działek nr [...] i [...] oraz nieruchomości gminnych pozostaje zatem w ścisłym związku z istotnymi różnicami obejmującymi podmiotowe zróżnicowanie własności (tereny gminne i prywatne). W ustaleniach planu uwzględniony został również istniejący stan zagospodarowania nieruchomości. Na terenach gminnych zrealizowane są już obiekty kubaturowe, w tym sportowe. I tak w terenie określonym symbolem US.1 znajdują się obiekty Klubu Sportowego Korona, teren o symbolu US. 3 to teren boiska przy centrum placówek wychowawczo-opiekuńczych Parkowa. A zatem tereny G. i skarżącej Spółki, jakkolwiek mają taki sam kierunek zagospodarowania przewidziany w ustaleniach w studium – są pod pewnymi, istotnymi względami zróżnicowane i w ocenie Sądu powyższe różnice pozwoliły na zróżnicowanie ich przeznaczenia w planie miejscowym. Nie jest to jednak zróżnicowanie dowolne i arbitralne. A zatem nie jest to nadużycie władztwa planistycznego, lecz wyraz dążenia do możliwie szerokiej i efektywnej realizacji przewidzianych w studium kierunków zagospodarowania. W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równego traktowania skarżącej Spółki w porównaniu z innymi podmiotami nie zachodzi w sytuacji, gdy odmienne ustalenia planu miejscowego są uzasadnione ze względu na istotne różnice w stanie prawnym i faktycznym terenów należących skarżącej i G..

Sąd zauważył ponadto, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy – jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego. W konsekwencji rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust.4 upzp. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium , a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Zarazem jednak trzeba także mieć na uwadze, iż w studium i w planie miejscowym przewidziane są różne przeznaczenia i funkcje (o znaczeniu podstawowym i uzupełniającym). A w konsekwencji konkretyzacja przeznaczenia określonego terenu w planie zależy od organu planistycznego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego pozbawiają skarżącą Spółkę możliwości zagospodarowania, a tym samym naruszają istotę własności. Jak wynika z uregulowań zawartych w § 28 planu miejscowego właściciel ma różne możliwości zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...]. W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły strony skarżącej możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że ww. działki znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem ZP.3, jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób ich zagospodarowania. Nadto znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 upzp uprawniający do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. Spółka z o.o. w K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

• art. 28 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 upzp w zw. z art. 31 ust. 1 upzp

– poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zasada wyrażona w tych przepisach nie ogranicza rady gminy we władztwie planistycznym, a dokonane w zaskarżonym planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz zróżnicowanie tego przeznaczania w stosunku do stanowiących własność G. nieruchomości mających to samo przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest dowolne i arbitralne oraz

przez przyjęcie, że dopuszczalne jest uchwalenie mpzp wskazującego inne przeznaczenie nieruchomości niż wynikające z analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wskazującym na brak aktualności studium i w konsekwencji uchwalanych w zgodności z nim planów miejscowych;

• art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, co stanowiło rażące naruszenie trybu uchwalania planu;

• art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości polegających na zakazie jej zabudowy, mimo że z analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wynika brak aktualności studium i w konsekwencji uchwalanych w zgodności z nim planów miejscowych, co znajduje odzwierciedlenie w uwzględnieniu uwag właściciela nieruchomości do projektu studium;

• art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisu te dopuszczają, na skutek realizacji władztwa planistycznego, do ustalenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, które nie mają żadnego celu godziwego i nie są niczym uzasadnione wobec braku aktualności studium i w konsekwencji uchwalanych w zgodności z nim planów miejscowych, co znajduje odzwierciedlenie w uwzględnieniu uwag właściciela nieruchomości do projektu studium;

• art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a zatem przyjęciu, że ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości jest dopuszczalne mimo braku jakiegokolwiek celu uprawnionego w rozumieniu tego przepisu oraz wobec braku aktualności studium i w konsekwencji uchwalanych w zgodności z nim planów miejscowych, co znajduje odzwierciedlenie w uwzględnieniu uwag właściciela nieruchomości do projektu studium;

• art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie skarżącej oraz G. jako właścicieli nieruchomości mających identyczne przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postepowania.

W bardzo emocjonalnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że ten sam organ planistyczny, w tym samym czasie, w identycznej sytuacji faktycznej, w oparciu o te same zasady planowania i te same przepisy, prezentuje dwa różne, przeciwstawne poglądy, co do sposobu zagospodarowania jednej nieruchomości. Zdaniem skarżącej nie sposób zrozumieć, w jaki sposób w okresie od 15.10.2013r. (daty przekazania projektu uchwały Radzie Miasta) do 20.11.2013r. Prezydent i Rada Miasta może uważać, że istnieją powody faktyczne i prawne, dla których nieruchomość Spółki musi być wyłączona z zabudowy, a jednocześnie ten sam Prezydent Miasta w zarządzeniu z dnia 31.01.2014r. w sprawie rozpatrzenia uwag do studium (uwaga wniesiona 5 sierpnia 2013r.) uwzględnia uwagę postulującą rozciągnięcie strefy U na działki nr [...] i [...] oraz ustalenie dla nich przeznaczenia jak dla sąsiednich terenów – tereny usług. Nie wiadomo więc, jakim racjonalnym względom służyć ma uchwalenie pod koniec listopada 2013r. planu miejscowego, który w istotnej części jest niezgodny z procedowanym studium. Jednocześnie, przy identycznych zapisach obowiązującego w chwili uchwalenia mpzp studium zakazującego zabudowy kubaturowej, na działkach stanowiących własność G. dopuszcza się wybudowanie wielopiętrowych budynków komercyjnych, byleby tylko w minimalnej części były wykorzystywane na cele sportowe (np. pokój fitness). Skarżąca zarzuciła także, że niedopuszczalne jest poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Każda z uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć również charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być przy tym czynnością odrębną od uchwalenia planu miejscowego i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwag zawrzeć w projekcie planu. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio te uwagi rozpatrzyć, nie sugerując się tym, jakie stanowisko zajął organ wykonawczy gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r.,poz.846 ) dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 Ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie jest ona zasadna.

Skarżąca Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 w zw. z art.31 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. poz.647j.t. – upzp.), przez błędne przyjęcie, że zasada wyrażona w tych przepisach nie ogranicza rady gminy we władztwie planistycznym, a dokonane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz zróżnicowanie tego przeznaczenia w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność G. mających to samo przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest dowolne i arbitralne. Z tym zarzutem związany jest zarzut naruszenia art. 32 ust.1 konstytucji RP przez nierówne potraktowanie właścicieli przez ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale , których nieruchomości mają takie samo przeznaczenie w studium.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się wobec tego do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony powyższych wartości.

W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Pogodzenie tych wszystkich elementów nie jest łatwe. Nie zawsze też jest możliwe przyjęcie ustaleń planu gwarantujących optymalne korzystanie z prawa własności nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania , po dokonaniu analizy dokumentacji planistycznej, należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy ani zasady równego traktowania stron przez ustalenie przeznaczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej Spółki - jako terenu zieleni urządzonej ( ZP.3 ). Jak to wyżej wskazano, ochrona prawa własności nie jest bezwzględna. Konstytucja RP chroni różne dobra - i te związane z interesem indywidualnym obywateli jak i te związane z potrzebami całego społeczeństwa. Zaskarżony plan niewątpliwie wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżącej Spółki, co skutkuje ograniczeniem jej prawa własności, jednak to ograniczenie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w art.6 ust.1 i art.15 ust.2 pkt 9, a także w przepisach Konstytucji – art. 64 ust.3 i art. 31 ust.3.

Jak wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. 2013r.,poz.1232 j.t.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych, ponadto miejscowy plan powinien zapewniać kompleksowe rozwiązanie problemów zabudowy miast, ze szczególnym uwzględnieniem m.in. urządzania i kształtowania terenów zieleni (art.71 ust.2 pkt 1 oraz ust 3 oraz art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Z dokumentacji planistycznej wynika, że opracowanie dotyczy terenu o pow. 36,6 ha położonego w dzielnicy Stare Podgórze w śródmiejskiej części Krakowa , na prawym brzegu Wisły, w obrębie Krzemionek. Celem planu jest "zintegrowana ochrona wyjątkowych wartości historycznych ,kulturowych ,kompozycyjnych ,przyrodniczych i krajobrazowych, które decydują o klimacie i atrakcyjności Starego Podgórza". Rozwiązania przyjęte w planie respektują zalecenia zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym wyznaczając tereny zieleni parkowej na przeważającej części obszaru, co ma zagwarantować zachowanie zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, w tym ochronę najcenniejszych przyrodniczo siedlisk gatunków chronionych roślin i istniejących trenów leśnych. Działki skarżącej Spółki nie są zabudowane. Z akt sprawy wynika, że plan ma na celu także ochronę rekreacyjnego charakteru wzgórza Krzemionki przez rewitalizację znajdującego się na tym terenie parku im. W. Bednarskiego oraz przyległych terenów sportowych. Zauważyć należy, że stopniowa eliminacja funkcji innej niż rekreacyjna i jej towarzysząca nie dotyczy tylko terenów należących do skarżącej Spółki, ale także innych nieruchomości należących do podmiotów prywatnych. Sąsiadujące z działkami skarżącej nieruchomości, położone przy tej samej drodze publicznej, co nieruchomości Spółki tj. ul. [...], znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZP.3 z identycznym przeznaczeniem jak nieruchomości Spółki - pod zieleń urządzoną, a także na obszarze ZPm.1, ZPm 2 z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym, przy czym wprowadzono tu zakaz nowej zabudowy, co wskazuje na to, że docelowo teren ten ma pełnić także funkcję rekreacyjną. W tych okolicznościach wprowadzone przez Gminę ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej. Nie można także uznać, że do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady równego traktowania stron doszło przez ustalenie innego przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości gminnych, mimo że w studium tereny te tak jak i nieruchomości Spółki położone są na obszarze oznaczonym ZP - tereny zieleni publicznej przeznaczone pod ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne, cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazanom.in. ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze; urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych.

Nieruchomości stanowiące własność G. znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolami US.1 i US.2 i US.3, gdzie jako podstawowe przeznaczenie wskazano tereny sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod obiekty i urządzenia sportowe. Dodatkowo dla terenu o symbolu US.1 i US.2 wraz z zapleczem administracyjno – socjalnym. Dla terenu US.1 jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji funkcji usługowych. Skarżący nie wziął pod uwagę , że na tym terenie znajdują się obiekty sportowe : Klub Sportowy Korona, boiska przy centrum placówek wychowawczo-opiekuńczych Parkowa. Takie przeznaczenie terenu w planie nawiązuje do już istniejącego na nim zagospodarowania pozostawiając tu tereny usługowo - sportowe. Trudne byłoby do zrozumienia, aby Gmina nie dostrzegała tych walorów ekonomicznych ani potrzeb interesu publicznego posiadając obiekty sportowe służące ogółowi społeczeństwa i nie planowała rewitalizacji terenu zespołu stadionu miejskiego przy ul Parkowej oraz pomijała konieczność rozwoju funkcji rekreacyjnej Wzgórza Krzemionki. Natomiast przeznaczenie niezabudowanej nieruchomości Spółki pod zabudowę usługową i mieszkaniową w zaskarżonym planie miejscowym (o co wnosiła w uwagach do projektu tego planu) byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Powyższe oznacza, że nie jest zasadny zarzut skarżących naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Nie jest także uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.28 ust.1 w zw. z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niepodjęcie uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącej Spółki zgłoszone do projektu planu uwagi powinny być poddane indywidualnym głosowaniom poprzedzającym uchwalenie planu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć w każdym przypadku charakter indywidualnej uchwały.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09, wszystkie publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z protokołu obrad Rady Miasta Krakowa w dniu 6 listopada 2013r. wynika, że wraz z projektem planu, Radzie Miasta przedstawiono w załączniku nr 2 propozycje indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag i wyznaczono termin zgłaszania poprawek do 14 listopada 2013r. Na sesji w dniu 20 listopada 2013r. stwierdzono, że nie wpłynęły żadne poprawki, w związku z czym przystąpiono do głosowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem nr 2 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powyższe wskazuje na to, że Rada Miasta Krakowa poddała swojej ocenie i głosowaniu uwagi, jakie zostały zgłoszone do projektu planu.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu" stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, w którym wymieniono każdą uwagę, wskazano czy została uwzględniona czy nie i z jakich powodów. W załączniku tym Rada Miasta Krakowa odniosła się również do uwagi skarżącej Spółki dotyczącej terenu ZP.3, wniesionej w piśmie z dnia 5.08.2013r., w którym Spółka wnosiła m.in. o przeznaczenie swoich działek pod teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Z tych też względów nie można uznać za uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , to jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka naruszenia tych przepisów upatruje w tym, że z analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wynika brak aktualności studium i w konsekwencji uchwalanych w zgodności z nim planów miejscowych. Zarzuca, że Prezydent i Rada Miasta Krakowa z jednej strony uważają, że istnieją powody faktyczne i prawne, dla których nieruchomość Spółki musi być wyłączona z zabudowy, a jednocześnie ten sam Prezydent Miasta w zarządzeniu z dnia 31.01.2014r. w sprawie rozpatrzenia uwag do studium (uwaga wniesiona 5 sierpnia 2013r.) uwzględnia uwagę postulującą rozciągnięcie strefy U na działki nr [...] i [...] oraz ustalenie dla nich przeznaczenia jak dla sąsiednich terenów – tereny usług. Nie wiadomo więc, jakim racjonalnym względom służyć ma uchwalenie pod koniec listopada 2013r. planu miejscowego, który w istotnej części jest niezgodny z procedowanym studium.

Tak sformułowany zarzut uznać należy za bezskuteczny.

Z art.15 ust.1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art.20 ust.1). Z tych unormowań wynika, że w dacie sporządzania projektu planu miejscowego jak i w dacie podjęcia uchwały o planie miejscowym – plan ten nie może być sprzeczny z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta Krakowa uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w dniu 16 kwietnia 2003r. (uchwała nr XII/87/03) i w oparciu o ten akt została podjęta zaskarżona uchwała o planie miejscowym dla obszaru "Stare Podgórze-Krzemionki". Skarżąca Spółka nie zarzucała jednak naruszenia przez zaskarżoną uchwałę ustaleń w/w studium, a tylko to studium mogłoby być podstawą oceny planu miejscowego w kontekście art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosiła natomiast niezgodność zaskarżonej uchwały z bliżej nieokreślonym w skardze kasacyjnej projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, twierdząc że jej uwaga zgłoszona w dniu 5 sierpnia 2013r. w trakcie procedury planistycznej nad tym studium została uwzględniona. Kwestia ta została wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, z czym Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza, że nie ma znaczenia fakt, iż w czasie prac nad przedmiotowym planem miejscowym była już zaawansowana procedura prac zmierzających do zmiany studium, ponieważ ujednolicone studium dla Miasta Krakowa zostało przyjęte uchwałą nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014r. natomiast kwestionowany w skardze plan przyjęto uchwałą z 20 listopada 2013r. Być może w wyniku zmiany studium skarżąca Spółka uzyska w przyszłości satysfakcjonujące ją planistyczne rozwiązanie, ale studium podjęte uchwałą nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014r nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ nie było ono podstawą do sporządzenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. nr XC/1324/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Krzemionki".

Nie można także w tej sprawie pominąć, na co wskazywał Sąd pierwszej instancji, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec niezasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa. oddalił skargę kasacyjną.