Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 261/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b); art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącej G. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania G. G. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce prawa do zasiłku dla opiekuna, bezterminowo od dnia 1 lipca 2013 r. oraz o przyznanie odszkodowania w kwocie [...]zł stanowiącego wyrównanie pomiędzy świadczeniami za okres od 1 listopada 2015 r. do 1 listopada 2018 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką L. K.. Decyzja w sprawie świadczenia wygasła z mocy prawa 1 lipca 2013 r. po zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wejściu w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzją z [...] lipca 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna w kwocie [...]zł na okres od 1 lipca 2013 r. W ocenie pełnomocnika skarżącej, dokonano w ten sposób nieuzasadnionego rozróżnienia między sytuacją osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w zależności od tego, kiedy powstała niepełnosprawność. Niezgodność z Konstytucją tego zróżnicowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (K 38/13). Pełnomocnik wyjaśniła, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy, a świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej są jej jedynym źródłem dochodu. W świetle powyższego skarżąca z dniem 1 lipca 2013 r. powinna nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które wynosi [...] zł, a za okres od tego dnia należy jej się wyrównanie oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w łącznej kwocie [...]zł.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ potwierdził, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wygaśnięcia z mocy prawa z dniem

1 lipca 2013 r. wszystkich decyzji przyznających te świadczenia. Decyzją Wójta Gminy B. z [...] lipca 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2013 r. oraz od 1 października 2013 r. bezterminowo. W ocenie organu, istniejąca w obrocie prawnym decyzja z [...] lipca

2014 r. przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna, stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.; dalej jako: u.ś.r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, jak również art. 17 ust. 1 i 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Pełnomocnik zarzuciła w szczególności pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz nieuwzględnienie faktu, że w razie zbiegu uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w związku z wyrokiem TK z 21 października 2014 r. kwestia oceny przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odbywa się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny na mocy powyższego wyroku, to jest z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Organ wskazał, że uznanie przez TK niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sam wyrok nie może więc stanowić podstawy żądania ustalenia określonego prawa w postępowaniu administracyjnym, poza przewidzianą procedurą wznowienia postępowania. W innym przypadku ustalenie określonego prawa wymaga uprzedniej ingerencji ustawodawcy.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle tego przepisu nie jest więc dopuszczalne przyznanie świadczenia za okres wstecz, poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, poza okolicznością związaną z procedurą uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r., ma ustalone od tego dnia prawo do zasiłku dla opiekuna, z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką i pobiera to świadczenie w oparciu o decyzję z [...] lipca 2014 r. Okoliczność powyższa wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i skutkuje brakiem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wstecz oraz ewentualnie na przyszłość. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem, między innymi, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna. Zaistnieć muszą zatem okoliczności, zainicjowane przez zainteresowaną osobę, uprawniające organ do uchylenia decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia, a rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić po uchyleniu decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Organ zauważył również, że wniosek skarżącej nie spełnia warunków określonych w przepisach, gdyż nie zawiera wszystkich wymaganych dokumentów.

W ocenie Kolegium odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odnosi się również do żądania przyznania tego świadczenia za okres wstecz i czyni bezprzedmiotowym kwestię rozliczenia należnych kwot, o ile zagadnienie tzw. "odszkodowania", wskazanego w piśmie pełnomocnika skarżącej, w ogóle mogłoby stać się przedmiotem rozstrzygnięcia organu.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik G. G. zarzuciła naruszenie: (1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; (2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznane prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; (3) art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, co wynika z treści art. 27 ust. 5; (4) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniosła dodatkowo, że skarżąca zdaje sobie sprawę, iż świadczenie pielęgnacyjne może być jej przyznane jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Jednakże we wniosku z [...] listopada 2018 r., skarżąca wskazała, że wnosi o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce prawa do zasiłku do opiekuna. Dodatkowo do skargi do sądu zostało dołączone oświadczenie skarżącej, że w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Problemy, na których opiera się spór prawny w rozpoznawanej sprawie, doczekały się już bogatego orzecznictwa. W sprawach o tym przedmiocie ujawniają się dwa zasadnicze zagadnienia wymagające oceny sądu.

Pierwszym jest kwestia stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uzależniają uzyskanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (co obejmuje również dzieci osoby niepełnosprawnej), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Co kluczowe dla tego typu spraw, w ust. 1b przywoływanego przepisu ustawodawca zawarł zastrzeżenie, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. została uznana za niezgodną z Konstytucją. W wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) Trybunał Konstytucyjny, (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W kwestii skutków przywołanego wyroku TK w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. przykładowo wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16). W orzecznictwie podnosi się także, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. przykładowo wyrok NSA z 7 września 2016 r.,

I OSK 755/16).

Należy także przypomnieć, że pomimo zakwestionowania konstytucyjności przedstawionej regulacji, ustawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na to, że bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w przywołanym wyroku, mogła prowadzić do pozbawienia ochrony prawnej jednostek, wobec których nadal miał być stosowany niekonstytucyjny przepis, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16;

z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16,

z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).

W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym, wobec zaniechania prawodawcy, uwzględnienie skutków wyroku TK z [...] października 2014 r.

i przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wymaga przyjęcia takiej wykładni, w świetle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca

2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).

Drugim problemem występującym w sprawach podobnych do rozpoznawanej jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Potwierdza to treść art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Przenosząc powyższe wywody ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z jednej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uwzględniło skutki wyroku TK w zakresie zakazu różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium prawidłowo wskazało, że badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., odbywa się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy powyższego wyroku, to jest z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z rozstrzygnięcia Kolegium wynika jednoznacznie, że kwestia momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie stanowiła przesłanki wydania decyzji odmownej.

Z drugiej jednak strony organy obydwu instancji nieprawidłowo rozstrzygnęły kolizję przysługujących skarżącej uprawnień do zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia decyzji wydanych przez organy orzekające w obydwu instancjach w rozpoznawanej sprawie.

Kolegium podobnie jak organ I instancji, odwołało się wyłącznie do literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., wywodząc, że skoro skarżąca od 1 lipca

2013 r. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką i pobiera to świadczenie w oparciu o decyzję Wójta Gminy B. z [...] lipca 2014 r., to okoliczność ta wypełnia dyspozycję przywołanego przepisu i skutkuje brakiem możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres wstecz oraz ewentualnie na przyszłość.

W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również tutejszego sądu, wyrażono pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznedo państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna, pobieranego na podstawie przepisów powoływanej wyżej ustawy z 4 kwietnia 2014 r. oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego

2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r.,

II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19 oraz powoływane tam orzecznictwo).

Twierdzenie organów obydwu instancji, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekunów stanowi przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku

z 15 listopad 2018 r. o przyznanie w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, jest oparte na wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń. Należy w tym kontekście zauważyć, że wniosek skarżącej z [...] listopada 2018 r. w punkcie 1 brzmiał: "wnoszę o przyznanie G. A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce prawa do zasiłku dla opiekuna, bezterminowi, począwszy od 1 lipca 2013 r.". W ocenie Sądu, rację ma pełnomocnik skarżącej, wywodząc, że stwierdzenie, iż skarżąca wnosi o przyznanie świadczenia "w miejsce prawa do zasiłku" jak najbardziej może być odczytane jako wola rezygnacji z otrzymywanego zasiłku i uzyskania w jego miejsce korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli jednak, zdaniem organu, jednoznaczność oświadczenia budziła wątpliwości (choć w ocenie Sądu organ nie powinien mieć takich wątpliwości), jego obowiązkiem było ewentualne wezwanie skarżącej do złożenia jednoznacznego oświadczenia. Trzeba przy tym mieć na uwadze fakt, że sposób sformułowania oświadczenia był podyktowany koniecznością uniknięcia sytuacji, w której skarżąca zostałaby pozbawiona zasiłku dla opiekuna, w związku z rezygnacją z tego świadczenia, bez jednoczesnego orzeczenia o przyznaniu świadczenia. Stąd zrozumiałe jest sformułowanie, o żądaniu przyznania świadczenia "w miejsce prawa do zasiłku". Takie sformułowanie miało na celu jednoznaczne podkreślenie, że wolą skarżącej jest zastąpienie, w tym samym momencie czasowym, jednego świadczenia drugim. Na marginesie można zauważyć, że problem ten występuje dość powszechnie w analogicznych sprawach, a sądy krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku dla opiekuna, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo).

Podobnie należy ocenić argumentację Kolegium w odniesieniu do tego, że pismo skarżącej z [...] listopada 2018 r. nie zawierało wszystkich wymaganych oświadczeń

i dokumentów. Z oczywistych względów, w takiej sytuacji rolą organu było wezwanie do uzupełnienia wniosku w niezbędnym zakresie.

Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że gdyby nie błąd organu I instancji (potwierdzony decyzją Kolegium), który wykluczył możliwość rozwiązania zbiegu praw do świadczeń w sposób korzystny dla skarżącej, kwestia oświadczenia powinna być rozstrzygnięta niezwłocznie po wpłynięciu wniosku z [...] listopada 2018 r. Błąd organu nie może obciążać skarżącej, w związku z tym, uwzględniając treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., z którego wynika, że prawo do świadczeń przysługuje od miesiąca, w którym złożono kompletny wniosek, oraz wynikający z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) obowiązek należytego pouczenia i wezwania do usunięcia braków (nawet mając na uwadze fakt, że już w tym momencie skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego) należy uznać, że o prawie skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego należy rozstrzygać od listopada 2018 r.

W ocenie Sądu, wbrew argumentacji pełnomocnika skarżącej nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres 5 lat wstecz, od daty złożenia wniosku. Takie rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia pielęgnacyjnego. Zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikający ze zbiegu uprawnień, uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego zasiłku pielęgnacyjnego), co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie, jak już wskazano wyżej, takie oświadczenie zostało zawarte we wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 r. W ocenie Sądu, oświadczenie beneficjenta może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość. Beneficjent nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z istotą świadczeń, przyznawanych zawsze na wniosek potencjalnego beneficjenta, a nie z urzędu (art. 23 u.ś.r.). Zatem wniosek, jak i oświadczenie o wyborze korzystniejszego świadczenia mając swoisty "konstytutywny" charakter, mogą wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość.

Z oczywistych względów, z uwagi na analizowany wyżej zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów.

Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a., z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17;

z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18;

z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. Z kolei kierując się alternatywnym tokiem argumentacji: jeżeli beneficjent rezygnuje z zasiłku dla opiekuna (bo wybiera przysługujące mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), decyzja o przyznaniu zasiłku staje się w tym momencie bezprzedmiotowa (mówiąc obrazowo: nie można "uszczęśliwiać na siłę beneficjenta" jeśli nie chce otrzymywać dalej zasiłku, bo woli korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), a stwierdzenie jej wygaśnięcia niewątpliwie leży w interesie strony, bowiem jest konieczną przesłanką rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń

i zakazu równoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia. W ten sposób spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym dodać, że zastosowanie obydwu instrumentów prawnych leży w gestii tego samego organu – który ją wydał (art. 162 k.p.a. wskazuje wprawdzie na organ I instancji, ale w rozpoznawanej sprawie nie stanowi to żadnej różnicy, bowiem w sprawie zasiłku dla opiekuna na rzecz skarżącej została wydana wyłącznie decyzja organu I instancji).

Sąd nie uważa za konieczne, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, narzucanie organowi wyboru jednego z tych instrumentów prawnych, skoro obydwa są poprawne. Jedynym wskazaniem jest to, aby organ rozstrzygnął sprawę w sposób nie powodujący naruszenia słusznych interesów skarżącej. Ponieważ – jak już wspomniano – przy wyborze art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalne orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, prostszym rozwiązaniem wydaje się właśnie zastosowanie tego przepisu. Tym niemniej jednak nie będzie błędem organu, jeśli skorzysta z innego ze wskazanych rozwiązań, pamiętając o obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji: zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., jak

i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wadliwie zastosowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowo rozstrzygając występujący w sprawie problem zbiegu świadczeń. Organy naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego, wydając rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącej w sytuacji, gdy istniały prawne możliwości rozwiązania problemu zbiegu świadczeń w sposób zgodny z jej słusznym interesem. Tym samym organy naruszyły zasadę harmonizowania interesu publicznego i słusznego interesu stron (art. 7 k.p.a.). Ponadto Kolegium można przypisać naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędów organu I instancji i utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia Wójta Gminy B..

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.), sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 r. przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien w szczególności uwzględnić wskazane wyżej wytyczne co do dopuszczalnych prawnie metod rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń przysługujących skarżącej, w sposób zgodny z jej słusznym interesem i nie naruszający interesu publicznego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Ponieważ skarżąca, z uwagi na przedmiot była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł. Pełnomocnik skarżącej nie przedstawił dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w związku z tym zwrot kosztów nie mógł objąć tej kwoty.