Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 556/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1,  art. 9  ust. 4,  art. 20
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi B.B. i Z. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 28 lutego 2014 r. nr XLIV.327.2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Laskowice gmina Jelcz-Laskowice "MPZP Plac Jana Pawła II" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w J., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 października 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 27 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 października 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. oraz po stwierdzeniu nie naruszania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 23 listopada 2005 r.) podjęła w dniu 28 lutego 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. "MPZP Plac J.".

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli B. B. i Z. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zakwestionowanemu aktowi zarzucono naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) przez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych m.in. przez skarżących do projektu planu, przeprowadzonego w trybie odrębnych głosowań poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie przed uchwaleniem niniejszego planu stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały;

- art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia niniejszego planu w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi uchwały wyłożonemu do publicznego wglądu oraz wprowadzenie zmian bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez ustalenie w § 14 ust. 3 uchwały stawki procentowej w wysokości 0,1%, w sytuacji gdy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. "MPZP Plac J." wartość terenu, o którym mowa w § 14 ust. 3 uchwały zmalała;

- art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez istotne i bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] AM – 35 obręb L. gmina J.;

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości polegające na zróżnicowaniu przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania;

- art. 140 k.c. przez bezzasadne wykluczenie w niniejszym planie w zasadzie jakiejkolwiek możliwości zabudowy działki nr [...];

- art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ustalenie sposobu wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że posiadają interes prawny do zaskarżenia niniejszej uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż przysługuje im na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] AM-35 obręb L. gmina J., która wchodzi w obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. "MPZP Plac J.". Postanowienia tegoż planu uniemożliwiają w zasadzie jakąkolwiek zabudowę niezagospodarowanej części tejże działki. Skarżącym ograniczone zostało prawo dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Tymczasem – jak wskazali - nie można kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, chyba że w sposób przekonujący dojdzie do wykazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów szczególnych.

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały działka o numerze ewidencyjnym [...] AM-35 obręb L. gmina J. przeznaczona może być wyłącznie pod skwery i inną zieleń urządzoną. Przy czym jedynie mogą zostać na niej urządzone ciągi piesze, a także posadowione obiekty małej architektury, z wyłączeniem budynków, budowli oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Niedopuszczalne jest grodzenie terenu, a powierzchnia niezagospodarowana (czynna biologicznie) nie może wynosić mniej aniżeli 80% powierzchni całkowitej terenu. Tak przyjęte ustalenia kolidują z celem na jaki przeznaczona została przez skarżących niniejsza nieruchomość, tj. pod zabudowę służącą świadczeniu usług i zabezpieczaniu potrzeb mieszkaniowych. Ustalenie natomiast przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi w istocie rzeczy przeznaczenie jej na cele użyteczności publicznej.

Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi B. B. i Z. B. podnieśli, że kwestionowana uchwała została podjęta na XLIV sesji organu, w której porządku obrad nie przewidziano podjęcia uchwał w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, a tylko podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Oznacza to więc, że organ nie rozpatrzył indywidualnie każdej z 5 zgłoszonych uwag i nie podjął co do każdej z nich odrębnej uchwały. Przegłosował wyłącznie uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu, do której załącznik stanowiła lista 4 uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy i 1 uwagi uwzględnionej. Zdaniem skarżących powyższe stanowi naruszenie prawa, gdyż rozstrzygnięcie w zakresie zgłoszonych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena ich zasadności, która możliwa jest wyłącznie w drodze głosowania. Odwołując się do poglądów judykatury podali, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i ją poprzedzającą, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, jednakże powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom.

Kolejno skarżący zauważyli, że w przyjętym przez organ porządku obrad nie przewidziano także podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia braku naruszeń ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 23 listopada 2005 r. przez postanowienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L., gmina J., "MPZP Plac J.". Tymczasem zgodnie z obowiązującymi regulacjami obowiązkiem rady jest orzeczenie o zgodności planu ze studium zanim plan zostanie przegłosowany, przy czym orzeczenie takie, wobec kolegialnego charakteru organu (rady gminy, rady miejskiej), możliwe jest jedynie w drodze głosowania. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wszakże o uchwaleniu planu po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zatem po podjęciu przez radę decyzji w tej sprawie we właściwej formie głosowania. W realiach niniejszej sprawy przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie doszło do odrębnego głosowania nad stwierdzeniem zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Wzmianka o zgodności planu ze Studium znalazła się co prawda w zaskarżonej uchwale, ale została umieszczona w końcowej części jej preambuły i nie była poddawana pod odrębne głosowanie.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazali, że kwestionowany przez nich plan nie jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., co pozwala na konstatacje, że odrębna uchwała w sprawie zgodności tych dwóch aktów mogłaby nie zostać przegłosowana. W tym kontekście wskazali, że w Studium dla działek o numerach ewidencyjnych [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] i [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] przewidziano przeznaczenie pod tereny zieleni parkowej, natomiast w planie miejscowym dla działek o numerach ewidencyjnych [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] określono przeznaczenie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej oraz drogę wewnętrzną, natomiast zabudowana obiektem o charakterze usługowo-mieszkalnym działka nr [...] została pominięta.

Kolejno skarżący wskazali, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy (rada miejska) stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także na skutek uwzględnienia uwag do projektu planu, czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Uchwalony plan miejscowy nie powinien więc różnić się od projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W niniejszej natomiast sprawie po uwzględnieniu złożonej do projektu planu uwagi, organ zaniechał ponownego jego wyłożenia do publicznego wglądu. W konsekwencji uchwalony plan różni się od wyłożonego do publicznego wglądu projektu w zakresie § 14 ust. 2 pkt 4, a zamiana ta leżąc w interesie organu jest sprzeczna z interesem skarżących. Zdaniem małżonków B. po uwzględnieniu uwagi do planu konieczne było powtórzenie czynności planistycznych, a zaniechanie w tym przedmiocie oznacza, że nie dochowano trybu sporządzania planu. Odebrało to z kolei skarżącym jako użytkownikom wieczystym działki nr [...] prawo do ochrony własnego interesu prawnego w przewidzianej prawem procedurze planistycznej.

Następnie skarżący wskazali, że ustalenie w realiach niniejszej sprawy stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 0,1% jest błędem, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wartość nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stanowiącej przedmiot przysługującego skarżącym użytkowania wieczystego znacząco spadła. Właściwym rozwiązaniem było więc ustalenie stawki procentowej w wysokości 0%.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, jak też art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., skarżący zwrócili uwagę na to, iż postanowienia planu uniemożliwiają im jakąkolwiek zabudowę niezagospodarowanej części działki. Wpływają tym samym na sposób wykonywania prawa, które jest tożsame w swym zakresie z prawem własności nieruchomości. Uszczuplenie uprawnień właścicielskich w sferze zagospodarowania nieruchomości narusza więc ich interes prawny i już z tego tylko względu czyni niniejszą skargę zasadną.

Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała wydana została z nadużyciem władztwa planistycznego, z tego względu, że ogranicza prawo dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Ponadto, organ nie uzasadnił merytorycznie przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów przemawiających za zasadnością wyłączenia działki spod zabudowy. W ocenie strony nie można kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, chyba że w sposób przekonujący dojdzie do wykazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów szczególnych.

Przyjęte względem działki skarżących ustalenia kolidują z celem na jaki została przez nich przeznaczona, tj. pod zabudowę służącą świadczeniu usług i zabezpieczaniu potrzeb mieszkaniowych. Ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi w istocie rzeczy przeznaczenie jej na cele użyteczności publicznej i w konsekwencji nie przedstawia dla nich żadnej wartości. Uprawnia to do żądania stosownego odszkodowania z tytułu ubytku wartości prawa rzeczowego. Skarżący nadmienili przy tym, że przyjęte w planie przeznaczenie dałoby się pogodzić z ich zamierzeniami, gdyż posadowienie w części działki nr [...] przylegającej do ulicy L. budynku o charakterze usługowo-mieszkalnym oraz obiektu o charakterze tymczasowym, służącym szeroko rozumianej użyteczności publicznej, nie wykluczałoby przeznaczenia odleglejszej części działki pod zieleń urządzoną, a biorąc pod uwagę projekt budynku, z pewnością podniosłoby walory estetyczne pozostałego skweru.

Skarżący podnieśli też, że zróżnicowanie w niniejszym planie przeznaczenia nieruchomości objętych planem i posiadających analogiczne uwarunkowania, narusza konstytucyjną zasadę równości. Uwarunkowania działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...]i [...] są analogiczne do uwarunkowań działki o numerze ewidencyjnym [...]. W związku z powyższym z powodzeniem w części działki przylegającej, czy to do ulicy O., czy do terenu przeznaczonego na ciągi piesze (1KPJ) mogłaby znajdować się zabudowa tymczasowa - bądź stała o charakterze usługowym, bądź mieszkalno-usługowym. Takie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pewnością nie pozostawałyby w kolizji z zasadą równości. Skarżący podkreślili przy tym, że budynek o charakterze usługowo-mieszkalnym na działce nr [...] został oddany do użytku w ostatnim czasie, a jego budowa odbywała się w czasie opracowywania niniejszego planu.

B. B. i Z. B. wskazali, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. także przez to, iż ustala sposób wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście wskazali, że sąsiadujący bezpośrednio z działką nr [...] teren jest obszarem, na którym dominuje przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę usługową. W bezpośrednim, ale także nieodległym sąsiedztwie znajdują się liczne centra handlowe oraz mniejsze obiekty handlowo-usługowe. Ponadto, w nieodległym sąsiedztwie znajdują się liczne tereny przeznaczone pod użyteczność publiczną, tj. pod zieleń parkową, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] przylegającej bezpośrednio do nieruchomości nr [...] na zagospodarowanie zielenią parkową (zielenią urządzoną).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie wywodząc, że wbrew zarzutom skarżących uchwalony plan jest w pełni zgodny z wcześniejszym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J.. Nie została także naruszona procedura planistyczna oraz interes prawny małżonków B..

Ponadto organ wyjaśnił, że zakwestionowana uchwała jest w pełni zgodna z prawem i w chwili obecnej nie mogła być zmieniana w sposób zupełnie dowolny przez Radę Miejską bez uprzedniego zachowania procedury przewidzianej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności bez uprzedniej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J..

Wbrew zarzutom Rada Miejska prawidłowo rozpoznała i rozstrzygnęła kwestie uwag wniesionych do projektu planu w załączniku nr 2 do uchwały z dnia 28 lutego 2014 r., gdyż powyższe uwagi były niezgodne (lub też wręcz sprzeczne) z postanowieniami Studium. Nie narusza też przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie w § 14 ust. 3 uchwały wysokości stawki opłaty planistycznej w wysokości 0,1 %. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. istnieje obowiązek jednoznacznego określenia tego rodzaju stawki procentowej i nie ma znaczenia okoliczność czy w rzeczywistości wskutek uchwalenia miejscowego planu dla danego terenu wzrasta wartość położonych tam działek, czy też nawet wartość ta maleje.

Zdaniem organu bezzasadne są także zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych oraz art.140 k.c. gdyż w toku procedury planistycznej starano się uwzględnić interesy wszystkich zainteresowanych podmiotów, w tym również uprawnienia mieszkańców wspólnoty samorządowej zachowując przy tym prawo Gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie publicznego Placu im. J., który został wydzielony jeszcze w okresie, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J..

Organ wyjaśnił też, że już w dniu 15 listopada 2012 r., tj. w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży pomiędzy Zarządem Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. a Z. B. i B. B., skarżący w treści § 1 aktu notarialnego zostali uprzedzeni, że "przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia 23 listopada 2005 r. nr [...], położona jest w terenach przeznaczonych pod zieleń parkowa (ZP)- zgodnie z uchwała Rady Miejskiej pod nazwą Plac J., a w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp)". Następnie powyższy zapis został powtórzony w umowie finalnej przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, zawartej w dniu 14 grudnia 2012 r. w formie aktu notarialnego. Tak więc już w dacie nabycia prawa użytkowania przedmiotowej działki oboje skarżący mieli pełną świadomość faktu, że w przyszłości nie będą oni mogli w sposób zupełnie dowolny jej zagospodarować, w tym przede wszystkim wbrew postanowieniom miejscowego planu, który w przyszłości musi być zgodny ze Studium.

Pismem z dnia 14 października 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu aktu notarialnego warunkowej umowy sprzedaży – repertorium A nr [...] i dowodu z odpisu aktu notarialnego umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego – repertorium A nr [...].

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 października 2014 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z powyższych aktów notarialnych, a strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia 28 lutego 2014 r. (Nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J. "MPZP Plac J.". Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi go z faktu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] AM – 35 obręb L.. Nieruchomość ta objęta została postanowieniami kwestionowanego planu i przeznaczona pod skwery i inną zieleń urządzoną, przy czym mogą zostać na niej urządzone ciągi piesze, a także posadowione obiekty małej architektury, z wyłączeniem budynków, budowli oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Niedopuszczalne jest także grodzenie terenu, a powierzchnia niezagospodarowana nie może wynosić mniej aniżeli 80% całkowitej powierzchni terenu. Zdaniem skarżących przyjęte w planie przeznaczenie działki nr [...] koliduje z celem na jaki została przez nich przeznaczona – tj. pod zabudowę służącą świadczeniu usług i zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r.,Nr 10). W niniejszej sprawie, skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący wykazali, że kwestionowana uchwała narusza ich prawem chroniony interes. Już bowiem w momencie podjęcia negatywnie wpłynęła na sytuację prawną małżonków B. wprowadzając zakaz wykorzystania nieruchomości do której przysługuje im prawo użytkowania wieczystego zgodnie z planowanym przez nich przeznaczeniem, do czego to skarżący, wbrew własnej woli, musieli się podporządkować. Ograniczyła zatem możliwość korzystania przez użytkowników wieczystych z nieruchomości.

Pozytywne ustalenie powyższej kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżących, a zatem oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględniania skargi powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując w zakresie interesu prawnego skarżących oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że podjętym przez Radę Miejską w J. czynnościom nie można zarzucić wadliwości przesądzającej o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak jest podstaw do podzielenia zarzutu strony skarżącej w kwestii naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna jednak przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W konsekwencji mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z przywołaną regulacją naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W realiach niniejszej sprawy podjęte wobec działki skarżących postanowienia zaskarżonego planu stanowią oczywistą konsekwencję wcześniejszych zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...], w którym to teren ten oznaczony został symbolem ZP – tj. zieleń parkowa. Wobec tak określonego przeznaczenia terenu w Studium organ nie mógł w przyszłym miejscowym planie odstąpić od przyjętych tam założeń. Rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związana ustaleniami studium, a wynika to wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższą zgodność organ stanowiący gminy jest obowiązany stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). Związanie planu miejscowego postanowieniami studium oznacza, że regulacje uchwały planistycznej nie mogą być niezgodne z zapisami studium, stanowiącego podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium wynika z tego, że jego celem jest realizowanie założeń przyjętej w studium polityki planistycznej gminy. Skoro więc w studium niniejszy teren przeznaczony został pod zieleń parkową, to naruszeniem wymogu zgodności planu miejscowego ze studium byłoby określenie podstawowego przeznaczenia niniejszego terenu w sposób odmienny. Z tego też względu nie można przyjąć, że określając przeznaczenie dla działki nr [...], lokalny prawodawca naruszył wyartykułowane w skardze normy konstytucyjne i ustawowe regulujące kwestie związane z wykonywaniem prawa własności. Określając bowiem przeznaczenie niniejszego terenu w sposób zgodny z oczekiwaniami skarżących, a zatem pod zabudowę służącą świadczeniu usług o zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych , organ naruszyłby bezwzględny wymóg zgodności planu ze studium. Stąd podjęte przez Radę Miejską w J. działania choć naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżących to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Nie stanowią bowiem nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też nie można uznać, że naruszają przysługujące skarżącym uprawnienia ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zawsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z kolizją interesów różnych podmiotów, w tym interesów poszczególnych członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty, które gmina musi rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Każde bowiem normowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie.

Ponadto, należy zaakcentować, że skarżący już w chwili zawarcia warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu w granicach działki nr [...], tj. w dniu 15 listopada 2012 r. dysponowali wiedzą, że nieruchomość ta wchodzi w skład publicznego Placu im. J., który został wydzielony jeszcze w okresie, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej. W akcie notarialnym skarżący zostali również pouczeni, że niniejsza nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. położona jest w terenach przeznaczonych pod zieleń parkową (ZP), a w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Zapis ten został następnie powtórzony w umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niniejszej działki z dnia 14 grudnia 2012 r. Tym samym przed uchwaleniem niniejszego planu skarżący zostali poinformowani o sposobie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na tym terenie, przede wszystkim o ograniczeniach związanych z jego zabudową.

Odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do planu przez skarżących uwag należy zauważyć, że złożone przez skarżących uwagi zostały rozstrzygnięte zgodnie z przewidzianym dwustopniowym trybem, tj. przez organ sporządzający projekt planu, a następnie w zakresie uwag nieuwzględnionych – przez organ stanowiący gminy. W aktach planistycznych znajduje się bowiem pismo Burmistrza J. z dnia 19 lutego 2014 r. informujące skarżących o nieuwzględnieniu uwagi wraz z wyjaśnieniem powodu, dla którego uwaga nie mogła zostać zaakceptowana. Ponadto, zaskarżona uchwała zawiera załącznik nr 2 będący rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag wniesionych do projektu planu, w tym zgłoszonych względem działki nr [...]. Z jego treści wynika, że Rada Gminy w J. zapoznała się z treścią każdej z uwag złożonych do planu. Wobec każdej z nich z osobna podjęła także rozstrzygnięcie o ich nieuwzględnieniu, chociaż uczyniła to w jednym akcie.

Natomiast w kwestii zaniechania odrębnego przegłosowania zgodności projektu planu z ustaleniami Studium należy wyjaśnić, że ustawowy wymóg podjęcia przez radę uchwały o niniejszej zgodności zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejszej sprawy lokalny prawodawca zgodność zaskarżonej uchwały ze studium stwierdził w części wstępnej uchwały, co też czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu zaniechania powtórzenia czynności planistycznych po uwzględnieniu uwagi do planu należy zauważyć, że o ewentualnej potrzebie (niezbędności) i zakresie ponowienia określonych czynności procedury planistycznej na skutek wprowadzonych zmian decyduje zarówno rozmiar jak i charakter zmian. "W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Jest przy tym jasne, że oceny konieczności ponowienia określonych czynności planistycznych - tak z uwagi na rozmiar, jak i charakter zmian do projektu planu - dokonuje w pierwszej kolejności sam organ wprowadzający te zmiany. Dotyczy to w szczególności oceny konieczności ponownego wystąpienia o opinie lub uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że wprowadzane zmiany - z uwagi na ich rozmiar lub charakter-ewidentnie pozostają bez wpływu na aktualność i treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii, to wówczas organ nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, i takie jego zachowanie nie narusza dyspozycji art. 17 pkt 13 u.p.z.p." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 375/13). Tym samym wbrew zarzutom skargi, samo zaniechanie ponowienia procedury planistycznej nie stanowi wadliwości uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Ponadto, skarżący jakkolwiek wskazali, że uwzględniona uwaga dotyczy ich bezpośrednio i jest sprzeczna z ich interesem to jednak zarzutu tego nie rozwinęli, poprzestając wyłącznie na niniejszym stwierdzeniu.

Wreszcie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo (między innymi) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Tym samym organ uchwałodawczy gminy musi w treści uchwały zawrzeć unormowania odnośnie do wysokości stawki procentowej, niezależnie od tego czy wartość położonych nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu. Gdyby tego zapisu nie było, uchwała jako niekompletna mogłaby być uznana za wadliwą i polegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto, należy zauważyć, że konsekwencją przesądzenia o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest to, że zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale również wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2504/10). W świetle zatem powyższego zakwestionowana przez skarżących stawka w wysokości 0,1% nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Reasumując, skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, jak i istotnego naruszenia trybu, stanowiących podstawę wyeliminowania niniejszej uchwały z obrotu prawnego, zasadnym było oddalenie złożonej skargi.

Mając zatem na względzie powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.