Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1579/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze nr WN-II.4131.1.46.2019 Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXV/561/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku przy ul. Fabrycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), podjęła w dniu 25 września 2019 r. uchwałę Nr XXV/561/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku przy ul. Fabrycznej o następującej treści: "§ 1. Ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych czynności dążących do utworzenia parku przy ul. Fabrycznej na działkach o numerach: 396/5, 396/6, 396/8. 396/9, 396/10, 396/11, 503/26. 503/30, 503/33, 503/34, 503/35. § 2. Działania w celu utworzenia parku powinny objąć w szczególności: 1) podjęcie rozmów z właścicielami nieruchomości na temat wykupu nieruchomości w celu utworzenia parku, 2) rezygnację z zamiaru sprzedaży działek będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków, 3) wykup na nieruchomości w celu utworzenia parku, 4) opracowanie projektu zagospodarowania parku, wraz z konsultacjami społecznymi z mieszkańcami, oraz jego realizację. § 3. Ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek przedstawienia Radzie Miasta Krakowa informacji z wykonania uchwały do dnia 30 czerwca 2020 roku. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa. § 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.46.2019 z dnia 31 października 2019 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. – w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski wskazał w szczególności, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w odnośnym zakresie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu; wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. Ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru więżącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gminy.

Kontynuując argumentację Wojewoda Małopolski zauważył, że z treści ocenianej uchwały wynika jednoznaczny zapis wskazujący na oczekiwania Rady Miasta Krakowa względem Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych czynności zmierzających do utworzenia parku przy ul. Fabrycznej na ściśle określonych uchwałą działkach. Rada Miasta nie tylko określiła skonkretyzowane działania Prezydenta polegające na utworzeniu parku na konkretnym obszarze, ale także wskazała jakie działania konkretnie winien podjąć Prezydent celem utworzenia parku, w tym te z nich związane z wykupem nieruchomości przeznaczonych pod park, jak również mające na celu rezygnację ze sprzedaży działek będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków. Zarazem ustalono, iż Prezydent ma przedstawić informację z wykonania uchwały (a zatem w istocie utworzenia parku) do dnia 30 czerwca 2020 r. W ocenie organu nadzoru za nieuprawnione uznać należy formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które w istocie miałyby mieć charakter wiążący. Nadto za niedopuszczalne uznać należy podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja – tak jak w niniejszym przypadku – w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. To do organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują bowiem kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie. Nieuprawnionym zatem było takie działanie Rady Miasta Krakowa, które wkraczało w zakres zadań należących do kompetencji innych podmiotów. Nadto w ocenie organu nadzoru wątpliwości budzi podejmowanie przez Radę Miasta Krakowa uchwał, które mają charakter uchwał warunkowych. Obowiązujące regulacje prawne nie uprawniają organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał mających taki charakter.

Wojewoda Małopolski podkreślił dalej, że nie kwestionuje zasadności utworzenia parku w rejonie ul. Fabrycznej, niemniej uważa, iż materia ta winna być przedmiotem refleksji organu wykonawczego, zwłaszcza w kontekście ustalenia tak obszaru tego parku, jak i ustalenia prawa własności nieruchomości działek, na których ów park miałby się znajdować. W ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy ustrojowej Rada Miasta Krakowa nie posiada kompetencji do wypowiadania się w powyższym zakresie. Gdyby działania Rady Miasta Krakowa w powyższym zakresie przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Prezydenta Miasta Krakowa, wówczas organ nadzoru rozważyłby uznanie powyższych działań za prawnie dopuszczalne, niemniej w niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która w istocie nie spełnia charakteru przypisanego tego typu uchwałom. W konkluzji Wojewoda Małopolski wskazał, że uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXV/561/19 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w powyższym zakresie wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także w stopniu istotnym narusza przywołane powyżej przepisy ustaw, w tym art. 31 ust. 1 pkr 3 i 4 ww. ustawy. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym, w przypadku istotnego naruszenia prawa, organ nadzoru jest zobowiązany – zgodnie z dyspozycją wynikającą z ww. art. 91 ust. 1 ustawy – orzec o nieważności uchwały w całości bądź w części.

Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków (tak doprecyzowano stronę skarżącą na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r.). Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza jej interes prawny poprzez błędne ustalenie, że podejmując uchwałę Nr XXV/561/19 Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje uprawnienia z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wskazanie Prezydentowi Miasta Krakowa konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy jaką było utworzenie parku przy ul. Fabrycznej. Skarżąca wyjaśniła, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała Nr XXIX/758/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r. nr WN-11.4131.1.46.2019, stwierdzające nieważność uchwały Nr XXV/561/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku przy ul. Fabrycznej. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa polegających na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych czynności dążących do utworzenia parku przy ul. Fabrycznej na działkach o numerach: 396/5, 396/6, 396/8, 396/9, 396/10, 396/11,503/26, 503/30, 503/33, 503/34, 503/35 działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji i wkroczenia w kompetencję innych podmiotów; 2) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie; 3) naruszenie art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, 163, 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Wojewodę Małopolskiego niezgodnej z prawem ingerencji w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków oraz jej organów w zastrzeżone ustawą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego dnia 31 października 2019 r. oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że zgodnie z art. 169 ust 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa zasadnicza oraz ustawa o samorządzie gminnym rozróżniają zatem w sposób wyraźny organy stanowiące i wykonawcze gminy. Normę kolizyjną stanowi tutaj art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie skrawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); oczywistym jest, iż organ ten nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (pkt 1); opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 1a); określanie sposobu wykonywania uchwał (pkt 2); gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym pozwalają uznać, że do wójta/burmistrza/prezydenta, jako organu wykonawczego gminy, należy bieżące gospodarowanie jej mieniem polegające na podejmowaniu w tym zakresie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten niewątpliwie wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy. Uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Prawdą jest również, iż przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta/burmistrza/prezydenta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta/burmistrza/prezydenta.

Dalej skarżąca wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miasta Krakowa uczyniła zadość wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy: art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 78, art. 81 i art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego Rada Miasta Krakowa nie narzuciła Prezydentowi określonych zachowań, a zwłaszcza nie należy jej traktować, wbrew temu co twierdzi Wojewoda Małopolski w wydanym rozstrzygnięciu, jako rodzaj "przymuszenia’’ Prezydenta do zastosowania przez niego konkretnych, narzuconych rozwiązań prawnych, czy też przyjęcia wskazanego sposobu załatwienia konkretnej sprawy. W żaden sposób "czynności" określone w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. nie wkroczyły w zakres kompetencji należnych ustawowo Prezydentowi z mocy ustawy. Ani w treści uchwały, ani w uzasadnieniu do projektu uchwały nie znajdują się sformułowania pozwalające przyjąć, iż Rada Miasta Krakowa narzuca niejako Prezydentowi czynności jakie zobowiązany jest podjąć w celu utworzenia parku. Przedmiotowa uchwała jest nie tylko uchwałą "kierunkową", wskazującą Prezydentowi Miasta Krakowa na pewne możliwości działania, ale przede wszystkim jest uchwałą warunkową. O tym, iż uchwała nr XXV/561/19 jest uchwałą warunkową przesądza brzmienie § 1 uchwały. Zapis zawarty w początkowej treści uchwały, w § 1, w sposób jednoznaczny przesądza o charakterze uchwały, iż ta posiada nie tylko charakter uchwały "kierunkowej", ale jest przede wszystkim uchwałą o charakterze warunkowym. Rada Miasta Krakowa zwraca się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne. Inne działania są zatem wykluczone. Zatem nie można uznać za prawdziwe twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż obowiązkiem Prezydenta będzie założenie i utrzymanie parku. W istocie rzeczy, Rada Miasta Krakowa wnosi jedynie o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale, wyłącznie wówczas gdy będzie to prawnie dopuszczalne. Tak więc organ wykonawczy - Prezydent Miasta Krakowa jest w posiadaniu następujących możliwości: a) może zrealizować uchwałę w całości, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; b) może nie realizować uchwały w całości, o ile uzna, że nie jest to możliwe lub/i prawnie dopuszczalne; c) może zrealizować uchwałę w pewnej części, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; d) może również zrealizować uchwałę w sposób odbiegający od treści uchwały "kierunkowej" informując Radę Miasta Krakowa o powodach takiego działania. Ponad wymienione wyżej możliwości istnieją jeszcze inne instrumenty prawne, którymi dysponuje Prezydent Miasta Krakowa, ale których wykorzystanie może, ale nie musi być konieczne i nie stoi temu na przeszkodzie w żaden sposób przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa. I tak, organ wykonawczy, może: a) przygotować projekt uchwały, w którym w sposób odpowiedni do przeprowadzonej analizy faktycznej i prawnej, zaproponuje Radzie Miasta Krakowa dokonanie stosownych zmian, korekt uchwały "kierunkowej", b) przygotować i przedstawić Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały, w którym zaproponuje organowi stanowiącemu uchylenie w całości podjętej uchwały. Działania te nie są, w ocenie skarżącego, działaniami o charakterze koniecznym, obligatoryjnym, a jedynie możliwym do przeprowadzenia. Zatem ocena przedmiotowej uchwały przez organ nadzorczy w zakresie relacji miedzy organem stanowiącym a wykonawczym skutkująca stwierdzeniem jej nieważności jest zbyt daleko idąca.

Skarżąca następnie podkreśliła, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co zostało powtórzone w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostaje w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1., albowiem narusza gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy, którą gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16,164, 165 i 171), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą samodzielności, gmina realizuje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw, narzucanie organom samorządu szczególnych rozwiązań, zbyt daleko idąca ingerencja w relacje pomiędzy radę a prezydentem/wójtem/burmistrzem narusza przyznaną im niezależność. Co do zasady, wydany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego akt powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone poprzez uchwałodawcze działanie organu samorządu terytorialnego, a tego organ nadzoru nie dokonał. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter arbitralnego rozstrzygnięcia wkraczającego w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków nadanej jej mocą ustawy zasadniczej, nie spełnia przesłanek wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewoda Małopolski odpowiedział na skargę Gminy Miejskiej Kraków. Organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a nadto ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewoda Małopolski podkreślił w szczególności, że treść przedmiotowej uchwały może kreować błędne przekonanie tak samych radnych, jak i opinii publicznej o dopuszczalności stanowienia przez radę gminy kierunków w zakresie konkretnego nakazanego sposobu działania organu wykonawczego, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem skonstruowana uchwała może nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Ustawa ustrojowa rozróżnia wyraźnie kompetencje poszczególnych organów gminy przyznając radzie gminy właściwość w sferze stanowienia prawa oraz kontroli, a wójtowi kompetencje wykonawcze. Jako podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Krakowa wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zatem przede wszystkim ten przepis był przedmiotem wykładni w toku dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały. Przywołany w skardze art. 18 ust. 1 u.s.g., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi normy kolizyjnej ani nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej radę gminy do podjęcia uchwały o zakwestionowanej treści. Kompetencje rady gminy określone dyspozycją art. 18 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać jako właściwość działania rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, ale tylko w tych obszarach, w których rada może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Domniemanie to zatem obejmuje sprawy pozostające w zakresie działania gminy, ale w zakresie tego rodzaju kompetencji, które są z istoty właściwe dla rady, jako organu kolegialnego, a zatem związane z tworzeniem prawa w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz dotyczące działań kontrolnych ściśle określonych przepisami prawa. Poza zakresem spraw należących do kompetencji rady należą te o charakterze wykonawczym, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g. przynależące do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), jak również co oczywiste sprawy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Z przepisu art. 30 ust 2 u.s.g. wprost wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności: przygotowanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu wykonywania uchwał. Natomiast tak z art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wynika wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa to ścisłe przestrzeganie zakresu upoważnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby uchwała "wskazywała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta Miasta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy". Organ nie zgodził się też z argumentacją, jakoby okolicznością łagodzącą tudzież broniącą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa miało być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu uznana za "uchwałą warunkową". Zdaniem organu, ocena legalności uchwał kierunkowych podejmowanych przez rady gmin winna mieć na uwadze również okoliczność wynikającą z wprowadzenia do ustaw ustrojowych instytucji raportu o stanie gminy. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżety obywatelskiego. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru podejmowane przez rady gmin uchwały kierunkowe stanowią w aktualnym stanie prawnym część przedstawianego przez wójta raportu o stanie gminy obejmującego m.in. sposób realizacji podjętych przez radę uchwał, w tym także uchwał kierunkowych. Okoliczność ta niewątpliwie wpływa na znaczącą ilość podejmowanych uchwał kierunkowych, niemniej każda z nich z mocy ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie nadzorczej wojewody i w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tak jak w niniejszej sprawie, organ ten stosownie do przyznanych mu kompetencji uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te korespondują z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny; przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem jest w stopniu istotnym sprzeczna z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jej nieważności; rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne.

Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez prezydenta (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1053/17, LEX nr 2466519). Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia gminę do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Bd 1200/10, oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11, CBOSA). "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań" (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., II GSK 3514/15, LEX nr 2404511). Poza tym – jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., III SA/Kr 1002/19 – "podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu (...) stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań" (por. też analogiczną argumentację sformułowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 306/20, CBOSA).

Uchwała Nr XXV/561/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku przy ul. Fabrycznej nie ma znamion uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Jak trafnie zauważył organ nadzoru, z treści tej uchwały wynika jednoznaczna dyrektywa Rady Miasta Krakowa skierowana do Prezydenta Miasta Krakowa co do podjęcia możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych czynności zmierzających do utworzenia parku przy ul. Fabrycznej na ściśle określonych uchwałą działkach. Rada Miasta określiła skonkretyzowane działania Prezydenta polegające na utworzeniu parku na konkretnym obszarze, a nadto wskazała jakie działania konkretnie winien podjąć Prezydent celem utworzenia parku, w tym działania polegające na wykupie nieruchomości; ustanowiono także powinność zrezygnowania ze sprzedaży działek będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków. W § 3 uchwały ustalono, iż Prezydent ma obowiązek przedstawić informację z wykonania uchwały do dnia 30 czerwca 2020 r.

Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera zatem wypowiedź dyrektywalną o charakterze indywidualnym i konkretnym – jest zrelatywizowana do określonych okoliczności faktycznych, w tym do określonych działek i określonego parku, który ma na nich powstać. Wypowiedź ta nie dotyczy zatem kierunku działania, lecz konkretnej sprawy (sprawy utworzenia parku przy ul. Fabrycznej), determinując sposób, termin i prawne narzędzia jej załatwienia. Zdaniem Sądu, nie mieści się ona w ramach kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organ nadzoru nie naruszył art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – przepis ten został natomiast naruszony odnośną uchwałą. Organ nadzoru prawidłowo skorzystał z kompetencji nadzorczych wynikających z art. 91 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś działanie nadzorcze miało podstawy faktyczne i prawne, nie można w nim upatrywać naruszenia samodzielności Gminy Miejskiej Kraków ani naruszenia art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, art. 163, art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych – musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami" (powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r.). Dodać należy, że – w ocenie Sądu – określenie powinnych działań jako "możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne" nie nadaje odnośnej uchwale charakteru warunkowego i w istocie nie ma żadnego prawnego znaczenia. "To, że działania mają być możliwe, konieczne i zgodne z prawem wynika wprost z ustawy (w tym Konstytucji RP) i ich powtarzanie w uchwale może co najwyżej być ocenione jako nieistotny błąd w sztuce legislacyjnej" (tamże).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.