Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7701/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Kr 134/21 w sprawie ze skargi T.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa od T.L. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Kr 134/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku T.L. z dnia 16 czerwca 2021 r., w punkcie drugim stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie czwartym zasądził od Prezydenta Miasta Karkowa na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2021 r. T.L., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił o: 1) udostępnienie informacji, w stosunku do których działek, objętych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 14/6740.4/2020 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji p.n.: "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap [..] na odcinku od ul. [..] do pętli [..] (...)", sporządzone zostały operaty szacunkowe (z wyłączeniem działek położonych w obrębie [..] i [..], jedn. ew. [..]) oraz 2) przedstawienie kopii operatów szacunkowych w formacie pdf dla nieruchomości objętych inwestycją wskazaną w punkcie 1 i położonych w obrębie [..] i [..] – z wyłączeniem 14 nieruchomości o podanych we wniosku numerach oraz nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 6 lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że w związku ze wskazywaną we wniosku inwestycją organ pozyskał dotychczas 82 operaty szacunkowe, jednak skany tych operatów nie mogą być udostępnione z uwagi na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu przepisy k.p.a. (art. 73 i 74) regulują komu i w jaki zakresie udostępniane są akta sprawy administracyjnej. Ponadto także art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że dostęp do operatu szacunkowego uzależniony jest od istnienia interesu prawnego. W związku z tym organ poinformował wnioskodawcę, że dostęp do operatów szacunkowych możliwy jest na zasadach i w trybie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 7 lipca 2021 r. T.L., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wywiódł skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenia, że zaistniała bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz dodatkowo wskazując, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niewątpliwe posiada walor informacji publicznej, wskazuje bowiem, na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji organu, iż trudno założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej ustawodawca chciał zapewnić osobom posiadającym interes prawny (uzyskującym dostęp do operatu w trybie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami) – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opierając się na rozważaniach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18, Sąd doszedł do przekonania, że wyłączenie, o którym mowa w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Sąd podzielił także stanowisko NSA z powoływanego wyroku, wskazujące, że wprowadzenie przepisu art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ wadliwie rozpoznał wniosek, co stanowiło podstawę do zobowiązania organu do jego załatwienia. Stwierdzona bezczynność w ocenie Sądu nie zaistniała jednak z rażącym naruszeniem prawa, skoro zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania lecz spowodowane było przekonaniem organu o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej udostępnienia, a kwestia ta nie jest w orzecznictwie traktowana jednolicie. Niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz brak wykazania przez skarżącego, że okoliczności, w jakich zaistniała bezczynność miała jakikolwiek negatywny wpływ na sytuację prawną skarżącego zadecydowały o braku podstaw do przyznania na rzecz skarżącego żądanej w skardze sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) błędne przyjęcie, iż art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi,

2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez pominięcie w punkcie pierwszym zaskarżonego orzeczenia wskazania od kiedy ma być liczony 14-dnowy termin do wydania aktu lub dokonania czynności (tj. np. poprzez wskazanie, iż termin określony w punkcie I zaskarżonego wyroku winien biec od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku lub od jego prawomocności).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ na wyjaśnienie powyższych zarzutów przywołał takie orzeczenia sądów administracyjnych, w których sądy uznawały, że art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza dostęp do operatów szacunkowych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stwierdził, że w ocenie organu zasadnym jest doprowadzenie do jednolitej linii orzeczniczej, z której wprost będzie wynikać uprawnienie do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie operatów szacunkowych na zasadach i trybie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ końcowo zauważył, że Sąd nie określił daty rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej podniósł, że przyjęcie stanowiska organu skutkowałoby brakiem jakiejkolwiek formy społecznej kontroli nad władztwem administracyjnym w przypadku wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, skoro dostęp do operatów szacunkowych miałyby mieć tylko podmioty uprawnione na podstawie regulacji art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził zaś, że przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, dodatkowo natomiast, co wynika zarówno z poglądów doktryny, jak i orzecznictwa, terminy na dokonanie określonej czynności rozpoczynają swój bieg od dnia uzyskania przez wyrok nakładający obowiązek przymiotu prawomocności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie sformułowała jako zarzut "pominięcia w punkcie pierwszym zaskarżonego orzeczenia wskazania od kiedy ma być liczony 14-dnowy termin do wydania aktu lub dokonania czynności (tj. np. poprzez wskazanie, iż termin określony w punkcie I zaskarżonego wyroku winien biec od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku lub od jego prawomocności)". W odniesieniu do takiej konstrukcji zarzutu należy stwierdzić, że wprawdzie powołany przepis ma charakter tzw. blankietowy, co zgodnie z ugruntowanym stanowiska orzecznictwa oznacza, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jednakże w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosząc ten zarzut nie wskazuje na wadliwość dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu bezczynności na tle przepisów mających zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz na niekompletność treści zaskarżonego orzeczenia na tle normy stanowiącej jego podstawę. W ten sposób kwestionowana prawidłowość zastosowania powyższego przepisu umożliwiała wskazanie go jako samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut ten jednak okazał się nieskuteczny w realiach niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności". Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności "w terminie 14 dni". W istocie Sąd nie wskazał od kiedy ma być liczony tak określony termin, jednakże nie stanowi to uchybienia przepisom prawa, zwłaszcza mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kwestię tę reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia".

W zakresie naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) - dalej u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że nie stanowi on przepisu, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p.

Zarzut ten należało uznać za zasadny.

Zgodnie z art. 156 ust. 1a u.g.n., "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby". Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis powyższy jest "przepisem innej ustawy określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepis ten zawiera normę kolizyjną, zgodnie z którą przepisy u.d.i.p. "nie naruszają" przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z ugruntowanym już i trafnym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa oznacza to, że przepisy u.d.i.p. jako przepisy określające zasady i tryb dostępu do informacji publicznej mają charakter regulacji podstawowej w tym zakresie, która ustępuje miejsca innym regulacjom na zasadzie wyjątku, a zatem wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Każdorazowo konieczne jest zbadanie, w jakim zakresie przepisy innych ustaw modyfikują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w stosunku do trybu i zasad określonych w u.d.i.p. W pozostałym zakresie zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Wyłączenie przepisów u.d.i.p. ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy innego aktu prawnego rangi ustawowej w sposób całościowy regulują problematykę dostępu do informacji publicznej. Brak jakichkolwiek podstaw do całkowitego wyłączenia dostępu do informacji publicznej tylko z tego względu, że zasady bądź tryb dostępu zostały w określonym zakresie zmodyfikowane w przepisach innych ustaw niż u.d.i.p. Już w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)" prezentując w uzasadnieniu tej uchwały stanowisko zgodnie z którym "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. (...) Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. (...) Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie".

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie normuje kompleksowo trybu i zasad dostępu do informacji publicznych, które mogą zaistnieć w sprawach regulowanych tą ustawą. Z treści art. 156 ust. 1a tej ustawy wynika jedynie, że właściwy podmiot, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten normuje zatem kwestię bezpośredniego dostępu do nośnika różnych informacji zawartych w operacie szacunkowym poprzez prawo uzyskania wglądu do egzemplarza operatu szacunkowego. Modyfikuje zatem zasady dostępu do dokumentu operatu szacunkowego jako nośnika informacji, a nie do jego treści. Informacje publiczne znajdujące się w operacie szacunkowym podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zatem, o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. O ile nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy zawiera informacje publiczne, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, to - mając na uwadze treść art. 156 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – okoliczność ta wprawdzie nie daje podstaw do umożliwienia przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów (co w niniejszej sprawie sprowadzało się do udostępnienia skanów operatów szacunkowych) innym osobom niż te, których interesu prawnego dotyczy jego treść, nie wyłącza jednak dostępu do informacji publicznych objętych treścią operatu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Nie można utożsamiać kwestii dostępu do nośnika informacji z kwestią dostępu do treści informacji objętych tym nośnikiem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że doszło do błędnego uznania przez Sąd orzekający w sprawie, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Powyższe regulacje prawne wskazują, że o ile ograniczony w systemie prawa jest dostęp do postaci dokumentu operatu szacunkowego, bowiem dostęp do takiego dokumentu nie jest gwarantowany każdemu, jak to ma miejsce w przypadku dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to nie jest wyłączony w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. (w tym z uwzględnieniem ograniczeń wynikających m.in. z art. 3 ust. 1 pkt 1 czy art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) dostęp do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej.

Sąd I instancji nawiązał do orzeczeń, w których zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym "przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p." (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21 i powołane tam orzecznictwo, również to, do którego nawiązał Sąd I instancji). W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska pogląd ten należy podzielić za wyjątkiem stwierdzenia, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie jest przepisem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (przepisami takimi nie są przepisy u.g.n. in genere, tj. właśnie z wyjątkiem art. 156 ust. 1a u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy zaakcentowanie, że art. 156 ust. 1a u.g.n. jest przepisem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma istotne znaczenie, gdy się zważy treść wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r., w którym wnioskodawca domagał się zarówno informacji o sporządzonych operatach szacunkowych, jak i skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji prowadziłoby do wniosku, że norma zawarta w art. 156 ust. 1a u.g.n. jest normą pustą, a dostęp do dokumentów operatów szacunkowych jako nośników informacji jest zagwarantowany każdemu, mimo regulacji, zgodnie z którą właściwy podmiot obowiązany jest umożliwić przeglądanie operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów osobom, których interesu prawnego dotyczy jego treść, a nie każdemu.

Konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 ust. 1a u.g.n. jest uznanie, że w realiach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia stwierdzającego bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej było przedwczesne, bo oparte na błędnym stanowisku, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie należy do przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., oraz nieuwzględniające treści wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r., w którym wnioskodawca domagał się zarówno informacji o sporządzonych operatach szacunkowych, jak i skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów. Okoliczności te Sąd I instancji uwzględni podczas ponownego rozpoznania sprawy.

Z powołanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.