Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 705/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. Sp.k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., nr SKO.Dr/4122/4/2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.Dr/4122/4/2022 działając na podstawie art. art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj: Dz.U.2021.1376) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej G. Sp. z o.o. Sp.k. w K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 17.297,60 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. [...] (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. K.) powierzchnią reklamową w dniach od 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty ww. kary na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronną tablicę reklamować treści "[...] (...)" o wymiarach: szerokość 5,62 m x wysokość 4,05 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 22,76 m2) zlokalizowaną w pasie drogowym al. [...] (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wskazano, iż wymiary jednostronnej tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. Ustalono, iż właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej jest spółka G. Sp. z o.o. Sp. k. Dalej organ stwierdził, że działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "B" oraz jest w całości włączona w pas drogowy drogi publicznej, jaką jest al. [...].

Na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych w dniu 28 grudnia 2020 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym skarżąca spółka została poinformowana.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...], nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 17.297,60 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. [...] (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. K.) powierzchnią reklamową w dniach od 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r.

W motywach rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że przeprowadzone kontrole al. [...] wykazały, że będąca przedmiotem sprawy jednostronna tablica reklamowa o treści " [...] (...)" o wymiarach: szerokość 5,62 m, x wysokość 4,05 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 22,76 m2) zlokalizowany na terenie zielonym w pasie drogowym al. [...] (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.), umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 28 grudnia 2020 r. do dnia 15 stycznia 2021 r. (19 dni) i ostatecznie została usunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.

Zdaniem organu I instancji, skoro strona skarżąca nie dysponowała żadnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu, a teren ten nie był w legalnym jej władaniu, to zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej za jego zajęcie. Jest to ustawowy obowiązek zarządcy drogi wynikający z art. 40 ust. 12 u.d.p. Wysokość kary została przez organ ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego, natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, określa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Stawka za zajęcie pasa drogowego została ustalona na podstawie uchwały Rada Miasta Krakowa nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W trakcie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jego przesłanki.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a więc, że istnieją przesłanki do zastosowania kary pieniężnej;

- art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, względnie - o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W treści odwołania wyjaśniono, iż właściciel płachty reklamowej o treści " [...] (...)" dokonał jej montażu za zgodą właściciela instalacji (konstrukcji metalowej), który stał na terenie stanowiącym jego własność (a więc nie w pasie drogowym). Konstrukcja ta funkcjonowała przez wiele lat i sam zarządca drogi nie wnosił z tego tytułu żadnych zastrzeżeń. Skoro właściciel baneru z napisem "[...] (...)" działał w uzasadnionym okolicznościami przeświadczeniu, że konstrukcja nośna nie jest posadowiona w pasie drogowym, zaś baner został usunięty niezwłocznie po kontakcie ze strony ZDMK, nie można twierdzić, iż waga naruszeń była większa niż znikoma.

W ocenie strony skarżącej unormowania dotyczące konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (poza aspektem fiskalnym dla zarządcy drogi) mają przede wszystkim na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi oraz swobodny dostęp do drogi. Ratio legis art. 40 ustawy o drogach publicznych dotyczy więc kwestii bezpieczeństwa ruchu pieszego i w ruchu lądowym oraz dostępu do dróg ludności. Tym samym administracyjna kara pieniężna winna być nakładana w sytuacjach, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia negatywnie wpływa na bezpieczeństwo lub swobodę korzystania z dróg publicznych, a czego w tym przypadku nie można uznać.

Zdaniem Odwołującej waga naruszenia prawa miała charakter znikomy, nadto zaprzestano naruszania prawa - spełnione zostały więc przesłanki do zastosowania względem odwołującej dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu - a czego organ bezpodstawnie zaniechał.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Kolegium uznało, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa. Kolegium nie dopatrzyło się również uchybień przepisom k.p.a. i stwierdziło, że stanowisko zaprezentowane w decyzji znajduje odbicie w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu.

SKO stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, iż przyjęta przez organ I instancji powierzchnia tablicy reklamowej, nośnika o zmiennej treści zlokalizowanego przy al. [...] w K., ujawniona podczas kontroli pasa drogowego w dniu 28 grudnia 2020 r. została wyliczona prawidłowo i określona jako tablica o powierzchni, reklamowej całkowicie wynoszącej 22,76 m2, tj. jako tablica jednostronna o wymiarach 5,62 m (szerokość) x 4,05 m (wysokość). Okoliczność ta została wykazana w materiale dowodowym, tj. w protokole z dnia 28 grudnia 2020 r., gdzie wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania tj. za pomocą dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch.

Organ prawidłowo ustalił również właściciela przedmiotowej tablicy reklamowej -"G. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K.

Kolegium stwierdziło także, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, z której wynika niewątpliwie, iż zajęcie danego terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego, a której dołączenie jest obowiązkiem organu zgodnie z orzecznictwem sądowym. Jak wynika z materiału dowodowego, al. [...] jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i w całości jest użytkowana jako droga krajową oraz znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskiej Kraków. Organ zamieścił w materiale dowodowym mapę ewidencyjną z zaznaczonym pasem drogowym oraz przedmiotową reklamą, co także szczegółowo widać na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy. Przebieg pasa drogowego jest szczególnie uwidoczniony na mapie geodezyjnej oraz na mapach na kartach 1, 12, 13, na których wskazano przebieg pasa drogowego, wraz z legendą, wskazaniem miejsca umieszczenia tablicy oraz z pieczęciami potwierdzającymi ich pochodzenie z właściwego zasobu geodezyjnego.

W związku z powyższym, będąca przedmiotem sprawy jednostronna tablica reklamowa umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie od dnia 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. (19 dni).

Dalej Kolegium podniosło, iż organ I instancji prawidłowo określił stawkę za umieszczenie tego typu nośnika reklamowego. Kolegium dokonało przy tym weryfikacji wysokości kary ustalonej na mocy zaskarżonej decyzji i stwierdziło, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy.

Kolegium wyjaśniło, iż każdorazowo, w wypadku ujawnienia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i nałożyć karę pieniężną. Jednocześnie organ I instancji w decyzji rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów kpa tj. art. 189f § 1 pkt 2 kpa oraz art. 189f § 2 kpa. Ocenił wagę naruszenia, skutki ewentualnego odstąpienia, cele nałożonej kary oraz uwzględnił takie okoliczności jak podmiot dokonujący naruszenia oraz konieczność ochrony interesów podmiotów przestrzegających przepisów prawa i występujących każdorazowo do organów administracyjnych o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie tych rozważań organ wywiódł, iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Kolegium oceniając te rozważania, stwierdziło iż są wyczerpujące, tym samym nie można im przypisać naruszenia art. 189fkpa.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie naruszenia przepisów postępowania, Kolegium uznało, iż nie znajdują one uznania przed tut. organem odwoławczym. Materiał dowodowy jest kompletny, naruszenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, a przepisy uchwały oraz ustawy o drogach publicznych zastosowane w sposób prawidłowy.

Na powyższą decyzję strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 189 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. odstąpienie od zastosowania administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu skarżącej.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca rozwinęła powyższy zarzut.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 listopada 2021 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 17.297,60 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego Al. [...] (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. K.) powierzchnią reklamową w dniach od 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana dalej "u.d.p.".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajecie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca spółka w okresie od 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego Al. [...] (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. K.) powierzchnią reklamową o treści: "[...] ...." Nie budzi wątpliwości sam wymiar nośnika reklamowego, który został odpowiednio zmierzony i wynosi 5,62 x 4,05, co daje powierzchnię 22,76 m2.

Pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Należy więc zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowane w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się także, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Reklama społeczna ma na celu promocję spraw i idei, podczas gdy reklama komercyjna promuje towary i usługi. Należy jednak podkreślić, że przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulacje prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. A contrario reklamą nie będzie nośnik informacji audialnej. Co więcej z tak sformułowanej definicja należałby wprost wnosić, że nie ma znaczenia, czy w takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być nośnik lub tablica pusta. Tym niemniej interpretując tę definicje Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: reklama są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Sąd w niniejszej sprawie akceptuje wyżej wymienione orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na spornej powierzchni reklamowej była umieszczona treść, co wynika z załączonych do akt administracyjnych fotografii.

Należy również zwrócić uwagę, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie więc przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary (Wyrok NSA z 10.10.2017 r., II GSK 3647/15, LEX nr 2399169).

W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z powyższym istotne dla nałożenia tej kary jest, czy faktycznie dana reklama znajduje się w pasie drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ powinien więc wykazać, czy faktycznie miało miejsce wkroczenie w pas drogowy. Co więcej pas drogowy musi być odrębną nieruchomością. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne jest więc czyją własnością jest grunt, na którym znajdują się obiekty nie związane z funkcjonowaniem drogi (wyrok WSA w Szczecinie z 7.05.2008 r., II SA/Sz 86/08, LEX nr 522505, tak również Wyrok WSA w Krakowie z 4.02.2014 r., II SA/Kr 1294/13, LEX nr 1429571). Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (Wyrok NSA z 15.05.2013 r., II GSK 300/12, LEX nr 1327918). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...], obr. [...] j. ewid. K., na której zlokalizowana została sporna reklama, jest własnością Miasta Krakowa.

W niniejszej sprawie do akt administracyjnych zostały załączone takie dokumenty jak: mapa z wykreślonym przebiegiem pasa drogowego przez Dział Geodezji, informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, mapa ewidencyjna, na której również została zaznaczona granica pasa drogowego oraz umiejscowienie spornej tablicy reklamowej. Na załączonych mapach zostało wskazane umieszczenia spornej tablic reklamowej. Należy podkreślić, że nie znajdowała się ona na granicy pasa drogowego, ale w jego środku. Wprawdzie pas drogowy w miejscu umieszczenia tablicy reklamowej składa się z dwóch działek nr [...] i [...], które do siebie przylegają, ale sporna tablica znajdowała się na działce oznaczonej nr [...], graniczącej z działka nr [...]. Jednak obie działki są własnością Gminy Kraków, stąd nie budzi wątpliwości, że sporna tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym. Nie ma więc potrzeby w niniejszej sprawie precyzyjnego określania granicy pasa drogowego. Taka daleko idąca precyzyjność jest bowiem wymagana w sytuacji, gdy tablica reklamowa umieszczona jest właśnie na granicy pasa drogowego. W takich przypadkach każdy centymetr jest bowiem decydujący dla stwierdzenia czy doszło do zajęcia pasa drogowego. W niniejszej sprawie nie wystąpił tego rodzaju problem.

Podsumowując, należy stwierdzić, że dokumenty zgormadzone w aktach postępowania administracyjnego spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych. Pozwalają one bowiem na dokonanie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Stąd zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie ma także znaczenia brak wykazania przez organ administracyjny, aby przez cały okres od 28 grudnia 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. tablica reklamowa była umieszona na działce nr [...], obr. [...] j. ewid. K., Organ administracyjny nie ma bowiem możliwości ciągłego monitorowania tablic i nośników reklamowych. Musiałby bowiem umieścić przed taką tablicą, czy nośnikiem reklamowym kamerę, która by rejestrowała istnienie danej reklamy w okresie, za który wymierzona została kara pieniężna. Wprowadzenie zaś systemu ciągłego monitoringu wszystkich tablic i nośników reklamowych umieszczonych w pasie drogowym byłoby nieopłacane dla gminy, stąd wymaganie ścisłego udowodnienia że w każdym dniu danego okresu tablica czy nośnik reklamowy faktycznie znajdował się na gruncie jest za daleko idące. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że sporna tablica znajdowała się w tym ściśle określonym miejscu, skoro przypadkowo przeprowadzone kontrole wykazały tenże fakt.

Co więcej należy zauważyć, że na załączonych do notatek z kontroli pasa drogowego fotografiach wyraźnie widać, że na tablicy reklamowej znajduje się treści, która się nie zmienia. Nie sposób więc nawet hipotetycznie założyć również, że w jakimś okresie tablica reklamowa była pusta, co z kolei wiązałoby się z przyjęciem, że nie była to reklama w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei wykazania przez organ, że w czasie wszystkich dni okresu, za który wymierzono kare pieniężną faktycznie znajdowała się na tej tablicy jakaś treść jest niemożliwe, gdyż wiązałoby się znowu z koniecznością zainstalowania systemu monitoringu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że dopuszczalne jest uznanie za dowód notatek urzędowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dokument zatytułowany jako "protokół" w niniejszej sprawie nie jest faktycznie protokołem, ale notatką urzędową, co nie wyklucza faktu, że może ona być dowodem w sprawie. Art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Tym niemniej chociaż czynnościom kontrolnym organu nie można przypisać charakteru oględzin, to jednak nie oznacza, że takie notatki nie mogą być przedmiotem dowodu (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II GSK 1763/11, LEX nr 1367156). Katalog bowiem środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest zamknięty, a tym samym także inne nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi polegających na obowiązku ochrony dróg jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15.06.2012 r., II GSK 699/11, LEX nr 1244808).

W świetle powyższych okoliczności, nie można zarzucić organom wadliwej ocenę materiału dowodowego. Sąd nie ma również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych.

Jedynym zarzutem podniesionym przez skarżąca spółkę jest brak zastosowania art. 189f §1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane są stosować przepisy działu IVa k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25.05.2022 r., II GSK 703/20, LEX nr 3407069). Zgodnie bowiem z art. 189 a §1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, iż w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Skoro więc w ustawie o drogach publicznych w odniesieniu do pieniężnej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego kwestia odstąpienia od nałożenia kary nie została odrębnie uregulowana, organ administracyjni ma obowiązek rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a., skutkujące odstąpieniem od wymierzenia kary administracyjnej.

Powyższe unormowanie obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i jednocześnie strona zaprzestała naruszania prawa. "Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f).). Należy jednak stwierdzić, że odstąpienie od wymierzenia kary dopuszczalne jest dopiero po stwierdzeniu, że doszło do popełnienia deliktu administracyjnego. Trafnie bowiem zauważa się w doktrynie, że art. 189f k.p.a. nie skutkuje przyjęciem, że sprawca nie popełnił deliktu, ale jedynie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary z uwagi na spełnienie się określonych przesłanek (zob. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Można więc stwierdzić, że chodzi o takie sytuacje, gdy wymierzenie kary z jakichś indywidualnych powodów naruszałoby standardy sprawiedliwości społecznej, pomimo że sprawca zrealizował znamiona deliktu administracyjnego.

W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Co więcej art. 189f k.p.a. ma zastosowanie zarówno do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych oraz do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (zob. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Dlatego zarówno oznaczoność, jak i obligatoryjność kary przewidzianej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma (por. Wyrok WSA w Olsztynie z 1.03.2022 r., II SA/Ol 948/21, LEX nr 3335315).

Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. "Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego, nawet gdy zakres ilościowy wywołanych skutków nie jest duży. Zastrzec również należy, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale skutków tych nie wywołało z przyczyn niezależnych od woli sprawcy deliktu, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia jako znacznego;

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma" (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Z kolei B. Adamiak (Komenatrz do art. 189f k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1145) dzieli stopień naruszenia prawa na: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. "Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie" (ibid.). Jak z powyższego wynika doktryna wyróżnia trzy stopnie naruszenia jedynie nieco odmiennie je nazywając. Należy jednak zauwazyc, że jedynie w sytuacji nieistotnego naruszenia, a więc gdy waga naruszonego dobra jest znikoma wchodziłoby w grę odstępnie od wymierzenia kary.

W doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f)) wskazuje się również, że waga naruszonego dobra powinna zostać oceniona z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. W powołanym przepisie ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić znaczenie, ciężar gatunkowy niedopełnionego obowiązku czy naruszonego zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu wprowadzenia określonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości na podstawie zachowania sprawcy deliktu administracyjnego, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f §1 pkt1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącej spółce kara nie jest rażąco nieproporcjonalna.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżąca spółka popełniła delikt administracyjny w postaci umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Należy również wskazać, że organy administracyjne rozważyły w niniejszej sprawie kwestię ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. Organy podniosły, że dobrem prawnie chronionym w niniejszym przypadku jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz jego uczestników. Podkreślono, że generalnie w pasie drogowym nie powinno się znajdować nic co nie służy zarządzaniu drogą lub potrzebą ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym innego obiektu jest wyjątkiem od reguły. Tablica reklamowa ma z kolei za zadanie przyciągać wzrok kierowców, co może powodować zagrożenie dla ruch drogowego i jego uczestników. Stąd waga naruszonego dobra w niniejszej sprawie nie jest znikoma. Sąd podziela wskazaną argumentację. Obiektywna ocena zagrożenia w niniejszej sprawie, jaką dokonały organy administracyjne jest prawidłowa. Nie zaistniały również w sprawie żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzania kary administracyjnej. Należy także zwrócić uwagę, że z odwołania skarżącej spółki wynika, że zdawała sobie ona sprawę z bezprawności swojego zachowania, a jedynie liczyła na to, że z uwagi na fakt, że właściciel metalowej konstrukcji, na której umieściła swoja reklamę, nie ponosi żadnych negatywnych konsekwencji prawnych, ona również nie będzie musiała ponosić finansowych konsekwencję związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym. Natomiast nawet, gdyby przyjąć, że skarżąca spółka nie zdawała sobie sprawy z umieszczania reklamy w pasie drogowym, to ze względu na bliskość drogi publicznej powinna się była z tym liczyć i podjąć odpowiednie kroki, które racjonalnie działający przedsiębiorca na rynku podjąłby. Należało więc po prostu w Zarządzie Dróg Miasta Krakowa ustalić, czy przedmiotowa konstrukcja, na której planowano umieścić reklamę znajduje się w granicach pasa drogowego, czego skarżąca spółka nie zrobiła. Okoliczności więc związane z popełnionym deliktem administracyjnym, jak również waga naruszonego dobra prawnie chronionego przemawiają za brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §1 k.p.a.

Również w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany §2 art. 189f k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w tych przypadkach odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Na tle tegoż przepisu istotne jest więc ustalenie celów, którym ma służyć wymierzona pieniężna kara administracyjna. Generalnie celami takimi może być oprócz celu represyjnego również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również cele o charakterze prewencyjnym (prewencja ogólna i indywidualna).

Z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione. Istotne jest również w ramach tego celu, ukazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich adresatów. W niniejszej sprawie organ trafnie wskazał, że w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez ustawienie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas, gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa, taka kara została nałożona. Organ administracyjny rozważył tę okoliczność i uznał, że w odniesieniu do tego celu kary nie zostanie on zrealizowany w sytuacji, gdyby organ poprzestał jedynie na pouczeniu skarżącej spółki. Z kolei z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Trudno z tego punktu usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia biorąc pod uwagę z jednej strony, zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, a z drugiej strony, zachowanie skarżącej spółki, która nie wystąpił o takie zezwolenie i nie zapłacił za zajecie pasa drogowego, a teraz miałby być za naruszenie tegoż obowiązku zostać zwolniona z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, co skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż nie poniosła jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. Odziaływanie takiego odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej byłoby w tym wymiarze wręcz aktem antywychowawczym. Byłoby jasnym sygnałem dla wszystkich innych członków społeczeństwa, że w łatwy sposób można uniknąć konieczności poniesienia konsekwencji finansowej swojego zachowania. Należy przy tym podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący zdawał sobie sprawę, że jego reklama umieszczona została w pasie drogowym. Wskazał bowiem, w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, że powiesił reklamę na konstrukcji metalowej stanowiącej własność innej osoby, a sama ta metalowa konstrukcja stała tam od wielu lat i nie były podejmowane przez zarządcę drogi jakiekolwiek kroki prawne przeciwko jej właścicielowi. Świadczy to o pozytywnej wiedzy skarżącej spółki, co do faktu, że umieszcza ona reklamę w pasie drogowym. Skarżąca spółka świadomie więc naruszyła przepisy administracyjne wymagające uzyskania zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Jest to szczególnie negatywna przesłanka podmiotowa, która przesądza zdaniem Sądu, że organ administracyjny nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa jakie niesie ze sobą art. 189f k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.