Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 635/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1809/12 w sprawie ze skargi M. O. w N. S. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od M. O. w N. S. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1809/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skargi M. O. w N. S., uchylił decyzję Zarządu Województwa M. z [...] października 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od Zarządu Województwa M.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2009 r. między Zarządem Województwa M. a M. O. w N. S. (dalej przywoływane jako Beneficjent lub Zamawiający) zawarta została umowa o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa [...] w N. S. – realizacja [...] etapu", zmieniona następnie aneksami. Na podstawie tej umowy środki europejskie zostały wypłacone Beneficjentowi.

Zarząd Województwa M. (dalej przywoływany jako Instytucja Zarządzająca albo IZ) przeprowadził kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu w dniach od [...] do [...] września 2011 r. oraz od [...] do [...] września 2011 r.

W wyniku czynności kontrolnych w przeprowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego postępowaniu pn. "Realizacja l części [...] etapu budowy [...] w N. S. obejmującego budowę obiektów Nr: [...], [...], [...], [...], [...] w stanie surowym (nr postępowania [...])" stwierdzono, że postanowienia zawarte w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej przywoływanej jako SIWZ) stanowiły naruszenie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, ze zm.; dalej jako p.z.p.) polegające na określeniu warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz niezapewnienie równego tratowania wykonawców.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia, a pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. dodatkowe wyjaśnienia do sprawy.

IZ po ich analizie częściowo uwzględniła zastrzeżenia w odniesieniu do Informacji pokontrolnej. Jednocześnie przedstawione przez Beneficjenta wyjaśnienia nie wpłynęły na odstąpienie od nałożenia korekty finansowej i w dniu [...] lutego 2012 r. IZ wystosowała do Beneficjenta Informację pokontrolną wraz z uzasadnieniem.

Beneficjent, w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. przedstawił zastrzeżenia, uwagi i wyjaśnienia do ustaleń Informacji pokontrolnej.

IZ [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowała, iż przedstawione przez Beneficjenta argumenty nie wpłynęły na obniżenie wysokości korekt finansowych lub odstąpienie od ich wymierzenia.

Zarząd Województwa M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. zobowiązał M. O. w N. S. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 1.919,407 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia zwrotu.

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy M. O. w N. S. zaskarżyło w całości decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Zarząd Województwa M. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej.

W ocenie IZ stwierdzone w projekcie naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. były oczywiste i nie wymagały przeprowadzenia kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Odnosząc się do zarzutu, nieuzasadnionego, zdaniem Beneficjenta, nałożenia korekty za postawiony w ogłoszeniu o zamówieniu wymóg posiadania ubezpieczenia przez wykonawców przez okres od składania ofert do 30 dni po zrealizowaniu zamówienia, organ podkreślił, że nie kwestionuje samego wymogu posiadania ubezpieczenia, a jedynie okres, przez jaki ubezpieczenie miało obowiązywać. Tak postawiony wymóg nie był niczym uzasadniony, tym bardziej, że był skierowany do wszystkich potencjalnych wykonawców, a nie tylko do tego, z którym Zamawiający zawarł umowę.

Organ uznał, że wymaganie od wykonawcy, aby posiadał sprzęt niezbędny do realizacji zamówienia na etapie postępowania o udzielenie zamówienia ograniczało konkurencję, ponieważ już w czasie przeprowadzania postępowania przetargowego, art. 22 ust 1 pkt 3 p.z.p. dotyczył dysponowania potencjałem technicznym, a nie posiadania tegoż potencjału. Z punktu widzenia zasad ogólnych p.z.p., a także interesu Zamawiającego wystarczające jest, aby Wykonawca wykazał, że będzie dysponował niezbędnym sprzętem na etapie realizacji zamówienia, jeżeli Zamawiający zawrze z nim umowę w sprawie zamówienia.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, czyli nieuzasadnionego, zdaniem Beneficjenta, nałożenia korekty za zastrzeżenie, że warunki dotyczące posiadania polisy ubezpieczeniowej oraz w zakresie niezbędnej wiedzy i doświadczenia musi spełniać samodzielnie przynajmniej jeden z wykonawców składających ofertę wspólną, stwierdzono, iż taki zapis jest sprzeczny z ideą konsorcjum. Zgodnie z utrwaloną wykładnią art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 3 p.z.p., każdy z wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia obowiązany jest wykazać, że nie podlega wykluczeniu z udziału w postępowaniu, czyli nie zachodzą wobec niego tzw. warunki negatywne, określone w art. 24 ust. 1 p.z.p. Natomiast jeżeli chodzi o warunki udziału w postępowaniu określone w art. 22 ust. 1 pkt 2-4 p.z.p. dotyczące potencjału technicznego, osobowego, ekonomicznego i finansowego, co do zasady mogą one być spełnione łącznie. Taka wykładnia wynika też z samej istoty konsorcjum. Tym samym w przypadku konsorcjum, w celu dokonania oceny spełnienia warunków określonych w art. 22 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 p.z.p., należy brać pod uwagę łączną posiadaną wiedzę i doświadczenie, jakie wykazują podmioty tworzące konsorcjum. W związku z tym, wymóg, aby warunki dotyczące wiedzy i doświadczenia oraz posiadania polisy ubezpieczeniowej spełnił samodzielnie przynajmniej jeden z wykonawców stanowi naruszenie art. 7 ust 1 w zw. z art. 23 ust. 3 p.z.p.

Organ uznał, że Zamawiający mógł wskazać część, w jakiej nie dopuszcza realizacji zamówienia przez podwykonawców, o ile byłoby to uzasadnione specyfiką zamówienia. Zamawiający uważa, iż miał prawo ograniczyć zakres robót możliwych do powierzenia podwykonawcom poprzez procentowe wskazanie tegoż zakresu, powołując się przy tym na specyficzny charakter zamówienia – wierne odtworzenie wnętrz obiektów [...]. Tymczasem gdyby tak rzeczywiście było, gdyby dla Zamawiającego takie znaczenie miało realne wykonanie zamówienia przez podmiot wyłoniony w procedurze przetargowej, to nie byłoby obojętne dla Zamawiającego, która część tego zamówienia będzie wykonana przez ten podmiot. Tymczasem poprzez procentowe określenie "części" zamówienia Zamawiający wykazał, iż jest dla niego obojętne, jakie prace będą wykonane przez wykonawcę, a które przez podwykonawcę. Skoro to sam wykonawca mógł zdecydować, którą część wykona samodzielnie, a którą za pomocą podwykonawców to trudno uznać, aby Zamawiającemu szczególnie zależało na osobistym wykonaniu zamówienia przez podmiot wyłoniony w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Nie można więc uznać, iż ograniczenie podwykonawstwa było uzasadnione w tym przypadku, co spowodowało naruszenie art. 36 ust 5 i art. 7 ust.1 p.z.p., tj. zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

W ocenie organu, błędne jest twierdzenie Beneficjenta, iż skorzystanie przez niego z uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do pierwszej (roboczej) wersji informacji pokontrolnej spowodowało zwiększenie korekty finansowej z 2% do 5%. IZ, niezależnie od złożonych przez Beneficjenta zastrzeżeń, dokonała ponownej analizy dokumentacji, w wyniku której stwierdziła naruszenie, które wcześniej nie zostało ujawnione. Beneficjent miał możliwości wniesienia zastrzeżeń do zarzutu w zakresie wymogu posiadania średniorocznego zatrudnienia 50 pracowników przez jednego z Wykonawców składających ofertę wspólną (ograniczenie w przypadku Wykonawców składających ofertę wspólną), która została przekazana pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Beneficjent odniósł się do wspomnianej kwestii w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., a zatem ścieżka dotycząca przekazania informacji Beneficjentowi o naruszeniu, w stosunku do którego mógł się on odnieść w formie pisemnej, miała miejsce. Zgodnie z zapisami Wytycznych pierwsza wersja informacji pokontrolnej ma charakter roboczy (o czym Beneficjent jest informowany na ostatniej stronie informacji pokontrolnej), a zatem wspomniana informacja może ulec modyfikacji i zasada "reformationis in peius" nie znajduje do niej zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyło M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z 29 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę.

WSA uznał, że podstawowym zagadnieniem jest ustalenie prawidłowej podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na beneficjenta korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako k.p.a.), wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W wyrokach z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, NSA podkreślił, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.) jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej u.f.p.), co wynika z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy.

Zdaniem Sądu, skoro organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości, gdyż realizując umowę naruszyła – mające zastosowanie w sprawie – przepisy p.z.p., to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej.

W ocenie WSA postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p., postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem, w trybie art. 107 § 1 k.p.a., decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

WSA stwierdził, że analiza akt wskazuje, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. określających kwotę przypisaną do zwrotu, opartych wyraźnie i jednoznacznie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., nie zostało wcześniej wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym skoro kwotę ustalonej, ale nie nałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca M. O. w N. S. do zwrotu dotacji rozwojowej zostały wydane przedwcześnie.

W ocenie Sądu za decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna, ani też pismo informujące Beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej i wezwaniu do zwrotu określonych kwot.

Niepoprzedzenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Instytucja Zarządzająca ustaloną kwotę korekty finansowej utożsamia ze środkami "wykorzystanymi z naruszeniem procedur" w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zastosować się do powyższej oceny prawnej i uwzględnić wymóg określenia kwoty korekty finansowej uprzednio wydaną ostateczną decyzją w przedmiocie jej nałożenia.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa M.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez Instytucję Zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez Instytucję Zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p. przy zastosowaniu miernika jakim jest "nałożona korekta finansowa", powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 §1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję, organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

W ocenie organu błędne jest stanowisko, zgodnie z którym ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, na co przedstawiono argumenty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beneficjent wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. określających kwotę zwrotu dofinansowania z dotacji rozwojowej, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawno procesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję podejmowaną w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tj. tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami, podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w K. rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi M. O. w N. S. na decyzję Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale, która podjęta została w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.