Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 761/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie pkt 1. ust. III ppkt 3; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w W. kwotę 1300 zł (tysiąc trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ), oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz zezwoliło A sp. z o.o. w W. na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu Gminy S. do oczyszczalni w S. ul. [...], orzekając nadto w następujący sposób:

"1. Określam:

a)obszar działalności objętej zezwoleniem jako teren całego obszaru Gminy S.;

b) termin podjęcia działalności na dzień uostatecznienia się decyzji;

c) ważność zezwolenia do 23 lutego 2026 r.

Podmiot prowadzący działalność objętą niniejszym zezwoleniem, obowiązany jest do:

I. dokonywania transportu nieczystości ciekłych pojazdami spełniającymi wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz. U. nr 193, poz. 1617);

II. stosowanie do treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej (DZ. U. z nr 188, poz. 1576), nieczystości ciekłe dowożone do stacji zlewnej jednym pojazdem asenizacyjnym nie mogą stanowić mieszaniny nieczystości ciekłych bytowych z nieczystościami ciekłymi przemysłowymi;

III. stosownie do treści § 7 uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminie

S. (Dz. Woj. z 2014 r., poz. 2428)

1) zanieczyszczenia powstające w wyniku załadunku i transportu nieczystości płynnych pracownicy operatora/przedsiębiorcy mają obowiązek natychmiast usunąć;

2) operator/przedsiębiorca ma obowiązek tak zorganizować opróżnianie zbiorników bezodpływowych, aby nie zagrażały one bezpieczeństwu ruchu drogowego i odbywały się według tras i w terminach wyznaczonych harmonogramem;

3) opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także oczyszczalni przydomowych mogą odbywać się w godzinach od 7.00 do 16.00 w dni robocze i w godzinach od 8.00 do 14.00 w soboty.

2. Nieczystości ciekłe z terenu Gminy S. będą przekazywane do punktu zlewnego na terenie Oczyszczalni Ścieków w S., ul. [...].

3. Wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem:

a) usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczenia środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska.

Opróżnianie zbiorników bezodpływowych powinno odbywać się z częstotliwością zapobiegającą wypływaniu nieczystości ciekłych ze zbiornika w wyniku jego przepełnienia lun niewłaściwego opróżniania, a tym samym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi i wód gruntowych.

4. Niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem oraz inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów w tym wymagania dotyczące sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.

a) A sp. z o.o. z siedzibą w W. przeprowadzi każdorazowe mycie pojazdów i dezynfekcję. Realizacja usług przy wykorzystaniu sprzętu sprawnego technicznie, nie powodującego wycieków olejów, smarów itp. Odbierane ścieki przewożone będą w sposób umożliwiający zanieczyszczenie dróg, ulic i placów oraz nieruchomości przyległych.

b) A sp. z o.o. z siedzibą w W. usunie wszystkie zanieczyszczenia znajdujące się na terenie nieruchomości, na której prowadzona będzie działalność,

c) obmyć oraz dokonać dezynsekcji i dezynfekcji wszystkich pojazdów oraz pomieszczeń służących prowadzonej działalności.

W przypadku nie wypełnienia określonych powyżej warunków zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2016, póz. 250)."

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz streściło zarzuty odwołania złożonego w terminie przez A sp. z o.o. w W., która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji w części, to jest w zakresie: - punktu 1. zdania drugiego;

- punktu 2. co do postanowienia "zgodnie z umową NR [...] zawartą w dniu 1 marca 2012 r. pomiędzy wnioskodawcą, a Oczyszczalnią Ścieków w S."; punktu 3; - punktu 4; - punktu 5. Jak wyjaśniło, skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w postaci nieokreślenia w pkt 1 zdanie drugie tej decyzji konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast w punkcie 3 lit. b zaskarżonej decyzji wnioskodawca został zobowiązany do sporządzania i przekazywania kwartalnych sprawozdań, gdy obowiązek ten określony został już w art. 9 o ustawy. W punkcie 4 wnioskodawca został zobowiązany do niezwłocznego zgłaszania Wójtowi Gminy S. wszelkich zmian danych określonych w zezwoleniu, podczas gdy obowiązek ten wynika wprost z art. 8 a ust. 2 ustawy o czystości. W pkt. 3 lit. a decyzji zobowiązano wnioskodawcę do prowadzenia na bieżąco dokumentacji wynikającej z aktualnego prawa normującego gospodarkę odpadami. Stosowanie do treści art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, zezwolenie powinno określać w szczególności inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Wymagania te powinny dotyczyć prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie odnosi się do nieczystości ciekłych, a nie odpadów. Wskazując dalej na zapis punktu 2 strona wskazała, że art. 9 ust. 1 ustawy nie przewiduje wymogu przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewni na warunkach podanych w umowie zawartej z właścicielem tej stacji. Jest to materia należąca do sfery stosunków pomiędzy przedsiębiorcą prowadzącym działalność objętą zezwoleniem, a podmiotem prowadzącym stację zlewną i nie powinna być ona regulowana w treści zezwolenia. Strona skarżąca wskazała również na punkt 5 zezwolenia "zezwolenie może zostać cofnięte w razie me wypełnienia określonych w nim warunków", który jest tożsamy z treścią art. 9 ust. 2 ustawy, jednak pomija przewidzianą w tym przepisie procedurę sanacyjną, obejmującą wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszania warunków zezwolenia przed cofnięciem zezwolenia. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 5 ustawy zezwolenie powinno określać niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, tymczasem w przedmiotowej decyzji nie zostały określone jakiekolwiek konkretne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończaniu działalności objętej zezwoleniem. A sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Stosownie do art. 7 ust. 3 rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4. W myśl art. 7 ust. 3a. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat i zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy, zezwolenie powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne (art. 9 ust. 1 aa powyższej ustawy). Wymienione w treści art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa i 1b ustawy o czystości i porządku w gminach elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy i zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie przedmiotowej działalności organ wydający zezwolenie nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na podmiot gospodarczy innych obowiązków niż w zakresie wynikającym z treści art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że co do zasady przedsiębiorca spełnił wymogi uzyskania przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług w postaci opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy S.. Jednakże strona słusznie zauważa, iż niektóre z warunków zawartych w zezwoleniu nie znajduje oparcia w przytoczonych wyżej przepisach prawach. W art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazano, iż w zezwoleniu, określa się inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Treść tego przepisu naprowadza na możliwość nałożenia na wnioskodawcę określonych w przepisach odrębnych obowiązków, które musi on spełniać wykonując działalność objętą zezwoleniem. Zezwolenie nie powinno odwoływać się w sposób ogólny do przepisów ustawy, czy aktów prawa miejscowego. Nałożone w zezwoleniu na wnioskodawcę obowiązki muszą być sformułowane konkretnie, gdyż ocena ich przestrzegania jest podstawą ewentualnego podejmowania działań zmierzających do cofnięcia zezwolenia.

W pkt. 1 zd. drugie decyzji organu pierwszej instancji wskazano, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie jakości świadczonych usług zobowiązany jest do realizacji ich w sposób zgodny z regulaminem utrzymania czystości i porządku w Gminie S. Zatem nie określono w sposób konkretny, jakie wymagania wynikające z przepisów odrębnych mają być spełnione przez wnioskodawcę. Odwołanie się do innego aktu w żadnej mierze nie może być uznane za określenie szczególnych wymagań dla beneficjenta zezwolenia. Za uzasadniony należy uznać zarzut, iż powyższy zapis w pkt 1 decyzji nie określa wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów i dlatego Kolegium w tym zakresie uzupełniło przedmiotową decyzję.

Artykuł 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa elementy jakie powinny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie może w niej określić tylko takie wymogi, które wynikają z przepisów prawa. Chodzi tu nie tylko o przepisy odrębnych ustaw czy też rozporządzeń. Źródłem tych obowiązków mogą być także przepisy prawa miejscowego. Wymienione w cytowanym już art. 9 ust. 1 i ust. 1 aa ustawy elementy zezwolenia stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych organ nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż przewidziane w tym przepisie. Tymczasem organ pierwszej instancji w pkt 2. zezwolenia wskazuje na sposób postępowania z nieczystościami płynnymi oraz miejscami ich unieszkodliwienia. Powyższy zapis pkt 2. decyzji nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z art. 8a ust. 2 ustawy wynika, iż przedsiębiorca jest zobowiązany niezwłocznie zgłaszać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Z art. 9o ust. 1 wynika, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Nałożone na stronę obowiązki w zakresie przekazywania Wójtowi Gminy S. kwartalnego sprawozdania sporządzonego przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy S. zostały już uregulowane w przepisach ustawy. W art. 9o i n uregulowano wszelkie obowiązki, jakie w zakresie sprawozdawczości winien spełniać podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Również kwestie zmiany danych określonych w zezwoleniu zostały już uregulowanie w art. 8a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W pkt. 5 decyzji organu pierwszej instancji podano, że zezwolenie może zostać cofnięte w razie nie wypełnienia określonych w nim warunków. W art. 9 ust. 2 ustawy wskazano, że jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, zezwolenie powinno określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, a nie z przepisów ustawy o czystości. Słuszny zatem jest pogląd, iż zamiarem ustawodawcy nie była konkretyzacja w wydanym zezwoleniu obowiązków przewidzianych w ustawie o czystości i porządku w gminach, lecz wszelkich obowiązków, które wynikają z przepisów innych ustaw, a mogą dotyczyć podmiotów prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Nałożone decyzją w tym zakresie obowiązki powtarzają w istocie treść przepisów powszechnie obowiązujących, a nadto są sprzeczne z dyspozycją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż nie znajdują swej podstawy prawnej w przepisach odrębnych.

W pkt. 3a decyzji organu pierwszej instancji zobowiązano wnioskodawcę do prowadzenia na bieżąco dokumentacji wynikającej z aktualnego prawa normującego gospodarkę odpadami. Taki wymóg nie dotyczy jednakże działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, gdyż przedsiębiorca prowadzący taką działalność nie podlega ani przepisom ustawy o odpadach, ani przepisom o czystości dotyczącym odpadów. O ile zawarcie w decyzji nieprzewidzianych prawem dodatkowych elementów jest naruszeniem ustawy i czyni decyzję wadliwą, to również nie zawarcie któregokolwiek z wymaganych elementów powoduje taki sam skutek. Aby przedmiotowej decyzji o zezwoleniu nie można było czynić zarzutu nieprawidłowości koniecznym jest jej uzupełnienie o brakujące elementy.

Nadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy (inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem). Jako wymagania przepisów odrębnych należy w niniejszej sprawie uwzględnić zawarte w rozporządzeniach: Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych oraz Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych. Z uwagi na odrębność powyższych przepisów oraz konieczność uwzględnienia zawartych w nich regulacji dotyczących sposobu prowadzenia działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych zasadne było w tym względzie podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego sanującego wady badanej decyzji.

Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera też elementu z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Dlatego też zasadne było merytoryczne orzeczenie w tym względzie.

Nie zawierała ona również elementu z art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. wskazania niezbędnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganych po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem. Jak się powszechnie przyjmuje element ten jest skorelowany z wymogiem zawartym w art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy, który stanowi, iż wniosek o wydanie zezwolenia winien zawierać między innymi proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności. Organ winien dokonać oceny tejże propozycji i uwzględnić je w decyzji. Dlatego też zasadne było merytoryczne orzeczenie w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutów i wniosków odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że co do zasady zasługują na uwzględnienie, za wyjątkiem wniosku dotyczącego umorzenia postępowania. Brak jest bowiem możliwości i potrzeby umarzania postępowania w jakimkolwiek zakresie.

Na koniec rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że co do obowiązków niewskazanych w przedmiotowym zezwoleniu wnioskodawca jest obowiązany stosować ex lege zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], A sp. z o.o. w W. zaskarżyła ją w części dotyczącej pkt 1 ust. III ppkt 3. W tym zakresie skarżąca zarzucał naruszenie art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 20 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 i 1 aa ustawy o czystości w postaci zawarcia w pkt 1. ust. III ppkt 3 zaskarżonej decyzji elementu nieprzewidzianego w tym przepisie, co skutkowało ograniczeniem konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe zarzuty A sp. z o.o. w W. rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi. Akcentowała w szczególności, że organ wydający zezwolenie może zawrzeć w nim tylko takie wymogi, jakie wynikają z przepisów prawa. Szczególne wymagania mogą wynikać z odrębnych przepisów, a więc aktów prawnych innych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin wydany na podstawie przepisów tej ustawy nie może być uznany za przepis odrębny. Dodatkowo § 7 pkt 6 załącznika nr 1 do regulaminu nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku, albowiem dotknięty jest wadą nieważności. Po uchyleniu zaskarżonego postanowienia pozostała część decyzji będzie kompletna, zgodna z prawem i może funkcjonować w obrocie prawnym. Nie ma zatem potrzeby uchylania decyzji Kolegium w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zagadnienie wstępne, za które uznała rozpoznanie złożonej przez nią skargi na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2014r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.

A sp. z o.o. w W. wskazała, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], zaskarża jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego pkt 1 ust. III ppkt 3 tego orzeczenia.

Należy zauważyć, że na gruncie przepisów p.p.s.a. zakres zaskarżenia, rozumiany jako wskazanie przez wnoszącego skargę, z którą częścią decyzji się nie zgadza, nie wiąże sądu administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym wskazany art. 57a dotyczy wyłącznie spraw ze skargi na interpretacje przepisów prawa podatkowego. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 301/14, Lex Omega nr 1987193). Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. wynika obowiązek sądu administracyjnego pierwszej instancji do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1773/13, Lex Omega nr 1986234). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13, Lex Omega nr 1637128; zob. też wyroki tegoż Sądu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, Lex Omega nr 1480822 oraz z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2590/12, Lex Omega nr 1340245). Częściowe zaskarżenie aktu administracyjnego upoważnia, ale też obliguje sąd do dokonania kontroli tegoż aktu w całości, niezależnie od tego, którą część orzeczenia organu administracji skarżący kwestionuje, jakie podnosi zarzuty i jakiego sposobu zakończenia postępowania sądowego oczekuje.

Sąd administracyjny jest natomiast ograniczony w możliwości orzekania treścią art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (tzw. zakaz reformationis in peius). Przyjmuje się, że jedną z sytuacji, w której mogłoby dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius może być uchylenie aktu lub czynności w części niezaskarżonej (zob. wyrok z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/15, Lex Omega nr 2077977). Wyraża się też pogląd, że uczynienie przez sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji w części, która nie podlegała kontroli instancyjnej, wskutek niezaskarżenia jej przez stronę, narusza przepisy postępowania, dodatkowo pogarszając sytuację strony, wbrew wyrażonemu w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazowi reformationis in peius (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06, Lex Omega nr 337477). Podobnie ocenić należy sytuację, w której skarżący nie kwestionuje części decyzji organu drugiej instancji, która jest dla niego korzystna, a uchylenie tejże decyzji również w części niezaskarżonej prowadziłoby do sytuacji, w której skarżący nie dysponowałby już aktem administracyjnym przyznającym mu uprawnienia.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej oznaczona jako c.p.g.).

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 c.p.g., na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 7 ust. 6 c.p.g. zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, udziela, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług.

Przepisy ustawy przewidują również dla rady gminy delegację do określenia, w drodze uchwały, wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia z uwzględnieniem opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań (art. 7 ust. 3a c.p.g.). Szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 7 ust. 7 c.p.g.). Z kolei w art. 2 ust. 2 c.p.g. wskazano, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, wymagania dla pojazdów asenizacyjnych, biorąc pod uwagę:

1) bezpieczeństwo i zdrowie osób korzystających i obsługujących pojazdy asenizacyjne; 2) wymagania ochrony środowiska i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto w art. 2 ust. 4 c.p.g. przewidziano, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa 2 w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, warunki wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych, biorąc pod uwagę: 1) bezpieczeństwo i zdrowie osób obsługujących stacje zlewne; 2) ochronę wyposażenia technicznego stacji zlewnych; 3) wpływ mieszaniny nieczystości ciekłych na mechaniczno-biologiczne procesy oczyszczania;

4) ochronę wód przed zanieczyszczeniem.

W wykonaniu powyższych delegacji ustawowych zostały wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. poz. 299), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1617) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (Dz. U. Nr 188, poz. 1576).

Kolejne przepisy ustawy przewidują uprawnienia i obowiązki organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia, wskazując tym samym na przedmiot ustaleń. I tak stosownie do art. 8a ust. 1 c.p.g. przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może:

1) wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem;

2) dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Artykuł 9 w ust. 1 i ust. 1aa wskazuje, jakie kwestie powinno rozstrzygać zezwolenie (co powinno zostać w nim określone). Jest to zatem kolejna grupa zagadnień będących przedmiotem ustaleń i ocen w toku postępowania.

Z kolei w myśl art. 9 ust. 1c c.p.g., właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi: 1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi; 2) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; 4) przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Przepis art. 9 ust. 1c c.p.g. wskazuje zatem również na istotne okoliczności, które winny podlegać badaniu przed wydaniem zezwolenia.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić, czy zamierzony sposób gospodarowania jest zgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 9 ust. 1c pkt 1 c.p.g.). Brak jest podstaw, by ograniczać pojęcie "przepisów odrębnych", użyte w art. 9 ust. 1c pkt 1 c.p.g., w sposób prezentowany w skardze. Przepisy odrębne to przepisy zawarte w innych aktach normatywnych, niż ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należą do nich nie tylko inne ustawy i rozporządzenia względnie także akty prawa miejscowego wydane na ich podstawie, ale również rozporządzenia wykonawcze do przedmiotowej ustawy oraz akty prawa miejscowego uchwalone z upoważnień w niej zawartych. Przykładowo należą tu wszelkie przepisy określające warunki jaki musi spełnić przedsiębiorca do uzyskania stosownego zezwolenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 101/09, Lex Omega nr 562375; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 591/09, Lex Omega nr 582003), które to okoliczności, jak wskazano wyżej, należy ustalić i ocenić przed wydaniem decyzji. Takimi przepisami będą zatem również uchwały rady gminy, podjęte na podstawie delegacji, zawartej w art. 7 ust. 3 i 3a c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.c.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że stanowi on źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Również przepisy aktów prawa miejscowego, o ile obowiązują na danym terenie zaliczyć należy, jako prawo powszechnie obowiązujące, do przepisów odrębnych oraz stosować w przypadkach adekwatnych do kształtowanej przez nie normy prawnej.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wójta Gminy S. dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] wskazuje, iż ani wymóg zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania nieczystościami ciekłymi z przepisami odrębnymi ani kwalifikacje przedsiębiorcy nie zostały zbadane, a w każdym razie procesu tego nie ujawniono w uzasadnieniu. Uzasadnienie powyższej decyzji nie zawiera bowiem rozważań na temat zgodności zamierzenia z powołanymi wyżej rozporządzeniami czy innymi przepisami, odwołując się zdawkowo jedynie do treści wniosku o wydanie zezwolenia. Nie ustalono nawet, jakie obowiązują wymogi co do kwalifikacji przedsiębiorcy, niezbędnego sprzętu, zaplecza technicznego wynikają z przepisów odrębnych oraz czy zostały one spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne wprowadziło pewne zapisy wymagane przepisami odrębnymi, co do zasady słusznie przyjmując, że mogą być nimi również akty prawa miejscowego, nie poddając jednakże ich szerszej analizie. Nie dostrzegło też innych uchybień, w szczególności braku motywów odnoszących się do kwalifikacji przedsiębiorcy oraz zgodności zamierzonej przez niego działalności z wymogami przepisów odrębnych i ono również zagadnień tych nie wyjaśniło.

Powyższe uchybienie nie mogą jednak spowodować w niniejszej sprawie wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Na przeszkodzie temu stoi wskazany wyżej art. 134 § 2 p.p.s.a. Decyzja, aczkolwiek wadliwa, jest dla strony skarżącej co do zasady korzystna. Udziela jej bowiem zezwolenia na prowadzenie określonej działalności. Uchylenie takiej decyzji w całości byłoby naruszeniem zakazu reformationis in peius.

Wobec powyższego Sąd mógł jedynie wzruszyć zaskarżoną decyzję w zakresie zakwestionowanym w skardze, tj. w części objętej pkt 1 ust. III ppkt 3.

W tej części decyzji orzeczono, że stosownie do treści § 7 uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2014r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (Dz. Woj. z 2014 r., poz. 2428) opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także oczyszczalni przydomowych mogą odbywać się w godzinach od 7.00 do 16.00 w dni robocze i w godzinach od 8.00 do 14.00 w soboty.

Jak już wyżej sygnalizowano nie ma przeszkód, aby w indywidualnym akcie administracyjnym następowała konkretyzacja przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli zawiera on stosowne postanowienia, które w decyzji administracyjnej mogą one zostać uszczegółowione.

W żadnym jednak wypadku zastosowanie przepisów odrębnych, w tym przepisów prawa miejscowego, nie powinno polegać na mechanicznym i dosłownym przeniesieniu ich do treści decyzji. Literalne przeniesienie przepisu ustawy, rozporządzenia, czy też przepisu prawa miejscowego do treści orzeczenia (sentencji orzeczenia) w sprawie indywidualnej Powyższe nie stanowi konkretyzacji normy prawnej, lecz jest wyłącznie jej nieuzasadnionym powtórzeniem. Zauważyć bowiem należy, że przepisy odrębne, w szczególności stanowiące prawo miejscowe regulaminy będą wiązały adresatów, jako przepisy powszechnie obowiązujące, wyznaczając ich prawa i obowiązki samodzielnie, bez potrzeby powtarzania ich w decyzji. Powtórzenie takich przepisów w decyzji ocenić należy zatem jako niepotrzebne. Z szeregu przyczyn jest ono również niepożądane. Możliwe jest, że po wydaniu decyzji, powtarzającej zapisy regulaminu, zostanie on przez radę gminy zmieniony. Powstanie wówczas wątpliwość, czy przedsiębiorca winien stosować się do wymogów decyzji, czy też do tego, co wynika z regulaminu. Co ważniejsze, naruszenie wymogów decyzji oraz naruszenie wymogów regulaminu obwarowane jest zupełnie różnymi sankcjami. Zgodnie z art. 9 ust. 2 p.c.g., jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Sankcją za naruszenie regulaminu jest natomiast odpowiedzialność za wykroczenie. Stosownie bowiem do art. 10 p.c.g.:

1. Kto prowadzi działalność określoną w art. 7 bez wymaganego zezwolenia

- podlega karze aresztu lub karze grzywny.

2. Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1

- podlega karze grzywny.

2a. Karze określonej w ust. 2 podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie.

3. Postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Wprowadzenie wymogu wynikającego już z regulaminu do decyzji stanowiącej zezwolenie na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oznaczałoby zatem, że za naruszenie w istocie tego samego obowiązku - w kwestionowanym wypadku ograniczenia opróżniania zbiorników i oczyszczalni do wskazanych godzin, przedsiębiorca odpowiadałby dwukrotnie. Sankcją byłoby bowiem cofnięcie zezwolenia (wskutek naruszenia wymogów decyzji) oraz odpowiedzialność za wykroczenie (wskutek naruszenia regulaminu).

Z powyższych względów należy uznać, że powtórzenie zapisu regulaminu w treści orzeczenia organu administracji publicznej stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 p.c.g. i musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Sąd zaznacza przy tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części decyzji powoduje, że zezwolenie w pozostałym zakresie jest aktem obowiązującm. Nie ma również potrzeby prowadzenia przez organy administracji publicznej dalszego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu nieważności § 7 pkt 6 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2014r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wskazać należy, że zgodność z prawem tego aktu prawa miejscowego nie może podlegać badaniu w niniejszej sprawie. Kontrola prawidłowości przepisów uchwały byłaby bowiem orzekaniem poza granicami sprawy, na co nie pozwala wyżej wskazany art. 134 § 1 p.p.s.a. Nadto wskazanie na nieprawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia w kwestionowanej części powoduje, że brak uzasadnionych podstaw do dalej idącej analizy regulaminu. Weryfikacja zgodności z prawem regulaminu może odbywać się w odrębnym postępowaniu, które zresztą strona skarżąca zainicjowała, jak wynika z odpisu skargi, złożonego na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. Sporne rozstrzygnięcie podlega natomiast wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodów przedstawionych wyżej, bez konieczności odnoszenia się do prawidłowości przepisów regulaminu, wyłącznie z uwagi na brak podstaw do orzekania decyzją w sprawie indywidualnej w taki sposób, który polega na przeniesieniu do osnowy treści obowiązującego przepisu.

Z tych samych względów, uwzględniając treść art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zawierzenie niniejszego postępowania sądowego. Wynik postępowania w sprawie ze skargi A sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Punkt 1 ust. III ppkt 3 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [....], podlegał uchyleniu niezależnie od tego, czy zawierający identyczną treść § 7 pkt 6 załącznika nr 1 do regulaminu narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego został zatem oddalony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W punkcie II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, co nastąpiło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.