Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1637/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1115/17 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy w oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1115/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P. G. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] zapadłą w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

W dniu 17 kwietnia 2008 r. do Kancelarii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wpłynęło podanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]- część, ark. 12, obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Przeprowadzona analiza sąsiedztwa wykazała, że dla planowanej inwestycji nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315, dalej rozporządzenie), zgodnie z którym, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumienia, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W ulicy [...], zlokalizowanej 30 m od cmentarza, istnieje sieć wodociągowa. Wobec powyższego istniałaby możliwość podłączenia planowanego budynku do sieci wodociągowej. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, strefa wolna od zabudowań mieszkalnych mogłaby zostać zmniejszona do 50 m od granicy cmentarza. Jednak objęta wnioskiem działka nr [...]- część oraz planowany do realizacji budynek mieszkalny, znajdują się w całości w ww. 50-metrowej strefie. Wobec powyższego brak jest możliwości realizacji zaproponowanej zabudowy. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) w dniu [...] października 2008 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z treścią decyzji nie zgodził się inwestor, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie.

Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło, że nie podziela poglądu organu I instancji, ponieważ wskazane rozporządzenie dotyczy sytuacji, gdy to teren położony w niedalekiej odległości od budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi miałby być przeznaczony na urządzenie cmentarza. W tej sprawie zachodzi odwrotna sytuacja, tj. budynek mieszkalny przewidziany jest do realizacji w pobliżu istniejącego cmentarza i dlatego przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]- część ark. 12, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]

Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2009 roku, z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Podniesiono, że działka nr [...] (dawniej [...]) oraz zaplanowany na niej budynek mieszkalny znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, co stanowi podstawę do odmowy wydania warunków zabudowy.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. wnioskodawca dodatkowo podniósł, że jego budynek ogrzewany jest według najnowszej i najbardziej ekologicznej technologii, tj. z pomocą pompy ciepła, co wymaga zachowania korzystnych warunków odbioru energii słonecznej. Budowa na działce nr [...], która zmienia dotychczasową linię zabudowy, zacieni teren nad kolektorem pompy ciepła co spowoduje wymierną stratę dla wnioskodawcy. Zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. pozostaje w sprzeczności nie tylko z istotnym interesem prawnym Wnioskodawcy, ale także ze zgłoszonym do Urzędu Miasta wraz z obszerną dokumentacją architektoniczną zamiarem budowy kolektora ciepła.

Kolegium decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 k.p.a., art. 158 §1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Na skutek złożonego przez wnioskodawcę podania o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2017r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2016 r.

W motywach decyzji SKO przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie odwołując się do treści przepisów art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz 158 § 1 k.p.a. poddało analizie instytucję stwierdzenia nieważności służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną unormowaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium zwróciło następnie uwagę, że orzecznictwo sądowe w zakresie uznania § 3 ust. 2 rozporządzenia za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie było jednolite. W wyrokach sądowych, które zapadły przed i w okresie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. prezentowany był pogląd, że rozporządzenie nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sprawie ustalania warunków dla zabudowy innej niż cmentarz. Przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego.

W konsekwencji uznawano, że przepisy rozporządzenia normują wymogi, jakie powinny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej (§ 3 ust. 1), odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia, jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tj. przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy.

Dopiero wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, CBOSA, stanowił pierwszą sprawę, w której NSA uznał że rozporządzenie stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia" (..) "a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy". W wyroku tym NSA uznał, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

W ocenie SKO rozbieżności interpretacji, jakie występowały w orzecznictwie w zakresie uznania § 3 rozporządzenia za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. mają znaczenie w kontekście oceny, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest dotknięta wadą nieważności. Późniejsza zmiana interpretacji przepisu § 3 rozporządzenia nie jest przesłanką rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim bowiem wypadku uznanie, że późniejsza zmiana interpretacji przepisów jest skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

W ocenie SKO, rażącego naruszenia prawa nie stanowią podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności związane z zacieniem terenu nad kolektorem pompy ciepła, co spowoduje wymierną stratę dla wnioskodawcy. Okoliczności związane z zacienieniem terenów sąsiednich, ewentualne straty finansowe właścicieli nieruchomości sąsiednich ani dokumentacja architektoniczna związana z budową kolektora ciepła na działce sąsiedniej nie są badane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zatem ich odmienna ocena przez wnioskodawcę nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 roku.

Skargę do WSA na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. złożył wnioskodawca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2016 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokując w niniejszej sprawie WSA powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika szczególny charakter procesu prowadzonego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Zdaniem WSA, rażącego naruszenia prawa nie może stanowić zastosowanie normy prawnej co do której istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ta zaś okoliczność zaistniała w kwestii wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rozbieżność miała zasadniczy charakter, gdyż dotyczyła ustalenia, czy w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji czy może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem rozbieżności była interpretacja postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. W dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2009 r., a także po wydaniu tej decyzji, prezentowany był pogląd, że rozporządzenie z 1959 r. nie może być uznane za przepisy odrębne, o jakich mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji innej niż cmentarz.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają wywody organu, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Sąd ten prezentował odmienne stanowisko niż zajęte w tej materii w obecnie ukształtowanej linii orzeczniczej, nakazującej traktować przepisy rozporządzenia jako odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Skarżący wskazywał, że także w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. zapadały orzeczenia zgodne z obecnie obowiązują linią orzeczniczą w tym zakresie, w tym powołany wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2006 r., II SA/Łd 467/06. Jednak jak sam miała on charakter wyjątku. Nadto z okoliczności powołanej przez skarżącego sprawy wynikało dodatkowo, że w drodze oddzielającej działkę inwestycyjną od cmentarza przebiega wodociąg miejski o średnicy 25 mm, którą uznano za niewystarczającą do zaopatrzenia w wodę projektowanego budynku mieszkalnego. Podstawą uwzględniania w tej sprawie normy § 3 ust. 1 rozporządzenia i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy była w istocie niemożność przyłączenia do wodociągu, o jakim mowa w świetle przepisów przedmiotowego rozporządzenia.

Dopiero wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 zapoczątkował zmianę orzecznictwa sądowego w powyższym zakresie, które aktualnie uznać należy za jednolite, prowadzące do rezultatu, że zakres normowania przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

WSA podzielił pogląd, że przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Jednakże, co podkreślił WSA, w niniejszej sprawie dotyczącej odmowny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r., przedmiotem sporu nie była ocena prawidłowego zastosowania przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tylko to, czy zmiana wykładni co do traktowania przepisów rozporządzenia jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowi rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest bowiem pogląd, że brak jest też podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa przez organ w sytuacji zastosowania przez niego jednej dokonanej w orzecznictwie sądowym wykładni powołanych przepisów, która ostatecznie uznana została za wadliwą. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu organu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi słusznie uznały organy administracji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu przez organ administracji na etapie wydania decyzji z [...] sierpnia 2009 r. cech, funkcji i parametrów nowej zabudowy, które to cechy określone są w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.).

Zgodnie z uregulowaniami § 3 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 u.p.z.p. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. W ocenie WSA załącznik graficzny dołączony do akt sprawy na k. 100 stanowi mapę w odpowiedniej skali 1:500, na której wyznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i obszar analizowany, a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym Sąd podkreślił, że pod pojęciem frontu działki należy rozumieć tą granicę działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Drogą tą jest ul. [...]. Chybiony jest zarzut, że linię tą dla nowej zabudowy organ powinien wyznaczyć według linii frontowej istniejącej zabudowy od strony ul. [...], gdzie front ma działka skarżącego. Jak wskazano powyżej, linię zabudowy wyznacza się bowiem od frontu działki, którym jest granica działki umiejscowiona od strony drogi publicznej, od której działka inwestycyjna ma dostęp (§ 2 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r.). W niniejszej sprawie jest to ul. [...].

Niezasadny jest także zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. niezgodnie z ustaleniami obowiązującego w tej dacie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą nr XXII/276/III/1999 Rady Miasta Poznania z 23 listopada 1999 r. wraz ze zmianami.

Tym niemniej Sąd dokonał analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1999 r. zmienionego następnie Uchwałą Rady Miasta Poznania z 10 lipca 2003r. Nr XXV/171/IV/2003 i z 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/299/V/2008. Z analizy tej wynika, że obszarami ograniczonego użytkowania w rozumieniu Studium są obszary dla lotniska Ławica oraz Krzesiny. Natomiast wskazany przez skarżącego obszar, na którym znajduje się działka nr [...], jak i działka skarżącego, oznaczono w Studium jako teren "niezagospodarowany", oddzielony terenem oznaczonym w Studium jako "place, ulice" od terenu oznaczonego jako "cmentarz". W Studium brak zatem na tym terenie wyznaczonego ustaleniami Studium obszaru ograniczonego użytkowania. Nie znalazł zatem podstawy zarzut Skarżącego o niezgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. z uwarunkowaniami i kierunkami Studium. Tym bardziej zarzut naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego związanych z zacieniem terenu nad kolektorem pompy ciepła, zarzuty te WSA uznał za nieistotne na gruncie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Słusznie wskazało Kolegium, że kwestia ewentualnego zacieniania nieruchomości przez planowane inwestycje nie są przedmiotem badania na etapie ustalania warunków zabudowy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącego, słusznie wskazało także Kolegium, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W takim postępowaniu organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione wnioski skarżącego o poprowadzenie dowodów w szczególności, powołanie biegłego, przesłuchanie stron czy też przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji, przesłuchania stron na okoliczność ustalenia warunków zabudowy określonych ostateczną już decyzja z 2009 r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Niedopuszczalne jest przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń faktycznych coraz ich oceny, bo byłoby to sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. Takich Sąd nie stwierdził. Z tego także względu nie może znaleźć uznania żądanie skarżącego do gromadzenia i oceny nowego materiału dowodowego. Nie naruszono przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 §1 i 4 k.p.a., art. 78 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adwokata, w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a. i art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz w zw. z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r., w oparciu o wadliwe uznanie, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu rażącym, albowiem w dacie wydania tej decyzji wykładnia naruszonego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia była niejednolita, a w części orzeczeń uznawano, że § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., podczas gdy:

to przepisy prawa, a nie ich wykładnia lub praktyka stosowania, są źródłem prawa zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym w postępowaniu nieważnościowym podstawę do oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

ewentualne rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dotyczące wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia istniejące zdaniem sądu I instancji w dacie wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem postępowanie nieważnościowe cechuje się samodzielnością i odrębnością w stosunku do kontrolowanego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem oceniając czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, sąd I instancji zobowiązany był samodzielnie wyważyć wszelkie okoliczności prawne mogące świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, a w razie potrzeby dokonać samodzielnej wykładni przepisów prawa, a nie ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń i wykładni zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...]marca 2017 r.;

wbrew twierdzeniom WSA, w dacie wydawania ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. nie było poważnych rozbieżności w wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co potwierdza fakt, iż ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ani w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji, nie przytoczono konkretnych orzeczeń sądów administracyjnych z 2009 r. lub lat wcześniejszych, potwierdzających niejednolitość orzecznictwa w analizowanej materii;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a. i art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z przepisami art. 6-9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r., w oparciu o wadliwe uznanie, że Prezydent w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że naruszono przepisy art. 6 k.p.a., art. 7-9 i 11 k.p.a. w stopniu rażącym poprzez:

2.1. wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. w oparciu o wadliwe założenie, że skoro inwestor ma wiedzę o bliskim sąsiedztwie lokalizowanego budynku z cmentarzem, to ponosi on świadome ryzyko związanych z tym konsekwencji, co usprawiedliwia wydanie decyzji z pominięciem przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., podczas gdy obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, niezależnie od intencji i postawy inwestora;

2.2. wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. w oparciu o wadliwe założenie, że skoro inwestor ma wiedzę o bliskim sąsiedztwie lokalizowanego budynku z cmentarzem, to ponosi on świadome ryzyko związanych z tym konsekwencji, co usprawiedliwia wydanie decyzji z pominięciem przepisu § 3 ust. 1 rozp. MGK w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., podczas gdy konsekwencje bliskiej odległości od cmentarza ponoszą w niniejszej sprawie osoby zamieszkujące obecnie budynek jednorodzinny, a nie inwestor, który sprzedał nieruchomość po jej zabudowaniu, co powinno zostać przewidziane i uwzględnione przez organ przy wydawaniu decyzji, albowiem nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji, która naraża życie, zdrowie lub bezpieczeństwo sanitarno-epidemiologiczne obywateli, niezależnie od tego z czyjej inicjatywy doszło do lokalizacji budynku;

2.3. wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. w oparciu o wadliwe założenie, że funkcjonująca od wielu lat w pobliżu cmentarza piekarnia usprawiedliwia lokalizację innych zabudowań w strefie ochronnej cmentarza, niezależnie od ich zgodności z prawem;

2.4. wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną terenu, która stanowiła podstawę do oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

3. naruszenie przepisu postępowania, to jest przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

3.1. niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji na podstawie jakich okoliczności prawnych i faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że sformułowane w skardze z dnia 5 maja 2017 r. zarzuty dotyczące naruszenia przez Prezydenta w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r., przepisów postępowania, to jest art. 6-9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. są nieuzasadnione, co uniemożliwia lub przynajmniej utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, podczas gdy podstawą stwierdzenia nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest również rażące naruszenie przepisów postępowania, niezależnie od równoczesnego rażącego naruszenia prawa materialnego;

3.2. nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji do sformułowanego w pkt 3 skargi z dnia 5 maja 2017 r. zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i art. 54 w z w. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez:

1) uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2017 r.,

2) uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] września 2016 r.,

3) stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...]sierpnia 2009 r.,

4) stwierdzenie nieważności w całości decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r.,

Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od SKO kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ramach wniosku ewentualnego skarżący kasacyjnie zwrócił się o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 26 kwietnia 2018 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Badając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji w ślad za organami administracji publicznej oraz uczynił je podstawą poniższych rozważań. Okolicznością niewątpliwie rzutującą zarówno na treść zaskarżonego wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., jak i poprzedzające jego wydanie decyzje SKO był tryb prowadzonego postępowania, w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strony postępowania, w tym skarżący kasacyjnie, niejednokrotnie chciałyby pod tę podstawę podciągnąć każdego rodzaju uchybienia, których dopuścił się organ w konkretnej sprawie nie bacząc na wyjątkowy charakter trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz obowiązywanie zasady trwałości decyzji w czasie, co ma niebagatelne znaczenie dla pewności i stabilności obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa możemy zatem mówić wówczas, gdy dotyczy ono przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2020, s. 1264, Nb 51). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, czego dowodem jest sama tylko lektura obszernej skargi kasacyjnej, gdzie przedstawione zostały różne możliwości interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w judykaturze. Taki pogląd jest przyjmowany zgodnie zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100, por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1387/89; 2 lutego 2006 r. II OSK 489/05). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy to w okresie czasu, w którym doszło do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. dopuszczalność uwzględnienia § 3 ust. 1 rozporządzenia w ramach art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. była sporna. Wbrew temu, co zarzucono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera analizę orzeczeń wskazujących na różny sposób wykładni przywołanych przepisów, w tym m.in. prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/11 czy też prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 565/12, w uzasadnieniu którego wyraźnie stwierdzono, że § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy jedynie "sytuowania nowych inwestycji cmentarnych". Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12, CBOSA. Należy przy tym zauważyć, że ewentualne wystąpienie rażącego naruszenia prawa każdorazowo odnoszone jest do zaistniałych faktów prawotwórczych powstałych w konkretnym procesie stosowania prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Nie przeczy to spostrzeżeniu, że to przepisy są źródłem prawa. Ich treść stanowi każdorazowo przedmiot wykładni i to jej finalny rezultat stanowi przedmiot oceny w ramach administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego toku instancji. O naruszeniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie może być w tym znaczeniu mowy.

Do rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie nie doszło na skutek nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego ani też analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do wpływu na przeprowadzoną analizę funkcjonowania w pobliżu cmentarza piekarni czy też błędnego opisu dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy nie mają tak fundamentalnego znaczenia, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...]sierpnia 2009 r. Sama zresztą treść uzasadnienia tej decyzji wskazuje na to, że były one uwzględniane w procesie jej wydawania. Tak samo dywagacje na temat osób ponoszących negatywne konsekwencje związane z wydaniem tej decyzji nie powinny być lokowane w perspektywie tak daleko idących następstw do których należy stwierdzenie nieważności wydanego wiele lat temu aktu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wykazano nadto, aby jego funkcjonowanie w obrocie prawnym spowodowało realne zagrożenie dla życia albo zdrowia ludzkiego pomimo kilkunastu już lat jego obowiązywania.

Sąd I instancji wyrokując w niniejszej sprawie nie uchybił wymienionym w podstawach kasacyjnych zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Formułując tego rodzaju zarzuty skarżący kasacyjnie powraca do kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., do którego z wyżej wskazanych powodów nie doszło.

Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący braku odniesienia się przez WSA do naruszenia przez Kolegium art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jeden z etapów procesu inwestycyjno-budowlanego. Przesądza się w niej o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Sąd I instancji w ślad za SKO poruszył ten wątek w kontekście zarzutu dotyczącego zacienienia terenu nad kolektorem pompy ciepła.

Na aprobatę nie zasługiwał nadto zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których WSA uznał wniesioną skargę za niezasadną. Uzasadnienie to jest czytelne. Oczekiwania skarżącego kasacyjnie dotyczącego obszernego odniesienia się do sformułowanych zarzutów nie należy mylić z całkowitym zaniechaniem ustosunkowania się do nich. Niewątpliwie z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. wynikają w sposób jasny powody dla których skargę uznano za nietrafną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.