Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 299/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2005 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2005 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 lutego 1994 r. Nr [...]. dla działek Nr [...] i [...] położonych w B., Wójt Gminy ustalił dla J. B. zamieszkałego w B. [...] jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości, w wyniku zmiany funkcji w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2957 ha, nr [...] o powierzchni 0,1616 ha, nr [...] o powierzchni 0,1631 ha i nr [...] o powierzchni 0,1579 położonych w obrębie B., gmina S., wskazując, że powyższą opłatę należy wnieść solidarnie z H. B.

W uzasadnieniu wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 18 lutego 1994r. działki nr [...] i [...] przeznaczone były na cele rolne. Działki nr [...], [...] i [...] powstały z podziału, którym objęte były działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki [...]. W wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] działki nr [...], [...], [...] i [...] zyskały funkcję budowlaną. Właściciel sprzedał te działki na rzecz osób fizycznych przed upływem pięciu lat od dnia, w którym zmieniony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas Wójt Gminy pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości. Rada Gminy w § 13 uchwały z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] określiła wartość opłaty jednorazowej w wysokości 25%. Rzeczoznawca majątkowy oszacował, iż łącznie wartość przedmiotowych działek wzrosła o kwotę [...] zł, a zatem wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości działek wynosi [...] zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2005 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 18 sierpnia 2005 r., wszczął ponownie postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przedmiotowych działek, biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego, że postępowania zostało wszczęte w dniu 6 maja 2003 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że przy ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy uwzględnić poniesione nakłady w okresie pomiędzy zmianą planu a dniem zbycia poszczególnych nieruchomości, mające wpływ na wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. Powołany przez organ biegły A. A. przedstawił opinię, po analizie której organ pierwszej instancji uznał, że do udokumentowanych nakładów, które należy przyjąć za udowodnione i mające wpływ na wzrost wartości nieruchomości należą koszty związane z podziałem nieruchomości (działki nr [...] i [...]) za kwotę [...] zł oraz opracowaniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie [...] zł. Natomiast ze względu na fakt, iż J. B. nie ujawnił żadnego dowodu potwierdzającego legalność prowadzonych przez siebie prac budowlanych, co w świetle przepisów prawa może stanowić samowolę budowlaną, zagrożoną przymusową rozbiórką nie można uznać:

1) nakładów na budowę drogi wewnętrznej, gdyż budowlę tą wykonano w warunkach samowoli budowlanej, bez dokumentacji, odwodnienia i spełnienia warunków technicznych; wystawionego rachunku Urzędowi Gminy na kwotę [...] zł nie poparto zleceniem z Urzędu Gminy;

2) nakładów na budowę ogrodzenia , karczowanie i zrywkę, gdyż żadnej z tych robót nie zrealizowano w oparciu o zezwolenia czy zgłoszenia; wystawione rachunki Urzędowi Gminy w łącznej kwocie [...] zł nie poparto zleceniem z Urzędu Gminy;

3) nakładów na budowę ujęcia wody, hydrofornię, wodociąg w łącznej kwocie [...] zł, albowiem budowa ujęcia wody z budynkiem hydroforni nigdy nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego ani pozwolenia na budowę; dokonany odwiert i badania hydrologiczne służyć mogą jedynie własnym potrzebom J. B. w ramach zwykłego korzystania z wód;

4) nakładów na budowę sieci energetycznej w kwocie [...] zł, gdyż J. B. nie przedstawił żadnego dowodu w tej sprawie, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na "A" S.A. w S.

Uznane nakłady, które miały wpływ na wzrost nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł dotyczyły wszystkich działek budowlanych powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 31615 m2. Organ pierwszej instancji wskazał, że dla przedmiotowych działek uznana do odliczenia od ustalonej opłaty wartość nakładów wynosi [...] zł, a zatem opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. B. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapoznanie się przed wydaniem decyzji z treścią jej uwag zgłoszonych do opinii A. A. Ponadto zakwestionowała pominięcie w opinii rzeczoznawcy majątkowego nakładów poniesionych na części składowe nieruchomości, tj. ogrodzenie i sad oraz ustaloną w opinii wartość nakładów. Powołując się na zasadę, że prawo nie działa wstecz, w szczególności, gdy zmiana przepisów następuje na niekorzyść strony odwołująca się stwierdziła, że skoro w momencie ponoszenia nakładów przepisy zezwalały na ich zaliczenie do wartości nieruchomości, to taka sama zasada winna obowiązywać pomimo zmiany przepisów.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe działki, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone na funkcje budowlaną. Przed zmianą planu miejscowego działki miały funkcję rolną. Sprzedaż przedmiotowych działek miała miejsce w dniach: 20 marca 2002 r., 12 września 2002 r., 7 sierpnia 2002 r. i 12 sierpnia 2002 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wobec wszczęcia postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w dniu 6 maja 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., stosownie do treści art. 85 tej ustawy w niniejszej sprawie zastosowanie znaleźć muszą przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 3, 4 i 5 ustawy z 1994 r. jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy uznał operaty szacunkowe stanowiące podstawę ustalenia wartości nieruchomości w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, co potwierdza dodatkowo weryfikacja dokonana przez organizację rzeczoznawców. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące opinii o wartości nakładów zwiększających wartość przedmiotowych działek. Zdaniem organu odwoławczego autor opinii w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko w kwestii nieuwzględnienia niektórych nakładów i z jego stwierdzeniami należy się zgodzić. W ocenie organu odwoławczego również bezzasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem strona znała treści opinii od dnia 14 listopada 2005 r., miała zatem możliwość odniesienia się do jej treści przed wydaniem decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła H. B., w której, zarzucając decyzji naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że do nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości nie mogą być zaliczone nakłady na prace wykonane w warunkach samowoli budowlanej lub bez wymaganego zezwolenia, wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że poniesione przez skarżącą nakłady na wykonanie drogi dotyczyły drogi dojazdowej wewnętrznej i polegały, co wynika z kalkulacji robót na wyprofilowaniu podłoża, nawiezieniu żwiru i szlaki oraz jej utwardzeniu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a takie faktycznie roboty zostały wykonane przez skarżącą i ich zakres oraz fakt wykonania tych prac nie był kwestionowany przez organ I instancji. Ponadto skarżąca podniosła, że likwidacja sadu na działce nr [...] i [...] również nie wymagała zezwolenia, co wynika jednoznacznie z art. 83 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym przepisu art. 83 ust. 1 dotyczącego zezwolenia na wycinkę drzew nie stosuje się do drzew na plantacjach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem.

Na wstępie wskazać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w rozpatrywanej sprawie, z mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z 1994 r. Z akt administracyjnych natomiast wynika, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 6 maja 2003 r.).

W konsekwencji, podstawę wydania zaskarżonych decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 36 ust. 3-5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną), określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (ust. 3). Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w ust. 2, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w ust. 3, ustala się na dzień jej zbycia. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (ust. 4).

Z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ważnym jest, iż zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. opłatę pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Z powyższego wynika, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było w pierwszej kolejności ustalenie poczynionych przez skarżącą nakładów na przedmiotową nieruchomość w okresie pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, a następnie ich ocena pod kątem wpływu, jaki miały na wzrost wartości tejże nieruchomości.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie w powyższym zakresie z naruszeniem zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły bowiem skarżącej prawa do odliczenia wartości nakładów dokonanych na budowę drogi wewnętrznej, ogrodzenia, ujęcia wody, wodociągu oraz nakładu w postaci udziału skarżącej w budowie elementów sieci energetycznej ze względu na ich poczynienie w warunkach samowoli budowlanej i braku zezwoleń. Organy zatem dokonały oceny legalności prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych pomimo tego, iż żaden przepis prawa nie dawał im do tego kompetencji w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. Ewentualne dokonanie wskazanych przez skarżącą nakładów w warunkach samowoli budowlanej nie zwalniało organów administracji z obowiązku rzetelnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w kontekście dyspozycji art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. W świetle bowiem art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. warunkiem odliczenia wartości nakładów od wysokości opłaty nie jest legalność prac, na które te nakłady zostały poczynione, a jedynie fakt ich dokonania we wskazanym przedziale czasowym oraz ich wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Podkreślić należy, iż organy administracji winny były ustalić stan faktyczny istniejący na nieruchomości na dzień jej zbycia, a zwłaszcza ustalić bez żadnych wątpliwości, okoliczności poczynienia nakładów na nieruchomość przy zastosowaniu wszelkich dostępnych na gruncie k.p.a. środków dowodowych, włącznie z oględzinami, jeżeli byłyby one jeszcze możliwe i celowe do przeprowadzenia. Wskazać należy również, iż w obliczu istniejących rozbieżności i trudności w określeniu nakładów podlegających odliczeniu organy administracji mogły wyznaczyć rozprawę administracyjną, która dałaby możliwość bezpośredniej konfrontacji i uzgodnienia stanowisk w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Następnie zaś winny były ocenić, czy poczynione nakłady zwiększyły wartość przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. Tymczasem organy administracji z naruszeniem art. 7 k.p.a. przerzuciły ciężar dowodzenia faktu poniesienia nakładów na stronę skarżącą. Wyrażona w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zatem, po pierwsze, organ powinien z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś w drugiej kolejności winien przeprowadzić te dowody także z urzędu. Z powyższego wynika zatem, iż organy administracji nie uwzględniając wskazanych przez skarżącą nakładów z powodu nie przedstawienia przez nią dowodów na poparcie ich poczynienia, uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji powinny w pierwszym rzędzie wezwać stronę skarżącą do przedstawienia wykazu poczynionych nakładów w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie ustalić czy nakłady te zwiększyły wartość nieruchomości i w jakiej wysokości. Jeszcze raz należy wskazać, że w postępowaniu o wymierzenie renty planistycznej właściwe dla jej ustalenia organy nie są właściwe do ustalania istnienia samowoli budowlanej, legalizacji takiej samowoli, czy nakazywania rozbiórki obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Właściwe w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego. Np. gdyby organy nadzoru budowlanego nie zalegalizowały samowoli budowlanej i orzekły o nakazie przymusowej rozbiórki takiego obiektu to nakłady takie nie mogłyby być uwzględnione. Natomiast organy właściwe dla ustalenia renty planistycznej powinny przy pomocy dostępnych środków przewidzianych w k.p.a. dokonać ustalenia stanu faktycznego na gruncie i kwestii związanych z nakładami o jakich mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.).

Sąd podzielił zarzut skarżącej, iż pozbawiono ją możliwości ustosunkowania się do opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w przedmiocie uznania poniesionych nakładów. Sąd doszedł do takiego przekonania wnikliwie analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Po pierwsze uznał, iż brak jest dowodu doręczenia skarżącej przez organ administracji pierwszej instancji zawiadomienia o możliwości ustosunkowania się do opinii biegłego, gdyż z faktu doręczenia tego zawiadomienia J. B. nie można domniemywać faktu doręczenia go H. B. Nadto, zwrócić należy uwagę na pismo wójta Gminy z dnia 13 grudnia 2005 r., w którym organ sam przyznał, iż 7 – dniowy termin dla skarżącej do ustosunkowania się do opinii biegłego A. A. upływał w dniu 30 listopada 2005 r. A zatem organ mógł wydać decyzję w niniejszej sprawie najwcześniej w dniu 1 grudnia 2005 r., a jak wiadomo uczynił to już w dniu 29 listopada 2005 r., uniemożliwiając stronie wzięcie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 k.p.a. statuuje ogólną zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższej zasady wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W doktrynie przyjmuje się, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes stron (art. 61 § 2 k.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu".

Uzupełnieniem powyżej przedstawionej zasady procesowej jest odzwierciedlona w dyspozycji art. 81 k.p.a. zasada ogólna prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Z powyższego wynika, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego (Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 93 i nast.). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. W wyroku z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione". Nieuzasadnione naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło bez wątpienia także dlatego, że poza wyżej wskazanym uchybieniem w tej mierze przez organ I instancji, organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej o zamiarze zakończenia postępowania i wskazania miejsca oraz terminu do zaznajomienia się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do nich.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie określić dokonane przez skarżącą nakłady spełniające warunki z art. 36 ust. 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnić, czy mogą one pomniejszyć wysokość ustalonej renty planistycznej, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., po czym dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.