Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 10/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1995-10-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 7, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 71 ust. 2 i 3, art. 73 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 119 poz. 567
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: I. 1. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe /Dz.U. nr 119 poz. 567/ jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 2 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej oraz z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

2. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe rozumiany jako odnoszący się również do jednoosobowej spółki Skarbu Państwa powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego i do państwowych osób prawnych nie będących spółkami, o których mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy, jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., i nie jest niezgodny art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych;

3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest zgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionym w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 przepisów konstytucyjnych;

4. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez to, że uszczupla nadmiernie i bez koniecznego, uzasadnionego ważnym interesem publicznym powodu przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawa majątkowe, naruszając tym samym wynikające z cytowanych przepisów konstytucyjnych zasady ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności;

II. Pozostawić bez dalszego biegu wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe /Dz.U. nr 119 poz. 567/ z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/.

TEZY

I. 1. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe /Dz.U. nr 119 poz. 567/ jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 2 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej oraz z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

2. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe rozumiany jako odnoszący się również do jednoosobowej spółki Skarbu Państwa powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego i do państwowych osób prawnych nie będących spółkami, o których mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy, jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., i nie jest niezgodny art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych;

3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest zgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej a także z pozostawionym w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej art. 5 przepisów konstytucyjnych;

4. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez to, że uszczupla nadmiernie i bez koniecznego, uzasadnionego ważnym interesem publicznym powodu przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawa majątkowe, naruszając tym samym wynikające z cytowanych przepisów konstytucyjnych zasady ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności;

II. Pozostawić bez dalszego biegu wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe /Dz.U. nr 119 poz. 567/ z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/.


UZASADNIENIE

Powstanie gmin, jako nowych osób prawnych, wymagało stworzenia podstawy majątkowej dla ich działalności, co dokonało się kosztem uszczuplenia własności państwowej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/.

Ustawa ta była bardzo ważnym, lecz przecież nie jedynym, aktem, którego celem było przełamywanie i kruszenie charakterystycznej dla wcześniejszego porządku ustrojowego zasady jednolitej własności państwowej. Proces usuwania z porządku prawnego tej zasady jest procesem trudnym i złożonym. Musi, więc być z tego względu procesem rozłożonym w czasie i choć tempo tego procesu może wywoływać zastrzeżenia oraz uwagi krytyczne, to przecież nie można ustawodawcy postawić zarzutu niekonstytucyjnego działania z powodu samego tylko rozłożenia tego procesu w czasie. Stąd też gminy, które swój byt prawny wywodzą z kompleksu tzw. ustaw samorządowych, jakie weszły w życie z dniem 27 maja 1990 r., muszą się liczyć z ograniczeniem przyznanych im praw majątkowych ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL.

Przykładem, zawierającej takie ograniczenia, regulacji prawnej są art. 2-9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.

Oczywiście czym dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r. tym łagodniejsza winna być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. Dopuszczalności takiej ingerencji uzasadnionej zwłaszcza potrzebą dostosowania wcześniejszej regulacji prawnej do zmienionych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewiećdziesiątych przepisów konstytucyjnych oraz do przepisów Małej Konstytucji nie można przecież zupełnie wykluczyć. Trafnie bowiem Prokurator Generalny powołuje się na wcześniejszy pogląd TK /K 7/93 - OTK 1993 cz. II poz. 42/ podtrzymany w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 27 czerwca 1995 r. /K 4/94 - OTK 1995 cz. I poz. 16/, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Nie może przy tym pozostać poza zakresem rozważań TK szczególny charakter własności komunalnej i mienia komunalnego. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r. /W 10/93/.

TK stwierdził wówczas, że "wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego są właścicielami odrębnego od mienia państwowego - mienia komunalnego, ale mienie to jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno - jako kategoria prawna - być utożsamiane z mieniem prywatnym" i dalej: "Wprawdzie konstrukcja mienia publicznego wsparta jest na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje - np. ograniczenie uprawnień właścicielskich - wynikające z prawa publicznego" /OTK 1994 cz. II poz. 46/.

Uprawnienia i obowiązki publiczne gmin wiążą się z ich uprawnieniami prywatnymi jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, które daje się ująć w prostym twierdzeniu; im większy majątek gminy tym łatwiej jest jej wykonywać swe obowiązki publiczne. Uszczuplenie praw majątkowych gminy nie zawsze jednak musi powodować uruchomienie publicznoprawnych mechanizmów wspierania finansowego. Te muszą bowiem nawiązywać przede wszystkim do potrzeb mieszkańców. Jak już o tym wspomniano, specyficzny uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. W przeciwnym wypadku byłoby zbędne wyodrębnienie w art. 73 ust. 3 Małej Konstytucji kategorii mienia komunalnego. Wszystkie problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby bowiem art. 7 przepisów konstytucyjnych. Wyodrębnienie mienia komunalnego /prawo własności i inne prawa majątkowe/ nakazuje natomiast uwzględniać w odniesieniu do tego mienia również elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień - jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka samorządu terytorialnego jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium nie powinna wykorzystywać swych uprawnień prywatnoprawnych w sposób sprzeczny z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę. Wzgląd na prawny interes mieszkańców gminy - a nieraz określonych grup tych mieszkańców - może więc uzasadniać ograniczenie również uprawnień majątkowych gminy. Dał temu wyraz TK w uchwale z dnia 27 września 1994 r. /W 10/93/ i jej motywach /OTK 1994 cz. II poz. 46/.

Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie narusza zasad sprawiedliwości społecznej wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca dla uzasadnienia tego zarzutu eksponuje przede wszystkim zróżnicowanie ekonomiczne wynajmujących i co za tym idzie ewentualne zróżnicowanie faktyczne najemców, którzy będą dochodzić swych uprawnień wynikających ze stosunku najmu.

W tym zakresie niewątpliwie gmina w roli wynajmującego jest na ogół stabilniejszą ekonomicznie stroną stosunku najmu aniżeli inne podmioty, które mają nieraz spore trudności z należytym wywiązaniem się ze swych obowiązków wynajmującego. Nie wynika to jednak z zakwestionowanych rozwiązań prawnych, ani nawet ze związanych z nimi postanowień ustawy o najmie lokali, lecz z uwarunkowań faktycznych. W szczególności nie można uznać, aby likwidacja dotychczasowej kategorii mieszkań zakładowych i uregulowania chroniące słusznie nabyte prawa najemców tych mieszkań były sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej.

Charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, że umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Ingerencja ustawodawcy jest więc możliwa, lecz nie może być nadmierna /zasada proporcjonalności/. W tym zakresie TK odwołuje się do swego orzeczenia z dnia 26 kwietnia 1995 r. /sprawa K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12/, w którym powiązał zakaz nadmiernej ingerencji z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

W orzeczeniu tym TK stwierdził również: "Rozważenie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki /surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych/, bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń. Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela /tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z dnia 26 stycznia 1993 r. U 10/92 - OTK 1993 cz. I poz. 2/" i dalej "Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę.

Punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to TK interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne.

Wnioskodawca nie oddziela w swym wniosku i jego uzasadnieniu uprawnień gminy jako właściciela od praw i obowiązków gminy o wyraźnie publicznym charakterze, co prowadzi do zakwestionowania zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji i ze skonstruowanym przez Wnioskodawcę wzorcem kontrolnym, na który miałyby się składać art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych rozpatrywane w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Jak wykazano wyżej /pkt 3 niniejszego uzasadnienia/ zakwestionowany przepis dotyczy majątkowych uprawnień gminy, a więc zupełnie innej sfery prawnej aniżeli art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Przyznanie, określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. podmiotom, roszczenia o złożenie przez gminę oświadczenia woli nie narusza sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek złożenia przez gminę żądanego przez przedsiębiorstwo państwowe lub spółkę oświadczenia woli nie jest zadaniem publicznym, a spór wywołany odmową złożenia takiego oświadczenia woli rozpatrywany jest przez sąd powszechny w trybie procesu cywilnego.

Obowiązek złożenia przez gminę oświadczenia woli nie osłabia konstytucyjnej gwarancji udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, ustanowionej w art. 5 przepisów konstytucyjnych, a także zasady równoprawności obywateli, o której mowa w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Rozpatrywanie tych przepisów w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji - zgodnie z propozycją Wnioskodawcy - również nie pozwala stwierdzić niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., a to z tego względu, że zakwestionowany przepis reguluje sferę uprawnień prywatnych gminy, a powołane przepisy Małej Konstytucji odnoszą się do sfery publicznej.

W szczególności nałożenie na gminę złożenia oświadczenia woli nie przekształca samorządu terytorialnego w taką formę organizacji lokalnego życia publicznego, o której można by powiedzieć, że nie jest podstawowa /art. 70 ust. 1 Małej Konstytucji/.

Nie jest też trafny, zawarty w uzasadnieniu wniosku bez szczegółowej argumentacji, zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady rozdziału władz /art. 1 Małej Konstytucji/.

TK nie dopatruje się jakiegokolwiek związku między konstytucyjną zasadą rozdziału władz a zaskarżonymi przepisami. Przepisy te nie wprowadzają bowiem jakichkolwiek zmian do układu stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Nie zmieniają także kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej, a poddanie ewentualnych sporów, powstających w związku z zaskarżonymi przepisami, kognicji sądów powszechnych jest rozwiązaniem zasługującym niewątpliwie na aprobatę, jeśli odnieść to rozwiązanie do konstytucyjnie ukształtowanego zakresu władzy sądowniczej. Zakres ten przecież związany jest ściśle z prawem jednostki do rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły sąd. Z prawa takiego korzystają również gminy /por. art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i nie zostało ono przez zaskarżone przepisy ograniczone.

TK wielokrotnie jednak podkreślał, że zawsze wtedy, gdy możliwe jest takie wyłożenie przepisu, aby był on zgodny z Konstytucją należy z tej możliwości skorzystać, odrzucając takie możliwości interpretacyjne, które prowadzą do odczytania przepisu jako niekonstytucyjnego /technika wykładni w zgodzie z Konstytucją - np. K 2/94 OTK 1994 cz. II poz. 36/.

Zaproponowana przez Wnioskodawcę wykładnia pojęcia "przedsiębiorstwo" użytego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. zacieśniająca to pojęcie jedynie do przedsiębiorstwa państwowego jest jedną z możliwości rozumienia tego przepisu.

Wnioskodawca dokonuje tej wykładni z wyraźną niekorzyścią dla gmin. Należy przede wszystkim zauważyć, iż ustawodawca nie dołożył należytej staranności, redagując kwestionowany przepis. "Przedsiębiorstwo" bez bliższego określenia nie może być podmiotem, a tylko przedmiotem praw i obowiązków /por. art. 55 Kc/. Z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. wynika wszakże ponad wszelką wątpliwość, że występujące tu "przedsiębiorstwo" jest podmiotem obowiązku. Z drugiej jednak strony zwraca uwagę, że w innych przepisach ustawy z dnia 12 października 1994 r. ustawodawca, chcąc uczynić podmiotem uprawnienia lub obowiązku tylko przedsiębiorstwo państwowe, wyraźnie określa adresata przepisu jako przedsiębiorstwo państwowe, /art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 - występujące tu określenie "Fundusz przedsiębiorstwa" jest wyjątkiem, uzasadnionym wymogami stylistycznymi, potwierdzającym regułę - art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 3/. Zwraca też uwagę, że przekazywanie nieruchomości przez podmioty, które nie są przedsiębiorstwami państwowymi, a więc jednoosobowe spółki Skarbu Państwa powstałe w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego lub państwowe osoby prawne nie będące spółkami, ma się odbywać na zasadach określonych ustawą /zob. art. 1 ist. 2 i art. 2 ust. 2/. Przy określeniu sytuacji prawnej zainteresowanych stron w okresie przed przekazaniem nieruchomości ustawodawca używa pojęcia "przekazujący" dla określenia partnera gminy /art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 3 i 5/. W art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. ustawodawca reguluje stosunek między stronami dla okresu rocznego następującego po przekazaniu, a więc użycie imiesłowu czynnego w czasie teraźniejszym, byłoby z gramatycznego punktu widzenia nieprawidłowe. Nie można zaś utworzyć w języku polskim imiesłowu czynnego dla czasu przeszłego dokonanego.

Przy zachowaniu tej samej konwencji gramatycznej ustawodawca winien posłużyć się sformułowaniem "ten, który przekazał budynek, w którym mieszczą się lokale mieszkalne" lub "kto przekazał budynek, w którym mieszczą się lokale mieszkalne". Takie sformułowania rażą sztucznością i wyjściem z tej sytuacji było użycie krótszego sformułowania "przedsiębiorstwo". Zakres podmiotowy wyrażenia "przedsiębiorstwo" musi być więc ustalony przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy. Tak rozumiany art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. przyznaje gminie wierzytelność pieniężną. Nie pomniejsza więc jej praw majątkowych. Tym samym jest zgodny zarówno z art. 1 jak i art. 7 przepisów konstytucyjnych.

Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. reguluje sferę uprawnień majątkowych gminy. Przy badaniu konstytucyjności tego przepisu art. 73 ust. 2, art. 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji oraz art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie stanowią właściwych punktów odniesienia. Odnoszą się bowiem do sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego lub do zasady równości praw obywateli /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/.

Przyznane gminom wierzytelności pieniężne nie są tymi źródłami dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które mieszczą się w zakresie zadań publicznych, do których odnoszą się gwarancje ustawowe /art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji/.

Nabywanie wierzytelności pieniężnych nie jest wykonywaniem zadań publicznych /art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji/, ani wykonywaniem zadań administracji rządowej /art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji/. Nie uszczupla też udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy /art. 5 przepisów konstytucyjnych/. Nadto art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie narusza zasady równości praw obywateli /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/.

Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. traktuje w sposób szczególny przedsiębiorstwa państwowe w stan likwidacji, zwalniając je od obowiązku refundowania gminie kosztów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tejże ustawy.

Kwestionowany przepis mógłby być badany pod względem jego konstytucyjności co najwyżej w nawiązaniu do wynikającej z art. 6 przepisów konstytucyjnych zasady równości podmiotów gospodarczych. Nie można mu jednak skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie różnicuje obywateli, lecz podmioty gospodarcze, które jak wynika z wyraźnego sformułowania przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. nie są osobami fizycznymi.

Dla badania konstytucyjności art. 8 ust 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. ograniczającego uprawnienia majątkowe gminy, powołane przez Wnioskodawcę przepisy art. 73 ust. 2 oraz art. 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji a także art. 5 przepisów konstytucyjnych nie stanowią właściwego punktu odniesienia, gdyż te, stanowiące wzorzec kontrolny, przepisy odnoszą się do sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego.

Wnioskodawca w swej argumentacji przyjął niewłaściwe założenie, a mianowicie, że przejmowanie budynków mieszkalnych i infrastruktury technicznej od przedsiębiorstw państwowych i spółek prawa handlowego jest zadaniem publicznym gminy.

Niewłaściwość tego założenia spowodowała z kolei sformułowanie takich zarzutów o niekonstytucyjności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., które nie są zasadne. Roszczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy, jest - jak to już wskazano - roszczeniem prywatno-prawnym, a niekorzystne skutki uwzględnienia tego roszczenia przez sąd odnoszą się do sfery praw majątkowych gminy i nie mają wpływu na zmniejszenie lub zwiększenie zakresu jej zadań publicznych.

Przy badaniu zgodności art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych należy odróżnić od siebie trzy sytuacje.

Pierwsza to taka, w której prawomocne orzeczenie sądu wydane po rozpoznaniu roszczenia przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. zastąpiło stosowne oświadczenie woli gminy.

Druga to taka, w której umowa została zawarta z przedsiębiorstwem państwowym przed postawieniem go w stan likwidacji, a do postawienia tego przedsiębiorstwa w stan likwidacji doszło po przekazaniu budynku mieszczącego w sobie lokale mieszkalne.

Trzecia sytuacja to taka, w której gmina zawarła umowę z przedsiębiorstwem postawionym w stan likwidacji; w umowie tej przedsiębiorstwo zobowiązało się do refundowania gminie kosztów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., lecz po zawarciu umowy podnosi zarzut nieważności umowy w części dotyczącej refundowania kosztów z powodu sprzeczności z ustawą.

Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. odnosi się więc jedynie do dwu pierwszych sytuacji, a zarzut niezgodności z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych jest w pełni zasadny.

Regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie ogranicza bowiem prawa majątkowe gmin, które przejęły budynki mieszczące w sobie lokale mieszkalne. Od razu po przejęciu - bez żadnego okresu dostosowawczego - gmina musi z uszczerbkiem dla innego swego majątku ponosić koszty stanowiące różnicę między rzeczywistymi kosztami dostarczania energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i dostawy cieplnej wody przypadającymi na lokale mieszkalne mieszczące się w przekazanym budynku, a opłatami pobieranymi od użytkowników tych mieszkań według cen urzędowych. Uszczerbku tego gmina nie może uniknąć a to z racji sytuacji prawnej nabytej nieruchomości /prawa najemcy i obowiązek stosowania cen urzędowych w odniesieniu do dostarczanej energii cieplnej/

W odniesieniu do większości podmiotów, które przekazały gminie budynek mieszczący w sobie lokale mieszkalne, ustawodawca - jak była o tym mowa wyżej - wprowadził obowiązek refundowania gminie przez okres roczny kosztów, określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.

Tym samym ustawodawca nie naruszył zasady proporcjonalności.

Rozwiązanie przewidziane w zakwestionowanym art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. narusza zasadę proporcjonalności.

Uszczuplenie praw majątkowych gminy jest nadmierne i następuje bezpośrednio po uprawomocnieniu się orzeczenia nakładającego ma gminę obowiązek złożenia oświadczenia woli /pierwsza z wyżej opisanych sytuacji/ lub bezpośrednio po postawieniu przedsiębiorstwa państwowego w stan likwidacji /druga z wyżej opisanych sytuacji/. W tym drugim wypadku dochodzi nadto do pozbawienia gminy praw słusznie nabytych w umowie z przedsiębiorstwem państwowym przed postawieniem go w stan likwidacji. Takie uszczuplenie praw majątkowych gminy nie jest konieczne. Ustawodawca zdecydował się chronić uprawnienia likwidowanego podmiotu gospodarczego, stawiając gminy w sytuacji zdecydowanie gorszej aniżeli innych wierzycieli tego podmiotu.

Za takim rozwiązaniem nie przemawia taki interes publiczny, o którym można byłoby powiedzieć, że jest uzasadniony i ważny. Wręcz przeciwnie należałoby - podobnie jak w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. - udzielić szczególnej ochrony gminie, która przejęła budynek z lokalami mieszkalnymi, w których przynajmniej część pracowników likwidowanego podmiotu gospodarczego zaspokajała swe potrzeby mieszkaniowe.

Do kompetencji TK /art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym/ nie należy orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, "które w polskim systemie źródeł prawa nie mogą być traktowane ani jako "ustawy", ani jako inne akty organów państwowych" /uchwała TK z dnia 30 listopada 1994 r. - W 10/94 - OTK 1994 cz.II poz. 48/.

TK wielokrotnie w swych orzeczeniach, badając zgodność zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych, uwzględniał postanowienia wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

Nie odpowiada bowiem zasadzie demokratycznego państwa prawnego taka sytuacja, w której między postanowieniami wiążącej państwo umowy międzynarodowej a postanowieniami ustawy zachodzi sprzeczność czy chociażby tylko niespójność. Za szczególnie niepożądany stan należałoby uznać taką sytuację kiedy ta niespójność lub sprzeczność występuje w odniesieniu do takiej normy umowy międzynarodowej, której postanowienia wyrażają powszechnie akceptowane we współczesnych państwach zasady państwa prawnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że szeroki udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej jest "jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego" /por. preambułę do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego/.

Argumenty wyprowadzone przez Wnioskodawcę z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zostały przez TK uwzględnione przy badaniu zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją. Ze względu na ustawowo ukształtowane kompetencje TK /art. 1 ustawy o TK/ należało jednak pozostawić bez dalszego biegu wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.