Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w S. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 roku nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców postanawia: odrzucić skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Szczerców uchwałą z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz.446 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze. zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p." oraz w związku z uchwałą nr XI/102/15 Rady Gminy Szczerców z dnia 28 września 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców, przyjętego uchwałą nr XLV/405/14 Rady Gminy Szczerców z dnia 4 listopada 2014 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców.

W dniu w dniu 12 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie A wezwało Radę Gminy Szczerców do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 14 grudnia 2018 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców uchwalonego w dniu 23 maja 2013 r. i wniosło o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie podniosło, iż złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poprzedziło dokonanie szczegółowej analizy i oceny uchwały XXTW253/16 Rady Gminy Szczerców XXIV/253/16 w kontekście celów Stowarzyszenia. Strona skarżąca uważa uchwałę XXTW253/16 za akt planistyczny, którym dopuszczono do wystąpienia na terenie objętym zmianą planu nowych, wielkich, drastycznych i różnorodnych zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców, wzrostu obciążeń dla środowiska gminy Szczerców, zaakceptowano i wykreowano zmiany niedopuszczalne i niekorzystne z punktu widzenia kształtowania krajobrazu, ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju. Zapisy wskazanego aktu planistycznego pozostają więc w rażącej sprzeczności z celami Stowarzyszenia, w sprzeczności ze słusznym interesem społecznym, naruszają prawa RP i UE, a ponadto służą celom innym niż planistyczne. Z tego powodu Rada Gminy Szczerców została wezwana do usunięcia i zmiany wielu zapisów zawartych w skarżonej uchwale.

l. Wzywając do usunięcia zapisu §8.2a wyłączającego teren 1P,U z zakazu realizowania przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku wykazano, iż zmianą tą Rada Gminy Szczerców nie działała dla dobra wspólnoty samorządowej, ani na rzecz zrównoważonego rozwoju, przy tym w oczywisty sposób sprzeniewierzyła się swym zadaniom.

Zwrócono uwagę, iż uchwała XXTW253/16 jest tzw. punktową zmianą planu miejscowego i obejmuje teren (działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) położony w środku Osiedla A, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. Uchwałą tą dopuszczono na terenie 1P,U (działki [...], [...], [...]) m.in. działalność zawsze zagrażającą zdrowiu i życiu, która nie mogła tu być dotychczas realizowana. Dla części terenu objętego zmianą planu wydano w 2008 r. decyzję środowiskową Wójta Gminy S. z dnia [...] Nr [...] i decyzja ta umożliwiła produkcję, malowanie, lakierowanie naczep samochodowych [...] na działce [...] oraz budowę magazynu na działkach [...], [...], [...] i [...] (rów). Decyzja ta określała zakres działalności, dopuszczała m.in. wielkość produkcji 500 naczep/rocznie wraz z remontami oraz emisję ŁZO 8 ton/ rocznie. Decyzja określała, że zakład może jedynie potencjalnie zagrażać zdrowiu i życiu oraz że nie stwarza ryzyka poważnych awarii przemysłowych. W latach 2014-2018 organy gminy S. były informowane m.in., że producent naczep przekracza wielokrotnie i konsekwentnie ustalenia wydanej przez Wójta Gminy S. decyzji środowiskowej, w tym: wielkość produkcji i wielkość emisji ŁZO. Informowano m.in., że w 2015 r. - emisję ŁZO (lotnych związków organicznych) przekroczono sześciokrotnie: z dopuszczalnych 8 ton/rocznie do ok. 45 ton/rocznie. Rada Gminy Szczerców była też wielokrotnie informowana (także w 2018 r.), że na terenie zakładu znajduje się rocznie około 4000 ton (Mg) materiałów niebezpiecznych (wybuchowych, łatwopalnych, toksycznych, drażniących, szkodliwych), mimo że tak ogromnych ilości takich materiałów decyzja środowiskowa 4/2008 nie dopuszcza. W ciągu 4 ostatnich lat przedsiębiorca kilkakrotnie podejmował próby uzyskania kolejnej decyzji środowiskowej umożliwiającej zwiększenie emisji i wielkości produkcji, co okazało się jednak niemożliwe. Sposób prowadzenia tej działalności spowodował narastanie konfliktu społecznego powstałego przed laty m.in. w związku z hałasem, smrodem lakierów i farb oraz zapyleniem wokół zakładu. Mieszkańcy gminy złożyli do organów gminy kilkaset pism w sprawie zakładu [...], wykazując uciążliwości związane z działalnością zakładu. Konflikt ten jest więc niewątpliwie znany organom gminy. Z powyżej przypomnianych okoliczności wynika w sposób oczywisty, że zmiana planu wprowadzona przez Radę Gminy Szczerców Uchwałą XXIV/253/16 z dnia 27 grudnia 2016 r. polegająca m.in. na wprowadzeniu zapisów dopuszczających realizację w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej przedsięwzięć zawsze zagrażających zdrowiu i życiu oznacza akceptację drastycznego zwiększenia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi i to w związku z działalnością podmiotu (podmiotów) naruszającego prawo, nieprzestrzegającego ustaleń zawartych m.in. w decyzji środowiskowej [...]. Zmianą tą organy gminy całkowicie zignorowały słuszny interes społeczny mieszkańców skarżących się na uciążliwości związane z dotychczasową działalnością prowadzoną na tym terenie. Stowarzyszenie podniosło, iż jest organizacją społeczną, której celem jest ochrona wartości bezpardonowo podeptanych przez Radę Gminy Szczerców w Uchwale XXIV/253/16. Niniejszym wezwaniem Stowarzyszenie wyraziło zdecydowany sprzeciw wobec takiego sposobu traktowania przez Radę Gminy Szczerców członków wspólnoty samorządowej, mających te same prawa do ochrony zdrowia i życia, co inni mieszkańcy RP czy UE.

Strona skarżąca wskazała, iż teren zakładu, w tym 1P,U, znajduje się w zwartej zabudowie wsi, a zatem realizowanie przedsięwzięć zawsze zagrażających zdrowiu i życiu powinno zostać bezwzględnie zakazane na całym terenie objętym zmianą planu. Nikt i żaden organ, w tym Rada Gminy Szczerców, nie ma, w ocenie Stowarzyszenia, prawa doprowadzać do istnienia permanentnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi w ich domach w warunkach pokoju. Dopuszczenie takich przedsięwzięć przez organ samorządowy pozostaje w sprzeczności z interesem społeczności, przez którą organ ten został powołany. Skarżoną uchwałą przesądzono o zwiększeniu i stałym występowaniu zagrożeń dla zdrowia i życia wybranej grupy mieszkańców gminy mających nieruchomości zabudowane domami mieszkalnymi w bliskiej odległości od terenu zakładu. Takie traktowanie mieszkańców i problematyki ochrony środowiska pozostaje w sprzeczności z wartościami i zasadami, których broni Stowarzyszenie.

Skarżona uchwała dopuszczająca realizację przedsięwzięć zawsze zagrażających zdrowiu i życiu w środku osiedla mieszkaniowego, w ocenie skarżącej, pozostaje też w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. W kontekście troski m.in. o realizowanie przez organ gminy tej zasady, Stowarzyszenie podkreśliło, że gmina Szczerców dysponuje rozległymi terenami inwestycyjnymi, gdzie działalność zawsze zagrażająca zdrowiu i życiu może być realizowana bez szkody dla ludzi. Storna skarżąca zwróciła nadto uwagę, iż ok. 2010 r. Gmina Szczerców przekazała właścicielowi terenu objętego zmianą planu własną nieruchomość należącą do Skarbu Państwa z przeznaczeniem na działalność przemysłową, aby doprowadzić do zredukowania niekorzystnych oddziaływań (smrodu, hałasu, pyłu) na terenie Osiedla A, w okolicy szkół i przedszkola. Strona dodała, że w czerwcu 2017 r. wydano dla nowego terenu przekazanego przedsiębiorcy decyzję środowiskową na budowę zakładu produkcji naczep, a inwestycję w znacznym stopniu zrealizowano. Stowarzyszenie oceniło, że przekazując teren inwestycyjny w innej lokalizacji, działano we właściwym kierunku. Uchwała XXIV/253/16 ma za nic wcześniejsze starania społeczności i organów gminy, by rozwiązać istniejący już wówczas konflikt społeczny. Uchwała konflikt ten potęguje, nie bacząc na jego społeczne, zdrowotne i środowiskowe skutki. Uchwała pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, a zatem narusza jedną z podstawowych wartości uznawanych w RP, UE i przez Stowarzyszenie A.

2. Wzywając do usunięcia zapisu wprowadzającego § 8.3. zakaz lokalizowania zakładów stwarzających ryzyko awarii przemysłowych wyłącznie dla nowych zakładów wykazano, iż zasadne jest zastąpienie go zapisem obejmującym tym zakazem również zakłady istniejące oraz urządzenia i infrastrukturę techniczna, zgodnym z interesem społecznym i celami Stowarzyszenia.

Ograniczenie zakazu lokalizowania zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku poważnych awarii przemysłowych jedynie do zakładów nowych jest w tym przypadku zdecydowanie niewystarczające. Zakaz powinien dotyczyć całego terenu objętego zmianą planu: 1P,U, 2P,U, i IZ — wraz z funkcjonującymi tam budynkami, instalacjami, urządzeniami, infrastrukturą techniczną itp., gdyż urządzenia i infrastruktura techniczna również mogą stwarzać ryzyko awarii przemysłowych. Organ nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, że na terenie objętym zmianą planu funkcjonował przed jego zmianą zakład (zakłady) stwarzający ryzyko awarii przemysłowych. Stowarzyszenie stwierdziło, że dokument taki nie istnieje. Wprowadzona zmiana oznacza zatem zgodę organu na drastyczne zwiększenie negatywnych oddziaływań i powstanie ryzyka grożącego bezpośrednio i permanentnie życiu ludzi, co jest dla Stowarzyszenia nie do zaakceptowania. Zmianę taką skarżąca uważa za niedopuszczalne, drastyczne i nieuzasadnione przekroczenie władztwa planistycznego, pozostające w sprzeczności z obowiązkami organu w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi, wynikającymi m.in. z Prawa ochrony środowiska, prawa RP i UE.

3. Wzywając do usunięcia zapisów przekształcających teren 1S (w planie z 2013r. : składy, magazyny) w teren 2 P,U - (po zmianie planu: obiekty produkcyjne, składy, magazyny) wykazano, iż przekształcenie to oznacza akceptację organu dla dodatkowego zwiększenia negatywnych oddziaływań na zdrowie i życie ludzi i wielokrotny wzrost obciążeń dla środowiska, co jest sprzeczne z interesem społecznym i celami Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie podkreśliło, że wprowadzona zmiana oznacza rozszerzenie terenu produkcyjnego, w tym: prowadzi do umożliwienia zmiany magazynów w obiekty produkcyjne. Niesie to za sobą niewątpliwie kilkakrotny wzrost obciążeń dla środowiska w stosunku do stanu sprzed zmiany planu, co w warunkach wieloletniego konfliktu społecznego jest kpiną organu z uwarunkowań środowiskowych i interesu społecznego, których to wartości broni Stowarzyszenie.

4. Wzywając do usunięcia zapisów dopuszczających zwiększenie powierzchni zabudowy na terenie 1P,U i 2 P,U z dotychczasowych 40 % do 70% wykazano, iż zapisy te pozostają w sprzeczności z wyrokami WSA, są sprzeczne z przepisami w zakresie ochrony środowiska i celami Stowarzyszenia.

Teren oznaczony w zmienionym planie jako 1P,U i 2P,U (studium 29.1 P,U) -zabudowa produkcyjna, składy magazyny, utworzono z terenów, które w planie z 23.05.2013 r. były terenami 1S — składy, magazyny oraz 1P -zabudowa produkcyjna, składy, magazyny. W dniu 22 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnych wyrokach II SA/Łd 544/14 i II SA/Łd 545/14 stwierdził, iż nie należy zbliżać zabudowy przemysłowej zakładu [...] między ul. B, C, D i zabudowy mieszkalnej. Oznaczając tereny 1PU, 2PU jako w całości pod zabudowę produkcyjną składy, magazyny - zwiększono około czterokrotnie powierzchnię terenu produkcyjnego i niewątpliwie zbliżono zabudowę przemysłową do okolicznych terenów z zabudową mieszkalną oznaczonych w planie z 2013 r. jako m.in. 9 MN/U, 8 MN/U, 5RP, co pozostaje sprzeczności z przywołanymi wyrokami WSA, przy tym jest też sprzeczne z przepisami w zakresie ochrony środowiska. Dopuszczenie zwiększenia powierzchni zabudowy produkcyjnej w środku osiedla domów jednorodzinnych pozostaje też w oczywistej rażącej sprzeczności z zasadą harmonijnego kształtowania krajobrazu i drastycznie narusza ład przestrzenny, co godzi w cele Stowarzyszenia.

5. Wzywając do usunięcia zapisów §15.4a "dopuszczających możliwość przebudowy budynków istniejących w dniu wejścia w życie ustaleń planu, położonych w strefie pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi, a nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu" podkreślono, iż nie jest to uzasadnione ani pożądane ze względów krajobrazowych, narusza ład przestrzenny i służyć ma prawdopodobnie umożliwieniu legalizacji samowoli.

Zapis ten jest sprzeczny m.in. z zasadą harmonijnego kształtowania krajobrazu i drastycznie narusza ład przestrzenny, tym bardziej, że zmiana planu dopuszcza obiekty o wysokości 12 m. Organ nie wyjaśnił w trakcie sporządzania zmiany planu, dlaczego zapisy te zostały wprowadzone. Istnieje duże prawdopodobieństwo, iż ma to służyć umożliwieniu legalizacji samowoli budowlanych istniejących w granicach lub okolicach granic terenu objętego zmianą planu, o których organ wie m.in. z informacji PINB w B. przekazanych Wójtowi Gminy S. np. we wrześniu 2015r.

6. Wzywając do usunięcia zapisów dopuszczających na terenie 1P,U i 2 P,U zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 20% - przed zmianą do 10 % - po zmianie wykazano, że dwukrotne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do stanu sprzed zmiany spowoduje dodatkowe zwiększenie oddziaływań z obiektu oraz zdecydowane zmniejszenie zdolności

samooczyszczania się środowiska.

Zmiana oznacza dwukrotne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, w stosunku do stanu sprzed zmiany planu uchwalonego w 2013 r. Spowoduje to dodatkowe zwiększenie oddziaływań z obiektu oraz zdecydowane zmniejszenie zdolności samooczyszczania się środowiska, co w przypadku działalności, z którą wiąże się zapylenie, smród farb i lakierów ma ogromne znaczenie. Szacunkowo po uwzględnieniu informacji zawartych tylko w punktach 4, 5 i 6 można przyjąć, iż w wyniku wprowadzonych zmian planu nastąpi co najmniej dziesięciokrotne zwiększenie negatywnych oddziaływań na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko. Uchwalenie takiej zmiany planu w warunkach konfliktu społecznego, w ocenie Stowarzyszenia, jest dowodem arogancji organu samorządowego, drwiną z prawa i wartości wspólnotowych. Stowarzyszenie sprzeciwiło się takiemu podejściu do problematyki zdrowia, życia ludzi i stanu środowiska.

7. Wzywając do uzupełnienia zapisów dotyczących terenu 1Z, wykazano zasadność dodania zapisu podtrzymującego całkowity zakaz zabudowy na tym terenie, który obowiązywał w planie z 2013 r.

Uchwała przewiduje dla terenu 1Z - zieleń, parkingi. W uchwale nie zapisano jednak, że teren jest zielenią izolacyjną oddzielającą zakład od terenów sąsiednich z istniejącą zabudową mieszkalną ( tereny 5RP - dz. [...], [...], [...], [...]) i terenu z powstającą zabudową mieszkalną 4RP- (studium 29.2MU), o co nb. wnioskowali mieszkańcy. Ponadto skarżoną uchwałą zniesiono, usunięto dla tego terenu całkowity zakaz zabudowy wynikający z planu z 2013 r. Tym samym rozszerzono teren zakładu, otwierając drogę do jego rozbudowy w kierunku północnym, co pozostaje w sprzeczności z interesem wspólnoty, umożliwia dalszy wzrost obciążeń dla środowiska, wzrost negatywnych oddziaływań i dalsze zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, co w efekcie prowadzi do dalszego wzrostu zagrożeń dla zdrowia i życia, a zatem jest sprzeczne z celami Stowarzyszenia.

8. Wzywając do usunięcia zapisów służących celom innym niż planistyczne, wykazano, iż uchwałę XXTW253/16 uznać należy za próbę obejścia prawa podjętą przez organ w wyłącznym interesie przedsiębiorcy, dla umożliwienia działalności realizowanej nielegalnie oraz za działanie przeciw interesowi mieszkańców, z celowym, świadomym i niedopuszczalnym narażeniem ich zdrowia i życia na permanentne zagrożenia.

W chwili sporządzania zmiany planu, a także obecnie, organ Gminy Szczerców nie potrafi wskazać podmiotu gospodarczego uprawnionego do posługiwania się decyzją środowiskową [...]. Organ wiedział wówczas z urzędu, iż żaden podmiot nie był i niej jest uprawniony do produkcji naczep [...] na terenie objętym skarżoną zmianą planu. Mieszkańcy gminy wykazali to m.in. w 2018 r. w trakcie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. Wójt wiedział również z urzędu o samowolach budowlanych istniejących na terenie objętym skarżoną zmianą planu. Mieszkańcy gminy wykazali to m.in. w trakcie postępowania prowadzonego w 2015 r. w sprawie o wydanie kolejnej decyzji środowiskowej, zakończonego niewydaniem takiej decyzji. Organ wiedział również z urzędu, iż Starosta [...] wydał w dniu [...] pozwolenie na wytwarzanie ok.30 ton (Mg) odpadów niebezpiecznych/rocznie dla firmy [...] Sp. Komandytowa Sp.

z o.o. nielegitymującej się żadną decyzją środowiskową, co było niedopuszczalne. Aktualnie organ wie również z urzędu, iż Starosta B. wydał w dniu [...] pozwolenie na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów w ilości ok. 45 ton/rocznie, tj. sześciokrotnie większej niż to dopuszczała decyzja środowiskowa z 2008 r., oraz że pozwolenie to nie jest zgodne z żadną istniejącą decyzją środowiskową, co jest niedopuszczalne. Organ gminy wie również z urzędu, że te niedopuszczalne pozwolenia wydano, dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Teren ten jest identyczny z tym, jaki obejmuje skarżona zmiana planu, przy czym jest to teren ponad dwukrotnie większy niż ten, który obejmowała decyzja środowiskowa z 2008 r. Powyższe świadczy, w ocenie Stowarzyszenia o tym, iż rzeczywistym celem skarżonej zmiany planu było m.in.:

- umożliwienie zalegalizowani działalności prowadzonej dotychczas bezprawnie na terenie większym niż dotychczasowy, określony w decyzji środowiskowej [...]:

- umożliwienie "zalegalizowania" działalności prowadzonej dotychczas bezprawnie, w sześciokrotnie większym zakresie co do emisji ŁZO i ilości i rodzajów odpadów niebezpiecznych niż dotychczasowy, określony w decyzji środowiskowej [...]:

- umożliwienie prowadzenia działalności zawsze zagrażającej zdrowiu i życiu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, gdzie działalności tej dotychczas nie wolno było prowadzić,

- umożliwienie prowadzenia działalności stwarzającej duże lub zwiększone ryzyko wystąpienia poważnych awarii przemysłowych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, gdzie działalności tej dotychczas nie wolno było prowadzić;

- umożliwienie wydania nowej decyzji środowiskowej, co wcześniej okazało się niemożliwe (postępowania prowadzone w tej sprawie w 2014 r. oraz kolejne – w 2015r. nie doprowadziły do wydania decyzji);

- umożliwienie legalizacji samowoli budowlanych i samowolnych zmian przeznaczenia obiektów (np. z magazynów na obiekty produkcyjne) na terenie objętym skarżoną zmiana planu, podczas gdy dotychczas legalizacja ta nie była możliwa.

Za skandal i kuriozum Stowarzyszenie uważa, że dla zaspokojenia (nb. niewyrażonych na piśmie) potrzeb przedsiębiorcy, siłą władztwa planistycznego uchwalono to, co wykluczają ustawy RP, prawo UE i czemu sprzeciwiali się mieszkańcy gminy. W tym sensie uchwałę XXTV7253/16 uznać należy za próbę obejścia prawa podjętą przez organ w wyłącznym interesie przedsiębiorcy, przeciw interesowi społecznemu, z celowym i świadomym narażeniem zdrowia i życia mieszkańców gminy na permanentne zagrożenia. Rada Gminy Szczerców, której działanie winno służyć m.in. ochronie zdrowia i życia mieszkańców, sprzeniewierzyła się tym zadaniom i stanęła ponad przepisami m.in. prawa w zakresie ochrony środowiska. Stowarzyszenie, działając w obronie wartości, które są uznawane za fundamentalne przez prawo RP i UE, nie może zgodzić się z takim stanem. Stowarzyszenie podkreśliło dodatków, że skarżona uchwała zasadniczo przerzuca odpowiedzialność za skutki ewentualnych poważnych awarii przemysłowych z przedsiębiorcy na organ gminy, co zostało ukryte przed opinią publiczną.

Strona skarżąca dodała, że aktualnie w sprawie terenu objętego skarżoną zmianą planu, toczą się postępowania, których przedmiotem jest wycofanie z obrotu decyzji środowiskowej [...] wydanej dla terenu objętego skarżoną zmianą planu. Fakty ujawnione stronom w tych postępowaniach (o stwierdzenie nieważności wygaśnięcia i uchylenie decyzji [...]), rzucają nowe światło na okoliczności i cel uchwalenia zmiany planu. Wynika z nich m.in., iż dokonana zmiana planu służy umożliwieniu realizowania działalności w zakresie produkcji naczep, która to działalność w chwili uchwalenia zmiany planu była od ok .2 lat realizowana przez nieznany podmiot, nie wiadomo na jakiej podstawie, w zakresie wielokrotnie większym niż określony w decyzji [...] co do emisji ŁZO, ilości materiałów niebezpiecznych, wielkości produkcji. Stowarzyszenie podkreśliło z całą mocą, że stan ten był znany organowi gminy, nie był natomiast znany opinii publicznej. Jest też prawdopodobne, że nie było to znane części Radnych, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania podczas sesji, na której uchwalono skarżoną zmianę planu. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że nie jest wykluczone, iż w wyniku wyżej wymienionych postępowań okaże się, że w chwili uchwalenia zmiany planu w ogóle żadna produkcja i w żadnym zakresie nie miała prawa tu się odbywać. Oznaczałoby to, iż zmiana planu służyła lokalizacji zakładu, co w zwartej zabudowie wsi jest niedopuszczalne w świetle prawa i sprzeczne z celami Stowarzyszenia.

Strona skarżąca przypomniała, iż Stowarzyszenie A powstało m.in., aby stać na straży harmonijnego kształtowania krajobrazu, ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, szeroko rozumianej ochrony środowiska, norm i przepisów wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska, Ustawy o ochronie przyrody, Konstytucji RP i innych na terenie powiatu [...]. Zmiana planu miejscowego zasadniczo zawsze wpływa na ukształtowanie krajobrazu, ład przestrzenny i może być oceniana w kontekście zrównoważonego rozwoju. Obrona tych wartości znajduje się wśród głównych celów działalności Stowarzyszenia, co znalazło wyraz w Regulaminie organizacji, (m.in.: działania na rzecz szeroko rozumianej ochrony środowiska, ochrony zdrowia i życia ludzi na terenie powiatu bełchatowskiego, ze szczególnym uwzględnieniem terenu gminy S., działania na rzecz harmonijnego kształtowania krajobrazu, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju). W związku z tym, że skarżona zmiana części planu miejscowego dotyczy terenu, na którym odbywa się produkcja naczep samochodowych, w zwartej zabudowie wsi, w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej istniejącej wokół zakładu, zmiana ta została oceniona z punktu widzenia jej skutków dla krajobrazu, ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, środowiska, w tym: zdrowia i życia ludzi. Stowarzyszenie przewidziało udział w postępowaniach administracyjnych i innych, o ile postępowania te dotyczą m.in. spraw związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska, z zagrożeniami dla zdrowia i życia ludzi, oceny skutków działalności osób fizycznych i innych podmiotów korzystających ze środowiska, czy godzą w zasadę zrównoważonego rozwoju. Również ten aspekt sprawy znajduje się wśród celów Stowarzyszenia (m.in.: zapobieganie występowaniu skutków negatywnych dla środowiska, w tym: dla zdrowia i życia ludzi, wynikających z realizowanej lub planowanej działalności osób fizycznych i innych podmiotów korzystających ze środowiska; minimalizacja lub likwidacja negatywnych dla środowiska, w tym: dla zdrowia i życia ludzi, skutków działalności osób fizycznych i innych podmiotów korzystających ze środowiska; pozyskiwanie od mieszkańców informacji na temat dostrzeżonych przez nich zagrożeń środowiska i jego niszczenia, zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi, nieprzestrzegania zasad szeroko rozumianej ochrony środowiska, norm, naruszeń ustawy Prawo ochrony środowiska, Ustawy o ochronie przyrody, Konstytucji RP i in.). Organizacje pozarządowe nie tylko współdziałają z instytucjami i jednostkami samorządowymi, ale też mają uprawnienie do sprawowania społecznie specyficznej funkcji kontrolnej. Stowarzyszenie A jako organizacja pozarządowa o wyżej scharakteryzowanych celach, posiada uprawnienie do składania skarg również na uchwałę dotyczącą aktów planistycznych (por. postanowienie NSA II OZ 922/18 z dnia 8 listopada 2018 r. ). Stowarzyszenie korzysta z tego uprawnienia, gdyż zmiana planu dokonana uchwałą XXTW253/16 godzi w cele Stowarzyszenia.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Szczerców wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Według organu żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIV/253/16 Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Szczerców jest bezzasadne ponieważ strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Organ wskazał, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 1, póz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Organ wskazał, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, póz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

W związku z powyższym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114). Zdaniem Rady Gminy Stowarzyszenie nie wykazało własnego interesu prawnego, ani też nie wykazało, że reprezentuje grupę mieszkańców Gminy Szczerców w rozumieniu art. 101 ust.2a u.s.g. naruszenia jego interesu prawnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt: II OZ 922/18 nie wskazuje na ogólne uprawnienie stowarzyszeń do składania skarg na uchwały dotyczące aktów planistycznych. Dlatego też skarga winna zostać oddalona.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych Rada Gminy wskazała, że o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których zlokalizowany jest zakład oraz terenów sąsiednich Rada Gminy zadecydowała podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XXX/266/13 z dnia 23.05.2013r. Uchwała został zaskarżona przez właścicieli terenów sąsiadujących z terenem zakładu. Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uchwale naruszeń prawa, w tym przekroczenia "władztwa planistycznego". Uchwałą z 27 grudnia 2016r. Rada Gminy dokonała jedynie niewielkich zmian wskaźników zabudowy dla terenu zakładu.

Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu zakładu przed podjęciem uchwały z 27 grudnia 2016r. - uchwalony w 2013r. - nie zakazywał realizacji na terenie zakładu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy mogących stwarzać ryzyko wystąpienia awarii przemysłowej, zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych należy uznać, że ich realizacja była dopuszczona (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 353/10 oraz II OSK 1719/07).

Na etapie uchwalenia planu miejscowego nie zapadają żadne wiążące decyzje co do rozbudowy, przebudowy czy innej modyfikacji funkcjonującego zakładu przemysłowego. Ewentualna modyfikacja czy rozbudowa zakładu, a w konsekwencji zmiana jego wpływu na środowisko rozstrzygana jest na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec powyższego sąsiad zakładu przemysłowego ma możliwość obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym.

Kwestia możliwości przebudowy budynków istniejących położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi a nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jest bardzo często stosowanym zapisem umożliwiającym funkcjonowanie (nie rozbudowę) budynków pobudowanych w latach wcześniejszych w oparciu np. o zmieniające się przepisy odrębne dotyczące np. linii zabudowy od dróg publicznych. Ponadto organy gminy nie posiadają wiedzy co do prowadzanych przez organ nadzoru budowlanego postępowaniach legalizacyjnych.

Zgodnie z ustaleniami uchwały z dnia 27 grudnia 2016r. na terenie oznaczonym symbolem 1Z przewiduje się realizację terenu zieleni z dopuszczeniem użytkowania części terenu jako parkingu naziemnego (do 25% powierzchni terenu). Ponadto dopuszczono na tym terenie realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zarzut dopuszczenia na tym terenie rozbudowy zakładu jest więc, w ocenie organu, zupełnie bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) tj. z dniem 1 czerwca 2017r. modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego tej ustawy - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, zaś z art. 17 ust. 2 wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy. Zatem jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skoro zaś zaskarżona uchwała Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 roku podjęta została przed wejściem w życie przepisów zmieniających, skutkuje to koniecznością zastosowania w tym stanie faktycznym przepisów poprzednio obowiązujących ustaw.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie dnia 1 czerwca 2017 r., "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez stronę skarżącą pismem z dnia 12 grudnia 2018 roku, a zatem skarga Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 roku nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, została złożona w przepisanym do tego terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej części rozważenia wymaga podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony.

Jak już wyżej wskazano, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymację do wniesienia skargi na uchwałę ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i może - po bezskutecznym wezwaniu usunięcia naruszenia - zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 2a tego artykułu skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Tym samym nie mają zastosowania przepisy dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interes innych osób w myśl art. 31 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest -z woli ustawodawcy- na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a.

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 159/07).

Strona skarżąca musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, tj. zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., Nr 4, poz. 83A).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że skarżące Stowarzyszenie było więc zobowiązane do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie.

Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. W tym miejscu podkreślić należy, że interes prawny w postępowaniu planistycznym mają zasadniczo właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało żadnego tytułu prawnego do działek objętych planem miejscowym dla części obszaru Gminy Szczerców.

To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "działanie na rzecz harmonijnego kształtowania krajobrazu, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoje" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Stowarzyszenie A nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę.

Wobec tego należało uznać, że nie ma ono legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały, a tym samym Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem podjętej uchwały.

Ponadto Sądowi z urzędu znane jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 922/18 oddalił zażalenie Stowarzyszenia A w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17 w zakresie odmowy zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 października 2017 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania tego Stowarzyszenia w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców. Stowarzyszenie nie uzyskało zatem przymiotu strony w tym postępowaniu, a w konsekwencji również z tego powodu odrzucenie przedmiotowej skargi jest w pełni zasadne.

W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.

B.A.