Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1356/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 274/08 w sprawie ze skargi K. S. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz K. S.j i H. P. kwotę 4.200 (słownie cztery tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 274/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent m. st. W. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 55 uchwały Nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie "Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 3 listopada 1999r. Nr 98, poz. 2491) orzekł o pobraniu od K. S. oraz H. P. jednorazowej opłaty w wysokości po 15.112,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]o pow. 650 m2 położonej w rej. ul. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Decyzją z dnia [...]2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty budził zastrzeżenia co do jego rzetelności i prawidłowości.

Decyzją z dnia 6 lipca 2007 r. Prezydent m. st. W. w oparciu o art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 55 uchwały Nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie "Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] orzekł o pobraniu od K. S. oraz H. P. jednorazowej opłaty w wysokości po 7.237,75 zł z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. i H. P. zarzuciły wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, gdyż wzrost wartości nieruchomości nie był spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], nastąpił wzrost wartości położonych na tym obszarze nieruchomości, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego ze szczególnym uwzględnieniem możliwości inwestycyjnych przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu. Podkreślono, że zainteresowane zbyły nieruchomość za kwotę znacznie wyższą niż ustalona w operacie wartość działki. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty związane z ewentualnym nieodpłatnym przekazaniem gminie części nieruchomości na cele publiczne, bowiem do takiego przekazania nie doszło.

W skardze na powyższą decyzję K. S. i H. P. podniosły, że nie zaistniały przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające ustalenie renty planistycznej. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania przedmiotowego terenu. Skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął jako dowód operat szacunkowy oraz nie uwzględnił deklarowanej chęci przekazania gminie części terenu na cele publiczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd, przytaczając treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdził, iż istota obowiązku uregulowanego w tym przepisie sprowadza się do konieczności uiszczenia przez dotychczasowego właściciela jednorazowej opłaty w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], przyjętego Uchwałą Rady Gminy Warszawa - Wilanów Nr 91 z dnia 25 maja 1999 r., nastąpił wzrost wartości zbytej przez skarżące nieruchomości. W poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 15, poz. 182), przedmiotowa nieruchomość położona była wprawdzie w obszarze oznaczonym symbolem MU - 24 o funkcji mieszkaniowo – usługowej, jednak z ustaleń operatu oraz zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...]1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU - 24, ograniczonych ulicami: Arbuzową, al. Wilanowską, Przyczółkowską, Pałacową i terenami zieleni pod Skarpą Warszawską. Sąd uznał, że teren na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżących stanowił więc jedynie rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Wskazał, iż w sporządzonym w lutym 2007 r. operacie szacunkowym (str. 12) podkreślono, iż uchwalony w 1999 r. plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zasadniczo zmienił przeznaczenie działki będącej przedmiotem wyceny. Plan ten precyzyjnie określa funkcje obszarów, linie zabudowy, układ drogowo - uliczny, zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie i wielkość powierzchni biologicznie czynnej. W poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. st. W. nie określono tak szczegółowo warunków zagospodarowania przedmiotowego terenu. Przedmiotowa nieruchomość położona była wprawdzie w obszarze oznaczonym symbolem MU - 24 o funkcji mieszkaniowo - usługowej, jednak bez możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. "Nowy" plan natomiast przekształcił tereny rolne na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Uchwalenie nowego planu umożliwiło zatem zabudowę terenów objętych tym planem. Przedmiotowa nieruchomość położona jest obecnie w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. A zatem zaistniały przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia tzw. renty planistycznej. Zdaniem Sądu sporządzony w lutym 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy i jednoznacznie wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podał, że kolejną przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej przez byłego właściciela zbytej nieruchomości jest zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszenie przez organ roszczenia w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu. Uchwała Nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie "Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]" została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 3 listopada 1999 r. Nr 98, poz. 2491 i weszła w życie z dniem 18 listopada 1999 r. Pięcioletni termin upływał w dniu 18 listopada 2004 r. Skarżące zbyły nieruchomość na podstawie aktu notarialnego w dniu 16 kwietnia 2004 r. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta m.st. W. w dniu 22 czerwca 2004 r., a zatem przed upływem w/w terminu. Spełnione więc zostały przesłanki warunkujące wymierzenie skarżącym renty planistycznej, której wartość procentowa, zgodnie z art. 55 ust. 2 Uchwałą Nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r., wynosi 25 %.

Odnosząc się do zarzutów, iż organ nie rozważył możliwości pomniejszenia wartości naliczonej renty planistycznej stosownie do treści art. 55 ust. 3 uchwały, Sąd zaznaczył, że brzmienie tego artykułu wskazuje, iż Gmina dopuściła możliwość obniżenia wartości naliczonej renty planistycznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jej zapłaty przekazał nieodpłatnie nieruchomość na cele publiczne. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do nieodpłatnego przekazanie przez skarżące części nieruchomości na cele publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. S. i H. P., reprezentowane przez adwokata A.K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nawet przy braku zmiany przeznaczenia terenu w ramach nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do planu obowiązującego poprzednio sam fakt uchwalenia nowego planu spowodował wzrost wartości nieruchomości objętych tym planem, gdyż obecnie nie ma już obowiązku rolniczego wykorzystywania terenu (który to zresztą obowiązek nie wynikał bezpośrednio z zapisów poprzednio obowiązującego planu);

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. ustalenie, że prowadzone postępowanie administracyjne i zebrane w nim dowody, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, jednoznacznie wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego chociaż brak było dokonania przez organy administracji właściwej oceny operatu, a do zadań rzeczoznawcy majątkowego nie należy ustalanie związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji braku istotnej zmiany planu, a nadto nieuwzględnienie argumentacji skarżących odnoszącej się do kwestii pomniejszenia naliczonej opłaty o tereny zajęte pod infrastrukturę wodno - kanalizacyjną, które miały być wykupione w 2006 r. i uznanie, że przytoczone w skardze argumenty nie są na tyle trafne by skargę uwzględnić.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne K. S. i H. P. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podkreśliły, że sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do pobrania renty planistycznej. Niezbędną przesłanką jest bowiem to, aby pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego istniał bezpośredni związek przyczynowy, który – w ocenie skarżących - nie występuje w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących uchwalenie planu nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania przestrzennego terenu. Zarówno przed jak i po uchwaleniu planu przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo - usługowe. Nieuzasadnione jest powoływanie się na brak - przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. - zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nie rolny, gdyż odmowa Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, na którą powołał się organ, nastąpiła w dniu 25 września 1992 r., a zatem jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992 r. W planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. działka nr 110 zlokalizowana była w strefie o funkcjach mieszkaniowo - usługowych MU - 24 z możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod warunkiem uzyskania odpowiedniej zgody. W okresie obowiązywania tego planu nikt nie występował z wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nie rolny.

W ocenie skarżących nie można uzależniać wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokości opłaty od stopnia szczegółowości planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyną różnicą pomiędzy możliwościami zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki w obu planach jest to, że w planie z 1992 r. istniało czasowe ograniczenie co do możliwości jej zabudowy. Zabudowa jednak nie była niemożliwa i należy przyjąć, że przeznaczenie terenu w obu planach nie zmieniło się. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż wzrost wartości nieruchomości został spowodowany jedynie ogólnym ożywieniem rynku nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym z 1999 r. Skarżące podkreśliły, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących decyzji wymierzających opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki skarżących i objętych tym samym planem miejscowym (a wcześniej planem z 1992r.) uznał, iż nie można w jednoznaczny sposób stwierdzić, że uchwalenie nowego planu miejscowego spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Nadto wnoszące skargę kasacyjną wskazały, iż teren, na którym skarżące wykonały infrastrukturę sanitarną miał zostać wykupiony przez m.st. Warszawa na podstawie wydanego przez Prezydenta m.st. W. Zarządzenia z dnia [...]2006 r., które jednak nie zostało wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podzielić należy tak zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.).

Powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy.

Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty - art. 37 ust. 3 ustawy.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości.

A zatem, podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął za organami administracji publicznej, iż nieruchomość, która została zbyta przez skarżące znajduje się wprawdzie na terenie, który już w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. st. W., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...]1992 r., był oznaczony symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo – usługowej, lecz wobec niewyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, teren ten stanowił w konsekwencji jedynie rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z nieobowiązującego już Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. W.. Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji publicznej, powyższe ustalenia i wnioski oparły wyłącznie na podstawie informacji zamieszczonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym oraz niepoświadczonej za zgodność kserokopii "streszczenia" zawierającego wyrywkowe, luźne informacje dotyczące tego planu bez powołania jakichkolwiek oznaczeń co do rozdziału i artykułów tego planu, z których mają wynikać te informacje.

Jednocześnie, jak wynika z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia [...]1999 r. (załączonego do akt sprawy ), przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami usług podstawowych I stopnia.

W tej sytuacji w oparciu o materiały, jakimi dysponowały organy i Sąd pierwszej instancji, trudno ustalić różnice pomiędzy ustaleniami planu ogólnego z 1992 r. a ustaleniami nowego planu z 1999 r. dla omawianego terenu. Tymczasem przeznaczenie terenu w obu planach zagospodarowania przestrzennego ( porównanie ustaleń planów ) powinno stanowić przedmiot wnikliwej analizy w trakcie postępowania administracyjnego, czy w istocie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w 1999 r. Z akt administracyjnych nie wynika, że na skutek uchwalenia nowego planu z 1999 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu. Nadto nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że informacja podana w operacie szacunkowym oraz podana w "streszczeniu" odpowiada rzeczywistym ustaleniom planu z 1992 r. ( a nie stanowi dowolnej interpretacji planu przez rzeczoznawcę majątkowego i osobę sporządzającą "streszczenie") to i tak wnioski organów i Sądu pierwszej instancji budzą uzasadnione wątpliwości, gdyż tak wcześniej jak i obecnie był to teren o przeznaczeniu na funkcje mieszkaniowo – usługowe. Fakt nie wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w 1992 r. na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - załącznik nr 2 do planu z 1992 r. - nie może być argumentem przesądzającym. Nie wyrażenie bowiem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych w strefie MU-24 na cele nierolnicze miało jedynie charakter czasowy - jak wynika z treści załącznika nr 2 do planu z 1992 r. "do czasu zaistnienia warunków urbanizacji tego terenu ( realizacji infrastruktury technicznej )". Było powszechnie wiadomo, że będą to tereny atrakcyjne pod budownictwo mieszkaniowe i usługi, co mogło mieć niewątpliwy wpływ na ceny nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Operat szacunkowy nie zawiera przekonywujących ustaleń, z których wynikałoby, że wzrost wartości nieruchomości był związany bezpośrednio z uchwaleniem planu miejscowego w 1999 r. Wprawdzie biegły w operacie szacunkowym wskazał, że wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu w 1999 r., lecz jednocześnie podał, iż wzrost na rynku nieruchomości miał miejsce na długi okres przed uchwaleniem tego planu, co w operacie szacunkowym wyjaśniano, że "rynek dyskontuje przyszłe zdarzenia". W latach 1999-2001 dominowała sprzedaż terenów, które nie posiadały jeszcze statusu terenów inwestycyjnych a ceny działek położonych na tym terenie kształtowały się na poziomie cen działek budowlanych. Jednocześnie zauważono, że po uchwaleniu planu "ceny nadal wzrastały, ale dynamika wzrostu była znacznie słabsza".

Przypomnieć należy, iż przepis rangi ustawowej jednoznacznie uzależnia wysokość renty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości. A jeśli tak, to nie można przy wycenie nieruchomości pomijać żadnego elementu, który wpływa na wartość tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie wzrost cen nieruchomości powiązano w operacie szacunkowym z uchwaleniem w 1999 r. planu miejscowego, nie biorąc pod uwagę innych czynników mających wpływ na ceny na rynku nieruchomości, jak popyt - podaż, inflację, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa na terenie Warszawy i znaczenia innych czynników makroekonomicznych. Tymczasem sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, tym bardziej, gdy zmiana przeznaczenia terenów w nowym planie w porównaniu z poprzednim planem, jest wątpliwa.

Jak już wyżej wskazano, w aktach sprawy brak jest wypisu z nieobowiązującego już planu. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego kontrolując zaskarżone decyzje. Sąd nie mógł też w takiej sytuacji przyjąć, nie dysponując przynajmniej wypisem z planu z 1992 r., że nowy plan zmienił przeznaczenie obszaru na korzystniejsze w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, gdyż jest to subiektywna ocena organów wynikająca z operatu szacunkowego, który powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

Ustalenie renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego – art. 156 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i oceny, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie brak jest prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji przyjmując za prawidłową niepogłębioną analizę dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu. Sąd uznał operat szacunkowy, sporządzony w lutym 2007 r., za prawidłowy nie wyjaśniając dostatecznie motywów takiego stanowiska.

W tym stanie rzeczy zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że niezbędna przesłanka przewidziana w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości nie została w sposób niewątpliwy wykazana.

Ponownie rozpoznając sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dogłębnie przeanalizować materiał dowodowy, żądając jego uzupełnienia o wypis z planu z 1992 r., a nie opierać się tylko na ocenach organu wynikających z operatu szacunkowego. W tej sytuacji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji odnoszącej się do kwestii pomniejszenia naliczonej opłaty o teren, na którym skarżące wykonały infrastrukturę wodno - kanalizacyjną, a który miał zostać wykupiony przez m.st. Warszawa na podstawie wydanego przez Prezydenta m.st. W. Zarządzenia z dnia [...] 2006 r. Sąd zasadnie wskazał na brzmienie art. 55 ust. 3 uchwały. Przepis ten stanowi, iż powyższa opłata będzie ulegała zmniejszeniu proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do nieodpłatnego przekazania przez skarżące części nieruchomości na cele publiczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.