Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") przyznał M. K. (zwanej dalej "Skarżącą") specjalny zasiłek opiekuńczy na okres [...].11.2018 - [...].10.2019 w wysokości [...] zł miesięcznie w związku z opieką nad ojcem – M. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. Skarżąca powiadomiła Burmistrza, że jej mąż – B. K. zakończył pracę z dniem [...] listopada 2018 r., a jej syn – K. K. otrzymał dochód netto w miesiącu listopadzie w wysokości [...] zł w związku z podjęciem zatrudnienia.

Następnie Skarżąca powiadomiła Burmistrza, że jej syn pobiera wynagrodzenie. W listopadzie 2018 – [...] zł, w grudniu 2018 r. – [...] zł, w styczniu 2019 – [...] zł. Z dniem [...] stycznia 2019 r. zakończył stosunek pracy. N. umowę zawarł z dniem [...] stycznia 2019 r. i pobiera wynagrodzenie [...] zł.

Burmistrz powziął wątpliwości co do wynagrodzenia syna Skarżącej za listopad 2018 r. Według informacji uzyskanych od jego pracodawcy – M. dowiedziano się, że syn Skarżącej pobrał wynagrodzenie [...] zł za listopad 2018 r. Skarżąca została wezwana do podania prawdziwej wysokości dochodu uzyskanego przez K. K..

Pismem z [...] lutego 2019 r. Burmistrz wezwał Skarżącą do ostatecznego określenia dochodu jej syna za listopad 2018 r. Istniały bowiem rozbieżności, które nie pozwalały na określenie rzeczywistego stanu majątkowego rodziny. Z informacji uzyskanych przez Burmistrza wynikało, że K. K. uzyskał w listopadzie 2018 r. dochód w wysokości [...] zł. W myśl ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami [według stanu na dzień wydania decyzji I instancji objętą kontrolą sądową], zwanej dalej "u.ś.r.") dochód to przychód podlegający opodatkowaniu, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki ubezpieczeniowe zdrowotne.

Pismem z [...] marca 2019 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżąca powiadomiła Burmistrza, że jej syn zakończył pracę w firmie M. W. z dniem [...] kwietnia 2019 r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Burmistrz zmienił okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem z okresu [...] na okres [...] oraz [...]. Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie.

Pismem z 24 czerwca Skarżąca powiadomiła Burmistrza, że z dniem [...] kwietnia 2019 r. jej mąż rozpoczął pracę.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Burmistrz uchylił decyzję z [...] listopada 2018 r. zmienioną następnie decyzją z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2019 r.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzyło postępowanie przed nim. W uzasadnieniu decyzji SKO w P. wskazało, że nie można zmienić decyzji/uchylić jej, gdy okres zasiłkowy już minął. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany specjalny zasiłek opiekuńczy, wypłacony w okresie [...] w związku z wydaną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Burmistrz uznał za nienależnie pobrany specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacony za okres [...] i zobowiązał Skarżącą do zwrotu kwotę [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie tj. łącznie [...] zł. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] SKO w P. uchyliło decyzję organu I instancji z [...] września 2019 r. i umorzyło postępowanie przed nim w całości.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] SKO w P. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że uchylona w sentencji decyzja Burmistrza została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. – organ uznał, że świadczenie skarżącej zostało wypłacone mimo okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a skarżąca była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Takimi okolicznościami miały być zmiany w sytuacji dochodowej w okresie 01.12.2018-30.04.2019. Kolegium uznało, że wyjaśnienia wymaga kwota utraconego dochodu przez B. K.. Podano kwotę [...]zł, a w aktach sprawy mowa jest o kwocie [...]zł. Za orzecznictwem stwierdzono, że dochód w postaci diety radnego należy wliczać do dochodu rodziny, pomimo nieopodatkowania go.

Dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązania Skarżącej do jego zwrotu. Pismem datowanym na ten sam dzień, Burmistrz zawiadomił o przystąpieniu do prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z uchyleniem jego decyzji (decyzja SKO w P. z dnia [...] czerwca 2020 r.).

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. uznał za nienależnie pobrany specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacony Skarżącej za okres [...] i zobowiązał Skarżącą do zwrotu kwoty [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od dnia wystawienia decyzji w kwocie [...]zł - łącznie [...] zł.

Burmistrz stwierdził, że sytuacja dochodowa rodziny, po uwzględnieniu dochodu utraconego oraz uwzględnieniu dochodu uzyskanego:

- [...] zł -miesięczny dochód rodziny osiągnięty w 2017 r., po dokonaniu weryfikacji dochodu ustalono, iż faktyczny dochód utracony przez męża w 2017 r. wynosi: [...] zł,

- kwota dochodu uzyskanego za miesiąc listopad 2018 r. z tytułu uzyskania zatrudnienia przez syna Krystiana : [...] zł.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ na podstawie zgromadzonego materiału ustalił, że miesięczny dochód rodziny w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. wynosi [...] zł, co na członka rodziny (8 członków rodziny) daje dochód [...] zł.

Powołany w podstawie prawnej art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. [...] zł, zaś zgodnie z art. 16a ust. 3 w/w ustawy, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie (tj. [...] zł), na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym.

Organ stwierdził, że dochód na członka rodziny w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r., który wyniósł [...] zł przekraczał granicę dochodu ustaloną w przytoczonym wyżej artykule o kwotę [...]zł ([...] zł - [...] zł) i jest wyższy od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w tym okresie.

W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca zakwestionowała decyzję organu I instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 10, art. 12, art. 14a, art. 75, art. 76, art. 76a, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 2, art. 3, art. 22 ust. 23c oraz art. 30 u.ś.r. Skarżąca podkreśliła w szczególności zarzut naruszenia art. 30 ust. 1, 2, 2b i 8 oraz art. 3 pkt 1a u.ś.r., a także art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1426 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.d.o.f."). Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji uznał, że dochód za rok 2017 wyniósł [...] zł. Odliczono dochód utracony przez B. K. w kwocie [...]zł, a doliczono dochód uzyskany przez K. K. w kwocie [...]zł, a także dochód uzyskiwany przez H. P. od [...] lipca 2017 r. Wskazując na przepisy art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące utraconego i uzyskanego dochodu (z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jak i dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy), dochód rodziny (8 osób) wyniósł [...] zł, co na 1 członka rodziny dało dochód [...] zł. Dochód na członka rodziny przekroczył więc kryterium dochodowe dla 1 osoby wynoszące [...] zł o kwotę [...]zł, czyli o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny. Z harmonogramu wypłat wynika natomiast, że pani K. specjalny zasiłek opiekuńczy został wypłacony od grudnia 2018 r. do kwietnia 2019 r. w kwocie [...]zł. Kwota [...]zł była więc wypłacona nienależnie. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że nagrody sportowe, diety radnego i inne dochody powinny być wliczane w majątku rodziny, aby na tej podstawie ustalić faktyczną sytuację majątkową.

Podsumowując swoje rozważania organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie , zawieszenie, prawa do świadczeń rodzinnych albo zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie organu odwoławczego wobec podjęcia zatrudnienia przez K. K. sytuacja dochodowa rodziny uległa polepszeniu, w związku z czym M. K. nie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie prawem przewidzianym wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. K. kwestionując decyzję organu II instancji w całości.

W skardze podniesiono zarzuty rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności:

1) pominięcie przez Kolegium okoliczności naruszenia przez Burmistrza podstawowych zasad postępowania tj. przepisów art. 6-9 k.p.a. polegających na niezgodnym z prawem niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, nieudzieleniu Skarżącej informacji o aktualnej sytuacji wynikającej ze zgłoszonej zmiany sytuacji finansowej, bezpodstawnym uznaniu, iż miała świadomość, że wnioskowane świadczenia jej nie przysługują, mimo iż organ nie udzielił jej w tej sprawie informacji i nie zmienił dotychczasowej decyzji nagłego odstąpienia przez organ od dotychczasowej praktyki, budzącego – wbrew interesowi publicznemu – nieufności wobec organu;

2) pominięcie przez organ II instancji okoliczności rażącego naruszenia przez Burmistrza przepisów k.p.a. polegającego na braku informowania Skarżącej o stanie sprawy, o braku szczegółowego wyliczenia przez organ dochodu rodziny z uzasadnieniem w zakresie kwalifikacji poszczególnych kwot, które to zarzuty zostały opisane przez Skarżącą w jej odwołaniach;

3) pominięcie przez organ II instancji naruszenia przez Burmistrza przepisów art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie ustawowych terminów załatwiania spraw i przewlekłe prowadzenie postępowania zarówno dotyczącego przedmiotowego świadczenia, jak i postępowania w sprawie uznania zasiłku za nienależnie pobrany;

4) naruszenie przepisu art. 184 k.p.a. przez obydwa organy, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, której oznaczenie numeryczne jest identyczne jak innej decyzji organu I instancji, wydanej w innej sprawie, podczas gdy każda sprawa musi być załatwiona odrębną decyzją administracyjną;

5) rażące naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 32 k.p.a. oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. – polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż Skarżąca ustanowiła pełnomocnika i zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem ogólnym w tych sprawach, wszelka korespondencja dotycząca postępowań w sprawie rzekomo nienależnie pobranych przez nią świadczeń powinna być doręczana wyłącznie pełnomocnikowi;

6) postępowanie w obydwu instancjach jest dotknięte sankcją nieważności, ponieważ strona została pozbawiona możliwości działania przez pełnomocnika, który w ogóle nie został zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania przez Burmistrza, ani przez Kolegium, mimo iż obydwa organy dysponowały udzielonym pełnomocnictwem – i pełnomocnik nie mógł odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego.

Ponadto podniesiono zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 1, 2, 2b i 8, art. 3 pkt 1a i 1c oraz art. 5 i 6 u.ś.r., a także przepisów art. 13 pkt 5, art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 u.p.d.o.f. poprzez:

1) błędne zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2, art. 3, art. 5, art. 6 u.ś.r. polegające na uznaniu, że Skarżąca pobrała nienależnie specjalny zasiłek opiekuńczy w łącznej kwocie [...]zł, mimo że zgłaszała ona organowi wszelkie zmiany w sytuacji materialnej rodziny wnosząc o udzielenie informacji o ewentualnym dokonaniu zmian w naliczeniu zasiłków i nie uzyskała odpowiedzi oraz nie została pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) błędne ustalenie wysokości dochodu rodziny w spornym okresie, w tym również przyjęcie, że łączny dochód w okresie przyznanego zasiłku wynosił [...] zł, niewskazanie podstawy prawnej zakwalifikowania poszczególnych kwot do dochodu rodziny, niewskazanie sposobu wyliczenia tego dochodu, z uwzględnieniem uśrednionych kwot zgodnie z ustawą, a nade wszystko brak uzasadnienia i nieprzedstawienie sposobu wyliczenia wysokości ustalonej należności, w sposób możliwy do zweryfikowania przez Skarżącą, w tym również nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą;

3) naruszenie art. 13 pkt 5, art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 u.p.d.o.f. polegające na błędnym ustaleniu dochodu rodziny, poprzez nieuwzględnienie kosztów uzyskania przychodu B. K. w związku z otrzymywaniem diety z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich;

4) pominięcie przez obydwa organy i niewykonanie wskazań SKO w P. zawartych w poprzednio uchylonej decyzji, a zobowiązujących organ I instancji do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym między innymi do prawidłowego ustalenia całkowitego dochodu rodziny, a także całkowite pominięcie analogicznych orzeczeń Kolegium w sprawie państwa Kwiatkowskich za lata poprzednie i interpretacji przesłanek stosowania przepisu art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych.

W petitum skargi wniesiono o uchylenie decyzji SKO w P., uchylenie decyzji Burmistrza, umorzenie postępowania w I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Organ II instancji podniósł, że skarżąca od lat bierze udział w analogicznych postępowaniach i miała wiedzę o tym, że zmiany w sytuacji majątkowej jej rodziny mają przełożenie na prawo do otrzymywania przyznanego świadczenia. Skarżąca była informowana o konieczności wykazywania zmian. Kolegium uznało, że wykazano, jakie kwoty wzięto pod uwagę przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranej. Pozostałe zarzuty uznano za niezasadne. Skoro skarżąca sama występowała w sprawie kierując pisma do organów, odpowiedzi były przesyłane do niej. Czas prowadzenia postępowania nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie okazały się zasadne wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej p.p.s.a.) w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają granic analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz zobowiązania skarżącej do jego zwrotu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 2 pkt 1 polegającym na dokonaniu niewłaściwej wykładni, a następnie zastosowania tegoż przepisu, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

W ust. 2 tego samego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył określił przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane wskazując między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 1, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Odwołanie się wyłącznie do tego przepisu uzasadnione jest faktem, iż jak wynika z decyzji organów obu instancji stanowił on podstawę orzekania w kontrolowanej sprawie

Z treści powyższego przepisu wynika – co przeoczyły organy obu instancji, że na definicję świadczeń "nienależnie pobranych" w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia bowiem pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania, co wyraźnie wskazuje na powiązanie nienależnego pobrania świadczenia pomimo zaistnienia nowych okoliczność faktycznych skutkujących utratą prawa do jego pobierania ze stanem świadomości osoby je pobierającej, a nie tylko z obiektywnym faktem zmiany stanu faktycznego w zakresie okoliczności warunkujących prawo do świadczeń, w tym dochodu rodziny i poszczególnych jej członków.

Co za tym idzie pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia.

Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd w całości podziela i przyjmuje za własny sąd orzekający w niniejszej sprawie dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Otóż wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1139/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż bezsporną jest w niej okoliczność, że skarżąca uzyskała świadczenia rodzinne, które pobierała na swojego ojca. Prawo do świadczeń rodzinnych zostało ustalone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2018 r. Bezsporny jest także fakt, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej była nie tylko wysoce skomplikowana, ze względu na liczebność tejże rodziny i uzyskiwanie różnorodnych przychodów przez większość jej członków, ale także ulegała zmianom zarówno w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia, jak i w samym okresie zasiłkowym w związku z podjęciem pracy przez jej syna – K. K., a także w związku z utratą i podejmowaniem pracy jej męża – B. K..

Nie ulega zaś wątpliwości, że zmiany w sytuacji dochodowej mają istotny wpływ na prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego, gdyż te zmiany determinują zdolność do jego pobierania w związku z kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Burmistrz przyznał Skarżącej świadczenie rodzinne tj. specjalny zasiłek opiekuńczy na jej ojca – M. P.. Decyzja ta została uzupełniona informacją dotyczącą wystąpienia zmian w trakcie jej obowiązywania (k. 95 akt administracyjnych I instancji). Burmistrz zawarł informację, że w przypadku takich zmian jak zmiana liczby członków rodziny, zmiana sytuacji dochodowej – uzyskanie dochodu, Skarżąca ma obowiązek niezwłocznie powiadomić o tym fakcie organ przyznający świadczenie. Nadto organ wskazał przypadki uznawane za uzyskanie dochodu

W decyzji prawidłowo zatem wskazano skarżącej, iż istnieje obowiązek współdziałania pomiędzy organem udzielającym świadczeń rodzinnych a ich beneficjentem. Współpraca polega między innymi na obowiązku informowania organu o każdej zmianie w sytuacji rodzinnej, czy też dochodowej, gdyż, jak wskazano, determinuje ona możliwość pobierania rzeczonego świadczenia.

Jak wynika z akta sprawy, co zostało szczegółowo opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienie skarżąca skrupulatnie wywiązywała się z powyższego obowiązku informowania organu I instancji o wszystkich zmianach, jakie zachodziły w sytuacji dochodowej jej rodziny. W szczególności skarżąca powiadomiła Burmistrza o dochodach syna, a także o tym, iż jej mąż z dniem [...] kwietnia 2019 r. podjął zatrudnienie, a w maju 2019 r. mąż otrzymał swoje pierwsze wynagrodzenie.

Pomimo tego skarżąca ani razu nie otrzymała informacji, że zmiany, o których powiadomiła Burmistrza spowodowały przekroczenie kryterium dochodowego, co mogłoby skutkować wstrzymaniem wypłacania świadczenia (art. 28 ust. 3 u.ś.r.). Podkreślenia wymaga, iż dopiero po ponad roku tj. pismem z [...] lipca 2020 r. Burmistrz zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w analizowanym okresie.

Powyższe jest o tyle istotne, iż organ I instancji miał wszystkie narzędzia niezbędne do przeprowadzenia stosownych obliczeń, czy skarżąca nadal spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia.

Co za tym idzie uznać należy, iż pobierając, a następnie rozdysponowując środki z przedmiotowego świadczenia, skarżąca działała w zaufaniu do organów władzy publicznej i miała uzasadnione podstawy wierzyć, że skoro powiadomiła Burmistrza o zmianach, a ten nie podjął żadnej interwencji zmierzającej do pozbawienia ją świadczenia, to dalsze pobieranie przyznanych zasiłków nie znamionuje nienależnie pobranego świadczenia.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż skarżąca prawidłowo wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku informacyjnego o istnieniu, którego została pouczona w decyzji przyznającej świadczenie, lecz następnie nie była już pouczana o skutkach zgłaszanych zmian w sytuacji dochodowej rodziny, co z jednej strony oznacza, że nie został w stosunku do nie spełniony wynikający wprost z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. warunek pouczenia o braku prawa do ich pobierania rozumiany jako pouczenie o możliwych skutkach zgłaszanych organowi zmian w sytuacji dochodowej rodziny, jak i przede wszystkim warunek uznania świadczenia za nienależnie pobrane (a nie za nienależnie wypłacone), jakim w świetle prawidłowej wykładni tego przepisu jest stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż tak w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, przy dokonywaniu wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., w oparciu o który uznano świadczenie za nienależnie pobrane zupełnie pominięto ten wynikający z właściwej wykładni tego przepisu wymóg dotyczący stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie, co skutkowało wadliwym zastosowaniem tego przepisu.

Powyższe uchybienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. oceniając, że zachodzą wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanki dla umorzenia tego postępowania.

Niezależnie bowiem od uchybień procesowych jakich dopuściły się organy administracji, a które zostaną omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia, a dotyczących prawidłowości ustalenia dochodu rodziny skarżącej, w związku ze zgłaszanymi przez nią zmianami, zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wykazuje, iż M. K. nie sposób przypisać świadomego pobierania nienależnego świadczenia rodzinnego, pomimo pouczenia jej o okolicznościach skutkujących utratą prawa do tegoż świadczenia.

Co za tym w świetle zgromadzonego i w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, iż działanie skarżącej nie wyczerpało przesłanek dla uznania go za pobieranie nienależnego świadczenia z powodu oczywistego braku wypełnienia przesłanki wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. i już tylko z tego powodu (i niezależnie od oceny prawidłowości wyliczeń dotyczących zmian w dochodzie na osobę w rodzinie skarżącej i ewentualnego przekroczenia w związku z tym kryterium dochodowego), brak jest podstaw do orzekania o zwrocie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wypłaconego skarżącej za okres od [...] grudnia 2018 do [...] kwietnia 2019 r. Bezprzedmiotowe jest zatem dalsze prowadzenie przez organy administracji postępowania w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogłyby się ostać w obrocie prawnym jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, także w przypadku przyjęcia odmiennej niż zaprezentowana w niniejszym wyroku wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r..

Uchybienia procesowe organów dotyczą bowiem poczynienia i uzasadnienia przez nie ustaleń faktycznych dotyczących wpływu licznych i różnorodnych zmian w sytuacji dochodowej rodziny skarżącej (utraty i uzyskiwania dochodu przez poszczególnych jej członków) na spełnienie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie wynika bowiem w jaki sposób organy ustaliły ostatecznie wielkość dochodu utraconego przez B. K. na kwotę [...]zł, w sytuacji, gdy w tych samych uzasadnieniach pojawiają się jako wielkość dochodu utraconego tego członka rodziny skarżącej kwoty odpowiednio [...] zł i [...] zł jako średnie miesięczne dochody utracone z tytułu zatrudnienia w A. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa oraz w przedsiębiorstwie M. .

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika także by orzekające w sprawie organy czyniły ustalenia co do czasu trwania zatrudnienia K. K. oraz B. K. i uzyskiwania dochodów uznanych za dochody uzyskane w całym okresie zasiłkowym objętym zaskarżoną decyzją. Okoliczność ta ma zaś niewątpliwie istotne znaczenie faktyczne la rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 5 ust. 4b u.ś.r. wprost stanowiącego, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, ale tylko i wyłącznie jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

W decyzjach nie wskazano także jakiego konkretnie rodzaju świadczenia nieopodatkowane uzyskiwane przez synów skarżącej były uwzględniane przy ustaleniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co potencjalnie może być o tyle istotne, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 28 u.ś.r. do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się pomoc materialną o charakterze socjalnym określoną w art. 90c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, 1818 i 2197) oraz świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-3 i 5 oraz art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Z regulacji tej a contrario wynika, iż do dochodu nie będą zaliczały się świadczenia wypłacane uczniom na podstawie art. 90c ust. 3 ustawy o systemie oświaty świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Co za tym idzie kompletne ustalenie stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach musi obejmować nie tylko ustalenie faktu pobierania przez członka rodziny nieopodatkowanych świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, ale i rodzaju pobieranych świadczeń, skoro nie wszystkie z nich zaliczają się do dochodu w rozumieniu u.ś.r.

W ocenie Sądu nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze zarzuty.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie ustawowych terminów załatwiania spraw i przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zwraca uwagę, że przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a. przewidują odmienny tryb sankcjonowania przewlekłości postępowania poprzez wniesienie odpowiednio ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność/przewlekłe postępowanie. Tylko te środki służą zwalczeniu bezczynności//przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, a także postanowienie w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, dostępne w CBOSA). Kwestionowanie trybu prowadzenia postępowania w odniesieniu do przepisów prawa procesowego jest domeną innego postępowania. Sąd w niniejszej sprawie nie może odnieść się do kwestii prowadzenia postępowania w perspektywie czasu, gdyż sprawa sądowoadministracyjna została wywołana skargą na rozstrzygnięcie merytoryczne Kolegium oraz Burmistrza, które ostatecznie miały przesądzić o obowiązku Skarżącej.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem rażącego naruszeniem przepisów art. 32 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż skarżąca ustanowiła pełnomocnika i zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem ogólnym w tych sprawach, wszelka korespondencja dotycząca postępowań powinna być doręczana wyłącznie pełnomocnikowi. Sąd zgadza się z twierdzeniem skarżącej, że ustanowienie pełnomocnika oznacza obowiązek kierowanie korespondencji do niego. Sąd zauważa, że ustanowienie pełnomocnika oznacza konieczność ponoszenia wszelkich skutków, jakie z tego faktu wynikają. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Czynności pełnomocnika wywołują skutki dla mocodawcy (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 596/16, dostępny w CBOSA). Organy miały zatem obowiązek kierować wszelką korespondencję, w tym przede wszystkim wydawane decyzje do pełnomocnika Skarżącej. Jednakże, jeżeli naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 2 k.p.a. nie nastąpiło ze szkodą dla strony postępowania, choćby w ten sposób, że nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu, to naruszenie tego przepisu nie skutkuje eliminacją decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 432/21, dostępny w CBOSA). Skarżąca istotnie brała udział w postępowaniu. Wiedziała o wszelkich czynnościach dokonywanych przez organy administracji publicznej. Naruszenie ze strony tych organów, co jest bezsporne, nie może skutkować uchyleniem decyzji, a tym bardziej nie może być uznane za naruszenie rażące. Dlatego też nie można także podzielić zarzutu o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 184 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, której oznaczenie numeryczne jest identyczne jak innej decyzji tegoż organu, wydanej w innej sprawie, podczas gdy każda sprawa musi być załatwiona odrębną decyzją administracyjną jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, iż art. 184 k.p.a. dotyczy udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Co za tym idzie przepis ten nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się jednak do zarzutu, co do tożsamości numerycznej decyzji, Sąd stwierdza, że mimo istotnego utrudnienia w identyfikacji/odróżnienia dwóch decyzji wydanych tego samego dnia, o tej samej sygnaturze, zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia obu decyzji. W przepisie art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a. nie ma mowy o obowiązku zawarcia numeru sprawy, czy też jej sygnatury. Stosowanie numeru sprawy jest istotnym ułatwieniem, jednakże warto wskazać, że w ramach jednej sprawy może być wydawanych kilka decyzji tak jak w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że obie decyzje organu I instancji z tego samego dnia były wydawane w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., a więc dotyczą tej samej materii – zwrotu świadczeń za różne okresy. Zarówno data, jak i sygnatura akt stanowią elementy ułatwiające w identyfikacji decyzji, jednakże służy także temu oznaczenie przedmiotu sprawy, który w analizowanym przypadku różni się okresami, za jakie wydano rzeczone decyzje administracyjne. Sąd zgadza się z tym, że jest to utrudnienie, jednakże sam ten zarzut nie mógł być przesłanką uchylenia decyzji.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny Sąd stwierdza, iż organy administracji publicznej miały obowiązek wziąć pod uwagę diety męża skarżącej z uwagi na sprawowanie przez niego funkcji radnego gminy. W świetle art. 3 pkt 1 lit. c triet 16 u.ś.r., kwoty diet otrzymywanych przez radnego stanowią przysporzenie majątkowe, które należy traktować jako dochód nieopodatkowany, który powinien być w rozumieniu przepisów tej ustawy uwzględniony w całości w dochodzie rodziny przy ustalaniu prawa do tych świadczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 472/17, dostępny w CBOSA). Brak jest jednocześnie jakiegokolwiek przepisu, który upoważniałby organy do pomniejszana uwzględnianych w dochodzie poszczególnych członków rodziny diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, o koszty uzyskania tego rodzaju dochodów, w tym jak postuluje strona skarżąca, o koszty dojazdów na posiedzenia organu kolegialnego, którego członkiem jest mąż skarżącej.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). Zbędność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego skutkowała, z kolei umorzeniem przez Sąd postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego (pkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził kwotę [...]zł, co stanowiło wynagrodzenie radcy prawnego (pkt III. sentencji wyroku).