Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1253/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1a,  ust. 2b,  ust. 3c,  ust. 3e,  ust. 3f,  ust. 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Bożena Suleja, Protokolant st. sekretarz sadowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rada Gminy Boronów z dnia 19 czerwca 2013 r. nr 61/XXXIV/2013 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 października 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący pan R. C. prowadzący przedszkole prywatne "A", wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Boronów Nr 61/XXXIV/2013 podjętą w dniu 19 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne na terenie Gminy Boronów oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej uchwała) domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 2 i 3, § 7, § 8 ust. 1 pkt 5, § 11 ust. 4 pkt 3 i § 11 ust. 5 pkt 2 podnosząc, iż regulacje te nie tylko są niezgodne z ustawą oświatową, ale także praktycznie wpływają na funkcjonowanie przedszkola, paraliżując prawidłowe działania placówki. Zdaniem skarżącego ma to miejsce np. przy rozliczaniu dotacji, gdzie Rada Gminy uniemożliwia optymalne spożytkowanie funduszy wymagając rozliczenia półrocznego, chociaż zapis ustawy oświatowej (art. 90 ust. 3c) mówi o przyznawaniu dotacji w dwunastu częściach, co wskazuje na zasadność rozliczenia rocznego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Boronowie, dalej organ, wniosła o oddalenie skargi, zaś odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdziła, że:

– w § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały organ prowadzący przedszkole niepubliczne został zobowiązany do dołączenia oświadczenia rodzica lub prawnego opiekuna dziecka o miejscu zamieszkania w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy Boronów, co związane jest z tym, że w przypadku zamieszkania a nie zameldowania dziecka na terenie gminy nie ma możliwości weryfikacji czy faktycznie zamieszkuje na jej terenie,

– w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały zobowiązuje się organ prowadzący przedszkole do złożenia w terminie do 15 dnia następującego po upływie każdego półrocza rozliczenia otrzymanej dotacji, zaś ustalając ten termin organ działał w granicach upoważnienia ustawowego (art. 9 ust. 4 ustawy oświatowej), a nadto w zgodzie z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013. 855),

– § 7 uchwały podlegał badaniu Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach, która uchwałą Kolegium z dnia 25 lipca 2013 r. Nr 301/XIX/2013 stwierdziła nieważność tego zapisu i pkt 4 w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, przez co skarga w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowa,

– § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały jest zgodny z ustawą oświatową i jest najbardziej właściwy dla obu stron, gdyż z jednej strony organ prowadzący przedszkole otrzymuje dotację dla każdego ucznia, który faktycznie jest uczniem przedszkola w danym miesiącu, z drugiej strony Gmina jako organ dotujący przekazuje dotację w prawidłowej wysokości, zaś w przypadku usunięcia z uchwały tego przepisu i niewywiązywania się organu prowadzącego przedszkole ze składania miesięcznej informacji o dzieciach uczęszczających do przedszkola będzie skutkowało tym, że Gmina Boronów nie będzie mogła ubiegać się o zwrot kosztów udzielonej dotacji z gmin, których mieszkańcami są dzieci uczęszczające do przedszkola niepublicznego,

– § 11 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 uchwały dotyczą procesu kontroli, w ramach której mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień czy korzystania z pomocy biegłych, co pozostaje w zgodzie z wyrokiem NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1571/12 (którego fragmenty przytoczono) oraz z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazującym na konieczność terminowego rozliczania dotacji, podlegającego kontroli zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy oświatowej, a nadto nie można przeprowadzić prawidłowej kontroli bez stosownych dokumentów i bez sporządzenia z nich odpisów, kopii czy wyciągów, co potwierdza wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1321/11 (z przytoczeniem jego fragmentów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Badając legalność zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że skarga dotyczyła następujących jej przepisów:

– § 6 ust. 1 pkt 2 i 3, zgodnie z którymi "Organ prowadzący zobowiązany jest do: dołączenia – do pierwszej (po przyjęciu ucznia lub zmianie jego adresu zamieszkania) składanej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów – oświadczenia rodzica lub prawnego opiekuna dziecka w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy Boronów zgodnie z załącznikiem nr 3 do niniejszej uchwały" (pkt 2), "złożenia w terminie do 15 dnia następującego po upływie każdego półrocza rozliczenia otrzymanej dotacji wg wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do niniejszej uchwały" (pkt 3),

– § 8 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym "Brak informacji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty kolejnej raty dotacji. złożenie zaległej informacji jest podstawą do przekazania zaległej raty dotacji na rzecz uprawnionego przedszkola w terminie do 10 dni od daty złożenia informacji",

– § 11 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2, zgodnie z którymi kontroli podlega "zgodność złożonych półrocznych rozliczeń wykorzystania dotacji, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały z dokumentacją organizacyjną i finansową przedszkola" (pkt 3), oraz że w ramach kontroli przedszkole jest obowiązane do "przedstawienia na żądanie kontrolującego stosownych dokumentów, w tym w szczególności dokumentacji organizacyjnej, dokumentacji finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania oraz sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów" (pkt 2).

Dodatkowo skarga kwestionowała przepis § 7 uchwały, co do którego uchwałą Nr 301/XIX/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 25 lipca 2013 r. stwierdzono nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej w związku z brakiem upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego do ustalenia zasad przekazywania dotacji za miesiąc lipiec i sierpień w inny sposób niż określone zostało w przepisach art. 90 ust. 2b oraz ust. 2c ustawy oświatowej.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270), dalej ustawa p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 tej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001. 142. 1591), który to przepis stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała spełnia wskazane wymogi, zaś skarga została wniesiona w terminie.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem nieważności jej postanowień wskazanych w skardze wymaga odniesienia się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004. 256. 2572), dalej ustawa, z uwzględnieniem jej brzmienia na dzień uchwalenia tej uchwały, a w szczególności przepisu art. 90 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W myśl art. 90 ust. 1a ustawy "niepubliczne przedszkola (...), które zgodnie z art. 71b ust. 2, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu (...), pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole (...) poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Zgodnie z art. 90 ust. 2b zd. 1 ustawy "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia (...) pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Zgodnie z art. 90 ust. 2c ustawy "Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b (...), a stosownie do art. 90 ust. 3c ustawy "Dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki". "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek" (art. 90 ust. 3e ustawy). "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkoły i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania" (art. 90 ust. 3f ustawy).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11, zgodnie z którym "Skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji oświatowej, to tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem". Podobnie sąd akceptuje w całości, stanowisko zgodnie z którym "Zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienia możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w u.s.c. Wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów przedszkola niepublicznego. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne (tak wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 42/11). Sąd zgadza się również z poglądem, iż "Z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.c. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określenia szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wyprowadzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udzielenie wyjaśnień i informacji" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia

2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1070/13).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarżona uchwała podjęta została bez naruszenia granic unormowania wyrażonych przepisem art. 90 ust. 4 ustawy. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że wymienione w niej przepisy uchwały są niezgodne z ustawą paraliżując prawidłowe działanie placówki czy też uniemożliwiają optymalne spożytkowanie funduszy wymagając rozliczenia półrocznego zamiast rozliczenia rocznego (art. 90 ust. 3c ustawy).

Skarżona uchwała w § 6 ust. 1 pkt 1 nakłada na organ prowadzący obowiązek złożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który udzielona jest dotacja, z zastrzeżeniem zawartym w jej § 8 ust. 1 i ust. 5, że brak tej informacji stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty kolejnej raty dotacji, przy czym złożenie zaległej informacji stanowi podstawę do przekazania zaległej raty dotacji na rzecz uprawnionego przedszkola w terminie do 10 dni od daty złożenia informacji. Skoro z ustawy wynika jednoznacznie, że sporna dotacja uzależniona jest od podania w ustawowym terminie (art. 90 ust. 2 b ustawy) planowanej liczby uczniów, zaś dotacja przekazywana jest w 12 (miesięcznych) częściach, a wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) jest zdeterminowana rzeczywistą liczbą uczniów przedszkola niepublicznego, to trudno uznać, że przepis uchwały nakładający wskazany obowiązek i sankcjonujący jego niewypełnienie narusza przepisy ustawy, a w szczególności, że nie stanowi podstawy prawidłowej realizacji nałożonych na gminę zadań oświatowych. Brak wiedzy o rzeczywistej liczbie uczniów takiego przedszkola (w danym miesiącu) oznacza brak możliwości wypłaty dotacji (jej części) zgodnie z art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 3c ustawy, a więc jej przekazanie w wysokości odpowiadającej rzeczywistej liczbie uczniów danego przedszkola. Źródłem tej wiedzy jest natomiast informacja od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Warto przy tym dodać, że obowiązek podania informacji o rzeczywistej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który udzielona jest dotacja nie wykracza poza zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej upoważnienie, podobnie jak oświadczenie w przypadku ucznia nie będącego mieszkańcem gminy czy też wymóg złożenia półrocznego rozliczenia otrzymanej dotacji.

Tym samym nie naruszają również prawa przepisy § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały skoro ustawa przewiduje mechanizm rozliczenia kosztów dotacji między gminami z uwzględnieniem kryterium zamieszkania ucznia danego przedszkola na terenie danej gminy. Organ dotujący musi posiadać wiedzę co do tych okoliczności, a więc informacji o rzeczywistej liczbie uczniów niebędących mieszkańcami gminy, na terenie której umiejscowione jest przedszkole. Podobnie z przyczyn powołanych wcześniej nie narusza ustawy wymóg składania rozliczenia otrzymanej dotacji w systemie półrocznym, o ile jest to niezbędne dla sprawowania bieżącej i rzetelnej kontroli prawidłowego wydatkowania dotacji. Nie można zasadnie twierdzić, że tego rodzaju obowiązek paraliżuje działanie przedszkola czy też, że jego nałożenie pozostaje w sprzeczności z ustawą czy jej celami.

Odpowiadają prawu także przepisy uchwały, zawarte w jej § 11 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2, dotyczące zakresu i sposobu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym zgodność złożonych półrocznych rozliczeń wykorzystania dotacji z dokumentacją organizacyjną i finansową przedszkola oraz obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów oraz sporządzenia z nich kopii, odpisów i wyciągów. Realizacja wskazanych obowiązków umożliwia właściwą kontrolę prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, zaś zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji w postaci dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania oraz do sporządzenia kopii, odpisów i wyciągów z tych dokumentów, mieści się w granicach określenia "zakresu prawidłowości wykorzystania dotacji", bowiem daje możliwość weryfikacji składanych rozliczeń wykorzystania dotacji, w zgodzie z celem ustawy oraz z uwzględnieniem terminu i sposobu takich rozliczeń. Obowiązek przedstawienia dokumentów oraz sporządzenia z nich kopii, odpisów i wyciągów, stanowi wyłącznie konkretyzację trybu prowadzenia kontroli i nie ma na celu wpływania na bieżące funkcjonowanie przedszkola.

Tym samym dopuszczalne było określenie w skarżonej uchwale obowiązków, o których mowa, jako warunków niezbędnych do wskazanej kontroli, a więc w granicach z art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej.

Sąd stwierdza, że żądanie stwierdzenia nieważności przepisu § 7 uchwały wobec stwierdzenia jej nieważności przez uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 25 lipca 2013 r., a więc przed dniem wniesienia niniejszej skargi oznacza po stronie skarżącej brak interesu prawnego do wniesienia w tym zakresie skargi, a to skutkuje jej oddalenie, wobec braku przesłanki z art. 50

§ 1 ustawy p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a skargę oddalił.