Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2639/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. A. i Ł.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/12 w sprawie ze skargi H. A. i Ł. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. A. i Ł. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie w dniu [...] stycznia 2011 r., złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia drogi ekspresowej S7 z istniejącą drogą krajową nr 7, dla zadania: "Budowa drogi ekspresowej nr 7 na odcinku Olsztynek - Nidzica wraz obwodnicą Olsztynka, w ciągu drogi krajowej nr 51.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4, 4c, 4d, 4e i 6, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 3, art. 23 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: specustawa drogowa, decyzją z dnia 14 marca 2011 r. Nr 03/11 udzielił zezwolenia na realizację tej inwestycji wskazując działki na których będzie ona zrealizowana. Cała inwestycja zlokalizowana jest na terenie województwa warmińsko - mazurskiego w gminach Olsztynek i Nidzica. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości, zostanie ustalone w odrębnej decyzji. Wojewoda wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 10 września 2007 r., znak: SR. 1.6613-8/2007 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz posiada niezbędne uzgodnienia i opinie przewidziane ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - art. 11 d ust 1 pkt 8 oraz Prawo budowlane - art. 35 ust.1.

Organ podkreślił, że Inwestycja objęta była umową z dnia 29 maja 2009 r. jako projekt przewidziany do współfinansowania z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Warunkiem otrzymania dofinansowania, było przygotowanie i realizacja inwestycji w uzgodnionych w powyższej umowie terminach i zakończenie inwestycji w 2012 roku. Biorąc pod uwagę czas konieczny na realizację przedmiotowej inwestycji, konieczne było więc, w celu dochowania założonego terminu zakończenia budowy, jej jak najszybsze rozpoczęcie. Otrzymanie decyzji umożliwiło kontynuowanie dalszych działań, a przede wszystkim wprowadzenie wykonawcy na teren budowy. Uzyskanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności ułatwiło przede wszystkim pozyskanie nieruchomości, co w przypadku inwestycji liniowych stanowi najczęstszą przyczynę opóźnień w realizacji inwestycji.

Jednocześnie wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości objętej przedmiotową decyzją wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenie niezwłocznie lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury, wnieśli: I. J., P. R. oraz H. A. i Ł. A.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, zapis dotyczący nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

W tym zakresie Minister orzekł, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W pozostałej części Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie zawierała określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wojewoda, po uwzględnieniu wniosku inwestora, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. ww. artykułu zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych. Minister stwierdził jednak, że użycie w art. 16 ust. 2 specustawy sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister stwierdził, iż uzyskanie przez omawianą decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji.

Ze względu na podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące istnienia możliwości zmiany lokalizacji urządzeń sieci uzbrojenia terenu związanych z przedmiotową inwestycją w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego Minister wezwał inwestora do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez odwołujące się strony.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor pisemnie ustosunkował się do zarzutów skarżących stwierdzając, że jego zdaniem dopełniono wszystkich wymogów formalnych i technicznych podczas projektowania przedmiotowej inwestycji i zmiana lokalizacji przebiegu drogi, czy usytuowania urządzeń infrastruktury drogowej nie jest możliwa. Powyższe stanowisko inwestora Minister przesłał skarżącym informując o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże skarżący z tego uprawnienia nie skorzystali.

W odniesieniu do przedstawionego w odwołaniu H. A. i Ł. A. zarzutu wydania decyzji Wojewody bez podstawy prawnej z uwagi na fakt, iż przewiduje ona nie tylko budowę drogi, lecz również gazociągu, Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 e specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby również ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Wobec powyższego, z uwagi na występujące kolizje pomiędzy siecią gazową wysokiego ciśnienia, a planowaną drogą S7, konieczne stało się dokonanie przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do wniosku skarżących o orzeczenie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa należących do nich nieruchomości w całości, Organ odwoławczy wskazał, iż działki te nie zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, gdyż ich trwałe zajęcie nie jest konieczne dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro zatem przyjęty w dokumentacji projektowej zakres inwestycji przewiduje jedynie czasowe zajęcie działek uzasadnione koniecznością przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, prawnie niedopuszczalne byłoby wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Skargę od decyzji Ministra złożyli H. A. i Ł. A.

Skarżący zaskarżyli ją w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji. Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze podnieśli zarzuty, co do części decyzji obejmującej nieruchomości, których są właścicielem, podnosząc przede wszystkim, że zgodnie z planowaną inwestycją, przez ich działki ma przebiegać gazociąg wysokiego napięcia, który pozbawi je waloru inwestycyjnego. Działki te, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, były przeznaczone pod zabudowę usługowo-handlową. W konsekwencji Sąd oceniał zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę drogi, w zakresie rozstrzygnięcia odnoszącego się do ww. nieruchomości uznając, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w tej części, która nie przebiega przez ich nieruchomości.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie Sąd wskazał, że podstawą prawną jej wydania były przepisy specustawy drogowej. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 tego prawa w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej: "GDDKiA") złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11 d ustawy, w tym także określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja czyni także zadość art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji.

Decyzja zawiera także zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wraz z odpowiednimi mapami stanowiącymi załącznik nr 1 do decyzji oraz ustala obowiązek dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, a także ogranicza czasowe korzystanie z nieruchomości ,na których wykonywane będą prace związane z przebudową infrastruktury (punkt B decyzji). Nakłada także na władających przedmiotowymi nieruchomościami obowiązek ich udostępnienia w terminie określonym w harmonogramie robót budowlanych. Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e. g. i h. specustawy zezwala na wykonanie tych robót. Wskazuje także, że na inwestorze zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Nadto właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości obowiązany jest udostępniać nieruchomość właścicielowi urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich eksploatacją.

Wśród działek wymienionych w punkcie B dotyczącym lokalizacji inwestycji wymienia się w podpunkcie 2) jako działki o ograniczonym sposobie korzystania w związku z przebudową dróg innych kategorii i istniejącej sieci uzbrojenia terenu, działki należące do skarżących. Jak wynika z uzasadnienia decyzji ograniczenie korzystania z tych nieruchomości jest związane z koniecznością przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia.

Sąd podkreślił, że Skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji przede wszystkim niedokonanie wywłaszczenia należących do nich działek, skoro te utracą swoją użyteczność jako działki przeznaczone pod inwestycje handlowo-gospodarcze.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że działki te nie zostały objęte liniami rozgraniczającymi inwestycji, albowiem ich trwałe zajęcie dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest konieczne. A skoro tak, to słusznie stwierdził, że prawnie niedopuszczalne byłoby przejęcie ich na własność Skarbu Państwa.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 12 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

Jak wynika z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ wydający decyzję winien rozważyć zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ustawy. Winien on zatem przede wszystkim ustalić czy podlegające wywłaszczeniu nieruchomości są zgodnie z projektem przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej, a także mieć na względzie, że prawo własności jest dobrem chronionym w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie jak słusznie stwierdził organ, przebieg planowanej inwestycji, nie uzasadniał dokonania wywłaszczenia działek należących do Skarżących.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest oczywistym, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania lub żądanie nabycia własności nieruchomości może zapaść dopiero po realizacji inwestycji, albowiem dopiero wówczas możliwe jest ustalenie czy doszło do powstania szkody i w jakiej wysokości. A zatem nie można powyższego domagać się w decyzji udzielającej dopiero pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Tym samym zarzut Skarżących naruszenia art. 126 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżących o wykupienie nieruchomości lub przyznanie odszkodowania należy uznać w tym postępowaniu za nieuzasadniony. Sąd nadmienił, iż wskazany art. 126 u.g.n. nie może mieć w ogóle zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy sytuacji czasowego zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Żądanie Skarżących wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji, gdy są one jedynie czasowo niezbędne w celu przebudowy infrastruktury należy uznać za nieuzasadnione. Nie znajduje także uznania zarzut naruszenia art. 11 f ust. 1 specustawy, z którego Strona wywodzi, iż nieprawidłowo ustalono przebieg inwestycji, albowiem nie uwzględniono ważnych interesów Skarżących, dla których należąca do nich nieruchomość w wyniku usytuowania gazociągu straci jakiekolwiek znaczenie. Zasadnie jednak organ wskazuje, iż w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust.1 pr.bud. oraz w art. 32 ust. 4 pr.bud. (co miało miejsce w sprawie) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes Skarżących, polegający na zmniejszeniu wartości nieruchomości, nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jako kolejny zarzut wiążący się z przebudową infrastruktury Skarżący podnoszą zarzut naruszenia art. 11f ust.1 pkt 8e specustawy poprzez przyjęcie, że budowa nowego gazociągu wysokiego ciśnienia jest "li tylko przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu". Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 11f ust. 8 e decyzja o realizacji inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Jest faktem, iż użyte przez ustawodawcę określenie "przebudowa" jest sformułowaniem nieostrym. Poszukując definicji tego pojęcia można by odwołać się do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Specustawa nie zawiera odrębnej definicji tego pojęcia, jednak zważywszy na jego sens w kontekście ustawy, jest oczywistym, iż przebudowa infrastruktury wiąże się także z jej przesunięciem w inne miejsce.

Skarżąca zarzuca, że w sprawie w istocie nie dojdzie do przebudowy gazociągu, lecz do budowy gazociągu o zupełnie nowych parametrach.

Z dołączonej do akt dokumentacji wynika, że istniejące gazociągi to gazociągi wysokiego ciśnienia DN 80 PN6, 3MPa, DN125 PN 6,3 MPa i DN200 PN6,3 MPa eksploatowane przez Pomorską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy w Olsztynie - str. 8 Projektu Budowlanego - GAZ - wysokie ciśnienie. Projektowane gazociągi jak wynika z k. 11 wyżej wskazanego projektu pozostają gazociągami wysokiego ciśnienia, o ciśnieniu gazu 6,3 Megapascala. Jak wynika z pisma EUROPROJEKTU GDAŃSK S.A. z dnia 28 czerwca 2011 r., lokalizacja gazociągu na działkach Skarżących jest niezbędna z uwagi na warunki techniczne, jakie musi spełniać gazociąg.

W ocenie Sądu, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zarzut Skarżących, iż zaskarżona decyzja prowadzi do wybudowania nowej inwestycji jaką jest gazociąg wysokiego ciśnienia, którego wcześniej na terenie realizacji inwestycji nie było, nie może być uznany za zasadny.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez organ art. 28 pr.bud, art. 28 k p a. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.bud. poprzez niedopuszczenie Skarżących jako Strony postępowania w sprawie. Niewątpliwie Skarżący są stroną postępowania i biorą czynny udział w sprawie, o czym świadczy także zakończone przed tutejszym Sądem postępowanie wszczęte na skutek ich Skargi. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rządzi się innymi zasadami, niż postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach tego rodzaju, zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy, decyzję o zezwoleniu doręcza się jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, co może wywoływać wrażenie, iż inne niż wnioskodawca strony są marginalizowane. Takie postępowanie ma przyzwolenie w ustawie, która jak wiadomo służy przyspieszeniu realizacji inwestycji drogowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k p a. i art. 17 ust. 1 specustawy poprzez określenie 120-dniowego terminu do wydania nieruchomości od skarżących, bez ustalenia stosownych opłat za naruszenie ich własności.

Organ drugiej instancji uchylił decyzję organu I instancji w części i określił dodatkowo termin wydania nieruchomości na 120 dni , od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie to jest zasadne i ma oparcie w treści art. 16 ust. 2 specustawy. Rygor natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że nie trzeba z rozpoczęciem robót czekać 120 dni. Jeżeli zostanie wydana decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to rygor nie upada. Rygor ten upada tylko wówczas, gdy organ II – ej instancji uchyla decyzję organu I -ej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Podnieść jednak należy, że w sprawie w zakresie, w jakim dotyczy ona sytuacji Skarżących określenie obowiązku wydania nieruchomości w terminie 120 dni nie ma znaczenia. Rozstrzygnięcie to dotyczy bowiem nieruchomości, które podlegają wywłaszczeniu. Nieruchomości Skarżących temu obowiązkowi nie podlegają. Skarżący mają obowiązek udostępnienia przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z zapisem pkt 8 decyzji w terminie określonym harmonogramem robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. A. i Ł. A. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art.28 Prawa budowlanego i art.28 k.p.a. w związku z art.35 ust.4 Prawa budowlanego poprzez niedopuszczenie skarżących jako strony w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu, co spowodowało wadliwe zaprojektowanie nitki gazociągu wysokiego ciśnienia powodując praktycznie wyłączenie z korzystania zgodnie z przeznaczeniem gospodarczym gruntu do nich należącego;

2. art.16 ust. 2 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez określenie terminu 120-to dniowego na wydanie nieruchomości bez obowiązku ustalenia wykupu nieruchomości od skarżących lub też bez ustalenia niezbędnych opłat odszkodowawczych za naruszenie własności skarżących,

3. art.11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez stwierdzenie, że kontrolowana przez Ministra decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 marca 2011 r. zawiera niezbędne elementy określone w tym przepisie, choć prawidłowa analiza akt postępowania prowadzi do odmiennego wniosku, gdyż przebieg planowanej inwestycji nie został ustalony prawidłowo wobec nieuwzględnienia ważnych interesów skarżących, dla których należąca do nich nieruchomość w wyniku usytuowania gazociągu straci jakiekolwiek znaczenie i powinna w związku tą inwestycją zostać wywłaszczona w sposób zgodny z prawem,

4. art.126 ust. 4, art.128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o wykupienie nieruchomości lub przyznanie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości,

5. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 specustawy poprzez niezasięgnięcie opinii skarżących w przedmiocie projektu budowy zwłaszcza objęcia liniami rozgraniczającymi działek skarżących, gdyż zajęcie ich dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezbędne,

6. art. 12 w zw. z art. 11 f specustawy drogowej oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji przez wadliwe stwierdzenie, że przebieg planowanej inwestycji nie uzasadniał dokonania wywłaszczania działek należących do skarżących,

7. naruszenie art. 23 specustawy w zw. z art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie roszczeń odszkodowawczych skarżących przy zastosowaniu art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

8. naruszenie art. 11f ust. 8e w sytuacji, gdy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "przebudowanie" winno odnosić się do istniejących sieci uzbrojenia terenu, gdy tym czasem na działkach skarżących nigdy wcześniej nie było gazociągu wysokiego ciśnienia, stąd też budowę gazociągu należy potraktować jako nową inwestycję, a nie inwestycję realizowaną na podstawie specustawy,

9. naruszenie art. 15 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uchylenie zapisu w sentencji zaskarżonej decyzji dotyczącej orzeczenia o obowiązkach i .uprawnieniach wynikających z nadania rygoru natychmiastowej wykonalności co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w związku z art. 35 ust.4 Prawa budowlanego poprzez niedopuszczenie skarżących jako strony w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu. Wskazać bowiem należy, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, czego wyrazem było między innymi wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji , jak również zainicjowanie sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Co więcej Wojewoda Warmińsko-Mazurski zgodnie z wymogami zawartymi w art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej: właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, a także poinformował o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczenia wywieszonego w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stornach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez określenie terminu 120-to dniowego na wydanie nieruchomości bez obowiązku ustalenia wykupu nieruchomości od skarżących lub też bez ustalenia niezbędnych opłat odszkodowawczych za naruszenie własności skarżących, wskazać należy, że także ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak trafnie wskazał w swym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji określenie obowiązku wydania nieruchomości w terminie 120 dni nie ma znaczenia w sytuacji skarżących. Rozstrzygnięcie to dotyczy bowiem nieruchomości, które podlegają wywłaszczeniu. Nieruchomości Skarżących temu obowiązkowi nie podlegają. Mają oni bowiem obowiązek udostępnienia przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z zapisem pkt 8 decyzji w terminie określonym harmonogramem robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w swej istocie zmierzały do wykazania, iż zajęcie nieruchomości skarżących winno powodować jej wywłaszczenie lub wypłacenie odszkodowania podzielić należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którym z uwagi na to, że działki skarżących nie zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, albowiem ich trwałe zajęcie nie jest konieczne dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, niedopuszczalnym było wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Zasadnym jest też stanowisko, iż ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą zostać rozstrzygnięte dopiero po realizacji inwestycji, gdyż wówczas będzie możliwa ocena czy doszło do powstania szkody i w jakiej wysokości.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 126 ust. 4, art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o wykupienie nieruchomości lub przyznanie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że wskazywany już w skardze zwykłej przepis art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w ogóle zastosowania w tej sprawie, albowiem dotyczy sytuacji czasowego zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Co więcej dochodzenie roszczeń przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przedmiotem postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a tym samym kwestie te nie mogły zostać rozstrzygnięte w decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie jego punktu 4 stosownie do którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie wykazała bowiem, że przedmiotowa decyzja nie zawierała wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem w ust. 4 decyzji pierwszoinstancyjnej zawarte są wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nieskuteczny był również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11 f ust. 8e który wskazuje jako jeden ze składników decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, aby w razie potrzeby decyzja zawierała ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Takie ustalenia przedmiotowa decyzja zawierała i wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie przebudowa istniejącego gazociągu nie stanowiła budowy gazociągu o zupełnie nowych parametrach co szczegółowo wykazał w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji.

Podobnie nie znajdował uzasadnienia zarzut naruszenia art. 15 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uchylenie zapisu w sentencji zaskarżonej decyzji dotyczącej orzeczenia o obowiązkach i .uprawnieniach wynikających z nadania rygoru natychmiastowej wykonalności co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uchylenie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności miało na celu jedynie uzupełnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego o obligatoryjny element takiej decyzji, a mianowicie określenie terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Decyzja organu II instancji zawierała zapis o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji drugoinstancyjnej było ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te były zgodne z wnioskiem inwestora, a także decyzją organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.