Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2566/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 187 par. 1 i 2, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4, art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 50-51, art. 51 ust. 1 pkt 2  w zw. z art. z art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1313/13 w sprawie ze skargi K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 1313/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 15 maja 2012 r., w trakcie czynności kontrolnych związanych z wykonaniem zjazdów z ul. D., zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] w R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa stwierdził, że w odległości ok. 1,50m od strony południowo-zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], na działce nr [...] wykonane zostało utwardzenie terenu z asfaltu o szerokości ok. 3,53m i długości ok. 7,60m. W odległości ok. 10,38m od w/w utwardzenia, na działce nr [...] wykonane zostało utwardzenie z asfaltu o szerokości ok. 3,0m i długości ok. 6,50m. Utwardzenia powyższe stanowią kontynuację utwardzonych zjazdów z ul. D., posiadają nachylenie i spadek w kierunku południowo – wschodnim. Ustalono, że zjazdy w pasie drogowym ul. D. zostały wykonane w ramach przebudowy powyższej ulicy, na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Po wykonaniu w/w zjazdów, inwestor – M. w R. (dalej: "M. w R.") wykonał dowiązanie wysokościowe ze żwiru i asfaltu do istniejącego terenu działek nr [...], [...] i [...] oraz opisane utwardzenia asfaltem.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, PINB zobowiązał M. w R. do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działek nr [...] i [...]. Objęte postępowaniem roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej, co rodziło uzasadnione wątpliwości w zakresie spełnienia wymagań określonych art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Po przedłożeniu ekspertyzy samowolnie wykonanych robót budowlanych i jej analizie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zrealizowanych utwardzeń terenu na działkach nr [...] i [...] w R. Organ wskazał, że przedłożona ekspertyza została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej i wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Wynika z niej, że zrealizowane utwardzenie zostało wykonane prawidłowo pod względem przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych, wykonawstwa oraz zastosowanych materiałów budowlanych. Nie pogorszyło warunków wodnych, bowiem odprowadzanie wód opadowych jest zgodne z naturalnym spadkiem terenu, ani też nie zwiększyło oddziaływania na budynki sąsiednie.

Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Nakaz zaniechania wydaje się bowiem wyłącznie w przypadku, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego, wydaje się jeżeli zostanie ustalone, że roboty zostały wykonane niezgodnie z przepisami i nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wydaje się zaś wobec stwierdzenia, że roboty wykonano w sposób niezgodny z przepisami, lecz istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Takie przypadki zdaniem organu nie zachodzą w sprawie, a więc brak jest podstaw do władczego działania organu nadzoru budowlanego, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Organ stwierdził, że zarzuty naruszenia prawa własności związane z wykonaniem robót budowlanych pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż orzekanie w ich zakresie wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego. Stanowią ewentualne roszczenia cywilne wywodzące się z prawa własności i nie mogą być rozstrzygane decyzją administracyjną. Winny być dochodzone na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

Po rozpatrzeniu odwołania K., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że kwalifikacja rozpatrywanych robót budowlanych jako utwardzenie terenu działki budowlanej przez organ I instancji oraz przyjęta podstawa prawna jest prawidłowa. Wykonane roboty nie stanowią realizacji zjazdów, bowiem pojęcie "zjazdu" zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) odnosi się wyłącznie do robót budowlanych wykonanych w granicach pasa drogowego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wnika zaś, że zjazdy te zostały wykonane w sposób legalny, w ramach przebudowy ul. D. Za zasadne organ odwoławczy uznał podjęte rozstrzygnięcie, bowiem stwierdzony stan faktyczny nie wymaga zastosowania nałożenia obowiązku lub wydania nakazu w myśl przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Brak przesłanek do zastosowania sankcji przewidzianych powyższą regulacją przesądza o braku stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w związku z czym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał za słuszne również stanowisko organu I instancji dotyczące zarzutu naruszenia prawa własności wskazując, że w trybie naprawczym określonym art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane organ nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy od kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzję tę zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K., wnosząc o jej uchylenie oraz "ustalenie", że wykonane roboty budowlane "zrealizowane zostały jako samowola budowlana i z tego tytułu podlegają rozbiórce". Strona zakwestionowała kwalifikację robót budowlanych, dokonaną przez organy nadzoru budowlanego wskazując, że roboty te stanowiły wydłużenie istniejących zjazdów. Tym samym wykonane utwardzenia stanowią w istocie budowle trwale związane z gruntem, na których realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podniesiono, że na skutek wykonanych robót budowlanych zmianie uległo ukształtowanie terenu, co spowodowało uformowanie się nisz uniemożliwiających naturalny spływ wód opadowych i wpływających niekorzystnie na stan nieruchomości. Podkreślono, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane na działkach K. bez zgody właściciela nieruchomości. Okoliczność ta została pominięta przy rozstrzyganiu sprawy, a bezczynność organu nadzoru w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisów proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, jest przedwczesne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie takiego zgłoszenia nie dokonano, a przy uwzględnieniu faktu, iż samowola budowlana dotyczyła robót budowlanych, konieczne było zastosowanie trybu legalizacji przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwy organ wydaje jeden z dwóch rodzajów decyzji (art. 51 ust. 1): 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd stwierdził, że wątpliwości budzą ustalenia faktyczne skutkujące wyłączeniem działki nr [...] obr. [...] z prowadzonego postępowania. Organy przyjęły, że na działce tej wysypano jedynie żwir i tłuczeń, co nie stanowi robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że zakres i charakter robót wykonanych na działce nr [...] budzi wątpliwości w świetle znajdującego się w aktach sprawy pisma M. w R. do Biura Gospodarki Mieniem w Rzeszowie, w którym stwierdzono, że "wykonane zostały utwardzone dowiązania wysokościowe zjazdów ze żwiru i masy mineralno bitumicznej do istniejącego terenu – do działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] w R. należących do K.". Nadto kwestia ta wymaga wyjaśnienia także w zakresie, czy w tym piśmie omyłkowo zamiast działki [...] wymieniono nr [...], czy też rzeczywiście chodzi o inną działkę K. Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach tej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie - Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Sąd zaznaczył, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b P.b. Natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydanych po podjęciu tej uchwały podkreśla się, że Naczelny Sąd Administracyjny odróżnia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach podkreśla, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. A zatem, w ocenie Sądu "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podniósł, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b. i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W ocenie Sądu organy obu instancji odstępując od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły także zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii zakresu robót budowlanych, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, reprezentowany przez r.pr. M. T., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego ma prawo i zarazem obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz uznanie, że "(...) nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem oraz oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości w postępowaniu naprawczym, jest niezgodny z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonanego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2010 r. II OPS 2/10 i zarazem niezgodny z wykładnią systemową ustawy - Prawo budowlane. Ustawa ta nie wyposażyła organów administracji publicznej do badania tytułu prawnego do nieruchomości (art. 3 pkt 11 tej ustawy) w inny sposób jak tylko poprzez złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wykazanie to następuje wyłącznie w drodze oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2). Natomiast przepisy prawa materialnego (tj. art. 48 oraz 49b ustawy Prawo budowlane) zobowiązujące organ do żądania od inwestora wykazania tytułu prawnego do nieruchomości wprost określają skutki prawne wynikające z powodu braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę wykładnię systemową ustawy - Prawo budowlane nie można zatem uznać, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy, skoro przepisy postępowania naprawczego (art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane) takich działań i obowiązków po stronie organu nie kreują. Zdaniem organu, Sąd nie wziął pod uwagę, że w ustawie - Prawo budowlane nie ma instrumentów, które dawałyby organom nadzoru budowlanego prawo do badania, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli tytułem prawnym wyszczególnionym w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Ustawa ta systemowo zakłada, że prawo inwestora do terenu jest weryfikowane przez organ wyłącznie poprzez złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wywodzenie obowiązku badania tytułu prawnego do nieruchomości w inny sposób wyłącznie z art. 4 Prawa budowlanego jest nieuprawnione, ponieważ przepis ten ma charakter klauzuli generalnej. Klauzula generalna znajduje uszczegółowienie dopiero w przepisach konstruujących określone prawa i obowiązki po stronie organów administracji skorelowane z prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego. Takie uszczegółowienie musiałoby wynikać wprost z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ustawodawca, według gramatycznego brzmienia przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie wiąże rozstrzygnięć przewidzianych decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym nie tylko z oświadczeniem (lub jego brakiem) o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wiąże ich również z brakiem tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Skoro brak tytułu prawnego do nieruchomości może skutkować sankcjami przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego włącznie z sankcją rozbiórki, to powinno to wprost wynikać z przepisu prawa, będącego podstawą prawną rozbiórki. Organ podniósł, że zgodnie z tezą uchwały II OPS 2/10 "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Uchwała ta miała na celu przecięcie wątpliwości, czy w ogóle organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien objąć swoimi ustaleniami również to, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tej kwestii negatywnie stwierdzając, że "(...) W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej."

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przepisów postępowania organ podniósł, iż Sąd nie zwrócił uwagi, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ powiatowy w protokole kontroli z dnia 15 maja 2012 r. Ze zdjęć, które stanowią załącznik do tego protokołu, wynika, że utwardzenie masą bitumiczną dotyczy wyłącznie działek nr [...], nr [...] w R. Natomiast zdjęcie działki nr [...] (wraz z posadowionym na niej budynkiem) przedstawia wysypany żwir i tłuczeń (materiał sypki). Stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Skarżące K. do pisma źródłowego do organu powiatowego, dołącza rysunek na mapie wskazując na miejsce wykonanego utwardzenia oraz materiału, z którego wykonano to utwardzenie. Z rysunku tego wynika, że na działce nr [...] nasypano tłuczeń i żwir. Nie ma więc żadnych podstaw, aby kwestię wyłączenia działki nr [...] z postępowania czynić przedmiotem dalszych rozważań. O fakcie i sposobie wykonanych robót budowlanych przesądza zgromadzony i niekwestionowany również przez skarżącego materiał dowodowy (protokół kontroli, dokumentacja zdjęciowa), a nie pismo M. w R. Nie budzi też wątpliwości, że w przedmiotowym piśmie omyłkowo zamiast działki [...] wymieniono nr [...]. Organ podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał na brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania przy użyciu jakich środków dowodowych organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości oraz zaleceń w przedmiocie określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki w razie, gdy zbadanie tytułu prawnego do nieruchomości wypadnie negatywnie. Na tle oceny prawnej wyroku powstaje pytanie, jaki podmiot można obarczyć sankcjami przewidzianymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, skoro inwestor faktyczny nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, a w związku z tym nie mógł i nie może być pod względem prawnym inwestorem. Zgodnie z oceną prawną wyroku - skoro inwestor faktyczny nie ma prawa do terenu, to nie może być inwestorem pod względem prawnym i wykonywać robót budowlanych w tym obiekcie. Skierowanie decyzji do podmiotu, który samowolnie wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym bez tytułu prawnego do nieruchomości czyli do podmiotu, który nie spełnia wymogu ustawowego, aby wykonać roboty budowlane, może skutkować nieważnością takiego aktu (art. 156 § pkt 4 k.p.a.). Wyrok nie rozwiewa wątpliwości, czy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procesu inwestycyjnego (wycofanie zgody właściciela albo jednego z kilku właścicieli) uzasadnia sankcje przewidziane art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Sąd prawidłowo powziął wątpliwości co do ustaleń faktycznych organu skutkujących wyłączeniem z prowadzonego postępowania działki nr [...] obr. [...]. Ponadto Sąd wyczerpująco wskazał, że naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy - Prawo budowlane przez organy polegało na nieprawidłowym ograniczeniu się tych organów wyłączenie do badania zgodności wykonywanych robót z przepisami technicznymi, z całkowitym pominięciem podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z dysponowaniem przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości. Zdaniem strony organy właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonania robót budowlanych. Brak odpowiednika art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oznacza jedynie, że organ nie może w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 zażądać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić w inny sposób. Celem art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, albowiem – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – podzielił stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22). Teza tej uchwały, choć może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak uzasadnienie uchwały pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50- 51 ustawy - Prawo budowlane.

A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50- 51 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676).

Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 ( OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14).

Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych, na których realizowana jest inwestycja.

Z art. 50 ust.1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie m. in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4).

Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia kwestia realizacji przez inwestora przedmiotowej inwestycji na terenie działek stanowiących własność K. Przyjęcie przez organy błędnego stanowiska w tym zakresie skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy dopuściły się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć należy, iż K. podnosiło kwestie związane z wykonaniem robót budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...] – w piśmie z dnia 7 marca 2011r. po raz kolejny zażądało wszczęcia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...]. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji " prace na działce [...] nie zostały objęte niniejszym postępowaniem". Zasadnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że nie można przyjąć, iż pisma M. w R., a więc inwestora, nie mają żadnego znaczenia dla oceny zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych. Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2012r., zobowiązującego inwestora do opracowania i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] organ I instancji wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych związanych z wykonaniem zjazdów z ul. D., zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] w R., przeprowadzonych w dniu 15 maja 2012 r., stwierdził, że utwardzenia powyższe stanowią kontynuację utwardzonych zjazdów z ul. D. Ustalono, że zjazdy w pasie drogowym ul. D. zostały wykonane w ramach przebudowy powyższej ulicy, na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Po wykonaniu w/w zjazdów, inwestor – M. w R. wykonał dowiązanie wysokościowe ze żwiru i asfaltu do istniejącego terenu działek nr [...], [...] i [...] oraz opisane utwardzenia asfaltem. W tej sytuacji "wyłączenie" działki nr [...] z postępowania administracyjnego budzi uzasadnione zastrzeżenia.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy inwestor może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zaś inwestor w postępowaniu naprawczym nie może skorzystać z uproszczonej formy, jaką jest złożenie stosownego oświadczenia, to – o czym już wyżej była mowa – winien to uczynić na zasadach ogólnych. Organy nadzoru budowlanego winny mieć zatem na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawarte w Rozdziale 4 –"Dowody".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę kasacyjną.