Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 295/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 1, 2 , 3 , 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. o nr [...].


UZASADNIENIE

1.1 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją nr [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzje tego organu nr [...] nr [...] r. odmawiającą L.Ś. umorzenia odsetek od nieopłaconych składek.

1.2 Organ wyjaśnił, że 30 stycznia 2020 r. do Zakładu wpłynął wniosek L.Ś o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację życiową, finansową oraz majątkową. Odmawiając umorzenia tych należności organ ustalił, że wnioskodawca nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2.367,73 zł brutto, tj. 1.285,21 zł netto po dokonywanych potrąceniach. Posiada dochód z tytułu wynajmu pokoi w wysokości 500 zł miesięcznie. Nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych źródeł pomocy. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawca oszacował na łączną kwotę 1.910 zł, w tym: 1.200 zł opłaty eksploatacyjne, 350 zł koszty związane z leczeniem i 360 zł inne wydatki (dożywotnia renta zasądzona sądownie). Wspólne gospodarstwo domowe prowadzi wraz z żoną osiągającą dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.070,61 zł netto. Posiada inne zobowiązania pieniężne: z tytułu podatków płatne w kwocie około 130 zł miesięcznie oraz w instytucjach w wysokości 400.000 zł płatne w kwocie 900 zł miesięcznie; zobowiązania spłacane są poprzez egzekucje Urzędu Miasta i ZUS. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności. Jest stale leczony z powodu chorób przewlekłych takich jak nadciśnienie tętnicze, niedokrwienie serca, dyskopatię lędźwiową, choroby stawów i kręgosłupa, boreliozę. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a z uwagi na brak możliwości poruszania się jest stale rehabilitowany.

1.3 Zakład powołał przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." Wyjaśnił, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zaszły, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy — Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Nie zaszła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ działalność gospodarcza prowadzona była do 9 czerwca 2006 r. natomiast obecnie wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne, które z zgodnie z aktualnymi ustaleniami wynosi 1.340,75 zł netto po dokonywanych potrąceniach. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi strona, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. również nie zachodzi - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W stosunku do zadłużenia na koncie płatnika składek Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcia rachunku bankowego w Banku (obecnie S.), zajęcia wierzytelności pieniężnej do F. i T., I. SA, M. SA, Bank, B. SA oraz zajęcia świadczenia emerytalnego, które nie zostały przekazane do komornika, gdyż w pierwszej kolejności pokrywany jest dług alimentacyjny; prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało uznane za bezskuteczne. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

1.4 Zakład powołał przesłanki umorzenia zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Wyjaśnił, że decydując się na założenie działalności gospodarczej wnioskodawca powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność.

Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W przypadku wnioskodawcy przesłanka ta nie będzie miała zastosowania. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że strona posiada liczne problemy zdrowotne, w tym umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z uwagi na brak możliwości poruszania się jest stale rehabilitowana. Do wniosku dołączono dokumentację medyczną obrazującą stan zdrowia. Zakład uznał za udokumentowany fakt pozostawania przez wnioskodawcy w stałym leczeniu i konieczność przyjmowania leków oraz korzystania z rehabilitacji. Nie neguje wystąpienia trudnej sytuacji zdrowotnej. Podkreślił, że stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłaną do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy. Przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawiałaby stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Natomiast w przedmiotowym przypadku przesłanka nie będzie miała zastosowania, gdyż strona posiada stałe źródło dochodu z pobieranego świadczenia emerytalnego, a także uzyskuje dochody z innych źródeł.

W ocenie organu, zgromadzona dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę uniemożliwiła stronie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ publiczny w ramach gospodarowania środkami publicznymi nie może pozwolić sobie na odstąpienie od dochodzenia należnych mu kwot, poprzez skorzystanie z instytucji umorzenia zaległości, w sytuacji gdy zobowiązany ma obiektywną możliwość ich spłacania.

Działalność gospodarcza prowadzona była do 9 czerwca 2006 r. Aktualnie strona pobiera świadczenie emerytalne oraz osiąga dochód z innych źródeł. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną W. Ś, która posiada dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.070,61 zł netto, natomiast w wyniku rewaloryzacji, która miała miejsce w marcu bieżącego roku kwota świadczenia uległa zwiększeniu.

1.5 Odnosząc się do argument strony, że z uwagi na rozprzestrzeniającą się epidemię koronawirusa, prowadzona działalność związana z wynajmem pokoi letnikom nie jest i nie będzie prowadzona, co pozbawia dodatkowego dochodu, Zakład wskazał, że sytuacja związana z wirusem COVID-19 nie jest sytuacją trwałą i ostateczną.

1.6 Stałe wydatki związane z utrzymaniem zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym wnioskodawca oszacował na łączną kwotę 1.910 zł. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały wykazane stałe wydatki związane z utrzymaniem na łączną kwotę 2.953,41 zł. Powyższe kwoty znacznie się od siebie różnią, natomiast tylko część z nich została udokumentowana. Wnioskodawca posiada także inne zobowiązania pieniężne z tytułu podatków płatne w kwocie około 130 zł miesięcznie oraz w instytucjach w wysokości 400.000 zł płatne w kwocie 900 zł miesięcznie. Zobowiązania regulowane są w drodze postępowania egzekucyjnego. Posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek.

Aktualny dochód w gospodarstwie domowym to około 2.950,47 zł netto. Kształtuje się on na poziomie znacząco wyższym od ustalonego przez IPiSS minimum socjalnego w IV kwartale 2019 r., które dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.989,83 zł. W ocenie Zakładu, zadeklarowany przez wnioskodawcę stan majątkowy nie jest jednoznaczny, ponieważ nie wykazał i nie udowodnił skąd bierze środki finansowe na utrzymanie i pokrycie zobowiązań, gdzie kwota ponoszonych wydatków jaka została przez niego przedstawiona to 4.013,41 zł. Zatem brak kompletnego materiału dowodowego nie pozwala na dokonanie faktycznej oceny sytuacji materialnej. Pod wskazanym przez stronę adresem zameldowani są również J.Ś (córka), która posiada własne źródło dochodu oraz K.P. (wnuk). Osoby te powinny również partycypować w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego.

2.1 L.Ś. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach skargę na decyzję Zakładu. Wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 marca 2020 r. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, że wobec skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone wobec skarżącego, zaś organ nie może jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, podczas gdy skarżący wykazał dokumentami, że nie posiada majątku ani dochodów pozwalających na pokrycie zobowiązania w jakiejkolwiek części, zaś dodatkowo wykładnia tego przepisu dokonana przez organ prowadząca do uznania, że stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności na podstawie tej przesłanki jest uzależnione od prowadzenia egzekucji wobec strony postępowania i może być dokonana jedynie w oparciu o stwierdzenie organu egzekucyjnego jest błędna;

b) art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie przez organ, że wobec braku spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności Zakład nie może umorzyć zobowiązań skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepoddanie go należytej ocenie, tj. niedokonanie samodzielnej oceny przez organ możliwości finansowych i stanu majątkowego skarżącego w celu ustalenia, czy jest on w stanie regulować zaległość, a w konsekwencji:

- uznanie, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

- niedokonanie oceny indywidualnej sytuacji majątkowej skarżącego, a wskazanie w odmowie umorzenia dowolnych, ogólnikowych, sprzecznych ze sobą argumentów,

- dokonanie dowolnych ustaleń, że brak jest w stanie faktycznym sprawy okoliczności wskazujących na wystąpienie przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.,

- błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że skarżący posiada możliwość spłaty zadłużenia a nadto, że możliwe jest prowadzenie względem skarżącego skutecznie postępowania egzekucyjnego,

- błędnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, aby opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

2.2 W uzasadnieniu skargi L. Ś. podniósł, że organ nie rozróżnia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 jak i pkt 6 u.s.u.s., naprzemiennie argumentując decyzję odmowną przesłankami z tych dwóch przepisów. Organ wskazuje, że nie jest spełniona przesłanka z pkt 5, gdyż naczelnik urzędu skarbowego i komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ nie uwzględnia jednak, że do ustalenia niewypłacalności skarżącej ZUS nie potrzebuje dokumentów stwierdzających brak majątku skarżącej pochodzących od organu egzekucyjnego. Zakład sam powinien dokonać ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej dłużnika i jego możliwości spełnienia należności. Ponadto, błędy jest wniosek organu, że skoro wobec skarżącego jest prowadzona egzekucja, to oznacza to, że jego możliwości zaspokojenia świadczenia istnieją. Biorąc pod uwagę podeszły wiek skarżącego, wysokość otrzymywanego przez niego świadczenia emerytalnego i możliwą wielkość dokonywanych z niego comiesięcznych potrąceń, faktyczny brak możliwości uzyskania innych dochodów, brak majątku a także wysokość zadłużenia skarżącego u szeregu wierzycieli, oczywiste jest, że organ nigdy nie zaspokoi się z zaległego świadczenia, tym bardziej niecelowe jest dochodzenie odsetek od nieopłaconych w terminie składek.

2.3 Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s jasno wynika, że to Zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Zakład nawet nie podjął próby dokonania powyższego szacunku, gdyż jego zdaniem, skoro naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, to przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie ma w stosunku do skarżącego zastosowania. Ponadto w decyzji stwierdzono, że skoro toczy się w stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne, to wobec tego istnieje możliwość przymusowego ściągnięcia powstałego zadłużenia. Stwierdzenia te są błędne.

Przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie uzależnia stwierdzenia niewypłacalności dłużnika od ustalenia przez naczelnika urzędu skarbowego, czy dłużnik posiada majątek pozwalający na spłatę zobowiązania (tej przesłanki dotyczy art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), ale jedynie od stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład powinien samodzielnie ocenić wskazaną przesłankę nieściągalności i jest do tego zobowiązany niezależnie od tego, czy w stosunku do dłużnika (wnioskodawcy) było, czy też nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ temu obowiązkowi nie zadośćuczynił.

Sytuacja majątkowa, rodzinna i zdrowotna skarżącego ustalona w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty pozwala na ustalenie, że zaistniała przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Skarżący nie posiada żadnego majątku ani nieruchomego, ani ruchomego, który nadawałby się do egzekucji, jego jedynym źródłem dochodu jest pobierane świadczenie emerytalne, które jest przez niego w całości przeznaczane na bieżące potrzeby, w tym leczenie. Skarżący posiada zadłużenie tylko na rzecz ZUS na kwotę przekraczającą 400.000 zł, nie wliczając zaległości względem innych wierzycieli na kwoty kolejnych kilkudziesięciu do kilkuset tysięcy złotych. Wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza. W toku postępowania komornik potwierdził, że skarżący nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomego, oszczędności, pojazdów, innych dochodów a egzekucja jest prowadzona wyłącznie ze świadczenia emerytalnego. Żona skarżącego również nie posiada żadnego majątku i utrzymuje się z niewysokiej emerytury. Aby dokonać oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne organ powinien więc ustalić, z jednej strony w jakiej części świadczenie skarżącego jest wolne od egzekucji (przy uwzględnieniu również prowadzonej obecnie egzekucji) i jaka w związku z tym mogłaby być wartość maksymalnego miesięcznego potrącenia, a z drugiej oszacować miesięczne wydatki egzekucyjne, a następnie zestawić te kwoty ze sobą. Dopiero takie ustalenie daje podstawy do stwierdzenia stanu niewypłacalności skarżącego lub jego braku w myśl art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zestawienie dochodów skarżącego z sumaryczną wielkością jego zadłużenia oraz stanem zdrowia, podeszłym wiekiem i brakiem możliwości uzyskania jakichkolwiek innych dochodów całkowicie wyklucza realność spłaty zadłużenia.

2.4 Nawet w wypadku gdyby organ stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, to zachodzą względem skarżącego szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie wnioskowanych odsetek w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W przypadku skarżącego zarówno stan jego zdrowia jak i brak możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów oraz fakt, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przemawiają za skorzystaniem przez organ ze wskazanej instytucji umorzenia wnioskowanych przez skarżącego odsetek.

3.1 W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2168 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

4.2 W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w celu ustalenia istnienia wyżej opisanych przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wszelkich okoliczności związanych z wnioskodawcą: określenie jego dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, stanu jego majątku, wysokości zadłużenia, a także sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Rozstrzygnięcie organu musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności.

Wyjaśnienia wymaga, że odmowa zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek i odsetek od tych składek obliguje organy orzekające do należytego wykazania, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy uwzględniających sytuację skarżącego. Kontrola sądowa decyzji obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Proces decyzyjny organu został przeprowadzony z naruszeniem powyższych reguł.

4.3 Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Ustęp 3 stanowi z kolei, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

4.4 W niniejszej sprawie Zakład uznał, że w sprawie brak spełnienia powyższych przesłanek. W ocenie Sądu, stanowisko organu należy podzielić co do przesłanek z punktów 1, 2, 3, 4, 4a, 4b (które są niesporne) i 5. W zakresie tego ostatnio wymienionego punktu należy wyjaśnić, że trafnie organ uznał brak spełnienia tej przesłanki. W sprawie nie było informacji od podmiotów wymienionych w tym przepisie (naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego) o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucje. Ponadto, prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalnego, więc w istocie nie można stwierdzić, że zaszła omawiana przesłanka.

Ustalenia organu nie zostały natomiast poczynione prawidłowo w zakresie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ zajął stanowisko, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie poczynił w tym zakresie jednak żadnych ustaleń co do przewidywanych, możliwych do wyegzekwowania kwot, ani wiążących się z tym postępowaniem wydatków egzekucyjnych. Tymczasem z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że Zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 stycznia 2012 r., I SA/Ke 481/19 i z 9 lipca 2020 r. I SA/Ke 39/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 maja 2018 r. I SA/Kr 324/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ nie podjął próby dokonania rzetelnego szacunku w omawianym zakresie. Wskazał natomiast, że wobec zadłużenia płatnika prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez zajęcia rachunku bankowego, zajęcie wierzytelności i świadczenia emerytalnego. Podniósł również, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało uznane za bezskuteczne, a dopóki jest ono w toku, nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności.

Odnosząc się do tych argumentów należy wskazać, że nie stanowią ono uzasadnienia przesłanki opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zakład, który ma obowiązek ustalenia przesłanek opisanych w tym przepisie, winien wpierw wziąć pod uwagę, że dochód strony pochodzi z emerytury. To zaś oznacza obowiązek rozważenia tego dochodu przez pryzmat art. 10 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201; dalej u.p.e.a.), jako świadczenia podlegającego ochronie w postępowaniu egzekucyjnym, oraz przez pryzmat art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 1383 ze zm.), stanowiącego o kwocie emerytury wolnej od egzekucji i potraceń. Organ winien zatem rozważyć z jednej strony, w jakiej części emerytura jest wolna od egzekucji zgodnie z powołanym przepisem i jaka w związku z tym miałaby być wartość maksymalnego miesięcznego potrącenia, a z drugiej oszacować miesięczne wydatki egzekucyjne. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji nie przeprowadzono, a to oznacza, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. zawierającego wymogi uzasadnienia decyzji. Prawidłowo sporządzone powinno czynić zadość zasadzie przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Należy podkreślić, że sąd nie może uzupełniać braków postępowania przeprowadzonego przez organ administracji o stosowną argumentację prawną i wyręczać w ten sposób organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

4.5 Podsumowując, brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącego przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego stwierdzenia jej nieistnienia oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu.

4.6 Należy jeszcze dodać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następuje to na podstawie przesłanek zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Co ważne w kontekście przedmiotowej sprawy, dopiero prawidłowe ustalenia organu na temat przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. pozwala przejść do przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uchybienia Zakładu w zakresie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. powodują, że na tym etapie postępowania przedwczesna jest ocena stanowiska organu na temat zaistnienia przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 -3 rozporządzenia.

4.7 Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględniając rozważania Sądu wyeliminuje wskazane powyżej uchybienia. Ustali i przedstawi w uzasadnieniu decyzji pełną i wyczerpującą ocenę sytuacji skarżącego w odniesieniu do prawidłowo ustalonej przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

4.8 Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.