Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 2, art. 8, art. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 124 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 160, art. 162, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.81 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 212 ust. 5, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 39
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego
article: art. 1037 § 1, art. 922, art. 58 § 1, art. 95
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 16
journal: Dz.U. 2009 nr 93 poz 768
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 20, art. 21, art. 63
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 32, art. 33, art. 9, art.6, art. 8, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107, art. 80, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W świetle przepisów dotychczasowego ustawodawstwa zabużańskiego, w tym przepisów ustawy z dnia 8 maja 2005 r., konieczne jest, aby także wskazujący byli uprawnieni do rekompensaty, gdyż, aby spadkobierca byłego właściciela mienia pozostawionego, będący osobą wskazującą, mógł skutecznie dokonać wskazania, czyli przysporzenia na rzecz innego spadkobiercy, to sam musi być najpierw uprawnionym do otrzymania  wartości majątkowej, którą teraz chce rozporządzić.

TEZY

W świetle przepisów dotychczasowego ustawodawstwa zabużańskiego, w tym przepisów ustawy z dnia 8 maja 2005 r., konieczne jest, aby także wskazujący byli uprawnieni do rekompensaty, gdyż, aby spadkobierca byłego właściciela mienia pozostawionego, będący osobą wskazującą, mógł skutecznie dokonać wskazania, czyli przysporzenia na rzecz innego spadkobiercy, to sam musi być najpierw uprawnionym do otrzymania  wartości majątkowej, którą teraz chce rozporządzić.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Dzbeńska Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2450/10 w sprawie ze skargi H. T. i J. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. T. i J. T. solidarnie na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2450/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi H. T. i J. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty: w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w punktach od 1 do 4; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; w pkt 3. oddalił w pozostałej części skargę; w pkt 4. zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących H. T. i J. T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] potwierdzającą A. S., T. J. S., H. G. T., B. M. T. i A. R. T. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i odmawiającą potwierdzenia tego prawa J. M. T. – z tytułu spadkobrania, w [...] części spadku po J. M. T.

Z ustaleń organu centralnego wynikało, że T. S., A. W. S., H. G. T., A.R. T. i B. T., wnioskiem z dnia [...] marca 2004 r., wystąpili do Wojewody Ś. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez: A. J. S., A. J. S., A. S. i J. M. T. nieruchomości położonej we L. przy ul. A., którą stanowił budynek mieszkalny, czterokondygnacyjny, z użytkowym poddaszem, całkowicie podpiwniczony, murowany, o powierzchni zabudowy [...] m², wybudowany w 1908 r.

W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku, Wojewoda Ś. – działając na zasadzie art. 5, 6, 7 ust. 2, art. 8 i 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) - decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. potwierdził wskazanym wyżej osobom – jako ostatecznym spadkobiercom współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej we L. - prawo do rekompensaty, w kwotach po [...] zł na rzecz: A. S. i T. J. S. oraz po [...] zł na rzecz: H. G. T., B. M. T. i A. R. T., ale jednocześnie (w pkt 5 decyzji) odmówił potwierdzenie tego prawa J. M. A. T., który nabył spadek po J. M. T. w [...] części.

Od pkt 5 powyższej decyzji Wojewody odwołanie wnieśli H. G. T. i J. M. A. T.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Skarbu Państwa kontrolą instancyjną objął całą decyzję Wojewody Ś. i uznał, że nie naruszała ona prawa, gdyż zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały – zdaniem organu odwoławczego - na uwzględnienie.

Minister ustalił, że – jak wyżej wspomniano - współwłaścicielami nieruchomości położonej we L. przy ul. A. byli w częściach równych: A. J. S., A. i J. S., A. S. i J. T. Osoby te zamieszkiwały w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadały w tym dniu obywatelstwo polskie i opuściły Kresy Wschodnie na mocy układu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy "zabużańskiej" z dnia 8 lipca 2005 r.

Na podstawie przedłożonej przez strony dokumentacji organ stwierdził, że osobami uprawnionymi do otrzymania rekompensaty z tytułu pozostawienia opisanego na wstępie mienia są: H. G. T., T. S., A. S., A. T. i B. T., gdyż osoby te są spadkobiercami byłych właścicieli majątku pozostawionego we L., którzy nie zrealizowali przysługującego im z tego tytułu prawa i mają obywatelstwo polskie.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda Ś. zasadnie natomiast odmówił potwierdzenia przedmiotowego prawa w odniesieniu do udziału, przysługującego J. M. A. T. na podstawie spadkobrania w [...] części spadku po J. M. T.. Wskazanie bowiem, dokonane pismem z dnia [...] marca 2007 r. przez H. G. T. (występującego jako pełnomocnik J. M. A. T.), a w którym H. G. T. wskazał siebie - jako osobę uprawnioną do rekompensaty, nie mogło wywoływać skutków prawnych w postaci zwiększenia należnej H. G. T. rekompensaty, o udział przypadający J. M. A. T. Organ przytoczył w tym miejscu treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i zauważył, że w przypadku ubiegania się o rekompensatę spadkobiercy właściciela mienia zabużańskiego, warunkiem przyznania spadkobiercy tego prawa jest posiadanie przez nią obywatelstwa polskiego. Abstrahując zatem od rozpatrywania możliwości dokonania wskazania osoby uprawnionej za pośrednictwem pełnomocnika, Minister uznał, iż nie było dopuszczalne uznanie skuteczności takiego wskazania w sytuacji, gdy osoba wskazująca jest wprawdzie spadkobiercą byłego właściciela mienia zabużańskiego, ale nie posiada obywatelstwa polskiego. Dopuszczalność takiego działania oznaczałoby bowiem zgodę na obejście art. 3 ust. 2, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zabużańskiej i byłoby sprzeczne z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Jeżeli bowiem spadkobierca, który nie posiada obywatelstwa polskiego nie może uzyskać potwierdzenia prawa do rekompensaty na swoją rzecz, to tym bardziej – jak wywodzi organ - nie posiadając tego prawa, nie może go przekazać innej osobie.

Wskazując na treść art. 58 § 1 k.c., Minister twierdził, że sankcją za naruszenie zakazu ustanowionego w w/w przepisie jest bezwzględna nieważność czynności prawnej, a pod pojęciem ustawy, użytym w tym artykule, należy rozumieć wszystkie akty prawne składające się na system źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto, organ odwoławczy akcentował także, że o ile w ogóle dopuszczalnym byłoby dokonanie "wskazania" poprzez pełnomocnika, to w przedmiotowej sprawie brak było umocowania w tym względzie. Pełnomocnictwo udzielone H. G. T. dotyczyło bowiem wyłącznie szeroko rozumianego umocowania do rozporządzenia udziałem spadkowym, czego nie można było utożsamiać z dokonaniem "wskazania", o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, gdyż poprzez dokonanie "wskazania" osoba wskazująca nie wyzbywa się udziału spadkowego. W takim przypadku, wskazujący traci tylko uprawnienie do rekompensaty, natomiast cały czas jest spadkobiercą w stosunku do majątku spadkodawcy, który ten posiadał w chwili śmierci.

Poza tym uprawnienie do rekompensaty, skonstruowane zostało jako prawo, którego beneficjentami są bądź pierwotni właściciele nieruchomości zabużańskich, bądź ich spadkobiercy. Przy takiej konstrukcji prawnej, wskazanie osoby uprawnionej jest swoistym wyjątkiem, który - jak każdy wyjątek - wg wykładni prawa winien być interpretowany ściśle.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r.

H. G. T. i J. M. A. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie pkt 5 utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 2 zd. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 32 k.p.a. i 95 k.c., art. 3 ust. 2 zd. 2 ustawy "zabużańskiej" w zw. z art. 1037 § 1 k.c., art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy "zabużańskiej" w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie postanowień Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ze szczególnym uwzględnieniem art. 12, zawierającego zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową i postanowień 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Ponadto, wskazywano również na naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 50 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a., art. 64 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 33 § 4 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 "ustawy zabużańskiej", art. 7 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymywał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie, które do Sądu wpłynęło w dniu 15 kwietnia 2011 r. skarżący wnosili o ewentualne wystąpienie przez Sąd Wojewódzki - na podstawie art. 234 TWE - do ETS w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy przepisy art. 12 TWE, art. 17 TWE i art. 4 Porozumienia EOG, w których zawarty jest zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową zakazują Państwu Członkowskiemu (Polsce) stosowanie przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) w zakresie w jakim wyłączają z grona osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej osoby (w tym spadkobierców) nie posiadającą obywatelstwa polskiego?"

Stwierdzając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymywała ona w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w punktach od 1 do 4 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się częściowo uzasadniona, chociaż z innych powodów niż podniesiono to w jej treści.

W zakresie tej części rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. zawierała rozstrzygnięcie składające się z 5 punktów, przy czym pkt 1-4 zawierały postanowienia określające osoby i przyznana im wysokość rekompensaty. Natomiast w pkt 5 decyzji organ wojewódzki odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty w odniesieniu do udziału spadkowego, wynoszącego [...] części a przysługującego J. M. A. T. Odwołanie od tej decyzji zostało przy tym wniesione tylko, co do rozstrzygnięcia zawartego pkt 5.

Powyższe – zdaniem Sądu – oznaczało, że w pozostałej części, w której potwierdzono prawo do rekompensaty, decyzja organu I instancji stała się ostateczna, co skutkowało uprawnieniem dla organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy tylko w części objętej odwołaniem. Z treści zaś zaskarżonej decyzji ( z treści komparycji i uzasadnienia decyzji ) wynikało, iż Minister rozstrzygnął o całości sprawy, a więc również o części postępowania zakończonego decyzją już ostateczną. Ponieważ – jak wywodził Sąd - uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczegółowych, to należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa - w części, w jakiej rozstrzygała o decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim ta ostatnia decyzja stała się ostateczna, zapadła z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Oddalając natomiast skargę w pozostałym zakresie – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. – Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga ta w części, w jakiej kwestionowała decyzje organów obu instancji odmawiające potwierdzenia prawa do rekompensaty w odniesieniu do udziału przysługującego skarżącemu J. M. A. T., była nieuzasadniona.

Sąd podniósł, że bezspornym w sprawie było, że J. M. A. T. był wprawdzie jednym ze spadkobierców byłej współwłaścicielki nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, ale nie posiadał obywatelstwa polskiego (miał obywatelstwo f.). Z tej przyczyny nie mógł "wskazać" jako uprawnionego do rekompensaty współspadkobiercy – H. G. T.

Powołując się na treść art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz odwołując się do historycznych uregulowań, dotyczących problematyki mienia zabużańskiego, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że regulacje te od samego początku rozliczenie państwa polskiego z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Polski odnosiły jedynie do obywateli polskich. Mimo, że kolejne regulacje były – jak wywodził Sąd - poddawane krytyce z różnych względów, to jednak nigdy nie podważano tej regulacji, która stawia wymóg, by ubiegający się o rekompensatę posiadał obywatelstwo polskie. Również i ustawa z 8 lipca 2005 r. wyraźnie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego -akcentuje wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przez osobę ubiegającą się o przyznanie rekompensaty. Wymóg ten odnosi się przy tym zarówno do właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP (art. 2 pkt 2), jak i do spadkobierców właściciela takiej nieruchomości (art. 3 ust. 2). Powołując się zatem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 182/09, niepublik.), Sąd Wojewódzki twierdził, że nie ulegało wątpliwości, iż obecnie obowiązująca ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń co do wymogów, jakim powinien odpowiadać spadkobierca, poza posiadaniem obywatelstwa polskiego. Prawo do rekompensaty jest bowiem wspólnym uprawnieniem spadkobierców a ustawodawca wprowadził tylko dla nich ten przywilej, wynikający z przysługiwania prawa do rekompensaty, że spadkobiercy bez konieczności przeprowadzania działu spadku mogą się umówić, którzy z nich zrealizują przysługujące im wspólne uprawnienie. Dlatego też nieuprawniona była – wg Sądu - wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) dokonana przez skarżących, według których wymóg posiadania obywatelstwa polskiego odnosi się tylko do spadkobierców, którzy mają otrzymać rekompensatę a nie dotyczy tych spadkobierców, którzy wskazują kto ze spadkobierców ma otrzymać rekompensatę. Przez "wskazanie" – jak akcentował Sąd - spadkobierca dysponuje bowiem własnym udziałem spadkowym w prawie do rekompensaty, a aby tym prawem zadysponować to najpierw musi je nabyć. Z tego powodu Sąd podzielił pogląd organu, że przyjęcie wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa (...) prezentowanej przez skarżących prowadziłoby do obejścia tego przepisu. Poza tym spadkobiercy "wskazujący", którym spośród nich przysługuje prawo do rekompensaty byliby sytuowani w sytuacji lepszej niż ci spadkobiercy, którzy mają mieć przyznane prawo do rekompensaty, gdyż ci muszą spełnić wymóg posiadania polskiego obywatelstwa i co więcej, mieliby oni sytuację uprzywilejowaną w stosunku do samych właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, bo im również przysługuje prawo do rekompensaty tylko w sytuacji gdy, poza innymi wymogami, posiadają obywatelstwo polskie.

Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki uznał, że ponieważ jeden ze współspadkobierców współwłaścicielki nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP – J. M. A. T. nie posiadał obywatelstwa polskiego to nie nabył więc prawa do rekompensaty, a zatem nie mógł również zadysponować tym prawem w wysokości jego udziału przez wskazanie swojego brata, jako współspadkobiercy, co do tego udziału. Zbędne więc było – zdaniem Sądu - dokonywanie oceny czy forma "wskazania" dokonana przez J. T. była zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze aktów prawa międzynarodowego, Sąd Wojewódzki zauważył, że rekompensata - przyznawana w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy - ma charakter odszkodowawczy. Odpowiedzialność odszkodowawcza państw członkowskich Unii Europejskiej nie jest zaś przedmiotem regulacji traktatowej. Problematyka odszkodowawcza państw członkowskich należy bowiem do prawa wewnętrznego każdego z tych państw, co znalazło wyraz również w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie "Broniowski przeciwko Polsce", zapadłym na tle realizacji uprawnień Zabużan. W wyroku tym zaś Trybunał uznał, iż doszło do naruszenia artykułu 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka na skutek nieprawidłowego funkcjonowania polskiego ustawodawstwa i praktyki administracyjnej przez co nastąpiło zaniechanie skutecznej realizacji "prawa zaliczania" wobec osób uprawnionych do rekompensaty za mienie zabużańskie. Wyrokiem tym więc zobowiązano rząd polski do zapewnienia stosownych środków prawnych w celu zaspokojenia roszczeń wszystkich uprawnionych lub przyznanie im w zamian równorzędnego zadośćuczynienia. Trybunał – jak wywodził Sąd - nie przyznał w tym wyroku odszkodowania osobie występującej ze skargą a przyznał Państwu Polskiemu uprawnienie do swobodnego wyboru środków służących realizacji roszczeń Zabużan. Tak więc naruszenie art. 1 Protokołu 1 polegało w tym przypadku na tym, że brak było wówczas regulacji prawnej, która zapewniałaby realizację roszczeń Zabużan. Obecnie zaś taka regulacja jest i nie można mówić, że zaskarżona decyzja naruszała "prawo unijne", gdyż zakres tej regulacji pozostawiony został prawu krajowemu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, to, że Polska jest członkiem Unii Europejskiej, a każda osoba będąca obywatelem państwa członkowskiego jest obywatelem Unii, nie oznaczało, że każdy obywatel Unii ma prawo do rekompensaty za mienie "zabużańskie". Wymogi, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP określa bowiem ustawa z 8 lipca 2005 r., z którą zaskarżona decyzja była zgodna.

W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki uznał, że nie zachodziła konieczność do wystąpienia z wnioskowanym przez skarżących pytaniem prejudycjalnym do ETS.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 3, H. G. T. oraz J. M. T. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. postanowień Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - publ. w Dz. Urz. UE C 115/47 z 9.5.2008 r., dalej jako: "TFUE" ze szczególnym uwzględnieniem art. 18 TFUE (dawniej art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską: "TWE"), zawierającego zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz art. 20 TFUE (dawniej art. 17 TWE) ustanawiającego obywatelstwo Unii, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, iż zakres przysługiwania i otrzymania rekompensaty zabużańskiej jest uregulowany i regulacja ta nie narusza "prawa unijnego", a w konsekwencji ich niezastosowanie, podczas, gdy prawo podstawowe TFUE weszło - z mocy art. 91 Konstytucji RP - do krajowego porządku prawnego i ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed regulacjami krajowymi;

2. art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zawierającego zakaz dyskryminacji poprzez jego niezastosowanie, co ma szczególne znaczenie w warunkach członkostwa naszego kraju w Unii Europejskiej. Prawo do respektowania własności nie znajduje się bezpośrednio w Konwencji, tylko w Protokole Dodatkowym nr 1 do Konwencji (art.1), którego postanowienia, stosownie do art. 5 Protokołu, uznaje się za dodatkowe artykuły Konwencji, razem z nią stosowane;

3. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że konstrukcja ustawy zabużańskiej do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty zalicza wyłącznie spadkobierców byłych właścicieli, których wskazali wyłącznie inni spadkobiercy ("osoby wskazujące") legitymujący się w chwili składania takiego oświadczenia o wskazaniu - obywatelstwem polskim, o czym według stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku przesądzać ma treść art. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, podczas gdy stanowisko to jest całkowicie nieprawidłowe z uwagi na to, że:

(i) z literalnego i gramatycznego brzmienia przepisów ustawy zabużańskiej (tj. w szczególności art. 2 oraz art. 3) nie wynika, aby rzeczywisty spadkobierca właściciela nieruchomości zabużańskiej, który nie posiada decyzji potwierdzającej obywatelstwo polskie na dzień złożenia oświadczenia o wskazaniu (jako tzw. "osoba wskazująca") nie mógł wskazać osoby uprawnionej do uzyskania prawa do rekompensaty w osobie innego spadkobiercy - swego brata, posiadającego obywatelstwo polskie,

(ii) ustawa zabużańska nie wyłącza od dziedziczenia osób nie mających potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego - jak w niniejszej sprawie. Zresztą, gdyby taki zapis znalazł się wprost w tej ustawie byłby on rażąco sprzeczny z Konstytucją RP i obowiązującymi Polskę — międzynarodowymi paktami praw człowieka i obywatela oraz zobowiązaniami Polski wynikającymi z wejścia Polski do Unii Europejskiej — jako jawnie naruszający konstytucyjne zasady równości wobec prawa, ochrony prawa własności oraz ochrony prawa dziedziczenia oraz zakazu dyskryminacji spadkobierców z powodu obywatelstwa, albowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędna wykładania art. 3 ust. 2 zd. 2 ustawy zabużańskiej w zw. art. 1037 § 1 k. c., podzielająca tym samym błędne stanowisko organów administracji, sprowadzająca się w konsekwencji do stwierdzenia, że poprzez dokonanie wskazania osoba wskazująca traci tylko uprawnienie do rekompensaty, natomiast cały czas jest spadkobiercą w stosunku do majątku spadkodawcy, który ten posiadał w chwili śmierci, prowadziłaby do podziału masy spadkowej, w skład której wchodzi bez wątpienia uprawnienie do rekompensaty za tzw. "mienie zabużańskie", a które to uprawnienie zostałoby wyodrębnione w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa spadkowego, zwłaszcza, że przepis art. 1037 § 1 k.c. stanowi wprost, iż "dział spadku może nastąpić bądź na mocy umowy (...), bądź na mocy orzeczenia sądu", natomiast taki dział spadku po spadkobiercach skarżących nie był przeprowadzany,

(iii) ustawę zabużańską należy poddawać w procesie jej stosowania wykładni literalnej in dubio pro libertate (zob. wyrok NSA z 12.04.2006r, II GSK 23/06-Lex nr 209721) zgodnej z zasadą proporcjonalności (o której pisze Hubert Izdebski w artykule "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" - Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego (28)/2010), a nie zawężającej wykładni celowościowej (mającej na celu maksymalne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych), gdyż przepisy tej ustawy są wystarczająco precyzyjne. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 roku (sygn. akt I OSK 1087/07) odnoszącym się bezpośrednio do przepisów ustawy "zabużańskiej". Sąd ten stwierdził jednoznacznie, że przepisy te są oczywiste i jasne i z tego powodu sięgnięcie w ich przypadku do wykładni (ograniczającej krąg osób uprawnionych do rekompensaty) innej aniżeli gramatyczna jest nieuprawnione,

(iv) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 roku (sygn. akt I OSK 182/09 ) uznał za naruszającą podstawowe zasady konstytucyjne (w szczególności art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - konstytucyjna zasada ochrony "prawa dziedziczenia" i "prawa własności") decyzję wojewody, który odmówił spadkobiercy prawa do uzyskania rekompensaty z uwagi na fakt braku obywatelstwa polskiego przez spadkobiercę wskazującego innego uprawnionego spadkobiercę posiadającego obywatelstwo polskie. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu do w/w wyroku: "Nowa ustawa nie zawiera także żadnych ograniczeń co do wymogów, jakim powinien odpowiadać spadkobierca", a Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 maja 2007 roku (P 20/06) - iż z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1) wynika nakaz równego traktowania spadkobierców w podobnych lub zbliżonych sytuacjach prawnych: wybór przez ustawodawcę określonego modelu dziedziczenia winien być konsekwentny, tzn. ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równej ochrony prawa dziedziczenia oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP),

(v) Konstytucyjna regulacja dotycząca prawa dziedziczenia zawarta jest w przepisach art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, których treść jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca ściśle łączy "prawo dziedziczenia" z "prawem własności". W zakresie ochrony własności i prawa dziedziczenia normą szczegółową jest art. 64 Konstytucji, który w ust. 2 stanowi o podmiotowej równości tej ochrony. Pojęcie "prawo dziedziczenia" należy rozumieć nie tylko jako sam fakt sukcesji, na podstawie testamentu lub ustawy, ale także jako spoczywający na organach państwa obowiązek ochrony wszelkich praw związanych ze spadkiem (zapis, zachowek) oraz obowiązek ustanowienia i zabezpieczenia odpowiednich procedur, mających na celu stwierdzenie nabycia spadku, ochronę spadkobiercy i jego praw spadkowych. Wskazane wyżej przepisy konstytucyjne ustanawiają szeroko pojętą ochronę "prawa własności" i "prawa dziedziczenia", pozostawiając szczegółowe zasady dziedziczenia do uregulowania w ustawach zwykłych (Kodeks cywilny - prawo spadkowe). Przepisy prawa spadkowego zawarte w Kodeksie Cywilnym, jak i Konstytucji RP jak najbardziej dopuszczają możliwość dziedziczenia przez osoby fizyczne bez względu na obecnie posiadane obywatelstwo — w związku z czym wyłączenie osób legitymujących się prawomocnym postanowieniem spadkowym z kręgu osób posiadających prawo do wskazania osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty w oparciu o ustawę zabużańską - jedynie na podstawie niedopuszczalnej wykładni przepisów - uznać należy za rażąco sprzeczne z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej oraz Konstytucja RP (zasada równości wobec prawa — art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz zasadą ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia — art. 64 ust. 2). W wyroku z dnia 29 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny (P 20/06) analizował istotę konstytucyjnego prawa do dziedziczenia stwierdzając m.in., że na treść konstytucyjnego prawa do dziedziczenia składa się kilka podstawowych elementów tj.:

- w związku ze śmiercią osoby fizycznej, ustawodawca musi przy tym ukształtować instytucji dziedziczenia zgodnie z założeniami konstytucyjnymi,

- zakaz arbitralnego przejmowania przez państwo lub inne podmioty prawa publicznego własności osób zmarłych; prawo własności przysługujące osobie fizycznej nie może wygasać w chwili jej śmierci, ale winno trwać nadal, co zakłada jego przejście na inną osobę, lub osoby; inaczej mówiąc, ustawodawca nie ma możliwości wprowadzenia "ukrytego" wywłaszczenia poprzez pozbawianie składników majątkowych osób zmarłych statusu własności prywatnej,

- nakaz uwzględniania reguł dziedziczenia jako podstawowego czynnika rozstrzygającego o tym, komu mają w razie śmierci spadkodawcy przypaść przedmioty tworzące jego majątek,

- nakaz równego traktowania spadkobierców w podobnych lub zbliżonych sytuacjach prawnych; wybór przez ustawodawcę określonego modelu dziedziczenia winien być konsekwentny, tzn. ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równej ochrony prawa dziedziczenia,

- zakaz pozbawiania jakiejś kategorii osób zdolności dziedziczenia, czyli możliwości nabycia własności i innych praw majątkowych po śmierci osoby, której przysługiwały one za życia,

- ochrona praw osób, które uzyskały status spadkobiercy po śmierci określonej osoby; Konstytucja chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia,

- nakaz takiego ukształtowania regulacji prawnych, aby umożliwić spadkobiercy - określonemu przez ustawodawcę - definitywne nabycie składników majątku spadkowego ( zob. w szczególności wyroki: z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 41/99 OTKZU nr 1/2001, poz. 5, z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SK 15/00, OTKZU nr 4/2001, poz.85, z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt K 37/02 OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96, z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 46/05 OTK ZU nr 41 A/2006, poz. 39).

W innym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2007 r. (sygn. akt P 21/06) podniesiono m.in., że: "Z art. 64 ust. 1 Konstytucji wynika również adresowany do ustawodawcy zakaz pozbawiania jakiejś kategorii osób zdolności dziedziczenia, czyli możliwości nabycia własności i innych praw majątkowych po śmierci osoby, której przysługiwały one za życia, "

(vi) Interpretacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielająca pogląd organów administracji w niniejszej sprawie narusza w sposób jaskrawy art. 32 ust. 2 Konstytucji (zakaz dyskryminacji) w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji - czego kolejnym potwierdzeniem jest wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r. (sygn. akt P 4/99), w którym to wyroku Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją szczególne przepisy o dziedziczeniu gospodarstw rolnych (poddające spadkobierców nieuprawnionemu różnicowaniu) z uwagi na ich sprzeczność z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust.1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji - wyrok ten dowodzi, że ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równości, z uwagi na to, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 wyznaczyła ramy, których ustawodawca regulując problematykę poszczególnych dziedzin prawa, nie może przekroczyć bez narażenia się na zarzut naruszenia Ustawy Zasadniczej.

Tymczasem wadliwa wykładnia zastosowana w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie w ogóle nie uwzględnia wyrażonej w przedłożonych postanowieniach spadkowych woli spadkodawców, prowadząc jednocześnie do "ukrytego wywłaszczenia." W przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdził on także, że: " Konstytucyjna gwarancja prawa dziedziczenia ma przede wszystkim znaczenia "negatywne", tj. uzasadnia zakaz arbitralnego przejmowania przez państwo (inne podmioty prawa publicznego) własności osób umarłych. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie ma możliwość wprowadzenia "ukrytego" wywłaszczenia poprzez pozbawienie składników majątkowych osób zmarłych statusu własności prywatnej,

(vii) Zasadność wskazanych wyżej twierdzeń potwierdzają dodatkowo przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (regulującej min. postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3). Wniosek o zwrot nieruchomości mogą złożyć oprócz byłego właściciela również jego spadkobiercy ustaleni przez organ administracyjny na podstawie przedłożonych prawomocnych postanowień spadkowych. Spadkobiercą takim może być zarówno osoba posiadająca polskie obywatelstwo, jak i osoba nieposiadająca polskiego obywatelstwa. Ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tu sytuacji tych podmiotów przyznając im równe traktowanie w zakresie zgłaszania roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ( sygn. akt II SA/Kr 1267/07): "O tym, kto faktycznie jest spadkobiercą wnioskodawcy rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku." Zarówno na gruncie przywołanej tutaj ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na gruncie ustawy zabużańskiej, dla ustalenia kręgu spadkobierców osoby uprawnionej (byłego właściciela przejętej przez państwo nieruchomości) winno się stosować polski kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz.93) - księga IV - spadki (art.922 - 1087);

4. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 w zw. z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię contra legem, interpretując wyjątek od konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich spadkobierców, w sposób rozszerzający ten wyjątek także na osoby wskazujące (które nie ubiegają się o rekompensatę zabużańską), podzielając tym samym błędne stanowisko organów administracji, że wymóg posiadania polskiego obywatelstwa odnosi się do wszystkich spadkobierców - zarówno do tych którym ma być przyznane prawo do rekompensaty (wskazanym), jak i do tych, którzy wskazują komu spośród nich rekompensata ma przysługiwać (wskazującym);

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPS A), a mianowicie:

1). art. 162 w zw. z art. 160 P.p.s.a. w zw. z art. 267 TFUE poprzez zaniechanie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia w przedmiocie wniosku skarżących (zawartym w piśmie przygotowawczym z dnia 12 kwietnia 2011 r.) o skierowanie - na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) - do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu ("ETS") pytania prejudycjalnego (podczas, gdy obowiązek wydania takiego postanowienia wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny jest niepodważalny) a jedynie poprzestanie na stwierdzeniu, iż nie zachodzą warunki do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do ETS, w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość, co do obowiązywania przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej - w świetle art. 18 i art. 20 TFUE, a ewentualne usunięcie tych wątpliwości jest w niniejszej sprawie zagadnieniem kluczowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

2). art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, czego odzwierciedleniem jest brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich, podniesionych w skardze zarzutów, wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), a zwłaszcza do:

- zarzutu naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na wydaniu decyzji przez organ administracji w oparciu nie o przepisy, ale ich rozszerzającą, wykładnię contra legem, podczas gdy źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a organy administracji publicznej działać mają na podstawie przepisów prawa,

-zarzutu naruszenia postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP") zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: " (...) każda osoba (a więc także osoba posiadająca także inne obywatelstwo oprócz obywatelstwa państwa polskiego) ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...)."Art. 21 niniejszej Karty statuuje zakaz wszelkiej dyskryminacji

a w konsekwencji,

3). naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt: I OSK 249/07(opubl. LEX 496177) wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i - w tym zakresie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w przypadku zaś uznania, iż w postępowaniu sądowym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy – o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie – w tym zakresie – skargi, wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania.

Ponadto skarżący wnosili o skierowanie - na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu o następującej treści:

"Czy z punktu widzenia ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ustanowionej w art. 18 TFUE, postanowienia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są zgodne z prawem wspólnotowym - w zakresie, w jakim wyłączają z grona osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej osoby (w tym spadkobierców) nie posiadających obywatelstwa polskiego ?"

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, powołując się na liczne orzeczenia sądów i poglądy doktryny, przedstawili argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Podtrzymując, co do meritum, swoje dotychczasowe stanowisko, organ podnosił również, że w niniejszej sprawie niezasadnym było opieranie zarzutów w oparciu o prawo wspólnotowe i w konsekwencji formułowanie pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż - w odniesieniu do spraw o charakterze wewnętrznym (tzw. "niewspólnotowych") - Trybunał Sprawiedliwości UE (d. ETS) odmawiał wykładni prawa wspólnotowego. Zdaniem organu uprawnienie, którego realizacji domagali się skarżący, należało zaś do kompetencji wyłącznych Rzeczypospolitej Polskiej - jako Państwa Członkowskiego. Wykładnia zatem przepisów, określających zakres stosowania Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie pozwalała na przyjęcie, że dochodzone przez skarżących uprawnienie, należało do zakresu rationae materiae stosowania prawa Unii Europejskiej.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej – jako organizacji społecznej – do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i złożyła w sprawie opinię – jako amicus curiae, w której wyraziła pogląd, że z literalnego i gramatycznego brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wynika, iż uprawnieni do rekompensaty są spadkobiercy posiadający obywatelstwo polskie, natomiast "wskazania" mogą dokonać wszyscy spadkobiercy. Ponadto stwierdzono, że o ile wymóg obywatelstwa wobec samych właścicieli jest zrozumiały i nie powinien budzić większych kontrowersji, o tyle rozszerzanie go na spadkobierców uznać należy za nieuzasadnioną dyskryminację w zakresie prawa do dziedziczenia. Istotą prawa do rekompensaty jest bowiem, wynikająca z układów republikańskich oraz potwierdzająca ich założenia w późniejszych aktach prawnych, kompensacja przez państwo polskie faktu utracenia nieruchomości przez obywatela polskiego.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że regulacja prawna, pozbawiająca nieposiadających obywatelstwa polskiego spadkobierców Zabużan prawa otrzymania rekompensaty zabużańskiej, budzi wątpliwość pod względem zachowania zasady proporcjonalności a tym samym może naruszać zasadę zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, postanowił – na zasadzie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, mającego udzielić odpowiedzi na pytanie: Czy wykładnia art. 18 w/w Traktatu, ustanawiającego zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zakazuje wyłączenia - przez art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej z 2005 r. - z grona osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty, nieposiadającego obywatelstwa polskiego spadkobiercę właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego?

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2014 r., wydanym w sprawie C-370/13, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że jest niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane mu powyższe pytanie prejudycjalne.

Zajmując tego rodzaju stanowisko, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że art. 18 TFUE, statuujący zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, pozwala obywatelom państw członkowskich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie z takiego samego traktowania - z punktu widzenia prawa, bez względu na ich przynależność państwową – ale tylko w dziedzinie właściwej rationae materiae traktatu i z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych. Sytuacje te są w szczególności związane z korzystaniem z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat oraz z zagwarantowanej przez art. 21 TFUE swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Celem obywatelstwa Unii Europejskiej, przewidzianego w art. 20 TFUE, nie jest zaś rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania traktatu także na sytuacje krajowe, które nie pozostają w żadnym związku z prawem Unii.

Odnosząc się więc do realiów przedmiotowej sprawy, Trybunał podkreślił że J. T. urodził się i zamieszkuje w F. (państwie członkowskim), którego obywatelstwo posiada od swoich narodzin i nigdy nie zamieszkiwał w Polsce. Wobec tego zatem okoliczności sprawy nie pozwalały stwierdzić, iż J. T. skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, przewidzianego w art. 21 TFUE. Czysto hipotetyczna natomiast perspektywa skorzystania przez niego ze wspomnianego prawa do przemieszczania się, nie tworzyła wystarczającego związku z prawem Unii, który uzasadniałby zastosowanie w/w postanowień traktatu. Z tej przyczyny, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ostatecznie uznał, że prawo do rekompensaty na rzecz zarówno obywateli polskich, którzy byli właścicielami nieruchomości położonych na ziemiach zabużańskich, jak i ich następców prawnych, wchodzi w zakres kompetencji zainteresowanego państwa członkowskiego.

W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2014 r. skarżący wskazywali, że Trybunał Sprawiedliwości, odmawiając udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytanie prejudycjalne nie analizował możliwości naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 63 TFUE, statuującego zasadę swobody przepływu kapitału, a spadkobranie, bez wątpienia, stanowi przepływ kapitału o charakterze osobistym. Przede wszystkim skarżący powoływali się jednak na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. akt 295/12) i przedłożyli opinię polonisty – dr D. K., zawierającej pogląd, iż w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie ma żadnej formy wyrazowej, która nakazywałaby przypuszczać, że - w założeniu ustawodawcy - obywatelstwo polskie musi mieć również spadkobierca, który wskazał na jednostki z podzbioru spadkobierców, gdyż w sformułowaniu: " jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2" brakuje formy zaimka "on – oni".

W piśmie z dnia 29 października 2014 r., Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 295/12) oraz opinii sporządzonej przez językoznawcę – D. K. Ponadto twierdził, że nie jest też zasadny zarzut naruszenia w niniejszej sprawie zasady swobody przepływu kapitału, o której mowa w art. 63 TFUE. Do zastosowania tego przepisu jest bowiem konieczny transfer środków pieniężnych pomiędzy państwami członkowskimi UE – tzw. element transgraniczny, którego istnienia w tym przypadku skarżący nie wykazali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez: A. J. S., A. J. S., A. S. i J. M. T. nieruchomości we L., czyli poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek w tym zakresie złożyli następcy prawni byłych właścicieli i w wyniku jego rozpoznania, Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., potwierdził powyższe uprawnienie: A. S. i T. J. S. (w kwotach po [...] zł) oraz H. G. T., B. M. T. i A. R.T. ( w kwotach po [....] zł). Jednocześnie (w pkt 5 decyzji) organ odmówił potwierdzenie tego prawa J. M. A. T., będącemu również spadkobiercą J. M. T. (w [...] części spadku) – z uwagi na brak posiadania obywatelstwa polskiego.

Od pkt 5 powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. G. T. i J. M. A. T.. Rozpoznając zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Skarbu Państwa kontrolą instancyjną objął całą decyzję Wojewody Ś., którą utrzymał w mocy.

Orzekając, na skutek skargi wniesionej przez H. i J. T., Sąd Wojewódzki, w pkt 1 swego wyroku, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2009 r. w punktach od 1 do 4, zaś w - zaskarżonym skargą kasacyjną - pkt 3 wyroku, oddalił skargę w pozostałej części.

Z tym orzeczeniem, w części zaskarżonej skargą kasacyjną, należy się zgodzić.

Kluczowymi zagadnieniami, które wystąpiły w analizowanym przypadku były dwie kwestie: po pierwsze, dopuszczalność ograniczenia przez ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej tylko w stosunku do spadkobierców byłych właścicieli pozostawionych majątków, którzy posiadają obywatelstwo polskie i po drugie, kręgu osób uprawnionych do dokonania tzw. "wskazania", o którym mowa w art. 3 ust. 2 w/w ustawy.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z brzmieniem art. 2 omawianej ustawy, obowiązującym w dacie orzekania przez organy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1; 2) posiada obywatelstwo polskie (przy czym wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 11/12 orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej - w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W myśl zaś art. 3 ust.1, w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Po myśli natomiast ust. 2 tego artykułu, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

W związku z powyższą regulacją prawną, składowi orzekającemu nasunęła się wątpliwość, czy w sytuacji, w której J. M. A. T., jest - tak samo jak jego brat – H. G. T. - bezpośrednim spadkobiercą Polki, będącej współwłaścicielką mienia zabużańskiego, pozbawienie go uprawnienia do dochodzenia potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej tylko z tego powodu, że nie posiada obywatelstwa polskiego, jest zgodne z art. 18 TFUE. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z przytoczonym wyżej pytaniem prejudycjalnym. Postanowieniem z dnia z dnia 19 czerwca 2014 r., wydanym w sprawie C-370/13, Trybunał stwierdził, że jest niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane mu powyższe pytanie prejudycjalne.

Zajmując tego rodzaju stanowisko, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że art. 18 TFUE, statuujący zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, pozwala obywatelom państw członkowskich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie z takiego samego traktowania - z punktu widzenia prawa, bez względu na ich przynależność państwową – ale tylko w dziedzinie właściwej rationae materiae traktatu i z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych. Sytuacje te są w szczególności związane z korzystaniem z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat oraz z zagwarantowanej przez art. 21 TFUE swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Celem obywatelstwa Unii Europejskiej, przewidzianego w art. 20 TFUE, nie jest zaś rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania traktatu także na sytuacje krajowe, które nie pozostają w żadnym związku z prawem Unii.

Odnosząc się więc do realiów przedmiotowej sprawy, Trybunał podkreślił że J. T. urodził się i zamieszkuje w F. (państwie członkowskim), którego obywatelstwo posiada od swoich narodzin i nigdy nie zamieszkiwał w Polsce. Wobec tego zatem okoliczności sprawy nie pozwalały stwierdzić, iż J. T. skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, przewidzianego w art. 21 TFUE. Czysto hipotetyczna natomiast perspektywa skorzystania przez niego ze wspomnianego prawa do przemieszczania się, nie tworzyła wystarczającego związku z prawem Unii, który uzasadniałby zastosowanie w/w postanowień traktatu. Z tej przyczyny, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ostatecznie uznał, że prawo do rekompensaty na rzecz zarówno obywateli polskich, którzy byli właścicielami nieruchomości położonych na ziemiach zabużańskich, jak i ich następców prawnych, wchodzi w zakres kompetencji zainteresowanego państwa członkowskiego.

Mając więc na uwadze powyższe stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy uznać, że nietrafnie skarżący zarzucali w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 18 i art. 20 TFUE. Wprawdzie bowiem, jak zwróciła na to uwagę Komisja Europejska w piśmie z dnia 10 października 2013 r., skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości a zawierającym jej uwagi w sprawie C-370/13, przepisy krajowe, niewchodzące w rationae materiae prawa wspólnotowego a uzależniające przyznanie odszkodowania danej osobie od obywatelstwa, które ona posiada, mogą być zbadane pod kątem ich zgodności z zasadą niedyskryminacji, określoną w prawie wspólnotowym, ale dotyczy to jedynie sytuacji, w której osoba taka korzysta ze swoich praw, dotyczących swobody przepływu osób. Tymczasem, wniosek J. M. A. T. o nabycie obywatelstwa polskiego, został odrzucony decyzją Wojewody M. z dnia [...] lipca 2008 r. a sam zainteresowany nigdy w Polsce nie zamieszkiwał. W rezultacie więc zarówno Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości UE uznali, iż zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ustanowiona w art. 18 TFUE nie stoi na przeszkodzie ustawie takiej, jak ustawa zabużańska z dnia 8 lipca 2005 r.

Podnoszony w piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. zarzut, iż zaskarżony wyrok narusza art. 63 TFUE (zasadę swobody przepływu kapitału) nie mógł być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zarzut ten został zgłoszony ewidentnie po upływie terminu, określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Niezasadnym był również zarzut naruszenia art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do tej Konwencji a także art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także w powiązaniu z art. 1037 § 1 kodeksu cywilnego.

Sąd orzekający w tym składzie podziela w pełni stanowisko i jego argumentację, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 606/11, z dnia 21 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 1856/12), z dnia 24 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 1355/12) i z dnia 14 grudnia 2013 r. (sygn. akt I 1210/12), iż prawo do rekompensaty zabużańskiej, jako prawo publicznoprawne (a nie cywilne) nie wchodzi w skład spadku. Wprawdzie, wynikający z dziedziczenia, tytuł prawny spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest konieczny do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., ale to nie fakt spadkobrania jest źródłem tego uprawnienia. Prawo to powstaje bowiem z mocy przepisów ustawy zabużańskiej. Zatem legitymowanie się przez spadkobiercę byłego właściciela pozostawionego majątku postanowieniem sądu o stwierdzeniu praw do spadku czy aktem poświadczającym dziedziczenie nie dowodzi jeszcze posiadania przez niego prawa do rekompensaty. Dopiero wydanie przez wojewodę konstytutywnej decyzji administracyjnej, opartej na przepisach ustawy zabużańskiej, daje takie prawo osobie uprawnionej i – co jest ważne - określa jego formę oraz wielkość.

Podkreślić przy tym należy, że powyższego nie zmienia okoliczność, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, 768 ze zm. ) zwalnia z podatku prawo do rekompensaty zabużańskiej. Wspomniany wyżej przepis jest zawarty w ustawie o charakterze finansowym, dotyczącej regulacji podatkowych a zatem nie może przesądzać ani o treści, ani o wykładni przepisów, dotyczących praw cywilnych, określonych w kodeksie cywilnym. Na zasadzie zaś art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą po jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej, z tym, że – po myśli art. 922 § 2 k.c. - nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem dziedziczenia mogą być wyłącznie prawa cywilne i to prawa zbywalne.

Nietrafnym też było odnoszenie regulacji prawnej, dotyczącej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 651 ze zm. ) do prawa do rekompensaty zabużańskiej, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości jest zbywalne i może być przenoszone za pośrednictwem czynności prawnych zarówno inter vivo jak i mortis causa.

Z tych powodów nie można twierdzić, że pominięcie w ustawie zabużańskiej spadkobierców byłych właścicieli mienia pozostawionego, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego, skutkuje częściowym wyłączeniem ich od dziedziczeniach, a przez to dowodzi ich dyskryminacji w spadkobraniu. W związku z tym nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu, leżącej u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zasady praworządności i zasady legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji. Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do nabywania mienia ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ).

Zgodnie z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)." Przepis ten zatem także nie mógł być w analizowanym przypadku uznany za naruszony, gdyż ustawa zabużańska z 2005 r. nie odbierała skarżącym posiadanego już przez nich majątku i nie ograniczała ich także w prawie jego używania, dysponowania i dziedziczenia.

Ograniczenie uprawnień zabużańskich jedynie do osób, legitymujących się obywatelstwem polskim, jest natomiast konsekwencją charakteru tych uprawnień i uwarunkowań historycznych, w których powstały. Odwołując się do treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13), wskazać trzeba, iż skoro celem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej ( art. 1 ust. 1 ustawy), to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z generalnymi założeniami, jakie leżały u podstaw, zawartych w 1944 r. tzw. umów republikańskich. Umowy te zaś spowodowały przemieszczenie się znacznej ilości osób na odległe od siebie tereny i to w warunkach bezpośrednio powojennych, co z kolei wymagało ustanowienia priorytetu. Było nim zapewnienie repatriowanym na obszar państwa polskiego osobom możliwości zagospodarowania się w nowym miejscu pobytu.

Przechodząc do kwestii związanej z możliwością dokonania "wskazania" – w trybie art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. - przez spadkobiercę byłego właściciela mienia, który jest cudzoziemcem, stwierdzić wypada, że wprawdzie czytając literalnie ten przepis, można mieć wrażenie, że – jak twierdzą skarżący - ustawodawca dopuszcza możliwość, by owego wskazania mogli dokonać wszyscy (niezależnie od posiadanego obywatelstwa) spadkobiercy byłego właściciela majątku pozostawionego, ale jednak – co trzeba wyraźnie podkreślić - jest to wrażenie tylko pozorne. Należy bowiem pamiętać, iż wykładnia gramatyczna nie jest jedyną wykładnią, mającą zastosowanie przy wykładni prawa.

Dla rozpatrywanego zagadnienia ma przede wszystkim znaczenie charakter prawny wspomnianego "wskazania" i jego cel.

Jak wyżej wspomniano, przepis art. 3 ust. 2 ustawy przewiduje, że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Zatem, w rozumieniu ustawy zabużańskiej, "wskazanie" jest oświadczeniem, składanym przez osobę fizyczną w określonej, szczególnej formie, przy czym dopuszczenie do złożenia tego oświadczenia również w polskim konsulacie pozostaje bez wpływu na ocenę, kto może to oświadczenie złożyć. Możliwość dokonania "wskazania" w polskiej placówce konsularnej wynika bowiem jedynie ze względów praktycznych. "Wskazanie" jest więc to zachowanie człowieka, zależne od jego woli, które nauka prawa kwalifikuje jako działanie a mówiąc w tym przypadku konkretnie, jako oświadczenie woli, będące koniecznym składnikiem każdej czynności prawnej.

Nie ulega też wątpliwości, że poprzez "wskazanie" osoba wskazująca pragnie osiągnąć określony cel. Jest nim to, aby inna osoba, przez nią wskazana, otrzymała pewne przysporzenie majątkowe. Instytucja wskazania występuje bowiem przy wielości osób uprawnionych do otrzymania świadczenia i umożliwia im zadysponowanie wspólnym prawem. Spełnia ona więc funkcję praktyczną, polegającą na możliwości dokonania przez osoby uprawnione (w tym wypadku przez spadkobierców byłego właściciela majątku pozostawionego) dokonania odpowiednich podziałów, dotyczących wspólnego prawa, już w toku postępowania administracyjnego, bez konieczności dokonywania w dalszej kolejności odpowiednich czynności. W tej sytuacji, logicznym wydaje się zatem wniosek, iż po to, by tego rodzaju decyzje mogły być podejmowane, nie wystarczy, aby tylko osoby wskazane posiadały stosowne uprawnienia. W świetle przepisów dotychczasowego ustawodawstwa zabużańskiego, w tym przepisów ustawy z dnia 8 maja 2005 r., konieczne jest, aby także wskazujący byli uprawnieni do rekompensaty, gdyż, aby spadkobierca byłego właściciela mienia pozostawionego, będący osobą wskazującą, mógł skutecznie dokonać wskazania, czyli przysporzenia na rzecz innego spadkobiercy, to sam musi być najpierw uprawnionym do otrzymania wartości majątkowej, którą teraz chce rozporządzić. W przeciwnym bowiem wypadku mielibyśmy do czynienia z sytuacją całkowicie niezrozumiałą a także trudną do zaakceptowania, z punktu widzenia zarówno prawnego, jak i społecznego. Polegała by ona na tym, iż osoba fizyczna, niemająca żadnego tytułu prawnego do domagania się przyznania jej części majątku Skarbu Państwa, miałaby prawo zadecydować o tym, by określona część tego majątku została na własność przyznana innej osobie fizycznej.

Konstrukcja prawna, którą ustawodawca osiągnął przy pomocy instytucji wskazania, określonej w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z 2005 r., wydaje się zatem analogiczną do zasad jakie rządzą działem spadku. W związku z tym nasuwa się w tym wypadku skojarzenie z rzymską zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, która dotyczy przenoszalnych praw majątkowych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że mimo, iż zasada ta nie ma w prawie polskim charakteru bezwzględnego, to jednak wyjątki od niej (jak każdy wyjątek) muszą wynikać z określonych w sposób oczywisty i nienasuwający wątpliwości przepisów prawnych. Tymczasem, przenosząc powyższe rozumowanie na grunt analizowanej ustawy, wskazać wypada, iż choć poprzednie regulacje, dotyczące mienia zabużańskiego, w różny sposób określały, kto może dokonać "wskazania" to nigdy nie budziło żadnych wątpliwości, że osoba wskazująca, aby skorzystać z tej możliwości, sama musiała spełniać przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie jej uprawnień zabużańskich. Przepis art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowił wprost, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Analogiczną (w omawianym zakresie ) treść zawierał także art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 Nr 120, poz. 1299).

Z kolei art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), stanowił, że w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości przysługuje łącznie wszystkim jego spadkobiercom (jeżeli spełniają oni określone warunki) albo jednemu z nich, wskazanemu przez pozostałych spadkobierców. Mimo jednak pewnej różnicy w stylistyce przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 2003 r. w stosunku do przepisów ustaw ją poprzedzających, nigdy nie różnicowano pozycji osób wskazujących i wskazanych, traktując ich jednakowo jako osoby "uprawnione" (vide: np. Joanna Prokop – "Kwestie problematyczne w realizacji roszczeń zabużańskich – próba analizy praktyki, Studia Prawno-Ekonomiczne, t.LXXXVIII, 2013 s.147). Redakcja zaś obecnie obowiązującego przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. jest analogiczna do sformułowania przyjętego w ustawie z 2003 r.

Podnieść też trzeba, że z treści uzasadnień projektów obu ustaw (z 2003 r. i 2005 r.) także nie wynika, aby ustawodawca zamierzał wprowadzić tak istotne zmiany w instytucji wskazania, występującej przecież w ustawodawstwie zabużańskim od kilkudziesięciu lat i spełniającej zawszę tę samą, omówioną wyżej funkcję.

Trudno również uznać, że ustawodawca przyjął, sugerowane przez skarżących rozwiązanie prawne, skoro - zarówno w ustawie z 2003 r. jak i obecnej - odstąpił od zrekompensowania osobom uprawnionym wartości całego majątku pozostawionego, ograniczając to uprawnienie jedynie do określonego procentu jego wartości.

Z tych powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 295/12), opartego tylko na wykładni gramatycznej art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r., a w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy jedynie aktualnie występującego o rekompensatę, czy to chodzi o właścicieli, czy ich spadkobierców.

Brak możliwości proceduralnych (art. 106 § 3 p.p.s.a.) dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego, zwalniał Sąd od konieczności bezpośredniego ustosunkowywania się do, przedłożonej przy piśmie skarżących z dnia 21 października 2014 r., opinii polonisty.

Skoro też Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskowanym przez skarżących pytaniem prejudycjalnym, to zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 162 w zw. z art. 160 p.p.s.a. w zw. z art. 267 TFUE okazały się bezprzedmiotowe.

Niezasadnym również był zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki ma obowiązek odniesienia się jedynie do tych zarzutów skargi, które mają charakter istotny. Ponadto, brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przez skarżących, nie mógł mieć znaczenia istotnego, gdyż wyrok odpowiadał prawu.

Jak wyżej zostało to również wyjaśnione, nie można też było mówić o wydaniu przez Ministra Skarbu Państwa decyzji – w części, w której utrzymywała ona w mocy pkt 5 decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2010 r. – z naruszeniem prawa polegającym na orzekaniu nie w oparciu o przepisy prawa a ich rozszerzająca wykładnię.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.