Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1; art. 20 ust. 1, 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 681/08 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 681/08, po rozpoznaniu skargi L. K. w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki o numerach ewidencyjnych [...], w pkt 2 orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt 3 dalej idącą skargę oddalił, w pkt 4 zasądził od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego L. K. 300 zł kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 5 października 2006 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Skarżący (wraz z innymi właścicielami nieruchomości, położonych na terenie objętym projektem), wniósł uwagi do wymienionego projektu. W uwagach wskazano na brak zachowania podstawowej zasady ładu przestrzennego w terenie, w zakresie niemożności pogodzenia planu w projektowanym kształcie z dotychczasową działalnością gospodarczą, prowadzoną przez stronę (rolnicze wykorzystanie nieruchomości), a przede wszystkim naruszenie interesu prawnego strony poprzez usytuowanie nowoprojektowanej drogi (2KD-D4) w znacznej części na działce skarżącego, a jej usytuowanie w znacznej mierze ogranicza korzystanie z nieruchomości skarżącego. W uwagach skarżący podniósł, że projekt planu dzieli gospodarstwo ogrodnicze na dwie części mieszkalną i ogrodniczą. Podniesiono, że gospodarstwo ogrodnicze winno (jak dotąd) stanowić gospodarczą całość, a planowana zmiana doprowadzi do przecięcia nieruchomości drogą publiczną.

Zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do opisanego projektu planu uwzględniono częściowo uwagi M. W. , Z. J. , S. J. i O. sp. z o. o., natomiast nie uwzględniono w całości pozostałych uwag, w tym uwag państwa K.

Na posiedzeniu dnia 10 lipca 2008 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XXIII/734/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym L. K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXIII/734/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Skarga zarzuca naruszenie § 1, § 15 ust. 2 i 3, § 23 uchwały w postaci naruszenia prawa własności i prawa swobodnego korzystania z nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc, że nieprawdziwym jest zarzut dotyczący uchwalenia planu z naruszeniem przytoczonych w skardze przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność w części zaskarżonej uchwały uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przysługuje mu, co jest niesporne, prawo własności działek na terenie objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu.

Dokonując oceny legalności kontrolowanej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że bada nie tylko samą treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także prawidłowe wyczerpanie procedury sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, albo naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Procedura uchwalenia planu jest to szereg kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy.

Wedle art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10. Wprowadzenie instytucji uwag do projektu planu ma na celu uwzględnienie udziału podmiotów indywidualnych w kształtowaniu treści planu. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1).

Skarżący, korzystając z ustawowego uprawnienia, wniósł uwagi do projektu planu, kwestionując proponowane ustalenia. Podniósł, że projekt zakłóca korzystanie z nieruchomości - dzieli gospodarstwo ogrodnicze na dwie części - mieszkalną i ogrodniczą, wymusza stosowanie nowych ogrodzeń wzdłuż drogi. Prowadzi do tego, że z jednej części nieruchomości przechodzi się do drugiej części nieruchomości. Ogrodnictwo musi mieć w jednym obrębie tak szklarnię, jak i zabudowania gospodarcze oraz mieszkalne. Stanowi jedną całość i nie do pomyślenia jest, by ta jednolita nieruchomość została przecięta ogólnodostępną drogą. Nieruchomość tę zakupiono za wszystkie oszczędności, aby zapewnić sobie enklawę spokoju. Strona nie wyobraża sobie, by ruchliwa droga miała przecinać nieruchomość, a droga miałaby być poprowadzona pod ich oknami. Jak powiedziano w części wstępnej uzasadnienia, uwag tych Prezydent miasta nie uwzględnił.

W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym doszło do naruszenia, przez organ stanowiący gminy, art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przywołanego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 190 i n.). Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. wynika, że Rada została poinformowana, że "plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusje. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag". Referujący dyrektor J. B. wniósł o uchwalenie planu. W efekcie, po zarządzeniu głosowania, za głosowało 29 członków Rady, nikt nie był przeciw i nikt się nie wstrzymał. Należy zatem stwierdzić, że wbrew obowiązkowi ustawowemu, nieuwzględnione przez Prezydenta uwagi nie zostały Radzie przedstawione (ograniczono się jedynie do podania liczby zgłoszonych uwag), a co za tym idzie Rada nie miała możliwości i nie rozstrzygała jednocześnie (wraz z uchwaleniem planu) o sposobie rozpatrzenia uwag do niego zgłoszonych, w tym w szczególności uwag strony. Rozpatrzenie uwag polega na poddaniu ich głosowaniu, w efekcie czego część uwag może zostać przyjęta przez radę, co z kolei obliguje burmistrza/prezydenta do uwzględnienia ich w planie. Oczywiście szereg uwag może także zostać nieuwzględnionych. Uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

Mając na względzie dotychczasowe ustalenia i rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku uchwalania planu nie została zachowana procedura określona w art. 20 ustawy. Zdaniem Sądu dyskusja i ocena wniosków poszczególnych podmiotów, dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rozpatrzenie uwag jest niezbędnym elementem procesu planowania. Zgodnie z art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna, co winno skutkować jawnością podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć w przedmiocie uchwalania prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, a zatem przy podejmowaniu rozstrzygnięć w tym zakresie rozważania dotyczące ograniczenia tego prawa są niezbędne. Naruszając prawo własności, Rada Miejska winna wyjaśnić konieczność takiego działania, mając na względzie z jednej strony interes publiczny, z drugiej zaś uwzględniając poszanowanie prawa własności.

W świetle stwierdzonych uchybień Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie, tj. o ile odnosiła się do okoliczności, co do których bez wątpienia nie było naruszenia interesu prawnego skarżącego L. K. .

Sąd podkreślił, że zasada praworządności, którą organy administracji publicznej mają obowiązek respektować w zakresie podejmowanych działań, wymaga zachowania wszelkich procedur, do przestrzegania których obliguje ustawa. Wskazać przy tym trzeba, że z dołączonych do odpowiedzi akt administracyjnych wynika, że część uwag w toku uchwalania planu została uwzględniona, a w takim przypadku ustawodawca nakazuje powtórzyć procedurę w niezbędnym zakresie. Rzeczą gminy jest zatem każdorazowe rozważenie (w toku prac planistycznych) czy uwzględnienie części uwag pociąga za sobą konieczność powtórzenia - w jakiejś części - procedury planistycznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w części, tj. pkt I, II oraz IV.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przez Sąd przepisów:

1. postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)-zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...]. Natomiast zdaniem strony przeciwnej, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona,

2) art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu.

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu,

2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części,

3) art. 101 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego Rada Miejska Wrocławia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W niniejszej sprawie Rada Gminy podjęła, wbrew stanowisku Sądu, świadomie i jednoznaczne decyzje w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem i podzieliła w tym względzie stanowisko Prezydenta, co bezpośrednio poprzedzało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, po dodatkowej analizie przedstawionych w sprawie dowodów, że zapis protokołu z sesji Rady Miejskiej w pkt. 12: zamiast protokolarnego brzmienia "Plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusje. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag, wnoszę o uchwalenie planu", winien brzmieć: " Plan nie jest specjalnie duży, natomiast powodował różne dyskusje. Plan jest oczywiście zgodny ze Studium. Ostatecznie do tego planu wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały".

Powyższy błąd w sporządzeniu protokołu spowodowany był nieprawidłowym odczytaniem zapisu taśmy nagrania sesji. Wobec powyższego organ załącza oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia, które zawiera prawidłową treść i odzwierciedlenie faktycznego przebiegu sesji Rady Miejskiej Wrocławia. Niniejszy błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy skutkował nieprawidłowym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że niedopełniona została procedura planistyczna, co zdaniem Sądu winno było skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały.

Wobec powyższego załącznik nr 3 do uchwały nr XXIII/734/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. zawierał listę nieuwzględnionych uwag, gdzie w pkt. 11 zawarta była uwaga skarżącego. Dlatego w ocenie strony przeciwnej, dochowana została procedura z art. 20 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ww. ustawy, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl powyższego, zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się bezpodstawny, gdyż jak wcześniej wskazano Rada Miejska rozstrzygnęła w zakresie nieuwzględnionych uwag, które to zgłoszone zostały do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla południowo- zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Stąd, w ocenie skarżącej kasacyjnie, dochowana została zasada dwustopniowego rozpatrywania uwag - wpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. W niniejszej sprawie projekt uchwały poddany był szczegółowemu badaniu przez radnych oraz komisje merytoryczne Rady, przed przedłożeniem do uchwalenia projektu na sesji Rady oraz w trakcie jej trwania.

Dodatkowo, skarżąca kasacyjnie zauważyła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie Wojszyce, nie pozostaje bez konsekwencji prawnych dla pozostałych nieruchomości w granicach objętych uchwałą. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżony wyrok powoduje przerwanie ciągłości funkcjonalno-przestrzennej obszaru objętego planem. Drogi publiczne również tracą swoją ciągłość co powoduje całkowitą dezintegrację komunikacyjną w obszarze objętym planem. Rozstrzygnięcie w takim brzmieniu powoduje poważne upośledzenie kompozycyjne i funkcjonalne tego fragmentu dzielnicy mieszkaniowej, co jest zaprzeczeniem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które są podstawą działań związanych ze sporządzaniem m.in. planów miejscowych, o czym mowa w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ładem przestrzennym jest "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" zgodnie z art. 2 ww. ustawy. W zaistniałej sytuacji miejscowy plan po naruszeniu jego jednolitości poprzez unieważnienie w niewielkich fragmentach, przestaje zaprowadzać ład przestrzenny tworząc chaos funkcjonalno-przestrzenny. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu podjęto z uwagi na nasilanie się problemów przestrzennych w obszarze objętym planem, z czego podstawowym był brak sieci dróg publicznych uniemożliwiający wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania przepisów art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzącego w konsekwencji do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle powiązane z przedstawioną wcześniej kwestią stanowiącą zasadniczy element konstrukcyjny rozpoznawanej skargi.

Wobec powyższego zasadnym było w pierwszej kolejności odniesienie się do zasadniczej kwestii stanowiącej istotę skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.) rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

W rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena uwag nie została przeprowadzona prawidłowo. Z treści załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nie wynika jakie jest stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia odnośnie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik nr 3 do uchwały pomimo tego, że został zatytułowany "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" faktycznie nie zawiera rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie. Z omawianego załącznika nie wynika jakie było stanowisko Rady odnośnie zgłoszonych uwag, tzn. czy rada uwzględniła czy też nie daną konkretną uwagę. Treść załącznika pozwala jedynie uznać, że informuje on jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgłoszonych uwag. Rozstrzygnięcie rady co do zgłoszonych uwag nie może być utożsamiane, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, z przyjęciem listy uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Dlatego podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia błędnego sporządzenia protokołu z sesji Rady Miejskiej nie może mieć wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Przedstawione przez skarżącą kasacyjnie oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia tylko potwierdza, że doszło do przyjęcia listy uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Wrocławia, a nie do rozstrzygnięcia odnośnie uwag przez Radę Miejską Wrocławia.

Wobec powyższego należało uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale, czy też w odrębnym głosowaniu) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem Rada Miejska Wrocławia naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 omawianej ustawy. Nałożony przepisem art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy na rade gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkować zaś musiało rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. skoro zostały zrealizowane przesłanki zastosowania niniejszego przepisu.

Konsekwencję barku zasadności głównych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących istoty zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, stanowi brak podstaw do uznania za usprawiedliwione pozostałych pobocznych zarzutów sformułowanych w skardze, które co do istoty są ściśle powiązane z zarzutami wiodącymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.