Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1095/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1111/14 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie potrzeby indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., II SA/Ke 1111/14 oddalił skargę D. B. na decyzję Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach z [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie potrzeby indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 71b ust. 1a i ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą"). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub indywidualnym nauczaniem obejmuje się dzieci i młodzież, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły. Stosownie zaś do art. 71b ust. 3, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Bezspornym w sprawie jest, że stan zdrowia D. B. powoduje objęcie go dyspozycją art. 71b ust. 1a, zaś Zespół Orzekający w Miejskim Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w K. wydał [...] września 2014 r. orzeczenie o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do treści tego orzeczenia. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono w nim wszystkich zaleceń wskazanych w złożonym przez niego wraz z wnioskiem zaświadczeniu lekarskim, tj. informacji o konieczności dodatkowego zatrudnienia doświadczonego nauczyciela na określony czas, zalecanego pobytu D. B. w grupie przedszkolnej poza nauczaniem indywidualnym oraz wpisu, że wyboru nauczyciela wspomagającego powinni dokonać rodzice dziecka.

Listę zaleceń, jakie powinny zostać określone w orzeczeniu, o jakim wyżej mowa, zawiera § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072). Orzeczenie Zespołu Orzekającego w Miejskim Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w K. z [...] września 2014 r. zawiera wszystkie ww. elementy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego i w skardze, a dotyczących konkretnych wskazań, które znalazły się w zaświadczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r., a nie zostały zawarte w orzeczeniu, Sąd wyjaśnił, że:

Wedle stanowiska lekarza wydającego zaświadczenie, oprócz indywidualnych zajęć edukacyjnych prowadzonych w oddzielnym pomieszczeniu, dla harmonijnego rozwoju konieczne jest również przebywanie dziecka w rówieśniczej grupie przedszkolnej 4 godziny dziennie – pięć dni w tygodniu. Orzeczenie o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wydawane jest na wniosek rodziców dziecka, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z 18 września 2008 r. Wnioskodawca dołącza do wniosku dokumentację uzasadniającą wniosek, w szczególności wydane przez specjalistów opinie, zaświadczenia oraz wyniki obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich (§ 6 ust. 2). W przypadku wniosku o wydanie takiego orzeczenia, zaświadczenie lekarskie winno określać: 1) okres – nie krótszy jednak niż 30 dni – w którym stan zdrowia dziecka uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły; 2) rozpoznanie choroby lub innej przyczyny powodującej, że stan zdrowia dziecka uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły; 3) zakres, w jakim dziecko, któremu stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, może brać udział w zajęciach, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, organizowanych z grupą wychowawczą lub indywidualnie w odrębnym pomieszczeniu w przedszkolu (§ 6 ust. 4 pkt 1 – 3). Jak widać, obowiązkowym elementem zaświadczenia lekarskiego, wydawanego w celu uzyskania orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego jest określenie zakresu, w jakim dziecko może realizować podstawę programową wychowania przedszkolnego w zajęciach, które organizowane są wspólnie z grupą wychowawczą, a więc samej możliwości przebywania dziecka z grupą rówieśniczą oraz jej zakresu. Jednak z przepisu tego nie wynika, aby wymóg ten musiał być realizowany przez oznaczenie konkretnej liczby godzin, podczas których dziecko ma przebywać w grupie wychowawczej. Zakres, w jakim dziecko, któremu stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, może brać udział w zajęciach, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, organizowanych z grupą wychowawczą może być także określony poprzez wskazanie rodzaju zajęć odbywanych wspólnie z grupą. Tak właśnie ów "zakres", będący niezbędnym elementem orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, został opisany w zaleceniach orzeczenia Zespołu Orzekającego w Miejskim Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w K. z [...] września 2014 r. w stosunku do D. B. i przyjęta przez organ forma tych zaleceń odpowiada prawu.

Ponadto, z § 6 i 7 rozporządzenia z 18 września 2008 r. wynika, że zespół orzekający wydaje swoje orzeczenia większością głosów, mając na uwadze cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym także zaświadczenie lekarskie. Jego treść i wskazania są o tyle wiążące, o ile odnoszą się do obligatoryjnych wymogów, jakie winno zawierać orzeczenie o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego. Orzeczenie winno zatem określać zakres, w jakim dziecko, któremu stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, może brać udział w zajęciach, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, organizowanych z grupą wychowawczą i zaskarżone orzeczenie spełnia ten wymóg poprzez opis zajęć, które dziecko może odbywać wspólnie z grupą.

Istotnym jest także, że z treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży (Dz. U. z 2014 r., poz. 1157) wynika, że zajęcia indywidualnego przygotowania przedszkolnego prowadzone są przede wszystkim w indywidualnym i bezpośrednim kontakcie nauczyciela z dzieckiem (§ 4 ust. 4). Wyjątek od tej reguły zawiera § 10 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dzieciom objętym indywidualnym przygotowaniem przedszkolnym lub indywidualnym nauczaniem, których stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, (...), w celu ich integracji ze środowiskiem i zapewnienia im pełnego osobowego rozwoju, dyrektor, w miarę posiadanych możliwości, z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu oraz aktualnego stanu zdrowia dziecka lub ucznia, organizuje różne formy uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, (...). Dyrektor w szczególności umożliwia udział w zajęciach rozwijających zainteresowania i uzdolnienia, uroczystościach i imprezach przedszkolnych lub szkolnych. Zdaniem Sądu, określenie w zaleceniach orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, sztywnych ram czasowych przebywania dziecka z grupą rówieśniczą nie znajduje uzasadnienia, chociażby z uwagi na specyfikę tego typu wychowania przedszkolnego, wynikającą z różnej, zmieniającej się dyspozycji zdrowotnej czy emocjonalnej niepełnosprawnego dziecka. Dlatego wymiar czasu, w jakim będzie ono mogło realizować podstawę programową wspólnie z grupą rówieśniczą, winien być elastyczny i każdorazowo dostosowywany do potrzeb dziecka na bieżąco.

Rację ma organ odwoławczy, że Zespół Orzekający wydając orzeczenie o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, nie może też narzucić dyrektorowi przedszkola zatrudnienia dodatkowego nauczyciela czy konsultowania jego wyboru z rodzicami dziecka. Stosownie bowiem do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 sierpnia 2014 r. zajęcia indywidualnego przygotowania przedszkolnego są prowadzone z dzieckiem przez jednego nauczyciela lub dwóch nauczycieli przedszkola, którym dyrektor powierzy prowadzenie tych zajęć. Decyzje w zakresie zatrudniania i zwalniania nauczycieli leżą w kompetencji dyrektora przedszkola również w oparciu o art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy. Brak jest więc podstawy prawnej dla uzależnienia wyboru osoby nauczyciela w celu jego zatrudnienia od konsultacji z rodzicami dziecka. Ponadto takiego elementu orzeczenia nie zawiera § 8 ust. 4 rozporządzenia z 18 września 2008 r., co oznacza, że jego brak w zaleceniach nie stanowi naruszenia prawa.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 414), w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych z oddziałami integracyjnymi oraz w przedszkolach i szkołach integracyjnych, zatrudnia się dodatkowo nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego. Nauczyciele ci: 1) prowadzą wspólnie z innymi nauczycielami zajęcia edukacyjne oraz wspólnie z innymi nauczycielami i ze specjalistami realizują zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie; 2) prowadzą wspólnie z innymi nauczycielami i ze specjalistami pracę wychowawczą z uczniami niepełnosprawnymi, niedostosowanymi społecznie oraz zagrożonymi niedostosowaniem społecznym; 3) uczestniczą, w miarę potrzeb, w zajęciach edukacyjnych prowadzonych przez nauczycieli oraz w zintegrowanych działaniach i zajęciach, określonych w programie, realizowanych przez nauczycieli i specjalistów; 4) udzielają pomocy nauczycielom prowadzącym zajęcia edukacyjne oraz nauczycielom i specjalistom realizującym zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie, w doborze form i metod pracy z uczniami niepełnosprawnymi, niedostosowanymi społecznie oraz zagrożonymi niedostosowaniem społecznym (§ 6 ust. 3). Dyrektor przedszkola lub szkoły, uwzględniając indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wyznacza zajęcia edukacyjne oraz zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie, realizowane wspólnie z innymi nauczycielami przez nauczycieli, o których mowa w ust. 1 i 2, lub w których nauczyciele ci uczestniczą (§ 6 ust. 4). Udział nauczycieli specjalizujących się w pedagogice specjalnej, w procesie wychowania przedszkolnego dziecka niepełnosprawnego, wobec którego orzeczono potrzebę indywidualnego przygotowania przedszkolnego, prawodawca zapewnił w formie określonej w zacytowanym przepisie. Nie ma więc podstawy prawnej, aby w orzeczeniach wydawanych przez zespoły orzekające, uczestnictwo takiego nauczyciela określać inaczej. Skoro zamieszczenie w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego opisanych w skardze zaleceń, nie jest wymagane przez § 8 ust. 4 rozporządzenia z 18 września 2008 r., to nie sposób przyjąć, że ich brak stanowił naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Za chybione należy też uznać zarzuty naruszenia art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku z 13 grudnia 2006 r., z powodu nieuzasadnionej i sprzecznej z materiałem dowodowym odmowy wpisania adnotacji wynikających z zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. Konwencja zawierająca ogólne normy i zalecenia dotyczące poszanowania praw osób niepełnosprawnych, skierowana jest przede wszystkim do państw – stron ją podpisujących. Realizacja zapisów zawartych w Konwencji następuje poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego każdego państwa będącego stroną tej umowy, stosownych szczegółowych uregulowań prawnych i to one, a nie sama Konwencja stanowią źródło ewentualnych roszczeń obywateli w indywidualnych sprawach.

Wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "k.p.a."). Przepisy te zobowiązują organy administracji do zebrania w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, rozpatrzenia tego materiału oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy oraz treści uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że wymogi wynikające z tych przepisów zostały spełnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł D. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a."), art. 133 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do wydania orzeczenia niekorzystnego dla skarżącego, poprzez ocenę znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. sprzeczną z zasadniczym celem wydawania orzeczeń w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wyrażającym się w jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka oraz zapewnieniu możliwości dostosowania form przygotowania przedszkolnego do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka;

2) § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych w związku z art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169, dalej jako: "Konwencja") polegające na błędnym przyjęciu, iż w treści orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego brak jest podstaw do wpisania adnotacji dotyczących możliwości wskazania ram czasowych integracji dziecka w ramach grupy rówieśniczej poza nauczaniem indywidualnym, a nadto o potrzebie zatrudnienia dodatkowego nauczyciela wspomagającego oraz związaną z tym potrzebą konsultacji z rodzicami dziecka, skutkiem czego, sądowa ocena prawidłowości odmowy wpisania do orzeczenia Zespołu Orzekającego Miejskiego Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w . nr [...] z [...] września 2014 r. żądanych adnotacji wynikających z zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. jest sprzeczna z interesem dziecka niepełnosprawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. W odniesieniu do kontroli decyzji, właściwa ocena występowania ustawowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana po wszechstronnym rozważeniu całokształtu dowodów i okoliczności występujących w sprawie (art. 80 k.p.a.), poprzedzać zaś ją powinno wyczerpujące zebranie materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych (art. 7 k.p.a.). Z kolei, z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. W świetle natomiast art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Nieprawidłowo przeprowadzona kontrola rozstrzygnięcia organu administracji związana jest z sądową oceną znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. sprzeczną zdaniem skarżącego z zasadniczym celem wydawania orzeczeń w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, jakim jest najpełniejsza realizacja potrzeb niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie możliwości dostosowania form przygotowania przedszkolnego oraz form kształcenia do aktualnych możliwości psychofizycznych takiego dziecka. Nie można uznać, aby w przedmiotowej sprawie zarówno Świętokrzyski Kurator Oświaty, jak i Miejski Zespół Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w K. oparły swoje decyzje na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. W zaświadczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r., lekarz wyraźnie zalecił, że dla stymulacji harmonijnego rozwoju dziecka: "konieczne jest równoplanowo stymulowanie rozwoju psychiki dziecka i nauka podstawowych interakcji społecznych poprzez uczestnictwo w codziennych zajęciach i zabawie w grupie rówieśniczej pod bezpośrednią opieką doświadczonego w pracy z dzieckiem niepełnosprawnym wykwalifikowanego nauczyciela wspomagającego". Lekarz wskazał ponadto, że dla harmonijnego rozwoju konieczne jest również przebywanie dziecka w rówieśniczej grupie przedszkolnej 4 godziny dziennie – pięć dni w tygodniu, a "nauczanie indywidualne ma być realizowane niezależnie od czasu, w którym dziecko przebywa z grupą". Również zwrócono uwagę, iż "potrzebny jest doświadczony w pracy z dzieckiem niepełnosprawnym, wykwalifikowany nauczyciel wspomagający, zatrudniony dodatkowo w celu zapewnienia indywidualnej specjalistycznej opieki, dla stymulacji rozwoju dziecka oraz dla jego bezpieczeństwa w czasie, gdy przebywa ono z grupą", a ponadto: (...) "wysoce wskazane jest, by rodzice D. osobiście dokonali wyboru osoby nauczyciela wspomagającego dla swojego syna, a także to, by nauczyciel wspomagający był zatrudniony na stałe". Istotność przedmiotowego zaświadczenia dla całej procedury wydawania orzeczeń przez zespoły orzekające przejawia się w § 8 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca nie posiada dokumentacji, o której mowa w ust. 2, albo dołączona przez niego do wniosku dokumentacja jest niewystarczająca do wydania orzeczenia albo opinii, badania niezbędne do wydania orzeczenia albo opinii przeprowadzają specjaliści poradni wskazani przez przewodniczącego zespołu, odpowiednio do posiadanej specjalności, z wyłączeniem badań i wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 3-5. Tym samym, organy w drodze dodatkowych czynności nie mogą zmierzać do modyfikacji treści zaświadczenia wydanego na podstawie § 8 ust. 4 rozporządzenia, a treść tego zaświadczenia ma dla postępowania relewantne znaczenie.

Orzeczenie nr [...] z [...] września 2014 r. nie zawiera wszystkich adnotacji wynikających z zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. Organy administracji zobowiązane były w sposób szczegółowy uzasadnić, czy wskazania w zaświadczeniu lekarskim zatrudnienia dodatkowego nauczyciela wspomagającego, którego zatrudnienie będzie konsultowane z rodzicami dziecka jest rzeczywiście konieczne. Tym samym, kontrola sądowoadministracyjna winna sprowadzać się do analizy, czy organ administracji dokonał należytej oceny tego dowodu i czy ta ocena znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skoro lekarz dokonujący wszechstronnej analizy stanu psychofizycznego niepełnosprawnego D. B. uznał za istotne dla dobra dziecka wpisanie do orzeczenia minimalnych ram czasowych przebywania D. z grupą rówieśniczą, a także potrzebę zatrudnienia dodatkowego nauczyciela, to obowiązkiem organu administracji jak również i sądu była ocena, czy w sprawie dowód ten należy skonfrontować z innymi dowodami w sprawie i poddać właściwej ocenie. W niniejszej sprawie, decyzje i zawarte w nich nieprzekonywujące uzasadnienia oraz wybiórcza ocena dowodów w sprawie burzy zaufanie strony postępowania do władzy publicznej.

Zgodnie z art. 71b ust. la ustawy, indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym obejmuje się dzieci, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły. Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia z 18 września 2008 r., w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego określa się: 1) zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, a także możliwości uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka i inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej; 2) w przypadku dziecka, którego stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, zakres, w jakim dziecko może brać udział w zajęciach, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, organizowanych z grupą wychowawczą lub indywidualnie w odrębnym pomieszczeniu w przedszkolu lub szkole. Przy orzekaniu w sprawach tego rodzaju należy kierować się dyspozycją zawartą w art. 71b ust. 6 ustawy, który wskazuje, że rozporządzenie dotyczące kwestii wydawania orzeczeń powinno uwzględniać jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka, a także zapewnić możliwość dostosowania form przygotowania przedszkolnego oraz form kształcenia do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka. Cel postępowania, o którym mowa w art. 71b ust. 6 ustawy stanowi transpozycję zasad płynących z przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, w tym z art. 7 ust. 2 Konwencji, zgodnie z którym, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci niepełnosprawnych należy przede wszystkim kierować się najlepszym interesem dziecka. Ponadto, zgodnie z art. 24 tejże Konwencji, Państwa Strony zapewnią włączający system kształcenia umożliwiający integrację na wszystkich poziomach edukacji i w kształceniu ustawicznym, zmierzające do: (a) pełnego rozwoju potencjału oraz poczucia godności i własnej wartości, a także wzmocnienia poszanowania praw człowieka, podstawowych wolności i różnorodności ludzkiej, (b) rozwijania przez osoby niepełnosprawne ich osobowości, talentów i kreatywności, a także zdolności umysłowych i fizycznych, przy pełnym wykorzystaniu ich możliwości, (c) umożliwienia osobom niepełnosprawnym skutecznego udziału w wolnym społeczeństwie. Aby wesprzeć realizację prawa niepełnosprawnego dziecka do godnej edukacji, Państwa Strony podejmą odpowiednie środki w celu zatrudniania nauczycieli (art. 24 ust. 4 Konwencji). W ocenie Skarżącego, polski prawodawca podjął odpowiednie środki które zostały wyrażone w przepisach rozporządzenia w sprawie orzeczeń, przede wszystkim w treści § 8 ust. 4 poprzez wprowadzenie pojęć nieostrych (orzeczenie winno zawierać m.in. zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, a także możliwości uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka i inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej) umożliwiających wydanie orzeczenia i zaleceń z uwzględnieniem oceny konkretnego przypadku o takie treści, która w sposób pełny wyrażać będzie zasadę kierowania się najlepszym interesem niepełnosprawnego dziecka. Zatem, orzeczenie zespołu orzekającego stanowi pierwszy element uruchamiający cały system kształcenia dzieci niepełnosprawnych, którego wykonanie nałożone jest na dyrektora placówki działającego w porozumieniu z organem prowadzącym. Dlatego też, na podstawie § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie orzeczeń możliwe jest wydanie orzeczenia o treści żądanej przez Skarżącego, w celu przeciwdziałania możliwym samowolnym i niezgodnym z interesem dziecka zachowaniu dyrekcji placówki, jak i organu prowadzącego placówkę interpretacji tekstu orzeczeń jeśli dowody zebrane w sprawie za tym przemawiają. Dlatego też, aby dyrektor placówki najefektywniej wykonał zalecenia wynikające z treści orzeczenia (na co również zwracał uwagę Skarżący w treści odwołania), orzeczenie to winno być jednoznaczne.

Powracając do przepisów rozporządzenia w sprawie orzeczeń, brak jest wyjaśnienia terminu "zakres" – w związku z żądaniem wpisania do treści orzeczenia minimalnego czasu przebywania niepełnosprawnego D. z grupą rówieśniczą – co oznacza, że należy odwołać się do słownikowego znaczenia tego pojęcia. Mianem "zakres" określa się zatem: "granice obszaru w którym przebiega proces, zjawisko, funkcja", "przedział, okres, interwał, dziedzin". Wbrew twierdzeniom Sądu, w skład pojęcia "zakres" wchodzić będzie nie tylko rodzajowe określenie form możliwości uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, w tym przebywania z grupą rówieśniczą (poprzez wpis: zabawy swobodne, czas na spożywanie posiłków z grupą itp.), ale również minimalnych ram czasowych tego uczestnictwa. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem sądu, że wymóg ten nie może być realizowany przez oznaczenie konkretnej liczby godzin, podczas których dziecko ma przebywać w grupie wychowawczej. W kontekście orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia D. B., wydanego na podstawie § 6 rozporządzenia w sprawie orzeczeń, aby orzeczenie o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego uwzględniało jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i zapewniało możliwość dostosowania form przygotowania przedszkolnego oraz form kształcenia do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka winno zawierać adnotację o zakresie rodzajowym i czasowym uczestnictwa dziecka w społeczności przedszkolnej. Dlatego też nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, że określenie w zaleceniach orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego sztywnych ram czasowych przebywania dziecka z grupą rówieśniczą nie znajduje uzasadnienia ani prawnego ani celowościowego. Zwrócić uwagę należy na fakt, że tygodniowy wymiar godzin zajęć indywidualnego przygotowania przedszkolnego realizowanych z dzieckiem wynosi od 4 do 6 godzin (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), a zatem dziecko skarżącego mogłoby realizować przygotowanie przedszkolne przez niespełna jedną godzinę dziennie. Skoro przebywa ono w przedszkolu codziennie przez co najmniej 5 godzin, nie ma żadnych przeciwwskazań, aby zespół orzekający kierując się dobrem dziecka określił minimalne czasowe ramy uczestnictwa dziecka w grupie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że § 8 ust. 4 rozporządzenia stanowi podstawę do czynienia adnotacji w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego nie tylko do rodzajowego określenia form możliwości uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, w tym przebywania z grupą rówieśniczą (poprzez wpis: zabawy swobodne, czas na spożywanie posiłków z grupą itp.), ale również minimalnych ram czasowych tego uczestnictwa.

W odniesieniu do kwestii konieczności zatrudnienia dodatkowego nauczyciela, adnotacja taka może być wywiedziona z zawartych § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zwrotów: "zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych", "formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka i inne formy pomocy psychologiczno-pedagogiczne". Zasadność zatrudnienia dodatkowego nauczyciela wspomagającego oraz niezbędne konsultacje w tym zakresie z rodzicami dziecka skarżącego wynikają ze złożonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. Jego zadaniem byłaby indywidualna opieka i stymulacja rozwojowa D. B. Owe "doświadczenie" nauczyciela jest istotne, albowiem dotychczasowe doświadczenia D. w przedszkolu integracyjnym potwierdziły brak doświadczonego pedagoga do pracy indywidualnej z dzieckiem, gdzie od ponad dwóch lat nie była realizowana podstawa programowa nauczania, albowiem chłopiec często ulegał wypadkom w przedszkolu. Ponadto, celowość użycia w zaświadczeniu lekarskim terminu "nauczyciel wspomagający zatrudniony dodatkowo" oznacza, że ma on być zatrudniony niezależnie od ilości zatrudnionych już przez placówkę przedszkolną nauczycieli wspomagających. Jeśli orzeczenie o potrzebie indywidualnego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego ma być właściwym drogowskazem dla organu je wykonującego, aby umożliwić dziecku pełny rozwój potencjału dziecka oraz jednocześnie zapewnić należyte funkcjonowanie takiego dziecka w społeczeństwie bez jakichkolwiek form izolacji dziecka, to istotne jest zwrócenie uwagi na potrzeby kadrowe w tym zakresie, o ile taka potrzeba wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Taka adnotacja o rzeczywistych potrzebach niepełnosprawnego dziecka powinna wpłynąć na podjęcie decyzji przez dyrektora placówki – w ramach przysługujących mu kompetencji – co do zatrudnienia nauczyciela dodatkowego. Natomiast brak tej adnotacji skutkować będzie decyzją o odmowie uwzględnienia jego wniosku o zatrudnienie dodatkowego nauczyciela z ponowną argumentacją, że taka potrzeba nie wynika z orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych, "w przedszkolach i szkołach, o których mowa w § 1 pkt 2 i 3, zatrudnia się dodatkowo nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego". Powołany przepis nie określa limitu zatrudnianych nauczycieli w jednej grupie przedszkolnej, oddziale integracyjnym, czy też danej klasie. Dlatego też treść orzeczenia zespołu orzekającego jest tak ważna dla należytego dostosowania formy przygotowania przedszkolnego, aby nie ucierpiało dobro niepełnosprawnego dziecka.

Reasumując, zagadnienia których domagał się skarżący w treści orzeczenia o potrzebie indywidualnego przygotowania przedszkolnego mieszczą się w zakresie treści orzeczenia wynikającej z § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie orzeczeń. Dlatego też, stanowisko Sądu narusza ten przepis w związku z art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych poprzez błędne przyjęcie, że w treści takiego orzeczenia brak jest podstaw do wpisania adnotacji dotyczących możliwości wskazania ram czasowych integracji dziecka w ramach grupy rówieśniczej, a nadto o potrzebie zatrudnienia dodatkowego nauczyciela wspomagającego oraz związaną z tym potrzebą konsultacji z rodzicami dziecka. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać nie tylko na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej, czy mylnym zrozumieniu jej znaczenia prawnego, ale również na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 575/14). Intencją ustawodawcy przy orzekaniu w sprawach tego rodzaju jest uwzględnienie jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka. Jeśli potrzeba wpisania danych do orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to w celu należytej ochrony praw dziecka istotne jest dokonanie adnotacji w treści zaleceń, zwłaszcza, że treść tych żądań można wywieść z § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie orzeczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ został mylnie postawiony. Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) trafnie ocenił, że organy administracji rzetelnie i zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, i że uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący nie dostrzega, że ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie zanegowano, ani nawet nie próbowano zanegować treści zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. Sąd pierwszej instancji podzielił tylko ocenę prawną organów, że zamieszczenie pewnych ustaleń i zaleceń zawartych w treści tego zaświadczenia w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka skarżącego, czego żądał skarżący, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a zwłaszcza w treści § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, co zresztą zostało starannie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. Przywołany przepis stanowi, że w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego określa się: 1) zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, a także możliwości uczestniczenia dziecka w życiu przedszkola, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka i inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej; 2) w przypadku dziecka, którego stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola, zakres, w jakim dziecko może brać udział w zajęciach, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, organizowanych z grupą wychowawczą lub indywidualnie w odrębnym pomieszczeniu w przedszkolu lub szkole. W treści przytoczonego przepisu brak jest podstaw do wpisania adnotacji dotyczących możliwości wskazania ram czasowych integracji dziecka w ramach grupy rówieśniczej poza nauczaniem indywidualnym, a także orzeczenia o potrzebie zatrudnienia dodatkowego nauczyciela wspomagającego i to na podstawie konsultacji z rodzicami dziecka.

Odmiennej wykładni przytoczonego przepisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. nie uzasadnia również treść art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., ponieważ realizacja unormowań zawartych w Konwencji następuje poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego każdego państwa będącego stroną tej umowy, stosownych szczegółowych uregulowań prawnych i to one, a nie sama Konwencja stanowią źródło ewentualnych roszczeń obywateli w indywidualnych sprawach.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.