Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 40/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, ust. 2b, ust. 2d, ust. 3c, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 126, art. 251 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 32, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 440/15 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 3. zasądza od Gminy P. na rzecz B. C. 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 440/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że B. C., prowadząca [...] oraz [...] w P., wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2014 r. zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu niezgodności:

- § 5 ust. 5 i ust. 6 z przepisami art. 90 ust. 2b i 2d oraz ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) oraz art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1 i art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), a także przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

- § 5 ust. 7 i ust. 8 z przepisami art. 90 ust. 3c i 3d oraz art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1 i art. 251 u.f.p., a także przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

- § 5 ust. 9 z przepisami art. 90 ust. 3c oraz art. 62 i art. 63 w zw. z art. 60, art. 126, art. 131 i art. 252 u.f.p., a także przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

- § 5 ust. 10 i ust. 11 z przepisami art. 90 ust. 2b, 2d, 3c i 3d oraz art. 62 i art. 63 w zw. z art. 60, art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1 i art. 252 u.f.p., a także przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Skarżąca wskazała, że wystosowała w dniu 5 marca 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Burmistrza P. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 15 kwietnia 2015 r., pełnomocnik skarżącej otrzymał załączoną uchwałę Nr [...]z dnia [...] marca 2015 r., w której Rada Miejska uznała wezwania za bezzasadne.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że skarżąca zarzuca naruszenie art. 90 ust. 2b i ust. 2d oraz ust. 3c u.s.o. i przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. przez § 5 ust. 5 i ust. 6 uchwały. Zaskarżone ustępy stanowią: "W odniesieniu do placówek, dla których wysokość dotacji uzależniona jest od wysokości ponoszonych przez organ dotujący wydatków bieżących na jednego ucznia w placówce tego typu i rodzaju, w terminie do 15 lutego roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości kwoty należnej dotacji" (ust. 5). "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 okaże się, że kwota udzielonej dotacji była niższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania organu dotującego z wykonania planu wydatków budżetowych w zakresie wydatków bieżących za rok udzielenia dotacji, w terminie do ostatniego dnia lutego roku, w którym dokonano weryfikacji, następuje wyrównanie kwoty dotacji do faktycznie należnej wysokości" (ust. 6).

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków, a także wskazywać na formę czynności konkretyzującej wysokość stawki dotacji przysługującej określonym placówkom oświatowym w danym roku kalendarzowym. Zdaniem WSA, regulacja ta nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb rozliczania" ma podobne znaczenie dla ustalania kryteriów rozliczania dotacji. Wskazany przepis nakazuje ponadto wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonych dotacji. We wszystkich trzech przypadkach, tj.: ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia kryteria wskazane w katalogu otwartym w części końcowej art. 90 ust. 4 u.s.o.: podstawa obliczenia dotacji; zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania; termin i sposób rozliczenia dotacji. Inaczej mówiąc, uchwała regulująca omawianą problematykę musi zawierać wszystkie wskazane elementy konieczne. Według WSA uchwała może jednak uwzględniać również inne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w P. w zaskarżonej uchwale nie nałożyła na skarżącą i inne dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależałoby uzyskanie dotacji. Użyte w omawianych ustępach 5 i 6 § 5 uchwały sformułowania są technicznymi rozliczeniami, które mają na celu sprawne wydatkowanie środków publicznych w ramach art. 90 ust. 4 u.s.o. Takie uregulowanie tym bardzie nie narusza przepisów o systemie oświaty, gdyż ustawodawca zawęził możliwość gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (przywołany art. 90 ust. 3d). Sąd podzielił stanowisko, że zgodne z wynikami wykładni językowej art. 90 ust. 2b i ust. 2d u.s.o., ustalenie podstawy dotacji oświatowej w oparciu o "planowane" wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych następuje na dzień 1 stycznia danego roku i przyjmuje za podstawę dane prognozowane (hipotetyczne), tak co do wysokości wydatków bieżących, jak i liczby dzieci uczęszczających do placówki. W trakcie roku budżetowego następuje zaś konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji na ostatni dzień roku budżetowego organowi dotującemu znane są końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej. Słusznie zdaniem WSA organ zaznaczył, że sformułowanie "ustalone w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych" z art. 90 ust. 2b u.s.o. oznacza, że określając wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych należy brać pod uwagę wyłącznie wydatki ostatecznie poniesione przez wszystkie przedszkola gminne, a wykazane w jednostkowych sprawozdaniach [...]. Tym samym nieuprawnionym jest przyjmowanie na potrzeby określenia wysokości dotacji wyłącznie wydatków zaplanowanych w budżecie.

Powyższe zapisy uchwały nie naruszają, według Sądu I instancji, również przepisów u.f.p. Wobec zarzutu naruszenia przez sporne zapisy art. 251 ust. 1 u.f.p., WSA stwierdził, że zgodnie z art. 253 tej ustawy przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 253, są m.in. przepisy u.s.o. W związku z tym, jak wskazał WSA, analizowane przepisy ust. 5 i ust. 6 § 5 uchwały precyzując sposób ustalenia rzeczywistej wysokości dotacji, mieszczą się w pojęciu trybu rozliczania dotacji.

W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zarzutu niezgodności § 5 ust. 7 i 8 uchwały z art. 90 ust. 3c, art. 90 ust. 3d u.s.o., art. 126, 131, 211 ust. 1, 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p., art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z ww. ustępami: "dotację przekazaną tytułem wyrównania za rok poprzedni należy rozliczyć wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, z roku jej wypłacenia" (ust. 7), zaś "rozliczenie dotacji przekazanej tytułem wyrównania za rok poprzedni należy dokonać zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały w terminie do dnia 31 marca roku, w którym dokonano weryfikacji".

Zdaniem Sądu, o braku zasadności zarzutu skargi świadczy jednoznacznie treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Pojęcie "tryb udzielania i rozliczania dotacji" powinien oznaczać zasady i terminy zgłaszania korekt danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu terytorialnego, która jej udzieliła. Wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli i punków przedszkolnych uzależniona jest między innymi od liczby uczęszczających do tych placówek dzieci. W ciągu roku liczba dzieci korzystających z przedszkoli, punktów przedszkolnych zmienia się i zmiany te mają wpływ na wysokość dotacji, natomiast uchwała w zaskarżonych ustępach przyjmuje prosty sposób rozliczenia dotacji. WSA nie zgodził się ze skarżącą, że ust. 7 i ust. 8 § 5 uchwały naruszają art. 90 ust. 3d u.s.o., który określa, na jaki rodzaj wydatków, na jakie cele osoba dotowana może przeznaczyć otrzymaną dotację. Wprowadzone zmiany u.s.o. odnoszą się do zmian m.in. w zakresie dotowania przedszkoli, punktów przedszkolnych. Jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji na podstawie u.s.o. uzyskały kompetencje do kontroli również prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Ustawa zmieniając art. 90 ust. 3d doprecyzowała przeznaczenie dotacji. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych przedszkolom z budżetu tych jednostek. Czyli poza dotychczasowymi kompetencjami, związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych przedszkolach, kontrola obejmuje obecnie także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i nie ograniczają prawa do dotacji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze skarżącą, że powyższe zapisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p. W myśl art. 251 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Takimi przepisami odrębnymi, o których mowa w ust. 4, są np. art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 7, art. 90 ust. 4 u.s.o. W myśl art. 253 u.f.p., przepisu art. 251 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji.

Zapisy § 5 ust. 7 i ust. 8 uchwały nie naruszają zdaniem WSA również przepisów art. 211 ust. 1 u.f.p., art. 90 ust. 3c u.s.o. i zasady roczności budżetu, gdyż beneficjent otrzymuje dotacje zgodnie ze złożonym wnioskiem w odpowiedniej liczbie części, natomiast w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zabezpieczane są środki na planowane wydatki związane z dotacjami oświatowymi. Natomiast zaskarżone zapisy tych zasad w żaden sposób nie naruszają. Jedynie - o ile stwierdzone zostanie że kwota planowana dotacji nie odpowiada rzeczywistej - podlega ona weryfikacji poprzez wyrównania wskazane w ust. 7 i ust. 8 § 5 uchwały. Sąd uznał, że przepisy ust. 7 i ust. 8 uchwały usprawniają rozliczenie dotacji przez jej wyrównanie czyli wypłacenie i rozliczenie w roku następującym po roku, w którym została wypłacona dotacja oświatowa.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zapis § 5 ust. 9 uchwały, zgodnie z którym "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 okaże się, że kwota udzielonej dotacji była wyższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania organu dotującego z wykonania planu wydatków budżetowych w zakresie wydatków bieżących za rok udzielenia dotacji, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest na rzecz dotacji udzielanej w bieżącym roku budżetowym" narusza przepisy art. 90 ust. 3c u.s.o., art. 62, art. 63 w zw. z art. 60, art. 126, art.131, art. 211 ust. 1, art. 252 u.f.p. i art. 90 ust. 4 u.s.o., Sąd nie uznał je za zasadne.

Zakwestionowany przez stronę zapis nie jest zdaniem WSA sprzeczny z regulacjami u.f.p., nie wpływa bowiem na możliwość zastosowania przez organ dotujący uregulowań zawartych w art. 252 u.f.p. i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydania odpowiednich decyzji o zwrocie nienależnie pobranych, pobranych w nadmiernej wysokości lub pobranych niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej nie uniemożliwia podmiotowi otrzymującemu dotację oświatową odwołania się od tej decyzji do sądu administracyjnego przez podmiot dotowany. Kwestionowana regulacja stanowi jedynie alternatywę dobrowolnego zwrotu części otrzymanej przez podmiot dotacji bez wszczynania w tej sprawie postępowania administracyjnego, które kończy się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Sporny ust. 9 § 5 zaskarżonej uchwały nie narusza również według Sądu I instancji art. 131 i art. 126 u.f.p., gdyż nie wpływa na obowiązywanie tych przepisów wobec podmiotów dotowanych. Powyższe przepisy ustawowe określają, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne czyli, że podmiot otrzymujący te środki musi zachować warunki wykorzystania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem.

Za błędne WSA uznał twierdzenie skarżącej, że ust. 9 § 5 uchwały narusza art. 62 i art. 63 w zw. z art. 60 u.f.p., gdyż w opinii skarżącej zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 i art. 60 u.f.p., to zobowiązanemu - czyli w tym wypadku podmiotowi prowadzącemu placówkę, zobowiązanemu do zwrotu części dotacji, przysługuje prawo do potrącenia na wniosek zobowiązanego swojego zobowiązania wobec budżetu gminy, z wierzytelnością wobec tej gminy. Natomiast przepisy nie zezwalają na dokonywanie potrąceń przez gminy swoich zobowiązań i wierzytelności bez zgody drugiej strony, czyli zobowiązanego. Zdaniem WSA powołane przepisy wprowadzają dodatkowe wymogi formalne oraz rygory, które musi spełnić dłużnik Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego), aby doszło do skutecznego potrącenia przysługującej mu wierzytelności z należnością będącą środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a tym samym mają na celu ochronę należności publicznoprawnych przed nieuzasadnionymi potrąceniami ze strony dłużników. Jednak, w myśl art. 62 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 2 u.f.p., potrącenia z tytułów wymienionych w ust. 1 i 2 można również dokonać z urzędu, a tym samym wniosek zobowiązanego w tym zakresie nie jest konieczny. W konsekwencji z powołanych przepisów prawnych nie można wywodzić zakazu zaliczania nadpłaconej dotacji oświatowej na poczet dotacji przyszłej.

Zapisy ust. 9 § 5 uchwały nie naruszają zdaniem WSA również przepisów art. 211 ust. 1 u.f.p. i art. 90 ust. 3c u.s.o.

Mając powyższe na względzie WSA uznał, że przepis § 5 ust. 9 zaskarżonej uchwały jest zgodny z obwiązującymi przepisami prawa, w tym art. 90 ust. 3c u.s.o. oraz art. 62 i 63 w zw. z art. 60, art. 126, art. 131 i art. 252 u.f.p. a nadto mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., określając tryb rozliczenia dotacji.

Wobec przedstawionych argumentów, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia u.f.p. oraz u.s.o. przez zapisy § 5 ust. 10 i ust. 11 zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1. tj. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie podaje wyjaśnienia podstaw prawnych, na których wyrok został oparty. Sąd nie wskazał, dlaczego przyjął inne niż dominujące w orzecznictwie stanowisko, odnoszące się do ustalania jako podstawy obliczania dotacji wydatków zaplanowanych (przewidzianych) w budżecie (uchwale budżetowej) danej gminy, a przyjął, że jako podstawę należy przyjmować wydatki wykonane, obliczone po zakończeniu roku budżetowego.

Ponadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi oraz dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przepisów ust. 5, 6 i 9 § 5 uchwały, wskazując, że przepisy te odnoszą się do zagadnienia celów udzielania i wydatkowania dotacji oraz trybu rozliczania dotacji, mają charakter techniczny, a ponadto, że nie naruszają przepisów art. 251 i 252 u.f.p., gdyż przepisy ustawy o systemie oświaty regulują wprost zwrot dotacji. Takich natomiast przepisów u.s.o. w ogóle nie zawiera. Wyrok Sądu zawiera jedynie ogólne odniesienie się do przepisów art. 90 u.s.o. oraz u.f.p.

Ponadto, Sąd wskazał, że przyjął stan prawny w zakresie przepisów u.s.o., w szczególności art. 90 ust. 3d, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. Jednakże, przepisy art. 90 ust. 3d uległy po tej dacie kolejnej zmianie ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 31 marca 2015 r. Tego stanu prawnego Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę.

Wreszcie, uzasadnienie wyroku odnoszące się do podmiotowo-celowego charakteru dotacji, zasad jej wydatkowania i dokumentowanie, nie ma zdaniem autora skargi kasacyjnej żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 147 § 1 ppsa w zw. art. 90 ust. 4 oraz art. 90 ust. 2b, 2d i 3c u.s.o. w zw. z § 5 ust. 5-11 zaskarżonej uchwały oraz z obowiązującym przepisem § 5 ust. 1, w brzmieniu ustalonym przez Uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2014 r. zmieniającej Uchwałę nr [...]z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Skarżąca stwierdziła, że naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez zamieszczenie w uchwale przez organ stanowiący:

- w § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały przepisu przewidującego weryfikację dotacji po zakończeniu roku budżetowego, podczas gdy żaden przepis u.s.o. ani u.f.p., nie przewiduje takiej procedury,

- w § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały przepisu przewidującego wyrównanie dotacji, podczas gdy żaden u.s.o. nie przewiduje wypłaty dotacji po zakończeniu roku budżetowego, a art. 90 ust. 3c określa, że ostatnia część dotacji jest wypłacana do dnia 15 grudnia danego roku,

- w § 5 ust. 7 i 8 zaskarżonej uchwały przepisu przewidującego rozliczenie takiej wypłaty wydatkami z roku jej wypłacenia, podczas gdy wypłata po zakończeniu roku budżetowego nie stanowi dotacji a samo wyrównanie dotyczy roku poprzedniego,

- w § 5 ust. 9 zaskarżonej uchwały przepisu przewidującego weryfikacje wysokości dotacji i zaliczenie tak zweryfikowanie nadwyżki na rzecz dotacji udzielanej w roku bieżącym, przez co naruszona zostaje zasada roczności dotacji oraz braku możliwości wstrzymania lub obniżenia dotacji,

II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono brak zastosowania:

1) w odniesieniu do przepisów § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały:

- art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o., gdyż te przepisy odnoszą się do wydatków zaplanowanych w budżecie, a nie wydatków wykonanych,

- art. 126, 131, 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p. poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p.),

- art. 90 ust. 3c u.s.o. poprzez naruszenie zasady roczności dotacji,

- wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

- sprzeczność z obowiązującym przepisem § 5 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym na podstawie Uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2014 r. zmieniającej uchwałę nr [...]z dnia [...] sierpnia 2013r.

2) w odniesieniu do przepisów § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały:

- art. 90 ust. 3c w zakresie wypłaty dotacji w 12 miesięcznych częściach, najpóźniej do 15 grudnia danego roku,

- art. 126, 131, 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p. poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3c u.s.o.),

- wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.

3) w odniesieniu do przepisów § 5 ust. 7 i 8 zaskarżonej uchwały:

- art. 90 ust. 3c u.s.o. wobec faktu, iż naruszają zasadę roczności dotacji i przewidują wypłatę dotacji po zakończeniu roku budżetowego,

- art. 90 ust. 3d u.s.o. w zakresie wykorzystania dotacji w trakcie roku budżetowego, za który dotacja jest należna,

- art. 126, 131, 211 ust. 1, 251 ust. 1 i 4 oraz art. 263 ust. 1 u.f.p. poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p. i art. 90 ust. 3c u.s.o.) oraz zasady wydatkowania dotacji (art. 251 ust. 4 u.f.p.),

- wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

4) w odniesieniu do przepisów § 5 ust. 9 zaskarżonej uchwały:

- art. 90 ust. 3c u.s.o., gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości wstrzymania czy zmniejszenia dotacji albo jej potrącenia,

- art. 62 i 63 u.f.p. gdyż przepisy te nie przewidują potrącenia należności wynikających z dotacji oświatowych,

- art. 67 u.f.p. poprzez wykroczenie poza drogę postępowania administracyjnego w sprawach zwrotu dotacji,

- art. 126, 131 i 252 u.f.p. w zakresie charakteru i nienaruszalności dotacji oraz zasad zwrotu dotacji udzielonych w nadmiernej wysokości,

- art. 2, 7, 32 ust. 1, 77 ust. 2 i 78 oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż pozbawia stronę ochrony swych praw, prawa do sądu i odwołania, narusza równość wobec prawa oraz narusza zasadę działania organów w granicach prawa i upoważnień ustawowych,

- wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.,

5) w odniesieniu do przepisów § 5 ust. 10 i 11 zaskarżonej uchwały:

- art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o., gdyż te przepisy odnoszą się do wydatków zaplanowanych w budżecie, a nie wydatków wykonanych,

- art. 90 ust. 3c u.s.o. wobec faktu, iż naruszają zasadę roczności dotacji i przewidują wypłatę dotacji po zakończeniu roku budżetowego,

- art. 90 ust. 3d u.s.o. w zakresie wykorzystania dotacji w trakcie roku budżetowego, za który dotacja jest należna,

- art. 126, 131, 211 ust. 1 i 251 ust.1 i 4 u.f.p. poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1 i 251 ust. 1 u.f.p. i art. 90 ust. 3c u.s.o.) oraz zasady wydatkowania dotacji (art. 251 ust. 4 u.f.p.),

- wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że nie wszystkie podstawy, na których ją oparto, są usprawiedliwione.

Za nietrafny skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Jak zasadnie wskazał autor skargi kasacyjnej uchwałą z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Poza sporem natomiast, w myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na gruncie przytoczonej regulacji trafnie podnosi się przy tym, że zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji omawianego przepisu - przez brak zawarcia w uzasadnieniu niezbędnych, przewidzianych prawem elementów - mógłby być uznany za skuteczny, gdyby w oparciu o pisemne motywy rozstrzygnięcia nie istniała możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdyby brak było nie tylko przytoczenia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także oceny tych czynności pod względem ich zgodności z prawem, zatem gdyby wskutek wadliwość uzasadnienia wyroku niemożliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Dodać też należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jako przepisu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co znaczy, że musi istnieć realny związek przyczynowy pomiędzy wskazanym uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem Sądu I instancji. Podnoszone w skardze kasacyjnej niedostatki argumentacyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zwłaszcza przez ogólne odniesienie się do podstaw prawnych, na których wyrok oparto, brak przekonujących wyjaśnień w tym zakresie, wskazanie w motywach wyroku odniesień do podmiotowo-celowego charakteru dotacji, zasad jej wydatkowania i dokumentowanie - co istotnie w świetle spornych kwestii nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za skuteczny. Za pomocą omawianego przepisu nie można natomiast skutecznie zwalczać stanowiska sądu, co do prawidłowości wykładni bądź zastosowania przepisów prawa.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów prawa materialnego, trzeba przypomnieć, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga jednak nie tylko powołania przepisów, naruszenie których strona zarzuca, ale i wskazanie czy naruszenie to przejawia się w błędnej wykładni (na czym polegającej) czy też w niewłaściwym ich zastosowaniu.

W tym stanie rzeczy postawienie w pkt. II skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" - bez dokonania jednoznacznego wyboru sposobu naruszenia - uznać należy za wadę konstrukcyjną zarzutu. Konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) jest bowiem konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych.

Wprawdzie w dalszej części zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono "brak zastosowania" wskazanych przepisów. Skoro jednak strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawie art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. z uwagi na fakt, że odnoszą się one do wydatków zaplanowanych w budżecie, a nie wydatków wykonanych - to znaczy, że w istocie w tym przedmiocie podważana jest także prawidłowość interpretacji.

Skład orzekający NSA uznał jednak, że tego typu nieścisłości w konstruowaniu podstaw kasacyjnych - w zestawieniu z ich uzasadnieniem - nie wykluczają możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle podstawy prawnej zaskarżonej uchwały oraz w świetle zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, niewątpliwie istota sporu dotyczy tego, czy Rada Miejskiej w P. nie przekroczyła upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. - uchwalając zaskarżoną uchwałą zmiany uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z tym przepisem (art. 90 ust. 4 u.s.o.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że w określonej przepisem sferze, dookreślonej przykładowo, ustawodawca przeniósł - na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13).

Kontrola legalność § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały wymaga zestawienia zawartej w nim regulacji z dalszymi unormowaniami § 5 zaskarżonej uchwały oraz porównania z ustawowymi uregulowaniami tych kwestii.

Ust. 5 § 5 stanowi, że w odniesieniu do placówek, dla których wysokość dotacji uzależniona jest od wysokości ponoszonych przez organ dotujący wydatków bieżących na jednego ucznia w placówce tego samego typu i rodzaju, w terminie do 15 lutego roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości kwoty należnej dotacji.

Według ust. 6 jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 okaże się, że kwota udzielonej dotacji była niższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania organu dotującego z wykonania planu wydatków budżetowych w zakresie wydatków bieżących za rok udzielenia dotacji, w terminie do ostatniego dnia lutego roku, w którym dokonano weryfikacji, następuje wyrównanie kwoty dotacji do faktycznie należnej wysokości.

Z kolei stosownie do ust. 9, jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 okaże się, że kwota udzielonej dotacji jest wyższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania organu dotującego z wykonania planu wydatków budżetowych w zakresie wydatków bieżących za rok udzielenie dotacji, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest na rzecz dotacji udzielonej w bieżącym roku budżetowym.

Z treści przytoczonych regulacji § 5 zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczą one kwestii terminu i sposobu rozliczenia dotacji - przez zestawienie dotacji udzielonej i wypłaconej z faktycznie należną, przy czym dotacją faktycznie należną jest dotacja wyliczana z uwzględnieniem rocznego sprawozdania organu dotującego z wykonania wydatków budżetowych za rok udzielenie dotacji.

Przy tym, jak wyjaśniano w sprawie, chodzi o wydatki ustalane na koniec roku, w którym dotacje udzielono i wypłacono.

Materia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli została uregulowania w art. 90 ust. 2b u.s.o. Zgodnie z tym przepisem - w zakresie istotnym dla sprawy - dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia /.../.

W przedstawionym stanie prawnym, zdaniem składu orzekającego NSA, podzielić należy stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że przedstawione regulacje zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o. była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd, że " kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Analiza art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazuje, że ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych – odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując jednocześnie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. /.../ Decydującym kryterium obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych, w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. są wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2738/15 - także w sprawie ze skargi kasacyjnej B. C.).

Powyższe stanowisko jest w pełni zasadne, znajduje oparcie w literalnym brzmieniu art. 90 ust. 2b u.s.o. Z treści tego przepisu wynika wprawdzie, że wysokość uregulowanej nim dotacji jest zależna od wysokości wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia - jednakże ustawodawca jednocześnie wprost i w sposób dostatecznie jednoznaczny zastrzegł, że chodzi o wydatki ustalone w budżecie danej gminy.

Podkreślenia wymaga tymczasem, że tekstów prawnych nie wolno interpretować w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est). Stanowisko prezentowane przez jednostkę samorządu terytorialnego - koncentrując się jedynie na zapisie ustawowym dotyczącym wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia - całkowicie natomiast pomija (ignoruje) ten fragment art. 90 ust. 2b powołanej ustawy, który stanowi o powyższych wydatkach - ale w wysokości odnoszącej się do tych wydatków ustalonych w budżecie danej gminy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadzi poza niepublicznym przedszkolem także punkt przedszkolny, dotowanie którego reguluje art. 90 ust. 2d u.s.o. Przepis ten stanowi m.in., że osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę.

Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w powołanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 2738/15 także odnośnie interpretacji powyższego przepisu.

Zgodzić bowiem należy się z wywodem, że mimo braku w art. 90 ust. 2d u.s.o. odniesienia do wydatków przewidzianych w budżecie, niezasadne jest przyjęcie odmiennego sposobu ustalenia podstawy stawki dotacji na jednego wychowanka w przedszkolu niepublicznym i w punkcie przedszkolnym.

Zasadnie NSA w powołanym wyroku odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Wywodząc na tej podstawie, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej, uznano, że wynikowi wykładni językowej należy dać przewagę, ale pod warunkiem, że uprzedniego przeprowadzenia kompleksowej wykładnię tekstu, po rozważeniu aspektów systemowych i celowościowo-funkcjonalnych. W razie ewentualnego konfliktu należy zaś dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

W tym stanie rzeczy podzielić należy pogląd, że wyłącznie wykładnia językowa art. 90 ust. 2d u.s.o. doprowadziłaby do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, polegającego na niczym nieuzasadnionym zróżnicowaniu ustalania podstaw dotacji dla niepublicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych w stosunku do publicznych przedszkoli i punków przedszkolnych. W myśl art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje ugruntowany pogląd, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. W takim razie sytuacja osób prowadzących publiczne przedszkola i punkty przedszkolne nie powinna różnić się od sytuacji osób prowadzących niepubliczne przedszkola i punkty przedszkolne w zakresie ustalania podstaw dotacji.

Skład orzekający podziela stanowisko, że w przedstawionym stanie rzeczy należało posłużyć się metodami wykładni celowościowej - odwołując do tekstu pozanormatywnego w postaci uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U.07.181.1292) druk sejmowy, nr 822 z dnia 26 czerwca 2006 r., z treści którego wynika, że intencją ustawodawcy było, aby podstawa obliczania dotacji dla obu typów placówek była ta sama, aby różniła je wyłącznie wysokość dotacji określona procentowo.

Przyjęcie odmiennej wykładni - jak trafnie wywiedziono w powoływanej sprawie - byłoby sprzeczne z zasadą adekwatnego odniesienia dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych.

Wobec powyższego, choć - co do zasady - przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. daje jednostce samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania datacji a także terminu i sposobu tego rozliczenia - to jednak przepis ten nie wyłącza w żaden sposób zasad ustalania stawki dotacji uregulowanej ustawą o systemie oświaty - w tym art. 90 ust. 2b i 2d tej ustawy - i nie uprawnia do wprowadzenia regulacji niezgodnych z ustawą (podobnie: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2678/14).

Należy też wskazać, że o sprzeczności regulacji zawartych w § 5 ust. 5, 6 i 9 zaskarżonej uchwały z ustawą o systemie oświaty świadczą też zapisy § 5 ust. 7,8 oraz 10 i 11 powołanej uchwały, będące konsekwencją wprowadzenia omówionych wyżej zasad weryfikacji wysokości dotacji.

Trzeba jednoznacznie podkreślić, że możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji - przewidziana wprost w art. 90 ust. 3e u.s.o. - musi skutkować możliwością jej rozliczenia, stąd uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego (art. 90 ust. 4) do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz ustalania terminów i sposobu tego rozliczania.

Istotne jest jednak, że przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje (art. 90 ust. 1 u.s.o.) są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 90 ust. 3c ustawy).

Niewątpliwie właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a nawet obowiązek, kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Trafne jest stanowisko, że skoro dotacja ma charakter roczny a jej wypłata następuje - zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. - w 12 miesięcznych ratach, to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznawanych dotacji - na bieżąco.

Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 90 ust. 3d), to zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (podobnie: wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13).

Jednakże uznać należy, że wprowadzenie do trybu rozliczeń ustalonych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. rozliczeń dotacji przez wyrównywanie zaniżonych dotacji i przekazywanie wyrównanej kwoty dotacji w terminie do ostatniego dnia lutego roku w którym dokonano weryfikacji czy też - w przypadku nadpłaty dotacji - zaliczanie nadpłaconej kwoty dotacji na poczet dotacji udzielonej w bieżącym roku, bądź – w sytuacji zaprzestania działalności przez placówkę – wprowadzenie obowiązku zwrotu nadpłaconej dotacji na rachunek bankowy wskazany przez organ dotujący – nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, w szczególności narusza zasadę roczności dotacji, pozostając w sprzeczności z art. 90 ust. 3c u.s.o.

Z uwagi na fakt, że w świetle art. 126 u.f.p. dotacje podlegają szczególnym zasadom rozliczania, należy odróżnić rozliczanie dotacji na bieżąco, przy okazji wypłat poszczególnych prawem przewidzianych rat w ciągu roku, w którym udzielono dotacji (tryb których to rozliczeń może dookreślać uchwała wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.) od rozliczeń po zakończeniu roku, w którym dotacji udzielono - takich jak obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego (art. 251 ust. 1 u.f.p.) czy też obowiązek zwrotu dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej nienależnie, na zasadach określonych art. 252 u.f.p.

W świetle powyższego regulacje zawarte w § 5 ust. 7, 8 oraz 10 i 11 zaskarżonej uchwały - będące dookreśleniem wadliwych zasad weryfikacji dotacji przewidzianych w § 5 ust. 5 oraz 6 i 9 tej uchwały - także nie mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest tylko wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja.

Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle dotychczasowych rozważań i poczynionych wyżej wywodów co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uzasadnione jest przyjęcie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem w myśl art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie uznał za celowe rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Poczynione wyżej rozważania uzasadniają orzeczenie jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano:

- odnośnie postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.; koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego (180 zł),

- odnośnie postępowania przed Sądem I instancji – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu; koszty te obejmują: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł), opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł), opłata za pełnomocnictwo procesowe (17 zł).

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Według § 3 rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Na gruncie powyższych regulacji zasadne jest przyjęcie, że otwarcie rozprawy może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, z powodów które ujawniły się po zamknięciu rozprawy.

Zdaniem składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie zawarty w piśmie procesowym z dnia 13 października 2017 r. wniosek Gminy P. o otwarcie zamkniętej rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie tylko nie wykazano ale i nie uzasadniono zasadności takiego wniosku. Domagając się otwarcia rozprawy zamkniętej 11 października 2017 r. ograniczono się do zgłoszenia wniosku o dopuszczenie pisma - w treści którego wnioskodawca zawarł argumentację uzasadniającą, jego zdaniem, wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.