Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 353/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 170, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 85
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1, art. 10 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 5a, art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ewid. 15, 53 i 54, obręb [...] [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącego D.J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

22 lipca 2003 r. Rada Gminy Rzgów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 7, art. 10 ust. 3, art. 26, art. 28, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.p.", podjęła uchwałę nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów.

29 stycznia 2021 r. D.J. wezwał Radę Miejską w Rzgowie do usunięcia naruszenia prawa zarzucając wskazanej uchwale naruszenie:

1. art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2. art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

3. art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia działek nr ewid. 15, 53 i 54 położonych w gminie Rzgów, w obrębie [...] A, których jest współwłaścicielem. Skarżący wniósł o zmianę uchwały w taki sposób, aby mógł wykorzystywać nieruchomość w sposób adekwatny do użytkowanego, tj. w celu posadowienia zabudowy mieszkaniowej/zagrodowej (wezwanie k. 59-63, potwierdzenie nadania przesyłki poleconej k. 64).

3 lutego 2021 r. wezwanie to doręczono Radzie Miejskiej w Rzgowie (wydruk ze strony internetowej https://emonitoring.poczta-polska.pl k. 65-66, uzasadnienie uchwały nr XXXV/345/2021 Rady Miejskiej w Rzgowie z 28 kwietnia 2021 r. k. 73).

Rada Miejska w Rzgowie nie odpowiedziała na to wezwanie (uzasadnienie uchwały nr XXXV/345/2021 Rady Miejskiej w Rzgowie z 28 kwietnia 2021 r. k. 73).

Wobec tego 29 marca 2021 r. D.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem organu administracji, skargę na uchwałę Rada Gminy Rzgów z 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych o nr ewid. 15, 53 i 54 położonych w gminie Rzgów, obrębie [...] A (koperta k. 68).

Skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że nieruchomość o powierzchni 1,0865 ha, której jest współwłaścicielem (udział 1/3) wraz z siostrą N. A. J. (udział 1/3) oraz dziadkami J. J. i C. J. (udział 1/3), stanowiącą działki o nr ewid. 15, 53 i 54 (powiat łódzki wschodni, gmina Rzgów, obręb [...] A), weszła w posiadanie jego rodziny w latach 70. XX wieku. Nieruchomość położona jest w zachodniej części gminy Rzgów i jest oddalona od sąsiednich zabudowanych nieruchomości o około 500 m. Nieruchomość posiada urządzoną księgę wieczystą o nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w P. W księdze tej nieruchomość oznaczona jest jako grunt orny/grunt rolny zabudowany. Na działce o nr ewid. 54 już w latach 70. XX wieku istniał budynek gospodarczy. Następnie na działkach o nr ewid. 53 i 54 posadowiony został budynek mieszkalny oraz garaż wraz z infrastrukturą techniczną (szambem). Istniejąca zabudowa działki powstała w latach 1985-2000. Budowa była każdorazowo zgłaszana do urzędu i następowała w etapach (budowa pierwszej kondygnacji – lata 80. XX wieku, budowa drugiej kondygnacji wraz z poddaszem – lata 90. XX wieku, budowa garażu – XXI wiek). Fakt posadowienia budynków wraz z infrastrukturą techniczną zgodnie z prawem był znany właściwemu Starostwu Powiatowemu w 2000 r. Według wypisu z rejestru gruntów z 10 czerwca 2020 r. działka o nr ewid. 15 zaklasyfikowana została jako grunt orny, działka o nr ewid. 53 jako grunt rolny zabudowany, natomiast działka o nr ewid. 54 jako grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz jako grunty orne. Podobne rolne przeznaczenie wykazywała ewidencja gruntów dla wyżej wymienionych działek w latach 90. XX wieku (działki nr ewid. 15 i 53) oraz w 2001 r. (działka nr ewid. 54). Nieruchomość w latach 90. XX wieku była przeznaczona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów pod tereny upraw polowych, a działki o nr ewid. 53 i 54 dodatkowo stanowiły tereny udokumentowanych złóż surowców ilastych. W 2000 r. ojciec skarżącego uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr 141/00 dla "budynku garażowego jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej". Nieruchomość była zatem uznawana za siedliskową (zabudowa zagrodowa – RM). Na potrzeby podatku od nieruchomości/podatku rolnego do dnia sporządzenia skargi organ podatkowy (Wójt Gminy Rzgów) nie miał wątpliwości, że działki o nr ewid. 15, 53 oraz 54 są zabudowane i z tego tytułu należny jest właściwy podatek od nieruchomości. W tym stanie rzeczy, przy istniejącej zabudowie działek nr ewid. 53 i 54 oraz przy możliwości dalszej zabudowy działki o nr ewid. 54 (ze względu na niezagospodarowany plac "w głębi działki"), 22 lipca 2003 r. Rada Gminy Rzgów podjęła zaskarżoną uchwałę, na mocy której nieruchomość skarżącego została w całości przeznaczona pod dolesienia – jednostka planistyczna "CDZL". W konsekwencji podjęcia uchwały skarżący oraz inni współwłaściciele nieruchomości o nr ewid. 15, 53 i 54 zostali pozbawieni prawa do korzystania z niej w sposób dotychczasowy – nieograniczony. W sposób niezgodny z prawem zostali ograniczeni w wykonywaniu podstawowego prawa gwarantowanego Konstytucją RP – prawa własności.

Zdaniem skarżącego, działanie Rady Gminy miało charakter dyskryminujący, bowiem inni właściciele zabudowanych nieruchomości gruntowych znajdujących się w pobliżu, objętych obszarami przeznaczonymi pod dolesienia (np. część działki 96, 105/2, część działki 105/3, 107/1, 107/2, część działki 108/1) uzyskali wyłączenie z obszarów przeznaczonych pod dolesienia i ich działki zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnym przeznaczeniem pod zabudowę usługową i produkcyjną o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki – jednostka planistyczna CMR. Według skarżącego, intencją Rady Gminy nie było celowe zalesienie jego nieruchomości, a jej działanie nosi znamiona oczywistej omyłki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony błędnie. 25 października 2018 r. skarżący chcąc wybudować dom jednorodzinny wystąpił do Gminy Rzgów z wnioskiem o przekształcenie. Wniosek ten pozostał jednak bez odpowiedzi i bez efektów w postaci zmiany sytuacji prawnej nieruchomości. Skarżący został pozbawiony w ten sposób realnej możliwości zabudowy nieruchomości, czy też rozbudowy istniejących budynków, a organ odpowiedzialny za prowadzenie polityki planistycznej na terenie miejscowości A pozostaje bierny. W ten sposób zaistniało realne ograniczenie prawa własności skarżącego. Skarżący dodał, że 29 stycznia 2021 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe wezwanie organ jednak nie odpowiedział.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzgowie wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem skargi, Rada Gminy Rzgów podjęła 29 czerwca 2001 r., co wynika z § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji do planu przyjętego uchwałą Rady Gminy Rzgów 22 lipca 2003 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą nieruchomość skarżącego leży w jednostce planistycznej oznaczonej "CDZL", tj. jako teren planowanych dolesień. Miejscowy plan został sporządzony zgodnie z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów (uchwała nr XVIII/137/2000 z 26 czerwca 2000 r.). O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Okoliczność, według której plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sama w sobie nie jest powodem do uznania, że jest on niezgodny z prawem. Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Istotą sprawy jest ustalenie, czy organ stanowiący gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę i wykonując w ten sposób władztwo planistyczne kierował się interesem publicznym, czy prawidłowo wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz czy zachował proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W interesie publicznym leży podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska w szczególności ochronę lasów oraz rekultywację terenów po eksploatacji kopalin. Jednostka planistyczna, do której należy nieruchomość skarżącego, leży na terenie, do którego należała żwirownia. Teren ten został przeznaczony do rekultywacji z określeniem kierunku rekultywacji na leśny. Dolesienie całego obszaru stanowi natomiast realizację obowiązku ochrony lasów. Rada Gminy Rzgów dostrzegła potrzebę zwiększenia powierzchni lasów i w konsekwencji dolesienie tego obszaru i zapewnienie ochrony lasu należy uznać za działanie w interesie społecznym. Zdaniem organu administracji, okoliczność ta uzasadnia ingerencję w prawo własności skarżącego. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ograniczenie polega na wprowadzeniu zalesień i zakazie wprowadzania obiektów kubaturowych z wyjątkiem związanych z gospodarką leśną oraz zakazie wprowadzania niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ograniczenie to jest zatem proporcjonalne i adekwatne do realizacji uzasadnionego interesu publicznego, polegającego na zwiększaniu powierzchni lasów na terenie gminy oraz ochronie lasów. Na podstawie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawo własności każdego z właścicieli nieruchomości podlegało ograniczeniu w związku z obowiązkiem zachowania odległości budynku od granicy lasu. W przypadku nieruchomości skarżącego zaliczenie tej nieruchomości do jednostki planistycznej CDZL nie spowodowało ograniczenia wprowadzania obiektów kubaturowych w stosunku do stanu prawnego wynikającego z powołanego rozporządzenia.

21 lipca 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie skarżący oświadczył, że na terenie jego nieruchomości nigdy wcześniej nie było żwirowni. W odległości około 1 km od nieruchomości w miejscowości A wydobywano glinę.

9 sierpnia 2021 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie o powyższym wniosku wraz z jego odpisem oraz pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Organ administracji nie odniósł się do tego wniosku i nie zgłosił żądania przeprowadzenia rozprawy.

Wobec tego zarządzeniem z 26 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów 16 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wobec doręczenia organowi administracji zawiadomienia o zgłoszeniu tego wniosku wraz z jego odpisem 9 sierpnia 2021 r., czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął 23 sierpnia 2021 r. (w poniedziałek). W terminie tym organ administracji nie zgłosił jednak takiego wniosku. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 7 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest więc aktem prawa miejscowego. Z tego względu, nieważność tego rodzaju uchwały może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała ma swoje umocowanie w przepisach ogólnych regulujących ustrój samorządu gminnego i zarazem statuującym zasady zaskarżania uchwał, tj. ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i uregulowaniach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego w przepisach tych ustaw należy poszukiwać przesłanek determinujących zakres eliminacji z obrotu prawnego uregulowań zaskarżonej uchwały mocą wyroku sądu wydanego w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/20).

Stosownie do art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 27 ust. 1 u.z.p., jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy, przewiduje więc dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.p.z. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.z., jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w u.p.z. szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.p.z. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA 12 września 2012 r., II OSK 1422/12). Z uwagi na treść art. 27 ust. 1 u.z.p. sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 ust. 1 u.z.p. prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia sąd administracyjny jest zobowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 4 marca 2002 r., IV SA 3780/01).

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Do 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca") art. 101 ust. 1 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku u.s.g.), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze – charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie – skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte – wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione.

Nie budzi wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej – dotyczy aktu prawa miejscowego. Skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcie naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Rzgowie 29 stycznia 2021 r. Następnie wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, stosownie do wymogu art. 53 § 2 p.p.s.a., przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania 29 marca 2021 r., czyli w terminie, złożył za pośrednictwem organu administracji skargę.

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący zobowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, zindywidualizowany, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; 22 września 2011 r., II OSK 1333/11; 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 i WSA w Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13).

W ocenie sądu, skarżący legitymuje się interesem prawnym do wniesienia niniejszej skargi, który został aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżący jest współwłaścicielem działek nr ewid. 15, 53 i 54, w obrębie [...] A. Źródłem interesu prawnego skarżącego są więc normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można przy tym pominąć regulacji art. 3 i art. 33 u.z.p. Według art. 3 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W myśl art. 33 u.p.z. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Działki nr ewid. 15, 53 i 54, w obrębie [...] A na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości stanowią teren oznaczony symbolem CDZL. Zgodnie z § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyodrębnione na obszarze objętym planem tereny oznaczone na rysunku planu symbolem DZL to tereny planowanych dolesień. Według § 35 ust. 9 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami CDZL ustala się dolesienia, w tym dla obszaru udokumentowanych złóż po zakończeniu ich eksploatacji. W § 23 pkt 2) zaskarżonej uchwały ustalono w zakresie gospodarki odpadami składowanie odpadów paleniskowych ZEC w Łodzi S.A. w wyeksploatowanych częściach złoża gliny "A" w ramach jego rekultywacji, z przeznaczeniem pod zalesienie w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem CDZL. W § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono dla zwiększenia powierzchni lasów 1) wprowadzenie zalesień i zakaz wprowadzania obiektów kubaturowych z wyjątkiem związanych z gospodarką leśną oraz zakaz wprowadzania niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich terenach DZL, przeznaczonych na dolesienia; 2) możliwość zalesienia gruntów rolnych klasy VI lub V, w terenach R.

Tymczasem według wypisów z rejestru gruntów działki nr ewid. 15, 53 i 54 stanowią grunty orne klas od RIVb do RVI oraz grunty rolne zabudowane klas Br-RV i BrVI. Grunty zadrzewione i zakrzewione Lz-RV stanowią jedynie 0,0831 ha z 1,0865 ha, czyli zaledwie 7,65% powierzchni tych działek (k. 40-43). Na działkach nr ewid. 53 i 54 znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy i budynek garażowy stanowiące zabudowę zagrodową. Budynki te zostały zrealizowane przed podjęciem zaskarżonej uchwały (decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1985 r., nr [...], decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1995 r., znak: [...], decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] lipca 2000 r., nr [...], decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2000 r., nr [...], zawiadomienie o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych i oświadczenie o podjęciu się obowiązków kierownika budowy (k. 50-56). Skoro nieruchomość skarżącego według rysunku planu stanowi teren CDZL – planowanych dolesień w całości, to jest ona objęta ustaleniami właściwymi dla tego terenu w całości, a więc także w jej zabudowanej części. Wprowadzenie takiego przeznaczenia w zaskarżonej uchwale wyklucza więc możliwość jej zabudowy obiektami kubaturowymi z wyjątkiem związanych z gospodarką leśną oraz zakaz wprowadzania niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej (§ 19 ust. 2 pkt 1).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie działek nr ewid. 15, 53 i 54 ingerując w przysługujące ich właścicielom prawo własności w sposób uniemożliwiający dotychczasowe z nich korzystanie oraz realizację zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną i wprowadzanie urządzeń infrastruktury technicznej.

W orzecznictwie wyrażany jest trafny pogląd, że "skoro skarżący mają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy to do uznania, że ich interes prawny został naruszony (...). Nie jest przy tym istotny ani zakres tego naruszenia, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia" (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09 i z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10).

W ocenie sądu, organ administracji uchwalając zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działek nr ewid. 15, 53 i 54, w obrębie [...] A naruszył prawo skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Organ administracji przekroczył bowiem przyznaną jednostkom samorządu terytorialnego swobodę planistyczną w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym zasad i sposobu przeznaczania terenów na określone cele, w sposób nieuzasadniony i nadmierny ingerując w prawo własności właścicieli nieruchomości i prowadząc w istocie do znacznego ograniczenia prawa do dysponowania tymi działkami. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji RP wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rada Gminy Rzgów ograniczając w zaskarżonej uchwale w tak istotny sposób prawo własności właścicieli działek nr ewid. 15, 53 i 54 winna zatem wykazać, że z jakich względów jest to uzasadnione.

W kwestii konieczności uzasadnienia uchwały zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie wskazuje się, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne – art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP i zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać z przepisów prawa albo z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP, a także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Natomiast kwestia czy uchwała ma charakter uznaniowy, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Poza tym do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych. Na standardy, które ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu wskazują przepisy Konstytucji RP regulujące ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). W związku z tym planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Ponieważ ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera jednak uzasadnienia. Nie wiadomo więc, dlaczego działki skarżącego przeznaczono do dolesienia pomimo, że były częściowo zabudowane, w części stanowiły grunty rolne klasy IVb i jedynie 7,65% ich powierzchni jest zadrzewiona i zakrzaczona.

Co więcej w sposób sprzeczny z § 19 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały do dolesienia przeznaczono również znajdujące się na działce nr ewid. 15 grunty rolne klasy RIVb.

Powyższe stanowi o oczywistym, ewidentnym i istotnym naruszeniu przepisów art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1 w związku z art. 33 u.z.p. oraz art. 5 Protokołu Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Sąd zauważa przy tym, że wskazana wadliwość zaskarżonej uchwały jest – co należy podkreślić – konsekwencją innych uchybień popełnionych podczas postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały.

Procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania została szczegółowo określona w art. 18 u.z.p., wyłączając w tym względzie jakąkolwiek dowolność ze strony organów gminy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadamia na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych wyżej podmiotów pisemnej informacji o terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wyłożenie to otwierało im możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, m. in. poprzez możliwość złożenia zarzutu, przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli tych nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 i 2 u.z.p., każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu, może w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu wnieść na piśmie zarzut. Celem zarzutu jest więc ochrona interesu indywidualnego obywatela w procesie planowania, a procedura zmiany planu musi zapewniać rzeczywistą, a nie tylko pozorną możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Z racji częstej rozbieżności oczekiwań co do zapisów planu podmiotów zainteresowanych jego uchwaleniem bądź temu przeciwnych, procedura jego uchwalania zwłaszcza w przypadku właścicieli nieruchomości (władających) musi bowiem zapewniać im rzeczywistą możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i wyrażenia stanowiska na kluczowym dla nich etapie wyłożenia projektu planu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Rz 962/19).

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 5 a) u.z.p., skutku wywiązania się z obowiązku dokonania "imiennego" zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, nie można wywodzić z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy innych działań w kierunku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości o sporządzeniu projektu planu miejscowego, tj. z ogłoszenia o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu w lokalnej prasie, w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy wraz z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów. Działania te wpisują się bowiem w realizację kolejnych obowiązków przewidzianych w ust. 2 pkt 6 tego artykułu, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wykłada projekt planu i prognozę o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwiał uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Obowiązek dokonania pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu określonych podmiotów wypływa z treści ustawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2009 r., II OSK 1508/08).

Stosownie do powyższego, obowiązkiem Wójta Gminy Rzgów było zatem dokonanie w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. zawiadomienia właścicieli działek nr ewid. 15, 53 i 54, położonych w obrębie [...] A, o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Jak wynika z analizy akt postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, nie zostali oni jednak zawiadomieni w sposób określony w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Tym samym nie umożliwiono im zapoznania się z projektem planu i powzięcia wiedzy co do zamiaru zmiany przeznaczenia ich działek, pozbawiając także możliwości ewentualnego kwestionowania planowanej zmiany względem dotychczasowego sposobu wykorzystania poprzez procedurę zgłaszania zarzutów. Pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godzi zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt. 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, że czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 103/06; z 6 czerwca 2008 r., II OSK 1508/08).

W rozpoznawanej sprawie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostały zatem istotnie naruszone ich prawa właścicielskie, a w konsekwencji prawa skarżącego, gdyż zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości z terenów upraw rolnych oraz związanych z produkcją rolną terenów o funkcji mieszkalnej (zabudowa zagrodowa) na tereny przeznaczone do dolesienia. Co istotne z akt sprawy nie wynika, aby właściciele działek nr ewid. 15, 53 i 54 wnioskowali o zmianę ich przeznaczenia poprzez przeznaczenie do dolesienia.

Brak zachowania względem właścicieli tych działek przewidzianego procedurą planistyczną obligatoryjnego wymogu pisemnego zawiadomienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

Wskazać także należy, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 85 ust. 2 u.z.p.p. nie wyjaśnia w sposób wyraźny czy chodzi o zawiadomienie na piśmie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., czy również o ogłoszenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W przypadku uznania, że chodzi o zawiadomienie na piśmie, uznać by należało, że chodzi o skutecznie dokonane zawiadomienie, czyli doręczenie pisma podmiotowi zainteresowanemu. Mogłoby to tymczasem prowadzić do powstania sytuacji, w której część osób zainteresowanych otrzymałoby zawiadomienie przed 11 lipca 2003 r. – a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a część osób po tej dacie. To zaś prowadziłoby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie jakie przepisy winny być stosowane uzależnione by było od przypadkowych okoliczności, dotyczących nawet pojedynczych osób. Wobec tego nie sposób przyjąć, że art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowe przepisy stosuje się wówczas, gdy przed dniem wejścia jej w życie organ wykonawczy gminy uznał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przygotowany do publicznego wyłożenia, ustalił termin jego wyłożenia i zawiadomił o tym na piśmie podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz wszystkich innych przez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w inny sposób przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek zawiadomienia, wynikający z treści art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy oceniać bez względu na to, czy czynność ta okazała się skuteczna w tym sensie, że informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dotarła do tego, kto rzeczywiście jest właścicielem lub władającym nieruchomością, którego interes prawny może być naruszony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jako "czynność zawiadomienia" (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 512/10). Nie wystarczy ogłoszenie o wyłożeniu w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest więc także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. (por. Z. Niewiadomski w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz", Warszawa 2006, s. 574; wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2009 r., II SA/Sz 1021/09).

W rozpoznawanej sprawie 29 czerwca 2001 r. Rada Gminy Rzgów podjęła wprawdzie uchwałę nr XXVII/225/2001 w sprawie przystąpienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, a Wójt Gminy Rzgów zawiadomił o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu oraz prognozy do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r. w obwieszczeniu z 3 grudnia 2002 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń od 3 grudnia 2002 r. do 21 lutego 2003 r.) oraz w zawiadomieniu opublikowanym w Dzienniku [...] z 9 grudnia 2002 r., lecz nie został spełniony ustawowy wymóg dotyczący pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych. Przed 11 lipca 2003 r. nie zawiadomił bowiem pisemnie właścicieli działek nr 15, 53 i 54, w obrębie [...] A, o terminie wyłożenia projektu planu. Wobec tego uznać należy, że brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ nie zostały spełnione wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. w związku z art. 85 ust. 2 u.p.z.p.). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać także należy, że stosownie do art. 10 ust. 2 u.z.p. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dołącza prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz w przypadku ustalenia w planie terenów, które mogą być przeznaczone dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, a także opinię zarządu powiatu, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin sąsiednich i powiatowego (miejskiego) – rzecznika konsumentów, dotyczącą budowy tego obiektu.

Jak wynika z akt sprawy przedłożona do publicznego wglądu wraz z projektem miejscowego planu Prognoza wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów na stan środowiska przyrodniczego została sporządzona w sierpniu 2002 r. W prawomocnym wyroku z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że prognoza ta nie spełnia jednak wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz.1667). Wymienione rozporządzenie weszło w życie 12 grudnia 2002r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że wszystkie projekty planów miejscowych wyłożone do publicznego wglądu po 12 grudnia 2002 r. winny posiadać prognozę spełniającą wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 14 listopada 2002 r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów był wyłożony do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002r. Powinien zatem posiadać prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko spełniającą wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu. Prognoza dla planu miejscowego gminy Rzgów nie spełnia jednak tych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro prognoza została wykonana przed 12 grudnia 2002 r., a projekt planu miał być wyłożony do publicznego wglądu po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002 r., to załączona prognoza winna być zgodna z tym rozporządzeniem. Prognoza z sierpnia 2002 r. nie spełnia jednak wymagań przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 14 listopada 2002 r.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19). Zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03 ocenę prognozy z sierpnia 2002 r. wyłożoną wraz z projektem planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., jako dotyczącą wspólnego elementu kontrolowanej procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, uznać należy zatem za wiążącą również w niniejszej sprawie.

Podsumowując stwierdzone naruszenia trybu postępowania związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym działki ewid. 15, 53 i 54, w obrębie [...] A także uzasadniają stwierdzenie przez sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w tej części nieważności zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy do naruszenia procedury planistycznej doszło w sposób zamierzony, czy nieumyślny.

Należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany jest w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa i jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania", czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie podkreśla się również, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (por. wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, opubl. w OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, II OSK 510/12 i II OSK 618/12).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżący zaskarżył tylko część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określającym przeznaczenie działek nr 15, 53 i 54, w obrębie [...] A.

Reasumując, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko trybu postepowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku części.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu administracji sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

dc