Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 596/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja

2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 934/14), oddalił skargę S. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia

[...] października 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że w dniu [...] maja 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2013.

W sekcji VII wniosku (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) strona zadeklarowała 8 działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo. Natomiast

w sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) wnioskodawczyni wskazała do jednolitej płatności obszarowej ("JPO") 16 działek rolnych, o łącznej powierzchni 37,34 ha, w tym 7 działek rolnych (o powierzchni 15,50 ha) do uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO"), do powierzchni grupy upraw podstawowych. W dniu [...] czerwca 2013 r. strona złożyła pisemne wyjaśnienie, w którym podała, że we wniosku o przyznanie płatności, działki rolne S oraz P, położone na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W bieżącym roku działki te będą ugorowane. Także działka ewidencyjna Nr [...], oznaczona jako działka rolna R, była w bieżącym roku oczyszczona z zakrzewień.

W dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Agencji przeprowadzili wizytację terenową.

Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...], odmawiając przyznania stronie płatności bezpośrednich na rok 2013, z następującymi sankcjami, które będą potrącane z płatności należnych w okresie następnych trzech lat kalendarzowych: 14.970,31 (w odniesieniu do JPO) oraz 1.551,41 zł (względem UPO). W uzasadnieniu podał, że odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na różnicę między powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. W przypadku JPO zadeklarowano 37,34 ha, a stwierdzono 19,31 ha powierzchni uprawnionej do płatności (wykluczono powierzchnie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]).

W odniesieniu do UPO strona zadeklarowała 15,50 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,37 ha. Ponieważ procentowa różnica wyniosła – odpowiednio – 93,37 % (w przypadku JPO) oraz 100 % (w odniesieniu do UPU), zasadne było także nałożenie trzyletnich sankcji.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonując kontroli administracyjnej, Kierownik BP uwzględnił dodatkowo pomiary dokonane podczas wizytacji terenowej, w czasie której na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], stwierdzono wykarczowany wieloletni las, z widocznymi pozostałościami wystających pni. Na obszarze tym stwierdzono ponadto nasadzenia młodych sadzonek drzew. Zdaniem organu odwoławczego, wykarczowanie starego drzewostanu i nowe nasadzenia sadzonkami drzew (tj. zalesienie gruntów) skutkowało tym, że powierzchnie takich działek nie były uprawnione do przyznania płatności obszarowej, w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Grunty zalesione nie stanowią bowiem gruntów rolnych, a przede wszystkim nie są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Podkreślił, że wykluczenie z płatności działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] spowodowane było tym, że nie były one rolniczo użytkowane w 2013 r. Świadczą o tym bezsprzecznie zdjęcia, z których wynika, że działki te porośnięte były drzewami. Wystające pnie drzew dowodzą również, że działki te nie mogły stanowić ugoru, tym bardziej, że obecnie są zalesione nowymi sadzonkami drzew. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. sama wnioskodawczyni wyjaśniła – jak wskazał organ, że wspomniane działki zostały oczyszczone z zakrzewień i zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. Natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. podała, iż prace oczyszczające z wykarczowanych drzew i krzewów odbywały się do późnej jesieni 2013 r. Z treści tego samego pisma wynika ponadto, że część działek ewidencyjnych Nr [...], Nr [...] i Nr [...] została w poprzednich latach zalesiona i przekwalifikowana na las.

Dyrektor ARiMR podkreślił następnie, że na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] przeprowadzona była jedynie wizytacja terenowa, w czasie której ustalono stan faktyczny, który nie kwalifikował tych działek do płatności. Uzyskane dane zostały uwzględnione przy wyznaczaniu powierzchni PEG, w trakcie dokonanej następnie kontroli administracyjnej wniosku strony.

Organ odwoławczy stwierdził też brak w sprawie przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

W ostatniej części uzasadnienia swojej decyzji Dyrektor Agencji skonstatował, że zweryfikowane, pierwszoinstancyjne orzeczenie nie narusza przepisów prawa oraz przedstawił szczegółowe wyliczenie sankcji, które należało zastosować.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Sąd I instancji wskazał,

że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie był stan zagospodarowania działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], objętych wnioskiem skarżącej do płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyjaśnił, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje w niniejszej sprawie przede wszystkim ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), zwłaszcza art. 7 ust. 1-1a tego aktu normatywnego. W rozpoznawanej sprawie słusznie – zdaniem Sądu I instancji – organy przypisały decydujące znaczenie dwóm wymogom: powinności utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a także obowiązkowi przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Obie przesłanki musiały być zatem zachowane przez cały 2013 rok, którego dotyczył wniosek strony skarżącej i to w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych gruntów, także tych, które były usytuowane na spornych działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]. Zważywszy na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie można – w ocenie składu orzekającego Sądu – skutecznie podważyć stanowiska organów, że w odniesieniu do obu wskazanych działek wymienione przesłanki nie zostały zachowane. Zdaniem Sądu już w samych pismach wnioskodawczyni (z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r.) przyznano, że działki o numerach [...] i [...] zostały oczyszczone z zakrzaczeń (prace oczyszczające, również względem wykarczowanych drzew, odbywały się rzekomo do późnej jesieni 2013 r.), w efekcie czego obie działki zostały doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej, choć w 2013 r. będą ugorowane. Już z treści tych wyjaśnień – zdaniem Sądu – wynika niezbicie, że grunty, o których mowa, nie były utrzymywane przez cały 2013 rok zgodnie z normami gruntów rolnych.

Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2014 r. (już w kolejnym roku kalendarzowym, a zatem po zakończeniu prac oczyszczających) wizytacja wykazała niezbicie występowanie nadal na obu działkach licznych, nieusuniętych pni (czasem dużych rozmiarów), wskazujących na wykarczowanie starego drzewostanu, a dodatkowo – nowe sadzonki drzewek iglastych. Rozmiar stwierdzonych nieprawidłowości przedstawiono na 56 zdjęciach znajdujących się w dokumentacji sprawy (osobno także na płycie), dotyczących wyłącznie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]. Zestaw fotografii został uzupełniony dwoma ortofotomapami (zdjęciami satelitarnymi), na których przedstawiono – szczegółowo, skrupulatnie i bardzo czytelnie – kierunki wykonywania zdjęć (z oznaczeniem numerów poszczególnych fotografii). Na tej podstawie, zdaniem Sądu, organy były w pełni uprawnione do wykluczenia powierzchni obu działek z wnioskowanej płatność. W lutym 2014 r. okazało się bowiem, że nie spełniają one nadal wymogów rolniczego użytkowania, a powinny taki wymóg spełniać przez cały kalendarzowy rok 2013. Działki te nie były zresztą rolniczo użytkowane. Wnioskodawczyni zgłosiła je co prawda jako grunty ugorowane w 2013 r. (a więc wyłączone z rolniczego użytkowania, na których prowadzona jest wyłącznie odpowiednia pielęgnacja, mająca zapewnić poprawienie żyzności gleby), ale organy nie mogły przyjąć również takiej kwalifikacji. Normatywnie rozróżniane są dwa typy ugorów: czarny, niezawierający roślinności, nawożony obornikiem, oraz ugór zielony, obsiany roślinami o krótkim okresie wegetacji. Mając na uwadze przedstawiony podział należy stwierdzić, iż sporne działki nie charakteryzowały się cechami właściwymi dla któregokolwiek ze wskazanych rodzajów ugoru. Za ugór nie można bowiem uznać gruntów częściowo poddanych już zalesieniu, na dodatek – z wystającymi, licznymi karczami po usuniętym starodrzewu. W przedstawionej sytuacji istniała zatem podstawa do wykluczenie działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] z wnioskowanych płatności. Ponieważ zaś różnica między powierzchnią stwierdzoną uprawniającą do płatności a zadeklarowaną przekroczyła 50 %, przeto – zobligowane do tego postanowieniami art. 58 akapit 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – organy słusznie zastosowały wobec strony sankcje pieniężne, odliczane od płatności należnych za kolejne lata, na podstawie art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006.

Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7 ust. 1-1a ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie okazał się zasadny.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą. W ocenie Sądu uwzględniono wszystkie materiały dowodowe, także te, które zaoferowała zainteresowana. Żaden z tych dowodów nie był w stanie podważyć logicznych wniosków, jakie wynikały z ustaleń wizytacji przeprowadzonej na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...]. Strona nie sprostała zatem nałożonemu na nią ciężarowi udowodnienia, że sporne działki znajdowały się w stanie uprawniającym do płatności, o które się ubiegała. W konkluzji Sąd przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a w konsekwencji nie nastąpiło też błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wymienionych działek. Sąd podkreślił także, że czynny udział w sprawie zabezpieczany jest stronie na jej własne żądanie, a zatem dokonując wizytacji na działkach Nr [...] i Nr [...], organ nie musiał o tym informować strony z urzędu. W związku z zarzutem naruszenia art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., Sąd wyjaśnił, że organy nie skorzystały w tym wypadku z formalnej instytucji "kontroli na miejscu", w rozumieniu ostatnio wskazanego przepisu. Dyrektor Agencji, dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji skontrolowanej przez Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, przedstawiając drobiazgowo zasady i tryb dokonywania tzw. kontroli administracyjnej (stanowiącej inny – niż kontrola na miejscu – typ weryfikowania wniosku rolnika), przeprowadzanej z uwzględnieniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, zawartych w systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), który bazuje na mapach, dokumentach z ewidencji gruntów oraz innych danych kartograficznych. Wykorzystywane są przy tym techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze lub satelitarne. Organ odwoławczy podkreślił tam również walor kontroli administracyjnej – procesu przeprowadzanego przy wykorzystaniu informatycznego, Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), przy zastosowania którego w tej konkretnej sprawie Kierownik BP uwzględnił właśnie ustalenia wizytacji z dnia [...] lutego 2014 r.

W ocenie Sądu, również decyzje Dyrektora ARiMR (z dnia [...] kwietnia 2015 r.), w których organ ten uchylił dwa pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia (z dnia [...] sierpnia 2014 r.), odmawiające przyznania stronie skarżącej pomocy na zalesianie na rok 2013, między innymi działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...], nie mogą skutecznie podważyć zasadności orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Decyzje te pozostają w istocie bez związku z rozpoznawanym przypadkiem. Jak wynika z ich uzasadnienia, powodem uchylenia pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć przez organ wyższego stopnia była konieczność dokonania oceny, czy zgłoszone do płatności z tytułu zalesienia grunty były gruntami ornymi w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, to jest: art. 6 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, zw. z art. 7 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz § 1 ust 1 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie za organami ARiMR, że działki o nr [...] i [...] nie spełniały wymogów dobrej kultury rolnej i przez to nie podlegały dopłatom bezpośrednim w 2013 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania przez to, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy ARiMR w sprawie zostało przeprowadzone prawidło, to jest miało miejsce rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz materiał ten został rozpatrzony zgodne zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego;

- art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że wizytacja z dnia 12 lutego 2014 r. mogła się odbyć bez udziału strony;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy ARiMR mogły kwestionować oświadczenia strony skarżącej bez przeciwstawienia im dostatecznych dowodów w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej zwróciła uwagę na odmienne ustalenia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie użytkowania rolniczego spornych działek, wynikające z załączonych do pisma decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] - obie w sprawie wniosku skarżącej w przedmiocie pomocy na zalesienie za rok 2013.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2739/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania. Tym samym w odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wiążąca jest ocena prawna przedstawiona w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. i zawarte tam wskazania co dalszego postępowania.

Wobec powyższego – w ślad za NSA – na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), która w art. 3 zawiera reguły procedowania, co do wniosków o te płatności, stanowiąc między innymi, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1). Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Przepis ten stanowi odpowiednik normy zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów w Wiejskich ( Dz. U z 2013r. poz. 173 ze zm.). Niemniej jednak to, że w świetle wyżej wskazanych przepisów (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i odpowiednio art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu) na organie istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, nie oznacza, że organ zwolniony jest z gromadzenia dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować twierdzenia strony. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu nie może prowadzić do naruszenia przez organ obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Wobec powyższego – jak zasadnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. – organy Agencji w postępowaniu z wniosku skarżącej o płatności bezpośrednie na rok 2013 uchybiły zasadzie określonej tym przepisem, przedwcześnie przyjmując, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] w całości nie były użytkowane rolniczo w 2013 r. Błąd ten, jak zauważył NSA, wynikał z tego, że organy Agencji operując pojęciem działki ewidencyjnej tj. jej numerem (w sprawie nr [...] i [...]) oraz jej powierzchnią, w zakresie dokonanych ustaleń pominęły, że w 2013 r. na działce ewidencyjnej nr [...] skarżąca zadeklarowała dwie działki rolne tj. działkę rolną C o pow. 10,11 ha, na której zadeklarowano jako uprawę mieszankę upraw wieloletnich i co do której uprzednio strona pobierała dopłaty bezpośrednie oraz po raz pierwszy w 2013 r. zgłoszoną działkę rolną S o pow. 5,09 ha (razem 15,20 ha), co do której w polu "roślina uprawna" wskazano "ugór". Podobnie rzecz się ma z działką ewidencyjną nr 31, co do której skarżąca zadeklarowała we wniosku powierzchnię 2.03 ha. Na działce tej z kolei, jak wynika z informacji producenta o sposobie użytkowania działek znajdują się działki rolne G (o pow. 0,82 ha), B (pow. 0,20 ha), zgłoszone do płatności w roku poprzednim, na których zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich oraz po raz pierwszy we wniosku na rok 2013 zgłoszono działkę rolną P o powierzchni 1,03 ha zadeklarowaną jako ugór.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że działka nr ew. [...] oznaczona we wniosku literą S oraz nr ew. [...] oznaczona jako P zostały oczyszczone z zakrzewień i doprowadzone do stanu wymaganego w produkcji rolnej. W oparciu o powyższe dowody organ błędnie przyjął, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] w całości nie były użytkowane jako grunt rolniczy. Uzasadnieniem dla takiego stanu rzeczy nie może być też fakt, że zadeklarowana na nich uprawa jako ugór nie spełnia warunków rolniczego zagospodarowania gruntu, skoro bezspornie z wniosku o płatności na rok 2013 deklaracja ugoru dotyczy jedynie działki rolnej S (pow. 5.09 ha) i P (pow. 1,03 ha), a zatem jedynie części działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Natomiast w decyzjach pominięto zadeklarowane przez skarżącą rolnicze zagospodarowanie pozostałych działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (działki rolne B,C,G), na których jako uprawę zadeklarowano mieszankę traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi.

W sprawie istotną kwestią pozostaje również fakt, że skarżąca dokonała zalesienia gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] w oparciu o zatwierdzony plan zalesienia. W związku z powyższym dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były kwestie i okoliczności postępowania z gruntem zgłoszonym do płatności w roku 2013, a następnie dokonane na przedmiotowych działkach czynności w związku z planem ich zalesienia, o czym strona wielokrotnie informowała organ.

Wskazać zatem – za NSA – należy, że w tych okolicznościach wyniki wizytacji na gruncie w dniu [...] lutego 2014r., skoro odbyła się ona po dokonaniu przez stronę prac zalesieniowych i w wyniku których to, wobec stwierdzenia młodych nasadzeń, powierzchnia PEG dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] wyniosła 00 ha, nie mogą być miarodajne by jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że przedmiotowy obszar działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] nie był w całości użytkowany rolniczo w 2013 r., skoro dotychczasowa powierzchnia PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 10,29 ha, a dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosiła 9,43 ha, a strona – co jest poza sporem – otrzymywała do tego gruntu płatności obszarowe. Organy ARiMR nie odniosły się do powyższej kwestii, jak również do twierdzeń i przedstawionych przez stronę wyjaśnień zawartych w pismach kierowanych przez nią do organów, że wycinki starego drzewostanu skarżąca dokonywała tylko z obszaru stanowiącego obrzeża działki graniczącego z lasem. Pozostały zaś obszar stanowił grunt użytkowany rolniczo, a stwierdzone natomiast uchybienia i wątpliwości co do stanu użytkowania stanowią, co najwyżej nieprawidłowości w zakresie części gruntu. Na uwagę w tym zakresie zasługuje też stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR we W., który zapisy dotyczące spornych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zawarł w rozstrzygnięciach wydanych przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r. uchylających decyzje organu I instancji oraz przekazujących sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie pomocy na zalesianie za rok 2013 do ponownego rozpoznania. Z ich treści wynika między innymi inna, aniżeli dokonana przez ten sam organ interpretacja dostępnej dokumentacji ARiMR i szkiców z pomiaru spornych działek z wyników kontroli przeprowadzonej na przedmiotowych działkach [...] lutego 2014 r.

Zgodzić się zatem należy z NSA, że w sprawie miało miejsce zaniedbanie organu, w zakresie rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez dokonanie uproszczonej jego oceny, a także w zakresie nieuwzględnienia w pełni zapisów wniosku oraz braku zbadania i wyjaśnienia w jakim zakresie działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały wykarczowane i czy rzeczywiście obejmowało to całą powierzchnię deklarowaną. W konsekwencji doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Brak weryfikacji sprawy doprowadził również do naruszenia określonej w art. 8 kpa zasady, w myśl której postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa.

Wskazać także trzeba – w ślad za NSA – że przeprowadzona na miejscu "wizytacja terenowa" w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) działek ew. nr [...] i [...] stanowiąc o powierzchni i sposobie ich użytkowania, które w ocenie inspektorów kontroli nie kwalifikuje ich do JPO, korzysta z uznania jej jako kontroli na miejscu, o której mowa w przepisach art. 30 i następnych rozporządzenia nr 1122/2009. Kontrole nie wymagają jednakże obecności stron (art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach). Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Takie sprawozdanie również przez kontrolujących w sprawie zostało sporządzone. W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w każdym przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Jeżeli kontrola na miejscu przeprowadzona jest metodą teledetekcji i wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych płatności lub wykluczeń (art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009). W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona metodą teledetekcji, była niezapowiedziana, a podczas niej stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym, stosownie do powołanych przepisów, powstał obowiązek doręczenia skarżącej kopii sprawozdania z kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji tj. "(...) zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń". W sprawie niniejszej, raport z kontroli nie został doręczony skarżącej. Wspomniane uchybienie zostało jednakże usunięte poprzez włączenie do akt sprawy "wyników weryfikacji terenowej" bowiem zostały one włączone do akt sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji. Strona została z nim zapoznana, a w konsekwencji mogła składać wnioski dowodowe stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Mając powyższe na uwadze, skoro w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym skarga podlegała uwzględnieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie płatności bezpośrednich Dyrektor ARiMR dokona w szczególności wnikliwej i pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze zapisy wniosku skarżącej i ustali w jakim zakresie działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały wykarczowane i czy rzeczywiście obejmowało to całą powierzchnię deklarowaną. Należy wziąć przy tym pod uwagę ustalenia faktyczne co do spornych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wg stanu na 2013 r. dokonane przez ten organ w decyzjach: z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], co do wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na zalesianie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na koszty sądowe składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w kwocie 17 zł.