Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 374/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 200, 205 par. 2 i 206 oraz 153 i 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 135-140
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 1834 zł (tysiąc osiemset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 marca 2016 r. Burmistrz Miasta C. zawiadomił J. K. (dalej: "skarżący") o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży, stanowiącej własność Gminy C., działki nr 1 obr. [...] o powierzchni 0,1179 ha, w trybie ustnego przetargu nieograniczonego, na cel zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren zabudowy usługowej). Poinformował również, że jako były właściciel może złożyć wniosek do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości za odpowiednią odpłatnością.

Skarżący w dniu 25 kwietnia 2016 r. złożył wniosek do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej w 1986 r. nieruchomości, będącej wówczas gospodarstwem rolnym z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Starosta Powiatowy w C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), art. 104, art. 107 § 1, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekł: 1) dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako dz. 1 obr. [...] o powierzchni 0,1187 ha, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy C.; 2) zobowiązać skarżącego do zwrotu na rzecz Gminy C., odszkodowania za zwracaną nieruchomość, w wysokości 44.550,00 zł., która to kwota zostaje rozłożona na dwie raty płatne w następujący sposób: I rata w wysokości 22.275,00 zł. płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a II rata w wysokości 22.275,00 zł - płatna w terminie sześciu miesięcy, od dnia upływu terminu wpłaty I raty; 3) w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności określonej w pkt 2, pobiera się odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym; 4) nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; 5) ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, a wierzytelność Gminy C. opisana w pkt 2, stanowi kwotę 66 825,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...], zawartym w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U, z 1985 r. Nr 22, poz. 99), Skarb Państwa - Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w B. Oddział w U., nabył od skarżącego nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako dz. 2, 3, 4 i 5, obr. [...] o łącznej powierzchni 3 523 m². Zgodnie z zapisem § 1 aktu notarialnego, nieruchomość przejęta została na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w C.. Wojewoda Bielski decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie przez Gminę C., prawa własności dz. 2, 3 i 4 obr. [...]. Na podstawie projektu podziału z dnia [...]r., nr [...], z części wywłaszczonej nieruchomości została wydzielona między innymi dz. 1 o powierzchni 0,1179 ha. Przeprowadzone oględziny nieruchomości wykazały, iż dz. 1 obr. [...] jest niezabudowana, częściowo utwardzona żwirem, w części jest okolona krawężnikiem, posadowiona jest na niej lampa uliczna (nieczynna w chwili przeprowadzenia oględzin). Od strony południowej działki znajdują się pozostałości ogrodzenia oraz skarpa. Skarżący poinformował, iż w latach 90-tych, teren dz. 1 został utwardzony (wyłożony kostkami betonowymi), prawdopodobnie dla urządzenia parkingu dla istniejących wtedy hal targowych znajdujących się w zabudowaniach byłej cegielni. W chwili oględzin została tylko posypka. Dokumentacja nie zawiera legendy i nie można ustalić jednoznacznie, jakie elementy zabudowy, bądź infrastruktury osiedla wielomieszkaniowego, miały się znajdować na nieruchomości. Samoistne zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości, nie może być zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Organ I instancji uznał jednoznacznie, iż objęty niniejszym postępowaniem fragment wywłaszczonej nieruchomości, nie został wykorzystany w celu realizacji celu wywłaszczenia. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. za całą przejętą nieruchomość poprzedni właściciel otrzymał odszkodowanie w wysokości 2 443 764,00- zł. W wyniku dokonania waloryzacji oraz denominacji, w chwili obecnej kwota ta stanowi 170.099,30 zł, co proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości wynoszącej 33,69% stanowi kwotę 57.306,45 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, aktualna wartość rynkowa nieruchomości podlegającej zwrotowi wynosi 93 700,00 zł., a według stanu z dnia wywłaszczenia 14 800.00 zł. Obecna wartość rynkowa nieruchomości, wg stanu z dnia zwrotu, bez uwzględnienia zmian w planie miejscowym i zmian w otoczeniu, wynosi 12.500,00 zł. Różnica dwóch ostatnich kwot w wysokości 2 300,00 zł, stanowi stopień zmniejszenia wartości nieruchomości. Określając stopień zmniejszenia wartości nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił infrastrukturę techniczną oraz składowisko odpadów budowlanych znajdujące się na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W tym wypadku zwaloryzowane odszkodowanie przewyższa 50% wartości rynkowej, w związku z czym, skarżącego zobowiązano do zapłaty odszkodowania w wysokości 44 550,00 zł, stanowiącego 50% aktualnej wartości rynkowej, pomniejszonej o stopień zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ I instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego oraz przepisami u.g.n., zawiera również wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący podnosząc, iż została ona wadliwie wydana w zakresie punktu drugiego i piątego przez co naruszyła art. 140 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu domagał się jej uchylenia w tej części i zobowiązania zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania za nieruchomość w wysokości tylko 6 250 zł., płatnych w dwóch ratach po 3 125 zł., pierwsza płatna w terminie 14 dni od wydania decyzji, a druga płatna w terminie sześciu miesięcy od dnia upływu płatności pierwszej raty, oraz odpowiedniej w tym zakresie zmiany w punkcie piątym.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jego ocenie tak zagospodarowana nieruchomość nie może być uznana jako wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono zieleni lub infrastruktury, które stanowiłyby elementy tego osiedla. W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo zastosował właściwe wskaźniki waloryzacyjne, ujął denominację i poprawnie dokonał wyliczenia. Dodatkowo, operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a strony postępowania nie wniosły do niego zastrzeżeń. Zwaloryzowane proporcjonalnie i wypłacone odszkodowanie (57 306,45 zł.) jest wyższe niż 50% aktualnej ceny rynkowej działki (46 850,00 zł.), to ta wartość, po odjęciu od niej kwoty zmniejszenia wartości gruntu (2 300,00 zł.) winna stanowić odszkodowanie (44 550,00 zł.). Art. 217 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie precyzuje, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Za prawidłowe należy także uznać rozłożenie zwracanego odszkodowania na dwie raty, mimo wniosku o dziesięć rat. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a poprzedni właściciel nie ma roszczenia o rozłożenie na raty. Organ II instancji wskazał, iż rozpatrując tę kwestię wziął pod uwagę interes obu stron, tj. obecnego właściciela (gminy C.) i skarżącego, bowiem uwzględnił jego wniosek, jednak w innym zakresie niż tego żądał. Dodał, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie wniosku o rozłożenie odszkodowania na 10 lat.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, na powyżej opisaną decyzję złożył skargę, w której zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140 ust. 2 i 4 w związku z art. 217 ust. 2 oraz art. 141 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i z tego powodu domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie postulował, w oparciu o art. 193 Konstytucji RP o przedstawienie w tej sprawie i postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, o treści: czy art. 140 ust. 2 u.g.n. rozumiany w ten sposób, iż nakazuje osobom, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, w razie zwrotu tych nieruchomości, zwrócić odszkodowanie zwaloryzowane w maksymalnej wysokości równej wartości rynkowej, z uwzględnieniem skutków wynikających ze zmian przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (czyli bez zastosowania reguły, o której mowa w art. 140 ust. 4 zd. trzecie u.g.n.), jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz zawieszenie z urzędu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi zauważono, że generalną zasadą jest, iż maksymalną wysokością zwracanego odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości z dnia jej zwrotu (ewentualnie wartość odtworzeniowa). Dlatego tak ważnym jest, aby ustalić w toku postępowania administracyjnego zarówno zwaloryzowaną wysokość odszkodowania, jak również jej wartość rynkową. Następnie organ zobowiązany jest porównać te dwie wartości, mając na względzie, iż wartość rynkowa nieruchomości służy jedynie dla określenia górnej granicy zwracanego odszkodowania. Wśród określonych w art. 140 u.g.n. reguł istotne znaczenie ma nakaz nieuwzględniania przy ustalaniu wartości i stanu nieruchomości, skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Natomiast norma art. 217 ust. 2 u.g.n., stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 140 ust. 2 u.g.n. W przypadku bowiem nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r. zwracane odszkodowanie w zwaloryzowanej wysokości nie może przekraczać 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ II instancji błędnie uznał, iż art. 217 ust. 2 u.g.n. nakazuje, aby poprzedni właściciel zwracał odszkodowanie w wysokości 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, rozumianej jako wartość uwzględniającą zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Sformułowanie "w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości", oznacza górny pułap zwracanego odszkodowania, nie zaś kwotę w jakiej odszkodowanie ma być zwracane. W związku z powyższym zobowiązany był do określenia aktualnej wartości nieruchomości, ale tylko po to, by mieć ustalony górny pułap odszkodowania. Biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym wskazał, iż wartość nieruchomości na dzień zwrotu wynosi 12 500,00 zł. Górnym pułapem wysokości odszkodowania, była kwota 46 850,00 zł (50% X 93 700,00 zł). Należne do zwrotu odszkodowanie nie przewyższa kwoty 50% aktualnej wartości nieruchomości, zatem skarżący powinien zostać zobowiązany do zwrotu odszkodowania w wysokości 12 500 zł., czyli wartości gruntu na dzień zwrotu, ale gruntu ocenianego tak, jak gdyby nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, czyli nieruchomości rolnej. Z prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 140 u.g.n., wynika bowiem, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym należy przyjąć za takie same, jak w dniu wywłaszczenia. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która utraciła własność swojej nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, następnie - wobec niezrealizowania przez organy państwa celu wywłaszczenia - otrzymała swoją własność z powrotem, ponosząc niejako "koszty" owego zwrotu, w postaci odszkodowania w wysokości równowartości ceny rynkowej (pomniejszonej o połowę), zatem ceny która uwzględnia wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Osoba taka w sposób jawny stawiana jest w sytuacji o wiele gorszej od osób, które nigdy nie zostały pozbawione władztwa swoich nieruchomości, których wartości mogły wzrosnąć w wyniku zmian w planach miejscowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (wyrok jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej złożonej przez organ II instancji Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1424/18 uchylił przywołany wyrok z dnia 22 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W treści uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do merytorycznych rozważań, ale zaakcentował, iż nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organy administracyjne, czy błąd w ustaleniach faktycznych i brak analizy sprawy z uwzględnieniem takich aspektów jak realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, który jest inwestycją o złożonym kompleksowym charakterze i która zawiera nie tylko budynki mieszkalne, ale także niezbędną infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej, taką jak budowa na działce infrastruktury technicznej podziemnej i naziemnej, a także zbadanie, czy przeznaczenia nieruchomości nie zmieniono po wcześniejszym wykorzystaniu jej na cel wywłaszczenia, stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. Nie bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pozostaje fakt, że wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony na skutek pisma Burmistrza Miasta C. z [...] r. nr [...], w którym dawny właściciel został zawiadomiony, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży działki nr 1 obr. [...] z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia i w związku z tym o możliwości zwrotu części nieruchomości za odpłatnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosek o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie może być uwzględniony, gdyż konieczność zwrócenia się o uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego mogłoby nastąpić, gdyby Sąd nie był władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego i nie podzielił wątpliwości skarżącego co do braku zgodności art. 140 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W obecnie rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że była już ona wcześniej przedmiotem oceny tutejszego Sądu w dniu 22 czerwca 2011 r. w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 159/11, jak i przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1424/18 (CBOS). Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Związanie", o którym mowa w tym przepisie ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązania mają na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowania. Komentowany przepis ma na celu zapewniać również jednolitość orzecznictwa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577).

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie nie tylko nie miał podstaw do odstąpienia od oceny prawnej i faktycznej wyrażonej w poprzednio podjętym w tej sprawie przez NSA wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1424/18, ale wręcz, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego wyroku, był nią związany. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone we wskazanym wyroku.

Przedmiotem sporu jest ustalenie, czy działka 1 o powierzchni 0,1179 ha, stanowiąca własność Gminy C. (dawniej działka 4), nabyta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r. nr 11, poz. 79), została przeznaczona na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Uznając, wobec braku dowodu przeciwnego, że działka ta została przeznaczona na cel wywłaszczenia, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w zaistniałych warunkach, spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak stanowi art. 140 ust. 4 u.g.n., przepisy tego samego artykułu ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 667/18 (CBOS), że nie jest rolą Sądu ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania. Prowadziłoby to do nieuprawnionego badania umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego.

Podaną w akcie podstawą wywłaszczenia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi, że "ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Strony skorzystały z tej procedury.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie również art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że dopuszcza się pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. sygn. II SA/Ke 119/13, CBOS). W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można więc w ocenie Sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie - wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r. sygn. I OSK 1417/13, CBOS). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Na gruncie przepisów u.g.n. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest więc jednoznaczne dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, jakiemu celowi miało służyć pozbawienie prawa własności wywłaszczanej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, należało przede wszystkim dokładnie ustalić, czy są podstawy do zwrotu nieruchomości, jako że materiał dowodowy nie jest tu tak jednoznaczny, jak go oceniły organy obu instancji. W szczególności wskazać należy na protokół rozprawy administracyjnej połączonej z wizją na nieruchomości z dnia [...] r. Podano w nim, że teren ten jest utwardzony i był wyłożony kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych hal targowych. Obecnie została jedynie podsypka pod kostki. Na nieruchomości posadowiona jest również sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna, na co wskazuje także operat rzeczoznawcy (s. 2). Wymieniono w operacie, że "najbliższe otoczenie to tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej". Rzeczoznawca również ustalił, że wg stanu z dnia wywłaszczenia grunt stanowił gospodarstwo rolne, a na nieruchomości wtedy nie było uzbrojenia i utwardzenia (s. 17 opinii).

Niewątpliwie w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia oraz plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1842/15, CBOS). Dokumenty takie nie zawsze jednak są dostępne i kompletne, jak w niniejszej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. I OSK 104/16, CBOS). W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 272/15, CBOS). To z kolei oznacza, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, jak w niniejszej sprawie, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie służące osiedlu (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2600/14, CBOS).

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1424/18 (CBOS) zaznaczono, że pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. zawiadomił skarżącego o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży, stanowiącej własność Gminy C., działki nr 1 obr. [...] o powierzchni 0,1179 ha, w trybie ustnego przetargu nieograniczonego, na cel zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren zabudowy usługowej). Ten sam organ poinformował również, że jako były właściciel skarżący może złożyć wniosek do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości za odpowiednią odpłatnością. W następstwie działania Burmistrza Miasta C. skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej w [...]r. nieruchomości, będącej wówczas gospodarstwem rolnym z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W dalszej kolejności organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 u.g.n.

Tymczasem wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2173/14, CBOS). Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze - chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II SA/Lu 204/16, CBOS). Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura. Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (wyrok WSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 370/15, CBOS).

W niniejszej sprawie oprócz infrastruktury podziemnej istniała również infrastruktura nadziemna, w tym utwardzenie i oświetlenie nieruchomości służącej w przeszłości, po wywłaszczeniu, zapewne wykonywaniu handlu, o czym mówił sam skarżący w czasie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości. Nie ma znaczenia przy tym, kto faktycznie był inwestorem, bądź wykonawcą poszczególnych obiektów i instalacji, istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 179/17, CBOS).

W chwili poinformowania skarżącego pismem z dnia [...] r. o zamiarze przeznaczenia działki nr 1 do sprzedaży, w trybie ustnego przetargu nieograniczonego, na cel zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren zabudowy usługowej) wypełniono dyspozycję art. 136 ust. 2 u.g.n. jednakże w odniesieniu do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nie poczyniono stosownych ustaleń, czy obecny stan nieruchomości mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia.

Bezspornie obecny stan nieruchomości świadczy o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania, stąd należy wskazać, że: "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (...), a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości." (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. I OSK 1584/13 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Organ II instancji w pierwszej kolejności musi dokonać wszechstronnej analizy sprawy z uwzględnieniem wyżej wskazanych aspektów, a dopiero potem decydować o zwrocie nieruchomości stanowiącej obecnie własność publiczną, bowiem rozstrzygnięcia co do zwrotu nieruchomości i obowiązku zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość są z sobą nierozerwalnie związane. Decyzja organu w tym zakresie zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich skarżący może z tego uprawnienia skorzystać. Poszczególne elementy decyzji są zatem z sobą powiązane.

W rozpatrywanej sprawie nie można skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych zdaniem skarżącego, tj. punktów 2 i 5 decyzji, z pominięciem pozostałych jej rozstrzygnięć np. punkt 3, który ma związek z płatnością wskazanych kwot, a wszystkie te punkty ściśle związane są także z punktami 1 i 4 (szczegółowo opisanymi w części historycznej uzasadnienia).

Warto zauważyć, że uwzględnienie w niniejszej sprawie wniosku skarżącego, wymaga spełnienia szeregu przesłanek, o których pisał m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, w postaci: 1) złożenia odpowiedniego wniosku do starosty (por. art. 136 ust. 3 u.g.n.); 2) posiadania przez wnioskodawcę statusu byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (por. art. 136 ust. 3 u.g.n.); 3) zbędności nieruchomości na pierwotnie określony w decyzji o wywłaszczeniu cel (por. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 u.g.n.); 4) braku przeszkód prawnych, dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości (por. art. 229 u.g.n.); 5) zwrotu nieruchomości zastępczej, a także zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość (art. 140 oraz art, 217 ust. 2 u.g.n.). Skoro, zatem "niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu", to oznacza, że rozstrzygnięcia te są współistotne, a jedno warunkuje drugie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. II SA/Gd 232/09 - CBOS; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. V ACa 771/15, Lex nr 2250184).

Podstawą do zwrotu nieruchomości jest więc drugostronny zwrot adekwatnej kwoty wypłaconej w przeszłości tytułem odszkodowania, a ta powinna być odpowiednio wyliczona i zwaloryzowana. Z kolei jej wadliwe określenie nie powinno skutkować zwrotem nieruchomości. W przywołanym wyżej wyroku TK z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, wskazano, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału treść konstytucyjnie chronionego prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest determinowana przez następujące okoliczności: 1) obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych; 2) roszczenia w tym zakresie aktualizują się wyłącznie w sytuacji, gdy na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Przy tym, "niepodobna (...) przyjąć, że cel wywłaszczenia określa trwałe przeznaczenie nieruchomości"; 3) prawo do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ma stosunkowo szeroki zakres przedmiotowy: może dotyczyć nie tylko prawa własności, ale również prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych; 4) ochrona gwarantowana przez art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w omawianym zakresie jest ograniczona pod względem czasowym. Prawo do zwrotu co do zasady przysługuje tylko w odniesieniu do nieruchomości odjętych właścicielom na podstawie "ustawodawstwa wywłaszczeniowego" uchwalonego pod rządami obecnej Konstytucji RP. Możliwość żądania restytucji nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów szczególnych w okresie PRL Trybunał Konstytucyjny oceniał ad casum przede wszystkim z punktu widzenia zasady równego poszanowania prawa majątkowych, tym nie mniej postępowania te kończyły się różnym wynikiem. Zatem, kwestia zastosowania art. 140 u.g.n. i 217 ust. 2 u.g.n. jest już kwestią wtórną, bowiem jest istotna jedynie "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości", wtedy, kiedy przesłanki do zwrotu istnieją, czego w niniejszej sprawie wszechstronnie i poprawnie nie ocenił organ II instancji.

Na marginesie można zaakcentować, że przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. wprowadza obowiązek waloryzacji odszkodowania, jakie ma zostać zwrócone podmiotowi publicznoprawnemu. Waloryzacja ma się odbywać zgodnie z art. 5 u.g.n., ale omawiany przepis wyznaczył maksymalną wysokość zwracanego odszkodowania - nie może ono być wyższe od wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu albo od wartości odtworzeniowej nieruchomości w tym dniu (jeśli wartości rynkowej nieruchomości nie da się określić). W związku z tym organ administracji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. art. 7 u.g.n.), a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone.

Niewątpliwie do organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy ostatecznie merytoryczna ocena wysokości odszkodowania. Natomiast poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej, rodzi z kolei prawo do zgłaszania zarzutów i uwag. Gdy odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), powinien to uczynić rzeczoznawca - autor operatu (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX - el.). Z kolei kwestionowanie operatu ma miejsce przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Szczególnym przepisem jest art. 217 ust. 2 u.g.n. według, którego osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Przepis ten ogranicza wysokość zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r., wprowadza więc wyjątek od zasad ogólnych przewidzianych w art. 140 ust. 2 u.g.n. We wskazanym przypadku kwota zwracanego odszkodowania nie może być wyższa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości (rynkowej lub odtworzeniowej). Do ustalenia jej wysokości upoważniony jest więc organ, który wydaje decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Gl 159/11 - CBOS, A. Błaszczak, Komentarz do art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX - el.).

Opisane wcześniej zasady zwracania odszkodowania i nieruchomości zamiennej oraz rozliczania stanu nieruchomości dotyczą także przypadku, gdy zwracana jest część wywłaszczonej nieruchomości. Z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. zwracaną kwotę odszkodowania ustala się wtedy proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Gl 159/11 (CBOS), zauważono, że zasada ekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości dotyczy etapu wywłaszczania. Na etapie zwrotu nieruchomości kwestia ekwiwalentności pojawia się w innym kontekście, dotyczy rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Zasada ta doznaje przy tym pewnych ograniczeń, zwłaszcza odnośnie nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych ustaw i w poprzednim ustroju politycznym. Wyrazem tej ochrony jest w szczególności przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. Regulacja ta wydaje się być efektem świadomości aktualnego ustawodawcy, że dokonywane w przeszłości akty wywłaszczenia nie były dokonywane za ekwiwalentnym odszkodowaniem, w związku z czym w przypadku zwrotu nieruchomości podlegające zwrotowi odszkodowanie jest ograniczane do wysokości połowy "aktualnej wartości" zwracanej nieruchomości. Rzeczoznawca tą "aktualną wartość" obliczył, a skarżący zapłatę otrzymał i miał możliwość, by kwestionować jej wysokość. Obecnie grunt stanowi z kolei mienie publiczne i należy mieć na uwadze również interes publiczny, a nie tylko indywidualny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jest to jednak - jak wyżej Sąd stwierdził - kwestia wtórna, bowiem w pierwszej kolejności należy wszechstronnie ustalić i wyjaśnić, czy w ogóle istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, czyli art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego organ II instancji kierując się normą określoną w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w niniejszym wyroku.