Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1809/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 119  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i J. B., od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...], zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1998 r. nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.), ustalona została lokalizacja odcinka autostrady płatnej [...] w obrębie województwa [...], od węzła [...] w G. (km [...]) do węzła [...] w C. (km [...]) przebiegającego przez miasta: G., Z., R., C. oraz przez gminę G. Obszar tej inwestycji obejmował m.in. nieruchomości położone w gminie G., obręb P., oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność M.B. i J.B. (zgodnie z zapisami w księgach wieczystych Nr [...] i [...]).

Ponieważ próba pozyskania nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] na potrzeby realizacji ww. inwestycji drogowej w drodze umowy cywilnoprawnej nie powiodła się, na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z [...] września 2000 r. zostało wszczęte przed Wojewodą [...] postępowanie o ich wywłaszczenie za odszkodowaniem. Po wejściu w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), przywoływanej dalej jako "specustawa drogowa", wniosek ten został podtrzymany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (pismem z [...] września 2003 r.)

W następstwie tego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanych na wstępie nieruchomości oraz ustalił za nie odszkodowanie w wysokości [...] zł, zobowiązując jednocześnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że uprzednio podejmowane przez niego w przedmiocie wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] oraz ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania decyzje z [...] lutego 2003 r. i [...] maja 2005 r., były uchylane przez organ odwoławczy (decyzjami z [...] czerwca 2003 r i [...] grudnia 2005 r.), a sprawa zwracana do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się zaś do istoty prowadzonego obecnie postępowania wyjaśnił, iż z uwagi na brak zgody właścicieli – J. i M. B., na przeniesienie prawa własności ww. nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację autostrady płatnej [...], w drodze cywilnoprawnej, spełnione zostały przesłanki do wydania na drodze postępowania administracyjnego decyzji o ich wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Wskazał jednocześnie, że po uchyleniu uprzednio wydanej w sprawie decyzji, w dniach: [...] maja 2007r., [...] września 2007r., [...] sierpnia 2009 r. oraz [...] lutego 2010 r. przeprowadzone były - stosownie do art. 118 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.g.n." – rozprawy administracyjne. Ustalenie odszkodowania nastąpiło zaś w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną w formie operatu szacunkowego z [...] grudnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A.K., której aktualność potwierdzona została przez rzeczoznawcę [...] grudnia 2009 r. Zdaniem Wojewody, wycena ta sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a jej aktualizacja zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny KSWP. Zawiera ona zarówno uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, jak też zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Strony nie zakwestionowały przy tym jej prawidłowości przed właściwym organem, tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się natomiast do uwag i wniosków właścicieli nieruchomości podniesionych podczas przeprowadzonej [...] lutego 2010 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodwawczej, organ uznał, że w sposób wyczerpujący ustosunkowała się do nich w toku tej rozprawy rzeczoznawca majątkowy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. i J.B., reprezentowani przez r.pr. A.K., wnieśli od niego odwołanie domagając się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia należnego odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej działek nr [...] i [...]. Podnieśli, że organ wojewódzki nie odniósł się do podniesionych zarzutów i wniosków, nie przedstawił motywów, z powodu których odmówił ich uwzględnienia, jak również nie odniósł się do zarzutu, że w operacie szacunkowym nieruchomości porównawcze opisano w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający ich identyfikację.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na treść art. 156 ust. 3 u.g.n., Minister stwierdził, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a na dzień rozstrzygania przez niego sprawy termin ten, w odniesieniu do operatu stanowiącego w sprawie podstawę ustalenia odszkodowania, już upłynął. Rzeczoznawca, która go sporządziła odmówił zaś jego aktualizacji wskazując, na upływu czasu od momentu jego wykonania (2,5 roku), a także zmianę przepisów określających sposób wyceny nieruchomości. To powoduje, że w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu.

Mając natomiast na względzie to, że operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to stronie należy zagwarantować prawo do jego oceny organy obu instancji. W przeciwnym wypadku, zdaniem Ministra, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem jednej z podstawowych dla procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności (sformułowanej w art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza w istocie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Te okoliczności zaś przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Uzasadnienie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. stanowiło przedmiot wniesionej przez J. i M. małż. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Zarzucili oni tej części decyzji naruszenie:

• przepisu art. 159 u.g.n. przez zamieszczenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. przepisów (§ 36) wykraczających poza zakres udzielonego jej upoważnienia;

• wynikającej z hierarchii źródeł prawa zasady, że rozporządzenia Rady Ministrów jako podustawowe wykonawcze akty normatywne nie mogą naruszać postanowień ustaw, na podstawie których zostały wydane;

• wyrażonej w art. 7 k.p.a zasady praworządności i wynikającej stąd zasady nieretroakcji przez wskazanie przez organ II instancji, że nowy operat szacunkowy winien uwzględniać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r.;

• zawartej w art. 8 k.p.a. zasady obligującej organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 139 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez wyrażenie przez organ II instancji poglądu dopuszczającego możliwość wydania przez organ I instancji decyzji sprzecznej z zasadą reformatio in peius.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanej przez nich części, tj. jej uzasadnienia.

W obszernym uzasadnieniu skarżący nie kwestionując stanowiska Ministra, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy z uwagi na upływ czasu się zdezaktualizował i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a także zgadzając się z organem odwoławczym, że z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, decyzję Wojewody [...] należało uchylić, podkreślali jednak, że nie zgadzają się z zawartym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazaniem (zaleceniem), by sporządzenie nowego operatu szacunkowego nastąpiło z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Ich zdaniem nowe brzmienie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w zakresie w jakim stanowi on, że wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 154 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżących, konsekwencją nieuwzględnienia przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. przez wyeliminowanie możliwości ustalenia wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu jej użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia.

Wskazanie zatem przez organ II instancji na konieczność uwzględnienia w nowym operacie szacunkowym przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów w jego aktualnym brzmieniu prowadzi ich zdaniem do naruszenia zasady lex retro non agit oraz zawartej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W następstwie zaś tych wskazań może dojść do wydania przez organ I instancji decyzji sprzecznej z zasadą reformatio in peius. Pominięcie bowiem przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może spowodować zakwalifikowanie przedmiotowych działek (nr [...] i [...]) jako grunty rolne, których ceny są znacznie niższe od cen gruntów przeznaczonych pod budowę. Taka zaś sytuacja byłaby sprzeczna nie tylko z zawartym w art. 139 k.p.a. zakazem zmiany orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, ale przede wszystkim z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Strony poinformowane o wniosku Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie zgłosiły w tym przedmiocie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując zaś kontroli legalności zakwestionowanej decyzji, Sąd oceniał ją z punktu widzenia zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Mając na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono wyłącznie uzasadnienie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. wyjaśnić należy, że możliwość zaskarżenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, aczkolwiek nieuregulowana wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r. II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2 poz. 15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.03.2011 r. II SA/Bd 1531/10 http://cbois.nsa.gov.pl; NSA z 22.07.2010 r. I OSK 223/10 Lex nr 694348). Podstawowym zaś argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 k.p.a., element decyzji administracyjnej, będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji.

To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia. Przy czym warunkiem uwzględnienia takiej skargi i uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia jest sytuacja, gdy samo rozstrzygnięcie (a więc sentencja decyzji) odpowiada prawu, a istotną wadliwością dotknięte jest jedynie uzasadnienie takiej decyzji.

W niniejszej sprawie jednak w ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do wyeliminowania zakwestionowanej części decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylającej decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przede wszystkim zważyć należy, że ww. decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny jej legalności jako całości jak też legalności jej uzasadnienia ma ustalenie czy uchylając decyzję Wojewody [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie.

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjecie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.g.n.", który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie opinia taka, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona - stanowił ją operat szacunkowy z [...] grudnia 2008 r., zaktualizowany [...] grudnia 2009 r. – jednakże w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji ([...] lipca 2012 r.) utraciła ona już swoją ważność, co oznacza, że nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Jak zasadnie bowiem podniósł Minister, a czego nie kwestionują także strony skarżące, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Po upływie ww. okresu wykorzystanie w sprawie takiego operatu możliwe jest jedynie w sytuacji, potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego jego aktualności, o czym z kolei stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. W przypadku zaś gdy aktualizacja operatu już raz została dokonana, ww. termin rozpoczyna swój bieg od tej aktualizacji. Zatem ewentualna możliwość dalszego wykorzystania takiego operatu po upływie 12 miesięcy do aktualizacji, także uzależniona jest od potwierdzenia jego aktualności na zasadach określonych w ww. przepisie.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że rzeczoznawca majątkowy który sporządziła operat szczotkowy z [...] grudnia 2008 r. odmówił potwierdzenia jego aktualności, o czym poinformował organ odwoławczy pismem z [...] czerwca 2012 r. W tym stanie rzeczy niewątpliwie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości wywłaszczanych nieruchomości, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa wszak bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W sprawach o wywłaszczenie nieruchomości postępowanie wyjaśniające musi być bowiem nakierowane na ustalenie wielu różnych okoliczności, a kwestia ustalenia wysokości odszkodowania jest jednym z koniecznych elementów decyzji wywłaszczeniowej, co wynika z wprost z treści art. 119 ust. 1 u.g.n. To zaś powoduje, że strony postępowania, muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że o ile w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., może nastąpić ewentualne uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, to konieczność sporządzenia takiej opinii od nowa oznacza, że ze względu na brak kluczowego dowodu w sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego jej załatwienia jest znaczny. Taki stan rzeczy prowadzić musi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy Minister prawidłowo więc uchylił decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenie sporządzenia nowej wyceny działek nr [...] i [...]. Tym samym wydana przez niego decyzja nie narusza prawa. Wskazanie zaś w jej uzasadnieniu na konieczność sporządzenia nowego operatu, przy uwzględnieniu obowiązujących obecnie w tym zakresie przepisów, wbrew zarzutom skargi, nie może być traktowane jako naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), lecz jako wyraz jej respektowania. Zważyć bowiem należy, że to właśnie z tej zasady, mającej rangę zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP) wynika obowiązek działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W tej sytuacji czynienie zarzutów Ministrowi, iż wydając decyzję kasacyjną wskazał na konieczność uwzględnienie w procesie wyceny wywłaszczanych nieruchomości obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mieści się ono przy tym w granicach wskazań jakie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien zamieścić w swojej decyzji, kierując sprawę do ponownego merytorycznego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podnoszone zaś zarzuty dotyczące wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego przy nowelizacji § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), na obecnym etapie postępowania nie mogą stanowić przedmiotu rozważań Sądu, gdyż kwestia zgodności z ustawą nowelizacji rozporządzenia, którego przepis przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (mającej charakter wyłącznie formalny) nie był stosowany, pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą.

To natomiast, że w następstwie uwzględnienia przez organ pierwszoinstancyjny wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, może spowodować wydanie przez ten organ decyzji, która może być dla skarżących mniej korzystna, niż uchylona decyzja Wojewody [...] - niezależnie od tego, że stanowią obecnie jedynie spekulację – nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji kasacyjnej. Ustanowiony w art. 139 k.p.a. tzw. zakaz reformationis in peius, tj. zakaz rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony odwołującej nie ma bowiem zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, której podstawą prawna jest art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z treści art. 139 k.p.a., którego hipoteza ogranicza wyraźnie zakres działania wspomnianego zakazu do postępowania i decyzji organu odwoławczego. Z tego względu podniesione w tym kontekście zarzuty skarżących, wskazujące na naruszenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 139 i art. 2 Konstytucji RP, jak też naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wskazań, które do takiej decyzji mogą doprowadzić, uznać należy za chybione.

Skoro więc formułowane w stosunku do uzasadnienia kwestionowanej decyzji zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.