Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1668/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 5 pkt 3d
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany w B. , gm. T. Podgórne, na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...], w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną art. 71 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i w to miejsce przywołał podstawę prawną art. 71 ust. 5 pkt 3d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w pozostałej części wskazaną decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. B. P. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") zgłosił zmianę sposobu użytkowania domu letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny (całoroczny) zlokalizowany w B. , gm. T. Podgórne przy ul. [...] nr [...], nr ewid dz. [...] i [...], obręb B.. Skarżący zawnioskował jednocześnie o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu. Do wniosku załączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; opinię techniczną dotyczącą domu letniskowego położonego przy ul. [...] w B. , gm. T. Podgórne z września 2002 r. sporządzoną przez mgr inż. K. K. wraz z załącznikami graficznymi; decyzję Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2020 r. (WZP.6730.268.2019) o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkalne wraz z załącznikami; oświadczenie B. P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o zrealizowaniu wymogów zawartych w załączonej opinii technicznej w zakresie zamurowania okna oraz ocieplenia budynku.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust .1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256.) Starosta P. zobowiązał B. P. do usunięcia następujących nieprawidłowości:

1. w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podać nazwiska i adresy współwłaścicieli nieruchomości;

2. przedłożyć decyzję Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2020 r. o warunkach zabudowy nr [...] w oryginale i z klauzulą o jej ostateczności;

3. z uwagi na fakt, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie spełnia wymagań § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2019, poz. 1065 tekst jedn.), należy przedłożyć stosowne uzgodnienie Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z § 2 ust. 2 wskazanych warunków technicznych;

4. wyjaśnić obecne przeznaczenie obiektu, gdyż z system informacji PODGiK wynika, że przedmiotowy budynek jest już budynkiem mieszkalnym oznaczonym na mapie jako (m);

5. wyjaśnić na jakiej podstawie zamurowano okno w łazience oraz dwa okna w piwnicy w związku z oświadczeniem wnioskodawcy załączonym do wniosku;

6. przedłożyć zaświadczenie o oddaniu przedmiotowego budynku do użytkowania;

7. przedłożyć mapę ze wskazaniem lokalizacji przedmiotowego budynku na działce z podaniem odległości ścian do granic działki oraz wskazaniem drugiego miejsca postojowego zgodnie z treścią pkt 6b) decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2020 r. o warunkach zabudowy [...]

8. przedłożyć zwięzły opis i określający rodzaj i charakter obiektu budowlanego po zmianie przeznaczenia wraz z rysunkami lub szkicami, gdyż załączono opinię techniczną z inwentaryzacją.

Wskazano dodatkowo, że wyszczególnione braki należało uzupełnić w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia. Doręczenie nastąpiło do rąk własnych wnioskodawcy w dniu [...] maja 2020 roku, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy administracyjnej (k. 25).

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku B. P. przedłożył odpowiedź na powyższe postanowienie, przekładając: oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (w załączniku); oryginał decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]) o warunkach zabudowy wraz z klauzulą ostateczności (w załączniku) oraz informując, że nieruchomość w aktualnym stanie faktycznym została zakupiona przez wnioskodawcę oraz jego małżonkę w dniu [...] listopada 2019 r.; na podstawie przekazanej przy sprzedaży dokumentacji nie wynika, dlaczego na mapach geodezyjnych, którymi dysponują urzędy, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako "m"; wnioskodawca poczynił starania w Starostwie Powiatowym w celu odnalezienia dokumentacji poświadczającej powyższy stan rzeczy, Starostwo to przekazało w odpowiedzi, że nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją w tym zakresie. Odnośnie okna w łazience wskazano, że zostało przykryte warstwą ocieplenia oraz tynku, otwór okienny nie został trwale zamurowany; przedmiotowe prace zostały wykonane przez nieżyjącego już pierwszego właściciela Grzegorza, prawdopodobnie w celu spełnienia wymagań opisanych w ocenie końcowej § 61.1i2 opinii technicznej budynku sporządzonej przez mgr. Inż. K. K. upr.bud [...] i [...] W przedmiocie zaświadczenia o oddaniu przedmiotowego budynku do użytkowania – przedstawiono w załączeniu oświadczenie wnioskodawcy. W załączeniu przekazano także mapę ze wskazaniem położenia budynku oraz odległościami od granic i wskazaniem drugiego miejsca parkingowego (a nadto wskazano, że szczegółowy opis posadowienia budynku znajduje się w opinii technicznej dołączonej do akt sprawy). 1 miejsce parkingowe na wjeździe, 2 miejsca terenie posesji, 1 miejsce garażowe. Podano, że po zmianie sposobu użytkowania budynek będzie użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Sposób użytkowania pomieszczeń nie zostanie zmieniony, został szczegółowo opisany i określony na grafach w opinii technicznej załączonej do przedmiotowego postępowania. W załączeniu przedstawiono dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oryginał decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...]) o warunkach zabudowy wraz z klauzulą ostateczności, oświadczenie B. P. z dnia [...] czerwca 2020 r. o tym, że z posiadanej wiedzy pozyskanej od sąsiadów oraz poprzedniego właściciela P. K. wynika, że przedmiotowy budynek został oddany do użytkowania na przełomie lat 80-tych i 90-tych, wniosek B. P. do Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] maja 2020 roku o dokonanie uzgodnienia Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w P. w zakresie wymagań ppoż w kontekście § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Dodatkowo wnioskodawca pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku uzupełnił odpowiedź na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. poprzez złożenie postanowienia W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej także jako "WKWPSP") z dnia [...] czerwca 2020 r. ([...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek B. P. z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2020 r. wraz z opinią techniczną dotyczącą domu letniskowego położonego przy ul. [...] w B. , gm. T. Podgórna. W uzasadnieniu postanowienia WKWPSP wskazano, że zgodnie z przedłożoną opinią techniczną, budynek zlokalizowany jest w odległości 2,4 m od granicy północno-zachodniej i 1,3 m - 1,6 m od granicy północno-wschodniej. W załączonej dokumentacji nie podano precyzyjnych odległości od budynków sąsiednich, jednakże stwierdzono, że sąsiednie działki są działkami zabudowanymi.

W kontekście § 12 warunków technicznych stwierdzono brak podstaw do stosowania § 272 ust. 2 warunków technicznych ze względu na istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach. W przedłożonej dokumentacji nie wskazano także § 271 warunków technicznych, na podstawie którego określić należałoby wymagane odległości ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dodano także, że organ nie posiada kompetencji i uprawnień do udzielania odstępstw od wymagań § 12 warunków technicznych budynków, które dotyczą zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...], na podstawie art. 71 ust. ust 5 i ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 t.j.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256 t.j.), Starosta P. wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania: budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowanego w B. , gm. T. Podgórne, na działce nr ew. [...] i [...], przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano na przyczyny wobec których sprzeciw został zgłoszony w terminie, przywołując szczególne uregulowania wprowadzone ustawowo w związku z pandemią [...] Podniesiono także, że wnioskodawca nie wywiązał się z nieprawidłowości nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. w pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7.

W zakresie pkt 3 wskazano, że wnioskodawca przedłożył postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2020 r. ([...] umarzające postępowanie w przedmiocie w/w sprawy. Zdaniem Starosty [...] analizowany dokument jest niezbędny w przedmiotowej sprawie z uwagi na zmieniające się warunki przeciwpożarowe. Budynek mieszkalny wymaga spełnienia większej liczby warunków ochrony przeciwpożarowej niż budynek letniskowy z uwagi na stały pobyt ludzi. Ponadto z uwagi na zbliżenie do nieruchomości sąsiednich ochrona ta winna być znacznie większa i sprawdzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W związku z powyższym niezbędne jest uzyskanie ekspertyzy, o którą wezwał Starosta P.. W zakresie pkt 5 wskazano, że zdaniem Starosty [...] przykrycie okna w łazience warstwą ocieplenia oraz tynku oraz zmiany dotyczące okna w przyziemiu jako roboty budowlane wymagają ich zalegalizowania w formie zgłoszenie bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszym przypadku nie dokonano. W odniesieniu do pkt 7 Starosta P. wskazał, że wnioskodawca załączył w uzupełnieniu mapę ze wskazaniem miejsc postojowych, jednakże ich lokalizacja w granicy działki nie spełnia ustaleń § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 tekst jedn.), gdyż są one usytuowane za blisko granicy działki.

Nadto, Starosta P. podniósł, że w związku z lokalizacją przedmiotowego budynku w odległościach niezgodnych z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 t.j.), należałoby wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania, z zachowaniem przepisów odrębnych. Jak dalej podano, organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę kierował się również dobrem osób, na które oddziałuje inwestycja, ochroną ich mienia, a także kwestiami bezpieczeństwa. Zdaniem Starosty [...] zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny z uwagi na lokalizację obiektu może spowodować pojawienie się uciążliwości wymienionej w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ustalone zostaną wszystkie strony postępowania, którym będzie przysługiwać możliwość zapoznania się z dokumentacją i projektem budowlanym, jak również wypowiedzenia się co do materiałów oraz wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i uwag. Dodatkowo wyjaśniono, że sam udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron postępowania poza inwestorem nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę i tym samym doszłoby do ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości.

Odwołaniem z dnia [...] lipca 2020 roku B. P. zaskarżył powyższą decyzję organu I instancji, nie zgadzając się z jej treścią. Wskazano, że zdaniem skarżącego decyzja zawiera błędy i dowody na nieprawidłowe postępowanie organu wskazujące na niewłaściwe zastosowanie przepisów. Zdaniem skarżącego, podniesione przez organ I instancji argumenty są niezrozumiałe, a decyzja podważa zaufanie do organów Państwa w świetle warunków zabudowy wydanych przez Wójta Gminy T. Podgórne oraz polityki mieszkaniowej i stanu faktycznego obszaru objętego wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że budynek był posadowiony zgodnie z prawem, gdyż uzyskał wszystkie pozwolenia. Wnioskodawca wyjaśnił organowi wszelkie wątpliwości i przedstawiono stosowne dokumenty. Podniesiono, że organ nie zebrał dowodów obiektywnie a zebrane dowody niesprawiedliwie rozpatrzono, gdyż w szczególności nie stosowano ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie k.p.a. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem Starosty, zgodnie z którym wymagane jest uzgodnienie zmiany sposobu użytkowania z Komendantem Wojewódzkim PSP z uwagi na lokalizację budynku, poprzez przywołanie postanowienia W. Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] czerwca 2020 r. o bezprzedmiotowości takiego żądania. Dodano, że organ I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania § 12 warunków technicznych, a pomimo to organ ten żądał dokumentacji wynikającej z tego przepisu. Skarżący nie zgodził się także z zastosowaniem § 19 ust. 2 pkt 1 warunków technicznych. Dodano, że organ I instancji chce wymusić na wnioskodawcy złożenie w przedmiotowej sprawie wniosku o przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, co na obecnym etapie nie leży w zainteresowaniu wnioskodawcy, który jedynie wnioskował o wydanie zaświadczenia o zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] Wojewoda uchylił w części zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną art. 71 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i w to miejsce przywołał podstawę prawną art. 71 ust. 5 pkt 3d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w pozostałej części wskazaną decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyraził stanowisko, zgodnie z którym sprzeciw Starosty [...] został wyrażony w terminie ustawowym. Wskazano, że omawiana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Wyjaśniono, iż zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość układu obciążeń. Wskazano także na uregulowanie art. 71 ust. 2 oraz art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał, że pomimo że inwestycja nie podlega regulacji zawartej w § 12 warunków technicznych, to jednak obszar oddziaływania tej inwestycji wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością. To zaś z kolei wiąże się z koniecznością uznania właścicieli działek sąsiednich za strony przedmiotowego postępowania, co jest możliwe jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podniesiono zatem, że uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania. Stroną jest bowiem jedynie inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Dodano, że wnioskowane przedsięwzięcie może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich w istocie determinował obowiązek organu I instancji do zgłoszenia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, bez konieczności uzupełniania materiału dowodowego.

Odnosząc się do dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, Wojewoda zauważył, że opinia techniczna sporządzona przez K. K. wykonana została w celu opisania stanu istniejącego oraz oceny stanu technicznego jako podstawa do dokonania przekazania do użytkowania domu rekreacyjnego. Ponadto opinia jest datowana na wrzesień 2002 r., i jest nie do końca aktualna, co wynika z pisma B. P. z [...] kwietnia 2020 r., w którym oświadczył, że "wymogi zawarte w opinii technicznej przygotowanej na zlecenie poprzedniego właściciela P. K. zostały zrealizowane (okno zostało zamurowane, a budynek ocieplony zgodnie z zaleceniami)".

W kwestii obowiązku przedłożenia stosownego uzgodnienia Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej, zgodnie z § 2 ust. 2 warunków technicznych, organ II instancji wskazał, że niewątpliwie wiązało się to z faktem, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania wpłynie na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe, zdaniem Wojewody obligowało skarżącego do wykazania, że omawiany budynek spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego (§ 271- 273 warunków technicznych). K. bowiem może się okazać, zastosowanie dodatkowych zabezpieczeń, np. zastosowanie ściany oddzielenie przeciwpożarowego, ogniomuru. Kwestie te, zdaniem organu II stopnia, muszą być jednak ustalone z osobą posiadająca właściwe uprawnienia.

Wykazano także, że zdaniem organu lokalizacja projektowanych dwóch miejsc postojowych jest niezgodna ze § 19 ust. 2 pkt 1a warunków technicznych, gdyż zaprojektowano miejsca postojowe w granicy z sąsiednią działka budowlaną podczas gdy stanowiska postojowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3m.

W konkluzji, Wojewoda orzekł, że przedmiotowa inwestycja może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich - art. 71 ust. 5 pkt 3a Prawa budowlanego - co uzasadnia wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem technicznym, a także właściwymi opiniami i ekspertyzami, które wykażą, jakie zabezpieczenia należy zastosować w celu spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego.

Pismem z dnia [...] września 2020 roku B. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...] zarzucając:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77, art. 107, art.138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;

2. błędne stosowanie przepisów § 2, § 12 oraz § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3. brak wskazania przesłanek potwierdzających, że spowodowano niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (nie wskazano, na czym polega niedopuszczalność danej uciążliwości).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ mógł wydać sprzeciw po terminie, wobec czego decyzja nie powinna mieć skutków prawnych. Podniesiono, że sprzeciw wydano na podstawie ogólnych przesłanek dotyczących możliwości spowodowania niedopuszczalnego wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dla powyższych możliwości, zdaniem skarżącego, nie wskazano żadnych konkretnych przesłanek o jakie ograniczenia lub uciążliwości chodzi organom. Sugestie organu, jak podniósł skarżący, że warunki ochrony przeciwpożarowej będą wymagały odstępstwa nie zostały właściwie zbadane i uargumentowane. Nie wyjaśniono dlaczego nie uwzględniono stanowiska W. Komendanta Wojewódzkiego SPS z dnia [...] czerwca 2020 r. [...]

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że jego zdaniem organ II instancji, podtrzymując decyzję organu I instancji, wywrócił całe postępowanie i wydał właściwie nową decyzję, nie mając zbadanych aspektów będących podstawą tej decyzji. Skarżący nie zgodził się z takim sposobem prowadzenia postępowania.

Nadto wskazano, że ewentualna zmiana wymagań ochrony przeciwpożarowej danego budynku nie wymagała sporządzania ekspertyzy technicznej oraz uzyskiwania uzgodnienia komendanta wojewódzkiego PSP. Żądania przedstawiania takiej ekspertyzy były i są bezpodstawne oraz spowodowały poniesienie dodatkowych kosztów przez skarżącego. Dodano, że zdaniem skarżącego budynek spełnia wymagania przepisów o ochronie przeciwpożarowej, w szczególności wymagania § 271 – 273 warunków technicznych.

Dodano także, że kwestia wskazania stanowiska postojowego nie budzi wątpliwości skarżącego, ale wynikała ona z nieporozumienia. W konkluzji skarżący wskazał, że błędy i nadinterpretacje organów daleko bardziej wypaczyły wynik postępowania niż lokalizacja miejsca postojowego. W zaskarżonej decyzji więcej jest hipotez, żądań udowodnienia, że ma się słuszne zamiary i dochowało się należytej staranności, niż faktów i merytorycznych zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do sprawiedliwego załatwienia sprawy oraz prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także nie kierował się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, a na wypadek jej uwzględnienia i przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego przez Sąd o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej.

W związku z informację o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w celu rozpoznania sprawy przez Sąd skarżący w dniu [...] grudnia 2020 roku przesłał do Sądu za pośrednictwem poczty elektronicznej dodatkowe pismo procesowe pt. Wyjaśnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że M. P., będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 – dalej jako: P.b.).

Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B. P., który zgłosił zmianę sposobu użytkowania domu letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny (całoroczny) zlokalizowany w B. , gm. T. Podgórne przy ul. [...] nr [...], nr ewid dz. [...] i [...], obręb B..

Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowanego w B. , gm. T. Podgórne, na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...].

Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie nie poczyniono kluczowego ustalenia, a mianowicie dotyczącego aktualnego legalnego sposobu użytkowania spornej nieruchomości.

Analiza przekazanego Sądowi materiału dowodowego wskazuje, że z ustaleń poczynionych przez Starostę Poznańskiego wynika, że budynek zlokalizowany w B. przy ul. [...] w systemie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jest budynkiem mieszkalnym oznaczonym na mapie jako (m) – k. 24 i 25 akt adm. W tej sytuacji Starosta wezwał Skarżącego do wyjaśnienia przeznaczenia tego obiektu. W odpowiedzi na co Skarżący wyjaśnił, że w aktualnym stanie faktycznym zakupił nieruchomość wraz z małżonką w dniu [...] listopada 2019 r. i z przekazanych przy sprzedaży dokumentów nie wynika dlaczego na mapach geodezyjnych, którymi dysponują urzędy przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako "m". Skarżący wyjaśnił Staroście, że czynił w Starostwie Powiatowym działania mające skutkować odnalezieniem dokumentacji poświadczającej powyższy stan rzeczy, jednak otrzymał ze Starostwa odpowiedź, że Starostwo nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją w tym zakresie (k.37 akt adm.). Należy wskazać, że ani Starosta, ani Wojewoda nie podjęli z urzędu żadnych czynności (a przynajmniej faktu ich prowadzenia nie udokumentowali w aktach sprawy) służących ustaleniu jaki jest aktualny legalny sposób użytkowania spornej nieruchomości, pomimo, że Starosta sam powziął w tym zakresie wątpliwości (czego dowód czego stanowi skierowane do Skarżącego wezwanie z dnia [...] maja 2020 r. (k. 24 akt adm. - w wezwaniu omyłkowo wskazano 2019 r. - uw. Sądu). Ustalenia swoje Starosta udokumentował w aktach sprawy załączając do nich wydruk z systemu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (k.23 akt adm.). Analiza akt wskazuje, że w znajdującej się w aktach sprawy graficznej dokumentacji Inwentaryzacji budynku położonego w B. , ul. [...] sporządzonej jeszcze przed jej nabyciem przez Skarżącego, tj. w maju 2019 r. (k.4-8 akt adm.) budynek ten został również opisany jako "Dom mieszkalny". Pomimo stwierdzonych i udokumentowanych rozbieżności co do legalnego przeznaczenia spornego obiektu, organy nie podjęły żadnych korków w celu ich rozstrzygnięcia. Nie ustalono w szczególności jak budynek ten został opisany w akcie notarialnym, który Skarżący wraz z małżonką zawarli [...] listopada 2019 r.

Tymczasem należało w pierwszej kolejności ustalić jak budynek ten został określony w akcie notarialnym oraz czy wskazano w nim na czym ewentualnie swoje ustalenia co do legalnego przeznaczenia tego budynku opierał notariusz sporządzający akt notarialny. Jednak w toku postępowania nie zwrócono się do Skarżącego o przedłożenie tego aktu notarialnego w celu poczynienia ustaleń co do jego treści. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość zabudowana spornym budynkiem została oznaczona w rejestrze gruntów symbolem B – tereny mieszkaniowe. Fakt ten dokumentuje wydruk z rejestru gruntów (k.22 akt adm.).Jeżeli zatem nawet budynek został wybudowany jako letniskowy i jako taki oddany do użytkowania, to nie można wykluczyć, że następnie dokonano zmiany sposobu jego użytkowania. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że w Inwentaryzacji tego budynku sporządzonej w maju 2019 r. (k.4-8 akt adm.) budynek ten został opisany jako "Dom mieszkalny", a nie rekreacyjny. Jednocześnie w Opinii technicznej z września 2002 r. znajduje się wskazanie, że "w celu przystosowania budynku do ewentualnej eksploatacji całorocznej, należy dla zachowania dopuszczalnych współczynników ciepła wykonać izolację termiczną" (k.9 akt adm.). Nie jest zatem wykluczone, że jakkolwiek obiekt został zrealizowany jako rekreacyjny, to następnie dokonano zmiany jego przeznaczenia na mieszkalny. W celu wyjaśnienia wątpliwości co do legalnego przeznaczenia tego budynku należało zwrócić się również do poprzedniego (wskazanego w akcie notarialnym) właściciela tego obiektu. Organy nie podjęły jednak żadnych kroków w celu poczynienia stosownych ustaleń i wyjaśnienia zarejestrowanych rozbieżności.

Dalej należy wskazać, że jak wynika z Opinii technicznej z września 2002 r. budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] października 1986 r. nr [...]/86. Co szczególnie zauważalne, to fakt, ze Opinia techniczna z września 2002 r. stanowi jedyne znajdujące się w aktach sprawy źródło informacji o tym, że budynek położony przy ul. [...] w B. został zrealizowany jako budynek letniskowy. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby, pomimo swoich wątpliwości, Starosta podejmował jakiekolwiek kroki w celu wyjaśnienia tej kwestii. Decyzja o pozwoleniu na budowę z 1986 r. musiała zostać wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229). Na podstawie art. 41 ust. 2 tej ustawy inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamiała właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia miały być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Do akt niniejszej sprawy nie załączono jednak wspomnianej decyzji z 1986 r., która dowodziłaby jednoznacznie czego dotyczyło udzielone pozwolenie na budowę. Nie ustalono też precyzyjnie kiedy i czy faktycznie doszło do oddania spornego obiektu do użytkowania. Należy zauważyć, że poza Opinią techniczną z września 2002 r. w aktach nie znajduje się żaden inny dokument wskazujący, że w ogóle doszło do zawiadomienia organu o oddaniu budynku do użytku. Nie prowadzono też żadnych ustaleń czy istnieje dokumentacja stanowiąca podstawę do zawiadomienia o jego oddaniu do użytku i jak zostało określone przeznaczenie tego budynku.

Tymczasem, należy zauważyć, ze na podstawie art. 71 ust.1 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc budynku o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny stanowi niewątpliwie zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Podkreślić jednak trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy nie zostało jednoznacznie ustalone, ani udokumentowane aktualne legalne przeznaczenie tego budynku. Organy przyjęły wprawdzie, że aktualnie jest to budynek letniskowy, który ma być użytkowany jako mieszkalny. Jakkolwiek, udokumentowano jednak ustalenia wskazujące na możliwe - aktualne i legalne - mieszkalne przeznaczenie tego budynku (aktualny wydruk z PODGiK oraz Inwentaryzacja z 2019 r.), to nie wyjaśniono ostatecznie na czym organy oparły ustalenia, co do tego, że faktycznie budynek ten - aktualnie - ma funkcję letniskową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się wprawdzie do Opinii technicznej z 2002 r., należy jednak zauważyć, że sam organ wskazał, że jest ona "nie do końca aktualna". Jakkolwiek zatem wskazano w niej, że dotyczy przekazania do użytkowania budynku rekreacyjnego, to aktualność tego ustalenia należało zweryfikować. Dane na ten temat mają fundamentalne znaczenie dla oceny czy w ogóle przedmiotowe jest prowadzenie postępowania w celu zmiany sposobu użytkowania tego budynku na funkcję mieszkalną.

Z opisanych przyczyn zaskarżone decyzje należało uznać za wadliwe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika na czym konkretnie organy opierają swoje ustalenia, o aktualnym i legalnym rekreacyjnym przeznaczeniu tego budynku. Ustaleń w tym zakresie nie udokumentowano w aktach sprawy. Nie jest też jasne jakim dowodom organy dały wiarę, a którym tej wiary odmówiły. To wszystko powoduje, że ustalenia organów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej.

W odpowiedzi na zarzuty skargi należy wskazać, że zważywszy na opisane szczegółowo istotne braki w materiale dowodowym dotyczące kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych nie jest możliwe sformułowanie wiążących wytycznych w odniesieniu do argumentacji skargi. W pierwszej kolejności konieczne będzie zatem poczynienie i udokumentowanie ustaleń faktycznych w oparciu o zachowaną dokumentację i dopiero z uwzględnieniem treści tych dokumentów możliwe będzie podjęcie decyzji co do dalszego kierunku postępowania.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności poczynić i udokumentować ustalenia co do aktualnego i legalnego przeznaczenia spornego budynku. W zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć czy uzasadniają one w ogóle dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, czy też budynek ten w świetle prawa jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jeżeli zasadne będzie kontynuowanie postępowania w kierunku zmiany sposobu użytkowania, organ zobowiązany będzie uwzględnić cały zgromadzony materiał dowody (na podstawie zachowanych dokumentów ustalić choćby czy istnieją dane, co do tego ile stanowisk postojowych zaplanowano projektując sporny budynek) i na jego podstawie rozpoznać sprawę ponownie.