Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] lutego 2021r., nr [...], o wstrzymaniu K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "M." na części działek nr ew. gr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz o poinformowaniu o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Inwestor K. Sp. z o.o. Sp.k. w B., powołując się na przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374; dalej: specustawa) złożył w dniu [...] maja 2020 r. w Urzędzie Miejskim w B. informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "M." na części działek nr ew. gr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. Informacja dotyczyła inwestycji związanej z budową trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną w rejonie ulicy [...] i ul. [...] w B., usytuowanych szeregowo w zachodniej części działek o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] i [...] oraz działek o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...]., wzdłuż działek drogowych przy ul. [...]

Pismem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Departament Architektury Urzędu Miejskiego w B. zawiadomił PINB w B. o zamiarze rozpoczęcia przez K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. powyższej inwestycji. Zgodnie z ww. pismem Urzędu Miejskiego w B. zakres zamierzenia przedstawiony w informacji złożonej przez inwestora nie wykazuje, że przedmiotowa inwestycja będzie służyć przeciwdziałaniu COVID-19, stąd też do jej rozpoczęcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu [...] października 2020 r. (na skutek zgłoszenia z dnia [...] października 2020 r.) pracownicy PINB w B. stwierdzili, że na powyższym terenie prowadzone są prace ziemne, brak jest tablicy informacyjnej oraz nie zastali osoby odpowiedzialnej za prowadzenie robót. W zawiązku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. wyznaczyli oględziny na dzień [...] grudnia 2020 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownicy PINB w B. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. na działkach nr ewid. gr. [...], podczas której ustalono, że na terenie nieruchomości trwają roboty budowlane. Na działce nr [...] od strony ul. [...] wykonane zostały fundamenty i aktualnie trwały roboty w głębi nieruchomości od strony szpitala zakaźnego. Na terenie budowy brak było tablicy informacyjnej i brak informacji czy został ustanowiony kierownik budowy. Reprezentant inwestora oświadczył, że sprzeciwia się kontroli na podstawie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców.

W dniu [...] grudnia 2020 r. organ wezwał właściciela działki nr ew. gr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie robót budowlanych jakie zostały rozpoczęte na ww. nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie M. K. działający w imieniu K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. złożył pisemne wyjaśnienia wskazując, że przedmiotowa inwestycja "prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i jest tożsama z inwestycją zgłoszoną w informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 z dnia 26 maja 2020 r. złożoną do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B.".

W ocenie organu I instancji (podzielił on stanowisko Urzędu Miejskiego w B.) przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2021 r. organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w B. wstrzymał firmie K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]" na części działek nr ew. gr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B.. W postanowieniu tym organ poinformował również o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. Sp. z o.o. Sp. k. w B.. W zażaleniu wskazano przede wszystkim, że inwestycja prowadzona jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r., natomiast ingerencja PINB w B., jako organu niewłaściwego rzeczowo, jest sprzeczna z prawem.

Po rozpoznaniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 29 - 31 tej ustawy. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest wymieniona w tych przepisach, zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor pozwolenia na budowę nie uzyskał przed rozpoczęciem inwestycji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W świetle przytoczonego powyżej przepisu organ I instancji nie miał możliwości podjęcia innego działania niż wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym Powiatowy Inspektor poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Dalej organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (w poprzednim brzmieniu prawnym, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, art. 12 i 12b ustawy COVID-19 utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r.), przewidywała w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zwolnienie ze stosowania przepisów ustawy z dn. 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3 ,4 i 4a ustawy z dn. 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Ponadto ww. art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy COVID-19, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych.

W art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 określono, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Jak natomiast wynika z informacji uzyskanych z Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego do ustalenia czy podjęte działanie ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 konieczne jest ustalenie istnienia związku przyczynowo- skutkowego między daną czynnością (działaniem, zadaniem), a tym czy istotnie zwalcza ona (ogranicza, zapobiega, broni przed) COVID-19. Jeśli coś służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi niż zwalczanie (ograniczanie, zapobieganie, obrona przed) COVID-19, to nie może być uznane za przeciwdziałanie tej chorobie.

Zgodnie z oficjalną interpretacją przepisów ustawy-dokonaną w piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dn. 16 listopada 2020 r. "roboty budowlane mające na celu przeciwdziałanie COVID-19, wykonane na podstawie art. 12 ustawy COVID-19 w całości w czasie obowiązywania tego przepisu, są legalne w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i nie zmienia tego utrata mocy przez ten artykuł, natomiast roboty budowlane rozpoczęte, ale niezakończone w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19 są legalne, jednak by je kontynuować lub zakończyć inwestor musi spełnić wymagania, jakie przepisy obowiązującego prawa przewidują dla danych robót budowlanych lub aktualnego stanu inwestycji. Tym samym, wobec utraty mocy przez art. 12 ustawy COVD-19 dalsze działania poddane są stanowi prawnemu wynikającemu z ogólnych przepisów prawa, które na mocy tego artykułu zostały wyłączone ze stosowania. W związku z powyższym do robót budowlanych zwolnionych z procedur budowlanych, od 5 września 2020 r. zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Powyższe odnosi się także do sieci i urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zrealizowanymi w trybie ustawy COVID-19."

Dalej organ wyjaśnił, że w odniesieniu do kwestionowania przez stronę uprawnień organów do podejmowania działań w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 ustawy covidowej, stwierdzić należy, że wyłączenie w konkretnych przypadkach stosowania ustawy — Prawo budowlane nie spowodowało wyłączenia uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego dokonując w ramach przeprowadzanej kontroli ustaleń, czy prawidłowo został zastosowany uproszczony tryb realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 12 ustawy COVID-19, mają tym samym uprawnienia do weryfikacji, czy wyłącznym celem podjętych przez inwestora działań jest przeciwdziałanie COVID-19. W przypadku ustalenia, że tryb ten został zastosowany niewłaściwie, co w konsekwencji oznacza, że do nielegalnie prowadzonych robót budowlanych zastosowanie ma ustawa - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie tej ustawy. Tym samym do robót budowlanych niewłaściwie realizowanych w trybie art. 12 ustawy COVID-19 mają zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z zakresu samowoli budowlanych.

W ocenie organu, budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych), z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., usytuowanych szeregowo w centralnej części działek o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] i [...] oraz działek o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] prostopadle do ul. [...], prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy cowidowej. Przedmiotowa regulacja ustawy w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przygotowana została, zgodnie z intencją ustawodawcy, w związku z zaistniałym stanem epidemicznym i niedopuszczalne jest jej wykorzystanie w celach wykraczających poza cel ustawy COVID-19. Inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 ustawy COVID-19 powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy i ustaw następnych tworzonych w związku z sytuacją epidemiczną a także czasowe obowiązywanie art. 12 i 12b, iż w trybie tym powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły w ww. terminie wskazanym przez ustawę COVID-19 zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, iż wykonane roboty budowlane mają oparcie w przepisach wyżej wspomnianej o COVID-19. Po pierwsze sprzeczny z nią jest cel komercyjny inwestycji, po drugie inwestor pomimo zgłoszenia w informacji do Urzędu Miejskiego w B. terminu rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 1 czerwca 2020 r. rozpoczął je dopiero w październiku 2020 r. (pierwsze zgłoszenie telefoniczne okolicznych mieszkańców), tj. po utracie mocy przepisów art. 12 i 12b ustawy covidowej.

Na koniec organ wyjaśnił, że wobec powyższego należało poinformować inwestora, że termin na złożenie wniosku o legalizację w niniejszej sprawie biegnie od dnia wydania niniejszego postanowienia, tj. od dnia [...] marca 2021 r.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł K. Sp. z o.o. Sp.k. w B., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1493), dalej jako: specustawa, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia PINB w B. z dnia [...] lutego 2021 r., znak sprawy [...], które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako: Prawo budowlane, które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z informacją z dnia 26 maja 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie czego PINB w B. nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień;

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483), dalej jako Konstytucja, w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B. z celem przeciwdziałania COVID-19, a w efekcie bezpodstawne i bezprawne podważenie istnienia tego związku, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i bezprawnym wydaniem postanowienia wstrzymującego przedmiotowe roboty budowlane, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do tej inwestycji jako bezsprzecznie związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji realizowanych na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

3. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 12 specustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych, co przejawiało się m. in. w bezpodstawnym uznaniu przez PWINB interpretacji art. 12 specustawy wydanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii za powszechnie obowiązującą wykładnię prawa (wykładnię autentyczną), w sytuacji gdy posiada ona rangę interpretacji operatywnej (urzędniczej), która stanowi analogię wykładni potocznej, a zatem nie stanowi powszechnego źródła prawa wiążącego m. in. Sądy oraz inne organy stosujące prawo;

4. art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162), dalej jako: u.p.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy;

5. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności błędnym uznaniem, że roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. rozpoczęto dopiero w październiku 2020 r., co w ocenie organu czyni koniecznym zastosowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji przepisów Prawa budowlanego i co uniemożliwia legalne prowadzenie ww. robót w oparciu o złożoną w dniu [...] maja 2020 r. w trybie art. 12 specustawy informację, podczas gdy faktycznie prace budowlane na ww. nieruchomości rozpoczęły się w czerwcu 2020 r., kiedy to nastąpiło grodzenie nieruchomości i wytyczanie budynków ([...] czerwca 2020 r.) oraz rozpoczęto prace ziemne ([...] czerwca 2020 r.), co znajduje potwierdzenie m. in. u podwykonawców, w dzienniku budowy oraz w dokumentacji fotograficznej, a w efekcie naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności prawa Spółki do prowadzenia ww. inwestycji w trybie przewidzianym w art. 12 specustawy;

6. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

7. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo iż PINB w B. naruszył w niniejszej sprawie przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w jego toku, w szczególności ze względu na niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania z uwagi na:

a) faktyczne wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez PINB w B. przed doręczeniem Spółce formalnego zawiadomienia, co nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2021 r.;

b) wydanie skarżonego postanowienia i zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego tego samego dnia, tj. w dniu [...] lutego 2021 r. i ich jednoczesne doręczenie Spółce w jednej kopercie w dniu [...] lutego 2021 r., wskutek tego uniemożliwienie Spółce złożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy przedstawienia dowodów na poparcie stanowiska o legalności prowadzonej inwestycji, a w efekcie przeprowadzenie przez PINB w B. niniejszego postępowania bez udziału Skarżącej, co całkowicie przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania;

9. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 8 u.p.p. poprzez

a) bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 1 grudnia 2020 r., rażąco naruszające zasady kontroli przedsiębiorcy z uwagi na przeprowadzenie tych czynności bez uprzedniego doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pomimo wniesienia przez Skarżącą sprzeciwu do organu kontroli, o którym kontrolujący zostali zawiadomieni na piśmie, co powinno skutkować wstrzymaniem czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującym tego zawiadomienia, a także pomimo przyznania przez PINB w B., w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy;

b) kontynowanie czynności kontrolnych wobec Skarżącej, pomimo nierozpatrzenia wniesionego przez nią sprzeciwu, co zgodnie z art. 59 ust. 8 u.p.p. jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych;

10. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności:

a) niewyjaśnieniem na jakiej podstawie organ uznał, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19;

b) nieustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji;

przez co motywy, na podstawie których wydane zostało skarżone postanowienie są dla Spółki niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania, ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Ponadto, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie gdyby Sąd uznał, iż istnieje podstawa prawna do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, iż:

1) wykonane na przedmiotowej nieruchomości fundamenty stanowią obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego;

2) przedmiotowa inwestycja prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja ta jest prowadzona całkowicie legalnie, zgodnie ze wszelkimi wymogami określonymi dla inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dla których zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę

a w efekcie bezprawne uznanie, iż w niniejszej sprawie spełniła się hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1) w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na wydanie tych postanowień z naruszeniem przepisów o właściwości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie

uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

2) na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

3) o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj.:

a) informacji o planowanych na inwestycji rozwiązaniach związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 - na wykazanie istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na części nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19;

b) dokumentacji fotograficznej:

I. przedstawiającej roboty budowlane prowadzone na części nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] - na wykazanie, iż roboty budowlane prowadzone na tejże nieruchomości zostały rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, tj. w czerwcu 2020 r.;

II. przedstawiającej rozwiązania techniczne mające na celu przeciwdziałanie COVID-19, które zostały już zrealizowane przez Skarżącą na innej inwestycji prowadzonej w trybie art. 12 specustawy - na wykazanie, iż zamiarem Skarżącej jest zastosowanie na przedmiotowej inwestycji rozwiązań, które w sposób realny przeciwdziałają COVID-19;

c) oświadczenia J, R. - na wykazanie, iż roboty budowlanego na części nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] zostały rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, tj. w czerwcu 2020 r.;

d) dokumentu urzędniczego - protokołu stanu faktycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. P. G. - na wykazanie nieprawidłowości, których dopuścił się PINB w B. podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2020 r., w tym niedoręczenie Spółce upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, rozpoczęcie czynności kontrolnych przed okazaniem legitymacji służbowej, brak poinformowania o przedmiocie i celu prowadzonej kontroli, odmowa założenia odzieży i kasków ochronnych, kontynuowanie czynności kontrolnych pomimo otrzymania pisemnego zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców,

z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wątpliwości, co ze względu na zgłoszenie niniejszego wniosku jednocześnie ze złożeniem przedmiotowej skargi, nie wpłynie w żaden sposób na nadmierne przedłużenie postępowania;

4) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

5) o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg skarżący rozwinął podniesione zarzuty i wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy PINB w B. był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, a tym samym czy posiadał uprawnienia do wydania skarżonego postanowienia i wstrzymania budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "M." na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B., w związku z faktem, iż przedmiotowa inwestycja jako związana z przeciwdziałaniem COVID-19 prowadzona jest w oparciu o przepisy specustawy, która w art. 12 ust. 1 wyłączyła do takich inwestycji stosowanie m.in. przepisów Prawa budowlanego.

Dalej skarżący opisał szczegółowo przebieg postępowania oraz zinterpretował przepis art. 12 specustawy. W jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie posiadały uprawnień do wszczynania przedmiotowego postępowania, gdyż w złożonej informacji z dnia 26 maja 2020 r. jednoznacznie wskazano, że inwestycja przy ul. [...] i ul. [...] w B. ma służyć przeciwdziałaniu chorobie COVID-19, tj. będzie związana z zapobieganiem rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby. Informacja ta wyłączyła w stosunku do prowadzonej inwestycji stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz aktów planistycznych, a tym samym obowiązywanie wydanych w tym zakresie zgód budowlanych i aktów planistycznych. Tym samym została wyłączona możliwość podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji czy dokonywania kontroli w stosunku do prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. robót budowlanych, jako związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepis art. 12 ust. 4 specustawy upoważniał organ administracji architektoniczno-budowlanej (a nie organ nadzoru budowlanego) do wydania decyzji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis ten obowiązywał do dnia 5 września 2020 r., i w związku z tym, że ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek przepisów przejściowych, regulujących kwestię ewentualnego podlegania inwestycji rozpoczętych przed utratą mocy przez ww. przepis ogólnym zasadom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, to uznać należy, że roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, w tym inwestycja na przedmiotowej nieruchomości, są legalne i nie wymagają stosowania ogólnych wymogów wynikających z Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego budynki będące przedmiotem robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. zostały przewidziane i zaprojektowane w ściśle określonym celu zgodnym ze specustawą, tj. mają służyć przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się COVID-19 oraz pomagać zwalczać skutki społeczno-gospodarcze COVID-19, zwłaszcza dla osób dotkniętych skutkami gospodarczymi i ekonomicznymi kryzysu spowodowanego epidemią tej choroby. Inwestycja ma polegać na budowie bloków z mieszkaniami o niewielkim metrażu. Skutki COVID-19 dotkną bowiem nie tylko sfery zdrowotnej ale i społecznej oraz ekonomicznej i wyrządzą spustoszenie w sferze gospodarczej. Zatem działania inwestora polegające na budowie małych tanich mieszkań w pełni spełniają cel przeciwdziałania COVID-19, a zamierzona inwestycja będzie służyła dłużej temu celowi niż chociażby szpitale tymczasowe. Skarżący nie zgodził się z organami, że w trybie art. 12 specustawy powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły być wykorzystane w celu przeciwdziałania COVID-19. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. fakt, iż skutki panującej epidemii będą odczuwalne jeszcze przez bardzo długi okres czasu, inwestycje prowadzone w celu przeciwdziałania COVID-19 będą mogły służyć temu celowi jeszcze przez co najmniej kilkanaście lat, co podważa logikę wywodu PWINB.

Dalej skarżący wskazał, że podstawą prowadzenia robót budowlanych przy ul. [...] i [...] jest informacja z dnia [...] maja 2020 r. o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zatem ani PINB w B. ani PWINB w B. nie są uprawnionymi do dokonywania oceny zasadności prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na podstawie art. 12 specustawy, gdyż żaden przepis prawa nie przyznaje organom nadzoru budowlanego kompetencji w tym zakresie. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 6 k.p.a. stwierdzić należy, iż PINB w B. i PWINB w B. nie mają możliwości badania i opiniowania, czy prowadzone przez inwestora roboty budowlane realizują cel wskazany w informacji z dnia 26 maja 2020 r., tj. zapobieganie rozprzestrzenianiu się oraz zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Niezależnie od powyższego, przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zamiarem Inwestora jest m.in. montaż przepływowych lamp sterylizujących: bakteriobójczych, wirusobójczych przystosowanych do pracy ciągłej obniżających w powietrzu stężenie mikroorganizmów, tj. wirusów, bakterii, zarodników grzybów, poprzez sterylizację powietrza, montaż lamp sterylizujących UVC generujących ozon, montaż systemu naściennych, bezdotykowych termometrów medycznych z zaawansowaną technologią podczerwieni, zastosowanie mat dezynfekcyjnych przy wejściu do budynku, montaż bezdotykowych automatycznych dozowników na płyny/żele dezynfekcyjne, zastosowanie odpowiednich środków ochrony i dezynfekcji ludzi, jak również umożliwienie bezkontaktowych zakupów i dostaw, w tym np. żywności poprzez zastosowanie m.in. systemu śluz dezynfekcyjnych. Ponadto zamiarem inwestora jest stworzenie lokali o zmniejszonych metrażach budowanych w konstrukcji mieszanej, w tym lekkiej, a wiec tańszych i łatwiej dostępnych dla osób dotkniętych skutkami ekonomicznymi związanymi z rozprzestrzenianiem się COVID-19, co w pełni realizuje ustawową przesłankę "przeciwdziałania COVID-19". Ponadto inwestor, w myśl przepisów specustawy, zapewnił objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami osobom posiadającym uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy (art. 12 ust. 5 specustawy). W związku z powyższym wydanie w niniejszej sprawie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy uznać za całkowicie bezpodstawne.

Zdaniem skarżącego organy bezpodstawnie uznały, że w sprawie ma zastosowanie interpretacja dokonana przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 listopada 2020 r., która nie stanowi powszechnie obowiązującej wykładni prawa, gdyż jest to wykładnia operatywna (urzędnicza), niemająca mocy powszechnie obowiązującej. Również powołały się na stanowisko Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego, które jest tożsame ze stanowiskiem zawartym w ww. interpretacji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, której organ II instancji niezasadnie nadał przymiot oficjalności (powszechnego obowiązywania). Ten fakt ukazuje, iż PWINB całość swojego uzasadnienia oparł wyłącznie na tejże interpretacji, nie podejmując nawet próby dokonania własnej samodzielnej analizy zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Tym samym organy ewidentnie unikają konstruowania własnych spostrzeżeń i uzasadnień przedmiotowych kwestii, ukazując tym samym swoją niewiedzę, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, jak również podstawowych zasad wykładni prawa.

Dalej skarżący zarzucił, że organy naruszyły przepis art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców. PWINB w treści skarżonego postanowienia wskazał, iż: "Budowa budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (...) prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covidowej". Tymczasem przepisy specustawy w żaden sposób nie regulowały kwestii podjęcia przez przedsiębiorców działań w zakresie przeciwdziałania chorobie COVID-19. Stanowisko organu ukazuje, na tle art. 8 u.p.p., ewidentne naruszenie prawa w postaci samowolnego wprowadzenia zakazu działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Działania spółki są w pełni legalne, gdyż wynikają z powszechnie obowiązujących norm prawnych, w tym art. 12 specustawy, który nie zawiera żadnych ograniczeń w stosunku do przedsiębiorców. Dlatego też w niniejszej sprawie skarżący mogą wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, czy art. 22 Konstytucji RP, bowiem regulacje tam zawarte nadają jej uprawnienia. Komercyjny charakter działań podejmowanych przez skarżących jako przedsiębiorców, polegających na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w celu przeciwdziałania GOVID-19, nie wyklucza możliwości stosowania art. 12 specustawy, gdyż nie istnieje żadne ograniczenie prawne jego stosowania wyłącznie do działalności innej niż komercyjna.

W ocenie skarżącego PINB w B. naruszył także przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców prowadząc czynności kontrolne wobec spółki pomimo złożenia przez inwestora sprzeciwu, co z uwagi na jego nierozpoznanie przez ten organ winno skutkować odstąpieniem od czynności kontrolnych.

Skarżący nie zgodził się też z organami, że roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości spółka rozpoczęła dopiero w październiku 2020 r. Faktycznie prace budowlane na ww. nieruchomości rozpoczęły się w czerwcu 2020 r., kiedy to nastąpiło grodzenie nieruchomości i wytyczanie wykopów pod budynki ([...] czerwca 2020 r.) oraz rozpoczęto prace ziemne ([...] czerwca 2020 r.), co znajduje potwierdzenie m.in. u podwykonawców, w dzienniku budowy oraz w dołączonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej. PWINB swoje ustalenia oparł jedynie na "pierwszym zgłoszeniu telefonicznym okolicznych mieszkańców", co stanowi jawne naruszenie prawa, a zarazem jest całkowicie nielogiczne. Taki tok rozumowania organów nadzoru budowlanego jest dla skarżącej zupełnie niezrozumiały, gdyż oczywiste jest, że brak wcześniejszych zgłoszeń telefonicznych nie przesądza o tym, iż przed październikiem 2020 r. nie były prowadzone na przedmiotowej nieruchomości prace budowlane. Tymczasem faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości miało miejsce w czerwcu 2020 r., w okresie obowiązywania art. 12 specustawy. Zatem w stosunku do inwestycji realizowanej na ww. nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy specustawy, a więc nie stosuje się do niej m. in. przepisów Prawa budowlanego.

Skoro faktycznie roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto wcześniej, tj. w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, to uznać należy, iż pomimo utraty mocy obowiązującej przez ww. przepis, prowadzona na ww. nieruchomości inwestycja jest legalna i nie wymaga dopełnienia jakichkolwiek formalności. Spółka nabyła prawo do prowadzenia ww. inwestycji w trybie przewidzianym w specustawie, na zasadzie praw nabytych. Konsekwencją tej zasady jest przysługujące Spółce prawo realizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 12 specustawy, a więc z wyłączeniem przepisów Prawa budowlanego i brakiem kompetencji organów nadzoru budowlanego do podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do tej inwestycji, pomimo utraty z dniem 5 września 2020 r. mocy obowiązującej tego przepisu, gdyż brak jest przepisów przejściowych, które odmiennie regulowałyby tę kwestię.

Dalej skarżący podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu nie zawiadomiono spółki o wszczęciu postępowania, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieuprawnione dokonanie czynności kontrolnych pomimo wniesienia sprzeciwu. Kontrolę należy uznać za działanie niezgodne z prawem nie tylko ze względu na brak podstawy prawnej do jej prowadzenia, ale też z uwagi na przeprowadzenie powyższej czynności przed faktycznym wszczęciem postępowania administracyjnego oraz pomimo wniesienia sprzeciwu zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Ponadto działanie organu I instancji pozostaje niezgodne z treścią art. 61 § 4 k.p.a., gdyż podjęcie przez ten organ jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie wymagało uprzedniego zawiadomienia o tym stron postępowania, w tym spółki, a czego na czas nie dopełniono. A zatem w sprawie doszło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 i w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 Prawa przedsiębiorców, gdyż w sytuacji złożenia przez inwestora sprzeciwu, organ winien wstrzymać wszelkie czynności kontrolnych, a ponadto winien rozpoznać sprzeciw, czego jednak nie uczynił. Pracownicy organu dopuścili się też szeregu innych naruszeń, tj. samowolnie weszli na teren budowy, od razu rozpoczęli wykonywanie zdjęć za pomocą aparatu fotograficznego, nie okazali również legitymacji służbowych ani upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także odmówili przyjęcia od osoby upoważnionej przez spółkę dokumentów, a także odmówiły odnotowania tego faktu w protokole kontroli. Z dokumentów tych wynikało zaś, że było tam zawiadomienie o złożeniu, na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów. Natomiast po zakończeniu czynności kontrolnych w dniu 1 grudnia 2020 r. sporządzili protokół kontroli zawierający niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym informacje. Mianowicie w ww. protokole sporządzonym przez PINB w B. widnieje stwierdzenie, iż pracownikom tym umożliwiono wejście na teren budowy, podczas gdy w rzeczywistości osoby te samodzielnie otworzyły bramkę w ogrodzeniu otaczającym teren budowy i weszły na jej teren. Przedmiotowy protokół nie zawiera również informacji w zakresie osób obecnych podczas prowadzenia czynności kontrolnych przez PINB w B. ani ich podpisów, a także informacji w zakresie godziny rozpoczęcia i zakończenia tych czynności.

Dalej skarżący podniósł, że w jego ocenie organy nie uzasadniły w sposób zgodny z przepisami art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. motywów jakimi kierowały się uznając, że inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem CON/ID-19. Nie wyjaśniły także w sposób klarowny podstaw prawnych, którymi kierowały się wydając skarżone postanowienia. PWINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie odniósł się też do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 specustawy.

W ocenie skarżącego, gdyby nawet uznać, że przepisy Prawa budowlanego winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organy nie powinny wydawać postanowień na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podczas kontroli z dnia [...] grudnia 2020 r. PINB w B. ustalił, iż na przedmiotowych działkach zostały wykonane fundamenty. Teren obramowany wykonanymi murkami fundamentowymi nie może być uznany za powierzchnię zabudowy części budynku z dwóch powodów: po pierwsze fundamenty budynku nie mogą być uznane za część budynku, a po drugie, powierzchnia zabudowy fundamentów wyznaczona jest przez ich rzut (samych murków) na powierzchnię terenu. Dlatego też wykonane fundamenty projektowanego budynku nie mogą być kwalifikowane jako cześć budynku. Oznacza to, że postanowienie o wstrzymaniu budowy może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego lub jego części, który jest budynkiem, budowlą lub obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co wyklucza wydanie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego wykonany na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B. fundament nie stanowi obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ponadto art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem wskazany przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe wynika z tego, iż do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 pozwolenie na budowę nie jest wymagane, gdyż podstawą prowadzenia takich inwestycji jest informacja złożona na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie związana jest z przeciwdziałaniem COVID-19. Szczegółowo m.in. wykazano, jak będą zbudowane przedmiotowe budynki i jak będą wyposażone.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. inwestor ponownie wskazał, że rozwiązania przyjęte przez niego są podobne do rozwiązań przyjętych przez szpitale zakaźne (potwierdzają to opinie lekarzy), a zatem całkowicie spełniają ustawowy cel przeciwdziałania COVID-19. Budowa na tym terenie jest zgodna z prawem, co wynika z uzyskanej decyzji środowiskowej, odpowiedzi Powiatowej Stacji sanitarno-epidemiologicznej, pisma urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r., otrzymaniu zgody na zjazd, decyzji Prezydenta B. o zatwierdzeniu robót geologicznych, a ponadto inwestycja jest prowadzona zgodnie ze sztuką budowlaną pod kontrolą ekspertów, co znajduje potwierdzenie w odpowiednich wpisach w prowadzonej dokumentacji budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] lutego 2021r., nr [...], o wstrzymaniu K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "M." na części działek nr ew. gr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz poinformowaniu o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: P.b.), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po dniu 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak trafnie zauważył skarżący, istota sprawy rozbija się o to, czy organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli inwestycji prowadzonych przez inwestora pod rządami art. 12 specustawy. Skarżący stoi na stanowisku, że powyższy przepis wyłączył możliwość takiej kontroli, zaś organy nadzoru twierdzą odwrotnie. Zdaniem Sądu rację mają organy.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia wniosku), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

W informacji z dnia [...] maja 2020 r. wskazano rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (1 czerwca 2020 r.). Inwestor spełnił zatem wymogi ustawowe wynikające z art. 12 specustawy. Jednakże w ocenie Sądu, spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy, nie spowodowało, że wszelkie organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do jego zamierzenia inwestycyjnego i oceny, czy owe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że uprawnienia nabyte pod rządami tego przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten już utracił moc. Skoro od samego początku wiedziano o czasowości obowiązywania przepisu i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasnym i czytelnym było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. W dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz.2112 – weszła w życie w dniu 29 listopada 2020 r.), w której w art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Jak z powyższego zatem widać, z woli ustawodawcy, od dnia 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), zaś odstąpienie od stosowania tych przepisów, wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami przepisu art. 12 specustawy, co w ocenie Sądu tylko potwierdza, że ustawodawca okres obowiązywania tego przepisu i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne, uznał za zamknięte.

Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę kontroli z dnia 1 grudnia 2020 r. na terenie inwestycji wykonane były następujące roboty budowlane: teren był ogrodzony, na działce nr [...] od strony ul. [...] wykonano fundamenty, a na pozostałych działkach składowane były masy ziemne, prowadzone też były roboty w głębi nieruchomości od strony Szpitala Zakaźnego, a przy wjeździe na teren budowy wykonano drogę z płyt betonowych. Zważywszy więc na przedmiot inwestycji, który inwestor określił w informacji jako: budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą w rejonie ulicy [...] i ul. [...]., roboty budowlane były w początkowym stadium realizacji, chociaż przepis art. 12 specustawy utracił swoją moc w dniu 5 września 2020 r. (trzy miesiące wcześniej). Niezależnie zatem od tego, czy rację mają organy twierdząc, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w października 2020 r., czy w czerwcu 2020 r. – jak twierdzi skarżący, od samego początku inwestor zdawał sobie sprawę, że nie zakończy ich do 5 września 2020 r., czyli pod rządami przepisu art. 12 specustawy. Trafnie zatem organy przyjęły, że wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie, wskazują na jej komercyjny (deweloperski) charakter, a nie na działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19.

Sąd podziela stanowisko organów, że przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżących, że z przepisu tego można wyinterpretować uprawnienia inwestorów do prowadzenia działań, których przydatność do zwalczania COVID-19 mogła powstać rok lub dwa po utracie mocy art. 12 specustawy (bo tyle wynosi w przybliżeniu okres inwestycyjny trzech bloków mieszkalnych dwunastokondygnacyjnych). Sąd nie zgadza się też ze skarżącym, że do zwalczania skutków tej choroby można zaliczyć kwestie ekonomiczne i gospodarcze w postaci budowy tanich mieszkań. Już bowiem nawet z literalnego brzmienia przepisu art. 12 i art. 2 ust. 2 specustawy wynika, że mowa jest tam o skutkach odnoszących się do sfery zdrowotnej.

Wobec powyższego jako całkowicie nietrafioną należy ocenić argumentację skarżącego, że organy nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłych budynków mieszkalnych w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19. Nie odniosły się szerzej, bo to nie wpływa na ocenę legalności prowadzonych robót. Tego rodzaju działania w większym lub mniejszym zakresie prowadzone są bowiem we wszystkich placówkach i instytucjach publicznych od początku pojawienia się koronawirusa, ale nikt nie twierdzi, że są to działania prowadzone pod rządami art. 12 specustawy.

Z racji na powyższe stwierdzić trzeba, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Skoro więc ustaliły one, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (zresztą inwestor o takie pozwolenie wystąpił w dniu [...] lutego 2020 r., ale uzyskał decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2020 r. – k. 23 akt adm.), zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym, w którym przeznaczony został pod zabudowę usługową (inną niż zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych), uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.

Jako całkowicie niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z racji na fakt, że w trakcie kontroli inwestycja była dopiero na etapie wybudowania fundamentów. Już bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi o wstrzymanie budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Strona skarżąca zapomina, że obiektem budowlanym w tym przypadku, zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym, są trzy budynki mieszkalne wielorodzinne a nie tylko fundamenty tych budynków.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły na interpretacji dokonanej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 listopada 2020 r. Organy wprawdzie przytoczyły ową interpretację wskazując, że się z nią zgadzają, ale rozstrzygnięcia swoje oparły na przepisie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., co wyraźnie wskazały w sentencjach rozstrzygnięć i sporządzonych do nich uzasadnieniach.

Skarżący w zakresie powyższego zarzutu nietrafnie powołał się też na wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1016/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "okoliczność, że w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy), bynajmniej nie oznacza jednak luki w prawie i braku podstawy prawnej działania organu celnego w takiej sytuacji. Ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym, że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej".

Po pierwsze przepis art. 12 specustawy od samego początku uchwalenia był już przepisem czasowym, gdyż miał obowiązywać tylko 180 dni od uchwalenia i utracić moc w dniu 5 września 2020 r. Po drugie zaś, gdyby nawet zastosować reguły wskazane w przywołanym wyroku NSA w sprawie II GSK 1016/18, to w przypadku wejścia w życie w dniu 29 listopada 2020 r. ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz.2112), zgodnie z regułą przedstawioną przez NSA, "wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym, że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Na mocy zaś ustawy nowej (z 28 października 2020 r.) skarżący jako inwestor pozbawiony został uprawnień do prowadzenia działalności związanej z przeciwdziałaniem COVID-19

Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie organy winny zastosować przepisy art. 50 – 51 P.b., zamiast przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. W sprawie niniejszej mamy bowiem do czynienia z inwestycją polegającą na budowie obiektów budowlanych. Jak trafnie więc wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 659/19, przepis art. 50 ust. 1 P.b., nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego - wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Zatem, zasadniczo trybem naprawczym objęte są roboty budowlane inne niż stanowiące budowę.

Zdaniem Sądu niezasadne są też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.162). Z art. 8 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa.

Z przepisu tego wynika zasada, że przedsiębiorca może podejmować każdą aktywność, która nie jest prawnie zakazana, a zobowiązanie do określonych zachowań musi wynikać z przepisów prawa. Oznacza to więc, że przedsiębiorca może podejmować takie działania, co do których brak jest wyraźnego zakazu lub wyraźnej odmiennej regulacji normatywnej. Jednakże wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W tym przypadku owym porządkiem prawnym był zarówno przepis art. 12 specustawy, jak też przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej i już częściowo realizowanej) przez skarżących inwestycji. Z zestawienia obu tych podstaw prawnych, jak wykazano już powyżej, przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w ramach art. 12 specustawy, a zatem zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego. Reguła więc z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miała w tym przypadku zastosowania, gdyż inwestycja jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego (brak pozwolenia na budowę).

Jako niezasadny Sąd ocenia również zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zauważenia jednak wymaga, że instytucja sprzeciwu stosowana jest w postępowaniach prowadzonych w ramach ograniczenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, o której mowa w art. 45 – 65 ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym zaś przypadku oględziny z dnia [...] grudnia 2020 r. przeprowadzone zostały przez PINB w B. nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b. (o czym organ poinformował inwestora pismem z dnia 7 grudnia 2020 r.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zauważenia więc wymaga, że są to niezależne od siebie tryby mające za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje.

Sąd uznaje również za niezasadny zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1038/20). Stąd zarówno oględziny z dnia [...] grudnia 2020 r. jak i wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień z dnia [...] grudnia 2020 r. mogły być przeprowadzone wcześniej niż formalnie organ wszczął postępowanie w dniu [...] lutego 2021 r.

Także zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia [...] lutego 2021 r. i wydanie w tym samym dniu postanowienia o wstrzymaniu budowy, a następnie doręczenie ich skarżącym w jednej kopercie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący został bowiem wezwany do zwożenia wyjaśnień i wyjaśnienia te złożył w dniu [...] grudnia 2020 r., a ponadto w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył pismo z wyjaśnieniami, zaś w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył sprzeciw do kontroli przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2020 r. Zaznajomił się też z aktami w dniu [...] grudnia 2020 r. – k. 75 akt adm.). Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie wyjaśnił też, w jakim zakresie został ograniczony w swoich prawach i których to dowodów lub czynności został przez to pozbawiony oraz jaki to miało wpływ na przebieg postępowania. Tymczasem to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy skarżący w żadnej mierze nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.