Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 207/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2008r. [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. i M. S. - B. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 września 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 9 września 2008 r. Nr [...] Burmistrz Miasta ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działek Nr [...] i [...] o powierzchni 1,2200 ha położonych w R. spowodowanego ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonym odwołaniu E. i M. S. - B. zarzucili organowi błędną interpretację przepisów sprowadzającą się do przyjęcia, że nieruchomość sprzedali, podczas gdy darowali ją córce wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nastąpiło zbycie nieruchomości. Analizując, w świetle orzecznictwa sądowego, instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty (np. uchwała NSA z 30 października 2000r. OPK 16/00) Kolegium stwierdziło, że w aspekcie pojęcia "zbycie" nie można tracić z pola widzenia faktu, iż tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel lub użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa (własności, użytkowania wieczystego) i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Zdaniem Kolegium należy uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z zaistnieniem tego faktu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin prawny "zbycie" nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny. W konsekwencji - jednorazowej opłaty, o której mowa w omawianym przepisie nie można pobrać w wypadku dokonania darowizny nieruchomości. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przeniesienie własności działek Nr [...] i [...] o powierzchni 1,2200 ha w m. R. nastąpiło w drodze darowizny. Świadczy o tym umowa darowizny potwierdzona aktem notarialnym z dnia 13 sierpnia 2007 r. (repertorium A numer [...]), z którego wynika, że odwołujący się przekazali swojej córce K. S. w formie darowizny przedmiotową nieruchomość. Ponieważ nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty w takich okolicznościach postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co musiało skutkować jego umorzeniem. Kolegium wskazało ponadto na podniesiony przez odwołujących się argument o możliwości zabudowy mieszkaniowej ich działek przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki stanowiły gospodarstwo rolne, a to oznacza, że możliwym była ich zabudowa. Aczkolwiek kwestia ta nie była przedmiotem odrębnego badania przez Kolegium, to bezspornym jest, że mogłaby stanowić kolejną okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania.

Na powyższe decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie obejmuje sytuacji, w których własność nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wzrosła, przeniesiona została w formie darowizny, która w konsekwencji doprowadziła do uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest bezprzedmiotowe i uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia toczącego się przed nim postępowania, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków, iż darowizna również stanowi formę zbycia nieruchomości, która aktualizuje obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Zdaniem Prokuratora ocenę zaskarżonej decyzji poprzedzić należy wskazaniem, iż podstawą wydania przez organ administracyjny pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej był niekwestionowany przez SKO w S. fakt, iż w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 4 marca 2003 r. nowego ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla strefy równowagi przyrodniczo - krajobrazowej zespołu jezior P. - B. M. - B. D., wzrosła wartość przedmiotowej w niniejszej sprawie nieruchomości. W poprzednio obowiązującym planie była ona bowiem położona na terenach o funkcji rolnej, w strefie ekologicznej ochrony wód powierzchniowych. Obecnie zaś część nieruchomości - działka nr [...] - przeznaczona została pod zalesienie, a w pozostałej części - działka nr [...] - położona jest na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych z zabudową mieszkalno-rekreacyjną. Skarżący podał, iż żadnych zastrzeżeń nie budzi również wysokość opłaty naliczonej przez organ administracyjny pierwszej instancji, która ustalona została w oparciu o właściwie sporządzony operat szacunkowy. Kwestia sporna sprowadza się natomiast do zastosowanej przez organ administracyjny drugiej instancji wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a ściślej do uznania przez ten organ, iż zdarzenie prawne jakim było dokonanie w dniu 13 sierpnia 2007 r. aktu darowizny przez strony postępowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki K. S., nie stanowi formy zbycia nieruchomości. Konsekwencję takiego stanowiska było ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do naliczenia opłaty planistycznej, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W ocenie Prokuratora powyższe stanowisko organu odwoławczego uznać należy za błędne. Wskazał, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został z dniem 22 września 2004 r. przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), w którym dotychczasowy termin "sprzedaż" zastąpiono terminem "zbycie". W związku z powyższym ustawodawca rozszerzył zakres zdarzeń prawnych aktualizujących obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej również na sytuacje, w których własności nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wzrosła, przeniesiona została w formie darowizny. Zgodnie z definicją legalną pojęcia "zbycie nieruchomości" zawartą w art. 4 pkt. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), pod pojęciem "zbywania i nabywania nieruchomości" należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Identyczne stanowisko przyjęte zostało w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyrokach z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 349/08, oraz z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 799/08, rozpoznając analogiczne pod względem stanu faktycznego sprawy, również stanął na stanowisku, iż w związku z tym, że opisana wyżej zmiana treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona została tą samą ustawą, która wprowadziła definicję legalną użytego w niej terminu "zbycie nieruchomości", to wolą ustawodawcy było rozszerzenie zastosowania tejże regulacji. Podzielając w pełni argumentację, która legła u podstaw wspomnianych wyżej rozstrzygnięć oraz uwzględniając fakt, że termin "zbycie", również w znaczeniu, w jakim przyjęło się go używać w prawie cywilnym, obejmuje wszelkie czynności rozporządzające tj. czynności, przez które określony podmiot traci przysługujące mu prawo majątkowe zarówno zdziałane odpłatnie (jak w przypadku sprzedaży), jak i nieodpłatnie (jak w przypadku darowizny), uznać należało, iż przedmiotowe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, iż wymienione w skardze wyroki WSA w Gdańsku dotyczą konkretnych określonych i odrębnie rozstrzygniętych spraw administracyjnych. Bezspornym jest, że posiłkowanie się zaprezentowaną w nich argumentacją nie oznacza, że każda indywidualna sprawa administracyjna musi być rozstrzygnięta w ten sam sposób. Kolegium orzekając w przedmiotowej sprawie wyszło z założenia, że nieuprawnionym byłoby wywodzenie, że intencją ustawodawcy mówiącym o zbyciu nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) było przyjęcie, że jest nim "słownikowe" zbywanie albo nabywanie nieruchomości, jakim mowa w art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczna z treścią art. 37 ust. 11 tej ustawy, który wyraźnie wskazuje, w jakich sytuacjach przewidzianych w art. 36 mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosuje się je, jak to wynika z literalnego brzmienia art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planu a także do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych. Natomiast również zgodnie z literalnym brzmieniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Zastosowana w skardze rozszerzająca wykładnia przepisu art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazująca na konieczność wykorzystania definicji z art. 4 pkt. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami do sytuacji prawnych niewymienionych w powołanym art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczna z treścią tego ostatniego przepisu. Zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa oraz systemowa przepisów ustawy dotyczących tzw. renty planistycznej sprowadza się do konkluzji, że wymienieni w jej art. 36 ust. 4 wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobierają jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w sytuacji, gdy zbywca uzyskał konkretną, realną korzyść. Istotnym jest, by uzyskanie korzyści było następstwem zbycia nieruchomości poprzez jej sprzedaż (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a nie tylko poprzez samą zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Do procedur ustalonych ustawą dla naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się - o czym wielokrotnie orzekały sądy administracyjne - przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest więc omawiana renta planistyczna kolejnym podatkiem i nie należy przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypisywać takiego charakteru i znaczenia. Odwołując się do ratio legis ustawy o planowaniu przestrzennym Kolegium podkreśla, że każdy obywatel Rzeczypospolitej ma prawo w dowolny sposób rozporządzać swym majątkiem. Jedną z form tego rozporządzenia jest darowizna, która w przeważającej większości, tak jak w niniejszej sprawie ustanowiona jest na rzecz osób najbliższych. Darowizna ze swej istoty nie przynosi darczyńcy żadnych korzyści, a to oznacza, że wzrost wartości będącej przedmiotem darowizny nieruchomości dla darczyńcy nie ma żadnego praktycznego znaczenia. Ewentualną zaś opłatę planistyczną musiałby pokryć nie z zasobów uzyskanych od nabywcy, a z własnych środków mimo braku przysporzenia uzyskanego w razie zbycia odpłatnego z ceny sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości, stanowi podstawę do ustalenia konkretnej, co do wysokości opłaty nie może być pojęciem "czysto teoretycznym". Tylko jej rzeczywisty wymiar daje podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty i wystąpienie ojej uiszczenie, co oznacza, że zbycie nieruchomości nie może być świadczeniem nieodpłatnym, nieekwiwalentnym. Kolegium zauważa, że uznanie stanowiska Prokuratora Rejonowy w B. za prawidłowe pozwala na postawienie pytania o intencje ustawodawcy zwalniającą z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. W ocenie Kolegium pogląd Prokuratora Rejonowego w niniejszej sprawie należy uznać za nieznajdujący dostatecznego oparcia ani w treści obowiązujących przepisów ani też w przyjętych regułach wykładni prawa. Nadto Kolegium wskazało, że na powołane przez Prokuratora Rejonowego w B. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożone zostały skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wskazało, że podobnie jak w zaskarżonej decyzji orzekły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gliwicach - sygn. II SA/Gl 699/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r., Lublinie - sygn. akt II SA/Lu 695/08 z dnia 11 grudnia 2008r., oraz Szczecinie - sygn. II SA/Sz 976/07 z dnia 8 maja 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w B. jest zasadna, gdyż opisana wyżej decyzja SKO narusza prawo.

Zasadniczy dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny jest niesporny i prawidłowo został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalony. Jak zatem wynika z ustaleń organu i okoliczności sprawy E. i M. małżonkowie Ś. - B. aktem notarialnym z dnia 13 sierpnia 2007 r., Repertorium A numer [...] dokonali darowizny na rzecz córki K. S. nieruchomości obejmującej między innymi działki o numerach [...] i [...] o powierzchni 1,2200 ha w miejscowości R., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą KW nr 19636 (vide: fotokopia wypisu aktu notarialnego w aktach administracyjnych I instancji).

Burmistrz Miasta po wpływie odpisu opisanego aktu notarialnego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działek nr [...] i [...], o czym zawiadomił stronę w dniu 4 marca 2008 r., a następnie na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 marca 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. P., stwierdzając, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia 9 września 2008 r. Nr [...] ustalił M. i E. Ś. – B. opłatę planistyczną w wysokości 20.880 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś wymiar opłaty wyliczono według stawki w wysokości 30% określonej w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia 9 października 2002 r. Nr [...] (opubl. w Dz. Urz. Woj.Pom. z dnia 4 marca 2003 r., Nr 32, poz. 380) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów dla strefy równowagi przyrodniczo – krajobrazowej zespołu jezior P. – B. M. – B. Duża.

Na skutek odwołania od opisanej decyzji wniesionego przez małżonków Ś. – B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji uznając, że "zbycie nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje darowizny, która jest czynnością prawną pod tytułem darmym. W rezultacie umowy przeniesienia własności nieruchomości o charakterze nieodpłatnym nie zachodzi skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości (w związku z uchwaleniem planu).

Szerzej przedstawione wyżej stanowisko SKO, odwołujące się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 64), jest przedmiotem krytyki zawartej w skardze.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut skargi sprowadzający się do naruszenia przez SKO art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię jest uzasadniony.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Zapis ten zmieniony został z dniem 22 września 2004 r. przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) w ten sposób, że "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". Brak jest legalnej definicji tego ostatniego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. dodano w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) punkt 3b zawierający definicję ustawową "zbywania i nabywania nieruchomości", które należy rozumieć jako "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 349/08 (nie publ.) oraz w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 799/08 (nie publ.), że wykładając pojęcie "zbycia" wprowadzone do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba odwołać się do definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przytoczona wyżej definicja nawiązuje do pojęć z zakresu prawa cywilnego, a w nauce prawa cywilnego przeniesienie własności stanowi przejście prawa własności z jego dotychczasowego podmiotu (zbywcy) na inny podmiot (nabywcę) na podstawie umowy. Jednoczesne dokonanie zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, iż słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza w ocenie Sądu, że celem ustawodawcy, który dostrzegł wąskie zastosowanie wskazanego przepisu jedynie do typowych czynności sprzedaży było poszerzenie katalogu zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednej ustawie nowelizującej uprawnionym jest stanowisko, że ustawodawca zamierzał pojęcie "zbycia nieruchomości" wprowadzone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnieść do definicji wprowadzonej w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Taki sposób rozumowania może być potwierdzony także zmianami wprowadzonymi nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. do art. 37 ust. 5 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, zdaniem Sądu, przepis art. 37 ust. 11 w aktualnym brzmieniu odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami również w zakresie definicji pojęcia "zbycie nieruchomości". Skoro bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej "zbycia nieruchomości", a obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest jednym ze skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, o czym mowa w art. 37 ust. 11 tej ustawy, to w postępowaniu w przedmiocie tej opłaty pojęcie "zbycia nieruchomości" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jako niedopatrzenie ustawodawcy trzeba przy tym potraktować pozostawienie w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacji, iż "wysokość opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień sprzedaży". Przyjęcie wyłącznie gramatycznej wykładni wskazanego przepisu czyniłoby opisaną nowelizację bezcelową, albowiem określenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży wyklucza możliwość ustalenia jej wartości, gdy została ona zbyta w inny sposób. W takim przypadku należy więc odwołać do wykładni celowościowej i systemowej (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wyd. Zakamycze, Kraków 2004)

Nie jest trafne odwoływanie się przez SKO w zaskarżonej decyzji do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 64). W ocenie Sądu wyrażony w tej uchwale pogląd stał się nieaktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym, bowiem w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. do polskiego systemu prawa wprowadzono pojęcie "zbycia nieruchomości", a przytaczana uchwała została wydana w stanie prawnym, w którym brak było w przepisach prawa takiej definicji. Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu tej uchwały. Zarówno w myśl przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odnosiła się wskazana uchwała, jak i zgodnie z art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczą przesłanką naliczenia tzw. renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się w orzecznictwie, że opłata planistyczna należy się, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 955/05, Baza orzeczeń Lex nr 275481). Tymczasem w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 przyjęto, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Nie można się zgodzić z takim stwierdzeniem, albowiem majątek zbywcy zwiększa się w istocie już na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości w nowym (zmienionym) planie. Okoliczność, czy w przyszłości właściciel dokona zbycia nieruchomości, a w szczególności czy dokona tego w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiany stały się obowiązujące, ma tylko znaczenie dla ustalenia renty planistycznej. Natomiast korzyść uzyskana przez zbywcę jest jedynie następstwem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu. Nie jest zatem istotną okoliczność, czy zbycie nieruchomości uzasadniające pobranie renty planistycznej miało charakter odpłatny, czy dokonane zostało pod tytułem darmym.

Dodatkowo na poparcie przedstawionego wyżej stanowiska wskazać można treść art. 36 ust. 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonego nowelą z dnia 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413), zmieniającą ustawę z dniem 12 stycznia 2009 r., zgodnie z którym opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, Nr 67, poz. 411, Nr 70, poz. 416 i Nr 180, poz. 1112) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 oraz z 2008 r. Nr 98, poz. 634 i Nr 214, poz. 1349). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio.

Wyłączono przytoczonym przepisem obowiązek pobrania opłaty tylko co do ograniczonej pod względem podmiotowym i przedmiotowym czynności prawnej, polegającej na nieodpłatnym przeniesieniu własności nieruchomości, będącej gospodarstwem rolnym i przez rolnika na rzecz określonego następcy prawnego, co oznacza zdaniem Sądu, że zamiarem ustawodawcy w zakresie regulacji ust. 4 było objęcie przedmiotową opłatą zarówno odpłatnych jak i nieodpłatnych form przeniesienia własności nieruchomości. Ten wyróżnik zatem, stanowiący istotę rozważań NSA w uchwale z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00, w aktualnym stanie prawnym nie może mieć zastosowania.

Skoro przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny w ocenie Sądu stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako wadliwą należy uznać wykładnię tego przepisu dokonaną przez SKO. Błędnie zatem, naruszając wymieniony przepis prawa materialnego, uznało SKO, że zachodzi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania administracyjnego, przez co naruszyło również przepisy postępowania - art. 105 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa rozbieżność stanowisk wojewódzkich sądów administracyjnych w przedmiotowej kwestii (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 659/08 i WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/SZ 976/07, nie publ.), pozostaje jednak przy swoim stanowisku wyrażonym również we wcześniej zapadłych i opisanych wyżej wyrokach WSA w Gdańsku. Odnosząc się do kwestii wniesienia w tych sprawach przez SKO w S. skarg kasacyjnych wskazać trzeba dla porządku, że w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 349/08 skarga kasacyjna nie została jeszcze przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana, natomiast w sprawie II SA/Gd 799/08 skarga kasacyjna została odrzucona postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2009 r.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będąc związane oceną prawną w zakresie wykładni art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odniesie się szczegółowo do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu i po ustaleniu stanu faktycznego niezbędnego dla oceny prawidłowości decyzji podjętej przez organ I instancji wyda jedną z decyzji określonych w art. 138 kpa. Kwestia, czy przedmiotowe działki stanowiły w istocie gospodarstwo rolne, z prawem do zabudowy siedliska, wymaga szczegółowych ustaleń, których SKO nie dokonało, zatem, czy byłaby to okoliczność uzasadniająca umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego wykaże Kolegium poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, zaś na podstawie art. 152 tej ustawy w punkcie drugim sentencji orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.