Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1523/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Jerzy Bujko Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1056/05 w sprawie ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz W. I. kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1056/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu [...] czerwca 2005 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy D. o wydanie mu kserokopii trzech dokumentów z akt postępowania administracyjnego, które dotyczyło wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej, na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości N. Powołał się przy tym na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] września 2005 r. Wójt Gminy D. odmówił W. I. wydania z akt administracyjnych, dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w N., żądanych kopii dokumentów. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podniósł, iż prawo do wglądu do akt sprawy lub żądania kopii, przysługują wyłącznie stronie toczącego się postępowania. Natomiast wnioskodawca nie jest stroną postępowania o warunkach zabudowy, o czym przesądziła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r.

Zażalenie na powyższe pismo, nazwane przez skarżącego postanowieniem, złożył W. I. wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów art. 123 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu kwestii dostępu do akt sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., dotycząca przedmiotowej kwestii została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc gdy w świetle przepisów K.p.a. nie było żadnych podstaw do rozstrzygania w sprawie dostępu do akt w sytuacji, gdy rozpoczęte zostało postępowanie sądowo – administracyjne. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 74 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania w kwestii rozstrzygnięcia dostępu do akt sprawy administracyjnej postanowienia, mimo, że powołany przepis przewiduje taką właśnie formę rozstrzygania. Podniósł również, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, że pismo organu administracji publicznej, jeżeli zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej (data, podpis, oznaczenie adresata, osnowa) korzysta z domniemania tego rodzaju aktu administracyjnego. Tym samym skarżący traktuje doręczone w dniu [...] października 2005 r. pismo Wójta Gminy D. jako postanowienie o odmowie dostępu do akt sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które musiałyby prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wprawdzie Kolegium wskazało, że Wójt Gminy D. naruszył przepisy formalne nie zachowując prawem przewidzianej formy postanowienia dla pisma z dnia [...] września 2005 r., nr [...], jednak to naruszenie nie mogło prowadzić do uwzględnienia zażalenia, gdyż pismo Wójta Gminy D. zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia zatem może być traktowane jako rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 73 w związku z art. 74 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. I. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Zdaniem skarżącego naruszenie powołanych przepisów polega na tym, że Kolegium wydało postanowienie w sprawie, która była rozstrzygnięta innym ostatecznym postanowieniem tego organu. To oznacza, że powyższe postanowienie dotknięte jest wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2005 r. podniósł dodatkowo, że sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej i wobec tego bezzasadne było jej rozstrzyganie na podstawie przepisów K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, iż pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2005 r. jest postanowieniem wydanym w trybie art. 73 w związku z art. 74 § 2 K.p.a., przy czym poprawnie odmówiono skarżącemu wydania dokumentów z akt sprawy, bowiem nie jest on stroną postępowania, co do którego domagał się wydania kserokopii dokumentów. Sąd stwierdził, iż akta sprawy nie dają dowodu, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby domagać się udostępnienia dokumentów z akt sprawy. Ta okoliczność dawała podstawę do odmowy udostępnienia akt administracyjnych, przy czym trybem właściwym było postępowanie regulowane przepisami K.p.a. Organy w taki sposób właśnie orzekały. Sąd nie podzielił poglądu skargi, zgodnie z którym zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zważył, iż istotnie w dniu [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało postanowienie nr [...], jednak z treści tego rozstrzygnięcia wynikało, że organ II instancji przekazuje sprawę Wójtowi Gminy D. do ponownego rozpatrzenia. Zatem rozstrzygnięcie Wójta z dnia [...] września nie jest innym rozstrzygnięciem w tej samej sprawie ale kontynuacją tej samej sprawy, a to oznacza zdaniem Sądu, że warunek z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik W. I. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa adwokackiego. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że wniosek skarżącego o udostępnienie dokumentów, rozstrzygany w pierwszej instancji przez Wójta Gminy D., zaś w II instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., formułowany był na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie jak to uznały organy obu instancji, a następnie Sąd, iż w przedmiotowej sprawie chodziło o żądanie wglądu do akt sprawy administracyjnej, sformułowane na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego,

2) naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 141 § 4 w związku z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, w szczególności zarzutu, iż przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, co doprowadziło orzekający w I instancji Sąd do błędnego wniosku, że przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do akt sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 73 w związku z przepisem art. 74 § 2 K.p.a., 3) naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygnaturze akt II SA/Rz 914/05, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, w której to sprawie wydany został w dniu 18 maja 2006 r. wyrok, którym orzekający Sąd uznał zasadność argumentów skarżącego, że przedmiotowa sprawa powinna zostać oceniona z punktu widzenia prawidłowości stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisów K.p.a., tym bardziej, gdy ów wniosek dowodowy został złożony przez skarżącego w znajdującym się w aktach niniejszej sprawy piśmie skarżącego z dnia 21 grudnia 2005 r.

Pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzuty, na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd zarzutów przedstawionych powyżej:

1) zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku ustalenia przez orzekający w I instancji Sąd, że skarżącemu W. I. w sprawie, w której powstały dokumenty, których wydania domaga się skarżący, przysługuje status prawny strony w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. i w konsekwencji prawo udostępnienia akt w rozumieniu przepisów art. 73 i 74 K.p.a.,

2) naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 106 § 3 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu sprawy nie na podstawie akt sprawy, tj. bez przeprowadzenia dowodu z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oznaczonej znakiem [...], w sytuacji, gdy prawidłowe orzekanie Sądu na podstawie akt sprawy uzupełnionych o dokumenty z akt sprawy oznaczonej nr [...], powinny doprowadzić orzekający Sąd I instancji do wniosku, że W. I. posiada status prawny strony, a to musiałoby skutkować uchyleniem postanowienia SKO w K. z dnia [...] października 2005 r., bezpodstawnie odmawiającego skarżącemu dostępu do akt sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego dodatkowo argumentował, iż wniosek W. I. opierał się wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w aktach nie znajduje się ani jedno pismo uzasadniające przeciwny pogląd Sądu I instancji. Stąd też Sąd nie był uprawniony do "przekształcenia" charakteru przedmiotowej sprawy i przyjęcia, że dotyczy ona odmowy wglądu do akt sprawy administracyjnej na gruncie przepisów K.p.a. Podniesiono, iż w piśmie z dnia 21 grudnia 2005 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wyraźnie zwrócił uwagę na fakt, że sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej w trybie określonym przepisami ustawy kształtującej dostęp do tego rodzaju informacji. Sąd nie uwzględnił tego pisma, o czym świadczy brak opisania tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, co w konsekwencji spowodowało pominięcie podstawowego problemu prawnego wynikającego z akt przedmiotowej sprawy i błędne przekonanie Sądu, iż sprawa dotyczy dostępu do akt sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 73 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również, iż Sąd I instancji nie przeprowadził, pomimo wniosku W. I., dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Rz 914/05. W jego ocenie przeprowadzenie tego dowodu doprowadziłoby Sąd do prawidłowego wniosku, iż kwestię wydania żądanych przez skarżącego dokumentów należy ocenić wyłącznie w kontekście trybu udostępnienia informacji publicznej, a nie w oparciu o przepisy K.p.a. Z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł, iż gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący domagał się w niniejszej sprawie dostępu do akt sprawy na podstawie przepisów K.p.a., to i tak oddalenie skargi nie jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnione, bowiem w sprawie prowadzonej przez Wójta Gminy D., w której wydana została decyzja o warunkach zabudowy, skarżący posiada status prawny strony w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż sprawa ma dla skarżącego ważne znacznie, ponieważ wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wójt Gminy D. konsekwentnie wbrew art. 16 w/w ustawy uniemożliwia skarżącemu dostęp do tego rodzaju informacji, zaś pisma Wójta chodź w istocie odmawiają udostępnienia informacji publicznej, nigdy nie mają formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. i nie zwierają uzasadnienia prawnego, wyjaśniającego stanowisko Wójta, co uniemożliwia ich prawną kontrolę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Trafny jest w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie zbadanie prawidłowości określenia przez organ administracyjny przedmiotu tego postępowania.

Art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym, zarówno przez stronę, jak i organ nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu. Wojewódzki sąd administracyjny związany jest granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych przez stronę (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 320/05 – nie publ.). W tej mierze należałoby się odnieść do określenia granic sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek strony, co stanowi przedmiot regulacji przepisu art. 61 K.p.a. Wszczęcie postępowania z inicjatywy strony przybiera z reguły formę pisemną, zaś treść wniosku powinna ujawniać istotę żądania, potwierdzoną własnoręcznym podpisem. Rzeczywista treść wniosku a nie wola organu decyduje w takim wypadku o przedmiocie rozstrzygania, jako że dopuszczenie przez art. 61 K.p.a. jako równoprawnej formy wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu, nie może stanowić podstawy do dowolności w kierunku modyfikowania żądania strony. Art. 61 K.p.a. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Innymi słowy, granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu i mieszczące się w zakresie właściwości organu żądanie strony, o ile istnieje przy tym materialnoprawna podstawa do określenia uprawnień lub obowiązków strony w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania, wskazanej i opisanej w piśmie wszczynającym postępowanie. Wprawdzie wskazana przez stronę podstawa prawna żądania nie ma charakteru wiążącego dla organu administracyjnego, ale w sytuacji gdy wskazuje ona na wybór konkretnej i dopuszczalnej w przepisach prawa materialnego drogi postępowania, nie może ona pozostać przez organ "niezauważona", a wybór właściwego rozstrzygnięcia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozpoznania narzuconego przez organ własnego rozumienia treści żądania strony.

Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, który dokonuje kontroli sprawy rozstrzygniętej przez organ administracyjny, a nie tylko oceny zapadłego rozstrzygnięcia administracyjnego pod kątem zgłoszonych w skardze zarzutów. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "PPSA Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 427).

Narzucone przez ustawodawcę zobowiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi (odmiennie niż w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), wskazuje że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi w kontekście całokształtu postępowania administracyjnego, co na podstawie art. 141 § 4 P. p. s. a wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jako że może wskazywać na to, że sąd podczas rozstrzygania sprawy nie rozważył wszystkich jej okoliczności faktycznych.

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że jakkolwiek do wszczęcia postępowania doszło na skutek sformułowanego na piśmie żądania strony, to istotna treść złożonego w tym przedmiocie wniosku nie stanowiła przedmiotu rozważań sądu I instancji. Skarżący w dniu [...] czerwca 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o wydanie kserokopii trzech dokumentów z akt sprawy administracyjnej, jaka toczyła się przed tym organem i wyraźnie zaznaczył przy tym, że wniosek został oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 r. ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Rozstrzygnięcie organu, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oparte zostało natomiast na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących dostęp strony do akt sprawy. Tych dwóch trybów postępowania nie można jednak utożsamiać. W doktrynie przyjmuje się, że z brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie można wyciągnąć wniosku, że przepis ten wyłącza zastosowanie ustawy do udostępniania informacji, które mogą być udostępniane na podstawie innych przepisów, nie oznacza ona również, że u.d.i.p. nie jest stosowana do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi (zob. G. Wierczyński – glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. II SA 3301/02 – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa z 2005 r., nr 1 – 2, poz. 7). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych mogą stanowić informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. II OSK 812/05 zb. LEX nr 236465, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. II SA/Wa 291/04, zb. LEX nr 146742, uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. III RN 95/02 – nie publ.). Oznacza to, że a priori organ nie może dyskwalifikować żądania dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach administracyjnych zgłoszonego przez osobę nie będącą stroną i konwertować go w kierunku żądania dostępu do akt na podstawie przepisów procedury administracyjnej. Natomiast sąd administracyjny przy dokonywaniu kontroli rozstrzygnięcia organu administracyjnego w tego rodzaju sprawie nie może uchylić się od oceny prawidłowości postępowania organu, który dokonał takiej konwersji żądania strony.

Z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie wynika, by Sąd I instancji dokonał analizy prawidłowości zakwalifikowania przez organy administracyjne żądania skarżącego jako wniosku strony o wydanie dokumentu z akt sprawy, podlegającego rozpoznaniu na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. i już tylko ta okoliczność obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uwzględnienia kasacji wniesionej przez W. I., jako że nie doszło do rozpoznania istoty sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Rzeszowie dokona oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organ administracji publicznej żądania strony jako żądania udostępnienia akt administracyjnych w trybie przepisów KPA, co wiązać się będzie z oceną prawidłowości zakwalifikowania przez organ odwoławczy pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2005 r. jako postanowienia w rozumieniu przepisów K.p.a. oraz charakteru prawnego wniesionego przez skarżącego "zażalenia" na powyższe pismo, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w których tylko negatywne dla strony rozstrzygnięcie oraz umorzenie postępowania przybiera formę decyzji administracyjnej, natomiast regułą jest udostępnienie informacji w drodze odpowiedniej czynności materialno-technicznej. U.d.i.p nie przewiduje przy tym formy postanowienia. Zwrócić uwagę należy i na to, że u.d.i.p. stosuje się tylko w sytuacji gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 – MON. Prawn. z 2003 r., nr 10, poz. 436).

Za chybiony należało uznać natomiast podniesiony w skardze zarzut nieważności postępowania. Zgodzić się należało w tej mierze ze stanowiskiem sądu I instancji, że zaskarżenie do sądu administracyjnego kasacyjnego postanowienia organu odwoławczego nie wstrzymuje automatycznie ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny I instancji, oraz nie daje podstaw do zarzutu, że wydana w takich okolicznościach decyzja jest tylko i wyłącznie z tego powodu wadliwa.

Wobec uwzględnienia podstawowego zarzutu kasacyjnego nie zachodzi potrzeba szczegółowego odniesienia się do zarzutów kasacyjnych podniesionych w formie alternatywnej – na wypadek nie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).