Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2006 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 (błędnie wskazano podstawę prawną, winno być art. 145 § 1 pkt 5) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2018.2096 ze zm. – dalej K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019.1505 t.j.) oraz na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1867 ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 17 marca 2020 r. który orzekł o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie przyznania D. P. (dalej również jako: strona, skarżący, wnioskodawca) płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz odmówił przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych.

W pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny.

Wskazane zostało, że w dniu 13 lipca 2006 r. B. P. – matka skarżącego zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2006 r.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2006 r. organ Agencji stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. Dodatkowo oświadczeniem o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], potwierdzono ww. fakt.

W następstwie powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r. przyznał B. P. płatność na zalesianie gruntów rolnych.

Wnioskiem, który wpłynął do siedziby Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu w dniu 23 maja 2011 r. D. P. zwrócił się o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Do wniosku wnioskodawca dołączył m.in. oświadczenie przejmującego własność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem przekazującego, z którego wynikało, że D. P. przejął zobowiązania matki B. P.

Decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał stronie płatności na zalesienie gruntów rolnych w łącznej kwocie 11.202,20 zł. Płatność naliczono w odniesieniu do areału 2,05 ha.

W następstwie przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2018 r. kontroli w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, stwierdzono, co wynika z treści sporządzonego protokołu z przeprowadzonej kontroli na miejscu, że areał kwalifikujący się do zalesienia gruntów rolnych wynosi 1,01 ha, a zatem powierzchnia, na którym zostało zrealizowane zalesienie jest mniejsza w stosunku do powierzchni, jaką zadeklarowano we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych.

W związku z powyższym, wobec ujawnienia nowych okoliczności nie znanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia 16 maja 2018 r., postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.

W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 17 marca 2020 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia 16 maja 2018 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności za rok 2006 z uwagi na zawyżenie areału stwierdzonego w stosunku do deklarowanego (odpowiednio 2,05 ha i 1,01 ha).

Nie godząc się z tą decyzją strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nowe dowody, które nie były znane organowi w dniu wydania badanej decyzji. Dodatkowo zarzucono naruszenie § 13 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawił stan prawny sprawy, przytaczając regulacje związane z trybem i warunkami udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (zawarte w wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.), w tym § 3 ust. 1 – 3, § 6 ust. 1, § 13 ust. 5 i 6 oraz art. 24, art. 25, art. 41 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20.6.2014), a także art. 39 ust. 1, art. 11 i punkty 9.3.V.B. (1), (2) i (3) oraz pkt 9.3.V.B. tiret drugi załącznika II do ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30.04.2004 r. str. 30).

Odwołał się również do art. 64 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1794/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23.12.2006 r. str. 15).

Następnie przytoczył regulacje dotyczące wznowienia postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 K.p.a. i wskazał, że tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1 i 145a K.p.a. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, które nie były znane organowi I instancji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie podzielił argumentacji strony, że występowanie uprawy leśnej na mniejszym areale aniżeli deklarowany nie jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu postępowanie, bowiem sporne grunty były dostępne przez cały okres ich użytkowania. W toku postępowania wznowieniowego ustalono, że nową okolicznością faktyczną w sprawie, która istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jednak nie była znana organowi Agencji było istnienie rzeczywistego obszaru zalesionego. Przedmiotowa okoliczność (istniejąca w dniu wydania decyzji przyznającej płatności) została ustalona na podstawie dowodu, który powstał po jej wydaniu tj. z protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych).

Dyrektor wyjaśnił przy tym, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu w sposób prawidłowy przeprowadził analizę zasadności uruchomienia procedury wznowienia postępowania. Kontrola w wyniku której ujawniono zaniżenie areału przeznaczonego na zalesienie w stosunku do areału deklarowanego odbyła się w dniu 28 grudnia 2018 r., natomiast decyzja została wydana w dniu 16 maja 2018 r. Zestawiając te fakty z argumentami podniesionymi przez stronę w odwołaniu nie mogło uzasadniać tezy, że zmniejszenie zalesienia nastąpiło pomiędzy majem a grudniem 2018 r.

Z tych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielił stanowisko organu I instancji, że okolicznością nieznaną organowi, istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji, która wyszła na jaw po jej wydaniu, było zmniejszenie kwalifikowanego obszaru spornych działek, a w konsekwencji teren ustalony do płatności był inny, niż ustalony w pierwotnej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wyjaśnił, z jakich powodów okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania nie była mu znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.

Organ odwoławczy przeanalizował również drugą grupę zarzutów dotyczących naruszenia § 13 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i wskazał, że odmowa płatności nastąpiła w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu oraz treść art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 (konsekwencje zawyżenia areału deklarowanego). Organ wyjaśnił, że przywołane przez stronę regulacje odnoszą się do postępowania związanego z ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności, które to jest wszczynane dopiero w sytuacji zakończenia procedowania w przedmiocie przyznania tychże płatności. Aktualnie sprawa jest w fazie, której przedmiotem jest przyznanie płatności i określenie ich wysokości. Tym samym organy Agencji nie badają w tymże postępowaniu, czy doszło do pobrania kwoty nienależnej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

Dyrektor odniósł się również do poruszonej w odwołaniu kwestii związanej z wystąpieniem zdarzeń kwalifikowanych tj. związanych z wystąpieniem okoliczności siły wyższej, o których mowa w art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. W tym względzie organ wskazał, że strona nie dochowała obowiązku zgłoszenia niniejszego faktu w wymaganym terminie, w związku z czym nie ziściły się warunki umożliwiające odstąpienie od obowiązku realizowania zobowiązania zalesieniowego.

Organ odwoławczy przeanalizował również prawidłowość ustalenia areału kwalifikującego się do płatności. Wskazał, że określenie powierzchni uprawnionej do płatności dokonano w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej na miejscu i ten sposób wyliczenia wysokości powierzchni jest prawidłowy. Ustalenia powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu przyjął za swoje, odstępując od ich powielania w niniejszej decyzji, tym bardziej, że wnioskodawca tego ustalenia nie kwestionował.

Strona nie godząc się z powyższą decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. pkt. 5 K.p.a. poprzez niewłaściwe zweryfikowanie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego założenia, iż przedmiotowej sprawie wystąpiły istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, w sytuacji; gdy tego rodzaju okoliczności nie miały miejsce i brak było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu art. 145 § 1 K.p.a.

2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów, twierdzeń oraz wniosków i zgłoszonych w odwołaniu, przede wszystkim do wykładni pojęcia likwidacji uprawy,

3. § 13 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich polegającą na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do częściowego zlikwidowania uprawy leśnej, w sytuacji gdy stwierdzone ubytki w uprawie zostały wywołane powodzią w 2010 roku, kolejno w miarę poprawy warunkowi atmosferycznych były uzupełniane, jednakże ponownie zdewastowane przez 3 letnią suszę, co dowodzi, iż uprawa nie była zlikwidowana celowym działaniem odwołującego, a trudnymi warunkami atmosferycznymi,

4. art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe za zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej(EFOGR) w zw. z art. 64 Komisji (WE) nr 1794/2006, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do zlikwidowania uprawy leśnej, a jedynie jej częściowej dewastacji na skutek klęski żywiołowej: powodzi i kolejno suszy, co dowodzi, iż uprawa nie była zlikwidowana celowym działaniem odwołującego, a trudnymi warunkami atmosferycznymi,

5. art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej(EFOGR) w zw. z art. 64 Komisji (WE) nr 1794/2006, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż brak powiadomienia o przypadkach siły wyższej ze strony odwołującego, zamyka drogę do skutecznego powołania się na wystąpienie klęski żywiołowej, w sytuacji gdy w/w przepis nie przewiduje żadnej sankcji za brak zgłoszenia, co z kolei obligowało organ do weryfikacji czy - w sprawie mamy do czynienia z likwidacją uprawy leśnej czy też z jej zniszczeniem na skutek siły wyższej, od czego organ odstąpił,

6. § 13 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez odmowę przyznania odwołującemu płatności na zalesienie w sytuacji gdy zgodnie z w/w regulacją wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Organ nie podzielił zarzutu dotyczącego braku ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. akcentując, że w przepisie tym jest mowa nie tylko o nowych dowodach ale także o nowych okolicznościach faktycznych (tj. likwidacji części uprawy zgłoszonej do płatności).

W kwestii naruszenia treści § 13 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich organ wyjaśnił, że obowiązek wstrzymania i zwrotu płatności nie powstaje jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania przez właściwy organ w formie decyzji zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Jednak w stosunku do skarżącego nie wydano takiej decyzji w z związku z czym kwestia powyższa pozostaje dla rozstrzygnięcia bez znaczenia. Podobnie wnioski dotyczą stawianego przez stronę zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z § 13 ust. 8 ww. rozporządzenia. W tym względzie wyjaśniono, że organy Agencji nie są zobowiązane do badania z jakiej przyczyny doszło do redukcji zalesionego obszaru. Natomiast wystąpienie siły wyższej stanowi jedynie zdarzenie, które powoduje, że aktualizuje się obowiązek zwrotu płatności, jednakże i w tym przypadku o fakcie powyższym należy poinformować organy Agencji z zachowaniem wymaganego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., ze zm. - dalej wskazywanej jako "p.p.s.a."), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem sporu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wydaną po wznowieniu postępowania i uchylającą w całości decyzję z dnia 16 maja 2018 r. i odmawiającą stronie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2006.

W ocenie organów obu instancji w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. pojawiły się nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej.

W tej sprawie przyczyną wznowienia postępowania było pozyskanie, w wyniku przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2018 r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego strony, informacji świadczących o zawyżeniu zadeklarowanej powierzchni do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono bowiem uchybienia (kod GR5) wskazujące, że zadeklarowana całkowita powierzchnia zalesienia 2,05 ha jest większa niż stwierdzona (rzeczywista) powierzchnia całkowita zalesienia, tj. 1,01 ha (protokół kontroli nr [...]).

Skarżący kwestionując stanowisko organów zarzucił, niewłaściwe zweryfikowanie przyjętej przesłanki wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło organy do błędnego założenia, iż w sprawie wystąpiły istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a wcześniej nie znane organowi. Ponadto zdaniem strony, w sprawie doszło do błędnego przyjęcia, iż zaistniała częściowa likwidacja uprawy leśnej, w sytuacji, gdy stwierdzone ubytki spowodowane zostały powodzią w 2010 r. oraz 3 letnią suszą, zatem dewastacja uprawy nastąpiła na skutek klęski żywiołowej a nie celowego działania strony. Powyższe wyklucza wdrożenie przez organ zastosowanej procedury, której podstawą jest likwidacja uprawy.

Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, uregulowana w art. 16 K.p.a. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te z kolei wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 K.p.a. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien zatem ustalić i wykazać, czy wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 K.p.a.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w sprawie z tej przyczyny wznowić postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2631/11; LEX nr 1356313). Warunek ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy do organu, a nie do strony. Chodzi tu bowiem o sytuację, gdy organ nimi nie dysponował i nie były mu znane. Jeżeli organ jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i powołuje się na wykrycie nowej, nieznanej mu wcześniej istotnej okoliczności faktycznej lub wykrycie nowego dowodu, istniejących już w dacie wydawania pierwotnej decyzji lecz wcześniej mu nieznanych, powinien w toku postępowania przede wszystkim w sposób bezsporny zaistnienie takiej sytuacji wykazać.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 16 maja 2018 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., rozumie się okoliczności nowe w stosunku do przeprowadzonego dotychczas postępowania. Okoliczności te muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie mogą być znane organowi, który decyzję tę wydał, być istotne dla sprawy, czyli muszą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, tj. wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Należy wskazać, że zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie "nowej okoliczności faktycznej" nie jest tożsame z pojęciem "nowego dowodu". Dowód musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, natomiast "nowa okoliczność" istotna dla ustalenia stanu faktycznego może wynikać z dowodu uzyskanego później. Zaznaczyć także należy, że w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została użyta alternatywa "lub", a nie koniunkcja, co oznacza, że podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że z załączonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 23 maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 z uwagi na fakt przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie przyjmującego własność działki rolnej objętej wnioskiem przekazującego, z którego wynikało, że skarżący przejął zobowiązanie matki – B. P. Dokumentem poświadczającym przeniesienie na rzecz skarżącego posiadania części gospodarstwa rolnego B. P. był akt notarialny z dnia 20 kwietnia 2011 r. W aktach sprawy znajdują się też m.in. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych B. P. na 2006 r. oraz jej oświadczenie z dnia 17 maja 2007 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i zaświadczenie właściwego nadleśniczego potwierdzające ww. fakt. Z posiadanych w sprawie materiałów wynika też, że zobowiązanie zalesieniowe skarżącego obejmuje okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesienie przez B. P., tj. od dnia 20 czerwca 2007 r. Przyjąć zatem należało, że uprawnienie do uzyskania płatności na zalesienie gruntów rolnych przeszło skutecznie na przejmującego gospodarstwo, tj. na skarżącego.

Jako nową, istotną okoliczność nieznaną organowi, która wyszła na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielając stanowisko organu I instancji, wskazał zmniejszenie kwalifikowanego obszaru (zalesienia) na działce ewidencyjnej o nr [...], co zdaniem Dyrektora ustalono na podstawie przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2018 r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego, a to ustalenie miało zasadniczy wpływ dla kwalifikowalności przedmiotowej uprawy do przyznania płatności na zalesienie w dniu 16 maja 2018 r. Postępowanie to dowiodło, że w dniu wydania tej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu nie był w posiadaniu informacji, że uprawa uległa częściowej likwidacji.

W ocenie Sądu, wskazana okoliczność miała wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, była więc okolicznością istotną, ponadto dla zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej konieczne było wykazanie, że okoliczność ta była okolicznością nową, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. nieznaną organowi wydającemu decyzję w dniu 16 maja 2018 r.

W zaistniałej sytuacji organ administracji zasadnie zatem postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 16 maja 2018 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Wskazać zatem ponownie należy, iż w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne w sprawie nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ wydając decyzję uwzględnił oświadczenie strony, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie skarżący jest właścicielem gruntów (działki ewidencyjnej o nr a), a zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia stanowi 2,05 ha. Poza sporem jest w sprawie okoliczność, że z dniem 20 kwietnia 2011 r. skarżący przejął własność części gospodarstwa rolnego od matki – B. P. Objęte ono było wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych, i według intencji skarżącego, po przejęciu ww. gruntów, również chciał otrzymywać do nich płatności. Dopiero w 2018 roku, w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez inspektorów terenowych Biura Kontroli Opolskiego Oddziału ARiMR, na miejscu w gospodarstwie strony, utrwalonych w formie protokołu nr [...], organ uzyskał informacje, że płatność na zalesienie została przyznana stronie do całej powierzchni zadeklarowanych we wniosku działki o nr a, tj. do powierzchni 2,05 ha, podczas gdy stwierdzone zostało, iż rzeczywista powierzchnia całkowita zalesienia wyniosła 1,01 ha i jest znacznie niższa od przyjętej przez organ do ustalenia areału kwalifikującego się do przyznania przedmiotowej płatności, tj. zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku. Powyższe świadczyło o zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej o 102,97 % w stosunku do powierzchni uprawniającej do uzyskania przedmiotowej pomocy na zalesienie. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowaną w świetle obowiązujących przepisów (art. 19 rozporządzenia UE nr 640/2014 w zw. z art. 70 rozporządzenia WE 817/2004) przekroczyła 20 %, przez co pomoc na zalesienie zasadnie została odmówiona. Należy nadto pamiętać, że przyznając płatność na zalesienie gruntów rolnych organ nie dysponował informacją o rzeczywistej powierzchni areału kwalifikującego się do przyznania płatności. Powyższe skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że informacja ta stanowi nową okoliczność faktyczną, która istniała w dniu wydania decyzji przyznającej płatność, jednak nie była znana organowi, gdyż została ustalona dopiero na podstawie dowodu, który powstał na skutek czynności kontrolnych, przeprowadzonych po jej wydaniu.

Jak wynika z akt sprawy, wykonana w dniu 28 grudnia 2018 r. kontrola na miejscu została dokonana w sposób prawidłowy, a stwierdzone nim nieprawidłowości wskazywały, że zadeklarowana powierzchnia ogólna zalesienia (2,05 ha) jest większa niż powierzchnia całkowita zalesienia (1,01 ha). Uzupełniająco należy zauważyć, że prawidłowo sporządzony, w obecności skarżącego i niekwestionowany przez niego protokół kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Ma on moc prawną dokumentu urzędowego, a ten z kolei sporządzany w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Odnosząc się natomiast do różnic i relacji jakie mogą powstawać między obszarem stwierdzonym (rzeczywistym) a zadeklarowanym do objęcia pomocą w ramach programów pomocowych wskazać należy, że system przyznawania płatności pomocowych jest oparty na pojęciu działek rolnych, a nie ewidencyjnych. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie. Producent rolny powinien wskazać we wniosku stan faktycznie użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, nie zaś opierać się wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów (por. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 875/09, wyrok NSA z 18 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 598/08).

Wyjaśnić również należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter procedury wnioskowej, co oznacza, że za ostateczny kształt deklaracji odpowiada producent rolny i to jego obarcza powinność zgłoszenia do płatności jedynie tych gruntów, które kwalifikują się do płatności. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, zbędnym stałoby się składanie wniosków o płatności, bowiem wtedy organy Agencji musiałyby niejako "automatycznie" dokonać naliczenia płatności. Przyjmuje się zatem zasadniczo, że dane podane przez wnioskodawcę są prawdziwe i w konsekwencji na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie nie jest regułą przeprowadzanie kontroli na miejscu mającej na celu ustalenie faktycznej powierzchni gruntu.

Zatem w tej sprawie organ na podstawie danych zebranych w toku postępowania administracyjnego, nie zweryfikowanych jednak na tym etapie poprzez kontrolę na miejscu ustalił, że strona (w 2006 r. B. P.) spełnia warunki do przyznania jej pomocy na zalesienie. Warunkiem niezbędnym do wydania decyzji w przedmiocie pomocy na zalesienie, jest również poinformowanie przez rolnika o założeniu uprawy leśnej nadleśniczego właściwego ze względu na miejsce położenia gruntów, na których została założona ta uprawa, w terminie 7 dni od dnia jej założenia (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.), a w dalszej kolejności złożenie przez rolnika kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołączenie do niego zaświadczenia nadleśniczego potwierdzającego ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, jednakże nie później niż do dnia 31 maja 1) roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2) roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). W niniejszej sprawie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia złożyła ówczesna właścicielka gruntów rolnych B. P., a Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wydał zaświadczenie potwierdzające, że zalesienie na przedmiotowej działce wykonane zostało zgodnie z planem zalesienia. Dodatkowo podkreślić trzeba, że zaświadczenie wydane przez Nadleśnictwo stwierdzało jedynie wykonanie określonych nasadzeń i nie odnosiło się do powierzchni zalesienia wskazanej we wniosku o przyznanie pomocy.

Zestawiając powyższe fakty, tj. wydanie decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych w dniu 16 maja 2018 r. oraz przeprowadzenie kontroli w dniu 28 grudnia 2018 r. wynikiem której była weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek, zadeklarowanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności i w konsekwencji wykluczenie zawyżonej powierzchni działki rolnej, nie sposób przyjąć, że dla istoty sprawy zasadnicze znaczenie ma podnoszona przez skarżącego kwestia stopniowej redukcji obszaru zalesieniowego pod wpływem czynników zewnętrznych, niezależnych od strony (powódź, susza). Jak trafnie zauważył organ, okoliczność powyższa w żaden sposób nie została zgłoszona w wymaganym terminie właściwemu organowi. W myśl § 13 ust. 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, interpretowanego w oparciu również o brzmienie art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, wystąpienie siły wyższej jest zdarzeniem, które powoduje, że nie aktualizuje się obowiązek zwrotu płatności, pod warunkiem poinformowania o tym fakcie organu Agencji w terminie 10 dni od dnia, w którym producent ma realną możliwość dokonania takowego zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie tenże obowiązek nie został przez stronę spełniony, zatem nie ziściły się również warunki umożliwiające odstąpienie od obowiązku realizowania zobowiązania zalesieniowego. Obowiązujące przepisy poza wystąpieniem siły wyższej nie przewidują odstępstwa od zasady, w myśl której w sytuacji zmniejszenia się obszaru zalesionego aktualizuje się obowiązek zwrotu płatności. Powołane zatem w skardze argumenty odnoszące się do okoliczności redukowania obszaru zalesionego pod wpływem siły wyższej (czynników atmosferycznych) nie mogą wywrzeć zamierzonego skutku i wpłynąć na inną ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Raz jeszcze zauważyć należy, że strona nie kwestionowała samej okoliczności zmniejszenia uprawy wskazując, że wynikała ona z przyczyn powyżej wskazanych. Skarżący miał możliwość i obowiązek zgłoszenia tych wyjątkowych okoliczności, lecz nie uczynił tego właściwemu organowi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nadto, zauważyć należy, że 5-letni termin przewidziany w treści § 13 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, skutkujący tym, że nie powstaje obowiązek wstrzymania i zwrotu płatności, jeśli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, odnosi się jedynie do sytuacji, w której na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne.

W przedmiotowej sprawie nie wydano jednak decyzji określającej przeznaczenie spornych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ odmowa przyznania płatności nastąpiła jako konsekwencja zawyżenia areału deklarowanego, stwierdzona w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu. Podnoszone natomiast przez stronę zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 odnoszą się do postępowania związanego z ustaleniem kwoty nienależnie pobranych należności, które to postępowanie jest konsekwencją zakończenia postępowania w przedmiocie przyznania tych płatności.

Jak wskazano powyżej, nie mogą zatem odnieść skutku argumenty, z których wynika, że organ nie zweryfikował dostępnych mu dokumentów i nie zbadał rzeczywistej powierzchni zalesionych gruntów. W przypadku, w którym organ nie był w posiadaniu określonych danych, a będący w dyspozycji organu materiał dowodowy na to nie wskazywał, to nie sposób przyjąć, że okoliczności te mogły (powinny) być organowi znane. Podnieść wypada, że producent rolny składając wniosek o przyznanie pomocy zobowiązuje się m.in. do niezwłocznego informowania na piśmie organów Agencji o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, a także o każdej zmianie stanu faktycznego, w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystania gruntów lub wielkości powierzchni.

Skarżący jednak - o czym była już wyżej mowa - nie zgłaszał organom faktu pomniejszania areału kwalifikowanego do płatności zalesieniowej na skutek działania siły wyższej, do czego w świetle art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 był obowiązany.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy Agencji należycie ustaliły, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania i prawidłowo zastosowały obowiązujące w spornym okresie przepisy krajowe i unijne. Wobec powyższego trafnie przyjęły, że decyzja ostateczna, przyznająca skarżącemu pomoc na zalesianie, w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania po wznowieniu postępowania z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, winna zostać uchylona, a wnioskowana pomoc odmówiona.

Z tych wszystkich względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.