Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 738/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia ... r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu G. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia ... r. nr ... stwierdził nieważność 7 uchwał z dnia ... r., podjętych przez Radę Powiatu G. ;

1. nr ... w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Powiatu G. ,

2. nr ... w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Powiatu G. ,

3. nr ... w sprawie wyboru starosty G. ,

4. nr ... w sprawie wyboru wicestarosty G. ,

5. nr ... w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu G. ,

6. nr ... w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu G. ,

7. nr ... w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu G. .

Jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 76 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

W uzasadnieniu stwierdzono, że Rada Powiatu G. , kontynuując w dniu ... r. sesję rozpoczętą w dniu ... r., podjęła uchwały z naruszeniem prawa. Organ nadzorczy uznał, że ustawowy skład Rady Powiatu wynosi 17 radnych i Rada jest władna do podejmowania uchwał, gdy w obradach sesji uczestniczy co najmniej połowa jej ustawowego składu, tj. 9 radnych.

Wskazał, że Rada Powiatu G. nie wygasiła mandatów dwu radnych, tj. J.K. i W. Ś. i nie podjęła uchwały o wstąpieniu na ich miejsce nowych radnych, a dopiero tak wyczerpana procedura mogłaby spowodować prawidłowe objęcie mandatów poprzez kolejne dwie osoby (kandydatów na radnych). Objęcie mandatów w określony ustawowo sposób, łącznie ze złożeniem ślubowania, uprawniałoby te osoby do głosowania nad uchwałami. Przywołał art. 194 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), który stanowi, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym powiatu, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy.

W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że uchwały z dnia ... r. Rady Powiatu G. uchwalone zostały przez Radę, która nie była uprawniona do podejmowania uchwał z uwagi na brak wymaganego quorum, a zatem nie został spełniony wymóg art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1, i art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczący sposobu podjęcia uchwał.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stało się przedmiotem skargi Powiatu G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzorczego i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w stosunku do Wojewody Mazowieckiego w trybie art. 155 p.p.s.a., rozstrzygnięciu Wojewody zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 79 ust. 1, 4 i 5, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 27 ust. 2 i 3, art. 27 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p.,

- art.194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich,

- art. 165, 171, 31 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL).

W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Powiatu posiada legitymację procesową, wynikającą z art. 85 ust. 3 u.s.p., pomimo obwieszczenia Wojewody Mazowieckiego o jej rozwiązaniu (21 lutego 2007 r.). Nadto, że przepisy prawa nie określają – nie przewidują – w jaki sposób ma działać nowo wybrana Rada Powiatu w sytuacji, gdy radny senior, po otworzeniu obrad I sesji i odebraniu ślubowania od radnych, ale jeszcze przed dokonaniem wyboru przewodniczącego Rady, zarządza bezterminową przerwę w obradach w celu spowodowania paraliżu działania Rady i w konsekwencji doprowadzenia do jej rozwiązania z mocy prawa – zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 u.s.p.

Podniesiono też, że motywem działania radnego seniora i związanej z nim grupy 6 radnych było doprowadzenie do nowych wyborów samorządowych, które miałyby zmienić układ sił politycznych w Radzie Powiatu. Zarzucono Wojewodzie Mazowieckiemu bezczynność, poprzez brak wydania zarządzeń zastępczych w trybie art. 85a u.s.p., stwierdzających wygaśnięcie mandatów J. K. i W. Ś. oraz kolejnych zarządzeń zastępczych, stwierdzających wstąpienie na ich miejsce nowych radnych. Podkreślono, że radni nie dysponowali żadnymi instrumentami prawnymi, aby przymusić Wojewodę do podjęcia działań niezbędnych dla zlikwidowania zaistniałego paraliżu działania Rady Powiatu i realnej groźby jej rozwiązania z mocy prawa. Stwierdzono, że Wojewoda aprobował, poprzez brak reakcji, taki stan rzeczy i dążył do rozwiązania Rady z mocy prawa, zaś działania radnych próbujących ratować Radę Powiatu napiętnował jako "rażąco" naruszające prawo, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze niezwykle szybko, tj. następnego dnia po zawiadomieniu Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zarzucono jednocześnie, że tak szybkie działanie Wojewody uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Odnosząc się do mandatów radnych J. K. i W. Ś., stwierdzono, że nie złożyli oni ślubowania i zamiast tego złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się mandatów, w związku z ich wyborem na funkcje wójta i burmistrza. Prezentowano pogląd, że wygaśnięcie mandatów tych radnych nastąpiło jeszcze przed objęciem mandatów i tym samym Rada Powiatu, zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, obowiązana była stwierdzić, w drodze uchwały, wygaśnięcie tych dwóch mandatów radnych, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przywołując treść art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, wskazano, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego powiatu, rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę "o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów a nie utracił prawa wybieralności". Podkreślono, że gdyby radny senior, wraz z grupą 6 radnych, nie doprowadził do czasowego paraliżu działania Rady lub gdyby organ nadzorczy zdecydował się na wydanie zarządzeń zastępczych w sprawie wygaśnięcia mandatów dwóch radnych, którzy zrzekli się mandatów i wstąpienia na ich miejsce dwóch nowych radnych, pozostali radni nie byliby zmuszeni szukać rozwiązania, które umożliwi Radzie wypełnianie jej ustawowych obowiązków i uchroni przed koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów.

W skardze wywodzono, że organ nadzoru bezzasadnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich. Prezentowano pogląd, że istotą tej regulacji jest określenie, kto ma wstąpić na miejsce radnego, a nie – kiedy ma wstąpić oraz że przepis stanowiący o podjęciu uchwały na następnej sesji należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o podjęcie tej uchwały bez "odwlekania", aby umożliwić nowym radnym objęcie mandatu jak najszybciej. Za takim poglądem, zdaniem skargi, przemawia treść art. 20 ust. 3 u.s.p., który stanowi, że radny, który uzyskał mandat w trakcie kadencji składa ślubowanie "na pierwszej sesji, na której jest obecny".

W konsekwencji stwierdzono, że wszystkie uchwały zostały podjęte przez radnych, którzy byli uprawnieni do objęcia mandatu, złożyli ślubowanie, istniało ustawowe quorum (9 radnych) oraz że zachowane zostały inne wymogi głosowania (np. tajność głosowania).

Nadto stwierdzono, że bezzasadne są twierdzenia organu nadzorczego, że Rada w dniu ... r. nie była uprawniona do podejmowania uchwał z uwagi na brak wymaganego quorum, tj. że nie został spełniony wymóg art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 27 ust. 2 i 3 u.s.p. Podniesiono też, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. oraz z naruszeniem zasady samodzielności wyrażonej w art. 165 Konstytucji RP, a także z naruszeniem zasady sprawowania nadzoru nad samorządem lokalnym pod względem legalności, wyrażonej w art. 171 Konstytucji RP oraz art. 77 u.s.p., co narusza zasadę kadencyjności oraz stabilności wynikającą z art. 2 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdyż prowadzi do rozwiązania Rady Powiatu na mocy art. 29 ust. 1 u.s.p.

W skardze zarzucono ponadto, że rozstrzygnięcie Wojewody stanowi nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję Wojewody, cechującą się polityczną uznaniowością, co narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasadę proporcjonalności) oraz art. 8 ust. 3 EKSL.

Podkreślono również, że zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane następnego dnia po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stanowiło naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż pozbawiło stronę możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy – Wojewoda Mazowiecki – wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że art. 194 Ordynacji wyborczej ustala procedurę objęcia mandatu w sytuacji, gdy Rada Powiatu stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił, że Rada Powiatu nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnych: J. K. i W. Ś. Brak tej uchwały (o wygaśnięciu) uniemożliwiał wstąpienie kandydatów na ich miejsce. Złożenie ślubowania z pominięciem trybu art. 194 Ordynacji wyborczej nie może być uznane za objęcie mandatu.

Nadto stwierdzono, że informacji, który z kandydatów danej listy posiada pierwszeństwo do obsadzenia mandatu udziela komisarz wyborczy, a takiej oficjalnej informacji nie było. Naruszenie procedury objęcia mandatów nie może być uznane za skuteczne objęcie mandatu, a zatem niespełniony został wymóg quorum z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczący sposobu podjęcia uchwały w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, bowiem w podjęciu zakwestionowanych uchwał brało udział 7 radnych, a Rada liczy 17 radnych. Wobec niewygaszenia poprzednich mandatów radnych oraz wobec niepodjęcia uchwały o wstąpieniu kandydatów w miejsce wygaszonych mandatów, osoby, które złożyły ślubowanie i głosowały były jedynie kandydatami, a nie radnymi.

W replice na odpowiedź na skargę strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 20 ustawy o samorządzie powiatowym, kandydat na radnego staje się radnym – obejmuje mandat – zaraz po złożeniu ślubowania. Skoro więc przed podjęciem uchwał wszyscy radni biorący udział w głosowaniu złożyli ślubowanie i objęli mandaty, to nie można zarzucać, iż uchwały te zostały podjęte bez spełnienia wymogu quorum określonego w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.p. W konkluzji stwierdzono, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa przez Radę Powiatu, a organ nadzoru przekroczył granice ingerencji wynikające z art. 79 ust. 4 w zw. z art. 76 ust. 2 i art. 77 u.s.p., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W pojęciu zgodności z prawem mieszczą się przepisy prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych przez powiaty (gminy i województwa samorządowe) jest formą ochrony ich samodzielności przed ingerencjami nadzorczymi naruszającymi prawo.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością powiatu nie oznacza bynajmniej, że organ ten w zakresie istniejącej delegacji ustawowej może w sposób dowolny kreować stosunki prawne. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi czynić zadość zakreślonym przez ustawodawcę granicom regulacji prawnej, a w sprawie takiej, jak niniejsza musi wykazywać właściwe zastosowanie przepisu z wyczerpaniem wszystkich jego elementów w ramach zakreślonego stanu faktycznego dla pełnego określenia praw i obowiązków adresata.

Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ nadzorczy badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie.

Wojewoda podejmujący rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), jest związany regułami proceduralnymi, określonymi w art. 79 ust. 2, ust. 3 tej ustawy, a uzupełniająco stosuje odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika wyraźnie z przepisu art. 79 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Wojewoda winien więc zawiadomić organ powiatu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał. Zawiadomienie takie nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu organowi powiatu możliwości ochrony jego interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Zawiadomienie organu powiatu o wszczęciu postępowania należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z jego udziałem niektórych okoliczności sprawy, dodając, że ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje także dopuszczenie prawnej drogi ograniczania i eliminowania sporów, zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w dniu 21 października 2002 r., uchwałę w składzie 7 sędziów (sygn. akt: OPS9/2002), stwierdził, że brak zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zastrzegł jednak, że sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy więc każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wojewoda jest zobowiązany do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. i nie może to być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Musi wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych, w ocenie Sądu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sprowadza się ono wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych, które w jego ocenie wpłynęły na stwierdzenie nieważności uchwał Rady Powiatu G. , nie wspomina natomiast o tych, które mogą stanowić podstawę do uznania, że w tym wypadku doszło do nieistotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca, posługując się pojęciem sprzeczności z prawem (która to sprzeczność jest jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności) oraz pojęciem "nieistotnego naruszenia prawa", nie ustalił ich wzajemnych relacji, a także nie określił stopnia "istotności" naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w swych wyrokach reprezentuje pogląd, że do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego sprzecznej z prawem nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a.

Aby więc zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ nadzoru musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00 – opublikowany ONSA z 2001 r. nr 3 poz. 117 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, opublikowany OSS z 1999 r., nr 3, poz. 86.

W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), w dalszej treści zwanej ustawą – Ordynacja wyborcza.

Przepis ten stanowi, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego m.in. powiatu, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu w jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności.

Jak wynika z tej treści, przepis ten określa procedurę jakiej rada powiatu winna przestrzegać w wypadku obsadzenia mandatu na skutek wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ustawy – Ordynacja wyborcza, w trakcie dokooptowania kolejnego kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów.

W ocenie Sądu sam fakt naruszenia procedury przy dokooptowaniu do składu rady, zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza – tak jak to się stało w rozpoznawanym wypadku, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez organ nadzorczy nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie. W szczególności winien więc w pierwszej kolejności wyjaśnić przyczyny, dla których nie zakończono pierwszej sesji wybranej Rady Powiatu w G. Należało wyjaśnić przyczyny braku reakcji komisarza wyborczego na wiadomość o ogłoszeniu bezterminowej przerwy w obradach pierwszej sesji tej Rady. Niewyjaśnione także zostały motywy, jakimi kierowała się skarżąca Rada Powiatu w G., podejmując przedmiotowe uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki, nie tylko uniemożliwił skarżącej Radzie Powiatu czynny udział w postępowaniu, ale też w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjął bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W ocenie Sądu, za w pełni uzasadnione uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, w szczególności niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Trafnie podnosi skarga, że działania Wojewody naruszają przepis art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w zw. z art. 10 § 1 i art. 64 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym. Przepis art. 79 ust. 5 omawianej ustawy stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał organów powiatu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów powołanej zasady jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym, nie chodzi tu jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie, że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych przez Radę Powiatu G. w dniu ... r. doręczone zostało stronie 27 lutego 2007 r., już po wydaniu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego – ... r.

W praktyce oznacza to, że Wojewoda Mazowiecki władczo i arbitralnie zamknął stronie prawo do złożenia wniosków dowodowych, wyjaśnień i prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Należy podkreślić, że obowiązek zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy.

Wprawdzie forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest ustawowo uregulowana, ale w doktrynie kwestie związane ze stosowaniem w postępowaniu nadzorczym przepisów k.p.a. niejednokrotnie były przedmiotem rozważań. Problem udziału organu samorządu w postępowaniu wyjaśniającym pojawiał się w orzecznictwie m.in. w wyroku z 28 lutego 2000 r., II SA/Ka 1013/98, a stanowisko w tej kwestii było jednoznaczne, a mianowicie, że brak takiego udziału stanowi naruszenie prawa prowadzące do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podobnie w wyroku z 13 czerwca 2000 r., II SA/K 204/00, w którym Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda narusza prawo, gdy nie dopuszcza właściwego organu do udziału w postępowaniu i nie zwraca się o jakiekolwiek wyjaśnienia oraz że odpowiednie stosowanie k.p.a. w postępowaniu nadzorczym nie oznacza dowolności i nie może prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Analogiczne stanowisko prezentował Sąd w wyroku z 28 lutego 2000 r. (II SA/Ka 1013/98), w którym stwierdził, że uniemożliwienie skarżącej gminie udziału w postępowaniu przed organem nadzoru, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak też w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2005 r., I SA/Wa 1707/04, w którym Sąd stwierdził, że pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Na szczególną uwagę w tej kwestii zasługuje Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS/9/2002 (Lex Polonica nr 357798). W tezie drugiej tej uchwały stwierdzono, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie działanie Wojewody – uniemożliwienie stronie (Radzie Powiatu G. ) czynnego udziału w postępowaniu – ocenić należy za szczególnie naganne w kontekście specyfiki i odmienności postępowania nadzorczego.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym nie przewidują instancyjnego zaskarżania aktów nadzoru, środków ich wzruszenia. Postępowanie administracyjne w tym zakresie jest więc jednoinstancyjne, a zatem brak jest możliwości podniesienia przez stronę zarzutów, które mogą być w innych przypadkach zweryfikowane, ocenione przez organy II instancji. I właśnie ta specyfika jednoinstancyjności postępowania administracyjnego dodatkowo, zdaniem Sądu, zobowiązuje organ nadzoru do przestrzegania zasad postępowania, w tym, w szczególności zasady zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Wojewoda w ogóle nie dopuścił Rady Powiatu do udziału w postępowaniu. Nie dość, że sam nie zwrócił się o jakiekolwiek wyjaśnienia, to dodatkowo, co już wskazano, zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczył stronie już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, bo 27 lutego 2007 r. De facto – jedynym wyrazem czynności nadzorczych Wojewody stało się więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu, rezygnacja Wojewody z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, odstąpienie od tego postępowania i zastąpienie go autorytatywnym podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu – art. 165 ust. 2 Konstytucji. Powyższe działanie, a w zasadzie zaniechanie działania przez Wojewodę, doprowadziło do sytuacji, w której nie zostały stworzone możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy. I tak niewyjaśnione zostały żadne okoliczności (faktyczne i prawne), w jakich doszło do podjęcia przedmiotowych uchwał. Niewyjaśnione zostały też motywy jakimi kierowała się Rada, podejmując przedmiotowe uchwały. Takie działanie Wojewody spowodowało, że dopiero na etapie skargi do Sądu można było wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, prawnego, wskazując na luki prawne w rozstrzyganej materii. I tak, dopiero na etapie skargi podniesiono, że podejmowane przez Radę działania miały na celu naprawę sytuacji zaistniałej w powiecie gostynińskim, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której radny senior, po otworzeniu obrad I sesji i odebraniu ślubowania od radnych, ale jeszcze przed dokonaniem wyboru przewodniczącego Rady, zarządza bezterminową przerwę w obradach. Na etapie skargi wskazano dopiero na brak reakcji Wojewody Mazowieckiego – brak działań zastępczych, które umożliwiłyby Radzie Powiatu dalsze funkcjonowanie. Dopiero też na etapie skargi można było wyjaśnić, że w opisanej sytuacji, wobec bierności Wojewody, radni zmuszeni byli szukać rozwiązania, które umożliwiłoby Radzie działanie i wypełnianie jej ustawowych obowiązków, w tym wybór organów powiatu, by uchronić powiat przed koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Wreszcie dopiero na etapie skargi można było wskazać, iż zmiana ustawowej kolejności działań określonych w art. 194 ust. 1 o.w.d.r. w wyjątkowej sytuacji, jaka zaistniała, nie miała istotnego wpływu na treść podjętych uchwał.

W ocenie Sądu powyższe kwestie, podniesione dopiero w postępowaniu sądowym, wobec pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wymagały rozważenia i wnikliwej oceny na etapie przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu rozważenia i oceny Wojewody wymagało, czego Wojewoda zaniechał, czy w ogóle, a jeżeli tak, to kiedy doszło do ukonstytuowania się organów powiatu, tj. Rady Powiatu, Zarządu. Przy przyjęciu, że Rada Powiatu nie została w ogóle powołana do życia, że nie została ukonstytuowana, bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym byłoby odnoszenie się do jej uchwał, tj. kontrola ich legalności poprzez rozstrzygnięcia nadzorcze. Należy mieć dodatkowo na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie zawsze oznacza, że organ nadzoru w jego wyniku obowiązany jest stwierdzić nieważność ocenianej uchwały. W wyniku przeprowadzonego postępowania, rozważań, wyjaśnień i oceny dowodów organ mógł przecież uznać, że naruszenie prawa nie było istotne. A tylko istotne naruszenie prawa – art. 79 ust. 4 u.s.p., a contrario stanowi legalną podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu podniesione dopiero na etapie skargi do Sądu zarzuty miały istotny wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa.

W świetle powyższego, w żaden sposób nie można było uznać, że brak możliwości wypowiedzenia się przez Radę Powiatu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje bez żadnego wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, uznając skargę za zasadną, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić. Na marginesie dodać należy, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w przypadku uwzględnienia skargi innej formy rozstrzygnięcia przez Sąd niż uchylenie aktu nadzorczego art. 148 p.p.s.a. Z powyższych względów, uznając skargę za zasadną, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić.