Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1958/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 293/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 293/11, oddalił skargę J. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie nadbudowy budynku mieszkalno - handlowego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w związku z pismem J. G. z dnia 9 marca 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie nadbudowy w/w budynku mieszkalno — handlowego. Wobec stwierdzenia, że budynek realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

Po rozpoznaniu odwołania J. G. od w/w decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, że nie zachodzą żadne okoliczności będące podstawą do wstrzymania robót budowlanych, wobec czego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] ponownie umorzył postępowanie administracyjne. Od tej decyzji ponownie odwołał się J. G.

Po rozpoznaniu odwołania M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ustalono istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy a materiał dowodowy został zebrany w niewystarczającym zakresie. Wojewódzki Inspektor zwrócił także uwagę, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału M. G., a zatem doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, a także w oparciu o wyniki przeprowadzonych wizji, we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził, że nie zachodzą żadne okoliczności będące podstawą do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, w związku z czym zobowiązany jest do jego umorzenia.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ pierwszej instancji miał obowiązek umorzyć postępowanie, gdyż nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w toku postępowania, a nie zachodzą żadne podstawy do wydania, w granicach zakreślonych przez sprawę administracyjną, merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego zakres robót objętych pozwoleniem na budowę jest zgodny z zakresem robót faktycznie wykonanych w obiekcie, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także na co wskazuje aktualny stan budynku. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, zgodnie z zaleceniami organu II instancji wyrażonymi w decyzji z dnia [...].01.2009 r. m.in. o dokumentację fotograficzną budynku, a także poprzez przeprowadzenie dodatkowych wizji na spornej nieruchomości, w ocenie organu odwoławczego w sposób szczegółowy i kompletny wykazano, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. W szczególności dodatkowe wyjaśnienia kierowników budowy, a także porównanie projektu nadbudowy budynku z jego faktyczną realizacją udokumentowaną wpisami do dziennika budowy w sposób wyczerpujący wykazały, że zgłaszane nieścisłości w projekcie budowlanym należy uznać za nieistotne odstępstwa od projektu, co w ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja została wykonana w sposób zgodny z prawem. Art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zmiany wprowadzone podczas robót budowlanych polegające na przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-handlowego zaliczają się do nieistotnych. Zakres zmian nie tylko nie wyszedł poza zakres projektu zagospodarowania działki, ale również nie zmienił charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności jego kubatury i powierzchni zabudowy, długości, wysokości, szerokości i liczby kondygnacji. Zakres wprowadzonych zmian również nie dotyczył ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także uprzedniego uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, o którym mowa w ust. 5 oraz jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje dotyczące odstąpienia. Zdaniem organu drugiej instancji bezpodstawne jest twierdzenie J. G., że (...) z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby projekt zawierał jakiekolwiek adnotacje związane z domniemanymi nieistotnymi odstępstwami. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia charakteru odstępstw od projektu budowlanego, ponieważ ich charakter w sposób jednoznaczny wynika zarówno z zapisów umieszczonych w dzienniku budowy, a także z obszernych wyjaśnień kierownika budowy J. G., złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem skoro w sposób nie budzący wątpliwości można już ustalić, że zmiany wynikłe w toku procesu inwestycyjnego należy scharakteryzować jako nieistotne, to w konsekwencji nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu np. z opinii biegłego, która pozwoliłaby na ocenę prawidłowości przeprowadzenia inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. G., zarzucając naruszenie: art 7 i 77 k.p.a., a nadto art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia jakie odstępstwa od projektu budowlanego wystąpiły w trakcie procesu budowlanego objętego kontrolą organów nadzoru budowlanego, poprzestając na ogólnikowym powoływaniu się na owe odstępstwa mające wynikać z zebranego materiału dowodowego oraz na ich kwalifikacji jako nieistotnych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane; art. 36a ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że odstępstwa od projektu budowlanego w ramach kontrolowanej inwestycji miały charakter odstępstw nieistotnych, mimo braku ustaleń co do ich charakteru, a nadto mimo braku dostatecznej dokumentacji źródłowej potwierdzającej tę okoliczność; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowle w K.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i brak było podstaw do ingerencji w proces budowlany przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze organ stwierdził, że odstępstwa są istotne, gdy dotyczą sytuacji określonych w art. 36a Prawa budowlanego a z ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania wynika, że zmiany w zakresie wykonanych prac nie mają charakteru istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Pełnomocnik uczestnika Z. F. – A. F. złożył w dniu 26 kwietnia 2011 r. pismo procesowe, zatytułowane "odpowiedź na skargę". W piśmie tym pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi, podał daty powstania budynków nr [...], [...] i [...], zrelacjonował nieprawidłowości, jakie w jego ocenie miały miejsce przy wznoszeniu budynków nr [...] oraz [...]. Do pisma dołączono między innymi kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie udzielenia G. i Z. F. pozwolenia na użytkowanie nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalno - handlowego, zlokalizowanego w K. na działkach nr [...], [...].

W trakcie rozprawy w dniu 27 kwietnia 2011 r. Sąd dopuścił dowód z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dna [...] października 2007 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na okoliczność stwierdzenia faktu wydania tej decyzji oraz jej treści. Pismem z dnia 2 maja 2011 r. J. G. wniósł o otwarcie zamkniętego postępowania dowodowego, wyznaczenie nowego terminu na wydanie orzeczenia celem umożliwienie uczestnikowi ustosunkowanie się do pisma A. F. z dnia 26 kwietnia 2011 r. Zarzucił ponadto, że twierdzenia zawarte w ostatnio powołanym piśmie pełnomocnika Z. F. są nieprawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, ocena charakteru tych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane winna być poprzedzona szczegółowymi i precyzyjnymi ustaleniami faktycznymi w zakresie postanowień projektu budowlanego oraz stwierdzonych odstępstw. Organ winien wskazać, jaki zakres robót przewidywał projekt budowlany, a jakie prace rzeczywiście zostały wykonane, a następnie porównać planowany i rzeczywiście zrealizowany zakres robót. Dopiero takie zestawienie pozwała ustalić, jakich odstępstw dopuszczono się w trakcie prowadzenia inwestycji. Bez poczynienia wskazanych wyżej ustaleń nie sposób przystąpić do oceny, czy odstępstwa te mają charakter istotny w rozumieniu art. 36 a ustawy - Prawo budowlane. W świetle powyższego Sąd jako uzasadniony ocenił zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten zawiera wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie decyzji administracyjnej i stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie prac, które noszą cechy odstępstw od projektu. Organ winien był podać, które konkretnie spośród wykonanych elementów wzniesionego budynku przy ul. [...] Nr [...] w K. nie znajdują należytego odzwierciedlenia w zakresie prac wskazanym w projekcie budowlanym. Zobowiązany był przy tym zrelacjonować te ustalenia w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy i przytoczyć dowody, na podstawie których poszczególne elementy stanu faktycznego zostały ustalone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni w pełni zadość powyższym standardom, co słusznie podniesiono w skardze. Wprawdzie wbrew twierdzeniom skargi w toku postępowania administracyjnego zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który dawał podstawę do dokonania ustaleń w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie (art. 7 i 77 k.p.a.), to jednak organ nie uczynił tych dowodów podstawą dla szczegółowych i kategorycznych ustaleń faktycznych. Zasadnie bowiem skarżący wywodzi, że w sposób niedostatecznie precyzyjny wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie elementy wykonanych robót nie znajdowały pokrycia w projekcie budowlanym i miały tym samym charakter odstępstw od projektu budowlanego. Używane przez organ odwoławczy określenia, takie jak: "zgłaszane nieścisłości", czy "zmiany wprowadzone podczas robót budowlanych, polegające na przebudowie istniejącego budynku" nie mogą zostać uznane za wystarczająco dokładne. Lakoniczny i pobieżny charakter motywacyjnej części zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie utrudnia kontrolę jej prawidłowości w postępowaniu sądowym.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie omówionego wyżej uchybienia nie może w realiach rozpoznawanej sprawy prowadzić jednak do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie można bowiem uznać, by naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. miało w okolicznościach rozpatrywanego przypadku wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a."). Uwzględnić bowiem należy, że na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie zakwestionowanego obiektu budowlanego. Właśnie wydanie tej ostatecznej decyzji rozstrzyga, że stwierdzone w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji uchybienia nie mogły mieć wpływu na treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Konstrukcja decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności zaś sposób ukształtowania ustawowych przesłanek jej wydania, przesądza bowiem, że zagadnienie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zostało ponownie ocenione w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ocena ta nie potwierdziła istnienia w budynku nr [...] położonego przy ul. [...] w K. istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy lub gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis art. 57 ust. 1 wskazuje, jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś ust. 2 tego przepisu precyzuje, że w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Zakres tej kontroli określa art. 59 a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, który przewiduje, że kontrola ma na celu stwierdzenia prowadzenia prac zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a obejmuje sprawdzenie między innymi zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. a-e). W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w powyższym zakresie organ, w drodze decyzji, wymierza karę pieniężną, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (art. 59 f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego).

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany. Tymczasem istotnym elementem warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a tej ustawy, jest prowadzenie procesu inwestycyjnego (por.: Prawo budowlane. Komentarz., Z. Niewiadomski, T. Asman, J. Dessoulavy - Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, A. Plucińska-Filipowicz, wyd. C.H. Beck, 2009 r.). Stwierdzenie, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego powoduje konieczność wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 - 53 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót, zaś przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 3). Skoro z chwilą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej i bezwarunkowej decyzji z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego w K. na działkach nr [...], [...] proces budowlany prowadzony w odniesieniu do tego budynku został zakończony, brak jest możliwości wydania decyzji i postanowień, o których mowa w ostatnio cytowanym przepisie.

Sąd zwrócił uwagę, że okolicznością podlegającą ocenie w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym. Stwierdzenie w toku tego postępowania istotnych odstępstw od projektu stanowi negatywną przesłankę wydania takiej zgody (a contrario art. 59 a ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 2 oraz z art. 59 f ust. 6). W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje zatem sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA/2176/01, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn.-akt: II SA/Lu 439/09).

Sąd podkreślił także, że prowadzona w toku niniejszego postępowania kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie obejmuje swoim zakresem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Ta ostatnia rozstrzyga odmienną sprawę administracyjną od tej, którą miała za swój przedmiot decyzja M. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. Z tego też względu rozstrzygnięcie Sądu pozostaje bez wpływu na treść ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zakwestionowanego obiektu (art. 134 p.p.s.a.).

W trakcie rozprawy w dniu 27 kwietnia 2011 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentu - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do budynku, którego dotyczyła zaskarżona decyzja miał istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy a jednocześnie przeprowadzenie dowodu na wspomnianą okoliczność nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd umożliwił stronom zapoznanie się z dowodem oraz wypowiedzenie się co do jego treści (art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Przeprowadzenie rozprawy co do dowodu na okoliczność tego, czy decyzja z dnia [...] października 2007 r. jest ostateczna uznano za zbyteczne, albowiem dokument decyzji z dnia [...] października 2007 r. był już stronom znany. Został przedstawiony na posiedzeniu w dniu 11 maja 2011 r. a z jego treści wynikało, że decyzja ta jest ostateczna. Z tych powodów Sąd oddalił wniosek strony o otwarcie rozprawy (art. 113 § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższego, wobec braku podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu , o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter odstępstw nieistotnych przy jednoczesnym braku określenia ich charakteru i rodzaju, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłowe ich zakwalifikowanie a tym samym właściwą ocenę tych odstępstw;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11

k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego - taką samą w zasadzie co do treści i ustaleń faktycznych, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 § 1,

77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dowód z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia i oceny odstępstw od projektu budowlanego;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie, że nie spełnia ona wymogów formalnych z art. 107 § 3 k.p.a a następnie zaniechanie skorzystania z zastosowania środka prawnego w postaci jej uchylenia, pomimo uzasadnionych podstaw wpływu owej decyzji na rozstrzygnięcie Sądu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem dodatkowych kosztów według spisu, który zostanie przedstawiony na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Z. F., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd I instancji uznał, iż skoro ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to proces budowlany został zakończony i brak jest możliwości wydania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, w ocenie Sądu I instancji, zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty pominął istotę rozstrzygnięcia, która zadecydowała o oddaleniu skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadbudowy budynku, w toku którego przedmiot sporu stanowiła kwestia, czy w trakcie realizacji inwestycji miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wypowiadał się w kwestii, czy odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter odstępstw nieistotnych. Tym samym ocena nie dotyczyła zebranego przez organy materiału dowodowego. Również z uwagi na uznanie za decydującą o oddaleniu skargi okoliczność wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego Sąd I instancji uznał za nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie kwestię uchybienia przez organy art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej rozmijają się z istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.