Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 702/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 1MN, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz A. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2020 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we wsi D. - etap I.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wniósł A. C. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ administracyjny postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę budowania zaufania jednostek do władzy publicznej;

2. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od przyjętej przez organ administracji publicznej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie skarżącego w przysługujących mu uprawnieniach o randze konstytucyjnej i tym samym naruszenie znajdującej oparcie w tym przepisie zasady budowania przez organy władzy publicznej zaufania do obywateli, która stanowi jeden z podstawowych elementów zasady demokratycznego państwa prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska;

4. naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa własności skarżącego, w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, w sytuacji, gdy nie było to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;

5. naruszenie art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego w drodze aktu prawnego rangi podustawowej oraz jej ograniczenie w sytuacji, gdy nie było to konieczne z uwagi na ważny interes publiczny;

6. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione dyskryminowanie skarżącego w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w stosunku do właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

7. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przez organ administracyjny konstytucyjnej zasady legalizmu, albowiem kwestionowana uchwała podjęta została w sposób wykraczający poza granice obowiązującego prawa, przede wszystkim normy prawne o randze konstytucyjnej, które organ administracyjny powinien był respektować w oparciu o zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP;

8. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie przez organ administracyjny kwestionowanej uchwały w sposób przekraczający dopuszczalność jej podjęcia w świetle kodeksowej zasady legalizmu, albowiem kwestionowana uchwała podjęta została w sposób wykraczający poza granice obowiązującego prawa, przede wszystkim normy prawne o randze konstytucyjnej, które organ administracyjny powinien był respektować w oparciu o zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] [...] we wsi D. - etap I w części dotyczącej: § 5 pkt 2, § 5 pkt 4 lit. a, § 9 pkt 1, § 9 pkt 2, § 9 pkt 3 lit. b, §9 pkt 5, § 9 pkt 7, a w razie stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie może samodzielnie funkcjonować po uchyleniu jej w w/w częściach, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w całości.

Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dowodów oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż od 2014 r. jest właścicielem działki ewidencyjnej o nr [...], położonej w D. , gmina L.. Dla rzeczonej nieruchomości wydana była pierwotnie decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z którą nieruchomość była przeznaczona na cele zarówno mieszkaniowe, jak i usługowe. Na skarżącego, z jego wniosku, po nabyciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona w całości wspomniana decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z wydaną dnia [...] marca 2016 r. decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, na nieruchomości miał znajdować się zakład mechaniki pojazdów oraz dom jednorodzinny.

Wójt Gminy [...] wydał następnie decyzję środowiskową w przedmiocie budowy stolarni wraz lakiernią oraz urządzeniami do impregnacji drewna. Jednakże po konsultacjach z właścicielami sąsiednich nieruchomości skarżący zrezygnował z tej inwestycji, występując z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie budowy domu jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku stolarni, jednakże już bez lakierni, jak było to pierwotnie planowane.

Z uwagi na dalsze pertraktacje prowadzone z właścicielami sąsiednich nieruchomości, w 2017 r. dokonano zmiany w/w wniosku. W 2016 r. skarżący nabył również własność innej nieruchomości, na której prowadzona jest obecnie działalność gospodarcza, zaś nieruchomość położona przy ul. [...] ma być przeznaczona, oprócz celów mieszkalnych, głównie na prowadzenie sprzedaży towarów, m.in. tych, wytworzonych na drugiej nieruchomości.

Dnia [...] grudnia 2020 r. organ uchwałodawczy Gminy podjął uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej przy ul. [...].

Skarżący podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta z zamiarem wykorzystania jej przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, która zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu jej nabycia, mogła być na niej swobodnie prowadzona. Późniejsze zmiany przeznaczenia nieruchomości wyłącznie na cele mieszkalne powodują zatem doniosłe konsekwencje.

Skarżący wskazał, iż sama uchwała w sposób pozorny została nazwana jako "etap I". Skarżący stoi bowiem na stanowisku, iż organy gminy dążyły wyłącznie do pozbawienia go możliwości prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem z którym została ona przez niego nabyta, zaś etap II nie dojdzie w rzeczywistości do realizacji, albowiem Gmina osiągnęła swój cel.

Zgodnie z § 5 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego, na obszarze obejmującym m.in. działkę ewidencyjną nr [...] zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna.

Tymczasem, przyjąć należy, iż charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego mieści się w zakresie przeprowadzania takich procesów, tym samym, wprowadzenie bezwzględnego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pozbawia skarżącego możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości do celów, z myślą o jakich została ona nabyta.

Ponadto skarżący podniósł, iż zgodnie z § 5 pkt 4 lit. a, w drodze planu miejscowego ustalono nakaz zachowania, określonych przepisami odrębnymi, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z tabelami zawartymi w załączniku do rozporządzenia ministra środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jego dopuszczalne poziomy w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są niższe o 4-5 dB, aniżeli dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Oczywistym jest, że w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą emitowane są hałasy na wyższym poziomie, niż przy zwykłym budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym. Tym samym konieczność respektowania niższych norm hałasu stanowi kolejny czynnik ograniczający skarżącego w możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości do celów gospodarczych.

Skarżący wskazał, iż pozbawiony został możliwości wybudowania, niezbędnego do prowadzenia zamierzonej przez niego działalności gospodarczej, składu materiałów, wykonanych z drewna, m.in. łat drewno- konstrukcyjnych.

Oczywistym jest, iż drewno, dla zachowania swoich walorów estetycznych wymaga przechowywania w odpowiednich warunkach, tzn. pod zadaszeniem, przy właściwym poziomie wilgotności powietrza.

Wybudowanie zatem stosownego miejsca do składowania przez skarżącego wyrobów drewnianych jest niemożliwe, z uwagi na fakt, iż po pierwsze, schron taki, mogący stanowić wyłącznie jeden dodatkowy obiekt budowlany, którego powierzchnia zgodnie z § 9 pkt 3 lit. b planu miejscowego, nie może być większa niż 7,5 metra, łącznie z budynkiem mieszkalnym, musiałbym znacząco przenosić 30% zabudowy całej działki i to nawet wówczas, gdyby został wybudowany w taki sposób, że tworzyłby łącznie z budynkiem jedną bryłę, zrealizowanie czego i tak wydaje się być trudne do osiągnięcia z uwagi na odpowiednie właściwości techniczne takiego budynku.

W dalszej części uzasadnienia Skarżący podniósł, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mająca na celu w zasadzie wyłącznie pozbawienie skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Skarżący podkreślił, iż nie sposób przyjąć, by uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było konieczne w oparciu o jedną z wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek, wszak sposób wykorzystania przez skarżącego nieruchomości nie stanowi zagrożenia dla żadnego z wymienionych w tym przepisie dóbr prawnych, w sytuacji, gdy działalność gospodarcza polegać ma wyłącznie na sprzedaży towarów wytworzonych już na innej nieruchomości. Innymi słowy, potrzeby wspólnoty samorządowej nie wymagały w niniejszej sprawie naruszania prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w planie wyznaczono lokalizację nowej zabudowy na terenach, które posiadają możliwości zaopatrzenia w wodę z instalacji gminnych służących zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę. Sytuowanie nowej zabudowy dokonane w niniejszym planie, uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

Odnosząc się do zaskarżonych w/w części uchwały zawartych w § 5 i § 9 organ wyjaśnił, że treść tych ustaleń jest konsekwencją funkcji terenu określonej w planie, która z kolei musi być zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Skoro zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. dla obszaru objętego planem ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to plan miejscowy winien określać również funkcję mieszkaniową jednorodzinną, a wszystkie ustalenia i parametry zawarte w § 5 i § 9 uchwały muszą odnosić się do tej funkcji. Dlatego w planie ustalono między innymi zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 pkt 1), dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej (§ 5 pkt 4 lit. a) oraz parametry dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i zabudowy towarzyszącej w postaci budynków garażowych, gospodarczych i gospodarczo-garażowych ( § 9 pkt 1, 2, 3 lit.b, 5 i 7 ). Wprowadzanie takich zapisów do uchwały należy do kompetencji wójta jako organu sporządzającego projekt planu oraz rady gminy, która uchwala plan po przeprowadzeniu pełnej procedury i jest to wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Ustalone parametry tyczą się większego obszaru, a nie tylko terenu obejmującego obszar oznaczony w zaskarżonej uchwale, a wskaźniki nie są w żaden sposób zawyżone, czy też nieproporcjonalne względem przyjętych wzorców lokalnych, regionalnych czy krajowych. Zaskarżone przepisy stanowią obowiązkowy element każdej uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego, a ich pominięcie uchybieniami formalnymi.

Organ podniósł, iż uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w 2019 r. Rada Gminy określiła kierunki zagospodarowania przestrzeni na terenie całej Gminy [...], w tym na obszarze położonym przy ulicy [...] w D. . Biorąc pod uwagę charakter tej części wsi D., oraz istniejącą zabudowę uznano, że obszar ten winien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nawiązującą do najbliższego otoczenia. W sąsiedztwie działki nr [...] w miejscowości D. znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne, gospodarce, garażowe i inwentarskie. Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową nie dotyczy jedynie działki nr [...] będącej własnością skarżącego, lecz szeregu działek zabudowanych i niezabudowanych położonych wzdłuż drogi wojewódzkiej, po obu jej stronach. Działka stanowiąca własność skarżącego nie została potraktowana wybiórczo przy kształtowaniu jej przeznaczenia w studium. Jest ona położona w ciągu działek usytuowanych wzdłuż drogi i przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez min. ograniczenie konstytucyjnego prawa własności skarżącego organ wskazał, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przepisy innych ustaw mogą ograniczać prawo własności. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że argumentacja skargi koncentruje się w istocie na propagowaniu przez skarżącego odmiennej wizji planistycznej terenu. Okoliczność, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie decyduje jeszcze o naruszeniu jakichkolwiek przepisów prawa.

W ocenie organu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było konieczne w oparciu o przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że sposób wykorzystania przez niego nieruchomości nie stanowi zagrożenia dla żadnego z wymienionych w ww. przepisie dóbr prawnych. Nie ma żadnej pewności, iż działalność gospodarcza skarżącego będzie miała polegać wyłącznie na sprzedaży towarów wytworzonych na innej nieruchomości. W ocenie Organu istnieje prawdopodobieństwo, iż skarżący zrezygnował z pierwotnego sposobu wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania i powróci do niego po korzystnej dla siebie zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym potrzeby wspólnoty samorządowej wymagały uchwalenie przedmiotowego planu, a konstytucyjna zasada proporcjonalności nie została naruszona.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje interes prawny. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego należy mieć na uwadze, iż nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się, stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN, dla którego wprowadzono ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania poprzez dopuszczenie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem Skarżący legitymuje się decyzjami administracyjnymi dopuszczającymi realizację zabudowy usługowej. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Przyjęcie, że interes prawny Skarżącego został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę , w części dotyczącej działki nr [...], Sąd uznał, że skarga jest zasadna z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostanie szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia.

Natomiast Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż Rada Gminy w dniu [...] kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionego obszaru, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 u.p.z.p., wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. W toku procedury organ wyłożył projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu o czym ogłosił obwieszczeniem z dnia [...] września 2020 r., w którym wyznaczył termin składania uwag oraz termin dyskusji publicznej. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły uwagi.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w toku procedury planistycznej nie mają zastosowania przepisy K.p.a.. Z tych też względów zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego.

Przed omówieniem powyższego Sąd postanowił odnieść się do kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. (dalej jako "Studium").

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976).

Z powyższych względów wskazać należy, iż nieruchomość Skarżącego, zgodnie z wyrysem Studium, położony jest na terenie o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zatem, co do zasady, postanowienia zaskarżonego Planu dla obszaru działki nr [...] mogły dopuszczać wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Z tych też względów stwierdzić należy, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodne są ze Studium.

Powyższe jednak nie oznacza, że organ nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do Skarżącego działka o nr [...], położona jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 1MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym skarżony Plan nie dopuszcza zabudowy usługowej, jak czyni to Studium, a o którą Skarżący od lat zabiegał dla terenu działki nr [...].

W opinii Sądu, poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze działki nr [...] stanowiącego własność Skarżącego, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy poprzez wyłączenie możliwości zabudowy innej niż mieszkaniowa jednorodzinna gdyż nastąpiło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności oraz bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA).

Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie wyrysem Studium działka Skarżącego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to jednakże nie może uiść uwadze, że zgodnie z postanowieniami Studium na terenie tym dopuszcza się zabudowę o charakterze usługowym (str. 87 Studium, k. 143 akt sądowych). Ponadto należy mieć na uwadze, iż na terenie tym zakazano lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale dopuszczono lokalizowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wytyczne).

O ile konieczność wprowadzenia na przedmiotowym terenie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko znajduje swoje uzasadnienia w postanowieniach Studium, to jednakże argumentacja organu o niemożliwości innego przeznaczenia działki Skarżącego właśnie z uwagi na postanowienia Studium nie znajduje, w świetle powyższego, uzasadnienia.

Ponadto w niniejszej sprawie nie może uiść uwadze, iż Skarżący od momentu nabycia działki podejmuje próby zrealizowania zabudowy usługowej na przedmiotowym terenie, co zostało szeroko opisane w skardze, jak również w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu warto wskazać, iż Skarżący uzyskał m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę na budowę warsztatu samochodowego, decyzję środowiskową na budowę stolarni wraz lakiernią oraz urządzeniami do impregnacji drewna. Fakt, iż Skarżący następnie modyfikował plany z uwagi na sprzeciwy sąsiadów nie oznacza, że organ całkowicie bezrefleksyjnie mógł wprowadzić całkowity zakaz zabudowy usługowej na działce Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ uzasadniając takie przeznaczenie terenu wskazał, iż w sąsiedztwie działki nr [...] w miejscowości D. znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne, gospodarce, garażowe i inwentarskie. Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową nie dotyczy jedynie działki nr [...] będącej własnością skarżącego, lecz szeregu działek zabudowanych i niezabudowanych położonych wzdłuż drogi wojewódzkiej, po obu jej stronach. Jest ona położona w ciągu działek usytuowanych wzdłuż drogi i przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż działka nr [...] zlokalizowana jest faktycznie przy drodze wojewódzkiej (oznaczona na planie KD-G), to jednakże należy mieć na uwadze, że postanowienia planu w większości obejmują zabudowę nie wzdłuż drogi wojewódzkiej ale wzdłuż ul. [...] stanowiącej, zgodnie z opisem na załączniku graficznym do uchwały, drogę publiczną klasy dojazdowej. Natomiast zaskarżony plan w zdecydowanie mniejszej części dotyczy zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej. Ponadto należy mieć na względzie, iż w zaskarżonej uchwale działki wzdłuż drogi wojewódzkiej, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego, są w większości przeznaczone pod tereny zabudowy zagrodowej (1RM, 2RM, 3RM), na których to dopuszczono lokalizację budynków produkcji rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej.

Z powyższych względów trudno jest uznać, iż w niniejszej sprawie szeroko pojmowany interes publiczny uzasadniał wprowadzenie na nieruchomości Skarżącego tak daleko idących ograniczeń. Planowany przez Skarżącego sposób zagospodarowania terenu w postaci budowy budynku mieszkalnego oraz punktu sprzedaży i przechowywania drewna nie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem działek sąsiednich, na której zezwolono prowadzenie produkcji rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska organu, że działka Skarżącego położona jest w ciągu działek usytuowanych wzdłuż drogi i przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Wprowadzenie ograniczenia zabudowy działki Skarżącego nie może uzasadniać również wysłowione w odpowiedzi na skargę obawy organu, iż Skarżący zrezygnował z pierwotnego sposobu wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania i powróci do niego po korzystnej dla siebie zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż organ ma możliwość tak sformułowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby na danym terenie dopuścić określone rodzaje działalności gospodarczej. Natomiast wątpliwości czy też obawy organu nie mogą prowadzić do ogólnego zakazu realizacji zabudowy usługowej na danym terenie, w szczególności z perspektywy dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich, gdyż powyższe prowadzi do uznania, że takie ukształtowanie przeznaczenia terenu nastąpiło z naruszeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1MN, czemu Sąd dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej teren 1MN, gdyż ta jednostka obejmuje wyłącznie nieruchomość Skarżącego.

Wobec takiej redakcji pkt 1 sentencji wyroku zbędnym było stwierdzenie nieważności wszystkich tych zapisów zaskarżonej Uchwały, które odnoszą się do działki nr [...]. Ponadto orzekając o nieważności uchwały w tej części, a nie wyłącznie poszczególnych jej postanowień Sąd miał na uwadze, iż stwierdzenie nieważności poszczególnych zapisów uchwały tak jak wnioskował Skarżący czyniłoby ją nieczytelną, a co istotne niekompletną w świetle wymogów u.p.z.p.

Ponadto wskazać należy, iż treść pkt 1 sentencji wyroku oznacza, iż działka Skarżącego znalazła się poza regulacją zaskarżonego planu i nie odnoszą się do niej zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu oraz zasad podziału i scalania nieruchomości. Natomiast co do pozostałego obszaru, który zaskarżoną uchwałą objęto, plan ten nadal obowiązuje w całości, tak w zakresie zapisów jego części tekstowej, jak i w zakresie części graficznej.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego łączną kwotę [...]zł, na która składają się należny wpis od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) w kwocie [...]zł oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (pkt 2 wyroku).