Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 4799/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 188a ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1393
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich oraz D. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 206/16 w sprawie ze skargi D. C. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie ponownego udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek do uzyskania dostępu do stref zastrzeżonych lotniska oraz części krytycznej tych stref postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 206/16, odrzucił skargę D. C. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm., dalej: Prawo lotnicze).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego (dalej: Komendant Straży Granicznej) wpłynął wniosek PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (dalej także: "CMC"), zgodnie z przepisem art. 188b ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego w odniesieniu do D. C. zatrudnionego na stanowisku pilota.

Komendant Straży Granicznej pismem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że wobec D. C. zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, tj. przesłanki do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Wymienioną negatywną przesłankę sformułowano w oparciu o ustalenia poczynione z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego (pismo nr [...] Zastępcy Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW z dnia [...] sierpnia 2015 r.).

PLL LOT S.A. wnioskiem z [...] września 2015 r. ponownie zwróciła się do Komendanta Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania w stosunku do skarżącego certyfikatu członka załogi statku powietrznego.

W dniu [...] września 2015 r. Komendant Straży Granicznej ponownie zwrócił się w tej sprawie do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W odpowiedzi na to wystąpienie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z [...] października 2015 r. nr [...] poinformowała, że nie rekomenduje wydania skarżącemu dostępu do stref zastrzeżonych lotniska.

Komendant Straży Granicznej pismem z [...] października 2015 r. nr [...] udzielił informacji o stwierdzeniu w stosunku do skarżącego negatywnych przesłanek wynikających art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, tj. cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Komendanta Straży Granicznej polegającą na ponownym udzieleniu informacji z [...] października 2015 r. o stwierdzeniu wobec niego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, jakimi są: cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Granicznej wniósł o jej odrzucenie.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę podniósł, że zgodnie z art. 188a ust. 1 Prawa lotniczego zarządzający lotniskiem wyznacza strefy zastrzeżone lotniska oraz części krytyczne tych stref w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr [...], a także przejścia do tych stref. Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, wyznacza się w uzgodnieniu z: 1) Policją; 2) Strażą Graniczną; 3) Służbą Celną; 4) Prezesem Urzędu (art. 188a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze). Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, zarządzający lotniskiem określa w programie ochrony lotniska (art. 188a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze).

W celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1,2,4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu (art. 188a ust. 4 Prawa lotniczego). W myśl art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają w szczególności na cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Zgodnie zaś z art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego, Komendant oddziału Straży Granicznej dokonuje ustaleń w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4, i udziela stosownej informacji w terminie 21 dni od dnia wystąpienia o udzielenie informacji przez zarządzającego lotniskiem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynność organu polegająca na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Udzielenie takiej informacji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego. Sąd zaznaczył, że Komendant Straży Granicznej udzielił informacji na podstawie ustaleń poczynionych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (pismo Zastępcy Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW z [...] października 2015 r., nr [...]), a czynność ta nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, gdyż polegała jedynie na udzieleniu informacji o poczynionych ustaleniach faktycznych organu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że informacja o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego, o jakiej mowa w art. 188b ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, została udzielona w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie z art. 188b ust. 1 Prawa lotniczego, Prezes Urzędu wydaje, na wniosek polskiego przewoźnika lotniczego, certyfikat członka załogi statku powietrznego osobie: 1) wykonującej zadania na rzecz polskiego przewoźnika lotniczego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej; 2) posiadającej kwalifikacje konieczne do wykonywania obowiązków członka załogi statku powietrznego; 3) co do której komendant oddziału Straży Granicznej udzielił, na wniosek Prezesa Urzędu, informacji o braku negatywnych przesłanek do jego wydania. Wydanie certyfikatu CMC, odmowa jego wydania oraz jego cofnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie art. 188b ust. 6 Prawa lotniczego.

Zdaniem WSA, nie można utożsamić czynności organu polegającej na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, jakimi są: cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia, z wydaniem na podstawie na art. 188b ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wydania lub cofnięcia certyfikatu członka załogi statku powietrznego (CMC), która podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ udzielenie informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, stanowi czynność materialno-techniczną organu. Zakwestionowana informacja nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), w związku z czym nie podlega zaskarżeniu.

Skargi kasacyjne od postanowienia o odrzuceniu skargi wnieśli Rzecznik Praw Obywatelskich oraz D. C. .

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a). art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że akty i czynności, o których w nim mowa muszą rozstrzygać o prawach i obowiązkach, by podlegały sądowoadministracyjnej kontroli;

b). art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 188a ust. 4 i 6 Prawa lotniczego w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy winna ona podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, jako że udzielenie informacji, o której mowa w przywołanych przepisach Prawa lotniczego należy do innych aktów i czynności,

podlegających kognicji sądów administracyjnych;

c). art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że do zaskarżonej czynności doszło w toku prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego

D. C. zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a). art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia nie w oparciu o akta sprawy, lecz w oparciu o wadliwą ocenę znajdującego się w aktach sprawy jednego dokumentu tj. formularza zatytułowanego wniosek o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek kierując się jego formą (tj. zaznaczeniem, że wniosek został złożony w celu wydania certyfikatu członka załogi). Tymczasem jeżeli uwzględnić całokształt akt sprawy to treść tego formularza jednoznacznie wskazuje, że został on złożony w celu wydania przez przewoźnika lotniczego karty identyfikacyjnej członka załogi (ID CREW). Wskutek naruszenia wskazanych przepisów postępowania WSA dokonał całkowicie dowolnego i błędnego ustalenia, że informacja udzielona przez Komendanta Straży Granicznej jest czynnością materialno-techniczną dokonaną w ramach prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skarżącego postępowania administracyjnego o wydanie skarżącemu CMC, podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie sprawdzające wobec skarżącego było prowadzone wyłącznie w celu wydania mu przez przewoźnika ID CREW, oraz że ani skarżący ani przewoźnik lotniczy PLL LOT nie występowali o CMC. Naruszenie wskazanych przepisów prawa związane z prawidłowym zbieraniem i oceną materiału dowodowego w sprawie miało wpływ na wynik tego postępowania, bowiem doprowadziło do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, a zaskarżona czynność Komendanta Straży Granicznej uchylona;

b). art. 47 § 1 w związku z art. 54 § 2 w związku z art. 65 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu odpowiedzi na skargę Komendanta Straży Granicznej w niniejszej sprawie, pomimo jej przedłożenia przez Komendanta Straży Granicznej do akt sprawy; wskutek tego naruszenia skarżący nie miał możliwości odniesienia się do wniosku Komendanta Straży Granicznej o odrzucenie skargi i zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie, ani złożenia wniosków dowodowych niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i umożliwiających dokonanie ustaleń przydatnych dla oceny zaskarżonej czynności Komendanta Straży Granicznej. W konsekwencji WSA uniemożliwił skarżącemu wyjaśnienie, że w sprawie należało ocenić, czy w stosunku do skarżącego było w ogóle prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania mu certyfikatu członka załogi statku powietrznego CMC w ramach którego Komendanta Straży Granicznej dokonywał sprawdzenia przeszłości skarżącego, czy też sprawdzenie przeszłości nie było związane z ubieganiem się o CMC lecz w celu wydania przez przewoźnika lotniczego karty identyfikacyjnej członka załogi (ID CREW);

c). art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż informacja o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego udzielona przez Komendanta Straży Granicznej nie jest "innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną organu dokonywaną w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania skarżącemu CMC, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem. Tymczasem informacja udzielona przez organ w przedmiotowej sprawie dotyczyła sprawdzenia przeszłości skarżącego prowadzonego wyłącznie w celu wydania mu ID CREW; a zatem w sposób bezpośredni dotyczyła jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, bowiem udzielenie informacji o zaistnieniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 4 Prawa lotniczego jest jednoznaczne z cofnięciem ID CREW, a co za tym idzie z pozbawieniem skarżącego dostępu do stref zastrzeżonych lotnisk, wskutek czego skarżący utracił ważność uprawnienia lotniczego wynikającego z posiadanej przez skarżącego licencji pilota (uprawnienia na typ samolotu EMB170);

d). art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pomimo niewykazania w uzasadnieniu "innych przyczyn" przesądzających o niedopuszczalności skargi, które stanowiłyby uzasadnienie dla zastosowania tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. na informację Komendanta Straży Granicznej o istnieniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego w sytuacji, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł podmiot uprawniony, skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w terminie.

e). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez całkowite zaniechanie ustosunkowania się przez WSA do zarzutu skargi, że zaskarżona czynność narusza art. 188a ust. 5 punkt 2 Prawa lotniczego, który to przepis został wskazany w "informacji" Komendanta Straży Granicznej z [...] października 2015 r., obok art. 188a ust. 5 punkt 3 Prawa lotniczego WSA zaniechał nawet wskazania w uzasadnieniu postanowienia, że zaskarżona czynność dotyczyła wskazania dwóch, a nie jednej przesłanek z art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego;

f). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, podnoszonego w skardze do WSA przez skarżącego (przepisy prawa materialnego wskazane w punkcie 1.2 petitum skargi kasacyjnej);

g). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej czynności Komendanta Straży Granicznej i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów naruszenia przez Komendanta Straży Granicznej prawa materialnego tj. art. 188a ust 5 pkt 3 Prawa lotniczego poprzez ich niezastosowanie, choć z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jedyną podstawą do udzielenia przez Komendanta Straży Granicznej informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego jest cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia (art. 33 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy skarżący nie posiadał poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, a zatem nie mogło mu być ono ani cofnięte, ani też nie mogło być wobec tego wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia tego poświadczenia;

h). art. 12a § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez nieudostępnienie pełnomocnikowi skarżącego akt sprawy w zakresie stanowiącym materiały przesłane przez Komendanta Straży Granicznej, będące podstawą wydania informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, skutkiem czego skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem w żaden sposób nie mógł odnieść się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odmowa udostępnienia akt dokonana w formie zarządzania Przewodniczącego Wydziału z powołaniem się na okoliczność, jakoby WSA nie był dysponentem przedmiotowych akt, narusza przy tym art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądem określają przepisy innych ustaw, w niniejszej sprawie art. 12 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a). art. 188b ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa lotniczego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzenie wskazanego w tym przepisie postępowania w sprawie sprawdzenia negatywnych przesłanek na potrzeby wydania CMC jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania w sprawie sprawdzenia negatywnych przesłanek do wydania ID CREW, podczas gdy w oparciu o art. 188b ust. 3 Prawa lotniczego przepisy o sprawdzeniu przeszłości dla dostępu do stref zastrzeżonych stosuje się w postępowaniu o wydanie CMC jedynie odpowiednio, a nie wprost;

b). art. 188b ust. 1 - 6 w związku z art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego poprzez jego będą wykładnię i przyjęcie, że przed Prezesem ULC prowadzone są postępowania administracyjne dotyczące wydawania CMC, których elementem jest wystąpienie o informację o braku negatywnych przesłanek w sytuacji gdy nie ma aktu wykonawczego określającego m.in. wzór wniosku o wydanie CMC, jak również szczegółowego sposobu postępowania przy wydawaniu CMC;

c). art. 188a ust. 6 i 7 w związku z art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Komendanta Straży Granicznej udziela jedynie informacji na podstawie ustaleń poczynionych przez inne organy (w sprawie ABW) podczas gdy z art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego wynika konieczność "dokonania ustaleń" przez samą Straż Graniczą, a więc i weryfikacji (oceny) informacji otrzymanych od innych organów na podstawie art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego pod kątem sprawdzenia, czy informacje te odpowiadają ustawowym "negatywnym przesłankom do uzyskania dostępu" wskazanych w art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego. Tym samym jeżeli w ramach udzielenia w oparciu o art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego przez ABW informacji, że skarżący nie otrzymał dostępu do informacji niejawnych, obowiązkiem Komendanta Straży Granicznej była ocena tej informacji w kontekście art. 188a ust. 4 pkt 3 w związku z art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego, który to przepis nie stanowi o odmowie udzielenia dostępu do informacji niejawnych jako przesłance negatywnej;

d). pkt 1.2.22 lit b), pkt 1.2.3.1 -1.2.3.8 oraz pkt 11.1.3. załącznika do Rozporządzenia Komisji (UE) 185/2010 z dnia 4 marca 2010 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego oraz pkt 1.2.4. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego w związku z § 32 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego przez ich niezastosowanie, choć z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż sprawdzenie przeszłości przeprowadzane na wniosek przewoźnika lotniczego wobec członków załóg statków powietrznych ma swoją podstawę prawną w tych właśnie przepisach, które regulują zasady wydawania i utrzymywania ważności karty identyfikacyjnej członka załogi ID CREW uprawniającej do przebywania w strefach zastrzeżonych lotnisk.

W wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i w wyniku naruszenia przepisów postępowania WSA błędnie przyjął, że prowadzone w sprawie postępowanie sprawdzające, w którym Komendanta Straży Granicznej wydał informację o istnieniu w stosunku do skarżącego przesłanek negatywnych z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego było elementem ubiegania się przez skarżącego o CMC (o którym mowa w art. 188b w związku z art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego). Sąd pominął zatem, że było to zupełnie samodzielne postępowanie wszczęte przez pracodawcę skarżącego tj. PLL LOT S.A. w celu wydania skarżącemu właśnie przez przewoźnika ID CREW w wyniku zbliżającego się 5-letniego terminu ważności ID CREW (zgodnie z punktem 1.2.3.2 Załącznika do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE 2015/1998 z dnia 5 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego, a także zgodnie z § 32 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego);

3). działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 188a ust. 1-7 Prawa lotniczego przez błędne zastosowanie tego przepisu, który przyjmuje szerszy i bardziej rygorystyczny zakres sprawdzenia przeszłości wykraczający poza elementy wskazane prawem wspólnotowym w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 przez jego całkowite pominięcie, a w efekcie przyznanie prymatu przepisom prawa krajowego tj. art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego i zaniechanie dokonania oceny, czy przepisy te nie naruszają art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008. Przepis ten dopuszcza wprawdzie możliwość zastosowania przez poszczególne państwa członkowskie wymogów bardziej restrykcyjnych w zakresie sprawdzenia przeszłości niż normy wspólnotowe, jednakże konkretyzuje jednocześnie, że wymagania te muszą być odpowiednie, obiektywne, niedyskryminujące i proporcjonalne do ryzyka, którego dotyczą. Tymczasem już sam fakt zamieszczenia w art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego katalogu otwartego przesłanek negatywnych weryfikowanych w ramach sprawdzenia przeszłości stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą obiektywizmu, niedyskryminacji i proporcjonalności, co dodatkowo nakazywało interpretować art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego w świetle konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu wypływającej z art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Komendanta Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę D. C. na czynność Komendanta Straży Granicznej udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188 ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego uznając, że stanowi ona czynność materialno-techniczną, która nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, a w związku z tym nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne kwestionujące stanowisko WSA są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Charakter wymienionych zarzutów, a także wspierająca je argumentacja uzasadniają ich łączną ocenę.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania wniesie skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czy jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, z. 3, poz. 39, wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14).

Stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na ocenie: zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania prawem wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. W związku z tym zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a., upatrywać należy w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., mieści się podstawa proceduralna orzeczenia obejmująca ocenę prawną ustaleń faktycznych. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny jego podstawy faktycznej. Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r. (sygn. akt: FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9) uznał, że przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego ważnego dla praktyki orzeczenia, zaakceptowanego zarówno przez orzecznictwo, jak i piśmiennictwo prawnicze (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 516; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2016, s. 617-618) wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nieprzyjęcie bowiem stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia opisanych warunków.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona czynność została podjęta w toku prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (tzw. CMC).

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organem administracji, jak również zgromadzone przez sąd dowody uzupełniające z dokumentów na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że sąd rozpoznający skargę nie może wyjść poza materiał znajdujący się w tych aktach. Dodać trzeba, że sąd, orzekając na podstawie akt sprawy, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji bez jakiejkolwiek weryfikacji, w sposób całkowicie dowolny i bezkrytyczny przyjął za organem jego twierdzenia wyrażone w odpowiedzi na skargę, że sprawdzenie przeszłości skarżącego dokonane na podstawie wniosku o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek nastąpiło w związku z ubieganiem się przez skarżącego o certyfikat CMC. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo całkowicie odmiennych twierdzeń skarżącego przedstawionych w skardze, jak i pomimo dowodów składanych zarówno przez skarżącego i jego pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie zbadał czy informacja udzielona przez Komendanta Straży Granicznej, a dotycząca zaistnienia wobec skarżącego negatywnej przesłanki z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, faktycznie została udzielona w ramach postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wydania certyfikatu CMC. Sąd wobec zaistniałych istotnych wątpliwości powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, w celu wyjaśnienia w jakim trybie odbyło się sprawdzenie przeszłości skarżącego tj. czy miało to miejsce w sprawie wydania certyfikatu CMC, czy też na wniosek przewoźnika w związku z wydaniem skarżącemu karty identyfikacyjnej członka załogi ID CREW.

Sąd pierwszej instancji w omawianej kwestii oparł się przede wszystkim na formularzu wniosku o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy przewoźnik lotniczy i sam skarżący zaprzeczali, aby ubiegali się o certyfikat CMC dla skarżącego, Sąd powinien wnikliwie zbadać okoliczność zaznaczenia na formularzu wniosku, że został on złożony w celu wydania certyfikatu CMC i ocenić, czy nie była to jedynie oczywista omyłka osoby wypełniającej formularz.

Według twierdzeń skarżącego wystąpienie z wnioskiem o udzielnie informacji w ramach sprawdzenia jego przeszłości nastąpiło wyłącznie z inicjatywy przewoźnika, w celu wydania ID CREW.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 188a ust. 4 Prawa lotniczego, "w celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1.2.4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu". W art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego określono wykaz przesłanek, których zaistnienie uniemożliwia komendantowi udzielenie pozytywnej informacji. Artykuł 188a ust. 6 Prawa lotniczego przewiduje termin, w jakim komendant zobowiązany jest udzielić informacji. Dodatkowo, zgodnie z art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego, organy, do których w ramach czynionych ustaleń zwróci się komendant oddziału Straży Granicznej, zobowiązane są do przekazanie niezbędnych danych "o osobie ubiegającej się o dostęp do strefy zastrzeżonej lotniska" w terminie 10 dni.

Sąd pierwszej instancji oceniając stan sprawy powinien zwrócić uwagę na istotną i ważną dla jej rozstrzygnięcia okoliczność a mianowicie, że przewoźnik lotniczy nie posiada uprawnienia do składania wniosku o udzielenie informacji w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (tzw. CMC). Wspomniany wniosek może złożyć jedynie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 188b ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego). Przewoźnik uprawniony jest natomiast do złożenia wniosku o udzielenie informacji w celu wydania swojemu pracownikowi karty identyfikacyjnej członka załogi (ID CREW ).

WSA nie dostrzegł również tego, że od 2011 r. Prezes ULC nie prowadzi postępowań dotyczących wydawania w drodze decyzji administracyjnych certyfikatów CMC, gdyż nie zostały wydane na podstawie art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego przepisy wykonawcze określające m.in. szczegółowy sposób postępowania przy wydawaniu tych certyfikatów.

Jak już wspomniano, we wniosku o udzielenie informacji zaznaczono, że ma ona zostać udzielona na potrzeby wydania certyfikatu CMC. Sąd pierwszej instancji bez wyjaśnienia tej kwestii w omówionym wyżej zakresie, przyjął, że źródłem niedopuszczalności skargi jest również ta okoliczność, że skarżący może zakwestionować zgodność z prawem informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek w ramach zaskarżenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmawiającej wydania certyfikatu CMC. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., wszechstronnego rozważenia w jakim trybie i na potrzeby jakiego postępowania została udzielona informacja miało istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez ten Sąd stanowiska, że zaskarżona informacja o istnieniu negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego nie jest "innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną organu dokonywaną w ramach postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadzonym w celu wydania skarżącemu certyfikatu CMC.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji skupił swoją uwagę przede wszystkim na regulacji prawnej dotyczącej postępowania w przedmiocie wydania certyfikatu CMC, w którym to postępowaniu może dojść do jego wydania, bądź do odmowy jego wydania oraz do jego cofnięcia, co następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 188 ust. 6 Prawa Lotniczego). W swoich rozważaniach pominął natomiast, że karta identyfikacyjna członka załogi statku powietrznego jest - zgodnie z pkt. 1.2.2.2. lit. b załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 185/2010 z dnia 4 marca 2010r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego (Dz.U.UE L z 2010 r. Nr 55 s. 1, ze zm. - dalej jako "rozporządzenie 185/2010"), stanowiącym, że "w celu uzyskania pozwolenia na dostęp do stref zastrzeżonych dana osoba przedstawia ważną kartę identyfikacyjną członka załogi" - podstawą do wstępu członka załogi do stref zastrzeżonych lotniska i de facto warunkuje wykonywanie zawodu. Strefą zastrzeżoną lotniska jest bowiem m.in. część portu lotniczego wyznaczona do postoju statków powietrznych podczas wprowadzania pasażerów na pokład lub podczas załadunku (pkt 1.1.2.1. lit. c załącznika do rozporządzenia 185/2010). Bez dostępu do niej trudno sobie wyobrazić wykonywanie zadań członka załogi statku powietrznego. Na skutek braku karty identyfikacyjnej członka załogi może dojść do utraty ważność uprawnienia lotniczego wynikającego z licencji pilota.

Każdy członek załogi statku powietrznego wykonujący swoje obowiązki, jest zarówno uprawniony, jak i zobowiązany do posiadania karty identyfikacyjnej.

Zgodnie z § 24 ust. 1 Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Krajowy Program"), stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 912) przewoźnik lotniczy jest zobowiązany do wydania karty identyfikacyjnej zatrudnianemu przez siebie członkowi załogi statku powietrznego. Warunkiem jej wydania i tym samym realizacji uprawnienia członka załogi jest jednak uprzednie udzielenie przez komendanta oddziału Straży Granicznej informacji o braku negatywnych przesłanek do wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk. Ewentualna negatywna informacja w sposób definitywny uniemożliwia członkowi załogi statku powietrznego uzyskanie dokumentu warunkującego wstęp do strefy zastrzeżonej lotnisk. Z negatywną informacją komendanta oddziału Straży Granicznej wiązać się mogą również obowiązki leżące po stronie członka załogi statku powietrznego. W razie udzielenia informacji o istnieniu negatywnych przesłanek, posiadana przez członka załogi karta identyfikacyjna jest niezwłocznie unieważniana (pkt 1.2.3.3. załącznika do rozporządzenia 185/2010), a sam jej posiadacz zobowiązany jest do jej niezwłocznego zwrotu (pkt 1.2.3.5. lit. f załącznika do rozporządzenia 185/2010), który nastąpić ma najpóźniej w terminie 2 dni roboczych od unieważnienia (§ 22 ust. 1 Krajowego Programu w zw. z § 24 ust. 3 Krajowego Programu).

Powyższe regulacje powinny być rozważone przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie, czy w konkretnej sprawie skarga została wniesiona na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dotychczasowym postępowaniu WSA ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. W nawiązaniu do tego stanowiska Sądu należy stwierdzić, że stoi ono w oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. W powołanym przepisie jest mowa o aktach i czynnościach dotyczących praw i obowiązków, a nie rozstrzygających o nich. Zaliczenie konkretnej czynności do działań o charakterze materialno-technicznym także nie przesądza o tym, że nie jest ona czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów podjętej 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 2/03 wyjaśnił, że przez pojęcie aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć charakter władczy, z tym , że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stanowisko przyjęte we wspomnianej uchwale, z uwagi na zbieżność poprzednio obowiązującej regulacji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zachowała aktualność i Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni je podziela.

Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trafnie zauważył, że w literaturze wskazuje się na następujące przesłanki dopuszczające zaskarżenie aktu lub czynności: 1) akt lub czynność nie może być decyzją lub postanowieniem, a co za tym idzie chociaż często mają władczy charakter to nie są władczym rozstrzygnięciem, 2) akt lub czynność może być, co do zasady, podejmowana w sprawie indywidualnej i skierowana na zewnątrz, czyli wobec podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie dokonującemu jej organowi, 3) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ tylko taka stanowić może przedmiot kontroli sądu administracyjnego, 4) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W związku z tym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozważenie, czy zaskarżona czynność spełnia wymienione przesłanki i dopiero po wnikliwym zbadaniu tej kwestii zajęcie stanowiska co do dopuszczalności skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by Sąd pierwszej instancji należycie ocenił charakter zaskarżonej czynności Komendanta Straży Granicznej z [...] października 2015 r. udzielenia informacji stwierdzającej istnienie przesłanki, o której mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, w szczególności czy dotyczy ona uprawnień i obowiązków skarżącego jako pilota statku powietrznego związanych z posiadaniem karty identyfikacyjnej i możliwością wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skargach kasacyjnych trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji powołał niewłaściwą podstawę odrzucenia skargi tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku ustalenia, tak jak uczynił to WSA, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych odrzucenie skargi następuje na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest niewątpliwie uchybieniem, zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał żadnych przyczyn, które stanowiłyby o niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodać należy, że niedopuszczalność skargi "z innych przyczyn" może wystąpić w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skarga zostanie złożona przedwcześnie lub po stronie wnoszącego skargę brak jest interesu prawnego Żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała w sprawie.

Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do powtórnego rozważenia dopuszczalności skargi na czynność Komendanta Straży Granicznej udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188 ust. 5 Prawa lotniczego a w przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna oceni zgodność z prawem zaskarżonej czynności.