Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2985/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 203 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 705/12 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz M. W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 705/12 oddalił skargę M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012r., w którym orzeczono przyznać M. W.-J. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w okresie 6 m-cy od dnia usunięcia z drogi 16 pojazdów wymienionych w sentencji tego postanowienia w łącznej kwocie 9.540,40 zł.

Postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek M. W.-J. dotyczący zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi w terminach od 29 marca 2008 r. do 7 maja 2009 r., w łącznej kwocie 73.012,80 zł. Strona wskazała, że żądana kwota stanowi sumę należności za dozór każdego z pojazdów, obliczonych jako iloczyn dni parkowania i stawki 61,50 zł za pierwszą dobę dozoru oraz 24,60 zł za każdą następną. Wyjaśniła, że usunięte pojazdy zostały umieszczone na parkingu strzeżonym przy ul. [...] i nie zostały odebrane przez właścicieli w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o Ruchu Drogowym oraz, że właściciele pojazdów nie uregulowali opłat za parkowanie, w tym opłat za parkowanie w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi. Do wniosku dołączono wykaz obejmujący 16 pojazdów odholowanych na parking strzeżony w latach 2008 i 2009, w którym wskazano markę i numer rejestracyjny pojazdu, początkową i końcową datę przechowywania pojazdu na parkingu w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia usunięcia z drogi, liczbę dni parkowania oraz żądaną łączną kwotę za dozór każdego z pojazdów.

W odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia dokumentacji dotyczącej ustalenia i wysokości opłat za dozór nad pojazdami za okresy, o których mowa we wniosku skarżąca wyjaśniła, że wysokość żądanej należności obliczono przy zastosowaniu stawek określonych uchwałą Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r. Nr 105/XVII/08 i uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy Nr XXIII/296/07, a zatem stawki 61,00 zł za pierwszą dobę dozoru i po 24,40 zł za każdą następną.

Organ ustalił na podstawie zawartych między Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy a skarżącą dwóch porozumień z dnia 16 stycznia 2008 r. i 12 stycznia 2009 r., że w okresie przechowywania wskazanych we wniosku pojazdów, tj. od dnia 29 marca 2008 r. do dnia 7 maja 2009 r. obowiązywała jedna ustalona zgodnie przez strony porozumień stała stawka 3,05 zł za każdą dobę dozoru. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, mając na uwadze wykaz pojazdów załączony do wniosku oraz wydane uprzednio decyzje w przedmiocie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, orzekł przyznać stronie kwotę 9540,40 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór wskazanych we wniosku 16 pojazdów w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi. Organ wyjaśnił, że kwota ta stanowi sumę należności za dozór każdego z pojazdów, obliczoną jako iloczyn liczby dni przechowywania i umówionej przywołanymi porozumieniami stawki 3,05 zł za każdą dobę dozoru.

Rozpatrując wniesione przez M. W.-J. zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy powołał w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."). Organ zaznaczył, że skoro ten ostatni przepis nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy, to w tym zakresie należy posiłkować się odpowiednio art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie – przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Organy egzekucyjne (likwidacyjne) nie zostały jednak przez ustawodawcę ograniczone co do możliwości wyboru metody określenia wydatków i wynagrodzenia za dozór. Natomiast dozorca, żądając określonej stawki wynagrodzenia, zobligowany jest wskazać jakimi kryteriami kierował się przy jej określaniu, a występując o zwrot wydatków związanych z dozorem powinien przedstawić również dowody dokumentujące poniesione wydatki.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że wobec braku umowy pomiędzy organem likwidacyjnym a przechowawcą stawki wynikające z przywołanych wcześniej uchwał mogą być uznane za taryfę, o której mowa w art. 836 k.c. Organ podał, że w dniu 16 stycznia 2008 r. i następnie w dniu 12 stycznia 2009 r. pomiędzy Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy a skarżącą, jako dozorcą (przechowującym), zostały zawarte umowy (porozumienia) określające zasady i warunki dozoru oraz wysokość wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z dozorem pojazdów, które na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W § 3 pkt 1 tych umów przyjęto, że dozorca otrzymywać będzie wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem w wysokości 3,05 zł brutto za jedną dobę przechowywania pojazdu. Wynagrodzenie oraz zwrot kosztów dozoru będzie naliczane od dnia przyjęcia obowiązków dozorcy. Dodatkowo w punkcie 3 zastrzeżono, że poza opisanym powyżej wynagrodzeniem i wydatkami Naczelnik Urzędu nie będzie zobowiązany do pokrywania zwrotu jakichkolwiek innych kosztów, nakładów i wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W końcowej części porozumień wskazano, że zostały one zawarte na czas jednego roku oraz, że wchodzą one w życie z dniem zawarcia i mają zastosowanie do pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z treścią § 5 ust 1 w przypadku, gdy w trakcie prowadzenia postępowania i/lub likwidacji pojazdu okaże się, że Naczelnik nie jest właściwy w sprawie danego pojazdu objętego dozorem przez Dozorcę, wówczas wszelkie prawa i obowiązki Naczelnika związane z tym pojazdem, w tym w szczególności obowiązek zapłaty wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków przejmie organ właściwy w sprawie. Zdaniem organu, zawierając niniejsze porozumienia skarżąca zaakceptowała sposób naliczania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru, w tym stawki 3,05 zł za każdą dobę dozoru, dlatego inne metody i uregulowania prawne dotyczące ustalania wysokości wynagrodzenia i kosztów dozoru nie mają w sprawie zastosowania.

Organ nie zgodził się również z argumentacją że wysokość wynagrodzenia za dozór powinna być ustalona przy zastosowaniu stawek określonych ww. uchwałami, ponieważ podmioty prowadzące parkingi depozytowe nie mogą pobierać opłat w innej wysokości. Ponadto zgodnie z treścią załącznika do uchwały Rady Powiatu Bydgoskiego wymienione w nim stawki mają charakter cen maksymalnych, zatem nie ma przeszkód do zastosowania niższej stawki niż określona w tej uchwale. Jednocześnie z treści uchwały Rady Miasta Bydgoszczy wynika, że dotyczy ona ustalenia opłat za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów z dróg na koszt właściciela, zatem wskazane w tej uchwale stawki nie odnoszą się do opłat ponoszonych przez Skarb Państwa.

Odnosząc się do powołanej przez stronę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 1/10 organ stwierdził, że w uchwale tej Sąd nie rozważał zagadnienia stosowania przez organ likwidacyjny zasad ustalania wynagrodzenia dozorcy i kosztów dozoru pojazdów, które na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszły na rzecz Skarbu Państwa.

Organ stwierdził, że skoro odrębne negocjacje, poza ustaleniem stawki 3,05 zł za jeden dzień dozoru nie miały miejsca, to porozumienia te mają zastosowanie do całego okresu przechowywania i dozoru wskazanych we wniosku pojazdów, tj. od dnia 29 marca 2008 r. do dnia 7 maja 2009 r. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca pomimo wezwania, nie przedłożyła dowodów potwierdzających wysokość wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem dozoru nad pojazdami.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. W.-J. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyznania skarżącej wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad przedmiotowymi pojazdami w kwocie zaniżonej, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności obowiązujących w warunkach lokalnych, przy czym zarzucono też brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz wadliwą ocenę zebranych przez organ dowodów.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej zastosowania stawki 3,05 zł za jeden dzień dozoru strona stwierdziła, że stawka ta nie dotyczyła pierwszych sześciu miesięcy przechowywania pojazdu usuniętego z drogi. Była to stawka umowna, podlegająca odrębnym negocjacjom i została zaakceptowana przez stronę wyłącznie w stosunku do pojazdów przechowywanych w innych ramach czasowych, tj. po upływie okresu sześciu miesięcy od dnia rozpoczęcia okresu przechowywania. Nie ma zatem podstaw do jej zastosowania, natomiast wysokość stawek określona była właściwymi przepisami prawa lokalnego, tj. przywołanymi uchwałami Rady Miasta Bydgoszczy i Rady Powiatu Bydgoskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. w sprawie I OPS 1/10, w której postawiono tezę, zgodnie z którą, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podzielając w całości stanowisko NSA Sąd I instancji przyjął, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze go w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczy wysokości wynagrodzenia za dozór za okres 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi pojazdów umieszczonych w trybie administracyjny na wyznaczonym przez starostę parkingu. Zdaniem Sądu I instancji błędne jest odwoływanie się przez skarżącą do treści art. 836 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są właśnie jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeśli więc zadanie z zakresu administracji publicznej jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, co wyklucza możliwość powoływania się na przepisy kodeksu cywilnego regulującego sferę stosunków cywilnoprawnych, z tym oczywiście zastrzeżeniem, że właściwe przepisy nie zawierają stosownego odesłania do kodeksu cywilnego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zagadnienie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Wykładnia tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Sąd podkreślił, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zakłada ustalenia wydatków czy wynagrodzenia odpowiadających przeciętnym wydatkom czy wynagrodzeniu związanemu z dozorem rzeczy danego rodzaju. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie odsyła także do innych regulacji, np. do przepisów kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej , że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjne powinny być stawki przyjęte przez radę powiatu (radę miasta) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zasadnie organ wskazuje, że stawki ustalane tą uchwałą dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach o których mowa w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy prawo o ruchu drogowym.

Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. , który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia. Nie oznacza to jednak dowolności organu. Przyznając zwrot wydatków oraz wynagrodzenie organ musi wykazać w jaki sposób kwoty te zostały wyliczone, co umożliwia weryfikację prawidłowości wyliczenia. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 9 marca 2012 r. (k-6) akt administracyjnych wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających wysokość poniesionego wydatku w odniesieniu do poszczególnych pojazdów.

W odpowiedzi wskazano, iż należności zostały naliczone na podstawie uchwały Rady Miasta Bydgoszczy Nr XXIII/296/07 z dnia 28 listopada 2007 r. oraz Uchwały Rady Powiatu Bydgoskiego Nr 105/XVII/08 z dnia 31 stycznia 2008 r. (k. 9-11) akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu I instancji słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że poza powołaniem się na stawki wynikające z uchwał strona nie wskazała żadnych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki związane z dozorem ani nie wykazała, że rzeczywisty koszt poniesionych wydatków odpowiada stawkom wynikającym ze wskazanych uchwał.

Jakkolwiek Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że porozumienie z dnia 12 stycznia 2009 r., przyjęte za podstawę wyliczeń należności skarżącej, dotyczy zwrotu należności za okres po upływie sześciu miesięcy, w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela, to jednak trafnie podnosi organ, że zawarcie przedmiotowego porozumienia świadczy, iż kwota 3,05 zł za jedną dobę przechowania pojazdu w pełni pokrywa zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór, a strona nie wskazuje aby faktycznie poniesione wydatki w okresie, za który domaga się zwrotu należności były wyższe. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że okoliczności przechowywania uległy tak jej zmianie, aby do wyliczenia wysokości wynagrodzenia nie można było przyjąć stawki wskazanej w porozumieniu zawartym między stronami.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. W.-J., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

– organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych,

– organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy nie jest zobowiązany przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy do wzięcia pod uwagę stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r.;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż organ egzekucyjny przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynagrodzenie za dozór pojazdów nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji, w której zaskarżone skargą postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należało pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Za taką oceną przemawia treść tego przepisu oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Stosownie do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...)". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Zatem dyspozycja w art. 102 § 2 ustawy o egzekucji nie zakłada ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju tylko chodzi tu o konkretne wydatki. Taki pogląd prezentuje również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (vide wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05).

Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone.

Ustawa nie określa jednak kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, zatem w tym zakresie należy oprzeć się na regulacji zawartej w art. 836 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte..." Takie rozwiązanie nakłada na organ obowiązek przyjęcia wynagrodzenia przy zastosowaniu metody porównania, pozwalającej na określenie wynagrodzenia na poziomie stawek innych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność.

W badanej sprawie skarżąca nie wskazała jakie konieczne wydatki związane z dozorem poniesła. Z tych powodów organ sam powinien ustalić te wydatki, opierając się na dyspozycji art. 836 k.c., który to przepis, wbrew stanowisku Sądu I instancji, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazując, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Wyliczając koszty organ w sposób nieuprawniony oparł się na porozumieniach zawartych w dniach 16 stycznia 2008 r. i 12 stycznia 2009 r. pomiędzy skarżącą a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, mimo że porozumienia te dotyczyły stawki należnej dozorcy po upływie 6 miesięcy od daty umieszczenia pojazdu na parkingu, zaś naliczona w sprawie należność obejmuje okres pierwszych 6 miesięcy przechowywania usuniętego z drogi pojazdu.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiły, że pojazd jest lub może być usuwany z drogi na koszt właściciela – w określonych w tych przepisach sytuacjach. Art. 130 ust. 5c ustawy stanowił zaś, że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Według zaś art. 130 ust. 6 ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu.

Skoro opłaty, o których mowa w art. 130 ust. 5c ustawy stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy, to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia go z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy. Starosta działając w imieniu Skarbu Państwa wykonuje bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych. Tym samym nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjne winny być stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu. Z tych względów drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mógł być uznany za słuszny.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które mają charakter pochodny w stosunku do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa, których dopuścił się organ i niezasadnie oddalił skargę, to z oczywistych względów nieprawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Skoro jednak uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło w wyniku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu kasacyjnym wystąpiła możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Po uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie wobec stwierdzenia przedstawionych wyżej naruszeń prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 § 1 p.p.s.a.