Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 674/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 18 ust. 2 , art. 19 ust. 2, art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie statutu Gminy [...] 1. uchyla zaskarżoną uchwałę w części obejmującej jej: § 3 ust. 2 w zakresie wyrażenia "na stałe"; § 11 ust. 4 w zakresie wyrazu "utworzeniu"; § 23 pkt 8; § 24; § 32 ust. 3 w zakresie wyrażenia " , lub z jego upoważnienia – Wiceprzewodniczący"; § 39 ust. 2 w zakresie wyrażenia " , a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny"; § 44 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i jej mieszkańców"; § 53 ust. 4; § 83 ust. 1; § 84; § 94; § 105 ust. 2; § 128 ust. 2 oraz § 131; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewoda kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Miejska (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie statutu Gminy [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Statutem").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] czerwca 2019 r. ([...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., która – zaskarżywszy Uchwałę w części, tj. co do jej: § 3 ust. 2 w zakresie wyrazów "na stałe", § 11 ust. 4 w zakresie wyrazu "utworzeniu", § 23 w zakresie wyrazów " , w szczególności", § 23 pkt 8, § 24, § 32 ust. 3, § 39 ust. 2 w zakresie wyrazów " , a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny", § 44 ust. 1 w zakresie wyrazów "i jej mieszkańców", § 53 ust. 4, § 83 ust. 1, § 84, § 94, § 105 ust. 2, § 128 ust. 2 oraz § 131 – wniosła o:

i) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa;

ii) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

– a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej w skrócie "u.s.g.") przez istotne zawężenie – wbrew przesłance ustawowej – wspólnoty samorządowej tylko do osób na stałe zamieszkujących na obszarze gminy,

2) art. 5 ust. 2 u.s.g. w zakresie, w jakim wskazano, iż o utworzeniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne,

3) art. 19 ust. 2 u.s.g. przez rozszerzenie katalogu uprawnień Przewodniczącego Rady w sposób wykraczający poza przyznaną delegację ustawową,

4) art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. w zakresie, w jakim upoważniono Przewodniczącego do reprezentowania Rady na zewnątrz oraz ustanowiono możliwość upoważnienia w drodze uchwały innej niż Przewodniczący osoby do reprezentowania Rady na zewnątrz,

5) art. 19 ust. 2 u.s.g. przez uregulowanie w treści Statutu kwestii wykonywania zadań przez Wiceprzewodniczącego w sposób modyfikujący zapisy rangi ustawowej,

6) art. 24 ust. 4 u.s.g. przez wskazanie w treści Statutu, iż interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy i jej mieszkańców, nie zaś, jak stanowi przywołany przepis, iż dotyczy jedynie spraw istotnych dla gminy,

7) przepisów u.s.g. przez dopuszczenie możliwości prostowania błędów tzw. oczywistych omyłek z pominięciem procedury właściwej do uchwalania, uchylania i zmiany uchwał,

8) art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, ze zm.; dalej w skrócie "kod.wyb.") przez przyznanie Burmistrzowi kompetencji zarezerwowanej dla Państwowej Komisji Wyborczej, tj. kompetencji do wystawiania radnym zaświadczenia o wyborze, a więc dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego,

9) art. 1 ust. 2 i art. 10 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2a, art. 74, art. 84, art. 84a, art. 64-74 u.s.g. w zakresie, w jakim Rada postanowiła o możliwości odbywania wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego,

10) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez umożliwienie wydawania organowi wykonawczemu wiążących poleceń co do sposobu załatwienia określonej sprawy, tj. zawarcia umowy dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych w celu wykonania ekspertyz przez podmioty zewnętrzne,

11) art. 61 Konstytucji, art. 11b ust. 2 u.s.g. oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") przez bezpodstawne wyłącznie zasady jawności działania gminy i ograniczenie dostępu do informacji publicznej m.in. do dokumentu, jakim jest protokół sesji Rady, przed jego formalnym przyjęciem,

12) art. 11b ust. 3 u.s.g. przez określenie przesłanek wyłączenia w dostępie do informacji publicznej, które to przesłanki wynikają wprost z przepisów rangi ustawowej, tym samym przez powtórzenie przepisu rangi ustawowej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2018 r. Następnie wyjaśnił, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W statucie gminy dozwolone jest zatem uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym, nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Motywując zaś kolejno poszczególne zarzuty, Wojewoda podniósł m.in., co następuje.

Ad 1) W opinii Skarżącego, § 3 ust. 2 Statutu – o treści "wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy, z mocy ustawy o samorządzie gminnym stanowią gminną wspólnotę samorządową [...]" – w sposób istotny dokonuje zawężenia, wbrew przesłance ustawowej, wspólnoty samorządowej tylko do osób "na stałe" zamieszkałych na obszarze gminy.

Tymczasem jedynym ustawowym wymogiem jest fakt bycia członkiem danej społeczności, a więc pozostawania mieszkańcem danej gminy, bez względu na czas trwania tego zamieszkiwania. Tym samym przyjęty w § 3 ust. 2 Statutu zapis, zdaniem Wojewody, rażąco narusza normę art. 1 ust. 1 u.s.g. W oparciu także o art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.

Ad 2) W § 11 ust. 4 Statutu postanowiono, że: "O utworzeniu podziale i zniesieniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne".

Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zatem przy tworzeniu jednostek pomocniczych ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W tych sprawach jednak rozstrzyga rada gminy. Wojewoda zauważył, że dotychczas zdecydowanie przeważał pogląd, iż w sprawie tego rodzaju nie może być przeprowadzone referendum gminne, a to przez wzgląd na wiążący charakter ewentualnego rozstrzygnięcia referendalnego oraz z tego powodu, że tworzenie jednostek pomocniczych należy do wyłącznych kompetencji rady gminy. Wprawdzie wyrokiem z 26 lutego 2003 r. o sygn. akt K 30/2002 Trybunał Konstytucyjny ustalił, że referendum jest dopuszczalne także w sprawach objętych wyłącznymi kompetencjami organów gminy, bowiem może mieć bądź charakter rozstrzygający (wiążący), bądź opiniodawczy (konsultacyjny), jednakże biorąc pod uwagę nieprecyzyjny wyżej wskazany zapis Statutu należy, zdaniem Wojewody, uznać go za nieuprawniony. O ile dopuszczalne jest przyjęcie rozwiązania, że w drodze referendum może dojść do skonsultowania, zaopiniowana czy też zdecydowania o potrzebie utworzenia, podziału czy zniesienia jednostki pomocniczej gminy, o tyle w świetle art. 5 ust. 2 u.s.g. taką jednostkę tworzy rada gminy w drodze uchwały. Prawo mieszkańców do oddziaływania na ukształtowanie się decyzji w tym względzie (o charakterze wiążącym, konsultacyjnym czy opiniującym) nie oznacza wyłączenia kompetencji rady do rozstrzygania tej kwestii. Kwestionowany zapis Statutu, z uwagi na jego nieprecyzyjne brzmienie, prowadzi do nie dającego się przyjąć wniosku, że o utworzeniu jednostki pomocniczej rozstrzyga alternatywnie Rada w drodze uchwały albo referendum lokalne.

Ad 3–5) W § 23 Statutu, regulującym uprawnienia Przewodniczącego Rady, użyto wyrazów "w szczególności", co wskazuje na ich otwarty katalog. Poza tym w pkt 8 tego paragrafu zapisano, że: "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w szczególności: czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu". W § 24 ust. 1 Statutu określono, że: "Przewodniczący, oprócz uprawnień przewidzianych w § 23, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz", a na mocy ust. 2 ww. paragrafu, iż "Rada, na wniosek Przewodniczącego, może upoważnić w drodze uchwały inną, niż Przewodniczący, osobę do reprezentowania jej na zewnątrz". W § 32 ust. 3 Statutu wskazano, iż. "sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego upoważnienia – Wiceprzewodniczący". Jak natomiast stanowi § 39 ust. 2 Statutu "w razie nieobecności Przewodniczącego czynności określone w ust. 1 wykonuje Wiceprzewodniczący Rady, a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny".

W ocenie Wojewody powyższe przewidziane w Statucie uprawnienia dla Przewodniczącego Rady nie wynikają z art. 19 ust. 2 u.s.g. – zgodnie z którym zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady – i stanowią niewłaściwą, i zbyt szeroką modyfikację regulacji ustawowej. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazał, że zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z u.s.g. i mają charakter materialno-techniczny. Polegają one wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad. Niewątpliwie w tym pojęciu nie mieści się kompetencja przewodniczącego do reprezentowania rady na zewnątrz – ani osobiście, ani przez pełnomocnika. Kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione mocą postanowień statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Dlatego też, skoro już z mocy samej ustawy (art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 u.s.g.) wynika możliwość wykonywania zadań przez wiceprzewodniczącego rady bądź przez wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem, to brak jest podstaw prawnych do regulowania dodatkowo tej kwestii w statucie i modyfikowania zapisów ustawowych, jak to uczyniła Rada w § 39 ust. 2 Statutu. Brak jest tym bardziej podstaw do wskazania, iż w razie nieobecności Wiceprzewodniczącego Rady zadania Przewodniczącego wykonuje wyznaczony przezeń radny. A skoro z treści art. 19 ust. 2 u.s.g. wynika, że przewodniczący "wyznacza" do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, to niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego zawiera § 32 ust. 3 Statutu, w którym wskazano, że Przewodniczący udziela Wiceprzewodniczącemu "upoważnienia" do zwołania sesji.

Ad 6) W § 44 ust. 1 Statutu, Rada postanowiła, że "interpelacje składa się w sprawach o istotnym znaczeniu dla gminy i jej mieszkańców, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie lub wyjaśnienie tych spraw może wymagać zebrania informacji lub zasięgnięcia opinii ekspertów".

Tymczasem z treści art. 24 ust. 4 u.s.g. wynika, że interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy, nie zaś, jak wskazała Rada, dla "gminy i jej mieszkańców". Powyższe stanowi, zdaniem Wojewody, niedopuszczalną modyfikację przepisu rangi ustawowej.

Ad 7) W § 53 ust. 4 Statutu wprowadzono nieprecyzyjny zapis, gdzie dopuszczono możliwość korygowania oczywistych omyłek w uchwałach.

W ocenie Wojewody żaden przepis u.s.g. nie wskazuje na możliwość sprostowania oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych w uchwałach. Uchwała jako dokument przyjęty przez radę, nawet jeżeli jest obarczona wadami mającymi charakter oczywistych omyłek, nie może być w jakikolwiek sposób zmieniona przez osoby lub podmioty nieuprawnione, nie mające kompetencji do podejmowania uchwał. Jedyną prawnie dopuszczalną formą usunięcia błędów w uchwale rady gminy, nawet tych, które wydają się być oczywiste, np. pisarskich, jest zmiana takiego aktu. Wszelkie zmiany uchwały na etapie procedowania przez gminę wymagają zatem odrębnej uchwały, co prawidłowo wskazano w § 53 ust. 3 Statutu. Niemniej z treści § 53 ust. 4 Statutu wynika, że procedury reasumpcji głosowania nad projektem uchwały nie można przeprowadzić w odniesieniu do oczywistych omyłek. Z przepisu tego można zatem wyinterpretować, że oczywiste omyłki są prostowane poza procedurą. Zdaniem Wojewody zaakceptowanie możliwości dokonywania sprostowań błędów popełnionych na etapie tworzenia aktu prawnego zawsze wiązałoby się z trudnością w ocenie, czy dany błąd rzeczywiście ma charakter oczywistej omyłki, czy też stanowi już merytoryczną modyfikację zapisów uchwały.

Ad 8) W § 83 ust. 1 Statutu, Rada wprowadziła zapis, na podstawie którego "Burmistrz wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego".

Wojewoda uznał, że taki zapis Statutu jest niezgodny z prawem, ponieważ przewodniczący rady nie uzyskał upoważnienia ustawowego do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji radnego. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe Skarżący podkreślił, że żaden przepis ustawowy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania kwestii wydawania dokumentów stwierdzających pełnienie funkcji radnego. Jedynie gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze, którego wzór określa Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 449 ustawy - Kodeks wyborczy.

Ad 9) W rozdziale zatytułowanym "Wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego", tj. w § 84 Statutu, Rada zdecydowała o możliwości odbywania wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego oraz wskazała, iż wspólną sesję organizują Przewodniczący Rad zainteresowanych jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego.

Powyższymi zapisami Rada Miejska wprowadziła instytucję odbywania sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego w celu rozpatrywania i rozstrzygania wspólnych dla nich spraw. W związku z tym, w kontekście przepisów ustrojowych, Wojewoda stwierdził, że kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego: na podstawie porozumień, w ramach stowarzyszeń i związków międzygminnych) lub prywatnego (cywilnego). W ramach tych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności, prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. Zdaniem Wojewody w ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwość jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 u.s.g.). Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczone przez ustawodawcę, jednak w statucie gminy nie mogą być zawarte postanowienia określające kategorycznie sposób organizacji wspólnej sesji, podpisywania zawiadomienia o jej terminie oraz finansowania jej kosztów. Zapisy te są skierowane bowiem do organów innej suwerennej jednostki samorządu terytorialnego i wiążą te organy. Z tego względu, w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, zaistniałaby kolizja przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiająca jakąkolwiek współpracę.

Ad 10) W § 94 Statutu, Rada postanowiła, że "w przypadkach szczególnie skomplikowanych Komisja Rewizyjna może korzystać z pomocy specjalistów z danej dziedziny, w ramach umów zlecenia, opłacanych ze środków budżetu Gminy". W § 105 ust. 1 Statutu wskazano, że "komisja rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania". Zgodnie z ust. 2 "w przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy".

Tymczasem, jak zauważył Wojewoda, w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta – nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy, nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. Możliwość zatem podjęcia uchwały, jak stanowi § 105 ust. 2 Statutu, zobowiązującej wójta / burmistrza gospodarującego mieniem komunalnym, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do podejmowania określonych działań w zakresie zarządu mieniem, narusza podział kompetencji, a tym samym rażąco narusza prawo. Wykracza jednocześnie poza upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Ad 11) W § 128 Statutu, Rada postanowiła, iż każdemu, osobom fizycznym, prawnym, jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych związanych z działalnością organów Gminy [...] (ust. 1). Dokumenty wymienione w ust. 1 podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu zgodnie z obowiązującymi przepisami praw oraz statutem (ust. 2).

W ocenie Wojewody cytowany § 128 ust. 2 Statutu istotnie narusza prawo, gdyż w ramach dostępu do informacji publicznej można żądać m.in. udostępnienia protokołów z posiedzeń rady czy komisji, i to bez względu na okoliczność, czy zostały one już formalnie przyjęte. W przepisach konstytucyjnych i ustawowych normujących materię dostępu obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne brak jest jakichkolwiek regulacji wyłączających obowiązek udostępnienia protokołu, w okresie od sporządzenia do jego przyjęcia – jest to już bowiem dokument, a nie projekt dokumentu. Wprowadzając taki wymóg – "formalnego przyjęcia" protokołu przed jego udostępnieniem – Rada Miejska, zdaniem Skarżącego (który w tym względzie powołał się także na orzecznictwo sądowe), naruszyła w istotny sposób przepisy art. 61 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 19 u.d.i.p. Pozbawiono bowiem obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed jego przyjęciem). W rezultacie ograniczono tym samym możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem.

Ad 12) W § 131 Statutu postanowiono, że "uprawnienia określone w § 129 i § 130 nie znajdują zastosowania: 1) w przypadku wyłączenia – na podstawie ustaw – jawności; 2) gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę chronioną prawnie; 3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego."

W ocenie Wojewody takiego rodzaju ograniczenia w dostępie do dokumentów organów gminy wynikają wprost z przepisów ustawowych i nie powinny być regulowane w statucie gminy. W świetle art. 11b ust. 3 u.s.g. – który stanowi, że "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy" – statut gminy powinien tylko określać techniczne warunki dostępu do dokumentów organów gminy, a nie wskazywać na uregulowania dotyczące ograniczenia dostępu do tych informacji. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/01, zgodnie z którym "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP."

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez ad G., stwierdziła, że pozostawia rozpoznanie skargi Sądowi. Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że organ opierał się na statucie wzorcowym, przygotowanym przez [...]. Ponadto wskazał, że z uzasadnienia skargi nie wynika, z jakiego względu zakwestionowany został § 24 Statutu.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto, w nawiązaniu do treści odpowiedzi na skargę, podkreślił, że motywy zakwestionowania § 24 Statutu znalazły się na ss. 4–5 uzasadnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] sierpnia 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie statutu Gminy [...]. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. (poz. [...]) i weszła w życie "w pierwszym dniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującym po kadencji, w czasie której weszła w życie" (§ 135 Uchwały), tj. [...] listopada 2018 r. Uchwała ta dotychczas nie była nowelizowana, ani nie została uchylona.

2. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, a mianowicie jej:

3. § 3 ust. 2 w zakresie wyrazów "na stałe", § 11 ust. 4 w zakresie wyrazu "utworzeniu", § 23 w zakresie wyrazów " , w szczególności", § 23 pkt 8, § 24, § 32 ust. 3, § 39 ust. 2 w zakresie wyrazów " , a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny", § 44 ust. 1 w zakresie wyrazów "i jej mieszkańców", § 53 ust. 4, § 83 ust. 1, § 84, § 94, § 105 ust. 2, § 128 ust. 2 oraz § 131. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowił przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że poza tym jej podstawę normatywna współtworzyły przepisy art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu gminy, tj. wewnętrznego ustroju gminy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] czerwca 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut gminy jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym – w jej art. 40 ust. 2 pkt 1.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP), uchwalanym przez radę gminy (tu: Radę Miejską – zob. art. 15 ust. 2 u.s.g.), na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Statut reguluje ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), a w szczególności organizację wewnętrzną i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje dalsze jeszcze kwestie, jakie powinny zostać uregulowane w statucie gminy – por. art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 23 ust. 4, art. 37a, art. 51 ust. 3 u.s.g.). Wszystkie te kwestie wymienione w powołanej ustawie mieszczą się w pojęciu ustroju (wewnętrznego) gminy (por. A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

1. W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu: rada miejska) określają ustrój wewnętrzny tych jednostek (tu: Gminy) "w granicach ustaw". Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy; rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

2. Ponieważ statut gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego, wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić generalne stanowisko Wojewody, że zaskarżone postanowienia Statutu są – poza niżej wskazanymi przez Sąd wyjątkami – sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., jako naruszające w szczególności przepisy wskazane w petitum skargi. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, należy dodatkowo stwierdzić, co następuje:

1. Ad § 3 ust. 2 Statutu

Powyższe postanowienie Statutu w sposób nieuprawniony modyfikuje zasadę określoną w art. 1 ust. 1 u.s.g. – w myśl której: "Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową" – uzależniając status członka wspólnoty samorządowej Gminy [...] od nieznanego ustawie wymogu zamieszkiwania na obszarze Gminy "na stałe". W tym zakresie § 3 ust. 2 Statutu jest więc dotknięty wadą nieważności.

2. Ad § 11 ust. 4 Statutu

Tryb tworzenia jednostki pomocniczej gminy określa w sposób zupełny art. 5 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że "Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy." Z treści tego przepisu jasno wynika, że decyzja w tym względzie stanowi wyłączną kompetencję rady gminy, a głos mieszkańców nie może mieć charakteru stanowczego, a jedynie inicjujący lub opiniodawczy (w ramach konsultacji).

Oceny tej nie zmienia treść art. 170 Konstytucji RP, w którym sfomułowano zasadę, w myśl której: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty [...]". Zasada ta musi być bowiem wykładana w sposób zapewniający jej harmonijne współistnienie z inną zasadą konstytucyjną – wysłowioną w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą: "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych." W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r. o sygn. akt K 30/02 (OTK-A 2003/2/1), że "artykuł 170 Konstytucji nie wyklucza całkowicie możności przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów stanowiących lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rolę takiego referendum niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów j.s.t. mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować. [...] Oznacza to, iż zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna."

W kontekście powyższego, o ile dopuszczalne jest przyjęcie rozwiązania, że w drodze referendum może dojść do skonsultowania, zaopiniowana czy też zdecydowania o potrzebie utworzenia, podziału czy zniesienia jednostki pomocniczej gminy, o tyle w świetle art. 5 ust. 2 u.s.g. taką jednostkę zawsze tworzy rada gminy w drodze uchwały. Prawo mieszkańców do oddziaływania na ukształtowanie się decyzji w tym względzie (o charakterze wiążącym, konsultacyjnym czy opiniującym) nie oznacza wyłączenia kompetencji rady do rozstrzygania tej kwestii (zob. wyrok WSA z 07.03.2019 r., II SA/Po 1097/18, CBOSA). Kwestionowane postanowienie Statutu, z uwagi na jego nieprecyzyjne sfomułowanie, może prowadzić do nieakceptowalnego wniosku, że o utworzeniu jednostki pomocniczej rozstrzyga alternatywnie rada w drodze uchwały albo referendum lokalne.

Wobec tego przepis § 11 ust. 4 Statutu, w zakresie, w jakim stanowi, że referendum lokalne "może zdecydować" także o "utworzeniu" jednostki pomocniczej, w sposób nieuprawniony modyfikuje ww. rozwiązanie ustawowe z art. 5 ust. 2 u.s.g., a przynajmniej, z uwagi na swą nieusuwalną nieprecyzyjność, może być za taki poczytywany. Poza tym budzi istotne wątpliwości co do spójności z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 400, ze zm.), w którym jest mowa o "rozstrzygającym" (a nie "decydującym") wyniku referendum i przesłankach uznania go za takowy.

3. Ad § 23, § 24, § 32 ust. 3 i § 39 ust. 2 Statutu

W myśl art. 19 ust. 2 u.s.g.: "Zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem." Należy zgodzić się ze Skarżącym, że cytowany przepis jednoznacznie kształtuje "usługowy" charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy oraz że nie dopuszcza żadnej zmiany tego charakteru – o czym przesądza użycie w cytowanym przepisie słowa "wyłącznie".

Użyte w cytowanym zdaniu pierwszym art. 19 ust. 2 u.s.g. wyrażenia "organizowanie pracy rady" i "prowadzenie obrad rady" – a zwłaszcza pierwsze z nich – mają niewątpliwie charakter ogólnych, zbiorczych formuł, obejmujących swym zakresem szereg szczegółowych czynności organizacyjno-porządkowych, jakie może (i powinien) podejmować przewodniczący rady, celem należytego wywiązania się ze swych ustawowych obowiązków. Nie widać przeszkód, aby Statut zawierał przykładowe wyliczenie tych czynności (obowiązków), w szczególności najbardziej doniosłych lub w praktyce najczęściej podejmowanych (typowych). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zadania i kompetencje przewodniczącego rady gminy mogą być uszczegółowione mocą postanowień statutu (por. wyrok WSA z 03.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, CBOSA), o ile mieścić się będą w ramach ustawowych formuł zawartych w art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz w pozostałych przepisach ustaw normujących zadania lub kompetencje przewodniczącego rady (zob. np.: art. 21a, art. 24 ust. 6, art. 24h ust. 3 pkt 1 i ust. 5a, art. 24i ust. 2, art. 28aa ust. 7 i 8, art. 28g ust. 5, 5a i 7, art. 29a ust. 3 u.s.g.). Zarazem nie sposób racjonalnie przyjmować, że wszystkie takie bardziej szczegółowe czynności (zadania, obowiązki, kompetencje), da się, i należałoby, w statucie w sposób enumeratywny wyliczyć.

W każdym razie takiego enumeratywnego wyliczenia nie stanowi z pewnością katalog zadań i kompetencji Przewodniczącego Rady zamieszczony w § 23 pkt 1–9 Statutu (przykładowo brak w nim choćby, wynikającego z art. 24 ust. 6 u.s.g., zadania w postaci przyjmowania interpelacji i zapytań radnych, i ich przekazywania Burmistrzowi) – czemu słusznie Rada Miejska dała wyraz w ww. przepisie Statutu, poprzedzając ów katalog zadań zwrotem "w szczególności".

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności § 23 Statutu w zakresie wyrazów "w szczególności" (w tej mierze Sąd w niniejszym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w ww. wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 1097/18). Tym bardziej, że to właśnie uwzględnienie takiego wniosku – które czyniłoby z przepisu § 23 pkt 1–9 Statutu wyliczenie zadań i kompetencji o charakterze enumeratywnym – uzasadniałoby zarzut sprzeczności takiej regulacji statutowej z prawem, w postaci nieuprawnionej modyfikacji (ograniczenia) ustawowych zadań Przewodniczącego Rady tylko do tych, wymienionych w pkt 1–9 przepisu § 23 Statutu.

Podzielić należy natomiast stanowisko Skarżącego o istotnej wadliwości postanowienia § 23 pkt 8 Statutu. "Czuwanie nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu" wykracza bowiem poza ramy zadań przewodniczącego rady określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g. – zwłaszcza jeśli się zważy, że w świetle art. 24 u.s.g. mandat radnego nie ogranicza się tylko do udziału w pracach rady gminy – ani nie mieści się w zakresie zadań lub kompetencji wyznaczonych przewodniczącemu przez inne przepisy ustawowe.

Ponadto ani art. 19 ust. 2 u.s.g., ani żaden inny przepis ustawowy nie stanowią podstawy do wprowadzania do Statutu unormowań przyznających Przewodniczącemu Rady dodatkowe uprawnienie do reprezentowania Rady na zewnętrz (§ 24 ust. 1 Statutu), a samej Radzie – do upoważniania w tym zakresie innej osoby (§ 24 ust. 2 Statutu). Poza tym tego rodzaju regulacje wykraczają poza zakres materii statutowej także z tego względu, że ustalają zadania przewodniczącego (innej "upoważnionej" osoby) właśnie "na zewnątrz" administracji samorządowej, gdy tymczasem statut służy normowaniu jedynie wewnętrznego ustroju danej jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).

Przywołany przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. ma znaczenie również dla oceny prawidłowości regulacji statutowych poświęconych wykonywaniu czynności Przewodniczącego Rady przez upoważnionego Wiceprzewodniczącego Rady lub wyznaczonego radego. W jej wyniku należy podzielić stanowisko Wojewody o istotnej wadliwości także nw. przepisów Statutu, jako wkraczających w materię wyczerpująco uregulowaną w art. 19 ust. 2 u.s.g. (w dodatku, w pewnym zakresie, w sposób nieuprawniony ją modyfikując):

- § 32 ust. 2 Statutu – który stanowi, że: "Sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego upoważnienia - Wiceprzewodniczący" – w zakresie wyrażenia " , lub z jego upoważnienia - Wiceprzewodniczący".

Albowiem przywołany art. 19 ust. 2 u.s.g. rzeczywiście, jak trafnie zauważył Skarżący, nie przewiduje "upoważniania" wiceprzewodniczącego rady do zwoływania sesji rady. Zarazem jednak Sąd nie dopatrzył się podstaw do wnioskowanego przez stronę skarżącą stwierdzenia nieważności § 32 ust. 2 Statutu w całości, gdyż akurat wskazanie w tym postanowieniu, że sesje zwołuje Przewodniczący Rady, znajduje oparcie w regulacji art. 20 ust. 1 zd. 1 u.s.g., stanowiąc w tym zakresie jej usprawiedliwione powtórzenie;

- § 39 ust. 2 Statutu – w brzmieniu: "W razie nieobecności Przewodniczącego czynności określone w ust. 1 [tj. otwieranie, prowadzenie i zamykanie sesji Rady – uw. Sądu] wykonuje Wiceprzewodniczący Rady, a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny" – w zakresie wyrażenia " , a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny".

Sposób zastępowania przewodniczącego rady w razie jego nieobecności został bowiem wyczerpująco uregulowany w art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 u.s.g., tym samym nie stanowi to materii statutowej. W dodatku postanowienie § 39 ust. 2 Statutu w kwestionowanym zakresie stanowi niedopuszczalną modyfikację ww. ustawowego unormowania.

4. Ad § 44 ust. 1 Statutu

Zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.g. w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. W zdaniu pierwszym art. 24 ust. 4 u.s.g. ustawodawca przesądził, że: "Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy." Tymczasem skarżony § 44 ust. 1 Statutu w istocie redefiniuje zakres spraw mogących być przedmiotem interpelacji, podając, że chodzi o sprawy o istotnym znaczeniu dla gminy "i jej mieszkańców". Powyższe stanowi nieuprawnione powtórzenie regulacji ustawowej z jednoczesną jej modyfikacją, i to o potencjalnie doniosłym znaczeniu. Jeśliby bowiem przyjąć, że w analizowanym wyrażeniu spójnik "i" (pomiędzy "gminy" a "jej mieszkańców") został użyty w znaczeniu enumeracyjnym (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 86), to znacznemu poszerzeniu w Statucie ulega zakres spraw, których może dotyczyć interpelacja. W takim przypadku należałoby bowiem konsekwentnie uznać, że interpelacje można wnosić nie tylko w sprawach o istotnym znaczeniu dla gminy – jak chciał tego ustawodawca – ale także w sprawach o istotnym znaczeniu np. tylko dla dwóch jej mieszkańców.

5. Ad § 53 ust. 4 Statutu

Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady unormowanej w § 53 ust. 2 Statutu – zgodnie z którą Rada może przeprowadzić reasumpcję głosowania nad projektem uchwały – ponieważ stanowi, że: "Postanowienia ust. 2 nie stosuje się w odniesieniu do oczywistych omyłek."

Godzi się zauważyć że przepis ten został sformułowany w sposób niejasny (niejednoznaczny), a zarazem niezupełny. Przesądza on bowiem tylko, że nad projektem uchwały zawierającym oczywiste omyłki nie przeprowadza się reasumpcji głosowania. Nie wiadomo jednak, skąd takie wyłączenie, ani – w konsekwencji – w jakim trybie ewentualne oczywiste omyłki w uchwalonych aktach będą usuwane.

Już wskazana wyżej niejasność (niejednoznaczność) regulacji § 53 ust. 4 Statutu – nie dająca się usunąć w drodze wykładni – świadczy o istotnej wadliwości tego przepisu. Poza tym należy podzielić stanowisko Wojewody o niedopuszczalności zmiany uchwały, nawet w zakresie oczywistych omyłek, w inny sposób, niż w drodze kolejnej uchwały podjętej przez radę gminy.

Ubocznie godzi się zauważyć, że przewidziany w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 461) tryb prostowania błędów m.in. w samorządowych aktach prawa miejscowego i uchwałach budżetowych – w drodze obwieszczenia wojewody – nie dotyczy błędów, który wystąpiły w akcie uchwalonym, lecz jedynie tych, które wkradły się później do jego wersji ogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. G. Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 939).

6. Ad § 83 ust. 1 Statutu

W ocenie Sądu przepis ten – w brzmieniu "Burmistrz wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego" – wykracza poza materię statutową, która dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Tymczasem wystawienie ww. dokumentu ma z założenia służyć celom legitymacyjnym, również – o ile nawet nie przede wszystkim – "na zewnątrz" struktury administracji samorządowej. Ponadto należy podzielić stanowisko Wojewody, że żaden przepis ustawowy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania kwestii wydawania dokumentów stwierdzających pełnienie funkcji radnego.

Poza tym zgodnie z art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.; w skrócie "kod.wyb."), to gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze, według wzoru określonego przez Państwową Komisję Wyborczą (zob. wyrok WSA z 18.10.2016 r., II SA/Lu 544/16; por. też wyroki WSA: z 27.01.2009 r., IV SA/Gl 738/08; z 15.01.2015 r., II SA/Wa 1837/14; z 07.03.2019 r., II SA/Po 1097/18; z 24.10.2019 r., IV SA/Po 586/19 – dostępne w CBOSA). Sądowi znane są orzeczenia, w których podkreśla się, że czym innym jest wydanie radnemu zaświadczenia w trybie art. 449 kod.wyb., a czym innym potwierdzenie pełnienia przezeń funkcji (por. wyrok WSA z 06.10.2016 r., II SA/Go 705/16, CBOSA), a także przedstawia się argumentację na rzecz celowości wydawania radnym legitymacji (por. wyrok NSA z 07.08.2015 r., II OSK 1110/15, CBOSA). Pomijając jednak nawet przedstawione wyżej zastrzeżenia co do objęcia tych kwestii materią statutową, wypada zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy kontrolowane postanowienie Statutu przyznaje kompetencję do podpisywania dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego Przewodniczącemu Rady, co z pewnością nie mieści się z zakresie czynności przewodniczącego określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g. jako "organizowanie pracy rady" lub "prowadzenie obrad rady", ani nie znajduje oparcia w innych przepisach ustawowych normujących zadania i kompetencje przewodniczącego rady.

7. Ad § 84 Statutu

Należy w pełni podzielić stanowisko i argumentację Wojewody odnośnie do niedopuszczalności zawierania w Statucie unormowań dotyczących nieznanej prawu publicznemu formy kooperacji międzygminnej w postaci wspólnych sesji rady danej j.s.t. z radami innych j.s.t. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok WSA z 06.10.2016 r., II SA/Go 705/16, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia WSA). Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka regulacja wykracza poza zakres materii statutowej zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym (terytorialnym), wyznaczając określone reguły zachowań (organizowania wspólnych sesji, podpisywania zawiadomień o nich) – jak czyni to § 84 ust. 2 i 3 Statutu – także nienależącym do danej wspólnoty samorządowej, ani nie działającym na jej obszarze członkom (przewodniczącym / wiceprzewodniczącym) rad innych j.s.t.

8. Ad § 94 i § 105 ust. 2 Statutu

Sąd podzielił także stanowisko i argumentację Skarżącego co do wadliwości ww. postanowień Statutu przewidujących możliwość zobowiązywania osoby zarządzającej mieniem komunalnym do podpisywania i opłacania ze środków Gminy umów w przedmiocie porad, opinii lub ekspertyz wykonywanych na potrzeby prac Komisji Rewizyjnej. Tego rodzaju postanowienia statutowe z pewnością naruszają ustawowy podział kompetencji pomiędzy organem uchwałodawczym i organem wykonawczym gminy (por. wyrok WSA z 06.03.2019 r., II SA/Po 1096/18, CBOSA). należy zaznaczyć, że powyższe nie oznacza niedopuszczalności korzystania przez Komisję Rewizyjną z pomocy zewnętrznych ekspertów – kwestie te reguluje niezaskarżony § 105 ust. 1 Statutu – a jedynie brak podstaw do jednostronnego, wiążącego "nakazywania" organowi wykonawczemu gminy zawierania i finansowania związanych z tym umów.

9. Ad § 128 ust. 2 Statutu

Ten przepis Statutu, ograniczający prawo dostępu do gminnych dokumentów zawierających informację publiczną wyłącznie do dokumentów "po ich formalnym przyjęciu", normuje wprawdzie, na pierwszy rzut oka, aspekt proceduralny dostępu do dokumentów i korzystania z nich w rozumieniu art. 11 ust. 3 u.s.g., jednakże w praktyce jego stosowanie może wywierać istotny wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. To czyni analizowaną regulację wadliwą, na co trafnie wskazano w skardze (por. wyrok WSA z 07.11.2008 r., III SA/Wr 418/18, CBOSA), i do czego nawiązują także poniższe uwagi w pkt 5.10. nin. uzasadnienia.

10. Ad § 131 Statutu

Przepis ten stanowi, że: "Uprawnienia określone w § 129 i § 130 [normujące sposób powszechnego dostępu do dokumentów z zakresu działania Rady i jej Komisji, Burmistrza oraz Urzędu Miejskiego w [...] – uw. Sądu] nie znajdują zastosowania:

1) w przypadku wyłączenia – na podstawie ustaw – jawności;

2) gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę chronioną prawnie;

3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego."

Przywołana regulacja wykracza, zdaniem Sądu, poza zakres upoważnienia określonego w art. 11b ust. 3 u.s.g., który to przepis stanowi element szerszej regulacji art. 11 u.s.g., w myśl której:

"1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy."

Trafnie wskazano w skardze, że upoważnienie z cytowanego art. 11b ust. 3 u.s.g. odnosi się wyłącznie do aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej j.s.t., a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. Zarazem użyty w tym przepisie zwrot "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiany musi być wyłącznie jako odnoszący się do dyrektyw o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujących na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast zwrot ten nie dotyczy w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic – wyznaczonych przecież przez Konstytucję RP oraz ustawy. Statuty nie mogą zatem obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby wywierać istotny wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację (o czym była już mowa wyżej w pkt 5.9. nin. uzasadnienia).

Tymczasem zaskarżony § 131 Statutu takich właśnie "nie-statutowych" zagadnień i aspektów dotyczy, stąd należało stwierdzić jego nieważność.

Godzi się jeszcze podkreślić, że wyeliminowanie tego przepisu nie oznacza otwarcia pełnego, niczym nie skrępowanego dostępu do dokumentów organów Gminy. Jak to już bowiem wyżej wskazano, kwestie te podlegają reglamentacji ustawowej.

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej następujące jej przepisy: § 3 ust. 2 w zakresie wyrażenia "na stałe"; § 11 ust. 4 w zakresie wyrazu "utworzeniu"; § 23 pkt 8; § 24; § 32 ust. 3 w zakresie wyrażenia " , lub z jego upoważnienia – Wiceprzewodniczący"; § 39 ust. 2 w zakresie wyrażenia " , a w razie jego nieobecności wyznaczony przez Przewodniczącego radny"; § 44 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i jej mieszkańców"; § 53 ust. 4; § 83 ust. 1; § 84; § 94; § 105 ust. 2; § 128 ust. 2 oraz § 131.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności: § 23 Uchwały w zakresie zawartego w jego wprowadzeniu do wyliczenia, wyrażenia " , w szczególności", a także § 32 ust. 3 Uchwały w pozostałej (niewymienionej w pkt 1 sentencji wyroku) części – Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.