Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2335/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2161/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/14, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 z późn. zm.), art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r.) wymierzył [...] sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów regulujących znakowanie, w tym prezentację, reklamę i promocję produktów pod nazwą [...] pastylki na kaszel i gardło oraz[...] .

Organ wskazał, że przekaz reklamowy zawierający w treści zwroty "problemy z gardłem?", "kaszel?" nie precyzował, o jaki rodzaj problemów z gardłem i kaszel chodziło nadawcy, gdyż materiał nie informował, iż miał to być kaszel i drapanie w gardle spowodowane suchością powietrza z klimatyzacji. Reklamowany produkt można było odebrać jako uśmierzający ból gardła i eliminujący kaszel, czyli objawy szeregu chorób górnych dróg oddechowych obecnych w spisie ICD10. Wskazał, że oświadczenia zdrowotne umieszczone w reklamie, tzn. właściwości "na kaszel" i "na gardło", zostały przypisane preparatowi, a nie jego poszczególnym składnikom, co było niezgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi formułowania informacji dla konsumenta na podstawie zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych. Zwrócił uwagę, że fakt usunięcia kwestionowanego zwrotu ze strony internetowej, nie zwalniał firmy z odpowiedzialności za jego umieszczenie w przeszłości i przekazywanie za pośrednictwem portalu informacji do czasu jego wycofania.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

GIS stwierdził, że określenia zawarte w reklamie produktu [...] Kaszel i Gardło wskazywały, iż produkt miał zastosowanie w stanach zapalnych gardła, tj. w sytuacjach kiedy konieczne było przywracanie prawidłowych funkcji fizjologicznych. Reklama przypisała zatem przedmiotowemu produktowi działanie właściwe produktom leczniczym, a nie środkom spożywczym. Uznał, że skarżąca nie wzięła pod uwagę funkcjonującego w obrocie modelu przeciętnego konsumenta, dla którego określenie referujące do problemów z gardłem będzie wskazywało na zaburzenie stanu homeostazy wywołane chorobą. Organ zwrócił przy tym uwagę na przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiające się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić konsumenta w błąd, statuują wyższy poziom ochrony konsumentów, a co za tym idzie wyższą odpowiedzialność za prawidłowe znakowanie, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji. GIS podkreślił także, że brak rozróżnienia problemów z gardłem na te wynikające z działania niekorzystnych czynników, takich jak klimatyzacja czy suche powietrze oraz te spowodowane chociażby chorobami wirusowymi uzasadniał dodatkowo nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji.

Organ wskazał, że informacje dotyczące stanów chorobowych zamieszczone były w jednej z zakładek i ich rozpowszechnianie było prowadzone za pomocą strony, której cała zawartość była poświęcona [...]. GIS podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że każdy składnik zawarty w produkcie powinien zostać opisany oddzielnie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. w[...] , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 52a, art. 50 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wskazał, że wśród uchybień przy reklamowaniu przez skarżącą produktu "[...] pastylki na kaszel i gardło", zasadnie stwierdzono, że emitowany w radio, przekaz reklamowy zawierający w treści zwroty "problemy z gardłem?", "kaszel ?" nie precyzowały, o jaki rodzaj problemów z gardłem i kaszel chodziło nadawcy reklamy. Materiał nie informował, iż miał to być kaszel i drapanie w gardle spowodowane np. suchością powietrza z klimatyzacji. W związku z powyższym reklamowany produkt można było odebrać jako uśmierzający ból gardła i eliminujący kaszel, czyli objawy szeregu chorób górnych dróg oddechowych obecnych w spisie ICD10. Nadto oświadczenia zdrowotne umieszczone w reklamie, tzn. właściwości "na kaszel" i "na gardło", zostały przypisane preparatowi, a nie jego poszczególnym składnikom, co było niezgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi formułowania informacji dla konsumenta na podstawie zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych.

Nie było przez skarżącą kwestionowane, że na stronie internetowej [...] zamieszczono oświadczenie zdrowotne dotyczące kwercetyny – jednego ze składników produktu [...] w brzmieniu: "(...) wykazuje działanie przeciwnowotworowe i przeciwwirusowe, jednak nie jest ono w pełni potwierdzone naukowo", które nie znajdowało się w wykazach dopuszczonych oświadczeń opublikowanych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Nadto w odniesieniu do preparatu [...] podano informację "Brak GMO", natomiast podczas kontroli nie przedstawiono żadnych wyników badań analitycznych potwierdzających tę deklarację. Fakt usunięcia kwestionowanych treści ze strony internetowej, nie zwalniał spółki z odpowiedzialności za jego umieszczenie w przeszłości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że reklama internetowa preparatu [...] zawierała bardzo wiele informacji pobocznych, co utrudniało konsumentowi poznanie właściwości poszczególnych składników i sugerowało, iż suplement diety ma wszechstronne działanie zdrowotne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że karę w wysokości 12 000 zł wymierzono w sposób prawidłowy, opierając ją na przesłankach uregulowanych w art. 104 ust. 2 ustawy. Organ, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył spółce karę w wysokości należącej do niższych granic przewidzianych w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na zasadność wymierzenia powyższej kary nie mogła mieć wpływu podnoszona w skardze okoliczność braku wydania decyzji przez organ powiatowy co do obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń. Żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu i nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji II instancji zaskarżonej przez [...] i oddaleniu skargi [...] na tę decyzję, pomimo tego, że decyzja II instancji naruszała przepisy postępowania poprzez pominięcie błędów poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym polegających na:

- naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niewskazanie pełnej podstawy prawnej do wymierzenia kary, tj. brak wskazania art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich elementów wpływających na wymiar kary określonych w art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 1 pkt. 1) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej: u.P.i.S.) poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że niewydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie decyzji o nakazaniu usunięcia naruszeń na podstawie art. 27 ust. 1 u.P.i.S. nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma znaczenie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w zw. z art. 52a i art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że:

- reklama radiowa produktu [...] pastylki na kaszel i gardło wprowadza

konsumentów w błąd poprzez sugerowanie jego właściwości leczniczych eliminujących problemy z gardłem i przeciwdziałanie kaszlowi podczas gdy informacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd, oraz

- prezentacja internetowa na temat produktu [...] wprowadza konsumentów w błąd, gdyż sugeruje konsumentowi, że suplementacja tym produktem może zapobiec chorobom, podczas gdy prezentacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd, oraz

- prezentacja internetowa na temat produktu [...] zawiera opis działania nieokreślonych witamin i minerałów czym wprowadza konsumentów w błąd doprowadzając do chaosu informacyjnego, w związku z którym konsument może odnieść wrażenie, iż suplement diety jest dobry na wszystko, podczas gdy prezentacja ta jest zgodna z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadza w błąd;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię co doprowadziło do stwierdzenia, że:

- krótki okres prezentowania zakwestionowanych treści nie ma znaczenia przy wymiarze kary, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma znaczenie; oraz

- kara nałożona na spółkę w innej decyzji, tj. decyzji PWIS z [...] marca 2014 r. pomimo nieuprawomocnienia się tej decyzji ma znaczenie przy wymiarze kary, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie ma znaczenia;

a także naruszenie ww. przepisów poprzez niezbadanie spełniania przez karę zasad określonych w art. 103 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podczas gdy powinno to zostać zbadane zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 27 ust. 1 u.P.i.S. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię co doprowadziło do stwierdzenia, że naruszenia będące poza zakresem protokołu kontroli mogą stanowić podstawę nałożenia kary, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie mogą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi zarzuty naruszenie prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 594, powoływania dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności"), których wadliwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności (w związku z nowelizacją ustawy obecnie art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EW, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/201 - Dz. U. L 304 z 22.11.2011 r., str. 18-63) stanowi, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub i leczenia, albo odwoływać się do takich właściwości (...) oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia 1924/20C. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy stwierdza z kolei, że przepis art. 46 ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych (...). Natomiast z definicji zawartej w art. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywienia wynika, że suplement diety jest środkiem spożywczym, "którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego".

Kara pieniężna z tytułu nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych stanowi sankcję administracyjną. Za sankcję typu administracyjnego uznaje się bowiem wszelkie konsekwencje związane z faktem niezrealizowania czy też nieprawidłowego zrealizowania określonego obowiązku, które to konsekwencje powinien wyciągać organ zobowiązany do czuwania nad wykonywaniem danego obowiązku (zob. H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635). W przedmiotowej sprawie spółka nie zastosowała się do określonych obowiązków administracyjnych, tj. obowiązków wynikających z ustawy o bezpieczeństwie żywności dotyczących prawidłowego znakowania produktów - suplementów diety, jak również wprowadzała w błąd konsumentów, co do ich właściwości leczniczych, stąd organ prawidłowo wymierzył karę pieniężną.

W przypadku stwierdzenia przez organ popełnienia deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o bezpieczeństwie żywności, karę należy wymierzyć w wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający (art. 103 ust. 1 in fine). Przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ogranicza wymiar kary do pięciokrotnej wartości środka spożywczego wprowadzonego do obrotu. Z kolei w przypadku, gdy wartość zakwestionowanej ilości produktu byłaby wyższa niż określona w art. 103 ust. 1 in fine, organ ma możliwość wymierzenia kary do wysokości określonej w art. 103 ust. 1. Zasadą jest, że w przypadku deliktów z art. 103 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o bezpieczeństwie żywności organ ma obowiązek ustalenia wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu, jako żywność oraz zbadania, czy wysokość nakładanej kary nie narusza zasad określonych w art. 103 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Z kolei norma art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wynika z niej, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie, jako kara o charakterze prewencyjnym, musi być skuteczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wymierzając w tej sprawie karę pieniężną, organy wzięły pod uwagę elementy wymienione w przepisie art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Na ustalenie wysokości kary miał wpływ fakt, że skarżąca spółka świadomie naruszyła przepisy art. 46 ustawy poprzez oznakowanie suplementów diety przypisujący właściwości lecznicze. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało naruszenie przepisów, które polegało na tym, źe informacje zamieszczone w oznakowaniu, w tym prezentacji, reklamie i promocji suplementów diety pn.: "[...] pastylki na kaszel i gardło" oraz [...] wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie właściwości tych produktów.

Zaznaczyć należy, że z definicji "produktu leczniczego" zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271, późn zm.) wynika, że produktem leczniczym "jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana, jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne". Zatem różnica pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym polega na tym, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu. Mając na uwadze definicję produktu leczniczego określoną w art. 2 pkt 32 ustawy Prawo farmaceutyczne, jak również stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre ECR 1991 s. 1-01487, pkt 40 należy stwierdzić, że użyte przez skarżącą stwierdzenia wskazują, że produkt [...] Kaszel i Gardło - "Problemy z gardłem Kaszel? Mam[...] " ma zastosowanie w stanach zapalnych gardła, tj. w sytuacjach kiedy konieczne je: przywracanie prawidłowych funkcji fizjologicznych. Przypisują zatem temu produktowi działanie produktów leczniczych, a nie środków spożywczych. Przekaz reklamowy nie precyzował, o jaki rodzaj problemów z gardle i kaszel chodziło nadawcy reklamy. Materiał nie informował, że miał to być kaszel i drapanie w gardle spowodowane np. suchością powietrza z klimatyzacji. Reklamowany produkt można było odebrać, jako uśmierzający ból gardła i eliminujący kaszel, czyli objawy szeregu chorób górnych dróg oddechowych obecnych w spisie ICD (Międzynarodowa Klasyfikacja Chorób i Problemów Zdrowotnych). Nadto oświadczenie zdrowotne umieszczone w reklamie tzn. właściwości "na kaszel" i "na gardło", zostało przypisane preparatowi, a nie jego poszczególnym składnikom, co było niezgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi formułowania informacji dla konsumenta na podstawie zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że oznakowanie oraz prezentacja i reklama powyższego suplementu diety narusza art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności, gdyż wskazuje na właściwości przywrócenia stanu homeostazy, a więc właściwości lecznicze, niewłaściwe dla środków spożywczych, czym jednocześnie wprowadza konsumenta w błąd. Jednocześnie trzeba dostrzec, że skarżąca spółka w nieprawidłowy sposób buduje model przeciętnego konsumenta funkcjonujący w obrocie suplementami diety, który należy uwzględnić w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 roku, sygn. III SK 45/10 (LEX nr 901645) przyjął, że: "model ten zakłada, że jest to osoba należycie poinformowana, uważna, ostrożna i rozsądnie krytyczna. Taki konsument posiada umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddaje się łatwo reklamie i zawartym w niej sugestiom, przejawia pewien stopień krytycyzmu wobec reklamy. Dysponuje określonym zasobem informacji o otaczającej go rzeczywistości i potrafi to wykorzystać, dokonując analizy przekazów rynkowych. Modelowy konsument zawsze będzie charakteryzował się wymienionymi powyżej cechami, które będą występowały z różnym natężeniem. Natomiast poziom uwagi konsumenta może być niższy, w zależności od tego, jakich towarów dotyczy przedmiotowa reklama oraz w jakich okolicznościach są one nabywane. Wzorzec przeciętnego konsumenta należycie poinformowanego, uważnego i rozsądnego nie może być definiowany w oderwaniu od ustalonych - odrębnie dla każdej sprawy - warunków obrotu i realiów życia gospodarczego."

Stanowi reklamę produktu stworzenie strony internetowej, w której adresie znajduje się nazwa handlowa tego produktu, oraz na której zostały zamieszczone informacje promujące produkt [...] a następie zamieszczenie w innej zakładce informacji dotyczących chorób związanych z brakiem odpowiedniego odżywiania się. Niezależnie jednak od tego, że informacje dotyczące stanów chorobowych zamieszczone były w jednej z zakładek, rozpowszechnianie informacji było prowadzone za pomocą strony, której cała zawartość poświęcona jest temu produktowi. Przedmiotowy preparat został wprowadzony do obrotu jako żywność, dlatego sugerowanie zwalczania wirusów, nowotworów i alergii nie znajdowało uzasadnienia. Jak słusznie ustalił Sąd Wojewódzki, fakt usunięcia kwestionowanych treści ze strony internetowej, nie zwalniał spółki z odpowiedzialności za jego umieszczenie w przeszłości.

Nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stojąc na straży praworządności i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie, bowiem celem prawa żywnościowego jest szeroko rozumiana ochrona interesów rawa konsumentów. Prawo żywnościowe ma przeciwdziałać nieuczciwym lub podstępnym praktykom fałszowania żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Celem tego prawa oraz organu stojącego na straży jego przestrzegania jest ochrona konsumentów. Wartością chronioną jest tutaj interes konsumenta, a w szczególności jego prawo do dokonywania świadomego wyboru.

Postępowanie prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...] , zakończone decyzją z dnia [...] maja 2014 r., zostało przeprowadzone na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast postępowanie prowadzone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w[...] , w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego prowadzone było na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Jak wskazano wyżej przepis art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności upoważnia wojewódzkiego inspektora sanitarnego do nakładania kar pieniężnych wskazanych w art. 103 ustawy, niezależnie od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości - w niniejszym przypadku - w reklamowaniu suplementu diety. Na pewno na zasadność wymierzenia kary pieniężnej nie mogła mieć wpływu podnoszona w skardze okoliczność braku wydania decyzji przez organ powiatowy, co do obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń. Żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Niewątpliwie relewantną przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.