Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3373/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235(1)
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 6 i  par. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1072/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1072/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 896/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: PWIS) z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chorzowie (dalej: PPIS) z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia u B. P. (dalej: uczestnik postępowania) choroby zawodowej w postaci: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zobligował organy do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie normatywnej kwalifikacji schorzenia uczestnika postępowania, u którego rozpoznano głęboki niedosłuch obustronny odbiorczy poprzez uzyskanie opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (dalej: IMPiZŚ) oraz w zakresie warunków jego pracy (narażenia na hałas) w możliwie pełnym okresie zatrudnienia.

Po tym wyroku, PWIS dwukrotnie przekazywał całość sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w efekcie czego - decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], PPIS stwierdził u uczestnika postępowania chorobę zawodową, wymienioną w pozycji 21 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał się na uzyskane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy orzeczenia lekarskie: z dnia [...] września 2012 r. nr [...]Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu (dalej: WOMP) oraz z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]MPiZŚ, z których wynika, że w efekcie przeprowadzonych badań rozpoznano u uczestnika postępowania obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o lokalizacji czuciowo-nerwowej ze średnim ubytkiem UP - 85 dB, UL - 88 dB (badania przeprowadzone w WOMP w 2008 r.) oraz UP - 74 i 75 dB, UL - 82 i 81 dB (badania przeprowadzone w IMPiZŚ w 2010 r.). Odnosząc się do warunków pracy uczestnika postępowania PPIS wskazał, że był on zatrudniony w okresie od 3 września 1963 r. do 29 grudnia 2008 r. w firmie [...] S.A. z siedzibą w C. (dalej: skarżąca) na stanowisku elektromontera urządzeń i aparatury trakcji elektrycznej. Analiza zgromadzonych w sprawie dowodów (wyniki pomiarów hałasu, ustalenia dokonane u pracodawcy, protokoły kontroli, protokół konfrontacji stron) dały podstawy do uznania z wysokim prawdopodobieństwem, że pracował on w warunkach stwarzających ryzyko rozwoju uszkodzenia słuchu. W tym stanie rzeczy PPIS uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała fakt narażenia zawodowego, podkreślając w szczególności, że jedynie w ocenie uczestnika postępowania w miejscu wykonywanej przez niego pracy istniały warunki stanowiące źródło choroby zawodowej. Kontrole prowadzone przez różne organy [Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: PIS)] nie wskazywały na zagrożenie dla zdrowia wiążące się z pracą na zajmowanym przez niego stanowisku.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], PWIS utrzymał w całości zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, uznając że zostały spełnione warunki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej określone w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej: k.p.). W uzasadnieniu podniósł, że PPIS, działając zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz z decyzji PWIS, uzyskał orzeczenie uzupełniające WOMP w Sosnowcu z dnia [...] września 2012 r. nr [...], potwierdzające rozpoznanie u skarżącego choroby zawodowej oraz dokonał uzupełnienia oceny narażenia zawodowego zarówno w siedzibie zakładu, jak i analizując jego archiwalną dokumentację, w tym zapisy protokołów kontroli oraz opinii i oświadczeń współpracowników uczestnika postępowania dotyczących warunków pracy. W wyniku podjętych czynności ustalił, że na stanowisku pracy był on narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu. PWIS podzielił ustalenia organu I instancji, przywołując opinię prof. J. G. z IMPiZŚ, wyrażoną w "Lekarskiej profilaktyce zawodowych uszkodzeń słuchu" z 1994 r., w której stwierdził on, że "aby hałas mógł być realnym zagrożeniem dla narządu słuchu, musi jego poziom dźwięku wynosić co najmniej 75 dB". PWIS uznał jednocześnie orzeczenia lekarskie WOMP z dnia [...] września 2012 r. oraz IMPiZŚ z dnia [...] maja 2013 r. za uzasadnione w stopniu pozwalającym na ich przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia.

W skardze na przedmiotową decyzję skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Uchybień procesowych skarżąca upatrywała w naruszeniu: 1/ art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności w zakresie konfrontacji stron; 2/ art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. brak ustalenia, jaką pracę (czynności) wykonywał uczestnik postępowania, które czynności były wykonywane w długotrwałym narażeniu na uszkodzenie słuchu wraz ze wskazaniem obiektywnie istniejącego czasu ich trwania, na jaką normę hałasu był on eksponowany oraz jakiego typu był to hałas, pominięcie zbadania czynników pozazawodowych, które mogły spowodować chorobę, a ponadto niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, na jakich dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie; 3/ art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i tym samym stwierdzenie choroby na podstawie orzeczeń lekarskich, które nie zawierają należytego uzasadnienia oraz nieuzasadnione przyjęcie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby a sposobem wykonywania pracy. Naruszenie prawa materialnego dotyczy natomiast art. 2351 k.p. ze względu na jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu choroby zawodowej pomimo braku ustalenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.

W odpowiedzi na skargę PWIS, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po wskazaniu na wstępie materialnoprawnych przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, określonych w art. 2351 k.p. oraz sposobu ich ustalenia w trybie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych prawem orzeczeń lekarskich. W trakcie trwającego postępowania uczestnik postępowania został poddany badaniom lekarskim w dwu jednostkach orzeczniczych, które wykazały ubytki słuchu odpowiadające poziomowi określonemu w definicji choroby zawodowej wskazanej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W badaniach przeprowadzonych w styczniu 2010 r. w WOMP stwierdzono podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz: UP - 85 dB, UL - 88 dB (orzeczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]). W orzeczeniu uzupełniającym tej jednostki z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdzono obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego. Stan ten potwierdziły badania, jakim poddano uczestnika postępowania w IMPiZŚ: UP - 74 i 75 dB, UL - 82 i 81 dB (orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]). W orzeczeniu uzupełniającym ("zweryfikowanym na podstawie dokumentacji") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] rozpoznano "niedosłuch czuciowo-nerwowy obustronny" odpowiadający cechom choroby wskazanej w pozycji 21 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Nawiązując do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że dla rozpoznania przez wskazane wyżej jednostki medyczne choroby zawodowej nie ma większego znaczenia fakt, że w pierwotnych orzeczeniach przez nie sporządzonych stwierdzono brak podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby mimo ustalenia cech wskazanych w jej definicji. Jak wynika bowiem z uzasadnień tych orzeczeń, nie doszło do rozpoznania choroby słuchu z powodu braku narażenia zawodowego, która to okoliczność została poddana w wątpliwość przez orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 października 2011 r. Sąd I instancji zauważył, że ocena w kwestii braku narażenia zawodowego ma swoje źródło w informacji zawartej w "Karcie narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" (k. 2 akt administracyjnych), gdzie na s. 3 w podsumowaniu stwierdzono, że uczestnika postępowania "w całym okresie zatrudnienia na stanowisku elektromontera urządzeń i aparatury trakcji elektrycznej pracował w hałasie nie przekraczającym wartości dopuszczalnych". Z "Karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" (k. 4 akt administracyjnych) wynika analogiczna ocena, bazująca na braku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego natężenia, uzupełniona konkluzją, zgodnie z którą warunki pracy (narażenie zawodowe) nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej. Jednocześnie w sposób nie budzący wątpliwości wykazano, że w okresie 1987-2008 poziom hałasu w miejscu pracy wynosił od 70 dB do 81,5 dB. Ocena ta w dalszym postępowaniu została skorygowana z uwzględnieniem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonej w tym wyroku.

Jak bowiem wyjaśnił wówczas Sąd, organy inspekcji sanitarnej czyniąc ustalenia w kwestii narażenia zawodowego nie mogą opierać się na przekroczeniach norm określonych przez przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Wskazane tam normy mają na celu ochronę zdrowia pracowników aby oddziaływanie czynników szkodliwych w najwyższych dopuszczalnych natężeniach nie powodowało ujemnych zmian w stanie ich zdrowia. Respektowanie tych norm nie wyklucza jednak narażenia zawodowego, które zależy od wielu innych czynników, w tym zwłaszcza cech osobniczych. Ustawodawca nie wskazał normatywnie, że tylko hałas o wielkości przekraczającej dopuszczalne normy może skutkować powstaniem choroby zawodowej, podobnie jak nie określił, że hałas o poziomie niższym tej choroby wywołać nie może. Przyjmowany próg 85 dB nie ma więc wymowy prawnej i przesądzającego znaczenia. Oznacza to konieczność każdorazowego badania warunków pracy i powiązania ich ze schorzeniem, zwłaszcza wskazania ewentualnych przyczyn ubytku słuchu, jeżeli nie powstał on w wyniku działania czynników szkodliwych w miejscu pracy. Nadal wszak obowiązuje domniemanie wywołania choroby zawodowej tymi czynnikami.

Sąd I instancji podkreślił, że w warunkach niniejszej sprawy nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania prawidłowości opinii, podjętych przez uprawnionych lekarzy jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Zauważył, że organ jest związany orzeczeniem lekarskim i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Związanie organu orzeczeniem nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ocenie dowodowej w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.

Sąd I instancji nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów, które sprowadzały się do zakwestionowania tezy, że choroba rozpoznana u uczestnika postępowania została spowodowana hałasem występującym w jego miejscu pracy. Sąd podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku między warunkami pracy w warunkach narażenia, a stwierdzoną dolegliwością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, LEX nr 1216762). W razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej, obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać inną niż zawodowa etiologię choroby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2012 r., LEX nr 1139314).

W świetle powyższych uwag, Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. W jego ocenie, nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., bowiem organy rozpatrzały prawidłowo całość materiału dowodowego, nie uchybiono także art. 8 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ w trakcie postępowania wyjaśniającego należało dokonać ustaleń dotyczących przesłanek koniecznych do stwierdzenia choroby zawodowej na gruncie art. 2351 k.p., co organy uczyniły. Nie miały one natomiast obowiązku szczegółowego wyjaśniania okoliczności wskazanych przez skarżącego w skardze, w szczególności nie było ich rolą wyjaśnianie okoliczności związanych z ewentualnymi czynnikami pozazawodowymi, które mogły spowodować rozpoznane schorzenie. Ustalenia wymagało jedynie to, czy warunki pracy z wysokim prawdopodobieństwem mogły wywołać chorobę zawodową. W uzasadnieniu decyzji zostały wskazane natomiast dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 80 k.p.a. Wskazał, że orzeczenia lekarskie, aczkolwiek opatrzone lakonicznymi uzasadnieniami, trudno uznać za nienależyte. W sposób wystarczający przedstawiają bowiem okoliczności przemawiające za rozpoznaniem choroby zawodowej. Uznał ponadto, że organy zasadnie przyjęły istnienie związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby a sposobem wykonywania pracy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z:

– art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności w zakresie przeprowadzonej konfrontacji;

– art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. brak ustalenia, jaką pracę (czynności) wykonywał uczestnik postępowania, które czynności były związane z długotrwałym narażeniem na uszkodzenie słuchu wraz ze wskazaniem obiektywnie istniejącego czasu ich trwania, na jaką normę hałasu był on eksponowany oraz jakiego typu był to hałas, pominięcie zbadania czynników pozazawodowych, które mogły spowodować chorobę oraz uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku wyjaśnić okoliczności związanych z wystąpieniem ewentualnych czynników pozazawodowych, które mogły spowodować chorobę;

– art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie orzeczeń lekarskich, które nie zawierają należytego uzasadnienia oraz nieuzasadnione przyjęcie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby a sposobem wykonywania pracy;

2/ przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2351 k.p., polegające na stwierdzeniu choroby zawodowej pomimo braku ustalenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zauważył, że w oparciu o pierwotne orzeczenia lekarskie WOMP i IMPiZŚ nie rozpoznano u uczestnika postępowania choroby zawodowej narządu słuchu. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego wskazane jednostki orzecznicze uznały, że zgodnie z nowymi danymi dotyczącymi narażenia zawodowego na hałas przedstawionymi przez PPIS, uczestnik postępowania w okresie 1963-2008 pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu. Uzupełniające orzeczenia lekarskie Sąd uznał za uzasadnione w stopniu pozwalającym na oddalenie skargi, lecz w ocenie skarżącego orzeczenie lekarskie będące podstawą wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową nie wyjaśnia w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn stwierdzonej choroby. Nie zostało ono rzeczowo i przekonująco uzasadnione, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego orzeczono o chorobie zawodowej, mimo wcześniejszego odmiennego stanowiska. Ponadto zarówno PWIS, jak i Sąd, nie odnieśli się do zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności samej treści orzeczenia do zebranego materiału dowodowego. Sąd nie poddał również ocenie przedmiotowego orzeczenia jak każdego dowodu w sprawie, a jedynie lakonicznie stwierdził, że "orzeczenia lekarskie, aczkolwiek opatrzone lakonicznymi uzasadnieniami, trudno uznać za nienależyte".

W ocenie skarżącej, Sąd naruszył art. 2351 k.p. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ustalenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że schorzenie spowodowane zostało działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy i uznanie, że dla stwierdzenia choroby zawodowej nie jest konieczne wykazanie dowodu stwierdzającego ten fakt w sposób obiektywny. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie, utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dla stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu nie jest wymogiem koniecznym, aby hałas w środowisku pracy był hałasem ponadnormatywnym, lecz przyjmuje się także, że w każdym przypadku konieczne jest wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę. W ocenie skarżącej, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że schorzenie spowodowane zostało bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i stanowi jedynie hipotetyczne założenie. Sąd pominął natomiast argumenty skarżącej, że jedynym czynnikiem wyrażonej subiektywnie przez uczestnika postępowania oceny warunków środowiska pracy jest jego emocjonalny stosunek do źródła pochodzenia i stopnia natężenia hałasu, który jednak jak wykazała przeprowadzona konfrontacja znacznie odbiegał od opinii innych pracowników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 2351 k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z przytoczonego przepisu wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstaniem choroby, a warunkami, w jakich badany świadczył pracę (czynnikami tzw. "narażenia zawodowego") ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z punktu widzenia art. 2351 k.p. nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku pomiędzy warunkami pracy, a stwierdzoną dolegliwością. Ustawodawca w omawianym przepisie posłużył się bowiem alternatywą: "bezspornie" lub z "wysokim prawdopodobieństwem", co oznacza, że w konkretnym przypadku stwierdzenie przez organ wystąpienia czynnika szkodliwego w miejscu pracy, skutkującego powstaniem choroby zawodowej, niekoniecznie oznacza, że okoliczność ta musi być potwierdzona bezspornym dowodem. Stwierdzenie z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia jednocześnie organ z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby. Ustalenie istnienia tego związku jest równoznaczne z brakiem możliwości wykluczenia dominującego wpływu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na powstanie choroby, wymienionej w wykazie chorób zawodowych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2502/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 748/12, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 708/14, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1943/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie ich rozpoznawania określa rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (§ 1 ust. 1 pkt 3 i 4). Zgodnie z § 8 ust. 1, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Postępowanie przed medycznymi jednostkami orzeczniczymi jest dwuinstancyjne (§ 7 ust. 1-2). Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Zauważyć również należy, że w świetle przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania - w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) - co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie też do art. 107 § 3 k.p.a., podjęta przez te organy decyzja kończąca sprawę powinna zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

W warunkach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działalności organów PIS w zakresie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania jest prawidłowa. Organom tym nie można zarzucić bowiem naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy faktu ekspozycji uczestnika postępowania na hałas w środowisku pracy stwarzający ryzyko powstania choroby zawodowej. Zarzuty podniesione w tym zakresie nie są zasadne.

Wskazać należy, że z dokonanej przez organy Inspekcji Sanitarnej oceny warunków pracy uczestnika postępowania, zweryfikowanej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 896/10, wynika, że w całym okresie zatrudnienia na jego stanowisku pracy występował czynnik szkodliwy dla zdrowia w postaci hałasu, którego najwyższy poziom w latach, z których dostępne są wyniki przeprowadzonych pomiarów co do zasady nie przekraczał najwyższego dopuszczalnego natężenia (85 dB) - zdarzały się jednak prace krótkotrwałe, podczas których hałas osiągał poziom ok. 100 dB (k. 26 akt administracyjnych - Uzupełnienie do Karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, k. 27 i k. 39 - pisma PPIS z dnia 13 lutego 2012 r. i z dnia 7 lutego 2013 r. opisujące wyniki analizy archiwalnej dokumentacji zakładu pracy uczestnika postępowania w zakresie poziomu hałasu). Dodatkowo zauważyć należy, że z protokołu sporządzonego w trakcie konfrontacji (k. 43 akt administracyjnych) wynika, że jej uczestnicy zgodnie uznali, że w starej siedzibie Nawijalni Silników Elektrycznych (do października 1982 r.), skąd brak jest pomiarów hałasu, panowały gorsze warunki, jeśli chodzi o narażenie na hałas, a jego poziom na pewno był wyższy niż w nowej Nawijalni, co w istocie potwierdza stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który stwierdził, że z doświadczenia życiowego i zawodowego wynika, iż w dawnych latach urządzenia i stosowane środki ochrony odbiegały od standardów obecnych, dlatego też za wątpliwy uznał wniosek organów o podobieństwie poziomu natężenia hałasu w latach 60-tych i następnych do poziomu ustalonego w latach 1987, 2003-2008 (od 70 dB do 81,5 dB). Podkreślić ponadto należy, że w toku uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono również bardziej precyzyjnie warunki, w jakich wykonywana była praca w siedzibie starej i nowej Nawijalni Silników Elektrycznych, czyli w miejscach gdzie pracował uczestnik postępowania, i jej wpływ na poziom emitowanego hałasu, na który narażeni byli znajdujący się w tych pomieszczeniach pracownicy (k. 26, k. 27. i k. 43 akt administracyjnych).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że w warunkach niniejszej sprawy organy w zakresie swojej właściwości prawidłowo wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak jest jednocześnie przesłanek świadczących o pominięciu któregokolwiek z zebranych dowodów, w tym pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wynikających z protokołu sporządzonego w trakcie konfrontacji. Wyrażona w jej trakcie subiektywna opinia jednego z pracowników, zgodnie z którą "w Starej Nawijalni nie byli pracownicy narażeni na hałas, który mógł spowodować uszkodzenie słuchu", oparta na fakcie "że to schorzenie nie występowało u innych pracowników", nie ma bowiem waloru opinii biegłego, która mogłaby podważyć obiektywne ustalenia co do poziomu hałasu oparte na wynikach przeprowadzonych pomiarów oraz wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się w odniesieniu do czynników fizycznych - rodzaj czynnika, wartość natężeń i średni czas narażenia zawodowego. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 4, w przypadku, gdy postępowanie dotyczy byłego pracownika, ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 k.p., przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 2981 k.p. przez pracodawców i jednostki organizacyjne PIS. W warunkach niniejszej wszystkie okoliczności niezbędne do przeprowadzenia tej oceny w zakresie określonym w formularzu Karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, w tym w przedmiocie charakterystyki wykonywanej pracy, czynnika, wskazanego jako przyczynę choroby oraz okresu narażenia zawodowego na ten czynnik, zostały przez organy ustalone i znalazły odzwierciedlenie w sporządzonej Karcie (k. 2 i 4 akt administracyjnych) oraz jej Uzupełnieniu (k. 26). W konsekwencji, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w toku tego postępowania nie było potrzeby szczegółowego ustalania - jak chciałaby tego skarżąca - jakie konkretnie czynności wykonywał uczestnik postępowania związane z długotrwałym narażeniem na uszkodzenie słuchu wraz ze wskazaniem obiektywnie istniejącego czasu ich trwania, na jaką normę hałasu był on wówczas eksponowany oraz jakiego typu był to hałas. W szczególności zaś, organ nie miał obowiązku badać okoliczności związanych z wystąpieniem ewentualnych czynników pozazawodowych, które mogły spowodować chorobę w sytuacji, gdy warunki pracy wskazywały na jej zawodową etiologię, a lekarze jednostek orzeczniczych I i II stopnia, po ponownej analizie okoliczności niniejszej sprawy, w kolejnych orzeczeniach potwierdzili, że ubytek słuchu u uczestnika postępowania spowodowany został hałasem.

Wbrew zatem zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w zakresie narażenia zawodowego uczestnika postępowania jest wyczerpujący i należycie oceniony, co znalazło swoje odzwierciedlenie w prawidłowo podjętym rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie spełnia normatywne wymogi. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji błędnej oceny w zakresie dochowania przez organy administracyjne wymogów wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a. Podstawa kasacyjna w zakresie w jakim opiera się na tych zarzutach nie jest zatem usprawiedliwiona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. na wstępie stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, które ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., w toku postępowania podlega ocenie na takich samych zasadach jak inne zgromadzone w sprawie dowody. Organy orzekające w przedmiocie choroby zawodowej mają zatem obowiązek skontrolować, czy wydane orzeczenie lekarskie wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz czy jest rzeczowo i przekonywająco uzasadnione. Orzeczenie lekarskie w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw jest co do zasady wiążące dla organów PIS. Organy te nie mogą jednak oprzeć rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, którego uzasadnienie jest zbyt lakoniczne i nie wyjaśnia w sposób przekonywający przyczyn zajęcia określonego stanowiska. W takiej sytuacji, organ, dążąc do poznania prawdy obiektywnej, zobowiązany jest podjąć, opisane w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, czynności zmierzające do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego.

W warunkach niniejszej sprawy czynności takie zostały podjęte. W wykonaniu wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zawartych w wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 896/10, po uprzednim uzupełnieniu przez organy materiału dowodowego w zakresie pracy uczestnika postępowania w narażeniu zawodowym, PPIS zwrócił się do WOMP i IMPiZŚ o ponowną analizę dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom podniesionych przez skarżącą, nie można przyjąć że podjęte przez te jednostki orzeczenia nie są wystarczająco uzasadnione. O wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego nie decyduje bowiem tylko obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy. W warunkach niniejszej sprawy, jednostki orzecznicze obydwu stopni w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego za zasadne uznały zmianę dotychczasowych orzeczeń i rozpoznały u uczestnika postępowania chorobę z pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Przyczyny takiego rozpoznania WOMP bardzo szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] września 2012 r. nr [...], natomiast IMPiZŚ - w sposób bardziej zwięzły w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Jak wskazano w orzeczeniu WOMP, w toku poprzedniej oceny nie uznano zawodowej etiologii schorzenia słuchu z uwagi na brak potwierdzonego narażenia zawodowego. Obecnie - jak wskazał orzekający lekarz - w świetle nowych ustaleń PPIS, biorąc pod uwagę wyniki badań audiologicznych, wrażliwość osobniczą uczestnika postępowania oraz impulsowy charakter czynnika szkodliwego, po wnikliwej analizie dokumentacji medycznej, nie znajdując innych przyczyn stwierdzonej patologii słuchu, uznano, że istnieją podstawy by z przeważającym prawdopodobieństwem stwierdzić zawodową etiologię słuchu i rozpoznać chorobę zawodową w postaci obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu o lokalizacji czuciowo-nerwowej spowodowanego hałasem. Podobnie w orzeczeniu IMPiZŚ stwierdzono, że analiza nowej oceny warunków pracy uczestnika postępowania przedstawionej przez PPIS, w oparciu o którą przyjąć należy, że badany pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu oraz dokumentacji medycznej i ocena stanu narządu słuchu uzasadnia zmianę orzeczenia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i rozpoznanie choroby zawodowej. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. uznać należy za niezasadny.

Stwierdzić jednocześnie należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w warunkach niniejszej sprawy na ocenę prawidłowości orzeczeń lekarskich nie wpływa istotnie fakt, że w pierwotnych orzeczeniach obydwie jednostki orzecznicze nie rozpoznały u uczestnika postępowania przedmiotowej choroby zawodowej. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji pierwotnie nie doszło do rozpoznania choroby słuchu z powodu uznania braku narażenia zawodowego, która to okoliczność, a w istocie prawidłowość jej ustalenia została poddana w wątpliwość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 896/10. Sąd ten stanął wówczas na stanowisku, że brak przekroczenia w środowisku pracy najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia nie oznacza, że w środowisku pracy nie ma narażenia zawodowego, które mogłoby spowodować ujemne zmiany w stanie zdrowia pracownika. Respektowanie tych norm przez pracodawcę nie wyklucza bowiem narażenia zawodowego, które zależy od wielu innych czynników, w tym zwłaszcza cech osobniczych pracownika. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już bowiem pogląd, zgodnie z którym dla stwierdzenia choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, nie jest wymogiem koniecznym, aby w środowisku pracy osoby badanej hałas był hałasem ponadnormatywnym. Nie jest bowiem wykluczone, że ubytek słuchu u takiej osoby może powstać także w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekroczone, gdyż znaczenie może mieć osobnicza wrażliwość na działanie hałasu jako czynnika szkodliwego dla zdrowia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 37/11, i z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 918/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednocześnie należy, że w każdym przypadku, dla stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające jedynie wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę. Warunkiem koniecznym jest rozpoznanie choroby zawodowej przez właściwą jednostkę orzeczniczą, która potwierdzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy warunkami pracy, a stanem zdrowia badanego. W warunkach niniejszej sprawy, w toku ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, jednostki orzecznicze obydwu stopni potwierdziły ten związek, stwierdzając, że istnieją podstawy by z przeważającym prawdopodobieństwem stwierdzić u uczestnika postępowania zawodową etiologię słuchu.

W tych okolicznościach, Sąd I instancji słusznie uznał, że w warunkach niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że rozpoznana u uczestnika postępowania choroba została z wysokim prawdopodobieństwem spowodowana działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 2351 k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznać należy tym samym za nieuzasadnioną.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w ramach podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna, nie okazały się usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.