Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1325/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 86, art. 95 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 466/16 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 466/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. – decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012.

Organ stwierdził, że posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku był M. W., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału swoich gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji bezpośrednich. Organ wskazał, że akt oskarżenia przeciwko m.in. S. M., który wpłynął do organu z Sądu Okręgowego w Zielonej Górze w sprawie o sygn. akt [...], dotyczył wyłudzenia przez skarżącą dopłat unijnych w latach 2004-2011, zaś śledztwo w sprawie usiłowania wyłudzenia przez nią płatności za rok 2012 zostało umorzone. Rozpatrując wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, organ uwzględnił materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania karnego, albowiem materiał ten ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu, działanie skarżącej wyczerpało przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16). Organ wskazał, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, nie prowadziła na nich działalności, a zatem nie była producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych i nie była uprawniona do uzyskania płatności.

W związku z odwołaniem S. M. od powyższej decyzji, Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przesłuchanie strony i świadków na okoliczność posiadania przez stronę gruntów zgłoszonych do płatności. Wobec kilkukrotnego niestawiennictwa strony na wezwania w celu złożenia zeznań, co było usprawiedliwiane złym stanem zdrowia, organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień na piśmie oraz przedstawienia dowodów w zakresie prawa własności i posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie wypełniła przesłanek, na podstawie których przyznawane są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania dotacji do gruntów rolnych, działania wnioskodawczyni skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku był M. W., który nimi zarządzał. Organ stwierdził, iż zeznania świadków uzyskane w toku prowadzonego postępowania prokuratorskiego i sądowego potwierdzają fikcyjne prowadzenie działalności rolniczej przez S. M., w celu uzyskania przez M. W. płatności obszarowych do gruntów rolnych w zwiększonej wysokości. Zatem w ocenie organu w sprawie zastosowanie znajduje art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Rozdzielenie znacznego areału gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego M. W. w celu zadeklarowania tego gruntu w wielu wnioskach złożonych przez podstawione osoby fizyczne oraz utworzone spółki wskazuje na zamiar obejścia obowiązujących przepisów prawa w celu uzyskania zwiększonych dotacji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 75 § 1 k.p.a.), organ wskazał, że skoro zeznania świadków uzyskane w toku postępowania prokuratorskiego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, organ był uprawniony do wzięcia ich pod uwagę. Dodał, że przywołany w uzasadnieniu akt oskarżenia nie był bezpośrednim dowodem, na którym oparto ustalenia faktyczne, a były nim przede wszystkim zeznania świadków, którym przypisano walor wiarygodności dowodowej. Wynika z nich, że wszystkie grunty deklarowane we wnioskach przez fikcyjnych użytkowników są własnością M. W. lub osób ściśle z nim powiązanych. Z gruntów deklarowanych do płatności przez S. M. tylko ułamek z ogólnej powierzchni 132,30 ha należał do niej (tj. działka nr 3/1). Przy czym kwestia własności nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla ustalenia prawa do dopłat. Istotny jest bowiem fakt sztucznego dzielenia posiadanych gruntów przez M. W. Organ podkreślił, że skarżąca nie była posiadaczem gruntu zadeklarowanego do płatności, ponieważ grunty te w rzeczywistości były jedynie składową ponad 1000-hektarowego areału ziemi będącego w posiadaniu M. W.

Odnosząc się do postanowienia Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli z dnia [...] lutego 2014 r., którym organ dochodzeniowy umorzył śledztwo w sprawie usiłowania wyłudzenia środków finansowych za rok 2012 przez S. M., organ wskazał, iż dokument ten nie jest wiążący dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kierownik BP ARiMR był zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie stanu faktycznego sprawy w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Organ zauważył ponadto, że S. M., pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów, nie stawiła się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania gruntów. Skarżąca nie wykazała, że ponosiła w swoim imieniu nakłady na prowadzenie działalności rolniczej oraz czerpała z tego tytułu korzyści. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę S. M., Sąd I instancji wskazał, że jednym z koniecznych warunków uzyskania jednolitej płatności bezpośrednich jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha, na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Przesłanka posiadania nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności; konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania organ nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej, przy czym nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a. (art. 7 i art. 77), które wobec szczególnej regulacji nie znajdują w sprawie zastosowania. W art. 3 ustawy o płatnościach ustawodawca odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Zatem w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W związku z tymi wątpliwościami co do okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanych płatności organ wzywał skarżącą w celu jej przesłuchania, jednak pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów skarżąca nie stawiła się. Organ również pisemnie zwrócił się do skarżącej o złożenie na piśmie wyjaśnień, jednak strona nie podjęła współdziałania z organem. Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił, że składając wniosek o przyznanie płatności, skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych w tym wniosku działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Ponadto, z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca nie była posiadaczem deklarowanych do dopłat gruntów, nie prowadziła na nich działalności rolniczej i nie posiadała wiedzy na ten temat. Część działek, które skarżąca zadeklarowała do płatności bezpośrednich we wniosku na 2012 r. w latach poprzednich były deklarowane przez T. S. i P. S., którzy przesłuchani w postępowaniu karnym jednoznaczenie zeznali, że nie prowadzili działalności rolniczej na deklarowanych gruntach, nie uprawiali ich, a ich rola polegała na podpisywaniu umówi z M. W. (dzierżawy lub nabycia działek) oraz podpisywania wniosków o płatności. Okoliczności te dały organom uzasadnione podstawy do zweryfikowania oświadczeń skarżącej o przejęciu posiadania tych działek, które wcześniej były dzierżawione i deklarowane jako własne do dopłat przez T. S. i P. S.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji niewykazania przez stronę podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności (tj. posiadania działek i prowadzenia na nich dziuałalności rolniczej) zbędne było badanie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji złożyła S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami adminisatrcyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie:

przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań strony skarżącej S. M., w sytuacji gdy wymieniona w sposób wyczerpujący usprawiedliwia swoje niestawiennictwo i wniosła o. wyznaczenie innego terminu przesłuchania.

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie [...] oraz protokołu z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie [...].

- postanowienia Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z zawiadomienia ARiMR o popełnieniu przestępstwa wyłudzenia płatności za 2012 r. z powodu braku przestępstwa, w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.

naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zaakceptowanie przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności bezpośrednie byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie, czy wnosząca skargę kasacyjną posiadała grunty rolne deklarowane do płatności bezpośrednich na rok 2012 i czy w związku z tym prowadziła na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wyników kontroli na miejscu, dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt [...] oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że S. M. nie była de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadziła na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań złożonych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (M. C., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli w "posiadanie" gruntów rolnych oraz w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane. Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania.

Dodatkowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy też zauważyć, że w niektórych przypadkach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw".

Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, sąd nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze w sprawach o sygn. akt [...] i [...] i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z [...] lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo, odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W.. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności bezpośrednich musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).