Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c),  art. 145 par. 3,200,205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1,16 par. 1,156 par. 2, 7,77 par. 1,107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r., nr (...) i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "organ/Minister") decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowanej przez adwokata D. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji/Wojewoda") z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem od M. B. i F. B. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 6 sierpnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 2 grudnia 2010 r., Skarżąca jako następca prawny M. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] czerwca 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] – utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra z [...] grudnia 2020 r., nr [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...]. Organy wskazały, że wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz ustalenia odszkodowania za nią dokonano w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Organy wyjaśniły przy tym, że poszukiwania akt sprawy wywłaszczeniowej przyniosły jedynie połowiczny sukces, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów archiwalnych. Ponad czterdziestoletni upływ czasu od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwia zatem, w ocenie organów, skuteczne ustalenie szczegółowych danych, w tym poprzez ewentualne zeznania świadków lub przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Na podstawie analizy posiadanych części akt sprawy wywłaszczeniowej organy ustaliły jednak, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot uprawniony. W ocenie organów wywłaszczenie na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa [...] w [...] miało służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczeństwa, takich jak dostęp do instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych i gazowych, a więc spełniało przesłankę użyteczności publicznej. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika natomiast, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdzała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] października 1973 r., nr [...] wydana przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [...]. Choć nie został odnaleziony egzemplarz ww. decyzji realizacyjnej, to jednak na jej istnienie wskazuje oprócz uzasadnienia kwestionowanej decyzji także wniosek o wywłaszczenie. Następnie organy wyjaśniły, że w aktach wywłaszczeniowych znajduję się oświadczenie M. B. złożone do protokołu w dniu [...] lipca 1975 r., w którym wyjaśniła, że jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości i znana jest jej treść pisma pertraktującego oraz, że wyraziła zgodę na sprzedaż swojej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wcześniejsze wejście na teren nieruchomości przez inwestora przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Wobec powyższego, zdaniem organów, z uwagi na fakt, że rokowania o dobrowolne nabycie przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu (z powodu braku założonej księgi wieczystej) wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] z [...] lipca 1975 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Wniosek ten dotyczył nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Organy wskazały przy tym, że w aktach archiwalnych nie zachował się egzemplarz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działki nr [...]. Z kolei z protokołu rozprawy dotyczącej działki nr [...] przeprowadzonej [...] października 1975 r. wynika, że na rozprawę stawiła się współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, M. B. Mimo prawidłowego zawiadomienia na rozprawę nie stawił się drugi właściciel, F. B. Obecna na rozprawie współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jej współwłasność oraz F. B., będącego następcą prawnym W. B. M. B. oświadczyła, że utrzymuje się wyłącznie z rolnictwa, natomiast F. B. jest rzemieślnikiem. W aktach archiwalnych nie zachował się natomiast protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dotyczącej działki nr [...]. Odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego, organ podniosły, że niemożność odszukania przez organ nadzoru określonego dokumentu nie oznacza, że nie został on wytworzony, w szczególności że na okoliczność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem działek nr [...] wskazuje zachowany operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 1975 r. na potrzeby tego właśnie postępowania.

Oceniając z kolei, czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało przyznane w prawidłowej wysokości, organy uznały, że chociaż biegły nie brał bezpośredniego udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, który w aktach sprawy się znajduję. Organy wskazały w tym zakresie opinie szacunkowe z [...] października 1974 r. oraz z [...] sierpnia 1975 r. sporządzone przez inż. Z. R., rzeczoznawcę do spraw rolnych z listy Wojewody [...]. Ponadto, oba operaty szacunkowe zostały sporządzone jeszcze przed rozprawą wywłaszczeniowo- odszkodowawczą, a zatem wszyscy wywłaszczani współwłaściciele nieruchomości mieli możliwość zapoznania się z nimi przed wydaniem kwestionowanej decyzji oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Organy wyjaśniły, że cena sprzedaży nieruchomości ustalona została na podstawie m.in. zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7 poz. 54), zgodnie z którym cena 1 ha gruntów ornych klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36.000 zł. Biegły obowiązującą stawkę 3,60 zł za 1 m2 w stosunku do części gruntu stanowiącego własność M. B. zwiększył do 18 zł za 1 m2 (jako osobie utrzymującej się z rolnictwa), natomiast w stosunku do części F. B. do 14,40 zł za 1 m2, co sumarycznie dało, po przemnożeniu przez powierzchnię i w rozbiciu na przypadające udziały w całości wywłaszczonego gruntu ([...] m2) – kwotę [...] zł, z której M. B. przypadło [...] zł, a F. B. [...] zł. Tak wyliczone odszkodowanie zostało przyznane w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r. W związku z powyższym organy uznały, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób prawidłowy. Organy odnotowały, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowali wysokości ustalonego odszkodowania oraz nie wnieśli odwołania od kontrolowanej decyzji.

Uwzględniając powyższe organy obu instancji uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...], nie jest obarczona jakąkolwiek wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Minister z [...] grudnia 2020 r. wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] w całości, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast:

1) bezzasadne przyjęcie, że rozbudowa Przedsiębiorstwa [...] w [...] miała obejmować również działkę nr [...] w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczeństwa i rozbudowa przedsiębiorstwa na tej działce wypełniała przesłankę użyteczności publicznej, jak również, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] października 1973 r., nr [...] potwierdzała niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej działki, w sytuacji gdy:

- decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] października 1973 r., nr [...] nie została odnaleziona, w związku z czym nie sposób zweryfikować, czy w ogóle istniała, a jeśli tak, to czy obejmowała w swojej treści działkę nr [...],

- wniosek wywłaszczeniowy z 11 lipca 1975 r., którego powyższa decyzja była rzekomo załącznikiem, dotyczył jedynie działki nr [...] i wskazywał jedynie na potrzebę rozbudowy przedsiębiorstwa wnioskodawcy na tej działce, nie zaś na działce nr [...],

- w pisemnym uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1975 r. organ wywłaszczeniowy również nie wskazał, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny obejmowała także działkę nr [...], a wręcz wprost posługuje się pojęciem jednej zawnioskowanej nieruchomości (nieruchomość zawnioskowana do wywłaszczenia jest niezbędna pod rozbudowę), stąd też

- z powołanych przez organ w/w dokumentów nie sposób nawet pośrednio wywnioskować zasadności wywłaszczenia działki nr [...] pod kątem istnienia względem tej działki przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a zgromadzony materiał dowodowy całkowicie wyklucza możliwość przyjęcia takiej zasadności, skoro nawet sam wnioskodawca o takie wywłaszczenie wówczas nie wnioskował i nie wskazywał na potrzebę rozbudowy swojego przedsiębiorstwa na działce nr [...];

2) bezzasadne przyjęcie, że zostało przeprowadzone postępowanie ofertowe względem działki [...] - w sytuacji gdy z protokołu z [...] lipca 1975 r. wprost wynika, że rozmowy dotyczyły jedynie działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz jej ewentualnej sprzedaży za kwotę [...] zł i brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które chociażby uprawdopodabniały, że podobne rokowania były prowadzone względem działki nr [...] i na taką okoliczność nie wskazała także M. B. podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] października 1975 r.,

- w związku z czym ustalenia organu w powyższym zakresie poczynione tylko w oparciu o przedmiotowych protokół z [...] lipca 1975 r. są całkowicie pozbawione podstaw; ani ten dowód, ani też żaden inny nie wskazują na przeprowadzenie rokowań względem działki nr [...], a wydanie decyzji wywłaszczeniowej względem tej działki bez przeprowadzenia rokowań stanowiło rażące naruszenie procedury wywłaszczeniowej, które już winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

3) nieuzasadnione przyjęcie, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu i prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego względem działki nr [...], w sytuacji gdy:

- w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest zawiadomień dotyczących działki nr [...], zaś strony zostały jedynie zawiadomione, a nawet wprowadzone w błąd, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy jedynie działki nr [...],

- operat szacunkowy z [...].08.1975 r. został sporządzony i załączony do akt sprawy [...] jeszcze przed sporządzeniem i przesłaniem do stron zawiadomień z [...] września 1975 r. i [...] października 1975 r., w związku z czym nie było żadnego logicznego uzasadnienia by o fakcie wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem działki nr [...] zawiadamiać właścicieli jakimiś odrębnymi zawiadomieniami, czy w odrębnym postępowaniu jeżeli decyzja wywłaszczeniowa względem obu działek miała zapaść w sprawie [...];

4) nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa względem działki nr [...] została wydana po przeprowadzeniu rozprawy, w sytuacji gdy:

- ani rozprawa z 30 września 1975 r., ani też rozprawa z 28 października 1975 r. nie dotyczyły działki nr [...] (z protokołów tych rozpraw wprost wynika, iż sprawa dotyczy jedynie działki nr [...]) i w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek innego dowodu wskazującego na to, że została przeprowadzona jakaś inna rozprawa i by dotyczyła ona działki nr [...],

- z decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, iż zapadła ona po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 października 1975 r. i w swojej treści nie wskazuje ona na żadną inną przeprowadzoną rozprawę, która mogłaby dotyczyć działki nr [...],

- co - wbrew konstatacji zaskarżonej decyzji - nie tylko świadczy o tym, że decyzja wywłaszczeniowa względem działki nr [...] zapadła bez przeprowadzenia rozprawy, ale przede wszystkim - biorąc pod uwagę cały pozostały materiał dowodowy - potwierdza, że względem przedmiotowej działki w ogóle nie zostało przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe i działka ta po prostu została jedynie zamieszczona w sentencji decyzji wywłaszczeniowej;

5) nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania wywłaszczeniowego biegły został powołany przez organ wywłaszczeniowy celem ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, w sytuacji gdy z treści operatu szacunkowego z [...] sierpnia 1975 r., który był podstawą przyjęcia kwot odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej wprost wynika, iż operat ten został sporządzony na zlecenie wnioskodawcy Przedsiębiorstwa [...] w [...], nie zaś na zlecenie organu wywłaszczeniowego - w związku z czym operat ten nie spełniał wymogu z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej;

6) nieuzasadnione przyjęcie, że brak wysłuchania biegłego na rozprawie nie miał wpływu na treść decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy:

- operat szacunkowy z [...] sierpnia 1975 r. dotyczył działek nr [...],

- strony zawiadomieniem z 20 października 1975 r. zostały wprowadzone w błąd, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy jedynie działki nr [...],

- zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 28 października 1975 r. zostało dokonane przez organ w taki sposób, że strony nie miały możliwości wcześniejszego przed rozprawą zapoznania się z operatem szacunkowym z [...] sierpnia 1975 r., który znacząco różnił się od tego znanego stronom operatu z [...] października 1974 r. dotyczącego wyłącznie działki nr [...],

- stąd też brak wysłuchania biegłego na rozprawie miał istotny wpływ tak na bieg samego postępowania wywłaszczeniowego, jak i na treść decyzji wywłaszczeniowej, gdyż przed jej wydaniem strony w ogóle nie miały możliwości powzięcia wiedzy, że aktualny operat szacunkowy z [...] sierpnia 1075 r. dotyczy także działki nr [...], a w konsekwencji, że decyzja końcowa może dotyczyć również tej działki, nie mogły więc na etapie postępowania wywłaszczeniowego w ogóle podjąć obrony przed wywłaszczeniem przedmiotowej działki i zostały tego prawa całkowicie pozbawione;

7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] i przyjęciu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy zarówno działania wnioskodawcy przed zgłoszeniem wniosku o wywłaszczenie, jak również następnie całe postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w sposób całkowicie uniemożliwiający powzięcie przez właścicieli wywłaszczanych nieruchomości wiedzy, iż decyzja wywłaszczeniowa będzie dotyczyć także działki nr [...] (o prawie siedmiokrotnie większej powierzchni aniżeli działka nr [...]), a to przez rażące naruszenie przez organ wywłaszczeniowy:

- art. 7 i 8 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na wydaniu decyzji wywłaszczeniowej względem działki nr [...] bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie oraz w zakresie nieobjętym wnioskiem o wywłaszczenie, który to wniosek dotyczył wyłącznie działki nr [...] i w ogóle nie dotyczył działki nr [...],

- art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na przyjęciu niezbędności wywłaszczenia działki nr [...], podczas gdy załączony do wniosku o wywłaszczenie plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z [...] października 1973 r., nr [...] dotyczył jedynie działki nr [...] i organ wywłaszczeniowy nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku okoliczności wskazujących na niezbędność wywłaszczenia działki nr [...] i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów, a zwłaszcza okoliczności takie w ogóle nie wynikają z pisemnego uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, która w swojej treści nie wskazuje ani na to, że działka nr [...] była objęta planem realizacyjnym, ani też, że była ona wnioskodawcy niezbędna do rozbudowy przedsiębiorstwa,

- art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na wydaniu decyzji wywłaszczeniowej względem działki nr [...] podczas gdy wnioskodawca nie przeprowadził odnośnie tejże działki żadnych rokowań z jej właścicielami - co samo w sobie zgodnie z aktualna linią orzeczniczą NSA stanowi rażące naruszenie prawa,

- art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na zawiadomieniu zainteresowanych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości o rozprawie wyznaczonej na dzień 28 października 1975 r., a także wyznaczenie jej terminu i przeprowadzenie w sposób pozbawiający tych zainteresowanych prawa do wcześniejszego przejrzenia akt i zapoznania się z wnioskiem o wywłaszczenie wraz załącznikami (zawiadomienie było datowane na 20 października 1975 r. z kolei termin rozprawy został wyznaczony już na dzień 28 października 1975 r.), a w szczególności w sposób uniemożliwiający powzięcie przez nich wiedzy, iż do sprawy został przedłożony sporządzony na zlecenie wnioskodawcy operat szacunkowy z [...] sierpnia 1975 r. dotyczący także działki nr [...] - co całkowicie pozbawiło właścicieli, a w szczególności M. B. obrony swoich praw przed wywłaszczeniem tejże działki, jak również możliwości kwestionowania wyceny działki nr [...],

- art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na nie przeprowadzeniu rozprawy dotyczącej działki nr [...] i nieuzasadnionym wydaniu decyzji wywłaszczeniowej względem tej działki, co potwierdza także treść decyzji wywłaszczeniowej, z której wynika jednoznacznie, iż przed jej wydaniem została przeprowadzona jedynie rozprawa w dniu 28 października 1975 r., która jak wynika z treści protokołu dotyczyła wyłącznie działki nr [...], oraz nie powołaniu przez organ wywłaszczeniowy w toku postępowania wywłaszczeniowego biegłego celem ustalenia wartości wywłaszczanych nieruchomości, nie wysłuchanie opinii takiego biegłego na rozprawie i oparcie decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie o prywatny operat szacunkowy z [...] sierpnia 1975 r. sporządzony na zlecenie wnioskodawcy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż biorąc pod uwagę w/w inne rażące uchybienia organu wywłaszczeniowego, takie działanie organu wprowadziło właścicieli (a w szczególności M. B.) w błąd, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy wyłącznie działki nr [...], a w konsekwencji także pozbawiło tych właścicieli możliwości obrony swoich praw przed wywłaszczeniem działki nr [...], gdyż gdyby organ wywłaszczeniowy należycie powołał biegłego, a następnie wysłuchał go na rozprawie, poprzedniczka prawna skarżącej – M. B., miałaby możliwość powzięcia wiedzy, że przedmiotem wywłaszczenia oraz decyzji końcowej może być także działka nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Następnie odnieść się trzeba do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

Ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być zatem niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto - skoro postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - to niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach, określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 (Dz. U. z 2015, poz. 702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w zakresie działki nr [...] nie zostało wykazane, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] orzekająca o jej wywłaszczeniu za odszkodowaniem, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 15, 21 i 23 ustawy wywłaszczeniowej, stanowiących podstawę materialnoprawną przejęcia przedmiotowego gruntu i kwestionowanej nadzorczo decyzji. W ocenie Sądu, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w powyższym zakresie (dotyczącym działki nr [...]) zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga bowiem od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. Co istotne w tej sprawie, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast, w zakresie dotyczącym działki nr [...], nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi, które skupiają się w głównej mierze na próbie wykazania, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło w istocie wyłącznie działki nr [...], z pominięciem działki nr [...], która ostatecznie została jednak wywłaszczona z naruszeniem reguł przewidzianych przepisami ustawy wywłaszczeniowej – zarzuty skargi w zakresie naruszenia procedury wywłaszczenia działki nr [...] należy uznać za chybione. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1975 r. a więc z orzeczeniem wydanym prawie pół wieku temu – na co słusznie zwróciły uwagę organy. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi powinna być zatem na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Decydujące znaczenie należy przypisywać oczywistości naruszenia prawa. Z treści kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 1975 r. oraz sporządzonych w tej sprawie operatów szacunkowych, w szczególności z [...] sierpnia 1975 r., niewątpliwie wynika, że przedmiotem wywłaszczenia była działka nr [...]. Wątpliwości Sądu budzi jedynie kwestia procedury poprzedzającej wywłaszczenie działki nr [...], o czym szerzej będzie mowa w dalszej części uzasadnienia niniejszego wyroku.

Wskazać należy, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej uzależniał wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od uprzedniego wystąpienia do właściciela nieruchomości, o jej dobrowolne odstąpienie. Złożony wniosek o wywłaszczenie, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej, wymagał wskazania m.in. wyników rokowań z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej przez wnioskodawcę albo wskazania przeszkód do ich przeprowadzenia. Samo zaś wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). O wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamił za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone (art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w urzędzie powiatowym wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski (art. 18 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznaczał rozprawę (art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Odszkodowanie ustalane zaś było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu (art. 22 ustawy wywłaszczeniowej).

Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcą wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej przy ulicy [...] w [...] było niewątpliwie [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...] (vide: wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z 11 lipca 1975 r.). W aktach sprawy zachował się także egzemplarz oświadczenia M. B. złożonego do protokołu z 11 lipca 1975 r., sporządzonego w biurze [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] w którym wyjaśniła, że jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości i znana jest jej treść pisma pertraktującego oraz wyraziła zgodę na sprzedaż swojej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za kwotę [...] złotych, czyli za tyle ile biegły Z. R. pierwotnie wycenił działkę nr [...] (vide: operat z [...] października 1974 r.), oraz wcześniejsze wejście na teren nieruchomości przez inwestora przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomieniem z [...] września 1975 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położonej przy ulicy [...] w [...], jak też poinformowano o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na 30 września 1975 r. na godz. 12.00. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z 30 września 1975 r. współwłaściciele nieruchomości nie stawili się z powodu nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia z 18 września 1975 r. Z treści protokołu wynika, że przedmiotem rozprawy jest jedynie działka nr [...]. Wobec powyższego, pismem z 20 października 1975 r. organ wywłaszczeniowy ponownie zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości, w tym M. B., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec działki nr [...], przekazał informację o nowym terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na 28 października 1975 r. na godz. 10.00 oraz pouczył o przysługujących prawach, w tym o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia zastrzeżeń i sprzeciwów. Jak wynika z protokołu rozprawy, która się odbyła 28 października 1975 r., wzięła w niej udział M. B., która nie zgłosiła zastrzeżeń co do prowadzonej sprawy.

Uwzględniając powyższe, wskazać zatem wypada przede wszystkim, że poprzedniczka prawna Skarżącej – M. B. była zawiadamiany o prowadzonym postępowaniu i jego poszczególnych czynnościach, faktycznie w nich uczestniczyła oraz nie zgłaszała co do nich żądnych zastrzeżeń. Sama natomiast okoliczność wywłaszczenia (jej przedmiot) i wydania decyzji z [...] grudnia 1975 r. nie były nigdy kwestionowane przez poprzednią współwłaścicielkę wywłaszczonej nieruchomości (podobnie jak przez jej syna – F. B.), która otrzymała z tego tytułu odszkodowanie w kwocie [...] złotych. A zatem jakiekolwiek naruszenia, o ile wystąpiły, a które dotyczyć mają wywłaszczenia działki nr [...], nie mogą być zatem uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organów w powyższym zakresie.

Należy zauważyć, że przepisy art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, z których wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, nie zostały naruszony w stopniu rażącym. Sam brak możliwości wysłuchania biegłych, zdaniem Sądu, nie mógł w sposób istotny wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Jak słusznie zauważył organ, ponieważ współwłaścicielom poza wywłaszczoną częścią nieruchomości pozostawał grunt, którego powierzchnia przewyższała powierzchnię działki normatywnej pod budowę domu jednorodzinnego, stosownie do treści art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie obliczono jak za grunt rolny klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, na podstawie cen sprzedaży nieruchomości wynikającej z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7 poz. 54), powiększone następnie pięciokrotnie (maksymalna wysokość) w przypadku odszkodowania dla M. B. (jako osobie utrzymującej się wyłącznie z rolnictwa) oraz czterokrotnie w przypadku F. B. (jako rzemieślnika). A zatem wysokość przyznanego odszkodowania wynikała z faktu, że proces jego ustalania polegał na zastosowaniu przez biegłego sztywnych cen dla poszczególnych składników wywłaszczanej nieruchomości, w tym m.in. na prostym przemnożeniu wartości 1 m2 wycenianego gruntu przez obowiązująca ówcześnie cenę. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy o tym, że nawet brak biegłego w trakcie rozprawy, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było bowiem możliwości ingerowania w normy szacunkowe, na podstawie których biegły ustalał wartość odszkodowania. Ponadto, nie uszło uwadze Sądu, że sama Skarżąca nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Sama wysokość odszkodowania też nigdy nie była kwestionowana.

Warto w tym miejsc przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z 9 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 800/13 (Lex nr 1587491), który aprobuję także Sąd orzekający, a w którym to orzeczeniu stwierdzono, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, CBOSA). Z kolei w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19 (Lex nr 2740299), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na treść przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać, zdaniem NSA, odczytanie opinii na rozprawie. Sąd w składzie orzekającym powyższy pogląd w pełni podziela.

Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące tego, że operat szacunkowy z [...] sierpnia 1975 r. zostały sporządzone nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie inwestora. Skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów wskazujących w jaki sposób taka sytuacja miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Należy zauważyć, że biegły Z. R., który sporządził opinię w przedmiotowej sprawie był biegłym z listy Wojewody [...]. Nie sposób zatem przyjąć a priori, że przez sam fakt zlecenia otrzymanego od wnioskodawcy wywłaszczenia uprawiony biegły stał się od niego zależny. W ocenie Sądu, bez względu na podmiot zlecających opinię, biegły z ww. listy był niezależny tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Poza tym Skarżąca nie przywołała jakiejkolwiek okoliczności, która świadczyłby o braku obiektywizmu czy niezależności biegłego w tej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1325/17 (Lex nr 2426841), zgodnie z którym dokonanie wyceny wywłaszczonej działki przez biegłych na zlecenie inwestora stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, nie jest ono jednak naruszeniem ww. przepisu ustawy w stopniu rażącym.

Uwzględniając powyższe, trudno zatem uznać, zdaniem Sądu, za zasadne stanowisko Skarżącej, że w zakresie wywłaszczenia działki nr [...] kontrolowana decyzja została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 3, 6, 16, 18, 19, 21 oraz 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Odmiennie z kolei prezentuje się kwestia wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2, w przypadku której w ocenie Sądu, zarzuty skargi okazały się jednak trafne. Abstrahując bowiem od kwestii niezbędności wywłaszczanej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, co w ocenie Sądu, wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1975 r. odwołującej się w tym zakresie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...] października 1973 r., nr [...] wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [...], przekonujące twierdzenia zawarte w skardze uzasadniają pogląd, że organ wywłaszczeniowy dopuścił się w tym przypadku rażącego naruszenia prawa.

Racje należy przyznać organom co do tego, że przedmiotem rozstrzygnięcia (wywłaszczenia) w kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 1975 r. były obie sporne działki, tj. [...] oraz [...]. Nawet ewentualny brak w decyzji wywłaszczeniowej wskazania na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], zdaniem Sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu.

Jednakże brak powyższych informacji w ogóle stanowi potwierdzenie, jak słusznie podnosi Skarżącą, co do braku wniosku o wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W aktach sprawy nie zachował się bowiem wniosek o wszczęcie postępowania co do działki nr [...]. Oczywistym jest przy tym, że sama okoliczność nie zachowania całości archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie może automatycznie skutkować uznaniem, że dany dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, o ile o jego istnieniu można wnioskować z treści innych zachowanych dokumentów. Jednakże w sytuacji, w której także inne dokumenty takie jak protokół z [...] lipca 1975 r., wniosek wywłaszczeniowy z 11 lipca 1975 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 18 września 1975 r. oraz z 20 października 1975 r., jak też protokoły rozpraw z 30 września 1975 r. oraz 28 października 1975 r. czy sama decyzja wywłaszczeniowa z [...] grudnia 1975 r. również nie zawierają informacji na temat złożenia przez uprawniony podmiot wniosku w zakresie działki nr [...], nie można w sposób nie budzący wątpliwości, przez domniemanie, ustalić, że taki wniosek został złożony. Prowadzenie zaś postępowania bez wniosku stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Postępowanie wywłaszczeniowe z uwagi na swój charakter wymagało złożenie takiego wniosku, a jego brak uniemożliwiał jego zainicjowanie.

Organ stwierdził, że okoliczność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego także względem działki nr [...] wskazuje zachowany operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 1975 r. W ocenie Sądu, nie jest to jednak dowód umożliwiający wykazanie powyższej okoliczności, skoro nie sanuje braku wniosku wywłaszczeniowego uprawionego podmiotu. Ponadto, jak słusznie wskazuje Skarżąca, z treści zachowanych protokołów z rozpraw przeprowadzonych w dniach 30 września oraz 28 października 1975 r. jasno wynika, że dotyczyły one jedynie działki nr [...].

Podobnie w aktach sprawy nie zachował się egzemplarz oferty dobrowolnego odstąpienia tego gruntu (działki nr [...]). A zatem na okoliczność przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji z właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie ma żadnego dowodu. W sposób pośredni nie można tego faktu ustalić również w oparciu o inne, zachowane w aktach archiwalnych dokumenty. W ocenie Sądu, organ wywłaszczeniowy dopuścił się i w tym przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wystąpił przed "wszczęciem postępowania" do właściciela z ofertą zbycia nieruchomości. Rokowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, mogły być bowiem prowadzone, zdaniem Sądu, wyłącznie przed wszczęciem postępowania. Zaniechanie w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W związku z tym Sąd stwierdził, że organy wadliwie przyjęły, iż postępowanie wywłaszczeniowe wobec działki nr [...] zostało poprzedzone wymaganymi rokowaniami, a następnie wszczęte i przeprowadzone na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu. Sąd uznał więc, że w powyższej części zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd stwierdził bowiem w niniejszej sprawie podstawę do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwila wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy, od wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] upłynęło prawie 46 lat, co skutkuje tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji (decyzja Ministra z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2013 r., nr [...]) zostały przez Sąd uchylone, oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] "powraca" do etapu procedowania w administracyjnym toku instancji, a konkretnie przez organ I instancji (Wojewodę), i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Prowadzi to z kolei do wniosku, że jako postępowanie wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia (zostało wszczęte na wniosek Skarżącej z 6 sierpnia 2010 r., uzupełniony pismem z 2 grudnia 2010 r., a więc 35 lat od wydania kontrolowanej decyzji), i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, podlega umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Stosownie zatem do brzmienia art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji i przy jednoczesnym stwierdzeniu podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd postępowanie to umorzył.

Z powyższych względów Sąd nie sformułował wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 in fine p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).