Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3192/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 i ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 40b.
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 145 par. 1,, art. 145a i art. 145b , art. 149 par. 2 art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust.7 i ust., art. 62 ust. 1 9, art. 46 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji zmieniającej koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, w części ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: "Przewodniczący KRRiT"), w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki P. S.A. z siedzibą w W. (działającej obecnie pod firmą T. sp. z o.o. z siedzibą w W. - dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - działając na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniającej decyzję koncesyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca spółka P. S.A. z siedzibą w W. w dniu [...] lutego 1999 r. uzyskała koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]".

Następnie przedmiotowa koncesja decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], została zmieniona (rozszerzona o kolejną stację nadawczą). W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 72.600 złotych.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżąca spółka P. S.A. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. oraz odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 - wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., dokonanej decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji oraz wskazanie okoliczności, że z powodu upływu 5-letniego okresu od dnia doręczenia decyzji, nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej części decyzji i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie o sygn. akt: P 9/09, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Przewodniczący KRRiT - powołując się na przepisy art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki

W uzasadnieniu decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczyła koncesji z dnia [...] lutego 1999 r., która została udzielona na okres 10 lat i wygasła z dniem [...] lutego 2009 r. Organ wskazał, że wygaśnięcie decyzji koncesyjnej oznacza, iż przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Przewodniczący KRRiT podkreślił, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu określonego w niej ostatniego dnia terminu obowiązywania. Organ uznał, że po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana decyzji koncesyjnej jest niedopuszczalna.

Skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - działając na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniającej decyzję koncesyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

W uzasadnieniu decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentem strony skarżącej, iż skoro wnosiła ona o wydanie decyzji merytorycznej w odniesieniu tylko do części decyzji, tj. opłaty za udzielenie koncesji, to w tej części, koncesja nie jest uzależniona od okresu ważności, a określa jednorazowy obowiązek strony do wniesienia opłaty związany z udzieleniem koncesji. Organ, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, a także na poglądy doktryny (vide: Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107) - stwierdził, że gdy decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa, albowiem po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być realizowane uprawnienia wynikające z decyzji. Zatem, jak wskazał organ, wraz z wygaśnięciem decyzji wygasają także zawarte w niej uprawnienia i obowiązki. Przewodniczący KRRiT podkreślił, iż podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie było wygaśnięcie decyzji, które powoduje automatyczne usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Organ koncesyjny, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 34/11).

W związku z powyższym Przewodniczący KRRiT zauważył, że w uzasadnieniu spornej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] dotyczyła zmiany koncesji nr [...], która została udzielona na okres 10 lat i wygasła z dniem [...] lutego 2009 r. Zdaniem organu, brak jest zatem możliwości zadośćuczynili żądaniom strony skarżącej dotyczącym decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących braku zastosowania przez organ koncesyjny przepisu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Przewodniczący KRRiT zauważył, że zgodnie z art. 40b cyt. ustawy, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Również, jak wskazał organ, przepisy art. 4 pkt 11 i pkt 27 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań u.s.d.g. Ponadto, organ zauważył, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.s.d.g., w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg, jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków - w trybie art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji - liczba przedsiębiorców pozostaje większa, niż liczba koncesji. W związku z tym, Przewodniczący KRRiT uznał, iż tylko w zakresie, w którym ustawa o radiofonii i telewizji odsyła do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub odwrotnie Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Organ zauważył ponadto, że przedmiotowy fakt potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1088/11, w którym uznał, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Reasumując, organ koncesyjny przyjął, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji odesłania do przepisu art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu, organ uznał, że przepis art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach.

Ponadto, Przewodniczący KRRiT nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, iż " brak ustanowienia takiej wyraźniej normy szczególnej dotyczącej r.t.v. oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.g.d. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych". Zdaniem organu koncesyjnego, powyższemu sposobowi wnioskowania skarżącej spółki zaprzecza zawarte w przepisach w ustawie o radiofonii i telewizji odwołanie do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ uznał, że gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie odsyłałby w ustawie o radiofonii i telewizji do poszczególnych przepisów u.s.d.g.

Przewodniczący KRRiT jednocześnie podkreślił, że pogląd organu w powyższym zakresie został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 55/13) wskazał jednoznacznie, iż "w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.)". Organ zauważył ponadto, że Sąd wskazał we wspomnianym orzeczeniu, iż istotne znaczenie ma zmiana treści art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, stwierdzając, za cytowanym już wyrokiem NSA z dnia 11 października 2012 r., że "ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone zastosowanie, ściśle określone do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji". Przewodniczący KRRiT podniósł ponadto, że powyższy pogląd WSA w Warszawie został potwierdzony również w innych postanowieniach, w tym m.in. w postanowieniach z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 85/13 i VI SAB/Wa 100/13 oraz postanowieniach z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 90/13, VI SAB /Wa 45/13, VI SAB/Wa 60/13, a także VI SAB/Wa 75/13.

Mając powyższe na względzie, Przewodniczący KRRiT jednoznacznie stwierdził, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie doszło do wydania "milczącej decyzji" w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą w zakresie określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, Przewodniczący KRRiT wskazał na wstępie, iż sporną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, lecz umorzono postępowanie prowadzone na podstawie wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego w związku z jego bezprzedmiotowością. Niemniej jednak, ustosunkowując się merytorycznie do stanowiska strony skarżącej, organ koncesyjny stwierdził, że nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, która wskazywała na konieczność stosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej do określania wysokości opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Organ koncesyjny zauważył, że strona skarżąca, uzasadniając zastosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej w niniejszym postępowaniu, powoływała się na rzekomy brak w systemie prawa odrębnych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji radiowej i telewizyjnej. Organ, nie zgadzając się z tym stanowiskiem strony skarżącej, wskazał, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 9/09, Trybunał stwierdził jednoznacznie, iż "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 Nr 173 poz. 1807 z późn. zm.) - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie łub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z dnia 16 listopada o opłacie skarbowej. Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t.". Przewodniczący KRRiT uznał, że w związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, należy uznać, że kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.

Ponadto, organ koncesyjny, powołując się na stanowisko doktryny - stwierdził, iż "(...) Ponieważ zgodnie z zasadą supremacji nowego reżimu prawnego nie sposób przyjąć, aby organ ponownie rozstrzygający sprawę merytorycznie mógł zastosować przepisy (normy) uznane za niekonstytucyjne (nielegalne), które zostały derogowane w sposób pełny formalnie i materialnie, dlatego jedynym prawidłowym rozwiązaniem tego problemu może być tylko pogląd, że organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stosuje regulację materialną zmodyfikowaną orzeczeniem TK" (vide: M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, LEX 2011).

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżąca spółka P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Przewodniczącego KRRiT.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1) art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że stanowiły one podstawę do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego;

2) art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż był podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji;

3) art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz Załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej - poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż były podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł;

4) art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r. oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych - poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy te nie powinny w ogóle mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 105 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

2) art. 35 k.p.a.

3) art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie;

4) art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji - poprzez niezastosowanie tego przepisu w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., a przed dniem 20 listopada 2012 r.

- które są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a., wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określił opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na wstępie zwróciła uwagę, iż spełnia wszystkie przesłanki, warunkujące istnienie przedmiotu postępowania administracyjnego, a w szczególności - posiada interes prawny, którym jest uzyskanie urzędowego potwierdzenia, że sporna decyzja koncesyjna z dnia [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej opłaty została wydana z naruszeniem prawa (art. 152 k.p.a.), co umożliwi stronie skarżącej wystąpienie z roszczeniem o zwrot opłaty w postępowaniu cywilnym. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że - wbrew stanowisku organu - żadna z postaci bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie zachodziła w niniejszej sprawie, co w konsekwencji oznacza, że Przewodniczący KRRiT powinien był wydać decyzję merytoryczną, zgodną z żądaniem strony skarżącej.

Zdaniem skarżącej spółki, kluczową kwestią prawną, która wymagała oceny, było rozstrzygnięcie, jakie przepisy prawne (tzn. w brzmieniu, na jaki dzień obowiązywania) powinny zostać zastosowane przez organ koncesyjny, w związku z wydaniem decyzji na skutek wznowienia postępowania administracyjnego spowodowanego wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ nie ustosunkował się do powyższej kwestii w ogóle, zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. wypowiedział się w tej kwestii w sposób dla strony niezrozumiały.

Powołując się na stanowisko zarówno doktryny, jak i judykaturę, skarżąca spółka stwierdziła, że w odniesieniu do procedury wznowienia postępowania administracyjnego, na skutek uchylenia przepisów skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, istniała konieczność powtórzenia konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w momencie wydania wadliwej decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, jeśli przepisy nowej ustawy nie nakazywały stosować w postępowaniu wznowieniowym nowego prawa, należało stosować prawo dawne. Strona skarżąca podkreśliła, iż inne założenie oznaczałoby retroaktywne działanie nowego prawa, bez wyraźnej podstawy prawnej.

Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów regulujących kwestie opłat za udzielanie koncesji radiowo-telewizyjnych. Zdaniem skarżącej spółki, oznacza to, że strona poniosła opłaty na podstawie nielegalnych przepisów, co potwierdził wspomniany wyrok Trybunału. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że sporne postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle (około 7 miesięcy w pierwszej instancji), co doprowadziło w konsekwencji do tego, że zostały uchwalone i weszły w życie nowe przepisy prawne, niekorzystne dla strony skarżącej i nieznane stronie w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, jak wskazała skarżąca spółka, w wyniku podjęcia przysługujących jej kroków prawnych, organ koncesyjny, wydając sporną decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, pogorszył sytuację strony.

Skarżąca spółka podniosła jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich wyrokach formułował postanowienia, które wykluczały możliwość dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych w przeszłości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Taka sytuacja, jak wskazała strona skarżąca, miała miejsce także na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03, w którym w pkt. III sentencji wyroku Trybunał stwierdził, że "Opłaty pobierane na podstawie przepisów ustawy wskazanych w części I wyroku nie podlegają zwrotowi"). W tym kontekście strona skarżąca zauważyła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), będący przyczyną niniejszego postępowania, nie zawiera postanowienia analogicznego do pkt III wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., chociaż w tej sprawie stosowny wniosek został złożony w czasie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym przez przedstawicieli KRRiT, przy poparciu przedstawiciela Prokuratora Generalnego. Strona skarżąca wskazała, że Trybunał w punkcie 6 uzasadnienia wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. wskazał, że nie wypowiada się co do wniosku, aby pobrane dotychczas opłaty koncesyjne na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie podlegały zwrotowi, pozostawiając tę kwestię sądom.

Zdaniem strony skarżącej, z powyższego wynika, że nie było zamiarem Trybunału Konstytucyjnego wyłączenie możliwości zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W konsekwencji, jak uznała skarżąca spółka, to sąd rozpoznający niniejszą skargę jest w pełni uprawniony do oceny prawidłowości działania organu koncesyjnego w postępowaniu na skutek skargi o wznowienie, biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię prawa.

Skarżąca spółka, po dokonaniu prokonstytucyjnej wykładni zasad intertemporalnych, stanęła na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. nie wyłącza możliwości dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Strona uznała, że we wznowionym postępowaniu, organ koncesyjny powinien zastosować prawo o treści wynikającej z derogacji trybunalskiej, albowiem we wznowionym postępowaniu niemożliwe jest zastosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2013 r., gdyż oznaczałoby to działanie wstecz prawa niekorzystnego dla strony skarżącej.

Uzasadniając konsekwencje wydania decyzji w trybie "milczącego przyznania" ("milczącej decyzji"), o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., strona skarżąca podniosła, iż w dniu [...] września 2012 r. (tj. z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a.) w części dotyczącej opłaty złożyła skargę o wznowienie postępowania, wnosząc o: 1) wznowienie postępowania, 2) uchylenie we wskazanej powyżej części decyzji z dnia [...] września 2010 r., a następnie 3) wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w zakresie wskazanej części, o następującej treści: "Opłata za dokonanie zmiany (rozszerzenie) koncesji wynosi 82 (osiemdziesiąt dwa) złote", a także 4) wstrzymanie wykonania decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że Przewodniczący KRRiT nie poinformował o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy, wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. dopiero po około 7 miesiącach od dnia złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, w związku z upływem terminów rozpatrzenia sprawy (zgodnie z art. 35 k.p.a. najdłuższy możliwy termin rozpatrzenia sprawy wynosi 2 miesiące), w sprawie miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który przewiduje, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Ustosunkowując się do argumentów powołanych przez Przewodniczącego KRRiT, strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, twierdząc, że żaden przepis procedury administracyjnej (k.p.a.) nie wyłącza stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że również w ustawie o radiofonii i telewizji brak jest normy prawnej, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w całości oraz art. 11 (w tym w szczególności art. 11 ust. 9) tej ustawy. W opinii strony skarżącej, brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej ustawy o radiofonii i telewizji oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych.

Zdaniem skarżącej spółki, w konsekwencji milczenia organu oraz w wyniku zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy uznać, że Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze o wznowienie postępowania (tzw. "milcząca decyzja"). W ocenie strony skarżącej, poprzez wydanie przez organ "milczącej decyzji" sprawa została rozstrzygnięta, a zatem - jak zasugerowała strona skarżąca - w przypadku spornej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. zachodził przypadek nieważności decyzji, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że zarówno wspomniana decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i decyzja z dnia [...] września 2013 r. powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 386/08 - wskazał w odpowiedzi na skargę, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. W konsekwencji, jak wskazał organ, z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. W związku z tym organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało umorzone nie ze względu na zapłacenie należności (wygaśnięcie zobowiązania), ale z powodu braku jego przedmiotu, tj. decyzji, która mogłaby zostać poddana ewentualnej kontroli. Organ wskazał, że jego działanie było zgodne m. in. z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1731/2011, w którym NSA wyraził stanowisko, że "skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akt nadal obowiązujący, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił".

Działając jedynie z ostrożności procesowej, Przewodniczący KRRiT podniósł, że pozostałe podniesione przez stronę zarzuty również nie zasługują na uwzględnienie.

Organ koncesyjny, powołując się m.in. na stanowisko NSA wyrażone w uchwale dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 - uznał przede wszystkim, że - wbrew zarzutom skargi - w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu rozpatrywania sprawy. Wskazując jednocześnie na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2423/10, Przewodniczący KRRiT uznał, w drodze analogii, że wznawiając postępowanie administracyjne na podstawie art. 145a k.p.a., organ winien stosować stan prawny istniejący w dniu wydawania nowej decyzji. Zdaniem organu, zasada ta znajduje również potwierdzenie w stanowisku doktryny (por. m.in. cyt. dr M. Kamiński), gdzie przyjęto, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu bierze się stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który w rozpatrywanym przypadku oznacza zastosowanie art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w nowym brzmieniu i wydanych na jego podstawie nowych przepisów wykonawczych.

Organ wskazał jednakże, iż pomijając zaistniały pomiędzy stronami spór co do interpretacji art. 2, art. 190 ust 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP oraz ewentualnego stosowania art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu sprzed dnia 20 listopada 2012 r. - należy stwierdzić, że ze względu na fakt, iż w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, wskazane powyżej przepisy nie mogą zostać zastosowane.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wadliwego, jej zdaniem, niezastosowania przez organ przepisu art. 11 ust. 9 ustawy swobody działalności gospodarczej, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że zarówno art. 40b, jak i art. 4 pkt 11 i pkt 27 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem organu, należy uznać, iż tylko w zakresie, w którym ustawa o radiofonii i telewizji odsyła do uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub odwrotnie, Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Organ stwierdził, że przedmiotowy fakt potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II GSK 1088/11.

Reasumując, Przewodniczący KRRiT uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu, zdaniem organu, art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach.

Ponadto organ stwierdził, że nie można zgodzić się poglądem strony skarżącej, iż "brak ustanowienia takiej wyraźniej normy szczególnej dotyczącej rtv oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.g.d. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych", albowiem przedmiotowemu sposobowi wnioskowania zaprzecza zawarte w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji wyraźne odwołanie do konkretnych przepisów ustawy swobody działalności gospodarczej. Zdaniem organu, gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie odsyłałby w ustawie o radiofonii i telewizji do poszczególnych przepisów u.s.d.g.

Dodatkowo organ koncesyjny zwrócił uwagę, że z odpowiedzi Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki na zapytanie nr 1308 w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 12 lipca 2012 r. wynika wprost, iż art. 11 u.s.d.g. ma zastosowanie tylko do postępowań pierwszoinstancyjnych. Organ, cytując fragment stanowiska Ministerstwa Gospodarki, wskazał, że "Analiza funkcjonalna i systemowa przepisu art, 11 u.s.d.g. wskazuje, że ust. 9 nie znajduje zastosowania do procedur o charakterze odwoławczym, (...) Zasada dorozumianej zgody, o której mowa w art. 11 ust. 9 usdg, nie może dotyczyć takich postępowań, ponieważ przedmiotem tych postępowań jest ocena już wydanej przez organ decyzji. Podobnie jak w przypadku postępowań odwoławczych, w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy organ musi dokonać ponownej oceny sprawy, w której decyzja została już wydana. W związku z powyższym zasada dorozumianej zgody nie powinna być stosowana do tego rodzaju postępowań". Biorąc pod uwagę w/w stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki z dnia 12 lipca 2012 r., Przewodniczący KRRiT przyjął, że należy tym bardziej uznać, iż art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w trybach nadzwyczajnych a więc również we wznowionym postępowaniu. W związku z powyższym nie jest prawdą, jak twierdzi Strona, iż dnia [...] listopada 2012 r. zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, że powyższy pogląd został w pełni zaaprobowany przez WSA w Warszawie m.in. w postanowieniach: z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 85/13 i VI SAB/Wa 100/13 oraz z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 90/13, VI SAB /Wa 45/13 i VI SAB/Wa 60/13, a także VI SAB/Wa 75/13). Organ podtrzymał również swoje stanowisko, iż nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby zaskarżona decyzja była wadliwa ze względu na niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz załącznika część III, pkt 44 ppkt 2) ustawy o opłacie skarbowej. W tym zakresie organ koncesyjny odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, w którym Trybunał uznał, że "(...) Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 urt." W związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, organ uznał, iż kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. W związku z tym, organ uznał, że nawet w sytuacjach, w których Przewodniczący KRRiT w wyniku wznowienia na podstawie art. 145a k.p.a. uchyla istniejące decyzje, nie stosuje ustawy o opłacie skarbowej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej i zarzuty skargi, przedłożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w którym uzupełnił stanowisko skarżącej.

W uzasadnieniu przedłożonego załącznika do protokołu strona skarżąca podniosła, iż w dniu 5 grudnia 2013 r. zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny wydane dwa wyroki w sprawach sygn. akt II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12, w których NSA wyraził stanowisko w zakresie stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniach toczących się w sprawach administracyjnych przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną (na gruncie ustawy - Prawo Telekomunikacyjne). Obecny na rozprawie pełnomocnik Przewodniczącego KRRiT, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w którym - ustosunkowując się do argumentacji skarżącej spółki - uzupełnił dotychczasowe stanowisko organu.

W uzasadnieniu przedłożonego załącznika do protokołu Przewodniczący KRRiT podniósł m.in., iż wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., wydane w sprawach o sygn. akt: II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12, nie maja w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem - jak podkreślił przede wszystkim organ - przepis art. 200a ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie jest tożsamy z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga spółki P. S.A. z siedzibą w W. (działającej obecnie pod firmą T. sp. z o.o. z siedzibą w W.) nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, umarzając postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniającej decyzję koncesyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji wspomnianej koncesji, Przewodniczący KRRiT nie dopuścił się zarówno naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jak i pozostałych unormowań przywołanych przez stronę skarżącą, w tym przede wszystkim w sposób prawidłowy przyjął, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wspomnianym wnioskiem skarżącego przedsiębiorcy nie ma zastosowania norma prawna wyrażona w przepisie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że organ koncesyjny, wydając obie sporne decyzje administracyjne, działał w zgodzie z przepisami art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT toczyło się w trybie wznowienia postępowania w sprawie zmiany koncesji nr [...] dokonanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], w zakresie w jakim została ustalona wysokości opłaty za zmianę wspomnianej koncesji. Innymi słowy skarżąca spółka domagała się wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. zmieniającej koncesje nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie rozstrzygnięcia wadliwego.

Możliwe jest również żądanie wznowienia postępowania w wypadku określonym w art. 145a k.p.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja można domagać się wznowienia postępowania. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle zacytowanych przepisów, obowiązkiem organu przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia jest ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ ocenia jedynie, czy wystąpiły kumulatywnie przesłanki podmiotowe (czy wniosek złożyła osoba posiadająca przymiot strony) oraz przedmiotowe (czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną), a także, czy zachowany został określony przez ustawodawcę termin złożenia wniosku przez stronę. Na tym etapie nie jest natomiast dopuszczalne badanie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., czy 145a k.p.a. Ta kwestia jest przedmiotem oceny już w postępowaniu wznowieniowym, otwierającym się po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. W razie negatywnego wyniku ustaleń odnośnie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wznowienia, a także gdy doszło do uchybienia ustawowego terminu i nie został on przywrócony, organ nie wydaje postanowienia o wznowieniu postępowania, ale postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Natomiast w sytuacji, gdy organ wadliwie uznał, że nie zachodzą przeszkody do wznowienia postępowania i na podstawie art. 149 k.p.a. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, pomimo że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia lub uchybiono terminowi do złożenia żądania wszczęcia postępowania, postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, warszawa 2005 r., s. 669). W tych okolicznościach postępowanie wznowieniowe nie powinno bowiem w ogóle się toczyć, gdyż brak było podstaw do jego wszczęcia w drodze postanowienia. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, organ w oparciu o art. 149 § 2 k.p.a. może przystąpić do ustalenia, czy zachodzi jedna z przesłanek wznowieniowych. Kolejnym krokiem - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - jest przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, której postępowanie dotyczy oraz wydanie jednego z rodzajów decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, określonych w art. 151 k.p.a. Organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy wyraźnie rozróżnić zakres działania i możliwości orzecznicze organu na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia oraz w toku postępowania w sprawie wznowienia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie wznowieniowe, uznając je za bezprzedmiotowe. Wynika to jednoznacznie zarówno z treści uzasadnienia obu decyzji, w którym organ wskazał, że wadliwie wznowiono postępowanie, które już w dacie wydania postanowienia o wznowieniu było bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie koncesji udzielonej skarżącej spółce P. S.A.

Jak wykazano wyżej, takie stwierdzenie byłoby prawidłowe jedynie w sytuacji, gdyby brak było przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do wznowienia postępowania, bądź gdy wniosek o wznowienie zostałby złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

W niniejszej sprawie wystąpił brak przedmiotu postępowania.

W tym miejscu wydaje się właściwym poczynienie pewnych uwag o charakterze ogólnym. Z analizy przepisów k.p.a. odnoszących się do wznowienia postępowania wynika wprost, że ten tryb nadzwyczajny ma zastosowania do decyzji ostatecznych, a ponadto aktów prawnych znajdujących się w obrocie prawnym, co jest kluczową kwestią w niniejszej sprawie. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1731/2011, z którego wynika, że "skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił".

W niniejszej sprawie mamy sytuację, w której strona skarżąca domagała się wznowienia postępowania w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. dokonanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji owej.

Wniosek skarżącej został złożony w dniu [...] września 2012 r. Jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 145 a § 1 k.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie o sygn. akt P 9/09.

W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, Nr 85, poz. 459 i Nr 112, poz. 654) jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w pkt. 2 przedmiotowego wyroku wskazał, że rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 i Nr 90, poz. 1007, z 2002 r. Nr 58, poz. 541 oraz z 2007 r. Nr 124, poz. 870) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie w dniu 3 sierpnia 2012 r. Przepisy, które na mocy wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznane zostały za niekonstytucyjne stanowiły podstawę prawną decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.

Nie ulega wątpliwości, że koncesja nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wygasła z dniem [...] lutego 2009 r., co nie jest sporne między stronami, gdyż została udzielona skarżącej spółce na okres 10 lat. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że określenie w decyzji terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (podobne stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym m.in. wydanych w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 2109/05, sygn. akt VII SA/Wa 386/08, sygn. akt III SA/Kr 1223/10, czy też sygn. akt II SA/Op 63/06).

Strona skarżąca domagała się natomiast wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., która to decyzja była decyzją ściśle powiązaną z decyzją koncesyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, gdyż wprowadzała zmiany do wyżej wskazanej koncesji, nie kreowała natomiast nowych praw i obowiązków nakładanych na skarżącą poza wskazaną koncesją. Innymi słowy, w wyniku wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. dokonano ustalenia nowego brzmienia zapisów decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. Skoro więc wygasła wspomniana koncesja nr [...], to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające, w tym decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. i nie ma potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., gdyż z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Wygaśniecie decyzji oznacza natomiast, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów inne skutki prawne. Z chwilą więc wygaśnięcia decyzji nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie tej decyzji, gdyż nie znajduje się ona w obrocie prawnym.

Reasumując, należy - zdaniem Sądu - uznać, że Przewodniczący KRRiT słusznie umorzył postępowania w niniejszej sprawie, gdyż koncesja oraz decyzja administracyjna, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, wygasły z mocy praw z dniem [...] lutego 1999 r., a wniosek o wznowienie został złożony po ich wygaśnięciu w dniu [...] września 2012 r.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi, na wstępie trzeba wyjaśnić, że organ nie wydał w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania, co szerzej zostało wyjaśnione na wstępie uzasadnienia. Tak więc, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż z uwagi na umorzenie postępowania (bezprzedmiotowość) wskazane w skardze przepisy nie mogły być przez organ zastosowane.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż Sąd nie dopatrzył się, co zostało wyżej wskazane, naruszenia przepisu art. 105 k.p.a.

Jeżeli chodzi o naruszenie art. 35 k.p.a., to naruszenie to nie podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przewidział środki prawne mające na celu zapobieżenie przewlekłemu postępowaniu lub bezczynności organu.

Jeżeli chodzi o możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd doszedł do wniosku, że nieuprawnione w tej sytuacji było stanowisko skarżącej spółki, że jej wniosek samoistnie wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się fikcją prawną - wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT, zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, ma zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej".

W ocenie Sądu, choćby ta zmiana przepisu art. 40b cyt. ustawy wskazuje, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone, ściśle określone zastosowanie do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak również: NSA /w:/ wyrok z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższym wyroku NSA podkreślił, że "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej".

Ponadto, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g., wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa.

Zatem, w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.).

Należy również podzielić stanowisko Przewodniczącego KRRiT, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy o opłacie skarbowej, albowiem wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011r., sygn. akt P 9/09, w którym Trybunał wyraźnie wskazał, że "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 nr 173 poz. 1807 z późn. zm.) - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 usdg pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z dnia 16 listopada o opłacie skarbowej. Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 urt".

Zdaniem Sądu, z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej pozostała niezmieniona, gdyż przepis stanowiący jej źródło nie był przez Trybunał kwestionowany. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia wskazanych unormowań konstytucyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.