Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2694/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 215/15 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 215/15 oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i art. 89 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa o ochronie przyrody" w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...]2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. nr 219, poz. 2229) oraz obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia [...] 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2013 (M.P. z 2012 r., poz.747, Wójt Gminy [...] wymierzył I. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.908.003,84 zł za usunięcie w 2013 r. bez zezwolenia 20 sztuk drzew gatunek buk zwyczajny o obwodzie pnia wynoszącym 215, 141, 187, 263, 124, 189, 90, 71, 79, 150, 65, 141, 42, 40, 23, 14, 20, 20, 62, 57 cm ustalonego na podstawie promienia pomniejszonego o 10% z nieruchomości położnej w [...] – działka nr [...], obręb [...].

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] 2013 r. wpłynęło zgłoszenie od pracownika [...] Parku Krajobrazowego informujące, że na terenie działki nr [...] obręb [...], własność I. K., prowadzone są prace związane z wycinką drzew gatunek buk zwyczajny. W toku kontroli ustalono, że prowadzone prace związane z wycinką odbywają się w sąsiedztwie działki nr [...] obręb [...] na pograniczu użytku rolnego i leśnego na terenie działki nr 86. Zgodnie z wyjaśnieniami uczestnika wizji W. K. wycinka odbywała się zgodnie z Planem Urządzenia Lasu dla działki nr [...] obręb [...]. W ocenie organu nie wszystkie usuwane drzewa znajdowały się na gruncie leśnym zatem zachodziła konieczność zbadania czy jedno z usuniętych drzew nie znajduje się na gruncie rolnym i czy zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej wycinki tego drzewa nie jest Wójt. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół. W dniu [...] 2013 r. W. K. złożył wyjaśnienia na piśmie, że wycinka została dokonana w lesie, załączając mapę Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedstawiającą działkę nr [...] obręb [...]. Organ wyjaśnił, że zlecił firmie [...] wykonanie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Sporządzona mapa została poświadczona przez Starostę [...], który potwierdził, że dokument ten został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2014 r. Zakres opracowania mapy stanowiły działki nr [...] i [...] obręb [...] w miejscu usunięcia przedmiotowego buka. Z opracowania wynika, że z gruntu rolnego sąsiadującego z gruntem leśnym usunięto 20 drzew. W dniu [...] 2014 r. na terenie działki przeprowadzono powtórnie oględziny podczas których ustalone zostały średnice wszystkich pni znajdujących się na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Ustalono także, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte na przełomie miesiąca listopada i grudnia 2013r. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że usuwanie drzew "z terenu lasu I. K. związane było z prawidłowym prowadzeniem gospodarki leśnej, tj. oparte m. in. na konieczności wykonania cięcia polegającego na usuwaniu starego pokolenia lasu na rzecz stworzenia optymalnych warunków dla pojawienia się i wzrostu młodego pokolenia lasu" i odbywało się zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu, a więc nie wymagała żadnych dodatkowych pozwoleń. Przedłożył świadectwa legalności pozyskania drewna z dnia [...] 2013 r. oraz [...] 2014 r., gdzie oznaczono, że drewno pochodziło z działki nr [...]oddział, pododdział w planie urządzenia lasu nr 4g, który zgodnie z ustaleniami znajduje się w sąsiedztwie terenu, z którego usunięto przedmiotowe drzewa.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił jaka jest definicja lasu zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) – dalej "ustawa o lasach". Teren gruntu rolnego z którego usunięto drzewa ma powierzchnię około 700 m2. Zgodnie z art. 2 ustawy o lasach przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności, a nadto nie ma w ustawie definicji produkcji leśnej. W tej sytuacji można twierdzić, że o przeznaczeniu do produkcji leśnej świadczy sporządzenie planu urządzenia lasu względnie uproszczonego planu urządzenia lasu w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o lasach. Jest to o tyle ważne, że zgodnie z art. 20 ustawy o lasach, ustalenie planów urządzenia lasu uwzględnia się zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, że w odniesieniu do spornej nieruchomości został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu na lata 2011-2020, w którym teren działki w chwili przeprowadzenia wycinki sklasyfikowany został jako rola. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania, a w przypadku braku miejscowego planu - określenie sposobów zagospodarowania i warunków budowy następuje, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że o przeznaczeniu terenu decyduje wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania. Dla przedmiotowego terenu, z którego zostało usunięte 20 buków, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy [...] nr [...]z dnia [...] 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...], w gminie Stężyca. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten został oznaczony symbolem [...] - którego funkcja podstawowa to tereny produkcji rolnej. I. K., jako właściciel działki nr [...]obręb [...], mogła uzyskać zezwolenie na usuniecie przedmiotowych drzew. Karę za usuwanie drzew bez zezwolenia nakłada się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Obwód przedmiotowych buków niezbędny do wyliczenia kary wyliczono na podstawie pomiarów najmniejszych średnic, z których wyliczono najmniejszy promień pni pomniejszając wyliczone obwody o 10%. Opłata za usuniecie przedmiotowych drzew zgodnie ze stawkami opłat za rok 2013 - obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia [...] 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2013 r. oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr [...], poz. [...]ze zm.) wynosi łącznie 1.908.003,84 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. zarzuciła tej decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci: art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 79 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ustawy o lasach poprzez jego nieprawidłową wykładnię dokonaną przez organ I instancji w następstwie wadliwego przyjęcia przez niego, że dla oceny, czy mamy do czynienia z gruntem pokrytym roślinnością leśną o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, należy brać pod uwagę tylko obszar, gdzie dokonano wyrębu, nie zaś cały zwarty kompleks leśny tworzony przez daną roślinność leśną, a o kwalifikacji danego terenu, jako lasu albo roli decyduje wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 85, art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 7 i 8, art. 86 ustawy o ochronie przyrody, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji oraz treść wyjaśnień złożonych przez stronę. Uznało, że ustalenie kary i jej wymierzenie w stosunku do I. K. było przedwczesne. Sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia i dokonania dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż organ pierwszej instancji przyjął jedynie, że wiążącym jest zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że część działki oznaczonej [...], z której wycięto przedmiotowe drzewa graniczy z częścią działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako las Ls. Ponadto z akt nie wynika, który z dokumentów stanowi załącznik do protokołu zawierający pomiar drzew. Dokładnego wyjaśnienia wymaga również kwestia stanowiska Nadleśnictwa [...], którego przedstawiciele, jak wynika z pisma z dnia [...] 2014 r., dokonali oględzin terenu lasu ustalili, że prace w obrębie użytku leśnego są zgodne z uproszczonym planem urządzenia lasu. Z akt sprawy nie wynika, aby dokonywano na działce nr [...] ustaleń dokładnej granicy pomiędzy gruntem rolnym a leśnym wskazanym jako 4g w uproszczonym planie urządzenia lasu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że dopiero w dniu [...] 2014 r. sporządzono aneks do uproszczonego planu zagospodarowania lasu dla wsi [...] na lata 2011-2022. Z części opisowej tego planu wynika, że pododdział 4g zmienia swój kontur oraz zwiększa powierzchnię o 0,25 ha. Aneks do planu został przez Starostę zatwierdzony w dniu [...] 2014 r., nie jest jednak wiadomym z jaką datą aneks ten obowiązuje, a kwestii tej organ I instancji nie analizował. Nadto Kolegium zważyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na sposób obliczenia kary, jednak te obliczenia nie są dostatecznie jasne. Nie jest wiadomym, jaka jest opłata za 1 cm drzewa gatunku buk zwyczajny i w jaki sposób dokonano obliczenia przy uwzględnieniu braku wyliczenia poszczególnych obwodów pni. Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania. Nadto rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien zwrócić uwagę na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w sprawie dotyczącej wysokości kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

W skardze na powyższą decyzję I. K. wniosła o jej uchylenia, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny uzasadniał jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zgromadzono szereg dokumentów, które pozwalały na jednoznaczne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przez organy obu instancji. Skarżąca powtórzyła swoje stanowisko odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że teren omawianego wyrębu, na którym ścięto przedmiotowe 20 drzew, jest lasem w znaczeniu przyrodniczym i prawnym. Z uwagi na powyższe postępowanie powinno być uznane za bezprzedmiotowe, albowiem usunięcie drzew korzystało, na mocy art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, ze zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia. Uzasadniało to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że stan faktyczny sprawy budzi poważne wątpliwości z uwagi na rozbieżności co do klasyfikacji gruntu, z którego dokonano usunięcia drzew. W czasie dokonania usunięcia drzew teren, na którym rosły, stanowił rolę. Dopiero w toku tego postępowania administracyjnego Starosta [...] podjął działania i wydał aneks do uproszczonego planu zagospodarowania lasu dla wsi [...] dla działki nr [...].

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując oceny rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy i merytorycznie do zarzutów skargi mających za przedmiot naruszenie prawa materialnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. przepisem. Jak wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Wadliwość ta w szczególności dotyczy naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie w sposób wszechstronny stanu faktycznego, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji dokonał ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania. Skarżąca kwestionowała nałożony obowiązek powołując się na tę okoliczność, że wycinka została dokonana na zwartym terenie leśnym porosłym bukami o pow. 18 ha, a więc jej dokonanie było zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę. Kwestia ta była sporna i nie została w sposób należyty wyjaśniona w trakcie postępowania administracyjnego. Przewidziane w art. 83 ust. 1-5 ustawy o ochronie przyrody ograniczenia usunięcia drzew i krzewów z terenu nieruchomości stosownie do ust. 6 pkt 1 tego przepisu nie dotyczą drzew i krzewów w lasach. Oznacza to, że usuwanie drzewostanu znajdującego się na terenach lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskiwania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie, wydawanej przez organ administracji publicznej, a ograniczenia w tym zakresie wynikają z ustawy o lasach. Dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu usunięcia wskazanych konkretnych drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 18 i 19 ustawy o lasach podstawą do pozyskiwania drewna jest plan urządzenia lasu.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było zatem ustalenie czy nieruchomość z której dokonano wycinki buków stanowiła las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Dla ustalenia czy grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), a brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych, nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne. Również zapisom w ewidencji nie można przypisywać rozstrzygającego znaczenia. Mają one charakter informacyjny i powinny być uaktualniane, stosownie do uproszczonych planów urządzenia lasu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji uznał, iż bezspornym jest że działka spełnia pierwsze kryterium. Natomiast pozostałe kryteria i okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Ostatecznie trafnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie ustalił czy przedmiotowy grunt spełnia pozostałe kryteria określone w art. 3 ustawy o lasach, wskazując, że nie jest wystarczającym powołanie się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], nadto wskazując, że nie została wyjaśniona kwestia położenia terenu, z którego usunięto drzewa (na granicy z działką oznaczoną jako las w ewidencji gruntów, przy braku ustaleń dokładnej granicy pomiędzy gruntem rolnym a leśnym wskazanym w uproszczonym planie urządzenia lasu - obszar 4g), organ I instancji nie uwzględnił treści aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu dla wsi [...], w którym pododdział 4g zmienił swój kontur i który został zatwierdzony przez Starostę w dniu [...] 2014r., jak też nie uwzględnił stanowiska Nadleśnictwa z dnia [...] 2014r., którego przedstawiciele po dokonaniu oględzin terenu lasu ustalili, że wycinki dokonano z zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. W ocenie WSA, organ I instancji nie wyjaśnił, wbrew zarzutom skargi, sprawy w sposób pozwalający na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności organ nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego na działce nr [...], jej ukształtowania, jak też nie ustalił na jakim obszarze faktycznie (leśnym, rolnym czy też innym) doszło do wycinki drzew. Skarżąca podnosiła, że cały teren, na którym dokonano wyrębu jest pokryty runem leśnym, cały teren stanowi zwarty obszar leśny o pow. ponad 18 ha i obszar ten od wielu lat stanowi teren, z którego dokonuje się wycinki drzew. Ustalenie organu I instancji, że wycinki drzew dokonano na obszarze nie spełniającym wymogu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, a mianowicie, że dokonano go z obszaru o powierzchni poniżej 0,10 ha (700 m2) nastąpiło co zasadnie wskazał organ odwoławczy przedwcześnie bez poczynienia ustaleń w wyżej wskazanym zakresie. Okoliczności tej nie potwierdzają zebrane dowody, takie jak wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] ma ponad 28 ha powierzchni, nadto z pism złożonych do akt sprawy wynika, że obszar ten (obszar wycinki drzew) znajduje się na terenie lasów, graniczy z obszarami leśnymi tworząc zwartą powierzchnię, przekraczającą wielokrotnie 0,10 ha. Organ I instancji nie uwzględnił również złożonych do akt sprawy pism Nadleśnictwa [...] z [...] 2014r., w którym stwierdzono, że wycinki dokonano z terenu stanowiącego w rzeczywistości fragment zwartego kompleksu drzew oraz z dnia [...] 2014r. dotyczącym legalizacji drewna, w którym stwierdzono, że drzewa zostały ścięte na terenie stanowiącym w większości wąwóz porośnięty przez jednorodny pod względem parametrów drzewostan. Nadto skarżąca podnosiła, że posiada dowody legalności pozyskania drewna z przedmiotowego wyrębu, z grudnia 2013r. i stycznia 2014r. Nadleśnictwa [...], które przedłożyła do akt sprawy. Z uwagi na powyższe zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu I instancji. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem.

Odnosząc się nadto do stanowiska Kolegium zawartego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Sąd podzielił również zarzuty Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sposobu wyliczenia kary pieniężnej. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że karę wyliczył na podstawie art. 89 ust. 1 i art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody podając, że obwód buków wyliczono na podstawie pomiarów najmniejszych średnic, z których wyliczono najmniejszy promień pni, pomniejszając wyliczone obwody o 10%, jednakże, nie podał w uzasadnieniu decyzji wyników pomiarów wskazanych średnic i promieni poszczególnych pni dokonanych w trakcie oględzin z dnia 8 maja 2014r. Innego dowodu w sprawie dotyczącego pomiaru wskazanych pni brak jest w aktach administracyjnych. W istocie nie wskazano w uzasadnieniu w jaki sposób dokonano obliczenia, skoro nie podano sposobu wyliczenia obwodów poszczególnych pni, w konsekwencji brak jest możliwości kontroli prawidłowości wyliczenia zawartego w decyzji.

Sąd podzielił argumentację Kolegium dotyczącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014r., sygn. akt SK 6/12 (opubl. Dz. U. z 14 lipca 2014r., poz. 926).

Mając na uwadze całokształt ujawnionego stanu faktycznego i prawnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest zgodna z prawem i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Na powyższy wyrok I. K., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez brak zastosowania art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2013r., poz, 627) podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art, 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kp.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w wyniku błędnego uznania, iż skarga I. K. na decyzję SKO nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, iż ustalenia organu I instancji nie pozwalałby na podjecie stanowczego rozstrzygnięcia sprawy podczas gdy wszechstronna ocena materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie uzasadniała, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości przez organ I instancji.

Powyższe zarzuty znalazły swoje uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.105 § 1 k.p.a. Ustalenia organu odwoławczego oraz wykazane przez niego uchybienia i wadliwości w postępowaniu przed organem I instancji w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację decyzji administracyjnej zarówno przez organ odwoławczy jak i sąd administracyjny. W tym kontekście całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art.105 § 1 k.p.a. Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznej nie pozwala przyjąć, że sprawa jest bezprzedmiotowa pod względem podmiotowym, a zwłaszcza przedmiotowym. Sama sprawa niewątpliwie bowiem podlegała załatwieniu w drodze administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie było na obecnym etapie postępowania jakichkolwiek jednoznacznych przesłanek do jego umorzenia.

Niezrozumiały, a więc wymykający się kontroli Sądu jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Otóż zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną polegającą na naruszeniu prawa materialnego można oprzeć na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skoro organy administracyjne nie stosowały tego przepisu (a do tego sprowadza się podniesiony zarzut), to nie mógł być on niewłaściwie zastosowany lub podlegać błędnej wykładni. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie (i znalazło też ono odzwierciedlenie w decyzji organu odwoławczego oraz w wyroku Sądu I instancji), iż dla końcowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie będzie miała kwestia zastosowania art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Wymaga to jednak uprzedniego, nie budzącego wątpliwości, ustalenia stanu faktycznego. Artykuł 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy) przepisu ust.1 nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Nie budzi więc wątpliwości, że nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie (art.88 ust.2 ustawy o ochronie przyrody). Takiego zezwolenia nie wymaga usunięcie drzew z lasu. Co istotne usuwanie drzew z lasu następuje na zasadach pozyskiwania drewna zgodnie z planem urządzenia lasu. Współgra to z ustawową definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy o lasach w rozumieniu, której lasem jest grunt:

1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony,

a. przeznaczony do produkcji leśnej lub

b. stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego

c. albo wpisany do rejestru zabytków;

2. związany z gospodarką leśną zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowana drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (vide np. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1983/11 oraz z 2 października 2015r., sygn. akt II OSK 308/14). Stanowisko to znajduje także swoje odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu zob. W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 37-40, uw. 3, 4; B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 26-27 uw. 2.

Zatem organ I instancji, aby nałożyć karę pieniężną, będzie musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że wycinka przedmiotowych drzew nastąpiła z terenu, który nie można kwalifikować jako las w świetle ustawy o lasach (tj. nie jest pokryty roślinnością leśną, obejmuje mniej niż 0,10 ha zwartej powierzchni lub na dzień wycinki drzew nie był np. przeznaczony do produkcji leśnej – co przejawia się np. objęciem uproszczonym planem urządzenia lasu). W przedmiotowej sprawie kwestie te nie zostały do końca ustalone. Organ I instancji wydając swoją decyzje oparł się wyłącznie na przeznaczeniu terenu, z którego usunięto drzewa, uwidocznionym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (2.IR – tereny produkcji rolnej) i przeznaczeniu w ewidencji gruntu. Tymczasem zarówno strona skarżąca, jak i organ odwoławczy oraz Sąd I instancji zasadnie wskazały, że wyjaśnienia wymaga czy teren, z którego dokonano wyrębu był pokryty roślinnością leśną, stanowiącą część większego kompleksu leśnego i objęty był uproszczonym planem urządzenia lasu. Uzasadnione wątpliwości wykazał w swoim uzasadnieniu zwłaszcza organ odwoławczy, który nie mógł ich sam wyjaśnić, a braków uzupełnić bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w sentencji.