Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 358/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 i art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 771/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 771/12 oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł z urzędu o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], stanowiącej współwłasność Z.K. i J.K. po ½ części, z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości [...]", zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na w/w nieruchomości dla [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Jednocześnie organ ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, podlegające zapłacie stosownie do udziałów we współwłasności nieruchomości, na rzecz Z.K. w 1/2 części, tj. w kwocie: [...] zł, i na rzecz J.K. w 1/2 części, tj. w kwocie: [...] zł. W wyniku wniesionego przez Z.K. i J.K. odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 463/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], z uwagi na uchybienia i rozbieżności w opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Prezydent Miasta [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekł z urzędu o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości zostało wszczęte na wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] ze względu na zamiar realizacji na niej zadania inwestycyjnego pn. "[...] - etap 1 - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości [...] km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki km [...]", między innym na terenie miasta [...].

[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w piśmie z dnia 7 marca 2012 r. poinformował, że Komisja Europejska wystosowała do beneficjentów Działania 3.1. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko wniosek o opracowanie specjalistycznych ekspertyz przedstawiających wpływ projektu na przestrzeganie postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej. Ze sporządzonego na w/w wezwanie opracowania wynika, że planowana inwestycja ze względu na charakter i zakres planowanych robót będzie znacząco negatywnie oddziaływać na elementy jakości wód powierzchniowych i będzie stanowić zagrożenie dla osiągnięcia celu środowiskowego w zakresie dobrego potencjału ekologicznego do 2015 r. W związku z powyższym opracowano program działań naprawczych, a jedną z zalecanych zamian w projekcie jest rezygnacja z ubezpieczenia skarpy brzegowej leżącej w granicach działki nr [...], dlatego nie będzie ona objęta inwestycją i nie będą na niej prowadzone roboty budowlano-montażowe.

W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta Miasta [...] uwzględniając treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w działki, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł J.K. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż organ pierwszej instancji nie zawiadomił go o treści pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 7 marca 2012 r., ani też o treści przedstawionej przez niego ekspertyzy. Te zaniechania sprawiły, że nie mógł on aktywnie uczestniczyć w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 39 i art. 73 § 1 K.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że z przedłożonego przez wnioskodawcę - [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych pisma z dnia 7 marca 2012 r. wynika, iż wniosek o wywłaszczenie stał się bezzasadny, gdyż przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nr [...] nie będzie prowadzona. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazał, że wprawdzie brak poinformowania strony o w/w piśmie stanowiło naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., to jednak odwołujący nie wykazał w jaki sposób zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Wojewoda [...]wyjaśnił, że odwołujący o zaleceniach wynikających z ekspertyzy został poinformowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że skoro wnioskodawca nie zamierza prowadzić inwestycji na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, to jej dalsze kontynuowanie byłoby w tej sprawie niedopuszczalne. Dodatkowo organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadmienił, że w podstawie prawnej decyzji błędnie powołano art. 105 § 2 K.p.a. zamiast art. 105 § 1 K.p.a., to jednak w świetle treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia uchybienie to stanowiło omyłkę, która nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podał, że nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz o sporządzonej ekspertyzie, a o jej istnieniu dowiedział się po otrzymaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, brak informacji o rozpoczętym postępowaniu pozbawił go możliwości uczestnictwa w nim na zasadach strony, a organ opierał się jedynie na argumentacji jednej ze stron, co stanowi naruszenie art. 28 K.p.a. Ponadto skarżący stwierdził, że wskazanie konkretnych czynności, jakich nie mógł dokonać z powodu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., byłoby możliwe w przypadku, gdyby wiedział, że jest prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie skarżącego pozbawienie go możliwości weryfikacji przedstawionej ekspertyzy może wywołać nieprzewidziane konsekwencje, gdyby okazało się, że jest ona błędna. Skarżący podał również, iż treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 463/11 wskazuje na konieczność zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wywłaszczenie nieruchomości, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i poza wyjątkami wskazanymi w art. 112 ust. 1 u.g.n., może być dokonane wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, przy czym może ono nastąpić także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.).

W rozpoznawanej sprawie o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położone w [...], zwrócił się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wskazując, że te nieruchomości są niezbędne dla realizacji celu publicznego - przebudowy koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów. Wyżej wymienione działki zostały wyodrębnione w wyniku podziału działek nr [...], na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Postępowania dotyczące wywłaszczenia wskazanych wyżej dwóch nieruchomości toczyły się odrębnie. W odniesieniu do działki nr [...] zapadła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z.K. i J.K., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Po uchyleniu obu tych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 463/11, postępowanie w niniejszej sprawie było kontynuowane. W jego toku realizujący inwestycję [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] pismem z dnia 7 marca 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] "o wycofanie wniosku" dotyczącego wywłaszczenia działek o nr ewid. [...] i poinformował, że rezygnuje z części ubezpieczeń skarpy rzeki [...]. Jednocześnie podał przyczyny takiego stanu rzeczy, powołując się na opracowaną na zlecenie Komisji Europejskiej ekspertyzę, która wykazała, że planowana inwestycja ze względu na charakter i zakres planowanych robót będzie znacząco negatywnie oddziaływać na elementy jakości wód powierzchniowych i będzie stanowić zagrożenie dla osiągnięcia celu środowiskowego w zakresie dobrego potencjału ekologicznego do 2015 r.

Okoliczność ta spowodowała zasadniczą zmianę stanu faktycznego - odstąpienie od realizacji inwestycji na działce nr [...], które skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w sprawie jej wywłaszczenia, a w konsekwencji umorzeniem postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organów jest prawidłowe i wynika z zaistniałego stanu faktycznego oraz przepisów prawa. Własność jest wartością chronioną konstytucyjnie, a ingerencja w prawo własności, jaką stanowi wywłaszczenie jest dopuszczalna z mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jedynie wówczas, gdy jest dokonywana na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, a wynika to zarówno z powołanego przepisu Konstytucji RP, jak i z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 3, art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 119 ust. 1 pkt 1), że wywłaszczenie jest możliwe wyłącznie w przypadku realizacji celu publicznego. Jeżeli zatem cel publiczny nie będzie realizowany, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, to brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości. Bezpośredni związek wywłaszczenia z realizacją celu publicznego wynika również z art. 137 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uzależnia je od czasu, w jakim nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

W przypadku, gdy "odpadnie" zasadnicza przesłanka wywłaszczenia - realizacja celu publicznego, brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym postępowanie w sprawie wywłaszczenia staje się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w prowadzonym postępowaniu nie doszło również do naruszenia art. 10 K.p.a. Bezzasadny jest zarzut braku powiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie nie było wszczynane "od nowa", lecz kontynuowane po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji organów obu instancji. Wojewoda [...] zatem prawidłowo uznał, że brak poinformowania strony o piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] stanowi uchybienie organu pierwszej instancji, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstaw do uchylenia decyzji tego organu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, poz. 102 ze zm.), poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności błędne uznanie, że wobec zmian w planowanej inwestycji cele publiczne w postaci przebudowy koryta rzeki [...] mogą być realizowane bez wywłaszczenia działki, która jest własnością skarżącego, pomimo że sama inwestycja w postaci przebudowy koryta rzeki [...] będzie realizowana, a jedynie na przedmiotowej działce nie zostaną wybudowane wały, czyli że inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na nieruchomości z powodu narażenia na zalewanie,

- art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie że działka skarżącego stała się zbędna na cele wywłaszczenia,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne umorzenie postępowania z powodu błędnego uznania, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stało się zbędne, pomimo iż planowana inwestycja oddziałująca na przedmiotową nieruchomość ma być realizowana,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia oddziaływania zmienionej inwestycji na nieruchomość skarżącego,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy były niezbędne wiadomości specjalne,

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 K.p.a., poprzez uniemożliwienie przez organy administracji skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności z powodu niezawiadomienia go o treści ekspertyzy i uniemożliwieniu wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, w zakresie zasadności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy pojawiła się ekspertyza, z której ma wynikać, że w związku zaleceniem Komisji Europejskiej zostanie dokonana zmiana planowanej inwestycji przebudowy koryta rzeki [...] i na przedmiotowej działce nie powstaną obwałowania. Takie zmiany w planach inwestycyjnych [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych spowodowały, że organy administracji publicznej uznały, że dalsze postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stało się bezcelowe, gdyż nieruchomość stała się zbędna dla inwestycji celu publicznego.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że inwestycja przebudowy koryta rzeki [...] będzie kontynuowana, zmianie ulegnie jedynie częściowo przebieg inwestycji. Na przedmiotowej działce nie zostanie bowiem wybudowane obwałowanie. Zostanie ono wybudowane na innych odcinkach rzeki i po przeciwnym do działki brzegu rzeki. W ocenie skarżącego, spowoduje to, że nieruchomość nadal będzie w strefie negatywnego oddziaływania inwestycji, a uwagi na zmieniony przebieg inwestycji będzie narażona na zalewanie. W związku z powyższym uznać należy, iż przedmiotowa nieruchomość, jako leżąca w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji celu publicznego, powinna podlegać wywłaszczeniu na podstawie art. 112 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł, że w tej sprawie organy administracji publicznej nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego. Przebudowa rzeki [...] ma być kontynuowana, przy czym zmianie ma ulec tylko przebieg obwałowań. Można zatem podejrzewać, że ta inwestycja będzie wpływała na przedmiotową nieruchomość. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia ta nie została ustalona i oceniona. W konsekwencji nie rozważono podstaw ewentualnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. wskazał, że dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego (regulacji rzeki [...]), niezbędne było zasięgnięcie opinii biegłego, czego organy administracji publicznej w tej sprawie nie uczyniły.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. skarżący podał, że organy administracji publicznej, nie wyjaśniając istoty sprawy, czyli zasadności i potrzeby wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ograniczyły się do stwierdzenia, że w związku ze zmianą planów wywłaszczenia nie będzie. Nie uwzględniły faktu, że nieruchomość może zostać jednak zalana, bo usytuowanie wałów przeciwpowodziowych zostanie zmienione. Przy czym cała argumentacja została podparta bardzo wątpliwą, bo rzetelnie niezweryfikowaną tezą, że są to wymogi Komisji Europejskiej.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 K.p.a. powtórzył argumentację podnoszoną w odwołaniu oraz w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota postawionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej współwłasność Z.K. i J.K. po 1/2 części nieruchomości, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (art. 105 § 1 K.p.a.). W sprawie rozważeniu podlegała zatem kwestia oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie w/w przepisu.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej w przypadku ustalenia istnienia przesłanek bezprzedmiotowości całości albo części postępowania, obligatoryjnie obowiązany jest do wydania decyzji o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. Przy czym zauważyć należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i w związku z tym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, iż z akt sprawy wynika, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] wnioskiem z dnia 29 października 2010 r., skierowanym do Urzędu Miasta w [...], na podstawie art. 112 i art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości m.in. działki nr [...], stanowiącej współwłasność Z.K. i J.K. po 1/2 części nieruchomości. Wskazał, że jest podmiotem, który zamierza realizować w imieniu Skarbu Państwa cel publiczny i nieruchomość objęta wnioskiem jest niezbędna do jego realizacji. Jest ona bowiem położona w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonej na załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006r. nr. [...]. Jest zatem przeznaczona na zamierzony cel publiczny. Podał, że jest nim zadanie inwestycyjne pn. "[...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości [...] km, oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki w km [...] na terenie miejscowości: [...]". Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 463/11 wydanych w sprawie przez organy obu instancji decyzji orzekających o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania, w toku ponownego rozpoznania sprawy okazało się, że jedną z zalecanych przez ekspertów zmian w projekcie inwestycji jest rezygnacja z części zabezpieczeń skarp rzeki [...]. Dotyczy ono skarpy brzegowej leżącej m.in. w granicach działki nr [...] (pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 7 marca 2012 r.). Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie objęta inwestycją. Nie nastąpi zatem realizacja celu publicznego, dla którego przedmiotowa nieruchomość miała być wywłaszczona. Odpadła więc zasadnicza przesłanka wywłaszczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy administracji publicznej zasadnie uznały, iż w takiej sytuacji postępowanie w sprawie wywłaszczenia tej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uznać należy, iż są one nietrafne. Analiza zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. wskazuje, że autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenie w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji faktu niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, niezebrania pełnego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego. Skarżący uważa bowiem, że skoro przebudowa rzeki [...] ma być kontynuowana, a zmianie ma ulec tylko część obwałowań, to w sprawie należało rozważyć, czy inwestycja będzie wpływała na przedmiotową nieruchomość. W przypadku bowiem ustalenia, że będzie ona znajdowała się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji - realizacji celu publicznego, powinna podlegać wywłaszczeniu na podstawie art. 112 ust. 3 u.g.n. W związku z tym umorzenie postępowania administracyjnego było niezasadne. Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że skoro w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, odpadła przesłanka wywłaszczenia, gdyż na przedmiotowej nieruchomości cel publiczny, na który miała być ona wywłaszczona, nie będzie realizowany, organ administracji publicznej nie był obowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego i rozważania celowości jej wywłaszczenia na podstawie art. 112 ust. 3 u.g.n., który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Działanie przez organ administracji publicznej na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.) i zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów postępowania - art. 105 § 1 K.p.a., nie stanowi naruszenia art. 8 K.p.a.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.10 § 1 i art. 73 K.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że naruszenie przez organ pierwszej instancji - Prezydenta Miasta [...] art.10 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie go o treści ekspertyzy dotyczącej rezygnacji z części zabezpieczeń skarp rzeki [...], m.in. skarpy brzegowej leżącej w granicach działki nr [...], uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wskazał zalecenia wynikające z powołanej ekspertyzy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 73 K.p.a., skarżący nie został bowiem pozbawiony prawa wglądu w akta sprawy, w tym do zapoznania się z w/w ekspertyzą. Okoliczność nieskorzystania przez niego z uprawnienia nie stanowiła naruszenia tego przepisu. Ponadto naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. nie pozbawiło skarżącego uprawnienia do zakwestionowania ekspertyzy w odwołaniu złożonym od powyższej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybione ocenić należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że cel publiczny w postaci przebudowy koryta rzeki [...] może być realizowany bez wywłaszczenia działki skarżącego oraz art. 137 tej ustawy, poprzez jego niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że działka skarżącego stała się zbędna na cele wywłaszczenia.

Przypomnieć należy, iż obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne podanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Oznacza to konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., II FSK 861/10). Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jednocześnie zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wadliwie sformułował zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 112 u.g.n. Po pierwsze, przepis ten składa się z czterech ustępów, a skarżący nie określił, który z nich, jego zdaniem, został naruszony. Po drugie, skarżący stawiając zarzut naruszenia tego przepisu w istocie zakwestionował ustalenia faktyczne, które nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji tak zredagowany zarzut uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.

Nieprawidłowo określony został także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 137 u.g.n., który składa się z dwóch ustępów i dwóch punktów. Skarżący nie wskazał bowiem, który z nich, jego zdaniem, został naruszony. Przede wszystkim jednak uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepis ten jest zawarty w rozdziale dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Powołany przepis nie był i nie mógł być zatem w niniejszej sprawie stosowany, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.