Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2711/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 2, art. 11i ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 19, art. 156 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 880/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki z o.o. [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 roku, znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 roku wydaną na podstawie art. 11a ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 września 2009 roku inwestor, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi ekspresowej S5 [...], odcinek [...]. Jednocześnie inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go tym, iż inwestycja jest zadaniem rządowym ujętym w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012 oraz do realizacji na mistrzostwa piłkarskie EURO 2012. Inwestycja ta jest współfinansowana ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktury i Środowiska pod nazwą "Działanie 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T nr POLiŚ 8.2-15.1". Nadto przedmiotowe przedsięwzięcie pozwoli na rozwój gospodarczy miast znajdujących się w jej rejonie oraz odciąży istniejącą drogę krajową nr 5, która przebiega w znacznej części przez miejscowości B., G. i R., co stwarza duże niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego i pieszego. Stworzy też dogodne połączenie komunikacyjne miast organizatorów EURO 2012, tj. aglomeracji poznańskiej i wrocławskiej oraz pozwoli na udrożnienie komunikacji w ww. miastach.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak: [...], inwestor wystąpił do organu I instancji o rozstrzygnięcie sprawy w częściach:

I. część, która będzie obejmować zakres budowy znajdujący się wyłącznie na terenie województwa wielkopolskiego w następującym kilometrażu

1) droga ekspresowa S5 od km 79+449,82 do km 86+124,00 i od km 87+342,00 do km 103+654,00 (granica województwa),

2) droga krajowa nr 36 od km 69+778,00 (granica województwa) do km 77+691,00.

II. część, która będzie obejmować zakres budowy znajdujący się w następującym kilometrażu:

1) droga ekspresowa S5 od km 86+124,00 do km 87+342,00 oraz od km 103+654,00 (granica województwa) do JM 108+759,00,

2) droga krajowa nr 36 od km 68+728,00 do km 69+778,00 (granica województwa).

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak: [...], inwestor zwrócił się o zmianę wniosku o wydanie niniejszej decyzji, poprzez włączenie do zakresu inwestycji działki o nr ew. [...] obr. P.

Uznając, że zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 11a ust.1 ustawy oraz art. 104 KPA wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S5 [...], odcinek [...], w części dotyczącej drogi ekspresowej S5 od km 86+124,00 do km 87+342,00 na terenie województwa wielkopolskiego i od km 103+654,00 (granica województwa) do km 108+759,00 na terenie województwa dolnośląskiego oraz drogi krajowej nr 36 od km 68+728,00 do km 69+778,00 (granica województwa), nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka z o.o. [...], podnosząc, że inwestycja pozbawi spółkę możliwości rozbudowy działalności gospodarczej, co może przyczynić się do degradacji finansowej spółki, a nawet do jej upadku lub likwidacji. W związku z powyższym wniosła o wykupienie pozostałej, nie nadającej się do użytkowania, części nieruchomości lub o ewentualną zmianę przebiegu inwestycji.

Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy na wstępie wskazał, że na mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503), Ministerstwo Infrastruktury, z dniem 18 listopada 2011 r., uległo przekształceniu w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, uznał, że wniosek inwestora uzupełniony kolejnymi pismami, o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art., 11 d ustawy.

Przedłożony projekt budowlany, zdaniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jest zgodny z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 roku Nr 12, poz. 1133, z późn. zm.).

Przedmiotowy projekt jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2009 roku, znak: [...] oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawna, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków. Po wydaniu decyzji doręczył ją wnioskodawcy, a pozostałe strony postępowania, zawiadomił w drodze obwieszczenia (art. 11f ust. 3 ustawy), zaś dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją oraz użytkowników wieczystych tych nieruchomości powiadomił w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do przedstawionego przez spółkę zarzutu dotyczącego wykupu części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która nie nadaje się na dotychczasowe cele organ wyjaśnił, że kwestia ta nie jest przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z przepisami ustawy, jeżeli pod budowę drogi przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Innymi słowy oznacza to, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie leży w kompetencjach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej się dotyczącego pozbawienia możliwości rozbudowy działalności gospodarczej, na skutek budowy drogi ekspresowej S5, co wiąże się z ryzykiem nieutrzymania rentowności prowadzonego przedsiębiorstwa, organ podał, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie dotychczasowy właściciel wskutek przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa bądź odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. W zakres odszkodowania nie wchodzi więc ani utrata dochodów z nieruchomości, ani spodziewanych zysków.

Odpowiadając natomiast na zarzut Spółki dotyczący zmiany przebiegu przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, iż zmiana lokalizacji przedmiotowego odcinka drogi S5 nie jest możliwa z uwagi na to, że stanowi on ścisłą kontynuację odcinka będącego już w fazie budowy, jak również z uwagi na zagospodarowanie przestrzenne na przedmiotowej nieruchomości, tj. zapewnienie dotychczasowego sposobu dojazdu do nieruchomości oraz ergonomicznego podziału nieruchomości z uwagi na ograniczenia wynikające z istniejącego zagospodarowania przestrzennego tj. bliskiego sąsiedztwa linii kolejowej E59.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z przepisami w/w ustawy organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie będąc upoważnionym do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 i art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 880/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 roku, znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymagany przepisami ww. ustawy, tj. opinie i uzgodnienia o których mowa w art. 11d ustawy, projekt przedstawiony organowi został sporządzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 Prawa budowlanego, spełnia on wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Ponadto projekt jest zgodny z decyzjami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2009 roku i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] sierpnia 2010 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wydana decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Organ odwoławczy, zasadnie uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo oraz uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie m.in. na wykonaniu nowej nawierzchni o przekroju drogowym, zamontowaniu urządzeń bezpieczeństwa ruchu, wykonaniu węzłów drogowych i wiaduktów w ciągu drogi ekspresowej, budowie mostów, rozbiórce istniejącej nawierzchni i chodników oraz demontażu oznakowania pionowego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, Sąd I instancji stwierdził, że ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przepisy tzw. spec ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzje sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji drogowej. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy winny były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Związanie wnioskiem zarządcy drogi nie oznacza, iż orzekający w sprawie organ może go jedynie uwzględnić w całości, wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji może taki wniosek uwzględnić w części i odmówić udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy jest władny uchylić taką decyzję w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie będzie mógł uchylić takiej decyzji w całości, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11 ust. 3 spec ustawy drogowej).

Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe, dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ administracji winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii i w rozpoznawanej sprawie organ takie czynności podjął. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, czym podyktowany był proponowany przebieg planowanej inwestycji i z jakich przyczyn pod przedmiotową inwestycję przeznaczono m.in. działki należące do skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego "przepisów określających właściwość rzeczową" organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu, iż należy uznać go za bezzasadny.

Zdaniem Sądu, przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż w omawianym przypadku w ogóle nie można mówić o naruszeniu właściwości rzeczowej organu. Wskazane w art. 19 K.p.a. pojęcie "właściwości organu" oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym określonego rodzaju spraw.

Przez właściwość rzeczową rozumie się zdolność do rozpoznawania i załatwiania spraw indywidualnych danej kategorii. Podstawę do określenia właściwości rzeczowej organu, w myśl art. 20 K.p.a., stanowią przepisy o zakresie jego działania, przez które rozumieć należy przede wszystkim przepisy ustaw materialnoprawnych, jak również ustaw określających ustrój oraz zakres zadań określonych organów. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, właściwość rzeczowa Wojewody do orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi krajowej wynika z art. 11a ust. 1 tzw. spec ustawy. Z uwagi na powyższe, w omawianym przypadku nie może być mowy o działaniu organu I instancji niezgodnie z jego właściwością rzeczową. Uzasadnienie zarzutu podniesionego przez spółkę świadczy natomiast o kwestionowaniu właściwości miejscowej Wojewody Wielkopolskiego, rozumianej jako zdolność prawna organu administracji publicznej do realizowania właściwości rzeczowej wyłącznie na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie właściwość miejscowa do orzekania w zakresie inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw określona została w art. 11a ust. 2 ustawy. Zgodnie z ww. regulacją, w przypadku inwestycji realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję zrid wydaje Wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej.

Literalna wykładnia wskazanego przepisu, zdaniem Sądu, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, który z Wojewodów miałby wydawać zezwolenie na realizację przedsięwzięcia w przypadku późniejszego jego etapowania związanego np. z koniecznością szybszego zakończenia prac na konkretnym odcinku, czy też koniecznością wyjaśnienia pewnych kwestii niezbędnych do zakończenia postępowania. Sięgając jednak do wykładni funkcjonalnej racjonalne wydaje się uznanie właściwości orzeczniczej tego Wojewody, którego władztwo publiczne w tym zakresie dotyczy największego terytorium spośród terenów objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia.

Sąd wskazał, że wniosek inwestora z dnia 24 września 2009 roku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla budowy drogi ekspresowej S5 [...], odcinek [...], obejmował nieruchomości zlokalizowane na obszarze dwóch województw, Wielkopolskiego i Dolnośląskiego, w tym największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację ww. inwestycji znajdowała się na terenie Województwa Wielkopolskiego, co uzasadniało złożenie wniosku do Wojewody Wielkopolskiego. Wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy pojęcie "największej części nieruchomości" powinno być odnoszone do wielkości powierzchni w stosunku do całkowitej powierzchni nieruchomości przewidzianych do objęcia projektowaną drogą. Skoro więc realizacja ww. przedsięwzięcia, obejmującego budowę drogi ekspresowej S5 [...], odcinek [...], została ujęta w ramach jednego zadania, które następnie w celu usprawnienia prowadzonych prac zostało podzielone na kilka części realizacyjnych na całym odcinku – od [...] do [...] – organem właściwym do orzekania był ten organ, na którego obszarze działania znajdowała się największa część terytorium projektowanej inwestycji drogowej, czyli Wojewoda Wielkopolski.

Z powyższych względów w ocenie Sądu I instancji przepisy dotyczące właściwości miejscowej nie zostały w analizowanym przypadku naruszone.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego kwestii naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 17 ust. 3 ustawy poprzez nieprawidłowe, zdaniem skarżącej spółki, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art.. 17 ust. 1 ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo Starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, iż realizacja przedmiotowej inwestycji przyczyni się do usprawnienia ruchu, poprawy bezpieczeństwa podróżnych, czy też skrócenia czasu podróży na przedmiotowym odcinku drogi. Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie pozwoli na rozwój gospodarczy miast znajdujących się w jej rejonie, oraz odciąży istniejącą drogę krajową nr 5. Inwestycja stworzy dogodne połączenia komunikacyjne miast organizatorów EURO 2012, tj. aglomeracji poznańskiej i wrocławskiej, oraz pozwoli na udrożnienie komunikacji w ww. miastach. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy nadanie ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego rygoru natychmiastowej wykonalności za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z K.p.a. Sad I instancji stwierdził, że należy uznać je jako nieuzasadnione. W postępowaniu przed organem I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopatrzył się żadnych uchybień zarówno proceduralnych, jak i wynikających z przepisów prawa materialnego, a wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione i ocenę tę zdaniem Sądu należy podzielić. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonał wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną analizę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [...] spółka z o.o. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194) oraz art. 19 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu administracji pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygniecie to nie narusza przepisów prawa materialnego i oddalenie skargi, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem,

2) art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającego na zastosowaniu wykładni funkcjonalnej w miejsce wykładni systemowej, to jest w oderwaniu od systemu prawa administracyjnego, w którym funkcjonuje ten przepis i dokonaniu niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej określającej szersze znaczenie przepisu aniżeli w przypadku stosowania wykładni językowej i systemowej, co doprowadziło do uznania, że właściwym do orzekania w sprawie był Wojewoda Wielkopolski, co spowodowało naruszenie przepisów o właściwości miejscowej, a tym samym do uchybienia zasadzie wynikającej z art. 19 K.p.a. i pominięcia w rozstrzygnięciu okoliczności, że ziszczone zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt W 7/94 podniosła, że w sytuacji gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu administracji, to kompetencji tej nie można domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej i domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę.

Stosownie do treści art. 19 K.p.a. organy administracji mają obowiązek kontroli z urzędu swojej właściwości. Kontrola ta musi być dokonywana od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki stosowanie wykładni funkcjonalnej mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego przepisami prawa poszerzenia kognicji organu administracji ponad ramy ustalone przez ustawodawcę. Gdyby wolą ustawodawcy była niezmienność właściwości miejscowej organu administracji prowadzącego sprawę w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych wpływających na tę właściwość, to ustawodawca wprowadziłby szczególny przepis regulujący w taki sposób tę kwestię.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych. Gdyby bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia tych przepisów skarga zostałaby uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] sp. z o.o. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194). Sąd I instancji zasadnie uznał, że właściwym miejscowo do wydania decyzji organem I instancji był Wojewoda Wielkopolski.

Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że w przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej.

Dla oceny, czy decyzję w przedmiotowej sprawie wydał organ właściwy miejscowo istotne jest ustalenie znaczenia zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sformułowania "inwestycja drogowa". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, co jest inwestycją drogowa decyduje treść wniosku zarządcy drogi o wydanie pozwolenia na jej realizację. Podział inwestycji wskazanej w tym wniosku na etapy ma charakter wtórny i nie może przesądzać o właściwości miejscowej organu administracji do wydania pozwolenia.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii podziału inwestycji drogowej na etapy. Z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika jednak, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego jednakże w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do wniosku, że na skutek wydania pozwolenia na budowę dla części obiektów wchodzących w skład zamierzenia budowlanego obiekty te nie stają się samodzielnym zamierzeniem budowlanym odrębnym od całego zamierzenia, tylko nadal są elementem pierwotnego zmierzenia. Uznanie, że na skutek zamiaru realizacji części obiektów budowlanych stają się one odrębnym zamierzeniem mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby wynikało to z jednoznacznego stwierdzenia ustawodawcy wyrażonego w przepisie prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby bowiem równoznaczne z naruszeniem reguł określających znaczenie w języku polskim wyrażeń użytych w ww. przepisie. Ustawodawca posługuje się sformułowaniem generalnym "zamierzenie budowlane", którego elementami są poszczególne obiekty. Poszczególne obiekty nie mogą więc być jednocześnie częścią zamierzenia budowlanego i odrębnym zamierzeniem budowlanym.

Zastosowanie reguł wykładni językowej jak i systemowej wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie daje podstaw do przyjęcia, że etap inwestycji drogowej jest samodzielną inwestycją drogową. Podział inwestycji na etapy nie skutkuje tym samym powstaniem kilku różnych inwestycji drogowych. Jest to nadal jedna inwestycja, tylko realizowana partiami.

W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia obejmował realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi ekspresowej S5 [...], odcinek [...]. Planowana inwestycja obejmowała nieruchomości zlokalizowane na obszarze województw wielkopolskiego i dolnośląskiego. Największa część nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję znajdowała się na terenie województwa wielkopolskiego. Wniosek ten nie został przez inwestora zastąpiony wnioskiem o realizację dwóch odrębnych inwestycji drogowych położonych w dwóch różnych województwach. Inwestor zadeklarował jedynie, że inwestycję zamierza zrealizować w dwóch etapach i wniósł o wydanie dwóch decyzji zezwalających na realizację poszczególnych etapów. Nie ma więc znaczenia dla ustalenia organu właściwego do wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji okoliczność, iż pierwszy etap, którego dotyczyła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 roku znajdował się na terenie Województwa Wielkopolskiego, zaś drugi etap, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 roku w większości znajdował się na terenie Województwa Dolnośląskiego. Mając na uwadze całość inwestycji drogowej, obejmującej obydwa etapy, stwierdzić należy, że większość nieruchomości przeznaczonych na jej realizację znajdowała się w Województwie Małopolskim. Wydanie decyzji zezwalającej na realizację pierwszego etapu inwestycji nie skutkowało tym samym powstaniem okoliczności uzasadniającej zmianę właściwości miejscowej organu administracji wydającego zezwolenie na realizację drugiego etapu inwestycji.

W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie nie doszło do ustalenia kompetencji organu administracji w drodze jej domniemania, jak również nie doszło do rozszerzającej wykładni przepisu regulującego kompetencję organu administracji. Właściwość miejscowa, o której mowa w 11a ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powiązana jest z realizacją inwestycji drogowej na obszarze dwóch województw. Sąd nie wywiódł właściwości organu administracji do wydania decyzji z innej okoliczności niewymienionej w tym przepisie. Sąd dokonał wykładni sformułowania "inwestycja drogowa realizowana na obszarze dwóch województw" uznając, że podział inwestycji na etapy nie oznacza, że etapy te przekształcają się w samodzielne inwestycje, tylko są częścią inwestycji wskazanej przez inwestora we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uznanie, że właściwym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 roku zezwalającej na realizację drugiego etapu inwestycji drogowej był wojewoda Wielkopolski było jedynie konsekwencją ustalenia przez Sąd I instancji znaczenia ww. sformułowania.

W sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że organem właściwym miejscowo do wydania decyzji w instancji był Wojewoda Wielkopolski za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, naruszenia przez Sąd art. 19 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organy administracji nie naruszyły wynikającego z art. 19 K.p.a. obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie zaistniały też przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że wydana została ona w I instancji przez organ niewłaściwy miejscowo.

Drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest w istocie powtórzeniem pierwszego z zarzutów zawartych w tej skardze. Niecelowym jest w tej sytuacji powtarzanie argumentów przemawiających za niezasadnością tego zarzutu wskazanych przy odnoszeniu się do pierwszego z zarzutów zawartego w skardze kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 – tekst jednolity ze zm.).

Z art. 1 § 1 ww. ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona.

Art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 tekst jednolity ze zm.) nie wynika, by Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem.

O tym, czy dokonana przez Sąd kontrola jest zgodna z prawem decyduje prawidłowość zastosowania przez ten Sąd przepisów prawa materialnego oraz przepisów P.p.s.a.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter instrukcji dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o jej oddaleniu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.