Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 222/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1, art. 170 ust. 1, art. 171
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 44 ust. 3, art. 226 ust. 1 pkt 6, art. 243, art. 244
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 121 ust. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca),, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 12 lipca 2012r. sprawy ze skargi Związku Gmin na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Prognozy Finansowej na lata 2012 – 2016 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zgromadzenie Związku Gmin Regionu "[...]" podjęło w dniu 30 grudnia 2011r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Związku Gmin na lata 2012 - 2016., stanowiącej załącznik Nr"[...]" do uchwały.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając na podstawie art. 18 ust.1 pkt.1 w związku z art. 11 ust.1 pkt.7 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U z 2001r. nr 55, poz.577 ze zm.), i art.73 a ust.1 w zw. z art.91 ust.1i3 ustawy z dnia 8 marca 1990rr. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001r.Nr 142, poz.1591 ze zm.) uchwałą Nr "[...]" z dnia 2 lutego 2012r. stwierdziło nieważność załącznika Nr "[...]" do uchwały Zgromadzenia Związku Gmin Regionu "[...]" z dnia 30 grudnia 2011r. w części dotyczącej:

1) kwoty spłat i obsługi długu na 2012r., które ustalono w wysokości 331.000 zł (poz. 7 załącznika ) co wynosi 69,16 % planowanych na 2012r. dochodów Związku i narusza w sposób istotny art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.),

2) kwoty długu na koniec 2012r. zaplanowanej w wysokości 1.035.000 zł (poz. 13 załącznika), co wynosi 216,25 % planowanych na 2012r. dochodów Związku i narusza art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W ocenie organu nadzoru planowana łączna kwota długu Związku Gmin na koniec 2012r. wynosi – 1.035.000 zł, co w stosunku do dochodów w kwocie 478.617 zł. stanowi 216,25 % planowanych do wykonania dochodów i narusza wymogi art. 170 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.

Ponadto poziom spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami oraz potencjalnymi spłatami kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji również w znacznym stopniu przekracza dopuszczalny limit 15 % planowanych dochodów Związku na 2012r., określony w art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jak podało Kolegium RIO łączna kwota planowanych w danym roku spłat rat kredytów i pożyczek na koniec 2012r. określona została w wysokości 331.000.zł, co wynosi 69,16 % planowanych na 2012r. dochodów Związku Gmin Regionu "[...]".

Kolegium RIO podsumowało, że przekroczenie określonych w art. 169 ust. 1 i 170 ust. 1ustawy kwot i wskaźników nakazuje stwierdzenie nieważności zapisów kontrolowanej Uchwały Nr "[...]" w części dotyczącej kwoty spłat i obsługi długu na 2012r. (poz.7 załącznika) oraz w części dotyczącej kwoty długu zaplanowanej na rok 2012 (poz.13 złącznika).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powołane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, Związek Gmin Regionu, wniósł o jego uchylenie, zarzucając :

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 171 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, iż na jego podstawie bezpośrednio zastosowano przepisy art.169 ust.1 i 170 ust.1 ustawy, podczas gdy powinny one być zastosowane "odpowiednio", z uwzględnieniem odmienności dotyczącym finansowania związku gmin;

-naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działalność Związku Gmin jest finansowana ze składek wnoszonych przez gminy członkowskie i nie posiada dochodów własnych. W dniu 17 grudnia 2009r. cały majątek Związku Gmin został wniesiony aportem jako przedsiębiorstwo w znaczeniu art. 55¹ Kodeksu cywilnego do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "[...]" Sp. z o.o., w związku z czym Związek nie posiada dochodów. Obciążają go natomiast zobowiązania wynikające z umów pożyczki zawartych z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (z dnia 25.05 2006r. na kwotę 546.531,00 zł.) i Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (z dnia 5.10. 2006r. na kwotę 1.740.469,00 zł.). w celu dofinansowania inwestycji pn. Kompleksowy program gospodarki odpadami na terenie Związku Gmin "[...]".

W ocenie skarżącego kwestionowane przez Kolegium RIO zapisy uchwały nie naruszyły art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 171 tej ustawy, przepis ten należy stosować odpowiednio do związków jednostek samorządu terytorialnego. Odpowiednie stosowanie art. 169 ust.1 oznaczać musi elastyczne podejście do określonych w nim limitów procentowych, gdyż niemożliwe jest zastosowanie tych limitów bezpośrednio do związków gmin, mających odmienny od jednostek samorządu terytorialnego sposób finansowania.

Wskazując ponownie, że związek gmin jest finansowany głównie ze składek przynależnych do niego gmin i nie posiada dochodów własnych podniesiono, że w celu spełnienia wymogów z art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych składki gmin musiałyby zostać podniesione o wysokie sumy jedynie dla zwiększenia dochodów Związku Gmin. Jednocześnie środki te pozostałyby bezużyteczne, gdyż budżet nie przewiduje wydatków w takiej wysokości. Zdaniem skarżącego trudno założyć, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie do takiej sytuacji. Twórcy ustawy nie przewidzieli sytuacji, jaka miała miejsce w stanie faktycznym sprawy.

Dokonana przez Kolegium RIO wykładnia omawianych przepisów pozostaje również w sprzeczności z interesem społecznym, który nakazuje, by jednostki samorządu terytorialnego dysponowały środkami finansowymi zgodnie z określonymi zasadami, tj. zasadą celowości i oszczędności wyrażoną w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Trudno uznać za realizację tej zasady " zamrażanie" środków gmin na koncie Związku Gmin jedynie w celu osiągnięcia odpowiedniego poziomu dochodów.

Skarżący argumentował przy tym, ze w literaturze wyodrębnia się trzy rodzaje odpowiedniego stosowania przepisów – w zależności od uzyskiwanego rezultatu (stosowanie przepisów bez żadnych modyfikacji, stosowanie przepisów z uwzględnieniem pewnych modyfikacji, bądź też wyłączenie w ogóle stosowania przepisów w sytuacji, gdy mogłoby ono prowadzić do bezprzedmiotowości lub sprzeczności z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków – p. T.Żyznowski, Glosa do uchwały SN z dnia 29 października 1991r., sygn. akt III CZP 109/91, Przegląd Sądowy nr 5 - 6 z 1992r.). W analizowanym przypadku, zdaniem skarżącego, nie powinna mieć miejsca sytuacja pierwsza, tzn. stosowanie przepisów bez żadnych modyfikacji. Stanowiłoby to działanie nieracjonalne i powodowałoby doprowadzenie do sytuacji kuriozalnych.

Skarżący wskazał na zmianę sposobu określania maksymalnej wysokości spłat pożyczek i kredytów w danym roku w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Ustawodawca zrezygnował z określania progów procentowych i uzależnił poziom spłat zobowiązań od dochodów i wydatków budżetu z ostatnich 3 lat, dzięki czemu zagadnienie rozpatrywane będzie w szerszym kontekście. W przypadku takiego wyliczenia uchwała Związku Gmin spełniłaby wymogi ustawowe. Dowodzi to jednocześnie, iż działanie takie jest bardziej racjonalne i słuszniejsze także w oczach ustawodawcy.

Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, że bezpośrednie stosowanie art. 169 ust. 1 i art. 170 ust.1 nie daje się pogodzić z zasadą racjonalności, a tym samym – że powinny być one zastosowane "odpowiednio". Ich zastosowanie "wprost" stanowi naruszenie przepisów prawa i jest niezgodne zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.

Podniosło, że skarga na rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 2 lutego 2012r. została złożona z naruszeniem art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga z dnia 20 marca została złożona w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu 21 marca 2012r. Związek podjął wymaganą przez powołany przepis uchwałę w sprawie wniesienia skargi w dniu 4 kwietnia 2012r. Skarga została zatem sformułowana bez spełnienia koniecznego wymogu formalnego w postaci podjęcia przez Związek uchwały w sprawie wniesienia skargi.

Dalej podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazało, że art. 169 ust. 1 i art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Jednocześnie odpowiednie ich stosowanie do związków międzygminnych oznacza stosowanie ich z pewną modyfikacją, uwzględniającą charakter gospodarki finansowej związków, do których nie stosuje się przepisów o dochodach gmin wynikających z ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). W związku z tym przy ustalaniu limitów, o których mowa w art. 169 i art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005r. powinno brać się pod uwagę źródła dochodów przewidziane dla związków gmin, wynikające z art. 67 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Odwołując się natomiast do przepisów art. 243 i 244. ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. Kolegium wskazało, że znajdą one zastosowanie dopiero od dnia 1 stycznia 2014r. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez stronę na możliwość zastosowania w sprawie tylko wskaźnika określonego w art. 243 nowej ustawy jako względniejszego, z pominięciem art. 169 i 170 ustawy z 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 2 lutego 2012r., którym stwierdzono nieważność postanowień Wieloletniej Prognozy Finansowej Związku Gmin zawartych w planie na rok 2012, dotyczących ustalonej kwoty spłat i obsługi długu oraz ustalonej kwoty długu na koniec 2012r. , jako niezgodnych z powołanymi przepisami ustawy o finansach publicznych.

Podstawę prawną wniesienia skargi stanowił w tym wypadku art. 98 ust.2 w związku z art.98 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym( jt. Dz. U z 2001r.nr142.poz.1991 ze zm). Jak zasadnie wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, została ona wniesiona bez uprzedniego podjęcia uchwały, wymaganej w myśl 98 ust.3 ustawy. Ten wymóg został jednak przez skarżącego spełniony przed rozpoznaniem skargi. W dniu 11 maja 2012r. do Sądu nadesłano uwierzytelniony odpis Uchwały nr "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin Regionu "[...]" z dnia 4 kwietnia 2012r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 2 lutego 2012r.- uchwała Nr "[...]" oraz z dnia 1 marca 2012r.-Uchwała Nr "[...]". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepis art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z tego względu ugruntował się pogląd, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu ( vide Postanowienie NSA z dnia 4.01.2011r. II OSK 2450/10 –Lex 743431, i powołane tam orzeczenia).

Dokonując merytorycznej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie na postawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U z2012r.poz.270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Tym samym uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem badania Regionalnej Izby Obrachunkowej, dokonanego w ramach przysługujących temu organowi kompetencji nadzorczych była Uchwała Związku Gmin Regionu "[...]" w sprawie "Wieloletniej Prognozy Finansowej". Obowiązek oraz zasady i tryb podejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał dotyczących długofalowego planowania finansowego reguluje rozdział 2 Działu V ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych (Dz. U nr.157 poz. 1240). Art. 226 ustawy stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i wskazuje elementy, które powinna zawierać, dla każdego roku nią objętego. Między innymi, według art.226 ust.1 pkt.6) powinna określać kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania kwoty długu. Z kolei wskazany art.243 zakazuje uchwalania budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku spłat - ujmując ogólnie – zobowiązań ze wskazanych w przepisie tytułów, do planowanych dochodów, przekroczy określony, a obliczany według wzoru, poziom. Trzeba wskazać, że powyższy obowiązek został wprowadzony powołaną ustawą, obowiązującą od 1 stycznia 2010r. Na mocy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.-Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U nr 157 poz.1241) ustawodawca "odroczył" stosowanie niektórych nowych przepisów, określając zakres i termin obowiązywania oraz stosowania przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Między innymi, zgodnie z art. 121 ust. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające...... " Na lata 2011-2013 objęte wieloletnią prognozą finansową zamiast zasad, o których mowa w przepisach art.226 ust.1 pkt 6 i art.230 ust 5 ustawy (.......) mają zastosowanie zasady określone w art.169-171 ustawy, o której mowa w art.85". ( tj. ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych).

Wskazane przepisy zostały powołane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w zaskarżonej uchwale. Przytoczona też została treść przepisów art.169 – 171 ustawy o finansach publicznych z 2005r. Art.169-170 dotyczą limitów zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art.171, ograniczenia określone w art.169-170 stosuje się odpowiednio do związków jednostek samorządu terytorialnego.

Bezsporne jest, iż przedstawione w " Wieloletniej Prognozie Finansowej Związku Gmin na lata 2012- 2016" dane roku 2012: tj. kwota planowanych spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami, znacznie przekracza limit 15 % planowanych dochodów, co narusza art. 169 ust.1; planowana łączna kwota długu znacznie przekracza limit 60% wykonanych dochodów, co narusza art.170 ust.1 ustawy o finansach publicznych z 2005r.

W ocenie Sądu, przyjęciu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że stwierdzony stan stanowi istotne naruszenie zasad gospodarki finansowej Związku Gmin, określonych powołanymi przepisami, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Wieloletniej Prognozy Finansowej we wskazanej części, nie można zarzucić błędnej wykładni przepisów, przez nieuwzględnienie aspektu "odpowiedniego" ich stosowania.

W tym miejscu należy podzielić argumentację skargi, odnoszącą się do samego zagadnienia "odpowiedniego stosowania przepisów prawa". Nie ma ono jednolitego charakteru, oznacza bowiem różne możliwości stosowania danych przepisów.: stosowanie pełne- czyli bez żadnych zmian przepisy są stosowane do drugiego zakresu; stosowanie ze zmianami; niestosowanie ich w ogóle – czyli przepisy nie mogą być stosowane głównie z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla unormowania stosunków, dla których miałyby być odpowiednio stosowane.

Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem, że specyfika działalności Związku Gmin, polegająca na tym, że nie ma on dochodów własnych a utrzymuje się ze składek przynależnych gmin, wyklucza pełne stosowanie przepisów ustanawiających limity spłat kredytów i pożyczek oraz zadłużenia tj. w niniejszej sprawie- art.169 ust.1 i 170 ust.1 ustawy o finansach publicznych z 2005r. Zdaniem Sądu, odstąpienie od pełnego stosowania tych przepisów do związków gmin nie jest możliwe, przede wszystkim z tego powodu, że tego rodzaju przepisów nie da się zastosować z modyfikacjami. Wykluczyć zaś należy ich niestosowanie. Spowodowałoby to bowiem poważny wyłom w systemie finansów publicznych i uniemożliwiałoby utrzymywania w pewnych granicach (bezpiecznych dla tego systemu) długu publicznego. Trzeba podkreślić, że zgodnie z przepisami rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym związki gmin tworzone są w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Stosuje się do nich szereg przepisów ustawy, określających prawa, obowiązki i kompetencje gmin. Zgodnie z art. 73a ustawy, do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Należy zauważyć, że tylko ten przepis, jako ogólny mógłby dawać podstawy do ewentualnych rozważań co do zakresu stosowania ustawy o finansach publicznych do gospodarki finansowej związków. Jeżeli w ustawie o finansach publicznych ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie określonych reguł do planów finansowych jednostek samorządu terytorialnego i nakazał odpowiednie ich stosowanie do planów związków tych jednostek, to oznacza to pełne stosowanie wskazanych przepisów. Na ocenę prawidłowości działania organu nadzoru nie może mieć wpływu powoływany fakt "względniejszego" unormowania zasad ustalania relacji zadłużenia do dochodów w art.243 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Okoliczność ta nie mogła być brana pod uwagę, gdyż, jak wskazał to organ, przepis ten będzie stosowany od 1.01.2014r.

Reasumując skoro przepisy art.169 ust.1 i 170 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych o charakterze bezwzględnie obowiązującym należało w pełni zastosować, to za niezasadny też należało uznać zarzut naruszenia art. 7 K.p.a przez nie uwzględnienie przez Kolegium regionalnej Izby Obrachunkowej interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wbrew poglądowi skarżącego, przestrzeganie przepisów zakazujących zadłużania się jednostkom samorządu terytorialnego, w tym związkom tych jednostek, ponad określony poziom, stanowi realizację interesu społecznego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.