Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 477/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. XII § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Zofia Borowicz Czesława Socha (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 241/07 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta S. na rzecz Wojewody P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w części określającej odmienne godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa, w zależności od ich usytuowania na obszarze miasta.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu nadzoru, który stwierdził, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Rada Miasta S. ustaliła dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta S. W punkcie 1 lit. a) załącznika do wspomnianej uchwały ustalono, że placówki handlu detalicznego prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa, usytuowane na obszarze ograniczonym ulicami: Al. Niepodległości numery parzyste od 716 do 928 i numery nieparzyste od 719 do 895, ul. Sępią piesze przedłużenie ul. Sępiej do alejki spacerowej, Al. Kamuszki, Al. Wojska Polskiego do skrzyżowania z ul. Na Wydmach, ul. Grunwaldzką i ul. 3 Maja, mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia w godzinach 6.00 - 23.00, natomiast w punkcie 1 lit. b) załącznika do uchwały wskazano, że placówki handlu detalicznego z takim asortymentem prowadzące działalność na pozostałym obszarze miasta mogą być otwarte całodobowo przez wszystkie dni tygodnia. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), który upoważnia gminę do określenia czasu otwarcia placówek handlowych, ale nie zawiera uprawnienia do różnicowania podmiotów prowadzących działalność handlową ze względu na usytuowanie placówek, w których tą działalność prowadzą.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. XII § 1 powołanej wyżej ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że jest to zadanie własne gminy realizowane przez radę gminy w drodze uchwały, która podlega następnie kontroli przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji obecnie obowiązujące przepisy ustawowe nie dają podstaw do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich usytuowanie. W szczególności podstawy tej nie daje powołany w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Tymczasem Rada Miasta S. opierając się na tym przepisie w ogóle zakazała handlu w określonych godzinach w wybranych placówkach.

Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rada Miasta S., powołując się na konieczność ograniczenia dostępności do alkoholu oraz zapewnienia bezpieczeństwa w mieście, złamała zasadę, że ewentualny zakaz prowadzenia jakiejś działalności powinien mieć charakter powszechny. Zakwestionowane postanowienia uchwały postawiły bowiem w niekorzystnej sytuacji osoby prowadzące działalność gospodarczą na pewnym obszarze miasta, skoro prowadzone przez te osoby sklepy mogą być otwarte krócej niż placówki handlu detalicznego położone na wskazanym w uchwale obszarze, ale nie sprzedające alkoholu, a także krócej niż placówki handlu detalicznego na pozostałym obszarze miasta. Działanie takie jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Sąd I instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02, że określanie godzin i dni otwarcia oraz zamykania placówek handlowych i zakładów gastronomicznych nie ma na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że cel przyświecający Radzie Miasta S. przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, tj. chęć przeciwdziałania alkoholizmowi oraz zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego, nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, bowiem cel ten może być osiągnięty innymi sposobami przewidzianymi prawem.

Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, to skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta S. podała, że przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie wskazuje trybu postępowania, w jakim gmina może określić dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, ani nie określa kryteriów, które wiązałyby gminę w tym przedmiocie. Zatem realizując wskazane w powyższym przepisie kompetencje, gmina powinna mieć na uwadze miejscowe warunki i potrzeby społeczności lokalnej. Powołany wyżej art. XII § 1 nie ogranicza gminy w ten sposób, że wszystkie placówki handlu detalicznego - bez względu na to, czy np. prowadzą sprzedaż alkoholu - muszą być otwarte w tych samych godzinach. Organ nadzoru oraz Sąd I instancji pominęły fakt, że w różnych częściach danej gminy mogą występować odmienne, specyficzne tylko dla określonego terenu uwarunkowania. Wprowadzone przedmiotową uchwałą ograniczenie sprzedaży alkoholu przez placówki handlu detalicznego na terenie centrum miasta ma bez wątpienia powszechny charakter, gdyż zostało wprowadzone na ściśle określonej części gminy i odnosi się do wszystkich placówek handlu detalicznego, a nie konkretnych, indywidualnie określonych sklepów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący podstawy z art. 174 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc naruszenia prawa materialnego, odnosi się do przepisu art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Chodzi o błędne przyjęcie, że przepis ten nie upoważnia gminy do różnicowania godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności ze względu na usytuowanie danych placówek na obszarze gminy, a uregulowanie to jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483 ze zm.).

Należało wobec powyższego ocenić, czy podjęta uchwała Rady Miasta S. w zakresie odmiennego ustalenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa, w zależności od ich usytuowania na obszarze miasta wykraczała poza granice upoważnienia wynikającego z cytowanego wyżej art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wykroczenie to nastąpiło, skoro Rada Miasta S. przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie regulowała materii wynikającej z tego przepisu, czyli ustalenia godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, a wprowadziła czasowy zakaz sprzedaży alkoholu. Wynika to z uzasadnienia tejże uchwały, gdyż odwołano się przy rozwiązywaniu problemów alkoholowych do limitowania czasu jego sprzedaży. Ustalenie godzin zamykania i otwierania placówek handlowych uzależniono od wytycznych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Oznacza to, że nie chodziło o uregulowanie materii wynikającej z art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, a o ograniczenie dostępności do alkoholu w celu realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zapewnienie bezpieczeństwa w mieście. Podkreślić przy tym należy, że podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały nie były przypisy cytowanej wyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lecz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Oznacza to, że żaden z tych przepisów nie uprawniał organów gminy do uchwalenia przepisów wprowadzających czasowy zakaz sprzedaży alkoholu. O ile art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy daje możliwość ustalania godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, to nie można tych uprawnień wiązać z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi celem zapewnienia bezpieczeństwa w mieście.

Istotnie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie określa, jakimi zasadami kierować ma się gmina przy ustalaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy usługowych. Prawo to niewątpliwie mieści w sobie pewien element przymusu i zróżnicowania, ale jest wyrazem przyznania gminom określonej sfery samodzielności, która nie jest jednak dowolna. Wskazał na to także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02 (LEX nr 110625), na który powołał się trafnie Sąd I instancji. Rada gminy w związku z tym obowiązana jest uwzględnić w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. A zatem rada gminy zobowiązana jest do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku.

Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, że zróżnicowanie w ramach omawianego art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy jest dopuszczalne i tego także, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie kwestionował Sąd I instancji w ramach swojej oceny. Przyjęto jedynie - co podziela też Naczelny Sąd Administracyjny - że ograniczenia i zróżnicowania nie mogą wynikać z wprowadzenia do uzasadnienia uchwały przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że dodatkowe zakazy wprowadzone na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają służyć wyłącznie jako ochrona konkretnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się przez gminy od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1709/99). Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy przyjąć, że chodzi tylko o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest szczególnie niepożądana. Nie jest zatem wskazane udostępnianie alkoholu w przypadku, gdy nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować ze względów wychowawczych albo bezpieczeństwa ludzi, środków i obiektów komunikacji krajowej. Przepisem powyższym można uzasadnić wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym do prowadzenia działalności handlowej. O ile Sąd I instancji odwołał się także do art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to tylko w związku z oceną samodzielności prawodawczej gminy zagwarantowanej w pozycji konstytucyjnej, jak też w innych przepisach zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej z uwzględnieniem jej potrzeb i interesów miejscowych.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji przyjął brak możliwości różnicowania godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności ze względu na usytuowanie na obszarze gminy i potrzeby danych placówek w ramach przepisu art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zatem kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).