Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 27/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 17, art. 14 ust. 5, art. 16, art. 15, art. 6 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skarg J.W. i Z.L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] numer [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę J.W.; II. oddala skargę Z.L.


UZASADNIENIE

Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...]

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "W."

w K..

Plan obejmuje obszar o powierzchni 107 ha – w granicy określonej na rysunku planu nr 1, położony w rejonie rezerwatu przyrody nieożywionej "W.". Celem planu jest ustalenie przeznaczenia terenu dla różnorodnych funkcji i form użytkowania, takich jak:

1) centrum edukacji geologicznej i ośrodek pracy twórczej dla rzeźbiarzy

2) zieleń urządzona i zieleń objęta formami ochrony przyrody

3) sport i rekreacji

4) zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności

5) zabudowa usługowa towarzysząca wyżej wymienionym funkcjom

6) tereny rolnicze (wyłączone z zabudowy)

7) drogi publiczne i wewnętrzne – według potrzeb oraz infrastruktura techniczna.

Załącznikami uchwały są:

1) załącznik nr 1 stanowiący integralną część uchwały składający się z rysunku planu nr 1 oraz rysunku planu nr 2,

2) załącznik nr 2 – rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do planu,

3) załącznik nr 3 – określenie sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji

z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

W § 3.1 ustalono symbole dla określenia podstawowego przeznaczenia terenów, m.in. w pkt 6: R – teren rolniczy, a w pkt 13: KDX – tereny komunikacji publicznej.

W §12 uchwały określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wskazując w pkt 2, że układ komunikacyjny obsługujący obszar objęty planem stanowią oznaczone na rysunku planu nr 1:

a) KDG – publiczna droga główna,

b) KDZ – publiczna droga zbiorcza,

c) KDL – publiczne drogi lokalne,

d) KDD – publiczne drogi dojazdowe,

e) 1.KDX i 4.KDX – tereny komunikacji publicznej – publiczne ciągi pieszo-jezdne,

f) 2.KDX i 2.KDX.ZN – tereny komunikacji publicznej – publiczne ciągi piesze,

g) 3.KDX – tereny komunikacji publicznej – publiczne ścieżki rowerowe,

h) KDW – drogi wewnętrzne.

W pkt 6 określono, że na terenach komunikacji publicznej, obejmujących ciągi pieszo-jezdne 1.KDX.1-6 oraz 4.KDX-1-3, planuje się wprowadzić strefy ograniczonego ruchu kołowego.

Zgodnie z § 48 wyznacza się tereny komunikacji publicznej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1.KDX.1, 1.KDX.2, 1.KDX.3, 1.KDX.4,1.KDX.5 i 1.KDX.6

z podstawowym przeznaczeniem pod ciągi pieszo-jezdne wraz z urządzeniami odwodnieniowymi i oświetleniowymi ze strefą ograniczonego ruchu kołowego.

W § 30 ust. 1 wyznaczono teren rolniczy, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.R.1 z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne. Zgodnie z ust. 2,

w granicach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się:

1) zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż ciągów komunikacyjnych

2) ciągi piesze i szlaki turystyczne

W granicach terenu 1.R.1 obowiązuje zakaz realizacji zabudowy (ust. 3).

Skargę na powyższą uchwałę złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W. oraz Z. L.. Postanowieniem Sądu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sprawy sygn. akt II SA/Ke 27/12 oraz II SA/Ke 189/12 zostały połączone w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 27/12, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

W swojej skardze J. W. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały, w części dotyczącej przeznaczenia działki nr 406/5 położonej w K., przy ul. P. 176, której przeznaczenie w planie zapisane jest jako działka rolna. Zarzuciła uchwale naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela działki nr 406/5, polegające na rażącym uchybieniu przepisowi art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegającym na zróżnicowaniu obywateli stawiając jednych w lepszej sytuacji (tych, którym ustalono możliwość zabudowy) od innych (którym możliwość zabudowy odebrano).

W uzasadnieniu podniosła, że przyznanie ww. działce statusu działki rolnej, wyłączonej z zabudowy, jest niezrozumiałe, nielogiczne i narusza jej interes prawny oraz wskazała, że działka położona jest ok. 3 km od ścisłego centrum Kielc,

w pierwszej linii zabudowy ul. P. i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Powierzchnia działki to 1523 m2, z tego 108m2 to IV klasa, a 1415 m2 to VI klasa, czyli nieużytki rolne. Działka nie jest zalesiona, posiada wszystkie niezbędne przyłącza tj. wodę, kanalizację, energię elektryczną i gaz.

Jak wskazała, w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, tj. na działkach

o numerach 406/7, 407/1, 411/6 i 411/7 prowadzone są inwestycje, polegające na budowie domów jednorodzinnych, zgodnie z pozwoleniami na budowę. Zdaniem skarżącej nie wiadomo, dlaczego z możliwości zabudowy wyłączona została jej działka wraz z działką o numerze 406/4, które w podjętej uchwale przewidziane są jako działki rolne i stanowią "swego rodzaju plombę nieużytków rolnych porośniętych dzikimi krzewami, co nie jest wizualnie estetyczne". Nie wiadomo także, z jakich powodów Rada Miasta K. zaliczyła działkę nr 406/5 do działki rolnej, skoro spełnia ona warunki tzw. działki siedliskowej, tj. posiada dostęp do drogi publicznej, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, istniejące uzbrojenie jest wystarczające do rozpoczęcia budowy, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne.

Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym J. W. wskazała, że ma interes prawny w tym, aby domagać się zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr 406/5 na działkę o charakterze budowlanym, bowiem jest jej właścicielką. Podpisała także umowę przedwstępną kupna sprzedaży tej działki, a warunkiem zawarcia umowy przyrzeczonej jest uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy działki nr 406/5 i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skarżąca podała, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku jednorodzinnego na działce Nr 406/5 przy ul. P. w K. (Obr. 025)" zostało postanowieniem Prezydenta Miasta K. zawieszone do dnia 15 grudnia 2011 r. Podniosła również, że przed podjęciem przez Radę Miasta K. zaskarżonej uchwały, istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy ww. działki i uzyskania pozwolenia na jej zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Wskazała także na fakt wezwania Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 25 października 2011 r., które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta K. stwierdziła, że jest ona bezpodstawna, ponieważ w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie wystąpiło wskazywane przez skarżącą rażące naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a także przepisów regulujących tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że teren, na którym położona jest działka 406/5,

w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., oznaczony jest jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej – wyłączone

z zabudowy". Ustalenia te nie uległy zmianie do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Działka stanowiąca własność J. W. położona jest w obrębie terenu oznaczonego na rysunku i w tekście planu jako 1.R.1 – teren rolniczy z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne z funkcją dopuszczalną w postaci:

1) zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż ciągów komunikacyjnych,

2) ciągów pieszych i szlaków turystycznych

z zakazem realizacji zabudowy w granicach tego terenu (§ 30 uchwały).

Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, iż ustalenia planu we wskazanym zakresie są zgodne z ustaleniami studium, a dopuszczenie w planie możliwości zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącej, naruszałoby prawo w sposób istotny.

Brak jest także, jak stwierdziła Rada, podstaw do podnoszenia zarzutu rażącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP przy podejmowaniu uchwały. W planie nie zostały bowiem zawarte ustalenia różnicujące przeznaczenie poszczególnych nieruchomości

w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1.R.1 – teren rolniczy, co uzasadniałoby podniesienia takiego zarzutu.

Organ podniósł również, że postępowania administracyjne prowadzone na podstawie wniosków o ustalenie warunków zabudowy: 1) z dnia 23 sierpnia 2010 r., 2) z 4 listopada 2009 r., 3) z dnia 29 lipca 2010 r., na działkach gruntu usytuowanych

w granicach planu i oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 406/6, 406/7, 407/1 i 407/2 zostały zakończone wydaniem decyzji ustalających warunki zabudowy na tych działkach, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioski te zostały złożone w czasie, gdy na terenie nie obowiązywał plan miejscowy, trwała procedura mająca na celu opracowanie projektu planu i jego uchwalenie, a dokonana przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta prognoza przypuszczalnej daty uchwalenia planu wskazywała, że jego wejście w życie nastąpi po upływie 9 miesięcy od dat złożenia poszczególnych wniosków. Wskazując na art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że w przypadkach tych konieczne byłoby podjęcie zawieszonego postępowania

i rozpatrzenie wniosków w terminie z art. 35 kpa. Zdaniem organu, ustalenia zawarte

w studium, w świetle ww. przepisów nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła dopiero 14 marca 2011 r. w czasie, gdy prace nad projektem planu dobiegały końca, a więc nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla jej działki z uwagi na przeszkodę prawną do uzyskania pozwolenia na budowę po wejściu w życie planu miejscowego.

Z. L., w swojej skardze, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały "z uwagi na wady prawne".

Wskazała, że jest współwłaścicielem działki nr 271/1, co upoważnia ją do wniesienia skargi, oraz, iż uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca podniosła, że ustanowienie pod symbolem 1KDX1 ciągu pieszo-jezdnego ogólnodostępnego na gruncie prywatnym wbrew właścicielowi jest niedopuszczalne w świetle ww. ustaw, a podział nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego ma nastąpić wydzielenie działki pod ciąg pieszo-jezdny, nie ma umocowania prawnego w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Z.L., uchwała przywołując art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, narusza prawa właścicieli, bowiem w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje uzasadnienia jako dotyczący dróg publicznych, a ciąg pieszo-jezdny nie jest drogą publiczną. Również powoływanie się na uprawnienia planistyczne nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszenia interesu prawnego podmiotów, którym przysługują prawa do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego zagospodarowania.

W opinii skarżącej, przytoczone w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały uzasadnienie "uwagi nie uwzględnionej w części zmiany zagospodarowania na przedmiotowej działce ze względu na konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium – terenu zabudowy usług, rekreacji, sportu i wypoczynku wraz z zielenią towarzyszącą" jest sprzeczne z prawem, ponieważ podział nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej jest dopuszczalny tylko, gdy droga przewidziana jest jako publiczna (wojewódzka, krajowa, gminna, powiatowa lub ulica leżąca w ciągu tych dróg). Przytoczone uzasadnienie narusza prawo ponieważ powołane uprawnienie planistycznie nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszenia interesu prawnego podmiotów, którym przysługują prawa do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań w planie

z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wykazała, iż są one zgodne z tym aktem, uchwalonym w dniu 26 października 2000 r. W Studium uwarunkowań teren, na którym położona jest działka skarżącej nr ewid. 271/1, przeznaczony jest pod usługi związane ze sportem, rekreacją i wypoczynkiem oraz pod zieleń urządzoną.

Jak podała Rada, w skarżonym planie działka nr ewid. 271/1 o powierzchni 2.417 m2 położona jest na terenach o następującym przeznaczeniu:

- północna część o powierzchni 0,0514 ha (1.US.1) – teren sportu i rekreacji,

- południowa część o powierzchni 0,1779 ha (1.ZU.1) - teren zieleni urządzonej,

- środkowy, niewielki fragment o pow. 0,0148 ha (1.KDX1) – ciąg pieszo-jezdny.

Jak wynika z tekstu planu, na działce skarżącej dopuszczona została lokalizacja obiektu wielofunkcyjnego o maksymalnej powierzchni użytkowej 200 m2 o funkcjach służących funkcji podstawowej: obsługa turystyki, sanitarno-apteczna, zaplecze techniczne, gastronomia.

Teren, na którym położona jest ww. działka, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zaplanowane na obszarze objętym skarżonym planem, dostępne dla wszystkich, publiczne ciągi pieszo-jezdne, nie będące drogami publicznymi

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, umożliwiają dostęp do drogi publicznej poprzez dojście i dojazd ze wszystkich terenów (sportowych, rekreacyjnych, przeznaczonych pod zabudowę oraz rezerwatu geologicznego "W.").

Jak stwierdził organ, ciąg pieszo-jezdny 1.KDX1 zapewnia połączenie terenu, na którym położona jest działka skarżącej, z drogą publiczną 1.KDD.3. Zaplanowane ciągi pieszo-jezdne, w tym 1.KDX.1, spełniają wymogi określone w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Rady, brak jest podstaw prawnych do podnoszenia zarzutu niedopuszczalności lokalizacji ciągów pieszo-jezdnych na nieruchomościach stanowiących własność osób prywatnych, gdyż nie znajduje on oparcia

w obowiązującym ustawodawstwie. Organ nadmienił przy tym, że powodem wyznaczenia w planie publicznych ciągów pieszo – jezdnych, zamiast dróg publicznych, dla których obowiązujące odrębne przepisy przewidują znacznie szersze przekroje, było bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody "W.", wokół którego i w którego bezpośrednim otoczeniu, nie było wskazane lokalizowanie dróg publicznych. Przebieg ciągu pieszo-jezdnego jest niemal identyczny z dotychczas istniejącą ścieżką spacerową na tym terenie.

Organ podniósł również, że działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest zagospodarowana, ustalenia planu nie prowadzą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Ze względu na jej położenie i przeznaczenie w Studium terenu, na którym się znajduje, ustalenie w planie innych funkcji, a w szczególności mieszkaniowej, nie jest możliwe, a tym samym organ, uchwalając plan miejscowy, nie przekroczył granic władztwa planistycznego oraz nie naruszył obowiązującego prawa.

Ponadto przewidywana w Prognozie skutków finansowych sporządzenia projektu planu miejscowego obszaru "K.-W." kwota przeznaczona na nabycie gruntów pod drogi obejmuje także wycenę gruntów przeznaczonych pod publiczne ciągi pieszo-jezdne, a ich nabycie jest planowane w najbliższych latach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi wniesione zostały w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142 poz.1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że zarówno J. W., jak i Z. L., spełniły opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wobec braku odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, wniosły skargę do sądu administracyjnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSA

i WSA 2007/3/60).

Podkreślić przy tym należy, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy

o samorządzie gminnym, stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący gminy, którego spełnienie otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków

w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu.

Nie ulega wątpliwości, że zarówno J. W. jak i Z. L., są właścicielami działek odpowiednio 406/5 i 271/1, położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Każda ze skarżących ma więc interes prawny, o jakim mowa

w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega nadto wątpliwości, że interes ten został ustaleniami planu naruszony, gdyż ingerują one w sposób oczywisty

w prawo własności tak J. W. jak i Z.L. poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność.

Naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionych przez nie skarg. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest bowiem prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest właśnie m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy, zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje

w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu

w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony,

a gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego

i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały rady gminy w całości lub w części, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Poddając zaskarżoną uchwałę kontroli w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się przy jej podejmowaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, o jakich mowa w art. 28 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy Prezydent Miasta K. dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określa art. 17 ustawy.

Organ wypełnił dyspozycję w/w przepisu, postępując zgodnie z kolejnymi przewidzianymi w nim etapami procedury. Po podjęciu przez Radę Miasta uchwały

z dnia 21 października 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "W." w K., Prezydent, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy, ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 27 stycznia 2005 r.), w Biuletynie Informacji Publicznej (obwieszczenie z dnia 24 stycznia 2005 r.) oraz na tablicach ogłoszeń na ulicach objętych planem. Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Pismem

z dnia 24 stycznia 2007 r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). W ustawowym terminie 21 dni od daty wpływu Prezydent rozpatrzył wnioski do planu (art. 17 pkt 3). Sporządzając projekt planu opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (art. 17 pkt 4). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 Prezydent uzyskał opinię o projekcie od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w K. (lit. a). Udostępnił do uzgodnienia projekt planu podmiotom określonymi w art. 17 pkt 7 ustawy: Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Zarządowi Województwa (lit. a), Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (lit. b), organom właściwym na podstawie odrębnych przepisów, tj. Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody w K. (lit. c), Miejskiemu Zarządowi Dróg w K., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. (lit. d), Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego

,Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, (lit. e), Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego (lit. g) i Wojewódzkiemu Geologowi (lit. h).

Zgodnie z art. 17 pkt 8 Prezydent uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta w sposób określony w pkt 1 (obwieszczenie z dnia 15 listopada 2007 r., obwieszczenie w BIP

z dnia 13 listopada 2007 r., informacja w prasie – Gazeta Wyborcza z dnia 15 listopada 2007 r.) ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (od 23 listopada 2007 r. do 21 grudnia 2007 r.), zaś w dniu 7 grudnia 2007 r. w siedzibie Urzędu Miasta odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Prezydent rozpatrzył uwagi, które wniesiono na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Prezydent przedstawił Radzie Miasta K. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Spełniony został również warunek z art. 16 ust. 1 ustawy tj. plan sporządzono

w skali 1:1000, a tekst planu zawiera niezbędne postanowienia, o jakich mowa w art 15 ust.2 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w obu skargach, dotyczących nieruchomości oznaczonych numerami 406/5 i 271/1 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

Nie jest trafny podniesiony w skardze J. W. zarzut naruszenia przez Radę Miasta K. prawa poprzez przeznaczenie terenu obejmującego działkę 406/5 na cele rolnicze i wyłączenie jej z zabudowy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kierunek zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie musi być więc zgodny z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w treści studium. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub w części (art. 28 ust.1 ustawy).

Teren, na którym położona jest działka Nr 406/5 w studium został oznaczony jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej – wyłączone z zabudowy", a ustalenia te nie uległy zmianie do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeznaczenie tego terenu, oznaczonego na rysunku i w § 30 planu jako 1.R.1 – teren rolniczy z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne z dopuszczeniem zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz ciągami pieszymi i szlakami turystycznymi z zakazem realizacji zabudowy w granicach ww. terenu, jest więc zgodne z ustaleniami studium.

W związku z powyższym, w treści zaskarżonej uchwały nie było możliwe inne, niż powyżej wskazane, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka J. W.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji statuujący zasadę równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, iż z zasady tej wynika nakaz równego - czyli jednakowego - traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą cechą relewantną przy czym dopuszczalne jest wprowadzenie zróżnicowania w ramach tej samej klasy podmiotów (por. wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96, wyrok z 29 maja 2001r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd nie dopatrzył się naruszenia jej postanowieniami zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Wszyscy właściciele nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem 1.R.1 mają tak samo określone ograniczenia w korzystaniu z własności. Ustawowe uprawnienie gminy do ustalenia w planie miejscowym różnych sposobów przeznaczenia terenu daje zaś podstawę do zróżnicowania sytuacji podmiotów mających nieruchomości na całym terenie objętym tym planem.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest także fakt wydania decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek sąsiednich w stosunku do działki skarżącej. Decyzje te wydawane są bowiem w zupełnie innych okolicznościach faktycznych i prawnych,

a przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest brak uchwalenia planu miejscowego.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że zmiana planu miejscowego jest możliwa, ale po uprzedniej zmianie studium w trybie art. 27 ustawy. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu A.H. złożonego na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r., prace nad kompleksową zmianą studium dla obszaru całego miasta są aktualnie prowadzone, co w przyszłości może w konsekwencji prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka J. W.. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności badanej uchwały, gdyż sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zgodności z prawem w stanie faktycznym

i prawnym ustalonym na datę jej podjęcia, czyli uchwalenia planu miejscowego objętego skargą. W tym czasie studium nie przewidywało zaś możliwości przeznaczenia w planie tego terenu pod zabudowę.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi Z.L., to nie można zgodzić się

z argumentacją, że ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego ogólnodostępnego na gruncie prywatnym, wbrew woli właściciela, jest niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej.

Podkreślenia wymaga, że gmina samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, wydanie 3., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 42-43).

Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko interes publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało przede wszystkim wykazać, iż wyznaczenie na działce Z.L. terenu komunikacji publicznej

w postaci ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 1.KDX.1, było uzasadnione interesem publicznym.

Zgodnie z § 2 ust. 22 zaskarżonej uchwały pod pojęciem przestrzeni publicznej należy rozumieć obszary o szczególnym zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, wyznaczone w planie jako tereny

o symbolu m.in. KDX (tereny komunikacji publicznej).

Istotne dla sprawy znaczenie ma fakt, iż działka skarżącej o nr ewid. 271/1

w zaskarżonym planie została umiejscowiona na terenach o następującym przeznaczeniu

- północna część – teren sportu i rekreacji (1.US.1).

- południowa część – teren zieleni urządzonej (1.ZU.1)

- środkowy fragment – ciąg pieszo-jezdny (1.KDX.1).

Położona jest również w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wodnego oraz

w niewielkiej odległości od Rezerwatu Przyrody "W." (który sąsiaduje z kolei

z terenem 1.ZU.1).

Ciąg pieszo-jezdny 1.KDX.1 zapewnia połączenie terenu, na którym położona jest działka 271/1 z drogą publiczną 1.KDD.3.

Wskazane wyżej funkcje i formy użytkowania terenu objętego planem, określone w § 1 ust. 3 uchwały, tj. m.in. sport i rekreacja oraz zieleń urządzona z przeznaczeniem pod zieloną przestrzeń ogólnodostępną, jak również obecność w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu "W." z podstawowym przeznaczeniem pod rezerwat przyrody nieożywionej z funkcją naukowo-dydaktyczno-rekreacyjną, w ocenie Sądu, wymagają istnienia odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej w postaci dróg oraz ciągów pieszych czy pieszo-jezdnych. Rolę taką niewątpliwie spełnia ciąg 1.KDX.1.

Nie bez znaczenia jest także podnoszona przez Radę Miasta K. logiczna argumentacja, że powodem wyznaczenia w planie publicznych ciągów pieszo – jezdnych, zamiast dróg publicznych, dla których obowiązujące odrębne przepisy przewidują znacznie szersze przekroje, było bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody "W.", wokół którego i w którego bezpośrednim otoczeniu, nie było wskazane lokalizowanie dróg publicznych. Nie było także w sprawie kwestionowane, że przebieg ciągu pieszo-jezdnego jest niemal identyczny z dotychczas istniejącą ścieżką spacerową na tym terenie, a działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest zagospodarowana, więc ustalenia planu nie prowadzą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia.

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że ustanowienie ciągu pieszo-jezdnego na gruncie należącym do Z.L., zostało należycie uzasadnione interesem publicznym.

Nadmienić przy tym należy, że - jak wynika z wyjaśnień złożonych podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - skarżąca nie kwestionuje przeznaczenia w planie części jej nieruchomości na tereny zieleni urządzonej oraz tereny sportu i rekreacji. Nie chce jedynie, aby jej działka została podzielona na trzy części na skutek przeprowadzenia przez nią ciągu pieszo-jezdnego. Bez znaczenia jest dla skarżącej fakt, czy droga ta miałaby charakter drogi publicznej czy też nie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zaplanowanie w tym miejscu ciągu pieszo-jezdnego, a nie drogi publicznej, nie pozwoli na wywłaszczenie gruntu pod tę drogę

w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), gdyż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy, umożliwiającym wdrożenie procedury wywłaszczeniowej, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne lub też budowa dróg publicznych. W świetle obowiązujących przepisów nie ma także mowy o tym, aby samo uchwalenie planu miejscowego powodowało automatycznie podział należącej do Z.L. nieruchomości, czego zdaje się obawiać skarżąca. Budowa zaplanowanego ciągu pieszo – jezdnego będzie zatem mogła być zrealizowana jedynie poprzez zawarcie umów cywilno-prawnych z właścicielami nieruchomości, wyłącznie za ich zgodą. Z oświadczenia pełnomocnika Gminy wynika jednocześnie, że na wykupienie gruntów pod ciąg pieszo-jezdny przeznaczone zostały w budżecie miasta określone środki finansowe.

Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych nie mogły przynieść zamierzonego skutku albowiem przepisy tych ustaw nie mają bezpośredniego zastosowania przy procedurze uchwalania planów miejscowych.

W świetle powyższych wywodów zarzuty skarg nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Gmina K., dysponując zespołem uprawnień kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego podejmując zaskarżoną uchwałę

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.