Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. L. i B. L. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 5 czerwca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. L. i B. L. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. L. i B. L. (dalej wnioskodawcy albo skarżący) wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 15 marca 2019 r. uchylającą decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 5 kwietnia 2018 r. nr [..] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) za prawo własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..] opow. 477 m2 i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 6 października 1992 r. nr [..] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [..], KW nr [..], stanowiąca współwłasność B. L. i T. L. Działka nr [..] o pow. 477 m2 zgodnie z pkt 2 decyzji została przejęta na rzecz Gminy, a zgodnie z planem realizacyjnym działka została przeznaczona pod drogę komunalną. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 6 października 1992 r.

Wnioskiem z 21 listopada 2017 r. B. L. i T. L. wystąpili do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), "o ustalenie odszkodowania należnego w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina W., działki o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 477 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy z dnia 6 października 1992 roku nr [..] z mocy prawa przeszła na własność Gminy ".

Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta orzekł o odmowie "ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) za prawo własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..] o pow. 477 m2", stwierdzając, że z treści otrzymanej decyzji Wójta z 6 października 1992 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wynika, że dokonano go na wniosek strony a wydzielona droga przeszła na własność Gminy, nieodpłatnie ".

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli wnioskodawcy zarzucając m.in. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia a polegający na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy do nieodpłatnego przejęcia przez Gminę własności działki nr [..] doszło za porozumieniem stron, w wyniku czego wnioskodawcy utracili prawo domagania się odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę nr [..].

Rozpoznając odwołanie decyzją z 15 marca 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ potwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że podział przedmiotowej nieruchomości w 1992 r. doprowadził do wydzielenia działki pod ulicę, a własność tej działki przeszła na Gminę, co stanowiłoby podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Dalej Wojewoda podał, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwana u.g.n. - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki:

wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie) - w niniejszej sprawie wydzielenie działki nr [..] nastąpiło na mocy decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem o przejściu prawa własności nieruchomości decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w tym przepisie,

podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego,

decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne, a brak spełnienia chociażby jednej z nich skutkuje koniecznością orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania.

Zaznaczył Wojewoda, że stan faktyczny niniejszej sprawy dowodzi, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Starosta, w decyzji z 5 czerwca 2018 r. uznał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż "(...) skoro w treści decyzji znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu przez Gminę działki wydzielonej pod drogę a właściciele od decyzji się nie odwołali (na decyzji jest adnotacja, że strona odebrała ją 7 października 1992 r.), ponadto, przez prawie 30 lat nie wnieśli do niej zastrzeżeń, uzasadnione jest stwierdzenie, że stało się to za porozumieniem stron".

Z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy zgodził się i dodał, że do pisma z 9 lutego 2018 r. Wójt Gminy dołączył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku B. L. z 28 grudnia 1995 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..], położonej w G. W związku z tym w decyzji podziałowej z dnia 6 października 1992 r. wskazano, że "(...) zgodnie z wolą właściciela gruntów-przejąć na rzecz Gminy działkę o Nr [..]-pow. 477 m2 - przeznaczoną zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę komunalną (...). Drogę przejmuje się nieodpłatnie". Żadna ze stron, mimo powyższego nie odwołała się od ww. rozstrzygnięcia, co oznacza, że zaakceptowała jego treść. Oznacza to też, iż oświadczenie w tym zakresie zostało przez nich złożone przed wydaniem ww. decyzji podziałowej, skoro zapis o tym został w niej ujęty.

W odniesieniu do powyższego, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. " dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone".

W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że wolą wnioskodawców było nieodpłatne przekazanie działki nr [..] na rzecz Gminy. Podkreślił przy tym, iż rolą organów administracji publicznej nie jest wchodzenie w kompetencję sądów powszechnych i wyjaśnianie okoliczności zrzeczenia się, lecz jedynie sprawdzenie, czy zrzeczenie takie miało miejsce. A zatem w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., która ma zastosowanie do stanów sprzed jej wejścia w życie, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie wobec oświadczenia wówczas współwłaścicieli działki o zrzeczeniu się odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. L. i B. L. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, a także przepisu art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują ponad wszelką wątpliwość, iż sprawę można i należy rozstrzygnąć merytorycznie,

2.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów z:

oryginału decyzji podziałowej z dnia 6 października 1992 r.,

oryginałów dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z 6 października 1992 r. stronom,

przesłuchania skarżących,

co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącymi, a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które skutkowałyby utratą należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na braku ich zastosowania i uwzględnienia faktu, iż decyzja Wójta Gminy z 6 października 1992 r., w zakresie w jakim orzeka o nieodpłatnym przejęciu przez Gminę działki nr [..] wydana została bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2,53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana także ustawą o gospodarce gruntami, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji we wskazanym zakresie,

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż "na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania" podczas gdy z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by:

między skarżącymi a Gminą w ogóle były prowadzone rozmowy nt. należnego z tytułu dokonanego wywłaszczenia odszkodowania,

skarżący kiedykolwiek złożyli oświadczenie mogące skutkować utratą prawa do należnego im z tytułu dokonanego wywłaszczenia odszkodowania,

naruszenie prawa materialnego tj.:

5.1. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez błędne uznanie, iż brak odwołania skarżących od decyzji zatwierdzającej projekt podziału mógł spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej,

5.2. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, 53 ust. 1 i 4, 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, iż brak odwołania skarżących od decyzji zatwierdzającej projekt podziału mógł spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania mimo, że wykładania taka prowadziłaby do obejścia prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, 53 ust.1 i 4, 56 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej,

art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie ustalenie należnego skarżącym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [..], mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (działka nr [..] przeszła na własność Gminy), obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, 55 ust. 1,56 ust. 1 oraz 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami), a należnego z tego tytułu odszkodowania nie ustalono (brak decyzji ustalającej odszkodowanie),

art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, a nadto na uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna, a nadto na uznaniu, że na podstawie braku odwołania skarżących od decyzji zatwierdzającej projekt podziału można wnioskować o skutecznym przeprowadzeniu negocjacji, o których mowa w powołanym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 15 marca 2019 r. uchylającą decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 5 kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) za prawo własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..] opow. 477 m2 i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 października 1992 r., Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. stanowiącej działkę nr [..], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..] o pow. 477 m2. W pkt 2 decyzji orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej nr [..].

Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że przed wydaniem decyzji o podziale doszło do zrzeczenia się przez współwłaścicieli prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału działki nr [..] w części przeznaczonej pod ulicę, która z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszła na własność Gminy. Okoliczność tą bowiem potwierdzała, zdaniem organów, treść pkt 2 decyzji oraz okoliczność, że przez niemal 30 lat wnioskodawcy nie ubiegali się o odszkodowanie za działkę. Zrzeczenie zaś uprawniało do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem kwestia odszkodowania została już uregulowana na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami a orzekającym o podziale organem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko organów obu instancji jest nieprawidłowe i stanowi wynik naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego gromadzenia dowodów oraz ich oceny, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do wadliwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący żądali wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność przez gminę z mocy prawa, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), zwanej dalej u.g.g.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący zostali pozbawieni własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Bezspornie, skarżący nie otrzymali za wskazaną działkę odszkodowania, a zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie zatwierdzenia podziału, jak i w dacie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie, powinni byli je uzyskać jako należny ekwiwalent za utracone prawo własności. Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania jest przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wywłaszczenia skarżących z działki nr [..], jak i w dacie ubiegania się przez nich o odszkodowanie za tą nieruchomość przepisy przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.

Wskazać jednocześnie należy, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z 6 października 1992 r. Jednak również na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1 u.g.g.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów u.g.g. dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97, LEX nr 48689. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów u.g.g., które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513) analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego, dalej k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Sąd Najwyższy nawiązał wprost do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje.

W niniejszej sprawie o możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie przesądzała odpowiedź na pytanie, czy doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy współwłaścicielami działki nr [..] a organem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

Organy obu instancji uznały, że wskazanie w decyzji podziałowej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w G. oznaczonej jako działka nr [..] powinno prowadzić do wniosku, że przed wydaniem decyzji doszło do zrzeczenia się przez współwłaścicieli prawa do odszkodowania, a oświadczenie w tym przedmiocie musiało zostać złożone przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Zdaniem organów brak aktywności skarżących od dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział do 21 listopada 2017 r. (dzień złożenia wniosku o ustalenie wypłatę odszkodowania) potwierdza, że skarżący dobrowolnie zrzekli się odszkodowania pomimo, że nie ma na tą okoliczność żadnego dowodu. A dodatkowo nie odwołali się od decyzji orzekającej o nieodpłatnym przejściu własności nieruchomości gruntowej, co oznacza, że nie kwestionowali tego zapisu decyzji podziałowej.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach uzgodnienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało prawidłowo zweryfikowane. Orzekające organy nie przeprowadziły bowiem w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego, które dostarczyłoby niezbędnych dowodów potwierdzających tezę organów o zrzeczeniu się odszkodowania przez skarżących.

Należy zauważyć, że organy obu instancji wyszły z prawidłowego założenia, że akt zrzeczenia się podmiotu uprawnionego prawa do odszkodowania, oparty jest na cywilnoprawnej instytucji zwolnienia z długu i jako taki wymaga konsensu z organem zobowiązanym do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zwolnienie z długu stanowi bowiem umowę pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, będącą wyrazem prawa obu stron stosunku prawnego do decydowania w granicach prawa o jego bycie prawnym. Elementem konstrukcyjnym umowy o zwolnienie z długu są zatem zgodne oświadczania woli obu stron, wyrażające wolę dokonania tej czynności prawnej. W każdym razie oświadczenie woli musi dla swojej skuteczności być złożone drugiej stronie, która z kolei powinna wyrazić wolę jego przyjęcia. Oświadczenia mogą być złożone równocześnie lub też mogą być złożone w różnych terminach.

Organy uznały treść pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział, potwierdzającą przejęcie na własność gminy działki nr [..] bez odszkodowania, za wyraz następczego przyjęcia przez organ – dłużnika oświadczenia współwłaścicieli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, które miało być zostało złożone przed jej wydaniem.

W aktach niniejszej sprawy nie ma jednak oświadczenia współwłaścicieli działki nr [..] o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za działkę, która miała zostać wydzielona na cele drogowe. Co więcej w aktach nie ma również żadnego innego dokumentu prywatnego lub urzędowego, który stanowiłby dowód na to, że wnioskodawcy w istocie złożyli oświadczenie woli określonej treści koniecznej do zawarcia umowy o zwolnienie z długu w zakresie dotyczącym zrzeczenia się w całości prawa do odszkodowania. Znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek współwłaścicieli o zatwierdzenie podziału działki nr [..], powołujący się na projekt podziału sporządzony przez uprawniony podmiot i uzgodniony, nie zawiera żadnego oświadczenia odnoszącego się do kwestii odszkodowania za działkę o przeznaczeniu drogowym, która w wyniku projektowanego podziału miała przejść na własność gminy. Natomiast fakt powołania się we wniosku o zatwierdzenie podziału na projekt podziału świadczy o tym, że wnioskodawcy mieli wiedzę odnośnie danych identyfikujących mającą powstać działkę drogową, w tym o jej nowym numerze ewidencyjnym i powierzchni. Przyszły obowiązek świadczenia był zatem dostatecznie sprecyzowany, co przecież nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zostało złożone oświadczenie woli określonej treści.

Organy obu instancji nie ustaliły w niniejszej sprawie, kiedy miało dojść do złożenia oświadczenia woli o zwolnieniu z długu i w jakiej formie takie zwolnienie zostało dokonane. O ile w aktach sprawy brakuje dokumentu prywatnego będącego bezpośrednim dowodem złożenia przez uprawnionych oświadczenia woli, to organy nie sięgnęły do innych środków dowodowych, opierając się w istocie na domniemaniu faktycznym wywodzonym z przeświadczenia o motywach, jakimi miał się kierować organ formułując taką, a nie inną treść decyzji podziałowej w punkcie 2. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze brak dokumentu prywatnego, którego treść obejmowałaby oświadczenie woli uprawnionych oraz stanowiska samych wnioskodawców, kwestionujących w istocie złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania w sprawie, organy powinny sięgnąć do wszystkich możliwych dowodów w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy nie skorzystały z możliwości przewidzianej w art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji państwowej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Pomimo tego, że dowód z przesłuchania stron ma charakter posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności, co wynika z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w sprawie, to jednak ustawodawca przewidział okoliczności, które uzasadniają przeprowadzenie takiego dowodu. W sytuacji, gdy przepisy nie stawiają wymagań formalnych dotyczących umowy zwolnienia z długu i możliwe jest zawarcie jej także ustnie, organ winien był rozważyć możliwość skorzystania z przesłuchania świadków, w tym pracowników organu, bądź z przesłuchania stron. Dopiero odpowiednio zgromadzony materiał dowodowy pozwalałby na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym usunięcie stwierdzonych wątpliwości, względnie zastosowanie regulacji z art. 81a k.p.a.

Zaznaczyć należy, że pkt 2 decyzji podziałowej zawiera wyłącznie zapisy o charakterze informacyjnym, nie wprowadzające żadnych zmian w sferze prawnej adresatów, a co najwyżej potwierdzające zdarzenia relewantne prawnie, które miały już miejsce wcześniej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g. grunty wydzielone pod budowę ulic przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne z mocy samego prawa. W tej sytuacji zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie mogłoby nawet posłużyć do oceny oświadczenia woli współwłaścicieli o zrzeczeniu, gdyby takie zostało w sprawie złożone, albowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczenia woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1 k.c.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. Podkreślić należy, że zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do wcześniejszych oświadczeń wnioskodawców nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania, albowiem organy nie ustaliły najistotniejszej dla wszczęcia i procedowania w tej sprawie okoliczności, a mianowicie czy pomiędzy współwłaścicielami a organem doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania przy zastosowaniu regulacji właściwych stosunkom cywilnym. Organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poczyniły ustalenia faktyczne, które nie dawały podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i doprowadziły do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. u.g.n. Biorąc pod uwagę zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, określoną w art. 81a k.p.a., Sąd nie mógł zaakceptować poczynionych przez organy w niniejszej sprawie ustaleń opartych wyłącznie na niepotwierdzonych dowodami przypuszczeniach.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 5 czerwca 2018 r. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji będzie ponownie zobowiązany do rozpoznania sprawy z wniosku o odszkodowania za przejęcie działki nr [..], kierując się oceną prawną oraz wytycznymi co do toku postępowania sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu. Organy procedując ponownie przede wszystkim zobowiązane będą do powtórzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania, czy doszło pomiędzy współwłaścicielami dzielonej działki a organem do uzgodnienia kwestii odszkodowania za przejętą działkę drogową, które eliminowałoby możliwość ustalenia odszkodowania w odpowiedzi na wniosek skarżących.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł. Sąd na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżących reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które obok opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej opłaty, albowiem zgodnie z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 4 listopada 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego z 20 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.