Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 797/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1370/11 w sprawie ze skargi N. Z. O. Z. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1370/11 oddalił skargę N. Z. O. Z. F. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożone zostały dwie oferty, w tym oferta N. Z. O. Z. F. w Ł. (dalej: NZOZ). Komisja konkursowa 17 kwietnia 2009 r. ogłosiła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrana została oferta Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego [...] w P. (dalej: Szpital), jako najkorzystniejsza.

NZOZ od powyższego rozstrzygnięcia złożył na podstawie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: usoz) odwołanie, w którym wskazał, że doznał uszczerbku na skutek niewybrania jego oferty, jako najkorzystniejszej. W ocenie strony doszło w ten sposób do naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 usoz. NZOZ wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach dokonywanej oceny ofert z podaniem uzasadnienia dokonanej punktacji.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] kwietnia 2009 r. oddalił odwołanie wyjaśniając, że oferta NZOZ została poddana ocenie według określonych kryteriów, tj. jakości, kompleksowości, ciągłości i ceny - określonych w załącznikach nr 1 i 2 według zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ.

Na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 152 usoz od rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału NFZ zostało wniesione odwołanie NZOZ do Prezesa NFZ. W odwołaniu domagano się niezwłocznego wyznaczenia terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania. NZOZ zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 usoz twierdząc, że w postępowaniu konkursowym nie dokonano wyboru najkorzystniejszej oferty.

Prezes NFZ decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału NFZ. Zdaniem Prezesa NFZ, w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom i zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 13 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) oferenci, w tym NZOZ, mieli zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając wyrokiem z 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1480/09 decyzję Prezesa NFZ oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału NFZ uznał, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie organ podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami obu oferentów (oferty wybranej i skarżącego). Oznacza to, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze szczegółami punktacji. Sąd zatem przyjął, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracyjny. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ naruszył art. 73 kpa, ponieważ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym oferty złożonej przez konkurencyjnego świadczeniodawcę), pomimo iż składał w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ naruszył art. 74 § 2 kpa, ponieważ w kwestii odmowy udostępnienia akt sprawy nie wydał postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Skarżący został w ten sposób bezpodstawnie pozbawiony prawa do obrony jego interesów. Nadto, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarżący przedstawił w skardze szereg zarzutów, lecz jak wyjaśnił, nie był w stanie ich uzasadnić nie mając wglądu do akt sprawy. Dodatkowo, w decyzjach wydanych w sprawie organ szczegółowo przedstawił punktację, jaką otrzymały oferta wybrana oraz oferta strony skarżącej, omówił też - w odniesieniu do skarżącego - tę część punktacji, która zdecydowała o wyborze oferty konkurencyjnej. Brak odniesienia się organu do punktacji przyznanej ofercie wybranej w sytuacji, kiedy odmówiono udostępnienia akt stronie skarżącej, oznacza według Sądu pierwszej instancji, że nie miała ona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez Komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10 uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Omawiając zasadę prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji, powołał się na ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). NSA wskazał, iż stosując reguły wskazane w art. 11 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji jest takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 usoz są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 usoz. Do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej NSA zaliczył zasadę opisaną w przepisie art. 147 usoz, stanowiącym, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Analizując te zasady NSA stwierdził, że służą one stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia.

Zdaniem NSA, prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kpa, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowo administracyjna.

Dlatego też NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 usoz odnośnie wykazania naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy. Zdaniem NSA z akt sprawy wynika, że były one udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej, z tym że w aktach tych nie znajdowała się oferta Szpitala. Organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy.

NSA stwierdził również, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Wykazanie naruszenia niektórych zasad nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład podał zasady wynikające z art. 174 usoz. Wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania, nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy.

W ocenie NSA nietrafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił Prezesowi NFZ, że ten nie wyjaśnił, dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko jednego oferenta, tzn. NZOZ. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719), Komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1370/11 oddalił skargę NZOZ i wskazał, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd stwierdził, że organ szczegółowo wykazał, w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jaką ilość punktów uzyskała każda z ofert w ramach poszczególnych kryteriów. Organ podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniobiorców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem konkursu ofert zostały oferentom udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Podając punktację uzyskaną przez NZOZ i Szpital w ramach poszczególnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez Komisję konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę Szpitala, gdyż uzyskała 198 punktów na 200 możliwych. Oferta skarżącej uzyskała 160 punktów.

Sąd uznał, że Fundusz dokonał wystarczającej oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego w rozumieniu art. 152 usoz i szczegółowo odniósł się do oceny przejrzystości zasad prowadzenia postępowania konkursowego, w szczególności wyceny punktowej złożonych ofert. Zaznaczono też, że kontrolę w toku postępowania konkursowego Komisja konkursowa przeprowadza na zasadzie prawa wyboru świadczeniodawcy. Obowiązujące prawo nie nakłada obowiązku i nie wymaga, aby przeprowadzono kontrolę u wszystkich oferentów, co jednoznacznie wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. W kwestii dotyczącej wydania postanowienia odmawiającego udostępnienia pełnych akt sprawy wyjaśniono, że wniosek strony dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających dane wrażliwe (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które wprawdzie były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, jednakże w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, gdyż nie dotyczyły kwestii kontroli, czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszone zostały zasady tego postępowania skutkujące uszczerbkiem interesu prawnego odwołującej się strony. Wobec tego żądane dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego. Stwierdził, że powyższy wniosek został potwierdzony w powołanym wyroku NSA.

Podzielając zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem legalności, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

N. Z. O. Z. F. w Ł. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie za prawidłowe zachowanie organu administracji polegające na usankcjonowaniu rażącego naruszenia w toku procedury odwoławczej zasady równego traktowania, do czego doszło w wyniku braku ujęcia, jako materiału, dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz oddalenie skargi, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów Narodowego Funduszu Zdrowia dotknięte było wadami, doprowadziło do sytuacji braku prawidłowego ustalenia przez WSA stanu faktycznego w sprawie;

1. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności, co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 kpa oraz art. 134 ust. 1 usoz, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym:

a) zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa);

b) zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa);

c) zasady czynnego udziału stron (art. 10 kpa);

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji przepisów prawa wymienionych w petitum skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 ppsa).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której określone w § 2 art. 183 ppsa przesłanki w tej sprawie nie występują.

Dalsze zawężenie zakresu kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny wynika z treści art. 190 ppsa. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest do Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 ppsa) Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę jest jednak szerszy. W jego bowiem konsekwencji - zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 ppsa - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak słusznie podkreśla się w judykaturze: "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 ppsa, wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. W tego typu sprawach rozważenie zasadności podstaw, na których oparto skargę kasacyjną wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy nie uchybiają one zakazowi przewidzianemu w art. 190 ppsa" (por. uzasadnienie wyroku NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt: II GSK 830/08 - LEX nr 531547).

Użyte w art. 190 ppsa pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym: "Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 15 § 1 pkt 1 ppsa). Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego, co najmniej dwuinstancyjnego, składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt: SK 77/06 (publ. w OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu" (por. uzasadnienie wyroku NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 1064/08 - LEX nr 550070).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 ppsa dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie został dostatecznie wyjaśniony, bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt: I PKN 226/98 - OSNAP 1999, nr 15, poz. 486; NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 1064/08 - LEX nr 550070; NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 342/05 - LEX nr 190953; NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt: I FSK 1130/06 - publikowany na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja ta wystąpić może zupełnie wyjątkowo. Sądy te, co do zasady orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), a własnych ustaleń dokonują tylko w ograniczonym zakresie. Postępowanie takie, jeśli wystąpi, stosownie do regulacji zwartych w art. 106 § 3 ppsa ma charakter postępowania dowodowego uzupełniającego, zaś jego celem jest realizacja kontroli działania administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny został przez te organy ustalony prawidłowo (por. uzasadnienia wyroków NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt: I OSK 1869/07 - LEX nr 478284; z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II FSK 217/07 - LEX nr 401671), albo po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny (przy niezmienionym stanie faktycznym). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie - po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 ppsa, por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FPS 1/08 - ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Jeśli którykolwiek ze składów orzekających sądów administracyjnych nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego to obowiązany jest do zastosowania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa, tzn. musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu.

Interpolując te rozważania na grunt sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10, w którym Sąd odwoławczy dokonał wykładni prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji związany był przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładnią w zakresie prawa materialnego dokonaną w tej sprawie przez NSA, ponieważ: 1) nie stwierdził, iż stan faktyczny w tej sprawie jest inny niż ten, który przyjął NSA w wyroku oraz nie nastąpiła zmiana stanu prawnego (przy niezmieniony stanie faktycznym), 2) nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny wydana uchwała, w której zostałaby wyrażona odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga również i to, że ponownie rozpoznając sprawę WSA w W. nie zajął odmiennego stanowiska w żadnej z kwestii składających się na ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku NSA. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w pełni kierował się wykładnią prawa dokonaną przez NSA, w całości ją respektując. Tym samym nie zaistniały okoliczności pozwalające uznać, że nastąpiło "odejście" przez Sąd pierwszej instancji od przytoczonych wyżej ocen prawnych.

W skardze kasacyjnej, co istotne, nie postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 190 ppsa. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż są one w gruncie rzeczy polemiką z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z 16 marca 2011 r. i dotyczą kwestii, które zostały już rozstrzygnięte tym wyrokiem. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej narusza zakaz zawarty w art. 190 zd. 2 ppsa, tj. zakaz oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych powodów nie mogły one podlegać merytorycznej ocenie.

Z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.