Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1262/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 868/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 868/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W., Zakład [...] w B. /dalej: [...] lub Spółka/, na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu /dalej: K-PKWPSP/ z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych - uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Grudziądzu /dalej: KMPSP/ z dnia [...] maja 2012r. Nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od K-PKWPSP na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją KMPSP w Grudziądzu nakazał [...], w następstwie stwierdzenia braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.), wykonanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. pasów przeciwpożarowych /dalej: pasy ppoż./ wzdłuż linii kolejowych w oddziałach powiatu grudziądzkiego. W ocenie organu, wykonanie przez [...] - jako zarządcę - nałożonego obowiązku, spowoduje zapewnienie optymalnych warunków bezpieczeństwa pożarowego dla obszarów leśnych oraz prowadzenie bezpiecznego i ciągłego transportu osób i mienia liniami kolejowymi. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., to zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające _@POCZ@__ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, ponadto w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej: u.o.ppoż.), nałożono na właściciela terenu obowiązek zapewnienia osobom przebywającym na danym terenie bezpieczeństwa i przygotowania terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, a do takich zadań należy m. in. utrzymanie pasów ppoż. przy liniach kolejowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, K-PKWPSP decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyznając, że przepisy u.t.k. nie określają wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek wykonania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych, jednakże analiza art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 prowadzi do wniosku, że podmiotem obowiązanym do ich wykonania jest zarządca linii kolejowej. Uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów ppoż. przy liniach kolejowych dokonano w wydanym na podstawie art. 54 u.t.k. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955); potwierdzeniem tego obowiązku jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w którym znalazło się odwołanie do u.t.k. Organ odwoławczy w związku z tym podkreślił, że to stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające. Pasy ppoż. przy torowiskach w terenie leśnym są utrzymywane z powodu zagrożenia pożarowego, jakie dla tych terenów stwarza ruch kolejowy. Ponieważ zagrożenie powstaje w wyniku działalności gospodarczej prowadzonej przez [...], to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za ich utrzymanie. Lasy Państwowe nie mają żadnego interesu w tym, aby torowiska istniały na ich terenach, gdyż nie korzystają z nich w ramach swojej działalności. Lasy Państwowe nie są właścicielem linii kolejowej, a pasy ppoż. stanowią jej integralną część i są we władaniu [...] S.A.

W skardze [...] wniosły o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej: u.P.S.P.), poprzez brak uwzględnienia, że decyzja organu I instancji nie zawiera szczegółowego wskazania, z podaniem kilometrażu i lewej/prawej strony linii kolejowej, w którym miejscu powiatu grudziądzkiego nakłada na skarżącego obowiązek wykonania pasów ppoż.,

- § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podmiotem obowiązanym do wykonania pasów ppoż. na terenach których właścicielem jest nadleśnictwo, jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a u.o.ppoż. obowiązek ten nakładają na właściciela terenu, na którym pasy są położone (właściwe miejscowo nadleśnictwo),

- art. 55 ust. 1 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie,

- art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k., w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r., poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, że teren, na którym są położone pasy ppoż., nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącego,

- art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów ppoż. położonych na terenach leśnych położonych obok linii kolejowej w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę ppoż. na terenie linii kolejowej, a ponadto dotyczy wyłącznie linii kolejowej, której elementem nie jest teren, na którym są położone pasy ppoż.;

- art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że do ochrony ppoż. lasów obowiązani są ich właściciele,

- art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż., poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. spoczywa na właścicielu terenu, na którym są położone pasy ppoż. (właściwym miejscowo nadleśnictwie),

- art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 55 ust. 3 ww. ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w wypadku, gdy organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów nastąpiło przed czy po wybudowaniu linii kolejowej w wypadku, gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 ww. ustawy w ogóle nie ma w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzony w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów ppoż., uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był przez strony kwestionowany, a kwestię sporną stanowiło ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek ich utrzymania w odpowiednim stanie. Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, uznając zarządcę infrastruktury, tj. [...] za podmiot zobowiązany do wykonania pasów ppoż. (art. 17 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej). Rozporządzenie to, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów oraz nie wskazuje podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że kwestie te w odniesieniu do podmiotów określonych w ustawie o lasach, u.t.k. oraz u.o.ppoż. określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Sposób wykonywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, określa § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. Z ustawy o lasach dla ich właścicieli wynika natomiast obowiązek wykonania pasów ppoż. określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., które nie obejmuje pasa ppoż. oddzielającego las od linii kolejowej; z tej przyczyny stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym na gruncie ustawy o lasach, za podmiot zobowiązany do wykonania pasów ppoż. oddzielających las od linii kolejowej należałoby uznać właściciela bądź zarządcę lasu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Tak więc podmiotu zobowiązanego do wykonania i utrzymania pasów należy doszukiwać się w u.t.k., której art. 17 ust. 1 stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Wykonanie pasa ppoż. oddzielającego las od linii kolejowej służy bezpiecznemu prowadzeniu ruchu kolejowego, a celem tych pasów jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego (w ocenie Sądu, pojęcie pasa ppoż. mieści się w definicji linii kolejowej, zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.k.). W związku z powyższym nie był też zasadny zarzut strony skarżącej dot. braku ustalenia przez organ daty posadzenia lasu, ponieważ nie ma to żadnego wpływu na jej obowiązek utrzymania pasów ppoż., a jedynie może mieć znaczenie dla określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem tego obowiązku (art. 55 ust. 3).

Niemniej jednak przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę skarżącą (art. 107 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z tej przyczyny wadą dotknięta jest również decyzja organu odwoławczego, który utrzymał ją w mocy. Niewystarczające jest zawarte w decyzji określenie nakazujące skarżącej "wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w oddziałach powiatu grudziądzkiego". Jest ono wyrażone zbyt ogólnie, co uniemożliwia jego wykonanie. Dokładniejsze określenie obowiązku znalazło się co prawda w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, gdzie wskazano m.in., w jakich miejscach, wzdłuż jakich linii kolejowych należy wykonać pasy ppoż., określono też nazwy leśnictw, przez które linie kolejowe przebiegają, wskazano długość i powierzchnię pasów, jednak zaniechanie orzeczenia w tym zakresie przez organ I instancji nie może być usprawiedliwione. Nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie decyzji, a o pozostałej w jej uzasadnieniu, gdyż rozstrzygnięcia nie można domniemywać i wywnioskowywać z treści uzasadnienia, lecz winno być ono wyraźnie wskazane w sentencji decyzji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 867/12). Powyższego naruszenia nie legalizuje zawarcie precyzyjniejszych wskazań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej [...], reprezentowane przez radców prawnych, zaskarżyło wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie – na mocy art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dajej: P.p.s.a./, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez uznanie, iż pasy ppoż. mieszczą się w definicji linii kolejowej (s. 14 uzasadnienia), w wypadku gdy z w/w przepisów prawa wynika, iż nie są one jej elementem, lecz są położone w sąsiedztwie linii kolejowej – w odległości od 2 do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

2. naruszenie przepisu postępowania mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego, iż pasy ppoż. mieszczą się w definicji linii kolejowej, dokonanie na tej podstawie błędnej subsumcji i błędne rozstrzygnięcie, iż skarżący jest odpowiedzialny za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych, w wypadku gdy z art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. na danym terenie spoczywa na właścicielu terenu (czyli nadleśnictwie), przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. poprzez jego błędną wykładnię i brak uwzględnienia, iż podmiotem odpowiedzialnym za ochronę ppoż. terenu, na którym są umiejscowione pasy ppoż., a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż., jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 55 ust. 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż wynika z niego obowiązek wykonywania pasów ppoż. przez zarządcę linii kolejowej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez uznanie, iż stanowią one podstawę odpowiedzialności skarżącego za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż. w wypadku, gdy art. 17 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy stanowi jedynie ogólne zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę ppoż. i nie wynikają z niego żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

6. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy ppoż. oraz dokonanie na tej podstawie błędnej oceny dowodów, błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej jego subsumcji pod przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów ppoż. spoczywa na właścicielach gruntów, na których się pasy znajdują, tj. właściwych miejscowo nadleśnictwach, a nie na skarżącym, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

7. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji także braku obowiązku wykonania i utrzymywania przez skarżącego pasów ppoż. na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja K-PKWPSP została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż., art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k., przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

8. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji także braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy ppoż., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja K-PKWPSP została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w w/w zakresie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko WSA w zakresie, w jakim nakłada na skarżącego obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów ppoż., stoi w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Nawiązując do zawartej w art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. definicji linii kolejowej i przyległego pasa gruntu, podniesiono, że linia kolejowa obejmuje także pas gruntu położony wzdłuż niej, jednakże nie można z nimi utożsamiać pasów ppoż. Niezależnie od tego, z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wynika wprost, że pasy ppoż. urządza się w sąsiedztwie linii kolejowej, a więc nie stanowią one jej elementu. Kwalifikacja terenu jako linii kolejowej nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 4 u.o.ppoż., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. spoczywa co do zasady na właścicielu terenu, na którym znajdują się pasy ppoż., a jedynie wyjątkowo – w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej – może spoczywać na zarządcy. [...] nie zawarł żadnej umowy z właścicielem terenu pasów ppoż., nie jest także faktycznie władającym tym terenem, a tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów ciążą na właścicielu (właściwym miejscowo nadleśnictwie). Art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.t.k. przewiduje przy tym, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, urządzać i utrzymywać za odszkodowaniem pasy ppoż. Jego ustalenie następuje w drodze umowy stron. Przepis ten statuuje prawo a nie obowiązek, przyznając możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Tym samym ust. 3 tego artykułu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zarządca linii kolejowej skorzysta ze swego prawa i urządzi pasy ppoż. na terenie sąsiadującym z linią kolejową, przy czym zwolnienie zarządcy od obowiązku zapłaty za koszty utrzymywania i urządzania pasów ma odniesienie do przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzenia pasów ppoż. nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zobowiązujący zarządców i przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę ppoż. i ochronę środowiska wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Nie wyraża żadnych skonkretyzowanych obowiązków, a ich nałożenie na skarżącego pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.ppoż., która nakłada je na właściciela, tj. nadleśnictwo. W niniejszej sprawie WSA uchylił zaskarżoną decyzję tylko z przyczyn proceduralnych, podczas gdy jej wydanie z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż., art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uzasadniało jej uchylenie także z uwagi na brak obowiązku wykonania i utrzymywania pasów ppoż. oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podmiotu sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże ze względu na treść zarzutów, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te, które dotyczą prawa materialnego z argumentacją sprowadzającą się do negowania obowiązku utrzymania pasów ppoż. przez Spółkę; wedle skarżącej kasacyjnie, obowiązki te winny obciążać właścicieli lasów.

Na wstępie wypada zauważyć, że budowa linii kolejowych i ich lokalizacja jest wypadkową wielu czynników, jednakże przede wszystkim uzależniona jest od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu linii kolejowych przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i - co do zasady - spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. Niezależnie od okresu realizacji inwestycji, przebieg inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Wobec tego, skoro ustawa o transporcie kolejowym przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym jest, że w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Przepis ten ma charakter ogólny, bowiem nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega; dotyczy więc także terenów leśnych. Konkretyzacji obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Zatem istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy gdzie stwierdzono, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" w żadnym wypadku nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Zauważyć w tym miejscu należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563), wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. W ust. 1 tego paragrafu stwierdza, że "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo WSA przyjął, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jest zarządca infrastruktury kolejowej, bowiem źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, która w art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej upatruje przepisy, które miałyby uzasadniać odpowiedzialność właścicieli lasów, gdyż treść tych norm nie pozwala na przyjęcie, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację w pobliżu linii kolejowych pasów przeciwpożarowych są właściwe miejscowo nadleśnictwa.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., są nieusprawiedliwione.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest to, że również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie tego przepisu polegało na tym, że WSA błędnie przedstawił stan faktyczny przyjmując, że pasy ppoż. mieszczą się w definicji linii kolejowej, w wyniku czego niezasadnie, wbrew przepisom prawa, nałożył na Spółkę realizacje obowiązków z zakresu ochrony ppoż., chociaż obowiązek taki spoczywa na właścicielu terenu. Przy tak sformułowanym zarzucie wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/. W uchwale tej sformułowano tezę, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Uchwała ta w rozpoznawanej sprawie oznacza, że skoro WSA przedstawił stan faktyczny sprawy, to zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a., jest nieusprawiedliwiony. Na marginesie zauważyć też należy, że kwestia zaliczenia terenu, na którym znajdują się pasy ppoż. do linii kolejowej nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, na co zresztą zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki.

Kolejne zarzuty mające swe oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że WSA z urzędu, gdyż wcześniej nie uczyniły tego organy administracyjne, nie przeprowadził dowodów z dokumentów na okoliczność podmiotu sprawującego władztwo na terenem, na którym usytuowane są pasy. Powyższe spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. - in principio jest to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta przestawiające stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu, gdyż sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. W konsekwencji, sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że pasy ppoż. nie zostały zmineralizowane; skarga kasacyjna w żadnym miejscu tego nie podważa. Natomiast istota sporu dotyczyła ustalenia podmiotu, na którym obowiązek mineralizacji pasów ma spoczywać. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, że obowiązek ten spoczywa na zarządcy, czyli skarżącej kasacyjnie Spółce. Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pojawiły się wymagające wyjaśnienia istotne wątpliwości, którymi w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki było ustalenie podmiotu sprawującego władztwo na terenem, na którym usytuowane są pasy ppoż., brak było podstaw do skorzystania przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 P.p.s.a. Oznacza to również, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., skoro zbędnym było czynienie ustaleń faktycznych w oczekiwanym przez Spółkę zakresie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim nakładają obowiązek wykonania i utrzymania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych adresowane są do zarządcy kolei, a nie właścicieli lasów. Prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.