Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 228/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy K. K. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Wojewoda P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I". Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

-art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej powoływana jako ustawa), przez wyznaczenie dla obszaru planistycznego oznaczonego symbolem PUW od strony południowej i wschodniej linii zabudowy od dróg, które to drogi zostały zlokalizowane poza granicami planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, przez brak rozwiązań kwestii obsługi terenu oznaczonego symbolem PUW w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej - co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (nie zawiera obligatoryjnego elementu planu);

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2015 r. poz. 1161), przez pozostawienie melioracji wodnych na terenie przeznaczonym w całości pod funkcje nierolnicze, co należy traktować jako odstąpienie od obowiązku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez pozostawienie zabudowy zagrodowej na terenie przeznaczonym w całości pod funkcje nierolnicze, rozumiane jako odstąpienie od obowiązku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

Wskazując na powyższe naruszenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że z dokonanej oceny uchwały wynika, iż dla obszaru planistycznego oznaczonego symbolem PUW od strony południowej i wschodniej wyznaczono linie zabudowy od dróg - wskazane w § 13 pkt 1 uchwały do obsługi tego obszaru - które zlokalizowane zostały poza granicami planu miejscowego. Wywiedziono, że linia zabudowy jest integralną częścią drogi publicznej przypisaną do rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi. Bez prawnego określenia rodzaju drogi w tej samej uchwale, w której wyznacza się linię zabudowy, niemożliwa jest weryfikacja zgodności z prawem przyjętego rozwiązania (usytuowania linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego). Nadto pozostawienie dróg poza granicami planu miejscowego oznacza odstąpienie od obligatoryjnej planistycznej weryfikacji poprawności usytuowania i geometrii pasa drogowego adekwatnie do przypisanej im kategorii. W praktyce zatem może się okazać, że szerokość istniejącego pasa drogowego i jego geometria są niezgodne z przepisami i wymagają korekty kosztem terenów zlokalizowanych także w granicach planu. W ocenie Wojewody umieszczenie całego pasa drogowego poza granicami planu uniemożliwia dostosowanie ww. parametrów drogi do obowiązujących w tym zakresie przepisów i stanowi istotne naruszenie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, w planie miejscowym nie rozwiązano kwestii obsługi terenu oznaczonego symbolem PUW, w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej, brak jest bowiem jakichkolwiek rozwiązań planistycznych w części rysunkowej uchwalonego planu miejscowego, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. W powyższym kontekście, zdaniem Wojewody, niezrozumiałe są postanowienia Załącznika nr 3 do uchwały, w którym stwierdza się konieczność sfinansowania budowy około 1500 m sieci wodociągowej jako infrastruktury wynikającej z ustaleń planu.

Wątpliwość organu nadzoru budzi także wyznaczenie w planie miejscowym (§ 12 ust. 1 uchwały) terenów zmeliorowanych z dyspozycją ich pozostawienia (ewentualnie z dopuszczeniem przebudowy) w sytuacji terenów przeznaczonych w całości pod funkcję produkcyjno-składowo-magazynowo-usługową, tj. pod funkcje nierolnicze. Wskazano, że zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268), melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, co oznacza, że melioracje wodne są związane z rolniczym wykorzystaniem terenów, na których są zlokalizowane - pozostawienie melioracji wodnych na terenie objętym ww. planem miejscowym jest sprzeczne z wyznaczoną na tym terenie funkcją, w ramach której nie przewiduje się rolniczego użytkowania gruntów. Zdaniem Wojewody, w sytuacji konieczności pozostawienia urządzeń melioracji wodnych na terenie objętym planem miejscowym, należało wyłączyć tereny obsługiwane przez melioracje z funkcji produkcyjno-składowo-magazynowo-usługowej i pozostawić te tereny w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym - w przeciwnym wypadku, tj. braku przesłanek merytorycznych do pozostawienia melioracji w dotychczasowej lokalizacji należało w ustaleniach planu miejscowego odwzorować ich likwidację przez niewprowadzanie ustaleń planistycznych z nimi związanych. Zachodzi zatem, zdaniem organu nadzoru, sprzeczność między warstwą merytoryczną i formalnoprawną przedmiotowych ustaleń planu miejscowego, w konsekwencji czego w warstwie merytorycznej pozostawia się elementy istniejącego zagospodarowania o charakterze rolniczym, natomiast w warstwie formalno-prawnej cały teren zostaje przekształcony pod funkcje o charakterze jednoznacznie nierolniczym (pod funkcje produkcyjno-składowo-magazynowo-usługową), w ramach której pozostawienie urządzeń melioracji wodnych nie znajduje w świetle definicji zawartej w art. 195 ustawy - Prawo wodne żadnego uzasadnienia. W tym kontekście nie jest dopuszczalne pozostawienie w ramach tego samego terenu funkcji rolniczych i nierolniczych jednocześnie - stanowi to naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, rozumiane jako odstąpienie od obowiązku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wskazano, że kwestie jednoznacznego rozgraniczenia funkcji rolniczych i nierolniczych (tj. rolniczego i nierolniczego przeznaczenia terenów) są regulowane na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, grunty pod urządzeniami melioracji wodnych są gruntami rolnymi. Podobnie w § 15 pkt 6 uchwały, dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej przebudowy. Pozostawienie funkcji zabudowy zagrodowej (która zgodnie z przepisami art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zachowuje rolny charakter gruntów, na których jest zlokalizowana), jest niezgodne z ustalonym dla całego obszaru oznaczonego symbolem PUW nierolniczym przeznaczeniem terenu.

W sytuacji konieczności pozostawienia zabudowy zagrodowej na terenie objętym planem miejscowym należało wyłączyć planistycznie te tereny z funkcji produkcyjno-składowo-magazynowo-usługowej i pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym z funkcją MR (zabudowa zagrodowa) - w przeciwnym wypadku, tj. braku przesłanek merytorycznych do pozostawienia tej zabudowy w dotychczasowej lokalizacji należało w ustaleniach planu miejscowego odwzorować jej likwidację przez niewprowadzanie ustaleń planistycznych z nią związanych.

Wojewoda wywiódł, że jedną z podstawowych i obowiązkowych kwestii, które muszą zostać rozstrzygnięte w planie, jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wobec znaczenia linii rozgraniczających w miejscowym planie - ustawowy obowiązek ich określenia, kształtowanie prawa do zagospodarowania przestrzennego (czyli istotne wpływanie na prawo własności nieruchomości), podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę - brak lub nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i obciążenie Wojewody kosztami postępowania według norm prawem przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, stwierdzono że zgodne z przepisami jest wyznaczenie linii zabudowy od drogi (zarówno publicznej jak i wewnętrznej), w tym również zlokalizowanej poza obszarem planu miejscowego. W obowiązujących przepisach prawa nie wyklucza się bowiem wyznaczenia linii zabudowy od dróg niepublicznych (wewnętrznych, prywatnych, użytków drogowych) czy innych terenów, gdzie należy linie wyznaczyć w celu zabezpieczenia terenu przed niekontrolowanym rozwojem zabudowy, zachowaniem istotnych wartości kulturowych, przyrodniczych, czy w celu zachowania ładu przestrzennego, przez skorzystanie z przysługującego władztwa planistycznego gminy. Ponadto w przedmiotowym planie miejscowym zawarta jest definicja "nieprzekraczalnej linii zabudowy - przez którą należy rozumieć linię wyznaczoną na rysunku planu określającą najmniejszą dopuszczalną odległość usytuowania ścian budynku w stosunku do linii rozgraniczających, od których te linie wyznaczono". W przedmiotowym przypadku od strony wschodniej i południowej w sąsiedztwie planu zlokalizowane są działki ewidencyjne (oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki "dr"), które są własnością gminy K. W czasie sporządzenia projektu planu miejscowego przedmiotowe drogi sąsiadujące z obszarem planu nie były (i nadal nie są) drogami publicznymi, tzn. Rada Gminy K. dotychczas nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia tych dróg do kategorii dróg gminnych publicznych, zatem należy je traktować jako użytki drogowe, ewentualnie drogi wewnętrzne lub dojazdy śródpolne - tym samym nie mają do nich zastosowania przepisy odnoszące się do dróg publicznych na które strona skarżąca powołuje się w uzasadnieniu skargi. Z tego też powodu w planie miejscowym nie zarezerwowano terenów pod ewentualne poszerzenie pasa drogowego dla drogi gminnej publicznej. Zastosowane podejście wskazuje, iż w przyszłości gdyby Rada Gminy zdecydowała się zakwalifikować te działki drogowe do dróg publicznych, to pochodną ustaleń przyjętego planu miejscowego jest fakt, iż droga ta przebiegać będzie poza granicami przyjętego zarazem skarżonego planu. Zatem ewentualne poszerzenie tej drogi w przyszłości w drodze kolejnych aktów planistycznych, odbędzie się w przeciwnym kierunku. Ponadto po granicy planu miejscowego wyznaczona została linia rozgraniczająca tereny o różnych zasadach zagospodarowania - co wprost wskazuje, że intencją organu sporządzającego projekt planu miejscowego było ustalenie, że ewentualne wyznaczenie drogi gminnej nie będzie miało miejsca w granicach skarżonego planu miejscowego. Takie działanie jest w opinii organu zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawą o drogach publicznych. Nadto podkreślono, że w przedmiotowym planie miejscowym w celu zapewnienia ładu przestrzennego wyznaczono linię zabudowy w odległości 15 m od granicy planu miejscowego i tym samym od linii rozgraniczającej wyznaczającej teren PUW. Wskazana, przez organ sporządzający nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej terenu uwzględniła w przyszłości możliwość realizacji drogi gminnej poza granicą planu zabezpieczając w obszarze planu pas terenu bez możliwości lokalizacji budynków (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej (...) dla drogi gminnej poza terenem zabudowy: 15 m"). Zatem zastosowana nieprzekraczalna linia zabudowy w przedmiotowym przypadku zapewnia zachowanie ładu przestrzennego zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o drogach publicznych. Brak nieprzekraczalnej linii zabudowy we wskazanych miejscach umożliwiłby realizację zabudowy w odległości 4 m od granicy planu. Zastosowane podejście (tj. podejście ograniczające linią zabudowy możliwość lokalizacji nowych budynków) w przyszłości skutkować będzie możliwością swobodnego zaprojektowana drogi w sąsiednim terenie (na podstawie kolejnego planu miejscowego lub przepisów szczególnych) i jednocześnie zabezpieczy odległości zabudowy od granicy drogi (granicy przedmiotowego planu). Ponadto odnosząc się do twierdzenia organ nadzoru, że pozostawienie dróg (w rzeczywistości użytków drogowych poza granicami planu miejscowego) oznacza odstąpienie od obligatoryjnej planistycznej weryfikacji poprawności usytuowania i geometrii pasa drogowego stwierdzono, że zakres planu miejscowego został dogłębnie przeanalizowany oraz poprawnie wyznaczony w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Kolejnym istotnym elementem, którego Wojewoda nie uwzględnia, jest zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W obowiązującym dokumencie studium gminy w przedmiotowych obszarach nie wskazano nowo projektowanych dróg gminnych publicznych, zatem projekt planu miejscowego jest zgodny ze studium. Podkreślono, że organ nadzoru nie zgłosił uwag do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, w której to granice zostały czytelnie wskazane na załączniku do tejże uchwały. W związku z brakiem uwag do uchwały intencyjnej organ wykonawczy gminy był zobowiązywany sporządzić plan miejscowy w granicach w jakich otrzymał dyspozycję od organu stanowiącego. Konkludując tę część wywodu stwierdzono, że teren działek drogowych nie został objęty przez Radę Gminy planem miejscowym, ale w celu zapewnienia ładu przestrzennego w zakresie lokalizacji zabudowy oraz zabezpieczenia terenu przed lokalizowaniem nowej zabudowy celowo wyznaczono w tym obszarze nieprzekraczalną linię zabudowy, która łącznie z brakiem wyznaczenia terenów dróg jednoznacznie zapewnia zachowanie przepisów dotyczących linii zabudowy od przyszłych dróg publicznych. Dla potwierdzenia zasadności takiego rozwiązania załączono fragmenty obowiązujących planów miejscowych, gdzie działki drogowe nie są objęte planami, natomiast w planie wskazuje się linie zabudowy ograniczającą możliwość lokalizacji zabudowy (oznaczono kolorem czerwonym) – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. wraz z linią zabudowy w terenach MN (od strony zachodniej) od projektowanej w przyszłości drogi; uchwała nr [...] Rady Gminy z [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i części wsi O. wraz z planem zagospodarowania; uchwała nr [...] Rady Gminy S. z [...] grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych K. i Z. w gminie S. wraz z planem zagospodarowania; uchwała nr [...] Rady Miejskiej w A. z [...] grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta A. zwanego "[...]" wraz z planem zagospodarowania; uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta C. przy ul. U. wraz z planem zagospodarowania.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, przez brak rozwiązań kwestii obsługi terenu oznaczonego symbolem PUW w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej wskazano, że w przedmiotowym zakresie w rozdziale 8 w § 14 planu miejscowego została wskazana dla terenów PUW oraz KDW możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej, przez określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazano, że zakres planu miejscowego określony jest w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego. Przespi § 4 pkt 9 rozporządzenia odnosi się do sieci infrastruktury technicznej w części tekstowej planu miejscowego (co zostało spełnione przez ustalenie zasad), natomiast w odniesieniu do części rysunkowej planu miejscowego § 7 rozporządzenia nie wymienia elementów sieci infrastruktury technicznej jako obligatoryjnego zakresu rysunku planu miejscowego. Powyższe wynika z faktu, że nie znając na obecnym etapie docelowych przebiegów sieci w stosunku do planowanych inwestycji, plan miejscowy dopuszcza realizację sieci w całym terenie PUW oraz KDW bez wskazywania ich przebiegów na rysunku. Przepis § 7 pkt 9 rozporządzenia dopuszcza "w razie potrzeby" oznaczenie elementów informacyjnych planu miejscowego, nie będących ustaleniami planu miejscowego. W przedmiotowym przypadku, z racji na niesprecyzowane na tym etapie lokalizacje nowych inwestycji (które w pierwszej kolejności mogą objąć jedynie np. 10-20% powierzchni planu miejscowego), niemożliwe było wskazanie docelowych przebiegów sieci (nawet jako element informacyjny planu miejscowego), zatem nie skorzystano z dopuszczenia jakie umożliwia § 7 pkt 9 rozporządzenia, co w ocenie organu sporządzającego dokument planu miejscowego jest zgodne z przepisami prawa. W odniesieniu do braku zrozumienia postanowienia Załącznika nr 3, w którym wskazano konieczność sfinansowania budowy sieci wodociągowej, którego rozwinięcie znajduje się w Prognozie skutków finansowych, organ wskazał, że wskazana tym załączniku oraz w Prognozie wartość jest zasadna, gdyż w przypadku realizacji inwestycji w obszarze planu miejscowego niezbędne będzie wybudowanie/doprowadzenie sieci o długości ok. 1500 m, łączącej obszar planu miejscowego z najbliższym węzłem sieci wodociągowej (zlokalizowanym w miejscowości Cz.-K.). Sieć ta będzie zatem zlokalizowana poza obszarem objętym planem miejscowym. Zdaniem organu jest to prawidłowa i celowa informacja o konsekwencjach przyjęcia planu miejscowego w stosunku do rozbudowy sieci wodociągowej (w tym sieci poza planem miejscowym, którą do terenu planu miejscowego należy doprowadzić). Podniesiono, że plan miejscowy rodzi konieczność realizacji infrastruktury nie tylko w obszarze planu, ale i poza nim, w przypadku gdy w bezpośrednim sąsiedztwie takiej infrastruktury nie ma. Organ sporządzający projekt planu miejscowego obowiązany jest przedstawić Radzie Gminy potencjalne skutki finansowe przyjęcia planu. W przypadku, gdy wyznaczony został tak duży obszar przeznaczony pod zabudowę w znacznym oddaleniu od istniejącego węzła wodociągowego niezbędne jest wskazanie kosztów przyłączenia tego obszaru do sieci. Oczywistym jest, że takiej sytuacji nie da się przedstawić tego graficznie, gdyż sieć wodociągowa znajduje się poza obszarem planu. Przykłady na poparcie powyższych twierdzeń znajdują się w obowiązujących i opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa P. planach miejscowych, które kwestie dotyczące sieci infrastruktury technicznej wskazują również jedynie w części tekstowej planu miejscowego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. wraz z planem; uchwała nr [...] Rady Gminy T. z [...] lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy T. obejmującego części wsi Z., N., M., T. i T. wraz z planem.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że w skardze przyjęto błędną interpretację planu, tj. § 12 ust. 1, który stanowi: "wyznacza się tereny zmeliorowane, dla których ustala się nakaz przebudowy elementów sieci lub ich likwidacji w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie pozostałego systemu drenaży w przypadkach kolizji projektowanej zabudowy z istniejącą siecią drenarską". Organ wskazał, że w przytoczonym zapisie planistycznym nie ma dyspozycji pozostawienia (ewentualnie z dopuszczeniem przebudowy) sieci drenarskiej jak wskazuje organ nadzoru, lecz wręcz odwrotnie - nakazuje przebudowę (w przypadku kolizji) lub likwidację sieci drenarskich. Zdaniem organu w powyższym zakresie skarga wraz z uzasadnieniem jest niezrozumiała. Podano, że celem zapisu jest zabezpieczenie systemów melioracyjnych będących przede wszystkim poza obszarem planu, które mogą stać się niesprawne przez niekontrolowaną likwidację lub przebudowę drenaży w obszarze objętym skarżonym planem miejscowym. Organ uwzględnił w ten sposób całościowe uwarunkowanie wynikające z dotychczasowego rolniczego przeznaczenia terenu. Zapis zmierza do wymuszenia na inwestorze działanie obejmujące likwidację lub przebudowanie sieci (przebudowanie w przypadku gdy tylko część terenu zostanie objęta inwestycją, a takie prawdopodobieństwo w pierwszych latach od wejścia planu w życie jest największe), które zapewni prawidłowe funkcjonowanie pozostałego systemu drenaży. Podkreślono przy tym, że zarówno ciek wodny, jak i system drenaży ma swoją kontynuację poza obszarem planu miejscowego. Nakaz przebudowy lub likwidacji ma na celu zapewnienie funkcjonowania systemów poza obszarem planu i w żadnym zakresie nie narusza ustawy - Prawo wodne jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wręcz przeciwnie, zdaniem organu, w przypadku braku takiego ustalenia może dojść do sytuacji, kiedy każdy inwestor będzie mógł swobodnie usunąć system drenaży bez zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dla pozostałej części systemu, będącego poza działką budowlaną inwestora. To z kolei może spowodować podtopienia terenów przylegających do obszaru planu miejscowego. Zatem zapis ma na celu ochronę stosunków wodnych, a nie utrzymanie terenów zmeliorowanych. Ponadto w zakresie całego planu miejscowego ustalono w § 8, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem miejscowym zachowuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania terenu. Mając na uwadze zapis § 8 - w przypadku gdy tylko część terenu planu miejscowego zostanie zagospodarowana przez inwestycję z zakresu, np. logistyki, pozostała część planu będzie nadal użytkowana rolniczo zgodnie z § 8 planu miejscowego. Aby zabezpieczyć stosunki wodne oraz możliwość użytkowania terenów w oparciu o § 8, niezbędne jest zabezpieczenie warunków dotyczących przebudowy i likwidacji systemu melioracji. Oczywistym jest fakt, że w przypadku zagospodarowania 100% powierzchni planu miejscowego systemy melioracji zostaną zlikwidowane w całości, co plan miejscowy nakazuje w § 12 ust. 1. Podsumowując organ stwierdził, że plan miejscowy jako przeznaczenie terenów nie wyznacza terenów zmeliorowanych (nie są one wymienione w § 6 planu) a jedynie ustala zasady odpowiedzialnego przekształcenia obecnie użytkowanych gruntów rolnych zmeliorowanych na tereny zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz zabudowy usługowej - do czego ustawodawca wydał jasną dyspozycje określoną w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 ustawy. Jednocześnie organ podniósł, że powyższe stanowisko w zakresie zabezpieczenia stosunków wodnych podziela sam Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z [...] czerwca 2017 r., w którym stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy B. z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów położonych w obrębie wsi H. na terenie gminy B. W ww. rozstrzygnięciu organ nadzoru podniósł problem przerwania systemu melioracji (układu rowów melioracyjnych), co cyt. "skutkować może naruszeniem stosunków wodnych wywołującym szkodę na wszystkich gruntach obsługiwanych przez te rowy, w tym na gruntach poza granicami planu miejscowego, powyższe stanowić będzie naruszenie, o którym w art. 29 ustawy - Prawo wodne." Zatem w przywołanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdza nieważność uchwały planu miejscowego z racji braku zapewnienia prawidłowych stosunków wodnych przez brak wprowadzenia odpowiednich zapisów do planu miejscowego.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez pozostawienie zabudowy zagrodowej na terenie przeznaczonym w całości pod funkcje nierolnicze, rozumiane jako odstąpienie od obowiązku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania podano, że w obszarze planu miejscowego występuje istniejąca zabudowa zagrodowa. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, w planie miejscowym obowiązkowo ustala się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Mając na uwadze powyższą ustawową delegację, w planie miejscowym w § 8 ustalono sposób tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, przez ustalenie, że dla wszystkich terenów do czasu realizacji przeznaczenia terenu określonego niniejszą uchwałą zachowuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania terenu. W związku z powyższym ustalono w § 15 pkt 6 możliwość jedynie przebudowy zabudowy zagrodowej. Zgodnie z definicją przebudowy zawartej w ustawie prawo budowlane, możliwa będzie jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Plan miejscowy w żadnym zakresie nie dopuszcza możliwości rozwoju obiektów budowlanych z zakresu zabudowy zagrodowej, tym samym nie dopuszcza powstania obiektów które mogą być sytuowane na gruntach rolnych, a jedynie umożliwia ewentualną przebudowę istniejących obiektów co sprowadza się de facto jedynie do utrzymania tej zabudowy - co jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia tymczasowego zagospodarowania. Organ sporządzający plan miejscowy nie dopuścił realizacji nowych obiektów budowlanych dla zabudowy zagrodowej, wszelkie nowe obiekty będą związane z podstawowym przeznaczeniem terenu PUW, tj. zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa oraz zabudowa usługowa. Ponadto dotychczasowy sposób zagospodarowania oraz dopuszczenie jedynie możliwości przebudowy wynika również z konsekwencji podatkowych dla właściciela nieruchomości, prowadzącego gospodarstwo rolne do czasu zainwestowania przedmiotowego obszaru planu miejscowego. W przypadku braku dopuszczenia tymczasowego zagospodarowania, po przebudowie budynku inwentarskiego w ramach ustaleń dla terenu PUW (bez możliwości utrzymania zabudowy zagrodowej do czasu docelowego przeznaczenia terenu), właściciel terenu może zostać obciążony podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem rolnym, mimo iż nadal będzie prowadził gospodarstwo rolne. Niniejsze dopuszczenie dla zabudowy zagrodowej w § 15 pkt. 6, jest uzupełnieniem i uszczegółowieniem zapisu wskazanego w § 8 - zastosowana technika planistyczna nie dopuszcza w żadnym stopniu rozwoju zabudowy zagrodowej, a jedynie jej utrzymanie do czasu realizacji założeń planu miejscowego. W przedmiotowym planie miejscowym nie ma dopuszczenia budowy, nadbudowy czy rozbudowy zabudowy zagrodowej ze względu na zmianę przeznaczenia terenu z terenów rolniczych na tereny budowlane, stąd nie ma możliwości budowy nowych budynków zagrodowych czy inwentarskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skargę należało uznać za częściowo uzasadnioną. Przedmiotem oceny zgodności z prawem, w rozpoznawanej sprawie, jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [...].12.2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strefa gospodarcza I". Uchwała została zaskarżona do Sądu przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875 ze zm., zwana dalej: u.s.g.)

Wojewoda skorzystał z przysługującego mu uprawnienia zaskarżenia uchwały do Sądu, ponieważ wcześniej (w terminie 30 dni) zaniechał wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym planów, które stanowią powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Stąd ważnym jest by uchwalony plan spełniał wymogi przewidziane prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 ustawy), następnie czynności określone w art. 17 ustawy, a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 ustawy). Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 ustawy mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu

art. 28 ust. 1 ustawy, to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 ustawy, art. 17 pkt 4 ustawy, art. 20 ust. 1 ustawy), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Brak jest w tej mierze stosownego zarzutu, a Sąd z urzędu także nie dostrzega takiego naruszenia.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, to w ocenie Sądu są one zasadne ale tylko w jednym zakresie, a mianowicie: naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy poprzez brak, na rysunku planu o symbolu PUW, oznaczenia niezbędnej infrastruktury technicznej.

W § 14 części tekstowej planu przewidziano budowę sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej (w tym odprowadzającą wody opadowo-roztopowe), energetycznej, gazowej. Przy tym określono, że budowa nowych sieci nastąpi w drodze wewnętrznej KDW. Na rysunku planu nie zaznaczono jednakże, planowanego przebiegu żadnej z tych sieci. Samo określenie, w tekście planu, dopuszczalności budowy poszczególnych sieci infrastruktury technicznej bez wyznaczenia jej lokalizacji na załączniku graficznym planu, powoduje dowolność w zagospodarowaniu terenu przez przyszłych inwestorów. Tym samym gmina pozbywa się własnych kompetencji ustawowych, wynikających z jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy). W przyszłości doprowadzi to do chaosu i zaburzenia ładu przestrzennego. Również na rysunku planu powinien być zaznaczony przebieg już istniejących sieci infrastruktury technicznej (w tym linii energetycznych). Brak powyższego, w kontrolowanym załączniku graficznym planu, jest naruszeniem istotnym art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego: rozporządzeniem.

Trudno zgodzić się z twierdzeniem uchwałodawcy, że część tekstowa planu zawiera elementy "informacyjne" w zakresie infrastruktury technicznej, co jest zgodne z § 7 pkt 9 rozporządzenia. W ocenie Sądu, nie jest adekwatne powoływanie się na tenże przepis rozporządzenia, skoro art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy stanowi o obowiązkowym określeniu zasad m.in. budowy infrastruktury technicznej. Pojęcie "zasad" nie ogranicza się jedynie "do dopuszczenia" budowy na danym terenie określonych sieci ale również polega na określeniu ich przebiegu i wskazaniu koniecznych parametrów, co będzie zabezpieczać przed dowolnością zagospodarowania terenu przez przyszłych inwestorów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16.04.2019 r. – sygn. akt II SA/Bk 21/19).

Sąd zauważa niekonsekwencję w stanowisku Gminy, która twierdzi, że określiła tylko "informacyjnie" potrzebę realizacji sieci infrastruktury technicznej, natomiast w załączniku nr 3 do uchwały określa długość sieci wodociągowej na 1.500 mb oraz potrzebę zapewnienia środków budżetowych na jej realizację. Zatem sieć wodociągowa jest planowa tyle, że nie została ujęta na rysunku planu (podobnie jak inne sieci wymienione w § 14 uchwały). Należy też zauważyć, że sieci infrastruktury technicznej są inwestycjami celu publicznego i stąd ich ujęcie w obu częściach planu jest obowiązkowe, bez względu na to, kiedy zostaną zrealizowane. Tego Gmina nie dopełniła.

Sąd nie podziela argumentacji Wojewody co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez wyznaczenie dla obszaru planistycznego PUW od strony południowej i wschodniej linii zabudowy od dróg zlokalizowanych poza granicami planu. Nie ulega wątpliwości, że drogi na południu i wschodzie obszaru planistycznego nie zostały objęte planem i nie posiadają statusu dróg publicznych. Są to drogi polne, wewnętrzne, oznaczone symbolem "dr" Skoro nie mają charakteru dróg publicznych, to Rada Gminy słusznie zauważa (w odpowiedzi na skargę), że nie stosuje się tutaj odległości od dróg, w zakresie linii zabudowy, wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też nie jest zasadne twierdzenie Wojewody, iż bez prawnego określenia rodzaju drogi w tej samej uchwale, niemożliwa jest weryfikacja zgodności z prawem usytuowania linii zabudowy.

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody jest zbyt daleko idące, ponieważ:

- obszar objęty planem wynika z władztwa planistycznego gminy, określony został (wcześniej) w studium oraz w uchwale intencyjnej. Zatem, na etapie uchwalonego już planu, nie poddaje się krytyce zarzut, że granicami planu nie objęto dróg wewnętrznych, pozostawiając je poza granicami południowo-wschodnimi, obszaru planistycznego. Organ nie mógł objąć granicami planu wskazanych dróg, ponieważ doprowadziłoby to do sprzeczności z uchwałą intencyjną, która wytyczyła obszar planu sytuując go w odpowiednich granicach;

- Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że nie jest dozwolone wyznaczenie linii zabudowy od innych dróg niż publiczne i tych nie objętych granicami planu. Ustawa nie zawiera takiego zakazu. Jeżeli po granicy planu została wyznaczona linia rozgraniczająca tereny o różnych zasadach zagospodarowania (w tym przypadku droga niepubliczna od terenu zabudowy), to organ miał prawo ustalać nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi po to, aby zabezpieczyć możliwość zabudowy na terenie planistycznym oraz możliwość przebudowy drogi usytuowanej poza terenem planistycznym. Natomiast odległość, ustalona na 15 m, od linii rozgraniczającej tereny, może budzić wątpliwości. Skoro nie ma tu drogi publicznej, to normy odległościowe, odnoszące się do dróg publicznych, nie znajdują zastosowania. Natomiast niewątpliwie, istnieje potrzeba przyszłościowego zabezpieczenia terenów o różnym przeznaczeniu. W odpowiedzi na skargę, organ wykazał w sposób logiczny, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 m od granicy planu a tym samym od linii rozgraniczającej tereny PUW zapewni w przyszłości możliwość zaplanowania drogi o innym charakterze, np. gminnej na sąsiednim terenie, zabezpieczając jednocześnie odległość zabudowy od granicy drogi.

W ocenie Sądu, chociaż linię zabudowy w odległości 15 m wyznaczono niejako "na wyrost", to nie można uznać, by stanowiło to istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Argumenty skarżącego, że w planie miejscowym nie określa się nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenów przyległych do dróg wewnętrznych nie są przekonywujące, z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego. Na temat potrzeby dopuszczenia takich linii wypowiedział się uprzednio WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 07.12.2017 r. o sygn. akt II SA/Bk 731/17, także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.02.2017 r. (II OSK 1618/15).

Sąd nie podziela zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez:

- pozostawienie melioracji wodnych na terenie przeznaczonym w całości na funkcje nierolnicze oraz pozostawienie zabudowy zagrodowej na tym terenie, bez wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Chodzi o interpretację § 12 oraz § 15 ust. 6 części tekstowej planu. Sąd przyznaje rację organowi planistycznemu w zakresie interpretacji zapisów uważając, że skarżący nie ma racji twierdząc, że tereny zmeliorowane oraz tereny pod istniejącą zabudową zagrodową powinny być wydzielone liniami rozgraniczeniowymi z oznaczeniem jako tereny rolne. Przeczyłoby to założeniem całego planu, ponieważ jego intencją było przekształcenie całego dotychczasowego terenu rolnego na teren nie rolny czyli teren produkcyjno-usługowy PUW, jak określono w § 6 uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy w planie miejscowym, określa się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów. Taki zapis znalazł się w § 8 części tekstowej planu stanowiący, że dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania terenu (czyli rolny), pozostawia się do czasu realizacji przeznaczenia terenu (czyli przekształcenia na nierolniczy). Art. 35 ustawy również dopuszcza wykorzystanie terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania odmiennego, zgodnego z uchwalonym planem.

W ocenie Sądu, § 8 części tekstowej planu, w powiązaniu z ograniczeniami zawartymi w § 12 ust. 1 i § 15 ust. 6 powinny być odczytywane jako stopniowe wygaszanie dotychczasowego użytkowania terenu czyli likwidacji systemu drenaży na terenie zmeliorowanym i brak możliwości rozbudowy zabudowy zagrodowej (z rysunku planu wynika, że istnieją dwie zabudowy zagrodowe). Zdaniem Sądu, nie zmieni to obecnego charakteru rolnego tych terenów aż do czasu powstania nowych nierolniczych inwestycji. Oznaczenie w/w terenów jako rolnicze w liniach rozgraniczających spowodowałoby pozostawienie na przyszłość terenów rolnych, a to nie było intencją docelową zaskarżonej uchwały.

Za logiczne należy uznać założenia planistyczne uchwały, które w realiach istniejącego obecnie zagospodarowania gruntów, nie nakazują natychmiastowej likwidacji sieci drenarskiej czy rozbiórki zabudowy zagrodowej mając na względzie zabezpieczenie interesów właścicielskich oraz ochronę stosunków wodnych. Tereny zmeliorowane są powiązane systemem drenaży z obszarem nie objętym planem, co niejako wymusza racjonalne, stopniowe doprowadzenie do przebudowy, bądź likwidacji części urządzeń w taki sposób, by nie naruszyć funkcjonowania systemu znajdującego się poza obszarem planistycznym.

Stąd też Sąd podziela argumentację Rady Gminy K., zawartą w odpowiedzi na skargę. Natomiast Sąd zwraca uwagę na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które jest niedostateczne i bardzo powierzchowne. Nie znalazły się w treści uzasadnienia uchwały argumenty, które przedstawiono dopiero w odpowiedzi na skargę.

Reasumując, stwierdzić należy, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy w zakresie dotyczącym braku, na rysunku planu, urządzeń infrastruktury technicznej (co opisano powyżej). Natomiast pozostałe zarzuty Wojewody okazały się niezasadne. Sąd nie miał jednakże możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, ponieważ charakter naruszeń w zakresie § 14 obejmuje całość trenu planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczono, jak w sentencji.-