Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 825/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98a,art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1,art. 156 ust. 1,art. 4 pkt 16 , art. 153 ,art. 176,art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80,art. 24 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.S.,M.S., M.S.,M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S., M. S., M. S. oraz M. S. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której na wniosek skarżących - współwłaścicieli nieruchomości, decyzją z [...] grudnia 2016 r. został zatwierdzony, ostateczny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem: [...] oraz [...] w [...] przy ul. [...] (ul. [...]). W wyniku dokonanego podziału geodezyjnego działek powstały nieruchomości gruntowe: od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...].

Działając na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n."), Prezydent decyzją z [...] czerwca 2018 r. zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaniem jej podziału zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2016 r. SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił decyzję Kolegium, podkreślając, że nie można uznać, iż sporządzony dla potrzeb postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Wątpliwości Sądu dotyczyły przede wszystkim przyjęcia przez biegłego nieruchomości podobnych do porównania przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości przed i po podziale. Dla określenia przed podziałem wartości rynkowej dwóch odmiennych nieruchomości - jedna nr [...], niezabudowana, o powierzchni [...] m˛, a druga nr [...] zabudowana i o powierzchni [...] m˛ - biegły wybrał próbkę 12 tych samych transakcji sprzedaży, przeznaczonych pod zabudowę, o powierzchni powyżej 2.000 m˛. Wyjaśnienia, zdaniem Sądu wymagało zachowanie zasady podobieństwa działek przy tak istotnej różnicy między powierzchnią działek wziętych do analizy, a zwłaszcza działką [...], której powierzchnia jest prawie 2,5 razy większa od powierzchni największej z działek wziętych przez biegłego do analizy. Wątpliwości Sądu dotyczyły także porównania, jako podobnych, działek przyjętych dla określenia wartości rynkowej gruntu po podziale, bowiem biegły wybrał próbkę tych samych 38 transakcji sprzedanych, przeznaczonych pod zabudowę o powierzchni powyżej 600 m˛ do 2.000 m˛ do określenia wartości, powstałych po podziale, zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...] – wskazanie na str. [...] operatu rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, stoi w sprzeczności z rzeczywistymi cechami działki [...] przed podziałem i [...] po podziale, które są zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Biegły nie wyjaśnił powyższych wątpliwości, podnoszonych przez skarżących już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, brak także stosownego komentarza w samej opinii, z której nie wynika by biegły uwzględniał jakieś współczynniki korygujące w tym zakresie. Nadto w operacie z marca 2018 r. uwzględniono transakcje nieruchomościami z lat 2015 i 2016, podczas gdy w treści opinii biegły wskazuje, że analizował akty notarialne sprzedaży nieruchomości zawartych w dwóch ostatnich latach. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżących wątpliwości, zwłaszcza co do powierzchni działek wziętych do porównania przed podziałem, są dostrzegalne przez przeciętnego obserwatora i mają wpływ na formalną ocenę prawidłowości sporządzenia opinii pod względem jej logiczności i rzetelności. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy podczas rozprawy wyjaśnił zarzuty podnoszone przez skarżących w odwołaniu, ale z akt sprawy nie wynika, by taka rozprawa przed organem odwoławczym odbyła się. Brak jest w aktach sprawy protokołu z tej rozprawy, z którego wynikałoby, jakie dokładnie wyjaśnienia złożył biegły i czy wyczerpują one zarzuty odwołania. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o pisemne wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez skarżących, a w razie potrzeby - jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy - zarządził rozprawę, dając skarżącym możliwość osobistego zweryfikowania ich zastrzeżeń. Nakazał też rozważenie, czy wystarczające są tylko wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy, czy istnieje potrzeba skorygowania lub uzupełnienia operatu w jego części materialnej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżących, dotyczącego błędnego ustalenia wartości działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, poprzestając na stwierdzeniu, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kolegium, decyzją z [...] marca 2019 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy biegły sporządził [...] kwietnia 2019 r. nowy operat szacunkowy, w którym szczegółowo opisał sposób doboru nieruchomości do porównań w stanie przed i po podziale. Uwzględnił wagi dotyczące zbyt małych powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań dla działek przed podziałem w bazie nieruchomości porównawczych przed podziałem. Przedstawił dwie transakcje (w tym nieruchomość o cenie minimalnej, położoną przy ul. [...]), zarówno na terenie [...], jak i [...], odnotował transakcje nieruchomościami o identycznej wiązce praw, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i cenach niższych od nieruchomości z ul. [...], która jest powierzchniowo najbardziej zbliżona do nieruchomości wycenianych. Opisał w sposób szczegółowy nieruchomości przyjęte do porównań. Przedstawił zasadność zastosowanych współczynników korygujących, związanych z przebiegiem przez szacowane działki cieku wodnego oraz linii energetycznej. Działki po podziale wycenił z nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia utrudnień w ich zabudowie. Drogę wewnętrzną, w stanie przed i po podziale, wycenił w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, stwierdzając, że jej wartość nie wpływa na wysokość naliczenia opłaty adiacenckiej. Do operatu dołączył decyzję o warunkach zabudowy wraz jej zmianą, która zawiera dokładny opis sposobu zagospodarowania terenu oraz jego przeznaczenie.

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezydent stwierdził, że operat szacunkowy wskazał wzrost wartości nieruchomości tylko z tytułu podziału i wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie budzi on żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnymi, tym samym stał się podstawą do wydania decyzji z [...] lipca 2019 r., w której Prezydent ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

SKO, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] września 2019 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, że co prawda rzeczoznawca w piśmie z [...] lipca 2019 r. odniósł się szczegółowo i rzeczowo do uwag strony, zgłoszonych do operatu, jednak nie wyjaśniona została kwestia położenia terenu w obszarze stanowiska archeologicznego i wpływ tej okoliczności na wartość nieruchomości przed i po podziale, zaś ta ważna kwestia niewątpliwie miała wpływ na wycenę nieruchomości, zatem konieczne stało się uzupełnienie materiału dowodowego w znacznej części przez wezwanie biegłego do ustosunkowania się do powyższego zarzutu do operatu.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent stwierdził wzrost wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału geodezyjnego o łączną kwotę [...]zł, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł i zobowiązał do jej uiszczenia każdego ze skarżących w Ľ części. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że wezwany do uzupełnienia wyceny biegły w piśmie z [...] października 2019 r. wskazał, iż dla działek nr [...] i [...] została wydana decyzja Prezydenta z [...] lipca 2012 r. dla inwestycji obejmującej budowę osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych z elementami infrastruktury technicznej, drogą dojazdową i zagospodarowaniem terenu oraz zmiana do ww. decyzji z [...] września 2012 r., polegająca na budowie osiedla [...] budynków mieszkalnych z elementami infrastruktury technicznej, drogą wewnętrzną i zagospodarowania terenu. Z nieruchomości będących przedmiotem podziału, stanowiących działki nr [...] i [...] (przed podziałem) wydzielono między innymi [...] działek niezabudowanych, co odpowiada liczbie [...] budynków mieszkalnych, o których mowa jest w decyzji o warunkach zabudowy, w której brak jest ograniczeń w zabudowie, związanych z obszarami stanowisk archeologicznych mających charakter pewny, co do ich zaistnienia. W przeciwnym wypadku właściciele nieruchomości nie uzyskaliby pozytywnej decyzji na cały obszar będący przedmiotem podziału, jeżeliby stwierdzono istnienie na nieruchomości pozostałości archeologicznych - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z góry byłaby odmowna. W decyzji o warunkach zabudowy jedynie zasygnalizowano przypuszczenie o bardzo niewielkim stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia, mówiące o tym że: w razie natrafienia w trakcie robót budowlanych lub ziemnych na przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest zabytkiem lub obiektem archeologicznym, należy wstrzymać roboty i zabezpieczyć teren oraz zawiadomić o tym fakcie odpowiedni urząd. Tym samym operat szacunkowy nie budzi żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym i stanowi podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 176 u.g.n.; art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a.

Kolegium, decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując treść art. 98a, art. 154, art. 156 u.g.n. oraz rozporządzenia RM, wskazało, że przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera wewnętrznych sprzeczności oraz został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Podniosło, że wbrew twierdzeniom odwołujących nie jest naruszeniem prawa zlecenie wykonania operatu szacunkowego tej samej osobie, która już wcześniej w tej samej sprawie sporządziła wadliwy operat (co stwierdził sąd administracyjny w prawomocnym wyroku). Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Sam fakt, że sąd administracyjny w prawomocnym wyroku zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nie prowadzi do domniemania, że autor operatu traci cechę bezstronności w dalszym postępowaniu i nie powinien mieć szansy naprawienia popełnionych przez siebie i zauważonych przez sąd błędów. Oczywiście nowo wykonany operat podlega ocenie, co do jego zgodności ze wskazaniami sądu i dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwala oprzeć rozstrzygnięcie organu administracji na tym dowodzie. Rzeczoznawca podczas rozprawy przed Kolegium i w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wyjaśnił, że w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi, ale występują transakcje drogami publicznymi, stąd też wyceny gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne można dokonać przez analogię do wyceny dróg publicznych. Dodatkowo wskazał, że wartość i powierzchnia gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne przed i po podziale jest identyczna, a tym samym jej wartość nie ma wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej. Wskazał, że w rzeczywistości odległość w linii prostej od podstawy wiatraka wynosi ok. [...] m, a nie jak twierdzi strona [...] m. Dla działek objętych wyceną zostały wydane [...] lipca 2012 r. decyzje o warunkach zabudowy, zaś zgodnie z art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.; dalej: "u.i.e.w.") decyzje o warunkach zabudowy dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszkalnej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed wejściem w życie ustawy, zachowują moc. Tym samym położenie elektrowni wiatrowych pozostaje w tym przypadku bez wpływu na objętą ww. decyzją o warunkach zabudowy inwestycję w postaci budowy osiedla, a co za tym idzie nie wpływa na możliwość zabudowy tego terenu i tym samym na jego wartość. Nadto Kolegium podkreśliło, że jako organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie [...]zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na powierzchowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającą się w jego bezkrytycznej ocenie, która nie daje podstaw do przyjęcia, że sprawa załatwiona została z poszanowaniem zasad praworządności;

2. art. 8 K.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, przejawiające się w przekazaniu kompetencji organu publicznego na rzecz biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który rozstrzygnął sprawę;

3. art. 80 K.p.a. z uwagi na dowolną ocenę operatu szacunkowego, w konsekwencji, której organ uznał, że dowód ten może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne nieprawidłowości i błędy logiczne w argumentacji, co czyni go niewiarygodnym;

4. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. przez przyjęcie, że określenia wartości nieruchomości wycenianej dokonano w oparciu o nieruchomości podobne, podczas gdy nieruchomości porównawczych nie sposób uznać za podobne do wycenianej, m.in. pod kątem powierzchni oraz możliwości inwestycyjnych.

Uzasadniając skargę, strona w pierwszej kolejności podniosła, że dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzony został z naruszeniem zasady staranności, bowiem zawiera on szereg nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności, co wbrew ocenie organu odwoławczego, nie wymagało wiedzy specjalistycznej tylko wyłącznie znajomości podstawowych zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. Organ nie dostrzegł, że nieruchomość objęta postępowaniem w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenekiej przed podziałem składała się z dwóch działek, a biegły nie wyjaśnił z jakich powodów szacując wartość nieruchomości przed podziałem przyjmuje, iż składała się ona z trzech działek, tj.: nr [...], [...] oraz [...]. Ponadto błędnie przypisano nieruchomości porównawczej ([...], ul. [...]) ocenę słabą w części - dostęp do infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z opisem cechy cenotwórczej dostęp do infrastruktury technicznej, nieruchomość otrzymuje najwyższą ocenę - dobrą, kiedy posiada dostęp do E.W.K.O., zatem nieruchomość nr [...] ([...], ul. [...]) winna otrzymać najwyższą ocenę z przyjętej skali cenotwórczej. Biegły natomiast przypisał jej ocenę na najniższym poziomie - słabym. Organ przyjął błędne założenie, że w każdym przypadku nieruchomości o mniejszych powierzchniach osiągają wyższe ceny jednostkowe w porównaniu do nieruchomości o większych powierzchniach, w sytuacji gdy analiza cen i powierzchni nieruchomości porównywalnych, tezie tej zaprzecza. Wydaje się, że na rynku nieruchomości przyjętych do porównania prawidłowość taka nie występuje. Tym samym dobór cechy cenotwórczej: wielkość i kształt działki, jawi się jako przypadkowy. Brak analizy uniemożliwia potwierdzenie założeń biegłego. Skarżący podkreślili, że organ nie jest bezwzględnie związany opinią biegłego.

W ocenie skarżących organy w istotny sposób naruszyły przepisy prawa materialnego przez zaakceptowanie podobieństwa nieruchomości porównawczych do wycenianej, pomimo, że wymogu tego nie spełniają. Do określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po przyjęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, natomiast działki nr [...] (przed podziałem) oraz nr [...] (po podziale) stanowią nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczo-warsztatowym. Nieruchomości niezabudowane przyjmują inne wartości, aniżeli te zabudowę budynkiem mieszkalnym, zaś doboru odmiennych nieruchomości porównawczych nie wyjaśnił biegły ani organ. Skarżący podkreślili, że z zaskarżonych decyzji oraz wyceny wynika, że organy i biegły pominęły wytyczne Sądu.

Nadto, dobór nieruchomości pod kątem powierzchni jest przypadkowy i wybiórczy z zaprzeczeniem zasad logiki. Nieruchomość przyjęta do porównania ma powierzchnię prawie 3 razy mniejszą. Po podziale w zbiorze nieruchomości porównawczych znalazła się nieruchomość o powierzchni [...] m2, gdy wszystkie działki powstałe w wyniku podziału działki. [...] nie przekraczają [...] m2. Wychodząc z założenia, że powierzchnia jest czynnikiem cenotwórczym, to w poczet nieruchomości podobnych powinny być przyjęte nieruchomości o powierzchnia podobnych (zbliżonych) do nieruchomości wycenianej. Do określenia przed podziałem wartości rynkowej dwóch odmiennych nieruchomości o znacznie różnych powierzchniach (działka [...] niezabudowana o pow. [...] m2 oraz działka [...] zabudowana o pow. [...] m2) biegły wybrał bazę tych samych transakcji sprzedaży, a na tę wadliwość wskazał Sąd. Mimo tego organ powołał tego samego biegłego, a ten finalnie ponownie wycenił dwie działki o znacznie odmiennych cechach w oparciu o ten sam zbiór transakcji porównawczych.

Pomimo, że nieruchomość jest obarczona wadami (napowietrzne linie średniego napięcia i rowy melioracyjne), wycena została sporządzona w oparciu o jedną bazę nieruchomości porównawczych, na których możliwa jest swobodna budowa domu bez żadnych ograniczeń. Wprawdzie biegły zastosował dodatkowy współczynnik korygujący, jednak zastosował go na różnym poziomie lub wcale. Skarżący mogą się jedynie domyślać, że wartość współczynnika uzależniona jest od stopnia "wadliwości" obciążenia nieruchomości urządzeniami infrastruktury energetycznej i melioracyjnej, ale brak zastosowania współczynnika wobec działki [...], przez którą przebiega rów melioracyjny i linie energetyczna, jest całkowicie niezrozumiały. Działka ta, co prawda, stanowi wydzieloną drogą wewnętrzną, jednak biegły wycenił jej wartość na kwotę [...]zł za m˛. Ponadto, obciążenia znajdujące się na działce nr [...], skutkują całkowitą niemożnością wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem. Pomimo, że w wyniku podziału działka utraciła walor budowlany, to została wyceniona na poziomie [...] zł za m˛, czyli zbliżonym do wartości działek gdzie potencjalny nabywca będzie mógł wybudować budynek mieszkalny.

Wątpliwości budzi również wycena części nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Nie znajdując odpowiednich transakcji, biegły dokonał wyceny w oparciu o nieruchomości będące drogami publicznymi, natomiast droga wewnętrzna nie należy do kategorii takich dróg w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Co więcej, nieruchomości będące drogami publicznymi podlegają innym zasadom "sprzedaży", bowiem sprzedaż takich nieruchomości odbywa się nie tylko w standardowej formie cywilnoprawnej, ale również w formie odszkodowań za przymusowe odebranie prawa własności. Praktycznie nie zdarzają się sytuacje, że prawa własności takiej działki na rzecz organu publicznego przechodzi nieodpłatnie. Tym samym wycena drogi wewnętrznej przez "analogię" do dróg publicznych jest za daleko idąca i czyni operat szacunkowy niewiarygodnym. Jednocześnie skarżący nie zgadzają się z argumentacją organu, jakoby wartość i powierzchnia gruntu, przeznaczonego pod drogi wewnętrzne, przed i po podziale jest identyczna, a tym samym nie ma wpływu na wysokość opłaty adiacenckej. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przed podziałem część działki przeznaczona w studium pod drogę stanowiła część jednej dużej działki gruntu, a ewentualne utrudnienia (rów melioracyjny, linia energetyczna) nie stanowiły przeszkody w jej zagospodarowaniu. Po podziale droga wewnętrzna została wydzielona jako odrębna nieruchomość z istniejącym na niej rowem melioracyjnym oraz przebiegająca linią energetyczną. Biegły nie podjął próby odnalezienia w stosunku do nieruchomości przed podziałem (dz. [...]) transakcji nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu budowlano-drogowym, ani nie zastosował współczynnika korygującego w stosunku do wydzielonej działki drogi wewnętrznej wobec istniejących utrudnień. W konsekwencji organy nie poczyniły próby samodzielnej weryfikacji operatu, a wyjaśnienie wszystkich niespójności płynących z treści opinii przerzucił na stronę.

Zdaniem skarżących przedstawiona argumentacja nie wkracza w wiedzę, warsztat i kompetencje, które posiada wyłącznie biegły. Skarżący nie kwestionują podejścia, metody szacowana nieruchomości czy przyjętych cech, lecz wykazują błędy, niespójności i brak logiki płynącej z treści dowodu. Skarżący mają świadomość, że dobór cech oraz wag rynkowych jest wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, jednak dostrzeżenie nieprawidłowości w ich doborze, wiedzy specjalistycznej już nie wymaga. Organ dokonał bezkrytycznej oceny treści operatu szacunkowego, zasłaniając się brakiem kompetencji do jego oceny, bowiem kompetencja w ocenie organu zarezerwowana jest wyłącznie dla biegłego. Natomiast operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż jest niewiarygodny.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 10 czerwca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej, niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.), przy czym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale, przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 40/17).

W tak zakreślonych ramach prawnych, kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół błędnej oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżących organy dowolnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który ich zdaniem został sporządzony z naruszeniem zasady staranności, zawiera błędy, niespójności oraz brak logiki płynący z jego treści. W efekcie skarżący twierdzą, że operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem.

Rozstrzygając powstały spór, przypomnieć należy, że w kontrolowanej sprawie tut. Sąd orzekając w wyroku z 12 grudnia 2018 r. (IV SA/Po [...]) uwzględnił skargę strony wniesioną na wcześniejszą decyzję SKO i ją uchylił, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wybiórczą i niedokładną analizę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw określenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu:

1. zasadne okazały się wątpliwości skarżących co do przyjęcia przez biegłego, celem porównania przy określaniu wartości nieruchomości, nieruchomości podobnych przed i po podziale. Wyjaśnienia wymagało zachowanie zasady podobieństwa działek przy tak istotnej różnicy między powierzchnią działek wziętą do analizy (zwłaszcza działka nr [...]);

2. wątpliwości, co do przyjęcia przez biegłego działek podobnych, budzi porównanie działek przyjętych po podziale – niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę, co stoi w sprzeczności z rzeczywistymi cechami działki [...] (po podziale [...]), która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, zaś wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w opinii, z której nie wynika, czy biegły uwzględnił jakieś współczynniki korygujące w tym zakresie;

3. w operacie z marca 2018 r. biegły uwzględnił transakcje z lat 2015-2016, a w treści opinii wskazał, że analizował akty notarialne sprzedaży z ostatnich dwóch lat;

4. mimo powoływania się przez organ na wyjaśnienia biegłego składane na rozprawie, w aktach administracyjnych protokołu z tej rozprawy brak;

5. organ nie ustosunkował się do zarzut skarżących błędnego ustalenia wartości działki nr [...] (droga wewnętrzna).

Sąd zobowiązał organ do zwrócenie się do biegłego o pisemne wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez skarżących, a w razie potrzeby – do przeprowadzenia rozprawy. Zaznaczył, że biegły rozważy, czy wystarczą jego wyjaśnienia, czy istnieje potrzeba skorygowania lub uzupełnienia operatu w jego materialnej części.

Należy zatem przypomnieć, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do wskazań zawartych w powyższym wyroku, uchyliło decyzje organu pierwszej instancji przyjmując, że sprawa wymagała uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. W toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat zamienny, który stanowił dla organu pierwszej instancji podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Jednak Kolegium uchyliło tę decyzję z powodu położenia spornego terenu w obszarze stanowiska archeologicznego i wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości przed i po podziale. Biegły zaktualizował operat o wpływ obszaru stanowisk archeologicznych na wartość nieruchomości, a w piśmie z [...] stycznia 2020 r. kwestię lokalizacji elektrowni wiatrowych. Prezydent, a następnie Kolegium uznało, że operat nie budzi żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym i stanowi podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Należy zauważyć, że z powodu ponownie sporządzonego operatu szacunkowego i postępowania toczącego się po jego sporządzeniu, sformułowane w przytoczonym powyżej wyroku IV SA/Po [...] dostrzeżone przez Sąd uchybienia, należy odnieść do nowego operatu szacunkowego, badając go również pod kątem tego, czy nie zostały one powielone. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone rozprawą, która odbyła się [...] marca 2020 r. Zatem Kolegium zarządziło rozprawę, dając skarżącym – zgodnie ze wskazaniem Sądu, zawartym w powołanym wyżej wyroku – możliwość osobistego zweryfikowania ich zastrzeżeń. Protokół z tej rozprawy znajduje się w aktach administracyjnych. Obecny był na niej biegły, natomiast strona skarżąca, mimo prawidłowego zawiadomienia jej o terminie, na wyznaczoną rozprawę nie stawiła się, ani nie przedstawiła pisemnie wątpliwości odnośnie do sporządzonego operatu, które biegły powinien wyjaśnić. Wątpliwości te w formie zarzutów przedstawiła dopiero w skardze, uniemożliwiając tym samym biegłemu ustosunkowanie się do nich.

W ocenie Sądu SKO, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, prawidłowo oceniło operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu [...] kwietnia 2019 r. Biegły zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w ww. wyroku. Dodatkowo operat szacunkowy został wzbogacony jego pisemnymi wyjaśnieniami z [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. w związku z wątpliwościami podniesionymi przez skarżących. Zakres treściowy spornego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia RM oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów u.g.n. W opracowaniu znalazły się bowiem informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca określił wagę poszczególnych cech rynkowych, rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz określił zakres współczynników korygujących.

W celu oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem, z uwagi na małą ilość transakcji, biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, a po podziale podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Rodzaj rynku został określony dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obszarem analizy dla działek przed podziałem było miasto [...]. i [...] a po podziale [...]. Okres badania cen obejmował 24 miesiące wstecz od daty uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Ostatecznie, wybierając nieruchomości podobne do nieruchomości sprzed podziału biegły przyjął transakcje sprzedaży własności nieruchomości o powierzchniach z przedziału od 5.000 – 12.348 m˛, w opinii biegłego najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, tj. położenia, lokalizacji, wielkości i kształtu dostępności komunikacyjnej i do infrastruktury technicznej. Dla potrzeb szacowania wartości jednostkowej metra kwadratowego wykorzystano trzy nieruchomości. Z kolei jako nieruchomości podobne w stosunku do nieruchomości powstałych po podziale biegły przyjął do analizy grunty o powierzchniach z przedziału 612 - 1.968 m˛, przeznaczonych pod zabudowę.

W kontekście powyższego należy przyznać rację pełnomocnikowi skarżących, że autor operatu nie wyjaśnił z jakich powodów szacując wartość nieruchomości przed podziałem przyjął, iż składała się ona z trzech działek gruntu, zamiast z dwóch. Zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia tej kwestii nie ma jednak istotnego znaczenia dla wyceny, albowiem podział tern posłużył biegłemu do precyzyjnego określenia wartości nieruchomości. Nadto wątpliwość tę, jak już wyżej wspomniano, skarżący mieli możliwość wyjaśnić na rozprawie, w której udział brał biegły sporządzający operat. Niewątpliwie również nieruchomość nr [...] ([...], ul. [...]) powinna otrzymać najwyższą ocenę z przyjętej skali cenotwórczej dostępu do infrastruktury technicznej. Mając jednak na uwadze zastosowany przez biegłego zakres kwotowy dla tej cechy rynkowej przyjąć należy, że intencją rzeczoznawcy było przypisanie ww. nieruchomości oceny na najwyższym poziomie, zamiast słabym. Tę kwestię również skarżący mogli wyjaśnić podczas rozprawy w dniu [...] marca 2020 r.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie ma podstaw aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed podziału i po jej podziale. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć taką nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sama wielkość/powierzchnia nieruchomości nie jest zatem wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Kwestia nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładnia art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Z prawidłowej wykładni powołanych przepisów (art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n.) nie wynika zatem zakaz przyjęcia do porównań nieruchomości różniących się powierzchniami (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2930/18 i przywołane tam orzecznictwo - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że przyjęte do porównania nieruchomości miały mniejszą/większą powierzchnię od wycenianych nie może zatem sama z siebie przesądzać o wadliwości dokonanego szacunku. Rzeczoznawca wziął pod uwagę te różnice i dla cechy rynkowej "wielkość i kształt nieruchomości" przypisał wagę 20%, i skorygował różnice powierzchni działki wycenianej z działkami podobnymi przed i po podziale. Korekta cen z uwagi na odmienną powierzchnię działek ujęta jest w sposób przejrzysty w tabelach na stronach [...] i [...] operatu. Ponadto, uwzględniając stanowisko wyrażone w wyroku Sądu, biegły opisał sposób doboru nieruchomości do porównań zarówno przed, jak i po podziale. Uwzględnił uwagi dotyczące zbyt małych powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań dla działek przed podziałem. Przeanalizował również i porównał ze sobą pozostałe istotne cechy nieruchomości (położenie, lokalizacja, dostępność do komunikacji i infrastruktury) wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania, biegły zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Prawidłowo także zastosował współczynniki korygujące, związane z przebiegiem przez działki cieku wodnego oraz linii energetycznej. Ustosunkowując się natomiast do działek, które są zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym zasadnie wyjaśnił, że zgodnie z art.98a pkt 1b u.g.n. przy wycenie zarówno w stanie przed, jak i po podziale nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii wyceny działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną w operacie szacunkowym oraz piśmie z [...] stycznia 2020 r., rzeczoznawca zaznaczył, że wartość oraz powierzchnia gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne przed i po podziale jest identyczna, gdyż droga wewnętrzna znajduje się w trakcie wydzielania, zaś na dzień wydania decyzji podziałowej obowiązywała już wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy, która przewidywała dojazd do przyszłych budynków mieszkalnych w postaci drogi dojazdowej wewnętrznej. Jej wartość nie wpływa zatem na wysokość naliczanej opłaty adiacenckiej. Jedyną rzeczą, która ma znaczenie dla wzrostu wartości, jest sam podział. SKO w zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku IV SA/Po [...], ustosunkowało się do tego zarzutu skarżących.

W powołanym wyższej piśmie rzeczoznawca zawarł również stanowisko w kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych podnosząc, że w rzeczywistości odległość w linii prostej wynosi ok. [...] m, a nie jak twierdzi strona [...] m. Ponadto, powołując się na decyzje o warunkach zabudowy oraz u.i.e.w, stwierdził, że położenie elektrowni wiatrowych nie wpływa na możliwość zabudowy tego terenu i tym samym na jego wartość.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących, że obciążenia znajdujące się na działce nr [...], skutkują niemożnością wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem, a w wyniku podziału działka utraciła walor budowlany, Sąd stwierdza, że tego rodzaju zapisów w operacie szacunkowym brak. Obliczając wartość ww. działki, biegły wskazał na rów melioracyjny ją przecinający, wyjaśniając, że powoduje on utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości i z tego tytułu zastosował współczynnik korygujący, biorąc pod uwagę miejsce przecięcia nieruchomości, wielkość i kształt działki. Zaznaczył przy tym, że z powodu utrudnień w zagospodarowaniu ww. działki wartość jednostkowa jej m˛ jest niższa niż wartość gruntu przed jego podziałem.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie uznało, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia RM. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autor operatu szacunkowego zawarł w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jak oceniło Kolegium, tak sporządzony operat wraz z pismami uzupełniającymi, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 K.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy. W tej sytuacji uzasadnionych racji nie mogła dostarczyć argumentacja skarżących, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez Sąd oraz organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Przyjęcie, że ten sam biegły nie mógł ponowić czynności szacunkowych, przedstawiając nową opinię na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej, należałoby uznać za zbędny formalizm.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że subiektywne przekonanie strony skarżącej, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2046/1).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzenia RM. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie tego dokumentu przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16; 27 lutego 2019 r., II OSK 944/17; 18 maja 2020 r., I OSK 384/19). Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 czerwca 2017 r., II SA/Bk 224/17). Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, skarżący mogli skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, wartość nieruchomości, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynili, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organy dokonały oceny operatu szacunkowego jako dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza prawa materialnego oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.