Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 506/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. A. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.A. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej.

Na wniosek B.A. z dnia [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB", wszczął, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach 788, 790, 794 do pierwszej studzienki kanalizacyjnej położonej na działce nr ewidencji gruntów 794 w P. jako bezprzedmiotowe.

Podczas kontroli legalności budowy przyłącza przeprowadzonej w dniu 22 grudnia 2015 r. organ ustalił, że przyłącze wykonane zostało przez Gminę [....] w 2013 r. na działkach 788 (własność B.A.), 790 (własność A.D.) oraz 794 (własność Gmina [...], w dniu złożenia wniosku użytkowanie wieczyste przez J.P. i R.P., obecnie użytkownikiem wieczystym jest W.P.), na podstawie art. 29a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") Stosownie do treści art. 29 a ust. 1 P.b. budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy przyłączy na podstawie art. 29 a stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a przepisy tej ustawy nie wprowadzają obowiązku przedstawienia stanu prawnego nieruchomości czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika także z P.b., bowiem budowa przyłącza nie wymaga nie wymaga pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie organ umorzył postępowanie.

W odwołaniu B.A. zarzuciła błędne przyjęcie, że wykonanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego, a brak jest obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiadał, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zamiast decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto zarzuciła nieustalenie jakiego rodzaju ścieki są odprowadzane do kanalizacji B.A. i czy zostały spełnione wszystkie wymogi prawne oraz podniosła naruszenie wyszczególnionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych.

Po rozpatrzeniu odwołania PWINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach 788, 790, 794 do pierwszej studzienki kanalizacyjnej położonej na działce nr ewidencji gruntów 794 w P. - w całości.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (tj. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 P.b. W tym celu powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić - w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować - wymogi przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem o tym, która z określonych w ustawie form (procedur) będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, który albo dokona zgłoszenia budowy przyłącza lub też uzna, że w danym przypadku w jego ocenie korzystniejsze jest skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 29a ust. 1. Istotnym jednak jest, że wybór ten - zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 a P.b. - pozostawiony jest inwestorowi jedynie na etapie poprzedzającym budowę przyłącza, a więc przed realizacją inwestycji. Powołane przepisy zawarte są bowiem w rozdziale 4 ustawy P.b. i odnoszą się, jak wskazuje sam tytuł rozdziału, do postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych.

W rozpatrywanym przypadku inwestor - Gmina [....] dopełniła wymaganych procedur zatem stwierdzić należy, że roboty budowlane wykonania przyłącza kanalizacyjnego do działki nr 794 z działki nr 788 w P. zostały wykonane legalnie na podstawie art. 29a ust. 2 P.b., co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że kwestia legalności przyłącza kanalizacyjnego, ze względu na brak naruszenia prawa, nie wymagała ingerencji organu nadzoru budowlanego. Innymi słowy, wykonanie przyłącza nastąpiło legalnie na podstawie art. 29a ust. 2 P.b. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii dotyczących naruszenia prawa własności, czy naprawienia wyrządzonej szkody. W tych kwestiach osoby poszkodowane mogą dochodzić swoich racji w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. Pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniu w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

B.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze na opisaną na wstępie decyzję zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 29 a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 a, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 49 b ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, zarówno przez organ I instancji a w ślad za nim przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej zostały wykonane prawidłowo na podstawie art 29 a ust. 2 P.b. podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zostało dokonane zgłoszenie w 2013 r. (pismo PINB w [....] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]), a potwierdzeniem okoliczności, że została zastosowana procedura zgłoszeniowa jest wezwanie W.P. do dostarczenia do Urzędu Gminy [...] zgody B.A. na umieszczenia na jej działce urządzeń do odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości W.P. (pismo z [...] lipca 2014 r. nr [...]), której to zgody W.P. do chwili obecnej nie dostarczył, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia wykonanego przez W.P.

b) art. 9 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) poprzez wykonanie przyłącza, przez które są wprowadzane ścieki przemysłowe do kanalizacji sanitarnej bez uprzedniej ani aktualnej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków, bez zainstalowania urządzeń pomiarowych i podczyszczających.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, organizując kontrolę przez organ I instancji (nie kwestionowaną przez organ II instancji) bez zaproszenia jej jako strony i bez udziału jej pełnomocnika, co uniemożliwiło jej odniesienie się do zastanego stanu technicznego, zwłaszcza tego istniejącego na jej posesji,

b) art. 7, 77 § 1,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- nieprzeprowadzenie ponownego, pełnego zbadania sprawy i nierozważenie z należytą starannością wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę,

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji, a wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy przez organ I instancji,

- niewyjaśnienie przez organ II instancji w uzasadnieniu przesłanek, którymi się kierował, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów zawartych w odwołaniu i w konsekwencji nieprzekonanie strony do swoich racji,

- niespełnienie przez organ II instancji wymogów uzasadnienia prawnego decyzji,

- poprzestanie tylko na niedokładnej analizie dokumentów bez zbadania stanu faktycznego na gruncie i nieprzeprowadzenie oględzin na gruncie z czynnym udziałem strony skarżącej,

- niewyjaśnienie czy inwestor dysponował prawem do nieruchomości i tym samym niewyjaśnienie w jaki sposób wykonano przyłącze przebiegające przez nieruchomość skarżącej skoro ona sama nie wydawała takiej zgody,

- nieustalenie dlaczego W.P. nie przedstawił zgody skarżącej o co został przez Urząd Gminy [...] wezwany i niewyjaśnienie w jaki sposób dokonał podłączenia się do sieci i czy była to samowola budowlana,

c) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego pomimo tego, że wnioskowała o to skarżąca i wydanie decyzji pomimo:

- niewyjaśnienia i nieustalenia daty kiedy została wykonana nitka kanalizacyjna przebiegająca przez działkę skarżącej,

- nieustalenie jakiego rodzaju ścieki są odprowadzane do kanalizacji skarżącej,

- nieustalenie czy zostały dopełnione wszystkie formalności i zabezpieczenia niezbędne do wykonania przyłącza, którym są przesyłane ścieki przemysłowe do kanalizacji sanitarnej skarżącej

d) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji ponownego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy a tym samym nierozpoznanie sprawy merytorycznie na nowo w jej całokształcie podczas gdy organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej dlatego ponowne przejrzenie akt sprawy bez podjęcia jakichkolwiek czynności, które zarzucała odwołująca się stawia organ odwoławczy w pozycji organu jedynie kontrolującego decyzję organu I instancji a nie organu, który ponownie rozstrzyga sprawę, co w konsekwencji godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony i uniemożliwia ochronę jej interesu prawnego.

e) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie a przede wszystkim uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło stronie obronę jej praw a w konsekwencji doprowadziło do wydania zarówno decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji na podstawie materiału, o którego istnieniu strona dowiedziała się dopiero z treści decyzji,

f) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie pomimo tego, że powinna być wydana decyzja stwierdzająca samowolę budowlaną i konieczność rozbiórki nielegalnie, wbrew przepisom wykonanej nitki kanalizacyjnej przebiegającej przez nieruchomość skarżącej B.A.

Mając na uwadze przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się częściowo uzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu były w niniejszej sprawie decyzje Organów Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach o nr 788, 790, 794 do pierwszej studzienki kanalizacyjnej położonej na działce o nr 794 w P. Organy obu instancji za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjęły, iż prace budowlane Gminy [...], polegające na budowie opisanego przyłącza zostały wykonane legalnie na podstawie art. 29a ust. 1, 2 i 3 P.b.

Organ pierwszej instancji odniósł się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń B.A. o wykonaniu bez jej zgody przyłącza na jej nieruchomości, w ten sposób, że jego zdaniem do budowy przyłączy na podstawie art. 29a P.b., stosuje się przepisy "prawa o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków", a przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Podkreślono też, iż taki wymóg nie wypływa też z przepisów P.b., bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę. Również WINB uznał, że zarzuty strony o braku jej zgody na wykonanie przyłącza nie mają znaczenia dla konieczności umorzenia postępowania. Otóż w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji podkreślono, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii dotyczących naruszenia prawa własności czy naprawienia wyrządzonej szkody. W tych kwestiach osoby poszkodowane mogą dochodzić swych racji w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. Reasumując, Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane wykonane na podstawie art. 29a ust. 1, 2 i 3 P.b. zostały wykonane w pełni legalnie, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wydane w sprawie decyzje administracyjne zostały przez Sąd uchylone na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem przy ich wydawaniu dopuszczono się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, co mogło mieć wpływ na ustalony w decyzjach wynik sprawy. WSA nie podziela stanowiska Organów o braku wpływu na wynik sprawy kontroli legalności robót budowlanych, nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarówno PINB jak również WINB zupełnie pominęły w swych działaniach orzeczniczych kapitalny dla rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 4 P.b., który brzmi : Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W uzasadnieniach zaskarżonej decyzji brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do powołanej treści art. 4 P.b., co pozwala stwierdzić nienależyte w świetle zasady przekonywania – art. 11 K.p.a. - uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć. Z powyższego przepisu doktryna prawa wyprowadza publiczne prawo podmiotowe uprawniające każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej. Związane z wolnością budowlaną uprawnienia mogą być realizowane warunkowo. Za podstawowy warunek korzystania z tak określanej wolności, ustawodawca uznał posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustawowej definicji tego prawa wynika, że jest nim tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych – art. 3 pkt 11 P.b. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż warunek dysponowania w/w tytułem dotyczy wszelkich robót budowlanych, a więc nie tylko takich które zostały objęte szczególną reglamentacją administracyjną w postaci obowiązku posiadania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, jak przyjął to PINB. W art. 4 P.b. jest bowiem wyraźnie mowa o wszelkich robotach budowlanych, bez różnicowania na takie, które można wykonać posiadając pozwolenie lub po dokonaniu zgłoszenia.

Znaczenie art. 4 P.b. w procesie legalizacyjnym prowadzonym m.in. na podstawie art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie podkreśla orzecznictwo sądowe. Otóż NSA w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, LEX, nie wykluczył, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym na podstawie art. 75-81 K.p.a., że inwestor nie posiada wymaganego przez art. 4 P.b. prawa do terenu na cele budowlane, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, którą może nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Szczególnie istotna w okolicznościach niniejszej sprawy jest teza wyroku NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13 LEX, gdzie jednoznacznie stwierdzono: Nie do zaakceptowania jest taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Natomiast WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 21 października 2011 r., II SA/Gl 322/11, CBOSA, dotyczącym kontroli legalności wykonanego przyłącza elektroenergetycznego, uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego zasadnie stwierdził, że kwestia prawa właściciela przyłącza do dysponowania nieruchomościami, nad którymi ono przebiega, winna zostać rozstrzygnięta w ramach czynności procesowych, związanych z gromadzeniem dowodów i dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane winno stanowić element dokumentacji budowlanej, której braki będą podstawą do uznania, że w sprawie nie zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji do orzeczenia nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przy czym ewentualne nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego winno być uzależnione od zgodności tego stanu z przepisami prawa. Zakończenie postępowania dotyczącego przedmiotowego przyłącza winno bowiem skutkować stanem faktycznym zgodnym z przepisami prawa budowlanego.

WSA w niniejszej sprawie uznał, że kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na realizacji przyłącza kanalizacyjnego na nieruchomości nie należącej do inwestora. Ustalenie czy inwestor w chwili wykonywania robót posiadał tytuł prawny do ich wykonania w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 4 P.b., jest elementem sprawy administracyjnej, który winien zostać przez właściwy organ ustalony na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a. O konieczności przeprowadzenia koniecznych w tym względzie wyjaśnień decyduje jedna z podstaw wszczęcia przez organ postępowania naprawczego wyrażona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w postaci istotnego odstąpienia inwestora od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc także podstawowego warunku korzystania z wolności budowlanej jaki wyraża przepis art. 4 P.b. Obowiązku uwzględnienia przez Organy art. 4 P.b., w żadnym razie nie przekreśla przytoczony w uzasadnieniach ich decyzji przepis art. 29a ust. 2 w/w ustawy. W myśl jego treści, do budowy, o której mowa w ust. 1 (tj. budowy budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołany przepis wyraża odesłanie do przepisów ustaw odrębnych normujących najogólniej biorąc kwestie realizacji i funkcjonowania infrastruktury sieciowej w tym sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Z uwagi na rodzaj wykonanych przez Gminę [...] robót budowlanych w postaci przyłącza kanalizacyjnego, powołany przepis odsyła inwestora do unormowań ustawy z 7 czerwca 2000 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. poz. 328; zwana dalej u.z.z.w.). W szczególności na mocy tej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego ma zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W praktyce realizację budowy przyłączy realizuje na zlecenie żądającego dostępu do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. Nie ulega kwestii, że powołana ustawa nie rozstrzyga o konieczności posługiwania się przez wykonawcę robót tytułem prawnym uprawniającym do wykonywania na nieruchomości robót budowalnych związanych z budową przyłączy. Podobnie nie znajdziemy w jej zapisach definicji samych robót budowlanych, inwestora czy też wykonawcy. Zdaniem Sądu, wyrażone przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 P.b. odesłanie m.in. do u.z.z.w., nie oznacza, że proces budowlany został w całości uregulowany w przepisach odesłania, tj. w u.z.z.w., czyli w całości poza P.b. Wynika to w szczególności z faktu, że takie pojęcia jak np.: roboty budowlane, inwestor, wykonawca, a więc pojęcia kluczowe dla procesu stosowania prawa inwestycyjnego zostały określone w P.b. Również fundamentalny wymiar zasady wolności budowlanej nie może być pomijany tylko ze względu na ogólne odesłanie do u.z.z.w. Tym bardziej, że w myśl art. 2 ust. 1 P.b., jej regulacje nie naruszają przepisów odrębnych. Przepisy odrębne mogą modyfikować przepisy prawa budowlanego, pod warunkiem że będą się z nimi w jakiejś części pokrywać. Nie budzi zaś wątpliwości, że sprawy dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zostały w jakiejkolwiek części unormowane w u.z.z.w., co tym samym nie pozwala na pomijanie przez organy art. 4 P.b.

Dlatego na gruncie rozpoznawanej sprawy wymóg spójności systemu prawa nakazuje uwzględniać konieczność ochrony własności gruntu, a przede wszystkim prawa właściciela do wyłączenia ingerencji osób trzecich w obszar jego własności (negatywna strona prawa własności). Tym bardziej, że do tej ochrony w czasie realizacji inwestycji ustawodawca wyraźnie nawiązał mocą art. 4 P.b. Zdaniem składu orzekającego, odesłanie z art. 29a ust. 2 P.b. do ustaw odrębnych oznacza tylko tyle, że inwestor może na jego podstawie dokonać wyboru czy inwestycja polegająca na budowie przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych będzie realizowana na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., czy też w sposób mniej sformalizowany na podstawie art. 29a ust. 1 P.b. oraz przepisów odrębnych od tej ustawy, a więc m.in. poprzez sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie oznacza zaś zgody ustawodawcy na pominięcie przez inwestora oraz organy tego warunku realizacji uprawnień wynikających z wolności budowlanej, jaki ustanawia art. 4 P.b. zobowiązując inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na uwypuklone znaczenie art. 4 P.b. dla kwestii oceny legalności wykonanego przyłącza, umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości na której położono przyłącze kanalizacyjne twierdzi, że nie wyrażał zgody na jego budowę, było przedwczesne i nieuzasadnione. W tych okolicznościach Sąd obowiązany był uznać naruszenie przez Organy obu instancji art. 105 § 1 K.p.a., który to przepis stanowił procesową podstawę zakończenia postępowania. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w działaniach Organów tych naruszeń prawa, które przytoczono w skardze, a które dotyczą rozpoczęcia przez W.P. procedury zgłoszeniowej, niedokonania kontroli ilości i jakości odprowadzonych ścieków, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, niedopuszczenia opinii biegłego, nieustalenia daty wykonania przyłącza.

Ponownie prowadząc postępowanie Organy zobligowane będą ustalić czy inwestor przyłącza, czyli Gmina [...], która zorganizowała proces budowlany składając stosowne dokumenty w starostwie powiatowym, posiadała prawo do dysponowania nieruchomościami w postaci działek nr 788, 790, 794, na potrzeby wykonania tych robót. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy sposób zakończenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Przy ewentualnym wykonywaniu art. 52 P.b. należy pamiętać, iż w przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego realizacji nakazu opartego o art. 51 P.b. powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by sprawca samowoli dokonał na jego nieruchomości czynności. Jednocześnie ze względu na podnoszone przez Skarżącą m.in. we wniosku z dnia 23 listopada 2015 r. kwestie wprowadzania do kanalizacji ścieków przemysłowych, Organy winny rozważyć zastosowanie przepisu art. 66 § 1 K.p.a., na co wskazywałaby art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo wodne. W świetle tej regulacji, wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 ustawy – Prawo wodne, wymaga posiadania pozwolenia wodnoprawnego.

Z uwagi na dostrzeżone uchybienia przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 105 § 1 K.p.a., połączone z błędną wykładnią i błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego tj. art. 4, art. 29a ust. 2 P.b., co mogło mieć wpływ na ustalony wynik postępowania, WSA zobowiązany był do uchylenia skontrolowanych decyzji na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.