Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 29/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 1-5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 119 pkt 4, art. 120, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1, 1a i 1b, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozbudowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] października 2020 r. (data wpływu pisma z [...] października 2020 r.) D. J. (dalej również: wnioskodawczyni; zainteresowana; skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika J. K., na podstawie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84, art. 84a i "art. 50-51 ust. 1 pkt 1 w aspekcie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego" wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: Inspektor powiatowy; PINB [...]; organ) o "wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego naprawczego, w wyniku którego rozebrana zostanie rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonana co prawda zgodnie z wyeliminowanym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę, ale niezgodna z prawem" – w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...] dz. nr [...]". W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że wykonana rozbudowa jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumentowała, że nie można w zabudowie jednorodzinnej sytuować bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowaną (tu: z działką nr [...]), jeżeli nie będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Dodała, że na jej działce, nr [...], nie istnieje i nie jest też projektowany żaden budynek, który miałby zostać usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Do wniosku została m.in. dołączona kopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], w którym Sąd uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym wnioskiem, Inspektor powiatowy w piśmie z [...] listopada 2020 r. znak [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego [...], Wydziału Architektury i Budownictwa (dalej również: Starostwo Powiatowe) o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], uchylającym decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...] W dniu [...] listopada 2020 r. do siedziby organu wpłynęła odpowiedź Starostwa Powiatowego (pismo znak [...]) z informacją, że [...] października 2020 r. organ architektoniczno-budowlany otrzymał akta sprawy znak [...] wraz z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], w związku z czym ponownie prowadzi postępowanie w powyższej sprawie.

Inspektor powiatowy, w piśmie z [...] listopada 2020 r. znak [...], na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zawiadomił pełnomocnika zainteresowanej o wszczęciu, na wniosek strony z [...] października 2020 r., postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. W piśmie tym organ zawarł pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a., jak i o możliwości "złożenia odpowiedzi i wyjaśnienia na pismo wszczynające postępowanie (art. 40 § k.p.a.)".

PINB [...] w piśmie z [...] grudnia 2020 r. znak [...]

(NB.7355.34.2020), na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 w związku z art. 81a, art. 81c ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zawiadomił właścicieli (inwestorów) o planowanej na dzień [...] grudnia 2020 roku kontroli robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (nr ewid. działki - 1874). Następnie, [...] grudnia 2020 r. Inspektor powiatowy przeprowadził przedmiotową kontrolę robót budowlanych. Po czym [...] grudnia 2020 r. (pismo znak [...]) ponownie wystąpił do Starostwa Powiatowego, w związku z prowadzonym na wniosek zainteresowanej postępowaniem dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...], o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...].

W skutek tego Inspektor powiatowy, w piśmie z [...] grudnia 2020 r. znak [...], na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując na skomplikowany charakter sprawy oraz na przepisy art. 35 § 5 i art. 36 § 2 k.p.a., wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do [...] lutego 2021 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do siedziby PINB w K. wpłynęła decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (znak [...]) umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku M. i E. W. z [...] czerwca 2018 r., dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...], działka nr [...]. Z kolei [...] stycznia 2021 r. do Inspektora powiatowego wpłynęła informacja Starosty [...] (pismo z [...] grudnia 2020 r. znak [...]), stanowiąca odpowiedź na pismo z [...] grudnia 2020 r. znak [...]

Skarżąca wniosła [...] stycznia 2021 r. ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB [...] w przedmiotowej sprawie. Ponaglenie to zostało [...] stycznia 2021 r. przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; [...]WINB), który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] uznał je za nieuzasadnione.

PINB [...], [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 50 i art. 75 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, wezwał projektanta (autora projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w K. ul. [...] na działce nr [...]) do udzielenia na piśmie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, informacji i ustosunkowania się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], tj. złożenia wyjaśnienia: 1) w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego – czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia [rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422)], w brzmieniu sprzed nowelizacji z [...] listopada 2017 r.; 2) co do analizy wymaganego czasu nasłonecznienia, o której mowa w § 60 warunków technicznych. Z kolei [...] stycznia 2021 r. (data wysłania pisma z [...] stycznia 2021 r. znak [...]) PINB w K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wyjaśnienie, czy decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] jest ostateczna. Odpowiedź Starosty [...] wpłynęła do Inspektora powiatowego [...] stycznia 2021 r. (pismo z [...] stycznia 2021 r. znak [...]).

Następnie [...] lutego 2021 r. Inspektor powiatowy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił zainteresowaną o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując na skomplikowany charakter sprawy oraz wyżej wspomniane zobowiązanie projektanta, wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do [...] marca 2021 r. Tego samego dnia do PINB w K. wpłynęła odpowiedź autora projektu budowlanego (pismo z [...] stycznia 2021 r.) na wezwanie z [...] stycznia 2021 r. znak [...], zawierająca wyjaśnienia kwestii wskazanych w przedmiotowym piśmie organu, a także uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie "linijki słońca" i czasu minimalnego nasłonecznienia.

W skardze z [...] lutego 2021 r., wniesionej za pośrednictwem PINB w K. (skarga wpłynęła do organu [...] lutego 2021 r.), D. J., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego G. W.), zarzuciła Inspektorowi powiatowemu "bezczynność i przewlekłość (...) w załatwieniu podania – żądania strony z dnia [...].10.2020 r. (wpływ do organu w dniu [...].10.2020 r.) w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...] dz. nr [...] (tj. na działce sąsiedniej), po wydaniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Po [...] z dnia [...].08.2020 r. uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę".

Skarżąca stwierdziła po stronie organu naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. "polegające na bezczynności i przewlekłości". Podniosła w tym względzie, że [...] października 2020 r. (a zatem ponad 3 miesiące temu) do PINB [...] wpłynęło "podanie-żądanie strony w sprawie wszczęcia postępowania i od tego dnia należy liczyć termin załatwienia sprawy". Wskazując na to, że organ w piśmie z [...] listopada 2020 r. zawiadomił ją w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania na żądanie strony, stwierdziła, iż tym samym organ potwierdził w oczywisty sposób wszczęcie postępowania w dniu wpływu podania, tj. w dniu [...] października 2020 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto argumentowała, że w zawiadomieniu tym organ poinformował także o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co "jednoznacznie wskazuje także na zakończenie postępowania dowodowego. Dalej strona wywodziła, że po otrzymaniu powyższego zawiadomienia oczekiwała na doręczenie jej decyzji naprawczej PINB [...], rozstrzygającej kwestię dalszych losów rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Podnosząc, że "w przedmiotowej sprawie legalne istnienie rozbudowanej części [budynku] jest prawnie niemożliwe", skarżąca stwierdziła, że "organ powinien wydać nakaz rozbiórki i żadna dokumentacja tej sytuacji nie jest już w stanie zmienić z uwagi na takie, a nie inne zapisy prawa (obowiązujących warunków technicznych)". Dalej strona argumentowała, że w wyznaczonym przez organ terminie (najpóźniej do [...] lutego 2021.) sprawa nie została załatwiona, a następnego dnia, tj. [...] lutego 2021 r. zostało jej doręczone kolejne zawiadomienie wskazujące nowy termin załatwienia sprawy – do [...] marca 2021 r. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie było racjonalnego uzasadnienia dla obydwu wyznaczonych terminów załatwienia tej kwestii, a zawiadomienie z [...] lutego 2021 r. stanowiło powielenie poprzedniego zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r., a "jedyną nową okolicznością podniesioną w ostatnim zawiadomieniu była informacja o bliżej nieokreślonym »zobowiązaniu projektanta do przedłożenia wyjaśnień w zakresie kwestii poruszonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] (...)«". Dodała, że informacja ta "nie tylko nie uzasadniała zwłoki, ale spowodowała u skarżącej irytację", zaś PINB [...] do tej pory nie doręczył jej żadnego pisma "informującego o wystosowaniu jakiegokolwiek zobowiązania". Takie działania organu skarżąca uznała za pozbawione podstawy prawnej.

Poza tym strona podniosła, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi (do podania dołączono prawomocny wyrok) i nie jest skomplikowana, a wręcz oczywista oraz nie wymaga gromadzenia żadnego materiału dowodowego, zatem powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, a już na pewno nie później niż w ciągu miesiąca. Końcowo strona podniosła, że "minęły już ponad trzy miesiące, a organ sprawy nie załatwił w żaden sposób, tzn. w szczególności PINB [...] nie wydał decyzji nakazującej rozbiórkę z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego".

Przy tak sformułowanych zarzutach i przedstawionej argumentacji, zainteresowana wniosła o "uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość PINB [...] przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB [...] w trybie autokontroli". Ponadto strona wniosła o stwierdzenie, że PINB [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Domagała się również przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej od PINB [...], a także zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Po wniesieniu skargi, Inspektor powiatowy [...] lutego 2021 r. (data wysłania pisma z [...] lutego 2021 r. znak [...]) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. Po czym decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone przez WSA w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę, Inspektor powiatowy wyjaśnił, że wszczął i prowadzi na wniosek skarżącej z [...] października 2020 r. postępowanie naprawcze, dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego (inwestor: M. i E. W.) w K. ul. [...] na działce nr [...], zrealizowanego na podstawie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wydanego w sprawie znak [...], uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Dodatkowo organ podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego w K. ul. [...] na działce nr [...]. Przy takiej argumentacji PINB [...] wniósł o "oddalenie zarzutów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od [...] sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wniosła w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie z [...] stycznia 2021 r. Sposób załatwienia tego ponaglenia przez Inspektora wojewódzkiego nie miał doniosłości prawnej, jakkolwiek warto zauważyć, że tutejszy Sąd w pełni podzielił wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] stanowisko [...]WINB, co do całkowitej bezzasadności wniesionego środka prawnego.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że aktualnie w Kodeksie postępowania administracyjnego poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie zatem dla prawidłowego zastosowania przez sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19, dostępne jw.).

W skardze zainteresowana zarzuciła organowi nadzoru budowlanego zwłokę w załatwieniu jej wniosku z [...] października 2020 r. (wpływ do organu: [...] października 2020 r.). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można było przypisać Inspektorowi powiatowemu bezczynności w załatwieniu sprawy opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, ani też dopuszczenia się przewlekłości w prowadzeniu tego postępowania. Świadczą o tym okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a w szczególności sekwencja czynności, szczegółowo przedstawionych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, podjętych przez organ w związku podaniem skarżącej (pismem z [...] października 2020 r.), które wpłynęło do organu [...] października 2020 r.

Z miejsca też trzeba zaznaczyć, że Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu w załatwieniu konkretnej sprawy (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) nie jest uprawniany do kontroli merytorycznej prawidłowości decyzji i innych aktów wydawanych w badanym postępowaniu. Niniejszy wyrok nie mógł objąć swoim zakresem kwestii oceny (kontroli pod kątem zgodności z prawem) decyzji PINB w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to jest odrębnie zaskarżalne w trybie instancyjnym (do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia), a ewentualna ostateczna decyzja organu drugiej instancji może być kwestionowana w osobnej skardze do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalne byłoby również sformułowanie w niniejszym wyroku ocen prawnych i wytycznych, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., dotyczących prawidłowości tej decyzji, jak i ukierunkowujących organ nadzoru budowlanego na konkretne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Zagadnienia te nie leżą w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, rozumieniu art. 134 § 1 k.p.a., wszczętej na skutek wniesienia skargi z [...] lutego 2021 r. na bezczynność i przewlekłość (przewlekłe prowadzenia postępowania) przez PINB w K.. Wobec tego Sąd pozostawił poza zakresem oceny te wszystkie argumenty skarżącej, które zarzucaną organowi zwłokę w załatwieniu sprawy wiązały z brakiem wydania nakazu rozbiórki obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...] na dz. nr [...], wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Chodzi tu o decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...], wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji (rozbudowy) w granicy z działką nr [...].

W tym miejscu należy przedstawić kilka uwag ogólnych, które rzutowały na ocenę prowadzonego postępowania naprawczego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że jeżeli obiekt budowlany został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego, to podstawą orzekania powinny być przepisy art. 50-51, nie zaś art. 48 Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym dotyczącym budowy, czy szerzej robót budowlanych wykonanych w takich warunkach, możliwe jest m.in. wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 (w związku z art. 51 ust. 7) tej ustawy. Dotyczy to obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) albo obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (aktualnie: od [...] września 2020 r. – patrz: art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia [...] lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 471 – projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też, przed jego zastosowaniem (czy to na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 czy też art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością – i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1850/18, dostępny jw.).

Poza tym, w sprawach dotyczących legalizacji robót budowlanych nie można wykluczyć uzyskania, w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 i art. 9 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3068/17 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam przywołane). Skoro tak, to możliwość zastosowania instytucji z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy również sytuacji, w których wykonane roboty budowlane (w tym budowa czy rozbudowa) jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – czy to w brzmieniu sprzed zmiany z 1 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.), czy też w nowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Warto również dla porządku zauważyć, że prowadzący do odmiennego wniosku przepis art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), co miało miejsce [...] września 2020 r. Niemniej jednak w myśl art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Warto również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II OSK [...] (dostępnym jw.) wyraził pogląd, że skoro inwestor [wcześniej, przed realizacją robót budowlanych] otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zbliżeniu do działki sąsiedniej, to nie można karać go nakazem rozbiórki z tej przyczyny, że nie są zachowane odległości przewidziane przepisami rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nawet bowiem, jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zgodna z wówczas [w dniu jej wydania] obowiązującymi przepisami, to za fakt ten nie może obecnie odpowiadać inwestor i to w najsurowszym zakresie, poprzez nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego.

Tutejszy Sąd przywołał powyższe przepisy i poglądy prawne celem podkreślenia, że okoliczności spraw objętych postępowaniami legalizacyjnymi lub naprawczymi są zwykle ze swej istoty złożone. Tym bardziej, jeżeli w okresie pomiędzy realizacją robót budowlanych a ich legalizacją dochodzi do zmiany stanu prawnego. Z całą pewnością też w takich postępowaniach organ nadzoru budowlanego nie powinien działać pochopnie czy pośpiesznie. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszelkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej wynik. Oznacza to, że realizacji zasady prawdy obiektywnej, która ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), należy każdorazowo przyznać pierwszeństwo przed realizacją zasady szybkości postępowania, bez względu na to, czy jej efektem będą ustalenia korzystne, czy też niekorzystne dla strony postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt I FSK 1484/09, dostępny jw.). Załatwienie tego rodzaju sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też zakończenie takiego postępowania w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. zwykle nie jest możliwe. Ten ostatni przepis stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast art. 35 § 5 k.p.a. przewiduje, że do terminów tych nie wlicza się między innymi terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem Sądu, działania organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie cechowały się odpowiednią sprawnością, ale również i rozważnością oraz wnikliwością wymaganą w tego rodzaju sprawach. Organ nie naruszył zasady szybkości i sprawności postępowania (art. 12 k.p.a.), gdyż działał bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przedmiotowa sprawa nie mogła zostać załatwiona niezwłocznie, gdyż w sposób oczywisty nie zaistniały warunki, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a.

Po wpłynięciu wniosku strony, z dnia [...] października 2020 r. (co miało miejsce [...] października 2020 r.), organ nadzoru budowanego niezwłocznie zgromadził podstawowe dokumenty, takie jak kopie decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak również zawiadomienie z dnia [...] lutego 2020 r. (data wpływu – [...] lutego 2020 r., znak [...], nr [...]) o zakończeniu budowy obiektu budowlanego na podstawie tej decyzji. Następnie, z uwagi na powyższy wniosek, Inspektor powiatowy w piśmie z [...] listopada 2020 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego [...] o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], uchylającym niniejsze decyzje administracyjne. W dniu [...] listopada 2020 r., do siedziby organu, wpłynęła odpowiedź Starostwa powiatowego, wskazująca że [...] października 2020 r. organ architektoniczno-budowlany otrzymał akta sprawy znak [...] wraz z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], w związku z czym ponownie prowadzi postępowanie w powyższej sprawie. Zapytanie to organ nadzoru budowlanego ponowił [...] grudnia 2020 r., po przeprowadzeniu [...] grudnia 2020 r. kontroli robót budowlanych. Nie było to działanie niecelowe. Aktualnie obowiązujący przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego (zmieniony z dniem [...] września 2020 r. przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przewiduje, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2). W dniu [...] grudnia 2020 r. do siedziby PINB [...] wpłynęła decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (znak [...]) umarzająca postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. Warto podkreślić, że organ nadzoru budowlanego nie mógł zastąpić właściwego organu architektoniczno-budowlanego w rozstrzygnięciu przedmiotowej kwestii, nawet gdyby antycypował sposób załatwienia sprawy, uwzględniający brzmienie art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych przed jej wejściem w życie.

Poza tym Inspektor powiatowy, bez zbędnej zwłoki (w piśmie z [...] listopada 2020 r.), zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania naprawczego na jej wniosek z [...] października 2020 r., jak również podjął dalsze czynności w sprawie, w tym związane z przeprowadzeniem kontroli w sprawie wykonania robót budowlanych objętych uchylonym pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...]). W tym zakresie dokonał zawiadomienia o kontroli (pismo z [...] grudnia 2020 r.), którą przeprowadził [...] grudnia 2020 r. Było to działanie celowe i uzasadnione, skoro pozwalało na ustalenie stanu faktycznego dotyczącego istnienia określonego obiektu budowlanego (jego rozbudowanej części) na danej nieruchomości. Postępowanie naprawcze może być bowiem prowadzone jedynie w stosunku do obiektu (robót budowlanych) istniejących w dacie orzekania w tym przedmiocie przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa [...], dostępny jw.).

W związku podjętymi, zasadnymi czynnościami w sprawie organ w piśmie z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do [...] lutego 2021 r. W toku postępowania, [...] stycznia 2021 r. organ na podstawie art. 50 i art. 75 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wezwał projektanta (autora projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w K. ul. [...] na działce nr [...]) do udzielenia na piśmie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, informacji i ustosunkowania się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Było to działanie uzasadnione okolicznościami sprawy. Przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwala na żądanie od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu za tego rodzaju informacje należy uznać ewentualne wyjaśnienia projektanta (autora projektu budowlanego) dotyczące kwestii wprost sygnalizowanych w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Projektant jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 3 Prawa budowlanego). W przywołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę na potrzebę usunięcia wad złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej, jak i konieczność zweryfikowania możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście § 12 ust. 3 warunków technicznych. Sąd ten zauważył, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany w ogóle nie zawiera analizy wymaganego czasu nasłonecznienia, o której mowa w § 60 warunków technicznych (brak rysunków obrazujących tzw. linijkę słońca), a brak analizy nasłonecznienia wyklucza uznanie za spełniony warunku z § 13 warunków technicznych. Poza tym przepisy art. 50 i art. 75 k.p.a., dotyczące przeprowadzania czynności w postępowaniu wyjaśniającym, również stanowiły po temu dostateczną podstawę. Uzyskane informacje mogły mieć znaczenie chociażby dla określenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowanego zamiennego, w tym wskazania zakresu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Następnie [...] lutego 2021 r. Inspektor powiatowy zawiadomił zainteresowaną o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do [...] marca 2021 r. W tym samym dniu do PINB [...] wpłynęła odpowiedź autora projektu budowlanego (pismo z [...] stycznia 2021 r.) na wezwanie z [...] stycznia 2021 r. znak [...], zawierająca wyjaśnienia kwestii wskazanych w przedmiotowym piśmie organu, a także uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie "linijki słońca" i czasu minimalnego nasłonecznienia. Z kolei już po wniesieniu skargi, ale z zachowaniem terminu załatwienia sprawy wcześniej stronie oznajmionym, Inspektor powiatowy [...] lutego 2021 r. (data wysłania pisma z [...] lutego 2021 r.) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. Po czym decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych.

Wszystkie powyżej przedstawione działania organu nadzoru budowlanego układają się w spójny obraz sekwencji czynności podejmowanych w celu sprawnego i zgodnego z prawem załatwienia sprawy w postępowaniu naprawczym. Organ prawidłowo, zgodnie z wymogami z art. 36 k.p.a. wykonał obowiązek informacyjny w sprawie. Przepis ten stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Argumentacja pełnomocnika skarżącej, że organ w piśmie z [...] listopada 2020 r. zawiadomił ją w trybie art. 61 § 4 k.p.a. nie tylko o wszczęciu postępowania na żądanie strony, ale również o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym "jednoznacznie wskazuje także na zakończenie postępowania dowodowego", jest nadinterpretacją. To, że organ w piśmie tym zawarł pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a., jak i o możliwości "złożenia odpowiedzi i wyjaśnienia na pismo wszczynające postępowanie (art. 40 § k.p.a.)" nie oznaczało jeszcze, że zakończył postępowanie wyjaśniające (dowodowe). Świadczyło to bowiem jedynie o tym, że organ starał się zapewnić stronom aktywny udział w postępowaniu. Stanowisko strony, że "w przedmiotowej sprawie legalne istnienie rozbudowanej części [budynku] jest prawnie niemożliwe", wobec czego "organ powinien wydać nakaz rozbiórki i żadna dokumentacja tej sytuacji nie jest już w stanie zmienić z uwagi na takie, a nie inne zapisy prawa (obowiązujących warunków technicznych)", nie mogło zastąpić podjęcia przez organ odpowiednich działań w postępowaniu naprawczym. To nie strona, a organ nadzoru budowlanego rozstrzyga sprawę na podstawie wszechstronnie rozpatrzonego całokształtu uwarunkowań faktycznych i prawnych. Również subiektywne przekonanie skarżącej (oraz związane z tym uczucie irytacji) o braku racjonalności po stronie organu i postulowanie, że jedynym właściwym rozstrzygnięciem sprawy jest wydanie "decyzji nakazującej rozbiórkę z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego" nie może uzasadniać przypisania organowi bezczynności, czy przewlekłości w powadzonym postępowaniu. To samo należy odnieść do twierdzeń pełnomocnika strony, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi (do podania dołączono prawomocny wyrok) i nie jest skomplikowana, a wręcz oczywista oraz nie wymaga gromadzenia żadnego materiału dowodowego – i powinna być załatwiona "na pewno nie później niż w ciągu miesiąca". Tego rodzaju stanowisko całkowicie abstrahuje od okoliczności sprawy oraz uwarunkowań faktycznych i prawnych postępowania naprawczego.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała w całości oddaleniu. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 151, a także art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.