Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1253/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej K.p.a.), oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. B. (określanego dalej jako skarżący), od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnego mieszkalnego budynku z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy[...], utrzymało w mocy decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wywodziło, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., powoływana dalej jako "ustawa"). Zgodnie z normą wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w pkt 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. i pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Według art. 61 ust. 1 pkt 1 zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), w celu zagwarantowania ładu przestrzennego. W celu spełnienia tych wymagań, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem".

W przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W obszarze analizowanym dominuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z zabudową towarzyszącą, w postaci budynków garażowych i gospodarczych. Co prawda zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi co do zasady kontynuację funkcji mieszkaniowej, jednakże brak jest takiej kontynuacji w zakresie parametrów.

Kolegium wskazało, iż istotne znaczenie mają ustalenia odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Organ, odwołują się do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazał, że z analizy tekstowej i graficznej obszaru analizowanego wynika, że średni wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym terenie wynosi 25%. Natomiast planowany wskaźnik procentowy tej powierzchni zabudowy ma wynosić około 52%, a więc znacznie odbiega od średniego wskaźnika na terenie analizowanym. Przekracza również maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej, który wynosi 38%. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Na tej podstawie organ uznał niedopuszczalność ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zgodnie z § 5 rozporządzenia. Wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym wnioskiem, po zrealizowaniu budynku objętego wnioskiem będzie istotnie większy od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, występującego na terenie analizowanym, przekracza także maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, występujący na terenie analizowanym, a więc jego ustalenie prowadziłoby do usankcjonowania pogłębienia zróżnicowania terenu, niezgodnie z art. 1 ustawy.

W tej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji wskaźników intensywności wykorzystania terenu. Narusza zatem zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz art. 2 pkt 1 ustawy.

Ponadto SKO wywodziło, że przeprowadzona analiza wykazała, że dla przedmiotowej inwestycji brak jest również możliwości ustalenia, zgodnie z wnioskiem, wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku. Jak wynika z analizy, średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi 13 m. Natomiast planowana szerokość elewacji frontowej budynku ma wynosić około 33 m, a więc znacznie odbiega od średniego wskaźnika na terenie analizowanym. W najbliższym sąsiedztwie działki, nie ma zabudowy o takiej szerokości elewacji frontowej.

Organ przytoczył § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Wskazał na brak możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, zgodnie z wnioskiem na podstawie § 6 rozporządzenia. Proponowany parametr we wniosku znacznie odbiega od średniej z terenu analizowanego. Z analizy nie wynika, że można dokonać odstępstwa.

Treść analizy wskazuje na brak możliwości ustalenia, zgodnie z wnioskiem, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki o wysokości 11 m, 8 m i 7 m. Projektowana wysokość elewacji frontowej ma wynosić 15,5 m.

Organ przytoczył treść § 7 rozporządzenia, zaznaczając, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W związku z powyższym nie ma podstaw – w ocenie organu – do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem, gdyż również w tym przypadku brak jest kontynuacji tego parametru.

W skardze, wywiedzionej dnia [...] kwietnia 2019 r., C. B. zaskarżając decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. i wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 61 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, albowiem wszelkie warunki zostały spełnione,

2. Art. 59 ustawy, w wyniku nieuwzględnienia, iż przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodności z dotychczasowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla [...].

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie może np. wchodzić we właściwość organów właściwych do wydania pozwolenia na budowę, tj. konkretyzować warunków inwestowania. Odnośnie do zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazał, że teren budowy jest otoczony z trzech stron drogami publicznymi, a od strony południowej graniczy z innymi działkami budowlanymi, natomiast od strony północno - zachodniej obszar objęty wnioskiem graniczy z działkami, na których znajdują się budynki sześciokondygnacyjne.

Odwołując się do orzecznictwa skarżący podniósł, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej, przy czym dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać inwestycja. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować, jako nieruchomość położoną w okolicy, tworzącej urbanistyczną całość, określają dla każdego przypadku oddzielnie.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji (tzw.: "dobrego sąsiedztwa"). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza powinność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, które tworzy harmonijną całość.

Nadto skarżący podał, że dopuszczalne jest określenie niniejszego wskaźnika np. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w ramach tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości. W przedmiotowej sprawie organ zastosował średnie wskaźniki zabudowy, bez wskazania uzasadnienia dla ich uwzględnienia, a stosowanie nieprecyzyjnych pojęć stwarza problemy przy wykładni danego aktu.

Dalej skarżący argumentował, że inwestycja opisana we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla [...]. Treść studium uwarunkowań wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust.4 i 5 ustawy).

Skarżący podał również, że istnieje możliwość odstąpienia od średnich parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Możliwe jest rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie danego obszaru, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, zgodnie z analizą.

Z uwarunkowań ustrojowych oraz z ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy wynika, że należy domniemywać prawo do korzystania z rzeczy przez właściciela, w tym zagospodarowania nieruchomości. W razie wątpliwości, należy interpretować przepisy, tak aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego mieszkalnego budynku z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...].

W ocenie Kolegium wniosek skarżącego zawiera wskaźniki: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niezgodne ze sporządzoną w sprawie analizą.

W skardze skarżący skutecznie nie podważył tej oceny organu, zarówno w zakresie prawidłowości analizy obszaru, jak i wyliczeń poszczególnych wskaźników. Nadto nie przestawił uzasadniania wskazującego na potrzebę i możliwość odstąpienia od średnich wielkości wskaźników wynikających z analizy.

III. Z treści powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15) wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17, LEX nr 246380, z dnia 11 czerwca 2019 r. II OSK 1957/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

IV. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa.

Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie potrzeba ustalenia: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od wyników analizy, nie została należycie uzasadniona przez stronę skarżącą. Strona skarżąca nie podniosła również wadliwości analizy urbanistycznej, sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, z której nie wynika możliwość dokonania odstępstwa.

V. Odnosząc się do szczegółowych kwestii Sąd zauważa, że ze sporządzonej w spawie analizy (karta 56 i poprzed. akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2) wynika, że w obszarze analizowanym dominuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z zabudową towarzyszącą, w postaci budynków garażowych i gospodarczych. Co prawda zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi co do zasady kontynuację funkcji mieszkaniowej, jednakże – biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego - brak jest kontynuacji w zakresie wymienionych wyżej parametrów.

Analiza tekstowa i graficzna obszaru analizowanego przesądza, że średni wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni działki na analizowanym terenie wynosi 25%. Natomiast planowany wskaźnik procentowy tej powierzchni zabudowy ma wynosić około 52%, a więc znacznie odbiega od średniego wskaźnika na terenie analizowanym. Przekracza również maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej, który wynosi 38%.

Zasadnie wywodził organ, że § 5 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Stosownie natomiast do ustępu 2 tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Przytoczonych wielkości z analizy strona skarżąca nie kwestionuje i słusznie organ wywodził, że wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym wnioskiem, po zrealizowaniu budynku objętego wnioskiem będzie istotnie większy od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, występującego na terenie analizowanym, przekracza także maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, występujący na terenie analizowanym, a więc jego ustalenie prowadziłoby do usankcjonowania pogłębienia zróżnicowania terenu, niezgodnie z art. 1 ustawy.

Nadto z analizy wynika, średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi 13 m. Natomiast planowana szerokość elewacji frontowej budynku ma wynosić około 33 m, a więc znacznie odbiega od średniego wskaźnika na terenie analizowanym. W najbliższym sąsiedztwie działki, nie ma zabudowy o takiej szerokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Przedmiotowa analiza nie wskazuje na dopuszczalność odstępstwa. W tym konkretnym stanie brak jest również możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, zgodnie z wnioskiem na podstawie § 6 rozporządzenia. Proponowany parametr we wniosku znacznie odbiega od średniej z terenu analizowanego. Z treści analizy wynika, że brak jest możliwości ustalenia zgodnie z wnioskiem wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki o wysokości 11 m, 8 m i 7 m. Projektowana wysokość elewacji frontowej ma wynosić 15,5 m. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4), a analiza nie wskazuje na taką możliwość.

Resumując, projektowana inwestycja, zgodnie wnioskowanymi paramterami, nie stanowi kontynuacji wskaźników intensywności wykorzystania terenu, wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku, ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,. Narusza zatem zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz art. 2 pkt 1 ustawy.

VI. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut opisany w skardze jako naruszenie innych przepisów postępowania.

Zauważyć bowiem należy, iż zgłoszonych w nim zastrzeżeń co do braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego skarżący nie powiązał ze wskazaniem przepisów prawa materialnego, z których wynikałoby, iż kwestionowane przez nią ustalenia miały znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności skarżący nie wskazał jakiejkolwiek regulacji, z której wynikałaby potrzeba wprowadzenia tak dalekich odstępstw od wyników analizy. Nie powołał się również na stan faktyczny w tym zakresie np. wtórne podziały nieruchomości.

Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy, zawarty w piśmie z dnia [...] września 2019 r. (vide protokół rozprawy z dnia [...] września 2019 r. karta 63 akt sadowych). Biorąc jednak pod uwagę zarówno nieprzedłożenie przez skarżącego informacji jaka była treść wniosku inicjującego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., jak również brak sztywnej zasady jednolitości treści decyzji w sprawach podobnych (nie negując art. 2 Konsytuacji i art. 8 K.p.a.) Sąd nie uznał, że dowód w postaci tej decyzji może skutecznie podważyć prawidłowość działania organu.

VII. Na nieprawidłowym założeniu oparty został kolejny argument skargi, w postaci odniesienia ustawy o warunkach zabudowy do Prawa budowlanego. Relacje między tymi aktami nie zostały zaburzone przez wydanie kwestionowanej decyzji, a zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie narusza ustawy Prawo budowlane.

VIII. Stosowanie art. 61 ustawy nie jest również równoznaczne ze zbyt daleko idącym naruszeniem prawa własności, tak pod względem ustrojowym, jak i materialnym (wynikającym m.in. z Kodeksu cywilnego). Kolizje między normami wynikającymi z tych przepisów rozstrzygnął ustawodawca, wprowadzając odnośne wymogi do art. 61 ustawy i przytoczonych wyżej przepisów wykonawczych, a dyrektywa interpretacyjna, wynikająca ze stosowania przepisów o uprawnieniach właścicielskich nie może znosić konieczności stosowania art. 61 ustawy.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. II OSK 2186/13, CBOSA, w którym wskazał, że przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Należy zauważyć, że konstytucyjne prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Poszanowania wymagają zatem zarówno konstytucyjne prawa inwestora, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości, o ile planowana zabudowa może ingerować w ich prawa.

IX. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze Sąd zauważa, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji i wskaźników zabudowy dominującej na obszarze analizowanym. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a w szczególności poszczególnych średnich wskaźników wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na tym założeniu oparta jest również regulacja prawna powoływanego w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów, czy to poprzez od średniego wyniku wynikającego z analizy (np. wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej), czy też wyznaczenia innej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu czy też attyki. Sąd podkreśla jednak, że w każdym takim przypadku należy dokonać odrębnej oceny, w oparciu przede wszystkim o sporządzoną analizę urbanistyczną. Mając na uwadze, że skarżący nie wykazał, by analiza dała podstawy do takiego odstępstwa, należy w pełni zaakceptować stanowisko organów odnośnie do wyznaczonych wskaźników.

X. Nie zasługuje na aprobatę wnioskowanie skarżącego w aspekcie znaczenia studium dla treści decyzji o warunkach zabudowy. NSA w wyroku z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 340/14, CBOSA, wskazał, że w myśl art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12, wyrok NSA z 24 lutego 2011, II OSK 510/10, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, 2011, C.H. Beck, Wydanie: 6).

XI. Z urzędu Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca została skonstruowana w sposób uchybiający art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.

XII. Wobec uznania, ze nie ziściły się pozytywne przesłanki wymienione w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.