Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 651/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na gruntach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej "płatność ONW") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) przez [...] spółkę z o.o. (dalej "spółka"), w którym wnosiła o przyznanie płatności ONW na 2012 rok do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Kierownik ARiMR, działając m. in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 pkt 2 – 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem ONW"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej "rozporządzeniem Nr 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), orzekł o odmowie przyznania spółce płatności ONW na 2012 rok.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu, to P. M. posiadał jedno spójne gospodarstwo rolne, które zostało sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Spółka, zgłaszając wniosek o przyznanie płatności, nie była więc posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, ponieważ prowadził je, zarządzał, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski P. M., zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "beneficjent") informujące, iż jest ona następcą prawnym spółki.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami spółki byli: P. M. oraz jego syn D. M. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą [...] i jest właścicielem [...] S.A. Również D. M. (syn P. i R. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z o.o., w których razem z P. M. są jedynymi wspólnikami zaś dwie z nich ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Ponadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim (posiadali dwa odrębne numery

w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym) założyli 10 spółek,

w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o.,

w których jedno z nich jest wspólnikiem.

Na podstawie analizy 90 podmiotów, u których w powyższych rolach występuje osoba P. M., jak również deklarowanych przez nie w roku 2012 powierzchni, które podlegają modulacji, Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni [...] ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego). W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R.M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres ul. K. [...] w B. lub ul. Ż. [...] w B. będący adresem zamieszkania P. i D. M. względnie [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M.

Ponadto podał, iż spółka nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty nie dowodzą jej odrębności i samodzielności ekonomicznej. Wynika z niech jedynie, że P. M., wspólnik spółki [...], zlecał za pośrednictwem swojego syna D. M., pełniącego funkcję dyrektora zarządzającego (i będącego pośrednio drugim wspólnikiem), wykonywanie prac P. M., właścicielowi firmy [...], a także P. M. działającemu w imieniu [...] sp. z o. o. jako jej wspólnikowi (umowa o świadczeniu usług wraz z porozumieniem do umowy z dnia [...] marca 2012 r., protokół zlecenia wykonania usługi z dnia [...] kwietnia 2012 r., faktura VAT nr [...], faktura VAT nr [...], faktura VAT nr [...]). Materiał siewny zakupiony został od jednego z podwykonawców usług rolnych - firmy [...] będącej własnością P. M. (faktura nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.), a pozostałości po zbiorach zostały sprzedane drugiemu podwykonawcy usług rolnych - [...] sp. z o. o. którego jak wskazano wyżej wspólnikiem jest P. M. (faktura nr [...]). Z kolei protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi nie stanowi dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek, bowiem jednostka certyfikująca potwierdza tylko fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, nie kontroluje przesłanek do otrzymania płatności.

Oceniając ww. dowody organ odwoławczy zauważył, że P. M. osobiście podpisywał dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami nie powiązanymi z jego osobą (protokół zlecenia wykonania usługi z dnia [...] maja 2012 r.), zaś w przypadku transakcji bądź umów zawieranych pomiędzy podmiotami, w których P. M. jest wspólnikiem, umowy te podpisywały inne osoby pracujące w spółkach: M. P., R. M., R. T., działające na zlecenie P. M. Zatem to P. M. nadzorował prace rolne, zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. Oceny dowodów organ odwoławczy dokonał na podstawie dowodów złożonych przez spółkę oraz w oparciu o dane znane organowi z urzędu, zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK).

Na ich podstawie organ odwoławczy wywiódł, że przejęte przez spółkę

i zadeklarowane do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW.

Dyrektor ARiMR nie kwestionował okoliczności, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak – w jego ocenie - działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił także, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony

i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje

w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 pkt 2-3 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzuciła organom: błędy w ustaleniach faktycznych, ocenie materiału dowodowego, błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, a także niekonstytucyjne stosowanie tych przepisów w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że wnioski dowodowe

o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych było niezbędne. Nie włączono, pomimo żądania strony, do akt sprawy będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych.

W ocenie skarżącej, dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 należy przeanalizować wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12, z którego wynik, że samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów wsparcia. Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę.

Zdaniem skarżącej, działalność wnioskodawcy nie jest sprzeczna z żadnym

z celów wsparcia, zakreślonym przez prawodawcę, co wyklucza zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że organy ARiMR, wypełniając treść klauzul generalnych, ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego strona skarżąca decyzję nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez spółkę. Praktyka stosowania nieprecyzyjnych i niejednoznacznych przepisów świadczy, iż w rzeczywistości tworzą one jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść w istotnym stopniu zostaje ukształtowana dopiero w praktyce (vide również rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku SK 18/09 z dnia 18 lipca 2013 r.). Z powyższych przyczyn wskazane przepisy, a szczególnie sposób ich stosowania przez organy

w sprawie, nie spełniają wymagań wzorca, wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosił o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu, w którym podniosła, iż złożony przez nią wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności, wynikające z rozporządzenia unijnego oraz prawodawstwa krajowego, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby w sprawie niniejszej zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia właśnie tych kryteriów.

Za nieprawidłowe uznała ustalenia organu, który podnosi domniemany brak posiadania gruntów przez skarżącą, wskazując P. M. jako posiadacza całości podzielonego na różne podmioty gospodarstwa (wymienionego w zestawieniu tabelarycznym w decyzji organu I instancji). Jednocześnie w równolegle prowadzonych postępowaniach w sprawach analogicznych za posiadacza tychże gruntów i rolnika organ odmiennie uznaje grupę osób: P. M. oraz jego byłą żonę R.

i syna D., zaliczając do jednego gospodarstwa rolnego nawet przedsiębiorstwo [...] (jednoosobową działalność gospodarczą prowadzoną przez P. M.). Ta rozbieżność jest niedopuszczalna, stan posiadania powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie.

Za niedopuszczalne uznała pozbawianie osób, będących odrębnymi podmiotami postępowań o płatności (odrębnymi rolnikami), ich praw podmiotowych. Odrębność podmiotowa poszczególnych osób fizycznych, osób prawnych oraz lub grup tych osób wynika wprost z legalnej definicji rolnika. Ewentualna więź prawna lub personalna pomiędzy tymi osobami nie ma znaczenia. Zauważył, iż ani w definicji rolnika, ani

w prawie materialnym nie ma wymogu niezależności funkcjonalnej poszczególnych odrębnych rolników wnioskodawców.

Skarżąca za nieuprawnione uznała również twierdzenie organu odwoławczego, iż P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał, aby uzyskał inną korzyść niż ta, którą miałby uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów o modulacji. Wskazała w tym zakresie, że P. M. nie był stroną postępowania i nie miał obowiązku czegokolwiek wykazywać, a ciężar dowodu w kwestii tzw. "sztucznych warunków" leży po stronie organu. Niewłaściwa jest także teza, iż P. M. ponosił nakłady i czerpał zyski z gospodarstwa spółki. Twierdzenie to jest chybione, niezgodne ze zgoła odmiennym stanem faktycznym i sprzeczne z materiałem dowodowym w aktach sprawy (karty [...]-[...] akt administracyjnych), z których wynika, iż nakłady ponosiła i zyski osiągała spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie była posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe, zdaniem organów, stanowi w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i w sprawie płatności ONW, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich

z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest

z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. W tym zakresie, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, bowiem organy wskazały niejako na dwie przyczyny odmowy przyznania płatności ONW: brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jeśli zatem na podstawie postępowania wyjaśniającego organy administracji uznały, że skarżąca nie była posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to należało odmówić przyznania płatności ONW bez potrzeby badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

Tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12,

w którym wskazano, że na sądzie krajowym spoczywa obowiązek wykazania przez beneficjenta stworzenia sztucznych warunków. Należy wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania

i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane znane im z urzędu, uzyskane

z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu, wynikające z przedmiotowego systemu, winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można będzie uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 K.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a., nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe jest o tyle istotne, że skarżąca w toku postępowania, zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów. W świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, zaskarżona decyzja nie jest niemożliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy, które zawierają w tomie II szereg dokumentów (akta podręczne prokuratora, protokoły przesłuchań świadków z innych spraw, korespondencja z ANR z lat 2005-2012), nieocenionych przez organy ARiMR, natomiast główny nacisk został położony na dane z ZSZiK.

Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca stworzyła sztuczne warunki, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to one chcą wywieść odpowiednie skutki prawne z tej okoliczności. Ustalenia takie winny zaś

w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

Zauważyć należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności ONW za 2012 r., o którą ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Słusznie zauważa skarżąca, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie. Rację ma skarżąca, że to ona jest stroną postępowania, a wcześniej spółka, będąca jej poprzedniczką prawną, a nie P. M., a ciężar dowodu w kwestii tzw. "sztucznych warunków" leży po stronie organu. Uznanie na podstawie danych

z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły na te okoliczności dowodów wskazywanych przez spółkę w pismach

z dnia [...] marca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności.

W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżąca, organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby, komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia ogólne ustalenia organów, że środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe, bowiem nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, ani stworzenia przez nią tzw. "sztucznych warunków". Za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy więc uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi

i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 K.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego

z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, winny, zgodnie z art. 75 K.p.a., dopuścić wszelkie możliwe dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia spornych okoliczności. Tym samym organ odwoławczy winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków, na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania przez osobę prawną, takie jak wyżej przedstawił Sąd. Ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, to jest w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś

o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).