Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1306/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z póz. zm.) Rada Miejska w Ł. nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym J. K. umowy o pracę przez "A" S.A. Oddział [...] w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych.

Pismem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 7 Konstytucji RP i art. 25 ust. 2 ustawy samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, którym objęto szczególną ochroną prawną stosunek pracy radnego. Zgodnie z jego brzmieniem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady. Analiza tego przepisu, zdaniem Wojewody, prowadzi do sformułowania poglądu, że o ile rada obligatoryjnie odmawia wyrażenia takiej zgody, w przypadku gdy podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, to w pozostałych sytuacjach wyrażenie zgody przez radę pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, co w tym przypadku nie może oznaczać dowolności. Rada podejmując uchwałę w przedmiotowej sprawie winna zatem sporządzić uzasadnienie (faktyczne i prawne). Wojewoda powołał się na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stanowisko w tej kwestii. W tym zakresie wskazał, iż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania organów administracji publicznej prawem rodzi obowiązek uzasadnienia ich rozstrzygnięć. Zatem by możliwym stała się właściwa ocena legalności uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, istotnym jej elementem musi być uzasadnienie wskazujące motywy i okoliczności, które służyły za podstawę do jej podjęcia. Tymczasem, jak stwierdził Wojewoda, z dostarczonych dokumentów nie wynika, z jakich powodów Rada Miejska w Ł. dmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przedmiotowa uchwała nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia, również z treści przedłożonego wyciągu z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [...] 2006 r. nie sposób ustalić jakimi motywami kierowała się rada przy podjęciu uchwały. W konsekwencji wobec tak sformułowanej uchwały nie jest możliwe zweryfikowanie, czy służy ona ochronie wartości istotnych i chronionych przez porządek prawny, czy jej podjęcie nie stanowi nadużycia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie uznając skargę za nieuzasadnioną i przedstawiła uzasadnienie faktyczne i prawne do zaskarżonej uchwały. W tym zakresie wskazano, że radny J. K. jest zatrudniony w "A" SA w Ł. i posiada uprawnienia Kierownika [...]. Pełniąc funkcję Przewodniczącego [...] RM skutecznie wykorzystuje możliwości zawodowe w rozwiązywaniu problemów społecznych związanych m.in. z [...]. Dalej podano, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały przeprowadzono konsultację z Dyrekcją "A" w wyniku których stwierdzono, że rozwiązanie umowy o pracę z radnym w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych spowoduje zmniejszenie liczby pełniących funkcje Kierownika [...], zaś taki stan rzeczy może niekorzystnie wpłynąć na dalsze funkcjonowanie tego zakładu. Powyższe potwierdził radny udzielając wyjaśnień na sesji. W konkluzji stwierdzono, iż mając na względzie dobro gminy Rada postanowiła nie wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Ponadto argumentowano, iż przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wówczas, gdy jego podstawą są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co nie oznacza, że inne okoliczności wskazane przez pracodawcę nie podlegają ocenie rady. Zauważono przy tym, że wykładnia literalna art. 25 ust. 2 nie daje podstaw do nałożenia na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przyjdzie podkreślić, że zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności. Zasada ta znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w której nie wyrażono zgody na rozwiązanie z radnym J. K. stosunku pracy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z póz. zm).

Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] 2006 r. Zatem trzydziestodniowy termin do skorzystania z uprawnień nadzorczych określonych w art. 91 upłynął z dniem [...] 2006 r. Skarga datowana jest na dzień [...] 2006 r. Zatem skarga została wniesiona na skutek upływu terminu o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zaistniały podstawy do jej rozpoznania.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowił podstawę prawną jej podjęcia. Naruszenie to polegało na braku uzasadnienia tej uchwały. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten stanowi wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą takiego rozwiązania są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody przez radę gminy pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu.

Uznanie administracyjne, jak trafnie zauważył Wojewoda, nie może natomiast oznaczać dowolności działania organu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynikająca z tego przepisu zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione (wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. sygn akt II SA/Kr 363/03).

Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny bez odniesienia do zaistniałych w stanie faktycznym analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. O ile więc z wykładni literalnej przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wnika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 " publ. Wokanda 2006/11/37, iż "działania organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Rację ma więc Wojewoda, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uniemożliwia organowi nadzoru dokonanie oceny zasadności stanowiska Rady, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wystarczającej podstawy do dokonania takiej oceny nie stanowił również protokół posiedzenia, na którym uchwałę podjęto, bowiem, jak słusznie zauważył organ, na podstawie jego treści nie można ustalić jakimi motywami kierowała się Rada przy podjęciu uchwały. Protokół obrazuje jedynie przebieg obrad w zakresie rozpoznawania wniosku zakładu pracy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie jest natomiast wyrazem uzgodnionej i umotywowanej woli organu. Natomiast, zdaniem Sądu, uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można zastąpić treścią kierowanej przez organ gminy do Sądu odpowiedzi na skargę, gdyż nie jest ona elementem zaskarżonej uchwały, jak również nie stanowi jej uzupełnienia.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast Sąd nie stwierdził nieważności tej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta [...] r., zatem w dniu orzekania upłynął rok od jej podjęcia. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a ponadto jak wynika z pism stron z dnia [...] 2007 r. nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.