Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1878/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 656/15 w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od T.K. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 656/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], przyznał wskazanemu radcy prawnemu od Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (znak [...]), na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazał B. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna została bowiem utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]. Skargę na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 674/12.

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego – jako wierzyciel – skierował w dniu 25 lipca 2013 r. do T. K. - następcy prawnego zobowiązanego B. K. (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), pisemne upomnienie (art. 15 § 1 ww. ustawy), a następnie w dniu 18 września 2013r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i – jako organ egzekucyjny – wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną.

Po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak [...]) zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 98.249,48 zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) z uwagi na popełnione przez ten organ błędy rachunkowe, a przede wszystkim wady postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego co do powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, ustalonej przez organ pierwszej instancji na niespełna 119 m2. Organ wskazał przy tym na brak uwzględnienia powierzchni tarasu, która powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku przy ustalaniu grzywny, oraz braki materiału dowodowego w zakresie dokumentującym powierzchnię tego tarasu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydał kolejne postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (znak [...]), tym razem organ nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 91.913,64 zł. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., na które to postanowienie T. K. wniósł skargę. Następnie postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 456/15, ze wskazaniem, że organ ten naruszył zakaz reformationis in peius.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na T. K. grzywnę w wysokości 96.492,48 zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny, na podstawie reguły określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ przyjął, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi 121,1 m2.

Na skutek wniesionego przez zobowiązanego zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki na 121,1 m², a obliczenia samej grzywny jest prawidłowe (121,1 m² x 0,2 x 3.984 zł – cena 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa GUS z dnia 23 lutego 2015 r., Dz.Urz. GUS z 2015 r., poz. 9).

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. wniósł T. K.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przeprowadzenie dowodu z szeregu wskazanych w piśmie dokumentów. Jednocześnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 119 § 2 i art. 127 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga okazała się zasadna, aczkolwiek Sąd tylko w części podzielił argumentację podniesioną przez stronę, co skutkowało uchyleniem zarówno postanowienia organu odwoławczego jak i postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił w jakich warunkach nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, a następnie zwrócił uwagę, że zobowiązanemu na którego nałożono grzywnę służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia odrębnego zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wymienione w końcowej części art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny może być oparte jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty o dopuszczalności egzekucji. A zatem ta część argumentacji (zarzutów skargi) dotycząca dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii ustalenia powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, Sąd wskazał, że zarzut ten jest słuszny w odniesieniu do ustalenia samej powierzchni budynku, lecz poprzez jej powiązanie z wysokością grzywny, której ustalenie w świetle treści postanowienia kasacyjnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., a następnie postanowienia merytorycznego z dnia [...] maja 2015 r. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Przy czym Sąd podzielił stanowisko organu, że przy ustalaniu powierzchni budynku lub jego części należy uwzględnić w tej sprawie taras, będący integralną częścią lewego segmentu budynku mieszkalnego. Rozbiórka obejmuje powierzchnię jaką zajął taki budynek czyli całkowitą powierzchnię zabudowy.

Jednakże pomimo zajęcia trafnego stanowiska w przedmiotowej kwestii przez organ odwoławczy, wydane rozstrzygnięcie nie mogło się ostać. Przede wszystkim bowiem ani organ pierwszej instancji, ani też Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie orzekając w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie mogły orzec na niekorzyść strony wcześniej odwołującej się od poprzednich rozstrzygnięć w tym przedmiocie, a to ze względu na art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy – w tym wypadku 121,1 m2, jeżeli prowadzić miałoby do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie wyższej od tej, którą nałożył na zobowiązanego organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. (91.913,64 zł) - nie mogło znaleźć bezpośredniego przełożenia rachunkowego na obliczenie wysokości grzywny i w konsekwencji stanowić podstawy do nałożenia na zobowiązanego grzywny w kwocie 96.492,48 zł, czy też w innej, wyższej od tej, którą ustalił organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaakceptowanie wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji doprowadziłoby do obejścia sformułowanej w art. 139 k.p.a., zasady ustanawiającej zakaz reformationis in peius, a znajdującej zastosowanie do zażaleń w związku z treścią art. 144 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był wprawdzie uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, czemu dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., jednak z urzędu powinien on baczyć, czy zaaprobowanie wysokości grzywny ustalonej w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. nie narusza zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Zastosowanie się bowiem przez organ pierwszej instancji do wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie naruszało przepisy art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., samo w sobie powodowało stan naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 139 k.p.a. W konsekwencji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając w takiej sprawie następne rozstrzygnięcie, tym razem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., sam dopuścił się, poprzez powielenie błędu organu pierwszej instancji, naruszenia przepisu art. 139 k.p.a.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko po to, by doprowadzić do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości niż określona w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r., tj. 91.913,64 zł, niezależnie do tego, czy grzywna nałożona przez organ pierwszej instancji została prawidłowo ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. Formułując zatem wytyczne co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. jak i postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. organy egzekucyjne nie będą bezpośrednio zobligowane do podjęcia żadnej czynności procesowej. Sprawa nałożenia grzywny w celu przymuszenia pozostaje bowiem nadal nierozstrzygnięta z uwagi na uchylenie przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 456/15 postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I właśnie ze tego względu organ odwoławczy będzie musiał jeszcze raz rozważyć podstawy do nałożenia w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotowego środka egzekucyjnego oraz wysokości, w jakiej mogłaby zostać zastosowana grzywna w celu przymuszenia, a to ze względu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania i zakazu reformatonis in peius. W ocenie Sądu nie ma w takim przypadku, jaki zachodzi w niniejszej sprawie, podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bowiem toczy się jedno postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (lewego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w którym stosowane są określone środki egzekucyjne. Nie sposób traktować każdej z odrębnych czynności egzekucyjnych, podejmowanych w celu zastosowania określonego środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, za czynność wykonywaną w osobnym postępowaniu wpadkowym, które musiałoby podlegać odrębnym reżimom procesowym co do wszczęcia, prowadzenia (zawieszenia) i zakończenia (umorzenia) takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, wskutek stwierdzenia przez Sąd, że zakaz reformationis in peius, rozciąga się także na ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poprzez brak rozważań Sądu co do obowiązku organów administracji publicznej zastosowania w sprawie przepisów bezwzględnie obowiązujących w zakresie wyliczenia wysokości grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego organ zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu T. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w sytuacji gdy opłaty te, jak wskazano w tym piśmie procesowym, nie zostały uiszczone ani w części ani w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim zauważyć należy, iż rozstrzygnięcia oceniane w ramach sądowej kontroli legalności w tym postępowaniu pozostają następstwem postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., wydanego na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a. Uchylało ono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nakładające na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91.913,64 zł, przyjmując, że powierzchnia zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki wynosi 110,98 m². Natomiast organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jako przesłankę uchylenia wskazał wadliwe wyliczenie wysokości grzywny, gdyż nieprawidłowo obliczono powierzchnię lewego segmentu budynku, która wynosi 121,1 m², a zatem jest większa o ponad 10 m² od wartości przyjętej przez organ pierwszej instancji, wynoszącej 110,98 m². Tym samym w postępowaniu odwoławczym uznano, że doszło w tej sprawie do zaniżenia powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W efekcie przyjęto, iż grzywna w celu przymuszenia powinna wynosić 96.492,48 zł. Skoro stanowi to istotną zmianę ważnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy parametru jakim jest powierzchnia zabudowy, to tym samym mogłoby dojść do niekorzystnej dla strony zmiany zobowiązania i dlatego z uwagi na obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). zdaniem organu odwoławczego, możliwe było tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) bez możliwości merytorycznego rozpatrzenie tej sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.).

Niesporne jest, iż postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. zostało następnie zaskarżone przez zobowiązanego i skarga wniesiona w tym zakresie oczekiwała pod sygn. akt II SA/Po 456/15 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Poznaniu na rozpatrzenie. Gdy tymczasem organy rozstrzygające w postępowaniu egzekucyjnym wydały kolejne orzeczenia będące przedmiotem oceny w tej sprawie, a to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, postanowienie z dnia [...] marca 2015 r o nałożeniu na T. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 96.492,48 zł (przyjmując, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi 121,1 m2), zaś postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.

Przed rozpoznaniem skargi na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 456/15 wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżone w tamtej sprawie postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a. gdyż uznał, iż narusza ono art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 139 k.p.a. albowiem organ naruszając zasadę reformationis in peius bezzasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Konsekwencją powyższego wyroku było uchylenie zaskarżonego w tej sprawie postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2015 r. Generalnie bowiem w tej sprawie uznano, iż zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko po to, by doprowadzić do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości niż określona w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r., tj. 91.913,64 zł, niezależnie do tego, czy grzywna nałożona przez organ pierwszej instancji została prawidłowo ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i art. 11 k.p.a. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy rozpoznając sprawę ponownie nie mogły odwołać się do poprzedniego postanowienia kasacyjnego organu odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., i wytycznych tam zawartych skoro naruszały one przepisy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a.

Z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić, zaś skarga kasacyjnie skutecznie zwalcza wyrażone wyżej stanowisko.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 456/15 uchylający postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a., został na skutek skargi kasacyjnej organu uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1895/16, zaś sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przesądzono w tym wyroku, iż przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius (tj. orzekania na niekorzyść) nie dotyczy decyzji (postanowienia) wydawanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro więc Sąd pierwszej instancji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podtrzymał w rozpoznawanej sprawie stanowisko o możliwości zastosowania normy art. 139 k.p.a. wobec postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co uniemożliwiało organowi wydającemu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a będące przedmiotem oceny ich legalności, zastosowanie się do tych wcześniejszych wytycznych, to wskazać należy, iż w tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, wskutek stwierdzenia przez Sąd, że zakaz reformationis in peius, rozciąga się także na ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie. Trafny jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. skoro wadliwe uchylono również rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Niesporne jest, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się niemal jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 2/98, publikowane w ONSA 1998/3/79; zobacz także wyroki NSA: z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829; z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. I SA 820/98, LEX nr 44547; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. III RN 161/99, OSNP 2001/3/60, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06 publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania te dotyczą również postanowień w związku z art. 144 k.p.a.

Przede wszystkim w przywołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., jednoznacznie przyjęto, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, iż organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według Naczelnego Sądy Administracyjnego, odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podzielił J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 854/96 publikowany OSP 1998 r., z. 26, poz. 108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (postanowień kasacyjnych), opowiadając się w pełni za treścią uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98. Nie jest sporne, iż uchwała została podjęta jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r., zaś z treści art. 187 § 2 p.p.s.a. wynika, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Jednakże niezależnie od powyższego, uchwały podjęte przed dniem 1 stycznia 2004r. stanowią dorobek intelektualny orzecznictwa. Natomiast językowe dyrektywy interpretacyjne art. 187 § 2 p.p.s.a. nie prowadzą do wyinterpretowania z tej normy jednoznacznej, wyraźnej normy, która odmawia mocy wiążącej uchwałom NSA podjętym przed dniem 1 stycznia 2004 r. w stosunku do składów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepis ten wyłącza bowiem zarówno moc indywidualną (tzn. w danej sprawie), jak i ogólną moc obowiązywania uchwał NSA wydawanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. jedynie w stosunku do wojewódzkich sądów administracyjnych. Zatem powoduje to konieczność zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 269 p.p.s.a., co oznacza, iż jeżeli jakikolwiek skład NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie podzielałby stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej przed dniem 1 stycznia 2004 r., to ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA – tak porównaj A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 235-236).

Tym samym błędnie uznano w tej sprawie dopuszczalność zastosowania konstrukcji prawnej z art. 139 k.p.a. wobec postanowienia kasacyjnego podjętego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W następstwie tego również błędnie przyjęto, że wadliwość ta nie pozwalała zastosować się do wcześniejszych wytycznych zawartych w postanowieniu kasacyjnym organu egzekucyjnego drugiej instancji. Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje całkowicie chybiony. Zatem nieusprawiedliwione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie zastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wcześniejszych wytycznych organu drugiej instancji, którego rozstrzygnięcie naruszało art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., samo w sobie powoduje naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 139 k.p.a., a w konsekwencji, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 k.p.a. W tych okolicznościach faktycznych sprawy, usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określający prawidłową wysokość grzywny w celu przymuszenia, która w tej sprawie, co nie budzi wątpliwości została prawidłowo określona.

Tym samym przywołane wyżej przesłanki nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji, aby uwzględniając przedstawione wyżej rozważania, raz jeszcze przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w jego całokształcie.

Z tych powodów wobec przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięto jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o normę art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji orzeczenia.