Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1447/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2002 nr 226 poz 1885
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 141/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 141/06, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K., na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sprawie adaptacji istniejącego przy ul. [...] w C., budynku handlowo - usługowego na obiekt handlowy [...] z zapleczem magazynowym i technicznym; budowy budynku pompowni ppoż., dwóch naziemnych zbiorników ppoż. stacji redukcyjno - pomiarowej gazu, dróg dojazdowych, parkingów, placów, przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci hydrantowej i energetycznej; przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjnej, rozbiórki istniejących sieci: wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej.

Prezydent Miasta C., postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., obowiązek przedłożenia do [...] projektu budowlanego, zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] Nr [...], poz. [...] ) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), oraz do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji podniósł, że zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. planowana inwestycja znajduje się na terenie, dla którego zasady zagospodarowania przewidują adaptację istniejących obiektów zaś przepis § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. ogranicza w przypadku projektowanych obiektów handlowych powierzchnię sprzedażową do 800 m2. Z przedłożonego projektu wynika zaś, że w wyniku zaplanowanych prac budowlanych powstać ma nowy obiekt handlowy o powierzchni użytkowej 6.992 m2 i tym samym zastosowanie znajdą tu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., ograniczające powierzchnię sprzedaży.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia [...] września 2005 r. skierowanym do Prezydenta Miasta C., do którego dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz brakujące opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne wymagane dokumenty wyjaśniła, że w jej ocenie zakres planowanych prac budowlanych mieści się w definicji adaptacji zawartej w § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., co świadczy o tym, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym planowanej inwestycji nie można uznać za budowę nowego obiektu. Dlatego postanowienia § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., ograniczające powierzchnię sprzedażową do 800 m2 nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnoszą się one do obiektów projektowanych, pod pojęciem, których rozumieć należy obiekty mające dopiero powstać, a nie obiekty już istniejące.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...], ze względu na to, że Spółka nie przedłożyła dokumentów wymaganych art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego oraz projektu zgodnego z regulacjami planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez Spółkę projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego przy ul. [...] w C. budynku na obiekt handlowy [...].

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] Nr [...], rozpoznając odwołanie [...] Sp. z o.o. uwzględnił zarzuty w nim podniesione i uchylił powyższą decyzję oraz postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego budynku. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w wyniku sprawdzenia uzupełnionej dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. stwierdzono, iż projekt budowlany przewiduje rozbiórkę istniejącego przy ul. [...] w C. budynku handlowo - usługowego i budowę w tym miejscu nowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży 4738 m2. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. teren, na którym planowana jest inwestycja przeznaczony jest pod usługi handlowe, usługi nieuciążliwe zaś zasady zagospodarowania tego terenu dla projektowanych obiektów handlowych ograniczają powierzchnię sprzedażową do 800 m2 i dopuszczają możliwość adaptacji istniejących obiektów; realizację zespołu handlowego według jednolitej koncepcji urbanistycznej oraz przewidują maksymalną wysokość projektowanej zabudowy - 2 kondygnacje. Przy czym, według organu, przez adaptację miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. rozumie możliwość dokonania przekształceń istniejącego zainwestowania w celu dostosowania do wymogów i warunków techniczno-sanitarnych, obejmujących na przykład rozbudowę, nadbudowę, wymianę substancji. Natomiast z przedłożonego projektu wynika, że skarżąca Spółka zamierza rozbudować i niemalże całkowicie wymienić substancję, czyli przewiduje ona odbudowę rozumianą jako odtworzenie obiektu budowlanego, obejmujące często niemal jego całość, rezultatem, czego nawiązując do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, iż [...] Sp. z o.o. K. zamierza niemal całkowicie rozebrać istniejący przy ul. [...] w C. zespół handlowo-usługowy, pozostawiając jedynie część fundamentów i słupów, które to elementy zamierza wykorzystać do realizacji nowego obiektu handlowego. Taki zakres prac budowlanych wykracza poza ramy adaptacji i w istocie stanowi odbudowę. Organ podzielił tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze SA/Bk 852/00.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. polegające na przyjęciu, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku i tym samym jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo iż przewiduje on jedynie adaptację; § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewyjaśnienie jego zastosowania; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż przedłożony projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. i brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, braku odniesień do któregokolwiek z podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów i oparciu się jedynie na stanowisku organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. rozpatrując zarzuty skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że prace budowlane zaplanowane przez skarżącą Spółkę w zespole handlowo - usługowym przy ul. [...] w C., doprowadzić mają do dostosowania istniejącej substancji do obecnie obowiązujących warunków i wymogów techniczno - sanitarnych przez rozbudowę i wymianę części istniejącej substancji przy jednoczesnym wykorzystaniu niektórych z istniejących elementów konstrukcyjnych oraz częściową rozbiórkę budynku jak i, że w wyniku tych prac powstać ma pawilon handlowy [...] o powierzchni sprzedaży wynoszącej 4738 m2 oraz powierzchni użytkowej i kubaturze mniejszej od istniejącego budynku. Nie budzi też wątpliwości, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C. przeznaczony jest zgodnie z § 11 pkt. 32 na usługi handlowe, usługi nieuciążliwe, a zasady jego zagospodarowania dopuszczają adaptację istniejących na nim budynków. W ocenie Sądu przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicja adaptacji zakłada dokonanie przekształcenia, zaś aby można było przekształcić obiekt bądź jego część musi on istnieć, a zatem nie można w ramach adaptacji przekształcić rozebranego nieistniejącego obiektu. Sąd uznał, że jeżeli roboty budowlane polegają na rozbiórce części obiektu budowlanego i wybudowaniu w jego miejsce nowego obiektu, nawet przy wykorzystaniu pozostałych po rozbiórce elementów, to mamy do czynienia z odbudową, natomiast definicja ta wynika z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z nią odbudowa wchodzi w obręb pojęcia budowy, co prowadzi do wniosku, że w wyniku odbudowy podobnie jak w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana, obiekt budowlany lub jego część. Sąd uznał, że właśnie zakres planowanych robót budowlanych wskazuje na to, iż skarżąca Spółka faktycznie planuje dokonanie nie adaptacji lecz odbudowy przedmiotowego zespołu handlowo - usługowego położonego. Sąd stwierdził zatem, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., poprzez stwierdzenie, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku, co świadczy o tym, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w pkt 32 tego paragrafu dopuszcza na obszarze oznaczonym jako C3.UH-32 adaptację istniejących obiektów, zaś jak zostało wykazane planowane przez skarżącą Spółkę roboty budowlane nie mieszczą się w zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C. definicji adaptacji. Sąd stwierdził, że nie prowadzą one do rozbudowy, nadbudowy lub wymiany substancji budowlanej, a do odbudowy obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazło unormowanie § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. ograniczające powierzchnię sprzedażową w projektowanych obiektach handlowych do 800 m2. Przedłożony przez skarżącą Spółkę projekt budowlany nie jest w ocenie Sądu zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Sąd podzielił natomiast zarzut skarżącej Spółki, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastosowania ograniczenia wynikającego z § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem precyzyjnie, dlaczego ograniczenie to w ustalonym w sprawie stanie faktycznym będzie miało zastosowanie przechodząc bezpośrednio do wykazania jego skutków. Sąd wskazał, że ograniczenie powierzchni sprzedażowej dla projektowanych obiektów handlowych do 800 m2 jest konsekwencją zastosowania ograniczenia wynikającego z zapisu § 6 ust. 2, a nie przesłanką jego stosowania. Przesłanką jest to, iż mamy do czynienia z projektowanym obiektem handlowym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył wprawdzie § 6 ust. 2 jednak samo przytoczenie stosowanego unormowania nie zastępuje wyjaśnienia przyczyn jego zastosowania. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc w świetle unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wady uzasadnienia jedynie wówczas mogą stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego, gdy zarzucić mu można pozorność bądź, jeżeli sentencja aktu administracyjnego różni się od motywów zawartych w uzasadnieniu. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że pojęcia powierzchni sprzedażowej i powierzchni sprzedaży zamieszczone są w aktach normatywnych różnej rangi. Sąd przyjął zatem, iż pojęcie powierzchni sprzedażowej użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C. definiować należy zgodnie z użytym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciem powierzchni sprzedaży.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- § 11 w zw. z § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. L. Nr [...] poz. [...] z dnia [...], polegające na błędnej jego wykładni, poprzez przyjęcie, że projekt budowlany przewiduje odbudowę budynku i tym samym jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, mimo, iż projekt przewiduje jedynie adaptację istniejącego budynku,

- § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., w § 2 ust. 9 pkt 2 termin "adaptacja" został zdefiniowany inaczej niż § 7 ust. 1 pkt 2 tegoż planu. Skarżąca Spółka podniosła, że katalog działań, jakie mogą być podjęte w ramach adaptacji jest zatem otwarty i inwestor może planować jakiekolwiek prace budowlane, byle prowadziły one do dostosowania istniejącego budynku do wymogów i warunków sanitarnych, zaś w przedmiotowej sprawie, ani organy administracji ani Sąd nie zajęły się tą kwestią. Definicja adaptacji przyjęta w miejscowym planie nie wyklucza nawet kompletnej rozbiórki istniejącego obiektu i odtworzenia go. W ocenie strony, redakcja obu wskazanych wyżej przepisów miejscowego planu wskazuje na niespójność definicji "adaptacji", co powoduje po stronie uczestnika postępowania niepewność, czy zdefiniowane w jednym miejscu pojęcie występuje w innych miejscach planu miejscowego zawsze w tym samym znaczeniu, czy też ma odmienne znaczenie. W przedmiotowym planie miejscowym tylko definicja podstawowa "adaptacji" została zamieszczona w Rozdziale I - Przepisach wprowadzające, § 2 Przedmiot ustaleń planu, natomiast druga ze wskazanych definicji znajduje się w Rozdziale II, § 7.

Interpretacja stanu faktycznego dokonana przez Sąd nie bierze pod uwagę szczegółowego zakresu projektowanych prac, ogólnie jedynie wskazując, iż stanowić one będą odbudowę. Pracom tym zaś nie można przypisać takiego charakteru. Skarżąca uznała zaś, że w sprawie istotne jest zaś to, iż odnośnie istniejącego obiektu (zespołu handlowo-usługowego), zostało wydane pozwolenie na budowę w dniu [...]. Istniejący zespół handlowo-usługowy zostałby przekształcony w pawilon handlowy [...] o powierzchni użytkowej i kubaturze mniejszej niż w istniejącym budynku, przy czym powierzchnia użytkowa części, którą obejmuje wymiana substancji wyniesie 2 586 m2, powierzchnia użytkowa rozbudowy wyniesie 4406 m2 (razem 6 992 m2). Skarżąca Spółka odniosła się do powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, który wskazuje, że odbudowa dotyczy obiektu budowlanego, który uległ zniszczeniu i powstaje wówczas fizycznie nowa substancja budowlana. Natomiast w przypadku remontu, roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, a w efekcie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. W przedmiotowej sprawie obiekt budowlany nie został zniszczony, a adaptacja ma doprowadzić do dostosowania istniejącego budynku do wymogów i warunków techniczno-sanitarnych, dlatego też skarżąca Spółka uznała, iż Sąd pierwszej instancji zastosował niedopuszczalny zabieg interpretacyjny i "unicestwił" istniejący obiekt budowlany, by móc wywieść, że w przedmiotowej sprawie w istocie chodzi o jego odbudowę, a nie adaptację. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że z § 6 ust. 2 można by ewentualnie wywieść zakaz takiej adaptacji istniejącego obiektu, która prowadziłaby do powiększenia ich powierzchni. W przedmiotowej sprawie powierzchnia użytkowa obiektu ma jednak ulec zmniejszeniu: z 11 500,55 m do 6 992 m. Sąd w zaskarżonym wyroku nie zanalizował jednak z należytą starannością pojęcia "projektowany obiekt", co jest poważnym naruszeniem prawa. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 6 ust. 2 ustaleń ogólnych planu dla projektowanych usług handlu) ograniczający powierzchnię sprzedażową do 800 m2 nie znajdzie, w ocenie strony, zastosowania dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ odnosi się on jedynie do obiektów projektowanych (a więc mających dopiero powstać w przyszłości w zakresie nowych lokalizacji), a nie do istniejących obiektów handlowo - usługowych podlegających jedynie adaptacji. Skarżąca Spółka uznała ponadto, że w tym przypadku szczególnego znaczenia nabiera właściwe stosowanie przez organy administracji art. 8 i 9 kpa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w L. wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzut obrazy § 11 w zw. z § 2 ust. 9 pkt.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. należy uznać za niezasadny, zaś za trafny i w pełni odpowiadający obowiązującym przepisom należy uznać pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zakres planowanych robót budowlanych, w tym przewidywana rozbiórka części obiektu budowlanego wskazuje, iż Spółka faktycznie planuje nie adaptację, ale odbudowę obiektu. Ponadto wskazano, że nie jest zasadny merytorycznie także zarzut obrazy § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, ponieważ Sąd nie dopuścił się błędu w subsumcji stosując w stanie faktycznym niniejszej sprawy dyspozycję powołanego przepisu, gdyż nie można podzielić poglądu, iż ograniczenia powierzchni sprzedażowej mają zastosowanie jedynie do obiektów projektowanych, a nie stosuje się ich do obiektów przeprojektowywanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej alej ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wylicza § 2 tego artykułu. Związanie Sądu zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest on uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej ani przeprowadzenia oceny zaskarżonego orzeczenia poza granicami wyznaczonymi przez stronę skarżącą zgłoszonymi zarzutami.

Nie stwierdzając nieważności postępowania, Sąd rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach z art. 174 ust. 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię § 11 w zw. z § 2 ust. 9 pkt 2 oraz § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] oraz naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę L. art. 8 i 9 kpa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 11 w zw. z § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C.. § 11 pkt 32 Planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera ustalenia szczegółowe odnośnie strefy oznaczonej symbolem C3.U.H-32 na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja i stanowi, że strefa ta przeznaczona jest pod usługi handlu, usługi nieuciążliwe oraz że dla tej strefy obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenu: (i) adaptacja istniejących budynków (ii) realizacja zespołu handlowego wg jednolitej koncepcji urbanistycznej (iii) maksymalna wysokość projektowanej zabudowy - 2 kondygnacje (iv) dla projektowanych usług handlu obowiązuje § 6 ust. 2 ustaleń ogólnych.

Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji planowanych przez stronę skarżącą robót budowlanych.

Zdaniem skarżącej, realizacja zaplanowanej inwestycji jest w pełni zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., bowiem mieści się w definicji "adaptacji" zawartej w § 2 ust. 9 pkt 2 ww. planu.

Stanowisko jest chybione, jeśli się zważy, iż z niekwestionowanych ustaleń organów, dokonanych na podstawie złożonego projektu budowanego wynika, że inwestor zamierza wykonać w znacznej części rozbiórkę obiektu istniejącego i wybudować w jego miejsce nowy obiekt przy wykorzystaniu tylko części elementów konstrukcyjnych i części fundamentów starego obiektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na podzielenie ocena Sądu pierwszej instancji, iż w takiej sytuacji mamy do czynienia z instytucją odbudowy, a nie adaptacji. Odbudowę definiuje art. 3 pkt 6 prawa budowlanego i jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, wchodzi w zakres pojęcia budowy, prowadząc do wniosku, że w wyniku odbudowy podobnie jak w wyniku budowy, powstaje nowy obiekt budowlany lub jego część.

Do stanu faktycznego sprawy niniejszej znajduje w pełni zastosowanie stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. SA/BK 852/00, że "jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy).

W sprawie przedmiotowej Nie chodziło o remont obiektu, bowiem zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się na spornym terenie adaptację istniejących obiektów. Niesporna jest okoliczność w świetle złożonego projektu budowlanego, że inwestor zamierza wybudować nowy obiekt po rozebraniu trzech istniejących hal. Na ich rozbiórkę otrzymał już pozwolenie właściwego organu. Do budowy nowego zaplanowanego obiektu zamierza wykorzystać tylko część fundamentów i posadzki oraz część konstrukcji metalowej.

Żadną miarą nie można więc przyjąć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizowana inwestycja ma charakter adaptacji obiektu. Faktycznie stanowi odbudowę, rozumianą jako wzniesienie obiektu nowego w miejscu starego rozebranego z częściowym tylko wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w wyniku planowanych robót miał powstać pawilon handlowy [...] o powierzchni 4.738 m2.

Słusznie więc Sąd pierwszej instancji zakwestionował twierdzenie inwestora, jakoby zamierzone przez niego roboty budowlane mieściły się w definicji adaptacji obiektu, o której mowa w § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C..

Przypomnieć trzeba, że definicja zawarta w tym przepisie przyjmuje, że "adaptacja" polegać może na dokonaniu przekształceń istniejącego zainwestowania w celu dostosowania do wymogów i warunków techniczno-sanitarnych, obejmujących np. rozbudowę, nadbudowę, wymianę substancji itp.

Celowościowa wykładnia powyższego zapisu uzasadnia przyjęcie jednoznacznego stanowiska, że adaptacji można dokonywać w obiekcie istniejącym, a nie rozebranym. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego § 11 w zw. z § 2 ust. 9 pkt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. C.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się li tylko do polemiki z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w przedmiocie kwalifikacji planowanych robót budowlanych.

Sprzecznie ze złożonym projektem budowlanym skarga kasacyjna ocenia, iż mają być wykonane roboty adaptacyjne zmierzające do przekształcenia i dostosowania istniejącego budynku do wymogów i warunków techniczno-sanitarnych, jeśli się zważy, że z poprzedniego budynku mają być wykorzystane tylko fragmenty fundamentów, część słupów konstrukcyjnych oraz część posadzki, a reszta obiektu podlega rozbiórce.

Nie można więc zaprzeczyć, że w wyniku zamierzonych robot budowlanych, powstaje nowy obiekt odbudowany na miejscu rozebranego z wykorzystaniem tylko nielicznych elementów z poprzedniego obiektu. Zasadne tym samym jest stanowisko Sądu, że efektem robot planowanych przez inwestora będzie powstanie nowego obiektu o zmienionej kubaturze i powierzchni użytkowej. Skutkiem tego będzie miało do niego zastosowanie unormowanie § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., które ogranicza powierzchnię sprzedażową w tych obiektach handlowych do 800 m2.

Skoro zaplanowany obiekt, po realizacji będzie miał 4.738 m2, to należy stwierdzić, że projekt budowlany nie odpowiada wymogom przepisów prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej interpretacji pojęcia "adaptacja", przyjętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. C. w § 2 ust. 9 pkt 2 (mając na uwadze również treść tego pojęcia określoną w Uniwersalnym Słowniku języka polskiego Tom II PWN s. 683).

Słuszne i niebudzące zastrzeżeń jest więc przyjęcie, że adaptacja może polegać na przekształceniu czyli nadaniu innej formy, wyglądu, kształtu, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś coś innego...

Dokonanie takiego przekształcenia może mieć miejsce wyłącznie wtedy gdy obiekt istnieje - nie zaś po jego rozbiórce. Po rozbiórce nie ma adaptacji lecz zachodzi już odbudowa z wykorzystaniem zachowanych pewnych elementów starego obiektu.

W aspekcie tych rozważań zasadnie Sąd uznał, że projekt budowlany obrazujący zakres planowanych robót decyduje o kwalifikacji - czy mamy do czynienia z adaptacją czy też odbudową co przyjęto w sprawie niniejszej.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest zgodne z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami procesowymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej o niespójności definicji pojęcia "adaptacja" używanego w § 2 ust. 9 pkt 2, a używanego w § 7 ust. 1 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego m. C.. W obu przypadkach chodzi o możliwość zmian, przystosowania, przebudowy i rozbudowy w obiektach istniejących.

Brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie. Z mocy art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.