Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 448/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 20
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, art. 32
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 250art. 239 pkt 1 lit. e, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11, art. 8, art. 83 ust. 4, art. 35, art. 35 par. 3, 5,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 06.03.2014 r.; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ("Zakład", "ZUS") decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą G.S.("skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres lipiec – sierpień 2013 r. oraz październik – listopad 2013 r. w łącznej kwocie 1066,92 zł, w tym

z tytułu składek: 1046,92 zł i z tytułu odsetek: 20 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia

27 grudnia 2012 r. w zakresie pozostałej sprzedaży detalicznej prowadzonej poza siecią sklepową, straganami i targowiskami, a na jej koncie rozliczeniowym – z uwagi na nieopłacanie składek – powstało zadłużenie. Następnie organ wyjaśnił, że

w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład zobligowany jest rozpatrzyć go zgodnie z zasadami umarzania należności, uregulowanymi w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."). W tym kontekście organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (przepisy te dotyczą moliwości umarzania należności składkowych w sytuacji ich całkowitej nieściągalności) oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prowadził postępowanie w oparciu o przepisy mające zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności składek, a więc art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365; dalej jako "Rozporządzenie").

W dalszej kolejności organ zaznaczył, że osoba wnosząca o umorzenie należności z tytułu składek ma prawo brania czynnego udziału w postępowaniu, prawo wglądu w akta sprawy, prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów

i materiałów oraz prawo zgłoszenia żądań w zakreślonym terminie. O tych uprawnieniach skarżąca była zaś informowana pismami z 15 stycznia 2014 r.,

20 lutego 2014 r. i 10 kwietnia 2014 r., ale z nich nie skorzystała.

Następnie organ wskazał, że skarżąca – prowadząc nadal działalność gospodarczą - rozlicza się z Urzędem Skarbowym w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Za 2013 r. z działalności tej uzyskała przychód w wys. 10 316 zł i poniosła koszty w wysokości 8252,80 zł. Jej dochód z tego tytułu wyniósł więc 2063,20 zł. Ponadto skażąca pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 681,07 zł. netto miesięcznie. Organ dodał, że G. S. gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem (Z. S.), który pobiera świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 425,32 zł miesięcznie. W okresie od października 2010 r. do stycznia 2013 r. mąż skarżacej prowadził działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej żywności, napojów i wyrobów tytoniowych na straganach

i targowiskach, lecz 18 stycznia 2013 r. zlikwidował działalność. Natomiast skarżąca z dniem 2 stycznia 2013 r. rozpoczęła prowadzenie własnej działalności w zbliżonym lub tym samym zakresie co mąż. Skarżaca zamieszkuje wraz z mężem w mieszkaniu lokatorskim o pow. 48 m2. Ponosi przy tym stałe wydatki związane z utrzymaniem (wg oświadczenia 635,51 zł). W toku postępowania przedstawiła dowód wpłaty za czynsz za marzec 2014 r. w kwocie 570,98 zł oraz odcinek FV za energię elektryczną z terminem płatności do 14 marca 2014 r. na kwotę 129,70 zł. Oprócz zaległości względem ZUS skarżąca posiada zaległości w spółdzielni mieszkaniowej

z tytułu nieopłaconego czynszu w kwocie ok. 80 000 zł, które dochodzone są w trybie egzekucji sądowej. Komornik na poczet powyższych zaległości dokonuje comiesięcznych potrąceń ze świadczenia emerytalnego skarżącej. G. S. przedłożyła również dokumentację medyczną, z której wynika, że od lat leczy się z powodu chorób przewlekłych i z tego tytułu miała przyznane świadczenie rentowe. Mąż skarżącej również leczy się na schorzenia przewlekłe. Wysokość kosztów związanych z leczeniem skarżąca określiła na kwotę 100 zł, nie przedkładając jednak na potwierdzenie powyższego żadnych rachunków. Na podstawie informacji z UM w K. i Starostwa Powiatowego w K. oraz danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił ponadto, że skarżąca nie posiada nieruchomości ani pojazdów. Dodał przy tym, że skarżąca nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K..

Zakład uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ponieważ skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z niej dochód. Ponadto G. S. osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, a jej małżonek z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego. W tym kontekście – powołując się na treść

art. 26 i 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – ZUS stwierdził, że płatnik składek odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, a w przypadku osób pozostających

w związku małżeńskim odpowiedzialność ta obejmuje zarówno majątek osobisty płatnika składek, jak i majątek wspólny jego i jego małżonka.

Ustalając czy pomimo braku całkowitej nieściągalności sytuacja skarżącej odpowiada tej przewidzianej w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i Rozporządzenia, ZUS wskazał, że w sprawie skarżącej nie wystąpiła żadna sytuacja nadzwyczajna,

w tym stan klęski żywiołowej, które to zdarzenia miałyby negatywny wpływ na jej sytuację materialno-bytową, a zatem nie wystąpiły przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Nie miała również miejsca sytuacja wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, która pozwala umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek w razie wystąpienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka rodziny, jeżeli choroba ta powodowałaby konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, wykluczając możliwość zarobkowania. Zdaniem Zakładu – choć podnoszone przez skarżącą problemy zdrowotne stanowią dla niej obciążenie, to jednak nie pozbawiają jej możliwości zarobkowania. Choroba skarżącej i jej członka rodziny nie uniemożliwia jej prowadzenia działalności, a podnoszona przezeń kwestia niezdolności do pracy najemnej z uwagi na stan zdrowia nie znajduje uzasadnienia

w materiale dowodowym (skarżąca nie przedstawiła orzeczenia

o niepełnosprawności, w którym wskazane byłyby ograniczenia w możliwości świadczenia pracy, a mąż skarżącej jest jedynie czasowo niezdolny do pracy

i w związku z tym na okres 6 m-cy tj. do 26 czerwca 2014 r., ma przyznane świadczenie rehabilitacyjne). Skarżąca, zdaniem organu, spełnia natomiast przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, bo posiada trudną sytuację materialną. Jednak przepis art. 28 ust. 3a i ww. przepis Rozporządzenia dają jedynie prawną możliwość umorzenia całości lub części zaległości - nie stwarzają więc obowiązku ich umorzenia. Odmawiając umorzenia organ wziął zaś pod uwagę uzyskiwanie przez skarżącą dochodu z tytułu prowadzenia działalności, jak również dochodów z tytułu wypłacanych jej i jej mężowi świadczeń. Zakład dodał przy tym, że skarżąca - mimo zgłaszanych trudności finansowych - nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że pełnomocnik skarżącej był wzywany do ZUS aż siedmiokrotnie i że w związku z tym skarżąca miała prawo oczekiwać wydania pozytywnej decyzji, organ stwierdził, że powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, gdyż Zakład w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zawiadamiał stronę dwukrotnie, a pisma te stanowiły informację o konieczności złożenia stosownej dokumentacji oraz o przysługujących stronie prawach.

Końcowo organ stwierdził, że publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz do podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia tych należności po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Dodał, że system ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny, oparty jest na zasadzie solidaryzmu, a cele ochrony socjalnej realizowane są ze środków uiszczanych przez ustawowo zobowiązane podmioty. Natomiast gdy świadczenia te nie są odprowadzane, ciężar ich uiszczenia przerzucany jest na ogół społeczeństwa. Trudno zatem oczekiwać, by Zakład uznał za zasadne, by inni ubezpieczeni pokrywali zadłużenie osób nie regulujących należności. Zakład dodał przy tym, że zarówno skarżąca, jak i jej mąż korzystają ze świadczeń finansowanych z funduszu ubezpieczeń zdrowotnych, wobec którego skarżąca posiada zadłużenie. Z funduszu tego jest bowiem finansowane leczenie, profilaktyka i diagnostyka medyczna trwałych schorzeń skarżącej i jej męża.

Na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie prawa oraz wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub rozpatrzenie skargi (także poza jej granicami)

i wydanie każdego innego korzystnego dla niej wyroku. Wniosła też

o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi G. S. wskazała, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w tym z naruszeniem

art. 7 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Podkreśliła przy tym, że w postępowaniu zakończonym ww. decyzją bezspornie udowodniła spełnienie kryteriów do umorzenia jej składki zdrowotnej ze względu na trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje (ZUS potwierdził to w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia). Natomiast argumentacja powołana na odmowę umorzenia należności z tytułu składki zdrowotnej jest w całości sprzeczna ze stanem prawnym i faktycznym niniejszej sprawy. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że podtrzymuje prezentowane dotychczas stanowisko i podnoszone

w postępowaniu administracyjnym zarzuty, a nadto poinformowała, że z dniem

26 czerwca 2014 r. jej mąż utracił prawo do pobierania świadczenia rehabilitacyjnego i od dnia 27 czerwca 2014 r. nie posiada już żadnego źródła dochodu. Dodała też, że Z. S. ze względu na bardzo zły stan zdrowia jest na stałe niezdolny do pracy. Z powyższych względów skarżąca wskazała, że decyzja Zakładu jest dla niej bardzo krzywdząca.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając jednak, że nie stwierdził występowania w sprawie żadnych przesłanek do umorzenia przedmiotowych należności w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia, oświadczając, że nie zostało ono uiszczone w żadnej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla skarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może nastąpić także w związku z podjęciem przez Sąd innych rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontrola dokonana przez Sąd w powyższych granicach wykazała, że skarżona decyzja narusza prawo procesowe w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stwierdzenie prowadzić musiało do uwzględnienia skargi.

Uzasadniając powyższe wskazanie, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie podstawę do analizy zasadności żądania strony

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stanowiły prawidłowo przywołane przez organ przepisy art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz

§ 3 ust. 1 Rozporządzenia. Miały one zastosowanie w związku z art. 32 u.s.u.s., stanowiącym, że do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W pierwszym ze wskazanych przepisów (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.) przewidziano możliwość umarzania przez Zakład w całości lub w części należności z tytułu składek. W kolejnym (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) wskazano, że należności składkowe mogą być umarzane w razie ich całkowitej nieściągalności.

W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wyjaśniono natomiast, w jakich przypadkach zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności". Ustawodawca w tym zakresie przyjął, że zachodzi ona, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z kolei w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o wskazany przepis zostały określone

w § 3 powołanego wyżej Rozporządzenia, w świetle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny,

w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3a u.s.u.s. lub § 3 Rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wyraźnie bowiem wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład", a podobnego sformułowania używa w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz

§ 3 Rozporządzenia. Uznaniowy charakter decyzji Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oznacza, że organ ten, w przypadku ustalenia, że spełniony jest warunek całkowitej nieściągalności należności, o jakim stanowi

art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub którakolwiek z przesłanek, o jakiej mowa w § 3 Rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. W tej sytuacji ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia: może uwzględnić wniosek zobowiązanego lub odmówić mu umorzenia należności. Z drugiej jednak strony oznacza to, że dopiero

w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ uzyskuje swobodę wyboru, czy umorzenia dokonać, czy też nie. Wykazanie bowiem, że przesłanki umorzenia w danym przypadku nie występują nie otwiera organowi drogi do wydania decyzji uznaniowej, lecz skutkuje koniecznością odmowy umorzenia. Dodać przy tym należy, że uznaniowe rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia

w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.) z odpowiednim wyważeniem ważnego interesu wnioskodawcy

i interesu publicznego, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji tego rodzaju organ jest zatem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy

w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero bowiem przeprowadzona w ten sposób ocena stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do zastosowania uznania administracyjnego. Wyrażenie tej analizy w treści uzasadnienia decyzji jest przy tym realizacją obowiązku wypływającego z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Podkreślenia wymaga także to, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi to, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W uzasadnieniu decyzji uznaniowej musi być przy tym widoczne, że organ dokonywał analizy przesłanek umorzenia, a także – w razie stwierdzenia ich występowania – że skonfrontował ze sobą ważny interes wnioskodawcy z interesem ogólnospołecznym, a zatem elementy, o jakich stanowi art. 7 k.p.a. i do których nawiązuje przepis art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Wyjaśnić również należy, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola wydanej przez ten organ decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie oraz prawidłowość dokonanej przez ten organ wykładni przepisów prawa materialnego. Natomiast sposób rozstrzygnięcia - będący wynikiem dokonania wyboru, o którym wspomniano wyżej - kontroli tej nie podlega. Obowiązkiem Sądu jest więc dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, zaś o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. Sąd nie może bowiem kontrolować rozstrzygnięcia organu pod względem zasad słuszności czy celowości (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1392/13, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo przeanalizował treść przepisów prawa materialnego oraz zebrał wyczerpujący materiał dowodowy istotny z punktu widzenia możliwości dokonania oceny występowania w sytuacji skarżącej przesłanek umorzenia unormowanych w art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia. Na podstawie analizy tego materiału ZUS doszedł do akceptowanego przez Sąd wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka "całkowitej nieściągalności", dająca możliwość umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s. W tym zakresie istotne było zwłaszcza ustalenie, że skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, uzyskując z niej dochód, a nadto posiada inne, stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego. Sąd nie kwestionuje również stwierdzenia organu co do braku występowania w niniejszej sprawie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Skarżąca nie wykazała bowiem, by w jej przypadku doszło do poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności, o jakiej mowa

w § 3 ust. 3 tego Rozporządzenia. W odniesieniu do skarżącej nie zaistniała również sytuacja uregulowana w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, a zatem przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak zasadnie zauważył organ, sytuacja zdrowotna zarówno skarżącej jak i jej męża jest ciężka, ale nie powoduje istotnego

z punktu widzenia ww. przepisu skutku w postaci braku możliwości zarobkowania.

Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika bowiem, że jest ona jedynie częściowo niezdolna do pracy (wśród dokumentów tych brak jest jednak orzeczenia

o niepełnosprawności). To zaś, że przewlekła choroba skarżącej nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu potwierdza fakt, że w dalszym ciągu prowadzi ona działalność gospodarczą. Mąż skarżącej w chwili podejmowania przez organ decyzji był zaś tylko czasowo uznany za niezdolnego do pracy (na okres tej niezdolności przyznano mu świadczenie rehabilitacyjne, prawo którego otrzymywania wygasło

w dniu 26 czerwca 2014 r.). Podniesione w skardze twierdzenie skarżącej, że jej mąż jest na stałe niezdolny do pracy nie znajduje zatem potwierdzenia w aktach sprawy.

Sąd nie zgadza się natomiast z przedstawioną przez organ analizą w zakresie przesłanki unormowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Zakład podnosi, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna i tylko tym stwierdzeniem motywuje wystąpienie okoliczności wskazanej w ww. przepisie. Przyjmując, że sytuacja skarżącej mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, nie odnosi się zaś do faktów wykazywanych przez stronę

i wynikających z przedłożonej przez nią dokumentacji (m.in. do wielkości dochodów skarżącej, jej wydatków, relacji pomiędzy tymi wartościami i do posiadanych przez skarżącą zaległości). Nie analizuje także wpływu tych okoliczności na sytuację materialną zobowiązanej, a przede wszystkim nie ocenia tego jak może wpłynąć na tę sytuację zapłata należności, o których umorzenie wnosi skarżąca. Oznacza to, że ZUS – choć stwierdził zaistnienie ww. przesłanki – nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie dokonując zaś analizy tak rozumianego interesu wnioskodawcy, odmówił skarżącej umorzenia należności składkowej, powołując się przy tym na instytucję uznania administracyjnego. Tymczasem działający w ramach uznania organ – jak to już podniesiono wyżej – nie może poprzestać na wskazaniu, że w danej sytuacji zaistniała przesłanka umorzenia, musi to stwierdzenie jeszcze wyczerpująco uzasadnić, aby skonkretyzować zawarty w określonej przesłance ważny interes wnioskodawcy. Aby nie narazić się na zarzut dowolności musi przy tym wyważyć, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zarówno interes wnioskodawcy jak i interes ogólnospołeczny. Natomiast w niniejszej sprawie organ – wskazując na swój obowiązek w tym zakresie i podkreślając powinność podjęcia decyzji w kwestii umorzenia należności dopiero po konfrontacji interesu wnioskodawcy z interesem ogólnospołecznym – skupił się jedynie na tym drugim aspekcie (na celu systemu ubezpieczeń zdrowotnych i braku słuszności

w tym, by to inni ubezpieczeni pokrywali zadłużenie skarżącej). Poza zakresem swoich rozważań organ pozostawił zaś to jak może kształtować się sytuacja skarżącej i jej rodziny w przypadku zapłaty należności, o której umorzenie wnioskuje. Wskazanie, że skarżąca nie korzysta obecnie z żadnej formy pomocy społecznej, osiągając wraz z mężem dochody, nie czyni zadość temu wymogowi, gdyż nie służy wykazaniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, lecz uzasadnieniu odmowy umorzenia.

Powyższe oznacza, że organ – podejmując skarżoną decyzję – naruszył

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia poprzez brak analizy zebranego w toku postępowania materiału dowodowego w kierunku zbadania czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także przez brak wykazania przebiegu tych rozważań w uzasadnieniu decyzji

i przez niedokonanie konfrontacji w pełni skonkretyzowanego interesu wnioskodawcy z interesem ogólnospołecznym. Naruszenia w powyższym zakresie przełożyć się mogły natomiast na brak stabilności stanowiska organu w kwestii tego czy skarżąca spełnia przesłankę umorzenia wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, czy też nie (w decyzji z dnia 6 marca 2014 r. nr 473/2014/UM Zakład przyjął, że

w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić wystąpienia żadnych przesłanek umorzenia należności składkowych; w skarżonej decyzji zmienił tę argumentację wskazując, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżąca, daje podstawy do przyjęcia, że zachodzi przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia,

a w odpowiedzi na skargę znów wskazał, że skarżąca nie spełnia żadnych przesłanek umorzenia należności). Tymczasem stanowisko organu w kwestii tego czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia jest istotne, gdyż dopiero ich spełnienie daje możliwość skorzystania z instytucji uznania administracyjnego.

Odnosząc się zaś do zarzucanego, choć bliżej w skardze nieumotywowanego, naruszenia art. 35 k.p.a., zauważyć należy, że § 3 wspomnianego przepisu (stosowanego odpowiednio w myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nakazuje, by załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z załącznikami wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2014 r. W dniu

10 kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącą m.in. o przysługującym jej prawie do czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym

i o 7 dniowym terminie dla ewentualnego dołączenia do sprawy dowodów. Pomimo tego, że ww. pismo zostało przez skarżąca odebrane w dniu 28 kwietnia 2014 r.,

a organ nie podejmował już w sprawie żadnych innych czynności, decyzja została wydana dopiero w dniu 4 czerwca 2014 r., a zatem po terminie wskazanym

w art. 35 § 3 k.p.a. liczonym z uwzględnieniem terminów przewidzianych

w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że w przedmiotowej sprawie w postępowaniu, toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie procedował bez zbędnej zwłoki.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się zasadne, gdyż Zakład – stwierdzając spełnienie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia – nie dokonał wyczerpującej oceny przedstawionego przez skarżącą i uzupełnionego przez sam organ materiału dowodowego,

a w konsekwencji w dostateczny sposób nie uzasadnił kwestii wpływu opłacenia należności z tytułu składek na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej rodziny. Brak oceny w powyższym zakresie doprowadził zaś w dalszej kolejności do nadużycia instytucji uznania administracyjnego, gdyż w sytuacji nieprzeprowadzenia analizy ważnego interesu strony organ nie mógł dokonać prawidłowego jego wyważenia z interesem ogólnospołecznym. Uchybienie to mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek G. S., organ uwzględni powyższe rozważania.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Z obrotu prawnego wyeliminował również decyzję wydaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 135 ustawy p.p.s.a.), gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie takiej treści uzasadniało, w myśl art. 152 ustawy p.p.s.a., określenie w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu - uzasadnia natomiast treść art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Natomiast podniesiony w skardze wniosek o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż G. S.

w przedmiotowym postępowaniu nie ponosiła kosztów sądowych (była z nich zwolniona na mocy art. 239 pkt 1 lit. e ustawy p.p.s.a.), ustanowiony dla niej

w ramach prawa pomocy pełnomocnik zostanie opłacony ze środków Skarbu Państwa, a innego rodzaju kosztów (istotnych z punktu widzenia art. 205 ustawy p.p.s.a.) skarżąca nie poniosła.