Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 109/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 231, art. 243
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87, art. 94, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Miasta [...] 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części dodającej do Statutu Miasta [...] § 35e punkt 2, 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą Statut Miasta [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 3 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.).

Zgodnie z treścią § 1 uchwały zmieniającej w Statucie Miasta [...] stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 119, poz. 2300 ze zm.) wprowadzono szereg zmian, między innymi dodano (w świetle § 1 pkt 3) § 35e, który stanowi, że Przewodniczący Rady przekazuje skargę, wniosek lub petycję:

1) Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji w sprawach w których Rada jest organem właściwym do ich rozpatrzenia,

2) właściwemu organowi, jeśli Rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia.

W uzasadnieniu do uchwały zmieniającej Rada wskazała, że zmiana Statutu Miasta [...] wynika ze zmiany ustawy o samorządzie gminnym dokonanej ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Zmiany te mają zastosowanie w kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w czasie której wymieniona wyżej ustawa weszła w życie. Projekt uchwały zmieniającej Statut Miasta [...] został dnia 23 lipca 2018 r. skierowany do uzgodnienia do Prezesa Rady Ministrów, który nie wniósł do niego zastrzeżeń.

Wojewoda pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie § 1 pkt 3, w części dotyczącej § 35e pkt 2 który stanowi: "właściwemu organowi, jeśli Rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia".

Organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie zarzucił uchwale:

- naruszenie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") poprzez niezgodne z prawem upoważnienie Przewodniczącego Rady Miasta [...] do przekazywania skarg właściwemu organowi, jeśli Rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia;

- naruszenie art. 243 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem upoważnienie Przewodniczącego Rady Miasta [...] do przekazywania wniosków właściwemu organowi, jeśli Rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia;

- naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 870 ze zm.) poprzez niezgodne z prawem upoważnienie Przewodniczącego Rady Miasta [...] do przekazywania petycji właściwemu organowi, jeśli rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 231 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przepis ten wskazuje, że wyłącznie organ, do którego została wniesiona skarga, władny jest przekazać ją organowi właściwemu. Zatem w przypadku rady miasta, która jest organem kolegialnym, przekazanie skargi powinno nastąpić w formie uchwały, a nie poprzez czynność przewodniczącego rady miasta. Jedyną zgodną z przepisami powszechnie obowiązującego prawa formą rozpatrzenia skargi przez radę miasta jest uchwała tej rady. Taką też formę przybrać musi wypowiedź organu (rady miasta) w przedmiocie uznania braku swojej właściwości do rozpatrzenia skargi, a w konsekwencji przekazanie skargi zgodnie z właściwością czy też poinformowanie skarżącego o organie właściwym do rozpatrzenia skargi.

W ocenie organu nadzoru, rada miasta zobligowana jest do każdorazowego podejmowania uchwały zarówno w sprawie rozpatrzenia skargi, jak też stwierdzenia braku właściwości do jej rozpatrzenia. Odpowiedź na skargę udzielona pismem przewodniczącego rady, nawet w zakresie wykazania braku właściwości rady, nie odpowiada wymogom prawa.

Nadto § 35e Statutu, w zakresie w jakim dotyczy wniosku, należy również uznać za sprzeczny z art. 243 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. W ocenie Wojewody Rada Miasta obowiązana jest przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do każdorazowego podejmowania uchwały w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością i nie może przekazać w uchwale w sprawie statutu tych kompetencji Przewodniczącemu Rady Miasta.

W zakresie petycji omawiane postanowienie zmieniające Statut jest z kolei sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach, który stanowi, że adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach mogą być one wnoszone m.in. do organów władzy publicznej, czyli między innymi do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, art. 9 ust. 2 stanowi, że petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ. Przyjąć zatem należy, że adresatem petycji jest Rada Miasta, a więc tylko ten organ uznając, że jest niewłaściwy w sprawie przesyła petycję niezwłocznie organowi właściwemu. Podobnie jak w przypadku przekazywania zgodnie z właściwością skarg i wniosków Rada Miasta powinna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę. Powyższych kompetencji nie można przekazywać Przewodniczącemu Rady Miasta.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Rady z faktu, że ustawodawca posługuje się w treści wyżej powołanych przepisów pojęciem "organ" nie można wyciągnąć wniosku, że organ ten nie możne delegować swoich uprawnień na inne podmioty. W tym wypadku Rada Miasta delegowała swoje kompetencje na swój organ to jest Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Przy czym należy uwzględnić okoliczność, że delegacja nie obejmowała kompetencji do rozstrzygania skarg, wniosków i petycji, a jedynie dotyczyła kompetencji o charakterze organizacyjnym. Można tym samym stwierdzić, że tego typu czynności mieszczą się w ustawowej kompetencji przewodniczącego organizowania prac rady, o której mowa w art. 19 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz art. 91 ust. 1 oraz art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ten pierwszy przepis przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak też było w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi uczyniono zapis uchwały zmieniającej Statut Miasta [...], która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 24 października 2018 r. pod pozycją 4010.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwałą polegająca na upoważnieniu Przewodniczącego Rady Miasta [...] do przekazywania skarg, wniosków i petycji właściwemu organowi, jeśli Rada nie jest właściwa do ich rozpatrzenia. Skarżący Wojewoda uznał, że zapisy te są sprzeczne z prawem, gdyż przekazywać skargi, wnioski i petycje do organów właściwych może jedynie organ, czyli Rada Miasta w drodze uchwały, a nie Przewodniczący Rady Miasta. Rada Miasta argumentowała z kolei, że wskazana w uchwale delegacja nie obejmowała kompetencji do rozstrzygania skarg, wniosków i petycji, a jedynie dotyczyła kompetencji o charakterze organizacyjnym. W ocenie Rady tego typu czynności mieszczą się w ustawowej kompetencji przewodniczącego organizowania prac rady, o której mowa w art. 19 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Analizując zapisy uchwały oraz argumentację obydwu stron Sąd uznał, że podzielić należy stanowisko wyrażone przez Wojewodę.

Należy wskazać, ze statut gminy (miasta) jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym w realiach sprawy istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wynika, iż w granicach ustaw określany jest ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Z kolei w myśl art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są:

1) rada gminy;

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Rada gminy (miasta) jest organem kolegialnym i stosownie do art. 19 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1 - 3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

W ocenie Sądu nie ma sporu co do tego, że pozycja ustrojowa przewodniczącego rady miasta w sensie ustrojowym nie różni się od pozostałych radnych; jest on bowiem primus inter pares - pierwszym wśród równych. Organizując pracę rady, wykonuje szereg czynności o charakterze materialno - technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów.

Jak trafnie zauważył Wojewoda art. 231 k.p.a. przewiduje, że jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Analogicznie, art. 243 k.p.a. przewiduje, że jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. W przypadku petycji zastosowanie znajduje z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach, zgodnie z którym adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję.

Z treści cytowanych wyżej przepisów jasno wynika, że właściwym do przekazania skargi, wniosku czy petycji pozostaje w rozpatrywanym przypadku organ gminy jakim jest Rada Miasta (czyli ten organ, który otrzymał wskazane dokumenty) a nie przewodniczący Rady Miasta, który organem gminy nie jest. Odmiennej interpretacji wskazanych regulacji - której próbuje dokonać pełnomocnik Rady - nie da się pogodzić z treścią obowiązujących przepisów. We wszystkich wskazanych przypadkach przepisy posługują się pojęciem; "organ", które należy definiować jednolicie. Oczywistym jest przy tym wskazanie, że przedmiotowe regulację są dla Rady Miasta wiążące.

W ocenie Sądu nie zasługuje zatem na uznanie argument wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Rada Miasta delegowała swoje kompetencje na swój organ. Z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W określonym treścią wskazanej regulacji zakresie nie mieści się kompetencja do przekazywania według właściwości innym organom skarg, wniosków i petycji. Jest to bowiem czynność "zewnętrzna" zarezerwowana dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd przyjmuje do wiadomości, że Rada Miasta stanowiąc kwestionowane rozwiązania kierowała się szybkością i łatwością procedowania w sprawach wniosków, skarg i petycji skierowanych błędnie do tego organu. Sposób przekazywania skarg, wniosków i petycji organom właściwym nie może jednakże odbywać się wbrew jednoznacznym regulacjom prawnym.

Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzoną kwotę stanowi wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi reprezentującemu stronę skarżącą.