Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 69 poz 299
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie
article: par. 14 ust. 1 i ust. 3, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 658/18 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 658/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę S.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku inwestora – S.S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej (trzech budynków inwentarskich o obsadzie max. 1260 DJP, tj. ponad 8000 sztuk tuczników w jednym cyklu produkcyjnym) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. (uwzględniając uwagi Wojewody Wielkopolskiego wskazane w uzasadnieniu decyzji znak [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.) Starosta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja polegać ma na budowie fermy trzody chlewnej składającej się z trzech budynków inwentarskich o łącznej obsadzie wynoszącej max. 1260 DJP o powierzchni zabudowy 5973 m², łącznej powierzchni użytkowej 5711,07 m², łącznej kubaturze 36339 m³, wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, w tym 18 silosów paszowych o pojemności 12,5 m³ każdy. Działka nr ewid. [...] jest własnością inwestora i stanowi obecnie grunty orne oraz w niewielkiej części nieużytek.

W ocenie organu pozwolenie na budowę nie mogło zostać wydane gdyż:

- dojścia i dojazdy do budynków, w tym produkcji zwierzęcej nie spełniają wymagań z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422); z akt sprawy wynika, że utwardzone dojścia i dojazdy do budynków mają szerokość od 3 do 4 m, a szerokość ta winna być nie mniejsza niż 4,5 m;

- w projekcie nie wskazano stref komunikacji umożliwiających wykonywanie manewrów przez pojazdy poruszające się po fermie; jak wynika z materiałów w ciągu 8 godzin na teren fermy będzie wjeżdżało 14 pojazdów ciężkich i 2 pojazdy lekkie. Ruch ten związany będzie z dostawą paszy, odbiorem odpadów, odbiorem nieczystości ciekłych i tuczników. W tej sytuacji projekt nie wyczerpuje wymagań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i może powodować uciążliwości w zakresie bezpieczeństwa komunikacyjnego;

- nie wszystkie osoby zaangażowane w proces projektowy legitymowały się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zważywszy, że kubatura brutto jednego projektowanego obiektu wynosi 12.113 m³, a rozpiętość konstrukcyjna wynosi ok. 20 m. Uprawnień tych nie posiadali: projektant W.J. i technik urządzeń sanitarnych R.R.. W.J. uprawniony był do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych obiektów o kubaturze do 1.000 m³, zaś R.R. uprawniony był do sporządzania projektów instalacji sanitarnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³, natomiast projektowany obiekt ma 12.113 m³ kubatury;

- w przedstawionym projekcie większość projektantów nie posiadała, na dzień sporządzenia projektu, aktualnych zaświadczeń z Izby Inżynierów;

- inwestor nie uzupełnił wniosku, mimo wezwania, o informacje dotyczącą ilości użytków rolnych niezbędnych do zagospodarowania wytworzonej przez zwierzęta z projektowanej fermy gnojowicy. Jest to istotne w świetle art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625 ze zm.), gdyż podmiot który prowadzi chów lub hodowlę świń powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior zagospodarowuje co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, a pozostałe 30% może zbyć w sposób (inny) określony w art. 3 ust. 3. Brak jest oświadczenia inwestora, że 70% zostanie gnojowicy zostanie zagospodarowane na gruntach do których przysługuje mu tytuł prawny; inwestor podał jedynie powierzchnię użytków rolnych posiadanego gospodarstwa;

- brak odniesienia się przez inwestora, mimo wezwania, do docelowego zagospodarowania przedmiotowej działki w zakresie skumulowanego oddziaływania planowanej przez inwestora inwestycji w związku z planowaną przez innego inwestora na tej same działce tożsamej inwestycji; dotychczasowe działanie wskazuje na etapowanie inwestycji na tej samej działce;

- brak podania, mimo wezwania, jakie odpady niebezpieczne będą wytwarzane, celem przewidzenia miejsca w którym będą składowane;

- brak odniesienia się inwestora, mimo wezwania, w świetle decyzji środowiskowej, do kwestii wycinki czterech krzewów dzikiego bzu, stanowiących potencjalne siedlisko ptaków chronionych. Inwestor nie zwrócił się do właściwego organu ochrony środowiska o zezwolenie na odstępstwa od zakazów, nie uzyskano też stanowiska Urzędu Gminy w S., o czym mowa w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym inwestycja nie zapewniłaby spełnienia wymogów z zakresu ochrony środowiska i przyrody.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, iż w świetle obowiązujących przepisów zarówno projektant w specjalności konstrukcyjno-budowlanej jak i projektant w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej posiadają uprawnienia do projektowania w zakresie posiadanych uprawnień, ale budynków/w budynkach o kubaturze do 1000 m³. Tymczasem w sprawie niniejszej kubatura jednego budynku wynosi 12.113 m³. Nieprawidłowości te nie zostały usunięte pomimo wezwania inwestora przez organ pierwszej instancji do ich usunięcia, postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r.

Dalej organ wskazał, iż przepisy art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) niepodważalnie wskazują, iż projekt budowlany winien zawierać m.in. parametry techniczne dróg. Jednym z takich parametrów jest promień łuku zaprojektowanej drogi bądź dojazdu. Parametr ten jak wskazuje przepis § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinien być dostosowany do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunku ruchu pojazdów. Następnie Wojewoda podał, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego, z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Do kwestii środowiskowych należy również rozwiązanie sposobu odprowadzenia lub oczyszczenia ścieków, odpadów (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 2 pkt 11a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Skargę na powyższą decyzję wywiódł inwestor, zarzucając jej naruszenie: § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; art. 6 i 8 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." .

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w jego ocenie zasadne jest stanowisko organów dotyczące naruszeniu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Nowelizacją powyższego rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającą rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1991 r. Nr 69, poz. 299) zmieniono zakres uprawnień przyznanych osobom z wyższym wykształceniem technicznym, (a także ze średnim wykształceniem § 6 ust. 3 rozporządzenia) posiadającym przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, uprawnionym również do sporządzania projektów "w budownictwie osób fizycznych" na "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³".

W ocenie Sądu, na gruncie okoliczności niniejszej sprawy pogląd, że ograniczenie kubaturowe dotyczy tylko innych budynków, nie jest tak oczywisty i jednoznacznie przesądzający o posiadaniu uprawnień przez mgr. inż. W.J. bez ograniczeń do projektowania, jak w niniejszej sprawie, trzech budynków fermy trzody chlewnej o kubaturze po 12.100 m³ każdy. Skoro zakres uprawnień zawodowych budzi wątpliwości także wśród specjalistów jakimi są przedstawiciele Izby Architektów i Inżynierów Budownictwa, zdaniem Sądu najwłaściwsze i zasadne w niniejszej sprawie będzie przygotowanie projektu budowlanego w zakresie konstrukcji przez osobę posiadającą bezspornie i niewątpliwie uprawnienia do wykonywania takich czynności projektowych bez ograniczeń. Natomiast z dołączonych do akt sprawy drugiej instancji zaświadczeń Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wynika tylko, że W.J. jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i posiada wymagane ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej (k. 111 akt adm. II inst.). W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje fakt, iż sprawdzającym konstrukcje budowlane był mgr. inż. budownictwa M.P., który posiada uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków i innych budowli bez ograniczeń kubaturowych. Te same rozważania Sąd odniósł do braku posiadania należytych uprawnień przez technika urządzeń sanitarnych R.R., który był projektantem budowy przedmiotowej fermy w zakresie instalacji wodociągowej. Z decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z [...] lipca 1976 r. wynika, że posiada on uprawnienia wynikające z § 5 ust. 2, § 6 ust. 4 i § 7 rozporządzenia z 1975 r., a po nowelizacji z 1991 r. – wynikające z § 6 ust. 3, zgodnie z którym "osoby ze średnim wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych, są uprawnione w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ również do sporządzania odpowiednio projektów w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą kierować budową lub robotami". Przyjęto więc, że przy projektowaniu powyższej instalacji sanitarno-wodociągowej dla trzech budynków fermy trzody chlewnej o kubaturze powyżej 12.100 m³ każdy, zasadne jest przygotowanie projektu budowlanego dotyczącego tej specjalistycznej instalacji przez osobę posiadającą bezspornie i niewątpliwie uprawnienia do takich czynności projektowych bez jakichkolwiek ograniczeń, w szczególności wynikających z kubatury budynku.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji, a za nim organ drugiej instancji doszedł do słusznego przekonania, że w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany nie został sporządzony przez wszystkie osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do projektowania - w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacji wodociągowej - budynków o kubaturze przekraczającej 1000 m³ - bez ograniczeń.

Odnosząc się do kwestii dojść, dojazdów i przejść do budowli rolniczych i urządzeń z nim związanych, w ocenie Sądu argumentacja organów architektoniczno-budowlanych zasadniczo jest prawidłowa z wyjątkiem dotyczącym szerokości drogi dojazdowej biegnącej przy budynku chlewni od strony betonowego ogrodzenia, gdzie w projekcie przyjęto wystarczającą szerokość drogi - 3 m. Przyznano rację organom, że projekt budowlany w swojej części opisowej i rysunkowej winien zawierać układ komunikacyjny, a w ramach tego układu m.in. parametry techniczne dróg. Jednym z takich parametrów jest promień łuku zaprojektowanej drogi bądź dojazdu. Słusznie zarzuca organ, że projekt budowlany w ogóle nie zawiera promieni łuków dojazdów dostosowanych do ruchu pojazdów obsługujących trzy budynki chlewni. Zgodnie z treścią wiążącej decyzji środowiskowej z [...] października 2015 r. w ciągu 8 godzin dziennych chlewnia będzie obsługiwana przez 14 pojazdów ciężkich oraz dwa pojazdy lekkie, co oznacza że drogi dojazdowe, a w tym promienie łuków winny być dostosowane do tego rodzaju pojazdów uwzględniając ich gabaryty, ciężar całkowity i warunki ruchu, jak tego wymaga § 15 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., do obsługi chlewni przewidziano ruch 14 pojazdów ciężkich, co wyklucza zaprojektowanie jedynie dojść służących równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych o jakich mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Pojazdy uważane za ciężkie z pewnością przekraczają masę całkowitą 2,5 tony.

Słusznie więc zaznaczono, iż organ wskazuje, że w projekcie budowlanym zaprojektować należy promienie łuków dojazdów do budynków (§ 15 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). W ocenie Sądu drogi do budynków i urządzeń z nimi związanych nie posiadają minimalnej szerokości, skoro to sama jezdnia w obrębie takiej drogi ma mieć szerokość nie mniejszą niż 3 m (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). Zasadnie natomiast powołuje się organ na przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że do budynków i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdów (jak w niniejszej sprawie), funkcję tą mogą spełniać dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5m. Służyć to ma zapewnieniu bezpieczeństwa w komunikacji, gdzie na terenie chlewni poruszać się będzie 14 pojazdów ciężkich, 2 pojazdy lekkie, a także nie można wykluczyć innych urządzeń służących do obsługi chlewni oraz przechodzących pracowników.

Odnośnie wymogu sporządzenia projektu technologicznego przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów architektoniczno-budowlanych o konieczności zatwierdzenia takiego projektu przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia takiej działalności.

Odnosząc się zaś do kwestii zagospodarowania gnojowicy, Sąd wyjaśnił, że na etapie uzyskania pozwolenia na budowę organy nie mogą kwestionować zagadnienia dotyczącego zagospodarowania gnojownicy określonego w decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy architektoniczno-budowlane przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego – art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Dochowały w szczególności wymogów zawiadomienia o stanie sprawy przed wydaniem decyzji i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.) także przed organem odwoławczym. Sąd z urzędu nie dopatrzył się także innych naruszeń postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, zaskarżając to orzeczenie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędną wykładnię § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że projektanci sporządzający projekt budowlany dla niniejszej inwestycji nie posiadają uprawnień do sporządzenia projektów budowlanych dla budynków w zabudowie zagrodowej o kubaturze powyżej "1000m²";

b) błędną wykładnię § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji powinien zawierać dane dotyczące promienia łuków dojazdów;

c) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że chów trzody chlewnej jest objęty zakresem zastosowania tego przepisu, nadto że przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uprawnia organ administracji do samodzielnej oceny trafności rozstrzygnięć innych specjalistycznych organów, nadto uprawnia do zignorowania wywołującego skutki prawne postanowienia wydanego na podstawie art. 61a k.p.a.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 3 i § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie, że projekt budowlany nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach tegoż rozporządzenia;

Mając na uwadze powyższe inwestor wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a.", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok co do zasady odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie podkreślić należy, iż na uwzględnienie nie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej co do tego, że W.J. i R.R. nie posiadali uprawnień odpowiednio do sporządzenia w tej sprawie projektu w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków oraz sporządzania projektów instalacji sanitarnych w budynkach, gdyż posiadane przez nich uprawnienia we właściwym zakresie dotyczą budynków o kubaturze do 1.000 m³.

W sprawie poza sporem pozostaje, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje trzy budynki fermy trzody chlewnej o powierzchni kubatury 12.113 m³ każdy. Stosownie do treści art. 104 ustawy Prawo budowlanego osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. W stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanym w dniu [...] października 1978 r., na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 3, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stwierdzono, iż W.J. jest upoważniony m.in. "do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli. Natomiast w odniesieniu do R.R. (technika budowlanego) decyzją z dnia [...] lipca 1976 r., na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 4, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stwierdzono iż jest upoważniony m.in. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych.

Jednakże rozporządzeniem z dnia 18 lipca 1991 r. doszło do zmiany rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Pojęcie "w budownictwie osób fizycznych" zostało zastąpione pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1.000m³". Zmiana ta dotyczyła zarówno osób z wyższym wykształceniem technicznym o których mowa w § 6 ust. 1, jak i osób ze średnim wykształceniem technicznym o których mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem.

W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa, nie mogą mieć mocy wstecznej. W niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że naruszona została zasada lex retro non agit. W szczególności to, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zostały zdefiniowane w odmienny sposób od tego jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszeniu zasady nie działania prawa wstecz.

Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych mówi się o retroaktywnym działaniu prawa wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji (porównaj uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3 poz. 71).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ujmuje się to podobnie, a ponadto podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, nie można też nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, OTK-A z 2006 r. nr 4 poz. 40) .

Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym, do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że nabycie przez wymienionych wyżej projektantów uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwająca także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Zatem wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też zaprzeczyć istnienia ważnego interesu publicznego we wprowadzeniu nowej definicji zakresu wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej, chodzi przecież o ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia o znacznej wartości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał szerokiej analizy znaczenia dokonanej nowelizacji omawianego rozporządzenia w kontekście posiadanych przez W.J. i R.R. uprawnień, dochodząc do przekonującego wniosku, iż wyżej wskazani nie posiadali uprawnień do sporządzenia projektów odpowiednio w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków oraz instalacji sanitarnych w budynkach przekraczających kubaturę 1000 m³. Rozumowania Sądu pierwszej instancji i ostatecznych wniosków skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. Natomiast przywołany na poparcie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 183/14 nie może być oceniany w okolicznościach tej sprawy, albowiem nie został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach postępowania kasacyjnego, a niedopuszczalne jest dokonywanie jego oceny poza wskazanym wyżej postępowaniem kasacyjnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że z mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 18 lipca 1991 r. nastąpiła zmiana i ograniczenie uprawnień wskazanych wyżej dwóch projektantów w odniesieniu do czynności projektowych. Wyjaśnić też trzeba, że co do zasady zakres uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Jeżeli jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem.

Zatem już nieuwzględnienie powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonego we wniesionym środku odwoławczym pod literą a), tak naprawdę oznacza, iż prawidłowe było rozstrzygnięcie organów architektoniczno- budowlanych o odmowie zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast z normy § 15 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż m.in. szerokość, promienie łuków dojazdów oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niespełnienia przez projekt wymogu § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do braku promieni łuków dojazdu. Prawidłowo sporządzony projekt zagospodarowania terenu na właściwej mapie musi spełniać wymogi o których mowa we ww. normie. Zaś brak odpowiednich naniesień uniemożliwia sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu co do spełnienia tych wymogów. Skarga kasacyjna nie kwestionuje, a co zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że w ciągu 8 godzin dziennych do obsługi chlewni przewidziano 14 pojazdów ciężkich oraz dwa pojazdy lekkie, a to oznacza, że promienie łuków winny być dostosowane do ruchu tego typu pojazdów, czego wymaga § 15 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 3 i § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśnić należy, iż jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego jest to, że nieruchomość wykorzystywana na cele budowlane musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1a i pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami obiekt budowlany wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając mu w szczególności dostęp do drogi publicznej. Unormowanie zasad związanych z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej dla pieszych i pojazdów mechanicznych znajduje się w dziale II rozdział II przedmiotowego rozporządzenia. Rozdział ten zatytułowany jest "Dojścia i dojazdy". Podstawowym przepisem jest § 14 ust. 1 z którego wynika, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Dostęp i dojazd muszą być odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania, a przede wszystkim wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Omawiane rozporządzenie dopuszcza stosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego. Oznacza to, że jest to jezdnia oraz chodnik. W takim wypadku szerokość tego ciągu nie może być mniejsza niż 5 m (ust. 2 § 14 rozporządzenia). Jednakże w ust. 3 przewidziano ułatwienie dostępu do drogi publicznej, a ułatwienie to polega na tym, że dojazd do budynku i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdu mogą spełniać dojścia, co stanowi ułatwienie dla komunikacji wewnętrznej. A jedynym warunkiem tego jest to, by szerokość dojścia była nie mniejsza niż 4,5 m.

W realiach przedmiotowej sprawy w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano drogi o szerokości 3-4 m oraz po obu stronach tych dróg tereny utwardzone o łącznej szerokości od 8 do 10 m (k. 85 projektu budowlanego). Takie rozwiązanie, wbrew stanowisku organów orzekających i Sądu pierwszej instancji, zasadniczo może spełniać wymóg z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem szerokość drogi wraz z dodatkowym terenem utwardzonym po obu stronach tej drogi pozwala na przyjęcie, że może spełniać wymóg szerokości 4,5 m. Jednakże rozważania powyższe nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sposób precyzyjny ocenić kwestii prawidłowości całego zagospodarowania terenu w tym zakresie, gdyż nie można właściwie ocenić szerokości zaplanowanych na tym terenie obiektów (w tym silosów paszowych), które niewątpliwie zawężają szerokość terenu utwardzonego. Tym samym raz jeszcze w ponownie przedstawionym projekcie kwestia ta winna być dokładnie zwymiarowana, co pozwoli organom na ocenę, czy dojście spełnia wymogi § 14. Zatem kwestia ta musi być przedmiotem szczegółowej analizy, w sytuacji przedstawienia nowego projektu w tej sprawie.

Natomiast na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że chów trzody chlewnej jest objęty zakresem zastosowania tego przepisu, chociaż - co należy zaznaczyć - nie ma to wpływu na wynik sprawy niniejszej. W motywach do tego zarzutu skarżący podniósł, że umknęło Sądowi, iż ww. art. 19 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego jednocześnie stanowi o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zdaniem skarżącego tylko działalność mieszcząca się w zbiorze działalności wymienionych w art. 5 pkt 1 ww. ustawy i jednocześnie dotycząca produktu pochodzenia zwierzęcego wymaga decyzji. Zaś z definicji zawartej w art. 5 pkt 2 tej ustawy wynika, że takim produktem jest mięso, ale nie żywe zwierzę. W konsekwencji chów zwierząt nie podpada pod wymóg art. 19 ust. 2 przedmiotowej ustawy.

Z treści art. 19 ust. 1 wynika, iż podmioty zamierzające prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zakładu są obowiązane: sporządzić projekt technologiczny zakładu i przesłać go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności (pkt 1), powiadomić pisemnie powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w pkt 1, o zakresie i wielkości produkcji oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w tym zakładzie (pkt 2). W przepisie tym jest zatem mowa o "produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego". Przepis art. 5 pkt 2 omawianej ustawy wskazuje, iż pod pojęciem "produktów pochodzenia zwierzęcego" należy rozumieć produkty pochodzenia zwierzęcego określone w rozporządzeniu nr 853/2004 w załączniku I w ust. 8.1; Zaś w tym ostatnim akcie wskazuje się, że "produkty pochodzenia zwierzęcego" oznaczają: żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew, żywe małże, żywe szkarłupnie, żywe osłonice i żywe ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi oraz inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu (załącznik I rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chów trzody chlewnej nie mieści się we ww. definicji, a zatem wymogi art. 19 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie dotyczą podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie chowu trzody chlewnej.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaszła podstawa do oddalenia wywiedzionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, mimo częściowego podzielenia w opisanym wyżej zakresie zarzutów skargi kasacyjnej. Generalnie jednak, czego nie można skutecznie kwestionować, Sąd pierwszej instancji zastosował właściwą konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie mogła doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie.

Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.