Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 89/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Ż., M. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. Ż., M. K. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 21 grudnia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 sierpnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [..], obr. [..].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 grudnia 1983 r., nr [..], Naczelnik Miasta, na podstawie art. 1, art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek A. orzekł o wywłaszczeniu pod budowę stacji paliw nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 3958 m2, stanowiącej własność B. K. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 1983 r. nr [..], sprostowano ww. decyzję, tj. sprostowano imię osoby wywłaszczonej wpisując prawidłowe – K. K. Zgodnie z pieczęcią umieszczoną na decyzja stała się ostateczna w dniu 2 marca 1984 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2020 r. J. Ż., M. K. oraz Z. K., tj. spadkobiercy wywłaszczonego, wnieśli o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono kopię decyzji z dnia 3 grudnia 1983 r., potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [..] z dnia 2 listopada 1995 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym K. K. oraz akt poświadczenia dziedziczenia, Rep. A [..] z dnia 29 października 2018 r., po zmarłej B. K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia ani zagospodarowana w żaden inny sposób.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr [..], Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którego art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw szczegółowo wymienionych w tym przepisie oraz przejętych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ponadto, organ wskazał, że w dniu 14 maja 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), która w art. 3 wprowadziła ustawowy termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, upływający w dniu 14 maja 2020 r.

Następnie, Starosta powołał się na art. 15zzr ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach w innych aktach prawnych dotyczący m.in. zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego. Zdaniem Starosty, w przypadku terminu określonego w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można mówić o spełnieniu aż 4 przesłanek zawartych w art. 15zzr ustawy o COVID-19, co oznacza, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był zawieszony. Na podstawie art. 46 pkt 18 ustawy ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) uchylono art. 15zzr i jednocześnie w art. 69 ust. 2 tej ustawy wprowadzono 7-dniowy termin, który musi upłynąć zanim zawieszone terminy rozpoczną swój bieg. Skoro ustawowy termin na złożenie wniosku upływał 14 maja 2020 r. oznacza to, że maksymalny termin zawieszenia postępowania wynosił 45 dni (jest to ilość dni pomiędzy dniem zawieszeniem biegu terminów w dniu 31 marca 2020 r., a dniem upływu terminu na składanie wniosków 14 maja 2020 r.), a na podstawie w/w ustawy terminy administracyjne zaczęły biec od dnia 24 maja 2020 r., to ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu był dzień 7 lipca 2020 r. W konsekwencji, wniosek spadkobierców osoby wywłaszczonej, który został nadany w placówce pocztowej w dniu 20 lipca 2020 r., został złożony po terminie wskazanym w ustawie, a zatem brak jest podstawy prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który stanowi negatywną przesłankę do zwrotu takiej nieruchomości.

W zażaleniu wnioskodawcy wskazali, że stan epidemiczny na terenie całego kraju został wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. i z tym dniem zawieszeniu uległ bieg terminów, który trwał do 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia trwał 62 dni, a więc termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien upłynąć w dniu 25 lipca 2020 r.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest art. 61a § 1 k.p.a., a konkretnie przesłanka innych uzasadnionych przyczyn. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust 3. Przy czym przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), zwanej dalej "nowelą", która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. W art. 2 ust. 1 ww. noweli wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie tej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie tej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. jak prawidłowo wskazał Starosta do 14 maja 2020 r. Skoro do wywłaszczenia doszło na mocy decyzji o wywłaszczeniu z dnia 3 grudnia 1983 r., która stała się ostateczna w dniu 2 marca 1984 r., to termin 20-letni, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął w dniu 2 marca 2004 r., czyli przed ww. nowelizacją. W związku z powyższym zastosowanie ma art. 2 ust. 1 noweli, co oznacza, że wniosek mógł być złożony w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, tj. do dnia 14 maja 2020 r.

Uwzględnić należało jednak przepisy szczególne związane z wystąpieniem epidemii, tj. ogłoszenie w dniu 7 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach winnych aktach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Z kolei w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach w innych aktach prawnych, tzw. "Tarcza antykryzysowa" (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która przewidywała w art. 15zzr ust. 1 zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego.

Wojewoda stwierdził, że analizowany w sprawie termin jest bez wątpienia terminem prawa administracyjnego. Wynika to z tego, że sama ustawa o gospodarce nieruchomościami jest aktem prawnym z zakresu prawa administracyjnego, jak również złożenie wniosku o zwrot nieruchomości inicjuje postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Żądanie zwrotu nieruchomości można przyporządkować do kilku kategorii wyrażonych w art. 15zrr ust. 1 ustawy o COVID-19 przyjmując szerokie rozumienie ich znaczenia. Wskazano, że złożenie przedmiotowego wniosku jest swoistym wnioskiem o udzielenie ochrony prawnej, w związku z czym stosować się do niego powinno art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19. Ponadto, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierza do ukształtowania praw poprzedniego właściciela (jego spadkobiercy) w ten sposób, że przez podjęcie tej czynności przywrócone ma być jego dotychczasowe prawo własności (art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID-19). Następnie, Wojewoda przypomniał, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi termin prawa materialnego, a nie procesowego (w przypadku biegu terminów procesowych co do zasady istnieje możliwość ich przywrócenia, w przeciwieństwie do przepisów prawa materialnego). Oznacza to, że brak podjęcia przez byłego właściciela nieruchomości (bądź jego spadkobierców) czynności zmierzających do odzyskania przysługującego mu prawa własności w terminach określonych w art. 2 ust. 1 noweli (oraz w "zwykłych" sytuacjach, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.) powoduje, że przedawnia się jego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19). Co więcej, przedmiotowy wniosek można również zaklasyfikować do kategorii wyrażonej w art. 15zzr ust. 1 pkt 4 ustawy o COVID-19, gdyż niezachowanie terminu wyrażonego w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co wiąże się z przedawnieniem tego roszczenia. Tym samym w przypadku terminu określonego w art. 2 ust. 1 noweli można mówić o spełnieniu aż 4 przesłanek zawartych w art. 15zzr ustawy o COVID-19, co oznacza, że bieg przedmiotowego terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był zawieszony na podstawie ww. przepisów.

Następnie w dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 ze zm.), w której mocą art. 46 pkt 20 uchylono m.in. art. 15zzr ustawy o COVID z jednoczesnym wprowadzeniem mocą art. 68 ust. 6 i 7 ustawy zmieniającej siedmiodniowego terminu, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone - biegną dalej. Mając zatem na uwadze to, że ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. (art. 76 tej ustawy), ustanie przyczyny powodującej wstrzymanie rozpoczęcia, jak i zawieszenia biegu terminów procesowych nastąpiło w dniu 23 maja 2020 r. Reasumując, w warunkach standardowych termin na złożenie wniosku o zwrot na podstawie u.g.n. upłynąłby dnia 14 maja 2020 r. Wejście w życie ustawy o COVID-19 wstrzymało z dniem 31 marca 2020 r. bieg terminów wprowadzając art. 15 zzr. Natomiast wejście w życie nowelizacji ustawy oCOVID-19, która uchyliła art. 15zrr przedmiotowej ustawy spowodował, że nowy termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został wydłużony o 45 dni (za okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 14 maja 2020 r.) i upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. Wojewoda podkreślił, że na tą datę jako ostateczny termin złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, wskazał WSA w Białymstoku w nieprawomocnych jeszcze wyrokach z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 720/20 i II SA/Bk 721/20. Ponadto, wskazano na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 436/20 oraz postanowienie NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OZ 602/20.

Reasumując, Wojewoda uznał, że wnioski spadkobierców byłych właścicieli o zwrot działki nr [..] zostały złożone po dniu 7 lipca 2020 r., a więc po terminie wskazanym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 noweli oraz przepisami ustawy o COVID-19. Oznacza to, że roszczenia wnioskodawców o zwrot ww. działki wygasły, a więc niemożliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej zwrotu.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzr ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842) zwanej dalej ustawą o Covid-19 w związku z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.). poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, podczas gdy termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie minął, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin, o którym mowa w przepisach prawa materialnego liczonego na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy właściwe wyliczenie tego terminu przypada na 24 lipca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie mogą zgodzić się ze sposobem obliczenia terminu, na który powołują się organy. Wskazano bowiem, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, po nowelizacji z dnia 31 marca 2020 r., w art. 15zzr zawiesiła bieg terminów i wstrzymała otwarcie biegu terminów procesowych i sądowych "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID". Stan epidemiczny na terenie całego kraju został wprowadzony od dnia 14 marca 2020 r. Przepis ten bowiem mówi o zawieszeniu terminów w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, a nie w okresie 16 dni po wprowadzeniu tego stanu. Z tym też dniem - 14 marca - znacznie ograniczono dostęp do organów wymiaru sprawiedliwości oraz organów administracji. Faktyczne utrudnienia i ograniczenia prawa do sądu, takie jak uniemożliwienie stronom przeglądania akt, zamknięcie biur podawczych, czy skrócenie godzin funkcjonowania poczty, nastąpiły przed wejściem w życie nowelizacji ww. ustawy (31 marca 2020 r.), właśnie w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemiologicznego. Brak jest podstaw do uznania, że terminy uległy zawieszeniu w jakiś czas po wprowadzeniu stanu epidemicznego.

Skarżący wskazali, że również Starosta wydał komunikat dla mieszkańców o treści "Starostwo Powiatowe w trosce o bezpieczeństwo mieszkańców związane z rosnącym zagrożeniem epidemiologicznym (koronawirus), informuje, że od dnia 16 marca do 27 marca 2020 r. Starostwo Powiatowe zostaje zamknięte dla interesantów i pracuje w trybie wewnętrznym" prosząc, aby dzwonić do urzędu jedynie w sprawach najpilniejszych. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po ustaleniu terminu i uzyskaniu zgody naczelnika wydziału możliwa była wizyta w Starostwie. Na dowód załączono komunikat - wydruk ze strony [..] z dnia 13 marca 2020 r.

Skarżący wskazali, że k.p.a. nie zawiera przepisów regulujących bieg terminów w sytuacji zaprzestania pracy organów administracji w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych wydarzeń, więc zdaniem skarżących, należy odwołać się do przepisów k.p.c., który w art. 173 mówi, że postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej. Starosta co prawda nie zaprzestał całkowicie wykonywania czynności, ale od dnia 16 marca rygorystycznie ograniczył dostęp do urzędu. Strona zainteresowana uzyskaniem informacji, choćby na temat biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w pierwszej kolejności musiała dodzwonić się do urzędu, co w wielu sytuacjach było po prostu niemożliwe. Tak więc w Starostwie Powiatowym okres od 16 marca do 31 marca 2020 r. był czasem, kiedy strony nie mogły załatwić prawie żadnej sprawy, chyba że wykazały się niezwykłą determinacją w dzwonieniu do urzędu i umawianiu się na spotkanie z urzędnikiem, jeśli ten nie przebywał w tym okresie np. na kwarantannie. Był to więc okres, kiedy strona nie mogła korzystać z przysługujących jej uprawnień wynikających z k.p.a., a jednocześnie musiała ponosić negatywne konsekwencje upływu terminów i epidemii.

Przypomniano, że stan epidemii nie jest jedynie konstrukcją ustawową, ale realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi, tak więc zawieszenie biegu terminów dopiero po jakimś czasie od wystąpienia na terenie kraju epidemii i po wprowadzeniu stanu epidemicznego byłoby co najmniej nieracjonalne. W ocenie skarżących, przy interpretacji art. 15zzr ust. 1 ustawy o Covid-19, należy też wziąć pod uwagę, że ustawodawca reagował i nadal reaguje z pewnym opóźnieniem na dynamicznie zmieniającą się, a w zasadzie pogarszającą się, sytuację epidemiczną w kraju, dlatego zawiesił bieg terminów "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID" a nie z dniem wejścia w życie ustawy, lub z określonym vacatio legis, co w zasadzie było potwierdzeniem zaprzestania działalności przez organy administracji, a w szczególności zaprzestania obsługi interesantów. W ten sposób – podając zdarzenie tj. wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, a nie określonej daty związanej z nowelizacją ustawy o Covid-19 – ustawodawca wskazał na zamiar naprawienia niedopatrzenia związanego z niezawieszeniem albo wstrzymaniem biegu terminów w ustawie o Covid-19 przed nowelizacją. Zawieszenie lub wstrzymanie biegu terminów było bowiem sprawą naglącą z uwagi na faktyczne utrudnienie pracy organów, brak wstępu do urzędu, czy też przebywanie na kwarantannie pracowników organu.

Reasumując, zdaniem skarżących, przyjęcie odmiennej interpretacji, że zawieszenie biegu terminów administracyjnych nastąpiło dopiero ponad 2 tygodnie po zaprzestaniu pracy przez organy administracji nie ma żadnego prawnego ani racjonalnego uzasadnienia. Skoro stan epidemiczny na terenie całego kraju został wprowadzony w dniu 14 marca i z tym też dniem uległ zawieszeniu bieg terminów, który trwał do 24 maja, to okres zawieszenia trwał więc 62 dni (od 14 marca do 24 maja), a więc termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien upłynąć w dniu 25 lipca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Celem tej kontroli jest zbadanie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 sierpnia 2020 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., stanowiącej działkę nr [..], nie narusza prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przy uwzględnieniu art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), zwanej dalej ustawą zmieniającą oraz przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej specustawą koronawirusową.

Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Ustawodawca w art. 61a k.p.a. wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażenia "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18 (dostępne na stronie https://orzeczneia.nsa.gov.pl), rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazał, że: "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.".

Z ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy, potwierdzonych dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy, wynika, że decyzją z dnia 3 grudnia 1983 r., która stała się ostateczna w dniu 2 marca 1984 r., poprzednik prawny skarżących został wywłaszczony z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położonej w R. pod budowę stacji paliw.

Do sytuacji następców prawnych wywłaszczonego K. K. niewątpliwie zastosowanie miała dyspozycja art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Natomiast kwestia do kwestii wygasania uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w przepisach art. 136 ust. 3 u.g.n., zastosowanie ma także nowy, obowiązujący od 14 maja 2019 r., przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Co do zasady zatem, jeśli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.

Jednakże mocą art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., dokonano modyfikacji zasady wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 (u.g.n. – przyp. sądu), upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że upływ terminu 20 lat od dnia ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej z dnia 3 grudnia 1983 r., tj. od dnia 2 marca 1984 r., nastąpił w dniu 2 marca 2004 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wobec tego w stosunku do skarżących wnioskodawców zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy zmieniającej umożliwiająca złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do dnia 14 maja 2020 r.

Z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać jednak przepis art. 15 zzr ust. 1 specustawy koronawirusowej, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), którego mocą zadecydowano, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Wskazane w art. 15zzr ust. 1 specustawy koronawirusowej terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. uległy zatem zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r., a nie jak twierdzą skarżący od dnia 14 marca 2020 r. Stanowisko skarżących zostało oparte na pojawiającym się w orzecznictwie poglądzie, zgodnie z którym przepisy ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (np. postanowienie NSA: z dnia 14 października 2020 r., II GSK 905/20; z dnia 13 października 2020 r., II OZ 762/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela powyższego stanowiska kierując się wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie przeciwnym, opierającym się na stwierdzeniu, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 (tak NSA w postanowieniach z dnia 13 października 2020 r., I OZ 602/20, z dnia 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów prawa materialnego zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020r., poz. 875). Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r,. a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego.

W konsekwencji, wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzr specustawy koronawirusowej miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, wraz z przywołanym orzecznictwem i pozycjami doktryny).

W związku z powyższym stwierdzić należało, że zawieszenie dla skarżących biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Zatem upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r., jak prawidłowo przyjęły w sprawie organy administracji obu instancji.

W świetle powyższego, wniosek skarżących z dnia 17 lipca 2020 r. (nadany w placówce pocztowej 20 lipca 2020 r.) o zwrot wywłaszczonej działki nr [..] nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie. Sąd nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu upływu terminu realizacji tego roszczenia, którego materialnoprawny charakter nie był w sprawie kwestionowany. Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r., zmieniająca m.in. art. 136 ust. 7 u.g.n., weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że do momentu zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego, tj. do dnia 31 marca 2020 r., uprawnieni mieli niczym niezakłóconą możliwość realizacji swoich uprawnień i zasięgnięcia w urzędach informacji szczegółowych w tym zakresie. Przy tym istotne jest, że w okresie czasowego zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego, możliwe było skuteczne wniesienie do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w art. 15 zzr ust. 5 specustawy koronawirusowej przyjęto, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie