Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 236 b, art. 236 d
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję [...] Inspektora Ochrony Środowiska z [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej I. G. kwotę 1617 ( jeden tysiąc sześćset siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I.G., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 (znak: [...]) i wymierzył A. karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2009 r. sprawozdania finansowego zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2008 r. w wysokości 10 000 zł.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji wynika, że Miasto i Gmina P. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do Kanału [...] oczyszczonych ścieków komunalnych oraz eksploatację miejskiej oczyszczalni ścieków w P. W dniu [...] grudnia 2003 r. zawarło umowę z przedsiębiorstwem A. na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 1 i 2 umowy Gmina oddała skarżącej do eksploatacji komunalne środki trwałe (obiekty), zaś ona zobowiązała się użytkować przekazane obiekty zgodnie z ich przeznaczeniem i zasadami prawidłowej eksploatacji oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym. Skarżąca zobowiązała się również do świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i wstąpiła w prawa wynikające z umów zawartych między Gminą a odbiorcami ścieków (§ 3 ust. 1 i § 4 ust. 2 umowy).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak: [...]), [....] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 236 d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wymierzył Miastu i Gminie P. administracyjną karę pieniężną za nieprzekazanie - do dnia 31 marca 2008 r. - sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2008 r. z oczyszczalni ścieków w P., w wysokości 10 000 zł.

Miasto i Gmina P. wniosło odwołanie od tej decyzji. Podniosło, że oczyszczalnia ścieków została przekazana do eksploatacji I.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. i to ten podmiot powinien złożyć wymagane prawem sprawozdanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że I.G. jest podmiotem prowadzącym instalację (w rozumieniu przepisu art. 236 d ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), albowiem ona (a nie Gmina) jest podmiotem uprawnionym - na podstawie określonego tytułu prawnego (umowy z dnia 18 grudnia 2003 r.) - do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska.

Orzekając ponownie w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) wymierzył I.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2008 r. sprawozdania zawierającego dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu zanieczyszczeń za rok 2008 r. w wysokości 10 000 zł.

Organ podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 31 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez podmiot prowadzący instalację należy rozumieć podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacji w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Przez eksploatację instalacji należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy - jej użytkowanie oraz utrzymanie w sprawności, natomiast przez pojecie "tytuł prawny" należy rozumieć prawo własności, użytkowania wieczystego, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo inny stosunek zobowiązaniowy.

Zdaniem organu pierwszej instancji Miasto i Gmina P. w zakresie objętym decyzją nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Na podstawie umowy zawartej miedzy Gminą a skarżącą z dnia [...] grudnia 2003 r. przekazała bowiem temu podmiotowi instalację i urządzenia (oczyszczalnię ścieków w P.) i to właśnie ten podmiot, w rozumieniu przytoczonych przepisów, eksploatuje oczyszczalnię, albowiem jest uprawniony na podstawie tytułu prawnego (umowy z dnia [...] grudnia 2003 r.) do władania oczyszczalnią w celu jej eksploatacji, a także jest jej użytkowaniem.

Od tej decyzji I.G. odwołała się pismem z dnia [...]kwietnia 2011 r. kwestionując zawarte w niej rozstrzygnięcie i wnosząc o uchylenie decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa. W odwołaniu strona nie zgodziła się przede wszystkim z argumentami [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w kwestii uznania jej za podmiot prowadzący instalację (w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy - Prawo ochrony środowiska) i w konsekwencji zakwestionowała nałożony nią obowiązek przedłożenia sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych do uwolnień i transferu zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu nr 166/2006. Strona podkreśliła, że umowa cywilnoprawna nie czyni z niej podmiotu prowadzącego instalację w rozumieniu art. 236 d ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77§ 1, art. 80 oraz 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył A. karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2009 r. sprawozdania finansowego zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2008 r. w wysokości 10 000 zł. Organ odwoławczy podzielił argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jednak w związku z błędne określonym terminem przedłożenia przez stronę sprawozdania w sentencji zaskarżonej decyzji (zamiast 31 marca 2009 r. wskazano 31 marca 2008r.) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Termin składania sprawozdań i sankcje za niezrealizowanie obowiązku zostały określone przepisami art. 236b ust. 1 i art. 236d ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 236b ust. 1. tej ustawy stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Natomiast art. 236d powołanej ustawy określił, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca prowadzi instalację (w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy - Prawo ochrony środowiska), bowiem użytkuje ją na podstawie umowy. Nadto zaznaczył, że zgodnie z definicją operatora zamieszczoną w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. (art. 2 pkt 6) jest nim każda osoba fizyczna lub prawna, która prowadzi lub kontroluje zakład lub, jeżeli przewiduje to ustawodawstwo krajowe, której zostały przekazane gospodarcze uprawnienia decyzyjne nad technicznym funkcjonowaniem instalacji. Organ podkreślił, że gospodarcze uprawnienia decyzyjne nad technicyzm funkcjonowaniem instalacji zostały przekazane firmie A. na mocy umowy z dnia [....] grudnia 2003 r.

W konkluzji rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 3 pkt 31 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez uznanie, że prowadzącym instalację jest skarżąca, podczas gdy prowadzącym instalację jest Miasto i Gmina P., niezastosowanie art. 3 pkt 42 a ustawy - Prawo ochrony środowiska i nie uznanie skarżącej za użytkownika urządzeń, błędną wykładnię art. 236 d ust. 1 w związku z art. 236 b ustawy - Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za składanie sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu 166/2006 do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska za rok 2008 r. jest skarżąca.

I.G. zarzuciła ponadto organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1971 ze zm.) polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (np. w kwestii rozbudowy oczyszczalni).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, na który z podmiotów - skarżącą czy Gminę P. powinna zostać nałożona administracyjna kara pieniężna za niedopełnienie obowiązku o którym mowa w art. 236 b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferu odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Jednocześnie przepis art. 236 b ust.1 a stanowi, ze w przypadku zlecania przez prowadzącego instalację, o którym mowa w ust. 1, usług związanych z eksploatacją instalacji innemu podmiotowi, w tym w zakresie świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu instalacji, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, usługobiorca przekazuje prowadzącemu instalację niezbędne informacje potrzebne do sporządzenia sprawozdania, o którym mowa w ust. 1.

W przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.( art. 236 d ust.1 ustawy).

Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia prawa materialnego przez organy wydające w niniejszej sprawie decyzje, się uzasadnione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska z naruszeniem art. 236 b ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2011 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wadliwie przyjął, że umowa cywilnoprawna zawarta między G. a skarżącą w dniu [...] grudnia 2003 r. miała znaczenie dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu nieprzedłużenia żądanego prawem sprawozdania. Zdaniem Sądu umowa zawarta miedzy Gminą P. a skarżącą nie ma znaczenia dla ustalenia, kto jest podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do przedłożenia sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Umowa ta jest tylko formą realizacji zadań własnych przez gminę. Umowa cywilnoprawna nie jest aktem nadrzędnym nad ustawą, co oznacza, ze Gmina zawierając taką umowę nie "zwolniła się" z ustawowych obowiązków z zakresu wykonywania zadań własnych. A zatem Gmina P., mimo zawartej umowy pozostała podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w przypadku naruszenia tych obowiązków - do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych.

W skardze zarzucono organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Treść tego zarzutu wskazuje, ze skarżąca stara się podważyć dokonaną przez organy wykładnię art. 236 b ustawy - Prawo ochrony środowiska. W istocie więc chodzi o tę samą kwestię przedstawioną w innej płaszczyźnie (procesowej).Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie budzą bowiem wątpliwości.

Z akt sprawy wynika, że Miasto i Gmina P. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do Kanału [...] oczyszczonych ścieków komunalnych oraz eksploatację miejskiej oczyszczalni ścieków w P. Następnie, w dniu [...] grudnia 2003 r. Gmina P. zawarła umowę z przedsiębiorstwem A. na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 1 i 2 umowy Gmina oddała firmie do eksploatacji komunalne środki trwałe (obiekty), zaś skarżąca zobowiązała się użytkować przekazane obiekty zgodnie z ich przeznaczeniem i zasadami prawidłowej eksploatacji oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym. Skarżąca zobowiązała się również do świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i wstąpiła w prawa wynikające z umów zawartych między Gminą a odbiorcami ścieków (§ 3 ust. 1 i § 4 ust. 2 umowy).

Jak już wyżej wspomniano, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 236 d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust.1 tej ustawy (przedłożenia sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń), wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, administracyjną karę pieniężną. Zgodnie z art. 275 ustawy Prawo ochrony środowiska do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. W myśl przepisu art. 3 pkt 20 tej ustawy podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

0. swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki.

Gmina jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Taką odrębną ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Ponieważ odprowadzanie ścieków z terenu gminy niewątpliwie stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej, Gmina P. w tym zakresie może być traktowana jako przedsiębiorca.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina w celu wykonywania zadań własnych, do których należy m. in. zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków może zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi.

W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, co nie oznacza, że ten inny podmiot wszedł tym sposobem w prawa i obowiązki wynikające z przepisu art. 236 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak słusznie wskazała skarżąca umowa między Gminą, a skarżącą jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy i nie może skutkować zwolnieniem Gminy zarówno z wykonywania zadań nałożonych ustawą, ale przede wszystkim obowiązków wynikających z ustawy - Prawo ochrony środowiska. Tym samym Gmina nadal pozostaje pomiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ponadto przepis art. 236b ust. 1a (dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.28.145) z dniem 1 stycznia 2011 r.) Zgodnie z tym przepisem w przypadku zlecania przez prowadzącego instalację usług związanych z eksploatacją instalacji innemu podmiotowi, w tym w zakresie świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu instalacji, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, usługobiorca przekazuje prowadzącemu instalację niezbędne informacje potrzebne do sporządzenia sprawozdania, o którym mowa w ust. 1.

Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, zw zm.).