Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1073/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 782/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 września 2015 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 782/15 oddalił skargę Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 września 2015 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalono, że na tym terenie działki nr ... we W. znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych. Ich usytuowanie w terenie oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli i opisano literami alfabetu. Obiekt oznaczony literą "I" posiada wymiary: 7,6 m x 6,0 m x 2,4 m. Ustalono, że wymieniony obiekt nie posiada fundamentów, ma charakter prowizoryczny i nietrwały. Został on wykonany w konstrukcji drewnianej, a jego ściany stanowią zużyte materiały drewnopochodne (pochodzące z odzysku) jak: płyty pilśniowe, kawałki desek, panele podłogowe, drzwi drewniane. Materiały tworzące ściany obiektu powiązano ze sobą w sposób nietrwały (prowizoryczny) i obłożono zużytymi dywanami oraz wykładzinami. Dach wykonano z elementów drewnianych, pokrytych (dywanami, wykładziną PCV, folią). Obiekt został wykonany z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i przepisami prawa budowlanego (warunkami technicznymi) w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania. Stwierdzono brak odpowiednich pomieszczeń sanitarnych. Stwierdzono brak odpowiedniej wysokości, jednolitej i trwałej przegrody budowlanej. Obiekt nie posiada instalacji wod.-kan., wyposażony jest w prowizoryczną instalację elektryczną, która nie spełnia wymagań technicznych. Ustalono, że w obiektach zlokalizowanych na działce nr ... zamieszkują Romowie pochodzenia rumuńskiego. Stwierdzono przy tym brak możliwości ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych z budową obiektów, a tym także obiektu "I" z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty. Ilość i skład tych osób ulega ciągłej zmianie. Nie ustalono również tożsamości tych osób wskazując, że w większości są to osoby niepełnoletnie.

Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla.

Organ pierwszej instancji pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy K. we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr ... z dnia 18 czerwca 2009 r. Działka nr ... znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego w § 25 części opisowej planu ustalano następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa".

Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr ... z dnia 28 maja 2015 r. nakazał Gminie W. rozbiórkę obiektu oznaczonego na załączniku graficznym literą "I".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja na działce nr ... obiektu mieszkalnego jest niedopuszczalna jako sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu. Ponieważ dodatkowo lokalizacja spornego obiektu narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem – organ pierwszej instancji uznał legalizację obiektu za niedopuszczalną. Odwołując się do treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, organ pierwszej instancji uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazał, że mimo podjętych prób, nie udało się ustalić inwestora robót związanych ze wzniesieniem spornego obiektu. Ustalono, że członkowie społeczności romskiej zamieszkujący prowizoryczne obiekty zlokalizowane na działce nr ... - nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie wynika z pisma Gminy W. z dnia 3 lipca 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W. zarzucając naruszenie art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu), rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego literą "I" w sytuacji, kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (zwany dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie WINB) decyzją z dnia 7 września 2015 r. nr ..., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytaczając treść art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego uznał za prawidłową dokonaną przez organ pierwszej instancji w niniejszym przypadku kwalifikację prawną objętego nakazem rozbiórki obiektu jako budowli. Obiekt ten nie jest budynkiem gdyż nie posiada on fundamentów. Wobec jego rozmiarów, przede wszystkim funkcji mieszkalnej, nie można go zaliczyć do obiektów małej architektury. Jednocześnie stanowi on całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami - jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, jest zadaszony i posiada instalację elektryczną oraz piec stałopalny. Prawidłowo przyjęto, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania na jego realizację zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Przytaczając treść art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego WINB stwierdził, że opisany obiekt narusza zarówno przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy techniczno-budowlane. Powołując się na treść planu miejscowego uznano, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczona na tym terenie. Obiekt został wykonany z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i przepisami Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Legalizacja tego obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych i nie ma możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Wskazując powody dla którego nakaz rozbiórki należało skierować do Gminy W. jako właściciela terenu WINB podniósł, że organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora, lecz nie przyniosły one rezultatu. Kolejność wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do dokonania na własny koszt czynności nakazanych nie jest przypadkowa. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nakaz rozbiórki należy w pierwszej kolejności skierować do inwestora, o ile dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, tj. ma możliwość legalnego wykonania rozbiórki, bez naruszania cudzego posiadania. Najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. żądając jej uchylenia. Skarżąca Gmina nie zgadzając się z przywołanym rozstrzygnięciem i przedstawioną argumentacją, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia art. 52 w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu) rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego literą "I" w sytuacji, gdy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych.

Organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Na potwierdzenie powołanego wyżej stanowiska Gmina wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. K. były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy. W sprawach tych zapadły wiążące wyroki. Wobec powyższego jest niezrozumiałym, dlaczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało oddalić w całości jako niezasadną. Sąd przytoczył treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, że z przepisów tych wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie organy ustaliły, że nie było w tej sprawie możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszym postępowaniu istota sporu sprowadza się do oceny, czy w takim przypadku nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do właściciela tej działki, tj. Gminy W., czy też takim obowiązkiem powinien zostać obciążony inwestor nielegalnych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji zauważył, że krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wynika z art. 52 Prawa budowlanego który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677 i 693). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako adresatów decyzji umożliwia organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby.

W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji podjął wystarczające czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia tego, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Czynności te nie przyniosły zamierzonego skutku, a osoby zamieszkujące na działce nr ... ciągle się zmieniają. Nawet zwracanie się do Wojewody D. (Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) z prośbą o przekazanie informacji o osobach zamieszkujących we W. przy ul. K. nie odniosły skutku.

Podjęte działania nie pozwoliły ustalić danych osób, które były związane z powstaniem spornych obiektów. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla.

Oczekiwanie przez Gminę, aby organ nadzoru budowlanego ustalił z imienia i nazwiska inwestora obiektu "I", w tym konkretnym przypadku było nie tylko bardzo utrudnione, ale także niecelowe. Podyktowane jest to nie tylko samą łatwością wznoszenia takich obiektów z uwagi na dostępność i taniość materiałów, z których zostały zbudowane, ale także ich charakterem jako obiektów przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania w nich cudzoziemskich przybyszów. Doświadczenie życiowe w takich przypadkach podpowiada, że w przypadku przybyłych z Rumunii członków społeczności romskiej trudno jest już ustalić ich aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu, a co dopiero jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem konkretnego obiektu budowlanego, który mógł być zbudowany, odbudowany, przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany w bardzo krótkim czasie, bo nawet w ciągu jednego dnia.

Zdaniem Sądu nie jest przy tym również możliwe, co zarzuca Gmina w odwołaniu i w skardze utożsamianie osób, względem których wydane zostały wyroki nakazujące opuszczenie, opróżnienie i wydanie Gminie gruntu, z pojęciem inwestora.

Gmina W. powinna liczyć się z tym, że nie zabezpieczając teren działki nr ... oraz nie reagując odpowiednio wcześniej na sygnały pochodzące od mieszkańców zamieszkujących w najbliższej okolicy o powstaniu koczowiska (o czym szeroko donosiły media lokalne), będzie musiała się liczyć z konsekwencjami własnych zaniechań. Dysponowanie własnością komunalną to nie tylko uprawnienia wynikające z prawa własności, ale również obowiązek związany z właściwym zabezpieczeniem tej własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że obowiązanym do rozbiórki obiektu mieszkalnego oznaczonego literą "I" o wymiarach 7,6 m x 6,0 m x 2,4 m usytuowanego w południowej części zgrupowanych obiektów objętych postępowaniem nakazu rozbiórki jest Gmina W. jako właściciel nieruchomości gruntowej, mimo braku ustalenia w decyzji organu drugiej instancji kto faktycznie ten obiekt mieszkalny zbudował i kto go zamieszkuje;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu, że obowiązek rozbiórki obiektu mieszkalnego należy do Gminy W. z tego powodu, że nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem i nie można ustalić jego miejsca pobytu lub zamieszkania;

b) art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wniosku skarżącej Gminy W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. opartego na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie ani nie rozstrzygnięcia w tym zakresie w zaskarżonym wyroku z dnia 10 lutego 2016 r.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie Gmina przedstawiła szereg argumentów, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Jest to podstawowy zarzut skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ww. ustawy.

Przepis ten wprost wskazuje podmioty zobowiązane do wykonania decyzji obejmującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, w której na inwestora nie można nałożyć obowiązku, decyzje należy skierować do właściciela (tak np. NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2622/15). Niewątpliwie jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a tym samym to ten podmiot winien również usunąć skutki owej samowoli.

Jeżeli jednak inwestor w dacie wydawania decyzji nie miał tytułu prawnego do terenu inwestycji, a ponadto nie jest znana osoba inwestora, to nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego należy skierować nie do inwestora, ale do właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przychyla się do poglądu zawartego w licznych orzeczeniach sądowych (np. w wyroku NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 867/14, opub. LEX nr 2094464; w wyroku NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 704/15, opub. w LEX nr 2232624; w wyroku NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2497/14, opub. w LEX nr 2083531) w których podkreśla się, że z art. 52 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną na inwestora w przypadku, gdy inwestor utracił tytuł prawny do obiektu. Wówczas nakaz ten nakłada się na właściciela nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał w tej sprawie, że organy administracyjne podejmowały czynności zmierzające do ustalenia inwestora obiektu budowlanego oznaczonego literą "I". Jak wynika z przytoczonego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji protokołu z oględzin z dnia 14 października 2014 r. nie udało się ustalić nazwisk osób lub osoby będącej inwestorem obiektu oznaczonego literą "I". Także w protokole z daty 20 maja 2013 r. organ pierwszej instancji nie był w stanie ustalić, kto mieszka w tym obiekcie.

Mając powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji przyjął za udowodnioną okoliczność braku możliwości ustalenia, kto wybudował obiekt "I" przyjmując jako dodatkowy argument i ten, że skład społeczności zamieszkującej obiekty znajdujące się na działce nr ... we W. przy ul. K. nie ma charakteru stałego i ma miejsce ciągła zmiana osób przebywających w tych prowizorycznych budowlach co dodatkowo utrudnia ustalenie sprawy samowoli budowlanej. Tym samym powyższe okoliczności w pełni uzasadniały nałożenie na właściciela nieruchomości i zarazem właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w przypadku, gdy inwestor w sposób niezgodny z prawem wybudował taki obiekt lub jego część. Postępowanie to może zakończyć się albo w ten sposób, że nastąpi legalizacja nielegalnie wybudowanego obiektu, albo też w przypadku braku możliwości jego legalizacji – zostanie wydany nakaz jego rozbiórki.

Sądowi znany jest pogląd dopuszczający w pewnych okolicznościach nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości. Taka sytuacja jest możliwa wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, opub. w LexPolonica nr 354876; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, opub. w LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, opub. w CBOSA; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, opub. w LEX nr 2248236; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 705/15, opub. w LEX nr 2290203; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w LEX nr 2315999).

Ten jednak wyjątek w tej sprawie nie zachodzi i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy wybudowano obiekt budowlany oznaczony literą "I" w 2011 r. i mimo, że Gmina Miasto W. powinna mieć wiedzę co do faktu budowy lub chociażby zajęcia terenu działki nr ... przy ul. K. we W. na wykonanie kilkunastu nielegalnie postawionych obiektów, to jednak nie przeciwstawiła się takiej budowie. Właściciela, który mając wiedzę o zajęciu na cele budowy jego nieruchomości i nie przeciwdziała takiemu zajęciu nie można traktować jako sprzeciwiającego się budowie.

Niezasadnie przy tym strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnie podnosi, że tytułem prawnym może być samo posiadanie lub zamieszkiwanie w danym obiekcie. Posiadanie jest stanem faktycznym, który stosownie do art. 344 K.c. korzysta z możliwości ochrony posiadania. Ochrona posiadania obejmuje ochronę samego faktu posiadania (tzw. ochrona posesoryjna) i nie stanowi ochrony petytoryjnej (ochrony prawa). Zamieszkanie zaś to przebywanie danej osoby w danej miejscowości w określonym miejscu (w budynku lub lokalu mieszkalnym) połączone z zamiarem danej osoby faktycznego przebywania w tym miejscu (art. 25 K.c.). Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie osoby zamieszkujące na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... przy ul. K. we W. nie mają odrębnych tytułów prawnych do samych obiektów wzniesionych na tej działce. Nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani też z żadnych okoliczności mogących sugerować np. założenie odrębnych ksiąg wieczystych dla nieruchomości posadowionych na działce nr .... Jak przy tym wynika z art. 46, art. 47 i art. 48 K.c. części składowe nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności nieruchomości, na których są one posadowione. W art. 48 K.c. (jak również w art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej).

Po drugie, w tej sprawie organy administracji nie ustaliły osoby inwestora, a warunkiem nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu jest ustalenie w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości kto był tym inwestorem. Skoro nawet oględziny działki nr ... i znajdujących się na niej obiektów, w tym oznaczonego literą "I" nie pozwoliły na ustalenie nazwisk osób (lub osoby) przebywającej lub zamieszkującej ten obiekt, to poszukiwanie inwestora celem nałożenia na niego obowiązku rozbiórki w okolicznościach tej sprawy byłoby działaniem zasadniczo jedynie przedłużającym sam przebieg postępowania.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 714/16, zgodnie z którym wobec niemożności ustalenia podmiotu będącego inwestorem nielegalnego budynku i zarazem ustalenia kto jest właścicielem terenu inwestycji, adresatem nakazu rozbiórki może być tylko podmiot będący aktualnym właścicielem nieruchomości.

Pogląd przyjęty w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje także potwierdzenie w doktrynie. W komentarzu do Prawa budowlanego (A. Gliniecki, komentarz do art. 52, tezy nr 4 i 5, [w:] A. Gliniecki, A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016) wyrażono stanowisko, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W sytuacji, gdy nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby, to obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy sprowadzającą się do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości z powodu braku możliwości jednoznacznego ustalenia faktycznego inwestora oraz miejsca jego zamieszkania lub pobytu – jest niezasadny. Sama konstrukcja tak sformułowanego zarzutu jest nieprawidłowa. Strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który to przepis uzasadniałby stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mających istotnych wpływ na wynik sprawy, ale tylko art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis określa, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji. Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie. W szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zawarty w skardze samodzielny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może doprowadzić do przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli uzasadnienia wyroku pod względem trafności zawartej argumentacji w samym uzasadnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opub. w ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 16/17, opub. w LEX nr 2409291). W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zawarła w skardze żadnego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c P.p.s.a., a to oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastępować strony i uzupełniać skargi kasacyjnej.

Także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonywania zaskarżonej decyzji (zarzut naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 166 P.p.s.a.) nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął wniosku w przedmiocie wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dopiero Naczelny Sąd Administracyjny wniosek w tym zakresie rozstrzygnął postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r., jednakże to naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.