Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1006/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza na rzecz K. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 10,-zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 43 i art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późno zm.) i § 1 pkt 6 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołań: T. i K. K. oraz G. i J. K. od decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] wydanej przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Architektury z upoważnienia Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. i K. K. podnieśli, iż brak jest podstaw do ustalenia możliwości dojazdu do garażu z działki nr [...] , ponieważ działka ta (stanowiąca własność Gminy [...] ) nie może być dodatkowo obciążona dojazdem, bowiem utrudni to dojazd do nieruchomości stanowiącej własność T. i K K., który to dojazd urządzony jest przez tę działkę. Wskazali również, iż nie zostali zapoznani ze stanowiskiem Gminy [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2002 r. w którym dopuszczono możliwość wykonania bramy wjazdowej (przesuwanej lub otwieranej na działkę nr [...]), a w przypadku usytuowania bramy otwieranej przewidziano konieczność usytuowania garażu w odległości umożliwiającej jej otwarcie.

Odwołujący się G. i J. K. wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej "zmiany stanu istniejącego na bliżej nieokreślone ustalenia obowiązujące" podając, iż decyzja zawiera tabelę o niezrozumiałej treści. Głównym motywem odwołania było przyznanie T. i K. Krupom praw strony w postępowaniu administracyjnym, co w ocenie odwołujących doprowadziło po raz kolejny do złamania prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyjątki określone zostały w ust. 2 art. 39 tej ustawy). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to pierwsza z decyzji wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego. Analiza pozostałych zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że cel tej decyzji został ograniczony do rozstrzygnięcia o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia na określonym terenie, przy czym podstawą do ustalenia tej kwestii jest przeznaczenie obszaru zagospodarowania terenu określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 40 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wskazano, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przewidział dla organu dwie możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w oparciu o art. 43 właściwy organ: ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego - jeżeli jest ono zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzja pozytywna), bądź odmawia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu (decyzja negatywna).

Uwzględniając powyższe uregulowania Kolegium stwierdziło, że pierwszoplanową i najistotniejszą czynnością w sprawie było zbadanie przeznaczenia wnioskowanego terenu, wynikającego z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obowiązujący na zasadzie art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenu oznaczonego jako działka nr [...] przewiduje: zabudowę zagrodową i jednorodzinną oraz uprawy rolne (stan istniejący) oraz zabudowę mieszkaniową mieszaną, zagrodową i nierolniczą (ustalenia obowiązujące). Oceniono w związku z tym, że lokalizacja garażu blaszaka jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] , bowiem stanowić będzie uzupełnienie dla znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu T. i K. K. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji miał podstawy do ustalenia w zaskarżonej decyzji, iż dojazd do garażu może odbywać się z działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] . Dodatkowo w decyzji tej wskazano, iż konstrukcja bramy wjazdowej winna uniemożliwiać otwieranie jej na wewnątrz w kierunku działki nr [...] . Z akt sprawy wynika bowiem, ze działka nr [...] stanowi własność Gminy. Gmina w oparciu o przysługujące jej uprawnienia może zezwolić na korzystanie ze swojej własności nie tylko T. i K. K, lecz również innym osobom tj. w tym wypadku G. i J. K..

Podniesiono, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji nie stoją w sprzeczności z wcześniej wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla T. i K. K., gdzie przewidywano dojazd do obiektów znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...] z działki nr [...] . W szczególności w decyzjach tych nie ma zastrzeżenia, iż z działki nr [...] mogą korzystać jedynie T. i K. K..

Dodatkowo wskazano, że pogląd o dostępności działki nr [...] wyrażony został także w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., gdzie stwierdzono, iż z drogi tej może korzystać każdy, gdyż jest ona własnością Gminy. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a ograniczenie w możliwości dojazdu z działki nr [...] stałoby w sprzeczności z wydaną wcześniej decyzją Wojewody [...] .

Kolegium podniosło, że nie jest zasadny zarzut braku określenia wnioskodawcy, bowiem z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ działał na wniosek G. i J. K. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wcześniej rozpoczętej budowy garażu, zauważono, iż sprawa ta należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , do którego należy ewentualnie zwrócić się ze stosowanym podaniem. Organ odwoławczy uznał także, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji sporządzony został na nieaktualnej mapie, bowiem porównanie mapy stanowiącej załącznik graficzny z innymi mapami znajdującymi się w aktach sprawy wskazuje, iż zarówno oznaczenia działek jak i odległości nie uległy zmianie. Podkreślenia również wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie, nie może być badana kwestia faktycznych utrudnień w poruszaniu się po działce nr [...] , które, jak podnoszą strony, mają miejsce ze strony J. i G. K.. Zastawianie, czy też blokowanie dojazdu winno być zgłoszone odpowiednim władzom, które zajmują się kontrolowaniem poprawności ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutów G. i J. K. organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na fakt, że działka nr [...] stanowi dojazd do nieruchomości T. i K K. oraz uwzględniając szerokość tej drogi, tj. ok. 5 metrów, zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, iż osobom tym przysługują prawa strony w toczącym się postępowaniu. Pokreślono przy tym, że uznanie T. i K. K. za strony niniejszego postępowania nie oznacza automatycznie, iż G. i J. K. winni być stronami we wszystkich postępowaniach dotyczących T. i K. K.. Istnienie lub brak interesu prawnego, co jest przesłanką uznania lub odmowy uznania za stronę postępowania (art. 28 k.p.a.), powinno być bowiem badane w każdej odrębnie rozpoznawanej sprawie. W tym wypadku K. i T. K. przysługują prawa strony z tego względu, iż jako jeden z warunków zaskarżonej decyzji określono dopuszczalność wjazdu i wyjazdu z garażu na działkę nr [...] , która z kolei stanowi jedyną drogę dojazdową do ich nieruchomości.

Kolegium zauważyło także, że tabela zamieszczona w zaskarżonej decyzji stanowi odpowiednik części tekstowej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i określa zarówno to, jaki jest stan istniejący, jak i jakie są obowiązujące ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych ustaleń wynika, iż teren na którym znajduje się działka nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, zagrodową i nierolniczą. Powyższe ustalenia obowiązują na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986r. i nic nie wskazuje, aby były kiedykolwiek zmieniane.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podnosi, że w dniu [...] lipca 1988 roku decyzją nr [...] udzielono mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na dz. [...] i ustalono dojazd z działki [...] będącej jedynym dojazdem do jego posesji. Działka skarżącego nie może być obsługiwana bezpośrednio z ulicy [...] , ponieważ w wyniku podziału geodezyjnego (składnica geodezyjna w Starostwie Powiatowym w [...] - operat z dnia [...] Listopad 1984 rok nr [...] ) została wyznaczona w narożu działki [...] . Sytuacje tę w terenie obrazuje szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego działek [...] , [...] z dnia [...] września 1983 r., w którym określono przeznaczenie działki [...] . W 1988 roku skarżący nabył prawo do swobodnego i bezkolizyjnego dojazdu na własną posesję. Stan ten jak twierdził Urząd Gminy w [...] został potwierdzony faktem że działka [...] ma określony w prawomocnej decyzji z dnia [...] września 1986 r. wydanej w sprawie budowy budynku mieszkalnego bez garażu sposób obsługi komunikacyjnej. Potwierdzono w ten sposób że działka [...] stanowi tylko dojazd do działki [...]nie mającej możliwości obsługi z ulicy [...] , jak wszyscy pozostali właściciele działek przylegających do ulicy.

Skarżący podaje, że w dniu [...] grudnia 1999 r. Urząd Gminy w [...] wydał decyzje dla właścicieli działki [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu określając dojazd do niego i działki [...] . Od tej decyzji skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które wydało w dniu [...] marca 2000 r. decyzję uchylającą decyzje burmistrza Gminy w [...] z [...] grudnia 1999 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu m.in. nakazano gminie sprawdzenie założeń komunikacyjnych przewidzianych i wcześniej ustalonych dla działki nr. [...] i [...] oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu zgodnie z wcześnie ustalonymi sposobami dojazdów do wyżej wymienionych działek. Na decyzję tę wnioskodawcy złożyli skargę do NSA w Krakowie, który dnia 8 maja 2002 r, sygn. akt: II SA/Kr 798/00 skargę oddalił.

W dniu [...] listopada 2002 r. Urząd Gminy w [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu na działce nr [...]. W dniu [...] grudnia 2002 r. skarżący skierował pismo do Urzędu Gminy w [...] , w którym protestował przeciwko ustaleniu dojazdu z działki gminnej [...] , z której ma jedyny dojazd do swoich nieruchomości, a sposób obsługi komunikacyjnej dla działki [...] został już ustalony wcześniej z ulicy [...] mającej odpowiednie parametry techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Skarżący podnosi, że Burmistrz Gminy w dniu [...] grudnia 2002 r. wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu, całkowicie przemilczając argumenty skarżącego i dowody w zakresie obsługi komunikacyjnej dz. Nr. [...]. W ocenie skarżącego złamano tym samym wszelkie zasady związane z poszanowaniem jego praw wcześniej nabytych, zasady współżycia społecznego oraz stworzono nadzwyczajne udogodnienia inwestorom kosztem praw rodziny skarżącego do godnego i bezpiecznego życia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2003 r. skarżący odwołał się od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Gminy w [...], całkowicie - w ocenie skarżącego - przemilczając jego argumenty i dowody. W uzasadnieniu powołano się na decyzję Wojewody [...], która jest zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie i - w ocenie skarżącego - nie ma nic wspólnego z dojazdem z działki [...] .

Skarżący stoi na stanowisku, że tak przeprowadzone postępowania administracyjne wskazuje, że poszanowanie prawa nie ma nic wspólnego z ochroną jego interesów jako strony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 1988 r. T. i K. K. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] w [...] . Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił K. K pozwolenia na budowę ogrodzenia trwałego działki nr [...] . Z decyzji tych nie wynika jednakże w żaden sposób, iż dają one prawo do wyłącznego korzystania z działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową jedynie T. i K. K.. Rozstrzygnięcia takie byłyby niezgodne z prawem, bowiem działka nr [...] stanowi własność Gminy [...] i przyznanie prawa do wyłącznego korzystania z tej działki przez T. i K. K. stanowiłoby ograniczenie własności Gminy. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia nie są uprawnione organy administracji udzielające pozwolenia na budowę.

Wskazano również, iż z pisma z dnia [...] grudnia 2002 r. wynika, że Gmina [...] wyraziła zgodę na usytuowanie garażu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] w takim miejscu, iż wyjazd i wjazd do tego garażu odbywał się będzie z działki nr [...] . Tym samym Gmina [...] zezwoliła G. i J. K. na korzystanie z tej drogi.

Uprawnienie do zajęcia takiego stanowiska wynika z faktu, że Gminie przysługuje prawo własności do tej działki i w ramach tego prawa Gmina może zezwolić na korzystanie ze swojej własności nie tylko T. i K. K. lecz również innym osobom, tj. G. i J. K..

Podniesiono także, że działka nr [...] ma szerokość około 5m, a tym samym możliwym jest korzystanie z tej działki nawet przez dwóch uczestników ruchu drogowego jednocześnie, a w piśmie z dnia [...] grudnia 2002 r. wskazano, że konstrukcja bramy wjazdowej powinna uniemożliwiać otwieranie jej na zewnątrz w kierunku działki nr [...] . Tym samym wyjazd z garażu zlokalizowanego na działce nr [...] nie powinien powodować utrudnień w korzystaniu z drogi dojazdowej przez T. i K. K..

W sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] zapadł wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 8 maja 2002 r, sygn. akt: II SA/Kr 798/00 oddalający skargę G. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] o ustaleniu - na wniosek G. i J. K. -warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] , i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że projektowana przez inwestora zabudowa działki jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi K. K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] wydaną przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Architektury z upoważnienia Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] . Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 798/00 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyraził wiążącą ocenę prawną o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowanej przez inwestora zabudowie działki. Wyrok ten dotyczył tej samej sprawy administracyjnej, która została zakończona zaskarżoną decyzją, tj. sprawy z wniosku J. K. z dnia 13 grudnia 1999 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] , a zapadł w wyniku zaskarżenia kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] . Wskazać należy, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obecnie analogiczną regulację zawiera art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja, której legalność kontrolował sąd w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 798/00 zapadły w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...]z dnia [...] grudnia 1986 r.

Zasadnie również organy obydwu instancji uznały, iż przymiot strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ma właściciel działki nr [...] . Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Biorąc pod uwagę planowane skierowanie wyjazdu z garażu na działkę nr [...] w [...] , a zwłaszcza szerokość tej działki i jej charakter jako drogi dojazdowej do działki nr [...] , zasadne jest twierdzenie, że interesu prawnego osób mających tytuł prawny do działki nr [...] dotyczyło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednak na zweryfikowanie poprawności ustaleń organów administracji w kwestii osób mających tytuł prawny do działki nr [...] , albowiem brakuje w aktach wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla tej właśnie działki. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, póz. 163 ze zm.) podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasadniczym uchybieniem organów obydwu instancji jest niewyjaśnienie kwestii, czy wskazywane przez wnioskodawców zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] w chwili podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało już zrealizowane. Organy administracji zbagatelizowały twierdzenia T. i K. K. zawarte w piśmie z dnia 16 stycznia 2003 r., że budowa przedmiotowego garażu została już rozpoczęta, jak i ustalenia Wojewody [...] wynikające z decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...] , na mocy której m.in. utrzymano w mocy pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] . Wyjaśnienie kwestii, czy w chwili podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określone przez inwestorów zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane, jest zasadnicze z punktu widzenia przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodności z prawem, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96, publ. OSS 1998 r., nr 4, póz. 108). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu załatwiająca tego rodzaju sprawę administracyjną, a zatem rozstrzygająca w kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem i ustalająca warunki realizacji tego zamierzenia na określonym terenie wskazanym przez wnioskodawcę jako obszar przyszłego zagospodarowania, mogła być zatem wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. W sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne na skutek jego realizacji przestało być zamierzeniem, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanego już zamierzenia stawało się bezprzedmiotowe.

W świetle analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego można stwierdzić, że przyjmuje się w nim, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zabudowy i zagospodarowania terenu i że w związku z tym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji może nastąpić jedynie przed podjęciem działań, dla których obowiązujące przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 6 września 1996 r., SA/Po 159/96 (publ.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 162) NSA stwierdził, że "...decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy człon w procesie przygotowania inwestycji. Roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach prawa) co oznacza, że takie pozwolenie może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót (art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 89, póz. 414). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - poprzedzającej i warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt b Prawa budowlanego) - jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu budowlanego w całości, czy też części". W orzecznictwie sądowym wskazuje się wprost, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r, IV SA 2297/00, LEX nr 81728).

Również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnym aktem prawnym, a jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie o zgodności zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu. Do określonego terenu odnosi się ona o tyle tylko, że - podobnie jak każdy akt administracyjny - charakteryzuje się tzw. podwójną konkretnością. Skoro zamierzenie zainteresowanego określone w jego wniosku musi być skonkretyzowane co do miejsca (art. 41 ust. 2 pkt 1), to i rozstrzygnięcie o niesprzeczności zamierzenia nie może pozostawać bez związku z konkretnym miejscem. Omawiana decyzja nie odnosi się natomiast do samego terenu. Od jej wydania do momentu uzyskania pozwolenia na budowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego nie jest ona aktem rzeczowym, lecz o charakterze osobistym (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 167)

Jako zasadę należy zatem traktować stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy.

Na organach administracji w niniejszej sprawie ciążył zatem obowiązek zweryfikowania wynikających z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy informacji o zrealizowaniu planowanego przez inwestorów zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] . Konieczne było także ustalenie w przypadku stwierdzenia budowy garażu na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] , czy inwestycja ta jest tożsama z inwestycją określoną we wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt istnienia garażu na działce nr [...] nie czyniłby postępowania w sprawie bezprzedmiotowym, gdyby okazało się, że zamierzenie wskazane we wniosku inwestorów dotyczy budowy w przyszłości innego obiektu garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], Gdy chodzi bowiem o postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu, dla tego samego wnioskodawcy i na podstawie tego samego stanu prawnego (w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) elementem stanu faktycznego rozstrzygającym o przedmiocie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zamierzenie wnioskodawcy co do zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak zamierzenia inwestycyjnego spowodowany np. tym, że zostało ono już zrealizowane przesądza o braku sprawy administracyjnej, a tym samym o bezprzedmiotowości postępowania. Z kolei zmiana zamierzenia oznacza zmianę stanu faktycznego, a to oznacza w konsekwencji zaistnienie nowej sprawy wymagającej rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji.

Należy podkreślić, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego determinuje konieczność jego umorzenia. Wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną w sytuacji, gdy sprawa ta nie istnieje ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Dlatego też brak wyjaśnienia przez organy administracji, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przed ustaleniem dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzestanie przez organ odwoławczy wyłącznie na stwierdzeniu, iż sprawa wcześniej rozpoczętej budowy garażu należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ugruntowuje w przekonaniu, że postępowanie wyjaśniające w wyżej wskazanym zakresie nie zostało przeprowadzone. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji naruszyły zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasygnalizować należy, że decyzja organu pierwszej instancji, która została zaakceptowana przez organ odwoławczy, w ogóle nie zawiera wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności dotyczących istnienia przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady ogólne art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, mimo że nie można uznać za zasadną - na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - argumentacji przytaczanej przez skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia zaskarżoną decyzją jego praw wcześniej nabytych poprzez ustalenie warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej dz. Nr. [...] . Należy zasygnalizować, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy -wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Wskazywane przez skarżącego w skardze i w toku postępowania administracyjnego argumenty nie mogą odnieść skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r, znak: [...] wydaną przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Architektury z upoważnienia Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu o konstrukcji metalowej typu - "blaszak" na działce nr [...] położonej przy ul. [...]w [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).