Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3718/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: ART 31 KPA
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji L. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Fundacji L. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO" albo "Kolegium"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Fundacji L. z siedzibą w W. (dalej "skarżącej" albo "Fundacji") sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...], składającej się maksymalnie z 14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, utrzymało własne postanowienie w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2015 r. przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia 10 marca 2015 r. skarżąca wniosła do SKO, jako organu wyższego stopnia nad Burmistrzem Miasta i Gminy [...] (dalej "Burmistrzem") o wszczęcie na podstawie art.31 § 1 w związku z art.157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej także "k.p.a.", postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2013 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...], składającej się maksymalnie z 14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej odpowiednio "decyzji Burmistrza" albo "decyzji środowiskowej" oraz "planowane przedsięwzięcie").

2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. SKO, działając na zasadzie art. 61 a § 1 w zw. z art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że cele statutowe Fundacji L. uzasadniają udział tej organizacji w postępowaniu, co wypełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 K.p.a. Jednakże nie została spełniona druga konieczna przesłanka, bowiem Fundacja nie wykazała interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Kolegium poza zarzutami prawnymi wobec decyzji, Fundacja nie uprawdopodobniła, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia celów postępowania nieważnościowego. Fundacja nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym na prawach strony, nie posiada też takiego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego.

3. Pismem z dnia 30 lipca 2015 r. skarżąca wniosła do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Organizacja wskazała, że przepis art. 31 § 1 K.p.a. uprawnia ją do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym także wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem Fundacji w pkt 2 i 3 wniosku o stwierdzenie nieważności zawarta została argumentacja przemawiająca za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, w szczególności z uwagi na istnienie interesu społecznego. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych argumentów. Tymczasem Fundacja jednoznacznie wskazała, że chodzi o konkretnie chroniony interes społeczny w obronie którego organizacja ta występuje, czyli zdrowie ludzi i ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem hałasem generowanym przez przemysłowe elektrownie wiatrowe. Zdrowie ludzkie jest chronione konstytucyjnie na mocy art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Fundacja złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w celu ochrony zdrowia mieszkańców gminy [...], a poprzez wskazanie licznych publikacji naukowych na temat szkodliwości elektrowni wiatrowych w dużym stopniu uprawdopodobniła, że istnieje zagrożenie dla zdrowia mieszkańców płynące z planowanej inwestycji.

III. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. SKO rozpatrzyło ponownie sprawę zakończoną postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, a także dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oznacza to, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, bowiem dopuszczenie do postępowania organizacji społecznej stanowi wyjątek od reguły udziału w postępowaniu jedynie stron (tak: wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2161/10, opubl. CBOSA).

2. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że Fundacja spełnia pierwszą przesłankę wskazaną w cytowanym art. 31 § 1 K.p.a., bowiem jej cele statutowe uzasadniają udział tej organizacji w postępowaniu środowiskowym. Fundacja L. z siedzibą w W. jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...]. Z odpisu z KRS wynika, że celami statutowymi tej organizacji są m.in.: zapobieganie dewastacji i wprowadzaniu niekorzystnych zmian w środowisku naturalnym oraz ochrona środowiska naturalnego, dziedzictwa przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski i Europy, działania na rzecz zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego, wspieranie rozwoju energetyki odnawialnej, a także działania propagujące w zakresie oszczędności i wzrosty efektywności energetycznej, a także wspieranie lokalnych społeczności działających na rzecz ochrony środowiska, krajobrazu oraz dziedzictwa przyrodniczego i kulturalnego. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że statutowe cele Fundacji pozostają w związku z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Fundacja ta jest nadto organizacją społeczną, której dotyczy przepis art. 31 K.p.a. Wprawdzie we wcześniejszym orzecznictwie prezentowany był pogląd, że fundacja nie jest organizacją społeczną (tak: postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92, ONSA 1993, z. 3, poz. 75). Jednak w aktualnym stanie prawnym status fundacji jako organizacji społecznej został przesądzony uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05, opubl. CBOSA.

3. Koniecznym w tej sytuacji stało się ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiła druga ze wskazanych w art.31 § 1 k.p.a. przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia wskazanego we wniosku postępowania, tj. czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. W myśl orzecznictwa sądowego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., w świetle której organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Wprawdzie pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, to jednak jasne jest, że w każdej sytuacji powołania się na interes społeczny należy dokonać jego indywidualizacji. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego należy do organu administracji, a zadaniem organizacji społecznej jest wykazanie zasadności jej żądania, ponieważ udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, opubl. CBOSA). W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, publ. CBOSA). Na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyroki NSA: z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1339/09; z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11; z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 218/11; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 501/13).

4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Fundacja w żaden sposób nie wykazała, że interes społeczny uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]:

4.1. Fundacja nie była stroną postępowania zwykłego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa farmy elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] składającej się maksymalnie z 14 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu do 28 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, decyzja jest ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Fundacja próbuje zatem zainicjować wszczęcie postępowania, którym nie są zainteresowane same strony. Dlatego też w ocenie Kolegium wnioskująca o unieważnienie takiej decyzji organizacja społeczna powinna tym bardziej wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

4.2. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż zdaniem Fundacji spełnienie przesłanki interesu społecznego zostało wskazane w pkt 2 i 3 wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Fundacja wyjaśniła tam, że zwrócili się do niej mieszkańcy gminy [...], którzy zastrzegli swoją anonimowość, zaniepokojeni perspektywą mieszkania w bezpośrednim sąsiedztwie przemysłowej farmy wiatrowej. W ocenie Fundacji inwestycja ta będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie mieszkańców gminy [...]. Zdaniem tej organizacji budowa przemysłowych farm wiatrowych nie leży w interesie społecznym, gdyż farmy te nie są źródłem "zielonej energii", zanieczyszczają środowisko hałasem, który jest szkodliwy dla zdrowia ludzi. Ponadto przemysłowa energetyka wiatrowa nie tworzy nowych miejsc pracy tam, gdzie powstają wiatraki, a jedynie w krajach produkujących turbiny wiatrowe, technologia produkcji energii elektrycznej z wiatru jest nieefektywna, nieopłacalna, wymaga dotacji z budżetu państwa. Przemysłowe farmy wiatrowe dewastują krajobraz i powodują podwyższenie śmiertelności awifauny. Najwyższa Izba Kontroli wykazał zaś, że inwestycje tego rodzaju generują silne konflikty społeczne i są korupcjogenne. Fundacja podkreśliła, że niezbędna jest ustawowa regulacja zasad lokalizacji przemysłowych farm wiatrowych poprzez ustalenie minimalnej odległości wiatraków od terenów zamieszkałych przez ludzi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja jeszcze raz podkreśliła, że występuje w obronie zdrowia ludzi, które jest dobrem chronionym konstytucyjnie, a także ochrony środowiska przed hałasem generowanym przez przemysłowe farmy wiatrowe. Na poparcie swojego stanowiska o szkodliwości tych inwestycji przedłożyła własne tłumaczenie streszczenia wyników badań naukowych Stevena Coopera, przeprowadzonych na farmie wiatrowej Cape Bridgewater w Australii.

4.3. W ocenie Kolegium brak jest w niniejszej sprawie wskazania interesu społecznego, określonego konkretnie i indywidualnie w odniesieniu do przedmiotu decyzji, której unieważnienia domaga się Fundacja, przy uwzględnieniu realiów i uwarunkowań tej inwestycji. Uzasadniając istnienie interesu społecznego Fundacja przedstawiła swoje negatywne stanowisko w odniesieniu do energetyki wiatrowej w ogóle, jednak nie odniosła się w żadnym zakresie konkretnie do inwestycji, której dotyczy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Organizacja powinna zaś wykazać, co predestynuje ją do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć bowiem powiązanie między przedmiotem danej sprawy a wskazanym przez organizację interesem społecznym.

4.4. Fundacja nie wskazała w czym upatruje niemożliwości realizowania inwestycji, polegającej na budowie tej konkretnej elektrowni wiatrowej, zlokalizowanej na ściśle określonym terenie. Zastrzeżenia jakie ma do zasadności inwestowania w energię wiatrową nie uzasadniają istnienia po stronie fundacji interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. Samo bowiem powoływanie się na ogólnikowe negatywne oceny tego typu inwestycji jest niewystarczające, zwłaszcza, gdy dąży się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która stała się ostateczna.

4.5. Niewystarczające jest również powoływania się na wyniki badań naukowych, które dotyczą zupełnie innego przedsięwzięcia. Okoliczności te nie dają bowiem podstaw do wywiedzenia interesu społecznego uzasadniającego domaganie się unieważnienia decyzji organu I instancji.

4.6. W ocenie Kolegium tak ogólnikowo sformułowany wniosek, w istocie nie odnoszący się do tej konkretnej inwestycji, nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez Fundację przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że organizacja ta wykazała istnienie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Przytoczone we wniosku podstawy odnoszące się w całości do energetyki wiatrowej jako takiej, nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącą organizację miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Burmistrza. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy organizacja społeczna nie może w ocenie Kolegium skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 K.p.a.

IV. Pismem z dnia 11 listopada 2015 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i utrzymania w mocy postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż utrzymanie w mocy zaskarżonego nie było właściwe, albowiem skarżąca Fundacja wykazała po swojej stronie istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.31 k.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że za wszczęciem na wiosek skarżącej postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie przemawia interes społeczny. Z uwagi na fakt, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oba orzeczenia SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem orzekania przez SKO w niniejszej sprawie było przesądzenie, czy zaszły ustawowe przesłanki, określone w art.31 § 1 k.p.a., do wszczęcia na wniosek skarżącej, przedłożony w piśmie z dnia 10 marca 2015 r. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanej w piśmie decyzji środowiskowej. Orzekając w tym przedmiocie dwukrotnie SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została tylko jedna z dwóch wskazanym wyżej przesłanek (które w myśl art.31 § 1 k.p.a. muszą wystąpić łącznie), tj. wprawdzie wszczęcie żądanego postępowania administracyjnego byłoby uzasadnione celami statutowymi skarżącej Fundacji, niemniej nie została spełniona przesłanka przemawiania za takim wszczęciem interesu społecznego. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdziwszy niespełnienie się w sprawie wszystkich warunków formalnych, koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, SKO odmówiło wszczęcia żądanego postępowania. Stanowisko to należy uznać za przedwczesne, albowiem wyjaśnienie przez SKO, czy za wszczęciem na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. przemawia interes społeczny, nastąpiło w sposób niedostatecznie wyczerpujący.

2. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art.31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

3. Stwierdzić należy, że wprawdzie art.31 § 1 k.p.a. przewiduje konieczność spełnienia się tych samych warunków formalnych (tj. warunku zgodności przedmiotu sprawy z celami statutowymi organizacji społecznej oraz warunku występowania interesu społecznego) w odniesieniu do dwóch różnych, mogących funkcjonować całkowicie odrębnie żądań organizacji społecznej (tj. żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby), to uzasadnionym jest wywodzenie istnienia pewnych różnic co do treści warunku występowania interesu społecznego w odniesieniu do wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (chodzi tu o przemawianie interesu społecznego za wszczęciem postępowania administracyjnego) oraz w odniesieniu do żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (chodzi tu przemawianie interesu społecznego za uczestnictwem organizacji społecznej na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym). Różnicę tę należy odnotować, aczkolwiek bez wątpienia w obu wskazanych wyżej przypadkach zastosowanie znajdzie ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu. W wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 520/13, publ. LEX, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: "To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy.". Stanowisko to należy w pełni zaaprobować.

4. W świetle przywołanego wcześniej brzmienia art.31 § 1 i § 2 k.p.a. konstrukcja prawna instytucji wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby przedstawia się w ten sposób, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu (gwoli ścisłości stwierdzić należy, że użycie w art.31 § 2 k.p.a. sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione" mogłoby sugerować, że w paragrafie tym ustanowiono trzeci, obok dwóch wymienionych w § 1, warunków wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, w postaci pozytywnego wyniku badania przez organ merytorycznej zasadności żądania, niemniej przyjąć należy, że sformułowanie to odnosi się raczej do stwierdzenia przez organ spełniania się warunków, o których mowa w § 1). W związku z niezawarciem w przywołanym przepisie jakichkolwiek ograniczeń co do charakteru postępowania administracyjnego, które może być wszczęte we wskazanym wyżej trybie, uznać należy, że tryb ten może znaleźć zastosowanie również do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, tj. w szczególności do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, regulowanego art.156 i nast. k.p.a.

Poza sporem pozostaje to, o czym była już mowa wcześniej, że na organizacji społecznej, żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie uregulowanym w art.31 k.p.a. ciąży obowiązek wykazania interesu społecznego w tym, aby objęte żądaniem postępowanie zostało wszczęte, a pozytywne rozpatrzenie przez organ wniosku organizacji musi być poprzedzone wnikliwą weryfikacją twierdzeń wnioskodawcy. Oczywistą jest bowiem potrzeba zapobieżenia ewentualnym nadużyciom przedmiotowej instytucji procesowej, stanowiącej niewątpliwy wyłom w zasadzie powiązania legitymacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie administracyjnej, z posiadaniem w tej sprawie przez podmiot wnioskujący własnego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a.

Wprawdzie brak w systemie prawa legalnej definicji interesu społecznego stanowi pewne utrudnienie w precyzyjnej identyfikacji kryteriów, w oparciu o które ustalanie występowania takiego interesu – w kontekście art.31 k.p.a. - winno następować, niemniej przyjąć należy, że przesłanką wstępnie przemawiającą za istnieniem interesu społecznego we wszczęciu w trybie art.31 k.p.a. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że przedmiot rozstrzygnięcia tej decyzji wpływa wprost lub potencjalnie na prawa lub obowiązki szerokiego kręgu osób (innych niż podmiot, na wniosek którego decyzja ta została wydana). Niewątpliwie do tego rodzaju decyzji administracyjnych, wpływających na sytuację wielu podmiotów, należy co do zasady zaliczać decyzje ustalające środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegających na budowie farmy wiatrowej.

Stanowczo podkreślić należy, że sam fakt wniesienia przez organizację społeczną, w trybie przewidzianym w art.31 k.p.a., podania o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji, nie przesądza o automatycznym powstaniu po stronie organu – adresata wniosku obowiązku wszczęcia żądanego postępowania. Pełny zakres badania przez organ ewentualnego występowania interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzorczego musi bowiem objąć także wstępną analizę zarzutów podniesionych we wniosku organizacji społecznej przeciwko kwestionowanej decyzji administracyjnej. Analiza ta winna mieć na celu ustalenie, czy charakter podniesionych zarzutów jest na tyle istotny (z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), przekonujący i co najistotniejsze odnoszący się do uprawnionych interesów szerokiego kręgu osób, że uzasadnia konieczność wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wskazanej we wniosku (w związku z wysokim prawdopodobieństwem obarczenia kwestionowanej decyzji którąś z kwalifikowanych wad prawnych).

5. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że SKO nie dokonało prawidłowej analizy treści wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego w kontekście tego, czy treść ta uprawdopodabnia obciążenie decyzji środowiskowej kwalifikowanymi wadami prawnymi, mogącymi negatywnie skutkować na sytuację szeregu innych podmiotów, aniżeli adresat tej decyzji, a w konsekwencji, czy wniosek ten uprawdopodabnia wystąpienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzorczego w celu wyeliminowania części lub całości przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Zdecydowanie nie można zgodzić się z oceną SKO, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżąca fundacja ograniczyła się wyłącznie do generalnej i abstrakcyjnej krytyki celowości budowy farm wiatrowych, albowiem poza tego rodzaju argumentacją, którą istotnie powołano we wniosku (wraz z przytoczeniem obszernej literatury), skarżąca podniosła szereg szczegółowych zarzutów, skierowanych bezpośrednio przeciwko kwestionowanej decyzji środowiskowej (str.5 – 14 wniosku), wywodząc wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. z kwalifikowaną wadą prawną, przewidzianą w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie organu, co stanowi przeszkodę do uznania, że kwestia ewentualnego przemawiania interesu społecznego za wszczęciem przez SKO, na zasadach określonych w art.31 k.p.a., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji środowiskowej, została należycie wyjaśniona.

Zaznaczyć należy przy tym wyraźnie, że przeprowadzenie przez SKO postulowanej wstępnej analizy meritum wniosku na etapie oceny wystąpienia przesłanek do wszczęcia postępowania nadzorczego nie będzie stanowiło niedopuszczalnego połączenia etapu oceny formalnych przesłanek wszczęcia postępowania nadzorczego oraz etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy ważności decyzji środowiskowej. Wprawdzie w oczywisty sposób ostateczne rozstrzygnięcie, czy dana decyzja administracyjna jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., następuje dopiero w decyzji nadzorczej, wydanej w następstwie wszczęcia postępowania nadzorczego, niemniej wstępne ustalenie przez organ nadzorczy prawdopodobieństwa wystąpienia takich wad musi poprzedzać zarówno wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.), jak i wszczęcie takiego postępowania na zasadzie art.31 k.p.a. (a zatem w efekcie, zgodnie z art.31 § 2 k.p.a. również z urzędu). Przeprowadzenie tego rodzaju oceny jest natomiast oczywiście zbędne wyłącznie w przypadku wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek strony. Złożenie stosownego wniosku przez podmiot legitymujący się w danej sprawie administracyjnej interesem prawnym w rozumieniu art.28 k.p.a. obliguje bowiem organ do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego bez względu na charakter zarzutów podniesionych we wniosku.

6. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie SKO oraz postanowienie utrzymane nim mocy wydano z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.31 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, stosując się do zaleceń sformułowanych powyżej. Stwierdzenie przez organ, że zarzuty wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji środowiskowej nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja ta istotnie obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, pociągającymi za sobą negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na sytuację szeregu podmiotów innych aniżeli adresat tej decyzji, będzie obligowało organ do odmowy wszczęcia żądanego przez skarżącą postępowania nadzorczego. Stwierdzenie natomiast, że zarzuty wniosku dają podstawy do wywodzenia tego rodzaju skutków, będzie obligowało SKO do wszczęcia postępowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art.135 art. W związku z 119 pkt 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.