Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 43/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na akt Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi WS (skarżącego) jest akt Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 7 października 2016 r. Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie numeru porządkowego dla budynku zlokalizowanego na działce nr 3399/2, położonej przy ul. [...], oznaczonego kolorem czerwonym na dołączonej do wniosku kopii mapy.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] zawiadomił Powiat [...], że dla nieruchomości będącej własnością tego podmiotu, położonej w [...], oznaczonej nr ewidencyjnym 3399/2, ustalono "dla wejścia głównego od ul. [...]" numer porządkowy "ul. [...]". Organ wskazał, że numer został nadany zgodnie z numeracją porządkową nieruchomości. Ponadto w ww. zawiadomieniu organ wskazał, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 47a ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r.

W dniu 31 października 2016 r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z wskazanego wydaniem aktu ustalającego numer porządkowy budynku (nazwanego przez skarżącego "czynnością" polegającą na nadaniu nowego numeru porządkowego dla nieruchomości)

Następnie wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 20 grudnia 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Jako przedmiot skargi skarżący wskazał "czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., w wyniku której ustalono nowy, dodatkowy numer porządkowy (ul. [...]) dla nieruchomości będącej własnością Powiatu [...], położonej w [...], działka o numerze ewidencyjnym 3399/2, oznaczonej dotychczas jako ul. [...], ujętą w zawiadomieniu z dnia [...] października 2016 r. nr [...]".

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie:

1. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 9 stycznia 2012 r. ("rozporządzenie" lub "rozporządzenie z Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r."), poprzez ustalenie nowego numeru porządkowego nieruchomości, która od 1988 r. posiada już numer porządkowy i nie jest nowo wybudowanym budynkiem, który nie był przedmiotem prognozy wyrażonej w ewidencji;

2. § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie nowego numeru porządkowego nieruchomości w sytuacji, gdy nie zaszła konieczność aktualizacji, uzupełnienia czy zmiany danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów;

3. § 5 ust. 7 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, podczas gdy w stanie faktycznym jest on położony przy ul. [...], a nie przy ul. [...];

4. § 5 ust. 5 rozporządzenia, poprzez uznanie istniejącego budynku położnego przy ul. [...] za budynek nowy w rozumieniu wskazanego przepisu, który nie był przedmiotem prognozy wyrażonej w ewidencji.

Skarżący podał, że będąc właścicielem działek sąsiadujących z działką 3399/2 jest jednocześnie właścicielem nieruchomości – działki nr 3409 – obciążonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz przedmiotowej nieruchomości. Działka 3399/2 położona jest przy ul. [...], nie ma natomiast bezpośredniego kontaktu i dojazdu do tej działki od ul. [...], z wyłączeniem wskazanej wyżej służebności. Skarżący podniósł, że zamierza podjąć starania celem zmiany treści służebności wpisanej do księgi wieczystej działki 3409. Działania organu, powzięte z naruszeniem prawa skutkowały zmianą adresu budynków położonych na działce 3399/2 z "[...]" na "[...]". Nadanie nieruchomości numeru [...] sugeruje jednoznacznie jej położenie przy ul. [...], co w ocenie skarżącego jest sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym, a jednocześnie narusza przepisy wynikające z cyt. rozporządzenia. W takim stanie rzeczy działania podejmowane przez skarżącego celem zmiany treści służebności mogą zostać uznane, w wyniku niezgodnej z prawem czynności organu, za niekorzystające z ochrony prawnej, wobec ich sprzeczności ze stanem prawnym wytworzonym sztucznie przez organ, co w ocenie skarżącego jednoznacznie narusza jego interes. Skarżący wskazał przykładowo, że sąd cywilny może odmówić zmiany treści służebności powołując się na jej oznaczenie w ewidencji nieruchomości i w ten sposób bezprawne działanie organu zostanie prawnie usankcjonowane.

Skarżący podniósł, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta [...] oddziałuje zatem na prawo własności działki skarżącego nr 3409, jak również na uprawnienia wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego związane ze zniesieniem lub ograniczeniem służebności ustanowionej na tej działce, poprzez kreowanie stanu prawnego mającego sugerować, że działka nr 3399/2 jest położona bezpośrednio przy ul. [...]. W rezultacie zastosowanie nowych oznaczeń adresowych wynikających ze zaskarżonej czynności może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

W ocenie skarżącego w opisywanej sprawie nie może ulegać wątpliwości, że niezgodne z prawem oznaczenie nieruchomości oddziałuje na prawo własności działki skarżącego obciążonej służebnością, kreującą stan, który może uniemożliwić zmianę jej zakresu.

Skarżący podał, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczania nieruchomości w oparciu o m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07).

Zdaniem skarżącego skarżona czynność podjęta została z naruszeniem prawa. Aby organ mógł dokonać czynności w postaci ustalenia nowego, dodatkowego numeru porządkowego [...] od strony ul. [...]) "dla wejścia głównego od ul. [...]", dla nieruchomości będącej własnością Powiatu [...], położonej w [...], numer ewidencyjny 3399/2, oznaczonej dotychczas jako budynek mieszczący się pod adresem "ul. [...]", musi istnieć przepis prawa, który by taką możliwość przewidywał. Skarżący podniósł, że nie chodzi tu jedynie o przepisy proceduralne, ale przede wszystkim, o regulacje prawa materialnego. W opisywanej sprawie brak jest natomiast przepisów, które by pozwalały na dokonanie takiej czynności.

Skarżący podał, że zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Organ nie ma jednak w tym względzie dowolności, a winien kierować się zasadami nadawania numerów porządkowych budynków określonym w rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k., ustala się w procesie zakładania ewidencji budynków, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany. Skarżący podał, że w opisywanej sprawie Burmistrz nie zakładał ewidencji budynków przy ul. [...]. Ponadto nie zaszła żadna przesłanka aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany ewidencji. W świetle powyższego, Burmistrz nie mógł nadać nowego numeru ewidencyjnego spornemu budynkowi (niejako "obok" numeru już nadanego). Budynek ten istnieje wszak od wielu lat, a numer porządkowy został mu nadany w 1988 r., jak sam przyznaje Burmistrz Miasta [...] w piśmie z [...] maja 2016 r. nr [...], kierowanym do skarżącego.

Skarżący wskazał również, że żadna z wynikających z § 9 ust. 1 rozporządzenia przesłanek aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany nie została spełniona.

Skarżący podał, że sporny budynek przez okres ponad 25 lat mieścił się pod adresem ul. [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, nowo wybudowanemu budynkowi, który nie był przedmiotem prognozy wyrażonej w ewidencji, nadaje się numer porządkowy złożony z liczby (L), zgodnej z liczbą numeru porządkowego sąsiedniego budynku objętego ewidencją, oraz z pierwszej niewykorzystanej litery alfabetu łacińskiego (LA, LB, LC ... LX), z zachowaniem przyjętych dla danej ulicy lub miejscowości ogólnych zasad numeracji oraz z uwzględnieniem granic nieruchomości. Sporny budynek nie jest budynkiem nowo wybudowanym, a zatem zdaniem skarżącego przepis ten nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a stosując go organ w oczywisty sposób naruszył prawo.

Strona skarżąca wskazała, że w myśl § 5 ust. 7 rozporządzenia, w przypadku budynków, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic albo gdy budynek położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, budynkom tym może być nadawanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do budynku. Stan faktyczny nie może budzić żadnych wątpliwości. Budynek przy ul. [...] nie jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...]. Od ulicy tej jest wszak oddzielony budynkiem Sądu Rejonowego w [...], który jest położony na innej działce. A zatem brak jest, w ocenie skarżącego, podstaw do zastosowania powołanego przepisu i nadania budynkowi nr [...] przy ul. [...]. Nadto zdaniem skarżącego powołany przepis może być stosowany wyłącznie w procesie zakładania ewidencji budynków, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany. Tymczasem w opisywanej sprawie nie zachodzi żadną z tych sytuacji, a zatem zastosowanie przez organ § 5 ust. 7 rozporządzenia i z tego punktu widzenia nie jest dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie.

Organ wskazał, że w dniu 7 października 2016 r. Powiat [...] złożył wniosek z dnia 6 października 2016 r. o ustalenie numeru porządkowego wraz z załącznikiem mapą i uzasadnieniem, dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3399/2, będącej własnością Powiatu [...]. Organ podał, że na działce tej usytuowany jest budynek, w którym funkcjonuje Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy prowadzony przez [...] Stowarzyszenie "[...]". Budynek ma bezpośredni dostęp od ulicy [...], a poprzez służebność prawa przejazdu i przechodu przez parcelę 363/4 oraz prawo służebności okien i widoku oraz służebność gruntową okien i widoku na parceli 363/7 na rzecz pgr 364/1 i 364/2 (według KW NR [...] wraz z mapą synchronizacyjną z dnia 18 sierpnia 2014 r.) do ulicy [...]. Nieruchomość jako działka nr 3399/2 do daty złożenia wniosku o ustalenie numeru porządkowego posiadała numer porządkowy "5" ustalony względem ul. [...].

Organ podał, że Powiat [...] w swoim wniosku wskazał, iż faktyczne wejście i dojazd do budynku istnieje i wykorzystywane są od ul. [...]. Natomiast od ul. [...] brak jest możliwości wejścia i dojazdu z uwagi na usytuowanie budynku bezpośrednio przy ulicy (jezdni). W konsekwencji zdaniem organu została spełniona dyspozycja § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Administracji Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, zgodnie z którą: "W przypadku budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic albo gdy budynek położony przy jednej ulicy posiada więcej m jedno wejście główne, budynkom tym może być nadawanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do budynku".

Burmistrz Miasta [...] podniósł, że wobec powyższego pismem z dnia 7 października 2016 r. ustalono właścicielowi działki nr 3399/2 numer porządkowy nieruchomości od ul. [...]. W ocenie organu czynność materialno-techniczna, jaką jest nadanie numeru porządkowego nieruchomości o nr ewidencyjnym 3399/2 nie wpływa na wykonywanie uprawnień właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr 3409, będącej własnością skarżącego. Ustalenie numeru porządkowego nie ma zdaniem organu żadnego związku z oceną stanu faktycznego i prawnego, związanego z ustaleniem przesłanek warunkujących ustanowienie służebności obciążającej nieruchomości skarżącego.

Organ podał, że w dokumentacji będącej w dyspozycji organu związane z ewidencją numeracji porządkowej nieruchomości dla ul. [...] i ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości dla ul. [...] wynika, że w trakcie tworzenia ewidencji, obiekt dawnego Schroniska dla Nieletnich – Ministerstwa Sprawiedliwości (aktualnie Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy prowadzony przez [...] Stowarzyszenie "[...]", MOW) posiadał numer od ul. [...] i od ulicy [...]". Numer [...] od strony ulicy [...] był również przypisany do budynku Sądu Rejonowego w [...]. Dlatego też mając na uwadze wyłączenie Schroniska dla Nieletnich spod przyporządkowania do Ministerstwa Sprawiedliwości, w ocenie organu niezbędnym było dokonanie aktualizacji numeracji poprzez ustalenie nowego numeru temu obiektowi, w związku z dokonanym podziałem nieruchomości – działka nr 3399. Obiekt dawnego Schroniska dla Nieletnich zlokalizowany jest więc na działce nr 3399/2 i jest odrębnym budynkiem, mającym tak jak Sąd Rejonowy w [...], dostęp do ulicy [...] poprzez służebność drogi koniecznej przez działkę nr 3409 do działki nr 3399/2.

Końcowo organ podał, że skarżący jako właściciel działki nr 3409 "nie był uczestnikiem (stroną) czynności materialno-technicznych" ustalenia numeru porządkowego dla nieruchomości będącej własnością Powiatu [...], która jest udostępniana [...] Stowarzyszeniu "[...]" na podstawie umowy dzierżawy w celu prowadzenia działalności Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego.

Zarządzeniem z dnia 3 lutego 2017 r. Sąd wezwał skarżącego do wykazania, że przed wniesieniem skargi wezwał skarżony organ do usunięcia naruszenia prawa z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W treści skargi jako datę powzięcia wiadomości o podjętej przez Burmistrza Miasta [...] czynności polegającej na ustaleniu nowego numeru porządkowego nieruchomości skarżący wskazał bowiem 24 października 2016 r. tj. datę przesłania wniosku o ustaleniu numeru porządkowego oraz zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego z dnia 7 października 2016 r. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika zaś, że w dniu 20 października 2016 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie dokumentacji "w związku z nadaniem numeru porządkowego: [...], co w ocenie Sądu sugerować mogło, że o zaskarżonej czynności skarżący powziął wiedzę przed dniem 24 października 2016 r.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2017 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 października 2016 r. zauważył na bramie budynku nową tablicę z oznaczeniem "ul. [...]". W tym samym dniu udał się osobiście do Urzędu Miasta w [...] w celu wyjaśnienia podstawy zamieszczenia nowego oznaczenia adresu. Skarżący podał, że w Urzędzie Miasta uzyskał ustną informację, że nadano nowy numer ewidencyjny dla przedmiotowego budynku, ale nie udostępniono mu żadnych dokumentów z tym związanych. W dniu 24 października 2016 r. Burmistrz Miasta [...] przedstawił skarżącemu kopię zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości z dnia 7 października 2016 r. Zdaniem skarżącego, dopiero w dniu 24 października 2016 r. dowiedział się zatem ostatecznie i w sposób pewny o dokonaniu czynności będącej przedmiotem skargi. Skarżący podniósł ponadto, że gdyby jednak przyjąć, iż uzyskał wiedzę o dokonaniu czynności 20 października 2016 r., to i tak nie uchybił 14-dniowemu terminowi z art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż w dniu 31 października 2016 r. wezwał na piśmie Burmistrza Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej polegający na ustaleniu numeru porządkowego budynku i dotyczący wynikających z przepisów prawa uprawnień uczestnika postępowania – jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) będącego właścicielem powyższego budynku został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisów art. 47a ust. 3, art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a, art. 47a ust. 5 p.g.k. w zw. z § 5, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Powyższe naruszenie miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego aktu, skutkując jego wadliwością.

W pierwszej kolejności należy dokonać właściwej kwalifikacji prawnej przedmiotu zaskarżenia w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek skarżący oraz organ zdają się uznawać zaskarżone działanie polegające na ustaleniu nowego numeru porządkowego budynku za "czynność" lub "czynność materialno-techniczną", to jednak nie stoi to na przeszkodzie dokonania przez Sąd działający z urzędu odmiennej kwalifikacji prawnej powyższego działania w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie zgodnie z zasadą falsa demonstratio processualis non nocet sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu zaskarżenia.

Uwzględniając, że zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.k. ustalenie numeru porządkowego budynku następuje z urzędu lub na wniosek przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta) i przebiera postać czynności administracyjnoprawnej, która staje się podstawą zawiadomień o tym ustaleniu określonych podmiotów (właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają) oraz czynności faktycznych polegających na umieszczeniu w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym (art. 47b ust. 1 p.g.k.), należy przyjąć, że działanie kompetencyjne organu w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem czynność administracyjnoprawna i sformalizowana, które staje się dopiero podstawą do dokonania dalszych czynności faktycznych (np. związanych z zamieszczeniem tabliczki z numerem porządkowym budynku). Nie jest to zatem czynność materialno-techniczna, gdyż ta z natury przybiera postać pewnych działań faktycznych, które wywołują w zasadzie nieodwracalne skutki prawne i faktyczne (np. zatrzymanie dowodu rejestracyjnego przez policjanta; wydanie dziennika budowy; zamieszczenie danych ewidencyjnych w rejestrze lub ewidencji). Dlatego nie ma możliwości uchylenia dokonanej już czynności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz można jednie stwierdzić jej bezskuteczność prawną (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w odniesieniu do aktów z zakresu administracji publicznej uchylenie ich mocy obowiązującej i skuteczności prawnej jest możliwe, gdyż akty te obowiązują jedynie do momentu ich wzruszenia (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

W drugiej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżonego organu co do braku legitymacji skargowej strony skarżącej. Zdaniem organu strona skarżąca jako właściciel działki nr 3409 obciążonej służebnością na rzecz działki nr 3399/2, na której posadowiony jest sporny budynek, któremu nadano nowy numer porządkowy, nie była "uczestnikiem postępowania" związanego z wydaniem zaskarżonego aktu. Z tego względu skarga – zdaniem strony przeciwnej – powinna zostać odrzucona.

Powyższy zarzut jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić krąg bezpośrednich adresatów zaskarżonego aktu od legitymacji do jego zaskarżenia na drodze sądowoadministracyjnej.

Niewątpliwie bezpośrednimi adresatami aktu ustalającego numer porządkowy budynku są zgodnie art. 47a ust. 5 p.g.k. podmiot wnioskujący o ustalenie numeru porządkowego dla danej nieruchomości (zwany "zainteresowanym") oraz właściciele tej nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tą nieruchomością władają. Warto jednak zauważyć, że ustawodawca nie wiąże legitymacji wnioskowej z samym prawem rzeczowym do danej nieruchomości, lecz posługuje się ogólną formułą "zainteresowania" w sprawie. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o ustalenie numeru porządkowego wykracza poza krąg właściciela danej nieruchomości oraz podmiotów uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków, które tą nieruchomością władają.

Powyższe ustalenia w zakresie bezpośrednich adresatów aktu ustalającego numer porządkowy nie mogą jednak być podstawą do przyjęcia, że podmiot, któremu nie doręczono zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego, jest pozbawiony legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd taki byłby sprzeczny z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest przede wszystkim każdy, kto "ma w tym interes prawny". Ta ogólna przesłanka legitymacyjna odnosi się także do podmiotów dotkniętych skutkami aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarżący jako właściciel nieruchomości (działka nr 3409) obciążonej służebnością gruntową na rzecz powiatu jako właściciela nieruchomości (działka nr 3399/2), na której posadowiony jest sporny budynek, dla którego ustalono numer porządkowy, wykazał w sposób wystarczający posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi na akt ustalający powyższy numer. Strona skarżąca wywodzi swoją legitymację z prawa własności nieruchomości, które jest obciążone ograniczonym prawem rzeczowym przysługującym właścicielowi nieruchomości względem którego wydano zaskarżony akt i którego zakres wykonywania jest związany również z administracyjnoprawnym ustaleniem wiążącego numeru porządkowego budynku (ustalenie numeru porządkowego od strony ul. [...] skutkuje usankcjonowaniem stanu, w którym wejście do spornego budynku odbywa się tylko od strony tej ulicy, a więc z wykorzystaniem istniejącego szlaku służebnego obciążającego nieruchomość skarżącego, a nie od strony ul. [...]), co również może wpłynąć na skuteczność dochodzenia cywilnoprawnych roszczeń związanych ze służebnością (np. w postępowaniu o zmianę treści lub zniesienie służebności). Interes prawny będący podstawa legitymacji skargowej jest oczywiście odrębną kategorią interesu administracyjnoprawnego i nie może być wprost utożsamiany z interesem prawnym na drodze administracyjnej, aczkolwiek niewątpliwie bazuje na tym ostatnim. Dlatego pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres w tych sprawach sądowoadministracyjnych, w których zaskarżony akt lub zaskarżona czynność (np. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) nie były poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którym występują strony (por. art. 33 § 2 p.p.s.a.).

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że skarżony organ wydając akt ustalający numer porządkowy budynku dokonał wadliwej wykładni i subsumpcji wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy w zakresie przepisów art. 47a ust. 3, art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a, art. 47a ust. 5 p.g.k. w zw. z § 5, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Wstępnie należy przypomnieć, że w stanie prawnym obwiązującym do dnia 6 czerwca 2010 r. numery porządkowe nadawano nieruchomościom. Z dniem 7 czerwca 2010 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, która znowelizowała w art. 23 przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. dodany rozdział 8a), przedmiotem numeracji porządkowej stały się budynki mieszkalne oraz inne budynki przeznaczone do stałego lub czasowego przebywania ludzi.

Pomimo jednak wprowadzonych zmian w zakresie ewidencji adresów ustawodawca nie uregulował bezpośrednio w przepisach przejściowych ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej zasad i trybu dostosowania istniejącej dotychczas numeracji porządkowej nieruchomości do zasady, że każdy budynek (także w ramach jednej nieruchomości gruntowej) powinien mieć odrębny numer porządkowy. Problem ten dotyczy przede wszystkim przypadków, gdy na jednej nieruchomości przed dniem 7 czerwca 2010 r. istniało wiele budynków, natomiast jedyny numer porządkowy został nadany tylko nieruchomości. W ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej jedynie w art. 34 postanowiono, że dotychczasowe tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości, niespełniające wymogów wynikających z art. 47b ust. 1 i 2 ustawy zmienionej w art. 23 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, zachowują ważność przez okres 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli umieszczony na nich numer porządkowy jest zgodny z ewidencją miejscowości, ulic i adresów.

W tej sytuacji – wobec braku przepisów przejściowych – należy sięgnąć do aktualnie obowiązujących zasad ustalania i zmiany numerów porządkowych budynków. Trzeba jednak podkreślić, że stosowanie nowych zasad ustalania numerów porządkowych względem budynków istniejących od kilkudziesięciu lat i funkcjonujących bez numeru porządkowego albo korzystających z numeru porządkowego nadanego nieruchomości gruntowej może prowadzić do rozwiązań dysfunkcjonalnych. W tym zakresie należy jednak stwierdzić, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie przedmiotowego porządku prawnego o regulacje intertemporalne, których właściwego ustanowienia zaniechał prawodawca.

Zgodnie obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. art. 47a ust. 4 pkt 5) lit. a) p.g.k. ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania.

Ponieważ jednak art. 47a p.g.k. nie zawiera określenia szczegółowych zasad ustalania i modyfikacji danych adresowych w zakresie numerów porządkowych budynków (w tym budynków już wybudowanych), ograniczając się jedynie do wskazania właściwości oraz zasadniczych elementów trybu działania organu (zob. art. 47a ust. 5-9 p.g.k.), dlatego konieczne jest sięgnięcie do wydanego na podstawie art. 47b ust. 5 p.g.k. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Przepis § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia stanowi, że numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) p.g.k. (numery porządkowe budynków) ustala się w procesie zakładania ewidencji miejscowości, ulic i adresów (zgodnie z treścią § 1 pkt 1 rozporządzenia), a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany. Jednocześnie trzeba podkreślić, że numer porządkowy budynku jest częścią danych adresowych budynku (§ 6 ust. 1 pkt 8), które same stanowią element składowy ewidencji miejscowości, ulic i adresów (§ 1 pkt 1).

Z powyższego przepisu wynika zatem, że ustalenie numeru porządkowego dla budynków istniejących w dniu 7 czerwca 2010 r. (dzień wejścia w życie przepisów rozdziału 8a dodanego do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez art. 23 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej) powinno zasadniczo nastąpić w procesie zakładania ewidencji miejscowości, ulic i adresów w zakresie powyższych budynków. Są to oczywiście budynki już wybudowane objęte dyspozycją w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) p.g.k.

Zgodnie z art. 47a ust. 3 p.g.k. ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się na podstawie:

1) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości;

2) wykazu urzędowych nazw miejscowości, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych;

3) danych państwowego rejestru nazw geograficznych;

4) danych krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju;

5) uchwał rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulic i placów;

6) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

7) ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych.

Ponadto zgodnie z mającym charakter uszczegółowiający względem art. 47a ust. 3 p.g.k. przepisem § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazano, że ustalenie numeru porządkowego w procesach zakładania, aktualizacji, uzupełniania lub zmiany ewidencji miejscowości, ulic i adresów ma następować na podstawie danych wynikających z:

1) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (są to ewidencje funkcjonujące do dnia 6 czerwca 2010 r., czyli do dnia poprzedzającego wejście w życie nowych przepisów prowadzających w miejsce ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości jednolitą ewidencję miejscowości, ulic i adresów);

2) ewidencji gruntów i budynków;

3) BDOT500 (baz danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000);

4) BDOT10k (baz danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000-1:100 000);

5) miejscowych plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

6) ortofotomap cyfrowych.

Skarżony organ zmierzając do ustalenia numeru porządkowego dla budynku już wybudowanego powinien był zatem nie tylko wskazać w podstawie prawnej aktu ustalenia numeru odpowiednie źródło – będących podstawą ustalenia lub modyfikacji numeru porządkowego – danych, o których mowa w art. 47a ust. 3 p.g.k. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, lecz także był zobowiązany do zgromadzenia w aktach administracyjnych procedury poprzedzającej wydanie tego aktu odpowiednio opisanych dokumentów zawierających tego rodzaju źródłowe dane wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia (np. dane wynikające z dotychczasowej ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości lub z ewidencji gruntów i budynków).

Zgromadzone w aktach dane z ewidencji gruntów i budynków wskazują jedynie, że sporny budynek znajduje się na działce nr 3399/2, jest oznaczony cyfrą "2" (nr ewid. budynku 3399/2;2) oraz nie ma ustalonego adresu. Ponadto z danych ewidencyjnych wynika, że powyższy budynek został wybudowany w 1970 roku, natomiast w roku 1988 został nadany – zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami – całej nieruchomości adres i numer porządkowy "ul. [...]". Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr 3399 na działki 3399/1 i 3399/2. Zgodnie z danymi w ewidencji drugi z budynków posadowionych na działce nr 3399/2 (numer budynku 3399/2; 1) posiada adres: "ul. [...]".

Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie skarżony organ wykazał, że dane wynikające z dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, mogą być podstawą założenia ewidencji dla spornego budynku.

Z dokumentów zalegających w aktach administracyjnych wynika jedynie (zob. wyciągi z ewidencji gruntów i budynków; wydruki komputerowe map), że istotnie na działce nr 3399/2 jest posadowiony budynek o nr ewid. 3399/2;2, jednak nie wynikają z nich dalsze dane konieczne do założenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla powyższego budynku. Zgodnie zaś z art. 47a ust. 4 pkt 5) p.g.k. ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe, które określają:

1) numery porządkowe budynków;

2) kody pocztowe;

3) położenie budynków w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Numer porządkowy budynku jest zatem tylko elementem danych adresowych tego budynku i nie może funkcjonować bez pozostałych elementów danych adresowych. Nie jest zatem wystarczające samo ustalenie numeru porządkowego bez założenia pełnej bazy danych adresowych, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5) p.g.k. w zw. z § 6 cyt. rozporządzenia. Nie jest zatem kwestią przypadku, że § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia nakazuje, aby ustalać numer porządkowy budynku w procesach zakładania, aktualizacji, uzupełniania lub zmiany danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Kontynuacją tej regulacji jest § 6 cyt. rozporządzenia, który wyraźnie stanowi, że na dane adresowe budynku składają się liczne informacje, obejmujące m.in. numery porządkowe budynków (§ 6 ust. 1 pkt 8). Ponadto do każdego numeru porządkowego przyporządkowuje się tzw. punkt adresowy, który jest powiązany z odpowiednimi danymi opisującymi (zob. § 6 ust. 2-3). Jeżeli ustalenie numeru porządkowego następuje w procesie zakładania ewidencji dla danego budynku, to warunkiem tego ustalenia jest dysponowanie przez organ pełnymi informacjami, które będą podstawą do ustalenia danych adresowych, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 p.g.k. oraz w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W świetle § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie jest zatem możliwe ustalenie numeru porządkowego budynku poza procesem założenia dla niego ewidencji lub procesami jej aktualizacji (zmiany, uzupełnienia).

Odwołanie się przez skarżony organ do przepisu § 5 ust. 7 cyt. rozporządzenia było nieprawidłowe i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Powyższy przepis wprowadza jedynie wyjątek od zasady, że dla danego budynku można ustalić więcej niż jeden numer porządkowy. Zgodnie z jego treścią, w przypadku budynków, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic albo gdy budynek położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, budynkom tym może być nadawanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do budynku. Ponieważ dla spornego budynku do dnia wydania zaskarżonego aktu nie został nadany odrębny numer porządkowy, dlatego odwoływanie się do tego przepisu jest błędne. Inną rzeczą jest natomiast wskazany wyżej problem ustalenia numeru porządkowego poza procesem zakładania ewidencji lub procesami jej modyfikacji.

Sąd zauważa również, że skarżony organ nie sprecyzował podstaw prawnych wydania zaskarżonego aktu. W akcie ustalenia numeru porządkowego zawartym w piśmie z dnia 7 października 2016 r. organ wskazał m.in. przepisy § 8 ust. 2 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r., które nie wykazują związku z przesłankami ustalenia lub modyfikacji numeru porządkowego budynku. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał przepis § 5 ust. 7 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku budynków, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic albo gdy budynek położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, budynkom tym może być nadawanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do budynku. Rozbieżność ta dodatkowo potwierdza, że proces i wynik ustalania numeru porządkowego były wadliwe.

Jak wynika z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia ustalenie numeru porządkowego budynku może nastąpić również w procesach aktualizacji, uzupełnienia i zmiany ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Konieczne jest zatem wykazanie, że zaistniały określone okoliczności, które mogą stanowić "uzasadniony przypadek" modyfikacji danych ewidencyjnych poprzez ustalenie nowego (zmianę albo zniesienie) numeru porządkowego budynku.

Przesłanki materialnoprawne aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany zostały jednak ściśle i wyczerpująco wskazane przez prawodawcę rozporządzeniowego. Zgodnie z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się, jeżeli:

1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia ;

2) w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwalenia jego zmiany rozszerzeniu uległy tereny przeznaczone pod budownictwo;

3) został wybudowany budynek, który nie był przedmiotem prognozy przy zakładaniu ewidencji;

4) zostały utworzone nowa ulica lub plac w drodze nadania nazwy ciągowi komunikacyjnemu;

5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia;

6) istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie;

7) w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżony organ nie odwołał się do żadnej z powyższych przesłanek, jak również z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wyczerpujące cechy powyższych przesłanek, dlatego należy uznać, że również w tym zakresie nie było podstaw do zastosowania § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponownie trzeba powtórzyć, że ustalenie nowego numeru porządkowego może nastąpić jedynie w ramach i w toku procesu zakładania lub aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany. Nie może więc obejmować jedynie samego aktu ustalenia numeru porządkowego, który byłby wydany poza procedurą założenia lub aktualizacji (zmiany, uzupełnienia) ewidencji. Oczywiście w tym zakresie aktualne pozostają wyrażone wyżej uwagi związane z koniecznością sięgnięcia do odpowiednich danych źródłowych.

Podsumowując powyższe rozważania, należy jeszcze raz zaakcentować, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na skutek błędnej wykładni i błędnego zastosowania prawa materialnego ustalono w sposób wadliwy numer porządkowy budynku, działając poza uregulowanymi prawnie procesami zakładania ewidencji miejscowości, ulic i adresów, jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany oraz z pominięciem przesłanek materialnoprawnych określonych w przepisach § 6 i 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu.