Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 675/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 138 § 2 i § 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 70, art. 51 § 1, art. 107 § 1, art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) i pkt 2, art. 118
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 60 pkt 6, art. 66a, art. 67, art. 207
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1, 2 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.K. od decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności z tytułu zwrotu dofinansowania. oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

vSygn. akt III SA/Łd 675/21

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 107 § 1 i § 2, art. 108 § 1, art. 116 § 1 i § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) w zw. z art. 60, art. 67 oraz 207 ust. 12 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305) w zw. z art. 5 pkt 2, art. 25 § 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1295 ze zm.), art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.), Zarząd Województwa [...] orzekł o:

1/ uchyleniu w całości decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. o sygn. [...] z [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności P.K., jako członka zarządu A Sp. z o.o., za zaległości spółki wynikające z wezwania do zwrotu środków z 19 marca 2015 r. (sygn. [...]) oraz decyzji Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z [...] czerwca 2015 r. (sygn. [...]) utrzymanej w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], powstałe w czasie, kiedy P.K. pełnił funkcję członka zarządu, które obejmują środki finansowe wypłacone na podstawie umowy nr [...] z 29 grudnia 2010 r. o dofinansowanie projektu o nazwie: "Wdrożenie aseptycznej i innowacyjnej technologii prania i prasowania w technologii w firmie A", w wysokości 550 000,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na którą składają się:

- kwota 467 500,00 zł - środki pochodzące z budżetu środków europejskich odpowiadające wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;

- kwota 82 500,00 zł - współfinansowanie krajowe wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,

2/ przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł.

W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...] wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...], w imieniu której działa Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z dnia 29 grudnia 2010 r., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, przyznała Beneficjentowi - A Sp. z o.o. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 490 000,00 zł na realizację projektu pn. "Wdrożenie innowacyjnej technologii prania i prasowania w technologii aseptycznej w firmie A".

W wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu Centrum Obsługi Przedsiębiorcy przekazało Spółce dofinansowanie w łącznej kwocie 550 000,00 zł na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność z dnia 23 marca 2011 r.

Spółka w dniu 12 września 2012 r. złożyła wniosek o płatność końcową.

Realizując obowiązki wynikające z przepisów prawa unijnego i krajowego, pracownicy Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. przeprowadzili kontrolę na zakończenie projektu w miejscu jego realizacji. W trakcie kontroli ustalono, iż dokumenty przedłożone na etapie aplikowania o środki UE stwierdzały nieprawdę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu będącą własnością B, usytuowaną pod adresem ul. C 281/289 w Ł., a w związku z tym wszystkie wydatki poniesione w ramach realizowanego projektu należało uznać za niekwalifikowalne. Powyższe ustalenia zostały zawarte w informacji pokontrolnej z dnia 26 maja 2014 r. Po złożeniu zastrzeżeń przez beneficjenta, wydała została w dniu 26 stycznia 2015 r. ostateczna informacja pokontrolna, w której podtrzymano stanowisko o niekwalifikowalności poniesionych wydatków w ramach projektu i ustosunkowano się do zastrzeżeń wnoszonych przez beneficjenta.

Na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), pismem z 19 marca 2015 r. wezwano beneficjenta do zwrotu wypłaconych środków w kwocie 550 000,00 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Po upływie zakreślonego w wezwaniu terminu na dokonanie zwrotu środków, COP pismem z 10 kwietnia 2015 r. zawiadomiło beneficjenta o wszczęciu, z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób dokonania zwrotu.

W konsekwencji, w dniu [...] czerwca 2015 r., Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. wydał decyzję określającą kwotę do zwrotu w wysokości 550 000 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 17 sierpnia 2015 r. A Sp. z o.o., wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Zarząd Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. W wyniku skargi wniesionej przez A Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 08.06.2016 r. (III SA/Łd 272/16) orzekł o oddaleniu skargi, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony wyrokiem z 14.03.2019 r. sygn. I GSK 1055/18.

W związku z niedokonaniem przez A Sp. z o.o. zwrotu w wymaganym terminie kwoty wynikającej z ww. decyzji Zarządu Województwa [...], Instytucja Pośrednicząca II stopnia skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 6 grudnia 2016 r. wobec zobowiązanej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R.

W toku prowadzonego postępowania, organ egzekucyjny uzyskał kwotę 7 569,86 zł, która zgodnie z art. 115 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji została zarachowana na koszty egzekucyjne.

Postanowieniem z 9 czerwca 2017 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując, że analiza informacji zgromadzonych podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że zobowiązany (A Sp. z o.o.), nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz nie ma obiektywnych przesłanek do uznania, że w przyszłości takie środki zgromadzi.

W dniu 14 grudnia 2020 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne wobec P.K. w sprawie określenia solidarnej odpowiedzialności członka zarządu A Sp. z o.o. za zaległości Spółki. Strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz ewentualnego złożenia wniosków dowodowych pod rygorem pominięcia ich w postępowaniu.

Skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień i w dniu 28 grudnia 2020 r., pełnomocnik P.K. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał fotokopie tych akt. Z przedmiotowych czynności został sporządzony protokół z zapoznania się strony z aktami sprawy, podpisany przez wszystkie uczestniczące osoby, zgodnie z treścią którego nie zostały złożone żadne dodatkowe dokumenty, jak również nie przedstawiono dodatkowych wyjaśnień. Ponadto w dniu 28 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika P.K., w którym złożone zostały wnioski dowodowe w sprawie.

Postanowieniem z [...] Dyrektor COP odmówił przeprowadzenia dowodów wskazanych we wnioskach dowodowych, wskazując m.in., że:

- okoliczność wykonania projektu numer [...] nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem niniejsze postępowanie nie jest prowadzone w celu ustalenia czy projekt został wykonany. Odpowiedzialność członka zarządu związana jest z niezrealizowaniem wezwania do zapłaty i ostatecznej oraz prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej wobec spółki A Sp. z o. o., zobowiązującej do zwrotu określonej w niej kwoty, a fakt wykonania, czy też niewykonania projektu nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu;

- nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia charakteru zobowiązań spółki i terminu ich płatności, z uwagi na fakt, że niewypłacalność Spółki i związana z tym konieczność zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości, wynika już z samego faktu niewykonania zobowiązania do zwrotu dofinansowania wskazanego w wezwaniu do zapłaty z dnia 19 marca 2015 r. potwierdzonego decyzją Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. (sygn. [...]) określającą kwotę przypadającą do zwrotu, co jest zgodne z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r.;

- co do okoliczności w postaci ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o. oraz ustalenia, czy w momencie kiedy P.K. przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości, uznano, że kwestia ta wynika z faktu niewypłacalności spółki powstałego na skutek niewykonania zobowiązania do zwrotu dofinansowania wskazanego w wezwaniu do zapłaty z dnia 19 marca 2015 r., potwierdzonego decyzją Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., określającą kwotę przypadającą do zwrotu. Zdaniem organu I instancji okoliczności te nie wymagały zatem przeprowadzania dalszych dowodów;

- w zakresie wniosków dowodowych odnoszących się do opinii biegłych, uznano, że do rozstrzygnięcia czy członek zarządu spółki kapitałowej złożył we właściwym czasie wniosek o ogłoszenie upadłości, nie jest konieczny dowód z opinii biegłego. IP II wskazała, że potwierdzenie przedmiotowego stanowiska można znaleźć w wyrokach WSA w Gdańsku: z 10.11.2020 r., sygn. akt I SA/Gd 476/20 oraz z 28.10.2020 r., sygn. akt I SA/Gd 448/20;

- odnosząc się do wniosku w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentacji (sprawozdania finansowe, pełna dokumentacja księgowa), organ I instancji uznał, że analiza przedmiotowych dokumentów nie ma znaczenia istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. IP wskazała, za wyrokiem NSA z 2510.2016 r., sygn. akt II FSK 2557/14, że: "Gdy przyczyną niewypłacalności jest zaprzestanie wykonywania wymagalnych zobowiązań (art. 11 ust. 1 p.u.n.), istotnym elementem ustaleń w sprawie "właściwego czasu" na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości jest stan regulowania takich zobowiązań, a nie analiza stanu majątkowego spółki".

Z uwagi na powyższe, w wyniku przeprowadzonego postępowania, Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., wydał w dniu [...] decyzję orzekającą o solidarnej odpowiedzialności P.K., jako członka zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, za zaległości spółki wynikające z wezwania do zwrotu środków z 19 marca 2015 r. oraz decyzji Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., powstałe w czasie kiedy pełnił funkcję członka zarządu, które obejmują środki finansowe wypłacone na podstawie umowy nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie innowacyjnej technologii prania i prasowania w technologii aseptycznej w firmie A", w wysokości 550 000,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 17 czerwca 2011 r. do dnia zapłaty.

Orzekając w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż zostały spełnione przesłanki do przypisania P.K. odpowiedzialności jako członkowi zarządu A Sp. z o.o., za zaległości wynikające z wezwania z dnia 19 marca 2015 r., potwierdzone decyzją Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...] czerwca 2015 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu, w wyniku realizacji umowy o dofinansowanie nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Odnosząc się do przesłanek wyłączających odpowiedzialność członka zarządu, organ I instancji podniósł, że zebrany materiał dowodowy, nie wskazuje na istnienie majątku Spółki, z którego możliwe byłoby zaspokojenie należności z tytułu zwrotu środków przyznanego dofinansowania, wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...]. W zakresie przesłanki dotyczącej wniosku o ogłoszenie upadłości lub wniosku o wszczęcie postępowania układowego, organ orzekł, że nie jest w dyspozycji, ani nie pozyskał żadnych informacji o jakichkolwiek działaniach zarządu zmierzających do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki.

W dniu 28 stycznia 2021 r. pełnomocnik P.K. wniósł odwołanie od decyzji powyższej Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., w którym zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 10 § 1 k.p.a., w postaci naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niedopuszczenie odwołującego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, a tym samym uniemożliwienie mu skutecznej ochrony swoich praw;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wszystkich dowodów zawnioskowanych przez stronę i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na realizację prawdy obiektywnej;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania i zamknięcie postępowania w ciągu de facto 4 dni roboczych;

- art. 39 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie pisma informującego o wszczęciu postępowania;

- art. 61 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wszczęcie postępowania z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie strony o jego wszczęciu;

- art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie wszystkich dowodów zawnioskowanych przez stronę, a tym samym uniemożliwienie udowodnienia okoliczności wyłączających i naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. WE L 312 z 23.12.1995, str. 1), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że na gruncie niniejszego stanu faktycznego znajdują zastosowanie polskie przepisy dotyczące przedawnienia możliwości wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej i w związku z tym uznanie, że możliwość wydania ww. decyzji nie jest przedawniona;

- art. 118 O.p., poprzez uznanie, że możliwość wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej nie została przedawniona i w konsekwencji poprzez wydanie takiej decyzji;

- art. 116 O.p. w zw. z art. 11 prawa upadłościowego poprzez uznanie, że Spółka A jest niewypłacalna, co oznaczałoby konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz założenie, że P.K. nie spełniał okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność za zobowiązania Spółki A.

Jednocześnie, pełnomocnik strony podniósł, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie wyjaśniające, jednak z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie zostało zdaniem skarżącego przeprowadzone, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i rozpoznanie następujących dowodów: pismo z dnia 14 grudnia 2020 r., na okoliczność wskazania faktu w postaci nieprawidłowego zaadresowania, krótkiego terminu na ustosunkowanie się odwołującego; zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały - na okoliczność wykazania faktu w postaci aktualnego miejsca zamieszkania strony postępowania; wydruk ze strony internetowej - na okoliczność wykazania faktu w postaci dnia wolnego u organu w dniu 24 grudnia 2020 r.; faktury nr [...] na kwotę 960 000,00 PLN; faktury nr [...] na kwotę 465 878,00 Euro; faktury nr [...] na kwotę 73 250,00 Euro; dowody od poz. 4 do 6 na okoliczność wykazania faktu w postaci posiadania majątku, który pozwalałby na realizowanie zobowiązania przez Spółkę A; przesłuchania strony na okoliczność wykazania faktu w postaci braku przesłanek do ogłoszenia upadłości Spółki A; zeznania świadków: S.W. oraz J.N. na okoliczność wykazania faktu w postaci braku przesłanek do ogłoszenia upadłości Spółki A.

Wobec powyższego, pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu z rażącym naruszeniem prawa w postaci nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Dodatkowo pełnomocnik strony, po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pismem z dnia 13 maja 2021 r. wskazał na brak w aktach sprawy dokumentów, które świadczyłyby o przeprowadzeniu przez organ II instancji postępowania dowodowego, w tym m.in.: postępowania dotyczącego wniosków dowodowych strony wniesionych na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Pełnomocnik ponownie wniósł o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów i zebranie niezbędnego materiału dowodowego do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

W wyniku rozpoznania odwołania, analizując przedmiotową sprawę, Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z [...] o sygn. [...] oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...[ wskazując na treść art. 138 § 2 k.p.a., art. 25 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 2, 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., art. 60 pkt 6 i art. 67 u.f.p, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Rozdziału 15, Działu III O.p. odnoszące się do odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatkowe. Odnosząc się następnie do treści art. 107 § 1 i 2, art. 116 O.p. organ odwoławczy wskazał, że powołane powyżej przepisy Ordynacji podatkowej zawierają zarówno przesłanki pozytywne orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu (które muszą być spełnione, aby wydanie decyzji w tym przedmiocie było możliwe) oraz przesłanki negatywne (które nie mogą zaistnieć, aby organ podatkowy mógł orzec o tej odpowiedzialności). Do przesłanek pozytywnych zaliczyć należy okoliczność, że dana osoba pełniła obowiązki członka zarządu w okresie, w którym nieprawidłowo wydatkowano środki oraz konieczność stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec majątku spółki. Przesłankami negatywnymi są natomiast okoliczności, które może wykazać członek zarządu, a które potwierdzą podjęte przez niego działania zwalniające go z odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Organ I instancji przy wydaniu decyzji z [...] orzekającej o solidarnej odpowiedzialności P.K., jako członka zarządu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, za zaległości spółki wynikające z wezwania do zwrotu środków z 19 marca 2015 r. (sygn. [...]) oraz decyzji Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z [...] czerwca 2015 r. (sygn. [...]) utrzymanej w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r., powstałe w czasie kiedy pełnił funkcję członka zarządu, które obejmują środki finansowe wypłacone na podstawie umowy nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie innowacyjnej technologii prania i prasowania w technologii aseptycznej w firmie A", w wysokości 550 000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, po zbadaniu spełnienia pozytywnych przesłanek orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu, stwierdził zaistnienie pierwszej z nich, tj. przesłanki bezskuteczności egzekucji prowadzonej do majątku beneficjenta.

Organ odwoławczy podniósł, że wskazane w decyzji sformułowanie "zaległość podatkowa" należy rozumieć jako należność orzeczoną decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z [...] czerwca 2015 r. z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, pobranych nienależnie.

W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki postępowania w sprawie odpowiedzialności osób trzecich, jaką jest przesłanka "bezskuteczności egzekucji". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że pomimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie egzekucji administracyjnej i prowadzenia go z całego majątku beneficjenta, nie udało się zaspokoić istniejącego zobowiązania. Kolejną przesłanką niezbędną do orzeczenia odpowiedzialności osób trzecich jest przesłanka pełnienia przez te osoby funkcji członka zarządu w czasie, kiedy doszło do nieprawidłowego wydatkowania środków przekazanych w ramach projektu. Zgodnie z danymi Krajowego Rejestru Sądowego, IP ustaliła, że P.K. pełnił funkcję prezesa zarządu A Sp. z o.o. w okresie od 1 lipca 2009 r. do 18 maja 2016 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu, znajduje się protokół z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A Sp. z o.o. z dnia 28 stycznia 2016 r., w którym wskazano, że Zgromadzenie Wspólników udzieliło absolutorium dotychczasowemu prezesowi zarządu – P.K. Jednocześnie wobec faktu, że w dniu 11 stycznia 2016 r. P.K. złożył rezygnację z pełnionej funkcji podjęto uchwałę o powołaniu nowego Prezesa Zarządu w osobie A.C. W dokumentacji znajduje się także wniosek podmiotu o wprowadzenie powyższych zmian w KRS. Wobec powyższego IP stwierdzając, że wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym ma jedynie charakter deklaratywny i nie decyduje o tym, czy dana osoba jest, czy nie jest członkiem zarządu uznała, że P.K., faktycznie zajmował stanowisko prezesa zarządu A Sp. z o.o. do momentu złożenia oświadczenia woli w przedmiocie rezygnacji z pełnionej funkcji, tj. do dnia 11 stycznia 2016 r.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem potwierdzonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o zwrocie środków ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że zobowiązanie beneficjenta nie powstaje po doręczeniu mu tej decyzji, tylko aktualizuje się już w momencie zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., a w wydanej decyzji następuje tylko jego konkretyzacja. Z uwagi na powyższe, organ II instancji uznał, że "zaległość podatkowa" w sprawach związanych z odpowiedzialnością osób trzecich za zobowiązania beneficjentów wynikające z decyzji o zwrocie środków powstaje już w związku z wystąpieniem nieprawidłowości. Natomiast wydanie decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania konkretyzuje jedynie termin, w którym należy dokonać zwrotu nieprawidłowo wydatkowanego dofinasowania. W związku z powyższym, organ uznał, że dla określenia, którzy z członków zarządu beneficjenta są odpowiedzialni za jego zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania, decydujące znaczenie ma fakt, kto pełnił funkcję członka zarządu A Sp. z o.o. z siedzibą w R. w okresie, w którym powstały nieprawidłowości skutkujące obowiązkiem zwrotu środków dofinansowania w kwocie określonej w decyzji Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

Organ wskazał ponownie, że nieprawidłowości w projekcie miały miejsce w związku z uznaniem za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w ramach realizowanego projektu, ponieważ dokumenty przedłożone na etapie aplikowania o środki UE stwierdzały nieprawdę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu, co za tym idzie projekt pn. "Wdrożenie innowacyjnej technologii prania i prasowania w technologii aseptycznej w firmie A" w ogóle nie powinien być zakwalifikowany do dofinansowania, a wypłacone na jego realizację środki stanowiły środki pobrane nienależnie. Nieprawidłowość została wykryta na etapie kontroli projektu. Ustalenia organu, że poniesione w ramach realizowanego projektu wydatki uznano w całości za niekwalifikowalne, przekazano Spółce w treści informacji pokontrolnej z dnia 26 maja 2014 r., a następnie podtrzymano w ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 26 stycznia 2015 r.

ZWŁ wskazał, że organ I instancji w oparciu o dane z KRS prawidłowo ustalił, iż P.K. pełnił funkcję Prezesa Spółki od dnia 1 lipca 2009 r., zaś skuteczną rezygnację z pełnionej funkcji złożył w dniu 11 stycznia 2016 r. na mocy oświadczenia woli w przedmiocie rezygnacji z pełnionej funkcji. Z akt sprawy wynika, że w ww. okresie zarząd Spółki był jednoosobowy. W dniu 11 czerwca 2010 r. P.K. – prezes zarządu Spółki A złożył oświadczenie (obligatoryjny załącznik wniosku o dofinansowanie) potwierdzające nieprawdziwe informacje o prawie dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu. Skutkiem wykrytej przez organ ww. nieprawidłowości było wezwanie Spółki, pismem z dnia 19 marca 2015 r. do zwrotu wypłaconego dofinansowania w kwocie 550 000 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu na dokonanie zwrotu środków, COP pismem z 10 kwietnia 2015 r. zawiadomiło beneficjenta o wszczęciu, z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W konsekwencji, [...] czerwca 2015 r., Dyrektor COP wydał decyzję określającą kwotę do zwrotu w wysokości 550 000 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Zarząd Województwa [...] podniósł, że jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, osobą uprawnioną do reprezentacji Spółki i jej jedynym członkiem zarządu od momentu pobrania nienależnie środków z budżetu UE do dnia wydania przez Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, był P.K. Również w czasie, gdy P.K. reprezentował spółkę, tj. w dniu 17 sierpnia 2015 r. zostało złożone przez beneficjenta odwołanie od ww. decyzji Dyrektora COP. Rezygnację z pełnionej funkcji złożył skarżący w dniu 11 stycznia 2016 r., tj. tuż przed wydaniem przez Zarząd Województwa [...] decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora COP. Pomimo, iż ostateczna decyzja ZWŁ określająca kwotę środków przypadającą do zwrotu została wydana po złożeniu rezygnacji z pełnionej funkcji przez P.K., to on ponosi odpowiedzialność za zaległości beneficjenta powstałe w związku z realizacją projektu, ponieważ nieprawidłowość stwierdzona została w czasie, gdy reprezentował jednoosobowo Spółkę, a co więcej nieprawidłowość dotyczyła nienależnie pobranego przez Spółkę dofinansowania na skutek złożenia przez P.K. jako prezesa Spółki oświadczenia poświadczającego nieprawdę.

W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki postepowania w sprawie odpowiedzialności osób trzecich, jaką jest przesłanka pełnienia funkcji członka zarządu w czasie, kiedy doszło do powstania nieprawidłowości, w stosunku do P.K.. Organ podkreślił przy tym, że strona w czasie gdy pełnił funkcję prezesa Spółki podejmował wszelkie decyzje związane z działaniem Spółki i miał wpływ na prowadzenie jej spraw, w tym związanych ze złożeniem fałszywego oświadczenia na etapie aplikowania o środki unijne, podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, a kolejno dotyczących odmowy wykonania zaleceń pokontrolnych, niewykonania wezwania Spółki do zwrotu otrzymanego nienależnie dofinansowania, a następnie niedokonania przez Spółkę zwrotu środków określonych na mocy decyzji Dyrektora COP z [...] czerwca 2015 r.

Zatem ZWŁ podtrzymał w powyższym zakresie stanowisko IP.

Przechodząc z kolei do oceny wystąpienia w sprawie przesłanek wymienionych wart. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 2 ustawy O.p. dotyczących możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności podatkowej, organ II instancji wskazał, że powyższe jest możliwe w przypadku wykazania przez członka zarządu, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, albo niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy; istnieje konkretny majątek spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części.

W złożonym odwołaniu pełnomocnik strony wskazuje, iż organ I instancji uniemożliwił stronie złożenie zeznań pozwalających na wykazanie, że nie było przesłanek do ogłoszenia upadłości i tym samym uniemożliwił jej ochronę swoich praw oraz możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności. Wszystkie wskazane przez stronę dowody, miały wykazać, że odwołujący nie ponosi winy w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości, a kondycja Spółki była dobra i nie było podstaw do ogłoszenia upadłości. Nie można zaś przypisać prezesowi zarządu Spółki winy w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości w sytuacji gdy nie było podstaw do tego. W ocenie pełnomocnika, właśnie okoliczność, że przy wydawaniu decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania Spółki, kluczowa jest możliwość uwolnienie się od odpowiedzialności poprzez wykazanie spełnienia odpowiednich przesłanek z art. 116 O.p. odwołujący został pozbawiony tej możliwości. W świetle powyższego pełnomocnik strony wskazał na naruszenie przez organ I instancji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej wart. 7 k.p.a. oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażonego, art. 77 § 1 k.p.a.

Zarząd Województwa [...] stwierdził, iż nie zostały dokonane przez organy I instancji wszystkie konieczne ustalenia faktyczne mające znaczenie dla orzeczenia odpowiedzialności skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w trakcie postępowania przed organem I instancji strona wnioskowała o przeprowadzenie wymienionych wcześniej dowodów na okoliczność, czy i kiedy istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości Spółki. Zasadniczą kwestią była więc ocena, czy spełniona została wskazana przesłanka egzoneracyjna. Tymczasem, Dyrektor COP postanowieniem z [...] odmówił uwzględnienia wniosków strony o przeprowadzenie dowodów, w tym m.in.: dowodu z przesłuchania P.K. na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o., charakteru zobowiązań spółki, terminu płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości, kolejno dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, dowodu z dokumentów w zakresie sprawozdań finansowych oraz dowodu z dokumentów w zakresie pełnej dokumentacji księgowej na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o., wartości majątku Spółki, terminów płatności wszystkich zobowiązań. Organ II instancji uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Dyrektor COP w zakresie właściwego czasu na złożenie wniosku o upadłość nie odniósł się do kondycji finansowej Spółki, jak i wartości majątku Spółki i jej zobowiązań pieniężnych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że po upływie terminu zapłaty zobowiązania, wynikającego z wezwania do zwrotu środków, Spółka stała się niewypłacalna. Oparcie się jedynie na okoliczności braku zaspokojenia wierzyciela (Województwa [...]) bez wykazania przez organ I instancji okoliczności wskazujących na powstanie stanu niewypłacalności Spółki, uprawnia organ odwoławczy do przyjęcia, że w sprawie nie dokonano wystarczających ustaleń faktycznych dla orzeczenia odpowiedzialności osoby trzeciej.

Organ II instancji odwołując się dalej do wyroku WSA w Gdańsku z 5.06.2019 r., sygn. akt. I SA/Gd 729/19 oraz WSA w Olsztynie z 19.10.2017 r. sygn. akt I SA/Ol 528/17 wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wnioskował o przeprowadzenie dowodów, twierdząc, że w czasie pełnienia funkcji Prezesa przez P.K. sytuacja finansowa Spółki nie dawała podstaw do zgłoszenia wniosku o upadłość. IP nie wskazała kiedy powstał stan niewypłacalności Spółki i kiedy był właściwy czas dla zgłoszenia wniosku o upadłość. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] zawiera jedynie stwierdzenie, że do końca 2015 r. termin na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości wynosił 2 tygodnie. P.K. pełnił funkcję Prezesa Spółki od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 11 stycznia 2016 r., dlatego też w celu ustalenia okoliczności nakładających obowiązek zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości organ I instancji powinien ustalić moment (datę) powstania przesłanek obligujących prezesa zarządu Spółki do złożenia wniosku o upadłość spółki odwołując się do norm ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015 r. jak również przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2016 r. tejże ustawy. Za "właściwy czas" należy uznać, zgodnie z art. 21 Prawo upadłościowe (przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2016 r.), termin 30 dni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości. Do końca 2015 r. termin ten wynosił 2 tygodnie, zgodnie z art. 21 Prawo upadłościowe i naprawcze.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, ż obowiązek złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości powstaje już w momencie niezapłacenia jednego czy kilku długów, ale uznanie dłużnika za niewypłacalnego winno mieć charakter trwały i dotyczyć przeważającej części zobowiązań. Przy ustalaniu właściwego czasu na zgłoszenie wniosku o upadłość nie należy mechanicznie przenosić terminu wskazanego w Prawie upadłościowym i naprawczym, ale w warunkach konkretnej sprawy oceniać samo zaistnienie przesłanek zgłoszenia wniosku o upadłość, jak i to, że z punktu widzenia celu postępowania upadłościowego wniosek o upadłość powinien być zgłoszony w takim czasie, aby wszyscy wierzyciele mieli możliwość uzyskania równomiernego, chociażby częściowego zaspokojenia z majątku spółki. Odpowiedzialność członka zarządu za zaległości podatkowe spółki nie może mieć miejsca, jeśli przesłanki do złożenia wniosku o upadłość zaistniały, gdy nie miał on już wpływu na podjęcie kroków zmierzających do ogłoszenia upadłości spółki. W ocenie ZWŁ, nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodów w celu wyjaśnienia okoliczności dotyczących właściwego czasu do zgłoszenia wniosku o upadłość, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia w zakresie "właściwego czasu" do zgłoszenia wniosku o upadłość w rozumieniu art. 116 § 1 O.p. dokonuje się w kontekście ustaleń faktycznych, tj. kiedy spółka zaprzestała płacenia długów lub kiedy nastąpił stan, w którym jej majątek nie wystarczył na zaspokojenie jej zobowiązań. Elementy stanu faktycznego potrzebne dla takiego ustalenia, opierają się przede wszystkim na dowodach z dokumentów, w tym informacjach (wykazach) o zaległościach Spółki, dokumentach finansowych Spółki. Czas właściwy do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości ustalany jest w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i musi za każdym razem odnosić się do stanu finansowego, majątkowego konkretnej spółki. Akta przekazane przez organ I instancji zawierają natomiast jedynie postanowienie o wszczęciu postępowania wobec skarżącego, korespondencję ze skarżącym odnośnie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, decyzję organu I instancji oraz odwołanie od tej decyzji. Organ I instancji zaś podnosząc, że P.K. nie złożył wniosku we właściwym czasie, nie wskazał, jaki czas był czasem właściwym w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ II instancji dodał, że COP nie zbadał samodzielnie, ani też nie skorzystał z opinii biegłego z zakresu księgowości i finansów w zakresie oceny właściwego czasu do skutecznego złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości w rozumieniu art. 116 O.p. W ocenie organu odwoławczego, nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. a także art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.).

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że IP wyznaczyła stronie 3 - dniowy termin na zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego w okresie świątecznym, a dodatkowo w czasie pandemii, co wielokrotnie podnosi pełnomocnik w złożonym odwołaniu, podkreślając, iż organ I instancji uniemożliwił stronie wykazanie, że nie było przesłanek do ogłoszenia upadłości przez złożenie zeznań i tym samym uniemożliwił mu ochronę swoich praw oraz możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności.

W konkluzji, ZWŁ wskazał, iż zaniechanie przez organ IP II podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Aby naprawić błąd organu I instancji, ZWŁ musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Wobec powyższego ZWŁ uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy IP zobowiązana jest uwzględnić zawarte w przedmiotowej decyzji rozważania ZWŁ, z których wynikają też wskazania, co do dalszego postępowania w zakresie wykazania przez skarżącego przesłanek egzoneracyjnych, w tym ustalenia daty powstania niewypłacalności Spółki oraz właściwego czasu do zgłoszenia ww. wniosku. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał również, iż zgodnie z art. 107 § 2 O.p. osoby trzecie, jeżeli inne przepisy nie stanowią inaczej, ponoszą odpowiedzialność także za odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych oraz koszty postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, ZWŁ stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji organ I instancji powinien precyzyjnie wyliczyć i wskazać odsetki za zwłokę powstałe na dzień jej wydania, za które solidarnie odpowiadają osoby trzecie, czego nie uczynił. Co do zasady przyjmuje się, iż w decyzji orzekającej o odpowiedzialności osób trzecich kwotę odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych należy określić na dzień wydania decyzji ustalającej tę odpowiedzialność.

Organ odwoławczy powołując następnie treść art. 118 O.p. oraz ustosunkowując się do argumentacji pełnomocnika wskazanej w odwołaniu, zarzucającej zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie aż czterech upływów terminu przedawnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie można utożsamiać z datą wypłaty środków, to tym bardziej nie można liczyć jej od daty zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Ponadto organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/ Sz 476/19), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych. Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych, dlatego organ nie poparł stanowiska pełnomocnika strony. Organ nie uznał również stanowiska pełnomocnika strony, że w listopadzie 2018 r. upłynął ostateczny termin zakończenia projektu z Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co finalnie zamyka drogę dochodzenia roszczeń. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (pkt 68 i 69), cyt.: "(...) należy uściślić, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych wart. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Innymi słowy, jak zaznacza Komisja w przedstawionych uwagach, termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany wart. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie."

Organ odwoławczy podkreślił dalej, iż zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane bądź pobrane w sposób tam określony, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Ponadto decyzja wydana w trybie art. 207 u.f.p., jest decyzją deklaratoryjną. Jakkolwiek zobowiązanie do zwrotu przedmiotowych środków powstaje z mocy prawa, trudno moment powstania zobowiązania utożsamiać z określeniem terminu do zapłaty z tytułu tego zobowiązania. Ustawa, jako termin zwrotu przedmiotowych środków, wskazuje upływ 14 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji wydanej wobec braku dobrowolnego zwrotu tych środków. Decyzja, o której mowa wart. 207 u.f.p., nie określa terminu zapłaty zobowiązania, jakby to miało miejsce w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym, termin ten wynika natomiast wprost z ustawy, tj. z art. 207 ust. 1 zdanie ostatnie. Niewątpliwie jest to związane m.in. z faktem, że zaistnienie obowiązku zwrotu przedmiotowych środków (ziszczenie się ustawowych przesłanek tego zwrotu) jest niezależne od ewentualnego zawinienia beneficjenta. W związku z tym obowiązek zwrotu przedmiotowych środków w wielu przypadkach konkretyzuje się (choć nie materializuje się, istniejąc już wcześniej z mocy prawa) z dniem otrzymania przez beneficjenta wezwania, o którym mowa wart. 207 ust. 8 u.f.p, Można zatem stwierdzić, że czym innym jest samo powstanie zobowiązania do zwrotu środków (z mocy prawa), a czym innym swego rodzaju wymagalność tego zobowiązania.

Stanowisko, iż termin wskazany wart. 118 § 1 O.p. należy liczyć od końca roku, w którym upływał termin płatności należności określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 207 u.f.p. znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądowowym: m. in. w wyroku WSA w Gliwicach z 29.05.2019 r., sygn. akt III SA/Gl 228/19, potwierdzonym wyrokiem NSA z 26.05.2020 r., sygn. akt I GSK 1999/19).

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zaskarżył powyższą decyzję Zarządu Województwa [...] w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy z uwagi na podniesiony zarzut przedawnienia organ powinien orzec co do istoty sprawy i umorzyć postępowanie;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem przysługującego terminu, a wobec tego przedmiotowe postępowanie w sprawie może zostać przeprowadzone i wyłącznie nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego stanowi przesłankę do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wobec powyższego pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji II instancji, a jednocześnie umorzenie postępowania, w ramach którego decyzja organu I instancji została wydana bez zachowania przysługującego terminu oraz na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu pełnomocnik strony wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie jest co do samej zasady przedmiotem jego zastrzeżeń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania polegającym m.in. na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, co doprowadziło do braku możliwości obrony swoich praw przez skarżącego i w konsekwencji stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Jednak w ocenie skarżącego organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie uwzględniając zarzutu przedawnienia, podczas gdy możliwość wydania decyzji organu I instancji przedawniła się zarówno na gruncie prawa unijnego, jak i na gruncie prawa krajowego. W ocenie skarżącego, wobec przedawnienia możliwości wydania decyzji, rozważania dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego są bezprzedmiotowe. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone, mimo przedawnienia możliwości wydania decyzji.

Pełnomocnik strony podniósł, że 17.06.2011 r. skarżącemu wypłacono dofinansowanie w formie refundacji w wysokości 550.000 PLN. Uwzględniając unijną interpretację zwrotu "nieprawidłowości" należy wskazać, że skoro oceniono, iż dofinansowanie było już od samego początku nienależne, to jako moment powstania nieprawidłowości należy uznać dzień 29.12.2010 r., kiedy to A zawarł z Województwem [...] umowę o dofinansowanie, co zaś prowadzi do wniosku, że czteroletni termin przedawnienia powinien rozpocząć swój bieg dnia 29.12.2010 r. W takich okolicznościach, nawet przyjmując maksymalny, ośmioletni okres przedawnienia, upływa on w 2018 r. Po tej dacie organy administracji nie mogą już domagać się zwrotu należności.

Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że zgodnie z prawem unijnym w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 (w ramach którego spółka A otrzymała dofinansowanie) ostatecznie zakończył się w listopadzie 2018 r. Co zaś oznacza, że już wtedy upłynął ostateczny termin przedawnienia w stosunku do ewentualnych nieprawidłowości związanych z dofinansowaniem otrzymanym ze środków unijnych. Powyższa analiza dotyczy terminu przedawnienia zobowiązania głównego, zaś ewentualna odpowiedzialność podmiotów trzecich ma charakter subsydiarny. Akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej oznacza zdaniem strony skarżącej, że przedawnienie zobowiązania podmiotu głównego powoduje również przedawnienie zobowiązania osoby trzeciej.

W ocenie pełnomocnika strony, termin przedawnienia możliwości wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania wynikające z nieprawidłowości w związku z dofinansowaniem ze środków unijnych upływa najpóźniej z dniem przedawnienia zobowiązania głównego. W niniejszym stanie faktycznym, uwzględniając prawodawstwo unijne, a w szczególności rozporządzenie nr 2988/95, zobowiązanie główne przedawniło się w listopadzie 2018 r. (wtedy ostatecznie zamknięto RPO Województwa [...] na lata 2007- 2013), a najpóźniej z końcem 2018 r., kiedy to upływa osiem lat od dnia powstania nieprawidłowości. Odnosząc się również do przepisów ordynacji podatkowej pełnomocnik strony podniósł, że skoro w zakresie przedawnienia przedmiotowych należności nie będzie miał zastosowania art. 70 § 1 o.p., ale art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, to niedopuszczalne jest również, aby na podstawie art. 118 § 1 o.p. względem osoby trzeciej stosować 5-Ietni okres na wydanie decyzji. Termin przedawnienia zobowiązania głównego nie może być krótszy, aniżeli termin na wydanie decyzji wobec zobowiązanego akcesoryjnie.

Zadaniem pełnomocnika zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi w tym wypadku do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Reasumując pełnomocnik skarżącego wskazał, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. W świetle powyższego termin przedawnienia dla wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z art. 118 O.p. rozpoczął się z końcem roku, w którym A otrzymał dofinansowanie (2011 r.). I tak, o ile w chwili wydania decyzji z zwrocie dofinansowania zobowiązanie spółki A nie było jeszcze przedawnione, to już z końcem 2016 r. przedawniła się możliwość pociągnięcia osoby trzeciej do odpowiedzialności za zobowiązania spółki A. Ponadto termin przedawnienia możliwości wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej nie ulega przerwaniu, ani przedłużeniu, zatem koniec roku 2016 r. był ostatecznym momentem na ewentualne wydanie decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania spółki A. Nawet przyjmując, że 5-cio letni okres przedawnienia wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej rozpoczął się w 2015 r. (w związku z tym, że wtedy wydana została decyzja o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych wobec spółki A), to termin ten upłynął [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że rzeczywiście decyzja organu I instancji pomija ważną część postępowania – w zakresie przesłanek wymienionych w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 2 ustawy O.p. dotyczących możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności podatkowej, powyższe jest możliwe w przypadku wykazania przez członka zarządu, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie.

Organ odwoławczy trafnie odniósł się w tym zakresie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FPS 3/09, w której przyjęto, że w każdym przypadku orzekania o odpowiedzialności członka zarządu organ podatkowy jest zobowiązany zbadać, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości. NSA uznał bowiem, że odpowiedzialność członka zarządu może wchodzić w rachubę tylko w sytuacji, gdy w stosunku do spółki wystąpiły przesłanki ogłoszenia upadłości. Z kolei członek zarządu tylko wtedy ponosi odpowiedzialność, kiedy obowiązku złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości lub wszczęcia postępowania układowego nie wypełnił w terminie lub też ponosi winę za jego niedopełnienie. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał również, że w każdym przypadku orzekania o odpowiedzialności członka zarządu organ podatkowy jest zobowiązany zbadać, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości. Tylko bowiem niezłożenie wniosku o upadłość w terminie czyni otwartą kwestię odpowiedzialności członka zarządu na podstawie przepisu art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej. Do takiego stwierdzenia prowadzi wnioskowanie a contrario: skoro członek zarządu nie odpowiada, jeśli we właściwym czasie zgłoszono upadłość, to odpowiadać może tylko wtedy, kiedy upadłości we właściwym czasie nie zgłoszono. Zatem, również w takiej sytuacji przedmiotem ustaleń faktycznych, niezbędnych do oceny właściwego zastosowania przepisu art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie wprowadzonych w nim przesłanek egzoneracyjnych, powinno być zbadanie, czy w tym czasie sytuacja finansowa spółki nakazywała ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały dokonane przez organ I instancji wszystkie konieczne ustalenia faktyczne mające znaczenie dla orzeczenia odpowiedzialności skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji prawidłowo wskazał bowiem, że zasadniczą kwestią była ocena czy spełniona została wskazana przesłanka egzoneracyjna.

Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. w niniejszej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, wyznaczając jednocześnie stronie 3 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. W dniu 28 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym złożone zostały wnioski dowodowe w sprawie. Następnie postanowieniem z [...] Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy odmówił uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodów wskazanych w ww. piśmie, tj.: dowodu z przesłuchania P.K. na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o., wykonania projektu numer [...], charakteru zobowiązań Spółki, terminu płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości; dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o., wartości majątku tejże Spółki, terminów płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości; dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny maszyn i urządzeń, na okoliczność wyceny majątku A Sp. z o.o. (ustalenia jaką wartość miały maszyny, które posiadała Spółka), ustalenia sytuacji finansowej tejże Spółki, wartości jej majątku oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości; dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, na okoliczność wyceny majątku A Sp. z o.o. (ustalenia jaką wartość miały nieruchomości, które posiadała Spółka), ustalenia sytuacji finansowej tejże Spółki, wartości jej majątku oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości; dowodu z dokumentów w zakresie sprawozdań finansowych A Sp. z o.o., na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej A Sp. z o.o., wartości majątku tejże Spółki, terminów płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości oraz dowodu z dokumentów w zakresie pełnej dokumentacji księgowej A Sp. z o.o., na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej Spółki, wartości majątku tejże Spółki, terminów płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie, kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości.

Jak wynika również z ustalonego w sprawie stanu faktycznego w tym samym dniu, tj. [...] Dyrektor COP w Ł. wydał zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w zakresie przesłanki dotyczącej wniosku o ogłoszenie upadłości lub wniosku o wszczęcie postępowania układowego, nie jest w dyspozycji, ani nie pozyskał żadnych informacji, o jakichkolwiek działaniach zarządu w zakresie złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki, wskazując, iż niewątpliwym jest natomiast fakt, że Spółkę należało uznać za niewypłacalną oraz, że Spółka A nie wykonała swoich zobowiązań finansowych, wynikających z wezwania do zapłaty z dnia 19 marca 2015 r. oraz potwierdzonych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymaną następnie w mocy przez Instytucję Zarządzającą oraz sądy administracyjne (WSA w Łodzi w spr. III SA/Łd 272/16 i NSA w spr. I GSK 1055/18). Do końca 2015 r. termin na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości wynosił 2 tygodnie, jednak wniosek o ogłoszenie upadłości nie został złożony.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy należało zgodzić się z organem II instancji, że Dyrektor COP odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych pełnomocnika strony, uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozbawiając tym samym stronę w realizacji zasady prawdy obiektywnej. W świetle cytowanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FPS 3/09, okoliczność czy i kiedy istniały przesłanki wnioskowania o ogłoszenie upadłości spółki, ma zasadnicze znaczenie dla orzeczenia odpowiedzialności osoby trzeciej. Jak słusznie wskazał organ II instancji w praktyce powyższe wiąże się z koniecznością ustalenia i oceny przez organy, kiedy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaprzestała płacenia długów lub kiedy nastąpił stan, w którym jej majątek nie wystarczał na zaspokojenie długów. Dopiero wówczas można określić czas właściwy na zgłoszenie wniosku o upadłość, czy wszczęcie postępowania układowego. Ustalenie tych kwestii wiąże się z koniecznością rozpoznania i oceny stanu majątkowego spółki w danym okresie (którego ma dotyczyć orzeczenie o odpowiedzialności członka zarządu). Organ I instancji winien zatem ocenić, czy sytuacja finansowa spółki w danym okresie nakazywała ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania układowego.

Jak wynika z akt sprawy w trakcie postępowania przed organem I instancji strona wnioskowała o przeprowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność, czy i kiedy istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości Spółki. Dyrektor COP postanowieniem z [...] odmówił tymczasem uwzględnienia wniosków strony, w tym m.in.: dowodu z przesłuchania P.K. na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej Spółki, charakteru zobowiązań spółki, terminu płatności wszystkich zobowiązań oraz ustalenia, czy w momencie kiedy przestał być członkiem zarządu istniały przesłanki do ogłoszenia upadłości, kolejno dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, dowodu z dokumentów w zakresie sprawozdań finansowych oraz dowodu z dokumentów w zakresie pełnej dokumentacji księgowej na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej Spółki, wartości majątku Spółki, terminów płatności wszystkich zobowiązań.

Organ I instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do kondycji finansowej Spółki, jak i wartości majątku Spółki i jej zobowiązań pieniężnych, wskazując jedynie, że po upływie terminu zapłaty zobowiązania, wynikającego z wezwania do zwrotu środków, Spółka stała się niewypłacalna, co w ocenie organu wiąże się z koniecznością zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Tymczasem należało w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że oparcie się jedynie na okoliczności braku zaspokojenia wierzyciela bez wykazania przez organ I instancji okoliczności wskazujących na powstanie stanu niewypłacalności Spółki, uprawniał organ II instancji do przyjęcia, że w sprawie nie dokonano wystarczających ustaleń faktycznych dla orzeczenia odpowiedzialności osoby trzeciej. Niewątpliwie ustalenia w powyższym zakresie, w szczególności ustalenie czasu właściwego do zgłoszenia takiego wniosku nie jest możliwe bez szczegółowej analizy dokumentacji księgowej spółki i odniesienia jej wyników do przepisów prawa. Jeżeli zatem organ I instancji dysponował dowodami wskazującymi na istnienie którejkolwiek z przesłanek wykluczających odpowiedzialność członka zarządu za zaległości podatkowe spółki, to powinien te dowody uwzględnić, a następnie dokonać ich oceny oraz w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez stronę. Skarżący akcentował bowiem, że w czasie pełnienia przez niego funkcji Prezesa sytuacja finansowa Spółki nie dawała podstaw do zgłoszenia wniosku o upadłość. Organ II instancji trafnie uznał, wspierając się stanowiskiem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 19.10.2017 r. (I SA/Ol 528/17), iż tylko i wyłącznie niezłożenie wniosku o upadłość w terminie czyni otwartą kwestię odpowiedzialności członka zarządu na podstawie art. 116 § 1 O.p. Niewykazanie zaś okoliczności ekskulpujących z pkt 1 lit. a) i b) art. 116 § 1 O.p. następuje wówczas, gdy osoba trzecia, na którą przenoszona jest odpowiedzialność podatkowa, w ogóle nie powołuje się na nie. W przypadku zaś podniesienia takich okoliczności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, za każdym razem organ podatkowy zobowiązany jest do ich rozpatrzenia i ustalenia, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości. Jeżeli zatem członek zarządu spółki kapitałowej podnosi w toku postępowania podatkowego, że nie zaistniały przesłanki do ogłoszenia upadłości, to także wówczas obowiązkiem organu podatkowego jest ustalenie tej okoliczności i ewentualne wskazanie, czy w okresie pełnienia przez niego obowiązków doszło do wystąpienia podstawy do ogłoszenia upadłości, a w konsekwencji także złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości".

Organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że Dyrektor COP nie wskazał, kiedy powstał stan niewypłacalności Spółki i kiedy był właściwy czas dla zgłoszenia wniosku o upadłość. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] zawiera jedynie stwierdzenie, że do końca 2015 r. termin na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości wynosił 2 tygodnie. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, skarżący P.K. pełnił funkcję prezesa spółki A od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 11 stycznia 2016 r., dlatego też należało zgodzić się z organem odwoławczym, że w celu ustalenia okoliczności nakładających obowiązek zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości organ I instancji powinien ustalić moment (datę) powstania przesłanek obligujących prezesa zarządu Spółki do złożenia wniosku o upadłość spółki odwołując się do norm ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015 r. jak również przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2016 r. tej ustawy. Okoliczności w tym zakresie miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odpowiedzialność członka zarządu za zaległości podatkowe spółki nie może mieć miejsca, jeśli przesłanki do złożenia wniosku o upadłość zaistniały, gdy nie miał on już wpływu na podjęcie kroków zmierzających do ogłoszenia upadłości spółki (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 110/02). Tymczasem jak słusznie wskazał organ II instancji, akta przekazane przez COP zawierają jedynie postanowienie o wszczęciu postępowania wobec skarżącego, korespondencję ze skarżącym odnośnie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, decyzję organu I instancji oraz odwołanie od tej decyzji. Organ I instancji stwierdzając, że P.K. nie złożył wniosku we właściwym czasie, nie wskazał, jaki czas był czasem właściwym w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak również nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego zarówno na wniosek jak i z urzędu. Organ odwoławczy słusznie skonstatował zatem, że zaniechanie przez organ I instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, należało poczytać jako uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził także, że nie mógł całkowicie wyręczyć organu stopnia podstawowego w dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Tym samym, w ocenie Sądu, Zarząd Województwa [...], kierując się dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazać należy, że pełnomocnik strony we wniesionym sprzeciwie nie kwestionuje stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania polegającym m.in. na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, co doprowadziło do braku możliwości obrony swoich praw przez skarżącego i w konsekwencji stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, wskazując, że rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie jest, co do samej zasady, przedmiotem jego zastrzeżeń. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ II instancji niewłaściwie jednak zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie uwzględniając zarzutu przedawnienia, podczas gdy możliwość wydania decyzji organu I instancji przedawniła się zarówno na gruncie prawa unijnego, jak i na gruncie prawa krajowego. Zdaniem pełnomocnika strony, wobec przedawnienia możliwości wydania decyzji, rozważania dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego są bezprzedmiotowe. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skoro oceniono, iż dofinansowanie było już od samego początku nienależne, to jako moment powstania nieprawidłowości należy uznać dzień 29 grudnia 2010 r., kiedy to A zawarł z Województwem [...] umowę o dofinansowanie, co zaś prowadzi do wniosku, że czteroletni termin przedawnienia powinien rozpocząć swój bieg dnia 29 grudnia 2010 r. W takich okolicznościach, nawet przyjmując maksymalny, ośmioletni okres przedawnienia, to zdaniem skarżącego upłynął on w 2018 r. Po tej dacie, w ocenie strony, organy administracji nie mogły już domagać się zwrotu należności. Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że zgodnie z prawem unijnym w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 (w ramach którego spółka A otrzymała dofinansowanie) ostatecznie zakończył się w listopadzie 2018 r., co zaś oznacza, że już wtedy upłynął ostateczny termin przedawnienia w stosunku do ewentualnych nieprawidłowości związanych z dofinansowaniem otrzymanym ze środków unijnych. Pełnomocnik argumentował także, że powyższa analiza dotyczy terminu przedawnienia zobowiązania głównego, zaś ewentualna odpowiedzialność podmiotów trzecich ma charakter subsydiarny. Akcesoryjny charakter odpowiedzialności osoby trzeciej oznacza, że przedawnienie zobowiązania podmiotu głównego powoduje również przedawnienie zobowiązania osoby trzeciej.

W ocenie Sądu, stanowisko pełnomocnika strony nie może odnieść zamierzonego skutku. Argumentacja pełnomocnika skarżącego w zakresie wskazywanego momentu początkowego liczenia terminu przedawnienia do wydania decyzji o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości z tytułu zwrotu środków i łączenie go z datą wypłaty środków beneficjentowi, czy też z datą zawarcia umowy nie zasługuje na uwzględnienie i wskazuje, że nie pełnomocnik strony nie czyni rozróżnienia pomiędzy terminem przedawnienia zobowiązania "podatkowego" Spółki (art. 70 O.p. i art. 66a u.f.p.), a przedawnieniem "możliwości ustalenia odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej" (art. 118 O.p.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 118 O.p. nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. Zaległością podatkową w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej jest zaś podatek niezapłacony w terminie płatności (art. 51 § 1 O.p.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane bądź pobrane w sposób tam określony, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W tej dacie przesądzona jest w sposób ostateczny wysokość kwoty podlegającej zwrotowi i to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zaległość powstała więc piętnastego dnia, liczonego od tego zdarzenia. W pierwszej kolejności do zwrotu środków zobowiązany jest Beneficjent, w tym przypadku A Sp. z o.o.

Ustalając termin przedawnienia należy mieć także uwadze nie tylko regulacje ustawy o finansach publicznych, Ordynacji podatkowej lecz także prawa wspólnotowego i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Przy ustalaniu początkowego terminu do zastosowania środków i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego należy uwzględnić art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z tego ostatniego zapisu ustawodawca krajowy skorzystał, co potwierdza zapis art. 67 u.f.p i aktualny zapis art. 66a tej ustawy.

W kontrolowanej sprawie, w wykonaniu umowy o dofinansowanie COP przekazało Spółce dofinansowanie w łącznej kwocie 550 000 zł na podstawie wniosku z 23 marca 2011 r. Następnie Spółka 12 września 2012 r. złożyła wniosek o płatność końcową. Realizując obowiązki wynikające z prawa unijnego i krajowego COP przeprowadziło kontrolę, w wyniku której ustalono, że dokumenty przedłożone na etapie aplikowania UE stwierdzały nieprawdę w zakresie dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu będącą własnością B, a w związku z tym wszystkie wydatki poniesione w ramach realizowanego projektu należało uznać za niekwalifikowalne. Powyższe ustalenia zostały zawarte w informacji pokontrolnej z 26 maja 2014 r. oraz ostatecznej informacji pokontrolnej z 26 stycznia 2015 r. Wobec powyższego pismem z 19 marca 2015 r. wezwano beneficjenta do zwrotu wypłaconych środków w kwocie 550 000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W konsekwencji braku uiszczenia wskazanej kwoty, w dniu [...] czerwca 2015 roku Dyrektor COP wydał decyzję określającą kwotę do zwrotu w wysokości 550 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Następnie Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2016 roku utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Nie ma w sprawie żadnych wątpliwości, co do naruszenia prawa wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, co ostatecznie zostało przesądzone w wyroku WSA w Łodzi z 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 272/16) oraz NSA z 14 marca 2019 r. (I GSK 1055/18). Nie ma również wątpliwości, że jest to nieprawidłowość powtarzająca się i przedawnienie liczone jest od chwili kiedy nieprawidłowość ustała. Zasadę tę należy także przyjąć do odpowiedzialności osób trzecich za zaległości z tytułu zwrotu środków z tytułu dofinansowania. Jak wynika z akt sprawy pismem z 19 marca 2015 r. wezwano beneficjenta do zwrotu wypłaconych środków w kwocie 550 000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Wobec bezskutecznego upływu terminu na dokonanie zwrotu środków COP pismem z 10 kwietnia 2015 roku zawiadomiło beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadająca do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki. W konsekwencji [...] czerwca 2015 roku Dyrektor COP wydał decyzję określającą kwotę do zwrotu w wysokości 550 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Następnie Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2016 roku utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja została doręczona 12 lutego 2016 r. Podstawą prawną wydania decyzji były przepisy art. 207 ust. 9 i 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.), art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25).

Decyzja wydana przez ZWŁ w dniu [...] stycznia 2016 roku stała się ostateczna z chwilą jej wydania, co umożliwiło organowi podjęcie dalszych działań zmierzających do odzyskania wypłaconych środków. Jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny uzyskał kwotę 7 569, 86 zł oraz postanowieniem z 9 czerwca 2017 r. umorzono postepowanie egzekucyjne z uwagi na brak możliwości uzyskania środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz brak przesłanek do uznania, że Spółka w przyszłości takie środki zgromadzi, co spowodowało następnie wszczęcie postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. niniejszego postępowania, jako ostatniej możliwości ich dochodzenia.

Jak już wskazano, decyzja z [...] czerwca 2015 r. stała się ostateczna [...] stycznia 2016 r. (doręczona stronie 12 lutego 2016 r.) i w tej dacie zobowiązanie do zwrotu przekształciło się w zaległość i z tą datą biegnie termin 5 lat przedawnienia do jego dochodzenia. Termin do wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności upływa zatem [...], a decyzja została wydana [...] Zatem w dacie wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności tj. [...] termin ten nie mógł upłynąć. Istotne jest także zachowanie terminu z art. 118 O.p.

Podkreślić należy, że również początku terminu z art. 118 § 1 O.p. tj. pięciu lat na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej skarżącego jako osoby trzeciej, nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, lecz najwcześniej od stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia się zobowiązania w zaległość (por. wyroki TSUE z 11.06.2015 r., C-52/14 oraz 6.10.2015 r., C-59/14). Sąd podziela także stanowisko WSA w Bydgoszczy z 11 grudnia 2018 r., (sygn. akt I SA/Bd 767/18, dostępne na CBOSA), że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości, zaś w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, a zatem nie z wypłatą środków beneficjentowi jak uważa pełnomocnik skarżącego, czy też zawarciem umowy o dofinansowanie. Zasadę tę należy także przyjąć do odpowiedzialności osób trzecich za zaległości z tytułu zwrotu środków z tytułu dofinansowania. Skoro od tej daty (data ustania nieprawidłowości) biegnie termin wobec beneficjenta do zwrotu dofinansowania, to nie może bieg terminu przedawnienia do wydania decyzji wobec osoby trzeciej rozpoczynać się wcześniej. Skoro zatem rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie można utożsamiać z datą wypłaty środków, to tym bardziej nie można liczyć jej od daty zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Zaakceptowanie stanowiska pełnomocnika strony powodowałby, że termin zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków, rozpoczynałby się później niż termin do wydania decyzji wobec osoby trzeciej za zaległości tego beneficjenta. W konsekwencji mogłoby dojść do przedawnienia wydania decyzji wobec osób trzecich, zanim powstałoby zobowiązanie z tytułu zwrotu dofinansowania i tym samym prawo do wydania decyzji wobec beneficjenta.

Słusznie dostrzegł również organ II instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 476/19), wskazuje się, że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych. Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

Podkreślenia wymaga, że do ustawy o finansach publicznych został dodany art. 66a (przez art. 11 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2017 r. zmieniającej tę ustawę z dniem 2 września 2017 r. - Dz.U. z 2017 r. poz. 1475), zgodnie z którym zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa art. 207 ust. 9, stała się ostateczna; albo wypłaty salda końcowego, o którym mowa w: a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L 210 z 31.07.2006, str. 25, ze zm.) albo b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE. L 223 z 15.08.2006 r., str. 1, ze zm.), albo c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013 r., str. 320, ze zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

Na podstawie natomiast art. 66a ust. 2 u.f.p., "Terminy, o których mowa w ust. 1, stosuje się także w przypadku odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p.". Przepis ten obowiązuje, jak wskazano wyżej od 2 września 2017 r. i wobec braku przepisów przejściowych nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Zapisy aktualnej regulacji wydłużają okres przedawnienia zwrotu dotacji, jak również dochodzenia ich od osób trzecich.

W uzasadnieniu projektu ww. zmian do przepisów ustawy o finansach publiczny (Sejm RP VIII kadencji, druk nr 1636) wskazano, że regulacja zawarta w art. 66a stanowi uwzględnienie uwag zgłaszanych przez instytucje systemu wdrażania programów operacyjnych w zakresie konieczności jednoznacznego ustalenia okresu przedawnienia oraz terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. Ustawodawca uznał, że precyzyjne określenie rozpoczęcia biegu okresu przedawnienia jest niezbędne z uwagi na specyfikę stwierdzenia nieprawidłowości w projektach oraz konieczność stosowania w tym zakresie art. 189 ust. 3 i art. 207 u.f.p. Przywołano także brzmienie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i wskazano, że termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. będzie wynosił 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego, o którym mowa odpowiednio w art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, w zależności który z tych terminów nastąpi później.

Zdaniem Sądu zacytowany art. 66a ust. 1 u.f.p. odnosi się wyłącznie do "przedawnienia zobowiązania" do zwrotu środków, a nie do "przedawnienia wydania decyzji" w przedmiocie zwrotu środków. Podobnie należy skonstatować w przedmiocie tego terminu jako stosowanego do poboru/wykonania decyzji orzekającej o odpowiedzialności osoby trzeciej w związku z art. 66a ust. 2 u.f.p.

Podkreślić należy, że fakt nieobowiązywania art. 66a u.f.p w dacie wydania decyzji o zwrocie środków nie oznacza, że nie można wydać decyzji o odpowiedzialności z uwzględnieniem terminu wynikającego z art. 118 § 1 O.p., który jeszcze nie upłynął, co już wyżej wykazano. Przepis ten obowiązywał na mocy art. 67 u.f.p. w ówczesnym brzmieniu i z racji braku szczególnego uregulowania w ustawie o finansach publicznych miał zastosowanie w sprawie. Przepis ten wykluczał stosowanie w sprawie przepisów k.p.a. i kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 118 § 1 O.p., nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. Zdaniem Sądu orzekającego, ten termin został dochowany, albowiem w tym przypadku wystarczającym jest aby organ I instancji w tym terminie wydał decyzję o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej, co niewątpliwie miało miejsce w sprawie, albowiem decyzja organu I instancji została wydana [...] Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 118 § 1 O.p. skierowany jest do organu pierwszej instancji, bowiem powstanie odpowiedzialności następuje już na skutek wydania przez niego decyzji. W konsekwencji, nie ma znaczenia, w jakim czasie zostaje wydana decyzja organu odwoławczego. Art. 118 § 1 O.p. dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, gdyż to ona kształtuje odpowiedzialność osoby trzeciej za zaległości podatnika - w rozpatrywanej sprawie beneficjenta. Natomiast ewentualna decyzja organu odwoławczego nie ustala już tego zobowiązania, a jest jedynie przejawem kontroli poprawności tego ustalenia. Organ drugiej instancji nie kreuje na nowo zobowiązania lecz kontroluje poprawność jego ustalenia. Oznacza to, że o ile organ pierwszej instancji orzekł o odpowiedzialności osoby trzeciej zachowując termin na wydanie decyzji określony w art. 118 § 1 O.p., organ odwoławczy może orzekać w zakresie objętym tą decyzją także po upływie tego terminu (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca albowiem decyzja została wydane 28 maja 2021 r. a zatem również przed upływem terminu przedawnienia), z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie może zwiększyć zakresu odpowiedzialności osoby trzeciej w porównaniu do zakresu orzeczonego decyzją organu pierwszej instancji (zob. np. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2009 r., I FSK 402/08; z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1372/07; 23 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 292/10; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1675/10; z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 556/11; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1026/11; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II FSK 428/11; z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 477/12, z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt 2215/11, z 26 marca 2014r., sygn. akt II FSK 1000/12, wyrok z 20 marca 2014r. sygn. akt II FSK 753/12 oraz z 10 kwietnia 2014r. sygn. akt I FSK 743/13, wyrok z 14 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 743/13).

W ukształtowanej już linii orzeczniczej, wskazuje się także, że określone w art. 118 § 1 O.p. przedawnienie wiąże się tylko z wydaniem, a nie z doręczeniem decyzji (wyroki SN z: 16.11.2009 r., II UK 111/09, LEX nr 577842, oraz 7.04.2010 r., I UK 340/09, LEX nr 602209; postanowienie SN z 3.02.2012 r., II UK 263/11, LEX nr 1215441; wyroki NSA z: 26.01.2012 r., I FSK 556/11, LEX nr 1113123; 23.08.2016 r., I FSK 212/15, LEX nr 2118531; 12.07.2016 r., II FSK 1544/14, LEX nr 2101335; 2.03.2017 r., II FSK 136/15, LEX nr 2238968).

Nie jest sporne, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki o tych środków. Tym samym w oparciu o art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w którym znajduje się art. 116 i art. 118 będący podstawą prawną odpowiedzialności strony w niniejszej sprawie. Podobnie jak art. 107 § 1 O.p., zgodnie z którym, w przypadkach i w zakresie przewidzianych w rozdziale 15 "Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich", za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie. Z § 2 pkt 2 i pkt 4 tego artykułu wynika zaś, że o ile dalsze przepisy wskazanego rozdziału nie stanowią inaczej, osoby trzecie odpowiadają również za odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych (pkt 2) oraz koszty postępowania egzekucyjnego (pkt 4). W kwestii przedawnienia zobowiązania ustawa o finansach publicznych do 2 września 2017 r. odsyłała do art. 70 O.p., co już wskazano. Wprowadzona nowelizacja stanowi dostosowanie prawa krajowego do rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot Europejskich i konieczność jednoznacznego ustalenia okresu przedawnienia oraz terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia w stosunku do nieopodatkowanych należności budżetowych z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków .

Odnośnie kwestii zamknięcia programu wieloletniego RPO 2007-2013, organ trafnie nie uznał stanowiska pełnomocnika strony, że ostateczny termin zakończenia projektu w listopadzie 2018 roku zamyka drogę do dochodzenia roszczeń. Jak słusznie wyjaśnił organ, zamknięcie programu skutkuje przedawnieniem wyłącznie tych zobowiązań wynikających z nieprawidłowości, których do dnia zamknięcia programu organ nie zdążył wykryć i wszcząć stosownego postępowania. Przepis art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich pozwala bowiem wyłącznie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie poprzez zamknięcie programu. Organ prawidłowo wyjaśnił przy tym, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (pkt 68 i 69), cyt.: "(...) należy uściślić, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych wart. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Innymi słowy, jak zaznacza Komisja w przedstawionych uwagach, termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany wart. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie". Pełnomocnik strony błędnie zatem łączy datę zamknięcia programu z automatycznym przedawnieniem zobowiązań do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania.

W powyższych okolicznościach, w ocenie Sądu, wydanie i doręczenie rozstrzygnięcia o odpowiedzialności skarżącego, dokonane przez Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. 2020 r. ponad wszelką wątpliwość miało miejsce przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia. Ten bowiem kończy swój bieg [...]. Dlatego, wbrew twierdzeniu podniesionemu w skardze, nie zostały przekroczone czasowe granice orzekania o odpowiedzialności skarżącego. Organ I instancji miał więc prawo wydać na podstawie art. 116 § 1 O.p. w związku z art.118 § 1 O.p., decyzję przenoszącą na skarżącego odpowiedzialność za zaległości podatkowe Spółki.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 64e w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

k.ż