Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1645/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 3 pkt 2, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 709
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego
article: art. 30
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1478/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Służby Wywiadu Wojskowego na rzecz M. J. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r. II SA/Wa 1478/18, oddalił skargę M. J. na decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z 8 czerwca 2018 r. nr 72/BFL/2018 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskiem z 27 marca 2017 r. M.J. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW") o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że wnioskodawca pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa (UOP) od 31 grudnia 1991 r. do 28 czerwca 2002 r., w ABW od 29 czerwca 2002 r. do 15 stycznia 2009 r. oraz w Służbie Wywiadu Wojskowego (SWW) w okresie od 16 stycznia 2009 r. do 11 lutego 2016 r.

Szef ABW uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia ww. wniosku i przekazał go Szefowi SWW pismem z 4 lipca 2017 r., powołując przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 173, poz. 1240 ze zm.).

Szef SWW nie podzielił stanowiska Szefa ABW wskazując, że brak jest normy kompetencyjnej, która uzasadniałaby właściwość Szefa SWW w przedmiotowej sprawie.

Na wniosek Szefa SWW z 29 listopada 2017 r. Minister - Członek Rady Ministrów [...] - Koordynator Służb Specjalnych wskazał Szefa SWW, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M. J..

Szef SWW decyzją z 21 marca 2018 r. nr 41/BFL/2018 odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu powołał art. 29 ust. 1, art. 30 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). Organ wskazał, że stosując odpowiednio art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 861 ze zm.; dalej: "ustawa o służbie funkcjonariuszy SWW"), należałoby przyjąć, że wnioskodawcy przysługuje pomoc finansowa w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Służby Wywiadu Wojskowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 174, poz. 1269). Powyższe związane jest w faktem uzyskania przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego, potwierdzonego dołączonymi do wniosku dokumentami, w szczególności umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego.

Jednakże organ zobowiązany był zastosować odpowiednio art. 68 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW, który stanowi, że "pomoc finansowa (...) podlega zwrotowi w przypadku (...) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby" w związku z art. 7 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym "początek służby funkcjonariusza liczy się od dnia określonego w rozkazie personalnym o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w (...) SWW", co - po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie - potwierdziło, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wnioskodawcy nie przysługuje. Wynika to z faktu, że zgodnie z rozkazem personalnym Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z 14 stycznia 2009 r. początek służby wnioskodawcy w SWW liczy się od 16 stycznia 2009 r. a zwolnienie wnioskodawcy ze służby w SWW nastąpiło z dniem 11 lutego 2016 r,. tj. przed upływem 10 lat służby w SWW. Wykładania literalna art. 7 ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW wyraźnie wskazuje, że początek służby funkcjonariusza liczy się od dnia określonego w rozkazie personalnym o przyjęciu do służby w SWW. W przypadku funkcjonariusza - emeryta przepisy ustawy o SKW oraz SWW należy stosować odpowiednio, co oznacza obowiązek wydania decyzji odmownej z uwagi na zamknięty okres służby w SWW, krótszy niż 10 lat.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Służby Wywiadu Wojskowego decyzją z 8 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 21 marca 2018 r.

Organ nie podzielił zarzutów wnioskodawcy odnośnie braku właściwości Szefa SKW do załatwienia niniejszej sprawy. Podkreślił, że nie mógł zastosować wobec wnioskodawcy przepisów dotyczących pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW przewidujących m.in.: zaliczanie okresu służby w innych formacjach, czy dających możliwość obniżenia wysokości zwracanej pomocy o 1/10 za każdy pełny rok służby. Traktowanie funkcjonariusza SWW - emeryta, który nie posiada 10 lat służby w SWW inaczej niż będącego w takiej samej sytuacji funkcjonariusza SWW naruszałoby zasadę równości wobec prawa i byłoby niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję szefa SWW z 8 czerwca 2018 r. M. J. zarzucił jej naruszenie:

- art. 68 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW poprzez niewłaściwe zastosowanie do oceny sytuacji prawnej skarżącego, a także błędną wykładnię art. 30 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji pominięcie w ocenach organu okoliczności, że emerytowany funkcjonariusz może realizować swoje uprawnienia o przyznanie pomocy finansowej w oparciu o przepisy tej ustawy, a nie przepisy poszczególnych pragmatyk służbowych, a także jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada 10-letniego stażu służby jako funkcjonariusz, umożliwiającego przyznanie mu wnioskowanej pomocy,

- art. 19 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez Szefa SWW a nie przez Szefa ABW,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia w całości, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenie rozstrzygnięcia z 18 stycznia 2018 r. Ministra - Członka Rady Ministrów Koordynatora do Spraw Służb Specjalnych jako wydanego bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Szef SWW wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 marca 2019 r. II SA/Wa 1478/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Szefa SWW przepisów o właściwości. Jak wynika z akt sprawy skarżący został zwolniony ze służby w ABW z dniem 15 stycznia 2009 r., następnie od 16 stycznia 2009 r. do 11 lutego 2016 r. pełnił służbę w SWW, która była jego ostatnim miejscem pełnienia służby. W związku z tym od 12 lutego 2016 r. zostało mu ustalone prawo do emerytury policyjnej - decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z 26 lutego 2016 r.

Właściwość organu emerytalnego regulują przepisy rozporządzenia MON z 25 września 2006 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin, z których wynika, że organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego dla funkcjonariuszy SKW i SWW jest Dyrektor WBE w Warszawie.

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej definiuje emeryta policyjnego, którym jest funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub Służbie Więziennej, który ma ustalone prawo do emerytury policyjnej. W związku z tym obowiązek wynikający z art. 30 ww. ustawy, dotyczący zapewnienia emerytom policyjnym pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, odnosi się bezpośrednio do emeryta policyjnego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć jako podstawy wyboru właściwości służby art. 108 ustawy o ABW oraz AW, ani przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. nr 84, poz. 777), z uwagi na fakt, że przepisem determinującym właściwość organu do przyznania pomocy emerytowi policyjnemu w budownictwie mieszkaniowym jest art. 29 i art. 30 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W przedmiotowej sprawie emerytura policyjna została przyznana skarżącemu w związku z faktem zwolnienia go z SWW, a nie w związku ze zwolnieniem z ABW. Dyrektor WBE w Warszawie ustalił skarżącemu prawo do emerytury policyjnej od 12 lutego 2016 r. na podstawie wysługi emerytalnej (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy zaopatrzeniowej). W przedmiotowej sprawie podstawą naliczenia wysługi emerytalnej były okresy służby w UOP, ABW oraz SWW. Ponadto, jak wynika z art. 30 ww. ustawy, tryb udzielania pomocy w budownictwie mieszkaniowym odnosi się do przepisów w odpowiednich aktach wykonawczych. Stwierdzić zatem należy, że gdyby skarżący był emerytem policyjnym na skutek zwolnienia z ABW, wówczas zastosowanie miałyby przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Jednakże skarżący pozostaje emerytem policyjnym w związku ze zwolnieniem z SWW, zatem podstawą do zastosowania trybu udzielania pomocy jest rozporządzenie MON z 25 września 2006 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom SWW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej jest Szef SKW. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z powodu naruszenia przepisów o właściwości.

Również pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie. Możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyłącza art. 68 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW oraz w zw. z art. 29 i art. 30 ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 68 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW stanowi, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (ust. 1). Pomoc finansową, o której mowa w ust. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 2, podlega zwrotowi w przypadku: 1) wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia; 2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby (ust. 3). Przepisu ust. 3 pkt 2 nie stosuje się wobec funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 13 ust. 3 lub art. 19 ust. 1 pkt 1 (ust. 4).

Treść art. 68 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW oznacza obligatoryjne wydanie przez Szefa SWW decyzji o zwrocie (w całości) pomocy finansowej w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ww. ustawy, początek służby funkcjonariusza liczy się od dnia określonego w rozkazie personalnym o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w SKW albo SWW. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że początek służby funkcjonariusza w SWW należy liczyć od dnia określonego w rozkazie personalnym Szefa SWW.

Zgodnie z rozkazem personalnym Szefa SWW z 14 stycznia 2009 r. początek służby skarżącego w SWW liczy się od 16 stycznia 2009 r. Zwolnienie skarżącego ze służby w SWW miało miejsce z dniem 11 lutego 2016 r., tj. przed upływem 10 lat służby w SWW. W przypadku skarżącego (emeryta policyjnego) powołane wyżej przepisy ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW należy stosować odpowiednio, zatem organ prawidłowo wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej ze względu na zamknięty okres służby skarżącego, krótszy niż 10 lat. Zasadnie przy tym wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków wyłączających stosowanie art. 68 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, o których mowa w ust. 4. Przypadki wyłączające zwrot pomocy finansowej tworzą katalog zamknięty (art. 13 ust. 3, art. 19 ust. 1 pkt 1). Skarżący natomiast został zwolniony ze służby w SWW na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych (...)

Trafnie również wskazał organ, że gdyby ustawodawca chciał wskazać w przepisach dotyczących pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu na kontynuację służby, zostałoby to wyraźnie w ustawie wskazane, co ma miejsce na przykład w art. 36 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW. Przepisy art. 68 ust. 3 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW wykluczają możliwość uwzględnienia okresu służby pełnionej przez skarżącego w UOP i ABW.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2019 r. II SA/Wa 1478/18 wniósł M. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 68 ust. 3 pkt 2) ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW w zw. z art. 7 ust. 2 tej ustawy poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w niezasadnym przyjęciu, iż normy zakodowane w treści tych przepisów uniemożliwiają przyznanie pomocy mieszkaniowej skarżącemu, który pełnił służbę:

a) w Urzędzie Ochrony Państwa w okresie 31.12.1991 r. - 28.06.2002 r. oraz

b) w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie 29.06.2002 r. - 15.01.2009 r. oraz

c) w Służbie Wywiadu Wojskowego w okresie 16.01.2009-11.02.2016, z której to Służby Wywiadu Wojskowego przeszedł na emeryturę policyjną,

w sytuacji, w której treść tych przepisów pozostaje bez wpływu na prawo skarżącego do pomocy mieszkaniowej;

2. art. 30 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w świetle tego przepisu możliwa jest odmowa przyznania prawa do pomocy mieszkaniowej emerytowi policyjnemu z tego powodu, że pragmatyka służbowa obowiązująca w SWW, z której przechodził on na emeryturę policyjną wymagała dla przyznania prawa do pomocy mieszkaniowej przesłużenia w SWW co najmniej 10 lat, w sytuacji, w której okresy służby emeryta policyjnego w ABW i UOP wynosiły 18 lat i uprawniały go zarówno do przyznania mu emerytury policyjnej, jak i pomocy mieszkaniowej, zaś emeryt złożył wniosek o przyznanie prawa do pomocy mieszkaniowej do Szefa ABW i wskazał dane niezbędne do określenia wysokości świadczenia w odniesieniu do ostatnio zajmowanego przez niego stanowiska w ABW (a nie w SWW), jak również podzielenie rozumowania, że w świetle tego przepisu właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej jest Szef SWW, z której to służby skarżący przeszedł na emeryturę policyjną, a nie Szef ABW mimo, że skarżący złożył taki wniosek do Szefa ABW;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała art. 19 k.p.a. bowiem była wydana przez Szefa Służby Wywiadu Wojskowego a nie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w sytuacji, w której skarżący złożył wniosek do Szefa ABW a brak jest przepisu prawa, który w takiej sytuacji uprawniałby inny organ do załatwienia sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu się do argumentu skarżącego, że w sprawie niniejszej Minister - Członek Rady Ministrów Koordynator do spraw Służb Specjalnych nie był władny wskazać Szefa SWW jako organu właściwego do załatwiania spraw administracyjnych.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Wywiadu Wojskowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z nich, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 19 k.p.a., zmierza do wykazania, że Szef SWW nie był właściwy w sprawie, a emerytowany funkcjonariusz, jeśli służył w kilku formacjach, ma prawo wyboru organu, do którego składa wniosek o pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe. Zatem, jeśli wniosek został złożony do Szefa ABW, to ten organ, w ocenie skarżącego kasacyjnie, był rzeczowo właściwy w sprawie.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na konstrukcję tego zarzutu. Jeśli powoływany jest art. 19 k.p.a., stanowiący, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, to kwestionując właściwość organu w niniejszej sprawie należało wskazać przepis, z którego wynika, że inny organ niż orzekający w niniejszej sprawie, był właściwy. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 78 § 1 k.p.a., który odnosi się do postępowania dowodowego i stanowi, że "Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy." Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do właściwości rzeczowej żadnego organu, a uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie wyjaśnia, jaki ma on związek z niniejszą sprawą. Już więc tylko z tej przyczyny zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Prawdą jest natomiast, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów strony skarżącej, że w niniejszej sprawie Minister - Członek Rady Ministrów Koordynator do spraw Służb Specjalnych, nie był właściwy do rozstrzygania sporu o właściwość pomiędzy Szefami ABW i SWW. Z tego powodu skarżący kasacyjnie przywołuje jako naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić natomiast należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem ostatecznie w sprawie orzekał organ właściwy – Szef SWW. W orzecznictwie podnosi się, że "Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia" (wyrok NSA z 11.01.2023 r. II OSK 3041/19, LEX nr 3502271). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Zgodnie z art. 30 ustawy zaopatrzeniowej, emerytom i rencistom policyjnym, z wyjątkiem emerytów i rencistów Straży Marszałkowskiej, Służby Celnej oraz Służby Celno-Skarbowej zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej" (wyrok NSA z 17.03.2010 r. I OSK 1219/09, LEX nr 594966). "Organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej" (wyrok NSA z 17.03.2010 r. I OSK 1271/09, LEX nr 595016.; por. też wyrok NSA z 2.02.2010 r. I OSK 1176/09, LEX nr 591218).

Jeśli więc ostatnią formacją, w jakiej skarżący kasacyjnie pozostawał "w służbie czynnej" była Służba Wywiadu Wojskowego, to jej Szef był organem właściwym do rozpoznania wniosku M. J. o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W tej kwestii podzielić należy stanowisko Sądu I instancji. Zatem brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do argumentu o braku kompetencji Ministra - Członka Rady Ministrów Koordynatora do spraw Służb Specjalnych do rozstrzygania sporu o właściwość pomiędzy Szefami ABW i SWW, nie wpłynął ostatecznie na poprawność ustalenie organu właściwego w sprawie.

Za usprawiedliwiony uznać należało za to zarzut naruszenia art. 68 ust. 3 pkt 2) ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW, poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że pomoc finansowa, o której mowa w ust. 2, podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby. Przepis ten ustanawia przesłankę zwrotu pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszowi służby stałej (ust. 2 art. 68) na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie przesłanki (negatywne bądź pozytywne) przyznania takiej pomocy. Wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył zaś przyznania pomocy finansowej i pochodził od emeryta policyjnego, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Emeryt policyjny nie może zostać "zwolniony ze służby", co utwierdza w przekonaniu, że art. 68 ust. 3 pkt 2) ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW nie mógł mieć zastosowania do emeryta policyjnego. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że ten ostatni przepis należało w jakikolwiek sposób stosować odpowiednio do emeryta policyjnego. Z art. 30 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. "Na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy" nie oznacza, że odpowiednio stosuje się przepisy o funkcjonariuszach w służbie stałej. Zasada przyznawania pomocy finansowej dla funkcjonariuszy SWW określona została w art. 68 ust. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW i wynika z niej, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Zasady zwrotu takiej pomocy, to nie to samo, co zasady jej przyznawania, co błędnie wyłożył Sąd I instancji twierdząc, że art. 68 ust. 3 pkt 2) ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW ma odpowiednie zastosowanie do emeryta policyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa przedstawioną wyżej i wyda decyzję z uwzględnieniem, że art. 68 ust. 3 pkt 2) ustawy o służbie funkcjonariuszy SWW nie stanowi przeszkody do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla emeryta policyjnego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.