Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2401/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ha ust. 1, art. 13k ust. 1, art. 13i, art. 13 hc ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2531/12 w sprawie ze skarg D. D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2531/12, po rozpoznaniu spraw ze skarg D. R. D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymaną nimi w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r.; na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ ustalił, że w dniu 19 października 2011 r. na 126 kilometrze drogi krajowej nr 92 kierunek Poznań, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica miasta Poznań inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o nr rej. [...]. Pojazdem kierował D. R. D. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. Przed zatrzymaniem skaner znajdujący się w pojeździe służbowym ITD nawiązał połączenie z urządzeniem viaBOX znajdującym się w ww. pojeździe. W wyniku skanowania stwierdzono, że w dniu 5 października 2011 r.:

- o godz. 21.00 bramownica kontrolna znajdująca się na 129,9 kilometrze drogi krajowej nr 92 – na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką na 305 – granica miasta Poznań, zarejestrowała brak środków na koncie Pre-pay,

- o godz. 21.34 bramownica kontrolna znajdująca się na 164,1 kilometrze drogi krajowej nr 92 – na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką na 305 – granica miasta Poznań, zarejestrowała brak środków na koncie Pre-pay.

W toku kontroli na podstawie okazanych przez kierowcę wykresówek ustalono, że wyżej wymienionym pojazdem w dniu 5 października 2011 r. kierował skarżący.

Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu, została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a/ do rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 – dalej: rozporządzenie Rady Ministrów). Kierowca podpisał protokół bez uwag, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również doręczono mu decyzję z dnia [...] października 2011 r., na mocy której Główny Inspektor wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6000 zł wobec stwierdzenia nieuiszczenia wymaganej opłaty.

Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r. wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) Główny Inspektor Transportu Drogowego wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za przejazd w dniu:

- 5 października 2011 r. po drodze krajowej nr 92 na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica miasta Poznań, który to przejazd został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną o godzinnie 21.00,

- 5 października 2011 r. po drodze krajowej nr 92 na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica miasta Poznań, który to przejazd został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną o godzinnie 21.34.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej jako u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z ze. zm.), także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Organ wskazał, że stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Odnosząc się do rozdzielania spraw Organ wskazał, że przejazdy objęte decyzją z dnia 19 października 2011 r. stanowią odrębne sprawy administracyjne, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń opisanych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ wskazał, że kierował się dniem popełnienia naruszenia, innym odcinkiem drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, czasem popełnienia naruszenia. Zdaniem organu, odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna.

Organ stwierdził, iż strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który 5 października 2011 r. kierował kontrolowanym pojazdem samochodowym.

Organ wskazał, że Ogólne warunki korzystania z konta w trybie przedpłaconym nie przewidują możliwości powstania debetu, a następnie jego rozliczenia wskutek później dokonanej zapłaty. Nawet, jeśli skarżący po 21.58 zasilił konto, środki z tego zasilenia nie pokryły zaległych opłat elektronicznych, z tym skutkiem, żeby przedmiotowego incydentu nie można było uznać za naruszenie u.d.p. Zdaniem organu, podczas wykonywanego przejazdu kierowca miał możliwość sprawdzenia, czy posiada środki na koncie, wiedział też na podstawie sygnałów dźwiękowych, że podczas przejazdu nie miał wystarczających środków na koncie.

W ocenie organu, skarżący wykonując przejazdy objęte decyzją z dnia [...] października 2011 r., dwukrotnie dopuścił się naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 2, w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, że opłatę taką pobiera się na drodze krajowej nr 92 na odcinkach: a) skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 - granica m. Poznań.

Powołane rozporządzenie wymienia tę trasę jako jeden odcinek – niezależnie od ilości zamontowanych tam bramownic.

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej nie wniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł.

W ocenie Sądu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków..., jest przepisem czysto technicznym, wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za część odcinka po jakim porusza się kierujący.

W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu a długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami),o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3000 zł.

Sąd podzielił ocenę, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

W ocenie Sądu skarżący rzeczywiście nie miał możliwości po wjeździe z Niemiec na płatny odcinek drogi krajowej uzupełnienia środków na koncie – ale jest to rozwiązanie zgodne z obowiązującym prawem, które zakłada opłatę elektroniczną w formie przedpłaty, nie przewiduje natomiast powstania z tego tytułu debetu na koncie użytkownika dróg krajowych.

Zdaniem Sądu, obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Za nieuprawnione Sąd uznał rozważania i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych. Sąd uważa, że organ nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie.

Sąd uważa, że zarówno w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w innych przepisach wykonawczych, stanowiących źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym procesie urządzeń. W szczególności jedynie w drodze daleko ( w ocenie Sądu – zbyt daleko) posuniętej interpretacji można uznać, że z powołanych wyżej przepisów wynika dopuszczalność stosowania stacji kontrolnych (bramownic) dla poboru opłat elektronicznych. Sąd nie może nie zgodzić się z wyodrębnieniem w załączniku nr 2 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów odcinka drogi krajowe nr 92, za przejazd którym ma być pobierana opłata elektroniczna, ale równocześnie zauważa, że egzekucja tych opłat – za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic), czyli tzw. "pododcinek" – nie ma wystarczających podstaw w obecnym porządku prawnym RP.

W ocenie Sądu, kierującego się w tym przypadku analogią do przepisów dotyczących pojazdów nienormatywnych – m.in. rejestracji wag używanych do ważenia tych pojazdów, sposobu ważenia oraz wyznaczenia miejsca ważenia, brak nakazanej (o czym wyżej) regulacji dotyczącej szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, a także szczegółowych wymagań technicznych dla tych urządzeń – i przerzucenie tej materii w znacznej części do umów cywilnoprawnych zawieranych przez przedsiębiorców z operatorem systemu, które przecież nie stanowią źródła prawa publicznego - wyklucza możliwość nakładania kar pieniężnych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty. Należy przypomnieć, że nawet powszechnie używane w decyzjach o nałożeniu tego rodzaju kar pojęcia "bramownicy" czy "stacji kontrolnej" nie zostały zdefiniowane w przepisach prawnych regulujących tę dziedzinę. Sąd stwierdził również, że kwestii, których regulacji wymaga art. 13i ust. 6 u.d.p., nie reguluje również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524).

Sąd nie uważa, by wymóg ten spełnił nałożony na pobierającego opłatę elektroniczną obowiązek (§ 4 rozporządzenia) udostępniania szczegółowych informacji o systemie opłaty elektronicznej na stronie internetowej, w tym informacji związanych z wnoszeniem opłaty elektronicznej oraz miejscem zawierania umowy, jak również zamieszczenie informacji o adresie tej strony internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw transportu.

W ocenie Sądu przepisy stanowiące źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń.

Sąd uznał również za uzasadniony zarzut obrazy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 6 k.p.a.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kascyjnego.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie udowodnił w sposób niewątpliwy, że nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną postępowania, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie strona tego postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. osobą tą mógł być wyłącznie skarżący, jako kierujący pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązujące regulacje nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń i wobec tego brak jest wystarczających podstaw prawnych do nakładania kar za naruszenia w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wymienione w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., podczas gdy sam ustawodawca nie uznał za niezbędne wydanie tego rodzaju szczegółowych unormowań dla skuteczności funkcjonowania systemów oraz możliwości sankcjonowania obowiązków w zakresie ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych, przyjmując za wystarczające to, co wynika z przepisów samej ustawy oraz przepisów aktów wykonawczych, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, zaś delegacja zamieszczona w art. 13i ust. 6 u.d.p. odnosi się do wydania przepisów zapewniających li tylko interoperacyjność systemów z uwagi na wymagane przepisami Wspólnotowymi UE wdrożenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w świetle braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego określających szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowe wymagania techniczne dla stosowanych w tym procesie urządzeń, niedopuszczalnym było nałożenie na skarżącego kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy w sprawie zastosowanie znajdował art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., albowiem działanie skarżącego w pełni odpowiadało hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, zaś poszukiwane przez Sąd szczegółowe unormowania techniczne działania systemów nie miały już jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, skoro bezspornym jest, że skarżący nie posiadał na koncie jakichkolwiek środków pieniężnych umożliwiających pobór opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie określenia przebiegu dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przepisach tych ustawodawca określił jedynie najkrótszy odcinek drogi lub jej odcinek za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, ale odcinka powyższego nie można utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia powinien być uznany przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi - niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów, podczas gdy treść przywołanych norm prawnych wskazuje, iż odrębnej i samodzielnej karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł podlega przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty za każdy odcinek drogi określony w przywołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 oraz art. 131 ust. 1 i ust 2 u.d.p. oraz przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie określenia trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż z powołanych przepisów nie wynika dopuszczalność stosowania stacji kontrolnych (bramownic) dla egzekucji kar z tytułu nieuiszczenia opłat elektronicznych, podczas gdy treść powołanych norm prawnych wprost wskazuje, że kontrola, a w konsekwencji i sankcjonowanie naruszeń w zakresie uiszczania przedmiotowych opłat odbywa się właśnie m.in. za pomocą stacjonarnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o takich naruszeniach, zwanych potocznie bramownicami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby można było przyjąć, że przepisy prawa, których prawidłowość wykładni i zastosowania Sąd I instancji zarzucił organowi administracji, w jakikolwiek sposób w rozpatrywanej sprawie uzależniały możliwość oraz dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, od wymogów technicznych lub operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń, których to wymogów prawodawca nie określił.

Istnienia tego rodzaju relacji nie sposób bowiem wywieść, ani z przepisów ustawy o drogach publicznych, ani też z przepisów wydanego na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. Ponadto, założenie o potrzebie istnienia tego rodzaju relacji - nawet gdyby można było uznać je za uzasadnione - nie jest w ogóle przydatne w rozpatrywanej sprawie, jako kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji, a to z uwagi na okoliczności stanu faktycznego tejże sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 u.d.p., jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, drogą krajową lub jej odcinkiem, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia wymaganej opłaty.

W sytuacji więc, gdy na gruncie przywołanych unormowań penalizowane jest zachowanie polegające na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną lub jej odcinkiem, a obowiązek ten realizowany jest poprzez elektroniczny pobór tej należnej opłaty, to nie sposób nie zwrócić uwagi na znaczenie art. 13i ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że wprowadzane po dniu 1 stycznia 2007 r. systemy elektronicznego poboru opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz opłaty za przejazd autostradą, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym powinny wykorzystywać co najmniej jedną z technologii, a mianowicie: 1) lokalizację satelitarną; 2) system łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060; 3) system radiowy do obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 GHz, a ponadto, że podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny umożliwiać świadczenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, począwszy od daty określonej w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 6. Zgodnie bowiem z art. 13i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2, - mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników.

Z przywołanych unormowań wynika zwłaszcza gdy w tym kontekście odwołać się do ust. 2 i ust. 6 art. 13i u.d.p., że dedykowane zostały one stanowi rzeczy mającemu nastąpić w przyszłości, a związanemu z koniecznością dostosowania wprowadzanego nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. systemu elektronicznego poboru opłat, do wymogów interoperacyjności z innymi tego typu rozwiązaniami funkcjonującymi w UE w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (2009/750M/E). Skoro tak, to za oczywiste uznać należałoby również i to, że wprowadzając system elektronicznego poboru opłat, ustawodawca nie przewidział - bo z przedstawionych powyżej względów nie mógł - wymagań technicznych i operacyjnych tego systemu oraz działających w nim urządzeń, jako warunku efektywności jego wdrażania, to jest innymi słowy, jako warunku realizacji obowiązku uiszczania opłat w drodze elektronicznego ich poboru. Zwłaszcza zaś, jako warunku dopuszczalności nakładania kar pieniężnych w sytuacjach uchylania się od tego obowiązku. Tym bardziej, że same szczegółowe wymagania techniczne lub operacyjne systemu, czy też same szczegółowe wymagania techniczne urządzeń, ściśle zostały powiązane z istotą i funkcją europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz zasadami jej udostępniania w przyszłości, poprzez konieczność zapewnienia - w sytuacji ich określenia - interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników (art. 13i ust. 6).

W tym też kontekście znamienne jest to, że wdrażaniu omawianego systemu towarzyszyło zobowiązanie, przez ustawodawcę, podmiotów pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat, do oferowania urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych oraz do zapewnienia, aby urządzenia te były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium RP oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 13i ust. 3 i 4 u.d.p.). Nowelą zaś z dnia 7 listopada 2008 r., tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, którą do art. 13i dodany został ust. 4a i ust. 4b, ustawodawca wprowadził adresowany do kierującego pojazdem wyposażonym w urządzenie do elektronicznego poboru opłaty za przejazd, obowiązek jego włączenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę, wprowadzenia danych o rodzaju pojazdu oraz używania tego urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto obowiązek do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia.

Tym samym, brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii odwoływać się, jak uczynił to Sąd I instancji, do argumentu z przepisów dotyczących pojazdów nienormnatywnych. Analogia ta nie jest bowiem uzasadniona.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kara pieniężna nakładana jest na kierującego pojazdem samochodowym.

Wobec tego, że treść przywołanego przepisu jednoznacznie określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiotu. Zwłaszcza zaś do tego, na który - i to jedynie ewentualnie, bo nie w sposób jednoznacznie rozstrzygający tę kwestię - wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca odnośnie do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej, że organ nie wykazał i nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać kierującego pojazdem, a nie inny podmiot - np. przedsiębiorcę, jako korzystającego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty elektronicznej - a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie, nie może być uznane za prawidłowe.

Stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu, które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot, jako adresat normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, uchybiając temu wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. W sytuacji więc, gdy organ ustalił kto był osobą kierującą pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu, na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna.

W świetle powyższego, sugestia Sądu I instancji, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ rozważył, czy kara pieniężna nie powinna zostać nałożona na przedsiębiorcę, nie jest uzasadniona.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i argumenty.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.