Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2151/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1247/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2019 r., którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez w/w uchylono zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...], stanowiącej własność [...].

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Pismem noszącym datę 6 lipiec 2015 r. [...], jako właściciele działki gruntu o nr [...], położonej w [...] zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie o sprawdzenie zgodności z prawem budowlanym robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalno-usługowym położonym na sąsiedniej działce o nr [...] przy tej samej ulicy, a w szczególności wykonanych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie tegoż budynku usytuowanej w granicy w/w działek.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], PINB w Łańcucie umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...], stanowiącej własność [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w terenie stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy. W budynku tym dokonano przebudowy polegającej na wykonaniu witryny sklepowej na parterze, wykonaniu wejścia w ścianie zachodniej w miejscu otworu okiennego oraz zamurowaniu otworu drzwiowego na parterze w ścianie północnej oficyny. Na podstawie mapy ewidencyjnej ustalono, że ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi, od strony zachodniej budynku oraz od strony wschodniej znajdują się w granicy z sąsiednimi działkami. Działka [...] posiada dostęp do drogi gminnej poprzez służebność gruntową polegającej na prawie przejazdu, przechodu i przegonu północnym pasem działki nr [...] o szerokości 3,4 m od strony [...]do 3 m przy ścianie budynku. Właściciel budynku [...] nie był w stanie wskazać okresu wykonania robót, ponieważ nieruchomość nabył od [...] w marcu 2015 roku. Nadto organ ustalił, że w zasobach archiwalnych Miasta Łańcuta brak jest dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych przy budynku położonym na działce o nr [...]. Natomiast Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu, Delegatura Wojewódzkiego Urzędu w Rzeszowie poinformował o wydanym pozwoleniu konserwatorskim decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2008 r. na realizację prac remontowo-budowlanych przy budynku położonym na działce o nr [...], obejmujących podbicie fundamentów, wymianę stropów, wzmocnienie ścian rdzeniami żelbetowymi, wymianę więźby dachowej wraz z pokryciem dachowym. Jednocześnie konserwator zabytków poinformował, że budynek jest obiektem zabytkowym, pochodzi z lat 30-tych XIX wieku jako budynek murowany, odbudowany na miejscu drewnianego, który spłonął podczas pożaru miasta w 1820 roku. Dalej PINB podał, że na podstawie opisanego wyżej pozwolenia konserwatorskiego uzyskano pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalno-usługowego wydane przez Starostę Łańcuckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W projekcie budowlanym otwory okienne i drzwiowe objęte przebudową oznaczono jako istniejące, przedstawia je również dokumentacja fotograficzna dołączona do dokumentacji. Z informacji udzielonych organowi przez poprzednich właścicieli działki wezwanych przez organ do złożenia wyjaśnień w sprawie, wynika, że nieruchomość nabyli w 2008 roku od [...] reprezentowanej przez pełnomocnika [...]i w dniu zakupu nieruchomości witryna sklepowa na parterze i drzwi w ścianie zachodniej już istniały. Natomiast [...] złożyła pismo, w którym stwierdziła, że w chwili nabycia spadku przez [...] w październiku 2008 roku oraz sprzedaży obiektu w grudniu 2008 roku w budynku istniała witryna sklepowa na parterze oraz drzwi wejściowe i jednocześnie poinformowała, że mieszka w Łańcucie od 1971 roku i odkąd pamięta w budynku mieścił się sklep odzieżowy [...], w którym często bywała i robiła zakupy, zaś okno i drzwi prowadzące do sklepu już wówczas istniały.

Dalej organ podniósł, że budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany na dużo przed ustanowieniem prawa budowlanego, co potwierdzono ustaleniami konserwatorskimi. Organ wskazał, że w Urzędzie Miasta Łańcuta rejestry pozwoleń na budowę prowadzone są od

1972 roku, a zatem jeśli witryna sklepowa została wykonana przed 1971 rokiem, jak podaje [...], to organ nie ma możliwości ustalenia legalności wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku. PINB wskazał, że w okresie tym obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, które nie regulowały kwestii odległości budynku od granicy działki. W ocenie organu

l instancji usytuowanie otworów w ścianie usytuowanej w granicy działki nie było zabronione. Ograniczenia zabudowy wynikały natomiast z uwagi na usytuowanie od zabudowy sąsiedniej z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Podsumowując swoje rozważania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w opisywanej sprawie nie udało się ustalić dokładnego okresu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu witryny sklepowej na parterze, wejścia w ścianie zachodniej w miejscu otworu okiennego oraz zamurowaniu otworu drzwiowego na parterze w ścianie północnej oficyny. Przyjęto, że roboty wykonano przed 1971 rokiem. Nie wykazano również, że roboty wykonane były bez wymaganego pozwolenia na budowę jako samowola budowlana, co w ocenie organu nadzoru budowlanego nie pozwala na wydanie nakazu zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej w świetle obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu I instancji postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...] jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący domagając się zmiany zaskarżonej odwołaniem decyzji poprzez wydanie decyzji stwierdzającej zaistnienie samowoli budowlanej, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Ponadto skarżący wnieśli

o przeprowadzenie, w oparciu o art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie opisanym w uzasadnieniu odwołania - o ile organ odwoławczy nie będzie widział podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia. Rozważania zawarte w odwołaniu dotyczące obowiązujących regulacji prawnych dotyczących warunków technicznych i posadowienia budynków oraz związanych z tym konieczności uzyskania stosownych pozwoleń na budowę skarżący oparli na założeniu, że w spornym budynku, w okresie kilkudziesięciu ostatnich lat przebudowywano otwory okienne zamieniając je na otwory drzwiowe i odwrotnie, wykuwano okna i je zamurowywano w zależności od bieżących potrzeb. Wszystko to wykonywano w budynku podlegającym ochronie konserwatorskiej i bez jakichkolwiek zezwoleń. Organ I instancji w takiej sytuacji powinien przyjąć, że prace te były wykonywane nielegalnie i co za tym idzie - nawet nie rozstrzygając kwestii, kiedy wykonano okna i czy przepisy na to zezwalały - winien wydać decyzję o zamurowaniu nielegalnie wykonanych otworów okiennych,

a nie umarzać postępowanie. Nadto podnieśli, że zamierzają zabudować działkę stanowiącą ich własność. Istnienie otworów okiennych wybudowanych nielegalnie w ścianie położonej w granicy działki uniemożliwia praktycznie taką zabudowę. Tym samym poprzez nielegalne działania poprzedników prawnych, jak i obecnych właścicieli przedmiotowego budynku, skarżący zostali pozbawieni możliwości korzystania ze swej własności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Rzeszowie uchylił w całości opisaną wyżej decyzję PINB w Łańcucie

i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność [...], dotyczących wykonania witryny sklepowej na parterze oraz wejścia w ścianie zachodniej w miejscu otworu okiennego oraz zamurowania otworu drzwiowego na parterze w ścianie północnej oficyny - w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegające na zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego, wykonaniu nowego otworu okiennego - witryny szklanej w innym miejscu tego budynku, czy też powiększenie otworu okiennego i wstawienie w jego miejsce drzwi noszą cechy przebudowy ściany budynku, a tym samym podlegają zakwalifikowaniu pod ogólne pojęcie, "przebudowy" obiektu, w wyniku której nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, zgodnie z definicją podaną w art. 3 pkt 7a. u.p.b. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem organu II instancji należy stwierdzić, że w opisywanym przypadku nie da się ustalić, kiedy przedmiotowa przebudowa nastąpiła i wykazać, że w/w roboty były wykonane samowolnie. Brak jest dowodów, które w sposób pewny wskazywałyby na czas ich wykonania. Organ nie jest w stanie przeprowadzić dowodu z przesłuchania osób będących właścicielami obiektu przed 2008 rokiem w zakresie legalności samego obiektu i robót przy nim wykonanych, bowiem stan własnościowy działki nr [...] był inny niż obecnie, a obiekt powstał ponad 100 lat temu. Próby ustalania powyższego od osób będących właścicielami obiektu od 2008 roku, czy też na podstawie dokumentów uzyskanych od Konserwatora Zabytków nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że sporna przebudowa miała miejsce, o czym świadczy przedłożony wydruk zdjęcia. Nie sposób natomiast jednoznacznie ustalić, kiedy zdjęcie zostało wykonane i potwierdzić, że pochodzi ono z przełomu lat 70/80-tych, czy też z 1976 roku jak wskazują skarżący, a część zdjęć znajdujących się w aktach jest nieczytelna. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Urszula Wiśniowska świadoma odpowiedzialność karnej za składanie fałszywych zeznań, złożyła pisemne wyjaśnienia, z których wynika, że okno i drzwi do sklepu już istniały w 1971 roku.

Z przedłożonego do odwołania komputerowego wydruku zdjęć lotniczych terenu i budynku z lat 1971 i 1985 nie da się odczytać, które otwory okienne i drzwiowe wówczas istniały. Takie zdjęcia, zdaniem PWINB, nie stanowią dowodu na podstawie którego można dokonywać pewnych ustaleń. Odwołując się do informacji zawartej w karcie ewidencji zabytków organ stwierdził, że kamienica, w której wykonano sporne roboty budowlane została odbudowana na dwóch parcelach katastralnych pb 107 i pb 103/1. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, na działce sąsiedniej nr [...] przy ścianie od strony północnej przedmiotowego budynku, jest dalszy ciąg kamienicy. Budynek, w którym wykonano sporne roboty budowlane zajmuje prawie całą powierzchnię działki nr [...] (powierzchnia zabudowań wynosi 146 m2 a powierzchna działki 160 m2) i wszystkie otwory okienne i drzwiowe znajdują się w ścianach, będących w granicy (ewentualnie w zbliżeniu do granic) z sąsiednimi działkami (ściana od strony zachodniej i wschodniej). Zdaniem PWINB trudno zakładać, że budynek ten powstał bez żadnych okien i drzwi. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że układ działki w dacie budowy budynku był taki sam jak obecnie, a przedmiotowe okna i drzwi znajdują się w ścianie znajdującej się w granicy z działką nr [...], w której istniały już okna. W sytuacji zatem, gdy okna w ścianie zachodniej już istniały, wykonanie dodatkowego otworu okiennego - witryny szklanej, przebudowa istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy

i zamurowanie otworu drzwiowego, nie spowodowały żadnego pogorszenia istniejącego wcześniej stanu faktycznego, lub warunków użytkowych w tym dodatkowego zagrożenia pożarowego dla działki sąsiedniej nr [...]. W związku z tym nie można stwierdzić i przyjąć, że dokonana przebudowa, wymaga jakichkolwiek dodatkowych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe okoliczności uzasadniały zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] - reprezentowani przez r.pr. [...], wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżących, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- zastosowanie podstawy prawnej (art. 105 k.p.a.) nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji;

- niezgodność treści decyzji z wnioskiem skarżących, poprzez rozpatrywanie sprawy prowadzonych aktualnie robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr [...]położonej w [...] (której wniosek dotyczył w niewielkim zakresie), nie zaś samowoli budowlanej istniejącej od dawna;

- pominięcie interesów właścicieli nieruchomości przylegającej (skarżących) wynikających z prawa własności nieruchomości i prawa zabudowy działki budowlanej poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięciu okoliczności, że sytuacja właścicieli nieruchomości sąsiedniej (skarżących) uniemożliwia im korzystanie ze swej działki dla celów budowlanych (art. 77 § 1 k.p.a.);

- podważenie zaufania obywateli do działania organów państwa (art. 8 k.p.a.) poprzez stwierdzenie braku zagrożenia pożarowego dla działki skarżących w sytuacji, gdy fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

- wprowadzenie do postępowania osób trzecich nie mających przymiotu strony ze względu na brak interesu prawnego, czym naruszono art. 28. k.p.a.

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, a to § 12 ust. 2, który zabrania sytuowania w ścianach granicznych otworów okiennych i drzwiowych, oraz § 232 ust. 1, przez niezastosowanie innych sposobów zapewnienia, aby mur graniczny spełniał wymogi muru ogniochronnego;

- naruszenie art. 140 i 144 k.c. przez dopuszczenie do tego, że właściciel nieruchomości [...] w znajdującym się na tej nieruchomości budynku, usytuowanym bezpośrednio przy granicy i posiadającym otwory okienne w ścianie szczytowej ogniochronnej, zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych uniemożliwiając zabudowę sąsiedniej działki budowlanej;

- niezastosowanie przepisu art. 39 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane który dla prowadzenia robót budowlanych przy obiektach zabytkowych wymaga szczególnych zezwoleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 7 marca 2017 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga została uwzględniona z przyczyn częściowo w niej wskazanych. Zasadnicze powody ingerencji w moc obowiązującą kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, stosownie do zasady niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podlegające weryfikacji orzeczenia organów nadzoru budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 67 § 2 pkt 2, art. 68-70, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. Stwierdzone wady proceduralne postępowania w sprawie legalności robót budowlanych doprowadziły do przedwczesnego uznania przez organy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a więc nie istnieją podstawy do wdrożenia trybu rozbiórkowo-legalizacyjnego albo naprawczego. Decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania zostały podjęte przez organy bez uprzednich, wystarczająco szczegółowych rozważań na tle stanu prawnego dotyczącego prawnej oceny powyższych robót oraz bez wyczerpującego i prawidłowego procesowo zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego będącego podstawą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po pierwsze, zakres ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych organów nie pokrywa się z ostatecznym zakresem wniosku skarżących wyznaczonym w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2015 r. W powyższym piśmie wyraźnie wskazano, że przedmiotem żądania kontroli w zakresie legalności spornych robót budowlanych są objęte wszystkie otwory drzwiowe i okienne elewacji (łącznie 10 otworów, w tym 2 pary drzwi, witryna sklepowa, trzy okna na piętrze oraz drzwi balkonowe na piętrze, trzy małe świetliki). Wynikające z uzasadnień kontrolowanych decyzji ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna są bardzo ogólnikowe, a przez to niepełne, nie pozwalając Sądowi na dokonanie pełnej weryfikacji legalnościowej.

Po drugie, poważne wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła kompletność dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Wobec trudności w zakresie poszukiwania dowodów mogących być podstawą ustaleń co do zakresu oraz okresu wykonania spornych robót budowlanych na działce nr [...]- organy nie wyjaśniły, czy istnieje możliwość przesłuchania w charakterze świadka [...] (w latach 1947-2008 wykonywała faktyczny zarząd spornym budynkiem posadowionym na działce nr [...]) oraz obywatelki [...], która jest spadkobierczynią po poprzedniej właścicielce [...] (zm. w 1997 roku). Za niedopuszczalne Sąd uznał również pominięcie dokumentu obejmującego projekt budowlany oraz decyzję Starosty Łańcuckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia powyższego projektu przebudowy spornego budynku oraz innych dokumentów, które pomocne mogą być w procesie ustalania stanu budynku istniejącego w momencie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę.

Po trzecie, za niedopuszczalne Sąd uznał zastępowanie zeznań osób wezwanych w charakterze świadków, ich pisemnymi wyjaśnieniami. Tego rodzaju pisemne "wyjaśnienia" osób, które miały zeznawać jako świadkowe, nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, albowiem nie mają charakteru dowodu z zeznań świadków, natomiast ich walor dowodowy jako dokumentu prywatnego jest wątpliwy, skoro wcześniej organ zdecydował o wezwaniu tych osób do złożenia zeznań w trybie przewidzianym dla świadków. Wezwano w celu przesłuchania w charakterze świadka w niniejszej sprawie [...], [...]

i [...], a następnie odebrano pisemne wyjaśnienia od [...]. Stanowi to naruszenie art. 70 k.p.a., który przewiduje wyjątkową możliwość uzupełnienia złożonego ustnie zeznania poprzez dołączenie do protokołu zeznań na piśmie lub innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Praktyka swoistego wzywania "na próbę" świadków nie może być uznana zdaniem Sądu za prawidłową. Organ wzywając dane osoby na przesłuchanie w charakterze świadków nie musi mieć bowiem pewności, że dowód z ich zeznań faktycznie wykaże przydatność przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy doszło już do wystosowania formalnego wezwania do złożenia zeznań i wezwanie to nie zostało uchylone, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie przesłuchania. Przesłuchanie to w realiach niniejszej sprawy jawi się nawet jako nieodzowne.

Po czwarte, Sąd podniósł, że jeżeli organy stwierdzą wyczerpanie bazy dowodowej, powinny po rozważeniu możliwości dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony lub stron postępowania (art. 86 k.p.a.), przyjąć w drodze wnioskowań probabilistycznych (opartych m.in. o domniemania faktyczne poczynione na podstawie innych ustalonych faktów, wskazania wiedzy lub doświadczenia życiowe) określone ustalenia co do okresu i zakresu wykonania spornych robót budowlanych w zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżących. Ostatecznie bowiem organ powinien albo przyjąć określone ustalenia i uznać je za najbardziej wiarygodne (prawdopodobne), albo powinien wykazać, że z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego ustalenia te są zbędne. Nie jest natomiast prawidłowe stwierdzenie, że jedynie ze względu na określone trudności dowodowe dokonanie ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Konieczność takiego podejścia wynika bezpośrednio z art. 86 k.p.a., który przewiduje - jako wyjątek - dokonywanie ustaleń na podstawie przesłuchania stron, które są bezpośrednio zaangażowane w sprawę.

Po piąte, Sąd wskazał, że umorzenie postępowania jest instytucją procesową, jednak w postępowaniu administracyjnym instytucja ta wykazuje silne związki z normami prawa materialnego, które wyznaczają podstawy i granice sprawy administracyjnej, której brak przesądza o konieczności procesowego zakończenia postępowania przez wydanie decyzji o jego umorzeniu. W przedmiotowej sprawie należy zatem odnieść ustalony prawidłowo stan faktyczny do podstaw prawnych sankcjonowania ewentualnej samowoli budowlanej pamiętając, że samowole popełnione przed 1 stycznia 1995 r. podlegają sankcjom określonym w przepisach art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, niezależnie od tego czy samowola została popełniona pod rządami przepisów budowlanych z 1961 roku lub przepisów przedwojennych z 1928 roku. Jeżeli natomiast chodzi o warunki techniczno-budowlane realizacji robót budowlanych, to w tym zakresie miarodajne są przepisy obowiązujące w okresie wykonywania robót bez wymaganych prawem pozwoleń lub zgłoszeń. Sąd jednocześnie wskazał, że w zależności od ustaleń faktycznych organy powinny również rozważyć zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, niezależnie od okresu wykonania spornych robót. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie zgodnie podnosi się bowiem, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy

z 1994 r. Prawo budowlane, ma zastosowanie jedynie do postępowania rozbiórkowego, a zatem przepisy naprawcze z art. 50-51 przywołanej ustawy można stosować także do robót budowlanych zrealizowanych przed dniem 1 stycznia

1995 r.

Po szóste, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się w całości do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, zasady przekonywania oraz zasad prawidłowego sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć odwoławczych. Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 8 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Nie znajdują także podstaw zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 39 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, podobnie jak § 12 ust. 2 i § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, czy też art. 140 i 144 k.c. Powyższe przepisy mogą być rozważane przez organy nadzoru budowlanego dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i po stwierdzeniu konieczności ich zastosowania na tle tego stanu.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, nakazując jednocześnie organom, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania wyeliminowały stwierdzone uchybienia proceduralne oraz uzupełniły przeprowadzone uprzednio ustalenia i rozważania prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jako podstawy kasacyjne wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 k.p.a., art. 68-70 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych i nieadekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] kwietnia

2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wykonanie okien w budynku mieszkalno-usługowym usytułowanym na działce nr [...] jest przebudową tego obiektu i zarazem uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie da się ustalić, kiedy przedmiotowa przebudowa nastąpiła, a w konsekwencji stwierdzić, że w/w roboty były wykonane samowolnie. Brak jest dowodów, które w sposób pewny wskazywałyby na czas ich wykonania. Organ nie jest w stanie przeprowadzić dowodu z przesłuchania osób będących właścicielami obiektu przed 2008 rokiem w zakresie legalności samego obiektu i robót przy nim wykonanych, bomem stan własnościowy działki nr [...] był inny niż obecnie, a obiekt powstał ponad 100 lat temu. Organ podniósł, że nie jest możliwe ustalenie, iż obiekt został wykonany nielegalnie, ponieważ nie zachowały się żadne dotyczące tej okoliczności dokumenty, a sam budynek - jak wynikało z informacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, powstał w latach 30-tych XIX wieku. Nie można też wykluczyć, że otwory okienne lub drzwiowe istniały w ścianie zachodniej tego budynku - od strony działki skarżących od daty jego budowy. Organ uznał, że w tej kwestii nie będą pomocne żadne zeznania świadków, a innych dowodów, jak np. dokumentów brak. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji, że układ działki w dacie budowy budynku był taki sam jak obecnie, a przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł powstać bez żadnych okien i drzwi w ścianie zachodniej tego budynku. Zatem przebudowa obiektu budowlanego, polegająca na wykonaniu dodatkowych okien i drzwi - nawet wykonana samowolnie bez pozwolenia na budowę - nie spowodowała żadnego pogorszenia istniejącego wcześniej stanu faktycznego lub warunków użytkowych dla otoczenia, w tym nie spowodowała dodatkowego zagrożenia pożarowego dla działki sąsiedniej nr [...] (działki skarżących). Innymi słowy, przebudowa obiektu budowlanego nie polegała na wykonaniu w ścianie pełnej otworów okiennych

i drzwiowych, ponieważ ściana zachodnia przedmiotowego obiektu budowlanego nie była ściana pełną. Dalej organ podniósł, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tych ustaleń faktycznych i prawnych organów obu instancji oraz nie wskazał, dlaczego z góry podważa legalność wykonania obiektu budowlanego oraz wykonanych w nim okien - i dlaczego uznaje, że w ogóle legalność tego obiektu lub jej brak może być wywiedziona za pomocą dostępnych środków dowodowych. Uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnej informacji dla organu, w czym naruszył on reguły postępowania dowodowego uznając, że okna w ścianie zachodniej budynku były od chwili jego budowy. Sąd wskazuje jedynie na naruszenie procedury administracyjnej dotyczącej gromadzenia i przeprowadzenia dowodów - ale czyni to bez żadnej weryfikacji przydatności środków dowodowych wobec robót budowlanych wykonywanych na przestrzeni dziesięcioleci w budynku, który powstał w latach 30-tych XIX wieku oraz bez udowodnienia, albo przynajmniej uprawdopodobnienia, że stan faktyczny sprawy mógłby się kształtować inaczej, niż uznano w zaskarżanej decyzji. To sprawia, że ocena prawna sprawy przez WSA w Rzeszowie jest ogólnikowa i w zasadzie WSA w Rzeszowie omija kwestie kluczowe dla sprawy - czy wykonanie dodatkowych okien i drzwi w budynku, w którym istniały wcześniej wykonane legalnie otwory okienne (czego nie można wykluczyć), wpływa na pogorszenie warunków dla otoczenia, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi

i mienia itp. Zdaniem organu, zarzuty naruszenia procedury administracyjnej,

w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 k.p.a., art. 68-70 k.p.a.,

art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., zostały poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oraz procesowych możliwości organu podejmowanych przy ustalaniu w jaki sposób i kiedy dokonano przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie dowodzi, jakie trudności napotkał organ ustalając stan faktyczny w sprawie. WSA w Rzeszowie winien wziąć pod uwagę również fakt, że wniosek skarżących dotyczył robót budowlanych wykonywanych na przestrzeni dziesięcioleci w budynku, który powstał w latach 30-tych XIX wieku. W tym zakresie WSA powinien ocenić również praktyczną przydatność środków dowodowych oraz realną możliwość ich uzyskania. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., art. 68-69 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., ponieważ WSA w Rzeszowie nie uprawdopodobnił, że stan faktyczny może przedstawiać się inaczej niż wynika to z przedłożonych "wyjaśnień" w formie pisemnej przez osoby uprzednio wezwane przez organ w charakterze świadków. Wbrew stanowisku Sądu powiatowy organ nadzoru budowlanego czynił bezskuteczne starania celem uzyskania dokumentacji budowlanej przedmiotowego obiektu. Nie jest zgodne z rzeczywistością rzekome pominięcie w postępowaniu projektu budowlanego oraz decyzji Starosty Łańcuckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia powyższego projektu przebudowy spornego budynku oraz innych dokumentów wskazujących na przebieg postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych dotyczących tego projektu. Zdaniem organu, dokumentacja ta została uwzględniona, projekt budowlany dołączony do decyzji Starosty Łańcuckiego z 2008 roku okazał się przydatny do rozstrzygnięcia sprawy i wynika z niego, że sporne okna w tym projekcie oznaczone były już jako istniejące.

Chybiony jest również zdaniem organu zarzut Sądu, że organ nie odniósł

się do wszystkich zarzutów strony wnoszącej odwołanie, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Uznanie, że taki brak narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania - jest zarzutem uczynionym stanowczo na wyrost i to bez wskazania okoliczności, które by ten zarzut uzasadniały. Nadto Sąd nie wskazał, do których konkretnie zarzutów organ się nie odniósł. Zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej czynione są "in abstracto" i w oderwaniu od możliwości procesowych organu. Wskazanie wszystkich przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć w sprawie zastosowanie - nie załatwia obowiązku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 k.p.a., art. 68-70 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. są bezzasadne i nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polega, zdaniem organu, na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także na braku stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych i nieadekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania. Zdaniem organu, uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe - zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, które legły u podstaw uwzględnienia skargi czynione są w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ustalonego

w postępowaniu administracyjnym i przede wszystkim są oderwane od stanowiska zajętego przez organ drugiej instancji co do okien, które były przedmiotem wniosku skarżących (zakwalifikowanych w decyzji jako przebudowa przedmiotowego obiektu budowlanego). Zdaniem organu tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego, sprawy nie pozwala stronom postępowania poznać sposobu rozumowania

i argumentacji sądu. Próżno szukać w wyroku uzasadnienia jego podstawy prawej,

w szczególności dotyczy to art. 15 k.p.a. art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..

Skutkiem wadliwej oceny prawnej sprawy są wadliwe wskazania co dalszego postępowania, które zobowiązują organ do rozważenia wdrożenia postępowania legalizacyjnego, przewidzianego dla obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę oraz obowiązku stosowania przepisów techniczno-budowlanych, które były (...) obowiązujące w okresie wykonywania robót bez wymaganych prawem pozwoleń lub zgłoszeń. Jest to istotny błąd merytoryczny, ponieważ zgodnie z utrwalanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zastosowanie w sprawie w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem - mogą mieć wyłącznie przepisy warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania.

Zasadność powyższych zarzutów, daje zdaniem organu podstawę do przyjęcia, że uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to wniosek, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Żądanie zasądzenia kosztów postępowania od skarżących, organ oparł na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W związku z podniesionymi zarzutami kasacyjnymi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy na wstępie należy podnieść, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") formułuje trzy zasady. Są to: zasada praworządności (legalizmu), zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jest zasadne w tym kontekście stwierdzenie, że w art. 7 k.p.a. zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Zgodnie z unormowaną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w dalszych przepisach k.p.a. dotyczących przeprowadzania dowodów. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a dowody winny być przeprowadzane zgodnie z warunkami określonymi w Dziale II Rozdział 4. Dowody. Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75-86). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego

się postępowania. Ocena ta winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. Nadmienić również należy, że zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania. Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień. Jak stwierdzono w orzecznictwie: "Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości" (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547).

Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach (art. 75-86), ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.). Z tego powodu zasada prawdy obiektywnej jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 62/08, LEX nr 480497). Podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko uprzednie ustalenie przez organy zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku braku realizacji zasady prawdy obiektywnej i związanych z nią zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, taka decyzja wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej, musi zostać usunięta z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym z uwagi na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 67 § 2, art. 68-70, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wskazał w sześciu punktach na uchybienia ze strony organów nadzoru budowlanego w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, które skutkowały brakiem realizacji zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli zastosowanych przepisów prawa materialnego, stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w piśmie noszącym datę 16 grudnia 2015 r. (k. 40 akt sprawy administracyjnej) [...]jednoznacznie wnieśli o objęcie kontrolą robót budowlanych wykonywanych przy wszystkich otworach okiennych i drzwiowych w budynku położonym na działce o nr ewidencyjnym [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w części zawierającej jego rozważania prawne, nie wypowiadał się w przedmiocie legalności budowy całego budynku mieszkalnego, a w szczególności nie twierdził, że budynek ten został wybudowany w ramach samowoli budowlanej.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że pominięcie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków [...], [...] stanowiło naruszenie zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w/w osoby mogą posiadać wiedzę w zakresie robót budowlanych wykonanych między innymi przy otworach okiennych i drzwiowych w spornym budynku, w szczególności odnośnie okresu ich wykonania. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tych świadków jest istotne z uwagi na brak w zasobach archiwalnych urzędów dokumentacji budowlanej dotyczącej tych prac. Informacje przekazane w tych zakresie w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności z dokumentacją fotograficzną mogą przyczynić się do poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłuchując w/w osoby w charakterze świadków, organ winien również zmierzać do ustalenia, czy posiadają one wiedzę, czy osoby wykonujące sporne roboty budowlane ubiegały się o stosowne pozwolenia budowlane, czy zgłaszały ich wykonanie organom architektoniczno-budowlanym. Sam fakt braku dysponowania przez organy dokumentacją związaną z ich wykonaniem oraz brak obowiązku jej przechowywania przez inwestora nie zawsze może stanowić podstawy domniemania, że roboty te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Nadmienić należy w tym miejscu, że z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez [...] wynika, że niektóre ze spornych prac budowlanych wykonanych przy otworach okiennych i drzwiowych, zwłaszcza w ścianie położonej w granicy z działką o nr ewidencyjnym [...], zostały wykonane po 1948 roku. Na jednym z dołączonych zdjęć brak jest w ścianie zewnętrznej budynku okna wystawowego, na którym jednocześnie uwidocznione są tablice z napisem "PZPR". Porównanie np. informacji wynikających z powyższej fotografii odnośnie rozmieszczenia otworów okiennych z datą powstania powyższej partii już umożliwia wyciągnięcie odpowiednich wniosków istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To samo dotyczy rozmieszczenia otworów drzwiowych. Próba zastąpienia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków [...] złożonymi przez nich pisemnymi oświadczeniami stanowi jednocześnie naruszenie art. 68- 69 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 70 k.p.a. Ewentualne trudności w przeprowadzeniu danego dowodu, nie stanowią dostatecznej podstawy do jego pominięcia. Taką samą uwagę należy odnieść do przyjętego przez organ z góry stanowiska, że ewentualne przeprowadzenie danego dowodu nie przyczyni się do wyjaśnienia istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, chociaż dotychczasowe ustalenia pozwalają przyjąć, tak jak w niniejszej sprawie, że dana osoba może posiadać wiedzę odnośnie faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków [...] może przyczynić się również do ustalenia czy poprzednia właścicielka nieruchomości obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...], może posiadać wiedzę odnośnie robót budowlanych wykonywanych przy otworach okiennych i drzwiowych, a tym samym czy zachodzi konieczność jej przesłuchania w charakterze świadka. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje podnoszonego w skardze kasacyjnej faktu, że posiadana przez pracowników organów nadzoru budowlanego wiedza, wynikająca z posiadanego wykształcenia i doświadczenia, pozwala poczynić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, jednak winno to znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji, tj. jakie poczyniono w oparciu o te przesłanki ustalenia i jakie dodatkowe fakty za tym przemawiają. Jest oczywistym, tak jak podnosi się w skardze kasacyjnej, że budynek nie mógł powstać bez otworów okiennych i drzwiowych, jednak nie może to stanowić podstawy do przyjęcia, że wszystkie te otwory od początku istnienia budynku są w tym samym miejscu, czemu zaprzeczają np. zdjęcia przedłożone przez [...]do akt sprawy administracyjnej, a których organ nie uwzględnił, a w każdym razie nie ustosunkował się do informacji w nich zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji poprzez nie przedstawienie w nim pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W konsekwencji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego w/w przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu, należy uznać decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie co najmniej za przedwczesną. Tym samym zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu I instancji odnośnie naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgromadzony dotychczas przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na takie rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na jego niekompletność, braki odnośnie ustaleń co do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Warunkiem podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji jest uprzednie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności uzasadniających takie rozstrzygnięcie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu kasacyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował

się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 67 § 2, art. 68-70, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. i uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie, a które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Nadmienić również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał według jakich przepisów prawa budowlanego materialnego należy dokonać oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz w przypadku stwierdzenia, iż stanowią one samowolę budowlaną według jakich przepisów należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne lub naprawcze (strona 28-29 uzasadnienia). Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku dokonywania legalizacji samowolnie wykonywanych robót budowlanych należy je doprowadzić do zgodności z przepisami prawa budowlanego materialnego, w tym z normami technicznymi obowiązującymi w dacie legalizacji – dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego ( wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15). W tym zakresie należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Wskazać nadto należy, że fakt, że w ścianie położonej na granicy z działki znajduje się już okno lub drzwi, nie usprawiedliwia, tak jak sugeruje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego, wykonanie innego otworu, jego powiększenie lub wykucie w tym miejscu otworu drzwiowego. Legalność wykonania takich robót budowlanych, w tym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenie podlega ocenie według przepisów obowiązujących w chwili ich wykonania.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.