Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2541/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 3b
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 55/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 listopada 2012 r. Nr ... w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku


UZASADNIENIE

| Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 55/19, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym|

|ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia 28 listopada 2012 r., Nr ... w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania |

|czystości i porządku na terenie gminy T.: 1) stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie § 26 ust. 1 w części |

|obejmującej słowa: "natomiast psy ras uznanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi mogą być wyprowadzane tylko na |

|smyczy i w kagańcu", § 26 ust. 2 i ust. 3, § 27; 2) oddalił skargę w pozostałej części. |

| Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. |

| Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył w/w uchwałę w zakresie § 19 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27 i § 29 ust. 1 regulaminu, |

|stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały. |

|Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w |

|gminach (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1454 ze zm.), zwana dalej w uzasadnieniu u.c.p.g., przez przekroczenie zakresu upoważnienia, a także art. 7 |

|Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej |

|u.s.g., § 118 w zw. z § 143 oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie |

|"Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 27 i § 29 regulaminu. Na tych podstawach wnosił o |

|stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały. |

| Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, zgodnie z |

|art. 4 ust. 1 u.c.p.g., ma charakter aktu prawa miejscowego. Stawia to obowiązek zachowania wymagań, które przy podjęciu aktu prawa miejscowego|

|wynikają z art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz ustawy na podstawie, której został wydany. |

| Sąd wskazał na zakres regulacji regulaminu wyznaczony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Elementy uchwały określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają |

|charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten |

| |

| |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4|

|ust. 2 u.c.p.g. Sąd wywodził o przesłankach zgodności z prawem aktów prawa miejscowego i podstawach stwierdzenia nieważności przypadku |

|istotnego naruszenia prawa. |

| Kontrola legalności zaskarżonej uchwały dała podstawy do stwierdzenia, że część postanowień uchwały, tj. § 26 ust. 1 od słów "natomiast" do |

|końca zdania, § 26 ust. 2 i 3 oraz § 27 w sposób istotny naruszają prawo. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do § 19 ust. 1, |

|ust. 3 i ust. 4, § 26 ust.1 od początku do słów " na smyczy" oraz § 29 ust. 1 uchwały, uchwała jest zgodna z prawem. |

| Tak wyznaczony zakres naruszenia przepisów prawa Sąd argumentował w zakresie § 26 ust. 1 uchwały od słów "natomiast" do końca zdania, że |

|określony obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego |

|stosowanie. Nadto Sąd uznał, że ta część narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten upoważnił organ do określenia obowiązków osób |

|utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów |

|przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie |

|bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie upoważnienia |

|zwartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., |

|poz. 122), zwanej dalej u.o.z. |

| Natomiast w odniesieniu do § 26 ust. 1 zakończonej słowami "na smyczy" Sąd stwierdził, że organ gminy określając obowiązek właścicieli psów |

|wyprowadzenia ich tylko na smyczy na terenach użytku publicznego, zrealizował prawidłowo upoważnienie ustawowe, a tak sformułowany obowiązek |

|jest zgodny z celami ustawy i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Nie powiela również regulacji art. 10a ust. 3 u.o.z., a |

|precyzuje, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierząt i ich uciążliwością dla |

|ludzi. Mieści się to w regulacji środków ostrożności, o których stanowi art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z |

|2019 r., poz. 821), |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|zwanej dalej k.w. Środki nakazane, o którym stanowi art. 77 k.w., to środki wskazane w uchwale podjętej na podstawie art. 4 u.c.p.g. |

| Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał regulację zawartą w § 26 ust. 2 i 3 regulaminu. W § 26 ust. 2|

|uchwały zakazano wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych, z wyjątkiem psów |

|przewodników. Natomiast w § 26 ust. 3 zakazano wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci. Rozwiązanie to wykracza poza |

|upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca upoważnił do ustalenia postępowania ze zwierzętami domowymi |

|w taki sposób, by ich pobyt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. |

| W zakresie regulacji § 27 uchwały przewidującej obowiązek właściciela do trwałego umocowania do obroży psa znaczka identyfikacyjnego |

|uzyskanego w momencie szczepienia psa, potwierdzającego poddanie psa szczepieniu przeciw wściekliźnie, wykracza poza upoważnienie zawarte w |

|art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a poza tym w sposób niedopuszczalny modyfikuje obowiązki regulowane innymi aktami normatywnymi. W zakresie tym |

|zawarta jest regulacja w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt |

|(t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1967). Przepisy te nie przewidują wydania znaczka identyfikacyjnego, a zatem właściciele nie mają takiego |

|uprawnienia. Przepis prawa miejscowego nie może nakładać takiego obowiązku o którym stanowi § 27 uchwały. |

| Sąd nie podzielił zarzutów niezgodności z przepisami prawa § 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 29 ust. 1 uchwały. Sąd wskazał, że w § 19 ust.|

|1 uchwały zabroniono umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów |

|niezgodnych z ich przeznaczeniem. W § 19 ust. 3 zabroniono umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach na odpady |

|selektywnie zebrane śniegu i lodu. Natomiast w § 19 ust. 4 zabroniono umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu, a popiół po przestudzeniu |

|nakazano umieszczać w pojemnikach metalowych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym można dostarczać popiół do gminnego punktu|

|selektywnego zbierania odpadów komunalnych. |

| |

| |

| |

| Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|W powyższym zakresie Sąd nie dostrzegł powielenia obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Przepis ten|

|nakłada bowiem na właścicieli obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w |

|sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a nie określa wymogów związanych z samym zbieraniem odpadów. |

|Natomiast, w ocenie Sądu, zasady określone w przywołanych wyżej postanowieniach uchwały realizują upoważnienie przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt|

|1 lit. a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, zgodnie z którym w regulaminie należało określić szczegółowe zasady |

|utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i |

|odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i |

|akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych |

|oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Na podstawie przywołanego upoważnienia gminy zobowiązane były do określenia wymagań w zakresie |

|selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Oceny ukształtowanych na tej podstawie obowiązków należy dokonywać w świetle całokształtu przepisów|

|u.c.p.g. i celu, jaki w zamyśle ustawodawcy mają one realizować. W świetle przepisów u.c.p.g., w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, gminy |

|zobowiązane były do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, |

|metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów |

|opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5) oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2|

|pkt 6). Przez selektywne zbieranie zdefiniowane wówczas w art. 3 ust. 3 pkt 15a z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należało rozumieć |

|zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów |

|charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem. Prawidłowe selekcjonowanie odpadów miało służyć osiągnięciu |

|wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw |

|sztucznych i szkła (art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Gmina zobowiązana bowiem była do zapewnienia |

| |

| |

| Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów |

|komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. |

| W tych okolicznościach sformułowanie zakazu umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub w pojemnikach i workach na odpady |

|selektywnie zbierane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, wypełnia upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., albowiem|

|mieści się w pojęciu zbierania odpadów komunalnych i kształtuje zasady służące zasadniczemu celowi selektywnego zbierania odpadów w postaci |

|osiągnięcia pożądanego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych |

|przekazywanych do składowania. |

| Określenie zakazu mieszania odpadów niezgodnie z ich przeznaczeniem, podobnie jak zakazu mieszania z odpadami selektywnie zbieranymi śniegu, |

|lodu i popiołu w pełni wpisuje się w zamierzone cele ustawodawcy nie powielając przy tym przepisów innych ustaw. Pozwala bowiem przeciwdziałać |

|sytuacjom, w których takie mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i|

|sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w |

|zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. |

|1243, z późn. zm.). Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co |

|najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do |

|wprowadzenia w § 19 ust. 1, 3 i 4 uchwały zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego |

|rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe. Przy tym podkreślić należy, że sformułowanie zasad selektywnego |

|zbierania przestudzonego popiołu poprzez wskazanie rodzaju pojemnika na jego selektywne zbieranie bądź wskazanie na możliwość jego oddania do |

|punktu zbierania odpadów, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie naruszało przepisów prawa. W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. |

|zobowiązano gminę do ustanawiania selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej określone frakcje odpadów. W dacie |

|podejmowania zaskarżonej uchwały nie było zatem przeszkód, aby selektywnym systemem zbierania odpadów |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|objąć inne odpady komunalne, w tym popiół, rozszerzając tym samym ustawowo określony zakres minimalny. |

| Do naruszenia upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie doszło również w § 29 ust. 1 uchwały, w którym |

|zakazano prowadzenia wypasu zwierząt gospodarskich na terenach publicznych. Wskazany przepis u.c.p.g. uprawniał organ gminy do określenia |

|wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na |

|określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według Sądu, organ gminy działając w zakresie powyższego upoważnienia mógł |

|określić obszar objęty zakazem wypasu zwierząt gospodarskich, co też prawidłowo uczynił. |

| Z powyższych względu, na podstawie art. 151 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w |

|Gdańsku, oddalił skargę w zakresie § 19 ust. 1, 3 i 4, § 26 ust. 1 do słów "na smyczy" i § 29 ust. 1 uchwały. Co do pozostałego zakresu |

|zaskarżenia Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności § 26 ust. 1 od |

|słów "natomiast" do końca zdania, § 26 ust. 2 i 3 i § 27 uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa |

|uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. |

| Prokurator Rejonowy w B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w zakresie w jakim Sąd I instancji nie stwierdził nieważności |

|zapisów § 19 ust. 1, 3 i 4, § 29 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 w zakresie słów "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane na smyczy" |

|zaskarżonej uchwały Rady Gminy w T. z dnia 28 listopada 2012 r., w sprawie "Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy T.". |

| W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu: |

|1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne przyjęcie, że § 19 ust. 1,|

|3 i 4 regulaminu nie wykraczał poza zawartą w tym przepisie delegację ustawową, podczas gdy zapisy te stanowią przekroczenie zakresu |

|upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie zakazu, do którego określenia Rada nie była upoważniona, a polegającego na zakazie umieszczania w |

|pojemnikach na odpady komunalne |

| |

| |

| |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2541/19 |

|zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, śniegu, lodu i gorącego popiołu, |

|2) art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o |

|samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że nałożenie w § 26 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały, obowiązku wyprowadzania wszystkich psów na |

|smyczy, nie stanowi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego, podczas, gdy zapis ten wykracza poza delegację ustawy upoważniającej, a |

|ponadto ustanawia nakaz bardziej rygorystyczny niż w obowiązujących w tej materii przepisach ustawowych, |

|3) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady|

|Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie|

|gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że nałożenie w § 29 ust. 1 uchwały zakazu prowadzenia wypasu zwierząt gospodarskich na terenach publicznych,|

|nie stanowi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego podczas, gdy zapis § 29 ust. 1 regulaminu nie wskazuje konkretnych obszarów lub |

|poszczególnych nieruchomości, na których ma obowiązywać zakaz ich utrzymywania, co nakazuje przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy i poprzez co |

|zaskarżony przepis nie zawiera wymaganej techniką prawodawczą kompleksowości, przez co nie wypełnia realizacji delegacji ustawowej. |

Na tej podstawie wnosił o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim Sąd oddalił skargę.

Oświadczył, że zrzeka się sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na zasadzie art. 204 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

Sygn. akt II OSK 2541/19

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania

sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawową przesłankę prawidłowości aktu prawa miejscowego wyznacza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Podstawa i granice upoważnienia do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy zostały zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawa prawna do wydania w tym przedmiocie uchwały została ustanowiona w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który stanowi: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, (...); regulamin jest aktem prawa miejscowego". Granice upoważnienia wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowiąc, że: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)", wyliczając następnie przedmiot w tym zakresie wymagań. Dla określenia zasad wyznaczających te wymagania, nie jest pozostawiona organowi gminy swoboda, nie może wykroczyć poza te granice, a jest nimi bezwzględnie związana. Przesądza o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dla wyznaczenia tego zakresu rada gminy obowiązana jest uwzględnić regulację przyjętą w u.c.p.g. oraz w ustawach materialnoprawnych. Przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać w regulację ustawową w u.c.p.g., jak i ustaw materialnoprawnych, takich jak ustawa o odpadach. Sąd nie przeprowadził oceny w jakim zakresie znaczenie ma regulacja art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b u.c.p.g., który nakładał na właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z ustawą i przepisami odrębnymi. Nie można podzielić stanowiska, że z obowiązków nałożonych na gminę można ustanawiać nakazy i zakazy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy podkreślić, że

Sygn. akt II OSK 2541/19

inny zakres przedmiotowy ma określenie zasad selektywnego zbierania odpadów, od wprowadzenia zakazów. Dokonana przez Sąd ocena zgodności § 19 ust. 1, 3 i 4 regulaminu jest ogólnikowa i nie daje podstaw do przyjęcia, że mieści się w granicach delegacji ustawowej. Nie wykazano, pomimo przyjęcia takiej argumentacji, jaki stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, dał podstawy do oceny, że nie została przekroczona granica upoważnienia ustawowego.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulacji § 26 ust. 1 regulaminu nakazujący właścicielom wszystkich psów wyprowadzanie na smyczy. Artykuł 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi o określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie można podzielić argumentacji, że regulacja w tym przedmiocie w regulaminie mieści się w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 821). Nie można też podzielić stanowiska w zaskarżonej uchwale, że § 26 ust. 1 regulaminu nie wkracza w materię regulowaną w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w § 29 ust. 1 regulaminu. Określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarczych nie obejmuje regulacji zakazu wypasu na terenach publicznych. Określenie zakazu utrzymania na określonych terenach nie można rozciągać na czynności, które nie mają charakteru trwałego, a do takich można zaliczyć czynności wypasu. Określenie nadto może budzić zasadnicze wątpliwości, co do tego, czy dotyczy to terenu utrzymania zwierząt, czy wykracza poza ten teren. Rozdzielenie tych regulacji może wywoływać wątpliwości, a powinna być regulowana łącznie.

Należy też wskazać na zasadność podniesionego zarzutu w skardze kasacyjnej w przedmiocie znaczenia jednolitości orzecznictwa. Skład orzekający nie jest związany ocenami wyrażonymi w wyrokach, ale nie podzielając przyjętej w tych wyrokach wykładni przepisów prawa, należy wskazać argumenty z powodu, których tej wykładni nie podzielono.

Sygn. akt II OSK 2541/19

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.