Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2404/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 20 lipca 2001 r. na podstawie dyspozycji Policji usunięto z drogi pojazd marki [...] nr rej. [...] należący do J. R., który następnie przechowywano na parkingu strzeżonym do dnia jego utylizacji.

W dniu 21 września 2012 r. działający w imieniu powiatu Starosta [...] skierował do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu.

Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] orzekł przepadek ww. pojazdu na rzecz powiatu [...].

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu czynności związanych z uregulowaniem stanu prawnego pojazdu, zapłatą przechowawcy należności związanych głównie z jego przechowywaniem jak i likwidacją, Starosta decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] obciążył J. R. kosztami usunięcia, przechowywania i oszacowania samochodu.

Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Starosta zobowiązał Skarb Państwa - Wojewodę [...] do pokrycia kosztów przechowywania pojazdu uznając za właściwy okres od dnia 20 stycznia 2002 r. do dnia 3 września 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało jednakże uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. SKO uznało bowiem, iż obciążanie kosztami związanymi z ww. pojazdem za część tego samego okresu dwóch podmiotów tj. Wojewody i byłego właściciela J. jest wadliwe.

W związku z tym Starosta, po uzyskaniu zgody strony postępowania – J. R. (właściciela pojazdu w dniu jego usunięcia z drogi) decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. i zobowiązał wskazaną osobę do zapłaty kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu w kwocie 5.199,84 zł za okres 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, tj. od 20.07.2001 do dnia 20.01.2002 r. oraz od dnia 04.09.2010 r. tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym do dnia 14.12.2012 r. tj. do dnia odbioru z parkingu (razem za 1016 dni x 4,99 zł/doba przechowywania + koszty odholowania w kwocie 130 zł).

II.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm. - dalej jako ustawa zmieniająca) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej jako p.r.d.), a także art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm. aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.) zobowiązał Skarb Państwa - Wojewodę [...] do zapłaty na rzecz Starostwa Powiatowego w [...] kwoty 15.703,53 zł z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od dnia 21 stycznia 2002 r. do dnia 3 września 2010 r.

III.

Odwołanie od tej decyzji złożył Wojewoda [...] zarzucając rozstrzygnięciu Starosty:

1) nieprawidłową interpretację art. 13 ustawy zmieniającej;

2) błędne zastosowanie przepisów przejściowych w kwestii ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów. w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed dniem 4 września 2010 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. znak: [...].

Wywiedziona przez Wojewodę [...] skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

12 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 426/17.

V.

W tej sytuacji Wojewoda [...], wnioskiem z dnia 7 lipca 2017 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) tj. z rażącym naruszeniem praw polegającym na błędnym zastosowaniem przepisów przejściowych w kwestii ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed 4 września 2010r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także naruszenie art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji Wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie nie obejmuje kompetencji i obowiązków o charakterze finansowym.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 13 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego treścią koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca

2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa. Tymczasem pojazd marki [...] nr rej. [...] został usunięty z drogi w dniu 20 lipca 2001 r., co oznacza, że nie mieści się w okresie wskazanym przez ustawodawcę, czyli pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 4 września 2010 r. Ponadto przepis ten nie rozstrzyga, który organ jest właściwy do rozstrzygania w sprawie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy nowelizującej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa. W ocenie Wojewody [...] SKO błędnie wskazuje Wojewodę jako podmiot zobowiązany do pokrycia kosztów wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż żaden przepis prawa tego nie precyzuje. Art. 13 nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. Zdaniem wnioskodawcy brak jest podstaw do wywodzenia kompetencji Wojewody w tym zakresie z innych przepisów ustawy zmieniającej, czy też ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wojewoda odwołał się w tym zakresie do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2061/15 oraz sygn. akt I OSK 2059/15, z których wynika, iż brak jest podstaw do obciążania Wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów usuniętych z dróg. Nadto obowiązków związanych z ponoszeniem powyższych kosztów nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego.

VI.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu podniesiono, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

W świetle powołanego przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotne jest odkodowanie pojęcia "istotnego naruszenia prawa". Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkować będzie unieważnieniem decyzji ostatecznej, ale tylko takie, które ma charakter "rażący". SKO zauważyło, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Analizując wskazane przez Wojewodę przepisy prawa pod kątem ich rażącego naruszenia organ zauważył w pierwszej kolejności, iż przepis art. 13 ustawy zmieniającej nie należy do unormowań jasnych, nie wywołujących wątpliwości interpretacyjnych. Wymaga wykładni prawa, a skoro jego interpretacja powoduje poważne trudności, to nie można mówić o oczywistym jego naruszeniu, a tym samym nie może ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, że Skarb Państwa pokrywa koszty przechowywania za określony w tym przepisie okres, ale tylko w odniesieniu do pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że analiza przepisu art. 13 ustawy zmieniającej daje podstawę do stwierdzenia, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów w przypadkach wymienionych w tym przepisie, ale także wtedy, gdy termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r. Obowiązujący wówczas art. 130a ust. 10 p.r.d. stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Skoro zatem wykładnia art. 13 ustawy zmieniającej pozwala przyjąć odpowiedzialność Skarbu Państwa także za koszty przechowywania tych pojazdów, co do których - tak jak w niniejszej sprawie - 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed 11 czerwca 2009 r., to nie można uznać, iż SKO rażąco naruszyło ten przepis utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której Skarb Państwa został obciążony kosztami przechowywania na parkingu strzeżonym spornego pojazdu.

Nie doszło też do rażącego naruszenia tej normy prawnej poprzez wskazanie, iż Skarb Państwa w tego rodzaju sprawach reprezentowany jest przez Wojewodę. Istotnie ustawodawca wskazał w tym przepisie ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania konkretnej statio fisci. Takie uregulowanie wymaga więc zawsze wykładni, co już wyklucza uznanie, że może dojść do rażącego naruszenia art. 13 ustawy zmieniającej w tym zakresie, zwłaszcza jeżeli organ powołał się na uregulowania, które mogą stanowić podstawę do uznania kompetencji Wojewody do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z dróg. W ocenie SKO nie doszło tu do naruszenia i to rażącego art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Stosownie do wskazanych przepisów zadania administracji rządowej w województwie wykonuje wojewoda, który jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Skoro zatem w art. 13 ustawy zmieniającej, ani w innych przepisach, zadania Skarbu Państwa w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów nie zostały zastrzeżone do właściwości konkretnego organu administracji rządowej, to zadania te wykonywać powinien wojewoda. Według SKO nie można w tym zakresie odwoływać się do uregulowań związanych z postępowaniem egzekucyjnym w administracji. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym przepis art. 102 § 2 tej ustawy, stanowią podstawę rozstrzygnięcia o należnym jednostce prowadzącej parking zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, o czym orzeka starosta w drodze postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 130a ust. 10f p.r.d. w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 poz. 1201 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.). Przepisy egzekucyjne regulują zatem stosunek administracyjnoprawny powstały w relacji starosta - podmiot prowadzący parking strzeżony. Nie ma przy tym żadnego uzasadnienia dla stosowania tych unormowań w odniesieniu do stosunku administracyjnoprawnego, który powstaje w relacji starosta - właściciel pojazdu, co reguluje kompleksowo (bez potrzeby stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przepis art. 130a ust. 10h p.r.d. Dotyczy to również art. 13 ustawy zmieniającej, który odnosi się do "kosztów przechowania pojazdów", a o takich kosztach mowa jest tylko w przepisie art. 130a ust. 10h p.r.d. (art. 102 § 2 u.p.e.a. dotyczy "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór"). SKO podtrzymało zatem stanowisko, że przepis art. 13 ma związek z art. 130a ust. 10h p.r.d., a w tym przypadku przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają w ogóle zastosowania, bowiem tryb postępowania w przedmiocie orzekania o zapłacie kosztów usuwania, przechowywania, oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu przez jego właściciela, ewentualnie o zapłacie kosztów przechowywania pojazdu przez Skarb Państwa, uregulowany został w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz przepisach nowelizacyjnych i odbywa się z uwzględnieniem przepisów tych ustaw oraz k.p.a.

Odwoływanie się do przepisów regulujących egzekucję administracyjną w celu ustalenia statio fisci Skarbu Państwa w zakresie zadań określonych w art. 13 ustawy zmieniającej, nie znajduje uzasadnienia.

Podsumowując, skoro przepisy art. 13 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie są jednolicie interpretowane, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tych przepisów nie może świadczyć o rażącym ich naruszeniu, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniałoby przesłankę dla stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji. W ocenie Kolegium objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja nie wywołała też skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też skutków gospodarczych lub społecznych, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

VII.

Skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., bez korzystania z możliwości złożenia uprzednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ, wywiódł Wojewoda [...].

Wskazaną decyzję zaskarżył w całości zarzucając jej naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie,

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przywołany przepis znajduje zastosowanie do sytuacji, w której upływ 6-miesięcznego terminu warunkującego dotychczas przejście własności nieodebranego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa ex lege, nastąpił w okresie poprzedzającym wejście w życie nowelizacji, tj. przed 11 czerwca 2009 r.,

b) art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że będąca pokłosiem wyroku Trybunałuy Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06) nowelizacja dość istotnie przemodelowała kwestię przepadku pojazdów, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. Od dnia 4 września 2010 r. przepadek pojazdu nie następuje z mocy prawa lecz na podstawie orzeczenia sądu, po wtóre, podmiotem przejmującym nie jest już Skarb Państwa, lecz powiat, wreszcie przepadek może być orzeczony nie po upływie 6 miesięcy od powiadomienia uprawnionego do pojazdu lecz już po 3 miesiącach.

Tak szeroki zakres zmian nie pozwala uznać, że starosta może ustalać wynagrodzenie przechowawcy za okres poprzedzający wejście w życie nowelizacji. Odmienna interpretacja sprzeniewierzałaby się fundamentalnej zasadzie nie działania prawa wstecz. Zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej starosta jest uprawniony do podjęcia działań dopiero z momentem, kiedy 6- miesięczny termin, o którym mowa w art. 130a ust. 10 sprzed nowelizacji upłynął już po wejściu w życie nowelizacji. Tym samym postępowania, które dotychczas były prowadzone przez naczelników urzędów skarbowych umarza się, a sprawy przekazuje do starostów celem zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia na rzecz powiatu przepadku pojazdu. Art. 130a ust. 10k p.r.d. wskazuje, że decyzja o ustaleniu kosztów wynagrodzenia przechowawcy nie może być wydana jeżeli od wydania prawomocnego orzeczenia o przepadku pojazdu upłynęło 5 lat. Zestawienie tego przepisu oraz powołanych wcześniej argumentów z art. 130a ust. 10h p.r.d. w sposób jednoznaczny prowadzi do wniosku, że decyzja starosty o ustaleniu wynagrodzenia przechowawcy może zapaść nie wcześniej niż dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

Skoro w niniejszej sprawie nie zapadło sądowe orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu to tym samym starosta nie był władny aby wydać decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W rezultacie nie kwestionując odpowiedzialności Skarbu Państwa za koszty przechowania pojazdów przejętych na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. sprzed nowelizacji trzeba stwierdzić, że koszty te powinny być rozliczone na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że koszty te powinien ustalić właściwy naczelnik urzędu skarbowego kierując się dyspozycją art. 102 u.p.e.a. Zasadnym wydaje się stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Powyższe wynika obecnie z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu lI rozdziału 6 ustawy (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się m.in. do tych ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu cywilnym.

Skarżący przywołał także uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14), w uzasadnieniu której podniesiono, że w przepisach przejściowych nowelizacji nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie do kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, ze zobowiązanym stał się Skarb Państwa. SKO w [...] błędne wskazuje Wojewodę [...] jako organ zobowiązany do pokrycia

kosztów wynikających z przepisów p.r.d. gdyż żaden przepis tego nie precyzuje. Art. 13 ustawy zmieniającej nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów.

VIII.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX.

Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z przyczyn akcentowanych przez Wojewodę [...].

Analizując niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności zauważa, iż wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są dla organu administracji publicznej wiążące. O ile więc oznacza to, że organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to co postuluje strona jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, iż może on pominąć pozostałych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych, która w ocenie organu uznana musi zostać za chybioną.

Za ugruntowane w orzecznictwie należy bowiem traktować stanowisko zgodnie z którym, decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Jeżeli tak, to nawet sytuacja powołania przez wnioskodawcę tylko jednej bądź wybranych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zwalnia właściwego organu od zbadania, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność.

Ma to silne umocowanie w celach postępowania nadzorczego (nieważnościowego), które sprowadzają się do oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na argumenty i twierdzenia strony podniesione we wniosku. Tym samym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ nadzoru zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ma bowiem na celu kompleksową i co do zasady jednokrotną kontrolę legalności decyzji w trybie nieważności.

W kontekście powyższych uwag Sąd zwraca uwagę, iż decyzja SKO, pomimo przywołania w kilku miejscach uzasadnienia ogólnych zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoncentrowała się wyłącznie na przesłance podanej przez Wojewodę [...] (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ nie odniósł się, nawet lakonicznie, do pozostałych kwalifikowanych wadliwości jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe, bowiem nie zbadano decyzji kompleksowo, tj. pod względem wszystkich wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Sąd zauważa, iż z ocenianej przez SKO treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikają w istocie dwie przesłanki nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie może budzić wątpliwości, iż pomimo umieszczenia tych dwóch przyczyn nieważności w jednej jednostce redakcyjnej, należy je rozdzielać. Pomimo, że w pewnych sytuacjach obie te przesłanki mogą się wzajemnie przenikać, to jednak nieważność decyzji spowodowana rażącym naruszeniem prawa należy odróżniać od jej nieważności polegającej na wydaniu decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ skupił się wyłącznie na przesłance "rażącego naruszenia prawa" art. 13 ustawy zmieniającej, przedstawiając pogląd uzasadniający, dlaczego w jego ocenie decyzja z dnia

[...] grudnia 2016 r. go nie narusza w sposób rażący jak również nie narusza przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W sprawie istotne znaczenie ma natomiast kwestia podstawy prawnej uzasadniającej obciążenie właśnie Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa kosztami związanymi z odholowaniem i przechowywaniem pojazdu, a zatem przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Powyższe uchybienia (brak odniesienia się do wszystkich podstaw nieważności) uzasadniają uchylenie zaskarżone decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) bowiem organ nie ocenił decyzji z dnia 2 grudnia 2016 r. w sposób kompletny, pod względem wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wada ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest znane jakie stanowisko ma organ w tej kwestii, zwłaszcza zaś co do przesłanki braku podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej Wojewodę do zwrotu kosztów.

X.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednakże w sprawie niniejszej z uwagi na jej przedmiot, nie ma zastosowania.

Jako, że zakres kontroli sądowej obejmuje całokształt sprawy administracyjnej poddanej ocenie Sądu, stwierdzone wcześniej uchybienia procesowe organu uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, nie wyłączają możliwości dalszej kontroli stanowiska organu również pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi bowiem o kompleksową ocenę sprawy administracyjnej, tak aby zakończyć ją na jak najwcześniejszym etapie bez konieczności inicjowania kolejnych postępowań.

W związku z tym Sąd zwraca uwagę, iż regulacja art. 130a p.r.d. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą bez wątpienia budzi szereg wątpliwości i nastręcza w praktyce organów problemów interpretacyjnych.

Należy zatem wskazać, iż art. 13 ustawy zmieniającej nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób i ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. W przepisie tym ustawodawca uregulował zaistniałe skutki faktyczne, wskazując na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami p.r.d. Art. 13 tej ustawy koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed dniem 4 września 2010 r. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie do kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa, bez wskazania jego konkretnej statio fisci.

W związku z tym należy zauważyć, iż konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego pod rządami p.r.d. po dniu 10 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie tego przepisu właściwy starosta może zatem wystąpić do odpowiedniego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym, a w razie konieczności także do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest jednak - w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - wyraźnej podstawy do obciążenia wojewody obowiązkiem, nałożonym w drodze decyzji administracyjnej, wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Nie ma ku temu dostatecznej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa.

Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, to jednak dzieje się tak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego.

W konsekwencji, ponownie badając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe uwagi i przede wszystkim odniesie się do wszystkich przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując zaś przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ weźmie pod uwagę okoliczność, iż z przepisu art. 13 ustawy zmieniającej nie można wywieść dostatecznie wyraźnej podstawy prawnej nałożenia na wojewodę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku zwrotu na rzecz powiatu kosztów związanych z odholowaniem i przechowywaniem pojazdu.

W świetle poczynionych rozważań Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uznając, iż zasadny jest zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu w kwocie 200 złotych.