Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 451/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2, 3, 6, 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. N. R. E. I R. S. w T. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2020 r. nr 403/20 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno – pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta Torunia uchwałą z dnia 18 czerwca 2020r. nr 403/20 uchwaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2020r., poz. 3191), dalej: "uchwała".

W skardze strona zaskarżyła § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 ww. uchwały zarzucając tym przepisom rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" oraz art. 36 ust. 2 i 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020r., poz. 17 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.". Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 ww. uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 4 uchwały skarżąca stwierdziła, że narusza on w sposób rażący art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez zobowiązanie organu prowadzącego do załączania do rozliczania wyciągu z rachunków bankowych potwierdzających operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji.

W ocenie strony, użyte w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. określenie "tryb rozliczania" dotacji odnosi się przede wszystkim do czynności o charakterze materialno-technicznym i oznacza np. sposób, zasady i terminy przedkładania do organu dotującego danych stanowiących podstawę rozliczenia dotacji.

W zakresie § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały strona zarzuciła, że treść przyjętego przez Radę Miasta Torunia przepisu oznacza narzucenie organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej. Skarżąca podniosła, że brak prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w ściśle określony tym przepisem sposób może być podstawą do stwierdzenia przez organ stanowiący wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty. Przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie daje możliwości Radzie Miasta narzucania organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, w tym np. szczegółowego opisywania faktur.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 ww. uchwały skarżąca podniosła, że Rada Miasta nie może ustanowić prawa do przeprowadzenia kontroli i jej zakresu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek przedszkolnych. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika uprawnienie organu stanowiącego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, natomiast brak jest podstawy prawnej do uregulowania w uchwale prawa do przeprowadzania kontroli i zakresu kontroli, gdyż wynikają one z zapisów art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Zatem regulacja § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustanawiająca prawo kontroli i określająca jej zakres stanowi tym samym przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Miasta i w sposób istotny narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały strona podniosła, że zawarty w tym przepisie obowiązek udostępniania przez organ prowadzący przedszkole dokumentacji niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli znajdującej się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę w terminie nie później niż 14 dni wskazuje na możliwość żądania tej dokumentacji przez organ kontrolujący w terminie wcześniejszym niż 14 dni, wynikającym z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Rada Miasta nie ma uprawnień do skracania ustawowego terminu na udostępnienie dokumentacji kontrolującym.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 zaskarżonej uchwały strona podniosła, że art. 36 ust. 2 u.f.z.o. nie wprowadza dla kontrolujących prawa do oględzin przedmiotów nabytych z dotacji oraz nie daje prawa przeszukania przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki. Tym bardziej wskazany przepis nie daje prawa kontrolującemu do powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji dotowanej jednostki jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców lub opiekunów prawnych ucznia. W świetle art. 36 ust. 2 u.f.z.o. przyznanie takiego prawa w uchwale stanowi rażące przekroczenie praw przyznanych kontrolującemu przez ten przepis ustawowy.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały skarżąca podniosła, że Rada Miasta niezgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.f.z.o. i delegacją zawarta w art. 38 ust. 1 tej ustawy rozszerzyła katalog dokumentacji do której prawo wglądu mają kontrolerzy działający w imieniu kontrolującego organu. Przyjęcie przez Radę Miasta postanowienia o możliwości wglądu do dokumentów i innych materiałów nie związanych z przedmiotem i zakresem kontroli oznacza przyznanie prawa wglądu do wszystkich dokumentów wbrew ustawie o finansowaniu zadań oświatowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że zaskarżona uchwała zawiera zapisy, które w pełni odzwierciedlają aktualny stan prawny, a także w sposób zgodny z techniką prawodawczą realizują dyspozycję ustawodawcy. Organ nie naruszył w żadnym stopniu norm konstytucyjnych wydając zaskarżoną uchwałę w obowiązującej treści. Organ w ramach swojej kompetencji ustawowej uregulował tryb udzielania i rozliczania dotacji,

a także tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że może domagać się przedstawienia każdego rodzaju dokumentów, jeżeli zawierają one dane niezbędne dla prawidłowego rozliczenia dotacji. Upoważnienie dotyczące zakresu danych wymaganych do rozliczenia wykorzystania dotacji zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem zakresu tych danych oddelegowując tym samym kompetencje w tym zakresie na rzecz organu. Zadaniem beneficjenta dotacji jest wykorzystać środki pochodzące z dotacji na cele wskazane ustawą, a ponadto obowiązek prawidłowego udokumentowania ich wykorzystania. W tym kontekście beneficjent nie ma dowolności w kwestii celów, na które przeznacza środki z dotacji. Organ udzielający dotacji nie ma ani obowiązku ani możliwości, żeby domniemywać, które z licznych wydatków beneficjentów dotacji zostały pokryte z dotacji. Dopuszczalność nałożenia przez Radę Miasta obowiązku dokumentowania sposobu wydatkowania środków pozyskanych w ramach dotacji mieści się z pewnością w ramach delegacji ustawowej uprawniającej do określenia trybu. Bezzasadne jest przy tym twierdzenie skarżącej, jakoby wprowadzony w uchwale zapis dawał kompetencję do żądania dokumentów w terminie krótszym niż 14 dni. Wykładnia literalna zarówno ustawowego sformułowania "w terminie 14 dni" oraz "nie później niż 14 dni" z uchwały stanowi o tej samej górnej granicy terminu, w którym dokumenty mają zostać przedłożone organowi kontrolnemu. Skarżąca ponadto błędnie identyfikuje czynność oględzin z "przeszukaniem". Organ kontrolujący dokonuje jedynie czynności niezbędnych w celu weryfikacji prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

W ramach procesu tworzenia systemu kontroli mieści się upoważnienie dla organu kontrolującego do dokonywania takich czynności jak oględziny obiektów, składników majątkowych, a także sprawdzenie uczestnictwa w zajęciach. Kontrolujący nie są ograniczeni zamkniętym katalogiem dokumentów, do którego wglądu mają prawo na etapie kontroli. Wypracowanie szczegółowych zasad kontroli poprzez określenie szczegółowo podejmowanych czynności, ale także określenie precyzyjne katalogu dokumentów podlegających kontroli mieści się, w ocenie organu, w dyspozycji art. 36 ust. 2 u.f.z.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W skardze strona zaskarżyła § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 uchwały z dnia 18 czerwca 2020r. nr 403/20, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2020r., poz. 3191), dalej: "uchwała", zarzucając tym przepisom rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" oraz art. 36 ust. 2 i 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020r., poz. 17 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.". Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 ww. uchwały.

Zatem ogólnie rzecz ujmując, skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 czerwca 2014r., II GSK 503/13, jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel.

Trafnie zatem w odpowiedzi na skargę, organ przywołał jeszcze jeden kontekst, mianowicie doświadczenie wypracowane na gruncie przeprowadzanych dotychczas kontroli. Wprowadzenie luzu co do zapisów uchwał jest podyktowane konkretnymi potrzebami, jakie ujawniają się w praktyce, co czyni je uzasadnionymi i wręcz koniecznymi. Sąd przekonuje stwierdzenie, że kontrole, wykazując szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, wskazały na konieczność doprecyzowania zapisów zwłaszcza w kontekście działań kontrolnych. Wskazując na liczne nadużycia ze strony beneficjentów a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych, organ mógł uszczelniać system kontroli.

Zatem nie ma racji skarżąca zarzucając przepisowi § 4 ust. 4 uchwały, niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Rzeczywiście, Rada Miasta Torunia w § 4 ust. 4 uchwały postanowiła, iż: rozliczenia, o których mowa w ust. 1 i 2, zawierają informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji. Zakres danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu określa załącznik nr 4 do niniejszej uchwały. Do rozliczenia rocznego należy dołączyć wyciągi bankowe potwierdzające operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji. Rację też ma skarżąca przywołując, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też każde działanie organu władzy publicznej, do której bez wątpienia należy skarżony organ - Rada Miasta powinno mieć umocowanie w przepisach prawa zarówno formalnych jak i materialnych upoważniających do podjęcia danego aktu prawnego. Dopełnieniem powyższej dyspozycji art. 7 Konstytucji w zakresie organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej jest art. 94 Konstytucji określający źródła prawa miejscowego i dający podstawę do ich wydawania. Przepis ten stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem każdy akt prawa miejscowego zgodnie z powyższymi przepisami Konstytucji musi być wydany na podstawie i w granicach prawa i nie może przekraczać ustawowego upoważnienia do jego wydania.

Niemniej Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem, że skarżony zapis zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację. Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi to na przeszkodzie Uchwałodawcy, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, mógł ustalić to, że rozliczenia, o których mowa w ust. 1 i 2, zawierają informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji. Nie stoi też na przeszkodzie temu, by do rozliczenia rocznego zażądać wyciągów bankowych potwierdzających operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji. Nie jest swobodnym ustalaniem, jakie dokumenty powinny być załączone do rozliczenia rocznego, jeśli dokumenty te posłużą do kontroli prawidłowego wykorzystania dotacji. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Niewątpliwie operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji są tymi, które są istotne dla oceny poprawności rozliczenia czy wykorzystania środków publicznych, a wyciągi bankowe, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie uchwały, są podstawowymi dokumentami dowodzącymi o ich przeprowadzeniu. Oczywistym jest, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona.

Niezrozumiałym jest powołanie się w skardze jedynie na pojęcie "tryb rozliczania" z pominięciem pozostałych kwestii, tj. tryb przeprowadzania kontroli czy sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Tak wybiórczo przedstawiając okoliczności istotne dla ustawodawcy, skarżący nie mógł przekonać Sądu o poprawności swego wywodu. Niewątpliwe w kwestionowanym zapisie uchwały nie chodzi o same czynności skarżącego (dołączenia dokumentów bankowych), ale o czynności prowadzące do zebranie odpowiedniego materiału, na bazie którego można odpowiedzieć na pytanie czy skarżąca prawidłowo pobrała i wykorzystała dotację

Bezzasadnym jest również zarzut niezgodności § 4 ust. 5 uchwały z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Rzeczywiście Rada Miasta Torunia w § 4 ust. 5 uchwały postanowiła, iż: organ prowadzący zobowiązany jest zamieścić na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1 szczególny opis oraz datę, pieczęć i podpis organu prowadzącego dotowaną jednostkę. Jednak tak, jak powyżej, treść przyjętego przepisu przez Radę Miasta Torunia w powyższym brzmieniu mieści się w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zdaniem Sądu nie oznacza narzucenie przez Radę organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo – księgowej, ale przygotowanie jej pod kontrolę prawidłowości rozliczenia wykorzystania dotacji. Nie można zapominać, że nie chodzi o rozliczenie wykorzystania przez skarżącą jakichkolwiek środków pieniężnych, ale środków publicznych, przeznaczonych na konkretny cel. Prowadzący placówkę nie ma obowiązku korzystania z tego typu środków, niemniej będąc już beneficjentem musi liczyć się z obowiązkiem wykazania prawidłowości wykorzystania dotacji. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała by obowiązki wynikające z uchwały przekraczały jej możliwości, bądź były nadmiernie uciążliwe, a Sąd nie dostrzega by za takie móc je uznać. Wydając zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy nie korzysta ze swego prawa, ale wykonuje obowiązek, jaki wynika z ustawy. Sama skarżąca zauważa, iż Uchwałodawca w tym przepisie nie określa konsekwencji braku zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji. Natomiast stwierdzenie, że może to oznaczać, iż brak prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej w ściśle określony tym przepisem sposób może być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący j.s.t. wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty, jest czystą spekulacją.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019r., poz. 869 t.j.) - dalej: "u.f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Powyższe wskazuje, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Natomiast kontrolowana jest decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji, która ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020r., I GSK 278/18).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę, przez wskazane zapisy uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie faktur łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli wykorzystania dotacji. Ponownie należy wskazać na to, że zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym odwołano się do takich pojęć jak tryb czy sposób, jest na tyle ogólny, że chcąc skutecznie zakwestionować prawo Rady Gminy do wskazanego ustalenia, należałoby wykazać, że zapisu dokonano w innym celu niż kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji.

WSA nie uznał racji co do tego, że przepis § 5 ust. 1 uchwały jest niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rzeczywiście Rada Miasta Torunia w § 5 ust. 1 uchwały postanowiła, iż: Gminie przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez jednostki dotowane. Kontrola, o której mowa obejmuje w szczególności: zgodność danych zawartych w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów i frekwencji składanych zgodnie z § 3 ust 1 i 2 z dokumentacją dotowanej jednostki; prawidłowość wykorzystania dotacji na cele określone w ustawie. Zdaniem skarżącej istnieje uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, natomiast brak jest podstawy prawnej do uregulowania w uchwale prawa do przeprowadzania kontroli i zakresu kontroli, gdyż wynikają one z zapisów art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o.

Zdaniem WSA niewątpliwie skarżony zapis nie wprowadza żadnych nowych obowiązków. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w uchwale zapisów ustawy, Sąd uważa, że w tym konkretnym przypadku powyższe nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w szczególności § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Istotnie, przepisy tego rozporządzenia zawierają zakaz powtarzania przepisów ustawy upoważniającej, jednak, zgodnie ze stanowiskiem wykazywanym przez orzecznictwo (por. wyroki WSA w Gdańsku z 5 III 2020r., III SA/Gd 831/19 czy w Poznaniu z 14 IV 2018r., IV SA/Po 431/18), nie jest to zakaz bezwzględny.

W ocenie Sądu w przypadku zaskarżonej uchwały, § 5 ust. 1 podkreśla jedynie prawo Gminy do kontroli, gdyż pozostałe ustępy, także dalej rozbudowane dotyczą trybu przeprowadzenia kontroli i, jak wyjaśniono poniżej, nie są niezgodne z przepisami prawa.

Nie ma racji skarżąca zarzucając przepisowi § 5 ust. 4 uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W zapisie tym Rada Miasta Torunia postanowiła, iż: w przypadku, gdy dokumentacja niezbędna dla przeprowadzenia kontroli znajduje się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę, organ prowadzący zobowiązany jest zapewnić jej dostępność na czas prowadzenia kontroli w miejscu wskazanym w ust. 3 nie później, niż 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli.

Wbrew temu, co stwierdzono w skardze, zawarty w skarżonym przepisie uchwały obowiązek udostępniania przez organ prowadzący przedszkole dokumentacji niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli znajdującej się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę w terminie nie później (podkr. Sądu) niż 14 dni, nie wskazuje na możliwość żądania tej dokumentacji przez organ kontrolujący w terminie wcześniejszym niż 14 dni, gdyż termin powiązano z obowiązkiem organu prowadzącego a nie kontrolującego. Jednocześnie nie ustalono niczego sprzecznego z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Zapis ten zwraca uwagę, że dotyczy to również dokumentacji poza miejscem prowadzenia działalności, co może być nie dostrzeżone przy odczytaniu art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Sąd nie dostrzega również wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby nieść za sobą wskazywane przepisy.

Zdaniem WSA nie ma racji skarżąca zarzucając przepisowi § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Jak słusznie wskazano, Rada Miasta Torunia w § 7 ust. 7 pkt 3 uchwały postanowiła, iż kontrolujący mają prawo do: oględzin obiektów i składników majątkowych, których utrzymanie lub nabycie związane jest z przedmiotem kontroli; a w § 7 ust. 7 pkt 5 Rada Miasta Torunia postanowiła, iż kontrolujący mają prawo do: powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji dotowanej jednostki jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców lub opiekunów prawnych ucznia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 9 lipca 2020r., VIII SA/Wa 43/20, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. W ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Nie należy zapominać, iż w art. 67 ust. 1 u.f.p. zapisano, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku wydania decyzji w sprawie zwrotu, co byłoby następstwem braku wykonania obowiązku zwrotu powstałego ex lege, takie czynności dowodowe są dopuszczone przez prawo.

Wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały czynności są niewątpliwie czynnościami prowadzącymi do ujawnienia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, czyli czynnościami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o jakiej mowa w art. 38 u.f.z.o.

Z kolei powołanie w skardze jakoby zapis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. ograniczał czynności kontroli jedynie do tam wymienionych jest bezzasadne. Zapis art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. wskazuje, że chodzi o specjalne rygory, jakimi zostały obwarowaneczynności tam wymienione. Jak czytamy, w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie; a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2.

Podobnie należało ocenić zarzut postawiony przepisowi § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały niezgodności z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.