Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1045/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] [...] i ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, oraz stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury został przedstawiony następujący stan faktyczny:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] [...] i [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [...] wykaz [...]. Jednocześnie ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ustaliło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] września 1965 r. nr [...] Komisja Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie wywłaszczeniowo - odszkodowawcze z dnia [...] kwietnia 1960 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanych orzeczeń w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wystąpił L. . – spadkobierca byłego właściciela nieruchomości L. L.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] – w części dotyczącej działki nr [...], zaś w części dotyczącej działki nr [...], uznając zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych stwierdził, że ww. orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2000 r.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 497/01 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg L. L. oraz Zarządu Miasta G., uchylił ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2000 r. wskazując jako przyczynę uchylenia brak udziału w postępowaniu osób, które nabyły lokale w budynku położonym na wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpoznaniu sprawy od nowa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Po rozpoznaniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zdaniem organu z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia [...] Budownictwa Miejskiego w G., było uprawnione do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednostka ta dysponował zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] oraz zwróciła się z wezwaniem zbiorowym o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz § 2 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych – o przekazywanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji tych planów (Monitor Polski Nr A-89 poz. 1084 i z dnia 11 kwietnia 1950 r. Monitor Polski Nr A-53, poz. 609).

Ponadto z akt sprawy wynika, że L. L. został wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oddzielnym pismem, którego brak w aktach sprawy. Potwierdzenie przeprowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zawiera pismo [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego z dnia 7 lutego 1961r. skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G.

Z akt sprawy wynika, że [...] Budownictwa Miejskiego w G. wnioskiem z dnia [...] grudnia 1956 r. znak [...] zwróciło się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m. in. przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączono: plan sytuacyjny wywłaszczanych nieruchomości, odpis księgi wieczystej, dowód wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. (zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. dekretu) w dniach od [...] stycznia 1957 r. do [...] lutego 1957 r.

W sposób wymagany prawem przeprowadzono w dniu [...] stycznia 1960 r. i rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, w trakcie której przewodniczący rozszerzyć wniosek o wywłaszczenie całej parceli nr [...].

Odrębnie ocenił natomiast Minister Infrastruktury kwestię legalności ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie stwierdził nieważność obu orzeczeń uznając, że naruszony został w sposób rażący art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), ponieważ rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza przeprowadzona w dniu [...] stycznia 1960 r. odbyła się bez udziału biegłych.

Decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi L. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, iż powołana decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie wydania orzeczenia o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntu objętego użytkowaniem wieczystym i zaniechanie przywrócenia stanu pierwotnego w pozostaje części, naruszenie art. 158 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym przyjęcie, że wywłaszczenie dotyczyło [...] m2 mimo że we wnioski wykonawcy npg jest mowa o [...] m2 co narusza art. 7 i art. 5 dekretu. Skarżący podnosi, że rozpoczęcie budowy miało miejsce w listopadzie 1956 r. bez zachowania trybu określonego w art. 6 tego dekretu (wniosek o wywłaszczenie pochodzi z dnia [...] grudnia 1956 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu o przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z przepisami tych aktów prawnych zostało przeprowadzone postępowanie nadzorcze.

Na podstawie przepisów powołanego dekretu z dnia 28 kwietnia 1949 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę.

Z akt sprawy wynika, iż ubiegające się o wywłaszczenie [...] Budownictwa Miejskiego w G. skierowało do właścicieli 7 nieruchomości objętych jednym wnioskiem wywłaszczeniowym wezwanie do odstąpienia nieruchomości, które w formie obwieszczenia zostało wywieszone w dniu 7 grudnia 1956 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. i jak wynika z adnotacji na tym wezwaniu zostało ono zdjęte z tablicy ogłoszeń w dniu 20 grudnia 1956 r.

Zgodnie z art. 8 ust.1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości, a w przypadku jeżeli nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać zgodnie z art. 8 ust. 2 powołanego dekretu wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną.

W przedmiotowej sprawie w wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła zgodnie z art. 8 ust.1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Nie dotrzymanie tego warunku powoduje, iż w przedmiotowej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości.

Naruszenie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok dnia 19 stycznia 2001 r. – sygn. akt I SA 2477/99, z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 220/2000 i I S.A. 221/2000, z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt l SA 1654/00, z dnia 6 maja 2003 r. sygn. I 406/01)wyrok z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt OSL 77/04 niepubl.) ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 KPA. Ponadto skoro dokonanie uprzedniego wezwania właściciela stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to organ wojewódzki wszczynając w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe naruszył w sposób oczywisty, a przy tym i rażąco art. 13 ust. 3 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. A zatem weryfikowane orzeczenie dotknięte jest wadą obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Dodatkowo wskazać należy, że rozszerzenie zakresu wywłaszczenia do całej parceli nr 1 w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 1960 r. również stanowiła oczywiste naruszenie całej sformalizowanej procedury poprzedzającej wywłaszczenie przewidzianej przepisami powołanego dekretu.

W trybie powołanego dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. mogły być bowiem przejmowane wyłącznie nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczeniem mogła być objęta zatem tylko taka nieruchomość, której pozyskanie było konieczne dla zrealizowania zadania ujętego w planie gospodarczym. Przesłanka ta wynika z treści art. 1 dekretu, gdzie mówi się wprost o niezbędności oraz z treści art. 4 ust. 1 dekretu. Przy czym pojecie "niezbędności" zostało sprecyzowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, póz. 354). Zgodnie z § 3 rozporządzenia nieruchomością niezbędna dla wykonywania narodowego planu gospodarczego jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu".

Sformalizowany charakter oceny tej przesłanki potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. (sygn. akt l S.A. 2788/01 niepubl.) stwierdzając, że "w ramach postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, koniecznym było ustalenie, że dla realizacji planu gospodarczego konkretna inwestycja może zostać zrealizowana tylko na nieruchomości objętej treścią postępowania o wydanie zezwolenia (...) Wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość położona w B. (..) była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego".

Ponadto uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W przedmiotowej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości obejmowało jedynie część parceli nr [...], a zatem brak jest podstaw aby przyjąć, że pozostała część nieruchomości była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 3/.

W sprawach dotyczących weryfikacji w trybie nadzoru orzeczeń wywłaszczeniowych, a więc aktów administracyjnych rozstrzygających o prawach rzeczowych, interes prawny mają osoby, którym do nieruchomości , czy też do jej części przysługuje obecnie prawo rzeczowe, oraz osoby które były stronami postępowania wywłaszczeniowego albo ich spadkobiercy.

Z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., wynika, że właściciel nieruchomości lokalowej położonej w budynku przy ul. [...] nr [...] nr [...] – B. O. nie brała udział w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy organ pominął również aktualnych właścicieli lokali przy ul. [...] [...] m. [...] oraz ul. [...] [...] m. [...] w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jak i postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] października 2003 r.

Osoby te jako dysponujące prawem własności nieruchomości lokalowej i związanej z tym prawem udziałem w prawie do gruntu posiadają przymiot stron w postępowaniu dotyczących legalności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przede wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i powoduje konieczność uchylenia decyzji dotkniętej taką wadą oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 października 2003 r.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.