Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, art.77 art.107 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.1 ust.1 w zw. z art.2 ust.1, art.3 ust.1 pkt 1, art.4 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z/s w K. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) podjętą po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A (dalej: strona skarżąca) od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, dotyczącej pkt 1 lita i lit b wniosku z dnia 23 maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 poz. 1330 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Dnia 23 maja 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T., za pośrednictwem poczty elektronicznej wpłynął wniosek Fundacji A (dalej: wnioskodawczyni, strona skarżąca lub fundacja) w sprawie udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie:

1. Protokołów z kontroli przeprowadzonych przez tut. Organ w latach 2016,2017,2018 i 2019:

a. na fermie [...] w L., ul. [...], [...] W. (poza protokołami z kontroli przeprowadzonych w dniach 11.06.2018, 21.06.2018 i 23.07.2018 które to protokoły zostały już udostępnione wnioskodawcy),

b. u pozostałych podmiotów prowadzących działalność rolniczą polegającą ma hodowli [...] ([...], [...], [...], itp.), których to hodowle (fermy, odchowanie, itp.) znajdujących się na terenie gminy W.

2. Programu zwalczania much, który jak wynika z pisma tut. Organu z dnia 08.08.2017 r., znak: [...], jest wdrożony na Fermie [...] w L. opisanej powyżej.

Z uwagi na to, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, pismem z dnia 30 maja 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wezwał wnioskodawcę do usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma braków formalnych wniosku, tj. wykazanie, iż udostępnienie wskazanych we wniosku informacji publicznych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz o przedstawienie dokumentu poświadczającego, iż p. K. K. w dniu złożenia wniosku z dnia 23 maja 2019 r. posiadała upoważnienie do działania w imieniu Fundacji A.

W uzasadnieniu wezwania Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wskazał, iż zakres żądania wnioskodawcy, tj. udzielenie odpowiedzi na pytania z pkt 1 lit. a. oraz lit. b. wniosku z dnia 23 maja 2019 r., wymaga od organu I instancji powzięcia ponadprzeciętnych środków organizacyjnych i osobowych celem udzielenia informacji żądanych przez wnioskodawczynię. Wymaga przy tym również działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych (wyznaczenie pracownika do wykonania ww. zadania w znaczącej ilości czasu), które zakłócą normalny tok działania Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T., a przeto utrudnią wykonywanie przypisanych mu innych zadań ustawowych. Organ I instancji wskazał, iż informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że prawdopodobnie składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu zobowiązanego do jej udzielenia, powinna być uznana za informację publiczną przetworzoną, a w związku z powyższym przedmiotowy wniosek w/w zakresie stanowi wniosek o udzielenie informacji przetworzonej, dlatego też wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania szczególnego interesu publicznego. Dodatkowo, Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. podkreślił, iż jeżeli przedmiotowy wniosek złożony został w imieniu i na rzecz Fundacji A, ul. [...], [...] K., konieczne jest złożenie odpowiedniego pełnomocnictwa p. K. K., bowiem zgodnie z KRS p. K. K., nie jest umocowana do reprezentacji w/w fundacji.

Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Fundacja A odpowiedziała na wezwanie do uzupełnienia wniosku. P. B. K. - członek zarządu Fundacji, przesłał kopię udzielonego pełnomocnictwa, dla p. K. K., do reprezentowania Fundacji w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej na temat kontroli przeprowadzonych w podmiotach prowadzących działalność polegającą na hodowli [...] na terenie gminy W.. Jednocześnie, wnioskodawca wskazał, iż statutowym celem Fundacji A jest m.in.:

• ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego,

• wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego,

• wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego.

Ponadto, w piśmie podkreślono, że: Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym (...). Zatem w niniejszej sprawie istnienie interesu publicznego należy uznać za wskazane."

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w T., odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej, dot. pkt 1 lit. a. oraz lit. b. wniosku strony z dnia 13 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił m. in., że wnioskodawca musi wykazać, że informacje, których żąda, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto wskazał, że wnioskodawca zobowiązany jest określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publiczny, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. w uzasadnieniu zwrócił uwagę na fakt, iż poprzez użycie słów "szczególnie istotny", ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia jakiegokolwiek interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Dodatkowo, organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego informacja publiczna żądana przez stronę-posiada przymiot informacji publicznej przetworzonej. Między innymi, wskazał, że szeroki zakres wniosku o udzielenie informacji publicznych z dnia 23 maja 2019 r., wymaga od organu powzięcia ponadprzeciętnych środków organizacyjnych i osobowych celem udzielenia informacji żądanych przez wnioskodawcę oraz zebrania licznych pojedynczych dokumentów (protokołów kontroli). Wymaga przy tym takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T., a przeto utrudnią wykonywanie przypisanych mu innych zadań ustawowych. Zważywszy zatem na powyższe, przedmiotowa informacja powinna być uznana za informację przetworzoną. Ponadto, organ podkreślił, że udostępnienie tak dużej ilości wyselekcjonowanych oraz zanonimizowanych dokumentów związanych szeroko z działalnością organu, wymaga wyodrębnienia ich z posiadanych przez organ akt postępowań, udostępnienie natomiast wymaga przejrzenia licznej dokumentacji, co zakłóci działanie Inspektoratu.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wskazał również, że nie posiada informacji w zakresie pkt. 2 wniosku fundacji z dnia 23 maja 2019 r. tj. że nie jest w posiadaniu programu zwalczania much, który jest wdrożony na Fermie D. w L.

W odwołaniu od powyższej decyzji fundacja zarzuciła naruszenie:

1. przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, "poprzez błędne przyjęcie, że żądana informacja publiczna stanowiła informację publiczną przetworzoną i w konsekwencji błędną odmowę udostępnienia informacji publicznej";

2. w razie nieuwzględnienia zarzutu 1 z ostrożności procesowej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust 1 w/w ustawy "poprzez błędne przyjęcie, że fundacja nie wykazała zakresu, w jakim udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w konsekwencji błędną odmowę udostępnienia informacji publicznej";

3. przepisu art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. "poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli, a w szczególności niewyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, dla których organ nie dał wiary argumentom fundacji, brak wskazania czym według organu jest "duża ilość" dokumentów oraz poprzez przerzucenie całego ciężaru dowodu w zakresie wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego na Fundację, bez przeprowadzenia w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego".

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do odwołania fundacja przekazała oświadczenie, iż współpracuje z gminą W. oraz jej mieszkańcami w zakresie rozwiązania problemu uciążliwości związanych z plagą much na terenie L.

W wyniku rozpoznania sprawy, organ II instancji zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 15 k.p.a. postępowanie przed organami administracji publicznej, w tym organami rządowej administracji weterynaryjnej, jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej I instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu II instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania prawidłowości działań organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności stanowi zatem gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji.

Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie, żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony.

Mając na względzie powyższe zasady, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii ponownie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, twierdzenia strony postępowania oraz podstawy prawne działania administracji publicznej w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu ll instancji Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. prawidłowo ocenił, iż w sprawie wniosku z dnia 23 maja 2019 r. mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Po przeanalizowaniu wniosku D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii ustalił, iż wymaga to od organu powzięcia ponadprzeciętnych środków organizacyjnych i osobowych celem udzielenia informacji żądanych przez wnioskodawcę, tj. ustalenia, poza fermą [...] w L., ul. [...], [...] W., "(...) pozostałych podmiotów prowadzących działalność rolniczą polegającą na hodowli [...] ([...], [...], [...], itp.), których to hodowle (fermy, odchowalnie, itp.) znajdujących się na terenie gminy W.", a następnie zebrania licznych pojedynczych dokumentów (protokołów kontroli). Wymaga to również działań organizacyjnych angażowania środków osobowych (wyznaczenie pracownika do wykonania w/w zadania w znaczącej ilości czasu), które zakłócają normalny tok działania Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T., a przeto utrudnią wykonywanie przypisanych mu innych zadań ustawowych. Dlatego organ II instancji uznał, że słusznie, w ocenie organu I instancji, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu tego organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. zauważył również, iż judykatura wskazuje, że informacją prostą jest ta, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych (ewentualnie finansowych) trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu. Reasumując, Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. wyraźnie wskazał, iż organ musiałby podjąć czynności polegające na wyszczególnieniu (wyodrębnieniu) żądanych protokołów kontroli z dokumentów znajdujących się we wszystkich postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii T. dotyczących fermy [...] w L., ul. [...], [...] W., oraz "wyszczególnieniu protokołów kontroli "(...) pozostałych podmiotów prowadzących działalność rolniczą polegającą na hodowli [...] ([...], [...], [...], itp.), których to hodowle (fermy, odchowalnie itp.) znajdujących się na terenie gminy W.".

Mając na względzie powyższe, również w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie wytworzenie informacji przetworzonej wymagałoby przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany (organ I instancji) czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych, zaś udostępnienie informacji w tym konkretnych przypadku wymagałoby działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych - w szczególności analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca - które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań.

Niewątpliwie, powyższe zakłóciłoby wykonywanie organowi I instancji ustawowo, przypisanych zadań i kompetencji, toteż na wypadek takich okoliczności ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego działania organu pierwszej instancji musiałby objąć co najmniej 37 postępowań kontrolnych w różnych podmiotach. D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, po zapoznaniu się z dokumentami w sprawie, zgadza się z opinią Powiatowego Lekarza Weterynarii w T., że udostępnienie wskazanej przez wnioskodawcę tak dużej ilości wyselekcjonowanych oraz zanonimizowanych dokumentów związanych z szeroką działalnością organu, wymaga wyodrębnienia ich z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów oraz akt postępowań, a przeto ich udostępnienie wymaga przejrzenia licznej dokumentacji, "wychwyceniu z nich" odpowiedzi dla wnioskodawcy, co niewątpliwie zakłóci działanie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w T. oraz utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań ustawowych, do których powołana została Inspekcja Weterynaryjna. Tym samym, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musiałby ponieść organ I instancji, czasochłonności, liczby i czas pracy zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. W sprawie nie ma przeto wątpliwości, iż udostępnienie informacji żądanej przez stronę, wymagałoby od organu I instancji pewnych intelektualnych oraz fizycznych zabiegów, które wykraczającą poza proste, rutynowe i niedestabilizujące, czy istotnie wpływające na działanie organu czynności, a które tworzone są na życzenie fundacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt: I OSK 2349/17 - "Szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej".

Nawiązując do powyższego, należy stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii zauważa, że jej udostępnienie może nastąpić dopiero po wykazaniu, iż wnioskodawczyni posiada szczególnie istotny interes publiczny (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Przy czym. wskazać należy, iż nie chodzi o każdy interes publiczny, a interes szczególny, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji przepisu art. 31 ust. 3, jak również przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Oczywiste jest przeto, iż to do organu należy szczegółowe uzasadnienie braku istnienia przesłanki posiadania przez stronę szczególnie istotnego interesu pobocznego, co uczynił Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zdaniem D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. prawidłowo ustalił, że nie uprawdopodobniono, iż informacja zostanie wykorzystana dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazuje przy tym, iż brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego". Niewątpliwie ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy zawsze od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać, ocenić indywidualnie. Należy jednakże zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Reasumując D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii zauważa, iż w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej, szczególnie istotny interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organowi dla uzyskania szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wskazanie że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Nie można mieć żadnych wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie organu II instancji uzyskanie informacji przetworzonej, w tej konkretnej sprawie, nie zostanie wykorzystane celem usprawnienia działania organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne. W wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.". Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, iż organ nie ma żadnej możliwości późniejszej kontroli wykorzystania informacji publicznej przetworzonej, a zatem na etapie jej udostępnienia musi mieć pewność, iż wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny. Dodać należy, że strona w żaden sposób nie wykazała, jaki W związek z ochroną środowiska (czyli z materią nie leżącą w zakresie kompetencji organu I instancji) mogą mieć informacje zawarte w protokołach kontroli wskazanych we wniosku podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, nie można również stwierdzić, iż organ I instancji ,,(...)ograniczył się do oceny argumentów przedstawionych przez Fundację bez przeprowadzenia własnego badania całokształtu materiału zgromadzanego w sprawie(...)", co zdaniem skarżącej naruszyło przepis art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii zauważa, iż organ I instancji dostosował postępowanie dowodowe do charakteru i rodzaju sprawy. Mając wątpliwości co do wystąpienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego wezwał stronę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi strona posłużyła się bardzo ogólnymi sformułowaniami, które w zasadzie mógłby złożyć każdy podmiot działający na rzecz ochronny środowiska.

D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącej lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Reasumując, w komentowanym przypadku ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu fundacja zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną, a w rezultacie odmowę udostępnienia Fundacji informacji publicznej dotyczącej protokołów kontrolnych;

2. alternatywnie w przypadku uznania, że wnioskowana informacja powinna zostać zakwalifikowana jako informacja przetworzona, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Fundacja nie wykazała w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w rezultacie odmowę udostępnienia Fundacji informacji publicznej dotyczącej protokołów kontrolnych;

3. naruszenie art. 7. art. 11. art 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozstrzygnięcie w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli, a w szczególności niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez pominięcie argumentów Fundacji w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji oraz niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o :

1. uchylenie decyzji D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii i Powiatowego Lekarza Weterynarii w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

2. zobowiązanie Powiatowego Lekarza Weterynarii do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i towarzyszącą im argumentację w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowania jest pod względem zgodności z prawem.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność odmowy fundacji dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 23 września 2019 r. z uwagi na walor informacji przetworzonej i niewykazanie przez stronę skarżącą, że uzyskanie informacji tej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Wobec braku legalnej, a więc ustawowej definicji pojęcia "informacja publiczna przetworzona", w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem poleźć np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (przykładowo wyroki NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1920/18, dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK863/14 oraz z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 431/17).

Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, ekspertyz, połączonych z dodatkowym Zaangażowaniem w ich pozyskanie wykraczającym poza bieżącą działalność. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14).

Przetworzenie wielu informacji prostych obejmuje często zanonimizowanie danych i usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, choć sama czynność anonimizacji nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wskazano, że działania organu musiałyby objąć co najmniej 37 postępowań kontrolnych w różnych podmiotach. W sprawie wytworzenie informacji przetworzonej wymagałoby przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych, zaś udostępnienie informacji w tym konkretnym przypadku wymagałoby działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych – w szczególności analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca – które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przepisanych mu zadań. Udostępnienie wskazanej tak dużej ilości wyselekcjonowanych oraz zanonimizowanych dokumentów związanych z szeroką działalnością organu wymaga wyodrębnienia ich z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów oraz akt postępowań, a przez to ich udostępnienie wymaga przejrzenia licznej dokumentacji ,,wychwyceniu z nich", odpowiedzi dla wnioskodawcy, co niewątpliwie zakłóci działania organu pierwszej instancji oraz utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań ustawowych.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania takiej informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała, że reprezentuje organizacje społeczną, której głównym celem są działania podejmowane na rzecz ochrony środowiska – potwierdza to § 7 ust. 3 statutu Fundacji, w którym zostały ujęte cele, które wypełniają wizje i misje Fundacji. Fundacja podniosła, że działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów z różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska oraz jako organizacja prawnicza posiada doświadczenie w występowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska.

Strona skarżąca podkreśliła, że wnioskowana informacja publiczna jest niezbędna dla udzielenia pomocy mieszkańcom L. i Gminie W., z którą fundacja współpracuje w zakresie uciążliwości ochronnych i innych związanych z działalnością podmiotu wskazanego we wniosku. Ponadto strona skarżąca nadmieniła, że od kilku lat mieszkańcy L. zmaga się z plagą much, które mogą pochodzić z przedmiotowej fermy [...].

Problem ten był wielokrotnie poruszany przez prasę. Zwrócono uwagę na fakt działania fundacji na rzecz Gminy W. jest znany organowi i w dniu 29 listopada 2018 r. w siedzibie organu w T. odbyło się spotkanie w/w sprawie, na którym był obecny Powiatowy Lekarz Weterynarii.

W odwołaniu strona skarżąca wyjaśniła, że uzyskanie wnioskowanych informacji pochodzących z protokołów kontroli, jest niezbędne w celu wykonania analizy przez eksperta entomologa w zakresie źródeł pochodzenia plagi much na terenie Gminy W. Fundacja przedstawiła oświadczenie Gminy W. Strona skarżąca wskazała, że informacja pozwoli na ocenę w jakim zakresie praca organu może przyczynić się do poprawy ochrony środowiska, a także będzie źródłem informacji na temat potencjalnych źródeł emisji i oddziaływania na ludzi. Strona skarżąca zauważyła, że działanie na rzecz ochrony środowiska – zawsze leży w interesie społecznym. Doświadczenie, wiedza, a także współpraca z ekspertami, którymi dysponuje fundacja świadczą o tym, że wnioskowana informacja będzie przetworzona w sposób, który nie jest dostępny dla zwykłego obywatela np: mieszkańca Gminy W., który nie będzie w stanie zastosować pozyskanej informacji do konkretnego problemu na drodze prawnej, w ten sposób co fundacja.

Decyzję wydaną na skutek niespełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a zatem pojęcie ,,szczególna istotność dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowana w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy zbadać i ocenić indywidualnie (wyrok NSA OZ we Wrocławiu 25 grudnia 2002 r. II SA/Wr 1600/02 niepubl.)

Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazać powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy (WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r. IV SAB/Wr 40/05 niepubl.)

Zdaniem Sądu przedwcześnie organy przyjęły, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki udzielenia żądanej informacji gdyż informacja ta nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a fundacja nie mogłaby z uzyskanej informacji uczynić użytku dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Organy orzekające w sprawie nie dokonały bowiem należytej oceny argumentów fundacji odnoszących się do szczególnie istotnego interesu publicznego.

W szczególności chodziłoby o zbadanie i ocenę istnienia tej przesłanki w aspekcie uregulowań statutowych. Jeżeli bowiem z uregulowań tych wynika, że fundacja w swoich celach statutowych ma ochronę szeroko pojmowanego środowiska naturalnego to w istniejących zaostrzeniach odpowiedzialności za ochronę tego środowiska to działanie fundacji oczywiście zmierza do wyeliminowania ujemnego oddziaływania hodowli wymienionych w sprawie. W świetle tego żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego przez fundację może budzić wątpliwości jednak kwestię tę powinien zbadać podmiot zobowiązany.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 2 k.p.a., co skutkowało usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.