Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2881/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska(spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2107/15 w sprawie ze skarg H. N., H. N. i J. N., C. S.oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi H. N., H. N. i J. N., C. S. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] 2014 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku I. B. i T. B., Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach o nr ewid. [...]położonych w miejscowości [...]..

W wyniku wniesionych przez C. S., H. N., H. N. i J. N., J. i K. B. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową [...] odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1453/14 w którym polecono organowi szczegółowe odniesienie się do wszystkich kwestii poruszonych w odwołaniach stron między innymi w zakresie zachowania przepisów techniczno – budowlanych dotyczących nasłonecznienia budynków i zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. W odniesieniu do miejsc parkingowych Sąd zwrócił uwagę, że załączona do wniosku o pozwolenie na budowę umowa użyczenia części działki nr [...] z dnia [...] 2013 r. zawarta między inwestorami a Gminą [...] na której zaplanowano urządzenie ośmiu miejsc parkingowych w ramach realizowanej inwestycji została zawarta wyłącznie na okres przeprowadzenia inwestycji, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2014 r. i wskazał, co następuje: "W odwołaniu wyraźnie wskazano, iż zawarcie takiej umowy stanowiło obejście prawa, gdyż celem wprowadzenia zapisów planu miejscowego co do ilości miejsc parkingowych, było zapewnienie wystarczającej liczby miejsc parkingowych użytkownikom budynku, a nie zapewnienie ich jedynie na czas wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Z umowy tej nie wynika również, aby miejsca parkingowe miały zostać zapewnione w okresie używania budynku, a także gdzie mają się znajdować i czy będą przeznaczone do użytku publicznego, czy tylko związane z inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane, bez żadnego odniesienia się do charakteru i treści umowy oraz zapisów i wymogów planu miejscowego w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Wojewoda nie wskazał, czy miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane na terenie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, będącym w dyspozycji inwestora, czy też można zaakceptować jako legalną taką sytuację, iż inwestor porozumiał się z organem Gminy i uzyskał użyczenie terenu publicznego w pasie drogowym ulicy z przeznaczeniem na miejsca parkingowe. Wprawdzie w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż gramatyczna oraz celowościowa wykładnia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzi do wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres użytkowania obiektu budowlanego, to oprócz tego w niniejszej sprawie szczegółowej analizie poddać należało ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejsc parkingowych."

W ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor na potwierdzenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożył umowę użyczenia zawartą z Burmistrzem [...] z dnia [...]2015 r. dotyczącą części działki nr [...] o powierzchni 123,50 m2 stanowiącej własność Gminy [...] w której wskazano, że "użyczający oddaje w bezpłatne używanie nieruchomość w celu wykonania inwestycji polegającej na wybudowaniu miejsc parkingowych w pasie drogowym, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu położonego pomiędzy ul. [...], objętą wspólnym zamierzeniem inwestycyjnym" oraz że "niniejsza umowa upoważnia biorącego w używanie, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (przeprowadzenie inwestycji polegającej na wybudowaniu miejsc parkingowych)", a także, że "z wybudowanych miejsc, po oddaniu budynku do użytku, korzystać będą mogli właściciele lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku".

Decyzją z [...] 2015 r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że planowana inwestycja stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozostaje w zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr XIII/74/11 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 179 z 2011 r., poz. 5537) także w odniesieniu do zapewnienia właściwej ilości miejsc parkingowych. W projekcie budowlanym stosownie do wymagań § 13 ust. 2 pkt 1 planu zaprojektowano bowiem 47 miejsc parkingowych, w tym 25 miejsc postojowych w piwnicy, 14 miejsc postojowych w parterze budynku i 8 miejsc parkingowych zgodnie z umową użyczenia z dnia [...] 2015 r. zawartą z Gminą [...]. Organ uznał, że umowa ta "wypełnia zapisy wyroku z dnia 18 lutego 2015 r."

W złożonych skargach właściciele nieruchomości sąsiednich wskazali między innymi na niespełnienie warunku zapewnienia przez inwestora odpowiedniej - zgodnej z planem oraz przepisami techniczno – budowlanymi - ilości miejsc parkingowych, w szczególności zakwestionowali możliwość ich urządzenia na działce nr [...]wchodzącej w skład pasa drogowego ulicy [...]. Wśród zarzutów skarg wskazywali także na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu, który wydał wcześniejszą decyzję uchyloną następnie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), określanej dalej jako "P.p.s.a.", stwierdził, że organ odwoławczy stosownie do jego zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku uzupełnił postępowanie dowodowe. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaniechał szczegółowej analizy postanowień planu miejscowego, jak również nie wypowiedział się w kwestii możliwości lokalizacji części miejsc parkingowych w pasie drogowym ulicy [...], to jednak uchybienia te, kwalifikowane co najwyżej jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. W szczególności Sąd uznał, że zaprojektowana ilość 47 miejsc parkingowych (i odpowiednio miejsc dla rowerów) odpowiada wskaźnikom okreslonym w § 13 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego (jedno miejsce na jedno mieszkanie i 2,5 miejsca postojowego na 100 m2 usług, przy czym obliczoną za pomocą wskaźników ilość miejsc parkingowych, należało zaokrąglić w górę do pełnej liczby stosownie do wymagania z § 13 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Taka też liczba - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - została w projekcie zapewniona, tj. dla 45 mieszkań – 45 miejsc postojowych oraz 2 miejsca postojowe w związku z powierzchnią usług wynoszącą 66,39 m² (jak wynika z powyższego - dla usług wyliczono miejsca stosując proporcję uwzględniającą ww. wskaźnik i zaokrąglając uzyskany wynik w górę do pełnej liczby, a to należy uznać za zgodne z ww. przepisami planu). Stąd też zarzuty skarg dotyczące tej kwestii należało uznać za całkowicie chybione. Dotyczy to także zaprojektowania odpowiedniej liczby miejsc rowerowych, stosownie do § 13 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego, co także w projekcie budowlanym zostało ujęte (w prawidłowej liczbie, v. m. in. projekt zagospodarowania terenu). Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno przedstawiona przez inwestora umowa, jak i postanowienia planu umożliwiały zaprojektowanie części miejsc parkingowych w pasie drogowym ulicy [...]. Sąd zwrócił uwagę, że treść umowy wyraźnie upoważniała inwestorów do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie realizacji miejsc parkingowych jako wspólnego zamierzenia budowlanego, a także wskazywała na możliwość korzystania z nich przez mieszkańców i użytkowników zaprojektowanego budynku. Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do kwestionowania kompletności przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, jak i samego projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym. Nie miał przede wszystkim podstaw do podważania i weryfikowania ww. umowy użyczenia, ani też do kwestionowania prawa inwestora do dysponowania częścią działki o nr ew. [...] na cele budowlane. W konsekwencji obowiązany był przyjąć, że część miejsc postojowych mogła zostać zaprojektowana na ww. części działki, stanowiącej własność Gminy, a użyczonej przez Gminę inwestorowi w celu realizacji inwestycji pomiędzy ul. [...]. Stwierdził, że analiza umowy użyczenia nie wskazuje na to, aby miejsca postojowe zaprojektowane na działce o nr ew. [...]miały charakter tylko czasowy (a nie trwały, tj. funkcjonujący przez cały okres użytkowania projektowanego budynku wielorodzinnego). Oceniając zgodność przyjętego rozwiązania z planem zwrócił uwagę, że wprawdzie § 13 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego ustala obowiązek zaspokajania potrzeb parkingowych dla obiektów nowowznoszonych na terenie objętym zamierzeniem budowlanym, tym niemniej plan ten nie definiuje zwrotu: teren objęty zamierzeniem budowlanym. Wobec tego, w ocenie Sądu, należało przyjąć, iż jest to teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym, bo to te dokumenty określają inwestycję i teren inwestycyjny, a więc – projektowane zamierzenie. Wskazana działka o nr ew. [...]wymieniona jest w obu ww. dokumentach, a tym samym nie sposób przyjąć, iż nie stanowi ona części terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na § 13 ust. 2 pkt 8 planu w którym dopuszczono realizowanie zatok parkingowych w ulicach o szerokości min 15 m w liniach rozgraniczających ulic. Analizując dalej możliwość usytuowania miejsc parkingowych na terenie części działki gminnej Sąd wskazał na treść § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tego przepisu wskazuje się, iż ma on charakter "nieostry" oraz, że dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie jego treści w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej. Wskazuje się też, że przepis ten nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, ale uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. "Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu (...). W ustawie - Prawo budowlane brak jest przepisów, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych czy rozbudowywanych obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w planie miejscowym, a przy braku takich ustaleń - należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej." (v. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 969/13). Tak też w istocie wskazał tut. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1453/14 (który to uprawomocnił się), dostrzegając, iż w kontekście ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przedstawionej przez inwestora umowy użyczenia działki stanowiącej własność Gminy [...], należy dokonać szczegółowej analizy ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej w tym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono. Niemniej, jak zostało to wykazane powyżej, trudno w tym aspekcie, wobec zapisu planu miejscowego i użytego w tej materii zwrotu, stwierdzić naruszenie prawa – a tym samym niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym, czy projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym warunkami technicznymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na jego ocenę w tym przedmiocie nie mogły mieć wpływu dokumenty przedstawione przez skarżącą na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r., w tym - obwieszczenie Starosty [...] z dnia 24 lipca 2015 r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania na wniosek Gminy [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ul. [...], która to inwestycja ma objąć także działkę nr ew. [...]. Nie sposób bowiem stwierdzić, aby okoliczności wynikające z ww. dokumentów, w jakikolwiek sposób podważały możliwość realizacji projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w tym – w zakresie wykonania odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Wskazane dokumenty nie uprawniały także do podważenia przedstawionej przez inwestora umowy użyczenia z dnia [...] 2015 r. dotyczącej części ww. działki. W związku z dokumentami złożonymi do akt na rozprawie przed Sądem w dniu 20 lipca 2015 r., dodać nadto należy, iż poza zakresem zainteresowania organów orzekających w sprawie, jak i Sądu pozostawała kwestia związana z realizacją spornej inwestycji. Ta, pozostaje bowiem w kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie – organów architektoniczno-budowlanych i nie ma żadnego znaczenia w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie podzielił też pozostałych zarzutów skarg odnoszących się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 P.p.s.a. i art. 10 k.p.a., a także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Co do ostatniego z tych przepisów wskazał, że dotyczy on sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie obejmuje on natomiast przypadków, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ani też sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy sprawa wraca do organu odwoławczego (który to ponownie obowiązany jest wydać orzeczenie) po wyroku sądu administracyjnego uchylającym zaskarżoną decyzję. Powrót sprawy do organu po uchyleniu decyzji nie powoduje zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zaskarżoną decyzję podpisała ta sama osoba, której podpis widnieje pod wcześniejszą decyzją z dnia [...] 2014 r. uchyloną wcześniejszym wyrokiem Sądu, nie świadczy o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła C. S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach podstaw materialnoprawnych zarzucono naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie ww. przepisu specustawy drogowej i błędne zastosowanie art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego i ustalenie, że umowa użyczenia - zawarta przez Gminę [...] po wydaniu przez Starostę Powiatu [...] obwieszczenia z dnia [...] 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wywołuje skutki prawne i może stanowić podstawę złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Umowa ta, zdaniem skarżącej, jest umową pozorną. Zarzucono naruszenie § 13 ust 2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem działka nr [...]nie mogła stanowić "terenu objętego zamierzeniem budowlanym", gdyż zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, jak i zaskarżonego wyroku –nie mogła być przedmiotem obrotu. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji niemożliwe było zapewnienie wystarczającej liczby miejsc parkingowych dla spornej inwestycji, gdyż zamiast planowanych 8 miejsc parkingowych na działce tej faktycznie zrealizowano już 4 miejsca, które zajmowały całą powierzchnię tej działki.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 13 ust. 2 pkt 1 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd, że przedstawiona przez inwestora umowa użyczenia zawarta z Gminą [...] wypełnia dyspozycję ww. przepisów w zakresie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Strona wyjaśniła, że miejsca te znajdują się w pasie drogi publicznej - gminnej, tj. ulicy [...], zaś jakiekolwiek działania w pasie drogowym podlegają przepisom m.in. ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta przewiduje, że zajęcie pasa drogowego jest możliwe na podstawie umowy użyczenia pasa drogowego przez partnera prywatnego na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zaś w niniejszej sprawie umowa taka nie została zawarta. W sprawie doszło również do naruszenia § 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz pkt 8 miejscowego planu poprzez błędne przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji powinno być zapewnione 47 miejsc postojowych dla samochodów (oraz rowerów), podczas gdy powinno to być 48 miejsc.

W ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca wskazała z kolei na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nie poinformowanie jej o fakcie zebrania dowodów w sprawie i umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji ostatecznej, a także w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na podpisanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która podpisała uchyloną przez WSA decyzję z dnia [...]2014 r. Zarzuciła także naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działania administracji, w szczególności poprzez niedostrzeżenie wadliwości oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wynikające z wadliwości umowy użyczenia, a także podnoszonego przez skarżącą zarzutu odnośnie konieczności zapewnienia 48 miejsc parkingowych dla samochodów (i rowerów). Zdaniem skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organu II instancji do zaleceń zawartych w treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 18 lutego 2015 r. i uwzględnieniu przez organ wymogu zaprojektowania i urządzenia miejsc parkingowych na terenie należącym do inwestora

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach sprawy należy na wstępie wyjaśnić, że w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, który rozstrzygał sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (por. art. 134 § 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje ją wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej z wyjątkiem okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy, a stanowiących przyczyny nieważnościowe. Podstawy, o których mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a. to z kolei przepisy prawa, na których naruszenie wskazuje się w skardze kasacyjnej. Powołany przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. nakazujący Sądowi drugiej instancji badanie sprawy w granicach tych naruszeń, czyli powołanych przepisów prawa, skutkuje tym, że nie zawsze Sąd ten ma prawną możliwość odniesienia się do wszystkich twierdzeń, argumentów i wywodów zawartych w skardze kasacyjnej. O ile bowiem stanowisko skarżącego kasacyjnie nie uzasadnia i nie dotyczy naruszenia powołanych norm, to w istocie nie może ono podlegać jakiejkolwiek głębszej analizie w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższego rozumienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. nie zmieniła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl podjęta w trybie art. 264 § 1 P.p.s.a. Wywarła ona niewątpliwie zasadniczy wpływ na sposób interpretacji podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 P.p.s.a, zmieniła podejście do ich formułowania i rozumienia, nie spowodowała natomiast zmiany przyjętego ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi modelu orzekania. Oznacza to, że zagadnienie prawne, nawet kluczowe dla rozpoznania sprawy, jeżeli nie znajdzie oparcia we właściwych podstawach skargi kasacyjnej, to jako pozostające poza jej granicami nie będzie mogło zostać zweryfikowane w ramach wniesionego środka zaskarżenia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w stosunku do części zarzutów, a ściślej pewnej zawartej w nich argumentacji i twierdzeń skarżącej. I tak ostatni z zarzutów procesowych, w którym wskazano na naruszenie przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez "niezastosowanie się organu II instancji do zaleceń zawartych w treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 18 lutego 2015 r. o sygnaturze VII SA/Wa 1453/14" nie mógł w istocie podlegać kontroli. Pomijając samą wadliwość jego skierowania pod adresem organu i jego decyzji, a nie Sądu pierwszej instancji i jego wyroku, to skarżącej chodzi o naruszenie przez organ, a tym samym i Sąd oceny prawnej zawartej w poprzednim orzeczeniu wydanym w sprawie, a zatem sytuację, którą reguluje art. 153 P.p.s.a, a nie art. 141 § 4 tej ustawy, który wymienia elementy uzasadnienia orzeczenia czy art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Innymi słowy w ramach powołanych podstaw nie można było zweryfikować prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji co do realizacji przez organ odwoławczy zaleceń zawartych w jego poprzednim orzeczeniu, gdyż stanowiłoby to wyjście poza granice skargi kasacyjnej określone przepisami art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Tych ostatnich z kolei w żaden sposób nie mogło uzasadniać niezrealizowanie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zasadniczej w sprawie kwestii materialnoprawnej związanej z uprawnieniem inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. uprawnieniem do dysponowania częścią działki nr [...] o powierzchni 123,50 m2 na cel związany z realizacją ośmiu miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącej przedstawiona w toku ponownego rozpatrywania sprawy cywilnoprawna umowa użyczenia tego uprawnienia inwestorom nie dawała z racji jej pozorności, a tym samym nieważności spowodowanej tym, że dotyczyła ona nieruchomości nie mogącej być przedmiotem obrotu prawnego (pasa drogowego). Stanowisko to zostało poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach podstaw materialnoprawnych (art. 33 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 przepisów techniczno-budowlanych oraz § 13 ust. 2 pkt 1 i 5 planu), a ponadto podstaw procesowych (art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). Pomimo jednak wielości powołanych przepisów żaden z nich jednak nie umożliwiał zbadania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że przedstawiona przez inwestora umowa użyczenia dawała mu tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powołanych przepisów jedynie w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego mowa o konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Pozostałe powołane normy w ogóle nie odnoszą się do powyższego zagadnienia prawnego. Ani przepis art. 33 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazujący na konieczność załączenia do wniosku o rozbiórkę szkicu usytuowania obiektu budowlanego, ani art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy mówiący o kompletności dokumentacji przedstawianej przez inwestora czy § 18 przepisów techniczno – budowlanych nie pozostają w jakimkolwiek związku z zagadnieniem dotyczącym uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdefiniowanym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Podobnie zresztą jak powołane przepisy prawa miejscowego i przepisy ustrojowe z ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żaden z nich nie dotyczy bowiem zagadnienia związanego z uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też niemożnością użyczenia części pasa drogowego na urządzenie miejsc parkingowych. Stąd twierdzenia skarżącej w tym przedmiocie nie mogły być w jakikolwiek sposób weryfikowane i analizowane. Jeżeli chodzi o przepis art. 11 d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiący, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie wykazano, ażeby kwestionowana umowa świadczyła o "obrocie w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Problem materialnoprawny pozostający w granicach skargi kasacyjnej sprowadzał się zatem wyłącznie do prawidłowej ilości miejsc parkingowych, a także możliwości ich częściowej lokalizacji w pasie drogowym przylegającym do działki przeznaczonej pod budowę budynku wielorodzinnego z usługami. W tym zakresie jednak należało w całości podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji co do zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w przepisie § 13 ust. 2 pkt 5 planu przewidziano obowiązek zaspokojenia potrzeb parkingowych "na terenie objętym zamierzeniem budowlanym", a terenem tym objęto część działki znajdującej się wprawdzie w granicach pasa drogowego, ale przeznaczonej pod zrealizowanie zatoki parkingowej, to nie było podstaw do kwestionowania przyjętego rozwiązania z planem miejscowym i to także w odniesieniu do przyjętej przez Sąd stosownie do § 13 ust. 2 pkt 1 planu wymaganej ilości miejsc parkingowych ustalonych na 47. Taka interpretacja przepisów prawa miejscowego, jaką zaprezentował Sąd pierwszej instancji pozostawała bowiem w zgodności z regulacją zawartą w art. 4 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu i poszanowaniu interesów osób trzecich stosownie do wymogu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.

Za chybione należało też uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., abstrahując od jego skierowania pod adresem organów rozstrzygających sprawę administracyjną, a nie Sądu pierwszej instancji, to w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono, że zarzut ten w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że uchybienie treści art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego naraziło ją na niemożność podjęcia konkretnej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie nie podjęto nawet próby wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co wykluczyło możliwość uchylenia z tej przyczyny zaskarżonej decyzji.

Wreszcie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sytuacja jaka zaistniała w sprawie, a mianowicie, że zaskarżoną decyzję w imieniu organu odwoławczego wydał pracownik, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji tego organu uchylonej wyrokiem sądu administracyjnego, nie podpada pod regulację zawartą w tym przepisie. Należy wskazać, że problematyka prawidłowej wykładni i zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była przedmiotem pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w tezowanym wyroku z dnia 1 marca 2016 r. o sygnaturze I OSK 1144/15. Wobec tego, że wyrok ten jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl nie zachodzi potrzeba przytaczania szczegółowej argumentacji w tym zakresie. Należy jedynie wskazać, że teza o braku podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. która rozciągałaby jego zastosowanie na sytuacje m. in. uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, została wywiedziona w wyniku szczegółowej analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uzasadnień ustaw zmieniających treść przepisów zawartych w Rozdziale 5 kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu".

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a oraz art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.