Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1443/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 874/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2012 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 874/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych.

K. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu w dniu [...] lutego 2006 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podczas rejestracji został poinformowany o wszystkich obowiązkach wynikających z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy był każdorazowo informowany o zmianach przepisów potwierdzając w dniu 13 lutego 2008 r., w dniu 19 kwietnia 2009 r. i w dniu 4 lutego 2011 r. odbiór pouczeń zawierających zmiany.

Z dniem 1 stycznia 2012 r. skarżący kasacyjnie utracił status osoby bezrobotnej z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby przez nieprzerwany okres 90 dni.

Podczas kolejnej rejestracji, w dniu 17 stycznia 2012 r. zainteresowany przestawił decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia (wydaną z upoważnienia Prezydenta przez pracownika Wydziału Spraw Obywatelskich Działu Rejestracji Działalności Gospodarczej) z dnia [...] marca 2010 r. z której wynikało, że w okresie od dnia 8 marca 2010 r. do dnia 30 marca 2010 r. K. K. posiadał wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz nie podjął działalności gospodarczej.

Prezydent Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4, pkt 1 i 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 104, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania, orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekającej o utracie przez K. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2012 r. z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby przez nieprzerwany okres 90 dni oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 8 marca 2010 r. z powodu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Skarżący kasacyjnie odwołał się od powyższej decyzji. Wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania podniósł, iż w dniu 8 marca 2010 r. dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jednak po konsultacji z lekarzem postanowił działalności w ogóle nie rozpoczynać i w związku z tym wyrejestrował się z dniem 30 marca 2010 r. Od dnia 29 marca 2010 r., przez cztery miesiące pozostawał na zwolnieniu lekarskim. W Dziale Rejestracji Działalności Gospodarczej Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego we Wrocławiu został zaś poinformowany, że niepodjęcie działalności jest traktowane jakby jej nie zarejestrował. Zatem pozostawał w przekonaniu, że skoro nie podjął działalności to tak jakby jej nie zarejestrował.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. W definicji bezrobotnego, określonej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.), jednoznacznie wskazano, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na to, czy rzeczywiście tę działalność podjęła czy też nie, od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji. Zatem bezrobotny posiadający wpis do ewidencji traci status bezrobotnego bądź nie spełnia warunków do jego nabycia, od dnia wskazanego we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wobec tego K. K., po uzyskaniu zaświadczenia Prezydenta Wrocławia z dnia 8 marca 2010 r. o wpisie do rejestru działalności gospodarczej, nie posiadał statusu bezrobotnego od dnia 8 marca 2010 r.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 176, poz. 1243) zmiana art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązywała od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Od tego dnia zarówno osoby zarejestrowane od wejścia w życie tego przepisu jak i osoby zarejestrowane do 25 października 2007 r., aby zachować status bezrobotnego czy nabyć go, nie mogły posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z określonym terminem jej podjęcia. Z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy wynikało, że K. K. posiadał zaświadczenie Prezydenta Wrocławia z dnia 8 marca 2010 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z terminem rozpoczęcia od dnia 1 kwietnia 2010 r. Skutkiem tej okoliczności stało się pozbawienie zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej od dnia 8 marca 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż pomimo zarejestrowania działalności gospodarczej w dniu 8 marca 2010 r. odwołujący się powinien zachować status bezrobotnego, bowiem decyzją Urzędu Miejskiego Wrocławia, Wydziału Spraw Obywatelskich Działu Rejestracji Działalności Gospodarczej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wykreślono z ewidencji działalności gospodarczej wpis dokonany w dniu 8 marca 2010 r. pod numerem [...] (data rozpoczęcia 1 kwietnia 2010 r.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem ustawodawca liberalizując art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie wskazał w przepisach przejściowych, aby osoby zarejestrowane jako bezrobotne przed dniem 26 października 2007 r., posiadające wpis do ewidencji pozarolniczej działalności i faktycznie jej nieprowadzące, mogły ten status zachować pomimo wejścia w życie z dniem 26 października 2007 r. znowelizowanego art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy. Zainteresowany obowiązany był zatem do niezwłocznego zawiadomienia PUP we Wrocławiu, iż posiada od dnia 8 marca 2010 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Mimo pouczenia o obowiązku zawiadomienia, bezrobotny tego nie uczynił.

Uznając decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. za krzywdzącą, K. K. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o odstąpienie od nałożenia na stronę "wynikającej z niej konsekwencji".

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nierozważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego w wyniku pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z powodu formalnego posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z pominięciem celu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez zastosowanie i powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 stycznia 2011 r., w sytuacji gdy w związku z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. do decyzji wydanej w dniu 2 stycznia 2013 r. należało zastosować przepisy nowe, 2) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 i art. 73 powołanej ustawy oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie spełniał przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy działalność gospodarcza nigdy nie była wykazana, a skarżący wykreślił wpis z ewidencji, przed wskazanym terminem rozpoczęcia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę K. K.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego wskazując m.in., iż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. do 31 stycznia 2011 r., został wprowadzony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) i nie uzależniał utraty statusu osoby bezrobotnej od innych okoliczności, w tym wskazanych przez skarżącego tj. od nieprowadzenia faktycznie działalności gospodarczej i wykreślenia jej przed datą wskazaną jako rozpoczęcie działalności gospodarczej. Fakt, że w dacie 8 marca 2010 r. skarżący nie posiadał już statusu osoby bezrobotnej, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, nakazywał staroście pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji podniósł, że w sprawie nie może być kwestionowane, iż w dniu rejestracji przez skarżącego działalności gospodarczej treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy brzmiała tak jak powołały organy. Treść tego przepisu została zmieniona ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 257, poz. 1275 ze zm.). Obowiązujący od dnia 1 lutego 2011 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f dopuszczał nadanie statusu osoby bezrobotnej osobie posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej jeśli działalność jest zawieszona lub gdy po złożeniu wniosku o wpis nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalność gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Zarzut skargi opierał się na twierdzeniu, że organy miały obowiązek zastosować nowe obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy tj. nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Z powyższym twierdzeniem nie można było się zgodzić, gdyż decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej winna zapaść w dacie zaistnienia okoliczności dających podstawę do wznowienia postępowania. Zapadłaby, gdyby skarżący taką informację zgłosił Urzędowi. Niekwestionowany jest zaś fakt podnoszony przez organ, że skarżący był wielokrotnie pouczony o takim obowiązku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 874/14 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez K. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego kasacyjne jako podstawy kasacji wskazał naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku nieuwzględnienia, że skarżący został pozbawiony statusu bezrobotnego od dnia 8 marca 2010 r. do dnia 17 stycznia 2012 r., podczas gdy wobec wyrejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej w dniu 30 marca 2010 r. brak było podstaw do pozbawiania go statusu bezrobotnego w okresie następującym po tym dniu;

2) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 października 2011 r., podczas gdy do decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2013 r. należało zastosować przepisy nowe, obowiązujące po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 725);

3) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 i art. 73 powołanej ustawy oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji gdy działalność gospodarcza nigdy nie była wykonywana, a skarżący wykreślił wpis z ewidencji przed wskazanym terminem rozpoczęcia działalności gospodarczej;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 34 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dokonanie ustaleń w zakresie stanu psychicznego skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w wyniku nieuwzględnienia, że z uwagi na wyrejestrowanie przez skarżącego działalności gospodarczej w dniu 30 marca 2010 r., wznowienie postępowania mogło dotyczyć tylko okresu od dnia 8 marca 2010 r. do dnia 30 marca 2010 r., albowiem tylko w tym okresie skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie spełniał przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w wyniku nierozważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz zaaprobowania decyzji organu o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z powodu formalnego posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z pominięciem celu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jakim jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych.

Z podanych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one pokryte w całości, ani w części przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 34 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi w celu uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania ustaleń w zakresie stanu psychicznego skarżącego. Skarżący we wniesionych pismach podnosił, że od wielu lat leczył się psychiatrycznie, zażywał leki psychotropowe oraz że nie był świadom swojego postępowania oraz skutków zarejestrowania działalności gospodarczej, przedłożył też stosowne dokumenty potwierdzające fakt leczenia. Ze względu na zażywane leki i stan zdrowia nie był on w stanie zrozumieć treści pouczenia o utracie statusu bezrobotnego i świadomego wyrażenia woli w zakresie zarejestrowania działalności gospodarczej. Konsekwencją ustalenia, że skarżący kasacyjnie nie był zdolny do zrozumienia treści pouczenia o utracie statusu bezrobotnego w związku z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, byłoby uznanie, że nie został o tej kwestii pouczony, a tym samym wyciąganie negatywnych skutków dla skarżącego z faktu zarejestrowania działalności naruszałoby wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę należytego informowania przez organ, a także zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału obywateli w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm w efekcie mogło mieć wpływ na wynik wznowionego postępowania. Podobnie weryfikacji wymagał stan zdrowia skarżącego w dacie rejestrowania działalności oraz ustalenia, czy czynność rejestracji była ważna w rozumieniu art. 82 k.c. i wywołała skutki prawne.

Autor skargi kasacyjnej podkreśli przede wszystkim, iż nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1725) wprowadziła nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, który obecnie dopuszcza nadanie statusu osoby bezrobotnej posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jeśli jest ona zawieszona, a także gdy po złożeniu wniosku o wpis nie upłynął jeszcze okres, do określonego we wniosku o wpis, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Zastosowanie nowego przepisu pozwalałoby uznać skarżącego za osobą bezrobotną, albowiem dokonał on wprawdzie wpisu w dniu 8 październiku 2010 r., jednakże jako termin rozpoczęcia działalności podał dzień 1 kwietnia 2010 r., a wyrejestrowania dokonał jeszcze przed tym terminem, tj. w dniu 30 marca 2010 r. Zatem skarżący w ogóle nie rozpoczął działalności gospodarczej i nie upłynął okres "do określonego we wniosku o wpis, dnia podjęcia działalności gospodarczej". Zastosowania nowego przepisu wymagała zasada legalizmu i pewności prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć z nie wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a przez to i procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w sprawie zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych.

W analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż Prezydent Miasta Wrocławia wznowił z urzędu postępowanie, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w przedmiocie utraty przez K. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2012 r., bowiem powziął wiadomość, iż w czasie posiadania przez skarżącego kasacyjnie statusu bezrobotnego miał on zarejestrowaną od dnia 8 marca 2010 r. do dnia 30 marca 2010 r. działalność gospodarczą i choć wielokrotnie był informowany o obowiązku zgłaszania rejestracji działalności gospodarczej nie poinformował o zaistniałym stanie rzeczy właściwego Urzędu Pracy. W czasie rejestracji przedmiotowej działalności gospodarczej obowiązywał art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) określając, iż za bezrobotnego uznaje się osobę, której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - d, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do pojęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ustawodawca zatem przyjął, iż bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Powołany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego okolicznością bez znaczenia prawnego pozostaje, czy zarejestrowana dzielność gospodarcza została podjęta, czy też nie. Natomiast w świetle art. 33 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Kategoryczne sformułowanie "pozbawia" wskazuje na pozbawienie organu jakiegokolwiek luzu decyzyjnego w tej kwestii.

Biorąc powyższe unormowania prawne pod uwagę nie można Sądowi I instancji odmówić racji, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2012 r. i zweryfikowania zasadności orzeczenia o utracie przez stronę statusu bezrobotnego od dnia 1 stycznia 2012 r., co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezasadnym. Jednakże Sąd ten stwierdził, iż decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej winna zapaść w dacie zaistnienia okoliczności dających podstawę do wznowienia i zapadłaby gdyby skarżący taką informację zgłosił Urzędowi. Z powyższego twierdzenia Sąd I instancji wywiódł, iż w postępowaniu wznowieniowym przesłanki warunkujące zachowanie statusu bezrobotnego należało oceniać w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt lit. f w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2011 r.

Dostrzec należy, iż od dnia 1 lutego 2011 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f wprowadzona art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 257, poz. 1725) i od tej daty za bezrobotnego należało uznawać osobę, która m.in. nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Nie jest sporne w sprawie, iż skarżący kasacyjnie rejestrując działalność gospodarczą od dnia 8 marca 2010 r. określił dzień jej rozpoczęcia na 1 kwietnia 2010 r. Zatem wyrejestrowując tę działalność w dniu 30 kwietnia 2010 r., a więc przed dniem jej rozpoczęcia, nie utracił statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu nowego brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy.

Odpowiadając na pytanie według jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu wznowieniowym należy zastosować wszystkie reguły wypływające z zasady praworządności, a zatem organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Poglądy orzecznictwa w tej kwestii są zbieżne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 (publik. ONSA 1984, Nr 1, poz. 59) wyraził aprobowany dotychczas pogląd, iż cyt: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nowa decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej, wydając nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, więc z mocą ex tunc". Natomiast decyzja o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej ma charakter konstytutywny. Organ w postępowaniu wznowieniowym stosuje więc te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1614/06, publik. LEX nr 351085: "Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji organ wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania - powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej", wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/10, publik. LEX nr 760030: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, iż po wznowieniu postępowania należało stosować przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu dotychczasowym, a nie nowym nadanym powołaną wyżej ustawą zmieniającą. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, co prowadzić musiało do uznania zasadności skargi kasacyjnej w części opartej na materialnoprawnej podstawie kasacji, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Powyższe powoduje określone konsekwencje procesowe. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie przewidziane w powołanym przepisie procesowym jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia, rozpatrywanej w oparciu o nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu i instytucjach rynku pracy, nie mogła zapaść decyzja rozstrzygająca o strusie bezrobotnego w sposób inny, niż czyniła to decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 20012 r. W świetle zaś art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W analizowanym przypadku tak się jednak nie stało, gdyż Prezydent Miasta Wrocławia wydając decyzję w dniu [...] października 2012 r. oparł rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Aprobując to stanowisko Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw natomiast zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 i 73 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem te przepisy regulują zasady nabycia prawa i pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a w tym przedmiocie zarówno Sąd I instancji, jak i uprzednio organy orzekające w sprawie nie rozstrzygały. Sąd I instancji nie stosowały więc tych przepisów.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem przepisu tego również nie stosował. Przesłanki nieważności postępowania sądowego ocenia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną. Aktualnie ustawodawca upoważnił wojewódzkie sądy administracyjne do autokontroli własnych orzeczeń dotkniętych wadą nieważności postępowania w trybie art. 179a p.p.s.a, lecz przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658).

Także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 - 10, art. 34, art. 136 k.p.a. sprowadzające się do wykazania potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi w celu uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez dokonanie ustaleń w zakresie stanu psychicznego skarżącego, jawią się jako niezasadne. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 - na wniosek strony lub z urzędu). Okoliczność na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, a mianowicie konieczność oceny zweryfikowania zdolności do rozpoznawania przez stronę swoich czynów, a także świadomego wyrażania oświadczenia woli w czasie dokonywania rejestracji i wyrejestrowywania działalności gospodarczej, w kontekście braku złożenia stosownego oświadczenia w Urzędzie Pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania wznowieniowego. Sama bowiem choroba i przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie powodują niezdolności do podejmowania czynności prawnych, zaś zainteresowany (jak też inny podmiot) utraty tej zdolności organowi nie zgłaszał, wobec tego organ nie miał podstaw do stosowania art. 34 k.p.a. Dostrzec należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kasacyjnie usprawiedliwiał jedynie swoje postępowanie (brak złożenia stosownego oświadczenia) zażywaniem silnych leków psychotropowych oraz uzyskaną informacją w Dziale Rejestracji Działalności Gospodarczej Wydziału Spraw Obywatelskich o skutkach niepodjęcia działalności. Tymczasem autor kasacji selektywnie ocenia zdolność strony do podejmowania czynności prawnych wskazując, iż ze względu na stan zdrowia nie była ona zdolna zrozumieć pouczenia o utracie statusu bezrobotnego w sytuacji zarejestrowania działalności gospodarczej (choć pouczana była o tym trzykrotnie pismami z dnia 13 lutego 2008 r., 19 kwietnia 2009 r. i 4 lutego 2011 r.), lecz nie dostrzega, iż stan zdrowia psychicznego skarżącego kasacyjnie nie stanowił przeszkody do zarejestrowania i wyrejestrowania działalności gospodarczej.

Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z tego względu, że wznowienie mogło dotyczyć tylko okresu od 8 do 30 marca 2010 r., albowiem w tym okresie skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W świetle bowiem powołanego art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawia się osobę bezrobotna statutu bezrobotnego, gdy nie spełnia ona warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a zatem od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających ową zmianę. Utrata przedmiotowego statutu powoduje konieczność ponownej rejestracji po przedstawieniu przez taką osobę dokumentów niezbędnych do ustalenia jej statusu i uprawnień, o czym stanowi art. 33 ust. 2 powołanej ustawy. Skoro obowiązek ten nie został dopełniony po dacie uzasadniającej utratę statusu bezrobotnego, ponownej ocenie w postępowaniu wznowieniowym podlega cały sporny okres, a nie tylko okres ujawnionej rejestracji działalności gospodarczej.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, nawiązujący do naruszenia art. 7 w zw. z art. 145 § 5 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i celu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jakim jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych, po części wiąże się z zasadnym zarzutem naruszenia prawa materialnego. Z tym że podkreślenia wymaga, iż generalna dyrektywa sprawiedliwości społecznej, słusznego interesu strony nie daje organom podstaw do odstąpienia od wszczęcia postępowania wznowieniowego w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem art. 33 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy (pozbawienie statusu osoby bezrobotnej) ma charakter bezwzględnie obowiązujący i obliguje organ do określonego w tym przepisie działania.

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i wyjaśnienia istoty sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 p.p.s.a.