Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 606/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i ust.2, art.2 ust.2, art.3 ust.2, art.4,9
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art.3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art.141§ 4,art.4,art.151, art.145 § 1 pkt1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.81 ust3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.212 ust.4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art.2 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 39
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego
article: art.14
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art.1    ; Karta Praw Podstawowych unii Europejskiej - art.21, art.17
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art.64ust.1 i 2, art.21 ust.1,art.31 ust.3, art.32 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Prawo do rekompensaty, określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wchodzi w skład spadku.

2. Osoba prawna, jaką jest fundacja będąca spadkobiercą obywatela polskiego, byłego własciciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie może być beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust.1 w/w ustawy.

TEZY

1. Prawo do rekompensaty, określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wchodzi w skład spadku.

2. Osoba prawna, jaką jest fundacja będąca spadkobiercą obywatela polskiego, byłego własciciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie może być beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust.1 w/w ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w T. i F. z siedzibą we F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 973/10 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 973/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji L. z siedzibą w T. i Fundacji L. z siedzibą we F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Ś. odmówił Fundacji L. z siedzibą w T. oraz Fundacji L. z siedzibą we F. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. L. oraz A. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister stwierdził, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. obie w/w Fundacje L. wystąpiły o wydanie decyzji potwierdzającej ich prawo – jako spadkobierczyń K. i A. L. - do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez rodzinę L. nieruchomości w miejscowościach: K. (dawne województwo l.), R. (dawne województwo s.) i J. (dawne województwo t.). Przedstawiono przy tym postanowienia stwierdzające nabycie spadku po rodzeństwie: A., A. i K. L., z których wynikało, że obie siostry nabyły z dniem [...] lutego 1965 r. spadek po bracie a następnie, prawa spadkowe po A. L. nabyła w dniu [...] września 1980 r. Fundacja L. we F. zaś spadek po K. L., zmarłej w dniu [...] sierpnia 2002 r., nabyła Fundacja L. w T.

W oparciu o zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu I. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalono także, iż A. L. był właścicielem: posiadłości ziemskich o powierzchni [...] ha w miejscowości R. w powiecie ż. w dawnym województwie s. (według stanu z dnia [...] marca 1937 r.), lasu o powierzchni [...] ha w miejscowości R. (według stanu na [...] lipca 1938 r.), posiadłości ziemskich o powierzchni [...] ha w miejscowościach B., K., M., R. w powiecie ż. oraz młynu w miejscowości R. (wg dokumentów z dnia [...] sierpnia 1939 r.).

W tych warunkach organ odwoławczy, przytoczywszy treść przepisów art. 2, 3 ust. 2, art. 4 i 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zauważył, że obie Fundacje L. stanowiły podmioty prawa obcego - tj. prawa krajów, w których znajdują się ich siedziby, a ponadto wyjaśnił, że obywatelstwo jest prawem osobistym, ściśle związanym z osobą, której dotyczy. Prawa osobiste - jako niezbywalne i niepodlegające dziedziczeniu prawa podmiotowe - nie mogą być zaś przydane osobom prawnym. Odnosząc więc powyższe do stanu prawnego, ukształtowanego przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., Minister stwierdził, że (będące osobami prawnymi) Fundacje nie spełniały przesłanki z art. 3 ust. 2 tej ustawy - tj. wymogu posiadania obywatelstwa polskiego.

Dodatkowo organ uznał za chybiony, podnoszony przez strony w odwołaniu, argument o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie przynależności państwowej wnioskodawców, gdyż – zdaniem Ministra - ustawodawca, zarówno w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., jak i też w ustawie z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie posługuje się taką kategorią, jak przynależność państwowa. Przeważająca część rozwiązań prawnych dotyczących wolności i praw skierowana jest – jak wywodził Minister - do ogółu osób pozostających w jurysdykcji państwa polskiego, bez względu na posiadane przez nich obywatelstwo lub jego brak. Jeżeli jednak przedmiot regulacji wiąże się ze sprawowaniem władzy w państwie - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - adresatami tych rozwiązań pozostają wyłącznie obywatele polscy. Stąd, w ocenie Ministra, istnieje - mieszczący się w ramach zasady suwerenności narodu - podział na wolności i prawa uniwersalne (człowieka) oraz ściśle obywatelskie, czyli takie, których istnienie zależy od posiadania obywatelstwa polskiego.

W rezultacie Minister wskazał, że skoro art. 2 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty za konieczny warunek potwierdzenia tego prawa przewiduje posiadanie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego, a - stosownie do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy - w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego ubiegający się o rekompensatę spadkobiercy również muszą spełniać ten warunek, oznaczało to, że ustawodawca brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jednoznacznie zaliczył do kręgu spadkobierców mogących ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wyłącznie osoby fizyczne. Ponadto, organ odwoławczy wyraził też zapatrywanie, że ponieważ w myśl art. 931-935 k.c. tylko osoby fizyczne należą do kręgu spadkobierców ustawowych to - w świetle ustawy zabużańskiej, niezależnie czy spadkobranie następowało na podstawie testamentu, czy ustawy - ażeby móc ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty spadkobiercy ci winni stanowić krąg spadkobierców ustawowych,

W rezultacie stwierdzono zatem, że obie Fundacje - jako osoby prawne nie należały do kręgu spadkobierców ustawowych po w/w osobach, a wobec czego potwierdzenie prawa do rekompensaty na ich rzecz, stanowiłoby naruszenie art. 4 ustawy, określającego prawny charakter rekompensaty jako prawa niezbywalnego. Organ zwrócił w tym miejscu również uwagę na szczególny charakter omawianej ustawy, co nakazywało dokonywanie wykładni jej przepisów w sposób ścisły a nie rozszerzający. Twierdzenie zaś, że - w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - prawo do rekompensaty mogło być potwierdzone na rzecz osób prawnych, stanowiło zaś – wg Ministra - wkraczanie w kompetencje ustawodawcy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Fundacja L. z siedzibą w T. oraz Fundacja L. z siedzibą we F. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 2 "ustawy zabużańskiej" a także postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 14 - zakaz dyskryminacji), postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jak również przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w szczególności: art. 6, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., w uzupełnieniu skargi, skarżące przesłały poświadczone za zgodność kopie decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. o numerach: [...] - stwierdzającej, że A. M. K. F. M. K. L. posiadał obywatelstwo polskie w dniu [...] września 1939 r. oraz [...] - stwierdzającej, że A. M. K. M. L. A. L. posiadała obywatelstwo polskie w dniu [...] września 1939 r. W kolejnym uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżące podkreślały, że konstytucyjna regulacja, dotycząca prawa dziedziczenia jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca ściśle łączy "prawo dziedziczenia" z "prawem własności" a art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi o podmiotowej równości tej ochrony.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a." ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej a zasadniczą w sprawie kwestią była ocena stanowiska organów obu instancji, że określone w art. 1-3 powołanej wyżej ustawy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przysługuje fundacji - jako spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z powodu niespełnienia przez ten podmiot warunku określonego w art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy, czyli posiadania obywatelstwa polskiego.

Podkreślając, że problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktach prawnych i odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, które rozszerzało krąg osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego o osoby, które nie przeszły formalnej procedury repatriacyjnej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że na tle istniejącego do tej pory ustawodawstwa i orzecznictwa uznawano i nadal uznaje się, iż tzw. roszczenia zabużańskie przysługują jedynie obywatelom polskim (osobom fizycznym), którzy w związku z wojną repatriowali się, zgodnie z zawartymi umowami międzynarodowymi, z tzw. Kresów Wschodnich. Sporny był jedynie krąg osób fizycznych uprawnionych do uzyskania ekwiwalentu, który początkowo ograniczano wyłącznie do osób, które repatriowały się bezpośrednio do kraju na podstawie tzw. umów republikańskich. Jednocześnie, Sąd Wojewódzki wskazał, że dokonana w powołanym wyżej orzecznictwie analiza ówczesnej sytuacji prawnej, jak i faktycznej obywateli polskich, którzy opuścili swoje nieruchomości w związku z wojną oraz ocena charakteru zobowiązań podjętych przez Państwo w ramach porozumień międzynarodowych a także wnioski, jakie współcześnie wynikają z tej analizy, pozwalają traktować zawarte w tych orzeczeniach poglądy za aktualne, mimo zmiany przepisów regulujących realizację przedmiotowych zobowiązań.

Odnosząc się do aktualnie obowiązującej ustawy, to jest ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Wojewódzki przytoczył treść jej art. 1, 2 i 3 zauważając, że art. 1 ustawy zakreśla zasięg przedmiotowy i podmiotowy ustawy, natomiast w art. 2 ustawodawca zawarł przesłanki, jakie łącznie musi spełniać właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, aby uzyskać prawo do rekompensaty.

Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z 8 lipca 2005 r. (druk sejmowy nr 3793, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: www.sejm.gov.pl) Sąd wskazał też, że projektodawcy uzasadniając wymogi kształtujące krąg osób uprawnionych z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego twierdzili, iż zostały one określone w art. 2 i 3 projektu ustawy. Proponowane przepisy w głównej mierze miały kontynuować też rozwiązania ówcześnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90), zgodnie z którą prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, a którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepisy art. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były oczywiste i jasno sformułowane i z tego powodu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1087/07, niepubl.), Sąd uznał, że sięganie w tym przypadku do wykładni innej, aniżeli gramatyczna było nieuprawnione. Z wykładni tej wynikało natomiast, iż prawo do rekompensaty przysługuje przede wszystkim właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w przypadku jego śmierci, stosownie do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy, prawo to przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, pod warunkiem, że posiadają obywatelstwo polskie. Wymienione w przywołanym przepisie wymogi wskazywały zaś wprost – jak wywodził Sąd Wojewódzki - że odnoszą się one do osób fizycznych. Cechy takie bowiem jak obywatelstwo czy miejsce zamieszkania są właściwe tylko dla osób fizycznych.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki podkreślił, że - wbrew zarzutom zawartym w złożonej skardze - to nie fakt posiadania przez skarżące Fundacje siedzib zagranicą był przyczyną odmowy potwierdzenia ich prawa do rekompensaty, ale okoliczność, iż skarżące nie były osobami fizycznymi, które posiadałyby obywatelstwo polskie. Jednocześnie Sąd zaakcentował w tym miejscu, że nie można było podzielić poglądu, iż wymóg posiadania obywatelstwa polskiego należy odnosić wyłącznie do spadkobierców - osób fizycznych, które jako takie, mogą w ogóle posiadać przymiot obywatelstwa, a wymóg ten nie dotyczy innych spadkobierców, np. fundacji. Tego rodzaju argumentacja, formułowana przez obie skarżące, prowadziłaby bowiem – zdaniem Sądu pierwszej instancji - do stwierdzenia, że każda osoba prawna, będąca spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, niejako "automatycznie", bez żadnych ustawowo określonych przesłanek, nabywałaby prawo do uzyskania rekompensaty. W ocenie Sądu Wojewódzkiego tego rodzaju zaś pogląd nie znajdował żadnego uzasadnienia prawnego i prowadził do prawnie nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu spadkobierców, którym ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. przyznaje prawo do uzyskania rekompensaty. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy – wg Sądu pierwszej instancji - jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby objęcie kręgiem podmiotów uprawnionych do otrzymania rekompensaty również osób prawnych, to nie wprowadzałby jako warunku sine qua non konieczności posiadania obywatelstwa polskiego przez spadkobierców byłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami kraju. Skoro jednak to uczynił, oznacza to, że do kręgu osób uprawnionych po śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami kraju ustawodawca zaliczył jedynie spadkobierców byłego właściciela będących osobami fizycznymi.

Odnosząc się do zarzutów konstytucyjnych Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę praworządności i stwierdził, że zgodnie z tą zasadą organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego. Nie są one natomiast uprawnione do oceny celowości lub prawidłowości uchwalenia konkretnego przepisu prawa, a także do interpretacji jednoznacznie i jasno sformułowanych aktów normatywnych.

W związku zaś z zarzutami dotyczącymi kwestii, czy zastosowane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. rozwiązania prawne spełniają standardy ochrony prawa własności i dziedziczenia wyznaczane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie o niezgodności danego aktu z Konstytucją, ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, takich uprawnień zatem nie posiada a przepisy Konstytucji

mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie podzielał bowiem wątpliwości skarżących, co do ewentualnej niezgodności przepisów w/w ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego Sąd Wojewódzki stwierdził też, że prawny charakter uprawnienia rekompensacyjnego, przysługującego osobom objętym układami republikańskimi, została określony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) jako uprawnienie mające przede wszystkim charakter świadczenia "pomocowego", w pierwszej kolejności mającego cechy socjalne (a nie tylko odszkodowawcze), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. W chwili obecnej, przyznanie byłym właścicielom lub ich spadkobiercom rekompensaty, w ponad pół wieku od repatriacji, trudno byłoby wprawdzie - zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznać za realizację przyrzeczonej pomocy w osiedleniu, ale - biorąc pod uwagę dysproporcję w wysokości rekompensaty i wartości utraconego mienia oraz dotychczasowe ustalenia judykatury - trudno też byłoby uznać je za świadczenie odszkodowawcze sensu stricto. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki skłaniał się do poglądu, że opisane przedmiotową ustawą prawo do rekompensaty jest świadczeniem przyznanym ex gratia, które państwo arbitralnie przyznaje osobom poszkodowanym jako nowopowstałe świadczenie majątkowe o wymiarze bardziej symbolicznym niż odszkodowawczym. W takim rozumieniu prawo do rekompensaty przyznane przez ustawodawcę spadkobiercom właścicieli utraconych nieruchomości nie stanowi zatem elementu masy spadkowej, bo jest ono jedynie uprawnieniem przyznanym przez ustawodawcę spadkobiercom byłego właściciela przedmiotowych nieruchomości (spełniającym określone w ustawie przesłanki) na mocy szczególnego przepisu prawa. Dlatego też sformułowanych przez ustawodawcę warunków potwierdzenia prawa do rekompensaty nie można było – wg Sądu Wojewódzkiego - analizować na gruncie powołanych przez skarżące Fundacje przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących zasady i tryb dziedziczenia oraz standardów prawnych dotyczących ochrony dziedziczenia. Wynikający z dziedziczenia tytuł prawny "spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej" jest więc konieczny do nabycia prawa do rekompensaty przewidzianego przywołaną ustawą, ale nie jest jednak samoistnym źródłem prawa do tej rekompensaty, które uzależnione jest od spełnienia innych wymienionych w ustawie warunków.

Sam wymóg obywatelstwa polskiego przewidziany w art. 2 pkt 2 nie budził wątpliwości Sądu, bowiem już w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego oraz przemieszczenia uprawnionych na terytorium państwa polskiego w jego granicach ustalonych w 1945 r. mieści się w obrębie aksjologicznych założeń regulacji dotyczących kompensacji za mienie zabużańskie i - w ocenie Sądu - pogląd ten jest nadal aktualny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać, że nastąpiło jego naruszenie, gdyż w analizowanej sprawie nie występowało wywłaszczenie, czyli pozbawienie przez Państwo właściciela prawa własności nieruchomości. Nieuprawnione było zatem żądanie skarżących, aby dla prawa do rekompensaty zastosować najpełniejszy z możliwych standardów ochronnych jaki przysługuje prawu własności.

Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki nie podzielił zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu Ministra Skarbu Państwa, zgodnie z którym "w świetle ustawy zabużańskiej, niezależnie czy spadkobranie następuje na podstawie testamentu czy ustawy, w obu przypadkach następcy prawni ażeby móc ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty winni stanowić krąg ustawowych następców prawnych." Pogląd ten Sąd uznał za całkowicie błędny i nieznajdujący żadnego uzasadnienia w treści ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w której ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem "spadkobiercy", bez żadnego dalszego jego uszczegółowienia. Naruszenie to nie stanowiło jednak w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako nie wpływające na wynik rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Fundacja L. z siedzibą w T. oraz Fundacja L. z siedzibą we F., zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie a to:

1) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

a) błędną jego wykładnię dokonaną z naruszeniem powszechnie akceptowanej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i (wbrew konstytucyjnym zasadom równej ochrony prawa dziedziczenia - art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji) przyjęcie wbrew jej treści, że skarżące Fundacje (działające wyłącznie na rzecz kultury i nauki polskiej, znane z przekazania wybitnych dzieł sztuki stanowiących własność rodziny L. do Muzeum na Wawelu i Muzeum na Zamku Królewskim w Warszawie i fundowania stypendiów naukowych dla polskich naukowców przyznawanych przez Kolegium Rektorów, m. in. Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu Warszawskiego) — jako wyłączne spadkobierczynie właścicieli nieruchomości zabużańskich nie są uprawnione do otrzymania prawa do rekompensaty zabużańskiej, podczas gdy z literalnego brzemienia tego przepisu wynika, że "prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom" a więc wszystkim spadkobiercom, bez różnicowania ich na osoby fizyczne i osoby prawne, a to w myśl rzymskiej paremii lege non distinguente nec nostrum est distinguere;

b) błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko i wyłącznie spadkobiercom byłych właścicieli, którzy są osobami fizycznymi, podczas gdy:

(i) z literalnego, gramatycznego brzmienia art. 3 ust. 2 (jak i art. 2) ustawy zabużańskiej nie wynika, aby ustawa ta zawężała w tym względzie krąg spadkobierców, zatem prawo do rekompensaty przysługiwać może również osobom prawnym, o ile dziedziczą one po byłych właścicielach nieruchomości zabużańskich (zresztą, gdyby taki zapis znalazł się wprost w tej ustawie byłby on rażąco sprzeczny z Konstytucją RP i

obowiązującymi Polskę — międzynarodowymi paktami praw człowieka i obywatela oraz zobowiązaniami Polski wynikającymi z wejścia Polski do Unii Europejskiej);

(ii) ustawę zabużańską należy poddawać w procesie jej stosowania wykładni zgodnej z nadrzędnymi przepisami Konstytucji. Skoro zatem ustawa zabużańska z 2005 r. jako uprawnionych do prawa do rekompensaty wymienia spadkobierców właściciela nieruchomości" bez wyraźnego zawężania tego pojęcia poprzez dodanie określenia np. "będących osobami fizycznymi", należy pod tym pojęciem rozumieć także osoby prawne;

(iii) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 roku (sygn. akt I OSK 182/09) uznał za naruszającą podstawowe zasady konstytucyjne (w szczególności art. 64 ust. 2 Konstytucji) decyzję Wojewody W. , który odmówił spadkobiercy prawa do uzyskania rekompensaty z uwagi na fakt braku miejsca zamieszkiwania na terenie Rzeczpospolitej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do w/w wyroku: "Nowa ustawa nie zawiera także żadnych ograniczeń co do wymogów jakim powinien odpowiadać spadkobierca, poza posiadaniem obywatelstwa polskiego", przy czym nie ulega wątpliwości, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego należy odnieść wyłącznie do spadkobierców — osób fizycznych — jako takich, które w ogóle mogą posiadać przymiot obywatelstwa;

(iv) konstytucyjna regulacja dotycząca prawa dziedziczenia zawarta jest w przepisach art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2, których treść jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca ściśle łączy prawo dziedziczenia z prawem własności. W zakresie ochrony własności i prawa dziedziczenia normą szczegółową jest art. 64 Konstytucji, który w ust. 2 stanowi o podmiotowej równości tej ochrony. Rozrządzenie na wypadek śmierci jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym kontekście należy poszukiwać desygnatu pojęcia "prawo dziedziczenia". Przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko sam fakt sukcesji, na podstawie testamentu lub ustawy, ale także jako spoczywający na organach państwa obowiązek ochrony wszelkich praw obligacyjnych związanych ze spadkiem (zapis, zachowek) oraz obowiązek ustanowienia i zabezpieczenia odpowiednich procedur, mających na celu: stwierdzenie nabycia spadku, ochronę spadkobiercy i dział spadku. Wskazane wyżej przepisy konstytucyjne ustanawiają szeroko pojętą ochronę prawa dziedziczenia, pozostawiając szczegółowe (ale nie sprzeczne z Konstytucją) zasady dziedziczenia do uregulowania w ustawach zwykłych (Kodeks cywilny - prawo spadkowe). Przepisy prawa spadkowego zawarte w Kodeksie Cywilnym jak najbardziej dopuszczają możliwość dziedziczenia (na podstawie sporządzonego ważnie testamentu) osób prawnych, w tym fundacji rodzinnych — w związku z czym wyłączenie osób prawnych legitymujących się prawomocnym postanowieniem spadkowym polskiego sądu z kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty w oparciu o ustawę zabużańską uznać należy za rażąco sprzeczne z Konstytucją RP;

(v) interpretacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie narusza w sposób jaskrawy art. 32 ust. 2 Konstytucji (zakaz dyskryminacji) w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji (nakaz równego traktowania wszystkich spadkobierców) — czego kolejnym potwierdzeniem jest wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 roku (sygn. akt: P 4/99), w którym to wyroku Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją szczególne przepisy o dziedziczeniu gospodarstw rolnych (poddające spadkobierców nieuprawnionemu różnicowaniu) z uwagi na ich sprzeczność z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust.1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji — wyrok ten dowodzi, że ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równości, z uwagi na to, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 wyznaczyła ramy, których ustawodawca regulując problematykę poszczególnych dziedzin prawa, nie może przekroczyć bez narażenia się na zarzut naruszenia Ustawy Zasadniczej;

(vi) zasadności wskazanych wyżej twierdzeń dowodzą dodatkowo przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (regulującej m.in. postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3). Wniosek o zwrot nieruchomości mogą złożyć oprócz byłego właściciela również jego spadkobiercy ustaleni przez organ administracyjny na podstawie przedłożonych prawomocnych postanowień spadkowych. Spadkobiercą takim może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna (w tym fundacja) — ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tu sytuacji tych podmiotów przyznając im równe traktowanie w zakresie zgłaszania roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (do sygn. akt: II SA/Kr 1267/07): "O tym, kto faktycznie jest spadkobiercą wnioskodawcy rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku." Zarówno na gruncie przywołanej tutaj ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na gruncie ustawy zabużańskiej dla ustalenia kręgu spadkobierców osoby uprawnionej (byłego właściciela przejętej przez państwo nieruchomości) winno się stosować polski kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz.93) - księga IV - spadki (art. 922 - 1087);

c) całkowicie błędną wykładnię tych przepisów, interpretującą wyjątek od konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich spadkobierców w sposób rozszerzający ten wyjątek na osoby prawne w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia gramatyczna tych przepisów (i zarazem zgodna z Konstytucją) prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż osobom prawnym (w tym fundacjom rodzinnym) powołanym do spadkobrania po Zabużanach przysługuje prawo do pieniężnej rekompensaty zabużańskiej, albowiem zgodnie z rzymską zasadą "exceptiones non sunt interpretande extendente", wyjątek ten wykładany musi być możliwie jak najbardziej wąsko (zacieśniająco), tak aby nie mógł stanowić furtki dla bezzasadnej odmowy przyznania prawa do rekompensaty zabużańskiej — osobom prawnym;

2) art. 1 w/w ustawy zabużańskiej w zw. z art. 922 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i zakwalifikowanie wynikającego z tej ustawy prawa do rekompensaty, jako "nowopowstałego świadczenia majątkowego o wymiarze bardziej symbolicznym niż odszkodowawczym", które rzekomo ma nie stanowić elementu masy spadkowej, podczas, gdy jest to świadczenie o charakterze jak najbardziej odszkodowawczym, gdyż jego wysokość jest ściśle uzależniona od wartości poniesionej szkody (wartości pozostawionych nieruchomości) i jako "prawo majątkowe" podlega dziedziczeniu, a więc wchodzi w skład spadku, z tym że podlega pewnym szczególnym zasadom dziedziczenia; przy tym zauważyć wypada, że gdyby K. (zm. w 2002 r.) i A. L. (zm. w 1980 r.) dożyły przyznania im prawa do rekompensaty to obie Fundacje stałyby się beneficjentami tej rekompensaty;

3) naruszenie art. 922 k.c. w zw. z art. 3 ust. 2 w/w ustawy zabużańskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię drugiego z tych przepisów, polegające na przyjęciu, iż "prawo do rekompensaty przyznane przez ustawodawcę spadkobiercom właścicieli utraconych nieruchomości nie stanowi elementu masy spadkowej", a jest "jedynie uprawnieniem przyznanym przez ustawodawcę, spadkobiercom byłego właściciela przedmiotowych nieruchomości (...) na mocy szczególnego przepisu prawa", podczas gdy "prawo do rekompensaty" jako "prawo majątkowe" podlega dziedziczeniu (co wynika zarówno z art. 922 k.c., jak i wprost z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej), a jedynie ustawa zabużańska wprowadza pewne szczególne zasady dziedziczenia, (dotyczące osób fizycznych, ale już nie osób prawnych, tj. ograniczenia z których wynika, że osoby fizyczne - aby skorzystać z prawa do rekompensaty - winny legitymować się obywatelstwem polskim);

4) naruszenie art. 2 w/w ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię contra legem i bezpodstawne przyjęcie, że koniecznym warunkiem dla uzyskania prawa do rekompensaty było przybycie uprawnionego (lub jego spadkodawcy) na terytorium RP w granicach ustalonych w 1945 r., podczas gdy art. 2, wymieniając enumeratywnie przesłanki konieczne do uzyskania prawa do rekompensaty, nie przewiduje takiego warunku, co potwierdził w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1136/08) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r. ( sygn. akt I OSK182/09);

5) art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz. U. z 1993, Nr 61, poz. 284) - (art. 14 - zakaz dyskryminacji) w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, co ma szczególne znaczenia w warunkach członkostwa naszego kraju w Unii Europejskiej. Prawo do respektowania własności nie znajduje się bezpośrednio w Konwencji, tylko w art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji (Dz. U. z 1995r., Nr 36, poz. 175), którego postanowienia, stosownie do art. 5 Protokołu, uznaje się za dodatkowe artykuły Konwencji, razem z nią stosowane. Ochroną konwencyjną ustanowioną przez art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności objęta jest swoboda rozrządzania własnym majątkiem na wypadek śmierci;

6) postanowień art. 17 i art. 21 - Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do tego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z w/w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)." Art. 21 Karty statuuje zakaz wszelkiej dyskryminacji;

7) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust.1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 w/w ustawy zabużańskiej poprzez dyskryminacyjną wykładnię tych przepisów uzależniającą przysługiwanie uprawnienia do pieniężnej rekompensaty zabużańskiej od posiadania przymiotu osoby fizycznej lub osoby prawnej, co niedawno potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r.(sygn. akt I BU 6/09) stwierdzającym rażącą niezgodność z prawem prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02 ) oraz z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04), a także na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90) i uznaniu, że poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach pozostają nadal aktualne, podczas gdy orzeczenia te wydane zostały w innym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej z 2005 r. i w znacznej mierze straciły na aktualności (co pominął Sąd), zwłaszcza w odniesieniu do przesłanek, które muszą spełniać byli właściciele (lub ich spadkobiercy) starający się o uzyskanie prawa do rekompensaty, jak i charakteru pieniężnej rekompensaty zabużańskiej (która utraciła charakter "pomocowy", a uzyskała charakter ,,odszkodowawczy" — jako rekompensata za utracone nieruchomości — co wynika wprost z samego tytułu ustawy z 2005 r. — "o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej";

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, podczas gdy pochylenie się przez Sąd nad problemem obowiązku przestrzegania tej zasady mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia i doprowadzić do uwzględnienia skargi;

3) art. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez brak przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego (tj. art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zakresie, w jakim może on ograniczać dziedziczenie przyznanego tą ustawą prawa do pieniężnej rekompensaty wyłącznie do osób fizycznych) art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego było konieczne z uwagi na wątpliwości dotyczące konstytucyjności w/w przepisu ustawy zabużańskiej, a które przejawiał skład orzekający na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Nadto, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżące kasacyjnie wnosiły o wystąpienie (przed wydaniem wyroku) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza dziedzicznie przyznanego tą ustawą prawa do rekompensaty zabużańskiej (w tym prawa do rekompensaty pieniężnej) wyłącznie do osób fizycznych (co nie wynika wprost brzmienia tej ustawy), jest niezgodny art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej — statuującymi konstytucyjne zasady równości wobec prawa, ochrony prawa dziedziczenia, równej ochrony prawa dziedziczenia, zakazu dyskryminacji oraz proporcjonalności".

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące, powołując się na liczne orzeczenia sądów i poglądy doktryny, powtórzyły przedstawioną wyżej argumentację, która została w istocie przytoczona przy formułowaniu poszczególnych zarzutów.

Ponadto, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., skarżące kasacyjnie wystąpiły o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia na podstawie art. 234 TWE do ETS w Luxemburgu z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy przepisy art. 12 TWE i art. 4 Porozumienie EOG, w których zawarty jest zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową zakazują Państwu Członkowskiemu (Polsce) stosowania przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 - ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) w zakresie w jakim wyłączają z grona osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej osoby (w tym spadkobierców) Fundacje, które z oczywistych względów nie mogą posiadać "obywatelstwa polskiego".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś zarówno do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jak i zarzutów o charakterze prawnomaterialnym (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), w których – najogólniej rzecz ujmując – podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej, niezgodnej z Kodeksem cywilnym (Księga czwarta. Spadki) a także z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i umowami międzynarodowymi wykładni prawa materialnego w postaci przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).

Zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, wskazać wypada, że skarżące kasacyjnie Fundacje twierdziły, iż zaskarżony wyrok naruszał: art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję, art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na orzecznictwie, które w znacznym stopniu straciło już na aktualności oraz nieodniesienie się do podnoszonego przez skarżące zarzutu naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa, wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady proporcjonalności, a także art. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - poprzez brak przedstawienia przez Sąd Wojewódzki Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) w zakresie, w jakim może on ograniczać dziedziczenie prawa do pieniężnej rekompensaty wyłącznie do osób fizycznych.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że ponieważ - zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, skarżące – opierając skargę kasacyjną na tej podstawie – winny jednocześnie wykazać, iż wskazywane przez nie naruszenie przez Sąd Wojewódzki procedury miało w tym wypadku charakter istotny, tzn. mogło mieć wpływ na treść wyroku. Rozpatrując zatem sprawę w tym kontekście należało stwierdzić, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Oddalenie bowiem przez Sąd pierwszej instancji skargi obu Fundacji L. miało swoje oparcie w wykładni prawa materialnego, która była w zasadzie prawidłowa.

Zatem, pomimo tego, że istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął kwestie dotyczące podnoszonej w skardze argumentacji, związanej z zasadą proporcjonalności oraz stwierdził, że - w jego ocenie - nadal jest aktualny m. in. (prezentowany przez orzecznictwo pod rządami poprzednich regulacji prawnych) pogląd, iż ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku z koniecznością przybycia byłego właściciela na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie miało to w tej sprawie znaczenia, gdyż nie ta przesłanka stanowiła o zasadności, czy niezasadności wniosku obu Fundacji o przyznanie im – jako spadkobierczyniom byłych właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – stosownej rekompensaty.

Podobnie przedstawiała się sprawa w odniesieniu do wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, co do charakteru rekompensaty za mienie zabużańskie, które to świadczenie - wg Sądu pierwszej instancji – na gruncie obecnej ustawy nie miało charakteru odszkodowawczego a stanowiło jedynie świadczenie ex gratia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten wprawdzie nie był prawidłowy, gdyż prawo do rekompensaty ma jednak wymiar odszkodowawczy, a faktu tego dowodzi sam tytuł ustawy z 2005 r. ( "o realizacji prawa do rekompensaty (...)" oraz nowy rodzaj świadczenia, jaki ta ustawa wprowadza (rekompensata pieniężna), zaś pojęcie "rekompensaty" oznacza wprost: "wynagrodzenie" czy "wyrównanie" (compensatio, łac. – wyrównanie), w tym przypadku strat lub krzywd, ale przyjęcie przez Sąd Wojewódzki stanowiska, iż w/w świadczenie po tylu latach utraciło już w zasadzie swój pierwotny, "pomocowy" charakter było zasadne a określenie, że aktualnie świadczenie to może być traktowane jedynie jako "świadczenie przyznawane ex gratia, które państwo arbitralnie przyznaje osobom poszkodowanym jako nowopowstałe świadczenie majątkowe o wymiarze bardziej symbolicznym niż odszkodowawczym", nie wpływało również na samo rozstrzygnięcie. Powyższy pogląd był bowiem wtórnym do zasadniczego w tej sprawie stanowiska Sądu, że uprawnienie do rekompensaty za mienie zabużańskie nie wchodzi w skład spadku.

Z tych względów nie można było podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis zobowiązywał Sąd do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Całkowicie niezrozumiałym było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 4 P.p.s.a., który normuje rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Niezasadne zatem było także wiązanie tego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że - zdaniem skarżących kasacyjnie - Sąd Wojewódzki podczas rozprawy, która miała miejsce w dniu 2 grudnia 2010 r. (a poprzedzała wydanie zaskarżonego wyroku) miał wątpliwości dotyczące zgodności art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim mógł on ograniczać dziedziczenie prawa do rekompensaty pieniężnej za mienie zabużańskie i z tego powodu, Sąd - zamiast orzekać - winien uruchomić procedurę pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Po pierwsze, z treści protokołu z rozprawy, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, nie wynika by Sąd Wojewódzki przejawiał wspomniane wyżej wątpliwości, a po drugie, nie wynikają one również z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza, że – jak wyżej wspomniano – Sąd pierwszej instancji przyjął, iż uprawnienie do rekompensaty za mienie zabużańskie nie wchodzi w skład spadku. Poruszana zatem przez skarżące kwestia, dotycząca ograniczeń dziedziczenia przez ustawę zabużańską, w ogóle w tym przypadku nie mogła być rozważana.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi obu Fundacji L., zostało dokonane w związku z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią prawa materialnego, która będąc trafną ( o czym poniżej), nie mogła powodować skutku w postaci naruszenia art. 151 P.p.s.a. stanowiącego podstawę procesową do oddalenia skargi. Tym samym nie był zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowiącego podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję - przez jego niezastosowanie.

Przechodząc do oceny zarzutów prawomaterialnych wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku Fundacji L. z siedzibą we F. ( będącej spadkobiercą A. L.) oraz Fundacji L. z siedzibą w T. (będącej spadkobiercą K. L.), które pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wystąpiły do Wojewody Ś. o wydanie – na zasadzie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – decyzji potwierdzającej prawo tych Fundacji do tej rekompensaty. Kluczowym więc zagadnieniem, które w tym przypadku należało rozstrzygnąć było, czy osoba prawna (jaką jest fundacja), będąca spadkobiercą obywatela polskiego - byłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - może być beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust. 1 w/w ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r.

Zgodnie z w/w przepisem omawiana ustawa w art. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wskazanych w tym przepisie "układów republikańskich" oraz wymienionej w ust. 1a umowy pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., zwanego przez ustawodawcę "prawem do rekompensaty".

Ponadto, artykuł 1 ust. 2 wprowadza zasadę, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Uściśleniem zaś powyższego unormowania są regulacje zawarte w art. 2 i 3 ustawy. W art. 2 ustawodawca zawarł bowiem przesłanki, jakie łącznie musi spełniać właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Przepis ten wymaga przy tym, by właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (pkt 1), a także posiadał obywatelstwo polskie (pkt 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (czyli posiadają obywatelstwo polskie).

Treść art. 2 i art. 3 ust. 2 przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie więc wskazuje, że beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust. 1 w/w ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. mogą być jedynie osoby fizyczne i to niezależnie, czy dotyczy to byłego właściciela, czy jego spadkobiercy. Wprawdzie żaden z przepisów omawianej ustawy nie zawiera wprost takiego unormowania, ale zarówno art. 2 (dotyczący byłego właściciela) jak i art. 3 ust. 2 ( dotyczący spadkobiercy) zawierają warunek by osoby uprawnione miały obywatelstwo polskie. W przypadku zaś właściciela – również by posiadał on obywatelstwo polskie w dniu 1 września 1939 r.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że cecha, jako stanowi posiadanie określonego obywatelstwa, może odnosić się jedynie do osób fizycznych. Obywatelstwo jest bowiem stosunkiem prawnym jaki łączy jednostkę ludzką z państwem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja w/w przepisów dokonana w skardze kasacyjnej, a sprowadzająca się do poglądu, iż wymóg posiadania obywatelstwa polskiego należy odnosić wyłącznie do tych spadkobierców, którzy są osobami fizycznymi a pozostali spadkobiercy, to jest spadkobiercy będący osobami prawnymi, bez żadnych zastrzeżeń, czy wyjątków, zawsze posiadają uprawnienie do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty, nie jest uzasadnione.

Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) nie mogą być odczytywane wyrywkowo a muszą być wykładane kompleksowo, gdyż aktualnie regulacja uprawnień przyznanych Zabużanom nie stanowi już jednego z wielu elementów normowanych ustawami gruntowymi, jak miało to swego czasu miejsce, a stanowi regulację całkiem odrębną, a przy tym całościową, mającą nawet aspiracje do ostatecznego, generalnego uregulowania przedmiotowej materii (vide: uzasadnienie projektu ustawy – Sejm RP IV kadencji nr druku: 3793 ).

Przede wszystkim więc należy zwrócić uwagę, że analizowana ustawa, normując ściśle określoną problematykę, stanowi akt szczególny, którego postanowień nie można wykładać w sposób rozszerzający i w ten sposób (nieprzewidziany przez ustawodawcę) niezasadnie powiększać krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania określonych przez tę ustawę świadczeń.

Ponadto, istotną jest także okoliczność, że skoro ustawodawca postanowił, iż przedmiotowa rekompensata może przysługiwać właścicielowi pozostawionego majątku, którym jest wyłącznie osoba fizyczna, to prawo jego spadkobierców, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy, które nie może być przecież taktowane jako uprawnienie całkowicie abstrakcyjne, oderwane od sytuacji, w której właściciel ten się znajdował pozostawiając swoje mienie, nie powinno dotyczyć szerszej kategorii osób aniżeli również osoby fizyczne. Ustawa zabużańska z 2005 r., chociaż zawiera zupełnie nową – w stosunku do poprzednich - regulację prawną ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/08, Lex nr 466374) utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 182/09), jest jednak niewątpliwie – w sensie przyczynowo-skutkowym - powiązana (art. 1 ust. 1 ustawy) z przyjęciem w "układach republikańskich" ( mających – jak ujął to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02 - charakter prawny zbliżony do umów międzyrządowych) publicznym zobowiązaniem się Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, że straty w mieniu nieruchomym, poniesione przez obywateli polskich przemieszczających się lub przemieszczanych z terytoriów Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR, zostaną skompensowane przez państwo polskie tym obywatelom polskim, którzy znajdą się na terytorium Polski (w jej obecnych granicach). Z tego powodu ustawodawstwo zabużańskie, normując określone uprawnienia dla byłych właścicieli pozostawionego mienia, kreowało je zawsze mając na względzie jedynie osoby fizyczne ("obywatele"). Tak było zarówno w stosunku do właścicieli mienia, jak i ich spadkobierców, którzy będąc najczęściej ich członkami rodzin, wielokrotnie wspólnie doświadczali tzw. "poniewierki powojennej", związanej w tym wypadku dodatkowo z trudnościami towarzyszącymi (ogólnie mówiąc) przemieszczaniu się i rozpoczynaniu życia "na nowo" w odległym, odmiennym miejscu.

Poza tym, skoro ustawa zabużańska z dnia 8 lipca 2005 r. zawęża nawet krąg spadkobierców będących osobami fizycznymi jedynie do tych, którzy mają obywatelstwo polskie, to nie wydaje się uprawnionym pogląd, by prawo do rekompensaty, określone w tej ustawie, mogło przysługiwać wszystkim spadkobiercom będącym osobami prawnymi, bez żadnych w tym zakresie ograniczeń. W takiej, całkiem niezrozumiałej sytuacji, doszłoby bowiem ewidentnie do zachwiania jakiejkolwiek proporcji, gdyż przy takiej interpretacji omawianych przepisów, jaką reprezentują skarżące, sytuacja osób prawnych, będących spadkobiercami byłego właściciela pozostawionego mienia, byłaby z nieuzasadnionych zupełnie powodów zdecydowanie korzystniejsza od sytuacji spadkobierców, będących osobami fizycznymi.

Ze wskazanych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji rekompensaty (...) była prawidłowa. Osoba prawna, jaką jest fundacja będąca spadkobiercą obywatela polskiego, byłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie może być beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust. 1 w/w ustawy.

Wykładnia ta nie naruszała przy tym zasad konstytucyjnych.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów ustawy zasadniczej ( art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust.1 i 32 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wiązał w tej sprawie z jednej strony – z wyrażanym w skardze kasacyjnej poglądem, iż prawo do rekompensaty stanowi element masy spadkowej i z tego powodu zarzucał zaskarżonemu wyrokowi naruszenie także art. 1 ustawy zabużańskiej w związku z art. 922 k.c., z drugiej zaś strony – akcentując wybitne zasługi obu Fundacji, działających wyłącznie na rzecz kultury i nauki polskiej, powyższe naruszenie przepisów konstytucyjnych traktował w kategoriach naruszenia zasady proporcjonalności.

Jak wyżej wspomniano, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.) " (..) prawo do rekompensaty przyznane przez ustawodawcę spadkobiercom właścicieli utraconych nieruchomości nie stanowi (...) elementu masy spadkowej bo jest ono jedynie uprawnieniem przyznanym przez ustawodawcę spadkobiercom byłego właściciela przedmiotowych nieruchomości (spełniającym określone w ustawie przesłanki) na mocy szczególnego przepisu prawa" i mimo, że wątek ten nie został przez Sąd pierwszej instancji dalej rozwinięty, z poglądem tym należy się zgodzić.

Przede wszystkim podkreślić wypada, iż zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą po jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej, z tym, że – po myśli art. 922 § 2 k.c. - nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem dziedziczenia mogą być wyłącznie prawa cywilne i to prawa zbywalne.

Powszechnie przyjmuje się, że prawo do rekompensaty ( poprzednio tzw. "prawo zaliczenia") nie ma charakteru cywilnego a jest prawem publicznym (administracyjnym), gdyż, jak ujął to Sąd Najwyższy, (cyt.) " jeśli organ administracyjny nie zaliczy wartości (mienia zabużańskiego), nie można jego oświadczenia woli zastąpić sądowym orzeczeniem" (vide np: postanowienia z dnia 1 lutego 1974 r., sygn. akt I CR 768/73, OSPiKA 75, nr 1, poz. 7 i z dnia 12 lipca 1961 r. sygn. akt II Cz 70/61, PiP z 62 r. nr 12, str. 1104, oraz uchwały z dnia 10 października 1979 r. sygn. akt III CZP 63/79, OSNCP 1980, nr 1, poz.7 i z dnia 1 lutego 1974 r. sygn. akt I CR 768/73 OSPiKA 1975, nr 1, poz. 7 ). Prawo to nie jest także ekspektatywą prawa ( vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. akt I CRN 162/92 niepubl.) a jest prawem majątkowym (choć niepodmiotowym – vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02 ).

Orzecznictwo Sądu Najwyższego wykształciło jeszcze w latach powojennych pogląd, który z biegiem lat utrzymywał się w sądownictwie powszechnym, że w/w tzw."prawo zaliczenia", choć nie jest cywilnym prawem podmiotowym to jednak podlega dziedziczeniu jako tzw. "swoista sytuacja prawna" (vide: np. uchwała z dnia 10 października 1979 r. sygn. akt III CZP 63/79). Początkowo przy tym przyjmowano, że prawo to wchodzi w skład spadku, ale pod warunkiem, iż odnosi się do mienia tzw. nierolniczego (vide: postanowienie z dnia 1 lutego 1974 r. sygn. akt I CR 768/73, a następnie, że prawo to przechodzi tylko na spadkobierców ustawowych (vide: uchwała z dnia 7 czerwca 1994 r., sygn. akt III CZP 77/94).

Jak wskazuje na to początkowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, wydaje się, że uzasadnienia poglądu o dziedziczności uprawnień zabużańskich należy upatrywać w kwestiach praktycznych, to jest w poszukiwaniu takiego rozwiązania, które pozwoliło by rozliczyć sądowi powszechnemu owo prawo zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa w dziale spadku. Zwrócić jednak należy uwagę, że w okresie, gdy pogląd ten kształtował się, istniała w państwie zupełnie inna sytuacja zarówno prawna, jak i społeczno-gospodarcza. Uprawnionymi do świadczeń zabużańskich byli poprzednio expressis verbis jedynie spadkobiercy ustawowi a więc z wyjątkiem tzw. "spadkobiercy koniecznego", którym był Skarb Państwa powoływany do spadku w czwartej, ostatniej grupie dziedziczenia, były to zawsze osoby fizyczne (np. art. 81 ust. 3 ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 oraz art. 212 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. Nr 115, poz. 741). Dziedziczenie testamentowe występowało w praktyce stosunkowo rzadko, inne też było ustawodawstwo podatkowe dotyczące podatków od spadków i darowizn.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że powyższy pogląd wyrażany przez Sąd Najwyższy w stosunku do tzw. prawa zaliczenia nie był przy tym poglądem w pełni akceptowanym zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: Jan Mojak glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1989 r. sygn. akt II CZP 32/89, Państwo i Prawo 1991/1/118-122 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt III SA 1837/03 z aprobująca glosą sędziego NSA Grzegorza Borkowskiego, Prokuratura i Prawo 2005/5/57 ).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, prawo do rekompensaty, określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wchodzi w skład spadku. W świetle tego, co zostało wcześniej powiedziane, brak jest w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej dostatecznego uzasadnienia dla utrzymywania poglądu przeciwnego, zwłaszcza, że żaden przepis prawa nie wskazuje na to by do spadku mogły wchodzić prawa publicznoprawne. Po to też ustawodawca w ustawie szczególnej wymienia w jej art. 2 i 3 ust. 2 podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty, żeby w ten sposób wyznaczyć krąg osób, którym roszczenie to przysługuje. W przypadku wielości podmiotów sama również ustawa zabużańska reguluje możliwości sposobu realizacji przewidzianych nią świadczeń ( art. 3 ust. 1 ustawy). Wynikający z dziedziczenia tytuł prawny spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem konieczny do nabycia rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., ale to nie fakt spadkobrania jest źródłem tego uprawnienia. Prawo to powstaje dopiero na mocy przepisów ustawy zabużańskiej.

Ponadto, co jest istotne, aktualna ustawa zawiera w art. 4 szczególne postanowienie, którego nie zawierały ustawy poprzednie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy zabużańskiej z 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie tej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Okoliczność ta - zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie – dodatkowo dowodzi intencji ustawodawcy, co do charakteru prawa do rekompensaty jako prawa związanego tylko z osobą uprawnionego (bo niezbywalnego).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierały takiej regulacji. Ustawa zaś z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm. ) przewidywała wprawdzie w art. 2 ust. 3, że prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, stwierdzone na podstawie odrębnych przepisów oraz na podstawie niniejszej ustawy jest niezbywalne, ale z wyłączeniem ust. 2, który dotyczył praw spadkobierców. Obecna ustawa, takiego zaś wyłączenia już nie zawiera.

Poza tym podkreślenia wymaga, że po raz pierwszy ustawodawstwo zabużańskie przewiduje różne formy dla realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia na Kresach Wschodnich a konkretyzacja wyboru formy zaspokojenia uprawnionego następuje nie w dziale spadku a trybie administracyjnym. Wg art. 13 ust. 1 i 2 omawianej ustawy prawo to może być realizowane poprzez: zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości państwowych albo opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Zatem obecnie "prawo do rekompensaty" nie ma już charakteru jednolitego, jaki miało istniejące poprzednio "prawo do zaliczenia" a ponadto konkretyzacja tego prawa następuje dopiero poprzez dokonanie wyboru rodzaju rekompensaty przez podmiot uprawniony, co następuje w postępowaniu przed wojewodą i co organ stwierdza dopiero w decyzji administracyjnej ( art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy). To wojewoda także, a nie sąd spadku, dokonuje w toku postępowania administracyjnego oceny, czy dany spadkobierca spełnia warunki do ubiegania się o potwierdzenie mu prawa do rekompensaty. Nie każdy bowiem spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zabużańskich takie uprawnienie będzie posiadał.

Konkludując należy zatem podnieść, że powyższe rozważania skłoniły skład orzekający w rozpatrywanej sprawie do stwierdzenia, że na gruncie przepisów obecnej ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. nie można twierdzić, że przewidziane nią prawo do rekompensaty jest prawem wchodzącym w skład spadku.

Konstatacja ta powoduje zaś, że nietrafne okazały się zarzuty skarżących kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 1 ustawy zabużańskiej z 2005 r. w związku z art. 922 k.c., art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej z 2005 r. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nietrafnym też było odnoszenie regulacji prawnej, dotyczącej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 651 ze zm. ) do prawa do rekompensaty zabużańskiej, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości jest zbywalne i może być przenoszone za pośrednictwem czynności prawnych zarówno inter vivos jak i mortis causa). W tej sytuacji zbędnym też stało się formułowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim ogranicza on dziedzicznie prawa do rekompensaty zabużańskiej.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z zasadami zakazu dyskryminacji oraz proporcjonalności (art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując wyżej przedstawionej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji rekompensaty (...), Sąd Wojewódzki również i tych przepisów nie naruszył.

Jak słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji (cyt.) "to nie fakt posiadania przez skarżące Fundacje siedzib zagranicą był przyczyną odmowy potwierdzenia ich prawa do rekompensaty, ale okoliczność, iż skarżące nie były osobami fizycznymi". Nie można natomiast wyprowadzać zarzutu dyskryminacji z faktu, że pewien rodzaj uprawnienia ustawodawca przyznaje jedynie osobom fizycznym, pomijając osoby prawne. Choć na gruncie prawa cywilnego zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne mogą być podmiotami praw i obowiązków, to jednak rozpatrywane uprawnienie nie ma charakteru cywilnego a publicznoprawny. Ponadto, obie kategorie podmiotów zasadniczo się różnią. Przyznanie zaś przez przepisy prawa publicznego określonych uprawnień wyłącznie ludziom nie może samo przez się świadczyć o dyskryminacji osób prawnych. Te ostatnie są bowiem jedynie organizacjami wyposażonymi przez prawo w określone uprawnienia po to by móc być podmiotem stosunków cywilnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, autor skargi kasacyjnej – jak wyżej wspomniano – akcentował zwłaszcza znaczenie działalności obu skarżących Fundacji dla kultury i nauki polskiej, ale podnosił to głównie w kontekście pozbawienia ochrony dziedziczenia osób prawnych, będących spadkobiercami właścicieli mienia zabużańskiego. Mając więc na uwadze to, co wcześniej zostało powiedziane odnośnie braku – co do zasady - możliwości dziedziczenia prawa do rekompensaty, należy zarzut ten ocenić jedynie, odnosząc go wprost do regulacji przewidzianej art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej.

Przede wszystkim więc należy stwierdzić, że przyjęcie, iż dana fundacja mogłaby być uprawniona – jako spadkobierca właściciela nieruchomości pozostawionych na Kresach Wschodnich - do ubiegania się o potwierdzenie jej prawa do rekompensaty – w rozumieniu przepisów ustawy zabużańskiej z 2005 r. – musiałoby, z uwagi na brzmienie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), odnosić się do wszystkich osób prawnych albo, co najmniej, wszystkich fundacji. Z tego względu, choć skład orzekający ma świadomość doniosłości działalność obu Fundacji L. dla kultury i nauki polskiej, nie mógł wykładać obowiązujących przepisów prawa w sposób szczególny tylko w stosunku do samych skarżących, z uwagi na wyjątkowość ich zasług.

Pominięcie w ustawie zabużańskiej osób prawnych, co do zasady, również nie naruszało – zdaniem składu orzekającego - zasady proporcjonalności. Istota tej zasady sprowadza się bowiem do wymogu zastosowania przez Państwo takich działań prawnych, które są współmierne do obranego celu. Ustawodawstwo zabużańskie miało zaś zawsze i ma nadal charakter ustawodawstwa przejściowego. Wynika to z faktu, iż reguluje ono kwestię związaną wprawdzie z wydarzeniem o niezmiernej doniosłości i niespotykanej skali, jaką było pozostawienie poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej znacznych jej obszarów (a więc tym samym odpowiednio - mienia obywateli polskich), wydarzenie to miało jednak charakter jednorazowy i - z punktu widzenia obecnego - jest ono już wydarzeniem historycznym. Ponadto, ograniczenie czasowe dla zgłaszania wniosków o przyznanie rekompensaty dobitnie wskazuje, na fakt, że po rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków, ustawa ta straci swoje znaczenie.

Nie można również zapominać, iż celem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) jest wywiązanie się przez państwo ze – wspomnianego wyżej - zobowiązania PKWN dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej ( art. 1 ustawy). W sytuacji, gdy owa rekompensata jest aktualnie w ustawie z 2005 r. ograniczona jedynie do 20% wartości pozostawionego na Kresach mienia (art. 13 ust. 2 ustawy) a ograniczenie to ma swoje źródło w sytuacji finansowej państwa (vide: powoływane wyżej uzasadnienie projektu ustawy, w którym projektodawcy nawiązują do możliwości "udźwignięcia przez państwo" przedmiotowego obowiązku), nieuprawnionym byłby pogląd, że ustawodawca w tych warunkach miał konstytucyjny obowiązek przyznać uprawnienia zabużańskie także spadkobiercom byłych właścicieli pozostawionego mienia, będących osobami prawnymi. Zaznaczyć bowiem wypada, że podmioty te nigdy takich uprawnień nie posiadały a zatem obecna ustawa w niczym nie pogarsza sytuacji prawnej tych podmiotów (nie ogranicza ich praw).

Powyższe wiąże się ściśle z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej a opartymi o postanowieniach aktów o charakterze międzynarodowym, stawiających ustawodawstwu poszczególnych Państw określone wymagania.

W skardze kasacyjnej podnoszono, że wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonym wyroku naruszała, sformułowany w art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada1950 r. zakaz dyskryminacji, który autor skargi kasacyjnej wiązał z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odnosił zwłaszcza do postanowień art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji uznawanego za dodatkowe jej artykuły i razem z nią stosowane a ponadto wskazywał też na postanowienia art. 17 i art. 21 - Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Zarzuty te nie były jednak trafne.

Jak wyżej wyjaśniono, skoro zdaniem Sądu Wojewódzkiego oraz wg Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe uprawnienia zabużańskie nie są składnikiem spadku, to nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu, leżącej u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zasady praworządności i zasady legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji. Analizowana ustawa nie ogranicza bowiem przewidzianych Kodeksem cywilnym czynności mortis causa a przede wszystkim zasady swobody testowania.

Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do nabywania mienia ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ).

Zgodnie z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)."

Przepis ten zatem także nie mógł być w analizowanym przypadku uznany za naruszony, gdyż ustawa zabużańska z 2005 r. nie odbierała skarżącym Fundacjom posiadanego już przez nie majątku i nie ograniczała ich także w prawie jego używania, dysponowania i dziedziczenia.

Przepis zaś art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej statuujący zakaz dyskryminacji - w kontekście zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie - również nie został naruszony. Przypomnieć bowiem wypada, że - jak wcześniej zostało to wyjaśnione – istota problemu, który wystąpił w analizowanym przypadku sprowadzała się do kwestii, czy osoba prawna (jaką jest m. in. fundacja), będąca spadkobiercą obywatela polskiego - byłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - może być beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r. W związku z powyższym, skoro to nie fakt posiadania przez skarżące Fundacje siedzib zagranicą był przyczyną odmowy potwierdzenia ich prawa do rekompensaty, ale okoliczność, iż nie były one osobami fizycznymi, a – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – osoby fizyczne i osoby prawne są zdecydowanie różnymi pojęciowo kategoriami – to nie można było w tym przypadku mówić o zaistnieniu dyskryminacji. Pod pojęciem tym rozumie się bowiem nieuzasadnione różnicowanie i pozbawienie równych praw: społecznych, politycznych i ekonomicznych pewnych grup społecznych lub poszczególnych ludzi ze względu na: pochodzenie etniczne, narodowość, wyznanie, płeć, wykształcenie i.t.p. czynniki. Zatem pojęcie dyskryminacji musi odnosić się zawsze do podmiotów jednorodnych, charakteryzujących się wspólnymi cechami a nie do kategorii różniących się - jak wspomniano – w zasadniczy sposób. Z tego powodu Sąd uznał, że występowanie z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 24 TWE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, o co wnosiły obie skarżące kasacyjnie, było w tym przypadku zbędne.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.