Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2018 r. M. W. F. I sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") skargę na bezczynność Starosty P. (dalej: "Starosta", "organ") w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. – etap II B. Skarżąca wniosła o 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap II B w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej "p.p.s.a."); 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w oparciu o art. 122 p.p.s.a. Jednocześnie zarzuciła organowi prowadzącemu przedmiotowe postępowanie naruszenie:

- art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "pr. bud.") przez jego wadliwe zastosowanie i niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ustawowym 65 - dniowym terminie, w sytuacji w której ujawnione w sprawie bezsporne fakty i okoliczności uzasadniają obowiązek organu wydania bez zbędnej zwłoki decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę;

- art. 8 § 1 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") przez ich niezastosowanie i podejmowanie przez organ czynności naruszających zasadę szybkości postępowania i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, przez niepodejmowanie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej, a nadto opieszałość w przeprowadzeniu czynności procesowych, co składa się na niedochowanie przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że w dniu [...] maja 2016 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap II B w zakresie budowy 1 elektrowni wiatrowej, dróg wewnętrznych z placem serwisowym i zjazdem, linią kablową 30kV ze światłowodem na działkach położonych w gminie W.

Skarżąca wskazała również, że postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] organ zawiesił przedmiotowe postępowanie powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał w uzasadnieniu, że z uwagi na nieważność planu miejscowego niemożliwa jest weryfikacja przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie organ stanął na stanowisku, iż rozpoznanie skargi w sprawie stwierdzenia nieważności planu miejscowego przez Sąd stanowiło zagadnienie wstępne.

Skarżąca wskazał, że wielokrotnie podnosiła przed organem, iż przedmiotowe zawieszenie postępowania było całkowicie bezzasadne, a tym samym wnosiła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego wciąż obowiązuje, gdyż wyrok stwierdzający jego nieważność był nieprawomocny. Podniosła również, że uchwały planistyczne stanowią źródło prawa miejscowego i obowiązują na danym obszarze do momentu ich eliminacji z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego lub prawomocnego wyroku. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywoływała zarówno bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również poglądy przedstawicieli doktryny.

Skarżąca na postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] sierpnia 2016 r., wniosła zażalenie do Wojewody [...], który jednak nie podzielił argumentacji skarżącej i postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał postanowienie Starosty w mocy. Następnie oba postanowienia zostały zaskarżone przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na skutek wniesionej skargi, Sąd, prawomocnym wyrokiem z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2525/16, uchylił postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty. Skarżąca wskazała, że Sąd całkowicie podzielił podnoszone przez skarżącą argumenty, z których wynikało, że Starosta w sposób nieprawidłowy ustalił zagadnienie wstępne, niewłaściwie określił skutki wniesienia skargi na akt prawa miejscowego oraz bezprawnie odmówił zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

Skarżąca wskazała, że pomimo wydania ww. wyroku przez Sąd sprawa nie została załatwiona przez Starostę przez kilka kolejnych miesięcy. Wobec powyższego, pismem z [...] listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie.

Wojewoda [...] potraktował zażalenie skarżącej jako pismo w nowej sprawie i rozpatrzył je w trybie art. 37 § 6 zmienionej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) wydając w dniu 15 grudnia 2017 r. postanowienie Nr 153/P/2017 (znak: Wl-P.7840.56.18.2016.JF(KF).

Następnie skarżąca wniosła pismo z [...] grudnia 2017 r., w którym wskazała, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym.

W odpowiedzi na ww. pismo skarżącej, Wojewoda [...] ponownie rozpatrzył zażalenie skarżącej i w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. wydał postanowienie nr [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]), którym odmówił:

1) wyznaczenia Staroście terminu załatwienia sprawy,

2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

3) podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości,

4) stwierdzenia, że nieterminowe załatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarzut niezałatwienia sprawy w terminie przez Starostę nie znalazł potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Wojewody [...] fakt, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zawieszone nie powoduje, że Staroście można postawić zarzut bezczynności. Wojewoda uznał także, że fakt podjęcia przez Starostę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę powoduje, że brak było podstaw do wyznaczenia Staroście nowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami Wojewody [...]. Wskazała, że niezależnie od powyższego, na uwagę zasługuje fakt, iż pomimo, że orzeczenie Wojewody [...] zostało wydane [...] stycznia 2018 r. do dnia dzisiejszego Starosta nie załatwił przedmiotowej sprawy. Od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego upłynęło 915 dni (co stanowi 2 lata i 6 miesięcy) w ciągu których Starosta w żaden sposób nie zbliżył się do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że mając na uwadze powyższe okoliczności wskazała, iż niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wyjaśniła na czym polega bezczynność organu administracji oraz bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, iż z uwagi na całokształt powyższych okoliczności stwierdziła, że bezczynność, której dopuścił się Starosta w niniejszej sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż sprawa pomiędzy stronami w tym samym przedmiocie została już prawomocnie osądzona.

Wyjaśnił, że wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SAB/Wa 98/16 oddalił skargę skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. — Etap II B, opartą na tych samych argumentach, co podnoszone przez skarżącą w skardze doręczonej Staroście dnia [...] listopada 2018 r. Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2461/17, czyli rozstrzygnięte jest prawomocnie, iż Starosta w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - Etap II B, nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

Organ niezależnie od powyższego argumentując ewentualny wniosek o oddalenie skargi, wskazał na dalszy tok postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, pominięty przez skarżącą. Nie zgodził się z twierdzeniem, iż "do dnia dzisiejszego ([...] listopada 2018 r.) Starosta P. nie załatwił przedmiotowej sprawy". Wyjaśnił, iż skarżąca była adresatem prawidłowo doręczonej decyzji Starosty nr [...] z [...] stycznia 2018 r. kończącej merytorycznie postępowanie w I instancji administracyjnej. Ww. decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., która wyczerpała tok postępowania administracyjnego.

Podniósł również, że orzeczenie o odmowie wydania pozwolenia na budowlę zapadło w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2013/17 oddalający skargę kasacyjną Rady Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14). Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt. iż przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie organu I i II instancji administracyjnej stanowił zagadnienie wstępne, które wystąpiło w toku postępowania w I instancji i uniemożliwiało rozpoznanie sprawy oraz powodowało konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wyjaśnił jednocześnie, że przesłanką, którą kierował się organ zawieszając postępowanie w sprawie był wymóg prawidłowego zastosowania prawa materialnego w przedmiocie wniosku skarżącej. Pozostający "w zawieszeniu" stan sprawy był związany z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2016 r., które po uprawomocnieniu mogło wywołać skutki "z datą wsteczną". W ocenie organu administracji nieprawomocność tej treści rozstrzygnięcia uniemożliwiała jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie o pozwolenie na budowę, także właśnie ze względu na niepewność skutku, który wywoła treść wyroku NSA (nawet takiego jak nieważność decyzji administracyjnej jako wydanej bez podstawy prawnej).

Organ wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że powyższy stan faktyczny sprawy potwierdził, iż na czas orzekania organ prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena ta wynikała z bieżącego stanu sprawy uwzględniającego, że chociaż nie można przewidzieć rozstrzygnięcia Sądu, jednak bez tego rozstrzygnięcia nie można też było uniknąć ewentualnych skutków materialnoprawnych. Ponadto podniósł, że zasadność działań Starosty na ten czas potwierdzona została przez Wojewodę [...], który w postanowieniu z [...] października 2016 r. utrzymującym w mocy postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2016 r., poparł i rozwinął argumentację przemawiająca za zawieszeniem postępowania, wskazując na skutek. Zatem, aż do prawomocnego uchylenia tego postanowienia Starosta pozostawał w zaufaniu do organu II instancji, co do prawidłowości powyższych działań i te potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2013/17 powodujący utratę ważności ex tunc planu zagospodarowania stanowiącego podstawę wniosku o pozwolenie na budowę.

Starosta wyjaśnił również, że uchylenie postanowienia Wojewody [...] w tym zakresie nastąpiło dopiero na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2525/16. Podniósł, że wskazywanie przez skarżącą na powyższe okoliczności, nie może mieć jednak wpływu na ustalenie stanu bezczynności organu. Uchylenie decyzji czy postanowienia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, a ze skutkiem ex nunc co oznacza, że do momentu uprawomocnienia się orzeczenia postanowienie wydane w tym przedmiocie było ostateczne i wywoływało w efekcie określone skutki prawne w tym skutek z art. 103 k.p.a., aż do czasu jego prawomocnego uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zarówno pojęcie "bezczynności organu", jak też "przewlekłości postępowania", nie zostało zdefiniowane w przepisach. Pojęcie przewlekłości postępowania, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu", na co zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)."

W rozpoznawanej sprawie nie można zdaniem Sądu zarzucić Staroście P. ani pozostawania w bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania). Nie można także, zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia, bowiem w sprawie wydana już została decyzja merytoryczna przed wniesieniem skargi.

Rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Starostę P. z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. (data wpływu do organu) o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. – etap II B, w zakresie budowy 1 elektrowni wiatrowej, dróg wewnętrznych z placem serwisowym i zjazdem, linią kablową 30kV ze światłowodem na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] w miejscowości R., gm. W., w pow. p., woj. [...].

Przypomnieć należy, że kwestia ewentualnej bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu i obejmowała okres od daty złożenia przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - etap II B ( [...] maja 2016 r. ) do daty wydania przez Starostę P. postanowienia o zawieszeniu postępowania ( [...] sierpnia 2016 r. ). Sąd wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 98/16, oddalił skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. - Etap II B. Następnie wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

Z uwagi na powyższe, przedmiotem kontroli Sądu rozpoznającego obecnie skargę, nie mógł być wyżej wskazany okres. Wskazane rozstrzygnięcie Sądu, nie może być jednak podstawą do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 4 p.p.s.a. właśnie z uwagi na brak tożsamości okresu zarzucanej organowi bezczynności.

Jak wynika z treści skargi, skarżąca zarzuca organowi bezczynność postępowania w kontekście bezzasadnego w jej ocenie zawieszenia postępowania, mimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co potwierdzone zostało wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2525/16, uchylającym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia.

Nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 oraz postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 697/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 50).

Należy zatem rozstrzygnąć, czy w rozpoznawanej sprawie kwestia bezczynności nie staje się aktualna w związku ze stwierdzoną wcześniej wspomnianym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 sierpnia 2017 r. niezasadnością zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu na to pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia przesłanek ku temu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SAB 143/97, LEX nr 45702 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, ONSA 1986/2/52).

Wskazać jednak należy, biorąc także pod uwagę treść rozstrzygnięcia WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2525/16, że stwierdzony ostatecznie przez Sąd brak przesłanek do zawieszenia postępowania, nie posiadał cechy oczywistości. Potwierdza to uzasadnienie wyżej wskazanego wyroku, w którym Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem kontroli było zawieszenie postępowania przez Starostę P., istniał związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy pozwolenia na budowę a rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. nr [...] z dnia [...].12.2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak był to związek jedynie pośredni, który nie stwarzał obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Przeciwko oczywistemu brakowi przesłanek do zawieszenia postępowania, przemawia także to, że Sąd dostrzegł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a zatem obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1.

Należy także w tym zakresie podzielić argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że zasadność działań Starosty P. polegających na zawieszeniu postępowania, została potwierdzona przez Wojewodę M., który w postanowieniu z dnia [...].10.2016 r. utrzymującym w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...].08.2016 r., poparł i rozwinął argumentację przemawiającą za zawieszeniem postępowania, a zatem, aż do prawomocnego uchylenia tego postanowienia Starosta P. pozostawał w zaufaniu do organu II instancji, co do prawidłowości powyższych działań. Należy także zgodzić się z organem, że uchylenie decyzji czy postanowienia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie następuje ze skutkiem ex tunc, a ze skutkiem ex nunc co oznacza, że do momentu uprawomocnienia się orzeczenia postanowienie wydane w tym przedmiocie było ostateczne i wywoływało w efekcie określone skutki prawne w tym skutek z art. 103 k.p.a., aż do czasu jego prawomocnego uchylenia.

Jak już wcześniej wspomniano, kontrolą Sądu w poprzednim postępowaniu dotyczącym bezczynności organu (sygn. akt VII SAB/Wa 98/16), objęty był okres od złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ( [...] maja 2016 r.) do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ( [...] sierpnia 2016 r.), co wynika z uzasadnienia Sądu. Jest zatem oczywistym, że okres ten nie może podlegać kontroli w niniejszym postępowaniu.

W grę wchodzi jedynie ocena aktywności organu już po wydaniu wyroku zapadłego w wyniku kontroli zasadności zawieszenia postępowania ( 18 sierpnia 2017 r. ).

Skarżąca wskazała, że pomimo wydania ww. wyroku przez WSA w Warszawie, sprawa nie została załatwiona przez Starostę P. przez kilka kolejnych miesięcy. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych (K. 53) pisma Wojewody [...] [...] wyrok Sądu z dnia 18 sierpnia 2017 r., został przekazany do Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] listopada 2017 r.

Przypomnieć należy, że [...] listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie.

Wojewoda [...] potraktował zażalenie Skarżącej jako pismo w nowej sprawie i rozpatrzył je w trybie art. 37 § 6 zmienionej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) wydając w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowienie Nr [...] (znak: [...]).

Następnie Skarżąca wniosła pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. t w którym wskazała, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym.

W odpowiedzi na ww. pismo Skarżącej, Wojewoda [...] ponownie rozpatrzył zażalenie Skarżącej i w oparciu o art. 37 § 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]), którym odmówił:

1) wyznaczenia Staroście P. terminu załatwienia sprawy,

2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

3) podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości,

4) stwierdzenia, że nieterminowe załatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sprawa zatem pozostawała w gestii Wojewody, zaś dniu [...] stycznia 2018 r. Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...].01.2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie decyzja Starosty, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].04.2018 r.

Od złożenia przez skarżącą w dniu 27 listopada 2017 r. do Wojewody [...] zażalenia na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie do wydania decyzji merytorycznej, upłynęło 49 dni.

Termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został przez ustawodawcę określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ architektoniczno-budowlany I instancji zobowiązany jest wydać decyzję w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W myśl ust. 8 ww. przepisu, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że pomimo, że orzeczenie Wojewody [...] zostało wydane [...] stycznia 2018 r. do dnia dzisiejszego Starosta P. nie załatwił przedmiotowej sprawy oraz że od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego upłynęło 915 dni (co stanowi 2 lata i 6 miesięcy) w ciągu których Starosta P. w żaden sposób nie zbliżył się do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca pomija okres kontrolowany poprzednim wyrokiem Sądu dotyczący bezczynności, okres zawieszenia postępowania, okres rozpoznawania zażalenia przez Wojewodę, a wreszcie fakt, że w dacie skargi ( [...] listopada 2018 r. ), była już wydana przez Starostę decyzja merytoryczna w dniu [...] stycznia 2018 r.

Biorąc pod uwagę okres bezczynności rozstrzygnięty prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu, okres zawieszenia postępowania, rozpoznawanie przez Wojewodę zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy oraz datę wydania w sprawie decyzji merytorycznej, Sąd doszedł do wniosku, że Starosta nie pozostawał w bezczynności i nie przekroczył 65- dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nie można mu zatem zarzucić bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.