Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 338/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. N. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 430/09 w sprawie ze skarg B. N. i innych na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2009r., sygn. akt II SA/GL 338/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi M. G., M. G., B. L., W. L., B. N. i M. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. [...] XXI Spółka z o.o. w Warszawie zwróciła się do Starosty Będzińskiego o wydanie pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego w Będzinie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wniosku dołączono m. in. decyzję Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wraz ze zmieniającą ją decyzją Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Centrum Logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie". W decyzji tej w pkt. 5 stwierdzono, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Starosta Będziński zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na realizację przedsięwzięcia określonego jako rozbudowa centrum logistycznego, w skład którego wchodzą: rozbudowa hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym, budowa hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym, budowa portierni, budowa układu komunikacyjnego (drogi, place manewrowe, parkingi) a także budowa instalacji infrastruktury technicznej. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie wykracza poza granice działek, na których inwestycja będzie realizowana. Stroną postępowania na budowę był wyłącznie inwestor. Decyzja została mu doręczona [...] września 2008 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2008 r. z wnioskami o wznowienie postępowania zwrócili się: A. i M. K., B. i W. L., M. i M. G., B. i M. N.. W jednobrzmiących wnioskach wskazano, że wnioskodawcy posiadając przymiot stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bez własnej winy nie brali w nim udziału, są właścicielami działek położonych w sąsiedztwie terenu objętego pozwoleniem. Organ winien z urzędu ustalić krąg stron postępowania, mając na względzie obszar oddziaływania obiektu. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w tym obszarze są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a ich działki nie muszą bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycji. To, że działki wnioskodawców są oddzielone drogą od terenu objętego pozwoleniem nie ma zatem decydującego znaczenia w sprawie. Droga ta jest wąska i nie stanowi żadnej izolacji przed oddziaływaniem centrum logistycznego. Nadto droga ta jest także drogą dojazdową do działek wnioskodawców i jako droga publiczna będzie w przyszłości także wykorzystywana przez inwestora, co dodatkowo pogorszy warunki panujące w okolicy, droga ta nie zniweluje, lecz jeszcze spotęguje negatywne oddziaływanie inwestycji. Obszar oddziaływania winien być ustalany z uwzględnieniem charakteru inwestycji i uwarunkowań terenu. Jak wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji, centrum logistyczne będzie źródłem niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń (na etapie budowy maszyny budowlane i transport, a na etapie eksploatacji transport samochodowy) przy czym przewiduje się sześciokrotny wzrost zanieczyszczeń. Dodatkową uciążliwość będzie stanowić wzmożony ruch samochodów ciężarowych. W obszarze tych uciążliwości znajdują się działki wnioskodawców.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Będziński wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W następnej kolejności Starosta Będziński decyzją z 18 grudnia 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie ustala się w oparciu o przepisy prawa, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przy inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustalenie stron postępowania następuje także w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, która określa m. in. konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego oddziaływania. W badanym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przewidziała konieczności ustanowienia takiego obszaru. Natomiast projekt budowlany potwierdza spełnienie przez realizowane obiekty standardów technicznych. W szczególności zachowane są parametry dotyczące zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Rozbudowywana hala znajduje się w odległości 63,93 m od granicy nieruchomości objętej inwestycją i 110 m w linii prostej od budynku małżonków N. (najbardziej zbliżonego do terenu inwestycji). Natomiast hala nowo budowana znajduje się 16,61 m od granicy nieruchomości objętej inwestycją i 22 m w linii prostej od budynku małżonków N.. Przewidywana wysokość hal wynosi 12,80 m, zatem nie będą one bezpośrednio oddziaływać na działki wnioskodawców, w szczególności nie będą pozbawiać dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych, gdyż zachowany jest warunek z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (zachowana jest minimalna odległość odpowiadająca wysokości przesłaniania: 12,80 m). Organ więc stwierdził, że skoro działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem nie byli oni stroną postępowania o pozwolenie na budowę i brak ich uczestnictwa w tym postępowaniu nie świadczy o jego wadliwości.

Odwołania od tej decyzji złożyli: A. i M. K., B. i W. L., M. i M. G., B. i M. N.. W odwołaniach tych podnieśli te same argumenty, które wcześniej zawarli we wnioskach o wznowienie postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2009 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska, inwestycja jest bowiem zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Jednak w wydanej dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie została stwierdzona konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli nieruchomości w nim położonych za strony postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta Będzina o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (...) jest ostateczna i jej ustalenia są wiążące dla organu udzielającego pozwolenia na budowę. Działki wnioskodawców nie znajdują się także w obszarze wyznaczonym warunkami technicznymi. Odległość inwestycji od granic działki wynosi od 16 do 63 m., nie są także naruszone przepisy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulujące kwestie zacienienia. Także te przepisy nie mogą zatem stanowić podstawy do uznania, że działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji, że są oni stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody zostały wniesione przez M. G. i M. G., B. L. i W. L., B. N. i M. N.. Zarzucono, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, iż skarżący nie są stronami postępowania o pozwolenie na budowę oraz z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. Wskazano, że skarżący zgadzają się ze stanowiskiem, że krąg stron tego postępowania wyznaczają przepisy odrębne regulujące związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Dalej podniesiono, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należą nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, są nimi także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. Organ winien zatem każdorazowo ustalić, mając na uwadze charakter inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar oddziaływania. Jednocześnie jednak, skarżący wyrazili pogląd, że strona domagająca się udziału w postępowaniu powinna jedynie legitymować się tytułem do nieruchomości i wykazać, że znajduje się ona w sąsiedztwie inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, że dana inwestycja może wywierać wpływ na jej nieruchomość. Planowana inwestycja wiąże się z szeregiem uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, polegają one na wzmożonej emisji zanieczyszczeń, hałasu, intensyfikacji ruchu samochodowego i powodowanej nim degradacji powierzchni drogi, co potwierdza w swej treści decyzja Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach (...). Zarzucono też, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący przepisów mających w sprawie charakter przepisów odrębnych a organ odwoławczy ograniczył się do oceny materiału zgromadzonego przez organ I instancji, bez przeprowadzenia własnego postępowania. W uzasadnieniu skarg wskazano także, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona również z tego powodu, że skarżący podjęli próby wzruszenia decyzji ostatecznych w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i w przedmiocie warunków zabudowy. Na rozprawie przed sądem w dniu 7 października 2009 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wedle jego wiedzy nie zostały jeszcze zakończone postępowania z wniosków o wznowienie postępowania w stosunku do wskazanych wyżej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby emitowała ona jakiegoś rodzaju zanieczyszczenia czy promieniowanie, które powodowałyby konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu jakichś parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości. Odnośnie zarzutu, że organy zobowiązane były wyczerpująco ustalić krąg przepisów szczególnych, które wprowadzają ograniczenia w związku z obiektem, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec przyjętego przez ustawodawcę sposobu zdefiniowania obszaru oddziaływania obiektu, na organach ciąży obowiązek każdorazowego ustalenia przepisów, które w jakimś stopniu regulują istnienie danego rodzaju obiektu. Nie jest jednak tak, że obowiązkiem organów jest dokonywanie analiz wszelkich możliwych przepisów szczególnych, także po to, by wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku. Znamienne jest, że sami skarżący w żadnym ze swych piśmie nawet nie zasugerowali, jakie przepisy szczególne, ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte, a winny zostać uwzględnione. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo ustaliły przepisy, które miały w sprawie zastosowanie do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Po pierwsze, przepisami tymi są regulacje dotyczące ochrony środowiska, a to z tego powodu, że inwestycja spełnia kryteria inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów kwalifikowania przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ze względu na charakter inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i musi być uwzględniana przy ocenie stanu prawnego. Decyzją tą w pkt 5 stwierdzono, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 prawa ochrony środowiska. W konsekwencji, inwestycja z punktu widzenia przepisów regulujących ochronę środowiska nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu. Skoro w związku z tą inwestycją dla terenów położonych w otoczeniu, przepisy nie przewidują ograniczeń, obszar oddziaływania nie rozciąga się poza granice działki. Ustalony obszar ograniczonego użytkowania przewidziany w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, byłby natomiast obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, gdyby go ustanowiono. Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane są także przepisy techniczno-budowlane. Inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu, zastosowanie znajdują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Kwestie związane z lokalizacją budynków względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o pozwolenie budowę, ich działki nie mają bowiem wspólnej granicy z działkami objętymi pozwoleniem, nadto inwestycja nie narusza normatywnych odległości w tym zakresie. Przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia wprost stanowi, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego ma miejsce w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, co w sprawie nie ma miejsca.

Projekt przewiduje dla budynków hal wysokość 12,80 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że w zbliżeniu do działek wnioskodawców leży projektowana hala magazynowa DC3. Linia prosta poprowadzona wzdłuż jej północnej ściany pokazuje, że róg hali leży na osi przechodzącej przez skraj budynku położonego na działce nr [...], należącego do małżonków B. i M. N.. Kwestia przesłaniania pomieszczeń w tym budynku nie stanowi jednak w sprawie okoliczności relewantnej. Jak ustalono, ściana boczna hali leży na wysokości budynku skarżących B. i M. N. w odległości 16,61 m od granicy działki i 22 m od budynku. Przy wysokości hali 12,80 m odległości te świadczą o zachowaniu rygorów z § 13 ust. 1 pkt 1 pkt a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie znajdują zastosowania inne przepisy prawa administracyjnego, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżących. W związku z tym Sąd ten przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący jako właściciele tych działek, nie mogą być uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez M. G., M. G., B. L., , B. N. i M. N., zarzucono w niej Sądowi:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w zakresie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji,

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów dotknięte było wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami dającymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości, ponieważ zaszły przyczyny określone w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. albowiem decyzje rażąco naruszyły: art. 64 § 4 k.p.a. gdyż organy nie zawiadomiły stron postępowania o jego wszczęciu na wniosek inwestora dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Centrum Logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie", oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez nieprawidłowa ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przez brak właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Będzińskiego, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podali, że już po wydaniu zaskarżonego wyroku, 18 listopada 2009r. SKO w Katowicach wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Centrum Logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja ta dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto SKO w Katowicach w dniach 4 maja 2009r., 8 maja 2009r., 12 czerwca 2009r. i 17 czerwca 2009r. wydało cztery decyzje uchylające w całości decyzje i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Centrum Logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie". W decyzjach tych wyjaśniono, że skarżący posiadają przymiot strony jednakże bez własnej winy nie brali czynnego udziału w sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjnie te okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy , albowiem stanowią o realizacji przepisów odrębnych będących podstawą ustalenia przymiotu skarżących w niniejszym postępowaniu. Takie stanowisko zajął też Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając że organy prawidłowo ustaliły przepisy które miały w sprawie zastosowanie do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu a przede wszystkim są nimi regulacje dotyczące ochrony środowiska. Ponadto Sąd przyjął, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje w obrocie prawnym i musi być uwzględniana przy ocenie stanu prawnego, jednak jak wyżej wskazano została ona wzruszona. Istotnym w ocenie skarżących jest też to, że organy w ogóle nie wyznaczyły terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Negatywne oddziaływanie na działki będące własnością skarżących potwierdza nawet treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z której wynika, że źródłem niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza będą maszyny budowlane i środki transportowe na etapie realizacji inwestycji, a w fazie eksploatacji transport samochodowy, przy czym nastąpi sześciokrotny wzrost emisji zanieczyszczeń.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podano, że SKO w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2010r. stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Uczestniczka postępowania [...] XXI Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając całkowicie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w szczególności interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wskazała, że okoliczność, iż po wyroku stwierdzono nieważność decyzji środowiskowej nie świadczy o jakimkolwiek naruszeniu przepisów przez Sąd. SKO stwierdzając nieważność decyzji środowiskowej w żadnym przypadku nie kwestionuje sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko a w przedmiotowej sprawie jego wnioski były jednoznaczne, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących i tak też słusznie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Ponadto podała, że został złożony wniosek do SKO w Katowicach o ponowne rozpoznanie tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Uzasadniając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania powołano się na to, że Sąd nie wziął pod uwagę tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu 18 listopada 2009r. postanowiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta Będzina w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia " Rozbudowa centrum logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie", oraz tego że wcześniej bo 4 i 8 maja 2009r. oraz 12 i 17 czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wydało cztery ostateczne decyzje uchylające w całości decyzje i przekazujące sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Będzina w sprawach odmowy wznowienia postępowań (z wniosków skarżących kasacyjnie) w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa centrum logistycznego przy ul. Świerczewskiego w Będzinie". Przechodząc do oceny tego zarzutu zgodzić się należy ze skarżącymi, że zmiana powyższej decyzji środowiskowej mogłaby mieć wpływ na decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, ponieważ poniekąd przesądzała o tym czy skarżący mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego. Jednak należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania , czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do wówczas istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego została wydana dnia [...] marca 2009r. a skargi na nią zostały oddalone zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2009r. Oczywistym zatem jest, że organ drugiej instancji nie mógł przy rozstrzyganiu sprawy wziąć pod uwagę okoliczności które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej wszczęto dopiero po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji i wbrew stanowisku skarżących decyzja środowiskowa do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie została wzruszona. Na marginesie należy tylko dodać, że ewentualne przyznanie skarżącym statusu stron w postępowaniu środowiskowym w żaden sposób nie przesadza o takim uprawnieniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego, ponieważ w tym ostatnim postępowaniu krąg stron ograniczony jest uregulowaniem przewidzianym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Późniejsze podważenie w nadzwyczajnym trybie decyzji środowiskowej, może być podstawą wznowienia postępowania o pozwolenie na rozbudowę centrum logistycznego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając to na uwadze nie sposób podzielić poglądu skarżących o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym z wniosków o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego. Właściciele nieruchomości sąsiadujących przez drogę z terenem na którym inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę zgłosili zarzuty z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego Starosta Będziński prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, co pozwoliło na zbadanie podstawowej przesłanki wznowienia mianowicie tego czy wnioskodawcom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przysługuje przymiot strony. Powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że z regulacji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.), wynika, iż przepis ten wprowadza samodzielną na gruncie prawa budowlanego regulację dotyczącą stron postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że wnioskodawcy legitymują się tytułem własności do zabudowanych działek. Małżonkowie M. i M. G. są współwłaścicielami działki nr [...], B. L. działki nr [...] a małżonkowie B. i M. N. współwłaścicielami działki nr [...], położonych przy ul. [...] bocznej w Będzinie. Kwestią sporną w sprawie było, czy działki te są zlokalizowane w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na rozbudowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wprowadzona definicja ustawowa ma charakter przepisu blankietowego. Obszar oddziaływania to teren którego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc, jak to słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest przy tym w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. Jak ustalono w decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] lipca 2008 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, którym związane były organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy zachować normatywy dopuszczalnej emisji hałasu. Ingerencja organów administracji będzie zatem uzasadniona w przypadku przekroczenia tych norm, co uzasadni ewentualne wydanie decyzji regulującej emisję (art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby emitowała ona jakiegoś rodzaju zanieczyszczenia czy promieniowanie, które powodowałyby konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu jakichś parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości.

Skarżący zarzucają też, że organy administracji nie wyznaczyły terenu w otoczeniu rozbudowywanego obiektu na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności nie odniosły się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania rozbudowywanego obiektu. Przede wszystkim oparły się na uregulowaniach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów kwalifikowania przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko dla której sporządzenie raportu może być wymagane. W wydanej decyzji środowiskowej stwierdzono, że nie ma podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ obszar oddziaływania nie przekroczy granic nieruchomości na której powstanie rozbudowany obiekt budowlany. Organy administracji ustaliły też ( a Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego), że lokalizacja obiektu nie narusza normatywnych odległości wskazanych w §12 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U nr. 75, poz. 690 ze zm.), a także że zachowano rygory z § 13 ust.1 pkt 1 lit a tego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń. W tym miejscu należy zauważyć, że obowiązkiem organów jest każdorazowe ustalenie przepisów , które w jakimś stopniu regulują istnienie danego rodzaju obiektu pod kątem jego ewentualnego oddziaływania na tereny sąsiednie. Nie jest jednak tak, jak to zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązkiem organów jest dokonywanie analiz wszelkich możliwych przepisów szczególnych, także po to aby wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku. Nie bez znaczenia jest, że skarżący nie wskazywali i nie wskazują w skardze kasacyjnej innych przepisów szczególnych z których wynikałyby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu ich terenów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, iż działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane , a w konsekwencji iż brak jest podstaw z art. 28 ust. 2 tej ustawy do uznania ich za strony postępowania. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za chybiony.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił.