Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 757/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Jerzy Krupiński - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 536/06 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 536/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wskazanym powyżej postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ), art. 58 i art. 59 § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu wniosku W. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Ł. z dnia [...], nr [...], odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, iż wskazaną wyżej decyzję Starosty Ł. wysłano do skarżącej w dniu 26 lipca 2005 r. i z powodu niepodjęcia w terminie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 2 sierpnia 2005 r. Wobec jej kolejnego niepodjęcia zwrócono ją w dniu 10 sierpnia 2005 r. do nadawcy. Organ jako dzień doręczenia - zgodnie z treścią art. 44 § 4 K.p.a. - przyjął datę 10 sierpnia 2005 r. Oznacza to, że czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczął bieg w dniu 10 sierpnia 2005 r. i upłynął w dniu 24 sierpnia 2005 r. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zawarte w wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 109/06, organ ustalił, że Urząd Gminy w L. pismem z dnia 13 października 2005 r., nr [...], przesłał W. P. kopię zawiadomienia o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego, wydanego przez Starostwo Powiatowe w Ł. W zawiadomieniu tym podano podstawę wprowadzonej zmiany, tj. decyzję o zmianie użytku gruntowego o numerze, który jest zgodny z numerem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismo to za pokwitowaniem doręczono skarżącej dnia 20 października 2005 r. Z powyższego wynika zatem, iż prośbę o przywrócenie terminu winna skarżąca wnieść najpóźniej do dnia 27 października 2005 r., tj. w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i samo odwołanie W. P. złożyła 7 grudnia 2005 r. Organ nie uwzględnił również twierdzenia skarżącej, że w dniu 8 sierpnia 2005 r., podczas pobytu w Starostwie Powiatowym w Ł., uzyskała nieprawidłową informację o decyzji dotyczącej jej działki. Powyżej przedstawione okoliczności faktyczne nie uzasadniały zdaniem organu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż termin określony w art. 58 § 2 K.p.a. nie został przez skarżącą zachowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. P. przedstawiła okoliczności dotyczące udzielenia jej błędnej informacji przez urzędników Starostwa Powiatowego w Ł. O decyzji z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów obrębu [...] - R., gmina L., w odniesieniu do użytków gruntowych w działce nr [...], dowiedziała się dopiero ze skierowanego do niej pisma Starosty z dnia 2 grudnia 2005 r. i zaraz dnia 7 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2007 r., W. P. podniosła, iż pismo Wójta Gminy L. z dnia 13 października 2005 r. otrzymała 26 października 2005 r., a nie, jak twierdzi organ 20 października 2005 r., gdyż ta ostania data widnieje na kopercie jako data nadania tego pisma w urzędzie pocztowym. Na dowód tego złożyła kserokopie pisma i koperty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji stwierdził, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, dlatego stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Sąd uznał, iż wniosek o przywrócenie terminu został złożony przez stronę po upływie 7-dniowego terminu od dnia ustania przyczyny naruszenia terminu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, W. P. o decyzji z dnia [...] dowiedziała się dnia 20 października 2005 r., kiedy to w odpowiedzi na jej zapytania o przyczynę zmiany wymiaru podatku, Wójt Gminy L. pismem przewodnim z dnia 13 października 2005 r. doręczył jej kserokopię zawiadomienia Starosty Ł. o dokonanej zmianie w ewidencji gruntów w zakresie zmian użytku gruntowego. W zawiadomieniu podana jest podstawa wprowadzonej zmiany, tj. numer decyzji o zmianie użytku gruntowego, który jest tożsamy z numerem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca własnoręcznie potwierdziła otrzymanie tej korespondencji z datą 20 października 2005 r., a jak wynika z datownika placówki nadawczej, była ona nadana 14 października 2005 r. w L. Przedstawione w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy dokumenty dotyczące doręczenia pisma Wójta Gminy L. w dniu 20 października 2005 r. nie budzą wątpliwości. Potwierdza to również chronologiczny układ dat korespondencji, która odbywała się pomiędzy Wójtem Gminy L. a W. P. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że o treści decyzji Starosty Ł. z dnia [...] skarżąca dowiedziała się 20 października 2005 r. Złożenie przez skarżącą kserokopii koperty bez adnotacji adresata, jakiego rodzaju dokumenty zawiera przesyłka, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy. W tej dacie ustała przyczyna naruszenia terminu do wniesienia odwołania (tj. brak wiedzy o decyzji). W. P. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatowego Ł. z dnia [...] złożyła w dniu 2 listopada 2005 r. (odmiennie niż organ, który przyjmował datę 7 grudnia 2005 r.), a winna to uczynić do 27 października 2005 r. W konsekwencji, mimo różnicy w zakresie ustalenia rzeczywistej daty złożenia wniosku o przywrócenie terminu, Sąd uznał, iż organ trafnie przyjął, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż wobec nie spełnienia przez wnioskodawczynię jednego z warunków uzasadniających przywrócenie terminu, które muszą być spełnione łącznie, zbędnym był badanie przez organ zawinienia skarżącej w uchybieniu terminu.

Skargę kasacyjną wniosła W. P., będąca radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b i c i art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 135 w związku z art. 9 i 10 § 1 K.p.a., polegające na błędnym poinformowaniu strony w dniu 8 sierpnia 2005 r. przez pracownika Starostwa Ł., urzędującego w gabinecie Naczelnika Wydziału Geodezji Starostwa, że zastępuje Naczelnika oraz że decyzja w sprawie przekwalifikowana działki w R. nie została jeszcze wydana i będzie wydana po powrocie z urlopu Naczelnika Wydziału Geodezji Z. Ż. W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie poinformowanie jej w dniu 8 sierpnia 2005 r. o tym, iż przedmiotowa decyzja istnieje i została wysłana do L., pozbawiło ją możności dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, a mianowicie złożenia odwołania w terminie. Z kolei Sąd I instancji zignorował twierdzenia skarżącej w tym zakresie i jedynie lakonicznie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi, co przesądza o powierzchownej analizie przez Sąd akt sprawy. Podniosła także, iż Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna tylko formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, jednak nie sposób uznać jej za wystarczającą do podważenia zasadności zaskarżonego wyroku w świetle przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazała, iż zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 b, art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 144 § 4 P.p.s.a. Uzasadniając ten zarzut przywołała okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego i wskazała, że skoro w postępowaniu tym jej zdaniem dopuszczono się naruszenia przepisu art. 9 i 10 K.p.a., to obowiązkiem sądu było uchylenie decyzji podjętej w tym postępowaniu.

Takie postawienie zarzutów kasacyjnych uniemożliwia w praktyce Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie było bowiem tylko i wyłącznie postanowienie dotyczące odmowy przywrócenia terminu, a nie decyzja wydana w postępowaniu rozpoznawczym przez organ I instancji. Nawet jeżeli postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w dniu [...] przez Starostę Ł. decyzji w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym gruntów dotknięte było wskazanymi w skardze kasacyjnej uchybieniami, to nie ma to jakiegokolwiek znaczenia w postępowaniu incydentalnym, toczącym się w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Przesłanki przywrócenia terminu zostały wyczerpująco wskazane w przepisie art. 58 § 1 - 3 K.p.a. i tylko ten przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia. W postępowaniu toczącym się w przedmiocie przywrócenia terminu nie są brane pod uwagę względy merytoryczne, dotyczące prawidłowości lub wadliwości decyzji administracyjnej, gdyż jest to instytucja czysto procesowa, mająca na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę postępowania administracyjnego. Dopiero skuteczne uzyskanie przywrócenia terminu umożliwia poddanie decyzji merytorycznej kontroli instancyjnej, nie tylko pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego ale także pod względem przestrzegania przez organ administracyjny zasad postępowania.

O niezrozumieniu przez skarżącą istoty zaskarżonego postanowienia proceduralnego świadczy też to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko przedstawia przyczyny, które spowodowały niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Ł., a więc wskazuje na okoliczności, za które jej zdaniem nie ponosi winy, a które to okoliczności mogły stanowić podstawę wydania przez organ postanowienia na podstawie przepisu art. 58 § 1 K.p.a. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zostało ono wydane na podstawie przepisu art. 58 § 2 K.p.a., na skutek stwierdzenia uchybienia przez skarżącą siedmiodniowemu terminowi do złożenia prośby o przywrócenie terminu, a w związku z tym przedmiotem kontroli sądu I instancji była prawidłowość zastosowania tylko i wyłącznie tego przepisu. Zarówno z przywołanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, jak i z treści uzasadnienia skargi nie wynika, by skarżąca zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego przepisu, albo bezpodstawną akceptację przez Sąd I instancji naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca nie wyjaśniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym upatruje naruszenia wzmiankowanych norm procedury sądowoadministracyjnej, regulujących przesłanki orzekania kasacyjnego sądu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" P.p.s.a.) oraz wymogi uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też żadnego klarownego wywodu odnośnie wpływu podnoszonych naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia. Należało wobec tego uznać, iż skarga kasacyjna została w sposób wadliwy skonstruowana, a to wyłącza możliwość merytorycznej kontroli prawidłowości zaskarżonego tą skargą wyroku. Podobnie przy zarzucie kasacyjnym sprowadzającym się do naruszenia przepisu regulującego wymogi uzasadnienia - Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada prawnej możliwości zweryfikowania merytorycznej trafności stanowiska sądu I instancji. Wymagałoby to bowiem rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, podczas gdy w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia prawa materialnego, a jak już wspomniano na wstępie postawione zarzuty a raczej brak właściwych zarzutów kasacyjnych w sposób istotny ogranicza zakres rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym .

Reasumując stwierdzić należało, iż błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.