Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2182/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 91/14 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr SKO.PZ-[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 91/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę C. K. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr SKO. [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku A. i P. W., ustalił warunki zabudowy dla zabudowy usługowej polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego z przeznaczeniem na warsztat mechaniki pojazdowej, elektromechaniki samochodowej wraz z zapleczem socjalno-biurowym, sklepem motoryzacyjnym o pow. sprzedaży ok. 40 m², separatorami związków ropopochodnych oraz przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, dojściami i placem utwardzonym na działce nr [...], w K., przy ul. L. (obręb [..]).

Na skutek odwołania skarżącej, powyższa decyzja została jednak uchylona decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że pomimo wykreślenia na mapie granic obszaru analizowanego, z akt sprawy nie wynika: dlaczego wyznaczono je w taki właśnie sposób oraz co przyjęto za front działki. Wywiodło także, że w sposób niedopuszczalny ustalono kontynuację funkcji, to jest na podstawie obiektów usytuowanych poza obszarem poddanym analizie. Oceniło także, że analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazuje parametrów (wskaźników zabudowy) poszczególnych obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów usługowych, jak też sposobu ustalenia parametrów dla nowej projektowanej zabudowy, stosownie do treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W rezultacie Kolegium wskazało, że dopiero prawidłowo i rzetelnie przeprowadzona analiza, przedstawiająca opis istniejącego w okolicy ładu przestrzennego – w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, pozwoli stwierdzić, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji, i ewentualnie na jakich warunkach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji, po wykonaniu kolejnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ustalił warunki zabudowy usługowej dla opisanej powyżej inwestycji. W pkt 1-3 tego rozstrzygnięcia wyszczególniono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie stanowiącej integralną część decyzji (załącznik nr 1).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania, uzupełnienie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokumentuje kontynuacji funkcji wobec nowej zabudowy. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy tj. linię zabudowy, wskaźnik zabudowy, nieprzekraczalną linie zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, spadek dachu, układ kalenic. Uznało, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że zmianie ulegnie jedynie funkcja obiektu, a więc ustalone w decyzji parametry nie ulegną zmianie – są to bowiem parametry istniejącego budynku gospodarczo-garażowego. Oceniło, że w rezultacie przedmiotowa analiza winna rozstrzygać jedynie w zakresie kontynuacji funkcji usługowej usytuowanej w obszarze analizowanym, a organ I instancji prawidłowo uzasadnił istnienie kontynuacji tej funkcji w tym obszarze – w drugiej linii zabudowy. Podkreśliło, że na działkach o nr: [...], [...], [...] i [...] istnieje branża usług. Kolegium, powołując się na dokument uzyskany z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zwróciło jednocześnie uwagę na brak dowodów uwiarygadniających twierdzenie skarżącej, że w budynkach usytuowanych na działkach nr [...] i [...] umieszczone są jedynie szyldy, natomiast działalność prowadzona jest w innym miejscu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez skarżącą kwestie niekorzystnego wpływu planowanego warsztatu na funkcjonowanie posiadanej przezeń pasieki pszczelej podlegały badaniu na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zakończonego decyzją organu I instancji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę oraz pominięcie części dowodów przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co doprowadziło organy do wniosku o łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 110 k.p.a., poprzez pominięcie przez Kolegium własnego rozstrzygnięcia i odstąpienie od wcześniej wskazanych zaleceń organowi I instancji w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji, gdyż faktyczna działalność nie jest prowadzona przez przedsiębiorców w obszarze analizowanym, a znajdują się tam jedynie ich siedziby i biura. Zdaniem skarżącej, jakkolwiek w granicach terenu inwestycji znajduje się zakład kamieniarski, to istniejąca funkcja jest odmienna od wnioskowanej, a ponadto nie udowodniono jej istnienia. Ponadto skarżąca zarzuciła organom brak zweryfikowania poziomu hałasu dla istniejącego układu urbanistycznego, co uniemożliwia porównania go z poziomem hałasu wytwarzanym przez planowaną działalność. Skarżąca zwróciła także uwagę na okoliczność, że sporządzona w ponownie prowadzonym postępowaniu analiza nadal pozostaje niezgodna z wytycznymi zawartymi w poprzedniej decyzji Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedziło uzyskanie przez organ I instancji odpowiednio przeprowadzonej oraz uzasadnionej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru. Stwierdził, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a z akt administracyjnych wynika, że na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przyjął, że skoro istniejący budynek pozostanie w obrysie zewnętrznym w tej samej bryle (istniejącego budynku gospodarczo-garażowego), a zmianie ulega jedynie funkcja obiektu (z istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej, elektromechaniki samochodowej wraz z zapleczem socjalno-biurowym oraz sklepem motoryzacyjnym), to sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (k-228) prawidłowo odnosi się jedynie do kontynuacji planowanej funkcji usługowej usytuowanej w obszarze analizowanym. Podkreślił, że przedmiotowa analiza została sporządzona w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tak więc wobec braku zmiany dotychczasowych parametrów ww. obiektu - brak było podstaw do odnoszenia się do wskaźników poszczególnych obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z przebudową istniejącego obiektu, przez co należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z tego też względu, w ocenie Sądu I instancji, nie mógł odnieść skutku zarzut skarżącej o naruszeniu przez Kolegium art. 110 k.p.a., gdyż brak przeprowadzenia analizy w powyższym względzie nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

Sąd I instancji uznał także, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna została wykonana z uwzględnieniem przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zauważył, że w obszarze analizowanym znajdują się: na działce nr ewid. [...] - zakład usług kamieniarskich (zakład betoniarski), na działce nr ewid. [...] – usługi skupu surowców wtórnych, na działce [...] – zakład usług budowlanych i na działce nr ewid. [...] – usługi robót ziemnych i wod.-kan.; przy czym działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są w większości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Sąd I instancji nie uznał za uprawnione twierdzenie skarżącej, że w obszarze analizowanym nie jest faktycznie wykonywana działalność (gospodarcza), a mieszczą się tam jedyne siedziby, biura i magazyny przedsiębiorców. Zwrócił przy tym uwagę na treść wyjaśnień zawartych w uzupełnieniu analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. 222), w których uprawniony architekt stwierdził, że "jeżeli nawet, choć nie ma ku temu podstaw prawnych, nie wzięto by pod uwagę powyższych usług, to i tak w obszarze znajduje się jedna funkcja usługowa działająca stacjonarnie, oznaczona nr 1 na rysunku analizy" (powyższa konstatacja dotyczy usług kamieniarskich, prowadzonych na działce nr ewid. [...] i uwidocznionych na ww. załączniku graficznym na k. 220). Wywiódł także, że wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zbliżony w swym charakterze do dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), z którego wynika, że na działce nr ewid. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamienia, ma w niniejszej sprawie zdecydowanie większą moc dowodową niż zaczerpnięta przez skarżącą z internetowego przeglądu firm informacja o prowadzeniu przedmiotowej działalności w innej miejscowości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o braku tożsamości prowadzonej na obszarze analizowanym działalności oraz planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, Sąd I instancji wyjaśnił, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji uzyskał wszystkie wymagane w niniejszej sprawie decyzje, uzgodnienia i opinie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przez organy przepisów art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a., wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 11, błędną ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz pominięcie części dowodów przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżącą, co doprowadziło organy do błędnego wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w tym wystąpienia kontynuacji funkcji na analizowanym obszarze;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywiodła, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organów, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, a okoliczność ich spełnienia nie wynika również ze zgromadzonych przez organy dowodów. Oceniła, że żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na zrealizowanie w niniejszej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreśliła, że na analizowanym obszarze nie jest i nie była prowadzona działalność taka jak planowana, a w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dla określenia kontynuacji funkcji wzięta została pod uwagę działalność polegająca na usługach kamieniarskich, skupie złomu, usługach budowlanych, usługach robót ziemnych wodno-kanalizacyjnych. Zauważyła, że architekt sporządzający tą analizę zaznaczył, że na wskazanym przez niego obszarze, podlegającym analizie, działalność nie jest wykonywana przez przedsiębiorców, a jedynie mieszczą się tam ich siedziby, biura, magazyny. Zarzuciła, że okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organy i Sąd mimo że w toku postępowania skarżąca wskazywała link do strony internetowej zakładu kamieniarskiego potwierdzający faktyczne prowadzenie czynności związanych z robotami kamieniarskimi w zupełnie innym miejscu. Zakwestionowała przy tym twierdzenie Sądu I instancji, że wyciąg z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej ma większą moc dowodowa niż ogłoszenie o miejscu prowadzenia działalności gospodarczej pochodzące od konkretnego podmiotu. Dodała, że Sąd ten w żaden sposób nie uzasadnił, z jakiego powodu odmówił mocy dowodowej dowodom przedkładanym przez skarżącą, nie odniósł się także do podnoszonej w skardze kwestii braku weryfikacji przez organy prowadzonej na tym terenie działalności, poprzez chociażby sprawdzenie, czy budynki, rzekomo służące za siedzibę przedsiębiorców, są objęte podatkiem od nieruchomości w związku z prowadzona działalnością gospodarczą, a więc czy są przekwalifikowane na budynki usługowe, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do twierdzenia, że nadają się do porównania w ramach analizy kontynuacji funkcji.

Odnośnie zakładu kamieniarsko-betoniarskiego skarżąca stwierdziła, że działalność tego zakładu, oprócz prowadzenia jej w innym miejscu niż wskazują organy, jest także zasadniczo odmienna od tej prowadzonej przez wnioskodawców i wskazywanej w planowanej inwestycji. Ponadto zarzuciła, że organy nie zbadały nawet, jakie budynki znajdują się na działce, na której rzekomo znajduje się ten zakład. Zaważyła także, że wbrew zaleceniom, zawartym w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została uzupełniona o parametry (wskaźniki zabudowy) poszczególnych obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów usługowych, jak też nie wskazuje sposobu ustalenia parametrów dla nowej – projektowanej zabudowy. Uznała, że ocena Kolegium, wyrażona w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w sytuacji niewykonania wcześniejszych zaleceń Kolegium, pozostaje w sprzeczności z art. 110 k.p.a. Podała, że Sąd I instancji w odpowiedzi na ten zarzut, który był zawarty w skardze, wskazał jedynie, że zarzut naruszenia przepisu art. 110 k.p.a. nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Skarżąca zarzuciła także, że organy zaniechały realizacji obowiązku weryfikacji analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreśliła, że wymienione w analizie obszary zaznaczone literą "U" i określone jako "Tereny usług towarzyszące zabudowie mieszkaniowej" nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia i wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ usługi prowadzone w ramach inwestycji nie są usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej.

Ponadto skarżąca podniosła, że działka, na której przeprowadzana jest inwestycja jest działką rolną, która powstała z przekształcenia chronionej działki leśnej (odnośnie powyższego trwają postępowania), a organ nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zarzuciła także, że organ nie wyjaśnił, dlaczego na mapie załączonej do decyzji działka ta oznaczona jest jako budowlana (literą "B"), skoro skarżąca nie otrzymała dokumentacji w zakresie zmiany tej działki z rolnej na budowlaną. Wskazała, że sąsiednia działka jest działką leśną i w związku z tym organ winien był wykazać na podstawie odrębnych przepisów, czego zaniechał, że są zachowane odpowiednie odległości inwestycji od lasu. Stwierdziła, że organ nie wyjaśnił, do czego był zobowiązany na mocy poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., z jakimi przepisami nie stwierdził sprzeczności (jako jednej z przesłanki wydania decyzji), co powoduje, że strona nie może powyższej przesłanki wydania decyzji zweryfikować, a sama decyzja nie może być poddana prawidłowej kontroli. Oceniła, że organ I instancji powinien był przeanalizować zgodność decyzji w szczególności z przepisami ustawy o lasach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody, a ponadto zweryfikować poziom hałasu dla istniejącego układu urbanistycznego. Zaniechanie tej analizy, zdaniem skarżącej, doprowadziły do naruszenia przepisów k.p.a. wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, a których nie dostrzegł Sąd I instancji, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób całkowicie bezzasadny, że decyzje organów były wydane zgodnie z przepisami, a zarzucane w skardze przepisy nie były naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej, z wymienionych powyżej, podstawie kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku), wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, to brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze (które zostały przedstawione także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a nie obowiązek sądu odnoszenia się do nich. Oczywiście Sąd w miarę możliwości powinien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co niezasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Nie sposób bowiem podzielić poglądu skarżącej, że organy administracji publicznej, wydając kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., co doprowadziło organy do błędnego wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w tym wystąpienia kontynuacji funkcji na analizowanym obszarze. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne w niniejszej sprawie jest, że planowana inwestycja polega jedynie na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego. W tych okolicznościach, za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji, że skoro istniejący budynek pozostanie w obrysie zewnętrznym w tej samej bryle (istniejącego budynku gospodarczo-garażowego), a zmianie ulega jedynie funkcja obiektu (z istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej, elektromechaniki samochodowej wraz z zapleczem socjalno-biurowym oraz sklepem motoryzacyjnym), to sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu winna odnosić się jedynie do kontynuacji planowanej funkcji usługowej usytuowanej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też analiza została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania (k. 220-230 akt adm.). Wyniki tej analizy pozwalają zaś na przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej usytuowanej w obszarze analizowanym.

Podkreślenia wymaga, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, co oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć więc należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przychylić należy się jednak do poglądu Sądu I instancji, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym obok funkcji mieszkaniowej występuje także funkcja usługowa zabudowy (na działkach o nr: [...], [...], [...] i [...]), przy czym, przynajmniej na jednej z działek (o nr [...]), funkcja usługowa realizowana jest stacjonarnie (w formie usług kamieniarskich). Zauważyć przy tym należy, że powyższa okoliczność wynika nie tylko z rzeczonej analizy, czy też z wypisów uzyskanych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, ale także ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ I instancji (k. 311-314). Tym samym, chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący braku weryfikacji przez organy prowadzonej na tym terenie działalności. Skoro zaś, co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, to spełniony jest w niniejszej sprawie warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także pozostałe argumenty skarżącej, podnoszone w uzasadnieniu zarzutu nierzetelnego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie pozostałych warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zauważyć przy tym należy, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wątpliwości skarżącej nie dotyczą wszystkich warunków wymienionych w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jedynie tych wymienionych w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do tych wątpliwości skarżącej, podkreślić należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnym. Wśród organów współdziałających przy wydawaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy są organy wyspecjalizowane w ocenie spełnienia w danej sprawie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., w tym m.in. organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Skoro kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane po uzyskaniu wszystkich wymaganych w niniejszej sprawie decyzji, uzgodnień i opinii, to nieuprawnione jest stawianie organom zarzutu nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.