Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 90/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2 pkt 1 i 2, art. 64 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A w Z. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia 23 stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-Ś. z dnia 16 grudnia 2019 r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] numer [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – S. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] numer [...] o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Z akt sprawy wynika, że Strona wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. zwróciła się do organu I instancji o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 5.217 zł, powstałych w toku bezskutecznego postępowania egzekucyjnego w zakresie kary administracyjnej w kwocie 500.000 zł, prowadzonego wobec A Sp. z o.o. (orzeczonych postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...], mocą którego uchylono postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-S. w części orzekającej wysokość kosztów ponad tę kwotę). Poinformowała, że jest jednostką budżetową oraz, że wysokość przydzielonych środków finansowych na wydatki rzeczowe pozapłacowe nie jest adekwatna do jej potrzeb. Dalej wskazała, że w 2019 r. zobowiązana była przekazać środki finansowe w wysokości 40% planu finansowego na ten rok na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie. Na pokrycie wydatków związanych z egzekucją należności w planie finansowym na 2019 rok przyjęto kwotę jedynie 3.000 zł. Z kolei wpływy z tytułu administracyjnych kar pieniężnych stanowią dochody budżetu państwa oraz przychody innych funduszy i nie mogą być przeznaczone na bieżącą działalność WIOŚ. Zatem obciążenie tak wysokimi kosztami egzekucyjnymi znacznie obciąża budżet jednostki, przekracza plan finansowy oraz mocno oddziałuje na realizację planu finansowego w obrębie wydatków rzeczowych pozapłacowych związanych z działalnością inspektoratu. W dniu 28 maja 2019 r. Strona przedłożyła kserokopię planu finansowego, z którego wynika, że na wszystkie postępowania egzekucyjne w 2019 r. przewidziano kwotę 3.000 zł, podając, iż obecnie toczy się 25 takich postępowań, w których jest ona wierzycielem.

Organ I instancji w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2019 r. odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Organ wskazał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających ich umorzenie, określonych w art. 64e § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Zdaniem tego organu w sprawie brak jest przesłanki ważnego interesu publicznego. W szczególności, umorzenie kosztów egzekucyjnych w tym przypadku spowodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie wierzyciela w sytuacji, gdy inni wierzyciele regulują koszty egzekucyjne. Odnosząc się do twierdzeń wierzyciela, że nie jest w stanie ponieść ciężaru zapłaty, zdaniem organu I instancji winien on był uwzględnić w trakcie planowania swojego budżetu konieczność poniesienia wydatków związanych z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi. Organ uznał za nietrafny argument, że obciążenie wierzyciela przedmiotowymi kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione, ponieważ za umorzeniem nie przemawiają okoliczności gospodarcze, koszty egzekucyjne zostały naliczone zgodnie z ustawą i są one formą wynagrodzenia za podejmowanie czynności egzekucyjnych. Zdaniem organu przyjęcie argumentacji Strony prowadziłoby do powstania zasady, zgodnie z którą umorzeniu podlegałyby każdorazowo koszty egzekucyjne, gdy bezskuteczne postępowanie egzekucyjne zainicjowane zostało przez wierzyciela należącego do sektora budżetowego finansów publicznych. Końcowo wskazano, że to Strona jako wierzyciel, zamierzając złożyć wniosek o wszczęcie egzekucji, powinna rozważyć zasadność tego kroku pod kątem możliwości zaspokojenia swoich roszczeń, musi się bowiem liczyć z ewentualną koniecznością pokrycia kosztów nieefektywnego postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony na powyższe postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia było nieprawidłowe oznaczenie organu będącego wierzycielem – powinien nim być właściwy wojewódzki Inspektor ochrony środowiska, a nie wojewódzki inspektorat ochrony środowiska, przy pomocy którego organ ten wykonuje zadania.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych z argumentacją jak w poprzednim postanowieniu z dnia [...] Rozstrzygnięcie to zostało również uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] z tych samych względów co poprzednio, tj. z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie organu będącego wierzycielem.

Na mocy postanowienia z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych i przedstawił argumentację jak w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach.

W zażaleniu od tego postanowienia Skarżący wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Przeprowadził polemikę ze stanowiskiem organu i m.in. wskazał na niewielki nakład pracy organu egzekucyjnego (czynności polegały w zasadzie wyłącznie na zajęciu rachunku bankowego, na którym nie było środków), podkreślając, że koszty egzekucyjne nie mogą przekształcić się w dokuczliwą sankcję.

W dniu [...] organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podzielił stanowisko organu I instancji. Ponadto wskazał, że egzekucja administracyjna nie toczy się na koszt budżetu państwa i każda czynność generuje koszt, którym musi zostać obciążony zobowiązany bądź wierzyciel. Podkreślił, że Strona powinna wykazać istnienie okoliczności przemawiających za umorzeniem tych kosztów. W ocenie organu II instancji, przesłanką umorzenia nie jest specyficzna pozycja czy funkcja społeczna, jaką pełni wierzyciel będący organem, gdyż w egzekucji administracyjnej co do zasady wierzycielem jest organ, a mimo to ustawodawca przewidział obowiązek obciążenia go kosztami. Zatem przesłanka ważnego interesu publicznego nie odnosi się do sfery działalności organu, lecz zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wskazano ponadto, odnosząc się do przesłanki z art. 64 § 3 u.p.e.a., że skoro dysponent budżetu uważa takie obciążenie za zasadne, a przekazywanie kwot odbywa się pomiędzy jednostkami budżetowymi finansowanymi z tego samego paragrafu budżetowego, to brak jest elementu stosunku gospodarczego w aspekcie praw ekonomii.

W skardze do tutejszego Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oparcia oceny materiału dowodowego na zasadzie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegającym na:

- błędnym uznaniu, że Skarżący jest w stanie ponieść koszty egzekucyjne bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, podczas gdy w planie finansowym na 2019 rok przyjęto kwotę 3.000 zł na pokrycie wydatków egzekucyjnych, a wszystkie wpływy z nałożonych kar administracyjnych stanowią dochody budżetu państwa i nie mogą być przeznaczone na działalność bieżącą;

- błędnym uznaniu, że obciążenie Skarżącego obowiązkiem uiszczenia kosztów egzekucyjnych jest gospodarczo uzasadnione, podczas gdy obciążenie Skarżącego, który jest jednostką budżetu państwa, tymi kosztami, w świetle materialnoprawnej konstrukcji zakładającej jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej, nie jest uzasadnione gospodarczo z punktu widzenia ekonomii państwa, a także gospodarczej sytuacji wierzyciela;

- błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występuje ważny interes publiczny przemawiający za umorzeniem, podczas gdy przejawia się on w tym, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a więc działania organów tej inspekcji uwzględniają bardzo ważne i istotne interesy całego społeczeństwa a na realizację tych istotnych zadań Inspekcja posiada skromne i nieproporcjonalne w stosunku do potrzeb środki;

2. art. 64e § 2 ust. 1 in fine u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, gdyż zobowiązany nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (ponownie wskazano na zbyt niską kwotę przewidzianą w planie finansowym na 2019 r. na pokrycie wydatków związanych z egzekucją należności);

3. art. 64e § 3 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że obciążenie Skarżącego obowiązkiem uiszczenia kosztów egzekucyjnych jest gospodarczo uzasadnione, podczas gdy tak nie jest (z przyczyn wskazanych już powyżej);

4. art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędna wykładnię i uznanie, ze w niniejszej sprawie nie występuje ważny interes publiczny przemawiający za umorzeniem, podczas gdy interes ten występuje (z przyczyn wskazanych już powyżej, a dotyczących specyfiki działania organów Inspekcji).

W treści uzasadnienia skargi rozwinięto powyższą argumentację oraz m.in. wskazano, że organ egzekucyjny nie wykazał wysokości uzasadnionych wydatków poniesionych na poczet postępowania egzekucyjnego, nie przedstawił również zestawienia wykonanych efektywnych czynności, a niewypłacalność dłużnika w ocenie Skarżącego nie została w sposób wyczerpujący udowodniona. W toku egzekucji zajęto jedynie rachunek bankowy dłużnika, co okazało się nieefektywne. Podkreślono, że funkcją kosztów egzekucyjnych nie jest kreowanie dochodów organu egzekucyjnego, lecz pokrycie kosztów jego działania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.).

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie o odmowie umorzenia stronie skarżącej kosztów postępowania egzekucyjnego. W treści złożonego wniosku o umorzenie tych kosztów Skarżący powołał się na okoliczności, o których mowa w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 u.p.e.a. tj. że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny oraz że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (w sytuacji, w której nie jest on w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej). Zdaniem wierzyciela zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 64e § 3 u.p.e.a., bowiem występował w postępowaniu jako instytucja Skarbu Państwa, a zatem biorąc pod uwagę konstrukcję prawną zakładającą jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej, obciążenie wierzyciela jest gospodarczo nieuzasadnione. Skarżący podkreślał również wagę wykonywanych przez siebie zadań publicznych w kontekście przesłanki ważnego interesu publicznego (art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.). We wniosku Skarżący wskazał także na nieduże środki budżetowe, którymi dysponuje i zwróciła uwagę, że pozostają one niewystarczające na pokrycie przedmiotowych wydatków niezwiązanych bezpośrednio z realizacją ich ustawowych zadań, przy czym nie ma on możliwości dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek przesunięć z dochodów budżetowych. Strona skarżąca podnosiła również, że w okolicznościach sprawy czynności organu egzekucyjnego nie wymagały szczególnego nakładu pracy. Egzekucja zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego nie powiodła się, ponieważ na rachunkach nie było środków. Innymi słowy, wierzyciel stał na stanowisku, że oceniając przesłanki umorzenia organ winien uwzględnić okoliczności, w jakich doszło do powstania kosztów.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 § 1-3 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1).

Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (§ 2).

Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (§ 3).

Należy też zauważyć, że użyte w art. 64e § 1 u.p.e.a. sformułowanie "może" wskazuje, iż działanie organu egzekucyjnego jest oparte na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja ta oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny istnienia określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do uwzględnienia wniosku strony. Wskazać bowiem trzeba, że uznaniowość wyraża się w dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. Organ w ramach uznania administracyjnego podejmuje wówczas decyzję, czy przyznać wnioskującemu ulgę w spłacie kosztów egzekucyjnych, czy też nie. Jednocześnie należy dodać, że niewystąpienie żadnej z przesłanek umorzenia prowadzi do konieczności negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. W tym przypadku organ nie ma wyboru. Poza tym, przyjęta w art. 64e u.p.e.a. regulacja prawna wskazuje, że samo ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. nie jest oparte na uznaniu organu administracji – uznanie dotyczy jedynie kierunku rozstrzygnięcia po dokonaniu prawidłowej i wyczerpującej analizy przesłanek umorzenia.

W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji stwierdziły, że nie występuje ważny interes publiczny w uwolnieniu wierzyciela od obowiązku poniesienia kosztów egzekucyjnych poprzez ich umorzenie oraz, że nie można powiedzieć, iż obciążenie tymi kosztami wierzyciela miałoby być gospodarczo nieuzasadnione. Powyższe oznacza, że przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia DIAS nie działał w ramach uznania administracyjnego. Tym samym, sporem nie jest objęte rozstrzygnięcie organu oparte na uznaniu administracyjnym, lecz interpretacja i zastosowanie w tej sprawie, przepisów statuujących przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Nie budzi wątpliwości, że w orzecznictwie sposób rozumienia pojęcia "ważny interes publiczny" został wyłożony jako respektowanie interesów wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. poczucie sprawiedliwości, bezpieczeństwa, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i sprawność ich działania itp. – które jednak zawsze muszą być odnoszone do realiów każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 774/10). Dodatkowo określenie, iż tak rozumiany interes publiczny ma być "ważny" oznacza taki, od którego wiele zależy, mający dużą wagę, duże znaczenie, znaczący, doniosły, cenny (por. "Mały słownik języka polskiego", pod red. S. Skorupki, wyd. PWN, Warszawa 1968 r., s. 880). Określenie to wymaga zatem dodatkowo wykazania, że ustalenie istnienia tej przesłanki musiało mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa. Tak rozumianym celom nie można przeciwstawiać subiektywnie rozumianego interesu podmiotu obowiązanego do uiszczenia kosztów.

Także określenie "gospodarczo nieuzasadnione" nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wierzyciela o zasadności udzielenia ulgi. Sąd podziela stanowisko, że wystąpienie przesłanki gospodarczego nieuzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. upadłości lub likwidacji podmiotu (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., I GSK 990/18; wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2020 r., III SA/Łd 968/19).

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej wskazujących na brak uzasadnienie dla obciążenia kosztami podmiotu będącego instytucją Skarbu Państwa Sąd stwierdza, że przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami. W tym kontekście przesłanka "ważnego interesu publicznego", o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie odnosi się do sfery działalności instytucji publicznej, lecz do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Odmawiając ich umorzenia organ nie zanegował wagi zadań pełnionych przez Skarżącego. Zauważyć należy, że z zasady wszystkie instytucje publiczne, do których strona skarżąca się zalicza, podejmują działania w celu realizowania ważnego interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że wierzyciel wykonuje nałożone na niego zadania w celu dbałości o ważny interes publiczny. Na tym tle słusznie jednak DIAS zwrócił uwagę, że przyjęcie stanowiska strony skarżącej, iż za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, realizowany w toku działalności tego podmiotu, prowadziłoby w istocie do przyjęcia, że przesłanka ta występuje w każdej sprawie z udziałem państwowej instytucji publicznoprawnej, a tym samym do konieczności umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie. Tymczasem w przepisach u.p.e.a. nie ma generalnego zwolnienia od kosztów egzekucyjnych dla instytucji publicznych. Wręcz przeciwnie, z art. 64c § 4 u.p.e.a. należy wywieść zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od innych wierzycieli.

Organ winien jednak, w ramach analizy przesłanki dotyczącej ważnego interesu publicznego, wziąć pod uwagę inne jeszcze okoliczności. Otóż, organ nie rozważył, czy obciążenie w niniejszej sprawie Skarżącego jako wierzyciela publicznoprawnego kosztami bezskutecznej egzekucji kary administracyjnej nie stanowi przejawu pewnej demotywacji do podejmowania przez niego działań kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Niniejsza sprawa ukazuje działanie inspektora ochrony środowiska i mechanizm funkcjonowania otoczenia prawnego dla tych działań. Inspektor w ramach kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska stwierdził ich naruszenie przez dany podmiot i wymierzył mu karę administracyjną w znacznej wysokości 500.000 zł. Egzekucja tej kary okazała się jednak bezskuteczna mimo podjęcia przez organ egzekucyjny pewnych działań w toku egzekucji (polegających wyłącznie na zajęciu rachunku bankowego – o kwestii racjonalności i kompletności tych działań będzie jeszcze mowa poniżej). Na skutek powyższego, inspektor ochrony środowiska jako wierzyciel jest zobowiązany do zapłaty kosztów egzekucyjnych w wysokości około 5.000 zł, których obiektywnie rzecz ujmując, nie jest w stanie wyłożyć, ponieważ nie ma na to przewidzianych wystarczających środków w planie finansowym na dany rok i nie może dokonać w tym zakresie przesunięć z uzyskiwanych dochodów budżetowych. Powstaje zatem niezaspokojony dług tego wierzyciela z tytułu kosztów egzekucyjnych wobec innej jednostki budżetowej. Organ winien zatem rozważyć, czy fakt istnienia tego typu długów może prowadzić do zmiany sposobu funkcjonowania jednostki, która, w skrócie mówiąc, nie będzie skłonna do zbyt gorliwego wykonywania swoich ustawowych obowiązków, skoro ich wykonywanie generuje po jej stronie długi, z których również jest rozliczana. Z pewnością takie zjawisko nie byłoby pożądane z punktu widzenia ważnego interesu publicznego. Rolą organu jest jednak rozważyć, czy w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę jej konkretne okoliczności, tak rozumiany ważny interes publiczny przemawia za umorzeniem kosztów egzekucyjnych, czy też nie.

W podobnym kontekście Sąd zauważa, że zupełnie nie przystaje do realiów sprawy stwierdzenie organu, iż Skarżący jako wierzyciel, zamierzając złożyć wniosek o wszczęcie egzekucji, powinien rozważyć zasadność tego kroku pod kątem możliwości zaspokojenia swoich roszczeń, musi bowiem liczyć się z ewentualną koniecznością pokrycia kosztów nieefektywnego postępowania. Ze stwierdzenia tego można wręcz wywieść wniosek, że – w ocenie organu - Skarżący, biorąc pod uwagę możliwą bezskuteczność egzekucji i związany z tym obowiązek poniesienia kosztów egzekucyjnych, teoretycznie nie powinien w ogóle dążyć do wyegzekwowania należności od dłużnika. Takie rozumowanie jest jednak niemożliwe do zaakceptowania, tym bardziej, że chodzi tu o wyegzekwowanie kwot należnych Skarbowi Państwa.

Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane m.in. w przepisie art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.01.2009 r., sygn. akt II FSK 319/08). Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (w myśl art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Sąd nie może zatem ingerować w samo rozstrzygnięcie organu, o ile zostało ono w sposób wyczerpujący umotywowane.

Podkreślenia nadto wymaga, że treść rozstrzygnięcia organów w sprawach o umorzenie kosztów egzekucyjnych determinowana jest treścią wniosku. Jak bowiem jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.11.2016 r., sygn. akt II GSK 2958/16, organ nie może rozstrzygać sprawy poza granicami wniosku i badać z urzędu przesłanki, które nie zostały w nim wskazane. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela, albowiem z treści art. 64e § 1 u.p.e.a. wynika wyraźnie, że organ egzekucyjny może umorzyć, nie zaś umarza z urzędu, w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Zatem wszczęcie postępowania z art. 64 § 1 u.p.e.a. wymaga uprzedniego wystąpienia przez zobowiązanego lub wierzyciela z wnioskiem o umorzenie, w którym zostanie wskazane, która z przesłanek wymienionych w art. 64 § 2 u.p.e.a. jego zdaniem występuje.

Uzasadniając wystąpienie przesłanki umorzenia, Skarżący, zarówno we wniosku, jak i następnie w skardze skierowanej do sądu, wskazywał na kolejną okoliczność tj. że nieduże środki budżetowe, którymi dysponuje jako wierzyciel, pozostają niewystarczające na pokrycie wydatków. Na dowód powyższego przedstawił wyciąg z planu finansowego na 2019 r., z którego wynika, że na pokrycie wydatków związanych z egzekucją należności przyjęto kwotę 3.000 zł przy wskazywanych 25 toczących się postępowaniach egzekucyjnych.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w istocie zabrakło jakiejkolwiek analizy aktualnej sytuacji Skarżącego i skonfrontowania obciążających go kosztów egzekucyjnych z obecnymi możliwościami płatniczymi. W szczególności organ powinien był ustosunkować się do twierdzeń Skarżącego i poddać ocenie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Organ bezpodstawnie zawęził analizę przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych do kwestii związanych z występowaniem ważnego interesu publicznego i rozpatrywanej wąsko przesłanki dotyczącej braku gospodarczego uzasadnienia dla obciążania wierzyciela omawianymi kosztami. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 64e § 3 u.p.e.a., koszty egzekucyjne mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1 (a więc m.in. gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, na co wskazywał Skarżący), jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Tymczasem organ kwestię tę skwitował w zasadzie stwierdzeniem, że z uwagi na to, iż przekazywanie kwot odbywa się pomiędzy jednostkami budżetowymi, to brak jest elementu stosunku gospodarczego w aspekcie praw ekonomii.

Trzeba wreszcie wskazać na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r., sygn. SK 31/14 jako na okoliczność, którą należało brać pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. W tym kontekście Sąd zauważa, że Skarżący twierdził, iż organ egzekucyjny wykonał jedynie proste czynności egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych, które nie przyniosły żadnych rezultatów, a więc nakład pracy i zakres czynności nie był adekwatny do wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Sądu powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien być rozważony w ramach przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych dotyczącej ważnego interesu publicznego.

W powołanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości, tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej), następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie rozważył powyższych kwestii w uzasadnieniach wydanych postanowień. W ocenie Sądu rolą organów w ramach rozpatrywania przesłanki ważnego interesu publicznego jest dokonanie analizy, czy koszty postępowania egzekucyjnego pobrane od Skarżącego za dokonane czynności egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, stanowiącą dla niego nieuzasadnione obciążenie. Strona nie wskazywała wprawdzie wprost na treść omawianego wyroku TK, jednak podnosiła w postępowaniu (w zażaleniu na postanowienie organu I instancji) okoliczności z tym związane, wskazywała bowiem na nieadekwatność ponoszonych kosztów egzekucyjnych w stosunku do niewielkiego nakładu pracy organu egzekucyjnego i twierdziła, że poniesienie tych kosztów stanowi dla niej de facto powyższą dokuczliwą sankcję.

Brak należytej reakcji organów na tak istotne argumenty podnoszone przez Stronę we wniosku jest uchybieniem, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując, Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w kontekście przesłanek określonych w art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. Organy nie rozważyły i nie oceniły w sposób należyty całego zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawą i zalecenia Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienia obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.