Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1617/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 414 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Halina Kuśmirek Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 152/06 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 stycznia 2006 r. nr PN.II.DWit.0911-3/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 5 stycznia 2006 r. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 lit c uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie dofinansowania zadań, w którym zatwierdzono wniosek Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze i udzielono zgody na dofinansowanie realizacji zadań Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Św. J. w K. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Nadzorcza naruszyła prawo w sposób istotny, przekraczając kompetencje przyznane jej na mocy art. 414 ust. 1 pkt 5 lit b i 41`5 ust.5 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), ponieważ udzielanie pożyczek i dotacji w kwocie wymienionej w § 1 ust. 1 lit c uchwały nr 32/05, nie przekraczającej 0,5% przychodów Wojewódzkiego Funduszu w 2004 r., nie wymaga zatwierdzenia przez Radę Nadzorczą, a decyzja w zakresie udzielania pożyczki czy dotacji należy wyłącznie do Zarządu Funduszu.

Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze pismem z dnia 3 lutego 2006 r. wniósł skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 stycznia 2006 r. W skardze, podpisanej przez Prezesa Zarządu, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a ewentualnie o jej uchylenie oraz równocześnie o wstrzymanie jej wykonania w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzji została podjęta z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 Kpa, który znajduje pośrednie zastosowanie poprzez art. 419 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżący nie miał bowiem możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, która została doręczona w jeden dzień po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w nadzorczego. Przede wszystkim jednak wskazano na uchybienia merytoryczne zaskarżonej decyzji która ,zdaniem skarżącego, narusza gwarantowaną w ustawie Prawo ochrony środowiska samodzielność Funduszu. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi do zadań Rady Nadzorczej Funduszu należy ustalanie (w praktyce na każdy rok kalendarzowy odrębnie) zasad udzielania dotacji ze środków Funduszu. Ogólne zasady udzielania pomocy finansowej na rok 2005 r. i Zasady udzielania dotacji zostały uregulowane w uchwale Rady Nadzorczej nr 13/04 z dnia 2 czerwca 2004 r. Uchwała ta wraz z załącznikami została przedstawiona Wojewodzie, który nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Zgodnie z wolą Rady Nadzorczej Funduszu krąg podmiotów, którym została przyznana możliwość ubiegania się o pomoc finansową w formie dotacji, określa § 3 Zasad udzielania dotacji. Odstępstwo od Zasad jest natomiast dopuszczalne po akceptacji Rady Nadzorczej, podjętej w formie uchwały. Wprawdzie przewidziana w uchwale Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze nr 32/05 dotacja dla Parafii rzymsko-katolickiej pw. Św. J. w K. nie przekracza wielkości 0,5% przychodu Funduszu za poprzedni rok, lecz stanowi jednocześnie odstępstwo od Zasad Ogólnych, przez objęcie dotacją podmiotu spoza kręgu podmiotów określonych w § 3 Zasad udzielania dotacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej odrzucenie, bądź o oddalenie skargi, wskazując na bezpodstawność zarzutów.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r.II SA/Go 152/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wojewódzkiego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nadzór właściwego ministra oraz wojewody nad działalnością Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i funduszy wojewódzkich musi być rozumiany jako nadzór nad wszelką działalnością, z którą związane jest podejmowanie uchwał. Sąd I instancji wskazał, że rady nadzorcze mają obowiązek działać zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz statutem Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze, a uchwalane akty prawne nie mogą pozostawać w sprzeczności z tymi przepisami. Uregulowanie odstępstw od zasad udzielania pomocy finansowej ze środków Funduszu, o czym mowa w § 9 załącznika nr 2 do uchwały Nr 13/04, zdaniem Sądu I instancji, stoi w sprzeczności z art. 414 ust. 1 pkt 5 lit. B oraz art. 415 ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 414 ust. 1 pkt 3, 414 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 415 ust. 5 pkt 4 Prawa ochrony środowiska oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej podniesiono, że uchwała nr 13/04 z dnia 2 czerwca 2004 r. została przedstawiona Wojewodzie Lubuskiemu w celu oceny jej zgodności z prawem, a Wojewoda nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania , zatem nie ma przesłanek aby ignorować postanowienia uchwały w działalności skarżącego Funduszu. Odstępstwa od zasad udzielania pomocy finansowej, choć nie wynikają wprost z ustawy, stanowią kompetencję Rady Nadzorczej wynikającą z regulacji wewnętrznych uchwalonych na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska), a przepis art. 415 ust. 5 pkt 4 tej ustawy stanowi, że do kompetencji zarządu skarżącego należy gospodarowanie środkami z zastrzeżeniem uprawnień rady nadzorczej. W konsekwencji istniała podstawa do podjęcia uchwały zezwalającej na odstępstwo od zasad udzielania pomocy finansowej ze środków skarżącego ( na podstawie § 9 Ogólnych zasad w związku z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Zdaniem skarżącego nie można odmówić Radzie Nadzorczej prawa do zastrzeżenia dla siebie, na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, kompetencji do podejmowania uchwał zatwierdzających wnioski o udzielenie dofinansowania również w sytuacji, gdy wartość nie przekracza wprawdzie 0,5% przychodów w roku poprzednim, ale konieczność podjęcia uchwały wynika z wewnętrznych regulacji skarżącego i uzależniona jest od innych kryteriów niż wartość dofinansowania

.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 414 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska(Dz.U.Nr 62,poz.627 ze zm.)do zadań Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu i rad nadzorczych wojewódzkich funduszy należy m.in. odpowiednio: ustalanie zasad udzielania i umarzania pożyczek, udzielania dotacji oraz dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek. Z kolei w myśl pkt 5 ust.1 art.414 pow.ustawy do tych rad należy zatwierdzanie wniosków zarządu o udzielenie pożyczek i dotacji, których wartość jednostkowa przekracza :a/ w przypadku pożyczki lub dotacji z Narodowego Funduszu - równowartość odpowiednio kwoty 1.000 000 euro lub 500 000 euro;b/w przypadku pożyczki lub dotacji z wojewódzkiego funduszu - 0,5 % przychodów uzyskanych przez fundusz w roku poprzednim. Dokonane w art. 414 ust. 1 pow. ustawy wyliczenie w 10 punktach zadań Rady Nadzorczej i rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ma charakter zamknięty, określa także we wskazanym zakresie relacje pomiędzy organami Funduszu(funduszy wojewódzkich) - radami nadzorczymi i zarządami. Jest to wyliczenie enumeratywne którego nie można interpretować rozszerzająco. Takie określenie w powołanym przepisie zadań Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu i rad nadzorczych wojewódzkich funduszy nie pozwalało Radzie Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze na podjęcie uchwały z dnia 20 grudnia 2005 r. nr 32/05 zatwierdzającej w § 1 ust. 1 lit.c wniosek Zarządu o udzielenie dotacji na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Św.J. w K. w kwocie 22 000 zł na modernizację systemu grzewczego. Jak wynika ze sprawozdania rocznego z działalności WFOŚ i GW w Zielonej Górze wartość jednostkowa dotacji była niższa od kwoty 134 546,92 (stanowiącej 0,5 % przychodów funduszu w roku poprzednim). Tym samym ( i jest to fakt niekwestionowany) kwota przyznana Parafii nie przekraczała ustawowo określonego limitu przychodów a zatem w myśl art. 414 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska Rada Nadzorcza WFOŚiGW w Zielonej Górze nie miała kompetencji do zatwierdzania wniosku Zarządu w tym przedmiocie. Kompetencję tę przyznała sobie sama Rada stanowiąc w § 9 załącznika nr 2 do uchwały nr 13/04 z dnia 2 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia kryteriów wyboru przedsięwzięć oraz ogólnych zasad udzielania pomocy finansowej ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze, w tym zasad udzielania i umarzania pożyczek oraz zasad udzielania dotacji w 2005 r., że odstępstwo od zasad udzielania pomocy finansowej ze środków Funduszu jest dopuszczalne za zgodą Rady Nadzorczej Funduszu wyrażoną w formie uchwały. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów .W świetle przepisów ust. 1 art. 414 P.o.ś. rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie może w podjętym przez siebie akcie wewnętrznym zastrzec dla siebie kompetencji do zatwierdzania wniosków zarządów o udzielenie pożyczek i dotacji w innych przypadkach, niż określone w pkt 5 powołanego przepisu. Kompetencja rady nadzorczej do ustalania zasad udzielania i umarzania pożyczek, udzielania dotacji i dopłat (art. 414 ust. 1 pkt 3)nie obejmuje prawa do przyznawania sobie nowych kompetencji, prowadzących do ograniczenia ustawowych kompetencji zarządu .Innymi słowy, rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie może przyznawać sobie w akcie wewnętrznym nowych uprawnień, rozszerzających jej ustawowe, ściśle wyliczone, kompetencje kosztem ustawowych kompetencji zarządu funduszu. Opowiadając się za taką wykładnią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa.

Zasadny jest natomiast w świetle art. 419 Prawa ochrony środowiska zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591) poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę w stosunku do uchwał organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Częściowo, w niewielkim zakresie, błędne uzasadnienie wyroku nie miało jednak wpływu na wyrok który odpowiada prawu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.