Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2691/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 333/14 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 333/14, oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku S. C., decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 251 obr. 48 Krowodrza, z wjazdem z działki nr 341/2 obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie".

Zdaniem organu, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych dokumentów, kluczowym zagadnieniem dla wyników prowadzonego postępowania było ustalenie i udokumentowanie charakteru zabudowy zlokalizowanej na działkach nr 245 i 246 obr. 48 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie.

W tym celu uzyskano oświadczenia właścicieli powyższych nieruchomości, dotyczące czasu powstania i charakteru istniejących tam obiektów budowlanych, w myśl których:

- na działce nr 246 obr. 48 Krowodrza przy ul. [...], stanowiącej użytek rolny oznaczony symbolem R - rola w klasie bonitacyjnej RIVb, RV, znajduje się budynek gospodarczy, zgodny ze zgłoszeniem dokonanym w roku 1989 - jak wykazała przeprowadzona analiza o cechach funkcji mieszkalnej;

- na działce nr 245 obr. 48 Krowodrza przy ul. [...] 83, stanowiącej użytek rolny oznaczony symbolem R - rola w klasie bonitacyjnej RIVb, RV, znajduje się zabudowa gospodarcza, którą obecni właściciele nabyli w roku 1984. Dodatkowo, jak twierdzi strona postępowania H. K., budynek ten jest zamieszkały od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w związku z czym uznano, że właściwym jest ustalenie charakteru obiektu jako zabudowy zagrodowej.

Złożone oświadczenia właścicieli i stron potwierdzają uzyskane w toku postępowania stanowiska innych Wydziałów i jednostek miejskich.

Z uzyskanych dokumentów wynika, iż po 1995 r. budynek położony na działce nr 245 podlegał przekształceniom, ponieważ zgodnie z pismem Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa obrys wskazanego na skanie z roku 1995 budynku o nr 171 oznaczonego jako "g" jest inny niż obrys budynku o numerze porządkowym 83. Mając na uwadze oświadczenia właściciela nieruchomości oraz informacje dotyczące przeznaczenia terenu działki nr 245 obr. 48 Krowodrza w poszczególnych archiwalnych (nieobowiązujących) planach zagospodarowania przestrzennego, jak również brak odpowiednich decyzji administracyjnych, przekształcenie to nie mogło polegać na zmianie istniejącego uprzednio budynku gospodarczego w budynek mieszkalny.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działki z powiększeniem w kierunku wschodnim o około 60 m, w celu objęcia działek nr 245 i nr 246. Powiększenie obszaru analizowanego jest zgodne z dyspozycją prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1769/09, gdzie jednoznacznie wskazano, iż "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem sposobu zabudowania działek nr 245 i 246 oraz pozostałych działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym.

W ramach sporządzonej w toku postępowania analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie wyżej wymienione działki. Ustalając charakter znajdujących się na nich budynków uznano zaś ostatecznie, że na działce nr 245 zlokalizowany jest obiekt zamieszkały z częścią gospodarczą - o charakterze zabudowy zagrodowej, a na działce nr 246 położony jest nie uwidoczniony na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obiekt gospodarczy.

Zdaniem Prezydenta znajdująca się na działkach nr 245 i nr 246 zabudowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na zasadzie kontynuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie iż obiekty budowlane wchodzące w skład zabudowy zagrodowej mogą stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy o innej funkcji - czy to mieszkaniowej, czy produkcyjnej - byłoby sprzeczne z wykładnią celowościową art. 61 ust. 1 pkt 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w aktach postępowania brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Bezprzedmiotowe i sprzeczne z regułą określoną art. 12 k.p.a. byłoby jednak nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających ten fakt, bądź samodzielne uzyskanie dowodów w sytuacji, w której nie mają one bezpośredniego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C., który zarzucił że w oparciu o zabudowę na działce nr 246 i 245 istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Obecna zabudowa jest zakwalifikowana w decyzji do zabudowy zagrodowej, która służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego w skład zabudowy zagrodowej powinny wchodzić oprócz budynków mieszkalnych budynki i budowle przeznaczone do działalności i produkcji rolnej, takie jak: stodoła, obora, szopa, itd. W obszarze analizowanym występuje tylko budynek mieszkalny oraz drugi budynek mieszkalny z garażem "blaszakiem", także zamieszkałym. Zabudowa ta nie ma cech i charakteru zabudowy zagrodowej. Tereny tych działek, jak i innych w obszarze analizowanym nie wykazują prowadzenia przez ich właścicieli rolniczej działalności gospodarczej od wielu lat. Ocena organu, że zabudowa zagrodowa nie może graniczyć z proponowaną przez inwestora zabudową jednorodzinną stanowi nadinterpretację odnośnie treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w załatwianiu sprawy od początku brak jest spójności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania S. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013

Kolegium podkreśliło, że ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Kluczowe znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na zrealizowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, sprawia, że możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. W rozpatrywanej sprawie ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do zaprzeczenia również zasadom ogólnym planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Przeprowadzone oględziny nie przesądzają o obecności na terenie działek nr 245 i nr 246 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz przeciwnie - mogą potwierdzić obecność zabudowy siedliskowej, ściśle związanej z prowadzoną uprzednio działalnością rolną. "Zasada dobrego sąsiedztwa" odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów.

Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Wprawdzie tak zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem, mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

Działka nr 251, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja kubaturowa położona jest w zachodniej części miasta - w obszarze słabo zainwestowanym, o niskiej intensywności zabudowy, na terenach wykorzystywanych głównie rolniczo, o słabym zasięgu miejskiego uzbrojenia w media. W analizowanym obszarze zabudowa występuje na terenie działki nr 245 i zlokalizowana jest w odległości około 20 m od granicy z działką drogową nr 341/2. Zabudowa ta określa zarazem maksymalny zakres zainwestowania po południowej stronie ul. [...], na działkach w obszarze analizowanym, tj. około 31 m od granicy z działką drogową ww. ulicy. Z racji pełnionej funkcji oraz usytuowania w znacznej odległości (około 73 m) od terenu objętego wnioskiem nie można jednak mówić o bezpośrednim oddziaływaniu powyższej zabudowy na obszar, w którym znajduje się teren inwestycji. W sąsiedztwie powyższej działki, na działce nr 246, znajduje się obiekt gospodarczy, przystosowany do pełnienia funkcji mieszkalnej. W poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego działka, na której się on znajduje nie była nigdy terenem inwestycyjnym, przeznaczonym pod zabudowę niezwiązaną z produkcją rolną.

Istnienie wyżej wspomnianej zabudowy na działkach nr 245 i 246, w kontekście opisanej sytuacji przestrzennej, nie upoważnia do kontynuacji tego sposobu zagospodarowania na działce nr 251. Bezpośrednim jej otoczeniem jest kompleks pól uprawnych. Działka nr 251, przeznaczona pod inwestycję kubaturową stanowi integralną część terenów otwartych, działki stanowiące jej najbliższe sąsiedztwo wolne są od zainwestowania. Planowany budynek mieszkalny powinien tworzyć wraz z zabudową istniejącą urbanistyczną całość, zatem kierowanie się przy ustalaniu warunków zabudowy sposobem zagospodarowania działek nr 245 i 246, byłoby sprzeczne z zasadami "dobrego sąsiedztwa" i stanowiłoby naruszenie reguł ustawowych. Żaden z obiektów objętych obszarem analizowanym (o zasięgu wyznaczonym zgodnie z zapisami rozporządzenia) nie może stanowić kontekstu urbanistycznego dla lokalizowania zabudowy wewnątrz obszaru o odmiennym sposobie zagospodarowania, tak cennym z punktu widzenia krajobrazowego i przyrodniczego.

Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy mieszkaniowej i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni w rejonie ul. [...]. Zabudowa w miejscu wskazanym we wniosku nie mogłaby być również uznana za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałaby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia w sytuacji obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja planowanej inwestycji, w części zwartego kompleksu cennych terenów zieleni wyraźnie zdefiniowanych przestrzennie, nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, a zatem naruszy istniejący ład przestrzenny, w świetle obowiązujących przepisów rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Jeżeli w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

S. C. w skardze od powyższej decyzji zarzucił, że w trakcie prowadzenia postępowania przedstawiano różne uzasadnienia decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy działki. Wskazywano między innymi na pogorszenie walorów widokowych na Kopiec Kościuszki, brak jakiejkolwiek zabudowy, a ostatnio na zabudowę stanowiącą "zabytkowy relikt rolnictwa" oraz przestrzeń produkcji rolniczej. Mimo zalecenia w wyroku WSA w Krakowie określenia stanu faktycznego dotyczącego istniejącej zabudowy organ pierwszej instancji w sposób bardzo mało wiarygodny, mało rzetelny i rzeczowy określił zabudowę jako zagrodową kierując się tylko faktem, że jest zlokalizowana na działkach o charakterze rolniczym (klasa bonitacyjna RIVb i RV). Teren przeznaczony do zabudowy zagrodowej winien spełniać więcej uwarunkowań (nie tylko klasę bonitacyjną, ale także odpowiedni zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne oraz budowle przeznaczone do przede wszystkim do zamieszkania i produkcji rolnej ) winna być zrealizowana przez zamieszkałych tam rolników posiadających grunty rolne o określonej w danej gminie powierzchni.

W najbliższym sąsiedztwie (ok. 60 m) od jego działki istnieje zabudowa składająca się w jednym przypadku z budynku mieszkalnego, a drugim przypadku z budynku mieszkalnego i dwóch garaży blaszaków. Tereny działek, na których wybudowane są budynki, jak również innych działek od wielu lat nie wykazują prowadzenia przez ich właścicieli działalności rolniczej. Świadczą o tym wyrosłe samosiewki, zakrzaczenia oraz dziko rosnące trawy i chwasty (od dłuższego czasu nawet nie koszone). W odległości paruset metrów już rozpoczęto budowę wiaduktu i przystanku kolejowego kolei relacji Kraków - Lotnisko Balice.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Zarzuty skargi zostały rozwinięte w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w ramach kontroli decyzji wydanych w toku instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania dających podstawę do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Kontrola ta nastąpiła z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a.

Jednym z kilku warunków wymagających łącznego spełnienia dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis ten wprowadza na grunt prawa polskiego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", zaś jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Przez działki sąsiednie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków.

Dalej Sąd wskazał, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przy czym w analizie wskazano, z jakich przyczyn obszar ten określono w zakresie większym niż odpowiadający trzykrotności frontu działki, co uwzględnia zalecenia wynikając z wyroku z dnia 22 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1769/09. W wyroku tym Sąd zwrócił także uwagę na znaczenie "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz sporządzanej w sprawie analizy obszaru. Za bezsporne uznał, że drogą publiczną, przy której leży działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest ul. [...], zaś przy tej samej ulicy usytuowana jest działka nr 245 zabudowana budynkiem. Zarzuty skargi odnoszące się do pominięcia przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy istniejącej zabudowy działek 245 i 246, a tym samym naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd uznał za zasadne oraz zalecił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem sposobu zabudowania działek nr 245 i 246 oraz pozostałych działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym. Za konieczne Sąd uznał jednak również jednoznaczne ustalenie charakteru znajdujących się na działkach 245 i 246 budynków oraz uwzględnienie ustawowych wymogów ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisach u.p.z.p. oraz przepisach szczególnych.

Jak wynika z kontrolowanych decyzji, powodem wydania rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy były wyniki analizy, przeprowadzonej w obszarze analizowanym, która wykazała że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i tam znajdującej się zabudowy, zaś nie może zostać uznane również za dopuszczalne jej uzupełnienie nową funkcją, albowiem doprowadzi to do sprzecznych z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego jakościowych zmian w dotychczasowym przeznaczeniu terenu. Temu zaś sprzeciwia się interes publiczny wywodzony w szerszym kontekście niż ograniczony do funkcji do obszaru analizowanego. W motywach obu decyzji nawiązano do cech terenu poddanego analizie, jako fragmentu terenów otwartych, na którym istniejąca w obszarze analizowanym powstawała jako zabudowa zagrodowa, zaś i obecnie nie pełni formalnie funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, przy braku odpowiednich decyzji. Tym razem, to charakter terenów w obszarze analizowanym, rodzaj i funkcja tam znajdującej się zabudowy był powodem wydania decyzji odmownych dla wprowadzenia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie zaś jak przed pierwszą kontrolą sądową wskazanie na niemożność właściwego określenia innych parametrów urbanistycznych, lub architektonicznych dla planowanej zabudowy.

Dalej Sąd podkreślił, że przepisy u.p.z.p. rozróżniają pojęcie rodzaju zabudowy, jak i jej funkcji. Z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a)zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, stanowią zatem odmienny rodzaj zabudowy. Charakterystycznym jest również, że wśród zabudowy mieszkaniowej wyraźnie rozróżnia się jako odmienny typ zabudowę jednorodzinna i zabudowę wielorodzinna.

W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Ten ostatni przepis akcentuje znaczenie nie tylko funkcji (sposobu użytkowania) zabudowy (budynków i budowli pełniących rolę budynków), ale i funkcji (sposobu użytkowania) terenu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest to, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych stanowią jakościowo różne rodzaje zabudowy, nawet jeżeli jakiś budynek tworzący zabudowę zagrodową jest użytkowany na cele mieszkalne. Stan taki nie zmienia funkcji terenu, jako obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

W art. 61 ust. 4 u.p.z.p., również pojawia się pojęcie "zabudowy zagrodowej". W myśl tej regulacji przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zabudowa zagrodowa, to zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przy czym w odniesieniu do zabudowy zagrodowej w mniejszych gospodarstwach konieczne jest zachowanie wymogów z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., które nie obowiązują dla gospodarstw o znacznej powierzchni.

Sąd podkreślił, że powołane wyżej regulacje mają znaczenia nie tylko dla klasyfikacji zabudowy planowanej, ale również dla dokonywania określonych ocen otoczenia w ramach analizy, gdy zamiarem inwestycyjnym objęto inny rodzaj zabudowy. W przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowane. Definicja tego pojęcia pojawia się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w myśl którego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 ).

Użyte w akcie wykonawczym do ustawy - Prawa budowlanego pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie może być uznane za definicję legalną przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ nie istnieją przesłanki do stosowania tego przepisu tylko do gospodarstw rodzinnych. Zamiarem skarżącego jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazane regulacje zwracają uwagę na zasadniczo różne funkcje terenu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej, oraz zabudowy użytkowanej na cele mieszkalne, która jest jednak immanentnie związane z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu, pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy - rożnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej – budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej.

W orzecznictwie podaje się np., że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa musi być powiązana z rolniczą funkcją gruntów i takim właśnie ich wykorzystaniem. Dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym.

Sąd wskazał na pogląd, który akcentuje że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Sąd przyjmując szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji prezentowane w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, uznał iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rodzajowo różna od zabudowy zagrodowej, ma taki charakter który nie da się pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu organy administracji zrealizowały wskazania wynikające wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, albowiem sporządzona została (nawet dwukrotnie) nowa analiza architektoniczno-urbanistyczna, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, której trafne wyniki znalazły następnie odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i załączniku nr 1 (część opisowa wyników analizy). W obu analizach autorka podała omawiając zagadnienie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że obszar analizowany położony jest w zachodniej części miasta, na terenie dzielnicy VI ( Bronowice), w strefie ochrony planowanego parku rzecznego Młynówka Królewska- Rudawa, jest także częścią tzw. zielonego klina zachodniego Krakowa. Podobne ustalenia zawiera kolejna analiza. Z obu dokumentów wynika, że obszar analizowany obejmuje prawie wyłącznie tereny niezainwestowane, w dominującej części stanowiące treny otwarte użytkowane rolniczo i niezagospodarowane łąki porośnięte niską i wysoką zielenią nieurządzoną.

Fakt rolniczego przeznaczenia tych terenów wynika z odbitki z mapy ewidencji gruntów z dnia 19 września 2011 r., GD-05-1.6621 L. 3851, dowodząc jednocześnie, że nie zostały one wyłączone z produkcji rolnej, także co do działek nr 245 i nr 246. W obszarze analizowanym znajdują się tereny otwarte o przeznaczeniu rolnym (na mapie przede wszystkim oznaczenia RIVa, RIVb, RV, fragment jednej działki oznaczonej symbolem RIII), tereny różne (Tr) oraz koryto rzeki Rudawy (W)). Obszar analizowany również otaczają tereny rolne.

W takim terenie znajduje się działka rolna nr 245, na której w znacznej odległości od granicy działki drogowej ul. [...], w pierwszej linii zabudowy, usytuowany jest budynek nr 83, oceniony w pierwszej z powyższych analiz, jako pozostałość dawnej zabudowy związanej z produkcją rolną wraz towarzyszącymi obiektami gospodarczymi.

W analizie z daty 13 października 2011 r. podano, że na działce nr 246 znajduje się budynek funkcjonujący jako mieszkalny w otoczeniu urządzonego ogrodu, nie mniej jednak w bazie danych UMK brak informacji na podstawie jakiej decyzji został on wzniesiony. Przedmiotowy budynek nie został też naniesiony na mapę ewidencji gruntów.

Na podstawie fotografii dołączonych do analizy z daty 13 października 2011 r. znany jest wygląd wskazanych obiektów budowlanych, usytuowanych w bliskim sąsiedztwie urządzeń (linii) energetycznych wymagających strefy ochronnej. Obrazują one również rzekę Rudawę oraz ul. [...], która na tym odcinku jest droga gruntową. Tego typu drogi mogą stanowić zazwyczaj dostęp do pól, czy pojedynczych gospodarstw rolnych, nie zaś terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ta okoliczność potwierdza jako jeden z elementów prawidłowość kwalifikacji zabudowy, jako nie będącej rodzajowo i funkcjonalnie zabudową jednorodzinną. Nie bez znaczenie pozostaje powołanie się przez autorkę już w pierwszej ze wskazanych wyżej analiz na przeznaczenie działek w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/3003 z późn. zm.) albowiem podstawę sporządzenia Studium stanowi Uchwała Nr LVIII/580/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 września 1996r. w sprawie przystąpienia do sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków". To pozwala uznać, że uwzględnia ono zarówno stan faktyczny, jak i predyspozycje terenu jako rolne z dłuższego okresu czasu.

Kolejny dokument analizy sporządzono 22 lipca 2013 r. po uzyskaniu dodatkowych materiałów, które potwierdziły zasadność ustaleń o braku podstaw do zmiany dotychczasowej funkcji terenu poprzez wprowadzenie na działce rolnej nr 251 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz wskazały na odmienny charakter istniejących obiektów, jako pozostałości zabudowy zagrodowej - na działce rolnej nr 245, oraz budynku gospodarczego z funkcją mieszkalno- rekreacyjną na działce rolnej nr 246.

Sąd podkreślił, że nie tylko z analizy, ale również z twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 26 lutego 2013r. wynika, że zabudowa na działkach nr 245 i nr 246 powstała dawno – jak podaje 30 lat temu, przy czym twierdzi, że zabudowa na działce nr 246 powstała nieco później, niż znajdująca się na działce nr 245.

Współwłaściciel działki nr 245 Andrzej Skwarek wyjaśnił, że nabył nieruchomość wraz z budyniem gospodarczym w 1984 r.

Właścicielka działki nr 246 Maria Drabik podała, że znajduje się na niej budynek gospodarczy, nie wymagający pozwolenia na budowę, od 1989 r. jest zgłoszony administracji Urzędu Miasta Krakowa. Na tę okoliczność dołączyła decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania podatkowego z 1989r. oraz nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego z 2012r.

W tym kontekście, wskazującym na czas powstania zabudowy, istotnego znaczenia nabierają wyjaśnienia o przeznaczeniu działki nr 245 PO. Kierownika Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2013 r., do którego dołączono wypisy części tekstowej oraz wyrysy z części graficznej kolejno obowiązujących planów miejscowych w okresie od 1967 r. do 1 stycznia 2003 r. Przesłane dokumenty potwierdzają zaś, że : w latach od 1967 r. do 1977 r. plan miejscowy ogólny przewidywał w tym rejonie teren upraw polowych i istniejącej szczątkowej zabudowy zagrodowej, przeznaczony po roku 1970 pod uprawy ogrodnicze bez prawa zabudowy (przy możliwości wykonywania remontów zabezpieczających istniejących obiektów); w latach 1977 -1988 był to teren upraw polowych bez prawa zabudowy; w latach 1988 – 1993 działka również znajdowała się w terenie upraw polowych bez prawa do zabudowy; w latach 1994 – 2003 przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze rolnym RP93. Działka nr 246 bezpośrednio sąsiaduje z działką nr 245 stąd jej przeznaczenie w tym okresie było analogiczne. Istniejąca na obu działkach zabudowa to szczątkowa zabudowa zagrodowa, względnie budynek wzniesiony jako gospodarczy, których właściciele nie wskazują jako miejsca zamieszkania przedmiotowych działek, ani w ewidencji gruntów, ani w pismach.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto ustalenia, które świadczą o zachodzących od 1995 r. zmianach w obrysie budynku oznaczonego jako mieszkalny na działce nr 245, ujawniono też okoliczność korzystania na cele mieszkalne z budynku na działce nr 246. Jednak do chwili obecnej mapa zasadnicza odzwierciedla powyższe nieruchomości jako niewyłączone z produkcji rolnej, zaś z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 15 lutego 2013 r. wynika, że w posiadanych rejestrach prowadzonych od 2003r. brak danych o przyjęciu przedmiotowych obiektów do użytkowania w okresie, gdy na wskazanym terenie nie obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe fakty upoważniają do uznania zabudowy na obu działkach za nie będącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, lecz związaną formalnoprawnie z rolnym przeznaczeniem gruntów.

Planowana przez skarżącego inwestycja jest innego rodzaju i funkcji albowiem zamierza ona zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Taka inwestycja nie spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, o którym mowa w 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet jeżeli na działkach nr 245 i nr 246 znajdują się obiekty, których właściciele użytkują faktycznie określone budynki stale albo okresowo, w całości lub w części, na cele mieszkaniowe. Zatem zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa" .

W decyzjach wykazano również trafnie, że wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne nie pozwalają na wprowadzenie w przedmiotowym terenie zabudowy nie związanej rodzajowo z terenami otwartymi.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest istnienie w dalszej odległości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinna, czy realizacja w odległości 500m od jego działki węzła kolejowego z zapleczem technologicznym. Takie tereny znajdują się bowiem już poza prawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego.

O wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczą również rozważania skarżącego na temat aktualnego stanu zagospodarowania działek niezabudowanych w obszarze analizowanym i poza tym obszarem. Faktyczny sposób wykorzystywania (w tym zaniechanie wykorzystania do produkcji rolnej) nie zmienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych gruntów.

Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

S. C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie błędnego założenia, że zabudowa zagrodowa nie pozwala na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo, że zaskarżone decyzje naruszały następujące przepisy k.p.a., niżej wymienione;

2) art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie ustaleń służących wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów służących zweryfikowaniu zgłaszanych przez skarżącego zarzutów co do rodzaju obiektów wzniesionych na działkach 245 oraz 246 obr. 48 Krowodrza a w konsekwencji bezzasadne, aprioryczne, nie poprzedzone wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, przyjęcie że obiekty te stanowią zabudowę zagrodową oraz obiekt gospodarczy;

3) art. 80 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że obiekty na działkach 245 oraz 246 obr 48 Krowodrza stanowią zabudowę zagrodową oraz obiekt gospodarczy choć okoliczność ta nie została udowodniona a zgromadzone w aktach dowody w postaci dokumentacji fotograficznej przeczą tezie przyjętej przez organy administracji;

4) art. 8 i 11 k.p.a. 107 k.p.a przez zaniechanie działań nakierowanych na pogłębienie zaufania obywateli do Państwa i nieinformowanie strony o przesłankach jakimi organ kieruje się procedując i rozstrzygając o rodzaju obiektów wzniesionych na wymienionych wyżej działkach, co skutkowało wadliwością uzasadnienia decyzji;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy wyroku w zakresie zaaprobowanego przez Sąd wynikającego z zaskarżonej decyzji, apriorycznego a nie wykazanego założenia, że na działce 245 i 246 obręb 48 Krowodrza nie istnieje zabudowa mieszkaniowa lecz zabudowa zagrodowa: budynek gospodarski wykorzystywany na cele mieszkaniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 718, dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej oceny co do przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji zasadnie zaakceptował ustalenia faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy determinowany jest zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 upzp, określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowym kryterium determinującym wydanie decyzji pozytywnej jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art.1 ust. 2 pkt 1 upzp). Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasadą, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do oznaczonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Dobre sąsiedztwo istniej wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno – architektoniczna.

W niniejszej sprawie, organy orzekające zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy przyjmując, że wprowadzenie wnioskowanej zabudowy jednorodzinnej nie jest możliwe z uwagi na charakter terenu znajdującego się w obszarze analizowanym oraz rodzaj i funkcję istniejącej już zabudowy o charakterze zagrodowym.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne kwestionujące kwalifikację obiektów budowlanych objętych analizą urbanistyczno – architektoniczną, zgodnie z którą powstały one w ramach zabudowy zagrodowej (siedliskowej) związanej z rolnym charakterem terenu, przy czym na działce nr 245 aktualnie zlokalizowany jest obiekt zamieszkały z częścią gospodarczą, a na działce 246 znajduje się budynek funkcjonujący jako mieszkalny w otoczeniu urządzonego ogrodu, jednak nie został on zgłoszony do ewidencji, a w zasobach geodezyjnych figuruje jako obiekt gospodarczy. Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, przyjmując zagrodowy charakter zabudowy w analizowanym obszarze, kierowały się właściwym rozumieniem tego pojęcia, wypracowanym w orzecznictwie.

Mianowicie w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji, zabudowa zagrodowa definiowana jest jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2008 roku II OSK 1536/07, 27 lutego 2014 roku II OSK 2333/12, z 23 lipca 2015 r. II OSK 3066/13).

W niniejszej sprawie trafnie Kolegium stwierdziło, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak też budynki mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej – służą celom mieszkalnym, to jednak nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna mogłaby stanowić kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim działalności rolniczej, stanowi bowiem miejsce zamieszkania i pracy rolnika, przy czym grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

W rozważanym przypadku istotne znaczenie miały ustalenia organów zgodnie z którymi działka nr 251 przewidziana pod wnioskowaną inwestycję położona jest w obszarze miasta słabo zainwestowanym, o niskiej intensywności zabudowy, na terenach wykorzystywanych głównie rolniczo, o słabym zasięgu miejskiego uzbrojenia. Wskazano ponadto, że działka skarżącego stanowi integralną część terenów otwartych, cennych z punktu widzenia krajobrazowego i przyrodniczego. W takim stanie faktycznym akceptacji podlegało wnioskowanie Kolegium, że realizacja planowanej zabudowy jednorodzinnej w części zwartego kompleksu terenów rolnych i zieleni nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego i naruszy istniejący ład przestrzenny.

Z kolei Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do wymogów zasady dobrego sąsiedztwa prawidłowo zwrócił uwagę, że w ramach zabudowy zagrodowej, różnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych.

Sąd Wojewódzki analizując wnikliwie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie trafnie podniósł również okoliczność, iż wszystkie wcześniej obowiązujące plany miejscowe przewidywały w analizowanym rejonie tereny upraw rolnych, następnie przeznaczonych pod uprawy ogrodnicze, bez prawa zabudowy, z zachowaniem istniejącej szczątkowej zabudowy zagrodowej. Zgodzić się należy z Sądem, że okoliczność ta potwierdza zagrodowy charakter istniejącej zabudowy, związanej z rolnym przeznaczeniem przedmiotowych gruntów, którego uwarunkowania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe nie pozwalają na dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej. Zaakcentować należy, że wbrew zapatrywaniom skarżącego nie mógł być w sprawie decydujący sam fakt mieszkalnego użytkowania budynków na dwóch działkach w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy wykazane zostało, że wybudowane zostały wiele lat temu w ramach zabudowy siedliskowej, dostosowanej funkcją do rolnego przeznaczenia terenu.

W takim stanie sprawy uprawnione było stanowisko organów obu instancji co do niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została argumentacja wykazująca w sposób przekonujący, że z uwagi na funkcję oraz parametry i cechy zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą – dopuszczenie do realizacji wnioskowanej zabudowy jednorodzinnej naruszyłoby ład przestrzenny rozumiany – w myśl art. 2 pkt 1 upzp – jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 ppsa.