Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2872/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...] [...] w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej [...] [...] [...] [...] w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...][...][...][...]. z. siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku [...][...][...][...] o zatwierdzenie laboratorium do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie podzielił stanowisko PPIS w W. i wskazał, że umarzając postępowanie organ I instancji ustalił, iż funkcjonuje w obrocie prawnym jego decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiająca wnioskodawcy zatwierdzenia laboratorium do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zatem w sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą decyzją administracyjną.

W nowym wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzenie laboratorium do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, rozpoznawanym w niniejszej sprawie, strona nie wykazała aby uległ zmianie przedmiot postępowania. Wobec czego PPIS w W. słusznie uznał, że nie może rozpatrzyć dwa razy takiej samej sprawy.

Organ uznał jako błędne twierdzenie skarżącego, że decyzja PPIS w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., została wydana jedynie na okres jednego roku. Wskazał że nie jest to decyzja czasowa. Decyzja ta nie jest decyzją zatwierdzającą laboratorium, ale decyzją odmowną, opartą na konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Wobec czego przepis § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r., nr 61, poz. 417 ze zm.) stanowiący, że zatwierdzenie laboratorium (nie jego odmowa) jest dokonywane każdego roku, nie może być interpretowany w ten sposób, że decyzja odmowna przestaje obowiązywać z końcem roku kalendarzowego, w którym została wydana. Przepis ten , zdaniem organu, wprowadza obowiązek corocznego zatwierdzania laboratoriów (w celu zapewnienia odpowiedniego nadzoru nad jakością wody przeznaczoną do spożycia), co nie oznacza, że odmowa zatwierdzenia laboratorium (dokonywana zawsze ze ściśle określonego powodu wynikającego ze stanu faktycznego) ma być również powielana każdego roku. Działanie takie nie wynika z ww. przepisu prawa, a zastosowanie znajdują regulacje kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania oraz trwałości decyzji administracyjnych.

Odmowa wydana w formie decyzji administracyjnej wiąże organ administracji tak długo, jak długo istniał będzie niezmieniony stan faktyczny, w oparciu o który wydane zostało rozstrzygnięcie. Sama zmiana daty złożenia wniosku nie może niweczyć skutków wywołanych przez poprzednią decyzję - wydaną w tej sprawie - tj. dokładnie w takich samych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. Obydwa postępowania mają w istocie ten sam przedmiot rozumiany w sensie materialnym - tj. zatwierdzenie laboratorium, a data składania wniosku nie stanowi elementu stanu faktycznego - prawotwórczego, ani prawnego niweczącego tożsamość obu postępowań (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. II SA/Wa 2170/2007).

Tożsamość prawna zachodzi nie tylko w sytuacji gdy organ administracji publicznej wydal decyzję pozytywną - przyznającą prawa lub narzucającą obowiązki - ale również w przypadku, gdy decyzja zawierała rozstrzygnięcie negatywne, tj. odmawiające przyznania określonego prawa lub narzucenia określonego obowiązku (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2003 r. IV SE 453/2000). Tym samym błędne jest stanowisko skarżącego, że tożsamość sprawy obejmuje jedynie decyzje merytoryczne rozstrzygające co do istoty sprawy. Merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy było również negatywne stanowisko dotyczące odmowy zatwierdzenia laboratorium.

Organ uznał jak bezpodstawne twierdzenie skarżącego, iż decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nie może korzystać z powagi rzeczy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną.

Podkreślił , że decyzja odmowna nie skutkuje brakiem możliwości wniesienia przez stronę nowego wniosku o zatwierdzenie laboratorium. Strona ma prawo w każdej chwili do złożenia takiego wniosku wykazując jednak, że zmienił się stan faktyczny i prawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] października 2012 r. złożyła [...][...][...][...] z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

-art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - poprzez bezzasadne ich zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na "tożsamość" ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą,

-§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2007r., Nr 61, poz. 417 ze zm., zw. dalej "rozporządzeniem") w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm., zw. dalej "ustawą) - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W skardze skarżąca spółka wskazała, że organy obu instancji nie zwróciły w ogóle uwagi na charakter decyzji zatwierdzającej laboratorium w przedmiocie objętym wnioskiem. Otóż § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie stanowi, że zatwierdzanie laboratorium przez właściwego PPIS lub PGIS, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, jest dokonywane każdego roku. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że ostateczność decyzji merytorycznej w tym względzie, zatwierdzającej bądź nie dane laboratorium - w kontekście zakazu orzekania w tej samej sprawie z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową - może być rozpatrywana jedynie w ściśle określonych granicach czasowych, tj. w zakresie jednego roku. Takie jest bowiem znaczenie sformułowania, że zatwierdzanie jest dokonywane "każdego roku". Skoro zatem nawet to samo laboratorium zwracało się o zatwierdzenie w jednym roku, to nie można mu odmówić rozpoznania jego wniosku w roku kolejnym z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową. Nie można inaczej interpretować znaczenia sformułowania "każdego roku". W przeciwnym razie bowiem zapis ten byłby całkowicie bezprzedmiotowy.

Brzmienie komentowanego przepisu wprost nakazuje przyjąć, że elementem "tożsamości przedmiotowej" sprawy, jest w tym przypadku także czas, w którym wnioskodawca zwraca się o wydanie przedmiotowej decyzji. A zatem wniosek złożony w innym terminie (w przedziale przekraczającym rok od wydania poprzedniej decyzji) nie jest już wnioskiem merytorycznie tożsamym przedmiotowo, gdyż składany jest celem zatwierdzenia laboratorium na inny okres niż wniosek poprzedni.

Organ II instancji traktuje wskazany zapis ustawy wyłącznie jednokierunkowo, tzn. z jego stanowiska wynika wniosek, że jedynie pozytywna decyzja w tej mierze ma charakter okresowy, natomiast negatywna już ma skutek bezterminowy i skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o zatwierdzenie na podstawie tych samych okoliczności.

Skarżąca Spółka dodatkowo wskazała, że w poprzedniej decyzji z [...] stycznia 2011r.organ I instancji faktycznie nie rozpatrzył wniosku merytorycznie, a orzekł o odmowie zatwierdzenia jedynie na podstawie formalnej przesłanki rzekomego braku możliwości przeprowadzenia kontroli, co uniemożliwiać miało zatwierdzenie laboratorium. Nie było to merytoryczne rozpoznanie sprawy zwłaszcza, że wskazana przesłanka rzekomo formalnej przeszkody – była, zdanie skarżącej , tylko i wyłącznie wymysłem organu I i II instancji i nie miała oparcia w żadnym przepisie prawa. Takim działaniem organy te - bez żadnej podstawy prawnej, czy nawet faktycznej - zamykają skarżącej prawo do możliwości skutecznego zatwierdzenia laboratorium na podstawie powołanych przepisów.

Powyższe działanie stanowi nieuzasadnioną dyskryminację skarżącej wobec innych podmiotów, które o wydanie takiej decyzji mogą skutecznie się ubiegać. Jest przejawem nierównego traktowania stron.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym, w myśl art. 134 p.p.s.a. , związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny bada zatem legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Mając na uwadze kryteria zakreślone ww. przepisami Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, została bowiem wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Sąd kontrolował decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku [...][...][...][...] o zatwierdzenie laboratorium do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. (por wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1096/12, LEX nr 1218383.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "Badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną."

Stosownie zaś do brzmienia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi "zatwierdzenie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest dokonywane każdego roku przez właściwego państwowego powiatowego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, na podstawie:

1) zaświadczenia potwierdzającego przeszkolenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osób pobierających próbki wody do badań albo certyfikatu laboratorium w zakresie pobierania próbek wody;

2) wykazu badań prowadzonych przez laboratorium oraz charakterystyki metod badawczych;

3) dokumentów potwierdzających udział laboratorium w badaniach biegłości;

4) zestawienia wyników i oceny badań biegłości."

Z kolei ust. 2 tegoż przepisu stanowi, że "właściwy państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może dokonać kontroli laboratorium przed zatwierdzeniem."

Zatem literalne brzmienie § 6 rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wskazuje na coroczność "zatwierdzania" laboratorium ( innego niż laboratorium Państwowej Inspekcji Sanitarnej ) prowadzącego badania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Coroczność zatwierdzania laboratorium oznacza potrzebę składania wniosku o zatwierdzenie w tym samym przedziale czasowym i potrzebę jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie oznacza, w zależności od stanu faktycznego sprawy, albo udzielenie zatwierdzenia ,albo odmowę zatwierdzenia laboratorium.

Podzielając argumentację strony skarżącej wskazać trzeba, że organy obu instancji błędnie uznały, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie powoduje powstanie skutków prawnych o różnym czasie ich obowiązywania w zależności od treści rozstrzygnięcia. Powtórzyć należy , że § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie stanowi, że zatwierdzanie laboratorium przez właściwego PPIS lub PGIS, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, jest dokonywane każdego roku. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że ostateczność decyzji merytorycznej w tym względzie, zatwierdzającej bądź nie dane laboratorium - w kontekście zakazu orzekania w tej samej sprawie z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową - może być rozpatrywana jedynie w ściśle określonych granicach czasowych, tj. w zakresie jednego roku. Takie jest bowiem znaczenie sformułowania, że zatwierdzanie jest dokonywane "każdego roku". Skoro zatem nawet to samo laboratorium zwracało się o zatwierdzenie w jednym roku, to nie można mu odmówić rozpoznania jego wniosku w roku kolejnym z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że brzmienie komentowanego przepisu wprost nakazuje przyjąć, że elementem "tożsamości przedmiotowej" sprawy, jest w tym przypadku także okres czasu, w którym wnioskodawca zwraca się o wydanie przedmiotowej decyzji. A zatem wniosek złożony w innym terminie (w przedziale przekraczającym rok od wydania poprzedniej decyzji) nie jest już wnioskiem merytorycznie tożsamym przedmiotowo, gdyż składany jest celem zatwierdzenia laboratorium na inny okres niż wniosek poprzedni.

Biorąc pod uwagę fakt, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały i zastosowały przepis § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdził, że decyzje obu organów są wadliwe i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane wziąć pod uwagę fakt, iż wniosek o zatwierdzenie laboratorium, ten sam podmiot może złożyć każdego roku i nie można kwalifikować takiego wniosku jako tożsamego z wnioskiem złożonym w roku poprzednim. Stałoby to bowiem w sprzeczności z literalną wykładnią § 6 cytowanego rozporządzenia. Elementem tożsamości przedmiotowej jest tu bowiem także okres czasu. Inna interpretacja byłaby niezgodna z brzmieniem przepisu i powodowałaby niemożność osiągniecia celu założonego w nim przez ustawodawcę. Celu jako potrzeby sprawdzenia czy wnioskujące o zatwierdzenie laboratorium daje gwarancję jakości wykonywanych prac. Ustawodawca nie zastrzega tu wyłączenia od merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez podmiot , który w innym przedziale czasowym uzyskał negatywną decyzję w tym przedmiocie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę wadliwość decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.