Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1698/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 217 par. 2, art. 218, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 111/13 w sprawie ze skargi B.S. i P.S. na bezczynność Wójta Gminy Darłowo w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 111/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. i P.S. na bezczynność Wójta Gminy Darłowo w przedmiocie wydania zaświadczenia w punkcie 1. zobowiązał Wójta Gminy Darłowo do rozpoznania wniosku skarżących B.S. i P.S. z dnia 26 lutego 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, w punkcie 2. zasądził od Wójta Gminy Darłowo na rzecz skarżących B.S. i P.S. solidarnie kwotę 322 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 października 2013 r. B.S. oraz P.S. - wspólnicy Spółki Cywilnej "[...]" w Częstochowie, reprezentowani przez A.S., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy Darłowo w związku z wnioskiem skierowanym do organu z dnia 26 lutego 2013 r. o wydanie zaświadczenia co do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie 6 budynków służących rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne, usytuowanych na działce nr a, przy ul. B. w miejscowości W. Skarżący podali, że w dniu 18 kwietnia 2013 r. otrzymali od Wójta Gminy Darłowo zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] stwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania, określonych w przedmiotowym wniosku, budynków rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, ustanowionym uchwałą nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy Darłowo na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb Cisowo nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1. Organ wskazał, że działka wnioskodawców znajduje się na terenie objętym obszarem kulturowym "[...]" wsi W. i forma współczesnego osiedla mieszkalnego nie wpisuje się w przedmiotowy obszar kulturowy. Lokalizacja tak dużego skupiska budynków mieszkalnych na skalę wsi W., w zupełnym oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkalnej całej struktury ulicówki miejscowości W. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpisuje się w istniejącą zabudowę mieszkalną. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że powołana przez organ uchwała nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. jednoznacznie wskazuje, że działka nr A obręb W. znajduje się w granicach terenu oznaczonego jako: teren zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej – symbol MU-2". Z treści wskazanej uchwały wynika ponadto, że na terenach oznaczonych symbolem MU od 1 do 2 ustala się, iż główne połacie dachu na jednym obiekcie budowlanym muszą mieć jednakowy spadek, ustanawia się zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto dla wskazanego terenu ustanowiono zakaz tymczasowego zagospodarowania i urządzania i użytkowania terenów. Przewidziano ponadto, że dla zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić minimalnie 1 miejsce parkingowe na jeden lokal mieszkalny. W planie jednoznacznie określono wartości liczbowe dotyczące warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podziału na działki budowlane z oznaczeniem szczegółowych warunków zagospodarowania działek na cele właśnie mieszkaniowe. Według skarżących, mając na uwadze przywołaną treść obowiązującej uchwały, z niezrozumieniem należy przyjąć zaświadczenie, jakoby planowane przedsięwzięcie miałoby być sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 marca 2014 r., Wójt Gminy Darłowo podtrzymał stanowisko prezentowane w treści zaświadczenia z dnia 4 marca 2013 r.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę na bezczynność Wójta Gminy Darłowo w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi oraz zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę w wysokości 222 zł, okazując bilet PKP na trasie Częstochowa – Szczecin Główny – Częstochowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 111/13 stwierdził, iż skarga okazała się zasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a"). Sąd I instancji uznał, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wykorzystanie bowiem środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie tego przepisu, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności albo ze względu na brak organu wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść właściwy środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili do Wójta Gminy Darłowo z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr A obręb W., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podano, że skarżący zamierzają wystąpić o zmianę sposobu użytkowania 6 budynków rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne. Wydawanie zaświadczeń regulują przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści § 2 tego artykułu wydanie zaświadczenia następuje, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak w przypadku każdego postępowania inicjowanego z woli strony, organ jest związany zakresem zgłoszonego żądania i nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego przedmiotu. Jeżeli w danej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. Postanowienie takie powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy zaskarżalnego postanowienia, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Tymczasem Wójt Gminy Darłowo wydał w dniu 4 marca 2013 r. zaświadczenie stwierdzające, że wnioskowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, ustanowionym uchwałą Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb Cisowo: nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań: nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1 (Dz.Urz.Woj. Zachodnio. z 2006 r. Nr 96, poz. 1815). Sąd I instancji podkreślił, iż w świetle art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ nie może zmieniać wniosku o wydanie zaświadczenia poprzez wydanie zaświadczenia o treści, której strona nie żądała. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Jeżeli organ nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia umożliwiając tym samym stronie wniesienie środka odwoławczego. Skoro Wójt Gminy Darłowo nie mógł wydać zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia budowlanego skarżących z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winien był odmówić jego wydania. Zaświadczenie, które zostało wydane skarżącym jako akt władzy nie podlega publicznej kontroli sądowo administracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże czynność wydania zaświadczenia ma już taki charakter. Skarżący posiadali zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec nich podjęta została czynność z zakresu administracji publicznej polegająca na wydaniu zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienie o odmowie wydania takiego postanowienia. Skoro Wójt Gminy Darłowo nie załatwił wniosku skarżących w sposób przewidziany prawem, to zarzut bezczynności w podejmowaniu czynności wydania zaświadczenia Sąd I instancji uznał za uzasadniony. Zważywszy na stanowisko Wójta Gminy Darłowo zaprezentowane w odpowiedzi na skargę Sąd I instancji podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej w sprawach wydawania zaświadczeń mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia wniosku w całości, albo w części, jak i wtedy, gdy wydaje zaświadczenie o innej treści niż żądała strona. Nadto zaznaczył, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie w żaden sposób nie odnosi się do sposobu załatwienia wniosku strony. Przedmiotem postępowania w sprawie o bezczynność jest bowiem jedynie stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce i w razie jej potwierdzenia zobowiązanie organu do dokonania czynności, bądź wydania w tym zakresie postanowienia określonego w art. 219 k.p.a. Sąd nie ocenia natomiast zasadności wniosku strony, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu administracji. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy Darłowo do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2013 r. O kosztach Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Darłowo reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 6, art. 106 § 3 i 5, art. 113, art. 133 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 37 i art. 64 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia obowiązującej procedury postępowania, w tym bezczynności organu, jak również uznania za wyczerpany trybu określonego w art. 37 k.p.a. w zakresie zastosowania środka prawnego wszczynającego postępowanie nadzorcze w przypadku bezczynności organu administracji, a zwłaszcza w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego bez zbadania i rozważenia istotnych okoliczności sprawy,

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 32, art. 51, art. 52, art, 53 § 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1, art. 64 § 2 k.p.a., w związku z art. 149 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na orzeczeniu o obowiązku rozpoznania wniosku skarżących w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały takie przesłania, bowiem wniosek ten został rozpoznany i załatwiony,

- art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 8 oraz art. 64 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie spraw, poprzez błędną interpretację wskazanych powyżej przepisów w sytuacji, gdy treść wniosku o wydanie zaświadczenia nie daje podstawy do uznania, że wydane zaświadczenie było niezgodne z treścią żądania o jego wydanie,

- art. 149 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ nie był bezczynny i wydał zaświadczenie którego treść uwzględniała wniosek o jego wydanie,

- art. 133 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3-5 i art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 217-219 k.p.a. przez brak rozpoznania w pełni niniejszej sprawy, uwzględnienie skargi przy stwierdzeniu, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia procedury obowiązującej organa postępowania, w efekcie brak wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, orzekanie z pominięciem całego materiału dowodowego;

- art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, błędne ustalenie w szczególności w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przesłanek rozstrzygnięcia organu postępowania, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób niecałościowy oraz niewszechstronny, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co zostało także trafnie podniesione w motywach zaskarżonego wyroku, iż celem zaświadczenia, jest w świetle dyspozycji art. 217 § 2 k.p.a. tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jej wydanie ze względu na swój interes prawny. Z kolei dyspozycja art. 218 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów czy też innych danych będących w posiadaniu tego organu. Ponadto w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Ponadto trafnie Sąd I instancji orzekł, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej natomiast będące w posiadaniu organu informacje nie mogą być uzupełnianie przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie lub ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać należy, że w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Jednocześnie wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wydawania zaświadczeń ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że skoro zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawa potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ na żądanie osoby zainteresowanej to w sytuacji gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna to wydanie zaświadczenia zgodne z żądaniem nie jest możliwe. Dlatego też gdy kwestia objęta żądaniem budzi wątpliwości, organ winien odmówić wydania zaświadczenia.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpili do Wójta Gminy Darłowo z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr A obręb W., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podano, że skarżący zamierzają wystąpić o zmianę sposobu użytkowania 6 budynków rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne. Zaznaczyć trzeba, iż organ nie może przeprowadzić wykładni zapisów miejscowego planu w trybie wydania zaświadczenia. Istnieje możliwość wydania zaświadczenia, jeżeli przewiduje to przepis prawa. W niniejszej sprawie wskazano przepis prawa na mocy którego strona żądała wydania zaświadczenia tj. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: (...) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem Wójt Gminy Darłowo miał wątpliwości co do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż Wójt Gminy Darłowo wydając zaświadczenie stwierdzające, iż wnioskowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo w istocie zmienił treść wniosku. Skarżący posiadali bowiem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby organ podjął wobec nich czynność z zakresu administracji publicznej polegająca na wydaniu zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienia o odmowie wydania takiego postanowienia. W tej sytuacji, Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż skoro organ nie załatwił wniosku skarżących w sposób przewidziany prawem to wobec tego zarzut bezczynności okazał się uzasadniony.

Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żadne środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego, a Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 k.p.a. - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009/1/1) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach.

Niezależnie od tych rozbieżności z powyższych orzeczeń wynika, że w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek to formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 p.p.s.a. W sprawie niniejszej skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i wydania rozstrzygnięcia, co potwierdza pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 czerwca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.