Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 27/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 344/19 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 września 2019 r., III SA/Gd 344/19, po rozpoznaniu skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...]; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] października 2006 r. nr [...], cofnął T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii "B" o nr [...], wydanego w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Starostę [...], do czasu wykazania się przez tego kierowcę wymaganymi kwalifikacjami. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., na adres [...] ul. [...].

W dniu [...] marca 2017 r. T.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, za pośrednictwem Starosty [...], podanie zatytułowane "odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. o nr [...] w sprawie cofnięcia T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii "B" nr [...] wydanym [...] sierpnia 2005 r. przez Starostę [...]", w którym| zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji i jednocześnie wniósł o wznowienie postępowania, w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. "B" nr [...], zakończonego opisaną wyżej decyzją Starosty [...]. Skarżący kwestionował skuteczność doręczenia mu decyzji, wskazując na wadliwość wpisów dotyczących awizowania, z których nie wynika gdzie pozostawiono awizo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku pismem z [...] kwietnia 2017 r. wezwało T.K. do usunięcia braków formalnych wniesionego podania poprzez sprecyzowanie, czy należy je potraktować jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r. , czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Wezwanie zostało doręczone [...] kwietnia 2017 r., a następnie wobec nieudzielenia przez T.K. odpowiedzi na wezwanie SKO, i tym samym nieuzupełnienie braków formalnych podania, pozostawiono podanie bez rozpatrzenia. O powyższym wnioskodawca został poinformowany pismem z [...] czerwca 2017 r. Pismo zostało doręczone [...] czerwca 2017 r.

Następnie pismem z [...] czerwca 2017 r. ([...] lipca 2017 r. - data nadania pisma w urzędzie pocztowym) T.K. złożył wniosek o rozpatrzenie odwołania z [...] marca 2017 r. od decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r., uzupełniając je wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że z treści jego odwołania jednoznacznie wynika, że intencją jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2006 r., co pozwoli na wypełnienie nałożonego obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu. T.K. wskazał także na okoliczności, w jakich dowiedział się o przedmiotowej sprawie i wydanej decyzji oraz podał, że o prowadzonym w stosunku do niego postępowaniu w 2006 r. nic nie wiedział, nie otrzymał w tym zakresie żadnej korespondencji i nie miał możliwości jej odbioru.

Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] października 2006 r., a po jego przeprowadzeniu odmówił uchylenia swojej decyzji.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku [...] sierpnia 2018 r. wydało decyzję, w której orzekło o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał na konieczność oceny zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych w zakresie doręczenia decyzji oraz przeprowadzenia wstępnej weryfikacji złożonego przez stronę podania w kwestii wznowienia postępowania. Jak zauważył organ odwoławczy, prawidłowe ustalenie tych okoliczności jest niezbędne do oceny, czy zostały spełnione warunki formalne wniosku o zainicjowanie trybu nadzwyczajnego, o których mowa w art. 148 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] października 2018 r. umorzył w całości postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a., na adres strony, który również był jego adresem zameldowania i którym strona się posługiwała. Skarżący [...] marca 2017 r. w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] przeglądając akta oświadczył, że o wydaniu decyzji cofającej uprawnienia dowiedział dopiero [...] marca 2017 r. podczas przeprowadzenia kontroli drogowej, w trakcie której zatrzymano mu prawo jazdy.

W dniu [...] lipca 2017 r. strona złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o wznowienie postępowania. Powołując się na art. 148 k.p.a. Starosta [...] wskazał, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wniosek złożono po upływie miesiąca od daty dowiedzenia się o decyzji Starosty [...] o cofnięciu uprawnień. W tej sytuacji postępowanie nie może być kontynuowane i jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. wskazując, że organ prawidłowo zastosował w ustalonym stanie faktycznym art. 148 § 1 i 2 k.p.a., bowiem warunki formalnoprawne złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostały spełnione.

Podanie o wzruszenie decyzji z 2006 r. w oparciu o przyczynę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało wniesione z uchybieniem jednomiesięcznemu terminowi, biegnącemu od dnia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z tym, że T.K. dowiedział się o przedmiotowej decyzji [...] marca 2017 r. podczas kontroli drogowej, to podanie w przedmiocie wznowienia winno zostać złożone do dnia [...] kwietnia 2017 r. Tymczasem podanie strony zostało złożone [...] lipca 2017 r. – w dacie nadania pisma w urzędzie pocztowym, czyli po około trzech miesiącach. Organ wskazał, że podanie nadane w urzędzie pocztowym [...] marca 2017 r. nie może stanowić podstawy analizy w zakresie dochowania przez stronę postępowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismo to zostało bowiem pozostawione bez rozpoznania, wskutek nieudzielenia przez stronę odpowiedzi na wezwanie organu i tym samym nieuzupełnienie braków formalnych podania, co oznacza, że organ dokonał w tym zakresie czynności materialno-technicznej, nie rodzącej skutku merytorycznego. To z kolei spowodowało skutek w postaci złożenia przez stronę nowego wniosku z [...] czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, że wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia jego umorzenie i że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy.

T.K. w skardze na powyższą decyzję podniósł zarzuty naruszenia

- art. 16 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty Wejherowskiego z 19 października 2006 r. jest ostateczna w sytuacji, gdy decyzji tej nigdy skarżącemu nie doręczono i nie weszła ona do obrotu prawnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy decyzja nigdy skutecznie nie została doręczona,

- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 75, art, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do podnoszonych w odwołaniu zarzutów,

- art. 64 § 2, 50 § 1, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wezwanie SKO w Gdańsku z [...] kwietnia 2017 r. spełniało zasady wynikające z tych przepisów, podczas gdy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie wyjaśniało różnic pomiędzy wskazanymi w wezwaniu trybami – odwoławczym i wznowieniowym, przez co błędnie podanie pozostawiono bez rozpoznania,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 września 2019 r. III SA/Gd 344/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżący zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z ustalonych przez organ okoliczności wynikało, że skarżący dowiedział się o decyzji [...] marca 2017 r. podczas kontroli drogowej, termin do złożenia podania w przedmiocie wznowienia upływał zatem [...] kwietnia 2017 r. Podanie strony o wznowienie postępowania złożone [...] lipca 2017 r. niewątpliwie złożono po upływie tego terminu. Podanie to nie było jednak pierwszym podaniem o wznowienie postępowania. Skarżący złożył bowiem wniosek o wznowienie postępowania już w piśmie z [...] marca 2019 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a.

Stanowisko organu, że podanie to nie może stanowić podstawy oceny dochowania przez stronę postępowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem zostało ono pozostawione bez rozpoznania, jest błędne.

Celem wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jest spowodowanie by strona usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie przeszkoda taka nie zaistniała. W piśmie z [...] marca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji wskazując, że zachował termin do jego wniesienia z uwagi na brak doręczenia mu decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał, że z ostrożności procesowej składa wniosek o wznowienie postępowania. Takie sformułowanie wniosku świadczyło o tym, że skarżący obawiał się, że w trybie odwoławczym może nie uzyskać wzruszenia kwestionowanej decyzji i w związku z tym złożył wniosek o wznowienie postępowania, co wpłynęło na zachowanie terminu miesięcznego na złożenie wniosku, przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

Organ administracji nie powinien w tej sytuacji zobowiązywać skarżącego do wyboru jednej z metod obrony jego praw, bowiem narażało go to na utratę możliwości

skorzystania z alternatywnej drogi wzruszenia orzeczenia. Organ mógł dokonać oceny dopuszczalności odwołania, a następnie w sytuacji negatywnej oceny możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem, rozstrzygnąć wniosek o wszczęcie postępowania

nadzwyczajnego. Takie działanie w najlepszy sposób realizowałoby uprawnienia procesowe skarżącego w postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym razie skarżący utraciłby możliwość złożenia wniosku o wznowienia postępowania z uwagi na upływ czasu.

Dodatkowo, za słuszny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego, że wezwanie do dokonania wyboru nie zawierało pouczenia o skutkach wyboru jednej z czynności procesowych. Takie działanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a., tj. zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a przede wszystkim zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Pozostawienie przez organ pisma bez rozpoznania nie jest aktem kończącym postępowanie w sprawie o charakterze decyzji bądź postanowienia. Zarządzenie to jest niezaskarżalne, w sytuacji jego wydania strona może wnieść skargę na bezczynność organu a w razie wadliwości, zarządzenie nie podlega uchyleniu, lecz sąd zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy. Wydanie zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego wydania, nie wywarło zatem skutku w postaci załatwienia wniosku skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że skarżący nie musiał wyczerpać trybu wniesienia skargi na bezczynność organu w stosunku do złożonego wniosku. W toku niniejszego postępowania istniała bowiem możliwość weryfikacji rzeczywistej daty złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku o wznowienie postępowania, a ocena w tym zakresie prowadzi do wniosku, że skarżący zachował termin z art. 148 § 1 k.p.a. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do ograniczenia praw skarżącego i niezasadnego naruszenia jego interesu jako strony postępowania administracyjnego.

Wniesiona skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw do oceny wniosku jako złożonego po terminie, niezasadnego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania oraz jego umorzenia. Naruszenie przepisów postępowania - art. 148 § 1 k.p.a., cytowanych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 105 § 1 k.pa. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi w tym zakresie, w jakim skarżący wywodził, że termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania został zachowany, bowiem decyzja nigdy nie została skarżącemu doręczona. Doręczenie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, natomiast wskazywana przez skarżącego wadliwość doręczenia mogła stanowić przesłankę wniosku o wznowienie postępowania opartego na braku możliwości udziału w postępowaniu. Decyzja wobec niezłożenia odwołania stała się ostateczna, a zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jej wzruszenie mogło nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego i trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 września 2019 r. III SA/Gd 344/19, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 63 § 2 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zawarte w podaniu żądanie może zostać sformułowane alternatywnie i warunkowo, a rolą organu jest interpretacja i wybór sposobu załatwienia żądania strony, stosownie do wyników postępowania w sprawie, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że obowiązkiem organu było uznanie podania strony i jego ocena jako odwołania, a w razie stwierdzenia jego niedopuszczalności jednocześnie za wniosek o wznowienie postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 128 i art. 147 k.p.a. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że jedno i to samo podanie strony może być najpierw traktowane, jako odwołanie, a następnie, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, co doprowadziło Sąd do błędnych ustaleń w zakresie terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przy jednoczesnym złożeniu żądania odwołania i wniosku o wznowienie postępowania, organ administracyjny nie powinien wzywać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wyboru jednej z metod obrony swoich praw, lecz dokonać oceny możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem, a w sytuacji negatywnej oceny, rozstrzygnąć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, co umożliwiłoby stronie skorzystanie z alternatywnego wzruszenia orzeczenia;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący podaniem z [...] lipca 2017 r. zachował termin do zainicjowania wznowienia postępowania wynikający z art. 148 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy jego pierwsze podanie, zawierające żądanie odwołania i jednocześnie wznowienia postępowania pozostawiono bez rozpoznania, na skutek braku udzielenia odpowiedzi na żądanie jego sprecyzowania, i tym samym nieuzupełnienia braków formalnych, oraz stwierdzenie, że wydanie zarządzenia o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie wywarło skutku w postaci braku dalszego biegu postępowania w sprawie tego wniosku strony;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że niezasadnie organy administracji stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania, wskutek czego Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego i organu I instancji, w sytuacji, gdy skarga strony, jako niezasadna powinna zostać oddalona, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo zastosowało art. 64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do podania T.K. z [...] marca 2017 r. Od tego zależy bowiem, czy T.K. zachował termin do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2006 r.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Natomiast z art. 63 § 2 k.p.a. wynika, że "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych." Rozważenia zatem wymaga, czy podanie z [...] marca 2017 r. zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, aby można było zidentyfikować rodzaj sprawy administracyjnej jaką wszczyna i nadać jej bieg. W świetle treści tego podania odpowiedź może być tylko negatywna. T.K. wnosił bowiem zarówno o wszczęcie postępowania odwoławczego od decyzji z [...] października 2006 r., jak i o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Poza tym, że są to różnego rodzaju postępowania administracyjne, rozstrzygane w oparciu o inną podstawę prawną, to inny jest też organ kompetentny do ich prowadzenia. Z podania powinno zatem jasno wynikać, czy zawiera ono żądanie rozpatrzenia odwołania, jako środka zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, czy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji z [...] października 2006 r. "Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. II OSK 2768/15, LEX nr 2345567; zob. też wyroki NSA: z 19 września 2019 r. II OSK 2274/19, LEX nr 2732276; z 24 listopada 2016 r. II GSK 1106/15, LEX nr 2206420).

Również w doktrynie podnosi się, że "Jednym z konstytutywnych elementów podania jest zawarte w nim żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego (wyraźnego). Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (w toku postępowania – do strony postępowania). Już NTA przyjął w swoim orzecznictwie, że w razie wątpliwości co do właściwej treści podania władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia; zaniedbanie tego stanowi istotną wadliwość postępowania. Aktualne poglądy judykatury zasadę tę kontynuują, stwierdzając, że: "w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji"; "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (...). Przypadek niejasnego, zawiłego żądania oznacza, że podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Organ administracji publicznej wzywa wówczas wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie takiego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.)" – zob. G. Łaszczyca, Konsekwencje niejasnego języka "materiałów", [w] Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, [WKP] LEX 2014).

SKO poprawnie wywiązało się zatem ze swojego obowiązku, wzywając T.K. pismem z [...] kwietnia 2017 r. do usunięcia braków formalnych podania z [...] marca 2017 r. poprzez sprecyzowanie, czy należy je potraktować jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r., czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Wezwanie zostało doręczone [...] kwietnia 2017 r. Wobec nieudzielenia na nie odpowiedzi, i tym samym nieuzupełnienia braków formalnych podania, pozostawiono je bez rozpoznania, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z [...] czerwca 2017 r. Pismo zostało doręczone [...] czerwca 2017 r. Nawet jeśli wnioskodawca nie do końca rozumiał, jakie są różnice pomiędzy postępowaniem odwoławczym, a wznowieniem postępowania, to po otrzymaniu wezwania z [...] kwietnia 2017 r. powinien na to pismo w wyznaczonym terminie zareagować i przynajmniej wskazać, że nie wie, jak sprecyzować żądanie, aby było ono dla organu czytelne. Trudno bowiem oczekiwać, aby organ wzywając do sprecyzowania żądania, bez właściwej reakcji wnioskodawcy z góry zakładał brak jego rozeznania, co do właściwego sposobu obrony swoich praw i wyłuszczał wszystkie doktrynalne różnice miedzy poszczególnymi trybami postępowania, a w istocie, który z trybów postępowania w sytuacji faktycznej wnioskodawcy może przynieść oczekiwane efekty. Tego rodzaju decyzje powinny należeć do strony, a nie do organu. Jeśli wnioskodawca postępowania nie reaguje we właściwym czasie na wezwanie dotyczące tego, jaką w istocie sprawę administracyjną chce wszcząć w stosunku do decyzji wydanej prawie jedenaście lat wcześniej (co leży wyłącznie w jego interesie), to na gruncie art. 9 k.p.a. nie można oczekiwać od organu, że będzie pełnił funkcję doradcy prawnego strony. "Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. I OSK 3525/18, LEX nr 2798879; por. też wyrok NSA z 29 września 2017 r. I OSK 2518/16).

Z orzecznictwa wynika też, że "Rygor, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r. II GSK 2184/13, LEX nr 1655964). W niniejszej sprawie strona zareagowała na wezwanie do usunięcia braków podania już po wysłaniu do niej zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania ([...] czerwca 2017 r.) i po odebraniu go ([...] czerwca 2017 r.), bo dopiero pismem z [...] czerwca 2017 r., nadanym [...] lipca 2017 r. Zatem na skutek pozostawienia bez rozpoznania podania z [...] marca 2017 r., kolejnego żądania zawartego w piśmie z [...] lipca 2017 r. nie można uznać – jak przyjął to Sąd I instancji – za kontynuację postępowania wszczętego [...] marca 2017 r. A skoro strona dowiedziała się o decyzji z [...] października 2006 r. w dniu [...] marca 2017 r. (co Sąd I instancji przyjął jako okoliczność bezsporną), to z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację nie można przyjąć, że wniosek z [...] lipca 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2006 r. został złożony w miesięcznym terminie określonym w art. 148 § 2 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a.

Usprawiedliwione okazały się więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2, art. 63 § 2 i art. 148 k.p.a. W tej sytuacji na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.