Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 638/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg: Gminy i Nadleśnictwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki drogi oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ pierwszej instancji", "PINB") nałożył na Gminę A (dalej: "Gmina") i Nadleśnictwo A (dalej: "Nadleśnictwo") obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach o numerach: "[...]", obręb A, nr "[...]" obręb A, gmina A oraz na działkach o numerach: "[...]", obręb A.

PINB podał m.in., że w wyniku kontroli przeprowadzonej 11 maja 2011 r. ustalono, że na mocy porozumienia z Gminą i Nadleśnictwem, działki o numerach: "[...]", wykorzystywane są jako dojazd do żwirowni przez R. K. (dalej: "przedsiębiorca"). Przedstawił ponadto przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, opisując wydane przez organy obu instancji postanowienia i decyzje, a także postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, wskazując m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., w uzasadnieniu którego sąd ten wywiódł, że sporne roboty budowlane, polegające na utwardzeniu przedmiotowej drogi, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego stosownym rygorem winna zostać objęta cała samowolna inwestycja.

Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości; nałożył na Gminę obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach o numerach: "[...]", zaś w pkt. 3 – nałożył na Nadleśnictwo obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach o numerach "[...]".

W uzasadnieniu decyzji WINB podkreślił, że odwołujący się nie wywiązali się z nałożonego na nich postanowieniem PINB z "[...]", obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej drogi. Stwierdził, że kwestię właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych rozstrzygnął NSA w wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/17, stwierdzając, że w stanie faktycznym sprawy utwardzenie przedmiotowej drogi należy uznać za budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem w wyniku wykonania utwardzenia istniejącej drogi gruntowej doszło prawnie do powstania obiektu budowlanego, który jest budowlą jako obiekt liniowy. Niezależnie zatem od wykonania utwardzenia poza granicami działek drogowych, stosownym rygorem powinna zostać objęta droga na całej długości wykonanego utwardzenia.

WINB nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy, że nakaz rozbiórki nie może dotyczyć fragmentów drogi, które wykraczają poza jej pierwotny przebieg. Stwierdził, że skoro w wyniku uzgodnionych z Gminą robót budowlanych naruszone zostały granice nieruchomości, to zasadne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na Gminę, a nie na właściciela nieruchomości gruntowych. Obciążanie właściciela gruntu, który nie miał żadnego związku z samowolą budowlaną, kosztami rozbiórki byłoby wysoce niesprawiedliwe.

Gmina zaskarżyła pkt. 2 ww. decyzji i wniosła o uchylenie decyzji w tej części. Wywiodła, że w świetle art. 52 ustawy nakazem rozbiórki może być obciążony podmiot, który w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Gmina stwierdziła, że jest właścicielem działek o numerach "[...]", lecz nie ma prawa do władania działkami o numerach: "[...]", a zatem nie będzie w stanie wykonać nakazanych w zaskarżonej decyzji prac rozbiórkowych na tych działkach.

W odniesieniu do tych działek nie była inwestorem robót budowlanych, nie wykonywała na nich remontów dróg, a także nie zlecała żadnemu podmiotowi ich wykonywania.

Nadleśnictwo zaskarżyło pkt. 3 ww. decyzji i wniosło o uchylenie decyzji w tej części. Zarzuciło, że z naruszeniem art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienie roli przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym i ustalenia osób, którym przysługuje status inwestora, a ponadto wydał decyzję bez uprzedniego poinformowania skarżącego, który nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, o odpowiedzialności inwestora za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]".

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że niezasadne jest stanowisko Gminy o niemożności wykonania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej z uwagi na brak tytułu prawnego do działek, których granice przekroczono, budując drogę na gruntach Gminy. Podkreślono, że Gmina nie kwestionuje prawidłowości orzeczonego wobec niej nakazu rozbiórki w odniesieniu do działek nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]".

W ocenie Sądu nie można też uwzględnić zarzutów Nadleśnictwa dotyczących nieprawidłowego uznania tego podmiotu za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr "[...]" i nr "[...]". Wydając zaś na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien szczegółowo i w sposób jednoznaczny określić jej przedmiot, tak aby w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie było żadnych wątpliwości, co do podmiotu, na którym ciąży ten obowiązek, jak i zakresu rozbiórki.

Organ odwoławczy w pkt. 2 i 3 sentencji zaskarżonej decyzji nałożył zarówno na Gminę, jak i na Nadleśnictwo obowiązek rozbiórki drogi wybudowanej na działce nr "[...]". Stwarza to poważną wątpliwość co do możliwości jej przymusowego wykonania. Zaskarżona decyzja przez to, że wskazuje oba podmioty jako zobowiązane do wykonania orzeczonej rozbiórki na ww. działce, nie spełnia tego wymogu. Fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr "[...]" jest własnością nadleśnictwa, nie zmienia tej oceny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

"[...]" uchylił decyzję organu I instancji z "[...]" i nałożył na Gminę A obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr geodezyjny A obręb A, nr "[...]" obręb A oraz działkach nr "[...]" obręb A, nr "[...]", "[...]", "[...]" obręb A; oraz nałożył na Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo A obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr geodezyjny "[...]" obręb A.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Gmina A i Nadleśnictwo A nie wywiązały się z nałożonego na nich postanowieniem z dnia "[...]" obowiązku przedłożeniu dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej drogi. Natomiast kwestia właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych rozstrzygnięta została już przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/17.

Podkreślono, że zasadnicza część przedmiotowej drogi wewnętrznej zlokalizowana jest na działkach nr geodezyjny "[...]" obręb A oraz nr "[...]" obręb A, należących do Gminy A. Natomiast odcinek drogi zlokalizowany na działkach "[...]" obręb A zarządzany jest przez Nadleśnictwo A. Pozostałe nieruchomości, na których znajduje się droga zostały ustalone na podstawie operatu technicznego wykonanego pomiaru przebiegu dróg gminnych - działka "[...]" i "[...]" oraz sprawdzenia poprawności wznowienia znaków granicznych opracowanego na zlecenie Gminy A przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z Gminą A, iż nakaz rozbiórki nie może dotyczyć fragmentów drogi, która wykracza poza jej pierwotny przebieg. Skoro w wyniku robót budowlanych uzgodnionych z Gminą A naruszone zostały granice nieruchomości to zasadnym jest nałożenie obowiązku rozbiórki na Gminę A, a nie na prywatnego właściciela nieruchomości gruntowych. Gmina A jako właściciel drogi wewnętrznej oraz inwestor ponosi odpowiedzialność za jej wybudowanie. Wobec powyższego, przy braku legalizacji wykonanych robót, należało orzec rozbiórkę utwardzenia drogi zarówno na nieruchomościach na których pierwotnie znajdowała się droga gruntowa jak i części drogi, która wykracza poza pras drogowy - granice ewidencyjne działek.

Podniesiono, że o ile organ I instancji w sposób prawidłowy określił przedmiot rozbiórki i jej adresatów o tyle sprecyzowania wymagało, za rozbiórkę których fragmentów drogi odpowiadają poszczególni adresaci nakazu rozbiórki. Nadal mamy do czynienia z rozbiórką jednego obiektu linowego, jednak podzielenie decyzji na części ma na celu ułatwienie przyszłej egzekucji decyzji rozbiórki w przypadku niewykonania obowiązku przez jednego z adresatów.

Podkreślono, że strony kwestionujące zasadność nałożenia decyzji rozbiórki nie zaskarżyły wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/OI 739/20. Wyrok stał się prawomocny z dniem 9 kwietnia 2021 r. W treści zaś uzasadnienia wyroku stwierdzono prawidłowość zastosowanej procedury oraz podjętej decyzji rozbiórki oraz prawidłowość w zakresie ustalenia inwestorów zobowiązanych do wykonania rozbiórki. Konwalidować należy wyłącznie obowiązek rozbiórki w zakresie działki nr "[...]" obręb A.

Skargę na decyzję WINB z dnia "[...]" wywiodła pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. Gmina (skarżąca), w części co do pkt 2, wnosząc o uchylenie decyzji w zakwestionowanym zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 roku poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakładającej na Gminę A obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr geodezyjny "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A oraz działkach "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A, podczas gdy rzeczony przepis prawa w aktualnie obowiązującym stanie prawnym stanowi podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia 19 września 2020 roku,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/OI 739/20 wiążą w niniejszej sprawie organ, podczas gdy w dniu 19 września 2020 roku uległy zmianie przepisy prawa wyrażone w treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez działanie wbrew zasadzie praworządności i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o brzmienie przepisu prawa - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, które wobec treści normy prawnej wyrażonej w art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nie ma do sprawy zastosowania,

- art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę, podczas gdy art. 48 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy stanowi podstawę prawną dla wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy,

- art. 107 § 1 pkt 4 oraz pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepowołanie w wydanej przez organ decyzji z dnia "[...]" podstawy prawnej oraz niezawarcie w jej treści uzasadnienia prawnego.

Skargę na decyzję WINB z dnia "[...]" wywiodło również Nadleśnictwo (strona skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujący nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi;

- art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak poinformowania skarżącego o odpowiedzialności inwestora za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej;

- art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi;

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nałożył na Gminę obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr geodezyjny "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A oraz działkach nr "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A; oraz nałożył na Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo A obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr geodezyjny "[...]" i "[...]" obręb A.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy

zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W niniejszej sprawie pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił z urzędu o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych na drodze gruntownej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A, nr "[...]" i "[...]" obręb A.

Organ prawidłowo działał zatem w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), w brzmieniu przed wejściem ustawy zmieniającej i nie zmienia tego fakt wydanych w niniejszej sprawie wyroków (w tym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 r.). Wyroki te nie spowodowały konieczności zastosowania zmienionych przepisów, gdyż o zasadności dalszego stosowania dotychczasowych przepisów rozstrzygał art. 25 ustawy zmieniającej. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut skarżącej Gminy dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakładającej na Gminę obowiązek rozbiórki odcinka drogi. Podobnie pozbawiony słuszności jest zarzut pogwałcenia art. 6 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., odnoszący się do zastosowania przez organy przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Z tych samym względów niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/OI 739/20 wiążą w niniejszej sprawie organ, podczas gdy w dniu 19 września 2020 roku uległy zmianie przepisy prawa wyrażone w treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2011 r. i przez cały czas aż do wydania zaskarżonej decyzji było to to samo postępowania. Niczego tym przedmiocie nie zmieniał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/OI 739/20, zwłaszcza że uchylał on tylko decyzję organu odwoławczego, który to organ nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego.

Stosownie zaś do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu przed zmianą), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Według zaś art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z kolei w myśl art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr "[...]" obręb A, nr "[...]" obręb A, nr "[...]" i "[...]" obręb A oraz nakazał przedłożyć, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumenty niezbędne do legalizacji rozbudowy drogi. Adresaci decyzji, czyli Nadleśnictwo A i Gmina A nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku ustawowym terminie.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego o nałożeniu rozbiórki określonych odcinków drogi, należy właśnie wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie (przywołany wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 739/20). Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, że reguła wyrażona w tym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016).

Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18).

Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1825/19, LEX nr 2757981).

W wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. WSA w Olsztynie rozstrzygnął m.in., że niezasadne jest stanowisko Gminy o niemożności wykonania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej z uwagi na brak tytułu prawnego do działek, których granice przekroczono, budując drogę na gruntach Gminy. Podkreślono, że Gmina nie kwestionuje prawidłowości orzeczonego wobec niej nakazu rozbiórki w odniesieniu do działek nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]".

Nie można też uwzględnić zarzutów Nadleśnictwa dotyczących nieprawidłowego uznania tego podmiotu za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr "[...]" i "[...]". Jak wynika z akt sprawy, pismem z 25 maja 2009 r. Nadleśnictwo wyraziło zgodę R. K. na przejazd drogą leśną na ww. działkach w zamian za udostępnienie Nadleśnictwu dojazdu przez grunt tego przedsiębiorcy oraz za bieżące utrzymanie, naprawę tej drogi i okresowe przekazywanie nieodpłatnie pospółki na naprawę sąsiadujących dróg leśnych. Z umowy z 12 lipca 2011 r., której przedmiotem jest udostępnienie drogi leśnej przebiegającej przez ww. działki, będące własnością Nadleśnictwa, wynika, że spółka cywilna, której wspólnikiem jest wskazany przedsiębiorca, została zobowiązana do stałego utrzymania jej przejezdności, z wyłączeniem robót budowlanych, a ponadto zobowiązano ją do dokonywania bieżących napraw i dostarczania rocznie Nadleśnictwu określnej ilości pospółki. Uzasadniony jest więc wniosek organów nadzoru budowlanego, że przedsiębiorca wykonał drogę na mocy porozumienia z Nadleśnictwem. Wbrew stanowisku skarżącego, oceny tej nie zmienia treść załączonych do skargi umów dzierżawy z 24 kwietnia 2017 r. i 1 kwietnia 2019 r., w których zobowiązano dzierżawcę do bieżącego utrzymania i konserwacji drogi, wybudowanej w 2011 r., gdyż zawarte w ww. umowach dzierżawy zastrzeżenia dotyczące konieczności uzyskania przez dzierżawcę, np. pozwolenia na budowę nie mogą odnosić się do stanu faktycznego sprzed zawarcia tych umów. Stwierdzenia te są jednoznaczne w swej treści i zostały zawarte w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r.

WSA w Olsztynie w przywołanym wyroku rozstrzygnął zatem de facto, że Nadleśnictwo A zostało prawidłowo uznane za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr "[...]" i nr "[...]", a więc za podmiot, na którego można nałożyć obowiązki rozbiórki części przedmiotowej drogi, w ramach trybu art. 48 Prawa budowlanego i nie zmienia tego fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr "[...]" jest własnością Nadleśnictwa, nie zmieniają tej oceny również umowy dzierżawy z 24 kwietnia 2017 r. i 1 kwietnia 2019 r., w których zobowiązano dzierżawcę do bieżącego utrzymania i konserwacji drogi, wybudowanej przecież już w 2011 r.

Dlatego też bezpodstawne są zarzuty skarżącego Nadleśnictwa dotyczące naruszenia art. 7, art. 9 oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie adresata decyzji a także art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżące Nadleśnictwo obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi. Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia uznania Nadleśnictwa za adresata obowiązku rozbiórki rzeczonej drogi została rozstrzygnięta w prawomocnym orzeczeniu tut. Sądu z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20.

W przywołanym orzeczeniu zwrócono również uwagę, że organ odwoławczy w pkt. 2 i 3 sentencji poprzedniej decyzji z "[...]" nałożył zarówno na Gminę, jak i na Nadleśnictwo obowiązek rozbiórki drogi wybudowanej na działce nr "[...]". To zaś stwarzałoby poważną wątpliwość co do możliwości jej przymusowego wykonania. Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części winien być zredagowany precyzyjnie, a więc w sposób, który nie nasuwa wątpliwości, nie tylko co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją, ale także co do osoby adresata, tj. podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji. Decyzja, która wskazuje oba podmioty jako zobowiązane do wykonania orzeczonej rozbiórki na ww. działce, nie spełnia tego wymogu.

W decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało sformułowane zaś precyzyjnie i jednoznacznie, tak że wykonanie obowiązków przez określone w decyzji podmioty nie budzi wątpliwości. Adresaci decyzji oraz zakres nałożonych w decyzji obowiązków są nie budzą wątpliwości.

Zwrócić należy również uwagę na zapadły w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2365/17.

W orzeczeniu tym rozstrzygnięto, że utwardzenie przedmiotowej drogi należy uznać za budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ dopiero w wyniku wykonania utwardzenia istniejącej drogi gruntowej doszło prawnie do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), który jest budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jako obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) – droga. Zakres wykonanych robót związanych z utwardzeniem przedmiotowej drogi nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska Gminy A i Nadleśnictwa A, że doszło do bieżącej naprawy, konserwacji, uzupełnienia ubytków nawierzchni, jej wyrównania, remontu istniejącej drogi. Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogły zatem prowadzić w okolicznościach przedmiotowej sprawy do dokonania innej kwalifikacji wykonanych robót niż jako tych, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezależnie zatem od wykonania utwardzenia poza granicami działek drogowych, stosownym rygorem powinna zostać objęta droga na całej długości wykonanego utwardzenia. Ponadto jeżeli zważy się, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał samowolnie, co może przecież nastąpić w dowolnym miejscu, a więc także poza pasem drogowym, to brak jest podstaw do dokonania odmiennej oceny niż ta, zgodnie z którą mamy do czynienia na całej długości wykonanego utwardzenia z obiektem liniowym – drogą, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

W przywołanym wyroku NSA jednoznacznie przesądził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą, na której wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę. Podkreślono, że bez znaczenia dla tej oceny jest więc wskazywana przez Sąd okoliczność, że w części przedmiotowa droga powstała w miejscu drogi leśnej nie wydzielonej geodezyjnie. Przesądzające dla wyniku sprawy jest bowiem to, że w wyniku wykonania utwardzenia doszło do powstania obiektu budowlanego, który na całej długości faktycznie spełnia funkcję drogi.

Słusznie podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Zasadnicza część przedmiotowej drogi wewnętrznej zlokalizowana jest na działkach nr geodezyjny "[...]" obręb A oraz nr "[...]" obręb A, należących do Gminy A. Natomiast odcinek drogi zlokalizowany na działkach "[...]" i "[...]" obręb A zarządzany jest przez Nadleśnictwo A. Pozostałe nieruchomości, na których znajduje się droga zostały ustalone na podstawie operatu technicznego wykonanego pomiaru przebiegu dróg gminnych - działka "[...]" i "[...]" oraz sprawdzenia poprawności wznowienia znaków granicznych opracowany na zlecenie Gminy A przez uprawnionego geodetę. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego ustaliły przebieg drogi na podstawie dokumentacji geodezyjnej przedłożonej przez Gminę A w 2015 r. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających, że po jej wykonaniu podjęte zostały roboty budowlane związane z jej rozbudową lub rozbiórką. Słusznie również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z załączonego przez Gminę A szkicu z pomiaru wykonanego w czerwca 2018 r. wynika, iż oba pomiary praktycznie się pokrywają, a minimalne różnice dotyczące przebiegu nie zmieniły faktu, iż wybudowana droga "przekracza" granicę działki nr "[...]".

Organ prawidłowo zatem ustalił, ze przedmiotowa droga została wybudowana bez pozwolenia na budowę, a tym samym należało wdrożyć w sprawie tryb naprawczy z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Właściwie ustalono również adresatów decyzji, mając na uwadze, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ol 739/20 rozstrzygnął, że Nadleśnictwo A zostało prawidłowo uznane za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr "[...]" i nr "[...]" a więc za podmiot, na którego można nałożyć obowiązek rozbiórki części przedmiotowej drogi.

Reasumując, organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyrażone stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy oraz prawidłowo wskazano na mające zastosowanie przepisy prawa. Nieuprawniony jest zatem również zarzut skarżącej Gminy A dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt. 4 oraz pkt. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednak przede wszystkim organy prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2365/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 739/20.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.