Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 220/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Ł., po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. - reprezentowanej przez adwokata H. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Ł. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie utwardzenia powierzchni gruntu na działce ewidencyjnej nr 349/22 w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową, zlokalizowanego przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł. (działka ewidencyjna nr 315, obręb ewidencyjny [...]).

W odwołaniu do tej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przy ul. A w Ł., reprezentowana przez adwokata H. K., podniosła zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niewłaściwą kwalifikację robót budowlanych, zaniechanie wydania nakazu rozbiórki oraz odstąpienie od badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 15 września 2011 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przy ul. A w Ł. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

o przeprowadzenie kontroli legalności "nowej wylewki betonowej" na wjazdach na teren nieruchomości przy ul. B2 i ul. B1 w Ł.

Następnie ŁWINB wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 listopada 1999 r. przez organ I instancji ustalono, że na nieruchomości zlokalizowanej przy ciągu pieszo - jezdnym osiedla "Konstytucyjna" od strony drogi wewnętrznej wraz z pasem zieleni przy tej drodze, pozostających we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej, na tyłach nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B1 należącej do E. K. i D. K., jej użytkownicy wieczyści przystąpili do robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzonego wjazdu przez istniejącą bramę. Ustalono, że przez pas zieleni został wykonany podjazd do bramy z wyprofilowanymi skrętami na ciąg pieszo - jezdny. Utworzone koryto na szerokości pasa zieleni zostało wypełnione tłuczniem dolomitowym stanowiącym podbudowę wjazdu. Do dnia kontroli roboty budowlane nie zostały zakończone. Organ stwierdził ponadto, że właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B1 nie dysponowali pozwoleniem na budowę.

W dniu 14 stycznia 2000 r. PINB w Ł. ponownie przeprowadził oględziny wjazdu do posesji zlokalizowanej przy ul. B1 od strony wschodniej - dawnej ul. C. Uczestnicząca w oględzinach E. K., obecna współwłaścicielka powyższej nieruchomości, oświadczyła do protokołu, że w roku 1984 dokonano rozbudowy domu na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże dokument ten spłonął w pożarze domu w 1987 r., ponadto wskazała, że przedmiotowy wjazd wykonany został w latach sześćdziesiątych na podstawie pozwolenia udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. Strona wskazała na datę 1999 r., w której to Zakład Sieci Cieplnej przeprowadził remont wzdłuż płotu i pod trawnikiem, co wpłynęło na wykonywane roboty polegające na odtworzeniu wjazdu, bez pozwolenia.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał E. K. i D. K. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzonego wjazdu z drogi osiedlowej prowadzonych w pasie zieleni pomiędzy pasem ruchu o nawierzchni asfaltowej, a ogrodzeniem nieruchomości przy ul. B1 w Ł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. PINB w Ł. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał E. K. i D. K. przedłożenie w trzech egzemplarzach w terminie do 31 sierpnia 2000 r.: dokumentów stwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej powykonawczej z orzeczeniem o stanie technicznym

i możliwości dalszego użytkowania, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej na mapie do celów projektowych, projektu budowlanego robót niezbędnych do wykonania dla doprowadzenia do zgodności z obowiązującym prawem dotyczących utwardzonego wjazdu z drogi osiedlowej wykonanego w pasie zieleni pomiędzy pasem ruchu o nawierzchni asfaltowej, a ogrodzeniem od strony wschodniej nieruchomości przy ul. B1 w Ł.

W dniu 16 października 2000 r. organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości położonej przy ul. B1, stwierdzając, iż stan robót nie uległ zmianie od ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2000 r.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał E. K. i D. K. rozbiórkę wykonanego utwardzonego wjazdu i przywrócenie do stanu poprzedniego terenu przy posesji na ul. B1 w Ł.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB z dnia [...] października 2000r.

Na skutek skargi E. K. i D. K. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział II wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 91/01 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że "zasadniczy problemem sprowadza się do kwestii, czy wykonane przez skarżące utwardzenie wjazdu na terenie ich posesji może być uznane za obiekt budowlany (...). Jeśliby zatem przyjąć, że w miejscu istniejącego, utwardzonego asfaltem wyjazdu z posesji, który to asfalt nie został ułożony przez wykonawcę sieci ciepłowniczej po zakończonym remoncie, skarżące wysypały jedynie na grunt, celem utwardzenia, drobny kamień (tzw. grys), to prac tych nie sposób zakwalifikować do wykonania obiektu budowlanego".

W trakcie kolejnej kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2004 r. PINB ustalił, że na nieruchomości położonej przy ul. B1 wjazd został utwardzony gruzem kamiennym stanowiącym jego połowę, pozostałą część stanowi ziemia.

W dniu 8 lutego 2012 r. PINB w Ł. dokonał kolejnej kontroli, stwierdzając, iż na terenie drogi wewnętrznej będącej własnością i zarządzanej przez [...]Spółdzielnię Mieszkaniową, na wysokości posesji przy ul. B1 przed bramą wjazdową na teren nieruchomości znajduje się wykonana przez E. K. we wrześniu 2011 r. nawierzchnia betonowa. Inwestorka oświadczyła do protokołu, iż ww. robót nie zgłosiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie wystąpiła o pozwolenie na budowę. Ponadto strona wskazała, że przed remontem sieci ciepłowniczej przedmiotowy wjazd pokryty był asfaltem.

W tej sytuacji decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. 349/22.

W odwołaniu od tej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa - reprezentowana przez adwokata H. K. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1a i pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 4, art. 48 § 1 i art. 51 w związku z art. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów proceduralnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie utwardzenia powierzchni gruntu na działce ewidencyjnej nr 349/22 w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową, zlokalizowanego przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł. (działka ewidencyjna nr 315, obręb ewidencyjny [...]).

Jak podniósł w dalszej części uzasadniania decyzji organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest utwardzenie terenu przed bramą wjazdową na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł. od strony wewnętrznej drogi osiedlowej. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że przed bramą wjazdową na teren nieruchomości przy ul. B1 Ł., od strony działki nr ewid. 349/22 stanowiącej aktualnie własność [...]Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. wykonana jest nawierzchnia o wymiarach 1m długości i 2,90 m szerokości. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2010 r., repertorium A nr [...] działka nr ewid. 349/20 stanowi wewnętrzną drogę osiedlową o nawierzchni asfaltowej, miejscami z betonowej trylinki, posiadającą wjazd od strony ul. D oraz od strony ul. E. W zgodzie z powyższym stoi zapis w sprawie sposobu korzystania z powyższej nieruchomości, opublikowany w księdze wieczystej nr [...] aktualnej na dzień wydania niniejszej decyzji.

Ponadto, jak ustalił PINB, przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane przez E. K. we wrześniu 2011 r. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestorki w miejscu przedmiotowego utwardzenia wcześniej istniała nawierzchnia asfaltowa, która w latach 80-tych ubiegłego wieku podczas remontu sieci cieplnej biegnącej wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości przez Zakład Sieci Cieplnej w Ł. została usunięta, a następnie teren był wysypany cienką warstwą grysu kamiennego.

Według ŁWINB wspomniana nieruchomość nr ewid. 349/22 stanowi działkę budowlaną, na której wykonanie utwardzenia terenu wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie "Prawo budowlane", roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) objęte są obowiązkiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. Wykonanie utwardzenia, nie tylko działki budowlanej, ale i drogowej lub o innym przeznaczeniu, nie stanowi o wykonaniu obiektu budowlanego, a jedynie wykonaniu robót budowlanych.

Ponadto w świetle art. 29 Prawa budowlanego na budowę drogi, również nie mającej charakteru drogi publicznej, wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zjazd jako element drogi stanowi obiekt budowlany wyłącznie w przypadku, gdy jest to zjazd urządzony z drogi publicznej. Nie jest tym samym obiektem budowlanym - zjazdem, utwardzenie fragmentu działki stanowiące połączenie z drogą, niezaliczaną do kategorii dróg publicznych (wewnętrzną, osiedlową lub inną). Wjazd na nieruchomość z drogi niezaliczonej do dróg publicznych może stanowić natomiast przejazd.

Zdaniem ŁWINB nie budzi wątpliwości ustalony przez organ I instancji stan faktyczny

i przyjęcie, że wykonane prace nie kwalifikują się do zaliczenia ich do robót budowlanych polegających na wykonaniu takich obiektów budowlanych, jak droga czy zjazd. Nie sposób uznać, że samo zagęszczenie gruntu, przy użyciu gruzu lub innych materiałów, a nawet wykonanie wylewki betonowej stanowi o budowie drogi, czyli obiektu liniowego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że każde wykorzystanie pasa gruntu do przejazdu, czy przechodu stanowiłoby o budowie drogi. Nie ma również wpływu na taki pogląd przeznaczenie przedmiotowych działek na drogę osiedlową, bowiem przeznaczenie działki na inwestycję drogową nie stanowi jeszcze o budowie drogi lub nawet jej fragmentu.

ŁWINB zauważył, że rolą organów nadzoru budowlanego jest wyłącznie ocena zgodności obiektów, czy robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego winny ustalić, komu przysługuje prawo własności nieruchomości gruntowej, a niekiedy również budynkowej czy lokalowej, ale ustalenie naruszenia prawa własności nie może prowadzić do nakładania obowiązku rozbiórki obiektu, bowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do nakazywania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części tylko z uwagi na naruszenie prawa własności (najczęściej to naruszenie sprowadza się do przekroczenia granic nieruchomości), do czego wyłącznie uprawnionym jest sąd powszechny.

ŁWINB wskazał następnie, że ustalenia w tej sprawie wymagało, czy wykonane prace stanowiły roboty budowlane (jak wyjaśniono wyżej, nie stanowiły one realizacji nowego obiektu), a jeśli tak, to czy wykonano je zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a przede wszystkim, czy wymagana była zgoda organu administracji publicznej na przystąpienie do tych robót.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji, że utwardzenie betonem terenu działki użytkowanego jako wjazd, należy kwalifikować jako wykonanie urządzenia. Czym innym jest wykonanie utwardzenia, a czym innym utwardzenie

o ściśle określonych cechach czy funkcji, jak na przykład miejsca postojowe czy przywołane przez PINB w Ł. wykonanie takich urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, przejazdy, place postojowe lub place pod śmietniki. Odróżnić zatem należy utwardzenie działki od przejazdów, placów postojowych lub placów pod śmietniki, które również stanowią jakieś utwardzenie terenu, ale o ściśle określonym przeznaczeniu i funkcji.

Problem sprowadza się zatem nie tylko do kwalifikacji wykonanych robót, ale i do tego czy inwestor dokonał konserwacji albo remontu istniejącego utwardzenia (przejazdu) czy też wykonał nową substancję budowlaną.

Jakkolwiek utwardzenie jest związane z zabudową mieszkalną istniejącą na nieruchomości przy ul. B1 w Ł. i pełni funkcję ułatwiającą wjazd na teren nieruchomości, to nie można go zakwalifikować jako przejazd. Przejazdem jest bowiem jednopoziomowe skrzyżowanie z innym ciągiem pieszym, drogą lub innego rodzaju przeszkodą, ułatwiające przejście czy przejazd przez tą przeszkodę. Innymi słowy, przejazd można zakwalifikować jako zjazd z drogi innej niż droga publiczna, ale z drugiej strony nie każde skomunikowanie z drogą niepubliczną stanowi przejazd, bowiem za taki można uznać jedynie urządzenie umożliwiające czy ułatwiające przedostanie się na drugą stronę określonej przeszkody (ciągu pieszego lub innej drogi, rowu).

Podsumowując ŁWINB stwierdził, że samo utwardzenie terenu działki jedynie w celu zabezpieczenia przed grzęźnięciem nie stanowi o wykonaniu przejazdu. Z zakresu semantycznego zwrotu utwardzenie wynika, że celem wykonania takich robót jest zapobieżenie niekorzystnym efektom wynikającym z gruntu miękkiego (utwardzenie to synonim słowa usztywnienie, wzmocnienie). Roboty budowlane polegające tylko na utwardzeniu działki budowlanej nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, zaś samo utwardzenie nie jest budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a do takich robót wykonanych bez zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Dalej organ II instancji podniósł, że definicję legalną działki budowlanej, jakkolwiek niezbyt precyzyjną, zawierają przepisy art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), stanowiąc, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Istotnym dla uznania za działkę budowlaną nie jest zatem samo jej oznaczenie w rejestrze gruntów, a tym bardziej w księdze wieczystej, ale spełnienie wymogów umożliwiających realizację obiektów budowlanych. Niewątpliwie na działce przeznaczonej pod drogę możliwe jest wykonanie chociażby takich obiektów budowlanych jak: droga, zjazd czy miejsca postojowe, a tym samym można taką nieruchomość gruntową uznać za działkę budowlaną, na potrzeby art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Niewątpliwie celem wskazanego przepisu było uniemożliwienie wykonywania utwardzania przede wszystkim działek o charakterze rolnym lub leśnym jedynie na podstawie zgłoszenia.

Słusznie wobec tego podniósł PINB w Ł., że nieskomplikowany charakter robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania, niebudzący wątpliwości pod względem jakości i prawidłowości robót budowlanych i ich zgodności z przepisami, nie uzasadnia zobowiązania do dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót, a tym bardziej dalszego prowadzenia postępowania.

Wskazując następnie na regulację art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ŁWINB stwierdził, że okoliczności faktyczne nie dają podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych uzasadniony jest tylko w przypadku ich niezakończenia. Brak jest również podstaw do nałożenia obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, który to ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, kiedy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa, a czynności lub roboty nakazywane w oparciu o ten przepis, mają na celu usunięcie tych naruszeń. Niesporne jest, że brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót albo jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Jednocześnie w judykaturze aktualnie przyjmuje się, że w przypadku, gdy wykonane roboty budowlane nie wymagają podjęcia decyzji nakazowej z uwagi na zgodność

z obowiązującymi przepisami, organ wydaje decyzję umarzającą postępowanie. Nakaz wykonania robót, w tym zwłaszcza nakaz rozbiórki może zostać wydany przez organ nadzoru budowlanego tylko wówczas, gdy naruszenie prawa nie budzi wątpliwości. Brak sformułowania konkretnych zarzutów uniemożliwia w takich przypadkach organom administracji publicznej ustalenie, czy do naruszenia prawa doszło. Postępowanie dowodowe i uzasadnienie decyzji nie służy odnoszeniu się do wszystkich hipotetycznych możliwości naruszenia prawa budowlanego, a tym bardziej odnoszenia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Inne okoliczności niż oczywiste naruszenie prawa budowlanego, w tym ograniczenie prawa własności, nie mogą stanowić podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

ŁWINB wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, a nie karanie inwestora za niedopełnienie obowiązków. Taki charakter mogą mieć wyłącznie kary administracyjno-prawne, których ustawodawca w przepisach art. 51 nie przewidział. W rezultacie zalegalizowanie robót wykonanych z naruszeniem prawa własności nie wyklucza ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Kwestie cywilistyczne nie podlegają badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania od inwestora przedstawienia dokumentów potwierdzających jego uprawnienie do zainwestowanej nieruchomości. ŁWINB podkreślił, że ani organy nadzoru budowlanego ani też sąd administracyjny nie zostały uprawnione do wypowiadania się w kwestiach dotyczących uprawnień inwestora do nieruchomości. Wydane decyzje administracyjne regulują wyłącznie kwestie budowlane i administracyjne, natomiast strony postępowania swoich uprawnień cywilistycznych mogą dochodzić w drodze powództwa wywiedzionego przed sądem powszechnym.

W ocenie ŁWINB organ I instancji prawidłowo wskazał, że przez bezprzedmiotowość postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. należy rozumieć również brak właściwości organu do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przepisy prawa materialnego. W sytuacji, gdy ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru budowlanego prowadzą do konkluzji, że wykonane roboty budowlane nie wymagają dostosowania do standardów prawa, ponieważ odpowiadają przepisom prawa, organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie. Ponieważ celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego. Natomiast wszelkie kwestie wynikające ze stosunków własnościowych regulowane są przepisami prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego, w związku z powyższym podlegają jurysdykcji sądów powszechnych.

Z tych względów [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł., reprezentowana przez adwokata H. K., wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż betonowe utwardzenie terenu działki stanowiące w istocie drogę dojazdową do garażu znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. B1 w Ł., a wykonane na działce nr 349/22, nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu, pomimo wskazania przez organ, iż opisane utwardzenie terenu stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - czyli dojazd do garażu;

b) art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 1 lit a i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową jego wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że wykonanie betonowego utwardzenia terenu działki budowlanej stanowiącego w istocie drogę dojazdową nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;

c) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego rażące naruszenie wyrażające się

w zalegalizowaniu samowoli budowlanej, mimo że inwestor nie oświadczył, iż posiada prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej i nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2. obrazę przepisów postępowania:

a) art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż roboty dokonane przez inwestora polegające na betonowym utwardzeniu terenu działki nie podlegają zgłoszeniu i nie wymagają złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu terenem na cele budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego odstąpienia w postępowaniu naprawczym od badania legalności wykonanych prac i jednocześnie spowodowało pominięcie

w postępowaniu naprawczym wezwania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) art. 49b ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie

i bezpodstawne wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną, pomimo, że prace zostały wykonane przez inwestora bez dokonania wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia oraz bez złożenia niezbędnego oświadczenia o prawie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, co w istocie winno skutkować wyłącznie decyzją o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego;

c) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie

i zaniechanie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej pomimo wystąpienia ku temu przesłanek;

d) art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności i załatwienie sprawy

z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa;

e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

f) art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wszystkich jej okoliczności, a także niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co stanowi poważne naruszenie ciążących na organach administracji obowiązków, a ponadto dokonanie dowolnej, stronniczej oceny materiału dowodowego poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy wyłącznie w oparciu o złożone wyjaśnienia E. K. i D. K.;

g) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wyrażające się utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jasno wskazuje, iż teren działki skarżącego został samowolnie utwardzony betonem

i stanowi dojazd do garażu na nieruchomości przy ul. B1 należącego do inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane, co bez wątpienia nie daje podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową;

h) art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, polegający na przyjęciu,

w sposób jednoznaczny przez organ orzekający, iż ma miejsce samowola budowlana, która odpowiada prawu, zaś cały proces budowlany został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, mimo braku zgłoszenia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, modyfikując żądanie w niej zawarte, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. 349/22, stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową, zlokalizowanego przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł. (działka nr ewid. 315).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie

z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe

w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania - odpowiednio w całości albo w części.

W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 410 - 411). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentuje orzecznictwo sądowe. Przykładowo

w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 281/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (Lex nr 1478947) wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 112/14 – Lex nr 1468433).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12 (Lex nr 1218383) wyraził pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 – Lex nr 1502497).

Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o konieczności umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. 349/22 przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł. (działka nr ewid. 315).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. A

w Ł. o przeprowadzenie kontroli legalności "nowej wylewki betonowej" na wjazdach na teren nieruchomości przy ul. B2 i ul. B1 w Ł.

Postępowanie dotyczące utwardzenia powierzchni gruntu przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B2, zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. 349/22, stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową, przy bramie wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. B2 Ł. Legalność rzeczonego rozstrzygnięcia, na skutek skargi [...]Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., była przedmiotem badania tutejszego sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 85/15 oddalił skargę.

Z uwagi na to, że stany faktyczne i prawne obu spraw są - co do zasady - tożsame, skład orzekający podzielił stanowisko wynikające z wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 85/15 i za słuszny uznał pogląd ŁWINB o konieczności umorzenia postępowania organu I instancji, ze względu na brak podstaw prawnych do merytorycznego orzekania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że we wrześniu 2011 r. E. K. przed bramą wjazdową na teren nieruchomości przy ul. B1 w Ł., od strony wewnętrznej drogi osiedlowej – działki nr ewid. 349/22, stanowiącej aktualnie własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., utwardziła nawierzchnię gruntu o wymiarach 1m długości i 2,90m szerokości, celem zabezpieczenia przed grzęźnięciem, poprzez wykonanie wylewki betonowej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w miejscu przedmiotowego utwardzenia wcześniej istniała nawierzchnia asfaltowa, która w latach 80-tych XX wieku podczas remontu sieci cieplnej biegnącej wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości została usunięta przez Zakład Sieci Cieplnej w Ł.. Po zakończeniu remontu nawierzchnia asfaltowa nie została odtworzona, a teren został wysypany cienką warstwą grysu kamiennego.

Inwestorka, co pozostaje bezsporne, nie zgłosiła właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru wykonania wspomnianych robót budowlanych, nie dysponowała także decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. prawidłowo stwierdził, że wykonane utwardzenie terenu należało zakwalifikować jako roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wprawdzie z akt sprawy wynika, że działka nr 349/22 jest wewnętrzną drogą osiedlową, niemniej jednak wykonanych prac nie można zaliczyć do robót budowlanych polegających na wykonaniu takich obiektów budowlanych jak droga czy zjazd.

Według art. 29 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego na budowę drogi, niezależnie od tego, czy jest to droga publiczna, czy wewnętrzna, wymagane jest uzyskanie decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Z kolei zjazd, jako element drogi, stanowi obiekt budowlany wyłącznie wówczas, gdy jest urządzony z drogi publicznej. Innymi słowy, nie jest obiektem budowlanym - zjazdem, utwardzenie fragmentu działki stanowiące połączenie z drogę niezaliczoną do kategorii dróg publicznych (wewnętrzną, osiedlową lub inną). Wykonane utwardzenie terenu związane niewątpliwie z zabudową mieszkalną na nieruchomości przy ul. B1 w Ł., jak zasadnie ocenił organ odwoławczy, pełni funkcję ułatwiającą wjazd na teren nieruchomości, jednak nie można go również zakwalifikować jako przejazdu, przez który rozumie się jednopoziomowe skrzyżowanie z innym ciągiem pieszym, drogą lub innego rodzaju przeszkodą, ułatwiający przejście czy przejazd przez tą przeszkodę. Z jednej bowiem strony przejazd można zakwalifikować jako zjazd z drogi innej niż droga publiczna, z drugiej zaś strony nie każde skomunikowanie z drogą niepubliczną stanowi przejazd, ponieważ za taki można uznać jedynie umożliwiające czy też ułatwiające przedostanie się na drugą stronę określonej przeszkody (ciągu pieszego, innej drogi, rowu). Zatem samo utwardzenie terenu, celem zabezpieczenia przed grzęźnięciem w gruncie, a więc celem utwardzenia gruntu (usztywnienia, wzmocnienia) nie stanowi o wykonaniu przejazdu. Takie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia organowi. Samo utwardzenie terenu, z jakim mieliśmy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, nie jest budowlą w myśl art. 48 ust. 1 z w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wobec czego właściwym trybem prowadzenia postępowania naprawczego do robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia są przepisy art. 50 - 51 Prawa budowanego.

Organ odwoławczy, pomimo prawidłowego co do zasady rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, nie podzielił tym samym poglądu organu I instancji, że utwardzenie betonem terenu działki użytkowanego jako wjazd, należy kwalifikować jako wykonanie urządzenia budowlanego w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Czym innym jest wykonanie utwardzenia, a czym innym utwardzenie o ściśle określonych cechach czy funkcji, jak na przykład miejsca postojowe czy wykonanie takich urządzeń budowlanych jak służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe lub place pod śmietniki. Konieczne jest w tej sytuacji odróżnienie utwardzenia działki od przejazdów, placów postojowych lub placów pod śmietniki, które również stanowią jakieś utwardzenie terenu, ale o ściśle określonym przeznaczeniu i funkcji.

Usuwanie skutków samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Mają one zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych (vide: Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 5, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, str. 570).

W rozumieniu art. 50 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4) – (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót (pkt 1); ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (pkt 2) – (ust. 2).

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja,

o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Na postanowienie

o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Zgodnie natomiast z treścią art. 51 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3) – (ust. 1). W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: pkt 1 - o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo pkt 2 - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Brzmienie przywołanych norm art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział w kolejnych ustępach tych przepisów, poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego, które będą miały zastosowanie do konkretnego przypadku zależnie od ustalonego przez organy nadzoru budowanego stanu faktycznego sprawy. Przykładowo, nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, jeśli roboty te zostały już zakończone. Niewątpliwie zaś z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Celem prowadzonego w realiach tej sprawy postępowania naprawczego wobec niekwestionowanego przez strony ustalenia, że utwardzenie powierzchni gruntu zostało już wykonane, była zatem ocena, czy te roboty budowlane wykonano zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną i w zależności od poczynionych w tym kierunku ustaleń - ewentualna ocena, czy zachodzi potrzeba wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

W tym przypadku organy obu instancji zgodnie oceniły wykonane roboty budowlane za zupełnie nieskomplikowane, nie budzące wątpliwości pod względem jakości i prawidłowości ich wykonania, wskazując, że zrealizowane utwardzenie terenu nie posiada znacznych spękań, czy ubytków. Realizacja robót tego rodzaju, z czym niewątpliwie wypada się zgodzić, nie wymaga z zasadzie żadnej fachowej wiedzy czy kompetencji. Skoro zaś rzeczone roboty budowlane zrealizowano w zgodzie ze sztuką budowlaną, czyli w taki sposób, że nie ma potrzeby nakładania na inwestora w drodze decyzji obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 oraz pkt 3 Prawa budowlanego, to nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji zachodziły podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy, jak prawidłowo oceniły organy obu instancji nie mogły stanowić podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem te, o czym była już mowa, zostały zakończone. Brak było także podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub nakazującej doprowadzenie obiektu do stan poprzedniego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto brak było podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2, skoro wykonane roboty budowane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji nie mógł również znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wystąpiła bezprzedmiotowość przedmiotowa, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, legalizującej tym samym wykonane roboty budowlane.

Tutejszy sąd stoi na stanowisku, że taki sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa, czego wyrazem jest chociażby wyrok wydany we wspomnianej na wstępie rozważań sprawie o sygn. akt II SA/Łd 85/15, czy też prawomocne wyroki z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1112/14 i z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 801/13, choć znane są mu przeciwne w tej kwestii poglądy judykatury. Tożsame zapatrywania co do takiego sposobu zakończenia postępowania naprawczego wyraziły także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Kielcach - wyrok z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 266/11, Opolu - wyrok z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08, czy Białymstoku - wyrok z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 461/09 (dostępne na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, że inwestor w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez złożenie na wezwanie organu nadzoru budowlanego stosownego oświadczenia, które jest konieczne zarówno przy ubieganiu się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przy dokonywaniu zgłoszenia.

W piśmiennictwie przedmiotu podobnie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (vide: powołane wyżej Prawo budowlane. Komentarz, str. 572 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01 (ONSA 2004/2/54), 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 (dostępne na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić tu także należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. wyrażającą pogląd, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dostępna na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie organy trafnie oceniły, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo. Istotą sporu, na którą zwracała uwagę strona skarżąca, jest wykonywanie tych robót na jej gruncie, poprzez bezprawne korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni. Podnoszone przez stronę skarżąca kwestie mogą być niewątpliwie przedmiotem postępowania przed właściwym sądem powszechnym w drodze powództwa, tymczasem ani sąd administracyjny, ani też organy nadzoru budowlanego nie zostały uprawnione do wypowiadania się w kwestiach dotyczących uprawnień inwestora do nieruchomości.

Zaskarżona decyzja administracyjna pozostaje w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., reguluje bowiem wyłącznie kwestie budowlane i administracyjne.

Chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 9, art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 3, ponieważ organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej klasyfikacji budowlanej wykonanego utwardzenia nawierzchni gruntu, czemu dał zresztą wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy absurdem byłoby potraktowanie zrealizowanego utwardzenia nawierzchni gruntu jako budowy drogi dojazdowej.

Brak było również podstaw do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych bądź budowy do przypadków zakreślonych brzmieniem art. 29 Prawa budowlanego. Prowadzone w tej sprawie postępowanie naprawcze dotyczyło samowolnie zrealizowanego utwardzenia nawierzchni gruntu. Z uwagi zaś na charakter wykonanych robót budowlanych w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49b ust. 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ tryb ten stosuje się do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

Podsumowując, skoro poddana kontroli sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, zaś podniesione w skardze zarzuty są chybione, sąd zobligowany był oddalić skargę, co uczynił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

k.ż.