Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 87/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 454
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 listopada 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 31 sierpnia 2021r., znak: [...] ustalającej dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego.

Zaskarżoną decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 23 marca 2020 r. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...] reprezentujący Gminną Spółkę Wodną w [...] wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o ustalenie finansowego świadczenia dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], nie będącej członkiem Gminnej Spółki Wodnej w [...], z tytułu korzystania z urządzeń spółki poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]na odcinku od km 12+200 do km 14+985 do rowów melioracyjnych stanowiących własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej w [...] za rok 2020 w trybie art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...] wnioskował o obciążenie korzystającego obowiązkiem świadczenia w kwocie 63.877,70 zł.

Dnia 24 czerwca 2020r. przeprowadzono dowód z oględzin urządzeń melioracji wodnych zlokalizowanych na terenie objętym wnioskiem tj. rowów melioracyjnych R-1 i R-B zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...]na odcinku od km 12+200 do km 14+985. W wyniku oględzin stwierdzono, że do wymienionych wyżej rowów melioracyjnych wpływają wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej

[...] i dróg serwisowych zlokalizowanych na działkach należących do GDDKiA. Stwierdzono, że rowy były zarośnięte trawami, ale były drożne i spełniały swoje funkcje.

W dniach 29 września 2020r. i 20 października 2020r. przeprowadzono rozprawy administracyjne, umożliwiające stronom postępowania zapoznanie się ze materiałem dowodowym oraz przedstawienie swojego stanowiska, a także uzgodnienie wysokości świadczenia. Ustalono, że kwestia odnoszenia korzyści przez GDDKiA nie budzi wątpliwości żadnej ze stron. Rozbieżności dotyczą zasięgu oddziaływania, jak również wysokości świadczenia. GDDKiA nie przedstawiła swojego stanowiska, natomiast Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...] przedstawił kosztorys robót konserwacyjnych w cyklu trzyletnim na lata 2020-2022, umożliwiający zmniejszenie kosztów jednorazowego świadczenia.

Decyzją z dnia 27 listopada 2020r. organ I instancji ustalił świadczenie za 2020r. na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] w wysokości 38 955,49 zł. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 25 stycznia 2021r.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powołał biegłego, któremu zlecił sporządzenie opinii dotyczącej określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...], na odcinku od km 12+200 do km 14+985 na rowy melioracyjne, określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez GDDKiA oraz sporządzenie kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych rowów melioracyjnych na odcinku oddziaływania wód z drogi krajowej nr [...]. Opinia taka został przedłożona przez biegłego 1 lipca 2021r.

Decyzją z 31 sierpnia 2021r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624; dalej: P.w.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...] za 2020 rok w wysokości 40.990,00 zł z tytułu odnoszonych korzyści za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]na odcinku od km 12+200 do km 14+985 do rowów melioracyjnych stanowiących własność rolników zrzeszonych w GSW w [...]. Jednocześnie zobowiązał do wpłacenia powyższej kwoty na wskazany w decyzji rachunek bankowy w terminie 14 dni od daty jej uprawomocnienia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jej ocenie decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa bowiem skierowana została do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wyjaśniła, iż Generalna Dyrekcja nie jest zarządcą drogi krajowej nr [...], gdyż jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W opinii odwołującego, organ I instancji w sposób automatyczny i bezkrytyczny przyjął w całości dowód z opinii biegłego wraz z kwotą świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] za 2020r., przedłożoną wprost z opracowanej ekspertyzy technicznej, która nie może stanowić jedynego argumentu istnienia obowiązku zapłaty, jego wysokości oraz zdeterminować kwoty przedmiotowego świadczenia od uchwały Spółki Wodnej, określającej wysokość wskaźników do kosztorysowania robót statutowych, ponoszonych przez jej członków. Generalna Dyrekcja zauważyła, że nie jest członkiem Spółki, a więc wysokość świadczenia powinna być ustalona przy użyciu konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia się, na który to zapis organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem odwołującego, organ I instancji musi podjąć wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wysokości poniesionych przez Spółkę kosztów i nakładów związanych z utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracyjnych. Opłata partycypacyjna powinna być odzwierciedleniem kosztów za wykonane działania utrzymaniowe w danym roku na rzecz urządzeń wodnych Natomiast podstawą rzetelnego ustalenia wysokości świadczenia dla podmiotu odnoszącego korzyści, a nieobjętego działalnością spółki, winna być dokumentacja potwierdzająca wykonanie prac i poniesionych kosztów, co wymaga odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki.

Według strony, organ I instancji nie zastosował się do zaleceń Kolegium z decyzji z dnia 25 stycznia 2021r. m.in. w kwestii należytego uzasadnienia decyzji tj. nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego oraz nie wskazał, że przedstawione wyliczenia, jak również obszary oddziaływania urządzeń są prawidłowe i uzasadnione.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 29 listopada 2021r., organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Przytoczył brzmienie art. 454 P.w. Wskazał, iż ustawodawca wyposażył spółki wodne w prawo obciążania kosztami działalności spółki nie tylko jej członków, lecz również inne osoby, przy zachowaniu innych ustawowych przesłanek. W stosunku do osób niebędących członkami spółki przesłanką tą jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważył, że z uwagi na braku definicji ustawowej pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia, stosownie do przytoczonego przez Kolegium art. 405 k.c. Według SKO, w tym kontekście chodzi o korzyść, jaką właściciel działki, w przedmiotowej sprawie zarządca drogi, odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium odniosło się do opinii biegłego sporządzonej na zlecenie Starosty, z której wynika, że Generalna Dyrekcja odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, a długość rowów melioracyjnych podlegających robotom utrzymaniowym wynosi dla rowów R-1 – 450 mb oraz R-B – 1781 mb. SKO wskazało na zakres czynności, których wykonanie składa się na roboty konserwacyjne. Następnie wskazało na wskaźniki kosztorysowania przyjęte przez biegłego do wyceny, na podstawie uchwał Zarządu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] nr [...] oraz [...], tj. stawkę maszynogodziny (koparko-odmularki) - 28 zł oraz koszty pośrednie na poziomie 30%. Zgodnie z wyliczeniami biegłego, wartość robót na rowie R-1 wynosi 3.859,48 zł, natomiast na rowie R-B 14.002,94 zł. Wartość rocznych prac konserwacyjnych i utrzymaniowych na ww. rowach w ramach partycypacji w kosztach utrzymania rowów przez Generalną Dyrekcję biegły określił na kwotę 17.862,42 zł.

Kolegium wyjaśniło także, iż autor opinii odniósł się do wniesionym zastrzeżeń Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] i dokonał korekty w kosztorysie robót konserwacyjnych rowów R-1 i R-B, określając wartość rocznych prac konserwacyjnych i utrzymaniowych w ramach partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez Generalną Dyrekcję na łączną kwotę 40.990,00 zł, w tym rów R-1 o długości 3 883mb na kwotę 30.110 zł/rok oraz rów R-B o długości 1 360mb na kwotę 10 880 zł/rok.

Z kolei wyjaśnienia do zastrzeżeń Generalnej Dyrekcji biegły przedstawił w piśmie z 23 sierpnia 2021r. Wobec braku odniesienia się w opinii przez biegłego do kwestii określenia procentowego udziału w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych w stosunku do odnoszonych korzyści przez Generalną Dyrekcję, Kolegium zwróciło się do organu I instancji o wystąpienie do biegłego, celem zajęcia stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi biegły podniósł m.in., że Generalna Dyrekcja wykorzystując istniejącą sieć rowów melioracyjnych nie była zmuszona do wykonania własnych urządzeń retencyjnych, a jedynie korzysta z już istniejących. (...) W związku z wykorzystaniem urządzeń wodnych, do których zaliczane są rowy melioracyjne, do odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego ich dotychczasowa funkcja odwadniająca przyległe grunty rolne pełni w chwili obecnej przede wszystkim funkcję otwartej kanalizacji deszczowej dla potrzeb odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego. Powstające w obrębie drogi wody spływające do rowów niosą ze sobą nie tylko duże ilości osadów, które przyczyniają się do zamulania rowów, ale również różnego rodzaju zanieczyszczenia jak chociażby węglowodory, które mogą powodować zanieczyszczenia gruntu. W związku z tym wskazane odcinki rowów, na które bezpośrednio oddziałują wody z pasa drogowego, należy przypisać do wyłącznego utrzymania przez Generalną Dyrekcję czyli zobowiązać ich zarządcę do partycypowania w kosztach utrzymania rowów wskazanych w opinii w kwocie wynikającej ze stosownych obliczeń robót konserwacyjnych niezbędnych do właściwego funkcjonowania urządzeń wodnych.

Z powyższym stanowiskiem biegłego nie zgodziła się Generalna Dyrekcja, podnosząc, że wyjaśnienia biegłego nie zostały poparte rzeczowymi dowodami, ani jakąkolwiek retrospektywną analizą potwierdzającą zasadność przedstawionej tezy.

Odnosząc się do ww. kwestii, Kolegium przychylając się stanowiska biegłego, wskazało, że z jego wyjaśnień nie wynika, że pozostali członkowie zrzeszeni w Spółce Wodnej nie oddziałują na wskazane w decyzji zasięgi. Zauważyło, że biegły wskazał, że na podanych odcinkach oddziaływanie wód z pasa drogowego jest nieproporcjonalnie duże w porównaniu do ilości wód gruntowych odprowadzanych z terenów rolniczych. Do tego spływające wody niosą duże ilości osadów i zanieczyszczeń. Zdaniem SKO powoduje to, iż zgodnie ze stanowiskiem biegłego, wskazane w opinii odcinki rowów powinny być przypisane do wyłącznego utrzymania przez Generalną Dyrekcję.

Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do tego, aby odmówić opinii biegłego mocy dowodowej. Według SKO została ona sporządzona przez osobę posiadają specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, w oparciu o materiały źródłowe (tj. mapy, pomiary własne dokonane w trakcie wizji lokalnej), zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Dlatego też zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanych w opinii wyliczeń oraz przyjęcia niejako w sposób automatyczny opinii biegłego wraz z kwotą świadczenia nie zostały uwzględnione. Kolegium zauważyło także, że organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi wiadomościami specjalnymi. Sporządzona opinia jest logiczna, zrozumiała i nie ma, zdaniem Kolegium, podstaw by kwestionować zawarte w niej obliczenia.

Zarzuty dotyczące braku udokumentowania wykonania robót utrzymaniowych na rowach melioracyjnych w zasięgu oddziaływania wód opadowych z drogi krajowej nr [...]organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Zauważył, że w trakcie oględzin ustalono, że rowy melioracyjne są zarośnięte trawą, to jednak ustalenia powyższe nie świadczą o tym, że rowy nie spełniają swojej funkcji. Przeciwnie rowy melioracyjne są drożne i spełniają funkcje odwadniające. Kolegium podniosło także, iż zgodnie z opinią, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata. Stąd też stwierdzony w czasie oględzin stan rowów, mogący budzić wątpliwości co do ich utrzymania w należytym stanie. Podkreślił ponownie, że w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, by rowy nie spełniały funkcji odwadniającej.

Zdaniem Kolegium, decyzja Starosty nie jest obarczona wadą nieważności. Z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021.poz 1376 ze zm.) wynika, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jednakże zgodnie z art. 18a ust. 1 tej ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: skarżąca, GDDKiA), wnioskując o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wydanemu rozstrzygnięciu autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18a ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie rozstrzygnięcia względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy tak określony beneficjent decyzji, jest pozbawionym zdolności procesowej urzędem obsługującym zarządcę drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkowało wydaniem decyzji względem podmiotu, który nie może być stroną tego postępowania, a w konsekwencji obarczeniem przedmiotowej decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewszechstronne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia wysokości faktycznie poniesionych przez Gminną Spółkę Wodną w [...] kosztów utrzymania rowów R-1 i R-B w 2020 r., co skutkowało wadliwym ustaleniem wysokości korzyści uzyskanej przez skarżącego w związku z odprowadzaniem wód opadowych do tych rowów w 2020 r.;

3) art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewszechstronne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego na skutek pominięcia, że Gminna Spółka Wodna w [...] otrzymała w 2020 r. na działalność statutową dotację z budżetu państwa oraz dotację z Rezerwy Celowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w łącznej wysokości 38.178,00 zł, a przy tym dotację celową z budżetu Gminy [...] na mocy uchwały Rady Gminy nr [...], co skutkowało ustaleniem wartości uzyskanych przez Skarżącego korzyści w oderwaniu od korzyści odnoszonych przez członków spółki wodnej w związku z jej działalnością i wnoszonych z tego tytułu składek;

4) art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ ustaleń biegłego, który ustalił roczną wysokość odniesionych w 2020 r. przez skarżącego korzyści w oparciu o:

– wartość robót planowanych do wykonania, a nie wartość robót faktycznie wykonanych przez Gminną Spółkę Wodną w [...] w 2020 r.,

– wartość robót, które winny być wykonywane raz na 3 lata i jak stwierdził organ mogły być niewykonywane w 2020 r.,

– cenę robót ustalonych przez Gminną Spółkę Wodną w [...] w uchwałach z dnia 22.01.2021 r. określających stawki pracy sprzętu i wskaźniki kosztorysowania na 2021 r.,

– pozbawione logiki stwierdzenie, że wody opadowe i roztopowe z innych nieruchomości przyległych do rowu nie zasilały tych rowów, a w konsekwencji tylko Skarżący powinien ponosić koszty ich utrzymania,

co skutkowało naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, wyrażonej w art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Oceniane, z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli działalności administracji publicznej, zaskarżone decyzje w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] ustalająca dla GDDKiA obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] za 2020r. z tytułu odnoszonych korzyści za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]do rowów melioracyjnych stanowiących własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 454 Prawa wodnego, zgodnie z którym: "Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki (ust. 1). Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym (ust. 2)". Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, w jakiej wysokości należność pieniężną winien ponosić właściciel nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie GDDKiA jako reprezentant Skarbu Państwa będącego właścicielem odcinka drogi krajowej nr [...]przylegającego do rowów melioracyjnych stanowiących własność GSW w [...].

W wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki".

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. W świetle podstawowego przepisu w tym zakresie - art. 405 Kodeksu cywilnego, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia obciąża wzbogaconego niezależnie od tego, w wyniku jakiego zdarzenia uzyskał korzyść majątkową. Może ona powstać w wyniku działania wzbogaconego, jak i nawet wbrew jego woli, z jego dobrą lub złą wiarą. Może być także rezultatem czynności zubożonego, osób trzecich, a nawet sił przyrody. Korzyść musi mieć wartość majątkową, możliwą tym samym do określenia w pieniądzu (np. zaoszczędzenie niezbędnych wydatków, nieodpłatne skorzystanie z cudzych usług lub rzeczy, uzyskanie określonej sumy pieniężnej). Jest to więc wartość zwiększająca majątek wzbogaconego bezpośrednio lub, jak to ma miejsce w razie oszczędzania koniecznego wydatku, w sposób pośredni. Korzyść majątkowa musi być uzyskana kosztem innej osoby. Nie oznacza to, że określona wartość musi wyjść z jej majątku. Oznacza to istnienie równoległego powiązania pomiędzy wzbogaceniem po jednej stronie, a zubożeniem - po drugiej, chociaż nie muszą to być zawsze wartości jednakowe. Podkreśla się także, że korzyść, w rozumieniu nadawanym w polskim języku powszechnym oznacza pożytek, zysk, uzyskany zależnie lub niezależnie od woli podmiotu, który uzyskuje przysporzenie. Korzyść można odnieść "niechcący", tj. niezależnie o własnej woli lub własnego działania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2007 r., III SA/Po 498/07; wyroki WSA w Lublinie z 10.11.2011 r., II SA/Lu 516/11; z 11.10.2012 r., II SA/Lu 624/12; z 23.06.2015 r., II SA/Lu 983/14; J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 421).

Interpretując użyte w art. 454 ust. 1 pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych.

Nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Co istotne jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki (por. wyrok NSA z 18.08.2017 r., II OSK 2914/15; wyroki WSA w Lublinie z 23.06.2015 r. w sprawach II SA/Lu 980/14, 981/14 i 983/14 oraz z 25.06.2015 r., II SA/Lu 982/14).

Przenosząc powyższe na stan rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że organy zrealizowały powyższe zasady i doprowadziły do prawidłowego ustalenia zarówno stanu faktycznego co do odnoszenia przez GDDKiA korzyści z rowów melioracyjnych GSW w [...] z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z położonego w ich sąsiedztwie odcinka drogi krajowej nr [...], jak i w zakresie wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej.

W sprawie dopuszczono dowód z opinii biegłego/specjalisty z zakresu hydrologii i melioracji wodnych S. J., który opracował opinię/stanowisko dotyczące określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...]na rowy melioracyjne stanowiące własność rolników zrzeszonych w GSW w [...], określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez GDDKiA oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych ww. rowów melioracyjnych na odcinku oddziaływania wód z drogi krajowej nr [...].

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów co do wartości dowodowej powyższej opinii. Przyjdzie zgodzić się z organami, że ww. opinia została ona sporządzona przez osobę posiadają specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, w oparciu o materiały źródłowe (tj. mapy, pomiary własne dokonane w trakcie wizji lokalnej), zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Dlatego też zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanych w opinii wyliczeń oraz przyjęcia niejako w sposób automatyczny opinii biegłego wraz z kwotą świadczenia nie mogą być uznane za uzasadnione. Kolegium zasadnie także zauważyło, że organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi wiadomościami specjalnymi. Sporządzona opinia jest logiczna, zrozumiała i nie ma, zdaniem Kolegium, podstaw by kwestionować zawarte w niej obliczenia.

Zarzuty dotyczące braku udokumentowania wykonania robót utrzymaniowych na rowach melioracyjnych w zasięgu oddziaływania wód opadowych z drogi krajowej nr [...]zasadnie uznano za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie oględzin ustalono, że rowy melioracyjne są zarośnięte trawą, to jednak ustalenia powyższe nie świadczą o tym, że rowy nie spełniają swojej funkcji. Przeciwnie rowy melioracyjne są drożne i spełniają funkcje odwadniające. Kolegium podniosło także, iż zgodnie z opinią, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata. Stąd też stwierdzony w czasie oględzin stan rowów, mogący budzić wątpliwości co do ich utrzymania w należytym stanie. Podkreślił ponownie, że w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, by rowy nie spełniały funkcji odwadniającej. Ponadto należy zauważyć, że biegły odniósł się do zarzutów i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do powyższego opracowania, zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium. Powyższe zasadnie w ocenie SKO pozwala na przyjęcie, że złożona opinia stanowi logiczną i spójną całość i spełnia walory dowody opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa.

W kontekście tak zaprezentowanego i ocenionego dowodu z opinii biegłego wykonanej w rozpoznawanej sprawie, jako niezasadne Sąd uznaje zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego ustalających roczną wartość odniesionych w 2020r. przez GDDKiA korzyści. Nie można podzielić zasadności ww. zarzutów i tak w odniesieniu, że wysokość świadczenia biegły ustalił w oparciu o wartość robót planowanych do wykonania, a nie robót faktycznie wykonanych i robót które mogły być niewykonane w 2020r. – to Sąd przychyla się do oceny organu, że wizje lokalne poprzedzające wykonanie opinii doprowadziły do ustalenia, że rowy melioracyjne były drożne, a zatem spełniały swoje funkcje, i w tym kontekście ustalanie faktycznych dat wykonywania robót utrzymania rowów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przy założeniu obowiązku zachowania ciągłości prawidłowego stanu ich utrzymania, a taki w sprawie stwierdzono. Przyjęcie stawek cen robót ustalonych przez GZW w [...] miało służyć jak najbardziej obiektywnej wycenie kosztorysowej przyjętego świadczenia, natomiast zarzut braku logiki w stwierdzeniu, że wody opadowe i roztopowe z innych nieruchomości nie zasilały tych rowów, został wyjaśniony przez biegłego wskazaniem, że na podanych odcinkach oddziaływanie wód z pasa drogowego jest nieproporcjonalnie duże w porównaniu do ilości wód gruntowych odprowadzanych z terenów rolniczych.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewszechstronne i niewyczerpujące prowadzenie postępowania polegające na zaniechaniu ustalenia wysokości faktycznie poniesionych przez GSW w [...] kosztów utrzymania rowów oraz polegające na pominięciu otrzymywania przez GSW w [...] dotacji celkowych na działalność statutową. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazuje, że ustawodawca w art. 454 ustawy Prawo wodne nie wskazał zasady, zgodnie z którą w każdej indywidualnej sprawie świadczenia ponoszone przez osoby niebędące członkami spółki wodnej, które odnoszą korzyści z urządzeń tej spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, powinny odpowiadać wysokości składek członków tej spółki wodnej. Inny jest bowiem charakter i tryb ustalania obu świadczeń. Poza tym spółka ma prawo korzystać z pomocy finansowej państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 443), co zazwyczaj jest uwzględniane przez organy spółki przy ustalaniu wysokości składek i innych świadczeń jej członków. Z powyższego wynika, że o ustalaniu tych należności nie muszą w każdym wypadku decydować wyłącznie koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, z reguły będą one stanowić wartość uśrednioną, uwzględniającą całokształt działalności spółki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12.10.2012 r., sygn. II SA/Lu 625/12 i z 25.05.2015 r. sygn. II SA/Lu 982/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.102015 r. II SA/Bd 664/15 powoływane już wyżej).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut błędnego oznaczenia strony postępowania, co w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 1561 pkt.4 kpa.

W odniesieniu do powyższego zarzutu Sąd stwierdza, że w sytuacji skierowania decyzji do jednostki pomocniczej (urzędu) zamiast do organu, którym jest zarządca drogi krajowej, dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Niemniej jednak, nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wada ta świadczy o uchybieniu procesowym organu wydającego decyzję administracyjną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w realiach badanej sprawy adresatem decyzji winien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jego urząd, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (aparat pomocniczy, przy pomocy którego organ, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, realizuje swoje zadania), co wprost wynika z art. 18a ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.