Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 813/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 57a, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, art. 48 ust. 1 i 2, art. 52 art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej: "pr. bud. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud. z 1994 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nakazał rozbiórkę wymienionych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...],arkusz [...], obręb K., i nr [...], arkusz [...], obręb K., położonych w rejonie ul. M. w P.: (1) budynku o konstrukcji drewnianej w wymiarach 6,00 m x 7,80 m, pełniącego funkcję klubową, (2) nietrwale związane z gruntem obiektu konstrukcji stalowej w o wymiarach 2,90 m x 4,20 m, pełniącego funkcję sanitariatu, (3) nietrwale związane z gruntem obiektu konstrukcji stalowej (kontenera) o wymiarach 2,40 m x 12,30 m, pełniącego funkcję magazynu sprzętu żeglarskiego, (4) wiaty stalowej o wymiarach 3,90 m x 12,30 m, (5) obiektu kontenerowego o wymiarach 2,20 m x 4,10 m (będącego najprawdopodobniej kiedyś elementem nadwozia samochodowego), ustawionego na gruncie, pełniącego funkcję magazynową, oraz (6) nietrwale związanego z gruntem obiektu z materiałów drewnopochodnych o wymiarach 2,55 m x 3,35 m, pełniącego funkcję szkoleniową. Organ administracji publicznej wskazał zarazem, że rozbiórka powyższych obiektów budowlanych powinna być wykonana przez P. Ośrodki Sportu i Rekreacji w P. z wyjątkiem części budynku opisanego w pkt 1, znajdującego się na działce nr [...], która powinna być rozebrana przez K. Sp. z o.o. w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. stwierdzono wykonanie wymienionych w sentencji obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekty te usytuowane są w pasie ciągnącym się wzdłuż brzegu jeziora K. i użytkuje je stowarzyszenie kultury fizycznej – Klub Sportowy "P." – dla potrzeb prowadzonej działalności (sekcja jachtowa). Z wyjaśnień złożonych podczas kontroli wynika, że inwestorem był właśnie KS "P.", a wymienione zabudowania powstały w latach 1962-1990. Nie przedstawiono przy tym pozwolenia na budowę poszczególnych obiektów, dokumentacja taka nie została również odnaleziona w archiwum Urzędu Miasta P. Okoliczności te znajdują swoje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego P. – G. w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], który prowadzi postępowanie z wniosku KS "P." o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości nad Jeziorem K. Data powstania wymienionych obiektów budowlanych nie jest przy tym kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Ponadto data budowy obiektu wymienionego w pkt 1 decyzji znajduje potwierdzenie na zdjęciach lotniczych z lat 1989 i 1995, na których obiekt ten jest widoczny. Również przedłożone dokumenty wskazują, że wymieniony wyżej obiekt został wybudowany w 1989 r. Organ I instancji ustalił zarazem, że niewielka cześć obiektu wskazanego w pkt 1 decyzji znajduje się na terenie działki nr [...] należącej do K. Sp. z o.o. w P. W pozostałym zakresie obiekty budowlane znajdują się na działce nr [...], stanowiącej własność Miasta P., znajdującej się w zarządzie P. Ośrodków Sportu i Rekreacji. Podmiot ten wykonuje obowiązki właścicielskie nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu. Z kolei KS "P." legitymował się do dnia [...] marca 2014 r. umową dzierżawy gruntu o powierzchni 48 m2, zawartą w dniu [...] marca 2011 r. z P. Ośrodkami Sportu i Rekreacji. Umowa ta obejmowała teren, na którym usytuowany jest budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,00 m x 7,80 m, pełniący funkcję klubową, wymieniony w pkt 1 decyzji. Rozważany teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3198). W wymienionym planie teren ten oznaczony jest symbolem 2Kz-Z/WS, jako obszary przeznaczone pod tereny zieleni i wód w klinie zieleni. Z § 5 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wynika zarazem zakaz zabudowy na wymienionym obszarze. Wyjątek dotyczy jedynie wspomnianego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,00 m x 7,80 m, którego część znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 20Kz-US jako teren przeznaczony pod zabudowę usługową – usługi turystyczne. Tymczasem omawiany obiekt budowlany jest wykorzystywany dla działalności sportowej, a zatem nie odpowiada zapisom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ I instancji ustalił treść poprzednio obowiązujących planów miejscowych. W Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1966 r, omawiany teren oznaczony był symbolem WE jako teren przystani żeglarskiej. W Panie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. [...], zatwierdzonym przez Wojewodę P. w dniu [...] sierpnia 1975 r., przedmiotowy teren oznaczony był jako rejon strukturalny Z, dla którego nie przewidziano żadnych wymagań, ani ograniczeń w zabudowie. Z kolei w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. uchwalonym przez Radę Miasta P. w dniu [...] grudnia 1994 r. omawiany teren oznaczony był symbolem III.KZ6sr jako teren sportu i rekreacji w rejonie strukturalnego klina zieleni w strefie peryferyjnej. Plan ten również nie zawierał żadnych zapisów dotyczących wymagań i ograniczeń zabudowy dla poruszanego terenu. Ponadto budynek drewniany wymieniony w pkt 1 decyzji znajduje się w odległości od 3 do 5 metrów od budynku restauracji K., tj. w odległości niespełniającej wymogu z § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 z późn. zm.). Organ I instancji wskazał przy tym, że inwestorem omawianych robót budowlanych był KS "P.". Niemniej adresatem niniejszej decyzji powinny być P. Ośrodki Sportu i Reakcja jako zarządca przedmiotowego terenu. Inwestor nie posiada bowiem tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane są rozważane obiekty budowlane. Następnie organ nadzoru budowlanego przytoczył przepisy, które w jego ocenie należało zastosować w rozpoznawanej sprawie, podkreślając, że zarówno obecnie obowiązujące przepisy, jak i przepisy obowiązujące w chwili dokonywania samowoli budowlanej wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego na zrealizowanie omawianych obiektów budowlanych. Konsekwentnie zastosowanie powinien znaleźć art. 48 pr. bud. z 1994 r., który jednak na mocy art. 103 ust. 2 pr. bud. zastąpiony jest w rozpatrywanej sprawie art. 37 pr. bud. z 1974 r. Jednocześnie na tle tego ostatniego przepisu uwzględniać należy przepisy budowlane z daty realizacji samowoli budowlanej, a przepisy planistyczne – z daty orzekania. Tym samym obiekty wymienione w decyzji podlegały rozbiórce, gdyż są niezgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, a obiekt wymieniony w pkt 1 decyzji ponadto narusza przepisy techniczno-budowlane.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Klub Sportowy "P.", w którego imieniu działał pełnomocnik M. G., odwołał się od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że decyzja organu I instancji nie określa dostatecznie precyzyjnie obiektów budowlanych, położonych na terenie działki nr [...]. Jednocześnie adresowanie powyższego rozstrzygnięcia do P Ośrodków Sportu i Rekreacji jest co najmniej przedwczesne, skoro teren ten jest objęty postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz KS "P.". Podobnie bezzasadne jest skierowanie decyzji organu I instancji do K. Sp. z o.o. w P., gdyż budynek wymieniony w pkt 1 decyzji znajduje się w całości na działce nr [...]. Odwołujący zakwestionował również datę powstania tego budynku podnosząc, że obiekt ten został wybudowany w latach 1969-1970. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. uchylił się poza tym od interpretacji faktu przebiegu granicy między terenami o różnym przeznaczeniu od 1970 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił zarazem, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 37 pr. bud. z 1974 r., jako właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanych powstałych w latach 1962-1990. Na tle tego przepisu istotne znaczenie ma z kolei prawidłowe ustalenie przepisów o planowaniu przestrzennym, przy czym należy w tej mierze uwzględnić uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Jednocześnie wskazano, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę także przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ I instancji oparł z kolei swoje rozstrzygnięcie jedynie na planie miejscowym obowiązującym w dacie orzekania, co pozostaje w sprzeczności z powołana uchwałą. Ponadto organ II instancji wskazał, że przepisami techniczno-budowlanymi, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie realizacji samowoli budowlanej, a nie przepisy obowiązujące przed wejściem w życie cytowanej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Należy zatem dokładniej ustalić moment powstania obiektu wymienionego w pkt 1 decyzji organu I instancji, i dopiero po ustaleniu tej okoliczności zbadać jego z godność z oprzepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie jego budowy. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że toczące się postępowanie cywilne o zasiedzenie nieruchomości nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei zarzut kwestionujący położenie budynku drewnianego w niewielkiej części na działce nr [...] nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Bezzasadny jest również argument dotyczący braku należytego rozważenia przebiegu granicy między obszarami wyznaczonymi przez obowiązujący obecnie plan miejscowy. Z uwagi na opisane wady, konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że w razie wystąpienia potrzeby doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, zgodność ta powinna być przywrócona względem aktualnie, a nie poprzednio, obowiązujących przepisów.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. K. Sp. z o.o. w P. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że KS "P." posiada status strony w niniejszym postępowaniu, (2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty, mimo że odwołanie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną, (3) art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r. poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z daty realizacji obiektu budowlanego pełni rolę nadrzędną względem planu miejscowego z daty orzekania, co pozostaje w sprzeczności z powołaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że KS "P." nie legitymuje się statusem strony w kontrolowanym postępowaniu, gdyż podmiot ten nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do gruntu lub do rozważanych obiektów budowlanych. KS "P." w chwili obecnej jedynie bezprawnie zajmuje i użytkuje teren wokół jeziora K. Sam fakt posiadania danego terenu nie stanowi natomiast źródła interesu prawnego. Adresatem decyzji o rozbiórce jest z kolei przede wszystkim podmiot, który może wykonać takie rozstrzygnięcie. Oznacza to w kontekście rozpatrywanej sprawy, że wspomniana decyzja może być wydana jedynie w odniesieniu do K. Sp. z o.o. jako właściciela lub P. Ośrodków Sportu i Rekreacji jako zarządcy. Skarżąca zakwestionowała również interpretację organu II instancji co do sposobu wskazania właściwym przepisów o planowaniu przestrzennym podnosząc, że nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów uzasadniony jest ich niezgodnością z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że interes prawny KS "P." wynika z faktu wykonania omawianych robót budowlanych właśnie przez ten podmiot. KS "P." jest zatem potencjalnie adresatem nakazu rozbiórki, a przy tym obecnie toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości na rzecz tego podmiotu. W pozostałym zakresie organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. (k. 21-22 akt adm. organu I instancji) stwierdzono wybudowanie pięciu obiektów budowlanych, wymienionych w sentencji decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] (k. 252-255 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie w trakcie powyższej kontroli ustalono, że wskazane obiekty budowlane powstały w latach 1962-1990 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorem robót budowlanych był przy tym Klub Sportowy "P.". Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud. z 1994 r.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pr. bud. z 1994 r., właściwym organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 pr. bud., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr. bud. z 1994 r., albo pomimo wniesienia sprzeciwu. Jak wynika zarazem z art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r., przepisu art. 48 pr. bud. z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postepowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W konsekwencji podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej: "pr. bud. z 1974 r.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak wynika z kolei z z art. 40 pr. bud. z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 pr. bud. z 1974 r., właściwy organ administracji publicznej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub poprawek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle w rozpatrywanej sprawie, dotyczą interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. i wskazania właściwych przepisów o planowaniu przestrzennym. W tej mierze organ I instancji, jak i skarżąca twierdzili, że należy odwołać się wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Z kolei organ II instancji uznał, że należy uwzględnić także poprzednio obowiązujące plany miejscowe. To ostatnie stanowisko zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę.

Na początku rozważań należy zaznaczyć, że zagadnienie to zostało bezpośrednio poruszone w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Naczelny Sądu Administracyjny wskazał zarazem, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko.

Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przewidywały częściowo odmienne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej niż przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Jak wynika bowiem z art. 37 ust. 1 i art. 40 pr. bud. z 1974 r., organ administracji publicznej wydawał w takim przypadku decyzję administracyjną jedynie w razie wystąpienia przesłanek uzasadniających rozebranie danego obiektu budowlanego bądź też dokonanie w nim określonym zmian lub poprawek, przywracających stan zgodności z prawem. Tym samym a contrario w pozostałych przypadkach nie zachodziła potrzeba orzekania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności możliwe było zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wykonanie samowolnie obiektu budowlanego, które podlegał automatycznie (ex lege) legalizacji, jeżeli nie naruszał przepisów o planowaniu przestrzennym i przepisów techniczno-budowlanych. Wystarczy zatem, by w okresie obowiązywania tejże ustawy inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, a obiekt ten ulegał legalizacji (o ile spełniał wymogi techniczno-budowlane i nie zachodziła podstawa do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r.).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że trafnie organ II instancji wskazał na potrzebę uwzględnienia postanowień zawartych w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Jak wynika z pisma Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] listopada, nr [...], w okresie realizacji samowoli budowlanej i do chwili obecnej uchwalone zostały łącznie 4 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, kolejno z 1966 r., 1975 r., 1994 r. i 2013 r. (k. 217 akt adm. organu I instancji; wymienione plany zawarto na k. 152-216 akt adm. organu I instancji). Należało więc wyjaśnić, czy w dacie realizacji poszczególnych obiektów objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym pozostawały one w zgodzie z obowiązującymi wówczas planami miejscowymi. Okoliczność ta nie została jednak poddana niezbędnej analizie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.

Należy przy tym zaznaczyć, że ocena samowoli budowlanej z perspektywy art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. powinna być dokonywana w oparciu o przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie wykonania samowoli budowlanej. Jeżeli okaże się, że omawiane roboty budowlane nie odpowiadają tym regulacjom i jednocześnie powodują skutki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. to organy administracji publicznej powinny na podstawie art. 40 pr. bud. z 1974 r. nałożyć odpowiednie obowiązki na inwestora, właściciela nieruchomości lub jej zarządcę w celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Poprawki i zmiany, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie, powinny być jednak wtedy zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami i to zarówno przepisami o planowaniu przestrzennym, jak i przepisami budowlanymi.

Nie ulega zatem wątpliwości, że z tej perspektywy organ I instancji naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charaktery, a zatem słusznie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyeliminował rozstrzygnięcie organu I instancji z obrotu prawnego.

Niemniej w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. K. Sp. z o.o. w P. podniosła również zarzut braku wymaganej legitymacji Klubu Sportowego "P." do działania w postępowaniu administracyjnym jako strona (k. 3-5 akt sądowych). W szczególności skarżąca argumentowała, że wymieniony podmiot nie mógł skutecznie wnieść odwołania, a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Krąg podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony kontrolowanego postępowania, został zakreślony w art. 52 pr. bud. z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać m.in. rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Należy przy tym od razu zgodzić się ze skarżącą, że adresatem omawianej decyzji powinien być podmiot, który rzeczywiście może dokonać rozbiórki obiektu budowlanego. Poza tym należy mieć także na uwadze art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Na tej podstawie nie powinno ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że KS "P." jest stroną omawianego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot ten był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Ponadto faktycznie włada on wszystkim rozważanymi obiektami budowlanymi. Tym samym KS "P." może być potencjalnym adresatem decyzji wydanej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Podsumowując, organ odwoławczy trafnie wskazał na potrzebę zbadania, czy przedmiotowa samowola budowlana nie uległa wcześniej legalizacji w świetle obowiązujących ówcześnie planów miejscowych. Wobec tego uchylenie decyzji organu I instancji należy uznać za słuszne. Nietrafny okazał się natomiast zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.