Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2662/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 145a, art. 146 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3192/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej opłaty koncesyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3192/13 oddalił skargę P. S.A. w W. (obecnie T. Sp. z o.o. w W.) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji zmieniającej koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, w części ustalenia wysokości opłaty za koncesję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka uzyskała w dniu 2 lutego 1999 r. koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "T.". Koncesja została zmieniona decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia 5 grudnia 2001 r., poprzez rozszerzenie o kolejną stację nadawczą. W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 72.600 zł.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji, w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. W piśmie wniesiono również o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, że z powodu upływu 5-letniego okresu od dnia doręczenia decyzji nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł.

W dniu 13 listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zmiany koncesji w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przewodniczący KRRiT umorzył postępowanie prowadzone z wniosku spółki na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 226, dalej jako u.r.t.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.)

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że koncesja z dnia 2 lutego 1999 r. wygasła z dniem 2 lutego 2009 r., a wraz z nią wygasła decyzja zmieniająca tę koncesję. Organ nie mógł wydać w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Powołując się na treść art. 40b ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r., Nr 43, poz. 226 ze zm.), dalej: u.r.t., Przewodniczący KRRiT uznał, że do postępowania koncesyjnego nie ma zastosowania cała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej: u.s.d.g., w szczególności brak jest odesłania do art. 11 tej ustawy. W związku z tym nie można uznać, że w sprawie doszło do wydania "milczącej decyzji" w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro wygasła sama koncesja, to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające i nie było potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż z upływem określonego w decyzji okresu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Wygaśnięcie decyzji oznacza natomiast, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów inne skutki prawne. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, Przewodniczący KRRiT prawidłowo umorzył postępowanie, gdyż koncesja oraz decyzja administracyjna, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, wygasły z mocy prawa przed dniem złożenia wniosku o wznowienie.

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie mogło także dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, z uwagi na umorzenie postępowania – jego bezprzedmiotowość, przepisy te nie mogły zostać przez organ zastosowane.

WSA zwrócił uwagę, że z aktualnej treści art. 40b u.r.t. wynika, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten wcześniej brzmiał następująco: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej - wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 (pkt 2.2.1). Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest zatem art. 40 ust. 1 u.r.t.

Skargę kasacyjną wniosła T. Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności decyzji Przewodniczącego KRRiT, z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzje l i II instancji powinny zostać uchylone z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem skarżącej przysługiwało prawo do wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy wynikające wprost z przepisów Konstytucji;

- 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRRiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 oraz art. 9, art. 8 i art. 12 k.p.a., które to przewlekłe działanie miało wpływ na wynik sprawy, jej skutkiem było bowiem wydanie decyzji w stanie prawnym mniej korzystnym dla skarżącej niż w sytuacji, gdyby do takiego przewlekłego działania organu nie doszło.

Przepisów prawa materialnego:

- art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie u.s.d.g. w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do Rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. i u.s.d.g. oraz zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku - a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

- art. 40 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczania opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 podpunkt 2) części III Załącznika do tej ustawy oraz art. 62 u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w stanie prawnym ustalonym wyrokiem TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, przepisy te stanowiły podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za udzielenie koncesji w wysokości 82 zł;

- art. 32 w zw. art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i oddaleniu skargi, a w konsekwencji na sanowaniu zatrzymania przez Skarb Państwa opłaty pobranej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów u.r.t., co spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej na jej niekorzyść w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji tylko z tego powodu, że koncesja wygasła przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, chociaż Spółce przysługuje prawo podmiotowe do wznowienia postępowania i odzyskania opłat zapłaconych na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją (art. 190 ust. 4 i art. 77 Konstytucji).

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r. Przewodniczący KRRiT wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wnosząca skargę kasacyjną w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi złożonej przez Spółkę, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż decyzja będąca jej przedmiotem wydana została z naruszeniem prawa, bowiem bezzasadnie przyjęła, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wznowieniowego. Akceptowanie takiego stanowiska organu przez Sąd I instancji przejawiające się oddaleniem skargi Spółki, pozostaje w sprzeczności z treścią powołanych w zarzucie norm prawnych.

Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw. NSA akceptuje i podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wznowienie postępowania w sprawie opłaty koncesyjnej określonej decyzją Przewodniczącego KRRiT i merytoryczne orzekanie w tej sprawie, w sytuacji gdy koncesja wygasła w chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego, jest prawnie niedopuszczalne, bowiem nie ma przedmiotu (decyzji), która mogłaby zostać oceniona we wznowionym postępowaniu. W takim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, zatem jedynym możliwym orzeczeniem w takiej sprawie jest umorzenie postępowania wznowieniowego. Podejmując takie rozstrzygnięcie Przewodniczący KRRiT nie naruszył prawa, zatem oddalenie skargi na decyzję tego organu nie jest niezgodne z prawem. Z tego wynika wniosek, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w postępowaniu przed WSA w W. do naruszenia art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Przewodniczący KRRiT swoim rozstrzygnięciem nie uchybił wynikającym z nich normom prawnym. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja, stanowi podstawę do wznowienia postępowania zmierzającego do weryfikacji rozstrzygnięcia, które oparte zostało o niekonstytucyjny przepis prawa. Z treści tego przepisu wynika nakaz wznowienia postępowania, jednak nie wynikają z niego konsekwencje jakie przedstawiła skarga kasacyjna. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Spółki, że podstawa wznowienia przyjęta w art. 145a k.p.a. jest szczególną przesłanką wznowieniową, o innym charakterze niż te, które wskazano w art. 145 § 1 k.p.a. Z tej tezy nie wynika jednak, że wznowienie postępowania administracyjnego po orzeczeniu TK, w którym została zakwestionowana konstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji, może być prowadzone według innych zasad niż te, które określono w k.p.a. Jest tak dlatego, że art. 190 ust. 4 Konstytucji kształtując uprawnienie do wznowienia postępowania po wyroku TK stanowi, że takie postępowanie ma być przeprowadzone w sposób i na zasadach właściwych dla danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie tryb i zasady prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a.

Z tego powodu nie można abstrahować od istniejącej w k.p.a. regulacji instytucji wznowienia postępowania. Z treści przepisów regulujących tę materię wynika jednoznacznie, że we wznowionym postępowaniu organ może odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji albo może ją uchylić i orzec co do meritum, jeżeli istniały przesłanki wznowienia. Organ może również wydać decyzję, że decyzja pierwotna, w stosunku do której wznowiono postępowanie, została wydana z naruszeniem prawa. Jednak to ostatnie rozstrzygnięcie może zapaść tylko w ściśle oznaczonych przypadkach, a więc tych, o których stanowi art. 146 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że wskazane nim rozstrzygnięcie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy doszło do "przedawnienia", a więc wówczas, gdy upłynął określony w ustawie termin, który warunkuje możliwość uchylenia decyzji. Zatem chodzi o sytuacje, gdy decyzja będąca przedmiotem wznowienia funkcjonuje w porządku prawnym, jednak ze względu na przewidziany w k.p.a. upływ terminów przypisanych określonym przesłankom z art. 145 § 1 k.p.a. (5, 10 lat) nie można uchylić decyzji, pomimo że byłyby formalne podstawy do jej zmiany ze względu na to, że została wydana w wadliwie prowadzonym postępowaniu i z tego względu jest traktowana przez porządek prawny jako rozstrzygnięcie wadliwe.

Sprawa rozpoznawana nie odnosi się do takiej sytuacji, dlatego też nie mogą mieć do niej zastosowania regulacje z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przecież o decyzję, która istnieje w porządku prawnym, a od jej wydania w wadliwie prowadzonym postępowaniu upłynął prawem przewidziany czas. Chodzi o decyzję, która utraciła moc prawną jeszcze przed orzeczeniem TK o niezgodności przepisów z Konstytucją RP oraz przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji przyjąć należy, że postępowanie wznowieniowe nie ma przedmiotu, który mógłby podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, z tego więc powodu postępowanie było bezprzedmiotowe. Pojawienie się takiej sytuacji zawsze musi prowadzić do jego umorzenia. Art. 151 k.p.a. nie wskazuje na możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego, nie oznacza to jednak, że ten sposób zakończenia sprawy wznowieniowej łamie przepisy prawa. Sąd I instancji przyjął, a NSA podziela stanowisko, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym. Taki pogląd jest podzielany zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Konieczność stosowania art. 105 § 1 k.p.a. wynika z tego, że w chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145a k.p.a. nie było przedmiotu, a więc koncesji, którego mogło dotyczyć wznowienie, zatem organ nie mógł orzekać na podstawie art. 151 k.p.a. Z tych względów przyjąć należy, że nietrafne i nieusprawiedliwione są wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. związku z art. 151 p.p.s.a. i właściwymi przepisami k.p.a. oraz Konstytucji RP odnoszącymi się do wznowienia postępowania w sprawie opłaty koncesyjnej. Bez znaczenia dla istoty sprawy jest to, że kwestionowane przez Spółkę opłaty były określane decyzjami zmieniającymi wydawanymi na przestrzeni lat, w których obowiązywała koncesja. Decyzje zmieniające, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, mają niesamodzielny byt prawny, w związku z czym nie mogły one w żaden sposób modyfikować mocy wiążącej decyzji terminowej jaką jest koncesja.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieważności postępowania, należy wskazać, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Wnoszący skargę kasacyjną buduje na podstawie tego przepisu zarzut nieważności decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia 10 kwietnia 2013 r. i z 18 września 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia 5 grudnia 2001 r., zmieniającej decyzję koncesyjną z dnia 2 lutego 1999r. w zakresie w jakim została ustalona wysokość opłaty za zmianę koncesji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono już, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (np. wyrok z 20 października 2015 r., II GSK 1922/14 oraz wyrok z 23 marca 2016 r. II GSK 2267/14)). Ograniczeń w zakresie zastosowania tego przepisu dopatrywano się w prawnych przesłankach jego wprowadzenia do tej ustawy - dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. UE. L.2006.376.36) i implementującej tę dyrektywę do krajowego porządku prawnego ustawie z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278).

Należy zauważyć, że w świetle dyrektywy przewidziana w niej instytucja dorozumianej zgody czy fikcji prawnej pozytywnego rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy odnosi się do postępowań związanych z udzieleniem zezwoleń na prowadzenie określonej działalności lub innych form reglamentujących podejmowanie takiej działalności (art. 13 ust. 1 - 4 dyrektywy). Ponadto dyrektywa zawiera w art. 3 ust. 1 i 2 liczne wyłączenia przedmiotowe z zakresu jej zastosowania.

Zamierzeniem polskiego ustawodawcy implementującego dyrektywę 2006/123/WE ustawą z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która to ustawa zarazem wprowadziła do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej art. 11 ust. 9, było ujednolicenie pewnych ogólnych zasad podejmowania działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o świadczeniu usług. W uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu usług (druk sejmowy nr VI.2590) napisano m.in., że z uwagi na fakt, iż postanowienia dyrektywy odnoszą się również do swobody przedsiębiorczości, konieczne jest także wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jak również do innych ustaw regulujących podejmowanie i wykonywanie poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej. W rezultacie regulacja projektu ustawy o świadczeniu usług na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o swobodzie działalności gospodarczej będą aktami prawa komplementarnymi względem siebie.

Wprowadzając do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej art. 11 ust. 9 kierowano się więc względami systemowymi. W uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu usług podkreślono również, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzono regulacje dyrektywy, które są ściśle związane z działalnością gospodarczą i mają związek z procedurami szeroko rozumianej reglamentacji - obowiązkiem zezwolenia, wpisu do rejestru, licencji itp. Dalej, że regulacje zawarte w znowelizowanej ustawie o swobodzie działalności gospodarczej są zgodne z artykułami rozdziału III dyrektywy o usługach. Dotyczy to w szczególności instytucji stanowiących ułatwienia w podejmowaniu działalności, w tym zasad ogólnych dotyczących różnych form reglamentacji, które mają charakter uproszczonych procedur (np. dorozumiana zgoda).

Z treści dyrektywy o usługach i z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniu usług na terytorium RP wynika więc, że ze względu na zamierzone cele systemowe krajowego ustawodawcy zakres przedmiotowy art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należałoby określić z uwzględnieniem wyłączeń i ograniczeń zawartych w dyrektywie 2006/123/WE. Niezgodne z tymi celami byłoby zatem założenie, że art. 13 ust. 4 dyrektywy (dorozumiana zgoda) nie ma, co prawda zastosowania w sprawie o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych, z mocy tej dyrektywy, ze względu na wyłączenie zawarte w jej art. 2 ust. 2 pkt g, jednak tę instytucję dorozumianej zgody stosuje się w zakresie wszystkich spraw z wniosków przedsiębiorcy dotyczących prowadzania działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów telewizyjnych, na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania w sprawie o uchylenie w trybie wznowienia decyzji o udzieleniu koncesji, w części dotyczącej opłaty koncesyjnej. Decyzje Przewodniczącego KRRiT z 10 kwietnia 2013 r. i z 18 września 2013 r. nie są zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i dlatego podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa Sąd uważa za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wreszcie zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania, która, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną miała wpływ na wynik sprawy. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że dotyczą one kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygania przez organ, a w konsekwencji również przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że w postępowaniu umorzeniowym rozstrzygany jest problem bezprzedmiotowości postępowania, co oznacza, że brak jest podstaw do wypowiadania się w kwestii wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. Tak też trafnie uznał Sąd I instancji.

Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).