Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 690/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 22 pkt 1, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 9 par. 1, art. 9 par. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Dnia 04 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St.sekr.sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skarg A.L. - pełnomocnika inicjatora referendum, A.S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w L. z dnia 24 lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie referendum lokalnego w sprawie odwołania Rady Miejskiej w W. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. odrzuca skargę skarżącego A.S. III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. nr 23/12 Komisarz Wyborczy w Lesznie, działając na podstawie art. 22 ust. 4 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm., dalej: ustawa o referendum lokalnym albo ustawa), odrzucił wniosek mieszkańców gminy Wolsztyn o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie przez upływem kadencji.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Dnia 7 maja 2012 r. mieszkańcy Gminy Wolsztyn, działając na podstawie art. 13 ustawy o referendum lokalnym jako grupa mieszkańców inicjująca referendum (art. 12 ustawy) poinformowali Radę Miejską Miasta i Gminy Wolsztyn, iż w związku z działaniem Rady na szkodę gminy występują z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego w przedmiocie jej odwołania. W referendum zostanie postawione pytanie: "Czy jest Pan/Pani za odwołaniem Rady Miejskiej w Wolsztynie przed upływem kadencji?" (k. 5 akt administracyjnych).

Identyczna informacja o zamiarze przeprowadzenia referendum została złożona dnia 7 maja 2012 r. Komisarzowi Wyborczemu w Lesznie (k. 2 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r. nr 14/12 Komisarz Wyborczy w Lesznie, powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o referendum lokalnym "odrzucił" powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie przed upływem kadencji (jednakże w tytule postanowienia wskazano, iż zawiera ono "odmowę" przyjęcia powiadomienia; w związku z użyciem tych dwóch różnych sformułowań Sąd w dalszej części uzasadnienia przyjmuje za uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r., M.P. z 2012 r., poz. 353, iż rozstrzygnięcie Komisarza było w istocie "odmową" przyjęcia powiadomienia). Organ wyborczy wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy wniosek mieszkańców gminy w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji może dotyczyć odwołania rady gminy i burmistrza albo odwołania jednego z tych organów. W końcowej części postanowienia Komisarz pouczył inicjatora referendum o możliwości złożenia skargi na Komisarza Wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej (k. 7 akt administracyjnych).

Dnia 15 maja 2012 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęło pismo z dnia 15 maja 2012 r. nr ZPOW-871-14/12 podpisane przez Sekretarza Państwowej Komisji Wyborczej (z upoważnienia Państwowej Komisji Wyborczej), będące odpowiedzią na zastrzeżenia zgłoszone przez grupę inicjatywną referendum gminnego w Wolsztynie. Zawarto w nim wyjaśnienia do sposobu postępowania z powiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia referendum. Wskazano, że w sytuacji, gdy komisarz wyborczy stwierdzi w nim wady, powinien niezwłocznie pisemnie odmówić przyjęcia powiadomienia i wskazać na stwierdzone wady. Inicjator referendum może w takiej sytuacji złożyć do Państwowej Komisji Wyborczej skargę na działanie komisarza. Sekretarz Państwowej Komisji Wyborczej dodał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym w skład grupy inicjatywnej w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania organu gminy musi wchodzić co najmniej 5 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady tej gminy (k. 9 i 10 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. nr 16/12 Komisarz Wyborczy, na podstawie art. 167 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2012 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, ze zm. - dalej: Kodeks wyborczy) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym i powołując się na wyjaśnienia Sekretarza Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 15 maja 2012 r. nr ZPOW-871-14/12 postanowił uchylić postanowienie z dnia 14 maja 2012 r. nr 14/12 o odmowie przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum (k. 11 akt administracyjnych).

Jednocześnie dnia 18 maja 2012 r. nr DLS-880-4/12 Komisarz Wyborczy, działając na podstawie art. 12 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, sporządził pisemne potwierdzenie otrzymania powiadomienia (k. 13 akt administracyjnych).

Z akt wynika, że powyższe dokumenty doręczono pocztą pełnomocnikowi inicjatora referendum A.L. dnia 22 maja 2012 r. (k. 12 verte akt administracyjnych).

Dnia 21 maja 2012 r. wpłynęło kolejne wyjaśnienie Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej nr ZPOW-871-14/12, które było wywołane licznymi wątpliwościami inicjatora referendum. W piśmie tym stwierdzono między innymi, że komisarz wyborczy obowiązany jest postępować zgodnie z wytycznymi i wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej. Zostały one zawarte w uchwale z dnia 7 maja 2012 r. i są dostępne na stronie internetowej Komisji oraz opublikowano je w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Wytyczne te są wiążące dla komisarzy wyborczych.

W następnych wyjaśnieniach Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 4 lipca 2012 r. (nr nieczytelny), które wpłynęły do Komisarza Wyborczego wskazano, że z uwagi na wydanie przez Komisarza w dniu 14 maja 2012 r. postanowienia w sprawie odmowy przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, a następnie w dniu 18 maja 2012 r. uchylenie tego postanowienia, termin określony w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym należy liczyć od dnia 18 maja 2012 r. Komisja dodała, że stanowisko to przyjmuje za orzecznictwem Sądu Najwyższego w sprawach związanych z zawiadomieniem o utworzeniu komitetów wyborczych (k. 17 akt administracyjnych).

W dniu 18 lipca 2012 r. w Delegaturze Krajowego Biura Wyborczego w Lesznie sporządzono notatkę służbową odnoszącą się do informacji prasowych dotyczących działań Biura. Zaznaczono w niej, iż jego pracownicy dnia 17 lipca 2012 r. oczekiwali do godziny 15 na przybycie grupy inicjatywnej referendum w Wolsztyna w celu przyjęcia wniosków i wykazów podpisów do wniosków o odwołanie Burmistrza i Rady Gminy Wolsztyn. W tym czasie nikt jednak nie przybył. Na potwierdzenie powyższych okoliczności do akt dołączono też oświadczenia pracowników Biura i pracownika ochrony.

Z akt wynika następnie, że skarżący przesłali wniosek o przeprowadzenie referendum z dnia 16 lipca 2012 r. przesyłką pocztową nadaną dnia 17 lipca 2012 r. Wniosek ten dotarł do Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Lesznie dnia 18 lipca 2012 r. (zob. stempel na kopercie umieszczonej w dodatkowej, nie ponumerowanej teczce akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. nr 23/12 Komisarz Wyborczy, działając na podstawie art. 22 ust. 4 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym odrzucił wniosek o przeprowadzenie referendum. W uzasadnieniu przywołał dotychczasowe okoliczności, podkreślając zwłaszcza, że w dniu 18 maja 2012 r. wystosował do A.L. pisma, w których potwierdził otrzymanie powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie przed upływem kadencji. Następnie Komisarz wskazał, że wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął 18 lipca 2012 r., a więc nie został dotrzymany termin określony w art. 14 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 9 § 1 ustawy Kodeksu wyborczego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w celu zachowania terminu dokumenty należy składać organowi wyborczemu, a czynności wyborcze dokonywane są w godzinach urzędowania organów wyborczych.

Skargi na postanowienie złożyli A.L. - pełnomocnik inicjatora referendum oraz A.S.. Wnieśli o uchylenie postanowienia i nakazanie Komisarzowi Wyborczemu wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, to jest o przeprowadzeniu referendum lokalnego w przedmiocie odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie przed upływem kadencji. W skardze skarżący podnieśli zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w dniu 17 lipca 2012 r. inicjatorzy referendum lokalnego nie stawili się w siedzibie urzędowania biura wyborczego przed godziną 15.15 i nie usiłowali złożyć wniosku o przeprowadzenie referendum. Zarzucili też naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przez przyjęcie, że sześćdziesięciodniowy termin do złożenia wniosku mieszkańców i informacji o spełnieniu obowiązków określonych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy upłynął z końcem 17 lipca 2012 r., a nie 19 lipca 2012 r., a w konsekwencji, że wniosek był spóźniony. Ponadto zdaniem skarżących Komisarz Wyborczy naruszył art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 9 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, że o zachowaniu terminu, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, decyduje faktycznym moment wpływu wniosku, a nie jego nadanie listem poleconym w placówce operatora publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili przede wszystkim, że termin 60 dniowy z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy powinien być liczony od dnia doręczenia postanowienia z dnia 18 maja 2012 r. czy to za pomocą faksu (co nastąpiło 20 maja 2012 r.) czy to za pomocą poczty (22 maja 2012 r.), a nie od daty jego wydania. Z kolei uzasadniając naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 9 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego skarżący podnieśli, iż nadanie wniosku w placówce pocztowej powinno być uznane za skuteczne, skoro i tak od tej daty inicjator referendum pozbawiony był możliwości modyfikowania treści wniosku i uzupełnienia dołączonych do niego podpisów.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga A.S. jest niedopuszczalna.

Z kolei skarga A.L. - występującego w charakterze pełnomocnika inicjatora referendum w sprawie odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym jest zasadna.

Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia przez Sąd, że spełnione zostały warunki formalne skargi oraz że jest ona dopuszczalna.

Skarga A.S. okazała się niedopuszczalna, ponieważ nie był on osobą legitymowaną do jej złożenia. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarga do sądu administracyjnego na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum przysługuje "inicjatorowi referendum". W świetle art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy "inicjatorem referendum" może być grupa obywateli reprezentowanych przez wyznaczoną przez nich osobę określaną w ustawie jako "pełnomocnik inicjatora referendum" (por. art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 4 ustawy). O tym, kto wchodzi w skład grupy obywateli ukonstytuowanej jako "inicjator referendum" przesądzone zostaje na etapie powiadomienia składanego przez owego inicjatora organowi gminy i komisarzowi wyborczemu w trybie art. 12 ustawy o referendum lokalnym (por. zwłaszcza art. 12 ust. 2 pkt 1). W tym powiadomieniu wskazuje się także osobę, która pełni funkcję "pełnomocnika inicjatora referendum". Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wśród osób wymienionych jako członkowie grupy obywateli-"inicjatora referendum" w Wolsztynie nie było A.S., a była natomiast A.S. (zob. tabela na k. 6 akt administracyjnych). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że ustawa nie przewiduje możliwości poszerzenia składu osobowego grupy ukonstytuowanej jako "inicjator referendum" na dalszym etapie postępowania referendalnego, to jest na etapie złożenia samego wniosku o przeprowadzenie referendum z art. 22 ustawy. Natomiast z materiału sprawy wynika, iż A.S. złożył swój podpis po raz pierwszy dopiero pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Dlatego należało przyjąć, że jako osoba pozostająca poza składem grupy obywateli, którzy uczestniczyli w pierwszej czynności inicjującej procedurę referendalną, nie ma on legitymacji skargowej a limine, a jego skarga jako niedopuszczalna w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o referendum podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.).

Legitymacja skargowa niewątpliwie przysługuje natomiast drugiemu skarżącemu A.L., który był członkiem grupy obywateli ukonstytuowanej jako "inicjator referendum" w dacie złożenia powiadomienia z dnia 7 maja 2012 r. dotyczącego odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie i jednocześnie został wyznaczony w tym powiadomieniu do pełnienia funkcji reprezentanta inicjatora referendum. Występuje on zatem w szczególnej roli określonej ustawą o referendum lokalnym, to jest jako "pełnomocnik inicjatora referendum" (art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym).

Dodać należy, że skarga A.L. - pełnomocnika inicjatora referendum została złożona w ustawowym terminie 14 dni, bowiem została nie tylko nadana, ale też wpłynęła do organu w terminie otwartym do jej wniesienia (to jest dnia 10 sierpnia 2012 r. - data ta wynika z pieczęci na kopercie znajdującej się w aktach sądowych - k. 6 akt). Prawidłowo także w ocenie Sądu skargę skierowano za pośrednictwem organu wyborczego (tak: postanowienie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1491/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu Komisarza Wyborczego, iż wniosek o przeprowadzenie referendum stanowiący kolejny etap postępowania został złożony z jednodniowym uchybieniem terminu. Zdaniem Komisarza w dniu 18 maja 2012 r. rozpoczął bieg termin 60 dni do przeprowadzenia czynności przewidzianych dla inicjatora referendum w art. 14 ustawy, będący jednocześnie terminem, w którym należy złożyć wniosek o przeprowadzenie referendum określony w art. 22 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż 18 maja 2012 r. to data, w której Komisarz Wyborczy uchylił swoje uprzednie postanowienie o odmowie przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum i sporządził pismo potwierdzające przyjęcie tego powiadomienia (k. 11 i 13 akt administracyjnych).

Nie ulega wątpliwości Sądu, że gdyby nie odmówiono przyjęcia powiadomienia, które w istocie okazało się prawidłowe, to termin 60 dni na podjęcie przez inicjatora referendum czynności z art. 14 ustawy i złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum rozpocząłby swój bieg od daty złożenia tego powiadomienia. Taki sposób liczenia terminu jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy.

W tej sprawie miały miejsce jednak okoliczności nietypowe i w ogóle nie przewidziane przez ustawodawcę. Należy zauważyć, że ustawa o referendum lokalnym nie reguluje i nie określa skutków prawnych sytuacji (w kontekście terminu z art. 14 ust. 1), w której komisarz wyborczy uznaje, iż powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jest bezskuteczne, czemu daje wyraz w postanowieniu o odmowie jego przyjęcia, a następnie - gdy odmowa przyjęcia powiadomienia okazuje się nieuzasadniona - uchyla swoje postanowienie odmowne.

Wystąpienie takiej szczególnej i nie przewidzianej przez ustawodawcę sytuacji wymaga odwołania się do reguł wykładni celowościowej i stosownego do niej odczytania art. 12 ust. 1, 6, art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że rezultat prostej wykładni językowej tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy trzeba z góry odrzucić, gdyż jest on całkowicie nie do zaakceptowania z punktu widzenia opisanego niżej celu ustawy (co do metod odczytywania i rozumienia celów aktów prawnych zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 242, a szerzej: M. Smolak, Wykładnia celowościowa z perspektywy pragmatycznej, Warszawa 2012, s. 103).

Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że uprawnienie do występowania z inicjatywą referendalną wynika wprost z Konstytucji RP (art. 170), a ustawa o referendum lokalnym ma za zadanie wprowadzić odpowiednie "zasady i tryb" realizacji tego uprawnienia. Zatem wątpliwości interpretacyjne czy ewentualne luki w odniesieniu do zasad i trybu przeprowadzenia referendum określone w ustawie należy rozstrzygać w sposób, który nie przeszkodzi możliwości korzystania przez obywateli z tego konstytucyjnie gwarantowanego prawa. Zasadność odwoływania się do takiej prokonstytucyjnej interpretacji ustawy referendalenej potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego odnoszące się ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688). Akt ten, podobnie jak ustawa o referendum lokalnym, również określa tryb realizacji jednej z konstytucyjnie gwarantowanych inicjatyw obywatelskich. W postanowieniu z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt III SO 16/10 (OSNP 2012/3-4/55) Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy tej ustawy "nie mogą być interpretowane w sposób uniemożliwiający realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie tę ogólną tezę wyrażoną przez Sąd Najwyższy - odnoszoną odpowiednio do inicjatywy referendalnej - trzeba przyjąć na punkt wyjścia do dalszych rozważań.

Służebna - wobec art. 170 Konstytucji RP - rola ustawy o referendum lokalnym uzasadnia twierdzenie, że zawarte w niej zasady i tryb przeprowadzania referendum powinny być odczytywane nie tylko jako reguły wyznaczające obowiązki obywateli w procedurze referendalnej, ale przede wszystkim jako reguły, których funkcją jest utorowanie obywatelowi drogi do realizacji prawa konstytucyjnego, któremu służą.

Odnosząc powyższe do zagadnienia zaistniałego w tej sprawie należy stwierdzić, że termin 60 dni zawarty w ustawie o referendum należy niewątpliwie poczytywać nie tylko jako wymóg procedury referendalnej, ale przede wszystkim jako przyznane inicjatorowi referendum przez ustawodawcę uprawnienie do dysponowania tym terminem oraz organizowania w takich i nie krótszych ramach czasowych poparcia dla swojej inicjatywy.

W standardowych okolicznościach termin do przeprowadzenia czynności przez inicjatora referendum (zbieranie podpisów, przygotowanie wniosku) i złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego rozpoczyna swój bieg z datą złożenia przez inicjatora referendum powiadomienia o zamiarze jego przeprowadzenia, które równolegle powinno trafić do organu gminy (art. 12 ust. 1 ustawy) oraz komisarza wyborczego (art. 12 ust. 6 ustawy). Jednocześnie ustawodawca nakłada na organ gminy i komisarza obowiązek swoistego "upewnienia" inicjatora referendum o skutecznym wpłynięciu jego powiadomienia poprzez niezwłoczne potwierdzenie na piśmie otrzymania powiadomienia. W doktrynie przyjmuje się, że potwierdzenie to powinno być wystawione w chwili przyjęcia powiadomienia (zob. A. Kisielewicz [w:] K. W. Czaplinki i inni, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Warszawa 2007, s. 86).

Sytuacja, w której jeden z organów wymienionych w art. 12 ust. 1 i 6 ustawy o referendum odmawia przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum nie została w tej ustawie uregulowana. Nie można jednak zupełnie nie dostrzegać znaczenia takiej odmowy w odniesieniu do procedury referendalnej. Trzeba mieć na względzie, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum przez komisarza wyborczego nie jest aktem, z który w razie wątpliwości można uznać za niebyły, powołując się na brak jego podstawy w ustawie. Wydanie takiej odmowy dopuściła bowiem Państwowa Komisja Wyborcza w punkcie 2 załącznika do uchwały z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2012 r., poz. 353), a wytyczne te są wiążące dla komisarzy wyborczych (art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy; Dz. U. Nr 21, poz. 112).

Oceniając następstwa prawne odmowy przyjęcia powiadomienia inicjatora referendum o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum należy mieć na względzie, że owe powiadomienie wszczyna postępowanie referendalne. Jeżeli jednak - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - dochodzi do odmowy jego przyjęcia, to czynność inicjatora referendum (powiadomienia) należy uznać de facto za nie dokonaną, a w konsekwencji nie wywołującą skutku prawnego w postaci wszczęcia tego postępowania. Powyższy pogląd zdaje się zresztą podzielać Komisarz Wyborczy, który również uznaje, że skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania referendalnego nastąpił dopiero od daty uchylenia odmowy przyjęcia powiadomienia złożonego przez inicjatora referendum.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga jednak rozważenia problemu bardziej złożonego i udzielenia odpowiedzi na pytanie: od kiedy 60 dniowy termin określony w art. 14 ust. 1 rozpoczyna swój bieg, jeżeli odmowa przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum zostanie przez organ następnie odwołana?

W ocenie Sądu przyjęcie wykładni art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o referendum przedstawionej przez Komisarza Wyborczego, zgodnie z którą termin 60 dniowy biegnie od daty odwołania odmowy przyjęcia powiadomienia (18 maja 2012 r.) i to pomimo późniejszego dopiero zakomunikowania tego faktu inicjatorowi (20 maja 2012 r. - zob. niżej), prowadziłoby do rezultatu nie akceptowalnego w świetle ratio legis tych przepisów. Nie można nie dostrzegać, że wykładnia taka nie usuwa nadal skutków nieuzasadnionej odmowy przyjęcia powiadomienia (z dnia 14 maja 2012 r.) i w sposób sprzeczny założeniem ustawy pozbawia inicjatora możliwości dysponowania przyznanym mu przez ustawodawcę całym 60 dniowym terminem na czynności zbierania podpisów i skompletowania wniosku o przeprowadzenie referendum (art. 22 ust. 1 ustawy). Oczywistym jest bowiem, iż do czasu otrzymania postanowienia uchylającego odmowę przyjęcia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz pisemnego potwierdzenia jego przyjęcia (art. 12 ust. 3 ustawy) inicjator referendum miał pełne podstawy by zakładać, że powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum pozostaje bezskuteczne, gdyż upoważniony do jego przyjęcia organ wyraźnie odmówił jego przyjęcia.

Konkludując trzeba stwierdzić, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy, należy rozumieć w taki sposób, że termin w nim ustanowiony w ogóle nie rozpoczyna swojego biegu, gdy którykolwiek z organów, które należy powiadomić o zamiarze przeprowadzenia referendum, ewidentnie odmawia inicjatorowi przyjęcia powiadomienia. W takiej sytuacji zawiadomienie inicjujące procedurę referendalną z art. 12 ust. 1 i 6 ustawy jest bowiem po prostu bezskuteczne (jest niedokonane) i takim pozostaje do momentu, w którym wiadomość o odwołaniu tej odmowy zostanie zakomunikowana inicjatorowi referendum (innymi słowy powiadomienie zostanie przyjęte).

Uzupełniając powyższe Sąd wskazuje, że zaprezentowana funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o referendum lokalnym uzasadniona celem ustawy wyprowadzonym w oparciu o wskazania zawarte w Konstytucji znajdzie dodatkowe potwierdzenie, gdy dokona się jej zestawienia z przepisami innych, bardziej rozbudowanych aktów prawnych dotyczących wyborów i inicjatyw obywatelskich. Otóż Kodeks wyborczy oraz przepisy ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli przewidują, podobnie jak w przypadku referendum lokalnego, że wstępne czynności procedury rozpoczynają się od zawiadomienia właściwego organu (w przypadku tych ustaw jest to zawiadomienie o utworzeniu komitetu wyborczego albo komitetu inicjatywy ustawodawczej). Warto odnotować, że przepisy Kodeksu wyborczego oraz ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej zakładają wprost możliwość odmowy przyjęcia tego zawiadomienia i uchylenia tej odmowy mocą postanowienia Sądu Najwyższego. We wszystkich przepisach regulujących takie sytuacje skutki prawne związane z zawiadomieniem nie następują już z samą datą postanowienia uchylającego Sądu Najwyższego. Wymaga się od organu wyborczego dopiero wydania "postanowienia o przyjęciu zawiadomienia" (art. 97 § 1 Kodeksu wyborczego) bądź aktywnego "przyjęcia zawiadomienia", (art. 205 § 2, art. 300 § 2 oraz art. 404 § 2 Kodeksu wyborczego) albo skutek prawny uchylenia przez Sąd Najwyższy odmowy następuje z dniem otrzymania przez komitet postanowienia w tym przedmiocie (art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli).

Należy zatem uznać, iż wykładnia zgodnie z którą - w przypadku odmowy przyjęcia powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego - termin 60 dniowy biegnie od daty otrzymania przez inicjatora postanowienia o uchyleniu tej odmowy - jest spójna z innymi analogicznymi regulacjami (zwłaszcza z najbardziej zbliżonym art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli)

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że termin 60 dniowy określony w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym rozpoczął bieg w dniu 20 maja 2012 r., gdyż w tej dacie niewątpliwie do A.L. dotarła wiadomość o odwołaniu przez Komisarza Wyborczego odmowy przyjęcia zawiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (otrzymanie dokumentów faksem A.L. potwierdza na stronie 3 skargi).

Oznacza to, że termin do złożenia przez inicjatora wniosku o przeprowadzenie referendum dotyczącego odwołania Rady Miejskiej w Wolsztynie upływał 19 lipca 2012 r., a zatem wniosek ten został złożony w terminie. Tym samym Sąd uznał zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o referendum za zasadny.

Nie zachodzą natomiast podstawy do uwzględniania dwóch pozostałych zarzutów (1 i 3). Z materiału dowodowego nie wynika, aby A.S., który podjął się złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum w organie wyborczym, stawił się w siedzibie organu w godzinach jego urzędowania i nie zastał w tych godzinach komisarza wyborczego. Natomiast sam zainteresowany utrzymuje, iż biuro wyborcze było zamknięte przez godziną 15.00. Rozstrzyganie kwestii czy A.S. nie dotarł do organu wyborczego w godzinach urzędowania czy komisarz opuścił biuro wcześniej jest jednak bezprzedmiotowe z punktu widzenia przebiegu procedury referendalnej. Ważne jest bowiem, że wniosek dotarł do organu skutecznie 18 maja 2012 r. i że nastąpiło to w wymaganym terminie.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że o zachowaniu terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum decyduje jego nadanie w placówce pocztowej operatora publicznego. Taka interpretacja art. 9 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym byłaby bowiem całkowicie sprzeczna z brzmieniem tych przepisów. Stanowią one jednoznacznie, że ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia dokumentu do organu wyborczego i urzędu gminy należy przez to rozumieć dzień złożenia dokumentu organowi wyborczemu i w urzędzie gminy. Ponadto w art. 9 § 3 Kodeksu wyborczego wskazano, że czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania organów wyborczych i urzędów gmin.

Na marginesie sprawy Sąd wskazuje, iż nie dochował 14 dniowego terminu do rozpoznania skargi, ponieważ akta nadesłane przez Komisarza Wyborczego były niekompletne i zachodziła konieczność ich dwukrotnego uzupełniania, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy na najszybszy możliwy termin.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei skargę A.S. odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 (punkt II sentencji). W punkcie III orzeczono o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 P.p.s.a.