Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 69/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1 i 2, art. 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] SA z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] SA z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) na podstawie art. 219 w trybie art. 123 - art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) w związku z wnioskiem [...] (dalej: [...] SA, skarżąca) w sprawie wydania zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1964 r. znak: [...] (dalej: decyzja z 1964 r.) Starosta [...] postanowił odmówić wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. [...] SA zwróciła się o wydanie zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji z 1964 r. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Organ I instancji uznał, że wnioskodawca posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, w związku z czym zostało wszczęte postępowanie. W toku postępowania ustalono, że w archiwum Starostwa Powiatowego w [...] nie znajdują się akta sprawy związanej z decyzją z 1964 r. Przedmiotowej decyzji nie posiadają również Urzędy Gminy w [...] i [...], W. Urząd Wojewódzki w [...] i Urząd Miejski w [...]. Ustalono także, że zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] listopada 2000 r. Urząd Miejski w [...] przekazał dokumenty dotyczące wywłaszczeń z 1964 r. do Archiwum Państwowego w [...]. W archiwum tym znajduje się przedmiotowa decyzja jednakże nie jest ona podpisana przez organ, brak jest również potwierdzeń odbioru decyzji przez strony.

O decyzji powyższej odwołanie złożyła [...] SA, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Zarzuciła

naruszenie art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której wnioskodawczym domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie;

naruszenie art. 16 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

naruszenie art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której wnioskodawczyni domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władcy publicznej, oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także niearchiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez wnioskodawczynię załączony do akt postępowania oraz niezebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków w osobie L. O., który to podpisał przedmiotową decyzję bądź innych pracowników ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan sprawy i zważył, że artykuł 218 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. expressis verbis stanowi, iż organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie osobie ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, organ administracji publicznej nie może potwierdzić określonych faktów lub stanu prawnego jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12 podkreślił, iż "1. Zaświadczeniem w rozumieniu przepisów k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ

administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. 2. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z 19 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/158, z 23 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 335/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1503/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 405/14 wskazał, iż "Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie - i to w określonym czasie - określonych faktów lub stanu prawnego. Nie tworzy żadnych skutków prawnych, a potwierdza jedynie ich istnienie. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu". Podobny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 229/13, natomiast w wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 843/12 wskazał, iż "odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 147/13 podkreślił, iż "Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie imowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania idministracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postępowania, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji". W wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2238/12 ten sam sąd orzekł, ..1. Biorąc pod uwagę uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia - nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani też przeprowadzania na żądanie strony dowodów z opinii biegłego tylko dlatego, że wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zaświadczenia nie spełnia oczekiwań skarżącego. 2. Organ wydając zaświadczenie, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie, jednak przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków". Natomiast w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 139/13 ww. sąd wskazał, iż "Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 873/12 stanął na stanowisku, iż "1. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. 2. Zaświadczenie, októrym mowa w art. 217 § 1 k.p.a., jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej - domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują".

Odnosząc stan faktyczny sprawy do szeroko przywołanych przepisów prawa, w ocenie organu II instancji zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaświadczenia jest potwierdzenie stanu prawnego - stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji z 1964 r. Przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej art. 12 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Artukuł 12 k.p.a. stanowił: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny - przymiot ostateczności decyzji. Potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem, czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności.

Pomimo, iż strona wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia jest potrzebne w celu dokonania wpisu służebności w [...], a także złożenie go w toczących się postępowaniach sądowych dotyczących nieruchomości przez które przebiega linia elektroenergetyczna [...] wydanie zaświadczenia żądanej treści nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż Starosta [...] nie posiada ewidencji, rejestrów bądź z innych danych umożliwiających potwierdzenie danego stanu rzeczy - ostateczności decyzji z 1964 r.

Zaświadczenie jest jedynie czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może potwierdzić określonych faktów lub stanu prawnego jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Tak więc, jeżeli Starosta [...] nie posiada rejestrów, dokumentów lub innych danych, które pozwalałyby potwierdzić ostateczność ww. decyzji, nie może wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Brak możliwości potwierdzenia przez organ I instancji, na podstawie akt sprawy, niezłożenia przez strony odwołania od ww. decyzji wyklucza możliwość wydania zaświadczeniao ostateczności tej decyzji i czyni nieuzasadnionym zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez Starostę [...] art. 16 k.p.a.

Nieuzasadniony, w ocenie Wojewody, jest również zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 218 § 2 k.p.a. oraz 77 k.p.a. Artykuł 218 § 2 k.p.a. nie daje bowiem prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane niemające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Niedopuszczalne jest tym samym wydanie zaświadczenia obejmującego dane dostarczone właściwemu organowi przez podmiot ubiegający się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych lub zawierającego interpretację zapisów znajdujących się w rejestrach czy ewidencji.

Podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 218 § 2 k.p.a. należy uznać za chybiony, bowiem z całości akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż Starosta [...] podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do odnalezienia akt sprawy zakończonej decyzją z 1964 r. Organ I instancji wystąpił kilkukrotnie do [...] w celu uzyskania danych pozwalających na wydanie zaświadczania zgodnego z żądaniem strony, tj. potwierdzającego ostateczność wspomnianej decyzji administracyjnej.

Organ II instancji zwrócił też uwagę, iż dokument znajdujący się w zasobach Archiwum Państwowego [...], nazwany w postanowieniu Starosty [...] decyzją, w istocie decyzji administracyjnej nie stanowi, gdyż nie zawiera elementu niezbędnego decyzji administracyjnej tj. podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania organu (imię nazwisko) oraz stanowiska służbowego (art. 107 § 1 K.p.a.)

Wojewoda podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zgodnie z którym, wydanie zaświadczenia o ostateczności decyzji z 1964 r. jedynie w oparciu o ewentualne zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy K.p.a. nie przewidują, stanowiąc wyraźnie o konieczności wynikania faktów albo stanu prawnego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powyższe przemawia za uznaniem zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a. za nieuzasadniony.

Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] SA, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Postanowieniu zarzucono:

naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo wykazania przez skarżącą interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;

naruszenie art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie;

naruszenie art. 16 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu sprawy;

naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władcy publicznej oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także nie archiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma Starosty [...] oraz zaświadczenia wydanego przez tego Starostę, mimo zgłoszenia takiego wniosku przez skarżącą;

naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z 1964 r. nie jest ostateczna, podczas gdy znajduje się ona w zasobach Archiwum Państwowego [...], a brak jest w tych aktach jakiegokolwiek odwołania od przedmiotowej decyzji;

naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez skarżącą załączony do akt postępowania oraz niezebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków w osobie L. O., który to podpisał przedmiotową decyzję bądź innych pracowników ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej;

naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, przy wydawaniu przedmiotowego Postanowienia;

naruszenie art. 219 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Wojewodę stanowiska organu pierwszej instancji, nie dostrzegając jego wadliwości.

W skardze wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewody oraz postanowienia Starosty w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż celem uzyskania przedmiotowego zaświadczenia jest wpis przedmiotowej służebności w [...] a także złożenie go w toczących się postępowaniach sądowych dotyczących nieruchomości, przez które przebiega linia elektroenergetyczna [...], a będąca przedmiotem roszczeń właścicieli o ustanowienie służebności przesyłu oraz o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Obecny właściciel nieruchomości odmawia wstępu na nieruchomość osobom upoważnionym przez Spółkę do wykonywania bieżących czynności eksploatacyjnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Prowadzenie systematycznych przeglądów linii elektroenergetycznej zapewnia natomiast bezpieczeństwo zarówno nieruchomości zlokalizowanej bezpośrednio pod niniejszym odcinkiem linii elektroenergetycznej jak również całej linii.

Uzyskanie zaświadczenia umożliwiłoby skarżącej wpis przysługującego jej prawa, wynikającego z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., do działu III ksiąg wieczystych, którego podstawą jest ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. Zgodnie z art. 124 ust. 6 obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej, co pozwoli Spółce na wykonywanie swoich praw w zakresie dostępu i eksploatacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

Skarżąca wskazała także, iż przedmiotowa linia elektroenergetyczna została wybudowana z zachowaniem wszelkich wymogów formalno-prawnych w latach 1964-1969, na podstawie m. in. decyzji zezwolenia na budowę Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1964 r., wydanej w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczenia nieruchomości i załączyła stosowne kserokopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem. Przedstawiła także przekształcenia podmiotowe jej poprzedników prawnych i wykazała interes prawny do uzyskania wyżej wymienionego zaświadczenia.

W ocenie skarżącej Starosta jako organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] jest ostateczna, powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie działanie mieści się w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a.

Stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę stanowi naruszenie art. 218 § 2 K.p.a., gdyż ogranicza wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu bądź pobieżnego poszukiwania dokumentacji w jednostkach archiwalnych bez przeprowadzenia kwerendy akt prowadzonej przez te podmioty. Skarżąca wskazała, iż potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Ponadto art. 218 § 2 K.p.a., stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację znajdującą się w jego posiadaniu bądź też przesłuchać świadków. Starosta, jako organ pierwszej instancji, otrzymując odpowiedzi od jednostek prowadzących dokumentacje archiwalne nie ustalił z jakich przyczyn w ich zbiorach nie znajdują się akta zawierające przedmiotową decyzję oraz czy brak istnienia akt postępowania odwoławczego oznacza, iż żadna ze stron postępowania takiego odwołania nie wniosła, przez co akta odwoławcze istnieć nie mogą, a tym samym, decyzję z 1964 r. należy uznać za ostateczną.

Starosta również nie wskazał, aby stwierdzono zaginięcie akt przedmiotowej sprawy. Wobec zatem braku tych akt organ powinien ustalić, co się z nimi stało. Powinien również ustalić, czy pozostałe strony są w posiadaniu oryginału decyzji. Skarżąca bowiem przedłożyła poświadczony za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika działającego w sprawie odpis decyzji, jednakże nie została w żaden sposób przez organ wezwana do okazania oryginału decyzji, zatem uznać należy, iż dokument ten nie był przez organ kwestionowany.

W uzasadnieniu skargi zwrócono też uwagę, iż istnieją akta z przedmiotową decyzją w Archiwum Państwowym [...]. Brak natomiast podpisu na przedmiotowej decyzji stanowi niewątpliwie brak w przedmiotowej decyzji i możliwe byłoby na tej podstawie żądanie uznania jej za nieważną. Mając jednakże na względnie art. 156 § 2 K.p.a., wskazać należy, iż nie jest możliwe uznanie niniejszej decyzji za nieważną z uwagi na upływ 10 lat od jej wydania, a nadto z uwagi na fakt, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w postaci wybudowania i posadowienia na nieruchomości, należącej obecnie do [...] linii elektroenergetycznej będącej elementem krajowego systemu energetycznego. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w posiadaniu [...] jest decyzja opatrzona podpisem wraz z podaniem stanowiska służbowego. Starosta natomiast nie ustalił, z jakich przyczyn w aktach zakończonych przedmiotową decyzją znajduje się ona nie w oryginale.

Starosta [...] jako organ I instancji, nie przeprowadził także postępowania dowodowego chociażby w zakresie przesłuchania świadków, m.in. L. O., ówczesnego kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], który to złożył podpis pod przedmiotową decyzją bądź też innych pracowników tego wydziału z 1964 roku, którzy to mogą posiadać niezbędną wiedzę w zakresie procesu realizacji inwestycji, wydanej decyzji oraz czy wniesiono od niej odwołanie, bądź określenia do jakich jednostek przekazywano dokumentację archiwalną tego organu.

Nadto w skardze wskazano, iż w sprawie nie mają znaczenia zwrotne potwierdzenia odbioru niniejszej decyzji przez strony postępowania, bowiem po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej przy doręczaniu przysługuje tylko wniosek o wznowienie postępowania. Dla stwierdzenia ostateczności decyzji wystarczy zatem, że odebrała ją jedna strona. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Skoro zatem decyzja ta jest w posiadaniu [...] SA, została ona doręczona jej poprzednikowi prawnemu - Zakładowi [...] w budowie i tym samym weszła do obiegu prawnego. Zgodnie z art. 146 p.p.s.a. uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło odpowiednio od przyczyny dziesięć bądź pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać zatem należy, iż z uwagi na wydanie decyzji w 1964 r. nie jest możliwe wznowienie postępowania w tym zakresie, co również uzasadnia twierdzenie, iż decyzja jest prawomocna.

Na marginesie skarżąca wskazała, iż w analogicznych stanach faktycznych pozyskiwała już zaświadczenia stwierdzające ostateczność decyzji, na dowód czego w postępowaniu przedstawiono pismo z dnia [...] lutego 2016 r. Starosty [...] oraz zaświadczenie tego Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzającego ostateczność decyzji.

Skarżąca wskazała także, iż decyzja z 1964 r. jest rozstrzygnięciem ostatecznym. W oparciu bowiem o wyżej wymienione rozstrzygnięcie zrealizowana została inwestycja w postaci wybudowania linii elektroenergetycznej [...]

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie mogą się ostać.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII K.p.a., zawarte w art. 217 - 220. postępowanie to ma więc charakter postępowania administracyjnego. W myśl powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.).

W sprawie niniejszej organy obu instancji stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brak w ich posiadaniu stosownych akt administracyjnych.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że w istocie nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Co do zasady Sąd podziela stanowisko przedstawione w powołanych przez organ II instancji orzeczeniach sądów administracyjnych.

Przy analizie zaskarżonego postanowienia nie można jednak tracić z pola widzenia specyfiki materii, w jakiej [...] SA ubiega się o wydanie zaświadczenia. Wymaga ona od organów zdecydowanie większego zaangażowania, na co zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 660/16 (CBOSA), którego uzasadnienie jest w pełni podzielane przez Sąd w sprawie niniejszej. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 761/13 (CBOSA), organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja jest ostateczna, powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 769/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 769/13 i z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 767/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 362/09 oraz wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt: II OSK 150/14, II OSK 152/14, II OSK 156/14, II OSK 160/12, CBOSA). Taka sytuacja stoi bowiem w sprzeczności z wymogiem działania organów administracji w taki sposób, by pogłębiać zaufanie do władzy publicznej.

Zdaniem Sądu, organ winien podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia, gdzie przedmiotowe akta się znajdują i je pozyskać, albo skompletować w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Być może zajdzie także potrzeba aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji oraz wystąpienia do innych organów i instytucji o nadesłanie danych i informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Badaniu powinno tu podlegać nie tylko kwestia istnienia akt sprawy, lecz także treść urządzeń ewidencyjnych organów (marginalnie należy w tym miejscu zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest odpowiedzi Urzędu Gminy w [...] co do posiadania dokumentów dotyczących sprawy). Działanie takie mieścić się będzie w zakresie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Rzeczą organu będzie także interpretacja sytuacji, na którą powołuje się skarżąca – a mianowicie zrealizowania inwestycji – w aspekcie ustalenia przymiotu ostateczności decyzji (czy mogła ona zostać zrealizowana na podstawie nieostatecznej decyzji).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Pamiętać przy tym musi, że jak wskazano w powołanych wyżej wyrokach NSA z dnia 2 października 2015 r., jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Rzeczą organu będzie przedstawienie w decyzji wyczerpujących informacji co do tego jaki był tok instancyjny w czasie wydania decyzji z 1964 r., jakie działania organ podjął, by wyczerpać wszelkie możliwości ustalenia badanej kwestii, jakie w ich wyniku uzyskał informacje i jakie z nich należy wyciągnąć wnioski. Organ zwrócić winien też uwagę na rozbieżność w oznaczeniu decyzji z 1964 r. pojawiającą się w toku całego postępowania: oznaczana jest ona znakiem [...] bądź [...] Przykładowo: do akt skarżąca złożyła kserokopię decyzji [...], adnotacja służbowa (bez daty) o odnalezieniu w archiwum decyzji bez podpisu wskazuje znak [...] Rozbieżne oznaczenia pojawiają się także w decyzjach organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.