Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.4 ust.2.
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15 pkt 1 i 2, § 17, § 18 ust 3 i ust. 4, załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 13 czerwca 2016 r. nr XXI/222/16 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej.

W skardze sformułowano zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. :

1. art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483 z zm.), art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."; w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Dz.U. z 2016r. poz.446 ze zm.), art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, w skrócie "u.c.p.g."; w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz.250 ze zm.), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 7 ust. 1 pkt 4 załącznika zaskarżonej uchwały przepisu zabraniającego wrzucania do pojemników na zmieszane odpady komunalne gruzu, ziemi, żużlu, śniegu, lodu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych;

2.art. 7 Konstytucji, art.40 ust.1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 14 załącznika zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zlecania na własny koszt usuwania padłych zwierząt, poprzez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na transport tego typu odpadów lub prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części;

3.art. 7 Konstytucji, art.40 ust.1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), art.4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 15 pkt 1 na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do nie wyprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw oraz nałożenie w § 15 pkt 2 na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do nie kąpania zwierząt w fontannach miejskich;

4.art. 7 Konstytucji, art.40 ust.1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), art.4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej "ZTP", poprzez stworzenie w § 17 załącznika zaskarżonej uchwały definicji utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich;

5.art. 7 Konstytucji, art.40 ust.1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), art.4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz § 115 w zw. z §143 ZTP, poprzez określenie w § 18 ust. 3 i ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały obowiązków i zasad utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich.

W związku z tym Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności przepisów: § 7 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15 pkt 1 i 2, § 17, § 18 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi, Prokurator podniósł, że analiza ww. przepisów uchwały daje podstawy do przyjęcia, że Rada Miejska, uchwalając regulamin przekroczyła delegacją zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 4 załącznika zaskarżonej uchwały zabrania się wrzucania do pojemników na zmieszane odpady komunalne gruzu, ziemi, żużlu, śniegu, lodu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych. Zaskarżona regulacja pozostaje w sprzeczności z art.5 ust.1 pkt. 3b u.c.p.g. Prokurator wskazał, że przepis ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, natomiast zasady postępowania z pozostałymi odpadami określa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992).

Ponadto zdaniem Prokuratora, regulamin dotyczący utrzymania czystości nie jest aktem prawnym w którym mogłyby być uregulowane zagadnienia związane ze sposobem postępowania z padłymi zwierzętami. Przyjęte w § 14 zaskarżonej uchwały uregulowania nie tylko wykraczają poza upoważnienie ustawowe, ale także odnoszą się do materii uregulowanej w ustawie z dnia 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz.1539 z zm.), a w art. 22 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 947 z zm.) nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek usuwania padłych zwierząt z nieruchomości.

Również zapisy zawarte w § 15 Regulaminu, zawierające zakaz wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw oraz zakaz kąpania zwierząt w fontannach miejskich uchwalono wbrew delegacji ustawowej zawartej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Według Prokuratora, ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, jak ma to miejsce w § 15, lecz do określenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, aby ich pobyt w miejscach publicznych nie był uciążliwy i nikomu nie zagrażał.

W ocenie Prokuratora, podobnie chybione rozwiązania przyjęto w § 18 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały, gdzie wbrew uprawnieniom, Rada uregulowała warunki pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt gospodarskich oraz wybiegów dla zwierząt. Prokurator wskazał, że przyjęte rozwiązania nie dotyczą miejsc publicznych oraz odnoszą się do zagadnień uregulowanych inną materią, tj. art. 12 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi.

Prokurator dodał, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, natomiast art. 94 Konstytucji RP określa, że przepisy prawa miejscowego mogą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem przyjęta w § 17 Regulaminu definicja utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich nie tylko odbiega od przyjętych w rozporządzeniu zasad regulujących techniką prawodawczą, ale zaskarżony przepis jako przekraczający granice upoważnień ustawowych niezgodny jest z art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust.2 ww. ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymaga wyjaśnienia, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.

Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na regulację rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wskazane przez Prokuratora zapisy załącznika do zaskarżonej uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

I tak, zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 4 załącznika zaskarżonej uchwały zabrania się wrzucania do pojemników na zmieszane odpady komunalne gruzu, ziemi, żużlu, śniegu, lodu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych.

W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator podniósł, że zaskarżona regulacja pozostaje w sprzeczności z art.5 ust.1 pkt. 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10).

Kontrolowany zapis Regulaminu wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłych.

W dalszej kolejności podnieść należy, że regulamin dotyczący utrzymania czystości nie jest aktem prawnym, w którym mogłyby być uregulowane zagadnienia związane ze sposobem postępowania z padłymi zwierzętami. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego w regulaminie, dotyczącym utrzymania porządku i czystości, nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Zauważyć trzeba, że powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – art. 22 ust. 1, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W związku z tym stwierdzić należy, że przyjęte uregulowania przez Radę Miejską w § 14 zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe i odnoszą się do materii uregulowanej w innych aktach ustawowych.

Ponadto wskazać należy, że zawarte w § 15 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu zapisy, statuujące zakaz wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw oraz zakaz kąpania zwierząt w fontannach miejskich, uchwalono również wbrew delegacji ustawowej, zawartej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W tym zakresie podnieść należy, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie Sądu, nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, i kąpania zwierząt w fontannach miejskich. Podkreślić trzeba, że delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Zakwestionowane zatem przez Prokuratora postanowienia Regulaminu, zawarte w § 15, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, dostępny jw.). Postanowienia regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone obowiązki, dotyczące zwierząt domowych, pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu, za istotnie naruszającą prawo należy również uznać redakcję § 17 Regulaminu, wprowadzającą definicję utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich, ponieważ odbiega od przyjętych w rozporządzeniu zasad regulujących technikę prawodawczą, a ponadto zaskarżony przepis przekracza granice upoważnienia ustawowego, jak trafnie wskazał Prokurator.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona zdolność prawodawcy lokalnego do tworzenia definicji w aktach prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, ale powinny być to definicje, które po pierwsze mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zarazem są "technicznie-instrumentalne" wobec treści aktu prawa miejscowego i nie powtarzają brzmienia definicji ustawowych. Jednocześnie definicje te powinny mieć instrumentalny charakter wobec materii regulowanej danym aktem prawa miejscowego, co oznacza ewentualną możliwość posłużenia się definicjami, które interpretują/określają w ramach upoważnienia ustawowego treść pojęć, którymi posługuje się prawodawca lokalny, a które nie zostały zdefiniowane w ustawie i które zarazem nie posiadają wymiaru/charakteru pojęcia ustawowego takiej rangi, którego treść należy odkodowywać z ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przyjęta definicja "techniczna" wobec treści aktu prawa miejscowego nie może w żadnym wypadku wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego i zarazem ograniczać sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych, a także innych zagadnień związanych z pojęciem tzw. materii ustawowej.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że bezspornie wadliwa jest regulacja w § 17 zaskarżonej uchwały, w której zamieszczono definicję utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich, podczas gdy taka definicja znajduje się w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 2132 ze zm.), a mianowicie w art. 2 pkt 4. A zatem definiowanie tego pojęcia w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic upoważnienia ustawowego.

Zaakcentować trzeba, że powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w postanowieniach regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Również orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację (por. m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625).

W odniesieniu zaś do unormowania zawartego w § 18 ust. 3 i ust. 4 kwestionowanej uchwały, dotyczącego warunków pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt gospodarskich oraz wybiegów dla zwierząt, stwierdzić należy, podzielić należy zarzut skargi, że unormowania te nie dotyczą miejsc publicznych, a ponadto odnoszą się do zagadnień uregulowanych inną ustawą, tj. art. 12 i nast. ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami wykonawczymi, tj. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach w Unii Europejskiej. Niewątpliwie brak jest zatem podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie.

Jak już podniesiono, rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje ZTP, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Dodać również należy, że w analizowanym unormowaniu, Rada nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych m.in. poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji raz do roku. Tymczasem deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, środków żywienia zwierząt może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody, bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 45- 47 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Dodać przy tym należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., zawarta jest delegacja do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Tak więc te zapisy regulaminu stanowią przekroczenie przyznanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej, wprowadzonej przepisem art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Konkludując, stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.