Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5597/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust 1 pkt 1 i 2, 6 pkt 3, 16 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1862
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 366/20 w sprawie ze skarg Towarzystwa [...]z siedzibą w O., Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy oraz M.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2019 r., nr DOA-WszOP.512.1.2019.EDA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 366/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skarg Towarzystwa [...] z siedzibą w O., Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy oraz M.K. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2019 r., nr DOA-WszOP.512.1.2019.EDA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Generalny Inspektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a) nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1862) (zwanej dalej jako: "ustawa szkodowa"), polegające na przyjęciu błędnej oceny, że mogą być podstawy do jego zastosowania bowiem nie było tożsamości między sprawą niniejszą, a wydaną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego na podstawie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej ostateczną decyzją administracyjną z dnia 29 listopada 2007 r., znak: WSRiRW-lll-DL/6617-2/7/07, którą uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. Z. na terenie i na wniosek Zakładów [...] SA z siedzibą w B., a których następcą prawnym jest I. SA w upadłości likwidacyjnej na rachunek której działa Syndyk masy upadłości oraz decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 listopada 2000 r., znak: OS.VI.0718-68/00, którą w pkt I ppkt 16 organ ten orzekł o zobowiązaniu Zakładów [...] w B. do realizacji przejęcia zanieczyszczonych wód gruntowych w rejonie składowisk przy ul. Z., a także decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 marca 2004 r., znak: WSiR.Il.6610-4-48/04 o zmianie ww. decyzji z dnia 17 listopada 2000 r., którą w Aneksie Nr 1 będącym integralną jej częścią w pkt II ppkt 1 określono środki mające zapewnić ochronę wód podziemnych poprzez przejęcie zanieczyszczonych wód gruntowych w rejonie składowisk przy ul. Z. w celu niedopuszczenia do odpływu zanieczyszczonych wód podziemnych w kierunku doliny Wisły, m.in. poprzez kontrolę istniejącego ujęcia barierowego studni, podczas gdy wprost z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej wynika, że ma on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie uzgodnił działań naprawczych, w przeciwnym bowiem przypadku mógłby on ponosić odpowiedzialność administracyjną wielokrotnie za ten sam delikt administracyjny bez podstawy prawnej i co więcej w sprawie niniejszej środki o charakterze ograniczającym zostały już także orzeczone ww. ostatecznymi decyzjami Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000 i 2004 r. (które winny podlegać egzekucji), natomiast dalsze rozprzestrzenianie się zanieczyszczenia zachodzi w wyniku braku wykonania tych decyzji, a nie prowadzenia działalności stwarzającej ryzyko, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy szkodowej, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie było podstawy do wydania kolejnej decyzji naprawczej w niniejszej sprawie, a wszczęte postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a zatem wykluczone było zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

b) nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej, polegające na przyjęciu błędnej oceny, że mogą być podstawy do jego zastosowania bowiem nie było tożsamości między sprawą niniejszą, a postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2018 r., znak: DOA-woss,512.18.2018.NG, ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem Sądu l instancji z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3138/18, podczas, gdy ww. wyrok jest nieprawomocny, a ponadto nawet po jego ewentualnym uprawomocnieniu pozostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie (etap postępowania odwoławczego), która tożsama jest ze sprawą niniejszą w zakresie źródła zanieczyszczenia jakie stanowi składowisko przy ul. Z., a zatem Sąd i instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie było podstawy do prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, a wszczęte postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a zatem wykluczone było zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

c) nieprawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej, polegające na przyjęciu błędnej oceny, że może toczyć się jedno postępowanie administracyjne dotyczące różnych negatywnych oddziaływań na środowisko i spowodowanych przez różne podmioty oraz w różnych okresach czasu, podczas gdy sprawy dotyczące innych podmiotów korzystających ze środowiska oraz innych źródeł zanieczyszczenia winny być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych (w tym sprawa składowiska w Z.), tym samym postępowanie w sprawie niniejszej zostało w sposób prawidłowy umorzone, bowiem organ ochrony środowiska podjął działania naprawcze na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej i co więcej działania naprawcze o takim charakterze wynikały już z ostatecznych decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000 i 2004 r., tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

d) niezastosowanie art. 6 pkt 3 ustawy szkodowej jako wzorca kontroli, zgodnie z którym poprzez działania naprawcze rozumie się także działania tymczasowe i ograniczające szkodę w środowisku, a zatem zarówno działania podjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej (w postaci bariery studni) jak i działania przewidziane w ww. decyzjach Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000 i 2004 r. nie ograniczały się do naprawy szkody w środowisku w wodach w miejscu ich realizacji i dotyczyły całej doliny Wisły, a zatem także obszaru wsi L., w kierunku którego następuje rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w wodach podziemnych z najgroźniejszego źródła zanieczyszczenia, tym samym organy ochrony środowiska nie miały podstawy prawnej do orzeczenia kolejny raz przeprowadzenia takich działań, które co należy podkreślić winny zostać w drodze egzekucji administracyjnej wyegzekwowane, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

e) nieprawidłowe dokonanie wykładni art. 16 pkt 2 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez błędne przyjęcie, że organ ochrony środowiska musi wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, aby móc następnie podjąć działania naprawcze, a ponadto, że w sytuacji podjęcia działań przez organ ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska w dalszym ciągu zobowiązany jest do ich przeprowadzenia, podczas gdy z treści ww. przepisów jasno wynika, że organ ochrony środowiska wszczyna postępowanie z urzędu w celu zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska albo podejmuje działania naprawcze, gdy z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi łub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań i dlatego w niniejszym przypadku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy podjął działania naprawcze o charakterze ograniczającym rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń (z ogniska zanieczyszczeń, które zostało uznane za najgroźniejsze) w kierunku doliny Wisły (w tym wsi L.) poprzez wykonanie bariery studni, i co też przede wszystkim wydaje się najbardziej zasadne w sytuacji braku możliwości ponownego orzeczenia nowych (ponownie) działań naprawczych na podmiot korzystający ze środowiska oraz braku wyegzekwowania wcześniej ustalonych działań ostatecznymi decyzjami administracyjnymi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000, 2004 i 2007 r., a ponadto w sytuacji, o której mowa w art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej z uwagi na potrzebę niezwłocznego podjęcia działań organ ochrony środowiska nie może odwlekać ich podjęcia prowadząc postępowania administracyjne w celu wydania decyzji na podstawie art. 13 ust. 1 i 3 albo art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej bowiem podmiot korzystający ze środowiska poniesie odpowiedzialność finansową na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy szkodowej (zwrot kosztów przeprowadzenia działań naprawczych), tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji umarzając postępowanie w sprawie naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), podczas gdy w sprawie szkody w środowisku nie miał żadnego znaczenia brak tożsamości (chociaż w rzeczywistości wydaje się, że ona zachodziła w zakresie najważniejszych elementów decyzji sankcyjnej - charakter obowiązku i jego cel) między sprawami rozstrzygniętymi decyzjami Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z 2000, 2004 i 2007 r. (skierowanymi do podmiotu korzystającego ze środowiska), a uchylonymi decyzjami organów administracji (wydanymi po wszczęciu postępowania z urzędu), bowiem dalsza migracja zanieczyszczeń z tego samego źródła następuje na skutek braku wykonania działań naprawczych ograniczających rozprzestrzenianie się szkody w środowisku gruntowo-wodnym, a nie prowadzonej działalności podmiotu korzystającego ze środowiska (która została zakończona), co mogłoby prowadzić w niniejszej sprawie do ponownego poniesienia odpowiedzialności administracyjnej za ten sam delikt administracyjny bez podstawy prawnej, a ponadto prowadziłoby do braku egzekucji wcześniej wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost sprzecznej z sentencją wyroku, bowiem uchylając decyzję organów administracji w ocenie prawnej Sąd I instancji wskazał, że brak wykonania ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej (postępowanie na wniosek), nie stanowi podstawy do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (postępowanie wszczynane z urzędu), bowiem wymaga wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem jej wykonania (s. 18 uzasadnienia skarżonego wyroku), podczas gdy taki właśnie przypadek zachodzi w sprawie niniejszej bowiem obowiązki wynikające z ostatecznych decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000, 2004 i 2007 r., skierowanych do poprzednika prawnego I. SA nie zostały skutecznie wyegzekwowane, w wyniku czego dochodzi do dalszego rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pomimo braku prowadzenia działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, tym samym taki wyrok może nie poddawać się w ogóle ocenie instancyjnej, bowiem Sąd I instancji z jednej strony podziela stanowisko organów administracji, z drugiej strony natomiast wskazuje na powstanie nowej szkody w środowisku (s. 17 uzasadnienia skarżonego wyroku) pomimo tego samego źródła zanieczyszczenia w stosunku do którego orzeczono już wcześniej stosowne działania naprawcze o charakterze ograniczającym, a tym samym uchylenie decyzji organów administracji było, co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykazał naruszenia przez organy ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem z jednej strony Sąd I instancji wskazuje, że art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej może być stosowany dopiero po wydaniu decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej i tylko, gdy podmiot korzystający ze środowiska jej nie wykonuje (s, 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z drugiej natomiast strony wskazuje, że organ ochrony środowiska kierując się ochroną zdrowia i życia ludzi nie może biernie oczekiwać aż podmiot korzystający ze środowiska wykona swoje obowiązki, jeżeli istnieje konieczność natychmiastowego podjęcia działań (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy właśnie w sprawie niniejszej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy podjął działania na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej i tym samym do podmiotu korzystającego ze środowiska znajdzie zastosowanie bezpośrednio art. 23 ust. 1 ustawy szkodowej (zwrot kosztów prowadzenia działań naprawczych), tym samym taki wyrok może nie poddawać się w ogóle ocenie instancyjnej, bowiem z jednej strony przychyla się do stanowiska organów ochrony środowiska w zakresie podjęcia przez organ I instancji działań naprawczych, z drugiej strony wskazuje, że działania takie nie mogły zostać podjęte bez wydania decyzji zobowiązującej w pierwszej kolejności podmiot korzystający ze środowiska do ich podjęcia, a tym samym uchylenie decyzji organów administracji było, co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykazał naruszenia przez organy ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, że w przypadku kiedy wykonanie nałożonych na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków nie przyniesie założonych efektów to nic nie stoi na przeszkodzie by wydać kolejną decyzję nakładającą nowe działania naprawcze, ponieważ nie stanowi sankcji administracyjnej. Wskazał, iż dopiero nie przedłożenie wniosku stanowi podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Podniósł, iż organ ochrony środowiska może po wszczęciu z urzędu postępowania wydać decyzję zobowiązującą do prowadzenia działań naprawczych jedynie w sytuacji braku uzgodnienia działań zaproponowanych przez podmiot korzystający ze środowiska. Brak uzgodnienia może wynikać z nieprzedłożenia wniosku albo z niezaakceptowania przez organ zaproponowanych działań naprawczych przez podmiot zobowiązany. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustawodawca wyraźnie daje możliwość sprawcy szkody w środowisku zaproponowania działań naprawczych, które byłyby z jednej strony odpowiednie do naprawy szkody w środowisku, z drugiej strony podmiot korzystający ze środowiska mógłby je sprawnie wykonać. Zdaniem organu pierwszeństwo stosowania art. 13 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej wynika wprost z art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że organy administracji nie miały podstawy prawnej do orzeczenia ponownie nowych działań naprawczych, natomiast brak tożsamości rozstrzyganych spraw sprowadza się do zmiany zasięgu i intensywności szkody w środowisku gruntowo-wodnym (zanieczyszczenia), co jednak następuje w wyniku braku faktycznego podjęcia działań naprawczych o charakterze ograniczającym, które zostały orzeczone wcześniejszymi decyzjami Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W ocenie organu trudno zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że aktualnie mamy do czynienia z nową szkodą w środowisku, ponieważ zmiana zasięgu zanieczyszczenia przemieszczającego się w wodach podziemnych wynika z braku dalszego prowadzenia działań naprawczych o charakterze ograniczającym szkodę w środowisku orzeczonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000 i 2004 r., a nie z prowadzonej działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, o której mowa w art. 3 ustawy szkodowej, a w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy szkodowej. W ocenie organu w celu orzeczenia innych działań naprawczych aniżeli wynikające z decyzji Wojewody z 2000, 2004 i 2007 r. organy ochrony środowiska mogłyby jedynie rozważyć wzruszenie ww. ostatecznych decyzji poprzez uruchomienie nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, np. poprzez wznowienie postępowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej możliwe jest nałożenie obowiązku wyłącznie w przypadku szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, natomiast obszar po byłych Zakładach [...] w B. cechuje wielość prowadzonych zarówno w przeszłości, jak i obecnie działalności, w tym także zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, a także podlegających innym przepisom np. ustawy o odpadach. Dlatego też na tym obszarze organ I instancji prowadził 5 postępowań administracyjnych, dotyczących innych źródeł zanieczyszczeń. Ponadto składowisko odpadów paleniskowych zlokalizowanych w W. to teren niezwiązany z działalnością [...], użytkowany przez P., stanowiący składowisko odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, zatem w pierwszej kolejności ewentualne negatywne oddziaływanie na środowisko tego obiektu podlega przepisom ww. ustawy i kompetencjom innych niż RDOŚ lub GDOŚ organów ochrony środowiska. Podkreślił, iż z uwagi na charakter odpadów deponowanych przez P. na składowisku w Z. (odpady paleniskowe) składowisko to nie może być źródłem związków charakterystycznych dla produkcji Zakładów [...], których obecność stwierdzono w studniach indywidulanych na terenie osiedla L.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie mniej jednak rozpoznaniu w sprawie podlegają także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem o zakresie przeprowadzanego postępowania dowodowego decyduje treść norm zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego podlegają wspólnemu rozpoznaniu, tym bardziej, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przedmiotowa spraw jest tożsama z innymi sprawami administracyjnymi zakończonymi decyzjami wydanymi przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 listopada 2007 r. oraz z dnia 17 listopada 2000 r., zmieniana decyzją z dnia 26 marca 2004 r.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną z dnia 29 listopada 2007 r. wydaną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego nie zachodzi tożsamość, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej, w sytuacji kiedy zdaniem skarżącego kasacyjnie organu są to sprawy tożsame, co skutkuje brakiem możliwości zastosowania powołanego wyżej przepisu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja z 2007 r. została wydana w oparciu o art. 13 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej. Zgodnie z tym przepisem (wersja z daty wydania decyzji z dnia 29 listopada 2007r.) podmiot korzystający ze środowiska uzgadnia warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Przy czym zgodnie z ust. 2 art. 13 ustawy szkodowej wniosek o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawiera informacje na temat:

1) obszaru wymagającego podjęcia działań naprawczych;

2) funkcji pełnionych przez obszar wymagający działań naprawczych;

3) początkowego stanu środowiska na danym terenie;

4) aktualnego stanu środowiska na danym terenie;

5) planowanego zakresu i sposobu przeprowadzenia działań naprawczych oraz planowanego terminu ich rozpoczęcia i zakończenia.

Natomiast w myśl art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji określającej:

1) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

2) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych;

3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań naprawczych.

Z powyższego przepisu wynika więc, w sposób nie budzący wątpliwości, że istotnym elementem wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzania działań naprawczych jest obszar wymagający podjęcia działań naprawczych, a obligatoryjnym elementem decyzji jest zakres i sposób przeprowadzania działań naprawczych. O ile mogą rodzić się wątpliwości interpretacyjne czy w przypadku obszaru objętego decyzją z 2007 r. wydaną w oparciu o art. 13 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej jest możliwe nakładanie w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej kolejnych działań naprawczych i zapobiegawczych, o tyle zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości takie nie powstają w odniesieniu do obszarów nieobjętych decyzją z 2007 r. Z treści decyzji z dnia 29 listopada 2007 r. wynika, że działania naprawcze mają zostać przeprowadzone na obszarze ok. 4 hektarów obejmujących teren nieczynnego składowiska położonego między ulicami Z. i E. oraz teren czynnego ogólnozakładowego składowiska odpadów, a także tereny przyległe. Obszar ten został przedstawiony na złączniku nr 4 do tej decyzji. Ponadto zwrócić należy uwagę, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji podkreślił, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 29 listopada 2007 r. dotyczy szkody, która miała miejsce przy ul. Z. w B. Jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny we wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rejonie ul. Z. na terenie [...] S.A. w B. – teren projektowanych prac znajduje się na terenie działki nr [...] pomiędzy ul. Z. i E. Decyzja ta dotyczy więc tylko tego obszaru. Już ta okoliczność w sposób jednoznaczny wskazuje na brak tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją z 2007 r. ze sprawą obecnie rozpoznawaną. Decyzja z 2007 r. nie dotyczy więc terenów objętych zgłoszeniem dokonanym w oparciu o art. 24 ustawy szkodowej. Za takim rozumieniem oceny czy zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej na gruncie rozpoznawanych przepisów ustawy szkodowej przemawia także treść art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. Przepis ten zawiera definicję szkody w środowisku przez którą rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: między innymi w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód lub stan środowiska wód morskich w obszarach morskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378), z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Rozmiar więc szkody jest elementem mierzalnym i zmiennym w stosunku do stanu początkowego, przy czym szkoda może być spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Obecnie wiec szkoda powstaje pośrednio w wyniku prowadzenia wcześnie działalności przez [...] S.A. w B.

W podobny sposób należy ocenić brak tożsamości przedmiotowej (a także podmiotowej) prowadzonej obecnie sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 listopada 2000 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia 26 marca 2004 r. W decyzji tej zobowiązano Zakłady [...] w B. do realizacji przejęcia zanieczyszczonych wód gruntowych w rejonie składowisk przy ul. Z., a więc decyzja ta nie dotyczy zanieczyszczenia wód gruntowych i gleby wskazanych w zgłoszeniu dokonanym w oparciu o art. 24 ustawy szkodowej.

O tożsamości sprawy w rozpoznawanym przypadku decyduje więc tylko źródło zanieczyszczeń, ale także rozmiar szkody a więc obszar jaki wymaga podjęcia działań zapobiegawczych, czy naprawczych. Z tego punktu widzenia nie można mówić o ponoszeniu przez podmiot zobowiązany wielokrotnej odpowiedzialności za ten sam delikt. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 t.j.) kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W związku z powyższą zasadą zanieczyszczający płaci, podmiot powodujący nowe skutki w środowisku w wyniku prowadzonej przez siebie działalności nie może zostać zwolniony od ich usunięcia.

Powyższe rozważania przesadzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem kwestia tożsamości przedmiotowej rozpoznawanej sprawy z innymi sprawami zakończonymi decyzjami ostatecznymi ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Przedstawiona powyżej argumentacja przemawia za niemożnością uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z 153 p.p.s.a. Sąd I instancji na stronie 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powołując się na stanowisko doktryny, przyjął, że w sytuacji, gdy podmiot nie wykonuje wydanej w trybie art. 13 ustawy szkodowej decyzji będzie to podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie do wydania kolejnej decyzji w tym zakresie. Na stronie 17 uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na powstanie nowej szkody pochodzącej z tego samego źródła zanieczyszczenia, którego dotyczyły decyzje z 2007 r. i 2000 r. (zmieniona decyzją z 2004 r.). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie popada w tym zakresie we wzajemną sprzeczność, albowiem wyjaśnia z jakich przyczyn jego zdaniem sprawy te nie są tożsame, a co za tym idzie nie ma przeszkód do egzekwowania w trybie administracyjnym wykonania decyzji ostatecznych i prowadzenia postępowania w obecnie kontrolowanej w trybie sądowoadministracyjnym decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji błędnej oceny, że mogą istnieć podstawy do jego zastosowania bowiem nie było tożsamości pomiędzy sprawą niniejszą, a postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2018 r., ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2019 r., wydanego w sprawie IV SA/Wa 3138/18, albowiem wyrok ten jest nieprawomocny. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nawet po ewentualnym uprawomocnieniu się tego wyroku pozostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie, która jest tożsama ze sprawą niniejszą w zakresie źródła zanieczyszczenia jakie stanowi składowisko przy ul. Z., a co za tym idzie Sąd I instancji powinien oddalić skargę. Odnosząc się do powyższego zarzutu, jak już przedstawiono wyżej, fakt, że sprawa dotyczy tego samego źródła zanieczyszczenia nie przesądza o jej tożsamości przedmiotowej z innymi sprawami zakończonymi decyzjami ostatecznymi z uwagi na rozmiar (zakres szkody), a co za tym idzie obszar jaki powinien zostać objęty postępowaniem naprawczym lub zapobiegawczym. Ponadto zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił czy zasięg terytorialny decyzji z dnia 17 września 2019 r. objął także tereny należące do wnioskodawców. Takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania, jednakże musi być ono poprzedzone nie ogólnikowym stwierdzeniem, lecz konkretnym, opartym o materiał dowodowy rozstrzygnięciem, czy grunty, o których mowa we wniosku wchodzą w zakres postępowania administracyjnego w toku, którego została wydana decyzja GDOŚ z dnia 17 września 2019 r. Jest to tym bardziej zasadne, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2019 r. wydany w sprawie IV SA/WA 3138/18 jest prawomocny w wyniku oddalenia skarg kasacyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 1629/21.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a oznaczony jako w pkt 1 lit. c. Podjęcie bowiem działań naprawczych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej, o takim charakterze jak wynikają z ostatecznych decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2000 i 2004 r. nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z akt sprawy wynika, że Projekt "Remediacja terenów zanieczyszczonych w rejonie dawnych Zakładach [...] S.A. w B. w celu likwidacji zagrożeń zdrowotnych i środowiskowych, w tym dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Wisły oraz Morza Bałtyckiego", którego celem jest likwidacja bezpośredniego zagrożenia środowiskowego w obszarze oddziaływania dawnych Zakładów [...] na kierunku migracji zanieczyszczeń z rejonu kompleksu składowisk przy ul. Z. w B., obejmuje konkretny teren, na którym mają być podjęte działania w postaci wykonania 7 studni głębinowych na potrzeby remediacji środowiska gruntowo-wodnego. Celem Projektu jest przeprowadzenie remediacji – ale tylko - na części działek nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] w B., tj. terenie o powierzchni 26,9 ha poprzez oczyszczanie środowiska gruntowo-wodnego w postaci gruntów i wód podziemnych z substancji niebezpiecznych (informacje i wymagania dot. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie dialogu konkurencyjnego, WOS.261.13.2019.AA, - teczka 1/2 oraz postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszcz z 7 sierpnia 2017 r., nr WZR.III.6220.136.2017.MCM). Organ odwoławczy powołując się na powyższe remediację nie odniósł się do kwestii jej zakresu terytorialnego, tj. czy obejmuje ona także działki wskazane w zgłoszeniu dokonanym w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Ustalenie powyższej okoliczności ma więc istotne znaczenie dla oceny czy zachodzi tożsamość przedmiotowej sprawy z terenem objętym działaniami organu w oparciu o art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej, co ewentualnie mogłoby stwarzać podstawy do rozważania czy zachodzi bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.

Mając na względzie wątpliwości co do tego czy obszar objęty zgłoszeniem dokonanym w oparciu o art. 24 ustawy szkodowej został objęty działaniami podjętymi przez organ w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej, albowiem okoliczność ta nie została ustalona przez organ, nie można twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 pkt 3 ustawy szkodowej. To że zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy szkodowej poprzez działania naprawcze rozumie się także działania tymczasowe i ograniczające szkodę w środowisku nie oznacza, że działania podjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej jak i działania przewidziane w decyzji z 2000 r. i 2004 r. dotyczyły całej doliny Wisły, w tym obszaru wsi L. Zgodnie z projektem remediacje miały dotoczyć tylko określonych działek.

Nie zasługuje na uwzględnienie także ostatni z zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej. Mając na względzie fakt, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować naruszenia przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowość dokonania wykładni art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej zawarta w uzasadnieniu do tego zarzutu, a jedynie ocena czy uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie sprzeczne. Zauważyć należy, że na stronie 19 uzasadnienia zaskarżanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosi się do wykładni i zasad stosowania art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej. Natomiast na stronie 20 uzasadnienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na odpowiedzialność organów ochrony środowiska za życie i zdrowie ludzi oraz związaną z tym konieczność natychmiastowego podejmowania działań zapobiegawczych lub naprawczych, przy czym z uzasadnienia nie wynika, aby rozważania te odnosiły się do wykładni art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.