Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1390/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28  ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

A. W., zwany dalej "stroną" lub "skarżącym", wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...], ([...]) z dnia [...]2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...]z dnia [...]2012 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 11 czerwca 2012 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Strona opisała swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wskazała, że dysponuje wyłącznie rentą w wysokości [...]zł, a znaczną część tej kwoty wydaje na lekarstwa.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] dnia [...]2012 r. odmówił umorzenia posiadanych na dzień złożenia wniosku należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w łącznej wysokości [...]zł, w tym :

1. ubezpieczenia społeczne za okres 09/2001, w tym składki: [...]zł,

2. ubezpieczenia zdrowotne za okres 09/2001, 03/2002 – 04/2002, 08/2002 – 10/2002, 05/2003, w tym składki: [...]zł,

FP za okres 12/2002 – 01/2003, 05/2003 – 07/2003, 10/2003, w tym składki:

[...]zł,

odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczone na dzień 11 czerwca 2012 r.,

koszty upomnienia w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, a nadto strona nie wykazała istnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym opisała swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wskazała, że przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej płaciła składki, a problemy zaczęły się dopiero od czasu choroby – co ostatecznie doprowadziło do konieczności zlikwidowania firmy. Podała, że nie ma żadnego majątku, dostaje niską rentę, musi wydawać duże kwoty na lekarstwa, mieszka u znajomych, w zamian za pilnowanie nieruchomości i utrzymywanie porządku wokół domu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją [...] ([...]) z dnia [...]2012 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...]z dnia [...]2012 r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne. Stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, ponieważ: 1) przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie zachodzą z przyczyn oczywistych, 2) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ co prawda działalność gospodarcza nie jest prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne; nadto strona posiada rentę w wysokości [...]zł, z której może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, 3) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 4) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Przechodząc do oceny przesłanki ważnego interesu strony organ stwierdził, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód wynosi [...]zł, a deklarowane wydatki [...] zł. Wywiódł, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Stwierdził, że strona jest w stanie podjąć się spłaty należności w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego. Ponadto strona nie przedłożyła dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej, pozwalających na zajęcie pozytywnego dla niej stanowiska. Podkreślił, że wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając swoje żądania stwierdziła, że w sprawie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności składkowych, a stanowisko organu jest błędne. Skarżący podał, że zaprzestał działalności gospodarczej z powodu stanu zdrowia. Po zlikwidowaniu działalności pozostały mu tylko pasywa, a nie żaden majątek. Pozostaje w separacji i nie ma innych osób odpowiedzialnych subsydiarnie. Komornik prowadzący egzekucję w innej sprawie stwierdził niewypłacalność i brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Podkreślił, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, w związku z powyższym brak było podstaw do ogłoszenia upadłości firmy. Spełnia wymogi z art. 28 ustawy i nic nie stoi na przeszkodzie, aby uwzględnić jego wniosek. Jest w tragicznej sytuacji finansowej; otrzymuje rentę w wysokości [...]zł, a wydaje na lekarstwa [...]zł miesięcznie. Pozostała kwota nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Mieszka u znajomych, w zamian za pilnowanie domu; gdyby nie ta pomoc znajomych, to nawet nie miałby gdzie mieszkać. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego tragicznej sytuacji finansowej i umorzenie zaległości.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu podkreślił, że umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Ze względu jednak na uznaniowy charakter decyzji, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia, organ nie ma obowiązku umorzenia. Decyzję podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji płatnika, jednakże organ ma ograniczone możliwości pozyskiwania dowodów we własnym zakresie, a ciężar dowodu ciąży na stronie. Nadto organ jest obowiązany stosować wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a nie tylko jeden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębne regulacje, do których nie ma nawet bezpośredniego odesłania w ustawie ograniczają zakres uznania administracyjnego. Wywiódł, że brak podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia należności z tytułu składek należy uwzględnić wyłącznie interes płatnika jako płatnika i płatnika jako osoby fizycznej, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które działanie w interesie płatnika ograniczają lub wyłączają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne strony – ubezpieczonego, będącego równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Skarżący się z tym nie zgadza, podkreślając istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności należności oraz swoją tragiczną sytuację egzystencjalną. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja został już wyżej przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji. Stan faktyczny jest między stronami sporny w zakresie oceny dowodowej zgromadzonych materiałów, w kontekście istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego.

Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności.

Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę.

Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego.

Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie wiążący i nakazuje organowi administracji publicznej badanie – na każdym etapie postępowania – czy istnieje przedmiot tego postępowania. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ jest obowiązany - z urzędu - do jego umorzenia.

Odnosząc się do treści cytowanego wyżej przepisu Sąd stwierdza, że merytoryczne decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli taka okoliczność ujawni się w toku postępowania, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2425/06).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne dotyczyło umorzenia należności z tytułu: 1) składek na ubezpieczenia społeczne za wrzesień 2001 r., 2) składek na ubezpieczenia zdrowotne za wrzesień 2001 r., marzec, kwiecień, sierpień, wrzesień i październik 2002 r., maj 2003 r., 3) składek na Fundusz Pracy za grudzień 2002 r., styczeń, maj, czerwiec, lipiec i październik 2003 r. 4) odsetek za zwłokę, 5) kosztów upomnienia.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu, bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r. wskazany termin przedawnienia uległ wydłużeniu do lat 10, a ze względu na brak przepisów intertemporalnych oraz zasadę natychmiastowego działania prawa, ten wydłużony termin przedawnienia znajdował zastosowanie do wszystkich należności, które do dnia 31 grudnia 2002 r. nie uległy przedawnieniu.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r., stosownie do nowelizacji ustawy, dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Zgodnie z art. 11 pkt 1a ustawy nowelizującej – co do zasady - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast przepisy intertemporalne ustawy nowelizującej zamieszczone w art. 27 ust. 1 i 2 stanowią, że do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Mając na względzie wskazane okresy, których dotyczą zaległości oraz regulacje zawarte w cytowanych przepisach prawnych, Sąd stwierdza, że organ był obowiązany do zbadania w pierwszej kolejności przedmiotowości wszczętego postępowania administracyjnego. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. Organ był obowiązany ustalić, czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domaga się skarżący. Postępowanie w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych jest bowiem bezprzedmiotowe i obligatoryjnie podlega umorzeniu.

W zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie wypowiedział się co do istnienia przedmiotu postępowania; natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia, co uniemożliwiło dokonanie stosownej weryfikacji w postępowaniu przed Sądem.

Sąd stwierdza, że organ naruszył przepis art. 77 § 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście istnienia przedmiotu postępowania, a wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – z powodów wyżej opisanych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany do dokonania ustaleń na tę okoliczność. Jeżeli organ stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania (w całości lub w części) umorzy postępowanie w stosownym zakresie. Jeżeli natomiast w jakimkolwiek zakresie postępowanie będzie przedmiotowe, organ winien je przeprowadzić z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej niżej zamieszczonej.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia opisanych wyżej wymogów proceduralnych postępowania wyjaśniającego oraz zasad stosowania uznania administracyjnego, Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik jego nieprawidłowej oceny. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym.

Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym ich ewentualnego umorzenia, ponieważ: 1) przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie zachodzą z przyczyn oczywistych, 2) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ co prawda działalność gospodarcza nie jest prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne; nadto strona posiada rentę w wysokości [...]zł, z której może być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, 3) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 4) nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Sąd stwierdza, że zasadnie organ ocenił, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie wystąpiły w sprawie. Zasadnie również stwierdził, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 1 pkt 3, ponieważ strona posiada rentę w wysokości – co do zasady – nie wykluczającej prowadzenia egzekucji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności określone w: art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) i art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Nie było bowiem prowadzone należycie postępowanie dowodowe dotyczące występowania okoliczności objętych zakresem tych przesłanek. Organ sam nie prowadził postępowania egzekucyjnego w celu stwierdzenia, czy istnieje majątek, z którego można prowadzić egzekucję, ani nie wyjaśnił, czy takie postępowanie toczyło się z inicjatywy innych wierzycieli, chociaż strona we wniosku o umorzenie należności wskazywała na prowadzoną w stosunku do niej egzekucję. Nie przeprowadził również żadnego postępowania dowodowego na okoliczność możliwości realnego wyegzekwowania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z powodów wyżej szczegółowo opisanych nie sposób podzielić poglądu organu, że nie ma możliwości, ani obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie niż to uczynił. Obowiązki te jednoznacznie wynikają z przepisów prawa, zaś równoczesny status organu egzekucyjnego umożliwia uzyskanie dogłębnej wiedzy o istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach stanu majątkowego zobowiązanego. Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy zachodzi chociażby jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zasad postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany dokonać ustaleń co do występowania w sprawie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy, uwzględniając wskazaną w skardze okoliczność, że komornik sądowy prowadzący egzekucję innych należności stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz dokonując rzetelnej analizy sytuacji majątkowej strony w kontekście wysokości jej zadłużeń, stanu postępowań egzekucyjnych, obowiązującego uprzywilejowania egzekucji, kwot wolnych od potrąceń, wysokości otrzymywanych świadczeń. Badanie powyższych przesłanek winno odbyć się z poszanowaniem dla wyżej opisanych aksjologicznych uwarunkowań działania organu. Organ jest uprawniony i zobowiązany do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań zmierzających do egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Posiada uprawnienia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek posiada status organu, który zobowiązuje do przeprowadzenia procesu stosowania prawa w sposób odpowiadający zasadom działania praworządnego. Nie spełnia takiego standardu wywodzenie niekorzystnych dla strony twierdzeń z ogólnikowych i hipotetycznych rozważań dotyczących stanu majątkowego strony bez odniesienia ich do realiów.

Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie drugiej z przesłanek umorzenia składek: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd stwierdza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, a ocena tego materiału dowodowego ma charakter arbitralny i dowolny. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, zgodnie z którym interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę wysokość świadczenia otrzymywanego przez stronę, jej stan zdrowotny, konieczność ponoszenia wydatków na lekarstwa na poziomie przekraczającym 40% kwoty świadczenia, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od strony zaległych należności, nawet jeżeli byłoby realnie możliwe dzięki egzekucji z renty, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany do dokonania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w podanym zakresie, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd.

Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji wyroku.