Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1633/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64E, 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. i G. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 22 lipca 2020 r. do PINB [...] wpłynęła wiadomość administratora nieruchomości, w której zwrócono się o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] września 2020 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że lokal nr [...] usytuowany jest na IV kondygnacji i został zakupiony przez obecnego właściciela w czerwcu 2020 r. Właściciel lokalu przedstawił zaświadczenie nr [...] o samodzielności lokalu nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z inwentaryzacją. Z inwentaryzacji wynika, że lokal składał się z trzech pokoi, kuchni, łazienki, wc, przedpokoju i korytarza o łącznej powierzchni 96,96 m2. Powierzchnię potwierdza także wypis z kartoteki lokali - stan [...] lutego 2020 r. Właściciel oświadczył, że w lipcu 2020 r. przystąpił do opracowania projektu aranżacji mieszkania - projektant M. M. (upr. nr [...]). Okazano projekt mieszkania (aranżacji) z dnia [...] sierpnia 2020 r., który projekt nie obejmuje części korytarza przy wejściu. Stan inwentaryzacji w projekcie jest niezgodny z inwentaryzacją z zaświadczenia, tzn. brakuje części ściany pomiędzy przedpokojem a pokojami 2 i 3, brak ściany pomiędzy łazienką a wc, brak ściany pomiędzy pokojami 2 i 3. Według oświadczenia inwestora stan z inwentaryzacji z sierpnia 2020 r. odpowiadał lokalowi w momencie zakupu. Na podstawie projektu właściciel przystąpił do wykonania nowej aranżacji lokalu, wykonując ścianę działową z płyt g-k i gazobetonu, wydzielając pokoje, wydzielając wc, dokonując zmiany układu funkcjonalnego: kuchnia na aneks kuchenny - brak podłączeń wentylacji, zdemontowano warstwy wykończeniowe podłóg, wykonano nową warstwę wykończeniową podłóg, wykonano gładzie, tynki, instalację elektryczną. W części korytarza nie objętej projektem wykonano nową warstwę wykończeniową podłogi i malowanie. W części tej znajdują się liczniki elektryczne do trzech lokali (część korytarza ogólnodostępna). Właściciel wyjaśnił, że zamierza przenieść liczniki w inne miejsce w porozumieniu z zakładem energetycznym, jeżeli nie będzie możliwości przeniesienia liczników część korytarza nie będzie zamykana — ogólnie dostępna. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na brak wentylacji, podłączeń w lokalu.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 r. nałożono na G. i A. S. obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni do dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne - oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], związanych ze zmianą układu funkcjonalnego, ze szczególnym uwzględnieniem nowych podłączeń instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji elektrycznej oraz wentylacji i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz aktualną opinię kominiarską (z załącznikiem graficznym) dotyczącą wentylacji w całym lokalu, W odpowiedzi na powyższe inwestorzy przedłożyli do akt ocenę techniczną wykonanych robót z dnia [...] października 2020 r. autorstwa mgr inż. A. Ż. (upr. nr [...]) oraz opinie z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych nr [...] z dnia [...] października 2020 r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzone przez mgr inż. R. W. (upr. bud. [...]), a także zaznaczony na planie przebieg zmian wykonanych instalacji wodno-kanalizacyjnych i instalacji wentylacyjnej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ w pierwszej kolejności dokonał kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w/w roboty budowlane prowadzone były na podstawie projektu aranżacji mieszkania autorstwa inż. M. M. (upr nr [...]), który zakładał "adaptację pomieszczeń na pokoje, salon z aneksem kuchennym oraz łazienkę i WC" (str. 3 opracowania), przewidując w tym zakresie "/.../ wydzielenie z pokoju 01 sypialni, wydzielenie z korytarza 06 pomieszczenia WC, adaptację obecnego korytarza, pełniącego funkcję dojścia do mieszkania na przedpokój, likwidację drzwi wejściowych między korytarzem 06 i pokojem 01, posunięcie otworu drzwiowego między korytarzem 06 a korytarzem dojścia do mieszkania i wstawienie tam drzwi wejściowych o szerokości 100 cm w świetle w otwór, tak aby połączyć pokój 01 i korytarz 06, postawienie ścianek działowych (...) " oraz w którym podkreślono, że "/.../ Projekt wykorzystuje część istniejącego układu sieci wewnętrznych a w szczególności instalacje elektryczną, grzewczą, wodna, kanalizacyjną i wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej" (str. 4 opracowania). Realizację w/w robót budowlanych potwierdza przedłożona w sprawie ocena techniczna autorstwa mgr inż. A. Ż. (upr nr [...]) z dnia [...] października 2020 r., w której na str. 2 wskazano, że "Projekt zakładał adaptację pomieszczeń na pokoje, salon z aneksem kuchennym oraz łazienkę i WC, co zostało zrealizowane", wyszczególniając następujący zakres robót: wygrodzenie pokoi oraz wc ścianami działowymi, zabudowę instalacji, wykonanie instalacji elektrycznej, poprowadzenie instalacji kanalizacyjnej w bruzdach w ścianach oraz fragmentami w strefie podposadzkowej, pozostawienie podłączenia do istniejącej instalacji wentylacyjnej grawitacyjnej budynku (str. 2 i 3 oceny). Powyższe koresponduje z ustaleniami czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2020 r., które potwierdziły: wykonanie ściany działowej z płyt g-k i gazobetonu wydzielającej pokoje oraz wc; zmianę układu funkcjonalnego lokalu; zdemontowanie warstwy wykończeniowej podłóg i wykonanie nowej warstwy wykończeniowej podłóg; wykonanie gładzi i tynków; wykonanie instalacji elektrycznej; w części korytarza wykonano nową warstwę wykończeniową podłogi i malowanie. W celu pełnego ustalenia zakresu robót budowlanych przeprowadzonych w w/w lokalu mieszkalnym porównać ze sobą należy znajdującą się w w/w projekcie aranżacji mieszkania inwentaryzację lokalu (str. 6 opracowania) oraz stan projektowany (str. 7 i 8 opracowania) oraz inwentaryzację lokalu mieszkalnego z dnia 25 września 2012 r. załączoną do pisma Urzędu Miasta [...] Urząd Dzielnicy [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 26 lutego 2021 r. Z powyższego zestawienia wynika, że w miejscu pokoju oznaczonego na inwentaryzacji znajdującej się w projekcie aranżacji mieszkania nr [...] uprzednio znajdowała się kuchnia. Pomieszczenie łazienki oznaczone na inwentaryzacji znajdującej się w projekcie aranżacji mieszkania nr [...] przedzielone było ścianą działową. Pokój oznaczony na inwentaryzacji znajdującej się w projekcie aranżacji mieszkania nr [...] przedzielony był ścianą działową wyodrębniającą osobne pokoje oraz przedpokój.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. tzn. w dacie przystąpienia do realizacji prac) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Roboty budowlane prowadzone w tym zakresie zostały zwolnione także z obowiązku dokonania zgłoszenia. Dodatkowo zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "Ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W art. 29 ust. 2 pkt 1aa w/w ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r.) wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., OSK 924/17 wyjaśnił co należy rozumieć przez przebudowę, podkreślając, że "(...) zaliczyć należy do nich roboty budowlane polegające na wydzieleniu pokoi, w których znajdują się pomieszczenia higieniczno-sanitarne (łazienki) oraz aneksy kuchenne, gdyż wydzielenie takich pomieszczeń związane jest z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też grzewczej. Wykonanie wentylacji, kanalizacji, czy też instalacji grzewczej nowego pomieszczenia powoduje bowiem zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1033/13. W tym miejscu przytoczyć należy również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14, a dotyczący art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane, w którym Sąd stwierdził, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA wyrażonej w powyższym wyroku, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym ".

W ocenie organu odwoławczego, zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] stanowi przebudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego (którego w toku prowadzonego postępowania nie przedłożono). Zdaniem organu, zakres przeprowadzonych prac polegających w szczególności na poprowadzeniu instalacji elektrycznej, a także zmianie układu funkcjonalnego mieszkania wymagało uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo nie można wykluczyć ingerencji w ścianę międzylokalową (która może posiadać walor ściany konstrukcyjnej - okoliczność nie zbadana). Ustalenie wykonania robót budowlanych związanych z przebudową obiektu uprawniało zatem organ powiatowy do wszczęcia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Za przedwczesne organ odwoławczy uznał zakończenie postępowania przez organ I instancji poprzez odstąpienie od prowadzenia przez organ powiatowy dalszych czynności w oparciu o w/w przepisy.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku realizacji robót budowlanych w lokalu mieszkalnym istotnym jest ustalenie czy ich zakres zamknął się w obrębie lokalu czy też w toku prac nastąpiła ingerencja w części wspólne budynku. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie. Ustalenie w/w okoliczności jest istotne albowiem wykonanie przez inwestora prac wymagających pozwolenia na budowę przedkłada się na obowiązek wykazania prawa inwestora do dysponowania częścią wspólną budynku.

W tej sprawie w skład lokalu mieszkalnego nr [...] wchodzi m in. korytarz uwidoczniony zarówno na inwentaryzacji znajdującej się w projekcie aranżacji mieszkania, jak i inwentaryzacji lokalu mieszkalnego z dnia 25 września 2012 r., który przebudowany został na przedpokój i wc. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie statusu prawnego w/w korytarza, tj. czy stanowi on część wspólną budynku czy też jest częścią w/w lokalu. Z zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia 21 listopada 2012 r. wynika, że lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. W/w zaświadczenie wydane zostało na podstawie inwentaryzacji lokalu mieszkalnego z dnia 25 września 2012 r., z której wynika, że łączna powierzchnia lokalu wraz z korytarzem wynosi 96,96 m2. Powyższe pozostaje w zgodzie z wypisem z kartoteki lokali z dnia 17 lutego 2020 r., a także informacją znajdującą się w Dziale I-O księgi wieczystej o nr [...]. Zgodność w/w dokumentów w zakresie powierzchni zabudowy nie jest - w ocenie organu II instancji - wystarczające do przyjęcia, że korytarz stanowi część lokalu mieszkalnego i nie jest częścią wspólną budynku. Po pierwsze wyjaśnić należy, że rękojmia ksiąg wieczystych nie obejmuje swoimi regulacjami działu I-O, zawierającego m.in. dane dotyczące powierzchni lokalu. Po drugie w dokumentacji odtworzeniowej z lipca 2008 r. widnieje inna powierzchnia lokalu mieszkalnego niż przedstawiona wyżej tj. 83,58 nr. Podobna wartość wskazana jest także w aneksie nr [...] do umowy najmu nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Co prawda akt notarialny z dnia [...] maja 2013 r. Repertorium A nr [...] wskazuje na powierzchnię lokalu 96,96 m2 (§ 1 aktu notarialnego), tak w jego opisie zaznaczono, że składa się on z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki (§ 2 aktu notarialnego), nie wymieniając korytarza. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na treść pisma Urzędu Miasta [...] Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że w umowie (...) sprzedaży błędnie podano powierzchnię użytkową: zamiast 83,58 m2, nieprawidłowo wpisano powierzchnię użytkową 96,96 m2. Poprzednia właścicielka lokalu nr [...] była całkowicie świadoma, że korytarz nie stanowi części lokalu nr [...], skoro wynajmowała go od Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Z powyższego - zdaniem organu - wynika, że korytarz, o którym mowa powyżej użytkowany jest na podstawie umowy najmu, która nie uprawnia najemcy do dysponowania przedmiotem najmu na cele budowlane bez zgody wynajmującego.

Organ odwoławczy ponadto zwrócił należy uwagę na treść notatki służbowej z dnia 4 sierpnia 2020 r. załączonej do pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] z dnia 4 lutego 2021 r., z której wynika, że "Instalacja wody ciepłej i zimnej wykonana w systemie pp została wkuta w ściany (...) ", co może przemawiać za ingerencją w stanowiącą część wspólną ścianę międzylokalową. Okoliczność ta nie została jednak zbadana przez organ powiatowy.

Dodatkowo wątpliwość organu budzi możliwość oceny przez mgr inż. A. Ż. robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno - kanalizacyjnej, a także elektrycznej. Brak jest bowiem załączonych do tej oceny uprawnień autora w tym przedmiocie. W związku z powyższym należy rozważyć uzupełnienie przedłożonej oceny technicznej o opinie osób posiadających odpowiednie uprawnienia dotyczące w/w instalacji. Za wiarygodne należy natomiast uznać ustalenia w/w autora co do wpływu dokonanych przez inwestora zmian w zakresie konstrukcji nośnej obiektu.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że PINB [...] nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, zaniechał podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dokonanie przez tutejszy organ wojewódzki ustaleń w w/w zakresie przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ 1 instancji, a nie jego uzupełnienie.

Sprzeciw od tej decyzji wnieśli A. i G. S., zaskarżając ww. decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była przedwczesna i nie nastąpiła bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności - na co wskazuje organ odwoławczy a ponadto wytknięte uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przekroczenie kompetencji organu II instancji jako organu nadzoru budowlanego.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że stwierdzenie organu odwoławczego, iż należy wyjaśnić stan faktyczny co do własności korytarza jako własności prywatnej lub części wspólnej, pomimo zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów urzędowych statuujących powierzchnię mieszkalną przedmiotowego lokalu wraz z przedmiotowym korytarzem jako lokal nr [...], stanowi naruszenie prawa.

Organ odwoławczy przywołał dokumenty urzędowe wskazujące na stan prawny lokalu nr [...], jego powierzchnię i historię powstania z kilku innych lokali. Przy czym żaden organ administracyjny nie ma kompetencji do podważania prawidłowości dokumentów na podstawie, których to Miasto [...] sprzedało lokal, dokonało obmiaru i inwentaryzacji, a w księdze wieczystej widnieje lokal ze wskazanym metrażem 96,96 mkw. Organ odwoławczy wskazał na brak ochrony związanej z rękojmią ksiąg wieczystych dotyczącą powierzchni, zapominając, że wyliczona powierzchnia stanowi udział w powierzchni wspólnej, a już udział w powierzchni wspólnej korzysta z ochrony dobrej wiary ksiąg wieczystych.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy przekracza swoje kompetencje, czym narusza art. 84 i 85 prawa budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że prace w obrębie lokalu wykonane zostały zgodnie z przepisami, a sam sporny korytarz został odmalowany i ułożono nową warstwę podłogi. Prace zmiany aranżacji wykonano zatem w obrębie lokalu. Organ odwoławczy natomiast odnosi się do przepisów i orzecznictwa o przebudowie w sytuacji gdy: prawo budowlane co do zasady interesuje obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie. Choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie dodatkowej powierzchni w mieszkaniu, to fakt ten nie decyduje o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa ściana nie powoduje natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, o ile ściana taka jest ścianą działową, a nie nośną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., II OSK 750/16).

Z zebranych materiałów wynika, iż w przedmiotowym lokalu prowadzono wyłącznie prace remontowe i zmiany w układzie ścianek działowych w mieszkaniu. Prace dotyczące korytarza - jak wskazano w decyzji - to odmalowanie i nowa warstwa wykończeniowa podłogi. Zmiana w układzie ścianek działowych w mieszkaniu zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tego rodzaju prace budowlane nie stanową budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, nie można ich również kwalifikować jako przebudowy (art. 3 pkt 7a pr. bud.), czy remontu (art. 3 pkt 8 pr. bud.). Prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych należy zaliczyć do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz. Prace takie nie powinny być zaliczane do robót budowlanych (wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2011 r., II SA/Kr 1239/11).

W ocenie skarżących, Wspólnota w ogóle powinna być legitymowana jako strona. Na podstawie przepisów ustawy o własności lokali przyjmuje się, że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Wspólnota może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

Postępowanie w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] zostało wszczęte z urzędu, zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r. i prowadzone było na podstawie przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie jest możliwe w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jako podstawę wszczęcia postępowania naprawczego organ odwoławczy wskazał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jako podstawę jego prowadzenia - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zauważyć należy, iż organ I instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji żadnej analizy prawnej, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Rozważania dotyczące stanu prawnego tej sprawy podjął dopiero organ odwoławczy, który zakwalifikował sporne roboty budowalne w lokalu nr [...] jako przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego). W dacie wykonania robót (a taki stan prawny należy przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia) - w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego - przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1 wymagała pozwolenia na budowę, jeżeli obejmowała przebudowę ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także, gdy związana była z koniecznością uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej. Organ wskazał, iż z uwagi na zakres przeprowadzonych prac polegających na zmianie układu funkcjonalnego lokalu mieszkalnego, poprowadzeniu instalacji elektrycznej wymagało uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, lecz swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił. Dodatkowo organ wskazał, że nie można wykluczyć ingerencji w ścianę międzylokalową (konstrukcyjną), lecz okoliczność ta wymaga jeszcze zbadania przez organ I instancji. Sąd, w ramach rozpoznawanego sprzeciwu z przyczyn wcześniej wyjaśnionych, nie może poddać tego poglądu merytorycznej kontroli z uwagi na zakres rozpoznania ww. środka prawnego. Kwestia zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego w tej sprawie powinna zatem zostać wyjaśniona przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. Dodać należy, iż nawet w razie ustalenia, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ustalenia wymaga czy nie zachodzą inne przesłanki wymienione w tym przepisie.

Istotną kwestią wymagającą ponownego wyjaśnienia w zakresie przeprowadzonych robót jest kwestia, która – jak wynika z akt sprawy – stanowiła przyczynę zainicjowania tego postępowania przez Wspólnotę, a więc kwestia zalewania części klatki schodowej znajdującej się pod nowo urządzonym pomieszczeniem wc (w części dawnego korytarza). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść notatki służbowej z dnia [...]sierpnia 2020 r. załączonej do pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] z dnia [....] lutego 2021 r., z której wynika, że "Instalacja wody ciepłej i zimnej wykonana w systemie pp została wkuta w ściany (...) ", co może przemawiać za ingerencją w stanowiącą część wspólną ścianę międzylokalową. Organ słusznie wskazał, że okoliczność ta nie została jednak zbadana przez organ powiatowy, co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

Głównym przedmiotem sporu w tej sprawie jest jednak kwestia posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przyjmuje, że niezależnie od tego, czy organ nadzoru budowlanego stosuje tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, to w każdym z tych postępowań podlegać powinna badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie równocześnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 2396/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 520/19; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 714/19; wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2844/18; wyrok NSA z 30 października 2019 r. sygn. II OSK 345/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2108/17; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1041/17; wyrok NSA z 14 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 593/18; wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 607/17).

Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że kwestia posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie została wyjaśniona przez organ I instancji. Spór dotyczy bowiem wielkości powierzchni lokalu mieszkalnego, do którego prawo własności przysługuje inwestorom. Z twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej wynika bowiem, że część tego lokalu stanowiąca korytarz należy do części wspólnej budynku i była ona przez poprzedniego właściciela tego lokalu jedynie wynajmowana. Natomiast z dokumentów przedstawionych przez inwestorów (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., wypis z księgi wieczystej nr [...]) wynika, że są oni właścicielami lokalu o powierzchni użytkowej 96,96 m2 (a więc o powierzchni uwzględniającej powierzchnię tego korytarza) nabytego od Miasta [...]. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "korytarz użytkowany jest na podstawie umowy najmu, która nie uprawnia najemcy do dysponowania przedmiotem najmu na cele budowlane bez zgody wynajmującego" jest co najmniej przedwczesne. Kwestia dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane z całą pewnością wymaga wyjaśnienia w sprawie, natomiast należy się zgodzić z zarzutami podniesionymi w sprzeciwie, że organy nadzoru budowlanego mogą działać w tym zakresie wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji. Organy nie mogą prowadzić postępowania dotyczącego ustalenia prawa własności spornej części nieruchomości, gdyż w tym zakresie właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. Organy mogą jedynie dokonać ustaleń w tym zakresie na podstawie zgormadzonych w sprawie dokumentów urzędowych, ewentualnie w razie wątpliwości, zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podejmując jednocześnie czynności określone w art. 100 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe kwestie, Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji została w tej sprawie wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tych względów podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W odniesieniu do podniesionego w sprzeciwie zarzutu dotyczącego braku interesu prawnego Wspólnoty w tym postępowaniu, wskazać należy, iż organ odwoławczy słusznie uznał, rozpoznając odwołanie Wspólnoty, że ma ona interes prawny w tym postępowaniu. Jak wynika z dotychczasowych ustaleń w sprawie wykonane roboty budowalne w lokalu nr [...] mogą ingerować w części wspólne nieruchomości, istnieje też spór co do własności dawnego korytarza znajdującego się obecnie w obrębie lokalu nr [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Na nieruchomość wspólną składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi współwłasność w częściach ułamkowych wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych, przy czym w imieniu współwłaścicieli działa wspólnota mieszkaniowa. Może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (patrz m.in. w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 i ustawy). Słusznie więc organy uznały Wspólnotę Mieszkaniową za stronę tego postępowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.