Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1879/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody z dnia 18 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1879/11

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2000 r. J.P. , K.M. i Z.P. wszczęte zostało postępowanie o zwrot części działki nr [....] obr[....] jedn. ewid. [....] , w granicach działki nr [....] obr. [....] .- zbytej przez poprzednika prawnego wnioskodawców na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [....] 1983 r. Rep. [....] zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele związane z budową Szpitala [....] w P.

Decyzją z dnia 2 marca 2001 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu części działki nr [....] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [....] obręb [....] na rzecz J.P. , K.M. i Z.P.

.

Organ ustalił, że w dacie zawarcia umowy, objęta nią nieruchomość, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [....] stanowiła własność M.P. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [....] z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt I Ns 2553/00/P stwierdzono, że prawo do spadku po M.P. nabyli: J.P. , K.M. i Z.P. po 1/3 części każdy .

Na skutek przekształceń geodezyjnych działka nr [....] o pow. 1425 m2 obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. zniosła się do działki nr [....] , która tak powiększona zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [....] o pow. 1 ha 67 ar 47 m2 . Następnie działka nr [....] wraz z działkami : nr [....] i nr [....] zniosła się do działki nr [....] o pow. 2 ha 28 ar 79 m2, która uległa podziałowi na działki: nr [....] o pow. 7894 m2, nr [....] o pow. 10 384 m2 i nr [....] o pow. 4601 m2. Porównanie mapy archiwalnej działki nr [....] z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu [....] jedn. ewid. [....] m. [....] wskazuje, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiada obecnie część działki nr [....] .

Działki : nr [....] i nr [....] oraz nr [....] zostały wniesiona tytułem wkładu, a m.in. działka nr [....] została darowana na rzecz [....] Fundacji [....] (dalej: Fundacja) na podstawie umowy notarialnej z dnia [....] 1998 r. Rep. [....] zawartej w celu realizacji zobowiązań Wojewody [....] do przeniesienia własności wynikającej z aktu ustanowienia Fundacji z dnia 31 stycznia 1997 r. Rep. [....] . Przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje zatem we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie może być więc zwrócona.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 marca 2001 r. znak: [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W/w decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn.akt. II SA/Kr 1234/01.

W uzasadnieniu Sąd zgodził się z organami I i II instancji, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości która nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz wskazał na liczne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, skutkujące nieudowodnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd wskazał także, że organy administracji obowiązane są do udzielenia skarżącym informacji co do właściwego organu i trybu postępowania w jakim mogą podnosić wady czynności cywilnoprawnej, a ewentualne skorzystanie przez skarżących w zakreślonym terminie z dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń cywilnoprawnych względem umowy z dnia 21 września 1998 r. może prowadzić do powstania zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości.

Prezydent Miasta K. , po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r. nr [....] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [....] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] na rzecz wnioskodawców. Jako powód odmowy wskazał ponowne zadysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa skutkujący bezskutecznością roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 u.g.n., niezależnie od spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 17 lutego 2003 r. nr. [....] utrzymał tę decyzję w mocy, wskazując na bezskuteczność zwrócenia się do wnioskodawców o wystąpienie do sądu powszechnego w sprawie weryfikacji zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. i brakiem legitymacji do takiego wystąpienia przez organy administracji. Wojewoda wskazał także zawarte w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych twierdzenia, iż prowadzący postępowania o zwrot organ obowiązany jest uwzględniać aktualny w dacie orzekania stan prawny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn.akt. II SA/Kr 703/03 uchylił opisaną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organy rozpatrujące sprawę zwrotu muszą w postępowaniu badać przesłanki zbędności zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w art. 229 u.g.n. W przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia oraz niespełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia w oparciu o art. 229 u.g.n., organ winien stosownie do art. 97 § 1 kpa zawiesić postępowanie do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem darmym jako wkład fundatora na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania.

Następnie Sąd wskazał, iż jedyną materialnoprawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, a takiego materialnoprawnego wymogu nie spełnia kwestia władania nieruchomością. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela.

Stanowisko powyższe zostało w pełni podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 557/07 oddalił skargę kasacyjną Wojewody [....] i odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta K .

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie "do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości przekazanej jako darowizna na rzecz Fundacji".

Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. J.P. wniosła o podjęcia zawieszonego postępowania o zwrot .

Postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. , odmówił podjęcia postępowania w sprawie

Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. znak: [....] , Wojewoda [....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie, złożonej przez Panią J.P. , wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn.akt II SA/Kr 893/10 uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż: "w niniejszej sprawie nie występuje już zagadnienie wstępne i organ administracji powinien był podjąć zawieszone z urzędu postępowanie (...) Sąd podziela również pogląd skarżącej, że taki jak dotychczas stan zawieszenia postępowania "mógłby trwać w nieskończoność".

Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia 13 maja 2011 r. znak [....] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 4 pkt. 9b1, art. 136 ust. 3, art.137 ust. 1, art. 142 ust. 1, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – ugn (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działki nr [....] o pow. 10 384 m2 objętej księgą wieczystą nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] , w granicach działki nr [....] obr. [....] b.dz.adm. [....] , na rzecz J.P. , K.M. i Z.P. .

Organ dokonał ustaleń jak w poprzednich decyzjach, a ponadto podał:

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Celem wywłaszczenia działki nr [....] zgodnie z umową z dnia 4 sierpnia 1983 r. Rep. [....] - była budowa Szpitala w dzielnicy [....] os. [....] , realizowana w oparciu o decyzję Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 10 grudnia 1982 r. nr [....] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w os. [....] pod względem urbanistycznym i architektonicznym.

W aktach sprawy zgromadzono decyzje: z dnia 12 stycznia 1982 znak: [....] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pn. "[....] " , z dnia 14 czerwca 1982 r. znak: [....] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w P. (....) pod względem urbanistycznym, oraz z dnia 10 grudnia 1982 r. znak: [....] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w os. [....] pod względem urbanistycznym i architektonicznym objętego załącznikiem graficznym. W poczet dowodów zaliczono też Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu stanowiący załącznik do w/w decyzji z dnia 10 grudnia 1982 r. ( k.a.156-158), na którego podstawie ustalono, że część terenu odpowiadająca działce nr [....] stanowić miała zaplecze generalnego wykonawcy. W części opisowej decyzji z dnia 12 stycznia 1982 r. zawarty został zapis, że decyzja obejmuje teren zaplecza generalnego wykonawcy oraz że na terenie wskazanym pod zaplecze przewiduje się docelowo lądowisko dla helikopterów.

W oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [....] wydane zostały: w dniu 31 marca 1983 r. decyzja nr [....] o pozwoleniu na budowę obejmująca inwestycję: Szpital w osiedlu [....] oraz decyzje o pozwoleniu na budowę dla części prac przygotowawczych do inwestycji np. z dnia 3 sierpnia 1982 r. znak: [....] w sprawie wykonania ogrodzenia prowizorycznego placu budowy Szpitala w [....] (k.a. 163).

Na podstawie tych dokumentów, oraz dokumentów archiwalnych inwestora [....] Dyrekcji Inwestycji - Oddział II organ ustalił, że prace przygotowawcze związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte w pierwszym półroczu 1983 roku. Rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed datą wywłaszczenia (datą zawarcia umowy sprzedaży) tj. dnia 4 sierpnia 1983 r.

Inwestycja pn. Szpital [....] w P. nie została jednak do dnia dzisiejszego ukończona. Potwierdzenie tej okoliczności znajduje się w opisie terenu ( teren odpowiadający działce nr [....] przecina dwa budynki zaplecza budowy, pozostałą część w/w działki stanowi podjazd do tych budynków oraz nieużytek), sporządzonym w trakcie rozprawy administracyjnej oraz w załączonych do akt sprawy dokumentach m.in. "Informacji w sprawie budowy Szpitala [....] z 13 marca 1991 r. , wybranej stronie dziennika budowy nr IX, na której znajdują się wpisy z roku 1994 i 1996 potwierdzające odbiory prac.

Organ ustalił także, że likwidator [....] Fundacji [....] w K. umową z dnia 6 sierpnia 2008 r. Rep. [....] zbył prawo własności działki nr [....] obręb [....] na rzecz U.M. , M.B. i J.P.

Umową sprzedaży z dnia [....] 2009 r. Rep. [....] prawo własności przedmiotowej działki nabyła Pani M.Z. , która przeniosła swoje prawa umową z dnia [....] 2010 r. Rep. [....] na rzecz [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [....] działka nr [....] o pow. 10 384 m2 obręb [....] jedn.ewid. [....] stanowi aktualnie własność [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością .

Nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogą podlegać zwrotowi, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste.

Organ dalej stwierdził, że sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie daje legitymacji procesowej organowi do występowania na drogę sądową, wobec braku interesu prawnego. Interes taki mają natomiast jedynie byli właściciele nieruchomości.

Ponieważ wartość nieruchomości, o zwrot której wystąpiono przekracza 1 mln złotych (pow. całej działki 1 ha 03 a 84m2), ze względu na przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej (ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa Dz. U. z 2005 r. Nr 169 póz, 1417, szczególnie art. 8 ust. 1 ustawy), organ zwrócił się więc w dniu 17 września 2008 r. do Prezesa Prokuratorii Generalnej o wystąpienie z odpowiednim pozwem, zwięźle przedstawiając sprawę i wskazując że zakończenie sprawy, zgodnie z wiążącymi zaleceniami Sądu, jest uzależnione od wyniku postępowań cywilnych zainicjowanych przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prokuratorię Generalną.

W odpowiedzi Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w dniu 17 grudnia 2008 r. przedłożył opinię, w której stwierdzono, że nie ma podstaw ( na podstawie przekazanych dokumentów i informacji) do stwierdzenia, iż umowa z dnia 21 września 1998 r. jest nieważna, cel wywłaszczenia (budowa szpitala) był realizowany pierwotnie przez Skarb Państwa, a następnie przez Fundację z udziałem Skarbu Państwa, nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta, zatem nie doszło do zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości i naruszenia zakazu przeznaczania nieruchomości na cel inny aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Stanowisko Prokuratorii Generalnej w pełni koresponduje ze stanowiskiem zaaprobowanym przez Sąd Apelacyjny w Krakowie - Wydział I Cywilny w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn.akt. I ACa 475/07. Stwierdzono też w opinii, że brak jest podstaw do podważenia dobrej wiary nabywców nieruchomości sprzedawanych przez [....] Fundacji [....] . Rozważania w przedmiocie zasadności stwierdzenia zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. mogą okazać się bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece: w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe, odpłatnie i w dobrej wierze. W dacie sprzedaży nieruchomości przez Fundację występował stan zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i stąd nawet wiedza nabywców o toczących się postępowaniach o zwrot, miałaby znaczenie tylko gdyby sprzedaży dokonywał Skarb Państwa. W podsumowaniu opinii stwierdzono, iż "w chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 k.c., art. 189 k.p.c. czy art. 10 ukwh.

Wobec powzięcia informacji, że w dniu 22 września 2005 r. odwołano darowiznę, której przedmiotem były działki wniesione do Fundacji. (w tym działka....)

pismem z dnia 24 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. ponownie wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości tj. aktu notarialnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. Rep. A Nr [....] dotyczącego sprzedaży działki nr [....] o pow. 1 ha 03 a 84 m2 na rzecz osób fizycznych .

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przekazał w załączeniu do pisma z dnia 12 marca 2009 r. opinię, w której stwierdzono, iż brak jest podstaw do wystąpienia z przedmiotowym powództwem z przyczyn opisanych w opinii z dnia 17 grudnia 2008 r. Odnosząc się do kwestii odwołania w dniu 22 września 2005 r. darowizny na rzecz w/w Fundacji, wskazano, że w związku z warunkową zgodą Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2008 r. Fundacja była uprawniona do zbycia nieruchomości. Wskazano także, iż z treści czynności prawnej nie wynikają przesłanki do stwierdzenia złej wiary nabywców, co skutkuje ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Pismem z dnia 26 marca 2010 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, w którym powołując orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłe w analogicznych sprawach, wniósł o wszczęcie postępowań sądowych w zakresie legalności przekazania na rzecz Fundacji nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z ewentualnym naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zbycia ich przez [....] Fundację [....] w trakcie postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Kolejna opinia prawna z dnia 21 lipca 2010 r. potwierdziła brak zasadności do wystąpienia z powództwem, wnioskowanym przez Prezydenta Miasta K. W opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa powołano się na zapadłe już wyroki w sprawach przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie [....] i [....] Fundacji [....] w K. oraz Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep [....] ( z dnia 21 maja 2003 r. sygn.akt IC 893/02 oraz z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn.akt. IC 1676/03). Oddalając powództwa w tych sprawach Sąd Okręgowy w Krakowie stwierdził m.in., że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta, bowiem wykonano prace związane z realizacją inwestycji, cel wywłaszczenia - budowa szpitala - był realizowany pierwotnie przez Skarb Państwa a następnie przez Fundację z udziałem Skarbu Państwa, który kontroluje wniesione tytułem wkładu nieruchomości, nie został więc złamany zakaz przeznaczania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Takie stanowisko zajął też Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalając apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 22 sierpnia 2006 r., a następnie Sąd Najwyższy oddalając skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego. Sądy stwierdziły, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana czynność prawna, jako sprzeczna z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jest nieważna.

Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (...). Zatem organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Zdaniem organu definitywna ocena dokonana przez Sąd Najwyższy determinuje rozstrzygnięcia sądów powszechnych w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

W toku postępowania Prezydent Miasta K. zwracał się do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań zmierzających do umożliwienia realizacji roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych pod budowę Szpitala [....] w P. pismami z dnia 16 marca 2007 r., 11 września 2008 r. , 16 października 2007 r., 28 grudnia 2007 r., wreszcie z dnia 17 marca 2010 r.

Pismem z dnia 17 maja 2010 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa potwierdził, iż Minister Skarbu Państwa podziela stanowisko Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zawarte w powołanych powyżej opiniach.

W ocenie organu zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania nie jest także kwestia odzyskania władania nieruchomościami przez Ministra Skarbu Państwa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2009 r. w sprawie sygn.akt I OSK 31/09 dotyczącej także zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cel budowy Szpitala [....] w P.

Nie jest także zagadnieniem wstępnym ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w toczącym się aktualnie postępowaniu w sprawie I C 1250/09 z powództwa J.P. przeciwko [....] Fundacji [....] w likwidacji w K. , U.M. , M.B. i J.P. o uznanie czynności za bezskuteczną. Nawet w przypadku pozytywnego dla powódki rozstrzygnięcia, bezskuteczna wobec niej będzie umowa zawarta pomiędzy Likwidatorem Fundacji a pierwszymi nabywcami. Nie zmieni to stanu prawnego uniemożliwiającego zwrot, tj. braku prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa (lub jednostce samorządu terytorialnego). Co więcej przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem dwóch kolejnych umów przenoszących własność.

Wobec powyższego, pismami z dnia 8 kwietnia 2011 r. poinformowano strony postępowania, zgodnie z przepisem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego o zebraniu materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego w zakreślonym terminie strony nie skorzystały.

W odwołaniu od tej decyzji J.P. zarzuciła, że wbrew zaleceniom Sądów Administracyjnych organ nie uczynił nic, aby sprawę załatwić zgodnie z prawem. Podejmowane przezeń czynności polegające na pozyskiwaniu kolejnych opinii miały charakter pozorny, sam zaś organ faktycznych działań prawnych nie podjął. Podkreśliła skarżąca, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek innych przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poza tymi, które wynikają z art. 136 i art. 229 ugn. W sprawie zaś faktem powszechnie znanym jest to, że szpital nie został wybudowany i oczywiste, że przesłanki z art. 229 ugn nie zachodzą. Co do cytowanego przez organ wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. odwołująca się wskazała, że wyrok ten zapadł w sprawie z powództwa J.W. (byłego właściciela innej nieruchomości objętej umową darowizny na rzecz Fundacji z dnia 21 września 1998 r.) i dotyczył tylko tej części umowy, która związana była z interesem J.W. . Dlatego zdaniem odwołującej się "celowym jest takie wystąpienie organu administracyjnego, który ma interes w zakresie dotyczącym całej umowy z 21 września 1998 r.". Zauważyła przy tym odwołująca się, że aby skutecznie wystąpić do sądu o stwierdzenie nieważności umowy należałoby – w ramach postępowania o zwrot -przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe (tu wskazała listę świadków i okoliczności) zmierzające do ustalenia okoliczności zbycia nieruchomości na rzecz Fundacji, a także okoliczności wszystkich następnych umów.

Decyzją z dnia 19 października 2011 r. znak [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 maja 2011 r. ustalenia organu I instancji przyjął organ odwoławczy za własne dodając, że J.P. cofnęła wniesiony przez siebie pozew o stwierdzenie bezskuteczności umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 6 sierpnia 2008 r. postępowanie w tej sprawie zostało umorzone.

Organ wskazał, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest nie tylko to, że okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, ale także to, aby jej aktualny stan prawny zwrotu nie uniemożliwiał. Jeśli nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – jej zwrot nie jest możliwy. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości może skutecznie wystąpić ze stosownym powództwem wtedy, kiedy przysługuje mu interes prawny, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Organ I instancji podjął wszelkie działania zmierzające do zainicjowania stosownych postępowań przez uprawnione podmioty.

Co do wniosków dowodnych zwartych w odwołaniu organ wskazał, że okoliczności mające być nimi wykazane wykraczają poza granice sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.P. zarzuciła:

-naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że zalecenia zawarte w zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych nie zostały wykonane. Organy administracyjne nie wystąpiły z pozwami do sądu cywilnego, a tylko w taki sposób mogły doprowadzić do przywrócenia władania przez Skarb Państwa nieruchomością,

-naruszenie art. 136 i art. 137 ugn przez wydanie decyzji o odmowie zwrotu w sytuacji, kiedy wszystkie przewidziane ustawą przesłani zwrotu zostały spełnione.

-naruszenie art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP przez wydanie decyzji w oparciu o bliżej nieokreśloną, pozaprawną przesłankę tj. to, że obecnie właścicielem nieruchomości nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego,

-naruszenie art. 107 § 1 przez brak wskazania w decyzji Wojewody materialnoprawnej podstawy prawnej i brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego,

-naruszenie art. 8 kpa przez pozbawienie byłego właściciela uprawnienia do zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swej decyzji. Wojewoda dodał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów naruszenie obowiązku powiadomienia byłego właściciela nieruchomości o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia nie jest obwarowane sankcją pozwalającą wzruszyć skutki czynności cywilnoprawnych rozporządzających tą nieruchomością . Umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku nie jest umową nieważną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kierunki postępowania w sprawie określone zostały wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1234/01, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. Akt II SA/Kr 703/03.

Wedle zaleceń Sądu w sprawie po pierwsze ustalić należało, czy cel nabycia umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. W tej mierze zadanie swe organy wykonały prawidłowo, a wyniki ustaleń w istocie przez skarżącą nie są kwestionowane. Organy zgromadziły niezwykle bogaty materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie zarówno celu "wywłaszczenia", jak i historii jego realizacji. Ostateczny wniosek organów, że realizacja celu "wywłaszczenia" rozpoczęła się z zachowaniem okresu 7 lat od daty przejęcia własności przez Skarb Państwa, ale do chwili obecnej nie została zakończona, należy zaaprobować. Szpital, który miał powstać na wywłaszczanych nieruchomościach, nie został wybudowany.

W drugiej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., nawiązując niejako do sygnalizowanego w wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r. problemu zagadnienia wstępnego, wskazał na konieczność zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 kpa postępowania do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem darmym jako wkład fundatora na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjęcie właściwych czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Taki kierunek dalszego postępowania zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 557/07) oddalając skargę kasacyjną Wojewody [....] i podkreślając zasadniczą zbieżność poglądów wyrażonych w wyrokach sądu krakowskiego z dnia 17 kwietnia 2002 r. i 28 grudnia 2006 r.

Stosując się do tych zaleceń organ zawiesił postępowanie i podjął działania zmierzające do zainicjowania postępowań mających na celu usunięcie prawnej przeszkody w zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W tym miejscu podkreślić należy, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko na tej podstawie, że nie pozostaje ona już w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wbrew zarzutowi skargi, nie jest nielegalna. To prawda, że taka, negatywna przesłanka zwrotu, nie została w ustawie o gospodarce nieruchomościami ujęta w odrębną normę prawną, nie oznacza to jednak, że stan prawny nieruchomości w chwili orzekania w przedmiocie zwrotu jest obojętny. W obowiązującym porządku prawnym jest oczywiste, że zbywca może skutecznie przenieść na inna osobę tylko tyle praw, ile jemu samemu przysługuje. Stan powstały w wyniku zbycia wywłaszczonej nieruchomości, powodujący przeszkodę jej zwrotu pomimo zrealizowania się przesłanki zbędności stanowi niepisaną wprost, negatywną przesłankę zwrotu, (por. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2007, wyd.3, str. 278 i nast. ). Stwierdzić więc należy, że organy nie naruszyły przepisów art. 136 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób opisany w zarzucie skargi.

Kwestią odrębną jest to, czy organy rzeczywiście wykorzystały wszystkie "dostępne" im środki dla usunięcia wymienionej przeszkody. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Opisanych powyżej zaleceń zawartych w zapadłych w rozpatrywanej sprawie wyrokach sądów administracyjnych nie można odczytywać jako bezwzględnego obowiązku wszczęcia postępowań przed sądem cywilnym i uzyskania stosownego orzeczenia. Nie wymaga głębszego wywodu to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o zwrot, jako taki, nie jest uprawniony do występowania z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy darowizny nieruchomości zawartej pomiędzy Skarbem Państwa (Ministrem Skarbu Państwa) a Fundacją, a tym bardziej o stwierdzenie nieważności dalszych umów przenoszących własność nieruchomości na kolejne podmioty. Organ administracji bowiem nie jest podmiotem praw o charakterze cywilnoprawnym; podmiotem tym może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Ewentualna tożsamość podmiotu reprezentującego Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego i będącego zarazem organem administracji publicznej nie oznacza, że kompetencje z zakresu wymienionych dwóch obszarów mogą być dowolnie mieszane. Tak więc źródłem legitymacji do wystąpienia na drogę sądową przez Prezydenta Miasta K. nie może być to, że jako organ administracji publicznej prowadzi on postępowanie o zwrot nieruchomości. Źródłem tej legitymacji mogło być co najwyżej to, że jako starosta Prezydent Miasta K. - zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami wykonując w ten sposób zadanie z zakresu administracji rządowej. Działając jednak w tej sferze Prezydent związany jest regulacjami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która – tak jak wskazał to organ – ogranicza możliwość samodzielnego występowania na drogę sądową jednostek reprezentujących Skarb Państwa.

W ocenie Sądu organ w rozpatrywanej sprawie wykazał co najmniej dostateczną staranność w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do "odzyskania" nieruchomości. Rzetelnie i wystarczająco szczegółowo trzykrotnie przedstawiał stan sprawy podmiotowi uprawnionemu do wystąpienia ze stosownym powództwem, za każdym razem uzyskując szczegółowo uzasadnione negatywne stanowisko. Dodatkowo zgromadził materiał odnoszący się co prawda do innych, ale znajdujących się w takiej samej sytuacji, nieruchomości. W szczególności rozważył wynik postępowania sądowego wszczętego powództwem J.W. – o stwierdzenie nieważności umowy darowizny na rzecz Fundacji (wyrok SN z dnia 9 lipca 2009 r. III CSK 182/09). W tym miejscu odnotować trzeba, że rację ma skarżąca co do tego, że powaga rzeczy osądzonej tym wyrokiem dotyczy powoda J.W. , a nie J.P. (i to bez względu na to czy była, czy też nie była interwenientem ubocznym), skoro w sprawie cywilnej J.W. legitymację czynną wywodził z praw do innej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 366 kpc wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W takim też zakresie – stosownie do przepisu art. 365 kpc wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie oznacza to jednak, że wynik postępowania cywilnego w sprawie, której okoliczności w zupełności są tożsame z okolicznościami sprawy J.P. , mógł przez organy być pominięty w ocenie możliwości "odzyskania" własności nieruchomości. Zwracał na to zresztą uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. II SA/Kr 1042/10 wydanym w innej sprawie J.P. , jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2009 r. w sprawie I OSK 31/09 dotyczącym innej nieruchomości wywłaszczonej na ten sam cel.

Przyjąć zatem należy, że organ wykonał, w dostępny dla siebie sposób, zalecenia Sądu Administracyjnego i prawidłowo ostatecznie przyjął brak szans na skuteczność takich działań. Sąd podziela przy tym w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r. w sprawie I OSK 31/09 co do tego, że ewentualne czynności Ministra Skarbu Państwa związane z odwołaniem darowizny nie mają waloru zagadnienia wstępnego, gdyż ich celem nie jest ustalenie stanu prawnego.

W świetle powyższego nie sposób uznać za uzasadniony zarzut skargi o naruszeniu przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tym bardziej, że od daty wyroku Sądu zmienił się istotnie stan sprawy.

Stanowisko Sądu zaprezentowane zostało na tle stanu, w którym nieruchomość stanowiła własność obdarowanej przez Skarb Państwa Fundacji. Następnie jednak przedmiotowa nieruchomość podlegała dalszemu obrotowi; była trzykrotnie sprzedawana i obecnie stanowi własność podmiotu wpisanego do księgi wieczystej. Ten nowy stan sprawy znany był Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie rozpoznającemu skargę na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie (SA/Kr 893/10). Sąd, uchylając postanowienie organu, stwierdził, że obecnie w sprawie brak jest przesłanki do zawieszenia postępowania w postaci nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego. Wobec tak wyrażonego poglądu obowiązkiem organu było podjecie zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w aktualnie istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Stan ten jednak uniemożliwiał orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów o postępowaniu. W sprawie zgromadzono dostateczny materiał dowodowy, prawidłowo go oceniono i opisano w uzasadnieniu. Odmienność poglądu prawnego skarżącej co do meritum sprawy nie uzasadnia sama w sobie zarzutu braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rację też ma organ twierdząc, że zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe daleko wykraczają poza granice sprawy. Zadaniem organu było rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości, a nie rozstrzygnięcie o zgodności z prawem kolejnych umów cywilnoprawnych dotyczących tej nieruchomości. W tym zresztą zakresie sama skarżąca skutecznej, samodzielnej inicjatywy nie wykazała.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.