Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 964/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w T. sprawy ze skarg I.D. i I S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących I.D. oraz D.S. po 500 (pięćset )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak[...] , nr[...] , wydaną na podstawie z art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., póz. 647 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku W.S. w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy - Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla W.S. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zagrody dla rolnika tj. wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego, na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w T. w rejonie ul. [...] . Ustalono, że będzie to zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu określono następujące parametry zabudowy:

a) Linia zabudowy - nie ogranicza się z uwagi na położenie terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej (ul. [...] ) Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max. 10% dla całej zabudowy łącznie,

c) Szerokość elewacji frontowej - nie ogranicza się dla żadnego z budynków z uwagi na położenie terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej

d) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do okapu - od 2,5 m do 4,5 m dla budynku mieszkalnego i gospodarczego

e) Geometria dachu dla budynku mieszkalnego i gospodarczego - dach dwu lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci od 30° do 45°, wysokość do kalenicy - max 9.0m

f) Zieleń - min 30% powierzchni objętej opracowaniem jako tereny zieleni urządzonej

W zakresie komunikacji stwierdzono, że inwestycja będzie mieć dostęp do drogi publicznej - istniejący do u. [...] ustanowiona służebność przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...] obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego na wniosek W.S. z dnia 8 lipca 2011 r.

Uwzględniając ten wniosek decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez D.S.-S. , I.D. i H.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu 1 lutego 2012 r. wydało decyzję o uchyleniu decyzji organu l instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ l instancji po uzupełnieniu postępowania wydał w dniu 29 sierpnia 2012 r. decyzję, którą ponownie ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2012 r. ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Powody uchylenia decyzji były następujące:

1) brak jednoznacznego wskazania we wniosku i w złożonych uzupełnieniach gabarytów inwestycji takich jak szerokość, wysokość, długość zabudowy - oddzielnie dla każdego z planowanych do realizacji budynków,

2) brak wyczerpujących ustaleń do stwierdzenia, że wnioskowana zabudowa - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania sprzętu rolniczego może być uznana za zabudowę zagrodową aby możliwe było zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3) brak ustaleń czy wnioskodawca prowadzi czy też dopiero ma zamiar prowadzić działalność rolniczą

4) konieczność ustalenia czy działki nr [...] i [...] stanowią użytki rolne (należy włączyć do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów uwzględniający sposób użytkowania gruntów,

5) konieczność sporządzenia analizy w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia 22 marca 2013 r. - po wcześniejszym uzupełnieniu postępowania zgodnie z wytycznymi SKO.

Ustalono, że Inwestor wnioskuje o budowę zagrody czyli dwóch budynków - mieszkalnego i gospodarczego o wymiarach takich samych dla każdego z budynków tj. długość 12 m, szerokość 10 m i wysokość 9 m. Poza tym Inwestor oświadczył, że prowadzi działalność rolniczą polegającą na produkcji roślinnej - uprawie traw, uprawach okopowych i sadowniczych oraz w ograniczonym zakresie uprawie ziół (melisa, tymianek, cząber).

Sporządzono wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] obręb [...] z których wynika, że obydwie działki stanowią grunt rolny o symbolu R/RIVa.

Sporządzono analizę w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust.1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalono, że wszystkie cztery warunki są spełnione, tzn.:

- Działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] zagwarantowany poprzez ustanowioną służebność. Ustalenia dokonano na podstawie odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia 28 czerwca 2011 r. [...] z którego wynika że na rzecz działki nr [...] obr [...] (z której wydzielono później działkę nr [...] ) ustanowiono prawo przechodu, przejazdu i przegonu bydła na uwięzi istniejącym szlakiem drożnym biegnącym przez działkę nr [...] obr [...] . Działka [...] podzieliła się później na działki nr [...] i [...] - Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego - Inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydane przez [...] SA, oraz wstępne zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków [...] Wodociągów Sp. z o.o. oraz wstępne zapewnienie dostawy gazu Rejonu Dystrybucji Gazu T.

- Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowe działki są położone na terenie miasta T. , a zgodnie z obowiązującymi przepisami przepisów ustawy z dnia 2 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.) nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast.

- Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Prowadząc postępowanie pismem z dnia 14.10.2011 r. wystąpiono do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w T. –[...] o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych. Organ ten nie zajął stanowiska w sprawie w formie pisemnej ale zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie uważa się za dokonane w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dalszej kolejności organ I instancji podkreślił, że wnioskowana zabudowa (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania sprzętu rolniczego) może być uznana za zabudowę zagrodową. Wniosek Inwestora wraz z całym zebranym materiałem spełnia wymagania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Przepisów ust, 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie."

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem "zabudowa zagrodowa" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Budynek gospodarczy zgodnie z przywołanym rozporządzeniem to między innym budynek w zabudowie zagrodowej przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Do wniosku Inwestor dołączył dokumenty potwierdzające posiadanie przez niego użytków rolnych o łącznej powierzchni 2,5238 ha fizycznych (decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 04.02.2011 r. w sprawie wymiaru podatku rolnego, decyzja Wójta Gminy T. z dnia 12.01.2011 r. w sprawie wymiaru podatku rolnego i umowa dzierżawy gruntu rolnego z dnia 15.04.2011 r.). Dołączył również dokument potwierdzający, że posiada kwalifikacje rolnicze.

Organ ustalił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w mieście Tarnowie wynosi 1,5567 ha fizycznych (pismo Wydziału Podatków i Windykacji z dnia 29.02.2012 r. znak[...] ). Inwestor jest w posiadaniu gruntów ornych o powierzchni 2,5238 ha fizycznych w związku z czym spełnia wymóg zacytowanego wyżej przepisu pod względem powierzchni gruntów. Gospodarstwo rolne to zgodnie z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., póz. 803 z późn. zm.) "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych", zaś art. 553 k.c. stanowi, że "za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". W oparciu o powyższe ustalono więc, że Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i na jednej z działek wchodzących w skład gospodarstwa chce wybudować budynki, które będą stanowiły zabudowę zagrodową. Wnioskowany przez Inwestora budynek gospodarczy w świetle powyższych definicji to budynek gospodarczy w zagrodzie, ponieważ zgodnie z wnioskiem inwestora ma służyć do przechowywania sprzętu rolniczego.

W oparciu o powyższe nie można zanegować faktu posiadania przez Inwestora gospodarstwa rolnego i prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z jego oświadczeniem. Inwestor posiada grunt rolny i chce na nim wybudować budynki (zabudowę zagrodową) między innymi na urządzenia (maszyny) służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ustawie o planowaniu ustawodawca dopuścił ustalenie warunków zabudowy bez "dobrego sąsiedztwa" dla zabudowy zagrodowej w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy cyt. "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie." Oznacza to, że w przypadku złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej nie ma wymogu spełnienia warunku nr 1 z tego artykułu cyt. "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", czyli nie musi być tzw. "dobrego sąsiedztwa" i nie ma obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dot. nowej zabudowy.

W trakcie prowadzonego postępowania stronom postępowania zapewniono udział zawiadamiając je pismem z dnia 11.02.2013 r. W zakreślonym w zawiadomieniu terminie wpłynęły 3 pisma. Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag w nich zawartych wyjaśniono:

1) Działki [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej ustanowioną i opisaną wyżej służebnością przejazdu. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, w tym warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej został natomiast zdefiniowany w art. 2 pkt. 14 ustawy, cyt. "dostęp do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Ustawodawca określił więc jaki dostęp do drogi publicznej winien mieć teren objęty wnioskiem i nie narzucił żadnych innych wymagań dla niego w tym wymagań dotyczących parametrów służebności, jak również nie nałożył na organ obowiązku sprawdzania i oceniania przebiegu służebności czy bezpieczeństwa jej użytkowania, ani też nie dał prawa do proponowania wnioskodawcy rozwiązań dotyczących wyznaczenia innego dojazdu.

2) Organ działa na wniosek i podejmuje decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie może oceniać wniosku pod kątem jego zasadności. Brak jest podstaw do wydania negatywnego rozstrzygnięcia z powodu, wieku wnioskodawcy, czy też faktu posiadania przez niego budynku mieszkalnego, bądź też nie posiadania maszyn rolniczych i sprzętu.

3) W ustępie 2 pkt. 4 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ich spełnienie będzie analizowane i sprawdzane w innym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania D.S.-S. , H.S. oraz I.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że najistotniejszym z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa o czym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W przypadku jednak inwestycji dotyczących zabudowy zagrodowej, a więc związanej z rolnictwem, w/w przepisu nie stosuje się, zgodnie z art. 61 ust. 4 w/w ustawy. W takim przypadku, wbrew poglądom stron odwołujących organ jest zwolniony z badania czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zastanym sposobem zagospodarowania terenu i dostosowania tej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Tym samym organ l instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy nie w oparciu o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, ale w oparciu o wiedzę urbanistyczną.

Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji organ trafnie określił co to jest gospodarstwo rolne oraz jakie budynki zabudowy zagrodowej. Aby możliwe było zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy konieczne jest poczynienie ustaleń, iż wnioskodawca jest lub też ma zamiar być rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i zamierza w ramach zabudowy zagrodowej wybudować budynek mieszkalny oraz gospodarczy, które będą stanowić zabudowę zagrodową. Istotą zatem niniejszej sprawy, wobec charakteru inwestycji oraz zarzutów stron odwołujących jest ustalenie, czy planowana zabudowa jest związana i niezbędna dla prowadzenia gospodarstwa rolnego przez W.S. Chodzi bowiem o to czy faktycznie planowane przedsięwzięcie będzie realizowało cel jaki ustawodawca określił w art. 61 ust. 4 w/w ustawy.

Na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia 29 lutego 2012 r. ustalono, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie Miasta T. wynosi 1,55 ha. W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy oraz decyzje podatkowe i wypisy z rejestru gruntów, na podstawie których można ustalić, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego W.S. jest większa niż średnia występująca w gminie. Ustalono także, iż działki objęte inwestycją stanowią grunt rolny. Otóż działki nr [...] i [...] oznaczone są symbolem RIVa, a zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego l Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, póz. 454), użytki rolne dzielą się na grunty orne oznaczone symbolem R.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono na podstawie oświadczenia W.S. iż prowadzi on działalność rolniczą polegającą na produkcji roślinnej- uprawa traw, uprawy okopowe i sadownicze oraz w ograniczonym zakresie upraw ziół. Do wniosku inwestor załączył świadectwo z 6 lutego 1981 r. wydane przez Państwową Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Urząd Wojewódzki Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywieniowej i Leśnej w T. poświadczające, iż W.S. jest wykwalifikowanym rolnikiem upraw polowych. W aktach sprawy zalega decyzja podatkowa Wójta Gminy T. z dnia 11 stycznia 2012 r. znak: [...] i nakaz płatniczy wydany przez Prezydenta Miasta T. z dnia 30 stycznia 2012 r. znak: [...] dotyczące podatku rolnego z tytułu posiadania gruntów rolnych przez W.S. Powyższe dowody formalnie nie pozwalają na przyjęcie, iż W.S. nie prowadzi działalności rolniczej, a jego wniosek stanowi próbę ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co potwierdza dodatkowo art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów w sprawie dostępu działki do drogi publicznej, stwierdzono, iż w aktach sprawy znajduje się odpis zwykły księgi wieczystej z dnia 28 czerwca 2011 r. nr[...] , z którego to dokumentu wynika iż na rzecz działki nr [...] obr [...] (z której następnie wydzielona została działka nr 2/10 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z 15 marca 1995 r. znak:[...] ) ustanowiono prawo przechodu, przejazdu i przegonu bydła na uwięzi istniejącym szklakiem drożnym biegnącym przez działkę nr [...] Obr [...] (która następnie podzieliła się na działki nr [...] i [...] ). Tak więc w decyzji organ l instancji nie ustalił nowego dojazdu do działki nr [...] , ale jedynie potwierdził aktualny stan prawny. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rzeczą organu jest bowiem stwierdzenie czy inwestor posiada dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie nie sposób zaprzeczyć, że inwestor ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność. Decyzja administracyjna nie może podważać treści ustanowionej służebności. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej rozstrzyganie spraw z zakresu prawa rzeczowego.

Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.D. i D.S. a ich skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r.

I.D. zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zastosowano art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej W.S. zmierza do obejścia prawa, a przedłożone przez niego dokumenty i wyjaśnienia nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Przede wszystkim jednak działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. W skardze wskazano, że niezrozumiałe jest, iż inwestycja prowadzona w dużym mieście może być możliwa do zrealizowania jako budownictwo zagrodowe, a nie jest możliwa jako zabudowa typowo miejska - wkomponowana w aktualną zabudowę.

D.S. w skardze zarzuciła, że inwestor ubiega się o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej ponieważ nie otrzymałby decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zwykłych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych w sentencji decyzji oraz wskutek niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymała wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji.

Organ II instancji, na podstawie treści KW numer [...] błędnie ustalił, że do terenu objętego wnioskiem inwestora jest dostęp do drogi publicznej. W tej księdze wieczystej nie ma ustalonej służebności dla działki nr [...] SKO nie zgodziło się też z zarzutem, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji zobligowany był do zbadania czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zastanym sposobem zagospodarowania terenu i dostosowania tej zabudowy do już istniejącej, o czym mówi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu II instancji wnioskodawca wykazał dokumentami, że prowadzi gospodarstwo rolne i ma uprawnienia rolnicze zgodnie z zaświadczeniem wydanym ponad 30 lat temu (6 lutego 1981 r.), a ponadto od 2012r. opłaca podatek rolny.

SKO w T. nie zauważyło, że w chwili składania wniosku tj. 8 lipca 2011 r. W.S., nie opłacał takiego podatku, a niezbędny areał (do wydania decyzji o zabudowie zagrodowej) gruntów rolnych uzyskał na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 15 kwietnia 2011 r. Zestawienie tych faktów w konfrontacji z decyzjami odmownymi wydanymi W.S. i jego synowi ustalenia warunków zabudowy (decyzja SKO w T. z dnia 8 stycznia 2010 r. Sygn. akt [...] oraz decyzja SKO z dnia 29 kwietnia 2011 r. Sygn. akt[...] ) świadczą ewidentnie o próbie obejścia w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zagrody dla rolnika tj. wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego, na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w T. rejonie ul. H[...] Przypomnieć należy, że po myśli art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.J. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) , wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie natomiast z ust. 4 tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca jest uprawniony do skorzystania z tego wyjątkowego przepisu na tej podstawie, że posiadane przez niego gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Miasta T. (1,5567 ha fizycznych). Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wykładnię celowościową przywołanego przepisu, którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy" które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepis art. 61 ust. 4 pozwala na tak daleko idące odstępstwa od ogólnej, rygorystycznej zasady konieczności spełniania warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, że jako przepis wyjątkowo musi być interpretowany ściśle i stosowany wyłącznie dla realizacji celu dla którego został ustalony.

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Wnioskodawca składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał konkretnych numerów wszystkich działek wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta nie wynika z przedstawionych decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego, gdyż z ich treści można wywieść jedynie globalną powierzchnię nieruchomości z tytułu których opłacany jest ten podatek. W 2011 roku był to obszar 0, 3638 ha za grunty położone w Gminie Miasta T. (k. [...]) oraz 0,66 ha w Gminie T. (k. [...] ). Nadto z pisma wnioskodawcy z dnia 17 listopada 2012r. wynika, że działki objęte wnioskiem "są odrolnione", co z kolei nie wskazuje na zamiar ich rolniczego wykorzystywania. Zdaniem Sądu niezwykle istotną okolicznością tej konkretnej sprawy jest fakt, że gospodarstwo rolne wskazane przez wnioskodawcę opiera się w głównej mierze na umowie dzierżawy. Umowa dzierżawy jako stosunek obligacyjny z natury swojej tworzy stosunek prawny który łatwo rozwiązać. Tak też wynika z przedłożonej do akt umowy dzierżawy 1,5 ha gruntu zawartej na lat 7 w dniu 15 kwietnia 2011r. za czynsz równy podatkowi od nieruchomości (rolnemu) położone w miejscowości T. –R. . Ta krótkoterminowa umowa dzierżawy przewiduje nadto możliwość jej wcześniejszego wypowiedzenia. W ten sposób spełnienie ustawowego wymagania "przekraczania średniej wielkości gospodarstwa rolnego" nastąpiło za pomocą krótkoterminowej umowy dzierżawy nieruchomości rolnej co do której nie ma nawet możliwości określenia na podstawie akt sprawy w jakiej odległości od pozostałych gruntów rolnych i samego siedliska leży.

Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma być inwestycją trwałą, która po jej wybudowaniu będzie już w terenie istniała w sposób w czasie nieograniczony. Ma zatem służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Trwałość tę trudno zaś wywieść z krótkoterminowej umowy dzierżawy. Inna ocena sytuacji miałaby miejsce gdyby proporcja gruntów rolnych dzierżawionych i stanowiących własność wnioskodawcy była odwrotna tj. w gospodarstwie tym przeważałyby grunty stanowiące własność. Oczywiście możliwe jest prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione, jednakże uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej – zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, podczas gdy w niniejszej sprawie okoliczności świadczą raczej o sytuacji odwrotnej – to gospodarstwo rolne o określonej, wymaganej przepisami powierzchni organizowane jest w celu możliwości zabudowy nieruchomości. Nie bez znaczenia dla całokształtu oceny sprawy jest również i ta okoliczność, że zabudowa zagrodowa planowana jest dużym mieście jakim jest T. , a zatem z całą pewnością nie w typowo rolniczej okolicy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zagrody dla rolnika tj. wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego, ma rzeczywiście związek z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie mógł być zatem rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego, kontrolowana decyzja zawiera również inne uchybienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek nie spełnia warunku z art. 52 ust. 2 pkt. 1 i 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie został bowiem sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej tylko na kserokopii takiej mapy. Nadto z kserokopii mapy załączonej do wniosku, organ wykonuje kolejne kserokopie na których sporządza załączniki do kolejnych decyzji, wykreślając poprzednie pieczęci.

Kserokopia mapy nie obejmuje ponadto obszaru na który inwestycja będzie oddziaływała – nie obejmuje nawet drogi publicznej do której planowana inwestycja miałaby mieć dostęp i działek po których biegnie służebność drogi koniecznej łącząca teren inwestycji z drogą publiczną. Wskazać należy, że skarżące przez od początku postępowania powoływały zarzut braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Z zebranego przez organ materiału dowodowego nie można wywieść, że zarzuty te zostały prawidłowo rozpatrzone i wyjaśnione, gdyż z braku prawidłowej mapy kwestia przebiegu służebności a tym samym dostępu do drogi publicznej nie poddaje się kontroli sądowej. Zarzuty skarżących dotyczyły również i tego, że droga służebna w swych parametrach nie jest odpowiednia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu przez uzbrojeniu terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mimo zarzutów skarżących pojawiających się wtoku całego postepowania organ nie ustalił w żaden sposób czy szlak służebny (droga) jako element uzbrojenia terenu jest wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego. Skoro w planach inwestycyjnych przewidziano również posadowienie budynku gospodarczego na maszyny rolnicze, to obowiązkiem organu było zbadanie czy szlak służebny ma choćby odpowiednią do tego celu (przejazdu maszyn rolniczych) szerokość - oczywiście skoro uznawał, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać w tych okolicznościach wydana. Takie postępowania narusza art. 7 i 77 Kpa.

W tej sytuacji, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzje jak i poprzedzająca ją decyzje organu i Instancji. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu Sad orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.