Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1474/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Właściwość sądu
Skarżony organ: Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1354/05 o odrzuceniu skargi P. R. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1354/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. R. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, powierzone kompetencji tych sądów z mocy ustaw szczególnych.

Problematyka zaskarżonej uchwały Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w ocenie Sądu I instancji nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 3 ppsa, z mocy którego kognicją sądu administracyjnego objęte są decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia rozstrzygana tą uchwałą nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 2 ppsa. W myśl art. 3 ( 3 ppsa kontrolą sądowo-administracyjną mogą być objęte również inne sprawy na mocy ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm./, zwana dalej "ustawą o samorządach zawodowych", w której zostały wskazane rodzaje spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W ustawie o samorządach zawodowych w ocenie Sądu I instancji nie przewidziano jednak możliwości wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą czynności wiążących się z przygotowaniem wyborów w określonej okręgowej izbie. Zaskarżona uchwała nie dotyczy zwłaszcza uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, lecz określa kwestie organizacyjne w ramach Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Z tego względu Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu na mocy art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. R., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie tym postanowieniem przepisów prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 58 ( 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ( 3ppsa skutkiem czego odrzucono skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn, pomimo, iż zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skarga na uchwałę w przedmiocie uchwalenia statutu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, podlega jurysdykcji sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę Krajowego Zjazdu lub Krajowej Rady do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu, na piśmie organu, który podjął uchwałę – do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o samorządach zawodowych, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 2 członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Sąd I instancji błędnie odczytał i zinterpretował obowiązujące przepisy prawa, w tym art. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych, zamykając tym samym drogę do uzyskania merytorycznego orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Krajowy Zjazd uchwalił Statut Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w której to uchwale przekroczył granice upoważnienia ustawowego, w zakresie szczegółowo wskazanym zarówno w wezwaniu do usunięcia skutków naruszeń z dnia 27 lipca 2005r., jak i w skardze na tę uchwałę z dnia 29 sierpnia 2005r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi się, iż w treści skargi kasacyjnej przedstawia się wadliwe rozumienie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych, gdyż wskazuje on kolejne etapy postępowania, bowiem najpierw podejmuje uchwałę organ okręgowej izby, zaś ta uchwała podlega zaskarżeniu do organu izby krajowej, od rozstrzygnięcia izby krajowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten nie oznacza natomiast możliwości bezpośredniego zaskarżania wszelkich uchwał organów Krajowej Izby przez każdego z członków izby, a tym bardziej uchwał Krajowego Zjazdu. Odmienne rozumienie tego przepisu oznaczałoby wprowadzenie stanu niepewności prawnej co do funkcjonowania samorządu zawodowego, gdyby każda uchwała organu izby mogła być zaskarżana, nawet po latach, przez każdego z członków izby. Sprawy członków izby są rozstrzygane w okręgowej izbie, a zaskarżanie tych rozstrzygnięć odbywa się z zachowaniem toku instancji. Zgodnie z art. 53 ( 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś stosownie do ( 2 od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, co oznacza, że skargę można wnieść dopiero po upływie 60 dni od dnia złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przed upływem tego terminu, jest więc przedwczesna i jako taka podlega odrzuceniu. Podstawę odrzucenia skargi stanowił art. 58 ( 1 pkt 6 w zw. z art. 52 ( 4 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.

W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej /pkt. 1 i 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, jednakże naruszenie to w istocie wiąże się z wadliwym w ocenie strony stosowaniem przez Sąd I instancji prawa materialnego. W ocenie skarżącego zachodziło naruszenie art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 ( 3 ppsa wiążące się z "pominięciem" wskazanych przepisów ustawy o samorządach zawodowych, które według wnoszących skargę kasacyjną określają uprawnienia tych podmiotów jako członków samorządu zawodowego. Podając tą podstawę skargi kasacyjnej nie wskazuje się też, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co jest traktowane jako istotny element konstrukcyjny skargi kasacyjnej.

Powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma co do zasady możliwości we własnym zakresie doszukiwania się intencji wnoszącego skargę kasacyjną, oraz poszukiwania przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie strona mogłaby zarzucać.

W niniejszej sprawie jak wynika z powyższego, podstawy skargi kasacyjnej sformułowano jako naruszenie przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 ppsa/ nie czyniąc tego jednak w sposób odpowiadający wymaganiom przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako podstawę skargi kasacyjnej określoną w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa można bowiem wskazać wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają zastosowanie przed sądem administracyjnym. Stosownie do art. 2 ppsa, do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych powołane są sądy administracyjne, zaś postępowanie przed tymi sądami normują właśnie przepisy ppsa /art. 1/. Konieczne jest także wykazanie, iż zarzucane naruszenie przepisów ppsa miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazanie więc w skardze kasacyjnej określonych przepisów ustawy o samorządach zawodowych jako uchybienie przepisom postępowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie tego zarzutu za usprawiedliwiony, skoro przepisów ustawy o samorządach zawodowych Sąd I instancji nie mógł stosować jako norm prawa procesowego regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.

Należy jednak zauważyć, że wskazane naruszenie art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne, bez powiązania tego zarzutu z ewentualnym wpływem podnoszonych uchybień na rozstrzygnięcie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wymagające odniesienia się nawet pomimo formalnej nieprawidłowości skonstruowania także i tej podstawy skargi kasacyjnej.

Wymaga podkreślenia, że ustawa o samorządach zawodowych stanowi prawo korporacyjne, wskazując w art. 1, iż określa organizację i zadania tych samorządów a także prawa i obowiązki ich członków. Jednocześnie w art. 3 mowa jest o tym, że samorządy zawodowe tworzą członkowie zrzeszeni we właściwych izbach, przy czym ustawodawca w art. 4 deklaruje niezależność samorządów zawodowych w wykonywaniu swoich zadań gwarantując, że samorządy te podlegają tylko przepisom prawa.

Z jednej więc strony samorządy zawodowe są tworzone, organizują się oraz funkcjonują na podstawie przepisów prawa, z zachowaniem niezależności ich działania w sprawach należących do zadań ustawą określonych, z drugiej strony jednak niezależność korporacyjna podlega pewnym, ustawą określonym ograniczeniom.

Ustawa zatem określa zakres zadań samorządów zawodowych, czyniąc to jednak w sposób ramowy, o czym świadczy wskazanie w art. 8 iż "w szczególności" do zadań samorządów zawodowych należą sprawy określone w tym artykule. Ustawa także określa strukturę samorządów zawodowych i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Poszczególne izby właściwych samorządów zrzeszają osoby określone ustawą. Członkostwo właściwej izby po spełnieniu ustawą określonych warunków uzyskuje się na wniosek, a więc jest ono dobrowolne, wynika z inicjatywy wnioskodawcy /art. 39/. Nie zmienia tego fakt, że bez wpisu na listę członków samorządu zawodowego nie można wykonywać samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne /korporacyjne/, dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Są to takie zadania jak prowadzenie postępowań administracyjnych i orzekanie o nadawaniu uprawnień budowlanych czy też orzekanie o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią decyzje administracyjne /akty administracyjne/ i podlegają w zakresie nie uregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 11 ustawy o samorządach zawodowych/. Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej /władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP/, organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa.

W związku z wykonywaniem przez samorządy zawodowe w wyniku zlecenia im ustawą zadań publicznych, działalność samorządów zawodowych została poddana nadzorowi właściwego działowo ministra /art. 12 ust. 1/, któremu samorządy zawodowe zobowiązane są przesyłać uchwały swoich organów w terminie 14 dni od dnia ich podjęcia, zaś minister może zaskarżyć uchwałę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, przy czym uchwałę organu okręgowego zaskarża do organu Izby Krajowej, zaś organu Izby Krajowej - do sądu administracyjnego. Wprawdzie w przepisach ustawy o samorządach zawodowych nie określono w jakim zakresie właściwy minister nadzorując działalność tych samorządów, w ramach sprawowanego nadzoru może korzystać z przysługującego mu środka prawnego - zaskarżenia uchwały samorządu zawodowego do sądu administracyjnego, to jednak należy dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy, mieć na uwadze art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym wydaje się oczywiste, że minister nie powinien wkraczać w ramach sprawowanego nadzoru w wykonywanie przez samorządy zawodowe należących do nich /własnych, wewnętrznych/ korporacyjnych zadań, lecz obejmuje nadzorem te sprawy, które zostały samorządom zawodowym zlecone jako zadania należące do administracji publicznej.

Przechodząc na grunt zaskarżonej przez członków określonej Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały, dotyczącej ściśle organizacyjnych /korporacyjnych/ spraw, mających charakter działań własnych /wewnętrznych/ samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej, należy stwierdzić, że taka uchwała nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wykraczała bowiem poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP a następnie określony w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz w ppsa. Ustawa o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Tym samym do właściwości sądów administracyjnych nie można przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to przyjmują skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego ma interes prawny w zaskarżeniu każdej uchwały Krajowej Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez względu na jej przedmiot. Dokonując wykładni systemowej tego przepisu należy dojść do wniosku, podobnie jak to wywodzi się wyżej w odniesieniu do uprawnień nadzorczych właściwego ministra, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Uchwała ta musi także dotyczyć interesu prawnego członka, zamierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2. Wynika to z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 4 - Członkostwo w okręgowych izbach, co determinuje przyjęcie, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie członek samorządu zawodowego mający w tym interes prawny. Tak więc nawet wówczas, gdyby skarga kasacyjna została sformułowana w sposób prawidłowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, to i tak podlegałaby oddaleniu, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał, że skarga na uchwałę rozstrzygającą w ramach własnych uprawnień korporacyjnych kwestie organizacyjne samorządu zawodowego nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia z mocy art. 184 w zw. z art. 182 ( 1 ppsa.