Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1167/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1,  art. 6 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1,  art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
article: art. 47(1) ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 86 poz 953
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. skierowało do Ministra Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: (1) danych o członkach Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wymaganych przez art. 39a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, (2) wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki) za każdy miesiąc w 2014 r., (3) numerów służbowych telefonów komórkowych: ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w zakresie wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego, uznając, że podlega ona ograniczeniu udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".

Powołując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 organ stwierdził, że zakres obowiązków członków Gabinetu Politycznego obejmuje zadania o charakterze doradczym i nie nosi znamion sprawowania funkcji publicznej, a udostępnienie żądanej informacji stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych i prawa do prywatności, ponieważ dane osobowe (a więc dane o zarobkach) podlegają ochronie na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), dalej: "u.o.d.o." i Kodeksu cywilnego. Końcowo organ uznał objętą wnioskiem informację o zarobkach za informację o charakterze prywatnym.

W pozostałym zakresie wniosku udzielono wnioskującemu informacji pismem z dnia [...] lipca 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego za każdy miesiąc w 2014 r.

W uzasadnieniu organ powtórnie wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i choć członkowie Gabinetu Politycznego formalnie podlegają definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w Kodeksie karnym, to zakres ich obowiązków nie ma charakteru pełnienia funkcji publicznej, ponadto nie można przyznać bezwzględnie priorytetu prawu do informacji publicznej w zetknięciu z prawem do ochrony prywatności. Ujawnienie wynagrodzeń konkretnych, zidentyfikowanych osób fizycznych nie jest możliwe z uwagi na regulacje prawne o ochronie danych osobowych i dóbr osobistych. Dane o wynagrodzeniu pracownika mogą być udostępnione wyłącznie za jego zgodą lub gdy przepis szczególny upoważnia wprost określone podmioty do ich uzyskania. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. 2016 r., poz. 1511) nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Odnosząc się do zarzutu istnienia podstawy do udostępnienia zarobków w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) organ podkreślił, że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającego na nieuzasadnionej odmowie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż ingerencję w prywatność na gruncie prawa do informacji publicznej uzasadnia jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Jawność informacji o wysokości wynagrodzenia jest uzasadniona jawnością wydatkowania środków publicznych oraz umożliwia sprawowanie społecznej kontroli przez obywateli. Członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów o ile per se nie wykonują funkcji publicznych, o tyle mają doniosły wpływ na podejmowane przez Ministra Finansów decyzje.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1852/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornie żądana przez Stowarzyszenie informacja miała charakter informacji publicznej.

Ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej ustanowione w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Powołując ten sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego, co organ, Sąd I instancji wywiódł, iż punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Sąd wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych uznające jawność wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że członkowi Gabinetu Politycznego Ministra przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie założone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Zgodnie z art. 37 ust. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Przemawia to za tym, że z woli ustawodawcy gabinet polityczny ministra, o ile został utworzony, wchodzi w skład struktury organizacyjnej danego ministerstwa i posiada szczególnie ważną, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcję ustrojową - jest podmiotem ściśle i na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej ministerstwa współpracującym z ministrem.

W ocenie Sądu I instancji członkowie tego gabinetu, jako najwyżsi urzędnicy ministerstwa, mają więc realny, a nie tylko hipotetyczny, wpływ na kształtowanie kierunku działań naczelnego organu administracji publicznej. Konstytucyjna wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa natomiast nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacja o wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób wchodzących w skład Gabinetu Politycznego nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ podniósł, że przyjęcie równoznaczności pojęć osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. i definicji funkcjonariusza publicznego określonej w kodeksie karnym prowadziłoby m.in. do pozbawienia wszystkich pracowników administracji rządowej i samorządowej ochrony przewidzianej przepisem art. 11¹ Kodeksu pracy oraz wynikającej z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Wysokość wynagrodzenia pracownika jest dobrem osobistym człowieka, w tym także pracowników administracji rządowej. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, zdaniem organu, należy przyjąć, iż chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy pracownik instytucji jest funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona w ramach prawa do informacji. Członkowie Gabinetu Politycznego nie posiadają upoważnień do załatwiania spraw w imieniu organu, wykonują zadania o charakterze doradczym i nie uzyskują wpływu na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nie są więc według organu osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie Sądu, iż wystarczające jest uczestniczenie w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra jest wobec tego błędne. Organ stwierdził także, że ustawa o Radzie Ministrów nie przewiduje jawności wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego, chociaż zakłada jawność daty urodzenia, miejsca zatrudnienia i źródła dochodów w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień zatrudnienia w gabinecie politycznym ministra.

Z powyższych względów Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że jawność wydatkowania środków publicznych, w tym także w zakresie wynagrodzeń, oraz społeczna kontrola administracji uzasadnia ingerencję w prywatność osób fizycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie użytego w tym przepisie określenia "osoby pełniące funkcje publiczne", nie oceniał natomiast prawidłowości kwalifikacji informacji o wszelkich składnikach wynagrodzenia konkretnych, określonych imieniem i nazwiskiem, osób jako informacji publicznej.

Sąd kasacyjny stwierdził, iż dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej - jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Dopiero z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie drugie, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku ww. osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyjątek ten powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dalej Sąd II instancji przytoczył definicję "osoby pełniącej funkcję publiczną" zawartą w art. 115 § 19 k.k. oraz definicję "funkcjonariusza publicznego" podaną w art. 115 § 13 k.k. wskazując, iż powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Sąd II instancji wskazał, że wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez obie strony wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość - zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie - jak to uczynił Sąd I instancji - że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra - prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie "ważność funkcji ustrojowej" instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". W interpretacji powyższego zwrotu ustawowego nie może chodzić o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

NSA stwierdził, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wskazywane przez Sąd I instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne, nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wniosek Stowarzyszenia dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członków biura politycznego, a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Konkludując NSA stwierdził, iż skoro niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to zasadność zarzutu błędnej wykładni prowadzi do wniosku o konieczności ponownego dokonania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej odkodowanej zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Oznacza to, że w dalszym toku postępowania zadaniem Sądu I instancji - w przypadku uznania, że wniosek dotyczył informacji publicznej - będzie dokonanie oceny, czy członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów są osobami, które swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób i z tego punktu widzenia skontrolowanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kluczowa w sprawie pozostaje kwestia, że na skutek kasacyjnej Stowarzyszenia [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/14 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej polegający na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "osób pełniących funkcje publicznej, mających związek z pełnieniem tych funkcji". Wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji - w przypadku uznania, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczył informacji publicznej - dokona oceny, czy członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów są osobami, które swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób i z tego punktu widzenia skontroluje zaskarżoną decyzję.

W myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym związany jest przedstawioną powyżej wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r.

Stosownie do ww. przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w myśl zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., jest osądem o prawnej wartości sprawy, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie sądu rozpoznającego ponownie sprawę trwa aż do czasu ostatecznego załatwienia sprawy, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub też istotnych okoliczności faktycznych powodująca, że pogląd wyrażony w orzeczeniu sądu kasacyjnego staje się nieaktualny. Sąd I instancji mógłby zatem odstąpić od zawartej w orzeczeniu Sądu wyższej instancji wykładni prawa wyłącznie w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy uwzględniany w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że nie miałyby do niego zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia NSA zmieniłby się stan prawny.

Sąd rozpoznający obecnie sprawę stwierdza, że sytuacja zmiany stanu faktycznego czy też stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocnego orzeczenia obejmują zarówno wykładnię przepisów prawnych, jak i sposób ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014r. stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że organ prawidłowo zakwalifikował wnioskowaną informację (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki każdego z członków Gabinetu Politycznego Ministra, za każdy miesiąc w 2014 r.) jako informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

Na gruncie powołanych regulacji przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zgodnie z art. 39 ust. 3 tej samej ustawy w każdym ministerstwie może być tworzony w szczególności gabinet polityczny ministra. W myśl art. 39a tej ustawy minister podaje Prezesowi Rady Ministrów następujące dane dotyczące pracowników zatrudnionych w gabinecie politycznym ministra: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) datę urodzenia; 3) miejsce zatrudnienia w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra; 4) źródła dochodów w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra; 5) informację o wykonywanej działalności gospodarczej w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra (ust. 1), przy czy dane, o których mowa w ust. 1, podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2). Z powyższej regulacji wynika, iż sam prawodawca w art. 39a wprost przesądził, że informację publiczną stanowią informacje w nim wskazane, a dotyczące członków gabinetu politycznego ministra.

Z kolei zgodnie z art. 471 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatrudnienie pracownika w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra oraz innego członka Rady Ministrów następuje na podstawie umowy o pracę zawartej na czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę może być dokonane za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Natomiast w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 471 ust. 3 ww. ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 24, poz. 296 ze zm.) wskazano w § 1 ust. 1, że rozporządzenie stosuje się do: 1) pracowników zatrudnionych w gabinecie politycznym: a) Prezesa Rady Ministrów, b) wiceprezesa Rady Ministrów, c) ministra, d) innego członka Rady Ministrów zwanych dalej "pracownikami", a w załączniku do rozporządzenia określono wymogi kwalifikacyjne obowiązujące dla szefów gabinetów politycznych oraz doradców i asystentów w gabinetach politycznych, kwoty wynagrodzeń zasadniczych (podane zakresowo) oraz dodatków funkcyjnych dla tych osób, w jednolity dla wszystkich sposób określając w § 6 zasady i tryb zwalniania pracowników gabinetu politycznego z wymagań kwalifikacyjnych.

W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko Ministra Finansów, że dane o wysokości wynagrodzenia, nawet w rozbiciu na poszczególne składniki, każdego z członków gabinetu politycznego posiadają walor informacji publicznej. Związane są bowiem z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Dane takie mieszczą się zatem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Jednakże właśnie ze względu na to, że dotykają sfery prywatnej ww. osób, nie podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony danych. Zatem odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującej im ochrony.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. NSA wskazał, iż jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Oznacza to, że działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". Przyjęcie - jak to uczynił Sąd I instancji - że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra - prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne" okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

W ocenie Sądu członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów nie należą do kręgu "osób pełniących funkcje publiczne" w świetle przedstawionej przez NSA wykładni tego pojęcia. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że osoby te swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób, a tym samym w sposób realny i konkretny wpływają na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnej innych podmiotów.

Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 34 Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Z 2014 r., poz. 27), Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Szefa Gabinetu Politycznego Ministra, Dyrektora Generalnego Ministerstwa, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów komórek organizacyjnych. Stosownie natomiast do § 1 pkt 1 zarządzenia nr 33 Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów, Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów departamentów i biur.

Z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wykonują w strukturze organu działania mające charakter wyłącznie pomocniczy ("Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Gabinetu Politycznego"), doradczy, opiniujący oraz konsultujący. Działania te nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez Ministra, który w sposób bezpośredni kształtuje sytuację prawną innych podmiotów.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów nie posiadają upoważnień do załatwiania spraw w imieniu organu, nie zajmują stanowiska w jego imieniu. Wypełniają zadania o charakterze doradczym i opiniującym, a ich działania obejmują w szczególności: (1) opracowywanie rozwiązań w zakresie polityki gospodarczej oraz ocenę bieżących propozycji prawnych pod kątem ich wpływu na gospodarkę, (2) nadzorowanie realizacji poleceń Ministra Finansów oraz pomoc merytoryczną i organizacyjną w tym zakresie, (3) przygotowywanie analiz ekonomicznych, często poprzez wykorzystanie różnych badań porównawczych, a także pomoc w przygotowywaniu takich analiz w innych komórkach ministerstwa, (4) przygotowywanie wkładu merytorycznego do wystąpień publicznych Ministra Finansów, (5) koordynowanie niektórych prac wymagających zaangażowania wielu komórek w różnych pionach ministerstwa oraz niektórych prac międzyresortowych.

Zakres wymienionych zadań nie pozwala zatem członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów, którzy w istocie pełnią rolę pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów, traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". Brak jest podstaw by uznać, że poprzez wymienione działania osoby te mają realny i konkretny wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Uwzględniając powyższe, podzielić należy stanowisko organu, że w niniejszej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku Stowarzyszenia podlega ograniczeniu w świetle przesłanki określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie ww. informacji godziłoby w prawo do prywatności pracowników Ministerstwa zatrudnionych w Gabinecie Politycznym, które nie należą do "osób pełniących funkcje publiczne".

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.