Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1595/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1560/15 w sprawie ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1560/15 po rozpoznaniu skargi G. K. i A. K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 774 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] nałożył na inwestorów i właścicieli działki nr [...] w m. W. – G. i A. K. obowiązek dostarczenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego: projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany uwzględniający dokonane zmiany (wraz z opisem technicznym oraz częścią rysunkową), projekt konstrukcyjno-budowlany i projekt instalacji wewnętrznych, w terminie do dnia 30 października 2015 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania G. i A. K. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz ilości egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i orzekł w to miejsce o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w 4 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego są roboty budowlane prowadzone przez inwestorów – G. i A. K., związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty K. znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził wystąpienie odstępstw przy realizacji spornej inwestycji w zakresie wykonania większej niż przewidziano w projekcie ilości stopni schodów zewnętrznych (łącznie 14 stopni w miejsce projektowanych 7 stopni) oraz dokonanie zmian w stolarce okiennej. Odstępstwa te organ uznał za istotne. Podniósł, że wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak jako takie należy bezsprzecznie traktować odstępstwo w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, przy czym organ powinien zbadać, czy wykonane odstępstwo - nawet jeżeli dotyczy zakresu objętego regulacją wspomnianego art. 36a ust. 2 - na gruncie konkretnej sprawy można scharakteryzować jako istotne. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznając za bezspornie ustalone, że inwestorzy zmienili wysokość budynku mieszkalnego, w stosunku do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę stwierdził, że dokonane odstępstwo było istotne, albowiem nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. jego wysokości, a inwestorzy nie otrzymali na nią pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, wskazującego że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrażając zgodę na użytkowanie obiektu zalegalizował wprowadzone zmiany, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Tymczasem przedłożone przez inwestora w dniu 19 grudnia 2014 r. dokumenty nie zawierały informacji o dokonanych odstępstwach od decyzji pozwolenia na budowę ani w dzienniku budowy, ani w projekcie budowlanym. Nie można zatem uznać, że brak sprzeciwu legalizuje roboty budowlane wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie może więc oznaczać legalizacji samowoli budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli G. K. i A. K. Zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a także, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo że dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpatrując wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przebieg postępowania uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności części podniesionych w niej zarzutów.

Sąd wskazał, że kontrolowane orzeczenia organów nadzoru budowlanego wydane zostały w trybie uregulowanym przepisami art. 50 i nast. Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej ustaliły, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności dotyczyć to miało wysokości realizowanego budynku. Inwestorzy wykonali bowiem większą od przewidzianej w projekcie ilość stopni schodów zewnętrznych – łącznie 14 stopni, a potem 13, w miejsce projektowanych 7 stopni - oraz dokonali zmiany stolarki okiennej. W ocenie organów świadczy to jednoznacznie o odstępstwach, a ich charakter przesądza o tym, że są to odstępstwa istotne, gdyż doszło do zmiany wysokości budynku mieszkalnego.

Jednak zdaniem Sądu kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że ustalenia poczynione w powyższym zakresie mają charakter dowolnych. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w spornym budynku wykonano większą ilość schodów zewnętrznych, niż przewidywał zatwierdzony projekt budowlany i tylko na tej podstawie wysnuły wniosek, że wysokość budynku została zmieniona w stosunku do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. Wniosek taki Sąd uznał za sprzeczny ze wskazaniami wiedzy i logiki oraz zasadami doświadczenia życiowego. Z samej zmiany ilości schodów zewnętrznych prowadzących do budynku nie wynika bowiem jednoznacznie, że zmianie uległa również jego wysokość, która powinna być zmierzona zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). Zdaniem Sądu zmiana ilości schodów w stosunku do rozwiązań projektu nie musi pociągać za sobą zmiany tak rozumianej wysokości obiektu. Organy nie ustaliły gdzie znajdował się poziom terenu przy najniżej położonym wejściu i czy został on zmieniony w stosunku do rozwiązań projektowych albowiem brak wyjaśnień odnośnie rzędnych obiektu w projekcie oraz zrealizowanego obiektu. Schody mogły zostać inaczej umiejscowione niż w projekcie, a mimo to poziom "0" mógł pozostać bez zmian, podobnie jak inne decydujące o wysokości wymiary obiektu. Ponadto nie ustalono, jakiej wysokości miały być poszczególne stopnie schodów albowiem zwiększenie ilości schodów może wynikać z faktu wykonania niższych stopni. W sytuacji, gdy zrealizowano schody "mniej strome", pomimo innej ilości stopni, wysokość budynku mogła pozostać taka sama.

Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że ustalenia odnośnie zmiany wysokości budynku zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, wobec czego za przedwczesny Sąd uznał wniosek, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestia ta nie została bowiem należycie wyjaśniona, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia uzasadniają zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w toku instancji decyzji organów nadzoru budowlanego.

Ponadto Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd zauważył bowiem, że Z. M. zawiadamiając o nieprawidłowościach w realizacji przedmiotowej inwestycji zwrócił uwagę na wykonanie budynku w mniejszej odległości od granicy, niż przewidywał to zatwierdzony projekt, tj. zawiadomił o zmianie lokalizacji obiektu. Zmiana lokalizacji obiektu na działce, w zależności od okoliczności, może być uznana za zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a zatem stanowiłaby istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie w zawiadomieniu, skierowanym w trybie skargowym do Z. M., że w trakcie czynności kontrolnych nie określono lokalizacji budynku z uwagi na brak znaków granicznych. Natomiast we wszczętym postępowaniu kwestii tej w ogóle nie zbadano, nie poczyniono żadnych kroków celem zgromadzenia stosownych dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego. Nie została zatem wyjaśniona okoliczność istotna z uwagi na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zauważył, że zmiana lokalizacji obiektu mogła mieć wpływ na krąg stron postępowania, w tym konieczność uznania za stronę Z. M. Tym samym uchybienia w zakresie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. dodatkowo uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Uwzględniając zatem zarzuty skargi, Sąd przyjął, że przedwczesne wydanie decyzji prowadzi w efekcie do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących skuteczności dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania. Wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1756/09, Lex Omega nr 746773). Tym samym Sąd wskazał, że nie można zaakceptować poglądu, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy i uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnosi się do wszelkich obiektów, gdyż w przypadku tych, które zostały wzniesione nielegalnie konieczne byłoby każdorazowo zgłoszenie sprzeciwu, jak też wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, bo decyzja pozytywna byłaby wówczas dotknięta wadą nieważności. Sąd uznał zatem, że zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego jest, co do zasady, poinformowaniem właściwego organu o zakończeniu procesu inwestycyjnego, ale tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami udzielonego pozwolenia prawnie skuteczne będzie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nie może być bowiem tak, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację samowoli budowlanej. Sąd zauważył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 11 grudnia 2014 r., złożone w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 19 grudnia 2014 r. Z adnotacji na tym dokumencie wynika, że zawiadomienie zostało przyjęte przez organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu. Mając jednak na uwadze przedstawione powyżej stanowisko Sąd stwierdził, że zawiadomienie takie oraz brak sprzeciwu organu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. A zatem nie stoi to również na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wnikliwie zbadają, czy zmiana ilości schodów rzeczywiście doprowadziła do zmiany wysokości budynku, którą można uznać za znaczącą. Ponadto poczynią też ustalenia w kwestii zmiany lokalizacji budynku, gromadząc i oceniając wszechstronnie materiał dowodowy. Następnie w zależności od ustalonego stanu faktycznego wydadzą prawidłową decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i A. K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo że skarżący dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że podczas trwania budowy w dniu 9 lipca 2014 r. i w dniu 8 października 2014 r. odbyły się dwie kontrole inspektorów PINB. Kontrole te miały miejsce bez zawiadomienia i bez obecności stron. Przy czym w dniu 4 grudnia 2014 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające w sprawie przedmiotowej inwestycji. Tak więc PINB w momencie składania przez skarżących w dniu 19 grudnia 2014 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy miał zarówno wiedzę jak i możliwość kwestionowania prawidłowości tego zawiadomienia, wnosząc sprzeciw w formie decyzji. Jednak pomimo toczącego się postępowania zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte bez sprzeciwu. Oznacza to zdaniem skarżących, że PINB potwierdził w ustawowo przewidziany sposób, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Prowadzenie więc ponownego postępowania w tej samej sprawie skarżący uznali za niedopuszczalne. W tym zakresie powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, w którym Sąd wskazał, że skuteczne zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Tak więc w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do powołanych przez Sąd pierwszej instancji orzeczeń, mających potwierdzać wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu, co do możliwości prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, skarżący wskazali, że dotyczą one sytuacji, w których kontrola nie była przeprowadzona i organy nadzoru budowlanego nie miały świadomości istnienia potencjalnych odstępstw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, pomimo że skarżący dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożone przez skarżących zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz brak sprzeciwu organu nie może prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te nie stoją więc na przeszkodzie kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, że kwestia czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania poprzez milczącą zgodę organu, to jest niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać dwa przeciwne stanowiska. Zwolennicy jednego poglądu twierdzili, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji. Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Obecnie ugruntował się drugi z ww. poglądów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15), który skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana.

Niewniesienie więc sprzeciwu w ustawowym terminie przez organ pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowanie, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Przeprowadzeniu takiego postępowania nie stoi także na przeszkodzie znaczny upływ czasu od daty zarówno realizacji obiektu jak i dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują bowiem instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu.

Tak więc nie może budzić wątpliwości, że decyzja nakładająca obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 ustawy wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych. Jedynie na marginesie wskazać należy, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której po stwierdzeniu dokonania istotnych odstępstw bez uzyskania uprzedniej decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie byłoby prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przystąpienie inwestorów do użytkowania obiektu po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, nie nadaje ewentualnym poczynionym przez inwestorów odstępstwom waloru legalności. Tym samym zgłoszenie zakończenia budowy i brak sprzeciwu organu, nawet w sytuacji wcześniejszego wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, nie może - wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie - stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie nie mają racji twierdząc, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy uniemożliwia prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone, w zakresie wskazanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.