Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 717/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 5 art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg E. D. i J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Obwieszczeniem z dnia [...] r., upublicznionym przez okres 14 dni, do [...] r., Prezydent Miasta J. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – ul. [...] wraz z drogami dojazdowymi. Podstawę prawną obwieszczenia stanowił art. 5 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 61 § 4 k.p.a. Podstawą obwieszczenia był wniosek z 15 lipca 2008 r. podpisany z upoważnienia Prezydenta Miasta J. i skierowany do Prezydenta Miasta J. o ustalenie lokalizacji dla przedsięwzięcia określonego jako budowa ulicy [...] wraz z drogami dojazdowymi. We wniosku określono działki podlegające podziałowi, na których zlokalizowane miało być przedsięwzięcie oraz dołączono do niego mapy przedstawiające przebieg projektowanej drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu oraz opinie: Prezydenta Miasta J., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.

W toku postępowania przeciwko zaprojektowanemu przebiegowi drogi zaprotestowali właściciele działek, których lokalizacja dotyczy: J. i W. H., M. i J. D., A. M.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta J. jako zarządcy dróg gminnych na terenie J., będącego miastem na prawach powiatu, ustalił lokalizację drogi gminnej – ulicy [...] wraz z drogami dojazdowymi w J. W podstawie prawnej podano art. 2 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą. O wydaniu decyzji zawiadomiono poprzez wywieszenie obwieszczeń w siedzibie urzędu gminy i opublikowanie ogłoszeń w prasie lokalnej. W rozdzielniku decyzji przewidziano także, że podlega ona doręczeniu indywidualnie stronom postępowania będącym dotychczasowymi właścicielami działek na adresy podane w ewidencji gruntów.

Odwołania od tej decyzji wnieśli M. i J. D., A. i I. R., S. P., A. M., Z. G., R. M., J. W. i E. D.. E. D., właścicielka działki nr [...] podniosła, że planowana droga zniszczy ogrodzenie działki i posadzone drzewa.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że podnoszone w odwołaniach zarzuty dotyczyły lokalizacji drogi, zgodności jej przebiegu z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz kwestii rekompensat za straty i uciążliwości. Wyjaśnił, że zarzuty te nie są zasadne. Kwestia zgodności z warunkami technicznymi nie podlega weryfikacji na etapie ustalania lokalizacji drogi, będzie badana na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ustalenie przebiegu drogi należy do wyłącznej właściwości jej zarządcy, zgodnie z art. 2 ustawy, organ odwoławczy nie jest uprawniony do weryfikacji i modyfikacji zaplanowanego przebiegu drogi. Zwrócono przy tym uwagę, że przebieg drogi wskazany we wniosku pokrywa się z przebiegiem drogi zaplanowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), który na etapie uchwalania podlegał konsultacjom społecznym. Podobnie jako pozostające poza granicami sprawy w przedmiocie lokalizacji drogi zakwalifikowano zarzuty dotyczące odszkodowań. Jednocześnie wskazano, że o uchyleniu wydanej decyzji przesądziły inne jej wady, niż podnoszone w odwołaniach. Organ I instancji w decyzji nr [...] nie zawarł obligatoryjnego postanowienia o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. W pkt IV decyzji dotyczącym warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska nie zawarto kwalifikacji przedsięwzięcia ze względu na oddziaływanie na środowisko, nie podano warunków wynikających z uzyskanych opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Naruszono także art. 16 ust. 2 ustawy, nie określając w decyzji terminu wydania nieruchomości oraz art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ustawy, nie zapisując w decyzji informacji o przejęciu własności nieruchomości z mocy prawa oraz o przysługujących właścicielom odszkodowaniach. Wskazano też, że wniosek będący podstawą wydania decyzji nie zawiera koniecznej opinii zarządu województwa, brak także w aktach mapy ilustrującej przebieg drogi. Dostrzeżono, że na etapie wszczęcia postępowania organ I instancji nie zawiadomił o tym fakcie w prasie lokalnej i nie wysłał zawiadomień o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom. Dostrzeżone uchybienia uzasadniają konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta uzyskał pozytywną opinię nr [...] z dnia [...]r. Zarządu Województwa [...]. O zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem zawiadomiono przez publiczne obwieszczenia i ogłoszenie w prasie lokalnej, wysłano także zawiadomienia do właścicieli działek, zgodnie z wykazem stron, znajdującym się w aktach. Na tym etapie postępowania zastrzeżenia wniosły Z. G. i B. G., protestując przeciwko przebiegowi drogi po ich działce. Zawnioskowały, aby droga przebiegała pod lasem, po byłym kolejowym torze kopalnianym, jako obwodnica zachodnia miasta, zgodnie z okresową oceną aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. ustalił lokalizację drogi gminnej – ulicy [...] wraz z drogami dojazdowymi w J. W podstawie prawne podał przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...). W pkt I określono wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi. Ustalono w pkt I.1, że inwestycja obejmuje budowę drogi zbiorczej i jednej jezdni z dwoma pasami ruchu wraz ze ścieżką rowerową i chodnikiem, o szerokości pasa drogowego ok. 20 m na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do połączenia z ulicą [...] oraz budowę dróg dojazdowych jako ciągów pieszo-jezdnych wraz z poboczem o szerokości pasa ok. 15 m oznaczonych nr od II – IX. W pkt I.2 określono nieruchomości wchodzące w zakres lokalizacji, w tym działki podlegające podziałowi i działki wchodzące w skład pasa drogowego w całości. W pkt I.3 ustalono połączenia z drogami publicznymi a w pkt I.4 stwierdzono, że wnioskowany odcinek drogi nie wymaga budowy obiektów inżynierskich, przewiduje się budowę dwóch zatok autobusowych. W pkt II zatwierdzono projekt podziału nieruchomości i stwierdzono, że tereny wydzielone liniami rozgraniczającym z mocy prawa stają się własnością Miasta J., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Datę wydania nieruchomości określono na [...] roku. W pkt III określono warunki techniczne realizacji drogi. Pkt IV dotyczy warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. W tym zakresie zastrzeżono konieczność spełnienia warunków określonych w opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] r. W pkt V decyzji odniesiono się do wymagań związanych z interesami osób trzecich, zakładając konieczność uwzględnienia wszelkich norm wynikających z prawa budowlanego i przepisów szczególnych a dotyczących dostępu do drogi, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury, ochrony przed uciążliwościami oraz odszkodowań z tytułu ograniczeń w użytkowaniu terenu. Stwierdzono, że nie zostały uwzględnione zgłoszone zastrzeżenia co do przebiegu trasy ze względu na pełną zgodność tego zamierzenia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O wydaniu decyzji zawiadomiono poprzez obwieszczenia publiczne i ogłoszenia w prasie, indywidualnie zawiadomiono dotychczasowych właścicieli na adres ujawniony w ewidencji gruntów.

Odwołania od decyzji wnieśli Z. G. i B. G., J. H., E. D., R. i D. P., oraz J. G. J. H. w swoim odwołaniu podniósł, że wydana decyzja skutkuje podziałem jego działki nr [...], obr. [...], na co nie wyraża on zgody i sprzeciwia się kontynuacji procedury skutkującej podziałem i wydaniem części działki. Podał, że jest właścicielem działki na podstawie spadkobrania po zmarłych rodzicach B. i F. H. Pomimo tego nie został powiadomiony odrębnym pismem skierowanym na jego adres o decyzji w sprawie lokalizacji. Wiedzę o decyzji i jej treści uzyskał w dniu [...] r., kiedy odebrał w siedzibie organu zawiadomienie adresowane do rodziców, zwrócone z adnotacją, że adresaci zmarli. W odwołaniu nadto zarzucono, że F. H. sprzeciwiał się przebiegowi drogi [...], ale otrzymał informacje, że jego pismo może być rozpoznawane w kontekście ewentualnych zmian planu miejscowego. Odwołujący się zarzucił, że przyjęty przebieg drogi jest niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., albowiem nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Skutki wywłaszczeniowe mogłyby zostać złagodzone, gdyby drogę poprowadzono wzdłuż zachodniej granicy obrębu [...], z wykorzystaniem byłej trakcji kolejowej kopalni. Grunty w obrębie [...] są docelowo przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Przebieg drogi ograniczy zasięg tych inwestycji, zmiana lokalizacji spowoduje, że dwa pasy zabudowy mieszkaniowej nie będą rozdzielone drogą.

E. D. w odwołaniu także sprzeciwiła się zabraniu części jej działki pod drogę. Już w roku [...] odstąpiła dwa metry wzdłuż całej linii działki od ul. [...] (działki [...] i [...]). Potem uzyskała pozwolenie na ogrodzenie całej działki i je wykonała. Skutkiem wynikającym z wydanej decyzji jest konieczność zniszczenia płotu, zasadzonych przy nim starych roślin i przesunięcia kanalizacji. Kosztów z tym związanych zapewne nikt jej nie zwróci. W odwołaniu zarzucono, że mieszkańcy, w szczególności właściciele działek, nie byli indywidualnie informowani o przygotowywanym planie miejscowym, władze winny zawiadamiać nie poprzez ogłoszenia i obwieszczenia, lecz indywidualnymi pismami. Zarzucono też, że odwołująca się nie została jako właściciela działki zawiadomiona osobiście o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżąca także zaproponowała inny przebieg drogi, w jej ocenie bardziej ekonomiczny i mniej kontrowersyjny.

W stosunku do odwołania wniesionego przez J. G. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził jego wniesienie z uchybieniem terminu. Natomiast po rozpoznaniu pozostałych odwołań wydał decyzję z [...] r. nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w pkt II dotyczącym linii rozgraniczających i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Zmieniając decyzję Prezydenta Miasta w zakresie pkt II, Wojewoda, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) zatwierdził podział nieruchomości, podając dla poszczególnych obrębów numer pierwotny działki oraz numery po podziale, z wyszczególnieniem numerów działek wchodzących w skład pasa drogowego i numerów działek poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Orzekł, że linie rozgraniczające ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, ustalił datę wydania nieruchomości na dzień [...] r. a także zawarł postanowienia dotyczące zmiany stanu prawnego nieruchomości, praw dotychczasowych właścicieli i reżimu prawnego regulującego ustalenia odszkodowań. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustawy (Dz.U. nr 154, poz. 958).

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podał, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Prezydent Miasta J., który jest jednocześnie organem właściwym do ustalenia lokalizacji drogi gminnej. Wojewoda stanął na stanowisku, że po uchyleniu poprzednio wydanej w sprawie decyzji, organ I instancji powtórnie wszczął postępowanie, o czym zawiadomiono obwieszczeniem z [...] r. umieszczonym na tablicy ogłoszeń od [...] do [...] r. oraz w prasie lokalnej "[...]" z [...] r. Ponadto do właścicieli nieruchomości przesłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W dalszej części, uzasadniając zastosowany w sprawie stan prawny Wojewoda podał, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie (...), zgodnie z którym do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem [...] r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ sprawa została wszczęta przed [...] r., zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Zarzuty zgłoszone w odwołaniach oceniono jako niezasadne. Wskazano, że weryfikacja zaplanowanego przebiegu drogi nie leży w kompetencji organu wydającego w sprawie decyzję. Wyboru w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej i rozwiązań techniczno-wykonawczych dokonuje inwestor przed złożeniem wniosku, organy orzekające dokonują sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymagania, są jednak związane wybraną lokalizacją drogi. Nie mogą także być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzuty naruszenia w toku procedury planistycznej przepisów prawa. Zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach (...), w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarzuty dotyczące planu jako prawa miejscowego podlegają zaskarżeniu w innym trybie. Wojewoda nie uznał także zasadności zarzutu zgłoszonego przez J. H., dotyczącego pozbawienia go udziału w postępowaniu. Wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, o wszczęciu postępowania organ zawiadamia poprzez obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej, zaś zgodnie z art. 7 ustawy, decyzję doręcza się jedynie wnioskodawcy, zawiadamiając o jej wydaniu poprzez obwieszczenia i ogłoszenie w prasie. Jedynie dotychczasowym właścicielom działek zawiadomienie o decyzji wysyła się na adres określony w ewidencji gruntów. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że jako właściciele działki są w niej ujawnieni B. i F. H., Także w aktualnym wypisie z ewidencji, uzyskanym przez organ odwoławczy, znajdują się takie same dane. Nie stanowi zatem naruszenia prawa wysłanie przez organ I instancji zawiadomienia o decyzji na adres podmiotów ujawnionych w ewidencji gruntów. Z podanych wyżej względów jako pozbawiony podstaw oceniono także zarzut E. D. nie zawiadomienia jej indywidualnie o prowadzonym postępowaniu. Nadto zwrócono uwagę, że Prezydent Miasta w istocie przesłał zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu właścicielom działek podlegających podziałowi, zawiadomienie takie odebrał w dniu [...] r. mąż strony. Wojewoda podał także, że na etapie postępowania lokalizacyjnego nie istniała konieczność przeprowadzania postępowania środowiskowego, przeprowadza się je na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odrębnych postępowaniach zostaną także rozpatrzone kwestie odszkodowawcze. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że konieczne było uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, decyzja lokalizacyjna winna zawierać obligatoryjnie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Rozstrzygnięcie I instancji wadliwie nie zawierało danych o numerze działek powstałych po podziale a nie wchodzących w zakres pasa drogowego i pozostających we władaniu dotychczasowych właścicieli. Rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości powinno zawierać oznaczenie nieruchomości przed podziałem i wskazanie działek, które powstają po podziale, z podaniem ich nowego numeru ewidencyjnego.

Skargi na decyzję zostały wniesione przez E. D. (pismo z [...]r.) i przez J.H. (pismo z [...] r.). Zarządzeniem Sądu z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. II SA/Gl 720/10 skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 717/10.

W swojej skardze E. D. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że wniosek Prezydenta Miasta J. nie był zgodny z art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) a decyzja organu I instancji nie jest zgodna z art. 11f ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem ocena tej decyzji przez Wojewodę jest wadliwa i zapadła bez należytego rozważenia okoliczności sprawy. W ocenie skarżącej zarówno wniosek inwestora jak i decyzja organu I instancji nie zawierają dostatecznej analizy powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi i wadliwie pomijają alternatywną lokalizację przez ul. [...]. Podkreślono, że analiza, o jakiej mowa w powołanych przepisach, służy określeniu sposobu włączenia projektowanej drogi w istniejący system komunikacyjny i określa funkcjonalność drogi. W sprawie od początku wykluczono możliwość innego przebiegu drogi, wobec braku analizy, merytoryczny spór o przebieg drogi nie był możliwy.

J. H. w swojej skardze wyraził sprzeciw wobec sankcjonowanego decyzją podziału jego działki nr [...]. na potrzeby budowy drogi oznaczonej [...]. Podał w uzasadnieniu, że decyzja oraz lokalizacja drogi są konsekwencją realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek zmian w faktycznym sposobie zagospodarowania terenu oznaczonego w planie jako 1PU, zaistniała potrzeba aktualizacji Studium oraz planu miejscowego, co jest obligatoryjne w zawiązku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne są zmiany w zakresie przebiegu 1KDZ wraz z drogami dojazdowymi (w tym [...]) oraz zmiana statusu drogi 1KDZ ze zbiorczej na lokalną. Dotychczasowy przebieg drogi, poza brakiem poszanowania prawa własności, znacząco ogranicza także zagospodarowanie terenu przyległego zabudową mieszkaniową. Optymalne jest poprowadzenie drogi w inny sposób, z wykorzystaniem dróg gruntowych w północnej granicy miasta i nawierzchni po zlikwidowanej bocznicy kolejowej. W skardze zarzucono, że niezbędna aktualizacja studium i planu nie została dokonana, co stanowi naruszenie prawa i kwestionuje legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji. Podkreślono, że powoływana przez organy ustawa o szczególnych zasadach (...) dotyczy dróg krajowych, zaś planowana droga ma być drogą dojazdową. Wskazano, że plan przewiduje dla terenów 7MN2, 8MN2, 9MN2, 10 MN2 i 13 MN2 "rezerwowy status zabudowy". Skoro tereny te stanowią rezerwę, to brak powodów, aby realizować drogi dojazdowe.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu obowiązującym przed 10 września 2008 r, tj. przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z 25 lipca 2008 r. Na mocy przepisu art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, regulującego kwestie intertemporalne, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego powodu do wydanych decyzji nie znajdują zastosowania art. 11 d i 11f ustawy, zostały one bowiem wprowadzone do ustawy nowelizacją z 25 lipca 2008 r. Natomiast decyzja organu I instancji w pkt I ustala połączenia nowej drogi z istniejącym układem komunikacyjnym. Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżąca błędnie rozumie wymóg "analizy powiązania drogi z innymi drogami" jako wymóg analizy pod kątem wariantowania i wyboru najkorzystniejszego rozwiązania. Analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi służy określeniu sposobu włączenia drogi w istniejący system komunikacyjny i określa funkcjonalność drogi. Powiązanie to powinno być analizowane pod względem terytorialnym i rozwiązań technicznych, co w decyzji zostało określone i zilustrowane na załączniku graficznym.

Odnosząc się do zarzutów skargi J. H. zwrócono uwagę, że w zakresie jakim dotyczą one sfery planowania przestrzennego w gminie, pozostają poza granicami sprawy a zarzuty wobec planu podlegają rozpoznaniu na podstawie innych przepisów. Wojewoda wskazał, że wbrew przekonaniu strony, art. 10 ustawy o szczególnych zasadach (...) ma zastosowanie nie tylko do dróg krajowych, ale wszystkich dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Wydane w sprawie decyzje dotyczą lokalizacji drogi gminnej i zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Ustawa ta w swej pierwotnej wersji przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji, jednej dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi (w tym zakresie zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy rozdziału 2 ustawy dotyczące właśnie lokalizacji drogi) i drugiej o pozwoleniu na budowę drogi. Ten stan prawny uległ zmianie na skutek nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), obowiązującą od dnia 10 września 2008 r. Ustawa zmieniająca uchyliła w szczególności rozdział 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) dotyczący lokalizacji drogi i wprowadziła regulację, zgodnie z którą w stosunku do realizacji inwestycji drogowej nie wydaje się już dwóch odrębnych decyzji, ale wyłącznie jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zarówno rozstrzyga o kwestii lokalizacji drogi jako i o pozwoleniu na budowę, a także zatwierdza podział nieruchomości. Wprowadzając regulacje sprzyjające dalszemu uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej związanej z realizacją inwestycji drogowej ustawodawca zawarł w ustawie zmieniającej przepisy intertemporalne, dotyczące zastosowania dotychczasowych rozwiązań prawnych do już zaistniałych stanów faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji (ust. 1) oraz do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji (ust. 20).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008 r., których zastosowanie uzasadnia wydanie odrębnej decyzji o lokalizacji drogi. Sąd dostrzegł, że w podstawie prawnej decyzji organu II instancji wskazano w tym zakresie na art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, co nie odpowiada ani stanowi faktycznemu sprawy, ani tezom zawartym w uzasadnieniu decyzji, wadliwość ta nie ma jednak wpływu na ocenę legalności decyzji. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do sytuacji, gdy w sprawie doszło do wydania ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację drogi i w konsekwencji, aby mogło dojść do realizacji inwestycji, konieczne jest wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, do czego, wobec zmiany stanu prawnego, konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych. Stan taki w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zaistniał, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zastosował w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, przepis ten bowiem w uzasadnieniu wprost powołał o zacytował.

Oceniając jako zasadne zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej Sąd nie podziela tezy Wojewody, jakoby po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej z wydanych w sprawie decyzji Prezydenta Miasta, doszło do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zna dwa tryby wszczynania postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). Ustawa o szczególnych zasadach (...), zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i po nowelizacji przewiduje, że wydanie decyzji na jej podstawie następuje na wniosek właściwego zarządcy drogi. Postępowanie w tym zakresie należy zatem zakwalifikować jako postępowanie na żądanie strony, a datą jego wszczęcia jest data doręczenia organowi wniosku. Na tę zasadę nie ma modyfikującego wpływu fakt, że w mieście na prawach powiatu zarządcą drogi jest ten sam organ, który jest jednocześnie właściwy w sprawie. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji został złożony przed 10 września 2008 r., co wyznacza właściwy reżim prawny. Uchybienia związane z informowanie stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, które były jedną z podstaw uchylenia pierwszej z wydanych w sprawie przez Prezydenta Miasta J. decyzji, miały wpływ na ocenę prawidłowości postępowania, nie zmieniają jednak daty jego wszczęcia, po uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie ma podstaw do wszczynania po raz kolejny postępowania, toczy się ono nadal i powinno być prowadzone z zachowaniem reguł procedury.

Zarzuty podniesione w skardze E. D. dotyczyły naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 2 i art. 11f ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach (...). Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, albowiem zostały wprowadzone dopiero nowelą z 25 lipca 2008 r. Powołane przez skarżąca przepisy dotyczą jednak wymogu, który był znany także w stanie prawnym, mającym zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu sprzed 10 września 2008 r., wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji winien zawierać analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Także wydana decyzja, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, winna w swej treści określać wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Wymogi, na jakie skarżąca powołuje się w skardze, znane zatem były także w poprzednim stanie prawnym i miały zastosowanie w sprawie. Ponieważ strona nie sprecyzowała swoich zarzutów w tym zakresie w odwołaniu, organ II instancji nie odniósł się do tego wymogu bezpośrednio. Ocena, że decyzja, poza rozstrzygnięciem zawartym w pkt II decyzji Prezydenta Miasta, odpowiada prawu, jest jednak wyrazem aprobującego stanowiska Wojewody co do materiału sprawy i jego treści. W ocenie Sądu aprobata ta jest uzasadniona. Wymóg, dotyczący zarówno wniosku, jak i decyzji, przedstawienia powiązania drogi z innymi drogami nie służy wartościowaniu przyjętego rozwiązania i nie ma być dowodem na wybór optymalnej lokalizacji i przebiegu. Świadczy o tym także i to, że brak w przepisie kryterium, według którego taka optymalizacja lokalizacji miałaby być przeprowadzana. Wybór lokalizacji przebiegu drogi pozostawiony jest uznaniu jej zarządcy, nie ograniczają go w tym zakresie nawet postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przebieg drogi nie musi być z nimi zgodny. Ustawa nie przewiduje żadnych instrumentów poddawania pod dyskusję kwestii przebiegu drogi, wymaga jedynie, aby droga została powiązana z innymi drogami publicznymi. Zarówno wniosek jak i wydana decyzja postanowienia w tym zakresie zawierają, zatem stanowisko Wojewody co do jej prawidłowości w tym zakresie było zasadne.

Podniesione wyżej argumenty związane z ustalaniem przebiegu drogi mają także zastosowanie dla oceny zasadności skargi J. H. Skarżący zasadniczo koncentruje się na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dowodzi konieczności ich zmiany. Przepis art. 10 ustawy o szczególnych zasadach (...), który ma zastosowanie do inwestycji w zakresie wszystkich dróg publicznych, nie tylko krajowych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączenie to oznacza, że lokalizacja drogi następuje w trybie określonym ustawą o szczególnych zasadach (...), także z pominięciem postanowień ewentualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek zatem w niniejszej sprawie przebieg drogi jest zgodny z przebiegiem przyjętym w obowiązującym planie, to kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji. Nawet gdyby doszło do zmiany planu w zakresie przebiegu przedmiotowej drogi, okoliczność ta nie miałaby wpływu na dopuszczalność wydania decyzji o lokalizacji drogi gminnej z pominięciem zmienionych postanowień planu. Plan miejscowy nie ma znaczenia ani dla ustalenia przebiegu drogi, ani dla kwalifikacji jej kategorii. Oznaczenia przyjęte w planie dla zaplanowanej drogi są zatem bez wpływu na skuteczność zakwalifikowania drogi jako drogi gminnej i przeprowadzenia procedury jej lokalizacji na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...).

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest regulacją szczególną i ma charakter epizodyczny, jej działanie jest ograniczone w czasie do 31 grudnia 2020 r. Jej celem jest uproszczenie procedur prowadzących do realizacji dróg, uproszczenia te dotyczą także kwestii proceduralnych. W szczególny sposób zostały uregulowane obowiązki organów związane z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, o wszczęciu postępowania organ zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienia w tej formie zostały dokonane. W analogiczny sposób organ I instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem, co odpowiada regulacji art. 4 ustawy. Dokonane przez organ zawiadomienia właścicieli działek były aktami ponadstandardowej staranności i nie wymagało ich prawo. W szczególny sposób ustawa reguluje także kwestię doręczenia decyzji stronom postępowania. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy przewiduje, że organ doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji wnioskodawcy i zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gminy oraz w prasie lokalnej, czego dopełniono. Nadto zawiadomienie o wydaniu decyzji wysyła dotychczasowym właścicielom działek na adres określony w ewidencji gruntów. Te same zasady znajdują zastosowanie do doręczeń dokonywanych przez organ II instancji (art. 7 ust. 4 ustawy). Zarzut skarżącego, że nie był on osobiście poinformowany o treści decyzji nie mógł odnieść wobec tego skutku, albowiem będąc spadkobiercą rodziców nie zadbał o ujawnienie aktualnych danych w ewidencji gruntów. Dopełnienie obowiązku zawiadomienia o decyzji na adres ujawniony w ewidencji gruntów było skutecznym wywiązaniem się przez organ z ustawowego obowiązku. Także ta regulacja jest przejawem dążenia ustawodawcy do maksymalnego usprawnienia przebiegu postępowania.

Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej ma konsekwencje w sferze własnościowej. Jak przewiduje art. 12 ustawy, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Przejście prawa własności następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Decyzja ta jest wydawana na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli a decyzja winna określać termin wydania nieruchomości. Zgłaszanie sprzeciwu przez Skarżącego wobec takich skutków decyzji nie może być skuteczne a podjęte w tym zakresie przez organy rozstrzygnięcia znajdują oparcie w obowiązującym akcie rangi ustawowej. Niewątpliwie skutki polegające na pozbawieniu prawa własności nieruchomości, traktowanej przez skarżącego dodatkowo jako rodzinne dziedzictwo, są dotkliwe i zrozumiały jest jego protest. Realizacja celów społecznych, jakimi jest budowa dróg, niejednokrotnie zmusza jednak ustawodawcę do ingerencji w sferę uprawnień jednostek, w tym prawa własności. Każdy ze skarżących jest jednak uprawniony do uzyskania odszkodowania, co winno nastąpić w odrębnym postępowaniu.

Natomiast powołana regulacja art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) uzasadnia podjęcie przez Wojewodę decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji w części oznaczonej jako pkt II decyzji. W tym punkcie decyzja organu I instancji nie była prawidłowa, Prezydent miasta ograniczył się do stwierdzenia, że "zatwierdza projekt podziału nieruchomości przedstawiony we wniosku". Prawidłowo Wojewoda stanął na stanowisku, że to decyzja winna zawierać precyzyjne określenie działek podlegających podziałowi oraz działek powstałych po podziale. Wymogu tego nie realizuje pkt I.2 decyzji organu I instancji, dotyczący w istocie linii rozgraniczających teren, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest kwestia legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uznanie, że decyzja nie narusza prawa obliguje sąd do oddalenia skargi. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.