Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 705/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 i § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 ust. 1,art. 10, art. 15 ust. 1, art. 18 a ust. 1-2, art. 19 ust. 1-2, art. 20, art. 22, art. 23a ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 33, art. 35 ust. 1 i 3, art. 37a, art. 91 ust. 1, art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XXVIII/154/16 w sprawie uchwalenia statutu Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 19 ust. 1 w odniesieniu do sformułowania "wspólnie z Wiceprzewodniczącymi lub Przewodniczącymi Komisji", - § 61 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania " i zespołów", - § 78 ust. 1 w odniesieniu do sformułowania " według kryteriów określonych w § 85 ust. 1 niniejszego statutu", - § 8, § 30 ust.1,§ 39 ust.1, § 42, § 48 ust.1, § 58 ust. 4 zdanie drugie, rozdziału VII – "Wspólne sesje z radnymi innych gmin", § 93 ust. 3 i 4 - w całości; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 27 kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/154/16 w sprawie uchwalenia statut Gminy.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 18a ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 3, art. 33 ust. 1-3 i art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – określanej dalej jako u.s.g.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju i jest uchwalany przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Wprawdzie u.s.g. nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw, które muszą zostać uregulowane w statucie gminy, jednak w kilku miejscach wylicza kwestie wymagające obligatoryjnego uwzględnienia w statucie. Mimo ich rozproszenia w ustawie, konieczne jest jednak kompleksowe ujęcie w statucie gminy takich spraw jak: zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 u.s.g.), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 u.s.g.), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.), organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.), zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.), zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a u.s.g.) oraz uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie prawa, dyskwalifikując tym samym statut w całości.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do zaskarżonej uchwały Wojewoda podał, że § 11 statutu, w którym Rada postanowiła, że: "Przewodniczący Rady obowiązany jest umożliwić uczestnictwo w sesjach Rady przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (ust. 1). Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może zabierać głos na sesjach, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu (ust. 2)" istotnie narusza art. 37a u.s.g. W ocenie strony skarżącej przepisy te nie regulują w sposób prawidłowy zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy. Skarżący podkreślił, że przepis § 11 ust. 2 powtarza w części art. 37a u.s.g., natomiast w ust. 1 nałożono na Przewodniczącego Rady obowiązek umożliwienia uczestnictwa w sesjach Rady przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, co również pośrednio wynika z treści zdania drugiego art. 37a u.s.g. W rezultacie, postanowienia § 11 statutu powielają albo modyfikują treść art. 37a u.s.g. nie kreując żadnych zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy. Skarżący stoi na stanowisku, że brak uregulowania powyższej materii w sposób kompleksowy skutkować powinien nieważnością przedmiotowej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, skarżący zakwestionował również inne regulacje zawarte w statucie, a mianowicie:

– § 16 statutu, w którym zawarto regulację, zgodnie z którą: "Rada działa na sesjach, poprzez swoje komisje oraz Burmistrza w zakresie, w jakim on wykonuje jej uchwały". Przepis ten zdaniem Wojewody w istocie nie zawiera żadnej treści normatywnej i tylko z tego powodu nie może być zamieszczony w statucie gminy. Ponadto za nieuprawniony organ nadzoru uznał zapis, że rada gminy działa poprzez Burmistrza, albowiem jeden organ nie może wkraczać w kompetencje należące do innego organu gminy, jak również działania jednego organu gminy nie można uznawać za działania innego organu gminy;

– § 19 ust. 1 statutu, który stanowi, że: "Sesje przygotowuje Przewodniczący wspólnie z Wiceprzewodniczącymi lub przewodniczącymi Komisji Rady". W ocenie skarżącego powyższa regulacja jest nie do pogodzenia z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym organizowanie pracy rady jest zadaniem przewodniczącego, który może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Ustawodawca przesądził, że za przygotowanie sesji odpowiedzialny jest przewodniczący rady. Ustalenie zatem, że sesje przygotowuje przewodniczący wspólnie z wiceprzewodniczącymi lub przewodniczącymi komisji rady narusza istotnie art. 19 ust. 2 u.s.g.

– § 39 ust. 1, § 42 i § 48 ust. 1 statutu, które zdaniem skarżącego istotnie naruszają art. 33 ust. 1-3 u.s.g. oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014. poz. 1202 ze zm., dalej u.p.s.). Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g. burmistrz jest kierownikiem urzędu wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, jak również organem właściwym do nadania w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego, który określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy. W związku z tym osoby zatrudnione w urzędzie podlegają zwierzchnictwu służbowemu burmistrza. Wynika to również z uregulowań art. 7 pkt 3 u.p.s., w którym określono, że czynności z zakresu prawa pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych wykonuje m.in. wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zatem to wyłącznie burmistrz jako pracodawca wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy. Stąd wyłącznie burmistrz, jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu, może decydować o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i organizować pracę poszczególnych urzędników. W konsekwencji, rada nie może nałożyć jakichkolwiek obowiązków na pracowników urzędu gminy w statucie ani w żadnej innej uchwale.

– § 44 ust. 4 statutu w części zobowiązującej mieszkańców występujących z inicjatywą uchwałodawczą do wskazania numeru PESEL. W ocenie skarżącego, powyższy przepis statutu jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP, a także z art. 1 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis ustawy ustrojowej stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Za mieszkańców gminy można uznać ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy. W opinii skarżącego określenie w statucie wymogu dołączenia do projektu uchwały numerów ewidencyjnych PESEL wnioskodawców wykracza poza granice przyznanego radzie upoważnienia ustawowego. Numer PESEL nie stanowi bowiem warunku ani przesłanki pojęcia "mieszkaniec". Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2004 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz.U. z 2015 poz. 388 ze zm.) numer PESEL jest jedenastocyfrowym symbolem numerycznym, jednoznacznie identyfikującym osobę fizyczną, zawierającym datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Skarżący zwrócił uwagę, że numer ten, występując nawet bez zestawienia z innymi informacjami o osobie, stanowi dane osobowe, których przetwarzanie podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 2135 ze zm.). Podanie numeru PESEL nie jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a brak tego elementu w przedmiotowej uchwale nie będzie stanowił przeszkody uniemożliwiającej złożenia przez mieszkańców projektu uchwały.

– § 55 statutu, w którym Rada wprowadziła definicje pojęć "głosowanie bezwzględną większością głosów" oraz "głosowanie bezwzględną większością ustawowego składu Rady". Odnosząc się do powyższego Wojewoda podał, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. (sygn. akt W 18/94), w związku z rozbieżną praktyką organów samorządu terytorialnego oraz niejednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, dokonał powszechnie obowiązującej wykładni terminów "bezwzględną większością głosów" oraz "bezwzględna większość ustawowego składu rady". We wspomnianej uchwale Trybunał ustalił m.in., że bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą;

– § 58 ust. 2 statutu, zgodnie z którym "Komisje Rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami innych rad gmin, zwłaszcza sąsiadujących, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności". Powyższy zapis narusza zdaniem skarżącego w sposób istotny art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy komisji niebędących komisjami rady tej gminy, a w szczególności organów innych gmin;

– § 58 ust. 4 statutu, który w ocenie organu nadzoru nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Strona skarżąca podkreśliła, że stosownie do art. 19 ust. 2 u.s.g. wyłączne zadania przewodniczącego rady są związane z organizowaniem prac rady oraz prowadzeniem obrad rady. Jednocześnie zgodnie z § 59 ust. 1 statutu to przewodniczący komisji lub ich zastępcy kierują pracami komisji, a przewodniczący komisji ma ponadto uprawnienie do zwołania posiedzenia w razie potrzeby w sytuacjach nieuwzględnionych w planie pracy (§ 57 ust. 3 statutu). Z kolei stosownie do zapisów § 57 ust. 1 statutu komisje stałe działają zgodnie z rocznym planem pracy przedłożonym Radzie. Zdaniem Wojewody należało uznać, że w zakresie, w jakim realizują one przyjęty przez siebie plan pracy, są autonomiczne w tym sensie, że działalność pozostałych komisji pozostaje tutaj bez wpływu na ich funkcjonowanie. W konsekwencji, nałożenie na przewodniczącego rady oraz wiceprzewodniczących rady obowiązku koordynowania prac komisji rady (por. również § 14 ust. 1 i 2 statutu) nie znajduje umocowania zarówno w przepisach o samorządzie gminnym, a ponadto jest niespójne z regulacjami statutowymi odnoszącymi się do funkcjonowania komisji rady.

Wojewoda kwestionując zapis § 61 ust. 2 statutu w części: " i zespołów" wskazał, że na gruncie u.s.g. rada zyskała uprawnienie do powoływania ze swojego grona tylko stałych i doraźnych komisji do określonych zadań (por. art. 21 ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji, za przyjętą bez podstawy prawnej należały uznać regulację upoważniającą radę do powołania zespołów. W tym miejscu skarżący ponownie zwrócił uwagę na generalny zakaz domniemania kompetencji oraz stosowania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W odniesieniu do § 65 ust. 1 statutu, Wojewoda zwrócił uwagę, że żaden przepis powszechnie obowiązujący nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do wystawiania zaświadczeń wskazywanych w tym przepisie. Zgodnie z art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21 poz. 112 ze zm. – określanym dalej jako Kodeks wyborczy) to gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze, którego wzór określa Państwowa Komisja Wyborcza.

W całości za podjęty bez podstawy prawnej Wojewoda uznał rozdział VII statutu "Wspólne sesje z radnymi innych gmin", gdyż wskazane uregulowania w przedmiocie wspólnych sesji wykraczają poza ramy delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z powołanych przepisów precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Wojewoda przypomniał, że wskazane przepisy ustawowe wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu rangi prawa miejscowego, która sprowadza się do regulacji zagadnień o charakterze ustrojowym. Ponadto stosownie do art. 1 ust. 2 u.s.g., przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania, co wynika zresztą wprost z art. 94 Konstytucji RP, a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar. Ponadto brzmienie art. 22 u.s.g. wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że oddziaływanie regulacji zamieszczonych w rozdziale VII statutu wykracza poza obszar działania Rady Miejskiej. Jednocześnie zauważył, że w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, powodowałoby kolizję przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiającą jakąkolwiek współpracę.

Kwestionując zaś § 69 statutu, w myśl którego: "Komisja Rewizyjna składa się z Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie co najmniej 3", Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Przepis ten gwarantuje przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej. Ustawodawca regulując skład osobowy komisji rewizyjnej, wskazuje jedynie ogólnie, kto powinien, a kto nie może się w tym składzie znaleźć. Skład ilościowy komisji rewizyjnej zależy od uznania rady gminy, jednak liczba jej członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego.

W ocenie skarżącego również § 93 statutu, regulujący zasady współdziałania Komisji Rewizyjnej z innymi Komisjami Rady w wykonywaniu funkcji kontrolnej, zasady oddelegowania w skład zespołu kontrolnego radnych nie będących członkami Komisji Rewizyjnej oraz nakładające na Przewodniczącego Rady obowiązek koordynowania współdziałania poszczególnych komisji zostały podjęte bez podstawy prawnej. Z kolei w zakresie ewentualnego oddelegowania w skład zespołu kontrolnego radnych nie będących członkami Komisji Rewizyjnej, w ocenie Wojewody możliwości takiej nie dają przepisy u.s.g. To zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych oraz wykonywanie innych zadań kontrolnych zleconych przez gminę (art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g.). Powyższe zadania mogą być wykonywane tylko przez radnych będących członkami tej komisji. Jednocześnie przyjęta regulacja statutowa umożliwia bycie członkiem zespołu kontrolnego przewodniczącemu/wiceprzewodniczącemu rady, chociaż zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. osoby pełniące wyżej wymienione funkcje nie mogą być członkami komisji rewizyjnej. Wojewoda w tym zakresie sporny przepis ocenił jako zmierzający do obejścia zakazu, o którym mowa w art. 18a ust. 2 u.s.g.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda zwrócił również uwagę na inne uchybienia w uregulowaniach statutu, tj.

– § 8 statutu, zgodnie z którym "Niezwłocznie po podjęciu uchwały, o której mowa w § 7 ust. 2, Rada nadaje jednostce pomocniczej statut, w którym określa organizację, zakres działania oraz zasady i organy nadzoru nad jej działalnością". Skarżący zwrócił uwagę na przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powyższe wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, a zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych jest bardzo szeroki. Wojewoda zauważył, że uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej tylko elementów wskazanych w § 8 statutu nie wyczerpuje delegacji ustawowej, o której mowa w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w zakresie jego obligatoryjnych elementów.

– § 30 ust. 1 statutu (poświęcony sprawozdaniu Burmistrza), w którym zawarto odesłanie do § 29 ust. 1 pkt 2 statutu, podczas gdy właściwe jest odesłanie do § 29 ust. 1 pkt 3 statutu.

– § 44 ust. 6 statutu, stosownie do którego: "Projekt uchwały powinien być zaparafowany czytelnym podpisem osoby redagującej". Wojewoda wskazał, iż nie można zaparafować dokumentu czytelnym podpisem.

– § 53 ust. 4 statutu – zawarte w tym przepisie odesłanie powinno być ograniczone tylko do wskazania ustępu, albowiem jest ono dokonane w ramach tego samego paragrafu.

Skarżący zwrócił również uwagę na odesłanie do § 85 ust. 1 zawarte w § 78 ust. 1 statutu, albowiem wbrew zawartemu tam zapisowi § 85 ust. 1 statutu nie zawiera żadnych kryteriów.

Stosownie zaś do elementów upoważnienia, o którym mowa w § 79 ust. 4 statutu, skarżący uznał za zbędne wskazanie "(osobę)", albowiem wcześniejsze regulacje dotyczące stanu osobowego zespołów kontrolnych nie przewidują w ogóle możliwości przeprowadzenia kontroli w jednoosobowym składzie.

Z kolei w § 92 niepotrzebnie wskazano ust. 1, albowiem paragraf ten zawiera tylko jedną jednostkę redakcyjną.

Końcowo, Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP na organach władzy publicznej ciąży obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wśród nich szczególne miejsce zajmuje statut gminy, który jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że wykroczenie przez Radę Miejską poza zakres przyznanej ustawowo delegacji, jak również jej nieprawidłowa realizacja podczas uchwalania statutu Gminy, muszą być uznane za istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ - odnosząc się do zarzutów skargi - podniósł, że Wojewoda zarzucając istotne naruszenie art. 37a u.s.g. poprzez postanowienia § 11 zaskarżonej uchwały, błędnie przyjął do weryfikacji zapisy § 11 uchwały jako całości, albowiem weryfikacja, czy § 11 istotnie narusza art. 37a u.s.g. wymaga oceny, czy poszczególne jednostki redakcyjne tego paragrafu naruszają ten przepis, a jeśli tak to w jakim zakresie. Weryfikacji winny być poddane poszczególne jednostki redakcyjne § 11, który składa się z dwóch ustępów. Zestawienie art. 37a z ust. 1 § 11 zaskarżonej uchwały w żadnym razie nie potwierdza sformułowanego w skardze zarzutu, jakoby w ust. 1 nałożono na Przewodniczącego Rady obowiązek umożliwienia uczestnictwa w sesjach Rady przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, co miałoby pośrednio wynikać z treści zdania drugiego art. 37a ug.h. Już samo stwierdzenie, że obowiązek umożliwienia uczestnictwa wynika pośrednio z danego przepisu ustawy dyskwalifikuje zarzut powtarzania przepisu ustawy. Nie jest możliwe powielenie postanowienia, który miałby wynikać pośrednio, bo to oznacza, że o powieleniu, a więc literalnym "przepisaniu" postanowienia ustawy nie może być mowy. Zdaniem organu porównanie § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały z treścią art. 37a zd. 2 u.s.g. w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia, że zapis ten powtarza treść ustawową, lecz stosownie do delegacji zawartej w art. 37a u.g.h., określa dodatkowe zasady uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Art. 37a u.s.g. w zdaniu drugim nakłada na przewodniczącego rady gminy jedynie obowiązek zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Tymczasem § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały nakłada na przewodniczącego rady obowiązek w zakresie szerszym, niż tylko zawiadomienia o terminie sesji. Zgodnie z tym postanowieniem przewodniczący obowiązany jest umożliwić uczestnictwo w sesjach Rady przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, czego przecież nie można sprowadzać jedynie do samego zawiadomienia o terminie sesji. § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały nakłada na przewodniczącego rady obowiązki o szerszym zakresie, które mogą dotyczyć choćby doręczenia istotnych dla przebiegu sesji materiałów, które wpłynęły do rady gminy po zawiadomieniu o sesji, czy też umożliwieniu tym osobom składania wniosków pisemnych w czasie sesji (zagadnienie zabierania głosu przez przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych zostało uregulowane w § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały), czy choćby wykonanie czynności organizacyjno-technicznych, jak zapewnienie odpowiedniego miejsca czy potwierdzenie obecności na sesji przewodniczących tych organów (np. przygotowanie listy obecności). Organ uznał również za bezzasadny zarzut powtórzenia w § 11 ust. 2 części art. 37a. Podkreślono, że w żadnej części art. 37a u.s.g. nie reguluje dopuszczalności zabierania głosu w czasie sesji przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a więc nie może być mowy o powtórzeniu przepisu ustawy, przepis ten nie tylko nie powiela regulacji art. 37a ustawy, lecz jest dalszą regulacją nałożonego w ust. 1 na przewodniczącego rady gminy obowiązku umożliwienia udziału w sesjach. Nadto, aby nie było wątpliwości, co do tego, że przyznanie prawa głosu nie oznacza prawa głosowania (co mogłoby by być niekiedy utożsamiane) uchwałodawca podkreślił, że prawo głosu nie oznacza uprawnienia do głosowania. Za zupełnie niezrozumiały organ uznał zarzut istotnego naruszenia prawa w § 16 zaskarżonej uchwały. Pomijając fakt, że ponownie skarżący kwestionuje cały § 16 zaskarżonej uchwały, zdając się nie zauważać, że w paragrafie tym znajdują się trzy ustępy, to przede wszystkim z treści skargi trudno wyinterpretować, jaki zarzut skarżący stawia zacytowanej regulacji. Skarżący, chcąc wskazać niezgodność zapisu statutu gminy z prawem winien wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu.

Nie został naruszony również w ocenie organu art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W przywołanym przepisie norma uprawniająca przewodniczącego do organizowania pracy rady w żaden sposób nie wyklucza możliwości, aby stosownie do zapisów § 19 ust. 1 uchwały, przygotowując sesję przewodniczący zaciągał informacji co do np. oczekiwanej tematyki sesji od wiceprzewodniczących i przewodniczących komisji, dowiadywał się np. przewodniczących komisji, czy wydali już opinię dla danego projektu uchwały, uzgadniał z tymi osobami np. procedury wręczenia stosownych odznak osobom uhonorowanym choćby tytułem honorowego obywatela. W żadnym razie nie oznacza to, jak sugeruje strona skarżąca, że skarżony zapis, wbrew art. 19 ust. 2 u.s.g., przenosi odpowiedzialność za organizowanie pracy rady na inne osoby, niż przewodniczący.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia postanowieniami § 39 ust. 1, § 42 i § 48 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisów art. 33 ust. 1 - 3 u.s.g. oraz art. 7 pkt 3 u.p.s., z których wynika, że wyłącznie burmistrz, jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu, może decydować o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i organizować pracę poszczególnych urzędników. W żadnym miejscu zakwestionowanych zapisów statutu nie zdecydowano o zakresie obowiązków poszczególnych pracowników Urzędu Miejskiego. Wprost przeciwnie, przywołane postanowienia statutu wyraźnie i wprost podkreślają wyłączną kompetencję organu wykonawczego do określania zakresu czynności poszczególnych urzędników.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.s.g. przez § 44 ust. 4 zaskarżonej uchwały we fragmencie "numery PESEL", organ wyjaśnił, że w powołanym przez Wojewodę wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13 Sąd oceniał dopuszczalność wymogu numeru PESEL w kontekście określonego ustawowo (art. 5a ust. 1 u.g.h.) prawa mieszkańca do udziału w konsultacjach gminnych, stwierdzając, że żądanie podania numeru PESEL może to ustawowe prawo ograniczyć. Natomiast w przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia nie z ewentualnym ograniczaniem ustawowo przyznanego uprawnienia do udziału w konsultacjach, lecz oceny kręgu podmiotów uprawnionych do tzw. inicjatywy uchwałodawczej, która nie wynika z żadnego przepisu ustawy, lecz jest przyznawana grupie osób z mocy właśnie aktu prawa miejscowego, jakim jest statut. Akt ten w tym zakresie jest też wyłącznym źródłem dla określenia kręgu osób uprawnionych. Innymi słowy, jeżeli z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu wynika, że podanie numeru PESEL nie jest konieczne dla ustalenia pojęcia "mieszkaniec" w związku z konsultacjami na podstawie art. 5a us.g., a wymóg taki przekracza upoważnienie ustawowe, to skoro określając zasady zgłaszania projektów ustaw rada nie konsumuje jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego, lecz czyni to w ramach własnej decyzji z mocy statutu, to nie można zarzucić radzie naruszenia przepisów ustawy, skoro reguluje kwestie pozaustawowe.

Wobec braku sprecyzowania zarzutu dotyczącego § 55 zaskarżonej uchwały, organ nie ustosunkował się w tym zakresie. Organ podkreślił, że strona skarżąca, chcąc wskazać niezgodność zapisu statutu gminy z prawem winna wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Dopuszczając natomiast, że strona skarżąca zarzuca naruszenie § 137 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie przepisu ustawy, to pomijając, że powyższa uchwała nie jest przepisem ustawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji RP z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą. Nie ma więc żadnego powodu, aby przyjmować treść uchwały TK za wiążącą analogicznie do przepisów powszechnie obowiązującej. Nie znaczy to oczywiście, że w praktyce samorządowej nie posługuje się uchwałą TK z 20 września 1995 r. do interpretacji pojęć związanych z bezwzględną większością, tym bardziej, że trudno o bardziej trafną definicję tych pojęć.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.g. postanowieniem § 58 ust. 2 statutu, zgodnie z którym komisje rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi innych rad gmin. Z art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym statut ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, wynika, że statut nie może regulować trybu pracy komisji niebędących komisjami rady. Tymczasem zaskarżony przepis w żadnym miejscu nie reguluje pracy komisji niebędących komisjami rady. Wojewoda dopuszcza się tu trudno zrozumiałej nadinterpretacji treści skarżonego przepisu. Z § 58 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że komisje rady mogą podejmować współpracę z komisjami innych rad gmin, co należy w sposób jednoznaczny uznać za normę kierowaną do członków komisji Rady Miejskiej, a nie do gmin ościennych.

Za równie bezzasadne organ uznał kwestionowanie przez § 58 ust. 4 uchwały, albowiem zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja, dotycząca zasad pracy komisji rady ma swe źródło stricte statutowe, żaden przepis ustawy nie zawiera bowiem w tym względzie żadnych wymogów. Tylko stwierdzenie niezgodności danego przepisu z przepisem aktu wyższego rzędu daje podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu zawartego w akcie niższego rzędu. Przepisem takim z pewnością nie jest art. 19 ust. 2 u.s.g. To przecież właśnie w tym przepisie wskazano na kompetencje przewodniczącego organizowania pracy rady. Nie ma w ocenie organu wątpliwości co do tego, że w ramach organizowania pracy rady jej przewodniczący może być z mocy statutu uprawniony, na zasadnie wyjątku od reguły (również statutowej), że komisje rady zwołuje i prowadzi jej przewodniczący.

Za już zupełnie niezrozumiały organ uznał przytoczony przy okazji § 58 ust. 4 zaskarżonej uchwały zarzut, jakoby nałożenie na przewodniczącego obowiązku koordynowania prac komisji rady nie znajdowało umocowania zarówno w przepisach u.s.g., a ponadto było niespójne z regulacjami statutowymi. Takie stwierdzenie oznacza, że skarżący nie ma pojęcia o roli przewodniczącego rady, wynikającej z ustawowego obowiązku organizowania pracy rady. To właśnie w ramach tych obowiązków przewodniczący koordynuje prace komisji rady kierując do tychże poszczególne projekty uchwał celem ich zaopiniowania, przekazując do komisji rady wystąpienia mieszkańców, skargi, czy ustalając choćby takie kwestie organizacyjne jak terminy posiedzeń (uniknięcie kolizji z uwagi na radnych pracujących w tych samych komisjach lub możliwości lokalowe).

W dalszej kolejności organ podzielił pogląd wyrażony w skardze, iż wobec utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych rada nie może zasadniczo powołać innych organów wewnętrznych niż komisje, to zarzut naruszenia prawa zapisem "i zespołów" w § 61 ust. 2 zaskarżonej uchwały uznał za bezzasadny. Skarżący bowiem nie przywołał całości § 61 ust. 2 uchwały, to jest kontekstu występowania kwestionowanego zapisu, pozwalając sobie jednocześnie na stanowczą tezę, iż "za przyjętą bez podstawy prawnej należałoby uznać regulację upoważniającą radę do powołania zespołów". Zdaniem organu, skarżący kwestionuje przepis odsyłający, który nie upoważnia w jakikolwiek sposób radę gminy do powoływania zespołów. Przepis ten stanowi jedynie o tym, że w razie gdyby taki zespół został powołany, to jego przewodniczący ma obowiązek przedstawić na każdej sesji sprawozdanie z działalności komisji w okresie międzysesyjnym. Odnosząc się do naruszenia § 65 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ wskazał, iż skarżący błędnie przyjmuje, że wydanie przez burmistrza dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego narusza kompetencje gminnej komisji wyborczej w zakresie wydawania na podstawie art. 449 Kodeksu wyborczego zaświadczenia o wyborze. Są to bowiem dwa różne zaświadczenia.

Organ uznał za zbyt daleko idący zarzut skarżącego dotyczący regulacji § 66, § 67 i § 68 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym regulacje te są sprzeczne z art. 22 ust. 1 u.s.g., gdyż wbrew stanowisku Wojewody regulacja wspólnych sesji nie formułuje obowiązków innej gminy, lecz wprowadza system sesji równoległych.

W kwestii zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem § 69 statutu organ wskazał, iż przepis ten reguluje minimalny skład ilościowy komisji rewizyjnej. Zarzut naruszenia prawa będzie mógł być formułowany dopiero gdyby rada ustalając skład komisji rewizyjnej, wbrew treści art. 18a ust. 2 u.s.g., nie powołała do jej składu przedstawicieli wszystkich klubów radnych.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia § 96 uchwały. Analiza tego zarzutu każe przyjąć, że właściwie tylko zarzut oddelegowania w skład zespołu kontrolnego radnych nie będących członkami komisji rewizyjnej został uzasadniony z przywołaniem konkretnych przepisów, które postanowienie to miałoby naruszać, co oznacza, że tylko w tym zakresie skarżący wykonał obowiązek wykazania konkretnego nakazu lub zakazu, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Jednak nie znaczy to, że w miarę konkretnie sformułowany zarzut jest zasadny. Zdaniem organu skarżący stara się wykazać, że możliwość wzięcia udziału w kontroli przez radnego, który nie jest członkiem komisji narusza art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g., nie ulega bowiem jego zdaniem wątpliwości, że zadania kontrolne mogą być wykonywane tylko przez radnych będących członkami komisji rewizyjnej. Pogląd ten pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z art. 18a ust. 4 zd. 2, zgodnie z którym uprawnienia kontrolne komisji rewizyjnej nie naruszają uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy. W praktyce samorządowej wielokrotnie ma miejsce sytuacja, gdzie określona sprawa, wywołana np. skargą jest przed rozstrzygnięciem przez radę gminy kontrolowana przez komisję stałą rady, inną niż komisja rewizyjna.

W kwestii pozostałych zarzutów skargi, organ uznał je jako nienaruszające istotnie prawa i w tym zakresie nie podjął w stosunku do nich rozbudowanej polemiki. Jednocześnie podkreślił, że rzeczywiście wyliczenie regulacji statutu jednostki pomocniczej zawarte w § 8 uchwały nie jest identyczne z art. 35 ust. 3 u.s.g., choć zasadniczo pokrywa się z delegacją zawartą w tym przepisie. Jednak zarzut naruszenia prawa będzie mógł być postawiony radzie gminy dopiero gdy podejmie ona uchwałę w sprawie statutu jednostki pomocniczej z pominięciem wszystkich ustawowych elementów. Również odesłanie zawarte w § 30 ust. 1 statutu winno dotyczyć § 29 ust. 1 pkt 3 statutu, a nie tak jak jest to obecnie do pkt 2, jednak nieprawidłowość ta jest możliwa do usunięcia w drodze wykładni tego przepisu. Natomiast trudno zgodzić się z zarzutem dotyczącym § 44 ust. 6 statutu, który wymaga "zaparafowania czytelnym podpisem". Z treści tego postanowienia wynika jednoznaczny obowiązek podpisania projektu podpisem czytelnym (pełnym), a nie parafą, jedynie użyto sformułowania "zaparafowanie" jako dopuszczalny synonim słów: "podpisanie", "zatwierdzenie".

Końcowo, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd zasadności zarzutów skargi, organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie tych postanowień, które Sąd uzna za istotnie naruszające prawo i to z ograniczeniem do tych części danej jednostki redakcyjnej, które naruszenie to wywołują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr XXVIII/154/16 w sprawie uchwalenia statutu Gminy (Dz.Woj. 2016, poz. 943 ). Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności ( art. 147 § 1 p.p.s.a ). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda - jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. - w stosunku do Gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie częściowo. Sąd nie podzielił bowiem w pełni stanowiska co do nieważności zaskarżonych przepisów zaprezentowanego w skardze mając na uwadze poniżej przedstawioną argumentację.

Odnośnie § 11 statutu, stanowiącego, iż Przewodniczący Rady obowiązany jest umożliwić uczestnictwo w sesjach Rady przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (ust.1). Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może zabierać głos, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu ( ust.2 ). Wbrew zarzutom skargi powyższe postanowienie statutu nie narusza art. 37 a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Niewątpliwie powołany przepis statutu kreuje zasady uczestnictwa przewodniczących organów. Wskazuje bowiem, iż przewodniczący organu wykonawczego może zabierać głos. W piśmiennictwie trafnie bowiem podkreśla się, iż wspomniane w art. 37 a u.s.g. określenie zasad uczestnictwa w pracach gminy może polegać na wskazaniu, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej ma prawo wziąć udział w dyskusji ( por. A. Skoczylas /w/, R . Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 413 ). Wprawdzie § 11 ust. 2 in fine powtarza częściowo regulację z art. 37 a dotyczącą braku prawa udziału w głosowaniu. Co do zasady niedopuszczalne jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego przepisów ustaw oraz innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W myśl bowiem § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad i techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – określanego dalej jako r.z.t.p.) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zważyć jednak należy, iż nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawy narusza prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Odstępstwo od powołanego zakazu musi być uzasadnione ( por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008r. , sygn. akt II OSK 955/08). W niniejszej sprawie takie powtórzenie było zasadne, wyznaczało ono bowiem granice zabierania głosu przez przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, służyło jedynie podkreśleniu, iż prawo do zabierania głosu nie jest tożsame z prawem udziału w głosowaniu. Trudno również zarzucać sprzeczność z art. 37a u.s.g. zapisu nakładające na przewodniczącego rady obowiązek umożliwienia udziału przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych w sesjach radach. To ogólne sformułowanie oznacza bowiem obowiązek podjęcia szeregu czynności technicznych, które służą zapewnieniu realizacji art. 37a u.s.g. Nie było konieczne w tym zakresie kazuistyczne wyliczenie tych czynności. Odnośnie naruszenia § 16 statutu, stanowiącego, iż rada działa na sesjach, poprzez swoje komisje oraz Burmistrza w zakresie, w jakim on wykonuje jej uchwały ( ust. 1 ). Burmistrz i komisje Rady działają pod kontrolą Rady, której składają sprawozdania ze swojej działalności ( ust. 2 ). Rada pracuje w oparciu o plany pracy komisji i realizuje zadania wynikające z przepisów prawa ( ust. 3 ). Tożsame zapisy statutu były już poddawane ocenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i przeszły pozytywnie tą ocenę. Poglądy te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zważyć mianowicie należy, iż w całym przepisie § 16 przedstawiono formy działania rady gminy oraz wzajemne relacje między organem stanowiącym i jego komisjami a organem wykonawczym gminy, wyprowadzając przy tym konkretne postanowienia statutowe z przepisów u.s.g . Stąd nie sposób uznać, iż nie zawiera on normatywnej regulacji. Nie ulega żadnych wątpliwości, że podstawową formą działania rady jako organu stanowiącego gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) jest obradowanie w ramach sesji (§ 16 ust. 1 statutu). Natomiast realizacja efektów pracy tego typu następuje właśnie poprzez komisje rady oraz wójta jako organ wykonawczy gminy (§ 16 ust. 1 statutu w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g.). To, że wójt (oraz komisje) podlegają kontroli rady (§ 16 ust. 2 statutu) wynika jednoznacznie z art. 18a ust. 1, z art. 21 ust. 3 u.s.g. i z art. 30 ust. 3 u.s.g. Z zestawienia przywołanych przepisów u.s.g. wynika zdecydowanie, jasno i jednoznacznie podporządkowanie komisji i wójta radzie, skoro: rada "kontroluje" działalność wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.), który zresztą "podlega" jej (i to "wyłącznie") realizując zadania własne gminy; komisje też "podlegają" radzie i składają jej "sprawozdania" z działalności (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Nie może przeto dziwić ostateczna konkluzja zawarta w § 16 ust. 2 statutu o nadrzędności rady wobec wójta i komisji. Granice bezsprzecznie uprzywilejowanej pozycji rady względem wójta i komisji zostały przecież jednoznacznie wytyczone w § 16 ust. 2 statutu. W konsekwencji należy przyjąć, iż analizowane sformułowania statutu są zgodne z art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt III SA/Wr 18/11). Również postanowienia § 16 ust. 3 statutu nie budzą żadnych zastrzeżeń co do niezgodności z prawem, zresztą Wojewoda nie formułuje wprost zarzutów co do tego przepisu. Nie sposób również uznać, iż poprzez sformułowanie, iż rada działa poprzez Burmistrza w zakresie w jakim wykonuje jej uchwały, doszło do wkroczenia w kompetencje innego organu. Z powołanego postanowienia statutu jednoznacznie wynika rola Burmistrza jako organu wykonawczego gminy, realizującego uchwały rady ( art. 26 ust. 1 u.s.g. i art. 30 ust. 1 u.s.g.). Odnośnie § 19 ust. 1 statutu stanowiącego, iż sesje przygotowuje Przewodniczący wspólnie z Wiceprzewodniczącymi lub przewodniczącymi Komisji Rady. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody, iż przepis ten narusza postanowienia art. 19 ust. 2 u.s.g. W myśl tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Niewątpliwie więc przepis § 19 ust. 1 statutu wkracza w kompetencje przewodniczącego rady wynikające z art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtując je odmiennie niż w powołanym przepisie, nakazując mu przygotowywanie sesji wspólnie z Wiceprzewodniczącym lub przewodniczącymi Komisji Rady. Po pierwsze co do zasady organizacja pracy rady jest wyłączną kompetencją przewodniczącego, po drugie to przewodniczący rady może wyznaczać wiceprzewodniczącego do wykonywania swoich zadań. W związku z powyższym stwierdzeniu nieważności podlegał przepis § 19 ust. 1 statutu w zakresie sformułowania "wspólnie z Wiceprzewodniczącymi lub przewodniczącymi Komisji Rady". Odnośnie przepisu :

- § 39 ust. 1 statutu stanowiącego, iż pracownik Urzędu Miejskiego wyznaczony przez Burmistrza sporządza protokół z każdej sesji ; - § 40 statutu stanowiącego, iż obsługę biurową sesji (wysyłanie zawiadomień, wyciągów z protokołu itp.) sprawuje pracownik urzędu wyznaczony przez Burmistrza ; - § 48 ust. 1 statutu stanowiącego, iż pracownik urzędu obsługujący Radę ewidencjonuje oryginały uchwał w rejestrze uchwał i przechowuje wraz z protokołami sesji. Sąd w stosunku do powyższych przepisów podziela stanowisko organu nadzoru, iż wkraczają one w kompetencje Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 33 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy ( ust. 1 ). Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia ( ust. 2 ). Kierownikiem urzędu jest wójt ( ust. 3 ). Oznacza to, iż władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym sprawuje wójt. Wprawdzie w powołanym przepisach pozostawiono kompetencje Burmistrza do wyznaczenia pracownika do wykonywania obsługi biurowej rady, jednakże niedopuszczalne jest aby w samym statucie nakładać jakiekolwiek obowiązki i zadania bezpośrednio na pracowników zatrudnionych w strukturach urzędu ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 794/15 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 638/13).

Odnośnie § 44 ust. 4 statutu stanowiącego, iż projekt uchwały zgłaszany przez grupę mieszkańców Gminy powinien dodatkowo zawierać listę osób wnoszących projekt uchwały, na której będą podane imiona i nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i własnoręczne podpisy co najmniej 150 osób wpisanych do rejestru wyborców Gminy. Na liście należy także umieścić tytuł uchwały oraz imię i nazwisko oraz adres zamieszkania osoby upoważnionej do występowania w imieniu projektodawców. Wojewoda zakwestionował dopuszczalność domagania się od osób wnoszących projekt uchwały nr PESEL, odwołując się do wyroku WSA w Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r. , sygn. akt III SA/Wr 140/13. Zaznaczyć należy, iż powyższe rozstrzygnięcie dotyczy realizacji uprawnień mieszkańców wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g. Natomiast zakwestionowany przepis dotyczy inicjatywy uchwałodawczej, która została przyznana grupie 150 mieszkańców Gminy, wpisanych do rejestrów wyborców. Przede wszystkim należy zauważyć, iż u.s.g. nie przyznaje grupie mieszkańców uprawnień w zakresie inicjatywy uchwałodawczych. Jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie opowiedziano się wprost za legalnością postanowień statutu przyznających takie uprawnienie ( por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., , sygn. akt II OSK 1887/13, Cz. Martysz /w/ B. Dolnicki /red/ , U.s.g. Komentarz, WK 2016 t. 3 do art. 11 ), jednocześnie uznając za prawidłowe uzależnienie tego uprawnienia od poparcia określonej grupy osób posiadających czynne prawo wyborcze ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 535/13, wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1009/14 ). Zgodnie z art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Rejestr ten obejmuje m.in. nr PESEL (art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego). Stąd wpisywanie na liście poparcia inicjatywy uchwałodawczej numeru PESEL, który jest jedynym z elementów identyfikujących osobę posiadających prawa wyborczego, nie stanowi naruszenia prawa. Zwrócić również należy uwagę, iż powyższe postanowienia zbieżne z regulacjami przewidzianymi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli ( Dz. U nr 62, poz. 688 ). W przepisie tym również przewidziano konieczność umieszczania nr PESEL na wykazie zawierającym poparcie dla projektu ustawodawczego. Odnośnie § 16 stanowiącego, iż głosowanie bezwzględną większością głosów oznacza, że przechodzi wniosek lub kandydatura, które uzyskały co najmniej jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się ( ust. 1 ); głosowanie bezwzględną większością ustawowego składu Rady oznacza, że przechodzi wniosek lub kandydatura, która uzyskała największą liczbę ważnych głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady ( ust. 2 ). Powyższe przepisy zbieżne są z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. , sygn. akt W 18/94 ( Dz. U z 1995 r., nr 114, poz. 556 ). Uchwała ta wprawdzie straciła moc powszechnie obowiązującej wykładni zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji z chwilą wejścia jej w życie tj. 17 października 1997 r., nie oznacza to jednak , że wykładni przyjętej w takiej uchwale nie można podzielić, tym bardziej , iż przepisy u.s.g. tej kwestii nie normują. W orzecznictwie wskazuje się, iż zawarcie definicji odwołującej do powyższej uchwały TK w statucie jest dopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA 2197/03, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. , sygn. akt II SA/PO 188/11 ). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie w sentencji pkt 2 wspomnianej uchwały nie zawarto sformułowania o ważnie oddanych głosach, jednakże z uzasadnienia tej uchwały jednoznacznie wynika, iż chodzi o ważnie oddane głosy przewyższające połowę ustawowego składu rady gminy. Stąd sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego przepisu. Odnośnie § 58 ust. 2 statutu stanowiącego, iż Komisje Rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami innych rad gmin, zwłaszcza sąsiadujących, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności.

Sąd nie podziela zarzutów organu nadzoru w stosunku do powyższego przepisu. Jest on bowiem skierowany do komisji rady, a nie komisji innych gmin i nie określa zasad wspólnego obradowania. Określa jedynie kompetencje do podejmowania takiej współpracy na poziomie komisji. Nie wykracza zatem poza zakres przedmiotowy wynikający z regulacji art. 3 ust.1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Odnośnie § 58 ust. 4 statutu stanowiącego, iż Przewodniczący Rady, koordynujący pracę komisji Rady może zwołać wspólne posiedzenie komisji, po uprzednim uzgodnieniu z przewodniczącymi komisji terminu i porządku obrad. Pracom komisji na wspólnym posiedzeniu przewodniczy Przewodniczący Rady, który jest statutowym koordynatorem ich prac. Sąd podziela zarzuty organu nadzoru w stosunku do tego przepisu jedynie częściowo. W odniesieniu do zdania pierwszego przepisu należy zauważyć, iż jest on zgodny z zadaniami i kompetencjami przewodniczącego rady wynikającymi z art. 19 i 20 u.s.g. Mają one charakter czynności materialno – technicznych, ograniczają się bowiem - o czym świadczy użycie słowa "wyłącznie" - do organizowania pracy rady, w tym koordynowania prac komisji i działań klubów radnych, oraz do zwoływania i prowadzenia jej obrad (sesji), w tym do decydowania "o tym, co będzie przedmiotem obrad rady", jak również do "dopilnowania, w jaki sposób uchwały rady są wykonywane" ( por. postanowienie WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 171/05, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 255/10). Oznacza to, iż w sytuacji wspólnych posiedzeń komisji jak najbardziej uzasadniona, a nawet i konieczna jest koordynacja czynności przez przewodniczącego rady z przewodniczącymi innych komisji, których kompetencje odnoszą się jedynie od organizowania prac komisji, którym przewodniczą. Tym samym nie zachodzi zarzucana przez organ nadzoru sprzeczność z innymi postanowieniami statutu. Natomiast brak jest podstaw do tego, aby statut nadawał przewodniczącemu rady przymiot przewodniczącego wspólnych posiedzeń komisji. Zważyć bowiem należy, iż poprzez ten zapis może dojść do sytuacji, iż przewodniczący rady mógłby brać udział w pracach komisji rewizyjnej i to jako przewodniczący wspólnego posiedzenia, co naruszałoby zasady funkcjonowania tej komisji, w skład której przewodniczący i wiceprzewodniczący rady nie mogą wchodzić zgodnie z art. 18 a ust. 2 u.s.g. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 685/11 ).

Odnośnie § 61 statutu, stanowiącego, iż przewodniczący komisji stałych przedstawiają Radzie na każdej sesji sprawozdanie z działalności komisji w okresie międzysesyjnym (ust. 1); postanowienia ust. 1 stosuje się odpowiednio do doraźnych komisji i zespołów powołanych przez Radę (ust. 2).

Zważyć należy, iż przepis art. 21 u.s.g. nie uprawnia rady do powoływania innych wewnętrznych ciał zespołowych niż komisje rady np. prezydia rad, konwenty seniorów, podkomisje, sądy koleżeńskie, czy zespoły ( por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 171/01, G. Jyż. Pławecki, A.Szewc, U.s.g. Komentarz, LEX 2012 t. 6 do art. 21 ) . Niewątpliwie zaskarżony przepis § 61 ust.2 statutu nie statuuje podstawy do powołania zespołu. Również żaden inny przepis statutu takiej możliwości nie przewiduje. Tym samym zawarte w tym przepisie sformułowanie , iż postanowienia ust. 1 stosuje się również do zespołów, jest normą pustą. Nie sposób bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby zamieszczał wyłącznie deklaracje (oczywiście puste normy), z których nie wynikają żadne skutki prawne z punktu widzenia regulowanej problematyki dotyczącej funkcjonowania organów gminy. Podkreślić należy, iż zgodnie z § 11 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Stąd też Sąd stwierdził nieważność § 61 ust. 2 w zakresie sformułowania " i zespołów". W odniesieniu do § 65 ust. 1 stanowiącego, iż Burmistrz wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza pełnienie funkcji radnego.

Sąd nie podziela zarzutów skargi wobec tego przepisu. Zważyć bowiem należy, iż ustawodawstwo i nauka rozróżniają pojęcia nabycie i objęcie mandatu przedstawicielskiego. To pierwsze następuje bowiem z chwilą stwierdzenia wyboru danego kandydata, nie jest to jednak podstawą do wykonywania uprawnień i obowiązków radnego. Dopiero bowiem po złożeniu ślubowania zgodnie z art. 23 a ust. 1 u.s.g. wybrany kandydat może objąć mandat, a więc rozpocząć pełnienie swoich funkcji przedstawicielskich dokumentem potwierdzającym pełnienie funkcji radnego ( por. K. Jaroszyński /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 246 - 247 i powołane tamże piśmiennictwo ). Tym samym czym innym jest wydanie radnemu zaświadczenia stwierdzającego jego wybór w trybie art. 449 Kodeksu wyborczego, a czym innym jest potwierdzenie pełnia funkcji radnego. Brak jest zatem przeszkód, by ten ostatni fakt mógł poświadczyć organ gminy ( por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1120/15 ). Odnośnie rozdziału VII "Wspólne sesje z radnymi innych gmin", stanowiącego: - § 66 Rada może odbywać wspólne sesje z innymi radami gmin, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (ust. 1) Wspólną sesję organizują przewodniczący rad zainteresowanych gmin (ust. 2). Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub wiceprzewodniczący zainteresowanych rad gmin (ust. 3). - § 67 Koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane gminy, chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust.1) Głosowanie nad uchwałami i podpisywanie uchwał przez Przewodniczącego Rady odbywać się będzie odrębnie dla każdej z rad (ust.2). - § 68 Przewodniczący Rady zapewnia przestrzeganie postanowień Regulaminu i udziela pomocy we właściwej jego interpretacji (ust.1). Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2).

Wskazane uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Pierwszy z powołanych przepisów precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Przypomnieć należy, że wskazane przepisy ustawowe wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu rangi prawa miejscowego, która sprowadza się do regulacji zagadnień o charakterze ustrojowym. Ponadto, nie można zapominać, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.s.g., przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - co wynika zresztą wprost z art. 94 Konstytucji - a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar. Ponadto, brzmienie art. 22 ust.1. u.s.g. wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin. Tym samym oddziaływanie regulacji zamieszczonych w rozdziale VII wykracza poza obszar działania Gminy. Odczytując zakwestionowane przepisy nie sposób nie dostrzec, że zamieszczone w nich treści określają zachowanie przewodniczących innych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach organizowania wspólnych sesji oraz podpisywania zawiadomień, jak również regulacje dotyczące finansowania wspólnych sesji przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Zakwestionowane w skardze postanowienia Statutu dotyczą współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, o czym przesądzają przepisy art. 10 oraz art. 64-74 oraz art. 84 u.s.g., jednak z całą pewnością w statucie gminy nie mogą być zawarte postanowienia określające zasady obrad wspólnej sesji rad gmin. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 listopada 2009, sygn. akt II SA/Op 290/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 583/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 647/14 ). Odnośnie § 69 stanowiącego, iż Komisja Rewizyjna składa się z Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie co najmniej 3.

Sąd nie podziela w stosunku do tego przepisu zarzutów skargi. Należy bowiem zauważyć, iż nie jest on sprzeczny z art. 18a ust. 2 u.s.g. zgodnie z którym, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Oznacza to, iż skład ilościowy komisji rewizyjnej zależy od uznania rady gminy, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie, a ponadto w komisji tej liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2351/11, Cz. Martysz, op.cit., t 3 do art. 18 a ). Skoro więc zaskarżony przepis określa jedynie minimalną liczbę członków komisji rewizyjnej, tym samym nie pozostaje w kolizji z powołaną normą art. 18a ust. 2 u.s.g. Jedynie w sytuacji, gdyby przepis statutu w sposób sztywny regulował skład komisji mógłby naruszać przepis art. 18 a ust. 2 u.s.g. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 304/07 ). Takie elastyczne uregulowanie składu komisji jest racjonalne, albowiem nie wymaga ciągłego dostosowania statutu do zmieniającej się liczby klubów.

Odnośnie § 93 statutu stanowiącego, iż Komisja może na zlecenie Rady lub też po powzięciu stosownych uchwał przez wszystkie zainteresowane komisje, współdziałać w wykonywaniu funkcji kontrolnej z innymi komisjami Rady, w zakresie ich właściwości rzeczowej (ust. 1). Współdziałanie może polegać w szczególności na wymianie uwag, informacji i doświadczeń dotyczących działalności kontrolnej oraz na przeprowadzeniu wspólnych kontroli przez członków Komisji Rewizyjnej i radnych - członków innych komisji Rady (ust. 2). Przewodniczący Komisji może zwracać się do przewodniczących innych komisji Rady o oddelegowanie w skład zespołu kontrolnego radnych mających kwalifikacje w zakresie tematyki objętej kontrolą (ust. 3). Do członków innych komisji uczestniczących w kontroli, przeprowadzonej przez Komisję, stosuje się odpowiednio przepisy od § 70 do § 86 niniejszego statutu (ust. 4). Przewodniczący Rady zapewnia koordynację współdziałania poszczególnych komisji w celu właściwego ich ukierunkowania, zapewnienia skuteczności działania oraz unikania zbędnych kontroli ( ust. 5 ).

Sąd podzielił zarzuty skargi w stosunku do tego przepisu jedynie częściowo. Zważyć bowiem należy, że zadania kontrolne wykonywać mogą także inne (specjalistyczne), stałe lub doraźne komisje powołane przez radę gminy. Wyłącznie od uznania rady gminy zależy zatem, które zadania kontrolne powierzone zostaną komisji rewizyjnej, a które innym komisjom. W tym także przejawia się pozycja rady jako organu kontrolnego. Wskazane jest także, by poszczególne komisje w zakresie wykonywania kontroli współpracowały ze sobą na zasadach określonych w statucie gminy, a w szczególności by nie powierzano im identycznych zadań kontrolnych. Sugerować można nawet koordynacyjną funkcję komisji rewizyjnej w tym zakresie, choć statut może przewidywać także inne rozwiązania ( por. Cz. Marzysz, op.cit., t. 7 do art. 18 a) . Stąd też nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem uregulowania zawarte w § 93 ust. 1 i 2 statutu określających zasady współpracy między komisjami w sferze działalności kontrolnej. Również wspomniana już w odniesieniu do § 58 statutu rola przewodniczącego rady jako koordynatora prac komisji powoduje, iż nie sposób uznać za sprzeczne postanowienia § 93 ust. 5 statutu. Natomiast postanowienia § 93 ust. 3 i 4 odnoszące się do możliwości oddelegowania w skład zespołów kontrolnych komisji rewizyjnej, które przeprowadzają – zgodnie z § 79 ust. 1 statutu - kontrole kompleksowe w imieniu Komisji Rewizyjnej i związane z tym zastosowanie do tych członków przepisów § 70 do § 86 statutu, mogłoby prowadzić do sytuacji, iż czynny udział w pracach brałyby udział osoby, co do których obowiązuje wspomniany zakaz wynikający z art. 18 a ust. 2 u.s.g. Stąd Sąd uznał, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 93 ust. 3 i 4 statutu.

Odnośnie § 8 statutu stanowiącego, iż niezwłocznie po podjęciu uchwały, o której mowa w § 7 ust. 2, Rada nadaje jednostce pomocniczej statut, w którym określa organizację, zakres działania oraz zasady i organy nadzoru nad jej działalnością.

Niewątpliwie powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust.1 i 3 u.s.g. Pomija ona bowiem obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed nadaniem statutu ( art. 35 ust. 1 in fine u.s.g. ). Ponadto nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów statutu jednostki pomocniczej wynikających z art. 35 ust. 2 u.s.g. ( m.in. dotyczące nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, czy zasad i tryb wyborów organów jednostki ). Zresztą zawieranie powyższej normy w statucie jest zbędne wobec uregulowania tej kwestii w art. 35 u.s.g. i pozostaje w sprzeczności z powołanym § 137 w zw. z art. 143 załącznika do r.z.t.p. Odnośnie § 30 ust. 1 statutu , stanowiącego, iż sprawozdanie o którym mowa w § 29 ust. 1 pkt 2 składa Burmistrz lub osoba przez niego upoważniona ustnie, przedkładając sprawozdanie pisemne do protokołu. Natomiast w § 29 ust. 1 pkt 2 statutu wskazano, iż porządek obrad obejmuje w szczególności informację przewodniczących komisji Rady o działaniach podejmowanych w okresie międzysesyjnym. Niewątpliwie – co zresztą przyznaje sama Gmina w odpowiedzi na skargę – odesłanie w cytowanym przepisie § 29 ust. 1 pkt 2 statutu jest błędne, winno bowiem być odesłanie do § 29 ust. 1 pkt 3 statutu. Ten ostatni przepis stanowi, iż porządek obrad obejmuje w szczególności sprawozdanie Burmistrza o pracach w okresie międzysesyjnym. Doszło zatem poprzez to błędne odesłanie do nałożenia na organ wykonawczy gminy obowiązków przypisanych organowi uchwałodawczemu. Nie sposób również uznać, aby usuwanie tego rodzaju błędów wobec wyraźnego odesłania mogło następowało w drodze wykładni. Niewątpliwie taki sposób formułowania aktu prawa miejscowego stoi w sprzeczności z § 6 w zw. z art. 143 załącznika do r.z.t.p., stanowiącym, iż przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Usuwanie tego błędu nie mogło również nastąpić w trybie art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U z 2016 r., poz. 296 ). Sprostowanie błędu jest bowiem instytucją związaną z urzędowym ogłoszeniem tekstu danego aktu i polega na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym, a na taką sytuację Gmina nie wskazywała. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewiduje możliwości sprostowania błędu, który powstał na etapie wcześniejszym niż sporządzenie oryginału. Błędem w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jest rozbieżność pomiędzy oryginałem, zdefiniowanym w art. 15, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym ( por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 129/12, LEX nr 1251783, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 880/11, LEX nr 1152191,).

Odnośnie przepisu § 78 ust.1 statutu stanowiącego, iż postępowanie kontrolne przeprowadza się w sposób umożliwiający bezstronne i rzetelne ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności kontrolowanego podmiotu, rzetelne jego udokumentowanie i ocenę kontrolowanej działalności według kryteriów określonych w § 85 ust. 1 niniejszego statutu.

Rację ma organ nadzoru, iż wbrew zapisowi zawartemu w tym powołanym przepisie § 85 ust.1 nie zawiera żadnych kryteriów. Przepis bowiem § 85 ust. 1 statutu reguluje uprawnienie kierownika kontrolowanego podmiotu do złożenia uwag na ręce Przewodniczącego Rady dotyczących kontroli i jej wyników. Tym samym § 78 ust. 1 statutu w zakresie sformułowania "według kryteriów określonych w § 85 ust. 1 niniejszego statutu" jest kolejną normą pustą, co jest niedopuszczalne w świetle powołanego powyżej § 11 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p.

Odnośnie § 79 ust. 4 statutu stanowiącego, iż kontrole przeprowadzane są na podstawie pisemnego upoważnienia wydanego przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, określającego kontrolowany podmiot, zakres kontroli oraz osoby (osobę) wydelegowane do przeprowadzenia kontroli.

Sąd nie podziela zarzutów organu nadzoru, iż zawarte w tym przepisie słowo "osobę" umieszczone w nawiasie jest zbędne wobec regulacji zawartej w § 79 ust. 1 statutu, wskazującej, iż zespoły kontrolne składają się z co najmniej trzech członków komisji rewizyjnej. Zważyć bowiem należy, iż może się przecież zdarzyć konieczność zmiany składu osobowego zespołu kontrolnego, a tym samym może zaktualizować się potrzeba wydelegowanie tylko jednej osoby w miejsce innej dotychczas uczestniczącej.

Pozostałe zarzuty organu nadzoru dotyczą :

- § 53 ust. 4 statutu, w którym odesłanie zostało dokonane w ramach tego samego paragrafu, powinno zatem ograniczać się do powołania jedynie ustępu, a nie paragrafu i ustępu.

- § 44 ust. 6 statutu, w którym użyto sformułowania parafa w brzmieniu odbiegającym od powszechnie przyjętego w języku polskim.

- § 92 statutu, w którym niepotrzebnie wskazano ust. 1, gdyż przepis ten nie zawiera tylko jedną jednostkę organizacyjną.

Wskazane uchybienia mają charakter redakcyjny, nie wpływają na merytoryczną treść przepisów, możliwość odkodowania normy prawnej, a tym samym są nieistotne, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powyższych przepisów.

W związku z powyższym Sąd na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie:

- § 19 ust. 1 w odniesieniu do sformułowania "wspólnie z Wiceprzewodniczącymi lub Przewodniczącymi Komisji",

- § 61 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania " i zespołów",

- § 78 ust. 1 w odniesieniu do sformułowania " według kryteriów określonych w § 85 ust. 1 niniejszego statutu",

- § 8, § 30 ust.1, § 39 ust.1, § 42, § 48 ust.1, § 58 ust. 4 zdanie drugie, rozdziału VII – "Wspólne sesje z radnymi innych gmin", § 93 ust. 3 i 4 - w całości;

Natomiast w pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności całego statutu, jak żądał tego Wojewoda. W wyniku bowiem stwierdzenia nieważności powołanych przepisów nie nastąpiła dekompozycja zaskarżonego aktu prawnego w stopniu uzasadniającym jego całkowitą eliminację z obrotu prawnego. Zawiera on bowiem wszystkie niezbędne elementy wynikające z przepisów u.s.g., a tym samym może on funkcjonować bez zakwestionowanych przepisów.