Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a; art. 46b pkt 2 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 4 stycznia 2022 r. nr NS-EP.9011.1.119.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 4517 (cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 stycznia 2022 r. nr NS-EP.9011.1.119.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej określany skrótem Śl.P.W.I.S lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z 16 lutego 2021 r. nr [...] wymierzającą T S.A. ( dalej określanej jako Spółka lub Skarżąca) z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. za niezastosowanie się do ograniczenia wynikającego z §10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez zorganizowanie meczu z udziałem publiczności na Stadionie Miejskim w B. w dniu [...] r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy, ustalił, że upoważnieni pracownicy PPIS w B. w dniu [...] r. na Stadionie Miejskim w B. podczas trwania meczu pomiędzy T S.A, a [...] odnotowali obecność publiczności w zadaszonej, wydzielonej części stadionu (strefa VIP). Znajdowała się tam duża liczba osób zajmujących zarówno miejsca siedzące jak i przemieszczających się, spożywających posiłki i pijących napoje, wśród których były również dzieci. Dodatkowo w części zaplecza loży VIP wyeksponowano żywność w formie bufetu otwartego, z którego korzystały obecne tam osoby.

W dniu 1 lutego 2021 r organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym zawiadomił Spółkę, które następnie zakończył wydaniem 16 lutego 2021 r. decyzji nr [...] wymierzającej Spółce karę w wysokości 30.000 zł. za złamanie zakazu wynikającego z § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej określanego jako rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.). Zgodnie z tym przepisem w dniu [...] r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego było dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn.zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, łub reprezentacji paraolimpijskiej, łub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, łub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy;

2) ich organizowania bez udziału publiczności.

W odwołaniu Spółka, zaskarżając decyzję organu I instancji w całości wniosła o o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazała na naruszenie przez organ norm prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w zw. z art 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o stwierdzenie naruszenia zakazu, który został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia pozostają w sprzeczności Konstytucją; art. 31 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na bezprawnym ograniczeniu wolności i praw obywatelskich. Ewentualnie zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 48a ust. 1 pkt ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z §10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Ś.P.W.I.S. organ zaznaczył, że na dzień stwierdzenia naruszeń skarżący pozostawał przedsiębiorcą wpisanym do KRS pod numerem KRS [...], prowadzącym działalność gospodarczą m.in. w zakresie 93,12,Z; 93,11,Z; 93,19,Z oraz 93,29,Z.

Zgodnie z art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów.

Odwołał się, podobnie jak organ pierwszej instancji do § 10 ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i stwierdził, że ustawodawca nie dopuścił do organizowania wydarzeń sportowych z udziałem publiczności. Kody PKD zgłoszone przez Spółkę, jako mające odniesienie do przedmiotu jej działalności gospodarczej, obejmują 93,12,Z; 93,11,Z; 93,19,Z oraz 93,29,Z - a zatem związane są z działalnością klubów sportowych, obiektów sportowych, sportem oraz pozostałą działalnością rozrywkową i rekreacyjną, która była objęta wymienionymi wyżej rygorami.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony objęta była hipotezą przepisu § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Zatem organizator imprezy sportowej zobowiązany był do zapewnienia jej organizacji i przebiegu w taki sposób aby publiczność nie brała udziału w wydarzeniu.

Organ odwoławczy podzielił podgląd orangu I instancji, że bez znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostaje to jaki stosunek prawny wiązał organizatora z osobami - publicznością (w okolicznościach przedmiotowej sprawy najemcami powierzchni stadionu), w związku z którym dochodzi w konsekwencji do tego, że publiczność taka uczestniczy w wydarzeniu sportowym. Istotnym pozostaje fakt, że publiczność uczestniczy wdanym wydarzeni sportowym, mimo wyraźnego w tym względzie zakazu. Spółka naruszając ww. zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wpuszczanie na stadion - do loży VIP dużej liczby osób, w tym dzieci, które konsumowały znajdujące się na miejscu posiłki i napoje stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną.

Organ odwoławczy stwierdził także, odwołując się do wyroku WSA we Wrocławiu z 15 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wr 429/20) stwierdził, że ustawodawca wprowadzając rozwiązania reglamentujące i sankcjonujące zachowania społeczne w czasie stanu epidemii zdecydował się na wprowadzenie tzw. regulacji czasowej. Powyższe ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasad prawa intertemporalnego. Co do zasady rozstrzyganie kolizji stanów prawnych bazuje na generalnym założeniu, że zapadłe w danej sprawie rozstrzygnięcie - aby mogło być traktowane za trafne i sprawiedliwe, powinno odpowiadać aktualnym preferencjom aksjologicznym ustawodawcy, które znajdują wyraz w aktualnym brzmieniu przepisów. Takie rozwiązanie przyjęto także na gruncie prawa administracyjnego - art. 189c kpa. Niemniej jednak nie należy tracić z pola widzenia celu dla jakiego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do porządku prawnego regulacji z góry limitowanych pod względem ich obwiązywania w czasie - przykładowo właśnie te wprowadzane w stanie epidemii. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że to właśnie taka regulacja czasowa - obowiązująca w chwili popełnienia czynu najpełniej odzwierciedla słuszne preferencje aksjologiczne ustawodawcy. Zatem to właśnie ta regulacja prawna stanowi najbardziej odpowiednią formę reakcji określając sposób postępowania z danym rodzajem dobra prawnie chronionego w szczególnych okolicznościach jakim jest stan epidemii COVID - 19.

Wskazał, że przepisy art. 46b pkt 2 i 8, jak i art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązywały zarówno w dacie popełnienia deliktu administracyjnego, jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji.

Organ za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 189 d K.p.a. W jego ocenie organ pierwszej instancji przeanalizował okoliczności sprawy, w tym liczbę osób w łoży VIP, potencjalnie narażenie na zakażenie wirusem, zastosowane środki ochrony. Co więcej organ I instancji wskazał, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą wobec faktu, że skarżący swoim postępowaniem stworzył ryzyko dla zdrowia publicznego w związku z możliwością szerzenia się choroby wysoce zakaźnej.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej:

Zaskarżonej Decyzji zarzucam:

l . naruszenie norm prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej określanej skrótem K.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącą bez podstawy prawnej;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z 10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w oparciu o stwierdzenie naruszenia przez Skarżącą zakazu, który ustanowiony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co oznacza, że został on ustanowiony bez podstawy prawnej i nie może prowadzić do nałożenia kary pieniężnej;

3, naruszenie norm prawa materialnego, a to art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną za niestosowanie się przez Skarżącą do czasowego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP;

4. naruszenie norm prawa materialnego, a to art. 31 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na bezprawnym ograniczeniu wolności i praw obywatelskich.

Ewentualnie, zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie norm prawa materialnego, a to art. 48a ust. 1 pkt ustawy o zapobieganiu ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z 10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpienie stanu epidemii, polegające na błędnym zastosowaniu w/w przepisów i uznaniu wskutek tego, że obecne podczas wydarzenia sportowego w dniu [...] roku w B. osoby, stanowiły publiczność w rozumieniu 10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia COVII), podczas gdy osoby, których obecność stwierdzono na tym wydarzeniu, nie stanowiły publiczności, a ich udział w wydarzeniu był wymagany bądź dopuszczalny na podstawie obowiązujących przepisów;

2. naruszenie norm prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 a K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, w zakresie, w jakim nie definiuje ona pojęcia "publiczności", które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony;

3. naruszenie norm prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 189d pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, które powinny być uwzględnione przez organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, tj. złej kondycji finansowej Skarżącej, której zdolność zarobkowa od dłuższego czasu jest istotnie ograniczona, a także stopnia naruszenia Skarżącej, co skutkowało nałożeniem kary w najwyższej możliwej wysokości, tj. 30 000,()() zł, zatem wysoce nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 16 lutego 2021 roku i umorzenie postępowania ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 16 lutego 2021 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia.,

Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumenty na poparcie zarzutów przedstawiła w uzasadnieniu skargi.

Podkreśliła, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 1 1/98; z dnia 28 czerwca 2000 roku, sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r roku, sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 roku, sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 roku, sygn. akt K 32/99; z dnia I l grudnia 2001 roku, sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 roku, sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 roku, sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 roku, sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 roku, sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 roku, sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 roku).

Z powyższymi regułami zerwano, wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii SARS- CoV-2, bowiem całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Op 219/20, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia I l grudnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Nadto, zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, a to art. 92 ust. I Konstytucji RP w zw. z 10 ust. 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w oparciu o stwierdzenie naruszenia przez Skarżącą zakazu, który ustanowiony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co oznacza, że został on ustanowiony bez podstawy prawnej i nie może prowadzić do nałożenia kały pieniężnej.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, wprowadzenie ograniczeń ze względu na ważny interes publiczny, jakim jest zapobieganie rozprzestrzeniania się koronawirusa nie stanowi pola do dyskusji, niemniej jednak sposób ich wprowadzenia budzi wątpliwości Skarżącej w zakresie ich zgodności z prawem, a co za tym idzie również, w kontekście prawidłowości decyzji organów I i II instancji, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów.

Zdaniem Skarżącej bez wątpienia spełniono warunki określone w 10 ust. 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ponieważ mecz rozgrywany pomiędzy [...] a [...] stanowił współzawodnictwo sportowe w ramach sportu zawodowego, gdyż Ekstraklasa jest najwyższą, profesjonalną i zawodową klasą rozgrywkową w Polsce. Podkreślam przy tym, że wbrew ustaleniom organu II instancji, mecz ten odbył się bez udziału publiczności. Spółka nie prowadziła sprzedaży biletów, zaś na trybunach znajdowali się wyłącznie pracownicy Spółki, osoby funkcyjne, pracownicy mediów oraz inne osoby, których obecność jest dopuszczalna z uwagi na przyjęte przez Polski Związek Piłki Nożnej, w porozumieniu ze stroną rządową oraz Głównym Inspektoratem Sanitarnym, Zasady organizacji meczów w ramach Rozgrywek Piłkarskich o Mistrzostwo Ekstraklasy w sezonie 2020/2021 w związku z ograniczeniami w okresie stanu epidemii COVID-19.

Ewentualne niejasności przepisów rozporządzenia w zakresie kręgu osób objętych pojęciem "publiczności", winny prowadzić do zastosowania przez organ II instancji art. 7a K.p.a. i zgodnie z jego brzmieniem, rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Niejasność przepisów prawa nie powinna bowiem rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania administracyjnego, ponieważ mogłoby to godzić w ich inne gwarantowane konstytucyjnie prawa

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując zaś kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stan faktyczny sprawy ustalony w decyzjach organów obu instancji, w istocie nie kwestionowany przez Skarżącą, jest niesporny.

Po drugie podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

Dalej należy wskazać, że podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji i w konsekwencji jej utrzymania w mocy także zaskarżonej decyzji, był art. 48 a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm., dalej określanej jako ustawa o chorobach zakaźnych)) oraz § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r..

Zgodnie z art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 powyższej ustawy ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów.

Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 oraz art. 46 b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Złamanie przepisów dotyczących czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców przez skarżącego zdaniem organu pierwszej instancji spowodowało konieczność wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W ocenie PPIS w B. Skarżąca złamała zakaz wynikający z przepisu § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., zgodnie z którym prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego było dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn.zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej łub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy;

2) ich organizowania bez udziału publiczności

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. już wyszło z obiegu prawnego. Obowiązującym aktem w tym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 z późn. zm.), które z § 9 ust. 31 pkt 7 odmiennie uregulowało kwestie obecności widzów na imprezach sportowych organizowanych m. in. na stadionach. Dopuściło co do zasady obecność widzów na widowni.

Ustawodawca nie przewidział przepisów intertemporalnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – przy ocenie decyzji dotyczących deliktu administracyjnego – że sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSAiWSA, 2006 r. z. 3 poz. 71; a także wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 730/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku wątpliwości które przepisy mają zastosowanie (czy przepis dotychczasowy, czy też nowy), przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12, z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18; z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzone naruszenie zakończyło się bowiem w dniu kontroli, tj. [...] r.

Poprawność subsumpcji niewątpliwego stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa w tej konkretnej sprawie nie ustrzegła organów od słusznego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze dlatego, że ustanowione w § 10 ust. 15 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. ograniczenie prowadzenia do 28 lutego 2021 r. przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) działalności dopuszczalne było bez udziału publiczności wyłącznie w przypadku:

1) sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.);

2) zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133);

3) zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej lub paraolimpiskiej;

4) uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie;

5) zawodników uczestniczących we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy lub Polski Komitet Paraolimpijski i jego członków zwyczajnych;

6) szkolenia i współzawodnictwa w sporcie akademickim realizowanych przez Akademicki Związek Sportowy;

7) organizowania kursów i egzaminów w zakresie uprawnień trenerskich lub instruktorskich, o których mowa w art. 41 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, oraz egzaminów na patenty żeglarskie i motorowodne oraz na licencje motorowodne, o których mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1863);

8) obiektów sportowych na otwartym powietrzu;

9) kortów tenisowych, przy czym na jednym korcie tenisowym może przebywać w tym samym czasie nie więcej niż 5 osób z niego korzystających;

10) basenów,

ingerował w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy

Po drugie, wprowadzenie tego zakazu nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zwalczaniu zakażeń, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. okazał się wydany z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 246/22, zgodnie z którym, w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać – a trzeba to podkreślić – istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyroki NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2385/21 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania § 10 ust. 15 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1– 6 i pkt 8 – 13 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a ustawy o chorobach zakaźnych wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o chorobach zakaźnych współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z dnia 21 grudnia 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii dotyczyło udziału publiczności w widowisku sportowym w warunkach wyżej zacytowanego § 10 ust. 15 rozporządzenia.

Skoro, jak już wyjaśniono, stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu przepisów art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97). Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojowa nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Prowadzi do konkluzji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Bowiem udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, przywołane powyżej, rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Raz jeszcze, odwołując się do wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 246/22, należy także stwierdzić, że uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 10 ust. 15 cyt. rozporządzenia i ustanowionego na jego gruncie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nim mowa, przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1– 5 ustawy o chorobach zakaźnych, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]" , przepis ten odsyła – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21).

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia – to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klasyfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzeń trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (podobnie wyroki NSA: z 23 września 2021 r., II GSK 884/21; z 12 października 2021 r., II GSK 1245/21, z 14 lipca 2021 r., II GSK 1315/18, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2385/21).

Podsumowując za zasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 7a K.p.a. W przepisie art. 7a § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nadto zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie.

W świetle wyżej przedstawionego stanowiska Sadu zbędnym jest rozważanie ewentualnej celowości zastosowania w sprawie art. 189d pkt 1-7 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.