Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 pkt 1 2 i 15
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/11 w sprawie ze skargi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. i J.C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/11 oddalił skargi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. i J.C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB dla m. st. Warszawy) decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej altany na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w W., nakazał inwestorom J. i J. C. - dokonanie całkowitej rozbiórki tej samowolnie wybudowanej altany. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2008 r. ustalono, iż na ww. działce wybudowano niepodpiwniczoną altanę ogrodową o konstrukcji drewnianej. Obiekt posadowiono na wylanej płycie żelbetowej. Ściany wykonano z belek drewnianych zakładanych na narożach. Wymiary altany – 5 m x 4,80 m oraz taras z poddaszem o szerokości 5 m x 2,20 m. Całość została pokryta dachem dwuspadowym o wysokości w kalenicy ok. 5 m. Wewnątrz znajdują się schodki na poddasze i toaleta z zamkniętymi pojemnikami. Altana znajduje się 3 m od północnej i wschodniej granicy działki, 6 m od granicy południowej i 12 m od granicy wschodniej.

Rozstrzygając sprawę PINB wskazał, na treść art. 29 ust.1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie uznał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej altany wynosi 35 m2 w tym powierzchnia tarasu 11 m2, liczona zgodnie z Polskimi Normami PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". W ocenie organu powiatowego powierzchnia zabudowy tarasu zadaszonego powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, stanowi on bowiem integralną cześć obiektu, a granica tarasu tworzy zewnętrzne krawędzie budynku. W związku z powyższym PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na J. i J. C. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust 1 i 2 Prawa budowlanego.

Wobec nie złożenia przez inwestorów wymaganych dokumentów, organ stwierdził, że istniejący stan wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od decyzji nakazującej rozbiórkę odwołania wnieśli: Polski Związek Działkowców oraz J. i J. C. W obu odwołaniach twierdzono, że powierzchnia zabudowy altany wynosi 24 m2 i choć przylega do niej taras o powierzchni 11 m2, to nie powinien być on wliczony do ogólnej powierzchni zabudowy tego obiektu. Odwołujący się powołali się na opinię techniczną opracowaną przez Centrum Rzeczoznawstwa Budowlanego, z której wynika, że powierzchnia spornej altany wynosi 24 m2, zatem spełnia przepisy Prawa budowlanego (co do braku wymaganego pozwolenia budowlanego) oraz przepisy zawarte w statucie i Regulaminie ROD, opracowanych przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców.

Decyzją z dnia 5 września 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w odwołań, utrzymał w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia 12 lipca 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 prawa budowlanego. Podzielił zdanie PINB dla m.st. Warszawy, iż tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a jego brak oznacza, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem organu II instancji, powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że przedmiotowego budynku nie można uznać za "altanę" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż "altana" zgodnie z wykładnią językową oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej, ażurowej konstrukcji służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, to przedmiotowy obiekt i tak nie mieściłby się w dyspozycji normy zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Do powierzchni zabudowy wlicza się bowiem wszystkie elementy, jak balkony, loggie, tarasy. Przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki. Tym samym, w stosunku do przedmiotowego obiektu nie miałoby zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, skoro jego powierzchnia wraz z tarasem wynosi 35 m.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że jest związany przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nie zaś postanowieniami regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego. Także powoływanie się na zgodę Zarządu Ogrodu Działkowego nie mogło być wzięte pod uwagę.

W ocenie organu II instancji, wobec nie wykonania przez inwestorów postanowienia z dnia 14 marca 2011 r. umożliwiającego inwestorom zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, prawidłowo został nałożony nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" i J. C. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zaskarżonym decyzjom zarzucili: naruszenie art. 29 ust. 2 (powinno być 29 ust. 1 pkt 4) Prawa budowlanego przez błędną jego interpretację, w szczególności bezpodstawne stwierdzenie, że inwestorzy J. i J. C. dopuścili się samowoli budowlanej, skoro na budowę altany uzyskali zgodę Zarządu ROD "[...]", opartą na przepisie § 107 regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców; naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, w tym statuty ogrodów działkowych jak i regulaminy na takich statutach oparte, co oznacza także naruszenie art. 29 pkt 1, 2 i 15 ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych z dnia 8 lipca 2005 roku; oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., przez uznanie, że statut i regulamin ROD nie są prawem powszechnie obowiązującym na terenie ich uchwalenia, co podważa zaufanie do władz.

W uzasadnieniu skargi powołano się na interpretację pojęcia "altana" zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 363/98. Organom obu instancji zarzucono również brak ustosunkowania się do przedstawionej w toku postępowania ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawców budowlanych, jaka została opracowana na zlecenie Zarządu ROD, z której wynikało, że przedmiotowy taras nie może być wliczany do powierzchni altany, o jakiej mowa w art. 29 Prawa budowlanego i że parametry obiektu wykluczają konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że stosownie do treści art. 29 ust.1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich.

Sąd stwierdził, że dla oceny niniejszego stanu faktycznego istotne było wyliczenie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu. Natomiast nie miało większego znaczenia nazewnictwo odnoszące się do przedmiotowego obiektu, w szczególności to czy obiekt ten można nazwać altaną czy też domkiem działkowym. Gdyby bowiem uznać, iż jest to altana o jakiej mowa w art. 29 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, to i tak na jej wzniesienie należałoby uzyskać pozwolenie na budowę, skoro wymiary obiektu przekraczają 25 m2, a z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są altany położone na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych znajdujących się w miastach o powierzchni zabudowy do 25 m2.

Następnie Sąd podał, że podstawą obliczania powierzchni budynków, w tym powierzchni zabudowy przy projektowaniu, jest polska norma PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Stosownie do pkt 5.1.2.1 wskazanej normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy (pkt 5.1.2.2. ww. normy). Dlatego Sąd I instancji przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o wskazaną normę prawidłowo ustalił, że całkowita powierzchnia zabudowy przedmiotowego domku wynosi 35 m2 w tym powierzchnia tarasu 11m2. Słusznie przy tym organy nadzoru wskazały, iż powierzchnia zabudowy tarasu zadaszonego powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, skoro granica tarasu stanowi zewnętrzne krawędzie budynku. Skoro z dokonanej przez organ weryfikacji (w oparciu o normę PN-ISO 9836:1997) powierzchni zabudowy wykonanego budynku wynikało, iż obiekt posiada powierzchnię zabudowy przekraczająca 25 m2, to oczywistym było że wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia na budowę - wniosek a contrario w odniesieniu do art. 29 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że te ustalenia czyniły również bezzasadnymi pozostałe zarzuty skargi. W szczególności nie mogły mieć znaczenia prawnego w tej sprawie ani postanowienia regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego obowiązującego na terenie przedmiotowego ogrodu działkowego, które określają zasady liczenia powierzchni zabudowy obiektu (bez wliczania do powierzchni całkowitej zadaszonego tarasu), ani zgoda Zarządu Ogrodu Działkowego na powstanie takiego obiektu. Zdaniem tego Sądu słusznie organ nadzoru budowlanego wskazał, iż zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane, a teren ogrodów działkowych nie jest wyłączony spod działania przepisów ustawy jak i norm techniczno-budowlanych. Z faktu, iż wskazane w tych uregulowaniach przepisy, odnoszące się do zasad sytuowania obiektów na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych, pozostają w ewentualnej sprzeczności z powszechnie obowiązującymi normami ustawy Prawo budowlane, nie można wywodzić skutków prawnych w postaci ich prymatu.

W skardze kasacyjnej Rodzinny Ogród Działkowy ,,[...]" w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 1.09.2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 29 pkt 1, 2 i 15 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169 poz. 1419 z 2006 r. ze zm.) i w związku z paragrafem 107 regulaminu ROD;

Zarzucono również niewłaściwe stosowanie do altan ogrodowych polskiej normy techniczno-prawnej PN-ISO 9836:1997 jako podstawy obliczania powierzchni jak i uznanie, że nazewnictwo zabudowy na działkach pracowniczych nie ma istotnego dla przedmiotu niniejszej sprawy znaczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem skarżącego kasacyjnie powierzchnię budynku należy liczyć bez powierzchni tarasu, co wynika z treści § 107 regulaminu ROD uchwalonego na podstawie przepisów art. 29 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zatem budynek ma powierzchnię zabudowy 24 m2, co kwalifikuje go zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego do altan wybudowanych na terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Wobec tego obiekt ten nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do ustalania powierzchni zabudowy altan w rodzinnych ogrodach działkowych nie mają zastosowania polskie normy. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego niezasadnie orzekły o rozbiórce altany, a Sąd nieprawidłowo zaakceptował to stanowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2011 r. oraz o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 12 lipca 2011 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie co do części zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i na rozprawie.

Na rozprawie zarzucono dodatkowo, że organy administracji powinny orzec rozbiórkę tylko części budynku, bez wskazania jaki przepis prawa naruszono. Biorąc pod uwagę uwagi poczynione na wstępie rozważań, należało uznać, że zarzut ten bez sprecyzowania jaki przepis został naruszony, a przede wszystkim jako spóźniony, bo zgłoszony po terminie wskazanym w art. 177 § 1 p.p.s.a., nie mógł być poddany kontroli kasacyjnej.

Ze względu na wskazane wyżej nieusuwalne wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie poddają się kontroli kasacyjnej także zarzuty niewłaściwego stosowania do altan ogrodowych polskiej normy techniczno-prawnej PN-ISO 9836:1997 jako podstawy obliczania powierzchni, jak i uznania, że nazewnictwo zabudowy na działkach pracowniczych nie ma istotnego dla przedmiotu niniejszej sprawy znaczenia. W skardze kasacyjnej nie wskazano z naruszeniem jakich przepisów powszechnie obowiązującego prawa wiąże się te naruszenia. Natomiast polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi co wynika z przepisów art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji ( Dz. U. Nr 169 poz. 1386, z późn. zm.), które stanowią, że normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu a ich stosowanie jest dobrowolne, chyba, że obowiązek ich stosowania wynika z przepisu prawa. Przepisy prawa budowlanego w zakresie ustalania powierzchni zabudowy nie przywołują polskich norm.

Nie mógł być także uwzględniony wniosek zgłoszony na rozprawie o wzięcie pod uwagę przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez art. 57 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 stycznia 2014 r. ( jako korzystniejszego dla inwestorów) a także projektu ustawy regulującej sytuację prawną budynków wybudowanych bez pozwolenia na budowę na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, bowiem sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co do zasady obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym oczywistym jest, że w braku odmiennych regulacji zawartych w ustawie zmieniającej z dnia 13 grudnia 2013 r. i w Prawie budowlanym, do oceny legalności budowy obiektów budowlanych, organy administracji zobowiązane były do stosowania obowiązujących na dzień budowy tego obiektu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i do tej zasady zastosowały się zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd Wojewódzki orzekające w niniejszej sprawie, a czego w skardze kasacyjnej nie podważano.

Przechodząc do głównego zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 stycznia 2014r. w pierwszej kolejności należy przytoczyć jego treść, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Autor skargi kasacyjnej poprzez porównanie tegoż przepisu z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego próbuje wykazać, że polskie normy mają zastosowanie jedynie do obliczania powierzchni zabudowy obiektów wskazanych w tym drugim przepisie, gdyż obliczanie powierzchni zabudowy obiektów w ogrodach działkowych reguluje art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem jasność tych przepisów nie wskazuje na jakiekolwiek zróżnicowanie w obliczaniu powierzchni zabudowy tożsamych obiektów położonych jedynie na różnych terenach. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca posługuje się tym samym pojęciem powierzchni zabudowy celem ustalenia granicznych wymiarów altan nie podlegających wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zawarte w punkcie 4 dodatkowe kryterium wysokości altany nie wskazuje na to, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że powierzchnie zabudowy altan w ogrodach działkowych ustalane są według innych reguł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego gramatyczna wykładnia powyższych przepisów nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie. Ponadto trudno byłoby doszukać się rzeczowej argumentacji dla takiego zróżnicowania w sposobie wykładni pojęcia powierzchni zabudowy w ramach jednego aktu prawnego jakim jest Prawo budowlane.

Z wykładni art. 29 ust 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego nie wynika także, jak tego by chciał skarżący kasacyjnie, że ustawodawca doprecyzowanie pojęcia powierzchni zabudowy pozostawił ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych i wydanym na jej podstawie przepisom. Potwierdzeniem tego jest to, że w tej ostatniej ustawie takich regulacji nie zawarto, ani tym bardziej nie przekazano kompetencji w tym zakresie Polskiemu Związkowi Działkowców tj. do określenia sposobu ustalania powierzchni zabudowy altan określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W szczególności za taką delegację nie można uznać przepisu art. 29 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z tych ostatnich przepisów wynika jedynie, że PZD działa na podstawie ustawy i statutu który określa m.in. sposób uchwalania regulaminu określającego zasady użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych.

Ponadto nie ulega wątpliwości, że statut PZD i regulamin rodzinnego ogrodu działkowego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, mają one charakter uregulowań wewnętrznych i nie mogą odmiennie regulować materii uregulowanych w przepisach powszechnie obowiązujących. Z powyższego wynika, że organy administracji i sądy przy ocenie legalności wznoszenia obiektów budowlanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, nie są związane postanowieniami statutu PZD i regulaminu ROD lecz przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym ustawą Prawo budowlane i wydanymi na jej podstawie (upoważnienia ustawowego) przepisami techniczno-budowlanymi. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji teren ogrodów działkowych nie jest wyłączony spod działania przepisów ustawy Prawo budowlane jak i norm techniczno-budowlanych.

Należy tu także zauważyć, że przywołane w skardze kasacyjnej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Altaną może być nazwany ( i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu pracowniczego ogrodu działkowego, służący do korzystania z działki przeznaczonej na te cele", wbrew skarżącemu kasacyjnie, w wyroku z dnia 6 października 2000 r. Sygn. akt IV SA 363/98 nie zostało wyrażone. Wręcz przeciwnie, ze stanowiska zawartego w tym wyroku wynika, że "Każdy obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego i nie zwolniony ustawą z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce".

Odnosząc się natomiast do opinii technicznej przedłożonej w postępowaniu administracyjnym, z której wynika, że przedmiotowa altana w zakresie jej parametrów technicznych jest zgodna z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że sporządzający tą opinię wyszedł poza swoje kompetencje, bowiem ocena zgodności obiektu z przepisami prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego i Sądu, które to przyjmując odmienny od wskazanego w tej opinii sposób obliczania powierzchni zabudowy, nie były związane stanowiskiem wyrażonym w tej opinii co do zgodności budowy altany z prawem.

Bez znaczenia dla przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego i Sąd było stanowisko wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia wydanego przez prokuratora, w którym nie stwierdził samowoli budowlanej przy budowie altany będącej przedmiotem niniejszej sprawy, bowiem badał on sprawę pod kątem możliwości zastosowania sankcji karnych, a ponadto stanowisko prokuratora nie wiąże organów administracji i Sądu administracyjnego, bowiem stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie stanowiska organów i sądu pierwszej instancji co do przyjętego przez nich sposobu ustalenia powierzchni zabudowy wskazanej w przepisie art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak już trafnie wskazał organ pierwszej instancji altaną w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest obiekt budowlany w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zgodnie z tym przepisem na terenie rodzinnych ogrodów działkowych w granicach miasta (tu w W.) bez pozwolenia na budowę można wybudować altanę o powierzchni zabudowy do 25 m2. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia powierzchni zabudowy. Zatem organy administracji, co trafnie zaakceptował Sąd, zmuszone były sięgnąć do definicji pozaustawowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji trafnie odwołały się do sposobu ustalenia powierzchni zabudowy altany, do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Jak już wyjaśniono wyżej polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, co wynika wprost z przepisów art. 5 ust 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji ( Dz. U. Nr 169 poz. 1386, z późn. zm.), które stanowią, że normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu a ich stosowanie jest dobrowolne. Jednak normy te do 31 grudnia 1993 r. stanowiły obowiązujące przepisy prawa i kształtowały przez wiele lat świadomość prawną, zaś aktualnie nadal używane są na zasadzie powszechnego konsensusu. W tych okolicznościach, z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Tym bardziej, że definicja powierzchni zabudowy przyjęta przez organy, nie odbiega w sposób istotny od języka potocznego. Zgodnie z tą definicją powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organów nadzoru i Sądu Wojewódzkiego, że do powierzchni zabudowy przedmiotowej altany należało wliczyć także powierzchnie tarasu, przy czym ze względu na istniejącą z trzech stron jego obudowę i istniejące nad nim poddasze oraz dach, należałoby go nazwać werandą.

Dlatego należy przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że całkowita powierzchnia zabudowy przedmiotowej altany wynosi 35 m2 Słusznie przy tym organy nadzoru wskazały, iż powierzchnia zabudowy tarasu nad którym jest poddasze przykryte dachem, powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, skoro granica tarasu ( werandy) stanowi zewnętrzne krawędzie budynku. Ponadto powierzchnia zabudowy zadaszonego tarasu (werandy) stanowi integralną część obiektu, a granica tarasu tworzy zewnętrzne krawędzie budynku. Na marginesie można tylko zauważyć, co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 28 listopada 2008 r., dokonanych przez PINB dla m. st. Warszawy i wykonanych podczas tych oględzin zdjęć, wynika że nad przedmiotowym tarasem jest poddasze na którym znajduje się zadaszona loggia. Zatem wątpliwości budzić może także zgodność powierzchni zabudowy przedmiotowej altany z wymogami zawartymi w § 107 ust. 5 regulaminu ROD z którego wynika, że do powierzchni zabudowy wlicza się powierzchnię tarasu znajdującego się pod poddaszem.

W konsekwencji należy uznać, że zasadnie w sprawie przyjęto, iż budowa przedmiotowej altany zgodnie z art. 28 ust 2 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. W konsekwencji wobec nie złożenia przez inwestorów stosownych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym, zasadnie organy administracji stosując przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazały rozbiórkę altany.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.