Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 360/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych na czas nieokreślony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania Ax Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przebudowy zjazdów publicznych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), dalej u.d.p.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku inwestora Bx Sp. z o. o. Sp. k. w Ł. z dnia 25 maja 2017 r. zezwolił inwestorowi Bx Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Ł. przy ul. Ay 106A na przebudowę zjazdów publicznych na czas nieokreślony z ul. Ay (dz. nr (...),(...) obręb (...)) dla potrzeb nieruchomości przy ul. Ay (dz. nr (...) obręb (...)), z których jeden zjazd usytuowany po wschodniej stronie nieruchomości służy jako wjazd, a drugi usytuowany po zachodniej stronie nieruchomości służy jako wyjazd, usytuowanych w miejscu zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Warunki zezwolenia zarządca określił następująco:

1) zjazdy mają być zaprojektowane i wybudowane zgodnie z wymogami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Zaprojektowane zgodnie z ww. rozporządzeniem parametry techniczne zjazdu przedstawione w formie rysunków technicznych lub projektu budowlanego należy uzgodnić z zarządcą drogi,

2) koszty budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń oraz nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania oraz koszty wykonania wszelkich prac ponosi inwestor,

3) zjazdy należy przebudować w ciągu 3 lat od daty wydania zezwolenia. Zezwolenie niniejsze wygasa, jeśli w ciągu 3 lat od daty jego wydania inwestor nie zakończył przebudowy zjazdu,

4) w przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci,

5) w przypadku kolizji zjazdów z drzewem w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona usunięcia kolizji,

6) przed przystąpieniem do robót w pasie drogowym należy uzyskać w Zarządzie Dróg i Transportu decyzję na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.d.p.

W uzasadnieniu zarządca drogi przedstawił stan faktyczny i prawny i podał, że w dniu 25 maja 2017 r. inwestora Bx Sp. z o. o. Sp. k. wystąpiła z wnioskiem o zgodę na przebudowę dwóch istniejących zjazdów z ulicy Ay do działki nr (...).

W dniu 19 czerwca 2017r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie uzgodnienia przebudowy zjazdu z ulicy Ay, które zostało wysłane do Ax Sp. z o. o., ponieważ jeden z przeznaczonych do przebudowy zjazdów służy również dla potrzeb obsługi komunikacyjnej działek nr (...) i (...) w obrębie (...) będących własnością spółki Ax Sp. z o. o. , a ponadto przedmiotowy zjazd został wyremontowany przez spółkę Ax Sp. z o.o. Firma Ax sp. z o.o. sprzeciwiła się przebudowie zjazdu planowanej przy zachodniej granicy powołując się na względy bezpieczeństwa ruchu. Planowany do przebudowy zjazd znajduje się w świetle działek nr (...) i (...) obręb (...). W świetle działki (...) obręb (...) znajduje się brama, która z uwagi na niewielkie gabaryty obecnie nie jest wykorzystywana do obsługi nieruchomości dz. (...) obręb (...).

Zarządca drogi wydał w dniu (...) decyzję administracyjną nr (...) o zezwoleniu na przebudowę zjazdów publicznych.

W wyniku rozpoznania odwołania Ax Sp. z o.o. w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało na brak określenia w decyzji parametrów technicznych według § 78 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które powinny być zawarte w zezwoleniu. Ponadto wskazano na konieczność zajęcia stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez odwołującą zarzutu sprzeczności planowanej przebudowy zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 14 ust. 11 uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 marca 1015 r., który wprowadza zakaz realizacji zjazdów, za wyjątkiem istniejących zjazdów dopuszczonych do utrzymania, a także odniesienia się do opinii technicznej złożonej 27 września 2017 r. już po wydaniu decyzji i zgłoszonego w tej opinii zarzutu sprzeczności inwestycji z planem, a do czego w postępowaniu organ I instancji nie miał możliwości ustosunkowania się.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę odniósł się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania miejscowego i co do określenia parametrów technicznych zjazdu. Zarządca drogi podał, że zgoda na przebudowę istniejącego zjazdu nie jest sprzeczna z wytycznymi obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 1955 z dnia 7.05. 2015r.). Wskazuje na to rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK-1.4131.247.2015 Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2015r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego z dnia 7 maja 2015 r., poz. 1958) o stwierdzeniu nieważności § 14 ust 11, § 45 ust 3 pkt l, § 46 ust. 3 pkt 1, § 47 ust. 11 uchwały nr VIW146/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 .03.2015 r. Oznacza to, że stracił ważność określony w § 14 ust. 11 zapis o zakazie realizacji zjazdów, że " Dla dróg klasy zbiorczej obowiązuje zakaz realizacji zjazdów, za wyjątkiem zjazdów dopuszczonych do utrzymania". Zatem zgoda na przebudowę przedmiotowego zjazdu nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ponadto zarządca drogi wskazał na jeden z warunków decyzji zobowiązujący inwestora do uzgodnienia parametrów technicznych zjazdów przedstawionych w formie rysunków technicznych lub projektu budowlanego. Zdaniem zarządcy drogi, wystarczający do wydania decyzji jest nałożony na inwestora w decyzji administracyjnej warunek zaprojektowania zjazdu zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy ww. rozporządzenia w § 79 pkt 2 dokładnie określają parametry techniczne zjazdu publicznego i weryfikacja przyjętych parametrów technicznych dla przebudowywanych zjazdów nastąpi na etapie uzgodnienia rysunków technicznych lub projektu budowlanego przedmiotowych zjazdów. Zarządca drogi zaznaczył, że wyrażając zgodę na przebudowę istniejącego zjazdu z ul. Ay uwzględniono, że ten zjazd po przebudowie będzie służył właścicielowi działki nr (...) w obrębie (...), wyłącznie jako wyjazd. Ponadto zarządca wypowiedział się w zakresie wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, że przestrzeganie przez kierujących pojazdem zasad określonych w przepisach p.r.d. zapewni odpowiedni poziom bezpieczeństwa dla działki nr (...) jak i dz. nr (...) w obr.(...).

W odwołaniu Ax sp. z o.o. w Ł. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji, w tym zgłoszenia wniosków dowodowych oraz żądań;

2) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i braku ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez Ax Sp. z o.o. w szczególności poprzez:

a) uznanie, iż istnieje zjazd publiczny na działkę (...), którego poszerzenia domaga się wnioskodawca, podczas gdy taki zjazd nie istnieje;

b) uznanie, iż wprowadzenie dodatkowego pasa ruchu dla dużych samochodów ciężarowych działki (...) nie utrudni dotychczasowemu użytkownikowi zjazdu i nie będzie stanowić zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu dla samochodów osobowych;

c) pominięcie, że przysunięcie wjazdu z nieruchomości wnioskodawcy do wjazdu istniejącego i funkcjonującego na nieruchomość Ax Sp. z o.o. spowoduje powstanie dwóch wjazdów na dwie nieruchomości i stworzy realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób z nich korzystających, a także powodować będzie zwiększone ryzyko kolizji, w związku z niewielką odległością, jaka dzielić będzie oba zjazdy;

d) pominięcie dowodu z dokumentu przedłożonego przez Ax Sp. z o.o. w postaci kserokopii mapy obrazującej wjazd zlokalizowany od strony Ay należący do skarżącego, a obsługujący m.in. wjazdy samochodów osobowych, co uzasadnia brak technicznej możliwości utworzenia wspólnego zjazdu na przylegające do siebie posesje rozdzielające ruch na trzy kierunki - dwa istniejące kierunki na działkę (...) i jeden dla działki nr (...);

e) pominięcie, iż "przebudowa i poszerzenie" istniejących zjazdów spowoduje poważne utrudnienia dla ruchu kołowego pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających na posesję znajdującą się przy ul. Ay 91a;

f) brak dokonania analizy wpływu poszerzenia zjazdu należącego do wnioskodawcy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie ul. Ay, a także w jakim stopniu przebudowa ta oddziaływać będzie nie tylko na dotychczasowy sposób i komfort korzystania przez Ax Sp. z o.o. z posiadanego wjazdu, ale także i na innych uczestników ruchu drogowego także na ul. Ay, przejeżdżających w okolicy przedmiotowych zjazdów.;

g) pominięcie dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej mgr inż. B. C. dot. zastrzeżeń podnoszonych co do istnienia drugiego zjazdu - na dz. (...), jak również faktu, iż udzielenie zgody na budowę zjazdów co 30 m w ciągu komunikacyjnym ulicy spowoduje stworzenie dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

3) naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności:

a) poprzez brak sprecyzowania w jaki sposób lokalizacja zjazdu, a także parametry istniejącego zjazdu po przebudowie będą zgodne z rozporządzeniem MTiGM;

b) poprzez brak ustalenia, w oparciu o jaki materiał dowodowy organ przyjął, iż rzekoma przebudowa przedmiotowego zjazdu nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu;

c) poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił sprzeciwu Ax Sp. o.o. co do przebudowy zjazdu zlokalizowanego przy zachodniej granicy nieruchomości;

d) poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i twierdzeniom odmówił wiarygodności;

e) poprzez brak doręczenia stronie skarżącej mapy, która stanowi, zgodnie z twierdzeniem organu załącznik do przedmiotowej decyzji.

4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych w decyzji Kolegium z dnia (...) nr (...);

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych na czas nieokreślony z ul. Ay (dz. nr (...), (...) obręb (...)) dla potrzeb nieruchomości przy ul. (...) (dz.nr (...) obręb (...)), podczas gdy nie można domagać się przebudowy zjazdu na działkę nr (...) - zlokalizowanego na granicy dwóch nieruchomości - działki nr ew. (...) i nr ew. (...) (obręb (...)) - usytuowanego po zachodniej stronie nieruchomości, którego poszerzenia domaga się wnioskodawca, albowiem zjazd w rzeczywistości, jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje;

2) § 78 ust. 1 w zw. § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż rzekoma "przebudowa" zjazdu publicznego do nieruchomości przy ul. Ay (dz. nr (...) obręb (...)) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

3) § 78 ust. 2 rozporządzenia MTiGM poprzez nieokreślenie parametrów technicznych dla przebudowy zjazdu do działki nr (...); .

4) § 77 rozporządzenia MTiGM poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia, czy przebudowa zjazdu do działki nr (...) jest dostosowana do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymagań ruchu pieszych, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony.

III. W oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:

a) zdjęć działki nr (...) obręb (...) na okoliczność istniejącej roślinności i drzew w miejscu, w którym organ zezwolił na wydanie decyzji o przebudowie zjazdów, a przede wszystkim na okoliczność wykazania, iż zjazd będzie obsługiwał samochody ciężarowe wielkogabarytowe, które aktualnie znajdują się na działce wnioskodawcy, co będzie stwarzać niebezpieczeństwo dla ruchu pojazdów;

b) aneksu z listopada 2017 r. do opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego w specjalności drogowej B. C. na okoliczność nieistnienia zjazdu zachodniego z ulicy (...) na dz. nr (...) (poprzedni nr dz (...)) firmy Bx Sp. z o.o. Sp.k., zlokalizowanego na granicy dwóch nieruchomości - działki nr ew. (...) i działki nr ew. (...) (obręb (...)); sprzeczności lokalizacji przedmiotowego zjazdu z planem zagospodarowania przestrzennego ul. Ay; zagrożenia niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, który będą powodować pojazdy zjeżdżające z ulicy na nieruchomość i wjeżdżające z nieruchomości na ulicę.

Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenie zezwolenia inwestorowi; uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarządca drogi załączył oznaczenie zjazdu na fragmencie z mapy do celów projektowych o nr ewidencyjnym (...) z dnia 15 grudnia 2017 i wyjaśnił, że z załączonej mapy wyraźnie wynika, że zjazd z pasa drogowego ul. Ay znajduje się w świetle zarówno dz. nr (...) obręb (...) jak i dz. nr (...) obręb (...). Potwierdza to istnienie bramy na dz. nr (...) obręb (...) oraz dokumentacja fotograficzna. Zgodnie ze swoją definicją zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze działka (...) obręb (...) jak i działka nr (...) obręb (...) posiadają wspólny zjazd z ul. Ay. Na kopii mapy do celów projektowych wykonano oznaczenie zjazdu wraz ze wskazaniem części znajdującej się w świetle działki nr (...) obręb (...)".

Inwestor w piśmie z dnia 19 lutego 2018r. wskazał, że pierwotnie przedmiotowy zjazd, usytuowany po obu stronach wspólnej granicy sąsiadujących ze sobą nieruchomości dz. nr (...) i (...), miał łączną szerokość 6,0 m, z czego 3,5 m od strony firmy Ax i 2,5 m od strony Bx - zgodnie z mapą sytuacyjno -wysokościową w skali 1 :500 - zał. Nr 1. Zjazd przebudowała firma Ax sp. z o.o. w całości, również na szerokości przylegającej do terenu działki firmy Bx i bez jej zgody, a przebudowa polegała na zmianie parametrów zjazdu, tj. poszerzeniu do szerokości 5,0 m od strony firmy Ax i zmianie nawierzchni, co wymaga decyzji odpowiedniego organu, bowiem rodzaj nawierzchni i warstw nośnych zjazdu, jest związane bezpośrednio z rodzajem transportu obsługującego nieruchomość i ma znaczenie dla działalności na działce nr (...) wykorzystującej pojazdy ciężarowe o dużym tonażu. Wobec tego strona nie wie, czy pierwotny zjazd miał odpowiednie parametry i czy była konieczna jego przebudowa, oraz czy przebudowany przez firmę Ax zjazd spełnia te wymogi, a także rozbiórka części przylegająca do dz.nr (...) i budowa nowego zgodnie z potrzebami narusza interesy strony. Wskazano, że parametry zjazdu przebudowanego przez firmę Ax przedstawia mapa z 13 kwietnia 2017r. załącznik nr 3.

Pełnomocnik powołała się na informację od zarządcy drogi, że firma Ax otrzymała zgodę na wykonanie remontu istniejącego zjazdu, ale nie otrzymała decyzji na przebudowę zjazdu i zmianę jego parametrów, a zarządca drogi nie ma dokumentacji przebudowy zjazdu na dz. (...) i (...) (po podziale nr (...)) - zgodnie z pismem 21 listopada 2017r.

W piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z trzech załączonych do pisma fotografii : przedstawiających widok bramy wjazdowej na dz. nr (...) firmy Ax oraz jedno przęsło panelowe ogrodzenia o szerokości 2,5 m wraz z tablicą informacyjną, należącego do firmy Bx, na okoliczność braku istnienia zjazdu z bramą na dz. nr (...); przedstawiającej widok przez panel ogrodzenia na działkę nr (...) wnioskodawcy wraz z opisem na okoliczność braku utwardzonego terenu, co uniemożliwia uznanie tego za zjazd i którego poszerzenia domaga się wnioskodawca; zjazd firmy Bx z ulicy po stronie wschodniej działki wnioskodawcy na okoliczność, że istnieje już zjazd firmy Bx, umożliwiający ruch pojazdów ciężarowych i obsługę komunikacyjną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w omawianej sprawie kwestią sporną jest, czy dotyczy to podanej we wniosku z dnia 25 maja 2017r. przez inwestora zgody na "przebudowę dwóch istniejących zjazdów z ul. Ay do działki nr ew. (...)", czy jak twierdzi strona odwołująca, w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o przebudowie zjazdu, bowiem taki zjazd nie istnieje od strony działki nr (...).

W postępowaniu uzupełniającym przeprowadzonym przed tut. Kolegium do akt sprawy zostały złożone dokumenty, których analiza pozwoliła na ustalenie, że na podstawie oznaczeń z mapy zasadniczej w skali 1:500 z dnia 6 kwietnia 2016r. pierwotnie zjazd z pasa drogowego ul. Ay usytuowany był po obu stronach wspólnej granicy sąsiadujących ze sobą nieruchomości nr (...) i (...) (przed podziałem). Podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Ay oznaczonej jako działka nr (...), obręb (...), na działki: nr (...) i nr (...) - został zatwierdzony na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr (...) z dnia (...) znak (...) - po rozpatrzeniu wniosku użytkownika wieczystego Bx Sp. z o.o. Sp.k. i w oparciu o przedłożoną mapę z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowaną w Ł. Ośrodku Geodezji w dniu (...), która stanowi załącznik do tej decyzji.

Ponadto do akt sprawy zostały złożone przez pełnomocnika strony odwołującej, zarządcę drogi i pełnomocnika Bx mapy do celów projektowych. Kolegium na podstawie analizy oznaczenia na przedłożonych mapach ustaliło, że - na złożonej przez pełnomocnika Ax Sp. z o.o. kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500 oznaczona jako (...) nr (...) z dnia 15 grudnia 2017 r. - jest oznaczenie zjazdu wraz ze wskazaniem części znajdującej się w świetle działki nr (...) obręb (...); - według oznaczenia na załączonym przez zarządcę drogi do pisma z 18 stycznia 2018r. fragmencie mapy w skali 1:500 za numerem identyfikatora ewidencyjnego (...) nr (...) z dnia 15 grudnia 2017 r. jest oznaczenie zjazdu wraz ze wskazaniem części znajdującej się w świetle działki nr (...) obręb (...), - na złożonej przez pełnomocnika wnioskodawcy - jako zał. nr 3 mapie do celów projektowych w skali 1: 500 za numerem identyfikatora ewidencyjnego (...) nr (...) z dnia 13 kwietnia 2017r., jest oznaczony zjazd wraz ze wskazaniem części znajdującej się w świetle działki nr (...) obręb (...).

Mając na względzie treść załączonych do akt sprawy map oraz dokumentację fotograficzną załączoną do odwołania, jak również dodatkowe ustalenia, zdaniem Kolegium uzasadnione jest stwierdzenie, że przedmiotowy zjazd z ul. Ay istnieje i zlokalizowany jest w świetle dwóch działek, tj. dz.nr (...) i dz.nr (...) w obrębie (...). Kolegium powołało treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 -6 u.d.p. i wskazało, że z powołanego przepisu wynika, że na wykonanie przebudowy zjazdu wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Organ wyjaśnił, że w sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta Ł. wykonujący swoje obowiązki zarządcy drogi przez powołaną do tego jednostkę budżetową - Zarząd Dróg i Transportu w [...] (art. 21 ust.1 ustawy). We wniosku inwestora - Bx Sp. z o.o. Sp. k. z dnia 25 maja 2017 r. określono, że dotyczy przebudowy istniejącego zjazdu polegającej na jego poszerzenia w celu wykorzystania także jako wyjazd z działki nr (...).

Zdaniem Kolegium, organ I instancji - jako zarządca drogi publicznej ulicy Ay w Ł. ponownie rozpatrując sprawę w decyzji z dnia (...) odniósł się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Wypowiedział co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania miejscowego. Zarządca drogi wskazał, że określony w decyzji warunek zobowiązujący inwestora do uzgodnienia parametrów technicznych zjazdów przedstawionych w formie rysunków technicznych lub projektu budowlanego zgodnie z wymogami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999r. jest wystarczający do wydania tej decyzji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 25 ust.1 kierujący pojazdem, zbliżając się do skrzyżowania, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność i ustąpić pierwszeństwa pojazdowi nadjeżdżającemu z prawej strony, a jeśli skręca w lewo – także jadącemu z kierunku przeciwnego na wprost lub skręcającemu w prawo, a w tym zakresie przepisy stosuje się również w razie przecinania się kierunków ruchu poza skrzyżowaniem (ust. 3). Zatem z powołanych przepisów wynika, że przestrzeganie przepisów w ruchu drogowym przez pojazdy korzystające ze wspólnego zjazdu zapewni odpowiedni poziom bezpieczeństwa zarówno pojazdom wjeżdżającym i wyjeżdżającym z działki nr (...), jak i pojazdom wyjeżdżającym z działki nr (...) w obrębie (...).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że ten zarzut jest niezasadny, bowiem pełnomocnikowi strony został zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowody w zakresie zgłoszonego przez pełnomocnika Ax Sp. z o.o. wniosku poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu i stanowisko wyraził zarządca drogi w piśmie z 18 stycznia 2018 r.

Odnośnie zarzutu o błędnej interpretacji, iż załączona przez stronę skarżącą mapa potwierdza, że zjazd z pasa drogowego ulicy św. Ay znajduje się w świetle działki (...) obr (...), Kolegium nie podzieliło takiego stanowiska, bowiem oznaczenia zjazdu wykazane są na mapach, które podlegały analizie w omawianej sprawie.

Zarzut o braku doręczenia decyzji organ odwoławczy uznał za nieuprawniony, bowiem decyzja z dnia (...) została doręczona dla pełnomocnika firmy Ax sp. z o.o. adw. M. C. działającej z substytucji adw. W. O., a pełnomocnik strony w ustawowym terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji

W skardze Ax Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż z załączonej mapy do celów projektowych z dnia 15 grudnia 2017 r. (stanowiącej załącznik do pisma pełnomocnika Ax Sp. z .o.o. z dnia 22 grudnia 2017r.) wynika, że zjazd z pasa drogowego ul. Ay znajduje się w świetle zarówno dz. nr (...) obręb (...), jak i dz. nr (...) obręb (...), podczas gdy w rzeczywistości, jak i na załączonej mapie, zjazd zachodni z ulicy Ay w Ł. na działkę (...) (poprzednio (...)) nie istnieje, w wyniku czego organ dopuścił się pogwałcenia zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz ich dowolności, jak i przy tym jednocześnie, pogwałcił zasadę prawdy obiektywnej mającej na celu wydanie decyzji zgodnej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak i rzeczywistym stanem faktycznym ustalonym na podstawie materiału dowodowego (zaznaczona na mapie dołączonej do wniosku brama jest pozostałością części szerokiej bramy istniejącej w tym miejscu, w czasie kiedy obie działki tj. (...) i (...) stanowiły jedną działkę należącą do jednego użytkownika),

2) art. 85 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ dokonania czynności oględzin, w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, tj. ustalenia okoliczności nieistnienia zjazdu zachodniego z ulicy Ay w Ł. na działkę (...) (poprzednio (...)), i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej obligującej organ do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.),

3. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji: a) wniosku dowodowego skarżącej, o zbadanie czy rozbudowa i przebudowa spornego zjazdu nie będzie powodowała wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu lądowym na przylegającej do działki ulicy w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego; b) dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.

4) art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną;

II naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium w Ł. z dnia (...) decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...),

2) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż "przebudowa" zjazdu publicznego do nieruchomości przy ul. Ay dz. nr (...) obręb (...) zagraża bezpieczeństwu drogowego,

3) § 78 ust. 2 rozporządzenia MTiGM poprzez nieokreślenie parametrów technicznych dla przebudowy zjazdu do działki nr (...),

4) § 77 rozporządzenia MTiGM poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia czy przebudowa zjazdu do działki nr (...) jest dostosowana do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymagań ruchu pieszych, wymiarów owych pojazdów dla których jest przeznaczony,

5) § 79 rozporządzenia MTiGM wskazującego parametry zjazdu indywidulanego.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2018 r. pełnomocnik Bx Spółki z o.o. Sp.k. wskazał, że polemika ze skarżącym jest o tyle utrudniona, że przeczy oczywistym faktom. Istnienie zjazdu ujawnione jest na wszelkich mapach znajdujących się w zasobach geodezyjnych, bowiem zjazd ten faktycznie istnieje. Zjazd został przebudowany przez skarżącą firmę Ax bez zgody firmy Bx. Przebudowa polegała na zmianie parametrów zjazdu, tj. poszerzeniu go do szerokości 5 m od strony firmy Ax i zmianie nawierzchni, na co powinna być wydana decyzja administracyjna, decyzja taka nie została jednak wydana. Natomiast firma Bx podjęła procedurę administracyjną celem uzyskania pozwolenia na przebudowę zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uznania, czy stronie skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu.

Dopuszczalność postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane przesłankami przedmiotowoymi i przesłankami podmiotowymi. Dla sprawy znaczenie ma spełnienie przesłanki podmiotowej. Droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia. Według art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnymi. Tak zakreślony krąg legitymacji do wniesienia skargi rozszerzają przepisy ustaw materialnoprawnych, ale wynikać to musi expressis verbis z takiej regulacji. Według bowiem art. 50 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2441/16, LEX nr 2576891).

Wyznaczone granice podmiotowe dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego powodują, że Sąd rozpoznając skargę Ax Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium obowiązany był ustalić legitymację do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, strona skarżący jako właściciel działki nr (...), sąsiadującej z działką nr (...) (po podziale działka (...) i (...)), przymiotu takiego nie posiada.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 art. 29 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro art. 29 ustawy nie określa zatem wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Skarżąca, aby była stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno art. 29 ustawy jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielowi sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na przebudowę zjazdu.

W tej sprawie żadna ustawa nie przyznaje prawa właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) do tego, żeby mógł on ingerować w możliwość wyrażenia zezwolenia na przebudowę zjazdu na działce sąsiedniej. Także w tym postępowaniu w żadnym zakresie nie ma miejsca ingerencja w prawo własności strony skarżącej, ponieważ wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności strony skarżącej do działki nr (...).

Skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącej, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Ponadto zjazd na działkę nr (...) firma Ax Sp. z o.o. – strona skarżąca przebudowała. również na szerokość przylegającej do terenu działki firmy Bx (szerokość jednego przęsła – 2,5 m), ale dokonała tego bez jej zgody oraz bez zgody odpowiedniego organu, a przebudowa polegała na zmianie parametrów swojego zjazdu, tj. poszerzeniu do szerokości 5,0 m od strony firmy Ax. A zatem przebudowę zjazdu i zmianę jego parametrów firma Ax dokonała samowolnie.

Zajęty przez Sąd w tej sprawie pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09). W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi.

Ponadto należy wyjaśnić, że także argumenty dotyczące akcentowanych przez stronę skarżącą zasad bezpieczeństwa korzystania z projektowanej przebudowy zjazdów na przedmiotowej działce nie pozwalają na przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Fakt, że organy doręczyły decyzje stronie skarżącej, która nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku Bx Spółki z o.o. Sp.k. w Ł., nie uprawnia ich do nabycia statusu strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2441/16, LEX nr 2576891).

Ponadto wskazać należy, że organy ustaliły, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania miejscowego. Jednocześnie zarządca drogi stwierdził, że określony w decyzji warunek zobowiązujący inwestora do uzgodnienia parametrów technicznych zjazdów przedstawionych w formie rysunków technicznych lub projektu budowlanego zgodnie z wymogami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999r. jest wystarczający do wydania tej decyzji. Zarządca wypowiedział się także w zakresie wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym i stwierdził że przestrzeganie przez kierujących pojazdem zasad określonych w przepisach p.r.d. zapewni odpowiedni poziom bezpieczeństwa dla działki nr (...) jak i dz. nr (...) w obr.(...).

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z pisma procesowego Bx Spółki z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. z dnia 14 listopada 2018 r. decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) zezwalająca wnioskodawcy na przebudowę zjazdów publicznych na czas nieokreślony z ul. Ay dla potrzeb nieruchomości przy ul. Ay została wykonana.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

B.K.