Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 905/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi [....] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. znak [....] na podstawie:

- art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 - jednolity tekst);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 - jednolity tekst - zwanej dalej k.p.a.);

po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - [....] S.A., od decyzji Prezydenta Miasta K. z 24.02.2016 r. Nr [....] znak: [....] o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie budowlanym tj. budynku przemysłowym zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ,

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 24.02.2016 r. nr [....] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie budowlanym budynku przemysłowym zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgłaszana inwestycja, ze względu na przyszły sposób zagospodarowania terenów przekracza standardy wskazane w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Od decyzji w ustawowym terminie odwołał się zgłaszający i zakwestionował ustalenia organu I instancji, bowiem w jego ocenie zgłaszana inwestycja, co wynika z opracowania pt "Kwalifikacja przedsięwzięcia nr 2015/ECS/KP", nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podniósł, że kwalifikacja przedsięwzięcia winna odnosić się do obecnej zabudowy, a nie tej która może być zrealizowana w przyszłości.

Organ odwoławczy badając przedmiotową sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, choć nie tylko z powodu wskazanego w uzasadnieniu.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dochował termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy zgłoszenia dokonano w dniu 2.02.2016 r., a sprzeciw doręczono 29.02.2016 r. tj. przed upływem 30 dni. Organ I instancji jako podstawę prawną wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy uzupełnił podstawę prawną wskazując dodatkowo art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poniższa analiza dotyczy dopuszczalności stosowania procedury zgłoszenia, w odniesieniu do tego urządzenia które ma być zainstalowane na obiekcie budowlanym. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ich realizacja może nastąpić tylko w oparciu o pozwolenie na budowę.

Inwestor przedłożył do zgłoszenia dwa opracowania. Jedno pt: "Kwalifikacja przedsięwzięcia Nr 1/2015/ESC/KP" z podtytułem: "Rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej" oraz opracowanie pt "Elementy analizy środowiskowej Nr J/2015/ESC/AS", którego podtytuł brzmi: "Rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej".

Organ wskazał, iż ponieważ inwestycja nie stanowi rozbudowy stacji, ale jej budowę, a anteny mają być montowane nie na dachu, jak wskazano w opracowaniu, znajdującym się na wysokości 22 m od poziomu terenu, ale mają być przykręcone do wsporników, które będą kotwione do ścian budynku, wątpliwości musi budzić czy opracowania te w całości odnoszą się do zgłaszanej inwestycji. Mając na względzie zasadę celowościową działania organów administracji, organ uznał, że zawarte w opracowaniach pozostałe informacje dotyczące ilości i typów montowanych anten, ich parametrów technicznych, wielkość emisji, azymuty, pochylenia wiązek głównych i równoważne moce promieniowania izotopowo ERIP, odpowiadają rzeczywistej, objętej zgłoszeniem stacji bazowej telefonii komórkowej (zwanej dalej sbtk). Dlatego też przyjęto, że intencją inwestora było zgłoszenie montażu anten do ścian budynku i tym samym, pokazana na rysunkach znajdujących się w opracowaniu wysokość środka elektrycznego dla anten wynosi 21,2 m, a pokazana odległość wiązki głównej od miejsc dostępnych dla ludności jest zgodna z odległościami i wynosi od poziomu terenu dla wszystkich anten i azymutów od 2,3 m (dla azymutu 240° i tilcie 5°) do 21,2 m (w części wiązki zbliżonej do środka elektrycznego).

W opracowaniu wykazano, że przedmiotowa instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, służy do ustalenia czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oprócz pojęcia miejsc dostępnych dla ludności rozporządzenie operuje pojęciami osi głównej wiązki promieniowania anteny, mocy EIRP (rozumianej jako równoważna moc promieniowana izotropowo), środka elektrycznego anteny (tj. miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania danej anteny). Te trzy parametry, w połączeniu z określoną w rozporządzeniu odległością, na której należy dokonywać analizy, warunkują zaliczenie przedsięwzięcie do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji (na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji ogrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W opracowaniu stwierdzono, że stacja bazowa składająca się 3 anten sektorowych ADU4518R9, 3 anten sektorowych ADU4518Rv01 skierowanych na azymut 30°, 140° i 240° i tilt 0°, 1 ° i 5 °.

Organ wskazał, iż dla anten sektorowych usytuowanych we wszystkich azymutach (30°, 140° i 240°), wymagana jest analiza, czy dla wszystkich sektorów w odległości 200 m od środka elektrycznego anteny (wartość graniczna wg rozporządzenia) w osiach głównych wiązek promieniowania anten występują miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego'".

W oparciu o przedstawione rysunki opracowania kwalifikacyjnego przekroje pionowe wzdłuż osi wiązek promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych, w ww. odległości brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności wg aktualnego stanu zagospodarowania przestrzennego.

W konkluzji opracowania kwalifikacyjnego stwierdzono, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenia o braku występowania miejsc dostępnych dla ludności są poprawne dla pokazanego w opracowaniu stanu zagospodarowania działek sąsiednich tzn., że przy takim stanie zagospodarowania terenów - oś główna wiązki promieniowania elektromagnetycznego (zwana dalej pem) nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności.

Organ zauważył, że obecnie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", w okolicy zgłaszanej sbtk prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynków mieszkalnych. Brak jest w przedstawionych opracowaniach informacji w tym zakresie.

Organ podkreślił, że ustawodawca, mówiąc o miejscach dostępnych dla ludzi, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludzi w danym momencie, w tej chwili, w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę sbtk. A jeśli przepis nie określa granicy czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności, ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " (Uchwała Nr CV/1411/10 Rady Miasta K. z 7.07.2010). Teren na którym planowana jest instalacja sbtk znajduje się na terenie oznaczonego symbolem 6U - Teren zabudowy usługowej. Zgodnie z przedstawionym opracowaniem przedmiotowa stacja oddziaływuje również na teren oznaczony symbolem 3MW tj. Teren zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów o oznaczeniu 3MW (§26) i 6U (§ 28) dopuszczona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 36 m. Oznacza to, że dopóki obowiązuje ten plan za miejsca dostępne dla ludności należy uznać przestrzeń, co najmniej do wysokości 36 m od poziomu terenu, bowiem właścicielom gruntu położonych na tym terenie przysługuje uprawnienie do zabudowania gruntu budynkami do tej wysokości.

W decyzji stwierdzono, że kolejnym zagadnieniem, które należy poddać analizie są ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Rozporządzenie to reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pem ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia.

Jak wynika ze znajdującego się w opracowaniu pt. Elementy Analizy Środowiskowej rysunku obrazującego "Zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m2 płaszczyzna pozioma", oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być montowana sbtk. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m, obejmuje działki sąsiednie nr [....] [....] [....] [....] [....] [....] . Oznacza to, że dla przedmiotowej inwestycji obszar oddziaływania obejmuje przedmiotowe działki.

Dlatego stwierdzono, że na działkach tych inwestycja wprowadza ograniczenia i przez analogie do art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, brak jest możliwości realizacji tego zamierzenia w oparciu o zgłoszenie, w ramach którego uczestnikiem jest tylko zgłaszający. W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, i tym samym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo w granicach całego obszaru na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", istnieje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących w rozumieniu odrębnych przepisów potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 10 ust. 1 pkt 2c), a do takich inwestycji należy zaliczyć zgłaszane anteny. Oznacza to zasadność wniesienia sprzeciwu również w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wykonywanie zgłaszanych robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ dodał również, że odrębnym wnioskiem, zgłaszana była na dachu tego budynku również sbtk , zlokalizowana na maszcie antenowym. Ze względu na zawarty w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a ustaleń planu zagospodarowania zakaz lokalizacji w granicach obszaru masztów antenowych i wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej, w odniesieniu do tego zgłoszenia również został wniesiony sprzeciw.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - [....] S.A na powyższą decyzję.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a postępowanie i decyzja organu I instancji naruszają szereg przepisów prawa procesowego i materialnego;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie zgłoszonego przedsięwzięcia za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podczas gdy zgłoszone przedsięwzięcie nie spełnia żadnych przesłanek wyrażonych w prawie materialnym by za takie mogło zostać uznane;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie i dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, a to uznania, że roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- par. 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym takie inwestycje wymagają decyzji pozwolenia na budowę;

- art. 124 ust. 2 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska poprzez uznanie za miejsca dostępne dla ludności również miejsc w których potencjalnie może powstać zabudowa, choć przepis tego nie stanowi.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania,

Strona skarżąca wskazała, iż dnia 3 lutego 2016 roku zgłosiła Prezydentowi Miasta K. zamiar wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym tj. budynku przemysłowym zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. Przedsięwzięcie składać się miało z mocowanych bezpośrednio do elewacji budynku trzech konstrukcji antenowych o wysokości h=1,8m z sześcioma antenami sektorowymi, jedną anteną radioliniową, dróg kablowych, modułów radiowych RRU oraz szaf telekomunikacyjnych. Do zgłoszenia Inwestor dołączył Projekt Budowlany, opracowanie Kwalifikacja Przedsięwzięcia oraz opracowanie Elementy Analizy Środowiskowej.

Według strony skarżącej dla rozpoznania tej sprawy kluczowe jest powołanie się na art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Strona skarżąca stwierdziła, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przepisie art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ustawodawca posłużył się pojęciem urządzenia, co oznacza, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy instalowaniu wskazanych w przepisie urządzeń, jeżeli miały być posadowione na obiektach budowlanych. Zgłoszona stacja bazowa jest urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, nie jest jednak urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda [....] naruszył § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska. Do zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 7, jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest spełnienie jednocześnie dwóch przesłanek: równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) musi być większa od wskazanej oraz miejsca dostępne dla ludności muszą znajdować się w odległości mniejszej od wskazanej od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Strona skarżąca podniosła, iż miejsca dostępne dla ludności definiuje przepis art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, który nie wspomina w obecnym brzmieniu o miejscach potencjalnie dostępnych dla ludności. W jej opinii, wymienione powyżej opracowanie jednoznacznie wykazuje, że w obecnym stanie zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcie nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na stan środowiska.

Zdaniem strony skarżącej Organ nie może dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów prawa, zatem Wojewoda [....] nie miał podstawy prawnej do analizowania ponadnormatywnej gęstość pola elektromagnetycznego w miejscach potencjalnie dostępnych dla ludności, zakładając przyszły hipotetyczny sposób zagospodarowania przestrzeni i oparcia na tej analizie swojej decyzji.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w konsekwencji nieuprawnionej nadinterpretacji art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska, Wojewoda [....] wadliwie uznał zgłoszone przedsięwzięcie za zaliczające się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a następnie naruszył art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Według strony skarżącej ten błąd Wojewody pociąga za sobą wszystkie kolejne naruszania prawa materialnego oraz procesowego.

W jej ocenie, w rozpatrywanym stanie faktycznym prace budowlane polegające na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych wysokości do 3 metrów na istniejącym obiekcie nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Ponadto, zgłoszone przedsięwzięcie nie zalicza się do wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a więc nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Według strony skarżącej Wojewoda [....] naruszył zasadę praworządności - kluczową zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego oraz nieuprawnioną nadinterpretację art. 124 ust. 2 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [....] z dnia 2 czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lutego 2016 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie budowlanym tj. budynku przemysłowym zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [....] stanowisko odnośnie wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego Sąd ocenił jako trafne.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej mocowanych bezpośrednio do elewacji budynku przemysłowego zlokalizowanego na działce nr [....] przy ul. [....] w K. , na których ma być zamontowanych sześć anten sektorowych i jedna antena radioliniowa, wymagane jest pozwolenie na budowę (jak twierdzą organy) czy też inwestycja ta nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani pomimo dokonanego zgłoszenia (według skarżącego) nawet zgłoszenia.

W pierwszej kolejności należy zatem przedstawić obowiązujące przepisy prawa budowlanego :

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Takich robót dotyczy procedura zgłoszeniowa. Z tym jednak zastrzeżeniem, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b, że wymaga zgłoszenia budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Zgodnie z kolei z przepisem art. 29 ust. 3 wymienionej ustawy – pozwolenie na budowę jest niezbędne dla przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353; dalej ustawa powoływana jako u.i.o.ś.).

Wskazany przepis art. 59 u.i.o.ś. nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania stwierdzony zostanie we właściwym trybie. Zadaniem zatem organu administracji w ocenianej sprawie winno być ustalenie, czy objęte zgłoszeniem zamierzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na instalacji urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych - mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Istotną w tym względzie jest analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 poz. 71).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 8 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jak wynika z cytowanych przepisów dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Kluczowe w niniejszej sprawie ma znaczenie legalna definicja pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszona do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi, która znajduje się w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r., poz. 672).

Zgodnie z tym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Definicja ta w istocie definiuje miejsca niedostępne dla ludności akcentując wyjątki od reguły dostępności (por. Z. Bukowski Prawo ochrony środowiska. Komentarz; teza 2 do art. 124; LexisNexis 2013 r.).

Wojewoda [....] w swojej decyzji przyznaje, iż w oparciu o przedstawione rysunki opracowania kwalifikacyjnego, przekroje pionowe wzdłuż osi wiązek promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych, w ww. odległości brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności wg aktualnego stanu zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej słusznie podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednak, że oceniając miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko legalną zabudowę istniejącą w chwili obecnej, ale również zabudowę mogącą powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 419/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2013 r.; sygn. akt II SA/Gl 755/13; wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 743/12; wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 719/09).

Nie bez znaczenia jest również fakt, na który prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z przedstawionego przez stronę skarżącą opracowania pt. Elementy Analizy Środowiskowej wynika wprost z rysunku obrazującego "Zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m2 płaszczyzna pozioma", że oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być montowana sbtk. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m, obejmuje bowiem działki sąsiednie nr [....] [....] [....] [....] . Oznacza to, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje także przedmiotowe działki, zatem postępowanie nie może toczyć się z pominięciem właścicieli tych działek. Skoro obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje swym zasięgiem wskazane nieruchomości sąsiednie, z uwagi w jakim poziom pól elektromagnetycznych może przekraczać dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów, to przekroczenie tego dopuszczalnego poziomu ma niewątpliwy wpływ na prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania tych nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takiego przekroczenia. Dla oceny czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu bez znaczenia pozostaje przy tym na jakiej wysokości dopuszczalne prawem poziomy pól elektromagnetycznych zostaną ewentualnie przekroczone, albowiem każde przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu , chociażby dotyczące wysokości potencjalnie możliwej do realizacji zabudowy.

Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny.

Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią ( tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. (patrz. wyrok NSA z dnia 7.08.2014 r.; II OSK 419/13).

Mając na uwadze powyższe podzielić należy, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie rozumienia pojęcia zawartego w art. 124 § 2 Prawa ochrony środowiska. Na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a teren na którym planowana jest instalacja sbtk znajduje się na terenie oznaczonego symbolem 6U - Teren zabudowy usługowej. Zgodnie z przedstawionym opracowaniem przedmiotowa stacja oddziaływuje również na teren oznaczony symbolem 3MW tj. Teren zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów o oznaczeniu 3MW (§26) i 6U (§ 28) dopuszczona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 36 m. Oznacza to, że dopóki obowiązuje ten plan za miejsca dostępne dla ludności należy uznać przestrzeń, co najmniej do wysokości 36 m od poziomu terenu, bowiem właścicielom gruntu położonych na tym terenie przysługuje uprawnienie do zabudowania gruntu budynkami do tej wysokości.

To zaś prowadzi do wniosku, że oceniając parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie można w sposób niewątpliwy wykluczyć, wbrew twierdzeniu inwestora, że nie będzie ono oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności" (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska), które mogłyby powstać w wyniku legalnie wzniesionej zabudowy. Oznacza to z kolei, iż planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co zarzut skargi naruszenia art. 80 kpa czyni całkowicie chybionym.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 29 ust.2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b. Co do zasady opierając się na przedstawionych regulacjach należy bowiem wskazać, że przedsięwzięcia polegające na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku nie wymaga pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenia jeśli wysokość urządzenia nie przekracza 3 m, jednak pod warunkiem, że nie są to przedsięwzięcia mogące "znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (...)w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko".

Mając na uwadze powyższe wobec braku podstaw do eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.