Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Malanów z dnia 18 marca 2021 r., nr XXV/184/2021 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Malanów w 2021 roku stwierdza nieważność § 6 oraz § 14 pkt 6) załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 stycznia 2022 roku Prokurator Rejonowy w Turku wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Malanów nr XXV/184/2021 z dnia 18 marca 2021 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Malanów w 2021 roku (dalej również jako: "uchwała") w części obejmującej zapisy ujęte w § 6, § 12 pkt 3) i § 14 pkt 6) załącznika do przedmiotowej uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, 50 § 1, 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).

W skardze zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji, art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 26 marca 2020r. poz. 638) poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianiem,

2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie, w § 12 pkt 3) załącznika do uchwały, na właściciela zwierzęcia, które uległo wypadkowi, obowiązku zwrócenia gminie poniesionych kosztów, podczas gdy koszty realizacji programu ponosi gmina

3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji, 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez uzależnienie w § 14 pkt 6) załącznika do uchwały pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją programu.

W skardze na podstawie powyższych zarzutów Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Malanów nr XXV/184/2021 z dnia 18 marca 2021 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Malanów w 2021 roku w części obejmującej zapisy ujęte w: § 6, § 12 pkt 3) i § 14 pkt 6) załącznika do przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.o.z. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Reasumując rada gminy obowiązana jest - przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowanie realizacji zadań jej przekazanych.

Z powołaniem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator wskazał, że Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (wyrok NSA z dnia 21.06.2017r. II OSK 991/17).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. Z kolei wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. W ocenie Prokuratora uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Prokurator podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne w CBOSA).

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi odnoszący się do paragrafu 6 Załącznika do uchwały Prokurator wskazał, że w treści § 6 załącznika do uchwały Rada Gminy Malanów ograniczyła się jedynie do wskazania, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie organizowane będzie przez P. G. K. w M. w przypadku wystąpienia takiej potrzeby, na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Malanów poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących oraz przez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących. Prokurator stwierdził, że uregulowanie zawarte w § 6 załącznika do uchwały cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. W akcie prawa miejscowego nie wskazano bowiem sposobu ustalania miejsca przebywania kotów wolno żyjących na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt i zasad zakupu karmy.

W ocenie Prokuratora zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Łd 967/19).

Zastrzeżenia Prokuratora wzbudza również fakt, że Rada w żaden sposób nie rozwinęła kwestii interwencji, o których mowa w § 6 załącznika do uchwały. Prokurator wskazał, że z przedmiotowego uregulowania nie wynika w szczególności, na czyje zgłoszenie może być podjęta interwencja oraz na czym miałaby ona polegać. Rada posłużyła się jedynie przepisem blankietowym co nie jest zdaniem Prokuratora właściwe biorąc pod uwagę fakt, iż program wprowadza normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powyższe stanowi zatem według Prokuratora istotne naruszenie prawa, przesadzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi odnoszącego się do paragrafu w § 12 pkt 3) załącznika do uchwały Prokurator wskazał, że treść przepisu art. 11a u.o.z. nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym według Prokuratora postanowienie zawarte w § 12 pkt 3) Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie ma bowiem żadnych przeszkód aby gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym w razie braku dobrowolnej zapłaty wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020r., II SA/Kr 149/20). Art. 11a ust. 5 u.o.z. wyraźnie stanowi, iż koszty realizacji programu zapobiegającego bezdomności zwierząt ponosi gmina. Prawodawca lokalny nie ma legalnych możliwości przerzucania kosztów na inne podmioty - także właścicieli, np. zwierząt zagubionych (wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1540/17).

Trzeci zarzut skargi dotyczy żądania stwierdzenia nieważności § 14 pkt 6 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Prokurator uzasadnił ten zarzut i żądanie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w tym zakresie tym, że mimo, że w uchwale wskazano wysokość kwot przeznaczonych na poszczególne zadania objęte programem, to jednak jednoznaczna treść wskazanego przepisu nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organ gminy stosownych umów (§ 14 pkt 6) załącznika do uchwały). W ocenie Prokuratora przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (wyrok NSA z 22.09.2020 r. II OSK 1087/20). Opisany stan rzeczy według skarżącego nie wyczerpuje zatem określenia "sposób wydatkowania środków finansowych" o których mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 16 lutego 2022 r. Rada Gminy Malanów wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina podała następujące uzasadnienie.

Odnośnie zarzutu drugiego, który dotyczy § 12 pkt 3 załącznika Rada Gminy Malanów wskazała, że zakwestionowany aktualnie przez Prokuratora Rejonowego w Turku zapis Uchwały w zakresie § 12 pkt 3 załącznika - nie obowiązuje już od dnia 17 maja 2021 roku, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skuteczne zastosowanie trybu nadzorczego przez Wojewodę Wielkopolskiego w analizowanej sprawie względem zapisu § 12 pkt 3 załącznika do ww. Uchwały skutkujące wyeliminowaniem tego zapisu z obrotu prawnego skutkuje aktualnie potrzebą uznania skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na nieobowiązujący już zapis ww. Uchwały za bezprzedmiotowe.

Odnośnie § 6 załącznika do uchwały Wójt Gminy wskazała, że kwestionuje stanowisko Skarżącego, jakoby zapis § 6 zaskarżonej Uchwały miał być niezgodny z zapisami art. 11a ust. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Organ wyjaśnił, że zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Rada Gminy zauważyła, że w treści zaskarżonego przez P. T. zapisu załącznika do ww. Uchwały (§ 6) uregulowano przecież kwestię miejsc przebywania kotów wolnożyjących (trudno o inne niż zastosowane przez organ określenie miejsc przebywania bezdomnych kotów wolnożyjących) i ich dokarmiania organizowanego przez PGK w M. . W Uchwale odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, wyłapywania, sterylizacji i kastracji. Trudno zatem w ocenie organu zarzucić, by w omawianym zakresie w sposób istotny organ miał naruszyć dyspozycję przepisu art. 1 la ust. 2 pkt 2 ustawy.

Co do § 14 pkt 6 załącznika do uchwały w odpowiedzi na skargę organ przedstawił następującą argumentację.

Organ zakwestionował stanowisko Skarżącego, jakoby zapis § 14 pkt 6 zaskarżonej Uchwały miał być niezgodny z zapisami art. 1 la ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy jakimikolwiek innymi zapisami obowiązującego prawa.

Według organu nie sposób uznać aby wydatkowanie środków publicznych związanych z realizacją Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi mogło następować w sposób dowolny, bezumowny, w oderwaniu od obligatoryjnego przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w trybie rozeznania rynku, zapytań ofertowych (w odniesieniu do usług o wartości nieprzekraczającej [...] zł. netto na podstawie obowiązującego Regulaminu udzielania zamówień publicznych do wysokości [...] zł.) bądź w wyniku przetargu przeprowadzonego we właściwym trybie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.). Uwzględnienie skargi Prokuratora Rejonowego w omawianym zakresie (zakwestionowany § 14 pkt 6 załącznika do ww. Uchwały) doprowadziłoby zdaniem Rady Gminy Malanów w rzeczywistości do przyzwolenia na wydatkowanie środków publicznych bez zawierania stosownych umów, porozumień - co z przyczyn oczywistych niezgodne jest z nadrzędnymi zasadami towarzyszącymi udzielaniu zamówień publicznych na gruncie obowiązujących przepisów prawa (zasada celowości, oszczędności, transparentności). Tym niemniej, nawet gdyby uznać, że treść zapisu § 14 pkt 6 załącznika do ww. Uchwały była zbędna, czy oceniona w kontekście przekroczenia kompetencji ustawowych - to w ocenie tutejszego organu nie sposób uznać, aby zapis w tym brzmieniu stanowił istotne naruszenie prawa - jak sugeruje Prokurator - albowiem zapis ten tylko akcentuje nadrzędne zasady wydatkowania środków publicznych, w sposób nie tylko zgodny, ale wręcz wymagany przepisami wiążącymi organy administracji publicznej.

W aktach administracyjnych znajduje się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. KN – I 4131.1.209.2021.20, w którym stwierdzono nieważność § 12 pkt 3) Załącznika do uchwały.

Po doręczeniu Prokuratorowi odpisu odpowiedzi na skargę zmodyfikował on skargę w ten sposób, że cofnął zarzut drugi skargi ze względu na treść rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. KN – I 4131.1.209.2021.20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Niniejsza sprawa została, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 25 lutego 2022 r., rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów stosowanie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j. ze zm.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Malanów nr XXV/184/2021 z dnia 18 marca 2021 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Malanów w 2021 roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 2021.2499 (tekst ogłoszony 23 marca 2021 r.).

Podstawę materialnoprawną przyjęcia Planu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2022.572 t.j. z dnia 2022.03.10) zgodnie z którym:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Należy mieć na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Zaskarżona uchwała zawierająca w swym załączniku Plan Opieki nad Zwierzętami mogła zatem stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponadto, należy zauważyć, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. KN – I 4131.1.209.2021.20 (opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 2021.3317, ogłoszonym: 22.04.2021), stwierdzono częściową nieważność uchwały w zakresie § 12 pkt 3) Załącznika do uchwały. Z tego względu, pismo Prokuratora dotyczące częściowego cofnięcia skargi Sąd zakwalifikował jako w istocie będące modyfikacją treści skargi i w dalszej części uzasadnienia ocenie podlegać będą tylko zarzut pierwszy skargi dotyczący paragrafu 6 załącznika do uchwały i zarzut trzeci skargi dotyczący paragrafu 14 punkt 6 załącznika do uchwały.

Treść § 6 załącznika do uchwały jest następująca: Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie organizowane będzie przez P. G. K. w M. w przypadku wystąpienia takiej potrzeby, na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Malanów poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolnożyjących oraz przez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących.

Mając na uwadze treść objętego skargą § 6 Załącznika do uchwały, należy podzielić zapatrywanie, że narusza ona art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość postanowienia w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania.

Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyrok Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 967/19 i cytowane tam orzecznictwo: wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne w CBOSA).

Tymczasem w treści jednostki oznaczonej jako § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały ogranicza się do wskazania następujących elementów: tego, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, organizuje P. G. K. w M. , tego, że opiekę w tym dokarmianie organizuje się w przypadku wystąpienia takiej potrzeby, określono obszar objęty opieką nad wolno żyjącymi kotami (obszar Gminy Malanów), wskazano na zakup karmy i wydawanie karmy społecznym opiekunom kotów (karmicielom) oraz zawarto uregulowanie, że podejmowane będą interwencje w sprawie kotów wolno żyjących.

W ocenie Sądu treść ta nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogu konkretyzacji, nie jest wystarczająco jasna i konkretna i precyzyjna, a zatem w zasadzie odmowa stwierdzenia jej nieważności pozwalałaby na pozostawienie w treści załącznika do uchwały przepisu, który wymykałby się kontroli sądowej. Z treści ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjących w stanie wolnym na terenie gminy została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Stąd należy wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w uchwytny, całościowy, jasny i czytelny sposób, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie w ocenie Sądu należy uznać to, że nie wskazano w jaki sposób odbywać się będzie zakup karmy dla kotów wolnożyjących, istotnym również jest brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. Sąd zauważa, że można tu przeprowadzić analogię do porównywalnej sytuacji zwierząt leśnych żyjących w stanie wolnym, które są dokarmiane w określonych miejscach (paśnikach, karmnikach), które są cyklicznie zaopatrywane w pożywienie – karmę.

Natomiast, poza wskazaniem obszaru ochrony – tj. terenu Gminy Malanów – co de facto wynika już z tytułu Planu – gdyż dotyczy on opieki nad zwierzętami na terenie Gminy, powołana regulacja paragrafu 6 załącznika od uchwały w istocie charakteryzuje się zbytnim poziomem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, w jakich miejscach (zapewne powinno ich być kilka biorąc pod uwagę obszar Gminy) miałyby zostać ustalone jako miejsca dokarmiania kotów wolno żyjących, nie ustalono przy tym częstotliwości dokarmiania kotów – terminów czy ich cykliczności dostarczania pożywienia w wyznaczone miejsca, nie wyznaczono również zasad zakupu karmy. Bardzo dużym stopniem ogólnikowości charakteryzuje się również ta część paragrafu 6 uchwały, która dotyczy podejmowania interwencji – w zasadzie stanowi ona regulację o charakterze blankietowym. Oceny tej nie zmienia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu dotycząca skonkretyzowania podmiotów odpowiedzialnych za interwencje w innych paragrafach załącznika do uchwały. Co prawda, jest tak, że ustawa, jak argumentowała Gmina w odpowiedzi na skargę, nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter opieki i dokarmiania wolnożyjących kotów, jednakże regulacja o treści poddanej kontroli Sądowej jest w ocenie składu orzekającego zbyt ogólnikowa, przez co, jak wskazano powyżej, nie poddaje się ona skontrolowaniu. Treść programu opieki nad zwierzętami powinna być, jasna, precyzyjna i konkretna.

W oparciu o powyższe przesłanki należało uznać, że kwestionowany przepis paragrafu 6 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały pozbawiony jest wystarczającej doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości w przeważającej mierze w zasadzie bardziej postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu (terminu i miejsca) realizacji obowiązku dokarmiania wolno żyjących kotów, zasad zakupu karmy oraz zasad wydawania karmy społecznym opiekunom kotów (karmicielom) stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu załącznika do uchwały.

Drugi zarzut skargi dotyczy § 14 pkt 6) załącznika do uchwały, który ma następującą treść:

§ 14 (Koszt realizacji zadań ponosi Gmina Malanów. Na realizację zadań gmina przeznacza z budżetu środki w wysokości [...] zł, z czego:

1) na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom przeznacza się kwotę [...]zł

2) na kastrację suczek i kotek przeznacza się kwotę [...]zł

3) stała opłata za gotowość prawidłowej realizacji całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych przeznacza się kwotę [...]zł

4) za czynności wykonane podczas zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych przeznacza się kwotę [...]zł

5) na pozostałe działania przewidziane w Programie , przeznacza się kwotę [...]zł)

6) wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywać w sposób celowy i oszczędny, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją programu. Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenia konkretnych działań wynikających z Programu, przez Pracowników P. G. K. w M. poszczególnym podmiotom wyłonionym przez zapytania cenowe

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, na co zasadnie zwrócił uwagę Prokurator, że nie ulega wątpliwości, że art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Jednoznaczna treść wskazanego przepisu nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA).

Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych (...). Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. (por.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r. II OSK 221/16, CBOSA).

W świetle powyższego nie mogła więc zasługiwać na uwzględnienie argumentacja Rady Gminy Malanów przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnośnie "zawierania umów" dotycząca przeprowadzania postępowań w trybie zamówień publicznych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem "zastępować", czy "wypierać" powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych, a regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego nie powinny być "przenoszone" do aktów prawa miejscowego. Dlatego też, treść § 14 pkt 6 załącznika do uchwały stanowi w ocenie sądu naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które należało zakwalifikować jako istotne. Stąd Sąd stwierdził nieważność § 14 pkt 6 załącznika do uchwały.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 6 oraz § 14 pkt 6) załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Malanów nr XXV/184/2021 z dnia 18 marca 2021 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Malanów w 2021 roku.