Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 930/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12a
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2011 roku znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 11, 12 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm., dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), po rozpatrzeniu odwołania M. P. reprezentowanej przez radcę prawnego L. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (dalej: Dyrektor RLP) z [...] grudnia 2011 r., znak [...], stwierdzającej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych - położonych na działce ewidencyjnej [...], obręb [...] gmina W.

W decyzji z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2011 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Dyrektor Regionalny Lasów Państwowych w K. stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina W. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanów. Ponadto Dyrektor Regionalny Lasów Państwowych ustalił należność z tytułu utraty prawa do zwolnienia nabytego w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla części działki, dla której została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji leśnej na cele mieszkaniowe 0,0450 ha gruntu leśnego.

W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej stwierdzono, że kwestia zwolnienia z opłat uzyskanego na podstawie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została przesądzona ostatecznie w decyzji z 1999 r., a zatem w uchylonej decyzji nie było podstaw do ponownego rozstrzygania tej sprawy. Ponadto w decyzji tej nakazano w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić całkowitą powierzchnię faktycznie wyłączoną z produkcji, na czym polegało rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie gruntu oraz czy grunt na działce nr [...] w dniu nabycia przez stronę był gruntem leśnym pozbawionym drzewostanu i czy dopiero działania strony po dniu nabycia spowodowały zajęcie większej powierzchni niż ustalona w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Nakazano również ustalenie, czy zmiana użytku Ls w ewidencji gruntów z 0,0600 ha na 0,0375 ha, która odbyła się w latach 1999-2010, ma wpływ na kwestie ustalenia sprawcy wyłączenia gruntów.

Dyrektor RDLP w K. w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą trwałe wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych położonych na działce ewidencyjnej [...], obręb [...] gmina W. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RDLP w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał argumenty, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Wskazał, iż Dyrektor RDLP prawidłowo ustalił, że grunt został wyłączony z produkcji leśnej. Za nieprawdziwe uznał twierdzenie strony, że nie rozpoczęła innego niż leśne wykorzystania gruntu, więc nie nastąpiło wyłączenie z produkcji leśnej. Grunt na działce [...] w dniu nabycia przez stronę był gruntem leśnym. Według organu II instancji, dopiero działania strony po dniu nabycia – rozpoczęcie budowy, która spowodowała zajęcie większej powierzchni niż ustalona w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z powierzchni leśnej, można uznać za rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie terenu. Takie działania strony zmieniły charakter tego obszaru. Dlatego trudno – zdaniem organu – uznać, że ktoś poza stroną dokonał wyłączenia produkcji leśnej przed budową domu.

Sprawcą wyłączenia jest więc właściciel gruntu, strona nie podnosiła, że wyłączenia dokonał ktoś inny bez jej zgody, więc nie było podstaw by organ I instancji prowadził dodatkowe wyjaśnienia. Organ II instancji powołał przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który umożliwia dopełnienie procedur związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej zgodnie z przepisami ustawy jedynie bez decyzji zaznaczając, że w przepisie tym nie ma odniesienia do daty i sprawcy wyłączenia. Sankcją w tym wypadku jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Ustalenie sprawcy wyłączenia jest możliwe po ustaleniu daty wyłączenia, a konieczne gdy prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 28 ust. 1, wyłączenie powstało niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wydana decyzja jest decyzją karną i nie sankcjonuje wyłączenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P. (dalej: skarżąca), zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia oraz braku oceny całego materiału dowodowego, pomimo że organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i dokonać oceny na podstawie materiału dowodowego oraz wykazać, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za wyłączenie z produkcji rolnej; 2) art. 11, 12 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do istotnych błędów w ustaleniach faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, natomiast organ II instancji przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz błędną wykładnię przepisów stwierdził fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, który w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca. Stan zagospodarowania działki w żaden sposób nie wskazuje na podjęcie innego niż leśny wykorzystania gruntu; skarżąca na przedmiotowym terenie nie wykonywała prac ziemnych, nie zdjęła wierzchniej warstwy gleby, nie zniekształciła terenu ani nie wycięła żadnych drzew. Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał, aby część działki [...], oznaczonej jako działka leśna, była faktycznie zalesiona w inny sposób. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, że skarżąca wylesiła część swojej działki i rozpoczęła na niej inne niż leśne użytkowanie. Organ nie umiejscowił też w czasie faktu rzekomego wyłączenia z produkcji leśnej, nie ustalił, kiedy to miało miejsce i w jaki sposób zostało dokonane. Do wylesienia mogło dojść w okresie, gdy skarżąca nie była właścicielką działki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/12 wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a orzekające w sprawie organy właściwie uznały, iż doszło do wyłączenia, bez wymaganego zezwolenia, gruntu leśnego o pow. 0,0150 ha z produkcji leśnej. Sąd I instancji stwierdził, że część działki nr [...] o pow. 0,0450 ha na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. została wyłączona z produkcji leśnej i posadowiono na niej dom jednorodzinny. Z pozostałej części działki, o pow. [...] ha, (będącej lasem), usunięto wszystkie drzewa i roślinność leśną, teren zagospodarowując jako trawnik. Zdaniem Sądu, fakt, że skarżąca pozostawiła nie usunięte drzewa na części działki wyłączonej z produkcji leśnej, nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżąca nie wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. w zakresie korekty powierzchni i lokalizacji gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji leśnej. Tym samym pozostawione drzewa stanowią obecnie zadrzewienie, gdyż rosną na gruncie, który nie jest już lasem ze względu na treść decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Natomiast grunt o pow. [...] ha skarżąca wyłączyła z produkcji leśnej poprzez rozpoczęcie użytkowania innego niż leśne, bez stosownej decyzji, czym naruszyła przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie WSA w Warszawie, organ I instancji miał zatem obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej, faktycznie już wyłączonych, gruntów leśnych. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Sąd wyjaśnił, iż wydając w trybie art. 28 ust. 2 ww. ustawy decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, organ stosuje przepisy rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające warunki dot. wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1). Do obowiązków związanych z wyłączeniem należy m.in. uiszczenie należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż wymienione powyżej obowiązki powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji – art. 12 ust. 1 ustawy. WSA w Warszawie podkreślił, że analiza akt sprawy wskazuje, iż do faktycznego wyłączenia spornej części gruntu z produkcji leśnej doszło w wyniku prowadzonej na tym gruncie budowy domu jednorodzinnego. Prace przy budowie domu jednorodzinnego, wbrew stanowisku skarżącej, nie ograniczyły się jedynie do części działki, co do której wydano stosowną zgodę na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., lecz swym zasięgiem objęły pozostałą jej część, co obrazuje znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie satelitarne, oraz protokół z wizji. Zatem prowadzone na terenie prace budowlane nie ograniczyły się jedynie do części działki, gdzie posadowiono budynek, ale doprowadziły do zmian powierzchni pozostałej części gruntu, przez co utracił on charakter gruntu leśnego. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności, iż dokonała ona nasadzeń, co w jej ocenie stanowi wypełnienie dyspozycji art. 13 ustawy o lasach, Sąd wskazał, iż ustawodawca nie przewidział w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozwiązań pozwalających na odstąpienie przez organ od wydania decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2.

Sąd uznał, że organ administracji postąpił prawidłowo odmawiając mocy dowodowej zawiadomieniu strony, ponieważ faktycznie nie ma ono znaczenia dla prowadzonego postępowania. Stąd nie zasługuje również na uwzględnienie, zdaniem Sądu, zarzut strony, że organ nie podał przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej zawiadomieniu strony. Tym samym w ocenie Sądu, podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia w toku postępowania przez organy art. 7, 8, 77 § 1, 80, 138 i 140 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha polegające na zagospodarowaniu jej jako trawnik, pomimo braku zajęcia jej przez budynek i związaną z nim infrastrukturę, istnienia na tym terenie 1 szt. drzewa – brzozy o obwodzie około 120 cm, grupy brzóz w ilości około 45 szt. w wieku 4-5 lat, krzewów ozdobnych oraz braku stwierdzenia usunięcia wierzchniej warstwy gleby i braku wykonania prac ziemnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha polegającego na zagospodarowaniu jej jako trawnik, pomimo braku ustalenia charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki oraz oparciu się na zdjęciu satelitarnym, które nie wiadomo czy jest prawdziwe, przez kogo zostało wykonane, jakiego terenu dotyczy i w którym roku faktycznie zostało wykonane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia kto i kiedy rozpoczął inne niż leśne użytkowanie części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, poprzez usunięcie drzew i roślinności leśnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji i jego prostej akceptacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), a także brak odniesienia się do zarzutów dotyczących braku wiarygodności zdjęcia satelitarnego, zarzutu braku ustalenia sprawcy "wycięcia" drzew w lesie, w końcu dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że usunięte zostały wszystkie drzewa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw;

2. art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że są one uzasadnione. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zarzuca skarżąca, że w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób niewątpliwy rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha. Wątpliwości budzi zaistnienie samej zmiany sposobu użytkowania gruntu, wobec podniesionych przez skarżącą okoliczności związanych z istnieniem na tym terenie 1 szt. drzewa – brzozy o obwodzie około 120 cm, grupy brzóz w ilości około 45 szt. w wieku 4-5 lat, krzewów ozdobnych oraz braku stwierdzenia usunięcia wierzchniej warstwy gleby i braku wykonania prac ziemnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zostało wystarczająco wyjaśnione dlaczego przyjęto, że obecny sposób użytkowania działki jest inny niż leśny, skoro teren ten jest nadal porośnięty roślinnością leśną i nie stwierdzono wycięcia drzew ani usunięcia wierzchniej warstwy gleby. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki, opierając się jedynie na zdjęciu satelitarnym, co do którego wiarygodności skarżąca podnosiła w toku postępowania zastrzeżenia, lecz Sąd się do tego nie ustosunkował. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że znajdujące się w aktach zdjęcie nie zawiera opisu wskazującego który jego fragment przedstawia nieruchomość skarżącej, nie ma też dokładnej informacji kiedy to zdjęcie zostało wykonane. Nie pozwala to na ustalenie jak wyglądała nieruchomość skarżącej w dniu jej nabycia przez skarżącą. W postępowaniu nie ustalono zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że to skarżąca doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania leśnego na inny. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntu, a także, że dokonała tego skarżąca. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest pogląd organu zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, że jedynie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do sprawcy wyłączenia. Należy przyjąć, że także stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 28 ust. 2 tej ustawy może być zastosowany jedynie w stosunku do osoby, która dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Art. 28 ust. 2 wprost nie wskazuje wprawdzie adresata wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji, jednakże wykładnia systemowa art. 28 ust. 1 i ust. 2 prowadzi do wniosku, że w obu wypadkach podmiotem, do którego może być zastosowana sankcja za niezrealizowanie przepisów ustawy może być jedynie faktyczny sprawca wyłączenia. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ustalono także w sposób precyzyjny powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne, nie wzięto bowiem pod uwagę tego, że część działki jest porośnięta drzewami. Wydawana z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest wydawana ex post i może obejmować tylko taką powierzchnię gruntów, która została faktycznie przeznaczona na cele nieleśne. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji i jego prostej akceptacji, a bez odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zarzuca skarżąca, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu braku wiarygodności zdjęcia satelitarnego, braku ustalenia sprawcy wycięcia drzew oraz sprzeczności dokonanego przez Sąd ustalenia, że z części działki o powierzchni 0,0150 ha usunięto wszystkie drzewa, podczas gdy organy ustaliły istnienie na tym terenie drzew, w tym brzozy o obwodzie około 120 cm. Trafnie także zarzuciła skarżąca brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uzasadnione uznać należy także będące konsekwencją powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie też zarzuciła skarżąca brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji organu I instancji zawarto niezgodne z prawem rozstrzygnięcie, że należność za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej zostanie pomniejszona po dostarczeniu przez stronę wyceny gruntu sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nietrafny jest pogląd organu zawarty w zaskarżonej decyzji, że to rozstrzygnięcie było prawidłowe, albowiem art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakłada na organ obowiązku ustalenia ceny rynkowej gruntu stanowiącego własność strony w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. Zawarta w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych norma przewidująca, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest adresowana do organu. Ustawodawca nie uzależnił tego pomniejszenia od złożenia wniosku przez stronę, lecz w sposób imperatywny wskazał, że "należność pomniejsza się".

W decyzji ustalającej należność organ winien zatem dokonać tego pomniejszenia z urzędu, zgodnie z treścią art. 12 ust. 6, a więc na podstawie wartości gruntu ustalonej według zasad w tym przepisie wskazanych. Dokonanie takiej wyceny wymaga jednak uprzedniego precyzyjnego ustalenia dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec braku dokładnego ustalenia powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne oraz wobec przyjęcia, że przeznaczona na cele nieleśne część gruntu jest wykorzystywana jako przydomowy trawnik, niekonsekwentnie organ uznał, że nie znajdowało wobec niego zastosowania zwolnienie z art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczący wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403).

Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1646/13 uznał, że skarga M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych zasługuje na uwzględnienie.

W konsekwencji tego Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2012 r. nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] grudnia 2011 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wskazać, iż art. 28 w ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy ust. 1-5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Nadto decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 1 ww. ustawy nie jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a decyzją naliczającą opłatę podwyższoną (dwukrotną należność) z tytułu nieuprawnionego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 - określanym dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67). Te ostatnie z kolei dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz (§ 68). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6). Grunty leśne to m.in. lasy, do których zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268), czyli stosownie do jej art. 3 grunt a) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; b) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Nadmienić należy, że W. Radecki w swym komentarzu do ustawy o lasach zauważa, iż ustawa ta wprowadza cztery kryteria uznawania danego gruntu za las. Jako pierwsze wymienia kryterium przyrodnicze: "pokrycie roślinnością leśną" (uprawami leśnymi), na którą składają się drzewa i krzewy oraz runo leśne, przy czym przejściowe pozbawienie roślinności leśnej nie pozbawia gruntu cechy lasu, jeśli spełnione są pozostałe kryteria, 2) kryterium przestrzenne - zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha, 3) kryterium przeznaczenia - do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej, 4) kryterium związku z gospodarką leśną (zob. W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 25).

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób niewątpliwy rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha. Wątpliwości budzi zaistnienie samej zmiany sposobu użytkowania gruntu, wobec podniesionych przez skarżącą okoliczności związanych z istnieniem na tym terenie 1 szt. drzewa – brzozy o obwodzie około 120 cm, grupy brzóz w ilości około 45 szt. w wieku 4-5 lat, krzewów ozdobnych oraz braku stwierdzenia usunięcia wierzchniej warstwy gleby i braku wykonania prac ziemnych. Ochrona w znaczeniu ogólnym oznacza zespół zabiegów mających utrzymać dane dobro w stanie nie zmienionym jako zespół zabiegów mających utrzymać dane dobro w stanie nie zmienionym. Elementem ochrony są zatem określone czynności zmierzające do zachowania w stanie nie uszczuplonym pewnych rodzajów dóbr, zapobieżenia pogorszeniu się stanu jakościowego danego elementu środowiska, a także polepszenia stanu chronionego dobra (por. A. Wróbel, Prawna ochrona gruntów rolnych w procesie inwestycyjnym, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1984, s. 55). Celem instytucji prawnej uregulowanej w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim ochrona prewencyjna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie zmiany sposobu użytkowania działki gruntu.

W sprawie bowiem nie zostało wystarczająco wyjaśnione dlaczego przyjęto, że obecny sposób użytkowania działki jest inny niż leśny, skoro teren ten jest nadal porośnięty roślinnością leśną i nie stwierdzono wycięcia drzew ani usunięcia wierzchniej warstwy gleby. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki, opierając się jedynie na zdjęciu satelitarnym, co do którego wiarygodności skarżąca podnosiła w toku postępowania zastrzeżenia, lecz Sąd się do tego nie ustosunkował.

Podkreślić należy, że znajdujące się w aktach zdjęcie nie zawiera opisu wskazującego który jego fragment przedstawia nieruchomość skarżącej, nie ma też dokładnej informacji kiedy to zdjęcie zostało wykonane.

Nie pozwala to na ustalenie jak wyglądała nieruchomość skarżącej w dniu jej nabycia przez skarżącą. W postępowaniu nie ustalono zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że to skarżąca doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania leśnego na inny. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntu, a także, że dokonała tego skarżąca.

W wyniku dokonanej oceny legalności z prawem wymienionych wyżej decyzji i postępowania, które doprowadziło do ich wydania, Sąd doszedł do przekonania, że akty te zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały bezspornie ustalone, zgromadzony materiał dowodowy nie ma waloru kompletności i jego ocena nosi znamiona dowolności.

Zasadnie podnosi skarżąca w skardze, że naruszenie ww. przepisów postępowania nastąpiło poprzez brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego oraz niewątpliwego ustalenia, czy doszło do wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...], o powierzchni 0,01150 ha polegającego na zagospodarowaniu jej jako trawnik, pomimo braku ustalenia charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki. Organy obu instancji ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie oparły się na pozbawionym opisu zdjęciu satelitarnym, z którego nie wynika przez kogo zostało ono wykonane, jakiego terenu dotyczy i w którym roku faktycznie zostało wykonane. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji powinno być nie budzące wątpliwości ustalenie, że skarżąca wyłączyła trwale z produkcji leśnej część działki nr [...] o powierzchni 0,0150 ha. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżąca ustalenia organów obu instancji kwestionowała wskazując na szereg argumentów w odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz w pismach procesowych.

Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że, nie zostały usunięte wszystkie drzewa. Na obszarze o powierzchni [...] ha znajdowała się bowiem kulkudziesięcioletnia brzoza. Okoliczność nie była kwestionowana przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jedynie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do sprawcy wyłączenia. Należy przyjąć, że także stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 28 ust. 2 tej ustawy może być zastosowany jedynie w stosunku do osoby, która dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Art. 28 ust. 2 wprost nie wskazuje wprawdzie adresata wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji, jednakże wykładnia systemowa art. 28 ust. 1 i ust. 2 prowadzi do wniosku, że w obu wypadkach podmiotem, do którego może być zastosowana sankcja za niezrealizowanie przepisów ustawy może być jedynie faktyczny sprawca wyłączenia.

W niniejszej sprawie nie ustalono także w sposób precyzyjny powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne, nie wzięto bowiem pod uwagę tego, że część działki jest porośnięta drzewami. Wydawana z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest wydawana ex post i może obejmować tylko taką powierzchnię gruntów, która została faktycznie przeznaczona na cele nieleśne.

Wbrew stanowisku organów obu instancji z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha. Stwierdzony stan zagospodarowania części działki nr [...] nie potwierdzał podjęcia na niej innego niż leśnego wykorzystania terenu.

Podkreślenia wymaga także, że strona skarżąca na przedmiotowym terenie nie wykonywała prac ziemnych, nie zdjęła wierzchniej warstwy gleby, nie zniekształciła terenu oraz nie usunęła drzew. Organy obu instancji nie wykazały, że część działki nr [...], oznaczonej jako działka leśna, była faktycznie zalesiona w określony sposób.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jaki obszar działki nr [...] posiadał przeznaczenie leśne. To na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. A zatem to organ, wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy powinien dokonać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń mających potwierdzać zakres gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji leśnej, oparły się bowiem wyłącznie zdjęciach satelitarnych. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie jest związany żadnym z ww. dokumentów. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszone zostały zasady postępowania określone w art. 7, art. 77, a także w art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W decyzji organu I instancji zawarto niezgodne z prawem rozstrzygnięcie, że należność za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej zostanie pomniejszona po dostarczeniu przez stronę wyceny gruntu sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nietrafny jest pogląd organu zawarty w zaskarżonej decyzji, że to rozstrzygnięcie było prawidłowe, albowiem art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakłada na organ obowiązku ustalenia ceny rynkowej gruntu stanowiącego własność strony w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. Zawarta w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych norma przewidująca, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest adresowana do organu. Ustawodawca nie uzależnił tego pomniejszenia od złożenia wniosku przez stronę, lecz w sposób imperatywny wskazał, że "należność pomniejsza się" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., II OSK 2093/12). W decyzji ustalającej należność organ winien zatem dokonać tego pomniejszenia z urzędu, zgodnie z treścią art. 12 ust. 6, a więc na podstawie wartości gruntu ustalonej według zasad w tym przepisie wskazanych. Dokonanie takiej wyceny wymaga jednak uprzedniego precyzyjnego ustalenia dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

Wobec braku dokładnego ustalenia powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne oraz wobec przyjęcia, że przeznaczona na cele nieleśne część gruntu jest wykorzystywana jako przydomowy trawnik, niekonsekwentnie organ uznał, że nie znajdowało wobec niego zastosowania zwolnienie z art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczący wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego.

Rozpoznając sprawę ponowie organy administracji powinny zatem ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mając zatem na uwadze, że organy administracji I i II instancji nie dokonały żadnych ustaleń, co do wielkości gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji leśnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.