Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 628/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4a pkt3, art. 82,, art. 122 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.. 55, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi E. i Cz. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Cz. W. i E. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej nr ewid [...] położonej przy ul. D. w K., utrzymało decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w postępowaniu wszczętym na wniosek Cz. W. i E. W. o ustalenie warunków zabudowy.

Odmawiając wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80. poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. (po kolejnym z rzędu rozpoznaniu sprawy w efekcie uchylających decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego) Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projektowana zabudowa wykraczała poza istniejącą linię zabudowy wyznaczoną przez budynki mieszkalne zlokalizowane na terenie sąsiednich działek nr [...],[...],[...],[...]. Organ stwierdził, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Projektowany budynek mieszkalny usytuowano w odległości około 75 m od ul. D., a taka zabudowa wykraczałaby poza tę linię. Zdaniem organu nie można było brać pod uwagę innych budynków podobnie usytuowanych w stosunku do ul. D.i ul. S., bowiem są to zabudowania po drugiej stronie drogi (ul. D.) lub leżące na działkach dostępnych z innej drogi publicznej (ul. S.). Również kształt działki, wymuszający wybraną lokalizację budynku nie mógł uzasadniać odstąpienia od istniejącej linii zabudowy. Prezydent Miasta K. stwierdził ponadto, że teren objęty inwestycją znajduje się w strefie występowania wysokich stanów wód gruntowych z zagrożeniem podtapiania projektowanej zabudowy. Wyjaśnił, iż fakt ten jest zgłaszany przez użytkowników nieruchomości sąsiednich w okresach wzmożonych opadów. Realizacja projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymagałaby nowego ukształtowania działki. To z kolei powodowałoby zmianę stosunków wodnych w otoczeniu nieruchomości i pozostawałoby w sprzeczności z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W odwołaniu od decyzji Cz. W. i E. W. wnieśli o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia w sprawie. Wskazali, że na terenie analizowanym nie ma regularnej linii zabudowy. Zdaniem skarżących przepisy dotyczące linii zabudowy dotyczą działek położonych stycznie do układu komunikacyjnego. Działka nr [...] może natomiast tworzyć odrębny sposób zabudowy związany z drogą publiczną przez indywidualny dojazd. Skarżący stwierdzili też, że nie ma przepisów nakazujących sytuowanie budynków wyłącznie wzdłuż istniejących dróg. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnili, iż zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla gruntów objętych inwestycją nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie na cele nierolne. Niezrozumiałym dla skarżących były powołane przez organ argumenty dotyczące zmiany stosunków wodnych. Wyrazili oni przekonanie, iż występujące zagrożenie powodziowe można ograniczyć przy tworzeniu inwestycji (na etapie powstawania projektu budowlanego).

Utrzymując w mocy zaskarżona decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną. Wynikało z niej, że inwestycja nie spełniała kryterium z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do warunku kontynuacji linii zabudowy ul. D.. W ocenie organu lokalizacja budynku w odległości 75 m od ulicy pozostawałaby w sprzeczności z linią istniejącej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta K., iż nie można uwzględnić linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. S., gdyż jest to działka dostępna z innej drogi publicznej, oraz linii zabudowy po drugiej stronie ul. D., ponieważ działki te nie sąsiadują z działką inwestycyjną (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że teren inwestycji według zapisów Studium ochrony przeciwpowodziowej opracowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej wchodzi w skład obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. Powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne organ wskazał, że wznoszenie obiektów budowlanych na tych obszarach jest niedopuszczalne.

W skardze Cz. W. i E. W. wnieśli o uchylenie decyzji podnosząc argumenty jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji linii istniejącej zabudowy, a ponadto lokalizowana jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego, gdzie wznoszenie obiektów jest zakazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Już na tym etapie dostrzegł uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zasadniczym dowodem, na jakim oparto rozstrzygnięcie drugiej instancji, była załączona do akt (po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K.) kopia Studium ochrony przeciwpowodziowej. Organ potraktował je jak dokument urzędowy i przesądził według jego zapisów o uprawnieniach skarżących. Uznał, że skoro działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na zakreślonym tam obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, to możliwość wznoszenia obiektów budowlanych jest z tej przyczyny wyłączona. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. Opierając rozstrzygnięcie na Studium ochrony przeciwpowodziowej organ powinien podać, a co najmniej utrwalić w aktach, z jakiego pochodziło źródła oraz kiedy i przez jaki organ zostało sporządzone. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze posłużyło się jedynie fotokopią mapy z naniesionymi ręcznie kolorowymi oznaczeniami obszaru bezpośrednio zagrożonego powodzią. Fotokopia nie zawierała żadnego urzędowego poświadczenia o jej zgodności z oryginałem, jak też nie odnotowano na jakiej podstawie (postanowienie dowodowe, wystąpienie do upoważnionej jednostki) i przez kogo została złożona do akt. Taki dowód nie korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 K.p.a.) i w tej formie (nie poświadczona fotokopia) nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji. Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, może być dokonana dopiero na podstawie jego całokształtu (80 K.p.a.). Stąd też organ przed podjęciem decyzji powinien z urzędu wystąpić do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o wydanie aktualnego i poświadczonego Studium ochrony przeciwpożarowej dla obszaru objętego inwestycją. Dopiero w oparciu o dowód w takiej formie można przesądzić o statusie prawnym działki skarżących dla celów decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe uchybienie przepisom postępowania dowodowego było wystarczające dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał za konieczne uchylenie także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], bowiem ustalenie obszarów zagrożenia przeciwpowodziowego stanowi zasadniczy dowód w sprawie, który powinien być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł, że organy w toku postępowania w nieprawidłowy sposób stosowały przepisy prawa materialnego. Uznał zatem za konieczne zawarcie w wyroku szerszych wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Potrzeba taka istnieje tym bardziej, że kolejne wydawane w sprawie decyzje ujawniły znaczące rozbieżności w stanowiskach organów pierwszej i drugiej instancji, co było zjawiskiem szczególnie niepożądanym z punktu widzenia realizowanej przez nie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem Cz. W. i E. W. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak słusznie wskazały organy obu instancji wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska organu, co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Z decyzji wynika bowiem, że kwestia ta (pomimo, iż poruszono ją na dopiero ostatniej stronie uzasadnienia) przesądziła o utrzymaniu w mocy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 83 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zakazuje wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a na takim właśnie obszarze znajduje się planowana zabudowa.

Na wstępie należy zauważyć, że powołany przez organ przepis dotyczy obszarów "potencjalnego zagrożenia powodzią" (art. 83 ust. 1 Prawa wodnego), a dokładniej, terenów narażonych na zalanie w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowych (pkt 1). Status obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu decyzji, uregulowany został w art. 82 Prawa wodnego. Zgodnie ust. 2 pkt 1 tego artykułu, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Uszło jednak uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego unormowanie zawarte w ust. 3 pkt 1 art. 82 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji - jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią - zwolnić od zakazów określonych w ust. 2.

Mając to na względzie, w przypadku ustalenia, że nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, organ nie może z tej przyczyny a priori wydać decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji powinien pouczyć skarżących (art. 9 K.p.a.) o konieczności przedłożenia zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wybraną lokalizację obiektu, pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli skarżący o taką zgodę wystąpią, zajdzie podstawa do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W tym miejscu wymaga dodania, iż w razie uzyskania przez skarżących zgody, o której mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, decyzja o warunkach zabudowy, przed jej wydaniem, będzie wymagała dodatkowego uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 4a pkt 3 ustawy, jako że dotyczy jednej z inwestycji wymagających pozwolenia wodno-prawnego (art. 140 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego). Uzupełniająco należy zasygnalizować, iż od dnia 1 stycznia 2008 r. kompetencje wojewody wykonują marszałkowie województw (zob. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462).

Sąd wskazuje także, że podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy, a dotyczące sprzeczności inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, nie zostały wystarczająco umotywowane. Zaprezentowana ocena stosunków wodnych na działce skarżących nie została poparta obiektywną, szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie i nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że projektowany obiekt budowlany zmieni stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich (zob. art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego; zob. też wyrok z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 19/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ naruszył tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a.).

W ocenie Sądu organy wadliwie zastosowały również przepisy dotyczące kontynuacji linii zabudowy. Nastąpiło to na skutek zbytniego zawężenia obszaru odniesienia dla ustalenia wymogów dobrego sąsiedztwa.

Sprecyzowanie koniecznych do spełnienia warunków w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Założenia te jednak są bardzo odległe od rzeczywistości. Wobec faktu, że większość gmin nie posiada miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydawanie tych decyzji i to na podstawie przepisów, które poważnie ograniczają zagospodarowanie terenu osobom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości. Jest to zatem forma ograniczenia prawa własności, która musi uwzględniać postanowienia art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Mogłoby to również wywoływać wątpliwości w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyłby działki znajdującej się pomiędzy dwoma odmiennie zabudowanymi działkami lub też inwestycji planowanej na działce znajdującej się na skrzyżowaniu dwóch różnych dróg lub w jej najbliższym otoczeniu, jak w tej sprawie. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez uwzględnienia formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących (wyrok z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, niepubl.). Wskazać w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa ma się odnosić jedynie do nowych inwestycji i nie będzie zmieniała istniejącej już zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie organy uznały, że lokalizacja inwestycji Cz. W. i E. W. wykracza poza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną według zabudowań na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], uznając, iż nie został spełniony wymóg określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia tylko o ten przepis, bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku, nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku w nowej linii zabudowy, a jedynie stwierdzono, że projektowany budynek nie kontynuuje linii dotychczasowej. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali o usytuowanie obiektu właśnie w nowej linii, naruszało § 4 ust. 4 rozporządzenia. Należy też stwierdzić, że wbrew wywodom organu pierwszej instancji, zachodziła potrzeba badania linii zabudowy przyjętych dla innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym nieruchomości przy ul. S. oraz znajdujących się po drugiej stronie ul. D.. Położenie znajdujących się tam nieruchomości w stosunku do drogi publicznej może przemawiać za ustaleniem nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), tym bardziej, że ul. Dożynkowa przebiega pod znacznym kątem w stosunku do frontu działki skarżących.

Na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się warunków technicznych usytuowania budynków (kwestię tę podniósł organ pierwszej instancji). Następuje to w dopiero postępowaniu o pozwolenie na budowę. Reguły wykładni systemowej (chociażby zasada niesprzeczności systemu prawa) wymagają jednakże, żeby decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawiała organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwości zapewnienia prawidłowego usytuowania obiektu (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. - zob. wyrok z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie, § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 65, poz. 69 ze zm.) nie ustanawia wymogów, które wykluczałyby usytuowanie obiektu zgodnie z wnioskiem skarżących.

W toku postępowania kontrowersje budził również wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie zgoda taka nie jest wymagana. Stanowisko to (wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., a następnie powoływane przez organ pierwszej instancji) nie zostało jednak dostatecznie umotywowane. Dla celów ponownego rozpoznania sprawy Sąd pragnie zasygnalizować, że zagadnienie wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) było rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, że jest to obszar całej działki (wyodrębnionej ściśle oznaczonymi granicami), na której realizowana ma być planowana inwestycja (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 738/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym składzie pogląd ten w pełni podziela.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, którym przysługuje tytuł prawny do działek sąsiadujących z działką inwestycyjną oraz doręczać im pisma, gdyż mają one status stron postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 P.p.s.a. nie zostało wydane, bowiem z uwagi na negatywny charakter zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.

/-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ B.Drzazga

MK