Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1616/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 2 pkt 5, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3 i art. 54 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: Art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 7, art. 20, art. 22, art. 64 par. 1, art. 65 par. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej na uchwałę Rady Gminy Wietrzychowice z dnia 25 maja 2007 r. nr VII/54/2007 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Wietrzychowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r.

W dniu 25 maja 2007 r. Rada Gminy Wietrzychowice podjęła uchwałę Nr VII/54/2007 w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Wietrzychowice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.). W uchwale ustalono dni i godziny otwierania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz zakładów gastronomicznych i przylegających do nich ogródków kawiarnianych w dni powszednie, niedziele oraz święta, z wyłączeniem stacji paliw, hoteli i moteli czynnych całą dobę oraz z wyłączeniem dni, w których w tych zakładach organizowane są wesela, studniówki, zabawy sylwestrowe oraz uroczystości rodzinne.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Wietrzychowice, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.) polegające na określeniu maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy. Prokurator Rejonowy podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne skierowane do mieszkańców gminy i innych osób korzystających z działalności placówek, których uchwała ta dotyczy. Jest jednocześnie przepisem wykonawczym – może jedynie uzupełniać ustawę i nie może wykraczać poza jej uregulowania. Zdaniem skarżącego, w przyjętym kształcie zaskarżona uchwała ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa.

Prokurator Rejonowy wskazał, iż akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonych. Nie jest zatem możliwe aby przepisy prawa miejscowego, które są aktami niższego rzędu (podustawowymi), wykraczały poza unormowania ustawowe. Skarżący stwierdził, iż gminie – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – służy prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego, które zawarte jest m.in. w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przepis ten upoważnia bowiem gminę do ustalania godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych, przy czym unormowania te dotyczyć mogą jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Skarżący podniósł, iż przepis art. XII został sformułowany ogólnie, co jednak nie upoważnia gminy do stosowania pełnej swobody prawotwórczej, gdyż taka interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest natomiast tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Zdaniem skarżącego, przepis wykonawczy jakim jest zaskarżona uchwała, może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego legitymacji, a nie uzupełniać ją poza wyznaczone ramy, czy też zmieniać. Skarżący, odwołując się do poglądów prezentowanych już w orzecznictwie uważa, iż ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych na podstawie tego przepisu, rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, gdyż taki cel nie wynika z przepisów odnoszących się do godzin ich otwarcia i zamknięcia (wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1/09). Mając powyższe na względzie Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej stwierdził, iż zaskarżona uchwała została uchwalona bez podstawy prawnej, a zatem winna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wietrzychowice wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ stwierdził, że przedstawiona w skardze argumentacja jest nietrafna i uznał, iż analiza "tak ogólnego i lakonicznego przepisu" jakim jest art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wymaga dokonania wykładni teleologicznej prawa i ustalenia celu, jaki chciał osiągnąć ustawodawca. Powołując się na derogowaną ustawę, która uprzednio normowała poruszaną materię, tj. ustawę z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu prac pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. Nr 13, poz. 56), organ stwierdził, że celem tejże ustawy, wyrażonym w § 1 ust. 1, było ustalenie czasu otwarcia jednostek handlowych, gastronomicznych i usługowych w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców miast i wsi. Upoważnienie ustawowe na postawie poprzednio obowiązującej ustawy nie obejmowało określenia praw i obowiązków pracodawców i pracowników, a zwłaszcza czasu pracy. Gdyby ustawodawca chciał zachować odrębną regulację praw i obowiązków pracowników i pracodawców jednostek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych, wówczas albo zachowałby moc obowiązującą ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. albo w delegacji art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wyraźnie by wskazał, że organy mają prawo określić również prawa i obowiązki pracodawców i pracowników.

Organ uznał, że Skarżący słusznie podniósł, że treść upoważnienia z art. XII § 1 jak i uchwały rad gmin w tym zakresie stanowią istotną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej, zatem traktuje przepis art. XII § 1 jako przepis szczególny w stosunku do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220. poz. 1447, z poźn. zm.), który został umieszczony w ustawie Przepisy wprowadzające Kodeks pracy tylko dlatego, że w czasie jej uchwalenia nie istniała ustawa regulująca ogólnie działalność gospodarczą. Ustawodawca, regulując działalność gospodarczą kolejno ustawami z roku 1988, 1999 i 2004, nie zmodyfikował ani nie uchylił upoważnienia. Dlatego też zarzut naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej poprzez wydanie uchwały jest nieuzasadniony, gdyż każda rada gminy ma uprawnienie i także obowiązek wydania takiego aktu prawa miejscowego na podstawie upoważnienia zawartego w art. XII § 1 (czyli przepisu rangi ustawowej), którego treść nie może nie ingerować w swobodę działalności gospodarczej. Zaskarżona uchwała tylko nieznacznie ingeruje w tę swobodę, określając graniczne godziny otwarcia i zamknięcia jednostek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych i usługowych, nie określając sztywno tych godzin, co byłoby poważną ingerencją w działalność gospodarczą wyżej wymienionych jednostek.

Organ podziela pogląd Skarżącego, że nie można w uchwale podjętej na podstawie upoważnienia z art. XII § 1 regulować problematyki związanej z zapewnieniem porządku publicznego czy ze sprzedażą alkoholu. Jednak Skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Organ nie zgadza się z zarzutem, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, wskazując, że w uchwale wyraźnie wskazano podstawę prawną jej podjęcia. Podkreśla także, że jedynym celem zaskarżonej uchwały było takie uregulowanie dni i godzin otwarcia i zamknięcia jednostek w niej określonych, aby uwzględnić potrzeby mieszkańców gminy. Sprawujący nadzór prawny Wojewoda, ani mieszkańcy, pracodawcy czy pracownicy, nie zgłaszali do uchwały żadnych zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a. i została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 §3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Wietrzychowice z dnia 25 maja 2007 r. Nr VII/54/2007 w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Wietrzychowice została podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm., zwanej dalej u. przep. wprow. Kp.). W uzasadnieniu projektu uchwały, jako przyczyny jej podjęcia wymieniono wolę takiego ustalenia czasu pracy placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, które będzie uwzględniać zarówno interes klientów tych placówek, którzy dzięki temu będą mogli mieć pewność, że w ustalonych godzinach wymienione placówki będą czynne, jak również oczekiwania przedsiębiorców prowadzących powyższe placówki, a także interes osób mieszkających w pobliżu tychże placówek. Natomiast z protokołu obrad Rady Gminy wynika, że radni podejmując uchwałę powoływali się również na chęć spełnienia oczekiwań mieszkańców, na problem z nadużywaniem alkoholu zarówno przez dorosłych mieszkańców gminy, jak i młodzież, gdyż "zgłaszane są skargi na prowadzone lokale", które są otwarte do 2 w nocy, "ale to jest noc i na pewno będą z tym kłopoty. Należy się obawiać o młodzież, która nadużywa alkoholu i ma problemy z alkoholem". Obecny na sesji Rady Gminy ksiądz proboszcz Parafii Rzymsko-katolickiej w Wietrzychowicach uzasadniał ustanowienie ograniczeń dotyczących czasu pracy wymienionych zakładów umożliwieniem osobom pracującym uczestnictwa w niedzielnych i świątecznych nabożeństwach oraz zaproponował "późniejsze otwieranie zakładów gastronomicznych w niedziele i święta, by ludzie idący do Kościoła szli do Kościoła, a nie do restauracji". Z odpowiedzi na skargę wynika z kolei, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada dążyła do takiego uregulowania dni i godzin otwarcia i zamknięcia jednostek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych, aby uwzględnić potrzeby mieszkańców Gminy, jak też pracowników oraz osób korzystających z usług powyższych placówek. Organ w odpowiedzi na skargę podkreśla, że celem podjęcia uchwały nie było regulowanie kwestii związanych z porządkiem publicznym czy ze sprzedażą alkoholu, tylko dopełnienie obowiązku wynikającego z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Wietrzychowice przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow. Kp. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow. Kp. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. Kp akt prawa miejscowego, który ma na celu, jak w niniejszej sprawie, szeroko rozumiany interes społeczny, polegający na takim uregulowaniu dni i godzin otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, aby uwzględnić potrzeby klientów tych placówek, oczekiwania przedsiębiorców prowadzących powyższe placówki oraz osób mieszkających w ich pobliżu. Powołane w uzasadnieniu uchwały powody, którymi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, zdecydowanie wykraczają poza dopuszczalną w świetle art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. relację pracownik-pracodawca, w sposób nieuprawniony odwołując się do interesów klientów zakładów oraz osób mieszkających w ich pobliżu. Powołanie się na takie ustalenie czasu pracy placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, które będzie uwzględniać zarówno interes klientów tych placówek, którzy dzięki temu będą mieć pewność, że w ustalonych godzinach wymienione placówki będą czynne, jak również na spełnienie oczekiwań mieszkańców mieszkających w pobliżu, nie mieści się w granicach tego upoważnienia ustawowego. Odwołanie się natomiast do "oczekiwań przedsiębiorców prowadzących powyższe placówki" jest bardzo ogólne i nie wskazuje, czy i w jakim zakresie te oczekiwania związane są z relacjami pracownik-pracodawca oraz czy i w jakim zakresie ustalone w uchwale godziny otwierania i zamykania placówek te oczekiwania spełniają. Także powoływane w trakcie dyskusji nad projektem uchwały argumenty, które rozważali radni podejmując uchwałę, dotyczące konieczności zapewnienia porządku publicznego i przeciwdziałania alkoholizmowi oraz zamykania lokali gastronomicznych na czas niedzielnych nabożeństw, uznać należy za wykraczające poza ramy upoważnienia ustawowego, które ma inny cel regulacji niż wskazywane przez radnych. Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. przepisów prawa miejscowego ze względu na potrzeby mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza konieczność zapewnienia porządku publicznego i przeciwdziałania alkoholizmowi, prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego. W zakresie zapewnienia porządku samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, kwestie natomiast przeciwdziałania alkoholizmowi reguluje ustawa z dnia 26 października 1992r. o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2012, poz. 1356) i stanowione na jej podstawie akty prawa miejscowego. Niezgodne z prawem jest zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. Kp czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2004r., II SA/Op 10/04, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000r., II SA/Gd 93/00, w których Sąd uznał, że rada gminy nie może na podstawie art. XII §1 regulować godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy gastronomicznych ze względu na ochronę porządku publicznego), czy też np. ze względu na chęć ograniczenia dostępności alkoholu. Tym celom służą bowiem zupełnie inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII §1 u. przep. wprow. Kp.

Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. Kp., organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi. Podnoszony przez Radę Gminy Wietrzychowice pogląd, że ustawodawca za pomocą delegacji ustawowej z art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. umożliwił a zarazem zobligował gminy do wprowadzenia unormowań ograniczających swobodę działalności gospodarczej w aktach prawa miejscowego, nie może być rozumiany jako upoważnienie do dowolnego ingerowania przez Radę w tę swobodę. Taka ingerencja została rzeczywiście przez ustawodawcę dopuszczona, ale tylko w ściśle określonym zakresie, ograniczonym upoważnieniem z art. XII §1 u. przep. wprow. Kp.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest także fakt, że uchwały nie zakwestionował wojewoda w trybie nadzoru czy że nie skarżyli się na nią mieszkańcy gminy.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990r. nr 24, poz. 142 z póżn. zm.), rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego, zastrzeżenia co do zgodności z prawem budzi również procedura podejmowania zaskarżonej uchwały. Organ nie przedłożył dowodu doręczenia radnym zawiadomienia o terminie i miejscu oraz porządku obrad sesji Rady Gminy Wietrzychowice w dniu 15 czerwca 2007r. informując, że zawiadomienia takie są wysyłane radnym listami zwykłymi. Taką praktykę uznać należy za nieprawidłową, albowiem organ nie wykazał, że wszyscy radni byli o sesji prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z listy obecności na sesji w dniu 15 czerwca 2007r. oraz z protokołu wynika, że jedna z radnych nie brała w niej udziału. Z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika jednak, czy została o terminie tej sesji prawidłowo powiadomiona.

Organ nie wykazał też, że zostały spełnione wymogi statutowe dotyczące zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały przez stałą komisję rady gminy Wietrzychowice (§30 ust. 1 pkt 4 Statutu Gminy Wietrzychowice).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.