Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 54/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia ... listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz B. .Sp. z o.o. w U. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Agencja Rozwoju Regionalnego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w U. (dalej także: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") [...] grudnia 2012 r. zawarła z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. umowę nr [...] (dalej: "Umowa") o dofinansowanie projektu "[...]" (dalej: "Projekt") w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt realizowany był w ramach Działania 6.2 PO KL - Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia, w ramach Priorytetu VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, w okresie od 1 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2014 r.

Celem głównym projektu było zwiększenie, do końca 2014 r., aktywności zawodowej i zdolności do samozatrudnienia grupy bezrobotnych zarejestrowanych w PUP co najmniej 6 miesięcy, zamieszkałych w powiatach b. lub l.

W ramach przeprowadzonej w dniach 17, 18 i 19 lutego 2014 r. kontroli planowej projektu ustalono, że Spółka dokonując wyboru wykonawców na usługi szkoleniowe, doradcze oraz cateringowe nie zastosowała przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2015 poz. 2164, dalej: "p.z.p."). Natomiast w ocenie Zarządu Województwa, Spółka jest podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p., co wynika z okoliczności, iż jest to podmiot prawa publicznego, w którym jednostki sektora finansów publicznych posiadają 100% udziałów i jednocześnie sprawują nadzór nad organem zarządzającym oraz mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego, a ponadto wskazują na to cele, jakie Spółka realizuje, mające charakter zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym.

Spółka realizowała jednocześnie kilka projektów finansowanych z PO KL, w ramach których w budżecie przewidziano realizację usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych. Wymienione powyżej usługi spełniły kryteria tożsamości przedmiotowej, tożsamości czasowej oraz tożsamości podmiotowej. Oznaczało to w opinii kontrolujących, że obowiązkiem Beneficjenta było zsumowanie wartości poszczególnych zamówień. Dokonanie tej operacji spowodowałoby natomiast osiągnięcie wyższej kwoty wartości tych zamówień niż próg 14.000 euro, o jakim mowa w p.z.p.

Zatem w ocenie Zarządu Województwa, Spółka naruszyła postanowienia art. 7 ust 1 p.z.p. w związku z art. 3 ust 1 pkt. 3, art. 4 p. 8, art. 40 ust. 2, art. 95 ust. 1 p.z.p., nie przestrzegając w odpowiednim stopniu zasad jawności i przejrzystości, przez co naruszył zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Rozdział 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Podrozdział 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków punkt 1 litera k), zgodnie z treścią którego, wydatek by mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być zgodny z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą p.z.p.

Powyższe ustalenia skutkowały nałożeniem korekty finansowej w wysokości 25% na wydatki poniesione w związku z realizacją usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych.

Spółka nie zgodziła się z tą oceną, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Decyzja ta dotyczyła wydatków z tytułu usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych rozliczonych w następujących wnioskach o płatność:

– nr [...] (okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.),

– nr [...] (okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r.),

– nr [...] (okres od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.).

Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa [...], wydając [...] sierpnia 2014 r. decyzję znak [...]. W wyniku złożonej przez Spółkę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3050/14 oddalił skargę. Pismem z 10 lipca 2015 r. Spółka skierowała do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Niekwalifikowane wydatki z tytułu usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych znalazły się także w innych wnioskach złożonych przez spółkę w ramach realizacji Projektu:

– nr [...] (okres 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2014 r.);

– nr [...] (okres 1 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2014r.).

Wobec braku spłaty kwoty objętej wezwaniem do zapłaty (pismo nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.), Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne.

Następnie Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.; dalej: "u.f.p.") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz zmienianego aneksami Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zobowiązał Stronę do zwrotu kwoty 12.489,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym Spółka była zobowiązana przy realizacji Projektu do przestrzegania zasad wynikających z p.z.p. Odniesiono się do zarzutu Spółki, która podniosła, że zapisy § 22 Umowy wyraźnie wskazują w pkt. 1, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych", a przypis 42 do tego paragrafu mówi, że należy go wykreślić, jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów p.z.p., a jednocześnie WUP w R. nie wykreślił zapisów paragrafu 22 przyznano tym samym, iż Spółka nie jest zobowiązana do stosowania ustawy PZP.

Organ zaznaczył, że omyłkowy brak wykreślenia powyższego zapisu nie może stanowić o braku istnienia obowiązku wynikającego z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto wskazano, że Spółka i tak była zobowiązana do przestrzegania Wytycznych na podstawie § 3 pkt 4 Umowy, a te z kolei stanowią, że warunkiem kwalifikowalności wydatku jest min. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Dodatkowo zaznaczono, że żadna umowa cywilnoprawna nie może spowodować odstąpienia od stosowania powszechnie obowiązujących, bezwzględnych norm prawa.

W odwołaniu Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem:

– przepisów postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyrażającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że Strona była zobowiązana do stosowania p.z.p. przy realizacji projektu pt.: "Wsparcie przedsiębiorców na starcie";

– przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że Spółka jest osobą prawną utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb powszechnych nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji Zarządu Województwa [...] w całości i umorzenie postępowania.

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podtrzymał prezentowane przez organ I instancji stanowisko, iż Spółka była zobowiązana do stosowania przy realizacji Projektu przepisów p.z.p. przy wyboru wykonawcy na usługi szkoleniowe z zakresu: "ABC przedsiębiorczości", "Elementy rachunkowości i podatków w przedsiębiorstwach" bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku; usługi cateringowe bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku oraz usługi doradcze z zastosowaniem zasady konkurencyjności.

Powyższy obowiązek wynika zdaniem Ministra z charakteru Spółki, posiadającej status podmiotu prawa publicznego. Powyższe wynika z umowy powołującej Spółkę, w której § 6 zostały określone jej cele, czyli:

1. promowanie rozwoju regionalnego i społecznego mikroregionu b. oraz troska o racjonalne zagospodarowanie przestrzeni w celu podniesienia standardu życia jego mieszkańców,

2. promowanie regionalnej produkcji i usług w kraju i za granicą,

3. inicjowanie i stymulowanie współpracy regionalnej i międzynarodowej,

4. koordynowanie prac związanych z opracowaniem programów z rozwoju gospodarczego i społecznego oraz restrukturyzacji mikroregionu,

5. promowanie badań naukowych mających na celu rozwój gospodarczy i kulturalny społeczności lokalnej,

6. inicjowanie i promowanie tworzenia nowych podmiotów gospodarczych ze szczególnym ukierunkowaniem na tworzenie nowych miejsc pracy,

7. podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ochrony środowiska, w tym rozwoju rolnictwa ekologicznego i turystyki,

8. inspirowanie współpracy regionalnej, w szczególności współpracy z regionami przygranicznymi Ukrainy i Słowacji,

9. prowadzenie działalności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wraz z doradztwem dla rolnictwa.

Dla organu brak jest wątpliwości, co do tego, że Strona została powołana w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Nie zmienia tego fakt, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą nakierowaną na osiąganie zysku i jego maksymalizację. Organ powołał się w tej kwestii także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku V SA/Wa 3050/14.

W związku z powyższym ustaleniem, i wobec braku negowania przez Stronę sposobu pozyskania wykonawców do realizacji Projektu, Minister uznał, że nastąpiło naruszenie procedur przy wykorzystywaniu środków europejskich, wobec czego należało zastosować sankcję w postaci korekty finansowej i zobowiązania do zwrotu pobranych środków.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego - sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów - co skutkowało błędnym przyjęciem, iż Skarżąca jest osobą prawną utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb powszechnych nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego - w związku z czym jest obowiązana do stosowania przepisów p.z.p.;

– art. 4 pkt 8 p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie koszt usług wynikających z projektów objętych umowami o dofinansowanie przekraczał równowartość kwoty 14000 euro - a więc obligował skarżącą do stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, skarga - analizowana pod ww. kątem - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim ocena czy skarżąca, jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. osobę prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, ponieważ od tego zależy, czy powinna realizując projekt stosować ustawę prawo zamówień publicznych.

Art. 3 p.z.p. określa krąg podmiotowy ustawy. Na potrzeby tej sprawy Sąd będzie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p.: mówiący o innych niż, określone w pkt 1 osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz pkt 1 i 2 pojedyńczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:

a) finansują je w ponad 50 % lub

b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub

c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym".

Skarżąca spółka nie zaprzeczyła, że jest osobą prawną utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, że spełnia w.w w pkt a-c warunki. Zaprzeczyła natomiast temu, że została utworzona w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Zdaniem Spółki, prowadzi ona działalność nakierowaną na zysk, ponosi ryzyko z tym związane i sama się finansuje.

W związku z tym, do oceny Sądu pozostaje kwestia statusu Skarżącej w aspekcie celów jej utworzenia i zakresu działania.

Zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy dokonały wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. i doszły do niewadliwego wniosku, że Skarżąca jest tym podmiotem, który zobligowany był do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych.

Ma rację Skarżąca, że badając czy dany podmiot ma status podmiotu prawa publicznego czyli zaspokajającego potrzeby o charakterze ogólnym, powszechnym, konieczne jest ustalenie jaki jest podstawowy cel jej działalności w tym czy ponosi ryzyko z prowadzeniem swej działalności i w jaki sposób i przez kogo jest finansowany.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie i doktrynie generalnie przy ustalaniu czy dany podmiot jest podmiotem prawa publicznego należy badać w jaki sposób i dla jakich celów dany podmiot został zawiązany. Późniejsze przekształcenia pozostają bez istotnego wpływu na cenę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. (por. Komentarz do ustawy Prawo zamówień publicznych Paweł Granecki C.H. Beck, Warszawa 2007. Str. 32 i następne, Marian Lemke, Dariusz Piasta Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości od 1999 do 2005 r. dt. zamówień publicznych wyd. Urząd Zamówień Publicznych).

Zgodnie z wykładnią językową o powszechności możemy mówić gdy danego rodzaju działalność jest skierowana na zaspokajanie czy oferowanie dóbr i usług służących społecznemu zapotrzebowaniu a nie nastawiona na maksymalizacją zysku. Brak na rynku konkurencji w zakresie oferowanych dóbr i występowanie na danym rynku jednego podmiotu który oferuje tego rodzaju usługi stanowi wzór instytucji prawa publicznego (por. wyrok ETS z 10. 11.1998, C 360/96 Arnhem). W orzeczeniu tym podkreślono, że okoliczność nieangażowania niepublicznych środków w danego rodzaju przedsięwzięcie (tak jak ma to miejsce m.in. w tej sprawie skoro skarżący prowadzi też działalność komercyjną), nie pozbawia danego podmiotu cech instytucji prawa publicznego ponieważ jego działalność jest podyktowana celami innymi niż ekonomiczne a więc promocyjnymi czy naukowymi.

Kwestia ta była także przedmiotem licznych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i zapisów dyrektyw. Dyrektywa 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz poprzednio obowiązujące dyrektywy dotyczące koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych: 92/50, 93/26, /93/37 definiowały "podmiot prawa publicznego" jako podmiot ustanowiony w szczególnym celu zaspokojeniu potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, posiadającego osobowość prawną i finansowanego w przeważającej części przez państwo, jednostkę samorządu terytorialnego albo takiego którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów albo takiego w którym co najmniej połowa członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, jednostkę samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego. Powołane wcześniej orzeczenie w sprawie C 360/98 (Arnhem) zawiera analizę pojęcia "potrzeby w interesie ogólnym nie mającego charakteru przemysłowego ani handlowego". Trybunał rozróżnia potrzeby w interesie ogólnym o charakterze przemysłowym lub handlowym i potrzeby w interesie ogólnym nie mające takiego charakteru. Te pierwsze to takie, które są zaspokajane na rynku poprzez swobodne konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa działające dla zysku a drugie to takie które są zaspokajane poza tym rynkiem przez państwo i jego agendy z natury rzeczy nie działające dla zysku. Trybunał podkreśla, że z samego faktu, iż istnieje dane przedsiębiorstwo prywatne, które oferuje dane usługi na rynku nie przesądza automatycznie, że dana potrzeba musi być uznana za potrzebę o charakterze przemysłowym lub handlowym. Zdaniem ETS, przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że potrzebami nie mającymi charakteru przemysłowego lub handlowego są tylko takie, które nie są realizowane przez przedsiębiorstwa komercyjne. Takie rozumienie tego pojęcia powodowałoby uznanie tego terminu "za pusty", co nie jest zgodne z celami dyrektyw.

Utworzenie przez Państwo czy samorząd terytorialny podmiotu prawa publicznego służy realizacji przez ten podmiot potrzeb istotnych dla społeczności, która to działalność zazwyczaj nie napotyka na konkurencję na rynku i jest zazwyczaj zastrzeżona dla organów wykonawczych Państwa czy samorządu terytorialnego.

Załączniki do dyrektyw wymieniają podmioty lub kategorie podmiotów prawa publicznego. Są nimi banki, instytucje naukowe, uniwersytety, organizacje rolnicze czy regionalne agencje rozwoju. ETS rozstrzygał też kwestie czy danego rodzaju instytucja jest podmiotem prawa publicznego w kontekście dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. Za taki podmiot uznał np. spółkę fińską założoną przez samorząd terytorialny, która miała za zadanie promocję rozwoju przemysłowego i handlowego (C 18/01).

W świetle powyższych wywodów decydujące znaczenie dla oceny czy podmiot spełnia definicję z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. znaczenie ma więc akt utworzenia podmiotu, w tym wypadku umowa spółki z.o.o., na który to dowód powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym w decyzjach organów wyroku z dnia 6 maja 2015r. sygn. akt V SA/Wa 3050/14.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 6 maja 2015 r. zgodnie z § 6 umowy spółki celem jej działalności jest: promowanie rozwoju gospodarczego i społecznego mikroregionu b.oraz troska o racjonalne zagospodarowanie przestrzeni w celu podniesienia standardu życia jego mieszkańców, promowanie regionalnej produkcji i usług w kraju i zagranicą, inicjowanie i stymulowanie współpracy regionalnej i międzynarodowej, koordynowanie prac związanych z opracowaniem programów rozwoju gospodarczego i społecznego oraz restrukturyzacji mikroregionu, prowadzenie badań naukowych mających na celu rozwój gospodarczy i kulturalny społeczności lokalnej, inicjowanie i popieranie tworzenia nowych podmiotów gospodarczych ze szczególnym ukierunkowaniem na tworzenie nowych miejsc pracy, podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ochrony środowiska, w tym rozwoju rolnictwa ekologicznego i turystyki, inspirowanie współpracy regionalnej, w szczególności współpracy rejonami przygranicznymi Ukrainy i Słowacji, prowadzenie działalności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wraz z doradztwem dla rolnictwa.

Pod pojęciem celu, zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, Warszawa 1978, rozumie się "to do czego się dąży, co się chce osiągnąć".

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że celem statutowym skarżącej jest działanie w interesie publicznym nakierowane na promowanie, inicjowanie, rozwijanie działalności służącej rozwojowi gospodarczemu i społecznemu regionu [...], w tym w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy, turystyki czy rozwoju obszarów wiejskich.

Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3050/14, iż w świetle zapisów umowy spółki są to podstawowe i jedyne cele działalności spółki. Czym innym natomiast są sposoby osiągania tych celów. Te, ujęte są w § 7 umowy spółki jako przedmiot jej działalności. Tu, tak jak to wywodzi skarga, rzeczywiście mowa jest o możliwości prowadzenia przez skarżącą różnego rodzaju działalności gospodarczej, która co do zasady może być nakierowana na zysk. Jednakże, wymienione w § 7 formy działalności Agencji, to w istocie mechanizmy dojścia do celów wymienionych w § 6 umowy spółki.

W ocenie Sądu, Agencja, tak jak sama wskazuje, została utworzona "z konieczności pobudzania regionu a w szczególności aktywnego włączenia się tego obszaru w proces przemian gospodarki polskiej" (oficjalna strona Agencji w Internecie), co niewątpliwie należy ocenić jako służącego zaspokajaniu potrzeb ogólnych. Udziałowcami Agencji są wyłącznie Gminy (U., C. i L.) a więc podmioty które wykonują zadania publiczne (art. 2 ust. 1 ustawy y dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2013.594 ). Trudno sobie wyobrazić aby podmioty te finansowały działalność nie pozostającą w związku z ich ustawowymi zadaniami publicznym.

Agencja jest agencją rozwoju regionalnego, posiadającą osobowość prawną, wymienioną w załączniku do dyrektyw, jest finansowana w większości ze środków publicznych (skarżący temu nie zaprzecza), podmiotem nie nastawionym na zysk w swej podstawowej działalności, działającą w celu zaspokajania potrzeb ogólnych których nie zaspokaja komercyjne prywatne przedsiębiorstwo działające na wolnym rynku. Fakt, że prowadzi działalność gospodarczą nie stanowi przeszkody do uznania tego podmiotu za podmiot prawa publicznego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., ponieważ głównym jego celem działania jest zaspokajanie potrzeb publicznych i w tym zakresie podmiot, co do zasady nie jest nastawiony na zysk.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podstawowymi i jedynymi celami spółki jest działalność w interesie publicznym ponieważ żaden z celów wskazanych w umowie spółki nie jest celem prywatnym oraz spełnia pozostałe przesłanki o jakich mowa w wyżej przywołanym przepisie.

Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w zakresie wadliwego przyjęcia spełniania przez skarżącą definicji podmiotu o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 pkt 8 p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że koszt usług wynikających z projektów objętych umowami o dofinansowanie przekraczał równowartość kwoty 14 000 euro a więc obligował skarżącą do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w zakresie możliwości stosowania ustawy z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014. poz.423), zwaną dalej ustawą zmieniającą.

Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej "do postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje sią przepisy dotychczasowe". Tym samym ustawodawca uznał, że ustawę w brzmieniu nowym można stosować począwszy od 16 kwietnia 2014 r. (data wejścia w życie) tylko na przyszłość.

Tym samym podwyższenie w art. 4 pkt 8 ustawy p.z.p. górnej granicy wartości zamówienia do 30 000 zł nie odnosi skutku do procedury zamówień sprzed daty wejścia w życie ustawy w nowym brzmieniu.

Niemniej jednak, pomimo powyższej oceny, zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż Minister Rozwoju wydając skarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia te polegały na naruszeniu przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz wyrażonych w nich zasad prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W szczególności podkreślić trzeba fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia niekorzystnego dla Skarżącej, mimo że Strona działała w zaufaniu do stanowiska Województwa [...] - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. wyrażonego w § 22 umowy z dnia 14 grudnia 2012 r., w którym to zapisie umowy Strona zobowiązała się także do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu obowiązujących Wytycznych (pkt 1). Natomiast § 21 umowy stanowiący o obowiązku stosowania ustawy prawo zamówień publicznych został wykreślony przez organ administracji.

Należy wskazać, iż § 22 ww. umowy w pkt. 1 mówi, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych" a przypis 42 do tego paragrafu stanowi, że należy go wykreślić jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Słusznie Skarżąca w skardze wskazała, iż umowa o dofinansowanie projektu była przygotowywana przez WUP w R. - profesjonalistę w tym zakresie, a ww. umowa nie była jedyną podpisaną przez Skarżącą z WUP w R. na realizację zadań z wykorzystaniem środków publicznych. Wszystkie bowiem umowy wymienione na str. 5 skargi mają identyczne zapisy w zakresie dotyczącym konkurencyjności wydatków.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której zawierane na przestrzeni lat umowy oraz weryfikacja wniosków, zakończone przyznaniem środków tym samym utwierdzające Stronę w prawidłowości jej postępowania, narażają ją następnie na zarzut takiego działania, które w konsekwencji prowadzi do żądania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Postępowanie organu administracji utwierdzające przedsiębiorcę w prawidłowości jego działania, w tym co do stosowania przepisów p.z.p. nie może prowadzić obecnie do narażenia go na ujemne skutki i sankcje skutkujące koniecznością zwrotu wydatków na łączną kwotę 12.489,75 zł, które to wydatki zostały uznane przez organ za poniesione z naruszeniem ustawy p.z.p., skoro zaakceptowana przez organ administracji treść § 22 ww. umowy w pkt. 1 określała, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych".

Narusza to w ocenie Sądu konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 8 kpa i w tym zakresie zarzuty skargi okazują z się słuszne. Nie ulega kwestii, że Skarżąca nie stosowała przepisów p.z.p. Powyższe ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez Skarżącą zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012r. sygn. akt I OSK 1094/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, która wyklucza możliwość obciążenia strony negatywnymi konsekwencji oparcia swojego działania na dotychczasowym postępowaniu organów przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony.

Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, czyli w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organy są w świetle tej zasady zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu i je wykonuje. Jednocześnie organy administracji nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań. Ponadto, wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony. Zasada ta nie tylko nakazuje przyjąć w procesie stosowania prawa korzystną dla podatnika wykładnię przepisów prawa (materialnego i procesowego), ale podobnie jak zasada in dubio pro reo w prawie karnym, odnosi się również do wątpliwości faktycznych (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 224/10, LEX nr 798218). Tym samym wszelkie wątpliwości związane z materiałem dowodowym oraz ustaleniami faktycznymi winny być interpretowane na rzecz strony. Postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony i Skarbu Państwa a powstałych wątpliwości nie rozstrzyga na niekorzyść strony. Zasada ta dotyczy zarówno stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, w tym także dotyczących oceny dowodów zgromadzonych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 365/07, LEX nr 983988).

W sytuacji, gdy prawo zamówień publicznych jest szczególnie skomplikowane Skarżąca miała prawo pozostawać w przekonaniu, że stosuje właściwą wykładnię przepisów p.z.p. i w tej sytuacji nie można doprowadzić jej do negatywnych konsekwencji. Szczególnie jest to istotne w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, gdy przedsiębiorca musi mieć pewność co do obciążeń publicznoprawnych.

W ocenie Sądu późniejsze zakwestionowanie postępowania Skarżącej przy udzielaniu zamówień i stosowaniu p.z.p. narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności zaś narusza zasadę pewności co do wykładni przepisów prawa, tj. wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Podstawą normatywną nakazu uwzględniania pewności prawa w wykładni operatywnej prawa podatkowego są art. 2 (samodzielnie i w związku z art. 217) Konstytucji RP.

Podstawą normatywną nakazu uwzględniania pewności prawa w wykładni prawa są art. 2 (samodzielnie) Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. Pozytywizacja (w tym konstytucjonalizacja) tego nakazu jest przejawem inkorporowania przez prawo podstawowych standardów moralnych.

W odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego pozostających w rzeczowym zakresie prawa Unii Europejskiej obowiązek taki wynika dodatkowo z zasady pewności prawa, jako zasady prawa UE. Z praktycznego punktu widzenia powyższe ustalenia mają podstawowe znaczenie. Okazuje się bowiem, że postulat wykładania przepisów prawa w sposób urzeczywistniający pewność prawa nie jest niewiążącym zaleceniem, którego realizacja pozostaje w sferze dyskrecjonalności, uzależniona od dobrej woli urzędnika, lecz prawnym nakazem (H. Filipczyk, Postulat pewności prawa w wykładni operatywnej prawa podatkowego, LEX WoltersKluwer, Warszawa 2013, s. 63).

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 2 Konstytucji RP, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie wypowiada się w zakresie poprawności stosowania procedur z zastosowaniem zasady konkurencyjności w związku z realizowanym projektem. Należy jednakże zauważyć, iż z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że Skarżąca nie stosowała przepisów p.z.p., zaś dokonała wyboru wykonawcy na: usługi szkoleniowe z zakresu: "ABC przedsiębiorczości", "Elementy rachunkowości i podatków w przedsiębiorstwach" bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku; usługi cateringowe bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku; usługi doradcze z zastosowaniem zasady konkurencyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu co do możliwości nałożenia korekty finansowej w wysokości 25 % za to, że Skarżąca udzielała zamówień publicznych z naruszeniem przepisów p.z.p., mając na względzie stosowanie zasady zaufania do organów Państwa i pewności co do prawa w kontekście § 22 umowy z dnia 14 grudnia 2012 r.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania