Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2650/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2. art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 476/17 w sprawie ze skargi J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., D. C., M. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. i P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Wojewody Małopolskiego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sprostowanym postanowieniem Sądu z 25 sierpnia 2017 r. po rozpoznaniu skargi J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., D. C., M. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. i P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał mając na względzie następujący stan faktyczny i prawny.

A. B., M. P., K. R., P. M., P. M., D. G., C. T., J. T., S. M., P. M., W. M., D. D., E. T., B. Z., W. C., W. P., Z. W., M. C. i D. C., jako następcy prawni F. z M. T. i W. T., zwrócili się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczone parcele, a następnie sprecyzowali swój wniosek w ten sposób, iż domagali się wypłaty ustalonego odszkodowania (pisma z [...] kwietnia 2015 r. i z [...] kwietnia 2015 r.).

Organ w toku postępowania ustalił, że:

1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. Nr [...] wywłaszczyło, na podstawie art. 23 i 34 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27 poz. 197 i nr 55 poz. 458) z dniem [...] września 1950 r., tj. z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy miasta N. m.in. całe parcele [...] .kat. [...] o pow. [...] m2 i [...].kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...] B. stanowiące własność F. z M. T. oraz całe parcele [...] l.kat. [...] o pow. [...] m2 i [...] .kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...] B. stanowiące własność F. z M. T. i W. T.,

2. następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., na podstawie art. 27, 28 i 37 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 458):

a. orzeczeniem z [...] października 1951 r. Nr [...] ustaliło na rzecz F. z M. T. i W. T. odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia parcel [...].kat. [...] o pow. [...] m2 i [...].kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...] B. stanowiących własność F. T. i W. T.,

b. orzeczeniem z [...] października 1951 r. Nr [...], sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. [...] kwietnia 1952 r. Nr [...], ustaliło na rzecz F. z M. T. odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia parcel [...] .kat. [...] o pow. [...] m2 i [...].kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...] B. stanowiących własność F. z M. T..

Podmiotem zobowiązanym do wypłaty ww. odszkodowania była Dyrekcja Budowy Miasta N. w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Prezydium Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r. (Dz. U. R.P. Nr 26 poz. 235) za pośrednictwem Banku Inwestycyjnego w K..

A. Oddział w K., pismem z [...] listopada 2014 r. jako następca prawny "[...]", poinformował organ prowadzący postępowanie, iż odnaleziono wyciąg z wykazu katastralno-hipotecznego wywłaszczonych parcel katastralnych objętych wywłaszczeniem w byłej gminie kat. B. na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1951 r. Zgodnie z adnotacją na wyciągu jednostką wywłaszczającą parcele [...].kat. [...] i [...].kat. [...] był ZOR, który to wysłał odszkodowanie do Banku Inwestycyjnego [...] grudnia 1951 r. Brak jest adnotacji o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W odniesieniu do parcel [...]. kat. [...] i [...].kat. [...] również jest adnotacja o wysłaniu odszkodowania przez ZOR do Banku Inwestycyjnego [...] listopada 1951 r. W wyniku kwerendy repertoriów i skorowidzów Sądu Powiatowego dla m. K. z lat 1951-1954 oraz Sądu Powiatowego dla dzielnicy N. w K. z lat 1953-1955 przechowywanych w Archiwum Narodowym w K. ustalono, iż dokumentach nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego lub wypłatę z tego depozytu kwoty odszkodowania przyznanego na rzecz F. z M. T. i W. T..

Archiwum Narodowe w K. pismem z [...] kwietnia 2016 r. zawiadomiło, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w aktach niekompletnie zachowanego zespołu Banku Inwestycyjnego Oddział w N. 1950-1967 nie odnaleziono dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. na rzecz F. z M. T. i W. T..

Strony postępowania w trakcie przesłuchania w trybie art. 86 k.p.a. oraz w oświadczeniach pisemnych stwierdziły, że nie mają wiedzy co do tego, czy w latach ubiegłych F. T. i W. T. lub ich bezpośredni spadkobiercy pobrali odszkodowania ustalone powołanymi wyżej orzeczeniami.

Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 132 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), decyzją z [...] maja 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1951 r. oraz [...] października 1951 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają uznać, iż doszło do realizacji odnośnych orzeczeń odszkodowawczych, ale przedmiotowy wniosek o wypłatę odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie z powodu przedawnienia. W tym kontekście powołane zostały przepisy art. 38a (później oznaczonego jako art. 39) dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) oraz art. 9 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 25).

Wojewoda Małopolski, na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2016 r.

W ocenie Wojewody analiza zebranego materiału dowodowego nie dawała podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie nie zostało wypłacone osobom uprawnionym. Organ uznał za nieuprawnione założenie, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania może być dowód z dokumentu potwierdzającego wpłatę. Ponadto organ zwrócił uwagę na obowiązujące wówczas akty prawne regulujące zasady przechowywania akt księgowych i wskazujące na 5-6 letni okres przechowywania akt/dokumentów księgowych.

Wojewoda ustosunkował się też do argumentacji organu pierwszej instancji i w tym zakresie wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2017 r. wywiedli J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 38 § 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości poprzez bezzasadne uznanie, iż sam fakt przekazania środków pieniężnych przez wywłaszczającego do Banku Inwestycyjnego w K., a nie do depozytu sądowego stanowi wystarczający dowód wypłaty odszkodowania wywłaszczonym F. i W. T.;

2. art. 21 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 27 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaniechanie wypłacenia odszkodowania należnego wywłaszczanym W. i F. T. za przejęte nieruchomości pomimo przyznania i ustalenia jego wysokości co stanowi złamanie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przysługującego każdemu człowiekowi.

3. nadto, z ostrożności procesowej, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2016 r., podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno ulec umorzeniu z uwagi na fakt, iż Wojewoda Małopolski uznał, że odszkodowanie zostało wypłacone wywłaszczanym F. i W. T., a tym samym sprawa o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania stała się bezprzedmiotowa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułowali argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lipca 2017 r., sprostowanym postanowieniem Sądu z 25 sierpnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2017 r. oraz po poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2016 r. (pkt I wyroku) i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Sąd I instancji uznał, że nie było podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o wypłacie bądź odmowie wypłaty uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.").

Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przedstawił obszerny wywód m.in. w zakresie tego, że każdy zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27) oraz, że wymóg co do podstawy prawnej dotyczy każdej merytorycznej decyzji administracyjnej, w tym także decyzji odmownej. Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147). Decyzja odmowna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 151). Decyzja odmowna, podobnie jak decyzja pozytywna, może zatem być wydana tylko w obliczu istniejącej sprawy administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 977–979; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej, wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencja ta była naówczas zakodowana w art. 37 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a obecnie statuuje ją art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepisy te sprawiają, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie

2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna

3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności

W ocenie Sądu I instancji - decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który organy administracji powołały się w niniejszej sprawie w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja. Stanowią o tym dwie poniekąd niezależne od siebie przyczyny.

Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał, że art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd, że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia.

Po wtóre, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że istotą żądania wnioskodawców w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania, a kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (notabene w pismach stron z [...] września 2014 r., z [...] października 2014 r., z [...] kwietnia 2015 r. i z [...] kwietnia 2015 r. w ogóle nie było mowy o waloryzacji odszkodowania – strony zwracały się po prostu o "wypłatę ustalonego odszkodowania"). Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji, to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie. Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. Ujmując rzecz jeszcze inaczej, powołany przepis kreowałby co najwyżej "sprawę waloryzacji odszkodowania", a nie "sprawę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". W sprawie waloryzacji odszkodowania kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – gdyby okazała się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. W każdym razie, ustalenie negatywne w tej mierze implikowałoby bezprzedmiotowość postępowania waloryzacyjnego i konieczność jego umorzenia. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lipca 2017 r. wywiódł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

a. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do wydania takiego wyroku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy skoro uznał, że strony zwracały się o również o waloryzację odszkodowania, podczas gdy zdaniem Sądu, w sprawie w ogóle nie było mowy o waloryzacji odszkodowania, jedynie strony zwracały się po prostu o wypłatę ustalonego odszkodowania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającym na jego błędnej wykładni, wskutek przyjęcia, że Wojewoda Małopolski nie miał kompetencji do wydania decyzji o waloryzacji przyznanego uprzednio odszkodowania i że przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na to, że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno- obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

– zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku a dotyczące zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było prezentowane przez Wojewodę Małopolskiego kilka lat temu. Takiego stanowiska Wojewody nie podzielił wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a następnie również Naczelny Sąd Administracyjny. Po okresie spornym w zakresie decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji odszkodowania, dominującym od kilku lat stał się pogląd, co do decyzyjnej formy załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 894/09, z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, z 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09 i z 21 stycznia 2016 r., I OSK 1083/14.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż kwestionowany wyrok jest jednostkowy i stoi w opozycji do poglądu prezentowanego obecnie również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w innych tego typu sprawach opowiada się (bądź nie kwestionuje tego) za decyzyjną formą waloryzacji odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną (por. wyroki: z 30 marca 2017 r., II SA/Kr 1547/16, z 27 czerwca 2017 r., II SA/Kr 385/17 i z 27 czerwca 2017 r., II SA/Kr 1547/16). W orzeczeniach tych wskazuje się, iż zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mimo, że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie istotne jest to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie uznał, że istotą żądania wnioskodawców w postępowaniu jest przede wszystkim sama wypłata ustalonego odszkodowania, kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło. Wojewoda zauważył, iż kwestia wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się z jego waloryzacją na dzień jego zapłaty, tym bardziej gdy sprawa dotyczy odszkodowania ustalonego w latach ubiegłych. Strony postępowania nie kwestionowały przedmiotu postępowania określonego jako wypłata zwaloryzowanego odszkodowania tym bardziej, iż w treści złożonego w tej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji jest wprost wskazane, iż strony domagają się wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Treść złożonego odwołania wskazuje i potwierdza zatem zakres złożonego w tej sprawie żądania.

Wojewoda podkreślił, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja z [...] lutego 2017 r. została wydana w oparciu o obowiązujący przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za niedopuszczalne – zdaniem skarżącego kasacyjnie – było stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania za zasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 li. c w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotem sprawy była jedynie wpłata odszkodowania, a waloryzacja ma jedynie charakter wtórny i nie o nią chodziło w sprawie. Nie można podzielić powyższego stanowiska mając na względzie treść art. 132 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Żądanie więc zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania i to po upływie tak długiego czasu od wydania decyzji jak w rozpoznawanej sprawie pociąga za sobą konieczność dokonania jego waloryzacji (oczywiście przy przyjęciu zasadności dokonania wypłaty odszkodowania). Żądanie to prawidłowo zostało ocenione przez organy administracji jako wymagające rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n.

Na uwzględnienie zasługują także dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 132 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji wywiódł bowiem, że art. 132 ust. 3 u.gn. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego świadczenia i nie może stanowić podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że następcy prawni byłych właścicieli domagają się od organu administracji wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1951 r. za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zauważyć należy, że od wydania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie nastąpił znaczny upływ czasu to wypłata odszkodowania z tej decyzji wymaga obecnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia dwóch okoliczności – czy rzeczywiście nie dokonano w przeszłości jego wypłaty, i przy pozytywnym ustaleniu tej okoliczności, należy ustalić kwotę do wypłaty w wysokości zwaloryzowanej zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc obecni uprawnieni domagają się wypłaty odszkodowania, a organ orzekający nie dysponuje dokumentami lub dowodami potwierdzającymi dokonanie wypłaty odszkodowania w przeszłości, to właśnie wydanie decyzji w tym przedmiocie służy procesowemu rozstrzygnięciu tych okoliczności, od których zależy spełnienie zgłaszanego żądania przez wnioskodawców.

Sąd I instancji wadliwie zatem przyjął, iż sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie nie wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może zaś zakończyć się czynnością materialno-techniczną wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania, skoro wypłata ta jest zależna od wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności. Jeżeli więc ustalenie skuteczności przysługiwania wnioskodawcom uprawnienia do otrzymania odszkodowania zależy od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie postępowanie powinno zakończyć się w sposób ustawowo określony w art. 104 kpa, aby władcze rozstrzygnięcie organu administracji zgłoszonego żądania przybrało formę przewidzianą prawem, a nie formę pozbawioną procesowych gwarancji możliwości zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcia sprawy daje stronom postępowania możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia. Wykluczenie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w istocie oznaczałoby pozbawienie stron dochodzących odszkodowania do ochrony ich praw. Dlatego sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. Zaakcentować należy, że orzekanie w przedmiocie wskazanych okoliczności nie stanowi ponownego ustalania odszkodowania, lecz stwierdzenie, czy żądanie wnioskodawców wypłaty odszkodowania zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami i dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach uprawnień sądów administracyjnych.

Z uwagi na charakter sprawy na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.