Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 216/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi I.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B., działając na wniosek P. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L. P. "A", ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na nieruchomości położonej w B. obręb K. przy ul. [...]/[...], oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3 i 4.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie oraz położenie wjazdu na wnioskowany teren, ustalono promień obszaru analizowanego (ok. 150m wokół wnioskowanej działki — od strony wschodniej naturalną granicę obszaru analizowanego stanowi Potok K.), co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu wnioskowanej działki, który wynosi ok. 10 m — długość granicy na styku z ul. [...], i więcej niż 50m). Przyjęty w ten sposób obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy K., a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej.

Następnie organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy objął analizą przestrzenną istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudowę i wyznaczył na jej podstawie poszczególne parametry ustalając konkretne - zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. Sygn. akt II SA/Gl 1416/13 – warunki dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono wymagane prawem warunki planowanej zabudowy:

1) nieprzekraczalna linia planowanej zabudowy od strony zachodnio-północnej znajdować się ma w odległości 8,0m od granicy działek (linie zabudowy na terenie analizowanym są uskokowe od 5m do 40m, ustalona odległość wyznaczona została jako wartość pośrednia - najczęściej występująca na analizowanych nieruchomościach, a z uwagi na bardzo nieregularny kształt wnioskowanego terenu i fakt położenia wnioskowanych działek w znacznym oddaleniu od drogi nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich), od strony zachodnio-południowej nieprzekraczalną linię planowanej zabudowy stanowi granica Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowego "[...]", planowana zabudowa powinna zachować odległości od granicy sąsiednich działek i istniejących obiektów wymagane przepisami techniczno- budowlanymi;

2) wielkość powierzchni zabudowy ma wynosić 19,4% powierzchni terenu wnioskowanego (z wyłączeniem terenu objętego zapisami planu miejscowego) tj. 2858m2 (średni wskaźnik zabudowy występujący na obszarze analizowanym);

3) udział powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 60% powierzchni terenu (z wyłączeniem terenu objętego zapisami planu miejscowego) tj. nie mniej niż 8840m2- określono na podstawie przepisów art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska);

4) wysokość nowej zabudowy tj. części nadziemnej to 10m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu, dopuszcza się podpiwniczenie, a z uwagi na konfigurację terenu dopuszcza się zlokalizowanie dodatkowej kondygnacji mieszkalnej od strony południowo-wschodniej;

5) szerokość elewacji - 30m; za frontową uważa się elewację północno-zachodnią, konieczne rozczłonkowanie bryły na odcinki nie dłuższe niż 16m np. przez uskoki w elewacji (średnia elewacja w obszarze analizowanym to 16m, dopuszczono elewację planowanej zabudowy na poziomie wyższym niż średni, bowiem budynek wielorodzinny występujący w obszarze analizy na działce nr 5 posiada elewację o szerokości 36,Om); . .

6) planowana zabudowa ma mieć dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci: 20o-40o.

Pismem z dnia 10 września 2015 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i M. T.. Odwołujący zarzucili decyzji organu I instancji: nieprawidłowe określenie planowanej intensywności wykorzystania terenu, które nie znajduje odzwierciedlenia na działkach sąsiednich; błędne i niezgodne z prawem przeprowadzenie analizy ze względu na pominięcie zasad dobrego sąsiedztwa, dowolne wyznaczenie działek sąsiednich oraz obszaru analizowanego, sporządzenie załącznika graficznego na nieaktualnej mapie, a także brak określenia linii zabudowy na sąsiednich działkach; niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego. Zwrócili ponadto uwagę na fakt, iż teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], przy której nie występuje zabudowa wielorodzinna.

Uzasadniając twierdzenia odwołania podnieśli w szczególności, że organ błędnie przyjął, wartość wskaźnika powierzchni zabudowy jako 19,4% - tj. od 2652m² do 2858m². Ich zdaniem takie rozumowanie jest błędne, gdyż powinno się brać pod uwagę wyłącznie tern MN, z wyłączeniem terenu Z, na którym budowa jest zakazana. Wskazali, że w planach zagospodarowania przestrzennego zawiera się adnotację, że w przypadku działek posiadających różne przeznaczenie wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się do części budowlanej działki. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od średniego wskaźnika - 19,4%, czyli maksymalnie 1381m². Powinien on bowiem odnosić tylko do terenu MN. Wyznaczone przez organ wartości są pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności terenu) i architektonicznej ( gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. - w promieniu 250m od frontu przedmiotowego terenu, nie ma zabudowy o intensywności i charakterze, na którą organ wydał decyzję.

Ponadto, w ich ocenie, organ w niewłaściwy sposób wyznaczył działki sąsiednie oraz obszar analizowany. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w sąsiedztwie, o ile sąsiedztwo to tworzy pewną urbanistyczną całość. Nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie, powinno być bliskie czy wręcz najbliższe. A w przypadku tej sprawy w takim sąsiedztwie nie istnieje zabudowa sankcjonująca wnioskowaną zabudowę. Pojęcia obszaru analizowanego nie definiuje ustawa, lecz w rozporządzenie Ministra Infrastruktury- § 2 pkt 4. Ustalenie tego obszaru następuje zaś zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Interpretacja tego przepisu stanowi, że określone w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej). Jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach obszar ten może być powiększony. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględniającego nie tylko umiejscowienie konkretnych działek na mapie podziału geodezyjnego czy też prostego wyliczenia odległości na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu także m.in. do istniejącej rzeźby ternu. Dowodem nierzetelności sporządzonej analizy jest bezsporny fakt, że jest ona niekompletna i nie uwzględnia budynku w trakcie budowy na działce nr 6. Wyznaczone przez organ wartości są pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa. Powstająca, w sąsiedztwie zabudowanej już nieruchomości nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej.

Odwołujący podnieśli też, że zapewnienie ładu przestrzennego powinno być dokonywane przez pryzmat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08 podkreślili, że nakaz zgodności planu miejscowego ze studium nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Powodowałoby to bowiem sytuację, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym samym zapisem studium sprzeczna. W ich ocenie decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z obowiązującym studium.

Wskazując na rozumienie pojęcia "dostęp z tej samej drogi publicznej" stwierdzili, że powoływanie się na zagospodarowanie działki nr 5, leżącej skrzyżowaniu ulic [...] i [...], w znacznej odległości od terenu inwestora, nie jest zasadne. Dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza dostępność z jednej najbliższej drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części

1/ dotyczącej punktu 2.2. i w tym zakresie orzekło:

"Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...]r. dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym przeprowadzenie oceny na środowisko,

a) zabrania się zabudowy lub zagospodarowania terenu oraz ich użytkowania, w sposób powodujący zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Ewentualne uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektroniczne, promieniowanie i przykre zapachy należy ograniczyć do terenu wnioskowanej nieruchomości.

b) Należy uwzględnić place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym w obrębie terenu oznaczonego MW

Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] r. zaleca się wykonanie badań celem ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych."

2/ dotyczącej pkt 2.6 od a) do d) i w tym zakresie orzekło:

"a) sposób zaopatrzenia w wodę - wg warunków ustalonych w piśmie z dnia [...]r. znak [...] przez "B" S.A.

b) sposób zaopatrzenia w energię elektryczną i środki łączności - wg warunków ustalonych w piśmie z dnia [...]r. przez "C" S.A.

c) sposób zaopatrzenia w energię cieplną - wg warunków ustalonych w piśmie z dnia [...] r. znak [...] przez "D"sp. z o.o. Oddział w Z.

d) sposób odprowadzania ścieków sanitarnych - wg warunków ustalonych w piśmie z dnia [...] r. znak [...] przez "B" S.A."

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził przewidziane w ustawie i rozporządzeniu postępowanie i stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu związanego, co obliguje organ właściwy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikających z przepisów.

Materialno- prawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 u.p.z.p., który wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tzn. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym celu organ orzekający ustalił obszar analizowany o promieniu 150m wokół wnioskowanej działki, uznając, że jest on w pełni reprezentacyjny. Następnie przeprowadził analizę istniejącej w tym obszarze zabudowy i na tej podstawie ustalił i wyznaczył poszczególne parametry dla tej inwestycji (górne i dolne granice poszczególnych parametrów). W ocenie Kolegium wszystkie parametry wyznaczone zostały w sposób prawidłowy i pozwolą one na kontynuację ładu urbanistycznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy organ bierze pod uwagę powierzchnię teren działki ewidencyjnie oznaczonej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kwestia linii zabudowy została prawidłowo określona, a następnie uzasadniona w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji słusznie przyjął, że z uwagi na uskokowe linie zabudowy tj. od 5m do 40m występujące w wyznaczonym obszarze analizowanym ustalona dla planowanej inwestycji linia zabudowy powinna zostać wyznaczona jako wartość pośrednia - często występująca w tym terenie. Z uwagi na położenie wnioskowanych działek w znacznym oddaleniu od drogi nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa, uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wolą ustawodawcy, prócz wskazanego wyżej celu, jest chronić służące obywatelom prawo własności, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia - por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu pozwalającym na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Z unormowania tego wynika też, że ustalenia organu co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie są dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzania określa cytowane rozporządzenie. Przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego organ powinien podejmować czynności przemawiające na korzyść wnioskodawcy.

Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. definiuje "dostęp do drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie.

Natomiast wymóg stwierdzenia kontynuacji funkcji sprowadza się do ustalenia, czy powstająca inwestycja budowlana nie będzie nadmiernie różniła się od otoczenia. Przy czym kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości z istniejącą zabudową, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej. Należy przyjąć, że zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidującej z nią, warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony.

"Działki sąsiednie", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Trudno bowiem przyjąć, że celem ustawodawcy wypowiadającego się w analizowanym przepisie było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Za szerokim rozumieniem "działki sąsiedniej" przemawiają też wzgląd na ochronę prawa własności (gwarantowaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Podobnie rzecz się ma przy ustaleniu treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu weźmie się pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu odpowiadającym co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki, gdzie ma powstać planowana inwestycja - to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy (por. wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05).

Zdaniem Kolegium, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej. Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach np. wyrok z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/G1 300/14. Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia). W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest bowiem taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno - budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzenia powyższe nie oznaczają jednak przesądzenia kwestii, że sporna inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z uwagi na fakt, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej spawie (w szczególności analiza przestrzenna) daje pełne postawy do stwierdzenia, że parametry wnioskowanej zabudowy pozwalają na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, należało uznać, że spełniony jest warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w związku z z art. 53 ust. 4 pkt 5a) u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska.

W konsekwencji - po uzupełnieniu przez organ I instancji powyższego - tutejsze Kolegium uznało, mając na uwadze bezpieczeństwo mieszkańców terenów sąsiednich jak i przyszłych mieszkańców ewentualnie zrealizowanej inwestycji, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. pkt 2.2 i uwzględnienie w tym punkcie uzasadnionych wskazań Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B.. Naczelnik w/w Wydziału wskazał, że mając na uwadze treść dostępnych materiałów dotyczących przedmiotowej kwestii tj. Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w mieście B. w skali 1:10 000 (M. T., W. A., [...]) oraz Mapy osuwisk na terenie miasta B. w skali 1:10 000 (Państwowy Instytut Geologiczny - Oddział [...] w K., [...]) wprawdzie na działkach nr 2, 3, 4 i 1 nie wyznaczono terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, jednakże z uwagi na lokalizację w bliskim sąsiedztwie północnej granicy działki nr 2 osuwiska okresowo czynnego nr [...] (nr [...]) zaleca się wykonanie badań celem ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.

Kolegium podkreśla ponadto, że naruszenie przez wnioskodawcę warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy, które wiążą organ budowlany, będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez zainteresowanych do właściwych organów (np. z zakresu nadzoru budowlanego, czy ochrony środowiska) ze stosownymi wnioskami. Z kolei w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu immisji, czy też naruszeń prawa sąsiedzkiego właściciel będzie mógł także dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej przed sądem cywilnym.

Odnosząc się do kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kolegium zauważa, iż studium jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium wiążące jest jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa, więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi, więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji.

Prawo własności, jak zauważa Kolegium, stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania z rzeczy przez właściciela w granicach określonych m.in. przez ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kolegium podkreśla również, iż elementem ustawowej (art. 140 kc) definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Kolegium wskazuje także, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie (zwłokę) w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji wprowadza się rozwiązania łagodzące procedury np. w sprawie budowy drogi publicznej. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła I. T., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 6, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ze względu na uchybienie obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony, które w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na:

1) wadliwym przyjęciu, że spełnione zostały wszelkie prawem przewidziane przesłanki, warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na nieruchomości położonej w B., obręb K., przy ul. [...]/[...], oznaczonej jako działka nr 1, 2, 3 i 4, w szczególności, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, aby nowa zabudowa stanowiła kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącej oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) wadliwym przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz dostatecznie wystarczająco wyjaśnił przyczynę wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli minimalna;

3) ustaleniu warunków zabudowy zagospodarowania terenu w sytuacji istniejących rozbieżności w zakresie dokonanej analizy, ze stanem faktycznym, przyjęcia w analizie, że budynek przy ul. [...] posiada 4 kondygnacje, podczas gdy budynek ten ma 3 kondygnacje;

4) wadliwym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, z uwzględnieniem obszaru Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]" na którym obowiązuje zakaz zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż według definicji zawartej w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem ochrona ładu przestrzennego wyraża się m.in. w tym, ażeby nie następowała zabudowa kolidująca z już istniejącą na terenie, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt. 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt. 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt. 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne... (pkt. 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt. 5).

Koniecznym jest zatem przeanalizowanie takich elementów, jak kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Organ administracji publicznej zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzić dokładną analizę wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem pełnomocnik, organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowej i wszechstronnej analizy, o jakiej mowa powyżej. Tym samym organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 oraz 77 k.p.a. który obligował je do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także zasadę legalności działania zawartą w art. 6 k.p.a., a stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wątpliwości Skarżącej budzi wyznaczenie obszaru analizy o wielkości 3-krotnie wyższej, aniżeli wielkość minimalna, wynikająca z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Łączna powierzchnia terenu, objętego i wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy wynosi 1,5 ha, nie 2 ha. Po drugie ponad 50 % tego terenu zlokalizowana jest w obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]" - bez prawa zabudowy. Po trzecie w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu wokół działki budowlanej, obszaru analizowanego; zatem ta wydzielona część nieruchomości, która spod prawa zabudowy została wyłączona, uwzględniona mogłaby zostać wyłącznie jako część obszaru analizowanego. Po czwarte, w analizie nie wskazano jakie znaczenie dla ustalania obszaru analizowanego ma tzw. kontekst przestrzenny obszaru objętego

Przyjęty dla dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej obszar analizowany, nie został wyznaczony prawidłowo. Wskutek tego, jak również innych uchybień, sporządzona w sprawie analiza również nie jest prawidłowa, co doprowadziło do określenia parametrów planowanej inwestycji w wartościach nie znajdujących uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Ponadto, organ nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 3-krotnie większej, aniżeli wielkość minimalna. O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (bądź większej niż 50 m) jest dopuszczalne, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Zatem przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary, wynikające z treści § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

W ocenie Skarżącej, taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Bez żadnego uzasadnienia granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 3-krotnie większej niż wielkość minimalna; obszar analizowany został przesunięty w kierunku, gdzie znajduje się 1 budynek wielorodzinny oraz budynek handlowy ([...]); jako uzasadnienie dla udzielenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, przyjęto parametry 1 budynku wielorodzinnego oraz budynku handlowego, które w przypadku [wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia - tj. w wielkości minimalnej, znalazłyby się poza jego granicami. Zatem ustalony obszar analizowany służyć ma wyłącznie realizacji indywidualnych interesów (inwestora.

Z analizy funkcji i cech zabudowy wyraźnie wynika, że na obszarze poddanym analizie dominuje zabudowa jednorodzinna z 1, a przeważająco z 2 kondygnacjami. Średnia ilość kondygnacji na terenie wynosi 2. Niewątpliwie pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W sytuacji, gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne wolnostojące. Zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich.

Nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.pz.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działki, na których zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności oraz w obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]'', na którym obowiązuje zakaz zabudowy.

Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja nie tylko funkcji, ale także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii (zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie stanowi kontynuacji {parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje zabudowa jednorodzinna, stanowiąca funkcję podstawową.

Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość budowy 4 budynków o pow. zabudowy wynoszącej 715 m2 na każdy jeden budynek wielorodzinny. Z treści analizy wynika, że na obszarze objętym analizą występują budynki dwu- i trzykrotnie mniejsze (!). Nawet budynek wielorodzinny przy ul. [...] 2, zlokalizowany na działce 5 ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 452 m2. Pomijając budynek [...], który w obszarze analizowanym znalazł się chyba przez pomyłkę, brak jest tak dużego obiektu budowlanego. Niewątpliwie przyjęte rozwiązanie w żadnym wypadku nie świadczy o jakiejkolwiek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, który, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjąć zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze. Skoro organ ograniczył teren zabudowy do MW, to wskaźnik intensywności zabudowy też powinien odnosić się do terenu z prawem do zabudowy. Uchwała w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego [...] jest aktem prawa miejscowego, wobec tego skoro postanowienia o warunkach zabudowy nie dotyczą terenu objętego planem, to również nie mogą dotyczyć terenu ZPK [...]. Jeśli uchwała w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego [...], dotyczyć może części nieruchomości inwestora, nie obejmującej całości działki ewidencyjnie oznaczonej, to tym bardziej decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z tą zasadą dotyczyć winna tej części nieruchomości, na której w ogóle zabudowa jest dopuszczalna.

Niedopuszczalnym jest zatem ustalanie wskaźnika intensywności zabudowy przy uwzględnieniu wydzielonej części nieruchomości (o pow. 7615 m2), na której obowiązuje zakaz zabudowy lecz ustalenia organu w tym zakresie winny dotyczyć wyłącznie wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej działkę budowlaną (o pow. 7118 m2). W takiej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że wielkość powierzchni zabudowy ustalona na poziomie 19,4 % jest prawidłowa, to stanowiłaby ona nie 2858 m2 lecz 1411 m2. Z treści analizy wynika, że przy ul. [...] na działce o powierzchni 7039 znajduje się budynek o pow. zabudowy 135 m2, co stanowi 1,9% stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zatem w obszarze analizowanym znajduje się nieruchomość o powierzchni zbliżonej, do powierzchni nieruchomości, objętych wnioskiem, z prawem do zabudowy, na której posadowiony jest budynek 5-krotnie mniejszy.

Art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. zawiera definicję działki budowlanej, stanowiąc, że jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 46 k.c. nieruchomościami są m.in. części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty). Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyć może wyłącznie działek ewidencyjnie oznaczonych, bowiem działką budowlaną, jakiej dotyczyć może wniosek inwestora, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyłącznie ta nieruchomość bądź jej część, która spełnia określone wymogi realizacji obiektów budowlanych. Zatem organy obu instancji wadliwie przy ustaniu warunków zabudowy uwzględniły tę część nieruchomości, jaka spod zabudowy postała wyłączona, a zatem nie stanowi działki budowlanej. To z kolei ma istotne przełożenie dla ustalenia intensywności zabudowy terenu, a w zasadzie wadliwości ustaleń w tym zakresie.

Organ nie wyjaśnił z jakiego powodu ustalił wysokość nowej zabudowy w zakresie części nadziemnej na poziomie aż 3 kondygnacji, dopuszczając dodatkową kondygnację mieszkalną od strony południowo-wschodniej. Takie rozwiązanie niewątpliwie należy uznać za sprzeczne z wynikami analizy. Zarzucić należy przy tym wadliwość dokonanej analizy, bowiem budynek wielorodzinny, zlokalizowany na działce 5 ma 3, nie 4 kondygnacje. Przyjęcie zatem, w zakresie wysokości zabudowy, wskaźnika wyższego niż średnio na terenie poddanym analizie występującego nie znajduje żadnego prawnego i faktycznego uzasadnienia.

Skarżąca kwestionuje ujęcie w obszarze analizowanym budynku handlowego ([...]). W jej ocenie, organy uczyniły to wyłącznie w celu usankcjonowania zwiększenia intensywności zabudowy na terenie objętym wnioskiem oraz przyjęcia szerokości elewacji na poziomie wyższym niż średnia. Poprzednio budynek handlowy nie znajdował się w obszarze analizy. Średnia szerokość elewacji, przy uwzględnieniu budynku handlowego oraz budynku przy ul. [...] wynosi 16 m. Organy dopuszczają budowę budynków o szerokości 30 m, a więc dalece wykraczającej poza średnią wartość, występującą na poddanym analizie terenie.

Nie został także spełniony warunek dotyczący nawiązania do działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do ul. [...], natomiast w ustalonym wadliwie obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek wielorodzinny przy innej drodze publicznej - ul. [...]. Stosownie do art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ul. [...], która krzyżuje się z ul. [...], nie jest drogą wewnętrzną, ani też nie jest ustanowiona odpowiednia służebność drogowa dla inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, odnosząc się także do podnoszonych zarzutów.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej I. T. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w całości popierając skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania P. L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2916 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588, dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei postanowienia zawarte w § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia określają zasady wyznaczania wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Uwzględniając powyższą regulację trzeba stwierdzić, iż przyjęta w niniejszym postępowaniu decyzja nie w pełni odpowiada postawionym powyżej wymogom. W ocenie Sądu, za usprawiedliwiony uznać trzeba jeden z zarzutów zawartych w pkt. 1 skargi, odnoszący się do ustalenia w sposób wadliwy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Natomiast w obszarze analizowanym (a także poza nim) nie ma zabudowy o takiej intensywności zabudowy jak w przedmiotowej decyzji.

Nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, zdaniem którego przy ustalaniu powierzchni zabudowy organ bierze pod uwagę powierzchnię terenu działki ewidencyjnie oznaczonej. Generalnie tak jest, ale zasadę taką należy odnosić do sytuacji, w której całą ewidencyjnie określoną działkę można zabudować. Wówczas dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy wziąć pod uwagę całą działkę. W innym przypadku wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 262/11). W niniejszej sprawie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazane zostały działki nr 1, 9, 2, 3 i 4. Następnie wnioskodawca -inwestor wycofał z zakresu inwestycji teren działki nr 9. Ogółem zatem teren przedmiotowych działek wynosi niewiele ponad 1,5 ha. Jednak teren ten nie może być w całości zabudowy, bowiem większa jego część znajduje się na terenie Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowego "[...]", ustanowionego uchwałą Rady Miasta B. Zgodnie z tą uchwałą, tereny tego parku krajobrazowego nie mogą podlegać zabudowie (oznaczone zostały jako teren Z - zieleń z zakazem zabudowy). Dlatego też sam inwestor ograniczył swoje plany inwestycyjne tylko do obszaru możliwej zabudowy mieszkaniowej, co stanowi zdecydowanie mniejszą część nieruchomości, niż wymieniona we wniosku.

Zdaniem Sądu, skoro ograniczona została możliwość zabudowy całej nieruchomości inwestora tylko do terenu MN, na której możliwa jest zabudowa mieszkaniowa, to wskaźnik intensywności zabudowy też powinien być ograniczony tylko do tego terenu. Nie może ten wskaźnik być odniesiony, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, do wielkości całego terenu wymienionych we wniosku działek należących do inwestora. W rezultacie bowiem organy przyjęły ten wskaźnik w niespotykanej na terenie analizowanym wielkości, doprowadzając do akceptacji zabudowy o nadmiernej intensywności zabudowy.

Mając powyższe na uwadze podobną argumentację należy odnieść do wyznaczenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Skoro bowiem w stosunku do części wskazanego we wniosku terenu, położonego w granicach Zespołu "[...]", obowiązuje zakaz zabudowy, to w tej części teren ten w 100% winien posiadać powierzchnię biologicznie czynną. Odrębnie natomiast wskaźnik ten winien być ustalony w stosunku do tej części, gdzie istnieje możliwość zabudowy i dla której decyzją ustalone zostały warunki zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie uznał ich za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących spełnione zostały pozostałe (poza wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej) prawem przewidziane przesłanki, warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunków zabudowy dla inwestycji.

W szczególności, co stanowi przedmiot drugiego z zarzutów, ale wiążę się bezpośrednio z zarzutem określonym w pkt. 1 skargi, organy prawidłowo przyjęły, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ I instancji, mając na uwadze w/w przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie oraz zakres inwestycji i położenie wjazdu na wnioskowany teren, ustalił promień obszaru analizowanego (ok. 150m wokół wnioskowanej działki - z kolei od strony wschodniej naturalną granicę obszaru analizowanego stanowi Potok K.), co stanowi więcej niż 3- krotną szerokość frontu wnioskowanej działki, który wynosi ok. 10m - długość granicy na styku z ul. [...] - mierzona na mapie ewidencyjnej, i więcej niż 50m). Promień ustalony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie spełniałby wymogów rozporządzenia (3x10m = 30m, przy minimalnym 50m), podobnie nieprawidłowym byłoby wyznaczenie obszaru analizy o promieniu 50m dla terenu, który ma powierzchnię prawie 2ha - kontekst przestrzenny tego obszaru jest o wiele większy. W związku z powyższym promień obszaru analizowanego przyjęto od strony północnej i zachodniej oraz częściowo południowej jako 150m tj. trzykrotność minimalnego promienia wokół terenu objętego wnioskiem. Przyjęty w ten sposób obszar analizy uznano za w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy K., a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, powołując się na specyfikę terenu, na którym będzie lokalizowana inwestycja oraz specyfikę tej inwestycji, uzasadnił wyznaczenie obszaru analizowanego.

Z analizy wynika także, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania.

Co do kwestii kontynuacji funkcji, to trzeba zauważyć, iż zasada "dobrego sąsiedztwa", ukształtowana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a jedynie dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Wobec tego argument Skarżącej o dominującej na obszarze analizowanym zabudowie jednorodzinnej i konieczności kontynuacji tego rodzaju funkcji nie znajduje uzasadnienia.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących niewłaściwej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje stanowisko o braku podstaw do utożsamiania jej z działką bezpośrednio przyległa do działki inwestora. Pojęcie to odnosi się działek występujących w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczna całość wokół działki inwestora. Także warunek dostępności działki sąsiedniej "z tej samej drogi publicznej" traktowany jest szeroko, jako bezpośrednia, ale także pośrednia dostępność, jeżeli na działkę sąsiednią można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Charakterystyczny w tej kwestii pozostaje wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 wzreśnia 2015 r., II SA/Bd 194/15: "Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja." Wobec tego pozostająca w obszarze analizowanym działka nr 5, leżąca przy ul. [...] , gdzie jest zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna, ma charakter "działki sąsiedniej".

Nie zasługuje na aprobatę zarzut odnoszący się do błędnego określenia liczby kondygnacji, bowiem zgodnie z wynikami analizy ustalono dla nowej inwestycji 3 (a nie 4) kondygnacje.

4) wadliwym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, z uwzględnieniem obszaru Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]" na którym obowiązuje zakaz zabudowy.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia.