Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 26/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 444/09 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości W. w Łodzi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 444/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2008 r. nr (...) , w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją nr (...) z (...) lutego 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "W. " w upadłości w Łodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z (...) września 2008 r. nr (...) , stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. nr (...) , orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi z (...) października 1986 r. nr (...) , o ustaleniu dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju nowych opłat z tytułu zarządu gruntem położonym w Łodzi przy ul. (...), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z (...) września 2008 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z (...) października 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź Śródmieście wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi orzekł o ustaleniu ceny państwowego gruntu oddanego w zarząd, położonego w Łodzi przy ul. (...) oraz o ustaleniu dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju, w miejsce dotychczasowych opłat, nowej opłaty rocznej za zarząd.

Wnioskiem z 18 marca 2003 r. Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując na rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja ustalała opłaty za zarząd nieruchomością podczas, gdy prawo zarządu nie zostało na przedmiotowej nieruchomości ustanowione.

Decyzją z (...) czerwca 2003 r. nr (...), Wojewoda Łódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) października 1986 r. wskazując, iż wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia żądania, skoro nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł Prezydent Miasta Łodzi, podnosząc, iż część przedmiotowej nieruchomości, oznaczona jako działka nr (...), stanowi własność Gminy Miasta Łodzi, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody Łódzkiego z (...) lutego 2003 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z (...) października 2003 r. nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Decyzją z (...) kwietnia 2004 r. nr (...) , Wojewoda Łódzki orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź Śródmieście wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi z (...) października 1986 r., w części dotyczącej działki nr (...). Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z 14 czerwca 2004 r. Muzeum Książki Artystycznej Fundacja C. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o dokonanie z urzędu oceny legalności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r.

Pismem z 8 listopada 2004 r. Minister infrastruktury zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. .

Decyzją z (...) grudnia 2004 r. nr (...), Minister Infrastruktury, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) października 1986 r. orzekającej o ustaleniu dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju nowych opłat z tytułu zarządu gruntem.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu państwowe jednostki organizacyjne uzyskały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tym samym decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r. wydana w trybie art. 156 § 1 K.p.a. rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności.

Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z (...) marca 2005 r. nr (...).

Skargę na decyzję Ministra infrastruktury z 8 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Syndyk Masy Upadłości PPU "W. " w upadłości w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 959/05, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z 8 marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 3 grudnia 2004 r.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, że nie doszło do powstania zarządu przedmiotowym gruntem. Dla jednoznacznego stwierdzenia braku tytułu prawnego zarządu nie wystarcza oparcie się na braku decyzji ustanawiającej zarząd bądź umowy o przekazaniu albo nabyciu nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że prawo zarządu powstawało również w inny sposób, np. z mocy prawa w wyniku przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania gruntu przez państwowe jednostki organizacyjne (art. 87 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Sąd podniósł, że nie wiadomo z jakich względów Minister Infrastruktury przyjął, że powstanie tytułu prawnego przedsiębiorstwa do przedmiotowego gruntu mogło nastąpić wyłącznie w okresie obowiązywania ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r., a nie wcześniej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego poprzednika prawnego PPU "W. " do przedmiotowego gruntu wymagało analizy całokształtu sprawy, w tym m.in. okoliczności wynikających z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości zanotowanych w dokumencie "Badanie księgi wieczystej" z dnia 30 sierpnia 2002 r. z którego wynika, iż w dziale II księgi wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, Skarb Państwa jako właściciel ujawniony był na podstawie orzeczenia Nr (...) Ministra Przemysłu i Handlu z dnia (...) czerwca 1948 r., orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) czerwca 1953 r. i zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) lipca 1950 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. złożył Minister Transportu i Budownictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 407/06 oddalił skargę kasacyjną, podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu sądowym.

Decyzją z (...) września 2008 r., znak: (...) , Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. orzekającej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi z dnia (...) października 1988 r. o ustaleniu dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju nowych opłat z tytułu zarządu gruntem położonym w Łodzi przy ul. (...) .

Pismem z 13 października 2008 r. Syndyk Masy Upadłości "PPU W. " w upadłości wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2008 r. wnosząc o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r. We wniosku zakwestionowano zasadność rozstrzygnięcia z powodu braku dokumentów potwierdzających lub zaprzeczających oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd przy jednoczesnym władaniu przedmiotową nieruchomością jak właściciel, łącznie z ponoszeniem ciężarów i pobieraniem pożytków. Syndyk podniósł naruszenie zasady stabilności prawa poprzez zakwestionowanie dotychczasowego sposobu zadysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz poprzednika prawnego PPU "W. " w upadłości – Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego wyrażającego się w wydaniu decyzji w sprawie ustalenia opłat za zarząd.

Jednocześnie pismem z dnia 13 października 2008 r. Syndyk Masy Upadłości "PPU W. " w upadłości wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r., znak (...), Minister Infrastruktury przywrócił Syndykowi Masy Upadłości "PPU W. " w upadłości termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru wskazując na treść przepisu art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm., dalej P.p.s.a. ) podniósł, że zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. Minister Infrastruktury, prowadząc postępowanie wyjaśniające, zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia o wydanie odpisu dokumentów z akt księgi wieczystej nr 103491 oraz do Archiwum Państwowego w Łodzi oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie z prośbą o odszukanie w zasobach archiwum dokumentów dotyczących oddania w zarząd i użytkowanie na rzecz Państwowych Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi, gruntu położonego w Łodzi przy ul. (...)).

W odpowiedzi Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia nadesłał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie żądanych dokumentów: 1) orzeczenia Nr 31 Ministra Przemysłu i Handlu z (...) czerwca 1948 r., 2) orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z (...) czerwca 1953 r., 3) zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z (...) lipca 1950 r. (...). Archiwum Państwowe w Łodzi wskazało natomiast, iż zasoby archiwalne nie zawierają poszukiwanych dokumentów dot. oddania w zarząd i użytkowanie na rzecz Państwowych Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi gruntu położonego w Łodzi przy ul. (...). Ponadto wyjaśniono iż odnalezione zostały następujące materiały: 1) protokół zdawczo odbiorczy wraz z załącznikami z dnia 14 października 1950 r., na podstawie którego przedsiębiorstwo Zjednoczone Zakłady Włókiennicze K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź, położone w Łodzi przy ul. (...) przekazane zostały Zakładom Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina oraz korespondencja manipulacyjna, 2) dokumenty dotyczące przejęcia pod zarząd państwowy Państwowych Zakładów Przemysłu Bawełnianego nr 1 w Łodzi (późniejszych ZPB im. Józefa Stalina), m.in. Zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Państwowe Zakłady Przemysłu Bawełnianego Nr 1 w Łodzi, przy ul. (...) wraz z wykazem poszczególnych oddziałów PZPB Nr 1, 3, bilans i inwentarz na dzień 31 grudnia 1945 r. Zjednoczonych Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź pod Zarządem Państwowym, 4) inwentarz i bilans otwarcia pod Zarządem Państwowym Zjednoczonych Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź na dzień 19 stycznia 1945 r. oraz Bilans majątkowy sporządzony za miesiąc kwiecień i maj 1946 r.

Z kolei Archiwum Akt Nowych w Warszawie poinformowało, iż w zasobie archiwum odnaleziono dokumenty dotyczące nacjonalizacji Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź. Akta te zawierają m. in. Zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z (...) lipca 1950 r. w sprawie objęcia powyższego przedsiębiorstwa, do którego zostały wyznaczone Państwowe Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi oraz protokół zdawczo-odbiorczy z 14 października 1950 r., którego jeden z załączników stanowi wykaz majątku nieruchomego przejmowanego przez przedsiębiorstwa. Na wykazie figuruje nieruchomość położona w Łodzi przy ul. T. . Innych dokumentów dotyczących przejęcia przez Zakłady Przemysłu Bawełnianego w Łodzi nieruchomości przy ul. T. nie odnaleziono.

Minister Infrastruktury stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi, iż Orzeczeniem Nr 31 z (...) czerwca 1948 r. (M.P. Nr 58, poz. 352) Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejęciu na własność Państwa Zjednoczonych Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź. Niniejsze orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2. ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 17). Następnie Minister Przemysłu Lekkiego na mocy zarządzenia z dnia (...) lipca 1950 r. znak: (...) w sprawie objęcia przedsiębiorstwa firmy Zjednoczone Zakłady Włókiennicze K. S. i L. G. Spółka Akcyjna – Łódź, w trybie § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. RP Nr 16, poz. 62) zarządził objęcie firmy Zjednoczone Zakłady Włókiennicze K. S. i L. G. Spółka Akcyjna. Do objęcia tego przedsiębiorstwa wyznaczono Państwowe Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina, które od 1956 r. nosiły nazwę Łódzkie Zakłady Przemysłu Bawełnianego im Obrońców Pokoju w Łodzi. Orzeczeniem z (...) czerwca 1953 r. znak (...) , Minister Przemysłu Lekkiego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, ustalił, iż składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo -odbiorczym sporządzonym w dniu 14 października 1950 r. przez Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi wyznaczone do objęcia firmy Zjednoczonych Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna, stanowią część składową tej firmy i przechodzą na własność Państwa i jednocześnie zatwierdził ww. protokół zdawczo-odbiorczy. Jeden z załączników do wzmiankowanego protokołu wskazuje, iż w skład majątku nieruchomego przejmowanej firmy wchodziła sporna nieruchomość położona w Łodzi przy ul. T. .

W konsekwencji nieruchomość ta przejęta została na własność państwa, a następnie po zatwierdzeniu przez Ministra Przemysłu Lekkiego protokołu zdawczo-odbiorczego nastąpiło jej objęcie przez Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi. Organ nadzoru powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1456/2004, wskazał, że wyznaczenie w trybie § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. osoby lub organizacji gospodarczej do objęcia przedsiębiorstwa przejmowanego na własność Państwa uprawniało je do objęcia przejętego na własność państwa przedsiębiorstwa, co nie oznaczało jednak ustanowienia prawa zarządu lub użytkowania. Zdaniem organu objęcie jedynie w posiadanie Zjednoczonych Zakładów Włókienniczych K. S. i L. G. Spółka Akcyjna przez Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi nie tworzy uprawnionego domniemania, iż na przejmowanym majątku nieruchomym ustanowiono jednocześnie zarząd lub użytkowanie. Zatem majątek przejętej firmy nie mógł na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przejść w użytkowanie Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju w Łodzi (dawniej Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Józefa Stalina w Łodzi), a następnie w trybie art. 87 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przekształcić się w zarząd tej jednostki.

Organ nadzoru podkreślił, że analiza pozostałej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie wykazała, aby kiedykolwiek na przedmiotowym gruncie ustanowione zostało prawo zarządu lub użytkowania. Łódzkie Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju w Łodzi nigdy nie miały prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, gdyż nie wynikał on ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych, ani też z konkretnych dokumentów ustanawiających to prawo. Wobec powyższego Łódzkie Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju w Łodzi na dzień wydania kwestionowanej decyzji, nie legitymowały się jakimkolwiek tytułem prawnym uprawniającym je do użytkowania mienia. Dlatego w ocenie organu nadzoru nieuzyskanie przez Łódzkie Zakłady Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju w Łodzi w formie prawem przewidzianej prawa zarządu do spornego terenu położonego w Łodzi przy ul. T. , niedopuszczalnym czyniło ustanowienie nowych opłat za prawo, które nigdy nie powstało. Z powyższych przyczyn Minister Infrastruktury uznał, iż decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. wydana w trybie art. 156 § 1 K.p.a. rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności oraz przepisy art. 77 K.p.a. i 80 K.p.a., bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, iż dokonał należytej kwerendy dokumentów, zwracając się zarówno do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia jak i do Archiwum Miasta Łodzi oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Uzyskane dokumenty i informacje nie potwierdziły wydania decyzji ustalającej prawo zarządu lub użytkowania przedmiotową nieruchomością dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju w Łodzi. Nieuprawniony jest zatem pogląd o braku dokumentów do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Brak jest również podstaw do stwierdzenia o naruszeniu zasady stabilności prawa, skoro prawo zarządu lub użytkowania w sensie prawnym w ogóle nie istniało, zaś domniemania tego prawa nie można wyprowadzić z wydanej wbrew przepisom prawnym decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "W. " w upadłości w Łodzi. Wniósł o zmianę decyzji przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r.

Skarżący podniósł, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2007 r. jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2005 r. nie dopatrzyły się w decyzji z (...) kwietnia 2004 r. okoliczności mogących być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego zdaniem skarżącego, stanowisko organu naczelnego iż odmowa stwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego nieważności decyzji z (...) października 1986 r. rażąco narusza prawo, jest nieprawidłowe. Skarżący podkreślił, że kryteria oceny legalności decyzji w aspekcie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odnosić się muszą do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Łódzkiego, a nie jak uczynił to organ naczelny, do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z (...) października 1986 r. To ostateczne rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem oceny w trybie nadzoru. Skarżący zauważył, że wprawdzie zebrane z archiwów dokumenty nie ujawniły wydania decyzji ustalającej prawo zarządu lub użytkowania przedmiotowego gruntu dla Łódzkich Zakładów Przemysłu Bawełnianego im. Obrońców Pokoju, jednakże analiza zgromadzonych dokumentów nie pozwala na przyjęcie, że prawa zarządu nie było, a zwłaszcza, że nie powstało ono z mocy prawa. Ta kwestia nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, nie była przedmiotem analizy organu naczelnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie była sprawa administracyjna, lecz decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z (...) października 1986 r. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie było zdaniem tego Sądu zbadanie wyłącznie tego, czy decyzja nadzorcza będąca przedmiotem kolejnego postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta jedną z wad objętych art. 156 § 1 K.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, iż wprawdzie organ nadzoru prawidłowo wskazał, jakie są warunki stwierdzenia nieważności decyzji, to w istocie orzekł wbrew tym warunkom. Co prawda organ ten przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2005 r. i ustalił, że prawo zarządu dla tego przedsiębiorstwa nie istniało, lecz nawet gdyby ta okoliczność była bezsporna, to i tak nie byłoby wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z (...) kwietnia 2004 r., będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, bowiem zaskarżona decyzja została wydana po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2007 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r.

W wyrokach tych najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, w której skonstatował, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z (...) października 1998 r. ustalająca Łódzkim Zakładom Przemysłu Budowlanego im. Obrońców Pokoju w Łodzi wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem, rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez odmowę stwierdzenia jej nieważności. Sąd uznał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Sąd ten podkreślił, że przedmiotem oceny jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, a nie decyzja wydana w trybie zwykłym. Tę ocenę podzielił i uzupełnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2007 r. Sąd ten wskazał: "trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu decyzji z (...) kwietnia 2004 r. nie można dopatrzyć się okoliczności mogącej być uznaną za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że orzecznictwo NSA nigdy nie głosiło tezy, że wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd w przypadku braku decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd jest rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wyżej wskazane oceny prawne zawarte zostały w wyrokach, które nie zostały uchylone, zatem zaskarżona decyzja nie uwzględnia tych ocen prawnych i w konsekwencji narusza art. 153 i 170 P.p.s.a. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2007 r. dodatkowe postępowanie wyjaśniające i jego ustalenia nie mogły przesądzić kierunku rozstrzygnięcia organu nadzoru. Niezależnie bowiem od ustaleń co do istnienia lub nieistnienia zarządu, wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy brak jest decyzji ustanawiającej zarząd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury zarzucając mu:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie zastosował się do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 959/05 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 407/06, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r.

3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. przez niewskazane w jaki sposób organ naruszył art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. oraz niewskazanie jakie w związku z tym naruszeniem powinno być dalsze postępowanie organu.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej organ dokonując analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2005 r., I SA/ Wa 959/05 oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., I OSK 407/06 podniósł, iż w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 153 oraz 170 P.p.s.a. bowiem w żadnym z powyższych orzeczeń nie została zawarta ocena, jakoby decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r. była prawidłowa, a organ nadzoru powinien był odmówić stwierdzenia jej nieważności. Wiążące wyroki wskazały jedynie, że dokonana ocena (stwierdzenie nieważności) jest przedwczesne, gdyż uzasadnienie decyzji organu wojewódzkiego nie pozawala na wyciągnięcie wprost takich wniosków. Koniecznym do tego jest przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy rzeczywiście prawo zarządu nie powstało. Przyjęcie wadliwego założenia, że organ nadzorczy – wobec związania oceną prawną – miał odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego, doprowadziło do naruszenia przepisów w istotny sposób wpływający na wynik sprawy, gdyż Sąd nie rozpoznał merytorycznie stanowiska organu.

Kasator nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jaki to konkretnie przepis prawa i w jaki sposób, został naruszony decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2004 r., a tylko ta decyzja mogła być przedmiotem postępowania nadzorczego. Sądowi pierwszej instancji uszło uwadze, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Została więc wydana na podstawie przepisów o ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ naczelny. W takim wypadku mamy do czynienia ze stosowaniem odpowiednio przepisów o odwołaniu. Tak więc podstawa prawna wydania decyzji z dnia (...) lutego 2009 r. została wskazana.

Zdaniem organu zaskarżona decyzja zawiera ponadto wskazanie konkretnego przepisu, który rażąco naruszono – art. 156 § 1 K.p.a., który stanowił postawę prawną decyzji organu wojewódzkiego (na jego podstawie oceniano czy zachodziły przesłanki nieważności decyzji). Wskazano również jak ten przepis naruszono. Podniesiono przecież, że niedopuszczalnym było ustanowienie nowych opłata za prawo, które nie powstało. W tym sensie w postępowaniu nadzorczym organ ma za zadanie dokonanie oceny czy wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku nie spełnia zawartych w tym przepisie wymagań. W żaden sposób organ nie jest w stanie ustalić w jaki sposób doszło do naruszenia przez niego art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. W zaskarżonym wyroku brak jest wskazań o tym, że decyzja Ministra jest wadliwa w tym względzie, co należałoby rozumieć, że nie on jest organem właściwym. Powyższe uniemożliwia ocenę prawidłowości takiego wyroku, jak i uniemożliwia jego prawidłowe wykonanie, gdyż organ nie wie jakich to naruszeń przepisów ma unikać w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Za nietrafne w pierwszej kolejności uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nie uwzględnia ocen prawnych zawartych we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji ocena taka wyrażona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. W obu tych sprawach zostało ustalone, że decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Orzecznictwo NSA nigdy nie głosiło, że wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd w przypadku braku decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd jest rażącym naruszeniem prawa wobec czego ustalenia organu, co do braku decyzji o zarządzie nie zmieniły w sposób zasadniczy sytuacji faktycznej i prawnej, usprawiedliwiającej podjęcie decyzji sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w przywołanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych.

Powyższe rozważania niezasadnymi czynią zarzut naruszenia ar. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja, która badana była w postępowaniu nadzorczym nie była wbrew twierdzeniom organu, dotknięta ciężką wadą, o której mowa w tym przepisie. Również w świetle powyższych rozważań nie można uznać za trafne przekonanie organu, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyrokach w sprawach oznaczonych sygn. I SA/Wa 959/05 i I OSK 407/06.

Trzeba ponadto stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. i zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Na str. 11 uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że organ obowiązany był zakończyć postępowanie decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2004 r. Wszystko to czyni niezasadnym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.