Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 969/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M., M. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 109/09 w sprawie ze skargi R. M., M. W., I. F., K. J. – W. i A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. M., M. W. i K. W. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 109/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., M. W., I. F., K. J. – W. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Zabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona nr hip [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; zwanego dalej "dekretem"), na podstawie, którego przeszła ona z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie - stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Natomiast sam grunt tej nieruchomości wszedł w posiadanie Gminy w dniu [...] stycznia 1947 r., tj. w dniu zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Zarządu m.st. Warszawy nr [...] ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...], wynika, że w ówczesnym czasie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: W. T. T. i K. W. T. w częściach równych niepodzielnie. Spadek po W. T. nabył syn M. P. T., który sprzedał przysługujące mu prawo do połowy przedmiotowej nieruchomości C. i B. małżonkom W. (akt z dnia [...] czerwca 1946 r., nr [...]). Z zaświadczenia tego wynika poza tym, że w dziale II wykazu hipotecznego znajduje się wzmianka o wniosku z dnia [...] stycznia 1947 r., dz. kw. [...], o dokonanie w tym dziale - na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1947 r., nr rep. [...] - wpisu prawa własności niepodzielnej połowy przedmiotowej nieruchomości na rzecz C. M., J. M. i M. M. Akt ten nie został jednak złożony do zbioru dowodów przedmiotowej księgi hipotecznej.

W dniu [...] listopada 1946 r. K. T. złożył wniosek o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Z kolei C. M. w dniu [...] lutego 1948 r. wniósł o przywrócenie mu terminu do wniesienia podania o przyznanie prawa własności czasowej do połowy opisanej wyżej nieruchomości warszawskiej. W dniu [...] marca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w Warszawie wpłynęło natomiast podanie C. M., J. M. i M. M. z dnia [...] lutego 1948 r. o przyznanie im prawa własności czasowej do połowy przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 1950 r., nr [...], odmówił C. M., M. M. i J. M. prawa własności czasowej do gruntu opisanej na wstępie nieruchomości warszawskiej z powodu przeznaczenia terenu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ogłoszonego w Monitorze Polskim o numerze [...] z dnia [...] maja 1948 r., pod użyteczność publiczną. Stwierdził jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1950 r., nr [...], utrzymało w mocy wskazane orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy

Pismami z [...] grudnia 2003 r. oraz z [...] listopada 2004 r. następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – J. M., I. F., K.J. – W., A. W. i J. W. - wystąpili z wnioskami o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Ministra Budownictwa z [...] listopada 1950 r. i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 1950 r.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r.

Organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w skład dawnej nieruchomości objętej hip. nr [...], wchodzą następujące części działek ewidencyjnych: nr [...], z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w trwałym zarządzie Ministerstwa [...], nr [...], z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Wskazał też na art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym, następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina powinna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Poza tym stwierdził, że jedynie wniosek K. T. został złożony w terminie ([...] lutego 1948 r.). Natomiast wnioski C. M., J. M. i M. M. zostały złożone po terminie przewidzianym w art. 7 ust. 2 dekretu, tym samym ich uprawnienia jako byłych właścicieli wygasły, co skutkowało odmową przyznania własności czasowej.

Organ nadzorczy wskazał, że planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1950 r. był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu [...] maja 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]). W planie tym teren nieruchomości został przeznaczony częściowo pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Minister Budownictwa podkreślił też, że organ w weryfikowanej decyzji rozstrzygając o przyznaniu prawa własności czasowej zasadnie przyjął, iż nie do pogodzenia było korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego - co potwierdzało zasadność odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Przeznaczenie nieruchomości, według planu, pod budynki użyteczności publicznej nie dało się bowiem pogodzić - w świetle poczynionych ustaleń - z korzystaniem z gruntów przez dotychczasowych właścicieli. Oddanie zaś nieruchomości na własność czasową oznaczałoby przeznaczenie nieruchomości na cele sprzeczne z obowiązującym planem. Na poparcie tego stanowiska Minister przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01, w którym przyjęto, że "Przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi".

W tym stanie rzeczy organ nadzoru uznał, że zakwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z tego też względu brak jest przesłanek, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

R. M., I. F., K. J.-W., A. W. i S. M. reprezentujący pozostałych wnioskodawców oraz M. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W konsekwencji tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że podstawowe zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "budynki użyteczności publicznej" oraz oceny, że przeznaczenie nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, a w części pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, wykluczało możliwość użytkowania jej przez byłych właścicieli. Podkreślił, że chociaż brak jest ustawowej definicji pojęcia "użyteczności publicznej", to jednak nie budzi wątpliwości, iż "użyteczności publicznej" może służyć także budynek prywatny. Skoro zaś byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie sygnalizowali zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia z celów mieszkalnych i handlowych (sklepy) na cele użyteczności publicznej, to należy uznać, że dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości – przez byłych właścicieli – na cele mieszkalne i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Dlatego też sposób korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli był sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, konsekwencją zaś takich ustaleń była odmowa przyznania im prawa własności czasowej.

Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutu, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie wskazywała, o jaki plan zagospodarowania chodzi, stwierdził, iż jest on nietrafny, albowiem w treści orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1950 r. wskazano ten akt.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury R. M., I. F., K. J.-W., A. W., M. W. i K. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym skarga jako niezasługująca na uwzględnienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym (w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a.) i że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie to może nastąpić tylko wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności, określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w tym przepisie. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W tym nadzwyczajnym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w postępowaniu przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a. działa wyłącznie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać jakiejkolwiek kwestii merytorycznej.

Zdaniem Sądu, postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało należycie przeprowadzone. W świetle obszernego materiału dokumentacyjnego sprawy i motywów podanych przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lutego 1950 r. miała uzasadnione podstawy. Organ nadzoru bowiem trafnie wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzeczeń administracyjnych był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stosownie zaś do tego artykułu, następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina powinna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Przepis ten wprowadzał zatem dwie przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej: zachowanie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jedynie wystąpienie tych przesłanek obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Organ nadzoru dokonując interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu, uwzględnił utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wykluczało przyznanie prawa własności czasowej. Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01, stwierdził, że "Przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi". Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04, w którym stwierdzono, że "W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej". Natomiast w wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 348/04, przyjęto, że "O przyznaniu lub odmowie przyznania własności czasowej decydowały, więc ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do gruntu a nie budynków".

W związku z tym Sąd wskazał, że w orzecznictwie prezentowane było dotychczas stanowisko, że przeznaczenie gruntu w planie zabudowania pod użyteczność publiczną wyłączało możliwość przyznania prawa własności czasowej, jednakże w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny został wyrażony pogląd odmienny. Przyjęto w niej, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pogląd ten oznacza, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wyklucza obecnie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przytoczona uchwała została wydana na podstawie art. 187 P.p.s.a. i zgodnie z przepisem § 2 tego artykułu jest wiążąca tylko w danej sprawie. Ma ona jednak również ogólną moc wiążącą, która wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Unormowanie zawarte w tym przepisie nie pozwala danemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy administracyjnej w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).

Zdaniem Sądu, niewątpliwie w orzecznictwie sądowym nastąpiła zmiana wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dotyczy ona jednak rozstrzygnięć sądowych odnoszących się do orzeczeń administracyjnych przyznających lub odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 tego dekretu, które po wydaniu wymienionej uprzednio uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zaskarżone do sądu. Dlatego też interpretacja art. 7 ust. 2 dekretu dokonana przez organy dekretowe w decyzji z dnia [...] listopada 1950 r., aczkolwiek odmienna od przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym względzie można natomiast wskazać na wyrok z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1201/96 (LEX Polonica nr 328339), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy". Oznacza to, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zazwyczaj wynika z ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Natomiast w sytuacji, w której przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną – wybór jednej z interpretacji wchodzących w rachubę nie może zostać oceniony jako rażące naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także, kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. III SA 388/94, publ. LEX Polonica nr 314075 oraz z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn akt IV SA 716/86, publ. LEX Polonica nr 297650). W ramach postępowania nadzorczego, opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie można bowiem eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 15582/98 i z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98).

Mając na uwadze powyższą linię orzeczniczą i podzielając wyrażony w niej pogląd, Sąd pierwszej instancji uznał ostatecznie powołaną przez Ministra Infrastruktury argumentację za uzasadnioną.

Także odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania nadzorczego, Sąd ten w całości podzielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej przez organ działający w drugiej instancji i uznał, że osoba na rzecz, której dokonano cesji wierzytelności, nie wypełnia przesłanek określonych w art. 28 K.p.a. Nie może więc być uznana za stronę postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, że S. M. ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny a nie prawny. Istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego potwierdzenie znajdować musi oparcie w okolicznościach faktycznych sprawy. Interes ten musi zatem istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, LEX nr 81670). Umowa z dnia [...] sierpnia 2003 r., na którą powołuje się S. M., dotyczy rozporządzenia wierzytelnością przyszłą. Umowa ta nie może zatem stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania, gdyż wierzytelności przekazane na jej podstawie nie istniały w dacie orzekania. Z tego względu nie można wskazać normy prawa administracyjnego, z której wynikałby interes prawny do udziału S. M. w niniejszym postępowaniu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M., I. F., K. J. – W., M. W. oraz K. W. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 1 oraz 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez błędne ich zastosowanie, w tym przyjęcie, że korzystanie z nieruchomości nie było możliwe z uwagi na funkcjonowanie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie nieruchomości w tymże planie;

- art. 5 – 7, 25 – 31 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.) przez pominięcie zawartej w nich regulacji także przy dokonywaniu interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.;

- przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 z późn. zm.) przez pominięcie tej regulacji przy dokonywaniu interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.;

- art. 2, 32 oraz 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (bezpodstawne różnicowanie sytuacji byłych właścicieli lub następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu, w tym różnicowanie sytuacji prawnej strony ze względu na datę złożenia skargi, tzn. uzależnienie rozstrzygnięcia od tego, czy skarga złożona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przed uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, czy po podjęciu tejże uchwały, oraz przez naruszenie zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych;

- art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) przez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych, w tym dawnych decyzji dekretowych, czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego wywłaszczenia i w konsekwencji pozbawienia praw do nieruchomości, wbrew obowiązującym przepisom.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący zarzucili naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będącej przedmiotem skargi i stanowisku Ministra Infrastruktury;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń nie mających pokrycia w materiale dowodowym oraz nieustosunkowanie się do większości konkretnie postawionych zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą i odnosząc się wyłącznie do kwestii odmiennej interpretacji prawa oraz zamieszczając w uzasadnieniu jedynie lakoniczne stwierdzenie, że Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, jakoby z akt sprawy nie wynikało, ażeby "w stosunku do kwestionowanej decyzji dekretowej zaistniały inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.", gdy tymczasem skarżący zarzucali naruszenie konkretnych norm prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które nie znalazły swojego odzwierciedlenia ani w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. przez uznanie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jako decyzji odpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego i tym samym uznanie postępowania nadzorczego za prawidłowo przeprowadzone,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez oddalenie skargi, chociaż skarżący wykazali, że zaskarżona decyzja bezsprzecznie narusza normy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym błędne przyjęcie przez Sąd, jakoby w przedmiotowej sprawie zaszły jedynie różnice w dokonywanej interpretacji pojęć prawnych, dotyczących tych samych przepisów i tych samych okoliczności, uniemożliwiające stwierdzenie rażącego naruszenia prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

- art. 269 § 1 P.p.s.a. przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia sprzecznego z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 oraz błędne przyjęcie przez ten Sąd, że uchwała ta ma zastosowanie wyłącznie do rozstrzygnięć sądowych odnoszących się do orzeczeń administracyjnych przyznających lub odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu, które zostały zaskarżone do sądu po dacie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rzeczonej uchwały.

W konkluzji skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie - na podstawie art. 188 P.p.s.a. - zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., nr [...].

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Do odpowiedzi dołączył szereg kopii dokumentów mających potwierdzać, że przedmiotowy grunt warszawski był przeznaczony na cel publiczny: budowę drogi, rozbudowę biur Ministerstwa [...], a dotychczasowe budynki przewidziane są do rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty przewidziane w ramach obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a, w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do sposobu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Odniesienie się bowiem do tego, czy istotnie Sąd ten dokonał błędnej wykładni prawa materialnego możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących wątpliwości.

Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołując się na naruszenie wielu przepisów prawa procesowego, zarzucają m.in. niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 269 § 1 P.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów sprowadzają się w istocie do generalnego zarzutu wadliwego zbadania przez Sąd pierwszej instancji kwestii zasadności skargi. Zarzut ten okazał się trafny. Niewątpliwie bowiem podzielić należy zapatrywanie skarżących, że zasięg dokonanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nie był wystarczający i dostateczny. Tymczasem obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie wszechstronnej oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia wszystkich argumentów zawartych w skardze, a poza tym również z urzędu uwzględnić określone okoliczności, gdyby właściwy zarzut w zakresie naruszenia prawa nie został podniesiony.

Faktem jest, że sąd pierwszej instancji zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 1 P.p.s.a). Granice sprawy wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie administracyjnej granice zostały wyznaczone przez żądanie stron, które zmierzało do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu weryfikacji decyzji odmawiających byłym właścicielom tzw. nieruchomości warszawskiej, położonej w Warszawie przy ul. [...], prawa własności czasowej do gruntów tej nieruchomości. Wynik tej weryfikacji powinien znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu wyroku (art. 145 § 4 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że dla sądu podstawę orzekania powinien stanowić cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym obu instancji. Nie może on wybiórczo traktować ani zgromadzonego materiału dowodowego, ani ustaleń poczynionych na jego podstawie w zaskarżonej decyzji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowi wszakże podstawę właściwego zastosowania prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji przy kontrolowaniu zasadności skargi pominął natomiast w swojej ocenie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, a także zaniechał oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń co do faktycznego wykorzystywania spornych gruntów przez byłych właścicieli po dniu [...] stycznia 1947 r., tj. po objęciu ich w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy. Analogicznego zaniechania dopuścił się w odniesieniu do dokumentów świadczących o tym, na jaki cel publiczny grunty te były przeznaczone. Pominięcie w kontroli legalności zaskarżonej decyzji wszystkich tych dowodów oraz poczynionych na ich podstawie ustaleń w zaskarżonej decyzji, oczywiście narusza przepisy o postępowaniu w sposób istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Za błędny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wystarczające jest ustalenie, że teren przedmiotowej nieruchomości warszawskiej został - na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu [...] maja 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]) - przeznaczony w części pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia bowiem było korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Takie stanowisko bez bliższego zarazem określenia celu użyteczności publicznej, na jaki, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona nieruchomość, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ nadzoru prawidłowo dokonał weryfikacji badanej decyzji odmawiającej byłym właścicielom przyznania własności czasowej, innymi słowy, czy miał na względzie przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę w postaci rażącego naruszenia prawa.

Odmawiając w omawianym zakresie poprawności zaskarżonemu wyrokowi, podzielić jednocześnie należy stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...)". Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że dokonana w tej uchwale interpretacja przepisów nie jest wiążąca dla innych składów orzekających. Skład orzekający sądu pierwszej instancji nie ma możliwości zastosowania wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd ten rozpoznając daną sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu – art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony odstąpił więc od zasady hierarchii wykładni sądowej, zawartej w orzeczeniach różnych składów i systemu jej respektowania, przewidzianej między innymi w art. 264 § 1 – 4 P.p.s.a i art. 269 § 1 – 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia opisanych wyżej przepisów o postępowaniu, a w związku z tym również art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Pozwala to na uznanie za skuteczną powołaną w skardze kasacyjnej jej podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W tej sytuacji, wobec dostrzeżonych uchybień procesowych, przedwczesna byłaby ocena zastosowania w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Dlatego też nie można również przyjąć, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a.

Wychodząc z tych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.