Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1772/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, pkt 21, art. 39 ust. 1, ust. 3, art. 4-0
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 84, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. R. w W. w celu umieszczenia reklamy na okres od dnia 8 czerwca 2007 r. do dnia 7 listopada 2008 r.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na postawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] A. S.A. z siedzibą w P. uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. R. w W. o powierzchni 5,28 m2 na okres od dnia 24 grudnia 2005 r. do dnia 7 czerwca 2007 r., oraz na umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2.

W dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P.o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. ul. R. w W., pod nośnik reklamowy jednostronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od dnia 8 czerwca 2007 r. do dnia 7 listopada 2008 r. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich.

W aktach administracyjnych znajduje się:

1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego podpisana przez mgr inż. L. K.,

4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.,

5) pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych,

6) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

7) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

W dniu [...] lipca 2007 r. do organu wpłynęło pismo A. S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2007 r. Strona w piśmie podnosiła, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 3 tej ustawy, wskazując, iż art. 39 ust. 3 dotyczy nowych nośników, które jeszcze nie istnieją w pasie drogi. W związku faktem iż przedmiotowa reklama jest istniejącym w pasie drogowym obiektem budowlanym, ma do niej zastosowanie art. 38 ust. 1 omawianej ustawy, w myśl którego takie obiekty budowlane mogą, za zgodą zarządcy drogi, pozostać w dotychczasowym stanie, chyba że zachodzą wymienione w tym przepisie okoliczności wyłączające.

Skarżąca ponadto wskazała, iż powyższa wykładnia przepisów znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/05.

Ponadto, ustosunkowując się do znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy Opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w. W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wnioskodawca powołał prywatną opinię W. K. zatytułowaną "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.", w której podano m.in., że L. K. – autor ww. opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, błędnie interpretuje statystyki wypadków wskazujące na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego w W.. Ponadto z opinii W. K., opartej na badaniach przeprowadzonych w USA i w Niemczech, wynika, iż powierzchnie reklamowe typu megalight nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków w otoczeniu nośników reklamowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta. W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. R. w W. w celu umieszczenia w nim reklamy na okres od dnia 8 czerwca 2007 r. do 7 listopada 2008 r.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w piśmie skarżącej z dnia [...]lipca 2007 r. organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 38 formułuje jedynie generalną zasadę dotyczącą możliwości pozostania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową. Jednak ocena czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności umożliwiające dalszą lokalizację tych obiektów i urządzeń może nastąpić jedynie w toku postępowania o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację, co następuje w trybie art. 39 omawianej ustawy. Natomiast znajdująca się w aktach administracyjnych opinia jest opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która powstała pod kierownictwem inż. L. K. i wskazuje na podstawowe kryteria, jakie należy brać pod uwagę wydając decyzję w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł też, iż w ostatnich latach liczba wypadków w W. spada, ale Zarząd Dróg Miejskich, realizując obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, podejmuje działania prewencyjne ograniczające zagrożenia w transporcie drogowym. Celem tych działań jest maksymalne wyeliminowanie wypadków drogowych oraz zminimalizowanie ich skutków. Zdaniem organu reklamy odwracają uwagę na drodze, co ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zagrożenie tego bezpieczeństwa stanowi nie tylko przekaz wizualny, ale i sama konstrukcja reklamy; najechanie na nośnik może bowiem powodować poważne uszkodzenie pojazdu, a w konsekwencji poważne obrażenia osób w nim jadących.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W.. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Przy prędkości 70 km/h pojazd przejeżdża bez kontroli 3,9 m do 29,1 m, a następnie do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Prezydenta W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę.

W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3520 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 3040 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1.400 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto organ zwrócił uwagę na zlokalizowanie wnioskowanej reklamy w obrębie trawnika, co przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego prowadzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w P., dalej zwana skarżącą, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w sprawie tej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w trybie art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, a nie na lokalizację w pasie drogowym nowego nośnika w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1, w związku z czym strona nie domaga się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. Skarżąca uzasadniając zarzuty dotyczące przepisów postępowania wskazała, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w zakresie powodowania przez przedmiotowy nośnik zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym, albowiem nie można uznać za dowody dokumentów wskazanych w decyzji I instancji, na których oparto rozstrzygnięcie. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie odniósł się do opinii W. K. załączonej do pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. oraz pominął pozytywne opinie komunikacyjne, które były sporządzone dla omawianej lokalizacji w ubiegłych latach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Wprawdzie przepis ten nie precyzuje o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi, jednak nie ulega wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, których ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Sformułowanie ww. przepisów wskazuje, że dobrem szczególnie chronionym przez ustawodawcę jest bezpieczeństwo ruchu drogowego - życie, zdrowie i mienie jego uczestników. Zakłada się, iż umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu tego rodzaju musi być więc spowodowane takimi względami, które uzasadniają odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego, co znajduje potwierdzenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 2/00.

Odnosząc się do zarzutu dowolności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na podmiocie zainteresowanym uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, musi przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ponadto w ocenie organu, zarządca drogi jest odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do występowania między innymi zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Tak więc organ powinien podjąć działania prewencyjne w celu eliminacji potencjalnych takich skutków. Dlatego tez nawet przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, stanowi wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpoznania wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 omawianej ustawy, poparł przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji interpretację art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał również, że jest ona zgodna z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dlatego też w sprawie niniejszej nie może być mowy o przedłużeniu obowiązującego zezwolenia, lecz o nowym zezwoleniu uregulowanym w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego, wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę z faktu, że jego wniosek może zostać rozpoznany negatywnie.

Odnosząc się do nie uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego opinii W. K. przedstawionej przez skarżącą wyjaśniono, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta nie wykazuje bowiem w sposób jednoznaczny, że nośniki reklamowe nie mają wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie wskazuje, że 25% kierowców zwraca uwagę na nośniki outdoorowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię (w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" i "usytuowanie"), a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy), a także zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Uzasadniając pierwszy z ww. zarzutów, skarżąca wskazała m.in., iż umieszczenie nośnika reklamowego dotyczy sytuacji, gdy wcześniej tego nośnika nie było w pasie drogi, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy. Decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 3 i 3a omawianej ustawy dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Natomiast wydając decyzję w trybie art. 38 ust. 1 ustawy zarządca drogi nie ma swobody w zakresie rozstrzygnięcia (zawarte w nim słowo "mogą" nie odnosi się do uprawnień zarządcy, tylko do obiektu, że może on być dalej w pasie drogowym), a więc podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na podstawie tego przepisu posiada pod względem prawnym "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Skarżąca podkreśliła, iż nie domagała się w sprawie ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie) , zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy Zastosowanie art. 38 ust. 1 omawianej do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość jego usunięcia z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez ten nośnik zagrożenia ruchu. Ta okoliczność (lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1) powinna być wykazana dowodami uzyskanymi w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., skarżąca podniosła nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Skarżąca zakwestionowała moc dowodową zebranych w toku postępowania dokumentów, uznając, że:

- "Biała Księga (...)" zawiera tylko ogólne wskazania dotyczące podjęcia działań zmierzających do ograniczenia w sposób istotny ilości wypadków i liczby ofiar wypadków oraz nie zawiera odniesienia do niniejszej sprawy,

- program GAMBIT 2005 jest dokumentem wskazującym kierunek działań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i również nie zawiera odniesienia do tej sprawy,

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie nie świadczą o zagrożeniu ruchu drogowego, a tylko o jego wielkości; nadto dotyczą one roku 2005 i zostały sporządzone przez firmę prywatną według bliżej nieokreślonej i kontrolowanej metodologii, w aktach sprawy brak ich oryginału bądź poświadczonej kopii (jedynie zwykła kopia),

- opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zawiera szereg uogólnień oraz stwierdzeń niepopartych żadnymi źródłami,

- pismo Ministra Transportu zawiera tylko odniesienie do propozycji zmiany przepisów oraz sugestie co do prowadzenia restrykcyjnej polityki stosowania przepisów dotyczących zezwoleń na funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, a więc dokument ten nie dotyczy kwestii ustalenia stanu faktycznego,

- ze szczegółowego planu sytuacyjnego nie wynika, że reklama powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz zakłócenie wykonywania zadań zarządu drogi.

Skarżąca stwierdziła również, że organ nie odniósł się do argumentów zawartych w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. (złożonym w toku sprawy), obejmującym prywatną opinię W. K.. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż opinia podpisana przez L. K. nie została udzielona przez biegłego w rozumieniu k.p.a., a poza tym skarżąca nie mogła zgłosić L. K. pytań czy wątpliwości w trybie art. 79 k.p.a.

Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca zaakcentowała brak ustosunkowania się w decyzji do zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów kpa, co jej zdaniem oznacza, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 tej ustawy działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy, zarządca drogi, do którego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 ustawy). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). W świetle powyższego, nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 omawianej ustawy.

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 ww. ustawy.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego, tj. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą, m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy są zmienne, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, jak i określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady. Warunki te są monitorowane przez zarządcę drogi. Dlatego stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Jeżeli w ocenie zarządcy drogi dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, to organ ten, będąc zobowiązanym do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, odmówi wydania zezwolenia (por. co do tego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08, niepublik.).

W świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym, co winno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 i 3a ww. ustawy. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania decyzji "przedłużającej" zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany wniosek może zostać potraktowany przez właściwy organ wyłącznie jako wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dany nośnik reklamowy. Jak już wyżej wskazano, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 omawianej ustawy, albowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zastosowały art. 39 ust. 3. Raz uprawniony nie może skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego wydania nie wynikał obowiązek organu w zakresie pozytywnego załatwienia kolejnego wniosku, gdyż organ obowiązany jest każdorazowo dokonać oceny dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w kontekście szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy.

Organy I i II instancji nie naruszyły również art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uznając, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Sytuacja taka zachodzi, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, skutkiem którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (przykładowo zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z orzecznictwem NSA, wynikające z art. 38 ust. 1 uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06, Lex nr 362075, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06, niepubl.).

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawartych w złożonym wniosku strony.

Organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. R. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (poświadczona za zgodność), odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ II instancji ustosunkował się także do opinii sporządzonej przez W. K.. Opinia ta stanowi jeden z argumentów skarżącej w sprawie. W sytuacji oparcia podjętego w niej rozstrzygnięcia na właściwej podstawie faktycznoprawnej, w tym na wyczerpująco zebranym i ocenionym materiale dowodowym obejmującym szereg ww. innych opinii i opracowań, nie można jej nadać znaczenia podważającego jego zasadność tylko dlatego, że wyraża inny pogląd na kwestie będące przedmiotem sprawy Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika ,jego rozmiarów oraz odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni i zdaniem Sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej).

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów tak I, jak i II instancji naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wydane w sprawie decyzje w sposób dostateczny przedstawiały stan faktyczny sprawy, jak również zawierały stosowne uzasadnienie prawne.

Dodatkowo należy stwierdzić, iż zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia wydana przez jej autora i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a.

Spór o charakter opinii mgr inż. L. K. i o wiarygodność innych dokumentów o tyle jest nieistotny, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. P. w W., natężenia ruchu na tej ulicy jak i usytuowania przedmiotowej reklamy do wydania odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.