Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 907/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2,, art. 4 ust. 2, art. 4b, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2, - § 4, - § 10 ust. 20, 21, 22 i 23, - § 12 ust. 3, - § 13 ust. 1, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (dalej "Uchwała").

Prokurator w skardze wskazał, że uchwale tej zarzuca istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy L. w przepisach § 2, § 4, § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 20, 21, 22, 23, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 Uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy poprzez umieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przez Sąd § 2, § 4, § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 20, 21, 22, 23, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. dalej u.s.g.), art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 z poźn. zm., dalej u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Rada Gminy L. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.. Uchwała została opublikowana w dniu [...] sierpnia 2017r. w dzienniku Urzędowym Województwa W. (2017.5558).

Przechodząc do zarzutów skargi Prokurator wskazał, że niezasadne było umieszczenie w zaskarżonej uchwale treści zawartych w § 2, który brzmi: Treść regulaminu pozostaje w ścisłym związku z pojęciami i definicjami zawartymi w ustawach:

1) z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą

2) z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.);

3) z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688 z późn. zm.).

Zdaniem Prokuratora uchwała nie powinna być informatorem o zakresie obowiązywania ustaw, ani powtarzać definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź innych ustawach. Prokurator podkreślił, że skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących ( II OSK [...]).

Prokurator wskazał, że w myśl § 4 ust. 1 Regulaminu właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tymczasem delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. ogranicza wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości wyłącznie poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Skoro więc rada gminy w regulaminie wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (IV SA/Po [...], P. LEX nr 2716320 wyrok z dnia [...] sierpnia 2019r.)

Dalej Prokurator wskazał, że w § 8 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej Uchwały, zabroniono zanieczyszczania miejsc publicznych, w tym lasów i dróg. Tymczasem, osoby zanieczyszczające lub zaśmiecające miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogi, ulice, place, ogrody, trawniki lub zieleńce, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Zgodnie z treścią art. 145 k.w. "kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

W § 8 ust. 20 i 21 znalazły się regulacje dotyczące organizatora imprezy masowej. Regulacje dotyczące ww. podmiotu nie należą do materii regulaminu podejmowanego na podstawie art. 4 b u.c.p.g. Nałożenie na organizatora imprezy masowej obowiązków nie znajduje uzasadnienia prawnego. W sytuacji, gdy jest on właścicielem nieruchomości będą go dotyczyły wszystkie regulacje przedmiotowej uchwały. W konsekwencji, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzania do regulaminu odrębnych regulacji dotyczących wspomnianego podmiotu.

Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do nakładania w § 8 ust. 22 na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci, obowiązku utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Tego rodzaju obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie".

Prokurator podał, że w § 8 ust. 23 wskazano, że właściciele nieruchomości, na terenie których powstają odpady biodegradowalne, a także w wyniku pielęgnacji ogrodów powstają odpady zielone (trawa, liście, drobne gałęzie), mogą je kompostować we własnym zakresie i na własne potrzeby. Do przyjęcia takiej regulacji brak ustawowej delegacji.

Skarżący wskazał, że w § 12 ust. 2 zobowiązano osoby, z którymi przebywają zwierzęta, do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w miejscach publicznych, albowiem zostało to już uregulowane przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m. in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych, nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 145 Kodeksu wykroczeń.

Prokurator zwrócił uwagę, że w § 13 ust. 1 Uchwały zabroniono chowu zwierząt gospodarskich na terenie gminy z wyłączeniem istniejących gospodarstw rolnych, w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym oraz działów specjalnej produkcji rolnej, w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz przydomowego chowu drobiu, pszczół oraz królików. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, na których zabroniono utrzymywana zwierząt gospodarskich, a nie uprawnia do wprowadzenia zakazu chowu zwierząt na całym obszarze gminy. Zatem w brzmieniu obecnym przepis § 13 ust. 1 wymaga uchylenia.

Podsumowując prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 4, § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 20, 21, 22, 23, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 Uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. jako w sposób istotny naruszających przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi.

Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując w zakresie zarzutu dotyczącego § 2 regulaminu i wskazała, iż przepis ten nie jest powtórzeniem przepisu rangi ustawowej. Przepis ten wskazuje tylko zastosowanie do zaskarżonego regulaminu definicji ustalonych ustawowo.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 4 ust.1 uchwały Rada Gminy wskazała, iż skarżący podniósł ten zarzut mimo wyraźnego zapisu wskazującego na określenie przez organ szczegółowo części nieruchomości w słowach "od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika" i ograniczeniem go do części położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto z zapisu drugiej części zdania wynika bezpośrednio, iż chodzi o część nieruchomości służącej do użytku publicznego. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, a w szczególności, gdy powtórzenie ma charakter dosłowny (WSA P. IV SA/Po [...]) lub jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego a także zapewnienia uchwale czytelności i wyczerpującego charakteru regulacji (WSA Gorzów Wlkp. II SA/Go [...]).

Z uwagi na brak uzasadnienia prawnego zarzutu dotyczącego §6 ust. 1 pkt 2 regulaminu wskazano, że brak jest możliwości ustosunkowania się do niego.

W przedmiocie zarzutów dotyczących § 8 ust. 20, 21, 22 oraz 23 a nadto § 29 ust.2 i §31 ust.1 Rada Gminy wskazała, iż te jednostki redakcyjne w załączniku zaskarżonej uchwały nie istnieją.

Uregulowanie zawarte w § 12 ust. 3 regulaminu, mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż ma na celu ustalenie norm postępowania właścicieli zwierząt, których przestrzeganie gwarantować będzie ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprawdzie, jak wywodzi Prokurator, w kodeksie wykroczeń zanieczyszczenie drogi publicznej czy miejsc dostępnych dla publiczności stanowi czyn zabroniony, jednak wprowadzony w zaskarżonym postanowieniu regulaminu nakaz nie jest tożsamy z dyspozycją czynu zabronionego uregulowanego kodeksowo. Przepis regulaminu ma bowiem znacznie szersze zastosowanie, wykraczając przedmiotowo poza zakres dróg publicznych czy miejsc dostępnych dla publiczności, znajdujących się w zakresie regulacji kodeksu wykroczeń.

Rada Gminy z uwagi na obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo przychyliła się do zarzutu skarżącego w zakresie § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 regulaminu.

Końcowo wskazano, że trwają pracę legislacyjne nad uchwaleniem nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. w związku z nowelizacją przepisów prawa w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że skarga została napisana przez Prokuratora w sposób chaotyczny i niedbały. Prokurator zaskarżył także przepisy, uchwały które nie istnieją.

Sąd niezwiązany zarzutami skargi postanowił odnieść się do tej części zarzutów, które zostały przez Prokuratora uzasadnione w skardze, tj. § 2, § 4, § 12, § 13 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.. Nadto analiza skargi prowadzi do wniosku, że Prokurator zaskarżając § 8 ust. 20, 21, 22 i 23 miał na myśli § 10 ust. 20, 21, 22 i 23 i Sąd potraktował to jako omyłkę pisarską wobec czego postanowił odnieść się i do tych zarzutów.

Sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 uchwały, gdyż jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę Uchwała nie zawiera nawet takich jednostek redakcyjnych (gdyż ostatnim z jej paragrafów ma nr 16). Z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu dotyczącego § 6 Regulaminu Sąd także nie odniósł się do tego zarzutu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w tekście jako u.s.g.) zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyło reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z [...] kwietnia 2004 r., P [...]; OTK-A [...]/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. Dz. U. z 2017, poz.1289 j.t., dalej jako u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 5558).

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut dotyczący § 2 Regulaminu. Zapisy tego regulaminu stanowią powtórzenie wraz z częściową modyfikacją przepisów art. 4 i art. 5 u.c.p.g. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie aktu charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyroki NSA z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr [...]; z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd [...] baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr [...], baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia. W tym zakresie więc zarzut uznać należało za zasadny.

Również zasadny jest zarzut dot. § 4 Regulaminu w zakresie usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". W Regulaminie w § 4 ust. 1 (przepis ten składa się z jednego ustępu- uw. Sądu) wskazano zaś, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku poprzez:

1) Uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;

2) usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości.

Wadliwość cytowanego postanowienia Regulaminu wyraża się w powtórzeniu w nim regulacji ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku sprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości, tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia.

Zasadny jest też zarzut dotyczący § 12 ust. 3 regulaminu. W przepisie tym wskazano, że osoba z którą przebywa zwierzę na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, w szczególności takich jak drogi, chodniki, podwórka, parki i inne tereny zielone zobowiązana jest do usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę. Zdaniem sądu, regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który zobowiązuje do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wprowadzony w § 12 ust. 3 regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 k.w., zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany" (por. wyroki: WSA w Olsztynie z [...] sierpnia 2020 r., II SA/Ol [...]; WSA w Bydgoszczy z [...] stycznia 2019 r., II SA/Bd [...] i z [...] lutego 2019 r., II SA/Bd [...]; WSA w Poznaniu z [...] sierpnia 2016 r., IV SA/Po [...], dostępne w bazie CBOSA). Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) Obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Poza tym przepis § 12 ust. 3 regulaminu został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Przez zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących zwierzęta domowe by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] sierpnia 2020 r., II SA/Ol [...]). Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność ww. przepisu.

Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty dotyczące § 10 ust. 20, 21, 22 i 23 regulaminu (które omyłkowo Prokurator określił w skardze jako § 8 ust. 20-23).

Zgodnie z § 10 ust. 20 Regulaminu właściciele nieruchomości na których odbywają się imprezy masowe mają obowiązek zapewnienia wystarczającej - w stosunku do osób w niej uczestniczących - liczby pojemników lub kontenerów do gromadzenia odpadów oraz szaletów a także niezwłocznego posprzątania terenu imprezy wraz z terenem przyległym, każdorazowo określanym przez wydającego decyzję administracyjną zezwalającą na organizację imprezy.

W ocenie Sądu powyższe postanowienie wykracza poza upoważnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Brak jest przede wszystkich ustawowych podstaw do uchwalenia regulacji tego typu. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie, organizator imprezy masowej – będący adresatem normy z § 10 ust. 20 Regulaminu – nie może zostać uznany za właściciela nieruchomości, na którego rada gminy może nałożyć obowiązki zapewniające utrzymanie czystości i porządku na terenie miejsca imprezy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r., IV SA/Po [...] oraz wyrok WSA z [...] marca 2012 r., IV SA/Po [...], dostępne w bazie CBOSA). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2012 r., II OSK [...]. Sąd ten uznał, że "nieuprawnionym było nałożenie (...) na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie mogą być adresatami obowiązków określonych w ustawie, a w konsekwencji także w Regulaminie". Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd dalej wskazał, że "Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". Z powyższych względów należało więc podzielić zarzut Prokuratora i wyeliminować zaskarżony przepis z Regulaminu.

Sąd zgadza się z zarzucaną przez Prokuratora sprzecznością z prawem postanowień § 10 ust. 21 regulaminu, w którym z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obciążono właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest określonego rodzaju działalność, obowiązkami związanymi z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie oraz na terenach przyległych. Dodatkowo, lokalny prawodawca dokonał modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez wyodrębnienie grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożył na nich dodatkowe obowiązki, w tym bieżące sprzątanie nieruchomości po zakończeniu działalności w danym dniu czy skuteczne zapobieganie zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami. Tymczasem zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke [...], dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Wobec tego i w zakresie ww. przepisu należało stwierdzić jego nieważność.

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest ponadto nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 10 ust. 22 regulaminu, obowiązków dotyczących placów zabaw przeznaczonych dla dzieci (utrzymania urządzeń się tam znajdujących w należytej czystości i estetyce i zapewnienia właściwego stanu technicznego) oraz określenie obowiązku zapewnienia właściwego stanu sanitarnego piaskownic. Rację ma Prokurator wskazując, że tego rodzaju obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń", jak też realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie" (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.). Nałożenie ww. obowiązków przekracza delegację ustawową określoną w powołanym art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

Brak również ustawowej delegacji do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w § 10 ust. 23 Regulaminu, który stanowi że "Właściciele nieruchomości, na terenie których w wyniku pielęgnacji terenów zielonych powstają odpady zielone, mogą je kompostować we własnym zakresie i na własne potrzeby. Zasadą jest, że odpady zielone- biodegradowalne muszą być selektywnie zbierane. Taki zapis znalazł się w regulaminie w § 10 ust. 6. Nadto obowiązek selektywnego zbierania odpadów zielonych wynika z art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 23 Regulaminu.

Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 13 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym na terenie gminy zabrania się chowu zwierząt gospodarskich, z wyłączeniem określonych obszarów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada Gminy nie była więc upoważniona do wprowadzenia generalnego zakazu chowu zwierząt gospodarskich na terenie całej gminy. Ponadto organ przychylił się do stanowiska Prokuratora (por. str. 2 odpowiedzi na skargę- w aktach sprawy). W świetle powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego przepisu regulaminu.

Reasumując, z uwagi na powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 2, 4, 10 ust. 20, 21, 22, 23; §12 i 13 ust.1. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art 151 p.p.s.a. skargę oddalił.