Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3042/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66, 71 ust 1, 75 ust 1 pkt 4, 80 ust 1, 85 ust 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 189/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz D. M. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. II SA/Po 189/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej: BMiG W., organ I instancji) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą wewnętrzną "FW [...]" na terenie Gminy W., w rejonie miejscowości T. i C. W podstawie prawnej decyzji organ powołał: art. 71 ust. 1, ust. 2, pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b oraz pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.).

W pkt I.1 decyzji organ określił: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie farmy wiatrowej, na którą składać się będzie nie więcej niż 3 siłownie wiatrowe o nominalnej mocy elektrycznej każdej z nich, nie przekraczającej 3,5 MW. Wysokość każdej z siłowni, przy maksymalnie wzniesionym skrzydle, nie będzie przekraczać 200 m n.p.t. Wysokość zamontowania piasty wirnika nie będzie mniejsza niż 80 m n.p.t. W ramach inwestycji przewiduje się realizację infrastruktury towarzyszącej, w tym dróg dojazdowych, zjazdów z dróg publicznych, placów serwisowych, kablowej sieci energetycznej średniego napięcia oraz sieci telekomunikacyjnej. Wytwarzana energia elektryczna będzie przesyłana do głównego punktu zasilania (GPZ), planowanego do realizacji przez inwestora w ramach inwestycji "[...]". Przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na terenie gminy W., na wskazanych w decyzji działkach ewidencyjnych obrębów: T., B. i C.

Organ I instancji określił warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, (pkt 2), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji na etapach inwestycyjnych (pkt 3), wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (pkt 4), w zakresie wymogów transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko, stwierdzono brak takiego oddziaływania (pkt 5).

W pkt II decyzji nałożono obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ nie stwierdził konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej. Określono szczegółowe wymogi monitoringu porealizacyjnego. Nałożono obowiązek cyklicznego przedstawienia wyników monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego wraz z interpretacją i oceną wpływu, a także propozycją działań minimalizujących. Organ I instancji nie stwierdził potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, oraz konieczności ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta i Gminy W. [...] z [...] maja 2011 r. oraz, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do niniejszej decyzji.

W dniu 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik inwestora przedłożył 3 egzemplarze raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanego przez firmę "[...]" z P. (dalej: raport). Jednocześnie poinformował o zmianach, w stosunku do złożonego w dniu 15 września 2011 r. wniosku o wydanie decyzji, co raport uwzględnia.

PPIS w P. w piśmie znak: [...] z 30 lipca 2012 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedstawioną dokumentację. RDOŚ w P. pismami z 17 września 2012 r., 13 grudnia 2012 r., 13 marca 2013 r. oraz 1 lipca 2013 r., wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień i uzupełnień.

Inwestor przedstawiał RDOŚ sukcesywnie uzupełnienia i wyjaśnienia poszczególnych kwestii w pismach z 8 października 2012 r., 25 marca 2013 r., 29 kwietnia 2013 r. oraz 18 lipca 2013 r. Ponadto, w dniu 21 lutego 2013 r. wpłynęło uzupełnienie raportu, które zostało przekazane RDOŚ w P. Ponadto organ uzgadniający zwrócił się do BMiG W. o przekazanie informacji na temat planowanych na terenie Gminy W. inwestycji o tym samym charakterze. W dniu 11 października 2013 r. do RDOŚ w P. wpłynęły uwagi stron postępowania odnoszące się do zebranej w toku postępowania dokumentacji, związane z zastrzeżeniami odnośnie aspektów dotyczących ochrony przyrody.

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r. RDOŚ w P. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając warunki oraz nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

W opinii RDOŚ materiał, który został zebrany w trakcie postępowania umożliwił dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ptaki, ocenę wpływu skumulowanego oraz ocenę wpływu na obszary Natura 2000.

W piśmie z 18 listopada 2013 r. inwestor poinformował organ I instancji o rozszerzeniu strefy oddziaływania inwestycji z uwagi na zmiany w standardzie wykonywania analiz hałasu, o czym strony (w drodze obwieszczenia) oraz PPIS w P. (pismem z 22 listopada 2013 r.) zostały poinformowane. PPIS w P. w piśmie z 16 grudnia 2013 r., znak: [...], podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Organ I instancji następnie wyjaśnił, że uwzględnił w całości treść sentencji RDOŚ, opinię PPIS w P. oraz wziął pod uwagę przedstawione przez inwestora materiały, w tym raport i jego uzupełnienia. Organ uznał, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki określone w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz w wydanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli z zachowaniem terminu ustawowego D. M. i A. B., reprezentowani przez r. pr. A. S. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń materialnych w toku postępowania z uwagi na kierowanie się wyłącznie opracowaniami przygotowanymi przez inwestora bez poczynienia własnych ustaleń. Dodatkowo nie uwzględniono faktu, że inwestor nie występował o zgodę do odpowiednich podmiotów zarządzających terenami, na których prowadzono monitoringi i nasłuchy stanowiące kluczowy element dokumentacji złożonej w postępowaniu, organ prowadzący postępowanie nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie,

- naruszenie art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnianie argumentacji przedkładanej przez strony postępowania, w tym pism i wniosków skarżących,

- naruszenie art. 8 k.p.a., wraz z naruszeniem art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez niezapewnienie należytego udziału społeczności lokalnej w procedurze, co wiązało się z rzekomą dwukrotną organizacją spotkań z mieszkańcami (stronami) o niskiej frekwencji, co stoi w sprzeczności ze zdecydowanym oporem społeczności lokalnej i ilością podpisów pod protestami,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieujęcie w uzasadnieniu wszystkich wymaganych elementów, w szczególności całości materiału dowodowego,

- naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a., oraz naruszenie art. 77 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji o zakresie, który nie ma oparcia w przeanalizowanym stanie faktycznym sprawy. Dokumentacja przedkładana przez inwestora zawiera bowiem analizy hałasu emitowanego przez projektowane turbiny [...] V112 o mocy 3 MW (które według danych producenta mogą być ustawione w trzech wysokościach - 84 m, 94 m i 119 m, przy wirniku o średnicy 112 m) wyłącznie dla wież o wysokości 119 m, podczas gdy uzgodnienie RDOŚ zakładało zezwolenie na realizację przedsięwzięcia przy wykorzystaniu wież o wysokości od 80 m do 140 m (całkowita wysokość, mierzona z wirnikiem, do 200 m). Organ nie posiadał analiz oddziaływania na środowisko turbin o wysokościach skrajnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób było ustalić czy np. postawienie wież o wysokości 140 m będzie oddziaływać na środowisko inaczej, niż postawienie wież o wysokości 119 m, przy czym decyzja nie określa typu turbin wiatrowych, czy też ich producenta, w związku z czym mogą one ulec zmianie w trakcie realizacji przedsięwzięcia, a co za tym idzie — zmianie może ulec zakres oddziaływania.

- naruszenie art. 77 ust. 5 u.u.i.ś. poprzez brak wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia o:

- rzetelne i pełne analizy oddziaływania akustycznego farmy wiatrowej jako całości - z uwagi na zjawisko kumulacji fal akustycznych. Przyjmowanie jednolitego poziomu natężenia dB na obszarach, w których krzyżują się oddziaływania poszczególnych turbin jest błędne. Przedłożone przez inwestora raporty nie uwzględniają rzeczonego zjawiska. Z przedstawionych raportów wynika, że testowano jedynie poziomy hałasu wyłącznie dla turbiny jednego rodzaju ([...] V112, o mocy 3 MW) i to na wysokości mocowania piasty wynoszącej 119 m, decyzją zaś zezwolono na zastosowanie turbin o wysokości mocowania piasty między 80 m, a 140 m. Dodatkowo nie uwzględniono kwestii kumulacji akustycznej przy kilku inwestycjach (Farma Wiatrowa "[...] I" i zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy maksymalnej 62,5 MW).

- studium krajobrazowego – w sytuacji, gdy inwestycja położona jest na terenie, który oddalony jest o mniej niż 10 km od pięciu obszarów objętych programem Natura 2000. Podniesiono, że tereny północnej Wielkopolski charakteryzują się niską roślinnością i dolinami rzek, przez co kolejne 3 siłownie wiatrowe będą stanowić istotną dominantę krajobrazową,

- przeprowadzenie ponownego (ewentualnie uzupełnienie już wykonanego) monitoringu ornitologicznego — ze względu na fakt, że obszary Natura 2000 znajdujące się w bezpośredniej styczności z terenami, na których planowane są inwestycje FW "[...] I" i FW "[...] II" i zespół elektrowni wiatrowych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy maksymalnej 62,5 MW, są obszarami, na których występują dość licznie ptaki chronione. Tymczasem z protestów mieszkańców i uwag zgłaszanych przez strony także bezpośrednio do RDOŚ wynika, że zostały popełnione liczne błędy w zakresie sporządzonego studium oddziaływania na awifaunę (podobne uwagi dotyczą również monitoringu chiropterologicznego). Dodatkowo z oświadczeń podmiotów przygotowujących opracowania na zlecenie inwestora wynikają dalej idące wątpliwości, jak np. korzystanie z badań na obszarze jednej farmy wiatrowej w sprawie drugiej, brak prowadzenia odrębnych wstępnych badań chiropterologicznych i "wykrywanie" nietoperzy w ramach nocnych monitoringów ptactwa,

- naruszenie art. 83 u.u.i.ś. poprzez błędną interpretację, a następnie zastosowanie instytucji monitoringu porealizacyjnego. Szczegółowe monitoringi powinny mieć miejsce przed wydaniem decyzji, tymczasem w decyzji praktycznie założono konieczność dostosowywania parametrów funkcjonowania farmy wiatrowej już w trakcie jej eksploatacji pod kątem minimalizowania szkodliwego wpływu na środowisko. Do odwołania dołączono stanowiska TPOP "[...]", z 10 listopada 2012 r.

W pismach z 16 lipca 2014 r. i 18 lipca 2014 r. odwołujący stwierdzili, że z ich inicjatywy wszczęta zostanie procedura zmierzająca do zmiany bądź uchylenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazali na zmianę zakresu oddziaływania inwestycji w drodze obwieszczenia z 22 listopada 2013 r., co wymagało ponownego uzgodnienia RDOŚ, przedłożyli opinię wykonaną przez PTOP "[...]" oraz oświadczenia sołtysów wsi B. i S.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w Pile, Kolegium) w decyzji z [..] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji spełnia wymogi art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. Wskazano, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zachowanie przez organ I instancji wymogów proceduralnych wynikających z przepisów k.p.a. oraz u.u.i.ś. Realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona przez RDOŚ w P. oraz uzyskała pozytywną opinię PPIS w P. W ocenie Kolegium, raport został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzasadnia stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie zagraża środowisku w sposób uniemożliwiający jej realizację. Kolegium uznało za bezpodstawne zarzuty odwołania dotyczący naruszenia art. 7, 8, 10, 75, 77 i 107 k.p.a., jak też art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Organ I instancji przeprowadził w toku postępowania szereg czynności niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutowi odwołania, dokumentacja w postaci raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie została sporządzona przez inwestora, lecz przez firmę specjalizującą się w wykonywaniu opracowań środowiskowych. Dokument ten był poddany szczegółowej analizie w postępowaniu uzgadniającym oraz w postępowaniu przed organem I instancji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rozbieżności pomiędzy wysokością wieży określonej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przedstawionymi analizami w raporcie Kolegium wskazało, że w raporcie została przedstawiona analiza akustyczna dla wieży o wysokości 80 m. W piśmie inwestora z 20 marca 2013 r. uzupełniono analizę akustyczną, przedstawiając analizę propagacji hałasu w funkcji wysokości wieży. Przeanalizowano oddziaływanie akustyczne inwestycji w zakresie wysokości wieży od 80 m przez 94 m do 119 m. Z analizy wynika, że zasięg oddziaływania turbin wiatrowych zmniejsza się wraz ze wzrostem wysokości wieży.

Wydłużenie drogi propagacji powoduje z kolei zmniejszenie zasięgu oddziaływania akustycznego turbin wiatrowych o maksymalnie 20 m. Kolegium argumentowało, że przyjęte rozwiązania techniczne zapewniają minimalizację oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, a realizacja przedsięwzięcia, przy założeniu spełnienia warunków i wymogów określonych w zaskarżonej decyzji, nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska.

D. M., reprezentowany przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję SKO w P. Decyzję zaskarżył w całości, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, lub ewentualnie jej uchylenie i zmianę, polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 k.p.a., polegające na braku rozpoznania sprawy co do istoty. W odwołaniu wskazano szereg zarzutów, do których organ II instancji nie odniósł się w sposób należyty. Zarzucono naruszenie art. 107 w zw. z art. 138 i 140 k.p.a., poprzez nienależyte sformułowanie uzasadnienia, którego przeważająca część sprowadzała się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i przepisania zasadniczej treści uzgodnienia RDOŚ w P., przy niedostatecznym uargumentowaniu prawnych przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając decyzję. Zdaniem skarżącego, tego typu uzgodnienia nie tylko podlegają ocenie organu wydającego decyzję, ale mogą być zaskarżane w odwołaniu od decyzji. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 138 i art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości w przedmiocie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie przeprowadzonych monitoringów i ocen oddziaływania na środowisko inwestycji, co z kolei przełożyło się na treść uzgodnienia RDOŚ oraz treść decyzji organu I instancji. W przedmiotowym stanie sprawy zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem usunięcia (lub też wyjaśnienia) braków w postępowaniu dowodowym.

W odniesieniu do decyzji organu I instancji w skardze powtórzono zarzuty i argumentację przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dołączono protesty podpisane przez zainteresowanych mieszkańców miejscowości, na terenie których ma być realizowana inwestycja. SKO w P. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 8 maja 2015 r. inwestor – [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - uczestnik niniejszego postępowania, wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów administracji.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Po 189/15 oddalając skargę D. M. wskazał, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskano stanowiska PPIS w P. oraz RDOŚ w P., zgodnie z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. W opinii Sądu I instancji, raport przedstawiony przez inwestora (wraz z jego uzupełnieniami) zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 u.u.i.ś., a w opisie swym uwzględnia aspekty oddziaływania inwestycji na elementy przyrody wymienione w postanowieniu RDOŚ.

Według Sądu I instancji, podkreślenia wymaga, że skoro warunki realizacji przedsięwzięcia zostają określone w uzgodnieniu z RDOŚ, to nie mogą one zostać samodzielnie zmienione przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na konieczność posiadania szczególnej wiedzy w zakresie ochrony środowiska i możliwych skutków realizacji planowanej inwestycji, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma uzgodnić warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Pozostałe kwestie, związane z badaniem wpływu przedsięwzięcia na krajobraz, architekturę, czy zgodnością z planem zagospodarowania przestrzennego, organ umocowany do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może oceniać samodzielnie lub z innymi organami. Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich kwestii, istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska, opierając się na prawidłowo ocenionych uzgodnieniach i opiniach. Oceniono również wpływ siłowni na uwarunkowania krajobrazowe, a podnoszony przez skarżącego zarzut braku sporządzenia studium krajobrazowego nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. W decyzji, zgodnie z uzgodnieniami RDOŚ i opinią PPIS w P., szczegółowo określono sposób oceny i monitorowania wpływu inwestycji na środowisko, na wszelkich etapach jej istnienia, w szczególności na etapie budowy i funkcjonowania. Zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić zarzutu skargi o przerzuceniu oceny i monitorowań na etap porealizacyjny. Decyzję podjęto w oparciu o wyniki licznych monitoringów, których prawidłowości przeprowadzenia wyspecjalizowany organ uzgadniający nie zakwestionował. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że o terminach monitoringów powinni zostać powiadomieni zarządcy nieruchomości, na których punkty badań zostały rozmieszczone, bowiem obowiązek taki nie wynika z przepisów. W decyzji, jak i w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ, wykazano zarazem celowość przeprowadzenia monitoringów porealizacyjnych, co wobec wyników monitoringów dotąd sporządzonych oraz braku pewności co do zachowań ptaków i nietoperzy w fazie funkcjonowania siłowni, jest zabiegiem uzasadnionym i racjonalnym.

W ocenie Sądu I instancji, autorzy raportu przedstawili analizę trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia. W rozpatrywanym przypadku do realizacji wybierano wariant najbardziej korzystny dla środowiska (str. 51-56 raportu), który jest zarazem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (realizacja 3 turbin, a nie planowanych początkowo 4 turbin). W opinii Sądu I instancji, w raporcie i jego uzupełnieniach zawarto prawidłowe opisy wszystkich trzech wariantów, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W raporcie i jego uzupełnieniach oraz w uzasadnieniach obu decyzji w sposób wystarczający i prawidłowy omówiono również zjawisko kumulacji, uwzględniając oddziaływanie siłowni objętych inwestycją [...] II oraz planowanej do realizacji inwestycji [...] i [...] I. Z uwagi na odległości między turbinami wchodzącymi w skład ferm wiatrowych [...] I i [...] II (4,2 km) stwierdzono brak oddziaływania skumulowanego obu tych inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, ocenę kumulacji oddziaływania przeprowadza się z uwzględnieniem inwestycji już istniejących lub co do których etap prac planistycznych jest na tyle zaawansowany, że wiadomym jest, jakie parametry planowanych siłowni można uwzględniać. Według Sądu I instancji, autorzy raportu odnieśli się do kwestii kumulacji w związku z planowaną inwestycją "[...]". W Raporcie i jego uzupełnieniach wyjaśniono, że uwzględniono najbliżej zlokalizowane planowane oraz istniejące elektrownie wiatrowe oraz oceniono efekt kumulacji na różnych płaszczyznach – w tym co do akustyki.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia badań co do konkretnych parametrów turbin, które mogą zostać zrealizowane Sąd I instancji przyjął, że skoro z raportu wynika, że badania oddziaływania akustycznego przeprowadzano dla najbardziej niekorzystnego położenia piasty (najniższego wobec poziomu terenu) to każde wyższe umocowanie piasty na wieży będzie korzystniejsze dla środowiska i parametry objęte badaniami zmniejszą się. To z kolei pozwalało przyjąć, że mając dane dotyczące takich najmniej korzystnych parametrów inwestycji organy oceniły jej wpływ na środowisko. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że w świetle treści uzgodnienia RDOŚ możliwe było określenie inwestycji w sposób przyjęty w decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, także co do tego, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym. Tezie tej przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Kolegium odniosło się do zawartości merytorycznej przedmiotowego raportu, odpowiadając tym samym na zarzuty stron postępowania oraz zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Według Sądu I instancji, zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesione w skardze zarzuty naruszenia powyższych przepisów są zdaniem Sądu I instancji, nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej D. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. A. S. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia, uchylenie utrzymanej w mocy decyzji wydanej w II instancji przez SKO w P. oraz uchylenie decyzji wydanej w I instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy W. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

3. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłatami skarbowymi od pełnomocnictw.

W związku z powyższym, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które wiązało się z nieprawidłową wykładnią, a co za tym idzie z nieprawidłowym zastosowaniem, przepisów art. 66 ust. 1 pkt. 5; 6; 7 (lit. a - d); 8 lit. a; 16 u.u.i.ś., polegające na nieuprawnionym przyjęciu takiej wykładni dotyczącej analizy raportu oddziaływania na środowisko, która w przedmiotowej sytuacji doprowadziła do przyjęcia, że raport był kompletny, co rzutowało na całą procedurę. Prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna doprowadzić do zbadania treści raportu pod kątem faktycznego spełnienia przesłanek z art. 66 u.u.i.ś., co bez choćby pobieżnej analizy merytorycznej rzeczonego raportu nie jest możliwe.

2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu art. 82 ust. 1 w zw. z art. 80 pkt. 2 i 3 i art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu zachodziły przesłanki do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...] II", gdy tymczasem wobec niekompletności raportu decyzja w I instancji nie mogła zostać wydana.

3. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, polegającego na naruszeniu art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powoływanych zarówno w treści skargi do tegoż Sądu, jak również zawartych między innymi w treści odwołania do SKO w Pile zarzutów natury formalnej:

a. naruszenia art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń materialnych w toku postępowania, co było spowodowane m. in. kierowaniem się wyłącznie opracowaniami przygotowanymi przez inwestora bez poczynienia własnych ustaleń i to pomimo zgłaszania przez pozostałe strony postępowania nieprawidłowości zawartych w przedłożonych przez inwestora analizach i opracowaniach;

b. naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w sposób należyty argumentacji przedkładanej przez strony postępowania niebędące inwestorem - w tym pism i wniosków składanych na ręce organów przez podmioty zainteresowane, które wskazywały na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń przez inwestora i organ prowadzący postępowanie w zakresie wskazanym przez pisma stron;

c. naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 lit. a i b, u.u.i.ś. poprzez oparcie decyzji na raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, który nie zawierał należycie przedstawionych racjonalnych wariantów alternatywnych dla inwestycji;

d. naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 6 u.u.i.ś. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym raporcie oddziaływania na środowisko, który nie zawierał oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem efektu skumulowania z planowaną "[...] I", lokowaną na terenie Gminy W., jak również [...], oddalonej o niecałe 30 km, o łącznej mocy 120 MW;

e. naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 2 pkt. 2 lit. a-c, u.u.i.ś. poprzez brak wskazania inwestorowi przy wydawanych postanowieniach o uzupełnieniu raportu, mimo posiadania informacji o nieścisłościach i nieprawidłowościach informacji w raporcie, wszystkich kwestii wymagających zbadania, w tym przedstawienia nowych wariantów inwestycji i opinii w związku z kumulacją oddziaływania inwestycji;

f. naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt. 3 u.u.i.ś. poprzez pominięcie opinii społeczności lokalnej w procesie wydawania decyzji, gdzie zachodziła możliwość skorzystania przez organ I instancji z kompetencji wskazanych w art. 68 u.u.i.ś., by zabezpieczyć interesy społeczności lokalnej i w maksymalny sposób rozwiać wątpliwości związane z inwestycją;

g. naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez nieujęcie w uzasadnieniu wszystkich wymaganych elementów, w szczególności poprzez brak odzwierciedlenia w jego treści całości materiału dowodowego, w szczególności wskazania jakiego rodzaju wyjaśnienia składał inwestor w toku postępowania, jakie dodatkowe dowody zostały przez niego złożone do akt sprawy, oraz jakie znaczenie dla przedmiotowej decyzji miały te wyjaśnienia i dowody. Według skarżącego kasacyjnie, w powyższym zakresie błąd polegał na nieuchyleniu decyzji I i II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdy zachodziły ku temu przesłanki.

W skardze kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 u.u.i.ś. z powodu błędnej kontroli zastosowania tego przepisu prawa materialnego, co nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. stanowi, że raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Natomiast odrębnie, co trzeba zaznaczyć przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. stanowi, że raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. Dlatego też wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wymienia trzy warianty realizacji przedsięwzięcia. Z tego powodu wśród tych wariantów nie można wymieniać i opisywać w raporcie wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Należy zwrócić ponadto uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 mówi jedynie o opisie "przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia" i nie używa słowa "wariant". Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 5. Dokonywanie wykładni, w ten sposób, że łączy się treść art. 66 ust. 1 pkt 4 z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 i wyprowadza się z tego połączenia wniosek, że jednym z wariantów przedsięwzięcia jest wariant polegający na niepodejmowanie przedsięwzięcia jest błędne i nie znajduje oparcia w ustawie. Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Raport powinien opisywać warianty realizacji przedsięwzięcia, oraz informować o przewidywanych skutkach dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji.

W raporcie na str. 52 wskazano, że wytypowano trzy warianty przedsięwzięcia: Wariant "0" - polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, wariant A - racjonalny wariant alternatywny polegający na realizacji przedsięwzięcia w skali do 4 turbin oraz wariant B - proponowany przez inwestora do wykonania polegający na realizacji przedsięwzięcia w mniejszej skali do 3 turbin. Z wyliczenia tego wynika, że w raporcie nie przedstawiono wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Ponadto "wariant A" oznaczony jako wariant alternatywny polegający na realizacji przedsięwzięcia w skali do 4 turbin nie jest zgodny z treścią zmienionego wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią decyzji środowiskowej z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej, na którą składać się będzie nie więcej niż 3 siłownie wiatrowe o nominalnej mocy elektrycznej każdej z nich, nie przekraczającej 3,5 MW. Skoro inwestycja ma obejmować nie więcej niż 3 siłownie wiatrowe, to alternatywnym wariantem jej realizacji nie może być wykonanie 4 siłowni wiatrowych. Inwestor mógłby zatem zaproponować wykonanie 1 lub 2 siłowni wiatrowych, a nie 4.

W dniu 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik inwestora przedłożył 3 egzemplarze raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowane przez firmę "[...]" z P. Jednocześnie pismem z 26 czerwca 2012 r. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy W. o zmianach, które nastąpiły, w stosunku do złożonego w dniu 15 września 2011 r. wniosku o wydanie decyzji, polegających m. in. na zmniejszeniu liczby turbin z 4 do 3 sztuk oraz zmniejszeniu sumarycznej mocy akustycznej farmy z 12 do 10,5 MW. Zgodnie z ww. pismem inwestora, wszelkie zmiany zostały zawarte w przedłożonym raporcie.

Treść raportu należy rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Należy podkreślić, że przedsięwzięcie składające się z 4 turbin nie jest przewidziane do realizacji zgodnie z decyzją środowiskową. Z tego powodu wariant realizacji 4 turbin nie może być przyjęty zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. jako racjonalny wariant alternatywny. Racjonalny wariant alternatywny powinien być przedstawiany w raporcie dla przedsięwzięcia, dla którego określono warunki realizacji w decyzji środowiskowej. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać przedmiotowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a którego braku nie stwierdziły orzekające w sprawie organy.

Racjonalny wariant alternatywny powinien być podejmowany dla przedsięwzięcia, dla którego określono warunki jego realizacji w decyzji środowiskowej. Zatem racjonalny wariant alternatywny to taki, który jest możliwy do realizacji z ekonomicznego, technicznego, technologicznego oraz prawnego punktu widzenia i jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej.

Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie w raporcie na str. 55 przyjęto błędne założenie, według którego "Proponowany wariant został uznany za najkorzystniejszy dla środowiska spośród trzech analizowanych".

Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że raport nie przedstawia należytych rozwiązań w zakresie proponowanych wariantów inwestycyjnych, a organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń i weryfikacji w tym zakresie.

Ponadto opis wariantów zawarty w raporcie jest bardzo lakoniczny (str. 51-52 raportu) i nie spełnia ustawowego wymagania co do uzasadnienia ich wyboru (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r. II OSK 2564/12, Lex nr 1511156). W piśmiennictwie zwraca się także uwagę, że podmiot sporządzający raport nie może ograniczyć się tylko do samego wyliczenia proponowanych wariantów. Powinien również uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływanie na środowisko (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).

Dlatego też zasadnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym skargi, że wariantowanie inwestycyjne nie spełnia kryterium racjonalności, a różnice między wariantami były stosunkowo niewielkie. Tego rodzaju wada raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powoduje, że także przeprowadzona przedmiotowa ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a, u.u.i.ś. jest wadliwa. Wynika to z tego, że prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącą się od wersji inwestora. Wskazać należy, że warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Raport w niniejszej sprawie nie zawiera takiego uzasadnienia wyboru wariantów przedsięwzięcia. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być też jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

Punktem wyjścia wszystkich działań podejmowanych w celu przeciwdziałania negatywnym oddziaływaniom na środowisko danego przedsięwzięcia powinna być zasada prewencji. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, organ powinien dążyć do przeciwdziałania oddziaływaniom w celu stopniowej ich eliminacji oraz ograniczania zakresu ich skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnym oddziaływaniom poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga zatem od organu administracji nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem.

Oznacza to, że zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a-c, art. 82 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., a także braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Organy orzekające nie zweryfikowały podstawowego dokumentu w sprawie jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji (s. 21 uzasadnienia wyroku), według którego raport przedstawiony przez inwestora (wraz z jego uzupełnieniami) zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 u.u.i.ś. Błędnie argumentuje Sąd I instancji, według którego autorzy raportu przedstawili analizę trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia. Nie można też zgodzić się z opinią Sądu I instancji, zgodnie z którą w raporcie zawarto prawidłowe opisy wszystkich trzech wariantów zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, że opracowania i opinie, podważające treść raportu zostały samodzielnie ocenione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Dotyczy to zwłaszcza odniesienia się przez SKO w P. do znajdującej się w aktach sprawy opinii Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody "[...]" z 7 lipca 2014 r. Przedmiotowa opinia stanowiąca w istocie kontrraport nie była przedmiotem oceny przez SKO w P. Według Sądu I instancji, podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu) sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, który podnosi, że w aktach sprawy znajdują się opracowania przygotowane prze wykwalifikowane podmioty (w tym PTOP "[...]"), które wskazywały na daleko idące błędy metodologiczne w zakresie przeprowadzanych badań i monitoringów, ale także ich oceny merytorycznej i kwalifikacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opracowania te wskazywały na błędy w zakresie przeprowadzonych badań chiropterologicznych oraz dotyczących wpływu inwestycji na ptaki. Według skarżącego kasacyjnie, uwagi przedstawione m.in. w opinii PTOP "[...]" wskazywały na to, że w ogóle nie można uznać przynajmniej części badań za miarodajne, a w konsekwencji nie można było uznać raportu w tym zakresie za kompletny.

Kolegium odnosząc się na str. 16 decyzji do zarzutów dotyczących błędów w zakresie monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego wskazało, że zarzuty ze strony PTOP "[...]" zostały przedstawione RDOŚ w P. w toku postępowania uzgadniającego, a Kolegium podziela stanowisko RDOŚ w P., że materiał, który został zebrany w trakcie postępowania umożliwia dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ptaki, ocenę wpływu skumulowanego oraz ocenę wpływu na obszary Natura 2000.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 8 lit.a, u.u.i.ś. Raport na str. 100 wbrew tytułowi pkt 8 tego dokumentu "Opis metod prognozowania oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko" nie zawiera takiego opisu metod. Metoda prognozowania powinna przedstawiać sposób postępowania mający prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu w postaci minimalizacji ryzyka związanego z podejmowaniem działalności mogącej spowodować skumulowane oddziaływania na środowisko. Negatywne oddziaływania spowodowane kumulacją oddziaływań na środowisko mogą wynikać np. z tego, że na danym obszarze wystąpiono z wnioskami o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla kilku przedsięwzięć. W efekcie tego może nastąpić nałożenie się oddziaływań. Funkcjonowanie każdego przedsięwzięcia oddzielnie może nie spowodować naruszenia standardów jakości środowiska (art. 144 p.o.ś.). Z tego powodu w raporcie powinny znaleźć się obliczenia uwzględniające charakterystykę źródeł dźwięku oraz propozycję ograniczeń w przypadku przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu lub wystąpienia negatywnego wpływu na środowisko lub poszczególne jego elementy. Raport powinien także uwzględniać okoliczność w postaci braku wiedzy o planowanych do zainstalowania urządzeniach.

Z obliczeń rozkładu poziomu hałasu powinno jednoznacznie wynikać, że praca wszystkich turbin wiatrowych w ramach kilku planowanych przedsięwzięć nie spowoduje ponadnormatywnego poziomu hałasu. Biorąc pod uwagę charakter źródła hałasu, środkami jakie mogą zostać wykorzystanie przy ograniczaniu emisji hałasu do środowiska może być ograniczenie mocy akustycznej źródła. Może to polegać na zmniejszeniu czasu pracy turbiny, albo też na sterowaniu trybami pracy, które to mają bezpośredni wpływ na poziom mocy akustycznej turbiny.

Na marginesie należy zauważyć, że cześć załączników do raportu dotyczących analiz związanych oddziaływaniem akustycznym turbin wiatrowych sporządzona została w języku angielskim i nie zawiera tłumaczeń tych dokumentów na język polski. Dokonywanie ustaleń faktycznych o kluczowym dla sprawy znaczeniu w oparciu o obcojęzyczne i nieprzetłumaczone na język polski materiały niewątpliwie stoi w sprzeczności z przepisami prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a.

W raporcie na str. 99 stwierdzono w sposób ogólny, że "Inwestycje o podobnym charakterze nie będą wzmacniały emisji akustycznej, ze względu na odległość od siebie (kumulację oddziaływania hałasem można by rozpatrywać, gdyby turbiny znajdowały się od siebie w odległości mniejszej niż 1 km). Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, który podnosi na str. 23 uzasadnienia, że w raporcie i jego uzupełnieniach wyjaśniono, że uwzględniono najbliżej zlokalizowane planowane i istniejące elektrownie wiatrowe oraz oceniono efekt kumulacji na różnych płaszczyznach – w tym co do akustyki.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji w kwestii kumulacji oddziaływań na środowisko planowanego przedsięwzięcia wyjaśnić należy, że art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. mówi o opisie metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Taka konstrukcja tego przepisu rozwija treść zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Raport powinien zatem zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w stosunku do których inwestorzy wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę (art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś.) odpowiada założeniu na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko, według którego skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności.

W stanie prawnym i faktycznym tej sprawy, a także z przyczyn wyżej wymienionych zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, i 77 k.p.a., co do braku zastosowania powyższego przepisu p.p.s.a. Jest to spowodowane brakiem prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. Opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. uznaje się za tego typu wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. Wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2916/12, LEX nr 1646233). Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady, analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpatrując sprawę administracyjną organ I instancji będzie więc obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016 r. poz. 961).

Z tych względów, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.