Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3289/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 , art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, mając za podstawę art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powołał A. R. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę jej Kancelarii Notarialnej w T.

W motywach decyzji organ podał, że choć Rada Izby Notarialnej w [...], w uchwale z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], negatywnie co do siedziby zaopiniowała wniosek A. R. o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby Kancelarii Notarialnej w T., to zdaniem Ministra, wyznaczenie w T. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym. W tej sytuacji w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie. Organ wskazał ponadto, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Powyższą decyzję Izba Notarialna w [...] uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej powołania zainteresowanej na stanowisko notariusza z wyznaczeniem Kancelarii Notarialnej w [...]. Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 kpa, poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego, oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w T. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej A. R. Nadto, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza. W ocenie Rady, wykonywanie tego zawodu "stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej". Konsekwencją uprzywilejowanej pozycji notariuszy jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju, zatem kancelarie notarialne winny być sytuowane na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 10 i art. 11 ww. ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 33 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 kpa, a także art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 ww. ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w tym trybie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. A. R. spełniła wszystkie przesłanki warunkujące powołanie jej na stanowisko notariusza, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Wbrew zarzutom Izby Notarialnej w [...], organ uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w T. oraz dokonał ich oceny prawnej. Skoro A.R. spełniała wszystkie przesłanki z art. 11 ww. ustawy - Prawo o notariacie, to Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które to powołanie łączy się z wyznaczeniem siedziby Kancelarii Notarialnej w T., zwłaszcza że nie sprzeciwiał się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Organ wyjaśnił, że obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Wskazał, że T. liczy około [...] mieszkańców, a w mieście działalność prowadzi [...] notariuszy. Na jednego notariusza przypada zatem ok. [...] osób. Wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. W ocenie Ministra, wyznaczenie w T. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii wpływa na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Za wyznaczeniem zainteresowanej siedziby jej Kancelarii Notarialnej w T. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister Sprawiedliwości podkreślił przy tym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie nosi cech dowolności, bowiem wyczerpująco został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie wyjaśnione. W sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby podjęcie innego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna w [...] wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 6 kpa, poprzez naruszenie zasady działania na podstawie przepisów prawa; art. 7 kpa, poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie

w zakresie wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w T.; art. 10 § 1 ww. ustawy - Prawo o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188), poprzez brak wykazania przyczyn, dla których organ uznał, że w T.istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, iż do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca zauważyła, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, a w konsekwencji - na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu, jak i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy. Podkreśliła, że istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów, co powoduje istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy, w tym w zakresie wyboru siedziby kancelarii. Skarżąca zwróciła uwagę na odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca zauważyła, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu i zapewnieniu, że zawód ten wykonywany jest w sposób kompetentny, rzetelny i niepodlegający fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. W ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, a rezultaty tej działalności powinny znaleźć odzwierciedlenie w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych. Zdaniem Izby, jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Skarżąca podkreśliła, że zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić jedynego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w podjętych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym, w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego Państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że A. R. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Ponadto wniosek A. R. spełniał wymogi z art. 13 ww. ustawy. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra Sprawiedliwości nie budzą zastrzeżeń. Wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionował rozstrzygnięcie w całości, ale jego zarzuty dotyczyły jedynie wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w T.

Należy podkreślić, że mimo ogólnych zarzutów procesowych, skarżąca nie zakwestionowała skutecznie poczynionych przez organ ustaleń i oceny Ministra co do tego, że A. R. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ww. ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2007 r. ukończyła z wynikiem bardzo dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] i uzyskała tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną, a w dniach [...] czerwca 2010 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Sprawiedliwości powołał A. R. na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w [...]. Od dnia [...] listopada 2010 r. zainteresowana jest zatrudniona w charakterze asesora notarialnego w Kancelarii Notarialnej prowadzonej przez notariusz D. F..

Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, że po stronie A. R. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. gdyby kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy. Dotychczasowe postępowanie kandydatki nie budzi wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ dokonał prawidłowej oceny. Przepis art. 10 § 3 ww. ustawy - Prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki ustawowe. Natomiast nie dopuszcza sytuacji, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12, LEX nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia jego siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w związku z art. 13 ww. ustawy - Prawo o notariacie.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w sprawie zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) podczas zbierania, a następnie przy ocenie materiału dowodowego. Zebrany przez Ministra materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji, a stan faktyczny sprawy nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Organ wszechstronnie rozważył okoliczności faktyczne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób.

Należy zgodzić się z organem, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w T., wszak każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do usług notarialnych. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości. Istotne jest, że z przepisów ww. ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii, zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

A.R., spełniając przesłanki ustawowe, posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki i ograniczenia tej wolności są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych czy z aktów organów samorządów zawodowych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, szczególnie, że Izba nie wskazała dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że podnoszone przez skarżącą argumenty odnośnie oceny rentowności kancelarii notarialnych na terenie T, czy dotyczące zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem

w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Plan, o którym mowa w tym przepisie, nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Podkreślić należy, że przepisy ww. ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe, określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ww. ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia A. R. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano: Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zawarto w tym przepisie trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r. o sygn. akt K 33/98).

Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2001 r. o sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice.

Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

Dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Nie można wobec tego przyjąć, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu ich siedzib kancelarii notarialnych.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.