Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 845/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie solidarnego zobowiązania stron do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Sz. z dnia [...]r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. i R. K. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) – zwanej dalej "K.p.a.", art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) - zwanej dalej "u.f.p.", oraz art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.o.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] roku, , w przedmiocie solidarnego zobowiązania [...] (dalej "Strona") do zwrotu Powiatowi dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za prowadzenie Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją nr [...] r. Starosta zobowiązał solidarnie Stronę do zwrotu Powiatowi dotacji pobranej w 2012 r. w nadmiernej wysokości na prowadzenie Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami od wskazanej kwoty. Powodem stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, było zweryfikowanie stawki dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia z uwagi na zmianę wysokości poniesionych wydatków bieżących na prowadzenie szkół w stosunku do wydatków planowanych.

Od ww. decyzji z dnia [...] r. Strona złożyła odwołanie, uzupełnione pismem z dnia [...] r., w którym wniesiono o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta zobowiązał solidarnie Stronę do zwrotu Powiatowi pobranych dotacji w 2012 r. w nadmiernej wysokości na prowadzenie Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] r.

Od ww. decyzji z dnia [...] r. Strona złożyła w dniu [...] r. odwołanie, uzupełnione pismami z dnia [..]. oraz [...] r., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odwołaniu zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nie rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w szczególności przez pominięcie dowodów z dokumentów [....] wniesionych w postępowaniu dowodowym z dnia [...] r. oraz [...] r. szkoły według rodzaju w zawodach medycznych, których organem prowadzącym jest Urząd Marszałkowski , a szkołą z zawodami medycznymi Wojewódzki Zespół Szkół Policealnych , które przeczą istnieniu nadpłaty dotacji według art. 252 ustawy o finansach publicznych;

2) art. art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 78, 80 K.p.a. polegającym na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającym się w odmowie mocy dowodowej dokumentom przesłanym do Starostwa Powiatowego dnia [...] r., które przeczą uzasadnieniu wyboru najbliższego powiatu dla zawodów medycznych jako niezgodnych ze stanem faktycznym, ponieważ Uchwała Zarządu Powiatu dokonała wyboru Urzędu Marszałkowskiego dla zawodów medycznych. Powyższy wybór został potwierdzony w korespondencji z dnia [...] r. kierowanej do [...] i przez Starostę Powiatu.

3) brak ustalenia charakteru czynności Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Marszałkowskiego w zakresie obliczenia dotacji dla szkół publicznych w informacjach, kiedy te czynności należą do organu wykonawczego Urzędu Marszałkowskiego w oparciu o regulamin organizacyjny, ponieważ dotyczą rozstrzygnięć o zakresie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych i nie mogły stanowić podstawy do ustalenia wysokości dotacji należnej jako nie mających mocy wiążącej.

4) błędne uzasadnienie w decyzji Starosty Powiatu informacji ze Starostwa Powiatu w zakresie kształcenia w zawodach medycznych i niemedycznych w szkołach Policealnych na rok 2012 r. Na podstawie dowodów sądowych przesłanych dnia [...] r, Starostwo Powiatowe nie prowadziło takiego typu i rodzajów szkół (wyrok sygn. akt II SAB/Sz 67/13). Poza tym nie posiadało zawartego porozumienia z Sejmikiem Wojewódzkim w zakresie przekazania zadań oświatowych do prowadzenia kształcenia w zawodach medycznych dla określonej szkoły zgodnie z art. 5 ust. 5b i art. 5c ustawy o systemie oświaty.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 252 u.f.p. przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie;

2) brak określenia w uchwale nr [...] Rady Powiatu trybu rozliczeń dotacji, a zastosowanie weryfikacji stawek, kiedy na takie zastosowanie brak delegacji w art. 90 ust. 4 u.s.o.;

3) błędne zastosowanie uchwały nr [...] Rady Powiatu do rozliczeń za 2012 r. w nowym brzmieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. obowiązującym od [...] r.

4) postanowień uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje organu i instancji z dnia [...] r.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu z 2012 r.), a następnie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.y, po czym wskazano, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji po przeprowadzonej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie uznał, że Strona odwołująca w nadmiernej wysokości pobrała dotację za prowadzenie Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego w kwocie [...] zł.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności nadmiernego pobrania dotacji

Odnosząc się do zarzutu co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę Kolegium wskazało, że stanowisko Strony odwołującej w tym zakresie jest bezzasadne, zbadało bowiem i oceniło wszystkie okoliczności faktyczne, które mają istotny wpływ i znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono przy tym, że nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy argumenty podniesione w piśmie Strony podniesione w piśmie z dnia [...] r. (które wpłynęło do organu I Instancji wraz z załącznikami [...]r.). W przedmiotowym piśmie Strona zawarła własne obliczenia wydatków bieżących ponoszonych w 2012 r. przez Województwo na prowadzenie medycznych szkół policealnych, które nie mogą stanowić podstawy ustalenia należnej dotacji. Zarząd Powiatu musiał bowiem przyjąć do ustalenia należnej dotacji dla niepublicznych szkół policealnych, obliczenia "najbliższych" jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 90 ust.3 u.s.o. W piśmie z [...] r. Strona zawnioskowała o uzupełnienie materiału dowodowego. Przede wszystkim Strona wniosła o włączenie do materiału dowodowego uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jak wskazało Kolegium, zapisy powyższej uchwały nie zostały przeprowadzone jako dowód, ponieważ był to akt prawny obowiązujący w trakcie naliczania i wypłacania dotacji. Akt ten nie jest dowodem na stwierdzenie jakiejś okoliczności. Stanowi jedynie prawo, które organ dotujący stosował dopóki przedmiotowa uchwała nie została uchylona, z dniem [...] r. Wówczas zaczęła obowiązywać uchwała Nr [...] Rady Powiatu w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W piśmie z dnia [...] r. Strona ponownie wykonała obliczenia należnej dotacji na podstawie informacji uzyskanej ze szkół, których organem prowadzącym jest Województwo. Kolegium przy tym wskazało, że dla organu dotującego wiążące są obliczenia wykonane przez organ prowadzący, czyli w tym przypadku samorząd województwa. Nie można zatem przyjąć obliczeń Strony oraz zgodzić się z jej twierdzeniem, że pisma Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu z dnia [...] r., znak: [...], oraz z dnia [...] r., znak: [...], w których podano wydatki bieżące przewidziane i poniesione w 2012 r. na prowadzenie policealnych szkół medycznych, nie mogą być uznane za dowody w niniejszej sprawie. Stanowią one bowiem dokumenty urzędowe zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. Strona zgłosiła również żądanie włączenia do materiału dowodowego rozliczeń dotacji udzielonych Prywatnemu Policealnemu Studium Zawodowemu, Prywatnemu Liceum Ogólnokształcącemu dla dorosłych i Prywatnemu Liceum Uzupełniającemu w grudniu 2012 r., które złożono w Starostwie Powiatowym .Nie stwierdzono jednak przy tym, na jaką okoliczność te rozliczenia miałyby stanowić dowód w niniejszej sprawie. Kolegium zauważyło, że w postępowaniu nie kwestionowano faktu rozliczenia dotacji przez Stronę odwołującą, a zwrot dotacji przyznanej w 2012 r. wynika ze zmiany podstawy obliczenia dotacji, czyli wydatków bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Zatem, okoliczność rozliczenia dotacji otrzymanej w grudniu przez Stronę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. W tych okolicznościach – jak wskazało Kolegium - stwierdzić należy, że zasadnie nie uwzględniono żądania Strony w tym zakresie. Odwołujący podnieśli również, że uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] r. została wydana na podstawie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a według Strony przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu powinna być wydana na podstawie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zdaniem Kolegium, nie można jednak zgodzić się z tym twierdzeniem, ponieważ uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. utraciła moc [...] r. Od tego czasu zaczęła obowiązywać uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r., która regulowała m. in. tryb rozliczania i udzielania dotacji dla szkół niepublicznych funkcjonujących na terenie powiatu . W związku z tym stwierdzić należy, wbrew zarzutom Strony odwołującej, że uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] r. ma prawidłową podstawę prawną, zaś wydanie uchwały Zarządu na podstawie nieobowiązującej uchwały Rady Powiatu byłoby sprzeczne z prawem i skutkowało nieważnością takiego aktu. Dalej Kolegium podniosło, że Strona w piśmie z dnia [...] r. zarzuciła uchwale Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. oraz uchwale Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r., a także uchwale Nr [..] Zarządu Powiatu z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 nieprawidłowości i niezgodność z prawem. Kolegium wskazało przy tym, że ww. uchwały były przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który odrzucił skargę na uchwałę Zarządu (postanowienie WSA z dnia 24.10.2013 r., I SA/Sz 493/13) oraz stwierdził jedynie nieważność §2 pkt 3 uchwały Rady Powiatu, w pozostałej zaś części skargę oddalił (wyrok WSA z dnia 08.10.2013 r., I SA/Sz 687/13). Kolegium wskazało także, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że podstawa obliczenia dotacji oraz tryb udzielania i rozliczania dotacji zawarty w zaskarżonej uchwale, wbrew zarzutom skargi, są jasne i zgodne z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o.

Odpowiadając na zarzuty odwołującej Strony Kolegium zauważyło również, że okoliczność, iż pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu, wpłynęło do organu I Instancji w dniu [...] r. (zatem już po ustaleniu stawek dotacji przez Zarząd Powiatu ), nie miała wpływu na prawidłowość podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej pismo miało bowiem za zadanie jedynie potwierdzić dane zawarte we wcześniejszym piśmie Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu ., znak: [...], które było podstawą do obliczenia rzeczywistych wydatków na policealną szkołę medyczną. Ponowne wystąpienie do Urzędu Marszałkowskiego przez organ I instancji miało zatem na celu jedynie potwierdzenie informacji zawartych w pierwszym otrzymanym piśmie i wykluczenie ewentualnej pomyłki. Strona zakwestionowała też moc dowodową pisma Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w [...], która stanowiła odpowiedź na zapytanie Starosty do Starosty Powiatu [...]. Strona zarzuciła wskazanemu pismu, że zawiera jedynie informacje o wydatkach bieżących na 2011 r. Według Kolegium, jakkolwiek zarzut Strony w tej kwestii jest trafny, to wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ nie ma wpływu na wysokość należnej dotacji. Wydatki Powiatu nie stanowiły bowiem podstawy obliczenia dotacji dla policealnych szkół niepublicznych z terenu powiatu . Pismo Naczelnika Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w [...]. stanowiło dowód na okoliczność poszukiwania przez Zarząd Powiatu powiatu prowadzącego szkołę policealną kształcącą w kierunkach medycznych, a nie na wysokość należnej dotacji. Ponadto Strona, powołując się na § 7 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. stwierdziła, że rozliczenie podstawy obliczenia dotacji można było wykonać najpóźniej [...] r. Z takim stanowiskiem Strony nie można się zgodzić. Kolegium zauważyło, że uchwała Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] r. nie obowiązywała już w tym czasie, powinno zatem stosować się przepisy uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. Stanowi ona, że miesięczne stawki dotacji ulegają weryfikacji w przypadku zmiany podstawy obliczenia dotacji dla szkoły/placówki danego typu i rodzaju. Weryfikacja następuje w miesiącu następującym po miesiącu, w którym uzyskano informację o zmianie podstawy obliczenia dotacji z jednoczesnym wyrównaniem kwoty dotacji przekazanej danej szkole od dnia 1 stycznia danego roku budżetowego. Informacje o zmianie podstawy obliczenia dotacji należnej w 2012 r. uzyskano w następstwie pisma ze Starostwa Powiatowego w i Urzędu Marszałkowskiego Województwa , w styczniu 2013 r., więc weryfikacji można było dokonać do końca lutego 2013 r. Kolegium nadto zauważyło, że uchwała Zarządu w sprawie zmiany stawek za 2012 r. została przyjęta [...] r., czyli przed [...] r. Strona zawnioskowała ponadto o włączenie do akt sprawy: pisma Starosty do Strony odwołującej z [...] r., znak: [...], pisma Dyrektora Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu Starostwa Powiatowego z [...] r. do Zarządu Powiatu , znak: [...] oraz pisma Wicestarosty do Skarbnika Powiatu z [...] r., znak: [...]. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił te żądania. Wskazane w przedmiotowych pismach kwoty wydatków bieżących są tożsame z kwotami wskazanymi w innych pismach stanowiących materiał dowodowy w niniejszej sprawie, zatem – zdaniem Kolegium - treść tych pism nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W powyższych pismach wskazywano co prawda również, iż podstawą dotacji dla niepublicznych szkół policealnych kształcących w zawodach medycznych były wydatki bieżące Województwa , ale było to jedynie uproszczenie opisu roli wydatków samorządu województwa. Kolegium podkreśliło przy tym, że wydatki Województwa służyły tylko pomocniczo do ustalenia rzeczywistych kosztów kształcenia w szkole policealnej w zawodach medycznych, nie były one natomiast podstawą obliczenia dotacji. W piśmie z dnia [...] r. Strona zakwestionowała ponadto wysokość należnej dotacji dla innych prowadzonych przez nich szkół, tj. Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i Prywatnego Liceum Uzupełniającego , na co Kolegium wskazało, że podniesione kwestie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. polegającego na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmowie mocy dowodowej dokumentów przesłanych do Starostwa Powiatowego dnia [...] r., które - zdaniem Odwołującej Strony - przeczą uzasadnieniu wyboru najbliższego powiatu dla zawodów medycznych jako niezgodnych ze stanem faktycznym, ponieważ Uchwała Zarządu Powiatu dokonała wyboru Urzędu Marszałkowskiego dla zawodów medycznych a powyższy wybór został potwierdzony w korespondencji z dnia [...] r. kierowanej do Strony odwołującej przez Starostę Powiatu – zdaniem Kolegium - zarzut Strony jest niezasadny. Zarząd Powiatu zdecydował bowiem o przyjęciu za podstawę obliczenia dotacji wydatki bieżące Powiatu ponoszone na szkołę policealną. Zwiększono je jednak adekwatnie do rzeczywistych kosztów kształcenia w medycznej szkole policealnej, którą prowadziło Województwo [...]. Taką możliwość dawał bowiem zapis § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. zgodnie, z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższy przepis pozwalał Zarządowi Powiatu na zwiększenie procentu wydatków bieżących, który będzie brany pod uwagę przy określaniu wysokości dotacji dla danego typu i rodzaju szkoły.

Następnie, wskazując na art. 90 ust. 3 u.s.o., Kolegium wskazało, że podstawą do obliczenia prawidłowej wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej jest kwota ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepis ten wskazuje także, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

W ocenie Kolegium, która została wyrażona również w decyzji z dnia [...] r., , organ I instancji zasadnie przyjął, że użyte w tym przepisie określenie wydatków bieżących oznacza ujęte w budżecie wydatki bieżące poniesione do końca roku budżetowego, a więc są to wydatki wynikające z budżetu i jego korekt w tym zakresie, wydatki, które zgodnie z budżetem zostały poniesione w roku budżetowym. Ustawodawca bowiem nie zawęził wydatków bieżących ujętych w budżecie do wydatków planowanych, czy też określonych w pierwotnym ujęciu budżetu. Każda zatem korekta budżetu powoduje potrzebę weryfikacji wysokości bieżących wydatków, na podstawie której zweryfikować należy wysokość przysługującej dotacji. Ogólny zwrot "wydatki bieżące" w tym przypadku należy rozumieć jako wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego.

Dalej wskazano, że jednostką samorządu terytorialnego, której wydatki bieżące ustalone w budżecie należy brać pod uwagę przy określaniu prawidłowej wysokości dotacji, jest gmina lub powiat prowadzące szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, co dotowane jednostki, których organy są właściwe do udzielenia dotacji. Jeśli zaś na terenie tych jednostek nie prowadzi się szkoły publicznej danego typu i rodzaju, to podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Przepis nie wskazuje jak należy rozumieć określenie "najbliższa gmina lub powiat". Zdaniem Kolegium, chodzi tu o najbliżej położoną gminę lub powiat, które prowadzą szkołę publiczną odpowiadającą typowi i rodzajowi szkole dotowanej, w stosunku do gminy lub powiatu, na terenie którego prowadzona jest dotowana szkoła niepubliczna.

Odnośnie sformułowanego przez Stronę w odwołaniu zarzutu braku ustalenia charakteru czynności Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Marszałkowskiego w zakresie obliczenia dotacji dla szkól publicznych w informacjach, kiedy te czynności należą do organu wykonawczego Urzędu Marszałkowskiego w oparciu o regulamin organizacyjny, ponieważ dotyczą rozstrzygnięć o zakresie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych i nie mogły stanowić podstawy do ustalenia wysokości dotacji należnej jako nie mających mocy wiążącej, Kolegium wskazało, że pisma zawierające obliczenia wydatków bieżących ponoszonych w szkole danego typu i rodzaju to czynność techniczna o charakterze księgowo - rachunkowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23.11.2011 r., I SA/Ol 663/11). Pisma zaś nie będące rozstrzygnięciem sprawy (m. in. informacja o wydatkach bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o.), zgodnie z § 53 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego podpisują we własnym imieniu dyrektorzy wydziałów, a także inni wyznaczeni pracownicy wydziałów, zgodnie z podziałem czynności dokonywanym przez dyrektora wydziału w zakresach czynności. W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, że informacja o wydatkach bieżących mogła być podpisana przez Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Marszałkowskiego lub umocowanego do tej czynności pracownika.

Odnosząc się do zarzutu błędnego uzasadnienia w decyzji Starosty Powiatu informacji ze Starostwa Powiatu w zakresie kształcenia w zawodach medycznych i niemedycznych w szkołach policealnych na rok 2012 r, ponieważ - jak podnosi odwołująca Strona - na podstawie dowodów sądowych przesłanych dnia [...] r, Starostwo Powiatowe w nie prowadziło takiego typu i rodzajów szkół (wyrok sygn. akt II SAB/Sz 67/13) oraz nie posiadało zawartego porozumienia z Sejmikiem Wojewódzkim w zakresie przekazania zadań oświatowych do prowadzenia kształcenia w zawodach medycznych dla określonej szkoły zgodnie z art. 5 ust. 5b i art. 5c u.s.o. Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom, podstawą ustalenia dotacji dla szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych były wydatki jednej szkoły. Zostały one proporcjonalnie zwiększone o dany procent, tzn. podstawą obliczenia dotacji były koszty ponoszone przez w szkole policealnej, zwiększone proporcjonalnie o rzeczywiste koszty kształcenia w szkołach policealnych kształcących w zawodach medycznych, które zostały ustalone na podstawie informacji z Urzędu Marszałkowskiego. Podkreślono przy tym, że zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższy przepis pozwalał Zarządowi Powiatu na zwiększenie procentu wydatków bieżących, który będzie brany pod uwagę przy określaniu wysokości dotacji dla danego typu i rodzaju szkoły. Podkreślono także, że takie rozwiązanie przyniosło w efekcie zwiększenie należnej odwołującym się dotacji na prowadzenie szkół o profilu medycznym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 252 u.f.p. przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu z 2012 r.), dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a ustawy przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Kolegium zaznaczyło również, że art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b u.s.o. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Działając na tej podstawie, Rada Powiatu w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], która utraciła moc [...] r., tj. z chwilą wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. Wysokość zaś miesięcznych stawek dotacji na uczniów poszczególnych typów i rodzajów szkół została ustalona przez Zarząd Powiatu uchwałą z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 r. Do ustalenia stawki dotacji dla niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych przyjęto planowane wydatki bieżące na 2012 r. ponoszone przez Powiat na prowadzenie liceum Ogólnokształcącego . W związku z tym, że Powiat nie prowadził uzupełniającego liceum ogólnokształcącego i szkoły policealnej, wysłano zapytania do powiatów województwa o przewidywane w 2012 r. wydatki bieżące na jednego ucznia tych typów i rodzajów szkół. W odpowiedzi uzyskano dane z powiatów: [...]. Z powyższych jednostek samorządu terytorialnego wybrano jako najbliższy w rozumieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. Na podstawie wydatków bieżących tego powiatu obliczono stawki dotacji dla uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej. Dodatkowo wyodrębniono stawkę dotacji na słuchaczy szkoły policealnej dla dorosłych oraz młodzieży kształcącej się w zawodach medycznych. Dokonując wyodrębnienia tej dodatkowej stawki, organ I instancji kierował się zapotrzebowaniem na rynku pracy na osoby posiadające wykształcenie medyczne, jak również tym, iż w załączniku do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, waga uczniów kształcących się w zawodach medycznych jest wyższa, niż waga dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe. Kierując się tymi przesłankami Zarząd Powiatu określił stawkę dotacji dla uczniów szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach medycznych oraz szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w kierunkach medycznych. Typem szkoły w tym przypadku, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.s.o., jest szkoła policealna. Rodzaj szkoły został natomiast wyodrębniony ze względu na kategorię uczniów, czyli młodzież albo dorośli, oraz profil kształcenia, tj. zawody medyczne. W związku z tym, że Powiat nie prowadził szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych, wysłano zapytania do powiatów województwa z prośbą o podanie przewidywanych w 2012 r. wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia tego typu i rodzaju szkoły. W odpowiedzi tylko z Powiatu uzyskano dane o planowanych wydatkach bieżących w 2012 r. na prowadzenie szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych. Odpowiedź z tej jednostki samorządu terytorialnego wpłynęła jednak dopiero [...] r., czyli już po ustaleniu stawek dotacji i po wypłaceniu pierwszej części dotacji. Nie można było zatem przyjąć wydatków bieżących Powiatu za podstawę obliczenia dotacji w 2012 r., ponieważ w trakcie roku tylko jeden powiat można uznać za najbliższy w rozumieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. Inna interpretacja wskazanego wyżej przepisu ustawy – zdaniem Kolegium - prowadziłaby do sytuacji, w której co miesiąc inny powiat mógłby być uznawany za "najbliższy". Dlatego Zarząd Powiatu zdecydował o przyjęciu za podstawę obliczenia dotacji wydatki bieżące Powiatu ponoszone na szkołę policealną. Zwiększono je jednak adekwatnie do rzeczywistych kosztów kształcenia w medycznej szkole policealnej, którą prowadziło Województwo . Taką możliwość dawał zapis § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu, zgodnie z którym, dotacje dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższy zapis ww. uchwały Rady Powiatu pozwalał Zarządowi Powiatu na zwiększenie procentu wydatków bieżących, który będzie brany pod uwagę przy określaniu wysokości dotacji dla danego typu i rodzaju szkoły. Koszty kształcenia w szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych ustalono posiłkując się danymi o planowanych w 2012 r. wydatkach bieżących Województwa , które okazały się ponad czterokrotnie wyższe niż koszty kształcenia w "niemedycznej" szkole policealnej. Jeszcze wyższe, bo 4,5 razy większe, były planowane wydatki samorządu wojewódzkiego na szkołę policealną dla młodzieży kształcącą w zawodach medycznych. Kolegium podkreśliło przy tym, że stawki dotacji Województwa wykorzystano jedynie do porównania różnicy pomiędzy wysokością wydatków bieżących ponoszonych w szkole policealnej, która nie kształci w kierunkach medycznych i taką, która kształci w kierunkach medycznych. Podstawą obliczenia dotacji dla tych szkół były nadal wydatki bieżące Powiatu , zwiększone proporcjonalnie do rzeczywistych kosztów, które należy ponieść na dany rodzaj szkoły policealnej. Jak wskazało Kolegium, art. 90 ust. 3 u.s.o. w sposób jednoznaczny wskazuje bowiem, że za podstawę obliczenia dotacji mogą służyć tylko wydatki bieżące gminy i powiatu.

Co do zarzutu odwołania, że w uchwale z dnia [...] r. Rady Powiatu brak jest określenia trybu rozliczeń dotacji a na zastosowanie weryfikacji stawek, brak jest delegacji w art. 90 ust. 4 u.s.o., Kolegium stwierdziło, że z takim zarzutem Strony nie można się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że tryb rozliczenia dotacji został uregulowany w § 7 - § 9 przedmiotowej uchwały. Wskazano przy tym, że ww. uchwala Rady Powiatu z dnia [...] r" była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 października 2013 r., I SA/Sz 687/13, potwierdził jednoznacznie, że podstawa obliczenia dotacji oraz tryb udzielania i rozliczania dotacji zawarty w zaskarżonej uchwale, wbrew zarzutom skargi, są jasne i zgodne z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania co do błędnego zastosowania uchwały Nr [...] Rady Powiatu do rozliczeń za 2012 r. w nowym brzmieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., jak również co do naruszenia postanowień uchwały Rady Powiatu , Kolegium stwierdziło, że treść przedmiotowych uchwał, a co za tym idzie ich moc obowiązująca, nie ma istotnego dla sprawy znaczenia. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem rozliczenie prawidłowości i terminowości wykorzystania dotacji, czy też technicznych kwestii udzielania i rozliczania dotacji. Jak wskazało Kolegium, w sprawie zasadniczą kwestią jest wysokość przysługującej dotacji, którą należy obliczyć zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, nie zaś na podstawie uchwał jednostki samorządu terytorialnego, której ustawodawca nie uprawnił do formułowania treści wykraczającej poza zapisy ustawy. Zatem okoliczność, która z uchwał wskazanych przez odwołującą Stronę obowiązuje w zakresie udzielenia dotacji na 2012 r. nie wpływa na prawidłowość ustalenia kwoty dotacji, a tym samym stwierdzenia, czy dotacja została pobrana w prawidłowej, czy też w nadmiernej wysokości.

Zdaniem odwołującej Strony, obowiązek zwrotu dotacji może zostać zakomunikowany beneficjentowi jedynie w fazie rozliczenia dotacji lub w wyniku przeprowadzenia kontroli, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku (s. 11 odwołania). Kolegium z tym twierdzeniem się nie zgodziło, jak bowiem zauważyło, przedmiotem sprawy nie jest rozliczenie prawidłowości i terminowości wykorzystania dotacji, czemu mogłyby służyć czynności kontrolne. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 252 u.f.p. zwrotowi podlega między innymi dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. W celu ustalenia, czy wysokość dotacji została określona w sposób prawidłowy, zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o, a tym samym, czy została ona pobrana w prawidłowej, czy też w nadmiernej wysokości, nie jest wymagane - zdaniem Kolegium - dokonanie kontroli i rozliczenia wykorzystanej dotacji.

Zdaniem Strony odwołującej, brak jest również jakichkolwiek podstaw do zmiany stawek dotacji przysługujących na jednego ucznia. Jest to ich zdaniem niedopuszczalne po upływie okresu rozliczeniowego i po wydatkowaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, bowiem narusza to w sposób jednoznaczny prawa nabyte beneficjenta i zasadę nie działania prawa wstecz. Z tym twierdzeniem Kolegium również się nie zgadza. Jak już wyżej wyjaśniono, użyte przez ustawodawcę określenie "bieżące wydatki", na podstawie których oblicza się prawidłową wysokość przysługującej dotacji, należy rozumieć jako wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego. Oznacza to, że wraz z dokonaniem zmian właściwego budżetu w tym zakresie, zmianie ulega kwota wydatków bieżących, to jest podstawy obliczenia wysokości dotacji, a w konsekwencji zmianie ulega także stawka dotacji przyznawanej na jednego ucznia. Ostateczną wysokość wydatków bieżących w wielu przypadkach ustalić można dopiero po zakończeniu roku budżetowego. Przywołane wyżej przepisy nie zawierają zastrzeżenia, że ustaleń tych można dokonać jedynie do końca roku budżetowego. Zdaniem Kolegium, otrzymanie dotacji wynika z obliczenia jej na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie, a skorygowanie prawidłowej wysokości dotacji nie jest naruszeniem jakichkolwiek praw nabytych. Beneficjent bowiem nabywa prawo do otrzymania dotacji w wysokości określonej zgodnie z przepisem prawa (art. 90 ust. 3 u.s.o.), a jeśli otrzymał kwotę przewyższającą tak określoną to nadwyżka nie jest przedmiotem jego uprawnień - nie uzyskał do niej żadnego prawa.

W ocenie odwołującej Strony, dane przekazane przez Powiat , na które powołuje się organ I instancji w zaskarżonej decyzji, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie został wskazany w uchwale budżetowej na 2012 rok jako powiat najbliższy. Nie jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów, dokonanie zmiany wyboru powiatu najbliższego, w którym prowadzone są szkoły tego samego typu i rodzaju co dotowane, po zakończeniu roku budżetowego. Zdaniem Strony odwołującej, informacje otrzymane z Urzędu Marszałkowskiego Województwa także nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia kwoty należnej dotacji z budżetu gminy, ponieważ dotyczą średnich kosztów kształcenia uczniów, które nie są dokładnym wyliczeniem poniesionych bieżących wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju ustalonych w budżecie danej gminy. Zdaniem Kolegium, brak wskazania Powiatu jako najbliższego w uchwale budżetowej nie przesądza o braku możliwości i zasadności uznania tego powiatu jako najbliższej jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Słusznie wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, że zapisy uchwały budżetowej nie są podstawą obliczenia dotacji. Ustawodawca nie określił zaś sposobu ustalenia najbliższej gminy lub powiatu i nie nakazał dokonania takiego ustalenia na podstawie uchwały budżetowej.

Odwołujący się zarzucili także niewłaściwe określenie w decyzji terminu wymagalności zwrotu dotacji i tym samym daty, od której należne są odsetki. Ich zdaniem, dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości ani też wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, a tylko organ dotujący arbitralnie wstecz ustalił inną jej wysokość, zatem wymagalność kwoty określonej do zwrotu może być liczona wyłącznie od dnia uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość kwoty do zwrotu. Odnosząc się do tego zarzutu, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Na podstawie ust. 6 tego artykułu, w takim przypadku odsetki nalicza się od dnia następnego po upływie 15-dniowego terminu, o którym mowa w ust. 1. W przepisie tym ustawodawca wskazał początek tego terminu, jako dzień stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Dalej, jak wskazało Kolegium, w związku z tym, że w dniu [...] rodebrał pismo informujące o wysokości nowych stawek dotacji oraz różnicy pomiędzy dotacją wypłaconą a należną w 2012 r., należy przyjąć, że wówczas organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe dowiedział się o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p., i jest to termin "stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości". Po przywołaniu art. 57 § 1 K.p.a. i art. 57 § 4 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że termin dokonania zwrotu dotacji upłynął [...] r. i od następnego dnia po upływie tego terminu, należne są odsetki.

Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy prawa oraz opisany stan faktyczny, Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r., jest prawidłowa. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wykazał, że dotacja za 2012 r. w określonej decyzji wysokości na prowadzenie Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego została pobrana przez odwołującą Stronę w nadmiernej wysokości, a akta sprawy zostały uzupełnione w tym zakresie konieczną dokumentacją, przy czym w zaskarżonej decyzji wyjaśniono również, w jaki sposób wskazano początkowe daty, od których należy naliczać odsetki od zaległości z tytułu zwrotu dotacji i wynika to z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 3 u.so. przez przyjęcie, że udzielona za rok 2012 r. dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona pobrana w wysokości ustalonej na podstawie obowiązującej w czasie jej przekazywania uchwały Zarządu Powiatu w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkól i placówek niepublicznych za rok 2012,

2) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w. związku z art. 90 ust. 3e oraz 90 ust. 4 u.s.o. przez orzeczenie o zwrocie dotacji w wyniku przyjęcia nieprawidłowej wykładni pojęć "rozliczenia dotacji" i "weryfikowania dotacji",

3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z przepisami uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012. przez zastosowanie jako podstawy do obliczenia zwrotu świadczenia stawek przewidzianych w tej uchwale, już po przyznaniu i wykorzystaniu dotacji, co stanowi naruszenie zasady działania prawa wstecz przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji beneficjenta dotacji,

4) naruszenie art. art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 78, 80 K.p.a. przez brak rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. pominięcie bądź nieuwzględnienie dokumentów przedłożonych przez skarżącą Stronę, które to dokumenty potwierdzałyby, że wysokość dotacji powinna być wyższa niż przyjęta w zaskarżonej decyzji, a tym samym, że brak było podstaw do uznania, że dotacja za 2012 r. została pobrana w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżący podnieśli, że organy obydwu instancji rażąco naruszyły powyższe przepisy, które nie powinny mieć zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ocena, czy dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości, powinna być dokonywana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej przekazywania. Podstawą jej wypłaty był w pierwszej kolejności art. 90 ust. 3 u.s.o. Szczegółowe zasady przyznania dotacji określone zaś były w uchwale Rady Powiatu w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Województwa Nr 64, poz. 1757). Kwoty dotacji na poszczególne typy i rodzaje szkół zostały zaś określone w uchwale Zarządu Powiatu w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkól i placówek niepublicznych na rok 2012.

Jak wskazali Skarżący, udzielona im w 2012 r. dotacja przekazywana była na podstawie powyższych przepisów i w ustalonej w niej wysokości, przy czym wysokość ta zmienna była w zależności od liczby uczniów w poszczególnych miesiącach roku kalendarzowego. Późniejsza zmiana stawek wprowadzona uchwałą Zarządu Powiatu nie mogła natomiast wpłynąć na ocenę prawidłowości przekazanej dotacji. Nadmierność, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jest w tym wypadku kategorią obiektywną, a jedynym obiektywnym kryterium oceny są przepisy obowiązujące w dniu przekazania dotacji. Zmiana zasad już po jej przekazaniu i wykorzystaniu, nie mogła mieć wpływu na ocenę zdarzeń (przekazanie dotacji), które miały miejsce w przeszłości. Tym bardziej, że jak wynika z art. 90 ust. 3 u.s.o., podstawą ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące zaplanowane w budżecie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 2404/11). Oznacza to, że w okresie kiedy obowiązuje uchwała ustalająca wysokość dotacji w oparciu o te wydatki, dokonanie na jej podstawie obliczenia i wypłaty dotacji, stanowi realizację obowiązku powiatu. Powołany przepis nie stanowi, że po zamknięciu roku budżetowego następuje, bądź powinna nastąpić, weryfikacja stawek, zaś wypłacona dotacja w pewnej swojej części stanie się nienależna lub nadmierna. Tylko taka regulacja mogłaby być podstawą do żądania jej zwrotu. Jej brak świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość kształtowania stawek dotacji jedynie na przyszłość, a nie wstecz. Nie można więc przyjmować, że dotacje ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie zasad przyznane zostały w nadmiernej wysokości.

Organy administracyjne w tym wypadku błędnie zastosowały art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.f.p. Przepisy te dotyczą ewidentnie innych sytuacji, tj. takich, w których jednostka samorządu terytorialnego przekazała dotację w nieprawidłowo obliczonej wysokości, niezgodnej z regulacjami obowiązującymi w momencie jej przekazania. Może to być związane z błędem rachunkowym bądź nieprawidłowym ustaleniem liczby uczniów/słuchaczy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd zarzut naruszenia powołanych przepisów jest całkowicie uzasadniony.

Nadto, Skarżący wskazali na treść art. 251 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Przepis ten potwierdza, że dotacje co do zasady są świadczeniem rocznym. Ich uzyskanie i wykorzystanie w roku budżetowym, oczywiście na podstawie obowiązujących regulacji prawnych, samo w sobie decyduje, o tym, że niedopuszczalna jest późniejsza ich korekta, o ile nie opiera się ona na tych właśnie przepisach.

Dalej Skarżący wskazali, że organy nieprawidłowo stanęły na stanowisku, że zwrot dotacji nastąpił na skutek weryfikacji jej stawek i ostatecznego rozliczenia, którego wynikiem jest decyzja o zwrocie. Według Strony skarżącej, organy w tym zakresie nieprawidłowo interpretują pojęcie "rozliczenia dotacji". W ich mniemaniu jest ono związane z dopuszczalną możliwością zmiany stawek dofinansowania ze skutkiem wstecznym. Stawki takie w ocenie organu mogą być ustalane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jako normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania uchwały zawierającej zasady rozliczania dotacji. Zdaniem Skarżących, rozliczenie, czy też weryfikacja dotacji, związana jest przede wszystkim z ostatecznym ustaleniem liczby uczniów/słuchaczy konkretnej placówki. Rozliczenie takie jest czynnością materialno - techniczną, związaną z korektą deklaracji lub przeprowadzoną kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji, nie jest natomiast związane z późniejszym, po zamknięciu roku budżetowego, nowym ustaleniem stawek. Dlatego też, zdaniem Skarżących, chociaż uchwała zmieniająca Zarządu Powiatu wprowadziła nowe stawki, to jednak nie jest ona skuteczna z punktu widzenia zasad rozliczenia dotacji i zastosowania instytucji z art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. Nie przesądzając o jej ważności – jak dalej wskazano w skardze - w żadnym wypadku nie pozwala ona na przyjęcie, że dotacja została udzielona w nadmiernej wysokości. Potwierdza to również powołany wyrok w części, w której odnosi się do niedopuszczalności regulacji o "wstrzymywaniu dotacji" zawartej w uchwale jednostki samorządu terytorialnego. Rozważania Sądu w tej części można analogicznie zastosować do zmiany stawek dotacji, które w rzeczywistości nie mają nic wspólnego z rozliczeniem dotacji.

Dalej w skardze podniesiono, że ewentualne orzeczenie o zwrocie świadczenia powinno nastąpić po przeprowadzeniu kontroli prawidłowości przyznania dotacji Skarżącym, która to instytucja przewidziana jest w art. 90 ust. 3e u.s.o. Taka kontrola – jak wskazali Skarżący - nie miała miejsca.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu, Skarżący podnieśli, że ustalając w 2013 r. na nowo w uchwale stawki dotacji na rok 2012 r., już po ich przekazaniu i wykorzystaniu, Zarząd Powiatu pogorszył sytuację Skarżących z mocą wsteczną, co ewidentnie narusza jedną z podstawowych zasad systemu prawnego, tj. zasadę niedziałania prawa wstecz, na co przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Łd 83/13.

Dalej Skarżący podnieśli, że w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że nieodzownym elementem tej metaklauzuli systemowej są zasady stanowienia prawa, określane jako zasady przyzwoitej legislacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt. OPS 14/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tej zasady ogólnej, Trybunał Konstytucyjny sformułował m.in. szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym, takich jak: zakaz stosowania prawa wstecz, (nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz zasadę określoności prawa.

Wskazano w skardze również, że chociaż niniejsza skarga nie dotyczy uchwały Zarządu Powiatu , to jednak, w związku z podniesionymi powyżej argumentami, istnieją podstawy do przyjęcia, że Starosta nie miał podstaw do zastosowania zmienionych stawek dotacji wprowadzonych uchwałą. Taki zabieg jako naruszający art. 2 Konstytucji RP był niedopuszczalny.

Skarżący wskazali także, że podtrzymują zarzuty zgłoszone w odwołaniu. W ich ocenie doszło m. in. do naruszenia art. art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 78, 80 K.p.a. Przepisy te są ściśle związane z zasadami postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie zasady te zostały naruszone, zarówno przez Starostę , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organy jednostronnie oceniły materiał dowodowy. Nie zauważały lub bagatelizowały dowody, które wskazywały, że sama wysokość dotacji została zaniżona. Chodzi w tym wypadku o dokument wystawiony na [...] r., który jednoznacznie przekonuje, że nieuzasadnione było orzekanie o zwrocie nadpłaty, gdyż faktycznie dotacja powinna być wyższa. To samo dotyczy informacji uzyskanej ze szkół, których organem prowadzącym było Województwo , a także korespondencji pomiędzy Starostą m a Skarżącymi. Jednoznacznie z nich wynika, że przyjmując stawki dotacji organ dopuścił się niekonsekwencji. Dotyczyła ona uwzględniania wydatków bieżących szkoły policealnej prowadzonej przez Województwo . Zabieg taki był niedopuszczalny, gdyż w ocenie Skarżących nie było możliwości jedynie częściowego, "adekwatnego" przyjęcia tych stawek. Powinny one zostać przyjęte w całości. Dotacja należna dla Skarżących w ich ocenie została zaniżona, co potwierdzają załączone dowody. I chociaż konkretna stawka określana jest w uchwale Zarządu Powiatu, zaś skarga niniejsza dotyczy decyzji administracyjnej, to jednak dowody przedstawione w postępowaniu administracyjnym wskazują, że nie było materialnych podstaw do przyjęcia, iż świadczenie zostało pobrane w nadmiernej wysokości. Istniały bowiem uzasadnione podstawy do uznania, iż wybór najbliższego powiatu, w tym wypadku Powiatu był nieprawidłowy. Brak było bowiem formalnych podstaw do przyjmowania wydatków bieżących szkoły, którą jest Szkoła Policealna dla Dorosłych. Z uwagi na fakt, że kształcenie w tym zakresie stanowi zadanie oświatowe samorządów województwa, stąd zastosowanie w tym wypadku powinien mieć art. 5 ust. 5b u.s.o., zgodnie z którym, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkól artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Dalej podniesiono w skardze, że Skarżący już wcześniej starali się ustalić, czy istnieje porozumienie na prowadzenie tęgo typu i rodzaju szkoły. Pismem z [...] r. przedstawiciel Powiatu wyjaśnił, że stosowne porozumienie nie zostało zawarte. Okoliczność ta dodatkowo poddaje w wątpliwość przyjęte przez Zarząd Powiatu zasady ustalania wysokości dotacji, a tym samym żądanie zwrotu jej części.

Końcowo Skarżący wskazali, że niekonsekwencja w ocenie dowodów dokonana przez organy obydwu instancji jest wyraźna przy analizowaniu pisma pochodzącego z Powiatu , a z którego wynikała większa kwota wydatków. bieżących na prowadzenie szkoły policealnej kształcącej w zawodach medycznych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest dopuszczalna zmiana powiatu w trakcie roku, a jednocześnie Kolegium dopuściło zmianę stawek dotacji po jej wypłacie i wykorzystaniu.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżony akt, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Orzekając w niniejszej sprawie, nie można nie mieć na uwadze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 09 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 486/14, którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, a która była podstawą uznania przez organy obu instancji, że Skarżący pobrali dotacje w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust.3 u.f.p. na prowadzenie Prywatnego Liceum Policealnego Studium Zawodowego w . Sąd uznał, że wobec stwierdzenia nieważności ww. uchwały odpadła przyczyna orzeczenia przez organy obu instancji, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a tym samym do żądania jej zwrotu.

Unormowanie co do zwrotu dotacji w trybie art. 252 u.f.p. wymaga zawinionego zachowania ze strony podmiotu dotowanego (tutaj Skarżących), natomiast w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości w świetle ww. wyroku z dnia 09 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 486/14, że do zaniżenia stawek dotacji doszło z powodu nieuprawnionego zachowania podmiotu dotującego (Powiat ). Jak bowiem wynika z uzasadnienia wskazanego wyroku, Sąd stwierdził nieważność tej uchwały, gdyż uznał, że zmiana stawek przez ich obniżenie z mocą wsteczną, dokonana przez Zarząd Powiatu – skutkiem czego było obniżenie łącznej kwoty dotacji – narusza zasadę lex retro non agit, przy czym – jak wskazał Sąd - nie było uzasadnionych, obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, aby te postanowienia miały działać wstecz. Uchwała ta miałaby być zastosowana do zdarzeń sprzed jej uchwalenia, a zatem negatywne skutki tej uchwały (obniżenie kwoty dotacji) dotyczyłyby już sytuacji zaistniałych (zakończonych), tj. do okresu od [...] r. Oznacza to zarazem – jak dalej wskazał Sąd - że w sytuacji – jak w przypadku Skarżących – gdy nowe przepisy pogorszyły sytuację prawną (finansową) w stosunku do zasad dotychczasowych, nastąpiło naruszenie zasady lex retro non agit, zasady zaufania do organu samorządu terytorialnego i stanowionego przez niego prawa miejscowego, a także zasady ochrony praw nabytych oraz art. 2 Konstytucji RP.

Niesporne jest, że kwota dotacji na rok 2012 dla szkoły prowadzonej przez Skarżących uległa znacznemu obniżeniu, co spowodowane zostało właśnie podjęciem uchwały, a w konsekwencji uznaniem przez organy obu instancji, że Skarżący pobrali dotację w nadmiernej wysokości, i w efekcie żądaniem jej zwrotu.

Okoliczność jednak stwierdzenia nieważności uchwały jako mająca kluczowe znaczenie prawne dla merytorycznego rozpoznania sprawy, świadczy jednoznacznie, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zostało podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w tym - jak wskazał Sąd w wyżej przytoczonym wyroku - art. 2 Konstytucji RP, a zatem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od ww. wyroku stwierdzającego nieprawomocnie nieważność uchwały , który stanowi zasadniczą podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji, wskazać dodatkowo należy, że działania organu w zakresie pozyskania z Urzędu Marszałkowskiego Województwa informacji, które m. in. były podstawą zmiany stawek dotacji za 2012 rok (przez ich obniżenie), przyjętej ww. uchwałą nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie, tj. w art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o., który bezspornie miał zastosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, gdyż - jak wynika z akt sprawy - Powiat nie prowadził liceum ogólnokształcącego i szkoły policealnej kształcących w kierunkach medycznych. Przepis ten wprost przewiduje, że: "W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Oznacza to, że tylko i wyłącznie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Nie mogą być nimi zatem dane co do ponoszonych bieżących wydatków pozyskane z innych jednostek samorządu terytorialnego niż gminy lub powiatu, a co miało miejsce w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy (zmieniając bowiem stawki dotacji przedmiotową uchwałą oparto się m. in. na informacji dotyczącej Województwa , co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Samorządowe Kolegium chociaż niekonsekwentnie dokonało oceny dowodów w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, to bezkrytycznie wskazało, że, cytuję: "[...] zarząd Powiatu zdecydował o przyjęciu za podstawę obliczenia dotacji wydatki bieżące Powiatu ponoszone przez szkolę policealną. Zwiększono je jednak adekwatnie do rzeczywistych kosztów kształcenia w medycznej szkole policealnej, którą prowadziło Województwo . [...] Koszty kształcenia w szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych ustalono posiłkując się danymi o planowanych w 2012 r. wydatkach bieżących Województwa , które okazały się czterokrotnie wyższe niż koszty kształcenia w "niemedycznej" szkole policealnej"), a co skutkowało w efekcie obniżeniem łącznej kwoty dotacji z datą wsteczną (w styczniu 2013 r. odnośnie dotacji przyznanej Skarżącym za 2012 r. i wypłaconej w 2012 r.), i w konsekwencji niezasadnym uznaniem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Co do rozumienia "najbliższy powiat" wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08 października 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 687/13, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

W istocie zatem zgodzić należy się ze Skarżącymi, że informacje otrzymane z Urzędu Marszałkowskiego Województwa nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia kwoty należnej dotacji, bowiem - jak wskazano wyżej - ustawodawca wprost odsyła w tym przedmiocie tylko do wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, które mogą stanowić podstawę ustalenia wysokości dotacji. Okoliczność ta - zdaniem Sądu – uzasadnia, że działania organu polegające na pozyskaniu informacji z Urzędu Marszałkowskiego Województwa co do wydatków na policealną szkołę medyczną podejmowane były wbrew art. 90 ust.3 u.s.o., co stanowiło istotne naruszenie prawa materialnego (art. 90 ust.3 u.s.o.), które również miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie sprawy, zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako naruszające przepisy postępowania, a także prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu.

Ponownie orzekając w niniejszej sprawie, organ rozpatrzy ją, uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną oraz powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 09 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 486/14. Stosownie do poczynionych ustaleń, organ rozstrzygnie merytorycznie sprawę na podstawie ustalonych faktów, a swoją decyzję uzasadni w sposób wyczerpujący, wykazując przy tym, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem procesu stosowania prawa, czyniąc tym samym zadość warunkom przewidzianym w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu zaś wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie łącznej [...] zł na rzecz Skarżących Sąd orzekł na podstawie art. art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), przy czym zasądzona kwota tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...] zł) z tytułu udzielonej pomocy prawnej, a także uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).

,