Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1147/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 102
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1195/16 w sprawie ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego przyznania zwrotu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu, a także wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. H. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1195/16, którym uwzględniając skargę T. H. na postanowienie skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, uchylono postanowienia obu instancji oraz zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] grudnia 2015 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynął wniosek T. H., dotyczący zwrotu wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem na parkingu strzeżonym w [...], w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r., pojazdu marki [...], nr rej. [...] w łącznej wysokości [...] zł.

Starosta postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanego wynagrodzenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd o prawie własności tego pojazdu. Powołał się na art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201]) - dalej: u.p.e.a., i przyjął, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż warunkiem rozliczenia kosztów dozoru w oparciu o ten przepis jest uzyskanie przez organ statusu właściciela pojazdu. Postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru może być zatem wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Starosta ustalił, że postępowanie w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu nie zostało zakończone i - w związku z tym - wnioskodawca przedwcześnie wystąpił z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór.

W zażaleniu, strona zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 130a ust. 1 i 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.]) - dalej: u.p.r.d., na skutek wadliwego przyjęcia, że w sytuacji nieustalenia osoby upoważnionej do odbioru pojazdu z parkingu koszty związane z jego usunięciem i przechowywaniem nie obciążają organu. Zarzuciła też naruszenie art. 11-13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 - dalej: ustawa zmieniająca) przez pominięcie, że do czasu wejścia w życie tej zmiany koszty te ponosił Skarb Państwa. Strona podnosiła, że za wskazany we wniosku okres przysługuje jej zwrot kosztów za dozór.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2016 r. SKO uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że wobec braku prawomocnego postanowienia właściwego sądu powszechnego w przedmiocie orzeczenia przepadku objętego wnioskiem strony pojazdu na rzecz Powiatu [...], nie był on właścicielem pojazdu w dniu wydania skarżonego zażaleniem postanowienia, natomiast postanowienie o przyznaniu kosztów oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, czy postanowienie o odmowie przyznania tychże kosztów i wynagrodzenia, mogłyby być wydane dopiero po zakończeniu postępowania sądowego. Dopiero po zakończeniu tego postępowania organ pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie w sprawie, a Starosta mógłby ustalić koszty dozoru i wynagrodzenia w trybie administracyjnym, wyłącznie za okres po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Dochodzenie przez dozorcę zwrotu takich kosztów za okres od usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu, będzie możliwe w trybie postępowania cywilnego. W sprawie niesporne było, że dozór skończył się w dniu [...] lutego 2013 r. Konieczne było zatem umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, bowiem obowiązujące przepisy nie pozwalają na wydanie postanowienia o odmowie przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu do określonego momentu, tj. jak przyjął to organ I instancji, przed prawomocnym rozstrzygnięciem sądowym o prawie własności.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów i przyznaniu wynagrodzenia za konieczne jest powierzenie skarżącemu tego zadania w trybie wskazanym w art. 130a ust. 5f u.pr.d., co skutkowałoby koniecznością rozstrzygania o zwrocie kosztów i przyznaniu wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu w postępowaniu cywilnym;

- art. 11-13 ustawy zmieniającej, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że do czasu wejścia ich w życie (4 września 2010 r.), tj. za okres od dnia 7 marca 2009 r. koszty oraz wynagrodzenie za usunięcie, przechowywanie i dozór pojazdu ponosił na mocy ww. przepisów intertemporalnych Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...], niezależnie od wystąpienia przez ten organ z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu;

- art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie był dozorcą pojazdu w okresie od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] lutego 2013 r. a rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów i przyznaniu wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu nie może zapaść w postępowaniu administracyjnym;

- art. 130a ust. 5f u.p.r.d. poprzez jego błędne zastosowanie, wówczas gdy z normy art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w sprawie tryb wskazany w tym przepisie nie znajduje zastosowania;

- art. 130a ust. 1 i 10h u.p.r.d. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 13 ustawy zmieniającej oraz art. 8 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie;

- art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia opartego na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw postanowienia organu I instancji.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 139 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, 107 § 3 i 126 K.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na niekorzyść żalącego bez jednoczesnego wykazania, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie istoty sprawy, w szczególności okoliczności, że skarżący został w trybie administracyjnym wyznaczony przez organ I instancji do usuwania, przechowywania i dozoru pojazdów w ramach zdań przydzielonych ustawowo organowi I instancji, pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z umorzeniem postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien zastosować art. 138 § 2 K.p.a. i uchylając zaskarżone postanowienie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na brak rozpoznania wniosku skarżącego co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę podnosząc w uzasadnieniu, że ustawą zmieniającą z dniem 4 września 2010 r. dokonano modyfikacji art. 130a u.p.r.d. Rozpoznawana sprawa dotyczyła przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu za okres do dnia [...] lutego 2013 r., a zatem wobec braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.p.r.d. w brzmieniu obowiązującym po dniu 4 września 2010 r. Sąd podkreślił, że stan faktyczny był bezsporny, a z jej akt wynika, że w dacie orzekania przez organ I instancji własność pojazdu nie przeszła na powiat, bowiem od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek Starosty Powiatu [...] organ wniósł apelację do Sądu Okręgowego we Wrocławiu. Ustawodawca wprowadzając nową regulację wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku w przepisach u.p.r.d., konieczne jest zastosowanie w tym zakresie przepisów u.p.e.a., które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/10. W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów nie może prowadzić do wniosku, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z brzmienia art. 130a ust. 10h u.p.r.d. wynika jedynie, że sporne koszty w określonym przedziale czasowym (do czasu orzeczenia o przepadku) ponosi właściciel pojazdu. Koszty te nie zawsze będą odpowiadały kosztom jakie zostaną ustalone zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. Uwadze organów obu instancji umknęła również okoliczność, że skarżący - w okresie w jakim samochód był przechowywany na parkingu - prowadził parking wyznaczony (na podstawie nieobowiązującego obecnie art. 130a ust. 5 a i 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym). Wykonywał więc zadania publiczne należące do Starosty. Jeżeli nawet można byłoby przyjąć, że dla określenia wysokości kosztów (a właściwie zakresu w jakim ponosi je właściciel, a w jakim Starosta) konieczne byłoby uzyskanie orzeczenia o przepadku rzeczy, to nie można zaakceptować stanowiska organów, że brak takiego orzeczenia stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jak również do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji organy winny skorzystać z regulacji zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zgodnie z art. 100 K.p.a. wystąpić do Sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku, gdyż art. 130a ust. 10 u.p.r.d. daje jedynie staroście uprawnienie do złożenia wniosku o orzeczenie przepadku, zaś uprawnienia takiego nie posiada skarżący.

W skardze kasacyjnej organu zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 61a i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. i 130a ust. 10f u.p.r.d. na skutek bezzasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ust. 10f u.p.r.d. na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że brak prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w przedmiocie orzeczenia o zwrocie koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór nad spornym pojazdem.

Wskazując na powyższe SKO wnosiło o uchylenie wyroku I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. przez jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosiło ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekło się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pogląd Sądu I instancji, iż brak prawomocnego orzeczenia sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie stoi na przeszkodzie wydania orzeczenia o zwrocie przedmiotowych kosztów jest sprzeczny z jednoznaczną treścią przepisów art. 102 u.p.e.a. i art. 130a ust. 10f u.p.r.d., które wskazują, że postępowanie to może mieć miejsce wyłącznie po prawomocnym orzeczeniu o przepadku pojazdu. Starosta nie może zatem przystąpić do wykonania orzeczenia sądu przed jego uprawomocnieniem, a zaistniała bezsporna okoliczność braku tego rodzaju orzeczenia sądowego stanowiła bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Powołano się przy tym na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych zapadłych w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego T. H. wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, że w przypadku przedmiotowego pojazdu starosta winien wydać dwa orzeczenia, a mianowicie o kosztach usunięcia i przechowywania pojazdu na podstawie art. 130a ust. 10h u.p.r.d. oraz postanowienie o przyznaniu zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Prawomocne rozstrzygnięcie sadu powszechnego o przepadku pojazdu jest warunkiem niezbędnym jedynie do wydania decyzji na podstawie art. 130a ust. 10h u.p.r.d., a nie do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, z jakiej normy prawnej wywodzi, że warunkiem do zastosowania tego ostatniego przepisu jest wcześniejsze orzeczenie w przedmiocie przepadku pojazdu. W szczególności nie wynika to z przepisu art. 130a ust. 10f u.p.r.d., natomiast brzmienie art. 102 § 2 u.p.e.a. jest kategoryczne i nakazujące bezwarunkowe przyznanie wynagrodzenia dozorcy. Na poparcie swoich wywodów skarżący przytoczył wyroki WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 594/15 oraz WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 445/14. Podniósł też, że z praktycznego punktu widzenia orzeczenie sądu powszechnego nie powinno mieć wpływu na możliwość przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór, gdyż niezależnie od jego treści sporne koszty dotyczą zamkniętego okresu, który upłynął przed datą tego orzeczenia. Ponadto skarżący nie może sam wystąpić z odpowiednim powództwem sądowym ani nie może skutecznie domagać się od organu, aby ten z takim powództwem wystąpił. Skarżącemu w takim wypadku nie służy skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy, a przypadku rozwiązania wskazywanego przez Sąd I instancji (zawieszenie postępowania na czas procesu) taka możliwość by istniała. Końcowo podkreślił, że organ od 4 lat nie podejmował żadnych czynności prawnych w celu ustalenia następców prawnych właściciela przedmiotowego pojazdu.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed Sądem I instancji. Generalnie brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego oznacza, że tymi ustaleniami jest związany również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie.

Pierwszoplanowym zagadnieniem jakie wyłoniło się w związku z koniecznością rozpoznania skargi kasacyjnej organu jest ocena charakteru prawnego czynności wykonywania przez skarżącego dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na konieczność wyjaśnienia tego problemu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 3). W jej uzasadnieniu NSA przyjął, że "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków".

Pogląd ten, wyrażony na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.

Do tego samego wniosku prowadzi bowiem analiza przepisu art. 130a u.p.r.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 ze zm.). Zmiana powyższa stanowiła wyraz realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, w którym stwierdzono niezgodność art. 130a ust. 1o u.p.r.d. z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Trybunał zajmował się zatem relacjami pomiędzy właścicielem pojazdu a jednostką na rzecz której następuje przepadek, nie wnikając w relację pomiędzy taką jednostką (organem) a podmiotem dozorującym na jej zlecenie pojazd. Znowelizowany przepis w ust. 10, 10a, 10d wskazuje tryb postępowania mającego na celu orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, w ust. 10f wskazuje, że do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a., natomiast w ust. 10h stwierdza, że "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". Prawidłowa wykładnia tego ostatniego przepisu nie może ograniczać się tylko do jego literalnego brzmienia, a pomocna w tym względzie musi być wykładnia systemowa, uwzględniająca zasadę, że żadnego z przepisów ustawy nie można interpretować w oderwaniu od jej pozostałych przepisów. Podobnie ustalając znaczenie poszczególnych elementów (ustępów) określonej jednostki redakcyjnej (w rozpatrywanej sprawie artykułu 130a u.p.r.d.) nie można tracić z pola widzenia tego, że istnieje pewna wewnętrzna systematyka interpretowanego unormowania, która powoduje, że element ten jest składnikiem określonej zharmonizowanej całości. Skoro zatem omawiany przepis w całości reguluje zasady usuwania pojazdu z drogi przez organ administracyjny oraz zasady postępowania związane z orzekaniem przepadku takiego pojazdu, w czym nie uczestniczy podmiot następczo przechowujący i dozorujący taki pojazd, to również przepis art. 130a ust. 10h u.p.r.d. nie może mieć w stosunku do takiego podmiotu bezpośredniego przełożenia, stanowiąc regulację dotyczącą ogólnie obowiązku ponoszenia tych kosztów przez byłego właściciela.

Najistotniejszą konstatacją jaka z omawianego unormowania wynika jest to, że podmiotu usuwającego pojazd z drogi i wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, które to działania wykonywane są na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego czy umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego. Błędny jest zatem pogląd organu odwoławczego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dochodzenie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za okres od usunięcia pojazdu do czasu ukończenia postępowania w sprawie przepadku pojazdu możliwe jest jedynie "w trybie postępowania cywilnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela też poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1665/15, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA, zgodnie z którym brak orzeczenia o przepadku pojazdu wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu dozoru nad usuniętym pojazdem, gdyż pogląd ten opierał się na założeniu, że przepis art. 130a ust. 10h u.p.r.d. kreuje określone obowiązki właściciela pojazdu względem przechowawcy. Z tych samych względów błędne jest stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na czas postępowania w sprawie przepadku pojazdu organ winien zawiesić postępowanie administracyjne.

W przywołanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. NSA zwrócił uwagę, że chociaż co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, jednakże w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Zaznaczył przy tym, że nie jest prawidłowe stanowisko, iż podmiot wykonujący dozór, w razie sporu o wynagrodzenie za okres poprzedzający przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, może, występując na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia, powinien powoływać się na § 1 i 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ przepis ten rozciąga się na ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy oraz na ruchomości niestanowiące własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów dotyczących nieodebranych rzeczy. Wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w § 3 pkt 1a w sposób nieco odmienny uregulowało zakres stosowania przepisów działu II rozdziału 6 u.p.e.a., wprowadzając możliwość stosowania przepisów dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości w stosunku do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu "na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia", ale nadal uzależnia możliwość stosowania tej regulacji od uprzedniego przepadku pojazdu, czyli od zdarzenia prawnego, do którego dochodzi w relacji: właściciel pojazdu – organ administracyjny, bez jakiegokolwiek udziału podmiotu dozorującego.

Przepis powyższy może mieć zatem bezpośrednie zastosowanie dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa albo powiatu, do czego w rozpatrywanej sprawie nie doszło oraz w relacji pomiędzy byłym właścicielem pojazdu a organem egzekucyjnym (starostą).

Niemożność zastosowania regulacji art. 130 ust. 10h u.p.r.d. czy przepisów rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. w omawianym przypadku, gdy z żądaniem przyznania kosztów związanych ogólnie rzecz biorąc z dozorowaniem pojazdu wystąpił podmiot dozorujący, nie oznacza jednak, że koszty takie temu podmiotowi się nie należą, przynajmniej do czasu orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

W tym zakresie należy zauważyć, że § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. stanowił nie tylko o możliwości stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. w sytuacjach określonych w art. 130a u.p.r.d., ale również wyznaczał właściwość naczelników urzędów skarbowych – jako organów egzekucyjnych w takich sytuacjach. Natomiast rozporządzenie z 28 lutego 2011 r. również stanowi o możliwości stosowania przepisów u.p.e.a. w stosunku do ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów u.p.r.d., ale w § 4 ust. 1 pkt 2a wskazuje na starostów jako organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w przypadku, gdy wniosek o zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdu został złożony już po wejściu w życie tego ostatniego rozporządzenia, to – niezależnie jaki okres czasu obejmuje - organem właściwym jest starosta, a to ze względu na utratę kompetencji naczelników urzędów skarbowych (postanowienia NSA: z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 23/16, z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 83/17, zam. w CBOSA).

W orzecznictwie zwracano już też ponadto uwagę na to, że organ egzekucyjny (a więc obecnie starosta), zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. ma obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem – art. 64b § 1 u.p.e.a., który stanowi, że "wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń" oraz z art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego". Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. wydatki dozorcy stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei stanowią wydatki, które zasadniczo ponosi organ egzekucyjny (art. 64b § 1 u.p.e.a.), które dopiero wtórnie obciążają zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 524/16, zam. w CBOSA).

W tym samym wyroku trafnie zauważono, że starosta uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania temu przedsiębiorcy (dozorcy) usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również dominuje pogląd, że wskazany przepis stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania (zob. przywoływane już postanowienia w sprawach I OW 23/16 i I OW 83/17 oraz wskazane w ich uzasadnieniach dalsze orzecznictwo). Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia przy tym możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać.

Z powyższych względów za nieusprawiedliwione należało uznać oba zarzuty kasacyjne, które skarżący kasacyjnie organ opierał na poglądzie, że brak prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdu stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazać w tej mierze należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/15, zam. w CBOSA).

Orzeczenie o kosztach postępowania na rzecz skarżącego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.