Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1096/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 22  ust. 1  i2, art. 20 ust. 2  pkt 1, art. 24  ust. 2a pkt 2  i ust. 2c
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania J. J., od decyzji Starosty z [...] 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ustalono następujący stan sprawy.

Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało pismem J. J. z 10 grudnia 2014 r., którym zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o dokonanie "aktualizacji działek o numerze przed scaleniem: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 0,2699 objęte KW [...] na rzecz J. J.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2015 r., znak: [...] Starosta odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostki ewid. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, w zakresie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (oznaczenia według stanu przed scaleniem gruntów). W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów art. 28, 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta N wydał decyzję z dnia [...] 2017 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, w zakresie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (oznaczenia według stanu przed scaleniem gruntów).

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. J. podnosząc w jego treści, iż jest bezspornym faktem, iż aktualna KW nr [...] urządzona na rzecz J. J., w której uwidocznione są nadal jego działki nr [...], [...], [...], [...], [...] wbrew twierdzeniu Starosty nigdy nie została zamknięta i nadal obowiązuje. Nie ma żadnych przeszkód w aktualizacji operatu ewidencyjnego do stanu ujawnionego w aktualnej KW [...] w oparciu o prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 24.08.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (zwane dalej ustawą) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu i następuje ona albo w formie czynności materialno-technicznej - w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1, albo decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (tj. innych, niż określone w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy). W formie decyzji administracyjnej następuje również odmowa aktualizacji (art. 24 ust. 2c ustawy). Obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności oznacza zapewnienie zgodności stanu ewidencji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia) i wymaga wprowadzenia do bazy danych ewidencyjnych udokumentowanych zmian w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych. 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 rozporządzenia).

Wprowadzenie danych do ewidencji wynikających z dokumentów określonych w art. 23 ust. 1 - 3 ustawy (w tym zgodnie z ust. 3 pkt 1 lit. d tego przepisu na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzonej na jego potrzeby dokumentacji geodezyjnej) powinno nastąpić w terminie 30 dni od ich otrzymania (art. 23 ust. 7 ustawy). Wskazać również należy, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt l i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie dokumentów określonych w § 12 rozporządzenia (poza określonymi w obecnym stanie prawnym także w samej ustawie). Źródła danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych zostały wymienione w § 36 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż również treść przepisów ustawy obowiązującej w chwili wydania przez Wójta Gminy N decyzji z [...] 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów i budynków obrębu L i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r. jako podstawę wprowadzenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków przewidywała "prawomocne decyzje", nakładając m.in. na "właściwe organy" obowiązek przesyłania staroście odpisu takiego "prawomocnego" rozstrzygnięcia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż Starosta Nowotarski dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy N z [...] 2006 r. zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r. oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 15 marca 2010 r. Złożono również stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skarg uczestników scalenia wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N oraz wskazał, iż decyzja nie może być wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Z powyższego stanu faktycznego wynika, iż decyzja Wójta Gminy N dotycząca scalenia w L i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz oddalającego skargę kasacyjną - Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawę dotyczącą scalenia gruntów przekazano do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym omawiana sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ I instancji tj. Starostę N, wskazanego jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy N a Starostą N postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r" sygn. akt II OW 209/14.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2016 r. Starosta N odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec powyższego brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia, a tym samym wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, iż stan ewidencji ukształtowany uchyloną następnie decyzją nie jest wiążący, a sama ewidencja, założona wskutek uchylonej decyzji nie jest ważna. Należy bowiem podkreślić, iż wydana przez Wójta Gminy N decyzja z dnia [...] 2006 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L była decyzją konstytutywną. Skutek konstytutywny polega na tym, że na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego organ orzekający kształtuje określony stan prawny, co można też określić jako kreowanie sytuacji prawnej. O skutku konstytutywnym decyduje treść rozstrzygnięcia w korelacji z treścią skonkretyzowanej normy prawnej. Skutek konstytutywny występuje jako skutek główny i bezpośredni orzeczenia i w każdym wypadku określony zostaje przez jego treść. Posiada dwie szczególne cechy. Po pierwsze, skutek konstytutywny poprzez stworzony przez siebie stan prawny wywołuje dalsze skutki następcze charakterystyczne dla danego stanu prawnego. Po drugie, stworzony przez skutek konstytutywny stan prawny musi być respektowany na równi z sytuacjami, wytwarzanymi przez inne zdarzenia prawne, i jego prawne istnienie nie może być przez nikogo kwestionowane (tak A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, Prace Prawnicze, Zeszyt 67, PWN, Warszawa-Kraków 1974, str. 150).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż jakkolwiek wskutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Wójta Gminy N i utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z formalnego punktu widzenia brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, jednak do czasu zakończenia powyższego postępowania skutki cywilnoprawne uchylonej decyzji Wójta Gminy N z [...] 2006 r., która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów są prawnie wiążące. Co więcej samo uchylenie przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie powoduje automatycznie zmian w księgach wieczystych. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, ostateczna decyzja administracyjna tylko wtedy stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Jednakże żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jakie dokumenty winien zgromadzić oraz jakie podjąć czynności organ, który dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ostateczną decyzję w oparciu o którą dokonano wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, a pozostawienia stanu wieczyste- księgowego ujawnionego na jej podstawie.

Podkreślić przy tym należy, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności, a organy ewidencyjne rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie bowiem z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. Również przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 b ustawy wskazuje, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wpisów w księgach wieczystych, a przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 c ustawy - iż na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów. Przy tym należy mieć na uwadze, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Takim dokumentem jest odpis księgi wieczystej, o czym wspomniano powyżej. Jednakże, co również jest istotne, oznaczenia nieruchomości wykazuje się w dziale l księgi wieczystej na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy).

Zatem stwierdzić należy, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowej sprawie jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Funkcją ewidencji nie jest bowiem zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Bez dokonania powyższych regulacji wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków pozostawałby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...] (oznaczenie sprzed scalenia), stanowiące własność J. J. położone w L gmina J, nadal objęte są księgą wieczystą nr [...]. Ustalono, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział l Cywilny z 26 listopada 1986 r. sygn. akt [...] K. J. stał się z mocy prawa, z dniem 4 listopada 1971 r., na podstawie ustawy z dnia 27 października 1971 r. właścicielem ww. działek. W związku z umową przekazania gospodarstwa rolnego, zawartą 16 maja 1987 r. w formie aktu notarialnego Rep. a numer [...] właścicielem przedmiotowych działek jest J. J. (s. K. i G.). Jednakże taki stan prawny działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] nie został wykazany w rejestrze gruntów obrębu L.

Powyższe działki były bowiem także przedmiotem uwłaszczenia w postępowaniu sądowym sygn. akt [...]. Postanowieniem z 25 września 1984 roku sygn. akt [...] Sąd Rejonowy stwierdził, że I. S. s. K. i M. oraz J. S. c. J. i K. na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z mocy prawa stali się właścicielami między innymi działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Zarówno J. S. i I. S. wykazani zostali w rejestrze gruntów jako właściciele działek w jednostce rejestrowej [...]. Powyższe potwierdzają zawarte w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów, przedstawiające działki w stanie przed scaleniem gruntów wsi L (karty 10-14 akt sprawy organu I instancji). Należy podkreślić, że stan poscaleniowy dla nieruchomości stanowiących własność J. i I. S. został ujawniony 17 stycznia 2011 r. w nowo założonej księdze wieczystej nr [...]. W toku postępowania scaleniowego sporządzono wykazy zmian (zawarte w aktach sprawy organu I instancji karty 23 - 25), które zestawiają działki, a wśród nich, stanowiące własność J. i I. (s. K. i M.) S. przed scaleniem gruntów oraz działki stanowiące ich własność po scaleniu, co ujawniono w Kw [...].

Powyższe dowodzi, że w postępowaniu scaleniowym jako właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...] brali udział J. i I. S., czyli osoby wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W dniu 12 czerwca 2016 r. zmarła J. S. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt [...] spadek po J. S. nabyła w całości córka J. M.

Z powyższego wynika, że wnioskodawca niniejszego postępowania J. J. nie był uczestnikiem postępowania scaleniowego w zakresie wyżej wymienionych działek. Powyższe zarzuty i żądanie wskazują, iż J. J. w postępowaniu ewidencyjnym usiłuje rozwiązać kwestie dotyczące przeprowadzonego scalenia i wymiany gruntów w L w zakresie ww. działek. Poza tym wnioskując o przywrócenie stanu prawnego sprzed scalenia dąży do ujawnienia jego osoby w operacie ewidencyjnym jako ówczesnego właściciela m.in. działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Jeszcze raz podkreślić należy, że taki stan nie był wykazany w ewidencji gruntów i budynków przed scaleniem gruntów w L. Stan prawny ww. działek, co przedstawiono powyżej i co jest istotne w niniejszym postępowaniu, przed scaleniem był niejednoznaczny. Każda z tych działek objęta bowiem była dwoma postanowieniami sądowymi stwierdzającymi nabycie ich własności z mocy prawa przez różne osoby fizyczne. To do właścicieli nieruchomości należy uregulowanie stanu prawnego działek. Tymczasem przedstawiony stan istnieje od roku 1986, zatem około 30 lat. W rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności koniecznym jest ustalenie tytułu prawnego do działek oznaczonych przed scaleniem numerami: [...], [...], [...], [...], [...].

W drodze postępowania ewidencyjnego niemożliwym jest wskazanie, komu przysługiwał tytuł własności działek wykazanych w ewidencji gruntów i budynków przed scaleniem gruntów. Podkreślić należy, że organy ewidencyjne rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stanowisko to podzielane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że ponieważ zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, tzn. organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, to nie mogą one samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawców do nieruchomości. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowodnić swoich praw właścicielskich.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stoi na stanowisku, iż pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza zatem samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Podkreślenia wymaga także, iż żądana przez wnioskodawców zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości. Tym bardziej, że z mającego stanowić, w ocenie skarżącego, podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić. O ile w przypadku zmiany przedmiotowej (tj. przywrócenia oznaczenia) ww. kwestia jest intuicyjna, o tyle w przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia, co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza dalece poza techniczno - rejestracyjne kompetencje organu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. J. podnosząc, że KW nr [...] nadal jest aktualna i obowiązująca zatem organ ma obowiązek ujawnienia danych z niej wynikających w operacie ewidencyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty N odmawiającą J. J., aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jedn. ewid. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za numerem [...], uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej, w zakresie działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (oznaczenie według stanu przed scaleniem gruntów).

Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji u.p.g.i.k. oraz przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Wyjaśnić jednak należy, że obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy u.p.g.i.k. oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 u.p.g.i.k.

Szczegółowe natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Stosownie do art. 24 ust. 2b u.p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W myśl kolei § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania skarżącego było przywrócenie stanu przed scaleniem na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należało ze stanowiskiem orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego. Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty. Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącego, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d u.p.g.i.k. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Rację więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogłyby przywrócić stanu przed scalaniem gruntu, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącego.

Po drugie, z kwestią ustalenia własności wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.). Jak słusznie wskazał WSA w Rzeszowie wyroku z dnia z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/15).

Nie są więc to czynności dotyczące, jak trafnie zauważają organy, tylko działek ewidencyjnych skarżącego, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych. Nie było możliwe zatem uwzględnienie żądania skarżącego, bowiem musiałoby się to wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b u.p.g.i.k. Pomimo, że w księgach wieczystych jest wzmianka o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić wtedy, gdy niezgodność będzie, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia - art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), skarżący prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działki ewidencyjnej, nie poparł podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne. Zatem słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Zasadnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji, a zaskarżone decyzje są prawidłowe. Jeszcze raz podkreślić należy, że Starosta nie mógł dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tylko w stosunku do działek skarżącego czy to poprzez wprowadzenie nowych oznaczeń, czy też poprzez powrót do stanu ewidencji sprzed scalenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.