Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 222/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 141 par. 4, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4, par. 3 ust. 2 w zw. z par. 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. i W. P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 266/13 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od T. W. solidarnie na rzecz G. P. i W. P. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; a nadto zasądza od To. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 266/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę T. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję SKO [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], Prezydent W., na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy odmownych decyzji podejmowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – ustalił na rzecz G. P. i W. P. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym segmencie, z garażem podziemnym, budową budynku pomocniczego o funkcji garażowej lub gospodarczej wraz z zagospodarowaniem terenu i elementami infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków garażowych przy ul. [...] we W. w obrębie [...], AM-10, działka nr [...].

W szczególności organ omówił kwestię powielenia i kontynuacji linii zabudowy. W tym zakresie przywołał dwa poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego zawarte w wyrokach: WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 514/07, NSA o sygn. akt II OSK 1597/06, WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1101/09. Następnie wyjaśnił, że nie zmieniając swojego dotychczasowego podejścia do tej problematyki organ nie może dalej trwać przy wyrażonym poglądzie gdyż po trzykrotnym uchyleniu decyzji odmawiającej, będzie to naruszało zaufanie obywateli do przepisów prawa. Postanowiono więc rozstrzygnąć kwestię linii zabudowy zgodnie z sugestią organu II instancji.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. W., podnosząc wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i linii zabudowy oraz niezgodność projektowanej zabudowy działki nr [...] z cechami i gabarytami zabudowy sąsiedniej.

Zaskarżoną decyzją SKO [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozparzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło regulacje prawne zawarte w powoływanej poprzednio ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", oświadczając przy tym, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, określone w ustawie i w przepisach wykonawczych zostały spełnione.

Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ wyznaczając granice obszaru analizowanego uwzględnił treść § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz nietypowy kształt działki. Dlatego wyznaczenie tego obszaru w odległości co najmniej 78 m od granic działki, przy uwzględnieniu pełnych obrysów działek, było prawidłowe. W innym wypadku, biorąc pod uwagę zróżnicowany charakter zabudowy w otoczeniu przedmiotowej działki przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do stosunkowo niewielkiego fragmentu tego otoczenia, analiza byłaby mało wiarygodna. W tym kontekście, SKO za nieuzasadniony uznało zarzut, że organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie przyjęcia takich, a nie innych granic obszaru analizowanego, bowiem w piewszoinstancyjnym rozstrzygnięciu znajduje się wyraźne sformułowanie, że organ włączył do obszaru analizowanego działki, tworzące całość urbanistyczną, zaś pominął jedynie pełne obrysy działek drogowych, ze względu na brak ich wpływu na ustalenie podstawowych parametrów planowanej zabudowy.

Działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z dotychczasową funkcją w terenie (dominująca funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniona budynkami gospodarczymi), co całkowicie koresponduje z planowanymi do realizacji na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem pomocniczym o funkcji garażowej lub gospodarczej.

W zakresie wyznaczenia linii zabudowy SKO powołało się na treść § 4 rozporządzenia, wskazując, że zgodnie z ustępem 4 tego paragrafu dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stanowisko, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zasadami sformułowanymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Jednak w pełni zasadne jest wyznaczenie tej linii w sposób odpowiadający wskazaniom § 4 ust. 4 rozporządzenia. Za stanowiskiem takim przemawiają dwa niezależne motywy. Po pierwsze, w ocenie Kolegium punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej działki stanowić może układ urbanistyczny, stworzony przez działki nr [...]. Do tego właśnie układu nawiązywać będzie zabudowa działki nr [...], która ze względu na podkreślany już nietypowy kształt, uniemożliwia zabudowę w linii wyznaczanej przez budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich. Po drugie, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niemożność wyznaczenia dla planowanych budynków linii zabudowy, byłaby równoznaczna z brakiem możliwości realizacji na działce nr [...] inwestycji zgodnych z jej przeznaczeniem. W konsekwencji należałoby przyjąć, że właściciel tej nieruchomości zostałby pozbawiony podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności, a tym samym doszłoby do tzw. ukrytej formy wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę, że prawo własności stanowi jedną z podstawowych wartości uwzględnianych w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zdaniem SKO, należało więc szukać takich rozwiązań, które w możliwie najwyższym stopniu są w stanie pogodzić wymagania ładu przestrzennego i konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Co do pozostałych parametrów projektowanej inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Możliwe jest zatem ustalenie tego parametru (0,25) nieznacznie większego od średniej (0,21), ale mieszczącego się w przedziale jaki występuje na działkach objętych analizą (od 0,06 do 0,44). Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, również w tym przypadku organ należycie uzasadnił swoje stanowisko, wskazując zarówno na podniesioną wyżej kwestię zróżnicowania wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, jak i powołując się na możliwość wyodrębnienia w stosunkowo niewielkim obszarze analizowanym aż trzech mniejszych obszarów o różnej intensywności zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,20 m (przy wartościach skrajnych od 7 m do 58 m). Za dopuszczalne należy więc uznać wyznaczenie przez organ I instancji łącznej szerokości elewacji dla budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej do 14,0 m, zaś dla budynku pomocniczego – do 6 m.

Następnie Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu argumentację odnoszącą się do ustaleń dokonywanych przez organ I instancji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, uznając je za prawidłowe. Wskazało również, że teren inwestycji spełnia warunek dostępu do drogi publicznej i wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – od ul. [...]. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 20 października 2008 r.; pismo EnergiaPro z dnia 20 października 2008 r.; pismo [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. z dnia 17 października 2008 r.). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Składają się na niego grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B", zaliczane zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, i oznaczają tereny mieszkaniowe. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest także zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na zgodność postępowania pierwszoinstancyjnego z wymogami procedury administracyjnej, a ponadto stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana w tym postępowaniu nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Zwrócił też uwagę na kolejne zmiany treści wniosku dotyczące jego przedmiotu, uznając, że ich celem było zharmonizowanie zamierzonej inwestycji z sąsiednią zabudową.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. W., A. M. i B. L., z tym, że prawomocnym postanowieniem Sądu I instancji z dnia 20 czerwca 2013 r. skarga A. Ma. i B. L. została odrzucona.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zabudowa wnioskowana przez inwestorów nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej, wobec tego nie występuje jedna z przesłanek naruszająca wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego;

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez przyjęcie niewłaściwego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

- § 4 rozporządzenia przez uwzględnienie wniosku inwestorów w zakresie projektowanej linii zabudowy, pomimo że nie spełnia ona wymogów określonych w powołanym przepisie;

- art. 77 K.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając jednocześnie argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, które uznało za bezzasadne i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 266/13, uwzględniając skargę, wskazał na wynikającą z art. 61 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, co ma na celu ochronę ładu przestrzennego. Sąd nie podzielił oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej inwestycji, respektując przy tym motywację organu I instancji, działającego w obawie przed rażącym naruszeniem art. 8 K.p.a. Prawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem front działki jako tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) i zastrzegł minimalny zasięg obszaru analizowanego. Nie określił wprawdzie maksymalnych granic tego obszaru, ale w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że regulacja dotycząca obszaru analizowanego powinna być stosowana i wykorzystywana z uwzględnieniem kontekstu, jaki tworzą normy ustawowe, w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, która – w założeniu ustawodawcy – ma stanowić instrument zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji po jej zrealizowaniu. Przyjęcie szerszego terenu analizy wymaga uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08). Wobec nie budzących wątpliwości interpretacyjnych postanowień prawodawcy nieuzasadnione jest – zdaniem Sądu – wyznaczenie granic obszaru analizowanego – zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego – z uwzględnieniem wymiaru przedmiotowej działki w części niespełniającej kryteriów określonych w powołanym powyżej przepisie wykonawczym. Sąd nie podzielił też oceny Kolegium zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wystarczającym argumentem dla wyznaczonego w takim trybie obszaru analizowanego jest szczególny kształt działki i powołanie się przez Prezydenta Wrocławia w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną na "całość urbanistyczną".

Sąd nie podziela też konsekwentnie i stanowczo prezentowanego przez Kolegium poglądu, co do możliwości wyznaczenia w rozpoznawanej sprawie linii zabudowy w sposób wnioskowany, czyli w tzw. drugiej linii, przyjmujący znaczną tolerancję dla wymogów określonych przez prawodawcę, a uzasadniany swobodą inwestorską i atrybutami praw właścicielskich.

Zasadne jest – zdaniem Sądu – twierdzenie organu I instancji, że ustalona dla przedmiotowej inwestycji linia zabudowy nosi cechy dowolności i nie znajduje potwierdzenia w istniejącym w sąsiedztwie przedmiotowej działki budowlanej kompleksie osiedlowym tworzącym całość architektoniczno-urbanistyczną. W uznaniu Sądu w postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie należało starannie rozważyć zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] (zmienioną uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...]). W części Studium oznaczonej numerem 10, określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych, do których należy K. Zespół Dzielnicowy wprowadzony jest zapis stanowiący, że: "Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach dostępnych z tej samej drogi zaleca się rozważenie wprowadzenia zakazu sytuowania budynków w drugiej linii zabudowy". Ponadto wskazał, że treść art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08).

W tak określonych warunkach prawnych, w ocenie Sądu, nie wydaje się właściwe wykorzystywanie przez Kolegium argumentu o faktycznym pozbawieniu właścicieli nieruchomości podstawowych uprawnień wynikających z prawa własności, a w zasadzie ukrytym wywłaszczeniu w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niemożność ustalenia linii zabudowy w sposób wskazany we wniosku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie uprawnia do absolutyzowania – jak sugeruje to Kolegium – prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny. Zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne.

Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i sformułowaną tam zasadę równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

W toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych Sąd zwrócił uwagę, że trzykrotnie orzekając w sprawie kasacyjnie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Kolegium nie wyjaśniło – mimo braku akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców osiedla, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości – powodów przyznania w tak bezwzględny sposób prymatu prawu do zainwestowania przedmiotowej działki bez rozważenia ewentualnych konsekwencji zrealizowania zamierzonej zabudowy dla sposobu wykonywania prawa własności przez posiadaczy sąsiednich nieruchomości.

W istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że działania organu odwoławczego naruszają zasadę zawartą w art. 6 K.p.a. oraz przepis art. 107 § 3 K.p.a., a niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest objęcie kasacyjnym orzeczeniem również decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania G. P. i W. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wstępie inwestycji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli G. P. i W. P. oraz SKO [...].

G. P. i W. P. skargę kasacyjną oparli na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie skargi Pana T. W.; w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku w zakresie rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli na podstawia art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie załączonej do niniejszej skargi umowy zniesienia współwłasności zawartej w dniu 29 lutego 2008 r. pomiędzy skarżącymi a T. W., w oparciu o którą doszło do nieodpłatnego zniesienia współwłasności dz. nr [...], w wyniku którego T. W. otrzymał dz. nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, a skarżący dz. nr [...] objętą niniejszym postępowaniem na okoliczność wykazania, wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w wyroku, że w niniejszej sprawie organy nie przyznały "w tak bezwzględny sposób prymatu prawu do zainwestowania przedmiotowej działki bez rozważenia ewentualnych konsekwencji zrealizowania zamierzonej zabudowy" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organy wyczerpująco i wnikliwie zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami ustaliły obszar analizowany oraz wszystkie parametry planowanej inwestycji, jak również w sposób szczegółowy odniosły się do wszystkich zarzutów formułowanych na etapie postępowań odwoławczych oraz zawartych w skardze;

- art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności sprzeczność istotnych ustaleń Sądu odnoszących się do braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ II instancji kwestii spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które warunkują możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji,

b) zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wcześniejszą decyzję organu II instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ II instancji do ponownego podjęcia czynności, które w sposób prawidłowy przeprowadził w ramach postępowania poprzedzonego wydaniem uchylonych przez Sąd decyzji,

c) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, że w omawianej sprawie istniała konieczność podjęcia środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do rozstrzygnięcia SKO [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.,

d) nieodniesienie się przez Sąd I instancji do gruntownej oceny ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, w szczególności SKO [...] i zaprezentowanej przez ten organ argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia 5 kwietnia 2013 r. oraz pominięcie dokonanej przez organy obu instancji oceny, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji;

- art. 135 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uchylenie również niezaskarżonej decyzji SKO [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., co w efekcie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającej na rzecz skarżących ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co stoi w ewidentnej sprzeczności z uzasadnieniem Sądu, który zakwestionował między innymi sposób wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, co czyniłoby zasadnym wyeliminowanie również i tej decyzji z obrotu prawnego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wyrażenie w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi organu, doprowadzi do naruszenia prawa, przede wszystkim pozbawienia Skarżących możliwości ustalenia warunków zabudowy, co godzi w przysługujące każdemu właścicielowi prawo do zagospodarowania terenu w granicach określonych ustawą.

Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia przez dokonanie ich błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie za nieprawidłowe "wyznaczenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem wymiaru przedmiotowej działki w części niespełniającej kryteriów określonych w przywołanym przepisie", gdy tymczasem wskazane przepisy określają jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, nie przesądzając jego granic maksymalnych, natomiast wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie ze wskazaniem Sądu doprowadziłoby do ustalenia parametrów zabudowy w sposób sztuczny, oderwany od obszaru tworzącego całość urbanistyczną;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie za nieprawidłowe parametrów ustalonych dla planowanej inwestycji, co stanowi konsekwencję błędnego uznania przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organy obszaru analizowanego;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że wyznaczona przez organy linia zabudowy nosi cechy dowolności i nie znajduje potwierdzenia w istniejącym w sąsiedztwie działki budowlanej kompleksie osiedlowym tworzącym całość architektoniczno-urbanistyczną, gdy tymczasem zabudowa planowana na dz. nr [...] nawiązuje do istniejącego układu urbanistycznego stworzonego przez działki nr [...], a jednocześnie określenie linii zabudowy w sposób wskazany w decyzjach organów obu instancji jest dopuszczalne na mocy przywołanego przepisu;

- art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia, polegające na błędnym uznaniu, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wynikami analizy doprowadziło do naruszenia zasady zagospodarowania i zabudowy terenów w zakresie ładu przestrzennego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 56 u.p.z.p., a jedynie określają przykładowe elementy, które ustawodawca uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

- pkt 10.2.11 (pn. Zespoły urbanistyczne mieszkaniowe jednorodzinne) części IV (pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla typów zespołów urbanistycznych) Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego W. stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., poprzez jego błędne zastosowanie, jak również dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd, że na terenie K. Zespołu Dzielnicowego obowiązuje zakaz sytuowania budynków w drugiej linii zabudowy, gdy tymczasem z przywołanego zapisu wprost wynika, że zaleca się rozważenie wprowadzenia tego zakazu, co zdaniem skarżących, po pierwsze – nie można uznać za zakaz wyznaczania tzw. drugiej linii zabudowy, a jedynie postulat do rozważenia; po drugie – może podlegać analizie wyłącznie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co wprost wynika z pominiętego przez Sąd art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organiko gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie i w rezultacie zaprezentowanie przez Sąd podejścia nadmiernie formalistycznego (nieproporcjonalnego do potrzeb interesu publicznego oraz interesów osób trzecich), naruszającego prawo właściciela nieruchomości do jej zabudowy.

SKO [...] swoją skargę kasacyjną oparło na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na: zakwestionowaniu wyznaczonej linii zabudowy, bez powołania się nawet na podstawę prawną wyznaczania linii zabudowy – § 4 rozporządzenia planistycznego – nie mówiąc już o jej wyjaśnieniu w kontekście rozpatrywanej sprawy; wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia w zakresie skutków normatywnych przypisywanych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; braku jasno sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania organów administracji w niniejszej sprawie; wskazaniu, że podstawą uchylenia decyzji organów jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy z uzasadnienia i sentencji wyroku (przy jednoczesnej kasacji decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...]), jednoznacznie wynika, że Sąd kwestionuje wykładnię i stosowanie przepisów prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie, jaki wpływ na wynik postępowania miało naruszenie przez Kolegium art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku rozważenia ewentualnych konsekwencji zrealizowania zamierzonej zabudowy dla sposobu wykonywania prawa własności przez posiadaczy sąsiednich nieruchomości;

- § 3 rozporządzenia przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wadliwie został wyznaczony obszar analizowany.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cechy zabudowy w obszarze analizowanym – linii zabudowy;

- § 4 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie (a właściwie niezastosowanie) polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niemożliwość wyznaczenia tzw. drugiej linii zabudowy, z uwagi na położenie i kształt działki, może prowadzić do kategorycznej odmowy ustalenia zabudowy i w konsekwencji pozbawienia właściciela podstawowego atrybutu prawa własności możliwości zabudowy (jakiejkolwiek) nieruchomości;

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku niezgodności planowanej zabudowy z cechą zabudowy określoną w studium;

- art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 pkt 2 u.p.z.p. w wyniku ich niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie "powszechne odczucia estetyki" mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgodnie z zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, organy powinny odmówić ustalenia warunków zabudowy i w konsekwencji uniemożliwić zabudowę nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Sąd I instancji, formułując ocenę prawną, w oparciu o którą dokonał oceny zaskarżonej decyzji poszukując aksjologicznego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia oparł się na twierdzeniach niemających oparcia w prawie.

Celem uporządkowania merytorycznego wywodu, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie można dopatrzeć się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które to naruszenia miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem naruszeń ze strony Sądu art. 141 § 4 p.p.s.a., który prawidłowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy; jasno uzasadnił swoje stanowisko, w oparciu o które wydał zaskarżony wyrok; wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia; co prawda nie odniósł się szczegółowo do oceny organu, ale było to wynikiem tego, że Sąd sformułował własną ocenę i na niej oparł swoje stanowisko. W rezultacie swojej oceny Sąd mógł w ramach art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem także decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponieważ decyzja ta mieściła się w granicach tej sprawy i związana była z oceną jaką wypowiedział w zaskarżony wyroku Sąd.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą sformułowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa, a odnoszących się do legalności zaskarżonej decyzji. Wskazuje to na prawnomaterialny wymiar pozostałych zarzutów, które odnoszą się do przepisów jakie zostały zastosowane przez organy administracyjne. W tych okolicznościach zachodzi zatem podstawa do rozważenia wniosków procesowych zawartych w ww. skargach kasacyjnych, a mianowicie możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a.

W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. To bowiem od konkretnej sprawy zależy jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Dlatego w zasadzie bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest to jaką organ przyjął szerokość działki budowlanej celem wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokość taka może służyć wyznaczeniu tylko minimalnych granic obszaru analizowanego. Takie minimalne wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie jest równoznaczne z ustaleniem granic takiego obszaru, ponieważ organ planistyczny, kierując się celami planowania – w głównej mierze ładem przestrzennym, powinien uwzględnić całe otoczenie działki budowlanej, które to otoczenie tworzy, ale jako całość ustawowy porządek przestrzenny. To w głównej mierze z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., będzie wynikało, czy organ wyznaczył prawidłowo granice obszaru analizowanego. To czy należy przyjąć w niniejszej sprawie front działki o szerokości 10 m czy 26 m ma jedynie znaczenie dla ustalenia minimalnego zasięgu obszaru, który na pewno powinien podlegać analizie, natomiast nie służy wyznaczeniu granic obszaru analizowanego sensu stricte. W tym zakresie organ administracyjny w sposób uprawniony wskazał, że dodatkowo w obszarze znalazły się działki, które tworzą "całości urbanistyczne". Jak wynika z akt sprawy obszar ten został wyznaczony w ramach jednego osiedla Karłowice, który odznacza się także historycznym układem urbanistycznym. W tym kontekście istotne więc było, czy projektowany budynek nawiązuje do zabudowy jaką tworzy zabudowa osiedla Karłowice, która wzdłuż tej samej ul. [...] w różny sposób kształtuje parametry zabudowy ww. osiedla (zintensyfikowanej i małej intensywności zabudowy). Skoro będąca przedmiotem analizy zabudowa tworzy urbanistyczną całość, nie można dopatrzeć się by organ w tym zakresie wadliwie wyznaczył obszar analizy. Pomimo, że sam Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku na kwestię istniejącej na danym terenie kompozycji urbanistycznej, to jednak nie uwzględnił, że organy administracyjne wyznaczając w niniejszej sprawie obszar analizowany taką kompozycję brały pod uwagę jako właśnie obszar urbanistycznie spójny. Stanowisko Sądu I instancji zmierza do wykazania, że w niniejszej sprawie wyznaczono obszar zbyt szeroko, jednak stanowisko Sądu opiera się nie na zanegowaniu tego, że obszar analizowany tworzy całość urbanistyczną, lecz odnosi się do kształtu działki, a tym samym do szerokości frontu działki, tj. część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co w świetle powyższego wywodu jest nieistotne z punktu widzenia wyznaczenia obszaru analizowanego, a jedynie dla wyznaczenia minimalnej wielkości tego obszaru. W związku z tym w przypadku braku wad w sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego nie należało przekreślać prawidłowości ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

Z tych względów zarzuty odnoszące się do wyznaczenia obszaru analizowanego z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Odnośnie kwestii wyznaczenia tzw. drugiej linii zabudowy, Sąd I instancji zupełnie pominął brzmienie § 4 ust. 4 rozporządzenie, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej nie jest możliwe na przedmiotowej działce ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Dla określenia tego parametru z kolei ma znaczenie kształt działki, która umożliwia umiejscowienie zabudowy mieszkaniowej w głębi tej działki względem drogi publicznej. Tak wynika z analizy. Ponadto Sąd I instancji nie mógł czynić z tego powodu zarzutu, skoro z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występowała tzw. druga linia zabudowy. W tym zakresie nie można było zatem dyskredytować tylko jednego inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy dla działki, której umiejscowienie umożliwia zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej w zasadzie tylko w dalszej odległości od drogi publicznej i istniejącej tam linii zabudowy. Jednak istota tego problemu prawnego tkwi nie tyle w samej charakterystyce położenia przedmiotowej działki, lecz również wymaga powiązania z wykładnią pojęcia linii zabudowy, którą organ wyznaczył dla przedmiotowej inwestycji jako nieprzekraczalną. Zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia za linię zabudowy należy rozumieć nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. To z kolei prowadzi do wniosku, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługują się ww. przepisy zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11; z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07; ale również wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 133/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 994/11).

Jak już wyżej wskazano, nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowej działce. Z tego względu organ prawidłowo na potrzeby tej inwestycji ustalił, że istniejąca w terenie analizowanym linia zabudowy ma charakter nieprzekraczalnej. W tym zakresie jako niemające poparcia w materiale dowodowym należało uznać stwierdzenie Sądu, że została wyznaczona w niniejszej sprawie druga linia zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że mamy do czynienia z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Taka wykładnia pojęcia linii zabudowy mieści się w ramach realizacji zasady wolności zabudowy, wywodzonej z art. 6 u.p.z.p., co oczywiście wymaga zastosowania zasady proporcjonalności w ramach poziomego oddziaływania praw podstawowych. Z akt sprawy nie wynika, by doszło w wyniku wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej do zachwiania równowagi pomiędzy takimi prawami.

Ma rację Sąd I instancji, że w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie ma potrzeby absolutyzowania prawa inwestorów do zabudowy, jednak Sąd pomija, że zasada wolności budowlanej wymusza sposób wykładni przepisów prawa celem zagwarantowania inwestorowi realizacji prawa do zabudowy w ramach obowiązującego prawa, które również z założenia dopuszcza określenie parametrów zabudowy w inny sposób jeżeli tak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Co innego gdyby zostało w niniejszej sprawie wykazane, że w wyniku takiego określenia parametrów zabudowy miałoby dojść do naruszenia różnych grup interesów prawnych. Z akt sprawy nie wynika by takie interesy zostały naruszone, w tym sąsiada który skutecznie zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne, ale nie podjął nawet próby wykazania, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dojdzie do naruszenia jego interesu prawnego. Powołanie się przez Sąd na brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców osiedla nie jest wystarczające, ponieważ sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, powiązanej przez Sąd I instancji z interesem lokalnej społeczności. Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni bowiem zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia by zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W sprawie nie wykazano bowiem, by w otoczeniu planowanej inwestycji znajdowała się zabudowa, która uniemożliwiałaby ustalanie parametrów dla nowej zabudowy.

Także w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było stwierdzenie przez Sąd, że obowiązujące studium przesądza o tzw. drugiej linii zabudowy. Z tego zapisu studium wynika, że odpowiada co do zasady charakterowi prawnemu studium jako aktu polityki przestrzennej gminy, który to zapis zawiera wyłącznie postulat, który zaleca rozważenie wprowadzenia zakazu sytuowania budynków w drugiej linii zabudowy. Kwestia ta będzie mogła zostać zatem przesądzona wyłącznie w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takiego przesądzenia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przepisy prawa nie przewidują, jak i takiej możliwości nie można wyprowadzić w drodze wykładni przepisów prawa (art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W takiej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, że wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Tylko konkretne oznaczenie parametru w studium może stanowić podstawę do uwzględnienia takiego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, w drodze wykładni przepisów prawa.

Ponadto nie wynika z akt sprawy, by wydanie takiej decyzji naruszało interes publiczny realizowany w ramach celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest ład przestrzennym. Określone parametry przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy wynikają bowiem z przeprowadzonej przez organ analizy urbanistyczno-architektonicznej – parametry te mieszczą się bowiem w wielkościach występujących na terenie objętym analizą. Należy mieć na względzie, że przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry nie muszą dokładnie odwzorowywać zabudowy sąsiedniej, wystarczające jest bowiem gdy decyzja określa zbliżone parametry do tych jakie występują na terenie objętym analizą, w tym pewnego zbliżenia do uśrednionych parametrów, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie istniejącej na terenie osiedla K. zabudowy, w tym wskaźnika zabudowy, który wynosi w analizowanym terenie osiedla od 0,06 do 0,44, a w ramach tych parametrów dla planowanej inwestycji określono ten parametr na poziomie 0,21, co świadczy także o uwzględnieniu przez organy historycznego układu urbanistycznego osiedla K., określonego mianem "Osiedla – Ogrodu".

Z tych względów zarzuty odnoszące się do ustalenia parametrów zabudowy oraz obowiązującej zasady wolności budowlanej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 4 rozporządzenia, pkt 10.2.11 Studium, zawierają usprawiedliwione podstawy.

Podsumowując należy wyraźnie wskazać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają przepisom w zakresie ładu przestrzennego, co pozwalało na ustalenie warunków zabudowy w szczególności na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie można było uznać, że zaistniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem wobec skutecznego podniesienia w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały tym samym przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., dlatego skargę T. W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.