Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1182/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, ust. 6, ust, 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. działającego w imieniu własnym i małoletniej N. A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 353/17 w sprawie ze skargi W. W. działającego w imieniu własny i małoletniej N. A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 353/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi W. W. działającego w imieniu własnym i małoletniej N. W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia budowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] (dalej: "Starosta") w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia – budowy przydomowego ganku usytuowanego przy drzwiach balkonowych domu na terenie działki nr [...] w G. M.. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 sierpnia 2016 r. Skarżący działając w imieniu własnym oraz małoletniej córki, zgłosił do Starosty zamiar budowy przydomowego ganku na terenie działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] Starosta wniósł sprzeciw dotyczący tego zgłoszenia, jako podstawę wskazując art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."). Z mapy dołączonej do zgłoszenia wynika, że istniejący na działce nr [...] budynek znajduje się w zabudowie szeregowej i projektowany ganek usytuowano bezpośrednio w granicy z działką nr [...]. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie"), usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 (w tym przypadku w granicy z działką budowlaną), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Tym samym budowa ganku w granicy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem właścicieli działki sąsiedniej, co jest możliwe tylko w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, uznając również, że usytuowanie budynku w granicy z działką budowlaną (§ 12 ust. 4 rozporządzenia) powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Istnieje obawa, że jej realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, zatem zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 P.b., obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Dla objętego zgłoszeniem zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co nie oznacza uniemożliwienia realizacji przedmiotowego zamierzenia. W efekcie realizacja przedmiotowego zamierzenia może nastąpić po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę.

W skardze Skarżący żądali uchylenia obu decyzji, ewentualnie jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstaw do jego prowadzenia w przedmiocie sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Wskazał, że realizacja budowy zgłoszonego rodzaju obiektu (ganku przydomowego), o powierzchni zabudowy do 35 m², co do zasady, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie uruchomienia ,,trybu zgłoszeniowego". Z uwagi na prawny charakter zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadomione, jest przy tej instytucji zdecydowanie niższy, niż w sytuacji konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku zabudowy szeregowej na równi należy traktować zarówno prawo właściciela do zabudowy swojej działki, jak i prawo sąsiada, w granicy działki którego obiekt inwestora powstaje. Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie jedynie zgłoszenia nie ma charakteru bezwzględnego. Przepisy art. 30 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 P.b. oznaczają, że organ dysponuje instrumentem umożliwiającym zastosowanie przepisu art. 28 ust 1 P.b., poprzez zobowiązanie inwestora do procedury uzyskania pozwolenia na budowę. Opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 P.b. organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować. WSA wyjaśnił, że nie doszło do zmiany tożsamości sprawy w zakresie stanu faktycznego i prawnego, ponieważ obie decyzje dotyczyły de facto wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. jest również rodzajem sprzeciwu wobec zgłoszenia. Organy obu instancji stanęły na stanowisku o konieczności przeprowadzenia procedury pozwolenia na budowę w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, będącego przedmiotem zgłoszenia. W zabudowie szeregowej każdy obiekt budowlany powstający na jednej z działek jest istotny dla sąsiada, gdyż może stanowić potencjalnie "zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości". Zaskarżona decyzja nie oznacza uniemożliwienia realizacji przedmiotowego zamierzenia; organy wypowiedziały się jedynie co do trybu realizacji inwestycji.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli wyrok WSA w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: "P.p.s.a") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym i zaakceptował orzeczenie organu I instancji (Starosty), którego to organu podstawa prawna rozstrzygnięcia nie odpowiada zakresowi podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ponieważ przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zawiera podstawę do wydania decyzji związanej ("wnosi sprzeciw") o innych przesłankach zastosowania (odmiennej hipotezie normy z niego wynikającej), a przepis art. 30 ust. 7 P.b. zawiera podstawę do wydania decyzji niezwiązanej (w ramach "uznania administracyjnego" - "może nałożyć w drodze decyzji") o całkowicie odmiennych - zupełnie różnych - przesłankach jego zastosowania (odmiennej hipotezie normy z niego wynikającej), a wskazane naruszenie WSA uznał za prawidłowe, przez co doszło do nieuwzględnienia skargi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 P.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarówno przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., jak też przepis art. 30 ust.7 pkt 4 P.b. stanowią rodzaj sprzeciwu i mogą być zastosowane w tym samym postępowaniu, w toku instancyjnym jednocześnie - w ramach poszczególnych instancji, a zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez odwołanie się do "innych przepisów" było ze strony organu I instancji jedynie nieprecyzyjne, a oba organy zastosowały w istocie przepis art. 3 pkt 20 P.b., podczas gdy organ I instancji zastosował przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 precyzyjnie w wyraźnym powiązaniu z § 12 ust. 4 oraz w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, a organ odwoławczy zastosował całkowicie odmienny przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., który zawiera odmienne przesłanki do tych sformułowanych w przepisie art. 3 pkt 20 P.b.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 P.b., a także w zw. z art. 6 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 P.b. ustawy, a także w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji domniemania zastosowania przez organ I instancji przepisu zgodnego z przepisem zastosowanym przez organ odwoławczy (art. 3 pkt 20), w sytuacji gdy organ I instancji powyższego przepisu nie stosował wprost, a organ II instancji zastosował całkowicie odmienny przepis niż organ I instancji, a taki sposób oceny zastosowanych podstaw prawnych przez organy administracji stanowi domniemanie zastosowania przepisów prawa materialnego, co całkowicie wyłączyło przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonych decyzji tak organu I, jak też II instancji pod względem kryterium legalności,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b.zamiast zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. nie doprowadziło do zmiany tożsamości sprawy, w sytuacji gdy powyższe rozróżnienie podstaw wprowadził do ustawy sam ustawodawca, a rozróżnienie to wynika tak z wykładni językowo-logicznej, systemowej i celowościowej, a sam zaś fakt, iż wynikiem zastosowania obydwu przepisów jest konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z szerszym kręgiem podmiotów (stron) nie oznacza, że przepisy te mogą być stosowane zamiennie, skoro to ustawodawca wprost wyraził swą wolę regulując w każdym z tych przepisów całkowicie odmienne przyczyny dwóch różnych, rozbieżnych rozstrzygnięć

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały ten sam przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., przez co Sąd I instancji uchylił się od całościowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez Starostę przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., a w konsekwencji uchylił się całkowicie od kontroli decyzji organu I instancji przyjmując, że organ I instancji zastosował inny przepis niż rzeczywiście wymieniony i zastosowany w jego decyzji,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie naruszył wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej odstępując od uzupełnienia materiału dowodowego o wnioskowaną kopię (odpis) mapy zasadniczej, a dowód ten nie miał wpływu na końcową ocenę Wojewody, w sytuacji gdy zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) w zakresie zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanki "wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich", a ustalenie stanu faktycznego winno odbywać się w oparciu o dowody, w szczególności dokument urzędowy wskazujący na usytuowanie zamierzonej budowli względem działki sąsiedniej, kształtu sąsiadujących budynków, układu przestrzennego budynków od zamierzonej budowli i rzeczywistej odległości zamierzonej budowli od działki sąsiedniej, a pominięcie tegoż dowodu i wnioskowanych nim okoliczności nie pozwalało na zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., a skarga winna został zatem uwzględniona,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a oraz art. 15 poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że budowa ganku w granicy z działką sąsiednią z uwagi tylko na zabudowę szeregową powoduje objęcie strefą oddziaływania nieruchomości niestanowiącej własność inwestora, a rozstrzygnięcia organów w tym zakresie były zgodne, w sytuacji gdy sama zabudowa szeregowa nie może być wyłączną okolicznością zastosowania dwóch odmiennych przepisów, a w sprawie, z uwagi na pominięcie istotnego dowodu w postaci mapy zasadniczej, nie ustalono, że inwestycja nie jest planowana w samej granicy z działką (istnienie muru rozdzielającego działki oraz wcięcie bryły budynku sąsiadującego z inwestycją), a rozstrzygnięcia organów były całkowicie odmienne, a tym samym doszło do naruszenia podstawowych, wymienionych w niniejszym zarzucie, zasad postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie istnieje zgodność podstawy prawnej obydwu wydanych w sprawie decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja pozbawiona jest właściwego uzasadnienia prawnego i nie zawiera prawidłowego omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a wręcz dopuszcza zamienne stosowanie dwóch odmiennych przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy są to przepisy o odmiennych zakresach przedmiotowych,

9. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dogłębnej analizy akt, w tym zalegającego w aktach administracyjnych odpisu mapy zasadniczej, która to analiza wskazywała, że organ odwoławczy pominął istotny w sprawie dowód, którego przeprowadzenie wymagane było treścią art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., ponieważ dowód ten wskazywał, że zamierzona przez skarżących inwestycja "rozdzielona" jest budowlą w postaci muru/ogrodzenia na fundamencie, a segment na działce sąsiedniej do zamierzenia skarżących zawiera konstrukcję "wcięcia", która wyklucza jego bezpośrednie sąsiedztwo z zamierzeniem budowlanym skarżących, co miało bezpośrednio wpływ na możliwość zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., a co zostało pominięte przez Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli sądowo- administracyjnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucili: naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, polegające na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką do zastosowania tego przepisu jest ustalenia lokalizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem w granicy z działką sąsiednią przy zabudowie szeregowej, bez konieczności dalszej dowodowej weryfikacji rzeczywistego stanu faktycznego, w tym rzeczywistej odległości zamierzenia od granicy z działką sąsiednią, usytuowania budowli względem siebie, istnienia budowli przesłaniających trwale obydwie działki i kształtu poszczególnych budowli.

Rozwijając w uzasadnieniu powyższe zarzuty naprowadzono, że WSA błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym nie doszło do zmiany tożsamości sprawy i nie rozróżnił, że art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wprowadza obowiązek (charakter obligatoryjny) wniesienia sprzeciwu przy zaistnieniu opisanych tam przesłanek, a art. 30 ust. 7 (w tym art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b.) obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w ramach uznania administracyjnego (brak obligatoryjności i całkowicie odmienne rozstrzygnięcie). Skutkiem uznania przez WSA tożsamości rozstrzygnięcia organów obydwu instancji jest uchylenie się od kontroli prawidłowości zastosowania przez organ I instancji rzeczywiście zastosowanego przez ten organ przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., mimo, iż zastosowany przez Wojewodę przepis procesowy, czyli art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z pierwotnie przyjętą przez ten organ podstawą (art. 30 ust. 6 P.b.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

Pomimo wielości zarzutów skarga kasacyjna koncentruje się na dwóch zagadnieniach: po pierwsze, na braku tożsamości sprawy na skutek tego, że Wojewoda utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie wydaną przez Starostę na podstawie art. 30 ust. 6 pkt P.b., zmienił w postępowaniu odwoławczym podstawę prawną rozstrzygnięcia i stosując przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz inne zasady ogólne i po drugie, na naruszeniu przepisów procesowych dotyczących postępowania dowodowego poprzez pominięcie mapy zasadniczej, co dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie ujęcie istoty skargi kasacyjnej nakazuje przedstawienie instytucji sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 P.b. (w dacie wydawania kontrolowanej przez WSA decyzji), zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast w ust. 6 i 7 określono warunki, w których musi (ustęp 6) lub może (ustęp 7) dojść do wniesienia sprzeciwu. W myśl ustępu 6, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego (...) w miejscu, którym obiekt taki istnieje. Z kolei ustęp 7 stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z ustępu 7 wprost wynika, że chodzi tu o sprzeciw, o którym mowa w ust. 5, natomiast brzmienie tego przepisu upoważnia do stwierdzenia, że pozwala on na wniesienie sprzeciwu organowi w razie zaistnienia samej możliwości powstania tego rodzaju okoliczności. Zatem - a wynika to ze sformułowania "może spowodować", do wniesienia sprzeciwu nie jest wymagana pewność co do wystąpienia wskazanych w pkt 1 - 4 okoliczności.

W tym miejscu wskazać należy, że takie rozumienie powyższych unormowań jest konsekwencją specyfiki instytucji zgłoszenia, która przejawia się tym, że przed wydaniem decyzji o sprzeciwie postępowanie administracyjne się nie toczy. Wobec tego, od zawartych w zgłoszeniu informacji dotyczących zamierzonej inwestycji, a więc od konkretnych okoliczności danej sprawy zależy, czy organ złoży sprzeciw czy też "milcząc" dopuści do realizacji zgłoszonej inwestycji. Zauważyć należy, że wniesienie sprzeciwu w razie zaistnienia samej możliwości powstania sytuacji, o jakiej mowa w którymkolwiek z punktów 1 - 4 ustępu 7, daje organowi możliwości m.in. prawidłowego zbadania wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie. Reasumując: z brzmienia art. 30 ust. 7 P.b. wynika, że już sama potencjalna możliwość wystąpienia zagrożeń wskazanych w pkt 1 - 4 stanowi dla właściwego organu wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu. Nie jest zatem konieczne udowodnienie, że planowana inwestycja wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 4). Wystarczające jest wskazanie przesłanek związanych ze stanem faktycznym sprawy, z których wynika, że powyższe zwiększenie uciążliwości jest prawdopodobne, nawet w stopniu minimalnym.

W rozpoznawanej sprawie ze zgłoszenia wynikało, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy ganku w budynku w zabudowie szeregowej, przy granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tymi przepisami są m.in. przepisy rozporządzenia. To właśnie na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał Starosta w decyzji o sprzeciwie, kwalifikując stan faktyczny wynikający ze zgłoszenia, jako wypełniający dyspozycję przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Natomiast Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, w którym podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (§ 12 rozporządzenia) oraz przepisów postępowania, podzielił ustalenia i wnioski Starosty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że budowa ganku w granicy w zabudowie szeregowej wymaga przeprowadzenia postępowania z udziałem właścicieli działki sąsiedniej, gdyż usytuowania budynku w granicy powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Organ odwoławczy akceptując stan faktyczny ustalony przez Starostę zmienił jedynie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy zasadnie WSA nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tą argumentacją oraz końcowymi wnioskami, że poprzez zmianę materialnoprawnej podstawy sprzeciwu w niezmienionym stanie faktycznym i przy tych samych stronach, nie doszło do zmiany tożsamości sprawy. W konsekwencji WSA trafnie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, na które wskazuje skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna formułuje ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dogłębnej analizy akt, w tym zalegającego w aktach administracyjnych odpisu mapy zasadniczej, która to analiza wskazywała, że organ odwoławczy pominął istotny w sprawie dowód, którego przeprowadzenie wymagane było treścią art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Jest tak dlatego, ponieważ przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. określa czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy ...), nie służy natomiast do podważania stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym a zaaprobowanego przez sąd. Przepis ten nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Wobec tego art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej, tj. przez pominięcie zalegającego w aktach administracyjnych odpisu mapy zasadniczej, skoro w świetle rozważań wyżej poczynionych odnoszących się do art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. wystarczającym była potencjalna możliwość wystąpienia zagrożeń, o jakich mowa w tym przepisie. Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia i stwierdzić należy, że sporządzone przez WSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymagania wynikające z tego przepisu.

Sumarycznie, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.