Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1659/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art 134 § 1, art. 145 § 1 pkt
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 112/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 21 czerwca 2017 r., uzupełnionym 9 lipca 2018 r. Wójt Gminy Końskowola zwrócił się do Starosty Puławskiego o wydanie decyzji o wywłaszczenie nieruchomości usytuowanych w obrębie 2 - Końskowola, gmina Końskowola, w tym m.in. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0249 ha, stanowiąca własność Skarżącej w związku z przeznaczeniem nieruchomości na realizację celu publicznego związanego z wytyczeniem i urządzeniem ciągu komunikacji pieszo - jezdnej.

Pismem z 3 stycznia 2019 r. Starosta Puławski (Starosta) wyznaczył Skarżącej dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. 0,0249 ha. Ze względu na to, że w wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z 27 marca 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia w celu pozbawienia własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Z zawiadomienia wynika, że nieruchomość ma zostać wywłaszczona z przeznaczeniem na realizację celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa".

W toku postępowania na zlecenie Starosty Puławskiego został sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...]. Rzeczoznawca majątkowy oszacował prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 841/1 o pow. 0,0249 ha na kwotę 25.547,00 zł, w tym:

- składniki roślinne znajdujące się na gruncie na kwotę 4.376,00 zł,

- składniki budowlane znajdujące się na gruncie na kwotę 13.355,00 zł.

W dniu 25 lipca 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Puławach odbyła się rozprawa administracyjna. W trakcie rozprawy Skarżąca została poinformowana o wysokości wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca wskazała na treść swojego pisma złożonego przed rozprawą, w którym zakwestionowała wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazała, że w jej ocenie wywłaszczeniem będzie objęta działka budowlana i za taką domaga się ustalenia wysokości odszkodowania, zaś w zakresie wyceny ogrodzenia powinno być ono wyszacowane w ten sposób, aby kwota odpowiadała kosztowi wybudowania nowego ogrodzenia. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że inwestycja ta nie stanowi celu publicznego. Wójt gminy Końskowola poinformował, że oczekiwana przez właścicieli cena 1 m2 gruntu była w jego ocenie za wysoka, stąd zdecydował się na złożenie wniosku wywłaszczeniowego w trybie administracyjnym. Wójt podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego projektowana droga będzie łączyć ulicę Żyrzyńską z ulicą Doły. W zakresie odszkodowania za ogrodzenie Wójt Gminy Końskowola zaproponował aby wyłączyć z postępowania odszkodowanie za ogrodzenie, zobowiązując się w zamian do przeniesienia istniejącego ogrodzenia na koszt gminy w terminie trzech tygodni od daty, w której decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna

Decyzją z 19 września 2019 r. Starosta orzekł o wywłaszczeniu przez pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,0249 ha, położonej w Końskowoli z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. "wydzielenie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa". Równocześnie decyzją tą Starosta i ustalił na rzecz Skarżącej odszkodowanie w wysokości 25.547,00 zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Wojewoda przywołał brzmienie przepisów art. 112, 114 ust. 1, 128 ust. 1, 130, 132 ust.1, 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej "u.g.n."). Wskazał następnie, że materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie, że przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione a wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. 0,0249 ha położonej w Końskowoli było uprawnione. W tym kontekście zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu nr 155/2017 z 21 czerwca 2017 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Końskowola, uchwalonego przez Radę Gminy Końskowola uchwałą Nr IX /57/03 z dnia 19 sierpnia 2003 r., wynika, że działka nr 841 (przed podziałem) zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem MN5 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KPJ 1 - tereny ciągów komunikacji pieszo - jezdnej. Z wypisu Nr 235/2019 z 6 sierpnia 2019 r. wynika, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Końskowola XLIX/251/2019 z 4 kwietnia 2018 r. działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne. Inwestycja na potrzeby której następuje wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Końskowola.

Organ odwoławczy podkreślił, że opisana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 9c u.g.n., zaś ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rokowań z 23 maja 2017 r. prowadzonych pomiędzy Wójtem Gminy Końskowola a Skarżącą a także z dołączonych do wniosku Wójta Gminy Końskowola pism wynika, że negocjacje nie doprowadziły co zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości co uprawniało Starostę do wszczęcia postępowania mającego na celu pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0249 ha.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ odwoławczy stwierdził, że kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Wojewoda wskazał, że wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości, była przeznaczona (zgodnie z art. 154 u.g.n.) pod drogę publiczną a więc przeznaczenie jest tożsame z celem wywłaszczenia pod drogi. Cel wywłaszczenia nie powoduje zmiany wartości gruntu. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość rynkową gruntu stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. według aktualnego sposobu użytkowania stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy.

W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku występują transakcje nieruchomościami drogowymi, a zatem przeprowadzono analizę rynku w tym zakresie oraz określono zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej, na podstawie którego określona została wartość nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór nieruchomości podobnych, przeznaczonych pod drogi, których ceny za lm2 kształtowały się w granicach od 20,00 do 31,19 zł/m2.

Wartość gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Do szczegółowego porównywania parami włączono trzy nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych. Następnie rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z wybranymi do wyceny i obliczył skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Po dokonaniu obliczeń rzeczoznawca określił cenę 1 m2 wycenianego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 31,39 zł/m2, a wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0249 ha na kwotę 7.816,00 zł.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym 25 maja 2019 r. określił wartość odtworzeniową części składowych - składników roślinnych oraz znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości składników budowlanych. Wartość składników roślinnych określono stosownie do art. 135 ust. 6 u.g.n., stosując metodę kosztowo - dochodową z kalkulacją własną, za uwzględnieniem zasad związanych z szacowaniem plantacji kultur wieloletnich, ustalono na kwotę 220,00 zł. Natomiast wartość składników budowlanych, w podejściu kosztowym metodą kosztu odtworzenia, została określona na kwotę 13.355,00 zł. Wartość nieruchomości wywłaszczonej w sprawie stanowiła suma wartości gruntu i jego części składowych.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organ II instancji do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości. W przeprowadzonej analizie rynku organ odwoławczy nie doszukał się uchybień przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Wykazany duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianych oraz skorygowanie różnic w cechach tj. stan zagospodarowania otoczenia i dojazd zagwarantował trafność wyniku końcowego. Odnosząc się zaś do przyjętej przez biegłego charakterystyki rynku obrotu nieruchomościami organ wyjaśnił, że zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalistyczna, którą biegły stosuje według swojej najlepszej wiedzy. Zaprezentowana przez biegłego analiza rynku - jako logiczna i spójna - nie budziła wątpliwości organu II instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie sformułowała racjonalnych argumentów, na podstawie których można kwestionować wiarygodność operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. 841/1, w tym nie przedstawiła alternatywnej opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Jak wyjaśnił organ strona mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych do czego uprawnia art. 157 ugn. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej

1) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, iż:

- przedmiotowe wywłaszczenie służy inwestycji, która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n. - pomimo iż wywłaszczenie nie jest niezbędne dla potrzeb celu publicznego,

- wycena rzeczoznawcy majątkowego spełnia wymogi opinii określającej wartość rynkową nieruchomości - pomimo iż przy określaniu wartości rynkowej nieprawidłowo przyjęto rodzaj nieruchomości, jej sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami budowlanymi (art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n.,

- na zebraniu w urzędzie gminy z właścicielami działek "była propozycja właścicieli, aby cena jednego metra kwadratowego gruntu wynosiła 100 zł" - gdy w rzeczywistości była to propozycja wójta gminy, nie zaakceptowana przez właścicieli;

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie ze względu na określenie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości z błędnie przyjętym: rodzajem nieruchomości, jej sposobem użytkowania, przeznaczeniem, stanem nieruchomości oraz aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie nieruchomościami budowlanymi,

2. naruszenie art. 112, 113, 114, 119, 121, 123, 128, 129, 130, 132 w związku z art. 6 pkt 9 c u.g.n. oraz art. 104 k.p.a.,

3. naruszenie art. 93, 96, 97 w związku z art. 6 pkt 9 c u.g.n.,

4. naruszenie art. 117 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

5. naruszenie art. 21 ust. 1 ust. 2 oraz alt. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez pozbawienie skarżącej prawa własności bez wypełnienia przesłanek konstytucyjnych i ustawowych oraz z naruszeniem zasady słusznego odszkodowania.,

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego; art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 107 k.p.a. i innych k.p.a. - co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - polegające m.in. nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nie dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyjaśnił, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji uznając, że znajdują one potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz odszkodowaniu za wywłaszczenie.

Wskazał, że organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Sąd za oczywiście niezasadne uznał zarzuty skargi zmierzające do zanegowania publicznego charakteru celu wywłaszczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nieruchomość może być wywłaszczona wówczas, gdy jest to niezbędne na cele użyteczności publicznej. To bowiem cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia.

Sąd uznał, że w sprawie, wbrew odmiennym wywodom skarżącej, spełnienie tej przesłanki nie budzi wątpliwości. Wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Ciągi piesze stanowią zazwyczaj część drogi publicznej, przy czym wydzielanie gruntów pod drogi publiczne również stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 1 u.g.n.).

Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym m.in. z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości i zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynika, że celem wywłaszczenia jest utworzenie ciągu komunikacji pieszej (teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 1.KDL jako droga publiczna lokalna).

Wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ciągu pieszych jest wywłaszczeniem dokonywanym w celu wydzielenie gruntów pod budowę publicznie dostępnego ciągu pieszych, co oznacza, że wywłaszczenie takie realizuje cel publiczny z art. 6 pkt 9c u.g.n.

Sąd podkreślił, że kwestia ta została już przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego Końskowola, w którym działka nr [...] wydzielona z nieruchomości skarżącej oznaczona symbolem 1.KDL przeznaczona została pod tereny dróg publicznych – drogi lokalne (wypisy z planu miejscowego k.95-103 i k.1-9 akt administracyjnych), których elementem pozostają również ciągi piesze.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust. 3 u.g.n., określa przede wszystkim przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 427/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Przeznaczenie zatem w planie miejscowym działki nr [...] pod drogę publiczną gminną i zamiar jednostki samorządu terytorialnego realizowania na tym terenie publicznie dostępnego ciągu pieszych przesądza o tym, że projektowane zamierzenie realizuje cel publiczny, o którym mowa art. 112 ust. 3 u.g.n.

Sąd za nietrafne uznał pozostałe zarzuty skargi.

Odnosząc się do zarzutu, że projektowana droga będzie tzw. drogą "ślepą", wskazał, że nie ma to żadnego znaczenia dla oceny charakteru planowanego zamierzenia jako inwestycji użyteczności publicznej. Droga publiczna może być także tzw. drogą "ślepą" i jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – umożliwia ona dojazd i dojście do nieruchomości położonych przy niej to droga taka realizuje kryterium celu publicznego.

Sąd zwrócił uwagę, że z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przy projektowanej drodze usytuowanych jest szereg nieruchomości, do których droga ta stanowić będzie dojazd i dojście (mapy – k.27, 56 i 95 akt administracyjnych). Dla kilku z tych nieruchomości, w tym także działki samej skarżącej i np. działek [...] i [...] droga ta zapewniać będzie jedyny bezpośredni dostęp do drogi publicznej, na co wskazano m.in. w ppkt 3 dodatkowego uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie (k.19 akt administracyjnych). Zaznaczył, że projektowana droga nie będzie miała charakteru tzw. drogi "ślepej". Jak wynika bowiem z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowana droga lokalna o symbolu 1.KDL łączyć się będzie z innymi drogami publicznymi (drogi oznaczone symbolami 1.KDZ i 1.KDD) i włączona będzie w system tworzonych tam dróg publicznych (k.95 akt administracyjnych).

Sąd podniósł, że skarżąca nie może utożsamiać interesu publicznego wyłącznie z wąsko rozumianym interesem własnym i żądać, by grunt przeznaczony na poszerzenie projektowanej drogi publicznej pochodził wyłącznie z nieruchomości innych niż te stanowiące jej własność.

W sytuacji, gdy realizująca inwestycję jednostka samorządu terytorialnego nie posiada na tym terenie własnego gruntu o wystarczającej powierzchni istniała obiektywna konieczność pozyskania go od właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji.

Jak wynika chociażby z samego wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (k.19-20 akt administracyjnych) organ gminy wnioskiem tym objął części gruntów należących do wszystkich nieruchomości położonych przy projektowanej drodze publicznej, co zapewniło należyte poszanowanie interesów wszystkich właścicieli nieruchomości usytuowanych na tym obszarze, w tym także interesów samej skarżącej. Rozwiązania, w którym wywłaszczeniem obejmuje się po części wszystkie nieruchomości usytuowane na terenie projektowanej drogi publicznej, jest także rozwiązaniem sprawiedliwym i stosunkowo najmniej uciążliwym dla właścicieli nieruchomości. Konieczność dokonania zaś samego wywłaszczenia wynika z braku posiadania na tym terenie własnego gruntu przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz faktu takiego właśnie przeznaczenia tego terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w tym te odnoszące się do wyceny wartości gruntu oraz ogrodzenia.

Podzielając w tym zakresie w całości ustalenia i oceny organu odwoławczego Sąd wskazał, że dowód z opinii rzeczoznawcy biegłego jest dowodem specyficznym z tego względu, że opinia kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych.

Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Specyfika oceny dowodu w postaci operatu majątkowego, mającego cechy dowodu z opinii biegłego, wyraża się zatem w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega więc ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.

Takiej też oceny operatu szacunkowego dokonały w sprawie organy, trafnie przyjmując, że brak jest podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu.

Operat szacunkowy został opracowany przez powołaną do tego osobę, będącą rzeczoznawcą majątkowym. Operat jest jasny i jednoznaczny, jak też wyczerpująco odnosi się do przedstawionych biegłemu zagadnień. Stopień umotywowania sformułowanego w nim stanowiska oraz stanowczości wyrażonych w nim ocen jest wysoki, przy czym – jak wynika z analizy treści operatu – zawarte w operacie ustalenia i opinie oparte zostały na wszechstronnej, obszernej i wnikliwej analizie okoliczności dotyczących wywłaszczanej nieruchomości.

Podstawę ustalenia wysokości należnego Skarżącej odszkodowania stanowiły, prawidłowo zastosowane w okolicznościach sprawy, przepisy rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W szczególności zaś trafnie organy przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajdowała dyspozycja art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Nie ma przy tym racji skarżąca twierdząc, że wywłaszczany teren powinien być szacowany jako "posesja mieszkalna", a nie grunt przeznaczony pod drogę.

Dla nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stan nieruchomości, o którym mowa w art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n., to nie faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, ale sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym.

Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie dróg publicznych – drogi lokalne (symbol 1.KDL ) to tym samym takie właśnie przeznaczenie i sposób użytkowania terenu trafnie uwzględnił rzeczoznawca majątkowy przy opracowywaniu operatu szacunkowego.

W wyniku analizy rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w obrocie występują transakcje nieruchomościami drogowymi, a zatem prawidłowo przeprowadził analizę rynku w tym zakresie oraz określił zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej. W tym celu słusznie utworzył zbiór nieruchomości podobnych, dokonując oszacowania metodą porównywania parami i korygując ceny transakcyjne z uwzględnieniem cech specyficznych nieruchomości przyjętych do porównania.

Ustalając wysokość należnego skarżącej odszkodowania biegły ustalił zarówno wartość samego gruntu, jak także określił wartość znajdujących się na wywłaszczonym terenie składników roślinnych oraz ogrodzenia z betonowych prefabrykatów.

Bez znaczenia dla dokonanej wyceny pozostawało to jakie propozycje wyceny przedstawiały strony w toku trwających negocjacji. Biegły wyceny nieruchomości dokonywał bowiem nie w oparciu o propozycje stron, lecz z odwołaniem się do istniejących na rynku cen transakcyjnych nieruchomości.

Wartości ogrodzenia prawidłowo została ustalona w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia. Z uwagi na to, że ogrodzenie to nie było ogrodzeniem nowym, trafnie także biegły uwzględnił element jego zużycia posługując się w tym celu publikacją "Zasady ustalania zużycia technicznego budynków i budowli".

W konsekwencji też słusznie stwierdził organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera błędów logicznych czy niejasności. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości, a wykazany stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianych oraz skorygowanie różnic w cechach tj. stan zagospodarowania otoczenia i dojazd gwarantował trafność wyniku końcowego.

Uwzględniając nadto, że Skarżąca nie przedstawiła opinii alternatywnej do tej opracowanej w sprawie, Sąd uznał, że brak było podstaw do zakwestionowania przedmiotowego operatu szacunkowego.

W konsekwencji, skoro dokonane wywłaszczenie części nieruchomości nie miało charakteru nieproporcjonalnego i nadmierne obciążającego oraz naruszającego "sprawiedliwą równowagę", która powinna zostać zachowana pomiędzy ochroną własności a wymogami interesu powszechnego, Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia proporcji między tak rozumianym interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, która została rekompensowana stosownym odszkodowaniem.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. :

1) naruszenie prawa materialnego - art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 21 ust. 1 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- poprzez błędną wykładnię art. 134 ust. 3 u.g.n. i błędne przyjęcie, iż określenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych według "aktualnego sposobu jej użytkowania" oznacza określenie wartości według przyszłego, zaplanowanego sposobu jej użytkowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (np. pod drogę) i nie ma znaczenia obecny sposób użytkowania wywłaszczanego terenu, w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, iż określenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych według ..aktualnego sposobu jej użytkowania" oznacza określenie wartości nieruchomości według obecnego ("tu i teraz") sposobu użytkowania i faktycznego przeznaczenia wywłaszczanego gruntu, które to uchybienie narusza normę art. 134 § 1 p.p.s.a., nakładającą na Sąd Administracyjny pierwszej instancji obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, i które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, która była zasadna,

2) naruszenie prawa materialnego - art. 112 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 3 u.g.n. i przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tu: ciąg komunikacji pieszej - l.KDL droga publiczna lokalna) przesądza w niniejszej sprawie o braku możliwości zaniechania wywłaszczenia i braku możliwości zrealizowania celu w postaci "wydzielenia gruntów pod budowę publicznie dostępnego ciągu pieszych" w inny sposób, w sytuacji, kiedy cel publiczny w niniejszej sprawie (wydzielenie ciągu komunikacji pieszej) może być osiągnięty poprzez wydzielenie stosownego pasa gruntu z nieruchomości położonych wzdłuż planowanego ciągu, na przeciwko nieruchomości skarżącej, użytkowanych rolniczo, dla których gmina zamierza urządzić drogę lokalną z ciągiem pieszym, które to uchybienie narusza normę art. 134 § 1 p.p.s.a., nakładającą na Sąd Administracyjny pierwszej instancji obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, i które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, która była zasadna.

Skarżąca na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzutem objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kwestionuje przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dla nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stan nieruchomości o którym mowa w art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. to nie faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, ale sposób użytkowania i przeznaczenia nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania.

W myśl art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Ustawodawca, określając w treści art. 154 ust. 2 u.g.n. gradację uwzględnianych przez rzeczoznawcę dokumentów, przesądził zatem wyraźnie, że przy szacowaniu wartości nieruchomości najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Dopiero w razie braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i kolejno - w razie braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 154 u.g.n. stanowią jedyną normę prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W sposób jednoznaczny wynika z niego kolejność działań, do jakich obowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Jak wskazano w wyroku NSA z 5 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2136/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Przepis wyrażony w art. 154 u.g.n., zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, która dla potrzeb ustalenia odszkodowania reguluje treść określenia "przeznaczenie nieruchomości".

Tym samym zawarte w art. 134 u.g.n. określenie "przeznaczenie nieruchomości" powinno być interpretowane zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 u.g.n. W rezultacie oznacza to, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji, na podstawie której nastąpiło przejecie nieruchomości na cele inwestycji drogowej.

Działka skarżącej (przed podziałem) położona była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Końskowola, uchwalonym przez Radę Gminy Końskowola uchwałą Nr IX /57/03 z dnia 19 sierpnia 2003 r., w terenie oznaczonym symbolem MN5 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KPJ 1 - tereny ciągów komunikacji pieszo - jezdnej. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Gminy Końskowola XLIX/251/2019 z 4 kwietnia 2018 r. działka nr [...], a więc działka podlegająca wywłaszczeniu zlokalizowana jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne.

Skarżąca dokonując wykładni art. 134 ust 3 u.g.n. wskazuje, że aktualny sposób użytkowania to odrębny od przeznaczenia nieruchomości czynnik kształtujący jej wartość. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podkreśla, że na skutek wywłaszczenia traci wartość konkretnej działki gruntu od dawna i aktualnie użytkowanej i zagospodarowanej na cele mieszkaniowa.

Powyższe stanowisko skarżącej sprzeczne jest z przepisami prawa, a w szczególności z art. 154 u.g.n., który stanowi zasady określania przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, co było już wcześniej przedmiotem rozważań. Dodatkowo podkreślić należy że Skarżąca przedstawiając swoją argumentację pomija okoliczność, że podlegająca wywłaszczeniu działka 841/1 zlokalizowana jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne, nie zaś, jak twierdzi Skarżąca – na terenie zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia dokonane przez organy i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym działka [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne – drogi lokalne nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na treść § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej "rozporządzenie) stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o przejęciu na realizację inwestycji drogowej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 418/21, z 27 kwietnia 2020 r. I OSK 184/19, z 12 marca 2020 r. I OSK 305/20 z 26 lutego 2020 r. I OSK 200/20).

Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z 29 września 2017 r. I OSK 544/17 zwrócić należy uwagę, że w dalszej jego części Sąd kasacyjny odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., I SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) i wskazał, że w wyroku tym Sąd konstytucyjny zwrócił uwagę, iż określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Uwzględniając powyższe należy w każdej konkretnej sprawie ustalać warunki, których przyjęcie pozwoli na określenie wysokości odszkodowania, które będzie uznane za słuszne.

W niniejszej sprawie, biegły dokonując wyceny nieruchomości utworzył bazę cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, które wydzielone zostały z działek położonych na terenach zabudowanych (str. 6 oraz 13 operatu szacunkowego). W świetle powyższego, tak ustalone odszkodowanie uznać należy za słuszne.

Zatem zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej był niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

Stawiając go Skarżąca dąży do wykazania, że na cele drogi publicznej winny być przeznaczone nie tereny określone tak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w tym wydzielona z jej nieruchomości działka [...]), ale tereny położone po drugiej stronie drogi.

Oznacza to, że Skarżąca nie kwestionuje faktu, że zrealizowanie dostępnego publicznie ciągu komunikacyjnego wymaga odjęcia prawa własności podmiotowi prywantemu jak również nie kwestionuje publicznego charakteru planowanego przedsięwzięcia. Zatem Skarżąca nie kwestionuje przesłanki zastosowani art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie jest możliwe jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Skarżąca kwestionuje wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego planowany przebieg inwestycji publicznej. Tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej już zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.