Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 95/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 8, art. 52 par. 3 i 4, art. 149 par. 1 i 2, art. 154 par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 - 2a, art. 21, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1, art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 8, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 06 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 września 2017 roku sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałej części, V. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 marca 2017r. D. B. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniósł do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu wniosek o udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem:

1. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce?

2. Jaki charakter miały Niepożądane Odczyny Poszczepienne?

3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne?

4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują?

5. Od którego roku dane te są gromadzone?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Inspektor Sanitarny, do którego Wojewoda przekazał wniosek, w piśmie z 13 kwietnia 2017r. wskazał, iż wszystkie informacje dotyczące szczepień ochronnych m.in. w zakresie zgłoszonych NOP-ów w poszczególnych latach znajdują się na stronie internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego-Państwowego Zakładu Higieny [...] w zakładce: epimeld (Meldunki Epidemiologiczne) pod hasłem Biuletyn "Szczepienia Ochronne w Polsce".

W dniu 8 maja 2017r. D. B. reprezentowany przez pełnomocnika adw. T. wniósł skargę na bezczynność Inspektor Sanitarny w P. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o

1) zobowiązanie Inspektor Sanitarny do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr [...], poz 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, z 2002 r. Nr [...], poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) nadto o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący zwrócił uwagę, iż wnioskiem z dnia 21 marca 2017 r. domagał się udzielenia informacji dotyczącej odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących konkretnych szczepień. Pod wskazanym adresem internetowym [...] epimeld (Meldunki Epidemiologiczne) Biuletyn "Szczepienia Ochronne w Polsce" nie widnieją informacje o tym, jakie powikłania poszczepienne wystąpiły po szczepieniu przeciwko chorobom wymienionym w treści wniosku skarżącego. Jedynie podano liczbę oraz charakter powikłań po podaniu szeregu szczepionek, przy czym brak jest informacji o chorobach przeciwko którym jest podawana ta czy inna szczepionka. Co więcej, brak jest również jakiegokolwiek odniesienia do ilości odnotowanych przypadków śmiertelnych oraz informacji dotyczących pytań numer [...] i 5.

W tej sytuacji nie sposób twierdzić, iż organ prawidłowo rozpoznał wniosek i udzielił odpowiedzi na postawione pytania stanowiące informację publiczną. Organ nie udzielił odpowiedzi na żadne z postawionych pytań, gdyż na podanej przez organ stronie internetowej brak jest informacji, o udostępnienie których wnioskował skarżący.

Skarżący podkreślał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jego wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy.

Następnie skarżący zaprezentował szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swoich tez i żądań. Za uzasadnione w związku z tym uznał zobowiązanie organu do ukarania odpowiedzialnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 KPA, gdyż wnioskowane informacje są niezbędne, aby móc świadomie podjąć decyzję dotyczącą szczepienia dziecka.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, gdyż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ argumentował, że zgodnie z art. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołany jest do zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych u ludzi, a w zakresie tej działalności do sporządzania analiz i ocen epidemiologicznych. Zgodnie z § 8 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 roku o niepożądanych odczynach poszczepiennych oraz kryteriach ich rozpoznawania (Dz. U. 2010 Nr. 254, poz. 1711) PPIS oraz WPWIS są ustawowo zobowiązany do prowadzenia odpowiednio powiatowego rejestru zgłoszeń NOP oraz wojewódzkiego rejestru zgłoszeń NOP. Rejestry te są tworzone na podstawie formularzy zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych przysłanych od lekarzy lub felczerów do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia wystąpienia odczynu poszczepiennego. Są to dokumenty zawierające dane personalne osoby dotkniętej schorzeniem oraz szczegółowe informacje medyczne. Powyższe rozporządzenie wskazuje w § 10 ust 2, że: "Dane z rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych są udostępniane również zbiorczo Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu lub wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce celem przygotowania i podania do publicznej wiadomości informacji o niepożądanych odczynach poszczepiennych zgłoszonych na obszarze kraju". Zatem informacje na ten temat, którymi dysponuje WPWIS są informacjami cząstkowymi, niepełnymi. Żądanie Pana D. B. domagającego się udzielenia rzetelnej informacji od podmiotu, nie mieści się w jego obszarze. Jedynymi, pełnymi i zanalizowanymi danymi w żądanym zakresie dysponuje Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego-PZH jako jednostka statystyczna udostępniająca informacje publicznie. Jeżeli zatem WPWIS dysponuje jedynie cząstkowymi, niezanalizowanymi danymi nie może profesjonalnie i rzetelnie udzielić żądanych informacji, albowiem groziłoby to wprowadzeniem w błąd informacyjny skarżącego, a w konsekwencji rozpowszechnieniem niezweryfikowanych ostatecznie danych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 roku o niepożądanych odczynach poszczepiennych oraz kryteriach ich rozpoznawania (Dz. U. 2010 Nr 254, poz. 1711) określają podmiot, który posiada pełne informacje w zakresie wnioskowanym i zobowiązany jest do przygotowania i podania do publicznej wiadomości tych informacji. Zatem WPWIS nie posiadając pełnych danych nie może udzielić pełnej i rzetelnej informacji ze względu na brak niezbędnych danych. Dlatego też w piśmie przekazanym, do wnioskującej wskazał podmiot, który takimi danymi dysponuje. Należy podkreślić, że wskazanie strony internetowej miało charakter pomocniczy aby ułatwić wnioskującej zapoznanie się z informacjami. Natomiast zasadniczym celem było wskazanie podmiotu dysponującego zbiorczymi i odpowiednio przygotowanymi danymi przeznaczonymi do publicznej wiadomości. WPWIS podkreśla, że wnioskowane dane nie mają charakteru danych ostatecznych, a dopiero stają się nimi po zakończeniu wszystkich procesów analitycznych przeprowadzanych przez inne specjalistyczne jednostki.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją - stanowi informację publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ argumentował, że dla obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest, czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania.

Organ podkreślał, że nie dysponuje danymi pozwalającymi udzielić informacji w pełnym zakresie wnioskowanym przez skarżącego, dlatego w odpowiedzi wskazano podmiot (jednostkę specjalistyczną) dysponujący stosowną informacją, specjalnie przygotowaną do podania do publicznej wiadomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016, poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żądnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969).

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W tym miejscu wskazać nadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko rozumie się zwrot "udostępnienie informacji", który obejmuje także informację o nieposiadaniu żadnych dokumentów. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji niewystarczające jest samo stwierdzenie nieposiadania informacji, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ma ono na celu umożliwienie podmiotowi dochodzenie praw i oddalenie ewentualnego zarzutu bezczynności organu (wyr. NSA z 26 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 2055/16. dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane są do udostępniania informacji publicznej władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 (dostępne www.cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 127/15, www.cebios.nsa.gov.pl). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

Organ tymczasem w piśmie z 13 kwietnia 2017r. w żaden sposób nie wskazał, że żądaną informacją nie dysponuje oraz tego we właściwy sposób nie uargumentował, ograniczając się do stwierdzenia, że wszystkie informacje dotyczące szczepień znajdują się na wskazanej stronie internetowej. Niewystarczające jest zatem w ocenie Sądu wskazanie przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, że nie jest w posiadaniu pełnych danych, zatem nie może udzielić informacji publicznej w zakresie żadnym we wniosku. Okoliczności te należało podnieść w odpowiedzi organu z 13 kwietnia 2017r. Podniesienie ich dopiero w odpowiedzi na skargę nie uzasadnia stwierdzenia, że organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek i ustał stan bezczynności organu.

Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Bezczynność na tle komentowanej ustawy może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest w świetle przepisów ustawy podmiotem zobowiązanym.

W okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest przypomnienie, że przedmiotem skargi jest bezczynność Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tj. podmiotu, który zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261) jest organem publicznym wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej. Według art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (który to zakres, zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obejmuje zdrowie publiczne – przyp. Sądu), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Według natomiast art. 12 ust. 1a ww. ustawy, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest: organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym (pkt 1); organem właściwym w zakresie higieny radiacyjnej (pkt 2) oraz organem właściwym w zakresie warunków dotyczących higieny pracy w zakładach inżynierii genetycznej (pkt 3). Będąc zatem organem władzy publicznej, Inspektor Sanitarny, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, niewątpliwie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że żądane przez skarżącego w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. informacje, dotyczące danych w zakresie liczby odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko chorobom wymienionym we wniosku, charakteru niepożądanych odczynów poszczepiennych, czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne, z jakiej statystyki wynikają dane którymi organ dysponuje oraz od którego roku dane te są gromadzone są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi bowiem, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, wedle którego wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem, o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13 oraz I OSK 907/13, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ sam wskazuje, że zobowiązany jest stosować rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (DZ.U. Nr 254, poz. 1711), z którego wynika, że państwowy wojewódzki inspektor sanitarny prowadzi wojewódzki rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) na podstawie zbioru kopii formularzy zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych (§8 ust. 2 rozporządzenia). Następnie z przepisu §10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że dane z rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych są udostępniane przez:

1) okazanie rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych do wglądu;

2) sporządzenie wyciągów, odpisów lub kopii z rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych;

3) wydanie oryginału rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu.

2. Dane z rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych są udostępniane również zbiorczo Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu lub wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce celem przygotowania i podania do publicznej wiadomości informacji o niepożądanych odczynach poszczepiennych zgłoszonych na obszarze kraju.

Wobec powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że organ winien prowadzić odpowiedni rejestr, w oparciu o który mógł udzielić informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 21 marca 2017r.

Podkreślić przy tym, należy, że skarżący domagał się jedynie podania liczby odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko chorobom wymienionym we wniosku, charakteru niepożądanych odczynów poszczepiennych, czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne, z jakiej statystyki wynikają dane którymi organ dysponuje oraz od którego roku dane te są gromadzone. W ocenie Sądu udzielenie informacji w żądanym zakresie było możliwe w oparciu właśnie o posiadany rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, skarżący wnosił o udzielenie informacji prostej, nie domagał się bowiem danych przeanalizowanych przez organ, danych odpowiednio przygotowanych przez właściwą jednostkę i przeznaczonych do podania do publicznej wiadomości, jak to podnosi organ w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu skarżący nie wnosił też o udzielenie mu informacji przetworzonej, jak na to pośrednio wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Powtórzyć należy, że nie może budzić wątpliwości, że skarżący zawnioskował o udzielnie informacji prostej obejmującej dane o liczbie zarejestrowanych zgłoszeń NOP, charakteru niepożądanych odczynów poszczepiennych, czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne, z jakiej statystyki wynikają dane którymi organ dysponuje oraz od którego roku dane te są gromadzone, a taka informacja jest w posiadaniu organu i wynika z rejestru zgłoszeń NOP, do prowadzenia którego organ jest zobligowany oraz z formularzy zgłoszeń NOP. Organ winien zatem udzielić informacji publicznej w zakresie wniosku z 21 marca 20176r. w punkcie od 1 do 5. Oczywistym jest, że organ mógł nie otrzymać formularzy zgłoszeń NOP, więc w takiej sytuacji mógł nie dokonywać rejestracji zgłoszeń NOP i w tym zakresie także winien udzielić informacji publicznej, że nie zarejestrował takich zgłoszeń w rejestrze. Wprawdzie z §10 ust. 2 rozporządzenia wynika także, że dodatkowo dane z rejestru zgłoszeń NOP są udostępniane zbiorczo GIS lub wskazanej przez niego specjalistycznej jednostce celem przygotowania i podania do publicznej wiadomości informacji o NOP zgłoszonych na obszarze kraju, ale nie zmienia to faktu, że na indywidualny wniosek strony z 21 mara 2017r. skierowany do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego organ ten winien udzielić informacji publicznej w zakresie zarejestrowanych przypadków NOP w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji przyjąć należy, że twierdzenie organu, iż wszystkie informacje dotyczące szczepień ochronnych m.in. w zakresie zgłoszonych NOP-ów w poszczególnych latach znajdują się na stronie internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Zakładu Higieny, nie stanowi prawidłowego udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie. Organ dopuścił się zatem bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 21 marca 2017r.

Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, to podmiot zobowiązany do udostępniania tej informacji ma obowiązek udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie organ w istocie nie udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Reasumując, skarga jest zasadna i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącego z 21 marca 2017r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy albowiem podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w załatwieniu powyższego wniosku, jak Sąd orzekł w punkcie I i II wyroku.

Sąd zobowiązany jest nadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można przypisać złej woli, zwłaszcza że z zestawienia dat wynika, iż załatwienie wniosku skarżącego, choć nieprawidłowe nastąpiło trzeciego dnia od otrzymania wniosku przez organ właściwy na skutek jego przekazania przez Wojewodę. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, czy też uporczywym zaniechaniem organu, a był podyktowany błędną oceną organu odnośnie zakresu informacji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowił rażące naruszenie prawa (pkt III wyroku).

Z uwagi na charakter stwierdzonej bezczynności Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zważyć należy, że z treści tego przepisu wynika, iż orzeczenie o wymierzeniu grzywny w kwocie określonej w art. 154 § 2 P.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Ponadto, zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny na tej podstawie służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom organu narażającym strony na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia przez organ prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie wystąpiły zatem również przesłanki do uwzględnienia wniosku o nałożenie na organ grzywny, co skutkowało oddaleniem żądania skargi w tym zakresie na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie IV wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800), jak w punkcie V wyroku.