Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1661/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie decyzji organu administracji.

2. Wprowadzenie pełnej regulacji dotyczącej procedury postępowania przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można w skardze kasacyjnej postawić zarzutu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów tego Kodeksu. Zarzut taki, po prostu nie może być podstawą tej skargi.

TEZY

1. Zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie decyzji organu administracji.

2. Wprowadzenie pełnej regulacji dotyczącej procedury postępowania przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można w skardze kasacyjnej postawić zarzutu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów tego Kodeksu. Zarzut taki, po prostu nie może być podstawą tej skargi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2004 r. II SA/Bk 206/04 w sprawie ze skargi Barbary Ś. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2004 r. II SA/Bk 206/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Barbary Ś. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzją z dnia 30 czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ nakazał Barbarze Ś. rozbiórkę wykonanej samowolnie rozbudowy stodoły o wymiarach 16 x 6,10 m i wysokości 5 - 3,50 m zrealizowanej na działce nr 49/1 we wsi Ś. 11 gm. S. Na skutek odwołania od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 18 sierpnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na możliwość legalizacji wykonanego obiektu budowlanego w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., postanowieniem z dnia 2 września 2003 r. (...) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Barbarę Ś. związane z rozbudową stodoły i zobowiązał ją do złożenia w zakreślonym terminie stosownego zaświadczenia w zakresie zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego odzwierciedlającego istniejący stan faktyczny i oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie Barbara Ś. wykonała powyższe obowiązki, stąd też, stosowanie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał w dniu 29 grudnia 2003 r. postanowienie, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, której dokonanie jest warunkiem zalegalizowania spornego obiektu samowolnie zrealizowanego.

W zażaleniu od tego postanowienia Barbara Ś. podniosła, że wysokość ustalonej opłaty przekracza wartość budynku. Nadmieniła też, że gospodarstwo kupiła z istniejącymi budynkami, a sąsiedzi składają fałszywe oświadczenia.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 18 lutego 2004 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej wylicza się stosując przepisy ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane /art. 59f i art. 59g/ z pięćdziesięciokrotnym ich podwyższeniem. Stawka opłaty została ustalona w wysokości 300 zł. W par. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli /Dz.U. nr 120 poz. 1132/. Opłata legalizacyjna stanowi zatem iloczyn stawki opłaty, współczynnik kategorii obiektu budowlanego, współczynnik wielkości obiektu budowlanego i liczby 50. Reasumując kwota opłaty w przedmiotowej sprawie wynosi 1x1x300x50=15.000 zł. I taką kwotę opłaty legalizacyjnej ustalił organ I instancji.

Odnośnie twierdzenia strony, iż kupiła gospodarstwo wraz z istniejącymi budynkami organ odwoławczy podał, że Barbara Ś. jako następca prawny inwestora przejęła wszelkie prawa i obowiązki związane z działką o nr geod. 49/1 we wsi Ś. Wbrew jednak twierdzeniom strony przeprowadzone postępowanie wykazało, że w 2000 r. na nieruchomości we wsi Ś. 11 powstał zupełnie nowy obiekt budowlany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Barbara Ś. zarzuciła obrazę przepisów postępowania poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz brak pouczenia o możliwości ubiegania się o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej zdaniem, wysokość opłaty jest sprzeczna z celem jakim służą opłaty o legalizacji samowoli budowlanej. Wysokość tej opłaty przewyższa wartość danego obiektu. Gdyby to był dom mieszkalny jednorodzinny, to w świetle obowiązujących przepisów naliczona opłata wyniosłaby 30.000 zł i byłaby mniejsza od wartości domu. Taka sytuacja powoduje nierówność wobec prawa w zależności od rodzaju popełnionej samowoli budowlanej.

Skarżąca nadmieniła także, że z przepisu art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że wysokość stawki opłaty powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Zdaniem skarżącej oznacza to, że organ administracyjny powinien uwzględniać słuszny interes strony i pouczać o możliwości ubiegania się o zwolnienie od wnoszenia tak wysokiej opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmawiając uwzględnienia skargi jako niezasadnej podkreślił, iż w tej sprawie nie jest kwestionowana zasadność przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania legalizacyjnego w zakresie stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie do przepisów znowelizowanej ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane /por. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 80 poz. 718/, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu /art. 49 ust. 2 ustawy/. Współczynnik kategorii obiektu i wielkość obiektu określa załącznik do ustawy. Zgodnie z załącznikiem do ustawy do kategorii II zaliczone zostały budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Współczynnik kategorii obiektu /K/ wynosi dla tych budynków 1,0 i tyle samo wynosi współczynnik wielkości obiektu /W/.

Wydane na podstawie art. 59f ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli /Dz.U. 2003 nr 120 poz. 1132/ określiło stawkę opłaty służącą do obliczenia kary w wysokości 300 zł.

Opłata legalizacyjna ustalona na podstawie przytoczonych przepisów wynosi więc kwotę stanowiącą iloczyn 1x1x300x50=15.000 zł.

Przytoczony przez skarżącą przepis art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane stanowi upoważnienie - w powiązaniu z ust. 5 - a jednocześnie ograniczenie właściwego ministra w zakresie określenia wysokości stawki opłaty.

Reasumując Sąd podniósł, iż interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącą jest błędna, gdyż z brzmienia powyższego przepisu nie wynika prawo organu administracyjnego do zmniejszania wysokości opłaty legalizacyjnej ani też obowiązek organu do pouczenia strony o możliwości ubiegania się o obniżenie opłaty. Załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera aż XXX kategorii różnego rodzaju obiektów oraz różne współczynniki kategorii obiektu /do 15,0/ i współczynniki wielkości obiektu /do 2,5/. O racjonalności ustawodawcy świadczy całość ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik skarżącej Barbary Ś. zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 7 i 9 Kpa wobec nie rozważenia i nie uwzględnienia słusznego interesu strony oraz pominięcie braku pouczenia strony przez organ administracji co do możliwości ubiegania się o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej w związku z zasadami przewidzianymi w art. 59f ust. 6 w zw. Z art. 49 ustawy prawo budowlane, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.

Powołując się na wskazane naruszenie procedury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, iż z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2004 r. nie sposób się zgodzić.

Podniesiono, że organ I instancji w dniu 29 grudnia 2003 r. wydał postanowienie, w którym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 15.000 zł. Kwalifikując obiekt budowlany w postaci stodoły do kategorii I. Ustalona opłata wielokrotnie jednak przewyższała wartość budynku gospodarczego usytuowanego na działce 49/1 we wsi Ś. 11 gm. S., co podważa sens ubiegania się o legalizację takiej budowy.

Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że taka wysokość opłaty jest sprzeczna z celowością przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, określonych w ustawie Prawo budowlane.

Zatem w kontekście konstytucyjnych zasad równości obywateli wobec prawa, określenie wysokości stawki opłaty legalizacyjnej obiektu gospodarczego - stodoły w wysokości 15.000 zł powoduje, iż opłata legalizacyjna nie spełnia postawionych jej funkcji. Wskazując zaś na zapisy art. 7 i art. 9 Kpa i wykładnię podkreślono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż organ administracyjny winien był udzielić stronie informacji o sposobie naliczania opłaty legalizacyjnej i co za tym idzie jej wysokości, jak też pouczyć o możliwości ubiegania się o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstutuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym pracownikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika Barbary Ś., zgłoszono zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec nie rozważania i nie uwzględnienia słusznego interesu strony oraz pominięcia braku pouczenia strony przez organ administracji co do możliwości ubiegania się o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej w związku z zasadami przewidzianymi w art. 59f ust. 6 w związku z art. 49 ustawy Prawo budowlane, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, tj. zarzut określony w art. 174 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy procesowej. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cyt. ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie decyzji organu administracji.

Należy więc zauważyć, iż nowe rozwiązania prawne w związku z reformą sądownictwa administracyjnego wprowadziły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, która w sposób pełny uregulowała tryb postępowania przed sądami administracyjnymi.

Ustawa powyższa odchodzi zatem od rozwiązania przyjętego ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ gdzie w art. 59 tejże ustawy odsyłano do zastosowania przed sądem administracyjnym enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/ - w tym przepisów odnoszących się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego /art. 7-9, art. 11-14 par. 1 Kpa/.

Wprowadzenie pełnej regulacji dotyczącej procedury postępowania przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że aktualnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie można w skardze kasacyjnej postawić zarzutu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów Kpa. Zarzut taki, po prostu nie może być podstawą tej skargi. Natomiast jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ można zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w szczególności naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" lub pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego.

Jednakże zarzutu takiego nie postawiono w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, a ponadto zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej odniesione zostały wobec organów orzekających w sprawie, a nie sądu rozpatrującego tę sprawę na skutek skargi Barbary Ś.

Tym samym skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalić ją po myśli art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.