Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 797/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 125 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 1, art. 41
journal: Dz.U. 2017 poz 1481
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - tekst jedn
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi I. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niezachowania tajemnicy pocztowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez I. S.A. z siedzibą w K. (dalej też jako: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") z dnia [...] lutego 2018 r., nr D [...] [...]., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] [...]., którą określono zakres naruszenia przepisów dotyczących działalności pocztowej przez I. oraz termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz umorzono w pozostałej części postępowanie administracyjne. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I. został wpisany do rejestru operatorów pocztowych prowadzonego przez Prezesa UKE pod pozycją [...]. Stosownie do danych zawartych w dziale 1, rubryce 6.2. rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (numer KRS: [...] podstawowa działalność I., zgodnie z PKD, oznaczona jest symbolem 53.20.Z - Pozostała działalność pocztowa i kurierska.

Prezes UKE, na podstawie art. 122 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a i d ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1481 z późn. zm.), przeprowadził kontrolę działalności pocztowej I. w zakresie świadczenia usług pocztowych oraz pod kątem zgodności z warunkami wymaganymi dla działalności pocztowej.

Prezes UKE, mając na uwadze dokonane w toku kontroli ustalenia, pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów dotyczących działalności pocztowej i po przeprowadzeniu postępowania w dniu 10 listopada 2016 r. wydał obszerną decyzję, o wskazanym wyżej numerze, mocą której:

I. określił zakres naruszenia polegający na niezachowaniu przez I. tajemnicy pocztowej poprzez umożliwienie osobom nieuprawnionym zapoznania się z treścią przesyłek pocztowych, oraz nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;

II. umorzył w części postępowanie administracyjne w pozostałym zakresie.

Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. I. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Strona zaskarżyła w części decyzję Prezesa UKE, tj. punkt I rozstrzygnięcia, w którym to Prezes UKE określił zakres naruszenia polegający na niezachowaniu przez I. tajemnicy pocztowej i nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i wniosła o "uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zarzuciła, iż decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem, iż w trzech przypadkach doszło do naruszenia przepisów wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa pocztowego poprzez niezachowanie tajemnicy pocztowej w związku z umożliwieniem osobom nieuprawnionym zapoznania się z treścią przesyłek pocztowych,

2. art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego w związku z art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego polegającym na przyjęciu, że stwierdzone przez Prezesa UKE naruszenia przepisów zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych.

W wyniku rozpatrzenia ww. środka odwoławczego, Prezes UKE decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że kontrola Operatora pocztowego przeprowadzona została w następujących dniach oraz miejscach:

1. w dniu 14 października 2015 r., w dniach od 4 listopada 2015 r. do 5 listopada 2015 r. oraz w dniu 10 listopada 2015 r. przez pracowników Departamentu Rynku Pocztowego Urzędu Komunikacji Elektronicznej w miejscu wykonywania działalności pocztowej Operatora pocztowego oraz:

a) w Oddziale I. w W., ul. L., [...] W.,

b) w Oddziale I. w W, ul. Z., [...] W.,

c) w Oddziale I. w P., ul, D., [...] P.,

d) w Punkcie Obsługi Klienta I. w S. B., ul. S., [...] S. B.,

e) w Punkcie Obsługi Klienta I. w Z., ul. [...], [...] Z.,

2. w dniach od 4 listopada 2015 r. do 6 listopada 2015 r. przez pracowników Delegatury UKE w [...] w Oddziale I. w Z., ul. D. [...] Z.,

3. w dniach od 4 listopada 2015 r. do 6 listopada 2015 r. przez pracowników Delegatury UKE w [...] w Oddziale Agencyjnym I. w B., ul., [...] B.,

4. w dniach od 4 listopada 2015 r. do 6 listopada 2015 r. przez pracowników UKE w [...]w Oddziale I. w P. oraz w Punkcie Obsługi Klienta w P.,

5. w dniu 6 listopada 2015 r. przez pracowników Delegatury UKE w [...] w Punkcie Awizo In. w L., ul. T., [...] L..

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Operatora pocztowego w toku przeprowadzonej kontroli od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. I. świadczył usługi pocztowe w obrocie krajowym w zakresie: przesyłek listowych, paczek pocztowych, przesyłek reklamowych, druków bezadresowych, przesyłek kurierskich i przekazów pocztowych. W tym samym okresie I. świadczył również usługi w obrocie zagranicznym, które obejmowały przesyłki listowe, paczki pocztowe oraz przesyłki kurierskie.

Ponadto, z przedłożonych przez Stronę danych wynika, iż według stanu na dzień 19 października 2015 r. I. posiadał 51 własnych placówek pocztowych (w gminach miejskich i miejsko-wiejskich), 1167 placówek pocztowych agencyjnych (w gminach miejskich i miejsko-wiejskich) oraz 223 placówki pocztowe agencyjne (w gminach wiejskich). Na podstawie zawartych umów o współpracę z innymi operatorami pocztowymi oraz w ramach umów z podwykonawcami, I. przy świadczeniu usług pocztowych korzystał z 3371 placówek pocztowych (w gminach miejskich i miejsko-wiejskich) oraz 2082 placówek pocztowych (w gminach wiejskich).

W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że w I. przechowywano 3 przesyłki nadane w trybie postępowania cywilnego, tj.:

- przesyłka o numerze nadawczym [...] nadana przez Sąd Rejonowy dla m. [...] VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych adresowana do p. T. G. w sprawie o sygn. akt [...] [zał. nr 43 do Protokołu kontroli I. W., k. 78-79];

- przesyłka o numerze nadawczym [...] nadana przez Sąd Rejonowy dla m. [...] w [...] XIV Wydział Gospodarczy adresowana do p. S. T. w sprawie o sygn. akt [...] [zał. nr 43 do Protokołu kontroli I. W., k. 080-082];

- przesyłka o numerze nadawczym [...] nadana przez Sąd Rejonowy w [...] XI Wydział Cywilny adresowana do p. A. J. P. w sprawie o sygn. akt [...] [zał. Nr 51 do Protokołu kontroli InPost [...], k. 108-110].

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że osobom, których nie można w tym przypadku uznać za uprawnione, pozostawiona została możliwość wglądu do zawartości ww. przesyłek, tj. osoby te mogły odczytać przekazywane we wspomnianych przesyłkach pocztowych treści.

Oznacza to tym samym, że każda osoba przebywająca w pomieszczeniach operatora pocztowego (w tym także ta, która z racji powierzonych jej zadań przez Operatora pocztowego nie była w ogóle uprawniona do obsługi przesyłek pocztowych) miała możliwość zapoznania się z treścią przesyłki nie podejmując szczególnych działań ze swojej strony, w tym polegających na otworzeniu zamkniętych przesyłek. Wskazane przesyłki miały bowiem rozdarte krawędzie na tyle by można było odczytać lub nawet wyjąć przesyłaną korespondencję.

Zdaniem organu II instancji, pracownicy operatora pocztowego, którzy zajmują się opracowywaniem przesyłek pocztowych, pomimo że z mocy przepisów uprawnieni są do dostępu do danych ujętych na przesyłce, a stanowiących tajemnicę pocztową (np. danych adresowych), to nie są uprawnieni do dostępu do treści przesyłek pocztowych. Tym samym, operator pocztowy powinien podjąć takie działania, by nie miała miejsca sytuacja, kiedy np. pracownicy operatora pocztowego zajmujący się opracowywaniem przesyłek, na skutek braku niezwłocznego zabezpieczenia przez operatora pocztowego przesyłki posiadającej np. uszkodzoną (rozdartą) krawędź, mają możliwość zapoznania się z treścią takiej przesyłki.

Powyższe prowadzi do uznania, że doszło do umożliwienia, stworzenia warunków osobom obsługującym przesyłki pocztowe (jak i innym osobom, które potencjalnie mogły przebywać w pomieszczeniach gdzie taka obsługa jest prowadzona), pozwalających na zapoznawanie się z ich treścią. Taki stan rzeczy świadczy o zaistnieniu naruszenia przez operatora pocztowego obowiązku zachowania tajemnicy pocztowej i bez znaczenia dla stwierdzanego zaistnienia tego naruszenia pozostaje fakt, czy do zapoznania się z treścią przesyłki faktycznie doszło. Ważne jest, że została stworzona możliwość, a więc nastąpiło ułatwienie zapoznania się z treścią przesyłki. Przepis art. 41 ust. 3 pkt 3 Prawa pocztowego za naruszenie tajemnicy pocztowej uznaje bowiem już samo umożliwienie podjęcia działań polegających na zapoznaniu się z treścią przesyłek pocztowych przez osoby nieuprawnione. Przesłanką jest bowiem możliwość wglądu w treść przesyłki nawet bez podjęcia dodatkowych działań technicznych (takich jak naderwanie opakowania w celu wejrzenia do środka) przez inne osoby niż uprawnione. W ocenie organu II instancji, istotny dla oceny niniejszego naruszenia jest w konsekwencji fakt, że Operator pocztowy nie zadbał o to, aby uszkodzone przesyłki odpowiednio i niezwłocznie po stwierdzeniu zaistniałego ich uszkodzenia zabezpieczyć, sporządzając przy tym protokół szkody, zgodnie z obowiązującymi procedurami.

Prezes UKE podkreślił, że tajemnica pocztowa obejmuje m.in. informacje przekazywane w przesyłkach pocztowych. Natomiast zgodnie z dokonanymi ustaleniami dowodowymi, nie ulega wątpliwości, że osoby obsługujące powyższe przesyłki pocztowe miały możliwość dostępu do danych objętych tajemnicą pocztową, tj. informacji przekazywanych w przesyłkach pocztowych, a więc miały możliwość dostępu do treści przesyłanych pism, a zatem umożliwiono im zapoznawanie się z tymi pismami. Przedsiębiorca wykonujący działalność pocztową jest zobowiązany zorganizować jej prowadzenie w taki sposób, aby była ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Oznacza to w świetle powyższego, że operator pocztowy powinien zorganizować proces świadczenia usług pocztowych tak, aby wypełnić obowiązek zachowania tajemnicy pocztowej. Tym samym, ujawnienie w toku działalności pocztowej operatora pocztowego sytuacji, w której dochodziłoby do naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy pocztowej, stanowi naruszenie omawianych przepisów.

Prezes UKE zauważył ponadto, że prowadząc działalność pocztową mogą wystąpić przypadki, gdy opakowanie przesyłki ulega np. naruszeniu. W tej sytuacji, operator pocztowy powinien podjąć działania mające na celu odpowiednie, niezwłoczne zabezpieczenie takiej przesyłki. Wskazano w tym miejscu na zapisy Instrukcji postępowania z przesyłkami uszkodzonymi zawarte w Księdze Jakości wg normy PN-EN ISO 9001:2008 stosowanej przez I. W tej sytuacji, przyjęcie przesyłki uszkodzonej do oddziału powinno nastąpić zgodnie z następującą procedurą: "Przyjęcie przesyłek na oddział od kuriera/doręczyciela:

• odebranie od kuriera protokołu szkody wraz z przesyłkami ich dotyczącymi. W przypadku braku protokołu szkody sporządza się go na miejscu przed odbiorem przesyłki;

• weryfikacja danych z przesyłek z protokołami szkody;

• oklejenie przesyłek wypełnionymi naklejkami "przesyłka nadeszła uszkodzona";

• archiwizacja protokołów szkody (...)".

Prezes UKE wskazał, że w Oddziale I. Zwrotnicza znajdowały się ujawnione w toku kontroli przesyłki, które nie zostały odpowiednio zabezpieczone. Oznacza to, że choć I.t przyjął ww. procedury, to jednak nie są one w stanie zagwarantować w pełni poszanowania obowiązku zachowania tajemnicy pocztowej na każdym etapie świadczenia usług pocztowych, albowiem u Operatora pocztowego ujawniono przesyłki, do których możliwy był wgląd, a więc przesyłki, których opakowania były uszkodzone, a których I. nie zabezpieczył.

Podsumowując, powyższe ustalenia organ II instancji wskazał, że I.dopuścił się naruszenia przepisu art. 41 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa pocztowego poprzez niezachowanie tajemnicy pocztowej w związku z umożliwieniem osobom nieuprawnionym zapoznania się z treścią przesyłek pocztowych.

W dalszej części rozstrzygnięcia Prezes UKE odniósł się do zarzutów odwołania. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, działając zgodnie z zawartymi w treści art. 7 KPA i art. 77 KPA zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA).

W ocenie Prezesa UKE, wskazane w sprawie naruszenia tajemnicy pocztowej prowadzą również do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został naruszony bezwzględny obowiązek poszanowania tajemnicy pocztowej.

Prezes UKE podkreślił, że stanowisko I., jakoby w niniejszej sprawie nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego, nie znajduje oparcia w postanowieniach art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego. Podkreślił, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich naruszeń (z wyjątkiem określonych w art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego) przepisów Prawa pocztowego albowiem nie zawiera w tym zakresie ograniczenia. Bez wpływu zatem na możliwość objęcia treścią decyzji wydawanej na podstawie art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego pozostaje to, czy naruszenie to miało charakter trwały, jak również to, czy wystąpiło w jednostkowym przypadku o ile doszło do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedstawione rozwiązanie jest, w ocenie Prezesa UKE, wyrazem przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że operator pocztowy jest zobligowany do przestrzegania wszystkich przepisów prawa dotyczących działalności pocztowej i to niezależnie od tego, czy działania w tym zakresie przez niego podejmowane mają ze swojej istoty charakter krótkotrwały i przemijający, czy też charakteryzują się określoną trwałością w czasie. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące działalności pocztowej stanowią, stosownie do art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego, przesłankę do wydania decyzji określającej zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Powyższy przepis nie zobowiązuje Prezesa UKE do analizy stwierdzonych naruszeń pod kątem "skali" prowadzonej przez I. działalności pocztowej. Okolicznością mającą wpływ na wydanie ww. decyzji administracyjnej jest natomiast zaistnienie naruszenia przepisów prawa lub decyzji dotyczących działalności pocztowej, jak również charakter stwierdzonych naruszeń.

Reasumując, Prezes UKE stwierdził, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż I. naruszył przepisy prawa, naruszając tajemnicę pocztową. Prezes UKE, zgodnie z treścią art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego, był zobowiązany zatem do utrzymania w powyższym zakresie pkt I sentencji zaskarżonej decyzji, określającej powyższe naruszenie oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Z ww. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2018 r. nie zgodziła się Spółka i pismem z dnia 28 marca 2018 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako: "KPA"), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji (w zakresie pkt I sentencji) i nieumorzenie postępowania administracyjnego I instancji w całości, mimo zaistnienia okoliczności stanowiących o jego bezprzedmiotowości;

2) art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (w zakresie pkt I sentencji) przyjmującej, że stwierdzone przez Prezesa UKE naruszenia przepisów zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych oraz nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które bądź to w ogóle nie miały miejsca, bądź też albo od początku nie miały trwałego charakteru, albo zostały usunięte do dnia wydania decyzji, w związku z czym nakaz ich usunięcia był bezprzedmiotowy w dacie wydawania decyzji I instancji;

3) art. 7, 77 § 1 oraz 80 KPA, poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem, iż w trzech przypadkach doszło do naruszenia przepisów wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa pocztowego, poprzez niezachowanie tajemnicy pocztowej w związku z umożliwieniem osobom nieuprawnionym zapoznania się z treścią przesyłek pocztowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte. Jak wskazano, ujawnione w trakcie kontroli uszkodzone przesyłki znajdowały się w partii przesyłek, które przyjechały do Oddziału Zwrotnicza z głównej sortowni I. Zgodnie z procedurą postępowania w I., przesyłki takie zostają poddawane dalszemu obrotowi w Oddziale, w trakcie którego może dojść do ujawnienia przesyłek uszkodzonych. W takich przypadkach przesyłki te są odkładane i następnie zabezpieczane. Tymczasem, przeprowadzona w Oddziale Zwrotnicza kontrola nastąpiła zanim wspomniana wyżej procedura znalazła się na etapie zabezpieczenia przesyłek uszkodzonych. Nie oznacza to jednak, że ujawnione w trakcie kontroli uszkodzone przesyłki nie zostały po ich ujawnieniu, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, odpowiednio zabezpieczone. W opinii autora skargi, trudno w takim przypadku czynić Skarżącej zarzut niezabezpieczenia przesyłek, które uległy uszkodzeniu najpewniej w trakcie transportu, w sytuacji, gdy kontrolerzy UKE ujawnili uszkodzone przesyłki w partii przesyłek, które były w trakcie "procesowania" w Oddziale Zwrotnicza.

Jak podkreślono, Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję określającą zakres naruszeń warunków wykonywania działalności pocztowej oraz termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości, naruszając zasadę aktualności, nie badał sprawy na bieżąco, a uwzględnił jedynie wyniki kontroli przeprowadzonej około roku przed wydaniem rozstrzygnięcia. Podniesiono, iż w drodze decyzji Prezesa UKE z dnia 10 listopada 2016 r. zostały wskazane naruszenia ujawnione podczas kontroli przeprowadzonych w okresie od dnia 14 października 2015 r. do dnia 10 listopada 2015 r. W ocenia autora skargi oznacza to, że organ rozstrzygając sprawę naruszył nie tylko zasadę aktualności, ale także wyrażoną w art. 12 KPA zasadę szybkości postępowania administracyjnego, bowiem brak jest uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania administracyjnego bazującego na wynikach przeprowadzonej kontroli.

Zdaniem Spółki, nie sposób twierdzić że trzy naruszone przysyłki są okolicznością zagrażającą bezpieczeństwu obrotu pocztowego. Co najwyżej, są to naruszenia pojedyncze i jednostkowe (zob. s. 9 skargi), szczególnie biorąc pod uwagę wielką skalę działalności Strony. W związku z tym, w omawianym przypadku Prezes UKE powinien co najwyżej wydać zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego.

W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji w zakresie pkt I sentencji, w którym Prezes UKE określił zakres naruszenia polegający na niezachowaniu przez I. tajemnicy pocztowej oraz nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jak również zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302; dalej jako: "PPSA").

Zgodnie z brzmieniem art. 125 ust. 1 i 2 Prawa pocztowego, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących działalności pocztowej, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Decyzja może określać sposób usunięcia nieprawidłowości. W przypadku stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej, którego charakter i skala nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa operatora pocztowego do usunięcia naruszeń lub udzielenia wyjaśnień. Usunięcie naruszeń lub udzielenie wyjaśnień powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń.

Powyższy przepis - jak wynika z treści ustępu 1 - znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących działalności pocztowej. Zatem Prezes UKE, stwierdzając nieprawidłowości w prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności pocztowej, zobowiązany jest wówczas do wydania decyzji, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "wydaje". Przy czym, biorąc pod uwagę brzmienie ustępu 2 art. 125 ww. ustawy - Prawo pocztowe, do wydania decyzji określającej zakres stwierdzonych naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości winno dojść wtedy, gdy organ stwierdzi naruszenie warunków wykonywania działalności pocztowej, którego charakter i skala zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych. W sytuacji bowiem, gdy charakter i skala stwierdzonych naruszeń nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa operatora pocztowego do usunięcia naruszeń lub udzielenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń.

W rozpoznawanej sprawie, podejmując decyzję w trybie art. 125 ust. 1 ww. ustawy - Prawo pocztowe, Prezes UKE, poprzez fakt jej wydania, uznał, że charakter i skala stwierdzonych w toku kontroli naruszeń w prowadzonej przez stronę skarżącą działalności pocztowej wyczerpują dyspozycję ustępu 2 tego przepisu, a więc, że zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki konieczne do wydania decyzji stwierdzającej jednoznaczne niezachowanie tajemnicy pocztowej i w konsekwencji naruszenia art. 125 Prawa pocztowego.

Sąd w składzie orzekającym przyznaje w tym zakresie rację argumentacji organu, która sprowadza się w zasadzie do dość prostego, ale konsekwentnie przyjmowanego założenia, zgodnie z którym naruszenie zasady tajemnicy korespondencji w zasadzie zawsze prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych.

W sprawie bezsporne jest, że w I. przechowywano 3 przesyłki nadane w trybie postępowania cywilnego oraz że pozostawiona została możliwość wglądu do zawartości ww. przesyłek. Skarżąca Spółka nie kwestionuje tego faktu, z tym wyjątkiem że na s. 12 skargi zawarto oświadczenie, zgodnie z którym przesyłka, nadana przez Sąd Rejonowy w [...], była rozerwana, jednakże jedynie na długości około 1/3 bocznej krawędzi, co zdaniem autora skargi dezaktualizuje zarzut naruszenia tajemnicy pocztowej w tym wypadku.

W skardze wskazano, że "stwierdzone przez Prezesa UKE nieprawidłowości, bądź w ogóle nie miały miejsca, bądź też albo od początku nie miały trwałego charakteru, albo zostały usunięte do dnia wydania decyzji", a przez to "nakaz ich usunięcia był bezprzedmiotowy w dacie wydawania decyzji" (s. 7 skargi). Powyższe stanowisko InPost wywodzi się z obecnie uchylonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt. VI SA/Wa 18855/15, w którym stwierdzono, że "W przypadku zatem, gdy w toku postępowania ujawnione w wyniku kontroli przez Prezesa UKE nieprawidłowości zostaną usunięte przez przedsiębiorcę przed wydaniem decyzji w sprawie, organ winien dokonać ponownej kontroli w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy (...) wszak w sytuacji niewystąpienia naruszeń w prowadzonej działalności pocztowej, brak jest nie tylko podstaw do formułowania zaleceń pokontrolnych, ale nade wszystko brak jest także przesłanek do wydawania decyzji w trybie art. 125 ust. 1 ww. ustawy - Prawo pocztowe".

WSA w Warszawie zwraca uwagę, że powyższe stanowisko jest już nieaktualne, albowiem w dniu 10 kwietnia 2018 r. NSA wydał prawomocny wyrok (sygn. akt: II GSK 1992/16) uchylający wspomniany wyrok i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, w ww. orzeczeniu WSA błędnie uznał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określającej zakres naruszeń przepisów dotyczących działalności pocztowej oraz termin usunięcia nieprawidłowości, brak było analizy odnośnie tego, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia prawa pocztowego miały taki charakter i skalę, że zagrażały bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych, gdyż decyzja takie rozważania I analizy zawierała. Ponadto NSA stwierdził, iż nawet gdyby tych rozważań zabrakło, to opisany dokładnie w decyzji charakter i zakres naruszeń w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że została spełniona przesłanka określona w art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego.

Ponadto NSA stwierdził, iż błędne jest stanowisko WSA, zgodnie z którym Prezes UKE powinien przed wydaniem decyzji ponownie dokonać sprawdzenia, czy naruszenia nie zostały już usunięte. Takie stanowisko prowadziłoby do sytuacji, jak podkreślił NSA, w której Prezes UKE musiałby prowadzić permanentnie kontrolę i nigdy nie mógłby wydać decyzji na podstawie art. 125 Prawa pocztowego. Ponadto NSA wskazał, iż część naruszeń może mieć charakter incydentalny, tzn. mogło dojść do naruszenia w jednorazowym przypadku i nie jest w tym przypadku uzasadnione sprawdzanie, czy takie naruszenie ma wciąż miejsce w chwili wydania decyzji.

Odnosząc się do przytoczonego w skardze (s. 8) twierdzenia, że "Skarżąca czyniła w swoim działaniu zadość m.in. obowiązkowi zapewnienia warunków do przestrzegania tajemnicy pocztowej i nieotwierania zamkniętych przesyłek pocztowych (...)", wskazać należy, że w zasadzie Strona nie wyjaśniła w skardze, co z przytoczonego twierdzenia wynika, jakie ma ono znaczenie dla sprawy, a ponadto nie objaśniła, jakie to rzekomo działania podjęła i z jakim skutkiem. Samo stwierdzenie, że I. podjął "jakieś działania" w sferze swoich obowiązków, nie stanowi zbyt przekonywującego argumentu, a jego ogólność i uniwersalność sprawiają, że ma wymiar bardzo ogólny. Podkreślenia bowiem wymaga, że dalsze postępowanie Skarżącej, ukierunkowane nawet na doprowadzenie do pełnego poszanowania obowiązujących przepisów w zakresie działalności pocztowej, nie wpływa na określenie zakresu naruszenia tajemnicy pocztowej w zaskarżonej decyzji, co wynika z normy i istoty przepisu art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi Strona wskazuje, że stanowisko Prezesa UKE, zgodnie z którym zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego jest nieuzasadnione, albowiem "stwierdzone przez Prezesa URE nieprawidłowości, bądź w ogóle nie miały miejsca, bądź też albo od początku nie miały trwałego charakteru, albo zostały usunięte do dnia wydania decyzji" (s. 8 skargi).

Odnosząc się do kwestii "nietrwałego charakteru" oraz "usunięcia do dnia wydania decyzji" należy wskazać, że rozumowanie powyższe I. jest niezasadne. W decyzji Prezesa UKE w sposób obszerny wyjaśniono (s. 210-211 decyzji I instancji), że powyższe stanowisko Skarżącej nie znajduje oparcia w postanowieniach art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego. Podkreślić należy, że przepis art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego ma zastosowanie do wszystkich naruszeń (z wyjątkiem określonych w art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego) przepisów Prawa pocztowego albowiem nie zawiera w tym zakresie ograniczenia. Bez wpływu zatem na możliwość objęcia treścią decyzji wydawanej na podstawie art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego pozostaje to, czy naruszenie to miało charakter trwały, jak również to, czy wystąpiło w jednostkowym przypadku, o ile doszło do zagrożenia bezpieczeństwa obrotu pocztowego oraz istotnych interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedstawione rozwiązanie jest bowiem wyrazem przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że operator pocztowy jest zobligowany do przestrzegania wszystkich przepisów prawa dotyczących działalności pocztowej i to niezależnie od tego, czy działania w tym zakresie przez niego podejmowane mają ze swojej istoty charakter krótkotrwały i przemijający, czy też charakteryzują się określoną trwałością w czasie.

W dalszej części uzasadnienia skargi I., Skarżąca wskazuje, że "Charakter i skala stwierdzonych przez Prezesa ULE naruszeń przemawiają co najwyżej za wydaniem zaleceń pokontrolnych zgodnie z przepisem art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego" (s. 8 skargi). Przypomnieć należy, że I.t podnosił powyższą kwestię konsekwentnie w toku całego postępowania. Zarzut wydania "aż" decyzji, o której mowa w art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego, nie zaś zaleceń pokontrolnych poddać należy nieco szerszej analizie.

WSA w Warszawie nie zgadza się z powyżej przedstawionym zarzutem, swoistego zastosowania nieproporcjonalnego środka w postaci bezpośredniego orzeczenia o naruszenia tajemnicy korespondencji, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że charakter i skala naruszeń zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych. Tym samym, w sprawie nie istniała przesłanka uprawniająca Prezesa UKE do wydania zaleceń pokontrolnych (w rozumieniu art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego), gdyż ustalenia kontroli nie pozwalają uznać naruszeń warunków wykonywania działalności pocztowej za takie, których charakter i skala nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych.

Sąd podkreśla, że prowadzenie działalności pocztowej przez Operatora pocztowego w sferze normatywnej sprowadza się do przestrzegania zasad, reguł, obowiązków i powinności nałożonych przepisami prawa. Każda sytuacja odmienna, a więc naruszająca ustalone normy postępowania, jest naruszeniem przepisów o prowadzeniu działalności pocztowej. W takim przypadku, jak już wcześniej zostało wspomniane, Prezes UKE wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 125 ust. 1 Prawa pocztowego). Natomiast w sytuacji stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej, którego charakter i skala nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, Prezes UKE, stosownie do art. 125 ust. 2 Prawa pocztowego, wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa operatora pocztowego do usunięcia naruszeń lub udzielenia wyjaśnień.

Przeprowadzona analiza materiału dowodowego potwierdza, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia przepisów dotyczących zachowania tajemnicy pocztowej, nie pozwalały przyjąć, że kwalifikowały się one do usunięcia w ramach postępowania pokontrolnego (art. 125 ust. 2 Ustawy), albowiem ich charakter przemawia za tym, że są one naruszeniami istotnymi z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa obrotu pocztowego, jak też interesów podmiotów korzystających z usług pocztowych świadczonych przez Stronę. Istotne w niniejszej sprawie jest, że stwierdzone przez Prezesa UKE naruszenia przepisów dotyczących działalności pocztowej odnoszą się do nieposzanowania tajemnicy pocztowej. Ranga tajemnicy pocztowej oraz jej bezwzględny obowiązek poszanowania wynika nie tylko z Prawa pocztowego, ale stanowi również gwarancję konstytucyjną, na co zasadnie zwrócił uwagę Prezes UKE (zob. s. 48 in fine zaskarżonej decyzji).

Okoliczność, iż naruszenia zaistniały w 3 przypadkach nie zmienia faktu, że miały one miejsce, a zatem uznać należy, iż w działalności I. wystąpiły nieprawidłowości, których skutkiem było powstanie tych naruszeń. Interwencja organu obowiązanego do nadzoru nad działalnością operatorów pocztowych była więc w tym zakresie nie tylko możliwa, ale wręcz pożądana.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 7 pkt 1 Prawa pocztowego, działalność pocztową w zakresie objętym obowiązkiem wpisu do rejestru może wykonywać przedsiębiorca, który zapewnia warunki do przestrzegania tajemnicy pocztowej, o której mowa w art. 41 Prawa pocztowego. Jednym z warunków (elementów) wykonywania działalności pocztowej jest więc stworzenie warunków do przestrzegania tajemnicy pocztowej. Tymczasem stwierdzić należy, że I. dopuścił się naruszenia tajemnicy pocztowej, co w świetle powyższego oznacza, że dopuścił się naruszenia jednego z warunków (elementów) prowadzenia działalności pocztowej. Tym samym, spełniona została przesłanka w części "stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej".

Kolejna część przesłanki odnosi się do "charakteru" oraz "skali" naruszenia w takim łącznym wymiarze, że "zagraża" bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych.

Zauważyć należy, że zgodnie z definicją językową, przez słowo "charakter" rozumie się zespół cech właściwych danemu przedmiotowi lub zjawisku, odróżniających je od innych przedmiotów i zjawisk tego samego rodzaju" (www.sjp.pwri.pi). Natomiast, zgodnie z definicją, słowo "skala" oznacza " wielkość lub zakres jakiegoś zjawiska" (www.sjp.pwn.pl), czy też "wielkość, poziom" (www.sjp.pl). Natomiast pod pojęciem "zagrażać" należy rozumieć "stać się dla kogoś lub czegoś realnym niebezpieczeństwem" (www.sjp.pwn.pl).

Uwzględniając przedstawione wcześniej wywody co do rodzaju stwierdzonego naruszenia oraz mając na uwadze zwłaszcza to, że dotyczy ono gwarancji konstytucyjnych w postaci tajemnicy komunikowania się, tajemnicy korespondencji, jego "charakter" i "skalę" należy rozważyć przez ten właśnie pryzmat.

Oceniając "charakter" oraz "skalę" naruszenia tajemnicy pocztowej wskazać należy, że dobrem chronionym jest prywatność w wymiarze tajemnicy komunikowania się. Jest to wartość konstytucyjna, a więc podlegająca szczególnej ochronie. Tym samym, każdorazowe jej naruszenie stanowi naruszenie gwarancji konstytucyjnych. Przeprowadzając powyższą ocenę należy mieć na uwadze dodatkowo, że operator pocztowy, działając jako przedsiębiorca jest zobowiązany do szczególnej dbałości i troski o poszanowanie tajemnicy pocztowej. Przedmiot jego działalności stanowią przede wszystkim przesyłki z korespondencją, które podlegają doręczeniu. Obowiązek stworzenia warunków zapewniających poszanowanie tajemnicy pocztowej oraz bezpieczeństwo obrotu pocztowego ciąży na operatorze pocztowym, który jest przedsiębiorcą, a który organizując swoją działalność powinien uwzględnić ryzyko jej prowadzenia.

Podsumowując, WSA w Warszawie wskazuje, że ujawnione przypadki naruszenia tajemnicy pocztowej poprzez umożliwienie osobom nieuprawnionym zapoznanie się z treścią przesyłanej korespondencji, odnoszące się do przesyłek nadawanych na zasadach szczególnych, przy uwzględnieniu, że tajemnica pocztowa jest gwarancją chronioną konstytucyjnie, potwierdzają, że ich charakter i skala w sposób realny zagrażają bezpieczeństwu pocztowemu i istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych. Powyższa ocena uwzględnia również i treść przekazywanej korespondencji w przesyłkach, którą stanowi korespondencja procesowa, nadawana przez organy państwowe w ramach prowadzonych postępowań. Zauważyć bowiem należy, że naruszenie tajemnicy pocztowej takiej korespondencji godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości w ramach którego realizowane są gwarancje procesowe, w tym tajemnicy postępowań, co dla sądu administracyjnego ma szczególne znaczenie z oczywistych względów.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej Spółki dotyczących naruszenia ogólnych przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, że organy administracji nie naruszyły zasad ogólnych postępowania, a ponadto wypełniły obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA i zgromadziły w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuściły jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione, jak również przytoczenie przepisów prawa wraz z ich wyjaśnieniem, stanowiących podstawę jej wydania.

Jedyną uwagą krytyczną, jaką należy w tym miejscu poczynić jest niezwykła wręcz obszerność decyzji Prezesa UKE zapadłej w I instancji. Można postawić w tym miejscu tezę, że już samo zapoznanie się z 400-stronnicową materią może być kłopotliwe nawet dla specjalisty z zakresu prawa i postępowania administracyjnego. Wpływa to wyraźnie na ograniczenie jasności i czytelności wywodu. Dał temu zresztą wyraz sam Prezes UKE, który w II instancji sporządził już rozstrzygnięcie wielokrotnie krótsze (50-stronnicowe).

Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, jako że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.