Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 775/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 lit. a. 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej D.P. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 775/14

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej PINB) decyzją z dnia [...].03.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z 146 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej Kpa), po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem NSA z dnia 24.05.2013r. o sygn. akt II OSK 253/12 sprawy z wniosku D.P. (zwanej dalej skarżącą) z dnia 12 czerwca 2009r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany przez E. i J. O. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowanego w S. przy ul. O. [...], na działce ewidencji geodezyjnej nr [...], po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...].04.2010r. (znak: [...]) odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji PINB w K. z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wyżej opisanego budynku gospodarczego na budynek inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji m.in. wskazał, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Zatem zasadnym było po uprzednim wznowieniu postępowania na żądanie D.P. z dnia 12 czerwca 2009r. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] z dnia [...] marca 2009r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w/w budynku gospodarczego na budynek inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa.

Dalej wskazano, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, takiej która na mocy art. 16 § 1 Kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Jednak przeprowadzone przez organ postępowanie wznowieniowe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dało podstaw do uchylenia dotychczasowej (opisanej wyżej) decyzji PINB w K.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła D.P.. zarzucając rażące naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 449/09 z dnia 04 listopada 2009 r., o sygn. akt IV SA/Po 952/11 z dnia 9 listopada 2011 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygn. sygn. akt II OSK 290/11 z dnia 28 lipca 2011 r. oraz o sygn. akt II OSK 253/12 z dnia 24 maja 2013 r.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WWINB) decyzją z dnia [...].06.2014r. (znak sprawy [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; ze zm. zwanej dalej Kpa)

stwierdził, że:

1. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem D.P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu,

2. nie uchylił decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], bowiem:

a. w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz

b. upłynęło pięć lat od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania.

Między innymi wskazano, że na wniosek D.P. z dnia 13.08.2007 r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili w dniu 25.09.2007 r. czynności kontrolne w sprawie budynku zlokalizowanego w S. przy ul. O. [...] (działka nr [...]), będącego własnością E. i J. O. W wyniku tych czynności stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest częściowo użytkowany jako budynek inwentarski (hodowla trzody chlewnej). Powyższe w rezultacie zainicjowało postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące samowolnej zmiany przez E. i J. O. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski szczegółowo opisane przez organ odwoławczy.

W dniu [...].03.2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał istotną dla niniejszej sprawy decyzję (znak: [...] ), którą umorzył "postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowany w S. przy ul. O. [...], gmina K. na działce ewidencji geodezyjnej nr [...] przez E. i J. O. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania". Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania.

W tym samym czasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...].03.2009 r. wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku D.P. z dnia [...].10.2007 r. jako nieuprawnionego podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej strony, którą W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy. W wyniku wniesienia skargi przez D.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 04.11.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 uchylił

decyzje organu I i II instancji, wskazując, że D.P. posiada interes prawny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowany w S. przy ul. O. [...], gmina K., na działce ewidencji geodezyjnej nr [...] przez E. i J. O.

Wobec powyższego w dniu 12.06.2009 r. skarżąca w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 04.11.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 złożyła w PINB w K. podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...].04.2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zlokalizowanego w S. przy ul. O. [...], gmina K., na działce nr [...], należącej do E. i J. O., zakończonej decyzją z dnia [...].03.2009 r. (znak: [...]), a następnie w dniu [...].06.2010 r. wydał decyzję (znak: [...]), którą odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. (znak: [...]).

W wyniku odwołania D.P. W.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2010 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję PINB w K. z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] i stwierdził, że decyzja PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2010 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09.12.2010r. sygn. akt IV SA/Po 756/10 skargę oddalił, jednakże został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.07.2011 r. o sygn. akt II OSK 290/11.

W wyniku powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09.11.2011r. sygn. akt IV SA/Po 952/11 uchylił decyzję WWINB z dnia [...].07.2010 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w K. z dnia [...].06.2010r. znak: [...]. Na powyższy wyrok skargi kasacyjne wnieśli E. i J. O. oraz W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, które wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt II OSK 253/12 zostały oddalone.

Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie jest wynikiem wniesienia przez D.P. podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. (znak: [...]), w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania opisanego wcześniej budynku gospodarczego na inwentarski, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wznowił postanowieniem z dnia [...].04.2010 r. znak: [...].

Następnie organ odwoławczy opisał ogólne reguły rządzące nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Wskazano m.in., że w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania zostały spełnione dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w ocenie organu II instancji właściwie wydał postanowienie z dnia [...].04.2010 r. znak: [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu ponownie postępowania wznowieniowego kierując się wytycznymi zawartymi w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sadów administracyjnych, tj. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.12.2010 r. sygn. akt IV SA/Po 756/10, wyrok NSA z dnia z dnia 28.07.2011 r. sygn. akt II OSK 290/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.11.2011 r. sygn. akt IV SA/Po 952/11, wyrok NSA z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt II OSK 253/12, zaskarżoną do WWINB decyzję wydał na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa.

Organ II instancji zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że D.P. ma przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowany w S. przy ul. O. [...], na działce nr ewidencji geodezyjnej nr [...] przez E. i J. O., a organ prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nieuznania D.P. za stronę. Weryfikowana decyzja z dnia [...].03.2009 r. ([...]) nie została jej bowiem doręczona. Fakt posiadania przez nią przymiotu strony został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04.11.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 (CBOSA).

Niemniej jednak WWINB podzielił pogląd organu I instancji, że kierując się zaleceniami zawartymi w zapadłych w sprawie wyrokach sądowych należało przyjąć, iż decyzja dotychczasowa znak: [...] z dnia [...].03.2009 r. obarczona była jedynie wadą procesową powodując wznowienie postępowania, natomiast treść rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji jest w całości zgodna z prawem materialnym. Wobec powyższego nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.(...)". Innymi słowy, gdyby organ uchylił decyzję z dnia [...].03.2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, obowiązany byłby ponownie wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania.

Następnie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo przedstawił przesłanki na podstawie których przyjął, iż treść rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji jest w całości zgodna z prawem materialnym. Podsumowując ten wątek W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., E. i J. O. zlikwidowali samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (co potwierdza kontrola przeprowadzona przez PINB w K. w dniu [...].01.2008 r.), a następnie dokonali przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2008 r. sygn. [...]. Ponadto jak wynika z protokołu kontrolnego z dnia 11.02.2009 r. sporządzonego przez pracowników organu powiatowego, inwestor pismem z dnia 05.08.2008 r. zawiadomił organ powiatowy o rozpoczęciu robót budowlanych, a następnie pismem z dnia 28.08.2008 r. zawiadomił ich o zakończeniu przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania powyższego budynku nastąpiła zatem legalnie, przez co obecnie postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski jest bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy zajął stanowisko, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie norma określona w art. 146 § 2 Kpa. Jednocześnie jednak wskazano, że zgodnie z art. 151 § 2 Kpa (który stanowi podstawę prawną decyzji) organ administracji publicznej, który ustalił, że po uchyleniu decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tejże decyzji (art. 146 § 2 Kpa), winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu których nie uchyla decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zawarł w zaskarżonej decyzji stosowne uzasadnienie, tj. wyjaśnił dlaczego nie uchyla decyzji dotychczasowej. Niemniej jednak zamiast w rozstrzygnięciu wskazać, że decyzja z dnia [...].03.2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, odmówił jej uchylenia, co słusznie zarzuciła odwołująca. Nie ulega jednak wątpliwości, analizując przepisy przywołane w decyzji oraz jej uzasadnienie, że organ orzekł na podstawie art. 151 § 2 nie zaś art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Ponadto W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w niniejszej sprawie niewątpliwe wystąpiła również przesłanka określona w art. 146 § 1 Kpa, tj. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Na tym tle należy zwrócić uwagę, iż o ile ,,(...)samo wznowienie postępowania jest możliwe w każdym czasie(...)" (Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., 394"), o tyle "Kodeks ustala (...) okresy przedawnienia do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu", zaś okres przedawnienia uchylenia decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu w przypadku przyczyn ujętych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wynosi pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji (art. 146 § 1 Kpa). Co istotne termin ten jest terminem materialnoprawnym (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 03.12.2009 r., sygn.. akt II SA/G1; LEX nr 1112973), a "Upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 Kpa jest negatywną przesłanką do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i po jego upływie decyzja w tym trybie nie może zostać wzruszona niezależnie od przyczyn, które wywołały nierozstrzygnięcie sprawy przed upływem tego terminu" (wyrok NSA z dnia 12.01.2009 r" sygn. akt II OSK 1776/07; Lex nr 484885). Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko, że "Uregulowanie objęte art. 146 § 1 Kpa określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony". Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie" (tamże).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek zawierających decyzję PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] E. i J. O. przesyłkę tę podjęli w dniu 27.03.2009 r., Starosta K. w dniu 27.03.2009 r., zaś Urząd Miejski w K. w dniu 30.03.2009 r. Wobec powyższego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa upłynął w dniu 30.03.2014 r.

Organ II instancji zauważył, iż skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wadliwie sformułował rozstrzygnięcie, to nie można zastosować art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (utrzymanie w mocy), zatem zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości. Przy czym nie można zastosować art. 138 § 2 Kpa (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia), bowiem sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy obowiązany był zatem orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. po uchyleniu decyzji organu I instancji orzec co do istoty.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 02.04.2014 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie trafiony jest zarzut skarżącej co do naruszenia art. 153 Ppsa, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt II OSK 253/12 wskazał, że "(...) Jednocześnie trzeba było mieć na uwadze, iż w tym samym orzeczeniu NSA wskazał na fakt, iż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a zatem nie sposób na bazie niepełnego materiału dowodowego dokonywać szerszych, bardziej precyzyjnych wskazówek co do treści i zakresu rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie możliwe byłyby jakiekolwiek dalsze, bardziej szczegółowo wytyczne dla organów.". Należy zatem wskazać, iż organ powiatowy po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego i ustaleniu stanu faktycznego, zdaniem tutejszego organu prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Na marginesie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w odwołaniu z dnia 02.04.2014 r. (strona 3), D.P. zarzuciła że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2014 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, WWINB wskazał, iż jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84). Co więcej, jak wskazuje doktryna, "gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21: «1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kp.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a.»" (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX 2010). W związku z powyższym, podanie D.P. z dnia 02.04.2014 r. r., zaskarżające decyzję PINB w K. z dnia [...].03.2014 r. ([...]) ,WWINB rozpatrzył wyłącznie w trybie odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła D.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB w P. znak sprawy: [...] z dnia [...].06.2014 r. w części dotyczącej art. 146 § 2, i stwierdzającej że "w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej", a także o zasądzenie od WWINB w P. na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 937 zł (w tym wynagrodzenia pełnomocnika 720 zł (3 x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł).

Skarżąca zarzuciła następujące naruszenia prawa:

1. art. 7 - 10, 80 Kpa przez ich niezastosowanie,

2. art. 107 § 3 Kpa przez jego niezastosowanie,

3. art. 146 § 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 kpa przez ich zastosowanie, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność określona w art. 146 § 2 Kpa,

4. art. 153, 170, 171 Ppsa przez ich niezastosowanie (organy nie wzięły pod uwagę oceny prawnej i wskazań zawartych w do tej pory w wydanych wyrokach między innymi:

* WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 449/09 z dnia 04 listopada 2009 r.,

* NSA sygn. akt II OSK 290/11 z dnia 28 lipca 2011 r.,

* WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 952/11 z dnia 9 listopada 2011 r.,

* NSA sygn. akt II OSK 253/12 z dnia 24 maja 2013 r.,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy powinien był rozpatrzeć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że miał on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem WWINB obowiązek ten całkowicie zignorował - nie odniósł się w istocie do bardzo wielu zarzutów precyzyjnie wypunktowanych w odwołaniu z dnia 02.04.2014 r., co nie tylko mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ale niewątpliwie taki wpływ miało.

Rozstrzygnięcia obu organów w ocenie skarżącej są wadliwe w zaskarżonej części. Organy błędnie, wbrew oczywistym dowodom, ustaliły stan faktyczny, a przez to wadliwie zastosowano przepis art. 146 § 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie stało się bezprzedmiotowe i tym samym nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie skarżącej oraz orzekających w sprawie sądów administracyjnych, w szczególności zaś NSA (sygn. akt II OSK 290/11 z dnia 28 lipca 2011 r.) oraz WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 952/11 z dnia 9 listopada 2011 r.) nie tylko doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ale także do samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na inwentarskiego.

Kluczowe stwierdzenie WWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "zmiana sposobu użytkowania powyższego budynku nastąpiła zatem legalnie, przez co obecnie postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski jest bezprzedmiotowe." jest ewidentnie sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami NSA zawartymi w wyroku II OSK 290/11 z dnia 28 lipca 2011 r., który jest kluczowym w sprawie. Ponadto na mocy przepisu art. 170 Ppsa orzeczenie to wiąże organy w tym PINB w K. i WWINB w P.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości, z tym że wymaga podkreślenia, że zakresem skargi nie była objęta cała decyzja WWINB, lecz jedynie pkt 2 lit. "a" decyzji WWINB z dnia 12.06.2014r. znak sprawy WOA.7721.150.2014.PR.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena prawidłowości decyzji odmawiającej uchylenia w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2014r. nr [...]. Ponadto zakresem kontroli Sądu orzekającego była objęta decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2014r. znak sprawy [...], którą to decyzją uchylono w całości w/w decyzję PINB i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; ze zm. zwanej dalej Kpa) stwierdzono, że:

1) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem D.P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu,

2) nie uchylono decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], bowiem:

a. w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz

b. upłynęło pięć lat od dnia jej doręczenia.

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie – zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego wskazać należy, iż postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynikająca z art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 Kpa przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Tak więc postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 Kpa. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 Kpa). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia [...].04.2010r. o wszczęciu postępowania wznowieniowego wydane zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organy obydwu instancji w tym postępowaniu przyjęły, a skarżąca to akceptowała, że skarżąca wadliwie nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...].03.2009 r. przez PINB w K. decyzji znak: [...], którą to decyzją umorzono "postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, zlokalizowany w S. przy ul. O. [...], gmina K., na działce ewidencji geodezyjnej nr 54/1 przez E. i J. O. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania". Sąd orzekający podziela powyższe stanowisko i wskazuje, że organ I instancji mając na uwadze powyższe prawidłowo wznowił przedmiotowe postępowanie. Spełniona bowiem została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W zaistniałym stanie faktycznym, tj. po wznowieniu przedmiotowego postępowania, organ I instancji zobligowany był (a co umknęło jego uwadze) w pierwszej kolejności ocenić, czy została spełniona przesłanka unormowana w art.146 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nakazuje więc organowi badanie w pierwszej kolejności, czy z uwagi na upływ terminu w nim określonego w ogóle jest możliwe zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art.151 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Innymi słowy upływ terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa wyklucza uchylenie lub odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art.151 § 1 Kpa. Jak już wspomniano kwestia ta całkowicie umknęła organowi I instancji. Problem ten jednak dostrzegł i rozpatrzył organ II instancji.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, jednak data złożenia wniosku przy obliczaniu powyższego terminu, nie ma decydującego znaczenia. Z brzmienia art. 146 § 1 Kpa bowiem wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 Kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponieważ skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie doręczono jej ani nie ogłoszono kwestionowanej decyzji, to termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, należy liczyć od daty doręczenia decyzji innym stronom, które brały udział w tym postępowaniu (patrz: R. Stankiewicz, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 841).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji dotychczasowej, a więc decyzji z dnia [...].03.2009r. znak: [...], organ I instancji wadliwie zastosował art.151 § 1 pkt 1 Kpa.

Sąd orzekający w pełni podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu odwoławczego w tym zakresie. W szczególności wyjaśnienie, że w rozumieniu przepisu art.146 § 1 Kpa chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek zawierających decyzję PINB w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] E. i J. O. przesyłkę tę podjęli w dniu 27.03.2009 r., Starosta K. w dniu 27.03.2009 r., zaś Urząd Miejski w K. w dniu 30.03.2009 r. Wobec powyższego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa upłynął w dniu 30.03.2014 r.

Przyjąć należy, iż w rozumieniu art. 146 § 1 Kpa chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. (tak: Małgorzata Jaśkowska Komentarzu do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex, a także por. też wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08, LEX nr 595378: "W świetle art. 146 § 1 Kpa chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, to jednak okoliczność ta musi być potwierdzona"; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.01.2013 o sygn. I SA/Wa 688/12, gdzie stwierdzono, iż "wykluczyć należy interpretację art. 146 § 1 k.p.a. zgodnie z którą termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom" (publ. LEX nr 1325413).

W wyrokach NSA w Warszawie (z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227 oraz z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 5954251, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410:) zauważono, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045 jednoznacznie wyjaśniono, że: "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty".

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został termin przedawnienia określony w art.146 § 1 Kpa, co implikowało konieczność zastosowania art.151 § 2 Kpa. Według tego przepisu w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak więc organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a także zasadnie stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, bowiem D.P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Jednocześnie organ odwoławczy w pkt 2 swej decyzji uchylił decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], bowiem:

a. w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz

b. upłynęło pięć lat od dnia jej doręczenia.

Przypomnieć należy, że zakres rozpatrywanej skargi ograniczał się jedynie do pkt 2 lit. "a" zaskarżonej decyzji organu II instancji. Skarżąca bowiem pozostałą część zaskarżonej decyzji zaaprobowała kwestionując jedynie twierdzenie organu odwoławczego, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy wadliwie orzekł w zakresie objętym skargą. Jednak nie dlatego, że – jak zarzucała skarżąca - w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, lecz z tego względu, iż organ odwoławczy nie był w tym przypadku w ogóle uprawniony do oceny tego, czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie.

W ocenie Sądu orzekającego organ administracji po zasadnym wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności (o czym była już mowa wyżej) bada, czy nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa, czy też nie. Dopiero w drugiej kolejności w razie stwierdzenia, że nie nastąpiło przedawnienie określone we wspomnianym przepisie organ przystępuje do oceny, czy spełniona została przesłanka unormowana w 146 § 2 Kpa. Natomiast w razie stwierdzenia, że przekroczony został termin wskazany w art. 146 § 1 Kpa organ nie ma kompetencji do oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie. Zdaniem Sądu orzekającego taka wykładnia wynika niezbicie z wykładni literalnej art.146 Kpa, który w § 2 wyraźnie wskazuje, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Słowo "także" zawarte w nawiązaniu do § 1 wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było stosowanie § 2 w dalszej kolejności w razie ewentualnego niezastosowania § 1. Taka interpretacja znajduje także oparcie w wykładni celowościowej. Nie można bowiem znaleźć aksjologicznej przesłanki dla badania, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie, skoro w wyniku przedawnienia i tak nie można uchylić wskutek postępowania wznowieniowego decyzji dotychczasowej. W obydwu przypadkach na podstawie art.151 § 2 Kpa nie można wszak uchylić wskutek postępowania wznowieniowego decyzji dotychczasowej, a jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W konstrukcji tej widoczna jest analogia do konstrukcji prawa cywilnego w zakresie przedawnienia roszczeń. W razie przedawnienia roszczenia sąd cywilny nie bada już, czy roszczenie było zasadne, czy też nie, gdyż jest to zbędne. Tak samo w omawianym przypadku zbędne jest badanie tego, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, skoro i tak na mocy art. art.146 § 1 Kpa w zw. z art. art.151 § 2 Kpa możliwe jest jedynie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe rozważania Sądu orzekającego znajdują także oparcie w judykaturze. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. o sygn. I OSK 1604/09 (publ. LEX nr 745097) wyraźnie wskazał, iż "z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji."

W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia wyjaśniono, że zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji.

W świetle powyższego organ II instancji w pkt 2 lit."a" zaskarżonej decyzji wadliwie stwierdził, że nie uchylono decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...], bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy nie był uprawniony do wydawania decyzji w zakresie objętym lit."a". Tym samym skargę należało w całości uwzględnić co do zasady, gdyż obejmowała ona swym zakresem jedynie pkt 2 lit."a" zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jednak należy wskazać, że z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd orzekający, podobnie jak organy administracji, w zaistniałym stanie faktycznym nie był uprawniony do oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 lit."a" zaskarżonej decyzji, uwzględniając tym samym w całości skargę, lecz nie uchylając zaskarżonej decyzji w całości. Dodatkowo należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku dopuszczalne było częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż pozostała po częściowym jej uchyleniu część zaskarżonej decyzji charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym. (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, 2010r., s.337) Ponadto w świetle wyroku NSA z dnia 03.06.2008r. o sygn.. I GSK 704/07 (publ. CBOSA) wadliwe jest uchylanie decyzji w części, którą sąd uznał za zgodną z prawem. Jednocześnie należy wskazać, że niniejsze orzeczenie kończy postępowanie w zakresie w jakim uchylono zaskarżoną decyzję, gdyż w tym zakresie postępowanie organów administracji było pozbawione podstawy prawnej i nie ma podstaw, by w tym zakresie dalej prowadzić postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. W myśl art. 200 Ppsa, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 Ppsa). Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490; dalej jako: "rozporządzenie"). W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, iż z uwagi na charakter nin. sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości jest adekwatne do obiektywnie mierzonego nakładu pracy pełnomocnika oraz stopnia jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Przy ocenie owego przyczynienia się nie może uchodzić uwadze w szczególności fakt, że udział pełnomocnika w wyjaśnieniu sprawy ograniczył się do sporządzenia i wniesienia skargi, której szczupła argumentacja nie przyczyniła się w istotny sposób do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania ([...] zł) złożyły się: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia ([...] zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).