Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 298/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

17 czerwca 2013 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [....] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą inwestorowi: [....] Sp. z o.o. w W. , pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: nr: [....][....][....][....][....] - obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] oraz ul. [....] w K. - [....] - oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [....][....][....] obr.jw. Etap 15 obejmujący: a/ budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, z garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan, opadową, c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną w tym teletechniczną) oraz zagospodarowaniem terenu (dojściami, zielenią urządzoną, zjazdem do garaży i naziemnymi miejscami postojowymi) na działkach nr [....] , [....] obr. [....] ; b/ budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o. na działkach nr nr [....][....] obr. [....] ; c/ budowę instalacji kanalizacji deszczowej i oświetlenia terenu na działkach nr [....] [....] obr. [....] ; d/ budowę sieci: elektroenergetycznej nN i SN ze stacją Trafo, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr nr [....][....] obr. [....] ; e/ budowę placu rekreacji na dzialkach nr [....] obr. [....] ; f/ likwidację kolidującego odcinka istniejącej instalacji wodociągowej na działkach nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K.

Decyzja ta stała się ostateczna 2 lipca 2013 r. Obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został ustalony przez organ I instancji jako teren obejmujący działki nr nr [....][....][....] obręb [....] j. ewid. [....] . 15 kwietnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. złożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 17 czerwca 2013 r. Jako podstawę wnioskująca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc argument, że wadliwie określony został katalog stron przez organ administracji". Jako uzasadnienie wniosku wskazano, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr nr [....][....][....] , użytkownikiem wieczystym działek nr [....] [....] oraz zarządcą nieruchomości - działka nr [....] , tj. działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz, że jest zarządcą budynków znajdujących się na tych działkach. Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji postanowieniem wydanym 14 maja 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. wydaną 17 czerwca 2013 r.

Następnie decyzją, wydaną 11 marca 2016 r. w oparciu o przepis art. 105 § 1 w związku z art. 147 K.p.a. organ I instancji orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania, stwierdzając w uzasadnieniu, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] , niebędąca stroną i nieposiadająca przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] , oraz że działki na które powołuje się wnioskująca nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [....] paw. l, w K. decyzja ta została uchylona Decyzją Wojewody [....] znak: [....] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [....] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestia oceny, czy Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. , jako współwłaścicielowi działek nr nr [....][....][....] , użytkownikowi wieczystemu działek nr nr [....][....] oraz zarządcy nieruchomości (działka nr ....) przysługiwał przymiot strony w opisanym wyżej postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę była zasadniczą kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez organ właściwy w sprawie wznowienia. Kontrowersje w tym postępowaniu budził moment, w którym ocena ta powinna być przez organ dokonana. W ocenie organu II instancji badanie, czy podmiot wnioskujący o wznowienie ma interes prawny w sprawie, może się odbywać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., który brzmi stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jak podnosi się w orzecznictwie- powyższe nie oznacza, że przepis art. 28 K.p.a nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., IIOSK 208/06, wyrok NSA z 04.04.2014 r., IIOSK 2685/12).

Ustalenie zatem obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. W postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia 17.06.2013 r., obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował działki nr nr [....][....][....] obr. [....] w K. , stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że spełnione zostały przepisy warunków technicznych dotyczące sytuowania budynków od granic działek sąsiednich, określone w § 12 rozporządzenia. Ustalono, że budynki mieszkalne zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu zaprojektowane zostały w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną tj. z dz. nr [....] (oznaczoną wg wypisu z rejestru gruntów jako symbol użytku - dr będącą działką użytkowaną jako droga do osiedla [....] , należącą do użytkownika wieczystego Spółdzielnię Mieszkaniową [....] ) w odległości od 4,0 m do 5,3 m. Odległość projektowanych budynków od granicy z działkami nr [....] [....] (położonych za dz. nr [....] - drogą dojazdową osiedla [....] ) wynosi ok. 23 m, odległość projektowanego budynku oznaczonego jako budynek D od granicy z działką nr [....] wynosi od 10,8 m do 16 m, zaś odległość projektowanych budynków od granicy działki nr [....] wynosi ok. 87 m, i ok. 90 m od granicy z dz. nr [....] . Jeżeli zaś chodzi o działki nr [....] i [....] wskazano, że są one w tak znacznej odległości, tj. ok. 87 - 90 m, że mapa zasadnicza przedłożona do wniosku spełniająca warunek przedstawienia terenu inwestycji wraz z 30 m pasem terenu okalającego teren inwestycji, tych działek nie obejmuje.

Na podstawie dołączonej do projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę analizy przesłaniania budynku istniejącego na dz. nr [....] przez projektowane budynki mieszkalne stwierdzono, że najbliżej usytuowany istniejącej zabudowy budynek "D" zaprojektowano równolegle w jednej linii do istniejącego budynku 4c, ze zróżnicowaniem wysokości w sposób uskokowy - od IV kondygnacji do VIII kondygnacji celem spełnienia prawidłowego naświetlenia pomieszczeń znajdujących się w budynku istniejącym 4c. Z analizy tej wynika, że sprawdzono najbardziej niekorzystnie położone okna na parterze budynku mieszkalnego nr [....] . W analizie przedstawiono jako poziom porównawczy dla okien lokali na parterze w budynku [....] (dz. nr [....] ) na ścianie zachodniej rzędną 217,6 m n.p.m. tj. poziom parapetu najniższych okien. Na podstawie ww. analizy ustalono, że projektowany budynek nie znajduje się, w stosunku do okien zabudowy sąsiedniej, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania określona w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z czym stwierdzono, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do Wnioskującej o wznowienie Spółdzielni Mieszkaniowej [....] , ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. W oparciu o powyższą analizę ustalono, że działki nr [....][....][....] , których współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym i zarządcą jest wnioskująca o wznowienie postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [....] z dnia 17.06.2013 r. Powyższe wpływa na stwierdzenie, iż projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu ww. działek w rozumieniu obowiązujących przepisów, a co za tym idzie przesądza o braku przymiotu strony Spółdzielni Mieszkaniowej [....] jako współwłaściciela działek nr nr [....] [....] [....] , użytkownika wieczystego działek nr nr [....][....] oraz zarządcy nieruchomości (działka nr [....] ) w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwolenia na budowę z dnia 17.06.2013 r.

Organ stwierdził, że sam fakt, iż projektowany •: obiekt zacienia nieruchomość sąsiednią nie powoduje automatycznie uznania, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Rozstrzygające znaczenie ma w tym zakresie okoliczność, czy zacienianie jest na tyle duże (samodzielnie bądź w kumulacji z zacieniem z innych obiektów), że ogranicza swobodę zagospodarowania właściciela nieruchomości sąsiedniej (np. zacienienie powoduje, że nowa zabudowa na działce sąsiedniej nie może być zlokalizowana na określonej części nieruchomości, a więc projektowany obiekt w istocie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej). W orzecznictwie podkreśla się, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Samo bezpośrednie sąsiedztwo nie jest wystarczającym do wykazania posiadania interesu prawnego. Dla wykazania posiadania takiego interesu koniecznym jest bowiem wskazanie normy prawnej która zostaje naruszona (tak NSA w wyroku z dnia 27.07.2011 r., II OSK 1402/10).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] podnosząc naruszenie przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 8, 10, 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano na brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiał dowodowego.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ustalenia organu administracji o braku potwierdzenia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tj. przymiotu strony po stronie wnioskującej Spółdzielni Mieszkaniowej [....] ), dokonane w wyniku postępowania wznowieniowego po analizie rysunków (analiza przesłaniania oraz analiza nasłonecznienia - karty 38, 39 akt postępowania wznowieniowego) budzą wątpliwość. Z rysunku - karta 38 wynika, że południowe i zachodnie fragmenty elewacji budynków nr 7, 6, 5b i 5c znajdują się w zasięgu cienia budynków projektowanych (adnotacja projektanta przy legendzie rysunku). Do czasu realizacji inwestycji brak było ograniczenia w nasłonecznieniu ww. pokoi mieszkalnych w tych budynkach (brak nowej zabudowy), wyniki przedstawionej analizy wykazują jedynie, że zapewnione jest 3 godziny nasłonecznienia tj. dla pokoi mieszkalnych od strony "południowej tych budynków w godzinach od 10.00 do 13.00, dla pokoi mieszkalnych w budynku 5b 5c od strony zachodniej od 12.40 do 15.40, natomiast dla pokoi mieszkalnych w budynku 6 od strony zachodniej od 13.50 do 16.10 i od 16.20 do 17.00. Przedłożona analiza nasłonecznienia wykazuje, że następuje ograniczenie w nasłonecznieniu, nie pokazuje jednakże maksymalnego zasięgu cienia (w pozostałych godzinach - porannych i popołudniowych), np. do której kondygnacji sięga cień od projektowanych budynków. Podkreślić należy, że zachowanie przez przedmiotową inwestycję wymaganych odległości, czy też warunków technicznych nie przesądza, że nieruchomość sąsiadująca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i w związku z tym osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, iż nie oddziałuje ona na okoliczne nieruchomości. Takie rozumowanie prowadziłoby bowiem w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić jedynie wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Jest to rozumowanie błędne gdyż dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja p pozwoleniu na budowę. Dokonując oceny, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania winien być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie oznacza jednocześnie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zatem nie można uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, należy bowiem badać samą możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Sp.z.o.o. w W. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zamiast utrzymania jej w mocy. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 P.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Wydana w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta K. decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, w którym organ i instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 17 czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uwzględniając wniesione przez uczestnika postępowania odwołanie od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja Wojewody [....] podjęta została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 K.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), bądź też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma także treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Z tych przyczyn w orzecznictwie i doktrynie zgodnie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga zatem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Z powyższego wynika, że w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku istotnych wad postępowania wyjaśniającego nie ma bowiem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może także znaleźć zastosowania art. 136 K.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Z tej właśnie przyczyny treść art. 138 § 2 K.p.a. interpretuje się zawsze łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Dlatego też przyjmuje się, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie dowodowe naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta K. działając w postępowaniu wznowieniowym wydał decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [....] Sp.z.o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego. Decyzje o takim charakterze w postępowaniu wznowieniowym organ jest uprawiony wydać, gdy stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, jak również wtedy, gdy stwierdzi, że wprawdzie przesłanka wznowieniowa zachodziła – w tym przypadku strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu – ale decyzja jest merytorycznie prawidłowa. W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] podniosła, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr NR [....] [....] , użytkownikiem wieczystym działek nr [....][....] oraz zarządcą nieruchomości - działka nr [....] , tj. działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz, że jest zarządcą budynków znajdujących się na tych działkach dlatego też powinna zostać uznana za uczestnika niniejszego postępowania. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/15). Podkreślić należy, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09). Organ I instancji w swojej decyzji stwierdził, że z analizy przesłaniania budynku wynika, że projektowany budynek nie znajduje się, w stosunku do okien zabudowy sąsiedniej, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania określona w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ zaznaczył, że sam fakt, iż projektowany obiekt zacienia nieruchomość sąsiednią nie powoduje automatycznie uznania, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda [....] uznał, że dokonane w wyniku postępowania wznowieniowego ustalenia organu administracji o braku przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. budzą wątpliwości. Skoro zatem organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji jedynie z uwagi na stwierdzenie niezaistnienia przesłanki wznowieniowej, a organ odwoławczy stwierdza, że to stanowisko jest wadliwe i błędne to decyzja kasacyjna w takim przypadku jest jak najbardziej uzasadniona. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do przedmiotu sprawy tzn. nie zbadał i nie ocenił decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r., w tym w ogóle nie zbadał merytorycznie faktu, że planowana inwestycja wpłynie na zacienienie budynków sąsiednich. Tymczasem Wojewoda [....] wskazał, że z rysunku - karta 38 wynika, że południowe i zachodnie fragmenty elewacji budynków nr 7, 6, 5b i 5c znajdują się w zasięgu cienia budynków projektowanych (adnotacja projektanta przy legendzie rysunku). Do czasu realizacji inwestycji brak było ograniczenia w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych w tych budynkach (brak nowej zabudowy). Wyniki przedstawionej analizy wykazują jedynie, że zapewnione jest 3 godziny nasłonecznienia tj. dla pokoi mieszkalnych od strony południowej tych budynków w godzinach od 10.00 do 13.00, dla pokoi mieszkalnych w budynku [....] od strony zachodniej od 12.40 do 15.40, natomiast dla pokoi mieszkalnych w budynku [....] od strony zachodniej od 13.50 do 16.10 i od 16.20 do 17.00. Przedłożona analiza nasłonecznienia wykazuje, że następuje ograniczenie w nasłonecznieniu, nie pokazuje jednakże maksymalnego zasięgu cienia (w pozostałych godzinach - porannych i popołudniowych), np. do której kondygnacji sięga cień od projektowanych budynków. Organ II instancji zasadnie wskazał, że zachowanie przez przedmiotową inwestycję wymaganych odległości, czy też warunków technicznych nie przesądza, że nieruchomość sąsiadująca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i w związku z tym osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, iż nie oddziałuje ona na okoliczne nieruchomości.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.