Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1626/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 3; art. 24 ust. 1 pkt 5;
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 68 ust. 6a
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 2a;
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 187 par 2; art. 269 par 1;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 1 pkt 2 i 4;
journal: Dz.U. 2005 nr 163 poz 1361
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2013 r. Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) uchylił uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie (dalej Prezydium KRRP) z [...] grudnia 2012 r. oraz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej Rada OIRP) z [...] sierpnia 2012 r., którymi odmówiono A. M. (dalej wnioskodawczyni) wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] i wpisał skarżącą na listę radców prawnych. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a oraz w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. nr 123, poz. 1059 ze zm.), dalej u.r.p. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r. nr 37, poz. 286), zwaną dalej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.

Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny;

Wnioskodawczyni w styczniu 2009 r. wystąpiła do Rady OIRP z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych, na podstawie art. 25 ust.1 pkt 2 u.r.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r., która weszła w życie z dniem 25 marca 2009 r. Do wniosku załączyła miedzy innymi:

1. odpis dyplomu Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji [...] Uniwersytetu [...], z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. uzyskała tytuł magistra prawa;

2. odpis dokumentu potwierdzającego odbycie aplikacji sądowej w okręgu Sądu Okręgowego w [...] oraz złożenie w dniach 2, 4 i 22 września 2008 r. egzaminu sędziowskiego;

3. kwestionariusz osobowy, z którego wynika, że zatrudniona była:

a. w okresie od 3 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w Kancelarii Komornika Sądowego Rewiru III w [...];

b. w okresie od 16 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. w Sądzie Rejonowym w [...] na stanowisku asystenta sędziego;

c. w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. w [...] Zakładach Energetycznych S.A. w [...] na stanowisku starszego referenta ds. obsługi prawnej;

d. w okresie od 1 lipca 2007 r. w P. Sp. z o.o. w Biurze Prawnym na stanowisku starszego referenta ds. obsługi prawnej;

4. życiorys zawierający przebieg pracy zawodowej;

5. oświadczenie o korzystaniu z pełni praw publicznych, o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych oraz oświadczenie o niekaralności w postępowaniach karnych i dyscyplinarnych;

6. informację o niekaralności z 8 stycznia 2009 r. z Krajowego Rejestru Sądowego;

7. opinie radców prawnych: M. K., J. B., J. J. oraz R. P. ze stycznia 2009 r., z których wynika, że wykonywała czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego, tj. wymagające wiedzy prawniczej.

I.

Uchwałą z [...] lutego 2009 r. Rada OIRP odmówiła wpisu na listę radców prawnych uznając, iż wnioskodawczyni nie wykazała się praktyką, stażem i doświadczeniem mogącym wskazywać, iż jej umiejętności dadzą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Od powyższej uchwały wnioskodawczyni w terminie złożyła odwołanie do Prezydium KRRP, które uchwałą z [...] czerwca 2009 r. uchyliło rozstrzygnięcie odmowne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Radzie OIRP. Prezydium KRRP uznało, iż rozstrzygniecie wniosku o wpis na listę radców prawnych było przedwczesne, gdyż nie zgromadzono w tej sprawie całości materiału dowodowego. Organ zwrócił również uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła dnia 25 marca 2009 r.

Uchwałę Prezydium KRRP wnioskodawczyni w terminie zaskarżyła do Ministra, który decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Prezydium KRRP. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że organy wpisowe muszą rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do poglądu prawnego i wytycznych, co do dalszego postępowania, wskazanych w uzasadnieniu uchwały Prezydium KRRP z [...] czerwca 2009 r. Nadto podniósł, że sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i ponownego rozważenia, czy wnioskodawczyni daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. oraz ponownego rozważenia, które przepisy należy zastosować, te sprzed, czy te po nowelizacji, jako korzystniejsze dla wnioskodawczyni.

II.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada OIRP uchwałą z [...] stycznia 2011 r. odmówiła wpisu na listę radców prawnych, wyrażając pogląd, że niezależnie od zmiany stanu prawnego, który nastąpił w trakcie niniejszego postępowania, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek, uzasadniających wpisanie jej na listę radców prawnych, zarówno na podstawie przepisów obowiązujących na dzień złożenia przez nią wniosku, jak i w brzmieniu po nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.

Od powyższej uchwały wnioskodawczyni w terminie złożyła odwołanie do Prezydium KRRP, wnosząc o zmianę uchwały Rady OIRP i wpisanie jej na listę radców prawnych.

Prezydium KRRP uchwałą z [...] maja 2011 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę uznając, że podjęcie jej nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b u.r.p., a także z naruszeniem zasad postępowania, poprzez zaniechanie wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

III.

Ponownie rozpoznając sprawę Rada OIRP wezwała wnioskodawczynię do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez nadesłanie w terminie 7 dni dokumentów, z których wynika charakter wykonywanych przez nią czynności w zakresie świadczenia pomocy prawnej, w szczególności:

1. opinii, zakresu czynności z Sądu Rejonowego w [...] – praca w charakterze asystenta sędziego;

2. wszystkich zakresów czynności wykonywanych na podstawie umowy o pracę;

3. innych dowodów potwierdzających świadczenie pomocy prawnej i formy wykonywania tych czynności.

W odpowiedzi wnioskodawczyni złożyła do akt:

1. kserokopię umów o pracę, zawartych z: komornikiem w [...] oraz na stanowisku asystenta sędziego w ww. Sądzie Rejonowym;

2. opinię P. S.A. Oddział [...] z siedzibą w [...], z której wynika, iż świadczyła na rzecz tego podmiotu czynności wymagające wiedzy prawniczej;

3. świadectwo pracy z ww. Sądu Rejonowego;

4. zaświadczenie, że była zatrudniona na umowę o pracę u ww. komornika sądowego w okresie od 3 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. na pół etatu.

Rada OIRP uchwałą z [...] listopada 2011 r. odmówiła wpisu na listę radców prawnych, podnosząc, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a i b u.r.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.

Od powyższej uchwały wnioskodawczyni w terminie złożyła do Prezydium KRRP odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie i dokonanie wpisu.

Prezydium KRRP uchwałą z [...] stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę uznając, że Rada OIRP - z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonała wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego.

IV.

Ponownie rozpoznając sprawę Rada OIRP wezwała wnioskodawczynię do uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez nadesłanie w terminie 7 dni wszelkich dokumentów i materiałów, mogących stanowić dowód na okoliczność, iż czynności przez nią wykonywane w ramach zatrudnienia, stanowiły wymagające wiedzy prawniczej i były bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego.

W odpowiedz wnioskodawczyni przedłożyła przykładowe projekty: dwóch szablonów umów oraz czterech opinii prawnych, a także pozwu w postępowaniu uproszczonym i odpowiedzi na apelację.

Wobec tego, że ww. dokumenty nie były poświadczone notarialnie, Rada OIRP wezwała wnioskodawczynię do przedłożenia tych dokumentów w terminie 7 dni właśnie w poświadczonej formie.

Wnioskodawczyni powyższego wezwania nie wykonała.

Uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. Rada OIRP odmówiła wpisu na listę radców prawnych wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do dokonania tego wpisu, albowiem nie legitymuje się trzyletnim okresem wykonywania czynności określonych w ustawie o radcach prawnych, które zwalniałyby ją z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano treść ustawy obowiązującej w dniu rozpatrywania wniosku, a nie w dniu jego złożenia.

Od tej uchwały wnioskodawczyni w terminie wniosła do Prezydium KRRP odwołanie, gdyż nie zgodziła się z tym, że Rada OIRP dokonała oceny jej wniosku w oparciu o ustawę obowiązującą w dniu jego rozstrzygania, a nie w dacie jego złożenia.

Prezydium KRRP [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Radu OIRP podnosząc, że wnioskodawczyni nie wykazała, że spełnia przesłanek do zwolnienia jej z konieczności odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego.

Wnioskodawczyni w terminie zaskarżyła ww. uchwałę do Ministra, wnosząc o jej uchylenie i w efekcie wpisanie na listę radców prawnych.

Minister - na podstawie art. 136 k.p.a., wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia w terminie 10 dni materiału dowodowego, poprzez dołączenie: aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności oraz informacji, czy w dalszym ciągu zatrudniona jest w P. wraz z zakresem obowiązków.

Wnioskodawczyni w odpowiedzi dołączyła wszystkie żądane dokumenty.

Minister ostatecznie uwzględnił odwołanie i wpisał wnioskodawczynię na listę radców prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie może wydać decyzję kasacyjną tylko w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy wpisowe zawiera braki. Natomiast w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wyczerpujący sposób, obowiązany byłby nie tylko zbadać zarzuty zawarte w odwołaniu, lecz również rozpoznać sprawę ponownie, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie.

Organ odnosząc się więc na wstępie do postępowania wyjaśniającego uznał, że zostało ono przeprowadzone przez organy samorządowe w sposób wyczerpujący, co pozwoliło mu wydać decyzję merytoryczną. Przypomniał, że wniosek o wpis na listę radców prawnych złożony został w styczniu 2009 r., zatem w chwili jego złożenia zastosowanie miały kryteria wynikające z ówcześnie obowiązującego art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 162, poz. 1361 ze zm.), tj. wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosowało się do osób, które miedzy innymi zdały egzamin sędziowski. Minister podał, że 25 marca 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - prawo o notariacie, nowelizująca m. in. treść art. 25 u.r.p., który to przepis precyzyjnie określa wymogi dotyczące doświadczenia zawodowego, którym winna legitymować się osoba, mająca zdany egzamin sędziowski i ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych.

Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że w jego ocenie zarówno uchwała Rady OIRP, jak i uchwała Prezydium KRRP zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 24 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. Ustawa ta nie zawierała bowiem w odniesieniu do omawianego zakresu spraw przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W tej sytuacji, należało rozważyć na tle okoliczności sprawy, które z uregulowań będzie miało zastosowanie, to jest w brzmieniu sprzed, czy też po nowelizacji, kierując się przy tym zasadą wyboru regulacji korzystniejszej dla wnioskodawczyni.

Organ zgodził się ze stwierdzeniem organów wpisowych, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. Należało zatem zbadać jej sytuację prawną poprzez pryzmat przepisów obowiązujących przed dniem 25 marca 2009 r. Podkreślił przy tym, iż na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 30/06 z 8 listopada 2006 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1522) i stosownie do wywodów uzasadnienia tego orzeczenia, w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych, zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., samorząd radcowski może, a nawet powinien, badać czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis, daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, który to warunek stawia art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Minister podał, że przesłankami oceny winny być dla osób ubiegających się o wpis, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Nadto podniósł, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego należało odczytywać jako przesądzenie, że niedopuszczalne, bo naruszające konstytucyjną zasadę sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy, jest wprowadzenie do tego zawodu osób, które wprawdzie zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, lub notarialny, ale nie wykonywały później realnie żadnego zawodu prawniczego. Zatem przedmiotem oceny kandydata w zakresie wpisu, powinien być między innymi jego praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Przez pojęcie to rozumie się faktyczne wykonywanie czynności zawodowych.

Mając powyższe wywody na uwadze Minister dokonał oceny sytuacji prawnej wnioskodawczyni przy uwzględnieniu treści przepisu art. 25 u.p.r. sprzed nowelizacji. Wskazał, że w 2005 r. ukończyła ona Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji na [...] Uniwersytecie [...]. Następnie w latach 2005 - 2008 odbywała pozaetatową aplikację sądową w okręgu Sądu Okręgowego w [...], zakończoną pozytywnie zdanym we wrześniu 2008 r. egzaminem sędziowskim. Ponadto od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. odbywała staż absolwencki w kancelarii Komornika Sądowego Rewiru [...] przy ww. Sądzie Rejonowym, gdzie następnie była zatrudniona do 31 sierpnia 2006 r. W okresie od 16 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. była zatrudniona w ww. Sądzie Rejonowym w wydziale Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na stanowisku asystenta sędziego. Od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. była natomiast zatrudniona w L. S.A. w Biurze Prawnym na stanowisku referenta, a następnie jako starszy referent do obsługi prawnej. Minister podał, że od 1 lipca 2007 r. do chwili obecnej wnioskodawczyni zatrudniona jest w P. w Biurze Prawnym na stanowisku starszego referenta do spraw obsługi prawnej.

Nadto organ przywołał, że w aktach sprawy znajdują się - potwierdzające ww. praktykę prawniczą wnioskodawczyni, opinie czterech radców prawnych oraz opinia pracodawcy – P., w których określone są zakresy wykonywanych przez nią obowiązków, wymagających wiedzy prawniczej. W ocenie Ministra z treści tych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni w trakcie praktyki zawodowej w P. wykonywała czynności odpowiadające świadczeniu pomocy prawnej przez radcę prawnego, w szczególności sporządzała projekty opinii prawnych i stanowisk w sprawach cywilnych, karnych i administracyjnych. Ponadto przygotowywała 150 projektów umów i innych aktów prawnych obowiązujących w tej spółce i udzielała porad prawnych z zakresu prawa cywilnego. Brała także udział w postępowaniach przetargowych, występowała przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, przed prokuraturą oraz innymi organami państwowymi i samorządowymi. Minister wskazał, że wnioskodawczyni przygotowywała wnioski o zgłoszenie upadłości i prowadziła w sumie 56 spraw sądowych, w których - jako pracownik P., reprezentowała pracodawcę na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że nabyte przez wnioskodawczynię doświadczenie zawodowe pozwala na uznanie, iż daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, co potwierdzają również pozytywne opinie wystawione przez ww. radców prawnych i pracodawcę P. Organ podkreślił, że na dzień wydania uchwały Prezydium KRRP, tj. [...] grudnia 2012 r., wnioskodawczyni posiadała prawie pięcioletnią praktykę w świadczeniu pomocy prawnej w P., która to została poprzedzona pozaetatową aplikacją sądową oraz zdanym z wynikiem pozytywnym egzaminem sędziowskim. W ocenie Ministra powyższe ustalenia dowodzą, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do wpisu na listę radców prawnych, wymagane przepisami ustawy o radcach prawnych, obowiązującymi do 25 marca 2009 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.

Od decyzji Ministra w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Prezydium KRRP, które zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a i w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu z treści tego przepisu swojego materialnego uprawnienia do dokonania wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych;

b. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w oderwaniu od zasad i reguł określonych we wskazanych przepisach prawa;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 5 ust. 3 u.r.p. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji skorzystanie przez Ministra - w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu radcowskiego, ze środka prawnego, którego ustawa mu ani wprost, ani pośrednio nie przyznaje;

b. art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p. poprzez uznanie określonych w tym przepisie przesłanek za spełnione w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy jasno wynika, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do wpisania jej na listę radców prawnych.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa Prezydium KRRP wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano po pierwsze możliwość podjęcia przez Ministra merytorycznego rozstrzygnięcia i wpisania wnioskodawczyni na listę radców prawnych, a także dokonaną przez Ministra ocenę spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek umożliwiających wpisanie jej na listę radców prawnych. Prezydium KRRP nie zgodziło się także z oceną Ministra, że sytuacja wnioskodawczyni winna była być oceniana według stanu prawnego z daty złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, czyli według stanu prawnego sprzed daty 25 marca 2009 r., kiedy to weszła życie ustawa z dnia 20 lutego 2009 r., nowelizująca ustawę o radcach prawnych.

Prezydium KRRP uznało, że niniejsza sprawa winna być rozpatrywana według stanu prawnego aktualnego na dzień rozstrzygania, a więc zastosowanie winny mieć aktualne przepisy ustawy o radcach prawnych. Wynika to jego zdaniem zarówno z jasnego określenia momentu wejścia w wżycie owych przepisów, jak również a contrario z faktu, że ustawa przewidziała zamknięty katalog spraw, do których stosowane być winny przepisy dotychczasowe. Za niezasadne więc uznano dążenie Ministra do tego, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło nie tylko w oparciu o przepisy nieobowiązujące w momencie rozstrzygania sprawy, ale także na przepisach, co do których jasno i klarownie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Nadto Prezydium KRRP wskazało, że niektóre pisma załączone przez wnioskodawczynię, zostały sporządzone po 25 marca 2009 r., co także nie powinno pozostawać bez znaczenia, przy wyborze stanu prawnego dla oceny nabytego przez nią doświadczenia.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że - stosując przepisy w brzmieniu obowiązującym od 25 marca 2009 r., wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek z art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p., gdyż zdała egzamin sędziowski, lecz nie wykazała się praktyką przez okres co najmniej 3 lat. W okresie od września 2005 r. do września 2008 r. (tj. w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych), zajmowała stanowisko aplikanta sądowego pozaetatowego - łącznie przez okres 36 miesięcy. Zgodnie jednak z art. 25 ust. 5 u.r.p., w takim przypadku zalicza się proporcjonalnie okres trwania tych aplikacji przyjmując, że za każdy miesiąc odbywania aplikacji zalicza się miesiąca. Zaliczeniu więc może ulec 9 miesięcy. Łącznie z zatrudnieniem wnioskodawczyni w okresie od 16 sierpnia 2006 r. do 30 grudnia 2006 r. (4,5 miesiąca), jej okres praktyki wynosi jedynie 13,5 miesiąca zamiast wymaganych 3 lat. Mając to na uwadze oraz treść art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.r.p., wprowadzający wymóg posiadania 3 letniego okresu doświadczenia, wnioskodawczyni winna była wykazać, że przez dalsze 22,5 miesiąca zajmowała stanowiska wymienione w lit. a) lub przez ten czas wykonywała czynności o których mowa w lit. b) wzmiankowanego przepisu. Prezydium KRRP przypomniało także, że wnioskodawczyni załączyła do akt umowę o pracę pomiędzy nią a L. S.A., jednakże w jego ocenie zaliczenie tego okresu, jako okresu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p., nie jest możliwe z uwagi na fakt (podobnie jak w przypadku pozostałych niezaliczonych okresach zatrudnienia), że ww. spółka kapitałowa nie jest spółką, o których mowa lit. b) przywołanego przepisu.

Mając na względzie bezsporny w ocenie Prezydium KRRP stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w niniejszej sprawie zastosowane powinny zostać przepisy obowiązujące od 25 marca 2009 r., w świetle których wnioskodawczynie nie spełniła przesłanek, które umożliwiałyby wpisanie jej na listę radców prawnych.

Prezydium KRRP stwierdziło, że Minister - jako organ nadzorczy, mógł jedynie uchylić jego uchwałę, a ono mogło z kolei uchylić uchwałę Rady OIRP. W stosunku bowiem do Rady OIRP, jak i jego uchwał, Minister ma jedynie uprawnienia wynikające ze sprawowanego nadzoru "w zakresie i formach określonych ustawą". Uchwała Rady OIRP nie może być zatem uchylona przez Ministra, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego z odwołania od uchwały Prezydium KRRP, a jedynie w szczególnym trybie, przewidzianym przez art. 47 ust. 2 u.r.p. Powyższe wskazuje zatem, że możność dokonania wpisu przez Ministra stoi w sprzeczności z normami prawa materialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) oraz normami prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a i w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p.).

Prezydium KRRP uznało, że dokonanie wpisu przez Ministra narusza również art. 6 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę legalizmu, zgodnie z którą normy kompetencyjne należy wykładać w sposób ścisły i nie obowiązuje w prawie administracyjnym zasada, że co nie jest zakazane, to jest dozwolone.

Reasumując Prezydium KRRP wskazało, że żaden przepis nie zawiera normy ustanawiającej kompetencje Ministra do wpisu na listy adwokackie i radcowskie, a więc dokonywanie takiego wpisu bez normy ustanawiającej taką kompetencję narusza art. 5 ust. 3 u.r.p. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, przez sprawowanie nadzoru w sposób nieuregulowany wprost ustawą.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale 7 sędziów z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, które ogranicza jego kompetencje, jako organu odwoławczego przy rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a u.r.p., co do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wnioskodawczyni nie zajęła stanowiska w sprawie.

Sąd postanowieniem z 17 czerwca 2013 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra. Postanowienie to jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze i decydujące znaczenia na zarzut skargi dotyczący braku normy ustanawiającej kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wpisu na listy adwokackie i radcowskie, a więc dokonywanie takiego wpisu bez takiej normy narusza art. 5 ust. 3 u.r.p. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, przez sprawowanie nadzoru w sposób nieuregulowany wprost ustawą.

Wskazane wyżej zagadnienie od dawna budziło kontrowersje w orzecznictwie dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 25 marca 2013 r. podjął uchwałę w tej sprawie. Zgodnie z treścią tej uchwały rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy.(ONSAiWSA 2013/4/60, LEX nr 1293245).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.(por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10). W tej sytuacji opisany wyżej zarzut braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę radców prawny Sąd obowiązany był uznać za uzasadniony.

Osobnego rozważenia wymaga natomiast kwestia, które przepisy ustawy o radcach prawnych mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Ministra są to przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wpis, co miało miejsce w styczniu 2009 r., zatem obowiązywały kryteria wynikające z ówcześnie obowiązującego art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 162, poz. 1361 ze zm.), a mianowicie - wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosowało się do osób, które miedzy innymi zdały egzamin sędziowski. Minister wyjaśnił, że skoro ustawa zmieniająca nie zawierała w odniesieniu do omawianego zakresu spraw przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, zatem należało rozważyć sprawę kierując się zasadą wyboru regulacji korzystniejszej dla wnioskodawczyni. Wobec tego Minister dokonał oceny sytuacji prawnej jaka miała miejsce w dniu złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych przy uwzględnieniu przepisu art. 25 u.r.p. sprzed nowelizacji. W konsekwencji Minister stwierdził, że nabyte przez wnioskodawczynię doświadczenie zawodowe pozwala na uznanie, iż daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, co potwierdzają również pozytywne opinie wystawione przez ww. radców prawnych i pracodawcę. Organ podkreślił, że na dzień wydania uchwały Prezydium KRRP, tj. [...] grudnia 2012 r., wnioskodawczyni posiadała prawie pięcioletnią praktykę w świadczeniu pomocy prawnej. W ocenie Ministra dokonane ustalenia dowodzą, że wnioskodawczyni spełniła przesłanki do wpisu na listę radców prawnych, wymagane przepisami ustawy o radcach prawnych, obowiązującymi do 25 marca 2009 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.

Natomiast w opinii Prezydium KRRP niniejsza sprawa winna być rozpatrywana według stanu prawnego aktualnego na dzień rozstrzygania, a więc zastosowanie winny mieć aktualne przepisy ustawy o radcach prawnych. Wynika to jego zdaniem zarówno z jasnego określenia momentu wejścia w życie owych przepisów, jak również a contrario z faktu, że ustawa przewidziała zamknięty katalog spraw, do których stosowane być winny przepisy dotychczasowe. Za niezasadne więc uznano dążenie Ministra do tego, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło nie tylko w oparciu o przepisy nieobowiązujące w momencie rozstrzygania sprawy, ale także na przepisach, co do których jasno i klarownie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Wedle tych przepisów wnioskodawczyni w brzmieniu obowiązującym od 25 marca 2009 r., wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek z art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p., gdyż zdała egzamin sędziowski, lecz nie wykazała się praktyką przez okres co najmniej 3 lat.

Ustosunkowując się zatem do wskazanego wyżej problemu Sąd podzielił stanowisko Ministra i uznał, że w rozpoznawanej sprawie przepisami korzystniejszym dla wnioskodawczyni są przepisy obowiązujące w chwili złożenia wniosku o wpis a zatem przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 162, poz. 1361 ze zm.).

W tym zakresie, odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny, warto zacytować obszerne fragmenty uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt. I FSK 1274/12.

Wskazano tam, że;

"Jak słusznie zauważono w literaturze i orzecznictwie milczenie ustawodawcy odnośnie dalszego stosowania przepisu uchylonego czy też w starym brzmieniu bynajmniej nie oznacza, że stosowany on być nie może. Nie istnieje zatem reguła, która nakazywałaby w tej sytuacji automatycznie stosować prawo nowe nawet do sytuacji zaszłych pod rządami starego prawa. Milczenie ustawodawcy powinno być uznane jedynie za wyraz zaniechania uregulowania kwestii intertemporalnej, nie zaś za nakaz stosowania prawa nowego. W braku regulacji intertemporalnej pochodzącej od ustawodawcy to podmiot stosujący prawo musi – kierując się określonymi regułami – dokonać wyboru właściwego prawa (por. A. Olesińska, Zmiana zasad odpowiedzialności wspólników i członków zarządu spółek – zagadnienia intertemporalne, Kwartalnik Prawa Podatkowego Nr 1/2009, s. 92-93; E. Łętowska, K. Osajda (red.) Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 71, LEX nr 182508). Przyjmuje się, że w razie milczenia prawodawcy niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit actum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne. W ujęciu normatywnym zasada ta rozumiana jest jako zalecenie, aby skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 78 -79). Domniemanie tempus regit actum jest równoznaczne z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy i musi być dodatkowo uzasadniona "ważnym interesem publicznym, którego nie można wyważyć z interesem jednostki". Zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o statusie dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Oznacza to, że powinna być ona pojmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem normatywności tej zasady jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone, w tym np. zasada zaufania do państwa i prawa, zasada ochrony praw nabytych, zasada bezpieczeństwa prawnego, zasada nieretroakcji (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, opubl. LEX 2011 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo). Wspomniana zaś zasada nieretroakcji oznacza zakaz nadawania przepisom mocy wstecznej. Co więcej wstecznego działania nie może przypisywać normie – przy braku stosownego przepisu intertemporalnego – sam podmiot stosujący prawo (por. A. Olesińska, Zmiana ..., s. 93-94). Choć od tej zasady odstępowano niekiedy w orzecznictwie przyznając prymat zasadzie nakazującej stosować przepis korzystniejszy dla adresata normy w razie konfliktu intertemporalnego – lex benignor – por. wyrok SN z dnia 29 sierpnia 2001r. sygn. akt III RN 131/00, OSNP 2002/2/33). Takie też rozumowanie legło u podstaw wspomnianego wyżej wyroku SN z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I UK 87/10. Należy przypomnieć pogląd wypowiedziany przez E. Łętowską, że w przypadku wątpliwości należy optować nie za zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, lecz przeciwnie - za zasadą dalszego działania dawnego prawa, jako lepiej chroniącą zaufanie na linii władza - jednostka" (por. Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej, Glosa 2002, nr 3, s. 5). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że przepisy uchylone należy stosować nadal do takich sytuacji i stanów, które zostały całkowicie ukształtowane, zamknięte pod ich rządami."

Jednakże Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie nie można zapominać o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. K 30/06 (publ. Dz. U. Nr 206, poz. 1522), zgodnie z którym art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6 lit. a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o radcach prawnych, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Idąc dalej tym tokiem rozumowania należało by dokonać oceny przedmiotowego wniosku o wpis w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili złożenia takiego wniosku z uwzględnieniem treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak to wskazywano w orzecznictwie rekonstrukcja normy w drodze wykładni sądowej w zakresie dopuszczalności wpisu osób na listę radców prawnych po 31 grudnia 2006 r., w ramach konstytucyjnego porządku prawnego, nie polega na pominięciu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, a na jego uzupełnieniu o brakującą część normatywną w zakresie rozstrzygniętym przez Trybunał Konstytucyjny, w zbiegu z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Niekonstytucyjność normy prawnej pomijającej w swej części praktyczne doświadczenie zawodowe kandydata po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2, w stanie prawnym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nakazywała dostosować ocenę rękojmi należytego wykonywania zawodu przez kandydata w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jej rozszerzenie o staż praktyczny w innym zawodzie prawniczym po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2(por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 552/08,Lex nr 1293245).

W rozpoznawanej sprawie nie było możliwe pozostawienie w obrocie prawnym części decyzji Ministra Sprawiedliwości dotyczącej słusznego, w ocenie Sądu, zastosowania przepisów sprzed nowelizacji. Tak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1779/11. Dlatego też Sąd obowiązany był do uchylenia w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości. Ponownie rozpoznając sprawę organ jeszcze raz dokona oceny czy nabyte przez skarżącą doświadczenie zawodowe pozwala na uznanie, że daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ ten dokonał wadliwej interpretacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej części, z której wywiódł swoje materialne uprawnienie do dokonania wpisu na listę radców prawnych. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.