Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 45/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 10a ust. 3 i 4, art. 4 pkt 17
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 30 maja 2016 r. nr XXII/134/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce stwierdza nieważność § 2 pkt 2) oraz § 24 pkt 1) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulmierzyce, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 30 maja 2016 r. Rada Gminy w Sulmierzycach, działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce, podjęła uchwałę nr XXII/134/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce.

W skardze na powyższą uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 - dalej w skrócie "ustawa"), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie po opadach błota, śniegu, lodu z części drogi publicznej położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów,

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 24 pkt 1 załącznika do uchwały, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w odniesieniu do psów: a) wyprowadzanie psów ras dużych i agresywnych w kagańcu i na smyczy.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Sulmierzycach wniosła o jej oddalenie z uwagi na:

a) zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w stosunku do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, z powodu skierowania pod obrady Rady Gminy Sulmierzyce projektu uchwały zmieniającej uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach Nr XXII/134/2016 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce w zakresie skarżonym przez Prokuratora a dotyczącym § 2 pkt 2 załącznika do w/m uchwały;

b) bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie § 24 pkt 1 załącznika do uchwały, gdy Rada Gminy w Sulmierzycach działała w granicach upoważnienia ustawowego i brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności § 24 pkt 1 załącznika do uchwały.

Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów skargi Rada wskazała, że zmiana treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 6 września 2019 r., natomiast w momencie wydawania zaskarżonej uchwały regulacja art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dotyczyła: "mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W związku z powyższym gmina nie mogła naruszyć w dniu wydania zaskarżonej uchwały przepisu, który został wprowadzony w art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c dopiero w 2019 r. Jednakże chcąc dostosować treść uchwały do aktualnie obowiązujących zapisów Rada podjęła decyzję o dokonaniu jej zmiany w zaskarżonym zakresie.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi organ stwierdził, że delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia Radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazanie więc w uchwale, iż wyprowadzanie psów ras dużych i agresywnych ma się odbywać w kagańcu i na smyczy, w pełni wypełnia upoważnienie ustawowe Rady Gminy w Sulmierzycach do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 24 pkt 1 załącznika do uchwały. Postanowienia Regulaminu we wskazanym zakresie pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, w tym praw właścicieli zwierząt (nie ograniczają wstępu na określone obszary a jedynie wskazuje on, iż wyprowadzanie psów ras dużych i agresywnych ma odbywać się w kagańcu i na smyczy, czyli tych ras, których cechy osobnicze i uwarunkowania indywidualne mogą stwarzać zagrożenie lub uciążliwości dla ludzi. W ocenie gminy tylko tak określone obowiązki wymienione w § 24 pkt 1 załącznika do uchwały mogą prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę w/w celów ustawy tj. dotyczących ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością psów.

Pismem z 17 lutego 2020 r. organ poinformował, że Rada Gminy Sulmierzyce w dniu 22 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr XIX/123/20 w sprawie zmiany uchwały nr XXII/134/2016 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce, przekazując potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wskazanej uchwały.

Z kolei, przy piśmie procesowym z 24 lipca 2020 r. organ przesłał uchwałę nr XXII/149/20 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce. Podjęta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (Dz.U.Woj.Łódzkiego z 2020 r., poz. 4024). W świetle powyższego zaskarżona uchwała traci moc z dniem wejścia w życie wskazanej wyżej uchwały, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g."), w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXII/134/2016 Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulmierzyce, jest w myśl art. 4 ust. 1 ustawy, aktem prawa miejscowego. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn.zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2).

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921).

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności

w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że Rada Gminy w Sulmierzycach w przepisach § 2 pkt 2 i § 24 pkt 1 zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie.

Przede wszystkim podnieść trzeba, że określony w pierwszym zarzucie skargi przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, w dacie podjęcia uchwały normował zupełnie inną materię. Dotyczył bowiem "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Kwestionowany w skardze zapis § 2 pkt 2 regulaminu stanowiący, że "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: uprzątanie przez właścicieli nieruchomości po opadach: błota, śniegu, lodu z części drogi publicznej położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów" pozostaje jednak w sprzeczności z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, a nie jak omyłkowo określił Prokurator z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy stanowi mianowicie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Proste zestawienie regulacji ustawowej z zapisem regulaminu dowodzi, że w § 2 pkt 2 uchwały organ uchwałodawczy gminy dokonał nieuprawnionego rozszerzenia regulacji ustawowej, a zarazem modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 2 pkt 2 regulaminu dodatkowych obowiązków ewidentnie nie wynikających z przepisów rangi ustawowej a tym samym do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez uprzątanie nieruchomości "w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów". Wreszcie wskazać trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie jak uregulowano to w § 2 pkt 2 części drogi publicznej położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w regulaminie nie powinno dokonywać się powtórzeń obowiązków wynikających wprost z ustawy, a tym bardziej nakładać na jego adresatów innych, ponad ustawowych obowiązków. Regulamin ma za zadanie uszczegółowić jedynie te obowiązki, które zostały wprost wskazane w ustawie. Natomiast sporny § 2 pkt 2 nakłada dodatkowe obowiązki, lecz nie określa ponadto w jaki sposób obowiązki te mają zostać wykonane. Regulamin mówi bowiem o uprzątnięciu (błota, śniegu, lodu) w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, nie precyzując przy tym na czym to uprzątnięcie ma polegać – czy ma to być odgarnięcie zanieczyszczeń w wyznaczone miejsce, czy uprzątnięcie ich do specjalnie do tego przeznaczonych kontenerów, czy też preferowany jest jakiś inny sposób. Trudno przy tym oczekiwać, by właściciel nieruchomości uprzątał zanieczyszczenia na jego własną nieruchomość, zwłaszcza, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy, gmina ma obowiązek zapobiegać zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy w Sulmierzycach uchwaliła § 24 pkt 1, stanowiąc w nim szereg obowiązków adresowanych do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Otóż, organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia przede wszystkim psy, którym poświęcił zasadniczą część regulacji § 21 pkt 1, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich zróżnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Poza tym lokalny prawodawca nie dostrzegł, że przepis rangi ustawowej określa jako adresatów obowiązków wymagających sprecyzowania w regulaminie "osoby utrzymujące zwierzęta domowe", którymi niekoniecznie muszą być ich właściciele. Brak jest wreszcie podstaw prawnych do nakładania na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów ras dużych i agresywnych w kagańcu i na smyczy. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15 i 14 listopada 2017 r. II OSK 443/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Trzeba mieć przy tym na względzie regulację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Reasumując, skoro przepisy § 2 pkt 2 i § 24 pkt 1 regulaminu zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, a więc z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, Sąd zobligowany był stwierdzić ich nieważność.

Dodać w tym miejscu trzeba, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego, albowiem uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Inne są bowiem skutki prawne uchylenia (zmiany) uchwały i stwierdzenia nieważności. Uchylenie uchwały (ewentualnie jej zmiana) wywołuje skutki od daty jej uchwalenia na przyszłość - ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki dalej idące, gdyż działa wstecz aż do daty jej podjęcia - ex tunc. Oznacza to, że taki akt prawny od samego początku nie mógł stanowić skutecznego źródła kształtowania praw i obowiązków jego adresatów.

Mając powyższe na względzie Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ak.