Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Miejskiej w N. T. z dnia 15 października 2018 r. nr LVIII/573/2018 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Nowa Róża 1. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 2 i 3 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 5 w zakresie słów "wybieranie i", § 15 ust. 2 zdanie drugie i § 19; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm. – dalej "u.s.g.") w dniu 15 października 2018r. podjęła uchwałę nr LVIII/573/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Nowa Róża.

Prokurator Rejonowy w N. T. działając na podstawie 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wnoszący skargę zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj.

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez nie poddanie projektu uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne upoważnienie w treści § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zebrania wiejskiego do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej,

3. art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co bez podstawy prawnej wyposażono zebranie wiejskie w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu,

4. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w treści § 19 ust. 1 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej,

5. art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych sołectwu przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W treści zaskarżonej uchwały, brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący Prokurator podniósł, że w § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 1 Statutu Sołectwa N. R. wskazano, iż wybieranie i odwoływanie Sołtysa oraz Rady Sołeckiej należy do kompetencji Zebrania Wiejskiego. Powyższe stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. W ocenie skarżącego w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się.

Przechodząc do zarzutu podniesionego w pkt 3 skargi skarżący przypomniał, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. i tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11 b ust. 2 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści przepisu art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g.. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd zdaniem prokuratora nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy.

Wskazując na treść art. 36 ust. 2 u.s.g. regulującego podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie skarżący za sprzeczny z prawem uznał § 19 ust. 1 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W ocenie skarżącego wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało by uznać również zapisy § 19 ust. 2 załącznika do uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum.

Dalej skarżący podniósł, że art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje zakres uregulowań jakie muszą być objęte statutem jednostki pomocniczej. Obowiązkiem Rady Gminy jest m.in. wskazanie w statusie zakresu zadań przekazywanych jednostce przez Gminę oraz sposobu ich realizacji. W ocenie skarżącego Statut Sołectwu N. R. tego rodzaju zapisów nie zawiera ograniczając się jedynie w § 4 ust. 2 i 3 załącznika do wskazania zadań Sołectwa i sposobów ich realizacji bez odniesienia czy i które spośród tych zadań zostały przekazane przez Gminę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. T. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia konsultacji społecznych Organ wskazał, że na LIV Sesji Rady Miejskiej w N. T., odbytej 14 sierpnia 2018 r. przedmiotem obrad było, między innymi podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektów Statutów Sołectw w Gminie N. T.. Uchwała taka została podjęta, i oznaczona numerem porządkowym LIV/518/2018 r. W wykonaniu tejże uchwały Burmistrz N. T. wydał w dniu 23 sierpnia 2018 r. zarządzenie nr 543/2018 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektów Statutów sołectw w Gminie N. T.. Zarządzenie zostało wykonane. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał m.in. na treść obwieszczenia Burmistrza N. T. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o rozpoczęciu konsultacji mieszkańcami gminy N. T. celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektów statutów wszystkich Sołectw w Gminie N. T., którego harmonogram obejmuje m. in. zebranie w sołectwie N. R. i protokół z zebrania konsultacyjnego w N. R., odbytego dnia [...] września 2018 r. wraz z listą obecności.

Wbrew zarzutowi Skarżącego zaskarżony statut sołectwa w żaden sposób nie narusza art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., albowiem Statut ten określa w rozdziale 5 zasady i tryb wyboru organów Sołectwa, a w rozdziale 6 zasady i tryb odwołania tychże organów. W ocenie organu wykładni gramatycznej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. nie sposób dokonywać w oderwaniu od wykładni gramatycznej art. 36 ust. 1 u.s.g., albowiem oderwanie procedury wyboru organów Sołectwa, od ram prawno-organizacyjnych jego działania byłoby bezprawne i skutkowało by nieważnością dokonanych wyborów. Zresztą sam akt wyborczy, polegający na dokonaniu przez stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania jest swego rodzaju uchwałą, podjętą w głosowaniu tajnym, skuteczną erga omnes, a podejmowanie wiążących prawnie uchwał mieści się w ramach kompetencji Zebrania Wiejskiego, a nie żadnego innego podmiotu. Nie jest też dopuszczalne, w świetle Zasad techniki prawodawcze, ze względu na treść załącznika do tego rozporządzenia (§ 118 w zw. z § 143) powtarzanie w treści Statutu treści ustawy - dotyczy fragmentu treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wyrażenia: "przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Zatem w ocenie Rady wymieniony powyżej zarzut Skarżącego należy uznać za bezpodstawny i podlegający oddaleniu.

W odpowiedzi na skargę do oceny Sądu pozostawiono ocenę zasadności zarzutu wskazanego w pkt 3 skargi. Zwrócono przy tym uwagę na gramatyczną wykładnię powoływanego przez Skarżącego art. 14 u.s.g. Adresatem normy prawnej nakazującej co do zasady jawne głosowanie na sesjach organów stanowiących gmin, czyli rad miejskich (gminnych) są te rady. Problem sprowadza się do oceny, czy jawność procedury głosowania może rozciągać się na podmiot nie wymieniony w dyspozycji normy prawnej wynikającej z przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Niezależnie od oceny tego faktu - nie sposób wskazanego zapisu § 15 ust. 2 [zdanie drugie] Statutu sołectwa uznać za "istotne naruszenie prawa", mogące skutkować nieważnością całego Statutu, czego domaga się Skarżący.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 4 skargi, Rada Miejska wskazał, że w jej ocenie przywołany przez Skarżącego zapis Statutu nie pozostaje w żadnej sprzeczności z przywołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP. Nawet - przeciwnie - stanowi potwierdzenie normy prawnej z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Co więcej - norma kompetencyjna zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. obejmuje upoważnienie dla wprowadzenia kworum przy akcie wyborczym, albowiem nie zawiera ograniczeń co do kategorii zasad możliwych do wprowadzenia przez organ stanowiący gminy w procedurze wyborczej. Wybory w sołectwach nie są, jak sądzi Skarżący, czynnością techniczną, bez znaczenia dla ich mieszkańców. We wsiach z terenu gminy N. T. wywołują one wielorakie komentarze, pobudzają aktywność społeczną i cieszą się dużą frekwencją wśród uprawnionych do głosowania. Zapis ten jest jednym z wyników konsultacji społecznych, zgłaszanych w innych sołectwach i jego wprowadzenie do Statutu Sołectwa N. R. jest pomocne, bowiem wzmacnia autorytet osób wybranych, w ich środowisku. Nie sposób też zaskarżonego zapisu § 19 ust. 1 Statutu traktować jako istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością całego Statutu.

Końcowo odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 5 skargi Rada Miejska wskazała, że zakres zadań sołectwa N. R. został określony w § 4 ust. 2 statutu, a sposób ich realizacji został określony w treści § 4 ust. 3 statutu. Zarzut w ocenie organu jest zatem chybiony. Ubocznie zauważono, że użycie w dyspozycji norm prawnych zawartych w treści wskazywanych przepisów § 4 Statutu wyrażenia "w szczególności" wydaje się być zrozumiałe, bowiem katalog tych zadań może być zmienny, a istnieją też inne niż u.s.g., akty prawne, które nakładają ma jednostki pomocnicze i ich organy różne inne zadania.

Zarządzeniem z [...] maja 2020r. organ został wezwany do podania, czy w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podjęciem uchwały.

W odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2020r. pełnomocnik organu udzielił wyjaśnień oraz przedłożył dokumentację dotyczącą przeprowadzenia konsultacji w związku z podjęciem uchwały w sprawie statutu Sołectwa N. R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uroszczonym (zarządzenie z 22 czerwca 2020r., k. 67 akt sąd.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa N. R. społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g., który wskazuje wprost, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. np. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 66/13; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 673/15 - CBOSA). Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kierując się treścią zaskarżonej uchwały, w której nie wskazano wprost na okoliczność jej uchwalenia po przeprowadzeniu konsultacji zarzucił jej uchybienie ustawowego wymogu konsultacji treści statutu z mieszkańcami tego sołectwa. Organ w odpowiedzi na skargę zakwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność wskazując, że konsultacje takie zostały faktycznie przeprowadzone.

Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w N. T. w dniu 14 sierpnia 2018r. podjęła uchwałę nr LIV/518/2018 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektów statutów sołectw w Gminie N. T. (dalej uchwala 14 sierpnia 2018r.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Miejska w N. T. - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze gminy. Przepis art. 5a u.s.g. nie określa bowiem, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. W kontrolowanym przypadku, w § 2 uchwały z 14 sierpnia 2018r. wskazano, że przedmiotowe konsultacje odbędą się w formie otwartych spotkań z mieszkańcami oraz wypełniania przez mieszkańców kwestionariusza ankiety, dostępnej w formie papierowej i elektronicznej, umożliwiających wyrażenie opinii, złożenie uwag i propozycji do przedstawionych projektów statutów. Zgodnie z § 3 pkt 2 uchwały z 14 sierpnia 2018r. obszar objęty konsultacjami obejmował m.in. Sołectwo N. R. w celu zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. i projektu statutu tego sołectwa. Zgodnie z § 4 uchwały z 14 sierpnia 2018r. konsultacje przeprowadzone zostaną w okresie od [...] września do [...] października 2018r. W § 5 ust. 2 uchwały z 14 sierpnia 2018r. wskazano, że miejscem konsultacji przeprowadzanych w formie otwartych spotkań z mieszkańcami sołectw Gminy N. T. wymienionych w § 3 pkt 2 uchwały (w tym Sołectwa N. R.) będą świetlice wiejskie lub inne budynki, wskazane przez sołtysów tych miejscowości, w których odbędą się zebrania wiejskie mieszkańców danej miejscowości. Uchwała z 14 sierpnia 2018r. przewiduje również kompetencję Burmistrza N. T. do wydania zarządzenia określającego harmonogram przeprowadzenia konsultacji, składu Zespołu do przeprowadzenia konsultacji i opracowania ich wyników oraz Regulaminu konsultacji (§ 6 tej uchwały), sposób udostepnienia projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektu statutów sołectw (§ 8 tej uchwały) oraz wskazuje, że konsultacje będą ważne bez względu na liczbę mieszkańców biorących udział w konsultacjach (§ 10 tej uchwały). Treść uchwały z 14 sierpnia 2018r. wskazuje, że uchwała ta spełnia warunki o jakich mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g.

Dla oceny zasadności zarzutu podniesionego w pkt 1 skargi wskazać należy, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz N. T. w dniu [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie § 6 i 11 uchwały z [...] sierpnia 2018r. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy N. T. oraz projektów sołectw w Gminie N. T.. Zarządzenie to regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, określając wymagania, jakie powinny spełnić konsultacje z mieszkańcami oraz ustalając kalendarz czynności konsultacyjnych. Jak wynika z akt sprawy projekt Statutu Sołectwa w N. R. zawarty w załączniku nr 2 Zarządzenia Burmistrza N. T. z 23 sierpnia 2018 r. omówiono i zaopiniowano podczas zebrania konsultacyjnego w świetlicy wiejskiej w N. R. w dniu [...] września 2018r. co potwierdza protokół tego wraz z listą obecności na tym zebraniu. Dopiero po przeprowadzeniu opisanej procedury Rada Miejska w N. T. podjęła zaskarżoną uchwałę (k. 58-60 akt sąd.).

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu - co w sprawie niniejszej zostało przez organ wykazane. Akta sprawy potwierdzają, że wbrew zarzutom skargi, że pomimo iż nie wynika to wprost z treści zaskarżonej uchwały faktycznie przeprowadzono konsultacje społeczne z mieszkańcami Sołectwa N. R. i umożliwiono mieszkańcom wyrażenie opinii i zgłoszenie uwag. Z tych powodów Sąd ocenił jako niezasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa N. R. społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa.

Stwierdziwszy, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. Sąd ocenił zasadność poszczególnych zarzutów skargi.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi Sąd częściowo uwzględnił skargę odnośnie § 7 pkt 5 Załącznika do uchwały. Oceniając zasadność tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc wprost, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżony załącznik do uchwały w zakresie § 7 pkt 5 w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, narusza w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd nie uwzględnił jednak zarzutu dotyczącego §7 pkt 5 Załącznika do uchwały w zakresie w którym przepis ten stanowi, że sołtys i rada sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17 - CBOSA), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie § 23 ust. 1 Załącznika do uchwały, który określa tryb odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi stwierdzić należy, że jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494) jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1416/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 232/16 - CBOSA). Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 zdanie drugie Załącznika do uchwały w zakresie, w jakiej przepis ten wskazuje, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 4 skargi stwierdzić należy, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowadministracyjnym przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1446/16 - CBOSA). Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zatem § 19 ust. 1 Załącznika do uchwały, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 19 ust. 2 załącznika do uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 19 ust. 1 załącznika do uchwały.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Pogląd ten ma podstawy w orzecznictwie i literaturze. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1993 r. w sprawie o sygn. akt SA/Wr 258/93 (publ. OSP 1993, z. 3, poz. 52) stwierdzając, iż dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. (obecnie art. 155 p.p.s.a.), bądź - w przypadku rażącego naruszenia prawa - stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w literaturze, czego dowodem jest aprobująca glosa prof. J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1993, z. 3, s. 122 i n.). Także w wyroku z dnia 21 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 866/10) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego

Za zasadny uznał Sąd zarzut zawarty w pkt 5 skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. poprzez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych sołectwu przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej. Zgodnie z powoływanym już art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19 - CBOSA).

Wymogów tych z pewnością nie spełniają regulacje § 4 ust. 2 i 3 Załącznika do uchwały, z których pierwsza normuje w sposób otwarty, przy użyciu zwrotu "w szczególności", zadania poszczególnych sołectw "Do zadań sołectwa należy w szczególności: (...)", a druga, tak samo, sposób ich realizacji "Zadania określone w ust. 2 Sołectwo realizuje w szczególności poprzez: (...)".

Zwrot "w szczególności" znamionuje bowiem niewyczerpujący charakter zawartego w tym przepisie wyliczenia elementów treściowych statutu, natomiast w ogóle nie odnosi się do sposobu uregulowania (enumeratywnie czy w sposób przykładowy) poszczególnych ww. elementów w statucie. Innymi słowy, użyty w art. 35 ust. 3 u.s.g. zwrot "w szczególności" przesądza, że rada gminy może unormować w statucie inne jeszcze kwestie, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, natomiast wcale nie wynika zeń dopuszczalność uregulowania tych kwestii - a zwłaszcza zadań jednostki pomocniczej i jej organów oraz sposobu realizacji tych zadań - w sposób otwarty.

Nie sposób mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący. Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 2 i 3 Załącznika do uchwały w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności".

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku, uznając skargę za częściowo uzasadnioną w zakresie, o jakim była mowa wyżej. W pozostałej części, tj. określonej przedstawionymi w treści uzasadnienia zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd uznając, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie dezintegrują zaskarżonej uchwały jako całości w pkt 2 wyroku skargę oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.