Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2508/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1 i 2, art. 156 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 12/18 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. prostuje z urzędu uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 12/18 w ten sposób, że na stronie 7 wers 4 od dołu w miejsce słów: "S. W." wpisuje słowa: "gmina K."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 marca 2018 r., II SA/Ol 12/18, oddalił skargę D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2012 r. Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji, Wójt) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie C., gmina K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy K., na działki nr [...] i [...] oraz stwierdził, że działka nr [...] została wydzielona na polepszenie zagospodarowania działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] i określił 6-miesięczny termin na przeniesienie praw do wydzielonej działki, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Aktem notarialnym z 17 lipca 2012 r., repertorium A nr [...] r., została zawarta umowa zamiany nieruchomości między działającym w imieniu Gminy K. Wójtem a S. W., na mocy której przeniesiono własność nieruchomości nr [...] na rzecz S. W., zaś nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy K. – z przeznaczeniem pod drogę.

Postanowieniem z [...] maja 2016 r. organ I instancji, na wniosek D. Ś. i K. Ś. (dalej: wnioskodawczynie), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2012 r. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wójt odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2012 r., wywodząc, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu podziałowym.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) uchyliło powyższą decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że sam fakt braku tytułu prawnego do działki podlegającej podziałowi nie wyłącza uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania, gdy w jego wyniku może on utracić dostęp do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że K. i H. Ś. nie są właścicielami działki sąsiedniej względem działki podlegającej podziałowi, wobec czego nie posiadają interesu prawnego w sprawie podziału działki nr [...]. W przypadku zaś D. Ś. nie ustalono, na ile podział nieruchomości wpływa na jej prawa jako współwłaściciela działek sąsiednich, w szczególności na dostęp do drogi publicznej.

W dniu 9 września 2016 r. Prokurator Rejonowy w Ełku zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o przeprowadzenie w sprawie dowodu w postaci oględzin działki nr [...] oraz działek sąsiednich: nr [...] i nr [...] w celu ustalenia czy podział nieruchomości wpływa na prawa E. Ś. i D. Ś. jako współwłaścicieli działek sąsiednich, w szczególności czy wpływa na dostęp do drogi publicznej, tj. pozbawia dostępu do drogi lub w sposób znaczący go utrudnia, z uwzględnieniem specyfiki działek oraz ich użytkowania pod względem produkcji rolnej.

Decyzją z [...] października 2016 r. Wójt ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, wskazując, że podział działki nr [...] nie ma wpływu na dostęp działek nr [...] i [...] do drogi publicznej, wobec czego D. Ś. nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie podziału przedmiotowej działki. Decyzja podziałowa nie dotyczy również praw H. i K. Ś., gdyż przysługuje im wyłącznie dożywotnia służebność osobista części budynków i dożywotnie użytkowanie części działki nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, albowiem w związku z wnioskiem Prokuratora o przeprowadzenie dowodu w sprawie, obowiązkiem organu I instancji było wydanie w tym przedmiocie postanowienia, a także zawiadomienie Prokuratora o miejscu i terminie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, czego jednak organ I instancji nie uczynił.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wójt, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Wójt podał, że H. Ś., K. Ś. i D. Ś. we wniosku o wznowienie postępowania wywiedli, że zaakceptowany decyzją z [...] maja 2012 r. projekt podziału nieruchomości narusza ich prawa do korzystania z działek sąsiadujących z działką nr [...]. Tym samym, jako strona postępowania zakończonego tą decyzją, nie brali w nim udziału bez własnej winy. Organ I instancji stwierdził, że z księgi wieczystej o numerze [...] obejmującej działki o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynika, że jedynym właścicielem działek nr [...] i [...] jest E. Ś., mąż D. i syn H. i K. Ś. D. Ś. nie ma zatem tytułu prawnego do działek nr [...] i [...]. W toku przeprowadzonych oględzin przedmiotowych działek ustalono m.in., że podział działki nr [...] nie miał żadnego wpływu na dostęp do drogi publicznej działek nr [...] i [...]. Ponadto, działka nr [...] graniczy z jednej strony bezpośrednio z działkami stanowiącymi własność E. Ś., zaś z drugiej strony z drogą lokalną stanowiącą własność gminy K. – nr działki [...]. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio po drugiej stronie tej drogi i oddzielona jest jedynie tzw. "elektrycznym pastuchem". W ocenie Wójta D. Ś., jako współwłaścicielka działek nr [...] i [...], nie posiada przymiotu strony, gdyż projekt podziału nieruchomości i decyzja nie dotyczą jej praw. Nie mogła więc zostać uznana za stronę na mocy art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.). Dostęp do drogi publicznej z sąsiednich działek będących w jej władaniu został zachowany, gdyż odcinek drogi oznaczony obecnie jako działka nr [...] nie został zmieniony w toku postępowania podziałowego. Odnosząc się natomiast do uprawnień H. i K. Ś. Wójt stwierdził, że posiadają oni dożywotnią służebność osobistą (mieszkaniową) części budynków oraz dożywotnie użytkowanie części działki nr [...]. Posiadaczowi służebności i użytkownikowi nie przysługuje przymiot strony, co wynika z art. 28 k.p.a. Przeprowadzone oględziny wykazały, że zachowany pozostał dostęp do drogi publicznej gruntów, do korzystania z których są oni uprawnieni. W związku z powyższym Wójt uznał, że wnioskodawczynie zasadnie nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczynie stwierdziły, że przysługuje im status stron postępowania podziałowego, gdyż wynika to m.in. z faktu wznowienia postępowania, a także z treści wydawanych wcześniej w związku z w tym postępowaniem rozstrzygnięć Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zakwestionowały ponadto twierdzenie, że posiadają dostęp do działek.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony, gdy danemu podmiotowi przysługiwał status strony, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. W ocenie Kolegium, D. Ś., współwłaścicielka działki nr [...] i [...] oraz K. Ś., dożywotnia użytkowniczka części działki nr [...], nie były stronami postępowania podziałowego dotyczącego działki nr [...], gdyż nie dotyczyło ono ich praw i obowiązków. Zatem nie można było uznać, że brak ich udziału w tamtym postępowaniu stanowił przesłankę do uchylenia decyzji podziałowej z [...] maja 2012 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wskazało, że w wyniku podziału działki nr [...] właściciele działek nr: [...], [...] i [...] nie utracili dostępu do drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, że ustalenia dotyczyły także zachowania dostępu do drogi publicznej z działki nr [...], z którą związane jest prawo dożywotniego użytkowania przysługujące K. Ś. Powyższe dodatkowo przemawia za odmową przyznania statusu strony postępowania podziałowego K. Ś., której przysługuje w stosunku do tej działki jedynie prawo obligacyjne, tj. dożywotnie użytkowanie części tej działki. Nie jest ona natomiast właścicielem działki sąsiedniej, nie służą jej także w stosunku do tej działki inne prawa rzeczowe. Kolegium podało, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej nr [...] przez drogę stanowiącą działki nr [...] i [...]. Właściciel działki nr [...], na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r., przyznał także, że może przejechać z działki nr [...] na działkę nr [...] przez działkę nr [...], precyzując, że nie jest to możliwe wszystkimi maszynami. Wobec powyższego, także K. Ś. ma dostęp do działki nr [...] przez działkę nr [...]. Kolegium wskazało, że z dołączonego do postanowienia z [...] kwietnia 2012 r. projektu podziału wynika dodatkowo, że działka nr [...] ma dostęp do drogi nr [...] także za pośrednictwem drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] mają zapewniony dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr [...] prowadzącej do drogi oznaczonej jako działka nr [...], a następnie do drogi oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie Kolegium będące w posiadaniu wnioskodawczyń nieruchomości na skutek podziału nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Podział działki nr [...] nie naruszył więc w żaden sposób ich interesu prawnego. Fakt, że obecnie droga do ich nieruchomości jest dłuższa, nie oznacza naruszenia ich interesu prawego w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że stronami postępowania podziałowego powinni być wszyscy użytkownicy działki nr [...] (stanowiącej niegdyś drogę), którzy z niej wówczas korzystali, gdyż mogłoby się okazać, że aktualny dojazd do ich nieruchomości nie zadowala ich. Takie stanowisko byłoby zaś nieuzasadnione. Wnioskodawczynie nie miały zatem interesu prawnego w sprawie podziału działki nr [...], gdyż nie były stronami tamtego postępowania. Powyższe skutkowało brakiem możliwości uznania, że wystąpiła przyczyna uzasadniająca wznowienie postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję złożyła D. Ś.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że co do zasady, krąg stron w postępowaniu wznowieniowym ustalany jest w oparciu o art. 97 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak wynika z art. 28 k.p.a., oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. W postępowaniu podziałowym interes prawny ma więc właściciel danej nieruchomości, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości. Uprawnienie do określania geodezyjnego kształtu nieruchomości przez jej podział jest bowiem uprawnieniem immanentnie związanym z prawem własności do tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że co do zasady, nie są stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z takich tytułów prawnych, np. właściciel sąsiedniej nieruchomości. Takie stanowisko jest jednak uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje – czy też nie wskazuje, że może dojść do takiej ingerencji – swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Chodzi tu o wszelkie sytuacje, w których dochodzi do wpływu na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takich warunkach w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału (art. 96 ust. 1 u.g.n.) mogą wziąć udział jako strony również właściciele sąsiednich (w tym bezpośrednio sąsiadujących) nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji przepisy art. 96 ust. 1 czy art. 97 ust. 1 u.g.n. powinny być zatem interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Innymi słowy, o ile właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek, podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej. Pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują więc prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym sposób korzystania z nieruchomości.

Sąd I instancji podał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że podział działki nr [...] nie mógł wpłynąć na interes prawny K. Ś., gdyż nie jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką. Dodatkowo, zasadnie uznały, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) przez drogę na działkach nr [...] i nr [...], co wynika z oględzin przeprowadzonych, z udziałem prokuratora, w dniu 23 września 2016 r. Wprawdzie działka nr [...], stanowiąca drogę lokalną, nie jest urządzona w terenie, lecz istnieje możliwość jej użytkowania po usunięciu "pastucha elektrycznego", a podczas oględzin przejechano ciągnikiem rolniczym przez działkę nr [...]. Możliwości przejazdu po opisanych działkach potwierdził również geodeta, a także E. Św., który zaznaczył jednocześnie, że przejazd ten nie jest możliwy jedynie kombajnem i ciągnikiem o wyższych parametrach (zob. protokół z rozprawy z 2 lutego 2017 r.). Ustalono również, że możliwy jest dojazd do działek nr [...] i nr [...] przez działkę nr [...]. Tym samym podział działki nr [...] nie wpłynął na interes prawny D. Ś. W konsekwencji powyższego prawidłowo w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy uznano, że podział działki nr [...] nie pozbawił wnioskodawczyń dostępu do drogi publicznej i z tego względu nie mogły być one stronami postępowania podziałowego, zainicjowanego wnioskiem właściciela działki nr [...]. Wobec powyższego, nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 97 ust 1 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że dokonany w niniejszej sprawie podział nieruchomości nie ingerował w prawa właścicieli gruntów sąsiednich;

II. postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. przez niewywiedzenie interesu prawnego skarżącej, opierającej swój interes prawny z prawa współwłasności działek nr [...] i [...], które w wyniku dokonania podziału zostało naruszone;

b) art. 141 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, tj.: art. 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że S. W. był właścicielem działki nr [...].

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie Kolegium dotknięte było rażącymi wadami;

d) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.pa. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, zbyt wąskiego zakresu postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz przez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, bez zbadania konieczności sporządzenia opinii w przedmiocie faktycznej możliwości dojazdu do nieruchomości kombajnem i ciężkim sprzętem rolniczym zgodnie z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, jak również przez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący;

e) art. 10 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko, iż co do zasady nie są stroną postępowania podziałowego osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z tytułów prawnych, np. właściciel sąsiedniej nieruchomości, jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje – czy też nie wskazuje, że może do iść do ingerencji – swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę rolniczego charakteru i przeznaczenia nieruchomości – działki nr [...] i działki nr [..], których współwłaścicielką pozostaje skarżąca, W toku przedmiotowej sprawy wielokrotnie podnoszono, że do w/w działek w wyniku podziału nieruchomości możliwy jest dojazd jedynie przez działkę nr [...], przy czym dojazd ten z uwagi na załamanie drogi (ostry zakręt) nie jest możliwy kombajnem i dużymi ciągnikami. Sąd I instancji w uzasadnieniu zbagatelizował tę kwestię. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że pozbawienie dojazdu do nieruchomości rolnych (łąk i pól) podstawowymi maszynami rolniczymi w sposób diametralny wpływa na wykonywanie prawa własności tych gruntów. Nie ulega wątpliwości, że przed dokonanym podziałem skarżąca posiadała dojazd do swoich nieruchomości wszelkim sprzętem i wszystkimi maszynami. Wójt miał zatem obowiązek tak zaprojektować podział, ażeby ten dostęp komunikacyjny skarżącej utrzymać. Wobec nieruchomości należących do skarżącej zignorowano przepisy dotyczące własności zawarte w kodeksie cywilnym oraz w Konstytucji. Nie do przyjęcia jest zezwolenie przez organ państwowy na wzbogacanie się jednych obywateli kosztem drugich. W związku z powyższym, dokonany przez Wójta podział nieruchomości jak najbardziej ingeruje swoim działaniem w prawo skarżącej – właścicielki gruntów sąsiednich, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, pomimo iż wynikało to z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uniemożliwienie dojazdu kombajnem i dużymi ciągnikami do pól i łąk kategorycznie nie pozwala na korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, nie wspominając już o diametralnym obniżeniu wartości rynkowej tych gruntów. Powyższe, w pełni uzasadnia interes prawny skarżącej i przesądza o konieczności uznania jej za stronę w postępowaniu podziałowym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że sytuacja prawna właściciela działki sąsiedniej ulega zmianie, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostaje on pozbawiony dostępu do drogi publicznej. W wyniku takiego postępowania w sposób ewidentny doznają uszczerbku konstytucyjne prawa właścicielskie przez ograniczenie prawa własności, a w skrajnych przypadkach pozbawienie możliwości wykonywania podstawowych uprawnień składających się na prawo własności. W wyroku z 14 października 2014 r., I OSK 91/09, NSA jasno stanął na stanowisku, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez niech prawa własności. Konkluzja ta pozwala w oparciu o art. 28 k.p.a. osobie mającej interes prawny w ochronie swojego prawa własności już na etapie postępowania zwykłego w pierwszej instancji przystąpić do postępowania w charakterze strony. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. przez niewywiedzenie interesu prawnego skarżącej, który polega na żądaniu usunięcia zaistniałego zagrożenia swojego prawa, znajdującego swoje źródło nie tylko w art. 140 k.c. lecz także w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wielokrotnie podaje, że S. W. – inicjator postępowania podziałowego, był właścicielem działki nr [...]. Jednakże zarówno z treści postanowienia Wójta z [...] kwietnia 2012 r., jak również z aktu notarialnego umowy zamiany Rep [...], znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, iż jedynym właścicielem działki nr [...] była Gmina K. Powyższe jednoznacznie wskazuje na błędy w postępowaniu dowodowym i ustaleniu stanu faktycznego Sądu I instancji.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W związku z brakiem nadesłania oświadczeń o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez wszystkie strony postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2020 r. sprawę skierowano na rozprawę.

Zarządzeniem z 10 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. reguluje termin sporządzenia przez sąd uzasadnienia wyroku i dotyczy przypadków, gdy uzasadnienie to sporządzane jest z urzędu, co w sprawie nie miało miejsca, skoro skarga została oddalona. Sporządzenia uzasadnienia na wniosek dotyczy art. 141 § 2 p.p.s.a., przewidziany w nim termin 14 dni został dochowany, wniosek o sporządzenie uzasadnienia został przedłożony sędziemu 5 kwietnia 2018 r. (k. 61), a zarządzenie o doręczeniu stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem zostało wydane 17 kwietnia 2018 r., zatem uzasadnienie zostało sporządzone w terminie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnosić, że przedmiotem zarzutu miał być przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., nie został on jednak objęty skargą kasacyjną, wobec czego taki zarzut nie może zostać rozpoznany. Jednocześnie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy miało wadliwe podanie przez Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia, że właścicielem działki nr [...], podlegającej podziałowi, był S. W. W świetle ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd i instancji i przedstawionych w uzasadnieniu, działka nr [...] stanowiła własność gminy. Omyłka w identyfikacji właściciela we wskazanym fragmencie uzasadnienia nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem to nie interes prawny właściciela działki [...] był przedmiotem sporu i badania przez Sąd I instancji. Trzeba też wyjaśnić, że to nie Sąd I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, wskazana omyłka nie uzasadnia zatem zarzutów naruszenia art. 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. w odniesieniu do ustaleń dotyczących właściciela działki nr [...], nie można też uznać, że właściciel tej działki nie został właściwie zidentyfikowany. W świetle przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie budzi wątpliwości, że wskazanie na str. 7 uzasadnienia w wersie 4 od dołu S. W. zamiast gminy K. stanowi oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował tę omyłkę w pkt 1. wyroku.

Nie może zostać rozpoznany zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., nawet przy uwzględnieniu, że łączy się on z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem zarzut dotyczący tych przepisów postępowania administracyjnego nie został w ogóle uzasadniony, wobec czego teza o uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie poddaje się weryfikacji. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, że postępowanie zostało w całości przeprowadzone bez jej udziału, wobec czego w skardze kasacyjnej powinny zostać wskazane konkretne czynności, w których skarżąca bezpodstawnie udziału została pozbawiona. Przewidziany w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązek uzasadnienia podstaw kasacyjnych ciąży na sporządzającym skargę kasacyjną, w odróżnieniu od sądu I instancji, działającego w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznanej skargi kasacyjnej w granicach sprawy, ale wyłącznie w granicach zgłoszonych zarzutów. W zarzutach tych nie podano, czym przejawiło się naruszenie prawa skarżącej do udziału w postępowaniu i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie identyfikować uzasadnienia zarzutów, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej nie określono również, jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć zarzucane naruszenie.

Nie znajdują również potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego, odnoszące się do zachowania dojazdu do rolnych nieruchomości skarżącej sprzętem rolniczym. Nie jest prawdą, że w postępowaniu zignorowano rolniczy charakter nieruchomości, ustalenia były prowadzone z uwzględnieniem tej oczywistej okoliczności. Istotne ustalenia dotyczące parametrów działki drogowej nr [...] zostały poczynione w toku oględzin w dniu 20 grudnia 2016 r., przeprowadzonych z udziałem skarżącej. Ustalono w ich wyniku w szczególności, że działka drogowa ma szerokość 6 m. i dostępna jest z drogi stanowiącej działkę nr [...]. Skarżąca odmówiła podpisu protokołu oględzin, jednak nie podała przyczyny, nie zgłosiła także później żadnych wniosków dowodowych, dotyczących szerokości i przejezdności drogi wewnętrznej, przejezdności tej drogi maszynami rolniczymi nie zakwestionowała. Skarżąca, prawidłowo zawiadomiona, nie wzięła udziału w rozprawie administracyjnej w dniu 2 lutego 2017 r. Na rozprawie tej mąż skarżącej zakwestionował dojazd ciężkim sprzętem, ale w odniesieniu do dojazdu z działki nr [...], przez działkę nr [...], na działkę nr [...], których niniejsze postępowanie nie dotyczy, jednocześnie stwierdził przy tym, że posiadany kombajn ma szerokość 5,5 m. W odniesieniu do dojazdu na działkę nr [...] przez działkę nr [...] takiego zarzutu na rozprawie nie postawiono, analogicznie nie zgłoszono go w odniesieniu do działki nr [...]. Wniosku o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu z opinii biegłego w kwestii dojazdu do działek nr [...] i [...] ciężkim sprzętem rolniczym skarżąca nie zgłaszała, jednocześnie nie podnosiła, że te działki dojazdu takim sprzętem są pozbawione, argumenty takie nie znalazły się również w odwołaniu. Argument tego rodzaju został podniesiony przez pełnomocnika skarżącej dopiero na rozprawie przed sądem I instancji, nie został jednak poparty żadnym dokumentem. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, sąd administracyjny zasadniczo kontroluje prawidłowość postępowania dowodowego prowadzonego przed organami administracji. Skoro w postępowaniu administracyjnym ani nie podnoszono kwestii dojazdu sprzętem ciężkim do działek [...] i [...], ani nie zgłoszono wniosku o przeprowadzenie dowodu w tym zakresie, w szczególności w postaci opinii, to zarzut taki postawiony na etapie postępowania sądowego i niepoparty dokumentem mogącym uprawdopodobnić znaczenie rozstrzygnięcia tej kwestii dla wyniku postępowania, nie uzasadnia uchylenia decyzji ze względu na braki postępowania dowodowego. Znajdujące się w aktach mapy związane z podziałem działki nr [...] pokazują, że działki drogowe nr [...], [...] i [...] tworzyły czworokąt i łączyły się prostopadle do siebie, działka nr [...] przed podziałem prostopadle łączyła się z działką nr [...] i działką nr [...], a w swym przebiegu, na odcinku odpowiadającym aktualnie działce nr [...], również zmieniała bieg, skręcając pod kątem prostym. Tego układu nie poddano w wątpliwość. Z tego powodu stawiana w skardze kasacyjnej teza, że dojazd działką nr [...], ze względu na ostry zakręt, nie jest możliwy dużym sprzętem, nie jest przekonująca, tego rodzaju ostre zakręty ("załamania drogi") miały też miejsce przed podziałem, działki nr [...] i [...] leżały wówczas przy działce drogowej nr [...] w jej środkowej części i dojazd nią do drogi publicznej w każdą stronę wymagał pokonania analogicznych ostrych skrętów. Z podanych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7, 8, 75, 77 § 1 80 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem przepisu tego nie stosował i jednocześnie nie stwierdził, aby miało miejsce w postępowaniu administracyjnym naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 140 k.c., jako związany z kategorią interesu prawnego, należy zakwalifikować jako dotyczący przepisów prawa materialnego.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano wyraźnie formy naruszenia, wskazując zarówno na błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia właściwego rozumienia naruszonego przepisu, takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera, wobec czego zarzut błędnej wykładni nie poddaje się merytorycznej ocenie. Zarzutem niewłaściwego zastosowania nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na braku adekwatności między stanem faktycznym a przesłankami zastosowania normy prawa materialnego. Dla rozważenia zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego puntem wyjścia są zatem okoliczności faktyczne ustalone w sprawie.

Kwestie prawnomaterialne w sprawie są związane z legitymacja procesową i interesem prawnym skarżącej w postępowaniu dotyczącym podziału działki stanowiącej własność osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że wówczas, gdy podział działki ma wpływ na prawa i obowiązki właścicieli innych działek sąsiednich, mają oni interes prawny w postępowaniu dotyczącym podziału, co przekłada się na ich prawo do uczestniczenia w takim postępowaniu w charakterze strony. Jeżeli podział dotyczy działki gminnej zapewniającej obsługę komunikacyjną i stanowiącej drogę dojazdową do pól i zabudowań gospodarstw rolnych, wpływ tego podziału wiąże się z kwestiami dojazdu do poszczególnych nieruchomości, w tym z powstaniem ewentualnych podstaw do żądania ustanowienia służebności drogowych na nieruchomościach dla działek trzecich, pozbawionych w wyniku podziału dostępu do drogi. Ta ostatnia kwestia w sprawie nie wystąpiła, nie wskazano, aby podział działki nr [...] pozbawiał dostępu do drogi jakieś nieruchomości i tworzył dla działek skarżącej nr [...] i [...] zagrożenie w postaci prawa do żądania obciążenia ich służebnościami. Postępowanie dowodowe nie potwierdziło także, aby działki nr [...] i [...] zostały pozbawione komunikacji i dostępu do drogi publicznej. W tym stanie faktycznym nie znajduje potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n., jak tez art. 28 k.p.a. w zw. z ar. 140 k.c. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro podział nieruchomości nie ograniczył skarżącej w jej uprawnieniach właścicielskich i nie pozbawił jej nieruchomości obsługi komunikacyjnej i dostępu do drogi, jak też nie ograniczył w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej charakterem i przeznaczeniem, to podział nie ingerował w sferę jej interesu prawnego, a tym samym nie miała ona w postępowaniu podziałowym statusu strony, który uzasadniałby wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.