Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1137/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1137/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak: [...] Wojewoda[...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i R. . - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2002r. (znak: [..]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - obiektu parterowego z dachem dwuspadowym, na działce o nr [...]położonej w P..

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w dniu 28 lutego 2008r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo M.i R. K. w sprawie zbadania legalności decyzji Starosty W.. Skarżący wskazali, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie uczestniczyli jako właściciele działki sąsiedniej, a obiekt, którego pozwolenie dotyczyło zakłóca korzystanie z ich nieruchomości.

Organ wyjaśnił też, że stosownie do przepisu art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalny. W sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu to organ w oparciu o art. 157 § 3 kpa winien odmówić wszczęcia postępowania.

Po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego dotyczącego spornej inwestycji Wojewoda uznał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma podstaw w oparciu o wymienione enumeratywnie przesłanki w art. 156 § 1 kpa do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy M. i R. K., właściciele działki o nr [...]i [..], nie uczestniczyli na prawach strony w postępowaniu zakończonym przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu, mieszkańcy działki sąsiedniej nie wykazali, że budowa budynku gospodarczego na działce o nr [...] w P. narusza ich bezpośredni interes prawny czyli, jest niezgodna z przepisami prawa materialnego, dlatego nie można im przyznać przymiotu strony.

Subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem skarżących jako strony postępowania. Samo zaś zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej stanowić może o interesie faktycznym, nie zaś prawnym. Jednakże tylko ten ostatni predestynuje do potraktowania podmiotu jako strony postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty W. W uzasadnieniu decyzji podniesiono ponadto, iż wnioskodawcy zarzucili organowi, wydającemu przedmiotową decyzję naruszenie licznych przepisów, tj. art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże nie wskazali na czym miałyby polegać naruszenia w działaniach organu administracji architektoniczno - budowlanej w tej konkretnej decyzji, co uniemożliwiało w praktyce odniesienie się do tych zarzutów.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i R. K.od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych działań przez organ administracji.

W niniejszym przypadku skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu posiadania prawa własności do działki (nr [...]) sąsiadującej z działką inwestora. Jak wynika z akt sprawy, sporna budowa budynku gospodarczego została przewidziana w takiej części działki nr [...], która od działki skarżących jest oddzielona działką o nr [...]. Takie usytuowanie budynku w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, które to ograniczenie z kolei wynikałoby z naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

W związku z powyższym skoro zakres planowanej inwestycji nie zakłóca możliwości korzystania z działek nr [...] i ich zabudowy, to skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby w/w decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa.

Bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano określoną inwestycję, nie może jeszcze przesądzać o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Podnoszona natomiast przez wnioskujących okoliczność pominięcia ich udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i R. K..

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 28 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z [...] sierpnia 2002 r.

- art. 156 par. 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że naruszenie wskazanych we wniosku i odwołaniu przepisów, w szczególności: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

W ocenie skarżących stanowisko organu administracji jest nieuzasadnione. Przede wszystkim nie zostało zbadane, kto jest właścicielem działki [...] rzekomo rozdzielającej nieruchomość inwestorów od nieruchomości skarżących. Gdyby to nastąpiło organy orzekające nie miałyby wątpliwości, że obie nieruchomości bezpośrednio sąsiadują ze sobą.

Organ pominął zupełnie wskazane przez skarżących we wniosku i odwołaniu przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 28 ust. 2 tego aktu jednoznacznie stwierdzający, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. I nie ma tu znaczenia bezpośrednie stykanie się działek, na których realizowana jest budowa z działkami, na które następuje oddziaływanie budowy i później wybudowanych obiektów.

Ponadto w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu stwierdzenia czy i jakie oddziaływanie wywołują sporne obiekty na nieruchomość skarżących.

Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że skarżący są stroną postępowania, bowiem obiekt, którego pozwolenie na budowę dotyczy jednoznacznie oddziałuje na ich nieruchomość. Nie powinno budzić wątpliwości, że udokumentowano, iż skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej położonej na wschód od działki, na której usytuowano obiekt, którego pozwolenie dotyczy, co potwierdza załączony na tę okoliczność szkic sytuacyjny oraz odpis księgi wieczystej.

Organy nie wzięły pod uwagę, że sporny obiekt usytuowany jest na terenie P. Parku Krajobrazowego. W takiej sytuacji wszelkie immisje na nieruchomości sąsiednie typu hałas, zadymianie, zapylanie, nieprzyjemne zapachy muszą być oceniane z uwzględnieniem właśnie usytuowania nieruchomości na terenie parku.

W skardze podniesiono ponadto, iż prawdziwy cel budowy (obora przeznaczona na 60 sztuk dorosłego bydła) została zatajona przez inwestorów. Pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2002 r. wydane przez Starostwo Powiatowe w W. zostało wyłudzone na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy P.. W tej ostatniej sfałszowano jednostki bilansowe planu z [...]. Podanie nieprawdziwej jednostki bilansowej [...] planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy P. do [...] grudnia 2003 r. umożliwiło wydanie ww. pozwolenia na budowę budynku o powierzchni zabudowy ok. 600 m2 i kubaturze 2500 m3. Wybudowany tej wielkości obiekt powstał na gruntach użytków zielonych z możliwością zabudowy jednorodzinnej.

Skutki opisanej sytuacji dla skarżących przy bliskości nieruchomości z ww. obiektami budowlanymi są oczywiste. W takim stanie rzeczy twierdzenie, że nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, bowiem nie wykazali, że budowa budynku narusza ich interes prawny, jest całkowicie pozbawione uzasadnienia.

Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu wykazania, że twierdzenia skarżących są nieuzasadnione. Nie wezwano też skarżących do uzupełnienia wniosku, mimo, że organy twierdzą, że zawierał on braki niepozwalające uznać ich za stronę postępowania.

Organy nie odniosły się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 - pozwolenie na budowę zostało wydane mimo niespełnienia koniecznego warunku przez wnioskodawców, mianowicie nie zostało przeprowadzone postępowanie w/s oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 - wydano pozwolenie na budowę mimo niekompletności wniosku o to pozwolenie.

W skardze podniesiono również, iż Wojewoda [...] uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Mimo wskazanego błędu organ odwoławczy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego – obiektu parterowego z dachem dwuspadowym na działce o nr [...] położonej w P..

Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa.

Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).

Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ administracji zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie ich terenu, a tym samym naruszenie prawem chronionego interesu. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę. Ponadto sporny budynek usytuowany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi określonymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowa obiektu nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tym bardziej, iż sporny budynek usytuowany jest w znacznej odległości od działki skarżących, gdyż dzieli ich działka nr [...] o szerokości 25m (powyższe przyznali skarżący podczas rozprawy).

Okoliczności, że omawiany obiekt budowlany wywiera bezpośredni negatywny wpływ na nieruchomości skarżący nie wykazali, a nawet nie uprawdopodobnili, podając jedynie, iż pozwolenie na budowę naruszyło art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu należało przyjąć - co zasadnie zrobił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - że interes skarżących w kontrolowanej sprawie przybrał postać interesu faktycznego. Ten zaś, mimo że ważny dla zainteresowanych, nie dawał podstaw do uznania ich za stronę postępowania, w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Na marginesie zauważyć należy, iż zarzut wykorzystania przez inwestora *budowy, którym miał być budynek gospodarczy, nie mógł być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Odnosił się on bowiem do ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Również inne kwestie dotyczące nadmiernego zadymiania czy hałasu należą do kompetencji inspekcji sanitarnej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.