Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 765/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1890
law: Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie wstąpienia przez miasto do związku metropolitalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] (dalej organ nadzoru lub Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta T. w przedmiocie wstąpienia przez miasto do Związku Metropolitalnego (dalej uchwała) w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890; dalej ustawa) w związku z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016, poz.446; dalej u.s.g.) oraz art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miasta T. postanowiła o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w przedmiocie wstąpienia Miasta T. do Związku Metropolitalnego tworzonego na terenie województwa [...] na podstawie przepisów ustawy (§ 1 ust. 1 uchwały). Konsultacje miały polegać na uzyskaniu od mieszkańców Miasta T. odpowiedzi na pytanie "Czy jest Pani/Pan za wstąpieniem Miasta T. do Związku Metropolitalnego" (§ 1 ust. 2 uchwały). W § 2 uchwały podano, że konsultacje będą prowadzone w terminie od 1 do 15 kwietnia 2016 r., a w § 3 określono tryb konsultacji. Jako podstawę prawną podano m.in. przepis art. 7 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu nadzoru przeprowadzenie konsultacji na tej podstawie prawnej wymaga wcześniejszego wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustalającego granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych. Dopiero po wydaniu takiego rozporządzenia będzie istniała podstawa prawna do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gmin dla potrzeb wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia na danym obszarze metropolitalnym związku metropolitalnego i nadania mu nazwy (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Organ nadzoru odwołał się do treści art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ustawy i wywiódł, że przy tworzeniu związku metropolitalnego winna być zachowana następująca kolejność: 1) wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia ustalającego granicę danego obszaru metropolitalnego, 2) wystąpienie przez Radę Ministrów do podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o wyrażenie opinii, a w przypadku gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego o wyrażenie opinii i przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, 3) wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie utworzenia związku metropolitalnego i nadania mu nazwy (przy spełnieniu warunku z art. 7 ust. 4 ustawy).

Wojewoda wskazał, że w sytuacji gdy fakt niewydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obejmującego obszar administracyjny Miasta T. jest powszechnie znany – w jego ocenie - podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy jest przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne. Na marginesie dodał, iż z urzędu posiada wiedzę, że Rada Ministrów nie wystąpiła do Rady Miasta T. o wyrażenie opinii i przeprowadzenie konsultacji w sprawie utworzenia związku metropolitalnego obejmującego obszar Miasta T. Mając powyższe na względzie stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Niezależnie od powyższego wskazał, że pytanie konsultacyjne zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy i wprowadzający w błąd uczestników konsultacji. Zawiera ono bowiem pytanie o stanowisko w sprawie przystąpienia Miasta do nieistniejącego podmiotu, jakim jest związek metropolitalny. Uczestnicy konsultacji, mając na uwadze wskazane wyżej zastrzeżenia, zmuszeni zostali do zajęcia stanowiska, mimo braku podstawowych informacji dotyczących chociażby granic związku metropolitalnego. Taki sposób formułowania pytania sprawia, że zasady i tryb konsultacji zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, a tym samym naruszają art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepisy uchwały nie określają bowiem poprawnie istotnego elementu procedury konsultacyjnej, jakim jest przedmiot konsultacji.

Rada Miasta T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarzuciła: 1) naruszenie art. 5a ust 1 i 2 u.s.g. tj. podstawy prawnej w oparciu o którą Rada Miasta T. podjęła zaskarżoną uchwałę w związku z art. 2 i art.163 Konstytucji RP, ograniczając równocześnie w ten sposób samodzielność Samorządu Miasta T. przy realizacji możliwości przeprowadzenia konsultacji w granicach administracyjnych Miasta T., 2) błędną wykładnię art.7 ust 1 pkt. 1 w związku z art. 7 ust 3 ustawy, która dotyczy bezwzględnego ograniczenia możliwości przeprowadzenia konsultacji w temacie przystąpienia gminy do związku metropolitalnego do ograniczenia prawa do inicjatywy w tym zakresie wyłącznie do Rady Ministrów, z pominięciem gwarantowanej w art. 5a u.s.g. samodzielnej inicjatywy organów Gminy w celu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając te zarzuty i żądania pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta do podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego, w której wyraziła wolę utworzenia związku metropolitalnego i w tym celu upoważniła Prezydenta Miasta do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do utworzenia takiego związku. Prezydent Miasta w wykonaniu w/w uchwały złożył projekt uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami miasta T. w przedmiocie wstąpienia przez miasto do Związku Metropolitalnego. W dniu [...] r. Rada Miasta podjęła przedmiotową uchwałę. Podkreślił, że podstawą prawną uchwały był art. 5a ust 1 i ust 2 u.s.g. W podstawie prawnej wskazano również art. 7 ust 1 pkt. 1 ustawy; jednak artykuł ten dotyczył opinii Rady Miasta, która nie była przedmiotem treści uchwały i stąd przywołanie go w podstawie prawnej uchwały należałoby uznać za przedwczesne, ale nie wpływające na stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca wskazała, że istotnym dla oceny prawidłowości podstawy prawnej uchwały jest zastosowany art. 5a u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych ważnych sprawach dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, a zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Rada Miasta stosując art. 5a ust 1 i 2 u.s.g. miała w pełni samodzielne prawo do podjęcia przedmiotowej uchwały co jest również wynikiem treści art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji. Samodzielności tej, ze względu na przedmiot konsultacji, nie można ograniczyć do wyłącznego w tym zakresie wystąpienia w formie rozporządzenia Rady Ministrów o przeprowadzenie konsultacji. Rada Miasta mogła w formie uchwały, z powołaniem się na art. 5a ust 1 i 2 u.s.g. i realizując uchwałę podjętą w [...] r. zadecydować samodzielnie w każdym czasie o przeprowadzeniu konsultacji w przedmiocie wstąpienia do związku metropolitalnego co stanowi istotny element jawności działania organów gminy z zachowaniem zasad demokratycznego państwa prawa i gdzie organ samorządu lokalnego zwraca się wprost z zapytaniem do suwerena jakim są mieszkańcy miasta w sprawie wyrażenia opinii na temat kierunków jego rozwoju np. poprzez przystąpienie do związku metropolitalnego, czyli w sprawie ważnej dla miasta T. i jego mieszkańców. Przywołanie więc w podstawie prawnej wyłącznie artykułu 5a ust 1 i 2 u.s.g. pozwoliło na uchwalenie zaskarżonej uchwały i osiągnięcie celu w jakim przedmiotową uchwałę podjęto.

Argumentując w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust 1 pkt. 1 w związku z art. 7 ust 3 ustawy pełnomocnik wskazał na literalną wykładnię ustępu trzeciego tego artykułu podając, że wymóg przeprowadzenia konsultacji na skutek wystąpienia do Rady Miasta przez Radę Ministrów będzie zachowany również w przypadku nieprzeprowadzenia przez Radę Miasta konsultacji z zachowaniem trzymiesięcznego terminu licząc od dnia wystąpienia o ich przeprowadzenie. Wywiódł, że wykładnia tego ustępu wskazuje jednoznacznie że ustawodawca pozostawił inicjatywę uchwałodawczą co do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie Radzie Miasta zakładając jednocześnie że mimo braku konsultacji wymóg konsultacji uznaje się za spełniony w świetle art. 7 ust 1 pkt.1 ustawy. Zdaniem skarżącej ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu pełną samodzielność w zakresie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, jak i czasu ich przeprowadzenia, a równocześnie wskazał że wymóg przeprowadzenia konsultacji uznaje się za spełniony nawet w przypadku ich nieprzeprowadzenia. Podobne rozwiązanie zastosował ustawodawca również co do opinii organu stanowiącego która powinna być przyjęta w formie stosownej uchwały - art. 7 ust 1 pkt. 1 ustawy.

Reasumując wskazał, że Rada Miasta T. podjęła samodzielną inicjatywę w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami na podstawie art. 5a ust 1 i 2 u.s.g. oraz na skutek realizacji uchwały z dnia [...] r. a ponadto przedmiotowa uchwała została wykonana do dnia 15 kwietnia 2016 r., tj. w terminie przed datą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika będącego pracownikiem, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że art. 5a ust. 1 u.s.g. nakłada na samorządy gminne obowiązek przeprowadzania konsultacji w tych sprawach, które same samorządy gminne uznają za ważne, a także w tych sprawach które są ważne w opinii ustawodawcy. Wskazał przykłady spraw wchodzących do tej drugiej grupy, wymieniając w tym zakresie również pewne czynności, których zwieńczeniem będzie utworzenie związku metropolitalnego (art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Akcentował, że celem tej regulacji jest poznanie opinii mieszkańców gminy na temat utworzenia przez Radę Ministrów (w drodze rozporządzenia) związku metropolitalnego na terenie obszaru metropolitalnego i nadania nazwy związkowi. Natomiast wydanie przez Radę Ministrów takiego rozporządzenia musi zostać poprzedzone wydaniem przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, które dotyczy ustalenia granic poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych przez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych. Odwołał się do argumentacji dotyczącej wymaganej chronologii zdarzeń przedstawionej w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że zarówno tytuł zakwestionowanej uchwały, jak również podstawa prawna dla jej podjęcia, stoi w oczywistej sprzeczności z regulacjami zawartymi w ustawie. Wskazał, że Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta T. w przedmiocie wstąpienia przez Miasto T. do Związku Metropolitalnego. Podstawą prawną dla jej podjęcia stał się m.in. przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego błędne jest przyjęcie, że przedmiotem uchwały jest wstąpienie przez Miasto do Związku Metropolitalnego. Przedmiotem uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 5a u.s.g. może być jedynie uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji w przedmiocie utworzenia na terenie obszaru metropolitalnego związku metropolitalnego. Podjęcie legalnej uchwały na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niemożliwe z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów, które zakreślałoby przedmiot konsultacji, czyli wskazania obszaru metropolitalnego na obszarze którego miałby powstać związek metropolitalny.

Organ nadzoru nie zgodził się ze stwierdzeniem, jakoby podstawą prawną uchwały był art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., zaś przywołanie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy należałoby uznać za przedwczesne i nie wpływające na stwierdzenie jej nieważności, gdyż uchwała została podjęta właśnie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g., co niezbicie dowodzi, że delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy stała się dla Rady Miast zasadniczą delegacją, na podstawie której należało uchwałę podjąć; bagatelizowanie tego faktu jest nieuzasadnione. Akcentował, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest próbą ograniczania samodzielności Miasta T. w realizowaniu jego ustawowego prawa do przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w każdej sprawie ważnej dla Miasta, lecz jest konsekwencją oczywistych uchybień, które zostały przez stronę skarżącą popełnione w trakcie realizacje tego prawa.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy, organ nadzoru ocenił jako wadliwe stwierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy pełną samodzielność w zakresie przeprowadzana konsultacji z mieszkańcami jak i czasu ich przeprowadzania. Podzielając poglądy doktrynalne Wojewoda wskazał, że art. 7 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przyjęcie fikcji spełnienia wymogów przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gmin, mających wejść do związku metropolitalnego ma na celu zdyscyplinowanie podmiotów współdziałających i przeciwdziałanie obstrukcji procesu legislacyjnego. Uznanie wymogu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami za spełniony w przypadku nieprzeprowadzenia tychże konsultacji w terminie 3 miesięcy sankcjonuje wyłączeniem udziału lokalnej społeczności z procesu, którego konsekwencje będą trwale odczuwalne dla "nieskonsultowanych" mieszkańców. Pomimo braku wiążącego charakteru konsultacji ocenił to rozwiązanie legislacyjne jako wadliwe; w jego ocenie, wyłączenie możliwości zaprezentowania takiego stanowiska na skutek bezczynności organu nie powinno być uznane za wypełnienie wymogu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Prawo do wyrażenia stanowiska przez mieszkańców w czasie konsultacji powinno bowiem być traktowane jako publiczne prawo podmiotowe "do współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych" . Z tego też względu bezczynność rady gminy, w konsekwencji której mieszkańcy gminy tracą prawo do przedstawienia swojej opinii na temat uczestnictwa ich gminy w związku metropolitalnym, należałoby kwalifikować jako stan uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym oraz jako delikt rodzący odpowiedzialność przewidzianą w art. 417 i 4171 Kodeksu Cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Gminę T. skarga spełnia powyższe wymagania.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą samodzielności gmina realizuje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie organom samorządu szczególnych rozwiązań, naruszałoby przyznaną im niezależność.

Bezspornie niezależność ta nie może jednak wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Bez względu na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie aktu organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać regulacjom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy jednostek samorządu terytorialnego władne są w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności, jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, OTK ZU 1994/2/46, czy wyrok NSA z dnia 1 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/13, a także wcześniejszy, powołany tam wyrok NSA z 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, publ. CBOSA).

Wydawany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego akt

powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone poprzez uchwałodawcze działanie organu samorządu terytorialnego. Nadto organ nadzoru zobligowany jest wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Kontrola sądu administracyjnego zainicjowana wskutek złożonej przez gminę skargi wymaga natomiast oceny, czy w istocie ma miejsce wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak aktu naruszającego prawo. Taki właśnie zarzut postawiono Wojewodzie Śląskiemu w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta T. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w przedmiocie wstąpienia przez miasto do Związku Metropolitalnego.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym uznano w/w uchwałę Rady Miasta T. jako sprzeczną z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi o dwóch odmiennych wypadkach, w których rada gminy upoważniona jest do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W pierwszym przypadku upoważnienie do przeprowadzenia konsultacji wynika wprost z ustaw szczególnych. W drugim przypadku jest to możliwe w sprawach ważnych dla gminy.

W obu przypadkach ujętych w treści art. 5a ust 1 u.s.g. celem konsultacji jest aby mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrazili swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Jednakże w pierwszym z przypadków to ustawodawca decyduje o konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy - nadto gdy ustawa tak nakazuje przeprowadza się je na zasadach i w trybie tam określonym. W drugim natomiast przypadku kwestia przeprowadzenia konsultacji oddana została całkowicie do dyskrecjonalnej władzy rady gminy.

Zdaniem Sądu wynikający z lex specialis wymóg współdziałania członków wspólnoty gminnej wyłącza dyskrecjonalne uprawnienie rady gminy do samodzielnego zwrócenia się z pytaniem na ten sam temat do mieszkańców gminy, wyłącznie na podstawie ustawy ustrojowej. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 5a ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie rozróżnia się dwie odrębne, nie zazębiające się ze sobą kategorie konsultacji: 1) przewidziane ustawą oraz 2) inne.

Wymagane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych ustalonych przez Radę Ministrów w celu uzyskania opinii rad tych gmin co do utworzenia związków metropolitalnych w poszczególnych, wyznaczonych rozporządzeniem Rady Ministrów obszarach wyłącza zatem uznaniową kompetencję rady gminy do przeprowadzenia takiej konsultacji jako ważnej sprawy gminy. Tym samym uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w tym przedmiocie będzie uchwałą podejmowaną na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W kontrolowanej sprawie zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę poprzedzała uchwała Rady Miasta T. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta T. do podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego w trybie ustawy o związkach metropolitalnych. Nie budzi więc wątpliwości, że celem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy T. było przystąpienie do związku metropolitalnego. Z tej przyczyny organ samorządu terytorialnego, w myśl zasady legalizmu, uprawniony był wyłącznie do takiego działania na jakie pozwala mu ustawa o związkach metropolitalnych, a także jakie nakazuje art. 5a ust. 1 u.s.g. ab initio.

Brak podstaw do bagatelizowania, jak chce tego strona skarżąca, okoliczności, iż w podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak przyznała sama skarżąca, w uchwale z dnia 28 stycznia 2016 r. Rada wyraziła wolę utworzenia związku metropolitalnego i w tym celu upoważniła Prezydenta Miasta do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do utworzenia takiego związku. Prezydent Miasta złożył projekt uchwały, a Rada podjęła uchwałę, którą zakwestionował organ nadzoru. Jak wyżej wskazano w uchwale z dnia [...] r. wyraźnie zaznaczono, iż upoważnienie dla Prezydenta Miasta dotyczy podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku w trybie ustawy. Brak przeto podstaw do twierdzenia, że art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy powołano w podstawie prawnej przedwcześnie i ocenienia tej wadliwości jako uchybienia nie dającego podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Ma rację Wojewoda twierdząc, że ten przepis naruszono i że jest to naruszenie istotne, kwalifikujące uchwałę do stwierdzenia jej nieważności.

W ustawie, jak zasadnie stwierdza organ nadzoru, wyznaczone zostały poszczególne etapy tworzenia związku metropolitalnego. Pierwszą, wskazaną przez ustawodawcę czynnością upoważniającą gminy do działania jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia ustalającego granice danego obszaru metropolitalnego, a akt ten nie został dotychczas wydany. Brak jest zatem podstawy prawnej do podejmowania czynności należących do kolejnych etapów tworzenia związku metropolitalnego. Ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości wykazania przez gminy inicjatywy w przedmiocie uruchomienia tego etapu tworzenia związku metropolitalnego. Gmina może wystąpić z wnioskiem w sprawie wydania rozporządzenia w przedmiocie utworzenia związku metropolitalnego w określonym obszarze metropolitalnym i nadania mu nazwy (art. 6 ust. 1 ustawy); jest to jednak możliwe dopiero po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie ustalenia granic danego obszaru metropolitalnego.

Art. 5a ust. 1 u.s.g. nie zezwala na dwukrotne prowadzenie konsultacji z mieszkańcami na ten sam temat – raz z mocy ustawy, a raz z woli organu. W chwili wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów, a więc w chwili ustalenia granic poszczególnych obszarów na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych konieczne byłoby przeprowadzenie ponownej konsultacji, pozbawiającej wynik tej pierwszej jakiegokolwiek znaczenia. Prowadziłoby to do zachwiania pewności obrotu prawnego, naruszając konstytucyjną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu gmina może współdziałać ze społeczeństwem lokalnym i pytać o wolę wstąpienia do związku metropolitalnego dopiero wtedy, gdy jego obszar zostanie wyznaczony i mieszkańcy będą mieć możliwość rzeczywistego podjęcia decyzji w tym zakresie. Zasadnie zatem uznał organ nadzoru, że obowiązujące prawo nie przewiduje dualizmu w zakresie konsultacji społecznych, a czynności związane z procesem tworzenia związku metropolitalnego muszą być podejmowane w ściśle określonej kolejności.

Nawet jednak przyjmując tezę o braku tożsamości przedmiotu konsultacji określonego w ustawie i przedmiotu konsultacji przeprowadzonej na mocy zakwestionowanej uchwały stwierdzić trzeba, że Rada Gminy podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 2 u.s.g. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem konsultacji była kwestia przystąpienia przez Gminę do Związku Metropolitalnego w ramach obszaru metropolitalnego metropolii "[...]" przedstawionego graficznie w załączniku do uchwały. Nie sposób uznać, że sprawą ważną dla Gminy jest przystąpienie do Związku Metropolitalnego, którego obszar metropolitalny nie został wyznaczony w sposób zgodny z prawem. Rada nie ma bowiem żadnych uprawnień w zakresie wyznaczenia obszaru metropolitalnego, co już wyżej wyjaśniono; a Rada Ministrów takiego obszaru nie wyznaczyła. Tym samym naruszenie art. 5a ust. 2 u.s.g. jest naruszeniem tego przepisu w związku z art. 2 Konstytucji RP. Jest również naruszeniem tego przepisu w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, ze względu na wkroczenie przez Radę Miasta T. w zakres wyłącznej kompetencji Rady Ministrów w przedmiocie ustalenia granic obszaru metropolitalnego. Tym samym oczywiście chybiony jest zarzut skargi co do tego, by organ nadzoru wyszedł poza swoje uprawnienia naruszając w konsekwencji samodzielność Gminy T. przypisaną jej mocą Konstytucji. To Rada Gminy przekroczyła ramy przysługującej jej samodzielności, a jej działanie podważa zasadę zaufania obywateli do państwa. Pytanie o przystąpienie do oznaczonego obszarowo - w sposób nie mający żadnego oparcia w prawie - Związku Metropolitalnego mogło wprowadzać w błąd społeczność lokalną; bez względu na powody, które legły u podstaw przyjęcia przez Radę uchwały z dnia [...] r.

W tym miejscu trzeba jeszcze wskazać – odnosząc się do pozostałych wywodów skargi, że Sąd ocenia jako wadliwy zawarty w skardze wywód interpretacyjny dotyczący art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy. Przyjęcie przez prawodawcę fikcyjnego spełnienia wymogu konsultacji nie oznacza, że organ stanowiący gminy ma pełną samodzielność w zakresie przeprowadzenia konsultacji i czasu ich przeprowadzenia. Oznacza jedynie dopuszczenie tworzenia związku metropolitalnego pomimo braku faktycznego przeprowadzenia konsultacji. Twierdzenia formułowane przez skarżącą w wywodzie interpretacyjnym nie mają oparcia w prawie.

Nadto Sąd stwierdza, że okoliczność, iż konsultacja została przeprowadzona przed upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie czyni tego rozstrzygnięcia zbędnym czy bezprzedmiotowym. Czas wyznaczony organowi nadzoru przez prawodawcę nie może być modyfikowany zachowaniem jednostki samorządu terytorialnego. Sąd w pełnym zakresie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 16/12 (LEX nr 1145561), że: "Możliwość skorzystania przez wojewodę z uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał podjętych przez radę gminy uzależniona jest od tego, czy uchwała ta obowiązuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy obowiązywanie to jest ograniczone w czasie np. tylko w stosunku do określonych zdarzeń. Podział uchwał na uchwały, które obowiązują w pełnym zakresie, tj. w stosunku do zdarzeń, które zaistniały w przeszłości, oraz do zdarzeń, które zaistnieją w przyszłości, oraz na uchwały, które obowiązują w ograniczonym zakresie, tylko do zdarzeń, które zaistniały, przed jej uchyleniem ma znaczenie jedynie informacyjne. Wyróżnienie to nie ma natomiast wpływu na możliwość skorzystania przez wojewodę z przysługujących mu uprawnień nadzorczych".

W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji - na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a.