Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1101/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 2 ust. 8, art. 20, art. 21, art. 26
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 12, par. 44, par. 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz A. B., kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1101/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] orzekająca o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie B., gm. A. oznaczonych numerami 2/11 i 2/14 polegającej na ujawnieniu jako właściciela A.B. zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KW [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie B., gm. A. oznaczonych numerami 2/11 i 2/14 polegającej na ujawnieniu jako właściciela, obok dotychczas wpisanego właściciela – Gminy A., A.B. zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KW [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. A.B. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę w operacie ewidencji gruntów danych właściciela działek nr 2/11 i 2/14 położonych w miejscowości B. Wskazał, że zgodnie z ujawnionym wpisem w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. właścicielem tych działek jest A.B. Między wpisem w księdze wieczystej a wpisem w rejestrze gruntów, w którym jako właściciel uwidoczniona jest Gmina A. zachodzą rozbieżności. W jego ocenie wpis w rejestrze gruntów winien odpowiadać wpisowi w księdze wieczystej.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca (wcześniej noszący nazwisko M.) w dniu 18 października 1985 r., na podstawie aktu notarialnego Rep.A nr [...] nabył min działkę o nr ew. 2, położoną w obrębie B., gm. A. Następnie w roku 1998 aktem notarialnym Rep. A nr [...] darował ½ działki o nr ew. 2, A.M. oraz J.R.M., po ¼ każdemu.

Decyzją Burmistrza Gminy A. dnia 25 maja 2001 r. zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o nr ew. 2/1 i 2/2.

Kolejną decyzją z dnia 4 marca 2002 r. Burmistrz Gminy A. zatwierdził projekt podziału działki o nr ew. 2/1, w wyniku którego powstało 14 działek oznaczonych numerami od 2/3 do 2/16. Zgodnie z powyższą decyzją powstałe działki o nr 2/11 (o powierzchni 0,2297 ha) i 2/14 ( o powierzchni 0,0628 ha) przeznaczone pod drogi, z dniem uprawomocnienia się decyzji przeszły na własność Gminy A. Decyzja ta stanowiła podstawę do wprowadzenia w dniu 18 kwietnia 2002 r. zmiany w ewidencji gruntów i budynków i ujawnienia jako właściciela w/w działek Gminy A.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. I Wydział Cywilny orzekł o zniesieniu współwłasności pomiędzy A.M., A. i M. M. oraz J.R.M., przyznając wnioskodawcy na wyłączną własność działki o nr ew. 3, 75, 103, 2/11, 2/14, 2/16. Z treści działu II księgi wieczystej o nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. prowadzonej dla działek o nr ew. 3, 75, 103, 2/11, 2/14, 2/16 wynika, że ich właścicielem jest A.B.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie B., gm. A. oznaczonych numerami 2/11 i 2/14 polegającej na ujawnieniu jako właściciela A.B. zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KW [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, tytuł prawny do działek ew. nr 2/11 i 2/14 przysługuje dwóm podmiotom, tj. A.B. oraz Gminie A. Organ wyjaśnił , że postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy A. o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy. Uzasadniając Sąd stwierdził, że tytuł własności do przedmiotowych działek posiadają dwa podmioty na podstawie konkurencyjnych tytułów prawnych. Tym samym w ocenie organu powstał spór o własność przedmiotowych działek, który nie może zostać rozstrzygnięty przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.B. wniósł o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Powołując przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych wskazał, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym wniosek winien zostać uwzględniony.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie B., gm. A. oznaczonych numerami 2/11 i 2/14 polegającej na ujawnieniu jako właściciela, obok dotychczas wpisanego właściciela – Gminy A., A.B. zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KW [...]. Powołując przepis art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że przez pojęcie ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami, lokalami.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Prawa osób i jednostek organizacyjnych, którym przysługuje prawo własności, bądź które władają gruntami lub budynkami uwidacznia się w ewidencji na podstawie : 1. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2. prawomocnych orzeczeń sądowych, 3. umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych, do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4. ostatecznych decyzji administracyjnych, 5. dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6. umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W niniejszej sprawie zarówno Gmina A., jak i A.B. posiadają tytuł własności do działek o nr ew. 2/11 i 2/14. Należy zatem ujawnić w ewidencji gruntów i budynków jako właścicieli w/ w działek zarówno Gminę A. jak i A.B. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów dotyczące uprawnień do gruntu mają bowiem charakter informacji pochodny w stosunku do źródeł wskazanych w powołanym § 12 rozporządzenia. W konsekwencji powyższego w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów organ nie może ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, a co za ty idzie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku, lokalu.

A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2010 r. poprzez jego błędne zastosowanie;

- § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2010 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych poprzez jego niezastosowanie;

- art. 6, art. 8 K.p.a.

Z powyższych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając ponowił argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Podniósł, iż mimo uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji organ odwoławczy orzekł niezgodnie z wnioskiem skarżącego. Stwierdził, że wpisanie skarżącego obok Gminy A. jest wbrew zapisom w księdze wieczystej, a tym samym narusza art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W księdze wieczystej jako jedyny właściciel wpisany jest wnioskodawca. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 28 kwietnia 2008r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności i przyznaniu m.in. działek 2/11 i 2/14 na wyłączną własność skarżącemu. Przedmiotowe orzeczenie zdezaktualizowało decyzje Burmistrza z 2002 roku. Wskazał także, że Gmina A. nie protestuje przeciwko zawartemu wpisowi w księdze wieczystej, gdzie jest wpisany jako jedyny właściciel tych działek. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z wnioskiem skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. Skarżący został ujawniony w ewidencji gruntów jako właściciel całości przedmiotowych działek, "obok" dotychczas ujawnionego właściciela – Gminy A. Wbrew zarzutom skarżącego organ nie dokonał, na podstawie § 46 ust. 2 powołanego rozporządzenia, żadnej zmiany z urzędu. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że Gmina A. nie protestowała i przyznała, że jedyny właścicielem przedmiotowych działek jest A.B., organ odwoławczy wyjaśnił, że wpis do ewidencji następuje na podstawie określonych w przepisach dokumentów źródłowych, a nie na podstawie czyjeś chęci czy dobrej woli. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy A.o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy. Uzasadniając Sąd stwierdził, że tytuł własności do przedmiotowych działek posiadają dwa podmioty na podstawie konkurencyjnych tytułów prawnych.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1101/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Skarga jest zasadna.

Zasadniczym zarzutem skargi, stanowiącym kontynuację prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego stanowiska jest twierdzenie, że z zasady aktualności, obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, wynika obowiązek ujawnienia w zapisach ewidencji osoby wpisanej w dziale II księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości, a to wobec treści przepisów art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. , Nr 124, poz. 1361 ze zm.) zwanej dalej u.k.w.h. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej Pgik, która reguluje m. in. sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 Pgik), oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), dalej rozporządzenie. Należy więc dla potrzeb niniejszej sprawy, oraz ze względu na treść zarzutów skargi, dokonać rozróżnienia funkcji i celu ewidencji gruntów i budynków od funkcji jaką spełniają księgi wieczyste, jak również rozważyć, czy organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków związane są przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie wynikającym z treści art. 3 u.k.w.h., na które powołuje się skarżący. Otóż zgodnie z art. 2 ust. 8 Pgik ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami i budynkami. Dane wynikające z ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej, gospodarki nieruchomościami, oraz ewidencji gospodarstw rolnych. - art. 21 Pgik. Przepis art. 20 Pgik określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają więc charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty budynki lub ich części. Dane podmiotowe mają służyć wyłącznie odzwierciedleniu stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą samodzielnie tego stanu kształtować. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia (§ 44 i nast.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 Pgik. W myśl § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zwarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Aktualizacja danych podmiotowych (czyli danych odzwierciedlających stan prawny nieruchomości) następuje co do zasady z urzędu, oraz - stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uwidocznienie w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2 , na podstawie :

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

2) prawomocnych orzeczeń sądowych,

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

4) ostatecznych decyzji administracyjnych,

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 18.03.1999 r., II SA 1728/98, Lex nr 46224, z dnia 18.04. 1999 r., II SA 1632/98. Lex nr 46216, z dnia 20.08.1998 r., II SA 766/98, Lex nr 41298, z dnia 19.03.2003 r. II SA 1018/02, Lex nr 156374).

Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.k.w.h. księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten określa zasadniczy cel i główną funkcję ksiąg wieczystych, natomiast art. 3 u.k.w.h. wyraża zasadę jawności materialnej, której konsekwencją jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz że prawo wykreślone z księgi wieczystej nie istnieje. Domniemanie obejmuje tylko prawa, natomiast nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów w dziale I-O. Jak wynika z powyższego, podstawową funkcją katastru nieruchomości jest funkcja ewidencyjna i informacyjna, czyli systematyczne rejestrowanie wszelkich danych przedmiotowych i podmiotowych dotyczących wyodrębnionych dziatek gruntu, podczas kiedy podstawową funkcją ksiąg wieczystych jest publiczna ewidencja praw rzeczowych na nieruchomości, ujawniająca jej stan prawny. Natomiast jeżeli chodzi o dane ujawnione w katastrze nieruchomości, to ustawodawca nie wiąże z nimi skutków materialno prawnych, w tym domniemania zgodności tych danych z rzeczywistym stanem prawnym. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno-deklaratoryjny a rejestr odzwierciedla jedynie aktualny stan prawny nieruchomości, nie tworząc go.

Obowiązkiem organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków jest rejestracja danych przedmiotowych i podmiotowych na podstawie określonych przepisami rozporządzenia dokumentów, nie zaś prowadzenie postępowania, którego celem miałoby być badanie tytułów własności, opartego na domniemaniach prawnych i dokonywanie na podstawie tych domniemań samodzielnych ustaleń

Podstawy ujawniania w ewidencji zmian podmiotowych wymienione w § 12 rozporządzenia, są wymienione enumeratywnie i są podstawami równorzędnymi. Uwzględniane są przez organy prowadzące ewidencję zgodnie z zasadą aktualności, a nie według kolejności zamieszczenia ich w tym przepisie.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że zmiana w zapisach ewidencji, której domagał się skarżący dotyczyła danych podmiotowych i miałaby polegać na ujawnieniu w zapisach ewidencji danych właściciela działek 2/11 i 2/14 zgodnie z ujawnionym wpisem w KW [...], w świetle którego właścicielem powyższych działek jest A.B. Należy podkreślić, że z wniosku skarżącego wynika, że między zapisem w księdze wieczystej, a wpisem w rejestrze gruntów zachodzą rozbieżności. W jego ocenie wpis w rejestrze gruntów winien odpowiadać wpisowi w księdze wieczystej. Jednocześnie w trakcie postępowania organy ustaliły, że postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy A. o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy. Uzasadniając Sąd stwierdził, że tytuł własności do przedmiotowych działek posiadają dwa podmioty na podstawie konkurencyjnych tytułów prawnych, a sąd w postępowaniu wieczystoksięgowym nie może rozstrzygać sporów o własność.

Przy tak ustalonym, stanie faktycznym i prawnym organ I instancji odmówił skarżącemu wprowadzenia zmiany, uzasadniając że z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że tytuł prawny do działek ew. nr 2/11 i 2/14 przysługuje dwóm podmiotom, tj. A.B. oraz Gminie A. Tym samym w ocenie organu powstał spór o własność przedmiotowych działek, który nie może zostać rozstrzygnięty przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w drodze zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie B., gm. A. oznaczonych numerami 2/11 i 2/14 polegającej na ujawnieniu jako właściciela, obok dotychczas wpisanego właściciela – Gminy A., A.B. zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KW [...]. Zdaniem organu odwoławczego takie postępowania organu jest zarówno zgodne z wnioskiem strony jak i z przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków.

Sąd nie podziela zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że zdaniem organu wpisanie skarżącego jako właściciela działki 2/11 i 2/14 obok Gminy A. jest działaniem uwzględniającym wniosek strony. Tymczasem w ocenie sądu z treści złożonego przez skarżącego wniosku wynika, że wnioskując o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów na podstawie wpisu wynikającego z księgi wieczystej i żądając dokonania zmiany w ewidencji zgodnych z tym wpisem intencją strony było wpisanie jej w ewidencji gruntów jako jedynego właściciela działek 2/11 i 2/14, a nie jak to uczynił organ odwoławczy drugiego właściciela obok Gminy A. posiadającego jak stwierdził organ odwoławczy również 100% własności działki 2/11 i 2/14. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 61 § 1, 63 § 2 i art. 9 k.p.a. ustalił tryb rozstrzygania przedmiotowej sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie istniejących procedur (art. 9 k.p.a.).

Powyższy pogląd sądu ma swoje odbicie także w doktrynie. W szczególności należy wskazać na pogląd B. Adamiak wyrażony w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): "Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.,) wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania."

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Wobec powyższego wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Jeśli organ po tak sformułowanym wniosku skarżącego miał wątpliwości co do prawnego charakteru żądania strony (tj. czy chce zostać wpisana jako jedyny właściciel działki 2/11 i 2/14), to mając na uwadze art. 7, 9 i 61 § 1 k.p.a. powinien zwrócić się do niej o sprecyzowanie żądania. Rzeczą organu było przy tym wyjaśnienie skarżącemu prawnych i faktycznych konsekwencji określonego stanowiska. Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja przez organ II instancji, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony.

Przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Podkreślić należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy działanie organu II instancji doprowadziło w konsekwencji, do sytuacji w której organy rozstrzygały mając na względzie inaczej zrozumiany zakres żądania skarżącego ( o czym świadczy wniesiona skarga). Fakt, że organ odwoławczy posiada uprawnienia do zmiany decyzji organu I instancji inaczej oceniając materiał dowodowy nie oznacza, że w drugiej instancji jest możliwa zmiana żądania w dodatku bez ustalenie tego ze stroną. Oczywiście uzasadniony jest zarzut skarżącego, że wpisując skarżącego jako właściciela działek 2/11 i 2/14 obok Gminy A. która zdaniem organu odwoławczego posiada też 100% własności tych działek jest po pierwsze nielogiczne, a po drugie wcale nie oznacza załatwienia wniosku strony w rozumieniu art. 7 Kpa w zw. z § 46 rozporządzenia. Znamienne jest, że żaden z wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa nie przewiduje wpisania jednego właściciela całości nieruchomości obok innego właściciela również całości tej samej nieruchomości. Znamienne jest, że sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdzenie "obok" zapisuje w cudzysłowiu. W sprawie ustalono, że między skarżącym, a Gminą A. jest spór o własność działki 2/11 i 2/14. Gmina legitymuje się ostateczną decyzją z dnia 4 marca 2002 roku przyznającą jej prawo własności działki 2/11 i 2/14, skarżący powołuje się zaś na wpis do KW dokonany na podstawie prawomocnego postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 28 kwietnia 2008r. , sygn. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności, mocą którego przyznano własność m.in. działki 2/11 i 2/14 skarżącemu. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zwarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Aktualizacja danych podmiotowych (czyli danych odzwierciedlających stan prawny nieruchomości) następuje - stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uwidocznienie w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2 , na podstawie :

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

2) prawomocnych orzeczeń sądowych,

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

4) ostatecznych decyzji administracyjnych,

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Jak z powyższego wynika wpis w księdze wieczystej jak również ostateczna decyzja administracyjna mogą stanowić podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków prawa podmiotowego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Rolą organów ewidencyjnych jest więc czuwanie na aktualnością wpisów w ewidencji gruntów, co z zasady oznacza uwidocznienie w niej wpisów na podstawie dokumentów najbardziej aktualnych. Jednocześnie co podkreśla się w orzecznictwie chodzi o rejestrowanie zmian absolutnie bezspornych. Prawo własności ujawnione skutecznie w księdze wieczystej podlega co do zasady wpisowi do ewidencji na wniosek właściciela. Nie będąc zaś uprawnionym do samodzielnego rozstrzygania sporów własnościowych organy ewidencyjne, dysponując żądaniem aktualizacji danych podmiotowych na podstawie księgi wieczystej pozbawionej wpisu zastrzeżenia, nie mogą co do zasady odmówić takiej czynności. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy A. o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy. Nie wiadomo, czy Gmina w dalszej kolejności poczyniła jakieś kroki prawne w tym przedmiocie. Godzi się w tym miejscu podnieść, że skarżący wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów już po tym jak postanowieniem z dnia 18 marca 2013r., Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Gminy A. o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy. Gmina A. nie zaskarżyła powyższego orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy składając wniosek skarżący był w posiadaniu przedmiotowego prawomocnego postanowienia. Ze złożonego przez skarżącego odpisu zwykłego księgi wieczystej ze stanem na dzień 23 kwietnia 2013 roku nie wynika również wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Być może na tej podstawie skarżący twierdzi, że Gmina nie protestuje przeciwko wpisaniu skarżącego jako właściciela działki 2/11 i 2/14. Co do zasady bowiem zgodnie z przepisami oraz poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Oznacza to, że w trybie aktualizacji danych wprowadzane są dane objęte nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie powstałe po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych, a znajdujące odzwierciedlenie w dokumencie źródłowym o którym mowa w § 12 rozporządzenia. W tym kontekście skarżący podnosi, że późniejsze postanowienie sądu z dnia 28 kwietnia 2008 roku zdezaktualizowała decyzję z dnia 4 marca 2002roku. W toku postępowania organ odwoławczy ustalał tylko, czy decyzja z dnia 4 marca 2002 roku pozostaje w obrocie prawnym. Nie ustalono czy prowadzone jest ewentualnie postępowanie w sprawie obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, po tym jak sąd oddalił wniosek Gminy A. o odłączenie z księgi wieczystej nr KW [...] działek 2/11 i 2/14 i założeniu dla nich odrębnej księgi wieczystej oraz wpisaniu prawa własności na rzecz Gminy . Tymczasem gdy aktualizacja operatu wymaga uzyskania dodatkowych dowodów organ winien przeprowadzić postępowanie administracyjne, którego tok podlega regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdza, że w toku postępowania organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1, 61, 107 § 3 Kpa w zw. z § 12, 44 i 46 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni powyższe wątpliwości, a w wydanym rozstrzygnięciu uwzględni fakt, że ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami i budynkami. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi Wpisowi do ewidencji gruntów podlegają zmiany podmiotowe wynikające z aktualnych dokumentów określonych w § 12 rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zostało podjęte w oparciu o art. 152 ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powyższej ustawy.

bg