Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2326/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4  pkt 1 i 21, art. 20 pkt 10 i 12, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 10, art. 79 par. 1, art. 81, art. 67 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca", "strona") od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...] w celu umieszczenia w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) dalej "udp" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Do wydania ww. decyji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

C. Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] - pismem z dnia 18 lipca 2016 r. - złożyła wniosek w Zarządzie Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic w 64 lokalizacjach w celu umieszczenia lodówek na napoje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie wydania C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...] (szczegółowo wskazanych w decyzji) celem umieszczenia w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r.

Prezydent [...] wydając decyzję wziął pod uwagę:

1. Białą księgę - plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu w horyzoncie do 2050 r.,

2. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020, będący kontynuacją Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że jednym z instrumentów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jest kształtowanie bezpiecznych dróg i ich otoczenia.

3. Względy estetyki i ładu przestrzennego wskazywane w stanowisku Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia 26 lipca 2016 r.

Mając powyższe na uwadze Prezydent [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, skutkujący wydaniem zezwolenia dla lokalizacji przedmiotowych lodówek. Tak więc nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na umieszczenie lodówek wskazana w art. 39 ust. 3 udp.

Organ I instancji podkreślił, że umieszczenie lodówek na napoje w pasach drogowych nie uzyskało aprobaty Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] zawartej w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. znak: [...], gdzie podkreślono, że "przestrzeń publiczna w mieście wyposażona jest w wiele elementów wolnostojących związanych z obsługą mieszkańców lub pełniących funkcje techniczne. Są to szafki przypisane szczególnym mediom, budki telefoniczne, przystanki komunikacji miejskiej, kosze na śmieci ławki, gazony kwiatowe itp. W celu zachowania ładu przestrzennego istnieją projekty łączenia poszczególnych elementów w kompleksy (budka telefoniczna z szaletem miejskim i dystrybutorem napojów, kiosk ze słupem reklamowym i budką telefoniczną itp.). Taka tendencja wydaję się słuszna, gdyż porządkuje wnętrza ulic i placów, zmniejszając ilość wstawionych w nią elementów koniecznych. Propozycja wstawiania wolnostojących urządzeń sprzedażowo-reklamowych poza kioski handlowe ma skutek odwrotny i nie może być akceptowana w sytuacji, w której nie są one niezbędne pod względem funkcjonalnym (szeroka dostępność napojów chłodzonych w przestrzeni miasta) i służyć mają przede wszystkim w promowaniu produktów określonych producentów."

Ponadto w piśmie wskazuje się, że funkcjonowanie wolnostojących lodówek z napojami "z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego to sytuacja zdecydowanie niewłaściwa, potęgująca i tak nadmierną dziś obecność rozmaitych tymczasowych obiektów handlowych i reklamowych w przestrzeni publicznej. Chłodziarki z napojami stanowią masywny przedmiot o jaskrawej kolorystyce, mocno ingerujący w mikroskalę urbanistyczną zarówno swoimi wymiarami, jak i estetyką."

Organ I instancji wskazał także, że lodówki na napoje stanowią ciężką konstrukcję posiadającą ostre krawędzie. Umieszczenie tego typu obiektów jest sprzeczne z działaniami mającymi na celu kształtowania "miękkiego" otoczenia drogi.

Jednocześnie wskazano, że lodówki na napoje umieszczone są w pobliżu takich miejsc jak kioski handlowe, przystanki autobusowe, często lokalizowane są na chodnikach. Takie usytuowanie obiektów poważnie koliduje z ruchem pieszym. W ciągach komunikacji pieszej ocenie organu szczególną uwagę trzeba zwrócić na potrzeby osób niepełnosprawnych, w szczególności osób z ograniczoną mobilnością (np. rodziny z wózkami dziecięcymi). Organ zwrócił również uwagę na zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków i wzrostem liczby umieszczonych obiektów w pasie drogowym.

W dalszej części rozważań organ wskazał lokalizacje, gdzie w jego ocenie lodówki kolidują z ruchem pieszym.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Prezydent [...] stwierdził, że nie jest zasadne dalsze funkcjonowanie przedmiotowych we wskazanych lokalizacjach i odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych obiektów we wskazanych we wniosku 64 lokalizacjach.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła strona skarżąca. Domagała się:

1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie

2) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie,

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także niezamieszczenie w uzasadnienie wywodu prawnego i analizy stanu faktycznego i materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wskazano, iż udzielanie zgody na lokalizację w pasach drogowych kiosków oraz odmowa udzielania zezwolenia na lokalizację lodówek przy tych kioskach narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Opinie Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] nie stanowią przesłanki, którą dopuszcza ustawa o drogach publicznych. Organ nie ustalił zaistnienia żadnych nowych okoliczności istotnych w punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i zarządzania ruchem drogowym, które uzasadniałyby wydanie w niniejszej sprawie decyzji negatywnej w sytuacji wydawania do tej pory decyzji pozytywnych w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, SKO w [...] wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W jej uzasadnieniu przywołano mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach organ gminy trafnie postawił tezę, iż usytuowanie kolejnych nośników reklamowych - lodówek obiektów o charakterze "nie drogowym" w ruchliwych punktach miasta, może w negatywny sposób wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszego.

SKO za istotny uznało dowód z kontroli usytuowania lodówek w 20 postulowanych lokalizacjach, przeprowadzonej w dniach 8-14 września 2016 r. Podczas tych kontroli organ wykazał, iż lokalizacja lodówek w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych (proponowane lokalizacje zwężają ciągi piesze, są w bezpośredniej bliskości przejść dla pieszych, peronów tramwajowych, przystanków autobusowych, dróg rowerowych, a nawet ograniczają widoczność pieszym i rowerzystom - lokalizacja Rondo Starzyńskiego).

Organ podkreślił, że ma rację skarżący, iż pismo Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia 30 września 2016 r. nie może stanowić formalnej opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a. Pismo to może jednak stanowić wartościowy materiał dowodowy w aspekcie rozważania przez zarządcę drogi kwestii, czy zaszedł "szczególnie uzasadniony wypadek" umożliwiający odstępstwo od ogólnej zasady zakazu lokalizowanie w pasach drogowych obiektów niedrogowych. Organ wskazał, iż małe kioski handlowe, prowadzące sprzedaż biletów komunikacyjnych, prasy i drobnych artykułów spożywczych stanowią element pejzażu miejskiego wielu miast europejskich na przestrzeni wielu lat.

W ocenie organu za niekorzystny należy uznać wskazywany w tym piśmie, zaistniały w ostatnich latach trend do lokalizowania w pasach drogowych dużej liczby nowych obiektów, które nie są niezbędne z punktu widzenia funkcji technicznych miasta i obsługi mieszkańców. Gdy tymczasem - dla zapewnienia estetyki i ładu przestrzennego - należy dążyć do ograniczenia takich obiektów, jak reklamy, kolejne obiekty handlowe o profilu innym niż preferowany w polityce Miasta, w tym przedmiotowe lodówki.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz praktyce SKO jednolicie i konsekwentnie przyjmuje się, że każdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne, ergo strona nie może wywodzić dla siebie żadnych uprawnień ze złożenia wniosku, czy też okoliczności uprzedniego uzyskiwania zezwoleń; fakt prowadzenia przez organ postępowania nie może być utożsamiany z dorozumianym wydaniem decyzji czy też akceptowaniem zajmowania pasa. Nie daje także podstaw do domagania się dalszych zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego także okoliczność, iż zajmujący pas drogowy poniósł nawet znaczące nakłady na wzniesienie czy utrzymanie swojego obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Lokalizowanie obiektu niedrogowego (np. lodówki) zawsze ma charakter czasowy, gdyż zezwolenia na zajęcie pasa są zawsze wydawane na zakreślony okres czasu, a w każdej decyzji nakłada się warunek usunięcia obiektu po wygaśnięciu okresu zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz dokonanie przez organy obu instancji błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie:

- stanu technicznego, w jakim znajdują się ww. urządzenia, a w konsekwencji wpływu ich stanu technicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowych 64 lokalizacjach,

- wpływu ww. urządzeń na czytelność znaków drogowych w przedmiotowych lokalizacjach, a w konsekwencji ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowych 64 lokalizacjach,

- szerokości pasa drogowego oraz szerokości samodzielnego ciągu pieszego w przedmiotowych lokalizacjach przy uwzględnieniu umiejscowienia w nich ww. urządzeń, a w konsekwencji ich wpływu na zachowanie zasad bezpieczeństwa dróg publicznych w przedmiotowych 64 lokalizacjach;

- dotychczasowego wpływu ww. urządzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych, w przedmiotowych 64 lokalizacjach:

- okoliczności, jakie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych, wynikają z umiejscowienia w przedmiotowych 64 lokalizacjach ww. urządzeń,

- wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego urządzeń usytuowanych w pozostałych 44 wnioskowanych lokalizacjach na terenie [...], bowiem dokonana kontrola obejmowała zaledwie 20 z 64 wnioskowanych lokalizacji lodówek,

w sytuacji gdy uznaniowy charakter decyzji w przedmiotowej sprawy nie zwalnia organu administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

c) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, w szczególności brak wskazania konkretnych przyczyn przemawiających za odmową wydania zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w przedmiotowych 64 lokalizacjach na terenie Warszawy celem umieszczenia w nich ww. urządzeń, w sytuacji gdy dotychczas ww. urządzenia nie wpływały w sposób negatywny na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

d) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin lokalizacji ww. urządzeń wskutek niezawiadomienia o miejscach i terminach przeprowadzenia przedmiotowych czynności w terminie określonym w przepisie art. 79 § 1 k.p.a.;

e) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej, iż umieszczenie ww. urządzeń w przedmiotowych lokalizacji w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych, w sytuacji gdy skarżąca nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wyników przeprowadzonego dowodu z oględzin lokalizacji ww. urządzeń, ale nadto ww. czynności nie objęły wszystkich wnioskowanych lokalizacji stąd należy uznać go za niepełny;

i) art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu i przeprowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, o czym świadczy:

- zmienność poglądów w decyzjach organów administracji w sytuacji, gdy decyzje dotyczyły tego samego adresata, a okoliczności faktyczne sprawy oraz podstawa prawna decyzji nie uległy zmianie;

- brak równości prawa wobec wszystkich podmiotów w sytuacji, gdy istniały sprzeczne interesy stron, organ administracji uwzględniał jedynie jeden z wchodzących w grę interesów poprzez udzielenie decyzji odmownej na lokalizację lodówek skarżącego i jednoczesną zgodę na umiejscowienie w niektórych z dotychczasowych lokalizacji lodówek C. sp. z o.o. - lodówek podmiotu konkurencyjnego;

g) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w niniejszej sprawie, ewentualnie niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 39 ust. 3 udp - poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się błędną subsumcją, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 39 ust. 3 udp, w sytuacji gdy umieszczenie ww. urządzeń w przedmiotowych 64 lokalizacjach nie powoduje zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych;

b) § 44 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz.124 ze zm.) poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu prawa, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż umieszczenie ww. urządzeń w przedmiotowych 64 lokalizacjach zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ww. urządzenia pomniejszają szerokość chodnika poniżej dopuszczalnej szerokości wymaganej przepisami rozporządzenia, a tym samym naruszają zasady bezpieczeństwa.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.;

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

3) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

- dokumentacji zdjęciowej jednej z lokalizacji lodówki należącej do podmiotu konkurencyjnego względem skarżącej,

- uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.,

które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających miejsce w H 111 niniejszej sprawy, a których przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia przedmiotowego postępowania;

4) na podstawie art. 115 § 1 p.p.s.a. o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego;

5) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła poszczególne jej zarzuty, w tym wyjaśniła w czym upatruje naruszenie art. 39 ust. 3 udp. W tym zakresie wyjaśniła, że w jej ocenie, organ administracji naruszył ww. przepis poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się błędną subsumcją, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 39 ust. 3 udp. Wskazała, że zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp nie ma charakteru bezwzględnego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Tego rodzaju zezwolenia były udzielane skarżącej niezmiennie od kilku lat, a organ administracji uzasadnił swoją decyzję właśnie zajściem owego szczególnie uzasadnionego przypadku. Dotychczas organ podkreślał, iż w sytuacji gdy C. sp. z o.o. zachowuje określone w decyzji warunki umieszczenia w pasie drogowym ww. lodówek, ich umieszczenie w w/w lokalizacjach nie wpływa w sposób negatywny na funkcjonowanie pobliskiego układu drogowego. Skarżąca nigdy wcześniej nie naruszyła określonych przez organ administracji warunków umieszczenia w pasie drogowym ww. lodówek. Stąd ich umiejscowienie nie oddziaływało w sposób negatywny na funkcjonowanie pobliskiego układu drogowego zarówno przed wydaniem decyzji odmownej, jak i po jej wydaniu.

W ocenie skarżącej, nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności umożliwiająca stwierdzenie, iż ww. lodówki mogą począwszy od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. w negatywny sposób wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, nadal zachodzi owy szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, iż organ w zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do decyzji wydawanych w latach ubiegłych, w ogóle zaniechał ustalenia jakichkolwiek warunków zajęcia pasa drogowego (czy chociażby powtórzenia warunków wskazywanych w poprzednich, pozytywnych decyzjach dla skarżącej), po spełnieniu których ewentualna lokalizacja ww. lodówek byłaby zgodna z przesłankami wskazanymi w art. 39 ust. 3 udp. Organ administracji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję bez wskazania warunków, jakie strona skarżąca powinna spełniać aby zadośćuczynić normie zawartej w art. 39 ust. 1 udp w okolicznościach, w których wszystkie wcześniejsze decyzje wydane przez ten sam organ warunki takie wskazywały.

Na tę okoliczność przedstawiono dowód w postaci uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Z kolei uzasadniając naruszenie § 44 ust. 4 rozporządzenia strona wskazała, że zgodnie z przedmiotowym przepisem prawa, szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. W niniejszej sprawie zaniechano wykazania, czy ww. urządzenia pomniejszają szerokość chodnika poniżej dopuszczalnej szerokości wymaganej przepisami rozporządzenia. Zatem w ocenie skarżącej, trudno uznać, iż wykazano by ww. urządzenia wpływały w negatywny sposób na zasady bezpieczeństwa na drodze, a tym samym naruszały zasady bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. postanowił oddalić sformułowany w skardze wniosek o dopuszczenie dowodów ze wskazanych tam zdjęć i dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skargę w tej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu podjęte przez SKO w [...] rozstrzygnięcie znajduje oparcie w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego, a zarzuty skargi nie podważają prawidłowości wydanej decyzji.

I tak, przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 udp wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp.

Ponieważ hipoteza normy prawnej zawartej w art. 39 ust. 3 udp - zakreślająca granice zastosowania ww. przepisu do "szczególnie uzasadnionych przypadków" - skonstruowana została przy użyciu pojęć niedookreślonych, na podmiocie inicjującym postępowanie ciąży obowiązek konkretyzacji okoliczności, uzasadniających powołanie się na ww. przepis. Nieostrość pojęć użytych w omawianym przepisie sprawia, że stwierdzenie zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp uzależnione jest od oceny organu.

Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że taki szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie.

Tymczasem we wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. ograniczono się jedynie do wskazania 64 lokalizacji lodówek. Pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej ani realizacji interesu ekonomicznego strony, tak więc tego typu okoliczności nie uzasadnią same w sobie wniosku składanego na podstawie art. 39 ust. 3 udp.

Również lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącej w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że sprawa taka nie może być rozpatrywana niejako porównawczo, tj. przy uwzględnieniu stanu faktycznego w innej indywidualnej sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja zezwalająca konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy i w jego wyłącznie sprawie, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznoprawnych składających się na uzasadnienie konkretnego wniosku.

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu, iż miasto ma uprawnienie do prowadzenia określonej polityki wobec różnych podmiotów poprzez np. preferowanie w pasie drogowym kiosków z biletami, prasą, książkami a nie lodówek z napojami - to wskazać należy, że stanowisko to nie ma decydującego znaczenia, dla oceny podjętego rozstrzygnięcia. Argumenty związane z polityką estetyczną miasta zostały bowiem w niniejszej sprawie poparte również argumentacja odnoszącą się do bezpieczeństwa w ruchu pieszych, gdyż lodówki zlokalizowane miały być w ciągach ruchu pieszego.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 44 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten określa jedynie warunki techniczne jakim powinien odpowiadać chodnik, nie wskazuje natomiast na jakiekolwiek przesłanki zezwalające na umieszczenie lodówek w pasie drogowym.

Nie naruszono w sprawie także art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej, iż umieszczenie ww. urządzeń w przedmiotowych lokalizacji w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych, w sytuacji gdy skarżąca nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wyników przeprowadzonego dowodu z oględzin lokalizacji ww. urządzeń, ale nadto ww. czynności nie objęły wszystkich wnioskowanych lokalizacji.

Sam fakt, że strona nie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników ZDM w [...] w dniach 8, 9, 12 i 14 września 2016 r. nie uzasadnia postawienia zarzutów w ww. zakresie. W sytuacji bowiem postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej skarżąca nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie powyższego, a następnie także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055).

Sąd - rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie dopatrzył się w sprawie naruszenia ww. przepisu. Kwestionowane czynności zostały prawidłowo utrwalone w protokole kontroli. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny.

Protokół z dokonania czynności w dniach 8, 9, 12 i 14 września 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną znajduje się w aktach sprawy. Do okoliczności z niego wynikających odwołał się już organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2016 r. Stanowisko organu odnosi się wprost do konkretnych lokalizacji posadowienia lodówek i wskazuje związane z tym okoliczności, np. Al. [...] w rej. ul. [...] - lodówka usytuowana w sąsiedztwie przystanku autobusowego, czy ul. [...] w rej. Nr [...] lodówka usytuowana bezpośrednio w ciągu pieszym. Strona nie odniosła się jednak co do tych dowodów w odwołaniu od ww. decyzji, ani nie zakwestionowała sposobu ich przeprowadzenia.

Bez znaczenia jest także fakt, że oględzin nie przeprowadzono w każdym miejscu, w którym umieszczono wcześniej lodówkę. Organ wyraził bowiem ogólny pogląd o niezasadności umieszczenia takich urządzeń w pasie drogowym, a swoje stanowisko uzasadnił przede wszystkim względami bezpieczeństwa. Ta argumentacja jest racjonalna; odwołuje się bowiem do logicznych argumentów związanych z zależnością pomiędzy liczbą wypadków w ruchu pieszych i liczbą urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Skarżąca zaś nie przedstawiła argumentacji co do tego, że mimo ww. okoliczności posadowienie w pasie drogowym wnioskowanych przez nią obiektów stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp.

Należy również wyjaśnić, że Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić, np. przy pomocy zdjęć i dokumentu złożonych przez skarżącego.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.