Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 108/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 , 11, 13
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech. Jakimowicz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg H. W., A. J., S. W., A. K., J. G., S. K., I. N., L. W., Z. K., M. K., E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów skargi oddala


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 2337/99) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 1999 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi P. , a także działek nr 1, 2 i 3 we wsi S. , działek nr 4 , 5 , 6, 7 we wsi M. , działek nr 8 , 9 i 10 we wsi J. , uchylił także postanowienie z dnia 4 lipca 1995 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 395/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego obejmującego grunty położone w obszarze administracyjnym wsi P. o powierzchni 650,25 ha.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. [...]), na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 6, art. 8 ust. 1-2 i ust. 4, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 3-4, art. 28 ust.1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi P. , a także działek nr 2 i 3 we wsi S. gmina W. , działek nr 4, 5, 6, 7 we wsi M. , gmina W. , działek nr 11 , 12 we wsi Z. , gmina R. , działki nr 13 we wsi P. gmina Ż. oraz działek nr 14 i 15 we wsi Z. gmina R. , o łącznej powierzchni 672,6951 ha.

Podał, że projekt scalenia został opracowany przez powołanego w dniu 23 lutego 2006 r. geodetę, a po uzgodnieniu z uczestnikami - wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Spośród 810 uczestników scalania, projekt bez zastrzeżeń przyjęło 770 uczestników. W ustawowym terminie zastrzeżenia zgłosiło 40 uczestników. Zostały one rozpatrzone przez komisję doradczą, a następnie omówione przez starostę. Część z nich uwzględniono, a część uznano za niezasadne. Projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali ekwiwalenty za posiadane wcześniej grunty, zaś różnice wartości zostały wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny, ustalonej w drodze uchwały przez uczestników.

Organ odniósł się także do zastrzeżeń składanych w toku postępowania przez niektórych uczestników. W szczególności zaś:

Co do zarzutu J.G. o przydzieleniu mu gruntów niezgodnie ze złożoną propozycją organ stwierdził, że w stanie przedscaleniowym J.G. posiadał grunt w pięciu działkach, w tym jedną położoną w M. W projekcie scalenia gruntów powiększono działkę położoną w M. kosztem ekwiwalentu przedscaleniowych działek położonych w P. , a pozostałą część ekwiwalentu wydzielono w P. Przyjęte rozwiązanie projektowe uznano za racjonalne, w związku z czym oddalono zastrzeżenie skarżącego.

Co do zarzutu M.K. o nieodpowiedniej lokalizacji i kształcie działek wydzielonych w wyniku scalenia organ stwierdził, że w stanie przedscaleniowym skarżąca posiadała działkę nr 16 w kształcie trójkąta, położoną w M. oraz trzy inne działki położone w P. W projekcie scalenia gruntów skarżącej pozostawiono działkę położoną w M. (dz. nr 17 ) z drobną korektą granic, zaś działki w P. scalono w jedną działkę nr 18 i wydzielono w rejonie przedscaleniowej działki nr 19 . Przyjęte rozwiązanie projektowe uznano za racjonalne i zastrzeżenia skarżącej nie uznano.

Co do zarzutu M. i A.K. o niewłaściwej i nieracjonalnej lokalizacji przydzielonych im gruntów organ stwierdził, że w stanie przedscaleniowym skarżący posiadali trzy działki. W trakcie scalenia gruntów zaproponowali scalenie wszystkich działek w jedną i wydzielenie ich w rejonie działki siedliskowej oraz powiększenie obszaru gospodarstwa o ok. 6 ha. W projekcie scaleniowym przyjęto propozycję skarżących i przydzielono ekwiwalent praktycznie w dwóch działkach. Poszerzono od frontu działkę siedliskową nr 20 do ok. 10 m wzdłuż drogi asfaltowej i wyprostowano granice. Działkę o powierzchni 6,0927 ha na powiększenie obszaru gospodarstwa zlokalizowano w bezpośrednim sąsiedztwie działki siedliskowej. Skarżący otrzymali grunty równowarte, lecz o mniejszej powierzchni. Ubytek powierzchni wynika z powiększenia przydzielonych gruntów w obszarach o wyższej wartości jednostkowej. Różnica wartości gruntów mieści się w przepisowym przedziale 3%. Wobec powyższego zarzuty skarżących nie mogą być uwzględnione.

Co do zarzutu H.W. i S.W. o przydzieleniu gruntów gorszej jakości organ stwierdził, że w stanie przedscaleniowym skarżący posiadali grunt w dwóch kawałkach, działkę siedliskowa nr 21 o pow. 0,26 ha oraz działki nr 22 i 23 jako całość o pow. 1,02 ha. Razem gospodarstwo skarżących miało powierzchnię 1,28 ha i wartość szacunkową 129,44 pkt. W wyniku scalenia działkę siedliskową pozostawiono bez zmian, otrzymała nr 24 o identycznej powierzchni i wartości jak działka przedscaleniowa. Działki nr 22 i 23 scalono w jedną działkę o nr 25 o pow. 1,0217 ha, wartości szacunkowej 96,60 pkt i wydzielono w niemal identycznym położeniu. Obejmuje ona ok. 60% powierzchni działek przedscaleniowych nr 22 i 23 Skarżący nie zostali pokrzywdzeni przez scalenie gruntów i wobec tego ich zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Co do zarzutu A.J. o niekorzystnych rozwiązaniach projektowych i braku na nie zgody organ stwierdził, że w stanie przedscalenowym A.J. posiadał grunt w pięciu działkach nr 26 , 27, 28, 29 o łącznej powierzchni 1,90 ha , położone w P. oraz dz. nr 30 o pow. 0,56 ha położoną w M. Działka nr 26 o pow. 0,21 ha stanowi zabudowaną działkę siedliskową. W wyniku scalenia, poza pozostawioną bez zmian działką siedliskową nr 31 , pozostały należny grunt scalono w jedną działkę nr 32 o pow. 2,1593 ha i wydzielono na "zadworzu", w najbardziej atrakcyjnych gruntach, niemal naprzeciw działki siedliskowej. Uznano, że skarżącemu szczególnie poprawiono warunki gospodarowania i zastrzeżenie nie może być uwzględnione.

Co do zarzutu E.W. że w projekcie scaleniowym przeprowadzono regulację jej działki przedscaleniowej nr 33 bez jej zgody organ stwierdził, że w stanie przedscaleniowym skarżąca posiadała grunt składający się z sześciu działek, w tym działki siedliskowej nr 34 o pow. 0,37 ha i wartości szacunkowej 46,62 pkt. Pozostałe działki nr 35, 36, 37, 38, 39 miały łączną powierzchnię 2,17 ha i wartość szacunkową 218,44 pkt. W projekcie scalenia gruntów w działce siedliskowej, która w części ogrodowej miała niekorzystny kształt i krzywolinijne granice, przeprowadzono regulację granic części ogrodowej z zachowaniem jej dotychczasowej powierzchni i wartości. Przez ten zabieg, obok działki skarżącej poprawę konfiguracji uzyskały również przyległe do niej sąsiednie działki od strony północnej i zachodniej. Pozostałe działki skarżącej, zgodnie z jej życzeniem scalono i wydzielono jako dz. nr 40 o pow. 0,7016 ha w M. i działkę nr 41 o pow. 1,1600 ha we wsi Z . Z powyższych względów zarzutu skarżącej nie uwzględniono.

Od powyższego rozstrzygnięcia Starosty odwołania wnieśli J.G. , A.K. , E.M. , A.M. , S.M. , A.S. , E.W. , S.W. , H.W. , B.J. , E.K. , M.K. , A.M.; , B.S. .

Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty, zgodnie z art. 8 i 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny gruntów, ustalonej w drodze uchwały uczestników scalenia. Zachowana została proporcja między interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalenia geodeta, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania.

Organ podał, że postanowienie o wszczęciu postępowania odczytano na zebraniu uczestników scalenia w dniu 7 grudnia 2004 r. Na zebraniu w dniu 22 stycznia 2006 r. wybrano radę uczestników scalenia w liczbie 7 osób., przedstawiono też zasady szacunku porównawczego gruntów, a następnie rada uczestników scalenia pojęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów. Wyniki szacowania przedstawione zostały na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 marca 2006 r., a następnie wyniki te udostępniono do publicznego wglądu w dniach 20 – 28 marca 2006 r. W wyznaczonym terminie tylko jedna osoba złożyła zastrzeżenia do szacunku i te rozpatrzyła powołana wcześniej przez Starostę komisja doradcza. Na zebraniu w dniu 2 kwietnia 2006 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek. W dniach od 11 czerwca 2006 r. do 17 lipca 2006 r. projekt scalenia gruntów okazano wszystkim zainteresowanym uczestnikom. Z projektem zapoznało się 466 spośród 810 uczestników scalenia. Zastrzeżenia złożyło 40 uczestników, zastrzeżenie 1 uczestnika uwzględniono, 25 nie uwzględniono, pozostałe 14 dotyczyło zagospodarowania poscaleniowego i możliwości objęcia w posiadanie gruntów.

Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów podnoszonych przez poszczególnych odwołujących się, w szczególności zaś stwierdził:

J.G. zarzuca pomniejszenie areału gospodarstwa. W starym stanie strona posiadała działki nr: 42, 43, 44, 45, 46 (dz. S. ) o łącznej powierzchni 0,75 ha i wartości 81,78 pkt. szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała działki nr: 47, 48, 49 (dz. S. ) o łącznej powierzchni 0,6631 ha i wartości 77,5933 pkt. Szacunkowych. Zgodnie z ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (art. 2 ust. 3) grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce, bądź w innej formie. J.G. takiego wniosku nie złożył. W trakcie prac scaleniowych zmierzono granice faktycznego użytkowania gruntów zabudowanych w celu obliczenia ich powierzchni i wartości. Różnica wartości gospodarstwa po scaleniu, bez działki siedliskowej, wynosi 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem i mieści się w dopuszczalnej wartości gruntów przewidzianej w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów . Nowy stan pod względem powierzchni w pełni równoważy grunty objęte postępowaniem scaleniowym (zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów)-różnica powierzchni gospodarstwa przed i po scaleniu nie przekracza 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem.

A.K. nie wyraża zgody na wprowadzone scaleniem zmiany i wnosi o przywrócenie stanu zgodnego z księgami wieczystymi. W starym stanie strona posiadał działki nr: 50, 51 o łącznej powierzchni 3,63 ha i wartości 345,37 pkt. szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała działki nr 52, 53 o łącznej powierzchni 3,3806 ha i wartości 336,7337 pkt. Szacunkowych. Różnica wartości gospodarstwa przed i po scaleniu wynosi 2,5 %, a więc jest zgodna z ustawa o scalaniu i wymianie gruntów Nowy stan, zarówno pod względem powierzchni, jak i wartości równoważy grunty objęte postępowaniem scaleniowym, zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zmieniona została jedynie ich powierzchnia i konfiguracja. Wszystkie działki maja bezpośredni dostęp do drogi. Program prac poscaleniowych przewiduje wykonanie licznych przepustów pod drogami, pogłębienie istniejących rowów melioracyjnych oraz wykonanie nowych w celu poprawy stosunków wodnych.

E.W. podnosi, iż w trakcie wykonywania scalenia przeprowadzono regulację granicy działki przedscaleniowej o nr 33 bez jej zgody. W starym stanie skarżąca posiadała działki nr: 54,55, 56, 57, 58 i 59 o łącznej powierzchni 2,54 ha i wartości 265,06 pkt. szacunkowych. W projekcie scalenia przeprowadzono regulację granicy działki siedliskowej na bardziej korzystny, z zachowaniem jej dotychczasowej powierzchni i wartości. Ten zabieg przyczynił się również do poprawy konfiguracji granic działek sąsiednich. W stosunku do pozostałych działek uwzględniono życzenie strony i wydzielono ekwiwalent w działce nr 60, na który E.W. wyraziła zgodę.

S.W. , podnosi, że w trakcie trwania scalenia nie okazano jego żonie (jako pełnomocnikowi) granic nowych działek oraz, że działka budowlana zmieniła swoja powierzchnię i wydzielono grunty gorszej jakości niż posiadał przed scaleniem. H.W. jako pełnomocnik S.W. w dniu 6 czerwca 2007 r. odebrała zawiadomienie skierowane do uczestników scalenia gruntów wezwanych celem zapoznania się z ostatecznym położeniem gruntów. W dniu 21 czerwca 2007 r. przyjęła ona bez zastrzeżeń działkę nr 61 (działka budowlana). W starym planie strona posiadała działki nr: 22, 23 i 21 o łącznej powierzchni 1,28 ha i wartości 129,44 pkt szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała działki nr: 24 i 25 o łącznej powierzchni 1,2876 ha i wartości 130,1003 pkt szacunkowych. Nowy stan zarówno pod względem powierzchni, jak i wartości równoważy grunty objęte postępowaniem scaleniowym.

Składane łącznie przez B.J. (jako pełnomocnika A.J. ), E.K. , M.K. , A.M. , B.S. oraz H.W. zastrzeżenia dotyczą m. in. postępowania scaleniowego, które toczyło się w latach 1995-2003, w trakcie którego według skarżących miały miejsca wymuszenia przez urzędników gminy i powiatu zgody właścicieli gruntów na scalenie, fałszowanie podpisów na listach osób popierających scalenie, podpalenia budynków gospodarczych osobom nie zgadzającym się na scalenie gruntów, sfałszowanie projektu scalenia gruntów, a także niewywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na tablicach ogłoszeń w miejscowościach objętych scaleniem.

Zarzuty te nie podlegają rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, a w szczególności w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty stanowiącej zakończenie postępowania scaleniowego wszczętego w 2004 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania scaleniowego wszczętego w 2004 r. i zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] września 2007r. organ stwierdził:

- w postępowaniu scaleniowym wszczętym prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. zebrania uczestników scalenia odbywały się w dniach: 7 grudnia 2006 r., 22 stycznia 2006 r., 19 marca 2006 r., 2 kwietnia 2006 r. W zebraniach brali udział uczestnicy postępowania scaleniowego, którzy odpowiedzieli na zawiadomienia wywieszone na tablicach ogłoszeń w miejscowościach, w których mieszkali ci uczestnicy,

- w dniu 30 września 2007 r. w Domu Strażaka w P. odbyło się zebranie uczestników scalenia, którego celem było zapoznanie z decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, jak również poinformowanie zebranych o dalszych procedurach związanych ze scalaniem. Ponadto w/w decyzja w dniach od 3 października 2007 r. do 16 października 2007 r. wywieszona była na tablicy ogłoszeń we wsiach: Z. , W.-R. , Z. , M. , D. , P. , P. , S. , J. , M. , Z. , P. oraz w urzędach Gmin: Ż. , R. , S. , W. i B.

Wspólną skargę na decyzję Wojewody wnieśli A.J. , A.M. , M.K. , B.S. , J.T. , M.W. , J.G. , H.W. , Z.N. , W.K. , S.K. , I.N. , L.W. , Z.K. , A.K. , A.K.

W skardze podniesiono, że w toku czternastoletniego procesu scalenia doszło do rażących naruszeń, w szczególności, że nie odbyło się ani jedno zebranie z wymaganą liczbą uczestników scalenia, a urzędnicy gminy i powiatu podejmowali ważne uchwały pod nieobecność uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia 11 września 2008 r. (sygn. II SA/Kr 459/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W.K. , Z.N. , M.W. , J.T. , B.S. i A.K.

Odrębne skargi wnieśli także:

H.W. i S.W. , którzy sprecyzowali, że zebrania w dniach 22 stycznia 2006 r., na którym wybrano radę uczestników i określono zasady szacowania, oraz w dniu 2 kwietnia 2006 r., na którym podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na wykonany szacunek, odbyły się przy udziale dwudziestu kilku uczestników scalenia. Ponadto zarzucili, że pomniejszono ich działkę siedliskową o 2 ary (z 28 na 26 a), a wezwanej w celu okazania projektu scalenia także na gruncie H.W. , okazano jedynie projekt w formie papierowej;

E.W. , która zarzuciła, że zmieniono przebieg granicy jej działki siedliskowej (nr 33 ), a w zamian za grunt zadbany i zadrzewiony otrzymała ugór z rowem opadowym;

J.G. , który zarzucił, że mimo składanych zastrzeżeń, odebrano mu działki 43 i 42 mające charakter budowlanych, a w zamian za to wydzielono inną działkę położoną w polu i ze słupem elektrycznym. J.G. ponadto zarzucił, że uchwałę o zasadach szacowania podjęła rada, a nie zebranie uczestników scalenia;

A.K. , który stwierdził, że zatwierdzony projekt scalenia jest tym samym projektem, który w 2003 roku został unieważniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucił, że przed scaleniem miał 3,63 ha gruntu, po scaleniu ma 3,38 ha i nikt nie wyjaśnił, w jaki sposób policzono, że różnica ta równowarta jest 2,5%. Zarzucił też, że wbrew początkowym ustaleniom podzielono jego działkę siedliskową, część zabrano, a w zamian za to przydzielono teren bagnisty.

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył wszystkie w/w skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. (II SA/Kr 279/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał:

Postępowanie administracyjne dotknięte było istotnymi wadami polegającymi na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa). Przede wszystkim dotyczy to zwołania zebrania w sprawie określenia zasad szacunku gruntów, które zostało zwołane na dzień 22 stycznia 2006 r. o godzinie 17.00, przy czym wyznaczono drugi termin zebrania na ten sam dzień o godzinie 17.30. Uchwała w przedmiocie określenia zasad szacunku została podjęta w drugim terminie. W podobny sposób zwołano także zebranie uczestników w sprawie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów i innych składników - jako pierwszy termin wskazano 2 kwietnia 2006 r., godz. 13:30, zaś jako drugi termin - 2 kwietnia 2006 r., godz. 14:00. W drugim terminie podjęto przedmiotową uchwałę.

W obu przypadkach podjęcie uchwał nastąpiło z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten przewiduje dwa terminy zebrania, przy czym na pierwszym z nich uchwała może zostać podjęta jedynie w wypadku obecności co najmniej połowy uczestników scalania. Gdy w pierwszym terminie nie odbędzie się zebranie z uwagi na brak quorum, dopuszczalne jest wyznaczenie drugiego terminu, na którym nie obowiązuje wymóg quorum. Skoro ustawa dokonuje wyraźnego rozróżnienia przesłanek dopuszczalności podjęcia uchwały w zależności od tego, czy jest to zebranie zwoływane w pierwszym, czy też drugim terminie, wyznaczenie terminów zebrań na ten sam dzień o różnej godzinie, nie czyni zadość wymaganiom art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przez pojęcie "terminu" należy rozumieć nie tylko godzinę, ale również konkretny dzień.

Ponadto stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia jest niezbędną przesłanką zatwierdzenia projektu scalenia. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania), potwierdzającego, że doszło do zachowania tej procedury, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów we wszystkich wsiach i urzędach gminy wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 3 października 2007 r., natomiast zdjęto z tablic dnia 16 października 2007 r., co oznacza, że decyzja nie była wywieszona na okres 14 dni, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, że wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, byłoby przedwczesne odnoszenie się do zarzutów przyznania gruntu o mniejszej wartości.

W skardze kasacyjnej od w/w wyroku Wojewoda zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 10 K.p.a., art. 133 § 1, art. 138 i 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda wskazał, że zakwestionowany przez Sąd drugi termin zebrań jest zgodny z obowiązującym Statutem Gminy R. , stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy w R. z dnia 12 grudnia 2002 r. oraz Statutem Sołectwa P. stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały Rady Gminy R. z dnia 2 grudnia 2005 r. W/w statut w § 8 reguluje sposób zwoływania zebrań wiejskich w drugim terminie, a w szczególności przyjmuje za skuteczne zebranie w drugim terminie wyznaczone na ten sam dzień, jednakże o innej godzinie. Termin to wskazanie godziny, dnia, miesiąca i roku. Zmiana któregokolwiek z wymienionych elementów powoduje zmianę terminu. Przyjęty więc przez organy administracji sposób zwoływania zebrania jest prawidłowy, racjonalny i zgodny z oczekiwaniami wszystkich uczestników scalania. Frekwencja na zebraniach zależy wyłącznie od woli ich uczestników. Okoliczność, że skarżący nie uczestniczyli z własnej woli w niektórych czynnościach scaleniowych nie może obciążać organu.

Wojewoda wskazał, że w postępowaniu scaleniowym nie doszło do naruszenia art. 23 ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez nieokazanie uczestnikom postępowania projektu scalenia w terenie. Każdy uczestnik postępowania był wezwany w celu okazania na gruncie przydzielonych działek. Zapis w karcie uczestnika scalania "oświadczenie w sprawie projektu i warunków objęcia w posiadanie" świadczy o wypełnieniu przesłanek z art. 23 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W protokołach zdjęcia z tablicy decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2007 r. nastąpiła oczywista omyłka pisarska; mylnie wpisano datę zdjęcia ogłoszeń z tablicy na dzień 16 października 2007 r., podczas gdy w rzeczywistości zdjęcie nastąpiło w dniu 18 października 2007 r. Data podpisania tych dokumentów jest równoznaczna z datą czynności prawnej. Ponadto celem doręczenia decyzji jest zapoznanie się strony z jej treścią oraz umożliwienie stronie złożenia odwołania w określonym terminie. Strony zapoznały się z treścią decyzji i zaskarżyły ją w terminie.

Organ odwoławczy podniósł także, iż Z.K. , S.K. , L.W. i I.N. złożyli skargę na inną decyzję Wojewody nr [...].

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 744/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008 r. i wskazał:

Zaskarżonym wyrokiem zostały uwzględnione nie tylko skargi stron postępowania, ale także osób (S.K. , I.N. , L.W. oraz Z.K. ), które nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wynik postępowania nie dotyczył ich interesu prawnego, wobec tego nie były uprawnione do wniesienia skargi. Gdy zaś skargę wnosi osoba nieposiadająca legitymacji procesowej skarga winna ulec oddaleniu.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż stwierdzenie naruszenia art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, Sąd pierwszej instancji uzasadnił jedynie tym, że "w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania) potwierdzającego, że doszło do zachowania procedury, o której mowa w tych przepisach". Jednak z akt administracyjnych wynika, że każdego z uczestników scalania wzywano w celu okazania na gruncie przydzielonych działek w projekcie scalenia. Nie można odmówić więc racji stronie skarżącej, iż ocena postępowania scaleniowego odnośnie dopełnienia czynności wyznaczenia na gruncie projektu scalenia i okazania uczestnikom scalenia nie jest pełna. Jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany.

W tym stanie rzeczy konieczne jest dokonanie pełnej oceny na podstawie akt administracyjnych, w tym materiałów postępowania scaleniowego wskazanych w skardze kasacyjnej, czy projekt scalania został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia, w tym także skarżącym oraz czy uczestnicy scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia zgłaszali zastrzeżenia do tego projektu. Z tych względów stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zostały naruszone przepisy art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zostało uzasadnione w sposób pełny, z uwzględnieniem całego materiału zawartego w aktach sprawy.

Uzasadniony jest także zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji co do sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia (jak uczynił to Sąd pierwszej instancji), iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Sąd pierwszej instancji wiąże z treścią protokołów zdjęcia decyzji z tablic ogłoszeń i na podstawie tych protokołów wyprowadza wniosek, iż decyzja nie była wywieszona na tablicach ogłoszeń na okres 14 dni. Z uwagi na treść tych protokołów nie można, bez dodatkowego wyjaśnienia, odeprzeć twierdzeń organu, iż decyzja była wywieszona do dnia 18 października 2007 r., ponieważ w tym dniu sporządzono protokoły zdjęcia decyzji z tablic ogłoszeń, zaś w protokołach tych na skutek oczywistej omyłki wpisano datę "16 października 2007 r." jako dzień, do którego decyzja była wywieszona na tablicach ogłoszeń.

W tym stanie rzeczy kwestia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń powinna być wyjaśniona na rozprawie, gdyż strona, w tym przypadku organ, nie może być pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Wyjaśnienie tej kwestii miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy ewentualna wada w zakresie okresu wywieszenia decyzji organu pierwszej instancji na tablicach ogłoszeń stanowi o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, czy tylko o wadliwym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Wady prawne w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji nie mogą oznaczać automatycznie, iż decyzja z tego powodu jest wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę na decyzję organu odwoławczego sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać jakie naruszenia prawa materialnego lub procesowego stanowią podstawę uchylenia tej decyzji, a jakie naruszenia prawa odnoszą się do decyzji organu pierwszej instancji i uzasadniają uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Takiego rozróżnienia, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie dokonał, wskazując wszystkie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia jako podstawę uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest jasne jakie znaczenie prawne ma, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wada w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Można jedynie przypuszczać, iż Sąd zajął stanowisko, iż w przypadku, gdy decyzja była wywieszona na okres krótszy niż 14 dni, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wyminie gruntów, to nie można uznać, iż rozstrzygnięcie (decyzja) zostało doręczona wszystkim uczestnikom. W każdym razie wada dotycząca podania do wiadomości decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów poprzez jej wywieszenie w lokalach odpowiednich urzędach gmin oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach nie może uzasadniać wniosku, iż decyzja taka nie została wydana i nie została doręczona, ponieważ oznaczałoby to, że strony nie mogą wnosić odwołania od decyzji a organ odwoławczy nie może rozpatrywać sprawy na skutek odwołań wniesionych od takiej decyzji. Ewentualne wady dotyczące podania decyzji do wiadomości wymagają każdorazowo oceny, czy uchybienia te są tej natury, że mają wpływ na wynik sprawy. Wiąże się to najczęściej z oceną czy zapewniono stronom zapoznanie się z decyzją oraz czy nie zostało naruszone prawo strony do skorzystania ze środka odwoławczego.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego bez względu na to z jakich powodów uwzględnia skargę. Uwzględnienie skarg z powodów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji nie zwalniało Sądu od oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżących. W tej sprawie nie jest trafne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, byłoby przedwczesne odnoszenie się do zarzutów przyznania gruntu o mniejszej wartości.

Ponowne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w związku ze zmianą ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, która weszła w życie z dniem 11 września 2009 r., toczyło się z udziałem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( w miejsce Wojewody ) jako organu, w którego kompetencjach znalazło się rozpoznawanie odwołań od decyzji scaleniowych organów I instancji. Ustawą bowiem z dnia 18 czerwca 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (DZ.U.99/826) z art. 3 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wykreślono Wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty. Oznacza to, że – zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 kpa - organem wyższego stopnia stało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nie zawierają regulacji, która uzasadniałaby kontynuację postępowania sądowego z udziałem Wojewody, a wniosek ten potwierdza przepis art. 26 nakazujący wojewodom przekazanie w terminie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy samorządowym kolegiom odwoławczym dokumentacji związanych z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi (por. też postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r. II OW 73/09).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w całości podtrzymało stanowisko zajmowane dotychczas przez Wojewodę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Takim, wiążącym dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym jest ocena, że sposób ustalania i wyznaczania terminów zebrań uczestników scalenia był zgodny z prawem. Skoro Naczelny Sąd stwierdził, że analiza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie daje podstaw do przyjęcia, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia, to zarzuty skarg formułowane właśnie w związku z wyznaczaniem terminów zebrań nie mogą być uznane za uzasadnione. Dotyczy to w szczególności powtarzanych zarzutów o braku odpowiedniego kworum przy podejmowaniu ważnych dla całego procesu uchwał: o zasadach szacowania gruntów i o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy dla podjęcia tych uchwał wymaga większości trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, ale tylko w pierwszym terminie zebrania. Zgodnie z dalszą częścią tego przepisu, w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu w pierwszym terminie, za ważną uznaje się uchwałę podjętą taką samą kwalifikowaną większością, ale już bez wymaganego kworum, na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Skoro więc kwestionowany przez skarżących sposób zwołania zebrania w drugim terminie uznać należy za zgodny z prawem, to nie ma powodów do kwestionowania uchwał podjętych w drugich terminach kwalifikowaną większością, ale w obecności dwudziestu kilku uczestników scalenia. W tym miejscu tylko marginalnie zaznaczyć trzeba, że zarzut J.G. dotyczący podjęcia uchwały o zasadach szacowania gruntów przez radę uczestników, a nie przez zebranie uczestników scalenia wynika z omyłki zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody. W aktach znajduje się bowiem protokół zebrania uczestników scalenia z dnia 22 stycznia 2006 r. (g. 17.00), w którym odnotowano fakt i wyniki głosowania uczestników zebrania w tej sprawie. Dostrzeżona omyłka została zresztą sprostowana przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest także wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, że umieszczenie na tablicach ogłoszeń decyzji organu I instancji na okres 13, a nie 14 dni (o ile rzeczywiście fakt taki miał miejsce) należy kwalifikować jak uchybienie proceduralne, które tylko wtedy może stanowić powód uwzględnienia skargi, kiedy mogło decydować o wyniku sprawy. Taki zaś związek w rozpatrywanej sprawie nie tyle, że nie został wykazany, ale nawet nie został przez skarżących wskazany. Jest rzeczą oczywistą, że opisane uchybienie mogło stanowić przyczynę niezachowania terminu do wniesienia odwołania, a w związku z tym mogło mieć istotne znaczenie przy rozpatrywaniu ewentualnego wniosku o przywrócenie tego terminu. Nie ma natomiast żadnych podstaw do upatrywania związku pomiędzy tym uchybieniem a treścią decyzji. Wobec powyższego zbędna staje się weryfikacja twierdzeń organu co do tego, że wymieniona w protokołach zdjęcia decyzji z tablicy ogłoszeń końcowa data jest wynikiem omyłki, a w rzeczywistości czynność ta miała mieć miejsce w dacie sporządzenia protokołów.

Zgłoszony przez skarżącego S.W. zarzut o tym, że jego pełnomocnikowi nie okazano projektu scalenia na gruncie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, że "jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany". W przedstawionych aktach administracyjnych znajdują się dokumenty nazwane "kartami uczestnika scalenia" dotyczące poszczególnych uczestników scalenia. Z karty S.W. wynika, że H.W. , działająca jako jego pełnomocnik, aktywnie uczestniczyła w procesie, prezentowała stanowisko nie zgadzając się na niektóre rozwiązania, a w dniu 21 czerwca 2007 r. złożyła oświadczenie, że "położenie gruntów granicznych jest jej znane" i że nie zgadza się na przyjęcie działki 61. Skoro więc uczestnikowi znany był projekt scalenia zarówno w formie papierowej, jak i na gruncie, to z faktu braku w aktach odrębnego dokumentu okazania projektu scalenia na gruncie nie można wywodzić istotnej, mającej wpływ na wynik sprawy, wady postępowania.

Zarzuty skarżących stanowią powielenie tych, które składali w toku postępowania scaleniowego. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że sam w sobie sprzeciw wobec scalenia lub niektórych jego rozwiązań nie poddaje się weryfikacji jako zarzut naruszenia prawa. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów proces scalenia reguluje jako akcję zmierzającą do globalnego uporządkowania stanu gruntów, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy tych, którzy akcji takiej nie akceptują co do zasady chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Jak wyżej wskazano wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane.

Proces scalenia jest procesem skomplikowanym, ingerującym w interesy wielu osób. Jest rzeczą naturalną, że w związku z nim powstają liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak, by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, którego efekty mogą być przez Sąd kontrolowane tylko w aspekcie przekroczenia swobody uznania , a nie w aspekcie słuszności przyjętych rozwiązań (por. wyrok NSA z 11 września 1998 r. II SA 941/98).

W rozpatrywanej sprawie zgłaszane przez skarżących w toku postępowania scaleniowego uwagi i zastrzeżenia zostały przez komisję rozpatrzone po analizie zaproponowanych rozwiązań, odniósł się do nich organ I instancji, a organ II instancji, przytaczając szczegóły projektu, ocenę organu I instancji uznał za prawidłową. Ani akta sprawy przedstawione Sądowi, w szczególności zaś indywidualne teczki zawierające graficzne porównania stanów przed- i poscaleniowych, ani sami skarżący nie dostarczają argumentów, które miałyby podważać tę ocenę i rodzić choćby domniemanie dowolnego działania organów. Zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą, a z akt sprawy nie wynika, by przy wydzielaniu skarżącym ekwiwalentów ich interesy nie zostały uwzględnione.

Odnośnie skargi A.K. odnotować warto, że organy obu instancji wyjaśniły należycie sposób wyliczania procentowej różnicy wartości gruntów podkreślając, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy dopuszcza się zróżnicowanie do 3% nie w powierzchni gruntów, lecz w ich wartości.

Za należycie też rozpatrzony uznać należy zarzut E.W. . Ukształtowanie granic jej działki siedliskowej w sposób przedstawiony przez organy i udokumentowany mieścił się w ramach uznania, o którym mowa była wyżej. Dodać tylko można, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów "grunty zabudowane" (a nie "działki siedliskowe") mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i tylko pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań lub wyrażenia zgody na stosowne rozliczenie ich wartości. Z przepisu tego jasno wynika, że ów wnioskowy tryb scalenia dotyczy gruntów, na których znajdują się zabudowania wraz z niezbędnym do korzystania z nich obszarem przyległym, a nie –niejednokrotnie znacznie większych całych działek, na których usytuowane są siedliska.

Ostatecznie więc stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a poprzedzające ja postępowanie administracyjne przeprowadzono bez istotnych uchybień. Dlatego też skargi A.J. , J.G. , H.W. , S.W. , A.K. , M.K. i E.W. zostały oddalone.

Z innej natomiast przyczyny oddalono skargi S.K. , I.N. , L.W. i Z.K. . Osoby te nie były, w rozumieniu art. 34 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, uczestnikami scalenia zakończonego zaskarżoną decyzją i decyzja ta ich nie dotyczy. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że są one prawnie zainteresowane wniesieniem skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a to oznacza zakaz merytorycznego badania ich skarg.

Postawę prawną wyroku w stosunku do wszystkich skarżących stanowi przepis art. 151 ppsa.