Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1817/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z 24 kwietnia 2017 r. K. M. i K. M., reprezentowanych przez radcę prawnego M. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł. na wysokości działki nr [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że po rozpatrzeniu wniosku z 7 marca 2017 r. K. i K. M., reprezentowanych przez radcę prawnego M. M., o cyt.: "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...] w Ł., względnie na wysokości działki nr [...] w Ł.", Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł. na wysokości działki nr [...] w Ł. Powyższe postanowienie nie zostało przez strony zaskarżone.

Następnie organ decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł. na wysokości działki nr [...].

K. M. i K. M.wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2017 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu ww. wniosku z 24 kwietnia 2017 r. K. M. i K. M., - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Art. 4 pkt 21 ww. ustawy, definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast art. 29 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Natomiast art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że cyt.: "Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Warunki te zostały ujęte w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Według § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się cyt. "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych) tj. cyt. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.), gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W myśl § 8 a ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron.

Zarządca ww. drogi ustalił, że planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], zgodnie z zapisami § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, stanowiłby zjazd publiczny, ponieważ zapewniałby dojazd z ww. drogi krajowej co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Zatem dla planowanej przez stronę działalności gospodarczej z mocy prawa nie można ustanowić zjazdu indywidualnego, o który strona wnosi jako alternatywę dla nieudzielenia zezwolenia na zjazd publiczny.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2006 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...] kwietnia 2007 r. ze zmianami wniesionymi: [...] lutego 2010 r. uchwałami Rady Gminy [...] Nr [...] i Nr [...], opublikowanymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr [...] poz. [...] i [...] z [...] marca 2010 r. oraz [...] stycznia 2015 r. uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. poz. [...], dla terenów oznaczonych symbolami R1 (tereny rolne) i UU1 (tereny zabudowy usługowej i komercyjnej), na których zlokalizowana jest działka nr [...], przewidziana jest obsługa komunikacyjna za pośrednictwem gminnej drogi dojazdowej (KDD) i dalej z wykorzystaniem drogi gminnej lokalnej (KDL) włączonej do drogi krajowej nr [...] w kilometrze ok. [...].

W tym stanie faktycznym i prawnym, organ działa zgodnie z aktem prawa miejscowego jakim jest niewątpliwie ww. uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983), cyt. "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej".

Organ stwierdził - z analizy zebranego materiału w przedmiotowej sprawie wynika również, że wnioskowany zjazd publiczny byłby kolejnym obok już istniejących zjazdów, których ogólna liczba, na przykładowym odcinku drogi krajowej nr [...]. tj. od km [...] do km [...] wynosi [...], co stwarzałoby dodatkowy potencjalny punkt kolizji.

Organ wskazał na wyrok z 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1779/01, a także wyrok z 13 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA 2276/01, w których Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że w myśl ww. przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz kwestii zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyśpieszonego, w tym również w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów.

Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.).

Organ podkreślił - droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 9403 poj./dobę. Tak duże natężenie ruchu wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.

Kolejną przesłanką przemawiającą za nieudzieleniem zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu (w km ok. [...]) oraz mającą wpływ na zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest, zanotowana przez zarządcę drogi krajowej nr [...], liczba zdarzeń drogowych na odcinku od km [...] do km [...]. W okresie od 2014 r. do 2016 r. miało miejsce 5 wypadków drogowych, w których jedna osoba zginęła, a 5 osób zostało rannych. Okoliczności te determinują organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie ww. zdarzeń do minimum. Zgodnie są z przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa, zarządca dróg krajowych współpracuje w linii poziomej z Instytucją Wiodącą Programu, tj. Krajową Radą Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w związku z czym ciąży na nim szczególny obowiązek dbania o szeroko rozumiane bezpieczeństwo na drogach publicznych będących w jego zarządzie.

W ocenie organu okoliczności sprawy definitywnie eliminują możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stron - ze względu na wskazane wyżej wymogi prawne jak i wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, w ślad za przekazanym stronom pismem z 29 lutego 2016 r., znak [...], w którym Oddział w [...] GDDKiA wskazał, że m.in. do działki nr [...] można zapewnić dojazd z ww. drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny zlokalizowanym w km [...] (na wysokości działki nr [...]), który został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym i mającej obsługiwać tę i inne działki przylegające do ww. drogi.

W związku z faktem, iż strony zwracały się do zarządcy ww. drogi z wnioskiem o lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego organ podał, że w zakresie istniejącego zjazdu indywidualnego, strony mają możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z cyt. rozporządzeniem zjazdem tym może odbywać się ruch do obiektów użytkowanych indywidualnie, tj. do obiektów w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza lub o charakterze publicznym.

Zdaniem organu dodatkowym argumentem dla braku możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego, ewentualnie indywidualnego z drogi krajowej nr [...] jest stan faktyczny sprawy dotyczący organizacji ruchu, tj. fakt, iż działka nr [...] na całej długości z granicą ww. drogi krajowej położona jest na łuku poziomym, a jezdnia w tym miejscu została oznakowana znakami poziomymi P-3a (linia jednostronnie przekraczalna - długa) i P-4 (linia podwójna ciągła), które stosuje się na łukach poziomych oraz łukach pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności oraz znakiem poziomym P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka", stosowanym na łukach poziomych oraz łukach pionowych wypukłych i oznaczającym zakaz wjazdu na pobocze kierującemu pojazdem samochodowym. Zgodnie z ustawowymi definicjami ww. znaki oznaczają zakaz przejeżdżania przez linie ciągłe, a tym samym zakaz wykonywania manewru skrętu przez uczestnika ruchu drogowego z i do działki nr [...], jeżeli wymagałoby to przejeżdżania przez ww. linie. Jednocześnie zgodnie z ustawowymi obowiązkami ciążącymi na zarządcy drogi w zakresie zachowania bezpieczeństwa na drogach krajowych, na długości działki nr 477 zostały zamontowane urządzenia bezpieczeństwa ruchu w postaci barier ochronnych. Bariery te zostały zainstalowane w tym miejscu w wyniku analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonanej przez zarządcę drogi krajowej nr [...].

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika stron postępowania, ujętych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ II instancji wskazał, że do części z nich odniósł się w niniejszej decyzji. Natomiast podnoszona przez strony okoliczność, iż cyt.: "(...) Gmina [...] od 10 lat z uwagi na brak środków w budżecie nie podejmuje żadnych działań w celu budowy drogi (...)", nie może stanowić przesłanki dla udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ponieważ zaniechanie zarządcy drogi gminnej nie ma wpływu na stanowisko zarządcy drogi krajowej, który przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu kieruje się przepisami ww. ustawy i rozporządzenia, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Natomiast w związku z zarzutem, dotyczącym zmiany natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, organ podał, że spadek natężenia ruchu w latach 2010-2015 z 24443 poj./dobę do 9403 poj./dobę nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia. Aktualne natężenie ruchu jest nadal wysokie, dlatego też planowana lokalizacja zjazdu do działki nr [...] stanowiłaby dodatkowy punkt ewentualnych zdarzeń drogowych. W tym miejscu zaznaczył, że natężenie ruchu stanowi jedną (i nie główną) z wielu wyżej wymienionych przesłanek przemawiających za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Organ II instancji podał, że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu stron jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Kolizja ww. interesów może wynikać z różnych przyczyn, w szczególności ze względu na akceptowanie wartości wzajemnie się wykluczających. W niniejszej sprawie interes faktyczny strony, czyli uzyskanie przez wnioskodawców decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Nie jest intencją ustawodawcy, by w takiej sytuacji przewagę miał mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny. Stosowanie zatem do art. 7 k.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu stron, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Powyższe stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 689/2007, cyt. "jeśli wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wnieśli K. M. i K. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz 77 k.p.a., przez błąd w ustalenia faktycznych i błędne uznanie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na wysokości działki nr [...] spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a tym samym nie zachodzi słuszny interes strony, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że takie zagrożenie bezpieczeństwa by nie powstało;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niewydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu podczas, gdy wydanie takiego zezwolenia było uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zaskarżona decyzja, oparta została na właściwych przepisach, poprzedzona wnikliwym, pełnym postępowaniem wyjaśniającym i wbrew zarzutom skargi nie jest pozbawiona ustaleń oraz rozważań odnoszących się do przedmiotowego w sprawie zjazdu. Przeciwnie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń i właściwej ich oceny w świetle prawidłowo zastosowanych przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (względnie zjazdu indywidualnego) z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł. na wysokości działki nr [...].

Zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP).

Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak z powyższego wynika, ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Wskazane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

W ocenie Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu) i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżących z ww. drogi krajowej poprzez zjazd indywidualny zlokalizowanym w km [...] (na wysokości działki nr [...]), który został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym i mającej obsługiwać tę i inne działki przylegające do ww. drogi, a więc – bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową.

Ma rację organ uzasadniając, że teren działki nr [...] oraz działek przyległych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...] jest oznaczony jako teren rolny R1 oraz w części jako teren zabudowy usługowej komercyjnej UU1. Po terenie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustalony jest przebieg drogi KDD zapewniającej połączenie komunikacyjne z drogą KDL.

Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest uzasadnione nie tylko wymogami wynikającymi z cyt. powyżej warunków technicznych, ale też spójne z zapisami miejscowego planu.

W konsekwencji, należy zgodzić się z organem, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżących. Należy również zgodzić się z tym organem, że w okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego można zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie dopuszczalności stosowania zjazdów wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt 3). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że orzekając w sprawie organ nie mógł pominąć warunków wynikających z ww. rozporządzenia, które to winny być zachowane przy lokalizacji zjazdu publicznego. Zważyć przy tym należy, że przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; co więcej, w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Dlatego też, w okolicznościach niniejszej sprawy i z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, prawidłowo organ wywiódł, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu (9403 pojazdów na dobę, wg. danych z 2015 r.), zgoda na zjazd publiczny nie może być wyrażona. Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; przy czym, wskazany przepis wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do ww. miejsc niebezpiecznych (o których mowa ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Takie też ustalenia w sprawie zostały poczynione; w efekcie - zgodzić się należy z organem, że w sprawie należało wziąć pod uwagę duże natężenie ruchu występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu, co może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Za niedopuszczalne uznać jednocześnie - za organem - należy, wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zjazd w takim miejscu, tj. o dużym natężeniu ruchu (w sytuacji, gdy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia w ruchu drogowym), nawet w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnej określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika również, że wnioskowany zjazd publiczny byłby kolejnym obok już istniejących zjazdów, których ogólna liczba, na przykładowym odcinku drogi krajowej nr [...], tj., od km [...] do km [...] wynosi [...], co zdaniem organu stwarzałoby dodatkowy potencjalny punkt kolizji.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Organ mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki nr [...], tj. przez zjazd indywidualny zlokalizowanym w km [...] (na wysokości działki nr [...]), który został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym i mającej obsługiwać tę i inne działki przylegające do ww. drogi. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżących innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim, mając na uwadze uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność, że Gmina [...] od 10 lat z uwagi na brak środków w budżecie nie podejmuje żadnych działań w celu budowy drogi, a działka nr [...] pozostaje przez tak długi okres czasu bez dostępu do drogi publicznej, co z każdym rokiem generuje skarżącym straty z uwagi na niemożliwość zagospodarowania ww. nieruchomości i brak możliwości realnego wykonywania do nich prawa własności. Ponadto, bez znaczenia jest powoływana przez skarżących okoliczność zmniejszenia średniego dobowego ruchu pojazdów na odcinku [...]-[...] oraz [...] – [...] w stosunku do 2010 r., bowiem przedmiotowy odcinek drogi krajowej charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu (9403 pojazdów na dobę, wg. danych z 2015 r.). Organ słusznie uwzględnił i to, że w okresie od 2014 r. do 2016 r. na odcinku od km [...] do km [...] miało miejsce 5 wypadków drogowych, w których jedna osoba zginęła, a 5 osób zostało rannych.

Dodatkowo Sąd zauważa - prawo własności, jak szczegółowo opisał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doznaje wielokrotnie ograniczeń i o ile odbywa się to na podstawie przepisów prawa, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).