Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...],[...],[...] i części dz. nr. ewid.[...] w miejscowości Ż. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...], [...], [...] i części dz. nr ewid.[...] – w miejscowości Ż., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) a tym samym jednocześnie istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. pod pozycją [...], opublikowano uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...], [...], [...] i części dz. nr ewid.[...] - w miejscowości Ż..

Powyższą uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g," - oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." Akt ten został doręczony Wojewodzie W. dnia [...] października 2019 r.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do Wojewody wpłynęło pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2019 r. zawierające wniosek o sprostowanie w trybie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) wskazanych w tym piśmie błędów, polegających na pominięciu w § 5 fragmentu treści uchwały. W piśmie wskazano, że "podczas przetwarzania w/w aktu zaistniała omyłka pisarska polegająca na różnicy pomiędzy przyjętą treścią w § 5 w uchwale, a opublikowaną treścią tego paragrafu w Dzienniku Urzędowym Województwa W. ..

Paragraf 5 uchwały podjętej przez Radę Gminy S. brzmiał następująco:

"§ 5. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Ustala się następujące zasady uzbrojenia terenów R i MR:

1) zaopatrzenie w wodę do celów bytowych i do celów ochrony przeciwpożarowej z gminnej sieci wodociągowej, zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej lub z odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem turbin wiatrowych) o mocy nie przekraczającej 100 kW;

3) stacje transformatorowe można stawiać na wydzielonych do tego celu działkach o powierzchni co najmniej 42m , bez konieczności pozostawienia terenu biologicznie czynnego, z zapewnionym dojazdem;

4) zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej o minimalnej średnicy 25mm;

5) do celów grzewczych należy stosować urządzenia do spalania o wysokiej sprawności, urządzenia korzystające z odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem turbin wiatrowych) o mocy nie przekraczającej 100 kW, paliwa o niskiej emisji zanieczyszczeń lub bezemisyjne;

6) odprowadzenie wód opadowych:

ci) z powierzchni dachów szklarni do zewnętrznych zbiorników magazynujących wodę do wykorzystania przy nawadnianiu upraw;

b) z pozostałych powierzchni na własny teren nieutwardzony, do zbiorników retencyjnych łub rowu melioracyjnego przy maksymalnym spowolnieniu tempa ich spływu;

7) postępowanie z odpadami według przepisów odrębnych;

8) odprowadzenie ścieków komunalnych do gminnej sieci kanalizacji lub ścieków bytowych do przydomowej oczyszczalni ścieków, z dopuszczeniem - w okresie przejściowym braku dostępności do gminnej sieci kanalizacji - odprowadzenia ścieków do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe - zgodnie z przepisami odrębnymi

W tekście uchwały opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w odniesieniu do uchwały przyjętej przez Radę Gminy zabrakło zdania: "Ustala się następujące zasady uzbrojenia terenów R i MR:"

Wojewoda, poinformował Wójta Gminy o braku podstaw do sprostowania błędu zgodnie z wnioskiem, wskazując że w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mogą być prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a ponadto ich sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Wskazano, iż z samego wniosku o sprostowanie wynika że błąd nie powstał w redakcji dziennika urzędowego, ale w trakcie tworzenia dokumentu elektronicznego przed przekazaniem aktu do publikacji i polegał na przygotowaniu i wysłaniu uchwały w niepełnej treści.

W ocenie Wojewody pozostawienie w obiegu aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej woli organu uchwałodawczego jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego oraz zasadą praworządności. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], OwSS [...]/79 oraz z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], OwSS 1996, Nr [...], poz. 90). Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

Oran nadzoru podniósł, że zamiarem lokalnego uchwałodawcy było uregulowanie w § 5 uchwały zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustalenie w planie miejscowym powyższych zasad jest obowiązkowe. Dokonując tego rodzaju zapisów w uchwale Rada Gminy również uznała iż w danym przypadku ze względu na funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy zachodzi potrzeba i konieczność zamieszczenia powyższych zasad w uchwale w odniesieniu do terenów R i MR.

Biorąc pod uwagę charakter powyższej regulacji, zdaniem Skarżącego, nie można wnosić o stwierdzenie nieważności jedynie części uchwały, to jest w zakresie, w jakim wersja opublikowana nie odpowiadała wersji uchwalonej. Ponadto należy mieć na uwadze, że na skutek pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w pozostałej części byłoby nie do pogodzenia ze skutkami jakie wywołuje uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ja za zasadną, wskazując jednocześnie, że Rada Gminy przystąpi do prac nad nową uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z przywołanych przepisów prawa wynika, że zakres kontroli aktów normatywnych dokonywanej przez sąd administracyjny jest ograniczony do kontroli z punktu widzenia legalności. Przy czym dla dalszych rozważań trzeba przyjąć, że przez zgodność z prawem (legalność) należy uznać spełnienie przez akt wymogów dotyczących treści aktu, kompetencji organu, który go wydał oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do jego podjęcia. Przez sprzeczność z prawem należy zaś rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...], [...], [...] i części dz. nr ewid.[...] – w miejscowości Ż.. Sąd w składzie rozpoznającym skargę Wojewody W. doszedł do wniosku, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na wstępie podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. Odnosząc to co powiedziano powyżej do rozpatrywanej sprawy, Sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że Rada Gminy podejmując zakwestionowaną uchwałę w zakresie wskazanym przez organ nadzoru nie ustrzegła się istotnego błędu w zakresie reguł stanowienia prawa.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy w wyniku błędu technicznego, na etapie wysyłania uchwały do publikacji w dzienniku urzędowym województwa, w trakcie tworzenia dokumentu elektronicznego przygotowano i wysłano uchwałę w niepełnej treści.

Akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtować może sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie organu zajmującego się publikacją aktów prawnych. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa.

Ocena podmiotu odpowiedzialnego za powstałą w niniejszej sprawie nieprawidłowość jest z punktu widzenia prawa okolicznością pozbawioną znaczenia.

Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanego aktu, tj. różnica pomiędzy częścią tekstową uchwały uchwaloną przez Rade Gminy, a opublikowaną w dzienniku urzędowym województwa nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny.

Stwierdzone uchybienie w kontekście wcześniej przedstawionych uwag uznać należy za istotne.

Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone jest zastosowanie trybu sprostowania aktu normatywnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U.2019.1461 t.j.). Zgodnie z tym przepisem błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego.

Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, z tym że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ. (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału.

W tekście zaskarżonej uchwały opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w odniesieniu do uchwały przyjętej przez Radę Gminy S. zabrakło zdania: "Ustala się następujące zasady uzbrojenia terenów R i MR:"

W wyniku błędu popełnionego na etapie wysyłania, w formie dokumentu elektronicznego, przedmiotowej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. , dostarczono do redakcji dziennika jej niewłaściwą treść. W ten sposób do obrotu wprowadzony został akt o innej treści, niż faktycznie uchwalony przez Radę Gminy, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały.

Niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie organ zajmujący się publikacją aktów prawnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego nie kończy się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, lecz dopiero po przekazaniu wojewodzie przez właściwy organ gminy uchwały z załącznikami w formie dokumentu elektronicznego.

Skoro błąd powstał w trakcie tworzenia dokumentu elektronicznego przed przekazaniem aktu do publikacji, nie było podstaw do jego sprostowania w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Błędy, które były w tekście przekazanym do publikacji "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonującą się w trybie art. 27 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności tylko części uchwały prowadziłoby do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody W. od Gminy S. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zmienionej ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w niniejszej sprawie.