Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2079/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania w pozostałej części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] "[...]" sp. z o.o. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę kanału ściekowego na działkach o nr. ew. [...], [...] i [...] obręb [...], przy ul. R w B..

Pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i instytucję stwierdzenia nieważności, a następnie wskazał, że – w jego ocenie – decyzja Prezydenta jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący, wnioskując o stwierdzenie nieważności, powołał się na przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się kumulatywnie do wszystkich zarzutów skarżącego organ uznał, że ich charakter nie wskazuje, aby mogła zostać wypełniona którakolwiek z przesłanek opisanych w tym artykule. Organ podkreślił przy tym, że znaczna część zarzutów odnosi się do wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie Wojewoda wskazał, że ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Oznacza to, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy.

Organ podniósł, że decyzją Prezydenta nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] "[...]" pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji ściekowej, z wyłączeniem odcinka kanalizacji przebiegającej przez działki nr. ew. [...] i [...], z uwagi na brak zgody właściciela tj. skarżącego, na udostępnienie nieruchomości. Następnie badaną w niniejszej sprawie decyzją udzielono temu samemu inwestorowi pozwolenia na budowę kanału ściekowego na działkach o nr. ew. [...], [...] i[...], położonych przy ul. R. w B. (obręb [...]). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że urządzenia planowane na działkach nr. ew. [...] i [...] stanowią część większej całości, służącej doprowadzeniu ścieków do przepompowni ścieków przy ul. [...].

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z jedną z podstawowych dla procesu inwestycyjno-budowlanego zasad każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor, ubiegając się o pozwolenie na budowę, zobowiązany jest do wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składa w postępowaniu oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, świadom odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrzymuje się stanowisko, że jeżeli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa, nie zostanie dokonany odpowiedni wpis w księdze wieczystej, dopóty organ administracyjny związany jest tym tytułem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 586/00).

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pkt. [...] ppkt [...] oświadczenia podał, że dokumentem uprawniającym do wykonywania robót na działkach o nr. ew. [...] i [...] jest decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast dokumentem uprawniającym do wykonywania robót na działce nr ew. [...] jest decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Decyzje wydane w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), dotyczące działek nr. ew. [...] i [...] stanowiących własność skarżącego, dały inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi, że właściwy organ administracji może decyzją administracyjną udzielić podmiotowi, któremu na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy udzielono zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zgodnie z częścią wstępną art. 124 ust. 1 u.g.n. udzielenie zezwolenia przewidzianego w tym przepisie wiąże się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 7 u.g.n., ostateczna decyzja, którą udzielono takiego zezwolenia, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Z powyższego wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, poprzez swoje podobieństwo do ograniczonego prawa rzeczowego, po drugie przez to, że z istoty tego zezwolenia wynika, że dotyczy ono wykonania robót budowlanych, na które właściciel lub użytkownik wieczysty się nie godzi, a więc aby zachować sens tej instytucji prawnej, zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń, łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, musi być uznane za źródło uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda podkreślił, że decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnia tym samym funkcję dowodu, wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.).

Odpowiadając na zarzuty skarżącego organ wyjaśnił, że możliwość ograniczenia przez organ administracji publicznej sposobu korzystania z nieruchomości musi być m.in. przewidziana w planie miejscowym, a w razie jego braku, w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. 2092 z [...] lipca 2009 r. Według planu działki o nr. ew. [...] i [...], będące własnością skarżącego, położone są w terenach dróg i ulic publicznych ([...], [...], [...]). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że trasę przebiegu kanalizacji sanitarnej, będącej przedmiotem wniosku, zaprojektowano w wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenach dróg klasy lokalnej, co jest zgodne z § 20 § 1 planu, który stanowi, że sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne oraz przez tereny ciągów pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych.

Art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie musi zapewnić stronie prawo do czynnego w nim udziału na każdym etapie. Akta sprawy potwierdzają, iż skarżący i A. Z. nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kanału ściekowego na działkach o nr. ew. [...], [...] i [...], położonych przy ul. R. w B. P. Obowiązek informacyjny określony ww. przepisem nie był zatem przez organ wykonany, a strony nie miały możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wymienione uchybienie formalne pozbawiło stronę możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zatem przeprowadzone przez Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem zasady określonej w art. 10 k.p.a. Wydanie decyzji bez udziału stron jest niezgodne zasadami postępowania administracyjnego określonymi w tym przepisie, który zobowiązuje do zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania na każdym jego etapie. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.).

Nieprawidłowe było zatem pominięcie wśród stron postępowania administracyjnego skarżącego i A. Z. jako właścicieli działek, na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Niemniej jednak podnoszona okoliczność braku udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeanalizowaniu zagadnienia, czy zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest rażące naruszenie prawa, Wojewoda doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przesłanka braku udziału stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną należy wznowić, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie rozstrzygając, czy w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] września 2018 r. może dojść do jej uchylenia ze względu na art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., organ wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu nie jest wskazany w art. 156 § 1 k.p.a. jako przesłanka nieważności decyzji.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie może być również zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnie z wydaną decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Pojęcie "kanalizacji sanitarnej" jak i "kanału ściekowego" nie jest elementem języka prawnego czy prawniczego, co pozwala na odwołanie się do jego potocznego rozumienia. Zgodnie z powszechną definicją kanalizacja to zespół (system) kanałów ściekowych i urządzeń pomocniczych, którymi przekazywane są ścieki i wody ze spływów powierzchniowych do oczyszczalni ścieków lub do odbiornika. Kanalizacja, a dokładnie system kanalizacyjny, to więc infrastruktura, która jest zbiorem wszystkich elementów służących do zbierania, transportu, unieszkodliwiania oraz odprowadzania ścieków za pomocą kanałów ściekowych, nazywanych również kanałami sanitarnymi, czyli liniowymi budowlami przeznaczanymi do grawitacyjnego odprowadzenia ścieków sanitarnych.

Analizując przedmiotową sprawę Wojewoda nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę kanału ściekowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń przepisów, w tym przepisów planu miejscowego.

Wojewoda [...] analizując sprawę, nie dopatrzył się również wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego GINB wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] czerwca 2019 r., znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej działek nr. ew. [...] i [...], a w pozostałym zakresie (tj. w części dotyczącej działki nr ew. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Wyjaśnił także pojęcie "interesu prawnego" i "interesu faktycznego".

Następnie GINB wskazał, że krąg uczestników postępowania nieważnościowego ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Skarżący wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr. ew. [...] i [...], położonych przy ul. R. w B., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2005 r., sygn. akt [...] oraz wypis z rejestru gruntów z [...] marca 2019 r. Oznacza to, że wyłącznie w stosunku do tych działek ma on interes prawny. Tym samym kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego powinna być badana w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego tylko w części dotyczącej wskazanych wyżej działek nr. ew. [...] i [...], nie zaś wszystkich nieruchomości, na których zaprojektowano przebieg inwestycji. W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr ew. [...], wszczęte postępowanie nieważnościowe należało umorzyć z uwagi na fakt, iż zostało ono zainicjowane wnioskiem niepochodzącym od strony postępowania.

W świetle powyższego należało uchylić decyzję Wojewody w części dotyczącej działki nr ew. [...] i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

Następnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 810/18 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Niemniej jednak organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta z [...] września 2018 r. w postępowaniu nieważnościowym pozostaje fakt późniejszego uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2018 r. Oznacza to, że ww. okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2018 r.

GINB wskazał nadto, odnosząc się do zarzutów skarżącego, że postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji własnej z [...] lipca 2018 r. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi M. Z. Natomiast w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent nie miał wiedzy o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., jak również o ww. postanowieniu Wojewody [...] z [...] września 2018 r.

Organ wyjaśnił przy tym, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został bowiem zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją – inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W związku z tym należy stwierdzić, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działek o nr. ew. [...] i [...]. Tym samym uczyniono zadość wymaganiom ustanowionym przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest co prawda środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej GINB zwrócił uwagę, że utrwalony pogląd judykatury wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia – na etapie postępowania zwykłego – wątpliwości co do tego prawa. W przedmiotowej sprawie na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających wątpliwość, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. W sytuacji, gdy organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Podsumowując GINB nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta w zakresie obejmującym udzielenia pozwolenia na budowę na działkach o nr. ew. [...] i [...] naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł M. Z., zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta,

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 a § 1, art. 127a § 1, a w szczególności w sposób rażący art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 109 § 1 i art. 111 § 1 k.p.a.,

- art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 32 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś budowa kanału ściekowego jest zupełnie inną inwestycją niż ta, na której wykonanie pozwalała decyzja z [...] stycznia 2017 r.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] września 2018 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi [...] "[...]" sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę kanału ściekowego na działkach o nr. ew. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. R. w B..

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją – inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających wątpliwość, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Inwestor w pkt. [...] ppkt [...] oświadczenia podał, że dokumentem uprawniającym do wykonywania robót na działkach nr ew. [...] i [...] stanowiących własność skarżącego jest decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie [...] sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie w części przedmiotowej nieruchomości kanalizacji sanitarnej. Decyzje wydane w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące działek nr. ew. [...] i [...] stanowiących własność M. Z., dały inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 810/18, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] jednakże w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organy nadzorcze badają prawidłowość decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07).

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r., nr [...] pozostaje fakt późniejszego uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Oznacza to, że wskazana okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r., nr [...].

Niezasadny pozostaje zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnie z wydaną decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Organy nadzorcze trafnie wywiodły, iż pojęcie "kanalizacji sanitarnej" jak i "kanału ściekowego" nie jest elementem języka prawnego czy prawniczego, co pozwala na odwołanie się do jego potocznego rozumienia. Zgodnie z powszechną definicją kanalizacja to zespół (system) kanałów ściekowych i urządzeń pomocniczych, którymi przekazywane są ścieki i wody ze spływów powierzchniowych do oczyszczalni ścieków lub do odbiornika. Kanalizacja, a dokładnie system kanalizacyjny to więc infrastruktura, która jest zbiorem wszystkich elementów służących do zbierania, transportu, unieszkodliwiania oraz odprowadzania ścieków za pomocą kanałów ściekowych, nazywanych również kanałami sanitarnymi, czyli liniowymi budowlami przeznaczanymi do grawitacyjnego odprowadzenia ścieków sanitarnych.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Według planu działki nr ew. [...] i [...], będące własnością skarżącego M. Z., położone są w terenach dróg i ulic publicznych ([...], [...], [...]).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że trasę przebiegu kanalizacji sanitarnej, będącej przedmiotem wniosku, zaprojektowano w wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenach dróg klasy lokalnej, co jest zgodne z § 20 § 1 planu, który stanowi, że sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne oraz przez tereny ciągów pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych.

Oceniając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nadzorczy prawidłowo ustalił, że postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] września 2018 r. przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady określonej w art. 10 k.p.a.

Nieprawidłowe było pominięcie jako strony postępowania skarżącego M. Z. – właściciela działek o nr. ew. [...], [...] na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanka braku udziału stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną należy wznowić, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Skarżący M. Z. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r., nr [...] wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, których jest właścicielem tj. działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], na których, realizowany jest sporny odcinek kanału ściekowego. Tym samym merytorycznej kontroli decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r., nr [...] należało dokonać wyłącznie w części dotyczącej działek nr. ew. [...] i [...]. nie zaś wszystkich nieruchomości, na których zaprojektowano przebieg inwestycji.

Ponieważ postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte z wniosku skarżącego w stosunku do całej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r., nr [...] i zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., o odmowie stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r dlatego GINB prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r" znak:[...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

-----------------------

10