Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3342/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, 13 ha ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 4, par. 2 ust. 4, par. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P.O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "organem", "GITD") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. O. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej "udp.") oraz pkt 11 lit. c) załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51

ust. 6 pkt 1 lit. b), art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej "utd.").

GITD wskazał, że podstawę faktyczną wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp., w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie [...], pojazdem specjalnym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) równej 18000 kg. Powyższe ustalono w oparciu o zapis ewidencyjny nr [...], zarejestrowany przez urządzenie kontrolne (bramownicę) o numerze identyfikacyjnym [...], zainstalowane w pasie drogowym płatnego odcinka drogi [...].

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ, pojazdem samochodowym o ww. nr rej. kierował skarżący, który pismem z dnia [...] października 2011 r. został zawiadomiony o wszczęciu wobec niego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd wykonywany po płatnej drodze krajowej. Od właściciela skontrolowanego pojazdu uzyskano informację, że nie wyposażył go w urządzenie pokładowe viaBox, ponieważ dowiedział się m.in. od pracownika infolinii viatoll o zwolnieniu pojazdów specjalnych od obowiązku uiszczania opłat elektronicznych. Jak podał ww. właściciel, dopiero

w momencie otrzymania pierwszego wezwania od organu dowiedział się

o obowiązku wnoszenia opłat elektronicznych za przejazd pojazdów specjalnych po płatnych odcinkach dróg krajowych. Informacja ta została zweryfikowana poprzez ponowny kontakt z infolinią prowadzoną przez operatora systemu viatoll.

Po ustaleniu, że pojazdy specjalne są zobligowane do wnoszenia opłat elektronicznych, dnia 13 września 2011 r. zawarto stosowną umowę z Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. i wyposażono pojazdy użytkowane przez Miejski Zakład Oczyszczania w N. w jednostki pokładowe viaBox, służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych. Jednocześnie właściciel ww. pojazdu wskazał, że na odcinku drogi ekspresowej [...], objętym systemem elektronicznego poboru opłat "nie ma żadnego znaku ostrzegawczego ani informacyjnego mówiącego o tym, że wjeżdża się na drogę płatną". W konsekwencji właściciel wniósł o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na osobę kierującą pojazdem w dacie stwierdzonego naruszenia prawa, wskazując, że przewidziana w ustawie sankcja jest niewspółmiernie wysoka do wysokości wynagrodzenia zatrudnianego kierowcy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. przesłanym organowi, skarżący podtrzymał argumentację przedłożoną uprzednio przez właściciela pojazdu wskazując, że pozostawał w błędnym przekonaniu jakoby pojazdy specjalne nie podlegały obowiązkowi uiszczania opłat elektronicznych. Podkreślił, że w dacie stwierdzonego naruszenia prawa wykonywał swoje obowiązki służbowe, polegające na wywozie nieczystości stałych z terenu gminy N. oraz gmin ościennych. Wyjaśnił, że wjechał na płatny odcinek drogi ekspresowej [...], ponieważ "jest to jedyna droga dojazdowa do posesji, na której miała być wykonana usługa wywozu nieczystości". Podniósł również, że na drodze ekspresowej [...] "brak było jakiegokolwiek oznakowania informującego, że wjeżdża na płatny odcinek drogi [...]", w związku z czym kierujący pojazdem nie miał świadomości co do naruszenia przepisów prawa.

GITD pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., wezwał firmę Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., odpowiedzialną za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającą w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do złożenia wyjaśnień związanych z wyżej wymienionym przejazdem.

W szczególności wezwano do wskazania, czy opłata elektroniczna za przejazd odnotowany w zapisie ewidencyjnym ER o numerze [...], została uiszczona. Dnia [...] stycznia 2012 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęła odpowiedź operatora systemu, w której wyjaśniono, że za przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] po drodze ekspresowej [...], zarejestrowany przez bramownicę nr [...] dnia [...] lipca 2011 r., o godzinie [...], nie pobrano opłaty elektronicznej, zaś umowa zawarta z użytkownikiem ww. pojazdu dnia [...] września 2011 r. nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu (umowa typu pre-pay).

W tym stanie sprawy, GITD zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, informując go o treści art. 10 Kpa., zakreślając mu siedmiodniowy termin do zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień oraz żądań. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżący nie odpowiedział na powyższe zawiadomienie.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i podniósł,

że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do obrazy przepisów prawa materialnego, a konkretnie § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków

i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że umieszczenie przy drodze znaku T-34 lub D-29a jako znaku informacyjnego nie ma znaczenia normatywnego. Strona zarzuciła w związku z tym, że nieustawienie ww. znaków drogowych w miejscu wjazdu na płatny odcinek drogi krajowej zmusza obywateli do ponoszenia konsekwencji wadliwego działania organów administracji publicznej.

Nadto skarżący podniósł również zarzut obrazy przepisów postępowania,

a mianowicie art. 7 Kpa., poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywatela, tj. nałożenie kary na kierującego pojazdem, niebędącego właścicielem tegoż pojazdu, który nie miał faktycznego wpływu na naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 8 Kpa., poprzez wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z uprzednimi informacjami udzielonymi przez Starostwo Powiatowe w N., co do zwolnienia pojazdu przewożącego odpady komunalne i służącego do kontenerowego odbioru nieczystości, od obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej. W ocenie skarżącego, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7 Kpa., poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o sztywną wykładnię przepisu ustawy, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy, jednocześnie naruszając zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę przypomniał, że w dniu [...] lipca

2011 r. o godz. [...] samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej 18000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolną

nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

GITD podał, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca

2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k udp.

W myśl art. 5 ust. 1 udp. do dróg krajowych zalicza się:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;

2) drogi międzynarodowe;

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych;

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;

7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

GITD wskazał, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział sytuacji pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Wyjaśnił, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Co więcej, jak podkreślił GITD, wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. W tym kontekście, zdaniem organu, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostaje również pozyskanie informacji od starostwa powiatowego co do zwolnienia pojazdu, którym dokonywany był w dniu [...] lipca

2011 r. przewóz, od obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej. Organ zaznaczył,

że przy ustalaniu prawidłowej treści przepisu prawa zawsze rozstrzyga wyłącznie treść opublikowana w Dzienniku Ustaw, a nie informacje przekazane przez inne podmioty. Dodał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych.

Organ wobec zarzutu postawionego przez skarżącego, polegającego na obrazie § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię, podał, że

o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych

i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się skarżący mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Jak podał organ, istotny jest rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku,

a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji, wynikającej ze znaku. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach tej ustawy na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

GITD wskazał również, że odpowiedzialność kierującego pojazdem nie jest uzależniona od tego w czyjej prawnej dyspozycji znajduje się pojazd, za przejazd którym nie uiszczono opłaty elektronicznej. Nie ma znaczenia, czy kierujący pojazdem jest posiadaczem samoistnym lub zależnym pojazdu, jak również czy dysponuje tytułem prawnym do kontrolowanego pojazdu. Okoliczność, w postaci przekazania przez inną osobę, stronie postępowania, pojazdu niewyposażanego

w urządzenie viaBOX, nie jest istotna dla rozpoznania sprawy.

Nadto organ podał, że trudna sytuacja finansowa skarżącego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony. Organ jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ustawy o finansach publicznych strona może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem

o umorzenie należności w całości bądź części, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty. Jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne. GITD zaznaczył, że nie jest organem właściwym w przedmiocie stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych

do kar nakładanych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Konkludując organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej,

o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13

ust. 1 pkt 3 udp. nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji, jak

i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenia następujących przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 7, art. 77 § 1 Kpa., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez względu na słuszny interes strony przez:

- pominięcie nienależytego oznakowania wjazdu na drogę S7, co wprowadziło kierowcę w błąd co do konieczności uiszczenia opłaty w systemie viatoll na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.,

- pominięcie, że skarżący kierując pojazdem po ww. odcinku drogi publicznej pozostawał w przekonaniu, na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego

w N., że nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej,

- nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem, który faktycznie nie miał wpływu na naruszenie ww. przepisu utd.,

2. art. 8 Kpa., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie dwóch decyzji

z naruszeniem zasady budzenia zaufania strony do organów administracji publicznej – wydanie dwóch decyzji administracyjnych sprzecznych z uprzednimi działaniami innych organów władzy publicznej, tj. informacją udzieloną przez Starostwo Powiatowe w N. co do zwolnienia pojazdów przewożących odpady komunalne i służących do kontenerowego odbioru nieczystości od obowiązku uiszczania opłat w systemie viatoll oraz nieustawieniem znaku informacyjnego D-39A ani T-34 w miejscu wjazdu na odcinek płatny drogi publicznej.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego,

tj. § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r., przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że umieszczenie przy drodze znaku T-34 lub D-39a jako znaku informacyjnego nie ma znaczenia normatywnego, podczas gdy z faktu niewłaściwego oznakowania drogi nie można wyciągnąć negatywnych konsekwencji w stosunku do strony postępowania.

W ocenie skarżącego, odpowiedzialność z tytułu naruszeń przepisów art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. nie ma charakteru absolutnego, gdyż przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary z tytułu stwierdzonych naruszeń należy mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy oraz inne normy prawne, w tym normy z zakresu procedury administracyjnej. Tymczasem, jak podał skarżący, organ dopuścił się uchybień w stosowaniu przepisów postępowania. Organ, w ocenie skarżącego, nie powiadomił go o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, dlatego z powodu okoliczności od siebie niezależnych, nie wiedział o obowiązku jej uiszczenia. Skarżący dodał, że prawdzie nie uiścił opłaty, ale uczynił to na skutek błędu wywołanego przez działanie organu władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

i wniósł o jej oddalenie, powołał się również na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 17 lutego 2012 r. VI SA/Wa 2253/11, obowiązujący w dacie kontroli art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczania opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...) obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej następuje w przypadku korzystania z drogi krajowej bądź jej odcinka, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r.

Sąd postanowieniem z 13 czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że wątpliwości w niniejszej sprawie budzi kwestia nakładania kar pieniężnych na kierującego pojazdem w sytuacji, gdy świadczy on jedynie usługę przewozową w ramach łączącego go stosunku pracy lub innej formy zatrudnienia z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Sąd, odnosząc się do postanowienia z 17 maja 2013 r., wydanego w sprawie VI SA/Wa 201/13, w którym skierowano do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne w związku z powziętą wątpliwością, czy art. 13k ust. 1 udp. jest zgodną z art. 2 Konstytucji RP, uznał, że z uwagi na tożsamość stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy i sprawy VI SA/Wa 201/13, w której zadano pytanie prawne oraz prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia zaistniałej wątpliwości prawnej przez Trybunał Konstytucyjny.

Postanowieniem z 7 października 2014 r. podjęto postępowanie sądowoadministracyjne, zawieszone ww. postanowieniem Sądu z 13 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd specjalny Volvo (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do wyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. W decyzji drugoinstancyjnej też wprost nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy.

Biorąc powyższe pod rozwagę należy wskazać, że rozważenie pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa.