Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3352/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

J. F. w piśmie z 24 sierpnia 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej "ustawa emerytalna" (Dz. U. z 2020 r. poz. 723).

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby w Wojskach Ochrony Pogranicza oraz w Straży Granicznej. J. F. wyjaśnił, że po ukończeniu Szkoły [...] w 1987 r., rozkazem został skierowany do [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza w [...]. Wnioskodawca podał, że od [...] czerwca 1987 r., przez 3 lata i 2 miesiące, pełnił służbę w Strażnicy Wojsk Ochrony Pogranicza w [...], następnie służył w [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] , [...], Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], na stanowiskach: pomocnik dowódcy strażnicy, starszy strażnik graniczny, młodszy asystent-komendant izby zatrzymań, technik kryminalistyki, kierownik zespołu konwojowo-ochronnego.

J. F. podniósł, że do jego obowiązków zarówno przed 1990 r. jak i po przemianach ustrojowych w Polsce, należała ochrona nienaruszalności granicy państwowej. Nie była to działalność o charakterze politycznym. Żołnierze Wojsk Ochrony Pogranicza w środowisku miejscowej ludności cieszyli się bardzo dużym szacunkiem i zaufaniem, nikogo nie prześladowali. Wnioskodawca dodał, że był to okres znacznego wzrostu przestępczości granicznej, zarówno w zakresie nielegalnej migracji, jak też przemytu towarów przez granicę państwa - głównie przemytu papierosów i alkoholu, a ochraniany odcinek granicy państwowej stanowił jeden z głównych kierunków zagrożenia przestępczością graniczną na granicy polsko - ukraińskiej. Wielokrotnie sprawcami przestępstw nielegalnego przekroczenia granicy państwowej i przemytu towarów byli członkowie zorganizowanych grup przestępczych. Służba wymagała od niego pełnej dyspozycyjności i jednocześnie wiązała się z ryzkiem zemsty ze strony przestępców. Zatrzymania miały miejsce przede wszystkich w porach nocnych na terenach leśnych znacznie oddalonych od miejscowości, co stanowiło dodatkową trudność w ich realizacji polegającą na braku bezpośredniego wsparcia innymi funkcjonariuszami i realnym ryzykiem związanym z narażeniem życia i zdrowia.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. F. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.

W jej uzasadnieniu przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy tych pojęć, podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym. Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który realizuje je na najwyższym poziomie, wykazuje inicjatywę w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, "narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.

Podsumowując powyższe, organ administracji skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy ma zastosowanie art. 8a ustawy emerytalnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przywołał następnie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, powtarzając za nimi, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia [...]", oraz że "(...) unormowanie zawarte w art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Odnosząc wywiedzione w powyższy sposób rozumienie art. 8a ustawy emerytalnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ administracji stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w okresie od [...] czerwca 1987 r. do [...] lipca 1990 r., nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (3 lata i 2 miesiące) jak i w odniesieniu do łącznego okresu jego służby (22 lata, 9 miesięcy i 26 dni). Stanowiła bowiem około 13 % całego okresu jego służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie była to służba tymczasowa, doraźna, epizodyczna, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Wspierając swoje stanowisko, odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt l OSK 3208/19, zwracając uwagę, że w jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu, jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy [...]", oraz że "[...] powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. [...] To taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce [...]". W konsekwencji, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, J. F. nie spełnił przesłanki wyłączenia przepisów ustawy, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwołał się do informacji Komendanta Głównego Straży Granicznej o przebiegu służby skarżącego. Organ administracji podał, że z opinii przesłanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z 28 czerwca 2018 r. wynika, że J. F. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach i rozkazach o wyróżnienie, wnioskach o mianowanie. Niejednokrotnie przyczynił się do uzyskania przez Placówkę SG wyników w zakresie zatrzymywania osób - sprawców przestępstw granicznych. Był funkcjonariuszem sumiennym, zdyscyplinowanym, ambitnym i zaangażowanym, wyróżnianym, nagradzanym i awansowanym na wyższe stanowiska służbowe. Za wzorowy przebieg służby, osiągane wyniki, inicjatywę oraz umiejętności w 2004 r. odznaczony został Brązowym Krzyżem Zasługi, natomiast w 2006 r. Brązowym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej.

Z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika ponadto, że nie dysponuje dokumentami wskazującymi na to, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Ce no-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611). Wnioskodawca prowadził jednak czynności procesowe w ramach postępowań przygotowawczych wszczętych w stosunku do sprawców przestępstw i wykroczeń granicznych, co mogłoby wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Organ dodał, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Komisji Lekarskiej MSW w [...] J. F. został zaliczony do III grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Organ administracji podniósł, że J. F. jako żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza, w 1990 r. został ukarany karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem za rażące zaniedbania w wykonywaniu obowiązków służbowych. Z meldunku jego ówczesnego przełożonego z [...] czerwca 1990 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że wcześniejsze rozmowy dyscyplinujące nie przyniosły oczekiwanego efektu. Z karty przeglądu kadrowego, znajdującej się w aktach IPN wynika ponadto, że funkcjonariusz z obowiązków służbowych wywiązywał się w stopniu dostatecznym, nie przejawiał zbytniego zaangażowania, był niedokładny, nieterminowy i mało samokrytyczny. Wymagał systematycznego nadzoru, kontroli i mobilizacji ze strony przełożonych.

W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że J. F. spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, pomimo "pewnych zaniedbań" w wykonywaniu obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. Jednakże mając na uwadze jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a w szczególności biorąc pod uwagę charakter wykonywanych czynności, ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz jego utożsamianie się z tym ustrojem, nie ma podstaw do przyjęcia, że jego przypadek jest "szczególnie uzasadniony".

Uzasadniając przywołaną konstatację, organ stwierdził, że J. F. ukończył Szkołę [...] Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] o specjalności służba specjalna, której zasadniczym celem było – jak wynika z programu szkolenia Szkoły [...] WOP – "wykształcenie i wychowanie pełnowartościowego chorążego zwiadu WOP - szczerze oddanego swemu narodowi. Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Rządowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (...)". Jego przełożeni widzieli w nim przyszłego chorążego zwiadu (służby operacyjno-rozpoznawczej) tej formacji, żołnierza zawodowego o uniwersalnych cechach, który byłby jednocześnie człowiekiem zaangażowanym politycznie (po stronie PZPR-Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej) i żołnierzem dobrze przygotowanym do realizacji zadań w ochronie granicy. Funkcjonariusz znał ten program nauczania, co świadczy o tym, że zorientowany był wówczas w kwestii stawianych przed nim wymagań. Powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na jego niekorzyść.

Organ administracji podniósł również, że J. F. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) - masowej, ideowo-wychowawczej organizacji młodzieży, której głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), a następnie członkiem PZPR - masowej partii kierującej autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego, podporządkowaną sowieckiej partii komunistycznej.

Zdaniem Ministra, "na niekorzyść" skarżącego, świadczy również to, że podczas służby w Wojskach Ochrony Pogranicza został ukarany karą dyscyplinarną "nagany z ostrzeżeniem" za rażące zaniedbania w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Z tych wszystkich względów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie jest dopuszczalne skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy emerytalnej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

J. F. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi administracji nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wydania pozytywnej decyzji jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia.

W skardze do Sądu skarżący zawarł również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej. Podniósł, że decyzja o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy emerytalnej jest decyzją uznaniową, a na organie administracji spoczywa obowiązek interpretacji pojęć o których mowa w art. 8a ust.1 ustawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jego zdaniem, Minister nie wywiązał się z tych obowiązków, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji nie tylko nie uzasadnił, dlaczego uznał, że jego nieco ponad 3-letnia służba przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała (także w odniesieniu do całkowitego okresu jego służby oraz do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa), ale także nie podał, dlaczego przyjął, że ochrona polsko-radzieckiej granicy państwowej miała jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego. O takim związku nie świadczy także, zdaniem skarżącego, fakt że ukończył Szkołę [...] WOP ze specjalnością służba specjalna. Program szkolenia był związany wyłącznie z ochroną granicy państwowej, pełnieniu służby dyżurnego strażnicy budowy i obchodzenia się z bronią. Skarżący dodał, że Minister nie wziął pod uwagę, że jego zaangażowanie w służbie nie miało na celu osiągniecie korzyści w postaci otrzymywanych nagród i odznaczeń, ale dobro kraju, jego służba po 1990 r. nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości. Potwierdzeniem jego zasług jest nadany mu Brązowy Krzyż Zasługi, będący nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Skarżący dodał, że [...] Oddział Straży Granicznej w okresie, kiedy pełnił służbę liczył ponad 2500 funkcjonariuszy i pracowników cywilnych. Rocznie krzyżem zasługi wyróżnianych było dwóch lub trzech funkcjonariuszy. Wyróżnienie nadaniem Krzyża Zasługi spośród dwóch tysięcy funkcjonariuszy nie może być pomijanie i pomniejszane.

Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" określone w art. 13b ust. 1 ustawy emerytalnej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. "Organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione.

Według art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Skarżący w skardze do Sądu zarzucił organowi administracji nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wydania pozytywnej decyzji jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia.

Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem NSA, w treści art. 8a ust. 1 ustawy ustawodawca, "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków"(wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). NSA wywodzi, że jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Zdaniem NSA niespełnienie któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wbrew zapatrywaniu skarżącego, dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, w sposób zgodny z utrwalonym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumieniem tego przepisu. Organ administracji prawidłowo przyjął, że brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy emerytalnej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W takiej bowiem sytuacji konieczne jest ustalenie, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W drugim z wymienionych przypadków, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jak już powiedziano, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje, że definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodaje, że dla stwierdzenia rzetelności działania (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej) nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

Z tego co już powiedziano wynika, że zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.

Zdaniem Sądu, okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, nie zostały dostatecznie ustalone i rozpatrzone przez organ administracji, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przypadek skarżącego nie jest uzasadniony, ponieważ J. F. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym a przed 1990 rokiem długotrwale wykonywał zadania charakterystyczne dla tego ustroju. Do takiego wniosku doprowadziły organ, program szkolenia Szkoły [...] Wojsk Ochrony Pogranicza oraz fakt, że był on znany skarżącemu. Na jego "niekorzyść" świadczy, zdaniem organu, również to, że był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, a następnie członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21).

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące programu szkolenia Szkoły [...] WOP nie mogą zatem stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W szczególności o podejmowaniu takich czynności nie może świadczyć wyznawany światopogląd, czy przynależność do ZSMP i PZPR. Przepis art. 8a ustawy emerytalnej nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej. Takich ustaleń organ nie dokonał. W ocenie Sadu, informacje zawarte w karcie przeglądu kadrowego, znajdującej się w aktach IPN oraz w opinii z 4 czerwca 1990 r., z których wynika, że skarżący w służbie w Wojskach Ochrony Pogranicza nie przejawiał zbytniego zaangażowania, z obowiązków służbowych wywiązywał się w stopniu dostatecznym i wreszcie że został ukarany karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem za rażące zaniedbania w wykonywaniu obowiązków służbowych, nie dowodzą tego, że J F. podejmował działania na rzecz totalitarnego państwa.

Także okoliczność, że skarżący pełnił służbę na granicy, nie świadczy sama w sobie o tym, że był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Jak już wskazywano, służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister dostrzegł, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, które może budzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie posłużył się wykładnią językową tego określenia, po czym odniósł okres służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy emerytalnej do całkowitego okresu pełnionej przez niego służby, stwierdzając że stanowi on około 13% ogółu służby. Wątpliwe jest jednak, zdaniem Sądu, zapatrywanie organu, że zaznajomienie się ze specyfiką zadań, którego to stwierdzenia organ nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji stanowi o tym, że dany okres służby nie był krótkotrwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ administracji nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszył art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego błędne zastosowanie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące skarżącego, jak i program szkolenia Szkoły [...] Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] oraz cele i zadania ZSMP i PZPR, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Organ nie może pozostawić poza zakresem rozważań okoliczności związanych ze służbą skarżącego po 1990 r., podnoszonych przez niego we wniosku o wydanie decyzji, a dotyczących jego szczególnych zasług.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.