Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1891/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 uat. 4 i art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. D. i W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. i W. D. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. i W. D., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Sądowemu Nieruchomości – P. M. oraz M. Z. pozwolenia na przebudowę, częściową nadbudowę, rozbudowę (obejmującą zadaszenie dziedzińca) i pełne podpiwniczenie (budynku i dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokali usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne w budynku na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] - [...] , przy ul. [...] / [...],[...], w [...], wraz z rozbiórką ganków, ścian działowych i istniejącej więźby dachowej, ociepleniem części ścian zewnętrznych (wraz z ingerencją w działkę nr ew. [...]), ociepleniem więźby dachowej, budową instalacji wewnętrznych (wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołujących się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną wadą powodującą jej nieważność. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ wskazał, że wnioskodawcy złożyli prawidłowo wypełnione oświadczenia, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazując że zgoda współwłaścicieli działek nr ew. [...] i [...] wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] Ns [...] (k. 21 akt organu stopnia podstawowego), zaś zgoda współwłaścicieli działki nr ew. [...] wynika ze złożonych oświadczeń, które zostały dołączone do wniosku. Organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku i wydania pozwolenia na budowę wnioskodawcy inwestycji złożyli prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś weryfikacja tego oświadczenia nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, nadto oświadczenie nie było kwestionowane w postępowaniu zwykłym. Organ nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy również twierdzenie, zgodnie z którym sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało częściowo na działce nr ew. [...] należącej do M. i W. D., co wynika z dołączonej do akt sprawy opinii geodezyjnej z dnia 12 marca 2013 r.

Odnośnie kolejnego zarzutu organ wskazał, że inwestor w zakresie prac rozbiórkowych nie był zobowiązany uzyskać w oparciu o art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W zakresie ocieplenia części ścian zewnętrznych i więźby dachowej, a także budowy instalacji wewnętrznych organ stwierdził, że również nie wymagały decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego żadne z wymienionych robót nie wpłyną na zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, że nie zmieniono granic terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, zmianom nie uległ poziom kalenicy. Również przyjęte rozwiązania konstrukcyjne przyjęte dla zadaszenia podwórka, tj. konstrukcja aluminiowa z wypełnieniem ze szklanych tafli wsparte na belkach żelbetowych, spełniają wymóg "wizualnej lekkości i przezroczystości" i również nie ingerują w działkę nr [...].

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepisy art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można zarzucić niezgodności z prawem. Ponadto inwestycja nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ponadto inwestycja podlegała również jako całość ocenie organu ochrony zabytków, a w wymaganym zakresie posiadała decyzję o warunkach zabudowy.

Podsumowując organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] kontrolowaną decyzją zatwierdził projekt budowlany, który był kompletny, zaś inwestor posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W rezultacie decyzji nie można zarzucić niezgodności z przepisami, w tym z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie została również wydana z naruszeniem jakichkolwiek przepisów mogących być podstawą stwierdzenia jej nieważności, a wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyli M. D. i W. D. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz procesowego polegające na naruszeniu:

-art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla robót budowlanych, dla których inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi rażącego naruszenia norm prawnych zawartych w tych przepisach,

-art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która obejmowała roboty budowlane przy zabytku nieruchomym, dla których inwestor nie uzyskał decyzji administracyjnej - pozwolenia konserwatorskiego,

-art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie prawidłowej analizy materiału dowodowego zebranego przez organ wydający decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, w zakresie posiadanego przez inwestora w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie przestawienie uzasadnienia dla przyjęcia, iż ocieplenie elewacji budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej oraz wyburzenie jego części nie prowadzi do zmiany jego formy architektonicznej, bryły budynku oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu i nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze skarżący, podobnie jak w odwołaniu, powołali się na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w tym dla części podlegających rozbiórce, a także na brak takiej decyzji odnośnie działki nr [...]. Podnieśli, że ocieplenie budynku, wbrew twierdzeniom organu, powoduje zmianę jego wymiarów zewnętrznych i bryły.

Na koniec skarżący wskazali, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę przeoczył fakt, że planowana inwestycja konstrukcyjnie opiera się i ingeruje w mur graniczny między podwórzami, a tym samym w działkę nr [...]. Organ ten mógł zostać zmylony okolicznością, że inwestor w treści wniosku jednoznacznie wskazał na zamiar ingerencji w działkę nr [...], ale wyłącznie w zakresie ocieplenia ściany szczytowej. Ocieplenie ściany szczytowej, będące stałym elementem budynku, nawet w przypadku gdyby ta ściana w całości należała do budynku [...] i działki nr [...], znajduje się ponad połacią dachową budynku [...] i bezspornie ingeruje w działkę nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], udzielającej Zarządowi Sądowemu Nieruchomości – P. M. oraz M. Z. pozwolenia na przebudowę, częściową nadbudowę, rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokali usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne, na ocieplenie części ścian zewnętrznych (wraz z ingerencją w działkę nr ew. [...]), ocieplenie więźby dachowej, budowę instalacji wewnętrznych (wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji) wraz z rozbiórką ganków, ścian działowych i istniejącej więźby dachowej - w budynku na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] - [...] , przy ul. [...]/[...],[...], w [...].

Przede wszystkim należy podnieść, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji.

Na wstępie należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewoda [...] prawidłowo odmówili stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...].

Analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że inwestycja - zarówno w zakresie pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę, jak również rozbiórki ganków, ścian działowych oraz realizacji instalacji wewnętrznych, a także ocieplenia ścian zewnętrznych - nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej, a także nie ingeruje w nieruchomość sąsiednią o nr [...].

Inwestor w wymaganym prawem zakresie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą "konstrukcja zadaszenia podwórka winna być wizualnie lekka i przeźroczysta" - co zostało w projekcie uwzględnione, inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiadał opinie -w tym postanowienie- o spełnianiu warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także ocenę inwestycji przez organ ochrony zabytków.

Prawidłowo zatem organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując na wydanie badanej decyzji z ich zachowaniem.

W kontekście art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ słusznie zauważył, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, o których mowa w tym przepisie i od których złożenia uzależnione zostało wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi bowiem, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Warunki wskazane w ww. regulacji prawnej zostały zachowane. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z ww. oświadczeniem.

Mając zaś na względzie przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji. Odniósł się w tym zakresie do kwestii podniesionych przez skarżących w odwołaniu zauważając, że inwestycja charakteryzuje się zgodnością z przepisami w tym przepisami techniczno-budowlanymi, zaś za zgodność ze sztuką budowlaną odpowiada projektant, ewentualnie również sprawdzający o ile istnieje wymóg sprawdzenia. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone.

Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedmiotowa inwestycja w zakresie zadaszenia podwórka nie jest realizowana na działce nr [...]. Zadaszenie - zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową - jedynie "dochodzi" do pokazanego na tych mapach muru. Natomiast mur nie przynależy do działki nr [...], co z kolei prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że inwestycja ingeruje w nieruchomość skarżących.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jak już wyżej wskazano jest to instytucja pozwalająca wyeliminować obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.