Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 97/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3 zd. trzecie; art. 130 ust. 1 i 2; art. 175 ust. 1; art. 134 ust. 1; art. 151 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 zd. trzecie; art. 112 ust. 2; art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 1 i 2; § 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 535
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony do poszerzenia drogi gminnej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 825,- (osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 2.417,- (dwa tysiące czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Starosta na podstawie art. 104 kpa, art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za grunt wydzielony na poszerzenie drogi gminnej, położony w T. P. oznaczony w ewidencji gruntów: obręb T. P. arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Gminy T. P.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności zaprezentowano przebieg postępowania.

Organ wskazał, że decyzją z [...]. Wójt Gminy T. P. na wniosek P. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w T. P. jako działka [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością P. K. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha – na poszerzenie drogi gminnej (ul. S.), zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. P. z [...]. Nr [...].

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzki, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Art. 98 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z powołanym przepisem utrata prawa przez właściciela kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest gmina. Kwota odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem, a właściwym organem, z tym jednak zastrzeżeniem, że w razie nie dojścia do uzgodnienia, wysokość odszkodowania zostaje ustalona na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Ponieważ więc samo przejście własności działek na gminę następuje ex lege, przedmiotem rokowań mogą być wyłącznie kwestie odszkodowania, a więc wysokość odszkodowania i sposób i termin jego zapłaty.

P. K. pismem z [...]r. przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], sporządzony w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.M.

Wójt Gminy T. P. w piśmie z [...]r. poinformował Starostę, że [...]r. odbyły się negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę zakończone wynikiem negatywnym.

W dniu [...]. Starosta wystąpił do Wójta z prośbą o przesłanie informacji dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki w planie miejscowym, aktualnej na dzień [...]. Z zaświadczenia Wójta z [...]. wynika, że do końca [...]r. obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...] (uchwała Rady Gminy T. P. z [...]. Nr [...]), zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi lokalnej (symbol [...]). Na podstawie uchwały Rady Gminy T. P. z [...]. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy T. P. powyższa droga została zaliczona do kategorii drogi gminnej.

Pismem z [...]. Starosta wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa z prośbą o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez A. M., przedstawiającego trzy warianty wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Wedle opinii Zespołu Opiniującego Stowarzyszenia z dnia [...]. wartość oszacowana w wariancie I operatu w wysokości [...] zł została określona prawidłowo, natomiast warianty II i III zawierają uchybienia dyskwalifikujące prawidłowość wyceny.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ w dniu [...]. pełnomocnik Wójta Gminy T. P. zaakceptował wysokość odszkodowania ustaloną w wariancie I operatu szacunkowego w wysokości [...] zł. Z kolei pełnomocnik właściciela oświadczył, że nie akceptuje tych ustaleń. W piśmie z [...]. przedłożył do akt sprawy kolejny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. a następnie [...]. cofnął wniosek o dopuszczenie dowodu z operatu sporządzonego przez A. M.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...]. pełnomocnik Wójta wniósł o odrzucenie operatu sporządzonego przez M.K. ustalającego wartość nieruchomości na [...] zł i przyjęcie wysokości odszkodowania określonej w wariancie I operatu A.M.. Pełnomocnik właściciela oświadczył zaś, że opinia Stowarzyszenia nie zawiera rzetelnej oceny operatu sporządzonego przez A.M. a oświadczenie rzeczoznawcy złożone Staroście nie wyjaśnia tychże wątpliwości.

Pismem z [...]. właściciel nieruchomości cofnął swój wniosek o zaliczenie w poczet dowodów operatu szacunkowego M. K. i przedłożył kolejny operat sporządzony przez rzeczoznawcę W. M.

W dniu [...]. odbyła się w siedzibie organu rozprawa administracyjna. W jej trakcie poinformowano strony, że organ nie przyjmie jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego przez W. M. i ustali odszkodowanie w wysokości przyjętej w wariancie I operatu A. M. Pełnomocnik Wójta Gminy T. P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaś pełnomocnik właściciela oświadczył, że operat A. M. nie może być podstawą do ustalenia odszkodowania, gdyż w dniu [...]. upłynął termin jego ważności.

W tej sytuacji Starosta pismem z [...]. zwrócił się do rzeczoznawcy A.M. o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. W odpowiedzi A. M. poinformowała, że nie wykona aktualizacji przedmiotowego operatu.

Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego, do ustalania odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Starosta stwierdził, że wartość rynkowa określona została dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Wyceniana nieruchomość zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. P. z [...]r. przeznaczona jest pod teren aktywizacji gospodarczej z pasem zieleni izolacyjnej o szerokości 20m wzdłuż poszerzenia pasa drogi krajowej nr [...] po poszerzeniu drogi gminnej (ul. S.) i poszerzeniu drogi krajowej nr [...]. Na zlecenie Starosty w dniu [...]. rzeczoznawca majątkowy A.W. sporządził operat szacunkowy. Rzeczoznawca poddał analizie grunty położone na terenie Gminy T. P. Badaniem objęto okres ostatnich dwóch lat. W celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Do porównań wybrano 19 transakcji rynkowych dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi. Przedział badanych cen ukształtował się wysokości od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Zgodnie z przyjętą procedurą wyznaczono cechy rynkowe i określono wagi procentowe w wysokości: lokalizacja i położenie – [...]%, uzbrojenie techniczne – [...]%, powierzchnia – [...]%, otoczenie i sąsiedztwo – [...]%, stan zagospodarowania – [...]%. Po uwzględnieniu cech rynkowych i określeniu wag procentowych wartość działki nr [...] ustalono na kwotę [...] zł/m2. Z uwagi na to, że powierzchnia nieruchomości wynosi [...] ha, wartość rynkowa została ustalona na kwotę [...] zł.

Podczas kolejnej rozprawy administracyjnej (w dniu [...]r.) pełnomocnik Wójta oświadczył, że nie wnosi żadnych uwag do sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę A. W. Nadto przedłożył zawiadomienie Sądu Rejonowego w P.z [...]. o wpisaniu przedmiotowej działki do księgi wieczystej KW Nr [...] jako własność Gminy T. P. W trakcie rozprawy przedstawiciel organu zapoznał strony z treścią pisma pełnomocnika właściciela wnoszącego o zniesienie terminu rozprawy.

Starosta pismem z [...]r. poinformował pełnomocnika właściciela, że nie znalazł podstaw do odroczenia terminu rozprawy wyznaczonej na [...]. Jednocześnie przesłał kopie protokołu rozprawy z prośbą o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni.

Pismem z [...]r. pełnomocnik właściciela zarzucił organowi, iż przeprowadzenie rozprawy w dniu [...]. stanowiło rażące naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 i 12 § 1 kpa oraz wskazał, że dopuszczenie operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym budzi istotne zastrzeżenia co do bezstronności organu prowadzącego postępowanie.

Następnie w piśmie z [...]r. do Starosty rzeczoznawca majątkowy A.W. stwierdził, że przyjęte w operacie transakcje odpowiadają przepisowi wykonawczemu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie znowelizowanemu § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał też, że przeznaczenie gruntów w ramach przyjętych do porównań transakcji sprzedaży gruntów sprawdzone zostało w Urzędzie Gminy T.P. i przyjęto tylko te transakcje, które dotyczyły nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Starosta pismo to przesłał pełnomocnikowi właściciela celem umożliwienia zajęcia stanowiska. Następnie pismem z [...]. stosownie do art. 10 § 1 kpa poinformował strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony postępowania nie skorzystały z tej możliwości.

Ostatecznie Starosta w uzasadnieniu swej decyzji z [...]r. stwierdził, że jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy z [...]r., sporządzony przez rzeczoznawcę A. W. Uznał bowiem, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zdaniem organu przyjęcie do porównań w przedmiotowym operacie transakcji sprzedaży gruntów nabytych wyłącznie pod drogi publiczne położone na terenie Gminy T.P. było zasadne i pozwoliło rzeczoznawcy majątkowemu w sposób maksymalnie obiektywny oszacować przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K., zarzucając jej naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, iż przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. w operacie szacunkowym transakcje nie zostały ocenione w kontekście ich zgodności z obligatoryjnymi przesłankami, których istnienie ustawodawca uznał za warunek konieczny rzetelności takiego wyliczenia. Nie wyjaśniono bowiem, czy przy przyjętych do porównań transakcji ustalono, że:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Nadto w ocenie P.K. nie wyjaśniono zgłaszanych przez niego wątpliwości odnoszących się do braku podobieństwa nieruchomości uwzględnionych w wyliczeniach porównawczych do nieruchomości wywłaszczanej z mocy prawa. Zdaniem odwołującego się ani ustalenia sporządzonego operatu, ani dalsze czynności dowodowe organu nie pozwalają na uznanie, że przyjęte do porównań transakcje dotyczyły w istocie nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonych. Powyższe okoliczności powodują, że ani operat szacunkowy, ani zaskarżona decyzja nie zawierają merytorycznego uzasadnienia dokonanej wyceny nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda na podstawie art. 123 i art. 84 kpa w związku z art. 98 ust. 3, art. 130 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powołał rzeczoznawcę majątkowego A. W. jako biegłego celem wykonania opinii ustalającej wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stanu nieruchomości na dzień [...]. (tj. daty uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy T. P. z [...]. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca A. W. sporządził operat szacunkowy z dnia [...]r. , w którym określił wartość rynkową działki nr [...] na kwotę [...],-zł.

Pismem z dnia [...]. pełnomocnik właściciela zwrócił się do organu z prośbą o wyjaśnienie następujących kwestii:

1. Czy autor operatu może potwierdzić, że powstawanie cen "na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne" jest zgodne z założeniem wskazanym w przepisie art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami? W szczególności zaś czy może potwierdzić, że sprzedający nie działali w sytuacji przymusowej, strony miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy?

2. Czy ceny ustalane w granicach przyjętych do porównań transakcji mogą być uznane za wiarygodne?

3. Czy przyjęty przez rzeczoznawcę w operacie współczynnik wzrostu cen na poziomie [...]% rocznie począwszy od [...]r. może być traktowany jako wiarygodny?

4. Czy wybór jako podstawy prawnej § 36 ust. 1 rozporządzenia podyktowany był tym, że zdaniem autora operatu przepis ten nakazuje przyjęcie określonego w nim schematu wyliczenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od wiarygodności transakcji?

5. Czy cena rynkowa nieruchomości ustalona w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia znacznie odbiega na niekorzyść od cen rynkowych kształtowanych w normalnym obrocie prawnym?

6. W jakiej formie spisywane zostały "protokoły uzgodnień wysokości odszkodowania w drodze rokowań", o których rzeczoznawca wspomina na str. [...] operatu?

7. Jakich okoliczności prawnych dotyczyły "akty notarialne spisywane po uzgodnieniu wysokości odszkodowań w drodze rokowań, w przypadku wydzielenia działek gruntu w trybie podziału", o których rzeczoznawca wspomina na str. [...] operatu?

Wobec powyższych wątpliwości pełnomocnik właściciela wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia, ewentualnie o sporządzenie nowego operatu w przedmiocie wyceny wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo powołanie w sprawie innego rzeczoznawcy ze zleceniem mu sporządzenia operatu w jednym ze wskazanych wariantów.

W piśmie z dnia [...]r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zmienił się stan prawny wyceny nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność gminy. Zmianę tę spowodowało wejście w życie z dniem [...]. rozporządzenia Rady Ministrów z [...]r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z [...]

Zmianie uległy m.in. § 36 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne". Zgodnie z tak brzmiącym przepisem do porównań należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy nabyciu lub sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ceny te kształtują się w wyniku uzgodnienia ich wysokości pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem. Zakończone są one protokołem lub aktem notarialnym. Rzeczoznawca wskazał, iż ceny gruntów przyjętych do porównań w miarę upływu czasu ulegały zmianom - niektórych gruntów wzrastały, innych malały. Dlatego ustalono trend czasowy na średnim poziomie [...]% w skali miesiąca. Nadto podał, że organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych w P., dokonując weryfikacji wycen gruntów, eliminują zastosowaną przy wycenie procedurę opartą o § 36 ust. 2 rozporządzenia, uznając, że aktualny stan rynku i ilość zarejestrowanych transakcji jednoznacznie wskazuje na konieczność stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zbudowana w ostatnich dwóch latach baza danych o cenach transakcyjnych umożliwia taki wybór i jest podstawą do stosowania przepisu § 36 ust. 1. Taki stan rzeczy umożliwia operowanie przy wycenie cenami transakcyjnymi dotyczącymi tylko gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z [...]r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu na rzecz P.K. odszkodowania w kwocie [...] zł stanowiącego należność za przedmiotowy grunt wydzielony na poszerzenie drogi gminnej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy skonstatował, iż kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wartość rynkowa przedmiotowego gruntu. Z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że rzeczoznawca miał obowiązek zastosowania podejścia porównawczego. Stosując to podejście rzeczoznawca skorzystał z metody korygowania ceny średniej. W tym celu objął badaniem 20 transakcji, odrzucając transakcje zawarte wcześniej niż w okresie 2 lat poprzedzających wycenę oraz transakcje, których ceny skrajnie odbiegały od przeciętnych. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych kształtowały się w przedziale od [...] do [...] zł/m2. Na wartość nieruchomości wpływ ma lokalizacja, wielkość powierzchni, kategoria drogi publicznej, kształt i konfiguracja działki oraz stan zagospodarowania. Wojewoda wskazał, że w ten sposób rzeczoznawca ustalił wartość rynkową 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Dlatego całkowita wartość nieruchomości wyniosła [...] zł.

Zdaniem organu II instancji biegły prawidłowo wycenił wartość działki. Po przeanalizowaniu przepisów prawa oraz uznając wyjaśnienia biegłego złożone w piśmie z [...]r. za wystarczające, Wojewoda stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. operat jest prawidłowy pod względem formalnym i może służyć do celu dla jakiego został wykonany. Nadto w ocenie organu II instancji materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był wystarczający do wydania decyzji, został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a zarzuty oraz wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu oraz w piśmie z [...]r. nie zasługują na uwzględnienie. Jednakże z uwagi na to, że operat, od którego w znacznej mierze zależało rozstrzygnięcie organu I instancji, sporządzony został [...]r., konieczne było sporządzenie nowej opinii.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P.K., zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 6, 8, 77 § 1 i 80 kpa, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) oraz § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sporządzonym w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. operacie znalazło się następujące stwierdzenie: "Źródłem informacji o cenach transakcyjnych na podobne grunty to protokoły uzgodnień wysokości odszkodowania ustalonych w drodze rokowań oraz akty notarialne spisywane po uzgodnieniu wysokości odszkodowania w drodze rokowań w przypadku wydzielenia działek gruntu w trybie podziału". Skarżący pismem z dnia [...]r. zwrócił się o wskazanie jakich czynności prawnych dotyczyły powołane akty notarialne. Biegły w piśmie z [...]r. uchylił się od odpowiedzi na powyższe pytanie. Wskazał jedynie, że "ceny te powstają w wyniku uzgodnienia ich wysokości pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem. Są one zakończone protokołem lub aktem notarialnym." Organ odwoławczy uznał za wystarczające wyjaśnienia rzeczoznawcy.

Nadto, zdaniem skarżącego, w wyjaśnieniach biegłego zabrakło informacji, czy prowadzona przez niego analiza dotyczyła aktów notarialnych obejmujących transakcje sprzedaży. Prowadzi to do wniosku, że przyjęta przez rzeczoznawcę baza danych nie opierała się zawartych umowach kupna-sprzedaży nieruchomości, lecz na sporządzonych w formie aktu notarialnego oraz zwykłej formie pisemnej (protokoły) porozumieniach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczenie z mocy prawa (art. 98 ust. 3 ugn). Tymczasem zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Biegły sporządził zatem operat w sposób sprzeczny z powyższym przepisem. Skarżący podkreślił, że również § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy dokonywanie wyceny przy przyjęciu do porównań cen transakcyjnych, a nie wartości ustalanych polubownie odszkodowań. Jeżeli więc rzeczoznawca sporządzając operat nie zidentyfikował wystarczającej ilości umów sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, które odpowiadają warunkom, wskazanym w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, to jego obowiązkiem było dokonanie analizy określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, tj. ustalenie wartości rynkowej wywłaszczanej z mocy prawa nieruchomości w relacji do wartości rynkowej terenów, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne. Alternatywnym sposobem sporządzenia operatu mogło być oparcie się bezpośrednio na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie można uznać, że biegły, ustalając wartość rynkową nieruchomości, nie brał do porównań cen transakcyjnych, ponieważ w operacie stwierdzono, że źródłem informacji były ceny transakcyjne, a nie wartości polubownie ustalanych odszkodowań. Organ II instancji zaznaczył, że żaden przepis nie wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych muszą być akty notarialne. Art. 154 ust. 1 ugn wskazuje jedynie, że dokonując wyceny rzeczoznawca bierze pod uwagę m.in. dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W Standardzie III.7 uchwalonym przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w pkt 2 ppkt 2.8 podano co prawda, że informacje o cenach transakcyjnych kupna sprzedaży powinny pochodzić z aktów notarialnych, jednakże w pkt 2 ppkt 2.10 tegoż Standardu wskazano, że dokonując analizy rynku rzeczoznawca majątkowy może wykorzystać inne źródła informacji niż wymienione w ppkt 2.8. Poza tym zgodnie z art. 155 ust. 1 ugn przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Tym samym biegły mógł oprzeć swe ustalenia również na protokołach uzgodnień wysokości odszkodowania ustalonych w drodze rokowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W ocenie Sądu przedmiot sprawy sprowadza się do tego, czy Wojewoda przy ocenie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. operatu szacunkowego nie naruszył przepisów prawa, a w konsekwencji, czy prawidłowo ustalił w oparciu o operat wysokość odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.

Stwierdzić, należy, iż z uwagi na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy skarżącym a Wójtem Gminy T. P. zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 98 ust. 3 zd. trzecie ustawy z 12 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej : ugn, zgodnie z którym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zaznaczyć przy tym należy, że opinia ta nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001r., I SA 833/00, Lex Nr 81735).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) (dalej: rozporządzenie) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o [...] %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o [...] % (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi wysokość odszkodowania. Wojewoda ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę A. W.. Organ odwoławczy uznał, że operat sporządzono prawidłowo. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjęto podejście porównawcze. Rzeczoznawca, w ramach tego podejścia, zastosował metodę korygowania ceny średniej, porównując – jak stwierdził Wojewoda – 20 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi gminne. Wskazał przy tym, że na wartość nieruchomości wpływ ma lokalizacja, wielkość powierzchni, kategoria drogi publicznej, kształt i konfiguracja działki oraz stan zagospodarowania. Organ II instancji ograniczył się do przywołania treści pisma rzeczoznawcy A. W. z 15.10.2007r. i kilkukrotnego stwierdzenia, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo pod względem formalnym i może służyć do celu dla jakiego został sporządzony.

W ocenie Sądu skarżący trafnie zakwestionował przyjęte przez Wojewodę ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W..

Stwierdzić należy, że wbrew przepisom art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 w zw. z art. 98 § 3 zd. trzecie ugn oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia wysokość odszkodowania ustalono w wyniku porównania kwot jakie uzyskano z tytułu odszkodowań za grunty przejęte pod drogi. Rzeczoznawca błędnie przyjął, że przy określaniu wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W operacie na s. [...] i [...] stwierdził, iż "źródłem informacji o cenach transakcyjnych na podobne grunty to protokoły uzgodnień wysokości odszkodowania ustalonych w drodze rokowań oraz akty notarialne spisywane po uzgodnieniu wysokości odszkodowania w drodze rokowań w przypadku wydzielenia działek gruntu w trybie podziału". Tymczasem przepis art. 134 ust. 1 ugn wyraźnie określa, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy jednoczesnym założeniu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ugn). Ponadto przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, odnoszący się do określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wyraźnie stanowi, że stosując podejście porównawcze, należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca winien był zatem dokonać porównania przedmiotowej nieruchomości do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Bowiem tak jak wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn nie jest sprzedażą w rozumieniu art. 535 kodeksu cywilnego, tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy.

Trzeba również wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, który były przedmiotem obrotu rynkowego. Za nieruchomość podobną ustawodawca uznał nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Zdaniem Sądu nie sposób uznać, że działki porównywane z działką nr [...] są do niej podobne. Skoro rzeczoznawca przyjął w operacie, że wpływ na wartość gruntu mają następujące cechy: lokalizacja (w [...]%), powierzchnia działki ( w [...]%), kategoria drogi publicznej (w [...]%), kształt i konfiguracja działki (w [...]%) oraz stan zagospodarowania działki (w [...]%), winien był dokładnie scharakteryzować działki porównywane, uwzględniając wszystkie wymienione cechy. Tymczasem ograniczył się do podania ich lokalizacji, powierzchni oraz wskazania, że wszystkie przyjęte działki przeznaczone są pod drogi gminne. Nie określił jaki jest ich kształt i sposób zagospodarowania. W tym miejscu zauważyć należy, że siedem spośród piętnastu przyjętych do porównania działek znacznie odbiega wielkością od przedmiotowej działki. Działka nr [...] ma bowiem powierzchnię [...] ha, podczas gdy działki przyjęte w "Zestawieniu transakcji próbki reprezentatywnej ..." mają odpowiednio powierzchnie: działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.), działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie większa pow.), działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.), działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.), działka [...]– [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.), działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.), działka [...] – [...] m2 (ponad [...]-krotnie mniejsza pow.). Mając na uwadze, że rzeczoznawca przyjął metodę korygowania ceny średniej winien był stosownie do przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia przyjąć z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Skoro siedmiu spośród piętnastu przyjętych do porównania działek nie można ze względu na ich wielkość uznać za podobne do działki wywłaszczonej od skarżącego stwierdzić należy, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania doszło również do naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia, co uszło uwadze organu odwoławczego.

Mając na względzie fakt, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 w zw. z art. 98 § 3 zd. trzecie ugn, § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn), które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponowne rozpoznanie przez Wojewodę sprawy wymagać będzie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który uwzględniał będzie wytyczne Sądu. W szczególności rzeczoznawca winien w celach porównawczych ustalić, czy przedmiotem sprzedaży (a nie wywłaszczenia za odszkodowaniem) były nieruchomości podobne do działki nr 1148/3. W przypadku zaś ich braku zastosuje przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o przepis art. 152 tejże ustawy.

/-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga