Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 324/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. oddala skargę


UZASADNIENIE

A. S.A. z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, pismem z dnia 1 września 2006 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o przedłużenie na okres 18 miesięcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie P. w celu posadowienia konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 124 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 9 lutego 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego a jego ewentualne dalsze funkcjonowanie we wskazanym miejscu bez stosownych zezwoleń wiązać się będzie z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W treści pisma organ pouczył skarżącą o treści art. art. 10 Kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania ponownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Rozpoznając wniosek organ uznał, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Zwracając szczególną uwagę na utrzymujący się przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (6-7 % w skali roku) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (8,8 % pomiędzy 2005 a 2004 r.), w których według statystyk policji w 2005 r. w W. zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne, organ wskazał, iż priorytetem dla polityki transportowej państwa w obecnym czasie jest prowadzenie działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego zmierzających do ograniczenia liczby wypadków drogowych oraz całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych wypadków drogowych. Powyższe uregulowane zostało w przyjętym przez Radę Ministrów Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 – 2013 GAMBIT 2005.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się m.in.:

ـ wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA;

ـ opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownia Rozwoju W. SA;

ـ szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku;

ـ charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w treści wniosku strony.

Zaznaczył, iż w jego ocenie szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są reklamy umieszczone w pasach dróg, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Ponadto - zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Zdaniem organu - dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Ponadto, pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W., charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego, które w popołudniowym szczycie wynosi 1540 pojazdów na godzinę - potwierdzają to wyniki badań natężenia ruchu kołowego. Ponadto z Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie wynika, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od skrzyżowania z inną drogą, która wynosi 42 m, a zatem jest mniejsza od wskazanej w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów tj. mniej niż 60,0 m od skrzyżowania z inną drogą. Wykazane powyżej okoliczności, w ocenie organu w sposób jednoznaczny przesadzają, iż kontynuacja zezwolenia na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. G. [...] jest niemożliwa.

Dodatkowo organ podkreślił, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 udp, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. G. F. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

ـ art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działalnie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet 90% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm;

ـ art. 38 ust. 1 udp. poprzez jego niezastosowanie,

ـ art. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

ـ art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 udp,

ـ art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed jej wydaniem zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji;

ـ art. 7, 77 i 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, oraz poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii mgr inż. L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji;

ـ art. 79 Kpa poprzez jego niezastosowanie,

ـ art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa;

ـ art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Precyzując zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż od dnia 1 lutego 2003 r. posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o powierzchni 124 m2 oraz, że we wrześniu 2007 r. wystąpiła o jego przedłużenie, bowiem w jej ocenie w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 1 udp., a nie jak błędnie uznał organ - art. 39 ust. 3 udp, bowiem użyte w jego treści przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" nakazuje inaczej traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym po raz pierwszy, a inaczej, gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już w nim istnieje, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po wygaśnięciu decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 udp.) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Nadto, zdaniem skarżącej, zarządca drogi wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Dokonane w tym zakresie ustalenia powodują, że przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek natomiast powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc - o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Wskazując na naruszenie art. 43 udp. skarżąca podkreśliła, iż w jej ocenie w sytuacji, w której pomimo złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w latach 2002 – 2006 ZDM nie sprzeciwił się planowanemu umiejscowieniu reklamy blisko ulicy, to tym samym należy uznać, że ZDM również zezwolił na odstępstwo od wymogu określonego w art. 43 ust. 1 udp., a zatem obecnie nie może w żadnym razie powoływać się na niewielką odległość nośnika od krawędzi jezdni.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa skarżąca podniosła, iż w toku postępowania nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów a w szczególności opinii mgr inż. L. K. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. z grudnia 2006 r.

Skarżąca zakwestionowała również sposób przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w sprawie, czym naruszono art. 7, 77, 79 i 81 Kpa. Strona wyraziła również swoje wątpliwości, co do wiarygodności dowodów, jakimi w sprawie są opinia mgr inż. L. K. oraz badania BPRW SA [...]. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, decyzja narusza dyspozycję art. 107 Kpa oraz art. 9 i 11 Kpa, bowiem w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny sprawy, który uzasadniałby brak przesłanek przemawiających za dalszym funkcjonowaniem nośnika reklamowego w terenie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż zgoda zarządcy drogi przewidziana w trybie art. 39 ust 3 udp ma formę decyzji o charakterze uznaniowym, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2998 r. sygn. akt II SA 36/98. Uznaniowość decyzji nie świadczy o jej dowolności a zatem organ administracji, chcąc uniknąć zarzutu w tym zakresie, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie.

W ocenie organu, zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 39 ust 3 udp. nie można zarzucić dowolności, bowiem przed jej wydaniem organ zasięgnął szeregu opinii w tym Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji, z których każda była negatywna, co w kolizji uzasadniało odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji. W ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi w sposób wyczerpujący uzasadnił brak w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionej okoliczności uchylającej zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Materiał zgromadzony w sprawie został zindywidualizowany i skonkretyzowany, co przeczy naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ podkreślił, iż w jego ocenie brak jest podstaw, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w dużych miastach istniała konieczność korzystania ze środków dowodowych w postaci oględzin, opinii biegłych czy też analizy dokumentów. Powyższe czyni zarzut braku wykazania negatywnego wpływu wnioskowanego nośnika na bezpieczeństwo ruchu drogowego bezzasadnym. Również zarzut braku podpisu pod opinią mgr inż. L. K. w ocenie organu nie może mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie uzasadniają brak szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za lokalizacją reklamy w tym właśnie miejscu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 marca 2007 r. zarzucając zakwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie:

ـ art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie",

ـ art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

ـ art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, czyli przesłanek wynikających z przepisu art. 38 ust. 1 udp, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w sprawie,

ـ art. 107 § 3 Kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie indywidualizowanych przesłanek.

W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzut odwołania, iż art. 39 ust. 3 udp nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego w kontekście obiektów budowlanych już funkcjonujących w pasie drogowym. Strona podniosła, iż nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym, lecz wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe zezwolenie na funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym, dlatego też w jej ocenie w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 udp., który ma zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń, a więc zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ww. ustawy, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp. Ponadto, zdaniem skarżącej, okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego, lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1 ww. ustawy, winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Powyższe - w ocenie strony - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przepisy postępowania, bowiem organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Ponadto, organ wydając zaskarżoną decyzję nie powinien powoływać się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. w celu pomniejszenia roli postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], którą to Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. [...] w celu posadowienia konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 124 m2, była sprzeczna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego - Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż z treści wniosku z dnia 1 września 2006 r. jednoznacznie wynika, iż strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy udp nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc – zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp. – w szczególności – czy nie występuje obecnie – zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym - przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni 124 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła m.in. naruszenie art. 38 ust. 1 udp przez jego niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik reklamowy nie było pierwszym, tylko kolejnym, stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia literalna (językowa). Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były parokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzję. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracyjny, mając na celu przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym - dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Ponadto - prawidłowo przyjął, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, iż konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie zatem przywołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym Sąd wskazał, że: "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Zarzuty dotyczące wykorzystanych przez organ z urzędu opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) oraz sporządzonej przez mgr inż. L. K. opinii na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu - nie mają istotnego znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, a włączenie powyższych dokumentów do materiału dowodowego nie wiąże organu co do ich treści, lecz stanowi jedynie materiał pomocniczy, wzmacniający argumentację rozstrzygnięcia oraz usprawiedliwiający zmianę dotychczasowego sposobu działania organu, dla którego priorytetem jest realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.