Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2019/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) nałożył na J S (dalej: skarżący) obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku kotłowni o wymiarach ok. 3,20 m x 2,18 m w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) wykonania przewodów kominowych, wentylacyjnych i spalinowych oraz instalacji grzewczej, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...], w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia zaznaczając, że ekspertyza winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że na skutek skargi K i L P w dniach [...] stycznia i [...]kwietnia 2018 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne robót budowlanych wykonanych na ww. działce. W ich trakcie ustalono, że użytkownik działki wybudował przy granicy z działką nr [...] budynek kotłowni, o wymiarach około 3,20 m x 2,18 m, konstrukcji drewnianej, parterowy, przekryty dachem jednospadowym z kominem murowanym, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W obiekcie znajduje się piec opalany paliwem stałym z podłączeniem do przewodu dymowego. W toku czynności kontrolnych z komina wydobywał się dym.

Pismem z dnia 27 maja 2018 r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem kotłowni i został zrealizowany przez poprzedniego użytkownika działki w latach 1991-1992.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. budynku kotłowni.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]uchylił decyzję PINB, wskazując na okoliczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2019 r. w toku której ustalono, że budynek został zrealizowany przed 1995 r. jako budynek gospodarczy/letnia kuchnia, natomiast w 2017 r. inwestor wykonał komin, ocieplił budynek i zamontował w nim piec na paliwo stałe.

Dalej PINB wyjaśnił, że w archiwum gminnym Urzędu Gminy [...] nie odnaleziono dokumentów związanych z budową budynku gospodarczego oraz, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były do 1995 r. zobligowane do bezterminowego przechowywania dokumentacji. W związku z tym PINB poddał kontroli administracyjnej prawidłowość robót budowlanych wykonanych przy realizacji komina murowanego i adaptacji w/w budynku na cele kotłowni i ich zgodności z przepisami. Wyjaśnił, że w zakresie instalacji wewnętrznych przepis art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego określa obecnie, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanych budynków. Realizacja tych instalacji zwolniona jest z reglamentacji przepisów prawa budowlanego, natomiast wykonanie komina murowanego oraz instalacji doprowadzającej ciepło do budynku mieszkalnego, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie wymaga pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

PINB wskazał, że szczegółowe przepisy dotyczące kotłowni określone są w § 136, § 140, § 150 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podniósł, że wątpliwość organu budzi kubatura pomieszczenia kotłowni, spełnienie wymagań dotyczących wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9, przewodów kominowych określonych w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1, zapewnienie dopływu powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej, określonych w § 152 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu powiatowego nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wykonania adaptacji budynku gospodarczego na cele kotłowni wynika z tego, że pomieszczenie gospodarcze nie było dostosowane do montażu kotła na paliwa stałe (brak komina), czerpni powietrza, a roboty budowlane zostały wykonane sposobem gospodarczym. Roboty budowalne mające na celu przystosowanie budynku kotłowni zostały wykonane bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowle i bez projektu sporządzonego przez osobę z uprawnieniami. Zachodzi więc uzasadniona wątpliwość dotycząca ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych w budynku kotłowni i że został on zrealizowany w 1995 r. jako letnia kuchnia wraz kominem. Ponadto wyjaśnił, że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości i nie może otrzymywać "korespondencji nakazowych".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego.

W uzasadnieniu WINB przytoczył treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i podniósł, że celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny lub ekspertyzy technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Podkreślił, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć powstałych w powyższym zakresie wątpliwości. Zdaniem WINB w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi.

Podzielając ocenę prawną i argumentację organu powiatowego WINB wyjaśnił, że stan własności działki nr [...] nie jest uregulowany, zaś jej użytkownikiem jest J S. Sporny budynek kotłowni został zrealizowany przed 1995 r. pierwotnie jako budynek gospodarczy (letnia kuchnia), natomiast ok. 2017 r. w budynku samowolnie wykonano roboty budowlane (w tym komin), które doprowadziły do aktualnego sposobu użytkowania, tj. obiekt ten zaczął być użytkowany jako kotłownia. Z akt sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych jest skarżący, co wynika z jego pisma z dnia 27 maja 2018 r. w którym wyjaśnił, że: "wobec stwierdzonego wysokiego stężenia dwutlenku węgla w lokalu który zajmuję ogrzewanego piecykiem typu "koza" co stwierdzono w lutym 2018 r. przeniosłem piec nowo zakupiony na paliwo stałe z lokalu do istniejącego budynku. Odprowadzenie spalin włączyłem do istniejącego komina w tym budynku". Również podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżący oświadczył: "Około 3 lat temu wykonałem ocieplenie budynku styropianem gr. 5cm. W lipcu 2017 r. zakupiłem piec na paliwo stałe i podłączyłem do istniejących przewodów kominowych. Ponadto wykonałem instalację cieplną z budynku kotłowni do istniejącego budynku mieszkalnego".

W ocenie WINB skarżący wraz z ociepleniem i zewnętrzną instalacją grzewczą wykonał wówczas także murowany komin, co potwierdza zarówno treść protokołu kontroli z dnia [...]kwietnia 2018 r. (podpisanego przez skarżącego), jak też znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia świadków (A A z dnia 8 stycznia 2019 r. oraz L P zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r.).

W świetle powyższego WINB stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 27 ww. ustawy, jedynie budowa instalacji cieplnych wewnątrz użytkowanego budynku wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Wykonanie zaś robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega reżimowi określonemu w art. 50-51 Prawa budowlanego. Prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wyklucza wydania postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 tej ustawy, zaś jedynym warunkiem jego wydania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości m.in. co do jakości wykonanych robót budowlanych, czy też stanu technicznego.

WINB podzielił ocenę, że sporządzenie ekspertyzy jest niezbędne do stwierdzenia, czy kotłownia z piecem na paliwo stałe jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podkreślił, że organ powiatowy to fachowy pion administracji publicznej, jednak w tym konkretnym przypadku nie posiada uprawnień do stwierdzenia, czy ww. instalacja została wykonana prawidłowo, tj. czy jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Dopiero sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia ekspertyza dotycząca stanu technicznego pozwoli ustalić, czy przewody wentylacyjne, spalinowe i dymowe znajdują się we właściwym stanie technicznym i są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia WINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wybór adresata obowiązków dowodowych określonych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego należy do organu, przy czym decydujące pozostają wówczas ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie prowadzonej w oparciu o materialnoprawny przepis Prawa budowlanego, z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy nakładany obowiązek.

W skardze na postanowienie WINB skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący dopuścił się do wykonania robót budowlanych bez decyzji administracyjnych;

b) brak przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału co skutkowało wysunięciem błędnych wniosków, nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym, poczynieniu w sprawie błędnych, dowolnych ustaleń faktycznych w przedmiocie dokonania przez skarżącego samowoli budowlanej, w sytuacji gdy skarżący nigdy nie dokonał samowoli w zakresie budowy budynku kotłowni wraz z kominem;

c) zaniechanie wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których oświadczeniom skarżącego odmówił wiarygodności i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją 8 k.p.a.;

d) rażące naruszenie prawa w zakresie rodzinnym, społecznym, oczekiwania sporządzenia opracowania technicznego i poniesienia kosztów tego opracowania w kwocie c.a 10.000,0 zł netto według zasięgniętych informacji, która to kwota jest dla rodziny skarżącego "kosmiczna" gdyż żyje na pograniczu ubóstwa.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. mapy do celów prawnych z dnia 19 września 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z mapą do celów sądowych budynek letniej kuchni/kotłowni położony jest "raczej na gruncie o nr [...]" , podczas gdy organy wskazują, że znajduje się on na działce nr [...]. W związku z tym skarżący zwrócił się o "zastopowanie agresji organu", który nie jest w stanie "rozeznać stawianej tezy". Wniósł o przymuszenie PINB w [...], aby udzielił rodzinie skarżącego "daleko idącej pomocy" np. umożliwił wybudowanie przyłącza gazowego do zajmowanego mieszkania. Wówczas wystąpiłaby możliwość ogrzewania paliwem gazowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB podniósł zarzut naruszenia:

- prawa materialnego tj.:

a) art. 81c ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niewykazanie, aby okoliczności faktyczne sprawy wzbudzały uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu będącego przedmiotem postępowania. Organy naruszyły powyższy przepis również w ten sposób, że nałożyły na skarżącego obowiązek, w sytuacji gdy z żadnych dowodów w sprawie nie wynika, by był on inwestorem, właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt;

b) art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie zaskarżonych postanowień w ramach prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do spornego obiektu, podczas gdy w przypadku robót budowlanych dotyczących tego obiektu nie było konieczności uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, ani ich zgłoszenia;

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie ustalenia stanu faktycznego spornego obiektu i przerzucenie ciężaru na skarżącego poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy,

- niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy protokołem z przyjęcia ustnych wyjaśnień z dnia 8 stycznia 2019 r., protokołem kontroli z dnia 17 kwietnia 2018 r. oraz pismem z dnia 27 maja 2018 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący wybudował komin w lipcu 2017 r., podczas gdy skarżący wskazywał, że tylko podłączył piec do istniejącego komina,

- zaniechanie ustalenia, jaki jest stan prawny nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt i jakie są uprawnienia skarżącego w stosunku do tego obiektu, co było niezbędne do rozstrzygnięcia, czy może być on podmiotem nałożonego obowiązku,

b) art. 7 k.p.a., art. 8 § k.p.c., art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na czym polegają konkretnie uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i jakich dokładnie elementów lub parametrów spornego obiektu one dotyczyły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które prowadziłyby do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną postanowień stanowił przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego ustawodawca upoważnił organy do żądania od uczestników procesu budowlanego właściciela lub zarządcy dostarczenia informacji i dokumentów niezbędnych do podjęcia przez te organy działań. Celem działań organu jest ustalenie stanu technicznego obiektu, bowiem przepis art. 81 c ust. 2 ww. ustawy nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Ww. przepis winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08 – publ. Cbosa).

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008, Lexis.pl nr 2475082, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 81c Prawa budowlanego nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98). Znajduje się on w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. Organy nadzoru budowlanego mogą zatem żądać informacji, czy udostępnienia dokumentów, w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych lub ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu, gdy prowadzą postępowanie administracyjne.

W niniejszej sprawie PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku kotłowni usytuowanego na działce nr [...]. W ramach tego postępowania organ nadzoru budowlanego powziął wątpliwości w zakresie zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami w sprawie warunków technicznych tj. wymagań dotyczących wentylacji, przewodów kominowych i zapewnienia dopływu powietrza do spalania.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ kontrola oraz brak przedłożenia przez skarżącego stosownych dokumentów spowodowały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu kotłowni z zainstalowanym piecem CO na paliwo stałe i zastosowanych materiałów do jej wykonania. Jak wynika z ustaleń organu, wykonanie kotłowni w pomieszczeniu dotychczas gospodarczym tzw. letniej kuchni nieprzystosowanej do montażu kotła na paliwo stale, skarżący wykonał sposobem gospodarczym, co sam potwierdził w dniu [...]stycznia 2019 r. podczas rozprawy administracyjnej. Wyjaśnił wówczas, że w lipcu 2017 r. zakupił piec na paliwo stałe i podłączył do istniejących przewodów kominowych. Ponadto wykonał instalację cieplną z budynku kotłowni do istniejącego budynku mieszkalnego o długości ok. 5 – 6 m zagłębioną w gruncie w rurze osłonowej. Z ustaleń organów wynika również, że w drzwiach wejściowych brak jest kanału nawiewnego.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wyjaśnień samego skarżącego, protokołów oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną oraz ocena tych dowodów przeprowadzona przez organ potwierdzają, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości - w rozumieniu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego - co do jakości i prawidłowości wykonanej w ramach samowoli budowlanej kotłowni. Należy także zgodzić się z organem, że w oparciu o czynności dowodowe jakie możliwie były dotychczas do przeprowadzenia oraz o uzyskany dotychczas materiał dowodowy nie jest on w stanie samodzielnie wyjaśnić stwierdzonych wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ udowodnił oraz uzasadnił należycie, że ma wątpliwości, czy instalacja została wykonana prawidłowo, w szczególności, czy jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Wskazał również, że tylko osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia mogłaby wyjaśnić, czy przewody wentylacyjne, spalinowe i dymowe znajdują się we właściwym stanie technicznym i są zgodne z przepisami tj. § 150 ust. 9, § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zaistniała zatem przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu, przez PINB przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Powyższy przepis daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

Odnośnie zarzutu zawartego w piśmie uzupełniającym skargę należy wskazać, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia, że wykonana adaptacja budynku gospodarczego na cele kotłowni jest niezgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych i tylko i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, znalazło wyraz m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965).

W świetle wskazywanych przez organ wątpliwości, co do stanu technicznego wykonanej instalacji cieplnej, nie ma zdaniem Sądu znaczenia to, czy skarżący w budynku poprzednio użytkowanym jako letnia kuchnia, instalując piec na paliwo stałe, wykonał także murowany komin (na co wskazują świadkowie A A i L P), czy też tylko podłączył piec do istniejących przewodów kominowych, jak twierdzi sam skarżący. Nie zmienia to bowiem oceny, że organ wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości, czy w ogóle tak wykonana instalacja (sposobem gospodarczym, bez projektu sporządzonego przez osobę z uprawnieniami) jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Wyjaśnił tym samym, że wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12 – publ. Cbosa).

Sąd nie podziela również zarzutu zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie nie było w ogóle podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w związku z tym, że w przypadku wykonanych przez skarżącego robót budowlanych nie było konieczności uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, ani ich zgłoszenia. Rację ma w tym zakresie organ II instancji wyjaśniając, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego jedynie budowa instalacji cieplnych wewnątrz użytkowanego budynku podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Natomiast wykonanie instalacji cieplnej w innym budynku niż użytkowany, a zasilany tą instalacją wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie takich robót budowlanych bez pozwolenia na budowę reguluje tryb, o którym mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, zmierzający do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Niezasadne pozostają również zarzuty skargi wskazujące na zaniechanie ustalenia jaki jest stan prawny nieruchomości, na której znajduje się obiekt z kotłownią i jakie są uprawnienia skarżącego w stosunku do tego obiektu.

Otóż organ II instancji wyjaśnił, że stan własności działki nr [...]na której zlokalizowano ww. obiekt jest nieuregulowany, a jej użytkownikiem jest skarżący. Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 81 c Prawa budowlanego wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z brzmienia ust. 1 wynika, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie kwestionuje tego sam skarżący, że to on dokonał adaptacji budynku gospodarczego na cele kotłowni i zainstalował kocioł na paliwo stałe. Zatem wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ prowadzący postępowanie administracyjne i znający jego szczegóły, dokonał w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Natomiast ani z treści art. 81c ust. 2 ani z treści żadnego innego przepisu Prawa budowlanego nie wynika, że wydanie przedmiotowego postanowienia jest zależne od możliwości finansowych podmiotu, na który nałożony został obowiązek.

Odnośnie wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentu "mapy do celów prawnych", na okoliczność położenia budynku kotłowni "raczej na gruncie nr [...]" Sąd wyjaśnia, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te, co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dn. 13 stycznia 2006 r., II FSK 230/05 – publ. Cbosa). Ponadto sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu uznając, że nie było to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji nastąpiło w postępowaniu prowadzonym w zgodzie z przepisami prawa procesowego, w tym z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze.

Z powyższych przyczyn, oceniając zarzuty skargi jako chybione, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.