Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1848/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn.akt VII SA/WA 1848 / 15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2012r. F. A. reprezentowanego przez radcę prawnego D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...], nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118, ze zm.) na F. A. i A. Z., obowiązek przedłożenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do 31 października 2007r., sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, projektu budowlanego zamiennego, związanego z budową "stawów pstrągowych [...]", realizowaną na podstawie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r., znak: [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], w km [...] + [...] rzeki [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, należało podtrzymać wcześniejsze stanowisko organu. Badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nakładająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane określony w niej obowiązek nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. , w związku z tym, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Organ przywołał wskazania zawarte w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją prawną, stanowiącą wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności decyzji administracyjnej i następuje tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a.

Stanowiący podstawę prawną badanej decyzji, przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oględziny przeprowadzone w dniu 20 lipca 2007r., zatem w toku postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji, potwierdziły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające m.in. na zwiększeniu ilości stawów narybkowych z 18 na 20 oraz na zwiększeniu ilości stawów tucznych z 21 na 32, zmieniono także kierunek rowu melioracji szczegółowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał F. A. i A. Z., prowadzenie robót budowlanych, związanych z ww. inwestycją. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...], organ wojewódzki (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), nałożył na F. A. i A. Z. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 października 2007r., projektu budowlanego zamiennego, związanego z przedmiotową budową "stawów pstrągowych [...]".

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących m.in. obrazy art. 28 k.p.a., poprzez przyznanie statusu strony K. S., R. R. i M. R. oraz nie przyznanie takiego statusu E. A., są nieuzasadnione. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], została przesłana do pełnomocnika E. A. - radcy prawnego D. P., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Udzielone pełnomocnictwo wynika cyt. "z pisma z dnia 26 marca 2012r." i dotyczy reprezentowania E. A. przez D. P. przed organami władzy i administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi. Do chwili obecnej nie zostało odwołane.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest także podstaw prawnych do oceny, że niesłusznie doręczono decyzję organu K. S. i M. i R. R.. Jak bowiem wynika z akt sprawy, nieruchomość - działka nr [...] w [...] obręb [...], której właścicielami są M. i R. R., graniczy z działką nr [...], na której zrealizowano sporną inwestycję, co wynika z mapy wydanej przez Starostwo Powiatowe z dnia [...] grudnia 2007r., znajdującej się w aktach sprawy (teczka projekt budowlany zamienny). Ze wskazanej mapy i wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomości - działki K. S. m.in. nr [...] i [...] graniczą z działką nr [...], na której zrealizowano inwestycję.

Nieuzasadnione są także argumenty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że na inwestora, który nie posiadał zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie może zostać nałożony obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Tymczasem, zgodnie z art. 52 wyżej wymienionej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W wyroku z dnia 6 czerwca 2006r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 459/06, LEX nr 213987, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. Opisany wcześniej protokół z oględzin robót budowlanych jednoznacznie karze przyjąć, że F. A. był inwestorem przedmiotowej inwestycji i podpisał protokół z oględzin nie kwestionując tego faktu. Ponadto, jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] (organ nie wskazał sądu prowadzącego księgę) był on także współwłaścicielem działek, na których zrealizowano ww. inwestycję. Zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na F. A. i A. Z., obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, związanego z budową "stawów pstrągowych [...]", została prawidłowo skierowana także do F. A..

Podobnie jako nieuzasadniony ocenił organ, zarzut skarżącego o niewykonalności badanej decyzji z dnia [...] września 2007r. w związku z tym, że nie został nałożony obowiązek także na współwłaścicielkę terenu E. A. (żonę) skoro finansowany jest ze środków wchodzących w skład majątku wspólnego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05 (LEX nr 196712), niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł F. A. reprezentowany przez r.pr. D. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa: art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu ustaleń bez odniesienia poszczególnych dowodów do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące: obrazą art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżona decyzja, nie jest obarczona nieważnością, w wyniku ustalenia, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną; obrazą art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżona decyzja nie jest obarczona trwałą niewykonalnością, która istniała w chwili jej wydania, będącą podstawą do stwierdzenia nieważności, naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy; obrazę art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wobec strony nieuprawnionej z pozwolenia na budowę nie spełnia przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący na podstawie ww. zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, alternatywnie o: uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz.U. 2012r. poz. 270) i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 11 maja 2012 r.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi przedstawione zarzuty, wskazano na specyfikę postępowania nieważnościowego opisanego w art. 156 k.p.a. Stwierdzono, że w obliczu stawianych przez skarżącego zarzutów organ był zobowiązany do ustalenia czy skarżący jako cyt. "nieuprawniony z decyzji o pozwoleniu na budowę" mógł być stroną decyzji nakładającej obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. W przypadku potwierdzenia powyższego, organ winien rozważyć dodatkowo, czy pominięcie w decyzji E. A., małżonki skarżącego jako współwłaścicielki nieruchomości oraz pozostającej w ustawowej wspólności majątkowej ze skarżącym, której można przypisać tożsame co skarżącemu funkcje w ramach procesu inwestycyjnego, skutkuje trwałą niewykonalnością decyzji o charakterze prawnym. Ponadto organ winien ustalić, czy niewykonalność decyzji powoduje nakazanie przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla działek nieistniejących lub nieobjętych budową, bądź też będących własnością podmiotów, do których decyzji nie skierowano. Ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione wcale lub sposób naruszający art. 80 kpa oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący wskazał, że organ analizując naruszenie art. 156 § 1 pkt.4 k.p.a., poprzestał na przyjęciu - skarżący jest stroną postępowania a tym samym osobą do której skierowany ma być obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego ponieważ jest inwestorem, co zostało potwierdzone w protokole oględzin robót budowlanych z dnia 20 lipca 2007 r. Taka argumentacja jest dowolna. Organ pominął decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. o pozwoleniu na budowę, która do prowadzenia robót budowlanych na podstawie tego pozwolenia uprawnia wyłącznie A. Z.. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została przeniesiona na skarżącego w zakresie praw i obowiązków z niej wynikających. Skarżący nie dysponuje przywołaną powyżej decyzją ani stanowiącym jej część projektem budowlanym, w sposób pozwalający na wprowadzanie zmian do projektu budowlanego, a tym samym do decyzji z której obowiązki i uprawnienia przysługują A. Z.

Zdaniem skarżącego twierdzenie, że podstawa nałożenia na niego obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wynika z art. 52 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie. O ile nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi podstawę do ponoszenie przez podmioty w nim wskazane, kosztów wykonania obowiązków nałożonych decyzjami z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 wyżej wymienionej ustawy, to przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W przypadku skarżącego bez znaczenia pozostaje fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości na której prowadzone są roboty budowlane oraz ewentualnego ponoszenia nakładów finansowych na tę budowę. Okoliczności te, w obliczu funkcjonowania w obrocie prawnym wyłącznie decyzji wydanej na rzecz A. Z., mogłyby świadczyć jedynie o ewentualnym prowadzeniu przez skarżącego i jego małżonkę budowy bez wymaganego pozwolenia i skutkować prowadzenia wobec nich postępowania legalizacyjnego wobec robót nieobjętych pozwoleniem. Organ poprzestając na oparciu rozstrzygnięcia o protokół oględzin robót budowlanych dla ustalenia kręgu podmiotów odpowiedzialnych za odstępstwa od projektu budowlanego, nie dokonał analizy stanu faktycznego pozwalającego stwierdzić czy i jakie roboty budowlane wykonywał skarżący i w jakim charakterze.

W skardze podniesiono również, że sama kwalifikacja odstępstw od projektu budowlanego, jako istotnych nasuwa poważne wątpliwości. Fakt wykonania większej ilości stawów nie świadczy o wykonaniu przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę obiektów z rażącym odstępstwem od projektu budowlanego. Założenie budowlane, w szczególności w ujęciu charakterystycznych parametrów obiektów budowlanych w nim przewidzianych nie uległo zmianie. Powstały natomiast dodatkowe obiekty oraz zmienione zostało położenie rowu melioracyjnego w stosunku do pierwotnego, co powinno być rozpatrywane w kategoriach wykonania dodatkowych obiektów bez stosowanego pozwolenia oraz zgodności przebiegu rowu wykonanego z przebiegiem przewidzianym w projekcie budowlanym.

W ocenie skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął również błędne ustalenia, co do trwałej niewykonalności decyzji, której nieważność badał w skarżonym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie istotnie nie zachodzi trwała niewykonalność polegająca na niemożliwości wykonania obowiązków nałożonych decyzją wynikającej z negatywnego nastawienia jej adresatów czy trudności technicznych lub ekonomicznych, o czym mowa w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Trwała niewykonalność, którą podnosił skarżący ma charakter niewykonalności z przyczyn prawnych. Polega ona na niewykonalności z uwagi na fakt nie posiadania uprawnień z pozwolenia na budowę przez skarżącego, a także z powodu zaistniałych w okresie 1998 - 2007 zmian gruntowych nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. W obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości wykonania projektu budowlanego przewidującego zagospodarowanie terenu wskazanego w pozwoleniu na budowę wydanym przez Wojewodę [...], ani terenu wskazanego w badanej decyzji nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Część nieruchomości została wyłączona z zamierzenia budowlanego i odłączona z terenu inwestycji, a część działek faktycznie nie istnieje lub istnieje w ramach innych jednostek ewidencyjnych, co skutkuje niewykonalnością decyzji. Za niewykonalnością o charakterze prawnym przemawia również orzekanie obowiązku wobec niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości, w przypadku gdy współwłasność ta ma charakter współwłasności łącznej, tu wspólności ustawowej małżeńskiej skarżącego i jego małżonki. W wypadku tym zastosowanie znaleźć powinien art. 62 k.p.a. .

Także wbrew twierdzeniom organu r.pr. D. P. nie jestem w przedmiotowej sprawie pełnomocnikiem E. A., a pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2012 r. nie zostało przekazane celem włączenia do akt postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Oznacza to, że E. A. nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, co skutkowało naruszeniem jej prawa do czynnego w nim udziału, o którym mowa w art. 10.

Ponadto w ocenie skarżącego, organ winien był z urzędu badać pozostałe przyczyny nieważności decyzji, w tym przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt. 2, celem ustalenia czy organ orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nie zastosował oczywiście niewłaściwej podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego obowiązku i czy nie dokonał nieuprawnionego połączenia procedury mającej zastosowanie w przypadku prowadzenia budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem oraz procedurą właściwą dla prowadzenia budowy bez pozwolenia. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych powyżej, organ miał obowiązek uzasadnienia przyjętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

W tym miejscu dla porządku wskazać należy, że postępowanie sądowe w sprawie niniejszej (wówczas prowadzonej pod sygn. VII SA/Wa 2899/12) postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r, zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w tutejszym Sądzie o sygn. akt VII SA/Wa 2752/12 ze skargi F. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]), wstrzymującego F. A. i A. Z. budowę "stawów pstrągowych [...]" prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r. ([...]) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w [...], Gm. [...], w km [...]+[...] rzeki [...]. o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r., w ww. sprawie skarga została oddalona. Wyrok uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej, co nastąpiło w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2620/13.

W związku z zakończeniem opisanego wyżej postępowania, postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 18 sierpnia 2015 r., doszło do podjęcia zawieszonego postępowania (sprawie nadano nowa sygnaturę VII SA/Wa 1848/15). Rozpoznania skargi i wydania niniejszego wyroku miało miejsce na rozprawie w dniu 17 lutego 2016r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa.

Decyzja zapała w postepowaniu nieważnościowym, którego celem była kontrola - pod kątem przesłanek nieważnościowych, enumeratywnie opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. - decyzji z dnia [...] września 2007r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), nałożył na F. A. i A. Z., obowiązek przedłożenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do 31 października 2007r., sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, projektu budowlanego zamiennego, związanego z budową "stawów pstrągowych [...]", realizowaną na podstawie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z dnia [...] maja1998r., znak: [...]. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], w km [...] + [...] rzeki [...]. Jak wskazano w ww. decyzji, projekt zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz warunki określone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. Wojewody [...] o udzieleniu A. Z. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody powierzchniowej rzeki [...], dla potrzeb budowanego ośrodka pstrągowego w [...].

Podstawę prawną badanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, a opisanej powyżej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z nim - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnijmy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ I instancji w przedmiotowej sprawie, przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez F. A. i A. Z., robót budowlanych dotyczących inwestycji pt.: "stawy pstrągowe [...]" w miejscowości [...], gm. [...], z istotnymi odstępstwami od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja1998r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeprowadzone oględziny w dniu 20 lipca 2007r., potwierdziły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające m.in. na zwiększeniu ilości stawów narybkowych z 18 na 20 oraz na zwiększeniu ilości stawów tucznych z 21 na 32, zmieniono także kierunek rowu melioracji szczegółowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał F. A. i A. Z., prowadzenie robót budowlanych, związanych z ww. inwestycją. Następnie, co istotne z zachowaniem przewidzianego tam terminu, na podstawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy, decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...], nałożył na F. A. i A. Z. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 października 2007r., projektu budowlanego zamiennego, związanego z przedmiotową budową "stawów pstrągowych [...]".

Sąd podziela argumentacje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - nie ma podstaw do uznania, że ww. kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest obarczona jakąkolwiek wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Decyzja zapadła po tym jak ustalono, że inwestycja jest realizowana w warunkach istotnych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę. Warunkiem wdrożenia procedury naprawczej, o której mowa we wskazanym przepisie jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r., znak: [...], projektu budowlanego, co potwierdzają oględziny przeprowadzone w dniu 20 lipca 2007r. Istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego polegały na zwiększeniu ilości zaprojektowanych stawów narybkowych i stawów tucznych oraz zmianie kierunku rowu melioracji szczegółowej.

Należy zauważyć, że decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach budowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 1998r., znak: [...], dotyczyła budowy stawów pstrągowych o wysokości produkcji rocznej 45 ton. Na podaną wartość składała się produkcja w projektowanych 18 stawach narybkowych i w 21 stawach tucznych. Wzrost wykonanej ilości stawów przez inwestora, oznacza wzrost produkcji rocznej stawów, co przekracza parametry wskazane w decyzji o warunkach budowy stawów pstrągowych [...] i zagospodarowania terenu. Powiększenie inwestycji, oznacza także zmianę parametrów w zakresie ustawy Prawo wodne. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998r., znak: [...], udzielająca A. Z. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody powierzchniowej rzeki [...] dla potrzeb budowanego ośrodka pstrągowego w [...], w pkt IV zawiera zapis, że "integralną cześć decyzji stanowi projekt budowlany opracowany w 1998r. wykorzystany w postępowaniu wodnoprawnym (...)".

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że nowe stawy to nie odstępstwo od zatwierdzonego projektu zaś nowy obiekt stwierdzić należy, że ustalenie organu w tym przedmiocie nie może zostać zakwalifikowane jako rażące zatem kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na tle utrwalonego bowiem orzecznictwa sądowego o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy owo naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 996/06; z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). Nie można zatem, jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1582/98; z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98).

W świetle wskazanych powyżej kryteriów, zakwalifikowanie dodatkowo (niż było to przewidziane w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę) budowanych stawów jako odstępstwa od projektu, a nie odrębnej inwestycji realizowanej w warunkach samowoli budowlanej nie może stanowić o wadzie nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Nie ma także racji skarżący, że kontrowana decyzja z dnia [...] września 2007r., z rażącym naruszeniem prawa – art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane została skierowana do niego jako osoby nie będącej stroną w sprawie. F. A. mógł być adresatem ww. decyzji.

Słusznie organ w nawiązaniu do oceny tego zarzutu powołał się na art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Słusznie też organ wskazał, że w świetle protokołu z oględzin robót budowlanych z dnia 20 lipca 2007r., w postępowaniu zwykłym organ miał podstawy do przyjęcia, że F.A. jest inwestorem przedmiotowej inwestycji - podpisał ww. protokół nie kwestionując, że jest inwestorem. Także do ww. protokołu zobowiązał się także do przedłożenia dokumentacji zamiennej, uwzględniającej zmiany w stosunku do projektu pierwotnego. Ponadto z odpisu księgi wieczystej, którą dysponował organ wynikało, że był on także współwłaścicielem działek, na których zrealizowano ww. inwestycję.

W przypadku, gdy w toku postępowania prowadzonego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to przepis ten należy zastosować łącznie z przepisem art. 52 tej ustawy. Jako podmioty zobowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienia on alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Inwestorem w rozumieniu tego przepisu będzie podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy.

W ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia inwestor. Mając na uwadze zakres jego obowiązków określonych w art. 18 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy należy przyjąć, że jest nim podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces tej budowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2009r., sygn. akt II OSK 1678/08).

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 maja 2015 r. sprawie o sygn. akt II OSK 2620/13 opisanej powyżej. Oceniając stanowisko sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]), wstrzymującego F. A.i i A. Z. budowę "stawów pstrągowych [...]" prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest przeszkód prawnych do skierowania rozstrzygnięć wydanych w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego także do podmiotu, który pierwotnie nie występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Mamy bowiem do czynienia z nowym (odrębnym) postępowaniem, którego krąg stron jest ustalany od nowa, ale na podstawie art. 28 k.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po pierwsze, próba zakończenia takiego postępowania w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie pozwolenia na budowę związana jest z zastosowaniem art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy, tj. uchyleniem wydanego pierwotnie pozwolenia na budowę w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Po drugie, na takim etapie postępowania naprawczego nie jest wymagane przeniesienie w sposób formalny pierwotnego pozwolenia na budowę. Od momentu wstrzymania robót budowlanych realizowanych z istotnymi odstępstwami, ww. pozwolenie na budowę nie może już stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wykonywania w sposób legalny takich robót. Wykonaniu takich robót służą zaś wydane w postępowaniu naprawczym określone w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane nakazy bądź obowiązki, a nie pierwotne pozwolenie na budowę. To oznacza, że w postępowaniu naprawczym brak jest przeszkód do uznania jako inwestora także nowego podmiotu, który dopiero na tym etapie postępowania ujawnił się jako inwestor. Inwestor w postępowaniu naprawczym to nie tylko ten podmiot, który wystąpił o pozwolenie na budowę, ale też ten, którego działalność związana była z faktycznym wykonywaniem robót budowlanych lub ujawnieniem się danego podmiotu w takim postępowaniu jako inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym powyżej wyroku, podkreślił ponadto, że F. A. do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie kwestionował, że był inwestorem w trakcie postępowania naprawczego. Brał w nim czynny udział jako inwestor, w tym przedłożył projekt budowlany zamienny jako współinwestor obok A. Z. Jego działanie nastawione było zatem na doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Miał zatem wolę czynnego uczestnictwa w procesie inwestycyjnym i jego działania były nastawione na zakończenie tego procesu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wypełniał tym samym obowiązki inwestora wynikające z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego. A dodatkowo był także współwłaścicielem nieruchomości, na których położone są przedmiotowe stawy. To, że organ nadzoru budowlanego uznał skarżącego kasacyjnie za inwestora nie było wynikiem dowolnego uznania organu, lecz przede wszystkim uwarunkowane było samą działalnością skarżącego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny ocenił - nie można stwierdzić, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało błędnie skierowanie do F. A..

Nade wszystko wskazać należy również na ocenę przymiotu F. A., jako inwestora zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1895/10 w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących ww. stawów. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok ten, który nie zakwestionował prawidłowości występowania w postępowaniu naprawczym F. A. jako inwestora, jest wiążący nie tylko dla stron i Sądu, który to orzeczenie wydał, lecz również dla innych sądów, w tym orzekającego w niniejszej sprawie.

W świetle powołanej powyżej argumentacji Sąd stwierdza, że przy określeniu adresata decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co prawidłowo ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowego doręczenia decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stronie postępowania E. A., Sąd stwierdza, że stanowi on przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 kpt 4 k.p.a. i mógłby być skutecznie podnoszony tylko przez stronę pominiętą. Zarzut w tym przedmiocie pochodzący od innej strony tego postępowania nie mógł mieć wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 26 marca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2276/11 (LEX nr 1331889) - przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy p.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut skarżącego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest niewykonalna. Podnoszony już na etapie postępowania administracyjnego został prawidłowo oceniony przez organ. Sąd podziela argumentacje organu w tym zakresie. Wbrew stanowisku skarżącego, o trwałej niewykonalności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie stanowi - brak uprawnień skarżącego z pozwolenia na budowę, a także zaistnienie w okresie 1998- 2007 cyt. "zmian gruntowych" nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę, polegających na wyłączeniu części terenu z terenu inwestycji oraz wprowadzenie, jak zdaje się wskazywać skarżący, nowego podziału geodezyjnego działek. W decyzji objętej kontrolą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym powtórzono wyłącznie wskazania numerów działek w odniesieniu do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, tj. działek, których dotyczyło pozwolenie na budowę stawów jako poszczególnych obiektów budowlanych. Na potrzeby postępowania naprawczego, to gdzie konkretnie zostały zrealizowane przedmiotowe stawy w obecnym kształcie, uzależnione jest od przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co też miało nastąpić na podstawie tej decyzji a co jak wynika dalszego przebiegu postępowania nastąpiło. Zatem nawet ewentualne wady w tym zakresie nie przeszkodziły inwestorom na przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, który odpowiada faktycznemu zagospodarowaniu odpowiednich działek. W takich warunkach brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było niewykonalne.

Także, w świetle ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaistnienia wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. to, że nakaz skierowano do jednego z małżonków z pominięciem drugiego mimo łączącej ich wspólności ustawowej małżeńskiej.

Nie jest wreszcie uzasadnione stwierdzenie skarżącego, że w tym kontyście cyt. "Zastosowanie powinien mieć art. 62 k.p.a.". Przepis ten upoważnia bowiem organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Brak wystarczających argumentów przemawiających za tym, że przepis art. 62 ustanawia instytucję współuczestnictwa na wzór współuczestnictwa procesowego znanego procedurze cywilnej. Przeciwko uznaniu instytucji przewidzianej w art. 62 za instytucję współuczestnictwa materialnego lub współuczestnictwa formalnego przemawiają zasadnicze odrębności konstrukcyjne postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego odnoszące się do jego struktury podmiotowej.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)