Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 58/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 201 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42b
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H.S. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą, 4) w pozostałym zakresie oddala skargę, 5) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. pełnomocnik H. S. (dalej: pełnomocnik skarżącej) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: organ) w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz wniósł o:

1) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona skarżąca dnia 2 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych jej na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1793 z późn. zm, zwanej dalej "ustawa o świadczeniach"). W dalszej kolejności przytoczył regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw wynikające z przepisów k.p.a. oraz wskazanej powyżej ustawy o świadczeniach. Podał, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak [...], uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Sam fakt wniesienia zażalenia przesądza jednak o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Podkreślił, że organ do dnia złożenia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, czym naruszył art. 35 § 1 i 4 k.p.a. a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania organ wielokrotnie wzywał do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty, zakreślając terminy do dokonania tych czynności w sytuacji, gdy dokumenty te nie wnosiły niczego nowego do sprawy i nie były niezbędne do rozpoznania wniosku. Nadto, takie kilkakrotne wzywanie o przedłożenie różnych dokumentów może być uzasadnione w wyjątkowych wypadkach, lecz co do zasady organ winien wezwać o uzupełnienie wniosku tylko jeden raz. Tymczasem kilkukrotne wezwania świadczą o braku staranności w analizie sprawy i muszą mieć wpływ na sprawność prowadzonego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, sześciomiesięczny termin określony w art. 42 d ust. 15 ustawy o świadczeniach ma zastosowanie w sytuacji, gdy konieczne jest zwrócenie się do punktu kontaktowego i oczekiwanie na odpowiedź uniemożliwi rozpoznanie wniosku w terminie dwóch miesięcy. Czeski krajowy punkt kontaktowy w sposób bardzo sprawny przekazuje informacje, dlatego sam fakt zwrócenia się do tego punktu nie uzasadnia przedłużenia terminu rozpoznania wniosku do 6 miesięcy.

Złożona przez pełnomocnika skarżącej skarga z dnia 17 lutego 2017 r. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2017 r., na postawie art. 57 § 3 p.p.s.a. została rozdzielona na skargę na bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. o sygn. akt IV SAB/Gl 58/17 oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. o sygn. akt IV SAB/Gl 59/17.

Rozpoznawana obecnie sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K..

Na podstawie analizy akt administracyjnych ustalono następujący przebieg postępowania: skarżąca pismem z dnia 17 maja 2016 r. złożonym na urzędowym formularzu zwróciła się do organu z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych w dniu 17 maja 2016 r. na terytorium Republiki Czeskiej, których koszt wyniósł 2 509,09 zł. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 2 sierpnia 2016 r. i skarżąca nie wystąpiła o wydanie uprzedniej zgody na udzielenie tychże świadczeń. W załączeniu przedłożono: oryginał rachunku (wraz z tłumaczeniem) oraz oryginał potwierdzenia zapłaty (wraz z tłumaczeniem); niepodpisany dokument zawierający pięć pozycji, stanowiący wykaz dokumentów przekazanych przy wniosku; oryginał faktury nr [...] na kwotę 92,93 zł., wystawionej w dniu 7 lipca 2016 r. przez placówkę "A" s.r.o., w języku czeskim i w języku polskim, dotyczącej konsultacji specjalistycznej wykonanej u skarżącej w dniu 17 maja 2016 r.; oryginał faktury nr [...] na kwotę 2.416,16 zł., wystawionej w tym samym dniu przez placówkę "A" s.r.o., w języku czeskim i w języku polskim, dotyczącej świadczeń z zakresu stomatologii, udzielonych skarżącej w dniu 17 maja 2016 r.; informację (w języku czeskim wraz z tłumaczeniem na język polski), iż konsultacja specjalistyczna jest przeprowadzana przez lekarza specjalistę z zakresu anestezjologii, który w jej trakcie, po przeprowadzeniu badania pacjenta, analizie badań laboratoryjnych, historii choroby, dokonuje kwalifikacji do zabiegu w znieczuleniu ogólnym; niepodpisaną dokumentację z dnia 2 sierpnia 2016 r. dotyczącą świadczeń udzielonych skarżącej przez dr A. P. w dniu 17 maja 2016 r. w placówce "A" s.r.o; potwierdzoną notarialnie kopię orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej (stopień niepełnosprawności znaczny), wydanego w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B..

Dnia 9 sierpnia 2016 r. organ ustalił, że dniu 17 maja 2016 r. skarżąca posiadała prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz, że dla skarżącej nie został wydany dokument S1.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez nią wniosku, dodatkowo pismem z tego samego dnia wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji medycznej dotyczącej obszarów w jakich zostały wykonane świadczenia o czytelny podpis lekarza wykonującego przedmiotowe świadczenia (imię, nazwisko oraz zawód medyczny).

W dniu 24 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęło pismo (niepodpisane), do którego załączono dokumentacje dotyczącą skarżącej, wydrukowaną w dniu 2 sierpnia 2016 r. w placówce "A" s.r.o.

Pismem z dnia 6 września 2016 r. organ wezwał skarżącą, na podstawie art. 50 k.p.a., do pisemnego uzasadnienia powodu, dla którego data wypełnienia wniosku jest wcześniejsza od daty wystawienia faktur.

W dniu 14 września 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo, z którego wynika, że wystawienie faktury odbywa się na żądanie i o ile pacjent wcześniej wypełnił wniosek (np. w dniu wykonania zabiegu) data wystawienia faktury jest późniejsza.

Kolejnym pismem z dnia 5 października 2016 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 6 listopada 2016 r.

W dniu 20 października 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię: dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u skarżącej na terenie Czech (dokumentacja powinna zawierać ponadto status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej); dokumentacji z wykonanych procedur medycznych wg ICD-9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń (np. nr zęba) oraz postawionymi rozpoznaniami wg ICD-10.

Dnia 27 października 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono Kartę Choroby Pacjenta, podpisaną przez dr A. J. P. z placówki "A" s.r.o.

Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 2 grudnia 2016r.

Organ pismem z dnia 14 listopada 2016 r. zwrócił się do czeskiego krajowego punktu kontaktowego z prośbą o potwierdzenie, czy dr A. J. P., udzielająca świadczeń stomatologicznych w znieczuleniu ogólnym w placówce "A" s.r.o., posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie Czech.

W dniu 28 listopada 2016 r. do organu wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ.

Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 29 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 26 stycznia 2017 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowił uznać zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. organ wezwał skarżącą do dostarczenia pisemnego wyjaśnienia od świadczeniodawcy, który sporządził dokumentację z leczenia w przedmiocie rozbieżności pomiędzy fakturą a dokumentacją medyczną (diagram), z której wynika, że u pacjentki złogi nazębne występowały w 1 możliwym do rozliczenia obszarze jamy ustnej - 1 raz w VI łuku zębowego oraz w przedmiocie procedury 23.1604 - płukanie kieszonki dziąsłowej i aplikacji leku dotyczącej zębów, które zostały usunięte, co zostało wskazane w dokumentacji medycznej. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że wyjaśnienie do tej dokumentacji powinno zostać podpisane przez lekarza, który wykonał świadczenia (imię, nazwisko, prawo wykonywania zawodu).

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 23 lutego 2017r.

Kolejnym pismem z dnia 21 lutego 2017 r. organ zawiadomił skarżącą, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 19 marca 2017r.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że z uwagi na specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wprowadzono w zakresie terminów rozpoznawania spraw normy szczególne, odmienne od wskazanych w przepisach k.p.a. Ustawodawca wprowadził podstawowy 30-dniowy termin, w którym decyzja powinna być wydana. Termin ten liczony jest od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a taki charakter będą miały postępowania o zwrot kosztów, jest to data doręczenia organowi żądania strony (art. 61 § 3 k.p.a.). Wniosek o zwrot kosztów musi jednak spełniać warunki formalne, a ponadto muszą być do niego załączone określone dokumenty, bez których postępowanie nie może być wszczęte i wnioskowi nie może być nadany dalszy bieg (art. 63 § 3 k.p.a.). Szczególne wymagania dotyczące wniosku zostały określone w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W przypadku gdy wniosek nie czyni zadość tym wymaganiom, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli natomiast zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymagającego prowadzenia korespondencji ze świadczeniobiorcą lub inną instytucją krajową, zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu kosztów dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym do biegu terminu nie jest wliczany:

1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku,

2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji.

Natomiast gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Polska państwie członkowskim UE, termin wydania decyzji o zwrocie kosztów albo odmowie zwrotu kosztów wynosi 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Gdyby pomimo upływu 6-miesięcznego terminu nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie terminu 6 miesięcy w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów, zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść świadczeniobiorcy.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] OW NFZ kierował zapytanie do "B" , [...]. Zgodnie z informacją umieszczoną na oficjalnym portalu Unii Europejskiej (Europa.eu), instytucja ta pełni funkcję czeskiego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, w związku z powyższym termin załatwienia przedmiotowej sprawy został określony w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał różnicę pomiędzy bezczynnością organu a przewlekłością postępowania powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniósł się także do pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a., przedstawiając sposób interpretowania tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze prawniczej. Wyjaśnił, że w sprawach o zwrot kosztów na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia w oparciu o przedstawioną przez stronę dokumentację medyczną ustala świadczenia najbardziej zbliżone pod względem medycznym do świadczeń udzielonych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej spośród świadczeń finansowanych przez organ na terenie kraju. Jednak na terenie kraju to świadczeniodawca udzielający świadczenia wskazuje procedury, które należy dobrać do udzielonych przez niego świadczeń. W przypadku zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42 b ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje podobnej kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotem wniosku o zwrot kosztów, mając do dyspozycji jedynie dokumentację medyczną przedstawioną przez stronę. Stąd też, organ wzywa wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji, która w odniesieniu do świadczeń stomatologicznych zawiera m.in. takie informacje jak: status zębowy, diagram, opis stanu higieny jamy ustnej, postawione rozpoznania, numery leczonych zębów. Przedstawiona przez skarżącą dokumentacja była niepełna, stąd też wymagała wyjaśnienia wielu wątpliwości, co spowodowało konieczność kilkukrotnego wzywania do jej uzupełnienia.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r., pełnomocnik organu przedłożył kserokopię decyzji administracyjnej z dnia [...]r., nr [...], na podstawie której orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 2 384,46 - zł. za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii, udzielone w dniu 17 maja 2016 r. na terytorium Republiki Czeskiej oraz o odmowie zwrotu pozostałej kwoty wnioskowanych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie tryb ten bezsporne został wyczerpany przed wniesieniem skargi, bowiem skarżąca złożyła zażalenie z dnia 24 listopada 2016 r. do organu wyższego stopnia, tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 2 sierpnia 2016r. o sfinansowanie leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, "Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak stanowi art. 42b ust. 1 tej ustawy, świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów lub odmowy zwrotu kosztów, na podstawie art. 42d ust. 1-2 ustawy o świadczeniach, wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Warunkiem otrzymania zwrotu kosztów jest załączenie do wniosku dokumentów o których mowa w art. 42d ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Terminy rozpoznania wniosku zostały określone w ust. 13, 14, i 15 art. 42d ustawy o świadczeniach. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 42d ust 13 w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast na mocy art. 14 art. 42 d w sytuacji, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia wniosku o zwrot kosztów przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: a) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; b) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. W ustępie 15 art. 42d ustawy o świadczeniach określono sytuację, w której rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. Wówczas zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Warunkiem rozpoznania wniosków we wskazanych powyżej terminach jest złożenie kompletnej dokumentacji. Przekazanie zatem przez stronę wniosku zawierającego braki formalne uniemożliwia organowi jego analizę i podjęcie rozstrzygnięcia

Jak wskazano w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, gdy w rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego termin do rozpoznania wniosku wynosi 6 miesięcy.

Z akt administracyjnych wynika, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające, albowiem wniosek i złożone wraz z nim dokumenty zawierały wiele niejasności oraz braków. Podpis lekarza wykonującego świadczenia był nieczytelny, nie można było zatem ustalić imienia, nazwiska i zawodu medycznego osoby wykonującej te świadczenia, data wystawienia faktury nie pokrywała się z datą wypełnienia wniosku. Do wniosku nie zostały dołączona dokumentacja medyczna zawierająca status zębowy, diagram oraz opis higieny ustnej. Nie wskazano wg ICD-9 obszarów wykonywanych świadczeń np. numeru zęba. Pomiędzy fakturą a dokumentacją medyczną (diagramem) występowały wątpliwości, dotyczące przeprowadzonych zabiegów, polegających na usunięciu kamienia zębowego, płukaniu kieszonki dziąsłowej i aplikacji do zębów, które wg diagramu zostały usunięte. Nadto, organ zwrócił się do czeskiego krajowego punktu kontaktowego z prośbą o wyjaśnienie, czy dr A. J. P. posiada prawo wykonywania zawodu na terenie Czech.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie "CBOSA"), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy.

Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że wniosek skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r. został rozpatrzony, gdyż organ wydał w dniu [...] r. decyzję administracyjną.

Należy stwierdzić, że nastąpiło to jednak po wniesieniu skargi za pośrednictwem organu do tut. Sądu, co miało miejsce w dniu 20 lutego 2017 r.

Mając na uwadze przytoczone powyżej uregulowania, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, przy czym niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zważyć bowiem należy, że organ w celu uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku i dokładnego wskazania świadczeń udzielonych skarżącej podejmował wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy od chwili złożenia wniosku, w tym kierował zapytanie do czeskiego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, przy czym nie wynikało to z działań pracowników organu lub z zaniechań przez nich poczynionych, lecz z charakteru sprawy administracyjnej.

Tymczasem, gdy wniosek zostanie załatwiony przez organ w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, to w sprawie stosuje się przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (CBOSA). Nadmienić przyjdzie, że uchwała składu 7 sędziów NSA posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p .p.s.a. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku, stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ nie pozostaje już w bezczynności i brak jest podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do dokonania czynności, dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, orzeczono o umorzeniu w pozostałym zakresie postępowania sądowego.

Powyższe nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu, miała charakter rażącego naruszenia prawa, a takim będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA).

W ocenie Sądu, bezczynność organu istniała ale nie miała ona znamion rażącego naruszenia prawa, co stwierdzono w pkt 1 i 2 niniejszego wyroku, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a.

W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny w tym wypadku ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd, nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym ten wniosek, jak również wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a, w punkcie 4 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu, także w razie umorzenia postępowania sądowego, z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a.