Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 763/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2, art. 63 ust. 3, art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi ze skargi PT Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r. Nr XLIII/580/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLIII/580/09 z dnia [...] marca 2009 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr 60, pod poz. 836 i weszła w życie dnia 2 lipca 2009 r.

W § 12 pkt 8 uchwały zostały ustalone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji, w ppkt c) tego przepisu wprowadzono zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych oraz rozbudowy istniejących.

Na powyższą uchwałę, w zakresie obejmującym przepis § 12 pkt 8 lit. c), skargę wniosła PT Spółka z o.o.. Zapisowi temu pełnomocnik strony skarżącej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 7 w związku z art. 20, 22, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, a także ograniczeniu wolności zabudowy. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Nr XLIII/580/09 z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie objętym skargą, tj. co do § 12 pkt 8 lit. c) uchwały.

Interes prawny strony skarżącej ma zdaniem jej pełnomocnika swoje źródło w konstytucyjnie gwarantowanej zasadzie wolności działalności gospodarczej i wolności zabudowy. Z tego względu naruszenie przez Radę Miasta wskazanych wyżej norm prawnych stanowiło równocześnie naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania – co do zasady – swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej obejmuje zatem skierowany do władzy publicznej zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców.

Należy przyjąć, iż obowiązują trzy warunki dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej – jeden formalny: wyłączność ustawy jako źródła ograniczenia oraz dwa materialne: zastrzeżenie wprowadzenia ograniczeń wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz zachowanie zasady proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Wszelkie ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej mają charakter wyjątku od zasady i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Ponadto – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego – ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny, powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia.

Na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały Rada Miasta naruszyła zarówno przesłankę formalną jak i materialną ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Dokonała bowiem tego bez zachowania odpowiedniej formy, tj. w drodze aktu innego niż ustawa, poza tym żaden interes publiczny nie przemawiał za wprowadzeniem zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej czy montażu anten. Polskie przepisy i procedury zabezpieczają w wystarczający sposób ludność i środowisko przed szkodliwym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego emitowanego przez tego rodzaju urządzenia. Nie istnieje zaś obawa naruszenia innych konstytucyjnie chronionych wartości.

Przepis § 12 pkt 8 lit. c) zaskarżonej uchwały narusza nadto konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równości wobec prawa. Podmioty, które przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły działalność w sferze telekomunikacji, budując potrzebną infrastrukturę, mogą prowadzić ją nadal, podczas gdy nowi operatorzy są pozbawieni tego prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu jednym z podstawowych warunków skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy jest wykazanie przez wnoszącego skargę, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wniesienia skargi. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W przypadku skarg na uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, iż interes taki wywieść można przede wszystkim z norm kształtujących prawo własności lub inne prawa przyznające skarżącemu tytuł prawny do nieruchomości, np. użytkowania wieczystego. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Skarżąca nie przywołała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych planem. Tym samym nie wykazała, iż posiada interes prawny legitymujący ją do złożenia skargi. W konsekwencji skarżąca nie wykazała również naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia.

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, również nie stanowi źródła interesu prawnego mogącego być podstawą złożenia skargi. Źródłem tym nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez różne podmioty praw rzeczowych do nieruchomości nie noże być traktowany jako przejaw ograniczenia czy wyłączenia wolności gospodarczej.

Żaden ze wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP nie przyznaje stronie skarżącej konkretnego uprawnienia mogącego stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści skargi nie wynika również czy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na obszarze objętym planem. Podnoszona przez skarżącą argumentacja wskazuje, iż jest ona zainteresowana podjęciem działalności na tym terenie w przyszłości. Z ogólnej konstytucyjne zasady swobody działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć działalność na terenie objętym planem, w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż PT Spółka z o.o. od dnia [...] sierpnia 2003 r. wydzierżawia od Gminy część nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na wydzierżawionym gruncie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie wybudowała i użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...]. Na chwilę obecną stacja jest już przestarzała technologicznie, a co za tym idzie, wymaga rozbudowy i modernizacji. Z uwagi na to spółka planowała w najbliższym czasie przeprowadzenie odpowiednich prac, co w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta jest niemożliwe. Tym samym Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2009 r.

Z § 2 umowy wynika, iż grunt został oddany Spółce w dzierżawę na okres do dnia [...] lipca 2013 r., po tym dniu umowa wygasa i nie może zostać milcząco przedłużona. Przedłużenie umowy dzierżawy na dalszy okres wymaga wniosku Spółki zgłoszonego w terminie 30 dni przed wygaśnięciem umowy.

Na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej Spółki dodał, iż zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie organu, iż jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługiwałoby prawo zaskarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest zbyt daleko idące, bowiem co prawda na podstawie innego tytułu prawnego skarżąca wybudowała i użytkuje urządzenie do telefonii komórkowej i zakaz jej rozbudowy narusza interes prawny Spółki. Nadto od 15 lipca 2009 r. zmieniła się polska norma odnośnie konstrukcji stacji telefonii komórkowej, która określa warunki techniczne związane z jej stabilnością i dopuszczalnym obciążeniem. Ponieważ przedmiotowa stacja została wybudowana w latach 2003-2004, konieczne jest dostosowanie jej do wymagań wyżej wymienionej polskiej normy, a w świetle uregulowań uchwały zakazującej rozbudowy taka modernizacja mająca charakter rozbudowy będzie niemożliwa. Pełnomocnik oświadczył nadto, iż przedmiotowa stacja nie jest trwale z gruntem związana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badanie przez sąd zasadności skargi pod względem merytorycznym, poprzedza kontrola spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na tym etapie postępowania sądowego sąd bada czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały oraz, czy zachowany został tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu.

Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca Spółka wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi, bowiem wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W nauce prawa pojęcie interesu prawnego (którego naruszenie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi wymóg zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego) odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Interes prawny musi mieć charakter konkretny i indywidualny (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko. M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 581).

Podstawą zaskarżenia jest więc niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego podmiotu (który przykładowo jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien wykazać, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego skonkretyzowanego interesu lub uprawnienia oraz winien wskazać normę prawną, z której wynika, że interes ten jest przez prawo chroniony. Nadto, jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego winno nastąpić z momentem uchwalenia skarżonej uchwały, przepis ten nie dotyczy sytuacji, które mogą zaistnieć w przyszłości. Wszystkie te okoliczności winien wykazać skarżący uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy.

W niniejszej sprawie koniecznym zatem było ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta narusza prawem chronione uprawnienie lub interes prawny skarżącej Spółki. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr, poz. 2), w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje wyłącznie sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005 nr 7-8 str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego" Wyd. NSA 2005, str. 367). Podobnie w wyroku z dnia 14 marca 2002 roku (II SA 2503/01, LEX 81964) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nawet ewentualna sprzeczność skarżonej uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący musi wykazać się zatem nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także, zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność oraz realny, zindywidualizowany charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Legitymacji skargowej nie można zatem wywodzić z ogólnych przepisów różnych ustaw ani z zasad Konstytucji RP (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r., IVSA 1486/01). W orzecznictwie sądowym na tle przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. panuje jednomyślność co do tego, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, iż skarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie, bowiem naruszenia takiego nie można domniemywać.

W postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w regulacjach Kodeksu cywilnego. W takim postępowaniu interesu prawnego nie ma natomiast podmiot, który nie posiada tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 197).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżąca Spółka nie wykazała, iż na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą o jego własną indywidualną sytuacją prawną. Strona skarżąca powołała się jedynie na przepisy art. 7, 20, 22, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji, jednak jak już wyżej wskazano, legitymacja skargowa z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem.

Podobnie jako nietrafne należało ocenić wywiedzenie interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten statuuje zasadę ogólną prawa ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Nie jest to jednak przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną skarżącej Spółki, nie przyznaje on jej bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m. in. przepisy 63 ust. 3 i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 66). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Za istnieniem takiego interesu (lub uprawnienia) nie przemawia także okoliczność, iż skarżąca Spółka jest dzierżawcą części nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Umowa dzierżawy uprawnia wprawdzie dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, staje się jej zależnym posiadaczem jednakże nie rodzi to żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, które stanowiłoby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 u.s.g., Wynikające z charakteru umowy uprawnienie do władania przez Spółkę nieruchomością jako posiadacz zależny nie zostało również w żaden sposób naruszone przedmiotową uchwałą.

Pogląd, w myśl którego źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości objętej zaskarżonym planem, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07; z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/07; z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1450/07; z 4 września 2008 r., II OSK 133/08, opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca nie wykazała również, aby na skutek wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych oraz rozbudowy istniejących utraciła możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na dzierżawionej przez siebie działce. Prawdą jest, że zaskarżony przepis uchwały nie pozwala na rozszerzenie zakresu działalności prowadzonej przy wykorzystaniu tego rodzaju urządzeń, jednak fakt ten nie narusza uprawnień skarżącej Spółki wynikających z zawartej umowy dzierżawy. Naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można bowiem wywodzić z braku możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych w przyszłości.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej w drodze innego niż ustawa aktu prawnego wskazać należy, iż rozważanie czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz czy w danej uchwale zasadnie wprowadzono takie ograniczenia stanowi ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, iż skarżącemu przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie brak takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej Spółki do określonej nieruchomości objętej planem, to przytoczona argumentacja dotyczy w istocie naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niezależnie od tego wskazać można jedynie, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niekiedy wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje jednak wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne).

Jedynie na marginesie, celem wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącą pozornej sprzeczności między treścią § 12 pkt 8 lit. c) zaskarżonej uchwały a wymogami Polskiej Normy w sprawie wytrzymałości konstrukcji stalowych na obciążenie wiatrem wskazać należy, iż ustanowiony tym przepisem zakaz rozbudowy istniejących stacji bazowych i urządzeń nadawczych nie stoi na przeszkodzie dostosowaniu parametrów konstrukcji wieży stalowej do wymagań Polskiej Normy PN-B-02011:1977 w sprawie obciążenia w obliczeniach statystycznych i obciążenia wiatrem. Aby usunąć tę pozorną sprzeczność, należy odwołać się do pojęć użytych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Akt ten rozróżnia treść pojęcia "rozbudowa" od pojęcia "przebudowa". Zgodnie z art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego pod pojęciem "przebudowa" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Termin "rozbudowa" nie został natomiast zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane. Został ono użyty w art. 3 pkt 6 ustawy, gdzie ustawodawca pod pojęciem "budowa" nakazuje rozumieć m.in. rozbudowę obiektu budowlanego. W doktrynie pojęcie "rozbudowa" definiuje się jako takie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana bryły obiektu budowlanego (Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2007, s. 16) czy też według innej definicji takich charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 56).

Z uwagi zatem na fakt, iż roboty budowlane mające na celu zwiększenie wytrzymałości danego obiektu budowlanego na obciążenie wiatrem należy w świetle ustawy Prawo budowlane potraktować jako przebudowę a nie rozbudowę, zaskarżony przepis uchwały Rady Miasta nie stoi na przeszkodzie dostosowaniu parametrów konstrukcji wieży stalowej wchodzącej w skład stacji bazowej telefonii komórkowej do wymogów wytrzymałości tego typu konstrukcji na obciążenie wiatrem.

Nadto za pozbawione podstaw należy uznać stwierdzenie pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie, iż przedmiotowa stacja nie jest trwale z gruntem związana. Po pierwsze, gdyby tak było, to wówczas stanowisko strony skarżącej zawierałoby sprzeczność – z jednej strony obiekt nie byłby trwale związany z gruntem, z drugiej natomiast strony skarżąca Spółka dążyłaby do wypełnienia wymagań zawartych w Polskich Normach (do których odwołuje się § 204 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazujących takie umocowanie konstrukcji do gruntu, które zwiększyłoby jej wytrzymałość na obciążenie wiatrem. Po drugie, z aktualnego orzecznictwa sądowego wynika, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję (wyrok NSA z 11 stycznia 1999 r., II SA 1617/98, LEX Nr 46756; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 383/04; wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., IIOSK 923/05; wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2007 r., II SA/Kr 26/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl,) .

O tym, iż cały obiekt budowlany, w którego skład wchodzi wieża stalowa, jest trwale związany z gruntem świadczy zatem fakt, iż w odniesieniu do tego typu konstrukcji obowiązują Polskie Normy określające wytrzymałość na obciążenie wiatrem. Wszystkie elementy konstrukcji należy przy tym traktować jako całość, jako jeden obiekt. Wynika to zarówno z umowy dzierżawy zawartej dnia [...] lipca 2003 r. pomiędzy skarżącą Spółką a Gminą, gdzie w § 3 wymieniono elementy przedmiotowej konstrukcji, jak i z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w której skład weszły: wieża o wysokości 84 m, dwa kontenery techniczne, ogrodzenie stacji i droga dojazdowa.

Z powyższych względów skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.