Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] września 2020 r., nr: [...], którym to Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] z siedzibą w K. (dalej: "Towarzystwo", "skarżący", "strona") do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany przeznaczenia 298,2409 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] sierpnia 2019 r., (data wpływu do urzędu 9 października 2019 r.), Towarzystwo wystąpiło do Ministra z wnioskiem o dopuszczenia go do udziału na prawach strony w toczącym się ww. postępowaniu.

Przedmiotowy wniosek Towarzystwo uzasadniło swoimi celami statutowymi i interesem społecznym. Ponadto strona podniosła, że przedmiot postępowania jest ściśle związany z ochroną środowiska i z ochroną przyrody, co z kolei jest zbieżne z celami statutowymi Towarzystwa.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wskazał podmioty, które mogą występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Minister zaznaczył, że zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l.") stroną w postępowaniu dotyczącym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Organ zaznaczył, że w orzecznictwie panuje pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest dopuszczalny udział na prawach strony organizacji społecznej, ze względu na art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., który ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu, a tym samym ze względów celowościowych nie stosuje się art. 31 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Minister, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1431/16 podkreślił, że ustawodawca wprowadzając art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., w brzmieniu "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)", zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu i że taki był cel ustawodawcy. Organ podał, że ustawodawca realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, tj. jej właściciel. Minister zauważył, że chociaż nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 u.o.g.r.l., art. 31 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie może być w tym postępowaniu stosowany.

Minister odniósł się także do ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 5031), która wprowadziła art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w obecnym brzmieniu. Organ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy (druk nr 688) wprowadzenia przedmiotowej zmiany, w którym zaznaczono, że "nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest konieczne.". W uzasadnieniu ustawy podniesiono również, że "dopuszczalność uregulowania kwestii legitymacji procesowej strony w akcie normatywnym jako regulacji lex specialis wobec regulacji art. 28 K.p.a. nie budzi wątpliwości ani w doktrynie prawniczej ani w orzecznictwie sądowym.

Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 329/09) wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 u.o.g.r.l. nie jest typową decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele dokonującego się w: miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter "specyficzny", wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenia planistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania wyspecjalizowanych organów.

Minister podkreślił, że przy rozstrzyganiu kwestii udziału Towarzystwa na prawach strony, należy mieć na względzie specyfikę wskazanego postępowania, która nie jest skierowana do osoby fizycznej, a na celu ma jedynie umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., Towarzystwo wystąpiło do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. organ utrzymał rozstrzygnięcie własne w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Minister zaznaczył, że jeśli ustawodawcy zależałoby na wyłączeniu ze stosowania art. 31 § 1 k.p.a. to zastosowałby literalnie zapis o niestosowaniu wskazanego artykułu.

Organ wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IIOSK 1431/16, sąd stwierdził, że "skoro ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony.".

Organ zaznaczył, że we wskazanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że ustawodawca wprowadzając art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) (...) zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status w postępowaniu" i zauważył, że "taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 u.o.g.r.l., art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. nie może być w tym postępowaniu stosowany.". Z powyższego zatem jednoznacznie wynika, że w ocenie NSA art. 31 § 1 i § 3 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Organ wyjaśnił również, że art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. odnosi się do całego ust. 2, czyli również do pozostałych gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, także m.in, do tych, których właścicielami są osoby fizyczne. Wskazując na ust. 3a ministrowi zależało na podkreśleniu istoty tego przepisu, który wyklucza możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu nawet właścicieli gruntów i ogranicza prawo bycia stroną w postępowaniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Towarzystwo, zarzucając Ministrowi:

- pominięcie argumentów zawartych zarówno we wniosku strony o dopuszczenie Towarzystwa do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- błędne uznanie iż źródłem prawa jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie, naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 5 (w zakresie ochrony środowiska i zasady zrównoważonego rozwoju), art. 74, art. 86.

W związku z powyższym, Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że Towarzystwo nie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako strony postępowania, lecz na prawach strony, oba te statusy należy rozgraniczyć. Strona zaznaczyła, że art. 31 §1 k.p.a. ustanawia specjalną formę udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na interes społeczny, zaś ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera zapisu o wyłączeniu z zastosowania przepisów art. 31 §1 k.p.a. Towarzystwo wskazało, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z możliwości udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej to wówczas zastosowałby literalnie zapis, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (podobnie jak zastosowano takie wyłączenie w ustawach Prawo budowlane czy w przypadku pozwolenia wodno-prawnego).

Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że "ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy". Strona podała, że art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy postępowania w sprawie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa albowiem ten sam przepis mówi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa — wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, a więc właściciel nieruchomości (Skarb Państwa i nie tylko nie jest wyłączony z postępowania ale od jego zgody uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powielając swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie nadmienić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2020 r. odmawiające dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany przeznaczenia 298,2409 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne.

W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego Sąd doszedł do przekonania, że skarga Towarzystwa nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. sprowadza się bowiem do tego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozszerzenie tej zasady stanowi zaś art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym stosownie do § 3 tego przepisu, organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony. Reasumując, udział organizacji społecznej uzależniony jest zatem przede wszystkim od tego, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innej osoby będącej stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogła uzyskać status strony w danym postępowaniu - udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego jest wykluczony.

Zasadniczym zatem elementem oceny poczynionej przez Sąd był charakter postępowania, do którego organizacja społeczna zamierzała przystąpić. Postępowanie to dotyczyło wyrażenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej u.o.g.r.l.), wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l., stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy. Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji, jednakże nie jest to typowa decyzja administracyjna. Przedmiotowa decyzja nie jest rozstrzygnięciem organu w sprawie indywidualnej, w której to rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Specyficzny charakter tej decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, pozwalające dopiero gminie na realizację swych zamierzeń planistycznych. Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rozstrzyga bowiem o uprawnieniach gminy, mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie "na zewnątrz" administracji publicznej. Co więcej, akt ten jest skierowany do organu gminy i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność tej decyzji wynika zaś z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano jedynie na ten organ, przyznając mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie, jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny w tym postępowaniu - z woli prawodawcy - ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie. Przyjęte rozwiązanie, co do podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu (wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta), kreuje zatem konkretne uprawnienia tych podmiotów na przyszłość. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (por. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Co więcej, norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w sposób bezpośredni rozstrzyga kwestię zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2986/18 i przytoczona tam uchwała składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13).

Prawodawca zdecydował się zatem na restrykcyjne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w omawianym typie postępowania. Przepis ten wyklucza tym samym udział w postępowaniu osoby najbardziej zainteresowanej tj. właściciela nieruchomości, której potencjalna zmiana przeznaczenia ma dotyczyć. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, w tym właściciele, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Skoro postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne toczy się wyłącznie z udziałem składającego wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a więc wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a prawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną tego postępowania wyeliminował właściciela nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć inna osoba, w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony, a więc podmiot którego nie dotyczy wprost tego rodzaju postępowanie (tak też NSA w wyroku z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16).

Sąd zauważa, że co prawda w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma wprost wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa za takim wyłączeniem przemawia. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, skoro uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym w tego rodzaju postępowaniu nie występuje taki interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Skoro przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, ponieważ legitymację w tym zakresie daje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to oczywistą konsekwencją tego jest również brak możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2986/18).

W ocenie Sądu, skarżące Towarzystwo niewątpliwie nie posiada uprawnienia w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów, gdyż krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takimi wnioskiem jest zamknięty, a w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej.

Nadmienić też należy, że w przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to nadal byłby on uzależniony od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji społecznej. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji. W postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, które dotyczy interesu publicznoprawnego i kształtuje sytuację prawną gminy w zakresie jej uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego, nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania, a celami statutowymi organizacji społecznej. Co do zasady, żaden cel organizacji nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Wskazane przez skarżące Towarzystwo cele statusowe nie stanowiły wyjątku od tej reguły.

Sąd doszedł, więc do przekonania, że Minister w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. i zasadnie uznał, że nie ma podstawy do dopuszczenia skarżącego Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podobnie niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.