Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2210/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 145 par. 2, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 31, art. 61 par. 3, art. 77 par. 1, art. 15, art. 157, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3 i 4, art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, T. S.A. z siedzibą w [...] i P. sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 931/16 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia P. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 931/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "P." z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek tego Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. sp. z o.o. z siedzibą w [...], P. sp. z o.o. z siedzibą w [...], A. S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] [...] (D.), [...] [...] [...] (E.), [...] [...] F. (B.), w skład której wejdą: wieża strunobetonowa, trzy kontenery techniczne, drogi kablowe, systemy antenowe zainstalowane na wieży w [...] przy ul. [...] - [...], na działce nr [...] - utrzymał w mocy to postanowienie.

W skardze na powyższe postanowienie Ogólnopolskie Stowarzyszenie "P." z siedzibą w [...] zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z: art. 6, 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji, poprzez działanie bez podstawy prawnej albowiem przepisy wskazane powyżej nie przewidują jakiejkolwiek możliwości interpretacji innych w odniesieniu do wniosku organizacji społecznych; art. 12 Konstytucji RP w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a., poprzez uniemożliwianie organizacji działania w zakresie jej statutowej działalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zapadły z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organ powinien ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dalej ocenić to, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia tego postępowania już tylko opisane w dyspozycji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Norma procesowa art. 31 § 1 k.p.a., na podstawie której skarżące Stowarzyszenie dążyło do zainicjowania postępowania, jest rozwiązaniem szczególnym i dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej, która co do zasady nie ma pozycji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, wnieść żądanie w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, stosownie do rozwiązania zawartego w art. 31 § 2 k.p.a., uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podkreślił, że w badaniu dopuszczalności żądania organizacji społecznej wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego pozwolenia na budowę normę art. 31 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane należy wykładać w kontekście realizacji zasady praworządności. Organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze, że ten tryb nadzwyczajnego postępowanie musi być nakierowany na obiektywną ochronę porządku prawnego, w tym na zarzuty podnoszone przez organizacje społeczne, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej kwalifikowane wady. Uwzględniając powyższe wskazania, Sąd stanął na stanowisku, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania wskazując tylko to, że przepis art. 28 ust. 3 i ust 4 ustawy - Prawo budowlane nie pozwala stosować art. 31 k.p.a. W przypadku, gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., to na organie administracji spoczywa obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. Dopiero uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 k.p.a. powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przeciwnym wypadku należy wszcząć postępowanie nieważnościowe i w jego ramach dokonać oceny wad kwalifikowanych decyzji badanej w sprawie.

Skargami kasacyjnymi A. sp. z o. o. w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz M. S.A. w [...] zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

A. sp. z o. o. w [...] w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), jak również w zw. z art. 7, 31 § 1 i § 2, 77 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

- niewłaściwego zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy i uwzględnienie skargi pochodzącej od podmiotu, który nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania, co uzasadniało stwierdzenie przez organ I instancji, że istnieją uzasadnione przyczyny dla odmowy jego postępowania, a na etapie postępowania przed Sądem I instancji winno skutkować odrzuceniem albo przynajmniej oddaleniem skargi;

- błędnego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. i w rezultacie uznanie, że to organ I instancji powinien samodzielnie badać przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania, nawet w braku legitymacji wnioskującej organizacji, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

b) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcia, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna - Ogólnopolskie Stowarzyszenie "P." - nie posiadała legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które zawiera sprzeczne z rozstrzygnięciem wskazania dla organu dotyczące konieczności rozważenia, czy organizacji społecznej winien przysługiwać przymiot strony, odwołujące się do wyroku NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/11, który to wyrok wyraźnie wskazuje, iż organizacja społeczna nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia;

2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na:

a) bezpodstawnym uznaniu, że możliwe i zasadne jest wszczęcie postępowania z wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "P.";

b) nieuwzględnieniu tego, iż ww. organizacja społeczna nie jest stroną postępowania, którego wszczęcia żąda, a więc nie posiada również prawa do skutecznego skarżenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego żąda, a w rezultacie błędne uznanie, że postępowanie w sprawie powinno być wszczęte, pomimo iż ww. stowarzyszenie nie może uczestniczyć w nim na prawach strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty A. sp. z o. o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z uwagi na fakt, że przepis art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie pozwala stosować art. 31 k.p.a., podczas gdy wykładnia art. 28 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy - Prawo budowlane powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten stanowi podstawę do nieuwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że organ nie dokonał oceny dopuszczalności wszczęcia z urzędu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę na wniosek organizacji społecznej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w sytuacji, gdy organ ten nie naruszył wskazanych powyżej przepisów postępowania i wypełnił obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonał oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

M. S.A. w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, poprzez uznanie, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując li tylko to, że przepis art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie pozwala stosować art. 31 k.p.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę winny rozstrzygnąć potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty,

2) prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stowarzyszenie winno mieć przymiot strony w postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty M. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie "P." z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne, tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Norma procesowa, zawarta w art. 31 k.p.a., jest rozwiązaniem szczególnym i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wnieść żądanie wszczęcia postępowania oraz prawo zgłoszenia żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby. Przepis ten służy realizacji konstytucyjnej zasady praworządności. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie.

Przepisu art. 31 k.p.a. – zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie z mocy art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przepisu ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.

A zatem, co do zasady w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Inaczej natomiast należy ocenić stosowanie normy art. 31 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo, a więc decyzji dotkniętych wadami rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (por. uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12). Uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w wyniku którego została wydana decyzja, która ma być objęta postępowaniem nieważnościowym. W postępowaniu nieważnościowym, które organ może wszcząć z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), organ ten winien mieć na uwadze obiektywną ochronę porządku prawnego, m.in. za sprawą art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. To zaś oznacza, że powinien w uzasadnionych przypadkach reagować także na informacje pochodzące od organizacji społecznej. Mając na uwadze charakter postępowania nieważnościowego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przepis art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie "P." z siedzibą w [...] nie było stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. sp. z o.o. z siedzibą w [...], P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i A. S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i nie składało wniosku w tej sprawie jako strona, lecz żądało wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 31 k.p.a.

Podkreślić należy, iż wszczęcie postępowania z urzędu następuje w przypadku, gdy organ administracji sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji. Tak jest m. in. w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 K.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji administracyjnej. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy podmiot składający żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość tej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92 - ONSA 1995/1/32; z dnia 7 kwietnia 1995r., sygn. akt IV SAB 88/94 - LEX nr 1689168, z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2338/97 - LEX nr 43772;z dnia 23 października 2015r, sygn. akt II OSK 386/14 – publik. CBOSA).

Norma art. 157 § 2 k.p.a. nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu o zasadę skargowości, bowiem ustawodawca jednoznacznie postanawia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę jest to, że art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie powinien być interpretowany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. Z art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w drodze wykładni rozszerzającej nie można wywodzić wniosku o niedopuszczalności wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę. Również art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, co jednoznacznie wynika z jego treści, odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc postępowania zwykłego, a nie postępowania nieważnościowego.

Zaznaczyć też należy, iż organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Należy jednak mieć na uwadze, że organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która nie jest dopuszczona do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania – np. jak w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności (np. że inwestycja spowoduje zanieczyszczenie środowiska, nadmierny hałas, wpłynie szkodliwie na gatunki fauny czy flory ), ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić. Udowodnienie konkretnych okoliczności następuje na etapie postępowania merytorycznego (po wszczęciu postępowania), a nie na etapie wszczęcia postępowania.

Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2194/13 – CBOSA).

Okoliczności przemawiające - w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.- za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podało we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wniosek ten i jego uzasadnienie wskazują, że Stowarzyszenie podało okoliczności – które jego zdaniem – uzasadniają wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczności takie Stowarzyszenie podało także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd nie naruszył także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż - wbrew stanowisku A. sp. z o. o. w [...] – nie można uznać, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie "P." z siedzibą w [...] nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania. Stowarzyszenie mogło wystąpić z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., podniesionego przez organ, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji powołał ten przepis dla przypomnienia, że art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ , by w toku postępowania stał na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmował wszelkie czynności.

Podkreślić należy, iż wszczęcie przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. ) nie oznacza, że organ stwierdzi nieważność tej decyzji, lecz oznacza, że organ zbada, czy decyzja jest dotknięta ( czy też nie jest dotknięta ) wadą nieważności ( art. 156 k.p.a.) i orzeknie stosownie do wyników tego postępowania.

Z powyższych względów chybione są także zarzuty postawione w skargach kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2, art. 145 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez M. S.A. w [...] i A. sp. z o. o. w [...] dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził lub nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i (lub) przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarg kasacyjnych należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.