Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 993/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 69 ust. 4, art. 72
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ Dnia 8 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Mirosław Kupiec Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant: sek. sąd. Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni "A" S.A. z S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu uzupełnienia operatu ewidencyjnego zmian geologicznych i przemysłowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r nr [...] 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej UPGG) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nakazał Kopalniom "A" S.A. w S. uzupełnić "Operat ewidencyjny zmian geologicznych i przemysłowych zasobów złoża [...] w 2004 r.", będący częścią składową dokumentacji mierniczo-geologicznej zakładu górniczego poprzez wykazanie ubytku zasobów przemysłowych i bilansowych złoża z tytułu powstania strat pozaeksploatacyjnych.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w wyniku inspekcji przeprowadzonej w Zakładzie Górniczym Kopalń "A" S.A. w S. – Kopalnia "B" w W. w dniu [...] 2005 r. ustalono, iż w związku z prowadzoną w roku 2004 eksploatacją złoża w skarpach docelowych wyrobiska powstało [...] Mg strat pozaeksploatacyjnych. Tymczasem skarżący podmiot nie wykazał ubytku w zasobach bilansowych i przemysłowych z tytułu rzeczonych strat pomimo, iż był do tego zobowiązany z mocy art. 72 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego.

W tym stanie rzeczy organ administracyjny nakazał dokonanie wskazanych wyżej uzupełnień przez osobę uprawnioną na koszt strony w terminie do dnia [...] 2005 r. wywodząc, iż jest to niezbędne do prawidłowego prowadzenia bilansu zasobów i strat.

W odwołaniu złożonym do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. skarżąca spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji podnosząc zarzut, iż "zawiera ono błędy formalno - prawne i merytoryczne". Strona podkreśliła, iż powołany w podstawie prawnej tej decyzji art. 69 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego odnosi się do dokumentacji mierniczo - geologicznej. Tymczasem mocą przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819) dokumentacja geologiczna, a więc także stanowiące załącznik do niej operaty ewidencyjne zmian zasobów złoża zostały wyłączone z zakresu dokumentacji geologiczno – mierniczej a w konsekwencji podlegają uregulowaniom art. 72 UPGG oraz wydanych na podstawie art. 50 ust. 4 tej ustawy rozporządzeń Ministra Środowiska: z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zmian zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1775) oraz z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1774).

Zgodnie zatem z art. 72 ust. 1 Przedsiębiorca jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji geologicznych bilansowych – na podstawie dokumentacji geologicznej określającej bilansowe zasoby złoża oraz przemysłowych – w nawiązaniu do projektu zagospodarowania złoża, który dzieli zasoby geologiczne bilansowe na przemysłowe i nieprzemysłowe oraz określa, jakie wystąpią straty w zasobach przemysłowych a w szczególności jaka część zasobów przemysłowych zostanie planowo pozostawiona w złożu jako strata pozaeksploatacyjna.

Mając na względzie powyższe strona wywiodła, że "operat ewidencyjny (...) złoża [...]" rozliczył faktyczny ubytek w złożu zasobów w roku sprawozdawczym podając, iż w roku tym zaistniały także straty pozaeksploatacyjne (planowo pozostawione fragmenty ścian docelowych) w rozmiarze mieszczącym się w ogólnej ilości strat pozaeksploatacyjnych przewidzianych i przyjętych przez organ koncesyjny w projekcie zagospodarowania złoża.

Tym samym pomniejszanie zasobów przemysłowych o omawiane straty uniemożliwiłoby prawidłowe sporządzenie bilansu zasobów przemysłowych gdyż w wyniku takiego pomniejszenia zasoby geologiczne bilansowe różniłyby się od sumy zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych w obszarze koncesyjnym zaś odejmowanie strat pozaeksploatacyjnych od zasobów geologicznych jest niedopuszczalne. Zasoby te pozostają bowiem w bilansie krajowym do chwili sporządzenia dodatku rozliczeniowego do dokumentacji geologicznej złoża.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 ust. 8 pkt 1 i 2, art. 109 ust. 1 pkt 3 i art. 69 ust 4 Prawa geologicznego i górniczego Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zaakcentował, iż zgodnie z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo -geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819) dokumentacja mierniczo-geologiczna sporządzana jest przed rozpoczęciem robót związanych z budową zakładu górniczego, oraz uzupełniana w trakcie budowy zakładu górniczego, w procesie eksploatacji złoża a także podczas likwidacji zakładu górniczego i obejmuje ona dokumenty: pomiarowe, obliczeniowe i kartograficzne przedstawiające sytuację górniczą, geologiczną i sytuację powierzchni w granicach terenu górniczego.

W tak sformułowanej definicji mieszczą się zatem wszelkie dokumenty dotyczące ustalania zmian zasobów, których przyczyną powstania jest dokładniejsze rozpoznanie złoża, eksploatacja złoża i straty spowodowane eksploatacją złoża, zmiany granic lub podział złoża, jak również przeklasyfikowanie zasobów. Z powyższego wynika więc, że do dokumentacji mierniczo-geologicznej zalicza się również operat ewidencyjny. Nie przeczy temu także treść art. 72 ust. 6 UPGG, który jakkolwiek nakazuje dołączenie tego operatu do dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża, to jednak w żadnym razie nie pozwala na formułowanie wniosku, że czynności wykonane w zakresie jego sporządzenia nie stanowią dokumentów pomiarowych, obliczeniowych i kartograficznych w rozumieniu przywołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r.

Nadto Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. podniósł, iż projekt zagospodarowania złoża, o którym mowa w Dziale III, Rozdział II ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, dokonuje klasyfikacji zasobów bilansowych na zasoby przemysłowe, zasoby nieprzemysłowe oraz stratę, która stanowi część zasobów przemysłowych, ewentualnie nieprzemysłowych przewidzianą do pozostawienia w złożu, których na skutek zamierzonego sposobu eksploatacji nie da się pozyskać w przewidywanej przyszłości w sposób uzasadniony technicznie i ekonomicznie.

Tak ustalone zasoby są punktem wyjścia do rozliczania zmian w zasobach złoża w kolejnych okresach sprawozdawczych w związku z prowadzoną działalnością górniczą. Zgodnie przy tym z art. 72 ust. 2 pkt 2 UPGG zmiany w zasobach złoża, spowodowane jego eksploatacją i stratami związanymi z tą eksploatacją wykazywane są w ewidencji zasobów złoża kopaliny.

W rzeczonej ewidencji należy zatem ujmować nie tylko zmiany zasobów złoża pozostające w bezpośrednim związku z eksploatacją, lecz także straty pozaeksploatacyjne i to niezależnie od tego czy ich ilość różni się od ilości określonej w planie zagospodarowania złoża.

Organ II instancji nie zgodził się również z tym, aby pomniejszanie zasobów przemysłowych o straty pozaeksploatacyjne doprowadziło do sytuacji, w której zasoby geologiczne bilansowe różniłyby się od sumy zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych w obszarze koncesyjnym. Podniósł bowiem, że suma zasobów przemysłowych i zasobów nieprzemysłowych ustalonych w planie zagospodarowania złoża jest równa zasobom bilansowym. Z kolei suma zasobów bilansowych i pozabilansowych to zasoby ekologiczne. Jeżeli zatem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że straty pozaeksploatacyne powstały w zasobach przemysłowych, to taka sama ich wielkość powinna zostać uwzględniona przy określeniu ubytku w zasobach bilansowych i geologicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Kopalnia "A" S.A. w S. zażądała stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organu odwoławczego podnosząc zarzut, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 68, art. art. 70 -72 UPGG oraz norm procesowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 10, art. 61 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, iż organu obu instancji w toku przeprowadzonego postępowania nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a organ I instancji nie powiadomił jej o wszczęciu przedmiotowego postępowania (art. 61 Kpa). Protokół poinspekcyjny został bowiem sporządzony przed wszczęciem postępowania i podpisany przez osobę, która nie została upoważniona przez przedsiębiorcę do zajmowania stanowiska w sprawie. Skarżącej nie zapewniono zatem możliwości ustosunkowania się co do jego treści, co stanowi obrazę art. art. 10 i 81 K.p.a. uchybił także obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy błędnie przyjmując, że operat wchodzi w skład dokumentacji mierniczo-geologicznej (art. 7 i art. 77 Kpa).

Równocześnie podkreśliła, iż orzekający w sprawie organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania ani nie sprecyzował w oparciu o jakie dowody podjął swe rozstrzygnięcie. Wskazała także na bezzasadność nakazu dokonania uzupełnień w operacie ewidencyjnym przez osobę uprawnioną, to jest geologa górniczego wywodząc, iż zarówno ustawa – Prawo geologiczne i górnicze jak i stosowne akty wykonawcze nie przewidują takiego obowiązku a jedynie określają, iż spoczywa on na przedsiębiorcy w rozumieniu art. 6 pkt 6 UPGG.

Nadto strona zaakcentowała, iż prowadzenie operatu ewidencyjnego nie jest związane z ruchem zakładu górniczego, lecz stanowi instrument służący bilansowaniu złóż kopalin a tym samym pozostaje pod nadzorem organów administracji geologicznej (art. 72 ust. 4 pkt 8 UPGG). W świetle art. art. 49 i 102 UPGG właściwym w sprawie jest bowiem nie organ nadzoru górniczego lecz minister właściwy do spraw środowiska.

W tym miejscu skarżąca spółka powtórzyła argumentację, zgodnie z którą przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. nie przewidują wymogu prowadzenia operatu ewidencyjnego w ramach dokumentacji mierniczo – geologicznej. Zakwalifikowanie rzeczonych operatów do takiej dokumentacji skutkowałoby natomiast sytuacją, w której ich sporządzanie pozostawałoby w kompetencjach organów objętych nadzorem nadzoru górniczego a w rezultacie minister właściwy do spraw środowiska mimo, iż jest odpowiedzialny za bilansowanie złóż kopalin w istocie nie miałby żadnego wpływu na treść przedstawionych mu operatów.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, art. 19 i art. 20 Kpa i art. 109 UPGG. Obowiązek sporządzania i aktualizacji operatu ewidencyjnego obciąża przedsiębiorcę, a nie zakład górniczy czy też osoby kierownictwa ruchu tego zakładu. W rezultacie zaskarżona decyzja oparta została na całkowicie bezzasadnej konstrukcji, że organ nadzoru górniczego sprawuje nadzór nad działalnością przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy zaprzeczył jakoby nie zapewnił skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z inspekcji przeprowadzonej w Kopalni "B". W inspekcji tej uczestniczyła i otrzymała rzeczony protokół kierownik wspomnianej kopalni – W. Z., będąca, jak wynika z pieczęci widniejącej na str. [...] protokołu kierownikiem Kopalni. Skoro zatem osoba działająca z upoważnienia skarżącego (a trudno zakładać aby kierownik Kopalni mógł posługiwać się nieprawdziwą pieczęcią) wiedziała, że w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolnych wydana zostanie decyzja (w protokole zamieszczono informację na ten temat, czyniąc zadość wymogowi wynikającemu z zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 8 lipca 2002 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego okręgowych urzędów górniczych oraz Urzędu Górniczego do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych – Dz. Urz. WUG Nr 1, poz. 3 ze zm.), to uznano za zbędne wysyłanie skarżącemu dodatkowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Nadto dodał, iż nie jest prawdą jakoby prowadził postępowanie dowodowe. Wydając swą decyzję oparł się bowiem wyłącznie na ustaleniach wynikających z powyższego protokołu oraz na poglądach wyrażonych w literaturze przedmiotu.

Podkreślił także, iż w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na art. 109 ust. 1 UPGG zaznaczając, że organy nadzoru górniczego uprawnione są do kontroli nad ruchem zakładów górniczych, w tym również w zakresie gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania (pkt 3 wskazanego unormowania). Obowiązek prowadzenia ewidencji zasobów złoża oraz dokonywania zmian zasobów złoża w operacie ewidencyjnym wynika przy tym z art. 72 UPGG, który ujęty został w Dziale III tej ustawy zatytułowanym "Ruch zakładu górniczego". Nie ulega zatem wątpliwości, że wbrew zarzutom skargi jest on ściśle związany z ruchem zakładu górniczego.

Operaty ewidencyjne nie są również instrumentem służącym tylko do bilansowania zasobów złóż ponieważ celowi temu służy bowiem zbiorcze zestawienie zasobów geologicznych i przemysłowych, o którym mowa w art. 72 ust. 9 UPGG, sporządzane przez przedsiębiorcę w oparciu o przepisy o statystyce publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego nie sposób także zgodzić się, że operat ewidencyjny nie wchodzi w zakres dokumentacji geologiczno-mierniczej tylko dlatego, że nie został on wprost wymieniony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji geologiczno-mierniczej. Przywołany akt prawny nie określa bowiem zamkniętego katalogu takiej dokumentacji a jedynie w § 6 określa przykładowe wyliczenie najważniejszych dokumentów kartograficznych. O zaliczeniu danego dokumentu do omawianej dokumentacji decydują zatem kryteria wynikające z § 2, który stanowi, że dokumentacja geologiczno-miernicza zawiera szkice sztygarskie oraz dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i kartograficzne przedstawiające sytuację górniczą, geologiczną oraz sytuację powierzchni w granicach terenu górniczego.

Operat ewidencyjny zawiera przy tym głównie dane obliczeniowe ilości zasobów i kartograficzne odwzorowanie ich rozmieszczenia, przedstawiając tym samym istotny dla planowania eksploatacji fragment sytuacji geologicznej zakładu górniczego a nadto uzasadniają zmiany w zasobach złoża umożliwiając ocenę prawidłowości gospodarki złożem kopaliny w procesie jej wydobywania.

Biorąc zatem pod uwagę treść operatu ewidencyjnego i funkcję, jaką pełni on w ruchu zakładu górniczego nie budzi wątpliwości, że wchodzi on w skład dokumentacji geologiczno - mierniczej zakładu górniczego a co za tym idzie powinien zostać sporządzony z zachowaniem wymogu wynikającego z art. 70 UPGG (przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami), zaś organy nadzoru górniczego uprawnione są do wydawania decyzji nakazujących dokonanie w nim zmian.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo podkreślił, że uprawnienia organu nadzoru górniczego do wydania przedmiotowej decyzji wynikają z faktu, że w operacie ewidencyjnym corocznie przedstawia się zmiany zasobów, które zaistniały w związku z ruchem zakładu górniczego prowadzonym na podstawie planu ruchu zatwierdzonym przez te organy. Nadto organy nadzoru górniczego są uprawnione do nakładania mandatu karnego za naruszenia określone w art. 126 UPGG.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka nie może się ostać.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, i w tym trybie kontroli została poddana, wydana w niniejszej sprawie decyzja. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.), a jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustawach stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2). Wskazany wyżej art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są (oprócz naruszeń prawa procesowego) kompetencje organu nadzoru górniczego do kontroli i nadzoru nad prawidłowością prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji zasobów złoża, zgodnie z zapisem art. 72 Prawa geologicznego i górniczego, a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej przedsiębiorcy wprowadzenie konkretnych zmian w tejże ewidencji. Innymi słowy odpowiedź na pytanie czy przepisy prawa dają organowi nadzoru górniczego prawo kontroli prowadzonej przez przedsiębiorcę ewidencji zasobów złoża w formie operatu ewidencyjnego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a), zaś właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a) na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, a za naruszenie przepisów o właściwości przepisy Kpa ustanawiają sankcję nieważności decyzji.

Stosownie do zapisu art. 1 Prawa geologicznego i górniczego ustawa ta określa zasady i warunki wykonywania prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż i ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i wydobywaniem kopalin. W Dziale VI ustawy wskazano organy administracji geologicznej, państwowej służby geologicznej i organy nadzoru górniczego oraz określono ich kompetencje.

I tak, art. 102 UPGG określa katalog (niepełny) zadań administracji geologicznej, a art. 109 generalnie określa właściwość rzeczową (sprawowanie nadzoru i kontroli) organów nadzoru górniczego. W znacznej mierze są one jednak skonkretyzowane w aktach wykonawczych do tego prawa. Ustawodawca w powyższych przepisach przyjął zasadę, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładu górniczego, a w szczególności w zakresie ( ....) gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania (art. 109 pkt 1 ust. 3). Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli pracownikom organów nadzoru górniczego przysługuje prawo wstępu do zakładów górniczych (...) oraz dostępu do niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów. Mogą oni żądać wyjaśnień w zakresie ich uprawnień wynikających z ustawy. Natomiast w art. 113 określono katalog środków do których może sięgać organ przy sprawowani kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą, które mają formę decyzji administracyjnej. Wśród nich wskazano nakaz usunięcia nieprawidłowości powstałych w skutek naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego, zwłaszcza jeżeli stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska (art. 113 pkt 1 ust. 1).

Organy administracji geologicznej, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, wykonują zadania określone ustawą, a w szczególności podejmują decyzje niezbędne do przestrzegania i stosowania ustawy (...), zajmują się bilansowaniem zasobów kopalin złoża, prowadzeniem prac geologicznych o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Zwłaszcza dla odnowienia bazy surowcowej kraju, ustalenia zasobów złóż kopalin, bilansowania i ochrony zasobów wód podziemnych.... (art. 102 UPGG).

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru górniczego przeprowadziły [...] 2005 r. inspekcję Kopalni "A" S.A. w S. w ramach w ramach nadzoru nad ruchem zakładu górniczego w zakresie gospodarki złożem [...] "[...]", a w szczególności sporządzenia dokumentów w zakresie bieżącego prowadzenia ewidencji zmian zasobów złoża - operat ewidencyjny za 2004 r. Inspekcję przeprowadzili inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z udziałem przedstawiciela zakładu górniczego - kierownika Kopalni - z przebiegu i ustaleń, której sporządzili Protokół Nr [...]. W protokole brak adnotacji potwierdzającej doręczenie protokołu przedstawicielowi kontrolowanego bądź przedsiębiorcy. Bezspornym jest, że protokół został przesłany przedsiębiorcy jako załącznik do decyzji nr [...] z [...] r. wydanej przez organ nadzoru górniczego z przywołaniem art. 69 ust. 4 UPGG, z zapisu którego upatrywał uprawnienia do jej wydania. Przedsiębiorcy nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, który to obowiązek wynika z art. 61 § 4 K.p.a ani też nie umożliwiono mu w nim aktywnego udziału, zgodnie z zasadą określoną w art. 10 tej ustawy. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a), a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a) i na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 K.p.a).

Wracając do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że wskazany jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji art. 69 UPGG nakazuje przedsiębiorcy posiadać dokumentację mierniczo-geologiczną i uzupełniać ja w miarę postępu robót górniczych. Zgodnie z delegacją zawarta w art. 69 ust. 3 tej ustawy Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia określa rodzaje dokumentacji mierniczo-geologicznej jaką jest obowiązany posiadać przedsiębiorca, uwzględniając dokumenty, które wchodzą w skład tej dokumentacji w poszczególnych zakładach górniczych (...). Aktualnie wymagania te określa obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819), które weszło w życie 1 lipca 2002 r. Jeżeli przedsiębiorca nie dopełni powyższego obowiązku posiadania dokumentacji mierniczo-geologicznej, lub nie dokonuje pomiarów wynikających z przepisów wydanych na podstawie ust. 3 tego przepisu, właściwy organ nadzoru górniczego, może nakazać sporządzenie albo uzupełnienie pomiarów lub dokumentacji mierniczo-geologicznej przez uprawnioną osobę na koszt tego przedsiębiorcy. Bezspornym jest, że Dyrektor Okręgowego Urzędu górniczego w K., jak i Dyrektor Wyższego Urzędu Górniczego w K. są organami administracji publicznej, organami nadzoru górniczego. Należy zatem odpowiedzieć na kolejne pytanie czy wymieniony w art.72 UPGG operat ewidencyjny złoża jest częścią dokumentacji geologiczno – mierniczej. We wskazanych wyżej przepisach prawa górniczego oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych nie występuje pojecie "operatu ewidencyjnego". Związane jest ono wyłącznie z obowiązkiem prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji zasobów złoża na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża nałożonym art. 72 UPGG i polega na ustalaniu zmian w zasobach, których przyczyną powstania jest m.inn. eksploatacja złoża i straty spowodowane eksploatacją złoża. Corocznie, w terminie do 31 marca przedsiębiorca ujmuje zmiany zasobów złoża w operacie ewidencyjnym (art. 72 ust. 5). Dla kopalin pospolitych przedsiębiorca sporządza go na podstawie obmiaru wyrobiska i dołącza do posiadanego egzemplarza dokumentacji geologicznej oraz projektu zagospodarowania złoża, według stanu zasobów złoża na dzień 31 grudnia danego roku (art.72 ust.6). Od dnia 1 lipca 2005 r. część opisową operatu przedsiębiorca przekazuje właściwemu organowi koncesyjnemu w terminie do 15 kwietnia (art. 72 ust. 5a). Natomiast na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z 18 grudnia 2001 r. określił szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złoża (Dz. U. Nr 153, poz. 1775) zmienione z dniem 1 lipca 2005 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20 czerwca 2005 r.(Dz. U. 116, poz. 979). Trafnie zatem skarżący kwestionuje wskazany art. 69 ust. 4, jako podstawa prawna wydania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Jeżeli operat ewidencyjny nie jest częścią dokumentacji mierniczo - geologicznej nie może organ nadzoru górniczego wskazywać tego przepisu jako podstawy prawnej wydanych decyzji. Nie może również upatrywać podstawy swoich działań w zapisie art. 71 UPGiG, który stanowi, że nadzór i kontrole działalności służby mierniczo-geologicznej w zakresie pomiarów i innych czynności, wykonywanych na potrzeby zakładu górniczego, sprawują właściwe organy nadzoru górniczego. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru górniczego w toku przeprowadzonej inspekcji kwestionował zapisy operatu ewidencyjnego dotyczące stanu zasobów geologicznych, bilansowych i przemysłowych złoża za rok 2004 r. wynikające z prowadzonej eksploatacji złoża porównując z zapisami operatu za rok 2003. Operat sporządził geolog górniczy na podstawie obmiaru wyrobiska. Do tych czynności organ kontrolujący nie wnosił zastrzeżeń.

Ponieważ zasadą jest, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa.), a jego uprawnienie w tym zakresie nie może być domniemaniem organ nadzoru górniczego I instancji, a tym bardziej organ odwoławczy winien poczynić ustalenia faktyczne i prawne w tym zakresie, gdyż stanowiły one główny zarzut odwołania. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Nie uczynił tego organ I instancji, a organ odwoławczy odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołując do art. 109 ust. 1 UPGG, § 110 ust. 3 pkt 5 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach wydobywających kopaliny pospolite (Dz. U. Nr 109, poz. 962), art. 71 UPGG oraz § 2 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji geologiczno mierniczej.

Za chybioną należy uznać argumentację dotyczącą uprawnień organu nadzoru górniczego w zakresie dokumentacji geologiczno – mierniczej zakładu górniczego jako tożsamą z uprawnieniami w zakresie nadzoru i kontroli operatów ewidencyjnych złoża prowadzonych przez przedsiębiorcę. Jest ona bowiem konsekwencją kwestionowanego założenia, że operat ewidencyjny jest częścią tej dokumentacji. Skarżący wskazanych wyżej uprawnień dotyczących uprawnień dokumentacji mierniczo-geologicznej nigdy nie kwestionował. Zarzut odwołania jak i skargi dotyczył braku ustawowych uprawnień organów nadzoru górniczego do kontroli prowadzonego przez przedsiębiorcę operatu ewidencyjnego złoża, a takiego uprawnienia organy obu instancji nie wskazały. Trafnie podnosi skarżący, że uprawnień do działania organy nadzoru górniczego w spornej kwestii nie mogą wywodzić z faktu, iż dokumenty i obmiary na podstawie których przedsiębiorca sporządza operat ewidencyjny zasobów złoża sporządzają służby geologiczno – miernicze, legitymujące się szczególnymi uprawnieniami, których prace nadzorują i kontrolują organy nadzoru górniczego (art. 71 UPGG). Faktem jest, że przepisy dotyczące operatu ewidencyjnego zostały zamieszczone w rozdziale IV Ruch zakładu górniczego, lecz nie oznacza to, że jego prowadzenie pozostaje pod nadzorem organów nadzoru górniczego. To na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 UPGG mieszczącego się w dziale III Prace geologiczne. Rozdział 2 Dokumentacja geologiczna, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz.979), w którym wskazano tylko kto go sporządza (przedsiębiorca), kiedy i co powinien zawierać. Z zapisu § 1.1 pkt 1 ust. a i b wynika, że operat ewidencyjny powinien zawierać część tekstową składającą się z części tabelarycznej zawierającej zestawienie zasobów złoża według stanu na 31 grudnia danego roku, po uwzględnieniu zmian wynikających z eksploatacji złoża, dokładniejszego rozpoznania złoża, przeklasyfikowania zasobów, zmian granic złoża lub jego podziału, w tym ilości wydobytej kopaliny i strat (...) oraz części opisowej zawierającej uzasadnienie powstałych zmian w zasobach złoża, ich klasyfikacji oraz strat. W pkt 2 wskazano kopie mapy obliczenia zasobów złoża stanowiącą część dokumentacji geologicznej, a w pkt 3 kopie decyzji organu koncesyjnego. Obowiązujące w dacie inspekcji rozporządzenie mniej szczegółowo określało wymogi części tabelarycznej zestawienia zasobów złoża. Bezspornym jest również, że służba geologiczna - miernicza zakładu górniczego prowadzi książkę ewidencji dokumentacji mierniczo-geologicznej oraz książkę uwag, w której zapisuje się nieprawidłowości w prowadzeniu ruchu zakładu górniczego w zakresie gospodarki złożem. Dokument ten nie był objęty przedmiotową kontrolą. Zaś wśród zadań służby geologicznej zakładu górniczego wymieniono prowadzenie ewidencji i sporządzanie bilansu zasobów oraz strat w zasobach oraz prowadzenie okresowych analiz gospodarki złożem (§ 110.1 i § 110.3 pkt 5 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach wydobywających kopaliny pospolite), co jednak nie pozwala wywodzić, że operat ewidencyjny zasobów złoża jest częścią dokumentacji mierniczo-geologicznej wskazanej w art. 69 UPGG. Brak również podstaw by uzupełnienia operatu ewidencyjnego zasobów złoża mógł dokonać tylko geolog górniczy bądź osoba legitymująca się kwalifikacjami do sporządzania (aktualizacji) dokumentacji geologicznej. Nie stoi to twierdzenie w sprzeczności z faktem, że operat ewidencyjny sporządzany jest na podstawie dokumentacji geologicznej czy mierniczo –geologicznej sporządzanej przez wskazane wyżej osoby. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko poglądowi organu nadzoru górniczego jest fakt, że do 1 stycznia 2002 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska, zasobów naturalnych i Leśnictwa z 26 sierpnia 1994 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (M. P. Nr 48, poz. 392) w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej, które w § 2 stanowiącym definicję tejże dokumentacji wymieniało operat ewidencyjny zasobów złóż kopalin. Nie można też nie zauważyć, iż w art. 72 UPGG ustawodawca wymienia tylko organ koncesyjny, który w drodze decyzji wyraża zgodę na przeklasyfikowanie geologicznych zasobów bilansowych (art.72.4), któremu przedsiębiorca przekazuje część tekstową operatu (art.72.5a) oraz, który może w drodze decyzji zobowiązać przedsiębiorcę do wykonania obmiaru wyrobiska w innym terminie we wskazanych przypadkach (art.72. 8).

Za trafną uznano argumentację skarżącego, iż ustawodawca we wskazanych już przepisach wykonawczych szczegółowo określił rodzaje dokumentacji mierniczo-geologicznej, sposób, terminy jej sporządzania i uzupełniania (...) oraz przypadki, w których organ nadzoru górniczego wyraża zgodę lub nakazuje sporządzenie innych dokumentów. Nie wymienia wśród nich operatu ewidencyjnego zasobów złóż i tym samym brak podstaw faktycznych i prawnych aby uznać go za część dokumentacji mierniczo-geologicznej podlegającej nadzorowi i kontroli organów nadzoru górniczego wynikających z art. 69 UPGG.

Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, iż organy nadzoru górniczego dokonały błędnych ustaleń faktycznych uznając, że operat ewidencyjny stanowi część dokumentacji mierniczo – geologicznej, a w konsekwencji wydały zaskarżoną decyzję oraz decyzje ja poprzedzającą z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 69 § 4 UPGG. Ponieważ przepis ten nie stanowi uprawnień do działania organu nadzoru górniczego w stosunku do przedsiębiorcy sporządzającego operat ewidencyjny decyzje organów obu dotknięte są nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Nie sposób również podkreślić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie wskazane wyżej stanowiły drugą przesłankę skutkująca stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji (art.156 § 1 pkt 2 Kpa).

Mając na względzie poczynione przez Sąd ustalenia, a w szczególności zapisy art.156 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa bezspornym jest, że organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył prawo i obie decyzje muszą z tej przyczyny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zasądził od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, stosownie do treści art. 200 i art. 205 ustawy p.p.s.a., a o jej wykonaniu na mocy art. 152 powyższej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru górniczego uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu, a w szczególności zapisu art. 6 i 19 K.p.a