Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1027/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 roku sprawy ze skargi R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – w związku z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U z 2013r., poz. 1409 ze zm.), powoływanej także jako ustawa, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]., nr [...], nakładające na R. D. karę w wysokości 75.000,00 -zł, będącą dziesięciokrotnym podwyższeniem iloczynu stawki opłaty (s=500zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k=15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1,0) z tytułu przystąpienia do użytkowania części handlowej rozbudowanego i nadbudowanego budynku dla funkcji handlowo-mieszkalno-biurowej, zlokalizowanej w O. przy ulicy A i ulicy B, na terenie działek nr ewid. 536/1, 536/3, 537, 536/2, 9, 8/3, 8/4, z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 30 stycznia 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek R. D. dnia 30 stycznia 2014r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, obejmującego rozbudowę i nadbudowę istniejącego pawilonu handlowego, zlokalizowanego w O. przy ul. A nr 98, nr ewid. działki 536/1, 536/3, 537, 536/2, 9, 8/3, 8/4. Pismem z dnia 6 lutego 2014r. organ I instancji zawiadomił stronę o terminie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu sprawdzenia zgodności jej prowadzenia z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...]., nr [...], zmienioną decyzją Starosty [...]. z dnia [...]., nr [...], a następnie zmienioną decyzja Starosty [...]. z dnia [...], nr [...].

Dalej wyjaśniono, że w dniu 20 lutego 2014r. organ stopnia podstawowego przeprowadził kontrolę obowiązkową budynku handlowo - mieszkalno - biurowego, stwierdzając użytkowanie rozbudowanej części budynku tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze budynku. W trakcie kontroli sklep był udostępniony dla klientów, którzy byli obsługiwani przez ekspedientki. Regały i półki sklepowe zapełnione były artykułami spożywczymi (w tym artykułami świeżymi jak chleb, nabiał, ciasto, mrożonki). Ponadto w protokole znalazł się zapis, iż zgodnie z oświadczeniem inwestora sklep użytkowany jest od września 2013r. Protokół został po odczytaniu jego treści podpisany przez R.D.

Organ odwoławczy wskazał, że w tak ustalonym stanie faktyczno - prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...], nr [...], nałożył na R.D. karę w wysokości 75.000,00zł z tytułu przystąpienia do użytkowania części handlowej przedmiotowego budynku z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane.

W zażaleniu od ww. postanowienia R.D. zarzucił, że rozstrzygnięcie opiera się na twierdzeniach nie znajdujących uzasadnienia w faktach i zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący wskazał, iż w protokole z kontroli obowiązkowej w punkcie 9 stwierdza się, że przystąpiono do użytkowania rozbudowanej części przedmiotowego budynku tj. sklepu spożywczego na parterze. Natomiast w postanowieniu napisano też, że kara dotyczy nadbudowanej części. Nadbudowa stanowi I piętro i jest to część obiektu nie należąca do sklepu. Znajdują się w niej pomieszczenia biurowe. W dniu 4 kwietnia 2014r. uzupełniono zażalenie przez wskazanie, iż rozbudowa budynku w związku z ukończonymi robotami budowlanymi pełniła tymczasowy charakter wyłącznie powierzchni odkładczej zakupionych regałów i innych mebli sklepowych.

Postanowieniem z dnia [...]., Nr [...], zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na niebudzące żadnej wątpliwości określenie pomieszczeń pawilonu handlowego, w stosunku do których organ I instancji stwierdził przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. W dniu 25 czerwca 2014r. wpłynęła kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego, na którym zaznaczono pomieszczenia pawilonu, w stosunku do których stwierdzono przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane wraz z kserokopią poświadczoną za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentację fotograficzną.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przy czym przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter obligatoryjny, co oznacza iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 powołanej ustawy organ ma obowiązek wymierzenia kary, której wysokość określają przepisy ustawy. Jednakże warunkiem nałożenia kary jest jednoznaczne ustalenie, iż obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie organu odwoławczego poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (sklep) i zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Warunek ten został również zapisany w decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...]., nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...]. z dnia [...], nr [...], a następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Jak wyjaśnił organ II instancji zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy inwestor przystąpił do użytkowania sklepu. W ocenie organu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie Prawo budowlane pojęcia użytkowanie. W tej sytuacji, pod pojęciem użytkowania należy rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podniósł, że użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Przez sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora (bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu), które wskazują na zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy inwestycja polegała na rozbudowie z nadbudową istniejącego pawilonu handlowego, tj. sklepu. Z definicji sklepu wynika, iż jest to lokal użyteczności publicznej, obiekt handlowy, przeznaczony do detalicznej sprzedaży towarów. W tej sytuacji za przejaw korzystania ze sklepu należy uznać umieszczenie regałów, na których znajduje się towar oraz umieszczenie na ladzie kasy fiskalnej. Ustalenia co do nielegalnego użytkowania obiektu organ I instancji oparł na wynikach kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2014r. w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części pawilonu handlowego dla funkcji handlowo - mieszkalno - biurowej. W ramach tejże kontroli, organ stopnia powiatowego stwierdził, że użytkowana jest rozbudowana część budynku tj. sklep spożywczy zlokalizowany na parterze budynku. Nadto, dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że sklep był w dacie kontroli wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, dla którego został rozbudowany. Zdjęcia ewidentnie wskazują, że w sklepie znajdują się regały, lodówki zapełnione produktami spożywczymi różnego rodzaju tj. pieczywo, nabiał, wędliny, ciasto, alkohol. Ponadto uzupełniony przez organ stopnia powiatowego materiał dowodowy o kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego, kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz dokumentacja fotograficzną w sposób niebudzący żadnych wątpliwości określa pomieszczenia pawilonu handlowego, w stosunku do których organ I instancji stwierdził przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Zarówno w projekcie budowlanym rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego (rzut parteru) jak i na mapie sytuacyjno - wysokościowej zaznaczono kolorem zielonym rozbudowaną część przedmiotowego budynku, której stwierdzono użytkowanie. Ponadto materiał fotograficzny wykonany przez organ stopnia podstawowego został oznaczony symbolem literowym oraz symbolami cyfrowymi, które to symbole zostały również naniesione na rzut parteru przedmiotowego budynku, co umożliwia stwierdzenie, które pomieszczenia zostały użytkowane z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane. Ze zdjęć wynika, iż pawilon handlowy czynny jest całą dobę, widać włączoną kasę fiskalną, wędliny znajdujące się w ladach chłodniczych są ometkowane. Ponadto zdjęcie nr 3 przedstawia klientkę wchodzącą do sklepu. W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że sporny obiekt nie był użytkowany. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prawidłowo stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanej części pawilonu handlowo - mieszkalno - biurowego tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze przedmiotowego budynku przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem z naruszeniem powołanego art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlanego.

Organ II instancji dodał, że powyższe ustalenia faktyczno-prawne pozostają w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że: "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm".

Nadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z regulacją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 54, dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wyjaśniono, że organ I instancji przyjął zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, iż kubatura rozbudowanej i nadbudowanej części budynku wynosi 645,70m3, zatem mieści się w przedziale <2500 m3, dlatego organ I instancji zasadnie przyjął, iż współczynnik (w) wynosi 1,0. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał obliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania spornego obiektu w sposób prawidłowy.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył R. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:

1. art. 8 k.p.a. formułującego zasadę zaufania do organów administracji publicznej;

2. art. 12 k.p.a. konstytuującego zasadę wnikliwego działania organu gwarantującą

dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez całkowite pominięcie w toku postępowania podniesionej przez skarżącego okoliczności sfałszowania jego podpisu oraz złożenia bez jego zgody pisma cofającego wniosek o wydanie zgody na użytkowanie przedmiotowego, rozbudowanego i nadbudowanego obiektu i złożonego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego w tym zakresie;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie analizy w zakresie konsekwencji dokonanego wbrew woli i wiedzy skarżącego fałszywego cofnięcia wniosku o zgodę na użytkowanie;

5. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak dowodu na zaistnienie okoliczności użytkowania obiektu na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

6. błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie na inwestora kary w wysokości 75.000,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozbudowa budynku - część handlowa, a zwłaszcza biurowo mieszkalna - w związku z ukończonymi robotami budowlanymi pełniła tymczasowo charakter wyłącznie powierzchni odkładczej zakupionych regałów i innych mebli sklepowych. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", jednak w orzeczeniach sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym. W ocenie skarżącego, definicja "korzystania z rzeczy" jest nadużyciem w przedmiotowej sprawie. Potoczne rozumienie określenia "używanie" oznacza charakter ciągły lub powtarzający się wykonywanej czynności. Tymczasem regały, lodówki i pozostałe sprzęty sklepowe zostały w rozbudowywanym budynku jednorazowo złożone i w żadnej mierze nie były wykorzystywane. Pozostawione w pustych pomieszczeniach rozbudowanego budynku meble, jako elementy o dość znaczącej kubaturze, zostały pozostawione do czasu uruchomienia sklepu jesienią 2013r. Błędna w skarżonym postanowieniu jest zatem interpretacja organu, jakoby użytkowana w charakterze sali sprzedaży była rozbudowywana część budynku. Kwestia ta nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym (fotograficznym i innym). Protokół z kontroli PINB przeprowadzonej 20 lutego 2014r. określa w punkcie 9, iż sklep w trakcie kontroli był udostępniony dla klientów - co nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym i stanowi swobodną interpretację zastanego stanu przez PINB. Inwestor podpisując ów protokół uznał za oczywiste, że w punkcie 9 określono użytkowanie budynku w jego istniejącym stanie. Stan ten inwestor w swojej gorliwości opisał organowi przeprowadzającemu kontrolę z pełną precyzją. We wrześniu 2013r. budynek został bowiem rzeczywiście "użyty" - jednorazowo w charakterze magazynowania zakupionych sprzętów. Fakt ten inwestor uznał za oczywisty i dorozumiany, stąd niniejsze postępowanie wynikło, zdaniem strony skarżącej, z rażącego nieporozumienia.

Zdaniem skarżącego fakt, iż obiekt nie był "użytkowany", potwierdzony jest również poprzez charakter wykonanej jednorazowo czynności. Złożenie zakupionych regałów sklepowych w rozbudowanej części nie ma znamion "czerpania korzyści" z tej części budynku. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczył interpretacje indywidualne wydane na gruncie prawa podatkowego.

Skarżący oświadczył, że składając półki w pomieszczeniu przyległym do działającego sklepu, przeznaczonym w późniejszym terminie do użytkowania jako sala sprzedaży, nie czerpał zeń korzyści.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie o uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wyeliminowania szeregu nieprawidłowości, których skutkiem było wydanie błędnego, krzywdzącego i zmierzającego do całkowitej upadłości skarżącego, rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy ww. postanowienia zmusi skarżącego nie tylko do natychmiastowego zaprzestania jakiejkolwiek działalności, ale nadto spowoduje wszczęcie wobec niego postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie licytacja jego mienia, gdyż nie ma on możliwości uiszczenia tak wysokiej kary z własnych środków, nie posiada również zdolności kredytowej w takim zakresie.

Abstrahując od powyższego, skarżący podniósł, iż istotnym w kontekście przedmiotowej sprawy jest nadto fakt, że owa kontrola przeprowadzona w lutym 2014r. wskazuje na użytkowanie części handlowej rozbudowywanej i nadbudowywanej nieruchomości. Tym samym nawet gdyby przyjąć za udowodnione, że miało miejsce użytkowanie bez uprzedniej zgody, należy za współczynnik ustalenia wysokości kary przyjąć wielkość owej bezprawnie użytkowanej części, a nie jak uczynił organ I instancji, powierzchnię całego rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku. Takie ujęcie powoduje, iż mimo braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprawnego użytkowania całego rozbudowanego i nadbudowanego budynku, skarżący musi uiścić karę, tak jakby złamał przepisy budowlane w odniesieniu do całej powierzchni budynku, co jednak nie znajduje potwierdzenia i uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego. Tym samym, nawet uznając, że skarżący dopuścił się użytkowania części handlowej budynku, ustalona przez organy kara jest stanowczo wygórowana i niewłaściwie wyliczona.

Na marginesie podniesiono, że skarżący jeszcze przed wszelkimi kontrolami, a mianowicie w 2011r. złożył właściwy wniosek o zgodę na użytkowanie, zaś nie otrzymawszy żadnego orzeczenia odmownego, otrzymując nadto zapewnienie od swojego kierownika budowy, mógł - bez naruszenia jakichkolwiek zasad ostrożności - uważać, że ma wszelkie zgody na użytkowanie obiektu w części handlowej. Dopiero na etapie rozpatrywania zażalenia, skarżący wykrył, że ów wniosek ktoś wbrew jego wiedzy i woli cofnął, posługując się jego sfałszowanym podpisem na piśmie o cofnięciu zgody na użytkowanie. Na obecnym etapie toczy się postępowanie karne, gdzie trwa przygotowywanie ekspertyz grafologicznych, a jedną z osób wskazywanych przez skarżącego - jako potencjalni fałszerze - jest kierownik budowy. Tym samym, składany na wcześniejszym etapie wniosek o zawieszenie postępowania, był i nadal jest zasadny i jako taki jest podtrzymywany na obecnym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wymierzenie kary na podstawie art.57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, za nielegalne przystąpienie do użytkowania rozbudowanej i nadbudowanej części obiektu budowlanego.

Zgodnie z art.57 ust.7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara wymierzana na podstawie art.57 ust.7 ustawy jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 ustawy.

Podstawową przesłanką odpowiedzialności inwestora z tytułu przystąpienia do użytkowania jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Wymierzenie kary, określonej w powołanym przepisie jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni ego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna, nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Surowość kary wymaga przy tym odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania wystąpiła. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1658/09; z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 605/11; z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 413/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

I takie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w kontrolowanej sprawie z poszanowaniem regulacji, określonej w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Niesporne jest, że inwestor prowadził budowę w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę (dwukrotnie zmieniane), obejmujące rozbudowę z nadbudową istniejącego pawilonu handlowego dla funkcji handlowo – mieszkalno – biurowej, w którym określona została kategoria obiektu (XVII). W doręczonej mu decyzji pozwoleniowej z dnia [...], pouczony został również o wynikającym z treści art. 55 ustawy Prawo budowlane, obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W dniu 30 stycznia 2013r. R.D. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W dniu 20 lutego 2014r. przeprowadzona została obowiązkowa kontrola obiektu, w trakcie której stwierdzono "użytkowanie rozbudowanej części budynku – sklepu spożywczego, zlokalizowanego na parterze". Jak wskazano w protokole kontroli, w czasie jej trwania sklep był udostępniony kupującym, obsługiwanym przez ekspedientki, zaś na regałach znajdował się wyłożony towar, w tym również świeży: nabiał, pieczywo, ciasto. Wedle składanych przez inwestora oświadczeń – sklep był użytkowany od września 2013r.

Załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna, wraz ze wskazaniem na kopii projektu (rzucie parteru) miejsca sporządzenia poszczególnych zdjęć, nie budzi wątpliwości, że w dacie kontroli użytkowana była rozbudowana część handlowa. Godzi się bowiem wskazać, że zgodnie z projektem, jedynie w części rozbudowanej znajduje się sala sprzedaży. W istniejącej wcześniej części handlowej zlokalizowane są jedynie pomieszczenia socjalne, biurowe oraz służące do przechowywania towarów (zamrażarki). Zarówno wejście dla klientów jak i przeznaczony do prowadzenia sprzedaży obszar obiektu mieści się wyłącznie w jej rozbudowanej części. Załączona dokumentacja fotograficzna wskazuje zaś, że na terenie obiektu w dacie kontroli prowadzony był handel (kasa fiskalna, ekspedientka, klienci sklepu). Okoliczności tych zresztą skarżący w dacie kontroli nie kwestionował, oświadczając dodatkowo, iż "sklep użytkowany jest od września 2013r." Z tego też powodu brak jest podstaw do uznania za wiarygodne podnoszonych przezeń później okoliczności, jakoby część obiektu, w której zlokalizowany jest rozbudowany lokal sklepowy, została wyposażona jedynie w meble sklepowe i "zatowarowana", zaś sprzedaż prowadzona była we wcześniej istniejącej części sklepu. Jak bowiem wspomniano, po rozbudowie (zakończonej wedle oświadczenia inwestora, zawartego we wniosku o pozwolenie na użytkownie w grudniu 2013r. ) sala sprzedaży znajduje się wyłącznie w części rozbudowanej (kopia rzutu parteru znajdująca się w załączonych aktach administracyjnych), ponadto trudno sobie wyobrazić by przedmiotem "zatowarowania" były twarogi, pieczywo czy wędliny, czyli artykuły, których termin przydatności do spożycia jest stosunkowo krótki.

Konkludując, nielegalne użytkowanie rozbudowanej, handlowej części obiektu nie budzi wątpliwości. Niesporne jest natomiast, że nadbudowana część biurowa nie była w dacie kontroli użytkowana. Okoliczność wspomniana mogłaby mieć wpływ na ocenę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia stanowiska, jakoby kara za nielegalne użytkowanie obiektu, nakładana była niezależnie od tego czy przystąpiono do użytkowania całego (rozbudowanego i nadbudowanego) obiektu czy jego części. Opowiedzieć się bowiem należy za tą linią orzecznictwa, która nakazuje zróżnicowanie jej wysokości w zależności od tego czy użytkowanie dotyczy całego obiektu czy też jego części o odmiennym przeznaczeniu i zaliczonych do różnych kategorii obiektu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007r, sygn. akt II OSK 1159/06, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1713 i w Krakowie z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1162/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie przystąpienie do użytkowania dotyczyło jednakże części rozbudowanej, zaliczonej do kategorii XVII obiektów budowalnych. Nadbudowana, nieużytkowana część obiektu miała charakter biurowy, co pozwalałoby na jej zaliczenie do kategorii XVI (załącznik do ustawy Prawo budowlane). Współczynnik wielkości obiektu (w), stanowiący jeden z czynników istotnych przy obliczaniu wysokości kary, zależny jest od kubatury obiektu. Przy kubaturze mniejszej lub równej 2 500 m3 wynosi 1,0. W rozpoznawanej sprawie kubatura rozbudowy i nadbudowy wynosi 645,70 m3. Oznacza to zatem, że nawet wyeliminowanie powierzchni nadbudowanej (nieużytkowanej), nie miałoby wpływu na wysokość kary, bowiem współczynnik wielkości obiektu tak czy inaczej wynosiłby 1,0. Ponieważ zaś nielegalne użytkowanie dotyczyło części handlowej, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 15 (odmiennie niż dla budynków biurowych – 12), wyliczenie wysokości kary uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 do obliczania wysokości kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi zatem dziesięciokrotny iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) (art. 59 f ust.1). Stawka opłaty wynosi 500 zł. (art. 59f ust. 2), współczynnik kategorii obiektu, jak wyżej wspomniano – 15, zaś wielkości obiektu – 1,00. Oznacza to, że prawidłowo ustalona kara wynosi 75.000,-zł. (10 x 500 x 15 x 1,00). Taka też kara wymierzona została skarżącemu. Okoliczności związane z kondycją finansową, w jakiej obecnie znajduje się skarżący pozostają bez wpływu na określenie jej wysokości. Jak bowiem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują jej miarkowania. Wysokość kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, odnoszonymi wyłącznie do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że kwestia ewentualnego sfałszowania podpisu skarżącego pod oświadczeniem cofającym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 maja 2011r., pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nawet bowiem przyjęcie, iż podpis ten faktycznie został sfałszowany, nie upoważniało skarżącego do samowolnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku. Pomijając już kwestię faktycznego zakończenia inwestycji (deklarowaną na grudzień 2013r.), poza sporem pozostaje, iż skarżący, prowadząc w rozbudowanym obiekcie działalność handlową, nie dysponował decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nawet zatem podnoszone w skardze "oczekiwanie" na załatwienie wniosku z dnia 10 maja 2011r. nie upoważniało go do przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu. Kwestia natomiast prawidłowości doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 11 maja 2011r. nie podlega kognicji Sądu w kontrolowanej sprawie. Tym samym też brak było podstaw do zawieszania postępowania w przedmiocie nałożenia kary z uwagi a toczące się postępowanie karne w sprawie sfałszowania podpisu skarżącego, bowiem, jak wyżej wskazano, okoliczność ta ma w rozpoznawanej sprawie irrelewantny charakter.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.

IB