Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2825/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88l
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej G. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lipca 2015 r. – zaskarżoną skargą przez G. P. (zwaną dalej: "skarżącą") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2014 r., którą odmówiono zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z realizacją przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki numer ew. [...] w W.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] maja 2014 r., uzupełnionym pismem z [...] maja 2014 r. G. P. wniosła o zwolnienie od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w W. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] września 2014 r. odmówił zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z realizacją przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki numer ew. [...] w W., położonej w rejonie km [...] rzeki B. według "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – Etap I – rzeka B.".

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lipca 2015 r. – wydaną po rozpatrzeniu środka zaskarżenia skarżącej – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ najpierw podkreślił, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy, czyli w jej całokształcie, a dalej wskazał, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawa wodnego i zacytował ten przepis. Nadto zauważył, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. z 2014 r., poz. 850) – zwanej dalej "ustawą nowelizującą"], do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ze względu na wszczęcie przedmiotowego postępowania przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, należało zastosować przepisy sprzed ustawy nowelizującej. I tak organ odwoławczy podał, że w świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie zaś do art. 88l ust. 2, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Organ zwrócił też uwagę, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww celem. Dalej organ podał, że Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w myśl art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 32, poz. 159) zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Przekazanie przez Prezesa KZGW map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego jednostkom administracji, o których mowa w art. 88f ust. 3 ustawy Prawo wodne nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu ostateczne wersje map zostały opublikowane na Hydroportalu KZGW. Zatem organ I instancji orzekał na podstawie obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka B.". Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów wnioskowych wynika, że na działce nr ew. [...] w W. znajdują się dwa obiekty budowlane, zlokalizowane w swoim bezpośrednim sąsiedztwie. Jeden z obiektów jest obiektem murowanym z poziomem posadzki na rzędnej 87,35 m n.p.m., natomiast drugi jest obiektem drewnianym przeznaczonym do rozbiórki. W miejsce istniejącego obiektu drewnianego planuje się zbudować nowy obiekt o powierzchni zabudowy ok. 70 m², który będzie przylegał do ww istniejącego obiektu murowanego. Rzędna posadowienia parteru części projektowanej wynosi 88,23 m n.p.m. i na tej samej rzędnej planuje się wykonanie wejścia do budynku (a więc powyżej rzędnych wód powodziowych Q1 % i Q10 %). Poziom parteru istniejącego obiektu murowanego pozostanie na obecnym poziomie. Budynek będzie niepodpiwniczony. Obiekt budowlany będzie posadowiony na fundamencie, a ściany fundamentowe zostaną wykonane z betonu lub bloczków betonowych. Budynek zostanie wykonany w technologii tradycyjnej, murowany ze ścianami z pustaków ceramicznych, do budowy do wykończenia zostaną zastosowane materiały odporne na wodę.

Prezes, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, stwierdził że zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora RZGW w W. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka B.", na którym oparł się organ I instancji, działka nr [...] w miejscowości W. znajduje się w rejonie km [...] rzeki B., w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q1 % (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q10 % (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat) rzeki B., tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z powyższego "Studium..." wynika również, iż rzędna wody o przepływie Q1 % dla tej lokalizacji wynosi 87,55 m n.p.m., zaś rzędna wody o przepływie Q10 % wynosi 86,61 m n.p.m. Rzędne terenu w miejscu planowanej rozbudowy obiektu budowlanego, według dołączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, kształtują się na poziomie od 86,5 m n.p.m. do 86,7 m n.p.m., co oznacza, iż w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1 % nieruchomość przeznaczona pod planowaną inwestycję zostanie zalana warstwą wody o głębokości wynoszącej od 0,85 m do 1,05 m. Natomiast w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10 % głębokość ta wyniesie do 0,11 m. Dodatkowo sporządzone przez Prezesa KZGW mapy zagrożenia powodziowego (arkusz W.-R. [...]), których ostateczne wersje zostały opublikowane na Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) w dniu [...] kwietnia 2015 r., potwierdzają, że teren objęty wnioskiem (działka nr ew. [...] w W.) znajduje się w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q1 % oraz w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q10 %, tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B. Zgodnie z powyższymi mapami, w przypadku wystąpienia wody (o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia) działka skarżącego w całości zostanie pokryta wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody Q10 % (o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia) głębokość wody wyniesie do 0,5 m. Należy zauważyć, że wskazane na mapach zagrożenia powodziowego rzędne wody 1 % (87,71 m n.p.m.) i wody 10 % (86,71 m n.p.m.) dla przedmiotowej lokalizacji są wyższe niż rzędne wód powodziowych, które zostały wyznaczone w "Studium...".

Organ odwoławczy zauważył, że podziela stanowisko organu I instancji, iż samo wyniesienie poziomu posadzki nowoprojektowanego obiektu ponad rzędną wody zalewowej uniemożliwi jedynie oddziaływanie wód wezbraniowych na mienie zgromadzone w dobudowywanej części, natomiast teren nieruchomości oraz istniejący obiekt budowlany przewidziany do rozbudowy narażony będzie na oddziaływanie wód wezbraniowych (poziom posadzki znajduje się na rzędnej 87,35 m n.p.m.) i niesionego przez nie materiału. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Również organ zaznaczyć, że każda budowa bądź rozbudowa obiektów budowlanych (co związane jest ze zwiększeniem kubatury budynku) na terenie zagrożonym powodzią, powoduje podpiętrzenie i zmianę przepływu wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Wymaga podkreślenia, że działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Prezes wyjaśnił, że: 1) fakt realizacji na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej zabudowy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Ponadto art. 88l został wprowadzony ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i obowiązuje od dnia 18 marca 2011r., a zatem zgody na zabudowę sąsiednich działek mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, ukształtowanie i wysokość terenu), ale również w innym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2710/13, przyjął, że "na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wydania pozytywnych decyzji dla działek niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Powyższe kwestie rozstrzygane były bowiem w odrębnych, indywidualnych postępowaniach administracyjnych."; 2) odnosząc się do argumentu, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru (obowiązujący przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.) nie uwzględnia żadnych regulacji odnoszących się do kwestii ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności nie wynika z niego, że obszar, na którym położona jest nieruchomość należąca do skarżącej, leży w strefie zagrożenia powodziowego, organ wyjaśnił, iż przepis prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może uchylić przepisu prawa powszechnie obowiązującego jakim jest ustawa. Z tego względu zasadnie organ zastosował normy powszechnie obowiązujące (przepisy ustawy Prawo wodne, w tym art. 88l) i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie; 3) w kwestii niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej w sprawie organ zauważył, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych (przedmiotowa sprawa do takich nie należy). Co więcej, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne; 4) nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji wziął bowiem pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, prawidłowo ocenił także zebrany materiał dowodowy. Również uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.; 5) ogólnie sformułowany zarzut odwołania podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, to polemika strony skarżącej z ustaleniami organu, jako że nie poparto twierdzeń dowodami; 6) negatywna decyzja (odmawiająca zwolnienia od zakazów wykonywania robót oraz czynności na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności podmiotu, który nie może w pełnym zakresie korzystać ze swojej nieruchomości, ograniczenie to jest jednak dopuszczalne, bowiem posiada umocowanie w przepisach rangi ustawowej (art. 88l Prawa wodnego). Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla użytkowników omawianego budynku i mieszkańców okolicznych terenów. Organ rozumie trudną sytuację odwołującej się, jaką powoduje fakt, iż nieruchomość przeznaczona pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, Prezes podziela stanowisko organu I instancji, że należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze. W ocenie organu odwoławczego straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć przez powstrzymanie zabudowy obszarów, które zagrożone są zalewaniem wodami powodziowymi. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji rządowej i samorządowej. G. P. w skardze na decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lipca 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z: 1) naruszeniem prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne przez jego nieprawidłową wykładnię, skutkującą pominięciem okoliczności, iż zakazem, który powyższy przepis statuuje, objęte są jedynie roboty i czynności utrudniające ochronie przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe. Nie dotyczy on natomiast robót i czynności, które nie mają wpływu na ochronę przed powodzią lub zagrożenie powodziowe; 2) naruszeniami przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy odnośnie zakresu planowej inwestycji i jej wpływu na ochronę przeciwpowodziową oraz poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym zaniechanie zasięgnięcia opinii państwowej służy hydrologiczno - meteorologicznej, która to opinia przesądziłaby o tym, czy planowane przez skarżącą przedsięwzięcie może utrudniać ochronę przed powodzią lub zwiększać zagrożenie powodziowe, - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego wyszczególnienia przesłanek, na podstawie których organ dokonał swojej oceny, a co za tym idzie, brak wykazania realnego i konkretnego utrudnienia w ochronie przed powodzią, - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez pominięcie faktu, iż na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, realizowana jest zabudowa, co naraża organ administracji publicznej na utratę zaufania i podważa istotę praworządności, która powinna być przestrzegana w toku postępowania, - art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie istoty prawa własności gwarantowanego przepisami konstytucyjnymi, - art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącej bez jej winy czynnego udziału w toku postępowania odwoławczego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca w motywach skargi podniosła, że organ poczynił błędne ustalenia co do zakresu planowanej przez skarżącą inwestycji, powielając w zasadzie nieprawidłowe stanowisko organu I instancji. Nieprawda jest, iż skarżąca planuje w miejsce istniejącego obiektu drewnianego zbudować nowy obiekt o powierzchni ok. 70 m2, który będzie przylegał do istniejącego obiektu murowanego (str. 5 uzasadnienia decyzji). Powierzchnia 70 m2 ma obejmować istniejącą część murowaną i przeznaczoną do przebudowy część drewnianą, która została zniszczona podczas ostatniego podtopienia. Obiekt w części drewnianej zajmuje obecnie powierzchnię ok. 26 m2. Planowana przebudowa ma prowadzić do powstania obiektu w jego granicach, nie większego zaś niż 35 m2. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w mapie stanowiącej załącznik do wniosku z [...] maja 2014 r. W ocenie skarżącej, pominięcie przez organ powyższej kwestii, rzutuje na utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, bowiem skala planowanego przedsięwzięcia została znacząco zniekształcona. W przekonaniu skarżącej argumentacja użyta przez organ dla uzasadnienia odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania przebudowy na obszarach zagrożonych powodzią w przypadku wybudowania nowego obiektu o powierzchni 70 m2, nie może zostać odpowiednio odniesiona do jedynie zastąpienia obiektem murowanym istniejącej części drewnianej, w jej granicach i w zasadzie identycznej powierzchni. Zamiarem skarżącej nie jest objęte wybudowanie nowego obiektu budowalnego, a jego przebudowanie w taki sposób, aby mógł on zaspokajać potrzeby mieszkaniowe jej rodziny, nie stanowiąc przy tym dla niej zagrożenia. Przebudowa obiektu budowlanego należącego do skarżącej ma nastąpić przy zastosowaniu materiałów odpornych na działanie wody, przez co poziom zabezpieczenia budynku przed powodzią będzie wyższy niż w przypadku aktualnego stanu całego obiektu. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że brak jest uzasadnienia dla dyskredytowania przez organ planowanego podwyższenia dobudowanej części nieruchomości powyżej spodziewanego poziomu wody powodziowej (rzędna wody 1 % rzeki B. w profilu w km [...] wynosi 87,56 m npm Kr, a rzędna wody 10 % 86,61 m npm Kr). Należy bowiem zauważyć, iż organ nie kwestionuje, że takie rozwiązanie w należyty sposób zabezpieczy przed ewentualną powodzią. Stwierdził on wprost, iż wyniesienie poziomu posadzki przebudowanego obiektu ponad rzędną wody zalewowej skutecznie uniemożliwi oddziaływanie wód wezbraniowych na mienie zgromadzone w tejże części (str. [...] uzasadnienia decyzji). Jednocześnie podkreślił, iż teren nieruchomości oraz istniejący obiekt budowlany przewidziany do rozbudowany nadal będzie narażony na oddziaływanie wód wezbraniowych. W przekonaniu skarżącej, niniejsza okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy organ wyda decyzję zwalniającą od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią czy wyda decyzję odmową, to obiekt nie przewidziany do rozbudowy (część murowana, gdzie poziom posadzki znajduje się na rzędnej 87,35 m npm) będzie narażony na oddziaływanie wód wezbraniowych i niesionego przez nie materiału w takim samym stopniu. Ten obiekt nie jest bowiem przeznaczony do rozbiórki, nie "ucierpiał" on wskutek ostatniego podtopienia w sposób uniemożliwiający jego dalsze użytkowanie. Skarżąca cały czas przedmiotowy obiekt użytkuje wraz z synem. Znaczącemu uszkodzeniu uległa jedynie część drewniana, którą to właśnie skarżąca planuje zastąpić obiektem spełniającym wymogi stawiane budynkom wznoszonym na terenach powodziowych. Skarżąca wykazała, iż do przedmiotowych prac wykorzysta materiały odporne na wodę. Ponadto, rozbudowany budynek nie będzie posiadał podpiwniczenia. Budynki podpiwniczone są bowiem bardziej narażone na poważne uszkodzenia spowodowane naporem wody, szczególnie zanim wedrze się ona do wnętrza piwnic. Z powyższego wynika, iż należytą ochronę przed powodzią zapewni nie tylko wyniesienie poziomu posadzki powyżej rzędnej wody zalewowej, ale również zastosowanie odpowiedniej technologii wykonania budynku. Oznacza to, iż drewniana przybudówka nie będzie po przebudowie już stanowiła zagrożenia zarówno dla bezpieczeństwa skarżącej, jak i integralności całego obiektu. Skarżą podniosła, że zakazem wynikającym z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne objęte są jedynie roboty i czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a nie wszystkie czynności lub roboty pozostające bez wpływu na ochronę przeciwpowodziowa lub niezwiększające ryzyka wystąpienia powodzi, a tym bardziej zmniejszające takie ryzyko. Znamiennym według jest fakt, iż podtopienie, które miało miejsce w 2011 r., nie wpłynęło negatywnie na walory użytkowe i funkcjonalne części murowanej (mimo, iż leży niewiele poniżej rzędnej wody), a jedynie na drewnianą przybudówkę. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż największym zagrożeniem dla bezpieczeństwa i integralności budynku nie jest samo działanie żywiołu, ale niezastosowanie odpowiedniej technologii zabudowy, które może zminimalizować jego negatywne działanie na własność skarżącej, nie rzutując przy tym na ochronę przeciwpowodziową sensu largo. W ocenie skarżącej, organ w sposób oderwany od stanu faktycznego niniejszej sprawy powołuje się na utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i zwiększenie liczy osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Stanowisko organu obarczone jest podstawowych błędem - skarżąca nadal korzysta z przedmiotowej nieruchomości, z budynku zagrażającego zdrowiu i życiu jej i syna, ponieważ sytuacja materialna nie pozostawia jej alternatywy. Nie może być więc mowy o zwiększeniu się liczby mieszkańców. Argumentację organu można byłoby rozważać pod kątem zasadności tylko w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji zwalniającej od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią co do nowej zabudowy - postawienia obiektu na niezabudowanej dotychczas działce. Jak natomiast skarżąca podkreśliła w odwołaniu, planowana przez skarżącą inwestycja nie polega na budowie od podstaw nowego obiektu budowlanego, tylko przebudowie. Odnosząc się natomiast do kwestii natury ekonomicznej podniesionych przez organ, wiążących się z potrzebą zabezpieczenia, większych kwot na odszkodowania, skarżąca zauważyła, iż problem ten nie winien leżeć w przedmiocie zainteresowania organów publicznych, bowiem ewentualne odszkodowania nie są wypłacane ze środków publicznych. Kwestia ta pozostaje w gestii skarżącej, którą łączy umowa ubezpieczenia z zakładem ubezpieczenia, pokrywającego straty. Planowana przebudowana ma zostać pokryta z jej prywatnych środków, bez jakiejkolwiek pomocy finansowej ze strony władz publicznych. Zdaniem skarżącej organ nie poczynił własnych ustaleń (oparł się na nieprawidłowych założeniach organu I instancji) i na podstawie błędnych założeń wydał dla skarżącej krzywdzoną decyzję. W treści uzasadnienia cały czas odnosi się do "nowo wybudowanego obiektu o powierzchni 70 m2" podczas gdy planowana powierzchnia jest co najmniej dwa razy mniejsza, nadto wniosek skarżącej nie dotyczył wybudowania nowego obiektu, co usilnie podkreśla organ, ale zastąpienia uszkodzonej części obiektem murowanym, w jego pierwotnych granicach. W świetle powyższego nie można uznać, iż organ wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób należyty. Regulacja materialna zobowiązuje organ do ustalenia oraz wyczerpującego podania przesłanek, na których oparł on swoją ocenę. Odmowie zwolnienia z zakazów musi towarzyszyć wykazanie realnego i konkretnego utrudnienia w ochronie przed powodzią. Merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia winna być zatem wyłącznie fachowa wiedza organu w zakresie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Jeżeli organ instancji nie jest w stanie wykazać, w jaki sposób zamierzone działanie skarżącej utrudni ochronę przed powodzią, powinien on zasięgnąć opinii państwowej służy hydrologiczno - meteorologicznej, czego zaniechał. Jednocześnie nie wykazał on konkretnych, indywidualnych przesłanek utrudniających ochronę przeciwpowodziową, wskazując ogólnie, jaki wpływ ma zabudowa na ochronę przed powodzią, nie zważając na odmienność sytuacji skarżącej. Według skarżącej odmienne traktowanie obywateli przez organ administracji w analogicznych sytuacjach godzi w zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jak racjonalnie uzasadnić sytuację, gdzie na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, realizowana jest zabudowa o znacznie większym zakresie, tymczasem skarżącej uniemożliwia się w istocie dokonanie inwestycji odtwarzającej stan pierwotny. W ocenie skarżącej, organy administracji publicznej preferują interesy innych podmiotów jej kosztem. W dniu [...] czerwca 2004 r. skarżącej została wydana przez Starostę Powiatu W. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zrealizowanie inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego wskazanego we wniosku o wydanie decyzji zwalniającej od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia. Rozbudowa, z uwagi na brak wystarczających środków, została podzielona na dwa etapy. Pierwszy z nich miał obejmować dostawienie do istniejącej części drewnianej obiektu murowanego, tak aby obydwie części tworzyły jedną całość. Stanowić to miało podstawę do przyszłej rozbudowy, polegającej na zastąpieniu pierwotnej części drewnianej nowym segmentem murowanym i wykonaniem nad całością poddasza użytkowego. Realizacja przedmiotowych czynności została podzielona na dwa etapy wyłącznie ze względów ekonomicznych, co zostało powyżej zasygnalizowane, natomiast z punktu widzenia funkcjonalności i zaspokojenia potrzeb mieszkańców miały stanowić one nierozerwalną całość. Wskutek wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. organ potwierdził, iż planowana przez skarżącą przebudowa jest zgodna ze stosownymi wymogami prawnymi. Dokonując pierwszego etapu przebudowy skarżąca działała w zaufaniu do organów administracji publicznych, kierując się zasadą stałości decyzji przez nie wydawanych i wierząc, że realizacja drugiego etapu inwestycji nie będzie zagrożona. W ocenie skarżącej, decyzja uniemożliwiająca jej dokończenie przebudowy narusza zatem zasadę ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą jedną z głównych zasad demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto decyzja rozstrzygająca przedmiotową sprawę rażąco narusza jej konstytucyjne prawo własności. Organ przerzucił ciężar zabezpieczenia przeciwpowodziowego na skarżącą, nie biorąc pod uwagę, iż poczyniła ona szereg działań w celu ustalenia, jakich materiałów powinna użyć, aby jej dom był dla niej bezpieczny i nie stanowił zagrożenia dla pobliskich posiadłości, jaką technologią powinna go wykonać, aby nie rzutował na ochronę przeciwpowodziową sensu largo. Innymi słowy, ze wszystkich możliwych rozwiązań skarżąca wybrała takie, które w jak najmniejszym stopniu będzie ingerowało w warunki naturalne, a jednocześnie obiekt będzie zapewniał podstawowe funkcje mieszkaniowe. W istocie planowany remont/przebudowa ograniczać ma się w zasadzie do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. tego, który istniał przed podtopieniem, tylko przy zastosowaniu odpowiednich materiałów i technologii. Organ nie wziął pod uwagę, że ochrona przeciwpowodziowa to nie tylko nakaz/zakazy, ale podejmowanie stosownych czynności prewencyjnych. Gmina W. w okolicach rzeczonego obiektu zbudowała m. in. usyp zabezpieczający od wody. Jego obecność będzie zasadniczym utrudnieniem dla podtopień. Skarżąca wykazała, iż charakter inwestycji, którą zamierza zrealizować należy do kategorii tych niewielkich, wskutek których nie powstaje odrębna substancja budowlana, a jedynie pierwotny stan uzyskuje odpowiednie walory techniczne. Najistotniejszą kwestią dla ochrony przeciwpowodziowej w niniejszym przypadku jest zatem prawidłowe zabezpieczenie rzeki, a nie każdorazowe ograniczanie inwestycji, nawet tych niewielkich. Brak decyzji zwalniającej od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne w istocie prowadzi do sytuacji, w której skarżąca posiada nieruchomość i nie może jej racjonalnie i bezpiecznie użytkować bez rozbudowy, a rzeczowej rozbudowy nie może przeprowadzić. Zamieszkiwanie w obecnym budynku wiąże się z ciągłym narażeniem bezpieczeństwa domowników, a skarżąca nie posiada żadnego alternatywnego miejsca zamieszkania. Na zakończenie skarżąca wskazała, iż nie została zawiadomiona przez zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków w trakcie toczącego się postępowania, co stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która winna skutkować uchyleniem wadliwej decyzji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał argumentację przedstawianą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2015 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w związku z chęcią realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w W.

Podstawę do wydania tego rodzaju decyzji daje art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Brzmienie tej normy zastosowane przez Prezesa, z racji wszczęcia i niezakończenia postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 12 lipca 2014 r., było następujące: "Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1". Z kolei stosownie do ust. 1 pkt 1 i 3 art. 88l ustawy Prawo wodne, "Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (1), zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót [...]" (3). Przez budowę należy także rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013, poz. 1409), odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie map zagrożenia powodziowego – przygotowanych zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i opublikowanych na Hydroportalu KZGW (pod adresem: http://mapy.isok.gov.pl) w dniu [...] kwietnia 2015 r. - ustalił, że teren objęty wnioskiem (działka ewidencyjna nr [...] w W.) znajduje się w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q1 % i w zasięgu zalewu wodą o przepływie Q10 %, tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B. Zgodnie z powyższymi mapami, w przypadku wystąpienia wody (o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia) działka skarżącej w całości zostanie pokryta wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody Q10 % (o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia) głębokość wody wyniesie do 0,5 m. Dalej, z przytoczonej wyżej treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie utrudni ochrony przed powodzią. I w tym aspekcie organ winien dokonać oceny wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego. Niemniej żeby to uczynić, uprzednio konieczne było jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przedmiotu tego zamierzenia, albowiem na tym tle powstał spór pomiędzy stronami. W tym względzie prawidłowo organ ustalił (i te ustalenia są niesporne), że obecny stan zagospodarowania działki skarżącej nr [...] stanowi jednorodzinny budynek mieszkalny, w istocie składający się z dwóch obiektów (części). Jeden z obiektów - jest obiektem murowanym z poziomem posadzki na rzędnej 87,35 m n.p.m., natomiast drugi z obiektów - jest obiektem drewnianym przeznaczonym do rozbiórki. Inwestycja wnioskowana przez skarżącą miałaby polegać na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku. To jest na miejscu części drewnianej miałaby powstać część murowana, a następnie dokonana nadbudowa budynku (nad całością). Natomiast skarżąca, tak w odwołaniu, jak i w skardze, zakwestionowała ustalenia organów co do wielkości planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca zaprzeczyła jakoby w miejsce istniejącego drewnianego obiektu chciała zbudować nowy obiekt o powierzchni ok. 70 m², który będzie przylegał do istniejącego obiektu murowanego. Według skarżącej powierzchnia 70 m² ma obejmować istniejącą część murowaną i przeznaczoną do przebudowy część drewnianą; obiekt w części drewnianej zajmuje obecnie ok. 26 m²; planowana przebudowa ma natomiast prowadzić do powstania obiektu w jego granicach, nie większego niż 35 m². Powyższe – zdaniem skarżącej – znajduje odzwierciedlenie w mapie, która stanowiła załącznik do wniosku z [...] maja 2014 r. Celem skarżącej nie jest wybudowanie nowego obiektu budowlanego, a jego przebudowanie w taki sposób, aby mógł on zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jej rodziny, nie stanowiąc przy tym zagrożenia. Z kolei w uzupełnieniu wniosku z [...] maja 2014 r. skarżąca podała, charakteryzując planowane działania, że: "powierzchnia zabudowy części istniejącej (drewnianej i murowanej) wynosi 69,83 m²", "powierzchnia zabudowy części nowoprojektowanej – ok. 70 m²". Na załączonej mapie sytuacyjno – wysokościowej nakreśliła część projektowaną jako znacznie odbiegającą wielkością od obecnego zarysu istniejącej części drewnianej przeznaczonej do rozbiórki. Na podstawie powyższego organ przyjął, że "w miejsce istniejącego obiektu drewnianego planuje się zbudować nowy obiekt o powierzchni zabudowy ok. 70 m ², który będzie przylegał do obiektu murowanego". W ocenie Sądu, wobec przedstawionej niejednoznaczności stanowiska skarżącej co do rozmiarów planowanego przedsięwzięcia, niepozostającej bez wpływu na ostateczną ocenę co do możliwości odstąpienia przez organ od zakazu unormowanego w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie wezwanie skarżącej do jasnego, nienasuwającego żadnych wątpliwości określenia charakterystyki planowanej inwestycji. Inaczej ujmując, do precyzyjnego wypowiedzenia się - jak w istocie ma wyglądać zaplanowana przez nią rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku. Zgodnie z art. 88l ust. 4 ustawy Prawo wodne (w brzmieniu określonym jak wyżej), do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby, obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne. Charakterystyka winna obejmować informacje dotyczące m. in.: aktualnego zagospodarowania terenu, planowanego zagospodarowania terenu, przeznaczenia planowanego obiektu, parametrów (powierzchni zabudowy, długości, szerokości, wysokości). Zaś jej odzwierciedleniem winna być mapa sytuacyjno – wysokościowa. Według Sądu organ - po wyjaśnieniu intencji skarżącej, przeprowadzeniu postępowania, rozważeniu możliwości jaką daje art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne, dopełnieniu wobec skarżącej obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. - wyda decyzję odpowiadającą treści art. 138 K.p.a. Oceniając możliwość zastosowania art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne względem zamierzonego przez skarżącą przedsięwzięcia organ winien rozważyć, że skarżącej chodzi o rozbiórkę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego istniejącego od lat, w miejscu w którym skarżąca żyje od dzieciństwa i koncentruje życie swoje i rodziny, czyli nieprzeprowadzenie budowy, która w pewien sposób zmieniłaby ukształtowanie terenu, uwarunkowania na nim występujące, czy doprowadziła dopiero do wprowadzenia się skarżącej wraz z rodziną na przedmiotowy teren (zaludnienia jakiego obawia się organ). Dalej wyjaśnić w sposób przekonywujący i odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. zasadność swojego rozstrzygnięcia, czyli czy doprowadzenie do realizacji przedsięwzięcia - w tej konkretnej lokalizacji i konkretnie przedstawionych parametrach inwestycji - utrudni (bądź nie) ochronę przed powodzią stosownie do treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jak słusznie wskazała skarżąca odmowie zwolnienia z zakazu musi towarzyszyć wykazanie realnego i konkretnego utrudnienia w działaniach związanych ochronę przed powodzią. W kontrolowanym bowiem postępowaniu odwoławczym organ rozpatrzył sprawę w sposób powierzchowny, zbyt ogólnikowo odniósł się do zamierzonych działań skarżącej, nie uzasadnił swojego stanowiska dostatecznie zindywidualizowanymi argumentami i "nie trzymał" się ściśle uwarunkowań związanych z analizowanym przypadkiem. Sąd - wobec stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniami: art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I wyroku). O kosztach orzeczono - w punkcie II - na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.