Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1222/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 52/16 w sprawie ze skargi R. S. na pismo Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko prokuratora postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 52/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. S. na sprecyzowane w sentencji pismo Prokuratora Generalnego. W piśmie tym Prokurator Generalny wyjaśnił skarżącemu, iż zarówno jego decyzja z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o powołaniu go na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w W., jak i decyzja z dnia [...] września 2015 r. o uchyleniu decyzji o powołaniu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w W., nie są decyzjami administracyjnymi, ani innymi aktami administracyjnymi lub czynnościami z zakresu administracji publicznej. Prokurator Generalny wskazał, że dotyczyły one powołania na stanowisko prokuratora na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.). Przywołał nadto wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, z którego wynika, że stosunek pracy prokuratora, choć powstaje na skutek powołania, to faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania.

W skardze R. S. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i art. 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 1 ustawy o prokuraturze, art. 63 § 1 i art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a., art. 118 ustawy o prokuraturze, art. 64 § 2, art. 50 § 1 K.p.a., art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku z publikatora Prokuratury Generalnej z dnia [...] września 2015 r. ogłaszającego o powołaniu jego osoby na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. oraz wydruku ze strony internetowej Prokuratury Generalnej na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie z powodu braku kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Wskazując na treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., wywiódł iż pismo Prokuratora Generalnego z dnia 3 listopada 2015 r. ma charakter informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach jednostki na gruncie prawa administracyjnego materialnego. Kwestia nawiązania stosunku służbowego prokuratora i objęcie, bądź nieobjęcie stanowiska, jak również rozwiązania tego stosunku, w tym przyczyny tego stanu rzeczy, nie należą do kategorii spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd meriti podkreślił, że art. 5 P.p.s.a. wskazuje, w jakich rodzajach spraw sądy administracyjne nie są właściwe. W punkcie trzecim wykluczone zostały sprawy dotyczące odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało pismo Prokuratora Generalnego zawierające stanowisko organu i wyjaśnienia w zakresie przebiegu postępowania dotyczącego powołania prokuratora prokuratury rejonowej. Z przepisu tego wynika, iż sąd administracyjny nie jest właściwy w niniejszej sprawie. Wobec niedopuszczalności skargi, Sąd I instancji nie rozpoznał wniosków o przeprowadzenie dowodów oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego pisma. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego postanowienia.

W skardze kasacyjnej R. S. zarzucił mu naruszenie:

1) prawa procesowego, a to:

a) art. 58 § 1 pkt 1 i 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi wniesionej na akt administracyjny,

b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego,

c) art. 5 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, której przedmiotem nie jest decyzja o odmowie mianowania na stanowisko, a decyzja o uchyleniu uprzednio podjętej decyzji o mianowaniu,

d) art. 163 § 2 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, dla których sąd odrzucił skargę, nie uznał pisma Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2015 r. za akt administracyjny, oraz nie wyjaśnił czy podstawą zaskarżonego orzeczenia jest norma art. 3 § 2 P.p.s.a. stosowana a contrario, czy art. 5 pkt. 3 P.p.s.a.,

2) prawa materialnego i w konsekwencji prawa procesowego, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, oraz niewydanie wyroku uchylającego decyzję, wyrażające się w błędnym niezakwalifikowaniu aktu mianowania oraz decyzji organu z dnia [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r. jako aktów z zewnętrznej sfery działania administracji, rozstrzygających jednostronnie w sprawie indywidualnej, stanowiących decyzje administracyjne,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. i w związku z art. 11 ust 1 ustawy o prokuraturze poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się uznaniem, iż w sprawie nawiązał się stosunek służbowy prokuratora pomimo, że stosunek służbowy nawiązuje się z chwilą wręczenia aktu nominacji, po uprzednim złożeniu ślubowania i w konsekwencji, że doszło do wyłączenia stosowania przepisów K.p.a. w ramach stosunków służbowych określonych w przepisach dla prokuratorów.

Naruszenie powyżej wymienionych przepisów miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nierozpoznania merytorycznego skargi na akt administracyjny.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o:

- przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej,

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania - opłaty od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że norma art. 5 pkt 3 P.p.s.a., na którą powołał się w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji, miałaby zastosowanie do stanu, w którym organ pismem poinformowałby obywatela o odmowie mianowania, ale stałoby się to przed dniem [...] września 2015, tj. przed wydaniem w tej materii decyzji administracyjnej. Innymi słowy niniejsza sprawa nie jest sprawą w przedmiocie odmowy powołania (to nastąpiło), ale jest sprawą w przedmiocie uchylenia decyzji o mianowaniu. Zakres normatywny obu spraw nie jest tożsamy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził dalej, że pomimo niezastosowania przez organ przepisanej w art. 107 § 1 K.p.a. formy, akt z dnia [...] listopada 2015 r. jest decyzją administracyjną, zmieniającą administracyjną sytuację prawną jednostki. Jest aktem z zewnętrznej sfery działania administracji, rozstrzygnięciem jednostronnym w sprawie indywidualnej. Jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie przedstawił jasnego stanowiska, czy odrzuca skargę, gdyż jest ona niedopuszczalna z powodu braku orzeczenia stanowiącego podstawę badania przez Sąd - a więc, że decyzja organu nie jest decyzją lub aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 P.p.s.a., czy też jest to akt administracyjny, ale nie podlega ocenie sądu administracyjnego z powodu wyłączenia wskazanego w art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Brak jednoznacznego stanowiska Sądu, jaka norma prawna statuuje podstawę rozstrzygnięcia, stanowi w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 163 § 2 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 P.p.s.a., co w konsekwencji prowadzi do niemożności jego oceny w toku instancji, uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 2.160 zł. Zdaniem organu pismo Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2015 r. nie mieści się w zakresie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. i tym samym nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wypada ustosunkować się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W tej materii zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.) oraz nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych. W tym zakresie wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tego rodzaju zarzuty mogą być skuteczne, o ile naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do wadliwego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi, a także ogólnikowego uzasadnienia przez Sąd meriti twierdzenia o swojej niewłaściwości, co skutkuje brakiem wszystkich niezbędnych elementów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na tak postawione zarzuty uznać należy, iż argumentacja w nich zawarta opiera się tak naprawdę na odmiennej ocenie materialnoprawnej kwestionowanego aktu. Co prawda zgodzić się trzeba, iż uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji było ogólnikowe, tym niemniej skarżący mógł się do niego swobodnie odnieść, co potwierdza treść skargi kasacyjnej. Ponadto, owa ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie mogła oznaczać zasadności tego rodzaju zarzutu kasacyjnego i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż sam pogląd Sądu Wojewódzkiego, jaki legł u podstaw odrzucenia skargi, był trafny. Zatem owo uchybienie proceduralne nie miało charakteru istotnego, ergo nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli nie mogło doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Uprawniona jest konkluzja, iż zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej, czyli ostatecznie nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Pozostałe zarzuty w tej materii powiązane są ściśle z istotą sporu.

Przechodząc więc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że zaskarżone pismo zostało oparte o przepisy już nieobowiązującej ustawy, wszak na ich gruncie musi zostać ocenione. Prokuratura była i jest w systemie organów państwa instytucją szczególną. Jest to organ ochrony prawnej, który ma za zadanie strzec praworządności i czuwać nad ściganiem przestępstw. Stanowi ją Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, a także prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o prokuraturze). Prokurator, sprawując swój urząd, nie jest całkowicie niezależny i niezawisły - w rozumieniu takim - jak ma to miejsce w przypadku sędziego (por. np. art. 8, art. 8a czy art. art. 8b ustawy o prokuraturze). Nie ma przede wszystkim tego rodzaju gwarancji konstytucyjnych (art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 Konstytucji RP). Prokuratura nie ma też wyodrębnionej pozycji w konstytucyjnym podziale organów władzy państwowej, opartym o trójpodział równych sobie władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP). Naczelnym organem prokuratury jest Prokurator Generalny i to on kieruje jej działalnością osobiście lub przez zastępców, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia (art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o prokuraturze). Takiemu modelowi ustrojowemu prokuratury została podporządkowana procedura powołania na stanowisko prokuratora odpowiedniego szczebla (również odwołania, choć tu istnieją prawne ograniczenia, czy uchylenia aktu powołania gdy nie doszło do nawiązania stosunku służbowego). Kończy ją akt Prokuratora Generalnego o powołaniu na stanowisko prokuratora w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury i na stanowisko prokuratora wojskowego w wojskowej jednostce organizacyjnej prokuratury. Powołanie to następuje na wniosek Krajowej Rady Prokuratury (art. 11 ust. 1 ustawy o prokuraturze). W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmowano, iż powołanie na stanowisko prokuratora należy do dyskrecjonalnej władzy Prokuratora Generalnego, zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (podobnie jak odmowa powołania). Takiej procedury nie przewiduje bowiem ustawa o prokuraturze, ani inne akty prawne. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, twierdzą że stosunek pracy prokuratora, między innymi z uwagi na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia (art. 16 ustawy o prokuraturze), choć expressis verbis powstaje na skutek powołania, de facto stanowi jednak stosunek pracy powstały na skutek mianowania (quasi mianowania). Z tego też względu ustawodawca przyjmuje, że tylko Prokurator Generalny ma wyłączne i nieobjęte kontrolą legalności uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów, jak również ich awansowania na wyższe stanowisko służbowe. Uprawnienie to nie tylko należy do jego wyłącznej kompetencji, ale i zależy od jego uznania (p: uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 1996 r., sygn. akt I PZP 9/96, OSNAPiUS 1997 nr 3, poz. 34, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I PKN 379/00, OSNP 2003 nr 5, poz. 116, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, OSNP 2010/11-16/185, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1897/11, i z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2146/11, publ. CBOSA). Istnienie w tej materii utrwalonego orzecznictwa powoduje więc, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę interpretację. Skoro przeto po wstępnym zbadaniu sprawy Sąd meriti stwierdził niedopuszczalność skargi, nie mógł przystąpić do merytorycznego jej rozpoznania, a tym samym nie mógł odnieść się do zarzutów i okoliczności tam przedstawionych oraz ewentualnie naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie naruszył też, omyłkowo chyba powołanych art. 58 § 1 pkt 4, art. 163 § 2 i art. 166 P.p.s.a. Natomiast przepisów K.p.a. sądy administracyjne nie stosują, więc nie mogą im uchybić (podobnie zresztą jak organy prokuratury w tym zakresie).

Reasumując, ustawa o prokuraturze nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego ani czynności, ani zaniechań organów właściwych w opisanej wyżej materii, nadto zgodnie z powszechnym stanowiskiem judykatury brak jest podstaw prawnych dla poglądu o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu Prokuratora Generalnego dotyczącego powołania na stanowisko prokuratora (odwołania), czy uchylenia aktu powołującego prokuratora na gruncie przepisów P.p.s.a. Tym bardziej więc nie ma takiej możliwości w odniesieniu do pisma wyjaśniającego te zagadnienia. Stąd nie ma znaczenia, jak zakwalifikował Sąd meriti akty z dnia [...] września 2015 r. i [...] września 2015 r., bo przedmiotem zaskarżenia jest pismo z dnia [...] listopada 2015 r. Zasadnie zatem uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Generalne wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach ujętych w art. 5 pkt 2 i 3 P.p.s.a. nie ma tu znaczenia skoro po myśli art. 45 ust. 1 ustawy o prokuraturze stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu, a więc nie doszło do jego nawiązania, ani też do odmowy mianowania. Przede wszystkim trzeba wszak zważyć, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością, a pismem informacyjnym, które wedle powszechnej judykatury, bez względu na przedmiot, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bo nie mieści się wśród aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).

-----------------------

2