Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 662/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, [...] i [...] w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lipca 2006 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i ul. [...] w O., złożyła w Urzędzie Miasta Opola pismo opatrzone datą 18 lipca 2006 r. i zatytułowane jako "Zgłoszenie wykonania robót budowlanych". W treści tego pisma, podpisanego w imieniu Wspólnoty przez jej Zarząd w osobach: B. B., B. D., M. M., J. S. i H. Ż., powołując się na przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz obowiązki wynikające z art. 61 i art. 5 ust. 2 tej ustawy, sprecyzowano, że zgłoszenie dotyczy wykonania w budynkach należących do Wspólnoty, usytuowanych przy ul. [...] i [...], robót budowlanych, obejmujących naprawę główną – remont polegający na wymianie elementu budynku, tj. instalacji gazowej. Z treści pisma wynikało, iż w wyniku planowanych prac gazomierze oraz pion gazowy zostaną przeniesione z łazienek na korytarze klatek schodowych. Do zgłoszenia dołączone zostały oświadczenia H. Ż. oraz B. D. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w których jako tytuł do tego prawa wskazano współwłasność oraz stosunek zobowiązaniowy wynikający z uchwały Wspólnoty nr [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego zgłoszenia, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie istniejącej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] i [...] w O., polegającej na przeniesieniu gazomierzy i pionów gazowych z łazienek na korytarze klatek schodowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że przedstawiony w zgłoszeniu zakres robót wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, gdyż planowane roboty obejmują przebudowę instalacji gazowej, a nie jej remont, i z tego względu wykraczają poza zakres art. 29 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez członków Zarządu w osobach: B. D. i H. Ż., zarzucając rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i podnosząc, że przepis ten nie upoważnia organu decyzyjnego do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a jedynie do wniesienia sprzeciwu. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. art. 6 i 7, 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie odnośnie stwierdzonego wykroczenia przez planowane roboty poza treść art. 29 ustawy Prawo budowlane, a także stosowanie niezrozumiałej wykładni przepisów prawa budowlanego, podając, że sama instalacja gazowa nie jest obiektem budowlanym w znaczeniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka nie jest przedmiotem żadnych uregulowań tej ustawy, zwłaszcza, że zakres ustawy, określony w art. 1, wyklucza normowanie działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy i utrzymania samego tylko wyposażenia technicznego budynków, do którego to wyposażenia zalicza się m.in. instalację gazową. Podniesiono, że wszelkie roboty budowlane związane z instalacją gazową (jak naprawa, wymiana, przebudowa, modernizacja) powinny być kwalifikowane w kontekście prawa budowlanego jako: związane z budową obiektu budowlanego, związane z przebudową obiektu budowlanego, związane z remontem obiektu budowlanego. Tylko jeśli przebudowa instalacji gazowej powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ma się do czynienia z robotami budowlanymi będącymi przebudową obiektu budowlanego wymagającej pozwolenia. Miałoby to miejsce w razie zastąpienia istniejącej instalacji gazowej zasilanej gazem z sieci gazowej instalacją gazową zasilaną gazem płynnym. Zakres planowanych robót nie zmienia żadnego parametru technicznego ani użytkowego istniejących obiektów budowlanych, prowadzi natomiast do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany, będą to te same budynki zasilane gazem z sieci. Odtworzenie stanu pierwotnego wyposażenia technicznego obiektu, w tym instalacji gazowej, nie jest istotą remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Wspólnota podniosła także, że rozpatrując sprawę zgłoszenia robót budowlanych organ decyzyjny naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i 7 K.p.a.

Pismem z dnia 13 września 2006 r. Wojewoda Opolski wezwał o uzupełnienie odwołania o przedłożenie upoważnienie Wspólnoty do działania w jej imieniu osób, które wniosły odwołanie.

W dniu 18 września 2006 r. H. Ż. przedłożyła kserokopię uchwały nr [...] z dnia 28 marca 2006 r., dotyczącej powołania z dniem 1 maja 2006 r. nowego zarządu Wspólnoty, wyjaśniając w piśmie przewodnim, że zakres umocowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej oraz poszczególnych jej członków wynika z art. 21 ustawy o własności lokali.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie istniejącej instalacji gazowej tj. przeniesieniu gazomierzy i pionów gazowych z łazienek na korytarze klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] i [...] w O., położonego na działce nr A. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane precyzyjnie określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, którego definicja została przewidziana w art. 3 pkt 8 tej ustawy. Organ wywiódł, że z definicji tej wynika, iż chodzi o odtworzenie stanu pierwotnego, a odtworzyć można wyłącznie to, co uprzednio istniało w takiej samej formie, stąd przeniesienie pionów gazowych w inne miejsce nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego, gdyż polega na wykonaniu nowych pionów (tj. nowej instalacji) w innym miejscu. Organ wskazał, że żadne inne roboty budowlane, przewidziane w art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie obejmują wymiany instalacji gazowej połączonej ze zmianą istniejącego rozwiązania technicznego, tj. z przeniesieniem gazomierzy i pionów gazowych (np. z łazienek na korytarze klatki schodowej). Organ stwierdził, że wyliczenie robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter zamknięty, a poza tym stanowi wyjątek od zasady uzyskania pozwolenia na budowę, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Ponadto organ wskazał, że planowana inwestycja jest przebudową, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, polegającą na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Definicja ta, zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, odnosi się do obiektu budowlanego, którym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W konkluzji organ stwierdził, iż planowane roboty mogą być przeprowadzone jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie, że zamierzone roboty budowlane wykraczają poza zakres art. 29 ustawy Prawo budowlane upoważniało do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania zgłoszonych robót, natomiast nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wykraczało poza kompetencję organu, gdyż obowiązek ten wynika z samego przepisu prawa.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez członków Zarządu w osobach: B. D. i H. Ż. wniosła o jej uchylenie, podnosząc argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu i wywodząc, że planowane roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wymiana jednego elementu wyposażenia technicznego budynku, tj. istniejącej od dawna instalacji gazowej bez zmiany jakichkolwiek parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jest przebudową obiektu budowlanego, a nadto naruszenie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez uznanie, że zgłoszone roboty budowlane nie są remontem obiektu budowlanego, oraz naruszenie art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrudnianie i komplikowanie wywiązywania się przez Wspólnotę z obowiązków ustawowych wynikających z tych przepisów. W dalszej części skargi podniesiono, że w starych, zużytych przewodach gazowych istniejącej instalacji gazowej występowały już niejednokrotnie nieszczelności, których nie sposób usuwać w nieskończoność poprzez konserwację i naprawę bieżącą. Powołując przepis § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wywiedziono, że instalacja gazowa jest jednym z elementów obiektu budowlanego i w ramach remontu - naprawy głównej budynku może być wymieniona w całości, a wymiana ta może obejmować jej elementy, w tym układ przewodów, armaturę, wyposażenie i urządzenia gazowe, pod warunkiem przestrzegania zasad zawartych w § 8 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. Pojęcie "odtworzenie stanu pierwotnego", dotyczy natomiast stanu pierwotnego obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jako całości, a nie stanu pierwotnego jednej czy dwóch rur. Podniesiono też, że organ w uzasadnieniu decyzji, przytaczając definicję przebudowy obiektu budowlanego, nie wyjaśnił jaki parametr użytkowy, czy też techniczny istniejących budynków zmieni się po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem strony skarżącej, parametrem technicznym i użytkowym budynków mieszkalnych Wspólnoty jest to, że są one zaopatrywane w gaz z sieci gazowej, a nie np. z baterii butli lub zbiorników stałych gazu płynnego i to, że w ogóle posiadają instalację gazową. Parametry te nie ulegną zmianie po wykonaniu zgłoszonych robót. W szczególności nie jest parametrem technicznym i użytkowym budynku ani przebieg (układ) przewodów gazowych w tych budynkach ani usytuowanie urządzeń pomiarowych (gazomierzy). Ponadto zarzucono, że organy nie odniosły się do twierdzeń i argumentów podawanych w zgłoszeniu i odwołaniu. Na poparcie twierdzenia o błędnej kwalifikacji robót podniesiono okoliczność, że w sytuacji wymogu pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymagający zawiadomienia przed przystąpieniem do użytkowania, co z powodów administracyjnych, a nie technicznych, może znacznie przedłużyć okres wyłączenia instalacji z użytkowania. Podkreślono też konieczność uwzględniania przez organ słusznego interesu obywateli, a nie mnożenia przeszkód administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r., reprezentujący skarżącą Wspólnotę podtrzymali dotychczas podawane argumenty dodając, że chodziło o remont budynku a nie o wymianę instalacji, a nadto podnosząc, iż organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii przeniesienia pionu instalacji, natomiast w wyniku prac nie doszłoby do zmiany tej części instalacji, jakimi są jej odgałęzienia. Poza tym wskazali na konieczność stosowania celowościowej wykładni przepisów argumentując, że literalna wykładnia prowadziłaby do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przeniesienia umywalki na inną ścianę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego niezbędne jest ustalenie obowiązków inwestora oraz organu na gruncie art. 28-30 tej ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach Prawa budowlanego - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ujęciu formalnoprawnym zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego - z woli ustawodawcy tak szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o quasi postępowaniu administracyjnym, które można rozpocząć i zakończyć jedną czynnością - samym zgłoszeniem, gdy organ nie zgłasza sprzeciwu poprzez niezajęcie stanowiska. Można więc uważać, że to quasi postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny, poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego.

Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 1 lit. a ustawy Prawo budowlane jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, znajdującym oparcie w art. 30 ust. 2 ustawy jest natomiast zawetowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. W treści przepisu art. 30 ustawodawca nie zawarł jednak katalogu podstaw takiego sprzeciwu.

Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Definicję remontu określa przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że należy przezeń rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonywaniu robót budowlanych, które nie mieszczą się w pojęciu remontu. Roboty takie należy zakwalifikować wówczas jako inną formę robót budowlanych, zdefiniowanych w ustawie Prawo budowlane, tj. jako budowa (a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa) albo przebudowa. Takie zaliczenie pociąga za sobą natomiast konsekwencje w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również wiąże się ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności.

W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie dotyczyło instalacji gazowej w użytkowanym budynku. Zaznaczyć trzeba, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836) w § 3 pkt 13 podaje definicję instalacji gazowej, przez którą należy rozumieć układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami. Tak zdefiniowana instalacja gazowa budynku, mająca swój początek poza kurkiem głównym gazu, stanowi w myśl art. 3 pkt 1 lit. a oraz lit. b ustawy Prawo budowlane element obiektu budowlanego (budynku i budowli), a zatem wszelkie dotyczące tej instalacji roboty, które w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane odpowiadają pojęciu robót budowlanych, podlegają również reżimowi tej ustawy na zasadach określonych dla obiektów budowlanych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przypadku norm dotyczących obiektów budowlanych jako takich, wyłączenie instalacji z zakresu stosowania ustawy Prawo budowlane byłoby nieracjonalne, gdyż należałoby dodatkowo tworzyć normy, które zapewne w ten sam sposób regulowałyby kwestie tych instalacji (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 41). W świetle powyższego nie można zatem podzielić prezentowanego zarówno w odwołaniu jak i w skardze stanowiska, że sama instalacja gazowa nie jest obiektem budowlanym w znaczeniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i z tego względu nie jest przedmiotem żadnych uregulowań tej ustawy, a wykonywane roboty należy odnosić do stanu całego budynku i jego wyposażenia technicznego, który nie zmieni się po zgłoszonych robotach. Podnieść w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 2005 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmował on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych (pkt 1), a także remont instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych (pkt 2). Takie uregulowanie, obok wskazywanej już wcześniej definicji obiektu budowlanego, obejmującej również instalacje, wskazuje wyraźnie, że ustawodawca dostrzegał odrębność instalacji gazowych, traktując przy tym w sposób szczególny wszystkie roboty budowlane wykonywane przy tych instalacjach, w tym również remont, wyłączając je z trybu zgłoszeniowego. Stan prawny zmieniony został od dnia 29 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która przepisem art. 1 pkt 6 lit. b znowelizowała brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uchylając jednocześnie pkt 2 tego przepisu. Po tej zmianie pozwolenia na budowę nie wymagają prace polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zmodyfikowany przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 nie zawiera już zatem dodatkowych wyłączeń przedmiotowych, a wraz z wprowadzeniem tej zmiany wykreślono poszczególne punkty art. 29 ust. 2 (w tym dotychczasowy pkt 2), określające zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku remontu poszczególnych obiektów budowlanych, w tym również remontu instalacji gazowych. Tym samym od dnia 26 września 2005 r. wykonanie jakiegokolwiek remontu, spełniającego warunki z tego przepisu, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Konstrukcja przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 w obowiązującym brzmieniu nie oznacza jednak wcale, że wszelkie roboty budowlane dotyczące instalacji gazowych zostały wyłączone z zakresu regulowanego przepisami prawa budowlanego. Wyłączone – i to tylko z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – zostały z jedynie te z robót budowlanych, które polegają na remoncie instalacji gazowej; wymagają one zgłoszenia. Natomiast pozostałe roboty budowlane dotyczące instalacji gazowych, wykraczające poza zakres definicji remontu, podlegają ogólnej regule obowiązującej w prawie budowlanym, tj. obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której rozstrzygnięcie uzależnione jest właśnie od oceny zakresu robót budowlanych i ustalenia, czy mieszczą się one w definicji remontu, czy też wykraczają poza zasięg objęty tą definicją. W zależności od przyjętych rezultatów tej oceny, różna będzie kwalifikacja prawna oraz różne będą konsekwencje prawne tej kwalifikacji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że jakkolwiek wstępnej kwalifikacji zamierzonych robot dokonuje inwestor, to jednak ostateczne przesądzenie, czy roboty będą prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę czy na podstawie zgłoszenia, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy, tak samo zresztą jak i organ pierwszej instancji, przyjął, iż zgłoszone roboty budowlane należy kwalifikować jako rodzaj przebudowy.

W niniejszej sprawie złożone zostało zgłoszenie prac polegających na remoncie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym. W ocenie składu orzekającego, słuszne jest stanowisko organu, który uznał, że istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu, gdyż rodzaj zgłoszonych prac budowlanych, ze względu na ich planowany zakres, nie mieści się w ustawowej definicji remontu, zawartej w art. art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Takie stwierdzenie organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na brzmienie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i dokonując oceny prac opisanych w zgłoszeniu. Z przedstawionego w zgłoszeniu opisu wynika, że zamiarem inwestora była wymiana instalacji gazowej od kurka głównego do odbiorników gazu, tj. kuchenek w poszczególnych lokalach mieszkalnych, połączona z przeniesieniem gazomierzy oraz instalacji gazowej z łazienek na korytarze klatek schodowych. Prace te niewątpliwie, z uwagi na planowane umiejscowienie instalacji gazowej tam gdzie dotychczas ona nie przebiega, tj. w korytarzu klatki schodowej, wymagać będą wykonania choćby otworów w stropach na korytarzu, gdyż wymusza to pionowa konstrukcja instalacji. Wykonanie instalacji gazowej w budynku zupełnie inaczej niż dotychczas usytuowanej, tj. przebiegającej korytarzem, a nie jak dotychczas - w lokalach mieszkalnych, wraz z jednoczesną zmianą umiejscowienia gazomierzy, z pewnością nie jest bieżącą konserwacją. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował czynności bieżącej konserwacji, jednak należy przyjąć, iż polegają one na czynnościach niezbędnych do utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym. Nie można też uznać planowanych prac za remont. Zakres tych robót nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, gdyż z treści zgłoszenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor chce istniejący stan zmienić. Zamierza zlikwidować przewody gazowe w łazienkach poszczególnych mieszkań i przenieść je na korytarz, tak samo jak gazomierze. Zatem nie można uznać, by odtwarzał stan pierwotny. Planowane roboty budowlane mieściłyby się w definicji remontu, gdyby inwestor chciał wykonać instalację o tym samym przebiegu, przy wykorzystaniu jednak nowych materiałów czy wyrobów budowlanych. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że brak jest podstaw ku temu, żeby – zgodnie z wywodami skargi - kwalifikować zgłoszone zamierzenie inwestycyjne jako remont. Sprzeciwia się temu bowiem ustawowa definicja normatywnego pojęcia remontu.

Zwrócić należy również uwagę, że wykonanie planowanej inwestycji w zakresie opisanym w zgłoszeniu, polegającym na przeprowadzeniu przewodów gazowych korytarzem, bezspornie wiązałoby się z koniecznością wykonania prac związanych z ingerencją w części wspólne budynku, jakimi są korytarze oraz stropy. W sytuacji, gdy instalacja gazowa przeprowadzana jest również przez części budynku stanowiące współwłasność (stropy, korytarz), to niezbędnym będzie wykazanie się przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej legitymacją na przeprowadzenie tej inwestycji w postaci stosownej uchwały członków wspólnoty. Realizacja takiej inwestycji niewątpliwie dotyczy współkorzystania z rzeczy wspólnej, przy tym montowanie instalacji wewnętrznej gazowej we wspólnym budynku jest tą czynnością faktyczną, która znacznie utrudnia współwłaścicielom korzystanie z tego budynku (choćby na czas realizacji inwestycji) i wymaga współdziałania wszystkich właścicieli lokali, w których instalacja ta przebiega. Nie można nie dostrzec, że w wyniku realizacji inwestycji zmieniony zostanie przy tym również sposób korzystania ze wspólnej części budynku, tj. korytarza, w którym dotychczas instalacja gazowa nie przebiega. Dlatego czynność tę należy uznać za przekraczającą zwykły zarząd.

Wracając do istoty sprawy należy stwierdzić, iż dokonawszy ustalenia, że opisane w zgłoszeniu prace nie są robotami remontowymi, trafnie organ odwoławczy zakwalifikował te prace jako przebudowę instalacji gazowej, która to przebudowa nie mieści się wśród wyłączeń określonych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Jak już wskazano, prace te w istocie nie miały na celu jedynie przywrócenie pierwotnych cech użytkowych instalacji gazowej, lecz w sposób stały zmieniłyby jej parametry techniczne. Nie byłyby więc pracami odtworzeniowymi. Przebieg i konstrukcja nowej instalacji gazowej musiałaby uwzględniać wymagania techniczne wynikające z działu IV rozdz. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności co do lokalizowania przewodów tej instalacji w stosunku do przewodów innych instalacji, usytuowania jej poziomych odcinków względem innych przewodów instalacyjnych oraz innych wymogów wynikających z tych przepisów, które określają parametry techniczne instalacji gazowych w budynkach. Zauważyć trzeba, że przebudowa do 11 lipca 2003 r. wchodziła również w skład pojęcia "budowa". Z uwagi jednak na fakt, że w przypadku przebudowy nie dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej, począwszy od nowelizacji z 28 lipca 2005 r. pojęcie przebudowy zostało odrębnie zdefiniowane w art. 3 pkt 7a ustawy jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z definicji tej wynika, że roboty budowlane z jednej strony mają doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenia przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Nie mogą natomiast prowadzić do zmiany enumeratywnie wymienionych tzw. parametrów charakterystycznych. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych. Należy przy tym wskazać, iż w praktyce podejmowane czynności mogą równocześnie spełniać przesłanki kilku rodzajów robót budowlanych (np. łączna rozbudowa i nadbudowa albo przebudowa obiektu budowlanego połączona z jego remontem). W takiej sytuacji właściwy reżim prawny wyznaczać powinna kwalifikacja najbardziej restrykcyjna z punktu widzenia obowiązków i ograniczeń sformułowanych w ustawie Prawo budowlane. Z tego względu nie może odnieść skutku prawnego podnoszony argument, że przeprowadzone prace nie stanowiłyby przebudowy całej instalacji, gdyż w odniesieniu do jej części, jakimi są odgałęzienia, stanowiłyby tylko remont.

Wracając do zakresu definicji remontu i przebudowy należy podkreślić, że inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Powyższe stanowisko należy wzmocnić argumentacją, że w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane budowę instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu objęto zwolnieniem od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy przepis dotyczy wyłącznie tego jednego rodzaju instalacji i ze względu na jego wyjątkowy charakter nie może podlegać wykładni rozszerzającej. A contrario - budowa wszystkich innych instalacji, w tym również instalacji gazowej, podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wszystkie inne roboty budowlane związane z instalacją gazową, nie będące tylko remontem, objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Prace te nie zostały bowiem wymienione w przepisie art. 29 ustawy Prawo budowlane, mającej – jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – postać zamkniętego, wyczerpującego katalogu zwolnień i jako wyjątek od reguły przewidzianej w art. 28 ust. 1 tej ustawy, przewidziane w art. 29 zwolnienia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Stwierdzenie, że opisane w zgłoszeniu prace nie mieszczą się w normatywnej definicji remontu, wyczerpują natomiast znamiona przebudowy, podlegającej obowiązkowi pozwolenia na budowę, obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej w świetle art. 30 ust. ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do wniesienia sprzeciwu. Wystąpiła bowiem przesłanka wymieniona w tym przepisie, stanowiącym, że właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robot budowlanych objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Słusznie przy tym organ odwoławczy dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego i - działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót, orzekając jednocześnie o wniesieniu sprzeciwu zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, powołanego zresztą jako podstawa decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, iż jeśli inwestycja dotyczy prac, które z mocy samego prawa objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to obowiązku tego nie można nakładać jednocześnie w trybie decyzji. Kolidowałoby to zresztą z funkcją regulacji zawartej w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dopuszczającej możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do takich prac, które w myśl art. 29 i art. 30 ust. 1 tej ustawy wymagają jedynie zgłoszenia.

W świetle dotychczasowych rozważań co do konieczności odnoszenia przepisów dotyczących obiektu budowlanego wprost do instalacji, będących jego częścią składową, nie jest adekwatny prezentowany w skardze pogląd, odnoszący się do parametrów technicznych lub użytkowych budynku jako całości. Decydujące znaczenie ma tutaj, jak to już wywiedziono wyżej, charakter robót, które dotyczą całej instalacji gazowej w budynku, a których zakres jest zdecydowanie odmienny od wskazywanych przez skarżących prac, polegających na przeniesieniu w inne miejsce umywalki. Prace te, wykonywane w lokalu mieszkalnym, nie mają wpływu na stan techniczny całej instalacji wodociągowej znajdującej się w obiekcie budowlanym. Natomiast akcentowany w skardze obowiązek, wynikający z art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sprawności technicznej obiektu budowlanego, należy wskazać, że w odniesieniu do spornej instalacji obowiązek ten może być realizowany w rozmaitych formach, tj. poprzez jej bieżącą konserwację lub remont – stosownie do występujących potrzeb. Wypełnienie tego obowiązku może również polegać na przebudowie całej instalacji, jednak zależy to od uznania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jeśli zamierza on dokonać przebudowy na podstawie zgłoszenia, to działań organu, zobligowanego z mocy prawa do wniesienia sprzeciwu, nie można odczytywać jako utrudnianie wywiązywania się z tego obowiązku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, należy wskazać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do wykazania, że objęte zgłoszeniem prace wymagają pozwolenia na budowę i dokonał kwalifikacji prawnej tych robót, oceniając również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jakkolwiek brak ustosunkowania się do wszystkich kwestii odwołania stanowi uchybienie wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., to w ocenie sądu nie ma ono istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.