Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 249/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 lit. a, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust. 1 i ust. 2, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 roku sprawy ze skargi R. R. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza - oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2095, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś."., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr: [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył R. R. – B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A R. R. – B., opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikająca z wykazu w 2015 roku w kwocie 2.358,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał analizy przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, i szczegółowo przedstawił tok postępowania. Jednocześnie organ ten wskazał, że związku z tym, że korzystająca ze środowiska zamieściła w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia i nie skorygowała ich, marszałek województwa wymierzył, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Organ I instancji przyjął przy tym, że strona była korzystającym ze środowiska obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, a w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 284 ust. 2 p.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła R. R. – B., zarzucając tej decyzji:

1. naruszenie art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i przyjęcie, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś., a w konsekwencji - wadliwe uznanie, że skarżąca obowiązana jest uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska,

2. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

4. naruszenie art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu prawnym decyzji polegające na nieodniesieniu się do stanowiska strony w przedmiocie wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska, zwłaszcza odnoszących się do kategoryzacji podmiotów korzystających ze środowiska.

Z powyższych względów strona wniosła o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] w całości i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przywołaniu przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.o.ś. oraz art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca jest osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Tym samym należało uznać ją za stronę, za podmiot korzystający ze środowiska, ze względu na fakt prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt (art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś.). Jednocześnie oczywistym jest, że nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 284 ust. 2 p.o.ś., który stanowi wyjątek od reguły i nie można go interpretować w sposób rozszerzający.

Kolegium podkreśliło przy tym, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na potwierdzenie czego odwołało się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r. wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Łd od 908/18 do 914/18. Przy czym, w ocenie Kolegium, jakiekolwiek "wypowiedzi" innych niewłaściwych w sprawie organów administracji publicznej nie miały żadnych podstaw prawnych w tym względzie.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało na regulację art. 7a § 1 k.p.a. i stwierdziło, że w jego ocenie prawidłowa wykładnia pojęcia "osoba fizyczna niebędącą przedsiębiorcą" nie pozostawia wątpliwości co do treści normy prawnej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że nawet przyjmując błędnie, iż w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to nie mogłyby być one rozstrzygnięte na korzyść strony ze względu na to, że sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Za osoby trzecie należy uznać bowiem innych korzystających ze środowiska (osoby fizyczne) prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty za korzystanie ze środowiska. Skarżąca nie uiszczając opłat za korzystanie ze środowiska znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji względem konkurencji.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Podkreśliło przy tym, że zgodnie z art. 284 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłatę za korzystanie ze środowiska ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi się ją w ustawowo określonym terminie (art. 285 ust. 1 i 2 p.o.ś.). Odwołując się przy tym do treści art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo postąpił wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Tryb postępowania administracyjnego stanowi bowiem gwarancję realizacji uprawnień procesowych strony.

Następnie Kolegium wskazało, że w myśl art. 288 ust. 2 p.o.ś. marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1); innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). Odwołując się przy tym do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 296/11, Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. określa dowody, jakimi może posłużyć się w postępowaniu o wymierzeniu opłat za korzystanie ze środowiska marszałek województwa, to jednak nie wyklucza to możliwości skorzystania przez organ z innych dowodów, które określają przepisy k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1567/09). Powyższe upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody.

Wychodząc z powyższych przesłanek, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zastosowano najkorzystniejszą metodę, tzw. opłatę ryczałtową. Zweryfikowano poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach. Są one prawidłowe i oparte o dane znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym.

W konkluzji Kolegium wywiodło, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 7a, art. 8 art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się w istocie do wykładni przepisów materialnych p.o.ś.

Nadto Kolegium dodało, że w myśl art. 281 ust. 1 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują w przedmiotowej sprawie marszałkowi województwa. Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej od zaległości podatkowych (od zaległości z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska), naliczane są odsetki za zwłokę. Odsetki za zwłokę nalicza podatnik (korzystający ze środowiska). W myśl art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła R. R. – B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, tj. przyjęcie, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. (podczas gdy osoby fizyczne prowadzące działalność rolniczą w rolnictwie, w tym w zakresie chowu lub hodowli zwierząt, nie są przedsiębiorcami na gruncie p.o.ś. i mają obowiązek uiszczania ww. opłat tylko w zakresie, w jakim korzystanie przez nich ze środowiska wymaga, czy wymagałoby pozwolenia), a w konsekwencji - nietrafne uznanie, że R. R. – B. obowiązana jest uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska,

2. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, że korzystnemu dla adresatki decyzji rozstrzygnięciu sprzeciwiają się interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, podczas gdy interesy adresatki decyzji i interesy osób trzecich w ogóle z sobą nie kolidują, względnie nie zachodzi okoliczność "bezpośredniego wpływu",

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu,

4. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie reguły tzw. uczciwego procesowania (wykazującej ścisły związek z zasadą przekonywania) - poprzez brak należytego odniesienia się Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania,

5. art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu (abstrahującą od dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, pomijającą w szczególności konsekwencje zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.) prowadzącą do założenia, iż skoro oficjalne stanowisko naczelnych organów administracji publicznych (w przedmiotowej sprawie: Ministra Środowiska) korzystne dla adresata decyzji nie stanowi źródła prawa, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy zasada pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej, oraz zasada pewności prawa (w tym zasada pewności prawa na płaszczyźnie stosowania prawa - umocowana konstytucyjne jako komponent zasady demokratycznego państwa prawnego, a ponadto odzwierciedlona w art. 8 § 2 k.p.a) wymaga uwzględnienia wykładni przepisów prawnych prezentowanej przez organy administracji i sądy administracyjne (a do pewnego stopnia nawet stanowisk w zakresie wykładni przedstawianych przez doktrynę prawa) - tak, by praktyka stosowania prawa w danym przypadku nie stanowiła dla obywatela swoistej "pułapki", a zachowanie zgodne z prawem w świetle oficjalnego stanowiska naczelnych organów administracji publicznej czy ustalonej praktyki stosowania prawa co do zasady nie było przyczyną jakichkolwiek sankcji,

6. naruszenie art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zasada in dubio pro tributario, zasada ścisłej wykładni przepisów prawa daninowego, zasada wyraźnej podstawy ustawowej danin publicznych - komponenty lub zasady refleksowe zasady demokratycznego państwa prawnego).

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu - w oparciu o art.145a p.p.s.a. - do umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca zasadniczo nie odnosi się do kwestii swojego statusu na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (powoływanej dalej jako: "u.s.d.g."), czy (tym bardziej) na gruncie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (powoływanej dalej jako: "p.p."). Dodał przy tym, że prawodawca w art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś., konstruując definicję legalną "podmiotu korzystającego ze środowiska", odwoływał się co prawda do pojęcia "przedsiębiorcy" występującego we wspomnianych aktach normatywnych, jednakże wykładnia językowa tej jednostki redakcyjnej prowadzi niechybnie do wniosku, że na gruncie p.o.ś. osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego" nie są uznawane za przedsiębiorców. Ustawodawca formułując definicję legalną "podmiotu korzystającego ze środowiska" na gruncie p.o.ś. odwoływał się zatem do treści u.s.d.g czy p.p. pomocniczo. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie ("działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, chowy lub hodowli zwierząt") nie są obowiązane do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, chyba że dany rodzaj korzystania ze środowiska wymaga pozwolenia (art. 284 ust. 2 p.o.ś.).

Ponadto pełnomocnik skarżącej dodał, że prawodawca może różnicować sytuację adresatów norm prawnych, jeżeli czyni to na podstawie zrozumiałych kryteriów. Kryterium takim może być oczywiście forma działalności. Usprawiedliwione jest zatem, w pewnych granicach, odmienne traktowanie np. rolników będących osobami fizycznymi i rolników - osób prawnych; rolników z pozwoleniem emisyjnym i rolników bez takiego pozwolenia. Pełnomocnik zauważył przy tym, że ustawodawca bardzo często na gruncie licznych aktów normatywnych decyduje się na podobne zróżnicowanie. Zdaniem pełnomocnika, można przyjąć, że preferuje raczej rolników - osoby fizyczne (w zestawieniu z rolnikami - osobami prawnymi, w tym spółkami handlowymi). Nadto zwrócił uwagę, że forma prawna spółek handlowych wiąże się zazwyczaj z bardzo dużą skalą działalności, podczas gdy ustrojodawca nakazuje kształtowanie ustroju rolnego w oparciu o małą i średnią własność rolną (por. art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W dalszych motywach skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że brak obowiązku ponoszenia tzw. opłat środowiskowych w przypadku rolników - osób fizycznych, których działalność nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, potwierdza ustalona praktyka wykładni prawa. Pełnomocnik powołał się przy tym na stanowisko wyrażone przez Ministra Środowiska w odpowiedzi na interpelację poselską nr 8294 "w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska przez rolnika producenta bydła i trzody chlewnej". Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się też na zakaz wykładni rozszerzającej przepisów wprowadzających wyjątek (art. 284 ust. 2 p.o.ś.). Nie zgadzając z podobnym postawieniem sprawy, pełnomocnik stwierdził, że nie jest jasne, na czym polegać miałaby owa interpretacja rozszerzająca, skoro właśnie ścisła, językowa wykładnia art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. prowadzi do konkluzji o braku obowiązku ponoszenia opłat środowiskowych po stronie rolników, będących osobami fizycznymi, o ile tylko ich działalność nie wymaga uzyskania pozwolenia emisyjnego bądź pozwolenia na pobór wód. Skarżąca nie mogła zatem naruszyć wskazanej przez Kolegium dyrektywy wykładni. Zdaniem pełnomocnika dla sprawy pewne znaczenie ma też zasada wykładania niejasnych przepisów prawa daninowego na korzyść "zobowiązanego" (in dubio pro tributario). Pełnomocnik dodał również, że od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje art. 2a Ordynacji podatkowej potwierdzający zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika.

Nadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że Kolegium uchybiło obowiązkom wynikającym z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego, co wiąże się też z tzw. regułą uczciwego procesowania, wywiedzioną z treści art. 9 (zasada przekonywania) oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie odniosło się bowiem do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i popierającej je argumentacji. Pełnomocnik podniósł przy tym, że zgadza się w tej mierze ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1882/12 opubl. w CBOSA (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, CBOSA), zwłaszcza następującym twierdzeniem: "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego". (...) "Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności").

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy do wskazanych naruszeń doszło m.in. wskutek zupełnego zignorowania przez organ odwoławczy argumentacji odnoszącej się do wykładni językowej w zakresie autonomii pojęciowej Prawa ochrony środowiska względem innych dziedzin prawa (czy możliwości nadawania różnych znaczeń tym samym pojęciom na gruncie dwóch różnych aktów normatywnych tej samej rangi i z tej samej gałęzi prawa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uznało także za właściwe odnieść się do przywoływanych przez skarżącą wypowiedzi doktrynalnych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej wypada także zasygnalizować, że przy założeniu rzeczywistej woli prawodawcy polegającej na poborze opłat za korzystanie ze środowiska od wszystkich rolników (a zatem również od osób fizycznych, bez względu na kwestię posiadania pozwoleń środowiskowoprawnych), odnośne przepisy p.o.ś. obarczone byłyby istotnymi wadami (nie spełniałyby one kryterium tzw. przyzwoitej legislacji (niepoprawna - przy powyższym założeniu - konstrukcja definicji legalnej "podmiotu korzystającego ze środowiska", w tym wysoce nieczytelny zakres pojęcia przedsiębiorcy, m.in. wskutek częściowej "inkorporacji" pojęć z u.s.d.g/p.p. przy próbie "modyfikacji" zakresu denotowania tychże pojęć - być może w konsekwencji nieuwzględnienia tez orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego itd.). W tych warunkach organ odwoławczy w celu realizacji naczelnych zasad polskiego systemu prawnego (zasada demokratycznego państwa prawnego i jej komponenty) powinien zastosować swoistą "wykładnię ścieśniającą" przepisów przewidujących uiszczanie opłat. Zdaniem pełnomocnika, zaznaczyć trzeba, że mowa tutaj o "woli ustawodawcy" w sensie socjologicznym. Przy powyższych zastrzeżeniach wskazane postępowanie organów administracji nie budziłoby jakichkolwiek wątpliwości.

Konkludując, pełnomocnik skarżącej podniósł, że niedopuszczalne byłoby niezastosowanie w wyżej przedstawionych okolicznościach art. 8 § 2 k.p.a. pod pozorem zróżnicowania stanu faktycznego i prawnego spraw w przedmiocie opłat środowiskowych, w których występują rolnicy - osoby fizyczne (bez pozwoleń środowiskowoprawnych). Byłby to swoisty przykład "sprowadzenia do niedorzeczności" (reductio ad absurdum), gdyż konsekwencją takiego rozumowania jest niechybnie konkluzja, że każdy stan faktyczny różni się od drugiego (co czyniłoby art. 8 § 2 k.p.a. zbędnym).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją, czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza.

Przystępując do kontroli tej decyzji z punktu widzenia wskazanego powyżej kryterium legalności działania organów administracji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia: czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "p.o.ś.", stanowiące o opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, iż rozstrzygnięcie w sprawie zapadło z naruszeniem art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, tj. przyjęcie, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. (podczas gdy osoby fizyczne prowadzące działalność rolniczą w rolnictwie, w tym w zakresie chowu lub hodowli zwierząt, nie są przedsiębiorcami na gruncie p.o.ś. i mają obowiązek uiszczania ww. opłat tylko w zakresie, w jakim korzystanie przez nich ze środowiska wymaga, czy wymagałoby pozwolenia), a w konsekwencji - nietrafne uznanie, że jest zobowiązana uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska. Nadto skarżąca zarzuciła organom naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7a, art. 8 § 2, art.11 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., dopełniając powyższy katalog zarzutów zarzutem naruszenia art. 2 i art. 217 art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a Ordynacji podatkowej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu - w oparciu o art. 145a p.p.s.a. - do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o prawidłowości nałożenia na skarżącą opłaty z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w rozumieniu przyjętym na gruncie p.o.ś.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu prawnego przede wszystkim należy wskazać, że problematykę opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, w tym podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, reguluje art. 275 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 3 pkt 20 p.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c).

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 284 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłatę za korzystanie ze środowiska ustala się według stawek obowiązujących określonym terminie (art. 285 ust. 1 i 2 p.o.ś.). Ponadto dodać należy, iż wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.).

Natomiast stosownie do powołanego wyżej art. 284 ust. 2 p.o.ś., kreującego wyjątek od zasady ogólnej ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wyrażonej w art. 275 p.o.ś., osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska.

Jednocześnie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie znaczenie ma także art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W myśl zaś art. 288 ust. 2 p.o.ś. marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1); innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2).

Zdaniem Sądu, w świetle przywołanych regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie i zgromadzonego w niej materiału dowodowego ze stanowiskiem skarżącej wskazującym na brak obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie ze środowiska nie można się zgodzić. W tym względzie przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skarżącej jakoby organy dopuściły się błędnej wykładni art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. polegającej na przyjęciu, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym zarzut ten jako niezasadny nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. W tej mierze Sąd podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmujące za podstawę pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 908/18 (dostępny w CBOSA), że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 275 i art. 284 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c). Kolegium zasadnie nadto zauważyło, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyłączono stosowanie jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie (w określonych zakresach). Zatem wskazanie w art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie powoduje jednoznaczność regulacji prawnej i stąd nie budzi wątpliwości, że na gruncie Prawa ochrony środowiska są to podmioty korzystające ze środowiska. Trafnie więc wywiodło Kolegium, że skarżącą należało uznać za podmiot korzystający ze środowiska z uwagi na fakt, iż jest ona osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Nie budzi przy tym – wbrew zarzutom skargi - wątpliwości ustalenie, iż w rozważanym przypadku nie znajduje zastosowania art.284 ust. 2 p.o.ś. ustanawiający wyjątek od wyżej wskazanej zasady ogólnej wyrażonej w art. 284 ust. 1 p.o.ś. Prawidłowość tego ustalenia potwierdzają zaprezentowane przez Kolegium wyniki wykładni systemowej, dokonanej z uwzględnieniem art. 4 u.s.d.g., a nadto względy przywołane w ramach odwołania do wykładni celowościowej powołanych regulacji, a mianowicie brak logicznego uzasadnienia dla różnicowania korzystających ze środowiska tylko ze względu na formę prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju różnicowanie w konsekwencji prowadziłoby bowiem do tego, że rolnik jako osoba fizyczna byłby zwolniony z opłaty za korzystanie ze środowiska, a rolnik prowadzący przykładowo jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością już nie (por. przywołany przez Kolegium wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 913/18, CBOSA).

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczącym naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 k.p.a., art. 7a § 1, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Odnosząc się do kwestii naruszenia pierwszego z tych przepisów stwierdzić należy, że Kolegium trafnie wykazało niezasadność takiego stanowiska skarżącej. Niewątpliwie Kolegium nie odstąpiło od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czego potwierdzeniem jest rozstrzygnięcie spraw znajdujące wyraz w wyrokach z dnia 11 grudnia 2018 r. oddalających skargi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 908-914/08). Bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organów orzekających w kontrolowanej sprawie pozostają przy tym wypowiedzi innych niewłaściwych w tej sprawie organów, w tym zwłaszcza powołane w skardze stanowisko Ministra Środowiska w odpowiedzi na interpelację poselską nr 8294, już choćby z tego powodu, że nie stanowią one źródeł prawa powszechnie obowiązującego, których obowiązek respektowania spoczywałby na organach prowadzących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W dalszej kolejności odnosząc się do drugiego z zarzutów przyznać należy rację Kolegium, iż nawet błędne przyjęcie, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, nie dawało podstaw do ich rozstrzygnięcia na korzyść stron, bowiem sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Kolegium trafnie za te osoby uznało innych korzystających ze środowiska (tj. osoby fizyczne), prowadzących działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konsekwencją takiej praktyki byłoby złamanie zasady równości wobec prawa i naruszenie zasady uczciwej konkurencji na rynku hodowców drobiu. Wszakże pamiętać należy, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A i jak ustaliły organy, figuruje w rejestrze podatników i płatników prowadzonym przez Urząd Skarbowy Ł.-W., posiada stosowny NIP i prowadzi działalność w zakresie wg PKD: [...] – sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj olejów i tłuszczów jadalnych. Składała także deklaracje z działów specjalnych produkcji rolnej. Za okresy 01-07/2008, 08-12/2010 i 01/2011-12/2016 składała również deklaracje VAT-7 i za lata 2011-2016 deklaracje PIT-6L. Nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-W. za lata 2011-2016 wydawał decyzje ustalające wysokość podatku w działach specjalnych produkcji rolnej (zob. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-W. z 2017 r. powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). W tej sytuacji skarżąca nie uiszczając opłat za korzystanie ze środowiska – jak trafnie wskazało Kolegium – niewątpliwie znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji względem konkurencji na rynku hodowców drobiu.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w toku postępowania administracyjnego organy wyjaśniły w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art.7, art. 7a, art. 8, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, a sposób jej naliczenia nie nastręcza zastrzeżeń zarówno natury merytorycznej, jak i formalnej.

Jednocześnie w obliczu powołanych wyżej argumentów za nietrafny uznać należało wskazany w skardze zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Nadto z analogicznych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zarzuty te nie znajdują bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Konstatacja ta wykluczyła zatem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu w oparciu o art. 145a p.p.s.a. do umorzenia postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

M.K.