Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 870/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T., G.W. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 731/09 w sprawie ze skargi K.T., G.W. i R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., I SA/Wa 731/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 6 stycznia 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 30 listopada 2006 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w Katowicach oznaczonej jako działki: [...], obręb L. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 8 lipca 2004 r. K.T., R.W. i G.W. złożyły wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Katowicach przy ul. L.o pow. [...] ha, wpisanej aktualnie w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Katowicach, nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] z dnia 24 września 1974 r. z przeznaczeniem pod eksploatację gliny.

Decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. Prezydent Miasta Katowice odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję skarżące wniosły odwołanie. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II SA /Gl 845/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Na wyżej wymienione postanowienie pełnomocnik skarżących wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 201/08 została oddalona.

W dniu 5 maja 2008 r. skarżące złożyły wniosek do Prezydenta Miasta Katowice o wznowienie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Katowice przekazał wyżej wymieniony wniosek według właściwości Wojewodzie Śląskiemu, który postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r.

Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 stycznia 2009 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 30 listopada 2006 r. O odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Śląski wskazał, że przepisy uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 za niezgodne z Konstytucją nie stanowiły podstawy prawnej dla odmowy zwrotu nieruchomości w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niezgodności z Konstytucją.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące zarzucając miedzy innymi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na całej nieruchomości prowadzona była eksploatacja gliny zgodnie z celem wywłaszczenia.

Minister Infrastruktury wskazał, iż podstawę do złożenia przez strony wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. i organ prawidłowo wznowił postępowanie po stwierdzeniu, że wniosek pochodzi od strony i został złożony w terminie wraz ze wskazaniem przesłanki wznowienia. Organ ten stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia i że odmowa zwrotu nastąpiła z uwagi na to, że na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a następnie przekazano na inny cel. Z uwagi na to, że przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku nie stanowiły podstawy do odmowy zwrotu w zakresie, w jakim orzeczono o ich niekonstytucyjności, nie miały związku z tym zastosowaniem w przedmiotowej sprawie.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: K.T., R.W.i G.W.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. bowiem żaden z przepisów uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą prawną decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia 30 listopada 2006 r., były przepisy art. 136, art. 137, art. 142, art. 216 oraz art. 229a, natomiast podstawą prawną decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. były art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że co prawda Prezydent Miasta Katowice w podstawie prawnej swojej decyzji powołał przepis art. 229a, jednocześnie z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ powołał art. 229a niezależnie od zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Śląski w decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r. wskazał, że przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania oraz wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem została wykorzystana zgodnie z jego celem. Ponadto organy w przedmiotowej sprawie wskazały czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyczyną odmowy zwrotu nie był zaś ust. 2 tego przepisu w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją. Przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był zwrot całej nieruchomości, która w ocenie wnioskodawców stała się zbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. za niezgodne z Konstytucją nie stanowiły podstawy prawnej decyzji ostatecznej Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze dotyczą głównie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. Przedmiotem zaś kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2009 r. wydana po wznowieniu postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145a K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K.T., R.W. i G.W.zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1) c P.p.s.a. w zw. z 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 U.g.n. poprzez przyjęcie, że wniosek w przedmiocie zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości nie zawierał w sobie żądania zwrotu jej części a w konsekwencji, że podstawy prawnej ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowił przepis art. 137 ust. 2 U.g.n.

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1) c P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 U.g.n. przez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu uzależniającego zwrot części wywłaszczonej nieruchomości od spełnienia sprzecznych z konstytucją przesłanek, które nie były spełnione w toku postępowania;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1) c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów polegającego na przyjęciu, że nieruchomość była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jak również przyjęciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na całej powierzchni nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz zaaprobowanie zaniechania przedsięwzięcia przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w zakresie, w jakim odnosiła się do możliwości zwrotu części nieruchomości.

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 U.g.u., przez przyjęcie, iż krótkotrwałe jedynie, trwające kilka miesięcy wykorzystanie nieruchomości na cel zgodny z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej "legalizuje" wywłaszczenie i nie uzasadnia zwrotu nieruchomości.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r. Sąd ten nie dostrzegł jednak, iż w treści tej decyzji Minister zajął wyraźne stanowisko również w przedmiocie zgodności wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości z punktu widzenia celu, na jaki dokonano wywłaszczenia, jak również uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Stanowisko to jest efektem rażącego przekroczenia przez organ granic swobodnej ceny dowodów i jako takie, pozostaje całkowicie nieuprawnione. Żaden dokument nie wskazuje bowiem, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ponadto, iż cel wywłaszczenia zrealizowano na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Analiza możliwości zwrotu części nieruchomości wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego przede wszystkim w celu ustalenia, jaka część nieruchomości służyć miała celowi wywłaszczenia. W aktach postępowania brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na okoliczność zgromadzenia oraz analizy materiału dowodowego z punktu widzenia możliwości zwrotu części nieruchomości. Materiał dowodowy nie pozwala na pozytywne stwierdzenie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości. Przeciwnie, eksploatacja gliny odbywała się na nieruchomości od 1947 roku a zatem 30 lat przed wywłaszczeniem. Po wywłaszczeniu we wrześniu 1974 r. eksploatacja gliny mogą mieć miejsce co najwyżej (jeżeli w ogóle miała miejsce) na relatywnie niewielkiej części nieruchomości. Przeważająca bowiem część istniejącego w granicach spornej nieruchomości wyrobiska jest wynikiem tej 30 - letniej eksploatacji, a nie eksploatacji prowadzonej przez kilka miesięcy po wywłaszczeniu. To, na jakiej zatem części tej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, a na jakiej nie - winno zostać ustalone w wyniku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, czego organ ten zaniechał, a co zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż wbrew zawartym w treści zaskarżonej decyzji stwierdzeniom Ministra, w materiałach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że po wywłaszczeniu, tj. po dniu 24 września 1974 r. prowadzona była eksploatacja gliny. W zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Katowice, utrzymanej następnie w mocy decyzjami Wojewody oraz Ministra, bezzasadnie przyjęto, że dowodami takimi są pisma KWK "Wujek" z dnia 4 marca 1975 r. oraz z dnia 4 lutego 1976 r. Pisma te są wnioskami kierowanymi do organu władzy publicznej przez podmiot mający interes

w przekazaniu mu przedmiotowej nieruchomości. Treścią tych pism nie było

stwierdzenie, czy eksploatacja gliny była prowadzona czy też nie. W piśmie z dnia

4 lutego 1976 r. brak jakiegokolwiek stwierdzenia, że od momentu wywłaszczenia

do przekazania nieruchomości prowadzona była na niej działalność w zakresie

eksploatacji gliny. W treści pisma z dnia 4 marca 1975 r. w istocie odnaleźć można wzmiankę, że w "bieżącym miesiącu eksploatacja gliny zostanie zakończona", brak jest jednak przesłanek do jednoznacznego stwierdzenia, czy chodziło o faktyczne czy formalne zakończenie eksploatacji. W tym samym miesiącu nastąpiło przekazanie nieruchomości (protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 31 marca 1975 r.). Oczywistym jest, że przedsięwzięcie takie wymaga usunięcia znajdujących się na terenie maszyn, urządzeń, instalacji, a ponadto – przygotowania planu zakończenia eksploatacji. Plan taki musiał być sporządzony z wyprzedzeniem, przy uwzględnieniu aktualnych możliwości wydobycia. W 1974 r. zasiedlano bloki mieszkaniowe u zbiegu ulic [...], a wydobycie gliny odbywało się z użyciem, materiałów wybuchowych, uznać należało, że wydobycie to faktycznie zakończyło się we wcześniejszym okresie. W ciągu 1974 r. demontażowi ulegały urządzenia służące do eksploatacji gliny (dotyczy to min. kładki nad ul. Ligocką). Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana na podstawie wzmianki, której treść nie znajduje oparcia tak w zasadach logicznego rozumowania jak i doświadczenia życiowego - jest sprzeczna z prawem. Organy prowadzące postępowanie nie starały się nawet zweryfikować tego zapisu przez np. przesłuchanie świadków, pomijając w tym zakresie wnioskowany w piśmie z dnia 24 maja 2005 r. dowód z przesłuchania świadka F. T.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r., I OSK 583/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie oznaczonej sygn. II SA/Gd 562/10.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 583/10 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w związku z wydaniem w dniu 13 grudnia 2012 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt P 12/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem wyroku Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 3 kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2009 r., wydana po wznowieniu postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skarżący powoływali się w powyższym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, jednak Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie stanowiły podstawy prawnej dla odmowy zwrotu nieruchomości.

Ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji należy podzielić. Przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 za niezgodne z Konstytucją nie stanowiły podstawy prawnej decyzji ostatecznej Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. Sytuacja jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie podpada pod zakres uchylonego art. 229a u.g.n., zgodnie z którym jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy w świetle art. 136 ust.3 u.g.n. w związku z art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu oraz czy w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 136 ust. 2 u.g.n.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11 (publ. OTK-A 2012/11/135) orzekł, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku podał m.in. że jednym z podstawowych celów uchwalenia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zdanie pierwsze, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust.1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Powstawał wówczas obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA nr 1/1988, poz. 19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (por. tezy uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zatem zwrotowi w przypadku, gdy zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r. sygn. akt IVSA914/91, publ. ONSA nr 1/1992, poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczeniowego, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Analiza treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że "sankcjonuje" on trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. Po pierwsze, wadliwość może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Po trzecie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Powołany przepis nie przewiduje jednak obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP argumentów za rozszerzeniem zakresu normatywnego wynikającej z niego konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić wzorca kontroli konstytucyjności braku ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które zostały prawidłowo przekazane na realizację celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu i w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z przepisu Konstytucji nie wynika samodzielna norma nakładająca na ustawodawcę generalny obowiązek zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest dłużej wykorzystywana na inny cel niż cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.

Dodatkowo podnieść należy, iż niezależnie od powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wykładnia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09). Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, akceptowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1041-1042, nb 8).

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Niezasadność zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem nietrafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.