Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję SKO w T. z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 238/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 zwanej dalej "ustawą") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą przy skrzyżowaniu ulic K. i P. w G.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z wniosku B. M. i J. M. Analiza wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz karty informacyjnej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko doprowadziła do konkluzji, że przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane.

Organ I instancji ustalił również, iż dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie (działki nr [...],[...], [...],[...] obręb [...]) obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego:

- uchwała nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.";

- uchwała nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń i obiektów związanych budową oczyszczalni miejsko-gminnej w N.

Prezydent G. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą przy skrzyżowaniu ulic K. i P. w G. ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołali się wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji podtrzymał stanowisko, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy O. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji przywołał konkretne zapisy miejscowych planów obowiązujących dla terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja oraz okoliczności, które w jego ocenie powodują, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ich brzmieniem.

B. M. oraz J. M. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, w którym podnieśli, że planowana inwestycja została zlokalizowana w jednostce planistycznej 2 MZU w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", uchwalonym uchwałą nr [...] dnia [...] grudnia 1997 r. Inne jednostki planistyczne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także, w opinii odwołujących, nie wykluczają możliwości realizacji planowanej inwestycji, co oznacza, że argumenty dotyczące zaskarżenia są wspólne dla całego uzasadnienia. W ocenie odwołujących się, dla powyższej jednostki planistycznej obowiązują ustalenia części ogólnej ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w § 7 ust. 2, dopuszczające lokalizację stacji paliw w terenach graniczących z terenem 1 K-DZ. W konsekwencji oznacza to, zdaniem odwołujących się, że lokalizacja ogólnodostępnych stacji paliw może następować na terenie będącym przedmiotem niniejszego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się do przedsięwzięcia jako całości, które ma zostać zrealizowane na określonym terenie stanowiącym działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...],[...], [...],[...] obręb [...] . We wniosku oraz karcie informacyjnej nie ograniczono terenu przedsięwzięcia do ściśle określonej części ww. obszaru. Ma to istotne znacznie, gdyż dla danego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy, należy ocenić zgodność jego lokalizacji z zapisami planu miejscowego. Zdaniem Kolegium, niektóre z inwestycji mogą zajmować tereny, które w miejscowym planie częściowo dopuszczają realizację przedsięwzięcia, a częściowo nie. W takiej sytuacji obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości wydania decyzji częściowo dopuszczającej realizację przedsięwzięcia. Stwierdzenie więc chociażby częściowej niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu oznacza, iż organ obowiązany jest wydać decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazuje się w doktrynie, jedynym odstępstwem jest ograniczenie terenów przeznaczonych pod realizację przedsięwzięcia, do tych przeznaczonych na ten cel w planie. W takim przypadku będzie to już jednak inne przedsięwzięcie (zob. K. Gruszecki, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 48/14. GSP-Prz.Orz. 2015/1/31-42 - glosa aprobująca).

W niniejszej sprawie przedsięwzięcie planowane do realizacji zajmuje obszary o różnym przeznaczeniu, znajdujące się w granicach obowiązywania dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tj.:

- uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy O. (Dz. Urz. Woj. T. z 1998 r. Nr [...], poz. [...] ) - zwanej dalej "planem I" oraz;

- uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przeznaczanych pod lokalizację urządzeń i obiektów związanych z budową oczyszczalni miejsko-gminnej w N. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000 r. Nr [...], poz. [...] ) - zwanej dalej "planem II".

Okoliczność ta skutkuje koniecznością dokonania analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia odrębnie w stosunku do każdego przeznaczenia, przy czym istnienie niezgodności przynajmniej w jednym zakresie skutkować winno wydaniem decyzji odmownej.

- Po pierwsze teren planowanej inwestycji tj. działka [...] znajduje się w obszarze wyznaczonym zapisami planu II, oznaczonym symbolem 24 K-Sz, tereny lokalizacji skrzyżowań ulic leżących na trasie ich przebiegu oraz lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej: skrzyżowanie ulicy projektowanej trasy średnicowej GP z ul. P. i ul. K. Przy czym zgodnie z zapisami planu II przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć drogi i ulice w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz nie związane z użytkowaniem drogi: przewody i urządzenia do przesyłu ścieków, wody, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i sygnalizacji. Na obszarze tym nie przewidziano przeznaczenia alternatywnego, dopuszczającego lokalizację np. stacji paliw. Mimo więc, iż organ I instancji nie uwzględnił ww. okoliczności, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie mogło jej pominąć. Już tylko z tego względu nie było możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia niniejszego fakt, iż powyższa jednostka obejmuje nieznaczną część terenu przedsięwzięcia.

- Teren planowanej inwestycji tj. działka [...] oraz [...] znajduje się w obszarze wyznaczonym zapisami planu II, oznaczonym symbolem 25 K-GP, tereny lokalizacji ulic w klasie technicznej dróg głównych przyspieszonej (GP), o szerokości w liniach rozgraniczających: 25,0 m: pas drogowy w ciągu drogi wojewódzkiej (dawna droga krajowa nr [...] ). Przy czym zgodnie z zapisami planu II, a konkretnie § 42 w jednostce tej obowiązuje nakaz lokalizacji: drogi w klasie głównej przyspieszonej o przekroju jednojezdniowym - 1x2; ścieżki pieszo rowerowej, po jednej stronie jezdni z dopuszczeniem lokalizacji bezpośrednio przy jezdni. Regulacja § 44 stanowi, iż w pasie drogowym dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej sieciowej nie związanej z drogą. Na obszarze tym nie przewidziano przeznaczenia alternatywnego, dopuszczającego lokalizację np. stacji paliw. Mimo więc, iż organ I instancji nie uwzględnił ww. okoliczności, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie mogło jej pominąć. Z tego względu nie było możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia niniejszego fakt, iż powyższa jednostka obejmuje nieznaczną część terenu przedsięwzięcia.

- Działka o nr [...] znajduje się w granicach czterech jednostek planistycznych:

-25 K-GP. W tym zakresie znajdują zastosowanie wcześniej wskazane argumenty dotyczące tej jednostki.

-2 MZU, które to ustalenia wynikają z planu I. Zgodnie z postanowieniami planu I, dla terenu tego obowiązuje przeznaczenie szczegółowe tj. podstawowa funkcja mieszkaniowa z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną. Niemniej jednak w planie I zawarte zostały również postanowienia ogólne. W tym zakresie znaczenie dla sprawy może mieć zapis § 7 ust. 2 pkt 6, który na terenie objętym planem dopuszcza lokalizację ogólnodostępnych stacji paliw wyłącznie na terenach graniczących z terenem 1 K-DZ. Analizując stan prawny, Kolegium nie podziela poglądu organu I instancji, iż w każdym planie miejscowym istnieje podział na ustalenia ogólne, przeznaczone dla całego terenu objętego planem oraz ustalenia szczegółowe, określające konkretną funkcję dla danej nieruchomości lub działki. Organ I instancji uznał dalej, iż poszczególne zapisy szczegółowe wykluczają łączenie różnych funkcji, za: w poszczególnych jednostkach bilansowych nie ma możliwości lokalizowania wszystkich funkcji, cytowanych w zapisach ogólnych, gdyż w zapisie szczegółowym wymieniona jest konkretna funkcja dla danego obszaru. Pogląd zaprezentowany przez organ I instancji może być prawidłowy, ale wyłącznie w określonych okolicznościach. Z całą pewnością nie można mu nadać charakteru zasady. O wzajemnej zależności postanowień ogólnych oraz szczegółowych planu decyduje bowiem konkretna treść planu miejscowego i możliwe są tu różnorodne rozwiązania. W przypadku planu I, zgodnie z treścią § 7 oraz przy uwzględnieniu systematyki całego planu nie sposób uznać, iż zawiera on jedynie wyliczenie przeznaczenia występującego na obszarze objętym planem, które wyznaczone jest dopiero na mocy zapisów szczegółowych. Zdaniem Kolegium, regulacja § 7 planu I wyznacza zarówno przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne dla całego obszaru planu, które jako punkt wyjściowy, jest modyfikowane przez szczegółowe ustalenia Planu. Potwierdza to również jednoznaczna treść planu I, który w § 13 stanowi, iż ustalenia powyższego rozdziału (tj. ustalenia ogólne) stosuje się do całego terenu objętego opracowaniem, o ile ustalenia Rozdziału 3 tj. ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Z tego względu, wbrew twierdzeniom organu I instancji, w przedmiotowej sprawie w stosunku do terenu inwestycji w jednostce planistycznej 2 MZU nie można z góry wykluczyć zastosowania § 7 ust. 2 pkt 6 planu I. Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym zapis ten nie może stać się podstawą twierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem pominąć, iż uchwalenie planu II spowodowało, iż jednostka planistyczna K-DZ - droga zbiorczo- rozprowadzająca z możliwością rozbudowy skrzyżowania ulicy P. z ulicą K. w części, przylegającej do terenu inwestycji w jednostce 2 MZU, zmieniła przeznaczenie i obecnie nie istnieje. Jednostka planistyczna 2 MZU po uchwaleniu Planu II w zakresie terenu inwestycji, w miejscu wcześniejszego rozgraniczenia z terenem 1k-DZ graniczy obecnie z jednostką 20 K- GP – tereny lokalizacji ulic w klasie technicznej dróg głównych przyspieszonych (GP) o szerokości w liniach rozgraniczających: 25,0 m: pas drogowy w ciągu drogi krajowej nr [...].

Zdaniem Kolegium, zmiana planu nie polega jedynie na technicznej zmianie oznaczenia jednostki planistycznej, ale również zmianie przeznaczenia. W planie I teren przeznaczony był pod drogę zbiorczą, w planie II zmieniono jego przeznaczenie na drogę główną przyspieszoną.

Poza tym, część działki nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej 20 K-GP, w której podobnie jak w jednostce 25 K-GP nie dopuszcza się lokalizacji stacji paliw. Pozostały teren przedsięwzięcia, tj. część działki [...] znajduje się w jednostce planistycznej 19 –IT-EE – tereny lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej – sieci i urządzeń elektroenergetycznych; tereny projektowanego przebiegu linii 110 KV przez tereny objęte planem miejscowym dla dzielnicy O., o którym mowa w § 6 pkt 2. Zdaniem Kolegium, na terenie planowanego przedsięwzięcia w jednostce planistycznej 19 IT-EE generalnie obowiązują zapisy jak dla jednostki 2 MZU planu I, z tym, że § 26 zakazuje lokalizowania budynków mieszkaniowych. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania co do przeznaczenia terenu w jednostce 2 MZU organ uznał, że w jednostce planistycznej 19 IT-EE na terenie planowanego przedsięwzięcia, m.p.z.p. nie dopuszczają stacji paliw.

B. M. i J. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, w zakresie zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że planowana inwestycja została zlokalizowana w znacznej większości w jednostce planistycznej 2MZU tj. w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. (dalej m.p.z.p.). Zdaniem skarżących inne jednostki planistyczne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie wykluczają możliwości realizacji planowanej inwestycji, co oznacza, że argumenty dotyczące zaskarżenia są wspólne dla całego uzasadnienia. Zwrócili również uwagę na to, że na terenie działki geodezyjnej [...] znajdują się elementy infrastruktury technicznej związanej z obsługą pasa drogowego, a nie elementy inwestycji stanowiące stację paliw. Z uwagi na fakt sąsiedztwa inwestycji z drogami publicznymi w rozwiązaniach należało wskazać sposób skomunikowania nieruchomości.

Skarżący podtrzymali stanowisko, że dla powyższej jednostki planistycznej obowiązują ustalenia części ogólnej m.p.z.p., zawarte w § 7 ust. 2, dopuszczające lokalizację stacji paliw w terenach graniczących z terenem 1K-DZ (pkt 6).

W konsekwencji oznacza to, że lokalizacja ogólnodostępnych stacji paliw może następować na terenie graniczącym z terenem oznaczonym w m.p.z.p. jako obszar mający ten sam symbol liczbowy i literowy na rysunku i w opisie planu - w tym przypadku 1K-DZ. Takie warunki spełnia jednostka planistyczna 2MZU, gdyż zgodnie z rysunkiem planu graniczy z jednostką 1 K-DZ.

Dla powyższej jednostki planistycznej nie zostały dokonane, od jej uchwalenia, zmiany. Zmiana m.p.z.p. częściowo została dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Zmiany zostały dokonane do ustalenia obszarów i dotyczyły infrastruktury drogowej, liniowej i technicznej oraz zieleni i parkingów.

W konsekwencji oznacza to, że plan z roku 2000 nie zmienił ustaleń planu dla obszaru jednostki planistycznej 2MZU. Ustalenia dla obszaru 2MZU muszą być rozpatrywane w kontekście m.p.z.p. z 1997 r. i jego związków z innymi obszarami z tego planu.

Pozostały obszar planowanej inwestycji znajduje się w jednostce planistycznej 19 IT-EE przecinającej obszar 2MZU. Ustalenia powyższej jednostki dopuszczają każdą lokalizację z wyjątkiem zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że prawnie dopuszczalna jest także lokalizacja stacji paliw.

Za takim stanowiskiem opowiada się także SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co pozwalałoby na wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego. Zdaniem SKO zmiany dokonane uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2000 r., spowodowały jednak oddzielenie jednostki planistycznej, na której ma zostać zrealizowana inwestycja od jednostki planistycznej 1 K-DZ.

W powyższym zakresie SKO nie uwzględnia przepisów przejściowych i końcowych zawartych w § 51 pkt 2a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2000 r., zgodnie, z którymi odpowiednio do zapisów niniejszego planu (planu z 2000 r.) zmieniane są ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", uchwalonym Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 1997 r.

Dalej skarżący wskazali, że ustalenia uchwały z 2000 r. nie obejmowały swoim zakresem planu z 1997 r. w zakresie terenu objętego planowaną inwestycją. Dotyczy to zarówno części szczegółowej jak i ogólnej.

Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinny więc znaleźć wprost ustalenia planu z 1997 r. bez modyfikacji dokonanych uchwałą z 2000 r., gdyż ta ostatnia nie obejmowała terenów objętych inwestycją.

W obu przypadkach wyraźnie określono zakres terenów objętych tym planem w części tekstowej, jak i graficznej. Wyraźnie widać, że działki lub ich części nie ujęte w części tekstowej i graficznej nie były objęte procesem tworzenia nowego planu i nie podlegały one procedurze tworzenia planu zgodnej z ustawą o planowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących, uznanie stanowiska SKO za słuszne oznaczałoby, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązują ustalenia żadnego planu miejscowego. Wynika to z faktu, że przepisy uchwały z 2000 r. derogowały zapisy części ogólnej uchwały z 1997r., co miało wpływ na ustalenia szczegółowe konkretnej jednostki planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Granice terenu objętego wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżący określili na kopii mapy ewidencyjnej, na której zaznaczony został teren obejmujący realizację przedsięwzięcia wraz z obszarem jego oddziaływania (k-24 akt administracyjnych). Z dokumentu tego oraz karty informacyjnej (k-40 akt administracyjnych) wynika, że planowane zamierzenie ma obejmować teren działek nr [...],[...], [...],[...] obręb [...]. Analiza akt sprawy potwierdza, że na obszarze objętym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego:

-uchwała nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O." (zwany dalej: planem z 1997 r.),

-uchwała nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń i obiektów związanych z budową oczyszczalni miejsko-gminnej w N. (zwany dalej: planem z 2000 r.).

Każdy z powyższych planów określa przeznaczenie terenu, z tym że akt późniejszy, plan z 2000 r. w stosunku do części terenu objętego wnioskiem zmienił poprzednio obowiązujące przeznaczenie obszaru ujętego w granicach planowanej inwestycji. Dokonując analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia dostrzega się niezgodność częściową z przepisami planów aktualnie obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co przemawia za uznaniem, że organy nie naruszyły przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2016.353), który stanowi, że Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z uwagi na okoliczność, że na terenie objętym wnioskiem obowiązują przepisy planów z 1997 r. oraz z 2000 r., obowiązkiem organu było zbadanie zgodności z ustaleniami tych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji środowiskowej. Stanowisko to zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i w ocenie Składu Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby szerszego uzasadniania tej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2749/14 - publ. LEX nr 2118258).

Skarżący we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej określili granice terenu, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Każda z poszczególnych czterech działek ewidencyjnych stanowiących łącznie granice obszaru objętego wnioskiem posiada określone przeznaczenie w planach miejscowych, które wykluczają możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą przy skrzyżowaniu ulic K. i P. w G. I tak działka [...] położona jest na terenie obowiązującego planu z 2000r. oznaczonego symbolem 24 K-Sz, w obszarze wyznaczonym zapisami planu. Zgodnie z § 28 pkt 4 powyższego aktu prawa miejscowego symbolem tym oznaczone zostały, tereny lokalizacji skrzyżowań ulic leżących na trasie ich przebiegu oraz lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej skrzyżowanie ulicy projektowanej trasy średnicowej GP z ul. P. i ul. K. Według § 5 pkt 3 planu z 2000r. przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć drogi i ulice w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz nie związane z użytkowaniem drogi: przewody i urządzenia do przesyłu ścieków, wody, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i sygnalizacji.

W § 29 ustanowiony został zakaz lokalizacji obiektów mogących pogorszyć stan bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu. Ma rację zatem organ II instancji wywodząc w oparciu o powyższe regulacje, że na obszarze tym nie przewidziano przeznaczenia alternatywnego, dopuszczającego lokalizację np. stacji paliw. Poza tym teren skrzyżowania zlokalizowany jest u zbiegu terenu przeznaczonego w planie pod drogi, oznaczone symbolem 20K-GP oraz 25-GK. Według § 41 tereny te obejmują lokalizację ulic w klasie technicznej dróg głównych przyspieszonych (GP) o szerokości w liniach rozgraniczających 25,0 m. Teren 20k_GP stanowi pas drogowy w ciągu drogi krajowej nr [...], a teren 25K-GP to pas drogowy w ciągu drogi wojewódzkiej (dawna krajowa nr [...]). W § 44 tego planu dopuszczono jedynie lokalizację infrastruktury technicznej sieciowej nie związanej z drogą.

Należy podkreślić, że skoro pas drogowy został wyznaczony liniami rozgraniczającymi o szerokości 25,0m, to oznacza to, że w ten sposób miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczył granice terenów przeznaczonych na pas drogowy. Rada Miejska w G. zadecydowała, że w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi. Infrastruktura techniczna w pasie drogowym niezwiązana z drogą została zdefiniowana w § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124). Według ust. 1 tego przepisu, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niewiązanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.

W ust. 2 prawodawca zawarł katalog otwarty pojęć rozumianych przez infrastrukturę techniczną, nie związaną z drogą, wskazując, że w szczególności będą to:

1) linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne;

2) przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe;

3) urządzenia wodnych melioracji;

4) urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia;

5) ciągi transportowe.

Z treści powyższego przepisu wynika, że w zbiorze tym wymienia się inwestycje o charakterze celu publicznego, a nie obiekty budowlane wznoszone prywatnie. Ma rację zatem organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że na terenie tym nie dopuszcza się lokalizowania infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem stacji paliw. Słusznie zatem Kolegium uznało, że z powyższego względu nie było możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W granicach pasa drogowego zlokalizowane zostały również działki nr [...] , [...] (teren planu z 2000r. oznaczony symbolem 25 K-GP - pas drogowy w ciągu drogi wojewódzkiej). Największa z działek nr [...] zlokalizowania jest w granicach czterech jednostek planistycznych:

-25 K-GP. Powyżej przedstawione argumenty na okoliczność braku zgodności inwestycji z postanowieniami planu z 2000r. zostały już powyżej omówione i nie ma potrzeby ich powtarzania.

-2 MZU - teren o tym symbolu uzyskał przeznaczenie na mocy planu z 1997r. Dla tego terenu obowiązuje przeznaczenie szczegółowe tj. podstawowa funkcja mieszkaniowa z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną. W tej sytuacji niemożliwe jest pogodzenie lokalizacji stacji paliw na terenie zabudowy jednorodzinnej.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżących o możliwości budowy na tym obszarze planowanej inwestycji, wywodzone na podstawie postanowień ogólnych planu. Istotnie plan z 1997r. w § 7 ust. 2 pkt 6, na terenie objętym planem dopuszcza lokalizację ogólnodostępnych stacji paliw wyłącznie na terenach graniczących z terenem 1 K-DZ. Należy jednak podkreślić, że teren o symbolu 1 K-DZ według planu z 1997 r. już nie istnieje. Był to teren komunikacji drogi zbiorczej (k-118 akt administracyjnych). Była to zatem droga, do której przylegały oprócz terenu o symbolu 2MZU również takie tereny jak 10UMZ czy 18UMZ (k-100 akt administracyjnych), przewidziane w planie z 1997 r. pod podstawową funkcję usługową. Dla tego terenu wprowadzony został nakaz lokalizacji funkcji podstawowej od strony terenów m.in. 1 K-DZ. Wynika to z § 15 ust. 1 i 2 aktu. Dopuszczenie lokalizacji stacji paliw dotyczyło zatem terenów przewidzianych pod funkcję usługową, a nie pod budownictwo jednorodzinne. Teren o symbolu 1 K-DZ stanowiący według planu z 1997r. drogę, jest obecnie terenem zawartym w granicach drogi przyspieszonej o symbolu 20K-GP.

Należy zwrócić uwagę, że redakcja uchwały dotyczącej planu z 1997r., dotycząca przepisów merytorycznych w zakresie funkcji oraz przeznaczenia terenu wyraźnie wydziela przepisy ogólne i przepisy szczegółowe. Ustalenia ogólne dotyczące całego terenu objętego uchwałą zostały ujęte w Rozdziale 2 aktu, który dopuszcza w § 7 ust. 2 pkt 6 lokalizację ogólnodostępnych stacji paliw wyłącznie na terenach graniczących z terenem 1K-DZ. Podkreślić jednak należy, że w § 13, również zawartym w Rozdziale 2 aktu wyraźnie organ stanowiący wskazał, że ustalenia tego rozdziału stosuje się do całego terenu objętego opracowaniem, o ile ustalenia Rozdziału 3 nie stanowią inaczej. Wiążące zatem dla organów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji były ustalenia szczegółowe planu, które uściśliły ustalenia ogólne precyzując funkcję i przeznaczenie poszczególnych terenów w granicach planu z 1997r. Regulacja zawarta zatem w § 14 uchwały dotycząca terenu o symbolu 2MZU dopuszcza jako jedyne możliwe przeznaczenie gruntów pod zabudowę jednorodzinną o podstawowej funkcji mieszkaniowej.

Ustalenia szczegółowe stanowią zatem lex specjalis w stosunku do ustaleń ogólnych. Poza tym jak słusznie wywiódł organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchwalenie planu z 2000r. spowodowało, iż jednostka planistyczna K-DZ - droga zbiorczo-rozprowadzająca z możliwością rozbudowy skrzyżowania ul. P. z ul. K. w części, m.in. przylegającej do terenu inwestycji w jednostce 2 MZU, zmieniła przeznaczenie i obecnie nie istnieje. Jednostka planistyczna 2 MZU po uchwaleniu Planu z 2000r. w zakresie terenu inwestycji, w miejscu wcześniejszego rozgraniczenia z terenem 1k-DZ graniczy obecnie z jednostką 20 K-GP – tereny lokalizacji ulic w klasie technicznej dróg głównych przyspieszonych (GP) o szer. w liniach rozgraniczających: 25,0 m: pas drogowy w ciągu drogi krajowej nr [...].

W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy nie budzi wątpliwości, że w ramach uchwalenia wcześniejszego aktu z 1997r. i późniejszego z 2000r. doszło do zmiany przeznaczenia dla części terenu, którego grunty pokrywały się. W takiej sytuacji niewątpliwie należy zwrócić uwagę na zasadę prawną, jedną z reguł kolizyjnych: Lex posterior derogat legi priori (łac. akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego) oznaczającą, że: prawo ustanowione później (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy i o tym samym zakresie) należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ustalenia dla terenu pierwotnie uregulowane w planie z 1997r. w zakresie objętym obecnie ustaleniami planu z 2000r. nadal obowiązują.

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również to, że w § 51 uchwały z 2000r. (Przepisy przejściowe i końcowe – Dział IV) postanowiono, iż z dniem wejścia w życie uchwały dotyczącej tego planu zmieniono ustalenia z 1997r.

Odnośnie pozostałego terenu przedsięwzięcia, tj. część działki [...], Kolegium prawidłowo stwierdziło, że znajduje się on w jednostce planistycznej 19 –IT-EE – tereny lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej – sieci i urządzeń elektroenergetycznych; tereny projektowanego przebiegu linii 110 KV przez tereny objęte planem miejscowym dla dzielnicy O., o którym mowa w § 6 pkt 2. Na terenie planowanego przedsięwzięcia w jednostce planistycznej 19 IT-EE generalnie obowiązują zapisy jak dla jednostki 2 MZU planu z 1997r., z tym, że § 26 zakazuje lokalizowania budynków mieszkaniowych. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania co do przeznaczenia terenu w jednostce 2 MZU uznać należy, że w jednostce planistycznej 19 IT-EE na terenie planowanego przedsięwzięcia, m.p.z.p. nie dopuszczają stacji paliw.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wywiódł na podstawie obowiązujących przepisów, że planowane przedsięwzięcie budowy stacji paliw zgodnie z wnioskiem realizowane na terenie czterech wymienionych powyżej działek powinno być traktowane jako całość. Niegodność zamierzenia chociażby w części z m.p.z.p. powinno skutkować odmową udzielenia decyzji środowiskowej. Stanowisko to znajduje umocowanie w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który definiuje pojęcie przedsięwzięcia – rozumiejąc przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.) wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach OOŚ) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby, jak trafnie skonstatowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1034/16 (CBOSA), do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).

Poza tym, zgodnie z zasadą ogólną, dającą się wprowadzić m.in. z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – jak każdy organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające wniosku strony (zob. art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) – jest związany wnioskiem (treścią żądania) owo postępowanie inicjującym, w tym także co do zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, jeżeli w toku postępowania organ dojdzie do przekonania, że dla pewnej części wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe określenie środowiskowych uwarunkowań, to bez uzyskania uprzedniej zgody wnioskodawcy – wyrażającej się w odpowiednim zmodyfikowaniu (ograniczeniu) przezeń zakresu wniosku – organ nie jest władny określić środowiskowych uwarunkowań jedynie dla (pozostałej) części wnioskowanego przedsięwzięcia. W takim przypadku winien on odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań w całości (verba legis: odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia – por. art. 81 u.u.i.ś.).

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.