Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek S. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą: wiatą śmietnikową, tarasem dla klientów, ogródkiem rekreacyjnym dla dzieci, wewnętrznym układem drogowym i postojowym, zbiornikiem retencyjnym i dwoma zbiornikami szczelnymi bezodpływowymi o poj. 9,00 m3 każdy, budowę stacji transformatorowej, budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/09).

Organ II instancji zaznaczył, że S. D. jest właścicielem zabudowanej działki nr ew. [...] położonej w W. przy ul. [...] w W., obręb [...], co potwierdza treść elektronicznej księgi wieczystej nr [...]. Następnie, podniósł, że z projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (część graficzna projektu budowlanego - Projekt zagospodarowanie terenu - Tom 1, karta nr 44a), wynika, iż działka nr [...] będąca własnością S. D. graniczy bezpośrednio z objętą inwestycją działką nr [...]. Ponadto z części opisowej projektu budowlanego (pkt 2.3 pt Bilans terenu inwestycji), wynika, że zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego dotyczą powierzchni zabudowy projektowanego budynku, powierzchni utwardzonej, powierzchni biologicznie czynnej oraz współczynnika intensywności zabudowy (część opisowa projektu budowlanego - Tom 1 - karta nr 6).

W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nieuprawnionym było przyjęcie przez organ wojewódzki na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., że w niniejszej sprawie brak legitymacji procesowej skarżącego jest oczywisty. Organ wskazał przy tym na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, zgodnie z którym, "na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania". Dodał także, z powołaniem się na ww. wyrok, że odmowa wszczęcia postępowania nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia.

Ubocznie organ zaznaczył, że brak przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2014 r., nr [...], nie przesądza, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacją tej zasady jest między innymi przepis art. 40 § 2 k.p.a, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma należy doręczać pełnomocnikowi.

W niniejszej sprawie, S. D. w dniu [...] listopada 2015 r. udzielił r. pr. M.D. pełnomocnictwa do zastępowania go we wszelkich sprawach administracyjnych toczących się przed Wojewodą [...]. Wskazane pełnomocnictwo zostało załączone do pisma S. D. z dnia [...] listopada 2015 r., które zostało skierowane do Wojewody [...]. W związku z powyższym organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić, czy ww. pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2015 r. obejmuje swym zakresem także postępowanie zainicjowane wnioskiem S. D. z dnia [...] listopada 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pokreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ uznał, że z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 61a § 1, 7, 77 § 1 k.p.a., należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ze wskazaniem, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ocena po wszczęciu postępowania, czy S. D. posiada legitymację procesową do kwestionowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], oraz ustalenie czy S. D. jest w niniejszej sprawie reprezentowany przez r.pr. M. D..

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postanowienie to było prawidłowe, a zatem winno było zostać utrzymane w mocy,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszone zostały art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., podczas gdy przepisy te nie zostały naruszone, a organ II instancji nawet nie wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w jaki sposób to rzekome naruszenie nastąpiło,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 32 i 33 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że postanowienie organu I instancji podlega uchyleniu, gdyż organ I instancji winien był wyjaśnić, czy r.pr. M. D.jest w niniejszym postępowaniu pełnomocnikiem S. D., podczas gdy w ramach postępowania przed organem I instancji nie zostało przedstawione pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. D., ani pełnomocnictwo takie nie zostało zgłoszone do protokołu, a zatem nie było podstaw do badania przez organ I instancji, czy S. D. ustanowił pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że bezspornie S. D. nie był uznany za stronę postępowania o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę, którego stwierdzenia nieważności się domaga. Krąg podmiotów tego postępowania został ustalony przez organ właściwy dla jego prowadzenia - Prezydenta [...] w postępowaniu o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym Prezydent [...] uznał, na podstawie art. 28 k.p.a., że S. D., jako właściciel działki ew. nr . w obrębie ., nie jest stroną postępowania, gdyż działka ta nie leży w obszarze oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy badanie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę sprowadza się zasadniczo do ustalenia kręgu osób, które były stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Możliwe są w tym zakresie pewne zmiany, lecz wynikać one muszą z następczej zmiany okoliczności faktycznych (np. sprzedaż nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania obiektu). Jeżeli okoliczności faktyczne pozostają niezmienione, to nie sposób przyjąć, aby inny był krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę a inny w przedmiocie stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie przez organ w postępowaniu nieważnościowym, że jego stroną (tj. osobą posiadającą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) jest podmiot, który nie posiadał przymiotu strony (nie posiadał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w postępowaniu zasadniczym jest niedopuszczalne. Nie może być bowiem tak, że inny jest krąg podmiotów (z zastrzeżeniem zmian wynikających ze zmiany stanu faktycznego) w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i w sprawie o stwierdzenie jego nieważności. Skoro w obu sprawach krąg podmiotów ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to stronami obu tych postępowań są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oczywistym jest przy tym, że prawidłowo ustalony obszar oddziaływania obiektu jest taki sam zarówno w postępowaniu zasadniczym, jak i nieważnościowym. Dotyczy on bowiem obiektu przedstawionego w projekcie budowlanym. Gdyby natomiast obiekt rzeczywiście zrealizowany był obiektem innym, niż przedstawiono w prawidłowo zatwierdzonym projekcie budowlanym, to niezasadnym byłoby stwierdzanie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a właściwe organy mogłyby zastosować inne przewidziane przez ustawodawcę środki celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Spółka wskazała przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09; z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07.

Zdaniem strony skarżącej, skoro w niniejszej sprawie S. D. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które obecnie próbuje zakwestionować oraz nie przedstawił jakichkolwiek twierdzeń z których można byłoby wyprowadzić, że pomimo tego posiada on status strony, to organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a k.p.a. Nieprawidłowym byłoby bowiem przyjęcie, że organ I instancji musi wszcząć postępowanie administracyjne, jeżeli z treści wniosku o wszczęcie postępowania oraz innych informacji, które organ ten posiada w chwili otrzymania wniosku jednoznacznie wynika, że wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej stosownej legitymacji procesowej. Nie sposób także przyjąć, że podniesienie przez żądającego wszczęcia postępowania jakichkolwiek argumentów za przyznaniem mu statusu strony, niezależnie od ich merytorycznego znaczenia, obliguje organ do wszczęcia postępowania. Niecelowym jest bowiem wszczęcie postępowania, jeżeli dla organu oczywistym jest, że będzie ono musiało zostać następnie umorzone z uwagi na brak legitymacji po stronie żądającego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła także organowi II instancji, iż ten błędnie przyjął, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek "poszukiwania" pełnomocników i pełnomocnictw. Otóż, jak zauważył organ II instancji, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez S. D. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Pełnomocnictwo dla r.pr. M. D. zostało natomiast skierowane do organu I instancji już w dniu [...] listopada 2015 r. - było ono skierowane przed zaistnieniem niniejszej sprawy, a zatem dotyczyło innej sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji. W niniejszej sprawie wniosek nie został złożony przez pełnomocnika ale osobiście przez S. D.. Również po złożeniu wniosku organ I instancji nie otrzymał jakiejkolwiek informacji, aby do niniejszej sprawy nie zgłosił się jakikolwiek pełnomocnik S. D.. Wobec tego organ I instancji prawidłowo dokonywał doręczeń do rąk S. D.. To rolą strony (w znaczeniu formalnym) i ewentualnie jej pełnomocnika jest powiadomienie organów, że w sprawie został ustanowiony pełnomocnik. Jeżeli organ nie otrzyma w danej sprawie stosownej informacji, musi przyjąć, że w sprawie tej strona (w znaczeniu formalnym) występuje osobiście.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym wskazać należy, że stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519).

Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], albowiem organ I instancji nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy dostrzeżonych przez organ odwoławczy okoliczności i uwarunkowań prawnych.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. S. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, wynika, że S. D. jest właścicielem zabudowanej działki nr ew. [...] położonej w W. przy ul. [...] w W., obręb [...] (księga wieczystej nr [...]). Jak zaznaczył organ II instancji, z projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (część graficzna projektu budowlanego - Projekt zagospodarowanie terenu - Tom 1, karta nr 44a), wynika, że działka nr [...] będąca własnością S. D. graniczy bezpośrednio z objętą inwestycją działką nr [...]. Ponadto, z części opisowej projektu budowlanego (pkt 2.3 pt Bilans terenu inwestycji), wynika, że zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego dotyczą powierzchni zabudowy projektowanego budynku, powierzchni utwardzonej, powierzchni biologicznie czynnej oraz współczynnika intensywności zabudowy (część opisowa projektu budowlanego - Tom 1 - karta nr 6).

Rozważania wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, możliwe było wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy organ stwierdził, że wnoszący pismo, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy w ogóle możliwe było wydanie takiego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zauważyć także należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. W zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Zaznaczył także, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności, ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Podobne stanowisko przedstawione zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, z powołaniem na pogląd doktryny, już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd II instancji zauważył, że "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/150).

W końcu także podnieść należy, że "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297).

W konsekwencji mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ocena interesu prawnego S. D., może nastąpić tylko w toku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wadliwie zatem, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której wyeliminowania domagał się S. D.. Tym samym również argumentacja skarżącej Spółki, odnosząca się do kwestionowania interesu prawnego S. D. nie mogła odnieść zamierzonego skutku, może ona zostać wzięta pod uwagę na dalszym etapie postępowania i stanowić podstawę do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu natomiast do kwestii ustalenia, czy S. D. jest w niniejszym postępowaniu reprezentowany przez r.pr. M. D., podkreślić należy, że wskazanie to zostało poczynione przez organ odwoławczy niejako pobocznie. W żadnym wypadku organ odwoławczy nie nakazał doręczania korespondencji ww. pełnomocnikowi, jak również nie czynił organowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Sąd pragnie przy tym zaznaczyć, że pełnomocnik powinien składać pełnomocnictwo do akt każdej sprawy, a złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z wielu spraw prowadzących przez ten organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony, nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, gdy pełnomocnictwo składa do akt także strona. Jednakże dla przejrzystości postępowania administracyjnego organ administracji może, a nawet powinien wyjaśnić, gdy akta administracyjne są wspólne dla kilku postępowań, czy wolą strony jest również, aby pełnomocnik reprezentował stronę także w tym konkretnym postępowaniu prowadzonym przez organ.

Jedyny zarzut, jaki można postawić organowi odwoławczemu, jest taki, iż ten nie wyjaśnił, w sposób szczegółowy, w czym upatruje naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Czy w tym, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, w toku postępowania, interesu prawnego wnoszącego żądanie, czy też w kwestii nieustalenia reprezentacji strony. W ocenie Sądu, jednakże ta okoliczność nie może przemawiać za wyeliminowaniem z obiegu zaskarżonego postanowienia, albowiem, co do zasady jest ono zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.