Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 529/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 237 11 § 1 i 5
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 11 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: § 1 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 109 poz 704
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1367/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Wr 1367/10 - oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm. – dalej ustawa o PIP), utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie podporządkowania w [...] S.A. służby bhp bezpośrednio pracodawcy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie podniósł, iż inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie po kontroli przeprowadzonej w [...] S.A. z siedzibą w W. wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nakazującą podporządkowanie w [...] S.A. służby bhp bezpośrednio pracodawcy. Wskazana decyzja podlegała, na mocy art.11 pkt 1 ustawy o PIP wykonaniu do dnia 31 lipca 2010 r.

[...] S.A. (dalej również jako [...] S.A.) wniosła od powyższego nakazu odwołanie domagając się jego uchylenia w całości. W odwołaniu podniesiono, iż inspektor pracy naruszył przepisy art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 237¹¹ § 1 i 5 kodeksu pracy oraz § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do wydania kwestionowanego nakazu. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie naczelnych zasad k.p.a. oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż organizacja służby bhp w [...] S.A. jest wadliwa, a tym samym stwierdzenie, że niezbędna jest jej organizacja w sposób wskazany w nakazie. Zdaniem strony, intencją ustawodawcy podczas tworzenia przepisów dotyczących bhp nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną pracodawcy i narzucenie mu określonego układu organizacyjnego, natomiast treść przedmiotowego nakazu ma taki charakter. Według spółki wskazany w nakazie przepis § 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia nie ma charakteru normy nakazującej. W pojęciu tego przepisu organizacyjne podporządkowanie struktur bhp nie jest wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez [...] S.A. ciążących na nim obowiązków w zakresie bhp, a przepisy dotyczące organizacji bhp zawarte zarówno w kodeksie pracy, jak i aktach wykonawczych (w rozporządzeniach) nie są przepisami z zakresu bhp. Ponadto pracodawca podniósł, iż w [...] S.A. została powołana służba bhp, która wykonuje nałożone na nią zadania, a jej usytuowanie w strukturze organizacyjnej nie ma wpływu na prawidłowość realizowania przez nią obowiązków. Ponadto strona wskazała, że służba bhp jest podporządkowana pracodawcy, ponieważ pracodawcą zgodnie z art.3 k.p. jest [...] S.A.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał zaskarżony nakaz w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli w [...] S.A. ustalono, iż zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym [...] S.A. prezes zarządu oraz pozostali członkowie zarządu (w tym członek zarządu ds. Zasobów Ludzkich) prowadzą sprawy spółki w ramach jednostek organizacyjnych. Zgodnie ze schematem organizacyjnym przedstawionym przez pracodawcę Wydział BHP podlega bezpośrednio dyrektorowi Departamentu Spraw Pracowniczych. Z okazanej karty jednostki organizacyjnej wynikało, iż Departament Spraw Pracowniczych raportuje bezpośrednio członkowi zarządu ds. Zasobów Ludzkich i podlega dyrektorowi Wykonawczemu Grupy [...] ds. Zasobów Ludzkich. Według zapisów zamieszczonych w protokole z kontroli, pomimo stwierdzonych uprzednio (tj. w czasie kontroli w sierpniu - październiku 2009 r.) nieprawidłowości w zakresie podporządkowania służby bhp pracodawca do czasu kolejnej kontroli nie dokonał zmian w ustalonym stanie faktycznym.

Organ II instancji przywołał treść art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 237¹¹ § 1 i 5 k.p. oraz § 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia i na ich podstawie wskazał, iż w interesie pracodawcy leży, aby w zakładzie pracy były przestrzegane przepisy szeroko rozumianego prawa pracy, w tym przepisy dotyczące bhp. Realizując swoje obowiązki pracodawca powinien w szczególności przestrzegać przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy oraz wypełniać nakazy, zalecenia, decyzje administracyjnych organów kontroli i nadzoru. Aby pracodawca mógł dobrze wykonywać nałożone na niego przepisami obowiązki, potrzebuje odpowiedniego wsparcia. Takim wsparciem - jak wskazano - są dla pracodawcy służby bhp. Przepisy k.p. nakładają na pracodawcę obowiązek utworzenia służby bhp, która pełni funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Służba bhp jest organem niezależnym, który podlega tylko pracodawcy. Wyjaśniono, że jeżeli pracodawcą jest jednostka organizacyjna, to służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazano również, że wymagane kwalifikacje, zadania i uprawnienia służby bhp zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozporządzenie to jest jednym z ważniejszych elementów polityki krajowej w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazuje ono jednoznacznie, iż służbę bhp stanowią wyodrębnione komórki organizacyjne, jednoosobowe lub wieloosobowe, podległe bezpośrednio pracodawcy lub członkowi organu zarządzającego, upoważnionego przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak podkreślono, jednoznaczna konstrukcja tego przepisu sprawia, że przepisy wewnętrzne spółki nie mogą wprowadzać regulacji za sprawą której służba bhp podlegałaby osobie niewchodzącej w skład organu zarządzającego. Wskazano, że zdaniem organów PIP służba bhp w [...] S.A. nie została podporządkowana bezpośrednio pracodawcy. Z zapisów zamieszczonych w karcie jednostki organizacyjnej jednoznacznie wynika, iż Wydział BHP podlega Departamentowi Spraw Pracowniczych.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przepis § 1 ust. 5 wskazanego rozporządzenia nie ma charakteru normy nakazującej organ podniósł, iż przepisy kodeksu pracy nie regulują zagadnień z zakresu bhp w sposób wyczerpujący. Czynią to, jak wyjaśniono, przepisy wykonawcze, które precyzują i konkretyzują obowiązki pracodawcy. W ocenie organu, szczegółowa analiza przepisów sensu stricto o bezpieczeństwie i higienie pracy pozwala stwierdzić, iż ustawodawstwo traktuje tę kwestię bardzo szeroko. Zakresem regulacji prawnej objęte są nie tylko zagadnienia z dziedziny bhp rozumiane dosłownie, ale również inne problemy, które wiążą się z tą problematyką. Następnie wskazano, że ogólne obowiązki pracodawcy w zakresie bhp określa dział X rozdział X k.p. Przedmiotowe rozporządzenie - jak zauważył organ - zmierza do wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 237¹¹ § 5 pkt 1 i 2 rozdziału X k.p. Jest ono bardziej bezpośrednie i ma na celu uszczegółowienie sposobu wykonania zadań. Podkreślono, że wydawanie rozporządzeń przez władzę wykonawczą ma na celu ograniczenie ilości wydawanych ustaw, a także przyczynia się do unormowania danej kwestii przez specjalistów znających się nie tylko na praktyce, ale także na teorii. Celem rozporządzenia nie jest zastępowanie ustawy, ale jej uszczegółowienie, które jest niezbędne dla właściwego wykonywania zadań jakie nakłada na adresatów ustawa.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutami strony, iż sposób usytuowania służby bhp u pracodawcy nie stanowi naruszenia przepisów bhp oraz, iż organy PIP nadzorują i kontrolują jedynie przepisy, których nieprzestrzeganie zagraża zdrowiu i życiu pracowników. Ponadto organ nie uznał zasadności zarzutu, iż przedmiotem nakazu inspektora pracy nie może być umiejscowienie służby bhp w strukturze organizacyjnej. Okręgowy Inspektor Pracy podkreślił, że organy PIP są organami sprawującymi funkcje kontrolne i nadzorcze w zakresie przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy. Celem organów inspekcji pracy (dalej również - jako organy PIP) - jak podkreślono - jest przede wszystkim w myśl art. 1 ustawy o PIP sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W przypadku niezastosowania się przez pracodawcę do obowiązujących przepisów, zadaniem organów PIP jest egzekwowanie ich przestrzegania. Organ stanął na stanowisku, że w świetle dokonanych przez inspektora pracy w czasie kontroli ustaleń stanu faktycznego zawartego w protokole z kontroli (niekwestionowanego przez pracodawcę) oraz przywołanych regulacji prawnych, wydanie nakazu dotyczącego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sprawie podporządkowania służby bhp bezpośrednio pracodawcy w ustalonym terminie było zgodne z prawem. Podkreślono przy tym, iż naruszenie przepisów lub zasad bhp zagrażających zdrowiu lub życiu pracowników może doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 2-5 ustawy o PIP, natomiast naruszenie innych przepisów lub zasad bhp (w niniejszym przypadku dotyczących organizacji bhp) prowadzi do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 1 ustawy. Z obowiązujących przepisów wynika - jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - iż organy PIP mają możliwość nakazania zarówno utworzenia służby bhp jak i nakazania dostosowania jej organizacji do przepisów zawartych w powołanym rozporządzeniu.

Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanego nią w mocy nakazu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, [...] S.A. zarzuciła wskazanym orzeczeniom naruszenie przepisów art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 237¹¹ § 1 i 5 k.p. oraz § 1 ust. 5 powołanego rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do podjęcia błędnego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż sposób usytuowania służby bhp w strukturze organizacyjnej pracodawcy nie jest równoznaczny z naruszaniem przez skarżącą spółkę przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. W żaden bowiem sposób, jak zauważono, organizacyjne podporządkowanie struktur bhp nie stanowi i nie jest wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez [...] S.A. ciążących na nim obowiązków w zakresie bhp. Podkreślono natomiast, że bezpieczeństwo i higiena pracy to ogół środków i urządzeń służących do zapewnienia warunków pracy eliminujących zagrożenie życia lub zdrowia zatrudnionych, usuwanie lub ograniczanie szkodliwości związanych z procesem pracy i ze środowiskiem pracy, do których należą zagrożenia ze strony maszyn i urządzeń technicznych, szkodliwe gazy, pary i mgły, promieniowanie, temperatura za wysoka lub za niska, hałas, wstrząsy itp. Bhp - jak wskazano - wiąże się z zapobieganiem chorobom zawodowym oraz innym szkodliwym wpływom pracy na zdrowie pracowników. Służba bhp jest zaś tworzona przez pracodawcę w celu pełnienia funkcji doradczych i kontrolnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Podkreślono, że taka służba u pracodawcy [...] S.A. została powołana i realizuje nałożone na nią zadania. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie przez organ kontrolujący, iż usytuowanie organizacyjne służby bhp ma wpływ na prawidłowość realizacji nałożonych na spółkę jako pracodawcę obowiązków tworzenia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym, nie zostało stwierdzone w czasie przeprowadzonej przez PIP kontroli. W ocenie autora skargi intencją prawodawcy przy tworzeniu przepisów wykonawczych nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną spółki i narzucanie jej określonego układu organizacyjnego. A taki charakter, zdaniem strony, ma treść nakazu wydanego przez inspektora pracy. Jak zauważono w uzasadnieniu skargi, służba bhp w skarżącej spółce jest podporządkowana pracodawcy, ponieważ pracodawcą zgodnie z art. 3 k.p. jest [...] S.A. z siedzibą w W., a służbę bhp stanowią komórki organizacyjne jednoosobowe lub wieloosobowe, wyodrębnione ze struktury organizacyjnej tegoż właśnie pracodawcy. Przepis § 1 ust. 5 wskazanego rozporządzenia nie ma zaś charakteru normy nakazującej organizację podmiotu gospodarczego, jej struktur organizacyjnych w zakresie komórki bhp. W przedmiotowej sprawie - jak podkreślono - brak jest uchybień skarżącego, co do naruszenia przepisów o bhp, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów art. 11 pkt 1 ustawy o PIP. Autor skargi podkreślił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie nie wskazał, jakie zagrożenie zostało stworzone dla bezpieczeństwa i higieny pracy w związku z funkcjonowaniem struktury organizacyjnej skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Wr 1367/10 - oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy niepodporządkowanie służy bhp "bezpośrednio" pracodawcy – osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego Spółką Akcyjną [...] stanowi przedmiot regulacji nakazowej inspektora pracy i czy przyjęcie rozwiązań organizacyjnych w skarżącej spółce, ustalonych w toku kontroli inspektora pracy, narusza przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na oba pytania należało udzielić odpowiedzi twierdzącej i wskazać na trafność twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy są zróżnicowane w zależności od zagrożeń związanych z naruszeniem przepisów prawa pracy. Do takiego wniosku, jak wskazał Sąd I instancji, prowadzi analiza art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589). Zgodnie z art. 11 pkt 1 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak podkreślił Sąd I instancji, nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień, polegających na naruszeniu przepisów lub zasad bhp, ma na celu spowodowanie, aby niezgodny z nimi stan faktyczny został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem lub zasadami bhp, w wyznaczonym przez inspektora pracy terminie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w zakresie przedmiotowym decyzji usunięcia naruszeń dotyczących przepisów i zasad bhp mieści się problematyka wynikająca z działu dziesiątego kodeksu pracy, a więc dotycząca nie tylko utworzenia, ale i funkcjonowania u pracodawcy służby bhp. Nie jest sporne pomiędzy stronami – jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - iż na podstawie art. 237¹¹ § 1 k.p. [...] S.A. (pracodawca zatrudniający ponad 100 pracowników) była obowiązana i utworzyła służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis § 5 pkt 1 wskazanego artykułu zawiera delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu działania, uprawnień, organizacji, liczebności i podporządkowania służby bhp. Sąd I instancji podkreślił, iż wolą ustawodawcy jest, aby w przepisie wykonawczym precyzyjnie określono organizację i podporządkowanie służby bhp, zważywszy na doniosłą rolę jaką służba ta pełni na rzecz poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z przepisu § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm.) jednoznacznie wynika, iż służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy. U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Sądu I instancji, bezpośrednie podporządkowanie służby bhp pracodawcy wydaje się oczywiste jeżeli analizie poddany zostanie zakres uprawnień służby bhp określony w § 3 powołanego rozporządzenia. Do zakresu działania służby bhp należy m.in.: 1) przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bhp, 2) bieżące informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych, wraz z wnioskami zmierzającymi do usuwania tych zagrożeń, 3) sporządzanie i przedstawianie pracodawcy, co najmniej raz w roku, okresowych analiz stanu bhp, zawierających propozycje przedsięwzięć technicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie zagrożeniom życia i zdrowia pracowników oraz poprawę warunków pracy. Jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymienione uprawnienia kontrolne oraz informowanie o bieżących zagrożeniach oraz aktualnym stanie bezpieczeństwa i higieny pracy mogą być skutecznie i efektywnie realizowane wyłącznie w sytuacji, gdy służba bhp nie jest podległa, a co za tym idzie zależna, od kierownictwa średniego szczebla - przy czym jak wskazał Sąd I instancji - w skarżącej spółce będzie to osoba kierująca Departamentem Spraw Pracowniczych. Jak zauważono, w takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośrednim przekazywaniu informacji i niezwłocznym, natychmiastowym podejmowaniu rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Podobnie – jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - należy podejść do kwestii szerokich uprawnień służby bhp w zakresie: 1) występowania do osób kierujących pracownikami z zaleceniami usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, 2) niezwłocznego wstrzymania pracy maszyn lub innego urządzenia technicznego w razie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracownika albo innych osób. Skuteczne realizowanie tych uprawnień będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy podjęcie decyzji o ich stosowaniu jest niezależne od wpływów osób nie będących bezpośrednio zarządzającymi przedsiębiorstwem. Skoro zatem, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrola inspektora pracy ujawniła w [...] S.A. podporządkowanie służby bhp w sposób naruszający przepis § 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, a przepis ten wchodzi w zakres regulacji bezpieczeństwa i higieny pracy, to organ kontroli i nadzoru nad warunkami pracy prawidłowo wydał nakaz usunięcia stwierdzonego uchybienia w wyznaczonym terminie.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na zaistnienie przesłanki określonej w art. 11 pkt 1 ustawy o PIP. Organ prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego, a podejmując decyzję nie naruszył reguł procesowych określonych w przepisach k.p.a. oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:

1) art. 11 punkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 13 kwietnia 2007 roku (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ze zmianami),

2) art. 237¹¹ § 1, § 4 i § 5 Kodeksu pracy oraz

3) § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 2 września 1997 roku (DzU Nr 109 poz. 704).

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło do podjęcia błędnego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa) Sąd Administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a taka sytuacja - jak stwierdził autor skargi kasacyjnej - zachodziła w niniejszej sprawie.

Wskazano, że wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę, zamiast uwzględniającego, stanowi wprost o naruszeniu powołanych przepisów. Wyjaśniono, że [...] S.A. wniosła skargę od decyzji o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku Okręgowego Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącej odwołania od decyzji znak decyzji Nr rej [...] Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Warszawie. Wydanie nakazu - jak podkreślił autor skargi kasacyjnej - nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 237¹¹ § 1 i 5 Kodeksu pracy oraz § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do podjęcia błędnego rozstrzygnięcia w postaci nakazu Nr rej [...] z dnia [...].04.2010 r.

Kontynuując autor skargi kasacyjnej wskazał, że zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007 r. Nr 89 poz. 589 ze zm.). Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bhp obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 ustawy o PIP). Tu jednak, jak zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zastosowanie mają przede wszystkim przepisy art. 237¹¹ kodeksu pracy. W dalszej kolejności podkreślono, że sposób usytuowania służby bhp w strukturze organizacyjnej pracodawcy nie może być uznany za równoznaczny z naruszaniem przez [...] S.A. przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. W żaden, bowiem sposób - jak podkreślił autor skargi kasacyjnej - organizacyjne podporządkowanie struktur bhp nie stanowi i nie jest wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez [...] S.A. ciążących na nim obowiązków w zakresie bhp. Jak jednocześnie podkreślono, takie też nieprawidłowości nie zostały stwierdzone czy wskazane w zaskarżonych decyzjach Państwowej Inspekcji Pracy, ani nie wskazano w trakcie postępowania jakichkolwiek zagrożeń dla życia i zdrowia zatrudnionych, które owa nieprawidłowość w organizacji miałaby powodować. W dalszej kolejności podkreślono, że służba bezpieczeństwa i higieny pracy jest ważna w zakresie realizacji prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Jak podniesiono, zgodnie z art. 237¹¹ § 1 kodeksu pracy obowiązek powołania tej służby spoczywa na pracodawcach zatrudniających więcej niż 100 pracowników i - jak podkreślono - taka służba u pracodawcy [...] S.A. z siedzibą w W. jest powołana i realizuje nałożone na nią zadania. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w [...] S.A. służba bhp jest podporządkowana pracodawcy, ponieważ pracodawcą, zgodnie z art. 3 kodeksu pracy, jest [...] S.A. z siedzibą w W. a służbę bhp stanowią komórki organizacyjne jednoosobowe lub wieloosobowe, wyodrębnione ze struktury organizacyjnej tegoż właśnie pracodawcy. W ocenie składającego skargę kasacyjną, przyjęcie przez organ kontrolujący, iż usytuowanie organizacyjne służby bhp ma wpływ na prawidłowość realizacji nałożonych na [...] S.A. - jako pracodawcę obowiązków tworzenia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie znajduje żadnego oparcia w przytoczonych przepisach i stanie faktycznym. Podkreślono ponadto, że przepis § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy nie ma charakteru normy nakazującej. Wskazano, że akt wyższego rzędu jakim jest przepis ustawy: art. 237¹¹ kodeksu pracy w paragrafie 4 wyraźnie precyzuje, że nakaz PIP może dotyczyć: utworzenia służby bhp, zwiększenia liczby pracowników tej służby, jeżeli jest to stwierdzone zagrożeniami zawodowymi. Brak jest natomiast – jak zauważył autor skargi kasacyjnej - wskazania, że PIP może wydać nakaz w innym zakresie tj. co do podporządkowania służby bhp u pracodawcy. Z tego też powodu, w ocenie składającego skargę kasacyjną, orzeczenie utrzymujące decyzje PIP nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy czy art. 237¹¹ § 1 i 5 w zw. z przepisami § 4 art. 237¹¹ kodeksu pracy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na poparcie zasadności wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej podniesiono, iż inspektor pracy, po kontroli przeprowadzonej w [...] S.A. w W., wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. nakaz zawierający decyzję w sprawie podporządkowania w [...] S.A. służby bhp bezpośrednio pracodawcy. Następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono dotychczasowy bieg postępowania i wskazano, że to ustawodawca (a nie organy PIP) zdecydował o sposobie podporządkowania służby bhp u pracodawcy stanowiąc, iż służba ta podlega bezpośrednio pracodawcy. Rolą organów PIP - jak podkreślono - jest jedynie sprawowanie funkcji kontrolnych i nadzorczych w zakresie przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy. Celem organów PIP jest przede wszystkim w myśl art.1 ustawy o PiP sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W przypadku niezastosowania się przez pracodawcę do obowiązujących przepisów zadaniem organów PIP jest egzekwowanie ich przestrzegania. W przedmiotowej sprawie inspektor pracy w czasie kontroli dokonał ustaleń stanu faktycznego zawartego w protokole z kontroli, który - jak wskazano - dowodzi, że służba bhp w [...] S.A. nie podlega bezpośrednio pracodawcy. Z uwagi na błędne podporządkowanie służby bhp w strukturach pracodawcy należało wydać nakaz dotyczący usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sprawie podporządkowania służby bhp bezpośrednio pracodawcy. Nakaz inspektora pracy jest - jak podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną - potwierdzeniem obowiązku wynikającego z normy powszechnie obowiązującej. W dalszej kolejności wskazano, że wprowadzając wskazany sposób podporządkowania służby bhp prawodawca miał zapewne na względzie ochronę pracowników (przed zagrożeniami, zdarzeniami, wypadkami), a z drugiej strony możliwość sprawnego zarządzania sprawami bezpieczeństwa pracy przez pracodawcę. Dodatkowo, jak podkreślono, naruszenie przepisów lub zasad bhp zagrażających zdrowiu lub życiu pracowników może doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 2-5 ustawy o PIP, natomiast naruszenie innych przepisów lub zasad bhp (w niniejszym przypadku dotyczących organizacji bhp) prowadzi do wydania decyzji na podstawie art.11 pkt 1 ustawy. Z obowiązujących przepisów wynika - jak zauważono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną - iż organy PIP mają możliwość nakazania zarówno utworzenia służby bhp jak i nakazania dostosowania jej organizacji do przepisów zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bhp. Zaznaczono przy tym, iż zarówno nakaz inspektora pracy jak i decyzja Okręgowego Inspektora Pracy zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i zgodne są z obowiązującymi normami tj. z art.11 pkt 1 ustawy o PIP i art.237¹¹ § 1 i 5 k.p. oraz §1 ust.5 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Reasumując podkreślono, że w przedmiotowych decyzjach zasadnie wskazano nieprawidłowości a pracodawcy wyznaczony został odpowiedni termin do ich usunięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W ocenie składającego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 23711 § 1, § 4 i § 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. – dalej również jako k.p.) oraz § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 109, poz. 704).

Przystępując zatem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów stwierdzić należy, że stanowisko strony składającej skargę kasacyjną nie jest prawidłowe.

Zasadniczym motywem skargi kasacyjnej jest, bowiem stanowisko skarżącej spółki [...] SA, że organizacyjne podporządkowanie struktur bezpieczeństwa i higieny pracy nie stanowi i nie może być wyznacznikiem prawidłowego realizowania przez pracodawcę obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Z tym zasadniczym twierdzeniem skargi kasacyjnej nie można się jednak zgodzić.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z powołanym wyżej art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy właściwy inspektor pracy - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia - jest uprawniony do "nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy". Jednocześnie, w przepisie art. 23711 k.p., zamieszczonym w Rozdziale X zatytułowanym "Służba bezpieczeństwa i higieny pracy" nie tylko określono podstawowe zasady w tym zakresie, ale także w § 5 sformułowano wyraźną delegację ustawową do ustanowienia przepisów wykonawczych określających m.in. reguły "podporządkowania służby bhp". W konsekwencji, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, który bezpośrednio opiera się na tej delegacji ustawowej, należy traktować jako "przepis bezpieczeństwa i higieny pracy", który może być egzekwowany przez organy inspekcji pracy w ramach upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z kolei, zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 5 wymienionego wyżej rozporządzenia służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy, przy czym u pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, że [...] S.A. jest jednostką organizacyjną, w której wieloosobowy Zarząd posiada Członka ds. Zasobów Ludzkich. Oznacza to, że w myśl § 1 ust. 5 wskazanego rozporządzenia utworzona służba bezpieczeństwa i higieny pracy powinna podlegać bezpośrednio temu upoważnionemu członkowi zarządu. Tymczasem, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przyjęta struktura organizacyjna [...] S.A. nie spełnia wymogu odpowiedniego podporządkowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy, stąd stwierdzenie naruszenia § 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy i nakazanie pracodawcy podporządkowanie tej służby bezpośrednio pracodawcy było uzasadnione.

W świetle powyższego za nieuprawnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

W następnej kolejności wskazać należy, że nie można również zgodzić się z sugestiami płynącymi z uzasadniania skargi kasacyjnej, że nakaz podporządkowania służby bhp bezpośrednio Członkowi Zarządu ds. Zasobów Ludzkich wykracza poza granice upoważnień Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż nie dotyczy usunięcia zagrożeń dla życia i zdrowia zatrudnionych. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy obejmują nie tylko regulacje wprost odnoszące się zadań pracodawcy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa środowiska pracy, ale także regulacje kształtujące taką jego organizację wewnętrzną by zadania te mogły być bez przeszkód realizowane - a jeśli chodzi o większe jednostki organizacyjne - także odpowiednio kontrolowane.

Wskazać należy, że treść przepisu art. 23711 § 1 k.p. nakazuje pracodawcy zatrudniającemu więcej niż 100 pracowników utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. W orzecznictwie podkreśla się, że w tym przypadku chodzi o obowiązek utworzenia specjalnej jednostki wewnętrznej w strukturze pracodawcy (por. wyrok z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06, publ. Lex 281409, także glosa do tego wyroku J. Jankowiak, GSP Przegląd Orzecznictwa, 2009/3/145). W rozporządzeniu wykonawczym określono natomiast precyzyjnie sposób jej podporządkowania względem pracodawcy albo organu zarządzającego pracodawcy. Podkreślenia wymaga, że odpowiednia organizacja służby bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym sposób jej podporządkowania w hierarchii zakładu pracy, ma kluczowe znaczenie dla należytej realizacji zadań w tym zakresie przez pracodawcę. Zagadnienie to obszernie i trafnie wyjaśnił Sąd I instancji. W konsekwencji, naruszenie § 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy należy kwalifikować jako obiektywne naruszenie podstawowych "przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy" i to niezależnie od tego czy w danym konkretnym przypadku wadliwa organizacja zakładu spowodowała naruszenie innych obowiązków pracodawcy z zakresu bhp.

Natomiast całkowicie niezrozumiały w kontekście stanu faktycznego sprawy jest zarzut naruszenia art. 23711 § 4 k.p. Zgodnie z tym przepisem właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp, albo zwiększenie liczby pracowników tej służby, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi. Dotyczy on zatem wyłącznie sytuacji, gdy konieczność utworzenia albo rozbudowania pionu bhp jest konieczna ze względu na szczególne środowisko pracy (np. narażenie pracowników na wypadek). Regulacja ta nie ma zatem wpływu ani nawet nie jest wskazówką interpretacyjną dla innych przepisów określających zadania Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie nadzoru i kontroli przestrzegania szeroko rozumianych przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. art. 23711 § 1, § 4 i § 5 k.p.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sądu Administracyjny - działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.