Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 1, art. 11f, ust. 1, 3, 12
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania P. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - rozbudowę drogi gminnej - ul. [...] w [...], w obrębie [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz zajęcie nieruchomości na czas realizacji inwestycji w obrębie [...] - działki o nr ewidencyjnym [...],[...],[...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy drogi gminnej - ul. [...] na terenie Gminy [...] na obszarze objętym zezwoleniem na realizację inwestycji, składającej się z projektu budowlano- wykonawczego drogowego, projektu budowlanego kanalizacji deszczowej, projektu budowlano- wykonawczego budowy oświetlenia ulicy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Starosta [...], działając w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. u. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej – rozbudowa drogi gminnej, ulicy [...] w [...], obręb [...], na działce nr ewid. [...] oraz zajęcie nieruchomości na czas realizacji inwestycji w obrębie [...] – działki nr ewid. [...],[...] i [...].

W dniu [...] Lipca 2010 r., P. L. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie wnioskodawcy, przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze wskazaniem na rażące naruszenie art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3, ust. 1 pkt 6 i art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. W uzasadnieniu wniosku P. L. wskazał, że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położonej w miejscowości [...], na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Wnioskodawca nabył sporną nieruchomość wskutek zasiedzenia z dniem [...] października 2005 r. Wskazał, że postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania P. L., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 4. i umorzył wszczęte z urzędu postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. P. L. wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

P. L. złożył zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] października Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z wniosku P. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. L. złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania, P. L. wskazał, że w jego ocenie decyzja Starosty narusza szereg przepisów mających charakter ogólnych zasad postępowania administracyjnego (m.in. art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.), a co za tym idzie świadczy o wydaniu ww. decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśnił skarżący, w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy specustawy drogowej, gdyż inwestycja realizowana w oparciu o decyzję Starosty polegała na budowie ciągu pieszo - jezdnego, który nie może być uznany za drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z póżn. zm.). Tym samym zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło nie tylko do rażącego naruszenia prawa, ale i do wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Ponadto w przekonaniu skarżącego, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie można mówić o budowie nowej drogi publicznej, gdyż za budowę należy w świetle art. 3 pkt 6 Prawo budowlane, rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Budowę należy odróżnić od przebudowy, tj. wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sporna inwestycja nie polega również na rozbudowie drogi - ulicy [...]. Rozbudowa drogi może bowiem polegać wyłącznie na poszerzeniu pasa istniejącej drogi. Tymczasem w ramach realizacji przedmiotowej chodzi o połączenie ze sobą dwóch dróg publicznych (ulicy [...] z ul. [...]) za pomocą ciągu pieszo-jezdnego, co nie mieści się ani w definicji budowy ani przebudowy drogi publicznej - ul. [...], skoro ww. ulica miała przebiegać w taki sam sposób jak dotychczas, a zmianie miało ulec jedynie jej otoczenie. Inwestycja ta polega zatem na budowie nowej komunikacji w okolicy ul. [...], nie spełniającej warunków technicznych dla drogi publicznej, która ponadto nie została zaliczona we właściwym trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] nie zbadał również, czy przedmiotowa inwestycja, stanowiąca w przekonaniu skarżącego nową drogę publiczną, spełnia warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z póżn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.".

W dalszej części pisma skarżący podniósł, że Starosta [...], wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zawiesił prowadzonego postępowania administracyjnego, mimo posiadanej wiedzy o toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności działki przeznaczonej pod inwestycję, naruszając tym samym przepisy specustawy drogowej tj. art. 11 d ust. 5, art. 11f ust. 3 oraz przepisy k.p.a. (art. 8 i 10). Tym samym spowodował, że P. L. nie był traktowany jako strona postępowania. Podkreślił również, że rozstrzygnięcie to wpływało w sposób znaczący na jego prawa, skutkując brakiem przyznania należnego mu odszkodowania. Tymczasem organ nie tylko nie zawiesił przedmiotowego postępowania, ale nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wskazał ponadto, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], potwierdzające, że jest on właścicielem części działki o nr ewid. [...], ma charakter deklaratoryjny, a zatem skarżący był właścicielem ww. działki od dnia [...] października 2005 r. Nieuprawnione i niezgodne ze stanem prawnym, aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jest zatem twierdzenie zawarte w decyzji Starosty [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność inwestora.

P. L. podkreślił również, że fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy brak uczestnictwa strony w postępowaniu został spowodowany bezpośrednio rażąco bezprawnym, celowym działaniem organu prowadzącego to postępowanie. Sytuacja taka stanowi w ocenie skarżącego kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Na koniec skarżący podniósł, że kwestionowaną decyzję Starosty wydano z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z póżn. zm.), dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo iż w przekonaniu skarżącego decyzja Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie dotyczy takiej samej inwestycji, jakiej dotyczył wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Po rozpoznaniu odwołania P. L., Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję powołaną na wstępie uzasadnienia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazując na swoją właściwość do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wyjaśnił, iż na mocy § 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1390) utworzone zostało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, oraz zniesiono Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W myśl zaś § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391), organ ten kieruje działem administracji rządowej budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo.

W merytorycznym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zobligowany jest do uwzględnienia jego specyfiki, polegającej na możliwości prowadzenia postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest w szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a tym bardziej nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Po dokonaniu analizy akt, organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyjaśnił dalej, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa nie zaistniała.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów skarżącego, organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów specustawy drogowej. Wskazał, że skarżący słusznie zwrócił uwagę, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie stanowi rozbudowy drogi publicznej (gminnej) - ulicy [...], ale w istocie stanowi budowę nowej drogi, łączącej ww. ulicę [...] z ulicą [...]. Jednakże, w ocenie organu, - wbrew twierdzeniom skarżącego - budowa ww. drogi może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy.

Dalej organ wyjaśnił, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1253/07). Specustawa drogowa znajduje zatem zastosowanie dla takiego rodzaju inwestycji, której celem jest budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, mającej po wybudowaniu pełnić funkcję drogi publicznej.

Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, stanowiący iż "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych..." należy rozumieć w ten sposób, iż specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, jak również tych już posiadających status drogi publicznej, ale w stosunku do których zakres planowanych robót wykracza poza granice istniejącego pasa drogowego. Ustawa ta odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, iż celem przedmiotowej inwestycji jest budowa nowego układu drogowego (ciągu pieszo-jezdnego) łączącego ulicę [...] z ulicą [...]. Realizacja ww. inwestycji pozwala na ostateczne zagospodarowanie projektowanego pasa drogowego i stworzenie bezpiecznej komunikacji z miastem, zapewniając dojazd (również karetkom pogotowia i straży pożarnej) oraz pieszy dostęp do istniejących budynków. W konsekwencji stwierdził, że jej celem jest zaspokojenie potrzeb szerokiego grona użytkowników poprzez zapewnienie dostępu do okolicznych nieruchomości. Podkreślił, że możliwość realizacji w oparciu o przepisy specustawy drogowej inwestycji drogowej pełniącej rolę łącznika pomiędzy istniejącymi ulicami jest w judykaturze oceniania pozytywnie. W wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 171/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że projektowany odcinek drogi o charakterze łącznika, który stanowi element uzupełniającej sieci dróg służący miejscowym potrzebom, a w szczególności niezbędnej obsłudze komunikacyjnej przyległych do niej działek, ma charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie do przyjęcia, w ocenie organu odwoławczego, jest przy tym prezentowany przez skarżącego pogląd, w myśl którego ww. inwestycja nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby realizowaną inwestycję drogową potraktować jako budowę ciągu pieszo- jezdnego, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Zauważył, że celem przedmiotowej inwestycji jest budowa łącznika, zapewniającego połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w [...]. Krąg przyszłych użytkowników planowanej inwestycji jest zatem znacząco szerszy, niż ma to miejsce w przypadku ciągu pieszo-jezdnego w rozumieniu przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Wskazał, że ww. rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnosi się do konieczności zapewnienia dojścia i dojazdu do indywidualnych działek budowlanych, przez co a priori wprowadza wyraźne ograniczenie grona użytkowników. Cechą charakterystyczną planowanej inwestycji jest natomiast jej ogólna dostępność, wynikająca z celu inwestycji - tj. połączenia ul. [...]z ul. [...].

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie łącznika pomiędzy ulicą [...], a ul. [...] w [...], dostępna dla nieograniczonego podmiotowo grona użytkowników, pozostaje inwestycją w zakresie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Wbrew użytej przez Starostę [...] nazwie, planowana inwestycja nie stanowi ciągu pieszo - jezdnego w rozumieniu rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., lecz jest nową ulicą, którą można zaliczyć do uzupełniającej sieci dróg służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia zostały określone z uwzględnieniem wymagań rozporządzenia, które w § 43 ust. 2 przewiduje, iż w strefie zamieszkania możliwa jest budowa ulicy kategorii L lub D, bez wyodrębnienia jezdni i chodników. Inwestor przedstawił przy tym wszelkie zezwolenia i opinie wymagane przepisami prawa.

Na marginesie Minister Infrastruktury i Rozwoju zauważył, że Starosta [...] w sposób nieprawidłowy zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako ,,rozbudowę drogi gminnej - ulicy [...]". Z dokumentacji załączonej przez inwestora wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja stanowi budowę nowej ulicy, stanowiącej połączenie pomiędzy istniejącymi ulicami - [...] i [...]. Uwzględniając jednak ogólną dostępność planowanej inwestycji oraz fakt, że spełnia ona określone warunki techniczno - użytkowe, odpowiednie dla dróg danej kategorii, błędna nazwa planowanej inwestycji nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Ustosunkowując się do zarzutu, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja drogowa nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi, jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno - użytkowych, odpowiednich do kategorii, do której ma być zaliczona. W konsekwencji należy uznać, że kategoria drogi publicznej nie może być nadana dopóty, dopóki droga nie będzie wybudowana jako obiekt budowlany, skoro zgodnie z ustawową definicją drogi, jest nią obiekt o skonkretyzowanych parametrach technicznych, wpływających na przypisanie tej drogi do określonej klasy techniczno - użytkowej. Jak podkreśla się w judykaturze, nadanie kategorii drodze następuje dopiero po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno użytkowych, przy czym wcześniejsze nadanie kategorii drodze byłoby sprzeczne z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1314/12). Zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej inwestycji drogowej i nie może być warunkiem stosowania ustawy, która reguluje tryb przeprowadzania m in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 312/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 92/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 908/10).

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia P. L. udziału w toczącym się postępowaniu, a tym samym uniemożliwienia mu ochrony swoich praw organ odwoławczy wskazał, że powyższe naruszenie mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, wbrew twierdzeniom P. L., Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że podstawa wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. Tym samym brak udziału strony w postępowaniu nie może być utożsamiony z naruszeniem, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż jako właściciel nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na dzień wydania zaskarżonej decyzji, figurowała Gmina [...], a zatem Starosta [...] prawidłowo ustalił strony przedmiotowego postępowania.

Podkreślił przy tym, iż w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Wobec tego organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11).

W konsekwencji, w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, powoływanie się przez P. L. na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] - Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2011r., stwierdzające nabycie przez niego własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, skoro ww. postanowienie zostało wydane dopiero po wydaniu decyzji Starosty.

Organ odwoławczy wyjaśnił w dalszej kolejności zasadę nabywania przez podmioty publicznoprawne przejmowania prawa własności lub ich części na podstawie specustawy drogowej. Wskazał, że powyższe jest możliwe także wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych. Oczywiste jest, iż skutkiem powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieruchomości o ustalonym właścicielu, jest odebranie tego prawa dotychczasowemu podmiotowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu. Sformułowanie "stają się z mocy prawa własnością" określa zatem sposób odebrania własności, który uniemożliwia organowi orzekającemu wyłączenie w swoim rozstrzygnięciu prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonym tą decyzją obszarze pasa drogowego drogi publicznej. Nie zmienia to zaś faktu, że podnoszona przez skarżącego kwestia zmiany tytułu prawnego do działki objętej inwestycją będzie miała znaczenie w odrębnym od omawianego postępowaniu, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Minister wyjaśnił również, że przepisy specustawy drogowej mają na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych, regulując takie kwestie jak zasady i warunki przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, podział oraz nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Znajduje to odzwierciedlenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której przedmiotem rozstrzygnięcia jest w szczególności ustalenie lokalizacji inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przymusowe odebranie własności nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Natomiast kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią zatem istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym w ocenie Ministra rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być uznane za zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wpływa ono bowiem bezpośrednio na poprawność wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nie stanowi materialnoprawnej przeszkody merytorycznego zakończenia sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisów specustawy drogowej (art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3) oraz przepisów k.p.a. (art. 8 i 10), poprzez brak zapewnienia skarżącemu udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez Starostę [...] przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko Minister podniósł, że ustawodawca w treści art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadził zasadę, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywana jest nie tylko na wcześniejszym etapie, a więc w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale również w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 214/13).

Mając ponadto na uwadze zakres kompetencji organów wydających decyzję o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 oraz wydających decyzje i postanowienia na podstawie art. 82 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także treść przepisów art. 86 i art. 90 ust. 8 ww. Minister stwierdził, iż możliwości działania organu architektoniczno - budowlanego wydającego (tak jak w niniejszej sprawie) pozwolenie na budowę są znacznie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno - budowlany nie może zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania. Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania determinuje rozwiązania projektowe przedstawione zarówno w projekcie budowlanym, jak i określone w samej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Wyjaśnił, że ww. decyzja ma charakter zagadnienia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia drogowego, pełniąc względem niego funkcję prejudycjalną (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 709/08). Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Organy orzekające o pozwoleniu na realizację inwestycji nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Wobec powyższego Starosta Wejherowski związany był postanowieniami przedłożonej wraz z wnioskiem inwestora ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie mógł więc dokonywać oceny legalności ww. decyzji, skoro jest to odrębny akt administracyjny podlegający odrębnemu zaskarżeniu. Ponadto Starosta [...] nie miał podstaw do nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt, że zakres robót wskazany we wniosku inwestora został w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniony, zaś z treści ww. decyzji wynikało, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż analizowana decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w jego wniosku, ani też żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady nie zostały podniesione w ww. wniosku, a zatem nie zaistniała okoliczność obligująca organ do stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył P. L., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., pomimo tego, że powyższą decyzją Wojewoda [...] błędnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci: "rozbudowy drogi gminnej - ulica [...] w [...]", w sytuacji, w której zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na fakt, iż:

• w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy specustawy drogowej, gdyż przedmiotowa inwestycja polega na budowie ciągu pieszo-jezdnego, który nie może być uznany za drogę publiczna, a ponadto inwestycja ta nie może być uznana ani za budowę, ani za przebudowę drogi publicznej, co tym samym oznacza, wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa;

• wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 97 § 4 k.p.a. Starosta [...] nie zawiesił postępowania administracyjnego, mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności działki przeznaczonej na przedmiotową inwestycję przez zasiedzenie, co stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji uchybienie to doprowadziło także do rażącego naruszenia przepisów specustawy, a mianowicie art. lid ust. 5, art. llf ust. 3 specustawy oraz art. 8 k.p.a i 10 k.p.a.;

• Starosta [...] zaniechał przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie pomimo, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi rażące naruszenie prawa

a w przypadku uznania (za Ministrem), że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczyła nie rozbudowy, a budowy i nie ciągu pieszo-jezdnego a drogi publicznej, z uwagi na fakt iż:

• decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana w celu wykonania inwestycji w postaci: "rozbudowy drogi gminnej - ulica [...] w [...]", podczas gdy w rzeczywistości chodziło o budowę nowego obiektu budowalnego, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. lii ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 3 pkt. 6), 7) i 7a) a contrario ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. numer 89, pozycja 414 z 1994 roku z późn. zm.);

• decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana w celu wykonania inwestycji w postaci: "rozbudowy drogi gminnej - ulica [...] w [...]" poprzez budowę ciągu pieszo-jezdnego, podczas gdy w rzeczywistości chodziło o budowę drogi publicznej, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju błędnego ustalenia faktycznego, iż ciąg pieszo-jezdny, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowi de facto drogę publiczną;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju błędnego ustalenia faktycznego, iż inwestycja, której dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ma na celu ostateczne zagospodarowanie projektowanego pasa drogowego i stworzenie bezpiecznej komunikacji z miastem, zapewniając dojazd (również karetkom pogotowia i straży pożarnej) oraz pieszy dostęp do istniejących budynków

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych oraz zaniechanie dokonania jakichkolwiek rozważań odnoszących się do tego czy ciąg pieszo-jezdny, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. spełnia warunki techniczne dla budowy dróg publicznych.

Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - rozbudowę drogi gminnej - ul. [...] w [...], w obrębie [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz zajęcie nieruchomości na czas realizacji inwestycji w obrębie [...] - działki o nr ewidencyjnym [...],[...],[...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy drogi gminnej - ul. [...] na terenie Gminy [...] na obszarze objętym zezwoleniem na realizację inwestycji, składającej się z projektu budowlano-wykonawczego drogowego, projektu budowlanego kanalizacji deszczowej, projektu budowlano-wykonawczego budowy oświetlenia ulicy.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Sąd podziela stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. wobec niezaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz odwołania należy wskazać, iż prawidłowo w sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (według stanu na datę wydania decyzji: Dz.U z 2008r. Nr 193, poz.1194.).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa ta odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę.

Należy podkreślić, że art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Na marginesie Sąd wskazuje, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w najnowszej doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowe Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

A zatem niewątpliwie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Zatwierdzenie zaś podziału nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Chociaż istotnie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie budowa dróg publicznych (zob. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego jest budowa nowego układu drogowego (ciągu pieszo-jezdnego) łączącego ulicę [...] z ulicą [...] zaś realizacja przedmiotowej inwestycji pozwoli na ostateczne zagospodarowanie projektowanego pasa drogowego i stworzenie bezpiecznej komunikacji z miastem, zapewniając dojazd (również karetkom pogotowia i straży pożarnej) oraz pieszy dostęp do istniejących budynków. Zgodzić się trzeba z organem, że jej celem jest zaspokojenie potrzeb szerokiego grona użytkowników poprzez zapewnienie dostępu do okolicznych nieruchomości.

Należy także podkreślić, iż drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych ( art. 4 pkt 2) jest budowla przeznaczona do poruszania się uczestników ruchu drogowego - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów . Wyznacznikami drogi w rozumieniu ww. przepisu są: charakter jej przeznaczenia - wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego i lokalizacja w pasie drogowym (por. Renata Strachowska, Komentarz do art. 4 ustawy o drogach publicznych, Lex).

"Istotą drogi publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, odróżniającym ją od innych dróg (tj. dróg wewnętrznych) jest powszechna jej dostępność, która może być ograniczona jedynie w sposób normatywny lub na podstawie normatywnej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem ograniczony jedynie wtedy, gdy ograniczenie to wynika z obowiązującej normy prawnej (...). Dostępność do drogi publicznej jest zatem jednym z normatywnie określonych czynników różnicujących te drogi w ich układzie funkcjonalnym, jako sieci drogowej w obszarze całej Polski" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2010, s. 57).

Celem przedmiotowej inwestycji jest budowa łącznika, zapewniającego połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w [...].

Uwzględniając powyższe Sąd nie miał wątpliwości, że projektowany odcinek drogi ma charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowi on bowiem niewątpliwie element uzupełniającej sieci dróg "służących miejscowym potrzebom", a w szczególności niezbędnej obsłudze komunikacyjnej przyległych do niej działek .

Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg L (lokalnych), D (dojazdowych) lub wyjątkowo Z (zbiorczych). Przepis ten wyznacza zatem warunki techniczne, w tym przede wszystkim parametry jakie powinny spełniać drogi gminne, aby wypełnić cele wprowadzenia przepisów rozporządzenia, tj. wymagania dotyczące: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia droga powinna mieć w szczególności jezdnię, jeśli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz chodnik, jeśli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Stosownie natomiast do § 43 ust. 2 zd. 2 cyt. rozporządzenia, ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Jest to zatem przepis dopuszczający budowę tzw. pieszo-jezdni, choć przepisy rozporządzenia nie posługują się takim określeniem. Pojęciem tym posługuje się natomiast przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczając zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Uznać zatem należy, że formę ciągu pieszo-jezdnego może przybrać szlak komunikacyjny zapewniający dostęp nieruchomości do drogi publicznej nie będący drogą publiczną oraz drogi publiczne zaliczone do kategorii dróg gminnych o klasach L i B w strefie zamieszkania.

Sąd stoi więc na stanowisku, iż ciąg pieszo-jezdny może stanowić drogę publiczną oraz inwestycję celu publicznego, o ile spełnia określone warunki techniczno - użytkowe odpowiednie dla dróg danej kategorii.

Oceniając parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia należy brać pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 15 ust. 1, który stanowi, iż szerokość pasa ruchu dla dróg klasy D na terenie zabudowy wynosi 2,25-2,50 metra, oraz § 43 ust. 2, który przewiduje możliwość budowy ulicy kategorii L lub D, bez wyodrębnienia jezdni i chodników. Nie ulega wątpliwości, iż powyższe wymogi inwestycja realizuje.

Wbrew zarzuto skargi planowana inwestycja stanowi drogę o nawierzchni twardej ulepszonej, i spełnia wymagania techniczne określone w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej stanowiącego, iż minimalne pochylenie poprzeczne jezdni powinno wynosić 2 %.

Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem status własnościowy nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie ma wpływu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wbrew twierdzeniom Skarżącego, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być uznane za zagadnienie wstępne ( prejudykat), o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Należy podkreślić bowiem, iż nabycie własności nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi obszar inwestycji przez odpowiednie podmioty publicznoprawne, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna.

Kwestia stwierdzenia nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. [...] w [...] z dniem [...] października 2005r. przez skarżącego będzie miała jedynie znaczenie w sprawie dotyczącej wypłaty odszkodowania w związku z przejęciem jej na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego udziału w toczącym się postępowaniu, a tym samym uniemożliwienia mu ochrony swoich praw, stwierdzić należy, że powyższe naruszenie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie może być, wbrew stanowisku skarżącego, utożsamiony z naruszeniem, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów specustawy (art. 11 d ust. 5, art. 11f ust. 3) oraz przepisów kpa (art. 8 i 10), poprzez brak zapewnienia Skarżącemu udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 określa dodatkowe sytuacje w których dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, natomiast podstawowe sytuacje w których dokonuje się oceny oddziaływania na środowisko uregulowane zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 10 dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W sprawie niniejszej inwestor dysponował ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia która wiązała organ architektoniczno-budowlany w chwili wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2009r.

W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw dla przyjęcia tezy sformułowanej w skardze, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy takiej samej inwestycji jakiej dotyczył wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy wskazać ,iż o fakcie tożsamości wniosku o decyzji środowiskowej decyduje zawartość projektu i przedmiot zamierzenia inwestycyjnego a nie użyte sformułowania w tytule. Mając na uwadze charakter i nadzwyczajność postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji , nie można stwierdzić, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r. zapadła z rażącym naruszeniem art. art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ma natomiast rację skarżący, wskazując, że organ w sposób nieprawidłowy zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako "rozbudowę drogi gminnej - ulicy [...]", podczas gdy z dokumentacji projektowej wynikało , że przedmiotem inwestycji jest budowę nowej ulicy, stanowiącej połączenie pomiędzy istniejącymi ulicami – [...] i ul. [...]. Jednak powyższa wadliwość z przyczyn powyżej wskazanych nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] co słusznie podniósł organ odwoławczy.

Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.