Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.149 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wykonania obowiązku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia 10 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz A.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. A.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wykonania obowiązku. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 30 grudnia 2019 r. PINB w Z. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia obowiązku określonego w decyzji z dnia 10 lipca 2018 r. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2020 r. organ powiadomił o tym fakcie strony postępowania. W dniu 5 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Dnia 2 lipca 2020 r. organ wyższej instancji uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r. pouczając jednocześnie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem PINB w Z. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Skarżąca wskazała, że zwłoka w niniejszym postępowaniu ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jest bezsporna, nie podlega wątpliwości i wymaga reakcji ze strony organów kontrolnych. W ten sposób sprawa klatki schodowej zbudowanej niezgodnie z zatwierdzonym w roku 1990 projektem budowlanym może toczyć się bez końca, skoro pierwsze postępowanie w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozpoczął w roku 2013. Mimo upływu 7 lat od złożenia przez skarżącą wniosku inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej nie otrzymał od organu ani jednej prawomocnej, ostatecznej i wykonalnej decyzji w sposób realny zmierzającej do likwidacji skutków tejże samowoli, tj. m.in. ograniczenie zabudowy mojej nieruchomości budowlanej, wywołanie zagrożenia pożarowego dla projektowanego budynku na działce skarżącej, wywołanie zagrożenia zniszczenia mienia, uszczerbku na zdrowiu w wyniku spadku śniegu i lodu z połaci dachowej dobudowanej nielegalnie od strony działki skarżącej przez inwestora.

W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu administracyjnego w ciągu 14 dni od daty doręczenia akt organowi.

W odpowiedzi na skargę PINB w Z. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że postepowanie zostało wszczęte w dniu 30 grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w terminie do 15 lutego 2020 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2020 r. organ działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2021 r. W dniu 21 grudnia 2020 r. inwestor złożył uzupełniony materiał dowodowy, a obecnie organ jest na etapie jego weryfikacji.

Organ przyznał, że w niniejszej sprawie stan bezczynności na dzień wniesienia skargi istniał i było to spowodowane obciążeniem organu nadmierna ilością prowadzonych postępowań administracyjnych przy jednoczesnym braku odpowiedniej kadry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13).

Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia wymogu tego dopełniła. Co więcej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r. nr [...] stwierdził, że PINB w Z. dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 31 sierpnia 2020 r. Wobec tego skargę uznać należało za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności stwierdzić należy, że zachodzi ona wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 K.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 K.p.a. Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z bezczynnością organu. Przypomnieć należy, że zawiadomieniem z dnia 4 marca 2020 r. powiadomiono strony, że w dniu 30 grudnia 2019 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia 10 lipca 2018 r. wydanej przez PINB w Z.. Następnie dopiero postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w terminie do 15 lutego 2020 r. Już z zestawienia tych dat wyraźnie widać opieszałość działań podejmowanych przez organ. Wskazać również należy, że zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2020 r. organ działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2021 r. Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma o ocenie Sądu jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony, ale nie przerywa stanu bezczynności organu, jako stanu powstrzymywania się od jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Informacja strony o nowym terminie załatwienia sprawy ma charakter techniczny, ale nie jest jednak w żaden sposób związana z czynnościami podejmowanymi przez organ w celu załatwienia sprawy. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2192/17 sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony), ani w terminie wyznaczonym przez WINB. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej obowiązku określonego w decyzji nr [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt I sentencji wyroku). W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym zreferowane wyżej wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Sąd orzekł zatem jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.