Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1957/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 23 i 24, art. 8 ust 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi R. W. i F. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz F.W. w wysokości 132.439 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9754 ha, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi [...].

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi [...] Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9754 ha, stanowiącą własność F.W. i R.W. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1984 r., Nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...], Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz F.W. w wysokości 132.439 zł za ww. nieruchomość

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. F.W. i R.W., reprezentowani przez adwokata [...] wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz F.W. w wysokości 132.439 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9754 ha, przejętą na własność Państwa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja nie jest obarczona żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, a w szczególności nie dopatrzył się by wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o zarządzenie Wojewody [...] z 1982 r., co było zgodne z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a w szczególności z § 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia odszkodowania. Zdaniem organum ustalenie odszkodowanie nastąpiło w oparciu o prawidłowe obliczenia arytmetyczne.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż Naczelnik Gminy [...] całe odszkodowanie ustalił na rzecz F.W., a zatem naruszył art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., gdyż w dacie wywłaszczenia właścicielami nieruchomości byli małżonkowie R.W. oraz F.W. W ocenie organu jednak nie jest to naruszenie, które można ocenić jako rażące. Wojewoda wywiódł bowiem, że małżonkowie pozostawali we wspólnocie majątkowej, zatem prawo do odszkodowania i tak przysługiwało małżeństwu F. i R.W.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda uznał je za chybione. Fakt, że nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż specyfika odszkodowań ustalanych pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawiała się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Odszkodowanie ustalano bowiem w oparciu o wytyczne otrzymane od właściwego wojewody i przy uwzględnieniu stawek, o jakich mowa wart. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Szacunki – w przypadku nieruchomości rolnych – opierały się na sztywnych stawkach zawartych w zarządzeniu wydawanym na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Dopiero gdyby na danym gruncie znajdowały się nakłady (np. nasiona, rośliny, urządzenia lub obiekty trwale związane z gruntem), to konieczna byłaby opinia biegłego.

Wojewoda stanął na stanowisku, że konieczność uzyskania opinii biegłego w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie ustawy o terenach budowlanych z 1961 r. zachodziła tylko wtedy, gdy w sprawie nie znajdował zastosowania art. 10 ust. 1 zd. drugie i trzecie ustawy o terenach budowlanych z 1961 r. lub na gruncie istniały nakłady (nasadzenia, budowlane). W innych wypadkach, zdaniem Wojewody [...], powoływanie biegłego celem sporządzenia opinii było zbyteczne. Nie były wiadomością specjalną umiejętność wykonania działania mnożenia, znajomość treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z 1982 r. oraz zarządzenia Wojewody [...] z 1982 r. (a zatem powszechnie obowiązujących aktów prawnych), ani wiedza co do powierzchni przejmowanego gruntu, wynikająca z ewidencji, o jakiej mowa w dekrecie z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32 ze zm.) oraz w zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.).

Organ zauważył nadto, że ustawa o terenach budowlanych z 1961 r. odsyła do przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jedynie w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania. Przepisy regulujące kwestię odszkodowań znajdowały się w rozdziale 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania". Wskazywany przez wnioskodawcę art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który miał zostać naruszony, znajdował się z kolei w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zdaniem Wojewody [...] potwierdza to, że odnosił się on przede wszystkim do postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego prowadzonego na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a nie w odniesieniu do szczególnego postępowania odszkodowawczego, stanowiącego skutek dokonanego wywłaszczenia na podstawie ustawy o terenach budowlanych z 1961 r.

Nadto zdaniem Wojewody gdyby nawet przyjąć, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy o terenach budowlanych z 1961 r., konieczne były opinie biegłych także w odniesieniu do "wyceny" gruntów bez nakładów (plonów, nasadzeń i itp.), to ich brak nie godziłby w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w sposób taki, że niemożliwe jest zaakceptowanie – ze względów społecznych i gospodarczych – dostrzeżonego stanu naruszenia. Ewentualna nieważność takiej decyzji administracyjnej miałaby wynikać wyłącznie z tego, że nie została wytworzona opinia biegłego, która w swoich ustaleniach nie mogła być inna niż ustalenia organu administracji publicznej. Stwierdzone naruszenie nie rzutowałoby zatem na treść praw i obowiązków kreowanych przez wydaną decyzję administracyjną. Brak opinii biegłego w przypadku nieruchomości pozbawionej nakładów albo przejętej w zgodzie z art. 10 ust. 1 zd. drugie i trzecie ustawy o terenach budowlanych z 1961 r. nie wywołuje odmiennych skutków materialnoprawnych niż decyzja wydana w oparciu o taką "opinię".

Wojewoda wskazał również, że w podaniu inicjującym postępowanie podniesiono, że nie zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ani informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Tych zarzutów nie dało się zweryfikować, ponieważ nie odnaleziono akt sprawy. Wojewoda [...] uznał, powołując się na orzecznictwo, że jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (tak WSA w Warszawie w wyroku z 25 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 807/13). W szczególności tego typu wątpliwości występują, gdy brak akt postępowania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. F.W. i R.W., reprezentowani przez adwokata [...] wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...].

Minister utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił jego stanowisko co do braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z 1984 r. W szczególności Minister zgodził się, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Minister przywołując stanowisko wyrażane w orzecznictwie, uznał iż zawarte w ustawie z 1961 r. wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister wyjaśnił również, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. W tych warunkach, Minister uznał, że dla prawidłowego określenia wysokości odszkodowania nie było konieczne posiadanie wiedzy specjalnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie Minister wskazał, że powyższe uchybienie mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 Kpa, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 156 § 1 Kpa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205 ze zm.). Powyższe oznacza, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym.

W rozpatrzonej sprawie, cena kontraktacyjna 1 kwintala żyta wynosiła 1750 zł, a została ustanowiona decyzją Ministra do Spraw Cen z dnia 23 czerwca 1983 r., znak DS./83/83 w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr 1-SK/83 "Zboża, rzepak i rzepik" (Dz. Urz. Cen z 1983 r., Nr 6, poz. 43).

Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.), powiat [...] został zaliczony do IV grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej.

Z uzasadnienia decyzji z dnia 2 lipca 1984 r. wynika, iż odszkodowanie za grunt posiadający klasę ziemi IVb i V zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...].

Wobec braku wskazania przez organ odszkodowawczy jaka dokładnie powierzchnia przedmiotowej nieruchomości posiadała klasę IVb gruntu a jaka klasę V, Wojewoda [...] przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i pozyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] opis i mapę dla działki [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., zgodnie z którym w dacie orzekania o odszkodowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha składała się z klasy gruntu: [...] ha oraz [...] ha.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...], stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne położone we wsi [...] wynosiła dla gruntu klasy IVb 2 - krotną oraz dla klasy V 3 - krotną wysokość ceny sprzedaży żyta z uprawy kontraktacyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, przy zastosowaniu wszystkich opisanych parametrów oraz wszystkich przepisów obowiązujących w tej mierze. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono bowiem dokonując następującego przeszacowania:

- 0,1683 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1ha x 1750 zł/q x 2 = 26 507,25 zł

-0,8071 ha klasy RV po 25 q zboża/1 hax 1750 zł/g x3= 105 931,87 zł

Co daje razem kwotę: 132 439 zł

Nadto Minister podzielił stanowisko organu I instancji co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w związku z przyznaniem odszkodowania wyłącznie F.W.

Z powyższą decyzją Ministra nie zgodzili się R.W. i F.W. (dalej "skarżący") reprezentowani przez adwokata [...] i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3 oraz art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, który nakazywał wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania a taką osobą była niewątpliwie, ze względu na ówcześnie obowiązujący art. 32 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), małżonka właściciela nieruchomości F.W., której dorobek stanowiło odszkodowanie za nieruchomość męża.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). W konsekwencji również Sąd oceniając decyzję wydaną w trybie nieważnościowym nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji odszkodowawczej, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra.

W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Podstawą wydania decyzji odszkodowawczej była ustawa z dnia 31 marca 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U z 1969 r, Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64). Zatem przedmiotem oceny Sądu jest czy decyzja ta nie narusza przepisów tych właśnie ustaw w sposób rażący.

W tym miejscu przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae).

W przypadku zarzutu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konieczne jest ustalenie wystąpienia trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA, CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA).

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA).

Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając jednocześnie za bezzasadne zarzuty sformułowane w skardze.

Przypomnieć należy, że skarżący upatrują kwalifikowanego naruszenia prawa w nieprzeprowadzeniu rozprawy oraz niesporządzeniu operatu szacunkowego, a także w przyznaniu odszkodowania tylko F.W., podczas gdy odszkodowanie winno być również przyznane jego żonie – R.W.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA).

W niniejszej sprawie oba orzekające organy przedstawiły rzeczowo i wyczerpująco sposób ustalenia odszkodowania na kwotę 132.439 zł i Sąd uznaje rozważania organów w tej kwestii za prawidłowe. Tym bardziej, że z treści skargi nie wynika, aby wyliczenie to stanowiło przedmiot sporu.

Sąd za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Niewątpliwie dla uznania czy dany przepis został naruszony, konieczne jest ustalenie, że dana norma miała rzeczywiście w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom oraz argumentom podnoszonym w skardze, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważne wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Rację mają organy orzekające w niniejszej sprawie, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA).

Co istotne zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 89 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Ustawa z 1961 r. podstawy takiej nie zawierała. Nie jest bowiem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest bowiem wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy z 1958 r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Z tych przyczyn, Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy.

Sąd wskazuje również, że nie podziela stanowiska skarżących, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Regulacje zawarte w ustawie z 1972r. dotyczące zasad ustalenia odszkodowania, są bowiem analogiczne do odesłania zawartego w art. 9 ustawy z 1961 r. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA).

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. W realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzednikowi prawnemu skarżących przedstawiły orzekające organy w uzasadnieniach decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżący nawet nie podjął w skardze próby ich zakwestionowania. Warto dodać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie była kwestionowana przez skarżących w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji).

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko organów, że wyliczenie odszkodowania w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z 1961 r., nie wymagało wiadomości specjalnych. Słusznie wskazują organy obydwu instancji, że nie można za wiedzę specjalną uznać umiejętności wykonania działania mnożenia, znajomości treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z 1982 r. oraz zarządzenia Wojewody [...] z 1982 r., ani wiedza co do powierzchni przejmowanego gruntu, wynikająca z ewidencji, o jakiej mowa w dekrecie z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32 ze zm.) oraz w zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Zatem brak opinii biegłego nie może przesądzać o wadzie decyzji, szczególnie jeżeli wysokość przyznanego nią odszkodowania, odpowiada obowiązującym wówczas regulacjom i stawkom.

Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne F.W. i R.W. zostało ustalone w sposób rażąco naruszający prawo.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 3 oraz art. 24 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 32 § 2 pkt 2 k.r.o. w zw. z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL przez pominięcie w decyzji odszkodowawczej żony F.W., tj. R.W. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu art. 23 i 24 ustawy z 1958 r. już z tego powodu, że w ogóle zastosowanie tych przepisów do postępowania o ustalenie odszkodowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1961 r. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Gdyby nawet uznać, że przepisy te znajdą zastosowanie, to nie jest możliwe przyjęcie, iż naruszenie wymogu wskazanego w tych przepisach stanowi rażące naruszenie prawa. Nie jest bowiem spełnione jedno z kryteriów, wymagane dla uznania że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Mianowicie w realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że kwestionowana decyzja Naczelnik Gminy [...] wywarła skutek, który nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie. Pominięcie zaś strony postępowania, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżących, stanowi odrębną przesłankę uzasadniającą wdrożenie trybu wznowieniowego.

Za bezzasadne Sąd uznał również odwoływanie się przez skarżących do zasady równości kobiety i mężczyzn. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestia płci miała jakikolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania.

Reasumując, w świetle akt sprawy oraz obowiązujących ówcześnie przepisów brak podstaw do przyjęcia, że przyznanie odszkodowania F.W. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych powodów orzeczono, jak na w sentencji