Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 780/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.3 pkt 7; art. 268 ust.1 pkt 3 lit.a; art. 270 ust.11; art. 271 ust.4; art. 272 ust.5; art. 272 ust.17-19; art. 572 ust.1 i ust.7; art. 572 ust.2b i ust. 2g; art. 552 ust.2; art. 325 ust.1; art. 416
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7; art. 77 par.1; art. 75; art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 14521 (czternaście tysięcy pięćset dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "PGW WP") określił Gminie L. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, w tym:

- z wylotu w km 7+680 - [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (64,2 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,75 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 90 dni),

- z wylotu w km 6+182 - [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (165,5 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,75 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 90 dni).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...].01.2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej Gminie L. , za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Informacja została doręczona Urzędowi Miasta L. w dniu [...].01.2019 r.

W dniu [...].01.2019 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego Gmina L. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie wód z terenów uszczelnionych ustaloną w powołanej informacji. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej. Zdaniem reklamującego zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne opłata powinna być obliczona jako "iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach..." tj. zgodnie z powyższym zapisem do obliczeń powinien być przyjęty przepływ roczny Qr, a nie przepływ dobowy Qmax.

Organ nie uznał reklamacji, gdyż w jego ocenie opłata została ustalona zgodnie z art. 272 ust. 5 prawa wodnego i przepisami wykonawczymi. Ponadto, w okresie przejściowym do dnia [...] grudnia 2020 r. opłata zmienna za usługi wodne jest ustalana na podstawie wyników pozyskanych w toku kontroli gospodarowania wodami albo ustaleń z przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Organ przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami dotyczących w/w usług wodnych, z której został sporządzony protokół kontroli z [...] listopada 2018 r. Podmiot kontrolowany nie podał ilości wód opadowych odprowadzonych do wód oraz odmówił podpisania protokołu. W związku z wniesionymi uwagami do pierwszego protokołu kontroli zostały przesłane ponownie poprawione protokoły, które również nie zostały podpisane przez kontrolowany podmiot. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy.

Jak wskazał organ w związku z powyższym ustalenie opłaty zmiennej nastąpiło na podstawie przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne została wystawiona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] października 2012 r., w którym została określona ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie tego pozwolenia. W związku z tym, że w pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód opadowych podana była tylko Qmax m3/h na tej podstawie po przeliczeniu została ustalona opłata za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o art. 272 ust. 5 prawa wodnego oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Końcowo organ wskazał także, że wystawiona informacja z [...] stycznia 2019 r. była obarczona błędem pisarskim polegającym na błędnym wpisaniu ogólnej kwoty opłaty za usługę wodną określoną (w informacji było "[...] PLN", a powinno być "[...] PLN"). Omyłka została uwzględniona i poprawiona w decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. została zaskarżona przez Gminę L. (dalej także jako: "skarżąca"). W skardze wniesionej do sądu administracyjnego zarzucono decyzji naruszenie:

1. art. 272 ust. 5 prawa wodnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast podanej w pozwoleniu wodnoprawnym zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ww. kanalizacje;

2. art. 7, 77 ust. 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że za podstawę naliczenia opłaty zmiennej przyjęto ilość wód opadowych lub roztopowych wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego. Z literalnego brzmienia art. 272 ust. 5 prawa wodnego wprost wynika, że opłata ta jest naliczana za odprowadzanie czyli faktyczną czynność. Jej wysokość stanowi iloczyn, w którym czynnikiem jest ilość odprowadzonych wód, czy rzeczywista ilość, a nie przewidywana. Ustawodawcy chodziło o rzeczywiście odprowadzane wody opadowe lub roztopowe, natomiast w przedmiotowej sprawie organ przyjął maksymalne wielkości (dobowe) z pozwolenia wodnoprawnego, czyli hipotetyczne, maksymalne i dozwolone pozwoleniem wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, ale niekoniecznie takie, które zostały rzeczywiście odprowadzone. Sam ustawodawca, dokonał rozróżnienia rodzajów opłat na opłatę stałą i opłatę zmienną. Ta druga uzależniona jest od ilości wód pobranych. Zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego opłata zmienna jest zależna od warunków klimatycznych tj. opadów przypadających w poszczególnym roku. Wprawdzie Gmina nie podała ilości rzeczywiście odprowadzanych wód, jednak nie stanowi to okoliczności usprawiedliwiającej zaniechanie przez organ poczynienia ustaleń w tej mierze. Organ nie dopełniając ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszył przepisy postępowania dowodowego. Organ zobowiązany był ustalić rzeczywistą ilość odprowadzanych wód. Uchybienie te skutkowało określeniem opłaty w wadliwej wysokości. Strona skarżąca może, ale wcale nie musi wskazywać na dowody i nie jest zobowiązana do finansowania przeprowadzenia dowodów, które zdaniem organu należy lub należałoby przeprowadzić do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, będącego podstawą wydania przedmiotowej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została za wcześnie, bowiem w przedmiotowej sprawie nie ustalono wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego potrzebnych dla rozstrzygnięcia. Ponadto, przepisy prawa wodnego nie nakładają na skarżącego sposobu ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód roztopowych lub opadowych, ani nie nakładają na stronę zainstalowania urządzeń pomiarowych. Zdaniem skarżącego organ nie dysponując wiadomościami specjalnymi w zakresie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych powinien skorzystać z dowodu z opinii biegłego, który obliczyłby należycie ilości odprowadzonych rzeczywiście wód.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że to skarżąca niewłaściwie interpretuje art. 272 ust. 5 prawa wodnego, ponieważ to na niej ciążył obowiązek ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych. Było to możliwe w czasie kontroli gospodarowania wodami. W związku z brakiem wykazów zawierających ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych skarżący został poinformowany o możliwości pozyskania danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o wielkości opadów w poszczególnych miesiącach roku dla danego obszaru, w związku z tym podmiot miał możliwość skorzystania z miarodajnych źródeł. Podmiot nie skorzystał z możliwości ustalania opłaty w ramach kontroli gospodarowania wodami, w związku z czym obliczenie opłaty zmiennej nastąpiło na podstawie danych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie przeglądu pozwoleń wodnoprawnych, a więc zgodnie z art. 552 ust. 2 prawa wodnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2012 r. wydanego przez Prezydenta Miasta L., pisma Zastępcy Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2018 r. oraz pisma Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z ww. pozwolenia wodnoprawnego oraz dopuścił dowód z pozostałych pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia

Dla uporządkowania dalszych wywodów na wstępie należy wskazać podstawowe ramy prawne sporu.

Odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi usługę wodną, za którą pobiera się opłatę (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej jako: "prawo wodne" lub "p.w.")). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.).

Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w.). Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 p.w.).

Z kolei wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). Podobnie, jak w przypadku opłaty stałej, wysokość opłaty zmiennej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat zaniechał wykonania obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji (art. 272 ust. 17-19 p.w.).

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca różnicując dwie składowe ogólnej opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych – opłatę stałą i zmienną, zróżnicował również metody ustalania wysokości tych składowych. Wysokość opłaty stałej jest jednoznacznie zdeterminowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, stanowi bowiem iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 p.w.).

Charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie na to, że jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, lecz rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). Nie można zatem stosować tej samej metodologii do obliczania opłaty stałej i opłaty zmiennej, skoro z woli ustawodawcy są to dwie różne co do istoty składowe ogólnej opłaty, a kluczowy składnik determinujący ich wysokość jest zupełnie inny (w przypadku opłaty stałej – maksymalna ilość wód określona w pozwoleniu wodnoprawnym, niezależnie od stanu rzeczywistego; w przypadku opłaty zmiennej – rzeczywista ilość odprowadzanych wód, niezależnie od wielkości ustalonych sztywno w pozwoleniu wodnoprawnym).

Wskazana przez ustawodawcę metodologia obliczania opłaty zmiennej wymaga jednak istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych w danym okresie czasu. Z uwagi na to, że wprowadzenie takich urządzeń pomiarowych jest zadaniem wymagającym czasu i kosztów, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie okresu przejściowego, w którym obowiązują pewne uproszczone zasady. Okres przejściowy, który miał początkowo zakończyć się 31 grudnia 2020 r. przedłużono do 31 grudnia 2026 r. Do tej daty Wody Polskie mają wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1 prawa wodnego, a zatem i spornej opłaty (art. 552 ust. 1 i ust. 7 p.w.).

Z regulacji przejściowych wynika, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie:

1. określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (art. 552 ust. 2 p.w.).

Ponadto, dostrzegając problem wątpliwości interpretacyjnych dotyczących informacji, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna za korzystanie z usług wodnych, ustawodawca znowelizował przepisy, wprowadzając dodatkowe źródła danych, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1722; nowe regulacje weszły w życie z dniem 20 września 2018 r.). Zgodnie z nowo dodanym art. 552 ust. 2a, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie:

1. odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo,

2. oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

Podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia Wodom Polskim, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich, w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, z tym że oświadczenia za IV kwartał 2026 r. podmioty korzystające z usług wodnych składają w terminie do 14 stycznia 2027 r. (art. 552 ust. 2b p.w.). Określając elementy składowe oświadczeń, ustawodawca wskazał w art. 552 ust. 2g prawa wodnego, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności.

Uproszczenie zasad nie oznacza jednak, że w okresie przejściowym można całkowicie zrównywać sposób ustalania opłaty stałej i opłaty zmiennej. Nawet w tym okresie, pozostaje niezmienna wola ustawodawcy, różnicowania charakteru tych opłat i wynikająca stąd różnica metodologii ustalania ich wysokości.

Zastosowana przez organ metodologia ustalenia opłaty, oparta wyłącznie na analizie pozwolenia wodnoprawnego, jest zatem niezgodna z art. 272 ust. 5 prawa wodnego, bowiem nie opiera się na ilości rzeczywiście odprowadzanych wód, lecz bazuje na abstrakcyjnych wielkościach, wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem na przesłankach, które stanowią podstawę wyliczenia opłaty stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.). Taka metoda zastosowania art. 272 ust. 5 prawa wodnego w istocie prowadzi do błędnego zrównania opłaty stałej i zmiennej, co jest niezgodne z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy. Oceny tej nie zmienia treść przepisów przejściowych, na które powołuje się organ. Rozwiązania wskazane w art. 552 prawa wodnego jednoznacznie wskazują, że nawet w okresie przejściowym ustawodawca utrzymał zróżnicowane charakteru opłat i metodologii ich ustalania.

Rozwiązaniem problemu danych wskazujących rzeczywistą ilość odprowadzanych wód miały być w założeniu ustawodawcy oświadczenia składane przez podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat, wskazujące te wielkości (w przypadku wód opadowych i roztopowych – art. 552 ust. 2g p.w.). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie tego rozwiązania nie jest jednak możliwe. Jak wynika z przepisu przejściowego (art. 6 wyżej wskazanej ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2018 r.), podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Obowiązek składania oświadczeń dotyczy zatem opłat ponoszonych począwszy od trzeciego kwartału 2018 r. Zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za drugi kwartał 2018 r., zatem skarżąca Gmina nie miała jeszcze obowiązku składania oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2g p.w.).

Wobec tego należy znaleźć inne rozwiązanie, które pozwoli ustalić wysokość opłaty zmiennej, przy zachowaniu odmienności jej charakteru i metodologii ustalania w stosunku do opłaty stałej, w oparciu o dane dostępne podmiotowi zobowiązanemu lub organowi.

Skoro Gmina nie miała obowiązku składania oświadczenia o rzeczywistej ilości wody, nie można wywodzić, że miała obowiązek sięgnięcia do innych źródeł danych. Obowiązek ustaleń faktycznych ciążył na organie. Oczywiście, zasada prawdy materialnej nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania z organem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony. Wskazując na błędy organu, trzeba też obiektywnie napiętnować nie do końca właściwą postawę Gminy, która, kwestionując zasadność oparcia się przez organ przy ustalaniu opłaty zmiennej na danych o ilości (maksymalnej) odprowadzanych wód, pochodzących z pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie uchylała się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Zachowanie takie należy ocenić negatywnie albowiem wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. przykładowo wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2406/16). Strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie.

Oceniając postawę Gminy w rozpoznawanej sprawie, należy z drugiej strony mieć na uwadze przede wszystkim to, że brak jest prawnego obowiązku składania oświadczeń podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty zmiennej w odniesieniu do badanego okresu, a także na fakt braku urządzeń pomiarowych pozwalających na ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych w danym okresie czasu (jak wskazano wyżej, obowiązek wyposażenia podmiotów zobowiązanych w takie urządzenia, spoczywający na Wodach Polskich, został przesunięty aż do 2026 r.).

Pomimo pewnej krytyki postawy Gminy jako strony postępowania, kluczowy pozostaje więc argument, że zgodnie z zasadami prawdy materialnej i oficjalności postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasadniczy ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy, które jednoznacznie rozróżniają dwie składowe ogólnej opłaty za odprowadzanie wód i wskazują inne kryteria ustalania opłaty stałej i opłaty zmiennej, naruszeniem tych podstawowych zasad postępowania dowodowego jest działanie organu, który ustalił wysokość opłaty wyłącznie na podstawie danych z pozwolenia wodnoprawnego, jest to bowiem niezgodne z przepisami ustawy, jednoznacznie różnicującymi charakter i metodologię ustalania opłaty stałej i zmiennej.

Wbrew argumentom organu, źródłem pozyskania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej nie mogą być ustalenia z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych (art. 552 ust. 2 pkt 2 in fine p.w.). Po pierwsze, art. 552 reguluje w okresie przejściowym kryteria ustalania różnego rodzaju opłat za usługi wodne i kryteria te należy stosować w sposób dopasowany do danego rodzaju opłaty. Nie wszystkie kryteria nadają się do zastosowania w odniesieniu do każdej opłaty. Po drugie, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, z którego wynika, że "przegląd pozwolenia wodnoprawnego" sprowadza się do prostego "spisania" z treści tej decyzji abstrakcyjnie ujętej maksymalnej dopuszczalnej ilości wód. Biorąc pod uwagę inne przepisy ustawy, odnoszące się do przeglądu pozwoleń wodnoprawnych (art. 325 ust. 1, art. 416 p.w.), chodzi raczej o ustalenie zgodności stanu faktycznego w zakresie usług wodnych (art. 267 p.w.) z warunkami prawnymi określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Po trzecie, zastosowana przeze organ metoda "przeglądu pozwoleń wodnoprawnych", sprowadzająca się do prostego zaczerpnięcia danych z pozwolenia wodnoprawnego, nie odzwierciedlających rzeczywistej ilości odprowadzanych wód, pozostaje w sprzeczności z kryteriami ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Taka metoda mogłaby zostać uznana za odpowiednią wyłącznie w odniesieniu do opłaty stałej, której wysokość determinują właśnie ilości abstrakcyjne, określone w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie rzeczywiste ilości odprowadzanych wód.

Wobec powyższych argumentów, wypada zgodzić się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2018 r., występowała swoista luka prawną w zakresie wskazania środków dowodowych, za pomocą których należy ustalić ilość rzeczywiści odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Lukę te należy uzupełnić poprzez odwołanie się do art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 prawa wodnego., czyli przez zastosowanie zasady otwartego katalogu środków dowodowych. W konsekwencji: powoływane przez organ dane meteorologiczne z IMGW można byłoby uznać za dopuszczalny dowód. Z oczywistych względów nie jest to dowód idealny, bo nie daje gwarancji dokładnego ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód. Tym niemniej jednak taki dowód nieporównanie lepiej pozwala odzwierciedlić ilości odprowadzanych wód zbliżone do rzeczywistych, aniżeli dowód w postaci analizy danych z pozwolenia wodnoprawnego, zawierających abstrakcyjnie ujęte, maksymalne dopuszczalne ilości odprowadzanych wód, nie mające nic wspólnego z ilościami rzeczywiście odprowadzanymi.

Biorąc pod uwagę, wynikający z zasad postępowania dowodowego obowiązek organu ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z rzeczywistością oraz brak obowiązku prawnego Gminy przedkładania oświadczeń co do ilości rzeczywiście odprowadzanych wód w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, trzeba stwierdzić, że to obowiązkiem organu było pozyskanie alternatywnych dowodów pozwalających na ustalenie faktów niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. To organ zatem powinien zwrócić się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, pozyskać niezbędne dane meteorologiczne, dotyczące wielkości opadów i dokonać odpowiednich (z konieczności szacunkowych) obliczeń ilości rzeczywiście odprowadzonych wód.

Z powyższych wywodów płynie konkluzja, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek tych uchybień organ zaniedbał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, miarodajnego dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 prawa wodnego poprzez zastosowanie wadliwej metodologii ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód, w oparciu o kryteria inne niż wskazane w tym przepisie. Powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W odniesieniu do wniosków dowodowych organu, zawartych w piśmie procesowym [...] września 2020 r., trzeba wyjaśnić, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2012 r., ponieważ dokument ten znajduje się w aktach sprawy, a zatem przeprowadzenie tego dowodu jest zbędne. Pozostałe wnioski dowodowe zostały uwzględnione, ale nie wpłynęły one na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał obowiązek zastosować właściwą wykładnię art. 272 ust. 5 prawa wodnego, zgodnie z przedstawionymi wyżej argumentami, w szczególności w odniesieniu do jednego z kryteriów determinujących wysokość opłaty, którym powinna być ilość wód rzeczywiście odprowadzonych, a nie abstrakcyjnie ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym. Poszukując danych niezbędnych do ustalenia tej kluczowej okoliczności faktycznej, organ powinien sięgnąć po wszelkie dostępne w tym zakresie środki dowodowe, nie wyłączając danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego w kwocie [...]zł.