Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 523/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.6,7,8,75,77,80,105,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.50,51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K.K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzja Nr [....] z dnia 6 lutego 2014, wydaną w sprawie znak [....] , podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania K.K. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 28 lutego 2013 r., znak [....] , którą umorzono "postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K.K. w sprawie usunięcia nawiezionej ziemi na terenie przedszkola oraz likwidacji parkingu znajdującego się bezpośrednio przy budynku przedszkola wybudowanego w T. przy ul. [....] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4 kwietnia 1986r. znak: [....] .

Orzekając w ten sposób wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem K.K. zawartym w protokole z dnia [....] 1998 r. sporządzonym w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w T. , a przekazanym do PINB za pismem Prezydenta Miasta T. z dnia 20 sierpnia 1999 r. (akta PINB k - 5), którym zwraca się ona o "obniżenie terenu przedszkola do stanu przed jego budową" i "zlikwidowanie parkingów na terenie przedszkola". W dalszych wywodach organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, w tym powołał ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [....] 1999 r. i protokole oględzin z dnia [....] 2000 r., przeprowadzonych przez PINB w przedmiotowej sprawie, jak również wskazał na fakt wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2000r., znak [....] , ( o odmowie "wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia nawiezionej ziemi na terenie przedszkola oraz likwidacji parkingu znajdującego się bezpośrednio przy budynku przedszkola wybudowanego w T. przy ul. [....] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4.04.1986r. znak: [....] "), która po rozpoznaniu odwołania K.K. , została uchylona decyzją MWINB z dnia 30 stycznia 2009 r., znak [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Nawiązując następnie do rozstrzygnięcia zawartego w wydanej obecnie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 28 lutego 2013 r., znak [....] , od którego odwołanie wniosła w terminie K.K. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał na następujące okoliczności.

Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a także ustawy-Prawo budowlane. Wprawdzie w skarżonej decyzji nie zostały powołane przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do zastosowania art. 105 k.p.a., jednak organ odwoławczy ponownie badając sprawę ocenił, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania .

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę do jej wydania stanowiły przepisy związane z trybem naprawczym wskazanym w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, które stanowią:

"Art. 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania,

albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót

budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian."

Należy zauważyć, że PINB w pierwszej kolejności powinien był zbadać, czy możliwym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w ramach postępowania naprawczego, określonego cytowanymi wyżej przepisami.

W tym zakresie, aktach PINB zalega oświadczenie Wojewody T. z dnia 4 lutego 1993 r., zawarte w odpowiedzi na skargę K.K. (akta PINB k - 37), że "przedmiotowe [....] jest "użytkowane od kilku lat zgodnie z przeznaczeniem". Dodatkowo Spółdzielnia [....] w T. w piśmie uczestnika postępowania sąwoadministracyjnego prowadzonego ze skargi K.K. informuje, że "obiekt został zrealizowany i protokolarnie przekazany do użytku w dniu 29.12.1988r. — użytkownikowi [....] w T. i obiekt ten jest użytkowany od kilku lat zgodnie z przeznaczeniem" (akta PINB k - 38). Nadto NSA w wyniku rozpoznania skargi K.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 7 grudnia 1992 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedszkola zauważył, że "kwestionowana zmiana konfiguracji terenu wiążąca się z wykonaniem skarpy od strony północnej działki skarżącej przewidziana była w planie realizacyjnym przedszkola, a wynikała z naturalnego spadku terenu" (akta PINB k - 39).

Mając na uwadze powyższe [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za właściwe zwrócenie się w trybie art. 136 k.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przesłanie oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, na podstawie których przystąpiono do użytkowania [....] w T. , wybudowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [....] kwietnia 1986 r., znak [....] , czego dotyczy postanowienie Nr [....] z dnia 10 stycznia 2014 r., znak [....] .

W dniu 27 stycznia 2014 r. do WINB wpłynęło pismo PINB z dnia 23 stycznia 2014 r., znak [....] , informujące, że nie uzyskano dokumentów, na podstawie których przystąpiono do użytkowania [....] w T. Do pisma załączone zostało pismo Prezydenta Miasta T. z dnia 22 stycznia 2014 r., znak [....] , w którym informuje się, że po weryfikacji rejestrów będących w posiadaniu Urzędu Miasta T. nie znaleziono zapisu wydanego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, nadmieniając, że ze względu na okres przechowywania akt pozwoleń na użytkowanie - 5 lat - Urząd Miasta T. nie jest w posiadaniu akt z tych lat.

Brak w archiwum Urzędu Miasta T. akt związanych z pozwoleniem na użytkowanie przedszkola nie przesądza o niezgodności obiektu z przepisami prawa. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przedszkole wybudowane zostało na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznał za zasadne zwrócenie się do PINB o ustalenie okoliczności oddania obiektu do użytkowania, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane winno zostać umorzone w przypadku znajdowania się w obrocie prawnym decyzji przyjmującej obiekt do użytkowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1430/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 293/11, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11).

Mimo iż na podstawie materiału dowodowego nie można ustalić jednoznacznie w jakiej formie przedmiotowy obiekt został przyjęty do użytkowania, to w świetle pozostałych zebranych w sprawie dowodów właściwym jest uznanie, że przedmiotowy obiekt wraz z wykonaną konfiguracja terenu nie narusza prawa. Do takich wniosków prowadzi: potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu (akta PINB k - 40), z którego wynika, że projektowana była zmiana konfiguracji terenu od strony działki K.K. o zmiennych wynoszących od 235,50 m n.p.m. do 237,30 m n.p.m., a także protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 1999 r., w czasie której ustalono, że zmiana konfiguracji terenu ma wysokość ok. 1,20m (akta PINB k - 8). Tym samym, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także w świetle wyroku NSA, który mimo iż nie wiąże organów w tej sprawie, dotyczy jednak tożsamej kwestii znajdującej się w sferze zainteresowania skarżącej, tj. wykonania zmiany konfiguracji terenu od północnej strony działki nr [....] , należy wskazać, że przedmiotowa zmiana została zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym.

Odnosząc się do kolejnej poruszanej przez K.K. kwestii, związanej z legalnością parkingu znajdującego się na terenie przedszkola, zauważyć należy, że również i on objęty był decyzją pozwolenia na budowę, zatem [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest również uprawniony do ingerowania w tę część zagospodarowania terenu przedszkola.

Skoro brak dokumentów wskazujących na sposób przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania (np. zgłoszenie), a cały obiekt użytkowany jest od roku 1988 r. zgodnie z jego przeznaczeniem, i dodatkowo zmiana konfiguracji terenu oraz budowa parkingu objęte były decyzją pozwolenia na budowę, to nie można wywodzić, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec braku podstaw do stwierdzenia, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z przepisami, a tym samym wobec braku przesłanek do merytorycznego badania sprawy.

O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).

Postępowanie naprawcze wskazane w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do wyżej wymienionego obiektu nie może być prowadzone, ze względu na brak podstawy prawnej do ingerencji organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nie może zostać wydana żadna decyzja wskazana w tych przepisach.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [....] z dnia 6 lutego 2014, znak [....] , K.K. domagała się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

Skarżąca zarzucała, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie, czy obiekt budowlany - [....] w T. został przyjęty do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo iż okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie;

2) art. 136 k.p.a. polegającym na jego niezastosowaniu, mimo konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem uzupełnienia dowodu z dokumentacji, na podstawie której przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego - [....] w T. ;

3) art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na jego niezastosowaniu, mimo konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

4) art. 105 ustawy k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo iż braku podstaw do uznania, że postępowanie w przedmiotowe sprawie jest bezprzedmiotowe.

Powyższe zarzuty K.K. rozwijała w uzasadnieniu skargi. Akcentowała w szczególności, że o ile organ dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 kwietnia 1986 r., o tyle w toku postępowania - na co zresztą sam wskazuje - organ nie uzyskał dokumentów na podstawie których przystąpiono do użytkowania spornego obiektu budowlanego. Tymczasem niemożność ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie pozwala w sposób jednoznaczny przesądzić, jak czyni to organ, o nienaruszaniu przez sporny obiekt przepisów prawa.

Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, tj. ustawy obowiązującej w trakcie realizacji obiektu budowlanego [....] w T. , która miała miejsce w latach 80-tych ubiegłego wieku, inwestor właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. O ile obowiązujące wówczas przepisy nie zawierały unormowania analogicznego do obecnie obowiązującego art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który wskazuje na katalog obiektów budowlanych, co do których uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest konieczne (są wśród nich również przedszkola), o tyle ust. 2 wyżej przywołanego art. 42 uchylonej ustawy dawał właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej uprawnienia do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska lub innymi względami interesu społecznego. Nie ulega przy tym wątpliwości - co znajduje poparcie także w obecnie obowiązujących przepisach - że budowa przedszkola, a więc obiektu, co do którego należy stawiać szczególne wymagania w zakresie bezpieczeństwa osób, a zwłaszcza dzieci z niego korzystających wymagać będzie uzyskania takiego pozwolenia. Podobnie przyjął również organ administracyjny, podejmując próbę odnalezienia stosownej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Nie sposób zatem w sposób niewątpliwy uznać, w sytuacji gdy prawdopodobnym jest iż sporny obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, że nie doszło do naruszenia prawa, skoro nie można ustalić, czy takie pozwolenie rzeczywiście zostało wydane. Niezależnie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazać jeszcze trzeba, że uchylona ustawa - Prawo budowlane nakładała na inwestora również obowiązek zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku, do którego winno załączyć się wymagane przepisami dokumenty, a także oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, podstawą do wydania decyzji przez organ administracji była kserokopia szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz protokół kontroli przeprowadzonej [....] 1999 r., a także oświadczenia Wojewody T. i Spółdzielni [....] w T. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że nie znaleziono zapisu wydanego pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie jest natomiast wiadome, czy zachowała się dokumentacja związana z zawiadomieniem o oddaniu obiektu do użytku.

Nawet wobec niemożności ustalenia, czy wyżej wskazana dokumentacja, zarówno w zakresie uzyskania pozwolenia na użytkowanie jak i zawiadomienia o oddaniu spornego obiektu do użytku poprzez zwrócenie się do właściwych organów administracji publicznej, nie jest wyłączona możliwość podjęcia również innych czynności celem uzyskania tychże dokumentów. Przepisy k.p.a. dają wszak organowi uprawnienie - a nawet obowiązek - do przeprowadzania postępowania dowodowego z urzędu. Zgodnie nadto z art. 75§1 k.p.a. jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ mógł zatem przesłuchać właściciela lub obecnego użytkownika obiektu na okoliczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także wezwać do przedłożenia stosownej dokumentacji, która mogłaby przecież znajdować się w jego posiadaniu. Owszem, uprzednio obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie nakładała na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej związanej z obiektem, jak czyni to obecnie art. 63 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., jednak nie sposób wykluczyć, ze taka dokumentacja rzeczywiście nie znajdowała się w posiadaniu właściciela lub zarządcy.

W niniejszej sprawie, zgromadzony materiał dowodowy nie był bowiem wystarczający dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i niejako na zasadzie domniemania przyjęto że obiekt budowlany nie narusza prawa, odmawiając przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, które mogłoby prowadzić do zgoła odmiennych ustaleń.

Skarżąca zgadza się z twierdzeniem organu, iż pozostawanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyłącza możliwość zastosowania tzw. postępowania naprawczego określonego w art. 50 oraz 51 ustawy - Prawo budowlane, co prowadzi do uznania wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe. Organ jednakże w sposób nieuprawniony, a na pewno przedwczesny uznał, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, zatem wadliwa była decyzja o umorzeniu w związku z tym postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wskazać jeszcze trzeba, że wbrew twierdzeniom organu administracyjnego, nie sposób uznać, że sporny obiekt budowlany nie narusza prawa. Zgodnie z art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, możliwość zastosowania tych przepisów dotyczy sytuacji, w których roboty budowlane prowadzone są lub były w sposób niezgodny z prawem. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane zmierza natomiast do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pojęcie "zgodności z prawem" należy przy tym rozumieć szeroko, w szczególności w kontekście zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi czy też polskimi Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w sytuacji gdy do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego doszło bez uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie, lub też bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi administracji publicznej, nie można mówić o zgodności takiego zachowania z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu w latach 80-tych ubiegłego wieku jak i obecnie.

Na rozprawie dnia 6 czerwca 2014 r. wyjaśniła, że według skarżącej zalewanie jej nieruchomości jest następstwem wadliwego wykonania budowy, z naruszeniem udzielonego pozwolenia, a w szczególności poprzez nawiezienie ziemi w ilości większej niż przewidywana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie niniejszej przepisów postepowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia sygnalizowane w skardze prowadzą nadto do naruszenia innych przepisów, mających rangę podstawowych zasad postępowania.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Uchybienie wyżej wskazanym przepisom proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 28 lutego 2013 r., znak [....] , zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych regulacji, zaś organy obu instancji bezzasadnie uchyliły się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy.

W szczególności, z ustaleń zwartych w obu decyzjach wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej istnieją obiekty budowlane zrealizowane na podstawie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego dnia [....] 1986 r., znak [....] . Kwestia legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była wyjaśniania na wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, w toku którego po wznowieniem postępowania, decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 1 lipca 1991 r., znak [....] , odmówiono uchylenia tej decyzji, jako odpowiadającej prawu. Po rozpoznaniu odwołania K.K. Wojewoda [....] decyzją z dnia [....] 1992 r., znak [....] , utrzymał w mocy tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt II SA/KR 326/93, oddalił skargę K.K. na decyzję Wojewody T. dnia 7 grudnia 1992 r., znak [....] .

Uwzględniając powyższe nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie, zgodnie z którym brak w sprawie podstaw do kwestionowania niwelacji terenu polegającej na jego podwyższeniu, czy budowy parkingu w ramach realizacji kwestionowanej przez skarżącą inwestycji.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika jednak, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła znając wynik postępowania wznowieniowego, zaś w jej pismach pojawiają się wątki i twierdzenia, które mogą świadczyć o realizacji inwestycji w sposób odbiegający od warunków wynikających z pozwolenia na budowę, względnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, lub mienia, bądź zagrożenia środowiska.

Z ustaleń zawartych w obu decyzjach wynika przy tym, że nieruchomość skarżącej sąsiaduje z terenem objętym decyzją z dnia 7 kwietnia 1986 r., znak [....] , oraz że jest ona zalewana. I tak, w dniu 7 października 1999 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku zlokalizowanego na działce nr [....] w T. , stanowiącego własność K.K. i S.K. , w trakcie której ustalono, że "przedmiotowa skarpa opasuje działkę własności Państwa K. od strony południowej i wschodniej w odległości ok. 1 m. Pomiędzy ogrodzeniem posesji a skarpą istnieje ogrodzenie [....] w odległości ok. 40 cm Teren [....] posiada spadek w kierunku działki Państwa K. zakończony przedmiotowa skarpą o wys. ok. 120cm pomiędzy terenem należącym do Państwa K. , a skarpą nie istnieje ściek odprowadzający wodę poza obręb prywatnej posesji. Teren posesji Państwa K. wykazuje ślady spływających wód opadowych z kierunku północnego" (akta PINB k - 8).

Także podczas oględzin na działce nr [....] w T. w dniu 12 kwietnia 2000 r. pracownicy PINB stwierdzili "zawilgocenie ścian zewnętrznych budynku na wysokość ok. 50 cm od posadzki piwnic (...). Zawilgocenie ścian zewnętrznych występuje od strony północnej budynku. Budynek posiada betonową opaskę przyobiektową - prawidłowo wyprofilowaną" (akta PINB k-30).

Takie ustalenie wskazują, że na nieruchomości skarżącej występują szkody, które mogą pozostawać w bezpośrednim związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 kwietnia 1986 r., znak [....] .

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało poddane trafnej ocenie w decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2009 r., znak [....] , który uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 15 czerwca r., znak [....] , odmawiającą wszczęcia postępowania, wytknął słusznie wszelkie wady tej decyzji. Co istotne, organ odwoławczy po analizie pism skarżących trafnie określił przedmiot jej żądań, a także zwrócił słusznie uwagę, że o ile zarzuty kierowane do decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego, to w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z taką decyzją, oraz czy wykonane roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji, oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 obowiązujących w dacie wydania decyzji kasacyjnej. W tym zakresie organ odwoławczy powołał również poglądy orzecznictwa, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W dniu 30 stycznia 2009 r. PINB otrzymał decyzję kasacyjną organu drugiej instancji, zaś następnie 26 maja 2009 r. akta sprawy. Do dnia 22 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności zgodnych z tymi prawidłowymi wskazaniami, natomiast zgromadził w aktach sprawy z własnej inicjatywy tylko cztery dokumenty, pozostające w związku z faktycznym użytkowaniem przedmiotowego obiektu ( akta PINB 57-59 ). Niezależnie od prawidłowości wydanej następnie decyzji, mając na uwadze regulacje zawarte w art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a., brak aktywności organu pierwszej instancji w okresie czterech lat oznacza bezczynność, która ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Co do samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 28 lutego 2013 r., znak [....] , którą umorzono postępowanie administracyjne, za uchybienie należy uznać, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. nastąpiło bez jego powiązania z przepisami prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji sprowadzaja się w pkt 1- 13 do opisu przebiegu postępowania, natomiast pkt 14-16 mają stanowić motywy wydania decyzji. Żaden ze wskazanych w pkt 14 -16 powodów nie stanowi jednak uzasadnienia dla umorzenia postępowania w sprawie, w której należało rozstrzygnąć po przeprowadzeniu koniecznych ustaleń, czy obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji został wybudowany zgodnie z tą decyzją, oraz czy wykonane roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Ani ustalenia, ani inne motywy podane w uzasadnieniu decyzji nie wskazuję na legalne użytkowanie obiektów znajdujących się na terenie [....] , co do których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, z czym nie jest równoznaczne faktyczne zakończenie robót budowlanych, czy wieloletnie korzystanie z tych obiektów. Nie znajduje także uzasadnienia zawężenia rozważań przez organ pierwszej instancji do zagadnienia podwyższenia terenu i budowy parkingu, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika pośrednio, że inwestycja objęła budowę budynku, parkingu z dojazdami i być może także budowę chodników i ogrodzenia, co oznacza znaczy ubytek powierzchni biologicznie czynnej i przy braku albo wadliwości wykonania infrastruktury związanej z odprowadzeniem wód opadowych winno stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Tak wydana decyzja narusza przepisy art. 6,7,8, 77 § 1, 80, 105 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również decyzja, [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, z tą różnicą, że organ odwoławczy powiązał ogólnie wydane orzeczenie z przepisami prawa materialnego – tj. art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji odnośnie podstaw do umorzenia postępowania jest jednak całkowicie dowolne.

W szczególności z rozważań organu odwoławczego nie wynika, czy obiekty realizowane na podstawie decyzji z dnia 7 kwietnia 1986 r., znak [....] , wymagały wyłącznie zgłoszenia zamiaru ich użytkowania, czy też wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestię te należało wyjaśnić nie tylko w ocenie prawnej, czynionej z uwzględnieniem odpowiednich przepisów prawa materialnego, ale także dokumentów, w tym decyzji o pozwoleniu na budową. Wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych brak takiej kompletnej decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Nie jest zatem wiadomo czy i jakie nakazy we wskazany zakresie były zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowle, jak również nie da się precyzyjnie ustalić jakie konkretnie obiekty budowlane i urządzenia budowlane miały powstać na podstawie przedmiotowej decyzji. Już li tylko ten brak dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, oraz powoduje, że wypowiadanie w stanie faktycznym sprawy wiążących ocen co do skutków ewentualnego zgłoszenia obiektu do użytkowania albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest możliwe. Wbrew temu co przyjmuje organ odwoławczy kwestia skutków dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego właściwym organom albo wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest złożona, zaś poglądy orzecznictwa wypowiadane na tle konkretnych stanów faktycznych. Tytułem przykładu można wskazań na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 (LEX nr 1337347 ), w myśl której " Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego."

Zważyć należy jednak, że cytowany pogląd został wypowiedziany na gruncie stanu faktycznego, w którym w stosunku do obiektu budowlanego było uprzednio prowadzone postepowanie naprawcze, zaś po jego zakończeniu dokonano zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania.

Również jedynie tytułem przykładu można powołać tezę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 553/10 (LEX nr 1410765 ), zgodnie z którą " Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków."

W zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnie powołano jeden z poglądów orzecznictwa dotyczący skutku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie analizując jednak czy przystaje on do stanu faktycznego sprawy, a nawet wbrew temu co stwierdzono skoro organ odwoławczy wskazał wprost, że na podstawie materiału dowodowego nie można ustalić jednoznacznie w jakiej formie przedmiotowy obiekt został przyjęty do użytkowania.

Jak wskazano wyżej, bez uprzedniego prawidłowego ustalenia w postępowaniu administracyjnym podstawowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niemożliwym jest dokonanie przez Sąd rozpoznający skargę w sprawie niniejszej wiążącej oceny prawnej tych zagadnień.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że w sprawie niniejszej uchybienia zasadom z art. art. 6,7,8, 77 § 1, 80, 105 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. są dalej idące albowiem bez względu na to, w jaki sposób winno nastąpić zakończenie budowy prowadzące do legalnego użytkowania obiektów zrealizowanych na podstawie decyzji z dnia 7 kwietnia 1986 r., znak [....] , to w aktach administracyjnych dotąd takich dokumentów brak, zaś organy administracji publicznej – także [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , który prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, bezzasadnie zaniechały ich poszukiwania poza zasobami archiwalnymi. Stosowne dokumenty mogą bowiem znajdować się w posiadaniu inwestora, właściciela, względnie podmiotów, którym obiekt został przekazane do eksploatacji. Nie jest także wykluczonym czynienie ustaleń na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a.

Zupełnie błędne zatem jest stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie naprawcze wskazane w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do wyżej wymienionego obiektu nie może być prowadzone, ze względu na brak podstawy prawnej do ingerencji organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nie może zostać wydana żadna decyzja wskazana w tych przepisach. Przyjmowane jak dotąd przeszkody nie stanowią przesłanki do umorzenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.