Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1227/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par 45 ust. 1, par 68 ust. 3 pkt 7 lit. a, ust. 6, par 60 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Zgierz na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 20 września 2013 roku nr GN-I.7221.91.2013.IM w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 września 2013 r. nr GN-I.7221.91.2013.IM, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Zgierz, utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 8 lipca 2013 r., nr GK.6623.18.2013.IM o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek 36/1 i 524/3, położonych w obrębie Z-129 miasta Zgierza.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 7 czerwca 2013r. Gmina Miasto Zgierz, jako właściciel nieruchomości oznaczonych numerami 36/1, 524/3, położonych w obrębie ewidencyjnym Z-129 miasta Zgierza wystąpiła z wnioskiem do Starosty Zgierskiego o zmianę użytków gruntowych wykazanych dla przedmiotowych działkach, tj. w odniesieniu do działki nr 36/1 - "B" (tereny przemysłowe) oraz w odniesieniu do działki nr 524/3 -,,B" (tereny mieszkaniowe), "Ba" (tereny mieszkaniowe), na użytek oznaczony symbolem dr (drogi).

W dniu 27 czerwca 2013r. przeprowadzono oględziny wskazanych nieruchomości, podczas których stwierdzono, że działka o nr 36/1 jest porośnięta drzewami, krzewami i wysoką roślinnością. Od strony zachodniej działka ma urządzony wjazd. W terenie brak jest jakichkolwiek śladów użytkowania jej jako drogi. Natomiast działka o nr 524/3 od strony wschodniej porośnięta jest wysoką roślinnością, od strony zachodniej w pasie około 6 m nosi ślady użytkowania.

Decyzją z dnia 8 lipca 2013r., nr GK.6623.18.2013.IM Starosta Zgierski odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek 36/1 i 524/3, położonych w obrębie Z-129 miasta Zgierza.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Zgierza reprezentując Gminę Miasto Zgierz złożył odwołanie, w którym podniósł, że zgłoszenie dokonanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uzasadnione jest uchwałą nr V/32/11 Rady Miasta Zgierza w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Zgierzu ograniczonego ul. Ks. Szczepana Rembowskiego, ul. Gabriela Narutowicza, ul. 1-go Maja i ul. Długą (zagospodarowanie terenu w okolicy po starym młynie). Jednocześnie wyjaśnił, że zmiana klasyfikacji gruntów ma istotne znaczenie w procesie przygotowania projektu budowlanego i wykonawczego dla zadania pod nazwą "Budowa układu komunikacji wewnętrznej w kwartale ulic: Narutowicza, Rembowskiego, Długiej i 1 Maja realizowanego w ramach projektu pod nazwą "Rewitalizacja historycznego centrum miasta Zgierza" współfinansowanego ze środków UE w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013. W ramach tego zadania projektowana jest budowa drogi wewnętrznej przeznaczonej dla ruchu kołowego w kwartale ulic: Narutowicza, Rembowskiego, Długiej i 1 Maja wraz z budową zjazdu z drogi publicznej (z ul. Narutowicza), budowa chodników wewnątrz kwartału wskazanych ulic, budowa parkingu wewnątrz kwartału ulic i zagospodarowanie terenu wzdłuż projektowanej drogi wewnątrz kwartału wskazanych czterech ulic.

Strona podała, że zmiana klasyfikacji gruntów z działek budowlanych na drogowe ma istotne znaczenie w procesie projektowania. Przekwalifikowanie działek umożliwi zaprojektowanie inwestycji w sposób bardziej funkcjonalny bez konieczności zachowania określonych odległości od granicy działki wynikających z przepisów odnoszących się np. do budowy miejsc parkingowych, co ma istotne znaczenie dla przyszłych użytkowników zagospodarowanego kwartału, a przede wszystkim mieszkańców miasta. Ponadto strona podała, że powyższe jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje, iż przeznaczeniem tego terenu to "tereny zurbanizowane przeznaczone pod przestrzenie publiczne oraz realizacja obiektów małej architektury".

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że sposób prowadzenia oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W § 67 ww. rozporządzenia, dokonano podziału użytków gruntowych, wykazywanych w ewidencji gruntów na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne. W § 68 tego rozporządzenia dokonano podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 rozporządzenia na szczegółowe rodzaje, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Stosownie do § 68 ust. 6 tego rozporządzenia podział i zasady zaliczenia użytków gruntowych do poszczególnych grup określa załącznik nr 6. Natomiast o rodzaju użytku gruntowego wpisanego do ewidencji gruntów i budynków decyduje sposób faktycznego użytkowania działki w terenie.

Organ II instancji powołując się na treść pkt 3 ppkt 7a załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2013 r. oględzin ustalono, że działka nr 36/1 jest porośnięta drzewami, krzewami i wysoką roślinnością. Od strony zachodniej działka ma urządzony wjazd. W terenie brak jest jakichkolwiek śladów użytkowania jej jako drogi. Natomiast działka nr 524/3 od strony wschodniej porośnięta jest wysoką roślinnością, od strony zachodniej w pasie około 6 m nosi ślady użytkowania. W protokole z oględzin odnotowano, że przedmiotowe działki nie stanowią dróg w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Natomiast o rodzaju użytku gruntowego wpisanego do ewidencji gruntów i budynków decyduje aktualny sposób faktycznego użytkowania działki w terenie.

W ocenie organu brak było podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek. Nie spełniają one bowiem wymogów załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aby można było zaliczyć je do gruntów oznaczonych symbolem "dr"- droga.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 i 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przedmiotowe działki w ewidencji gruntów i budynków zostały oznaczone jako tereny mieszkaniowe (działka nr 36/1) oraz tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe (działka nr 524/3), co jest niezgodne ze stanem rzeczywistym tych działek i wymaga aktualizacji operatu ewidencyjnego. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z uchwałą nr V/32/11 Rady Miasta Zgierza w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Zgierzu ograniczonego ul. Ks. Szczepana Rembowskiego, ul. Gabriela Narutowicza, ul. 1-go Maja i ul. Długą, działki o nr 36/1 i 524/3 stanowią przestrzeń pieszo-dojazdową z dostępem gospodarczym.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 20 września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Zgierskiego z dnia 8 lipca 2013r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 36/1 i nr 524/3, położonych w obrębie Z-129 miasta Zgierza.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy działki o numerach 36/1 i 524/3, położone w obrębie Z-129 miasta Zgierza są drogami, a więc czy stanowią one użytki gruntowe, które winny zostać oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" – drogi.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zapisy ujawnione w tej ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., II SA 1231/97, LEX nr 41277). Zwrócić należy także uwagę, że rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 1251/09 , LEX nr 594994).

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Ustawa o ewidencji gruntów i budynków, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady prowadzenia ewidencji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.).

Z przepisów powyższego rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. W myśl § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

Stosownie do treści § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6. Zgodnie z załącznikiem nr 6 pkt 3.7a rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: - drogi krajowe, - drogi wojewódzkie, - drogi powiatowe, - drogi gminne, - drogi w osiedlach mieszkaniowych, - drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, - place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego.

Natomiast zgodnie z § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia - w ewidencji, w odniesieniu do działek ewidencyjnych, stanowiących drogi publiczne ujawnia się numery tych dróg, nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwę ulicy, jeżeli droga publiczna pełni taką funkcję.

Regulacja zamieszczona w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - dotyczy jedynie oznaczenia terenu komunikacyjnego o nazwie "drogi" symbolem dr, ale nie reguluje sposobu tego zaliczenia, to jest trybu, w którym można dokonać takiego zaliczenia w toku wprowadzania zmian danych umieszczonych w operacie ewidencyjnym.

Natomiast pkt 3.7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odsyła odnośnie określania terenów oznaczonych jako użytek gruntowy droga do granic pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych użyte w ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast określenie droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 powołanej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z kolei przez budowlę według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, czy sieci techniczne [...]. Z dokumentacji budowlanej (§ 46 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia), a w szczególności z inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanych obiektów budowlanych, którą należy sporządzić przed przystąpieniem do użytkowania obiektu (art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) mogą zaś wynikać ustalenia dotyczące faktycznego sposobu zagospodarowania gruntu, dające podstawę do żądanej zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym dokumentacja geodezyjno - budowlana winna stanowić podstawę do zmiany użytku gruntowego na drogę, gdyby faktycznie został on zajęty pod pas drogowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić więc należy, że organ orzekający obowiązany jest do właściwego ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest bowiem budowla określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, to użyte w art. 2a ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 15 lutego 2012r., sygn. akt I CSK 293/11, opubl. w OSNC 2012/9/104, z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt IV CSK 514/12 LEX nr 1331351 oraz z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt IV CSK 94/12, LEX 1232805 wyjaśnił, że na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych za "drogę publiczną" można uznać nieruchomość urządzoną już jako "droga" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie zaś nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję tego rodzaju, na której droga, jako obiekt budowlany ma dopiero powstać. Sąd Najwyższy podkreślił, że wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca przepisem wyłączającym z obrotu prawnego nieruchomości będące drogami publicznymi objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego (co wiąże się z konkretnymi robotami i nakładami pieniężnymi; zob. porównawczo uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 6 marca 2002 r., III CRN 11/01, OSNAPiUS 2002, nr 21, poz. 513) są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod takie inwestycje. Sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być bowiem uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem. Pogląd powyższy konsekwentnie podtrzymywany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011r. I OSK 1146/10, 16 lutego 2011r. I OSK 582/10 opubl. w CBOSA).

W konsekwencji z powyższych regulacji wynika, że nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy drogi działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego, tylko dlatego, że na ich obszarze przewidziano zlokalizowanie w przyszłości drogi.

Nie można zatem podzielić poglądu strony skarżącej, że skoro zgodnie z uchwałą nr V/32/11 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Zgierzu ograniczonego ulicami: Księdza Szczepana Rembowskiego, Gabriela Narutowicza, 1 Maja i Długą (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr 104, poz. 879) - działka nr 36/1 oraz działka nr 524/3 stanowią przestrzeń pieszo - dojazdową z dostępem gospodarczym, to Starosta Zgierski winien był wprowadzić w ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące zmiany użytku gruntowego dla ww. działek poprzez zastąpienie wpisów "tereny mieszkaniowe", "tereny przemysłowe wpisami "drogi".

W ocenie sądu, ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania nie przesądza o faktycznym wykorzystaniu użytków gruntów, lecz rozstrzyga o przeznaczeniu tych gruntów. Takie rozumienie skutków ustalonego miejscowego planu zagospodarowania wynika zresztą wprost z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.). W przepisie tym jest bowiem mowa o przeznaczeniu terenu w przyszłości, a nie faktycznym użytkowaniu terenu.

Wobec powyższego, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych działek na przestrzeń pieszo - dojazdową nie wyczerpuje jeszcze ustawowego pojęcia drogi. Sam fakt objęcia spornych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako przestrzeni pieszo - dojazdowych z dostępem gospodarczym nie umożliwia wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Tym bardziej, że jak wynika z przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2013 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości działka nr 36/1 porośnięta jest drzewami. krzewami i wysoka roślinnością. Od strony zachodniej działka ma urządzony wjazd. W terenie brak jest jakichkolwiek śladów użytkowania jej jako drogi. Natomiast działka nr 524/3 od strony wschodniej porośnięta jest wysoką roślinnością, od strony zachodniej w pasie około 6 m nosi ślady użytkowania. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Protokół oględzin został sporządzony przez geodetę i podpisany przez pracowników strony zainteresowanej, biorących udział w oględzinach.

Podkreślić więc należy, że organy obu instancji w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 8 lipca 2013 r. prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe działki nie stanowią użytku gruntowego drogi w rozumieniu przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i obszernie uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a sprowadzających się do zarzucenia organom administracji, że wadliwie odmówiły uznania, iż użytkiem gruntowym występującym na przedmiotowych działkach jest użytek drogi - stwierdzić należy, że są one niezasadne. Skoro z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że obecnie na działkach nie jest zrealizowana droga w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, podniesiony w tej mierze zarzut nie może okazać się skuteczny.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.