Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 38/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 47/14 w sprawie ze skargi M. P., M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz M. P. i M. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 47/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P., M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium), postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2013 r.), na podstawie art. 61a § 1 i 2, art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z 29 kwietnia 2013 r. "[...] o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr "[...]" [winno być "[...]"; k. 23-22 akt administracyjnych] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 2007 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wniosku z 29 lipca 2013 r. "[...] o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia z [...] czerwca 2007 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej: 1. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 148 kpa strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym się dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym się dowiedziała o decyzji.

Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) się dowiedziała o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia.

Z orzecznictwa zakresie wynika, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie powyższego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi podstawę wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej, w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok NSA z 6.5.2010 r., II OSK 773/09).

Fakt doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji, faktu doręczenia w żadnym wypadku nie można domniemywać.

Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 kpa).

Upływ okresu określonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Upływ terminu pięciu lat jest bezwarunkowy - niezależnie od okoliczności, które go spowodowały (np. wyrok NSA z: 9.11.2005 r., VII SA/Wa 463/05, Lex 198863; 17.9.1999 r., I SA 1956/98, Lex 48560; 25.6.1999 r., IV SA 1018/97, Lex 47227; np. C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006).

W rozpatrywanej sprawie strona nie wskazała w jakiej dacie "[...] dowiedziała się o orzeczeniu z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej lub okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym się strona dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia.

Orzeczenie z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej w wysokości 12.619,56 zł z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy K. położonej w K. przy al. [...], oznaczonej geodezyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...]działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,5514 ha, było już przedmiotem postępowania wznowieniowego.

W postanowieniu z 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I C 709/09 (dalej postanowienie z 22 czerwca 2009 r.) Sąd Rejonowy w K. nie pozostawił najmniejszych wątpliwości co do tego, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, postępowanie wznowieniowe jest niedopuszczalne. To samo stwierdzenie należy odnieść również do pozostałych trybów nadzwyczajnych, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa) oraz postępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 i 155 kpa) z powodów jasno wyłożonych w powołanym wyżej postanowieniu.

M. P. i M. P. (dalej wnioskodawczynie bądź skarżące) wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2013 r. nr [...] domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 123 i 124 w zw. z art. 61 kpa - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która nie była przedmiotem żądania strony, tj. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z [...] czerwca 2007 r., podczas gdy skarżące żądały stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z [...] maja 2009 r.;

2) art. 107 § 3 w zw. z 124 § 2 i art. 126 kpa - przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2013 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. P., M. P. [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło postanowienie z [...] października 2013 r. w całości.

W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że sprawy dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste, prowadzone są na podstawie i w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) są sprawami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny.

Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa), lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpc. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę.

Mimo że art. 79 ust. 7 ugn stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, np. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej. Orzeczenia wydawane w tych sprawach przez samorządowe kolegia odwoławcze podlegają kognicji sądów powszechnych (wyrok NSA z: 8.6. 2011 r., I OSK 1570/10; 25.5.2011 r., I OSK 1129/10; 25.5.2011 r., I OSK 1130/10; 26.1.2012 r., I OSK 6/12; 14.3.2013 r., I OSK 408/13).

W trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem użytkownika wieczystego o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem przez kolegium orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Art. 79 ust. 7 ugn dotyczy takich właśnie postępowań wpadkowych, natomiast nie dotyczy odwołań i zażaleń, a zatem i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie art. 145 kpa (postępowanie "wznowieniowe") i art. 156 kpa (postępowanie nieważnościowe).

W niniejszej sprawie przedmiotem żądania wnioskującej Spółki było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa zakończonego orzeczeniem z [...] czerwca 2007 r. w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Ponieważ orzeczenie to nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zgodnie z przepisami art. 145 § 1 kpa wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadku sprawy zakończonej decyzją administracyjną, obecny Skład Orzekający stwierdził, że brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku "Spółki" [winno być "wnioskodawczyń"] z 29 kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania w sprawie orzeczenia Kolegium dotyczącego opłaty za wieczyste użytkowanie w drodze aktu administracyjnego w formie postanowienia na podstawie art. 61a kpa o odmowie wznowienia postępowania. Wniosek ten winien być zwrócony wnioskodawcy pismem z pouczeniem, że w sprawie tej nie mogą być stosowane przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 145 kpa. W związku z tym obecny Skład Orzekający postanowił uchylić postanowienie podjęte w innym Składzie Orzekającym z "5" [winno być "15"] października 2013 r. w jego pkt 1 o odmowie wznowienia postępowania.

Ponieważ przedmiotem wniosku "Spółki" [winno być "wnioskodawczyń"] z 29 kwietnia 2013 r. było tylko żądanie wznowienia postępowania, a nie również stwierdzenie nieważności, Kolegium postanowiło uchylić przedmiotowe postanowienie także w części dotyczącej jego pkt 2 o odmowie stwierdzenia nieważności, gdyż po pierwsze, było to niezgodne z wnioskiem, a po drugie, brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Reasumując powyższe, w przedmiotowych sprawach nie jest możliwe stosowanie rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania.

M. P. i M. P., prowadzące działalność gospodarczą pod firmą: [...], wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 123 i 124 w zw. z art. 61 kpa - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która nie była przedmiotem żądania strony, tj. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 2007 r. [...], podczas gdy skarżące żądały stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z [...] maja 2009 r.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy działu II rozdziałów 12 i 13 kpa nie mają zastosowania w sprawach o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy mają one zastosowanie do tych spraw z mocy art. 79 ust. 7 ugn.

Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Skarżące wniosły o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

M. i M. P. podniosły w uzasadnieniu skargi, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto K., położonej w K., przy al. [...], oznaczonej geodezyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działka [...], o powierzchni 0,5514 ha.

Pismem z dnia 19 lutego 2007 r. Gmina Miasto K. wypowiedziała dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tyt. użytkowania wieczystego tej nieruchomości - wynoszącą netto 10.163,40 zł. Zaproponowano od 1 stycznia 2008 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie netto 15.774,45 zł.

Aktualizacji opłaty dokonano na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego S. M. w "Operacie szacunkowym" z 2 listopada 2006 r. Zgodnie z tym operatem wartość nieruchomości została określona na kwotę 525.815,00 zł. Po zapoznaniu się z operatem skarżące wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona.

Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżących i w konsekwencji na podstawie wartości ustalonej w operacie szacunkowym S. M. z 2 listopada 2006 r. - orzeczeniem z [...] czerwca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło opłatę roczną z tyt. użytkowania wieczystego począwszy od 1 stycznia 2008 r. w wysokości netto 12.619,56 zł, przy czym podstawą ustalenia opłaty rocznej była średnia arytmetyczna wynikająca z dwu Operatów, pierwszego sporządzonego przez S. M., a drugiego z 29 marca 2007 r. sporządzonego na zlecenie użytkowników wieczystych (skarżących) przez rzeczoznawcę majątkowego J. G.

Użytkownicy wieczyści zwrócili się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie o dokonanie oceny prawidłowości Operatu szacunkowego sporządzonego przez S. M. Dnia 26 stycznia 2009 r. użytkownicy wieczyści otrzymali Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 9 stycznia 2009 r. orzekającą że opiniowany Operat w dacie jego sporządzenia, nie powinien stanowić podstawy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej do aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i standardów zawodowych, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Na gruncie postanowień art. 78 ust. 3 ugn Operat ten nie może stanowić dowodu w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Na podstawie wadliwego Operatu Gmina Miasto K. wystąpiła z pozwem o zapłatę 12.619,56 zł.

Po uzyskaniu Opinii Komisji Arbitrażowej użytkownicy wieczyści złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek z 9 lutego 2009 r. o wznowienie postępowania w sprawie w związku z ujawnieniem nowych okoliczności i dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 22 kwietnia 2009 r. wznowiło postępowanie, jednak następnie orzeczeniem z [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy odmówiło uchylenia orzeczenia z [...] czerwca 2007 r. stwierdzając, że przedłożona Opinia Komisji Arbitrażowej dot. operatu szacunkowego będącego podstawą wydania w/w orzeczenia SKO nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem, który uzasadniałby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Użytkownicy wieczyści stosując się do pouczenia SKO, dnia 3 czerwca 2009 r. wnieśli sprzeciw, który SKO przekazało do Sądu Rejonowego w K..

Postanowieniem z 22 czerwca 2009 r., I C 709/09 (dalej postanowienie z 22 czerwca 2009 r.) Sąd Rejonowy w K. (dalej Sąd Rejonowy) odrzucił pozew w sprawie (tj. sprzeciw).

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Rejonowy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest już dopuszczalna ani droga administracyjna, ani droga sądowa, brak jest możliwości wzruszenia orzeczenia SKO zarówno w drodze postępowania administracyjnego jak i sądowego. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2009 r., VII Cz 530/09 Sąd Okręgowy w K. oddalił zażalenie skarżących na postanowienie z 22 czerwca 2009 r., podzielając stanowisko Sądu Rejonowego.

Skarżące złożyły wniosek z 29 kwietnia 2013 r., a następnie, w odpowiedzi na pisma SKO, sprecyzowały żądanie domagając się stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.12.2008 r., P 57/07 z powodu wadliwego składu orzekającego (członek SKO W. B. wydawał orzeczenie z [...] maja 2009 r. [...] dotyczące wcześniej wydanego przez siebie orzeczenia z [...] czerwca 2007 r. [...]).

Mimo że wnioskodawczynie domagały się stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r. [...], organy administracji obu instancji wypowiadały się co do ważności orzeczenia z [...] czerwca 2007 r. [...], które nie było przedmiotem postępowania. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...] rozstrzygnięto sprawę, która nie była przedmiotem żądania strony, czym organ administracji naruszył art. 123 i 124 w zw. z art. 61 kpa.

Nie można zgodzić się z poglądem, jakoby art. 79 ust. 7 ugn wyłączał możliwość stosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia wobec orzeczeń SKO wydanych w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Przepisy kpa o wznowieniu postępowania (rozdział 12 dział II kpa) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (rozdział 13 dział II kpa) mają zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 79 ust. 7 ugn, który stanowi, że do postępowania przed SKO w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

W myśl natomiast art. 79 ust. 3 ugn, SKO "powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lubo ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje". Od takiego orzeczenia SKO stronie przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego na podstawie art. 80 ugn. Zatem od innych orzeczeń SKO wydawanych ww. postępowaniu, nie rozstrzygających kwestii opłaty co do istoty - przysługuje tryb administracyjny z wyjątkiem odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ugn). Z mocy art. 79 ust. 7 ugn przepisy kpa dotyczące postępowania administracyjnego, w tym wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji - stosuje się odpowiednio. Stosuje się więc przepisy art. 145-163 kpa regulujące właśnie problem wznowienia postępowania oraz uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji (Dział II Postępowanie, Rozdział 12 i 13 kpa).

Taki pogląd przedstawiony został także w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2005 r. [...] (LexPolonica 2228171), w którym w/w organ stwierdził, że "Dopuszczalne jest badanie prawidłowości orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej z odpowiednim zastosowaniem przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Przepisy te jednak - zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) - należy stosować odpowiednio, co oznacza między innymi, że w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia powinno zapaść również orzeczenie, a nie decyzja administracyjna".

Zdaniem skarżących, powyższe stanowisko podziela w swoim orzecznictwie również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 11.7.2007 r., I OSK 1142/06 stwierdził, że "Zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do nich właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny". Podobnie w wyroku z 11.7.2007 r., I OSK 1141/06 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, jak stanowi art. 59 § 1 kpa. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie służy na nie zażalenie z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze zażalenie nie służy z zasad wynikających z kpa".

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że w art. 79 ust. 7 ugn celowo wyłączono możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dot. odwołań i zażaleń z uwagi na regulację zawartą w art. 80 ugn dot. prawa wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego od orzeczenia SKO w przedmiocie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika natomiast, że intencją ustawodawcy było wyłączenie również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dot. nadzwyczajnych środków zaskarżenia (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania). Taki pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, a nadto musiałby zostać uznany za sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz prawa do sądu (art. 2, 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP), albowiem odbierałby użytkownikom wieczystym prawo do nadzwyczajnej kontroli rozstrzygnięć dot. ich praw i interesów, tj. zamykałby drogę do skorzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Należy mieć na uwadze, iż ustawodawca zarówno w postępowaniu administracyjnym, cywilnym i karnym powołał instytucje tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia, z których obywatele mogą skorzystać w przypadku zaistnienia określonych przesłanek. Jest to realizacja nie tylko konstytucyjnego prawa do sądu, ale również mechanizm kontrolny niezbędny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego skarżące stwierdziły, że ustawodawca celowo w art. 79 ust. 7 ugn nie wyłączył stosowania przepisów rozdziału 12 i 13 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uwzględnił potrzebę dokonywania nadzwyczajnej kontroli orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od których nie został wniesiony sprzeciw do sądu powszechnego. W przeciwnym wypadku tego typu orzeczenia pozostawałyby poza nadzwyczajną kontrolą jakiegokolwiek organu.

Powyższe ustalenia wskazują, że uzasadnione byłoby w niniejszej sprawie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, 152, 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem, co przemawiało za uwzględnieniem skargi, mimo że nie wszystkie jej zarzuty i wywody były trafne.

Kwestie związane z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane zostały w art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2012" [winno być "2010"] r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Tryb zmierzający do podważenia skuteczności wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością podmiotu publicznoprawnego uregulowany został w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ aktualizacja opłat rocznych za użytkowanie wieczyste stanowi jeden z przejawów gospodarowania przez organ wykonawczy gminy nieruchomością, zgodnym z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ugn). Jest to postępowanie szczególne, a jego istota polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, winien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (niegodząc się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 ugn - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium po doręczeniu odpisu wniosku w/w organowi, wyznacza rozprawę, podczas której winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 81 ust. 1 ugn - wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 ugn - zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postępowanie w tym przedmiocie jest dwufazowe.

W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś ( jeśli do niego dojdzie na skutek zgłoszonego przez stronę sprzeciwu od orzeczenia kolegium) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego.

Wprawdzie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 4 ugn, ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (wyrok NSA z 7.6.2011 r., I OSK 1457/10, Lex 1082652).

Wbrew wywodom skarżących, co do możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym - na zasadzie art. 78 ust. 2 ugn - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie (wyrok NSA z: 26.1.2012 r., I OSK 6/12; 13.4.2011 r., I OSK 367/11; 12.5. 2006 r., I OSK 843/05).

Za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, przemawia też pogląd, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium nie posługuje się terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu I instancji, jest to celowy zabieg ustawodawcy zmierzający właśnie do podkreślenia różnicy miedzy decyzją kończącą postępowanie administracyjne, a orzeczeniem wydawanym przez samorządowe kolegium odwoławcze, któremu powierzył w pierwszym etapie omawianej procedury, rozstrzygniecie sprawy cywilnej w przedmiocie związanym z aktualizacją opłaty rocznej. Gdyby ustawodawca nie widział różnic między decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ugn, to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać w przepisach mianem decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 79 ust. 9 ugn – orzeczenie lub ugoda podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Postępowanie uregulowane w art. 78-81 ugn wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz wniosek, który w tym przypadku składa uprawniony "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 ugn), a więc swoje żądanie, podobnie jak pozew, kieruje przeciwko drugiej stronie.

Wspomniane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (art. 79 ust. 7 ugn nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji nie podzielił poglądu zaprezentowanego w skardze i w powołanych w niej wyrokach, że skoro art. 79 ust. 7 ugn przewiduje, że w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem, uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 kpa – zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Kodeksu postępowania administracyjnego (Postępowanie), zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych.

Wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego, wyraźnie wskazującego na dopuszczalność takiego trybu. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, takiego szczególnego przepisu nie zawierają.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 ugn mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Z powyższych przepisów wynika, że zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, wszczynanym wnioskiem użytkownika wieczystego złożonym od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Z art. 79 ust. 7 ugn wynika, że przepisy kpa stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 156 § 1 kpa może być stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej, także postanowień wskazanych w art. 126 kpa, tj. do władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach administracyjnych, nadających określone uprawnienie lub ustanawiających obowiązki. Wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, jakkolwiek dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu kpa, jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego, a podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Jest to zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy, co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wysokości opłaty nie zapoczątkowuje też sprawy administracyjnej w rozumieniu kpa, mimo że samo podlega, na pewnym etapie, kontroli organu administracji – samorządowego kolegium odwoławczego. Ten tylko etap aktualizacji opłaty rocznej nosi cechy administracyjne, bowiem stosuje się do niego odpowiednio przepisy kpa, a samo wypowiedzenie pozostaje oświadczeniem woli strony umowy cywilnoprawnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyć się może tylko w sprawie administracyjnej i może być wszczęte jeżeli są po temu przesłanki przedmiotowe i podmiotowe. Przesłanką przedmiotową jest istnienie aktu administracyjnego, decyzji lub postanowienia, jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie tego postępowania. Z art. 78-80 ugn wynika, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste można kwestionować przez złożenie w ustawowym terminie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. Jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody i Kolegium oddali wniosek lub ustali nową wysokość opłaty, wówczas użytkownikowi wieczystemu służy w ustawowym terminie sprzeciw do sądu powszechnego, ponieważ w takim przypadku chodzi o rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego, powstałego między użytkownikiem wieczystym, a właścicielem nieruchomości (podobnie wyrok NSA z 20.11.2013 r., I OSK 1041/12).

Skład Sądu I instancji, orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do tego, że spory dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Wprawdzie art. 79 ust. 7 ugn stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów kpa, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej (podobnie postanowienie NSA z 14.3.2013 r., I OSK 408/13, Lex 1302760).

Sąd I instancji nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o przedstawienie "Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do ewentualnej zgodności z Konstytucją art. 79 ust. 7" ugn. Niejednolitość poglądów zawartych w orzecznictwie sądowym i administracyjnym co do wykładni art. 79 ust. 7 ugn nie uzasadnia przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu takiego pytania prawnego.

W trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów kpa (art. 79 ust. 7 ugn) dotyczy zasadniczo takich właśnie postępowań wpadkowych.

W sprawie, w której zapadło zaskarżone postanowienie, przedmiotem wniosku M. P. i M. P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie było wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, bowiem bezsporne jest, że skarżące skorzystały z trybu przewidzianego w art. 78 ust. 2 ugn, czego konsekwencją było orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] r., od którego skarżące wniosły sprzeciw do sądu powszechnego.

W świetle ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonym postanowieniu SKO oraz w poprzedzającym je postanowieniu tego organu z [...] października 2013 r. nr [...], a także wobec treści skargi wyłoniła się konieczność sprecyzowania, co było przedmiotem żądania skarżących.

Z postanowienia SKO z [...] października 2013 r. wynika, że Kolegium rozstrzygniecie to podjęło, po rozpatrzeniu dwu wniosków M. P. i M. P., a mianowicie:

1) wniosku z 29 kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej;

2) wniosku z 29 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] r. z [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej – i co do obu tych wniosków odmówiło wszczęcia postępowania.

W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 ust. 3 kpa, opierając się na treści pisma z 29 kwietnia 2013 r. przyjęło, że skarżące wniosły o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Kolegium z [...] czerwca 2007 r. nr [...], a zatem uznało, że nie złożyły wniosku o stwierdzenie nieważności jakiegokolwiek orzeczenia i tym faktem uzasadniło uchylenie pkt 2 postanowienia z [...] listopada 2013 r.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika natomiast, że M. P. i M. P. pismem z 29 kwietnia 2007 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa wniosły o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem z 12 kwietnia 2007 r. nr SKO.GN.720/ 25/07.

Z kolei pismem z 29 lipca 2013 r., wniesionym "w uzupełnieniu wniosku z dnia 29.04.2013 r." dodatkowo wniosły o "dopuszczenie kolejnego dowodu" oraz o "unieważnienie orzeczenia [...] z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego 178/10/A/2008 z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07".

Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by skarżące cofnęły którykolwiek z tych wniosków, zaś treść ich pisma z 10 sierpnia 2013 r., zwłaszcza jego uzasadnienie wskazuje, na żądanie wznowienia postępowania "orzeczonego w 2007 roku, jak i anulowania późniejszego orzeczenia".

Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazane przez skarżące orzeczenie SKO z [...] maja 2009 r. nr [...] nie stanowi orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, lecz jest orzeczeniem wydanym przez to Kolegium w trybie nadzwyczajnym, gdyż odmawia uchylenia, po wznowieniu postępowania, orzeczenia [...] z [...] czerwca 2007 r.

W tej sytuacji rzeczą Kolegium było wyjaśnienie, w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 62 § 2 kpa, co jest treścią żądania stron. Niezależnie bowiem od tego czy żądanie, w przekonaniu organu, dotyczyło sprawy administracyjnej, czy innej niż administracyjna, należało wniosek (wnioski) załatwić w procesowej formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że stronami postępowania były M. P. i M. P., a nie spółka cywilna [...] M. P., M. P. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, określenie jako strony postępowania spółki cywilnej uznać trzeba za nieprawidłowe. Prowadzenie przez skarżące działalności gospodarczej pod firmą: [...] M. P., M. P. spółka cywilna, nie nadaje spółce prawa cywilnego podmiotowości prawnej. W spółce cywilnej podmiotami praw i obowiązków są wspólnicy spółki, a nie spółka cywilna, której działanie regulują przepisy Kodeksu cywilnego (art. 860 kc), [która] jest jednostką organizacyjną nie będącą osobą prawną, której ustawa nie przyznała zdolności prawnej (art. 33 K.c.), nie może zatem być podmiotem praw i obowiązków.

Niewyjaśnienie treści żądania stron spowodowało, że zaskarżone postanowienie częściowo uchyla się spod kontroli sądowej, ponieważ sąd administracyjny, jako organ wymiaru sprawiedliwości, a nie organ administracji publicznej, nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie w zastępstwie właściwych organów. Kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych prowadzona jest na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez zaskarżony organ w kontekście materiałów sprawy zebranych w przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych. W rezultacie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wobec nieprecyzyjnych twierdzeń skarżących w ich pismach procesowych oraz również w treści uzasadnienia skargi oraz na skutek braku dociekliwości SKO w obu składach orzekających, pozbawiony został możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy skarżące wniosły o: 1) wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem SKO w K. z [...] czerwca 2007 r. oraz 2) stwierdzenie nieważności orzeczenia tego Kolegium z [...] maja 2009 r., czy ostatecznie, po "uzupełnieniu wniosku" domagały się wyłącznie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r.

Żądanie wznowienia postępowania administracyjnego i żądanie stwierdzenia nieważności decyzji są odrębnymi postępowaniami i co do zasady postępowania w ich przedmiocie winny być prowadzone w odrębnych sprawach administracyjnych. Gdyby zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie było zgodne z prawem, można byłoby bronić tezy, że rozpatrzenie tych wniosków w jednym akcie (w przypadku niniejszej sprawy w jednym postanowieniu) nie było wadą mającą wpływ na wynik sprawy.

Takie rozumowanie w kontrolowanej sprawie jednakże nie jest możliwe i to z dwu powodów.

Po pierwsze, Kolegium w pkt 2 postanowienia z [...] października 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z 12 kwietnia 2007 r. zamiast wskazanego przez stronę orzeczenia z [...] maja 2009 r., co uszło uwadze SKO w K. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rezultacie wniosek stron o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia nie był przedmiotem badania, a odmową wszczęcia postępowania objęto sprawę nie wymienioną w żądaniu o stwierdzenie nieważności.

Po drugie, nie ma racji Kolegium wywodząc w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku stwierdzenia, że sprawa wywołana wnioskiem strony o wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania (wznowieniowego lub nieważnościowego) dotyczy orzeczenia Kolegium wydanego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, to należy załatwić ją pismem a nie postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W przekonaniu Sądu I instancji, przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego właśnie w celu uregulowania w sposób procesowy, dający możliwość wniesienia przez stronę zażalenia, formy odmowy wszczęcia postępowania we wszystkich przypadkach, w których nie może być ono wszczęte. Tak więc stwierdzenie, że podanie nie dotyczy sprawy administracyjnej, mieści się w pojęciu "z innych uzasadnionych przyczyn" i jako takie daje podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym stanie sprawy, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie mogą być uznane za odpowiadające prawu.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobligowane będzie do jednoznacznego ustalenia jaka jest treść żądania M. P. i M. P., od tego zależało będzie bowiem dalsze postępowanie (lub postępowania) w przedmiocie wniosku (lub wniosków). Zwrócić wypada przy tym uwagę organowi przy wyznaczaniu składu orzekającego na to, że art. 79 ust. 7 ugn przewiduje, że do postępowania przed kolegium stosuje się przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu. Ustawa wprawdzie nie wymienia przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego, ale i w tym przypadku za wyłączeniem przemawiają te same względy. W szczególności nie może być uznana za zgodne z zasadą praworządności w demokratycznym państwie prawa sytuacja, że ten sam członek organu kolegialnego bierze udział w składzie tego organu w wydaniu orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a następnie uczestniczy w składzie tego kolegium w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem, po czym uczestniczy w składzie SKO wydającym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego tymże orzeczeniem i o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Taka zaś sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Sąd I instancji dostrzegł, że zaskarżone postanowienie, które wyeliminowało z obrotu prawnego poprzedzające je postanowienie, aczkolwiek powołuje art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, to nie wskazuje jednak jakie jest zakończenie sprawy. Zgodnie z powołaną podstawą procesową rozstrzygnięcia organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Sz 47/14 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez r. pr. D. S., zaskarżając w wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa i art. 64 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że Kolegium nie wyjaśniło, co jest treścią żądania stron i nie załatwiło wniosku strony w procesowej formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy Kolegium tych czynności dokonało, a zaskarżone postanowienie Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego i procesowego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 ppsa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie wyłania się konieczność sprecyzowania co było przedmiotem żądania skarżących i nakazanie Kolegium dokonania tych czynności, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ich żądania było wzruszenie w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przez wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, orzeczenia Kolegium w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy Kolegium trafnie wskazało i rozstrzygnęło w swym postanowieniu, że jest to niedopuszczalne, bowiem spory dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi i wobec brzmienia art. 79 ust. 9 ugn w sprawach tego rodzaju, jako nie posiadających charakteru sprawy administracyjnej, nie jest możliwe ich wznowienie lub prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez nierozpatrzenie stanu faktycznego sprawy w kontekście całości materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie, że przedmiotem żądania M. P. i M. P. było wzruszenie w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przez wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, orzeczeń Kolegium w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co doprowadziło do błędnego na gruncie postępowania w sprawach z zakresu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wskazania co do dalszego postępowania, które wiążąc Kolegium prowadzą do naruszenia prawa, natomiast wskazanie takiego dalszego postępowania Kolegium musiałoby być zbędnym powtórzeniem już raz dokonanych czynności dowodowych, co naruszałoby zasadę ekonomii procesowej i powagi prowadzonego postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Administracyjnego w K. Kostów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. i M. P., reprezentowane przez r. pr. Ł. P., wniosły o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej sformułował trzy zarzuty, w każdym wskazując odmienne wzorce kontroli (za wyjątkiem wskazania w zarzucie 1 i 2 tej samej normy odniesienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), to jednak istotą każdego z tych zarzutów jest błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Kolegium nie wyjaśniło, co jest treścią żądania stron i nie załatwiło wniosku strony w procesowej formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy Kolegium tych czynności dokonało. Tak rozumiany zarzut należy zatem wyjąć przed nawias i mieć go na uwadze, odnosząc się do każdego z trzech sformułowanych zarzutów (s. 1-2 skargi kasacyjnej).

Uwagi autora skargi kasacyjnej uszło także, że prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., I OSK 367/11 (dalej wyrok I OSK 367/11), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. P. i M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1033/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2007 r. nr [...], ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Wyrok I OSK 367/11 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Z uwagi na to związanie (art. 170 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, miał obowiązek brać pod uwagę skutki tego wyroku oraz poglądy prawne zawarte w jego uzasadnieniu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa i art. 64 § 2 kpa okazał się częściowo usprawiedliwiony, choć naruszenie norm dekodowanych ze wskazanych przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędnie Sąd I instancji przyjął, że wobec treści wniosków skarżących (z 29 kwietnia 2013 r.; k. 34-32 akt administracyjnych i z 29 lipca 2013 r.; k. 38 akt administracyjnych), "rzeczą Kolegium było wyjaśnienie, w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 62 § 2 kpa, co jest treścią żądania stron" (s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 47/14). W rzeczywistości żądania wnioskodawczyń, zawarte w obu wnioskach, były jasne; Kolegium w postanowieniu z 15 października dokonało prawidłowej wykładni wniosku z 29 kwietnia 2013 r., lecz błędnie pominęło wniosek z 29 lipca 2013 r., którym skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r. [...] (art. 65 § 1 i 2 kc). Wbrew ocenie Sądu I instancji, wnioski te nie wymagały jakichkolwiek wyjaśnień skarżących. Decydent procesowy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu składach orzekających, jak i Sąd I instancji), władne były dokonać prawidłowej wykładni oświadczeń woli skarżących, zawartych w obu wnioskach. Błędem Kolegium, w postanowieniu z [...] października 2013 r., było nie rozpoznanie wniosku z 29 lipca 2013 r., którym skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r. [...]. Błędem Kolegium w postanowieniu z [...] listopada 2013 r., mimo przywołania tego zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (s. 1 akapit 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), było nie odniesienie się do wniosku z 29 lipca 2013 r., a ograniczenie się jedynie do wskazania, że uchyliło punkt 2 postanowienia z [...] października 2013 r., bowiem nie było przedmiotem żądania skarżących stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 2007 r., bo "było to niezgodne z wnioskiem". Trafnie natomiast Kolegium uznało, że brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia [tak rozumianego] żądania w trybie administracyjnym (s. 2 akapit ostatni i s. 3 akapit pierwszy postanowienia z [...] listopada 2013 r.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że brakami co do treści podania to: 1. niewskazanie adresu wnoszącego podanie; 2. brak innych wymagań co do treści podania – określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika. Wyznaczenie granic formalnych, a wymogów materialnych, ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają w razie ich nieusunięcia podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, braki materialnoprawne do odmowy przyznania uprawnienia. Art. 64 § 2 kpa odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 kpa winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z: 23.1.1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; 5.3.2015 r., II OSK 352/15, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 365-368, nb 3, 5). Wskazywany przez Sąd I instancji art. 62 kpa nie dzieli się na paragrafy, i nie został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu ani w postanowieniu z [...] października 2013 r. naruszony.

W istocie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2014 r., poz. 518") został sporządzony niestarannie. Zaskarżone postanowienie zapadło pod rządem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1429), nie zaś pod rządem jednolitego tekstu Dz. U. z "2014 r., poz. 518", który wszedł w życie dnia 23 kwietnia 2014 r. Jednak wada ta nie uniemożliwiła rozpoznanie tego zarzutu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 79 ust. 7 ugn okazał się nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji nie wskazał na naruszenie art. 79 ust. 7 ugn w kontrolowanym postępowaniu, a jedynie zwrócił organowi uwagę na to, że przy wyznaczaniu składu orzekającego w przyszłości, winien do postępowania przed kolegium stosować przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 47/14). Sąd I instancji prawidłowo aprobował poglądy Kolegium, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, co do rozumienia art. 79 ust. 7 ugn i niedopuszczalności orzekania o orzeczeniu z [...] czerwca 2007 r. w trybie wznowieniowym, jak i nieważnościowym. Pogląd taki, z powołaniem się na prawomocne postanowienie z 22 czerwca 2009 r., I C 709/09 Sądu Rejonowego w K., prawidłowo wskazało Kolegium w postanowieniu z [...] października 2013 r. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r., II CKN 655/98, Lex nr 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 kpc moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r., II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodziła konieczność sprecyzowania, co było przedmiotem żądania skarżących i nakazanie Kolegium tych czynności, przy analizie zarzutu 1 (pierwszego). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do uprzednio wskazanych argumentów. Art. 79 ust. 7 ugn nie był relewantny dla rozpatrywania tak skonkretyzowanego, 2 (drugiego) zarzutu.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Sąd I instancji należycie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, a jedynie błędnie przyjął, że Kolegium zobligowane będzie do jednoznacznego ustalenia, jaka jest treść żądania skarżących. Treść obu wniosków jest bowiem jasna i wymaga nie ustaleń a jedynie ich prawidłowej wykładni (art. 65 § 1 i 2 kc) i właściwego rozstrzygnięcia o każdym z nich. Poglądy Sądu I instancji co do procesowej formy rozstrzygnięcia o każdym z wniosków w odrębnych sprawach, okazały się prawidłowe.

W prawomocnym wyroku I OSK 367/11 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że postępowanie uregulowane przepisami art. 78-81 ugn jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się kpa. Z przepisów ugn nie wynika, czy w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się przepisy kpa o umorzeniu postępowania, a także o trybach nadzwyczajnych przewidzianych w tym Kodeksie. Art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika i organów o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmowane jest stanowisko (wyrok NSA z: 25.3.2010 r., I OSK 789/09; 17.5.2010 r., I OSK 1008/09), że przepisy nie dają podstawy do umorzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest uprawnione wyłącznie do wydania orzeczenia wskazanego przepisem art. 79 ust. 3 ugn.

Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 ugn, terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, że orzeczenie SKO traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Utrata mocy orzeczenia SKO oznacza, że akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego i wszelkie, późniejsze żądania dotyczące go byłyby bezprzedmiotowe. W wyroku z 23.2.2011 r., I OSK 861/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że "dopuszczenie badania orzeczenia umarzającego postępowanie w trybach nadzwyczajnych przez sąd administracyjny prowadziłoby do niedopuszczalnej kontroli orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne przez sądy administracyjne. Skoro bowiem po rozpoznaniu sprawy przez sąd powszechny, sąd administracyjny rozpoznawałby wniosek o stwierdzenie nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem SKO, to faktycznie korygowałby ewentualne błędy tego orzeczenia niedostrzeżone przez sąd powszechny, ponownie oceniając jego zgodność z prawem. Koncepcja podwójnej oceny tego samego orzeczenia przez sąd powszechny, a następnie administracyjny jest nie do przyjęcia w obowiązującym porządku prawnym".

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa typy wniosków - o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn) oraz wniosek dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (art. 81 ust. 1 ugn). Tylko od orzeczeń kolegium w tej kwestii właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. (art. 80 ust. 1 i 3 ugn).

Powyższe z jednej strony oznacza, że na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w postępowaniu określonym w art. 78-81 ugn nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a z drugiej że nie przysługuje również sprzeciw do sądu powszechnego. Jak już zostało zaznaczone, omawiane postępowanie jest postępowaniem szczególnym, a stosowanie przepisów kpa jest stosowaniem odpowiednim, to znaczy każdy tryb przewidziany w tym kodeksie będzie dostępny dla stron. Pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku I OSK 367/11 wiąże strony (w tym skarżące) i sąd, które je wydał, inne sądy i inne organy państwowe (w tym SKO w K.; art. 170 ppsa). Przywoływane w toku kontrolowanego postępowania odmienne poglądy skarżących, w tym z powołaniem wybranych orzeczeń Sądów administracyjnych, nie mogą prowadzić do odmiennej wykładni prawa.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności art. 79 ust. 7 ugn, nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, wnioskowanego przez skarżące (art. 193 Konstytucji RP).

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnie w odrębnych sprawach o obu wnioskach skarżących (M. P. i M. P. – nie zaś spółki cywilnej "[...]), uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku II SA/Sz 47/14, za wyjątkiem zakwestionowanych w wyroku I OSK 38/15 (art. 153 i 184 in fine ppsa), uwzględniając wyrok I OSK 367/11 (art. 170 ppsa) i prawomocne postanowienie z 22 czerwca 2009 r. I C 709/09 Sądy Rejonowego w K. (art. 365 § 1 kpc). Rozstrzyganie w zakresie wniosku z 29 lipca 2013 r., którym skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 2009 r. [...], w żaden sposób nie może wpłynąć na rozstrzyganie o wniosku z 29 kwietnia 2013 r.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. P. i M. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.