Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1797/15 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Po 1797/15 oddalił skargę T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2015 r. znak ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 maja 2015 r. znak: ..., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 maja 2015 r. znak: ... odmawiające na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia na wniosek T. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie jako ZWINB) z 20 marca 2002 r. znak: ... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że ZWINB decyzją z 20 marca 2002 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 3 grudnia 2001 r. znak: ... i nałożył na T. J. jako inwestora rozbudowy piekarni przy ul. C. ... w S. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Prawomocnym wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. J. na decyzję ZWINB-u z 20 marca 2002 r.

Postanowieniem z 13 maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 20 marca 2002 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB-u z 20 marca 2002 r. Organ powołując się na treść art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wskazał, że wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 oddalający skargę na decyzję ZWINB-u z 20 marca 2002 r. oznacza, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja ZWINB-u z 20 marca 2002 r.) nie został wydany z naruszeniem prawa. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Biorąc pod uwagę powołane przepisy i treść ww. uchwały organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zarzuty wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były podniesione w skardze do WSA w Szczecinie na decyzję ZWINB-u z 20 marca 2002 r. Jednakże zarzuty te nie wskazują na okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej. Nawet jeżeli WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2004 r. skupił się przede wszystkim na zagadnieniach sprawy istotnych z punktu widzenia prawidłowego zastosowania regulacji materialnoprawnych, to nie oznacza, że wydając wyrok pominął zagadnienia procesowe. Do ich rozważenia zobligowany był z urzędu na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 maja 2015 r. złożył T. J. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

a) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

b) art. 61a § 1 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia,

d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu zostały wydane zgodnie z prawem.

WSA w Warszawie podał, że w sprawie niesporne jest, że ZWINB decyzją z 20 marca 2002 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 3 grudnia 2001 r. znak: ... i nałożył na T. J. - inwestora rozbudowy piekarni przy ul. C. ... w S. - obowiązek dostarczenia określonych dokumentów celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Bezsporne w sprawie było również, że decyzja ZWINB-u z 20 marca 2002 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 oddalił skargę na tę decyzję.

Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w związku z tym należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Prawidłowo organ przywołał treść uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 jako mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd w powołanej uchwale stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali - ze względu na wydany uprzednio wyrok - wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.

Podkreślono, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również w zakresie przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet, jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. to nie oznacza, że nie były one przedmiotem oceny sądu.

Skarżący w skardze rozpoznanej wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 § 1 i art. 77 § 3 K.p.a. wskazując, że organy nie przesłuchały świadków, nie uwzględniły tego, że w zaistniałej sytuacji prawnej nie można było nakładać na skarżącego obowiązków z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił tej samej decyzji, że została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, z naruszeniem art. 139 K.p.a. a także z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. Analiza uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. wskazuje, że kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego były oceniane przez sąd w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02. Sąd analizował zarówno art. 36a, art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że "podstawowym obowiązkiem inwestora jest prowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zgodnie z ustaleniami i warunkami zawartymi w tej decyzji" oraz że dokonanie odstępstw rodzi określone w tej ustawie konsekwencje. Oględziny inwestycji wykazały prowadzenie rozbudowy z istotnymi odstępstwami - a takie postępowanie inwestora odbywa się wyłączne na jego ryzyko. Sąd analizował również w kontekście badanej sprawy przepis art. 24 § 3 i art. 77 § 3 K.p.a. i nie stwierdził ich naruszenia.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce właśnie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2004 r. zawierał uzasadnienie, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem zarówno skargi w sprawie sądowej SA/Sz 876/02, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności. Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. J., który zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi T. J. wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zbadania legalności decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r., które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oceniającego decyzję administracyjną nigdy nie zajdą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej przez sąd administracyjny;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji prezentowanej w skardze T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

3) art. 170 i 171 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 wiąże także w tych kwestiach, które nie były przez ten sąd rozstrzygnięte.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1797/15 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie uznał za wątpliwe zapoznanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpatrywaniu skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r., ze skargą T. J. na tę decyzję - mimo, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. na tę skargę się powołuje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sprawie nastąpiło naruszenie podstawowego prawa skarżącego jako strony postępowania, ponieważ na podstawie domniemania nie popartego nawet jednym zdaniem (domniemania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badał decyzję ZWINB-u pod kątem jej zgodności z przepisami proceduralnymi) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - odmawia inwestorowi prawa do zbadania decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, która to wada jest oczywista i widoczna na pierwszy rzut oka. Podkreślono, że T. J. nie oczekuje od organu administracji publicznej tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wdania się w bezzasadną i bezprawną polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażonym w wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r. lecz jedynie dokonania po raz pierwszy oceny legalności nałożenia na inwestora obowiązku o nieustalonym terminie jego wykonania oraz oceny naruszenia zasady reformationis in peius. Stosownie do przyjętego założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sam fakt rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi na decyzję organu i wydanie w tej sprawie wyroku, pozwala każdorazowo na automatyczną i bezrefleksyjną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie badania legalności tej decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić choćby z tego względu, że tamuje ono stronie drogę do rozstrzygnięcia po raz pierwszy o wadliwości kwestionowanej decyzji w obszarze jej wykonalności.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowa interpretację uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 poprzez pominięcie pozostałej część ww. uchwały w której wskazano, że "wniesienie do organu żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)". Nie sposób wywieść z uzasadnienia kwestionowanego niniejszą skargą wyroku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę T. J. roztrząsał podnoszone przez niego argumenty co do niezgodności z prawem rozstrzygnięcia ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r., w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zakomunikowania stronie, że skoro decyzję tę oceniał WSA w Szczecinie, to nie ma podstaw do ponownego badania jej legalności.

Skarżący twierdzi, że jego sytuacja - tj. wydanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki budynku stanowiącego newralgiczną część przedsiębiorstwa, w oparciu o stwierdzenie niewykonania obowiązków nałożonych nań z naruszeniem prawa stanowi sytuację szczególną, wymagającą zbadania przez organy administracji publicznej. Naruszenie zakazu reformationis in peius oraz wadliwe określenie terminu wykonania obowiązku nie są kwestiami sfery ocennej, lecz obiektywnymi i poważnymi uchybieniami - czego nie dostrzegł WSA w Szczecinie, a WSA w Warszawie zupełnie pominął.

Wiążący charakter wyroku dotyczy tylko tych kwestii, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie gdyby nie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania polegającego na zignorowaniu oczywistych wad badanej decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r., tj. niewykonalności tej decyzji oraz naruszeniu przez ten organ zakazu reformationis in peuis, to możliwe byłoby doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor dochowywał należytej staranności by wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, a zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi bezpośrednio do zachowania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia administracyjnego w oczywisty sposób niezgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Nie ulega wątpliwości, że istotną okolicznością, która zaważyła na rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji było wydanie w dniu 8 kwietnia 2004 r. prawomocnego wyroku przez WSA w Szczecinie oddalającego skargę skarżącego T. J. na decyzję ZWINB-u z 20 marca 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 876/02). Organ w tej sprawie przyjął, że okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB-u z 20 marca 2002 r. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 wywołał skutki, o których mowa w art. 170 P.p.s.a. tzn. prawomocne orzeczenie sądu związało nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z art. 170 P.p.s.a. prawomocność materialna zasadniczo zamyka organom administracji publicznej drogę do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania w zakresie umożliwienia stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Trafnie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając w dniu 8 kwietnia 2004 r. skargę na decyzję ZWINB-u z 20 marca 2002 r. nie był związany ani zarzutami zawartymi w tej skardze, ani też granicami skargi o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. co oznacza, że Sąd ten miał obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w zakresie tych zarzutów, które nie zostały wprost zawarte w skardze. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny unieważnia zaskarżoną decyzję, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 K.p.a. Tym samym skoro WSA w Szczecinie w wyroku z 8 kwietnia 2004 r. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji miał obowiązek uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a w szczególności takie naruszenia, które stanowiły zarazem przesłanki nieważności decyzji, to należy stwierdzić, że skoro Sąd ten skargę oddalił stwierdzając brak naruszenia przepisów prawa, to wyrok ten nie może być interpretowany jako nieobejmujący ocenę naruszenia przepisów postępowania.

Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. nie zamieszczono wyliczenia szeregu tych przepisów postępowania administracyjnego, które nie zostały naruszone nie oznacza, że Sąd ten te przepisy nie analizował. Jeżeli Sąd dokonał zbadania tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i skargę oddalił, to nawet wówczas, gdy w uzasadnieniu nie wskazał na wszystkie możliwe do zastosowania w danej sprawie przepisy to nie oznacza, że tych przepisów w danej sprawie Sąd nie analizował.

Skoro prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. oddalono skargę na decyzję z 20 marca 2002 r., to tak zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających jej uchylenie, a tym bardziej stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Należy więc stwierdzić, że nietrafny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 i 171 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 876/02 wiąże także w tych kwestiach, które nie były przez ten sąd rozstrzygnięte. W wyroku z 8 kwietnia 2004 r. Sąd oddalając skargę dokonał kontroli merytorycznej całej sprawy nie będąc związanym ani zarzutami skargi, ani też argumentacją zawartą w samej skardze.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zbadania legalności decyzji ZWINB-u z dnia 20 marca 2002 r. Takie stanowisko WSA w Szczecinie było prawidłowe, ponieważ oddalając prawomocnie skargę na tę decyzję sąd stwierdził, że nie zawiera ona wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wyraźnie stwierdzono, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Taka jednak sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Ani z akt sprawy, ani też sam skarżący nie podnosił na zaistnienie jakiejkolwiek okoliczności, która nie była znana WSA w Szczecinie przy wyrokowaniu w dniu 8 kwietnia 2004 r. i która miałaby charakter przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14 jeżeli sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi to należy przyjąć, że sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Ten kierunek wykładni Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje w tej sprawie.

Ponadto należy stwierdzić, że w skardze wniesionej na decyzję ZWINB-u w kwietniu 2002 r. do WSA w Szczecinie skarżący zawarł jako zarzut nałożenie na niego obowiązku wykonania docelowego projektu budowlanego rozbudowy piekarni, czyli tego obowiązku, który w tej sprawie podnoszony został jako zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. przez organ drugiej instancji (ZWINB) w decyzji z 20 marca 2002 r. WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2004 r. nie stwierdził, aby tak nałożony obowiązek naruszył jakikolwiek przepis wprost wyjaśniając, że zakres nałożonych obowiązków był zdeterminowany zakresem uprzedniego istotnego odstępstwa przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego zarzutu skarżącego kasacyjnie, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji prezentowanej w skardze T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten zarzut jest niezasadny już z tego powodu, że zakres rozpoznawania w tej sprawie organ trafnie ograniczył do oceny dopuszczalności samego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W istocie zamiarem skarżącego kasacyjnie jest zobowiązanie w tej sprawie tak organu administracyjnego, jak i sądów administracyjnych do ponownej oceny merytorycznej decyzji ZWINB-u w decyzji z 20 marca 2002 r. w zakresie zarzutów zawartych w skardze i skardze kasacyjnej. Takie stanowisko skarżącego jest niezasadne, ponieważ w tej sprawie wielokrotnie podnoszony już wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2004 r. zamknął drogę do ponownej oceny decyzji z 20 marca 2002 r.

Skarżący podnosił w skardze, że nałożono na niego decyzją ZWINB-u z 20 marca 2002 r. obowiązki nie określając precyzyjnie daty ich wykonania (pominięto oznaczenie roku) a ponadto, że organ drugiej instancji rozpoznając w trybie zwykłego postępowania jurysdykcyjnego sprawę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie na nowo nakładając nie trzy obowiązki (jako wynikało z decyzji pierwszoinstancyjnej), ale cztery obowiązki. Sąd pierwszej instancji w tej sprawie wyraźnie stwierdził, że skoro ww. zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych decyzji z 20 marca 2002 r. były przedmiotem badania przez Sąd w Szczecinie, to nie ma możliwości ponownego zbadania tych samych kwestii. Stanowisko to jest prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. zobowiązany jest do oddalenia skargi kasacyjnej.