Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2779/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego G. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...] września 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec G. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący G. K., reprezentowany przez [...], wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Skarżący zwrócił uwagę na wyróżnienia finansowe otrzymywane z tytułu rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że jako funkcjonariusz charakteryzował się ponadprzeciętną wiedzą specjalistyczną techniczną, dzięki czemu zajmował się szkoleniem szyfrantów. Ponadto, skarżący podniósł, że kilka lat realizował obowiązki służbowe w ramach oddelegowania do placówekzagranicznych, w których odpowiadał za zapewnienie bezpiecznej łączności z krajem. Strona skarżąca zauważyła również, iż odchodząc ze służby na emeryturę ze stanowiska starszego inspektora w stopniu podpułkownika, została wyróżniona nadaniem Złotego Medalu za Długoletnią Służbę, co można uznać za obiektywne i bezsprzeczne potwierdzenie rzetelności i prawidłowości wykonywania nałożonych na skarżącego obowiązków.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawy do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego G. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący G. K. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu w dniu [...] maja 2011 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] sierpnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Na podstawie tej informacji, organ uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący G. K. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadaniai obowiązki. Minister zauważył, że stronie skarżącej wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a ponadto wskazał, że w trakcie służby skarżący został także odznaczony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę. Niemniej jednak, Minister zauważył, że z informacji Szefa Agencji Wywiadu wynika, że w aktach sprawy nie odnotowano istnienia dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach służbowych, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister zauważył, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Tym samym, jak uznał Minister, krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana, jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający powyższej wykładni językowej.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 2 lat. W tej sytuacji, organ uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Szefa Agencji Wywiadu skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Wywiadu, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., wskazać należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Agencji Wywiadu i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanej wyżej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, iż w odniesieniu do okresu służby na rzecz państwa totalitarnego należy stwierdzić, iż okres 2 lat bezspornie stanowi krótkotrwały okres pełnienia służby, albowiem okres ten stanowi znikomą ilość czasu, ok. 4% w stosunku do całości trwania systemu totalitarnego na terenie Polski. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, iż nieostrość definicji zawartych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia ustawowej przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 1, a co za tym idzie skarżący uznał, że nie powinien ponosić żadnej szkody z tytułu niedbalstwa legislacyjnego przy uchwalaniu przedmiotowej ustawy w postaci nieostrości wpisanych do niej terminów.

Odnosząc się do spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, strona skarżąca podkreśliła, że o rzetelności pełnionej przez nią służby świadczą takie okoliczności, jak m.in.: wielokrotnie zwiększany dodatek służbowy do uposażenia, odznaczenia (Złoty Medal za Długoletnią Służbę), brak kar dyscyplinarnych oraz wysokie kwalifikacje (prowadzenie szkoleń) wyróżniające skarżącego spośród innych funkcjonariuszy.

Ustosunkowując się z kolei do kwestii spełnienia przesłanki narażenia życia i zdrowia, skarżący wskazał, iż w czasie służby przebywał w miejscach, które należy zakwalifikować jako miejsca o klimacie szczególnie szkodliwym dla zdrowia, czego jednak organ nie wziął pod uwagę, wydając sporne rozstrzygnięcie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisu art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec G. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2018 r. odnośnie sposobu interpretacji przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, albowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Minister stwierdził, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona, ponieważ 2-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, gdyż nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Według Ministra, służba skarżącej była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - trwałą, zaś wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie, Minister podniósł, że powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony skarżącej, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Minister podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.

Minister, zaznaczył także, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Wywiadu zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. oraz z informacji dotyczącej przebiegu służby w Zarządzie Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa oraz Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2018 r., wskazując, że z dokumentów tych wynika, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w toku wspomnianej służby po dniu 12 września 1989 r.

Niemniej, organ stwierdził, iż w zgromadzonych w toku postepowania dokumentach brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Minister podkreślił, iż służba w Urzędzie Ochrony Państwa czy też w Agencji Wywiadu zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Minister wskazał jednak, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby ów wymóg.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Ponadto, Minister stwierdził, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu, ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie, w ocenie Ministra, ustawodawca użyłby np. spójnika "lub". Minister, podkreślił przy tym, że skarżący nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w omawianym artykule ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a tym samym Minister nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do ww. zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Jednocześnie, odnosząc się do uwag strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżący w trakcie pełnienia służby "mógł przebywać w miejscach, które należy zakwalifikować jako miejsca o klimacie szczególnie szkodliwym dla zdrowia", Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Szefa Agencji Wywiadu, w której brak jest zaświadczeń dotyczących wykonywania przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w konsekwencji niezasadne odmówienie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy z uwagi na wadliwe uznanie, że służba skarżącego, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, pełniona przed dniem 31 lipca 1989 r. nie była służbą krótkotrwałą, a także wadliwe uznanie, że skarżący nie wykonywał zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez rozpatrzenie sprawy wbrew normom wynikającym z art. 7 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pełniona przed dniem 31 lipca 1989 r. nie była służbą krótkotrwałą, a także, że skarżący nie wykonywał zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała przede wszystkim, że okres 2 lat bezspornie stanowi krótkotrwały okres pełnienia służby, albowiem zgodnie z definicją słownikową słowo "krótkotrwały" oznacza "trwający krótki czas". Zdaniem skarżącego, w tym zakresie organ dokonał błędnej nadinterpretacji, do której przepisy prawa go nie upoważniały. Skarżący uznał, że krótkotrwałość służby można w tym przypadku oceniać jedynie w aspekcie krótkiego czasu jej trwania, a w przedmiotowej sprawie okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. niewątpliwie trwał krótki czas. Skarżący zauważył, że z podstawowych matematycznych wyliczeń wynika bowiem, że okres pełnienia służby w państwie totalitarnym, w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wynosił zaledwie 8% całości wykonywanej przez skarżącego służby. Według strony skarżącej, dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż długość funkcjonowania w Polsce systemu totalitarnego, w rozumieniu cyt. ustawy, stanowi znacznie dłuższy okres niż całość przepracowanych przez skarżącego lat w służbie. W konsekwencji, skarżący uznał, że okres 2 lat stanowi znikomy ułamek, wynoszący zaledwie 4% w stosunku do całości okresu trwania systemu totalitarnego w Polsce.

Przechodząc do analizy art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, skarżący wskazał, że pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia nie jest bezwzględnie wymaganą przesłanką do zastosowania wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wspomnianej ustawy.

Skarżący podkreślił, że przez cały okres służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., czasami również z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący podkreślił, że w trakcie służby został odznaczony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę, a także wielokrotnie był nagradzany w postaci zwiększonego dodatku do uposażenia. Ponadto, wskazał, że nie została mu także udzielona żadna kara dyscyplinarna. Dodatkowo, skarżący podkreślił fakt, że z uwagi na wysoki poziom posiadanej wiedzy i doświadczenia zajmował się szkoleniem innych funkcjonariuszy, co również świadczy o posiadanych przez niego wysokich kwalifikacjach. Według skarżącego, prowadzenie szkoleń dla innych funkcjonariuszy świadczy o wyróżniających się umiejętnościach skarżącego, co sukcesywnie było doceniane poprzez zwiększany dodatek służbowy do uposażenia. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, świadczą o wzorowym przebiegu służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.

Mając na względzie powyższą argumentację, skarżący stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż pełnił on krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W tej sytuacji, skarżący uznał, iż jego przypadek wypełnia przesłanki szczególnego przypadku, w którym uzasadnione jest wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Wobec powyższego, skarżący stwierdził, że Minister dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 oraz art. 7a k.p.a., skarżący wskazał, że powoływanie się na nieostrość definicji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek uzasadniających wyłączenie względem niego stosowania przepisów ogólnych. Strona skarżąca zarzuciła, że organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 7a § 1 k.p.a., albowiem z pogwałceniem przywołanego przepisu przyjął interpretację, dzięki której skarżący został pozbawiony uprawnienia w postaci prawa do świadczenia emerytalnego w pełnej wysokości.

Ponadto, skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, iż odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy oznacza dla niego utratę prawa do pełnego świadczenia emerytalnego i w konsekwencji drastyczne obniżenie jego wysokości o ponad 70%. Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącego, należy uznać, że organ naruszył przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym był zobowiązany do stania na straży praworządności w toku postępowania, podejmowania wszelkiego rodzaju czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skarżący uznał, że obniżenie świadczenia emerytalnego, na którego wysokość pracował on całe swoje życie, stanowi bez wątpienia naruszenie jego słusznego interesu, a tym samym pogwałcenie zasad praworządności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] października 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także częściowo błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2018 r.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego G. K. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sadów ubezpieczeń społecznych) wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP, ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego G. K. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew sugestiom Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący G. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] sierpnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni.

Dokonując oceny czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona, choć nie przeprowadził w tym zakresie jakiejkolwiek szczegółowej analizy.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni, uznać należy, że służba przez okres 2 lat na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Szefa Wywiadu z dnia [...] lutego 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Organ stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy zauważyć, iż w orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zakresie, w którym ustawodawca użył zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" budzi poważne rozbieżności, albowiem część składów orzekających sądów administracyjnych przyjmuje, iż obok dwóch pozostałych przesłanek - krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelności służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., konieczne jest zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaś część składów orzekających uznaje, że - wbrew twierdzeniom organu - przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej, nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylając się w powyższym zakresie do stanowiska organu, pragnie jednak stanowczo stwierdzić, iż - wbrew stanowisku Ministra - z całą pewnością nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niemniej jednak, przyjmując - co do zasady - zasadność stanowiska organu w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyraźnie zarzucić należy, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie jakiejkolwiek rozsądnej kontroli sądowej. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które - w jej ocenie - winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie, organ w sposób istotny naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie również nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 480 złotych tytułem zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.