Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 35, art. 44 b pkt 2, art. 44c, art. 52a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1030
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 421/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r. nr NP.906.2.32.2018 w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 421/19 oddalił skargę S. P. (dalej skarżący) na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r., nr NP.906.2.32.2018 w przedmiocie kary pieniężnej

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia 31 października 2018 r., znak [...], na podstawie art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 9a, art. 12 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261, ze zm.; dalej u.p.i.s.), art. 104, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), art. 4 pkt 11 a, pkt 27, pkt 34 i 35, art. 44b, art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r. poz. 1030, ze zm.; dalej u.o.p.n.), ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1490), wymierzył skarżącemu - obecnie przebywającemu w Zakładzie Karnym w [...] - karę pieniężną w wysokości 30 000 zł, w związku ze stwierdzonym wytwarzaniem produktu: klefedron (4-CMC), który jest wymieniony w załączniku do ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2016 poz. 1393) i wg ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w brzmieniu obowiązującym w dacie wytwarzania, że jest nową substancją psychoaktywną (art. 4 pkt 11a ustawy), a także umorzył postępowanie w części wszczęte w dniu 5 września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie, wbrew przepisom ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów posiadających w swoim składzie mefedron (4-MMC) oraz klefedron (4- CMC), oraz w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wytwarzanie produktów posiadających w swoim składzie mefedron (4-MMC).

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 11 lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. oraz w związku z art. 44b, art. 44c i art. 52a oraz art. 4 pkt 27 i 35 u.o.p.n. w związku z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej i wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za wytwarzanie klefedronu (4-CMC) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu decyzji wyraził przekonanie, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala przyjąć, iż uznanie przez organ I instancji skarżącego za osobę wytwarzającą 4-CMC było uzasadnione i poparte dowodami zgromadzonymi w przedmiotowym postępowaniu.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, ażeby uznać skarżącego za osobę niewytwarzającą substancji zawierającej w swoim składzie klefedron (4-CMC) co stanowi naruszenie zakazu wynikające z art. 44b pkt 2 u.o.p.n. Według niego strona świadomie realizowała produkcję "dopalaczy" i narkotyków czego potwierdzeniem jest jej zachowanie zaraz po podjęciu na przedmiotowej posesji interwencji przez funkcjonariuszy policji, jak również zeznania strony. Świadek zeznał, iż skarżący podjął próbę ucieczki do lasu, mimo tego, że był bez obuwia, gdzie po około półtorakilometrowym pościgu został zatrzymany. Postawę skarżącego odzwierciedla również jego zachowanie w czasie zatrzymania. Skoro przez 1,5 km uciekał bez obuwia (protokół przesłuchania z dnia 9 sierpnia 2016 r.) to nie robił tego tylko z tego powodu (protokół rozprawy głównej z dnia 29 czerwca 2017 r.), że zobaczył człowieka w kominiarce oraz, że uciekał pod wpływem emocji, ale że zdawał sobie sprawę, jaką działalność prowadzi oraz konsekwencji z tego wynikających.

Jak zauważył, fakt produkcji narkotyków w postaci mefedronu i amfetaminy oraz środków zastępczych w postaci klefedronu, w sposób jednoznaczny potwierdza opinia Instytutu Ekspertyz Sądowych, która wraz z pozostałymi dowodami w postaci protokołów przeszukania i oględzin rzeczy i miejsca ujawnienia laboratorium, zeznań tworzy spójną i logiczną całość, w oparciu o którą fakt wytwarzania 4-CMC przez skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości.

Zauważył, że organ I instancji nie znalazł dowodów świadczących o tym, iż skarżący oprócz wytwarzania środków zastępczych zajmował się także ich wprowadzaniem do obrotu. W związku z powyższym, umorzył decyzją z dnia 31 października 2018 r. postępowanie w części dotyczącej wprowadzania wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów posiadających w swoim składzie mefedron (4-MMC) oraz klefedron (4-CMC) oraz w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za wytwarzanie produktów posiadających w swoim składzie mefedron (4-MMC).

Organ II instancji powołał treść art. 52a ust. 1 i 2 u.o.p.n. i podał, że w omawianym przypadku zabezpieczone dowody wskazują, że w miejscu zdarzenia przeprowadzano proces wytwarzania klefedronu (4-CMC). Świadczą o tym dowody zawierające substrat wykorzystywany w tej syntezie tj. chlorobenzen, produkt pośredni tj. 4-chloropropiofenon, półprodukt tj. 4-bromo-4-chloropropiofenon oraz sam produkt końcowy, czyli 4-CMC. Większość dodatkowych odczynników i rozpuszczalników wykorzystywanych w produkcji mefedronu można było wykorzystać do syntezy 4-CMC. Obecność klefedronu (4-CMC) stwierdzono w 4 dowodach. Biorąc pod uwagę zawartość 4-CMC w poszczególnych materiałach oraz ich masę i objętość, stwierdzono, że całkowita ilość wytworzonego 4-CMC to 21,9 g, co stanowi około 220-1090 dawek tego środka zastępczego, zakładając, że przyjmowane dawki 4-CMC są rzędu 20-100 mg. Natomiast masa zabezpieczonych na miejscu zdarzenia substancji stałych zawierających półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC tj. 2-bromo-4-chloropropiofenon, wynosiła łącznie 13,3 kg. Zakładając, że wydajność reakcji przeprowadzania wynosi ok. 30-45% można oszacować, że z tej ilości możliwym byłoby wytworzenie dodatkowo co najmniej 3,8 -5,0 kg 4-CMC w postaci chlorowodorku (w szacowaniu nie uwzględniono półproduktu znajdującego się w mieszaninach cieczy, gdyż nie można określić było jego zawartości).

W związku z tym, iż z zabezpieczonych substancji o wadze 21,9 g można sporządzić od 220 do 1090 działek dilerskich to analogicznie z 5 kg można sporządzić od 50 000 do 247 727 działek dilerskich. W jego ocenie uzasadnione jest twierdzenie, iż skarżący mógł narazić na utratę zdrowia lub życia prawie 250 000 ludzi. Cena czarnorynkowa 1g waha się w granicach od 25 zł do 60 zł, zatem uśredniając te ceny 1g kosztuje 42,50 zł. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż w toku przeszukania mieszkania skarżącego mieszczącego się w [...] na os. [...] znaleziono wiaderko plastikowe z napisem Castorama, w którym znajdowały się woreczki strunowe oraz waga z plastikowym pojemnikiem, stanowiące przyrządy niezbędne do sporządzania dawek aktywnych, to w przypadku gdyby nie zlikwidowano nielegalnego laboratorium skarżący mógł zarobić na tym procederze około 212 500 zł. Sam zeznał, że laboratorium to było stworzone w celach zarobkowych oraz, że bromoketon jest to legalna substancja służąca do wytworzenia substancji psychoaktywnej. W toku przesłuchania równocześnie nie umiał wskazać żadnego innego zastosowania bromoketonów. Sam zeznał, że wyprodukowane substancje próbował na sobie, co świadczy, iż to laboratorium miało docelowo zarabiać na sprzedaży narkotyków i "dopalaczy". Organ podkreślił, że analogiczne rozumowanie przeprowadził Sąd Okręgowy w Krakowie, VI Wydział Karny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt. VI K 81/17 wymierzył m.in. skarżącemu karę 4 lat i 6 miesięcy pozbawienia wolności i karę grzywny w wysokości 400 stawek dziennych ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 30 zł. Wskazane powyżej dowody stanowiły wystarczającą podstawę do skazania skarżącego na wysoką karę pozbawienia wolności.

Organ odwoławczy przyznał, że rację ma skarżący, iż organ I instancji nie wskazał w decyzji wpływu 4-CMC na organizm jak również nie oszacował wartości rynkowej wytworzonego 4-CMC, co zapewne mogło mieć znaczenie na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Powołał się na uchwałę nr 2/2015 Zespołu do spraw oceny ryzyka zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi związanych z używaniem nowych substancji psychoaktywnych z dnia 9 października 2015 r. i podkreślił, że klefedron jest substancją mającą olbrzymi wpływ na zdrowie człowieka i może prowadzić do jego śmierci.

Zauważył, że organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł nie odnosząc wysokości tej kary do ilości wyprodukowanego klefedronu. W ocenie organu II instancji taki wymiar kary nie uwzględnia w wystarczający sposób okoliczności sprawy i tym samym nie czyni zadość wskazaniom z art. 52a ust.3 u.o.p.n. Biorąc bowiem pod uwagę wartość rynkową zabezpieczonych substancji oraz wpływ na zdrowie i życie ludzkie wymierzona przez PPIS w [...] kara pieniężna w wysokości 30 000 zł nie jest zdaniem organu II instancji adekwatna do wielkości stwarzanego przez stronę zagrożenia dla zdrowia i życia tysięcy ludzi, a nadto nie spełnia roli prewencji szczególnej. Uznał zatem, że stan faktyczny sprawy przemawia za wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł za wytwarzanie środków zastępczych. Decyduje o tym w szczególności ilość wyprodukowanych już dawek dilerskich substancji 4-CMC do 1090, jak również przygotowany materiał w ilości 5 kg do wyprodukowania dalszych dawek nawet do 247 727 dawek aktywnych.

Wytknął także, że organ I Instancji nie uwzględnił w szczególności ilości wyprodukowanej substancji oraz szkodliwości tej substancji na organizm ludzki. Skarżący wykazał się brakiem odpowiedzialności za bezpieczeństwo zdrowotne osób, do których mogła trafić wytworzona substancja 4-CMC. Dlatego wymierzona na podstawie art. 52a u.o.p.n. kara pieniężna w kwocie 30 000 zł jest nieadekwatna do ilości wyprodukowanej substancji, stopnia zawinienia i stopnia szkodliwości czynu. Nadmienił, że organ I Instancji nałożył na stronę karę pieniężną w dolnej granicy. Zagrożenie dla zdrowia stwarzane przez środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne jest bowiem zjawiskiem powszechnie znanym, mającym potwierdzenie w szeroko podawanych do publicznej wiadomości przypadkach zatruć po zażyciu produktów stanowiących środki zastępcze. Do MPWIS w roku 2018 r. zostało zgłoszonych 237 przypadków zatruć i podejrzeń zatruć "dopalaczami".

Wymiar orzeczonej kary pieniężnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy w ocenie organu II instancji jest nieprawidłowy. Organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej - zgodnie z art. 52a u.o.p.n. - nie miał na uwadze funkcji i celów sankcji administracyjnej jaką jest kara pieniężna uregulowana w art. 52a u.o.p.n. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od 20 000 zł do 1 000 000 zł, kwota 30 000 zł nie jest dolegliwa, a zatem nie spełnia funkcji prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Zaznaczył, że minimalna kara w wysokości 20 000 zł nakładana jest na osoby, które np. wprowadzają do obrotu 1-2 saszetki, np. dzieląc się nimi z innymi. W jego ocenie organ powinien zastosować miarkowanie kary i nie powinien karać osoby, która produkuje nielegalne substancje na dużą skalę dokładnie do tego przygotowując się, taką samą karą jak osoba, która posiada przy sobie 1-2 opakowania "dopalaczy" i się nimi dzieli z inną osobą. Zaznaczył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję także na niekorzyść strony odwołującej się m.in. wtedy, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Interes społeczny niewątpliwie wymaga skutecznego eliminowania działalności polegającej na produkcji środków zastępczych, a kara w wysokości określonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie realizowała tego celu.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Przepis art. 52a u.o.p.n. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez nałożenie kary finansowej na wytwarzającego środek zastępczy. Jak zauważył, w niniejszej sprawie właśnie na skarżącego, który wytwarzał w laboratorium w [...] - klefedron (4-CMC), środek należący do substancji psychotropowych grupy I-P poz. 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2018 r. w sprawie wykazu substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych (Dz.U. z 2018, poz. 1591). Całkowita ilość wytworzonego środka zastępczego wyniosła 21,9 g. Natomiast masa zabezpieczonych na miejscu zdarzenia substancji stałych zawierających półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC, wynosiła łącznie 13,3 kg.

Zdaniem Sądu, skoro skarżący wytwarzał środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czego na etapie postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego nie kwestionuje, to organy obu instancji zasadnie, tj. niezależnie od wydanego wyroku karnego, nałożyły na niego karę pieniężną stosownie do art. 52a u.o.p.n..

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości nałożonej kary stwierdził, że organ odwoławczy nie przekroczył obowiązujących przepisów, z tej to przyczyny, że istotnie z materiału dowodowego sprawy wyłania się obraz prowadzenia przez skarżącego działalności związanej z wytwarzaniem środka zastępczego na szeroką skalę. Nie trafne jest, w ocenie Sądu, twierdzenie skarżącego o naruszeniu w tym względzie przez organ odwoławczy wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady, w myśl której organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazany normatyw nie zawiera normy generalnej, w myśl której w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie. Niekorzystna dla skarżącego decyzja może być wydana w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym nie ma mowy o łącznym wystąpieniu tych naruszeń.

Jak zauważył, w sprawie to właśnie interes społeczny spowodował, że organ odwoławczy zmienił wysokość nałożonej na skarżącego kary finansowej, zasadnie wskazując, że organ I instancji nie biorąc pod uwagę ilości wytworzonego przez skarżącego produktu, jego wartości rynkowej, a przede wszystkim - jego szkodliwości na organizm ludzki (bezpośredni wpływ na zdrowie i życie wielu ludzi), wymierzył karę pieniężną, która nie jest dolegliwa i nie spełnia funkcji prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Zdaniem Sądu stanowisko w tym względzie jest uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interes społeczny wymaga skutecznego eliminowania działalności polegającej nie tylko na wprowadzeniu do obrotu, ale przede wszystkim na produkcji środków zastępczych.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy pogarszając sytuację skarżącego, wskazał wyczerpująco uwarunkowania zewnętrzne wynikające z chronionych wartości zawartych w systemie prawa oraz uwarunkowania wynikające z wartości i zasad leżących u podstaw ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nie można zatem uznać, że wysokość kary jest dowolna, a przez to narusza zasady przyznanej organowi uznaniowości co do wysokości kary administracyjnej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie

1. art. 7 i 75 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. polegającym na niesłusznym uznaniu, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji i niesłusznego wyroku;

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza braku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżący miał zamiar wytworzyć klefedron w ilości przekraczającej ilość produktu już wytworzonego, pominięcie przesłanki słusznego interesu obywatela, skutkujące wydaniem w niniejszej sprawie decyzji orzekającej o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie poza granica rozstrzygnięcia mieszczącego się w jego kompetencji;

4. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. polegającym na jego pominięciu poprzez odebranie stronie prawa do instancyjnego zweryfikowania rozstrzygnięcia;

5. art. 139 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasady zakazu reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony;

6. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139, art. 107 § 1-3 i art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wymierzona kara pieniężna przez organ pierwszej instancji jest zbyt niska, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy zamiarem skarżącego było dalsze wytwarzanie klefedronu i oparł się w tym zakresie tylko na opinii co do hipotycznej możliwości wytworzenia dalszej ilości produktu klefedron, nadto w ogóle pominął wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie, w jakim wyjaśnił, iż przeprowadzał eksperymenty na zabezpieczonych substancjach;

7. art. 52a ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 pkt 35 u.o.p.n. poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem w ustalonym stanie faktycznym, iż zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości aż 100 000 zł, w sytuacji, gdy nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżący miał zamiar wytworzyć klefedron w ilości przekraczającej ilość produktu już wytworzonego.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji z dnia 11 lutego 2019 r. jak i poprzedzającej decyzji z dnia 31 października 2018 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 52a u.o.p.n. reguluje odpowiedzialność za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie naszego kraju środka zastępczego, organy właściwe oraz tryb postępowania w tego rodzaju sprawach. Odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu środek zastępczy. Oznacza to, że prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do wytworzenia bądź wprowadzenia do obrotu, czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu osobie trzeciej, odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Przy czym nie jest to jednak odpowiedzialność karna, lecz administracyjna.

Zgodnie z art. 4 pkt 35 u.o.p.n. przez pojęcie wytwarzania należy rozumieć czynności, za pomocą których mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli tych środków lub substancji. Jednocześnie ustawa w art. 52a ust. 1 posługuje się czasownikiem w trybie niedokonanym i czasem teraźniejszym ("wytwarza"). W związku z tym określenie "wytwarzanie" nie charakteryzuje skutku, a jedynie czynność wykonawczą. Z tego należało wywieść, że wytwarzanie następuje nie z chwilą wytworzenia substancji narkotycznej, ale już z momentem rozpoczęcia tej czynności. W niniejszej sprawie ilość zabezpieczonego na miejscu gotowego 4-CMC wynosiła 21,9 g, ale jednocześnie zabezpieczono substancje zawierające półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC o masie łącznej 13,3 kg, co pozwalało na wytworzenie dodatkowo co najmniej 3,8 kg - 5 kg 4-CMC. Zatem zasadnie przyjął organ odwoławczy, że skarżącemu można było przypisać wytworzenie większej ilości niż ujawnione 21,9 g gotowego 4-CMC, co stało się również uzasadnioną podstawą do zwiększenia wymiaru orzeczonej grzywny.

Rozpiętość kary pieniężnej jest stosunkowo duża, gdyż najmniejsza jej wysokość to 20 000 zł, maksymalna zaś – 1 000 000 zł. Główne kryterium brane pod uwagę przy jej ustalaniu stanowi ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3 ustawy). Nie jest to jednak jedyny czynnik, gdyż istotna może być szkodliwość danego środka dla organizmu człowieka, jego wartość rynkowa itp. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że skarżący mógł narazić na utratę zdrowia lub życia prawie 250 000 ludzi, a cena czarnorynkowa wyprodukowanego 4-CMC wynosiła około 212 500 zł. Nadto substancja ta został umieszczona w wykazie nowych substancji psychoaktywnych uchwałą nr 2/2015 Zespołu do spraw oceny ryzyka zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi związanych z użyciem nowych substancji psychoaktywnych z dnia 9 października 2015 r., który uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, że substancja ta może stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodując szkody społeczne oraz działania na ośrodkowy układ nerwowy. Wskazano również, że odnotowano co najmniej dwa przypadki śmiertelne w wyniku ostrego zatrucia tą substancją. Dlatego też umieszczona została w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2018 r. i należy do substancji psychotropowych grupy I-P .

Tym samym bezpodstawne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 6 , art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a. Podobnie jak bezpodstawny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego tj. art. 52a ust. 1 i w zw. z art. 4 pkt 35 u.o.p.n., w którym również wadliwie nie powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a,. podobnie jak norm prawa materialnego, a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji, stąd chcąc zarzucić sądowi naruszenie czy to przepisów postępowania, czy też norm prawa materialnego niezbędne jest powołanie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie miał miejsce wyjątek od zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. stosownie do brzmienia którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "rażące naruszenie interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 139, pkt 4). Można przyjąć, że do rażącego naruszenia interesu społecznego dojdzie m.in. wówczas, gdy organ I instancji nie uwzględni przy wymiarze kary ilości wytworzonego środka zastępczego, jego wartości czarnorynkowej oraz wyjątkowej szkodliwości dla zdrowia i życia ludzi, przez co powstanie zagrożenie dla wartości konstytucyjnych, które mają istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, takich jak ochrona prawa do życia, czy też prawa do ochrony zdrowia. Przepis art. 139 k.p.a. nie wprowadza zatem bezwzględnego zakazu reformationis in peius. Jest to związane z tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Uchylenie się od zarzutu naruszenia wspomnianej zasady wyznacza kryterium rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję. Organ zobowiązany jest jednak zawsze do uzasadnienia, w czym upatruje zaistnienie tych przesłanek (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1159/17, LEX nr 2442873).

Ponieważ w niniejszej sprawie organ I instancji nie uwzględnił przy wymiarze orzeczonej kary właściwej ilości wytworzonej substancji kontrolowanej, a nadto jej wartości rynkowej oraz zagrożenia jakie powoduje dla zdrowia i życia ludzkiego, zasadnym było odstąpienie przez organ odwoławczy od zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie interesu społecznego, a uzasadnienie organu w tym zakresie nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie odbywa karę pozbawienia wolności i został zwolniony z kosztów postępowania sądowego, zachodzi uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.