Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115 a ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 268 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat,, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] stycznia 2019 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego w W. (dalej: "skarżący" lub "Instytut"), uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. (dalej: "Zarząd Dzielnicy") nr [...] z [...] października 2018 r., ustalającą dla Instytutu dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska oraz ustaliło dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w wysokości: równoważny poziom hałasu dla pory dnia (6.00 - 22.00) LAeqD - 55 dB, równoważny poziom hałasu dla pory nocy (22.00 - 6.00) LAeqN - 45 dB.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej.

II.1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w wyniku działalności Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W. przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu 30 września 2013 r., w związku z interwencją Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...],[...] W. Na podstawie przeprowadzonych 30 października 2013 r. pomiarów stwierdzono, że emisja hałasu do środowiska z omawianej instalacji przekracza dopuszczalny poziom określony w przepisach. [...] listopada 2013 została wydana decyzja Nr [...] ustalająca dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska, w rozumieniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II.2. Organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał oceny uciążliwości akustycznej na podstawie wizji lokalnej i pomiarów wykonanych przez M. K., prowadzącego laboratorium badawcze akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (nr [...]). Pomiary przeprowadzono w nocy z 24 na 25 lipca 2018 r. w godzinach 0.00 - 0.40, w warunkach typowych dla pracy obiektu - praca wszystkich urządzeń - hałas ustalony, przy udziale przedstawiciela Instytutu oraz pracownika Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...]. Sumaryczny poziom równoważny hałasu wyniósł 55,1 dB. We wnioskach opinii eksperta wskazano również, że przekroczenie poziomu hałasu w porze dziennej może wystąpić w przypadku temperatury powyżej 21 ºC. Mieszkańcy skarżący się na uciążliwość zakładu zgłosili zastrzeżenia, co do wyboru momentu przeprowadzania pomiarów. Pismem z dnia 8 października 2018 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Na podstawie pomiarów stwierdzono przekroczenie wartości dopuszczalnej dla pory nocnej podczas pracy urządzeń, dla sytuacji zastanej występującej w dniu pomiarów. Poziom dopuszczanego hałasu organ I instancji ustalił w decyzji z [...] października 2018 r. w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...], przyjęty uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rady Miasta W. (dalej: "Plan Miejscowy"). Plan Miejscowy ustala na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem MUW dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, które wynoszą: od dróg: 60 dB w okresie dnia i 50dB w okresie nocy, od innych źródeł hałasu: 50 dB w okresie dnia i 40 dB w okresie nocy. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że dopuszczalne poziomy hałasu dla terenu zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] i [...], oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego jako 24 UON/MUW, wynoszą dla pory dnia - LaeqD = 50 dB, a dla pory nocy - LaeqN = 40 dB. Wartość poziomu dźwięku ustalona w trakcie pomiarów wyniosła LaeqD = 55,1 (+ 0,8) dB i tym samym przekroczyła o 15,1 dB poziom dopuszczalny dla pory nocy. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 115a ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś." lub "ustawa"), który obliguje organ do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku stwierdzenia przez organ przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

II.3. Od wyżej opisanej decyzji Instytut wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

II.4. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o ustaleniu dla Instytutu dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska, w wysokości: równoważny poziom hałasu dla pory dnia (6.00 - 22.00) LaeqD - 55 dB, równoważny poziom hałasu dla pory nocy (22.00 - 6.00) LaeqN - 45 dB. W uzasadnieniu SKO przywołało podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia w postaci art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. oraz wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, a to prowadzi do wniosku, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Tym samym nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać w ogóle pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał. W delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 p.o.ś. upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. przewidziano, że w rozporządzeniu wykonawczym zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N, dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tabela nr 1 załącznika do tego rozporządzenia różnicuje dopuszczalne poziomy hałasu ze względu na rodzaj terenu. W art. 114 ust. 1 ustawy przewidziano z kolei, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 115 ustawy, oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. SKO podkreśliło, że dopiero rozstrzygnięcie kwestii czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, determinować będzie upoważnione organy do podjęcia określonych działań i do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. W sytuacji bowiem, gdy dla danego obszaru obowiązuje plan miejscowy, niedopuszczalne jest korzystanie przez organy z unormowań art. 115 ustawy i przyporządkowywanie danego terenu do odpowiedniej kategorii określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i terenów sąsiednich. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma "hałasowa" wynika wówczas automatycznie z przepisów rozporządzenia. Skoro zatem plan dopuszcza na przedmiotowym terenie 24 UON/MUW zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, która stanowi teren podgalający ochronie akustycznej - art. 113 ust. 2 pkt 1 lit f ustawy i § 1 ust 1 lit f rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112; dalej: "Rozporządzenie z 2007 r."), to norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska - dla terenów mieszkaniowo-usługowych poziom hałasu w ciągu dnia (LAeqD) w wysokości 55 dB i w ciągu nocy (LAeqN ) 45 dB. Z tej przyczyny Kolegium dokonało korekty rozstrzygnięcia organu I instancji na korzyść Instytutu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO wskazało, iż zgodnie z § 14 pkt 28 uchwały nr [...] Rady m. W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. W. wykonania niektórych zadań i kompetencji m. W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zmianami), przekazuje się dzielnicom kompetencje do wydawania oraz zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Kolegium uznało zarzuty względem poprawności przeprowadzenia dowodu w postaci pomiaru hałasu za bezzasadne z tej racji, że wystarczy jednorazowe przekroczenie poziomów, by mogła być wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a nadto nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał. SKO ustaliło, że Instytut jest położony na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 24 UON/MUW - tereny usług nauki oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Przy czym plan określa przeznaczenie podstawowe: usługi nauki (§ 35 pkt 1 lit a), przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (§ 35 pkt 1 lit b). W ocenie Kolegium, brak było podstaw do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w oparciu o bardziej restrykcyjne ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MUW, skoro przedmiotowy teren jest terenem mieszanym UON/MUW. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą formy, gdyż zawiera wszystkie elementy obligatoryjne decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO nie występują podstawy do wątpliwości kto jest autorem decyzji. Podobnie upoważnienie udzielone przez Zarząd Dzielnicy [...] m. W. M. W. - Naczelnikowi Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] jest prawidłowe, gdyż odpowiada warunkom określonym w art. 268a k.p.a.

III.1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. wniósł Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego w W. reprezentowany przez radcę prawnego. Instytut zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie wskazanych przez stronę twierdzeń i faktów z nich wynikających oraz zaniechanie wyjaśnienia i wyczerpującego ustalenia faktycznego sprawy co doprowadziło do "automatycznego" uznania przez SKO, że wobec Instytutu zastosowanie ma norma "hałasowa" właściwa dla terenów mieszkaniowo-usługowych, gdy tymczasem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeważającym rodzajem terenu jest funkcja nauki;

- art. 107 § 1 - 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia wymaganych prawem elementów decyzji;

- art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez błędne rozstrzygnięcie, nie wynikające z przepisu art. 115a ust. 3 p.o.ś.;

- art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego w wydanym rozstrzygnięciu, w tym braku opisu ilości punktów pomiarowych i braku wskazania rodzaju zestawów pomiarowych, co znacząco utrudnia zrozumienie tej decyzji oraz uniemożliwia jej kontrolę instancyjną;

- art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z Tabelą nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez pominięcie uzasadnienia prawnego w części "automatycznego" zastosowania do terenów oświaty i nauki normy właściwej dla terenów mieszkaniowo-usługowych;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 268a k.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez osoby, które nie były do tego w sposób ważny upoważnione.

2) przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 115a ust. 1 prawa ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej poziom hałasu, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym organ powinien wydać decyzję odmawiającą ustalenia, gdyż MPZP nie określa norm hałasu dla nieruchomości przeznaczonych dla funkcji nauki;

- art. 114 ust. 2 prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i ustalenie norm hałasu dla terenów mieszkaniowo-usługowych, choć zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeważającym rodzajem terenu jest funkcja nauki, co oznacza, iż naruszono ten przepis;

- Tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów tego rozporządzenia i w przedmiotowej sprawie zastosowanie norma dla a terenów mieszkaniowo - usługowych, choć dla badanego terenu dominującą funkcją jest funkcja nauki;

- § 10 pkt 4 i pkt 5 uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] w zw. z § 35 tej uchwały poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie tych norm w ustalonym stanie faktycznym, gdy tymczasem na rysunku planu teren 1MGW-PIB oznaczony jest symbolem UON/MUW i nie jest to teren usług oświaty, gdyż, jak wynika z § 35 jest to teren, której podstawową funkcją są usługi nauki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu II instancji wg. norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 268a k.p.a. Po pierwsze, zarzut ten, pomimo tego, że został sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie został w ogóle uzasadniony. Warto również zauważyć, że do zarzutu tego, sformułowanego również w odwołaniu, Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji. Po drugie, uszło uwadze zawodowego pełnomocnika, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone przez Zarząd Dzielnicy [...] m. W. M. W. - Naczelnikowi Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...], która to osoba podpisała decyzję Zarządu Dzielnicy (k. 29-32 akt administracyjnych). Po trzecie, tylko uzupełniająco należy zauważyć, że obowiązujące przepisy nie wymagają, aby upoważnienie udzielone danemu pracownikowi w trybie art. 268a k.p.a. przez piastuna organu administracji publicznej stanowiło załącznik do decyzji (zob. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Jest to zresztą zgodne z utrwaloną praktyką administracyjną oraz zasadą, że nawet niepowołanie się na upoważnienie udzielone przez piastuna organu nie jest wadą skutkującą wyeliminowaniem decyzji z obrotu, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało. Przy czym przedłożenie do akt takiego upoważnienia dopuszczalne jest również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II GSK 858/12 CBOSA).

IV.2.2. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, Kolegium prawidłowo ustaliło przeznaczenie w Planie Miejscowym terenu, którego dotyczyło postępowanie. W aktach sprawy brak było co prawda wyrysu z tego planu, ale Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu dopuścił dowód z relewantnej części granicznej Planu Miejscowego, który do dowód potwierdził prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy (k. 41-43). W istocie Instytut powołując się na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. nie tyle usiłował podważyć ustalenie, że w sprawie chodzi o teren UON/MUW, ale o wykazanie, że dla terenu tego w ogóle nie było możliwe ustalenie dopuszczalnych norm hałasu. Do kwestii tej Sąd odniesie się w części uzasadnienia poświęconej naruszeniu przepisów prawa materialnego. Po drugie, bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 3 p.o.ś. W szczególności wbrew zarzutom skargi, decyzja Kolegium jest w pełni zrozumiała i wykonalna, a także zawiera niezbędne elementy określone w art. 115a ust. 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. W osnowie decyzji wskazano dopuszczalne poziomy hałasu przy użyciu wartości wymaganych przez prawo, a nadto wskazano zakład emitujący hałas (z podaniem numeru porządkowego budynku). Źródło hałasu w niniejszej sprawie nie było zresztą nigdy sporne, od początku chodziło o emisji pochodzące z klimatyzatorów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie bloków mieszkalnych. Z kolei odesłanie w art. 115a ust. 2 p.o.ś. do art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oznacza tylko, że dopuszczalny poziom hałasu winien odnosić się do poszczególnych, występujących w danej sprawie, terenów wrażliwych na hałas. W realiach niniejszej sprawy decyzja obejmowała tylko jeden taki teren, a mianowicie teren UON/MUW. Po trzecie, obowiązujące przepisy nie wymagają, aby szczegółowe ustalenia z opinii biegłego z zakresu badania uciążliwości akustycznych przenosić do uzasadnienia decyzji (tak należy, jak się wydaje, odczytywać, sformułowany przez radcę prawnego, zarzut naruszenia art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014, poz. 1542; w skardze podano nieobowiązujące od 2014 r. rozporządzenie dotyczące tej samej materii). Skarżąca, nie zgłosiła jakichkolwiek rzeczowych zarzutów wobec opinii biegłego (posiadające wymaganą akredytację), a Sąd z urzędu nie dopatrzył się nieprawidłowości, które mógłby podważać przydatność ekspertyzy autorstwa M. K. W odniesieniu do nieumotywowanych szerzej wątpliwości skarżącego co do trudności w identyfikacji użytego sprzętu oraz punktów pomiarowych, wypada odesłać skarżącego do lektury opinii biegłego, w tym s. 4-5 oraz części graficznej tej opinii. Akta sprawy są jawne dla stron (art. 73 – 74 k.p.a. oraz art. 12a p.p.s.a.) i niej jest funkcją uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) powielanie zawartości tych akt, zwłaszcza w przypadku strony reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika. Po czwarte, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z Tabelą nr 1 załącznika do Rozporządzenia z 2007 r., to w zarzucie tym Instytut po raz kolejny w istocie kwestionuje w ramach zarzutów procesowych możliwość ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu terenów usług nauki oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (UON/MUW). Po piąte, zarzuty naruszenia art. 138 k.p.a. są w istocie w realiach niniejszej sprawy pozbawione samodzielnego znaczenia, albowiem zostały sformułowane przy założeniu zasadności innych zarzutów skargi.

IV.3. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Otóż istota sporu co do tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia Instytutu, że skoro dla terenów usług nauki oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (UON/MUW), jako przeznaczenie podstawowe wskazano tereny nauki (§ 35 pkt 1 lit.a Planu Miejscowego), to w ogóle nie jest możliwe ustalenie poziomu dopuszczalnego hałasu. To twierdzenie Instytutu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Po pierwsze, żaden przepis prawa nie uzależnia ochrony przed hałasem od tego, czy dane przeznaczenie w planie miejscowym ma charakter podstawowy czy też tego rodzaju zabudowa jest tylko zabudową dopuszczoną, jak ma to miejsce w realiach niniejszej sprawy (lege non distinguente). Przepisem takim nie w jest w szczególności, wbrew twierdzeniom Instytutu, art. 114 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Przepis ten, co można ustalić już w oparciu o wykładnię językową, odnosi się do sytuacji, gdy na danym terenie występuje więcej niż jeden z terenów – verba legis – "o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1", czyli terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu (w praktyce obrotu mówi się tu o terenach "wrażliwych hałasowo"). Jeżeli na danym terenie występują co najmniej dwa takie obszary (np. zabudowa mieszkaniowa jako przeznaczenie podstawowe oraz zabudowa mieszkaniowo – usługowa jako przeznaczenie dopuszczalne), to wówczas należy zastosować surowsze normy przewidziane dla zabudowy mieszkaniowej). Natomiast art. 114 ust. 2 p.o.ś. w ogóle nie dotyczy sytuacji, w której przeznaczenie podstawowe terenu nie jest "wrażliwe hałasowo". Reasumując, już w świetle wykładni językowej, nie było wątpliwości, że w sprawie zachodziła możliwość i konieczność wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych norm). Po drugie, przyjętą przez Kolegium wykładnię wspierają argumenty natury celowościowej i systemowej. Otóż hałas jest uznawany za jeden z głównych problemów środowiskowych w Europie, a to z uwagi na jego wysoce negatywne konsekwencje dla zdrowia fizycznego, psychicznego oraz jakości życia (zob. np. motyw 1 Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku oraz Environmental noise guidelines for the European Region, Światowa Organizacja Zdrowia 2018, s. 1). Przypomnieć w tym miejscu również należy, że w myśl art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m. in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. Z punktu widzenia powyższych regulacji i celu ochrony przed hałasem, nie ma istotnego znaczenia, czy teren wrażliwy hałasowo, a takim jest bezspornie zabudowa mieszkaniowo-usługowa, jest przeznaczeniem podstawowym w planie miejscowym, czy też przeznaczeniem dopuszczalnym. Istotne jest, że na danym terenie dopuszczono stałe zamieszkiwanie ludzi, których zdrowie zasługuje przecież również na ochronę. Po trzecie, do uwzględnienia skargi nie mogło doprowadzić odwołanie się przez skarżącą do § 10 pkt 4 i pkt 5 Planu Miejscowego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że akt prawa miejscowego nie może przewidywać niższego poziomu ochrony niż to wynika z przepisów ustawy oraz rozporządzeń, przy czym trzeba pamiętać o wspominanych wyżej wysokich standardach ochrony przed hałasem wynikających z prawa unijnego. W szczególności akt prawa miejscowego nie może wyłączać spod ochrony terenów, które na mocy aktów wyższego rzędu zostały uznane za wrażliwe hałasowo. Niezależnie od tej ogólnej uwagi trzeba stwierdzić, że z powołanych postanowień Planu Miejscowego nie wynika wniosek, że tereny UON/MUW nie podlegają ochronie przed hałasem. Otóż w § 10 pkt 4 Planu Miejscowego przewidziano, że wskazane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie ochrony przed hałasem stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. Sens tego postanowienia Planu Miejscowego sprowadza się zatem do podniesienia, a nie obniżenia, poziomu ochrony przed hałasem dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami względem regulacji zawartej w Rozporządzeniu z 2007 r. Taka interpretacja rzeczonego postanowienia Planu Miejscowego była przyczyną ustalenia bardziej restrykcyjnych norm hałasu przez organ I instancji (zob. też § 10 pkt 6 lit.b Planu Miejscowego). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia również z terenem MUW, przy czym jest to przeznaczenie dopuszczalne względem przeznaczenia podstawowego. Kolegium dostosowało poziom dopuszczalnego hałasu do norm zawartych w Rozporządzeniu z 2007 r. w odniesieniu do terenów mieszkaniowo – usługowych. Kwestia dopuszczalności podniesienia w planie miejscowym standardów ochrony przed hałasem budzi poważne kontrowersje (zob. np. K. Gruszecki, Komentarz do art.114 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, teza 1), podobnie jak wykładnia § 10 pkt 4 Planu Miejscowego (tj. czy zwarte w nim podniesienie poziomu ochrony dotyczy terenów MUW z usługami o przeznaczeniu podstawowym, czy również o przeznaczeniu dopuszczalnym (jak uznał Zarząd Dzielnicy). Sąd nie może jednak z tego powodu uchylić decyzji, albowiem byłoby to rozstrzygnięcie na niekorzyść Instytutu jako podmiotu, który jako jedyny wniósł skargę, a tam gdzie istnieją wątpliwości interpretacyjne nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (zakaz reformationis in peius – art. 134 § 2 p.p.s.a.). Z kolei powołane postanowienie § 10 pkt 5 Planu Miejscowego ma również na celu podniesienie standardu ochrony, albowiem tereny oświaty UO uznaje w zakresie ochrony przed hałasem za tereny przeznaczone pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. W świetle tego postanowienia, nawet szkoły dla dorosłych położone na terenie UO będą korzystać ze zwiększonego poziomu ochrony przed hałasem. Również zatem z tego postanowienia Planu Miejscowego skarżący nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.