Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 268/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę D. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. , rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] , podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i § 3 ust. 3 i ust. 4 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę D.

W toku badania legalności uchwały organ nadzoru uznał, iż postanowienia § 2 ust. 3 i § 3 ust. 3 i ust. 4 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę D. zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 94 i 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 nr 97, poz. 674 z późn. zm.) stanowi, że niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę.

W ocenie organu nadzoru, wykonując kompetencję przyznaną przez art. 72 ust. 1 ustawy, gmina jest obowiązana przestrzegać przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, mając na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencję lub zadania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powołanie jakiegokolwiek zespołu, komisji czy innego podmiotu oraz wyznaczenie mu określonych zadań musi mieć zatem wyraźne umocowanie w ustawie. Z kolei art. 169 ust. 1. Konstytucji stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy i wójt. W art. 30 ust. 1 tejże ustawy określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzić rozwiązania uzupełniające i kompetencyjne.

Wojewoda zarzuca, że powołanie Komisji Zdrowotnej do opiniowania wniosków o pomoc zdrowotną w kształcie, w jakim uczyniono to w § 2 ust. 3 badanej uchwały, należy traktować jako powierzenie realizacji zadania samorządu organom innym niż przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym. W obowiązującym prawodawstwie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym w realizacji zadania gminy, polegającego na przyznawaniu pomocy zdrowotnej dla nauczycieli miałaby uczestniczyć taka komisja. Ustawa o samorządzie gminnym, zdaniem organu nadzoru, wskazuje jakie są organy gminy, kto jest odpowiedzialny za realizację jej zadań. Przewidziano także utworzenie urzędu gminy, którego funkcja polega na udzieleniu pomocy w realizacji zadań gminy przez wójta. Gmina może także w tym celu utworzyć gminną jednostkę organizacyjną lub gminną osobę prawną. W tym świetle trudno jest uznać za uzasadnione powierzenie wykonywania zadań nowo utworzonemu podmiotowi, nie mającego żadnego umocowania w ustawie. Dodatkowe podmioty, także o charakterze doradczym czy opiniodawczym, mogą zostać powołane tylko w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, określające ich zadania, kompetencje, skład czy tryb działania. W obowiązującym prawie nie istnieje norma, która stanowiłaby podstawę do powołania Komisji Zdrowotnej, rozpatrującej wnioski o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli.

Zdaniem organu nadzoru to wójt gminy jest organem, który jest odpowiedzialny za wykonanie przedmiotowej uchwały i jak wskazano wyżej, wykonuje on swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, gminnych jednostek organizacyjnych, czy też gminnych osób prawnych. Rada gminy nie ma natomiast podstaw do wskazywania innych podmiotów, które byłyby odpowiedzialne za realizację zadań gminy, nie może także decydować, w jaki sposób wójt wykona daną uchwałę. Rada gminy może jednak na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powołać komisję do wykonania zadania, jakim jest rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej, jednak członkowie takiej komisji musieliby być powołani z grona radnych gminy. W § 2 ust. 3 badanej uchwały wymieniono osoby wchodzące w skład Komisji Zdrowotnej i nie są to osoby będące radnymi gminy. W oparciu o art. 94 Konstytucji należy stwierdzić, że treść aktów prawa miejscowego powinna być dostosowana ściśle do zakresu przyznanego upoważnienia i kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z powierzonych jej zadań.

Wojewoda uznał, że przepis § 2 ust. 3 uchwały przewidujący powołanie Komisji Zdrowotnej zajmującej się rozpatrywaniem wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej oraz przepisy § 3 ust. 3 i ust. 4 zdanie pierwsze określające uprawnienia Komisji i skutki niezachowania przedłożenia jej dokumentów, wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych radzie gminy w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie Karta Nauczyciela i jako takie nie mogą znaleźć się w przedmiotowej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Gmina D. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] . Pełnomocnik Gminy zarzucił rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że rada gminy nie miała prawa powołać Komisji Zdrowotnej; art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wyniku przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że to wójt powinien zrealizować zadania wynikające z przedmiotowej uchwały w zakresie dotyczącym ustanowionej kontroli społecznej; art. 91d ustawy Karta Nauczyciela z dnia 26 stycznia 1982 r. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy D. w § 1 ust. 3 i § 3 ust. 3 i 4 zdanie pierwsze, jest sprzeczna z prawem, gdyż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że Komisja Zdrowotna powołana przez radę gminy, nie jest organem decyzyjnym, lecz pomocniczym. Przedmiotowa uchwała zaś, w zakresie dotyczącym powołania i działania Komisji Zdrowotnej, w żadnym wypadku nie narusza prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w brzmieniu nadanym na podstawie art. 5 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600), w związku z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, do kompetencji stanowiących rady gminy z dniem 1 stycznia 2007 r. należy określenie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz określenie warunków i sposobu jej przyznawania. Dotychczas rada gminy miała jedynie ustawowy obowiązek przeznaczania, corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej. Do kompetencji dyrektorów szkół należało zaś przyjęcie szkolnych regulaminów przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli zgodnie z ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy przyjętymi przez zarząd gminy. W związku ze zmianą brzmienia art. 72 Karty Nauczyciela ustawowy obowiązek określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania spoczywa aktualnie na radzie gminy. Tym samym przyjęcie uchwały w sprawie wydzielania środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania jest wypełnieniem ustawowego obowiązku. Rada gminy jako organ prowadzący miała obowiązek określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania. W związku z tym, działając w celu racjonalnego i jawnego dysponowania funduszem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, rada gminy, wypełniając swój ustawowy obowiązek wynikający z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 91d Karty Nauczyciela i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, jako organ prowadzący, powołała Komisję Zdrowotną i wydała wytyczne dotyczące jej składu i działania. Wbrew zatem stanowisku organu nadzoru, uchwalenie uchwały w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez gminę należy do kompetencji rady gminy. Zastrzeżenia Wojewody dotyczą dwóch unormowań uchwały, co do ich zgodności z wynikającą z art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela zasadą, iż podmiotem administrującym tworzonym funduszem jest organ prowadzący szkoły oraz co do ich podstaw prawnych. Z brzmienia przepisu art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika, iż organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. Tym samym, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy, z braku innych regulacji, jest powierzenie administrowania wyżej wymienionym funduszem organowi prowadzącego szkołę. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy ustalenie w budżecie gminy w dziale oświata kwoty ogólnej na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od zasobności gminy i może być dla każdego samorządu inna. Do wójta należy wykonywanie tych określonych prawem zadań gminy (tak własnych, jak zleconych), których realizacją obarczono go nominatim (imiennie). Jeżeli jakieś zadanie gminy nie zostało wyraźnie przypisane konkretnemu jej organowi, to należy ono do rady, a nie do wójta gminy (zasada domniemania kompetencji rady - art. 18 ust. 1). W ocenie strony skarżącej powołując Komisję Zdrowotną, rada gminy posiadała upoważnienie ustawowe do kształtowania prawa i do realizacji swoich zadań w ten sposób, zaś upoważnienie ustawowe nie nakazuje radzie realizacji zadań wynikających z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w określony sposób, a także nie wyklucza i nie zakazuje takiego trybu działania. W powyższym artykule ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek do wzięcia pod uwagę przy ustalaniu przez radę warunków i trybu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Tym samym pozostawił wyłącznie radzie gminy dowolność, co do ustalenia powyższej materii.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Mają one zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela). Stanowisko organu nadzoru, że rada gminy musi posiadać szczególne upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie nie znajduje żadnego prawnego umocowania. Skoro radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego, a ustawa takie upoważnienie wyraźnie określa, to żądanie organu nadzoru oparcia postanowień uchwały o przeprowadzeniu kontroli społecznej w postaci powołania Komisji Zdrowotnej o jakieś dodatkowe upoważnienia, narusza nie tylko ww. ustawę, ale godzi w podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego, a w szczególności art. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także narusza przepisy art. 163, 164 i 165 Konstytucji RP.

Zdaniem strony skarżącej bezpodstawne stwierdzenie nieważności części przedmiotowej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem, jest nie do przyjęcia. Dopiero podjęcie uchwały mimo braku ustawowej podstawy byłoby istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały. Wadliwość taka w tym przypadku nie miała miejsca, gdyż organ gminy, będąc obiektywnie właściwy do podjęcia uchwały, w sposób ustawowo określony realizuje swoje obowiązki, tj. określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznawania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Skarga jest nieuzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne oraz ich wykładnia nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Gminę D. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.

Na wstępie należy zauważyć, że uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę D. jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego, podejmowanego przez samorząd gminy, o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, albo też upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna norma kompetencyjna, która określa że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jednym z przepisów zastrzegających taką kompetencję na rzecz rady jest art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

W myśl postanowień art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela: "Niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania". Przepis ten zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez radę gminy w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę. To upoważnienie, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie przepisów, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Takie stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż przy interpretacji postanowień art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, "należy stosować takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Jeżeli organ stanowiący prawo wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

W świetle powyższych rozważań, jako chybiony należy uznać argument strony skarżącej, iż powołując Komisję Zdrowotną, rada gminy posiadała upoważnienie ustawowe do kształtowania prawa i do realizacji swoich zadań w ten sposób, albowiem upoważnienie ustawowe nie nakazuje radzie realizacji zadań wynikających z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w określony sposób, a także nie wyklucza i nie zakazuje takiego trybu działania". Taka interpretacja przepisu upoważniającego jest niedopuszczalna, gdyż wykracza poza zakres spraw zawartych w upoważnieniu ustawowym. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229).

Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko strony skarżącej, że skoro ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek do wzięcia pod uwagę przy ustalaniu przez radę warunków i trybu przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, to pozostawił wyłącznie radzie gminy dowolność w ustalaniu tej materii. Pozostaje ono także w sprzeczności z utrwalonym dorobkiem doktryny i judykatury (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1090/93, Wspólnota 1994, nr 26, s. 16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1682/94, OSNA 1995 r., nr 4, poz. 186).

Zdaniem Sądu w zakresie pojęciowym regulacji zobowiązującej (upoważniającej) dany organ do określenia rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę, nie mieści się samodzielna kompetencja organu stanowiącego samorządu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze administracyjnej przyznawania tych świadczeń. Powołanie komisji rady poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym, może mieć miejsce tylko i wyłącznie na podstawie i w ramach upoważnienia ustawowego, tak jak ma to miejsce np. w stosunku do komisji konkursowej powołanej w sprawie obsady stanowiska dyrektora szkoły, regulowanej w ustawie o systemie oświaty. Organ może tworzyć, na podstawie norm wewnętrznych, komisje pomocnicze. Takie komisje, nie biorąc formalnego (procesowego) udziału w postępowaniu decyzyjnym, mają za zadanie przygotowanie rozstrzygnięcia. Oznacza to, że pomocniczy charakter takich komisji wyklucza możliwość przypisania im formalnej roli procesowej (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1948/02). W obowiązującym prawie nie istnieje norma, która stanowiłby podstawę do powołania przez radę gminy w drodze uchwały Komisji Zdrowia, rozpatrującej wnioski o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Rada Gminy może oczywiście, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powołać komisję stałą lub nadzwyczajną do wykonania zadania, jakim jest rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej, jednak członkowie takiej komisji musieliby być powołani z grona radnych gminy. W § 2 ust. 3 uchwały wymieniono, kto wchodzi w skład Komisji Zdrowotnej i są to osoby niebędące radnymi gminy.

Powołanie jakiegokolwiek zespołu, komisji czy innego podmiotu oraz wyznaczenie mu określonych zadań musi mieć, zatem wyraźne umocowanie w ustawie. W art. 30 ust. 1 tejże ustawy określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzić rozwiązania uzupełniające i kompetencyjne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że iż postanowienia § 2 ust. 3 i § 3 ust. 3 i ust. 4 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę D. są sprzeczne z prawem, co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).