Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 952/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 620/15 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 620/15 po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Międzyświeciu z dnia 15 stycznia 2015 r. nr [...]

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[...] – dalej: strona lub wnioskodawca - wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO). We wniosku zadeklarował 7 działek rolnych (A,B,C,D,E,F,G) zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych [...] obręb [...]. Powierzchnia zadeklarowanych działek wynosiła 2,41 ha.

Organ pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. poinformował stronę, iż dokonano ponownej analizy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych i wskazał maksymalny kwalifikowany obszar dla zadeklarowanych działek. Wnioskodawca nie skorzystał z możliwości dostosowania złożonej deklaracji do powierzchni referencyjnych.

Organ I instancji wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień, w zakresie nieprawidłowości wykrytych po kontroli zadeklarowanych danych oraz ich weryfikacji przy wykorzystaniu systemu informatycznego ZSZiK dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] obręb R. W odpowiedzi strona w dniu 14 sierpnia 2014 r. złożyła korektę wniosku, w której wyjaśniła nieprawidłowości.

Następnie w procesie kontroli administracyjnej z wykorzystaniem danych powierzchni referencyjnej PEG dla działek ewidencyjnych nr [...], na których leżą działki rolne A,B,C,D,E,F dokonano wykluczenia powierzchni w następstwie, czego zmniejszeniu uległa powierzchnia kwalifikowana do płatności JPO w stosunku do powierzchni deklarowanej. Wskutek wykluczenia części działki rolnej A,B,D,E,F, oraz całej działki C (nie spełnia warunków min. powierzchni działki rolnej 0,10 ha) z łącznej powierzchni 2,41 ha zadeklarowanej do płatności JPO wykluczono powierzchnię 0,46 ha, jako tereny niekwalifikujące się do płatności. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 1,95 ha. Wobec tego procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 23,5897%. Zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009r. str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru w odniesieniu do danej grupy uprawnie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Międzyświeciu decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Orzekając na skutek odwołania wnioskodawcy Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że powierzchnia działek została ustalona podczas kontroli administracyjnej w systemie ZSZIK na podstawie pomiarów dokonanych na ortofotomapie cyfrowej. Dostępna w systemie ZSZIK ortofotomapa to źródło podstawowego dokonywania pomiarów powierzchni znajdujące swoje umocowanie w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009). W związku z tym nie można dokonywać płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Ustalenia powierzchni PEG w ramach poszczególnych działek referencyjnych, do których może być przyznana płatność dla rolnika odbywa się w oparciu o dane wektorowe GO (granice odniesienia) i PZ (pole zagospodarowania) zaktualizowane i zweryfikowane na podstawie aktualnej cyfrowej ortofotomapy, przeprowadzonych w terenie pomiarów powierzchni PEG oraz kontroli terenowych zakończonych raportem w wyniku, których następuje certyfikacja powierzchni kwalifikowanej.

Organ II instancji wskazał, że zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS celem zweryfikowania wyników ustalonych przez organ I instancji dotyczących ustalenia właściwej powierzchni działek rolnych, a następnie przedstawił stwierdzoną przez Wydział ds. GIS maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności (PEG) na kampanię 2014 r. dla każdej z zadeklarowanych dla płatności działek ewidencyjnych. Na tej podstawie stwierdzono, że powierzchnia stwierdzona dla JPO wynosi 1,96 ha, jednakże ostateczne rozstrzygnięcie jest zgodne z organem I instancji, gdyż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 22,9591%, a więc przekracza 20%, co stosownie do art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 skutkuje nie przyznaniem płatności. Obszar zadeklarowany do płatności przekracza obszar dopuszczalny PEG, bowiem część zadeklarowanego obszaru stanowi zadrzewienie i zakrzewienie, które nie może zostać objęte płatnością, a sytuację tę potwierdzają zrzuty z obrazu ortofotomapy z systemu ZSZIK. Przy tym strona nie przedłożyła dowodu na potwierdzenie deklaracji we wniosku na rok 2014, iż użytkuje powierzchnię zadeklarowaną we wniosku.

Uzasadniając uchylenie decyzji obu instancji WSA w Gliwicach wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przewidują możliwość poprawienia wniosku przez rolnika. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego. Jednocześnie możliwość wprowadzenia zmian przez rolnika została wyłączona w przypadku, kiedy to organ – a nie rolnik z własnej inicjatywy – dostrzegł błąd. Zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli właściwy organ poinformował rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub, jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.

WSA podniósł, że przepis art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 reguluje ograniczoną możliwość wprowadzania zmian i poprawek do wniosku. Natomiast przepis, art. 21 cyt. rozporządzenia przewiduje korekty oczywistych błędów. Zgodnie z tym przepisem nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Przepis ten przewiduje nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Wobec powyższego istotne jest to, jakie błędy są oczywiste i mogą być korygowane w każdym czasie, a jakie podlegają korekcie ograniczonej zarówno, co do terminu, jak i co do etapu postępowania w sprawie. Prawidłowe rozróżnienie tych sytuacji ma zasadnicze znaczenie, gdyż błędy nieusuwalne wywołują konsekwencje z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek, a także w latach następnych.

Sąd I instancji podkreślił, że w przepisie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest mowa o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Błąd jest, więc oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika ujemnych konsekwencji. W sprawie taka sytuacja wystąpiła. W sekcji VII wniosku – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 7336 ogółem została wskazana jako 0,11 ha. Powierzchnia ta jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr 7336 wskazanej w sekcji VIII – oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych kol. 5 – 0,20 ha. Co więcej powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol. 9) nr 7336 (0, 1108 ha) jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej – Sekcja VIII (0,20 ha.). To samo dotyczy działku o numerze ewidencyjnym 7337 gdzie w sekcji VII kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 7337 ogółem została wskazana jako 0,05 ha. Powierzchnia ta była mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr 7337 wskazanej w sekcji VIII – 0,16 ha. Natomiast powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol. 9) nr 7336 – 0, 0,0480 jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej (0,16 ha.).

Sąd wskazał, że ogółem powierzchnia gruntów rolnych na działce nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, ani tym bardziej powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nie może być mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej - błąd jest oczywisty. Błąd ten powinien być wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, bez potrzeby konfrontacji z innymi dokumentami, zaś rolnik wezwany do złożenia wyjaśnień. Pierwszą czynnością pracownika ARiMR powinno być sprawdzenie prawidłowości wypełnienia poszczególnych sekcji wniosku. Z akt adm. wynika, że organ wezwał stronę wyłącznie do wyjaśnienia nieścisłości dotyczące działki ewidencyjnej nr 7278. W sekcji VIII przy wskazanych powierzchniach działek ewidencyjnych nr 7336 i nr 7337 znajdują się m.in. znaki zapytania, co może wskazywać na wątpliwości, co do powierzchni działek, niemniej jednak nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Strona w skardze wymieniając działki, na których zakwestionowano powierzchnie wskazał jako powierzchnię zgłoszoną dla działki ewidencyjnej nr 7337 – 5 arów, a dla działki nr 7336 11 arów (a nie tak jak w sekcji VIII wniosku). Powyższe może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że przyjęcie wskazanych powierzchni dla działek ewidencyjnych (0,11 ha i 0,5 ha) skutkuje zmniejszeniem powierzchni deklarowanej do JPO do 2,20 ha, co przy powierzchni stwierdzonej 1,95 ha powoduje, że procentowa różnica nie przekracza 20%.

WSA podniósł, że uznanie błędu za oczywisty i umożliwienie skorygowania wniosku z tej przyczyny powoduje powstanie sytuacji, w której to skorygowany, a więc już bezbłędny wniosek jest rozpoznawany przez organ. Konsekwencją tego powinno być rozpoznanie poprawionego wniosku strony w zakresie jednolitej płatności obszarowej, co nie będzie ocenione jako zawyżenie deklaracji w rozumieniu art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Sąd podał, że maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu, przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Z przytoczonych regulacji wynika, że organy winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności. Choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LIPS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomap. Strona w toku postępowania wskazywała, że istniejące na działkach zadrzewienia rzucają cień, co mogło być odczytane jako zalesione łąki i pastwiska. Wnioskodawca akcentował, że działki są zgłoszone jako łąki i pastwiska i nie ma przeszkód do używania niewielkich zadrzewień. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ogólnie stwierdził, że część zadeklarowanego obszaru stanowi zadrzewienie i zakrzewienie, który nie może zostać objęty płatnością. Nie wyjaśnił, dlaczego za niezasadne uznał twierdzenia strony. Z treści art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że w zasadzie do płatności kwalifikują się działki rolne, na których znajdują się drzewa o ile na tych działkach może odbywać się działalność rolnicza w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze. Natomiast narzędziem prawnym przewidzianym zarówno przez prawodawcę unijnego jak i krajowego służącym weryfikacji zgodności wniosku o przyznanie płatności z warunkami, na jakich przyznawana jest dana płatność, są zarówno przeprowadzane przez pracowników ARiMR kontrole administracyjne, jak i kontrola na miejscu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie zaskarżając go w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w z w. z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wyprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że podanie przez Skarżącego (wnioskodawcę) we wniosku błędnych danych dotyczących powierzchni działek rolnych można zakwalifikować jako błąd oczywisty uprawniający do skorygowania: poprawienia wniosku z pominięciem okoliczności, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych, w tym działek 7336 i 7337 stosując się do uregulowań zawartych w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) o których poinformował stronę pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. na które wnioskodawca nie zareagował np. w postaci korekty wniosku w zakresie zadeklarowanych działek rolnych, co biorąc pod uwagę, że miało to miejsce przed wydaniem decyzji pozostawałoby bez sankcji w zakresie odmowy płatności.

- naruszenie przepisów postępowania tj. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie okoliczności, że organ dokonując weryfikacji wniosku Skarżącego przeprowadził obligatoryjną procedurę opierając się na danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, a więc na dowodach legalnych, będących w jego posiadaniu i uzyskanych także na podstawie wyników kontroli Biura Kontroli na Miejscu Wydział dla GIS, które w sposób bezsporny pozwoliły na ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności PEG. Organ dokonując weryfikacji wniosku skarżącego uwzględnił dowody znane mu z urzędu a, zatem postępując zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 § 4 k.p.a. ustalił powierzchnie gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, o czym Skarżący został poinformowany pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. na które nie zareagował.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Rozpatrując sprawę na skutek złożenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest, bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To, bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Zatem treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Przed analizą poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ukształtowanym przez wniesiony środek zaskarżenia oraz zarzuty w nim zawarte, jest kwestia czy stwierdzone przez organ błędy wniosku zawarte w Sekcji VII – oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych oraz VIII – oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych stanowią błąd oczywisty wniosku podlegający skorygowaniu w każdym momencie przez stronę, po jego wykryciu przez organy, czy też jest to nieprawidłowość, co, do której poprawki nie są dozwolone.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w związku z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że podanie przez wnioskodawcę (skarżącego) we wniosku błędnych danych dotyczących powierzchni działek rolnych można zakwalifikować jako błąd oczywisty uprawniający do skorygowania i poprawienia wniosku z pominięciem okoliczności, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych, w tym działek 7336 i 7337 stosując się do uregulowań zawartych w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. na które skarżący nie zareagował np. w postaci korekty wniosku w zakresie zadeklarowanych działek rolnych co biorąc pod uwagę, że miało to miejsce przed wydaniem decyzji pozostawałoby bez sankcji w zakresie odmowy płatności.

Zdaniem NSA zarzut ten nie jest trafny.

Przypomnieć, zatem należy, na co słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji, że szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności JPO określa § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1518) oraz akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

Określone w tych aktach prawnych zasady wypełniania, składania i poprawy wniosków nie mogą być zmieniane w indywidualnych przypadkach. Jednakże zgodnie z art. 14 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. W ustępie 2 artykułu 14 wskazano, iż zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego. Jednocześnie możliwość wprowadzenia zmian przez rolnika została wyłączona w przypadku, kiedy to organ – a nie rolnik z własnej inicjatywy – dostrzegł błąd. Zgodnie, bowiem z art. 14 ust. 3 ww. rozporządzenia, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub, jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Nie ulega, zatem wątpliwości, że przepis art. 14 rozporządzenia reguluje ograniczoną możliwość wprowadzania zmian i poprawek do wniosku.

Ponadto stosownie do treści, art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

W niniejszej sprawie z wniosku wynika, że:

- w sekcji VII wniosku – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 7336 ogółem została wskazana jako 0,11 ha. Powierzchnia ta jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr 7336 wskazanej w sekcji VIII – oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych kol. 5 – 0,20 ha. Co więcej powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol. 9) nr 7336 (0, 1108 ha) jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej – Sekcja VIII (0,20 ha.). To samo dotyczy działku o numerze ewidencyjnym 7337 gdzie w sekcji VII kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 7337 ogółem została wskazana jako 0,05 ha. Powierzchnia ta była mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr 7337 wskazanej w sekcji VIII – 0,16 ha. Natomiast powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol. 9) nr 7336 – 0, 0,0480 jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej (0,16 ha.).

Ponieważ ogółem powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, ani tym bardziej powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nie może być mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej - błąd jest oczywisty. Błąd ten powinien być wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku,bez potrzeby konfrontacji z innymi dokumentami, zaś rolnik wezwany do złożenia wyjaśnień. Pierwszą czynnością pracownika ARiMR powinno być sprawdzenie prawidłowości wypełnienia poszczególnych sekcji wniosku. organ wezwał stronę wyłącznie do wyjaśnienia nieścisłości dotyczące działki ewidencyjnej nr 7278. W sekcji VIII przy wskazanych powierzchniach działek ewidencyjnych nr 7336 i nr 7337 znajdują się m.in. znaki zapytania, co może wskazywać na wątpliwości, co do powierzchni działek, niemniej jednak nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Strona wymieniając działki, na których zakwestionowano powierzchnie wskazał jako powierzchnię zgłoszoną dla działki ewidencyjnej nr 7337 – 5 arów, a dla działki nr 7336 11 arów (a nie tak jak w sekcji VIII wniosku). Powyższe może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że przyjęcie wskazanych powierzchni dla działek ewidencyjnych (0,11 ha i 0,5 ha) skutkuje zmniejszeniem powierzchni deklarowanej do JPO do 2,20 ha, co przy powierzchni stwierdzonej 1,95 ha powoduje, że procentowa różnica nie przekracza 20%.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nie może być mniejsza niż powierzchnia działki rolnej (działek rolnych) w granicach tej działki ewidencyjnej ani też ogólna powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013r.; II GSK 942/12). Zatem był to oczywisty błąd wniosku, który powinien być wykryty przez organ bez potrzeby konfrontacji z innymi dokumentami zaś wnioskodawca wezwany do jego skorygowania (art. 3 ust. 4 rozp. Komisji (UE) Nr 65/11 oraz art. 14 ust. 3 rozp. Komisji (WE) Nr 1122/2009). Nie ma racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że ten pominął w dokonanej ocenie prawnej okoliczność, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych. W ocenie NSA brak wykrycia oczywistego błędu we wniosku spowodowało, że organ wadliwie przeniósł spór na płaszczyznę (istotną z punktu widzenia przesłanek materialnych uwzględnienia wniosku) dotyczącą ustaleń maksymalnej powierzchni gruntów rolnych PEG kwalifikujących się do płatności (a w tym zakresie wnioskodawca w toku całego postępowania nie zgadzał się ze stanowiskiem organów, czego wyrazem była skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Rzeczą organu w związku z oczywistym błędem we wniosku, było wyjaśnienie wskazanych rozbieżności danych w sekcji VII i VIII oświadczenia (art. 64 § 2 k.p.a.). Natomiast organ uzasadniając prawidłowość prowadzonego postępowania powołuje się na pismo z 11 sierpnia 2014 roku, które wprost odnosi się do ustaleń materialnych sprawy, czyli ustaleń maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG uprawniającego do przyznania płatności (art. 14 ust. 3 rozp. Komisji (WE) Nr 1122/2009). Argumentacja ta w świetle powyższych uwag nie może stanowić o trafności zarzutu. W konkluzji jako prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzony oczywisty błąd umożliwia wnioskodawcy jego skorygowanie, co może mieć wpływ na wynik sprawy albowiem przyjęcie wskazanych powierzchni (0,11 ha i 0,5 ha) dla działek ewidencyjnych nr 7336 i 7337 skutkuje tym, iż powierzchnia deklarowana do płatności JPO wyniesie 2,20 ha, co przy powierzchni stwierdzonej 1,96 ha powoduje, że procentowa różnica nie przekracza 20%.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organ dokonując weryfikacji wniosku skarżącego przeprowadził obligatoryjną procedurę opierając się na danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, a więc na dowodach legalnych, będących w jego posiadaniu i uzyskanych także na podstawie wyników kontroli Biura Kontroli na Miejscu Wydział dla GIS, które w sposób bezsporny pozwoliły na ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności PEG.

Wskazać przede wszystkim trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Sąd I instancji wskazał, że uwzględnienie skargi nastąpiło z przyczyn, które Sąd ten wziął pod rozwagę z urzędu. Zatem powodem uchylenia decyzji organów był brak wykrycia oczywistego błędu we wniosku, czego konsekwencją był brak wezwania rolnika do jego poprawienia. Nadto dodatkowo Sąd wskazał, na lakoniczne wyjaśnienie organu odwoławczego dotyczące przyczyn wykluczenia z płatności części zadeklarowanego obszaru z uwagi na jego zadrzewienie i zakrzewienie, co uznał za niewystarczające wobec twierdzeń strony, która akcentowała, że ustalenie to może wynikać z niewłaściwego odczytania na zdjęciu cienia rzucanego poprzez drzewa liściaste jako zalesione łąki i pastwiska. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednak ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem uchylonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.