Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 632/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189 a par 2 , art. 187f, , art. 189g,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28, art. 2 ust 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. nr [...] z dnia [...] lutego 2020; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej B. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 632/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej SKO, organ drugiej instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. S. od decyzji z [...]lutego 2020 roku, nr [...]wydanej przez Starostę [...] ( dalej organ pierwszej instancji), stwierdzającej o wyłączeniu z produkcji rolnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych klasy IIIb pochodzenia mineralnego, o powierzchni [...] ha, stanowiących część działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]oraz ustalającej dla sprawcy B. S. prowadzącej działalność gospodarczą [...], w ramach której mieści się działalność pn. Zagroda Edukacyjna ,, [...] ‘’ – opłatę w wysokości dwukrotnej należności stanowiącej kwotę [...]zł – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.

W dniu [...]czerwca 2017 roku organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania działki rolnej, częściowo zabudowanej, położonej w [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], klasy bonitacyjnej R IIIb, stanowiącej zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków własność J. i E. małżonków S.. Postępowanie zostało wszczęte wskutek uzyskania informacji o prowadzeniu na działce nr [...]przez osobę wydzierżawiającą, nie będącą rolnikiem, pozarolniczej, komercyjnej działalności gospodarczej.

Według danych z ewidencji gruntów działka [...]o łącznej powierzchni [...]ha, położona w obrębie [...]stanowi użytki rolne zabudowane([...]ha BR IIIb) oraz grunty orne([...]ha), klasy bonitacyjnej RIIIb. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...]września 2015 roku J. S. wydzierżawił B.S. część tej działki o pow. [...] m² położonej w południowej części i połowę warsztatu.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...]lipca 2017 roku ustalono, że na wydzierżawionej nieruchomości skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zagroda Edukacyjna ,, [...]’’ i wykorzystuje je na cele działalności komercyjnej.

Kwestie związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych( DZ.U z 2017 roku, poz. 1161 dalej ustawa). Według art. 3 ustawy ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowania gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczeniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Stosownie do art. 2 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym os osób fizycznych i podatku od osób prawnych.

Zgodnie z § 68 ust.1 pkt 1 lit.a oraz e rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( DZ.U z 2019 roku, poz. 393 dalej rozporządzenie).grunty rolne dzielą się użytki rolne do których zalicza się grunty orne oznaczone symbolem R oraz grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br.

Zatem działka nr [...], której część została przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej jest gruntem rolnym w rozumieniu ustawy.

Stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych, a w myśl pkt 11 przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystywania gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust.1 pkt 3 jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. W myśl art. 11 ust.1 ustawy wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych i przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na ich wyłączenie.

W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Podstawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntu. Z załączonego do akt pisma Urzędu gminy wynika, że dla działki [...]brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zakrzew.

Zdaniem organu należy stwierdzić, iż wyłączenie rolniczego użytkowania gruntu w wyniku prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej w ramach której była prowadzona działalność pn. Zagroda Edukacyjna - [...] stanowiło wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy. Taka działalność nie miała bowiem żadnego związku z rolniczym wykorzystaniem gruntu, lecz była związana z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku z tym na skarżącej prowadzącej tę działalność ciąży obowiązek odpowiedzialności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Z załączonych pomiarów wynika, że działalność gospodarcza była prowadzona w części budynku gospodarczego( pow. [...]m². Natomiast nieużytkowana pod działalność część działki objęta umową dzierżawy wynosiła [...]m². Zatem wyłączona z produkcji rolnej powierzchnia wynosiła [...] m²( umowa dzierżawy) + [...]m² - [...]m² = [...] m². Zgodnie z art. 12 ust.7 należność za wyłączenie [...]ha gruntów rolnych klasy IIIb wynosi [...]zł. Wyłączenie [...]ha wyniosło [...]zł, zaś dwukrotność tej kwoty to [...]zł.

Zdaniem organu za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7,art.8, art.77 § 1, art. 80 kpa , w tym ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Oględziny w sprawie wykazały, iż na części przedmiotowej części gruntu prowadzona była działalność gospodarcza co pozwalało uznać, iż doszło do wyłączenia tej części nieruchomości z produkcji rolnej.

Za niezasadny zarzut należy również uznać nieprawidłowe ustalenie rzeczywistego sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i poprzestanie na odwołaniu się do zawarcia przez skarżąca umowy dzierżawy. Organ zauważał, iż sama skarżąca potwierdziła fakt prowadzenia działalności gospodarczej na części działki nr [...]. Opłatę za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej należy nałożyć na podmiot, który dokonał rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej( niekoniecznie właściciel). Tym podmiotem była skarżąca prowadząca działalność gospodarczą na przedmiotowej działce.

W ocenie organu za niesłuszny należy uznać zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie rzeczywistego charakteru gruntów objętych postepowaniem przed zawarciem przez skarżącą umowy dzierżawy. Ustawodawca wskazał definicję gruntu rolnego. Natomiast w żadnym przepisie nie nałożył obowiązku ustalania rzeczywistego charakteru gruntów. Zarzuty dotyczące zaniechania prób weryfikacji aktualności wpisów w ewidencji gruntów i budynków należy uznać za niezasadne. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno – budowalnej, opracowań geodezyjno – kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rejestr ewidencji gruntów i budynków odzwierciedla aktualny stan prawny danej nieruchomości. Dokonanie zmian w ewidencji jest możliwe w sytuacji udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów.

Za niezasadny zarzut uznał organ obrazy prawa materialnego, tj. art. 4 ust.11 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o stwierdzeniu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie przesądza faktyczne wykorzystywanie a posiadanie przymiotu rolnika( posiadanie gospodarstwa rolnego) oraz niezidentyfikowana działalność związana z produkcją rolną.

W ocenie organu według art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, co miało miejsce w niniejszej sprawie w związku z prowadzeniem przez skarżącą na części działki nr [...]działalności gospodarczej rozrywkowej i rekreacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut obrazy prawa materialnego – art. 28 ust.1 w związku z art. 12 ust.6 ustawy poprzez przyjęcie, iż przy ustalaniu opłaty za wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami należności nie pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej. Do ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust.1 nie znajduje zastosowania art. 12 ust.6 ustawy. Pomniejszenie należności o wartość gruntu zgodnie z art. 12 ust.6 ustawy następuje tylko wtedy gdy organ wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Organ w tym zakresie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 roku, syg. akt II OSK 985/15.

Za niezasadny zdaniem organu odwoławczego uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego – § 68 w związku z pkt 5 ppkt 1 ust.3 załącznika nr 6 zatytułowanego zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( Dz.U z 2016 roku, poz. 1034) poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało uznanie, że część działki nr [...]stanowi grunty rolne zabudowane, podczas gdy na przedmiotowej działce od wielu lat stoi dom mieszkalny wraz z pomieszczeniem gospodarczym(garażem), który to nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami i nie są one położone w miejscowości lub bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Zgodnie z przepisem § 68 w związku z pkt 5 ppkt 1 ust.3 załącznika nr 6 do gruntów rolnych zalicza się budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...]posiada ogólną powierzchnię [...]ha, w tym użytki rolne zabudowane B-R IIIb stanowią powierzchnię [...]ha, zaś grunty orne RIIIb to powierzchnia [...]ha, co wskazuje, iż nieruchomość spełnia warunki gruntu rolnego zabudowanego.

Za niezasadny zdaniem organu jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, iż przepis szczególny(ustawa) ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym – kpa. Skoro ustawodawca określił sposób ustalania opłaty z tego tytułu, to brak podstaw do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ wskazał, iż z przepisów ustawy wynika, iż w przypadku naruszenia art. 28 ust.1 ustawy organ ustala opłatę, a nie karę pieniężną, o której mowa w art. 189f § 1 kpa.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie art. 7,art.8, art. 77 § 1, art. 80 kpa, polegające na niedopełnieniu należytej staranności, niepodjęciu wszystkich czynności, także z urzędu, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, dokonanie jednostronnej, wybiórczej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania ocenie materiału dowodowego, a polegające w szczególności na:

- zaniechaniu ustalenia czy na skutek zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy rzeczywiście zostały podjęte wobec gruntu działania, które doprowadziły do jego wyłączenia z produkcji rolnej, a jeżeli tak to na czym w istocie polegały i jakiej powierzchni gruntu dotyczyły, skoro grunt, którego dotyczyła opłata, to w rzeczywistości obejście, a zatem nie była na nim prowadzona uprawa roślin rolniczych ani gospodarczy chów zwierząt;

- zaniechaniu ustalenia rzeczywistego sprawcy domniemanego wyłączenia gruntów i poprzestaniu na odwołaniu się do zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy, podczas gdy korzystanie z wyłączenia i samo wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie są tożsame;

- zaniechanie ustalenia czasu, w którym miało dojść do domniemanego wyłączenia gruntów produkcji rolnej, co w sposób istotny wiąże się z kwestią zaniechania ustalenia przez organ, czy w sprawie doszło do przedawnienia;

- zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postepowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru gruntów objętych niniejszym postępowaniem przed zawarciem przez skarżącą umowy dzierżawy;

- zaniechaniu podjęcia choćby próby weryfikacji aktualności wpisów widniejących w ewidencji gruntów, co pozwoliłoby na ustalenie czy grunty objęte postępowaniem mogły in abstracto zostać wyłączone z produkcji na skutek działalności skarżącej;

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż grunty stanowiące część działki nr [...];

- w istocie stanowiły grunty rolne i stosuje się do nich przepisy ustawy;

- rzeczywiście zostały wyłączone z produkcji rolne;

- sprawcą domniemanego wyłączenia była B. S.;

- wyłączenie gruntów z produkcji miało miejsce w dniu [...]września 2015 roku i pomimo to nałożeniu na nią ,, kary administracyjnej ‘’

- naruszenie przepisu art. 8 kpa poprzez prowadzenie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez:

- zaakceptowanie przez organ odwoławczy urągającego standardom sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji, w szczególności orzekaniu przy naruszeniu przepisów, zignorowaniu judykatury oraz orzecznictwa;

- nieuwzględnieniu przez organ, czy w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia sankcji administracyjnej tj. nieuwzględnienia art. 189g § 3 kpa.

- przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust.11 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o stwierdzeniu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w istocie nie przesądza faktyczne użytkowanie gruntu, a posiadanie przez osobę dysponującą tytułem prawnym do gruntu przymiotu rolnika oraz bliżej niezidentyfikowana działalność związana z produkcją rolniczą w sytuacji gdy:

- nie każde nierolnicze działanie wobec gruntu stanowi o jego wyłączeniu z produkcji;

- dla stwierdzenia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji na takim gruncie;

- obrazę przepisu art. 28 ust.1 w związku z art. 12 ust.6 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przy ustalaniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy- art. 28 ust.1 ustawy należności nie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji:

- co przeczy przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i odwołuje się incydentalnego judykatu Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- jest sprzeczne z wykładnią systemową przepisów, bowiem ustęp 6 art. 12 ustawy nakazujący uwzględnienie przy obliczaniu należności cen gruntu znajduje się przed ustępem określającym wysokość należności dla poszczególnych rodzajów gruntów, ergo nie stanowi on więc wyjątku , a wyłącznie opisowe ujęcie metody obliczania należności.

- naruszenie prawa materialnego § 68 w związku z pkt 5 ppkt 1 ust.3 załącznika nr 6 poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że część działki nr [...]położonej w [...], o powierzchni [...]ha stanowi grunty rolne zabudowane, podczas gdy w rzeczywistości na przedmiotowej działce od wielu lat stoi dom mieszkalny wraz z pomieszczeniem gospodarczym, który nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej z gruntami, budynkami, budowlami o których mówi w wyżej powołanym załączniku;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, które realizowało przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wnosiła:

- uchylenie decyzji organów obu instancji;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu wywiedziona skarga doprowadziła do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, nie do końca z przyczyn które zostały wskazane w zarzutach skargi.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza cenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę jeżeli doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa na treść orzeczenia( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 roku, III SA/Kr [...]). Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a odwołuje się do tej przesłanki. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania może być skutecznym zarzutem skargi, ale tylko takie które miało istotny wpływ. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd ( wyrok NSA z 10 października 2019 roku, II GSK 2763/17).

W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w ostateczności doprowadziły do wadliwych ustaleń fatycznych w sprawie nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca wskazuje na kilka zagadnień, które organy nie ustaliły w sprawie, a w jej ocenie miały istotne znaczenie dla wynik sprawy. Wskazuje, że nie ustalono rzeczywistego charakteru dzierżawionych gruntów, zaniechania podjęcia choćby prób weryfikacji aktualności wpisów w ewidencji gruntów, braku ustalenia czy na skutek zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy rzeczywiści zostały podjęte takie działania, które doprowadziły do jego wyłączenia z produkcji rolnej i na czym one polegały oraz czy ustalenia rzeczywistego sprawcy domniemanego wyłączenia gruntów z produkcji.

W ocenie Sądu organ związany był stanem gruntu oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków. Twierdzenia skarżącego, iż organ winien przeprowadzać postępowanie kontrolne, co do prawidłowości wpisu w sytuacji gdy strona postępowania kwestionuje wpis w ewidencji gruntów nie znajduje swojego uzasadnienia. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów( DZ. U z 2019 roku, poz, 393). Zmiany w ewidencji gruntów mogą nastąpić na wniosek oraz z urzędu, a podstawą zmiany są określone w rozporządzeniu dokumenty.

Organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie był związany aktualnym wpisem w ewidencji gruntów. Tak więc niewątpliwie skarżąca wydzierżawiła grunt rolny klasy IIIb, którego zmiana przeznaczenia wymagała uzyskania decyzji w tym zakresie.

Z brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 ustawy wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym się wskazuje, że organ oceniając czy dany grunt faktycznie został wyłączony z produkcji rolnej, nie ustala czy na danym gruncie prowadzona była produkcja rolna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne jego użytkowanie, a więc czy mogła być na nim prowadzona produkcja rolna na skutek zmiany sposobu jej użytkowania. Przyjmuje się, że jakakolwiek aktywność, która nie ma związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, stanowi o wyłączeniu gruntu.

Należy podzielić ustalenia faktyczne organu i wnioski, że prowadzona na wydzierżawionym gruncie działalność gospodarcza przez skarżącą – zagroda edukacyjna ,, [...]’’ nie mogła być zakwalifikowana jako prowadzenie produkcji rolnej. Odnośnie podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie faktyczne gruntu z produkcji to należy podzielić stanowisko, iż to skarżąca na przedmiotowej części działki prowadziła działalność gospodarczą, która stanowiła o wyłączeniu gruntu z produkcji i ona ponosi odpowiedzialność za wyłączenie gruntu III klasy bonitacyjnej z produkcji rolnej.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego miały przede wszystkim związek z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.

W ocenie Sądu organ w sposób wadliwy ocenił wzajemne relacje pomiędzy przepisem art. 28 ustawy i przepisami działu IV kpa – administracyjne kary pieniężne.

Zanim jednak Sąd wskaże powody rozstrzygnięcia z tym związane, należy określić, czym jest w istocie opłata podwyższona określona w art. 28 ust. 1 ustawy. Pozwoli to bowiem na zajęcie stanowiska, jakie przepisy mają w stosunku do niej zastosowanie. Otóż w ocenie Sądu opłata ta jest karą administracyjną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b kpa, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W omawianym przypadku wszystkie elementy wskazane w przepisie są spełnione. Stanowisko uznające wskazane opłaty za kary administracyjne jest ugruntowane w doktrynie. W komentarzu do art. 28 ustawy. autorstwa J.Bieluka i D.Łobos-Kotowskiej ( publ .Legalis/el.) czytamy, że opłaty przewidziane w art. 28 mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała NSA (7) z 2.12.1998r., OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz.46). Podobne stanowisko zajął Wojciech Radecki, który w komentarzu do art. 28 ustawy (publ. Lex/el.) wskazał: "Instrumenty prawne określone w art. 28 ustawy zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy".

Przyjmując zatem jednoznacznie pogląd, że art. 28 ustawy przewiduje kary administracyjne w rozumieniu kpa, należy zadać pytanie, jakie przepisy w przedmiocie przedawnienia stosujemy aktualnie do tych kar.

Uprzednio dominowało stanowisko, że w tym przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji Podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art.28 ustawy nie ma charakteru deklaratoryjnego.

W ocenie Sądu Administracyjnego na chwilę wydania zaskarżonych decyzji (decyzja organu I instancji – [...] lutego 2020 roku) stanowisko to było już nieaktualne, w związku ze zmianą stanu prawnego.

Nawiązując jeszcze do poprzedniego stanu prawnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 690/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "art. 22b ust. 3 ustawy, wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych". W związku z tym NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, że odpowiednie stosowanie art. 68 o.p. w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru.

Przywołany przez NSA przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 t.j. dalej "u.f.p.") do roku 2017 brzmiał następująco:

Art. 67. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).

Jak widać z powyższego, przepis ten odsyłał do odpowiedniego stosowania kpa oraz ordynacji podatkowej. Ponieważ kpa nie zawierał zapisów nawiązujących do kar pieniężnych, choćby w kontekście przedawnienia, pozostawało odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej, na co zwrócił uwagę NSA w przywołanym wyroku.

Jednak ta sytuacja uległa zmianie. Art. 67 u.f.p. został zmieniony przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tym dniem przepis ten otrzymał brzmienie:

Art. 67. 1. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.).

2. Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą został zmieniony kodeks postępowania administracyjnego, przez wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017r. Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 u.f.p., w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy kpa, to oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa kpa, a nie przepisów ordynacji podatkowej, jak to było uprzednio. "Wskazanie na konieczność stosowania do administracyjnych kar pieniężnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest spowodowane tym, że kary te zwykle mają charakter środków publicznych będących niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, a w Kodeksie postępowania administracyjnego unormowano obecnie kwestie materialnoprawne dotyczące tych należności" (tak Z.Ofiarski w: Komentarzu do art. 67 u.f.p., publ. Lex/el.).

Organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej z art. 28 ustawy, pominęły zupełnie kwestie możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa kpa regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Jak wynika z treści art. 189a § 2 kpa w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wspomnianego działu w tym zakresie nie stosuje się. Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. kpa, uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy kpa zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa kpa w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy kpa (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189a § 2 kpa, koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa kpa. Dodatkowo, w kwestii przedawnienia, art. 189g § 2 kpa wskazuje, że przepisu § 1 ( o przedawnieniu) nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jak wiadomo, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poza hipotezą wymiaru kary(opłaty), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w kpa, w szczególności do odstąpienia od wymierzania kary( art. 189f), czy też do przedawnienia. W tym zakresie stosuje się przepisy kpa. Ponieważ w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozważał tych okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że w sprawie niniejszej art. 189f kpa ma zastosowanie i obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (lub wystosowania wyłącznie pouczenia). Zgodnie z ww. art. 189f § 1 kpa ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 189f § 2 kpa, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Wówczas organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 kpa).

Oceniając przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, organ w ramach uznania administracyjnego ocenić powinien, czy waga naruszenia była znikoma. W tym zakresie istotne są wyjaśnienia WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1974/20 "oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 kpa (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189 (f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019)".

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie organ I instancji w ogóle nie poczynił w powyższym zakresie rozważań, czym naruszył art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a., natomiast stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie błędne prawnie. W konsekwencji, organa obu instancji nie oceniły wagi naruszenia przez skarżącą prawa.

Pominięcie zatem dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 kpa przez organa, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, stanowiło też naruszenie art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa i art. 189a § 1 kpa i w konsekwencji było uchybieniem powodującym konieczność uchylenia przez tut. Sąd obu decyzji.

Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 kpa) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W tym przypadku organy winny ocenić czy i w jakim stopniu doszło degradacji i jakie skutki gleboznawcze wywołało prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej działce przez skarżącą.

Z tych względów Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.