Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...]kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1147/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 12.12.2016r. nr [...]/2016 znak [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 01.07.2016r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz 17, obręb Spławie, położonych w Poznaniu w rejonie ul. [...] określając szczegółowo warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnioskowany teren o powierzchni ok. 3905 m2 jest niezabudowany. Planuje się budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących o powierzchni ok. 156 m2 każdy (łącznie 781 m2), szerokości elewacji maksymalnie 20 m, 2 kondygnacjach nadziemnych, maksymalnej wysokości 9 m i dachu stromym.

Po realizacji inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu wyniesie ok. 20%. Planuje się scalić teren i wydzielić osobną działkę pod każdym z budynków.

W toku postępowania stwierdzono, iż:

1. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

2. Teren inwestycji nie jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 13.07.2016r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz uzgodnił planowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych, stwierdzając jednocześnie, że wymaga ona zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2.teren ma dostęp do drogi publicznej;

3.istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4.teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88, ust.1

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia, czy w/w przesłanki zostały spełnione przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym zgodnie z §3 ust. 2 i według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Badany obszar to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa przy ul. [...]ej sytuowana jest w odległości 10 i 12 m od frontowych granic terenu. Zabudowa w głębi kwartału, przy wewnętrznych drogach dojazdowych prostopadłych do ul. [...]ej, znajduje się w odległości 5 m i 6 m od frontowych granic z wycofanymi częściami elewacji do 7 m. Budynek o adresie [...]a 38 (znajdujący się w szeregu zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu) znajduje się w odległości 6 m od drogi dojazdowej (dz. [...]), podczas gdy pozostałe sytuowane są w odległości 5 m. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 16%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi ok. 13 m. Budynki mieszkalne posiadają dwie kondygnacje nadziemne. Wśród budynków mieszkalnych przeważają dachy strome.

Wnioskowana inwestycja będzie kontynuowała rozpoczęty proces urbanistyczny badanego terenu. Nowe budynki o wskazanych parametrach i wskaźnikach zabudowy wpiszą się w zastane otoczenie.

Parametry dla planowanej zabudowy ustalono na podstawie przepisów w/w rozporządzenia:

a) obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia w myśl którego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Planowane budynki na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się w odległości 5 m od frontowych granic działek. Z szeregu tego wycofany jest budynek na działce nr [...] do 6 m od granicy z drogą dojazdową (dz. [...]). Na tej podstawie ustalono wnioskowaną linię zabudowy.

b) Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który tu wynosi ok. 16%. Ustalenie parametru zabudowy na podstawie średniego wskaźnika umożliwi budowę budynków o pow. ok. 125 m2. Średnia powierzchnia budynków sąsiednich wynosi ok. 221 m2. Dlatego zastosowano § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, iż dopuszcza się wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i ustalenie wskaźnika zabudowy na wnioskowanym poziomie (podobna jest wielkość wskaźnika zabudowy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie tj. dz. nr [...] - 20%, dz. nr [...] - 22%, dz. nr [...] - 21%).

c) Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowiącym, iż dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy - planuje się szerokość nowych elewacji maksymalnie 20 m. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu występują budynki, których szerokości elewacji posiadają 17 i 24 m (np. ul. [...]a 38DE-24m, [...]a 38B.C - 17 m).

d) Planowane budynki swoją wysokością dwóch kondygnacji nadziemnych będą nawiązywać do sąsiedniej zabudowy. Wysokość ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3.1 w/w rozporządzenia.

e) Geometrię dachów dostosowano do parametrów istniejącego sąsiedztwa zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia stanowiącego, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Wobec powyższego stwierdzono, że inwestycja będzie zgodna z przesłanką określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. wskazano, że:

- teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych/ leśnych na cele nierolnicze/ nieleśne;

- przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...]wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ i instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6 i § 9 ust. 2 i 4 w/w rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia poprzez:

a) błędne przeprowadzenie przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, a w szczególności wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego;

b) ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 20%, stanowiące istotne odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, które nie znajduje uzasadnienia w świetle przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i jest nie do pogodzenia z zasadą zachowania ładu urbanistycznego;

c) ustalenie dopuszczalnej maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 20 metrów, co nie znajduje oparcia w sporządzonej przez organ analizie urbanistycznej oraz przekracza współczynnik średniej szerokości elewacji frontowej o ponad 20%, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w świetle wyników przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy;

d) nieprawidłowe sporządzenie załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji, gdyż obszar objęty załączoną mapą zasadniczą jest mniejszy niż 3-krotna szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (przy prawidłowym ustaleniu szerokości frontu terenu objętego wnioskiem) i w konsekwencji oparcie sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej na mapie zasadniczej nieobejmującej pełnego obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia.

2 Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2) pkt d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w treści zaskarżonej decyzji określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, poprzez brak przeprowadzenia analizy i pominięcie negatywnego wpływu inwestycji objętej wnioskiem na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności pominięcie faktu, iż realizacja inwestycji na działce nr [...] istotnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego pogorszy warunki użytkowania budynku posadowionego obecnie na działce nr [...] powodując jego trwałe zacienienie od strony wschodniej tego budynku, codziennie przez okres kilku godzin od godzin porannych.

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, a w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy organ winien wydać decyzję odmowną w szczególności poprzez brak przeprowadzenia analizy rzeczywistego zapotrzebowania na minimalną ilość miejsc postojowych dla każdego z budynków objętego wnioskiem oraz dopuszczalnie realizacji zbiorników bezodpływowych dla gromadzenia ścieków, podczas gdy na terenie objętym wnioskiem występują szczególnie niekorzystne warunki gruntowo-wodne, co czyni niedopuszczalnym zastosowanie zbiorników bezodpływowych i wymaga nałożenia na inwestora obowiązku przyłączenia planowanych budynków do sieci kanalizacji sanitarnej.

4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu oraz innym stronom postępowania, w tym [...]owi [...]owi, [...] [...]ej i [...]ie [...]ej, czynnego udział w każdym stadium postępowania poprzez niedoręczenie w/w stronom postępowania zawiadomienia o jego wszczęciu, pominięcie w toku postępowania [...]y [...]ej i [...]y [...]ej oraz dokonywanie doręczeń kierowanych do [...]a [...]ego i [...]a [...]a na błędne adresy.

W uzasadnieniu odwołania uszczegółowiono w/w zarzuty. W szczególności zauważono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że szerokość obszaru analizowanego wyznaczył jako obszar o promieniu 300 metrów, przyjmując szerokość frontu terenu objętego wnioskiem na 100 metrów. Zarzucono, że to ustalenie organu jest błędne. Organ I instancji przyjmując, iż front działki stanowi granica z działką nr [...] obliczył wyłącznie część przyległą do granicy tej działki dla działek nr [...], [...] i [...] pomijając całkowicie szerokość frontu działki nr [...] (około 7 metrów). Ponadto organ pominął, iż frontem działki jest również ścięty narożnik działki nr [...] przylegający do granicy działki nr [...] (około 8 metrów). W konsekwencji błędnie wyznaczono obszar analizowany, co przekreśla całkowicie moc dowodową przeprowadzonej analizy urbanistycznej jako wykonanej błędnie, tj. dla nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

Przyjmując szerokość frontu o szerokości 100 metrów organ błędnie nie wliczył do szerokości frontu terenu objętego wnioskiem frontu działki nr [...] oraz narożnika działki nr [...] od strony działki nr [...], co spowodowało zaniżenie frontu terenu o przynajmniej 15 metrów i w konsekwencji wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu 300 metrów, podczas gdy prawidłowy obszar analizowany winien zostać wyznaczony w promieniu przynajmniej 345 metrów zgodnie z §2 pkt 5 w/w rozporządzenia.

Wobec powyższego załącznik obejmuje niepełną powierzchnię obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia w odległości mniejszej niż 3-krotna szerokości frontu działku objętej wnioskiem. Przy prawidłowym określeniu promienia obszaru analizowanego na 345 metrów obszar analizy wykracza poza obszar mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 w/w rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji dopuścił się również istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 w/w rozporządzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o pobieżnie i niewnikliwie sporządzoną analizę urbanistyczną a ustalone przez organ I instancji parametry dopuszczalnej na przedmiotowej nieruchomości zabudowy nie znajdują odzwierciedlenia i uzasadnienia w wynikach sporządzonej analizy. Ustalając warunki zabudowy w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 20% powierzchni terenu organ pominął fakt, iż wskaźnik średniej intensywności zabudowy wynosi około 16% powierzchni działki. Ustalony parametr dopuszczalnej zabudowy na 20% powierzchni terenu przekracza zatem o ponad 20% średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, co nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz jest sprzeczne z regulacją § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Wadliwe jest również ustalenie przez organ I instancji maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 20 metrów. Ustalając ten parametr organ I instancji dopuścił się naruszenia § 6 w/w rozporządzenia. W świetle wyników sporządzonej analizy urbanistycznej, średnia szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 13 metrów, a powiększona o 20% będzie wynosić 15,60 metra. Tym samym ustalona przez organ maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji frontowej (20 metrów) o niemalże 5 metrów przekracza maksymalną dopuszczalną wartość tego parametru w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia. W sporządzonej analizie urbanistycznej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, które pozwalałoby na ustalenie tego parametru w sposób tak dalece odbiegający od cech zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 18.09.2017r. nr [...]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy tej ustawy, w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych). Aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami przywołanej ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 ).

Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, który objął obszar o wielkości zgodnej z przywołanym rozporządzeniem, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. nie mniej niż 50 metrów. Wyznaczono obszar o wielkości 300 metrów od granic działki objętej wnioskiem, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki (100 m). Prezydent wyjaśnił, iż jako front działki przyjął tę część objętą wnioskiem, która pełni funkcję działki dojazdowej do inwestycji - dz. nr [...]. W jego ocenie tak określony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje rozpoczęty proces urbanistyczny badanego terenu, a nowe budynki wpisują się w zastane otoczenie.

Parametry dla planowanej inwestycji ustalone zostały w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia. Prezydent ustalił linię zabudowy korzystając z przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia. Organ wskazał w trakcie analizy do jakiej zabudowy odnosi się ustalenie linii zabudowy, którą określił w odległości 5m od granicy działki nr [...] z działką [...]. W tym zakresie organ uzupełnił treść zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016r. Ustalił też maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy na 5m od granicy z działką nr [...]. Wielkość powierzchni zabudowy ustalił w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na 20% wskazując, iż podobna wielkość tego wskaźnika ustalona jest na działkach sąsiednich wobec inwestycji. tj. dz. nr [...] - 20%, dz. nr [...] -22%, dz. nr [...] - 21%. Szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia określając ją na maksymalnie 20m.,Wskazano, iż w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji budynki przy ulicy [...]ej 38DE posiadają szerokość elewacji frontowej 24m, zaś przy ulicy [...]ej BC - 17. Planowane budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych nawiązują do zabudowy sąsiedniej, zgodnie zaś z § 7 ust. 2 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od istniejącego poziomu terenu ustalono na 5m, zaś do kalenicy od istniejącego poziomu terenu - 9m. Ustalono, iż budynki przekryte będą dachem stromym o kącie nachylenia minimum 30°, dopuszczono także do zastosowania elementów dachu płaskiego nie więcej jednak niż 30% powierzchni.

Jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej w poddanym analizie obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie warunków dla planowanej inwestycji, objęta wnioskiem funkcja zabudowy kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, a także niektóre parametry obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Prezydent słusznie zauważył, iż przepisy w/w rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia i zastosowania odmiennych wskaźników, o ile wynika to z analizy. Organ pierwszej instancji dokonał, oceny czy w tym przypadku możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. W jego ocenie dopuszczenie do realizacji zaplanowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na otoczenie i relacje przestrzenne.

Prezydent ustalając dla planowanej inwestycji określone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy zachował się zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządził analizę urbanistyczną w postaci tekstowej oraz graficznej, sporządził wyniki analizy oraz wskazał, z jakich przyczyn, zastosował dla ustalenia parametrów nowej zabudowy odstępstwa, które są możliwe do zastosowania zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i wobec tego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora.

Odnośnie zarzutów odwołania wyjaśniono, iż Prezydent wyjaśnił dlaczego określił wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego na 300m od granic terenu objętego wnioskiem. Według skarżącego obszar analizowany powinien posiadać wielkość 345m. Natomiast w ocenie Kolegium wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Wytyczenia wielkości obszaru analizowanego nie kwestionuje sam inwestor, zaś skarżący nie wskazuje, jaki ewentualnie wpływ ma ta okoliczność na ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji niektóre spośród parametrów nowej inwestycji określił w sposób odmienny na podstawie przepisów w/w rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu skarżącego z treści przeprowadzonej analizy wynika sposób ustalenia parametrów oraz tok rozumowania organu przy ich wyznaczaniu. Organ wskazał ponadto, które spośród nieruchomości z obszaru analizowanego stanowią odniesienie do ustalenia nowych parametrów planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...] wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a także o zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6 i § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy wykonana na podstawie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia i może stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

b) błędne przyjęcie, iż ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 20%, stanowiące istotne odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, nie narusza przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia,

c) błędne ustalenie dopuszczalnej maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 20 metrów, co nie znajduje oparcia w sporządzonej przez organ analizie urbanistycznej oraz przekracza współczynnik średniej szerokości elewacji frontowej o ponad 20%, i narusza przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia.

d) błędne przyjęcie, iż załącznik mapowy do decyzji organu I instancji został sporządzony zgodnie z przepisami, podczas gdy obszar objęty załączoną mapą zasadniczą jest mniejszy niż 3-krotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, co doprowadziło do sporządzenia analizy urbanistycznej na podstawie mapy zasadniczej nieobejmującej pełnego obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz w zw. z § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się wskaźnika ilości miejsc parkingowych, a kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organów techniczno-budowlanych działających na etapie wydawania pozwolenia na budową.

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2) lit d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w treści zaskarżonej decyzji, i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, podczas gdy organ II instancji powinien był przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie uzupełnienia, bądź sporządzenia nowej analizy urbanistycznej.

5.Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 oraz w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji winna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślono zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym samym naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6 i § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Wskazano, że organ II instancji, powielając uchybienia organu I instancji, błędnie wyznaczył w przedmiotowej sprawie obszar analizowany. Zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Do prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego kluczowe jest zatem prawidłowe wyznaczenie szerokości frontu działki. Organy obu instancji przyjęły szerokość frontu terenu objętego wnioskiem na 100 metrów. Powyższe ustalenie jest błędne, gdyż przyjmując, iż front działki stanowi granica z działką nr [...] obliczono wyłącznie część przyległą do granicy tej działki dla działek nr [...], [...] i [...] pomijając całkowicie szerokość frontu działki nr [...] (około 7 metrów), a także ścięty narożnik działki nr [...] przylegający do granicy działki nr [...] (około 8 metrów). Pominięcie szerokości frontu działki nr [...] oraz ściętego narożnika działki nr [...] jest bezpodstawne, gdyż oba te fragmenty działki bezpośrednio przylegają do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, a tym samym, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowią front działki. Organ I instancji wskazał, iż jako front działki przyjął tę część działki, która pełni funkcję dojazdową do inwestycji. Jednak funkcję tę pełnią również front działki nr [...] oraz narożnik działki nr [...]. Szerokość frontu działki wynosi zatem 115 m, a nie jak przyjęły organy 100 m.

Na skutek błędnego wyznaczenia frontu działku, organy obu instancji błędnie wyznaczyły obszar analizowany jako obszar o promieniu 300 metrów, podczas gdy powinien on wynosić 345 m. Organ II instancji, lakonicznie wytłumaczył jedynie, iż jego zdaniem wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany jest "wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji". Organ II instancji powinien był zbadać, czy obszar ten został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. czy stanowi co najmniej trzykrotność frontu działki (minimum dopuszczalne przez przepisy). Jeśli bowiem obszar analizowany nie stanowi co najmniej trzykrotności frontu działki, to znaczy, iż został wyznaczony z naruszeniem przepisów. W takiej sytuacji analizowanie czy jest on wystarczający, czy też nie, dla określenia wymagań dla nowej inwestycji jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnośnie szerokości frontu działki, nie wytłumaczył także dlaczego jako front działki przyjęto tylko fragment działek nr [...], [...] oraz jedynie część frontu działki nr [...] graniczące działką nr [...], z pominięciem działki nr [...] i pozostałej części frontu działki nr [...].

Podkreślono, że analiza urbanistyczna wykonana na podstawie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego jest błędna co do zasady i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest więc przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Także załącznik do decyzji organu I instancji nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, gdyż obejmuje niepełną powierzchnię obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości mniejszej niż 3-krotna szerokości frontu działku objętej wnioskiem. Przy prawidłowym określeniu promienia obszaru analizowanego na 345 metrów obszar analizy wykracza poza obszar mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18.09.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12.12.2016r. nr [...]/2016 znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz 17, obręb Spławie, położonych w Poznaniu w rejonie ul. [...]ej określając szczegółowo warunki zabudowy.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia MI. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W § 4-8 ww. rozporządzenia MI określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy. której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczona została jednak możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadniczym zarzutem skarżącego było wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zarzut ten jest trafny. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego, obszaru analizowanego. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii opierając się zapewne w tym zakresie na wynikach analizy w której stwierdzono, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu ok. 300 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to wg analizy minimalna odległość stanowiąca trzykrotną szerokość wnioskowanego terenu wynoszącą 100m. Za front terenu w analizie przyjęto granicę z działką nr [...] pełniącą funkcję działki dojazdowej.

Organ odwoławczy również nie przeanalizował tej kwestii mimo, iż stanowiła ona zasadniczy zarzut odwołania. Kolegium ograniczyło się jedynie do wyjaśnienia, iż organ pierwszej instancji wskazał z jakich przyczyn określił wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego na 300m od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium dostrzegło, iż zdaniem skarżącego obszar analizowany powinien posiadać wielkość 345m. Jednak wskazało, że w ocenie organu odwoławczego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Wskazało, że wytyczenia wielkości obszaru analizowanego nie kwestionuje sam inwestor, zaś skarżący nie wskazuje, jaki ewentualnie wpływ ma ta okoliczność na ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu organ I instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany, a organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia i zaakceptował wadliwy (zbyt mały) obszar analizowany. Konsekwencją tegoż jest sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej. A taka wada rzutuje na całe postępowanie administracyjne skutkując jego wadliwością.

Strona skarżąca ma rację wskazując, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony, gdyż organy błędnie ustaliły szerokość frontu działki. W myśl § 3 rozporządzenia MI obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Tak więc minimalny obszar analizowany musi obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Wyznaczenie mniejszego obszaru analizowanego jest niedopuszczalne, gdyż byłoby sprzeczne z treścią § 3 rozporządzenia MI. Organ ma prawo wyznaczyć większy obszar analizowany jeżeli jest to wymagane okolicznościami danej sprawy i zostanie prawidłowo wyjaśnione. Nie ma jednak prawa wyznaczyć obszaru mniejszego.

Tymczasem niesporne jest, że organ I instancji wyznaczył zbyt mały obszar, a organ odwoławczy z niezrozumiałych przyczyn to zaaprobował błędnie stwierdzając, że jego wielkość jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów, a skarżący nie wskazuje jaki ewentualnie wpływ ma ta okoliczność na ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji.

Powyższe stanowisko Kolegium nie zasługuje na aprobatę. Nieistotne jest bowiem, czy zbyt mały obszar analizowany wpływa na wielkość występujących w nim parametrów. Istotne jest przede wszystkim to, że obszar analizowany wbrew prawu wyznaczono mniejszy niż wartość minimalna wskazana przez rozporządzenie MI.

Sąd orzekający podziela stanowisko skarżącego, że przyczyną powyższego uchybienia jest wadliwe ustalenie frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący słusznie zauważył, że organy bezzasadnie pominęły "ścięty" narożnik działki [...] oraz cały front działki [...]. Jest to niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, ponieważ w rezultacie granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Nie można uznać za prawidłowe wskazanie przez organ, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Pomimo tego, że obszar analizowany obejmuje stosunkowo dużą ilość zabudowanych działek i możliwe, że po jego rozszerzeniu wyniki analizy nie zmienią się znacząco, to obszar ten został wyznaczony niezgodnie z przepisami i już z tego tylko powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podłoża do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr 495/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 160/17 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując ten wątek błędne określenie obszaru analizowanego skutkuje stwierdzeniem, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Nieobjęcie granicami obszaru analizowanego części zabudowanego terenu wokół planowanej (bądź realizowanej, a podlegającej legalizacji) inwestycji powoduje, że organ nie zbadał parametrów tej zabudowy, która powinna była zostać objęta analizą.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do kwestii frontu działki Sąd orzekający wskazuje, że w judykaturze dopuszcza się co do zasady, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment może stanowić front działki (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.09.2016r., sygn. II OSK 3075/14 i wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 21.03.2017r., sygn. II SA/Rz 1366/17, z dnia 17.01.2017r., sygn. II SA/Rz 735/16, z dnia 21.04.2017r. o sygn. II SA/Rz 1568/16, publ CBOSA)

Powyższa możliwość wymaga jednak szczegółowych ustaleń organów, dogłębnej analizy i prawidłowego wyjaśnienia przyczyn jej ewentualnego zastosowania w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organy obu instancji w tym zakresie naruszyły zasady sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych określone w art.107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniach swych decyzji w ogóle nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że w front działki w kontrolowanej sprawie wynosi 100m. W szczególności organ odwoławczy nie ocenił i nie wyjaśnił tego problemu pomimo tego, że stanowił on podstawowy zarzutu odwołania.

Mając na uwadze powyższe uchybienie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego pozostałe zarzuty skarżącego były bezzasadne.

Należy wskazać, że ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu MI jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy.

Skarżący zarzucał m.in. przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik średniej wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok. 16 %. Organy obu instancji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia i znalazły podstawy do jego zastosowania.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie zgodne było w w/w przepisami i wynikało z uzasadnienia decyzji, a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie musi wynikać z analizy urbanistycznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak trafnie wskazały organy administracji planowana zabudowa może nawiązywać do zabudowy sąsiednich działek nr [...], [...], [...], których wskaźnik zabudowy wynosi odpowiednio 20, 22 i 21 %. Tym samym na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie parametru wielkości zabudowy na poziomie 20%. W niniejszej sprawie wyniki analizy urbanistycznej umożliwiają odstępstwo od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym jest nieznaczne (z 16% na 20%) i znajduje odzwierciedlenie w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze.

Podobna sytuacja jest w przypadku szerokości elewacji frontowych. Wprawdzie zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Jednak według § 6 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 13%. Jednak jak wskazano w analizie w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu występują budynki, których szerokości elewacji posiadają 17 i 24 m (np. ul. [...]a 38DE-24m, [...]a 38B.C - 17 m). W ocenie Sądu jest to wystarczające, by zaplanować szerokość nowych elewacji maksymalnie do 20 m.

Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący wadliwego ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych. Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność poglądów w kwestii, czy w ogóle ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych powinno być dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czy też dopiero przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

W myśl pierwszego poglądu przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego. Podnosi się, że na gruncie regulacji prawnych odnoszących się ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych", nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podstawą dla ustalenia ilości miejsc parkingowych na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii miejsc parkingowych.

W myśl drugiego poglądu, o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę powyższego stanowi, zdaniem autorów tego poglądu, przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać.

Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że – jak już wspomniano - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości (i nie znajdująca aprobaty Sądu orzekającego) stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza części orzeczeń sądów administracyjnych i taką wykładnię Sąd orzekający popiera.

Reasumując ten wątek, Sąd orzekający podziela pogląd, że nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym sam fakt ustalenia minimalnej ilości tych miejsc (minimum 2 miejsca na budynek mieszkalny) w decyzji organu I instancji i wskazanie, że potrzeby parkingowe winny być zaspokojone w pełni na terenie inwestycji nie mógł stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy jednak, że ilość miejsc parkingowych może być skorygowana (zwiększona) na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę,

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690), może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.09.2016r., sygn. II SA/Go 281/16, publ. LEX nr 2150925).

W odniesieniu do zarzutu pominięcia określenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy więc wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 650/2004, z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 713/2005; z dnia 3 marca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba, tj. Teresa Turbańska - [...]ewska. Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu oraz kosztom zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i na tej podstawie przeprowadzi analizę cech i funkcji i w oparciu o jej wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie.