Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2799/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej jako "p.b.") po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., ul. [...], z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o nr ew. gruntu [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") gminy [...] - uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2003 r. (Dz.U. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...] grudnia 2003 r.), przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest w miejscowości [...] (obręb [...]) w gminie [...], która zgodnie z MPZP położona jest w terenach gospodarki rolnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem RO, gdzie uzupełniającym rodzajem zainwestowania są: obiekty, zespoły zabudowy o funkcji mieszkaniowej i gospodarczej oraz urządzenia punktowe i liniowe systemów infrastruktury technicznej, w tym komunikacji.

Organ wskazując na art. 3 ust. 3 i ust. 9 p.b. stwierdził, że stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym, ani urządzeniem infrastruktury technicznej. Wskazał, że projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nie spełnia warunku § 6 ust. 15 pkt. 2 ppkt c MPZP gminy [...], tj.: (uzupełniającym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy RO są urządzenia punktowe i liniowe systemów infrastruktury technicznej, w tym komunikacji). W strefie RO w/w MPZP nie ma możliwości budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

W art. 35 ust. 1 p.b. ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego MPZP lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami MPZP może stanowić rażące naruszenie prawa (o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ wskazał również na wymagania wynikające z art. 35 p.b. i stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami MPZP.

2. Decyzją z [...] października 2019 r. (nr [...]) Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika [...] S.A., od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2019 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wg. projektu indywidualnego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2019 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że art. 35 ust. 1 p.b. nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedmiotem inwestycji jest stacja bazowa telefonii cyfrowej sieci [...] w skład której wchodzi stalowa wieża antenowa, na której umieszczone zostać mają anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Wojewoda wskazał, że lokalizacja zamierzonej inwestycji przewidziana jest na obszarze objętym ustaleniami MPZP Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., na terenie oznaczonym symbolem RO - tereny gospodarki rolnej.

Podstawowym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są tereny gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wraz z wyszczególnionym rodzajem zainwestowania (zabudowy). Ponadto uzupełniającym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są niewielkie powierzchnie leśne oraz zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, obiekty, zespoły zabudowy o funkcji mieszkaniowej, gospodarczej, urządzenia punktowe i liniowe systemów infrastruktury technicznej, w tym komunikacji.

Oceniając w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, w odniesieniu do inwestycji związanych z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej należy mieć na uwadze również przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.). Przy ocenie powyższej kwestii organ rozpoznający wniosek dotyczący lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej powinien mieć na uwadze brzmienie odpowiednich przepisów wskazanej ustawy. Z art. 46 ww. ustawy wynika, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: a) braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, b) braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

Według obowiązującego MPZP na terenie działki objętej projektowaną inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych.

Definicja "urządzeń telekomunikacyjnych" zawarta w art. 2 pkt 46 ustawy, jednocześnie wskazuje, że są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Wieża antenowa jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej" zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym infrastruktura techniczna - to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy (z wyłączeniem szczegółowo wskazanych obiektów). Ten sposób kwalifikowania wieży wspiera art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych. Treść wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje zatem na to, że wolnostojąca wieża telefonii komórkowej jest specyficznym obiektem realizowanym w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowiąc szczególny rodzaj infrastruktury technicznej. Jej funkcja techniczna odnoszona do parametru wysokości służy do zapewniania powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Powyższy kierunek wykładni wskazujący, że wolno stojący maszt antenowy lub wieżę antenową należy postrzegać jako wchodzące w zakres pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budził dotąd zasadniczych zastrzeżeń.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.) szerokopasmową, w przypadku lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na podstawie MPZP, który nie zawiera regulacji dotyczących tego typu obiektów dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustalonych w planie zakazów lub ograniczeń.

W ocenie Wojewody, przeznaczenie terenu na cele zabudowy rolnej i mieszkaniowej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej. Natomiast ust. 1 tego artykułu stanowi, że MPZP, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ust. 2 wyżej wymienionego artykułu wynika, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności nie musi być umiejscowiona w planie, aby jej realizacja była dopuszczalna, jeżeli nie jest sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przy czym ustawodawca przesądził wprost, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W stanie prawnym po wejściu w życie ustawy szerokopasmowej, główną zasadą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia i zakazy ustalone w planie. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14).

W związku z powyższym w ocenie Wojewody, organ I instancji zaniechał zbadania zgodności inwestycji z MPZP w kontekście przepisów o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe zalecenia organ I instancji, powinien ponownie przeanalizować zgodność inwestycji z MPZP. Z uwagi na powyższe nieprawidłowości w ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. To do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz wzięcie pod uwagę treści uzasadnienia niniejszej decyzji. Organ odwoławczy nie przesądził o treści rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w ogóle lub bardzo ograniczonym zakresie uniemożliwiło zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji.

3. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2019 r. złożyła J. S. wskazując, że decyzja ta narusza postanowienia MPZP oraz przepisy p.b. Wniosła o jej uchylenie i utrzymanie w mocy w decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu wskazała, że zasadnie Starosta [...] w decyzji nr [...] uznał, że projekt bazowej stacji telefonii komórkowej nie jest zgodny z postanowieniami obowiązującego MPZP Gminy [...] i narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie ma racji Wojewoda powołując się na art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie tych inwestycji, które mają nieznaczne oddziaływanie. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w skład której wchodzi stalowa wieża antenowa nie może być oceniona jako mająca "nieznaczne oddziaływanie". Jej oddziaływanie jest bowiem bardzo niebezpieczne dla ludzi i zwierząt z uwagi na promieniowanie elektromagnetyczne powodujące nowotwory. Mając na uwadze Skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody jest sprzeczna nie tylko z p.b. ale i z ustawą o wspieraniu rozwoju usług t sieci telekomunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. , sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych poruszonych w sprzeciwie, przede wszystkim zaś kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z art. 64e p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/19). A taki jest główny zarzut wskazany w niniejszym sprzeciwie. Zatem w świetle tych regulacji skarga jest bezzasadna.

2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale jednocześnie musi zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2248/17). Taka też sytuacja wystąpiła w analizowanej sprawie.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Oceniając w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP w odniesieniu do inwestycji związanych z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej należy mieć na uwadze również przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.). Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzi Wojewoda, że organ I instancji zaniechał zbadania zgodności analizowanej inwestycji z MPZP w kontekście przepisów o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych. W związku z tym zasadnie Wojewoda uchylił decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Art. 46 ww. ustawy wskazuje na zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z tą regulacją: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. 3. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.)."

Wojewoda wskazał, że według obowiązującego planu miejscowego na terenie działki objętej projektowaną inwestycją - nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych. W razie braku ustalenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków, tj. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu, oraz braku naruszenia ustanowionych w planie nakazów i zakazów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 955/18).

Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w MPZP zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17).

Definicja "urządzeń telekomunikacyjnych" zawarta w art. 2 pkt 46 ustawy, jednocześnie wskazuje, że są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Wieża antenowa jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej" zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym infrastruktura techniczna - to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy (z wyłączeniem szczegółowo wskazanych obiektów). Ten sposób kwalifikowania "wieży" wspiera również art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych. Treść wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje zatem na to, że wolnostojąca wieża telefonii komórkowej jest specyficznym obiektem realizowanym w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowiąc szczególny rodzaj infrastruktury technicznej. Jej funkcja techniczna odnoszona do parametru wysokości służy do zapewniania powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Powyższy kierunek wykładni wskazujący, że wolno stojący maszt antenowy lub wieżę antenową należy postrzegać jako wchodzące w zakres pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budził dotąd zresztą zasadniczych zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1604/14; wyrok NSA z 25 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1775/13: wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1748/13). Dodatkowo należy wskazać, że z orzecznictwa wynika, iż stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczają się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem lokalizacja takiej inwestycji na terenie działki, stanowiącej według planu miejscowego teren przeznaczony na działalność gospodarczą jest zgodna z zapisami tego planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 300/17).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych szerokopasmową, w przypadku lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na podstawie MPZP, który nie zawiera regulacji dotyczących tego typu obiektów dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustalonych w planie zakazów lub ograniczeń. W zaskarżonej decyzji wskazano, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy rolnej i mieszkaniowej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej. Natomiast ust. 1 tego artykułu stanowi, że MPZP nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ust. 2 wyżej wymienionego artykułu wynika, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności nie musi być umiejscowiona w planie, aby jej realizacja była dopuszczalna, jeżeli nie jest sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przy czym ustawodawca przesądził wprost, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W stanie prawnym po wejściu w życie ustawy, główną zasadą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia i zakazy ustalone w planie. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14).

W związku z powyższym w ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie wskazał, że organ I instancji zaniechał zbadania zgodności inwestycji z MPZP w kontekście przepisów o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych. Zatem zasadnie uznano, że organ I instancji, powinien ponownie przeanalizować zgodność inwestycji z miejscowym MPZP pod tym kątem. Wskazane w decyzji Wojewody nieprawidłowości uniemożliwiały prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej i wymagają przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wskazać należy również na to, że organ odwoławczy zasadnie nie przesądził o treści rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jednakże nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w ogóle lub bardzo ograniczonym zakresie uniemożliwiło merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji.

4. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 790/17). Dodatkowo wskazać należy, że kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3502/19). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.