Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1004/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4, pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 roku sprawy ze skargi K. P., A. S. i R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na uruchomieniu wydobycia kruszywa pospolitego - piasku, na działce oznaczonej nr 77, obręb [...], gm. S..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2013r. K. P., A. S. i R. U. vel. U., wspólnicy PPHU "A" s.c., wystąpili do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na uruchomieniu wydobycia kruszywa pospolitego - piasku, na działce oznaczonej nr 77, obręb [...], gm. S.. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy S., na wniosek inwestorów, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], Wójt Gminy S., na wniosek inwestorów, podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren objęty projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji inwestorzy zarzucili, że organ ten dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 909). Nie dokonał bowiem rozróżnienia zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, gdzie decyzję wydaje Urząd Marszałkowski na wniosek Wójta Gminy (w przypadku stałego wyłączenia), od wyłączenia z produkcji leśnej, gdzie decyzję wydaje Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych na wniosek osób zainteresowanych (w przypadku czasowego wyłączenia). Przy realizacji zamierzenia skarżących "nie istnieje zmiana przeznaczenia gruntów leśnych", a jedynie nietrwałe (czasowe) wyłączenie z produkcji leśnej, ponieważ po wydobyciu piasku posadzony będzie niezwłocznie ponownie las. Nie planują oni na tej działce budowy żadnych budynków ani też innych trwałych urządzeń technicznych. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązuje zupełnie inny sposób kalkulacji obciążeń finansowych za zmianę przeznaczenia gruntu oraz inny przy czasowym wyłączeniu z produkcji (obciążenie za czas wyłączenia). Błędem jest więc, w ocenie odwołujących, powoływanie się przez organ pierwszej instancji na art. 7 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ dotyczy to zmiany przeznaczenia gruntu, które nie występuje. Ma to miejsce przy inwestycjach budowlanych, wymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy nietrwałym (czasowym) wyłączeniu z produkcji leśnej ma zastosowanie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestorzy stwierdzili, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, czasowe wyłączenie z produkcji leśnej, na które decyzję wydaje Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie może być poprzedzone wydaniem decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych, na które decyzję wydaje Marszałek Województwa. Błędna jest również, w ich ocenie, interpretacja art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ wyjaśnia się tam jedynie czym jest przeznaczenie gruntów na cele nieleśne. Nie rozróżnia się tam zmiany przeznaczenia gruntów czy też wyłączenia z produkcji leśnej, a są to dwa różne pojęcia. Takie stanowisko zawarte jest również w decyzji Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w W. z dnia [...] odmawiającej skarżącym czasowego wyłączenia z produkcji leśnej, nie z powodu braku decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu, lecz z powodu braku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, jest oczywistym, że teren, na którym planują niewielkie wydobycie piasku nie wymaga zgody Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów. Odwołujący powołali się na przeprowadzone w dniu 20 sierpnia 2015r. rozmowy z odpowiedzialnymi pracownikami Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego w Ł., którzy potwierdzili, że przy czasowym wyłączeniu z produkcji leśnej nie wydaje się decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych. Również Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Ł., pismem z dnia [...] odmówiła Wójtowi Gminy uzgodnienia wydania odmownej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce. Na tej podstawie odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w sprawie postępowania związanego z wydaniem decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dalej organ odwoławczy wskazał na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i stwierdził, że w przypadku niespełnienie którejkolwiek z nich organ lokalizacyjny jest zobligowany do wydania decyzji odmownej. Natomiast zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwanym dalej: "rozporządzeniem".

Zdaniem organu II instancji, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta Gminy S. wykazało, że projektowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, bowiem nie są spełnione, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren inwestycji obejmuje działkę nr 77 (obręb [...]). Działka ta w większości stanowi las. Według wypisu z ewidencji gruntów las znajduje się na gruntach klasy V o powierzchni 0,7500 ha oraz na gruntach klasy VI o powierzchni 3,4900 ha. Pozostałą powierzchnię (0,47 ha) stanowią grunty rolne klasy VI. Kolegium wyjaśniło zatem, że zasady przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne określa ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W art. 4 pkt 6 tej ustawy zdefiniowane jest pojęcie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przez które rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych oznaczałoby zatem ich przeznaczenie na cel nieleśny. Zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cel nieleśny jest niewątpliwie uruchomienie na gruntach leśnych wydobycia kruszywa naturalnego (piasku).

Powołując się następnie na treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wyjaśniło, że ww. przepisy ustanawiają zasadę, iż dla zmiany przeznaczenia gruntów leśnych oraz ustalenia innego niż leśny sposobu ich użytkowania wymagane jest uchwalenie planu miejscowego, przy czym przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw ochrony środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych (niestanowiących własności Skarbu Państwa) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Można zatem stwierdzić, że powołana ustawa wobec wszystkich gruntów leśnych wprowadza zasadę, w myśl której zmiana ich przeznaczenia na cele nieleśne może mieć miejsce wyłącznie w planie miejscowym, a nie w decyzji o warunkach zabudowy (chyba, że zachodzi wyjątek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. in fine). W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że skoro terenem planowanego przez inwestorów zamierzenia budowlanego są działki, na których w znacznej części znajduje się las, to przeznaczenie tych działek, na cel nieleśny oznaczać będzie naruszenie postanowień art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że dla terenu inwestycji, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy teren ten jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże, jak wynika z analizy urbanistycznej, przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., który utracił moc obowiązującą na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) nie było udzielonej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów ww. działek na cele nieleśne. Oznacza to, że dla planowanej przez skarżących inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że odwołujący w sposób całkowicie błędny interpretują postanowienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnoszące się do przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 7 ust. 1), zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 7 ust. 2) oraz wyłączenia gruntów z produkcji leśnej (art. 11), co doprowadziło ich do nieuprawnionego przekonania, że realizacja planowanego przez nich przedsięwzięcia jest możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, podczas gdy w rzeczywistości zmiana przeznaczenia gruntu leśnego jest możliwa wyłącznie na podstawie odpowiedniego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wyżej wspomniano przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów. Każda taka zmiana - odmiennie niż ma to miejsce w przypadku przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV, V i VI na cele nierolnicze - musi być dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z zestawienia przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 powołanej ustawy, to rozpoczęcie innego niż leśny użytkowania gruntów, przy czym wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów, które zostały przeznaczone na cele nieleśne - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może zatem dotyczyć wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele nieleśne, zaś przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne musi być poprzedzone zgodą właściwego organu - w przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa będzie to zgoda ministra właściwego do spraw ochrony środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, zaś w przypadku pozostałych gruntów leśnych zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej, a co za tym idzie samo przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takich przypadkach następuje ziszczenie się, wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., negatywnej przesłanki stanowiącej przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy - teren inwestycji wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dają możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast czasowe wyłączenie gruntów z produkcji, z pominięciem uregulowań zawartych w art. 7 ustawy jest możliwe wyłącznie w przypadkach opisanych w art. 8 tej ustawy, tj. gdy ma miejsce wyłączenie gruntów z produkcji na czas nie dłuższy niż 10 lat w zakresie niezbędnym do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych (art. 8 ust. 1 pkt 1) bądź poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych (art. 8 ust. 1 pkt 2). Żaden z opisywanych przypadków nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że argumentacja skarżących o "czasowym wyłączeniu" z produkcji gruntów leśnych jest pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Poza przypadkami wymienionymi w art. 8 ustawy okres na jaki ma nastąpić wyłączenie z produkcji gruntów leśnych nie ma znaczenia dla oceny spełnienia wymagań, określonych w art. 7. Okres wyłączenia gruntów leśnych z produkcji ma wpływ jedynie na wysokość ustalanych z tego tytułu opłat - zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy w razie trwałego wyłączenia opłata roczna jest uiszczana przez 10 lat, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyli K. P., A. S. i R. U. vel U. wspólnicy PPHU "A" s.c. szczegółowo opisując przebieg wieloletnich starań o rozpoczęcie eksploatacji złoża piasku na terenie dzierżawionej przezeń działki. Jak wskazali w dniu [...] Marszałek Województwa, po przedłożeniu wymaganych dokumentów, w tym m.in. zgody Wójta Gminy S., wydał decyzję nr [...], w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Decyzję tę otrzymał również Wójt z pouczeniem o konieczności odpowiednich zmian w planach przestrzennego zagospodarowania Gminy, co wynika z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 196). Pomimo wielu rozmów i wniosków opracowano jedynie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, które zostało zatwierdzone na sesji Rady Gminy w maju 2015 roku. W studium tym, po odpowiednich uzgodnieniach, ujęto działkę nr 77 w C., z przeznaczeniem na wydobycie piasku. Jednak, pomimo wielokrotnych przyrzeczeń, do dnia dzisiejszego nie opracowano planu przestrzennego zagospodarowania, co stanowi naruszenie art. 95 Prawa geologicznego i górniczego.

Skarżący podnieśli również, że po złożeniu wymaganych dokumentów, w tym m.in. pozytywnych decyzji Wójta Gminy S., Marszałek Województwa [...], w dniu [...] (decyzja [...]) udzielił koncesji na wydobycie piasku. Decyzję tę otrzymał także Wójt Gminy i nie złożył do niej żadnych zastrzeżeń ani odwołań. Zgodnie z pkt 9 Koncesji, skarżący zobowiązani zostali do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Wskazali przy tym, że chodzi tu o czasowe wyłączenie z produkcji leśnej, ponieważ na przedmiotowej działce nie przewiduje się wznoszenia żadnych budynków ani innych trwałych urządzeń technicznych. Sukcesywnie, po wydobyciu piasku, z istniejącej piaszczystej górki, będzie niezwłocznie posadzony las, co przyczyni się do zwiększenia przyrostu drewna, które aktualnie, na przedmiotowej wydmie, jest nieomal zerowy. Takie przedsięwzięcie jest w pełni uzasadnione również ze względów ekonomicznych.

Następnie skarżący wyjaśnili, że w dniu 30 września 2013r. złożyli wniosek do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. o czasowe wyłączenie z produkcji leśnej. Jednak, z powodu braku planu przestrzennego zagospodarowania gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, którą powinien wydać Wójt, ww. wniosek został załatwiony odmownie. Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych w W. utrzymała w mocy decyzję I instancji z powodu braku decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy. W świetle powyższego stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji, pozostaje sprzeczne z powołaną powyżej decyzją GDLP, ponieważ SKO uważa, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dają w ogóle żadnych możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych uważa natomiast, że taka możliwość istnieje i celem czasowego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, żąda od skarżących decyzji o warunkach zabudowy, którą powinien wydać Wójt. Są to zatem wyraźnie sprzeczne stanowiska organów administracyjnych z bardzo negatywnymi konsekwencjami dla spółki skarżących, ponieważ uniemożliwia im to uruchomienie wydobycie piasku. Skarżący zauważyli, że gdyby jedyną możliwością wyłączenia z produkcji leśnej było opracowanie planu przestrzennego zagospodarowania gminy, co stwierdza SKO, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zadania byłoby zbędne, ponieważ w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla podjęcia decyzji przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej potrzebna jest jedynie informacja o terenie z planu przestrzennego zagospodarowania gminy dot. przedmiotowej działki.

Skarżący podnieśli dodatkowo, że postępowanie Wójta Gminy S. jest oczywistym naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 k.p.a., a także art. 77 Konstytucji RP. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono bowiem, że dla zmiany przeznaczenia działki nr 77 istnieje konieczność uzyskania zgody Marszałka Województwa. Tymczasem, zgodnie z art. 8 ust 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek złożenia wniosku do Marszałka Wojewódzkiego o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych należy do Wójta. Jednakże Wójt tego nie dokonał a ponadto udzielił skarżącym błędnych informacji, co jest sprzeczne z art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżących, obarczanie więc ich odpowiedzialnością za wydanie odmownej decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów jest wyraźnym naruszeniem przez Wójta Gminy art. 7 i 9 k.p.a., bowiem stanowi naruszenie praworządności, będąc ponadto przejawem braku czuwania aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody.

W ocenie skarżących, w obecnej sytuacji, decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań.

Skarżący zarzucili także SKO w Sieradzu, że rozpatrując ich odwołanie nie dokonano w sposób wyczerpujący zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a skupiło się wyłącznie na jednym wątku sprawy. SKO błędnie, w ocenie skarżących, stwierdziło, że przepisy nie dają możliwości wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Stanowisko to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych wydaje Marszałek Województwa, nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ale na wniosek Wójta. Po drugie, stanowisko SKO jest sprzeczne ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Wykładnia przepisów prawa, dokonana przez Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Generalną Dyrekcję Lasów Państwowych doprowadziła do paradoksu. Z jednej strony, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Ł. wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej strony, Wójt Gminy odmówił wydania takiej decyzji, stwierdzając, że konieczne jest wydanie decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu, a wniosku do Marszałka Województwa w tej sprawie w ogóle nie złożył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza następnie, że w ogóle wyłączenie gruntu z produkcji leśnej jest niemożliwe w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a jedynie poprzez opracowanie planu przestrzennego zagospodarowanie gminy. W ocenie skarżących, jest więc oczywiste, że któryś z tych organów błędnie dokonuje wykładni prawa. Ich finansowe i prawne konsekwencje obciążają wszakże skarżących.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ewentualnie uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a ponadto stwierdzenie rażącego naruszania prawa to jest: art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ,8, 9, 77 k.p.a., a także art. 77 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U.mz 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.

Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

W rozpoznawanej sprawie, spór sprowadzał się do oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. W tym zakresie podnieść należy, iż poza sporem pozostaje, że działka nr 77, położona w obrębie geodezyjnym [...], na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, o łącznej powierzchni 4,71 ha, składa się z gruntów rolnych klasy VI (0,47 ha) oraz gruntów leśnych klasy V i VI (4,24 ha). Ustalenia powyższe potwierdza, znajdujący się w aktach organu odwoławczego, wypis z ewidencji gruntów. Wobec powyższego zasadna jest teza, iż grunty leśne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w do gruntów leśnych.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Użyte zaś przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia wprawdzie wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jednakże przy spełnieniu jednego z dwóch warunków: teren nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albo też jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.).

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że nie ma, tak akcentowanej przez skarżących, sprzeczności pomiędzy stanowiskiem organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych a organami orzekającymi w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem wykluczone uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jeżeli zmiana ta nie wymaga zgody z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo też zgoda ta była udzielona przy sporządzaniu uprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanym postępowaniu nie zachodzi, organ nie mógł uwzględnić wniosku inwestorów i ustalić warunków zabudowy dla inwestycji, której realizacja wiązałaby się z przeznaczeniem terenów leśnych, wymagających zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nieleśne. Okoliczność, że byłaby to zmiana jedynie czasowa, nie ma dla powyższej oceny żadnego znaczenia. Jak bowiem trafnie poniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, okres przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy braku przesłanek z art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyłączenie na czas nie dłuższy niż 10 lat w zakresie niezbędnym do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych; poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów węgla kamiennego i węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych), pozostaje bez związku z wymaganą zgodę, mając jedynie wpływ na wysokość nakładanych opłat (art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Pozbawiona wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także kwestia zaniechań Wójta Gminy S. w odniesieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaniechania te nie mają bowiem mocy prawotwórczej; nie otwierają zatem drogi do skutecznego ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która winna znaleźć swoje oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostają również, podnoszone przez skarżących argumenty natury finansowej, wskazujące na poniesione przezeń nakłady, związane z udokumentowaniem źródła kruszywa, uzyskaniem koncesji na wydobycie kopaliny czy decyzji środowiskowej. Pomijając już bowiem kwestie ryzyka prowadzonej działalności gospodarczej, wskazać należy, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji. Wskazuje jedynie, że jej realizacja możliwa będzie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Również kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania nie uzasadnia zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Okoliczności z tym związane nie mają bowiem dla oceny legalności decyzji znaczenia, mogły być natomiast przedmiotem odrębnej skargi (na przewlekłość czy bezczynność organu).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

B.A.