Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 90/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność oraz przewlekłe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu grzywnę w wysokości 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącej M. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. wniosła w dniu 18 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 16 stycznia 2017 r. skarżąca zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania i dokonanie kontroli robót budowlanych wykonanych przy instalacji wodnokanalizacyjnej w budynkach przy ul. K. i ul. M. W G. oraz robót budowlanych w budynku przy ul. K. w G. wskazując, że ww. roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czego konsekwencją są zalania budynku przy ul. K., (w tym lokalu należącego do skarżącej), a także niedziałająca wentylacja w budynku (w tym w lokalu należącego do skarżącej) z uwagi na wadliwie przebudowanie przewodów kominowych budynku.

W odpowiedzi na powyższe organ zwrócił się do zarządcy budynku, tj. A. (dalej jako "zarządca budynku") o ustosunkowanie się do przedmiotowego wniosku. Z otrzymanych od zarządcy wyjaśnień wynikało, że usunięto przyczynę zalewania kuchni i łazienki w mieszkaniu skarżącej, natomiast do wykonawcy remontu komina zwrócono się z reklamacją prac. W dalszym toku czynności organu nastąpiła wymiana korespondencji między skarżącą, organem, a zarządcą budynku, z której wynikało m.in., że w dniu 19 kwietnia 2017 r. na zlecenie Wspólnoty została wykonana ekspertyza kominiarska wskazująca na nieprawidłowe przemurowanie komina.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2107 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponownie wniosła o podjęcie działań przez nadzór budowlany w związku z samowolnymi robotami w budynku przy ul. K. W związku z tym organ pismami z dnia 29 sierpnia i 23 listopada 2017 r. zwrócił się do zarządcy budynku o informację odnośnie usunięcia przez wykonawcę robót nieprawidłowości związanych z przemurowaniem kominów. W ostatnim piśmie organ wyznaczył termin przekazania informacji na dzień 30 listopada 2017 r. Wezwania te pozostały bez odpowiedzi.

W dniu 13 listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB"), ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w konsekwencji uznania uznał skargę za zasadną i pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. wyznaczył organowi powiatowemu termin na załatwienie sprawy do dnia 31 stycznia 2018 r.

W dniu 30 stycznia 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny budynku przy ul. K., w toku którego zarządca budynku zobowiązał się do dostarczenia niezbędnej dokumentacji technicznej dotyczącej instalacji odpływowej z lokalu nr [..] oraz kontroli przewodów kominowych i stanu technicznego komina.

W dniu 1 lutego 2018 r. PINB poinformował organ wyższego stopnia o stanie sprawy i podejmowanych czynnościach. W odpowiedzi na powyższe WINB pismem z dnia 7 lutego 2018 r. stwierdził, że w dodatkowym terminie załatwienia sprawy nie podjęto wielu czynności wyjaśniających, dlatego podstawą do wydania rozstrzygnięcia winien być protokół kontroli z dnia 30 stycznia 2018 r., zaś prowadzonemu postępowaniu naprawczemu należy nadać odpowiednią dynamikę.

W dniu 19 lutego 2018 r., po uprzednim wezwaniu, organ uzyskał od zarządcy budynku deklarowaną dokumentację związaną ze zleceniem robót przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [..] oraz informację, że sprawa wyegzekwowania od wykonawcy usunięcia nieprawidłowości związanych z remontem komina wymaga omówienia ze Wspólnotą na rocznym zebraniu i podjęcia decyzji w formie uchwały. W związku z tym PINB pismami z dnia 13 marca 2018 r. poinformował skarżącą oraz WINB o stanie sprawy, umożliwiając ustosunkowanie się do dokumentacji, a po złożeniu w dniu 16 lutego 2018 r. przez skarżącą opinii technicznej dotyczącej wykonania odpływu kanalizacyjnego z lokalu nr [...], organ umożliwił następnie ustosunkowanie się do tego materiału zarządcy budynku.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia skargę na niezałatwienie sprawy w terminie, a na skutek jego rozpatrzenia WINB postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. wyznaczył organowi pierwszej instancji termin wydania stosownego rozstrzygnięcia do dnia 25 czerwca 2018 r.

Stosownie do nakazu organu wyższego stopnia w dniu 21 czerwca 2018 r. PINB wydał rozstrzygnięcie w sprawie, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości wynikających z samowolnej zmiany umiejscowienia instalacji odprowadzającej ścieki oraz niewłaściwego remontu komina przynależnego do mieszkania nr [..] w budynku mieszkalnym przy ul. K. w G. Postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem WINB z dnia 7 sierpnia 2018 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu, po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, organ winien dokonać wyczerpującej i spójnej analizy wszystkich zebranych dowodów, uwzględniając wpływ wykonywanych robót lub jego brak na stan mieszkań nr [...] i [..] w budynku wielorodzinnymi przy ul. K., które nie stanowią samowoli budowlanej.

Akta postępowania zostały zwrócone PINB w dniu 5 października 2018 r.

Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru w dniu 2 listopada 2018 r. zwrócił się do zarządcy budynku o informacje w sprawie wyegzekwowania od wykonawcy robót usunięcia usterek związanych z remontem kominów. W dniu 20 listopada 2019 r. zarządca poinformował, że nie się wyegzekwować naprawy komina od firmy odpowiedzialnej za jego remont, wobec czego Wspólnota podjęła poszukiwania nowego wykonawcy, który usunąłby wszystkie nieprawidłowości. Do pisma załączono protokół z dnia 25 września 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych budynku przy ul. K., z którego wynikały zalecenia do wykonania.

W związku z tym w dniu 15 stycznia 2019 r. organ ponownie zwrócił się o informację o stanie poszukiwania nowego wykonawcy robót oraz o stan wykonania zaleceń z przesłanej kontroli okresowej kominów, do dnia 31 stycznia 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. zarządca poinformował, że Wspólnota zleciła wykonanie przemurowania kominów dwóm niezależnym firmom z terminem wykonania prac remontowych na marzec 2019 r. Po przygotowaniu oferty zostanie przygotowana uchwała remontowa na ww. prace oraz wykonanie zaleceń kominiarskich z dnia 25 września 2018 r.

Z uwagi na pismo skarżącej z dnia 25 lutego 2019 r. informujące o złym wpływie kwestionowanych prac na bezpieczeństwo mieszkańców budynku, organ w dniu 26 marca 2019 r. przeprowadził oględziny obiektu, podczas których stwierdził pogorszenie stanu technicznego instalacji kanalizacyjnej w lokalu nr [...] w stosunku do sytuacji z poprzednich oględzin, a ponadto ujawnił na strychu budynku istnienie wanny, której odpływ podłączony jest do kanalizacji budynku. W związku z tym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. PINB nakazał zarządcy w trybie pilnym usunięcie wanny oraz poprawienie robót związanych z odpływem ścieków do umywalki – zlewozmywaka z lokalu mieszkalnego nr [..] do pionu kanalizacyjnego budynku zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ nakazał przy tym, aby sposób przeprowadzenia robot był uzgodniony z przedstawicielem B.

W dniu 13 marca 2019 r. skarżąca wniosła kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, a w dniu 18 czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której domagała się zobowiązania PINB do wydania formalnego rozstrzygnięcia w sprawie jej wniosku z dnia 5 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co przejawiało się m.in. w podejmowaniu przez organ czynności pozornych, które de facto nie zmierzały do wydania formalnego rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie poprzez ograniczenie działań organu nadzoru do wymiany pism ze stronami, ograniczenia czynności dowodowych jedynie do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, podczas gdy aktywność dowodową przejawiały wyłącznie strony, w tym skarżąca; brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego prowadzonym postępowaniu w zakresie kwestii koniecznych do wyjaśnienia w sprawie, na jakie wskazywał WINB w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2018 r. (przewlekłość postępowania);

2. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie wydanie formalnego mimo upływu 10 miesięcy od dnia przekazania PINB akt sprawy celem ponownego wydania rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym braku informowania stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, co należy uznać jako bezczynność organu, zważywszy, iż przedmiotowa sprawa toczy się przed organem nadzoru niespełna 3 lata zaś organ nadal nie podejmuje czynności celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy (bezczynność organu).

W uzasadnieniu storna podkreśliła, że postępowanie w sprawie toczy się prawie 3 lata i w tym czasie organ wyższego stopnia dwukrotnie wyznaczał PINB termin załatwienia sprawy. Jak zauważyła skarżąca, po przekazaniu akt sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sierpniu 2018 r., organ te nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, a zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności nie wyjaśnił kwestii wskazanych przez WINB. Zdaniem strony fakt, że organ prowadzący postępowanie był wielokrotnie dyscyplinowany przez organ wyższego stopnia, a jego zalecenia nie były i nadal nie są brane pod uwagę w orzekaniu, uchybieniom tym należy nadać charakter rażącego na ruszenia prawa. Organ bowiem nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym i wyznaczonym przez WINB, ale również nie informował strono przeszkodach niemożności wydania rozstrzygnięcia i nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca podkreśliła zły stan wywołany wykonaniem kwestionowanych robót wskazując, że PINB ma pełną wiedze o tych pracach i stwarzanym przez nie zagrożeniu dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego.

W dniu 3 lipca 2019 r. zarządca budynku poinformował organ pierwszej instancji o zakończeniu w dniu 18 czerwca 2019 r. remontu komina, usunięciu wanny ze strychu oraz zadeklarował, że w najbliższym możliwym terminie hydraulicy przystąpią do modernizacji podłączenia odpływu ścieków ze zlewu i zlewozmywaka w lokalu nr [...].

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że po otrzymaniu pisma zarządcy z dnia 3 lipca 2019 r. dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w dniu 16 lipca 2019 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2019 r. skarżąca oświadczyła, że mimo wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie po wniesieniu skargi, podtrzymuje zarzut bezczynności.

W dniu 10 września 2019 r. WINB decyzją nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/G 605/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw M. G. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany umiejscowienia instalacji sanitarnej oraz nieprawidłowego wykonania remontu komina w budynku przy ul. K. w G.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wyczerpała powyższy tryb, gdyż w dniu 13 marca 2019 r. wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. W związku z tym wniesienie w dniu 18 czerwca 2019 r. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania należało uznać za dopuszczalne.

Przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje natomiast w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

Wobec tego należy zauważyć, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania,

a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie.

Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że w konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości – gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny ("przewlekłość"), a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. ("bezczynność"; zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, dostępny w CBOSA, https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Przy czym ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych sąd uznał, że w niniejszej prawie mamy do czynienia zarówno z bezczynnością, jak i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ nadzoru budowanego.

W pierwszej kolejności sąd ocenił kwestię zarzucanej PINB bezczynności, tj. kwestię dochowania przez ten organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Nie jest w sprawie sporne, że wniosek skarżącej o podjęcie działań z zakresu nadzoru budowlanego w zakresie robót prowadzonych w budynku przy ul. K., wpłynął do organu w dniu 16 stycznia 2017 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło zatem do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, które powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca bądź, przy stwierdzeniu szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, w ciągu dwóch miesięcy. Tak zakreślony termin upłynął jednak bezskutecznie w dniu 16 marca 2018 r., przy czym przed jego upływem organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje przywołany art. 36 § 1 k.p.a. Mimo to decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu 16 lipca 2019 r.

Powyższe oznacza, że od wpływu wniosku skarżącej do organu w dniu 16 stycznia 2017 r. do dnia wydania decyzji z 16 lipca 2019 r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, upłynęło 2,5 roku. Załatwienie sprawy nastąpiło zatem ze znacznym przekroczeniem nawet terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych – bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Nie ulega wobec tego wątpliwości, ze PINB dopuścił się zarzucanej mu przez skarżąca bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi, co miało miejsce 18 czerwca 2019 r.

W przypadku jednak, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. statuujący przesłankę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem w dniu 16 lipca 2019 r. PINB wydał decyzję w trybie postępowania naprawczego. Tym samym po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, bezprzedmiotowe stało się żądanie skargi o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym sąd, działając na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania sąd nie mógł kwestionować prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez PINB, gdyż było to przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej i sądowej.

Wobec tego zatem, że do dnia złożenia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o podjęcie działań z zakresu nadzoru budowlanego, zaś decyzja została wydana już po złożeniu środka zaskarżenia, sąd dokonał kontroli postępowania PINB również pod kątem jego przewlekłości, co stanowiło zarazem przedmiot wniosku ujętego w skardze. W tym celu sąd zbadał, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w sprawie zawisłej przed organami administracji.

Przeprowadzona analiza chronologii działań organu pierwszej instancji doprowadziła do wniosku, że postępowanie w sprawie mogło być zakończone w terminie ustawowym, a jedynie przyjęta przez organ odgórnie koncepcja załatwienia sprawy spowodowała przedłużenie tego postępowania. Z dokumentacji zgormadzonej w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że organ dążył do tego, aby stwierdzone naruszenia zostały usunięte nie w drodze władczych działań przez nadzór budowlany, a wskutek dobrowolnej naprawy przez właściwy podmiot. Wskazuje na to w szczególności treść pism kierowanych do stron. Po otrzymaniu wniosku organ przesłał bowiem pismo skarżącej do zarządcy budynku umożliwiając mu ustosunkowanie się do stawianych zarzutów, a wobec udzielonej odpowiedzi PINB zaakceptował stanowisko zarządcy w sprawie robót związanych z instalacją odpływową z lokalu nr [...] zaś z uwagi na problemy zarządcy budynku w znalezieniu wykonawcy robót naprawczych komina, organ biernie oczekiwał na dalsze informacje i wyjaśnienia w tym zakresie. Przy czym przez cały ten okres, mimo podnoszonej we wniosku kwestii wpływu spornych robót na bezpieczeństwo ludzi i budynku, organ nie podejmował żadnych czynności kontrolnych, do których na mocy art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego jest uprawniony nie tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym, ale także przed jego wszczęciem. Organ zatem nie tylko nie podjął żadnych działań, które umożliwiłyby mu ustalenie staniu faktycznego sprawy, lecz także nie zajął własnego stanowiska wynikającego z poczynionych ustaleń, opierając się wyłącznie na pisemnych oświadczeniach stron.

Działanie takie należy ocenić negatywnie, jako uchybianie się organu od działania w ramach swoich ustawowych kompetencji, co w sposób nieuzasadniony przedłużało rozpoznanie wniosku skarżącej. Wprawdzie należy zgodzić się, że jeżeli inwestor wykazuje wolę dobrowolnego usunięcia naruszeń, to należy mu to umożliwić, jednakże nie może to następować z naruszeniem obowiązków organu w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Ewentualnie, jeżeli w okolicznościach danej sprawy dobrowolne doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie w drodze przeprowadzenia specjalistycznych robót naprawczych, a znalezienie wykonawcy jest utrudnione, organ może skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 35 § 2 k.p.a. i przedłużyć termin rozpoznawania sprawy informując o tym strony. W niniejszej sprawie organ jednak nie skorzystał z takiej możliwości.

Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że organ dążył do pozyskania dokumentów od stron, pomijając przy tym możliwości procesowe jakie ustawodawca przyznaje mu w zakresie zbierania materiału dowodowego, tj. możliwość przeprowadzenia rozprawy, na której strony przedstawiłyby swoje stanowiska wraz z niezbędną do wyjaśnienia sprawy dokumentacją, a także oględzin, które pozwolą ustalić stan faktyczny. Zdaniem sądu takie działania prowadzone z urzędu nadałyby postępowaniu odpowiednią dynamikę, zapewniając też niezbędną koncentrację materiału dowodowego. W niniejszej sprawie PINB pozostawał jednak bierny procesowo. Stanu tego nie zmienił także kolejny wniosek skarżącej z dnia 14 sierpnia 2017 r. i dopiero wyznaczenie przez organ wyższego stopnia terminu załatwienia sprawy spowodowało przeprowadzenie w dniu 30 stycznia 2017 r. pierwszych oględzin. Przy czym należy zauważyć, że działanie to miało na celu wyłącznie przedłużenie wyznaczonego terminu, który upływał w dniu 31 stycznia 2018 r. i usprawiedliwienie, że jego przekroczenie było związane z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie. Założenie takie jest błędne gdyż te oględziny nie miały na celu poczynienie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co zauważył także WINB nakazując w piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. nadanie postępowaniu naprawczemu właściwej dynamiki i wskazując, że podstawą działań w trybie przepisów Prawa budowlanego winien być protokół z przeprowadzonych oględzin. Mimo to PINB w dalszym ciągu ograniczał się do przesyłania stronom składanych przez nie materiałów w sprawie i umożliwienia zajęcia stanowiska w szczególności przez zarządcę budynku. Oznacza to, że pierwsza czynność dowodowa, podjęta po roku od złożenia wniosku skarżącej, była pozorna i nie mogła stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie terminowości działań organu nadzoru.

Co więcej, jak wynika z akt sprawy, pierwsze rozstrzygnięcie zapadło dopiero w dniu 21 czerwca 2018 r., po kolejnej interwencji WINB i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 26 czerwca 2018 r. Przy czym z dalszej analizy wynika, że mimo tak długiego czasu procedowania postanowienie organu, który się uchylił od orzeczenia co do istoty sprawy, nie było prawidłowe, co potwierdził WINB w postanowieniu dnia 7 sierpnia 2018 r. uchylającym to rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ wyższego stopnia wyraźnie wskazał, że prowadząc postępowanie PINB zobowiązany będzie przeprowadzić wyczerpującą i spójną analizę wszystkich zebranych dowodów, uwzględniając wpływ wykonanych robót budowlanych lub jego brak na stan mieszkań nr [..] i nr [..].

W ocenie sądu organ pierwszej instancji wskazań tych nie wykonał, jak również dalsze postępowanie nie doprowadziło do załatwienia sprawy w terminie z art. 35 k.p.a., nawet liczonym od dnia doręczenia PINB akt zwróconych z organu wyższego stopnia, co miało miejsce w dniu 5 października 2018 r. Mimo bowiem wskazań WINB, inspektor powiatowy nadal nie prowadził czynności wyjaśniających, w dalszym ciągu ograniczając się do korespondencji ze stronami, w szczególności z zarządcą nieruchomości w celu ustalenia, czy znaleziono już wykonawcę i przystąpiono do naprawy komina, co jednak w żaden sposób nie przyczyniało się do załatwienia strawy w sposób przewidziany przepisami Prawa budowlanego. Co więcej, nawet pismo skarżącej z dnia 25 lutego 2019 r. wraz z opinią techniczną wykonania odpływu kanalizacyjnego z lokalu nr [..] wskazującą na nieprawidłowe wykonanie instalacji, nie przyczyniło się do podjęcia przez z PINB władczych działań. Wprawdzie organ przeprowadził w dniu 26 marca 2019 r. oględziny nieruchomości, na podstawie których potwierdził pogarszający się stan robót budowlanych dotyczących odpływu ścieków z lokalu nr [...] do pionu kanalizacyjnego budynku, lecz nadal uchylał się od wypełniania swoich ustawowych obowiązków w zakresie czuwania nad zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia przy prowadzonych robót budowlanych oraz prawidłowości tych robót z wymogami technicznymi. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. wezwał bowiem zarządcę budynku do "pilnego" usunięcia naruszeń, lecz pismo to nie miało wiążącego charakteru - nie określało żadnego konkretnego terminu ani sankcji za niewykonanie obowiązku. Co więcej, organ nie czuwał nad realizacją tego wezwania, gdyż po uzyskaniu w dniu 3 lipca 2019 r. wyjaśnień Wspólnoty z dnia 23 maja 2019 r. o przystąpieniu do robót naprawczych komina i instalacji odpływowej z lokalu nr [...] oraz usunięcia wanny ze strychu, PINB nie skontrolował budynku w celu zbadania czy i jak usunięto naruszenia.

Zdaniem sądu postawa PINB wskazuje, że nie był zainteresowany wykonywaniem swoich ustawowych obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, a jego działanie przez 2,5 roku ograniczało się głównie do wymiany korespondencji ze stronami oraz oczekiwaniu na dobrowolne wykonanie robót naprawczych przez zarządcę. Wszelkie działania, kontrolne czy informacyjne, były wykonywane w długich odstępach czasu, z naruszeniem terminów ustawowych i niewątpliwie miały charakter pozorny, służący wyłącznie odsunięciu w czasie konieczności podjęcia przez organ działań władczych w sprawie. Wskazuje na to w szczególności zachowanie PINB po kontroli w dniu 26 marca 2019 r., która ujawniła kolejne nieprawidłowości i potwierdziła negatywne oddziaływanie spornych robót na bezpieczeństwo ludzi i budynku, lecz mimo istniejących zagrożeń, organ nie skorzystał z przyznanych mu przez ustawę instrumentów, zamiast tego wysyłając kolejne niewiążące stronę wezwanie o usunięcie naruszeń i poprzestając na deklaracjach zarządcy i Wspólnoty co do wykonania napraw instalacji i ich prawidłowości.

Reasumując, analiza całego postępowania PINB wskazuje niewątpliwie, że było ono prowadzone przewlekle. Nie sposób bowiem uznać, aby cechowała je wymagana dynamika i koncentracja czynności, w szczególności czynności mających służyć wyjaśnieniu stanu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę w formie i treści odpowiadającej przepisom prawa. Jednocześnie długie procedowanie w niniejszej sprawie nie było wynikiem szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy czy koniecznością przeprowadzenia czasochłonnych opinii i ekspertyz, gdyż takich działań organ nie podejmował, ani nie zlecał stronom, a wyłącznie z koncepcji organu na załatwienie sprawy. W przyjął on bowiem rolę biernego obserwatora oczekującego aż strony same doprowadzą sporne roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, bez władczej ingerencji organów państwa.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, których niewątpliwie dopuścił się organ, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku).

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17, LEX nr 2375319). W ocenie sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że postępowanie było prowadzone od 16 stycznia 2017 r. do 16 lipca 2019 r., a w jego toku organ nie tylko ignorował przepisy określające kompetencje przyznane nadzorowi budowlanemu, lecz również regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw administracyjnych. Przy czym w tym zakresie ignorował także terminy wyznaczane przez organ wyższej instancji. Organ ten nie uwzględnił też wskazań WINB i prowadząc postępowanie po zwrocie akt w dniu 5 października 2018 r. nadal nie podejmował czynności dowodowych i nie dążył do wyjaśnienia kwestii wpływu wykonanych robót lub ich braku na stan mieszkań nr [..] i [..] w kontekście przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym. Jednocześnie, jak wyjaśniono, opieszałości w załatwieniu sprawy nie uzasadniał jej skomplikowany stan faktyczny czy prawny, lecz przyjęte założenie roli jaką w tej sprawie ma pełnić organ nadzoru budowlanego.

Co więcej, organ na żadnym etapie, pomimo przekroczenia terminów ustawowych, nie zawiadomił stron o tym, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w czasie określonym w przepisach prawa. Tym samym nie tylko zlekceważył przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Brak zawiadomienia stron postępowania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy oznacza bowiem także brak zawiadomienia o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. W konsekwencji, PINB pośrednio naruszył też konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

W ocenie sądu niedopuszczalne jest także, aby w demokratycznym państwie prawa prawo obywateli do uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy w rozsądnym terminie było naruszane ze względu na uchybianie się przez organ powołany do nadzorowania prawidłowości i zgodności z prawem robót budowlanych od swoich ustawowych obowiązków. Postawa, jaką przyjął organ w niniejszej sprawie oznacza, że w dowolnej sprawie organ nadzoru może uznać, że pomimo istnienia naruszeń, nie podejmie działań, oczekując aż inwestor, bądź inny odpowiedzialny podmiot, sam dokona niezbędnych napraw. To zaś istotnie narusza wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa i prowadzi do wypaczenia celów jakim służyć miało powołanie organów nadzoru budowlanego w aparacie administracyjnym państwa, tj. zapewnieniu, że wykonywanie robót budowlanych będzie zgodne warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, a w razie braku tej zgodności, że zostaną one odprowadzone do prawidłowego stanu. Takiego działania i postawy, jaką przyjął w niniejszej sprawie PINB, nie sposób zatem zaakceptować.

Należy też zwrócić uwagę, że również charakter sprawy rozpoznawanej przez organ uzasadnia wniosek, iż przewlekając postępowanie i nie rozstrzygając sprawy pomimo ustawowego obowiązku organ rażąco naruszył prawo. Jak wynika bowiem ze skargi oraz akt postępowania, roboty polegające na remoncie komina i zmianie umiejscowienia instalacji odprowadzającej ścieli z lokalu nr [...], mogą mieć znaczenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców budynku. W szczególności nieprawidłowe wykonanie komina stwarza zagrożenie zaczadzenia, zaś wpięcie instalacji kanalizacyjnej do instalacji odpowietrzającej w kamienicy ul. K. na strychu instalacja, do zalewania niżej położonych mieszkań i powstawania odorów z kanalizacji, do czego zresztą dochodziło, a także niepożądanej ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, państwowy organ nadzoru budowlanego winien działać ze szczególną sprawnością tak, aby owego zagrożenia nie pogłębiać i przeciwdziałać stanowi zagrożenia dla dóbr podlegających szczególnej ochronie. Nieuzasadnione przewlekanie postępowania, w którym pojawia się kwestia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców obiektu świadczyć więc musi o rażącym charakterze działań organu.

Powyższa ocena uzasadniała wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł, o czym sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna pełni bowiem funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w niniejszej sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, okoliczność że postępowanie trwało prawie trzy lata, a przez ten czas organ nie podejmował niezbędnych czynności, zaś te, które podejmował były nieefektywne i miały charakter pozorny. Jednocześnie w ocenie sądu wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków ustawowych.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego - 17 zł.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.