Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1524/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 9  pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. L. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. L. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2012 r. znak: [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie własne tego organu z [...] stycznia 2012 r. znak: [...] o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] położonej w m. Z..

Postępowanie, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 10 stycznia 2012 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację powyżej wskazanego zjazdu. We wniosku tym skarżący podał, że działka nr ewid. [...] wykorzystywana jest na cele mieszkalne i do prowadzenia działalności gospodarczej, tj. gabinetu stomatologicznego. Po wybudowaniu nowego lub przebudowaniu istniejącego zjazdu z drogi krajowej sposób użytkowania nieruchomości nie ulegnie zmianie. Skarżący wskazał jednocześnie, że "na życzenie GDDKiA w Warszawie inwestor (UM Z.) zlikwidował wykonany wcześniej zjazd". Zwrócił się o wykorzystanie załączników ze sprawy [...].

Wniosek ten nie został uwzględniony. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. Nr 43, poz. 430), odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] w Z.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz stanowi własność A. i A. L. we współwłasności ustawowej. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym prowadzona jest m. in. działalność gospodarcza – gabinet stomatologiczny. Obecnie działka nie posiada połączenia komunikacyjnego poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Organ wskazał też, że działki nr ewid. [...] i [...] powstały na skutek podziału działki nr ewid. [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2009 r. Działka nr ewid. [...] stanowiła przed podziałem własność A. i A. L. oraz posiadała dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu indywidulanego. Po dokonaniu podziału zjazd pozostał przy działce nr ewid. [...], a kwestia dostępu do drogi działki nr ewid. [...] nie została uregulowana. I dalej organ podał, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg, droga krajowa nr [...] na całej swej długości zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz natężeń ruchu. Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] wynosi zgodnie z GPR przeprowadzonym w roku 2010 około 15 tys. pojazdów na dobę oraz od roku 2010 posiada tendencje wzrostową. Organ stwierdził przy tym, iż każdy kolejny zjazd z drogi klasy GP stanowi potencjalne źródło ciężkich w skutkach wypadków drogowych. Wskazał też, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie na drodze ww. klasy zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W konsekwencji organ stwierdził, że generalnie obowiązuje zakaz lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy, chyba że stan faktyczny odpowiada stanowi opisanemu w hipotezie ww. normy prawnej. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają bowiem za tym, aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. I dalej, organ stwierdził, że w jego ocenie w omawianej sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa. Działka nr ewid. [...] posiada możliwość pośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej do działki nr [...], który winien zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego. Powyższe rozwiązanie może się wiązać z koniecznością ustalenia odpowiedniej służebności przejazdu na działce nr ewid. [...]. Zatem, obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] winna odbywać się poprzez istniejący zjazd indywidulany z [...] do działki nr ewid. [...] przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, a następnie za pośrednictwem służebności przejazdu lub ustanowionej drogi koniecznej. Proponowane rozwiązanie może zapewnić dostęp do drogi bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym bez stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego. Regulacja stanu prawnego przejazdu przez działkę nr ewid. [...] leży w gestii strony i możliwa jest w trybie umownym, za zgodą właściciela nieruchomości obciążonej. Natomiast w przypadku braku takiej zgody, możliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tych też przyczyn, przedkładając interes społeczny ponad interes strony, należało (jak stwierdził organ) rozpatrywany wniosek załatwić negatywnie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącego, decyzją z [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podtrzymał zaprezentowane w niej stanowisko. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że okoliczność, iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Organ ponownie stwierdził, że w analizowanym przypadku dostęp do drogi może być zapewniony poprzez zjazd istniejący do działki nr ewid. [...] i poprzez ustanowienie na działce nr ewid. [...] na rzecz działki nr ewid. [...] służebności drogowej w uzgodnieniu z jej właścicielami, tj. w trybie umownym, bądź w wyniku postępowania przed sądem powszechnym. Organ wskazał tez raz jeszcze, że wskazany zjazd winien być przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, a to wymaga wydania stosowanej decyzji po uprzednim wystąpieniu właściciela działki nr ewid. [...] do zarządu drogi krajowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2012 r. skarżący – A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz zaniechanie ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa dla ruchu drogowego jakie stwarzałoby wykonanie zjazdu dla działki nr [...], w następstwie ograniczenia postępowania dowodowego do przyjęcia domniemania, iż niebezpieczeństwo w ruchu drogowym jest tym większe, iż wyższe jest natężenie ruchu, wskutek czego nie dokonano wnikliwego rozpatrzenia wpływu wydania zgody na bezpieczeństwo drogowe, w tym zbadania natężenia ruchu z podziałem m. in. na rodzaj pojazdów i częstotliwość przejazdów w godzinach szczytu komunikacyjnego, i ograniczono się wyłącznie do ogólnej liczby pojazdów pokonujących drogę krajową nr [...];

-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uznaniowość przewidziana przez ustawodawcę w procesie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu uprawnia organ do wydania decyzji w oparciu o dowolnie wybrane kryteria i bez konieczności prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego;

-art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego zmierzającej do zbadania natężenia ruchu z podziałem "na kierunku ruchu samochodów geometrii układu drogowego, rodzaju pojazdów i częstotliwości przejazdu w godzinach szczytu komunikacyjnego", w następstwie czego ograniczono się wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy ograniczony do ogólnej liczby pojazdów pokonujących drogę krajową nr [...], w sytuacji, w której organ był zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, co wymagało wiadomości technicznych i wiedzy specjalistycznej;

-art. 11 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o domniemanie sprowadzające się do założenia, iż niebezpieczeństwo w ruchu drogowym jest tym większe, im wyższe jest natężenie ruchu, w następstwie czego nie dokonano wnikliwego rozpatrzenia wpływu wydania zgody na bezpieczeństwo drogowe, co nie może zostać uznane za zgodne z zasadą przekonywania obywateli do rozstrzygnięć władzy publicznej w rozumieniu art. 11 k.p.a.;

-art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie na gruncie tożsamego stanu faktycznego dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji administracyjnych, a to decyzji z [...] lipca 2011 r. umarzającej postępowanie o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu ze względu na brak możliwości modyfikacji obiektu, który rzekomo nie istniał oraz decyzji z [...] grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie o wyrażenie zgody na lokalizację nowego zjazdu ze względu na fakt, iż zjazd ten został uprzednio wykonany.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe, skarżący wskazał w szczególności na to, że rozpoznając wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu organ zobowiązany jest do uwzględnienia w wydanym rozstrzygnięciu istotnych okoliczności stanu faktycznego, a to elementów systemu drogowego znajdujących się w otoczeniu planowanego zjazdu oraz zbadania natężenia ruchu z podziałem na kierunek ruchu samochodów i odmienności w dopuszczalności dokonania manewru, a to tzw. lewo- i prawoskrętu, geometrii układu drogowego, czy też w końcu rodzaju pojazdów i częstotliwości przejazdów w godzinach szczytu komunikacyjnego, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia dostępnych planów sytuacyjnych, wizji lokalnej lub też dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Skarżący podkreślił jednocześnie, że wydanie decyzji poprzedzać musi wnikliwa analiza okoliczności faktycznych. Wyłącznie bowiem w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia możliwe jest wydanie niewadliwej decyzji w granicach uznania administracyjnego. Skarżący powołał się przy tym na § 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dostrzegając, że żadna ze scharakteryzowanych w ust. 7 tego przepisu okoliczności nie wystąpiła, a tym samym organ pozostawał w obowiązku zbadania tych czynników, które posiadają miarodajny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, i nie mógł ograniczać się do wyprowadzania arbitralnego i nie popartego poczynionymi ustaleniami stwierdzenia, iż wydanie zgody na zjazd będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nadto, skarżący podniósł, iż w okolicznościach opisanego stanu faktycznego organ w tożsamej kwestii zajął dotychczas wykluczające się wzajemnie stanowiska. Decyzją z [...] lipca 2011 r. postępowanie o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu zostało umorzone ze względu na brak możliwości zmodyfikowania zjazdu, który rzekomo nie istniał. Kolejną decyzją z [...] grudnia 2011 r. postępowanie o wydanie zgody na lokalizację nowego zjazdu zostało umorzone ze względu na fakt, iż zjazd ten został uprzednio wykonany. Wskazując na powyższe skarżący zarzucił naruszenie w sprawie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Do skargi skarżący załączył m. in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2011 r. znak: [...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne. Niemniej Sąd zgodził się ze skarżącym, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną wskazanego organu z [...] stycznia 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało pismem skarżącego z [...] stycznia 2012 r., w którym zwrócił się on o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości Z..

Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć w tym miejscu należy, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym wskazać również należy, iż granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z 1996 r. ze zmianami). W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono, iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w tego typu sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola pod opisanym powyżej względem zachowania przepisów postępowania nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane pod tym kątem, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Kierując się powyższym, Sąd kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, iż decyzja ta choć oparta na właściwych przepisach prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni, nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Akta sprawy nie zawierają, zdaniem Sądu, niezbędnego materiału dowodowego. Sprawa dotyczy zjazdu na działkę nr ewid. [...] w Z. (ul. S.), tymczasem w aktach brak jakiejkolwiek mapy przedstawiającej wskazaną nieruchomość. Akta zawierają mapy, ale obrazujące działkę nr ewid. [...], w wyniku podziału której powstała przedmiotowa w sprawie nieruchomość. Natomiast brak jest w aktach mapy dotyczącej tej konkretnie działki o nr ewid. [...]. Tym samym trudno w sposób bezsporny stwierdzić, jak działka ta w stosunku do drogi krajowej i działki nr ewid. [...] (poprzez którą -zdaniem organu- może mieć zapewniony dojazd), jest usytuowana. W wydanych w sprawie orzeczeniach organ w jednym miejscu stwierdza, iż działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], w innym zaś wskazuje na to, że dojazd do niej z drogi krajowej może odbywać się poprzez istniejący zjazd do działki nr ewid. [...] i poprzez tę działkę, co może sugerować, iż działka nr ewid. [...] jest oddzielona od drogi krajowej działką nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu, nie sposób na podstawie tych ogólnych danych bezspornie zlokalizować działkę skarżącego, a jest to przecież podstawowa okoliczność wymagająca wyjaśnienia w sprawie, której celem jest m. in. ustalenie możliwych sposób skomunikowania tej działki z drogą krajową. Dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest zaś umiejscowienie nieruchomości w terenie i następnie zbadanie wszystkich możliwych sposób jej połączenia z drogą główną. Akta sprawy winny więc zawierać materiał dowodowy niezbędny w tej materii (tj. odpowiednie mapy, dotyczące właściwej nieruchomości i terenów przyległych) Nadto, zwrócić należy uwagę na to, iż akta sprawy nie zawierają również decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2009 r. zatwierdzającej podział działki nr ewid. [...]. Na decyzję tę organ powołał się i na jej podstawie ustalił stan sprawy stwierdzając, że po dokonaniu podziału ww. nieruchomości istniejący zjazd indywidulany pozostał przy działce nr ewid. [...], a dojazd do działki nr ewid. [...] nie został w żaden sposób uregulowany. Ustalenia organu w tej kwestii wymykają się spod kontroli Sądu, albowiem akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, z którego wynikałyby powyższe okoliczności. Akta spawy nie zwierają również załączników ze sprawy [...], o których to wykorzystanie (we wniosku inicjującym to postępowanie), zwrócił się skarżący. Reasumując, na podstawie niepełnego, wybiórczego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu, nie jest możliwe ustalenie podstawowych dla sprawy okoliczności, w tym usytuowania działki skarżącego w stosunku do drogi krajowej, jak i istniejących możliwości skomunikowania tej działki z drogą krajową. Nie jest tym samym możliwe stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, wyjaśniającym wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie w sprawie.

Jednocześnie dostrzec trzeba, iż sprawa bezspornie dotyczy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] zaliczonej do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Tym samym organ musiał wziąć pod uwagę powyżej cyt. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika zaś, iż realizacja zjazdów na drodze klasy GP jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, mogącym zaistnieć tylko wtedy, gdy obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości nie można zapewnić w inny sposób (chodzi de facto o sytuację, w której bądź to w pobliżu nieruchomości nie ma innej drogi niż droga GP, bądź to w pobliżu istnieje wprawdzie droga klasy D lub L, niemniej jej wykorzystanie do obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest nieuzasadnione bądź niemożliwe). Wynika z tego, że właściciel nieruchomości może skutecznie żądać zezwolenia na obsługiwanie komunikacyjne własnej nieruchomości poprzez zjazd z drogi GP, ale tylko wtedy, gdy jest to jedyny dostępny wariant obsługi komunikacyjnej terenu. Zatem, tam gdzie istnieje możliwość innego skomunikowania działki niż poprzez zjazd z drogi klasy GP, organ ma podstawy do negatywnego załatwienia wniosku (choćby nie przemawiały za tym żadne inne powody). W niniejszej sprawie dokładnie na taką przede wszystkim okoliczność wskazał organ w obu wydanych decyzjach, niemniej -zdaniem Sądu- ocena ta nie została poprzedzona wyczerpująco ustalonym stanem faktycznym, co czyni ją co najmniej przedwczesną, a na pewno dowolną (bo nie znajdującą odzwierciedlenia w materiale dowodowym).

Z przestawionych powodów Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez brak przeprowadzenia w sprawie wnikliwego postępowania dowodowego. W toku tego postępowania nie zgromadzono wystarczających dowodów, nie tylko tych powyżej opisanych, ale też dotyczących natężenia ruchu na przedmiotowym w sprawie odcinku drogi krajowej. Przy czym Sąd dostrzega, iż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, a w przypadku drogi krajowej jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dokonuje okresowych pomiarów ruchu drogowego. Na tego rodzaju pomiary organ powołał się w sprawie, ale w aktach brak jest przywołanych wyników Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r., który został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych (co także wskazuje na stopień rzetelności, z jaką organ prowadził niniejszą sprawę).

Wzruszenie zaskarżonej decyzji Sąd uznał za konieczne także z uwagi na okoliczności podniesione w skardze w kontekście naruszenia w sprawie art. 8 k.p.a., związane z decyzją organu z [...] grudnia 2011 r. (której to kopię skarżący załączył do skargi).

Z decyzji tej wynika, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą z wniosku skarżącego dotyczącą zjazdu do działki nr ewid. [...] w Z.. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję własną z [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki skarżącego i umorzył postępowania w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w trakcie realizacji inwestycji pt. "Projekt budowlano-wykonawczy budowy sięgaczy kanału sanitarnego wraz z chodnikiem i odwodnieniem w ul. S. w Z. – część drogowa", wykonanej na zlecenie inwestora – Prezydenta Miasta Z., podczas budowy chodnika i ścieżki rowerowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wykonano zjazd do działek nr [...] i [...] o szerokości jezdni 8 m. Wskazał też, że nowo budowany zjazd jest niezgodny z projektem budowlanym oraz, że "jeżeli zostanie pozostawiony zjazd do działki nr [...], a jej właściciel nie uzyska stosowanej zgody zarządcy drogi", realizowane zadanie nie będzie przez zarządcę drogi odebrane. W konsekwencji organ stwierdził w omawianej decyzji, że biorąc pod uwagę fakt, iż zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] fizycznie istnieje, bezprzedmiotowym było wszczynanie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na jego lokalizację. W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do powyższych okoliczności w żadnym miejscu zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji, można stwierdzić, iż organ ten nie ustalił jak przedstawia się obecnie stan na nieruchomości, czy wykonany przy okazji ww. inwestycji drogowej zjazd publiczny na działkę skarżącego został rozebrany, czy też może w wyniku postępowania -prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego- zalegalizowany. Wprawdzie Sąd dostrzega, iż we wniosku z 10 stycznia 2012 r. skarżący podał, że "na życzenie GDDKiA w Warszawie inwestor (UM Z.) zlikwidował wykonany wcześniej zjazd", niemniej takie stwierdzenie nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący sprawy w ww. kwestii, mającej niewątpliwie wpływ na przedmiotowość niniejszego postępowania.

Konkludując, z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, iż skarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, a to uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd nie podzielił jednak wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie dopatrzył się przede wszystkim naruszenia w sprawie art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego zmierzającej do zbadania natężenia ruchu na przedmiotowym w sprawie odcinku drogi. Informacje tego typu zarządca drogi, będący wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, posiada bowiem z urzędu. Nie ma w tej sytuacji potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii biegłego, niemniej akta sprawy (na co Sąd zwracał już uwagę powyżej) winny zawierać wyniki wykonanych pomiarów natężenia ruchu, a takich do akt nie włączono.

Na koniec, Sąd ponownie zauważa, iż decyzja wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". W wyroku z 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Uznaniowy charakter przepisu nie może zatem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących, a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu i przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby możliwym było bezsporne ustalenie lokalizacji działki względem drogi krajowej, a także usytuowania projektowanego zjazdu. Winien także włączyć do akt sprawy ten materiał dowodowy, na który wskazał we wniosku skarżący oraz tego rodzaju dowody, które pozwolą na wyjaśnienie kwestii związanej z wykonaniem zjazdu publicznego na działkę skarżącego w trakcie realizacji inwestycji drogowej. Z akt sprawy winno także wynikać, w którym miejscu zjazd jest projektowany, jak również, czy przedmiotowa działka może być połączona z drogą krajową za pośrednictwem innych dróg niższych klas.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.