Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 st. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Wywiadu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 333/16 w sprawie ze skargi B.W. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2) zasądza od B.W. rzecz Szefa Agencji Wywiadu kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.V. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r., wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 333/16, zobowiązał Szefa Agencji Wywiadu do rozpoznania wniosku B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Szefa Agencji Wywiadu na rzecz skarżącej B.V. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Szef Agencji Wywiadu rozkazem personalnym z dnia 27 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1929, ze zm.), zwolnił B.V. ze służby w Agencji Wywiadu z dniem 15 stycznia 2016 r.

Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. B.V. zwróciła się do Szefa Agencji Wywiadu z prośbą o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu. Podała, że podstawę zwolnienia jej ze służby winien stanowić przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Wskazała, że w dniu 22 grudnia 2015 r. uzyskała orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu w [...] nr [...], w którym stwierdzono, iż jest ona trwale niezdolna do służby, a jednocześnie podano, że niezdolność pozostaje w związku ze służbą. Składając raport o zwolnienie ze służby o tym fakcie nie wiedziała.

Szef Agencji Wywiadu pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. zwrócił się do B.V. o wskazanie trybu, w jakim miałaby zostać zmieniona przedmiotowa decyzja administracyjna.

Wnioskodawczyni w odpowiedzi w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. podała, że podstawą prawną zmiany decyzji są przepisy art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 154-155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Jednocześnie stwierdziła, że wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu administracji publicznej, który winien działać w granicach prawa.

Szef Agencji Wywiadu pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. ponownie zwrócił się do B.V. o doprecyzowanie wniosku i wskazanie, czy wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czy też o zmianę rozkazu personalnego w trybie art. 154 K.p.a., bądź art. 155 K.p.a. Jednocześnie w piśmie tym poinformował, że w przypadku niedoprecyzowania powyższego wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.

Pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. poinformowano organ o ustanowieniu w sprawie pełnomocnika B.V.. Następnie pełnomocnik strony w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r. podał, że wniosek B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. spełnia wszelkie wymagania określone w przepisie art. 63 § 2 K.p.a. niezbędne do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do zmiany podstawy zwolnienia jej ze służby w Agencji Wywiadu. Brak jest zatem podstaw do kierowania wobec wnioskodawczyni kolejnych wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu, a nie do wnioskodawczyni.

Szef Agencji Wywiadu zawiadomieniem z dnia 14 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w sprawie z wniosku B.V. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu, zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Stwierdził, że wnioskodawczyni, pomimo dwukrotnego wezwania, nie wskazała, w jakim trybie żąda zmiany decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu. W konsekwencji uznał, że w wymaganym terminie nie usunęła ona określonych braków formalnych wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. Ponadto organ podał, że w realiach niniejszej sprawy określenie przez wnioskodawczynię trybu, w jakim miałoby dojść do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a., stanowi immanentną część żądania strony. Wyjaśnił również, iż pozostawienie wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. bez rozpoznania nie zamyka wnioskodawczyni drogi do załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż w każdym czasie może ona złożyć nowy wniosek, który będzie spełniał wymogi określone przepisami prawa.

Pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z dnia 31 marca 2016 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wezwał Szefa Agencji Wywiadu do usunięcia naruszenia prawa w postaci pozostawienia wniosku B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu bez rozpoznania, podtrzymując argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r.

Szef Agencji Wywiadu postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W związku z powyższym, B.V. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w zakresie pozostawienia jej wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu bez rozpoznania. Wniosła o stwierdzenie, że Szef Agencji Wywiadu dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. w terminie 7 dni od doręczenia mu odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że używając we wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r., skierowanym do Szefa Agencji Wywiadu, zwrotu: "proszę o zmianę podstawy prawnej zwolnienia w oparciu o art. 60, ustęp 1, punkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu" w sposób jasny określiła swoje żądanie. W ocenie skarżącej, twierdzenie organu, że wskazanie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie administracyjne, jest immanentną częścią żądania w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a. jest niezasadne. Wybór trybu postępowania administracyjnego należy bowiem do organu (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11).

Szef Agencji Wywiadu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie podał, że podanie, w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, wywołuje skutek tylko wówczas, gdy czyni zadość przewidzianym przez K.p.a. wymogom formalnym i innym warunkom prawnym określonym przez przepisy szczególne. Podanie, które zawiera braki nieusuwalne lub nieusunięte, mimo wezwania strony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., nie wszczyna postępowania administracyjnego i w związku z tym niemożliwe jest wydanie decyzji administracyjnej. Sytuacja procesowa, w jakiej został postawiony organ w przedmiotowej sprawie, obligowała go do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do jej żądania zawartego we wniosku. Strona składała jednak wyłącznie wnioski alternatywne. Skutkowało to pozostawieniem jej wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. bez rozpoznania. Tryb wznowienia postępowania określony w art. 145 § 1 K.p.a. oraz tryby zmiany decyzji, o których mowa w art. 154 lub art. 155 K.p.a., są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, opartymi na odmiennych przesłankach oraz innych podstawach prawnych. Skarżąca winna zatem jednoznacznie określić, które z tych postępowań zamierza zainicjować swoim wnioskiem. Fakt powołania przez nią w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. przepisów art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. lub art. 154-155 K.p.a. nie uprawniał organu do wyboru kwalifikacji prawnej żądania strony i trybu jego załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy Szef Agencji Wywiadu pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu wniosku B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowy wniosek wyraźnie wskazywał żądanie skarżącej, tj. zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu na nową podstawę, to jest przepis art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W dalszej części wniosku skarżąca wyjaśniała, z jakich powodów ten wniosek złożyła. Instytucja zmiany decyzji (tu rozkazu personalnego) została uregulowana w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 154 i art. 155. W związku z tym uznać należy, iż skarżąca trafnie zakwestionowała wzywanie jej przez organ w trybie art. 64 K.p.a. do doprecyzowania wniosku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak ze strony organu bezpośredniego przystąpienia do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 28 grudnia 2015 r. stanowi o jego bezczynności, której nie niweluje okoliczność natychmiastowego wezwania jej przez organ do doprecyzowania wniosku co do trybu, w którym powinien zostać on rozpatrzony. Wniosek ten wyraźnie wskazywał na żądanie zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w zakresie podstawy prawnej zwolnienia. Ponadto istotne jest, iż wybór trybu postępowania należy do domeny organu, który decyduje o tym w sposób władczy.

Dla rozpatrzenia skargi na bezczynność bez znaczenia są rozważania dotyczące innych teoretycznych możliwości wzruszenia rozkazu o zwolnieniu ze służby zawarte w późniejszych pismach organu oraz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z wadliwego procedowania przez organ w tej sprawie. Ponadto skarżąca w skardze również nie żądała przypisania organowi bezczynności w postaci rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Agencji Wywiadu, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 63 § 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącej z dnia 28 grudnia 2015 r. zawierał wyraźne żądanie, a więc spełniał wymagania przewidziane w tym przepisie, podczas gdy w rzeczywistości zawierał niesprecyzowane i konkurujące ze sobą żądania skarżącej co do trybu prowadzenia przez organ postępowania, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej oceny działania organu, poprzez przypisanie mu bezczynności;

2. naruszenie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że zastosowanie tego przepisu przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy i wezwanie skarżącej do doprecyzowania wniosku nie powinno mieć miejsca i w konsekwencji uznanie, że nieprzystąpienie przez organ bezpośrednio do rozpatrzenia wniosku skarżącej stanowi o jego bezczynności.

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej stwierdził, że organ wadliwie procedował sprawę skarżącej, uwzględniając w konsekwencji skargę na bezczynność organu i zobowiązując organ do rozpoznania sprawy w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie w rozważaniach Sądu pierwszej instancji (uzasadnienie prawne wyroku) faktu, że skarżąca wskazała w swym żądaniu, obok trybów nadzwyczajnych uregulowanych w art. 154 i art. 155 K.p.a., także tryb wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na ocenę słuszności wzywania jej przez organ do sprecyzowania wniosku i w konsekwencji na prawidłową ocenę procedowania sprawy przez organ;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez arbitralne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji tezy, że wybór trybu postępowania należy do domeny organu, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia tego stanowiska, co miało niewątpliwy wpływ na ocenę działania organu i stwierdzenie jego bezczynności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że wniosek B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. spełniał warunki formalne określone w art. 63 § 2 K.p.a. Przyjął, że skoro z wniosku wyraźnie wynikało, iż żądała ona zmiany podstawy zwolnienia ze służby w Agencji Wywiadu, to mimo że powołała w nim trzy odrębne i konkurencyjne wobec siebie tryby wzruszenia decyzji (rozkazu personalnego), organ winien bezpośrednio przystąpić do realizacji wniosku, zamiast zastosować przepis art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać skarżącą do jego doprecyzowania. Przedstawiony sposób procedowania Szefa Agencji Wywiadu w tej sprawie skutkował stwierdzeniem, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd wskazał, że wybór trybu postępowania należy do organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny wymagał zatem rozważenia, czy w świetle art. 63 § 2 K.p.a. podanie B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. zawierało wyraźne żądanie, a więc spełniało wymagania przewidziane w tym przepisie, czy też jego treść nasuwała wątpliwości i uprawniała Szefa Agencji Wywiadu do wezwania wyżej wymienionej, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., do doprecyzowania podania. Niezbędne stało się również wyjaśnienie, czy w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu treści przedmiotowego podania oraz pism B.V. z dnia 13 stycznia 2016 r. i z dnia 11 lutego 2016 r., stanowiących odpowiedzi na wezwanie organu do wskazania trybu postępowania, w których żądanego braku nie usunięto, Szef Agencji Wywiadu był uprawniony do dokonania samodzielnego wyboru określonego przez wyżej wymienioną alternatywnie trybu nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu jej ze służby.

Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji, do którego wpływa żądanie strony przede wszystkim jest zobligowany do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem określoną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla zakresu postępowania. Przedmiot żądania określa bowiem tylko strona.

Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określone w tym przepisie wymagania stawiane przez ustawodawcę podaniu mają charakter formalny. Żądanie jest istotnym i wymaganym elementem podania.

Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot i tryb postępowania, w jakim strona zamierza dochodzić swoich praw. Jest to szczególnie istotne w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), uchylenia, zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.). Ustawodawca tym podaniom stawia wyższe wymagania. Przykładowo strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania ma obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz wskazania przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a.

Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery ocennej organu. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 905/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak w podaniu określenia żądania w sposób precyzyjny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości jest brakiem formalnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien on na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie wobec strony niereprezentowanej w postępowaniu toczącym się przed organem przez profesjonalnego pełnomocnika, organ winien wypełnić obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że Szef Agencji Wywiadu naruszył art. 63 § 2 K.p.a., albowiem błędnie uznał, że podanie B.V. spełniało wymogi formalne określone w tym przepisie - zawierało wyraźne żądanie zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu jej ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i wadliwie przyjął, że w sprawie brak było podstawy do zastosowania przez organ art. 64 § 2 K.p.a., tj. wezwania do usunięcia przez wyżej wymienioną w zakreślonym terminie braku formalnego podania wraz z pouczeniem o skutkach jego nieusunięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie zawarte w podaniu B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r., dotyczące zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, nie pozwalało organowi, do którego zostało ono skierowane, na wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż nie określało trybu postępowania, w jakim wyżej wymieniona domaga się wzruszenia rozkazu personalnego - ostatecznej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Z tego względu Szef Agencji Wywiadu zasadnie pismem z dnia 7 stycznia 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał B.V. do wskazania trybu, w jakim przedmiotowy rozkaz personalny (decyzja administracyjna) miałby być zmieniony. Udzielona przez nią odpowiedź w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r., że podstawą prawną zmiany tej decyzji są przepisy art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 154-155 K.p.a. oraz stwierdzenie, że wybór trybu postępowania należy do organu administracji publicznej, który winien działać w granicach prawa, prawidłowo została uznana przez Szefa Agencji Wywiadu jako nieusunięcie braku formalnego podanego w wezwaniu z dnia 7 stycznia 2016 r. W związku z powyższym organ pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. ponownie wezwał wyżej wymienioną o doprecyzowanie wniosku w zakreślonym terminie, poprzez wskazanie, czy wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czy też o zmianę rozkazu personalnego w trybie art. 154 K.p.a., bądź art. 155 K.p.a. oraz pouczył o konsekwencjach nieusunięcia tego braku.

Profesjonalny pełnomocnik reprezentujący B.V. w postępowaniu przed organem w odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r. podał, że podanie z dnia 28 grudnia 2015 r. spełnia wszystkie wymagania przewidziane w art. 63 § 2 K.p.a. niezbędne do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do zmiany podstawy zwolnienia B.V. ze służby w Agencji Wywiadu i brak jest podstaw do kierowania wobec niej kolejnych wezwań w oparciu art. 64 § 2 K.p.a., gdyż wybór trybu postępowania administracyjnego należy do organu, a nie do wnioskodawcy.

Tymczasem jak wyżej wyjaśniono, określenie trybu postępowania, w jakim miało nastąpić wzruszenie przez organ rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej) z dnia 27 października 2015 r. o zwolnieniu wyżej wymienionej ze służby w Agencji Wywiadu, wydanego na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, poprzez zmianę podstawy zwolnienia na art. 60 ust. 1 tej ustawy, należało wyłącznie do B.V., gdyż tylko ona, a nie organ, była uprawniona do wyboru trybu postępowania i jej żądaniem w tym przypadku Szef Agencji Wywiadu był związany.

Oznacza to, że w konsekwencji wyżej wymieniona, pomimo dwukrotnego wezwania, nie usunęła w zakreślonym terminie braku formalnego podania, co skutkowało w pełni uzasadnionym zastosowaniem przez organ art. 64 § 2 K.p.a., tj. pozostawieniem jej podania bez rozpoznania.

Ponadto zauważyć należy, iż reprezentującemu B.V. w postępowaniu przed organem profesjonalnemu pełnomocnikowi niewątpliwie znane były przedstawione przez organ w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r. trzy alternatywne tryby postępowania, w których mogłoby nastąpić dokonanie zmiany podstawy prawnej zwolnienia jego mocodawczyni, będące nadzwyczajnymi trybami weryfikacji decyzji, oparte na zasadzie niekonkurencyjności. Każdy z tych trybów ma bowiem na celu usunięcie ściśle określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być one stosowane zamiennie. W związku z tym, zawarte przez pełnomocnika wyżej wymienionej w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r. stwierdzenia, że wniosek z dnia 28 grudnia 2015 r. spełnia wymogi z art. 63 § 2 K.p.a., mimo iż nie określał trybu postępowania oraz że wybór trybu postępowania należy do organu, należy ocenić jako nieprawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów, za wyjątkiem art. 141 § 4 P.p.s.a., okazały się zasadne. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że Szef Agencji Wywiadu pozostawał w bezczynności i do zobowiązania organu, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do rozpoznania wniosku B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r. w określonym terminie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że pomimo jego lakoniczności zawiera ono wszystkie niezbędne elementy formalne, o których mowa w tym przepisie, a podany w nim wywód prawny pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy fakt pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że B.V. w swym żądaniu, obok trybów nadzwyczajnych uregulowanych w art. 154 i art. 155 K.p.a., wskazała także tryb wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na ocenę zasadności wzywania jej przez organ do sprecyzowania podania oraz brak uzasadnienia prawnego stwierdzenia, że wybór trybu postępowania należy do organu, stanowiły uchybienia niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skoro Szef Agencji Wywiadu nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku B.V. z dnia 28 grudnia 2015 r., gdyż prawidłowo pismem z dnia 14 marca 2016 r. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania, to brak było podstawy do zobowiązywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku tego organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 209 P.p.s.a. oraz 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).