Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 119/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 grudnia 2021 r. nr KO.441.351.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 24 września 2021 r., nr GOPS/000156/SP/09/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej B. B. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2021 r. nr KO.441.351.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymało w mocy decyzję z 24 września 2021 r. nr GOPS/000156/SP/09/2021, mocą której Wójt Gminy R.:

1. przyznał B.B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J.U. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie, na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r.;

2. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J. U., wnioskowanego na okres od 15.02.2021 r. do 13.04.2021 r. oraz od 11.10.2021 r. na czas nieokreślony.

Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy R. decyzją z 16 marca 2021 r. odmówił B.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę J.B. W toku postępowania odwoławczego, Kolegium decyzją z 28 kwietnia 2021 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z 6 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie "u.ś.r."), mających zastosowanie w analizowanej sprawie. Kolegium zwróciło uwagę na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2013 r. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą J.U.

Kontynuując postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji decyzją z 24 września 2021 r. przyznał B.B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J.U. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie, na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r. (pkt 1); odmówił przyznania B. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J.U., wnioskowanego na okres od 15.02.2021 r. do 13.04.2021 r. oraz od 11.10.2021 r. na czas nieokreślony (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 17 ust. 1-1b, art. 17 ust. 5 oraz art. 17b ust. 1 u.ś.r., odniósł się także do obowiązku alimentacyjnego uregulowanego w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej w skrócie "k.r.o."), a ponadto wskazał, iż w wyniku analizy przepisów prawa oraz zgromadzonych dokumentów (w tym oświadczeń i zaświadczeń) ustalił, że B. B. opiekuje się swoją niepełnosprawną siostrą od listopada 2010 r. Wówczas J. U. mieszkała wraz ze swoją córką M. U. w W. Z akt sprawy wynika, że już wówczas J. U. nie mogła liczyć na opiekę swojej córki, dlatego zaopiekowała się nią siostra, która sprawuje opiekę do chwili obecnej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że już wówczas M.U. nie wykazywała woli opieki nad matką, ponieważ była osobą uzależnioną od alkoholu, wielokrotnie stosowała przemoc wobec matki, za co była kilkakrotnie karana wyrokami sądowymi. W ocenie organu pierwszej instancji opieka sprawowana przez B. B. nad siostrą – J. U., jej szeroki zakres i brak możliwości odciążenia skarżącej, chociażby z części obowiązków przez członków rodziny, stanowi oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej (w tym przypadku pracy w gospodarstwie rolnym). Córka J.U. utrzymuje ze swoją matką jedynie sporadyczny kontakt telefoniczny i nie podaje swojego miejsca zamieszkania. Córka niepełnosprawnej – M.U. przebywała w Zakładzie Karnym G., w którym została osadzona na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r. Organ nadmienił również, że w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, niż spokrewnionemu w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Do sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami w pierwszej kolejności zobowiązane są dzieci i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane (osoby z dalszym stopniem pokrewieństwa) sprawujące faktyczną opiekę i zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności. Organ podkreślił, że podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 17 września 2021 r., B. B. została poinformowana o wszystkich przesłankach, które zostały spełnione do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tych, które winny zostać spełnione (również te po opuszczeniu przez M.U. zakładu karnego), aby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było możliwe po opuszczeniu przez M.U. zakładu karnego. Wnioskodawczyni zapewniła podczas tej rozmowy, że M. U. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto 21 września 2021 r. B.B. złożyła pismo, w którym zdecydowała się na wybranie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Organ nadmienił, że dysponuje szerokim materiałem dowodowym, z którego wynika, że M.U. od ponad dziesięciu lat nie wykazuje woli sprawowania opieki nad matką, jak również nie podaje swojego adresu zamieszkania, nawet do wiadomości matki. W związku z powyższym organ stwierdził, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. W tej sytuacji wystąpienie do córki J. U. o wyrażenie woli do sprawowania opieki nad matką po opuszczeniu zakładu karnego byłoby bezprzedmiotowe. W chwili obecnej podjęcie kroków w kierunku zbadania, czy sytuacja życiowa M.U. po opuszczeniu zakładu karnego będzie nadzwyczaj trudna, byłoby przedwczesne. Co do kwestii możliwości wytoczenia powództwa o alimenty przez J. U. przeciwko jej dziecku, B.B. wykazała stosunek niechętny.

Organ wyjaśnił również, że decyzją z 21 grudnia 2011 r. Wójt Gminy R. przyznał B. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą J. U., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 01.11.2011 r. na czas nieokreślony. Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 21.12.2011 r., zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Organ dodał, iż świadczenie to było niejako kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z 10.11.2010 r., której realizacja została uchylona od dnia 01.11.2011 r. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania J.U.. Decyzja z 21.12.2011 r. wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzją z 16.06.2014 r., na podstawie art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567) przyznano B. B. prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 01.07.2013 r. na czas nieokreślony.

Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że B.B. spełnia warunki ustawowe do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą J.U. w okresie od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r. (tj. od dnia osadzenia M.U. w zakładzie karnym, jednocześnie od dnia następującego po dniu uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna do dnia przewidywanego opuszczenia przez M.U. zakładu karnego). W okresie, kiedy M.U. przebywała na wolności, tj. od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przez B.B. (15.02.2021 r.) oraz w okresie przewidywanego opuszczenia zakładu karnego przez M.U., tj. od dnia 11.10.2021 r. B.B. nie spełnia przesłanek określonych w u.ś.r. do przyznania niniejszego świadczenia. W powyższych okresach musiałyby zaistnieć bowiem szczególne okoliczności natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych i przez to opiekuńczych wśród zobowiązanych do alimentacji (takie jak: starczy wiek, ewidentne ciężkie kalectwo, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym), których na podstawie posiadanego materiału dowodowego oraz dostępnych środków umożliwiających organowi pierwszej instancji jego pozyskanie, na dzień wydania decyzji nie stwierdzono.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z 15.02.2021 r. i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 15.02.2021 r. do 13.04.2021 r. oraz od 11.10.2021 r. na czas nieokreślony. Podkreśliła, że sytuacja, która trwa od 10 lat, tj. fakt braku realnego i efektywnego wykonywania obowiązku alimentacyjnego w zakresie sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez M.U., przebywającą na wolności, stworzyła zbieg nadzwyczajnych zdarzeń, które przeniosły obowiązek alimentacyjny na kolejne osoby zobowiązane do alimentacji, w tym przypadku najmłodszą siostrę, czyli skarżącą. Według jej oceny, była to nadzwyczajna sytuacja. Odwołująca nie pozostawiła siostry bez opieki, nie umieściła w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, domu pomocy społecznej, mimo, że córka nie poczuwała się i nie wykonywała obowiązku alimentacyjnego w stosunku do matki. Powyższa okoliczność dotychczas nie była kwestionowana ani podważana przez organ, który zasiłek dla opiekuna przyznał skarżącej bezterminowo, pomimo obowiązku alimentacyjnego córki. Odwołująca zarzuciła organowi brak poczynienia samodzielnych ustaleń co do przyczyn niesprawowania opieki nad matką przez M.U., zwłaszcza w okresie gdy przebywała ona na wolności. Podniosła, że pobierając zasiłek dla opiekuna organ nie narzucał jej podjęcia kroków celem egzekwowania alimentów ze strony córki siostry, choć na podstawie wieloletnich doświadczeń wie, że siostra nie mogła liczyć na pomoc w formie opieki czy świadczenia alimentów na niepełnosprawną matkę. Ponownie podkreśliła, że córka siostry nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, a uzyskanie od córki zobowiązań alimentacyjnych jest niemożliwe i połączone z nadmiernymi trudnościami w trakcie pobytu w zakładzie karnym oraz na wolności. Córka siostry przebywając w zakładzie karnym dzwoniła do matki z prośbą o pomoc finansową. Informowała także, że po wyjściu z zakładu karnego nie będzie posiadała lokum mieszkaniowego i zdana będzie na bezdomność, prosząc matkę o pomoc (informacja od J. U.). Odwołująca podkreśliła, że M.U. była adoptowanym dzieckiem w wieku niemowlęcym przez siostrę wnioskodawczyni. Nie łączyła ich więź biologiczna, co w okresie dzieciństwa wpływało na problemy wychowawcze, które siostra miała z siostrzenicą. Natomiast w okresie pełnoletności doprowadziło to do naruszania zasad współżycia społecznego przez siostrzenicę w stosunku do siostry, pozostawiania siostry bez opieki i niezaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych niepełnosprawnej matce. Córka siostry w latach wcześniejszych stosowała przemoc fizyczną i psychiczną w stosunku do matki, stwarzała zagrożenie dla życia matki, czego dowodem jest kserokopia wyroku w tej sprawie, dostarczona osobiście do GOPS w R.. Zdaniem strony organ posiadając informacje o pobycie córki siostry w zakładzie karnym, powinien wystąpić z wnioskiem do zakładu karnego w G. choćby o wyrażenie woli córki co do sprawowania opieki nad matką po wyjściu z zakładu karnego.

Powołaną na wstępie decyzją z 9 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przytoczył regulacje art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r., art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2 u.ś.r., art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r., a następnie stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego J. U. - wdowa (ur. [...].08.1957 r.) - siostra skarżącej, w związku z opieką nad którą ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 1999 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26.01.2010 r. B.B. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w tym gospodarstwie od 01.07.2013 r. w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą. M.U. - córka J. U. - przebywała w Zakładzie Karnym G., w którym została osadzona na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r. Skazana również wyrokiem Sądu z [...] r. za znęcanie się psychiczne i fizyczne nad rodzicami, w tym nad niepełnosprawną matką J.U. (m.in. bicie pięściami po głowie i ciele, policzkowanie, wielokrotne duszenie, wyganianie z domu, wyzywanie słowami wulgarnymi oraz wyszydzanie niepełnosprawności, pozostawianie matki bez opieki) na karę dwóch lat pozbawienia wolności. Wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności warunkowo zawieszono na okres 5 lat próby, poddając oskarżoną w okresie próby pod dozór kuratora sądowego (dowód: wyrok Sądu Rejonowego w Ł., Wydział [...] Karny z [...] r. sygn. akt [...]). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki (siostra skarżącej) legitymuje się wymaganym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i to, że skarżąca oraz jej siostra pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Niekwestionowana jest także okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad J.U., a zakres wykonywanych czynności nie pozwala jej na podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, co znajduje potwierdzenie w dokonanych przez organ ustaleniach stanu faktycznego sprawy i odnosi się do rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych, określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., organ pierwszej instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r., które to stanowisko Kolegium w pełni podziela.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że kwestią sporną pozostaje data początkowa, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno być skarżącej przyznane w związku z wystąpieniem przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz data krańcowa przyznanego świadczenia - 10.10.2021 r.

Zdaniem organu drugiej instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z 24 września 2021 r. uchylił decyzję z 16 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją z 16 listopada 2018 r. od 13 kwietnia 2021 r. dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna dla B.B. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą J.U.. Niespornym jest, że strona występując o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., rezygnując z pobieranego dotychczas zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Treść oświadczenia B.B. z 15.02.2021 r. (data wpływu do organu - 10.05.2021 r.), tj. zawarte w nim sformułowanie "(...) jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuję z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (...)" wskazuje, że był to wniosek warunkowy i nie mógł skutkować uznaniem, że spełniona została norma art. 24 ust. 2 u.ś.r. umożliwiająca wypłatę świadczenia. Co do zasady, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można jednak traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. Zdaniem Kolegium w praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpił po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, organ był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można więc utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Tak długo zatem jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia (w analizowanej sprawie zasiłku dla opiekuna), na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia. W przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że decyzja przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna, jako ostateczna, miała charakter wiążący, a uchylenie takiej decyzji mogło nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wskazując na art. 16 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy, co wynika z art. 155 k.p.a. W tej sprawie organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję z 16 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją z 16 listopada 2018 r. od 13 kwietnia 2021 r., dotyczącą przyznania zasiłku dla opiekuna dla B.B. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą J.U. Organ usunął zatem negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie kwestionowała zarówno daty, z jaką uchylono decyzję przyznającą ww. świadczenie, jak i trybu, w jakim podjęto ww. rozstrzygnięcie. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że strona od 13 kwietnia 2021 r. nie ma prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą J.U., a zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od 14 kwietnia 2021 r. do 10 października 2021 r. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego. Rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, nie może też być warunkowa, jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Nie było zatem prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 01.02.2021 r. do 12.04.2021 r., gdyż w tym okresie skarżącej przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie - prawo do zasiłku dla opiekuna na ten sam okres, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż wnioskodawczyni będąc siostrą osoby wymagającej opieki, a więc osobą spokrewnioną w stopniu drugim w linii bocznej, mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać z uwzględnieniem uregulowań k.r.o., które wskazują katalog osób zobowiązanych do alimentacji względem członka rodziny wymagającego opieki legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazując na brzmienie 128 k.r.o. i 129 § 1 k.r.o. Kolegium stwierdziło, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić. Zrealizować zaś tę pomoc jest w stanie - w jej zastępstwie - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. W takim jednak wypadku muszą zaistnieć szczególne okoliczności i to natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych i przez to opiekuńczych, wśród osób zobowiązanych (w różnym stopniu) do alimentacji, takie jak starczy wiek, ewidentne, ciężkie kalectwo, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym. Sytuacja taka znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, wobec stwierdzenia faktu, iż córka J. U. przebywała w Zakładzie Karnym G., w którym została osadzona na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek lub stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie. W celu stwierdzenia, że okoliczności faktyczne aktualizują możliwość ubiegania się o wnioskowane świadczenie, należałoby wykazać, że - zgodnie z brzmieniem art. 132 k.r.o. - córka J.U. nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od niej na czas potrzebnych osobie uprawnionej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co mógłby potwierdzać np. wyrok sądowy oddalający powództwo o alimenty wytoczone przez J.U. przeciwko jej dziecku, orzeczenie o jej niepełnosprawności w stopniu znacznym bądź nadzwyczaj trudna jej sytuacja życiowa. Taka sytuacja w tej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - nie występuje, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r. Kolegium dodało, że rozumie i docenia trudną sytuację skarżącej, a także trud i wysiłek wkładany w codzienną opiekę nad niepełnosprawną siostrą, jednak decyzja w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych ma charakter związany. Tym samym w przypadku niespełnienia przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanek określonych wart. 17 ust. 1 u.ś.r., organ nie może uwzględnić takiego wniosku bez względu na towarzyszące temu okoliczności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 9 grudnia 2021 r., wywiodła B.B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, kwestionując decyzję w części punktu 2 dotyczącego odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J.U. za okres od 11.10.2021 r. na czas nieokreślony. Zdaniem autora skargi decyzja została wydana z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 u. ś. r w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem zastosowania wykładni literalnej do wskazanych powyżej art., podczas gdy dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. celowe jest zastosowanie w odniesieniu do w/w art. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej jak również należy wziąć pod uwagę zarówno cel regulacji zawartej w przepisach u.ś.r. tj. "przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia,

2. prawa materialnego, tj. art. 2, art. 8, art. 18,art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe ustalenie ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostra faktycznie sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną a swoją rodzoną siostrą.

Wobec sformułowanych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą J.U. za okres od 11.10.2021 r. na czas nieokreślony oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor stwierdził, że co do zasady nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie poza poniżej wskazanymi. Mianowicie, organ administracyjny nie rozważył w sposób wyczerpujący, czy córka J. U. z racji swojego zachowania (skazanie za znęcanie, pobyt w zakładach karnych), jest w stanie wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki. Po opuszczeniu zakładu karnego córka M.U. nie kontaktowała się w ogóle z matką (tj. okres prawie 4 miesięcy na dzień złożenia skargi), nie wiadomo gdzie przebywa i mieszka. Sama też nie zadeklarowała w żaden sposób chęci zajęcia się chorą matką, nie złożyła sama wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazywałoby na jej wolę zajmowania się i opiekowania chora matką. Niewątpliwie to skarżąca od prawie 10 lat sprawuje realną, rzeczywistą i stałą opiekę nad J. U. Stąd też biorąc pod uwagę treść art. 132 k.r.o. można przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności tj. skarżącej względem jej siostry, co czyni ją również osobą uprawnioną do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna ocena tych okoliczności prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tym samym akceptacja stanowiska organu naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), ochrony rodziny, dobra rodziny (art. 18, art. 71), dyskryminacji (art. 32) a także nakaz szczególnej pomocy władzy publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dokonana przez organ interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., narusza zasadę równości, gdyż pozbawiła w całości skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jak i zasiłku opiekuńczego. Stąd też, biorąc pod uwagę np. treść art. 8 Konstytucji RP dotyczący zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji można do interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., zastosować w/w art. Konstytucji, co byłoby zgodne z dyrektywą wykładni systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż ograniczenia wynikającego z tego przepisu nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych przyczyn (do których należy zaliczyć brak stałego miejsca zamieszkania M.U. w Polsce, skazania za znęcanie), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje w rzeczywistości inna osoba wskazana w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa z uwagi na zgodne wnioski obu stron postępowania została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości stanowiska organów obu instancji jakoby skarżąca od 11 października 2021 r. przestała spełniać ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą, co w rezultacie skutkowało odmową przyznania tegoż świadczenia na okres od 11 października 2021 r. na czas nieokreślony.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1 - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2 - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przywołane przepisy definiując krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odwołują się kryterium, jakim jest obowiązek alimentacyjny. Z tego też powodu prawidłowe odkodowanie ich znaczenia normatywnego wymaga uwzględnienia uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, które wskazują katalog osób zobowiązanych do alimentacji względem członka rodziny wymagającego opieki legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela wielokrotnie wyrażany był pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (vide: wyroki NSA z: 5 listopada 2015 r. I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r. I OSK 1286/14, 12 maja 2017 r. I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 7 maja 2020 r. I OSK 2831/19, 4 grudnia 2020 r. I OSK 1947/20, 2 marca 2022 r., I OSK 966/21 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) mogą wskazywać, że celowe będzie przyjęcie, iż uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymieniona wprost w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny. Godzi się w związku z tym zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19, który za w pełni usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, wykluczającą siostrę niepełnosprawnego wymagającego opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy matka niepełnosprawnego nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu orzeczenia formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna siostra (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).

Warto również zwrócić uwagę na wyrok z 4 grudnia 2020 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1947/20, w którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie jedyną osobą, która faktycznie może sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną jest jej wnuk. Jej syn jest w podeszłym wieku (71 lat) i od ponad 30 lat mieszka za granicą w Kandzie, gdzie skoncentrowane są jego życiowe sprawy. Tam także opiekuje się schorowaną żoną. Z tych przyczyn nie ma go w miejscu zamieszkania swojej matki. W związku z tym, że zaktualizował się w oparciu o przepis art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego babci, gdyż nie ma syna zainteresowanej, który zamieszkuje na innym kontynencie i nie może sprawować opieki nad matką, uznać należało w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Z tych przyczyn w związku ze spełnieniem innych przesłanek materialnych nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., skarżący winien być uznany za osobę uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna ocena tych okoliczności prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny będącej jego krewnym w linii prostej, co naruszałoby fundamenty aksjologiczne całego systemu prawa polskiego i byłoby sprzeczne z celem przepisów u.ś.r.

Z kolei w wyroku z 16 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1115/19 Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej orzekł co prawda o jej oddaleniu, niemniej jednak wyraził pogląd, iż choroba alkoholowa jednej z córek i brak jakiegokolwiek kontaktu z synem można uznać za obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką.

Skład orzekający Sądu mając na uwadze przywołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jej sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Takie też stanowisko zaprezentował WSA w Łodzi w wyroku z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 799/20. Do takich sytuacji zalicza się również pobyt osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji w areszcie śledczym czy zakładzie karnym, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej. Analogicznie należy ocenić sytuację, w której sprawowanie opieki przez osobę spokrewnioną wobec niepełnosprawnego w pierwszym stopniu jest wykluczone ze względu na dopuszczanie się przez tę pierwszą osobę określonych czynów zabronionych względem niepełnosprawnego, czy dopuszczanie się innych czynów, które powodują, że niepełnosprawny może czuć się zagrożony działaniami ze strony swojego krewnego, a obawy te są obiektywnie uzasadnione i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1328/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając przywołany wyżej pogląd za trafny, tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy brak jest jednocześnie innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z niepełnosprawnym, to w takiej sytuacji należy opowiedzieć się za możliwością przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny np. rodzeństwu. W literaturze podkreśla się bowiem, że dopiero gdy brak krewnych w linii prostej albo gdy nie są oni w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności obciąża rodzeństwo uprawnionego (Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz do art. 129, po red. M. Fras, M. Habdas, autorzy fragmentu A. Kawałko, H. Witczak, opub. WKP 2021).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że z poczynionych przez organu obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że osoba wymagająca opieki J. U. jest wdową (ur. [...] r.), a zarazem siostrą skarżącej B.B. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] lutego 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 1999 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].01.2010 r. Posiada ona jedyną córkę M.U., o której będzie mowa w dalszej części rozważań.

Skarżąca B.B. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w tym gospodarstwie od 01.07.2013 r. w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą J.U.. Decyzją z 21 grudnia 2011 r. Wójt Gminy R. przyznał B.B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą J.U., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 01.11.2011 r. na czas nieokreślony. Decyzja z 21.12.2011 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzją z 16.06.2014 r., na podstawie art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), przyznano B.B. prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 01.07.2013 r. na czas nieokreślony. Bezspornym jest, że B.B. od 10 lat opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą, która z nią mieszka, a zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, w tym prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Okolicznością niekwestionowaną przez organy obu instancji jest również, że M.U. jedyna córka J. U. - przebywała w Zakładzie Karnym G., w którym została osadzona na okres od 14.04.2021 r. do 10.10.2021 r., o czym dobitnie świadczą pisma z Centralnego Zarządu Służby Więziennej z 8 czerwca 2022 r. oraz z Zakładu Karnego w G. z 16 czerwca 2021 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r. sygn. akt [...] M.U. oskarżona o to, że w okresie od 15 kwietnia 2008 roku do15 lutego 2010 roku w W. (...) znęcała się psychicznie i fizycznie nad rodzicami, (...) a nad niepełnosprawną matka J.U. w ten sposób, że biła ją pięściami po głowie i ciele, policzkowała, wielokrotnie dusiła grożąc przy tym pozbawieniem życia a także żądając pieniędzy, niszczyła przedmioty codziennego użytku, wyganiała z domu, wyzywała słowami wulgarnymi oraz wyszydzała jej niepełnosprawność, pozostawiała bez opieki, a także żądała pieniędzy w zamian za pomoc przy niepełnosprawnej matce, tj. o czyn z art. 207 § 1 K.k., została uznana za winną popełnienia zarzucanego jej czynu, który stanowi przestępstwo z art. 207 § 1 K.k. i za to na podstawie art. 207 § 1 K.k. wymierzono jej karę 2 (dwa lata) pozbawienia wolności (pkt 1); na podstawie art. 69 § 1 i 2 K.k. w zw. z art. 70 § 2 K.k. w zw. z art. 73 § 2 K.k. wykonanie orzeczonej w pkt 1 kary pozbawienia wolności warunkowo zawieszono na okres 5 (pięciu) lat próby, oddając oskarżoną w okresie próby pod dozór kuratora sądowego.

Wobec ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji zgodnie przyjęły, że skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą J.U. w okresie od 14.04.2021 r. (czyli od dnia osadzenia córki osoby niepełnosprawnej – M.U. w zakładzie karnym i jednocześnie od dnia następującego po uchyleniu przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna) do 10.10.2021 r. (a więc do dnia przewidywanego opuszczenia przez M.U. zakładu karnego). Jednocześnie stwierdziły, że w okresie kiedy M.U. przebywała na wolności tj. od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez B.B. (czyli 15 lutego 2021 r.) oraz po opuszczeniu zakładu karnego przez M.U. czyli od 11.10.2021 r. skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organów obu instancji osoba niepełnosprawna ma córkę, której obowiązek alimentacyjny względem matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej (siostry osoby niepełnosprawnej). Według organów w powyższych okresach musiałyby zaistnieć szczególne okoliczności natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych i przez to opiekuńczych wśród zobowiązanych do alimentacji (takie jak: starczy wiek, ewidentne ciężkie kalectwo, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej czy w zakładzie karnym), których na podstawie posiadanego materiału dowodowego oraz dostępnych środków umożliwiających organowi I instancji jego pozyskanie na dzień wydania decyzji nie stwierdzono.

Lektura wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć dowodzi, że zarówno Wójt Gminy R. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekając o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę, podobnie zresztą jak Sąd, dostrzegły ewidentnie potrzebę uzupełnienia literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. o wykładnię celowością, systemową i funkcjonalną, przywołując zresztą na tą okoliczność obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych. Niemniej jednak orzekając o odmowie przyznania skarżącej spornego świadczenia od 11 października 2021 r. na czas nieokreślony skoncentrowały się wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., z której wywiodły wadliwe wnioski, niemożliwie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa. Preferowana przez organy wyładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza zasady równości, sprawiedliwości społecznej, konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną, zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej jak również zakaz nieludzkiego i poniżającego traktowania. Prowadzi ona w rezultacie do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Pogląd organu, iż matką powinna opiekować się jedyna córka, która stosowała wobec niej przemoc fizyczną i psychiczną (m.in. bicie pięściami po głowie i ciele, policzkowanie, wielokrotne duszenie, wyganianie z domu, wyzywanie słowami wulgarnymi oraz wyszydzanie niepełnosprawności, pozostawianie matki bez opieki), za co została skazana prawomocnym wyrokiem, nie wytrzymuje krytyki. Sytuacja, z jaką mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy jest właśnie tym szczególnym i wyjątkowym przypadkiem, w którym aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem niepełnosprawnej siostry. Nie można zaaprobować poglądu, że osobą niepełnosprawną winna opiekować się jedyna córka, która co wynika z akt sprawy nadużywała alkoholu, której nieznane jest miejsce zamieszkania i która zachowywała się wobec matki nagannie i sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, naruszając jej nietykalność cielesną, znieważając ją. Organ zdaje się pomijać ten jakże istotny aspekt sprawy rzutujący na prawidłowe jej rozstrzygnięcie, gdzie istotną rolę odgrywa również konieczność zapewnienia ochrony i poczucia bezpieczeństwa osobie niepełnosprawnej. Błędne jest tym samym stanowisko organów, iż skarżącej, która co nie było kwestionowane w toku niniejszego postępowania, opiekuje się siostrą od 2010 r., przysługiwało prawo do spornego świadczenia tylko przez okres pobytu jedynej córki osoby niepełnosprawnej w zakładzie karnym. Prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 4 u.ś.r., powinno zostać przyznane skarżącej na czas nie określony, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] r. wydano na stałe.

Jeśli chodzi o początkowy okres, na który przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, Sąd zauważa, że nie jest on kwestionowany w treści skargi przez pełnomocnika skarżącej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy R. z 24 września 2021 r. uchylająca własną decyzję z 16 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją z 16 listopada 2018 r. od dnia 13 kwietnia 2021 r. Jak wynika z jej uzasadnienia organ przyjął, że B.B. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 14 kwietnia 2021 r. Rozstrzygniecie to jest ostateczne i prawomocne. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że strona nie kwestionowała w drodze dopuszczalnych środków zaskarżenia daty, z którą nastąpiło uchylenie decyzji przyznającej jej prawo zasiłku dla opiekuna. Wobec tego, co do zasady należy uznać, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a niezaskarżone do sądu - prawomocne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Innymi, słowy dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja, dopóty korzysta ona z domniemania jej zgodności z prawem i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do zawartego w treści skargi wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd stwierdza, iż nie posiada kompetencji w tym zakresie. Rolą organów administracyjnych jest wydanie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zadaniem Sądu, któremu w rozpatrywanej sprawie dano wyraz z uzasadnieniu niniejszego wyroku, jest natomiast kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 480 zł składają się koszty zastępstwa adwokackiego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zobowiązany jest uwzględnić zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

dc