Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1121/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 581/10 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia Ochrony [...] oraz i. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. G. kwotę 600 ( sześćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 581/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...] z siedzibą w [...] i I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2007 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor), na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa z urzędu, w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie fundamentów pod urządzenie produkcyjne [...] na hali [...], umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

W stosunku do decyzji z [...] 2007 r., PINB wznowił postępowanie i decyzją z [...] 2007 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z [...] 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że dnia 31 sierpnia 2007 r., do organu wpłynął wniosek I. G., z żądaniem wznowienia postępowania i uznania ją za stronę w tym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak w oparciu o wyniki badań i wnioski zawarte w ekspertyzie organ ustalił, że I. G. nie jest stroną tego postępowania, bowiem oddziaływanie pracy urządzeń na zabudowania sąsiednie mieści się w granicach nieszkodliwych dla budynków.

I. G. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i złożyła odwołanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) decyzją z [...] 2008 r. [nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r. WINB wskazał, że "przeprowadzone postępowanie ujawniło, że I. G. nie jest jego stroną, co znalazło również odbicie w toku postępowania wznowieniowego".

W wyniku zaskarżenia decyzji z [...] 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 147/08 (dalej wyrok II SA/Op 147/08), oddalił skargę na niniejszą decyzję.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r. wniosło Stowarzyszenie Ochrony Środowiska [...] (pismo z dnia 15.1.2009 r.) i I. C., i inni (pismo z dnia 15.1.2009 r.).

Decyzją z [...] 2009 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r. Decyzją z [...] 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...] (dalej Stowarzyszenie [...]) i I. C. (i innych) uchylił decyzję z [...] 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WINB.

WINB decyzją z [...] 2009 r. [nr ...], po rozpatrzeniu żądań Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...] i I. C. (i innych mieszkańców [...]), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r., dotyczącej samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie fundamentów pod urządzenie produkcyjne [...] na hali [...], umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z analizy treści statutu Stowarzyszenia wynika, że nie są w nim zawarte takie cele statutowe organizacji społecznej, które wiążą się z przedmiotem sprawy, a przede wszystkim mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Brak podstaw do uznania legitymacji procesowej pozostałych osób fizycznych, jako stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r. nr [...], WINB na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił z urzędu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...] na postanowienie z [...] 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z 14 grudnia 2009 r., Stowarzyszenie Ochrony Środowiska [...] oraz mieszkańcy [...] – I. G. (C.), M. D., E. i J R., A. Ł., I. G., E. i T. R. i J. K. (L.-C.), B. i W. D., A. C., A. T., Z. B., A. K. i F. K., wnieśli odwołanie od decyzji z [...] 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r.

Po rozpatrzeniu tego odwołania i po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy, [decyzją z [...] 2010 r. nr [...], dalej decyzja z [...] 2010 r.] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] 2009 r.

W uzasadnieniu tego stanowiska organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 16 § 1 kpa. Wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki, warunkujące jego dopuszczalność.

W rozpatrywanym przypadku istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżącym mieszkańcom [...]: I. G. (C.), M. D., E. i J. R., A. Ł., I. G., E. i T. R., J. K. (L.-C.), B. i W. D., A. C., A. T., Z. B., A. K. i F. K., przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r., umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie fundamentów pod urządzenie produkcyjne [...] na hali [...].

O tym, czy dany podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tego postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie i wskazani mieszkańcy Kluczborka – nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z [...] 2007 r. z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżących określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym.

Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja z [...] 2007 r. umarzająca postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie fundamentów pod urządzenie produkcyjne [...] na hali [...], nie została skierowana do Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...], a także nie została skierowana do pozostałych mieszkańców [...] — wnoszących rozpatrywane odwołanie z 14 grudnia 2009 r., bowiem nie zostali oni uznani za strony postępowania.

Wskazał, że zgodnie z art. 31 § 2 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

W rozpatrywanym przypadku, biorąc pod uwagę zapisy punktu II Regulaminu skarżącego Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...], w którym zdefiniowane zostały jego cele i sposoby realizacji (które dotyczą m.in. ochrony interesów obywateli na etapie postępowania poprzedzającego uzgadnianie warunków środowiskowych, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanych inwestycji działania, ochrony interesów obywateli narażonych na negatywne oddziaływanie na środowisko przez różne obiekty lub inwestycje), w ocenie GINB, nie dają możliwości prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego na skutek złożenia wniosku przez to Stowarzyszenie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r.

Także mieszkańcy [...], którzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności nie są stronami postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r. Jakkolwiek nie można im odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r. to jednak jak wskazano, żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa. Nie każdy związek między subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym.

Co do zarzutu skarżącej, że działanie maszyny Prinzig na samowolnie wykonanej komorze żelbetowej powoduje uszkodzenia jej budynków, organ wskazał, że prawidłowość pracy zamontowanego urządzenia i jego wpływ na środowisko i tereny przyległe nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W toku postępowania organy nie stwierdziły, by istniejąca komora fundamentowa naruszała art. 5 [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Pb], bowiem zapewniono bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, bhp a także nie powoduje ona drgań i hałasu (w przeciwieństwie do mogących na niej funkcjonować maszyn). W sprawach zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie, jak również w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, organ wskazał na unormowania ustawy — Prawo ochrony środowiska i na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2004 r. Uprawnienia organu nadzoru budowlanego wynikają z art. 83 ust. 1 pb.

Stosownie do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotów wnoszących żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stowarzyszenie, I. G., M. D., E. i J. R., A. Ł., I. G., E. T. R., J. K., B. i W. D., A. C., A. T., Z. B., A. K. i F. K. wnieśli skargę na decyzję z [...] 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 28 kpa przez przyjęcie, że skarżące osoby fizyczne nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r. umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego;

- art. 31 § 1 i 2 kpa przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy żądanie skarżącego i tym samym odmowę wszczęcia postępowania z urzędu;

- art. 8, 9, 11, 107 § 3 kpa przez faktyczny brak uzasadnienia przyjętych przez organ II instancji przesłanek decyzji w części odmawiającej wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie Stowarzyszenia [...];

- art. 7 i 77 § 1 kpa przez pominięcie okoliczności faktycznych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności niektórych postanowień regulaminu Stowarzyszenia oraz okoliczności, że raport z badań i ocena drgań mechanicznych przekazywanych gruntem na budynek mieszkalny przy ul. [...] nie mógł być podstawą wydania decyzji; nadto nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że opierają interes prawny o art. 140 i 144 kc. Wskazali, że pomiary drgań wykonano podczas ich znacznie zaniżonej emisji, nieprawidłowo umieszczono punkty pomiarowe, łamiąc podstawowe zasady Polskiej Normy. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu o braku oddziaływania płyty fundamentowej wraz z posadowionym na nim urządzeniem, bowiem budynki właścicieli sąsiednich nieruchomości, są niszczone przez emitowane drgania, ogromny niskoczęstotliwościowy hałas. W znacznym stopniu ogranicza to prawa właścicieli w korzystaniu z ich nieruchomości. Agregat powoduje hałas, który uniemożliwia skarżącym odpoczynek nawet przy zamkniętych oknach.

W budynku I. G. stwierdzono rozszczelnienie sieci gazowej, które pojawiło się ponownie w krótkim czasie mimo jej wymiany.

W ocenie skarżących fakt niszczenia budynków przez agregaty posadowione na spornym fundamencie został stwierdzony przez rzeczoznawcę. Również w raporcie sporządzonym na zlecenie inwestora wykazano przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na sąsiednich działkach co świadczy o oddziaływaniu hałasu na sąsiednią zabudowę. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2007 r. PINB całkowicie raport ten pomija.

Skarżący wskazali, że zgodnie z Polską Normą pomiary drgań winny być wykonywane przez specjalistów, z których jeden jest doświadczonym rzeczoznawcą budowlanym a z pomiarów tych winien być sporządzony protokół. W niniejszej sprawie brak jest poświadczenia uprawnień R. H. do dokonania oceny wpływu drgań na budynek. R. H. posiada uprawnienia rzeczoznawcy w zakresie badań i ocen akustycznych, nie może więc dokonywać pomiarów drgań. Organ nadzoru budowlanego w ogóle pominął kwestię drgań.

Skarżący podkreślili, że GINB zaniechał rzeczywistego uzasadnienia przesłanek jakimi się kierował przy dokonywaniu oceny braku powiązania celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia z przedmiotem sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 14.6.2010 r. VII SA/Wa 581/10 WSA w Warszawie odrzucił skargi I. G., M. D., E. i J. R., A. Ł., E. i T. R., J. K., B. i W. D., A. C., A. T., Z. B., A. K. i F. K., a postanowieniem z 14.6.2011 r. VII SA/Wa 581/10 skargę J. K. (k. 154, 238 akt VII SA/Wa 581/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg art. 157 kpa. Zgodnie z § 2 art. 157 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3 art. 157 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Jednocześnie w przypadku wadliwego wszczęcia postępowanie winno zostać ono umorzone, jako że brak jest przesłanki podmiotowej do toczenia takiego postępowania.

Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest czy skarżącej I. G. i Stowarzyszeniu przysługuje skutecznie prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r. Jaki wynika z treści tej decyzji, PINB umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie fundamentów pod przedmiotowe urządzenie produkcyjne. W uzasadnieniu wskazał, że wznowił postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z ujawnieniem nowych okoliczności istotnych dla sprawy a nieznanych wcześniej organowi. Wznowione postępowanie doprowadziło do ujawnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu fundamentów w postaci komory żelbetowej i zamontowaniu na nich urządzenia PRINZIG. Inwestor wypełnił nałożony przez organ obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, z której wynikało, że roboty budowlane wykonano w sposób zgodny z warunkami technicznymi i wiedzą fachową. Nie stwierdzono spękań ścian komory, zarysowań, ugięć lub odchyleń. Ekspertyza nie wykazała szkodliwego działania na środowisko oraz na zabudowę sąsiednią. Powyższe skutkowało tym, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, a w konsekwencji postępowanie należało umorzyć.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że skarżąca I. G. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007 r. Zgodził się z organem, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (wyrok NSA z 27.9.1999 r. IV SA 1285/98, Lex 47898). Skarżąca wskazała, że przepisem prawa materialnego, który uzasadnia jej interes prawny jest art. 140 i 144 kc. O ile, co do zasady, przepis ten mógłby uzasadniać twierdzenia o posiadanej legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć on zastosowania. Przepisy te związane są z szeroko pojętą, konstytucyjnie zagwarantowaną ochroną własności. Nie negując konieczności przestrzegania tej zasady należy ze wszech miar podkreślić, że przedmiotem postępowania umorzonego decyzją z [...] 2007 r. była budowa obiektu budowlanego jakim były fundamenty pod urządzenie produkcyjne. Skarżąca we wszystkich pismach kierowanych do organów i do sądów konsekwentnie wskazuje, że przyczyną pęknięć jej budynku, rozszczelnienia instalacji gazowej, ponadnormatywnego hałasu i działania innych szkodliwych czynników na środowisko jest nie fundament a umieszczony na nim agregat. Zgodził się z organem, że wszystkie te czynniki, częściowo potwierdzone złożoną ekspertyzą, mogą co najwyżej stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przez inne organy właściwe do ochrony środowiska. W takim postępowaniu skarżąca, o ile zostanie stwierdzone oddziaływanie agregatu bądź innych urządzeń na nim umieszczonych (hałas, drgania) na jej nieruchomość, winna dochodzić swych praw. A zatem nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącą skutku zarzuty dotyczące szkodliwego działania na środowisko w tym na nieruchomość I. G. agregatu, który powoduje drgania przenoszone na budynek stanowiący własność skarżącej i ponadnormatywny hałas. Nie negując prawdziwości podniesionych zarzutów wskazać należy, że działanie agregatu nie było przedmiotem postępowania umorzonego decyzją z [...] 2007 r., a w konsekwencji skarżąca nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji, nawet jeśli hipotetycznie zakładając, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności winna była dotyczyć również agregatu umieszczonego na przedmiotowym fundamencie jako części urządzenia budowlanego to - skoro brak jest rozstrzygnięcia organu w tym zakresie - nie może być mowy o ocenie przymiotu strony w odniesieniu do tego "urządzenia".

W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy również pozostają zarzuty skarżącej odnoszące się do nieprawidłowo dokonanych pomiarów drgań i hałasów i ewentualnego braku uprawnień do dokonania tych pomiarów przez R. H.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie może skutecznie żądać uchylenia zaskarżonej decyzji odnoszącej się do pozostałych osób wnoszących skargę, których skargi Sąd odrzucił postanowieniami z 14 czerwca 2010 r. i 14 czerwca 2011 r. W tym zakresie skargę należało oddalić, bowiem skarżąca nie ma legitymacji do żądania oceny legalności decyzji, która nie dotyczy jej interesu prawnego (art. 50 ppsa).

Wyrokiem II SA/Op 147/08 WSA w Opolu oddalił skargę na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej samej decyzji z [...] 2007 r. PIBN w [...]. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji, w sprawie tej organ odmówił uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania wskazując na brak przymiotu strony I. G. Zajętym w tym postępowaniu stanowiskiem - na mocy art. 170 ppsa - związany jest również Sąd w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu co do braku przymiotu strony Stowarzyszenia Ochrony Środowiska [...] w niniejszym postępowaniu. Skoro przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności jest jedynie fundament, który sam przez się nie oddziałuje negatywnie na środowisko, to nie można uznać, że przedmiotowa organizacja może skutecznie żądać wszczęcia postępowania jako jego strona. W przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu wypowiedział się organ w odrębnym postępowaniu, które nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Skarżący mają rację co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 i 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, mimo że miał obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zawarte w odwołaniu zarzuty są zbliżone do tych, które skonkretyzowano w skardze, a dotyczą one nie fundamentu lecz umieszczonego na nim urządzenia, a zatem nie mogły one mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 581/10 wywiodła I. G. (dalej skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez radcę prawnego M. B., wskazując na naruszenie:

I. prawa materialnego tj:

1) art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 140 i 144 kc przez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

2) art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) przez jego niezastosowanie;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e pb i § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) przez ich błędną wykładnię polegającą na:

- nieuznaniu agregatu zamontowanego na fundamencie jako związanego z tym fundamentem urządzenia budowlanego, a w konsekwencji na pominięciu kwestii wytwarzania hałasu i drgań przez ten agregat przy ocenie spełnienia podstawowych wymagań dotyczących projektowania i budowy tego fundamentu;

- przyjęciu, że skarżąca winna dochodzić swych praw przez wszczęcie postępowania przed innymi organami właściwymi do ochrony środowiska, gdyż prawidłowość pracy zamontowanego urządzenia i jego wpływ na środowisko i tereny przyległe nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego;

4) art. 81c ust. 2 pb przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych polegających na budowie fundamentu, a także stanu technicznego tego fundamentu w sytuacji, gdy doszło do samowolnego wykonania tych robót budowlanych;

5) art. 48 pb przez jego niezastosowanie;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 113 § 1 ppsa, przez zaniechanie rozpoznania sprawy co do jej istoty, na skutek ustalenia braku legitymacji procesowej skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 140 i 144 kc i art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 pb (s. 2, 4-5 skargi kasacyjnej) przez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podstawowym założeniem zaskarżonej decyzji z 4 lutego 2010 r. i poprzedzającej ja decyzji z 2 grudnia 2009 r. jest to, że z uwagi na to, że działanie agregatu nie było przedmiotem postępowania umorzonego decyzją z [...] 2007 r., w konsekwencji skarżąca nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji, nawet jeśli hipotetycznie zakładając, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności winna była dotyczyć również agregatu umieszczonego na przedmiotowym fundamencie jako części urządzenia budowlanego. Organ dostrzegł po stronie I. G. interes faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r., wskazał jednak, że żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa (s. 5 decyzji z 4 lutego 2010 r.), nie znajdując żadnego przepisu materialnoprawnego, który stanowiłby o interesie prawnym skarżącej w kontrolowanym postępowaniu. Pogląd taki błędnie aprobował w wyroku VII SA/Wa 581/10 Sąd I instancji.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że art. 28 ust. 2 pb stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Art. 28 ust. 2 pb nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeśli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48 i 49 pb) i w postępowaniu naprawczym (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 188-199, uw. 16). Tym samym w kontrolowanym postępowaniu zastosowanie znajdował art. 28 kpa.

Nawet jednak w sprawach pozwolenia na budowę, powszechnie przyjęte jest, że jeśli obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to samo to wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące (art. 3 pkt 20 pb). Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i przepisy z zakresu ochrony środowiska (wyrok NSA z 28.3.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, z aprobującą glosą W. Szwjadlera, OSP 2008/3/35, akceptowany przez W. Piątka i A. Ostrowską – op. cit. s. 51 uw. 22, s. 188-189, uw. 16).

Nie ulega wątpliwości, że do takich inwestycji należała budowa fundamentów w postaci komory żelbetowej i zamontowaniu na nich urządzenia produkcyjnego PRINZIG, wykorzystywanego do produkcji rur metodą wibroprasowania w [...]– hala [...], jak to prawidłowo określił w uzasadnieniu (akapit pierwszy) decyzji z [...] 2007 r., PINB. Tym samym błędnie i wbrew uzasadnieniu decyzji z [...] 2007 r. organy obu instancji przyjęły, że działanie agregatu nie było przedmiotem postępowania umorzonego decyzją z [...] 2007 r., a Sąd I instancji, pogląd ów aprobując, naruszył art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 140 i 144 kc i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (choć w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. 2006, nr 170, poz. 1217, 2007, nr 99, poz. 665, dalej pb) i § 323 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Porównanie tenoru i uzasadnienia decyzji z [...] 2007 r. prowadzi do wniosku, że sentencja decyzji jest niespójna z jej uzasadnieniem.

Z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 1 i 2, i art. 105 § 1 kpa Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku aprobował to, że organy w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegły, że Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem art. 104 § 1 i 2, i art. 105 § 1 kpa ograniczył w sentencji decyzji z 26 lipca 2007 r. rozstrzygnięcie tylko do części zagadnienia, umarzając postępowanie w sprawie "samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie fundamentów pod urządzenie produkcyjne [...] na hali [...]".

W poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.7.1998 r., IV SA1306/96, Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997/3/102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – [j.t.] Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.)... W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, a postępowanie dotyczące funkcjonowania powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1/6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe poglądy nie straciły na aktualności, bowiem w obecnym stanie prawnym nowością są jedynie rozwiązania z art. 375 POŚ (K. Gruszecki "Pojęcie "strony" w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska" Casus 2009, nr 2 s. 8). Gdy stosowane są środki o charakterze prewencyjnym lub naprawczym bądź mieszanym, np. represyjno-naprawczym, nie można wykluczyć, że inne podmioty poza adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji, będą posiadały interes prawny w takim postępowaniu. Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może być prawo cywilne – w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują – co nie zachodzi w przypadku art. 362 POŚ), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania i czy winno być ono interpretowane wąsko (ograniczać się tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska), bądź szeroko. Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 1.9.2004 r., Kol.Odw. 2434/04/A, OWSS 2005/2/20, akceptowana przez K. Gruszeckiego, Casus 2009/2/s.10). Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 kpa. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok NSA z 20.4.1998 r. IV SA 1106/97). Powyższe uwagi nie dotyczą wyłącznie postępowań odrębnych, które mogą toczyć się przed właściwymi organami, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ale także w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego (zwykłych i nadzwyczajnych), w tym w oparciu o art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 pb w zw. z art. 51 pb.

Możliwość wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu, działającego na podstawie Prawa ochrony środowiska, nie ogranicza uprawnień skarżącej do uzyskania ochrony jako strona w postępowaniu nadzorczym na podstawie Prawa budowlanego.

Budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego są w szczególności fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składające się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 in fine pb). Budynek i urządzenia z nim związane winny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, by poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie, nie stanowi zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (§ 323 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). W piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że przepisy działu X rozporządzenia z 2002 r. stanowią rozwinięcie warunków wyrażonych w § 11 tego rozporządzenia, określających podstawowe warunki lokalizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i niedopuszczalnych uciążliwości (W. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie. Poradnik z komentarzem i 145, rysunkami, Warszawa 2009 s. 38-39, 262). Do uciążliwości, o których mowa w § 11 ust. 1, normodawca zaliczył w szczególności hałas i drgania (wibracje; ust. 2 pkt 2 § 11 rozporządzenia z 2002 r.). Normodawca wskazując, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, nałożył na organ architektoniczno budowlany w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, obowiązek dokonanie badań dla starannego i zgodnego z prawem określenia obszaru oddziaływania budowli, który ma oddziaływać na już istniejące budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dla ustalenia, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony (art. 28 kpa), możliwe jest przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa; przykładowo – wyroki NSA z 28.3.2013 r.: II OSK 23/11; II OSK 2312/11; II OSK 2313/13), czego organy nadzoru w niniejszym postępowaniu nie uczyniły.

Nie ulega wątpliwości, że nie sposób w postępowaniu legalizacyjnym bądź naprawczym, czy w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiego postępowania, wbrew woli ustawodawcy, który sformułował definicję ustawową (art. 3 pkt 3 in fine pb), odrębnie traktować same fundamenty, w oderwaniu od maszyn i urządzeń, dla których fundamenty takie zostały pobudowane, i z którymi składają się na całość użytkową. Błędnie Sąd I instancji aprobował pogląd WINB, że "zrealizowana budowla, aczkolwiek podlegająca rygorom Prawa budowlanego, sama w sobie nie narusza przepisów o ochronie środowiska" (s. 4 decyzji z [...] 2009 r.), bowiem przedmiotowe fundamenty nie są "budowlą samą w sobie" – budowlą są bowiem fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową" (verba legis – art. 3 pkt 3 in fine pb; odpowiednio wyrok NSA z 26.8.2010 r., II OSK 1297/09).

Wyrok II Op 147/08 nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu (art. 170 ppsa), z uwagi na to, że zapadł w wyniku kontroli odrębnego postępowania nadzwyczajnego.

Zarzut naruszenia art. 48 pb, bez doprecyzowania, naruszenia którego z ustępów, punktów i liter tego złożonego z 5 ustępów przepisów autor skargi kasacyjnej się dopatruje, nie mógł być skuteczny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.