Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3774/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134 i art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1324/19 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1324/19 oddalił skargę A. K. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy L. z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 upzp poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż w sprawie nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, polegające na dokonaniu co najmniej 90 zmian w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego, w tym zmian § 17 ust. 4 oraz § 18 ust. 16 odnoszących się do całego terenu objętego planem, bez ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których stanowi art. 17 upzp, w szczególności bez ponowienia niezbędnego zaopiniowania i uzgodnienia oraz bez ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu i uchwalenie tak zmienionego planu, co z uwagi na treść art. 134 § 1 Ppsa Sąd I instancji winien był zbadać z urzędu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na zaskarżony akt z uwagi na:

a) błędne uznanie, że ograniczenia wprowadzone w § 10 ust. 1 pkt 2, § 26 pkt 14, § 45 pkt 3 ppkt b), § 49, § 63 pkt 2 i 3, § 64 pkt 2 ppkt b) oraz § 66 zaskarżonej uchwały są usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę oraz, że taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza tzw. "władztwa planistycznego", a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy, podczas gdy wprowadzone ograniczenia naruszają istotę przysługującego skarżącej prawa własności oraz stoją w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa,

b) pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż zaskarżona uchwała w § 63 pkt 2 i 3 zawiera odległościowe ograniczenia prawa własności odnoszące się wyłącznie do obiektów produkcji zwierzęcej, bez wprowadzenia analogicznych ograniczeń w odniesieniu do innych obiektów mogących zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, co w sposób oczywisty narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasady poprawnej legislacji.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska pełnomocnika organu, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

3.3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Przepis art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega oddaleniu. Natomiast art. 134 § 1 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego. Kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że Sąd Wojewódzki rozpoznał istotę sprawy w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Tym samym brak odniesienia się do kwestii, które wykraczają poza jej interes prawny, nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3.4. Ponadto należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisu postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 upzp. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia tych przepisów jako przepisów prawa materialnego, a więc nie zakwestionowano tak wykładni jak i zastosowania przepisów stanowiących podstawę do ponowienia procedury planistycznej.

3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

3.6. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że nie naruszają one powołanych przepisów art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego zapisy § 10 ust. 1 pkt 2, § 26 pkt 14, § 45 pkt 3 ppkt b), § 49, § 63 pkt 2 i 3, § 64 pkt 2 ppkt b) oraz § 66 planu miejscowego w zakresie w jakim wprowadzają zakaz lokalizacji w granicach planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, względnie nie przewidują możliwości realizacji takich przedsięwzięć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z szeregu przepisów upzp można wysnuć wniosek, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro zatem można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, ustalenie to zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności. Przyczyną wprowadzenia ograniczeń są uciążliwości powodowane przez obiekty produkcji zwierzęcej, zmiana struktury przestrzennej gminy polegająca na zmniejszaniu użytków rolnych nie tylko na rzecz terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, ale również rekreacyjnej.

3.7. Nie naruszają powołanych przepisów prawa materialnego również zapisy planu zawarte w § 63 pkt 2 i 3 w zakresie w jakim przewidują odległościowe ograniczenia prawa własności odnoszące się wyłącznie do obiektów produkcji zwierzęcej. Nie narusza to konstytucyjnej zasady równości. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, konieczność przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w tym przede wszystkim uciążliwościom odorowym, powodowanym przez przedsięwzięcia takie jak przemysłowa hodowla zwierząt, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy. Możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 upzp, a także art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z: 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13; 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 950/17; 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16; 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3354/20; 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19; 17 marca 2022 r. II OSK 754/19; 15 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3332/19). Należy dodać, że ten kierunek orzecznictwa jest zbieżny z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie dotyczącymi rzeczonej problematyki (zob. np. P. Daniel, Immisje zapachowe jako podstawa ograniczeń dotyczących prawa zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r. (II OSK 1281/16), OwSS 2020, nr 2, s. 133 i n.; J. Chmielewski, Problematyka prawna uciążliwości zapachowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gminy, "Samorząd Terytorialny" 2019, z. 3, s. 52 i n.; G. Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi - wybrane zagadnienia, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2019 r., nr 1, s. 45 i n.).

3.8. Przyjęte w uchwale ograniczenie ekstensywności hodowli ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy miejscowości K., Gmina L. Należy uznać, że wprowadzone w planie ograniczenie, które przecież nie zakazuje hodowli i chowu, stanowi dozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i proporcjonalne ograniczenie prawa własności. Brak ustawowych norm dotyczących odległości daje organowi planistycznemu swobodę w ich określaniu, oczywiście z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wpływ na uciążliwości odorowe mają takie czynniki jak kierunek wiatru oraz warunki pogodowe. Aby uniknąć tego negatywnego oddziaływania wprowadzono minimalne odległości dla lokalizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej, uzależniając ten parametr do wielkości obsady w DJP, co ma na celu przeciwdziałaniu kumulacji uciążliwości zapachowych. Natomiast minimalne odległości obiektów produkcji zwierzęcej od terenów istniejącej i planowanej zabudowy zostały uzasadnione celami polityki przestrzennej i nie mogą zostać uznane za dowolne.

3.9. W niniejszej sprawie interes jednostkowy skarżącej musiał zostać skonfrontowany z polityką przestrzenną gminy i oczekiwaniami innych właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może ulec ograniczeniu, jak ma to miejsce w tym wypadku. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego mówi o korzystaniu z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wykonywanie własności wydzielonej przestrzeni musi brać pod uwagę realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Wykonywanie prawa własności nie może polegać na nadużywaniu tego prawa i dopuszczaniu za wszelką cenę negatywnego oddziaływania na szereg innych nieruchomości w interesie jednego z właścicieli. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności. Status przestrzeni wyznaczony przez normy prawa administracyjnego jest wiążący dla wszystkich osób, nie zaś tylko dla właściciela. Jest to przedmiotowe wyznaczenie sfery dopuszczalnych zachowań względem określonego dobra. Treści tych ustaleń musi podporządkować się właściciel. Skarżąca nie może oczekiwać, że jako właściciel ma prawo do wykorzystywania nieruchomości w sposób subiektywnie dla niej optymalny. Stąd nie można uznać, aby wskazane w skardze kasacyjnej przepisy upzp, Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego zostały naruszone.

3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne

3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.