Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 725/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 3, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 114, art. 115
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7, 87, 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B., A. B., B. B., W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/05 w sprawie ze skargi A. B., B. B., W. B., B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 26 września 1988 r. prowadzonej w kwestii zatwierdzenia planu realizacyjnego działki nr [...], położonej w R. przy ul. [...] pod budowę budynku mieszkalnego M. B.-W. i K. W. oraz w przedmiocie sporu o wycinkę drzew rosnących na tej nieruchomości, właściciele obu sąsiednich nieruchomości – B. B. i J. B. zawarli ugodę administracyjną. Zgodnie z jej treścią właściciel działki nr [...] J. B., zobowiązał się usunąć drzewa rosnące przy granicy tej działki z sąsiadującą nieruchomością należącą do B. B. i A. B.. Natomiast B. i A. B. również zobowiązali się do usunięcia drzew z własnej nieruchomości, a nadto cofnęli swoje odwołanie wniesione od decyzji wydanej w imieniu Prezydenta R. z dnia 1 lipca 1988 r., zatwierdzającej plan realizacyjny działki nr [...] pod budowę budynku mieszkalnego dla M. B.-W. i K. W.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1989 r. Nr [...], wydanym przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R., ugoda ta została zatwierdzona.

W dniu 2 lutego 2004 r. Prezydent Miasta R. wystąpił do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej postanowienia z dnia [...] stycznia 1989 r. o zatwierdzeniu ugody z dnia [...] września 1988 r. Natomiast D. B. i Jan B. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej ugody.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność postanowienia wydanego przez Urząd Miejski w R. w dniu [...] stycznia 1989 r., w części dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania działki M. B.-W.. Organ stwierdził w motywach decyzji, iż zatwierdzenie ugody przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy postępowanie o zatwierdzenie planu realizacyjnego nieruchomości zostało już zakończone, jest sprzeczne z art. 114 k.p.a. i jako wydane z naruszeniem prawa powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Na wymienione postanowienie zażalenie wnieśli B., A., B. i B. B., zarzucając mu naruszenie przepisów art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie złożył również Jan B., zarzucając niezasadne stwierdzenie nieważności części tylko postanowienia z dnia [...] stycznia 1989 r., a nie jego całości.

Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody P. z dnia [...] i stwierdził nieważność całości postanowienia z dnia [...] stycznia 1989 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ugoda mogła być zawarta tylko przed organem administracji, przed którym toczyło się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Ugoda z dnia [...] września 1988 r. została zawarta w toku postępowania odwoławczego od decyzji Architekta Miejskiego w R. z dnia [...] lipca 1988 r., zatwierdzającej plan zagospodarowania działki o nr ew. [...] pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego położonej w R. przy ul. [...]. Aby ugoda ta uzyskała moc obowiązującą powinna być zatwierdzona odpowiednim postanowieniem właściwego organu, to jest Głównego Architekta Wojewódzkiego. Tymczasem zatwierdzenia dokonał Architekt Miejski w R.. Tym samym organ pierwszej instancji wydał postanowienie z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas art. 115 k.p.a. i art. 118 § 1 k.p.a.

Kwestia wycinki drzew – zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nie powinna być ustalana w prowadzonym w 1988 r. postępowaniu odwoławczym na podstawie § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Powinno być w tym przedmiocie prowadzone odrębne postępowanie zakończone decyzją administracyjną.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. B., A. B., B. B. i W. B. podnosząc następujące zarzuty:

a) brak ustaleń faktycznych co do okoliczności sporządzenia ugody i jej zatwierdzenia oraz sprzeczności szczątkowych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia ze stanem rzeczywistym i dokumentami sprawy,

b) zamieszczenie w postanowieniu stwierdzeń bez powołania dowodów na ich poparcie i całkowite zignorowanie zarzutów i twierdzeń skarżących oraz przedstawionych przez nich dokumentów bez podania powodów braku uznania tych zarzutów, twierdzeń i dowodów,

c) naruszenie art. 6 k.p.a. do art. 16 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 62 k.p.a. w zw. z art. 89, art. 90 do art. 95 k.p.a., art. 105 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. co do okoliczności faktycznych i dowodów na ich poparcie, art. 115 k.p.a. do art. 121 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia,

d) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia po 16 latach, kiedy zaistniały już nieodwracalne skutki ugody i zatwierdzającego ją postanowienia;

e) pozbawienie skarżących praw nabytych legalnie i w zaufaniu do organów administracji pod rządem Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. i wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 57 i art. 53 tejże ustawy § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przy zaistnieniu warunków w tym przepisie wymienionych,

f) naruszenie zasad orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Konstytucji, a w szczególności art. 2, art. 7, art. 64 pkt 2 Konstytucji i opowiedzenie się przez organy administracji po stronie tych, którzy prawa nie wykonują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1639/05) skargę tę oddalił. Sąd za uzasadniony uznał zarzut skargi, iż podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia nie mogło być stwierdzenie, że ugodę zatwierdził niewłaściwy organ. Powyższe uchybienie nie miało jednak – zdaniem WSA – wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniała bowiem przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie to zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej. Podstawą ugody administracyjnej, na mocy której nałożono obowiązek usunięcia drzew, był bowiem w istocie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Jak wynika bowiem z akt sprawy B. i A. B. domagali się od organów administracji wydania nakazu wycięcia drzew motywując to zagrożeniem bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywał możliwość wydawania przez organy administracji nakazu wycięcia drzew, jeżeli powodowały one zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Oczywiście zgodnie z przepisami k.p.a. możliwe było również zawarcie ugody administracyjnej w tym przedmiocie. Niewątpliwie ugoda administracyjna, jaka została zawarta na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 1988 r., obejmowała zobowiązanie stron postępowania do wycięcia drzew, które miały zagrażać budynkom należącym do B. i A. B..

Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zdaniem Sądu, nie mógł jednak być podstawą do nałożenia na strony postępowania obowiązku wycinku drzew, które zagrażały bezpieczeństwu ludzi bądź mienia.

W wyroku z dnia 29 kwietnia 1991 r. sygn. akt IV SA 307/91 (ONSA 1991/3-4/58), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wyposażenie organów administracji państwowej w prawo wydawania decyzji nakładających na właścicieli, zarządców i użytkowników nieruchomości obowiązek wycięcia drzew stanowiących zagrożenie dla ludzi lub mienia na nieruchomościach innych osób, jakie zostało przewidziane w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), wykracza poza ramy upoważnienia zawartego w art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 299 ze zm.). Spór dotyczący usunięcia drzew zagrażających obiektom budowlanym może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (art. 144 k.c.)".

Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w postaci nakazu wycinki drzew, stanowiących zagrożenie dla ludzi lub mienia na nieruchomości innych osób. Nałożenie obowiązku wycinki drzew nie mogło być też przedmiotem ugody administracyjnej, bowiem mocą takiej ugody mogły być nakładane takie obowiązki, które można było nałożyć w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym również wydanie postanowienia zatwierdzającego taką ugodę niemającą podstawy materialnoprawnej nastąpiło z naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że nie można zgodzić się z poglądem skarżących, iż postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia przez skarżących prawa do domagania się wykonania obowiązku wycinki drzew. Niezależnie od wskazanej wyżej przyczyny nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż słuszne jest również stwierdzenie nieważności tego postanowienia w części zatwierdzającej ugodę w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego działki. Istotą ugody było cofnięcie przez jedną ze stron odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie ugody, której przedmiotem jest cofnięcie przez stronę odwołania stanowi, zdaniem Sądu, rażące naruszenie art. 114 k.p.a. Nie może być przedmiotem ugody administracyjnej kwestia cofnięcia odwołania od decyzji administracyjnej. Ugodę mogą zawrzeć pomiędzy sobą strony postępowania. Kwestia cofnięcia przez stronę odwołania od decyzji nie jest relacją strona – strona tylko relacją organ administracji – strona. Organ administracji nie jest stroną postępowania tylko podmiotem sprawującym władztwo publiczne. Nie można zawierać ugody z organem administracji. Zgodnie z treścią art. 115 k.p.a. ugoda może być zawarta przed organem administracji. Charakter sprawy, to jest cofnięcie odwołania, powoduje niemożność zawarcia ugody w tym przedmiocie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a odpowiednio także postanowienia nie jest ograniczone żadnym terminem. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie zatwierdzające ugodę administracyjną wydane zostało częściowo bez podstawy prawnej, a częściowo z rażącym naruszeniem prawa. Za nieuzasadnione uznał też Sąd pozostałe zarzuty ze skargi, w tym obrazę wskazanych w niej przepisów.

Omówiony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną B. B., A. B., B. B. i W. B. Skarżący wskazali, iż skarga ta opiera się na przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w szczególności art. 1-12, art. 15 oraz art. 173-193 tej ustawy, a przedmiotem zaskarżenia jest cały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż zaskarżony wyrok narusza równość obywateli wobec prawa, a więc przepisy art. 2 i 32 pkt 1 Konstytucji RP, a także art. 45 pkt 1 Konstytucji na skutek naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny Sąd. Stanowi to jednocześnie obrazę art. 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skoro Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do kwestii niewykonania przez drugą stronę ugody z dnia 26 września 1988 r. i przyjętych przez nią obowiązków, w szczególności obowiązku usunięcia drzew zgodnie z treścią tej ugody. Skarżący zarzucili następnie naruszenie art. 7, 87 i 188 Konstytucji RP przez zakwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mocy prawnej § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), mimo że prawo takie nie przysługuje sądom, a tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności i warunków zawarcia ugody z dnia [...] września 1988 r. i warunków jej zatwierdzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uwzględnienie ich skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B.-W. i K. W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 174 i 176 P.p.s.a.) skarga taka powinna opierać się na podstawie wskazanej w art. 174 P.p.s.a. i wskazywać konkretne przepisy naruszone przez Sąd pierwszej instancji z uzasadnieniem postawionych zarzutów, a w wypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego – dodatkowe uzasadnienie wskazujące, iż zaistniałe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ma to o tyle istotne znaczenie dla przebiegu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż Sąd ten – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi określonej jej podstawami zaskarżenia (z wyjątkiem branych pod uwagę z urzędu, przyczyn nieważności postępowania – art. 183 P.p.s.a.).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na konstrukcję rozpoznawanej w sprawie skargi kasacyjnej, w której zarzuty naruszenia konkretnych przepisów zostały zamieszczone w jej uzasadnieniu, a ich ustalenie wymagało analizy tej części skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty te nie są uzasadnione. Skarżący podnieśli w nich naruszenie przepisów art. 7, 87 i art. 188 Konstytucji RP przez zakwestionowanie zaskarżonym wyrokiem mocy prawnej przepisu § 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Zdaniem skarżących uprawnienie takie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu, zaś zasada praworządności wymaga, by sądy w każdej sytuacji stosowały obowiązujące przepisy, w tym również rozporządzenia należące do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Stanowisko to jest błędne. Wprawdzie do Trybunału Konstytucyjnego należy między innymi, orzekanie o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP), lecz nie oznacza to, że sądy rozpoznające konkretną sprawę, w każdej sytuacji są związane treścią obowiązujących aktów podstawowych i nie mogą oceniać ich zgodności z Konstytucją oraz obowiązującymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok SN z 12 lipca 2000 r. sygn. III RN 208/99 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, z przytoczonym tam orzecznictwem TK, SN i NSA oraz poglądów doktryny) był wyrażony powszechnie już obowiązujący pogląd, że skoro sądy w toku orzekania podlegają tylko Konstytucji i ustawom, to z faktu tego wynika niezbywalne i powszechnie uznawane prawo sądów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisów rozporządzenia uznanego przez ten Sąd za sprzeczne z ustawą. Sądy rozpoznające sprawy są bowiem uprawnione do badania zgodności przepisów rozporządzeń z Konstytucją i ustawami. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że przepis § 38 omawianego rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. nie miał oparcia w delegacji ustawowej, to tym samym, mógł odmówić jego zastosowania.

Również zarzuty obrazy art. 1,3 i 141 § 4 P.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia w materiale sprawy. Wbrew ich treści Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy, w tym stanowiska stron oraz dokonał wnikliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Doprowadziło to Sąd do wniosku, iż zaskarżone postanowienie – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. To zaś, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skutkowało oddalenie skargi wniesionej do tego Sądu. Skarga kasacyjna nie wykazuje żadnego braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku ani innej jego wady uzasadniającej istnienie podstawy do jej uwzględnienia. W szczególności nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia Konstytucyjnych zasad równości obywateli i prawa do Sądu. To ostatnie prawo zostało zrealizowane, bowiem sprawa została rozpoznana na skutek skargi autorów skargi kasacyjnej przez sądy dwu instancji, w ramach obowiązującej procedury. Powoływanie się na równość obywateli nie mogło też odnieść zamierzonego skutku. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił że postanowienie z dnia [...] stycznia 1989 r. było w części wydane bez podstawy prawnej, a w części z rażącym naruszeniem prawa, to zasada równości obywateli wobec prawa nie mogła stanowić żadnej przeszkody do stwierdzenia jego nieważności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.