Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1326/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...]czerwca 2014 r., nr [...]; 2. określa że, zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 457 zł (słownie złotych: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]września 2014 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania E. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta K.uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku rekreacyjnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, na działce nr [...] położonej w obrębie M. D., gm. S. i umarzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na ww. budowę, gdyż stało się bezprzedmiotowe.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie tj. dokumenty Prokuratury Rejonowej w K. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., są dowodami potwierdzającymi występowanie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, które są istotne dla sprawy. Dowody te wskazują bowiem, że projekt budowlany nie przedstawiał stanu rzeczywistego, ponieważ rozbudowywany budynek przedstawiony na rysunkach inwentaryzacyjnych nie był budynkiem, który widniał na zdjęciach Prokuratury Rejonowej w K. oraz zdjęciach przekazanych przez PINB w K.. Obiekt ze zdjęć miał inny spadek dachu niż budynek przedstawiony na rysunkach inwentaryzacyjnych, inne otwory okienne i drzwiowe oraz posiadał okrągłe słupy, podczas gdy obiekt przedstawiony na rysunkach inwentaryzacyjnych miał słupy kwadratowe. W związku z powyższym dokumenty dołączone przez inwestora nie przedstawiały stanu rzeczywistego istniejącego obiektu przez co należało je uznać za nierzetelne. Fakt ten nie był znany organowi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku rekreacyjnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu.

Dalej organ podniósł, iż odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła E. S. zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego jak i naruszenie interesu prawnego inwestora.

Następnie organ wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż istniejący obiekt, który był przedmiotem rozbudowy i nadbudowy odwołująca nabyła w drodze kupna od R. M.. Z zeznań z 2008 r. R. M. i odwołującej złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego (sygn. [...]) wynika, iż w chwili zbycia nieruchomości na działce istniał metalowy barak postawiony na bloczkach betonowych. Obiekt ten był samowolą budowlaną, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Z oświadczenia E. S.z dnia [...]listopada 2013 r. wynika, iż od chwili zakupu działki do czasu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie uzyskanej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2012 r. nie wykonywała ona żadnych prac budowlanych. Zatem należy uznać, że stan faktyczny istniejącego obiektu budowlanego na ww. nieruchomości (przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku) powinien pokrywać się z materiałem fotograficznym Prokuratury Rejonowej (sygn. [...]) wykonanym w dniu [...] lutego 2008 r., jak również materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.

Natomiast projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia [...]maja 2012 r. nie przedstawia stanu rzeczywistego istniejącego budynku na działce nr [...]. Rysunki inwentaryzacyjne obrazują istniejący obiekt, podlegający rozbudowie jako murowany posadowiony na ławach fundamentowych, z innym spadkiem dachu, inaczej umieszczonymi otworami okiennymi i drzwiowymi oraz innymi słupami niż obiekt przedstawiony na zdjęciach sporządzonych przez Prokuraturę Rejonową w dniu [...] lutego 2008 r. Ponadto w dokumentacji projektowanej nigdzie nie wskazano, że projektowana rozbudowa dotyczy obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że o ile rysunki inwentaryzacyjne stanowią element materiału sprawy i jako część projektu budowlanego podlegają zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o tyle organ ten nie posiada obowiązku weryfikacji, czy autor projektu sporządził go rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym, o ile powyższe nie jest przedmiotem zarzutów zgłaszanych w toku postępowania. W wypadku braku informacji o istnieniu obiektu budowlanego innego, niż przedstawionego w projekcie na rysunkach inwentaryzacyjnych, w dodatku bez pozwolenia na budowę, organ mógł nie posiadać wiedzy, że projekt ten został sporządzony nierzetelnie, w sposób nie oddający stanu rzeczywistego. W związku z powyższym, nierzetelne sporządzenie projektu budowlanego przedstawiającego stan rzeczywisty, który nie był organowi znany przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowiło w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej - "Kpa")

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r., iż decyzja tegoż organu z dnia [...] maja 2012 r., obarczona jest wadą, ponieważ została wydana na podstawie nierzetelnych dokumentów, gdyż rysunki inwentaryzacyjne w projekcie budowlanym nie przedstawiały stanu rzeczywistego.

W związku z powyższym konieczne było wznowienie postępowania w powyższej sprawie oraz uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku rekreacyjnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu, ze względu na istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i jednocześnie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy tj. umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na zakończenie przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny i nierozważony w pełni materiał dowodowy;

2. art. 78 § 1 Kpa poprzez niezrealizowanie wniosków dowodowych strony, w tym zwłaszcza wniosku o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków uprzednio przesłuchanych przez organ nadzoru budowlanego oraz oświadczenia byłego właściciela nieruchomości, którzy jednoznacznie potwierdzili, że na spornej działce istniał budynek murowany, obity zielonymi deskami, mimo że przedmiotem dowodu była okoliczność istotna dla sprawy;

3. art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny dowolnej, zwłaszcza w zakresie, jakim organ przyjął, że na działce objętej pozwoleniem na budowę nie istniał budynek wskazany we wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę budynek;

4. art. 107 § 3 Kpa poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego w tym zwłaszcza wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5. art. 138 § pkt 1 Kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oraz art. 105 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wznowieniowej organu I instancji, podczas gdy należało decyzję tę uchylić oraz odmówić uchylenia decyzji wydanej w trybie zwyczajnym.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy orzekające w sprawie ograniczyły się do analizy wybranych dokumentów nadesłanych przez organy nadzoru budowlanego. Strona podniosła, że organ nadzoru budowlanego przesłał organom administracji architektoniczno-budowlanej, orzekającym w trybie wznowienia, jedynie te dowody, które odpowiednio interpretowane, mogłyby stanowić podstawę faktyczną wydanej decyzji wznowieniowej. Dowody przeczące założonej przez organy nadzoru budowlanego tezie, a wskazujące na brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej zostały, z niewiadomych przyczyn, pominięte. Wadliwość tę sanuje niestety, również organ odwoławczy, albowiem w ogóle pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski dowodowe odwołania dotyczące przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków słuchanych w postępowaniu PINB w K. [...], którzy wprost potwierdzili, że na działce istniał budynek murowany, obity deskami, jak i pisemnego oświadczenia poprzedniego właściciela działki stwierdzającego tę okoliczność. W tym miejscu zauważyć należy, że istnienie spornego budynku murowanego w toku przesłuchań przed PINB potwierdzili m.in. świadkowie J. S., J.B. czy Z. A.. Zaniechanie realizacji wniosku dowodowego strony doprowadziło tak do naruszenia art. 78 § 1 Kpa, jak i art. 7 i 77 § 1 Kpa. Organ naruszył jednocześnie przepis art. 77 § 1 Kpa, albowiem dysponując informacją, że w toku postępowania przez organami nadzoru budowlanego świadkowie potwierdzili istnienie budynku murowanego obitego deskami w kolorze zielonym zaniechał zgromadzenia ww., żądanych przez stronę dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialonoprawnę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowił m.in. art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa przewiduje, że organ administracji po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa).

W postępowaniu wznowieniowym znajdują również zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazujące organowi należyte wyjaśnienie sprawy. Zauważyć należy, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy mają prawidłowe ustalenia faktyczne. Tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron.

Zdaniem Sądu, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie dopełniły obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim nie dopełniły obowiązku dopuszczenia wszelkich, zgodnych z prawem dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia.

Obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania całości okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w dziale II Kpa organ administracji w toku prowadzonego postępowania jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.

Treść akt niniejszej sprawy wskazuje, iż organ nie podjął działań zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Analiza zgromadzonych dowodów w świetle wniosków i dokumentów nadesłanych przez stronę wskazuje, że organ administracji dysponował wyłącznie wybiórczo wybraną dokumentacją zgromadzoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie [...]. W szczególności wskazać należy, iż w toku postępowania prowadzonego przez PINB jako świadkowie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, zostali przesłuchani M. S., L. P., J. S., J. B. oraz Z. A.. Właśnie zeznania powyższych osób strona skarżąca przywołała jako dowód bezzasadności twierdzeń organu o nieprawidłowej inwentaryzacji budynku w projekcie budowlanym. Zatem strona wskazała konkretne dowody, przeprowadzone przez inny organ, na poparcie innych twierdzeń niż przyjęte przez organ i mających istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż wyżej wskazane osoby to m.in. projektant sporządzający inwentaryzację budynku, wykonawca robót budowlanych, geodeta sporządzający mapę dla celów projektowych, a więc osoby które przed wykonaniem zleconych im pracy musiały się udać na przedmiotową nieruchomość, a więc powinny być zorientowane w jaki sposób była zabudowana nieruchomość.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy Kpa nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 Kpa wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33).

Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretny dowód, który miał podważyć ustalenia poczynione przez organ, to powinnością organu było przeprowadzenie tego dowodu i jego ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które miały być przeprowadzone dowódy, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ dotyczyły faktycznego wyglądu przebudowanego i rozbudowanego obiektu, a zatem okoliczności prawidłowej inwentaryzacji budynku, która to w ocenie organu była niezgodna z rzeczywistością.

Powyższy zarzut w szczególności postawić należy organowi odwoławczemu, który wbrew wyraźnemu wnioskowi o przeprowadzenie dowodu, nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pomimo sformułowania w odwołaniu wyraźnego wniosku dowodowego mającego podważyć istotne ustalenia w sprawie, nie podjął żadnych działań celem przeprowadzenia dowodu. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żadnym miejscu nie odniósł się do kwestii dowodów wnioskowanych przez stronę. Takie zachowanie organu w sposób oczywisty narusza art. 78 Kpa, jak również wyrażona w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę prawdy obiektywnej. Zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia całości materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności w tej sprawie, należy uznać za istotne naruszenie obowiązujących w tym zakresie standardów postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze uznać należy za w pełni uzasadnione.

W tym miejscu zwrócić również należy uwagę, iż organ nie mógł a priori uznać, że dowód wnioskowany przez stronę nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego jego przeprowadzenia. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ winien zwrócić się do PINB o nadesłanie wskazanych przez stronę dokumentów. Dopiero analiza wszystkich dowodów pozwoli organowi na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę i z uwzględnieniem okoliczności z nich wynikających ustalić stan faktyczny sprawy. Następnie organ wyraz swoim ustaleniom winien dać wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu.