Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 628/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. R. i T. R. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora D.Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2015 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej jako Dyrektor DOW NFZ) ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju: opieka [...] dla dorosłych, na obszarze powiatu k. ([...]). W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od [...] grudnia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r; okres obowiązywania umowy od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wpłynęły dwie oferty, złożone przez:

- A (numer oferty [...]) – zwany dalej oferentem A lub spółką cywilną;

- B, (numer oferty [...])- zwanej dalej oferentem B, spółką lub uczestnikiem.

W toku postępowania konkursowego wezwano spółkę do usunięcia braków formalnych przez przedłożenie wykazu podwykonawców spełniających wymagania określone w szczegółowych materiałach informacyjnych, dotyczących danego przedmiotu postępowania, kopię polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy; lub złożenia umowy przedwstępnej albo innego dokumentu, w tym także oświadczenia, stwierdzającego, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Oferenta wezwano także do złożenia oświadczenia, że oferent będzie wykonywał umowę samodzielnie, bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy. Oferent uzupełnił braki formalne oferty w dniu [...] listopada 2015 r.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji oferenta B wskazano, że sprawdzono pomieszczenia niezbędne do wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej, spełnienie wymogów w zakresie zapewnienia dostępu do miejsca udzielania świadczeń osobom niepełnosprawnym; potwierdzono zatrudnienie i kwalifikacje wykazanego w ofercie personelu. Stwierdzono jednakże niezgodność udzielonych odpowiedzi ankietowych na pytanie 1.2.1.2. W odpowiedzi na powyższą rozbieżność oferent B złożył stosowne oświadczenie o omyłkowym udzieleniu odpowiedzi na "TAK" oraz wniosek o zmianę odpowiedzi ankietowych w w/w pytaniu z "TAK" na "NIE". Komisja na podstawie oświadczenia oferenta B wprowadziła w/w zmiany. W efekcie weryfikacji wskazano na zgodność udzielonych odpowiedzi ankietowych ze stanem faktycznym, a w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono, iż niniejsza oferta spełnia wymogi formalne, zawiera wszystkie dokumenty formalno-prawne określone w szczegółowych warunkach postępowania.

W wyniku weryfikacji oferenta A wskazano, że sprawdzono pomieszczenia niezbędne do wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej, spełnienie wymogów w zakresie zapewnienia dostępu do miejsca udzielania świadczeń osobom niepełnosprawnym; potwierdzono zatrudnienie i kwalifikacje wykazanego w ofercie personelu. Stwierdzono ponadto niezgodność udzielonych odpowiedzi ankietowych na pytanie 1.2.1.2. W odpowiedzi na powyższe oferent A w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się z prośbą zmiany odpowiedzi ankietowej w punkcie 1.2.1.2. na "NIE". Komisja na podstawie oświadczenia oferenta A wprowadziła w/w zmiany i także stwierdziła, iż oferta ta spełnia wymogi formalne, zawiera wszystkie dokumenty formalno-prawne określone w szczegółowych warunkach postępowania.

Kolejno, tj. w dniu [...] listopada 2015 r. komisja konkursowa wygenerowała ranking otwarcia, w którym dokonano oceny ofert kierując się kryterium cenowym. Ponadto dokonano oceny ofert pod kątem kryteriów takich jak: dostępność, kompleksowość oraz jakość. Kryterium ciągłości nie było oceniane. W rezultacie przyznanych punktów oferent B otrzymał łącznie [...] pkt , zaś oferent A [...] pkt.

W tak kształtujących się okolicznościach w dniu [...] listopada 2015 r. rozstrzygnięto niniejsze postępowanie wybierając ofertę spółki.

Odwołanie od powyższego złożył oferent A zarzucając naruszenie:

- art. 134 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej w skrócie u.ś.o.z.), poprzez uniemożliwienie oferentowi A wglądu w dokumentację zgromadzoną w toku postępowania konkursowego, a tym samym pozbawienie możliwości dokonania w pełni oceny prawidłowości rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i sformułowania wszelkich zarzutów w odwołaniu;

- przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak szczegółowej analizy wybranej w toku konkursu oferty pod kątem jej zgodności z warunkami stawianymi świadczeniodawcom w toku postępowania konkursowego;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust 1 pkt 3 u.ś.o.z. przez dokonanie wyboru oferty spółki, pomimo niespełnienia przez oferenta wymagań stawianych świadczeniodawcom w toku postępowania konkursowego.

Ponadto w dniu [...] grudnia 2015 r. oferent A złożył pismo, w którym rozszerzył argumentację zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj.: zaznaczył, że w pytaniu 1.7.1.2 - Czy oferent zapewnia dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]) - oferent B udzielił odpowiedzi TAK, pomimo tego, iż nie posiada odpowiedniego sprzętu. Dodatkowo – zaznaczono, że w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2015 r. oferent B zobowiązuje się do wykonywania umowy samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy.

Oferent A podniósł także, że w pytaniu czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością, ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy oferent B udzielił odpowiedzi TAK. Natomiast w formularzu ofertowym, w części I, w dziale Dane identyfikacyjne oferenta wykazano certyfikat ISO 9001, obejmujący zakresem tylko usługi świadczone w obszarze podstawowej, ambulatoryjnej specjalistycznej opieki zdrowotnej, fizjoterapii, rtg, diagnostyki medycznej, medycyny pracy oraz chirurgii i ortopedii w ramach oddziału chirurgii jednego dnia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]) Dyrektor DOW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 152 ust. 1 i ust. 2 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Zgodnie z tymi przepisami środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stosownie do zapisów art. 154 ust. 1 Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie [...] dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Dalej wskazał, iż ze zgormadzonej dokumentacji postępowania wynika, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach i – zgodnie z art. 134 u.ś.o.z. - w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Nadto stwierdził, że również wymagania stawiane wobec oferentów były jednakowe i wynikały z zarządzeń Prezesa NFZ, zaś odwołujący się w oświadczeniu z [...] listopada 2015 r. załączonym do jego oferty stwierdził, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania konkursowego wskazano także akty prawne będące podstawą prowadzenia tego postępowania oraz oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania.

Dalej wyjaśniono, iż porównanie złożonych ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 u.ś.o.z., które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka [...] oraz określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydanych na podstawie art. 146.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż analiza ofert jest następstwem zapisów art. 148 u.ś.o.z., gdzie porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów. Szczegółową analizę ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, z uwzględnieniem uzyskanej punktacji przedstawia załączona do decyzji tabela z punktacją.

Porównując złożone oferty Dyrektor DOW NFZ stwierdził, iż obydwie uzyskały identyczną liczbę punktów w kryterium dostępności tj. [...] pkt. W kryterium jakości spółka otrzymała [...] pkt, natomiast odwołujący otrzymał [...] pkt. Z kolei w kryterium kompleksowości odwołujący otrzymał [...] pkt natomiast oferent B [...] pkt. Nadto podkreślił, że oferty złożone przez obydwu oferentów różniły się zaproponowaną ceną jednostki rozliczeniowej i tak: oferta odwołującego się zawierała cenę jednostki rozliczeniowej wynoszącą [...] zł, zaś w ofercie spółki została przedstawiona cena jednostki rozliczeniowej równa [...] zł. Stąd uznał, że wybrana w niniejszym postępowaniu oferta zasadnie została pod względem przyjętych kryteriów cenowych i niecenowych oceniona wyżej.

Motywując zasadność podjętej decyzji organ podniósł też, iż uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, które jest procedurą o charakterze konkurencyjno- eliminacyjnym, nie daje gwarancji wyboru oferty i w następstwie zawarcie umowy. Ranking końcowy będący wynikiem oceny ofert oddaje ich wartość i umożliwia dokonanie wyboru ofert najlepszych spośród złożonych i ocenionych według jednolitych kryteriów oceny.

Odnosząc się do podniesionych na etapie postępowania odwoławczego przez odwołującego się zarzutów organ wskazał, iż ze zgromadzonych materiałów postępowania nie wynika, aby odwołujący wnosił o wgląd do dokumentacji konkursowej w celu dokonania oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, ewentualnie sformułowania zarzutów odwołania.

Ponadto uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż przepisy te nie były stosowane w postępowaniu konkursowych z uwagi na fakt, iż nie ma ono charakteru postępowania administracyjnego.

Także zarzut naruszenia art. 146 ust 1 pkt 3 u.ś.o.z. poprzez dokonanie wyboru oferty spółki, pomimo niespełnienia przez oferenta wymagań stawianych świadczeniodawcom w toku postępowania konkursowego organ uznał za chybiony wywodząc, iż po pierwsze odwołujący nie wskazał, na czym konkretnie miałyby polegać w/w braki formalne, zaś po drugie oceniając ten zarzut w kontekście przeprowadzonego postępowania organ uznał, iż nie sposób stwierdzić w tym kontekście nieprawidłowości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu w zakresie certyfikacji organ stwierdził, iż w czasie przeprowadzonej wizytacji spółki przez komisję konkursową została potwierdzona zgodność informacji wykazanych w ofercie ze stanem faktycznym, w tym na podstawie okazanego certyfikatu, zasadność udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością, ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy.

Wreszcie Dyrektor DOW NFZ - ustosunkowując się do zarzutu braku technicznych możliwości przeprowadzenia przez wybraną spółkę badań [...] - wyjaśnił, iż do oferty złożonej przez wybrany podmiot został dołączony dokument potwierdzający brak technicznej możliwości wprowadzenia wykazu podwykonawców do oferty. Jednakże w ofercie (str. od [...] i nast.) znajdują się umowy podwykonawcze w przedmiocie świadczenia usług w zakresie procedur diagnostycznych ([...]). W aktach sprawy znajduje się także promesa umowy zawarta w przedmiocie udzielania usług w zakresie badań [...]. Nadto organ podniósł, iż w obowiązujących przepisach określających wymagania wobec świadczeniodawców nie zostały wskazane konkretne badania, które winien zapewnić oferent (świadczeniodawca). Stąd też ogólnie sformułowany wymóg, czyli zapewnienie dostępu do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ma nie ograniczać koniecznej do przeprowadzenia diagnostyki, w sytuacji gdy stan pacjenta tego wymaga. Przy braku wymogu ściśle określonych badań nie ma możliwości potwierdzenia prawidłowości udzielonej odpowiedzi poprzez egzekwowanie konkretnych umów podwykonawczych. Odpowiedzialność spoczywa na oferencie, który w sytuacji tego wymagającej winien zapewnić realizacje stosownych badań zgodnie z potrzebą wynikająca ze stanu pacjenta oraz decyzji lekarza. Z uwagi na powyższe komisja konkursowa nie miała podstaw do kwestionowania udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie 1.7.1.2.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem oferent A złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania, a także unieważnienie wyboru oferty oraz ponowne przeprowadzenie konkursu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez dokonanie wyboru oferty spółki, podczas gdy przedmiotowa oferta zawierała nieprawdziwe informacje podane przez świadczeniodawcę w toku postępowania konkursowego, a mianowicie:

- w pytaniu ankietowym 1.7.1.2 - Czy oferent zapewnia dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]) udzielono odpowiedzi TAK, ale jednocześnie w części VI oferty w dziale Zasoby, wykazano sprzęt, który tego nie gwarantuje. Dodatkowo w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2015 r. spółka zobowiązała się do wykonywania umowy samodzielnie, bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy;

- w pytaniu ankietowym 1.6.1.2. - Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością, ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy – spółka udzieliła odpowiedzi TAK, pomimo tego, iż przedstawiony certyfikat nie obejmuje swym zakresem opieki [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. (Nr [...]) Dyrektor DOW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko prezentowane w kwestionowanej decyzji. Nadto dodał, iż skarżący na etapie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił zarzuty w swej istocie tożsame z zawartymi na etapie składania odwołania. W tym zakresie organ ponownie przywołując swoją argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania posiadanego przez spółkę certyfikatu systemu zarządzania jakością.

Nadto organ ponownie zauważył, iż w obowiązujących przepisach określających wymagania wobec świadczeniodawców nie zostały wskazane konkretne badania, które winien zapewnić oferent (świadczeniodawca). Stąd też ogólnie sformułowany wymóg, czyli zapewnienie dostępu do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ma nie ograniczać koniecznej do przeprowadzenia diagnostyki, w sytuacji gdy stan pacjenta tego wymaga. Przy braku wymogu ściśle określonych badań, nie ma możliwości potwierdzenia prawidłowości udzielonej odpowiedzi poprzez egzekwowanie konkretnych umów podwykonawczych. Odpowiedzialność spoczywa na oferencie, który w sytuacji tego wymagającej winien zapewnić realizację stosownych badań zgodnie z potrzebą wynikająca ze stanu pacjenta oraz decyzji lekarza. Z uwagi na powyższe komisja konkursowa nie miała podstaw do kwestionowania udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie 1.7.1.2. Nadto organ wskazał, że zgodnie z definicją legalną zawartą w par. 2 pkt. 2 Zarządzenia Nr [...] przez "dostęp/zapewnienie realizacji" należy rozumieć zapewnienie wykonywania świadczeń gwarantowanych w innym miejscu lub lokalizacji niż ta, w której realizowane są świadczenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. złożyli T. R. i Ł. R., wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą A (dalej jako skarżący lub wspólnicy spółki cywilnej) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a dokładniej art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez dokonanie wyboru oferty spółki podczas gdy niniejsza oferta zawierała nieprawdziwe informacje podane przez oferenta w toku postępowania konkursowego, co stanowiło podstawę do odrzucenia niniejszej oferty, a mianowicie:

- na pytanie ankietowe: 1.7.1.2 - Czy oferent zapewnia dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]) — spółka udzieliła odpowiedź TAK, jednak w części VI oferty w dziale Zasoby, wykazany jest sprzęt - wyposażenie gabinetu [...], który takiej gwarancji nie daje. Dodatkowo w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2015 r. spółka zobowiązuje się do wykonywania umowy samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy;

- na pytanie ankietowe: 1.6.1.2 - Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001/systemu zarządzania jakością, ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy – spółka udzieliła odpowiedzi TAK. W formularzu ofertowym, w części I, w dziale Dane identyfikacyjne oferenta wykazany jest natomiast certyfikat ISO 9001, obejmujący zakresem usługi świadczone w obszarze podstawowej, [...]. Certyfikat nie obejmuje zakresem umów w rodzaju [...], a tym samym podane zostały przez oferenta nieprawdziwe dane co stanowi podstawę odrzucenia oferty.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez ten sam organ, pomimo tego, że w toku postępowania konkursowego wybrana została oferta, która powinna zostać przez organ odrzucona, stosownie do brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. oraz uchybienie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak szczegółowej analizy wybranej w toku konkursu oferty pod kątem jej zgodności z warunkami stawianymi świadczeniodawcom w toku postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli twierdzenia prezentowane dotychczas w sprawie, a nadto nadmienili, że w ramach innego postępowania konkursowego nr [...], dotyczącego [...], w którym skarżący również brali udział, komisja konkursowa zakwestionowała certyfikat ISO 9001, który posiadał wybrany oferent - C, z uwagi na fakt, że nie obejmował on swoim zakresem umów w rodzaju [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo tego, że certyfikat ISO 9001 posiadany przez spółkę również nie obejmował swoim zakresem umów tego rodzaju, nie został zakwestionowany przez komisję konkursową. Jednocześnie wspólnicy [...] nadmienili, że sytuacja dotycząca braku odpowiedniego certyfikatu ISO oraz dokonanej następczo zmiany odpowiedzi ankietowej w następstwie jego braku stanowiła podstawę do uchylenia przez WSA w W. decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (vide wyrok WSA w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] oraz wyrok WSA w W. z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...]).

Zdaniem skarżących uchybienia dokonane przez komisję konkursową przy wyborze oferty nie zostały właściwie ocenione przez Dyrektora DOW NFZ, który oddalił odwołanie skarżących, a następnie, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej, wadliwej decyzji, pomimo tego, że w toku postępowania konkursowego wybrana została oferta, która powinna zostać odrzucona, stosownie do brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Niniejsze działanie stanowi – zdaniem strony skarżącej - również naruszenie głównych zasad postępowania administracyjnego w szczególności wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady działania na podstawie przepisów prawa za oraz art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Jednocześnie skarżący wskazali, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. wydana została z naruszeniem art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a, gdyż w toku postępowania nie dokonano szczegółowej analizy wybranej w toku konkursu oferty pod kątem jej zgodności z danymi wskazanymi w formularzach ofertowych. Tymczasem organ powinien dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. spółka wniosła o oddalenie skargi podzielając stanowisko prezentowane przez organ i załączając dokumenty stanowiące załączniki do zgłoszonej oferty oraz posiadany Certyfikat ISO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora DOW NFZ z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] jako podjętych z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kognicja sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynika wprost z art. 154 ust. 8 u.ś.o.z., który kontroli sądu administracyjnego poddaje decyzje zapadłe na skutek złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Stosownie bowiem do art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 tego aktu.

Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się w zasadzie do kwestionowania przez stronę skarżącą prawdziwości informacji podanych przez wybranego oferenta w dwóch aspektach:

- czy legitymuje się certyfikatem ISO 9001 systemu zarzadzania jakością w zakresie realizacji zadań stanowiących przedmiot świadczenia konkursowego - tj. [...] oraz

- czy zapewnia dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]).

W niniejszej sprawie wybrany oferent w wypełnionej ankiecie na etapie składania swojej oferty wskazał, iż w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy posiada powyższy certyfikat. Okoliczność posiadania tego certyfikatu – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - została potwierdzona w ramach weryfikacji oferenta B, który taki certyfikat przedłożył. Nadto z pisma z dnia [...] listopada 2015 r. stanowiącego wynik weryfikacji przeprowadzonej u wybranego oferenta w dniu [...] listopada 2015 r. nie wynika, aby stwierdzono rozbieżność pomiędzy zawartym w ankiecie twierdzeniem o posiadaniu tegoż certyfikatu, a stanem rzeczywistym. Ponadto na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wybrany oferent załączył do złożonego przez siebie pisma niniejszy certyfikat, którego ważność przypada na dzień od [...] lutego 2014 r. do dnia [...] lutego 2017 r. Z jego treści wywieść można, iż zakresem certyfikacji objęto takie usługi jak: usługi świadczone w obszarze [...]. Jakkolwiek – zasadnie skarżący podnieśli – iż w niniejszym certyfikacie nie wskazano wprost aby certyfikat ten obejmował świadczenie usług, stanowiących przedmiot konkursu – tj. opieka [...], to jednak stwierdzić należy, iż niniejszy certyfikat swym zakresem obejmuje m.in. [...]. Takie zaś [...] leczenie realizowane jest przez wybranego oferenta m.in. w zakresie prowadzonej przez niego poradni [...]. Z rejestru podmiotów wykonujących działalność medyczną, która to jest powszechnie dostępna wynika bowiem wprost, iż niniejszy podmiot władny jest do świadczenia opieki [...]. Stąd zarzut co do braku uprawnień wybranego oferenta w niniejszym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nadto Sąd chciałby nadmienić, iż argumentem przemawiającym za podzieleniem niniejszego zarzutu strony skarżącej nie może być zawarte w skardze twierdzenie, iż w innym postępowaniu konkursowym, a zatem wobec innego oferenta komisja konkursowa zakwestionowała certyfikat, który nie obejmował opieki [...]. Stanowisko to zapadło bowiem w innym postępowaniu konkursowym, a zatem w odmiennych okolicznościach stanu faktycznego, stąd nie jest ono wiążące w jakkolwiek sposób dla tut. Sądu.

Inaczej rzecz się już jednak ma względem drugiego z postawionych zarzutów, który wiąże się z kwestionowaniem przez skarżących oceny prawidłowości zapewnienia przez wybranego oferenta dostępu do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]) i podjętych w ramach procedury konkursowej czynności ustalających tę kwestię. W tym kontekście przede wszystkim wskazać należy, iż z § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju [...] wynika, iż przez zwrot "dostęp/zapewnienie realizacji" należy pojmować zapewnienie wykonywania świadczeń gwarantowanych w innym miejscu lub lokalizacji niż ta, w którym są realizowane świadczenia. Stąd w ramach niniejszego konkursu dopuszczono możliwość przeprowadzania takich badań w innym miejscu, niż to, w której ma być co do zasady świadczona opieka [...]. Tym samym prawnie dopuszczalnym było zagwarantowanie dostępu do takich badań przez zawarcie stosownych umów podwykonawczych z innym podmiotem, na mocy których będzie on świadczył usługi w tym zakresie. Rzeczą jednak niezbędną jest jednoznaczne ustalenie czy uczestniczący w konkursie samodzielnie zapewnia takie usługi i w jakim zakresie, ewentualnie czy też będzie je wykonywał za pośrednictwem podmiotów trzecich, z którymi ma podpisane stosowne umowy.

Tymczasem w realiach badanej sprawy względem wybranego oferenta brak jest jednoznaczności w powyższej kwestii, a okoliczność ta nie została w istocie wyjaśniona przez organ podejmujący zaskarżone do tut. Sądu rozstrzygnięcie. Z jednej bowiem strony ze złożonych na etapie składania oferty dokumentów umów podwykonawczych wynika, iż spółka ta zawarła umowy, na podstawie, których zleca do wykonania świadczenia z zakresu [...], a tylko ze względu na brak technicznej możliwości wprowadzenia wykazu podwykonawców nie załączyła ona wykazu podmiotów przy pomocy, których będzie zapewniała dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych. Z drugiej natomiast strony w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych złożonej oferty skierowanym po dokonaniu oceny spełnienia warunków formalnych oferty i stwierdzeniu braku wykazu podwykonawców spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. oświadczyła, iż będzie wykonywała umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy. Tym samym z treści oświadczenia stanowiącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wynika, iż wybrana spółka będzie wykonywała umowę samodzielnie i bez udziału podwykonawców. Okoliczność ta w kontekście braku odpowiedniego sprzętu jest jednak wykluczona i pozostała nie wyjaśniona przez komisje konkursową oraz organ na etapie rozpoznawania odwołania.

Nie sposób w tym miejscu nie podnieść wewnętrznej sprzeczności skierowanego do oferenta B wezwania do usunięcia braków formalnych z dnia [...] listopada 2015 r., w którym to do rygorem odrzucenia oferty, wezwano jednocześnie do złożenia wykazu podwykonawców spełniających wymagania określone w szczegółowych materiałach informacyjnych dotyczących danego przedmiotu postepowania oraz do złożenia oświadczenia, że oferent będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecenia podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy. Na marginesie wskazać można, iż pomimo odręcznej notatki, że braki uzupełniono (data tej notatki [...] listopad 2015 r.) brak jest w przedłożonych Sądowi aktach organu przedmiotowego wykazu podwykonawców, gdyż w żadnej mierze wymogu złożenia tego wykazu nie mogą spełniać przedłożone przez spółkę kserokopie umów zawartych z podwykonawcami.

W rezultacie nie sposób przyjąć, iż badając zaskarżony wynik konkursu Dyrektor DOW NFZ dokonał weryfikacji całego postępowania konkursowego, w tym porównania obu złożonych ofert kierując się, wynikającym z art. 148 u.ś.o.z. kryterium kompleksowości zapewnianych świadczeń, które to stanowi ustawowe kryterium oceny oferty. Przez zapewnienie kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej należy bowiem rozumieć możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (A. Pietraszewska-Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, dostępny w wersji elektronicznej LEX). W niniejszej bowiem sprawie oceniając złożone oferty w zakresie kompleksowości badań organ przyznał wybranej spółce punkty uznając, iż zapewnia ona dostęp do wysokospecjalistycznych metod diagnostycznych ([...]) w sytuacji, gdy nie dysponuje odpowiednim ku temu sprzętem, jak również – co wynika ze złożonego oświadczenia – nie zamierza korzystać ze zlecania usług podwykonawcom. Organ nie podjął przy tym kroków mających na celu wyjaśnienie powyższej okoliczności także w kontekście zawartych i przedłożonych na etapie aplikowania umów z podwykonawcami w zakresie świadczenia z zakresu [...]. Tymczasem niewątpliwie na etapie oceny ofert koniecznym jest przeprowadzenie weryfikacji, czy oferenci spełniają wszystkie warunki, które są niezbędne na etapie faktycznego wykonywania działalności. Wiąże się to oczywiście również z wyjaśnieniem zaistniałych rozbieżności w zakresie składanych przez oferenta oświadczeń.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach kontrolowanego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co też nie pozwala przyjąć, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest miarodajny dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem rzeczą organu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienie wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego – w tym również prowadzonego w trybie wznowienia postępowania - pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Jedynie marginalnie Sąd chciałby tylko nadmienić, iż niniejszej oceny w żadnej mierze nie mogły zmienić twierdzenia podniesione w odpowiedzi na skargę przez uczestnika postępowania – tj. wybranego oferenta, iż w oświadczeniu złożonym na skutek wezwania do usunięcia braku formalnego jego intencją było potwierdzenie, iż wszystkie świadczenia bezpośrednio związane z prowadzeniem terapii w lokalizacji oferenta będą prowadzone samodzielnie, a ramach podwykonawstwa miały być świadczone jedynie usługi, na które zawarto umowy z podwykonawcami. Okoliczność ta nie była bowiem w tym świetle przedstawiona komisji konkursowej, jak tez i potem organowi wydającemu zaskarżone rozstrzygnięcia, nie została w takim kształcie przez te podmioty wyjaśniona, a zatem nie można przyjąć, iż stanowiła okoliczności, na podstawie, której dokonano oceny oferty.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, mając na względzie przywołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto kierując się dyspozycją zawartą w art. 200 u.p.p.s.a.