Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 183/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 16, art. 17, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/18 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 15 kwietnia 2008 r. I.G., K.G. i A.G. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada "1072" [winno być "1972"] r. [nr [...], dalej decyzja z [...] listopada 1972 r.] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], powiat [...], działka nr ew. [...].

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności [decyzji z [...] listopada 1972 r. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. nr [...], dalej decyzja z [...] listopada 1972 r.] i następnie, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, "utrzymał w mocy swą decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...]" [winno być "decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swą decyzję z [...] marca 2014 r."].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2015 r. IV SA/Wa 1430/15 (dalej wyrok IV SA/Wa 1430/15), po rozpoznaniu skargi A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...] gromada [...], powiat [...], nr działki ew. [...]:

1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. nr [...];

2. stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...] oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...];

3. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 1430/15 wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2017 r. I OSK 3302/15 (dalej wyrok I OSK 3302/15), podzielił zarzuty skargi kasacyjnej. Stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób nie znajdujący umocowania w żadnej normie Sąd I instancji przyjął istnienie nieważności, wywodząc ją z przesłanki z art. 156 §1 pkt 3 kpa w odniesieniu do obu decyzji Ministra Infrastruktury, wyprowadzając tę sankcję z nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. mimo że była ona wcześniejsza.

Pozostaje to w sprzeczności z art. 135 ppsa. Norma ta znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi zaistnienie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Wtedy dopiero możliwe jest stosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Art. 135 ppsa można stosować wyłącznie wówczas gdy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego świetle brak było podstaw do wskazywanych działań kontrolowanego Sądu.

Musiało to skutkować przyjęciem, że w chwili wydawania decyzji z [...] lutego 2015 r. i z [...] marca 2014 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w obrocie nie pozostawała decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. Decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. została w trakcie postępowania odwoławczego wyeliminowana decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r., która nadto umarzała postępowanie przed organem wojewódzkim. NSA podkreślił, że w art. 156 § 1 pkt 3 kpa chodzi o wydanie decyzji kolejno po sobie załatwiających sprawę co do istoty, a więc decyzja o umorzeniu postępowania takich konsekwencji powodować nie mogła.

Doszło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 135 ppsa a stwierdzone naruszenie przepisów prawa czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ppsa).

W związku z tym [Naczelny] Sąd [Administracyjny] nakazał merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji i zbadanie zasadność zarzutów skargi.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., którą Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w kwocie 1.134 zł w odniesieniu do działki nr ew. [...] o pow. 1890 m2 z całej powierzchni 3,64 ha położonej w [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność I.G.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 [, zm. Dz. U. z 1971 r. nr 27, poz. 249; zm.wyn. z Dz. U. z 1972 r. nr 11, poz. 77, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.]). Przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu nieustalonych spadkobierców I.G. a użytkowania była przez W.G. Wnioskodawcą wywłaszczenia były "A" (dalej "A"), co wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1972 r. i z zawiadomienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 4 września 1972 r. nr [...] [k. 99-96 żółtego skoroszytu akt administracyjnych; k. 2 akt nr [...]]. Wnioskodawca wywłaszczenia, jako przedsiębiorstwo państwowe, był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 1972 r., była budowa posterunku energetycznego. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdził decyzją lokalizacyjną Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] czerwca 1972 r. Owa decyzja o lokalizacji szczegółowej nie zachowała się w aktach sprawy, jednakże została wzmiankowana w decyzji z [...] listopada 1972 r. Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawano na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, dalej upp), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 31 ust. 1 upp, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. "A", przewidziały w swym planie inwestycyjno-gospodarczym na rok 1972/73 budowę posterunku energetycznego we wsi [...], dysponując przy tym odpowiednimi kredytami, co wynika z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 1972 r. W związku z tym została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona art. 3 uztwn. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 uztwn z obowiązku powyższego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane.

Z akt sprawy, w szczególności z dokumentów przesłanych przez I.G. i A.G. (dalej wnioskodawczynie) wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia - "A" pismem z 14 czerwca 1972 r. nr [...] wystąpił do W.G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę 2.060 zł ustaloną przez biegłego z listy wojewódzkiej inż. M.G. W ofercie wskazano, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę posterunku monterskiego; nadesłany przez wnioskodawczynie oryginał pisma W.G. z 26 maja 1972 r. potwierdza, że rokowania prowadzono już wcześniej, pismo bowiem stanowiło odpowiedź na pismo z 24 maja 1972 r. nr [...]. W piśmie W.G. oświadczył, że nie zgadza się na proponowaną cenę, gdyż jest ona "śmiesznie niska" i zaznaczył, że za cenę ustaloną przez biegłą M.G. dobrowolnie działki nie sprzeda. Rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości przeprowadzono zgodnie z art. 6 uztwn, a wobec niedojścia do porozumienia, wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z art. 15 uztwn wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela i wyniki rokowań. Do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego, poświadczony odpis księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości i istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych przez wystąpienia o przedmiotowe akta do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum [...] Urzędu [...], Urzędu Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego Oddziału w [...] i do wnioskodawców. Poszukiwania te nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, w tym przedmiotowa decyzja. W aktach sprawy nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z 12.7.2005 r. I SA/Wa 170/04). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania (wyrok NSA z 30.10.2003 r. I SA 3087/01). Z innych dowodów zebranych w sprawie wynika, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości złożono 15 czerwca 1972 r., zatem nie ma podstaw, by kwestionować, że został złożony i że spełniał wszystkie wymogi art. 15 uztwn. Organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęto postępowanie, nie ma podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Zgodnie z art. 16 uztwn, o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z 4 września 1972 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 11 października 1972 r.

Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1972 r. rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się w wyznaczonym terminie i potwierdziła niezbędność wywłaszczenia. W przeprowadzonej 11 października 1972 r. rozprawie uczestniczył W.G., który nie kwestionował zasadności, konieczności i rozmiarów wywłaszczenia, co potwierdza treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uczestnictwo W.G. w rozprawie 11 października 1972 r. potwierdza również treść pisma wnioskodawczyń z 16 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. "22" [winno być "21"] uztwn, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Mimo, że organ nadzorczy nie uzyskał ani operatu szacunkowego gruntu, ani protokołu rozprawy, niemniej dowody pośrednie wskazują, że operat był sporządzony przez biegłą M.G. Biegła, jak wynika ze szczątkowych akt, choć nie była obecna na rozprawie, to brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowym przez sporządzenie operatu szacunkowego. Art. "22" [winno być "21"] uztwn stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie opinii sporządzonej na piśmie (wyrok NSA z 10.7.2012 r. I OSK 1219/11); brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok NSA z: 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 6.11.2008 r. I OSK 1459/07). W niniejszej sprawie operat był sporządzony, a wycena była znana W.G., czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, poległa najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie biegły ustalił na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostało ono ustalone w sposób prawidłowy. Wysokość odszkodowania byłaby taka sama, gdyby organ wywłaszczeniowy powołał kolejnego biegłego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rażąco narusza prawo decyzja w której odszkodowanie ustalono w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.1.2011 r. I SA/Wa 1520/10).

W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 1890 m2 z nieruchomości o powierzchni 3,64 ha. Zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...].01.1973 r. ustalającej opłatę za użytkowanie gruntu na cele nierolnicze, stanowiła grunt rolny w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego klasy V. Zgodnie z art. 8 ust. 1 uztwn, odszkodowanie za grunty rolne winno było odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 39, poz. 217, dalej zarządzenie z 24 lipca 1972 r.) cena za 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego wynosiła 6.000 zł (0,60 zł za 1 m2). Zatem kwotę 1.134 zł ustalonop prawidłowo, wynikała bowiem z przemnożenia powierzchni 1890 m2 i obowiązującej stawki za wywłaszczany grunt 0,60 zł.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wartość odszkodowania została ustalona w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z [24] lipca 1972 r., które weszło w życie już po przeprowadzonych rokowaniach, wskazano, że cena za 1 ha gruntu nie uległa zmianie. Uchylone zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 424) za 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego także wynosiła 6.000 zł. Fakt uwzględnienia zmiany zarządzenia dowodzi jedynie, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej przeprowadzono aktualizację operatu szacunkowego uwzględniającą wejście w życie nowego zarządzenia co, jak wskazano wyżej, nie miało znaczenia dla oceny ustalonego odszkodowania, skoro wysokość wskaźników nie uległa zmianie. Odszkodowanie ustalono w sposób prawidłowy.

Zgodnie z art. 22 uztwn, decyzja o wywłaszczeniu winna była w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wszystkie określone treścią art. 22 uztwn wymogi zostały spełnione, a sama decyzja została skierowana do W.G. jako posiadacza (użytkownika nieruchomości). Aktem własności ziemi z [...] maja 1973 r. W.G. i jego żona I.G. z dniem 4 listopada 1971 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 3,67 ha, położonej w [...], powiat [...]. Tym samym stroną postępowania wywłaszczeniowego prócz W.G. winna być I.G. Powyższa wada decyzji z [...] listopada 1972 r. miała charakter proceduralny i nie jest ujęta w art. 156 § 1 kpa, który enumeratywnie wymienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa stwierdzenia nieważności. Przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, że przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania (wyrok WSA w Warszawie z: 3.8.2011 r. VII SA/Wa 40/11; 7.2.2012 r. V SA/Wa 1988/11). Brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym I.G. małżonki W.G. nie może stanowić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, stanowiąc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do zarzutu, że zasądzone odszkodowanie nie zostało wypłacone współwłaścicielom wywłaszczonej działki organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji organ nie weryfikuje wykonania decyzji.

Nietrafny jest zarzut, jakoby organ wywłaszczeniowy uczynił stroną postępowania, nieżyjącego w dacie orzekania o wywłaszczeniu I.G. Przeciwnie, zgromadzone dokumenty świadczą o tym, że status strony postępowania miał W.G. i aktywnie korzystał z uprawnień przysługujących stronie, co potwierdza zachowana korespondencja i jego udział w rozprawie wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu, że organ wywłaszczeniowy nie przyznał W.G. nieruchomości zamiennej, organ zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 uztwn gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy albo działkę z domem jednorodzinnym lub działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, właścicielowi nieruchomości przysługiwała nieruchomość zamienna. Wywłaszczona nieruchomość miała charakter rolny i stanowiła niewielką część gospodarstwa rolnego. Wynika to z dokumentów zachowanych w aktach sprawy - m.in. zaświadczenia Biura Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z 13 czerwca 1972 r.; treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] września 1972 r. i z treści decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie nieruchomości rolnej nie jest tożsame z pojęciem gospodarstwa rolnego. Za gospodarstwo rolne, zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45, poz. 304), uważano wszystkie, należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami, prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie przedmiot wywłaszczenia nie mógł być uznany za gospodarstwo rolne, bowiem pozostała część nieruchomości rolnych nie utraciła charakteru gospodarstwa rolnego i nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania. Skoro wywłaszczana nieruchomość nie stanowiła żadnej z nieruchomości wymienionych w art. 10 ust. 1, 2 i 3 uztwn, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane, to organ wywłaszczeniowy prawidłowo odmówił przyznania nieruchomości zamiennej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A.G. (dalej skarżąca), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, 10, 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;

2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3. art. 11, 8 i 107 § 3 kpa przez zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonywujący, odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2014 r.; stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem IV SA/Wa 349/18 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 153 ppsa sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA, który nakazał rozpoznanie merytoryczne sprawy.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (wyrok Sądu Najwyższego z 7.3.1996 r. III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258).

Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności czy uchylenie (art. 145 ppsa). Organ podjął niezbędne kroki w celu zebrania materiału dowodowego przez zwrócenie się do szeregu instytucji o nadesłanie dokumentów dotyczących wywłaszczenia. Po ich uzyskaniu dokonał ich oceny. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa.

Przedmiotem oceny była decyzja z [...] listopada 1972 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 0,189 ha z 3,67 ha stanowiącej własność W.G. i jego żony (nabyli je aktem własności ziemi). Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji sprowadzały się z jednej strony do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego przez mało wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a z drugiej, w konsekwencji - do wadliwej oceny treści skarżonej wnioskiem decyzji administracyjnej w zakresie stron postępowania, kwestii nieruchomości zamiennej, wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości, wysokości przyznanego odszkodowania oraz wywłaszczenia większej powierzchni nieruchomości niż to wynikało z decyzji wywłaszczeniowej.

Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiła ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W art. 6 uztwn ustawodawca nałożył na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania do właściciela z wnioskiem o dobrowolne nabycie nieruchomości a gdyby taka wola po stronie wywłaszczanego nastąpiła, do zawarcia umowy zbycia. Umowa taka mogła być także zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z akt sprawy (pismo z 11 czerwca 2012 r. skierowane do W.G.), czemu nie zaprzecza skarżąca, posiadacz nieruchomości otrzymał 14 czerwca 1972 r. wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Oznacza to, że ubiegający się o wywłaszczenie zastosował się do art. 6 uztwn. Przepisy ustawy z 1958 r. nie wskazywały by od daty wezwania do dobrowolnego zbycia do daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiał upłynąć jakiś termin. Oczywiście należy się zgodzić, że winno się stronie dać czas na zastanowienie nad proponowaną ofertą. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji w której termin ten był krótki doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 6 uztwn. Ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia umowy w trakcie toczącego się postępowania, co wynika z art. 6 uztwn, co oznacza, że droga dobrowolnego zbycia nie była na każdym etapie przed wydaniem decyzji wykluczona. Z rażącym naruszenie prawa mamy do czynienia, gdy przepis jest jasny, a więc gdyby w ustawie był np. określony termin jaki musi upłynąć od wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne zbycie a wszczęciem postępowania. W omawianej ustawie taki termin nie jest wskazany a więc nie może być mowy o tym, że doszło do rażącego naruszenia art. 6 uztwn, z uwagi na krótki termin od wezwania do wszczęcia postępowania.

Jak słusznie wskazał organ, W.G. znacznie wcześniej prowadził rozmowy z wnioskującym o wywłaszczenie – o czym świadczy zawarte w piśmie z 14 czerwca 1972 r. odniesienie się do jego pisma z 25 maja "1997" [winno być "1972"] r. i pismo z 26 maja 1972 r. nr [...], w którym tenże wypowiedział się na temat rażąco nisko wyznaczonego odszkodowania jako nieakceptowalnego przez niego.

Z rażącym naruszenie przepisów prawa mamy do czynienia wtedy gdy naruszenie przepisów jest oczywiste. W tym wypadku z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż przepisy ustawy nie określały żadnego terminu jaki musi upłynąć od wezwania do zbycia a wszczęciem postępowania a okoliczność wystąpienia z wnioskiem o zbycie jest udowodniona.

Mimo poszukiwań w archiwach nie odnaleziono wielu dokumentów na podstawie których można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości ocenić wprost, czy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dochował przy prowadzeniu postępowania wszelkiej staranności. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów, czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 kpa istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. By strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny, to doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa (wyroki NSA z: 23.2.2018 r. I OSK 745/16; 13.12.2017 r. I OSK 1448/17; 31.10.2017 r. I OSK 3447/15; 18.10.2017 r. I OSK 1322/17).

W toku postępowania nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, decyzji o lokalizacji szczegółowej, jednakże skoro oba te dokumenty z nazwy i dat zostały wymienione w innych dokumentach, a przede wszystkim wskazane w decyzji Prezydium WRN w [...], to zasadnie organ przyjął, że dokumenty te musiały istnieć. Organ nadzorczy w przedmiotowej sprawie dokonał wnikliwej oceny zebranych dowodów, ich całościowej analizy a wnioski jakie z tej analizy wyprowadził są logiczne i zasługują na aprobatę Sądu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Z zaskarżonej decyzji i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że odbyła się rozprawa administracyjna (art. 21 uztwn). Nie ma dowodu na to, że brał w niej udział biegły - co jednak nie jest wystarczające do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z pisma z 4 września 1972 r. Prezydium WRN wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowej na 11 października 1972 r. Rozprawa odbyła się, czemu skarżąca nie zaprzecza. Uczestniczył w niej W.G., co wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej.

Wykładnia art. "22" [winno być "21"] uztwn (odszkodowanie jest ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych) wskazuje, że rozprawa miała umożliwić stronie wywłaszczanej zapoznanie się z opinią biegłych. Opinia biegłych była (tak jak i jest obecnie przy tego rodzaju sprawach) podstawowym dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustalenia wysokości odszkodowania. Istotnie w niniejszym postępowaniu nie odnaleziono operatu, to jednak nie oznacza to, że nie został on sporządzony. W decyzji powołano się na operat sporządzony przez M.G. Poza tym sam zainteresowany wypowiadał się na temat rażąco niskiego odszkodowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA brak udziału biegłych w rozprawie może być rozumian[y] jako odczytanie opinii na rozprawie a brak biegłych na rozprawie nie oznacza że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z: 10.7.2012 r. I OSK 1219/11 i I OSK 1274/11; 12.3.2014 r. I OSK 1981/12).

W czasie gdy obowiązywała ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Oznacza to, że dla ustalenia wysokości odszkodowania istotne znaczenie miały przyjęte stawki i powierzchnia wywłaszczanego gruntu. Ustalając wysokość odszkodowania organ w zasadzie samodzielnie mógł wyliczyć wysokość odszkodowania. Ponieważ w niniejszej sprawie była sporządzona opinia to bez wątpienia uczestniczący w rozprawie W.G. mógł się z nią zapoznać. O rażącym naruszeniu prawa może być mowa gdy nie była przeprowadzona rozprawa a nie w sytuacji, gdy została ona przeprowadzona a nie było na niej biegłej.

Sąd w pełni podzielił wywody organu II instancji, co do kwestii wyliczenia odszkodowania /w opinii/ na podstawie nieobowiązującego jeszcze Zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 lutego 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (weszło w życie 9 sierpnia 1972 r.) a nie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53, poz. 429). Jak wynika z porównania obu zarządzeń, cena jednego ha gruntu nie uległa zmianie. W zarządzeniu z 1972 r. cena 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu wynosiła 6 000 zł i taka sama wysokość wynikała z poprzednio obowiązującego zarządzenia.

Odnosząc się do kwestii podmiotu do którego skierowano decyzję administracyjną to ostatecznie została ona skierowana do jednego z właścicieli tj. W.G., który wraz z żoną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (D.U. nr 27, poz. 250) nabył z dniem "26 października" [winno być "4 listopada"; art. 1 ust. 1 w z. z art. 21 owej ustawy] 1971 r. własność gospodarstwa rolnego. Oznacza, to że w dacie wywłaszczenia był razem z żoną jego właścicielem. Sąd w tym zakresie podzielił ustalenia organu, że fakt niebrania przez dany podmiot udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową a nie nieważnościową, bez potrzeby powtarzania argumentacji organu.

Sąd nie podzielił wywodów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 uztwn. Przepis ten nakładał na organ obowiązek dostarczenia, ale w miarę możliwości, nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, za nieruchomość stanowiącą warsztat rzemieślniczy lub działkę z domem jednorodzinnym, za dom jednorodzinny lub za dom mieszkalny obejmujący więcej niż 4 lokale mieszkalne z których każdy stanowi odrębną nieruchomość (art. 10 ust. 2), działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego (art. 10 ust. 3).

Istotnie ze złożonego przez skarżącą zaświadczenia z 12 czerwca 1972 r. Prezydium PRN w [...] wynika, że działka przy ul. [...] w [...] stanowiła działkę budowlaną. Skarżąca z tego faktu wyprowadziła wniosek, że winna być przyznana za tę działkę nieruchomość zamienna. Zdaniem Sądu, brak opisu w tym zaświadczeniu nieruchomości nie pozwala na jej zidentyfikowanie.

Nieruchomość zamienna mogła, zgodnie z art. 10 ust. 3 uztwn być przyznana ale za działkę budowlaną w mieście lub osiedlu. Natomiast [...] był i jest wsią, podobnie jak wieś [...]. Oznacza to że niezasadne było żądanie przyznania na tej podstawie nieruchomości zamiennej. Nie było także podstaw do przyznania jej na zasadzie art. 10 ust. 1, gdyż obowiązek taki powstawał, gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w całości. Tymczasem w niniejszej sprawie wywłaszczono niewielką część niezabudowanych gruntów tj. 0,189 ha z 3,64 ha. W związku z tym na pozostałej części możliwe było nadal prowadzenie działalności rolniczej. Przyznawanie nieruchomości zamiennej miało bowiem na celu umożliwienie osobie wywłaszczanej dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego czy umożliwienie zachowania możliwości zabudowania. Chodziło o to, by wywłaszczenie nie doprowadziło do pozbawienia takiej osoby miejsca zamieszkania i pracy.

Wydanie aktu własności ziemi nr [...] na działkę nr [...] we wsi [...] świadczyło o tym, że nieruchomość w całości stanowiła gospodarstwo rolne. Zakres przedmiotowy ustawy dotyczył wyłącznie gospodarstw rolnych (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz. U. nr 27, poz. 250). Także z zaświadczenia z 13 czerwca 1972 r. Gromadzkiej Rady Narodowej (k. 157 akt administracyjnych) wynika, że gospodarstwo rolne stanowiące wcześniej własność I.G. o pow. 3,64 ha, położone było we wsi [...]. Wydanie tego aktu przeczy tezie skarżącej, że nieruchomość położona była w mieście i stanowiła niezabudowaną działkę budowlaną. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej był fakt, że wywłaszczenie dotknęło tylko część posiadanych gruntów o charakterze rolnym i brak na terenie wsi [...] oraz wsiach przyległych innych nieruchomości które mogłyby być przyznane jako zamienne. Tymczasem z art. 10 ust. 1 uztwn wynikało, że nieruchomość zamienna musi w miarę możliwości być odpowiednia ze wzglądu na charakter, wyposażenie i położenie do nieruchomości wywłaszczanej. Z kolei za działkę budowlaną ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był zapewnić nieruchomość zamienną w tej samej miejscowości. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że na obszarze wsi [...] i przyległych brak było nieruchomości zamiennych.

Odnosząc się do kwestii objęcia w faktyczne posiadanie gruntu o większej powierzchni niż wynikająca z decyzji wywłaszczeniowej, to kwestia ta jest obojętna dla oceny przesłanek nieważnościowych. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega treść decyzji a nie to w jaki sposób została ona wykonana. Podobnie należy ocenić kwestię wypłacenia odszkodowania. Niewykonanie decyzji nie stanowi przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ppsa). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, a następnie ocenił go pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Rozważył oddzielnie każdy z zarzutów skarżącej w świetle ustawy wywłaszczeniowej, a wnioski jakie wyprowadził są logiczne i znajdują uzasadnienie w zebranych dowodach. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wyczerpujące, podaje dowody na których organ się opierał wydając decyzję i zawiera ocenę prawną. Sąd nie stwierdził by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie stwierdził, by istniały inne, brane przez Sąd z urzędu, okoliczności uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną wywiodła A.G., zaskarżając wyrok IV SA/Gl 349/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 1 i 2 pusa i art. 3 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 16, 17, 21 uztwn przez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że zebrany przez organ nadzoru materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu;

2. art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nieuzupełnienie go przez działanie z urzędu, mimo że w sprawie zachodziły istotne wątpliwości i istniała konieczność uzupełnienia ustaleń poczynionych przez organ nadzoru oraz przyjęcie uzasadnienia organu opartego głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, podczas gdy materiał ten mógł zostać uzupełniony o pełną dokumentację będącą w posiadaniu skarżącej: zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 czerwca "2972" [winno być "1972"] r., na okoliczność braku prawidłowej wyceny działki pod wywłaszczenie; pismo "A" z 14 czerwca 1972 r. na okol. wykazania że to "A" zamiast Prezydium powołał biegłego z listy wojewódzkiej; pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [z] 15 stycznia 1970 [r.] na okol. zbędności wywłaszczenia albowiem istniała działka będąca w posiadaniu Skarbu Państwa służąca realizacji celu publicznego, a co za tym idzie istniała nieruchomość zamienna za nieruchomość wywłaszczaną. Dokument "A" z 24 maja 1972 na okoliczność kierowania korespondencji do osoby nieżyjącej oraz wskazania rozbieżności w kwocie wyceny.

3. nie wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku o jakich dokumentach prawidłowości domniemania mimo ich braku, podczas gdy wymaganym jest precyzyjne wskazanie o istnieniu których dokumentów Sąd wnioskuje i wnosi co umożliwiłoby skarżącej odniesienie się i ewentualne przedłożenie dokumentów obalających to domniemanie czy też przedstawienie argumentów na obalenie tej tezy.

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa): art. 3 uztwn przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji wywłaszczeniowej podczas gdy poprawna wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodziły wymagane prawem przesłanki w postaci niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla zrealizowania celów wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie, na zasadzie art. 188 ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji stwierdzające nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu; każdorazowo o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę pozostałych zarzutów procesowych.

Zarzut ujęty w pkt II zarzutów skargi kasacyjnej został sformułowany niestarannie. Art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. Dz. U. z 1971 r. nr 27, poz. 249; zm. wyn. z Dz. U. z 1972 r. nr 11, poz. 77) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] listopada 1972 r. - składał się z 3 ustępów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że jej autor ograniczył zarzut naruszenia art. 3 uztwn do ust. 1 (s. 4 skargi kasacyjnej), przeto był on zdatny do rozpoznania w tym zakresie (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 uztwn (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony.

Stosownie do art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło ze względu na potrzebę wybudowania posterunku energetycznego we wsi [...].

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że cel użyteczności publicznej cechuje powszechność, ogólna dostępność (wyrok NSA z: 13.11.1996 r. IV SA 572/95; 4.6.1997 r. IV SA 1649/95). Postawienie posterunku energetycznego z pewnością spełnia tak rozumiane kryterium użyteczności publicznej. Posterunek jest jednym z elementów szeroko rozumianej infrastruktury energetycznej, z której korzystali - również w realiach 1972 r. - wszyscy okoliczni mieszkańcy. Dodatkowo, stanowi on bazę dla pracowników zakładu energetycznego, którzy dbają o stan techniczny, a także o bezpieczeństwo całej infrastruktury. Istnieje tym samym uzasadniony powód, by taki posterunek postawić, a z braku odpowiedniego terenu znajdującego się we władaniu Skarbu Państwa, do pozyskania go w drodze wywłaszczenia.

Skarżąca, po blisko 50 latach, podważa zasadność wybudowania posterunku na działce należącej do jej poprzednika prawnego. W sprawie nie zachowało się wiele dokumentów, które mogłyby szerzej nakreślić ramy wyboru działki nr [...]. Nie można jednak pominąć, że w analogicznej sytuacji, tj. działki nr [...], zachowało się pismo Prezydium PRN w [...] z 15 stycznia 1970 r. kierowane do Prezydium WRN w [...] i decyzja z [...] lutego 1970 r. (k. 235 tiret drugie, k. 233, 92 żółtego skoroszytu akt administracyjnych). Z dokumentów tych wynika, że organ kontrolował zasadność lokalizacji wybudowania posterunku na działce nr [...]. Z uwagi na cel wywłaszczenia, miejsce posadowienia posterunku monterskiego miało istotne znaczenie dla wyboru wywłaszczanej nieruchomości. I.G. brał czynny udział w przedmiotowym postępowaniu (wywiódł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej), przez co miał sposobność podważenia decyzji w zakresie wyboru lokalizacji (choć zmarł przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej). Nie ma podstaw, by twierdzić, że podobne racje, jak również prawo do czynnego udziału w postępowaniu w zakresie wyboru lokalizacji, nie występowały na gruncie działki nr [...] (np. decyzja z [...] września 1972 r. zezwalająca "A" na przeznaczenie gruntów rolnych pod budowę posterunku energetycznego na przedmiotowej działce, k. 116 akt administracyjnych). Rozstrzygający jest jednak fakt, że w decyzji z [...] listopada 1972 r. organ jednoznacznie stwierdził: "Przeprowadzona w dniu 11 października 1972 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza potwierdziła niezbędność wywłaszczonej części nieruchomości dla wskazanego celu i w podanym rozmiarze" (s. 2/3 decyzji; k. 99-96 akt administracyjnych). W.G. był obecny na tejże rozprawie (jego uczestnictwo w rozprawie wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej, gdyż złożył na niej wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej - s. 3). Miał tym samym możliwość przedstawienia swych racji w tym zakresie. Mógł także zaskarżyć decyzję wywłaszczeniową, o czym został pouczony. Brak aktywności poprzednika prawnego skarżącej świadczy, że rozumiał on potrzebę postawienia posterunku energetycznego w określonym przez organ miejscu. Podważenie tego stanu, a tym samym "niezbędności" wywłaszczenia działki nr [...], nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 1 i 2 pusa i art. 3 ppsa.

Przepisy te mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 i 2 pusa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepisy ustrojowe normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 349/18 nie miała miejsca.

Do rozpoznania nie nadawał się zarzut naruszenia art. 16 i 17 uztwn.

W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do objaśnionego już obowiązku ścisłego określenia przepisów, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej. Wskazany w petitum art. 16 składa się z 6 ustępów, z których trzeci składa się z 3 punktów, zaś art. 17 z 2 ustępów - o różnej treści normatywnej. Zarówno z petitum, jak również z uzasadnienia środka zaskarżenia nie wynika, jaka norma prawna (jednostka redakcyjna wskazanych przepisów) winna być wzorcem kontroli.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 21 uztwn.

Słusznie Sąd I instancji podniósł, że obowiązek wysłuchania na rozprawie opinii biegłego nie implikował obowiązku osobistego stawiennictwa biegłego. Wystarczające było, by stosowna opinia została sporządzona do czasu rozprawy (wraz z szczegółowym uzasadnieniem) i została przedstawiona stronom. W świetle zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie wynika, by ten minimalny standard nie został zachowany. Nie ma też podstaw, by wątpić w przymiot biegłej w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania inż. M.G. jako biegłej z listy wojewódzkiej (w szczególności fakt ten nie wynika z pisma "A" z 14.6.1972 r., k. 143 akt IV SA/Wa 349/18=k. 15 akt [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do prawidłowości rokowań (w zakresie wysokości odszkodowania czy nieruchomość zamiennej), gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwych w tym zakresie przepisów (np. art. 6 ust. 1 uztwn).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa.

Wszystkie ze wskazanych w pkt I.2. skargi kasacyjnej dokumentów były znane Sądowi I instancji, gdyż zalegały w aktach administracyjnych (k. 209-213 akt IV SA/Wa 349/18; uwierzytelniony odpis pisma z 15 stycznia 1970 r. Prezydium PRN w [...] nr [...] – k. 233 i 235 tiret drugie żółtego skoroszytu akt administracyjnych; oryginał zawiadomienia z 4 września 1972 r. nr [...] Prezydium WRN w [...], nadanego listem poleconym [...] wraz z pieczęcią Urzędu Pocztowego [...], opatrzony datownikiem 5-9.72 - k. 2 akt nr [...]; k. 117=155 żółtego skoroszytu akt administracyjnych; k. 201=231- pismo "A" z 24 maja 1972 r. żółtego skoroszytu akt administracyjnych; pismo "A" z 14 czerwca 1972 r. i pismo W.G. z 26 maja 1972 r.; uwierzytelniony odpis zaświadczenia Prezydium GRN w [...] z 12 czerwca 1972 r. - k. 15, 14, 39 akt [...]). Nie istniały zatem przesłanki do zastosowania art. 106 § 3 ppsa w tym zakresie. Do zaświadczenia z 12 czerwca 1972 r. WSA trafnie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (art. 80 kpa; s. 22 akapit 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 349/18).

Uzasadnienie wyroku IV SA/Wa 349/18 spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd I instancji przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, powołując przy tym odpowiednie dokumenty zalegające w aktach sprawy. WSA przeprowadził logiczny wywód, wnioskując o niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej decyzją lokalizacyjną z [...] czerwca 1972 r. nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dnia W.G. - wobec braku bezpośrednich dowodów - na podstawie posiadanych dokumentów (treści decyzji z [...] listopada 1972 r.; k. 99-96 żółtego skoroszytu akt administracyjnych – w oparciu o domniemanie faktyczne - art. 231 kpc). Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

W kontrolowanej sprawie ustalenia określonych okoliczności faktycznych na podstawie domniemania faktycznego był prawidłowy (ze wskazaniem konkretnych dokumentów i określeniem faktów z nich wynikających). Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt I.3. skargi kasacyjnej.

Zarzuty zmierzające po podważenia decyzji w oparciu o brak udziału w postępowaniu administracyjnym uprawnionej do tego osoby (strony), mogą być podnoszone jedynie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) a nie w trybie nieważnościowym. Tym samym nie było podstaw do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia "art. 157 KPA w zw. z art 16 i 17 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości", ujętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 8).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.