Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 786/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu wniosku D. i W. N., decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], ustalił z warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb Ł., przy ul. G. [...] w P.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art.54 i art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Wydanie decyzji organ poprzedził analizą urbanistyczno – architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). W treści decyzji organ określił warunki realizacji inwestycji wskazując, iż rozbudowa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Budynek objęty wnioskiem jest prawym segmentem scalonym z lewym na działce nr [...]. Choć oba budynki były realizowane w zabudowie bliźniaczej (prawy i lewy pod nr [...] i [...]), posiadają jedynie część zbliżonych lub niemal identycznych parametrów, tj. podobną powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz formę. Różnią się sposobem rozwiązania elewacji, przede wszystkim frontowej i tylnej. Lewy jest wyższy od prawego objętego wnioskiem, linia i sposób rozmieszczenia okien na elewacji nie kontynuuje tych samych poziomów i podziałów. Również elewacja tylna obu segmentów jest rozwiązana w odmienny sposób. Na styku z wnioskowanym prawym segmentem – lewy posiada wyższą trzykondygnacyjną część w granicy, wysuniętą przed trzykondygnacyjny korpus prawego segmentu. Z kolei prawy posiada płytę balkonową (na poziomie drugiej kondygnacji nadziemnej) wysuniętą nieznacznie przed tylną ścianę sąsiedniego segmentu; na poziomie parteru objęty wnioskiem posiada niski taras pod balkonem, do którego prowadzi kilka stopni. Wnioskodawca domaga się rozbudowy tylnej części budynku (od strony zachodniej) w strefie od poziomu tarasu do płyty balkonowej. W ramach takich ograniczeń zaplanowano powiększenie pierwszej kondygnacji przez obudowanie ścianami zewnętrznymi przestrzeni w obrysie istniejącego na piętrze balkonu i pod nim znajdującego się naziemnego tarasu o wymiarach (w obrysie) 1,2 m x 7 m, zajmującą powierzchnię ok.8,5 m kw. Rozbudowa rozciągając się po obrysie balkonu wzdłuż całej zachodniej elewacji, będzie styczna do granicy działki i znajdującego się w niej sąsiedniego budynku lewego segmentu. Przy proponowanym rozwiązaniu rozbudowa osiągnie głębokość zbliżoną z wysuniętym w granicy lewym segmentem; ponieważ osiągnie wyłącznie jedną kondygnację nadziemną nie przekroczy wysokości lewego wyższego segmentu. Według danych z ewidencji gruntów powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 84 m kw, a gospodarczego 118 m kw. Daje to łącznie 202 m kw i skutkuje wskaźnikiem zainwestowania na poziomie 48%. Według danych podanych przez inwestora wskaźnik zabudowy wynosi 52%. Według danych podanych przez sporządzającego analizę łącznie powierzchnia zabudowy budynku wynosi 216 m kw, co daje wskaźnik na poziomie ok.51,5%. Zaś według uprawnionego projektanta łączna powierzchnia zabudowy wynosi 248,13 m kw i wskaźnik na poziomie 59,2%. Zestawienie tych danych potwierdza między nimi zasadnicze różnice. Zdaniem organu należy jednak przyjąć, że skoro przedmiotem postępowania jest taka rozbudowa, która nie niesie za sobą wzrostu powierzchni zabudowy, obejmuje bowiem wzniesienie ścian w obrysie tarasu wzniesionego powyżej terenu, stanowiącego integralną część budynku, faktyczne doprecyzowanie powierzchni zabudowy może nastąpić w trakcie przygotowania projektu budowlanego i inwentaryzacji istniejącego budynku. Zatem przy powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego wynoszących odpowiednio 102 m kw i 118 m kw, faktycznie powierzchnia zabudowy wynosi ok.51-52%. Nieprawidłowości dotyczące nieujawnionych na mapie a zgłoszonych przez sąsiadkę K. W. wartości powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, zostały przekazane celem wyjaśnienia do PINB-u, który po dokonanych czynnościach kontrolnych nie stwierdził nieprawidłowości. Obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu, którego dotyczył wniosek zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., w promieniu 50 m od każdego narożnika terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki (3 x 10,5 m), minimalna dla przeprowadzenia analizy. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 50 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkalno – usługowa i usługowa. Średni udział powierzchni zabudowy na tym terenie wynosi ok.35 %. Powierzchnia zabudowy bliźniaczych budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od 73 m kw do 116 m kw. Budynki średnio posiadają do trzech kondygnacji nadziemnych i wysokość 9 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,9 m. Dominują dachy płaskie. Budynki przy ul. G. usytuowane są na jednej linii zabudowy położonej w odległości 6 m od frontowych granic. W przypadku kilku budynków przy ul. G. [...],[...] i [...] część elewacji jest wysunięta przed tak wyznaczoną linię na odległość nie większą niż 1 m. Z uwagi na charakter zamierzenia szczegółowo przeanalizowano cechy budynku objętego wnioskiem (prawy segment przy ul. G[...]) i stycznego do niego od strony południowej segmentu lewego przy ul. G. [...]. Uwzględniono także sąsiedztwo z najbliższymi budynkami bliźniaczymi położonymi na północ i południe od inwestycji przy ul. G. [...]-[...]i [...],[...],[...]. Oba segmenty zabudowy bliźniaczej obecnie posiadają zbliżoną formę. Prawy jest niższy o kilkadziesiąt centymetrów od lewego, posiada dwie kondygnacje nadziemne, szerokość elewacji frontowej ok.7 m, powierzchnię zabudowy wynoszącą ok.102 m kw. Lewy segment posiada trzy kondygnacje nadziemne, wysokość ok.9 m do gzymsu, szerokość elewacji frontowej ok. 7 m, powierzchnię zabudowy wynoszącą ok.84 m kw, także dach płaski. Prawy segment na wysokości piętra nieznacznie wysuwa się za wyznaczoną linię zabudowy ( o ok. 1 m ). Lewy natomiast od strony elewacji ogrodowej posiada ryzalitowe wysunięcie znajdujące się bezpośrednio przy granicy z działką objętą wnioskiem. Na podstawie wyników analizy urbanistycznej organ ustalił, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Takie kryteria spełniają działki przy ul. G. z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej, a w szczególności sąsiedni, względem wnioskowanego segment bliźniaczy pod nr [...]. Inwestycja kontynuuje funkcje i parametry sąsiedniej zabudowy. Z uwagi na charakter zamierzenia część parametrów takich jak linia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie. Nie ulega też zmiana wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej natomiast zachowana jest taka sama forma dachu płaskiego. Po weryfikacji danych uznając, że wniesiony (planowany do zabudowy taras) jest wliczony do powierzchni zabudowy – nie nastąpi przyrost wskaźnika zabudowy. To czy planowana rozbudowa całkowicie się zrówna z licem ściany sąsiada, czy będzie przed nie nieznacznie wysunięta rozstrzygnięte zostanie w projekcie budowlanym. Zakres rozbudowy skutkuje przyrostem powierzchni użytkowej o zaledwie 8,5 m kw. Przy takich warunkach choć zamierzenie przekracza wartości średnie, charakterystyczne dla obszaru analizowanego nie wpłynie negatywnie na sąsiednią zabudowę, czy zaburzenie spójności dwóch scalonych segmentów. Dzięki położeniu rozbudowy od strony elewacji ogrodowej, przyrost powierzchni zabudowy umożliwi z jednej strony podniesienie standardu budynku czy też poprawę jego użytkowania, z drugiej zminimalizuje skutki odczytania przyrostu powierzchni zabudowy praktycznie nie widocznej od strony ulicy. W znikomy sposób wpłynie także na dotychczasowe zagospodarowanie w obrębie działki. Biorąc pod uwagę skalę zamierzenia, dopuszczono niewielkie odstępstwa, w żaden sposób nie ingerujące w formę budynku eksponowanego od strony ul. G. Zatem przy zachowaniu podstawowych, identycznych czy bardzo zbliżonych parametrów decydujących o spójności architektonicznej scalonych segmentów – zamierzenie zachowa swój bliźniaczy charakter. Zamierzenie nie godzi w zastany porządek, kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną dominującą na terenie analizowanym, linia zabudowy pozostaje bez zmian, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bez zmian, geometria dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5.2 rozporządzenia – choć przekraczający obecnie średnie wartości z obszaru analizowanego, to z uwagi na specyfikę zamierzenia również nie ulegnie zmianie. Organ ponownie podkreślił, iż z uwagi na to że jest to nietypowa rozbudowa, która niesie za sobą przyrost kubatury budynku jego powierzchni użytkowej, bez przyrostu powierzchni zabudowy, wiąże się z realizacją po obrysie wystającego ponad poziom terenu tarasu. Nadto w toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy, które to uzgodnienia otrzymał. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego przedsięwzięcia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. W. domagając się jej uchylenia i podnosząc, iż decyzja narusza art.61 ust.1 pkt 1 i 5 w zw. z art.54 u.p.z.p. Organ nieprawidłowo ustalił, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozostanie bez zmian, tym bardziej że procent zabudowy przedmiotowej działki jest wyższy od średniej istniejącej w obszarze analizowanym. Poza tym organ nie wziął pod uwagę interesu osób trzecich. Przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem najmu i zwiększenie jej powierzchni zwiększy powierzchnię do wynajęcia, a budynek przez rozbudowę nie stanie się bardzie funkcjonalny. Decyzja nie określa warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Rozbudowa pogorszy warunki bytowe odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji organ dokładnie opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że brak zgody odwołującej na realizację inwestycji nie może tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. W tym postępowaniu nie można kwestionować celowości, czy słuszności inwestycji. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na wskazanym terenie.

W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego (art. 199-205 Kodeksu cywilnego). Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z tego powodu - jak napisało SKO - wszelkie podnoszone przez odwołującą kwestie dotyczące wpływu inwestycji na jej działkę sąsiednią i pogorszenie jej warunków bytowych nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji.

Następnie organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, gdyż kwestie te należą do materii postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienia związane z usytuowaniem obiektu względem granic nieruchomości, będą przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Także w tym postępowaniu ocenie będą podlegać kwestie dotyczące parametrów technicznych rozbudowy.

O możliwości realizacji inwestycji decyduje aktualnie istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia. Organ podkreślił, iż każdy ma prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Jednocześnie każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób.

W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis ten wskazuje przesłanki determinujące wydanie decyzji, które muszą być spełnione łącznie. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa"). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa rozbudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak – jak wywodziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jak zaakcentował organ, niedopuszczalna jest zawężająca wykładnia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu tylko obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

Kolegium wskazało w szczególności znaczenie analizy urbanistycznej, która jest podstawowym dowodem w sprawie i powinna wskazywać oraz uzasadniać ustalone przez organ cechy nowej zabudowy zgodnie z § 4 – § 8 rozporządzenia.

W sprawie, zgodnie z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 roku, inwestor planuje zabudowę przestrzeni pod płytą balkonu od strony tylnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na działce oznaczonej nr [...]przy ul. G. [...]. Do ustalenia cech obiektów posłużyła organowi I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu. Dalej Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdy objęty wnioskiem prawy segment docelowo wraz z segmentem lewym pod nr [...], może posiadać jednolitą lub zbliżoną głębokość wysunięć od strony elewacji ogrodowej. Stąd zamierzenie inwestycyjne zmierza do dalszej kontynuacji charakteru zabudowy bliźniaczej. Organ II instancji powtórzył, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Dalej organ wskazał, że przedmiotowa rozbudowa budynku spowoduje zwiększenie jego powierzchni użytkowej zaledwie o ok. 8,5 m kw. Nie wpłynie ona negatywnie na sąsiednią zabudowę, na zaburzenie spójności dwóch scalonych segmentów, a także na dotychczasowe zagospodarowanie działki. Zatem zamierzenie nie doprowadzi do zmiany bliźniaczego charakteru całego budynku. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania z art.61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Jak podsumował organ odwoławczy, o ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi organ architektoniczno – budowlany. W stanie faktycznym i prawnym sprawy projektowane przez inwestora zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła K. W. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. w zw. z art.54 i 64 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013r. w sprawie ustalenia dla D. i W. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Ł., położonej przy ul. G. [...] w P. Inwestycja ta polegać ma na zabudowie przestrzeni pod płytą balkonu od strony tylnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej.

Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany, a w analizie ujął te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości w odległości 50 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Nadto autor analizy wskazał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna mieszkalno-usługowa i usługowa. Na odcinku, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość przeważa zabudowa w typie bliźniaczym tj. budynki scalone są ze sobą na wspólnej granicy, są identyczne lub bardzo zbliżone do siebie formą. Średni udział powierzchni zabudowy wynosi ok.35%. Powierzchnia zabudowy bliźniaczych budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od 73m kw do 116 m kw. Budynki średnio posiadają do trzech kondygnacji nadziemnych i wysokość 9 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,9 m. Dominują dachy płaskie. Budynki przy ul. G. usytuowane są na jednej linii zabudowy położonej w odległości 6 m od frontowych granic. W przypadku kilku budynków przy ul. Grochowskiej [...],[...],[...] część elewacji jest wysunięta przed tak wyznaczoną linię na odległość nie większą niż 1 m. Z uwagi na charakter zamierzenia szczegółowo przeanalizowano cechy budynku objętego wnioskiem ( prawy segment przy ul. G. [...]) i stycznego do niego od strony południowej segmentu lewego przy ul. G. [...]. Uwzględniono także sąsiedztwo z najbliższymi budynkami bliźniaczymi położonymi na północ i południe od inwestycji.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził, że związany jest treścią wniosku, który dotyczy inwestycji obejmującej rozbudowę budynku jednorodzinnego. Jest to nietypowa rozbudowa, która niesie za sobą przyrost kubatury budynku jego powierzchni użytkowej, bez przyrostu powierzchni zabudowy. Wiąże się z realizacją po obrysie wystającego ponad poziom terenu tarasu. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności takiego rodzaju zabudowy z istniejącą. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem sądu - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy, tym bardziej że nie jest to nowa zabudowa, a jedynie rozbudowa tylnej części budynku (od strony zachodniej) w strefie od poziomu tarasu do płyty balkonowej. Ma na celu powiększenie pierwszej kondygnacji przez obudowanie ścianami zewnętrznymi przestrzeni w obrysie istniejącego na piętrze balkonu i pod nim znajdującego się naziemnego tarasu o wymiarach (w obrysie) 1,2 m x 7 m, zajmującą powierzchnię ok.8,5 m kw. Rozbudowa rozciągając się po obrysie balkonu wzdłuż całej zachodniej elewacji, będzie styczna do granicy działki i znajdującego się w niej sąsiedniego budynku lewego segmentu, stanowiącego własność skarżącej. Przy proponowanym rozwiązaniu rozbudowa osiągnie głębokość zbliżoną z wysuniętym w granicy lewym segmentem, ponieważ osiągnie wyłącznie jedną kondygnację nadziemną, nie przekroczy wysokości lewego wyższego segmentu skarżącej.

Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kwestionowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, bliźniacza mieszkalna i mieszkalno – usługowa wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Towarzyszą jej zabudowania o różnorodnym charakterze. Szerokość działek wynosi ok.10,5 m; a głębokość (długość) 35 m.

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję.

Jak już wskazywano w sprawie inwestor planuje budowę, rozbudowę istniejącego tarasu po jego obrysie i tym samym zwiększenie powierzchni użytkowej nieruchomości. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się istniejącej zabudowie śródmiejskiej. Z tego powodu sąd nie uznał argumentacji autorki skargi, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżącej, jako właścicielki działki nr [...]zabudowanej lewym segmentem.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono prawidłowo w załączniku graficznym do decyzji jako nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie ulegnie zmianie. W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a działka inwestycyjna jest już zabudowana. Budynki usytuowane są na jednej linii zabudowy położonej w odległości 6 m od frontowych granic. W przypadku kilku budynków przy ul G. część elewacji jest wysunięta przed tak wyznaczoną linię na odległość nie większą niż 1 m. Z tego powodu organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ jako podstawę określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy powołał przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając istniejącą linię zabudowy na terenie inwestycji wyznaczoną poprzez wybudowany obiekt. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż linia zabudowy nie ulegnie zmianie.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ w analizie, wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 35% do 60% pow. działek, zaś powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych zawiera się w przedziale od 73 m kw do 116 m kw. Organ wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określił na poziomie średnim 51 – 52 % na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu. Ponieważ parametry dotyczące powierzchni zabudowy działki oraz budynku gospodarczego różniły się między tymi które podał inwestor, a danymi z ewidencji gruntów i budynków , autor analizy zweryfikował te wartości uzyskując przybliżony wskaźnik zabudowy na poziomie 51,5 %, co było zbieżne z danymi wynikającymi z dokumentów geodezyjnych i wartościami podanymi przez skarżącą. Po weryfikacji danych uznając, że wniesiony (planowany do zabudowy taras) jest wliczony do powierzchni zabudowy – nie nastąpi przyrost wskaźnika zabudowy. To czy planowana rozbudowa całkowicie się zrówna z licem ściany sąsiada, czy będzie przed nieznacznie wysunięta rozstrzygnięte zostanie w projekcie budowlanym. Zakres rozbudowy skutkuje przyrostem powierzchni użytkowej o zaledwie 8,5 m kw. Przy takich warunkach choć zamierzenie przekracza wartości średnie, charakterystyczne dla obszaru analizowanego nie wpłynie negatywnie na sąsiednią zabudowę, czy zaburzenie spójności dwóch scalonych segmentów. Dzięki położeniu rozbudowy od strony elewacji ogrodowej, przyrost powierzchni zabudowy umożliwi z jednej strony podniesienie standardu budynku czy też poprawę jego użytkowania, z drugiej zminimalizuje skutki odczytania przyrostu powierzchni zabudowy praktycznie nie widocznej od strony ulicy. W znikomy sposób wpłynie także na dotychczasowe zagospodarowanie w obrębie działki. Biorąc pod uwagę skalę zamierzenia, dopuszczono niewielkie odstępstwa, w żaden sposób nie ingerujące w formę budynku eksponowanego od strony ul. G. Zatem przy zachowaniu podstawowych, identycznych czy bardzo zbliżonych parametrów decydujących o spójności architektonicznej scalonych segmentów – zamierzenie zachowa swój bliźniaczy charakter. Zamierzenie nie godzi w zastany porządek, kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną dominującą na terenie analizowanym, linia zabudowy pozostaje bez zmian, szerokość elewacji frontowej (zgodnie z § 6) i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), bez zmian, geometria dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5.2 rozporządzenia – choć przekraczający obecnie średnie wartości z obszaru analizowanego, to z uwagi na specyfikę zamierzenia również nie ulegnie zmianie.

W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja posiada dach płaski, w obszarze analizowanym takie dachy dominują, a rozbudowa nie dotyczy tej części nieruchomości i pozostaje bez zmian. Ustalenia w tym zakresie, jako odpowiadające prawu, zasługują na akceptację składu orzekającego.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej rozbudowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione.

Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu, sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., należy wskazać, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżącej w sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż - co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów - w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż - co już wcześniej podkreślono - inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców, czy sąsiada towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Uzasadnieniem dla naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest sprzeciw skarżącej wobec planów budowlanych inwestora, tym bardziej, że planowana inwestycja zmierza do dalszej kontynuacji charakteru zabudowy bliźniaczej nieruchomości, realizowana po obrysie wystającego ponad poziom terenu tarasu (1,2 m x 7 m), łącznie 8,5 m kw powierzchni.

Zdaniem autorki skargi inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na działkę stanowiącą jej własność. Niewątpliwie w czasie prowadzenia robót budowlanych dostrzegalne będą pewne uciążliwości, jednakże także i ten etap inwestycyjny ma swoje prawne ograniczenia, które nie mogą być przekroczone. Zagadnienie to jednak przekracza ramy niniejszego postępowania i dlatego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się na koniec, do zarzutu autorki skargi wskazującego na nieprecyzyjne określenie parametrów zabudowy, wyjaśnić należy, iż rzeczone parametry zostały określone w sposób odpowiedni dla decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta - jak słusznie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustali szczegóły techniczne inwestycji, oceniając, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.