Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 603/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie niestwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 roku numer [...] w części, w jakiej odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. D. z dnia [...] kwietnia 2008 roku numer [...] co do ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w części określone w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących D. J. i A. J. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2009 r. nr [...], w której nie stwierdziło nieważności decyzji Wójta Gminy D. D. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy parterowego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianego do realizacji na nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej nr [...].

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. D. z [...] kwietnia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z urzędu postanowieniem z [...] maja 2009 r. Przyczyną jego wszczęcia było odwołanie inwestorów D. i A. J. złożone od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (decyzja Wójta Gminy D. D. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]), która była skutkiem wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (z [...] kwietnia 2008 r.). Ta ostatnio wymieniona zawierała zapis o ustaleniu 20 % stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości %. Strony powołały się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07 kwestionujący dopuszczalność ustalania wysokości stawek procentowych tej opłaty przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w drodze decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając po raz pierwszy (decyzja z [...] czerwca 2009 r. nr [...]), nie stwierdziło nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 -7 Kpa. Przedmiotem rozważań organu była kwestia istnienia podstawy prawnej do ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, a wbrew poglądowi wyrażonemu w wyroku NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają podstawę prawną do ustalenia stawki przedmiotowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą tą są przepisy art. 36 ust. 4 zd. 1 i 3 w zw. z przepisem art. 63 ust. 3 zd. 1 w/w ustawy. W ocenie organu skoro ustawodawca zdecydował się na odpowiednie stosowanie przepisów zawartych w art. 36 i 37 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy, to zapewne czynił to świadomie i niestosowanie się do nich byłoby działaniem wbrew prawu. Zasada "odpowiedniego stosowania prawa", jak wskazał organ, dopuszcza wprawdzie, że pewne fragmenty jednostek redakcyjnych ustaw bądź aktów wykonawczych mogą być niezastosowane, ale powinno to dotyczyć tylko takich fragmentów, których użycie w procesie podejmowania danego typu rozstrzygnięcia byłoby nieodpowiednie dla cech charakterystycznych rozpoznawanej sprawy. Nie ma to miejsca w przypadku rozpoznawania spraw opartych na przepisach art. 63 ust. 3 ustawy, bo wszystkie przepisy art. 36 i 37 ustawy odpowiadają charakterowi tych spraw. Zastrzegł jednak organ, że część przepisów zawartych w art. 36 i 37 ustawy, jako zredagowanych pod potrzeby regulacji związanych z uchwalaniem planów miejscowych bądź ich zmianą, powinna jedynie ulec odpowiednim modyfikacjom, aby zastosować je - zgodnie z wolą ustawodawcy - do okoliczności opisanych w art. 36 ust. 1 - 4 ustawy, spowodowanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w tych miejscach, w których w przepisach mowa jest o "uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmianie" i o akcie organu gminy uchwalającym stawkę opłaty planistycznej ("w tym planie"), należy wprowadzić korektę, zastępując te zwroty - odpowiednio - zwrotami "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i "w tej decyzji". Po takiej rekonstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy (do czego obliguje organy art. 63 ust. 3 ustawy), nie powinno być wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów wykonawczych gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompletna podstawa prawna - wskazująca organ właściwy do podjęcia decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i A. J., powołując się na wyrok NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, zakwestionowali dopuszczalność ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym również przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniesiono nowych argumentów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Powołanie wyroku NSA, którego teza miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej stawki opłaty jest, zdaniem organu, nie do przyjęcia, gdyż z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3, można wyprowadzić podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia, stąd też muszą wystąpić ewidentne, niepozostawiające wątpliwości przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Tymczasem w kwestii ustalania stawki opłaty w decyzji o warunkach zabudowy występują różne stanowiska w doktrynie i orzecznictwie. Jeżeli podstawą decyzji są przepisy niejednoznaczne, dające różne możliwości interpretacyjne, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa lub wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiedli D. i A. J., przy czym zakwestionowali jedynie ten jej fragment, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w części zawierającej ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczegółowego przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalenia przez wójta gminy w decyzji o warunkach zabudowy dla terenów rolnych stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - poza procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, po raz kolejny powołali się na pogląd z wyroku NSA z 06 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07 oraz podnieśli, że w sprawie zostały naruszone zasady praworządności zawarte w art. 6 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Wójta Gminy D. D. z [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - jako pozbawionych podstaw prawnych oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest wydana w trybie nadzwyczajnym decyzja SKO, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. D. o ustaleniu warunków zabudowy. Podnieść przy tym należy, że zaskarżono tylko ten fragment przedmiotowej decyzji SKO, w którym nie zakwestionowano ważności konkretnego punktu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – zawierającego ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stąd też sąd orzekał tylko w tak zakreślonych granicach skargi, mając na uwadze, że w części niezaskarżonej decyzja SKO stała się ostateczna.

Organ wywodził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności ustalenie przedmiotowej stawki procentowej opłaty nie nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p..

Z zaprezentowanym w kwestionowanej decyzji stanowiskiem skład orzekający się nie zgadza, co powodowało konieczność uchylenia obydwu decyzji SKO (pierwszej z [...] czerwca 2009 r. i wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy) – w zakresie zaskarżonym.

Główny problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy jest uprawniony - w oparciu o przepisy art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji. A zatem konieczne jest rozważenie, czy powołane przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną do przedmiotowego ustalenia, które to stanowisko zaprezentowało SKO.

Zdaniem składu orzekającego w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowi takiej podstawy prawnej powołany wyżej przepis (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) – stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 uz.p.z.p. dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten, z mocy art. 63 ust. 3 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio jeżeli skutki, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy (wzrost wartości nieruchomości) wywołuje decyzja o warunkach zabudowy.

Zdaniem sądu użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" nie oznacza, że można automatycznie i dosłownie stosować normy wynikające z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Obowiązek pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwaleniem planu dla danego terenu i wzrostem, na skutek zapisów planu, wartości nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych w planie czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej ustalenia i poboru opłaty planistycznej oraz nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w planie miejscowym.

Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie których następnie wymierza się te opłaty, ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego podmiotu i dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Zatem nie ma równości tych dwóch aktów administracyjnych (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy). Zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą w braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy, przeczy ten argument, że prowadzi ona do sytuacji zastąpienia ustawodawcy praktyką i wykreowania tą drogą nieistniejącego przepisu, co jest niedopuszczalne.

Skoro zatem ustawodawca przewidział określenie spornej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazał, że chodzi o jej ustalenie w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową dla wszystkich na terenie gminy. Natomiast decyzja administracyjna rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości.

Przy takich uwarunkowaniach wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna. Jak wyżej zauważono, zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku – prezentowanym przez SKO - prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu.

Nie można też nie zauważyć, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest specyficzna. Ustawodawca zagwarantował szeroki udział podmiotów objętych planem w samej procedurze (wyłożenie projektu planu, możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń, dyskusja publiczna) oraz dodatkowo możliwość zaskarżenia efektu końcowego tej procedury, czyli planu. W przedmiocie zamierzonej do ustalenia w planie wysokości stawki procentowej zainteresowane podmioty mogą zatem wypowiadać się jeszcze przed uchwaleniem planu i przyjęciem w nim jej wysokości. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak w sprawie niniejszej, adresaci decyzji, objęci ustaleniem spornej stawki, zostają "zaskoczeni" samym ustaleniem, jak i wysokością opłaty. Znacznie różnicuje to sytuację podmiotów objętych stawką w planie z tymi, którym taką stawkę ustala decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej – obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy ustalić może stawkę procentową opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Nie jest też wykluczone, że po ustaleniu stawki procentowanej w decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego decyzją zostałby uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono by odmienną stawkę opłaty planistycznej, co – do czasu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego - wprowadzałoby chaos prawny i bezzasadne podwójne ustalenia w tym samym przedmiocie, do tego mogące różnić się między sobą. Jest to kolejny argument przemawiający za odmiennym stanowiskiem od zaprezentowanego w sprawie niniejszej przez organy administracyjne.

Wreszcie wskazać trzeba na szczególny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wywierała żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych takich decyzji, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (vide wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08).

Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 741). Takim rozstrzygnięciem – wydanym bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej – był fragment decyzji Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2008 r. dotyczący spornej stawki opłaty.

Prezentując powyższe stanowisko sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są uprawnieni do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide wyrok NSA z 06 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945 oraz przykładowe wyroki: WSA w Bydgoszczy z 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach z 04 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08, wyroki WSA w Opolu z 23 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 329/07, z 04 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07, wyroki WSA w Białymstoku z 09 kwietnia 2009 r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 15/09 i 16/09).

Podkreślenia wymaga deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, które nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 516, wyrok z 13 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466226). W doktrynie podkreśla się także, że omawiane decyzje nie mają charakteru tzw. aktów realnych, bowiem nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, a jedynie określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (vide W. Jakimowicz "Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)", Casus 31/2004 s. 29 oraz M. Szewczyk, T. Bąkowski "Decyzja o warunkach zabudowy", Warszawa 2001, s. 77).

Powyższe uzasadnia wniosek, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego nie mogła się ostać ta część decyzji zaskarżonej, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. D. o ustaleniu warunków zabudowy w części zawierającej ustalenie w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej. W tym fragmencie decyzja SKO została bowiem wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową decyzję, jak i decyzję z [...] czerwca 2009 r. należało zatem uchylić.

W postępowaniu prowadzonym na skutek niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie oceni decyzję Wójta Gminy D. D. z [...] kwietnia 2009 r. z punktu widzenia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności weźmie pod uwagę przesłanki wymienione w punkcie 2 tego przepisu – uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego (wpisu od skargi) od organu solidarnie na rzecz skarżących orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

Zdanie odrębne co do rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie zgłosiłem z następujących względów:

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, rozstrzygnięcie podjęte przez większość składu orzekającego stanowi kontynuację linii orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2008 r. (II OSK 1887/07, LEX nr 464945), w którym Sąd wyraził pogląd, iż rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent.

Mając na uwadze treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca mówi jednoznacznie o jednorazowej opłacie "ustalonej w tym planie", podzielam pogląd, iż rada gminy upoważniona jest ustawowo do ustalenia wysokości opłaty jedynie w planie, a zatem postanowienie o opłacie musi stanowić element aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca nie przewiduje rzeczywiście podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały o wprowadzeniu i wysokości opłaty poza rozstrzygnięciami planistycznymi. W oparciu o akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała planistyczna, wydawane są decyzje administracyjne określające wysokość opłat w sprawach indywidualnych.

Oprócz ustanowienia opłaty w formie aktu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na terenie obowiązywania planu miejscowego, ustawodawca przewidział (przepisem art. 63 ust. 3 ustawy), szczególną podstawę prawną do wymierzenia opłaty planistycznej w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Jak stwierdza powołany przepis, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zdaniem moim, jest to samodzielna podstawa prawna przyznana innemu organowi niż rada gminy, a mianowicie organowi wykonawczemu samorządu gminnego do wymierzenia opłaty planistycznej w sytuacjach indywidualnych, gdy wysokość opłaty planistycznej nie została ustalona aktem prawa miejscowego rady. Jest to kompetencja przyznana wolą ustawodawcy i nie można wykonania tej ustawowej kompetencji (przyznanej przepisem art. 63 ust. 3), uzależniać od wykonania swoich kompetencji przez inny organ samorządu gminy – radę. Rada gminy – organ stanowiący oraz wójt gminy (burmistrz, prezydent) organ wykonawczy są odrębnymi organami, o własnych kompetencjach określonych ustawowo, których wykonanie przez każdy z organów nie może być uzależnione od wykonania swoich ustawowych kompetencji przez drugi organ. Z tego względu nie podzielam poglądu, iż w sytuacji braku określenia wysokości opłaty w uchwale planistycznej przez radę gminy "nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach wójt, burmistrz, prezydent" Wykładnia taka pozbawiająca organ wykonawczy gminy wykonania ustawowej kompetencji, przyznawanej – przepisem art. 63 ust. 3 ustawy, jest wykładnią contra legem. Zawarte w przepisie art. 63 ust. 3 ustawy wskazanie na potrzebę "odpowiedniego" stosowania przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy, nie oznacza bowiem "zlania się" kompetencji obu organów, lecz wskazuje na potrzebę uwzględnienia treści przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy przy określaniu wysokości opłaty planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej przez organ wykonawczy gminy.

Za prezentowanym stanowiskiem przemawia również konstrukcja racjonalnego prawodawcy jako założenie uwzględniane w procesie wykładni prawa. Z założenia racjonalnego prawodawcy wynika szereg dyrektyw interpretacyjnych w tym m. in. dyrektywa, iż prawodawca taki nie stanowi norm, które nie mogą być stosowane. Ustanawiając przepis art. 63 ust. 3 ustawy racjonalny ustawodawca był świadom, iż decyzje o warunkach zabudowy wydawane są tylko wtedy, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś wysokość opłaty planistycznej może być ustanowiona jedynie uchwałą planistyczną rady, to przepis art. 63 ust., 3 ustawy nie znalazłby w praktyce zastosowania. A takich przepisów racjonalny ustawodawca nie ustanawia.

Z powyższych względów nie zgodziłem się z treścią wydanego wyroku.-