Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 712/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 25 luty 2022 r. nr LII/462/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kazimierz Biskupi na rok 2022 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 16.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 lutego 2022 r. nr LII/462/2022, Rada Gminy Kazimierz Biskupi przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kazimierz Biskupi na rok 2022 (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 9 marca 2022 r., poz. 1874). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.).

Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Koninie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego to jest art. 11a ust. 5 i 7 u.o.z. przez brak obligatoryjnego wskazania, sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w zakresie:

- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt

- usypianie ślepych miotów

- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie, w jakim określa ona konkretną kwotę środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację programu, ale nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotowa uchwała nie zawiera całości postanowień w tym zakresie pomimo jednoznacznie określonego obowiązku. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Nie zmienia tego klauzula uchwały, wskazująca, że środki te będą wydatkowane poprzez zlecenie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą kodeks cywilny.

W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 tj., dalej jako "p.p.s.a.") wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt gminy wskazał, że po otrzymaniu skargi Gmina podjęła kroki w celu zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze poprzez wskazanie kwot przeznaczonych na realizację programu dla konkretnych zadań. Projekt uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały został przekazany do zaopiniowania odpowiednim podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 u.o.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przepisów u.o.z. przez § 16 zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ nie wypełnił należycie delegacji ustawowej. W przepisie § 16 uchwały Rada Gminy Kazimierz Biskupi określiła łączną wysokość środków finansowych w wysokości 68.000 zł na realizację zadań związanych z programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy .

Zdaniem Sądu zapis § 16 Uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, sterylizację albo kastrację czy zapewnienie opieki dla bezdomnych zwierząt.

Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865).

W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego o potrzebie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16. (W wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały).

Końcowo Sąd wskazuje organowi, że sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 w wyniku podjęcia kolejnej uchwały nie czyni postępowania ze skargi bezzasadnym ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Taki pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 oraz z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13, wskazując na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach.

Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to bowiem, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania." (wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2015 r., II SA/GI 1152/14). “Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że - jak przyjęto w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku." Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt. II OSK 2231/13 “