Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 695/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 art. 129 par. 2 art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 414/17 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. S. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 414/17 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi H. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [..] r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 14 listopada 2016 r. nr 98/2016 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie – dalej: PINB, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych na działkach zlokalizowanych w Mławie przy ul. N., stanowiących własność C. J..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. S..

Postanowieniem z [..] r. nr [..] WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym widnieje podpis H. S., decyzja PINB z [..] r. została mu doręczona 17 listopada 2016 r. W decyzji zawarte było poprawne pouczenie o trybie i terminie do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upłynął w dniu 1 grudnia 2016 r. Tymczasem odwołanie skarżącego zostało złożone osobiście w siedzibie organu powiatowego w dniu [..] r., o czym świadczy prezentata PINB w Mławie umieszczona na odwołaniu.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") skargę, która została uwzględniona wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 414/17). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez poczynienia niezbędnych ustaleń i jako takie należało je uznać za przedwczesne, a tym samym – za sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji wydanie orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami: po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony, po drugie - co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozważenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został zachowany. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zabrakło właściwego postępowania we wskazanym zakresie. Wprawdzie, nie jest sporna data doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji tj. [..]r., ale wątpliwości budzi przyjęta przez organ odwoławczy data wniesienia odwołania – w kontekście zarzutu skargi. Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie kwestionuje daty doręczenia decyzji PINB, natomiast twierdzi, że odwołanie złożył w dniu [..] r. Nie jest mu znany powód, dla którego na odwołaniu umieszczono prezentatę wskazującą datę 2 grudnia 2016 r.

Sąd I instancji stwierdził przy tym, że akta sprawy potwierdzają złożenie przez skarżącego odwołania osobiście w siedzibie organu powiatowego. Wynika z nich również, że miało to miejsce [..]r. Jednakże wskazanej daty nie można zweryfikować; brak jest bowiem w aktach sprawy innych dokumentów potwierdzających (lub nie) tę datę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organ zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. przez organ w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy organ oparł swe ustalenia o dowody nie budzące wątpliwości i w sposób wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, a strona nie wskazała na żadne dowody potwierdzające jej twierdzenia,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wagi urzędowego potwierdzenia złożenia odwołania w określonej dacie i nałożenie na organ obowiązku szukania dowodu przeciwko urzędowemu potwierdzeniu faktu i daty złożenia odwołania,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zalecenie dokonywania postępowania dowodowego w zakresie faktu znanego organowi z urzędu (data złożenia odwołania) i nie wymagającego w związku z tym dowodu,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie zaleceń dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie już ustalonym przez organ i niepodważonym przez stronę, co narusza art. 12 k.p.a., albowiem prowadzi do zbędnego przedłużania postępowania ze szkodą dla interesów innych stron postępowania.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie przy uznaniu przez NSA istnienia przesłanek określonych w art. 188 ustawy p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi H. S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa NSA zgodnie z art. 174 ustawy p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę w tych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nadto ocena podniesionych w niej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 ustawy p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Przypomnieć należy, że zastosowanie art. 188 ustawy p.p.s.a. jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, NSA musi uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżone orzeczenie oraz nadto stwierdzić, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie WINB stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Mławie, a spór sprowadza się do tego czy odwołanie od decyzji zostało przez skarżącego wniesione w terminie określonym w k.p.a. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił argumentację skarżącego i uznał, że należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które dotyczyłoby kwestionowanych przez skarżącego okoliczności wynikających z dowodu urzędowego w postaci prezentaty PINB w Mławie oraz adnotacji pracownika tego urzędu. Zdaniem NSA stanowiska powyższego nie sposób zaakceptować.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis jest przepisem prawa materialnego, mimo iż został zamieszczony w procesowym akcie normatywnym. Stanowi on bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu faktycznego i prawnego sprawy indywidualnych aktów administracyjnych tj. postanowień – jak w niniejszej sprawie – stwierdzających uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl natomiast art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Niespornym w sprawie jest fakt, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu [..] r., zatem termin 14 dni do wniesienia odwołania upływał w dniu [..] r.

NSA podziela pogląd WINB, iż odwołanie skarżącego opatrzone prezentatą organu, w siedzibie którego zostało złożone ("PINB w Mławie, wpłynęło dnia [..]L.dz. [..]") wraz z odręczną adnotacją pracownika organu "doręczono do PINB osobiście" i jego podpisem stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Co prawda odwołanie sporządzone przez stronę nie jest dokumentem urzędowym, ale zostało oznakowane pieczęcią z opisem wpływu do organu. W tej części dokument ten nabrał cechy dokumentu urzędowego. Zasadą jest zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym. Nie wyklucza to jednak możliwości obalenia tego domniemania zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. Strona, która podnosi, że zawarte w nim stwierdzenia są niezgodne z rzeczywistością powinna na tę okoliczność przedstawić przeciwdowód. Gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami twierdzenia strony nie mogą prowadzić do obalenia tego domniemania.

Jednocześnie NSA zauważa, iż inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na stronie, która kwestionuje treść dokumentu urzędowego. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej wynika co prawda, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Zważywszy, że poszukiwanie przez organ przeciwdowodu pozostaje w sprzeczności ze stwierdzonym przez niego faktem. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone korzystne skutki prawne (np. wyroki NSA z: 10 grudnia 1992 r. II SA 2119/92 ; z 22 listopada 1995 r. SA/Wr 488/95, z 22 października 1997 r. III SA 634/96, z 4 marca 1998 r. III SA 1363/96).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji opierając się wyłącznie na twierdzeniach skarżącego, niepopartych żadnymi dowodami uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania, które w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśni rzeczywistą datę wniesienia odwołania. W konsekwencji Sąd I instancji zakwestionował bezpodstawnie moc dowodową adnotacji urzędowej na odwołaniu, bez żadnych innych przeciwdowodów, ani okoliczności, które mogłyby poddawać w wątpliwość ustalenia faktyczne poczynione przez WINB.

Zdaniem NSA we wskazanych okolicznościach, przy braku złożenia przez skarżącego dowodu, który skutecznie podważyłby treść urzędowej informacji co do sposobu i terminu wniesienia odwołania, brak było podstaw do zobowiązywania organu do czynienia dalszych ustaleń i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazywanym przez Sąd I instancji. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że ocena materiału dowodowego uchybiała przepisom postępowania administracyjnego, gdyż rozważania co do terminu złożenia odwołania przekonują w sposób jasny i logiczny, dlaczego nie można przyjąć stanowiska strony odnośnie zachowania wskazanego terminu. W konsekwencji jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a.

Zatem prawidłowe było ustalenie przez organ odwoławczy daty złożenia odwołania na dzień [..]r., czyli z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, organ odwoławczy miał przesłanki do zastosowania art. 134 k.p.a., czyli stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Nie można natomiast uznać za uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w dostatecznym zakresie wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za wadliwe. Kwestionowane natomiast zalecenia zawarte w tym wyroku są skutkiem przyjętych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procesowych przy wydaniu kontrolowanego postanowienia.

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., NSA rozpoznał wniesioną skargę. W ocenie NSA zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co już wyżej wyjaśniono. W tej sytuacji wystąpiła podstawa do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.