Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr[...], znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku byłej szkoły zawodowej w M. na działce nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] ten sam Starosta zatwierdził zamienny projekt budowlany i zmienił ww. decyzję budowlaną z 2007 roku. Decyzja ta stała się ostateczna.

II.

Następnie organy prowadziły postępowanie dotyczące zgłoszonego przez J. P. (sąsiadującego z inwestycją) żądania wznowienia postępowania z uwagi na podkreślane pozbawienie go prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą decyzję budowlaną.

Po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek J. P., Starosta wznowił je i prowadził dalej w kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia.

III.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Starosta M. orzekł, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona (J. P.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ odmówił uchylenia decyzji, ponieważ zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ono nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał wskazaną decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1437/15 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez J. P. od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1696/16 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

NSA wyjaśnił, że w zaskarżonym wyroku poprzez wadliwą wykładnię przesłanki negatywnej wyliczonej w art. 146 § 1 k.p.a. WSA podważył zasadnicze elementy konstrukcji tej instytucji. Istotą wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadą procesową. Istoty instytucji wznowienia postępowania nie podważają przesłanki negatywne, których moc prawna ograniczona jest wyłącznie do dopuszczalności zastosowania sankcji wzruszalności decyzji ostatecznej. Przesądza o tym expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie jest zatem wyznaczony przesłankami negatywnymi, które jedynie ograniczają zastosowanie środka uchylenia decyzji.

W ocenie NSA, przyjęta przez WSA wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. przyjmująca bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie jest nie do przyjęcia i narusza prawo jednostki do udziału w rozpoznaniu sprawy dla ustalenia zgodności z przepisami prawa materialnego jej rozstrzygnięcia. Wystąpienie przesłanki negatywnej wyłączającej uchylenie decyzji ostatecznej nie oznacza, że organ właściwy w sprawie obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć, a zatem ustalić czy decyzja ostateczna jest zgodna z przepisami prawa i wykazania tego w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem. Ograniczenie się do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego czynnego udziału strony, wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pełnego merytorycznego wyprowadzenia zgodności lub niezgodności z prawem decyzji, stanowi naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie to ma zasadnicze znaczenie dla podstaw prawnych wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, a to jest uwarunkowane od poniesienia szkody materialnej przez rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z przepisami prawa. Takich podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie nie daje ograniczenie ustalenia pozbawienia strony udziału w postępowaniu skoro brak jest rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego treści rozstrzygnięcia sprawy przyjętego w decyzji ostatecznej.

Sąd kasacyjny wskazał także, iż decyzja nie może zawierać treści rozstrzygnięcia pozostającej w logicznej sprzeczności. Nie można stwierdzić niezgodności z prawem decyzji ostatecznej i równocześnie rozstrzygnąć o odmowie jej uchylenia. Artykuł 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje odrębnie podstawy prawne odmowy uchylenia decyzji od podstaw prawnych stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji. Według art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie zaś z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W sprawie poza sporem jest wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wyłączało na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji.

NSA nie podzielił jednakowoż zarzutu naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. Przesłanka przedawnienia uchylenia decyzji ostatecznej stanowi, iż upływ pięciu lat liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Liczy się go bowiem od dnia, w którym decyzja weszła do obrotu prawnego. Obrona jednostki mającej w sprawie interes prawny, która została pozbawiona udziału w postępowaniu jest zapewniona poprzez wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym, po wydaniu decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem.

IV.

Po ponownym rozpatrzeniu całokształtu sprawy Starosta M., kolejną decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] stwierdził że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże uchylenie tej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, albowiem od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, inwestor J. C. do wniosku z dnia [...] maja 2009 r. przedstawił wszelkie niezbędne dokumenty do uzyskania zmiany pozwolenia na budowę (decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]) określone w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówczesny tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do postanowień tej decyzji, na terenie działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. S. w M. dopuszcza się możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych, w tym handlu detalicznego o powierzchni sprzedażowej poniżej 2.000 m2. Projekt budowlany jest też zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt zgodny jest także z wymaganiami ochrony środowiska, bowiem inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a więc nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z projektu zamiennego branży architektonicznej oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że zmiany - od strony granicy działek [...], [...] i [...] - dotyczą bilansu terenu w zakresie powierzchni utwardzonej. Mianowicie w obszarze pomieszczeń dostaw nocnych doprojektowano zjazd rozładunkowy poprzez utwardzenie terenu zjazdu. Zaprojektowane utwardzenie zjazdu dochodzi do granic ww. działek J. P.. Od strony zjazdu, przy granicy jego działki zaprojektowano też mur a na nim ogrodzenie. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje, że zaprojektowany zjazd znajduje się 120 cm poniżej poziomu terenu, należy zatem uznać że mur ma charakter oporowy, zabezpieczający przed usuwaniem się ziemi. Tym samym inwestycja może potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią stanowiąca własność J. P. i dlatego powinien on mieć on zapewniony udział w tym postępowaniu.

Analizując zarzuty strony w kwestii wpływu inwestycji w zakresie zmian wprowadzonych projektem zamiennym, zatwierdzonym decyzją Starosty M. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] stwierdzono, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

We wniosku o wznowienie podniesiono, iż wprowadzone zmiany spowodują uciążliwość dla nieruchomości J. P. (w zakresie natężenia ruchu, hałasu) oraz pogorszenie warunków sanitarnych (w zakresie usuwania odpadów z projektowanej inwestycji). Projekt przedmiotowej inwestycji jak i projekt zamienny jest jednak zgodny z decyzją Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta dopuszcza możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych, w tym handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2. Charakter obiektu nie pozwala na przyjęcie (hipotetyczne zresztą), że będzie on wytwarzał hałas ponad przeciętną miarę. Ponadto wnioskodawca mieszka przy drodze publicznej co zawsze związane jest z występowaniem hałasu związanego z ruchem pojazdów. Funkcja przedmiotowego obiektu jest ściśle określona, zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i nie ma żadnych podstaw do konieczności przeprowadzania dowodu z ekspertyzy na temat wytwarzanego hałasu. Wystarcza tu zwykłe doświadczenie życiowe pozwalające na przyjęcie jakiego rodzaju i o jakim natężeniu obiekt może wytwarzać hałas. Z projektu zamiennego branży architektonicznej (str.4 Opisu technicznego do projektu architektonicznego) wynika, iż dostawa towarów odbywać się będzie do tzw. komory dostaw zlokalizowanej przy zapleczu sklepu pojazdami do 3,5 tony, czego nie można uznać za uciążliwe i nie ma podstaw - wbrew zarzutom strony - do przyjęcia, że wersja zaopatrzenia sklepu pojazdami do 3,5 tony nie jest możliwa do realizacji. Starosta jako organ nie ma w kompetencji badania czy pojazdy faktycznie zaopatrujące obiekt handlowy są zgodne z założeniami zawartymi w projekcie, ocenia on bowiem sam projekt jedynie pod względem merytoryczno-prawnym. W przypadku zaistnienia sytuacji dostaw za pomocą pojazdów nie odpowiadających warunkom projektu, strona może dochodzić egzekwowania założeń projektu przed sądami powszechnymi.

W projekcie rozwiązano też kwestię usuwania odpadów (bezpośrednio do kontenera na śmieci). Projekt przewiduje wiec typowy sposób usuwania odpadów z terenu inwestycji, nie powodujący oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Nie jest też zasadny zarzut strony, że projekt sprzeczny jest z uzyskanymi przez inwestora warunkami zabudowy. Wprawdzie w projekcie uległ zmianie bilans terenu i obecnie powierzchnia biologicznie czynna wynosi 20%, zgodne to jest jednak z decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Starosta nie uwzględnił zarzutu strony, że zaprojektowanie zjazdu w zagłębieniu 120 cm poniżej poziomu terenu ma negatywny wpływ na sąsiednią nieruchomość. Zaprojektowany mur oporowy (stanowiący jednocześnie fundament ogrodzenia) ma za zadanie zabezpieczać teren przed usuwaniem się ziemi. Budowa muru oporowego i doprojektowanie zjazdu rozładunkowego poprzez utwardzenie terenu zjazdu nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości i nie naruszy istoty prawa własności przysługującego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. To, że jak twierdzi strona, w trakcie realizacji prawomocnego pozwolenia na budowę "podkopano już wcześniej istniejące ogrodzenie jej działki, może być przedmiotem zainteresowania nadzoru budowlanego lub roszczenia dochodzonego przed sadem powszechnym. Wykonywanie robót budowlanych nie może być natomiast przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich nie oznacza, że osoby te mogą powoływać się ogólne i hipotetyczne niekorzystne oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość. Nawet jeżeli osoby te nie aprobują zamierzeń inwestora, to muszą wykazać, że konkretna norma prawa, a więc konkretny przepis prawa materialnego, został naruszony przy wydawaniu orzeczenia przez organ administracji, którego skutkiem jest naruszenie interesu prawnego osoby trzeciej. Nie wystarczy samo zatem subiektywne przekonanie sąsiada, że przyszła inwestycja narusza jego interes prawny. Konieczne jest wykazanie konkretnego przepisu prawa. Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów Prawa budowlanego. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów organ uznał więc, że inwestor spełnił wszystkie warunki wymagane przepisami prawa budowlanego tym samym zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja Starosty M. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę - rozbudowę budynku byłej szkoły zawodowej nie narusza przepisów prawa budowlanego i pod względem merytorycznym jest zgodna z prawem.

Powyższa decyzja narusza natomiast - zdaniem Starosty - przepisy prawa procesowego gwarantującego czynny udział stron w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki J. P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że winien on zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego budowy tego obiektu, inwestycja może bowiem potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią stanowiącą jego własność i dlatego powinien mieć on zapewniony udział w tym postępowaniu.

Niezależnie jednak od powyższego decyzja zapadła po upływie ustawowych 5 lat. Zgodnie więc z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Przez doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. W niniejszym przypadku decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] inwestor J. C. (jako jedyna strona postępowania) odebrał w dniu jej wydania. Tym samym 5 letni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem [...] czerwca 2014 r.

Konkludując, w wyniku dokonania oceny stanu faktycznego, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów w dacie wydania niniejszej decyzji, organ stwierdził, że pomimo tego, iż w zwykłym postępowaniu J. P. nie brał udziału w charakterze strony, z racji upływu terminu 5 lat, uchylenie decyzji z tej przyczyny nie może nastąpić.

V.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zarzucił Staroście M. brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W ocenie Wojewody M. wszelkie wytyczne dotyczące postępowania dowodowego powinny znaleźć zastosowanie również w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Starostę w ramach wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2009 roku.

Organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust. 1 P.b. określającego obowiązki organu architektoniczno-budowlanego stwierdzając jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uchybił obowiązkowi rzetelnego sprawdzenia dokumentacji projektowej w aspekcie jej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przede wszystkim podkreślił jednak, że co do zasady sprawę rozstrzyga się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania. W przypadku zatem, gdy w trakcie trwania postępowania przepisy prawa uległy zmianie organ winien orzekając uwzględnić nową regulację, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej.

Starosta nie wziął pod uwagę nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ws. warunków technicznych dokonanej mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 56, poz. 461) - z mocą od dnia 8 lipca 2009 r.

Wymienione rozporządzenie zawiera w § 2 regulacje intertemporalne zgodnie z którymi nie stosuje się jego przepisów, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (...). Natomiast § 3 rozporządzenia zmieniającego stanowi, iż wchodzi ono w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem § 1 pkt 33, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji zamiennej w dniu [...] maja 2009 r. a więc przed wejściem w życie znowelizowanego prawa. Zasadny jest więc zarzut dotyczący braku prawidłowego odniesienia się organu I instancji do kwestii wybudowania rampy w odległości 2,5 m od granicy działki J. P.. W sprawie powinien bowiem znajdować zastosowanie stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez Starostę M. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Tym samym organ orzekający dokonując oceny dokumentacji projektowej powinien uwzględnić dotychczasowe zapisy § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych. To zaś oznacza, iż rampa powinna zostać usytuowana w odległości co najmniej 2,7 m od granicy działki Skarżącego, nie zaś w odległości 2,5 m dopuszczalnej przy zastosowaniu aktualnego brzmienia § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Organ I instancji wydając rozstrzygnięcie na podstawie § 12 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu nadanym mu mocą rozporządzenia zmieniającego, które nie miało zastosowania w rozpoznawanej sprawie, dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Wojewody uzasadnienie decyzji Starosty zawiera w swojej treści rozbieżności, które w sposób nieoczywisty wyjaśniają podjęte rozstrzygnięcie. To zaś uniemożliwia poznanie właściwych motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, jak i utrudnia dokonanie pełnej i merytorycznej weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Wojewody rozbieżność dotyczy wskazania Starosty, iż "nie można uwzględnić zarzutu strony, że projektowanie zjazdu w zagłębieniu 120 cm poniżej poziomu terenu ma negatywny wpływ na sąsiednią nieruchomość. (...) Budowa muru oporowego i doprojektowanie zjazdu rozładunkowego poprzez utwardzenie terenu zjazdu nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości i nie naruszy istoty prawa własności przysługującego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości." Natomiast w ocenie Wojewody w dalszej części wywodu Starosta stwierdza, iż "zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki wnioskodawcy J. P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że winien on zostać uznany za stronę postępowania".

Przywołana nieścisłość w toku rozumowania organu, poddaje zatem w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a tym samym rzutuje na spełnienie wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji w ocenie Wojewody M. organ I instancji nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ niższego stopnia nie wykazał bowiem niezbędnej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu sprawy, jaki i nie przedstawił należycie motywów podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uchybił też przepisom prawa materialnego dokonując sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w oparciu o znowelizowany § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych podczas gdy w swojej ocenie winien oprzeć się na stanie prawnym istniejącym przed wejściem w życie nowego prawa.

Zdaniem organu odwoławczego nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia wszystkich faktów i ich niedostatecznego rozważenia przez organ I instancji, jak i wobec działania organu z pominięciem istnienia przepisów przejściowych. Nie jest możliwym wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym gdyż stanowiłoby to wyjście poza zakres art. 136 § 1 k.p.a. jak i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności jako podstawowej normy postępowania administracyjnego.

W pouczeniu do niniejszej decyzji organ zwarł informację o trybie i sposobie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego wskazując, iż może to nastąpić poprzez złożenie skargi.

VI.

Sprzeciw od powyższej decyzji, błędnie zatytułowany skargą, wniósł [...] Sp. z o.o. (dalej jako Skarżący), kwestionując zaskarżoną decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pomimo występującej przeszkody do uchylenia kwestionowanej decyzji administracyjnej organ był zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe "od nowa" i wydać decyzję co do istoty sprawy, w sytuacji gdy przepis art. 149 § 2 k.p.a. nie nakłada na organ każdorazowo obowiązku badania istoty sprawy, gdyż w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 146 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zgodnie z literalną treścią art. 151 § 2 k.p.a. powinny jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie może dojść do uchylenia decyzji, co też uczynił organ I instancji;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się do kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy był zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (skoro uznał, że nie wszystkie okoliczności faktyczne, od których zależy rozstrzygnięcie, zostały dostatecznie wyjaśnione),

na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów Skarżący wytknął decyzji Wojewody naruszenie:

3. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinien znajdować zastosowanie stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w sytuacji gdy zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowym do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny, a nie stan prawny z chwili wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej;

4. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 9 lipca 2009 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem organy administracji publicznej w ramach wydawania rozstrzygnięć w postępowaniach nadzwyczajnych stosują te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym.

VII.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Sprzeciw jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - dalej jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu prawnego do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (a więc taka jak kontrolowana w niniejszym postępowaniu), obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ II instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W kontekście powyższego należy zauważyć, że [...] Sp. z o.o. wniósł pierwotnie pismo zatytułowane skargą, w którym zakwestionował w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący zastosował się zatem do błędnego pouczenia organu II instancji, wskazującego właśnie na prawo wniesienia skargi w terminie 30 dni, a nie sprzeciwu w terminie dni 14 od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd nie ma jednak wątpliwości, iż w niniejszej sprawie Skarżącemu przysługiwał nowy środek prawny, jakim jest sprzeciw, który winien był zostać wniesiony w terminie dni 14, o czym organ powinien był prawidłowo pouczyć strony. Zgodnie bowiem z odczytywanym funkcjonalnie art. 16 i art. 17 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. I choć sprzeciw został wprowadzony przepisami p.p.s.a. a nie k.p.a., to bez wątpienia tak okoliczności niniejszej sprawy (jej załatwienie przez organy w dniu [...] października i [...] grudnia 2018 r. po wyroku NSA), jak również istota decyzji kasacyjnej i wprowadzonego w tym względzie do systemu prawa nowego trybu kontroli takiego rozstrzygnięcia, nakazywały wniesienie sprzeciwu.

Należy jednocześnie zastrzec, iż pomimo przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu (Skarżący zachował termin zastrzeżony dla skargi), sprzeciw jest dopuszczalny i podlega merytorycznemu badaniu. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten, mający charakter ogólny i gwarancyjny, należy więc rozumieć w ten sposób, iż strona która zastosowała się do błędnego pouczenia i tak jak w sprawie niniejszej złożyła skargę a nie sprzeciw, przy czym zachowała termin do złożenia skargi, może oczekiwać rozpoznania przez Sąd tego środka - sprzeciwu (pod warunkiem spełniania ewentualnych innych przewidzianych przez prawo wymogów), bez potrzeby uruchamiania procedury przywrócenia terminu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3409/18 skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, bowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie.

Tym samym w razie złożenia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął jednakże z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu organu, obowiązkiem sądów administracyjnych jest rozpatrzenie go bez potrzeby inicjowania przez stronę trybu przywrócenia terminu do jego wniesienia (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 201/18).

W tej sytuacji sprzeciw mógł zostać merytorycznie rozpatrzony.

IX.

Przechodząc do meritum Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd podziela utartą linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił zatem z uwagi na jakie istotne wady postępowania Starosty jedynym akceptowalnym rodzajem rozstrzygnięcia jakie może wydać jest decyzja kasacyjna.

Należy przy tym podkreślić, iż w całej sprawie pomimo tego, że mamy w niej do czynienia z trybem kontroli decyzji kasacyjnej w drodze sprzeciwu, które to postępowanie ogranicza się do badania przez Sąd przesłanek uzasadniających skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a., nadal obowiązującym jest przepis art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotne znaczenie, zbagatelizowane przez Wojewodę, ma przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1696/16, zawierający wiążące wskazania i ocenę dotychczasowego stanu sprawy, zwłaszcza w kontekście art. 146 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. widzianych z perspektywy istoty postępowania wznowieniowego.

Głównym argumentem Wojewody przemawiającym za uchyleniem decyzji jest wskazywana już pomyłka Starosty w zakresie interpretacji zapisów zmienianego § 12 ust. 5 rozporządzenia ws. warunków technicznych i stosowanie jego nowego brzmienia, a nie dotychczasowego (zgodnie z przepisami przejściowymi). Abstrahując od poprawności rozumowania Wojewody w tym zakresie należy wskazać, iż jest to kwestia dotycząca merytorycznej sfery orzekania, która w tych okolicznościach sprawy nie dawała podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, odsyłającej sprawę ponownie do I instancji. Jeżeli więc organ odwoławczy uznaje, iż prawo materialne zostało naruszone przez Starostę, powinien skorzystać z możliwości orzekania reformatoryjnego, a nie kasacyjnego. Sąd dodaje w tym miejscu, iż oceniając zmianę § 12 ust. 5 rozporządzenia ws. warunków technicznych na którą powołuje się Wojewoda, należy także odnieść się do istoty regulacji przejściowej z § 2 rozporządzenia zmieniającego (jej celu i gwarancyjnej roli), nie zaś bazować wyłącznie na literalnym jej brzmieniu. Oceny w tym zakresie Wojewoda będzie zobowiązany dokonać w ponownym postępowaniu.

Nie jest także uzasadnieniem decyzji kasacyjnej powoływanie się przez organ odwoławczy na rzekome niewyjaśnienie istoty sprawy przez Starostę, czy też nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełni. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje w sposób precyzyjny, jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których zrealizowanie jest wymagane w toku postępowania i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wojewoda w sposób wyłącznie ogólnikowy, bez przybliżenia co konkretnie nie zostało ustalone i wyjaśnione, błędnie zarzuca organowi I instancji niedopełnienie obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wadliwie czyniąc z tego podstawę decyzji kasacyjnej. Tymczasem analiza decyzji Starosty wskazuje, iż organ ten, mając na uwadze szczegółowo przytoczoną ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1696/16, wypowiada się w kwestiach merytorycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda powinien więc dokonać merytorycznej oceny tego stanowiska np. kwestii zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, odległości od granic działki J. P. i w związku z tym potencjalnych niedozwolonych oddziaływań na nią. Tymczasem organ II instancji jedynie ogólnie powołuje się na nieścisłość w decyzji Starosty, przy czym poza tym, iż sam jest nieścisły (powołując na str. 7 ostatni akapit Prezydenta [...], który w sprawie nie występuje), to błędnie odczytuje również stanowisko Starosty w tym zakresie. Nie ma w ocenie Sądu rozbieżności w stanowisku organu I instancji, w szczególności takiej, która nakazywałaby wydanie decyzji kasacyjnej. Czego innego dotyczy bowiem przywoływane przez Starostę twierdzenie, iż "nie można uwzględnić zarzutu strony, że projektowanie zjazdu w zagłębieniu 120 cm poniżej poziomu terenu ma negatywny wpływ na sąsiednią nieruchomość. (...) Budowa muru oporowego i doprojektowanie zjazdu rozładunkowego poprzez utwardzenie terenu zjazdu nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości i nie naruszy istoty prawa własności przysługującego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości." Czego innego dotyczy zaś inna wypowiedź Starosty stwierdzająca, że "zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki wnioskodawcy J. P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że winien on zostać uznany za stronę postępowania".

Powołane wypowiedzi nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Pierwsza z nich odnosi się bowiem do kwestii, czy rozwiązania techniczne projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej oddziałują w sposób nieuprawniony na nieruchomość sąsiednią. Druga zaś dotyczy kwestii, czy z uwagi na sposób zaprojektowania tej części inwestycji, sąsiednia działka J. P. znajduje się w obszarze jej oddziaływania, a przez to czy ma on przymiot strony i może bronić swego interesu prawnego. Zapis ten nie przesądza o tym, że interes prawny został bądź nie został naruszony. Podkreśla potrzebę jego zbadania, co następuje poprzez ocenę oddziaływania tych rozwiązań na nieruchomość uczestnika.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody M. uznając zarzuty nr 1-4 sprzeciwu za uzasadnione, jednakże wyłączne w zakresie, w którym kwestionują uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznej oceny sprawy i podjęcia próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jej istoty.

O należnym Skarżącemu zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się uiszczony wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 265)