Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1570/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1, 141 par 4, 207 par 1, 203 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.B. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2018 r., nr 1202/kadr/18 w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 listopada 2018 r., nr 1202/kadr/18 w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z 20 września 2018 r. oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D.B. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji (dalej "organ pierwszej instancji" lub "KGP") rozkazem personalnym z 22 maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm., dalej "ustawa o Policji") zwolnił insp. D.B. (dalej "skarżący") z 23 maja 2018 r. z zajmowanego stanowiska [...] i przeniósł z 24 maja 2018 r. do swojej dyspozycji. Jednocześnie skarżący został delegowany z urzędu o czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w siedzibą w [...]. Rozstrzygnięciu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W następstwie wniesienia przez skarżącego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z 18 lipca 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy KGP rozkazem personalnym z 20 września 2018 r., nr [...] zwolnił skarżącego z 14 października 2018 r. z zajmowanego stanowiska [...] i z 15 października 2018 r. przeniósł do dyspozycji KGP. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że stanowisko [...] w Komendzie Głównej Policji jest jednym z najwyższych stanowiskach kierowniczych w Policji, porównywalnym pod względem przypisanych do tego stanowiska stopnia etatowego oraz stawki uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika kwoty bazowej do stanowiska [...] Policji. Osoba na takim stanowisku staje się jednym z najbliższych współpracowników KGP. Stąd też oczekiwania przełożonego co do efektów pracy wykonywanej na takim stanowisku są bardzo wysokie. Może zatem dochodzić do sytuacji, w której policjant poprawnie wykonujący zadania na takim stanowisku zostanie z niego zwolniony, bowiem właściwy przełożony stwierdzi, że poziom zaufania do danego policjanta jest niewystarczający do kontynuowania bliskiej i efektywnej współpracy, bądź też uzna, że realizując określone zadania w danym okresie można było osiągnąć lepsze rezultaty. Wskazał, że skarżący na zajmowanym od [...] listopada 2017 r. stanowisku [...] Komendy Głównej Policji podejmował działania, które miały służyć poprawie sytuacji przynajmniej w niektórych nadzorowanych przez niego obszarach funkcjonowania Policji. Osiągnięte efekty nie spełniły jednak oczekiwań KGP. W ocenie KGP celowe jest zastąpienie go osobą, która będzie wykazywała się większą dynamiką i efektywnością działań, a przy tym cieszącą się jako najbliższy współpracownik pełnym zaufaniem KGP.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że z wystąpień skarżącego znajdujących się w materiałach niniejszej sprawy wynika, że podkreśla on swój udział w opracowaniu oraz znaczenie dokumentu z [...] listopada 2017 r. pn. "Analiza doboru do służby w Policji oraz propozycje działań ukierunkowanych na zapewnienie realizacji limitów przyjęć", w którym zostały przedstawione propozycje rozwiązań (dotyczące przede wszystkim zmiany kryteriów selekcyjnych w testach psychologicznych przeprowadzanych wobec kandydatów do służby w Policji), mające na celu zwiększenie liczby osób przyjmowanych do służby w Policji. Skarżący wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów (z dokumentów, z przesłuchania świadków), które miałyby potwierdzić, jaka była jego rola w opracowaniu rozwiązań, jak przebiegał proces ich akceptacji przez przełożonych oraz wdrażania, a także jakie przyniosły one efekty i jak zostały ocenione. W ocenie KGP prowadzenie wnioskowanego w tym zakresie przez stronę postępowania dowodowego jest zbędne, bowiem dane okoliczności aktualnie nie są sporne. KGP nie kwestionuje ani udziału skarżącego w opracowaniu i wdrożeniu koncepcji, ani też jej pozytywnej oceny czy dotychczasowych korzyści dla służby. Oczekiwania KGP wobec [...] Komendy Głównej Policji są jednak bardzo wysokie. Dlatego też, w ocenie organu pierwszej instancji, nie można przyjąć, że przedstawienie przez skarżącego w listopadzie 2017 r. propozycji rozwiązań w omówionym obszarze, przy późniejszym braku innych propozycji nowych rozwiązań, zaspokaja te oczekiwania i stanowi dostateczne uzasadnienie do pozostawienia go na zajmowanym stanowisku. Jednocześnie, zdaniem KGP, niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że na skutek opracowania w listopadzie 2017 r. wskazanej koncepcji, skarżącemu przysługuje uzasadnione roszczenie o pozostanie przez czas nieokreślony na danym stanowisku służbowym, a KGP nie ma możliwości powierzenia wykonywania zadań na tym stanowisku innemu oficerowi Policji, który w jego ocenie daje większą rękojmię realizacji określonych celów i oczekiwań przełożonego.

Organ pierwszej instancji wskazał także, że nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostaje też sytuacja, która zaistniała w związku ze skierowaniem przez funkcjonariusza do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji [...] i [...] maja 2018 r. korespondencji informującej o dokonanych modyfikacjach terminów i limitów przyjęcia do służby w Policji na rok 2018 (pisma [...] z [...] maja 2018 r.), jak również wskazującej na działania, jakie należy podjąć w związku z prowadzonym doborem do służby w Policji (pismo [...] z [...] maja 2018 r.). Konieczność opracowania korespondencji wynikała z dokumentacji zaakceptowanej przez KGP,

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu pierwszej instancji, wniósł odwołanie. Niezależnie od odwołania, złożył wniosek o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa skorzystał [...] października 2018 r. Następnie w piśmie z [...] października 2018 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 23 listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 20 września 2018 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu powtórzył za organem pierwszej instancji argumentację przedstawioną w sprawie.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska jest przekonująca.

Istota sprawy sprowadzała się natomiast do wykładni art. 37a ustawy o Policji. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza treści zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającego ją rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w ogóle kwestia ta była przedmiotem rozważań organów. Również z akt osobowych skarżącego nie wynika, aby przed zwolnieniem skarżącego i przeniesieniem go do dyspozycji KGP, organ pierwszej instancji w jakikolwiek sposób rozważał możliwość jego mianowania na określone stanowisko służbowe. Organy obu instancji nie sprostały zatem obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swoich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach brak jest bowiem wyjaśnienia powodów, dla których organy uznały, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku, sporządzić w sposób wyczerpujący uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, w taki sposób, aby możliwym było poznanie motywów jego działania.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.80 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a także poprzez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył w toku postępowania wskazane normy prawne, co skutkowało uwzględnieniem skargi,

2) art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji,

3) art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. zart.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, a także błędnie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 37a ustawy o Policji), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,

4) art. 141 § 4.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. i z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2018 r., poz.2107, ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie zindywidualizowanej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie opacie się przy rozstrzygnięciu sprawy na poglądzie prawnym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1593/09, który został powołany w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, a który dotyczy innej sprawy, co implikuje stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia także przepisów określonych w art. 137 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a, art. 139 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. i art. 144 p.p.s.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art.37a pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że decyzje podjęte w sprawie przez organy obu instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego pozwalał na przyjęcie, że dane normy prawne mogły mieć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, tym bardziej, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jednoznacznie przyjął, że "(...) przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca (...)",

2) art.37a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej "(...) wymaga (...) wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego (...)", w sytuacji w której wskazana norma prawna nie zawiera takich wymogów ani przesłanek warunkujących jej prawidłowe zastosowanie, a cel przeniesienia do dyspozycji wynika z samego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Także skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4, art. 134 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, a także niezastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a., polegające na:

a) niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

b) niedoniesieniu się do podstawowych zarzutów skargi, wskutek czego uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przyjmując, że "przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca" i - jednocześnie - w dalszej części uzasadnienia, że "na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzeć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższego zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji." Trudno jest jednak uznać za prawidłową ocenę WSA, że argumentacje Ministra należało uznać za "przekonującą" w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego z żądań i zarzutów odwołania, a także nie przeprowadził we własnym zakresie żadnego postepowania wyjaśniająco-dowodowego, pominął (podobnie jak organ pierwszej instancji) wszystkie wnioski dowodowe skarżącego, nie dysponował materiałem dowodowym, do którego odwoływał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji (rozkazu personalnego), tj. dowodów znanych jakoby organowi pierwszej instancji z urzędu, które nie zostały pomimo tego włączone do akt sprawy i w zasadniczej części ograniczył się jedynie do przepisania uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zastępując tym samym własne uzasadnienie uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji;

c) niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, jaki stan faktyczny i dlaczego WSA przyjął za podstawę orzekania w niniejszej sprawie (por. uchwala NSA z 15 lutego 2010 r., ll FPS 8/09). Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem wyłącznie do zrelacjonowania przebiegu postepowania w części historycznej uzasadnienia wyroku, nie wskazał jednak w części motywacyjnej żadnych argumentów, pozwalających zakwestionować stanowisko skarżącego, zaprezentowane w skardze, a tym samym uznać stanowisko organów za "przekonujące" (do czego? kogo?);

d) sformułowaniu uzasadnienia wyroku w sposób znacząco utrudniający zrozumienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania;

e) niedostrzeżeniu, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja (rozkaz personalny) KGP naruszały również przepisy art. 6, art. 7, art. 8 S 1, art. 9, art. 10 S 1-3, art. 11, art. 12 S 1, art.24 § 3 art. 75 § 1, art.77 § 1, art.77 § 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. i art. 108 k.p.a., które to naruszenia zostały wykazane i szczegółowo uzasadnione w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu oraz w piśmie procesowym i w załączniku do protokołu rozprawy (w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

f) niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu WSA oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r., w szczególności Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił twierdzenia, że "ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie" ani też nie wskazał, z jakiego powodu nie uznał, że nieprzeprowadzenie tych dowodów przez organy obu instancji nie oznaczało naruszenia w ocenie Sądu pierwszej instancji art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80 i art. 81 k.p.a., skoro dowody te powoływane były przez skarżącego na tezy przeciwne do wywodzonych przez organy obu instancji, materiał ten nie znajdował się w aktach sprawy zatem nie był znany Sądowi, a Sąd pierwszej instancji ocenił jego przydatność dla postępowania bez zapoznania się z nim i przed przeprowadzeniem tych dowodów przez organy (co oznacza również naruszenie przez WSA przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 75 § 1, art.77 § 1, art.77 § 4, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. ora z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku oceny, że "w sprawach dotyczących fakultatywnych działań organu, sądy badają jedynie, czy dane rozstrzygniecie nie jest arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów" i pomimo tego uznanie, że "przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca", pomimo całkowicie dowolnego, niepełnego i tendencyjnego ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy i nieustaleniu we własnym zakresie stanu faktycznego przez organ drugiej instancji, a także wydaniu obu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postpowaniu oraz z pominięciem kluczowego w sprawie materiału dowodowego, a także pomimo podstaw do wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 3 k.p.a.;

3) art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, które pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Ponadto skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1, art. 36 ust.1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji, poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i całkowicie dowolne przyjęcie, że przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca, pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, bowiem działania skarżącego, co do których czyni się mu zarzut w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji Ministra (a wcześniej w rozkazie personalnym KGP), stanowiły realizacje wytycznych (rozkazów) bezpośrednich przełożonych skarżącego (KGP), były zgodne z prawem i dotychczasową, przyjętą przez kierownictwo (KGP) praktyką oraz podejmowane były po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie, w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach;

b) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (a także art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a.), polegające na wadliwym uznaniu przez WSA, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska przez KGP mieściło się w zakresie "swobodnego kształtowania polityki kadrowej, pomimo całkowicie dowolnego i arbitralnego działania Komendanta Głównego Policji w tej sprawie, zaakceptowanego bez żadnego uzasadnienia i bez znajomości podstawowych dowodów przez organ drugiej instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i umorzenie postępowania w sprawie przed organem pierwszej instancji. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 22 sierpnia 2022 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadne są te zarzuty skarg kasacyjnych, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2011 r., I OSK 1118/10, 27 sierpnia 2013 r., I OSK 1736/12).

Stosownie do art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Zastosowanie art. 37 a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego.

Decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji pozostaje w gestii właściwego przełożonego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Kontrola przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (por. T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 12 października 2011 r., I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

Dokonana w rozpoznawanej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji wskazanych standardów nie spełnia. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. Nie wyjaśniają wyczerpująco stanowiska Sądu i w zasadzie nie wskazują na podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Sąd nie dokonał oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów, nie jest zatem jasne jaki stan faktyczny wziął pod uwagę oceniając prawidłowość zastosowania przesłanek załatwienia sprawy. W zakresie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska Sąd ograniczył się do jednozdaniowej oceny, że "argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca". Tak lapidarna wypowiedź Sądu nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uprawnione jest stanowisko skarżącego, że brak odniesienia się do podstawowych zarzutów skargi nie pozwala jednoznacznie ustalić motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przedstawiając powyższą ocenę. Dodatkowo zauważenia wymaga, że w dalszej części uzasadnienia, we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że "na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższego zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji". Te dwa przytoczone stanowiska Sądu są wzajemnie sprzeczne, zaś pominięcie jakiejkolwiek argumentacji uniemożliwia dokonanie kontroli ich poprawności. Brak jest również uzasadnienia dlaczego w niniejszej sprawie - zdaniem Sądu – doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. Sąd nie wskazuje czego konkretnie nie zawiera decyzja odwoławcza, ani też nie bada wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy.

Oceniając zasadność przeniesienia skarżącego do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych Sąd pierwszej instancji przyjął, że prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji wymaga wykazania powodów, dla których na chwilę wydania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Ten pogląd, jak się wydaje, stanowił zasadniczy powód skutkujący uchyleniem przez Sąd wydanych w sprawie decyzji, bowiem powody te nie zostały w sposób zgodny z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organy wyłożone. Zauważenia zatem wymaga, że tożsame stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 19 maja 2017 r., II SA/WA 1445/16, które jednakże zostało zanegowane przez NSA w wyroku z 11 czerwca 2019 r., I OSK 1989/17. NSA przyjął, iż domaganie się przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia w motywach decyzji zagadnienia tyczącego braku możliwości mianowania strony na inne stanowisko służbowe stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Znajduje on oparcie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zgodnie z którym decyzja podejmowana na podstawie przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a ww. ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione potrzebami organizacyjnymi służby mundurowej (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., III OSK 435/21). To przecież właściwy organ decyduje o tym komu powierzyć określone stanowisko, ma też wyłączne prawo do zdecydowania jak długo dana osoba pozostanie na tym stanowisku. Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje w dyspozycji przełożonych, którzy w zależności od potrzeb mogą kształtować warunki służby. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2962/15).

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia Sądu pierwszej instancji, przed ich usunięciem przez ten Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, w szczególności związanych z kontrolą sądowoadministracyjną, jak i dotyczących uchybień organów w zakresie przepisów postępowania i prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądy Administracyjnego i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji, a swoje stanowisko przedstawi w sposób spełniający wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z art. 203 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w związku z uwzględnieniem skarg kasacyjnych obu stron postępowania.