Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 47/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 pkt 4 i 2, art. 4 w zwiazku z art. 22 par. 1 i 2 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 maeca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), art. 65 k.p.a., art. 157 par. 1 i art. 17 k.p.a. art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie właściwego organu do rozpatrzenia wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] orzekającej o częściowej zmianie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R. postanawia: 1. wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] , 2. stwierdzić nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. VS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] marca 2011 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym ) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] orzekającej o częściowej zmianie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi R.

Jak wynika z akt sprawy, S. M. wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. wystąpił do Starosty K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. w części.

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. powyższy wniosek S. M. o stwierdzenie w części nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. W uzasadnieniu postanowienia Starosta K. wskazał, iż z dniem [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w spawach scalania i wymiany gruntów regulowanych ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] maja 2010 r. przekazało akta sprawy dotyczące wniosku S. M. z dnia [...] lutego 2010 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z właściwością rzeczową.

W odpowiedzi na w/w pismo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwrócił przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy do SKO w K. informując, że Starosta K. wydał już ostateczne postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. przekazujące przedmiotowy wniosek S. M. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 155 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność postanowienia Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż okoliczność, że z dniem [...] sierpnia 2009 r. samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do starostów w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego, o którym mowa w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) nie ma wpływu na ustalenie właściwości organu kompetentnego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody K. Organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są bowiem, zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a., właściwi ministrowie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Starosta K., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu wniosek S. M. z dnia [...] lutego 2010r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek S. M. z dnia [...] lutego 2010 r. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ I instancji starosta. Przepis ten został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Z tego względu organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] marca 2011 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym ) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] orzekającej o częściowej zmianie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi R.

W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż dokonana ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) nowelizacja ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, polegająca na nadaniu nowego brzmienia art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie wprowadziła zmian w zakresie właściwości ministra do stwierdzania nieważności własnych decyzji wydanych w sprawach o scalanie gruntów czy też decyzji wojewody, działającego jako organ wyższego stopnia. Nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów pominęło dotychczasowe zdanie drugie tego przepisu, w myśl którego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda. Oznacza to zatem, iż - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do starostów (organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), którzy rozpatrują i rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej sprawy scalania gruntów w I instancji. Powyższa zmiana art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma także (w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego) ten skutek, iż samorządowe kolegia odwoławcze przejęły kompetencje organu wyższego stopnia w odniesieniu do organów (już nieistniejących), które przed wprowadzeniem kompetencji starosty jako organu I instancji do orzekania w sprawach scalania gruntów, były właściwe do rozpatrywania tych spraw w I instancji. W takim bowiem przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienie NSA z dnia [...] lipca 2009 r. I OW [...]). Nie można natomiast z dokonanej nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wywieść, iż samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do wojewody, który do dnia 31 lipca 2009 r. był organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w sprawach scalania gruntów jako organ I instancji. W ocenie Kolegium - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach dotyczących scalania gruntów wydanej przez ministra nadal pozostaje minister, jak również minister pozostaje organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w tych sprawach przez wojewodów, którzy rozstrzygnięcia podejmowali jako organ wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał (jako organ odwoławczy lub jako organ nadzoru w ramach postępowań nadzwyczajnych).

W odpowiedzi na wniosek ( pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.

Minister podkreślił, że podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ musi wykazać, iż jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Właściwość organu musi być ustalona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowania w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się więc z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. A zatem, przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda K. uchylił w części decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów na terenie wsi R. i w tym zakresie wprowadził zmiany do projektu scalenia gruntów oraz utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Przypomnieć należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają zarazem – w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. - organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym - właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w I instancji, a jaki w II instancji, w danej kategorii spraw. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi bowiem o ustalenie, który organ jest obecnie organem właściwym w określonej kategorii spraw bądź organem wyższego stopnia w tych sprawach, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, tj. decyzji wydanej w określonej sprawie przez konkretny organ. A zatem, przepis art. 157 § 1 k.p.a. ustanawia dwie reguły.

Po pierwsze - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Po drugie, jeśli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.

Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności wydał Wojewoda K., a sprawa dotyczy scalania gruntów. To zaś oznacza, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje reguła pierwsza stanowiąca, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Skoro kwestionowaną decyzję z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], wydał Wojewoda K., a sprawa dotyczy scalenia i wymiany gruntów, to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest – z mocy art. 157 § 1 k.p.a. – minister. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.

Istotne w związku z tym staje się wyłącznie to, który minister zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to jaki organ w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa materialnego jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów. Jeżeli więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister. Jednocześnie, skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Nie można bowiem podzielić rozumowania, gdyż brak jest ku temu podstaw, że skoro kwestionowana decyzja wojewody, z uwagi na obowiązujący w czasie jej wydania stan prawny, jest decyzją pierwszoinstancyjną, to tym samym do stwierdzenia jej nieważności właściwy jest obecnie ten organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o scalaniu gruntów. Przepisy, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. określają lub określały właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, który wydał kwestionowaną decyzję. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z wyraźnego przepisu prawa, przy czym z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie można wyprowadzić wniosku, że zmienia on regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 k.p.a., według której organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ( z wyjątkami – por. art. 39 ) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ). Z mocy art. 3 tej ustawy przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( t. j. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 -7 oraz art. 4 ust. 2". Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, W art. 27 tejże ustawy ustawodawca postanowił, iż postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje - art. 27 w brzmieniu nadanym z dniem 1 lipca 2009 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 826). Jednocześnie przepis art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ) nakazał wojewodom na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, przekazać organowi przejmującemu zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi. Powyższe oznacza, że aktualnie organem właściwym w pierwszej instancji w trybie zwykłym w sprawach scalania i wymiany gruntów jest starosta. Jednakże powyższe przepisy nie zmieniają właściwości organów w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tak z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) jak i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), ani z żadnej innej ustawy, nie wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, jest samorządowe kolegium odwoławcze będące w rozumieniu k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Reguły ustanowionej w art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. nie może też zmienić okoliczność, iż kwestionowaną decyzję wydał wojewoda jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej, urząd określonego wojewody został zniesiony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 k.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 i 2 k.p.a., zaś w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to art. 157 § 1 k.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie zwykłego postępowania. Trudno dostrzec też istotne względy przemawiające za odstąpieniem od tej reguły wykładni. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany w organizacji organów administracji - reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, dotyczącej określenia organu administracji, właściwego - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jeżeli grunt stanowi własność gminy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, podstawowe znaczenie mają art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., przy czym przepis art. 17 k.p.a. określający co do zasady organ wyższego stopnia reguluje jedynie relacje między organami administracji publicznej istniejącymi w czasie obowiązywania kodeksu, a nie odnosi się do tego według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia dla organu, który nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a. ( por. ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 139 ). Mając na uwadze powyższą uchwałę należy uznać, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Przyjąć należy, iż dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. W takich bowiem przypadkach brak jest podstaw prawnych do sięgania do aktualnego stanu prawnego dotyczącego właściwości organów w sprawach, których dotyczy kwestionowana decyzja. Oznacza to, że jeśli organ, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 17 k.p.a., to na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie ma wpływu obecna właściwość organów administracji. W rozpoznawanej sprawie ustalanie organu właściwego w trybie zwykłym w sprawach scalania i wymiany gruntów nie jest konieczne z uwagi na zmiany jakie zaszły w organizacji organów administracji publicznej od czasu wydania decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...]. Zmiany te nie spowodowały bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja organu niewymienionego w art. 17 k.p.a. Odwoływanie się do aktualnie obowiązujących przepisów o zakresie działania organów administracji w sytuacji takiej jak ta, która występuje w rozpoznawanej sprawie, jest potrzebne jedynie po to, aby ustalić który minister zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów. Nie chodzi tu wyłącznie o kwestię zmiany nazwy organów, lecz z uwagi na przekształcenia urzędów ministrów - w czasie od wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności do chwili obecnej - konieczne jest ustalenie w oparciu o przepisy o zakresie działania ministrów, który z nich zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów. Teza, że obecna właściwość organów administracji w sprawach, będących przedmiotem decyzji kontrolowanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie ma znaczenia dla określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, była już prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OW 34/10, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą o to, który z tych dwóch organów jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w dniu [...] października 1980 r. decyzji wojewody o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Także we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2004 r., w sprawie o sygn. akt OW 41/04, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą o to, który z tych dwóch organów jest właściwy do stwierdzenia nieważności wydanej [...] września 1978 r. decyzji wojewody zatwierdzającej projekt scalania gruntów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z tych organów nie jest w tej sprawie właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem I instancji, a jaki organem II instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. W rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia organu właściwego w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów jak i organu wyższego stopnia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego jest zbędna przede wszystkim dlatego, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, a więc organu wymienionego w art. 17 k.p.a.; po drugie, w strukturze organów administracji publicznej nie zaszły takie zmiany, które wywoływałyby potrzebę takich ustaleń. Konieczne jest jedynie ustalenie w zakresie działania którego ministra pozostają aktualnie sprawy z zakresu scalania i wymiany gruntów. Na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1981 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. nr 17, poz. 76), która weszła w życie w dniu 10 lipca 1981 r., powstał Urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Ustawą z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 50, poz. 262), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1985 r., utworzono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do zakresu działania którego weszły sprawy objęte dotychczas zakresem działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, z wyjątkiem niektórych spraw (ochrony przyrody oraz wtórnego i specjalistycznego przetwórstwa surowców drzewnych), należących do właściwości tego ostatniego organu (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy). Jednocześnie zniesiono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Kolejna zmiana nastąpiła w dniu 1 stycznia 1990 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. Nr 73, poz. 434). Ustawą tą utworzono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 1) i zniesiono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 1), przy czym zastrzeżono, że określone w odrębnych przepisach sprawy należące do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w zakresie ustalonym ustawą, przechodzą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 2). Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została uchylona ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 1999 r. W przepisach przejściowych ustawy o działach administracji rządowej (art. 91 ust. 1) zastrzeżono, że ministerstwa utworzone lub działające na podstawie dotychczasowych przepisów działają na podstawie tych przepisów do czasu wydania nowych przepisów na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492). Na podstawie ostatnio powołanego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 91, poz. 1016). Natomiast Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 91, poz. 1034) określił, że Minister ten kierować będzie m.in. działem administracji rządowej rozwój wsi. W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( t. j. Dz.U. z 2007 r., Nr 65 , poz. 437 ze zm. ) określono zaś, że dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3). Dział rozwój wsi pozostaje we właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi także obecnie, co wynika z obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599) - § 1 ust. 2 pkt 2). W tym stanie prawnym stwierdzić należy, iż istnieją podstawy do przyjęcia, że w sprawach dotyczących scalania i wymiany gruntów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, tj. wojewody. Na tej podstawie należy uznać, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi R., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie zważyć należy, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] rażąco naruszył przepis art. 65 § 1 k.p.a., albowiem sprawa z wniosku S. M. z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] została mu przekazana wcześniejszym postanowieniem Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł wydać postanowienia o przekazaniu tej sprawy innemu organowi. Z tych przyczyn postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł bowiem podjąć kolejnego postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Jeśli organ, któremu sprawa została przekazana twierdzi, że nie jest właściwy w tej sprawie, to obowiązany jest podjąć czynności wdrożenia sporu o właściwość.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

VS


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Andrzeja Glinieckiego

od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OW 47/11

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OW 47/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał:

1) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...],

oraz w pkt 2 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem oraz uzasadnieniem orzeczenia, ponieważ moim zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny powinien wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (...).

Stanowisko moje uzasadniam w następujący sposób.

Próba wyjaśnienia stanowiska, w oparciu o które podjęto omawiane rozstrzygnięcie, opiera się wyłącznie na wykładni art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a., co moim zdaniem w niniejszej sprawie jest niewystarczające, gdyż nie bierze się całkowicie pod uwagę zmiany przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów), co spowodowało spór kompetencyjny pomiędzy organami.

Przyjęty w uzasadnieniu omawianego postanowienia tok rozumowania byłby odpowiedni, gdyby w międzyczasie nie uległy zmianie ww. przepisy. Przepisy art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a. stanowią pewne zasady, reguły co do określania właściwego organu pod względem instancyjnym (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19, 20 k.p.a.). W postanowieniu NSA z dnia 10.03.2005 r., OW 70/04 stwierdzono, że unormowanie zawarte w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy "interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalania właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1".

Z powyższym poglądem zgadzam się w całej rozciągłości, gdyż trafnie wskazuje jak należy rozumieć przepisy art. 17 k.p.a.

Właściwości rzeczowej i miejscowej organy powinny przestrzegać z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego, tzn. w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Jednak na skutek zmian w przepisach prawa materialnego zmianie ulegać może właściwość rzeczowa, a co za tym idzie i właściwość instancyjna wynikająca z art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a.

Zmiany te są funkcją czasu i nie można właściwości instancyjnej rozumieć jako stałej, niezmiennej, nawet jeżeli uległy w międzyczasie zmianie przepisy prawa materialnego, gdyż takie rozumienie byłoby sprzeczne z art. 19 i 20 k.p.a.

Postępowania nadzwyczajne są postępowaniami odrębnymi (w znaczeniu procesowym) od postępowania zwyczajnego, jednak w znaczeniu materialnym dotyczą tego samego przedmiotu, co szczególnie jest widoczne na tle rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 154 i art. 155 k.p.a.

Do sporów kompetencyjnych najczęściej dochodzi w sytuacjach, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ma miejsce znacznie później, niż toczyło się postępowanie zwyczajne w danej sprawie i w międzyczasie zmieniły się przepisy prawa materialnego określające organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, co automatycznie powinno rzutować też na rozumienie art. 157 § 1 k.p.a. Bowiem w przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, że właściwość organów w postępowaniach nadzwyczajnych będzie ustalana według stanu prawnego obowiązującego w dacie, kiedy toczyło się postępowania zwyczajne, a nie według aktualnego stanu prawnego, kiedy ma być wszczęte postępowanie nadzwyczajne.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) właściwego do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, którą najczęściej jest:

– wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.),

– rozpatrzenie środka odwoławczego od wydanej decyzji lub postanowienia (art. 127, 141 k.p.a.),

– wznowienie postępowania na żądanie strony (art. 147 k.p.a.),

– rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (art. 154, 155 k.p.a.),

– wszczęcie na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.).

Metoda wskazania organu właściwego we wszystkich tych sprawach, a więc rozstrzygnięcia sporu, powinna być jedna, wynikająca z tych samych założeń.

Wskazanie organu właściwego do załatwienia każdej z ww. spraw oznacza, że organ ten posiada w danej sprawie kompetencje w dacie, kiedy strona złożyła określone żądanie (podanie, wniosek). Tzn. że jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do podjęcia określonego działania w prawnie przewidzianej formie, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na organie (sądzie) rozstrzygającym spór kompetencyjny ciąży więc obowiązek ustalenia na podstawie przepisów prawa (materialnego, ustrojowego i postępowania) obowiązujących w danym momencie, który organ jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie w danej sprawie, indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Ustalenie właściwości rzeczowej organu (w danej sprawie) na podstawie przepisów prawa materialnego jest podstawą w każdej sprawie, gdyż bez tego nie jest możliwe prawidłowe ustalenie pozostałych dwóch właściwości (miejscowej i instancyjnej), które są zależne i pochodne od właściwości rzeczowej. Bowiem z przepisów prawa materialnego (Prawo wodne, Prawo budowlane, ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym itd.) wynika, jaki organ jest właściwy do podjęcia działania w pierwszej instancji, w jakiej sytuacji faktycznej, w jakim zakresie i w jakiej formie. Niekiedy i przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego stopnia (np. art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego, art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 2, art. 88 lit. a/ ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nie ma więc wtedy nawet potrzeby w niektórych sytuacjach korzystać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17, 157 § 1).

Natomiast, jeżeli przepisy prawa materialnego wskazują jedynie organ pierwszej instancji (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym od 1.08.2009 r.), należy wówczas w celu ustalenia organu wyższego stopnia przejść do art. 17 k.p.a. ewentualnie do art. 157 § 1 k.p.a.

Taki tok rozumowania i postępowania, moim zdaniem, powinien mieć miejsce przy rozpoznawaniu każdego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, niezależnie od tego, czy chodzi o wskazanie organu właściwego w postępowaniu zwykłym, czy też nadzwyczajnym.

Nie jest moim zdaniem istotne też to, czy organ, który wydał kwestionowaną decyzję jeszcze istnienie, czy też nie, bowiem istotne jest to, który organ obecnie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia danej sprawy w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Bowiem po ustaleniu tego organu, nie będzie już problemem ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, czy też 157 § 1 k.p.a.

Nie zgadzam się z poglądem, że ustalenie właściwości instancyjnej, jak w tej sprawie, może mieć miejsce bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego. Postępowania nadzwyczajne, są postępowaniami w nowej sprawie, co do tego nie ma wątpliwości, jednak każde takie postępowanie jest pochodnym postępowania zwykłego przeprowadzonego wcześniej, które miało określony w prawie materialnym przedmiot, który nie znika w postępowaniu nadzwyczajnym. Przepis art. 157 § 1 k.p.a., któremu nadaje się taką rangę w omawianym orzeczeniu, nie jest przecież sam w sobie przepisem kompetencyjnym, gdyż z niego wynika tylko pewna zasada, reguła, określająca właściwość instancyjną, która jest zależna i wynika z art. 17 k.p.a. lub z przepisów kompetencyjnych zamieszczonych w prawie materialnym. Nie można więc art. 157 § 1 k.p.a. rozumieć w oderwaniu od innych przepisów całego systemu prawa administracyjnego, w skład którego wchodzą również przepisy prawa materialnego i prawa ustrojowego. Przepisy prawa o postępowaniu (proceduralne) spełniały zawsze w stosunku do przepisów prawa materialnego rolę służebną, nie można więc przy rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych przypisywać im roli wiodącej i wyłącznej.

Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie wynikł na skutek zmiany brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czego dokonano art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), dalej powołanej jako ustawa zmieniająca.

Do dnia 1 sierpnia 2009 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, organem pierwszej instancji w sprawach scalania i wymiany gruntów był starosta realizujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda i ta część przepisu na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 sierpnia 2009 r. została skreślona. Wobec tego organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalać obecnie w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do tego należy również odpowiednio rozumieć właściwość wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. nie tylko w sprawach, w których postępowania zwyczajne zakończyły się wydaniem decyzji po dniu 1 sierpnia 2009 r., ale i w sprawach zakończonych wydaniem decyzji przed tą datą. Nie można bowiem, moim zdaniem, aktualnie prowadzić postępowań w trybie nieważnościowym według dwóch reżimów prawnych. W stosunku do decyzji wydanych przed 1 sierpnia 2009 r. przez wojewodę, przyjmując, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w stosunku do decyzji wydanych po tej dacie organem właściwym będzie samorządowe kolegium odwoławcze, do czego prowadzi krytycznie przeze mnie oceniane rozstrzygnięcie Sądu.

Ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r., zgodnie z uzasadnieniem projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 1073), jest kolejną z ustaw kompetencyjnych po:

– ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, wydaną w związku z reaktywowaniem samorządu gminnego;

– ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa,

uchwalanych w związku z przemianami strukturalnymi i funkcjonalnymi w administracji publicznej. Projektowane rozwiązania prawne stanowią kolejny krok w procesie decentralizacji zadań publicznych. Ustawą tą zostają więc przekazane kolejne zadania organom jednostek samorządu terytorialnego, dotychczas realizowane przez organy administracji rządowej.

Zgodnie z art. 27 ustawy zmieniającej, postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje, w przypadku scalania i wymiany gruntów będzie to samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym, wojewodowie w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mają przekazać organom przejmującym zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi (art. 26). Poza tym przekazanie zadań i kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego wiązało się też z przekazaniem im praw i obowiązków wynikających z umów i porozumień, przekazaniem pracowników (etatów) oraz przekazaniem mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych (art. 28, 29, 31, 32 ustawy zmieniającej z dnia 23 stycznia 2009 r.).

Omawiane rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. nie bierze pod uwagę zakresu decentralizacji zadań publicznych, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 23 stycznia 2009 r. i tego, że zadania z zakresu scalania i wymiany gruntów z dniem 1 sierpnia 2009 r. przekazane zostały jako kompetencje organom samorządu terytorialnego. Nie można więc po tej dacie w sprawach scalania i wymiany gruntów różnicować kryteriów ustalania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. i w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., co doprowadziłoby do sytuacji, że w sprawach stwierdzania nieważności decyzji wydanych przed 1.08.2009 r. właściwe by były organy administracji rządowej (wojewoda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), a w sprawach wydanych po tej dacie byłyby właściwe organy administracji samorządowej (samorządowe kolegia odwoławcze).

Nie wspomnę już o tym, jakie to mogłoby spowodować zamieszanie przy ustalaniu organu właściwego przy wznowieniu postępowania, czy zmianie decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., wydanych przed 1 sierpnia 2009 r.

Obawiam się, że krytycznie oceniane tu orzeczenie, podobnie jak postanowienie NSA z dnia 13.08.2010 r., II OW 34/10, są sprzeczne z ratio legis regulacji ustawowej z dnia 23 stycznia 2009 r. stanowiącej kolejny etap w procesie decentralizacji zdań publicznych.

Powyższa ustawa decentralizująca administrację publiczną jest przykładem, że nie tylko w przypadku zmian w strukturze administracji, kiedy uległy likwidacji niektóre jej organy istniejące wcześniej, właściwość rzeczową organu ocenia się według aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i podług tego kryterium ustala się też właściwość organu wyższego stopnia, kompetentnego do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. Przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są rozstrzygające dla ustalenia organu kompetentnego do rozpatrzenia wniosku (wyrok NSA z 21.08.1998 r., IV SA 498/98, Lex nr 45687; wyrok NSA z 23.09.2003 r., II SA 1484/03; postanowienie NSA z 29.05.2008 r., I OW 18/08; postanowienie NSA z 02.07.2009 r., I OW 44/09, Lex nr 552351; postanowienia NSA z: 18.06.2010 r., II OW 23/10; 25.02.2011 r., II OW 90/10; 18.03.2011 r., II OW 101/10, II OW 102/10; 15.07.2011 r., II OW 29/41, 22.07.2011, II OW 17/11).

Odnosząc się do tego fragmentu uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11.08.2011 r., w którym właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do stwierdzania nieważności decyzji Wojewody wydanej przed dniem 1.08.2009 r. wywodzi się z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) oraz z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599), należy zauważyć, że nie są to przepisy określające kompetencje Ministra, co wynika z art. 36 ww. ustawy. Poza tym kierowanie przez ministra określonym działem administracji rządowej, nie stanowi przyznania mu kompetencji do orzekania w sprawach objętych tym działem. Nie można utożsamiać zakresu działania organu i zadań z pojęciem kompetencji. Wszystkie zadania należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego, na szczeblu centralnym należą do zadań ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej lub centralnych organów administracji państwowej, gdyż organy samorządowe nie mają na tym szczeblu swojej reprezentacji.

W przypadku pierwszego etapu zmian strukturalnych w administracji publicznej w 1990 r., kiedy to utworzono organy administracji samorządowej i dokonano decentralizacji zadań publicznych, przekazując część ich organom samorządu terytorialnego, w orzecznictwie przyjęto zasadę ustalania właściwości organów w miejsce organów zlikwidowanych, opierając się na przepisach prawa materialnego aktualnie obowiązujących. I zgodnie z tą zasadą, ustala się w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym a następnie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego lub przepisy k.p.a. (art. 17, 157 § 1) organy wyższego stopnia.

Ten sposób wyznaczania właściwych organów wydaje mi się poprawny i odpowiedni również i w następnych etapach decentralizacji administracji publicznej, kiedy nie musi to wiązać się zawsze z likwidacją organów wcześniej istniejących. Jednak zawsze kolejne etapy decentralizacji będą wiązały się ze zmianą przepisów prawa materialnego, zmianą kompetencji organów. Nie można rozstrzygać sporów kompetencyjnych nie uwzględniając tego, że od 1990 r. mamy dwa piony organów administracji publicznej: organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. I ustawowe przekazanie zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego, musi się wiązać nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu zwyczajnym ale również i w postępowaniach nadzwyczajnych, według aktualnie obowiązujących przepisów, niezależnie od tego przez jaki organ była wydana decyzja obecnie kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym. Pozwoli to uniknąć dwutorowości postępowań, że w sprawach decyzji wydanych przed dniem 1 sierpnia 2009 r. w postępowaniach nadzwyczajnych będą orzekały organy administracji rządowej, a w przypadku decyzji wydanych po tej dacie będą orzekały organy samorządu terytorialnego, a do tego prowadzi krytycznie oceniane przeze mnie orzeczenie z dnia 11 sierpnia 2011 r.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sygnalizując możliwość występowania sporów o właściwość nie określają metody (sposobu) ich rozstrzygania, nie mogą więc też być tak interpretowane, że wstrzymują bądź ograniczają zachodzące procesy decentralizacji władzy publicznej, bowiem byłoby to sprzeczne z art. 15 ust. 1 oraz art. 163 Konstytucji RP.