Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2425/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 [kt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji Y. [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 842/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. K. o zwrot kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn akt II SA/Ol 842/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], a także zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] grudnia 2017r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Fundacji Y. [...] z siedzibą w O. (zwanej dalej: Fundacją lub Inwestorem) pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce nr geod. [...], obręb P., gm. S..

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta O. decyzją z [...] czerwca 2018r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. K., Wojewoda Warmińsko - Mazurski, decyzją z dnia [...] września 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 2017r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na dz.., nr gęod. [...] i [...] obr. P. Decyzją tą zatwierdzono pierwszą część inwestycji, zaś zaskarżona decyzja obejmuje kolejny etap inwestycji - budowę stanicy wodnej, która ma stanowić całość funkcjonalną z zabudową wcześniejszą. Zwrócono uwagę, że etapowanie to nie było prowadzone w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1202, z późn.zm; zwanej dalej: p.b.), tzn. decyzją wcześniejszą nie zatwierdzono projektu zagospodarowania dla działki nr [...]. Tak więc decyzje te, są od siebie niezależne i bez znaczenia w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej, tj. decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2017r.

Wojewoda wskazał, że działka nr [...] obr. P., gm. S. objęta jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Fragmentów Wsi P. gm. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z 28.06.2001 r. (Dz. Urz. Woj. War-Maz. Nr 66 poz. 1093 z 2001 r.(przytoczonego wyżej) i położona w obrębie jednostki ZR, dla której przewidziano w § 7 planu warunki zabudowy i zagospodarowania jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi." Organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu jako podstawowe, ustala się funkcję rekreacyjną i turystyczną związaną z jeziorem, plan dopuszcza możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp., plan dopuszcza także możliwość realizacji urządzeń sanitarnych. Nie można przyjąć, aby urządzenia sanitarne np. ustęp, prysznic, szatnia, nie były zlokalizowane w budynkach, lecz stanowiły bliżej nieokreślone urządzenia sanitarne. Dla terenu ZR, bezspornie nie ma w planie ustalonego zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi - budynkami. Organ wskazał również, że obszar elementarny ZR obejmuje znacznie większy teren niż teren działki. Nadto zamiarem inwestora jest budowa stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego, gdzie z projektu budowlanego wynika, że w budynku szkoleniowym projektowane są pomieszczenia: szatni, ustępów, sala szkoleniowa, warsztat szkutniczy z magazynem na sprzęt i takielunek, pokoje instruktorów i biuro stanicy. Poza budynkiem głównym projektuje się również budynek gospodarczo - magazynowy. Tego typu pomieszczenia, stanowią uzupełnienie wcześniejszej inwestycji, objętej odrębną decyzją, dotyczącą budowy bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym i stanowią jedną całość funkcjonalną jako stanica wodna. Taka funkcja inwestycji niewątpliwie jest zgodna z funkcją określoną w planie jako "funkcja rekreacyjna i turystyczna związana z jeziorem".

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn akt II SA/Ol 842/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że A. K. posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest m.in., właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z zebranych w aktach sprawy dowodów, wypisu z ewidencji gruntów oraz oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019r. wynika, iż jest on właścicielem działek nr [...] oraz [...] obr. P., gm. S., objętych jedną księgą wieczystą. Z załączonej do projektu budowalnego mapy zagospodarowania terenu wynika niezbicie, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której lokalizowana jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Skarżący wykazał potencjalne immisje związane z zabudową działki [...], co do zwiększonego hałasu oraz utrudnionego dojazdu do działki z uwagi na dużą liczbę turystów oraz żeglarzy korzystających ze stanicy wodnej, na terenie której zlokalizowano jedynie 5 miejsc parkingowych.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej (budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego) położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Stawigudzie z dnia [...] czerwca 2001 r., obejmujący obszar fragmentów wsi P. w gm. S.. Na mocy postanowień tej uchwały teren przedmiotowej działki objęty został postanowieniami dla terenu oznaczonego symbolem ZR i przewidzianymi w § 7 warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi". Nadto z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka nr [...] poprzez działkę [...] graniczy z jeziorem Pluszne. W przeznaczeniu wskazanego terenu lokalny prawodawca nie wskazał na możliwość zabudowy takiego terenu obiektami budowlanymi. Nadto wskazać pozostaje, że przy wykładni ustaleń planu dla jednostki redakcyjnej ZR nie można pominąć i dokonywać jej w oderwaniu od ustaleń przewidzianych dla pozostałych obszarów objętych planem, jak również ustaleń określonych w treści § 6 planu a dotyczących ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania działek na terenie objętym planem. Z ustaleń szczegółowych dla jednostek redakcyjnych: MU, MU1, ML UT, UT1, UT2, UT2a, UT3, UT4, UT4a, UT5, U ustalenia planu w sposób jednoznaczny określają dopuszczoną projektowaną zabudowę mieszkaniową, letniskową, mieszkalno-usługową, czy turystyczną, letniskową. W każdym z tych ustaleń przesądzono o możliwości realizacji takiej zabudowy, bezpośrednio w nich wskazując na odesłanie do ogólnych warunków zabudowy terenu określonych w § 6 planu. Plan miejscowy w odniesieniu do terenu objętego symbolem ZR nie używa w żadnym miejscu pojęcia "zabudowy" czy też przeznaczenia na usługi turystyczne w przeciwieństwie do terenów oznaczonych symbolami np. MU, ML, UT, UT2. Jako formę zagospodarowania wskazano tu zieleń o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem, co oznacza, że nie można poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przyjmować, że na ternie ZR dopuszczona została zabudowa turystyczna, skoro taka zabudowa została dopuszczona na innych terenach - UT. Dlatego nie można przyjąć, że na terenie ZR dopuszczono zabudowę budynkami związanymi z usługami turystycznymi, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w budynku stanicy - budynku szkoleniowym zostaną zlokalizowane szatnie, prysznic czy ustęp, bowiem takie pomieszczenia nie zostały przewidziane w budynku gospodarczym. Poza tym stosownie do zasady racjonalnego prawodawcy użycie, w jednostce redakcyjnej ZR terminu "urządzenia" miało charakter celowy i służyło odróżnieniu dopuszczalnych form zagospodarowania tego ternu, w odróżnieniu od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budowlanymi - budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Nadto umknęło uwadze orzekających organów, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZR pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa .związana z taką funkcją.

Sąd stwierdził nadto naruszenie art. 33 ust. 1 p.b. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei z przepisu art. 34 ust. 3 p.b. wynika, że projekt budowlany składa się z dwóch zasadniczych części tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym stosownie do punktu 1 tego przepisu projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany przy pierwszym wniosku obejmującym pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy oraz załączonych dokumentów wynika, że Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 p.b., udzielił Fundacji pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr geod. [...] i [...] obr. P. gm. S.. Ze znajdującego się w dokumentacji projektowej projektu zabudowy terenu - działki [...] i [...] wynika, że naniesione zostało na mapę zagospodarowanie zarówno działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę, jak również działki [...], gdzie naniesione zostały obiekty stanicy wodnej oraz wiaty magazynowej jachtów i łodzi, które stanowić miały kolejny etap inwestowania. Tymczasem z decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...], także wydanej w trybie art. 33 ust.1 p.b. wynika, że został zatwierdzony projekt budowlany oraz wydano pozwolenie na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce nr [...]. Jednak z załączonej dokumentacji projektowej, a wśród niej projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż zatwierdzony został zupełnie inny projekt zagospodarowania terenu - działki nr [...] - w stosunku do projektu zabudowy terenu załączonego do dokumentacji projektowej zaakceptowanej decyzją tego organu z [...] czerwca 2017r. stanowiącą I etap realizacji inwestycji obejmującej budowę bosmanatu i stanicy wodnej. Nadto z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika jednoznacznie, że zgodnie z zamiarem Fundacji stanowi ona kolejny etap zabudowy objętej wcześniejszą decyzją

Sąd I instancji podzielił także stanowisko skarżącego, że brakiem wskazania kategorii obiektu budowlanego jest wadliwość, która nie powinna się zdarzyć w treści decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy twierdzenie A. K., że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., tj.:

a) czy rzeczywiście w związku z realizacją inwestycji będą lub zgodnie z założeniami do inwestycji zawartymi w dokumentacji mogą być "wytwarzane immisje zwiększonego hałasu", jak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należy rozumieć pojęcie "immisje zwiększonego hałasu", w odniesieniu do jakiego poziomu hałasu rzekomy poziom immisji hałasu na terenie inwestycji będzie "zwiększony", na jakiej podstawie ustalono, że na terenie inwestycji będą lub zgodnie z założeniami mogą być wytwarzane "immisje zwiększonego hałasu",

b) czy rzeczywiście A. K. może mieć utrudniony dostęp do swojej nieruchomości z uwagi na "dużą liczbę turystów oraz żeglarzy korzystających ze stanicy wodnej, brak wyjaśnienia przez WSA: na jakiej podstawie ustalono, że na terenie inwestycji może przebywać "duża ilość turystów i żeglarzy", co należy rozumieć pod pojęciem "duża liczba turystów i żeglarzy'''-, jakie są założenia inwestycji w zakresie ilości turystów/żeglarzy i pojazdów jakie mogą jednocześnie korzystać z inwestycji i czy zaprojektowana powierzchnia parkingu może być niewystarczająca dla realizacji celów inwestycji;

co w konsekwencji doprowadziło WSA do błędnego i niepopartego dowodami uznania, że inwestycja może oddziaływać na nieruchomość A. K. w rozumieniu art. 28 p.b. oraz, że A. K. był uprawniony do wniesienia skargi do WSA w niniejszej sprawie;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że zgodnie z dokumentacją projektową inwestycji, która nie była kwestionowana przez A. K., strony postępowania, organy, które wydawały decyzje dotyczące inwestycji ani WSA, obszar oddziaływania Inwestycji na działce [...] obręb P. zamyka się na tej działce (nie obejmuje nawet części nieruchomości A. K.), co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skoro A. K. nie powinien zostać uznany za stronę postępowania w niniejszej sprawie, nie miał uprawnienia do wniesienia skargi do WSA na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2018 r.;

3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wskazaniu przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane w sposób odbiegający od definicji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, co zdaniem WSA miało miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy WSA nie wskazał żadnego przepisu, z którym postanowienia MPZP czy ich interpretacja dokonana w decyzji Wojewody byłaby sprzeczna - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - rzekoma niezgodność interpretacji postanowień MPZP z przepisami prawa była jedną z przyczyn dla których WSA uwzględniło skargę A. K. na decyzję Wojewody;

4. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wskazaniu przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że usługi turystyczne nie powinny być prowadzone na terenie ZR na którym planowana była inwestycja, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem WSA inwestycja powinna być zakwalifikowana jako inwestycja usług turystycznych w rozumieniu MPZP lub przepisów prawa powszechnie obowiązującego - co miało wpływ na wynika sprawy - stwierdzona przez WSA niezgodność inwestycji z MPZP była główną podnoszoną przez WSA przyczyną wydania wyroku;

5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. polegające na wskazaniu przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski w decyzji Wojewody rzekomo wskazał najpierw, że inwestycja nie stanowi kolejnego etapu inwestycji na działkach [...] i [...], a następnie odnosił się do inwestycji jako do drugiego etapu inwestycji Fundacji, w sytuacji gdy w decyzji Wojewody Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyraźnie wskazywał, że inwestycja dla której wydano odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę (inwestycja na działkach [...] i [...]) i inwestycja stanowią całość funkcjonalną tj. stanicę wodną, oraz, że inwestycja stanowi uzupełnienie inwestycji na działce [...] i [...]. Wyżej wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego przez WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzekome sprzeczności w decyzji Wojewody były jedną z przyczyn wydania wyroku;

6. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 113 k.p.a. poprzez wskazanie jako jednej z przyczyn uchylenia decyzji Wojewody braku wskazania kategorii obiektu w decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2018 r., w sytuacji, gdy wzór decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę nie zawiera konieczności zamieszczania w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu, a w przypadku odmiennego uznania -możliwym było dokonanie sprostowania a nie uchylenia decyzji Wojewody;

7. art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie przez WSA, że A. K. posiada status strony niniejszego postępowania, z uwagi na potencjalną, hipotetyczną możliwość oddziaływania Inwestycji na nieruchomość A. K. podczas, gdy nie zostało wykazane w toku procesu, że inwestycja - wbrew przedstawionej dokumentacji projektowej - może oddziaływać na nieruchomość A. K. w sposób uprawniający A. K. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że A. K. przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Wojewody w niniejszej sprawie;

8. art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 6 i 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentów wsi P., gmina S. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w błędnym uznaniu przez WSA, że budowa budynków stanicy wodnej na terenie oznaczonym jako "ZR" nie jest zgodna z MPZP i w konsekwencji z art. 35 p.b. w sytuacji, gdy MPZP nie przewiduje zakazu lokalizowania takich obiektów wprost, a zatem wykładnia ww. przepisów dokonana przez WSA stanowi nadinterpretację i ograniczenie konstytucyjnego prawa własności - co miało wpływ na wynik sprawy - zdaniem WSA niezgodność Inwestycji z MPZP była głównym powodem uchylenia przez WSA decyzji Wojewody;

9. "art. 10 ust. 8 ust. 1 pkt. 8)" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo zagospodarowania przestrzennego (ustawy obowiązującej w chwili uchwalania MPZP) w zw. z § 6 MPZP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez WSA, że budowa budynków stanicy wodnej jest sprzeczna z MPZP, co miało wpływ na wynik sprawy - zdaniem WSA niezgodność Inwestycji z MPZP była głównym powodem uchylenia przez WSA decyzji Wojewody;

10. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak ustalenia przez WSA, że ograniczenia prawa własności w tym istnienia zakazów budowlanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać, co miało wpływ na wynik sprawy - zdaniem WSA Inwestycja byłaby zgodna z MPZP wyłącznie w przypadku wyraźnego wskazania w § 7 MPZP, że urządzenia, które mogą być lokalizowane na terenie ZR mogą być budynkami, co nie znajduje poparcia w przepisach prawa ani orzecznictwie i co miało wpływ na wynik sprawy;

11. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 p.b. polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła WSA do błędnego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie można mówić o etapowaniu inwestycji z uwagi na fakt, że na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na drugi etap inwestycji (inwestycję) organy zatwierdziły "zupełnie inny projekt zagospodarowania terenu" działki [...] niż projekt zatwierdzony dla tej działki w pierwszym etapie inwestycji, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją przepisów p.b., na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia na pierwszy etap inwestycji, Fundacja przedstawiła projekt zagospodarowania terenu uwzględniający całą inwestycję planowaną przez Fundację (inwestycje na działce [...], [...] i [...]), a zatem zrealizowano warunki etapowania o jakich mowa w art. 33 p.b., a dodatkowo zmiany z zakresie zagospodarowania działki [...] pojawiły się dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę na pierwszy etap inwestycji i dotyczyły wyłącznie działki [...], zmiany te polegały na zmniejszeniu wymiarów planowanych budynków i były skutkiem postępowania o ustanowienie drogi koniecznej wszczętym po złożeniu przez Fundację wniosku o pozwolenie na budowę dla pierwszego etapu inwestycji. Powyższe naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego ma istotny wpływ na wynik sprawy- rzekoma niemożność etapowania inwestycji Fundacji z uwagi na zmianę zagospodarowania działki [...] była jedną z przyczyn wydania wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i K. L. wnieśli o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności niezbędnym było odniesienie się do zarzutów, w ramach których skarżąca kasacyjnie, stara się zakwestionować legitymację procesową A. K.. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:

– po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;

– po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

Art. 3 pkt 20 p.b. definiując pojęcie obszaru oddziaływania odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny bowiem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości.

Nie jest kwestionowanym w skardze kasacyjnej, że A. K. jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] obr. P., gm. S., objętych jedną księgą wieczystą. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której lokalizowana jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, iż zwiększony hałas oraz utrudnienia związane z dojazdem do działki z uwagi na dużą liczbę turystów oraz żeglarzy korzystających ze stanicy wodnej, przemawiał za przyjęciem, iż A. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu.

Niezasadne okazały się także te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których jej autor stara się wykazać, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie stanicy wodnej (budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego) położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Stawigudzie z dnia [...] czerwca 2001 r., obejmujący obszar fragmentów wsi P. w gm. S.. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem ZR dla którego w § 7 ustalono przeznaczenie jako "teren adaptowanej zieleni o funkcji rekreacyjnej i turystycznej związanej z jeziorem. Dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. W przypadku realizacji urządzeń sanitarnych należy włączyć je do systemu kanalizacji sanitarnej wsi".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów planu uznając, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZR pozostaje zieleń o określonej funkcji rekreacyjnej i turystycznej, nie zaś zabudowa związana z taką funkcją. Rada Gminy dla terenu ZR nie przewidziała możliwości zabudowy tego terenu budynkami. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w § 7 planu Rada Gminy dla jednostek oznaczonych symbolami: MU, MU1, ML UT, UT1, UT2, UT2a, UT3, UT4, UT4a, UT5, U ustalając parametry zabudowy odsyła do § 6 planu dotyczącego ogólnych warunków zabudowy i zagospodarowania działek na terenie objętym planem, czego nie czyni w przypadku terenu oznaczonego ZR. Zatem dla terenów, na których przewidziano możliwość zabudowy budynkami Rada Gminy wprost wskazuje parametry tej zabudowy. W przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR Rada Gminy nie posługuje się w ogóle pojęciem zabudowy. Co istotne dla terenów zabudowy turystycznej, czy usług turystycznych, dla których przewidziano możliwość zabudowy budynkami plan odsyła wprost do § 6. Brak takiego odesłania w przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR oznacza, że Rada Gminy nie przewidziała dla tego terenu możliwości zabudowy budynkami. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, Rada Gminy w przypadku terenu oznaczonego symbolem ZR użyła terminu "urządzenia", co miało na celu odróżnienie dopuszczalnych form zagospodarowania tego ternu, od terenów dla których przewidziana została zabudowa obiektami budynkami związanymi z usługami turystycznymi. Sąd I instancji nie naruszył w konsekwencji art. 64 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji oraz art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 6 i 7 planu przyjmując, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 p.b. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że kwestia etapowania inwestycji nie została należycie wyjaśniona przez Wojewodę. Z art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze wynika, że zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Niemniej inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z wniosku inwestora musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r.,II OSK 1651/09, LEX nr 746712). Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Organ ma zatem wówczas obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 33).

Jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta udzielił Fundacji pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr geod. [...] i [...] obr. P. gm. S.. Z projektu zabudowy terenu - działki [...] i [...] wynika, że naniesione zostało na mapę zagospodarowanie zarówno działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę, jak również działki [...], gdzie naniesione zostały obiekty stanicy wodnej oraz wiaty magazynowej jachtów i łodzi, które stanowić miały kolejny etap inwestowania. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę stanicy wodnej - budynku szkoleniowego i budynku gospodarczego na działce nr [...], zatwierdzono zupełnie inny projekt zagospodarowania terenu, przy czym w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stanowi ona kolejny etap zabudowy objętej decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda nie przedstawiając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie stwierdził jedynie, że decyzja ta nie dotyczy kolejnego etapu realizacji inwestycji pod postacią budowy bosmanatu i stanicy wodnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że Wojewoda, nie wyjaśniając czy w sprawie doszło do etapowania inwestycji, naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 p.b.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz A. K., bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.