Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1041/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156-158,  art. 6,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 153,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1977 r. [...], Naczelnik Gminy [...] -działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), dalej jako: ustawa z 12 marca 1958 r. - zezwolił Zakładowi [...] [...] Teren w [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej [...] kV na terenie Gminy [...], obejmującym m.in. nieruchomość należącą do skarżącego, stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2, objętą księgą wieczystą nr [...].

Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. skarżący wystąpił do Starosty [...]

o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada

1977 r. - wyłącznie w zakresie nieruchomości należącej do niego, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...].

Starosta [...] przekazał wniosek, zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r.,

nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą

nr [...] - wskazując, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odwołaniu skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja nie zawiera oznaczenia nieruchomości, przez które miała przebiegać linia energetyczna, jak również nie wymienia właściciela nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

Stwierdził, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności.

Decyzja Naczelnika Gminy [....] z [...] listopada 1977 r. została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. - zgodnie z którym organ administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzić ma nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazy, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wskazał, że działka nr [...] stanowiła własność K. K. i H. K., następnie nieruchomość ta (działka nr [...]) aktem notarialnym z[...] listopada 1990 r. Rep. A nr .[...] przeszła na własność A. K.

Z akt sprawy wynika, iż Prezydent [...] decyzją z[...] października 1977 r., nr [...], zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej [...] kV wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii [...] kV [...][...]) i udzielił pozwolenia na budowę tej linii na obszarze gmin [...] i [...]. Z decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. wynika, że przebieg tej linii miał być zgodny z wykazem właścicieli. W aktach znajduje się wykaz właścicieli, obejmujący nieruchomość stanowiącą wówczas działkę nr [...], jak również wyrysy z ewidencji gruntów z zaznaczonym przebiegiem linii energetycznej.

Wobec tego nie ma podstaw, aby uznać, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. naruszała w tym zakresie przepisy prawa.

W odniesieniu zaś do zarzutu, że osoba podpisująca tę decyzję nie miała umocowania do działania w imieniu organu - Minister wskazał, iż zgodnie z treścią § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz.U. nr 42, poz. 315 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Stosownie do § 15 rozporządzenia w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz gminy. W kwestii oświadczenia H. P. - co do braku uprawnień do podpisywania decyzji - Minister stwierdził, że nie wynika z niego przed kim i w jakich okolicznościach zostało ono złożone.

Odniósł się również do znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. z pieczęcią Urzędu Gminy [...] oraz

z upoważnienia Naczelnika Gminy J. D. i informacją, że decyzja jest prawomocna - wyjaśniając, iż klauzula ta została dodana w momencie bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Pieczęcie te nie mają nic wspólnego z podpisaniem decyzji.

Na zakończenie odniósł się też do zarzutu pominięcia stron w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy [...] zakończonym decyzją z [...] listopada 1997 r. – wskazując, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia. Strona która nie brała udziału w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić o wznowienie postępowania.

W konkluzji Minister wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono także innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji - a więc prawidłowo Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności.

Następnie - po rozpoznaniu skargi A. K. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2695/15, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r., nr [....] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne.

Wskazał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że badane w trybie nadzoru orzeczenie Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1997 r. nie jest dotknięte żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Sąd podzielił stanowisko organów, że nie zachodzą podstawy do uznania, iż kwestionowane przez skarżącego orzeczenie Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Dodał, że organy trafnie stwierdziły, iż zostały spełnione wszystkie warunki określone w tym przepisie do udzielenia wnioskodawcy - Zakładowi [...][...] - Teren w [...] zezwolenia na budowę linii napowietrznej [...] kV. Z treści orzeczenia, jak słusznie wskazały organy wynika, że przebieg linii miał być zgodny z wykazem właścicieli, według którego inwestycją tą miała być objęta działka nr [...], położona w miejscowości [...][...], stanowiąca własność skarżącego. Wydanie tego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1997 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej [...] kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii [...] kV [...] – [...]) i udzieleniu pozwolenia na budowę tej linii.

Następnie Sąd zauważył, iż decyzja ta na wniosek skarżącego była przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...], który decyzją z [...] grudnia

2013 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/14, oddalił skargę skarżącego.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie wskazanej przez skarżącego wady badanego orzeczenia Naczelnika Gminy [...] polegającej na jego podpisaniu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy - bez wykazania posiadania upoważnienia Naczelnika Gminy do jego wydania. Z treści uzasadnień organów obu instancji wynika, że zagadnienie to nie było przedmiotem wyjaśnień w postępowaniu nadzorczym.

Zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13 - wydanym w sprawie dotyczącej decyzji Naczelnika Gminy [...]

z [...] listopada 1977 r., nr [...], zezwalającej Zakładowi [...][...] - Teren w [...] na budowę linii napowietrznej [...] kV (dotyczącej części działki o nr. ew. [...], położonej we wsi [...][...]) - wskazał, że istnienie stosownego upoważnienia jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej podjętej przez inną osobę niż pełniąca funkcję organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu, dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA

i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190).

Sąd - odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy - stwierdził, że w kwestii upoważnienia sekretarza Biura Urzędu Gminy organy obu instancji miały obowiązek podjąć wszelkie czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powtórzył też za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla sekretarza do wydania decyzji, nie mógł świadczyć automatycznie

o braku umocowania do działania w omawianym zakresie - jednak okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana pośrednio w drodze innych dowodów.

Konieczne było zatem ustalenie, czy Naczelnik Gminy korzystając z regulacji przewidzianej w cyt. rozporządzeniu z 30 listopada 1972 r. w ogóle upoważniał sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował. Przy czym w okolicznościach tej konkretnej sprawy, organy obu instancji nie mogły poprzestać na odwołaniu się do regulacji prawnej stwarzającej Naczelnikowi Gminy jedynie możliwość upoważnienia pracownika Urzędu Gminy do działania w jego imieniu.

W ocenie Sądu, brak jakichkolwiek czynności wyjaśniających w omawianym zakresie, stanowiło o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca

2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] m2 objętej księgą wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte wyroku z 22 lutego 2016 r., sygn. akt

IV SA/Wa 2695/15, pismem z [...] grudnia 2018 r. wystąpił do Wójta Gminy [...]

o ustalenie i udzielenie informacji, czy Naczelnik Gminy - korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu oraz niektórych spraw pracowniczych - w ogóle upoważniał sekretarza biura do wydawania decyzji

w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował.

Urząd Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2019 r. poinformował, iż w aktach osobowych urzędu znajduje się zakres czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności osoby, której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy. Nie ma natomiast innych dokumentów, które określałyby jednoznacznie jakie decyzje oraz w jakich przypadkach osoba ta zastępuje Naczelnika Gminy. Do pisma została dołączona kopia z akt osobowych H. P.

Organ wskazał, że z dokumentu sporządzonego w dniu [...] czerwca 1974 r., załączonego do powyższego pisma wynika, iż do szczegółowego zakresu czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności H. P., której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy i która podpisała decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., [...] zezwalającą Zakładowi [...][...] - Teren w [...] na budowę linii energetycznej napowierzchnej [...] kV, na terenie gminy [...] - należały sprawy kierowania pracą Biura Urzędu Gminy, m. in. podejmowanie decyzji w sprawach określonych przez Naczelnika Gminy oraz podpisywanie korespondencji w sprawach wyznaczonych przez Naczelnika Gminy; zastępowanie Naczelnika Gminy w przypadkach określonych w § 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] oraz wykonywanie zadań z poszczególnych dziedzin działalności Biura Urzędu Gminy, zleconych przez Naczelnika Gminy.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że Naczelnik Gminy [...] - korzystając z regulacji przewidzianej w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

30 listopada 1972 r. - upoważniał Sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydawania decyzji w określonych sprawach.

W ocenie Wojewody, brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla Sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania przedmiotowej decyzji nie mógł świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w omawianym zakresie. Jak wynika bowiem z zakresu obowiązków osoby pełniącej obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy - do jej zadań należało podejmowanie decyzji w sprawach określonych przez Naczelnika Gminy [...] oraz podpisywanie korespondencji w sprawach wyznaczonych przez Naczelnika Gminy [...].

Wobec powyższego Wojewoda - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2695/15 - nie dostrzegł podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...] skarżący złożył odwołanie - zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 11 pkt 3 w zw. z § 15 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. poprzez uznanie, że H. P., której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy [...], uprawniona była do podpisania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. - pomimo, iż brak jest dokumentu zawierającego upoważnienie dla niej do podpisania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. oraz przy bezzasadnym uznaniu, iż dokumentem zawierającym upoważnienie dla niej do podpisania decyzji jest zakres czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności H. P., której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy. W konsekwencji zaś błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwie umocowaną osobę w imieniu Naczelnika Gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r.,

nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu, organ badał prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., która została wydana m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Przywołał treść art. 35 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazując, że przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. przewody służące do przesyłu elektryczności.

Z uwagi na to, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. dotyczyła zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej [...] kV na terenie gminy [...], nie budzi żadnych wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Podniósł, że decyzja wydana w trybie ww. art. 35 ustawy musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] października 1977 r., nr [...], Prezydent [...] - działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) - zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii energetycznej napowietrznej [...] kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii [...] kV [...] – [...]) z warunkiem uwzględnienia w dalszej fazie opracowania dokumentacji technicznej zastrzeżeń i zaleceń ujętych w opinii Biura Planowania Rozwoju [...] z[...] lutego 1977 r., tj. przeprojektowania przejścia przez projektowaną autostradę.

Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. linii energetycznej napowietrznej.

Minister wskazał także, iż w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. - to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05,).

Zaznaczył, że - jak wynika z wykazu nieruchomości stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. - decyzją tą została objęta m.in. działka oznaczona nr [...], która stanowiła ówcześnie własność K. K. oraz H. K. Następnie umową przekazania gospodarstwa rolnego, zawartą w formie aktu notarialnego z[...] listopada 1990 r., Rep. A nr [...], K. K. oraz H. K. przenieśli, stosownie do mapy z projektowanym podziałem działki nr[...] na dwie działki o nr [...] oraz nr [...], własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na A. K., natomiast prawo własności działki nr [...] na M. M.

Zatem prawo własności działki nr [...] przysługuje skarżącemu, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z [...] listopada 1990 r., Rep. A

nr [...]. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Gminy [...] z[...] grudnia 2010 r. oraz odpis z rejestru gruntów - z których wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest skarżący.

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że skarżącemu przysługuje interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. - w części dotyczącej działki nr [...].

Następnie Minister zauważył - odnosząc się do zarzutu odwołania, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. została wydana przez niewłaściwie umocowaną osobę, tym samym naruszając art. 156 § 1 k.p.a. - że przepis art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił, iż organem właściwym do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości był naczelnik gminy, a w miastach - naczelnik miasta (dzielnicy).

W ślad za organem I instancji przytoczył treść § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 315) w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych - który stanowi, iż naczelnik gminy jest organem administracji państwowej w gminie oraz organem wykonawczym i zarządzającym gminnej rady narodowej. Zgodnie z treścią § 11 pkt 3 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura i kierownika służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Natomiast stosownie do § 15 rozporządzenia, w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy, zastępuje go sekretarz gminy.

Przy czym brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla sekretarza do wydania decyzji nie może świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w omawianym zakresie, jednak okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana pośrednio w drodze innych dowodów (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt

I OSK 2317/13).

Minister wskazał, że organ I instancji - stosując się do wytycznych zawartych

w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2695/15 - wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie i udzielenie informacji, czy Naczelnik Gminy korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, upoważnił sekretarza biura – H. P. do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował.

Urząd Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2019 r. poinformował, iż przy aktach osobowych urzędu znajduje się zakres czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności osoby, której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy. Nie znajdują się tam natomiast inne dokumenty, które stanowiłyby jednoznacznie jakie decyzje oraz w jakich przypadkach osoba ta zastępuje Naczelnika Gminy [...]. Do pisma została dołączona kopia z akt osobowych H. P.

Zdaniem Ministra, z powyższego dokumentu, sporządzonego [...] czerwca 1974 r. wynika, iż Sekretarz Biura Urzędu Gminy – H. P. została upoważniona przez Naczelnika Gminy [...] m.in. do zastępowania Naczelnika Gminy w przypadkach wymienionych w § 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] oraz do podejmowania decyzji w sprawach określonych przez Naczelnika Gminy i do podpisywania korespondencji.

Jak słusznie zauważył organ wojewódzki, Naczelnik Gminy [...] - korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. -upoważnił Sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydawania decyzji w określonych sprawach. Zatem Sekretarz Biura Urzędu Gminy H. P. - zgodnie z powyższym upoważnieniem - mogła podpisać decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. Dodał, że z przepisów prawa nie wynikał obowiązek dołączania do akt administracyjnych sprawy upoważnienia dla pracownika, który podpisywał decyzje.

W tej sytuacji uznał za bezzasadny zarzut wydania decyzji z [...] listopada 1977 r. przez Urząd Gminy [...] i jej podpisu przez osobę nieupoważnioną.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Oznacza to, że organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r.

Skargę na powyższą decyzją Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. - zarzucając jej naruszenie powagi rzeczy osądzonej, tj. uchwały siedmiu sędziów SN z 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/2013 w zw. z art. 7 i 10 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi rozwinął argumenty na poparcie swoich twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, iż stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem Ministra Rozwoju zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie mogą one prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że powtórna analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby organ nadzorczy naruszył w toku postępowania odwoławczego jakiekolwiek przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz oparte zostało na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę - podtrzymując swoje dotychczasowe zastrzeżenia, zaś kolejnym pismem z [...] lutego 2021 r. uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.

Natomiast uczestnik postępowania [...] [...][...] S.A. z siedzibą w [...][...] pismem z [...] lutego 2021r. (data prezentaty) wniosły o oddalenie skargi - podnosząc, że powoływana przez skarżącego uchwała 7 sędziów SN z 8 kwietnia 2014 r. nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju

z [...] marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r.

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu - po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2016 r., sygn. akt

IV SA/Wa 2695/15, decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z[...] lutego 2011 r. - a więc w warunkach związania organu orzekającego zawartymi ww. wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania i sformułowaną w nim oceną prawną.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W konsekwencji - zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2695/15 - związane były zarówno organy przy ponownym wydawaniu decyzji w sprawie, jak

i obecnie orzekający Sąd.

W wyroku tym Sąd przesądził, iż brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie Naczelnika Gminy Lesznowola z [...] lipca 1997 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Sąd przesądził także, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w tym przepisie do udzielenia wnioskodawcy - Zakładowi [...] [...] - Teren w [...] zezwolenia na budowę linii napowietrznej [...] kV. Przy czym z treści orzeczenia Naczelnika Gminy [...] ewidentnie wynika, że przebieg linii jest zgodny z wykazem właścicieli, według którego inwestycją tą miała być objęta działka nr [...], położona w miejscowości [...][...], stanowiąca własność skarżącego.

Sąd stwierdził też, że wydanie tego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji Prezydenta [...] z[...] października 1997 r., nr

[...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej

[...] kV - wprowadzenie do stacji [...] (wcięcie do linii [...] kV [...] – [...])

i udzieleniu pozwolenia na budowę tej linii. Przy tym decyzja ta na wniosek skarżącego była przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...], który decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy tę decyzję Wojewody, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/14, oddalił skargę skarżącego.

Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie wady badanego orzeczenia Naczelnika Gminy [...] polegającej na jego podpisaniu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy - bez wykazania posiadania upoważnienia Naczelnika Gminy do jego wydania - stwierdzając, że zagadnienie to nie było przedmiotem wyjaśnień w postępowaniu nadzorczym.

W związku z tym stwierdził, że w kwestii upoważnienia sekretarza Biura Urzędu Gminy, organy obu instancji miały obowiązek podjąć wszelkie czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowy sprawy niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla sekretarza do wydania decyzji nie mógł świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w omawianym zakresie - jednak okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana pośrednio w drodze innych dowodów.

Podniósł także, iż konieczne jest ustalenie czy Naczelnik Gminy - korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu z 30 listopada 1972 r. - w ogóle upoważniał sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował. Dodał, że organy obu instancji nie mogły poprzestać na odwołaniu się do regulacji prawnej stwarzającej Naczelnikowi Gminy jedynie możliwość upoważnienia pracownika Urzędu Gminy do działania w jego imieniu.

W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., w pełni uwzględniają ocenę prawną i wskazania wyrażone w powołanym wyżej w wyroku Sądu z 22 lutego 2016 r.

Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda - stosując się do wytycznych zawartych w wyroku, a dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego - zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie i udzielenie informacji czy Naczelnik Gminy korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, upoważnił Sekretarza Biura – H. P. do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował.

Udzielając odpowiedzi Urząd Gminy [...] w piśmie z [...] stycznia 2019 r. wskazał, iż przy aktach osobowych urzędu znajduje się zakres czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności osoby, której powierzono obowiązki Sekretarza Biura Urzędu Gminy, brak natomiast innych dokumentów, które stanowiłyby jednoznacznie jakie decyzje oraz w jakich przypadkach osoba ta zastępuje Naczelnika Gminy [...]. Do pisma została dołączona uwierzytelniona kopia pisma z [...] czerwca 1974 r. pochodząca z akt osobowych H. P.- w którym określono jakie sprawy należą do jej szczegółowego zakresu czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności.

Po przeanalizowaniu tego dokumentu organy orzekające stwierdziły, że ewidentnie wynika z niego, iż Sekretarz Biura Urzędu Gminy – H. P. została upoważniona przez Naczelnika Gminy [...] m.in. do zastępowania Naczelnika Gminy w przypadkach wymienionych w § 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] oraz do podejmowania decyzji w sprawach określonych przez Naczelnika Gminy i do podpisywania korespondencji.

W konsekwencji uznały, że Naczelnik Gminy [...] - korzystając z regulacji przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. - upoważnił Sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydawania decyzji w określonych sprawach.

Tym samym Sekretarz Biura Urzędu Gminy H. P. - zgodnie z powyższym upoważnieniem - mogła podpisać decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r.

Sąd całkowicie podziela stanowisko organów orzekających obu instancji, że Sekretarz Biura Urzędu Gminy H. P. była osobą upoważnioną do podpisania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. - albowiem z pisma z[...] czerwca 1974 r. określającego szczegółowy zakres jej czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności, jasno wynika, iż do jej zakresu czynności należało podejmowanie decyzji w sprawach określonych przez Naczelnika Gminy oraz podpisywanie korespondencji.

W ocenie Sądu, odnalezione w aktach osobowych Sekretarza Biura Urzędu Gminy H. P., pismo z [...] czerwca 1974 r. określające szczegółowy zakres jej czynności, obowiązków, uprawnień i indywidualnej odpowiedzialności - jest zupełnie wystarczające do uznania, że była ona osobą uprawniona do podpisania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia - podnoszonych w skardze zarzutów – dotyczących art. 7 i 10 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia powagi rzeczy osądzonej w związku uchwałą siedmiu sędziów SN z 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/2013 - z tego względu, że dotyczy ona nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej napowietrznej.

Podsumowując, organy orzekające w sprawie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2695/15. Prawidłowo wypełniły zawarte tam wytyczne i wyjaśniły wszelkie wskazane przez Sąd wątpliwości. Zgromadziły też kompletny materiał dowodowy, poddały go rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizie a następnie właściwie dokonały oceny okoliczności niniejszej sprawy, zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.- zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.