Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 939/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12a ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 r. nr XV/118/VII/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 13 pkt 2 lit. b uchwały nr XV/118A/II/2015 Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic Koszalińskiej i Hezjoda w Poznaniu w zakresie słów: "z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10KD -L"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 939/15

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o:

a) stwierdzenie nieważności uchwały nr XV/118A/II/2015 Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic Koszalińskiej i Hezjoda w Poznaniu (dalej zaskarżona uchwała),

b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom zaskarżonej uchwały zarzucono:

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm. - zwanej dalej "u.p.z.p.") - w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez brak określenia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów na terenie oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolami "1MN, 2MN, 3MN, 4MN i 5MN",

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ZTP) - poprzez brak precyzyjnego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1KD-Z" oraz "4U",

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz art. 12a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) poprzez ustalenie wyłącznie 1 stanowiska dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 30 mieszkań.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm. ,zwana dalej "u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z dokumentacją prac planistycznych dnia [...] lipca 2015 roku.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl normy art. 4 ust. 1 u.p.z.p, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), który zawiera obligatoryjne ustalenia co do przeznaczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania terenów. Ustalenia m.p.z.p. jako aktu prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących i stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Muszą więc spełniać wymagania stawiane aktom prawa miejscowego.

Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Kwestia oceny zachowania zasad procesu planistycznego należy do nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz podlega ocenie w oparciu o kryterium zgodności z prawem i w żaden sposób nie ogranicza samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając powyższe regulacje u.p.z.p. w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, lex 574411; zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W orzecznictwie pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przy czym zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015r., II SOK 1333/15; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015r., II OSK 1328/15; wyrok NSA z dnia 29 maja 2015r., II OSK 2661/13, CBOSA).

W § 11 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż "w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2 MN, 3MN, 4MN i 5MN:

1) ustala się:

a) zagospodarowanie terenów w nawiązaniu do zagospodarowania terenów przyległych, zlokalizowanych poza granicami planu,

b) powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 70% powierzchni działki

budowlanej,

c) powierzchnię nowo wydzielanych działek nie mniejszą niż:

* 100 m2 na terenach 1MN i 2MN,

* 150 m2 na terenie 3MN,

* 200 m2 na terenie 5MN,

* 300 m2 na terenie 4MN,

d) dostęp do przyległych dróg publicznych, w tym położonych poza granicami planu"

Tymczasem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tak więc zapis § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanych przepisów prawnych.

Ustawowej dyspozycji w tym względzie nie można uznać za wypełnioną poprzez zastosowanie odesłania w postaci "nawiązania do zagospodarowania terenów przyległych", co jest sformułowaniem całkowicie nieostrym, zarówno w odniesieniu do samych parametrów, jak i zakresu "przyległych" terenów, które miałyby stanowić wzorzec dla nowego zagospodarowania jak i zabudowy na omawianych terenach. Należy mieć na uwadze, że wymiary, kształt i szerokość przynajmniej części z tych obszarów (np. terenów 4MN i 5MN, gdzie na długości ok. 50 m działki posiadają szerokości wynoszące nawet ok. 10 m - 15 m) pozwala na potencjalną lokalizację niezależnych obiektów budowlanych lub też rozbudowę istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich. Wprawdzie obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, jednak pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących wdanym terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa przytoczonych przepisach, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające i wymagające dokonanie takich ustaleń. Przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy specyficznych cechach morfologicznych przynajmniej części działek wchodzących w skład tych terenów, pozwalające na swobodną lokalizację obiektów budowlanych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - jednoznacznie rodzi obowiązek ustalenia dla tego obszaru parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p i § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w tym systemów komunikacji. Ponadto obowiązek określenia parametrów szlaków komunikacyjnych wynika z konieczności uregulowania przez organ gminy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nadto zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wymogi w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in.: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W § 18 pkt 3 i pkt 8 przedmiotowej uchwały ustalono "zagospodarowanie terenu 1KD-Z (a dalej także 4KD-L) w nawiązaniu do rozwiązań układu komunikacyjnego znajdującego się poza granicami planu". W ocenie organu nadzoru powyższy zapis nie spełnia ww. warunków. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Zamieszczenie zatem w m.p.z.p. regulacji o charakterze nieprecyzyjnym co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.

Zdaniem organu nadzoru takie nieostre i nieprecyzyjne ustalenia, wbrew dyspozycji art. 15 ust. 12 pkt 6 u.p.z.p. zostały zawarte także w § 13 pkt 2 lit. b uchwały, gdzie zakazano lokalizacji określonych rodzajów zabudowy usługowej "z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10 KD-L". Jednocześnie nie oznaczono w żaden sposób tak opisanej części terenu na rysunku planu, przez co niemożliwym jest jednoznaczne umiejscowienie w terenie możliwych form zagospodarowania i zabudowy tego terenu ustalonych w tekście uchwały, dopuszczając pełną swobodę posadowienia obiektów usługowych.

Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania. Ponadto obowiązek określenia miejsc parkingowych wpisuje się także w wymóg uregulowania przez organ gminy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nadto zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wymogi w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in.: wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W § 9 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały wprowadzono nakaz zapewnienia na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w łącznej liczbie nie mniejszej niż "na każde mieszkanie w budynku wielorodzinnym: 1,5 stanowiska postojowego, w tym 1 stanowisko dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 30 mieszkań". Tymczasem w myśl art. 12a ust. 2 pkt 2 u.d.p. stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40. Przepis ten przewiduje więc minimalną liczbę miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę na poziomie 2 stanowisk o ile liczba stanowisk wynosi 16-40. Uwzględniając ustalone w § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mogące potencjalnie generować realizację zabudowy ze znaczną ilością mieszkań, w tym większą niż 15 (co już skutkuje koniecznością zapewnienia co najmniej 2 stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową), jak również normatyw parkingowy na poziomie 1,5 stanowiska postojowego na każde mieszkanie - uznać należy, że ustalona § 9 pkt 5 lit. a przedmiotowej uchwały ilość stanowisk dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (wynosząca w przeliczeniu 1 stanowisko dla pojazdów z kartą parkingową na 45 stanowisk ogółem) będzie mniejsza niż przewidują to cytowane powyżej przepisy rangi ustawowej. Akt prawa miejscowego nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu a modyfikacja regulacji ustawowych jest niezgodna z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12, CBOSA).

Wobec powyższych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w znacznym zakresie narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji tego planu. W konsekwencji zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań - Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów na terenie oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolami "1MN, 2MN, 3MN, 4MN i 5MN" wyjaśniono, że zarzut ten nie jest uzasadniony bowiem skarżący nie wziął pod uwagę zapisu w § 7 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustala się uwzględnienie zakazu lokalizacji budynków na terenach 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN. Ponadto w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały ustalono, iż powierzchnia biologicznie czynna na tych terenach nie może być mniejsza niż 70% powierzchni działek budowlanych, a w pkt 2 dopuszczono lokalizację stanowisk postojowych.

Przedmiotowe tereny stanowią własność miasta Poznania i na skutek korekty układu drogowego stały się zbędne na cele komunikacyjne. W związku z powyższym w planie przeznaczono je pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tak aby mogły stanowić tzw. "maski budowlane" do przyległych terenów mieszkaniowych.

Tereny 1MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5MN, a więc zgodnie z nadanymi symbolami tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdują się w północnej części planu i przylegają bezpośrednio do kwartałów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tzw. osiedla "Strzeszyn Grecki", zlokalizowanych w sąsiednim m.p.z.p. dla terenów w rejonie ulic Horacego i Hezjoda w Poznaniu (Uchwała Rady Miasta Poznania Nr CIII/1190/1V/2006 z dnia 26 września 2006 r.).

Terenów 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN nie należy traktować jako samodzielnych działek budowlanych, są one możliwe do zagospodarowania wyłącznie w nawiązaniu do zagospodarowania terenów przyległych, m.in. poprzez wprowadzenie zieleni, czy lokalizację miejsc postojowych, co znacząco zwiększy komfort funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej poza granicami opracowania. Tereny 1MN, 2MN, 3MN, 4MN i 5MN stanowią bowiem skrawki terenów zabudowy jednorodzinnej, będących zakończeniem kwartałów zabudowy jednorodzinnej z sąsiedniego planu miejscowego, ale same nie mogą być zabudowane.

W związku z powyższym zapisy zaskarżonego planu umożliwiają przyłączenie tych terenów do przyległych działek na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiednim planie miejscowym (stąd oznaczenie tych terenów jako MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), z jednoczesnym zakazem lokalizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy zabudowy już istniejącej. Zapisy § 11 ust. 1 należy czytać łącznie ze wspomnianym powyżej zapisem § 7 pkt 5, który określa szczególne warunki zagospodarowania tych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 7 pkt 5 ustalono zakaz lokalizacji budynków m.in. na terenach 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN.

Reasumując, na terenach 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, dlatego też nie można wymagać żeby w planie pojawiły się dla tych terenów ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, wysokości zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów, czy też ilości miejsc postojowych w odniesieniu do budynków. Tereny 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, jako zakończenia kwartałów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdujących się w sąsiednim planie miejscowym, mają być zagospodarowanie w nawiązaniu do tych kwartałów, przy czym ma to być zagospodarowanie w formie zieleni z ewentualnymi miejscami parkingowymi, gdyż nie mogą być na nich zlokalizowane budynki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 6 ZTP poprzez brak precyzyjnego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1KD-Z"oraz 4U" wyjaśniono, że tereny 1KD-Z oraz 4KD-L (o którym także wspomniano w uzasadnieniu skargi) znajdujące się w południowej części planu, stanowią jedynie podłużne, wąskie fragmenty istniejących terenów komunikacji (większych, ewidencyjnie wydzielonych działek gruntu stanowiących tereny komunikacji), które trzeba było oddzielić liniami rozgraniczającymi od terenów usługowych. Teren 1KD-Z jest fragmentem większego terenu, po którym przebiega ul. Koszalińska, a 4KD-L fragmentem terenu, po którym przebiega ul. Żołnierzy Wyklętych. Zarówno 1KD-Z, jak i 4KD-L nie są samodzielnie funkcjonującymi terenami komunikacji. W obu przypadkach właściwy pas drogowy, w całości znajduje się poza planem.

Z uwagi na powyższe w planie zawarto ustalenia § 18 pkt 3 i pkt 8, nakazujące zagospodarowanie terenów 1KD-Z i 4KD-L w nawiązaniu do rozwiązań układu komunikacyjnego znajdującego się poza planem. Te ustalenia należy czytać łącznie z ustaleniami § 9, w szczególności pkt 1 oraz pkt 4 uchwały.

W praktyce zapisy te umożliwiają na wyznaczonych fragmentach terenów dróg publicznych realizację zieleni niskiej pasa drogowego lub np. poszerzenie chodnika lub ścieżki rowerowej. Oczywistym jest, że dla wąskich skrawków pasa drogowego, stanowiących większą całość z sąsiednimi terenami komunikacji nie wyznacza się odrębnych parametrów. Dlatego też, pasy gruntu, stanowiące tereny 1KD-Z i 4KD-L, muszą być zagospodarowane w nawiązaniu do terenów komunikacji znajdujących się poza planem.

Zwrócono uwagę, iż zaskarżony plan sąsiaduje od południa z opracowywanym planem, obejmującym swoimi granicami pozostałą część terenów, których skrawki stanowią tereny 1KD-Z i 4KD-L (Uchwała Rady Miasta Poznania Nr L/528/IN//2004 z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "III RAMA KOMUNIKACYJNA odcinek północny" w Poznaniu).

W odniesieniu do terenu 4U wskazano, iż w § 13 pkt 1 uchwały precyzyjnie określono wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalono dla tego terenu powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną maksymalną i minimalną intensywności zabudowy, wysokość budynków, kształt dachów, oraz parametry podziału na działki budowlane. Wskazano także, że zabudowa może być realizowana zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu.

W § 13 pkt 2 lit. b uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji określonych rodzajów zabudowy usługowej (związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, domów opieki społecznej oraz szpitali) z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10KD-L. Wskazano, iż teren 4U przylega do terenu 10KD-L na długości ok. 75 m.

Na całym terenie 4U, w ramach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy, mogą być zlokalizowane obiekty usługowe - w tym zakresie dopuszczono swobodę posadowienia obiektów usługowych. Jednakże przy uwzględnieniu zapisu § 13 pkt 2 lit. b oraz położenia terenu 4U względem terenu 10KD-L, a także minimalnej powierzchni działek budowlanych, można określić z której strony terenu 4U mogą być zlokalizowane obiekty usługowe związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, domy opieki społecznej oraz szpitale.

Wprowadzony w § 13 pkt 2 lit. b wyjątek dotyczący terenu 4U stanowi wskazanie dodatkowego rodzaju usług, o wymaganym wyższym komforcie akustycznym, możliwych do zrealizowania na przedmiotowym terenie. Dopiero przy realizowaniu konkretnych projektów budowlanych na całym terenie 4U, będzie można precyzyjnie określić kwestię spełnienia warunków akustycznych dla potencjalnych usług o podwyższonych standardach akustycznych.

Zapis w § 13 pkt 2 lit. b uchwały stanowi jedynie jeden spośród zapisów określających warunki zabudowy i zasady zagospodarowania działek budowlanych na terenie 4U. Oprócz niego są tam również zapisy § 13 pkt 1 lit. a-n, określające wszelkie wymagane parametry zabudowy usługowej. W związku z powyższym zarzut, że brak jest precyzyjnie określonych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz art. 12a ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez ustalenie wyłącznie 1 stanowiska dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowa na każde 30 mieszkań i zarzutu rozbieżności pomiędzy normatywem parkingowym dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową z ustawy o drogach publicznych, a normatywem ustanowionym w zaskarżonym planie wyjaśniono, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Skarżący błędnie uznał, że w planie miejscowym ilość miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową uregulowano odmiennie niż w ustawie, gdyż plan w ogóle nie odnosi się do ustawowego obowiązku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Plan określa wymaganą ilość miejsc postojowych, w tym zaopatrzonych w kartę parkingową dla terenów mieszkaniowych lub usługowych - w § 9 pkt 5 lit. a-m uchwały wprowadzono nakaz zapewnienia stanowisk postojowych na działce budowlanej w odniesieniu do konkretnych rodzajów zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji.

Zgodnie z art. 12a ust. 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową":

1) na drogach publicznych;

2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z ust 2 tego paragrafu stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż:

1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15;

2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40;

3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41 -100;

4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

Podkreślono, iż regulacje w zakresie liczby miejsc postojowych zapisane w ustawie o drogach publicznych są skierowane do organów właściwych do zarządzania ruchem na drogach i odnoszą się wyłącznie do miejsc postojowych zlokalizowanych na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu.

Normy zastosowane w zaskarżonym planie (§ 9 pkt 5 uchwały) odnoszą się do zabudowy na terenach MN, MW, U, UK, UO, U/P. Oznacza to, że nie dotyczą ich cytowane powyżej regulacje ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z zasadami legislacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powtórzono zapisów tej ustawy, ani tym bardziej nie wprowadzono na terenach komunikacji odmiennych norm.

Zwrócono uwagę, że wymogi ustawy o drogach publicznych dotyczą kształtowania proporcji stanowisk postojowych zaopatrzonych w kartę parkingową do ogólnej liczby miejsc postojowych, w przypadku, w którym zarządca terenu komunikacji decyduje się na lokalizację miejsc postojowych na tym terenie. Zarządca terenów komunikacji w ogóle nie ma obowiązku wyznaczania jakichkolwiek stanowisk postojowych na zarządzanych przez siebie terenach. Jeżeli jednak zdecyduje się na realizację miejsc postojowych, odpowiednia część z nich musi być przeznaczona dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Wymogi zawarte w planie miejscowym wprowadzają obowiązek zlokalizowania odpowiedniej ilości stanowisk postojowych dla terenów mieszkaniowych bądź usługowych.

W przypadku, gdy na terenie drogi wewnętrznej lub terenie zabudowy, gdzie zrealizowano miejsca postojowe, ustanowiona zostanie strefa zamieszkania albo strefa ruchu, zarządca takiego terenu komunikacji będzie musiał spełnić normy ustawowe w zakresie ilości miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Skarżący nie wziął pod uwagę, że w przypadku realizacji miejsc postojowych na terenach dróg publicznych, stref zamieszkania czy stref ruchu, normatyw z ustawy o drogach publicznych, jako przepis powszechnie obowiązujący, musi być zrealizowany niezależnie od zapisów planu miejscowego. Natomiast ilość miejsc postojowych, w tym dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, określona dla poszczególnych rodzajów zabudowy w planie miejscowym, musi być spełniona na działce budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania nr XV/118A/II/2015 Rady Miasta Poznania z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic Koszalińskiej i Hezjoda w Poznaniu.

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wprawdzie z dniem 18.11.2015r. na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777) przepis art.28 ust.1 u.p.z.p. uzyskał nowe brzmienie zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże wobec braku przepisów intertemporalnych w tym zakresie ocenę zaskarżonej uchwały Sąd dokonał na podstawie art.28 u.p.z.p. w brzmieniu z daty jej uchwalenia. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wystarczające było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bez wymogu istotności tego naruszenia.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

W konkluzji trzeba stwierdzić, że nie można przyjąć, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w razie naruszenia trybu sporządzania planu bądź studium konieczne jest wykazanie, że owa wadliwość miała ważkie znaczenia dla treści planu, aby móc orzec o jej niezgodności z prawem. Nie można też przyjąć, że naruszenie "zasad sporządzania" powoduje nieważność uchwały bez możliwości orzeczenia naruszenia prawa skutkującego na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. pozostawieniem uchwały w obrocie prawnym. We wskazanych przypadkach - naruszenia zasad sporządzania i naruszenia trybu - zastosowanie mają normy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie wyodrębnia jedynie kategorię "zasad sporządzania planu miejscowego" i "zasad sporządzania studium" w ramach przepisów prawa materialnego, nie stanowiąc wyłącznej, niemającej związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., podstawy orzekania. Przekroczenie "zasad sporządzania" nie skutkuje zatem niemożnością orzekania na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. Inna interpretacja art. 28 dawałaby w istocie możliwość szerokiego sankcjonowania działań administracji publicznej w zakresie planowania przestrzennego, które są niezgodne z prawem.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Poznania po podjęciu przez Radę Miasta Poznania uchwały nr XVII/185/VI/2011 z dnia 30.08.2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul Koszalińskiej i Hezjoda, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Czyniąc zadość wymogom przepisu art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Następnie, działając w oparciu o art. 17 pkt 4 u.p.z.p., Prezydent sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Prezydent wystąpił o niezbędne opinie o projekcie planu, uzgodnienia projektu planu. Stosownie do art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Prezydent ogłosił w prasie oraz poprzez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz zorganizował publiczną dyskusję. Tym samym stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymogami procedury planistycznej.

Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę.

Wskazać należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu nie wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym

przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury

współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i

infrastruktury technicznej;

sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego w większej części okazały się one bezzasadne.

Niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów na terenie oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolami "1MN, 2MN, 3MN, 4MN i 5MN".

Skarżący zarzucił, że zapis § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanych przepisów prawnych, gdyż zamiast określenia konkretnych wskaźników zastosowano odesłanie w postaci "nawiązania do zagospodarowania terenów przyległych", co jest sformułowaniem całkowicie nieostrym, zarówno w odniesieniu do samych parametrów, jak i zakresu "przyległych" terenów, które miałyby stanowić wzorzec dla nowego zagospodarowania jak i zabudowy na omawianych terenach.

Jednak uwadze skarżącego umknęło, że z zapisów planu (§ 7 pkt 5 uchwały) wynika zakaz lokalizacji budynków na terenie oznaczonym 1MN, 2MN, 3 MN, 4MN i 5MN. Na terenie tym zgodnie z §11 ust. 1 pkt 2 dopuszczono wyłącznie lokalizację stanowisk postojowych. Przy takim brzmieniu zapisów planu pominięcie w uchwale określenia parametrów - o jakich mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia - nie stanowi o naruszeniu zarzucanych przez Wojewodę przepisów.

Zgodnie z regulacją art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt IV SA/Po 1203/11, LEX nr 1125241, stwierdził, że jeśli organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, to nie przesądza to samo w sobie o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione.

W przedmiotowej sprawie pominięcie elementów z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p było obiektywnie uzasadnione zważywszy na zakaz zabudowy wynikający z §7 pkt 5 uchwały. Uzasadniało to oddalenie skargi w tym zakresie

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 6 ZTP poprzez brak precyzyjnego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1KD-Z"oraz 4U" rozszerzonego w uzasadnieniu skargi o teren oznaczony symbolem 4KD-L Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zarzut ten jest uzasadniony jedynie w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem 4U.

Wskazać należy, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę tereny oznaczone symbolem 1KD-Z oraz 4KD-L znajdujące się w południowej części planu, stanowią jedynie podłużne, wąskie fragmenty istniejących terenów komunikacji (większych, ewidencyjnie wydzielonych działek gruntu stanowiących tereny komunikacji), które trzeba było oddzielić liniami rozgraniczającymi od terenów usługowych. Teren 1KD-Z jest fragmentem większego terenu, po którym przebiega ul. Koszalińska, a 4KD-L fragmentem terenu, po którym przebiega ul. Żołnierzy Wyklętych. Zarówno teren 1KD-Z, jak i 4KD-L, nie są samodzielnie funkcjonującymi terenami komunikacji. W obu przypadkach właściwy pas drogowy, w całości znajduje się poza planem.

Z pisma Prezydenta z dnia 04 lutego 2016r. wynika, że teren oznaczony symbolem 1KD-Z i 4KD-L sąsiaduje od zachodu z obszarem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzeszyna – rejon ulic Koszalińskiej i M. Wańkowicza w Poznaniu (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 02 grudnia 2003r. nr XXXIV/273/IV/2003)

Wobec powyższego zawarte w zaskarżonym planie zapisy § 18 pkt 3 i pkt 8, ustalające zagospodarowanie terenów 1KD-Z i 4KD-L w nawiązaniu do rozwiązań układu komunikacyjnego znajdującego się poza planem nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art.28 ust.1 u.p.z.p. Wspomniane zapisy nie ustalają bowiem zagospodarowania terenu 1KD-Z i 4KD-L w nawiązaniu do rozwiązań nieokreślonego układu komunikacyjnego znajdującego się poza granicami planu nieustalonych rozwiązaniach. Ponieważ tereny 1KD-Z i 4KD-L bezpośrednio sąsiadują z samodzielnie funkcjonującymi terenami komunikacji objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzeszyna – rejon ulic Koszalińskiej i M. Wańkowicza w Poznaniu (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 02 grudnia 2003r. nr XXXIV/273/IV/2003) należy do nich stosować rozwiązania układu komunikacyjnego określone w przytoczonym planie miejscowym odnoszące się do ul. Koszalińskiej i ul. Żołnierzy Wyklętych, których funkcjonalną część stanowią tereny 1KD-Z i 4KD-L. Tak więc przez rozwiązania układu komunikacyjnego znajdującego się poza granicami planu należy rozumieć takie rozwiązania zawarte w uchwale Rady Miasta Poznania z dnia 02 grudnia 2003r. nr XXXIV/273/IV/2003. Ustalenia zawarte z § 18 pkt 3 i 8 zaskarżonej uchwały należy więc czytać łącznie z ustaleniami § 9, w szczególności pkt 1 oraz pkt 4 uchwały. Zgodzić się trzeba z organem, że dla wąskich skrawków pasa drogowego, stanowiących większą całość z sąsiednimi terenami komunikacji nie wyznacza się odrębnych parametrów. Dlatego też, pasy gruntu, stanowiące tereny 1KD-Z i 4KD-L, muszą być zagospodarowane w nawiązaniu do terenów komunikacji znajdujących się poza planem.

Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów, czego kwestionowane wyżej zapisy przedmiotowego planu nie gwarantują. Natomiast użycie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość pozwala na dowolne jego zastosowanie - poprzez brak sprecyzowania przesłanek za jego zastosowaniem przemawiających, stanowi istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które wymaga jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Według § 6 ZTP przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości przywołanym przepisom § 13 pkt 2 lit. b i § 18 pkt 3 i pkt 8 uchwały nie można przypisać.

W kontekście powyższego zasadny jest zarzut dotyczący terenów oznaczonych symbolem 4U w zakresie w jakim dotyczy zakazu lokalizacji określonego rodzaju zabudowy usługowej z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10 KD-L (§ 13 pkt 2 lit.b zaskarżonej uchwały). Nieoznaczenie na rysunku planu części terenu w której możliwe jest lokalizowanie szczególnej zabudowy usługowej uniemożliwia jednoznaczne umiejscowienie w terenie możliwych form zagospodarowania ustalonych w tekście uchwały. Stanowi więc istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art.28 ust.1 u.p.z.p. W tym przypadku nie jest bowiem możliwe jednoznaczne określenie terenu nieobjętego zakazem zawartym w § 13 pkt 2 lit.b zaskarżonej uchwały. Dlatego też konieczne było stwierdzenie nieważności § 13 pkt 2 lit.b zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10KD-L". Jednakże to naruszenie prawa nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Plan miejscowy jako całość zachowa swą funkcjonalność, gdyż jedynie zakaz lokalizacji określony w § 13 pkt 2 lit.b zaskarżonej uchwały obejmie bez wyjątków cały teren oznaczony symbolem 4U.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także ustalenie spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie niezasadny okazał się zarzut Wojewody naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz art. 12a ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez ustalenie wyłącznie 1 stanowiska dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 30 mieszkań i zarzutu rozbieżności pomiędzy normatywem parkingowym dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową z ustawy o drogach publicznych, a normatywem ustanowionym w zaskarżonym planie wyjaśniono,

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest to, że problem związany z prawidłowym wyznaczeniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy kart parkingowych, a więc osób niepełnosprawnych, pojawił się w wyniku dokonania nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. nowym brzmieniem tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Powyższa zmiana nastąpiła na podstawie art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1446). Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji.

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obecnie w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Z przytoczonego brzmienia przepisu wynikają dwa wymogi, które związane są z określeniem w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i obsługi komunikacyjnej. Pierwszy odnosi się do wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania. Drugi dotyczy wskazania sposobu realizacji przyjętej w planie minimalnej ilości miejsc do parkowania z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Wymóg ten odnosi się do wskazania obszaru, w którym taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona.

W niniejszej sprawie w zakwestionowanym przez organ nadzoru § 9 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały Rada nałożyła obowiązek zapewnienia na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w łącznej liczbie nie mniejszej niż na każde mieszkanie w budynku wielorodzinnym 1,5 stanowiska postojowego, w tym 1 stanowisko dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każde 30 mieszkań.

Przytoczone brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje, że Rada dla danego rodzaju zabudowy określiła ilość miejsc do parkowania, w tym przyjęty wskaźnik odnosi się do pojazdów z kartami parkingowymi. Przyjęta regulacja zawiera również wskazanie sposobu w jaki przyjęty wskaźnik powinien zostać osiągnięty.

Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia czy wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 12a ust. 2 pkt 2 u.d.p.

Zgodnie z art. 12a ust. 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową":

1) na drogach publicznych;

2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 12a ust. 2 u.d.p. stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż:

1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15;

2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40;

3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41 -100;

4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

W niniejszej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego organ uchwałodawczy obowiązany jest do uregulowania ilości miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w zgodzie z powołanym wyżej przepisem.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd organu, iż regulacje w zakresie liczby miejsc postojowych zapisane w ustawie o drogach publicznych są skierowane do organów właściwych do zarządzania ruchem na drogach i odnoszą się wyłącznie do miejsc postojowych zlokalizowanych na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu.

Organ uchwałodawczy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wie, czy w obszarze przeznaczonym pod budownictwo, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie w obszarze objętym postanowieniami planu, zostanie wyznaczona strefa zamieszkania czy też strefa ruchu.

Z powyższych względów podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 938/15 oraz przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 627/15, iż prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Taką interpretację potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę po sformułowaniu "minimalną liczbę miejsc do parkowania" zaimkiem "w tym" w sensie "wliczając w to" i brak poprzedzenia przecinkiem pozostałej części zdania "miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba zatem w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.

Powyższy pogląd jest już ugruntowany, gdyż podobne stanowisko WSA we Wrocławiu zajął w wyrokach o sygn. II SA/Wr 348/15 i II SA/Wr 471/15 (publ. CBOSA) A w wyroku z dnia 12.11.2015r. o sygn. II SA/Wr 577/15 (publ CBOSA) wręcz stwierdzono, że ukształtowało się jednolite stanowisko prawne, że za prawidłowe uznać takie ustalenia planów miejscowych, które realizują w pełni wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz ponadto w sposób nawet ogólny zaznaczają przy tym przeznaczenie tych miejsc ponadto dla pojazdów z karta parkingową.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność § 13 pkt 2 lit.b zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z wyjątkiem północnej części terenu 4U przylegającej do terenu 10KD-L". Natomiast w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art.151 p.p.s.a w pozostałym zakresie skargę oddalono. W pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga częściowo okazała się zasadna.