Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268 ust.1 pkt 2 i pkt 3, art. 270 ust.8, art. 271 ust.1 pkt 1 i ust.5, art. 16 pkt 61, pkt 62, pkt 63, pkt 64, pkt 69
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art.107 par.1 pkt 6 i par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A S. A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417,00 zł (słownie złotych: siedem tysięcy czterysta siedemnaście 0/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją roczną z dnia 11 czerwca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, z późn. zm.- dalej jako "P.w.") ustalił A S.A. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w łącznej wysokości 115.544 zł, w tym 4.041,83 zł za pobór wód podziemnych a pozostała kwota stanowiła opłatę za odprowadzanie ścieków do wód. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 14 sierpnia 2013 r., nr [...] wydanym przez Marszalka Województwa Śląskiego i została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. i § 15 pkt 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 - dalej jako "rozporządzenie").

W złożonej reklamacji skarżąca podniosła, że jeśli chodzi o opłatę stałą za pobór wód podziemnych, to Spółka otrzymała wcześniej dwie informacje roczne dotyczące tej opłaty, w tym jedną z dnia 11 czerwca 2018 r. odnoszącą się tego samego pozwolenia zintegrowanego nr [...], w której ustalono kwotę tej opłaty 4.041,83 zł (z czego pierwszą ratę Spółka już zapłaciła). Jeśli natomiast chodzi o odprowadzanie ścieków, to zgodnie z ww. pozwoleniem zintegrowanym Spółka odprowadza: 1) wylotem I do rzeki [...] ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę oczyszczonych ścieków technologicznych (przemysłowych), wód chłodniczych i podczyszczonych ścieków bytowych w ilości Qmax = 20,0 m3/h oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 min.: Qmax = 800dm3/s; 2) wylotem II o średnicy 0500 mm do rzeki [...] w km 76+860 ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę wód chłodniczych i podczyszczonych ścieków bytowych w ilości: Q max=32dm3/s oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 minut: Q max= 220 dm3/s; 3) wylotem III uchodzącym do rzeki [...] km 75+750, ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę wód chłodniczych w ilości: Q max=27,0 m3/h oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 minut q max= 180 dm3/s.

Strona przedstawiła własne wyliczenie należnej opłaty, które jej zdaniem winno uwzględniać: odrębnie opłatę za odprowadzanie ścieków (bez wód opadowych i roztopowych) według stawki wynoszącej 250 zł na dobę za 1m3/s za maksymalną, określoną w pozwoleniu zintegrowanym, wielkość odprowadzanych ścieków (łącznie 2.002,43 zł/rok), oraz według stawki 2,50 zł na dobę za 1m3/s w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód (łączna kwota 1.095,00 zł/rok). W ten sposób cała należna opłata stała wyniosłaby kwotę 3.097,43 zł/rok.

Decyzją z dnia 3 lipca 2018 r. wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako K.p.a.) Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu PGWWP określił skarżącej, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 115.444,00 zł "z tytułu decyzji Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r., w tym:

1) 506.94 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

2) 73000.00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

3) 811.11 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

4) 20075.00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

5) 684.38 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

6) 16425.00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi".

W uzasadnieniu, wskazując na przepis art. 273 ust. 6 P.w. organ stwierdził, że "reklamacja A S.A. została częściowo uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu, a więc w zakresie poboru wód podziemnych, albowiem PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu nie uznało reklamacji A S.A. w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gdyż informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej została wystawiona dla usługi wodnej dotyczącej w/w zakresu i zastosowało adekwatną stawkę wg § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz.2502), albowiem ścieki, jak i wody opadowe odprowadzane są tymi samymi wylotami, jak wynika z obowiązującego pozwolenia zintegrowanego, w związku z tym traktowane są jako mieszaninę ścieków".

Wskazał następnie, że Spółka korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego zintegrowanego z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [...] na wprowadzanie wylotami I, II i III oczyszczonych ścieków bytowych, przemysłowych wód chłodniczych i wód opadowych z terenu zakładu A S.A. w ilościach: wylot I - 0,80555555m3/s, wylot II - 0,22888888 m3/s oraz wylot III - 0,1875 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Wobec tego w sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 111 502,00 zł, w tym kwoty kolejno: 1) 506.94 PLN; 2) 73.000.00 PLN; 3) 811.11 PLN; 4) 20075.00 PLN; 5) 684.38 PLN i 6) 16425.00 PLN (we wszystkich tych przypadkach jako tytuł należności wskazano: "za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi") - albowiem reklamacja A S.A. nie została uznana przez organ.

Określenia wysokości opłaty stałej, która za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. wynosi łącznie 11.502,00 zł, Dyrektor PGWWP dokonał w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 P.w. oraz § 10 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. Z § 10 rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Odnosząc się do poszczególnych kwot określonych w sentencji decyzji w punktach 1) – 6) organ wskazał, że w każdym z tych przypadków opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilościach odpowiednio:

Ad. 1: 20.00000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00555555 m3/s,

Ad. 2: 0.80000000 m3/s i wynoszącym po przeliczeniu 0.80000000 m3/s,

Ad.3: 32.00000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00888888 m3/s,

Ad. 4: w ilości 0.22000000 m3/s i wynoszącym po przeliczeniu 0.22000000 m3/s,

Ad. 5: 27.00000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00750000 m3/s,

Ad. 6: ilości 0.18000000 m3/s i wynoszącym po przeliczeniu 0.18000000 m3/s . W skardze na tę decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił:

I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niezastosowanie przepisu art. 16 ust. 61 w zw. z art. 16 ust. 69 P.w., a w konsekwencji zakwalifikowanie wód opadowych i roztopowych do ścieków, podczas gdy ww. przepis nie zalicza wód opadowych i roztopowych do ścieków - a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w wysokości wyższej niż należna;

2. niezastosowanie przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., w zw. z § 6 rozporządzenia, pomimo że skarżąca odprowadza do wód wody opadowe i roztopowe w rozumieniu ww. przepisów, w maksymalnej ilości (wylotem nr I: 800 dm3/s, wylotem nr II: 220 dm3/s, wylotem nr III: 180 dm3/s) określonej w pozwoleniu zintegrowanym zawartym w decyzji Marszałka Województwa Śląskiego w Katowicach Nr [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r. (dalej jako: "pozwolenie zintegrowane") - a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód w oparciu o przepisy właściwe dla ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód łub ziemi;

3. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 271 ust. 1 pkt 4 P.w., w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia, polegające na ustaleniu wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w oparciu sumę maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi oraz maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym, a w konsekwencji ustalenie jednej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi w niewłaściwej wysokości i zaniechanie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych do wód;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wybiórczą ocenę pozwolenia zintegrowanego i w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w oparciu o sumę maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi oraz maksymalnej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, podczas gdy pozwolenie zintegrowane odrębnie określa te ilości dla ścieków i odrębnie dla wód.

Dodatkowo zarzucił:

III. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji, której rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne, a sprzeczność ta polega na ustaleniu opłaty stałej w wysokości 115 544,00 zł, na którą składają się kwoty 506,94 zł, 73 000,00 zł, 811,11 zł, 20075,00 zł, 684,38 zł i 16 425,00 zł, których prawidłowa suma wynosi 111 502,43 zł, oraz na wadliwym uzasadnieniu decyzji niezawierającym argumentacji prawnej wydanego rozstrzygnięcia.

Stawiając te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o stwierdzenie nieważności tej decyzji w przypadku uwzględnienia zarzutu zawartego w pkt III skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, a nadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu niniejszej skargi na okoliczności tam wskazane.

W uzasadnieniu, wskazując na przepisy ustawy Prawo wodne i przepisy rozporządzenia różnicujące w istotny sposób wysokość opłat za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód) wyjaśnił, że:

zgodnie z uregulowaniami dotyczącymi gospodarki wodno-ściekowej i warunkami emisyjnymi wprowadzania ścieków do wód lub ziemi określonymi na stronie 70. pozwolenia zintegrowanego skarżąca wprowadza:

1) wylotem I o średnicy 0 1000 mm do rzeki [...] w km 77+440 ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę oczyszczonych ścieków technologicznych, wód chłodniczych i podczyszczonych ścieków bytowych w ilości max. 20,0 m3/h oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 minut równej 800 dm3/s;

2) wylotem II o średnicy 0 500 mm do rzeki [...] w km 76+860 ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę wód chłodniczych i podczyszczonych ścieków bytowych w ilości max. 32,0 m3/h oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 minut równej 220 dm3/s;

3) wylotem III uchodzącym do rzeki [...] w km 75+750 ścieki przemysłowe stanowiące mieszaninę wód chłodniczych w ilości max. 27,0 m3/h oraz wód opadowych i roztopowych w ilości maksymalnej określonej dla deszczu miarodajnego o prawdopodobieństwie występowania p=20% i czasie trwania 15 minut równej 180 dm3/s.

W pozwoleniu zintegrowanym szczegółowo i odrębnie wyliczono: ilość wprowadzanych ścieków przemysłowych do wód oraz ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ obowiązany był ustalić odrębne opłaty stałe: 1) za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych w oparciu o przepis art. 271 ust. 4 P.w. w zw. z § 6 rozporządzenia, oraz 2) za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 P.w. w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym opłaty stałe za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód powinny kształtować się następująco:

• dla wód odprowadzanych wylotem nr I: 730,00 zł (0,8 m3/s x 2,50 zł x 365 dni);

• dla wód odprowadzanych wylotem nr II: 200,75 zł (0,22 m3/s x 2,50 zł x 365 dni);

• dla wód odprowadzanych wylotem nr III: 164,25 zł (0,18 m3/s x 2,50 zł x 365 dni) – co daje łącznie kwotę 1095,00 zł za rok.

Natomiast opłaty stałe za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi ustalone w informacji rocznej powinny wynosić:

• dla ścieków wprowadzanych wylotem nr I: 506,94 zł (0,005555555 m3/s x 250 zł x 365 dni);

• dla ścieków wprowadzanych wylotem nr II: 811,11 zł (0,008888888 m3/s x 250 zł x 365 dni);

• dla ścieków wprowadzanych wylotem nr III: 684,38 zł (0,10075 m3/s x 250 zł x 365 dni) – co daje łącznie kwotę 2002,43 zł za rok.

W ocenie strony, organ w zaskarżonej decyzji błędnie zakwalifikował wody opadowe i roztopowe odprowadzane do wód do kategorii ścieków i w konsekwencji ustalił opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przy uwzględnieniu jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s. W poprzednim stanie prawnym wody opadowe i roztopowe były wprost wymienione wśród typów ścieków, lecz obecnie zostały z tej definicji wyłączone i określone odrębnie jako wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 ust. 69 P.w.). Jedynie mieszanina takich wód ze ściekami bytowymi została objęta definicją ścieków komunalnych (art. 16 ust. 63 P.w.), jednak ustawa nie przewiduje, by mieszanina wód opadowych i roztopowych ze ściekami przemysłowymi zaliczana była do kategorii ścieków (a taka mieszanina odprowadzana jest do rzeki [...]), wobec czego brak jest podstawy prawnej do kwalifikowania wód opadowych i roztopowych jako ścieków i ustalania opłaty stałej dotyczącej takich wód wyłącznie w oparciu o przepisy właściwe dla wprowadzania ścieków do wód lub ziemi.

Nade wszystko zaś zarzucił brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż organ ograniczył się do opisania stanu faktycznego i wskazania sposobu wyliczenia opłaty stałej. W żadnej mierze nie odniósł się do zarzutów reklamacji i nie przedstawił argumentacji prawnej swojego rozstrzygnięcia, pomijając przy tym konieczną analizę treści ww. pozwolenia zintegrowanego. Jego zdaniem wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 526/06).

Ponadto osnowa decyzji nie jest zgodna z treścią jej uzasadnienia (opłata stała wynikająca z rozstrzygnięcia jest różna od wysokości opłaty stałej określonej w uzasadnieniu), bowiem w sentencji decyzji organ ustalił opłatę stałą na łączną kwotę 115 544,00 zł, na którą to opłatę mają składać się kwoty podane w dalszej części rozstrzygnięcia, a tymczasem ich rzeczywista suma różni się od ustalonej w decyzji opłaty stałej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wody opadowe i roztopowe po połączeniu ze ściekami tracą swój charakter i stają się ściekami. Nie ma żadnego znaczenia ani określony w pozwoleniu wodnoprawnym moment badania ścieków, ani osobne ujęcie wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do odbiornika, ani ilość wprowadzanych ścieków. Istotne jest to, że skarżąca odprowadza jednym wylotem mieszaniny ścieków i wód opadowych i roztopowych i ostatecznie do wód odprowadzane są ścieki (nadal są ściekami mimo połączenia z wodami). Równocześnie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a.sprostowal z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że w jej sentencji liczbę "115.544,00 zł" zastąpił liczbą "111.502,00 zł" wskazując, że ta omyłka jest oczywista o czym świadczy zestawienie treści uzasadnienia decyzji (gdzie wprost wskazano na tę ostatnią liczbę) jak również proste zsumowanie poszczególnych kwot cząstkowych.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 15 października 2018 podniósł, że wody opadowe i roztopowe w poprzednim stanie prawnym istotnie były kwalifikowane do ścieków, ale obecnie są kwalifikowane odrębnie (art. 16 pkt 69 P.w.). Co do mieszanin, to ustawodawca jedynie w przypadku wskazanym w art. 16 pkt 63 P.w. uznał za ścieki mieszaninę wód opadowych ze ściekami bytowymi. Odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r., II SA/Gl 446/18).

Na rozprawie w dniu pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodów złączonych do skargi (będących w istocie dokumentami dotyczącymi czynności postępowania, znajdującymi się w aktach przekazanych Sądowi przez organ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302- dalej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd rozpoznający tę sprawę, w aspekcie wskazanych kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do uznania, że narusza ona prawo w sposób i w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Istotą sporu w tej sprawie stał się sposób naliczenia opłaty stałej z tytułu usługi wodnej w postaci odprowadzania ścieków do wód (jak twierdzi organ) lub też – jak twierdzi strona – z tytułu dwóch odrębnych usług wodnych, tj. za wprowadzanie ścieków do wód i za odprowadzanie do wód – wód powierzchniowych i roztopowych.

W myśl art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także ich wprowadzanie do urządzeń wodnych. W punkcie 7 tego artykułu wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 268 ust. 1 P.w., opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z art. 270 ust. 8 P.w., opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Według art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z kolei w myśl art. 271 ust. 5 P.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłat, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Definicja ścieków jest zawarta w art. 16 pkt 61 P.w. zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o "ściekach", rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze. W podpunktach od lit. b) do lit. g) ustawodawca wymienił ponadto inne sytuacje wpisujące się w pojęcie "ścieków". W punkcie 62 artykułu 16 P.w. wskazano na "ścieki bytowe" – przez które rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków.

W punkcie 63) pojęcie "ścieki komunalne" zdefiniowano jako: ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

W punkcie 64) ustawodawca zdefiniował "ścieki przemysłowe" jako: ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Z kolei wody opadowe i roztopowe to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (pkt 69).

Jak z powyższego wynika, wody opadowe i roztopowe nie mieszczą się ustawowym katalogu ścieków. Na gruncie ustawy Prawo wodne z 2017 r. wody takie nie są ściekiem.

Natomiast w poprzednim stanie prawnym, jak słusznie zauważyła skarżąca, wody opadowe i roztopowe były uznawane za ścieki (art. 9 pkt 14 lit. c) Prawa wodnego z 2001 r.).

W tej sytuacji najistotniejszą kwestią sporną w tej sprawie stało się rozstrzygnięcie zasadności zarzutu podnoszonego przez skarżącą w reklamacji, a mianowicie tego, że pomimo uznania w pozwoleniu zintegrowanym z 14 sierpnia 2013 r. wód opadowych i roztopowych za ścieki, obecnie wody te nie są przez ustawodawcę uznane za ścieki i dlatego opłata stała winna być określona odrębnie dla wód opadowych i roztopowych i odrębnie dla ścieków (w przypadku tych pierwszych stawka jest 100-krotnie niższa i wynosi 2,50 zł na dobę za 1m3/s – podczas gdy za ścieki wynosi ona 250 zł na dobę za 1m3/s).

Te budzące wątpliwości interpretacyjne kwestie nie zostały przez organ należycie wyjaśnione i rozpatrzone, gdyż zasadniczo w zaskarżonej decyzji brak jest zupełnie uzasadnienia prawnego.

Za takie nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, że opłatę stałą naliczono, gdyż reklamacja (w tym zakresie) nie została uznana. Dla zobrazowania stopnia lakoniczności i zasadniczo całkowitego braku w zaskarżonej decyzji argumentacji prawnej, Sąd w części wstępnej uzasadnienia wyroku przytoczył niemal dosłownie cały wywód organu mający stanowić uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonego rozstrzygnięcia. I tak, stwierdzono w nim jedynie to, że zarówno ścieki jak i wody opadowe i roztopowe są odprowadzane, zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, jednym wylotem "a w związku z tym są traktowane jako mieszanina ścieków". Ta ostatnia konkluzja – choć de facto rozstrzygająca o sednie sporu w tej sprawie - nie została w jakimkolwiek stopniu uzasadniona, z powołaniem się na obowiązujące regulacje prawne, a wobec tego nie sposób uznać, iż rozstrzygający sprawę organ administracji zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie prawne (art. 107 § 3 K.p.a.).

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na brak rozważań prawnych, a zatem przedstawienia własnej argumentacji prawnej potwierdzającej słuszność stanowiska organu i zarazem na zupełny brak odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w reklamacji. Tymczasem to uzasadnienie decyzji organu wydanej wskutek wniesienia reklamacji jest miejscem, w którym organ powinien zawrzeć szczegółowe uzasadnienie prawne swego stanowiska i przede wszystkim szczegółowo odnieść się do zarzutów strony. Wprowadzony przez ustawodawcę szczególny tryb procedowania, polegający na prawie składania reklamacji od wydanych informacji rocznych, co musi być zakończone wydaniem decyzji, nie zwalnia organu od stosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), przekonywania (art. 11 K.p.a.), gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) ale też przede wszystkim od wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). O ile nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz.1722) poprzez dodanie przepisu art. 273a P.w. wyłączono stosowanie, w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji, przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., to w odniesieniu do przepisów Kodeksu normujących m.in. wymogi, jakie musi spełniać treść decyzji administracyjnej, takiego wyłączenia brak. Zatem unormowanie zawarte w art. 107 § 3 K.p.a. znajduje w tej sprawie pełne zastosowanie.

W myśl wskazanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Istota uzasadnienia prawnego polega na wskazaniu przesłanek, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno ono w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów prawnych tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

W analizowanym przypadku brak zawarcia w uzasadnieniu nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczych argumentów strony (co do tego, że w aktualnym stanie prawnym, odniesionym do stanu wynikającego z treści pozwolenia zintegrowanego w części dotyczącej gospodarki ściekowej, wody opadowe i roztopowe nie są ściekami oraz uznawania, bądź nie, za ścieki określonych mieszanin lub wód pochłodniczych) dowodzi, że organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy.

W tym względzie zarzut skarżącej jest więc oczywiście uzasadniony, co już samo w sobie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że pogłębione rozważania prawne, niezbędne w tej sprawie tak ze względu na kwestie intertemporalne jak i konieczność właściwego zrekonstruowania znaczenia wyrażeń i pojęć ustawowych a w dalszej kolejności dokonanie prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod właściwie zinterpretowaną normę prawną, mogłoby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

Tymczasem, ze względu na charakter zarzutów podniesionych przez stronę w reklamacji, to właśnie do kwestii ustalenia, które z mieszanin odprowadzanych kolektorami I, II i III mogły być uznane za ścieki, winna być w pierwszej kolejności odniesiona argumentacja prawna organu. To właśnie opłat za wprowadzanie ścieków do wód dotyczyła zaskarżona decyzja. Konieczność pełnych i wyczerpujących rozważań w tym zakresie wynikała, po pierwsze, z faktu, iż w aktualnym stanie prawnym wody opadowe i roztopowe za ścieki uznawane nie są - przeciwnie niż w obowiązującej w dacie wydania pozwolenia zintegrowanego (14 sierpnia 2013 r.) ustawie Prawo wodne z 2001 r., gdzie w art. 9 pkt 14 lit. c) wprost za ścieki uznawane były "wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Jak słusznie zauważyła skarżąca, w obecnym stanie prawnym wody opadowe i roztopowe stanowią odrębną kategorię wód, niezaliczaną do ścieków (art. 16 pkt 69 P.w.). Po wtóre, kolejną znaczącą prawnie i wymagającą rozważenia okolicznością było to, że ustawa Prawo wodne z 2017 r., pomimo wprowadzenia zupełnie nowej kategorii obowiązków o charakterze fiskalnym wobec podmiotów, które dotychczas nie były nimi obciążone, a mianowicie opłat stałych i zmiennych za usługi wodne - w tym przypadku za odprowadzanie ścieków i odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód - nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych i dostosowujących, które pozwoliłyby na jednoznaczne rozstrzygnięcie tych spornych kwestii (w rozdziale 2 działu XIII P.w. tego nie uregulowano). Wymagało to przeprowadzenia przez organ szczegółowego wywodu interpretacyjnego w zakresie wykładni definicji ścieków (czy też mieszanin ścieków) zawartych w obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne z 2017 r. Obowiązek ten ciążył na organie nie tylko ze względu na charakter podniesionych w reklamacji zarzutów, ale także z uwagi na obciążający go, zgodnie z zasadą oficjalności, obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nieprawidłowo ustalony stan faktyczny nie może stać się podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia. Z kolei zakres postępowania dowodowego zdeterminowany jest treścią normy prawa materialnego, w oparciu o którą następuje rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe oznacza, że dopiero prawidłowo zinterpretowana treść przepisu prawa materialnego wytycza kierunek i zakres niezbędnych do przeprowadzenia dowodów a w konsekwencji, po ich ocenie uwzględniającej wymogi zawarte w art. 80 K.p.a., ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Konieczność szczegółowego rozważenia tej problematyki pojawia się w tej sprawie dodatkowo także z tego powodu, że w zakresie obliczenia wysokości opłaty stałej przepisy nowej ustawy odwołują się do dotychczas wydanych (w poprzednim reżimie prawnym) pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń zintegrowanych, które operowały jednak nieco odmiennymi wartościami i wskaźnikami (a te mają być obecnie podstawą obliczenia należnej opłaty stałej).

Ponieważ pozwolenie zintegrowane z dnia 14 sierpnia 2013 r. zachowało moc obowiązującą i w związku z jego treścią, a także z przepisami ustawy Prawo wodne z 2017 r., zachodziła konieczność rozważenia zasadności ustalenia opłat stałych za usługi wodne, w tym przypadku za odprowadzanie ścieków do wód, lub też – jak chce tego skarżąca – odrębnie: za odprowadzanie ścieków do wód i odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód. Uregulowane w ww. pozwoleniu kwestie gospodarki wodno-ściekowej powinny być, w kontekście nałożenia ww. opłat, wykładane z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych dotyczących zwłaszcza definicji ścieków – tym bardziej, że to właśnie z tytułu takiej usługi wodnej ustawodawca nałożył obowiązek uiszczenia opłaty stałej. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle spraw takich jak przedmiotowa przyjmuje się, że skoro organ wymierza opłatę na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r., to również według jej przepisów należy oceniać charakter usług wodnych z punktu widzenia tego, czy mieszczą się one w kategorii usług wodnych podlegających opłacie stałej oraz kwalifikować substancje wprowadzane lub odprowadzane w 2018 roku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 września, II SA/Wr 383/18). Nie było więc istotne, że pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu według poprzedniej ustawy, kwalifikowało wody opadowe do ścieków.

Trzeba też wskazać, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne z 2017 r. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych, do których zalicza się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Wniosek taki daje się wyprowadzić z art. 300 P.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami tam określonymi. W związku z tym wykładnia przepisów regulujących problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z obowiązującą na gruncie prawa podatkowego zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika.

Wskazany charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymagał więc od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji winien prowadzić do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Wskazać zatem trzeba, że wynikający wprost z przepisów obecnie obowiązującej ustawy brak podstaw do uznania za ścieki wód opadowych i roztopowych (art. 16 pkt 69 P.w.), narzucał konieczność szczegółowej i wszechstronnej analizy prawnej, która potwierdziłaby prawidłowość stanowiska organu, że "ponieważ ścieki i wody opadowe są odprowadzane tymi samymi wylotami (co wynika z pozwolenia zintegrowanego), to w związku z tym są traktowane jako mieszanina ścieków". Takich rozważań prawnych w zaskarżonej decyzji nie zawarto, podczas gdy ta kwestia wysuwała się na plan pierwszy, albowiem z przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. w żadnym razie nie wynika, aby kryterium rozstrzygającym o uznaniu za ściek określonej mieszaniny był fakt odprowadzania ścieku i wód opadowych jednym wylotem. W każdym razie organ takiego przepisu nie wskazał, trudno zatem dociec, na czym opierał swoje stanowcze – a w istocie przesądzające o wyniku tej sprawy – przekonanie w tej kwestii. Sąd podkreśla, że ograniczenie się do intuicyjnego rozumienia pojęć prawnych, bez ich analizy prawnej, nie może zostać zaakceptowane. W tej sprawie, ze względu na jej przedmiot, taki prawny charakter ma pojęcie "mieszanina" używane w art. 16 P.w. będącym słowniczkiem wyrażeń ustawowych – w kontekście istotnego dla tej sprawy wyrażenia "ścieki". Prawidłowe zrekonstruowanie znaczenia tych terminów nabiera w niniejszej sprawie podstawowego znaczenia.

Obowiązkiem organu było zatem wskazanie, w świetle jakich przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. należało uznać taki połączony strumień ścieków i wód opadowych za ścieki w znaczeniu prawnym, a więc takim, jakie nadaje temu wyrażeniu ustawodawca.

Przy analizie tego problemu należało dokładnie rozważyć definicje ustawowe zawarte w art. 16 pkt 62, 63, 64 i 69 P.w., dotyczące ścieków bądź mieszanin tych ścieków ze sobą lub z wodami opadowymi i roztopowymi. Istotnie, jak trafnie zauważyła skarżąca i co wynika już z językowego brzmienia tych definicji, jeśli chodzi o mieszaniny wód opadowych lub roztopowych ze ściekami, to jedynie w jednym przypadku, tj. "ścieków komunalnych", za mające charakter ścieków zostały uznane mieszaniny wód opadowych i roztopowych ze ściekami bytowymi – ale przy spełnieniu dodatkowego warunku, a mianowicie odprowadzania takich ścieków urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Ponadto, jeśli chodzi o definicję ścieków przemysłowych zawartą w art. 16 pkt 64 P.w. (a takim pojęciem operuje się w pozwoleniu zintegrowanym z 14 sierpnia 2013 r. – część II pkt 2 – str.24-27 pozwolenia), to z jej treści wynika wprost, iż aktualnie uznawane są za nie "ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi" – zatem ustawodawca również i w tym przypadku wyraźnie rozgranicza kategorię ścieków bytowych, przemysłowych – od wód opadowych i roztopowych.

Dalej, analiza treści pozwolenia zintegrowanego wskazuje, że – w przypadku kolektora I – odprowadzane są tym kolektorem ścieki przemysłowe, czyste wody chłodnicze, ścieki bytowe oczyszczone w osadnikach a także wody opadowe i roztopowe poprzez studzienki z komorą osadczą. W przypadku kolektora II w pozwoleniu zintegrowanym wskazano, że odprowadzane są do niego: czyste wody chłodnicze, ścieki bytowe oraz wody opadowe i roztopowe. Z kolei do otwartego rowu ziemnego (zwanego kolektorem III) odprowadzane są następujące rodzaje ścieków: czyste wody chłodnicze oraz wody opadowe.

Jak z powyższego wynika, stan faktyczny sprawy wynikający z treści pozwolenia zintegrowanego, jest bardzo zróżnicowany – w przypadku każdego z tych kolektorów są odprowadzane różne ciecze, które powinny zostać przez organ zidentyfikowane z punktu widzenia tego, czy mogą być uznane za ścieki. O ile w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia zintegrowanego (14 sierpnia 2013 r.) nie budziło kontrowersji uznanie wskazanych cieczy za ścieki, w związku z czym ich mieszanina również mogła być uznawana za ściek, o tyle w dacie wydania zaskarżonej decyzji sytuacja jest zgoła odmienna. Niezależnie bowiem od zasygnalizowanego powyżej problemu definicji ścieków w kontekście określonych mieszanin, dodatkowo należało rozważyć kwestię uznawania, bądź nie, za ścieki czystych wód pochłodniczych. W aktualnym stanie prawnym za ścieki zostały wprost uznane jedynie wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (art. 16 pkt 61 lit. d) P.w.). Jak wskazał WSA we Wrocławiu w cyt. wyżej wyroku II SA/Wr 383/18, o ile poprzednio wszelkie wody pochłodnicze zaliczano do ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 poprzedniej ustawy) jako wody zużyte na cele gospodarcze, to nowe określenie wywołało wątpliwość odnośnie kwalifikowania wód pochłodniczych spoza elektrowni (E. Piętowska "Czy w myśl nowego Prawa wodnego wody chłodnicze są ściekami"). Ta kwestia również nie została przez organ dostrzeżona i wyjaśniona. Nabiera to szczególnego znaczenia w przypadku kolektora III, którym odprowadzana jest mieszanina wód opadowych i roztopowych oraz wód chłodniczych – co należało rozważyć w kontekście definicji zawartych w art. 16 pkt 69 i pkt 61, 64-64 P.w. w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do uznania tej mieszaniny za ściek objęty kategorią usługi wodnej w postaci "odprowadzania ścieków do wód" podlegającej opłacie stałej (art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w.).

Wobec powyższego w sprawie doszło do zupełnego zaniechania rozważenia przez organ treści pozwolenia zintegrowanego w kontekście wyżej opisanych a mających prawne znaczenie w tej sprawie, przepisów prawa materialnego.

Tym samym za całkowicie błędne należy uznać forsowane przez organ stanowisko, iż wystarczającym zabiegiem dla ustalenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania do wód ścieków lub wód opadowych jest poprzestanie na treści pozwolenia zintegrowanego poprzez uwzględnienie danych w nim zawartych. Owszem, dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne i zintegrowane zachowują moc, jednakże ich uwzględnienie jako podstawy rozstrzygnięcia, wymagało w tej sprawie (co wyżej opisano) szczegółowego wywodu interpretacyjnego, z zastosowaniem różnych metod wykładni. Całkowicie niewystarczające było bowiem mechaniczne przeniesienie zawartych w ww. pozwoleniu postanowień do treści skarżonej decyzji, nie tylko za sprawą braku – w tym zakresie - przepisów przejściowych i dostosowawczych w ustawie Prawo wodne z 2017 r., lecz również z powodu zmienionego znaczenia pojęć użytych w tym ostatnim akcie prawnym lub wprowadzenia pojęć nowych.

Dodatkowo, istotne zastrzeżenia budzi brak szczegółowego wskazania, zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakim konkretnym czynnościom wyspecyfikowanym w pozwoleniu zintegrowanym składającym się na usługę wodną w postaci odprowadzania ścieków do wód (jak ocenił organ), odpowiadają wyszczególnione w punktach od 1) do 6) kwoty opłat. Przykładowo, jeśli chodzi o wskazane w części II pkt 2 pozwolenia zintegrowanego (str. 24-26) rodzaje i wielkość ścieków dotyczących kolektora I, to w samym pozwoleniu ujęto je jako wielkości cząstkowe, choć scharakteryzowane odrębnie (np. jako czyste wody pochłodnicze, oczyszczone ścieki przemysłowe, ścieki bytowe – z odrębnie przypisanymi wielkościami: Qmax/h, Qśrd, Qroczne wyrażonymi w m3 na godzinę, na dobę i na rok); podobnie jest w przypadku kolektorów II i III - str. 26-27 pozwolenia zintegrowanego. Pomimo tak znaczącego zróżnicowania organ nie wyjaśnił, którym kwotom wskazanym w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu przypisane zostały poszczególne usługi wodne a nadto, czy doszło do sumowania poszczególnych wielkości, jeśli tak, to których i na jakiej podstawie. W związku z powyższym zaskarżona decyzja jest nieczytelna, a powiązanie jej z danymi zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym jest nader utrudnione i zasadniczo wymaga tak od strony, jak i od Sądu, domyślania się, które wielkości zostały wzięte przez organ pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty.

Suma wskazanych uchybień oraz ich ranga dają oczywistą podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przytoczone powyżej przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie było wynikiem równie wadliwego, nieznajdującego oparcia w konkretnych przepisach prawa materialnego, uznania przez organ, że mieszanina ścieków z wodami opadowymi lub roztopowymi w każdej sytuacji stanowi ścieki mieszczące się w kategorii usługi wodnej wymienionej w art. 268 pkt 2 P.w. i podlegającej opłacie stałej. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnych własnych rozważań prawnych przez pryzmat definicji ustawowych zawartych w art. 16 pkt 61 – 64 P.w. i nie wypowiedział się w równie istotnej dla tej sprawy kwestii, czy wody pochłodnicze są ściekami w aktualnym stanie prawnym oraz czy ich mieszanina z wodami opadowymi i roztopowymi również jest uznawana za ścieki.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują na wielość zagadnień prawnych i faktycznych, jakie w tej sprawie winny być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu przez organ kwestii naliczenia wobec skarżącej opłaty za usługi wodne określone w przepisach art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany jest uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu - prawidłowo sporządzić uzasadnienie decyzji odnosząc się do stanowiska strony podniesionego w reklamacji, a także i w skardze, a ukierunkowanego w szczególności na próbę wykazania, że mieszaniny wód opadowych ze ściekami czy też z wodami pochłodniczymi nie są, w aktualnym stanie prawnym, uznawane za ścieki. W tym zakresie organ nie może ograniczyć się do apriorycznego stwierdzenia, że mieszaniny wód i ścieków nadal są ściekami, lecz musi przeprowadzić wywód prawny uwzględniający ustawowe definicje ścieków, ścieków komunalnych, wód opadowych i roztopowych, zawarte w ustawie Prawo wodne z 2017 r. Nie jest dopuszczalne pomijanie tych definicji, skoro z woli ustawodawcy nadano określone znaczenie poszczególnym wyrażeniom zamieszczonym w tekście ustawy.

Niezależnie od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w niniejszym przypadku (o czym była mowa powyżej) Sąd wskazuje, że w przypadku ponownego wyliczenia opłaty stałej organ winien uzasadnić w sposób należyty sposób jej wyliczenia, poprzez precyzyjne odniesienie się do treści pozwolenia zintegrowanego, zawierającego bardzo zróżnicowane dane. Nie może budzić wątpliwości, że wobec treści art. 271 ust. 5 P.w. istotnym czynnikiem dla obliczenia wysokości opłaty stałej jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód. Problem stwarza wymóg ustawowy podania tej ilości m3/s, podczas gdy wydane według art. 128 poprzedniej ustawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) pozwolenia określały te ilości według różnych mierników, czyli dm3 na dobę lub na sekundę, m3 na rok lub m3 na godzinę, przy czym nie tylko jedna z określonych tak ilości była w pozwoleniu opisana jako maksymalna. Problem nie polega tutaj na przeliczeniu matematycznym (co zastosował organ, dokonując przeliczenia miernika ujętego w pozwoleniu, tj. Qmax/h na koniecznego do obliczenia opłaty Qmax/s ), ale na wyborze właściwego miernika ilości spośród kilku określonych w pozwoleniu. Niestety ustawodawca nie wskazał tej właściwej ilości. Dlatego przy wyborze właściwego miernika (spośród kilku wskazanych w pozwoleniu zintegrowanym, w którym tylko w przypadku określenia maksymalnego spływu wód opadowych zastosowano miernik Qmax w m3/s (dotyczy wszystkich trzech kolektorów) organ nie może pominąć zasady wynikającej z art. 7a § 1 K.p.a., aby wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony i stosować podstawowe reguły przyjęte przy określaniu danin publicznych (w szczególności zakaz wykładni celowościowej i zakaz stosowania zasady in dubio pro fisco). Powinien uwzględnić, że Qmaxh odnosi się do przypadku zrzutów w sytuacjach nadzwyczajnych, których łączna ilość wraz z zrzutem normalnym nie może przekroczyć w sumie ilości rocznej, pod rygorem sankcji określonych w ustawie. Jak równie łatwo zauważyć, przyjęcie przez organ wielkości godzinowej do przeliczenia na sekundę, pozwala na pobranie znacznie wyższej opłaty stałej, niż przy wyborze wskaźnika rocznego.

Końcowo zauważyć trzeba, że odniesienie się przez organ do zarzutów strony, wskazującej na niemożność uznania za ścieki mieszaniny wód opadowych i roztopowych ze ściekami nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednak pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę nie może sanować wad decyzji, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinno zawierać uzasadnienia prawne i faktyczne zaskarżonego aktu administracyjnego.

Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona z przyczyn wyżej przedstawionych, zarzuty skargi dotyczące istotnych rozbieżności między treścią decyzji a jej uzasadnieniem (wysokość kwoty opłaty w zaskarżonej decyzji jest inna niż podana w uzasadnieniu) straciły na aktualności. Uchylenie decyzji pozbawia również skuteczności wydane przez organ postanowienie z dnia 23 sierpnia 2018 r. o sprostowaniu zaistniałej w niej oczywistej omyłki.

Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, skargę uwzględniono na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) i lit. a) P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach, obejmujących wpis od skargi w kwocie 2.000 zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 3.600 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).