Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3942/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. R., M. R. - wspólników [A.] s.c. T. R., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2178/16 w sprawie ze skargi T. R., M. R. - wspólników [A.] s.c. T. R., M. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz T. R., M. R. - wspólników [A.] s.c. T. R., M. R. 9.400 (dziewięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt V SA/Wa 2178/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę T. R. i M. R. – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. T. R., M. R. (zwani dalej także: Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] września 2012r. Samorząd Województwa [...] - Wojewódzki Urząd Pracy w K. zawarł ze Skarżącymi umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Ogólnym celem projektu było podniesienie kwalifikacji interpersonalnych, planowania ścieżki zatrudnienia, znajomości języka angielskiego oraz obsługi komputera przez 72 pracujące osoby dorosłe w wieku 50+, zamieszkujące lub pracujące w powiecie z. Na podstawie umowy Beneficjentowi zostało przyznane na realizację projektu dofinansowanie w łącznej kwocie 426.953,00 zł.

WUP w K. jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia w dniach 2-3 października 2014 r. oraz 9 października 2014 r. i 13-14 października 2014 r. przeprowadził kontrolę planową nr [...]. Zespól kontrolujący stwierdził uchybienia/nieprawidłowości, a tym samym ocenił, że realizacja projektu odbywała się z naruszeniem umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) w związku z § 13 umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] z dnia [...] września 2012r., art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014r. poz. 1649 z późn. zm., zwanej dalej u.z.p.p.r.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z § 3 ust. 2a Porozumienia Nr 4/2007 z dnia 24 września 2007r. w sprawie dofinansowania Działania 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wprowadzonego Aneksem Nr 5 z dnia 25 lipca 2013r., zmienionego Aneksem nr 7 z dnia 1 grudnia 2014r. do Porozumienia Nr 4/2007 z dnia 24 września 2007r. w sprawie dofinansowania Działania 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. określił przypadającą do zwrotu kwotę nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację projektu pod nazwą "[...]" w łącznej wysokości 34.245,37 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2016r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie sekcji 3.1.4 Wytycznych z dnia 14 sierpnia 2012r. Skarżący zobowiązani byli do zastosowania zasady efektywnego zarządzania finansami, jeżeli wartość ich zamówienia przekroczy 20.000 zł. Aby ją zachować, należało dokonać rozeznania rynku w celu potwierdzenia ceny rynkowej zamawianej usługi. Rozeznanie rynku zgodnie z pkt 3 sekcji 3.1.4 Wytycznych oznaczało porównanie cen u co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów lub usługodawców. Skarżący zobowiązani byli opisać usługę z najwyższą starannością, uwzględniając wszystkie kryteria mogące mieć wpływ na cenę (pkt 5 sekcji 3.1.4 Wytycznych), a przebieg procesu rozeznania rynku udokumentować pisemnie i zarchiwizować np. wydruki stron internetowych z opisem usługi i ceną lub wydruki maili z informacją na temat ceny. Za niewystarczające organ II instancji uznał w związku z tym sporządzenie notatki roboczej lub protokołu z przeprowadzenia rozeznania rynku dokonanego w drodze wywiadu osobistego lub telefonicznego, chyba że notatka/protokół potwierdzone zostałyby podpisem każdego z wymienionych w ich treści dostawców/wykonawców (pkt 6 sekcji 3.1.4 Wytycznych).

W ocenie organu II instancji jeden z podmiotów, do których wysłano zapytanie (Hotel Z.), nie spełniał warunku skierowania zapytania cenowego do potencjalnego wykonawcy, gdyż zgodnie z informacjami podanymi na stronie internetowej podmiot ten nie dysponował salami komputerowymi, więc nie mógł spełnić jednego z warunków zapytania ofertowego. Informacje ze strony internetowej należało, w ocenie organu odwoławczego, uznać za wiarygodne źródło danych, szczególnie, że to właśnie internet stanowi główne źródło informacji o usługach świadczonych przez poszczególne podmioty i jest wykorzystywany powszechnie przez beneficjentów do rozeznania rynku. Stanowisko Skarżących, że podmioty takie jak hotele nie prezentowałyby na swoich stronach internetowych wszystkich świadczonych przez siebie usług, a jedynie udzielałyby takich informacji telefonicznie było, zdaniem Ministra Rozwoju, nieracjonalne. Minister podkreślił również, że Wytyczne jako wykonawcę traktują osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia (Podrozdział 2.3 pkt 14 Wytycznych). Zatem za "potencjalnego wykonawcę" należy uznać podmiot, który ma zdolności, możliwości aby ubiegać się o udzielenie zamówienia, a następnie jego wykonania. Tylko bowiem wysłanie zapytania cenowego do potencjalnych wykonawców umożliwia rzeczywiste rozeznanie rynku.

Organ II instancji wskazał również, że w związku z wpływem ofert cenowych przekraczających limit z budżetu projektu, Skarżący podjęli decyzję o powierzeniu wykonania usługi T. R., czyli jednemu ze wspólników prowadzonej przez siebie spółki cywilnej. T. R. posiadała bowiem prawo do dysponowania lokalem przy ul. P. [...] w Z. na podstawie umowy zawartej [...] lutego 2010r. pomiędzy nią a B. G. prowadzącą działalność pod nazwą B.P.W. [...]. Za wynajem T. R. miała uiszczać miesięczną opłatę w wysokości 300,00 zł oraz opłaty miesięczne za wodę i CO. Aneksem z dnia [...] października 2011r. miesięczną opłatę zwiększono do 685,00 zł netto. Tymczasem w dniu 1 lutego 2013r. T. R., jako prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. R., zawarła z [...] s.c. [...] T. R., M. R. umowę najmu, na mocy której oddała w najem lokal położony na drugim piętrze o łącznej powierzchni 20 m2 z przeznaczeniem na szkolenia aktywizujące w zakresie umiejętności interpersonalnych i planowania ścieżki rozwoju i szkolenia z języka angielskiego. Umowa wskazywała, że najemca zobowiązany jest do uiszczenia opłaty w wysokości 25 zł brutto za każdą przepracowaną godzinę lekcyjną. Umowa została zawarta na czas określony do [...] października 2014r. Organ odwoławczy uznał, że działanie Skarżących polegające na rozliczeniu w ramach projektu kosztu wynajmu sali szkoleniowej od T. R. naruszyło podstawowe warunki kwalifikowalności wydatków określone w podrozdz. 3.1 pkt 1 Wytycznych. W ocenie organu, koszt wynajmu sali szkoleniowej od T. R. został poniesiony przez Skarżących niezgodnie z przepisami prawa krajowego (lit. k), a ponadto jest nieracjonalny i nieefektywny (lit. b), ponieważ został znacznie zawyżony w stosunku do faktycznego kosztu poniesionego na wynajem sali w ramach działalności komercyjnej jednego ze wspólników [...] s.c. T. R. i M. R., przez co doszło do sfinansowania w ramach projektu nienależnej marży traktowanej jako przychód powstały po stronie Skarżących i podlegający zwrotowi na podstawie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Organ II instancji stwierdził, że Skarżący zlecili realizację usługi osobie powiązanej, a mianowicie jednemu ze wspólników. Zatem w tym konkretnym przypadku to Skarżący sami świadczyli usługę najmu. Minister podkreślił, że usługi świadczone przez wspólnika w ramach projektu, należy traktować jak usługi świadczone przez samą spółkę (kwestie podatkowe nie mają tu przesądzającego znaczenia).

W ocenie organu odwoławczego, nie było zatem możliwości uznania za kwalifikowalny wydatku poniesionego na wynajem sali szkoleniowej nie tylko w kontekście naruszenia zasady efektywnego zarządzania finansami, ale przede wszystkim w kontekście naruszenia braku prawnych możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy wspólnikiem spółki cywilnej prowadzącym działalność gospodarczą a wspólnikami tej spółki cywilnej. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez Skarżących pkt 1 lit. k podrozdziału 3.1 Wytycznych mówiącego o zgodności wydatku z przepisami prawa krajowego.

Minister podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżący nie przekazali dokumentów księgowych na potwierdzenie rzeczywiście poniesionych kosztów najmu sali od B. G. oraz kosztów eksploatacyjnych twierdząc, że dokumenty te nie mają związku z projektem. Natomiast wezwana do złożenia dowodów w sprawie B. G. przekazała dokumenty księgowe niezwiązane z niniejszą sprawą.

Za bezzasadne organ II instancji uznał podniesione w odwołaniu zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego za bezzasadne.

W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji, zarzucając:

1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 6, 7, 8, 9 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak działania mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, działanie powodujące utratę zaufania do organów państwa oraz poprzez brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a polegające w szczególności:

- na uznaniu, że Skarżący nie spełnili warunku przesłania zapytania cenowego do trzech potencjalnych wykonawców,

- na uznaniu za prawidłowe postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I Instancji, a mającego na celu ustalenie czy Hotel Z. ma potencjał w realizacji usług będących przedmiotem zamówienia, wyłącznie do analizy strony internetowej tego podmiotu,

- na uznaniu, że Skarżący nie spełnili warunku należytej staranności w wyborze potencjalnych Wykonawców,

- na uznaniu, że Skarżący w sposób nieprawidłowy przeprowadzili rozeznanie rynku naruszając zasadę efektywnego zarządzani finansami,

- na uznaniu, że koszty wynajmu sal szkoleniowych zostały zawyżone w stosunku do faktycznych kosztów wynajmu tego rodzaju powierzchni,

- na uznaniu, że ustalenie wydatków na media przez organ I instancji na poziomie 20% jest prawidłowe,

- nieprawidłowym wyliczeniu wysokości wydatku niekwalifikowanego,

w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynikają całkiem odmienne wnioski.

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 44 ust. 3 pkt. 1, 184 i art. 207 ust. 1 u.f.p., poprzez ich błędne i bezprawne zastosowania w sprawie;

b) art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 14 sierpnia 2012r., a to Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1.4 oraz Rozdziału 4.4 Wytycznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 34.245,37 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady obowiązku rozeznania rynku i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie Skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 34.245,37 zł są wydatkami niekwalifikowanymi;

c) art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem § 3, § 4, § 13 umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2012r. zawartej przez Skarżących z WUP w K. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 34.245,37 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady obowiązku rozeznania rynku i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie Skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 34.245,37 zł są wydatkami niekwalifikowanymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, na podstawie umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 4 umowy) Skarżący zobowiązali się stosować aktualną treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kosztów wynajmu sal szkoleniowych Sąd stwierdził, że stanowisko organu wyrażone w kontrolowanej decyzji jest zasadne. W ocenie Sądu, Skarżący nie dochowali reguł postępowania urzeczywistniających zasadę konkurencyjności (wymóg wynikający z Wytycznych, 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1) lit. e). Sąd wyjaśnił, że w czasie prowadzenia postępowania obowiązywały Skarżących Wytyczne, które weszły w życie od 1 września 2012r. (Wytyczne z 14 sierpnia 2012r.), zgodnie z którymi zapytanie ofertowe należy wysłać do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Zdaniem Sądu, słusznie organ zwrócił uwagę, iż wysłanie zapytania do podmiotu Hotel Z. nie spełniało warunku skierowania zapytania ofertowego do potencjalnego wykonawcy. Zgodnie bowiem z informacjami podawanymi przez ten podmiot na swojej stronie internetowej, nie dysponował on salami wyposażonymi w wymaganą liczbę stanowisk komputerowych. Tym samym nie mógł spełnić jednego z kluczowych warunków zapytania ofertowego. Informacje ze strony internetowej nie wzbudziły przy tym wątpliwości Sądu, gdyż we współczesnych realiach internet także stanowi wartościowe źródło informacji o ofercie i usługach świadczonych przez poszczególne podmioty. Sąd nie uznał za racjonalne stanowisko Skarżących, że podmioty takie jak hotele nie prezentowały na swoich stronach internetowych pełnego zakresu świadczonych przez siebie usług, a jedynie udzielały takich szczegółowych informacji telefonicznie. W opinii Sądu, jest to bowiem nie tylko nieracjonalne, ale zakłada też działalność tych podmiotów wbrew regułom rynkowym. Sąd stwierdził, że Skarżący poza swoimi twierdzeniami, że takie usługi przez ten podmiot były ówcześnie świadczone, nie przedstawili żadnego dowodu prawdziwości swoich oświadczeń, np. informacji od podmiotu prowadzącego wskazany hotel, że dysponował ówcześnie salami wyposażonymi w określoną liczbę stanowisk komputerowych spełniających określone wymogi techniczne. Za chybione Sąd uznał rozważania Skarżących, że wymieniony hotel dysponował salami, do których można było wstawić komputery, więc spełniały warunek potencjalnego wykonawcy. Okoliczność, na którą powołano się w skardze, jakoby wszystkie sale Hotelu Z. udostępniane na potrzeby szkoleń były wyposażone w pulpity, nie jest bowiem równoznaczna z tym, że Hotel ten zapewnia również komputery lub tablety, które były przedmiotem zapytania ofertowego sformułowanego przez samych Skarżących. Zasadnie zatem zdaniem Sądu, organ uznał, iż Skarżący w sposób nieprawidłowy przeprowadzili postępowanie, naruszając zasadę konkurencyjności poprzez brak skierowanie zapytań do co najmniej 3 potencjalnych wykonawców. W ocenie Sądu, Minister zasadnie podkreślił również, że Wytyczne jako wykonawcę traktują osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia (Podrozdział 2.3 pkt 14 Wytycznych). Zatem za "potencjalnego wykonawcę" należy uznać podmiot, który ma zdolności, możliwości aby ubiegać się o udzielenie zamówienia, a następnie jego wykonania. Tylko bowiem wysłanie zapytania cenowego do potencjalnych wykonawców umożliwia rzeczywiste rozeznanie rynku.

Odnosząc się do realizacji usługi najmu Sali szkoleniowej przez T. R. – jednego z dwojga beneficjantów, wspólnikowi spółki cywilnej Sąd wskazał, że w istocie T. R. miała świadczyć usługę najmu samej sobie i swojemu wspólnikowi. Sąd wskazał, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie jest odrębnym od wspólników bytem prawnym. Z unormowań k.c. wynika bowiem, że jest jedynie umową zawartą przez wspólników, zobowiązującą ich do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego. Ponadto spółka taka nie jest podmiotem prawa cywilnego i nie posiada statusu przedsiębiorcy. Dlatego też w tym kontekście usługi świadczone przez wspólnika w ramach projektu, należy traktować jak usługi świadczone przez samą spółkę. W związku z tym Sąd uznał, że kwoty rozliczone w projekcie z tytułu najmu naruszają Wytyczne w zakresie obowiązku dokonywania wydatków w sposób racjonalny i efektywny - nakład/rezultat (wymóg wynikający z Wytycznych, 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1) lit. b).

W ocenie Sądu, skoro Skarżący nie ponieśli takich kosztów jak przedstawione we wniosku o płatność, to nie mogli ich w takiej wysokości finansować ze środków publicznych. Podnoszona okoliczność, że najmując pomieszczenia od firmy B.P.W [...] T. R. musiała zainwestować w te pomieszczenia, nie ma znaczenia dla rozliczeń przedstawionych w projekcie. Skarżący mają prawo pokryć ze środków projektowych wydatki poniesione na wynajem wraz z kosztami eksploatacji tych pomieszczeń, czego organ nie kwestionował i uwzględnił w swoich wyliczeniach koszty eksploatacji przedmiotowych pomieszczeń. Zdaniem Sądu, przedstawiona w kontrolowanej decyzji metodologia działania organu w tym zakresie jest przy tym przejrzysta i spójna. Uwzględnia obłożenie sal i realnie ponoszone koszty na ich wynajem plus koszty eksploatacji. Sąd podkreślił, iż organ prawidłowo wykazał, że Skarżący ponosili realnie takie koszty sal, zaś zgodnie z zawartą z nimi umową nie jest możliwe nakładanie marży na wykorzystywane w projekcie zasoby Skarżących/Skarżącej. Co istotne w § 11 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, zaakceptowanym przez Skarżących ustalono z nimi, że wszelkie przychody wygenerowane w projekcie należy ujawnić i podlegają one zwrotowi, czego nie uczynili. Jeden z beneficjentów i wspólników spółki cywilnej realizował zadanie projektowe na warunkach w istocie komercyjnych, generując na swoją rzecz dochód uzyskiwany kosztem środków publicznych. Spółka cywilna nie posiada własnego majątku, a jej majątek stanowi majątek wspólników, więc de facto projekt wygenerował przychód dla Skarżących.

W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ uznał różnicę (nadwyżkę uzyskanych środków publicznych) ponad poniesione przez Skarżących wydatki na wynajem sal szkoleniowych za kwotę niekwalifikowaną. Była ona także sprzeczna z umową o dofinansowanie, a więc z procedurą, o której mowa w art. 184 u.f.p., a do której odsyła art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym jako sprzeczne z przepisami prawa krajowego i unijnego uznano je za niekwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1 lit. k.

Sąd wskazał, że zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie w przypadku, gdy na podstawie weryfikacji wniosku o płatność lub czynności kontrolnych stwierdzone zostanie, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., beneficjent ma obowiązek zwrotu w całości lub części otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Dlatego naruszenie zasady konkurencyjności przy realizacji zamówień w projekcie oznacza złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych, a to pociąga konsekwencje wynikające z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. W efekcie obowiązkiem organu było ustalenie kwoty stanowiącej niekwalifikowaną część wydatków. Sąd podkreślił przy tym, że organ zdecydował że nałoży na Skarżących korektę finansową w odniesieniu do części wydatku, a nie jego całości - co stanowi dla nich bardziej korzystne rozwiązanie. Szczegółowa metodologia korekty finansowej przedstawiona na str. 16 decyzji organu I instancji nie wzbudziła wątpliwości Sądu. Prawidłowe było również uznanie za niekwalifikowalne kosztów pośrednich w wysokości 2.827,60 zł.

Za bezpodstawne Sąd uznał sformułowane w skardze zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd podkreślił, że w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. opracowano Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, których naruszenie organ zarzucił Skarżącym. Na podstawie podpisanej umowy o dofinansowanie Skarżący zobowiązali się do wydatkowania środków projektowych zgodnie z aktualną wersją Wytycznych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli T. R. i M. R. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. T. R., M. R. z siedzibą w O., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 151 p.p.s.a., przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 i 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd l Instancji, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy oraz poprzez błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i nie wymaga uzupełnienia zgodnie z wnioskami Skarżących w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a stan faktyczny w sprawie nie został ustalony należycie, a polegające w szczególności:

- na uznaniu, że Skarżący nie spełnili warunku przesłania zapytania cenowego do trzech potencjalnych wykonawców,

- na uznaniu za prawidłowe postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ l instancji, a mającego na celu ustalenie czy Hotel Z. ma potencjał w realizacji usług będących przedmiotem zamówienia, wyłącznie do analizy strony internetowej tego podmiotu,

- na uznaniu, że Skarżący nie spełnili warunku należytej staranności w wyborze potencjalnych Wykonawców,

- na uznaniu, że Skarżący w sposób nieprawidłowy przeprowadzili rozeznanie rynku naruszając zasadę efektywnego zarządzania finansami,

- na uznaniu, że koszty wynajmu sal szkoleniowych zostały zawyżone w stosunku do faktycznych kosztów wynajmu tego rodzaju powierzchni,

- na uznaniu, że ustalenie wydatków na media przez organ i instancji na poziomie 20% jest prawidłowe,

- nieprawidłowym wyliczeniu wysokości wydatku niekwalifikowanego, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynikają całkiem odmienne wnioski;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i ograniczeniu się do powtórzenia argumentów z decyzji organu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 44 ust. 3 pkt. 1, 184 i art. 207 ust. 1 u.f.p., poprzez ich błędne i bezprawne zastosowania w sprawie;

2. art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 14 sierpnia 2012r. (dalej jako Wytyczne), a to Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1.4 oraz Rozdziału 4.4 Wytycznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 34.245,37 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady obowiązku rozeznania rynku i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie Skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 34.245,37 zł są wydatkami niekwalifikowanymi;

3. art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem § 3, 4, 13 umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2012r. zawartej przez Skarżących z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. (dalej jako Umowa o dofinansowanie), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 34.245,37 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady obowiązku rozeznania rynku i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie Skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 34.245,37 zł są wydatkami niekwalifikowanymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można byłoby przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna okazała się mieć usprawiedliwione podstawy.

Zasadnie zarzucili skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art 151 p.p.s.a., przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i 80 k.p.a..

Zasadny jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, spowodowane nieprawidłowym ustaleniem i rozważeniem faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że nieprawidłowe było dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd ustalenie, że Skarżący nie spełnili warunku należytej staranności w wyborze potencjalnych wykonawców, gdyż nie spełnili warunku przesłania zapytania cenowego do trzech potencjalnych wykonawców, przez co w sposób nieprawidłowy przeprowadzili rozeznanie rynku, naruszając zasadę konkurencyjności i w konsekwencji także efektywnego zarządzania finansami.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie uzasadnia wysuniętego przez organy, a w ślad za nimi przez Sąd I instancji poglądu, że Hotel Z. nie mógł być uznany za potencjalnego wykonawcę. Z akt sprawy wynika mianowicie, że skarżący skierowali do trzech potencjalnych wykonawców prawidłowe zapytanie ofertowe, zawierające bardzo szczegółowo opisaną specyfikację zamówienia, ze wskazaniem ilości i wielkości sal, ich wyposażenia, w tym również w sprzęt komputerowy, itp. (m.in. k. 351- 356 akt adm.). Na wszystkie trzy zapytania skarżący uzyskali odpowiedzi, w sposób wyraźny i jednoznaczny odnoszące się do treści zapytania oraz informujące o możliwości zrealizowania zamówienia i wskazujące cenę realizacji tego zamówienia. Także Hotel Z., co należy podkreślić, takiej odpowiedzi udzielił, wskazując wyraźnie w tej odpowiedzi, że gotów jest zrealizować szczegółowo opisane w zapytaniu zamówienie w zakresie wszystkich wskazanych w tym zapytaniu rodzajów szkoleń i podał cenę za realizację tego zamówienia (k. 353 akt adm.).

Nie było zatem podstaw do uznania, że Hotel Z. nie był podmiotem, którego można było uznać za potencjalnego wykonawcę. Sama informacja ze strony internetowej tego hotelu, na którą powołały się orzekające w sprawie organy oraz Sąd, nie może być uznana za wystarczającą dla oceny, że hotel nie mógł być potencjalnym wykonawcą, gdyż nie dysponował salami odpowiednio wyposażonymi w stanowiska komputerowe. Ma rację Sąd wskazując, że we współczesnych realiach internet stanowi wartościowe źródło informacji o ofercie i usługach świadczonych przez dany podmiot. Nie ma jednak racji Sąd co do tego, że w stanie faktycznym sprawy, wobec zgromadzonych w niej dowodów, informacja uzyskana ze strony internetowej hotelu mogła posłużyć za wystarczający dowód kwestionujący gotowość i zdolność tego hotelu do realizacji zamówienia oraz obalający dowód w postaci odpowiedzi hotelu na zapytanie, z której wyraźnie wynikała gotowość i zdolność hotelu do realizacji całego zamówienia, w tym również części dotyczącej wynajmu sali wyposażonej w stanowiska komputerowe. Inna sytuacja byłaby, gdyby Hotel Z. nie udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżących. Wówczas informacje uzyskane ze strony internetowej tego podmiotu mogły wywołać uzasadnione wątpliwości organów co do tego, czy podmiot ten mógł być uznany za potencjalnego wykonawcę. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Zasadnie zatem zarzucili skarżący kasacyjnie, że stan faktyczny w tej sprawie nie został należycie ustalony. Jeżeli organy miały wątpliwości co do tego, czy Hotel Z. był podmiotem, który można było uznać za potencjalnego wykonawcę, powinien tę okoliczność ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. Organy nie dokonały ani ustaleń tych okoliczności na miejscu, ani też nie zwróciły się z zapytaniem do hotelu o to czy rzeczywiście dysponował on możliwością udostępnienia sal zgodnych z zamówieniem. Organy ograniczyły się wyłącznie do samodzielnego pozyskania informacji ze strony internetowej hotelu, co nie może być uznane za wystarczające w świetle przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Tak przeprowadzonego postępowania nie można uznać za prawidłowe. Nie było bowiem wystarczające przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy Hotel Z. ma potencjał w realizacji usług będących przedmiotem zamówienia, ograniczające się wyłącznie do analizy strony internetowej tego podmiotu. Ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego nie uzasadniały wysuniętej przez organy oceny, że Hotel Z. nie mógł być potencjalnym wykonawcą. Nie zgromadzono wystarczających dowodów na tę okoliczność, a zatem nie można uznać, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe. Uzasadniony jest więc zarzut zaniechania dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z art. 77 §1 k.p.a. natomiast wynika, że "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie zostało też oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie było podstaw do pominięcia treści przedłożonych do akt pism w postaci wysłanego do Hotelu Z. zapytania skarżących oraz uzyskanej od Hotelu Z. odpowiedzi. Dowody te nie dawały podstaw do takiej oceny, jakiej dokonały organy. W rozpoznawanej sprawie przekroczono zatem dopuszczalne granice swobodnej oceny dowodów, naruszając art. 80 k.p.a., który przewiduje, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Niezasadnie bowiem uznano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na naruszenie przez skarżących warunku należytej staranności w wyborze potencjalnych wykonawców poprzez brak spełnienia warunku przesłania zapytania cenowego do trzech potencjalnych wykonawców, przez co doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i efektywnego zarządzania finansami. Z powodu wadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przedwczesna w tej sprawie była ocena organów, że doszło do naruszenia tych zasad. W konsekwencji doszło zatem także do naruszenia zasad wynikających z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd l Instancji błędnie przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowania administracyjne było zgodne z prawem. Stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo. Za uzasadnione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K.

Wobec uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwości ustaleń stanu faktycznego w zakresie przesłanki, która stanowiła podstawę dla przyjęcia, że doszło w sprawie do naruszenia przez skarżących obowiązku rozeznania rynku, zasad przejrzystości i konkurencyjności oraz efektywnego zarządzania finansami, wynikających z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, a zatem do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i w konsekwencji zaistnienia podstaw do zastosowania sankcji wynikających z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. W takiej sytuacji przedwczesne byłoby natomiast rozpatrywanie przez NSA pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne powinny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, biorąc pod uwagę wyrażony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należycie zebrane dowody powinny zostać następnie prawidłowo ocenione przez organy, czemu powinny dać one wyraźny i jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe może dać podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który następnie będzie mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia procesu subsumpcji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a..