Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4016/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec T. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że T. W. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca wskazał, że w jego przekonaniu spełnia przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Po pierwsze, 94% jego emerytury związane jest z pracą poza Służbą Bezpieczeństwa, a 2/3 stażu pracy nie dotyczy służby na rzecz państwa totalitarnego, co udowadnia iż jego służba dla tego organu miała charakter krótkotrwały. Po drugie, pozytywna weryfikacja w 1990 r., wierność treści złożonego ślubowania, dwukrotne awanse na wyższe stopnie służbowe w 1997 r. i w 2004 r. oraz brak postępowań prokuratorskich są potwierdzeniem, iż swoje obowiązki i zadania w ramach służby w Urzędzie Ochrony Państwa, jak również potem w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wykonywał rzetelnie i sumiennie. Zdaniem wnioskodawcy nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że [...] lutego 2008 r. Biuro Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydało zaświadczenie o okresowym realizowaniu przez niego zadań służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Podkreślił także, że praca w trudnych, stresujących oraz wymagających dużego zaangażowania warunkach w istotny sposób wpłynęła na jego obecny stan zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2038/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem [...] maja 2021 r. wpłynął do organu [...] lipca 2021 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] czerwca 2006 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że T. W. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] grudnia 1981 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 8 lat i 8 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 29 dni. Do wysługi emerytalnej została zaliczona również zasadnicza służba wojskowa od [...] kwietnia 1979 r. do [...] kwietnia 1981 r., która trwała 1 rok, 11 miesięcy i 22 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych pismem z [...] sierpnia 2021 r. przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W przekazanej opinii Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformowano, że w oparciu o przebieg służby T. W. i na podstawie archiwalnych akt osobowych nie wynika, aby uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Wskazano, że w archiwalnych aktach osobowych wnioskodawcy znajduje się zaświadczenie z [...] lutego 2008 r. potwierdzające fakt podejmowania przez T. W. czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611). Brak jest dokumentów i informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych i karno-skarbowych. Jednak po dokonaniu analizy przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że w 1999 r. wymierzono wnioskodawcy karę dyscyplinarną bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, że wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, ,że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

Minister podniósł, że uwzględnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2038/20 oraz w sposób należyty zebrany materiał dowodowy. Na tej podstawie ustalił, iż całkowity okres pełnionej przez T. W. służby wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 29 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to 8 lat i 8 miesięcy, co stanowi ok. 34,9% ogółu służby. W ocenie organu okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad ośmioipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza. Skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce. Wnioskodawca nie spełnia zatem przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Ministra trafnym jest stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, w którym stwierdzono, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym podano, że w sytuacji gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu co całego okresu służby. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną".

Podobne refleksje można odnaleźć w w innych orzeczeniach sądowych, w tym m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18.

Minister podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. przez T. W. Z opinii Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby wnioskodawca uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Wskazano, że w archiwalnych aktach osobowych znajduje się zaświadczenie z [...] lutego 2008 r. potwierdzające fakt podejmowania przez wnioskodawcę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rad Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anlykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej. Brak jest dokumentów i informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych i karno-skarbowych. O rzetelności w wykonywaniu obowiązków świadczą pozytywne opinie służbowe, awans w stopniu służbowym oraz podwyższanie dodatku służbowego. Jednak po dokonaniu analizy przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że w 1999 r. wymierzono wnioskodawcy karę dyscyplinarną w związku z naruszeniem w sposób rażący podstawowych zasad pracy na zajmowanym stanowisku, bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Pomimo, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych to jednak wskazał, że T. W. nie wyróżniał się na tle wszystkich funkcjonariuszy. Przez cały okres służby, zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i później w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wnioskodawca zajmował tylko jedno stanowisko służbowe. Funkcjonariusz nie był wyróżniany oraz nie otrzymał żadnych odznaczeń państwowych. Został ukarany karą dyscyplinarną, co rzutuje negatywnie na jakość wykonywanych czynności przez wnioskodawcę i nie pozostaje bez znaczenia, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Pomimo tego Minister stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W kwestii sformułowania ostatecznej konstatacji organu co do tego czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, istotny aspekt stanowił również fakt, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tego ustroju, co wpływa na niekorzyść byłego funkcjonariusza.

Wnikliwa analiza dokumentacji przekazanej przez IPN dowiodła, że T. W. [...] grudnia 1981 r. został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa na własną prośbę na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB na wolnym etacie [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Jednak [...] stycznia 1982 r. odwołano go z zajmowanego stanowiska w Wydziale [...] i mianowano na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB, które było odpowiedzialne za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania [...] kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

W ocenie organu, Biuro "[...]" MSW stanowiło ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w pionie "[...]" uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim PRL ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza już wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając aspekt stosowanych przy tym metod, które jak powszechnie wiadomo wiązały się z łamaniem praw człowieka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1699/20).

T. W. był słuchaczem Szkoły [...] Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], w której działania realizowano w zakresie tzw. obserwacji, np. wywiady, ustalenia, wstępne rozpoznanie, zabezpieczenie operacyjne dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zalecanych do poddania kontroli obserwacyjnej przez uprawnione do tego jednostki MSW. Ukończenie ww. szkoły pozwoliło wnioskodawcy dobrze przygotować się do zawodu [...], pozwalając na umiejętne posługiwanie się sprzętem techniki operacyjnej.

Z dniem [...] grudnia 1984 r. wnioskodawca został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej.

Analiza dokumentacji wykazała, że T. W. utożsamiał się z systemem totalitarnym poprzez aktywne uczestnictwo, przynależność do organizacji społeczno-politycznych takich jak: Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP), której głównymi zadaniami było mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury, a także Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (PZPR), która była masową partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką. W opinii z [...] marca 1987 r. wskazano, że "Głoszone poglądy są zgodne z programem PZPR i znajdują odzwierciedlenie w codziennym postępowaniu".

Minister uznał, że wnioskodawca spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednak uwzględniając jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także w szczególności biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 10 § 1 K.p.a., art 81 K.p.a. poprzez brak zapewniania czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie przed wydaniem decyzji zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowania się do zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, na podstawie której organ przyjął, iż dokonywał w trakcie służby czynności bezpośrednio ukierunkowane na naruszanie praw i wolności jednostek, niedające się pogodzić z zasadami funkcjonującymi w demokratycznym państwie prawa, podczas gdy zgodnie z wymienionymi przepisami strona powinna mieć możliwość zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego i za udowodnione mogą zostać tylko okoliczności faktyczne, co do których mogła się wypowiedzieć,

b) art 7 K.p.a. , art 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dowolną jego ocenę i przyjęcie na jego podstawie, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" dający podstawę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, podczas gdy organ powinien odnieść się do podnoszonej okoliczności wpływu czasu służby dla organów PRL na wysokość całego świadczenia emerytalnego oraz zwrócić uwagę przy ocenie dowodów, iż w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma żadnego konkretnego dokumentu, że naruszał prawa i wolności jednostek w toku swojej służby i sam fakt powołania się na poglądy polityczne i miejsce wykonywania pracy nie jest wystarczający do przyjęcia takiej okoliczności za udowodnioną, bez wykazania konkretnych czynności, które o tym świadczą,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wymieniona w powołanym przepisie przesłanka "krótkotrwałości" odnosi się tylko do okresu służby funkcjonariusza i w realiach ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawy do uwzględnienia wniosku, podczas gdy z uwagi na nieostrość pojęcia "krótkotrwałości", każdy przypadek należy traktować indywidualnie i ze względu na kontekst konstytucyjny regulacji ustawy zaopatrzeniowej obniżającej świadczenia emerytalne funkcjonariuszy (dotykający również ich uprawnień niezwiązanych ze służbą na rzecz państwa totalitarnego) przy interpretacji tej przesłanki powinna być brana pod uwagę wysokość świadczenia emerytalnego, które zostało wypracowane poprzez pracę w służbach PRL, w stosunku do pozostałej części emerytury oraz że niska wartość świadczenia wypracowana w okresie służby w organach PRL może być uznana za "szczególnie uzasadnionych przypadek" pozwalający na zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie skarżącego zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2038/20 nie zostały przez organ w pełni wykonane. Jego wątpliwości dotyczą sposobu oceny zebranych dowodów i wyciągniętych na ich podstawie wniosków. Zwrócił uwagę na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt [...] UZP 1/20, w którym stwierdzono, że pojęcie "służby na rzecz państwa totalitarnego" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Koresponduje to ze wskazaniami Sądu, który oceniając poprzednią decyzję Ministra w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2038/20 zobowiązał organ do wnikliwej oceny służby i przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych wpływających na przyjętą ocenę. Przenosząc tezy orzecznictwa na kanwę niniejszej sprawy, aby można było uznać, że jego służba w organach PRL była tego rodzaju, że naruszała prawa i wolności innych osób, a zatem jego sytuacja nie mogła zostać uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", Minister musiałby wykazać konkretne czynności, jakie podejmował w trakcie służby i skonkretyzować czyje prawa i wolności zostały w wyniku jego działań naruszone. Zbadane musiałyby być w tych warunkach czynności operacyjno-rozpoznawcze, w których brał udział. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ takich czynności nie wskazał. Nie wykazał również, że dysponuje dokumentami, które świadczą, iż indywidualnie takie czynności były przeze niego dokonywane. Wnioski zawarte w tym dokumencie oparte są tylko na dwóch ogólnych okolicznościach, to jest powołaniu się na ogólną charakterystykę miejsca, w którym wykonywał swoje obowiązki służbowe oraz jego poglądy polityczne. Są to twierdzenia ogólne i na ich podstawie nie sposób stwierdzić, jakie czynności były przeze niego wykonywane i czy naruszył czyjeś prawa i wolności. Ponadto zawiera w sobie pewien element odpowiedzialności zbiorowej, bowiem sam fakt pracy w konkretnym miejscu stanowi podstawę do przyjęcia, że zachowywał się w sposób niewłaściwy z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa. Powyższe świadczy o dowolności dokonanej oceny zebranych dowodów.

Podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Minister oparł na materiałach z IPN, a w jego przekonaniu brak jest tam dokumentów wskazujących, jakie konkretnie czynności o charakterze operacyjno-rozpoznawczym podejmował w trakcie służby. Wynika to z faktu objęcia wskazanych działań określonym stopniem niejawności. Daje to podstawy do przyjęcia stanowiska, że analiza jego sytuacji oparta jest na niepełnym i ogólnym materiale z IPN, a tylko na podstawie pełnej analizy dowodów, w tym wskazywanych czynności o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, możliwa byłaby indywidualna ocena charakteru jego służby i działań w jakich brał udział.

Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że zdecydowana większość emerytury wypracowana jest poza pracą w służbach PRL. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji fakt ten nie jest rozważany w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Skarżący zaznaczył, że "krótkotrwałość służby" jest pojęciem nieostrym, a zatem ocena przesłanek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinna mieć charakter indywidualny. Orzecznictwo dostrzega również kontekst konstytucyjny stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, ograniczających uprawnienia emerytalne byłych funkcjonariuszy służb PRL. W szczególności zauważa się, że wykładnia przepisów ustawy musi brać pod uwagę fakt, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyka wynikającego z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji prawa podmiotowego do zaopatrzenia emerytalnego. Wykładnia tych przepisów powinna być więc dokonywana z uwzględnieniem dyrektyw poszanowania wolności i sprawiedliwości (wynikającego z preambuły Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej). W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego, czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem skarżącego, powyższe tezy nie zostały w sposób wystarczający uwzględnione przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Wykładnia przesłanek stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazana przez Ministra ogranicza się do bardzo uproszczonego zastosowania wykładni językowej i przyjęcia, że pojęcie "krótkotrwałości służby" odnosi się tylko i wyłącznie do okresu jej trwania (chodzi o cały okres służby, nie tylko w organach PRL). Jest to stanowisko błędne, a jego uzasadnienie jest niewystarczające. Organ w motywach decyzji zauważa i nie kwestionuje, faktu, że okres służby w organach państwa totalitarnego w sposób nieznaczny wpływa na wysokość uprawnień emerytalnych funkcjonariusza. Decyzja ograniczająca jego emeryturę dotyka więc w znacznym zakresie świadczenia uzyskanego w wyniku pracy po 1989 r. Przypomnieć należy stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego, że zasada ochrony praw nabytych może być ograniczona tylko w stosunku do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie. W toku prowadzonego postępowania nie zostało wykazane, że jego uprawnienia emerytalne, w szczególności te uzyskane poza pracą w SB, zostały w taki sposób nabyte, więc brak jest podstaw do ich ograniczenia. Aspekt ten nie został jednak w żaden sposób uwzględniony przy odkodowywaniu znaczenia zastosowanej normy prawnej. W związku z tym przesłankę "krótkotrwałości służby" trzeba odnosić do długości służby, przy uwzględnieniu wartości świadczenia, jakie funkcjonariusz uzyskał w wyniku pracy w służbie bezpieczeństwa. Z uwagi na nieostrość użytych przez ustawodawcę pojęć, wykładnia językowa nie jest wystarczająca do odczytania treści stosowanych norm. Sprawa dotyczy niewątpliwie praw nabytych, pomijanie tego faktu może prowadzić do błędnej wykładni art. 8a ustawy i do nietrafności zaprezentowanego przez organ stanowiska nieuwzględniającego wniosku o wyłączenie ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym podano, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" może być stosowana niezależnie od pozostałych przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to zatem, że wartość uprawnienia emerytalnego, z którego wynika całość świadczenia wypłacanego funkcjonariuszowi, jeśli jest nieznaczna, może być wzięta za argument przemawiający za uznaniem, że mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przepadkiem", który powinien prowadzić do rozważenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności art. 15c ust. 3.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec T. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2038/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.

Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2038/20 zobligował organ do oceny, czy sprawa T. W. stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" poprzez wnikliwą analizę przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., w tym powołanie konkretnych okoliczności dotyczących jego postawy, ewentualnych odznaczeń/nagród, charakteru służby i warunków jej pełnienia, zajmowanych stanowisk, opinii służbowych, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki.

Zauważyć należy, że ww. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koresponduje z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. I tak, w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzono m.in., że: w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny j.w.) podkreślając, że "dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Wyczerpująco uzasadnił rozumienie ustawowego zwrotu "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". Nie powielając zatem argumentacji wyjaśniającej znaczenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono ponad 8-letniego okresu czasu stanowiącego około 34,9% (a więc 1/3) całego okresu służby. Tak znaczny okres oceniony na tle całości pełnionej przez skarżącego służby (24 lata, 9 miesięcy i 29 dni) nie jest okresem tymczasowym, epizodycznym, nieznacznym, marginalnym, a zatem akceptowalnym przy zastosowaniu kryterium proporcjonalności.

Sąd nie dopatrzył się zatem dowolności w dokonanej przez organ ocenie ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". W tej kwestii twierdzenia Ministra zostały poparte stosowną analizą materiału aktowego oraz wyjaśnieniem rozumienia przepisu prawa, a także tok rozumowania organu został odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do kolejnego kryterium oceny wskazanego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że T. W. w toku pełnionej służby zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i później w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zajmował tylko jedno stanowisko służbowe. Nie był wyróżniany oraz nie otrzymał żadnych odznaczeń państwowych. Został ukarany karą dyscyplinarną, co rzutuje negatywnie na jakość wykonywanych przez niego czynności, jednak powyższe pozwala stwierdzić, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Nie bez znaczenia dla oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki "uzasadnionego przypadku", oprócz wskazanego powyżej kryterium "rzetelności pełnienia służby" ma aspekt "krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" w powiązaniu z charakterem służby pełnionej w formacji mundurowej w PRL. To na jakim stanowisku i w strukturze organizacyjnej funkcjonariusz pełnił służbę przed transformacją ustrojową i czy wywiązywał się z tej służby sumienie wskazuje, czy funkcjonariusz swoją działalnością wspierał państwo totalitarne, czy też realizował jedynie zadania służby publicznej.

Dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, że wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

W ocenie Sądu kasacyjnego wyrażonej w powołanej wyżej sprawie, "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby umożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdził, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania (...). Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego."

"Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść" "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Ponadto, co bardzo istotne z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy Sąd kasacyjny podkreślił, że "również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań".

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa – do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Niezaprzeczalnie w toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący w sposób świadomy podjął służbę strukturach Służby Bezpieczeństwa. W dniu [...] grudnia 1981 r. został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa na własną prośbę na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB na wolnym etacie [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Następnie [...] stycznia 1982 r. odwołano go z zajmowanego stanowiska w Wydziale [...] i mianowano na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB, które było odpowiedzialne za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Minister wyjaśnił, ze dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania [...] kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia. W ocenie organu, Biuro "[...]" MSW stanowiło ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Ponadto T. W. był słuchaczem Szkoły [...] Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], w której działania realizowano w zakresie tzw. obserwacji, np. wywiady, ustalenia, wstępne rozpoznanie, zabezpieczenie operacyjne dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zalecanych do poddania kontroli obserwacyjnej przez uprawnione do tego jednostki MSW. Ukończenie ww. szkoły pozwoliło skarżącemu przygotować się do zawodu [...], pozwalając na umiejętne posługiwanie się sprzętem techniki operacyjnej.

W związku z tym należy stwierdzić, że ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne. Jak bowiem wynika z opracowania Szymona Hermańskiego "Struktura organizacyjna i zakres działania Biura "[...]" (obserwacji) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach osiemdziesiątych" (zawartego w publikacji IPN "APARAT REPRESJI W POLSCE LUDOWEJ 1944 – 1989" nr 1 (7)/2009), Biuro "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych PRL było jednostką odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Biuro "[...]" funkcjonowało na mocy zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 1985 r. i z mocy tego aktu normatywnego odpowiedzialne było za "organizowanie i prowadzenie całokształtu działań w zakresie obserwacji, dokonywanie tzw. wywiadów – ustaleń oraz wstępnego rozpoznania i zabezpieczenia operacyjnego dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zleconych do poddania kontroli obserwacyjnej przez jednostki wchodzące w skład Służby Bezpieczeństwa". Jak stwierdził autor opracowania: "... służba obserwacyjna wymagała szczególnych predyspozycji, a środowisko pracy stawało się dla funkcjonariuszy tego pionu niemal druga rodziną. (...) "Służba w obserwacji uchodziła za najcięższą w strukturze MSW. Kadry Biura "[...]" i odpowiadających mu jednostek niższego szczebla wykonywały pracę operacyjną, bez której pozostałe ogniwa organizacyjne SB MSW nie mogłyby prawidłowo funkcjonować".

Jak wynika z powyższego, trudno bronić tezy, że skarżący wykonując zadania operacyjne w wydziale zajmującym się inwigilacją opozycji, duchowieństwa, dziennikarzy i dyplomatów państw zachodnich (niejednokrotnie nawiązujących kontakt z polską opozycją w latach 80-tych ubiegłego wieku) jedynie realizował zwykłe standardowe działania w służbie publicznej. Zatem w pełni uprawnione, jako poparte wyczerpującą analizą materiału aktowego, jest stanowisko Ministra, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po 12 września 1989 r. są niezaprzeczalne i zasługują na aprobatę. Jednakże długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, zaangażowanie w tej służbie odzwierciedlone w opiniach służbowych i wnioskach personalnych (np. "[...] T. W. z poczuciem odpowiedzialności wykonuje czynności techniczno-operacyjne przewidziane w zakresie obowiązków dla [...] – k.- 82 akt administracyjnych), a także opresyjny charakter wykonywanych przez skrzącego zadań w Służbie Bezpieczeństwa, typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przesądziły ostatecznie, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 660/07; z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 671/11, z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd może uchylić decyzję uznaniową w wypadkach stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniami tego rodzaju mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonujące i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień. Ustalenia organu miały charakter prawidłowy, zarówno jeśli chodzi o ich zakres, jak i odpowiadały regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu orzeczona odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej mieściła się w granicach przysługującego organom w przedmiotowej sprawie uznania administracyjnego.

Wprawdzie z akt administracyjnych nie wynika aby organ umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak zarzut naruszenia art. 10 k p a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji zaś, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Tego zaś skarżący nie uczynił.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., oddalił skargę.