Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2286/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 41 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1040/17 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1040/17 oddalił skargę T.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: KWP), po rozpatrzeniu odwołania T.C. od decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: KMP) z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji - zreformował decyzję pierwszoinstancyjną ustalając datę zwolnienia na dzień 25 września 2017 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy tę decyzję. Podstawę prawną stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako Kpa) oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.).

Organ wskazał na trwającą od dnia 1 lipca 2016 r. aż do dnia wydania decyzji nieobecność policjanta w służbie z powodu choroby, a zatem nieobecność przekraczającą 12 miesięcy. Wskazano, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie wpływała negatywnie na sytuację kadrową w komórce organizacyjnej, w której pełnił służbę, powodując brak możliwości racjonalnego planowania służb policjantów i niedobory w służbie.

W konsekwencji powyższych okoliczności decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...], w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zwolnił T.C. ze służby w Policji z dniem 25 sierpnia 2017 r.

Kwestionując powyższą decyzję strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji przekroczenie granic uznania administracyjnego i wydanie decyzji o znamionach dowolności.

Organ odwoławczy) podniósł, że T. C. został przyjęty do służby w Policji z dniem 25 lipca 2002 r. Od dnia 16 marca 2012 r. służbę tę pełnił w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Od 1 lipca 2016 r. policjant przebywał nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich. Ze względu na powyższe, w dniu 17 października 2016 r. został skierowany na badania do Komisji Lekarskiej MSW (skierowanie odebrał w dniu 24 października 2016 r.), jednakże policjant nie poddał się badaniom.

W dniu 14 lipca 2017 r. (data doręczenia policjantowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a zatem już po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, KMP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, po przeprowadzeniu którego, w dniu [...] lipca 2017 r., wydał decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby z dniem 25 sierpnia 2017 r. Funkcjonariusz, po zakończeniu zwolnienia lekarskiego wystawionego do dnia 21 lipca 2017 r. przedłożył kolejne zwolnienie lekarskie do dnia 18 sierpnia 2017 r., a następnie do dnia 12 września 2017 r.

Organ zaznaczył, że poza sporem pozostaje zatem okoliczność, iż policjant od dnia 1 lipca 2016 r. zaprzestał służby z powodu choroby i był niezdolny do jej pełnienia co najmniej do dnia 12 września 2017 r., czyli ponad 12 miesięcy. Powyższe ustalone zostało w sposób niebudzący wątpliwości w oparciu o pozostające w dyspozycji organu zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy (służby) - druki ZUS ZLA.

Dlatego organ ,wskazując podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, podkreślił jej charakter gwarancyjny, ochronę trwałości stosunku służbowego wyłącznie przez ściśle określony czas - 12 miesięcy, po upływie którego przełożony właściwy w sprawach osobowych dokonuje wyboru pomiędzy pozostawieniem policjanta w służbie, a zwolnieniem go z niej. Zatem uzasadniając decyzję o zwolnieniu policjanta organ wyraźnie wskazał okoliczności, które wziął pod uwagę przy jej podejmowaniu - długotrwałą nieobecność policjanta w służbie i wpływ absencji na realizację zadań; fakt, iż policjant w dniu 5 lipca 2017 r. nabył uprawnienia emerytalne; niekonsekwentne postępowanie funkcjonariusza uzasadniające przypuszczenie, że ma ono na celu wydłużenie okresu pozostawania w służbie (a tym samym zwiększenia wysługi emerytalnej, od której zależy wysokość świadczenia emerytalnego) bez jej rzeczywistego pełnienia, bowiem mimo wydanego w dniu 17 października 2016 r. skierowania na komisję lekarską, aż do dnia wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, nie stawiał się na kolejne terminy badań. Wprawdzie 23 czerwca 2017 r. policjant stawił się w KMP w [...] zgłaszając gotowość do służby (a tym samym fakt zakończenia leczenia), jednak nie mógł być do niej dopuszczony z uwagi na brak wymaganych badań kontrolnych, a następnie - mimo uprzedniego zgłoszenia powrotu do służby - przedłożył kolejne zwolnienia lekarskie, obejmujące również dzień 23 czerwca 2017 r.

Dlatego też zdaniem organu odwoławczego okoliczności sprawy uprawniały organ I instancji do wydania decyzji o zwolnieniu T.C. ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezakończenia przez Komisję Lekarską MSW postępowania orzeczniczego organ stwierdził, że z brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie wynika, aby zwolnienie policjanta ze służby było uzależnione od ustalenia jego zdolności albo niezdolności do służby w Policji. Organ nie musiał dysponować stosownym orzeczeniem lekarskim, zanim podjął decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. W sprawie zasadnym jest przedłożenie interesu służby nad interes policjanta. W interesie służby - rozumianym jako pełna i kompetentna obsada komórek organizacyjnych - leży bowiem skuteczna i bezbłędna służba wszystkich policjantów. Przewaga interesu społecznego wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Stosunek łączący policjanta z organami Policji jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości, nie ma ona jednak charakteru absolutnego. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go ze służby ale gwarancje te dotyczą jednak tylko okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Indywidualny interes policjanta nie może w tym wypadku mieć pierwszeństwa przed interesem społecznym, rozumianym jako realizacja ustawowych zadań Policji.

Podkreślono, że zreformowanie terminu zwolnienia ze służby wynikało z faktu niewykonalności decyzji organu I instancji w terminie w niej wskazanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona zakwestionowała jej prawidłowość, powielając argumenty odwołania i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zwolnieniu ze służby w Policji, pomimo iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki faktyczne i prawne do zastosowania tego trybu zwolnienia, a ponadto w tym samym czasie toczyło się postępowanie orzecznicze przed Rejonową Komisją Lekarską MSW w [...]. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób uchybiający zasadom wyrażonym w art. 6-9 w zw. z art. 77 § 1 i 4 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że w sprawie nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie zastosowały art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jako podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, czy też – jak twierdzi skarżący – winny były poczekać do czasu zakończenia postępowania orzeczniczego przed komisją lekarską MSW i ewentualnie zastosować art. 41 ust. 1 pkt 1, tj. z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską.

Poza sporem jest okoliczność, że policjant 1 lipca 2016 r. zaprzestał służby z powodu choroby i pozostawał niezdolny do jej pełnienia nieprzerwanie do dnia 12 września 2017 r. (data ostatniego doręczonego przełożonemu zwolnienia lekarskiego), zatem przez okres ponad 12 miesięcy. Po zakończeniu bowiem zwolnienia lekarskiego wystawionego do dnia 23 czerwca 2017 r. w dniu 26 czerwca 2017 r. stawił się w Komendzie Miejskiej Policji w [...], gdzie nie został dopuszczony do służby i skierowany na badania kontrolne i przedstawił następnie zwolnienie lekarskie od dnia 24 czerwca, czyli obejmujące również dzień 26 czerwca 2017 r.; tym samym nie doszło do przerwania 12-miesięcznego okresu ochronnego.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, pozostawiający organom Policji tzw. luz decyzyjny w ramach uznania administracyjnego, czyli uzależniony od rozważenia prymatu interesu indywidualnego strony i ogólnego interesu społecznego.

Jak słusznie organy obu instancji stwierdziły w interesie służby - rozumianym jako pełna i kompetentna obsada komórek organizacyjnych - leży skuteczna i bezbłędna służba wszystkich policjantów.

Natomiast stosunek służbowy w Policji ma charakter administracyjnoprawny, o wzmożonej ochronie trwałości. Jednakże ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby i po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego, czy policjant jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych. Zatem organ może skorzystać z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w przypadku spełnienia występujących w tym przepisie przesłanek, nie mając jednocześnie takiego obowiązku. I w tym zakresie podjęcie decyzji wymaga rozważenia interesu policjanta i interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przewaga interesu społecznego, co wynikało ze szczególnego charakteru Policji jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. W decyzji podkreślono argumenty dotyczące absencji chorobowej policjanta i jej negatywnego wpływu na funkcjonowanie Komendy Miejskiej Policji w [...], gdyż taka sytuacja w praktyce oznaczała niewykorzystanie, utratę etatu policyjnego, co - biorąc pod uwagę poważne braki kadrowe (liczba wakatów w okresie lipiec 2016 r. - lipiec 2017 r. wynosiła średnio 20, co stanowiło blisko 4 % liczby etatów) – było sytuacją wysoce niepożądaną.

WSA w Gliwicach podkreślił, że status policjanta jako funkcjonariusza publicznego nakłada szczególny ciężar dbałości o przestrzeganie praworządności, uczciwości i wyjątkowej dbałości o nieskazitelną postawę zarówno na niwie zawodowej, jak i w życiu prywatnym. Długoletni staż służby, podoficerski stopień zobowiązują policjanta do należytej dbałości zarówno o własne dobro jak i dobro pełnionej służby. Jak wynika z akt skarżący rozpoczął absencję chorobową z dniem 1 lipca 2016 r., przebywając nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich do dnia 12 września 2017 r., a zatem ponad 12 miesięcy; mimo wydanego w dniu 17 października 2016 r. przez KMP skierowania na komisję lekarską. Policjant aż do dnia wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby nie stawiał się na kolejne terminy badań. W dniu 14 lipca 2017 r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia (data doręczenia policjantowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a zatem już po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby; w dniu [...] lipca 2017 r., wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 25 sierpnia 2017 roku. Natomiast KWP decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję KMP w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i w tym zakresie określił nową na dzień 25 września 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skarżący zaś dopiero orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] września 2017 r. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów, przy czym inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą (doręczone policjantowi 20 września 2017 r., KMP w [...] 22 września 2017 r., stało się ostateczne 7 października 2017 r.). Zatem orzeczenie to zostało wydane dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu przez organy Policji kwestii zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Tym samym orzeczenie Komisji Lekarskiej MSW nie mogło być uwzględnione w trakcie postępowania zwolnieniowego, ani stanowić podstawy do zastosowania wobec skarżącego art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W dniu 9 kwietnia 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.C. wnosząc o:

a) uchylenie w całości - na podstawie art. 188 P.p.s.a. - zaskarżanego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2018r., sygn. akt II SA/GI 1040/17 oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego KWP w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KMP w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r.;

b) dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z § 3 i w zw. z art. 193 P.p.s.a dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że zgłoszenie rzeczonego dowodu stało się konieczne po wydaniu wyroku, a stanowią one wysoki walor dowodowy w sprawie i są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie ich analiza nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. kart z pobytów szpitalnych skarżącego w okresie, w którym wzywany był on na badania lekarskie do komisji lekarskiej, skierowania na badania lekarskie i wezwania na badanie lekarskie z ramienia komisji lekarskiej – nie było;

c) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za II instancję.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a, polegające na:

a) nieprawidłowej ocenie Sądu w zakresie kontroli działania organów obu instancji, w przedmiocie obowiązków jakie spoczywały na tych organach w zakresie zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania, obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz prowadzenia postępowania w sposób nieuchybiający praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego, tj. art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. art. 81 Kpa i art. 7 Kpa, przez:

• przyjęcie, że za zwolnieniem ze służby T. C. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy o Policji, przemawiał fakt występowania w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w okresie od lipca 2016 r. do lipca 2017 r. średnio 20 wakatów, co stanowiło 4% liczby etatów - jako sytuacji niepożądanej, gdy tymczasem dane te nie dotyczyły wyłącznie osoby skarżącego i jako takie nie mogły stanowić argumentu w sprawie indywidualnej, a także z uwagi na fakt, że okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona dokumentem urzędowym, a jedynie stanowiła informację (argument) organu mającą, co do zasady przemawiać za zasadnością zwolnienia skarżącego ze służby i w konsekwencji przerzucenie na skarżącego faktu przebywania na zwolnieniach lekarskich innych funkcjonariuszy komendy,

• przyjęcie, że swoim zachowaniem skarżący dał świadectwo braku dbałości o własne dobro, jak i dobro pełnionej służby, w tym poprzez niestawianie się na kolejne terminy badań, a tym samym oparcie się na nieudowodnionych i nieprawdziwych informacjach przekazanych przez organy administracji publicznej i w konsekwencji zaniechanie dokonania kontroli działania organów na tle obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 Kpa, gdy tymczasem T. C., co prawda wzywany był dwukrotnie na badania lekarskie, kolejno w dniu 12 grudnia 2016 r. oraz w dniu 14 marca 2017 r., lecz jego niestawiennictwo do właściwej komisji lekarskiej było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami w postaci skierowania go na leczenie szpitalne w okresach od 26 września 2016 r. do 13 stycznia 2017 r. oraz od 6 lutego 2017 r. do 24 kwietnia 2017 r., a zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisach ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1822) - vide art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy - ocena stanu zdrowia oraz przydatności do dalszej służby T. C. mogła zostać dokonana przez właściwą komisję lekarską dopiero po zakończenia leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego i nie wcześniej niżeli po upływie 12 miesięcy nieskutecznego leczenia - vide objaśnienia szczegółowe do § 78 pkt 3 z załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu z dnia 19 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1898),

• przyjęcie przez Sąd, że skoro orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] września 2017 r. uznające T. C. inwalidą III grupy i całkowicie niezdolnego do służby doręczone zostało Komendzie Miejskiej Policji w [...] dopiero w dniu 22 września 2017 r. - to nie mogło ono wpływać na fakt zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, gdy tymczasem inicjatorem wszczętego z urzędu postępowania orzeczniczego, mającego co do zasady dokonanie sprawdzenia dalszej zdolności do służby T. C. był Komendant Miejski Policji w [...], który w dniu [...] października 2016 r. skierowaniem Nr [...] nakazał Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] przeprowadzić badanie komisyjne T. C., był zatem w pełni świadomy toczącego się postępowania orzeczniczego, a obowiązki jakie spoczywały na nim z racji zajmowanego stanowiska oraz na tle dyspozycji art. 77 § 1 Kpa wprost obligowały do ustalenia z jakich powodów postępowanie orzecznicze nie zostało zakończone, czy T. C. powróci do pełnienia służby w Policji oraz czy jego niestawiennictwo do komisji lekarskiej było nieusprawiedliwione, a których to czynności organ zaniechał przeprowadzenia i w konsekwencji wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, będąc z urzędu zobowiązanym do zawieszenia postępowania administracyjnego lub/i wstrzymania się z czynnościami administracyjnymi w tym przedmiocie - do czasu wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla podjęcia ostatecznej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby T. C., przez co doszło do naruszenia zasady uznania administracyjnego oraz oczywistej szkody u skarżącego na tle uprawnienia wynikającego z treści art. 117 ust. 1 ustawy o Policji o czym był świadomy organ, a nie wziął tej okoliczności pod uwagę, działając w sprawie z naruszeniem szeregu norm przepisów o postępowaniu. - pod. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 600/11 "Wystąpienie przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie obliguje wprost do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Aby skorzystać z powołanej podstawy prawnej organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego, mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać to drugie rozwiązanie. Decyzja taka jest zatem decyzją uznaniową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Ponadto skuteczność złożonej skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy od sposobu skonstruowania przez stronę tego środka zaskarżenia. Zakres postępowania kasacyjnego (o ile, tak jak w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowego) wyznacza sam skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając w tych granicach skargę kasacyjną złożoną w imieniu T. C. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa. Złamanie tych przepisów, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, miało przy tym polegać na błędnym przyjęciu przez WSA w Gliwicach, że wystąpiły przesłanki powodujące zwolnienie funkcjonariusza ze służby i pominięciu, że trwała niezdolność T. C. do służby, stanowiła przesłankę obligatoryjnego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Użycie w omawianej normie prawnej zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego ma wówczas charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Sąd zobowiązany jest więc zbadać czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast wkraczać w słuszność dokonanego przez organ wyboru i oceniać celowość zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydawania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby sądy administracyjne mogą badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dany policjant powinien pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz inne przepisy ustawy o Policji policjantom, którzy zaprzestali służby z powodu choroby, nie zapewnił bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego. Szczególnych preferencji w tym zakresie ustawodawca nie zapewnił nawet policjantom, którzy zaprzestali służby na skutek obrażeń doznanych w czasie wykonywania zadań służbowych. Wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby z funkcjonariuszem nie można na omawianej podstawie rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby zależy od uznania właściwych przełożonych. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że policjant zaprzestał służby w dniu 1 lipca 2016 r. i do czasu wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] nie stawił się do służby, przedstawiając liczne zwolnienia lekarskie, a więc przez okres ponad 12 miesięcy. Oczywistym zatem jest, że przesłanka przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji została spełniona.

Długotrwała absencja chorobowa nie była jednak jedynym powodem rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Organy orzekające w sprawie zwróciły również uwagę na specyfikę i zakres zadań powierzonych Policji oraz obowiązek podejmowania przez przełożonych takich działań, które zapewnią sprawne funkcjonowanie tej formacji. Argumentacja organów w tym zakresie jest przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są powszechnie znane i nie wymagają dowodzenia. Nie są one oparte - jak sugeruje to strona - jedynie na domniemaniach. Są one realne i znaczne. Przy powszechnie znanych problemach etatowych i ograniczonych środkach budżetowych Policji wszystkie etaty i środki, którymi ona dysponuje powinny być efektywnie wykorzystywane w celu realizacji powierzonych zadań. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez większą ilość funkcjonariuszy, muszą być rozłożone na pozostałe osoby. Zwiększa to ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również określone działania od przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo - organizacyjnych.

W skardze kasacyjnej T. C. pominął powyższe koncentrując się na wykazaniu, że nie miały one znaczenia w sprawie. W istocie zatem eksponował wyłącznie własny interes, który jednak nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, dobrem macierzystej formacji, interesem Państwa i jego obywateli.

W kwestii dotyczącej wystąpienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby wskazać należy, że choć w ustawie o Policji nie została ustanowiona wprost hierarchia podstaw zwolnienia policjanta ze służby to w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmuje się, że w sytuacji, gdy zachodzi zarówno podstawa do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby jak i fakultatywna podstawa zwolnieniowa - rozwiązanie stosunku służbowego powinno nastąpić w jednym z trybów przewidzianych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Przepis o charakterze obligatoryjnym musi być więc stosowany w pierwszej kolejności, przed przepisem o charakterze fakultatywnym. Na powyższe wskazuje również wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 41 ustawy o Policji. Stosowanie tych metod interpretacji tekstu prawnego, dowodzi, że wyraźną wolą ustawodawcy było traktowanie sytuacji wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji jako "wyprzedzających" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. W konsekwencji obligatoryjność przesłanki zwolnienia policjanta ze służby (art. 41 ust. 1 ustawy o Policji) oznacza, że z chwilą jej wystąpienia powstaje obowiązek rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na takiej właśnie podstawie, bez względu na to, czy w tej dacie istnieje też inna przesłanka zwolnienia.

Obowiązek zwolnienia policjanta ze służby zachodzi między innymi w przypadku przewidzianym w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w razie orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Treść powołanego przepisu nie powinna nasuwać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Jednoznacznie wynika z niej, że do obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego we wskazanym trybie nie wystarczy jedynie subiektywne przekonanie samego funkcjonariusza o jego prawdopodobnej niezdolności do służby. Niezdolność policjanta do służby bezwzględnie musi być stwierdzona ostatecznym orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że przed zakończeniem postępowania zwolnieniowego, prowadzonego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zapadło orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o uznaniu T. C. za całkowicie niezdolnego do służby.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zapadała w dniu [...] sierpnia 2017 r., a zatem przed wydaniem orzeczenia przez Rejonową Komisję Lekarską MSW w [...] z dnia [...] września 2017 r., przy czym orzeczenie komisji stało się ostateczne w dniu 7 października 2017 r., a więc już po dacie zwolnienia policjanta ze służby wyznaczonej na dzień 25 września 2017 r. Całkowicie chybione są zatem jego twierdzenia, że w sprawie T. C. nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, albowiem pominięto, że w jego przypadku spełnione zostały przesłanki do obligatoryjnego rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Skoro właściwa komisja lekarska przed wydaniem ostatecznej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie wydała orzeczenia stwierdzającego całkowitą niezdolność skarżącego kasacyjnie do służby, to brak było podstaw do zastawania wobec T. C. ww. przepisu statuującego obligatoryjną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.