Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 436/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8 , art. 15 ust. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla obszarów: nr [...] - nr [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 11 pkt 3 lit. h oraz § 13 ust. 1 pkt 2 dotyczącego parametrów dróg w liniach rozgraniczających na obszarach objętym planem: (tabela) dla terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie wyrazów "zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] wyłącznie na zasadzie prawoskrętu"; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dni [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla obszarów: nr [...]- nr [...].

Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części wnosząc o :

a) stwierdzenie nieważności przepisów: § 11 pkt 3 lit. h uchwały oraz § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały: "parametry dróg w liniach rozgraniczających na obszarach objętym planem: (tabela) dla terenu oznaczonego symbolem [...]" w zakresie wyrazów "zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] wyłącznie na zasadzie prawoskrętu",

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwaną dalej "u.p.z.p."), to jest:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie zasad scalania i podziału terenów przeznaczonych na cele rolne,

- art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie w § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały "parametry dróg w liniach rozgraniczających na obszarach objętym planem": (tabela) dla terenu oznaczonego symbolem [...] stosowania w drodze planu miejscowego kierunkowych pasów ruchu, tj. ustalanie organizacji ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze zarzuty skargi, a także fakt niezwiązania Sądu zarzutami skargi Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w zakresie: § 11 pkt 3 lit. h uchwały oraz § 13 ust. 1 pkt 2 kontrolowanej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Treść powyższego upoważnienia ustawowego została dookreślona w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który w § 4 pkt 9 stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;

Jednocześnie wskazać należy, że w przywołanych przepisach jak również w całej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących (czyli nakazów, zakazów) adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej.

W ocenie Sądu organ regulując materię zawartą w § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego. W § 13 ust. 1 pkt 2 (tabela) wskazano, że dla drogi [...] (droga gminna klasy lokalnej) ustala się zagospodarowanie pasa drogowego jako ulica: jezdnia, obustronne chodniki; zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] wyłącznie na zasadzie prawoskrętu. Tymczasem żaden z przepisów u.p.z.p. czy rozporządzenia nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stosowania kierunkowych pasów ruchu (ustalania organizacji ruchy drogowego). Ustalenie w planie warunków skrzyżowania drogi [...] z położoną poza planem drogą wojewódzką nr [...] poprzez ustalenie, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] ma być zrealizowany wyłącznie na zasadzie prawoskrętu stanowi wyście poza zakres regulacji planu, którego ustalenia winny ograniczać się wyłącznie do terenu objętego jego granicami.

Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ gminy uchwalający plan miejscowy, nie może zatem w tym planie określić konkretnych parametrów dróg publicznych. Nie można przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykładać w ten sposób, że stwarzałby on obowiązek określenia przez organ gminy w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/16, Legalis Numer 1698814).

Z przytoczonych przepisów nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów o realizacji funkcji danego terenu w zależności od warunku, a także uzależniania przeznaczenia terenu lub realizacji takiego przeznaczenia od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych, w tym związanych z działaniami innych podmiotów. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego np. na rozwiązania dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o pzp i § 4 pkt 9 rozporządzenia).

Zgodzić się również należy z Wojewodą, że w § 11 pkt 3 lit. h uchwały, rada gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej w zakresie ustalania zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów rolnych.

W § 11 pkt 3 lit. h przedmiotowej uchwały ustalono zasady scalenia i podziału nieruchomości dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RM, 4RM wskazując parametry nowo wydzielonych działek: minimalne szerokości frontu, kąt nachylenia linii podziału w stosunku do dróg oraz dodatkowe zasady wydzielenia działek zapewniających dostępność komunikacyjną.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalenia i podziału nieruchomości objętych planem.

Szczegółowe określenie zasad i warunków podziału nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz 2204 ze zm.).

W myśl art. 101 ust. 2 przywołanej ustawy przepisy rozdziału dotyczącego procedury scalenia i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Zatem ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Nie jest to z kolei konieczne w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, do nich bowiem nie stosuje się przepisów działu III, rozdziału 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z jej art. 101 ust. 2

Rada gminy umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, naruszyła w sposób istotny przepisy art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Uznając tereny zabudowy zagrodowej za obszary przeznaczone w planie miejscowym na tereny rolne, należało uznać, iż zamieszczenie w planie zasad scalania i podziału nieruchomości (§ 11 pkt 3 lit. h uchwały) dla terenów oznaczonych jako RM stanowi o naruszeniu art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W reasumpcji stwierdzić należało, że uchwalając zaskarżony plan, w części obejmującej regulację zawartą w § 11 pkt 3 lit. h oraz § 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w istotny sposób naruszyła wskazane powyżej zasady sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniało stwierdzenie nieważności planu w tej części.

Z tych też powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w zakresie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.