Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1969/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: 151, ART. 64B PAR. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako Minister, organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG lub organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]

o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, uchylił w całości ww. rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny.

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia

[...] lipca 2018 r. na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 39a ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.)

z dniem [...] lipca 2018 r. odwołał z powierzenia obowiązków na stanowisku [...] Komendy Głównej Straży Granicznej i zwolnił [...] SG J. K. - [...] Komendy Głównej Straży Granicznej - z zajmowanego stanowiska oraz z dniem [...] lipca 2018 r. przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji. Wskazanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło ostateczne orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych

Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., którym komisja zaliczyła skarżącego do kategorii zdolności do służby: B - "zdolny do służby z ograniczeniem". Skarżący został uznany trwale niezdolnym do służby na zajmowanym stanowisku. Wśród przeciwskazań Centralna Komisja Lekarska wymieniła: służbę z dostępem do broni palnej, zakaz przewożenia ludzi, prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych, służbę nadmiernie obciążającą narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służbę w warunkach zapylenia, unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych (prowokacja zaburzeń wentylacji).

Uwzględniając określone przez Centralną Komisje Lekarską, wymienione wyżej przeciwskazania do pełnienia służby przez skarżącego, w tym szczególnie brak dostępu do broni palnej oraz konieczność unikania nadmiernego wysiłku fizycznego, organ dokonał oceny zasadności pozostawienia funkcjonariusza w służbie.

Organ wskazał, że z charakteru formacji jaką jest Straż Graniczna (formacja uzbrojona) nie budzi wątpliwości, że każdy funkcjonariusz realizując jej ustawowe zadania powinien wykonywać je będąc wyposażony w broń palną. Organ I instancji stwierdził wprawdzie, że nie na każdych stanowiskach służbowych w danych komórkach organizacyjnych Straży Granicznej pobierana jest do służby przez funkcjonariuszy codziennie broń palna, niemniej jednak z istoty stosunku służbowego wynika, że wszyscy funkcjonariusze powinni mieć przydzieloną broń palną. Komendant Główny SG podkreślił, że w Straży Granicznej nie występują stanowiska, na których nie jest wymagane pełnienie służby bez broni palnej. Z uwagi na powyższe stwierdziłbrak równorzędnych stanowisk spełniających określone przez komisję warunki, a co za tym idzie brak możliwości dalszego pozostawania skarżącego w stosunku służbowym.

Organ I instancji wskazał, ze skarżący posiada ponad 30 letnią wysługę emerytalną, to zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej dysponuje uprawnieniem do zwolnienia skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej.

Wskazał, że zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok.

Komendant Główny SG zwrócił uwagę, że przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o wskazaną podstawę wymaga zachowania procedury wskazanej w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, informuje się funkcjonariusza co najmniej 3 miesiące przed przewidywanym terminem zwolnienia ze służby. Czynność tą przeprowadza przełożony właściwy w sprawach osobowych lub z jego upoważnienia kierownik jednostki organizacyjnej Straży Granicznej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w obecności bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza oraz funkcjonariusza komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych.

W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2018 r. Dyrektor Biura [...] KGSG, działający z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej, w obecności naczelnika Wydziału [...] KGSG oraz przedstawiciela Biura Kadr i Szkolenia KGSG poinformował skarżącego o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej.

Ponadto poinformowano funkcjonariusza, że w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby, zgodnie z art. 39a ustawy o Straży Granicznej, zostanie przeniesiony od dnia [...] lipca 2018 r. do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zwolnienie ze służby, nastąpi z dniem [...] października 2018 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej.

Od powyższego rozkazu personalnego J. K. wniósł odwołanie, w treści którego wniósł o uchylenie go w części dotyczącej podstawy prawnej tj. § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1167) i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 30, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, które dowody organ uznał, a które odrzucił i dlaczego, jako cechy oraz przesłanki wykonania nieprawomocnego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych [...] w zakresie podstaw zwolnienia ze służby w SG oraz art. 130 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, bezpodstawnego ograniczania służby na zajmowanym stanowisku, p.o. [...] KGSG lub innym, niż zajmowane oraz art. 45 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. z art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne lub wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu złożonego odwołania skarżący przedstawił szereg zarzutów i uwag co do prawidłowości wydania przez Centralną Komisję Lekarską orzeczenia nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Ponadto skarżący stwierdził, że samo przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej było postępowaniem prawidłowym. Skarżący zakwestionował jednak przyczynę postępowania organu, tj. w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. Zdaniem skarżącego w sprawie niejasne jest, kto i kiedy podjął decyzję o zwolnieniu go ze służby i jakie miał kompetencje oceny możliwości przeniesienia go na inne stanowisko służbowe w Straży Granicznej, czy ww. rozkaz personalny został wydany z urzędu, czy na wniosek. W opinii skarżącego, tryb określony w § 8 ust. 4 rozporządzenia w zakresie ustalania daty zwolnienia ze służby nie został dochowany. Skarżący wywiódł, iż nie ustalono z nim daty zwolnienia ze służby, nie zapytano, czy chce być zwolniony i w jakim trybie. Powyższe stanowiło - zdaniem skarżącego - naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a wydająca rozkaz osoba przekroczyła swoje uprawnienia uchybiając w ten sposób art. 231 ustawy z dnia 06 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600, t.j.) W ocenie skarżącego, powyższe uzasadnia pozostawienie go w dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej do czasu utworzenia odpowiedniego stanowiska lub uzyskania prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej, jednak nie dłużej niż do dnia [...] lipca 2019 r. (w trybie § 4 ust. 1 z wyłączeniem § 6 ww. rozporządzenia w zw. z art. 12, art. 138 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 39 K.p.a.). Skarżący wskazał również, że organ tworzy etaty cywilno - mundurowe, na których wykonywanie obowiązków nie wiąże się z dostępem do broni, co zaprzecza argumentacji organu, że Straż Graniczna jest formacją jednolitą w zakresie uzbrojenia i umundurowania.

Minister stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej został wydany z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i decyzją z dnia

[...] września 2018 r. orzekł jak na wstępie.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zaliczyła J. K. do kategorii zdolności do służby: B - "zdolny do służby z ograniczeniem". Skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. Wśród przeciwskazań Centralna Komisja Lekarska wymieniła służbę z dostępem do broni palnej, zakaz przewożenia ludzi, prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych oraz służbę nadmiernie obciążającą narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służbę w warunkach zapylenia, unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych (prowokacja zaburzeń wentylacji).

W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i uwag co do prawidłowości wydania przez Centralną Komisję Lekarską orzeczenia, organ II instancji zwrócił uwagę, że od orzeczenia w zakresie ustalenia zdolności do służby stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a kwestia ta wykracza poza merytoryczne ramy rozpatrywanego odwołania od rozkazu personalnego przenoszącego skarżącego do dyspozycji Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie lekarskie jest ostateczne w toku instancji, zatem organ zobowiązany był do jego uwzględnienia w procesie kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza niezwłocznie po jego wpływie do Komendy Głównej Straży Granicznej. Organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło ww. orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, a rozmowa kadrowa na okoliczność rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej odbyła się w dniu [...] lipca 2018 r. Brak jest przy tym w aktach sprawy dokumentu wskazującego powody, dla których rozmowa kadrowa miała miejsce po upływie przeszło miesiąca od dnia wpływu przedmiotowego orzeczenia do organu, zaś wskazywana przez organ kolejno w protokole z przeprowadzonej rozmowy kadrowej, jak i w skarżonym rozkazie personalnym, niezwłoczność podjęcia działań dotyczących zwolnienia funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego z uwagi na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionym materiale dowodowym.

Zdaniem organu II instancji, z chwilą doręczenia organowi Straży Granicznej orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej o całkowitej niezdolności skarżącego do służby na zajmowanym stanowisku, na organie spoczywał obowiązek podjęcia działań ukierunkowanych na ustalenie warunków służby, z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w przedmiotowym orzeczeniu. Organ zwrócił uwagę, że skarżący mianowany jest na stanowisku służbowym [...] w Wydziale [...] z jednoczesnym powierzeniem funkcjonariuszowi obowiązków na stanowisku służbowym [...] w Wydziale [...]. W świetle orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej skarżący został uznany za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniami oraz jednoczesnym orzeczeniem o trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Przeciwwskazania wymienione przez Centralną Komisję Lekarską to: służba z dostępem do broni palnej, zakaz przewożenia ludzi, prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych oraz służba nadmiernie obciążająca narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służba w warunkach zapylenia, unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych (prowokacja zaburzeń wentylacji). Protokół z przeprowadzonej rozmowy kadrowej z funkcjonariuszem zatytułowany został rozmową w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem stosunku służbowego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Niemniej jednak w treści rzeczonego protokołu wskazano, iż powyższa rozmowa kadrowa determinowana jest wpływem do organu orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej określającego przeciwskazania do pełnienia służby przez [...] SG J. K.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził brak możliwości dalszego pełnienia służby przez skarżącego i pozostawienia go w służbie. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż brak jest w aktach sprawy jednoznacznego wskazania, do którego ze stanowisk (mianowanego, czy powierzonego funkcjonariuszowi), odnosi się ów zakaz pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Brak jest również dowodów potwierdzających ów brak możliwości pozostawienia w służbie, którego Centralna Komisja Lekarska nie uznała za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej. W aktach sprawy brak jest również dokumentacji potwierdzającej obecnie realizowane przez funkcjonariusza zadania służbowe tj. zakresów obowiązków zarówno na zajmowanym, jak i powierzonym stanowisku, która w zestawieniu z przeciwwskazaniami orzeczonymi przez Centralną Komisję Lekarską, mogłaby wykazać, iż przy obecnie realizowanych przez funkcjonariusza zadaniach służbowych, wobec ww. orzeczenia, niemożliwym jest jego dalsze pełnienie służby na dotychczasowych warunkach. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w przypadku jeśli specyfika realizowanych w Biurze [...] Komendy Głównej Straży Granicznej zadań uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w tejże jednostce organizacyjnej Komendy Głównej Straży Granicznej, funkcjonariuszowi winna zostać przedstawiona informacja - z uwzględnieniem analizy ryzyka tychże stanowisk - o wakujących równorzędnych stanowiskach służbowych w Komendzie Głównej Straży Granicznej, względnie o braku takich stanowisk.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wskazanie jedynie w protokole i powielenie w rozkazie personalnym, iż analiza stanu faktycznego doprowadziła do wniosku, że wobec orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w ogóle brak jest możliwości pozostawienia skarżącego w służbie jest niewystarczające, nie mające odzwierciedlenia w zebranych materiałach akt sprawy i zbyt lakoniczne.

Dokonując subsumcji powyższego, stwierdzić należy, iż ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Obowiązkiem organu I instancji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i art. 77 K.p.a. było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Komendant Główny Straży Granicznej nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 K.p.a. zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wszystkie wskazane przez organ odwoławczy uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy.

Decyzja Ministra z dnia [...] września 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80

i art. 81 w zw. z art. 136, art. 138 § 2b i art. 139 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., polegające na

a. niedostatecznym uzasadnieniu, dlaczego w trybie odwołania nie wyjaśnił z urzędu wszystkich okoliczności, nie zapoznał się z aktami, nie wydał decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę, jak i nie wyjaśnił, które dowody organu I instancji uznał, a które odrzucił i dlaczego, jako cechy oraz przesłanki, w szczególności wynikające z nieprawomocnego orzeczenia centralnej komisji lekarskiej w zakresie prawidłowego ukształtowania stosunku służbowego ze skarżącym;

b. błędnej ocenie stanu prawnego - art. 36 i art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przy określaniu zajmowanego przez skarżącego stanowiska oraz stosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. co wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej bezpodstawnego uniemożliwiania służby na stanowisku równorzędnym do zajmowanego - p o. [...] KGSG lub innym niż zajmowane, stosownie do posiadanego stopnia służbowego i ograniczeń zawartych w orzeczeniu CKL do czasu zakończenia sądowoadministracyjnej jego kontroli oraz art. 45 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 8 ust 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ((Dz.U. 2016.1470 tj), w zw. z art. 32 Konstytucji RR poprzez jego bezpodstawne lub wadliwe zastosowanie.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie rozkazu w części odwołania go z zajmowanego stanowiska służbowego i pozostawienia w dyspozycji KG SG w związku z przewidywaną zmianą stanowiska.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że skarżona decyzja dotyczy rozkazu wydanego po uchyleniu przez WSA rozkazu personalnego przenoszącego

(w kwietniu 2017 r.) z wniosku dyrektora [...] KGSG po raz pierwszy skarżącego do pełnienia obowiązków na niższym od zajmowanego stanowisku specjalisty z uwagi na orzeczenie komisji lekarskiej o czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku w Wydziale [...] KGSG. Skarżący podniósł, że kolejny rozkaz przedłużający powierzenie obowiązków (p.o.) na stanowisku specjalisty, jak i następujący po nim rozkaz o p.o. obowiązków [...] oraz orzeczenie CKL przywołane w decyzji są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja pomimo wypunktowania i uzasadnienia nieprawidłowości uchylanego rozkazu obciążona jest wadą niedostatecznego rozpatrzenia sprawy a jej rozstrzygnięcie przedłuża bezskuteczność organu w obowiązku prawidłowego określenia stosunku służbowego ze skarżącym, niwelując jedyny pozytywny skutek uchylanego rozkazu - przeniesienia do dyspozycji, co skutkowało udzieleniem skarżącemu zwolnienia z zajęć służbowych na podstawie §18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz.U. z 2002 r. Nr 97 poz. 879 ze zm.). Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja oparta jest na błędnej interpretacji art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej bowiem "powierzenie obowiązków jest osobliwą (i czasową) odmianą mianowania" w ramach kompetencji organu (art. 36 ustawy o Straży Granicznej) Zdaniem skarżącego przeniesienie na inne stanowisko służbowe nie tworzy "hybrydy stanowiskowej cechowanej podwójną podległością bezpośrednią wynikającą odpowiednio z mianowania i z powierzenia obowiązków", czego organ odwoławczy nie zauważył a co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie podlegał uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3 a P.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszył tym samym art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie go zastosował.

W niniejszej sprawie orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej J. K., mianowany na stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...] z jednoczesnym powierzeniem obowiązków na stanowisku służbowym [...] w Wydziale [...], został uznany za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniami oraz jednoczesnym orzeczeniem o trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku.

Uwzględniając określone przez Centralną Komisję Lekarską przeciwskazania do pełnienia służby przez J. K., w tym szczególnie brak dostępu do broni palnej oraz konieczność unikania nadmiernego wysiłku fizycznego, organ I instancji uznał, że nie ma możliwości dalszego pełnienia służby przez skarżącego i stwierdził brak możliwości pozostawienia go w służbie.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej został wydany z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie organ zwrócił uwagę, że brak jest w aktach sprawy jednoznacznego wskazania, do którego ze stanowisk (mianowanego, czy powierzonego funkcjonariuszowi), odnosi się zakaz pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. W ocenie Sądu Minister prawidłowo również stwierdził, że brak jest również dowodów potwierdzających, iż nie ma możliwości pozostawienia w służbie skarżącego, którego Centralna Komisja Lekarska nie uznała za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej. Organ II instancji trafnie zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej obecnie realizowane przez skarżącego zadania służbowe tj. zakresów obowiązków zarówno na zajmowanym, jak i powierzonym stanowisku, która w zestawieniu z przeciwwskazaniami orzeczonymi przez Centralną Komisję Lekarską, mogłaby wykazać, iż przy obecnie realizowanych zadaniach służbowych, niemożliwe jest jego dalsze pełnienie przez skarżącego służby na dotychczasowych warunkach.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wskazanie jedynie w protokole i powielenie w rozkazie personalnym stwierdzenia, iż analiza stanu faktycznego doprowadziła do wniosku, że wobec orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej, nie ma możliwości pozostawienia skarżącego w służbie, jest zbyt lakoniczne i niewystarczające, nie ma odzwierciedlenia w zebranych materiałach akt sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia prawidłowo stwierdził, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Komendant Główny Straży Granicznej nie dokonał bowiem podstawowych ustaleń stanu faktycznego.

Zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził również, że Komendant Główny Straży Granicznej w przedmiotowej sprawie naruszył także art. 107 K.p.a. Uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w przepisach postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że decyzja organu I instancji została wydana w ramach uznania administracyjnego, zatem oprócz elementów, o których mowa w z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja taka winna zawierać wytłumaczenie pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej. Decyzja organu I instancji tych wymogów nie spełnia.

W sytuacji gdy niezdolność do służby wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej, organ sporządzając uzasadnienie decyzji winien przeanalizować zadania służbowe realizowane obecnie przez skarżącego i w przypadku gdy specyfika zadań realizowanych w Biurze [...] Komendy Głównej Straży Granicznej uniemożliwia pozostawienie skarżącego w tej jednostce organizacyjnej Komendy Głównej Straży Granicznej organ winien sprawdzić wakujące równorzędne stanowiska służbowe w Komendzie Głównej Straży Granicznej, mając na względzie analizę ryzyka tych stanowisk.

Dopiero tak sporządzone uzasadnienie umożliwi ocenę tego, czy istnieją w Straży Granicznej równorzędne stanowiska służbowe, spełniające warunki określone przez komisję i w konsekwencji czy istnieje możliwość pozostawania skarżącego w stosunku służbowym.

W ocenie Sądu Minister prawidłowo uznał, że organ I instancji nie podołał opisanym wyżej obowiązkom. Brak zaś pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak pełnego odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności doprowadził do wydania orzeczenia o charakterze dowolnym, nie poddającego się merytorycznej weryfikacji.

Zdaniem Sądu podjęcie decyzji w tym zakresie wymagałoby przeprowadzenia przez Ministra obszernego postępowania dowodowego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływa bowiem na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co zasadnie stwierdził Minister. Trafnie organ wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wszystkie wskazane przez organ odwoławczy uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. W zależności od wyników tych ustaleń organ I instancji wyda stosowną decyzję administracyjną. Wydana decyzja musi zaś odpowiadać wymogom wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenia Miinistra, w zaskarżonej sprzeciwem decyzji są więc prawidłowe.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie tym samym uchylił decyzję organu I instancji i prawidłowo określił w jakim zakresie i w jaki sposób organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne.

Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.