Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1040/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 910/18 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 910/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 12 marca 2018 r. W. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o aktualizację informacji co do użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków miasta Rzeszowa obręb [...]. Powołując się na współwłasność działki nr [...], zażądał aktualizacji "z urzędu" użytków gruntowych na działkach przyległych nr [...], [...], [...] i [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o odmowie wprowadzenia z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów obr. [...] dotyczących użytków gruntowych dla działek nr [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu wskazano, że przeanalizowane zostały materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczące przedmiotowych działek od czasu "podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne miasta Rzeszów - Osiedle "Z." - etap [...]". Powstały wtedy działki nr [...] i [...] w byłym obrębie [...], natomiast działka nr [...] w byłym obrębie [...] stanowiła ulicę [...].

W 1998 r. w wyniku odnowienia i modernizacji ewidencji gruntów Miasta Rzeszowa w miejsce między innymi obrębów [...] i [...] utworzono nowy obręb [...]. Działki nr [...], [...] w obr. [...] zmieniły kolejno oznaczenie na działki nr: [...] i [...] w obr. [...] a działka nr [...] obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] w obr. [...]. Podczas modernizacji ewidencji gruntów nie zmieniono użytku gruntowego na w/w działkach i w ewidencji gruntów obrębu [...] sklasyfikowane są jako drogi - dr. Na podstawie mapy nr [...], wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 lipca 2016 r., opracowanej do postępowania sądowego o zasiedzenie sygn. akt XI Ns 371/15 w wykazie zmian danych ewidencyjnych wydzielono działki nr: [...], [...], [...] i [...] obr. [...] objęte wnioskiem o zasiedzenie nie zmieniając na ww. działkach użytków gruntowych. Organ ustalił, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie XI Wydział Cywilny z dnia 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt XI Ns 371/15 o zasiedzeniu oraz mapy do zasiedzenia nr [...] dokonano z urzędu podziału działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] i ujawniono prawo własności na rzecz A. K. i W. K. Z przedłożonych dokumentów nie wynikała zmiana użytku gruntowego na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] objętych zasiedzeniem.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. oraz W. K.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że analiza wniosków, pism stron oraz odwołań wskazuje, że żądanie dotyczyło podjęcia przez organ działań "z urzędu". Skoro wnioskodawca używał pojęcia "aktualizacji ewidencji gruntów i budynków" oraz wskazywał dokumenty mające być jej podstawą, to organ zobligowany był do zastosowania art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k." z uwzględnieniem definicji pojęcia aktualności zawartej w § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). PWINGiK zaznaczył, że nie można utożsamiać pojęcia "aktualności", o której mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia z weryfikacją danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym w terenie, które zadanie opisane zostało w § 54 rozporządzenia.

Organ podał, że z dokonanych przez organ I instancji prawidłowych ustaleń wynika, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków wykazane były już wcześniej dane zawarte w powołanym przez W. K. orzeczeniu Sądu Rejonowego w Rzeszowie oraz w wykonanej na potrzeby tego rozstrzygnięcia dokumentacji geodezyjnej. Dane te, w zakresie użytków gruntowych, zgodne są z archiwalną dokumentacją zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Od czasu "podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne miasta Rzeszów - Osiedle "Z." - etap [...]" przedmiotowe działki stanowiące ulicę [...] sklasyfikowane są jako użytek gruntowy "dr". Brak było zatem przesłanek do twierdzenia, że operat ewidencyjny zawierał błędne informacje w zakresie "zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Mimo wezwania (pismo z 29 marca 2018 r.) strona nie przedstawiła nowych dowodów. W konsekwencji organ uznał, że brak było okoliczności określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.k. do aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (w znaczeniu określonym § 44 pkt 2 rozporządzenia).

Organ zaznaczył, że analiza żądań odwołujących prowadzi do wniosku, że ich faktyczną intencją było zainicjowanie działań Prezydenta związanych z weryfikacją danych dotyczących użytków gruntowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], a nie ich aktualizacja. Jednakże weryfikacja o jakiej mowa w § 54 rozporządzenia dotyczy całych obrębów a dopiero stwierdzone niezgodności usuwane są w drodze modernizacji ewidencji gruntów lub jej aktualizacji na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów lub w drodze zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie można żądać od organu administracji geodezyjnej i kartograficznej weryfikacji terenowej użytków gruntowych wybranych działek w drodze postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak było podstaw do żądania od Prezydenta przeprowadzenia weryfikacji "z urzędu". Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Dla weryfikacji danych ewidencji gruntów i budynków przepisy nie przewidują wydania decyzji. Zaznaczono przy tym, że Prezydent podjął już (w ramach projektu PSIP, realizowanego we współpracy także z PWINGiK) - działania zmierzające do weryfikacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków, o czym W. K. został poinformowany.

Organ zauważył, że wobec brzmienia § 54 ust. 6 rozporządzenia pogląd odwołujących, że ewentualna weryfikacja użytków możliwa jest na podstawie fotografii, oględzin czy też wizji lokalnej "bez powoływania klasyfikatora gleboznawczego lub geodety uprawnionego" - jest niewłaściwy. Za bezprzedmiotowe uznano żądanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania oraz uzupełnienia dowodów w określony przez odwołujących sposób. Ewentualna aktualizacja (po terenowej weryfikacji) możliwa jest na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów. Odnośnie decyzji wydanej przez Starostę Łańcuckiego z [...] lipca 2013 r. PWINGiK wskazał, że dotyczy ona innej sprawy, innego stanu faktycznego i prawnego.

Resumując organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że opisane wyżej wnioski i ustalenia są podstawą do odmowy wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skoro w trakcie prowadzonego postępowania okazało się, że wnioskowana aktualizacja jest bezzasadna a faktyczną intencją wnioskodawcy i A. K. jest działanie, dla którego w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym, to organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie a nie orzekać merytorycznie. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. K., zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d P.g.k. w zw. z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, naruszenie § 44 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał nadto na naruszenie jego interesu prawnego, w tym by użytki gruntowe działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w Rzeszowie miały oznaczony prawidłowy rodzaj w ewidencji (wpisy ewidencyjne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał że nie można utożsamiać "aktualności" z § 44 pkt 2 rozporządzenia z zadaniem starosty określonym w § 54 rozporządzenia. Regulacja zawarta w pierwszym z przepisów dotyczy obowiązku starosty utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi – co zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1); ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2); wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Natomiast regulacje zawarte w § 54 rozporządzenia dotyczą przeprowadzenia okresowych weryfikacji – będącej również zadaniem starosty, który w myśl ust. 1 zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji (pkt 1); zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (pkt 2).

W ocenie Sądu lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do materiałów zasobu geodezyjno-kartograficznego nie ma błędu. W obowiązującym operacie wykazane zostały dane zawarte w powołanym we wniosku skarżącego postanowieniu Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt XI Ns 371/15 o zasiedzeniu. Wówczas z urzędu dokonano podziału działki [...], [...] i [...] obr. [...], sporządzona mapa została wpisana do zasobu – dnia 18 lipca 2016 r., w wykazie zmian danych ewidencyjnych nie zmieniono na wydzielonych działkach – [...], [...], [...] i [...] użytków gruntowych oraz ujawniono prawo własności na rzecz A. K. i W. K. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe działki do czasu "podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne m. Rzeszów – Osiedle Z. – etap [...]" sklasyfikowane są jako użytek gruntowy "dr". Brak zatem było podstaw do twierdzenia o istnieniu błędu, tj. że operat ewidencji gruntów i budynków zawierał błędne dane co do "zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Skarżący mimo wezwania go przez organ nie przedstawił żadnych nowych dowodów. Z tej przyczyny brak było podstaw określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.k. do aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji gruntów (w znaczeniu wynikającym z § 44 pkt 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego, że użytki gruntowe na przedmiotowych działkach winny być oznaczone jako tereny mieszkaniowe (B), nie świadczy o błędzie w ewidencji w odniesieniu do dostępnych dla organu dokumentów i materiałów źródłowych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia), lecz o ewentualnej potrzebie weryfikacji terenowej tego stanu.

Słusznie, zdaniem Sądu, wywiódł organ odwoławczy – analizując treść wniosku i pism skarżącego (w tym pisma z 29 czerwca 2018 r.) oraz pism uczestniczki, że ich istotą była weryfikacja danych ewidencyjnych (świadczą o tym chociażby wnioski o przeprowadzenie "wizji lokalnej i oględzin miejsca – terenu na którym znajdują się ww. działki", złożone fotografie, użycie słów "zweryfikować"). Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że porównanie treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie to w istocie weryfikacja danych ewidencyjnych.

Brak jest jednak podstaw prawnych do skutecznego złożenia wniosku (załatwienia w formie decyzji administracyjnej). W świetle regulacji § 54 rozporządzenia – weryfikacja dotyczy całych obrębów i dopiero stwierdzone niezgodności usuwane są w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji, na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów lub w drodze zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przepisu tego wynika, że nie można żądać od organu weryfikacji terenowej użytków gruntowych wybranych działek w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał, że nie można było żądać przeprowadzenia weryfikacji z "urzędu".

Na marginesie Sąd wskazał, że Gmina Miasto Rzeszów przystąpiła do Podkarpackiego Systemu Informacji Przestrzennej (PSIP) Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 – polegającego na weryfikacji danych ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta Rzeszowa i w trakcie tych prac użytki gruntowe zostaną zaktualizowane zgodnie z faktycznym stanem użytkowania na gruncie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowane, a mianowicie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę naruszenia tych przepisów prawa materialnego ze strony organu II instancji, natomiast uznał że naruszenia przepisów prawa materialnego nie miały miejsca w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie zastosował ich. W tej sytuacji Sąd I instancji rozstrzygając sprawę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie do stanu faktycznego i realiów sprawy i pomimo że mógł stwierdzić w toku postępowania administracyjnego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a oddalając skargę zastosował niewłaściwie przepis art. 151 p.p.s.a. (nieuwzględnienie skargi);

2) naruszenie przepisów prawa postępowania sądowoadministracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na tym, że Sąd I instancji oddalając skargę:

a) nie zaakceptował (nie przyjął) wyraźnie przez skarżącego przedstawianego w toku postępowania i sprawy stanowiska - znajdującego przecież aprobatę w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego i sądowoadministracyjnego - że to wola podmiotu wnoszącego podanie wyrażona w jego żądaniu decyduje o tym, w jakim przedmiocie i kierunku sprawa administracyjna powinna być prowadzona (wola skarżącego decydowała o czynnościach procesowych organów administracyjnych), pomimo, że skarżący wielokrotnie w pismach stwierdzał, że wnioskuje o aktualizację z urzędu informacji zamieszczonych w ewidencji gruntów obr. [...] w Rzeszowie co do rodzaju użytku gruntowego nieruchomości, a nie o ich okresową weryfikację;

b) uznał że organ I instancji stosując się do żądań skarżącego nie mógł wydać decyzji w trybie art. 24 ust. 2c P.g.k., skoro - zdaniem organu II instancji i za nim Sądu I instancji - żądanie skarżącego miało za przedmiot okresową weryfikację informacji (danych) ewidencyjnych, a nie aktualizację informacji zamieszczonych w ewidencji gruntów, podczas gdy zgodnie z tym przepisem odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów (a aktualizacji z urzędu żądał skarżący, co wynika z jego szeregu pism złożonych w sprawie) następuje w drodze decyzji administracyjnej i w rzeczywistości organ I instancji odmawiając dokonania zmian ewidencyjnych co do rodzaju użytku gruntowego nieruchomości był prawnie kompetentny i władny do odmowy wprowadzenia z urzędu wnioskowanej przez skarżącego aktualizacji ewidencyjnej (tzn. organ miał prawną możliwość zastosowania w podstawie prawnej przepisu art. 24 ust. 2c P.g.k.);

c) nie zaakceptował stanowiska że organ II instancji uchylając w całości decyzję organu I instancji powinien przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego, pełne zebranie dowodów i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie odpowiedniej części art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., pomimo że mógł stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.);

d) nie uchylił w całości skarżonej decyzji organu II instancji, pomimo że sprawa administracyjna nie została dostatecznie i do końca wyjaśniona w zakresie stanu faktycznego, a przez co Sąd I instancji mógł stwierdzić naruszenie innych przepisów procedury administracyjnej (przepisów postępowania), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § i art. 80, art. 85 § 1, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

W związku z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi wnoszący skargę kasacyjną oświadczył że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto wniósł o:

1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi co do jej istoty;

ewentualnie

2) uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

3) zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za I i II instancję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji, stąd też tak istotne jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, sformułowanie zarzutów skargi i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, inaczej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej podstaw i zarzutów jakie zostały sformułowane.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w obowiązującym operacie wykazane już zostały dane zawarte w powołanym we wniosku skarżącego, postanowieniu Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 4 sierpnia 2017 r., sygn. XI Ns 371/15 o zasiedzeniu. Wówczas z urzędu dokonano podziału działki [...], [...] i [...] obr. [...], sporządzona mapa została wpisana do zasobu – dnia 18 lipca 2016 r., w wykazie zmian danych ewidencyjnych nie zmieniono na wydzielonych działkach – [...], [...], [...] i [...] użytków gruntowych oraz ujawniono prawo własności na rzecz A. K. i W. K. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe działki do czasu "podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne m. Rzeszów – Osiedle Z. – etap [...]" sklasyfikowane są jako użytek gruntowy "dr". Brak zatem było podstaw do twierdzenia o istnieniu błędu, tj. że operat ewidencji gruntów i budynków zawierał błędne dane co do "zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Natomiast skarżący mimo wezwania przez organ nie przedstawił żadnych nowych dokumentów.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W pkt 1 jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w powiązaniu z § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust 2a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Z kolei powołany § 44 rozporządzenia reguluje co należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów w tym pkt 2) utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zaś § 45 określa w jakich celach prowadzi się aktualizację: w pkt 1) w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, w pkt 3) w celu wyeliminowania danych błędnych.

Powyższy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny, brak było podstaw określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy do aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji gruntów, aktualizacji w znaczeniu wynikającym z § 44 pkt 2 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z treści § 44 pkt 2, przytoczonej wyżej, utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, oznacza zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Okolicznością bezsporną jest, że ujawniony już wcześniej w ewidencji gruntów użytek gruntowy "dr" na przedmiotowych działkach dokonany został na podstawie i zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt XI Ns 371/15 o zasiedzeniu, albowiem jak wynika z dokumentacji w tym z wykazu zmian danych ewidencyjnych na wydzielonych wówczas działkach nie zmieniono użytku gruntowego. Nadto jak wynika z akt sprawy przedmiotowe działki do czasu "podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne miasta Rzeszów – Osiedle Z. – etap [...]" sklasyfikowane są jako użytek gruntowy "dr". Brak było zatem podstaw do twierdzenia o istnieniu błędu, albowiem dane dotyczące użytku gruntowego "dr" ujawnione w ewidencji zgodne były z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, czyli zgodne były z § 44 pkt 2 rozporządzenia, a to oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy. W sprawie nie został również naruszony art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, zgodnie z którym informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu. Jak wskazano bowiem wyżej, ujawniony w ewidencji wpis dotyczący użytku gruntowego jest zgodny z materiałem zasobu, w tym z ostatnimi dokumentami, tj. powołanym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w Rzeszowie w sprawie zasiedzenia i dokumentacją geodezyjną jak została sporządzona na potrzeby tego postępowania. Natomiast skarżący podnosząc, że na przedmiotowych działkach użytek gruntowy winien być oznaczony jako tereny mieszkaniowe "B", uzasadniał swoje żądanie nie nowymi dokumentami, lecz wnioskami o przeprowadzenie wizji lokalnej i oględzin miejsca terenu na którym znajdują się przedmiotowe działki, złożonymi fotografiami. Mając powyższe na uwadze, a także treść wniosku, oraz pismo skarżącego z dnia 29 czerwca 2018 r. złożone w trakcie postępowania odwoławczego zasadnie przyjęto, że żądanie zmiany wpisu w ewidencji gruntów, który jest zgodny z dokumentami i materiałami źródłowymi, w oparciu o ustalenia faktyczne na gruncie, to w istocie weryfikacja danych ewidencyjnych. Zgodnie zaś z § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Jak wynika z powołanego przepisu, taka weryfikacja dotyczy całych obrębów a stwierdzone niezgodności usuwane są w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji. To postępowanie w sprawie weryfikacji użytków gruntowych wybranych działek nie ma charakteru indywidualnego postępowania administracyjnego, stąd też nie można żądać od organu przeprowadzenia weryfikacji z "urzędu". Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż sprawa w sprawie weryfikacji danych w ewidencji nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też prawidłowe było wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postepowanie w I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano nadto na naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego i realiów sprawy, a równocześnie w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania również odwołano się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty ograniczają możliwość odniesienia się do nich. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie przypomnieć i wyjaśnić treść regulacji zawartej w tym przepisie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji działał w granicach danej sprawy, a kontrola decyzji została przeprowadzona w pełnym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia jest niezasadny.

Jak wskazano wcześniej, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zarzutów materialnoprawnych, które okazały się niezasadne, stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdują uzasadniania, podobnie jak zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 61, 75, 77, 78, 80, 85 136 k.p.a. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano jeszcze na art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, skoro w skardze kasacyjnej nie zostały postawione zasadne podstawy naruszenia przepisów prawa, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.