Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 819/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 432/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 432/14 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na A. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w I., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z uzgodnieniami i opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w terminie do dnia 31 lipca 2010 r.

Pismem z dnia 23 września 2010 r. J. W. i W. K. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2010 r.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] odmówił wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Po wszczęciu postępowania na wniosek W. K. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły J. W. i W. K. W związku z brakiem podpisu W. K. pod tym pismem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał ją do uzupełnienia braku podania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania w zakresie dotyczącym W. K.. W. K. nie uzupełniła podpisu pod odwołaniem, toteż odwołanie w zakresie dotyczącym jej zostało pozostawione bez rozpoznania, jednocześnie rozpatrzono odwołanie w zakresie dotyczącym J. W.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że J. W. nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13 uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie, w szerszym zakresie dokonał oceny przymiotu strony J. W., i w związku z faktem, że całość przedmiotowej inwestycji należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej oddziaływanie będzie miało bezpośredni wpływ na sąsiednie nieruchomości, uznał J. W. za stronę postępowania.

Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w dniu 9 lutego 2009 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że na działce o nr geod. [...] położonej w I. zlokalizowany jest zbiornik na gnojowicę, zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Kontrola wykazała, że inwestor dokonał odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją poprzez wykonanie innego typu zbiornika oraz zmianę jego usytuowania w stosunku do wydanego pozwolenia (Starosta Hajnowski decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. zezwolił na budowę zbiornika o pojemności 1211 m3, natomiast z opinii technicznej z dnia 21 maja 2008 r. wynika, że zbiornik ma pojemność 1236 m3).

Zdaniem organu, mając na uwadze obowiązujące wówczas brzmienie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), powyższe odstępstwa należy zakwalifikować jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ze względu na brak zgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki lub terenu (zmiana usytuowania zbiornika) oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zmiana pojemności zbiornika). W związku z powyższym organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał badaną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nakładając na inwestora obowiązek wykonania projektu zamiennego

Dalej organ dokonał weryfikacji decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. stanowiących o nieważności badanej decyzji. Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, albowiem zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego sprawy, o których mowa w art. 48 – 51, należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zdaniem organu brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wymaga każdorazowej oceny i wyważenia racji pomiędzy ochroną trwałości decyzji a stwierdzonym naruszeniem stosowania prawa. W przedmiotowej sprawie zapadła decyzja, której celem jest legalizacja w trybie art. 51 Prawa budowlanego robót budowlanych, poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), organ ma wręcz obowiązek nałożyć na inwestora wykonanie projektu budowlanego zamiennego.

Organ nie stwierdził również zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem nie zaistniała sytuacja, aby w kolejnych postępowaniach występowały te same podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Organ nie stwierdził ponadto zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 4 ,5, 6 i 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ przywołał treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że o zmianę decyzji inwestor mógł wystąpić do właściwego organu (w tym przypadku do Starosty Hajnowskiego) przed dokonaniem zmian. W przypadku zaś wykonania tych zmian przed wydaniem decyzji przez starostę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie uczyniono. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu uznał za wykraczające poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. W. Zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że postępowanie będące przedmiotem kontroli Sądu prowadzone było w trybie nadzorczym (postępowanie nieważnościowe) i jego celem nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r., lecz zbadanie, czy decyzja ta dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ przeanalizował wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i w oparciu o zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy nie doszukał się takich wadliwości, które wskazywałyby na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd je podzielił i skargę jako niezasadną oddalił.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one niezasadne.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez sąd stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego: art. 51 ust. 5, art. 50 pkt 2 i 4 (art. 50 ust. 1 pkt 4 - zmienione pismem z dnia 1 lipca 2016 r.), art. 48 ust. 2 pkt b, art. 37 ust. 1, art. 4 Prawa budowlanego, oraz prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127, art. 80, art. 75, art. 77 § 1, art. 28 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 61 § 4 k.p.a. a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną, błędną ocenę decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. przez organ odwoławczy zawartą w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 3 poprzez niedostrzeżenie, iż kwestia uchybień prawnych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wobec spornego zbiornika na gnojowicę była już przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i została rozstrzygnięta przez ten organ prawomocną decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i niedostrzeżenie, iż Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2013 r. na str. 3 przywołuje tę decyzję i znajduje się ona w aktach administracyjnych tego organu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] po raz drugi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r., nie uwzględniając wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. Zarzucono, że organ pierwszej instancji błędnie stwierdził, że w grudniu 2010 r. uległa zmianie linia orzecznicza, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, bowiem zdaniem skarżącej kasacyjnie wyroki te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ odwoławczy pominął fakt, iż kwestia prowadzenia postępowania naprawczego wobec spornego zbiornika na gnojowicę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]. W jej ocenie decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiająca po raz drugi stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z [...] marca 2010 r., posiadała wadę prawną i kwalifikowała się do uchylenia w postępowaniu odwoławczym, a nie do utrzymania jej w mocy. Wywiodła, że również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, zatem jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Podniesiono dalej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 36a ust. 1 (i ust. 1a - dodano pismem z dnia 1 lipca 2016 r.) Prawa budowlanego. Skarżaca kasacyjnie wskazała, że inwestor nie występował o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do budowy zbiornika na gnojowicę. Powołując się na art. 48 ust. 2 pkt b i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce miał nie tylko obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, ale także wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie skarżacej kasacyjnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] bezpodstawnie odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego zbiornika.

Skarżąca kasacyjne zwróciła uwagę, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, zobowiązujące jednocześnie inwestora do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, utraciło ważność po 2 miesiącach z uwagi na niewydanie przez ww. organ stosownej decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana w dniu [...] marca 2010 r. (decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności), tj. po prawie dwóch latach. Dodała, że inwestor nie wykonał w terminie zaleceń zawartych w ww. postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r.

Zarzucono, że skarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce naruszył prawa i wolności skarżących przeciwnych budowie spornej inwestycji poprzez bezpodstawne pozbawienie J. W. i pozostałych sąsiadów z najbliższego otoczenia działki inwestora prawa strony i uczestnictwa w tym konkretnym postępowaniu, oraz niezałatwienie wcześniejszych wniosków stron postępowania wymienionych we wniosku z dnia 23 września 2010 r.

Dalej podniosła, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż "Wymagane dokumenty zostały złożone", nie podał jednak, jakie to były dokumenty i w jakiej dacie organ je otrzymał.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieprawdę w kwestii wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz późniejszego powrotu tej decyzji do obiegu prawnego.

W konkluzji skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję bezkrytycznie podzielił stanowisko organu skarżonego, uznając bezpodstawnie, iż zarzuty skargi są niezasadne. Wskazała, że Sąd nie był związany treścią skargi, jak też mógł na rozprawie dopytać skarżącą o sprecyzowanie skargi, jeśli była ona niezrozumiała lub niepełna. Zarzuciła Sądowi, że zaniechał kontroli ustalenia stanu faktycznego i rozpoznał sprawę pobieżnie. Nie ustalił, czy rzeczywiście decyzja organu wojewódzkiego jest zgodna z prawem wobec wykazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce.

Pismem z dnia 1 lipca 216 r., złożonym na rozprawie, skarżąca kasacyjnie wniosła o sprostowanie oczywistych błędów pisarskich w skardze kasacyjnej w zakresie powołanych tam przepisów:

– w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej winno być: art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (zamiast art. 50 pkt 2 i 4),

– w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej winno być: art. 36a ust. 1 i 1a ustawy Prawo budowlane.

Ponadto oddzielnym pismem z dnia 1 lipca 2016 r., złożonym na rozprawie, skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w łącznej kwocie 1148 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Trafnie Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji przypomniały, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowych. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest ocena, czy decyzja będąca przedmiotem takiego postępowania nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. Nie jest natomiast rzeczą organu w tym postępowaniu ponowna weryfikacja sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Przedmiotem kontroli organów nadzoru w tak określonym postępowaniu była zatem ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Hajnówce z dnia [...] marca 2010 r. nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu oceny organy administracji uznały, że takie wady w niniejszej sprawie nie występują i słusznie Sąd pierwszej uznał, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skarżącej kasacyjnie, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie stwierdził nieważności kontrolowanej decyzji, mimo wydania jej z naruszeniem zasady res iudicata, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. W ocenie autora skargi kasacyjnej doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem kwestia wadliwości decyzji z dnia [...] marca 2010 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzja z dnia [...] października 2012 r. Z takim stanowiskiem nie sposób nie zgodzić. Przywołaną wyżej decyzją (z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu stopnia wojewódzkiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z jej uzasadnienia organ odwoławczy wskazał wówczas na konieczność ponownej oceny przez organ pierwszej instancji prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 2010 r. pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Przypomniał przy tym, że proces inwestycyjny został zakończony, albowiem inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce, a właściwy organ nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu. Organ wskazał na naruszenie w związku z tym art. 51 ust. 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Dla uznania, że decyzja wydana jest z naruszeniem zasady res iudicata, niezbędne jest stwierdzenie, że decyzja dotknięta taką wadą jest tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym z inną, wcześniejszą ostateczną decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. O ile bowiem pomiędzy decyzjami z dnia [...] października 2012 r. i [...] stycznia 2014 r. występuje tożsamość podmiotowa, to nie może budzić wątpliwość, że brak jest tożsamości przedmiotowej. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ administracji wskazał, że kontrolowana przez niego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem takich przepisów postępowania, które uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ administracji wskazał jednocześnie kierunek ponownej oceny. Tym ostatecznym rozstrzygnięciem organ administracji nie przesądził, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, o kwalifikowanych wadach decyzji z dnia [...] marca 2010 r., ale o naruszeniu przepisów postępowania przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Co więcej uzasadnienie decyzji również nie wskazuje, że takie wady zostały stwierdzone przez organ odwoławczy a jedynie, że sprawa wymaga ponownej oceny pod wskazanym kątem. Natomiast kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, a zatem ostatecznie rozstrzygnął kwestię niezaistnienia kwalifikowanych wad decyzji. W tej sytuacji nie zaistniała tożsamość przedmiotowa pomiędzy omawianymi decyzjami a w konsekwencji kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie narusza omawianej zasady. Jedynie na marginesie wskazać należy autorowi skargi kasacyjnej, że ewentualne naruszenie omawianego przepisu stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, a zatem do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie jak wskazano w skardze do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c omawianej ustawy. Tym bardziej zatem ten ostatni przepis nie mógł być naruszony prze Sąd pierwszej instancji.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli decyzji, która w ocenie skarżącej kasacyjnie dotknięta jest wadami, które powinny skutkować jej uchyleniem.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że kontrolowana przez organy administracji decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, czego Sąd w sposób wadliwy, jej zdaniem, nie dostrzegł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wady rażącego naruszenia prawa utrwalił się jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy łącznie zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 i z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

Słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, że organy administracji prawidłowo uznały, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nie jest dotknięta taką wadą. Z niekwestionowanych w tym zakresie i prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że wydanie tej ostatniej decyzji poprzedzone zostało stwierdzeniem przez organ administracji, podczas kontroli przeprowadzonej dnia 9 lutego 2009 r., że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowanego w części dotyczącej zbiornika na gnojowicę, albowiem zmienił jego położenie w stosunku do wskazanego w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu oraz zwiększył jego powierzchnię. Prawidłowo zatem organy administracji uznały, że stwierdzone odstępstwo ma charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Tych ustaleń skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała. Konsekwencją zatem takich ustaleń była konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania właściwy organ administracji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Stwierdziwszy bowiem, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ administracji zobowiązał go do przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Nie przeczy prawidłowości oceny dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji fakt, że w dacie wydawania tej decyzji inwestycja była już zrealizowana a inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Słusznie zauważyły organy orzekające, że kwestia, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania poprzez milczącą zgodę organu, to jest niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać 2 przeciwne stanowiska: zwolennicy jednego poglądu twierdzą, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji. Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Niezależnie od tego, że w chwili obecnej dominuje drugi z ww. poglądów, to wskazać należy, że rozbieżność w orzecznictwie co do interpretacji przepisów art. 50 i art. 51 w omawianym zakresie skutkuje koniecznością stwierdzenia, że przepisy te nie są jasnobrzmiące a zatem ich ewentualne naruszenie nie mogło mieć charakteru rażącego.

Po drugie nie można doszukać się takiej kwalifikowanej wady wskazanej decyzji również z tej przyczyny, że została ona wydana po upływie 2-miesięcznego terminu od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych. Nie można oczywiście nie zauważyć, że przedmiotowa decyzja została poprzedzona wydaniem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednakże uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że decyzja będąca przedmiotem oceny została wydana w innym stanie faktycznym niż postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. W tej ostatniej dacie roboty budowlane były w toku (ustalenia takie wynikają z uzasadnienia tego postanowienia) a zatem usprawiedliwione było wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wobec umorzenia postępowania w sprawie budowy zbiornika na gnojowicę decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (następnie wyeliminowaną z obrotu pranego poprzez stwierdzenie jej nieważności) inwestor zakończył roboty budowlane. Dopiero po ich zakończeniu i skutecznych zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania organ administracji wszczął postępowanie naprawcze do tej części inwestycji. A zatem omawiana decyzja nie stanowi de facto kontynuacji postępowania naprawczego zainicjowanego wnioskami J. W., W. K. i J. G., ale jest konsekwencją stwierdzenia, po zakończeniu inwestycji, istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje, że decyzja, mocą której organ nałożył obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego, została wydana po upływie 2 miesięcy od daty wydania postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Natomiast nie może budzić wątpliwości, że decyzja nakładająca obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 ustawy wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych. Jedynie na marginesie wskazać należy, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor po dokonaniu istotnych odstępstw bez uzyskania uprzedniej decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 ustawy nie miałby prawnej możliwości doprowadzenia takich robót do stanu zgodnego z prawem.

A zatem również w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. A zatem przepis ten żadną miarą nie mógł mieć zastosowania ani w niniejszym postępowaniu, w którym organy administracji orzekały w oparciu art. 156 § 1 k.p.a., ani nawet w postępowaniu zwyczajnym, albowiem dotyczy dalszego etapu inwestycji. Nie mogły również mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem nie mogły być naruszone przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji.

Nie może także budzić wątpliwości, że skoro przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę m.in. zbiornika na płynne odchody zwierzęce, to nawet późniejsze wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie oznacza, że inwestycja zrealizowana jest w ramach samowoli budowlanej o rozumieniu art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Tym samym przepis ten nie mógł również być naruszony przez organ administracji oraz Sąd wojewódzki.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Kwestia przymiotu strony J. W. była w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 809/13, który wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. uchylił decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez J. W. Będąc związanym zawartymi w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazaniami organ administracji ponownie rozpoznając odwołanie uznał, że skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. A zatem zarzut ten jest o tyleż niezasadny, co niezrozumiały. Natomiast jeśli intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że skarżąca nie uczestniczyła w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji wobec odmówienia jej przymiotu strony, to argumenty te powinna podnosić w innych postępowaniach.

Również zarzuty związane z prawidłowością realizacji inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Podobnie argumenty związane z brakiem decyzji ustalającej warunki zabudowy, dostępu do drogi publicznej i niezbędnych uzgodnień. Te kwestie winny być oceniane przez organy nadzoru budowanego na dalszym etapie postępowania naprawczego, a które w żadnym razie nie może być przedmiotem kontroli organów w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej część inwestycji.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej niezależnie od ich wad konstrukcyjnych nie zasługują na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu, mocą którego oddalono skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r., odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.