Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 53/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37, art. 15, art. 35, art. 8, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. W. oraz małoletniej W. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego ojca A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przed organem Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania wniosku w zakresie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W lipcu 2019 r. skarżący A. W. oraz małoletnia W. W., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego ojca A. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z 29 maja 2018 r. II GSK 4596/16, w sprawie przyznania prawa do zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach). W skardze skarżący zawarli wniosek o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

Przed wniesieniem skargi organy administracji prowadziły postępowanie z wniosku skarżącego z 19 sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu – [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K.) o zwrot kosztów leczenia poniesionych w Niemczech w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2011 r. przez B. W..

Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor Oddziału lub organ I instancji) odmówił przyznania prawa do zwrotu kosztów leczenia w Niemczech. Decyzję oparł na przepisach art. 109 ustawy o świadczeniach oraz art. 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie systemów zabezpieczenia społecznego.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. W. Prezes NFZ decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 9 maja 2012 r. VI SA/WA 452/12 WSA uchylił ww. decyzje organów administracji I i II instancji i stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. Zdaniem Sądu naruszenia procedury administracyjnej w sprawie miały ścisły związek z ewidentnym naruszeniem przez organy obu instancji unormowań prawa materialnego, tj. przede wszystkim przepisów wspólnotowych, w tym art. 22 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, a także przepisów krajowych, w tym głównie art. 25 i art. 26 ustawy o świadczeniach. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz decyzji Dyrektora Oddziału był przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który przewiduje, że Fundusz finansuje koszty leczenia poza granicami kraju udzielonego zgodnie z przepisami o koordynacji. Oceniając wniosek refundacyjny B. W. organy zobowiązane były ustalić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, w świetle faktów i dokumentów istniejących w dacie przeprowadzenia leczenia za granicą, zasadne i usprawiedliwione było podjęcie tego leczenia bez oczekiwania na decyzję w przedmiocie zgody i czy ubezpieczona miała prawo sądzić na podstawie przekazanych jej informacji, że leczenie w kraju w wymaganym terminie nie jest możliwe. Prawidłowo i zgodnie z art. 68 Konstytucji RP wykładane przepisy krajowe, tj. art. 25 i art. 26 ustawy o świadczeniach, pozwalają na zgodne z prawem rozwiązanie sytuacji prawnych wyjątkowych i finansowanie ze środków publicznych także świadczeń już wykonanych, jeżeli są spełnione przesłanki takiego finansowania. Postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie niezasadnie skoncentrowało się jedynie na okolicznościach związanych z brakiem wydania stronie skarżącej zgody na leczenie za granicą, zamiast na ustaleniu, czy leczenie w kraju w dacie podjęcia leczenia za granicą było w ogóle obiektywnie możliwe i dostępne dla pacjenta. Prezes NFZ, a wcześniej Dyrektor Oddziału, dokonując analizy materiału dowodowego, nie powinni ograniczać się tylko i wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że skarżąca nie uzyskała zgody na leczenie, lecz winny dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla wykazania podstaw do wyrażenia zgody na refundację kosztów leczenia za granicą kraju, w tym przede wszystkim argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w zakresie braku możliwości skorzystania z konkretnej metody leczniczej w kraju, a następnie nie tylko przedstawić ewentualne dowody przeciwne do twierdzeń strony wnioskującej, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają stanowisko strony. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy istniała w ogóle możliwość przeprowadzenia leczenia w Polsce w wymaganym terminie. Ponadto, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ stosując procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą, ponownie winien ustalić, jak w każdej tego typu sprawie, czy w świetle posiadanych opinii lekarskich dotyczących indywidualnej sytuacji medycznej skarżącej przeprowadzenie procedury uzyskania zgody nie stanowiło zagrożenia dla jej zdrowia i życia. W sytuacji kiedy ewentualnie właściwe procedury nie zostały zarekomendowane i wdrożone przez NFZ, ich brak nie może być wyłączną przyczyną odmowy.

NSA wyrokiem z 30 lipca 2013 r. II GSK 2016/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od ww. wyroku WSA. NSA nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania - przedmiot postępowania refundacja kosztów leczenia nie odnosi się bowiem do praw ściśle związanych z osobą zmarłego, a udział w sprawie zgłosili spadkobiercy B. W. wskazując na interes prawny dotyczący wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. NSA uznał też za bezzasadny zarzut błędnej wykładni art. 26 ustawy o świadczeniach wskazując, że Sąd I instancji odwołał się w tym względzie do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z 6 grudnia 2011 r. II GSK 82/11. Argumentując przyjęte stanowisko co do wykładni art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach NSA nawiązał do poglądów prawnych wyrażonych w wyrokach NSA z 30 kwietnia 2009 r. I OSK 1407/08 i z 31 maja 2011 r. II GSK 305/10. Zwrócił przy tym uwagę na różnice co do stosowania regulacji z art. 25 oraz z art. 26 ustawy o świadczeniach podkreślając, że orzekające organy w zaskarżonych decyzjach odniosły się wyłącznie do problematyki z art. 25 tej ustawy, a nie zauważyły, że z uwagi na podnoszone przez B. W. okoliczności, w sprawie może mieć zastosowanie art. 26 tejże ustawy.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. spadek po zmarłej B. W., zmarłej [...] lipca 2012 r., nabyli mąż A. W. oraz córka W. W. w ½ części każda z tych osób.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału odmówił przyznania prawa do zwrotu kosztów leczenia w Niemczech, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezes NFZ utrzymał tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2016 r. VI SA/Wa 2568/15 WSA uchylił ww. decyzję Prezesa NFZ z [...] lipca 2015 r. oraz decyzję Dyrektora Oddziału z [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez niepełne uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku WSA z 9 maja 2012 r. oraz w wyroku NSA z 30 lipca 2013 r. Sąd wskazał, że w toku ponownego postępowania organy NFZ powinny, stosując procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą, ponownie ustalić czy w świetle dokumentacji medycznej B. W. przeprowadzenie procedury uzyskania zgody nie stanowiło zagrożenia dla jej zdrowia i życia, zaś sam wykonany zabieg był zabiegiem ratującym zdrowie pacjentki.

Wyrokiem z 29 maja 2018 r. II GSK 4596/16 NSA oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od ww. wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r.

24 sierpnia 2018 r. do Prezesa NFZ wpłynęły akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r.

Pismem z 6 września 2018 r. akta sprawy (wraz z ww. wyrokami WSA z 25 kwietnia 2016 r. i NSA z 29 maja 2018 r.) zostały przekazane przez Prezesa NFZ do organu I instancji – Dyrektora Oddziału (data wpływu akt 14 września 2018 r.) "celem realizacji wytycznych zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych (...)".

Pismami z 19 października 2018 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego oraz Konsultanta Krajowego w dziedzinie radioterapii onkologicznej z prośbą o opinię, czy istniały przesłanki medyczne do wydania uprzedniej zgody na leczenie planowe za granicą dla B. W..

Pismem z 15 listopada 2018 r. skarżący A. W. został poinformowany, że decyzja w sprawie z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność uzyskania dodatkowych opinii medycznych, zostanie wydana do 14 grudnia 2018 r.

Pismami z 29 listopada 2018 r. Dyrektor Oddziału ponownie zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego oraz Konsultanta Krajowego w dziedzinie radioterapii onkologicznej z prośbą o opinię, czy istniały przesłanki medyczne do wydania uprzedniej zgody na leczenie planowe za granicą.

Pismem z 12 grudnia 2018 r. skarżący został poinformowany, że decyzja w sprawie ze względu na szczególnie skomplikowany charakter oraz konieczność uzyskania dodatkowych opinii medycznych, zostanie wydana do 11 stycznia 2019 r.

Odpowiedź Krajowego Konsultanta wpłynęła do organu 21 grudnia 2018 r., zaś Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie radioterapii onkologicznej 28 grudnia 2018 r.

Pismem z 9 stycznia 2019 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów leczenia poprzez przedstawienie dokumentacji medycznej. W piśmie z 23 stycznia 2019 r. skarżący udzielił odpowiedzi.

Pismem z 8 lutego 2019 r. Dyrektor Oddziału poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie wydana do 8 marca 2019 r.

Pismem z 15 lutego 2019 r., a następnie pismem z 26 marca 2019 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do Konsultanta Krajowego o wydanie opinii uzupełniającej, zaś pismami z 8 marca 2019 r. i z 5 kwietnia 2019 r. poinformował skarżącego, że decyzja zostanie wydana odpowiednio do 8 kwietnia 2019 r. i do 8 maja 2019 r.

15 kwietnia 2019 r. wpłynęła odpowiedź Krajowego Konsultanta ds. radioterapii onkologicznej. Pismem z 2 maja 2019 r. Dyrektor Oddziału poinformował skarżącego, że wniosek dotyczący zwrotu kosztów leczenia został przekazany do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w celu wydania decyzji w powyższej sprawie oraz poinformował, że decyzja zostanie wydana do 7 czerwca 2019 r.

Wcześniej - pismem z 29 kwietnia 2019 r. Dyrektor Oddziału przesłał do organu II instancji (Prezesa NFZ) wniosek dotyczący leczenia zmarłej B. W. na terytorium Niemiec "z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie". W piśmie organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie przytaczając podejmowane dotąd w tym postępowaniu decyzje i wyroki sądowe, w tym ww. wyrok WSA z 25 kwietnia 2016 r. VI SA/Wa 2568/15 nakazujący by Narodowy Fundusz Zdrowia "stosując procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą ustalił, czy w świetle dokumentacji medycznej Pani B. W. przeprowadzenie procedury uzyskania zgody stanowiło zagrożenie dla jej zdrowia i życia, zaś sam wykonany zabieg był zabiegiem ratującym zdrowie pacjentki". Stosując się do zaleceń WSA organ uzyskał opinię Krajowego Konsultanta w dziedzinie radioterapii onkologicznej prof. dr hab. n. med. K. S., z której wynika, że zabieg radiochirurgiczny nożem Gamma w lipcu 2011 r. nie był świadczeniem gwarantowanym przeprowadzanym w Polsce w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego; nadto zabieg ten przeprowadzony u B. W. nie był zabiegiem ratującym życie. W ostatnim zdaniu tego pisma organ nadmienił, że "mając na uwadze powyższe oraz stosując się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przyjąć procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą, [...] OW NFZ przekazuje w załączeniu dokumentację sprawy w celu wydania decyzji".

Do Prezesa NFZ akta wpłynęły 9 maja 2019 r.

Pismem z 17 maja 2019 r. Prezes NFZ poinformował skarżącego o przekazaniu do Centrali NFZ wniosku o zwrot kosztów leczenia i prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ zwrócił się z prośbą o przekazanie kopii wyniku rezonansu magnetycznego B. W. z [...] lutego 2012 r.

W piśmie 26 maja 2019 r. skierowanym do Prezesa NFZ, zatytułowanym "wezwanie do zapłaty", skarżący stwierdził, że do dnia sporządzenia pisma sprawa nie została załatwiona stosownie do wykładni prawa wskazanej przez Sąd; wysyłanie "dziwnych pism z zapytaniami nie mającymi nic wspólnego w tej sprawie od dnia prawomocnego wyroku" z 29 maja 2018 r. jest typowym unikaniem załatwienia sprawy. Skarżący w piśmie tym wezwał Prezesa NFZ do wykonania prawomocnego wyroku NSA z 29 maja 2018 r. II GSK 4596/16 (oddalającego kasację od ww. wyroku WSA z 25 maja 2016 r.)

Pismem z 19 czerwca 2019 r. Prezes NFZ, działając na podstawie upoważnienia wynikającego z treści § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie wydawania zgody na uzyskanie świadczeń opieki zdrowotnej poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. poz.1551), wystąpił do prof. nadzw. dr hab. n. med. M. Z. Centrum [...] o zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. 17 lipca 2019 r. wpłynęła odpowiedź prof. nadzw. dr hab. n. med. M. Z.. Pismem z 24 lipca 2019 r. Prezes NFZ zwrócił się do Dyrektora Szpitala w C. o przekazanie kopii wyniku rezonansu magnetycznego B. W. z [...] lutego 2012 r.

W treści skargi "na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu", która wpłynęła do Sądu 3 lipca 2019 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy, skarżący wskazał m.in., że pismem z 1 sierpnia 2018 r. Dyrektor Oddziału został wezwany do wykonania wyroku i do dnia złożenia skargi nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku. Po roku wysyłania do skarżącego różnych pism, po złożeniu do Sądu skargi na Dyrektora Oddziału, i po wpłynięciu tej skargi do WSA w Gliwicach, Dyrektor Oddziału przekazał sprawę Prezesowi NFZ. Prezes NFZ został wezwany do wykonania wyroku pismem z 26 maja 2019 r. i do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku; pozoruje czynności, które już były rozpatrywane przez Sądy. W ocenie skarżącego organ narusza zasadę szybkości działania, szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i wskazane w art. 35 k.p.a. terminy załatwiania spraw. Prezes NFZ powinien wykonać wyroki NSA i WSA niezwłocznie po ich otrzymaniu (ponieważ ocena prawna dokonana w nich przez Sądy była jednoznaczna), czego dotychczas nie uczynił; przekazał sprawę do Dyrektora Oddziału, który po roku przekazał sprawę (z powrotem) do Prezesa NFZ, który od tego czasu "zaczyna wysyłać dziwne pisma z zapytaniami i informacjami". W tej sytuacji - zdaniem skarżącego - skarga na bezczynność postępowania lub przewlekłość oraz żądanie wymierzenia Prezesowi NFZ grzywny jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ – Prezes NFZ - wniósł o jej oddalenie. Stwierdził w szczególności, że w stanie faktycznym sprawy do wykonania przez organ pozostaje prawomocny wyrok WSA z 25 maja 2016 r. w uzasadnieniu, którego wskazano m. in., że organ winien - stosując procedurę, jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą - ustalić, czy w świetle dokumentacji medycznej B. W. przeprowadzenie procedury uzyskania zgody stanowiło zagrożenie dla jej zdrowia i życia, zaś sam wykonany zabieg był zabiegiem ratującym życie. Podstawę materialnoprawną w sprawie stanowi art. 26 ustawy o świadczeniach, w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1491). W rozpoznawanej sprawie, pomimo braku złożenia określonego przepisami prawa formularzowego wniosku, którego merytoryczne rozpatrzenie pozwala w stosowany sposób ocenić spełnienie materialnoprawnych przesłanek wynikających z art. 26 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ został zobligowany orzeczeniem WSA do zbadania, czy w przypadku przeprowadzonego przez B. W. w 2011 r. leczenia w ośrodku zagranicznym istniały bądź nie istniały przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W ocenie organu prowadzone w sprawie aktualnie czynności czynią zadość wytycznym zawartym w ww. wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r. Sąd ten nie nakazał Prezesowi NFZ ani Dyrektorowi Oddziału wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, lecz w sposób jasny sformułował kierunek działania, zgodnie z którym organ winien rozpoznać na nowo sprawę w oparciu o procedurę właściwą dla wniosku o leczenie zagraniczne. W ramach prowadzonego aktualnie postępowania organ I instancji "działając na podstawie § 6 ust. 12a rozporządzenia w sprawie wniosku" (chodzi o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu – Dz.U. 2007.249.1867), realizując wytyczne WSA, podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy uzyskując opinie lekarzy specjalistów w dziedzinie medycyny właściwej dla świadczenia opieki zdrowotnej stanowiącego powód pobytu w ośrodku zagranicznym (w tym m. in. opinię konsultanta krajowego w dziedzinie radioterapii onkologicznej). Następnie organ wskazał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ, działając na podstawie § 7 ww. rozporządzenia, pismem z 2 maja 2019 r. "przekazał dokumentację sprawy do rozpatrzenia przez Prezesa NFZ". Po powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, zwróceniu się o przekazanie kopii wyniku rezonansu magnetycznego, Prezes NFZ (korzystając z upoważnienia § 8 ust. 3 rozporządzenia) wystąpił pismem z 19 czerwca 2019 r. (o opinię) do prof. nadzw. dr hab. n. med. M. Z. z Centrum [...].

Zdaniem organu nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie strony o braku niezwłocznego wykonania przez organ wyroku WSA. Organ będąc zobligowany do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również będąc związany z zawartą w wyroku oceną prawną sądu, podejmuje czynności zmierzające do dokładanego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w treści art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. braku możliwości przeprowadzenia leczenia lub badań diagnostycznych na terenie kraju oraz niezbędności udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Stwierdzenie strony skarżącej kwestionujące niezbędność uzyskiwania specjalistycznych opinii w sprawie nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ zobowiązany jest do przeprowadzenia formalnej procedury sprawdzającej, w ramach której niezbędne jest zwrócenie się do podmiotów posiadających profesjonalną wiedzę w zakresie rozpoznawanej sprawy - w kontekście przesłanek zawartych w art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym sprawa winna zostać rozpatrzona niezwłocznie, i wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. terminów, Prezes NFZ podniósł, że w niniejszej sprawie termin do wydania przez organ decyzji został określony w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu, będącego aktem wykonawczym ministra właściwego ds. zdrowia do art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem Prezes NFZ w terminie 5 dni roboczych od dnia uzyskania ostatniej, niezbędnej informacji, pozwalającej na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, wydaje decyzję w sprawie skierowania osoby, której dotyczy wniosek, do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych albo odmowy tego skierowania. Rozwiązanie to, w brzmieniu nadanym przepisami szczególnymi, odzwierciedla charakter prowadzonego przez Prezesa NFZ postępowania wyjaśniającego, którego m. in. z uwagi na konieczność przeprowadzania specjalistycznych konsultacji medycznych, uzyskiwania stanowisk podmiotów posiadających profesjonalną wiedzę w zakresie wnioskowanego leczenia nie da się zamknąć w ramach czasowych określonych przez skarżącego. Termin wydania decyzji nie jest uzależniony tylko od czynności dokonywanych przez organ, ale również od możliwości i czasu uzyskania niezbędnych opinii, które pozwolą ustalić stan faktyczny sprawy. Czas, w którym organ oczekuje na przesłanie opinii nie jest wliczany do czasu, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję. Z chronologii zdarzeń w sprawie wynika, że organ podejmuje czynności bezzwłocznie.

Według organu w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymagają podniesione przez ww. Sądy kwestie medyczne odnoszące się do procesu leczenia pacjentki. Prezes NFZ nie może zastąpić specjalistów z zakresu medycyny w ocenie szczegółowych zagadnień medycznych dotyczących wnioskowanego leczenia, dlatego przed wydaniem decyzji administracyjnej zasięga informacji od specjalistycznych placówek medycznych, co do możliwości przeprowadzenia wnioskowanego leczenia w kraju. Decyzja Prezesa NFZ może zostać wydana wyłącznie po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o specjalistyczne opinie zawierające wszechstronne uzasadnienie wyjaśniające wszelkie wątpliwości w sprawie w sposób przekonujący dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Skoro nie jest możliwe działanie organu, to nie można mu zarzucić, że pozostaje w zwłoce. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest też (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.) uwzględnienie wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa o zwrot kosztów leczenia udzielonego za granicą to sprawa o charakterze administracyjnoprawnym, należąca do drogi postępowania administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 r. III CZP 26/15). Załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Wniosek o dokonanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju powinien zostać rozpoznany przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy wniesione przez stronę żądanie jest zasadne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. II GSK 3597/17).

Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada szybkości (art. 12 k.p.a.), jako jedna z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji tej zasady służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji przewidziane w przepisach art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. W świetle tych przepisów organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie każde zatem przekroczenie przez organ wskazanych terminów oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.

Z przytoczonymi zasadami nie koliduje podnoszony przez organ przepis § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu, stosownie do którego Prezes Funduszu, w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w § 7 (czyli niezbędnych danych do podjęcia decyzji), wydaje decyzję w sprawie wydania lub odmowy wydania wnioskodawcy zgody na przeprowadzenie albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielenia świadczeń. Przewidując wskazany 5 – dniowy termin na wydanie decyzji przepis ten ma charakter dynamizujący postępowanie przed organem w sprawach o wydanie zgody (uprzedniej) na przeprowadzenie/kontynuację leczenia poza granicami kraju; w kontekście tak określonego terminu nie sposób uznać, żeby postępowanie przed organem w zakresie poprzedzającego początek biegu tego terminu kompletowania niezbędnych dokumentów/informacji mogło rozciągać się w czasie poza rozsądne granice załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy dotyczy ona kwestii związanych z życiem i zdrowiem, a więc okoliczności wymagających w każdych warunkach szybkiego działania. Poza tym sprawa niniejsza nie dotyczy zgody uprzedniej na leczenie poza granicami kraju, tylko zwrotu kosztów leczenia już wykonanego, zatem organ obowiązany jest rozpoznać tę sprawę na ogólnych zasadach terminowości postępowania administracyjnego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W obowiązującym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw traktowane jest jako >bezczynność< lub >przewlekłość postępowania<. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości należy natomiast ocenić, czy organ administracji prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. O bezczynności organu można zatem mówić, gdy organ mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej formie i określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów; instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje natomiast wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w optymalnym/rozsądnym terminie. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem wtedy, gdy organowi można zarzucić prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, nieuzasadnione ponawianie czynności dowodowych. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ.

W sprawie na bezczynność czy przewlekłość postępowania Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał; należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Przy ocenie przewlekłości postępowania uwzględnia się też całokształt czynności podejmowanych w danej sprawie przez skarżony organ, również tych dotyczących etapu zakończonego decyzją/decyzjami, które zostały następnie uchylone, a okres ten nie jest objęty innym wyrokiem Sądu dotyczącym bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że doszło w niej – w świetle obszernie cytowanych w części historycznej tego uzasadnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy – do przewlekłości postępowania, przy czym przewlekłość ta na obecnym etapie sprawy jest przede wszystkim udziałem organu I instancji - Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektora Oddziału), który ww. pismem z 29 kwietnia 2019 r. w sposób nieuprawniony – w ocenie Sądu – przekazał Prezesowi NFZ dokumentację sprawy "w celu wydania decyzji", zamiast sam zakończyć postępowanie w instancji decyzją administracyjną, do czego w myśl wiążących go przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów procesowych (k.p.a.) był zobowiązany, przy czym uczynił to po przeszło 7-dmiu miesiącach bezskutecznego procedowania w sprawie liczonych od 14 września 2018 r. (data wpływu akt do tego organu po ww. drugim wyroku NSA z 29 maja 2018 r. oddalającym skargę kasacyjną Prezesa NFZ od wcześniejszego wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r. uchylającego decyzje organów I i II instancji (odpowiednio z 1 sierpnia 2014 r. i z 29 lipca 2015 r.) o odmowie przyznania stronie prawa do zwrotu kosztów leczenia B. W. w Niemczech. Przewlekłość postępowania przed Prezesem NFZ (ten organ jest z woli strony podmiotem skarżonym w tej sprawie) wynika natomiast z faktu przejęcia tak przekazanej mu sprawy (do dalszego procedowania/załatwienia sprawy ?) przez Dyrektora Oddziału i nieuzasadnionego w niej działania przez następne ok. 3 miesiące (od maja do lipca 2019 r.), co dodatkowo wydłużyło (i dalej wydłuża) postępowanie.

W postępowaniu administracyjnym (tu przepisy k.p.a. w związku z przepisami ustawy o świadczeniach) nie jest znana instytucja przekazania sprawy przez organ I instancji organowi II instancji (odwoławczemu) do wydania decyzji/merytorycznego załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (por. art. 15 k.p.a., stosownie do którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej); naruszenie tej zasady skutkuje nieważnością postępowania. Zatem Prezes NFZ nie mógł w tej sprawie podejmować czynności z pominięciem etapu zakończenia postępowania w I Instancji, tylko zwrócić sprawę Dyrektorowi Oddziału z odpowiednimi poleceniami nadzorczymi celem bezzwłocznego załatwienia sprawy w tej instancji. Skoro tego nie uczynił to wziął niejako udział w tym postępowaniu i obciąża go z tego tytułu zarzut przewlekłości; z punktu widzenia strony jest bowiem ostatnim organem działającym w sprawie (co spowodowało skargę strony) od którego strona miała prawo oczekiwać efektywnego i skutecznego działania –zbliżającego, a nie oddalającego załatwienie sprawy, zważywszy też jej wieloletni - bo w sumie od sierpnia 2011 r. – dotychczasowy tok znaczony dwukrotnym rozpoznawaniem sprawy przez WSA, który ww. wyrokami z 9 maja 2012 r. i z 25 kwietnia 2016 r. uchylał wcześniejsze decyzje organów I i II instancji o odmowie przyznania stronie prawa do zwrotu przedmiotowych kosztów leczenia w Niemczech, oraz przez NSA, który ww. wyrokami odpowiednio z 30 lipca 2013 r. i z 29 maja 2018 r. dwa razy oddalał skargi kasacyjne Prezesa NFZ od wyroków WSA, przesądzając zarazem ostatecznie prawny aspekt/charakter tej sprawy, w szczególności jej dwuinstancyjność w sensie takim, że organem władnym rozpoznać sprawę w pierwszej (I) instancji jest Dyrektor Oddziału, a w drugiej (II) Prezes NFZ.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, że organy administracji ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych czy odmiennych poglądów będących w sprzeczności z uprzednio wyrażonym. Organ administracji jest obowiązany w tej sytuacji rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu uchylającego (prawomocnie) decyzję organu. W pojęciu >ocena prawna< mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W tej sprawie Sąd, uchylając wcześniejsze decyzje organów z przyczyn procesowych oraz z powodu naruszenia prawa materialnego (por. szczegółową argumentację uzasadnień wyroków sądowych w aktach administracyjnych sprawy), wyznaczył kierunek wyjaśnienia sprawy w dalszym postępowaniu przed organem, ale nie związał go sposobem orzekania. Przesądził jednakże możliwość zwrotu kosztów leczenia przeprowadzonego za granicą, którego nie przeprowadza się w kraju, w sytuacji gdy było ono niezbędne dla ratowania zdrowia/życia wnioskodawcy, w myśl zasady, że decyzja o zgodzie na finansowanie leczenia zagranicą może być wydana także po jego przeprowadzeniu (ex post).

Na dzień złożenia wniosku, jak również w okresie leczenia B. W. kwestia refundacji kosztów leczenia i badań diagnostycznych regulowana była w przepisach art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach, które uprawniały organ wyłącznie do decyzyjnego rozstrzygania wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie/kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych za granicą (art. 25) lub o skierowanie do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, kierując się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy (w obu przypadkach decyzje wydaje Prezes NFZ i są one ostateczne, tj. przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego - por. ust. 4 art. 25 i ust. 3 art. 26).

W rozpoznawanej sprawie nie występowano o uprzednią zgodę lub skierowanie do przeprowadzenia leczenia poza granicami kraju w trybie tych przepisów; jednak w ww. wyroku WSA z 9 maja 2012 r. VI SA/Wa 452/12 potwierdzonym wyrokiem NSA z 30 lipca 2013 r. II GSK 2016/12 oddalającym skargę kasacyjną (a następnie konsekwentnie ww. kolejnymi wyrokami, tj. WSA z 25 kwietnia 2016r. VI SA/Wa 2568/15 i NSA z 29 maja 2018 r. II GSK 4596/16) wskazano, że "prawidłowo i zgodnie z art. 68 Konstytucji RP wykładane przepisy krajowe, tj. art. 25 i art. 26 ustawy o świadczeniach, pozwalają na zgodne z prawem rozwiązanie sytuacji prawnych wyjątkowych i finansowanie ze środków publicznych także świadczeń już wykonanych, jeżeli są spełnione przesłanki takiego finansowania. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 29 maja 2018 r. istota rozpoznawanej sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy leczenie, któremu poddała się B. W. za granicą było niezbędne dla ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia, i obejmuje wiążący się z tym problem, czy wyjazd za granicę na leczenie – pomimo braku uprzedniej zgody NFZ – w jej stanie zdrowia mógł być uzasadniony, a wymaganie oczekiwania na zakończenie stosownych procedur naruszałoby zasadę proporcjonalności.

Wymienione przesłanki są zatem istotne do zbadania/oceny przez organy NFZ, które – jak stwierdził WSA w ww. wyroku z 25 kwietnia 2016 r., kierując wskazaniami WSA zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2012 r. oraz NSA zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. - w toku ponownego postępowania "powinny stosując procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą", ponownie ustalić, czy w świetle dokumentacji medycznej B. W. przeprowadzenie procedury uzyskania zgody nie stanowiło zagrożenia dla jej zdrowia i życia, zaś wykonany zabieg był zabiegiem ratującym zdrowie pacjentki.

Wyjaśnienia jednak w tym miejscu wymaga, w nawiązaniu do poczynionych wyżej uwag na temat przesądzonych w sprawie w świetle ww. wyroków WSA i NSA kwestii proceduralnych, tj. dotyczących rozpoznawania tej sprawy w dwóch instancjach, gdzie pierwszą jest Dyrektor Oddziału, że posłużenie się przez WSA zwrotem "stosując procedurę jak przy wniosku o zgodę na leczenie za granicą", nie oznacza (jak zdaje się uznawać Prezes NFZ przejmując sprawę do załatwienia od organu I instancji) zmiany trybu postępowania na tryb stosowany jak przy dochodzeniu uprzedniej zgody/skierowania na leczenie za granicą, w którym to trybie – co już zauważono – Prezes NFZ wydaje na podstawie art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach od razu decyzje ostateczne (w aktualnym brzmieniu przepisów tej ustawy po jej nowelizacji ustawą z dnia 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. 2014.1491, która weszła w życie z dniem 15 listopada 2014 r., kwestie te uregulowane zostały w przepisach Rozdziału 2a Świadczenia opieki zdrowotnej udzielone poza granicami kraju - art. 42a i nast. ustawy), tylko konieczność kierowania się przy rozpoznawaniu wniosku strony o zwrot kosztów leczenia za granicą, który jest w tej sprawie wnioskiem następczym względem tego leczenia (ex post), przesłankami tego zwrotu, jak przy wniosku uprzednim o zgodę/skierowanie na leczenie za granicą, tj. w szczególności przesłanką niezbędności udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy (w tym wypadku osoby na rzecz której wykonano leczenie za granicą) i braku dostępności takiego leczenia w warunkach krajowych. W wytycznych Sądowi chodziło o podkreślenie i ukierunkowanie organu I instancji, którego decyzję Sąd uchylił razem z decyzją drugoinstancyjną, na sposób merytorycznego rozpoznania sprawy przez wskazanie kryteriów materialnoprawnych działania organu, w szczególności przez wyczerpanie (tak samo jak w sprawie o wydanie zgody lub skierowanie do przeprowadzenia/kontynuacji leczenia poza granicami kraju) dowodów ze specjalistycznych opinii medycznych, przede wszystkim konsultanta wojewódzkiego/krajowego w dziedzinie medycyny właściwej dla wnioskowanego/przeprowadzonego leczenia oraz opinii innych osób lub podmiotów posiadających profesjonalną wiedzę w zakresie przedmiotowego leczenia (por. przepisy obowiązującego w dacie wniosku strony rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu – Dz.U. 2007.249.1867), a nie wyeliminowanie go z tego postępowania przez ustalenie kompetencji do rozpoznania sprawy (w obu instancjach) wyłącznie Prezesowi NFZ; takie ustalenie z treści ww. wyroku WSA ani późniejszego ww. wyroku NSA oddalającego kasację Prezesa NFZ od wyroku WSA nie wynika. Przeciwnie wszystkie Sądy orzekające w tej sprawie akceptowały, a tym samym przesądziły tryb dwuinstancyjnego, z udziałem Dyrektora Oddziału jako organu I instancji, postępowania administracyjnego z wniosku strony. W tym sensie organ I instancji błędnie - jak się wydaje – zinterpretował stanowisko Sądu uznając, że w świetle ww. wyroku WSA z 25 kwietnia 2016 r. winien przekazać sprawę do rozstrzygnięcia/wydania decyzji Prezesowi NFZ, czym wpłynął na przewlekłość postępowania, natomiast Prezes NFZ przyjmując tak przekazaną sprawę przewlekłość tę pogłębił; jest bowiem w tych warunkach ostatnim dysponentem sprawy, która dotąd nie została rozstrzygnięta. Skoro Prezes NFZ przyjął sprawę do rozpoznania i podjął w niej – co wynika z akt administracyjnych sprawy – czynności obliczone na wydanie decyzji, czego w myśl powyższych uwag z pominięciem organu I instancji nie może uczynić, obowiązany jest wniosek strony w zakreślonym w sentencji niniejszego wyroku terminie rozpoznać – jednak nie przez jego załatwienie merytorycznym rozstrzygnięciem, tylko przez zwrócenie sprawy organowi I instancji, tj. Dyrektorowi Oddziału celem bezzwłocznego nadania jej dalszego biegu i wydania decyzji. Prezes NFZ winien też w zaistniałych okolicznościach wyjaśnić Dyrektorowi Oddziału zasady postępowania i dopilnować, żeby postępowanie to nie uległo z nieuzasadnionych przyczyn dalszemu przedłużeniu, bacząc też na fakt wieloletniego już procedowania w sprawie i zgromadzenia w niej obszernego materiału dowodowego, na bazie którego można sprawę załatwić.

Sąd uznał niniejszym wyrokiem, że postępowanie administracyjne w sprawie z powodów wyżej podanych dotknięte jest przewlekłością (zgodnie z art. 53 § 2b. p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; skarżący spełnił ten warunek, gdyż ww. pismo skarżącego z 26 maja 2019 r., nazwane wezwaniem do zapłaty, odpowiada ponagleniu z art. 37 k.p.a., w związku też z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), jednak w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznoprawnych składających się na opisany wyżej przebieg tego postępowania, w tym gromadzenie materiału dowodowego przez zasięganie specjalistycznych opinii lekarskich, a przede wszystkim dlatego, że na dzień wniesienia skargi postępowanie przed Prezesem NFZ (a ten organ został objęty skargą strony w niniejszej sprawie) dotyczyło okresu ok. 3 miesięcy (od maja do lipca 2019 r.); w czasie tym organ podjął dalsze czynności wyjaśniające i dowodowe, dlatego prowadzenie postępowania w sprawie, choć przewlekłe, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd – stosownie art. 149 § 1a. p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Z tych powodów Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, oddalając skargę strony w tym zakresie.

Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. O rażącym naruszeniu można zatem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nie tylko jest znaczna, ale jest efektem działań/zaniechań organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Chodzi więc o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności działania organu w sprawie nie można uznać, że zostały spełnione po jego stronie przesłanki skutkujące ustaleniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w podanym wyżej sposobie rozumienia tego pojęcia, zważywszy też na skomplikowany charakter sprawy, co wynika chociażby z kompletowanego w sprawie materiału dowodowego (por. akta administracyjne sprawy i znajdujące się tam opinie lekarskie) oraz dotychczasowy w sumie wieloletni przebieg postępowania.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a. p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego, nadto osobiście przez skarżącego, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, a żadnych innych kosztów postępowania skarżący nie wskazał.