Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 997/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., c.o., oraz wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową i na budowę budynku gospodarczego wraz z instalacją elektryczną, usytuowanych na działce nr [...] w obrębie [...], a także udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, usytuowanych na działce nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 30 lipca 2021 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek W. B. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynków. Do wniosku inwestor załączył:

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane,

- projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, projekt architektoniczno-budowlany budynku gospodarczego oraz projekt rozbiórki budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.

Do akt sprawy organu I instancji dołączono:

- wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...], przyjętego uchwałą Nr XIV/324/2011 Rady Miasta [...]z dnia 28 lipca 2011 r., ogłoszonego w Dz.Urz. Woj. [...] Nr 218, poz. 2550, dalej powoływanego także jako "m.p.z.p.";

- postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia 5 lipca 2021 r. znak: UA-IV.6740.3.5.2021.ABA o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", polegające na wykonaniu w projektowanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego tarasu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (od strony działki nr A) i schodów zewnętrznych w odległości 0,79 m od granicy działki (od strony działki nr 767);

- postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia 5 lipca 2021 r. znak: UA- IV.6740.3.5.2021.ABA o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na wykonaniu parkingu składającego się z jednego stanowiska postojowego na działce budowlanej nr [...], bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr A), dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 października 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla W. B. pozwolenia na wnioskowaną budowę oraz rozbiórkę. Od decyzji odwołanie wniosła G. G., właścicielka działki nr A, sąsiadującej z działką inwestora, podnosząc, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem zapisów obowiązującego m.p.z.p. "[...]", ponieważ zgodnie z ustaleniami tego planu na terenie oznaczonym 2.MN.8, to jest na terenie, na którym znajduje się działka inwestora, budynki gospodarcze i garażowe nie mogą być usytuowane w granicy działek.

Wojewoda [...], działając w ramach postępowania odwoławczego, wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących treści projektu budowlanego w celu wykazania, że projektowany budynek mieszkalny swoim usytuowaniem nie narusza przepisów dotyczących dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach, to jest w budynku na działce Nr C, i nasłonecznienia tych pomieszczeń. Projektant przy piśmie z dnia 23 listopada 2021 r. przekazał żądane wyjaśnienia, które nie są nowym materiałem w sprawie, a jedynie doprecyzowaniem stwierdzeń już zawartych w projekcie budowlanym, więc Wojewoda [...] uznał, że nie ma zastosowania przepis nakazujący informowanie stron o zebraniu nowych dowodów w sprawie.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że działki inwestora i skarżącej znajdują się na terenach oznaczonych symbolem 2.MN.8 i 2.ZU.8 na rysunku m.p.z.p. oraz przylegają do terenu 2.KDL.1. Zabudowa, będąca przedmiotem decyzji, znajduje się w całości na terenie 2.MN.8. Na rysunku miejscowego planu wskazano miejsca, gdzie, na terenie 2.MN.8 dopuszczona jest lokalizacja obiektów gospodarczych i garażowych w granicach działki. Do takich miejsc należy odcinek granicy między działkami nr C i nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji sporządzony jest na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, w skali 1:500, opisanej jako mapa do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany, wpisany pod numerem G-II.6640.955.2020 w dniu 13 sierpnia 2020 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja usytuowana została w całości na działce nr [...], na terenie 2.MN.8. Działka nr [...] ma kształt wydłużonego prostokąta, o szerokości nieznacznie zmiennej, wynoszącej w sąsiedztwie projektowanego budynku 6,65 m. Działka, na obszarze terenu 2.MN.8, sąsiaduje od strony:

- południowo-zachodniej (bok krótszy) – z działką nr B, na której urządzono drogę publiczną, oznaczoną symbolem 2.KDL.1 na rysunku planu, jest to ulica [...],

- północnej-zachodniej – z działką nr C zabudowaną budynkiem gospodarczym i z działką Nr C zabudowaną budynkiem mieszkalnym, brak zabudowy przy granicy z działką inwestora,

- północno - wschodniej – brak numeru działki,

- południowo-wschodniej – z działką nr A zabudowaną budynkiem mieszkalnym, brak zabudowy przy granicy z działką Nr [...].

Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowano w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, przeznaczonych do rozbiórki:

- ścianą południowo-zachodnią – z oknami i z drzwiami wejściowymi - w odległości 29,19 m od krawędzi jezdni ulicy [...], z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w miejscowym planie dla drogi 2.KDL.1; z drogi 2.KDL.1, to jest z ulicy [...], istnieje zjazd na teren działki inwestora;

- ścianą północną-zachodnią – bez otworów, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, w granicy z działką nr [...],

- ścianą północno-wschodnią – z oknami i drzwiami, w znacznej odległości od granicy działki,

- ścianą południowo-wschodnią – bez otworów, będącą ścianą oddzielenia pożarowego – w granicy z działką nr A.

Wysokość budynku w kalenicy, z uwzględnieniem muru ogniowego, wynosi 9,10 m. Taras usytuowano w granicy z działką nr A, schody wejściowe w odległości 0,74 m od granicy z działką nr [...].

Projektowany budynek gospodarczy usytuowano:

- ścianą południowo-zachodnią – z drzwiami wejściowymi – w znacznej odległości od krawędzi jezdni ulicy [...], w odległości 27,24 m od projektowanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce inwestora;

- ścianą północną-zachodnią – bez otworów, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, w granicy z działką Nr [...],

- ścianą północno-wschodnią – z oknem i drzwiami, w znacznej odległości od granicy działki,

- ścianą południowo-wschodnią – bez otworów, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego – w odległości 5,8 m od granicy z działką nr A.

Wysokość budynku w kalenicy, z uwzględnieniem muru ogniowego, wynosi 4,89 m.

Zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej. Wskazano jedno miejsce parkingowe oraz miejsce dla pojemnika na odpady. Ścianę budynku garażowego usytuowano w granicy działek, w miejscu, gdzie ustalenia miejscowego planu, pokazane na rysunku miejscowego planu, pozwalają na taką lokalizację.

Przywołując treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie funkcji obu budynków oraz w zakresie ich kształtu architektonicznego, a także w zakresie ich usytuowania. Zagospodarowanie działki nie narusza wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu, określonych w miejscowym planie.

Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w analizowanym przypadku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przytaczając w tym zakresie treść § 12 ust. 1-8 tego aktu. Wskazał, iż z projektu budowlanego, doprecyzowanego w dniu 23 listopada 2021 r., wynika że projektowany budynek mieszkalny nie uniemożliwi naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynku na działce nr [...], a także nie uniemożliwi nasłonecznienia tych pomieszczeń, w czasie określonym przepisami. Zatem przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące przesłaniania oraz przepisy § 60 rozporządzenia dotyczące nasłonecznienia, nie zostały naruszone. W projekcie budowlanym zawarte jest odniesienie do ochrony przeciwpożarowej budynku, świadczące, że przepisy § 271-273 rozporządzenia nie zostały naruszone. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano miejsce lokalizacji pojemnika na odpady, zgodnie z przepisem § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Miejsce parkingowe zlokalizowane jest przy granicy z działką nr A, na podstawie udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Także usytuowanie schodów wejściowych do budynku oraz tarasu zaprojektowano na podstawie odstępstwa. Organ odwoławczy ocenił, że postanowienia Prezydenta Miasta [...]o udzieleniu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania tarasu i schodów zewnętrznych oraz usytuowania miejsca parkingowego względem granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, wydane na podstawie przepisu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, nie naruszają obowiązujących przepisów. Przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Ścianę budynku garażowego usytuowano w granicy działek, w miejscu, gdzie ustalenia miejscowego planu, pokazane na rysunku miejscowego planu, pozwalają na taką lokalizację.

Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i pozwolenia oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnymi, na dzień wykonywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci i sprawdzający dołączyli do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda [...] wyjaśnił, że w załączniku nr 1, stanowiącym integralną część m.p.z.p. terenu "[...]", to jest na rysunku miejscowego planu, oznaczono część granicy między działkami nr [...] i nr [...] jako miejsce, w którym dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że szerokość działki inwestora jest mniejsza niż 16 m, więc przy sytuowaniu budynków na tej działce znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten zezwala na usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy działki nr [...], w tym w granicy z działką nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. G., podnosząc, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie 2.MN.8, który nie został wymieniony w m.p.z.p. "[...]" jako teren na którym dopuszcza się lokalizację budynków w granicy działki, co zauważył Wojewoda przytaczając przepisy, ale się do nich nie zastosował. Z tych powodów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji – z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako "u.P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

(...)

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z powyższego przepisu, w pierwszej kolejności organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ ma zatem normatywny obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co związane jest z badaniem zgodności projektu w całym zakresie, celem ustalenia zgodności z obowiązującym prawem. Organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu. W przypadku każdego projektu budowlanego niezbędna jest jego spójność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i taka zgodność powinna zachodzić w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2020 r., II SA/Wr 803/19).

Zarzut podniesiony w odwołaniu G. G. dotyczył możliwości usytuowania projektowanego budynku gospodarczego na działce inwestora o numerze A w granicy z działką skarżącej o numerze ewid. [...] – w świetle postanowień obowiązującego m.p.z.p. dla terenu "[...]", a dokładnie jego § 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 6. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził, że takie usytuowanie budynku gospodarczego nie narusza zapisów m.p.z.p. ponieważ w jego załączniku nr 1, to jest na rysunku miejscowego planu, oznaczono część granicy między działkami nr [...] i nr [...] jako miejsce, w którym dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych. Poza tym organ zauważył, że szerokość działki inwestora jest mniejsza niż 16 m, więc przy sytuowaniu budynków na tej działce znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten zdaniem organu zezwala na usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy działki nr [...], w tym w granicy z działką nr [...].

Zgodnie z § 18 ust. 1 m.p.z.p. terenu "[...]" wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolami 2.MN.1, 2.MN.4 i 2.MN.5, 2.MN.6, 2.MN.7, 2.MN.8 i 2.MN.9 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej – z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 6 – oraz tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 2.MN.2 i 2.MN.3 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei w § 18 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p. uchwalono, że w granicach terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: dopuszcza się lokalizację budynków w granicy działki budynków gospodarczych i garażowych w granicach terenów 2.MN.2, 2.MN.3 i 2.MN.7 - w miejscach oznaczonych na rysunku planu nr 1. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej wykładni zapisów planu w powyższym zakresie, odwołując się wyłącznie do jego części graficznej (załącznik nr 1), gdzie na terenie 2.MN.8 oznaczono miejsca w których dopuszcza się lokalizację obiektów garażowych i gospodarczych w granicy działki. Organ nie wyjaśnił jednak, czy część tekstowa planu w ogóle dopuszcza takie rozwiązanie – nie dostrzegł braku spójności m.p.z.p. w tym zakresie. Taką samą wątpliwość na gruncie tego przepisu wyraził tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Ke 911/21 – ze skargi tej samej skarżącej na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji usytuowanej na innej sąsiedniej działce, położonej również na terenie oznaczonym jako 2.MN.8. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie w dniu 31 stycznia 2022 r. Stwierdzono w nim, że brzmienie § 18 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p. "nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy rzeczywiście w granicach terenów, o których mowa w § 18 ust. 1, tj. między innymi w granicach terenu oznaczonego symbolem 2.MN.8, na którym znajduje się działka inwestora, nie jest dopuszczalna lokalizacja budynków w granicy działek. Pierwsza norma dająca się wywieść z tego przepisu stanowi bowiem, że "w granicach terenów, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się lokalizację budynków w granicy działki", co sugeruje, że w granicach wszystkich terenów oznaczonych symbolami 2.MN.1, 2.MN.4, 2.MN.5, 2.MN.6, 2.MN.7, 2.MN.8, 2.MN.9, 2.MN.2 i 2.MN.3 dopuszcza się lokalizację w granicy działki wszystkich rodzajów budynków, a więc również budynków gospodarczych i garażowych. Natomiast druga norma również zawarta w tym przepisie wskazuje, że "dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garażowych w granicach terenów 2.MN.2, 2.MN.3 i 2.MN.7", co można odczytać jako ograniczenie dopuszczalności lokalizacji w granicy działki tylko budynków gospodarczych i garażowych i tylko na terenach oznaczonych trzema symbolami, tj. 2.MN.2, 2.MN.3 i 2.MN.7. Pomiędzy wskazanymi dwoma częściami przepisu § 18 ust. 3 pkt 6 planu nie ma żadnego znaku interpunkcyjnego, czy wyrazu, który pozwalałby odczytać ich wzajemną relację i czynił konstrukcję całego przepisu gramatycznie i stylistycznie poprawną. Ponadto na końcu tego przepisu znajduje się dodatkowe sformułowanie oddzielone myślnikiem, które dodatkowo ogranicza dopuszczalność lokalizacji budynków w granicy działki do miejsc oznaczonych na rysunku planu nr 1. Nie wiadomo jednak, czy to zastrzeżenie odnosi się do obu norm dających się wywieść z § 18 ust. 3 pkt 6 planu, czy tylko do drugiej z nich. Kolejną wątpliwość wywołuje skonfrontowanie tego zastrzeżenia z rysunkiem planu nr 1, do którego się odwołuje. Rysunek ten bowiem (...) istotnie pokazuje miejsca lokalizacji obiektów gospodarczych i garażowych w granicy działki, tak właśnie określone w legendzie załącznika nr 1 do uchwały Nr XIV/324/2011 Rady Miasta [...]z dnia 28 lipca 2011 r., ale miejsca te znajdują się nie tylko na terenach 2.MN.2, 2.MN.3 i 2.MN.7, o których mowa w § 18 ust. 3 pkt 6 planu, ale również na terenach o innych symbolach, w tym również na terenie oznaczonym symbolem 2.MN.8, na którym znajduje się działka inwestora (...). Oznacza to brak spójności części tekstowej z graficzną planu [...], co określone przez ustawodawcę standardy sporządzania miejscowego planu wykluczają. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały".

Podobnie jak w przywołanej wyżej sprawie, rozstrzygnięcie wskazanych wyżej wątpliwości co do kluczowych dla sprawy zapisów m.p.z.p. jest w niniejszej sprawie obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. Brak pogłębionej analizy zapisów planu miejscowego oraz niedostrzeżenie wskazanych wyżej wątpliwości co do przepisów § 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 tego planu w powiązaniu z rysunkiem planu nr 1, uniemożliwia Sądowi rozstrzygnięcie, czy planowana przez W. B. inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. Rolą Sądu administracyjnego nie jest bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej, a w niniejszej sprawie zasadności wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ale kontrola legalności rozstrzygnięć podjętych w takiej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazane pominięcie przez te organy koniecznej dla sprawy analizy zapisów planu uniemożliwia Sądowi taką kontrolę sposobu rozumowania i argumentacji organów. Kontrola taka jest tym bardziej niemożliwa, że dokonanie wykładni wskazanych wyżej, budzących wątpliwość przepisów planu, może wymagać poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Organ zobowiązany do dokonania wykładni przepisów planu miejscowego ma bowiem możliwość zwrócenia się do odpowiedniego biegłego, czy nawet do autora (autorów) projektu przedmiotowego planu, o wyjaśnienie ujawnionych wątpliwości co do jego treści. W każdym czasie istnieje także możliwość rozważenia potrzeby zainicjowania stosownego postępowania zmierzającego do zmiany bądź unieważnienia wadliwych zapisów planu.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w omawianym zakresie należy podnieść, że – w świetle powyższych rozważań – nie można uznać za wystarczające odwołanie się do treści części graficznej m.p.z.p., bez dokonania należytej wykładni także części tekstowej planu. Poza tym w ocenie Sądu nie można zastępować oceny zgodności określonego rozwiązania projektowego z m.p.z.p., którą organ winien sprawdzić na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b., powołaniem się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. w tym przypadku § 12 ust. 4 pkt 1 tego aktu, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Prawodawca miejscowy posiada kompetencję do kształtowania zasad zabudowy danego terenu, w tym określania odległości od granicy i zabudowań sąsiednich działek. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się m.in., w zależności od potrzeb, sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości. Regulacja zawarta w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy dopuszczalności sytuowania budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, lecz jedynie wówczas, gdy dla danego terenu (działki) nie obowiązuje plan miejscowy. W przypadku zaś gdy plan taki uchwalono, jego zapisy w omawianym zakresie są wiążące (por. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 12/19). Z samego § 12 ust. 4 rozporządzenia wynika zresztą, że rozwiązania w nim przewidziane są dopuszczalne, o ile nie naruszają przepisów odrębnych, do których należą także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10). Podobne stanowisko wyraził Sąd w powoływanej wyżej sprawie II SA/Ke 911/21, podnosząc że dopuszczalność planowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji mająca wynikać z treści § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogłaby być podstawą takiej lokalizacji dopiero wtedy, gdyby brak było na tym obszarze planu miejscowego, co czyniłoby koniecznym uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b.).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że na skutek braku wystarczającej wykładni przepisów m.p.z.p. i tym samym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami tego planu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b., co powodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Naruszenia te powodują jednocześnie, że dokonywana z urzędu poza granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) kontrola zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie byłaby przedwczesna. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.