Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2757/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska - (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej 1) stwierdza nieważność zakażonej decyzji w części rozstrzygającej o potrąceniu nienależnego uposażenia za okres od 31 maja do 15 lipca 2001 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w pkt 1 niniejszego wyroku stwierdzono jej nieważność, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz J. B. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. postanowił wypłacić J. B. odprawę w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - razem 55 dni, zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przejazd, nagrodę roczną za siedem miesięcy. Rozstrzygnięcie oparto na treści art. art. 98 ust. 1, art. 99 ust.1 oraz 63 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wskazane przepisy ustawy mają zastosowanie, gdyż zwolnienie za służby J. B. nastąpiło na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. wniósł o jej zmianę poprzez przyjęcie, że wymiar urlopu wynosi 59 dni oraz uzupełnienie w zakresie ekwiwalentu za przepracowane godziny ponad normatyw czasu pracy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz orzekł o potrąceniu "odpowiedniej" części nienależnego uposażenia z tytułu nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie w dniach 31 maja - 15 lipca 2001 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż prawidłowo został ustalony wymiar urlopu, o czym świadczy decyzja Komendanta Powiatowego zakreślająca na raporcie z dnia 14 lutego 2001 r. termin udzielonego urlopu oraz treść karty urlopowej. Co do żądania ekwiwalentu za przepracowane dodatkowe godziny wskazano na treść § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie rozkładu czasu służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej, który upoważniał jedynie do udzielenia czasu wolnego. Zwrócono uwagę, że J. B. zajmując stanowisko zastępcy Komendanta Powiatowego podlegał ogólnym zasadom nienormowanego czasu pracy kadry kierowniczej.

Wyjaśniając powody orzeczenia o potrąceniu części wynagrodzenia organ wskazał na fakt nieobecności J. B. w pracy, począwszy od 31 maja do 15 lipca 2001 r., co - zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy - pozwala na dokonanie potrącenia z wcześniej wypłaconego uposażenia.

W skardze na powyższą decyzję J. B. wniósł o jej uchylenie w części rozstrzygającej o potrąceniu uposażenia za okres od 31 maja do 15 lipca 2001 r. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy naruszył treść art. 109 ustawy, gdyż nie uwzględnił okoliczności bezprawnego niedopuszczenia go w dniu 1 czerwca 2001 r. do pełnienia służby. Zwrócił uwagę, że słusznie zostało wypłacone zaległe uposażenie za czerwiec i lipiec 2001 r., które przysługuje w przypadku uznania nieobecności za usprawiedliwioną. Tymczasem organ drugiej instancji orzekł o przedmiotowym potrąceniu, czego można było dokonać jedynie w razie nieusprawiedliwionej nieobecności. Ponadto skarżący podniósł, iż decyzja od której wniósł odwołanie nie obejmowała swym zakresem wypłaty uposażenia za czerwiec i lipiec 2001 r., zatem rozstrzygnięcie o dokonaniu potrącenia przez organ odwoławczy narusza treść art. 138 § 1 i art. 139 k.p.a.

Odpowiadając na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, iż twierdzenie skarżącego o niedopuszczaniu go do pełnienia służby jest nieprawdziwe. Odwołanie ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego wiązało się z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, do czego nie doszło z uwagi na postępowanie skarżącego. Przebywał on nieprzerwanie w czasie od 20 marca do 30 kwietnia 2001 r. na zwolnieniach lekarskich. Mimo skierowania na badania lekarskie - okresowe nie przedstawił pracodawcy zaświadczenia lekarskiego o zdolności do pracy. Na swoją prośbę został skierowany na Komisję Lekarską MSWiA w celu ustalenia stanu zdrowia. W tym czasie przedstawił kolejne zwolnienie na czas od 16 maja do 30 maja 2001 r. Po upływie ostatniego zwolnienia do pracy się nie stawił. W dniu 1 czerwca 2001 r. przekazał sprzęt łączności naczelnikowi wydziału operacyjno - szkoleniowego. Po otrzymaniu ostatecznej decyzji o zwolnieniu J. B. ze służby, w dniu 1 sierpnia 2001 r., zostało przekazane na jego konto bankowe uposażenie za czerwiec i lipiec. Ponieważ Komendant Powiatowy otrzymał zawiadomienie, że z dniem 16 lipca 2001 r. J. B. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, okres nieobecności w służbie od 16 lipca do 31 lipca 2001 r. uznano za usprawiedliwiony. Dopiero w postępowaniu odwoławczym, związanym z wypłatą należności przysługujących zwolnionemu strażakowi okazało się, że skarżącemu nie potrącono części uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, dlatego orzeczono o spornym potrąceniu.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu powołał się na treść art. 139 k.p.a., który pozwala na zadziałanie na niekorzyść gdy decyzja narusza prawo lub ze względu na interes społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O., będącej przedmiotem zaskarżenia do Sądu wykazała, że w części nie odpowiada ona wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń, a to art. art. 15, 138 § 1 pkt 1 i 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności tej części aktu administracyjnego, której owe naruszenia dotyczą.

Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikacji poprzez skorzystanie z ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna - zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. - służy od niej odwołanie, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że musi to być sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji a nadto organ odwoławczy nie może wydać decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub narusza interes społeczny.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., wydając decyzję w zakresie potrącenia J. B. nienależnego uposażenia za okres od 31 maja do 15 lipca 2001 r. w sytuacji gdy sprawa ta nie stanowiła przedmiotu decyzji pierwszoinstancyjnej, rażąco naruszył przede wszystkim treść art. 15 k.p.a. Przepis ten przesądza o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, zatem w rozpoznawanej sprawie winien był dotyczyć należności pieniężnych, o których mowa w art. 98 ustawy. W tym miejscu zauważyć również trzeba, że decyzja odwoławcza została wydana w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wynika z treści punktu pierwszego rozstrzygnięcia, w którym utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie wypłacenia J. B. należności pieniężnych. Przepis ten stosuje się w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Sformułowanie: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" daje upoważnienie do wypowiedzenia się co do prawidłowości ocenianego aktu, nie upoważnia natomiast do równoczesnego orzekania w przedmiocie wychodzącym poza materię objętą pierwszoinstancyjną decyzją. Podobnie pozostałe rodzaje decyzji odwoławczych, wymienione w art. 138 § 1 pkt 2 i 3 oraz w § 2 k.p.a., nie przewidują takiej możliwości. Podkreśla to NSA w wyrokach z dnia 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i 1252/92 (nie publ.) stanowiąc, że "Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa". Nadto podnieść należy, że rozstrzygając w decyzji odwoławczej także o potrąceniu J. B. części nienależnego uposażenia za okres od 31 maja do 15 lipca 2001 r. organ rażąco naruszył zakaz działania na niekorzyść strony odwołującej się, czyli jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony, określoną w treści art. 139 k.p.a. Co prawda ustawodawca przewidział wyjątki, w których organ może wydać decyzję na niekorzyść odwołującego, a to w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, jednak możliwość skorzystania z tego uprawnienia nie zwalnia z obowiązku dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto niezrozumiałe dla Sądu jest powoływanie się w trakcie rozprawy sądowej przez pełnomocnika organu na zaistnienie okoliczności znoszących zakaz reformationis in peius, czyli naruszenie decyzją w sposób rażący prawa lub interesu społecznego, skoro [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. w punkcie pierwszym swego rozstrzygnięcia utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, uznając ją za prawidłową.

W sytuacji wystąpienia opisanych wyżej naruszeń należało, na podstawie treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na przepisie art. 152 i 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.