Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 435/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 36 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta B. oraz Spółki M. w B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Starosta [...], decyzją z [...]2011 r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa), w związku z art. 128 ust. 1 i 4 oraz 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku uczestnika postępowania B. S. o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wskutek budowy magistrali wodociągowej, na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]1979 r., zezwalającej Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na wejście na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawcy, umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca wnioskiem z dnia [...]2007 r., wystąpił o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za zmniejszenie wartości ww. nieruchomości wskutek budowy magistrali wodociągowej. Swoje żądanie oparł na przytoczonych we wniosku art. 128 ust. 1 oraz 129 ust. 4 u.g.n., wskazując, iż na skutek lokalizacji na jego nieruchomości magistrali wodociągowej, pobudowanej w latach 80 ubiegłego wieku, obniżyła się o 75% jej wartość i do dnia dzisiejszego nie otrzymał z tego tytułu żadnego odszkodowania.

Organ wskazał też, że Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...]2007 r. wyłączył Prezydenta [...] z prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej załatwienia wyznaczył Starostę [...].

Organ ustalił, że decyzją z [...].1979 r., Prezydent [...] zezwolił Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na wejście na ww. nieruchomość budowę magistrali wodociągowej [...]. Decyzja ta została wydana zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ważność tej decyzji kwestionowana była przez pełnomocnika p. B. S. w latach 2000 - 2006 przed różnymi organami administracji oraz sądem i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]1979 r. zakończyło się uznaniem, iż nie narusza ona prawa i że nie zachodzą przesłanki powodujące konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego.

Ustalono również, że w dniu [...].1982 r. podjęto ze strony Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich próby zawarcia ugody, co do wypłaty odszkodowania, z tytułu szkód spowodowanych budową magistrali wodociągowej. Do ugody tej jednak nie doszło, gdyż p. B. S. nie złożył na dokumencie stosownego podpisu.

Obecnym właścicielem magistrali wodociągowej przebiegającej przez przedmiotową nieruchomość są Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o., które jak stwierdzono w piśmie z dnia [...]2008 r. nie dysponują prawem własności gruntu, na którym znajduje się ta inwestycja. Przedsiębiorstwo to przeprowadziło na tym terenie w sierpniu 2003 r. renowację wodociągową, za co wypłaciło B. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu opłaty za zajęcie terenu oraz w wysokości [...] zł z tytułu rekultywacji terenu oraz szkód wyrządzonych w nasadzeniach.

W ocenie organu analiza przepisu art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pozwala na postawienie tezy, że odszkodowanie opisane w art. 36 ww. ustawy dotyczyć może wyłącznie szkód w zasiewach, uprawach, plonach jako skutków wynikających z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Z pisma wnioskodawcy wynika natomiast, że jego intencją jest odszkodowanie z tytułu umieszczenia na jego nieruchomości urządzeń wodociągowych. Żądanie to nie mieści się w zakresie dyspozycji art. 36, zatem w konsekwencji przedstawionego stanowiska, organ nie jest uprawniony do orzekania w tej kwestii z uwagi na brak podstawy prawnej.

Roszczenie wnioskodawcy należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa cywilnego i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Aby organ administracji publicznej mógł wydać decyzję, musi istnieć do tego podstawa prawna w postaci przepisu prawa.

Organ stwierdził, że odszkodowanie określone w art. 36 ustawy uległo przedawnieniu 3 letniemu od powstania szkody, a postępowanie wywołane wnioskiem w przedmiocie wykraczającym poza odszkodowanie w uprawach i zasiewach, powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, albowiem może ono być dochodzone w trybie cywilno - prawnym.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji, uczestnik postępowania B. S., podniósł, że nigdy nie próbowano zawrzeć z nim ugody w sprawie odszkodowania za zmniejszenie wartości działki, a jedynie zaproponowano ugodę, w której przyjęto odszkodowanie w kwocie [...] zł. za rośliny, której nie podpisał. Uczestnik wyjaśnił również, że otrzymane kwoty [...] zł. oraz [...] zł. stanowiły rekompensatę za usunięcie z jego działki komory zaworowej i nie ma to żadnego związku z odszkodowaniem za zmniejszenie wartości działki.

Wojewoda [...], decyzją z [...]2012 r., na podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w związku z art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 u.g.n., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie oparł o tożsame ustalenia faktyczne z ustaleniami organu I instancji i poczynił następujące rozważania:

Przepisy art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przewidywały odszkodowanie za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowane działaniem określonym w art. 35 omawianej ww. ustawy, lecz nie obejmowało ono rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. przewidujący wydanie decyzji o odszkodowaniu, odnosi się do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 ugn winna być ona aktualnie wydana. Potwierdza to również regulacja zawarta wart. 233 ugn, według którego sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż niedopuszczalna jest interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy. W przeciwnym razie powyższy przepis byłby przepisem martwym i miałby jedynie marginalne znaczenie (por. wyroki: NSA z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1111/08, LEX nr 582460; WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 385/09, LEX nr 573846; WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 591/08, LEX nr 499879).

Przepis art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przewidywał możliwość ustalenia odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej, ale tylko i wyłącznie w zakresie szkód powodujących straty w zasiewach, uprawach i plonach. Ustawodawca nie przewidywał odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Natomiast kwestia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie pozostaje w dalszym ciągu nierozstrzygnięta.

W niniejszej sprawie nie może być także mowy o przedawnieniu roszczenia, bowiem ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości odbywa się w trybie administracyjnym poprzez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę, natomiast przepisy art. 128 i następne u.g.n., nie wprowadzają zarówno żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie cywilnym, natomiast art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości za straty w zasiewach, uprawach i plonach.

Skoro zatem przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego, to oznacza, iż ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 335/08, LEX nr 599060).

Reasumując należy stwierdzić, iż Starosta [...] naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z tych wszystkich względów decyzja Starosty [...] z dnia [...].2011 r. znak: [...] podlega uchyleniu i sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji.

Od powyższej decyzji, skargę do sądu złożyły dwie strony skarżące, tj. Gmina [...] oraz Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w [...].

Gmina [...], wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Skarżąca gmina podniosła, ze decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]1979 r., zezwalająca Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast Wiejskich w [...] na wejście na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawcy i budowę magistrali wodociągowej [...], wydana została zgodnie z art. 35 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mimo jej kwestionowania przed różnymi organami administracji i sądem stwierdzono, że nie narusza ona prawa i nie zachodzą przesłanki jej usunięcia z obiegu prawnego.

Skarżąca gmina zwróciła uwagę na fakt, że organ odwoławczy odwołując się do art. 129 ust. 5 u.g.n. i stwierdzając, że odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie o ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołał się na orzeczenia sądowe (I OSK 1111/08, II SA/Rz 385/09 i II SA/Lu 591/08), ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd wyrażono np. w wyrokach II SA/Rz 260/06, II SA/Gl 826/07 czy II SA/Po 746/08. W orzeczeniach do odmiennego stanowiska upoważnia ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis.

W ocenie skarżącej gminy spór dotyczy zagadnienia, czy i w jaki sposób oraz w oparciu, o które przepisy prawa organ powinien ustalić odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca gmina zwróciła uwagę, że w przywołanej przez organ II instancji sprawie sygn. I OSK 1111/08 właścicielka przejętej części nieruchomości nie otrzymała z tego tytułu żadnego odszkodowania, choć przepisy ustawy, na podstawie której przejęcie nastąpiło, przewidywały jego odpłatność. Orzeczenie w sprawie sygn. II SA/Lu 591/08 dotyczyło kwestii umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej samego odszkodowania. Podzielić należy wyrażony w powyższych orzeczeniach pogląd co do konieczności wydania w takiej sytuacji odrębnej decyzji o odszkodowaniu przy zastosowaniu art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w takich sprawach nie zostało zakończone decyzją ostateczną, w związku z czym na mocy art. 233 u.g.n. mają tu zastosowanie przepisy powołanej ustawy, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3.

W ocenie skarżącej gminy odmiennie jednak należy oceniać stan faktyczny, w którym w dacie wywłaszczenia (lub ograniczenia praw) brak było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania i postępowanie w tym zakresie nie mogło być prowadzone. Tym samym, jak wywodziła skarżąca, nie mogą zaistnieć przesłanki określone w art. 233 u.g.n. Stanowisko przeciwne byłoby nieracjonalne - pozwalałoby na dochodzenie odszkodowań za nieruchomości, które zgodnie z obowiązującymi przepisami przeszły na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie, np. na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), czy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U., Nr 31, poz. 138) z nieruchomości objętych podziałem na wniosek właściciela. Z uwagi na skutki rozmiar i skutki zjawiska, nie można zdaniem skarżącej gminy uznać, by ustawodawca dopuszczał takie rozwiązanie.

Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w [...], również wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej spółki, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej art. 129 ust 5 pkt. 3 u.g.n., albowiem w pierwszej kolejności był on zobowiązany dokonać wykładni językowej i w sposób prawidłowy interpretować pojęcie "pozbawienie praw do nieruchomości". Pojęcie "pozbawienie", z całą pewnością oznacza tylko taką sytuację, gdy doszło do całkowitego odjęcia uprawnień właścicielskich, co stanowiłoby naruszenie art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

Naruszenie istoty prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust 3 Konstytucji RP obejmuje całkowite odjęcie uprawnień właścicielskich. Taka też sytuacja opisana jest w dyspozycji art. 129 ust 5 ugn. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnień, a tylko ich ograniczenia. Nie została zatem spełniona przesłanka, pozwalająca na ustalenie odszkodowania. W przypadku B. S. nie doszło do pozbawienia go praw do nieruchomości, a jedynie do ograniczenia prawa własności.

W ocenie skarżącej spółki, błędny jest również pogląd Wojewody [...], o możliwości objęcia dyspozycją art. 125 ust 5 u.g.n., także takich stanów faktycznych, które zaistniały przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie.

Jak dalej wywodziła skarżąca spółka, Wojewoda [...] nadał temu przepisowi charakter retroakcyjny, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zasada pewności prawa wymaga od legislatora, a także od interpretatora normy prawnej, aby jej naruszenie poprzez nadanie przepisowi retroakcyjnego charakteru było wyraźnie wskazane w akcie prawnym. Zasada ta wyklucza domniemywanie retroakcyjności normy prawnej.

W ocenie skarżącej spółki, Wojewoda [...] pominął również całkowicie okoliczność, iż uczestnik postępowania B. S. otrzymał już stosowne odszkodowanie i organ bezpodstawnie przyjął, że wypłacone uczestnikowi S. odszkodowanie obejmowało tylko straty, związane z usunięciem roślin, nie czyniąc w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", wskazuje, iż organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, jak i uchybił przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia, czy zachodziły przesłanki do ustalenia uczestnikowi B. S. odszkodowania za zmniejszenie wartości jego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], wskutek budowy magistrali wodociągowej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]1979 r., zezwalającej Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na wejście na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawcy.

W ocenie sądu, podjęta przez organ pierwszoinstancyjny decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania była zasadna.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na fakt, że uczestnik B. S., powołuje się na okoliczność, że utrata wartości jego nieruchomości nastąpiła w związku ze zdarzeniem powstałym w 1979 r., objętym dyspozycją art. 35 ust. 1, ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trakcie obowiązywania tego aktu normatywnego. W ustawie tej przewidziano możliwość zakładania ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, na nieruchomościach za zezwoleniem organu administracji i działania takie zakwalifikowano jako szczególny tryb wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu prawa własności, co wynika z art. 4 ww. ustawy. Jak wynika z art. 7 ww. ustawy, jako zasadę przyjęto dokonywanie wywłaszczenia za odszkodowaniem. W stosunku do właścicieli, którym ograniczono prawo własności nieruchomości poprzez opisane powyżej działania, objęte dyspozycją art. 35 ust. 1 ww. ustawy, ustawa przewidywała wypłatę odszkodowania, lecz tylko za straty w zasiewach, uprawach i plonach, jak wynika to z art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Ustawodawca nie przewidywał wypłaty odszkodowań z powodu innych zdarzeń, w szczególności z powodu utraty wartości nieruchomości.

Złożenie przez uczestnika B. S. podania o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku na gruncie przepisów tej ustawy.

Podanie to złożone w dniu [...]2007 r., nie może również odnieść pozytywnego skutku na gruncie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa ta zawiera normy prawa materialnego, które obecnie reguluje zagadnienia wywłaszczania nieruchomości i wypłaty odszkodowań, a w szczególności jej dział III rozdział 4 i 5. W rozdziale 4 zostały uregulowane zasady wywłaszczania nieruchomości. Rozdział 5 (art. 128-134) normuje zagadnienia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Jak wynika z przepisu art. 129, ustępu 1, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Ustęp 5 tego artykułu, dodany do ustawy od 22 września 2004 r. stanowi, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: - w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (art. 129 ust. 5 pkt 1), - na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2), - a także wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Z uwagi na to, że do wywłaszczenia uczestnika B. S. nie doszło (w dalszym ciągu jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]), brak było podstaw do rozważania zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 3. Można było natomiast hipotetycznie rozważać zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 1, kiedy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu co do przypadku, o którym mowa w art. 124 ww. ustawy, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zwrócić uwagę, że identyczną treść sposobu ograniczenia prawa własności co nastąpiło w stosunku do działki uczestnika - miał przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Trzeba też zwrócić uwagę, że z przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n. wynika, że odszkodowanie przysługuje również gdy wskutek zdarzeń opisanych wart. 124 ust. 1 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości.

Co jednak w sprawie istotne, to przepis ten ma zastosowanie do wywłaszczeń i ograniczeń prawa własności, dokonanych pod rządem omawianej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis.

W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy i wskazał w art. 216, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Natomiast żaden przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Wskazać należy, iż także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie (ograniczenie prawa własności) lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. W świetle powyższego, sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, który umorzył postępowanie w sprawie z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego podania.

Za takim rozumieniem obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiedziało się w przeważającej części orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2009 r., sygn .. akt I OSK 710/08; wyrok WSA w Poznaniu z 4 marca 2009 r., sygn .. akt II SA/Po 746/08; wyrok WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2008 r., sygn .. akt II SA/Gl 826/07; wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2008 r., sygn .. akt III SA/Po 688/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2006 r., sygn .. akt III SA/Rz 260/06).

Powyższe stanowisko jest jak najbardziej racjonalne. Zgodzić się trzeba z wywodami skarżącej gminy, że stanowisko przeciwne pozwalałoby na dochodzenie odszkodowań za nieruchomości, które zgodnie z obowiązującymi przepisami przeszły na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie, ale też w stosunku do nich ograniczono by prawo własności. Skutki i skala tego zjawiska byłaby trudna do wyobrażenia, tym bardziej, że w konsekwencji takiego poglądu, brak byłoby daty granicznej, poza którą nie można byłoby stosować przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Obowiązywanie prawa jest wyznaczone ramami temporalnymi. Oczywistym jest, że czas rządzi także hierarchią (lex posterior derogat legi priori). Jednakże derogacja aktu normatywnego nie oznacza, że przestaje on kształtować realne stosunki prawne istniejące po derogacji. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowanie nie pokrywają się bowiem ze sobą. To powoduje zresztą, że przedmiotem kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny są również akty normatywne już - formalnie - nieobowiązujące. Ustawa późniejsza kształtuje bieżące stosunki prawne, lecz by mogła kształtować stosunki prawne podlegające reżimowi poprzednio obowiązującej ustawy i to w sposób sprzeczny z jej przepisami, to musi to wynikać w sposób wyraźny z przepisów późniejszej ustawy. Sytuacja taka jednak w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Orzecznictwo przytoczone przez organ odwoławczy I OSK 1111/08, II SA/Lu 591/08 dotyczy odmiennych stanów faktycznych i sytuacji w których postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z okresów przed obowiązywaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a ponadto w poprzednich regulacjach prawnych odszkodowanie przysługiwało, w związku z czym na mocy art. 233 u.g.n. mogły mieć zastosowanie przepisy ww. ustawy, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, jak zasadnie podniosła skarżąca gmina.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał żadnych przesłanek, które mogłyby uzasadniać przyjęte przez ten organ stanowisko w zakresie konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 233 u.g.n., (stanowiącego o tym, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów). Brak jest bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby o tym świadczyć. Spośród dokumentów, dotyczących odszkodowania, w aktach sprawy znajduje się: - kopia ugody (nie podpisanej przez uczestnika) z [...]1982 r. w sprawie wysokości szkód w wysokości [...] zł., spowodowanych budową magistrali wodociągowej, co do ulic; [...], za czasowe zajęcie terenu przy ul. [...] (dowód: akta administracyjne organu I instancji k. 14); - podanie uczestnika B. S. z [...]1991 r., o dokonanie wywłaszczenia zajętej części nieruchomości za odszkodowaniem (dowód: k. 16 ww. akt); - negatywna odpowiedź z [...]1991 r., na podanie uczestnika (dowód: k. 17 ww. akt); - pismo uczestnika z [...]1991 r., w sprawie usunięcia elementów magistrali wodociągowej (dowód: k. 18 ww. akt); wewnętrzna korespondencja pomiędzy organami w sprawie podania uczestnika, w której wskazano, że otrzymał on odszkodowanie za składniki roślinne które uległy zniszczeniu (dowód: k. 19-20 ww. akt); - pismo z 4 września 2008 r., Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. a o.o., które informuje, ze w [...] 2003 r dokonało na nieruchomości uczestnika B. S. renowacji wodociągowej i wypłaciły mu odszkodowanie w wysokości [...] zł. opłaty za zajęcie terenu oraz kwotę [...] zł., odszkodowania z tytułu rekultywacji terenu oraz szkód wyrządzonych w nasadzeniach (dowód; k. 39 ww. akt); - polecenie wypłaty uczestnikowi łącznej kwoty [...] zł. (dowód: k. 46 ww. akt); - przekaz kwoty [...] zł. uczestnikowi (dowód: k. 47 ww. akt).

Żaden ze wskazanych dokumentów nie świadczy o tym, że toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia dla uczestnika B. S. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości jego nieruchomości, ani z urzędu, ani też na jego wniosek. Brak jest w szczególności jakiegokolwiek dokumentu, który można by było uznać za taki wniosek.

Organ odwoławczy odwołując się do przepisu art. 233 u.g.n., winien był wskazać, jaki fakt (z powołaniem się na konkretny dowód), świadczy o tym, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ II instancji nie tylko jednak tego nie uczynił, ale też dokonując wykładni przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n., stwierdził, że ma zastosowanie do sytuacji sprzed okresu wejścia w życie tej ustawy. Pomijając już okoliczność, że nie uzasadnił tego poglądu, to co ważniejsze, w istocie przyjął w ten sposób zaistnienie warunków do uwzględnienia podania o odszkodowanie dwiema okolicznościami, które są ze sobą sprzeczne. Skoro bowiem powołuje się na konieczność zastosowania art .. 233 u.g.n, to tym samym przyznaje, że omawiana ustawa nie ma zastosowania do sytuacji mających miejsce w okresie sprzed jej obowiązywania, bez konieczności posłużenia się tym przepisem.

W konsekwencji powyższego, adresaci decyzji dwuinstancyjnej, nie mogą mieć jasności o jakie w istocie przesłanki faktyczne i prawne, oparta została zaskarżona decyzja, czy o konieczność uwzględnienia podania poprzez zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. (nie zaś jak błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) działającego bez żadnych ograniczeń wstecz, czy też o powyższy przepis, stosowany jednak z zastosowanie art. 233 u.g.n., dlatego ponieważ nie zostało zakończone postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości, wszczęte przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba podkreślić, że odwołanie się do art. 233 u.g.n., musi być poparte ustaleniami faktycznymi, wskazującymi fakt toczenia się niezakończonego postępowania o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości i wskazania rzecz jasna jaki dowód (dowody) o tym świadczy, czego jednak organ odwoławczy zaniechał, z obrazą przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa.

W świetle powyższych rozważań, należało skargę uznać za zasadną. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c, p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do zaprezentowanej przez sąd wykładni co do możliwości stosowania regulacji art. 129 ust. 5 u.g.n. oraz konieczności ewentualnego poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i nawiązujących do nich rozważań prawnych w razie uznania, że występują przesłanki do zastosowania art. 233 u.g.n.