Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 444/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 450/07 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 450/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów, przyznał O. S. płatność na rok 2005 w wysokości 468,04 zł.

W wyniku złożonego przez O. S. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, iż nie są uzasadnione zarzuty O. S. odnośnie do poprawności wykonania kontroli w dniu 14 października 2005 r. w wyniku której ustalono, że powierzchnia dwóch działek ewidencyjnych nr 156 i 157 należących do zainteresowanego wynosi 0,86 ha, nie zaś jak podał zainteresowany 0,88 ha. Organ przypomniał, iż przedmiotem czynności kontrolnych była powierzchnia działek rolnych, a nie ewidencyjnych, jednak wykazała ona, że na działce nr 156 występują zabudowania. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podał, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż decyzja nie uwzględnia w całości żądania wnioskodawcy, konieczne jest dokładne i zrozumiałe wyjaśnienie stronie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a brak takiego działania godzi w zasady postępowania i narusza art. 107 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił do jakich działek rolnych (upraw) zadeklarowanych na jakich działkach ewidencyjnych zastosował zmniejszenie płatności.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał O. S., po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność na rok 2005 w łącznej wysokości 468,04 zł, w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) 2005 w wysokości 312,75 zł, Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 155,29 zł. Jako podstawę prawną nałożenia sankcji wskazano art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE NR L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podano, że powierzchnia zgłoszona przez Oskara Szulca we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 do objęcia JPO wynosi 1,41 ha, a powierzchnia, co do której została naliczona płatność JPO wynosi 1,39 ha. Powierzchnia zadeklarowana do objęcia UPO wynosi 0,91 ha, a stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 0,79 ha. Wskazano, że działka rolna pod uprawę ziemniaków położona jest w granicach działek ewidencyjnych nr 156 i 157, a zadeklarowana powierzchnia tej uprawy wynosi 0,50 ha, gdy faktyczna stwierdzona podczas kontroli wynosi 0,60 ha. Działka rolna stanowiąca pastwisko położona jest również na działkach ewidencyjnych nr 156 i 157 i według wartości zadeklarowanej stanowi obszar 0,38 ha, podczas gdy kontrola wykazała tylko 0,12 ha. Ostatnia działka rolna stanowiąca uprawę owsa położona jest na działce ewidencyjnej nr 159 i zadeklarowana powierzchnia tej uprawy jest zgodna ze stanem faktycznym. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę a stwierdzoną wynikają z przeprowadzonej w dniu 14 października 2005 r. kontroli metodą FOTO gospodarstwa rolnego Oskara Szulca i stanowią dla: JPO (łącznie działki A, B i C) - 0,02 ha (procent niezgodności 1,44%), zaś dla UPO (łącznie działki B i C) - 0,12 ha (procent niezgodności 15,19%).

We wniesionym od tej decyzji odwołaniu O. S. domagał się jej uchylenia, ponownego rozpatrzenia wniosku i przyznania dopłat za 2005 r. w pełnej wysokości. W uzasadnieniu odwołania odniósł się do treści uzasadnienia wydanej w tej sprawie decyzji kasatoryjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2006 r. w kwestii rozbieżności wynoszących 2 ary między jego wnioskiem, a pomiarem metodą FOTO. Argumentował, iż według jego wiedzy na żadnej ze zgłoszonych przez niego działek nigdy nie było żadnych budowli. W jego ocenie jest to błąd interpretacyjny przy odczycie map cyfrowych i jest to również niezgodne z mapami geodezyjnymi. Ponadto zwrócił uwagę, iż w zaskarżonej decyzji znajduje się informacja, że kontrola wykonana w dniu 14 października 2005 r. opiera się na zdjęciach lotniczych i satelitarnych wykonanych w maju 2005 r. i w ogóle nie ma w niej mowy o zabudowaniach. Nadmienił, iż według informacji uzyskanych przez niego z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. na podstawie znajdujących się w posiadaniu tego Ośrodka map, na wskazanych działkach (156, 157 i 159) nie ma żadnych budowli, tak na mapach geodezyjnych jak i Foto-mapach" wykonanych metodą satelitarną. Zdaniem odwołującego się rozbieżności między pomiarem geodezyjnym dla potrzeb ewidencyjnych a pomiarem Foto-mapy" są przy działce nr 156 na poziomie 70 m2. Odczyt powierzchni z Foto-mapy" opiera się na istniejących - widocznych znakach granic działek (miedzach lub ogrodzeniach ) i nawet droga znajdująca się na działce gminnej nr 329 nie ma negatywnego wpływu na powierzchnię działki nr 157, a tym bardziej nie może mieć wpływu na działkę nr 156. W odczuciu O. S. rozbieżności w powierzchni upraw spowodowane są błędem interpretacyjnym z odczytu map cyfrowych lub niedokładnością samych map.

Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] października 2005 r., na zlecenie Biura Kontroli Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Zakład Usług Geodezyjnych i Kartograficznych P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. przeprowadził kontrolę gospodarstwa O. S. metodą FOTO. Wyniki kontroli terenowej gospodarstwa rolnego O. S. utrwalono w protokole z czynności kontrolnych nr [...]. Stwierdzono, iż pomiar wykonany przez wykonawcę kontroli opiera się na cyfrowych ortofotomapach przygotowanych na podstawie zdjęć lotniczych lub satelitarnych wykonanych w maju 2005 r. w związku z czym prace polowe wykonane jesienią nie mają wpływu na rezultat pomiaru. Nadto podano, iż w związku z zarzutami podniesionymi przez O. S. w odwołaniu - w celu ponownej weryfikacji protokołu z kontroli metodą FOTO - inspektorzy Biura Kontroli z W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przeprowadzili wizytację terenową na kwestionowanych przez producenta działkach rolnych. W dniu [...] grudnia 2006 r. został przeprowadzony pomiar kontrolny metodą GPS oraz wykonano fotografię obszaru, który został wyłączony z powierzchni działki rolnej B. Punkty A, B i C zaznaczone na fotografii oraz na szkicu wyznaczają granicę działki rolnej B wzdłuż ogrodzenia należącego do właściciela działki ewidencyjnej Nr 158. W ocenie organu odwoławczego z analizy fotografii i ortofotomapy jednoznacznie wynika, iż ogrodzony placyk przy budynku gospodarczym znajduje się na działce ewidencyjnej Nr 156 zgłoszonej w całości przez producenta rolnego do płatności bezpośrednich. Na obszarze tym nie ma uprawy deklarowanej we wniosku (trawy na gruntach ornych), co powoduje, że nie może on być doliczony do powierzchni działki rolnej B. Najprawdopodobniej część budynku gospodarczego znajduje się również na deklarowanej działce.

Następnie stwierdzono, iż opierając się na wynikach wizytacji terenowej z dnia 12 grudnia 2006 r., organ I instancji ustalił bezspornie, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej B (trawy na gruntach ornych) 0,38 ha, położonej na działkach ewidencyjnych Nr 156 i 157 została przez wnioskodawcę zawyżona o 0,12 ha.

W dalszej części uzasadnienia organ wywodził, iż w prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy. Organ odwołał się do instytucji cywilistycznych i wskazując, że niezależnie od postaci winy (umyślność lub niedbalstwo), sprawca naraża się na zarzut wadliwego działania, a analiza wyników wizytacji terenowej pozwala stwierdzić, iż O. S. można postawić zarzut wadliwego działania przez niedołożenie należytej staranności przy deklarowaniu działki rolnej B, której faktyczna powierzchnia była mniejsza o 0,02 ha. Z uwagi na to organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania w stosunku do strony art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skardze O. S. – dalej skarżący, ponawiając argumentację z odwołania, domagał się uchylenia decyzji Dyrektora W.-M. Oddziału ARMiR w O. Jak wynika z uzasadnienia skargi, wypowiadając się co do przyczyn rozbieżności dotyczących powierzchni upraw stwierdził, iż w jego ocenie rozbieżności te nie są spowodowane błędem interpretacyjnym z odczytu map cyfrowych lub ich niedokładnością jak utrzymywał poprzednio, lecz spóźnioną kontrolą upraw. Skarżący uważa, iż nie można ocenić przy pomocy metody FOTO jaka jest uprawa, jeśli kontrolę przeprowadza się po zakończeniu zbiorów i wykonaniu zasiewów pod następne zbiory. Ponadto podkreślił, iż bez szczegółowego pomiaru geodezyjnego odtwarzającego granice działek trudno jest ocenić, czy budynki sąsiadów są na jego działce czy też nie. Na posiadanych przez niego mapach geodezyjnych, budynki usytuowane są na działce sąsiedniej, nie należącej do niego. Sugerowanie więc, że budynek gospodarczy sąsiada zbudowany jest na jego działce, pozostaje w dużej sprzeczności z mapami geodezyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ skoncentrował się przede wszystkim na wskazaniu pasywnej postawy skarżącego opartej na negacji postępowania dowodowego oraz dokonanych ustaleń organu. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów ani nie zgłosił żadnych racjonalnych twierdzeń, które mogłyby zweryfikować ustalenia organu.

WSA w O. uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Odwołując się do art. 2 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), Sąd stwierdził, iż posiadaczowi gospodarstwa rolnego, zwanemu producentem rolnym, przysługują płatności pod warunkiem posiadania przez niego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, zaś wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego.

Wysokość płatności uzależniona jest, jak zauważył Sąd I instancji, m.in. od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone zostało sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Przepis art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, przewiduje zmniejszenie płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej. Jednocześnie obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (art. 68 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE).

Ponieważ, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony.

Ponieważ zmniejszenie pomocy następuje, gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione, wielkość powierzchni, której zawyżenie dotyczy musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego. Jako sporną WSA wskazał kwestię zawyżenia powierzchni gruntów rolnych przez skarżącego i stwierdził, że jeżeli organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie ustalą bezspornie rzeczywistej powierzchni działek rolnych do niego należących, zaistniały spór będzie się powtarzał.

Analizując zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdził, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby z przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2006 r. kontroli na miejscu (nazwanej przez organ odwoławczy wizytacją) sporządzony został raport, co uniemożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Wymóg sporządzenia takiego raportu został sformułowany w sposób kategoryczny w art. 28 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Ponadto wskazany przepis w punktach a - g określa jakie w szczególności dane należy wykazać w raporcie z kontroli na miejscu. Ponadto z ust. 2 powołanego art. 28 wynika, iż rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli.

WSA zgodził się co do zasady z organem II instancji, iż przedmiotem kontroli jest ustalenie granic działek rolnych, a nie ewidencyjnych jednak zauważył, iż jeśli z wniosku producenta rolnego wynika, że powierzchnia zgłoszonych działek rolnych odpowiada powierzchni działek ewidencyjnych, a skarżący, powołując się na dowody w postaci mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów, zaprzecza twierdzeniom organu, iż na działce ewidencyjnej znajduje się ogrodzony placyk oraz część budynku gospodarczego, to obowiązkiem organów jest przeprowadzić ten istotny w sprawie dowód. Zdaniem WSA ustalenia dokonane przez organ I Instancji nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście wniosek zawierał błędne dane oraz czy ewentualne nieprawidłowości były zawinione. Metody ustalenia granicy wykorzystane w toku postępowania okazały się niewystarczające do określenia bez żadnych wątpliwości przebiegu granicy zgłoszonej przez rolnika działki rolniczej. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny rozważyć zastosowanie powoływanej przez skarżącego metody szczegółowego pomiaru geodezyjnego.

Odnosząc się do zarzutu organu, iż skarżący wykazał w postępowaniu pasywną postawę i wyłącznie negował wyniki postępowania dowodowego WSA wskazał, że w postępowaniu administracyjnym strona nie ma obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, lecz organ prowadzący sprawę i zobowiązany do wydania decyzji. Sąd przypomniał wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., sygn. akt SA/Gd 1675/96, w którym postawiono tezę, że regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym.

Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARMiR w O. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku domagał się jego uchylenia w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez ustalanie rzekomych naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a także art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. pominięcie wyników kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2006 r. i [...] stycznia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Oskar Szulc wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując na liczne błędy jakie zostały popełnione przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak też prawa materialnego, w związku z tym rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymagają w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może być przedmiotem oceny wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, a Sąd nie naruszył prawa procesowego.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się, najogólniej rzecz ujmując, do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że decyzje w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 Kpa. tj. bez ustalenia ponad wszelką wątpliwość powierzchni gruntów rolnych zawyżonych w sposób zawiniony przez rolnika. Dodatkowo, strona składająca skargę kasacyjną zarzuciła, że Sąd I instancji pominął zebrane w sprawie, a znajdujące się w aktach sprawy dowody – protokoły kontroli na miejscu z dni [...] grudnia 2006 r. oraz [...] stycznia 2007 r. Z postawionymi zarzutami zgodzić się nie można. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega nie na przejęciu sprawy do załatwienia i wyręczeniu organu z jego roli organu rozstrzygającego sprawę, lecz na ocenie, czy konkretna sprawa załatwiona przez dany organ administracji publicznej rozstrzygnięta została według reguł procesowych nakreślonych obowiązującymi przepisami i w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Zatem zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy jest zupełny, czy został prawidłowo oceniony i czy stanowi podstawę do wydania decyzji określonej treści.

W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, iż organ nie ustalił w sposób bezsporny rzeczywistej powierzchni działek rolnych skarżącego, co uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomocy, a także jej ewentualnego zmniejszenia. Nadto, Sąd I instancji stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie spełnia wymogów zawartych w obowiązujących przepisach, ponieważ z przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2006 r. kontroli nie został sporządzony raport, a takie działanie uniemożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, iż stanowisko WSA jest prawidłowe.

Przyznanie producentowi rolnemu płatności na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych uzależnione jest od zadeklarowanej przez niego powierzchni uprawowej. Zawyżenie tej powierzchni zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym i tak zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek z systemów pomocy (...) przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3 – 5 Rozporządzenia wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli wynosi ona więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru (wtedy pomoc nie zostaje przyznana). Powołane unormowania jednoznacznie wskazują, że dla przyznania pomocy zasadnicze znaczenie ma ustalona ponad wszelką wątpliwość powierzchnia uprawowa. Tymczasem zebrany materiał dowodowy, jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do tej podstawowej kwestii. Rozbieżności dotyczyły działek uprawowych oznaczonych jako A (ziemniaki) i B (pastwisko) położonych na działkach ewidencyjnych nr 156 i 157, co do których skarżący utrzymywał, iż mają 0,88 ha powierzchni i są niezabudowane, zaś organ twierdził, że powierzchnia ta wynosi 0,86 ha, a na działce nr 156 występują zabudowania. Akta administracyjne obrazują niejednoznaczne i niekonsekwentne stanowisko organu co do wielkości uprawowego obszaru działki B; z jednej strony twierdzi się, że na działce ewidencyjnej 156 występują zabudowania, co ma znaczenie dla powierzchni uprawowej (decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. str. 2, piąty akapit, stanowisko Biura Powiatowego z dnia [...] września 2006 r. str. 2 ostatni akapit), z drugiej strony, jest mowa o niepokrytym uprawą, ogrodzonym placyku na działce ewidencyjnej nr 156, który nie może być doliczony do powierzchni uprawowej działki rolnej B i o części budynku gospodarczego, która najprawdopodobniej znajduje się na deklarowanej działce (pismo z dnia 10 stycznia 2007 r. dotyczące wizytacji terenowej z dnia [...] grudnia 2006 r.). Z kolei notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2006 r. odnosząc się do różnicy pomiędzy deklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią, zawiera uwagi, iż wynika ona z wygrodzenia się sąsiada, którego posesja leży na działce nr 158 oraz że część zabudowań gospodarskich i ogród przydomowy wchodzi na działkę nr 156. Ze wskazanych i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że organ nie wyjaśnił ostatecznie wielkości działki uprawowej A i B położonych na działkach ewidencyjnych o nr 156 i 157, bowiem utrzymując, iż działka ewidencyjna nr 156 jest częściowo wyłączona z produkcji rolnej nie ustalił ostatecznie co jest przyczyną tego wyłączenia i w jakiej wielkości ono występuje. Mimo, że oczywistym jest, że przedmiotem kontroli jest ustalenie granic działek rolnych, a nie ewidencyjnych, to w sytuacji, gdy strona postępowania w jego toku konsekwentnie utrzymuje, że granice działek ewidencyjnych i rolnych są tożsame, organ winien jest, stosując nakazaną prawem procedurę, tę okoliczność wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość. Dlatego też uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, iż koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej i aktualnego wypisu z rejestru gruntów, jak również rozważenia możliwości szczegółowego pomiaru geodezyjnego. Jako trafną, bo opartą zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na analizie akt administracyjnych, należy również ocenić uwagę poczynioną przez Sąd I instancji, który w działaniu organu dopatrzył się naruszenia zasad przeprowadzania kontroli na miejscu. Mowa o wizytacji terenowej, na którą powołał się organ w zaskarżonej decyzji, a która miała "bezspornie" ustalić powierzchnię zadeklarowanej działki rolnej B położonej na działkach ewidencyjnych nr 156 i 157. WSA przywołał art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nakazujący, aby z każdej kontroli na miejscu sporządzony został raport, który umożliwi wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Pismo z dnia [...] stycznia 2007 r., na które powołuje się organ w skardze kasacyjnej i które wskazuje jako wymagany prawem raport, za taki uznane być nie może, choćby ze względu na niezachowane warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 28 ust. 1 pkt a) – g) i ust. 2. Również notatka ze spotkania z producentem rolnym nie może mieć wartości dowodowej już choćby dlatego, że nie jest wiadome kto ją sporządził i czy osoba podpisana jako "producent" to rolnik O. S., czy jak to wynika z pisma z [...] stycznia 2007 r. K. S., który stroną postępowania nie był. Skoro więc z wizytacji terenowej, która miała ostatecznie i bezspornie rozstrzygnąć wielkość faktycznej powierzchni uprawowej nie został sporządzony raport, trudno jest mówić o jakichkolwiek wiążących ustaleniach w tej kwestii. Reasumując, zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 p.p.s.a. przez pominięcie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy jest całkowicie chybiony, ponieważ właśnie uważna analiza tego materiału doprowadziła do stwierdzenia przez Sąd I instancji istotnych naruszeń prawa procesowego jakie miały miejsce podczas rozpatrywania sprawy z wniosku O. S.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nie może być przedmiotem kontroli NSA jako przedwczesny.

Zważywszy na wyżej podane względy, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie znajdującą uzasadnionych podstaw.