Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 150/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 451/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. nr XXXIV/998/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ-Centrum-Wyzwolenia" w Szczecinie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 451/14 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "B." przy Al. [...] w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. nr XXXIV/998/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Północ - Centrum - Wyzwolenia" w Szczecinie.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Plan zawiera m.in. ustalenia w zakresie kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym umieszczania reklam /banerów/ siatek reklamowych. W § 6 ust. 3 pkt 11 uchwały wskazano, iż zakazuje się lokalizacji nowych reklam wolno stojących, wbudowanych na elewacji i na dachach, słupów reklamowych oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż 5 lat, licząc od dnia wejście w życie niniejszego planu, chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. W § 6 ust. 3 pkt 13 uchwały wprowadzono zakaz umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na rusztowaniach, ogrodzeniach instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych.

W dniu 20 lutego 2014 r. do Rady Miasta Szczecin wpłynęło wezwanie z dnia 19 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa § 6 ust. 2 pkt 11 i 13 uchwały, wystosowane przez Wspólnotę Mieszkaniową "B." przy Al. [...] w S. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Według Wspólnoty, interes prawny w kwestionowaniu zapisów uchwały wynika z art. 140 kc w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wspólnota wskazała, że zgodnie z art. 140 kc Wspólnota, jako właściciel budynku przy Al. [...] oraz znajdującej się na jego ścianie od strony Placu [...] konstrukcji do mocowania reklam w postaci zadrukowanych siatek winylowych oraz elementów przestrzennych tzw. 3D wraz z instalacją oświetlenia reklam, może z wyłączeniem innych osób, korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody. Wspólnota wskazała, że od wielu lat wynajmuje tę powierzchnię pod reklamę uzyskując z tego tytułu średni dochód w kwocie około 90 tys. zł, który przeznacza na utrzymanie i remonty budynku oraz inwestuje w otoczenie, a wejście w życie wskazanych postanowień uchwały pozbawi ją możliwości czerpania korzyści ze swojej własności w sposób definitywny i nieodwołalny, w imię zachowania właściwej estetyki centrum miasta.

Na powyższe wezwanie Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi.

Wspólnota Mieszkaniowa "B." przy Al. [...], złożyła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w § 6 ust. 3 pkt 11 i 13.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczące naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 140 kc w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślając, że wejście w życie kwestionowanych postanowień uchwały pozbawi ją możliwości czerpania korzyści ze swojej własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że sporne zapisy stanowią ustalenia ogólne odnoszące się do wszystkich terenów objętych uchwałą, także do terenu elementarnego o symbolu S.C.3025.KD.G, stycznego z budynkiem przy Al. [...], zlokalizowanym poza granicami zaskarżonego planu - na obszarze objętym Uchwałą nr 469/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany S.28 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście. Organ administracji wyjaśnił, że ocieplenie budynku, stanowiące jego elewację od strony Placu [...], znajduje się na działce geodezyjnej nr [...], przeznaczonej w planie "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia" na drogę publiczną - ulicę główną wraz z trasą tramwajową (teren S.C.3025.KD.G).

Organ administracji wyjaśnił, że uprawnienia do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania obejmujących kwestie lokalizacji reklam wynikają z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w tym zapisów ujętych w art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5 i 9.

Zdaniem organu administracji istotą sprawy jest ustalenie, który plan zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie do ściany budynku przy Al. [...] od strony Placu [...]. Budynek ten jest położony na obszarze objętym Uchwałą nr 469/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany S.28 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście. Zgodnie z tą uchwałą, położony jest on w granicach obszaru elementarnego o symbolu S.C.07.MC, dla którego ustalono przeznaczenie z dominującą funkcją mieszkalną. Nadto, w ustaleniach ogólnych 8.3.OG dopuszczono lokalizację nowych i przedłużenie lokalizacji istniejących reklam wolnostojących i wybudowanych. Nie odniesiono się natomiast do kwestii ocieplania elewacji budynków. Organ administracji stwierdził, że możliwe jest dalsze korzystanie z nieruchomości położonej przy Al. [...] zgodnie z jej przeznaczeniem, a ustalenia nie naruszają prawa własności, ani nie ingerują w interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej. Zaznaczył, że zmiana S.28 była opracowywana na podkładzie mapy topograficznej w skali 1:5000, co przy tak dużej skali i ówczesnych możliwościach technicznych powodowało dyskusyjne obecnie, jednoznaczne określenie granic terenów elementarnych miejscowych planów. Budynek usługowo-mieszkalny powinien być traktowany jako całość konstrukcyjna, łącznie ze wszystkimi elewacjami, jak i elementami wbudowanymi takimi jak reklamy, ponieważ znajduje się on w pierwotnych i tak ówcześnie odczytywanych granicach planu.

Organ administracji wskazał, że skarżący natomiast przywołuje ustalenia uchwały Nr XXXIV/998/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia" jako stanowiące o przeznaczeniu (fragmentu ocieplonej elewacji nadwieszonej nad działką drogową w terenie elementarnym o symbolu S.C.3025.KD.G) - zgodnie z aktualnymi odczytami geodezyjnymi. Obecne możliwości techniczne wpływające na dokładność odczytu są nieporównywalne do opracowywanych obecnie planów miejscowych w skali 1:1000, gdzie z punktu widzenia planistycznego "niemierzalna" staje się wartość 10 cm, w rzeczywistości stanowiąca 0,1 mm na mapie, a o takiego rzędu wielkości chodzi. Zdaniem organu administracji intencją planisty nie było odnoszenie się w niniejszym planie do elewacji budynków znajdujących się na styku granic planu lub poza ich granicami. Samo ocieplenie budynku wraz z wbudowaną reklamą nie stanowi osobnego bytu architektonicznego, jest to fragment całości, którą stanowi budynek położony przy Al. Wyzwolenia, do którego w uchwale nie ma odwołań. Ustalenia dotyczą tylko obiektów znajdujących się na obszarze objętym planem "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia".

Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że skarżąca Wspólnota nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, albowiem działka na której posadowiony jest budynek leży poza granicami planu. Jednocześnie oświadczyła, że ocieplenie budynku wykracza poza obrys działki, na której się on znajduje, a na wykonanie ocieplenia poza granicami działki Wspólnota uzyskała zgodę Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego oraz uiściła stosowną opłatę. Przewodniczący Zarządu Wspólnoty oświadczył, że Wspólnota zleciła wykonanie pomiarów geodezyjnych, z których wynika, że ocieplenie budynku znajduje się poza granicami działki, na której posadowiony jest budynek, czyli wchodzi w obszar planu. Nadto Przewodniczący Zarządu Wspólnoty zobowiązał się do przedłożenia, w terminie 7 dni, dokumentacji geodezyjnej, co uczynił we wskazanym terminie. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - ppsa), przeprowadzić dowód z dokumentacji geodezyjnej budynku stanowiącej własność strony skarżącej i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 451/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawowy i zarazem jedyny zarzut skargi dotyczył przekroczenia przez Radę Miasta Szczecin granic tzw. władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu w § 6 ust. 3 pkt 11 i 13 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r., nr XXXIV/998/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia" w Szczecinie, zakazu lokalizacji nowych reklam wolno stojących, wbudowanych na elewacji i na dachach, słupów reklamowych oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż 5 lat, licząc od dnia wejścia w życie niniejszego planu, chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej oraz zakazu umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych na rusztowaniach ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych.

Oceniając w pierwszej kolejności istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w kwestionowaniu spornych zapisów planu Sąd stwierdził, że budynek przy Al. [...] posadowiony jest na nieruchomości gruntowej leżącej poza obszarem objętym postanowieniami przedmiotowego planu. Tym niemniej część ocieplenia ściany budynku znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym ul. [...], do którego odnoszą się ustalenia planu, a okoliczność tą potwierdza przedłożony przez Wspólnotę Mieszkaniową pomiar geodezyjny. Zdaniem Sądu próba skutecznego wykazania przez stronę skarżącą, że kwestionowanymi zapisami planu naruszono jej interes prawny lub uprawnienie, mogłoby prowadzić do wyeliminowania wskazanych postanowień planu, gdyby okazało się, że doszło do takowego naruszenia niezgodnie z prawem. Badanie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc czy strona skarżąca ma legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), musi odnosić się do konkretnych zapisów aktu prawa miejscowego i zindywidualizowanej sytuacji strony wnoszącej o uznanie, że jej interes prawny lub uprawnienia zostały niezgodnie z prawem naruszone. W ocenie Sądu odwołanie się przy tym do samego faktu posiadania prawa własności danej nieruchomości i wskazanie na ograniczenia w czerpaniu korzyści z prawem tym związanych, wynikające z postanowień planu miejscowego, samo w sobie jest niewystarczające do uznania zasadności zarzutów skargi.

Sąd wskazał, że analizując stan faktyczny i prawny nieruchomości, a w zasadzie tej części nieruchomości stanowiącej jej ocieplenie znajdujące się w obszarze planu nie można pominąć rodzaju nieruchomości, na której umieszczone miałyby być reklamy. Nieruchomość ta przeznaczona jest w planie na drogę ul. Piłsudskiego, przy jednym z większych w centrum Szczecina placów - Placu [...]. Tak też była dotychczas wykorzystywana. Teren ten (pas drogowy) niewątpliwie nie jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej. Natomiast cel, któremu służyć ma pas drogowy wynika z definicji pasa drogowego zamieszczonej w art. 4 pkt 1 z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy, umieszczanie reklam w pasie drogowym jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie Sądu z przytoczonych regulacji wynika, że przepisy prawa nie gwarantowały stronie skarżącej prawa do umieszczania reklam na części elewacyjnej budynku znajdującej się w pasie drogowym. Prawo to było i jest, co do zasady, ograniczone wprost mocą przepisów ustawy o drogach publicznych. Już z tego względu swobodne dysponowanie tą częścią budynku pod zamierzone cele reklamowe zostało ograniczone i uzależnione od uznania zarządcy drogi. Zatem istnienie w tym miejscu pasa drogowego, w którym skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa umieściła ocieplenie budynku, nie potwierdza bezwarunkowego prawa Wspólnoty do umieszczenia w tej przestrzeni reklam. Nie temu celowi służy pas drogowy, a umieszczenie w nim reklam i nośników reklamowych winno być oceniane co najwyżej w kategorii wyjątku.

Zdaniem Sądu wpisanie w treści planu zakazu umieszczania reklam na terenie elementarnym S.C.3025.KD.G (§ 31), przeznaczonym pod drogę publiczną, zajmowanego przez część elewacji budynku skarżącej, potwierdza i umacnia dotychczasowe przeznaczenie spornego terenu pod pas drogowy, przesądzając również o teoretycznym wykorzystaniu tej przestrzeni pod inne niż pas drogowy cele, tj. pod reklamy. Postanowienia planu wpisują się przy tym w ustawowo określone przeznaczenie pasa drogowego, którym nie jest umieszczanie reklam, lecz prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu. W ocenie Sądu, powyższe rozważania oraz uprawnienie prawodawcy lokalnego do kształtowania ładu przestrzennego, w tym m.in. zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych (...), co wynika wprost z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazują, że nieuprawniony jest zarzut niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że Rada Miasta Szczecin nie zastrzegła na obszarze planu całkowitego zakazu umieszczania reklam i nośników reklamowych, dopuszczając lokalizację reklam wbudowanych, reklam wolnostojących, czy słupów reklamowych (np. na terenie elementarnym S.P.6001.UK, S.P.6006.UO, czy S.P.6005.UO). Jak wynika ze stanowiska twórców planu, jego ustalenia miały na celu świadome usunięcie większości dużych (9 m2) i wszystkich wielkich (18 m2) nośników reklamowych, a w ich miejsce wprowadzenie znacznie mniejszych w ograniczonej ilości. Ma to na celu uporządkowanie reklam w przestrzeni publicznej ulic. Zdaniem Sądu, argumentacja taka, może być przekonywująca, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę obszar pasa drogowego, który ze swej istoty powinien charakteryzować się takim sposobem jego zagospodarowania, który służyć ma bezpieczeństwu jego użytkowników. Umieszczenie zaś w pasie drogowym wielkich reklam lub ich nieograniczonej ilości, niewątpliwie celom tym nie sprzyja, zaburzając nie tylko harmonię i ład przestrzenny zagospodarowania terenu drogi (pasa drogowego), ale i dekoncentrując jej użytkowników. Zdaniem Sądu, wprowadzone ograniczenia i zakazy miały swoje uzasadnienie faktyczne oraz umocowanie prawne. Poprzez wprowadzenie dla nieruchomości drogowej, objętej terenem elementarnym S.C.3025.KD.G zajmowanej częściowo przez Wspólnotę Mieszkaniową, zakazów i ograniczeń dotyczących umieszczenia reklam, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wspólnota Mieszkaniowa "B." przy Al. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez przyjęcie bez pogłębionej analizy i przepisów, wymienionych w pkt 2 skargi, że plan w zaskarżonej części obejmuje ścianę budynku Wspólnoty od strony Placu [...] i braku rozważań na ten temat w uzasadnieniu wyroku mimo zarzutu organu administracji, że plan tej ściany nie obejmuje;

2/ prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj. § 2 pkt 2 i § 7 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 20013 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 1587) wyrażające się uznaniem, że granice obszaru objętego planem przebiegają po granicy nieruchomości mimo, że przepisy rozporządzenia, takiego wymogu nie formułują, a z planu to nie wynika,

albo

3/ prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 66 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej sprecyzowała - art. 66 ust. 1 i 2) i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U., 2012, poz. 647) wyrażające się uznaniem, że plan w zaskarżonej części nie narusza w sposób niezgodny z prawem interesu skarżącej Wspólnoty, gdyż zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące pasa drogowego, też ograniczają prawo własności Wspólnoty, a co za tym idzie w sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego gminy podczas gdy należało rozumować odwrotnie, albowiem prawidłowe zastosowanie zasady proporcjonalności polega na badaniu czy dana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Jeśli więc na mocy wskazanych przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można ograniczać prawo własności w celu zbieżnym z celem zaskarżonej regulacji, to jest ona zbędna. W tej sytuacji wprowadzenie generalnego zakazu reklam na danym terenie narusza indywidualny interes właściciela, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 pkt 11 i 13 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 14 października 2013 r. nr XXXIV/998/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Północ - Centrum - Wyzwolenia" w Szczecinie;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej opisała stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona błędnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego powołanego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ukształtowany w ten sposób zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli działalności organów administracji publicznej i badanie to przeprowadził w aspekcie zgodności z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił, że plan w zaskarżonej części obejmuje ścianę budynku Wspólnoty, podkreślając, że budynek przy Al. Wyzwolenia posadowiony jest na nieruchomości gruntowej leżącej poza obszarem objętym postanowieniami przedmiotowego planu. Tym niemniej część ocieplenia ściany budynku znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym ul. Piłsudskiego, do którego odnoszą się ustalenia planu. Ocieplenie budynku, stanowiące jego elewację od strony Placu [...], znajduje się na działce geodezyjnej nr [...], przeznaczonej w planie "Śródmieście Północ - Centrum - Wyzwolenia" na drogę publiczną - ulicę główną wraz z trasą tramwajową (teren S.C.3025.KD.G).

Okoliczność tę potwierdza przedłożony przez Wspólnotę Mieszkaniową pomiar geodezyjny. Stosowanie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji przeprowadził dowód z powyższej dokumentacji geodezyjnej, złożonej poza rozprawą.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji § 2 pkt 2 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1587). Analiza zapisów planu wskazuje, że szczegółowo określono granice obszaru objętego planem miejscowym. W części graficznej planu widoczna jest granica obszaru objętego planem, obejmująca ulicę [...] do ściany budynku Wspólnoty. Z legendy wynika, jaką linią wyznaczono granice opracowania, a jaką linie rozgraniczające tereny elementarne, ponadto regulacja § 7 pkt 3 powyższego rozporządzenia nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do sposobu określenia granic obszaru objętego planem, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu.

Przechodząc do oceny drugiego (alternatywnego) zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie ustalił, że plan obejmuje ścianę budynku to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Z wyżej przedstawionych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało w tej sytuacji za chybiony.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest pismem o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące zakresu zaskarżenia, wskazania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia. Dlatego też przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I nie naruszył innych przepisów lub też - jak w niniejszej sprawie - wybierać pomiędzy alternatywnymi zarzutami, pozostającymi ze sobą w sprzeczności. Skoro skarżąca Wspólnota podnosi, że ściana budynku Wspólnoty nie jest objęta zaskarżonym planem i ustalenia Sądu w tym zakresie kwestionuje, to nie może jednocześnie wskazywać, że plan narusza w sposób niezgodny z prawem interes skarżącej Wspólnoty.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.