Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 38/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2020 r. na pocztę elektroniczną Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło zawiadomienie D. K.-S.o rozpoczętej budowie obiektu budowlanego w pobliżu linii brzegowej Jeziora R. Wskazała w nim, że wzdłuż granicy jej działki i działki inwestycyjnej - obok istniejącego płotu ustawiono dodatkowy płot o wysokości 5-7 m, zasłaniający dopływ światła do okien jej domu, a także, że na terenie posesji inwestycyjnej znajdują się dwa dźwigi trwale związane z podłożem oraz, że zasypano część przybrzeżną jeziora, zmieniając linię brzegową, którą ogrodzono. Zawiadamiająca wniosła o przeprowadzenie kontroli budowy budynku oraz płotu, załączając do wiadomości fotografie oraz wskazała adres korespondencyjny.

W dniu [...] czerwca 2020 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] położonej w miejscowości S. w gminie R., stanowiącej własność Jana Krzyny (dalej również: "inwestor"). Z protokołu kontroli wynika, że przedmiotem kontroli była nadbudowa obiektu budowlanego, która – wedle informacji przekazanych w trakcie kontroli przez sąsiadkę (danych osobowych w protokole nie zawarto) – została rozpoczęta w 2015 r. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, stanowiącą załączniki do protokołu kontroli.

Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") zawiadomił w trybie art. 49 k.p.a. o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie nielegalnej nadbudowy budynku na ww. działce, informując jednocześnie o dacie oględzin zaplanowanych na 15 lipca 2020 r. (k. 20 akt adm.). W aktach brak jest informacji o czy i gdzie obwieszczenie powyższe zostało zamieszczone. Odrębnym pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nadbudowy budynku na ww. działce. Zawiadomienie to zostało doręczone J.K., A. i M. D. (współwłaścicielom działki nr [...] graniczącej z działką nr [...]), a także zostało nadane D. K.-S. na adres widniejący w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów (k. 14 akt adm.) - innym niż wskazany przez nią adres korespondencyjny. Korespondencja ta została zwrócona PINB.

W dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny na ww. działce, w których uczestniczył J.K. W protokole oględzin wskazano, że ich przedmiotem była nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego. Stwierdzono, że inwestor nadbudował i przebudował dach o wymiarach 12,57 x 5,70 i wysokości 4 m (dobudował lukarnę, całość obił blachodachówką) na co okazał decyzję Naczelnika Miasta i Gminy R. datowaną na [...] kwietnia 1989 r. (pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Z protokołu wynika, że inwestor oświadczył, że wykonał remont dachu. Nie okazał on dokumentów na hangar oraz domek letniskowy na hangarze.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. PINB zwrócił się do Starosty G. o udzielenie informacji, czy w latach 2013-2020 inwestor zgłaszał zamiar wykonania robót polegających na zmianie lub remoncie pokrycia dachowego w budynku gospodarczym, zmianę sposobu użytkowania piętra budynku gospodarczego na budynek letniskowy lub budowy budynku gospodarczego (hangaru) w odległości 12 m od linii brzegowej Jeziora R.. W odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2020 r. Starosta G. wskazał, że w posiadanych przez organ rejestrach nie ma wpisu, że inwestor w latach 2013-2020 zgłaszał zamiar wykonania ww. robót budowlanych.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. D. K.-S. poinformowała PINB, że w chwili zawarcia z inwestorem aktu notarialnego (datowanego na [...] października 2004 r., rep. A nr [...]), na sprzedawanej działce znajdowały się fundamenty i podpiwniczenie budynku mieszkalnego, którego usytuowanie jest zaznaczone na mapce (k. 53 akt adm.) oraz drewniana altana, która była budowlą tymczasową, niezwiązaną trwale z podłożem. Żadne inne budowle nie znajdowały się wówczas na działce, zaś stan opisany ww. akcie notarialnym jest zgodny ze stanem rzeczywistym z chwili jego zawarcia. Do pisma tego D. K.-S. dołączyła kserokopię przedmiotowego aktu notarialnego (k. 57-54 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b.") PINB wstrzymał inwestorowi roboty budowlane wykonanej budowy 2-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym usytuowanym na ww. działce oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia do dnia 30 października 2020 r.: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.: (-) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego 2-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. oraz przepisami szczegółowymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; (-) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku ze skargą D. K.-S.. Opisując jego przebieg wskazał, że w trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2020 r. stwierdzono, że inwestor buduje na dachu budynku poddasze - częściowo wymurował ściany zewnętrzne i wykonał drewnianą konstrukcję dachu; natomiast w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia [...] lipca 2020 r. inspektorzy stwierdzili, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny posadowiony w odległości 12 m od Jeziora R. Budynek ten jest całkowicie podpiwniczony, zaś podpiwniczenie to jest wbudowane w skarpę i przeznaczone na hangar dla łodzi motorowych (wymiary 12 m x 15,80 m; powierzchnia 189,60 m2). Hangar ów jest murowany, ma posadzkę betonową, został posadowiony na fundamencie zagłębionym w gruncie, jego ściany zostały wykonane z bloczków silikatowych, a dodatkowe wzmocnienia ścian pełnią funkcję murów oporowych. Betonowa konstrukcja stropu, podparta słupami betonowymi, umożliwiła wybudowanie zabudowy piętrowej z tarasem i parkingiem pokrytym papą termozgrzewalną. Na kondygnacji parteru została wybudowana część mieszkalna o wymiarach 5 m x 11 m (powierzchnia zabudowy 55 m2), na którą składa się: pokój dzienny o wymiarach 4,70 m x 6,40 m wyposażony w kominek, aneks kuchenny, sypialnia o wymiarach 4,60 m x 4,70 m i łazienka o wymiarach 1,5 m x 2 m. Ściany zewnętrzne wybudowano w technologii tradycyjnej (murowane z bloczków z betonu komórkowego). Do budynku dobudowane zostały schody z poziomu piwnicy, prowadzące na parter budynku i dach hangaru, który przeznaczony został na taras o wymiarach 5,90 x 2,60 m. Budynek został ocieplony, obłożony cegłą klinkierową oraz posiada dach dwuspadowy. Ustalono, że na dachu budynku mieszkalnego zostało wybudowane poddasze nieużytkowe, typu mansardowego (ściany zewnętrzne, lukarna i dach zostały pokryte blachodachówką). PINB wskazał, że w trakcie oględzin inwestor poinformował, że od momentu zakupu nieruchomości nigdy nie występował o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z hangarem, oświadczył że wykonał tylko remont dachu ww. obiektu w 2020 r. oraz odmówił udzielenia informacji w kwestii budowy budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem. Okazał natomiast decyzję z [...] kwietnia 1989 r. udzielającą J.S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. PINB ustalił, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne podpiwniczone z tarasami, budynek gospodarczy i altanka, a także, że J.K. nabył działkę nr [...] w 2004 r. w wyniku podziału działki nr [...], zaś do 2020 r. nie wnioskował o decyzję o pozwoleniu na budowę kontrolowanego obiektu, co znalazło potwierdzenie w piśmie Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB powołał się również na pismo D. K.-S. z dnia [...] lipca 2020 r. W dalszej części uzasadnienia PINB wskazał, że na budowę budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem, posadowionym w odległości około 12 m od Jeziora R., wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 P.b. , a ponadto powołał się na art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz przytoczył art. 48 ust. 1 i 4 P.b.

J.K. złożył dnia [...] sierpnia 2020 r. zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc w nim, że roboty obejmowały naprawę dachu pomieszczenia socjalnego przy budynku gospodarczym wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r. Wskazał, że późniejszym terminie dostarczy dowody przemawiające za bezzasadnością ww. postanowienia.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") zlecił PINB, na podstawie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...] w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazał, że celem oględzin powinno być sporządzenie szkicu sytuacyjnego uwzględniającego lokalizację 2-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym na działce, ustalenie jego wymiarów i daty budowy oraz stwierdzenie, czy inwestor wykonał budowę budynku, czy też przebudowę lub nadbudowę (a jeśli tak to w jakim zakresie) istniejącego budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r. lub samowolnie. Ponadto PWINB polecił: wyjaśnienie rozbieżności dotyczących przedmiotu postępowania przez jego sprecyzowanie, tj. określenie, czy dotyczy ono nadbudowy, przebudowy czy rozbudowy budynku mieszkalnego czy też gospodarczego; sporządzenie imiennego wykazu stron postepowania; dołączenie do akt dowodu poinformowania stron o dokonywaniu zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach organu w formie publicznego obwieszczenia i miejscu tego obwieszczenia; dołączenie do akt projektu realizacyjnego działki zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik inwestor uzupełnił twierdzenia zażalenia, wskazując m.in., że kontrolowany niepodpiwniczony budynek ma przeznaczenie gospodarcze i został wybudowany na podstawie pozwolenia z 1989 r. Jest on przeznaczony jako hangar na łodzie. Posiada on pomieszczenie socjalne na parterze (częściowo oparte na stropie parteru, a częściowo na słupach betonowych), z którego korzystają pracownicy inwestora. Pomieszczenie socjalne przykryte było dachem jednospadowym, który został rozebrany. Zakres prac obejmował zamurowanie otworów w ścianie kolankowej, które dotychczas były zamknięte płytą gipsowo-kartonową oraz wykonanie nowego wieńca, na którym oparto dwuspadową konstrukcję dachu. Pokrycie dachu zostało wykonane z blachodachówki. W wyniku tych prac między stropem części socjalnej, a pokryciem dachowym powstała pusta przestrzeń, do której nie ma wejścia. Pełnomocnik inwestora wskazał, że inwestor nie nadbudował poddasza bowiem ściana kolankowa pozostała tej samej wysokości, a prace polegały jedynie na wykonaniu nowej konstrukcji dachu i nowego przykrycia. Pełnomocnik zakwestionował również, jakoby w dachu wykonana została lukarna lub mansarda, bowiem powstała przestrzeń między stropem a dachem jest pustką, do której nie ma dostępu. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wbrew oświadczeniu D. K.-S. na nieruchomości w dacie jej nabycia przez inwestora znajdował się przedmiotowy budynek gospodarczy oraz budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowane przez J.S. Co więcej w dacie nabycia, budynek gospodarczy był zasypany ziemią z wyłączeniem wejścia od strony jeziora. Inwestor zaś dokonał jego odkopania i obniżenia poziomu terenu działki wokół tego budynku. W ciągu ostatnich kilku lat, inwestor zaś wykonał remont całego budynku, zaś przebudowa dachu była jego ostatnim elementem. Pełnomocnik wskazał również, że zakaz budowy budynków w odległości mniejszej niż 50 m od jeziora został wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w Rajgrodzie nr 164/XXIX/94 z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rajgród (Dz.Urz.Woj. Łomżyńskiego nr 5, poz. 53 z dnia 8 czerwca 1964 r.), a poprzedni akt planistyczny takiego ograniczenia nie zawierał.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. PINB ustosunkował się do kwestii poruszonych w piśmie PWINB z dnia [...] września 2020 r. wskazując, m.in. że: przedmiot postepowania został określony w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. jako 2-kondygnacyjny budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym; obwieszczenie o wszczęciu postepowania było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R. bez wcześniejszego informowania stron postępowania; w celu uzupełnienia materiału dowodowego załącza szkic sytuacyjny (k. 35 akt odw.) uwzględniający lokalizację budynku mieszkalnego i gospodarczego - wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r (oznaczonych na szkicu odpowiednio nr 3 i 4), a także lokalizację budynku będącego przedmiotem postępowania (oznaczonego na szkicu nr 1) wybudowanego na hangarze (oznaczonym na szkicu nr 2). PINB streścił również wnioski wynikające z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz wskazał, że inwestor odmówił udzielenia informacji co do daty budowy przedmiotowego budynku oraz hangaru. Do akt załączono wykaz stron postępowania (k. 38 akt odw.).

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r. PWINB poinformował strony postępowania o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie. Zawiadomienie to skierowano na adresy stron widniejące w ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] PWINB uchylił w całości postanowienie wydane przez PINB oraz wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z realizacją 2-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego (o wymiarach około 5 m x 1 m) z poddaszem nieużytkowym oraz hangaru (o wymiarach około 12 m x 15,8 m), na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce nr [...] w odległości około 12 m od linii brzegowej Jeziora R. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do PINB, w terminie do dnia 26 lutego 2021 r.: (1) zaświadczenia właściwego organu (Wójta Gminy R.) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - działki nr [...] w miejscowości S. - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 P.b.: (-) 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; (-) świadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PWINB wskazał, że budowa przedmiotowego budynku jest realizowana samowolnie, bowiem nie podlega on wyłączeniom zawartym w art. 29-31 P.b. co uzasadniało wydanie przez PINB rzeczonego postanowienia na podstawie art. 48 P.b. Postanowienie to nie obejmuje jednak swoim zakresem pełnego przedmiotu postępowania, bowiem z ustaleń PINB wynika, że samowolna budowa dotyczy dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego z nieużytkowym poddaszem oraz hangaru, na którym zlokalizowany jest ten budynek, podczas gdy postanowienie PINB obejmuje jedynie budynek mieszkalny bez hangaru - co należało uzupełnić. To zaś skutkowało koniecznością zakreślenia nowego terminu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków.

PWINB ponadto zwrócił uwagę na nieprawidłowe zawiadomienie przez PINB stron postępowania o jego wszczęciu, polegające na braku poinformowania stron o dokonywaniu zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia i miejscu tego obwieszczenia, stosownie do art. 49a k.p.a. oraz wskazał na brak w aktach sprawy adnotacji o miejscu publikacji obwieszczenia o wszczęciu postępowania. PWINB wskazał, że pismem z dnia [...] października 2020 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w niniejszej sprawie oraz poinformował o informowaniu ich o podejmowanych przez PWINB czynnościach w formie publicznego obwieszczenia, ogłaszanego w Biuletynie Informacji Publicznej pod wskazanym adresem internetowym. Wobec powyższego PWINB stwierdził, że uchybienie powyższe zostało naprawione. Odnosząc się zaś do zarzutów inwestora, PWINB wskazał, ze przedmiotowy budynek jest trzecim budynkiem na działce nr [...] oraz, że pozwolenie z 1989 r. nie obejmowało tego budynku.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do WSA w Białymstoku J.K. wnosząc o uchylenie go w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do podnieisonej przez skarżącego argumentacji, oparcie decyzji o nieprawdziwe fakty, co w konsekwencji obniża zaufanie do organów administracji. Wskazał również na wątpliwości w zakresie zastosowania art. 49a k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie został zawiadomiony przez PWINB o sporządzeniu szkicu sytuacyjnego, w związku z czym zrezygnował z zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego, co skutkowało naruszeniem art. 8 i art. 10 k.p.a. Zakwestionował, jakoby kiedykolwiek oświadczył, że na wybudowany hangar oraz domek letniskowy na hangarze nie posiada żadnych dokumentów, powołując się przy tym na pozwolenie na budowę z 1989 r., a także aby na działce nr [...] znajdowały się trzy budynki, wskazując, że znajdują się dwa budynki: gospodarczy i mieszkalny. Wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez J.S. i znajdował się na gruncie już w 2004 r. (wówczas jego część nadziemna nie była wykończona). Jednocześnie wskazał, że budynek ten pełnił funkcję stajni. W pozostałej części skargi opisał zakres wykonanych robót budowlanych, przyznając, że dokonał samowolnego remontu dachu budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), który umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest reformujące (tj. wydane na podstawie art., 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) postanowienie PWINB, na mocy którego wstrzymano skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., roboty budowlane związane z realizacją dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym oraz hangaru, na którym ów budynek jest posadowiony, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. w gminie R. Wedle ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, budynek ten został wybudowany samowolnie, bowiem inwestor nie wylegitymował się stosownym pozwoleniem na jego budowę, ani też nie zgłaszał Staroście G. w latach 2013-2020 zamiaru wykonania robót budowlanych. Pozwolenie na budowę z 1989 r., którym usprawiedliwia się inwestor, zostało przy tym uznane przez organy za dotyczące budowy innego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na ww. działce. Zaskarżonym postanowieniem nałożono ponadto na inwestora obowiązek przedłożenia PINB, w terminie do dnia [...] lutego 2021 r. tzw. dokumentacji legalizacyjnej, składającej się z: zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki nr [...] (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1-3 P.b. Wyjaśnić przy tym należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przed nowelizacją P.b., dokonaną na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r., w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym). Wedle art. 48 ust. 1 i 2 P.b. jeżeli budowa obiektu budowlanego (lub jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., (tj. w niniejszej sprawie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu – pkt 1; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – pkt 2). Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, o czym stanowi art. 48 ust. 5 P.b. W przypadku zaś niedopełnienia ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje w decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (vide: art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b.).

Jak wynika z powyższego, legalizacja obiektu, a tym samym i przedłożenie przez stronę wymaganych dokumentów, jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jednakże powinna ona mieć na względzie, że bez ww. dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje on z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 306/20, II SA/Bk 306/20, Lex nr 3035640). Zatem w dużym stopniu to od inwestora zależy, czy w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. Aby jednak można było wdrożyć procedurę legalizacyjną, konieczne jest stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia). W tym względzie podkreślić należy, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Tymczasem w niniejszej sprawie nie ustalono w jakiej dacie (choćby przybliżonej) powstał przedmiotowy obiekt budowlany, co w istocie uniemożliwia stwierdzenie jakie było wówczas brzmienie przepisów P.b. (lub poprzednio obowiązującej ustawy) regulujących kwestię rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym ustalenie, czy na budowę ww. obiektu było wymagane pozwolenie na budowę, czy podlegała ona jedynie zgłoszeniu. Jakkolwiek PWINB na etapie postępowania zażaleniowego słusznie zwrócił uwagę na brak ustaleń w omawianym zakresie, zlecając PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, to jednak mimo braku wywiązania się z tego obowiązku przez PINB, (który ograniczył się w tym względzie do lakonicznego stwierdzenia, że inwestor odmówił udzielenia informacji w ww. kwestii; k. 36 akt odw.) z niewiadomych względów zrezygnował z wyjaśnienia przedmiotowej okoliczności, mimo dysponowania szerokim katalogiem źródeł dowodowych umożliwiających powzięcie wymaganej informacji. Jak stanowi bowiem art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wyliczenie to jest przykładowe, co oznacza, że w zależności od rodzaju okoliczności koniecznych do wyjaśnienia w danej sprawie, organ może posłużyć się każdym dowodem, który nie jest sprzeczny z prawem. K.p.a. nie określa zamkniętego katalogu środków dowodowych, jakie mogą być stosowane, co oznacza, że jakkolwiek przyjęta w art. 75 § 1 k.p.a. koncepcja wskazuje, że wymienione tam przykładowo dowody powinny zostać uznane za podstawowe, to organ może poszukiwać również innych, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jest to wyrazem zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich czynności (z urzędu lub na wniosek stron) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązku tego organy się jednak nie wywiązały.

Do ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego mogłyby bowiem przyczynić się informacje uzyskane od właścicieli nieruchomości sąsiednich lub osób na nich przebywających (czy to czasowo, czy stale). W szczególności zaś informacje w tym względzie może posiadać D. K.-S., z racji wieloletniego korzystania z nieruchomości graniczącej z działką inwestora, którą de facto inwestorowi sprzedała w 2004 r. Co więcej jak wynika z materiału dowodowego, a co umknęło organom obu instancji, w dniu kontroli (10 czerwca 2020 r.) wskazała ona, że nadbudowa obiektu została rozpoczęta w 2015 r., co oznacza po pierwsze, że obiekt ten został wybudowany wcześniej, a więc przed 2015 r., a po drugie, że może ona posiadać wiedzę również o dacie rozpoczęcia budowy tego obiektu (choćby przybliżonej), a być może również o przebiegu prac budowlanych na przestrzeni lat. Informacji takich należałoby ponadto poszukiwać u innych źródeł osobowych, a ponadto również w urzędowych zasobach geodezyjno-kartograficznych, w których gromadzone są m.in. informacje (w tym historyczne) dotyczące zagospodarowania terenu, a więc i rozmieszczenia budynków i budowli na poszczególnych działkach geodezyjnych. Ostatecznie w celach poglądowych można by się również posłużyć dostępem do internetowych zasobów mapy zasadniczej przez geoportal krajowy (geoportal.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie daty budowy przedmiotowego budynku, stanowi punkt wyjścia do ustalenia katalogu wymagań formalnoprawnych warunkujących legalne rozpoczęcie budowy oraz następczej weryfikacji, czy inwestor owe wymagania spełnił. W związku z powyższym sąd uznał, że zaniechania organów obu instancji w ww. zakresie, stanowiły istotne naruszenie zasady prawdy materialnej oraz konkretyzującego ją obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (unormowanego w art. 77 § 1 k.p.a.).

Weryfikacja, czy inwestor spełnił formalnoprawne wymagania rozpoczęcia robót budowlanych obowiązujące w chwili budowy, jest kolejnym etapem postępowania wyjaśniającego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że jednoznaczne ustalenie, czy pozwolenie na budowę z 1989 r., na które powołuje się inwestor, dotyczyło budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, czy też innych obiektów budowlanych, wymaga uprzedniego doprecyzowania ustaleń faktycznych. Trudno bowiem stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jak kształtuje się w chwili obecnej zabudowa działki inwestora, tj. jakiego rodzaju obiektami budowlanymi jest zabudowana, jakie są parametry i przeznaczenie użytkowe tych obiektów oraz w jakiej dacie zostały one wybudowane. W celu zaś zweryfikowania, które z tych obiektów wybudowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r., należałoby dokonać analizy zatwierdzonego ww. pozwoleniem planu realizacyjnego oraz dokumentacji technicznej - o których mowa w treści tego pozwolenia, a także wspomnianego tam załącznika nr 1 stanowiącego plan zagospodarowania ówczesnej działki nr [...]. Okoliczność zaś, że inwestor nie okazał projektu realizacyjnego organowi I instancji, nie zwalnia organów od poszukiwania tego dokumentu dostępnymi środkami (vide: powyższe uwagi dotyczące art. 7 i art. art. 75 § 1 k.p.a.), np. przez zwrócenie się do właściwego organu o udostępnienie jego kopii (oraz kopii wszelkich dokumentów dotyczących owego pozwolenia, które są w posiadaniu organu). W związku zaś z faktem, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało udzielone J.S., celowe byłoby w tym względzie zwrócenie się również do D. K.-S. o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji, o ile jest ona w jej posiadaniu.

Ustaleniami powyższymi należałoby również objąć istniejącą zabudowę działki nr [...], która została wydzielona z działki inwestora, a która to zabudowa pokrywa się z zabudową widniejącą na mapie pomiarowej z 1995 r. (k. 51 akt adm.). Mapa ta obejmuje całą działkę nr [...], którą podzielono po 2004 r. na obecne działki: inwestora (nr [...]), D. K.-S. (nr [...]) oraz A. i M. D. (nr [...]). W konsekwencji, jakkolwiek inwestor ma rację kiedy twierdzi, że wbrew ustaleniom organów, jeden z budynków widniejących na szkicu sytuacyjnym (k. 35 akt odw.) nie znajduje się na jego działce (budynek oznaczony nr 4), to jednak ze względu na następcze wydzielenie z niej działki nr [...], na której ów budynek obecnie jest zlokalizowany, należy go uwzględnić weryfikując zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę z 1989 r. Dokonując powyższych ustaleń należy mieć również na względzie zapis § 3 aktu notarialnego z 14 października 2004 r. (k. 57-53 akt adm.), z którego wynika, że w dacie tej, wydzielona inwestorowi do wyłącznego korzystania część działki nr [...] (w granicach odpowiadających obecnym działkom nr [...] i [...]) zabudowana była domem o powierzchni 110 m2, (który był wówczas w 1/3 wykończony, a w 2/3 znajdował się w stanie surowym). Stanowiąca załącznik do ww. aktu notarialnego mapa (k. 53 akt adm.) sugeruje, że lokalizacja tego budynku odpowiada lokalizacji znajdującego się obecnie na działce inwestora domu mieszkalnego (budynek nr 3 na szkicu sytuacyjnym; k. 35 akt odw.), jednakże zważywszy na fragmentaryczność zapisów ww. aktu notarialnego, nie jest możliwe stwierdzenie tej okoliczności w sposób jednoznaczny. Oświadczenie D. K.-S. (k. 58 akt adm.) jest przy tym niespójne z ww. zapisem § 3 aktu notarialnego, bowiem wynika z niego, że w chwili zawarcia tego aktu, na sprzedawanej inwestorowi części działki nr [...] znajdowały się jedynie fundamenty i podpiwniczenie budynku mieszkalnego (a nie budynek mieszkalny wykończony w 1/3 i w 2/3 w stanie surowym) oraz drewniana altanka, (której lokalizacja odpowiada lokalizacji obecnego budynku na działce nr [...]), o której nie ma mowy w § 3 aktu notarialnego. Zważywszy jednak na fakt, że znajdujące się w aktach sprawy zapisy aktu notarialnego nie są kompletne, celem wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości, (których organy obu instancji nie dostrzegły), należałoby pozyskać ww. akt notarialny w kompletnym brzmieniu wraz ze wszystkimi jego załącznikami, a następnie poddać go weryfikacji z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z oświadczeniem D. K.-S. a także z twierdzeniami inwestora, wedle których jego działka w chwili zakupu była zabudowana kontrolowanym budynkiem, który miał wówczas przeznaczenie gospodarcze i był zasypany ziemią.

Ustalenie ww. okoliczności jest istotne z punktu widzenia zakresu przedmiotowego pozwolenia na budowę z 1989 r., na które powołuje się inwestor w odniesieniu do kontrolowanego budynku. Ich wyjaśnienie umożliwi poczynienie jednoznacznego stwierdzenia, czy został on wybudowany w sposób legalny - w całości lub w części, a przy tym sprecyzowanie zakresu postępowania legalizacyjnego. Organy będą miały w tym względzie na uwadze, że art. 48 ust. 2 P.b. umożliwia legalizację samowoli budowlanej jedynie pod warunkiem zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego aktu planistycznego oraz z innymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli zatem okazałoby się, że samowola budowlana nie jest zgodna z obowiązującym aktem planistycznym, jej legalizacja nie będzie w ogóle możliwa. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że wymagana art. 48 ust. 2 P.b. zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18, Lex nr 3124034). W przypadku zatem braku zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, organ obowiązany jest co do zasady orzec rozbiórkę, bowiem nie ma podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej.

Sąd dopatrzył się w kontrolowanej sprawie nie tylko naruszenia ww. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również innych przepisów procesowych. Przede wszystkim dostrzeżono naruszenie art. 80 k.p.a., który formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów obligującą organy do oceny kwestii udowodnienia danej okoliczności, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie gros poczynionych ustaleń nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W zasadzie wszystkie te ustalenia, które odnoszą się do szczegółowego opisu kontrolowanego budynku, technologii jego wykonania, a także przeznaczenia użytkowego, zagospodarowania, wymiarów, czy posadowienia na gruncie, uznać należy za dowolne, bowiem nie wynikają one ani z protokołów kontroli i oględzin (przeprowadzonych odpowiednio dnia [...] czerwca 2020 r. i [...] lipca 2020 r.), ani z żadnego innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Zawarty w uzasadnieniu postanowienia PINB, a następnie powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opis, jest dużo bardziej obszerny aniżeli informacje zawarte w obu ww. protokołach. W konsekwencji stwierdzić należy, że albo PINB dysponował dodatkowymi dowodami, które pozwoliły na doprecyzowanie przedmiotowych ustaleń, a które nie zostały załączone do akt sprawy, albo też powziął wiedzę o opisanych tam okolicznościach w trakcie oględzin i kontroli, lecz nie zawarł ich (z niewyjaśnionych względów) w protokołach dokumentujących te czynności. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść art. 67 § 1 w zw. z § 2 pkt 3 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Jak stanowi przy tym art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tymczasem oba sporządzone w sprawie protokoły (oględzin i kontroli), ww. elementów nie zawierają. W tym kontekście zwraca również uwagę fakt, że z treści protokołu oględzin wynika, że brała w nich udział "sąsiadka", jednakże w protokole nie wskazano, ani jej danych osobowych, ani też nie wyszczególniono przekazanych przez nią informacji. Protokół nie został również przez nią podpisany, mimo dyspozycji zawartej w art. 69 § 2 k.p.a., wedle której protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Poza wspomnianym, rozszerzonym względem ww. protokołów, opisem obiektu poddanego kontroli, uzasadnienia obu postanowień zawierają w istocie jedynie przytoczenie przepisów prawa oraz streszczenie niekompletnego i niespójnego materiału dowodowego (o czym mowa była wyżej). Podkreślić przy tym wypada, że mimo dostrzeżenia przez PWINB braków materiału dowodowego oraz podjęcia próby ich uzupełnienia, organ odwoławczy poprzestał jedynie na wyjaśnieniach PINB sformułowanych w piśmie z dnia [...] września 2020 r. oraz szkicu sytuacyjnym, na który naniesiono wymiary nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy (nie wiadomo kto i kiedy ich dokonał, ani w trakcie jakich czynności). Mimo zlecenia przez PWINB przeprowadzenia przez PINB dodatkowych oględzin w celu wyjaśnienia szczegółowo wyartykułowanych przez PWINB kwestii oraz konieczności dołączenia do akt projektu realizacyjnego zatwierdzonego pozwoleniem z 1989 r,. (o którym mowa była wyżej), PINB nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, zaś PWINB bezkrytycznie pominął ten fakt, stwierdzając tym samym bezpodstawnie, że materiał dowodowy, mimo dostrzeżonych uprzednio braków, jest jednak wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z dostrzeżonymi przez sąd wadliwościami i niespójnościami w ustaleniach faktycznych, będącymi konsekwencją braków w materiale dowodowym sprawy, sąd stwierdził, że opisane wyżej naruszenia procedury administracyjnej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co więcej wątpliwości sądu budzi sposób i forma wszczęcia przez PINB kontrolowanego postępowania. Z obwieszczenia o wszczęciu (k. 20 akt adm.) wynika bowiem, że postępowanie wszczęto na wniosek strony, zaś z zawiadomienia skierowanego do inwestora, D. K.-S. oraz A. i M. D. (k. 22 akt adm.) wynika, że zostało ono wszczęte z urzędu. W konsekwencji nie wiadomo, czy postępowanie wszczęto z urzędu, czy jednak na wniosek D. K.-S. co wymaga jednoznacznego doprecyzowania przez PINB. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to ona pozostaje jego dysponentem, co oznacza, że wniosek inicjujący sprawę, wyznacza zakres tego postępowania. Zawarta we wniosku treść żądania, określa bowiem nie tylko rodzaj sprawy, ale też wyznacza normy prawa materialnego i procesowego, które są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu tego postępowania. Innymi słowy, owo żądanie wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1463/17, Lex nr 2494829). Organ prowadzący postępowania na wniosek strony, pozostaje zatem tym zakresem związany. Uwaga powyższa jest o tyle znacząca, że z treści zawiadomienia skierowanego dnia [...] maja 2020 r przez D. K.-S. do PINB, wynika, że zakresem jej żądania objęty jest nie tylko przedmiotowy budynek, ale również płot oddzielający jej posesję od posesji inwestora oraz urządzenia trwale związane z podłożem zlokalizowane na działce inwestora. Te zaś nie stanowiły przedmiotu zainteresowania organów orzekających w sprawie.

Nawiązując przy tym do przyjętej przez PINB formy publicznego zawiadamiania stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organu, stwierdzić należy, że jakkolwiek z racji liczby stron (przekraczającej 20 – vide dokumentacja ewidencyjna; k. 17-11 akt adm.), forma ta była dopuszczalna (vide: art. 49a k.p.a.), to jednak trudno uznać zawiadomienie dokonane przez PINB za skuteczne, z uwagi na brak uprzedzenia stron postępowania o zamiarze zawiadamiania ich w formie publicznego obwieszczenia wywieszanego na tablicy Urzędu Gminy R. W konsekwencji publiczne zawiadomienie stron przez PINB o wszczęciu kontrolowanego postępowania nie było skuteczne, co pozbawiło na tym etapie procesowym te strony, które pisemnego zawiadomienia nie otrzymały, możliwości udziału w sprawie. Co więcej zawiadomienie PINB nie zawiera elementów, o których mowa w art. 49 § 2 zd. 1 k.p.a. stosowanym na podstawie art. 49a zd. 3 k.p.a., a obwieszczenie tego organu o wydaniu postanowienia z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie dość, że nosi datę wcześniejszą niż samo postanowienie, to ponadto zostało opublikowane w pełnej treści bez jakiejkolwiek animizacji zawartych tam danych, mimo zasad udostępniania stronom treści aktu, opisanych w art. 49b k.p.a. Samo zaś "obwieszczone" postanowienie zawiera wadliwe pouczenie w zakresie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia zażalenia od chwili jego doręczenia, podczas gdy stosownie do art. 49 § 2 zd. 2 k.p.a. zawiadomienie dokonane w drodze publicznego obwieszczenia uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, bowiem nie może być tu mowy o jakimkolwiek doręczeniu aktu prawnego.

Jakkolwiek PWINB konwalidował brak skutecznego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na etapie postępowania odwoławczego, zawiadamiając na piśmie wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz uprzedzając o zamiarze zawiadamiania ich o czynnościach procesowych w drodze udostępniania informacji w Biuletynie Informacji Publicznej PWINB, to jednak umknęło organowi, że powinien on był zaskarżone postanowienie doręczyć inwestorowi oraz D. K.-S. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie doręczenie w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49 k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., IIOSK 1736/20 oraz postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II OPP 47/17, CBOSA). Nie do zaakceptowania jest bowiem taki stan, aby osoba, na którą nakładane są w trybie administracyjnym obowiązki, nie została powiadomiona o tym na piśmie. Jak wskazał przy tym trafnie NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, trudno racjonalnie założyć, że inwestor będący adresatem decyzji miałby o jej wydaniu dowiadywać się z obwieszczenia, a nadto zapoznanie się z jej treścią wymagałoby dodatkowego wniosku, o którym mowa w art. 49b k.p.a. Skoro celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 k.p.a. i 49a k.p.a. było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron, to ich stosowanie nie może powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznych w sposób określony w przepisach art. 39-48 k.p.a.

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia jej od początku, w tym prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron, sprecyzowania, czy jest ona wszczynana na wniosek, czy też z urzędu, a następnie uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia daty budowy kontrolowanego budynku oraz stwierdzenia, czy była to budowa zrealizowana w warunkach samowoli (w całości lub w części), czy też na podstawie decyzji wymaganych prawem obowiązującym w dacie budowy. W przypadku zaś stwierdzenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, organy ustalą, czy może ona zostać zalegalizowana stosownie do wymagań z art. 48 ust. 2 P.b., zaś w przypadku pozytywnych w tym zakresie ustaleń, przeprowadzą należyte, wyczerpujące i pozbawione uchybień procesowych postępowanie legalizacyjne, wyjaśniając przy tym rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, w taki sposób, aby mógł on stanowić miarodajne i rzetelne źródło ustaleń faktycznych. Sąd zobowiązuje przy tym organy do dochowania staranności w sporządzeniu uzasadnienia wydawanych w jego toku aktów prawnych. Powinny one odpowiadać wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz fakty, które za owym rozstrzygnięciem przemawiają, wyjaśniając przy tym z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie nieobarczonego wadami rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego od PWINB w łącznej kwocie 597 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł (k. 19), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 11) oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).