Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 721/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], znak: [...], nakazującej Gminie [...] rozbiórkę nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...], [...], obręb [...], [...], nad linią kolejową nr [...], w km 14, 333, łączącego działki drogowe nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], [...], należące do Gminy [...] wraz z uporządkowaniem terenu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Jak wskazano powyżej organ pierwszej instancji – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], znak: [...], nakazał Gminie [...] rozbiórkę nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], [...], nad linią kolejową nr [...], w km 14,333, łączącego działki drogowe nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej wskazał, że pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] przeprowadzili kontrolę ww. wiaduktu drogowego, stwierdzili jego nieodpowiedni stan techniczny, polegający między innymi na uszkodzonych balustradach, uszkodzonych osłonach przeciwporażeniowych, widocznych uszkodzeniach żelbetowych słupów oraz ubytki korozyjne. Stwierdzono również, iż na wiadukcie wywieszono tablice ostrzegawcze, z informacją o zagrożeniu życia, wykonano trwałe wygrodzenia wiaduktu zgodnie z zaleceniami protokołu kontroli polegające na montażu słupków i rozciągnięciu siatki stalowej ogrodzeniowej.

W dniu [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ustną decyzję zakazu użytkowania ww. wiaduktu drogowego. W trakcie przeprowadzanej kontroli przedstawiciele [...] S.A. [...] w [...] oświadczyli, że linia kolejowa nr [...] na odcinku przebiegającym pod wiaduktem drogowym jest obecnie wyłączona z ruchu kolejowego.

W związku z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie nieużytkowanego ww. wiaduktu drogowego nie nadającego się do remontu i odbudowy.

Organ w nawiązaniu do ww. ustnej decyzji wskazał, że została ona utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r., w uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., wiadukt jest obiektem mostowym budowlą przeznaczona w szczególności do przeprowadzenia drogi samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo rowerowego przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy o drogach publicznych pod pojęciem droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Organ stwierdził, że przedmiotowy wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest budowlą - obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia drogi wewnętrznej znajdującej się na działkach nr [...], [...] obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], [...], nad przeszkodą terenową - linią kolejową nr [...] w km 14,333. Następnie ocenił, w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, że Gmina Miejska [...] będąc zarządcą i właścicielem działek nr [...], [...] obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], [...], na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne, jest również zarządcą wiaduktu drogowego.

Organ przedstawił stan zabezpieczenia wiaduktu, jaki został wykonany przez Gminę w wykonaniu ww. decyzji ustnej. Stwierdził, że jest zabezpieczony prawidłowo i wyłączony z użytkowania.

W nawiązaniu do uzyskanej na piśmie informacji od Burmistrza [...] oraz Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we [...] Delegaturę w [...] organ stwierdził, że przedmiotowy wiadukt znajduje się na obszarze nie objętym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Następnie, organ pierwszej instancji wskazał na stosowne zawiadomienie oraz przeprowadzenie w dniu 9 września 2014 r., w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] rozprawy administracyjnej przy udziale: M. S. - pełnomocnika Gminy Miejskiej [...], I. P. - pełnomocnika [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...], J. K. - pełnomocnika [...] S.A. z/s w [...].

Organ przywołał stanowisko ww. pełnomocników wyrażone na okoliczność zamiaru i możliwości remontu, odbudowy nieużytkowanego obiektu budowlanego oraz ewentualnych uwarunkowań takiego działania oświadczyli:

I tak działający w imieniu Gminy [...] stwierdził, że ta nie była i nie jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu jak i nie poczuwa się do odpowiedzialności za ten obiekt. Zdaniem pełnomocnika obecny stan prawny obiektu jest nieuregulowany, nie przekazano obiektu Gminie [...] w trybie komunalizacji, stąd też nie ma ona do niego żadnego tytułu prawnego. Obiekt nie leży w ciągu drogi publicznej - drogi gminnej, obiekt leży na terenie działki należącej do [...] S.A. do której dochodzą działki należące do Gminy obecnie o użytku drogowym (dr), a nie drogi publiczne, dlatego też Gmina nie uważa się za zarządcę obiektu, ponadto Gmina złożyła wniosek o zmianę użytku należącej do nich gruntów łączonych przedmiotowym wiaduktem, które na chwilę obecną są zakwalifikowane jako działki drogowe. Ponadto, obiekt jest zbędny i nie jest potrzebny dla prowadzenia ruchu na terenie miasta. W ocenie Gminy niezależnie od tego, kto jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego jego rozbiórka jest zasadna ze względu na jego zły stan techniczny. Gmina nie posiada jednak środków finansowych na ewentualny remont albo rozbiórkę obiektu. Pełnomocnik podniósł również, że obiekt leży na terenie [...] S.A. i to ten podmiot winien przede wszystkim odpowiadać za utrzymanie obiektu.

Pełnomocnik [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] oświadczył - obiekt ten nie służy [...] S.A., w związku z tym wiadukt drogowy łączący drogi gminne jest zbędny, jest obiektem budowlanym obcym znajdującym się na terenie spółki. Nie ma technicznych i prawnych możliwości jego remontu lub odbudowy ponieważ spółka nie była jego użytkownikiem, zarządcą, właścicielem. Pełnomocnik [...] S.A. z siedzibą w [...] oświadczył zaś, że podmiot ten nie poczuwa się do odpowiedzialności za obiekt ponieważ nie jest właścicielem obiektu z tego tytułu, iż ani go nie wybudowała, ani nie nabyła.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 17 września 2014 r., znak [...] na podstawie art. 50 k.p.a. zwrócił się z prośbą o przekazanie informacji dotyczących ustalenia stanu prawnego ww. wiaduktu, a w szczególności czy jako przedstawiciel Skarbu Państwa - Starostwo Powiatowe w [...] jest odpowiedzialne za utrzymanie przedmiotowego wiaduktu i czy jest jego właścicielem. W udzielonej odpowiedzi Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia 3 października 2014 r. sygn. [...] przekazało informację, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania m.in. działki nr [...], [...], obręb [...] w [...]. W punkcie III wymienionej decyzji stwierdził również nabycie przez [...] prawa własności obiektów znajdujących się na tej nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W dniu 4 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] wpłynęło pismo z Urzędu Miasta [...], z dnia 31 października 2014 r. znak [...] informujące, że działka nr [...] z obrębu: [...] w [...] przez wiele lat nie była użytkowana jako droga i obecnie nie może być użytkowana na cele drogowe z uwagi na istniejący tam rów melioracyjny, ponadto Gmina Miejska [...] wystąpiła o aktualizację użytku, co zostało dokonane.

Odnosząc się do ww. informacji organ zauważył, że w dniu 5 grudnia 2013 r. i w dniu 13 stycznia 2014 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] przy udziale przedstawicieli Gminy [...], [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] i [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] dojechali przedmiotową drogą do wiaduktu drogowego i przeprowadzili kontrolę.

Analizując stan prawny sprawy organ przywołał przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1160) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast, zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP.

Organ wskazał, że zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy, nieczynny wiadukt usytuowany jest na działce nr [...], [...], obręb [...] w [...], którego użytkownikiem wieczystym są [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Ponadto, zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów z dnia 4 grudnia 2013r. znajdującym się w aktach sprawy do nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...] prowadzą działki drogowe "dr", działka nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], gm. [...] których właścicielem jest Gmina Miejska [...]. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 1409 z 2013 r. ze zm.) jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Zdaniem organu pierwszej instancji należało orzec na podstawie ww. przepisu art. 67 ustawy Prawo budowlane – wiadukt stanowi obiekt nieużytkowany, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, to zaś wiąże się z koniecznością skierowania w drodze decyzji nakazu dokonanie rozbiórki tego obiektu i uporządkowanie terenu, oraz wyznaczenia terminu wykonania przedmiotowego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane jest zarządca lub właściciel terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. W niniejszej sprawie część drogi wewnętrznej, będącej przedmiotem postępowania, znajduje się na terenie stanowiącym własność Gminy [...].

W wyniku rozpoznania odwołania Gminy Miejskiej [...] od ww. decyzji organu pierwszej instancji zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej a opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.

Podzielając argumentację organu pierwszej instancji co do konieczności wydania nakazu opartego na przepisie art. 67 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, że adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie jest zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem postępowania. Skoro bowiem przedmiotowy wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260. ze zm.), stanowi część ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] to decyzję wydaną w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W świetle zaś przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych wiadukt jest obiektem mostowym, a zatem budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego - jak wyżej wykazano - zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym (art. 4 pkt 12 cytowanej ustawy). Skoro, zatem wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przedmiotowy wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest budowlą - obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia drogi wewnętrznej znajdującej się na działkach nr [...], [...] obręb [...] i nr [...] [...], obręb [...], [...] nad przeszkodą terenową - linią kolejową nr [...] w km 14, 333.

Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 ustawy o drogach publicznych należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zarządcą terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.).

Organ drugiej instancji podkreślił, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt ( w tym przypadku [...] S.A.) gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1285/12).

Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zastosowanie przepisów art. 28 ww. ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, ma więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. W związku z tym, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Gmina Miejska [...], będąca właścicielem działek nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], gm. [...], na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne, jest również zarządzającą wiaduktem drogowym (leżącym w ciągu tych dróg).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż przedmiotowy wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową nr [...] ([...] – [...]), w km 14,333, jest zlokalizowany na działce nr [...], [...], obręb [...], Gmina [...] dla której użytkownikiem wieczystym jest S.A. [...] w [...]. Z mocy prawa, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (por. w art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zdaniem organu ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle art. 235 k.c. [...] S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie aby właściciel działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna w ciągu której leży wiadukt, zarządzał obiektem inżynierskim - wiaduktem drogowym zlokalizowanym na działce nr [...], [...], obręb [...], Gmina [...]. W związku z tym, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Gmina Miejska [...] będąc zarządcą ulicy w [...] jest również zarządcą wiaduktu drogowego, który jest elementem komunikacji drogowej między ulicami miasta [...], służy więc miejscowym potrzebom. Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie że na Gminie [...] ciąży obowiązek utrzymania wiaduktu jako właścicielu działek łączonych wiaduktem, przy czym zostało pominięte, iż działki te nie pełnią funkcji drogowej także nie stanowią dróg wewnętrznych i jednocześnie przez wiadukt nie przebiega, żadna droga, tym samym obowiązek utrzymania tej budowli winien ciążyć na właścicielu wiaduktu – [...] S.A.; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jedynym zobowiązanym do przeprowadzenia rozbiórki wiaduktu jest Gmina [...] - jako jego domniemany zarządca i jednocześnie odrzucenie odpowiedzialności i obowiązku jaki winien stosownie do powołanego wyżej przepisu ciążyć na właścicielu skoro przedmiotowy wiadukt nie jest i nigdy nie był w zarządzie Gminy [...]; 3. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Jeleniogórskiego jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowym, to jest m.in. działką nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania;4. bezprawne obciążenie kosztami rozbiórki domniemanego zarządcy lub podmiotu nie będącego zarządcą zamiast właściciela, co będzie kształtować niepotrzebne roszczenie odszkodowawcze gminy wobec właściciela budowli; 5. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) poprzez wyznaczenie najkrótszego z możliwych terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych to jest 6 tygodni od doręczenia decyzji, pomimo faktu konieczności dokonania szeregu ewentualnych uzgodnień z innymi podmiotami w tym [...], [...], [...] SA. i innych oraz pomimo faktu zbliżającego się okresu zimowego niesprzyjającego procesowi robót budowlanych.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w całości i wskazanie nakazania rozbiórki właścicielowi wiaduktu to jest przedsiębiorstwu [...] S.A. – [...] S.A.

W przypadku nie uwzględnienia wskazanych powyżej argumentów wniosła o uchylenie decyzji w części to jest w zakresie terminu wszczęcia robót i wskazanie konieczności zmiany decyzji i wyznaczenie późniejszego terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych i stosownie do tego przedłużenie terminu ich zakończenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

W toku postępowania, w piśmie procesowym z 4 maja 2015r., skarżąca Gmina podniosła zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. wobec braku właściwego ustalenia przez organ, że obiekt nadaje się do remontu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd podziela argumentacje organów, którą legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zastosowanym przepisie art. 67 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu zaistnienia wszystkich jego przesłanek.

Przepis art. 72. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67. W ustępie zaś 3 tego przepisu wskazuje się, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, należy określić czynności właściwego organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozbiórki oraz obowiązki nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz warunki ich wykonania, mając na uwadze, że obowiązki te powinny być technicznie uzasadnione i nie powodować nadmiernego obciążenia właściciela lub zarządcy.

Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). Stanowi ono w § 2, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę.

Postępowanie przed organem pierwszej instancji spełniło ww. wskazania. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, a na podstawie odebranych oświadczeń od pełnomocników stron postępowania w bezsporny sposób ustalił, że wiadukt jako nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, a to obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Organ zasadnie również poczynił ustalenie, w świetle których obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, taki bowiem nie obowiązuje dla terenu na którym wiadukt jest usytuowany. Ponadto, po myśli przepisów tego rozporządzenia wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziły oględziny obiektu odzwierciedlone w stosownym protokole, przeprowadzone dla ustalenia stanu technicznego obiektu, sporządzona został także ekspertyza.

Organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku oględzin, rozprawy, ekspertyzy technicznej oraz po jednoznacznym ustaleniu, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu. Podkreślmy jeszcze raz - na rozprawie administracyjnej pełnomocnik skarżącej Gminy jednoznacznie oświadczył, że ta nie jest zainteresowana remontem, a wiadukt nie jest konieczny dla utrzymania ruchu na drogach tego terenu. Wobec takiego stanowiska Gminy, bez wpływu na ww. ustalenia pozostaje wskazanie autora opinii o stanie technicznym wiaduktu - nadaje się do remontu lub przebudowy, nie jest to obiekt perspektywiczny, decyzja o dalszym losie zawsze zależy od właściciela czy zarządcy.

Zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu, remontu a nie zainteresowany jego przeprowadzeniem musi zostać zobowiązany do rozebrania nieużytkowanego obiektu. W takim przypadku należy uznać bowiem, że obiekt nie nadaje się on do remontu. Taki właśnie stan bezsprzecznie zaistniał w niniejszej sprawie. Bezpodstawne w tym kontekście są zarzuty skarżącej Gminy podniesione w powołanym powyżej piśmie procesowym.

Przedmiotowy wiadukt jest położony jest odpowiednio na i nad działką o nr ew. [...] stanowi obiekt drogowy jako element ciągu drogi bez nazwy stanowiącej kontynuacja ul. [...] - działka nr [...] z obr [...], i dalej drogi bez nazwy stanowiącej drogę na działce [...] z obr [...], ponadto prowadzi do drogi bez nazwy w kierunku ul. [...]. Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji zawarty został miedzy właściwymi opisami obiektu, opis błędny wskazujący na połączenie z układem komunikacyjnym ul. [...] i [...] w [...] podczas gdy, to powiązanie ulic dotyczy innego obiektu, także wiaduktu nad linia kolejową ale usytuowanego na działce o nr ew. [...]. Uchybienie powyższe nie miało jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, że przedmiotem rozstrzygnięcia był wiadukt na działce o nr ew. [...] do którego prowadzą również ulice oraz działki drogowe pozostające we władaniu i zarządzie Gminy [...].

W świetle powyższych wskazań poza sporem musi pozostać to, że przedmiotowy wiadukt jest usytuowany w ciągu dróg publicznych, których zarządcą jest skarżąca Gmina. Bez znaczenia są powoływane w toku postępowania okoliczności o tym, że to połączenie drogowe nie ma znaczenia dla komunikacji na tym terenie, że działki drogowe w wyniku interwencji Gminy zmienią ujawnione w rejestrze gruntów przeznaczenie gruntu oraz to, że ciąg połączenia nie jest faktycznie możliwy wobec usytuowania rowu. Do tej ostatniej kwestii przekonująco odniósł się organ pierwszej instancji. Wskazał na faktycznie możliwe korzystanie z przedmiotowego ciągu dróg, w tym po wiadukcie, co miało miejsce w związku z realizacją czynności dowodowych w niniejszej sprawie.

Istotna w okolicznościach sprawy była kwestia prawidłowego określenia adresata nakazu wynikającego z ww. przepisu art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu adresat – Gmina [...] został określony prawidłowo. Słusznie przyjęto, że to, iż przedmiotowy wiadukt posadowiony jest na oraz nad działką pozostającą w wieczystym użytkowaniu [...] nie ma znaczenia dla określenia Gminy jako adresata decyzji . W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Słusznie w orzeczeniach organów obu instancji wskazywano, na przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie można przyjąć w sprawie, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Sokoro do obiektu drogowego jakim jest wiadukt dochodzą drogi gminne to oznacza, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o drogach publicznych wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Skoro prawidłowe jest ustalenie, że przedmiotowy wiadukt stanowi obiekt drogowy to adresatem decyzji rozbiórkowej musi być ten, w ciągu czyich dróg wiadukt pozostaje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane jest jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). Słusznie w uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 tej ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych. Mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg.

Dla wyniku sprawy nie byłoby też istotne i to, że droga gminna kończy się na granicy z działką na której znajduje się przedmiotowy wiadukt. Zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a ww. ustawy. Tak więc od prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę zależy, czy dana droga jest gminną, a więc drogą publiczną lub drogą wewnętrzną. Ponadto nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (m.in. drogi gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 ww. ustawy ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Należy zgodzić się z poglądem, że w myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że droga znajdująca się na wiadukcie leży w ciągu drogi gminnej,

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji musi pozostać to, że szacowany przez skarżącą Gminę koszt związany z rozbiórką przedmiotowego wiaduktu oscyluje w granicach przynajmniej 250 - 300 tys. złotych a tym samym Gmina, której budżet jest ograniczony może mieć problemy finansowe w związku z tak dużymi wydatkami.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło także do nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) przez uznanie, że Gmina [...] jest zarządcą przedmiotowej budowli. Bez znaczenia pozostaje bowiem okoliczność faktyczna to, że wiadukt od dawna nie jest użytkowany, a w ostatnim czasie na potwierdzenie powyższego została dokonana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w [...] zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] Odręb [...], która obecnie stanowi rów.

Zarząd po stronie Gminy został w toku niniejszego postępowania wywiedziony z prawidłowej analizy przepisów prawa, brak uregulowanego tytułu prawnego Gminy do niniejszego obiektu pozostaje bez wpływu na to ustalenie. Podobnie jak bez znaczenia jest faktyczne nie wykonywanie zarządu, co doprowadziło zresztą do stanu technicznego wymuszającego już na wstępie wyłączenie obiektu z eksploatacji.

Zasadnie organy przyjęły, że obiekt nie jest związany z ruchem kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linia kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. Ten kto odpowiada za realizację funkcji obiektu musi być adresatem przedmiotowej decyzji jako zarządca w rozumieniu art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Na określenie adresat decyzji nie może mieć wpływu aspekt praktyczny powołany przez skarżącą Gminę, związany z tym, że prowadzenie prac budowlanych przez podmiot zewnętrzny w obrębie torów kolejowych wymaga szeregu uzgodnień i pozwoleń, które [...] S.A. bez wątpienia jest władne uzyskać znacznie szybciej i bez żadnego problemu.

Sąd stwierdza, że nie mógł być uwzględniony w niniejszym postępowaniu także zarzut skarżącej Gminy cyt. "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie, w charakterze strony, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowy tj. m.in. działką [...], która jest własnością Skarbu Państwa, co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania".

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej np. art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w niniejszym postępowaniu i w okolicznościach sprawy naruszenie prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego co powodowałoby uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z udziałem podmiotów, które miały w nim przymiot stron.

Nie znajduje również uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) Przepis stanowi - w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Organ pierwszej instancji orzekł, że do robót rozbiórkowych należy przystąpić w terminie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji, a zakończyć w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Gminy, że termin nie pozwalał na przystąpienie do robót rozbiórkowych. Możliwe było bowiem z zachowaniem tego terminu przystąpienie do dokonania ewentualnych uzgodnień zaś podjęcie robót rozbiórkowych choćby w tej części obiektu, która nie wymaga powoływanych przez skarżącą uzgodnień. Podkreślmy na wykonanie nałożonego obowiązku przewidziano zaś termin półroczny.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)