Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8,  art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 29, par. 39 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 i art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz T. L. kwotę 637 (sześćset trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. L. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z siedzibą w [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...], o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 21.208,80 zł, za rok 2013 i 2014.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 8 maja 2013 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania), skarżący zobowiązał się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia 10 października 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 28.442,40 zł, w tym: pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, w wariancie 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 22.298,40 zł do powierzchni 61,94 ha oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy w wysokości 6.144,00 zł do powierzchni 15,36 ha. W decyzji określono, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2013 r. Przyznana płatność została wypłacona skarżącemu w dniu 31 października 2013 r.

Kolejnym wnioskiem z dnia 6 maja 2014 r., skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku, skarżący wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Decyzją z dnia 17 października 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 26.882,40 zł, w tym: pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, w wariancie 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 22.298,40 zł do powierzchni 61,94 ha oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy w wysokości 4.584,00 zł do powierzchni 11,46 ha. Przyznane środki finansowe wypłacono w dniu 4 listopada 2014 r.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r. skarżący zwrócił się o przyznanie kolejnej płatności, czyli na rok 2015.

W dniu 13 czerwca 2016 r. J. L. (syn skarżącego) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Prudniku wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania z uwagi na przeniesienie posiadania gruntów. We wniosku transferowym J. L. wskazał, że w dniu 14 września 2015 r. miało miejsce przejęcie - na podstawie umowy dzierżawy - części gospodarstwa rolnego od skarżącego, w skład którego wchodziły działki ewidencyjne nr a, b i c. Wniosek zawierał oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego do dnia 31 grudnia 2017 r. w zakresie przejętych działek rolnych.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2015 w kwocie 6.274,80 zł. Płatność na podstawie tej decyzji została przyznana do powierzchni 17,43 ha w ramach wariantu 1.1. Organ wskazał, że zmniejszeniu uległa powierzchnia, na której skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe rozpoczęte w 2013 r. Ponadto organ odmówił skarżącemu przyznania płatności w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w związku z faktem zadeklarowania do płatności działki ewidencyjnej, która nie została zadeklarowana w pierwszym roku uczestnictwa zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z/s w [...] wszczął postępowanie mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 oraz 2014.

Decyzją z dnia 24 października 2016 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w roku 2013 i 2014 r., w łącznej wysokości 21.208,80 zł.

Na skutek odwołania skarżącego powyższa decyzja została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r., nr [...], i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił przyznania J. L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro umowa przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego została zawarta w dniu 14 września 2015 r., natomiast wniosek transferowy został złożony w dniu 13 czerwca 2016 r., to nie został zachowany termin na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, określony w § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z siedzibą w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 21.208,80 zł za rok 2013 i 2014. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Agencji, w zw. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, z późn. zm.) oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2013 r. i art. 5 oraz art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem nr 65/2011). Organ przytoczył też treść art. 32 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia z 2013 r., a następnie wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej w 2015 r. na działkach nr a, b i c na powierzchni 23,09 ha, objętych pakietem 1.1 i 8.3.1. W roku 2015 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych wypłacona na mocy decyzji z dnia 10 października 2013 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, w kwocie 8.312,40 zł oraz na mocy decyzji z dnia 17 października 2014 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 12.896,40 zł, w tym pakiet 1.1 - 8.312,40 zł; pakiet 8.3.1 - 4.584,00 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Organ stwierdził też, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Ponadto wskazał, że przepis art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich bezpośrednio wskazuje, iż w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Zdaniem organu, niewątpliwie "Program Rolnośrodowiskowy" jest jednym ze schematów pomocowych realizowanych w ramach funduszu EFRROW. Program ten jeszcze nie został zakończony, tym samym w niniejszej sprawie nie może być mowy o przedawnieniu należności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że jest ona dla niego krzywdząca. Podkreślił, że działalność rolnośrodowiskowa była prowadzona bez żadnej przerwy, ponieważ kontynuował ją syn – J. L. Kwestiami formalnymi zajmowała się natomiast Kierownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego (dalej w skrócie: ODR) w [...], zatem skarżący nie ponosi żadnej winy za zaistniałą sytuację. Skarżący oświadczył też, że nie ma pieniędzy, ponieważ spłaca pożyczkę udzieloną na zakup ziemi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku z siedzibą w [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając m.in., że na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2013 r. skarżący otrzymał płatność w ramach wariantu 1.1, w tym do działek rolnych D i E znajdujących się na działkach ewidencyjnych o nr a i b o powierzchni odpowiednio 1,13 ha i 18,54 ha i do działki rolnej L znajdującej się na działce ewidencyjnej o nr c o powierzchni 3,42 ha. Natomiast na mocy decyzji z dnia 17 października 2014 r. skarżący otrzymał płatność w ramach wariantu 1.1 i 8.3.1, m.in. do działek rolnych D i DDD znajdujących się na działkach ewidencyjnych o nr a i b o powierzchni odpowiednio 1,13 ha oraz 10,33 ha i w ramach pakietu 1.1 do działki rolnej L znajdującej się na działce ewidencyjnej o nr a o powierzchni 3,42 ha oraz działki rolnej E położonej na działce ewidencyjnej nr b o powierzchni 8,21 ha. W uzasadnieniu prawnym organ wskazał na art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji i wyjaśnił, że tryb oraz warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej uregulowano w rozporządzeniu z 2013 r. Jednocześnie odnotował, że § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie z 2013 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 350), stanowi, iż do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej, powołał treść § 2 i § 32 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną w dniu 14 lipca 2015 r. Wskazał też, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło na podstawie art. 5 i art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, w myśl którego w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Następnie organ stwierdził, ponownie przytaczając treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. we wskazanym wyżej brzmieniu, że znajduje on zastosowanie, skoro J. L. złożył wniosek o przeniesienie zobowiązania gruntów w dniu 13 czerwca 2016 r., w którym wskazał, iż w dniu 14 września 2015 r. przejął działki ewidencyjne o nr a, b oraz c. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania. Organ uznał, że powyższego terminu nie dochowano, gdyż został przekroczony o 6 miesięcy. Z kolei nieskuteczność przejęcia części zobowiązania przez J. L. powoduje, że powierzchnia działek rolnych przekazanych synowi stanowi areał, na którym nie dochowano zobowiązania wieloletniego. Stąd, zdaniem organu, ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013 i 2014 jest w pełni uzasadnione. W dalszej części organ przedstawił następujący sposób wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi: rok 2013 - Pakiet 1.1 - 23,09 ha (łączna powierzchnia przekazanych działek rolnych o nr a, b) * 360 zł (kwota płatności rolnośrodowiskowej za Pakiet 1.1) = 8.312,40 zł; rok 2014 - Pakiet 1.1 - 23,09 ha (łączna powierzchnia przekazanych działek rolnych o nr a, b oraz c) * 360 zł (kwota płatności rolnośrodowiskowej za Pakiet 1.1) = 8.312,40 zł; Pakiet 8.3.1 - 11,46 ha (łączna powierzchnia przekazanych działek rolnych o nr a, b oraz c) * 400 zł (kwota płatności rolnośrodowiskowej za Pakiet 8.3.1) = 4.584,00 zł. Dalej, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostanie stwierdzone, że środki te zostały pobrane nienależnie. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie dopełnił podstawowego obowiązku i nie poinformował organu pierwszej instancji o istotnym z punktu widzenia realizacji zobowiązania fakcie przekazania części gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu, określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ nie wystąpił przypadek pomyłki organu. Płatności zostały przekazane na skutek złożonych wniosków i na podstawie ostatecznych decyzji organu pierwszej instancji, zaś obowiązek zwrotu wynika ze zmniejszenia powierzchni zobowiązania w związku z faktem nieterminowego złożenia wniosku transferowego. Organ stwierdził, że w sprawie nie upłynął czteroletni termin przedawnienia, liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Przyjął, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości po upływie trzech miesięcy od dnia przejęcia zobowiązania przypadającego na dzień 14 września 2015 r. W ocenie organu, nie wystąpiły też podstawy do całkowitego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, ponieważ kwota podlegająca zwrotowi znaczenie przekracza równowartość 100 euro. Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1222/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L 280, s. 2).

W skardze na powyższą decyzję T. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W motywach skargi wskazał, że w całości podtrzymuje argumentację odwołania i nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Podniósł, że wraz z synem korzystał z usług ODR z siedzibą w [...], filia w [...], gdzie uzyskał wszystkie informacje związane z przeniesieniem części gospodarstwa na syna i kontynuowaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący podkreślił, że ani on, ani syn nie posiadają wiedzy specjalistycznej z zakresu prawodawstwa krajowego i wspólnotowego w zakresie przyznawania pomocy finansowej rolnikom. Natomiast co do złożonych przez nich dokumentów, postępowali zgodnie z poleceniami pracownicy i w terminach przez nią wyznaczonych. Dlatego, zdaniem skarżącego, całkowicie niesprawiedliwe jest obciążanie go konsekwencjami finansowymi postępowania, które nie zostało przez niego zawinione. Skarżący zwrócił uwagę, że o naruszeniu przepisów i przekroczeniu terminów dowiedział się za późno i nie mógł już podjąć żadnych działań naprawczych. Końcowo, wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka T. B., pracownicy ODR.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu. Akcentował, że winę za zaistniałą sytuację ponosi pracownica ODR. Podniósł, że nie zgadza się, aby konsekwencje zostały przypisane rolnikowi. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, oświadczając, że w decyzji omyłkowo przywołano § 39 nowego rozporządzenia. Mając natomiast na względzie przepisy międzyczasowe w sprawie, wyliczenie płatności do zwrotu zostało dokonane na podstawie przepisów obowiązujących w 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013 i 2014. Zostało ono wszczęte na skutek stwierdzenia przez organ, że skarżący nie dotrzymał rozpoczętego w 2013 r. pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, ponieważ w 2015 r. zmniejszył wymaganą powierzchnię gruntów. W ramach przedmiotowego postępowania należało zatem zbadać, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych. Natomiast z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym działania "Program rolnośrodowiskowy", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2013 i 2014 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący na skutek wniosku złożonego na rok 2013 zobowiązał się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, w wariancie 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania oraz pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy. Przedmiotowe zobowiązanie było realizowane w latach 2013, 2014 i 2015. Jednakże w ramach postępowania dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, syn skarżącego złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Prudniku z/s w [...] wniosek transferowy, zgodnie z którym przejął on część gospodarstwa skarżącego, składającego się z działek ewidencyjnych o nr a, b oraz c, co do których T. L. otrzymał płatność w poprzednich latach. Wniosek ten został złożony w dniu 13 czerwca 2016 r., czyli z uchybieniem wymaganego terminu, ponieważ do przejęcia przedmiotowych działek przez syna skarżącego doszło w dniu 14 września 2015 r., na podstawie umowy dzierżawy. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania.

W tym miejscu wskazać trzeba, że zasada, wedle której beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności wynika zarówno z przepisów prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Jeśli chodzi o płatności rolnośrodowiskowe, słusznie zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów m.in. w zakresie odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Natomiast w akapicie drugim tej regulacji postanowiono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wprawdzie rozporządzenie nr 65/2011 zostało z dniem 1 stycznia 2015 r. uchylone na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181, s. 48), jednak nie oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania podanych regulacji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem ze wskazanym art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, rozporządzenie to stosuje się nadal do: wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. (lit. a), wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014 (lit. b) oraz systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (lit. c). Co więcej, na podstawie art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Tym samym, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, jako dotyczącej płatności za lata 2013 i 2014 r., prawidłowo organy uwzględniły przepisy rozporządzenia nr 65/2011.

Wskazane rozporządzenie nr 65/2011 wprowadza jednak jedynie ogólne zasady w zakresie sankcji zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Kwestie szczegółowe dotyczące trybu postępowania oraz metod określania kwot podlegających zwrotowi w odniesieniu do programów rolnośrodowiskowych regulowane są natomiast przepisami krajowymi, dla których powołane powyżej regulacje rozporządzenia nr 65/2011 stanowią normę kompetencyjną.

W krajowym porządku prawnym podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności stanowią przepisy art. 29 cyt. już wyżej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po myśli ust. 1 tego przepisu, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa cyt. wcześniej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (nadal zwane rozporządzeniem z 2013 r.), które w § 39 wskazuje sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. I tak, stosownie do treści § 39 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu.

W świetle powiedzianego dotąd stwierdzić należy, że dla określenia obowiązku zwrotu płatności istotna jest ocena całego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Powtórzyć przyjdzie, że przytoczony wcześniej art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 stanowi podstawę do nakazania zwrotu płatności w odniesieniu do programów wieloletnich, tj. płatności udzielonych za lata wcześniejsze, przy czym § 39 rozporządzenia z 2013 r. wskazuje na konieczność zwrotu płatności, w tym - w pewnych przypadkach - jej części, a także określa, w jakich sytuacjach nie nakazuje się zwrotu wypłaconych płatności. Odnosząc się do sytuacji skarżącego, stwierdzić trzeba, że nie dochował on wymogu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, ponieważ w 2015 r. - wobec nieskutecznego przekazania synowi części gospodarstwa, w tym działek ewidencyjnych numer a, b i c - doszło do zmniejszenia w 2015 r. deklarowanego obszaru gruntów. Powyższe skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu w roku 2013 i 2014, jako nienależnie pobranych, co wynika wprost z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Innymi słowy, nieskuteczność przejęcia części zobowiązania przez J. L. spowodowała, że powierzchnia działek rolnych przekazanych przez skarżącego stanowi obszar, na którym nie dochował on zobowiązania wieloletniego.

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 oznacza, iż w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności w stosunku do tych płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do owych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Płatność rolnośrodowiskowa jest bowiem zobowiązaniem wieloletnim polegającym na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania muszą zostać zachowane jego wymogi. Wywiązanie się z tych obowiązków ocenianie jest w okresie całego zobowiązania i w odniesieniu do konkretnego rolnika.

W świetle powyższych wywodów oraz przytoczonych i omówionych przez Sąd przepisów, uznać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w latach 2013-2014.

Natomiast uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd miał na uwadze, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., organ odwoławczy nie wskazał i nie wyjaśnił dostatecznie zastosowanych norm prawnych oraz sposobu wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności, która podlega zwrotowi. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo czy myląco i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. Przepis art. 107 K.p.a., ustanawia - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego, które ma wyjaśniać zastosowaną podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinien zatem zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia.

Wskazane powyżej zasady odnoszą się do wszystkich etapów postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie - jak już zasygnalizowano wcześniej - naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy nastąpiło na skutek braku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia przyjętego sposobu wyliczenia ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności. W tym zakresie przede wszystkim dostrzec trzeba, że przedstawienie w uzasadnieniu precyzyjnego matematycznego obliczenia było konieczne, ponieważ organy obu instancji zastosowały przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., ale w różnym jego brzmieniu. I tak, organ pierwszej instancji wskazał na treść powyższej regulacji w jej pierwotnym brzmieniu, wedle której "zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem". Natomiast, ustalając wysokość płatności podlegających zwrotowi, organ ten ograniczył się do podania tylko ostatecznych kwot, bez jakiegokolwiek ich wyliczenia. Z kolei organ drugiej instancji, odnotowując zmianę rozporządzenia z 2013 r. i przytaczając treść przepisu międzyczasowego, tj. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 350), nie wyjaśnił, jakie ma on znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czyli nie podał, jaki stan prawny przyjmuje za miarodajny. Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga pozostała część wywodów przedstawionych w uzasadnieniu, ponieważ organ odwoławczy dwukrotnie wskazał, że "zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi", czyli powołał się na § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. w wersji obowiązującej od 15 marca 2015 r., a jednocześnie nie zastosował mechanizmu procentowego obliczenia płatności i zaakceptował sposób wyliczenia tych płatności przez organ pierwszej instancji, który oparł się na innym brzmieniu komentowanego przepisu. Ponadto dostrzec trzeba, że organ odwoławczy zacytował § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., pomijając jego zasadniczą część, określoną w lit. a i lit. b. W ocenie Sądu, różnice występujące pomiędzy pierwotnym brzmieniem § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. a jego treścią po zmianie dokonanej w dniu 15 marca 2015 r. są istotne, ponieważ wprowadzają odmienne reguły dla obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności, która podlega zwrotowi. Natomiast brak precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestii zastosowanej podstawy prawnej i sposobu wyliczenia tych płatności, uniemożliwia zarówno skarżącemu, jak i Sądowi zweryfikowanie ich wysokości. Zaznaczenia wymaga, że Sąd nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i jego zadaniem nie jest wyręczanie organu odwoławczego poprzez ponowne rozpoznanie sprawy.

Poza ujawnionymi wyżej uchybieniami stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zawiera również nieścisłości w stosowanej przez organ terminologii. Organ zamiennie bowiem używa pojęcia działki rolnej i działki ewidencyjnej, które nie są przecież pojęciami tożsamymi. Powyższa praktyka organu utrudnia określenie powierzchni działek przyjętych do ustalenia przedmiotowych płatności. Nieprawidłowość ta występuje chociażby na stronie 7 uzasadnienia, gdzie organ w przedstawionym wyliczeniu kwoty za rok 2013 wskazuje na dwie działki rolne o nr a i b, zamiast prawidłowo określić je jako działki ewidencyjne. Ponadto wskazuje na powierzchnię 23,09 ha, gdy tymczasem działki ewidencyjne numer a i b mają odpowiednio powierzchnię 1,13 ha i 18,54 ha, co daje łącznie powierzchnię 19,67 ha. W komentowanym wyliczeniu najprawdopodobniej organ nie ujął działki ewidencyjnej nr c o powierzchni 3,42 ha. W ocenie Sądu, powyższe niedokładności dodatkowo wzmacniają tezę, że organ odwoławczy w sposób lakoniczny i z błędami przedstawił wyliczenie kwot nienależnie pobranych płatności, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego niepoinformowania skarżącego przez pracownika ODR o wszystkich formalnościach związanych z przeniesieniem części gospodarstwa na syna, uznać trzeba, że nie jest to okoliczność, która w świetle wskazanych wyżej przepisów mogłaby zwolnić skarżącego z obowiązku zwrotu środków pomocowych. Ponadto skarżący korzystając z usług innych osób ponosi konsekwencje popełnianych przez nich błędów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka pracownicy ODR. Stosownie bowiem do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 637 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonania przez organ odwoławczy jednoznacznych ustaleń i wyjaśnień co do podstaw prawnych i sposobu wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi, a następnie do prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.