Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2231/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 764/18 w sprawie ze skargi A.U.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.J. na rzecz A.U.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 764/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.U.B. , uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], a także zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 517 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. A.U.B. wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu (zwanego dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. F. 37 i 39 w Z.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. PINB w Zabrzu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) uchylił ww. rozstrzygnięcie PINB.

W dniu [...] grudnia 2016 r. PINB wszczął postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowania w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. F. 37 w Z. (działka nr [...]).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. WINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/GI 574/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw T.J. od ww. decyzji WINB. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko WINB, że przedmiotowy obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną. Poprzez przeznaczenie 8 pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich 3 łóżek, obiekt stanowi budynek zamieszkania zbiorowego jako przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zdaniem organu kontrole nie wykazały, aby rodzaj prowadzonej działalności wykraczał poza funkcję zaspokajania potrzeb mieszkalnych. W budynku może przebywać jednocześnie 26 osób w ośmiu pokojach. Właściciel budynku nie prowadzi usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 196 ze zm.; zwanej dalej: u.u.t.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego ds. pożarowych co do zakwalifikowania obiektu do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Wojewódzki PSP ostatecznie nie wypowiedział się, czy doszło do zmiany warunków pożarowych. Zatem nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu poprzedniej decyzji kasacyjnej, zaś sprawa nie została przesądzona w świetle wydanego w sprawie wyroku NSA.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 764/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu I instancji decyzja WINB zapadła z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), co skutkowało błędnym umorzeniem postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw do przyjęcia, aby sprawa została przesądzona poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Budynek ten zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Poprzez przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem doszło do zmiany jego funkcji na budynek zamieszkania zbiorowego. Istotny jest bowiem fakt, że do takich pomieszczeń mieszkalnych mają zastosowanie inne przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, jak i wymogi higieniczno-sanitarne. Nie można przyjąć, aby przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem, w którym może przebywać 25 osób, pozostawało bez znaczenia dla oceny wymogów higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zbędne jest powołanie biegłego dla ustalenia kategorii zagrożenia pożarowego przedmiotowego budynku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, co podpada pod przesłanki z art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pb.

W skardze kasacyjnej T.J. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez brak interpretacji normy prawnej odkodowanej z przepisów art. 3 pkt 2a, art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przy zastosowaniu § 3 pkt 5 i 9, 207 ust. 1 i 2, 209 ust. 2, 213, 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w duchu prokonstytucyjnych praw obywateli, co doprowadziło do błędnej wykładni, opierającej się na przyjęciu poglądu, iż przepisy prawa bezwzględnie obowiązujące reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a równoczesne zamieszkiwanie w takim budynku przez większą ilość osób (kilkanaście czy ok. dwudziestu) prowadzi a limine do zakwalifikowania takiego budynku do kategorii zamieszkania zbiorowego;

- art. 3 pkt 2a, art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przy zastosowaniu § 3 pkt 5 i 9, 207 ust. 1 i 2, 209 ust. 2, 213, 212 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż przepisy prawa bezwzględnie obowiązujące reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a równoczesne zamieszkiwanie w takim budynku przez większą ilość osób (kilkanaście czy ok. dwudziestu) prowadzi a limine do zakwalifikowania takiego budynku do kategorii zamieszkania zbiorowego;

- art. 77 § 1, 80, 81 i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 231, 233 § 1 i 278 § 1 k.p.c. poprzez błędne uznanie, że Sąd może samodzielnie ustalać okoliczności faktyczne wymagające wiadomości specjalnych i dowolnie odrzucić zalegającą w aktach sprawy opinii rzeczoznawcy ds. ppoż, a nadto dokonywać dowolnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie braku prowadzenia przez pracowników najemcy skarżącego kasacyjnie wspólnego gospodarstwa domowego na przedmiotowym budynku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy budynek nigdy nie był w całości wynajęty, zawsze skarżący kasacyjnie pozostawiał sobie co najmniej jeden pokój na, tzw. własne potrzeby związane z zamieszkiwaniem w budynku. Aby Sąd I instancji mógł w ogóle spróbować zarzucić skarżącemu kasacyjnie naruszenie jakiś przepisów prawa, musiał odrzucić zalegający w aktach sprawy dowód, wymagający wiadomości specjalnych, tj. opinię rzeczoznawcy ds. ppoż. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie przeprowadzano dowodów, na podstawie których można by chociażby ustalić czy pracownicy najemcy skarżącego kasacyjnie prowadzą czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Pracownicy najemcy skarżącego kasacyjnie są w większości ze sobą spokrewnieni i co najmniej częściowo prowadzą wspólnego gospodarstwo domowe w przedmiotowym budynku, m. in. organizując wspólne żywienie.

Ilość osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym nie została w żaden sposób poddana reglamentacji przez ustawodawcę. Osoby stale pracujące w danej miejscowości nie stanowią grupy osób wymagających szczególnej kwalifikacji z punktu widzenia funkcji budynku, w którym zamieszkują jako najemcy. Osoby te mieszkają w tym budynku, podobnie jak w wielu innych budynkach mieszkają wielopokoleniowe, duże rodziny.

Sąd I instancji niesłusznie uznał, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej de facto nie zmienił swojego pierwotnego stanowiska, jednakże nie można nie zauważyć, że organ ten nie wypowiada się już tak kategorycznie jak w pierwszym swoim piśmie. Stanowisko Komenda Wojewódzkiego PSP ocenić należy za gołosłowne i niekonkretne, a nadto dokonane bez zapoznania się realiami przedmiotowej sprawy, co prowadziło do wskazań o charakterze wyłącznie teoretycznym. Nieprawdą jest, że w przedmiotowym obiekcie przebywają na krótko osoby, które często się zmieniają. Otóż umowy najmu zawierane są na czas nieokreślony bądź dłuższe okresy kilkuletnie. Nieprawdą jest jakoby w przedmiotowej sprawie w budynku przebywały często osoby niezaznajomione z układem komunikacyjnym (warunkami ewakuacji), bowiem w protokole zdawczo-odbiorczym, m. in. najemcy oświadczyli, że zapoznali się z układem komunikacyjnym budynku. Nadto układ komunikacyjny przedmiotowego budynku mieszkalnego jest typowy dla takich budynków. Z opinii uzyskanej przez skarżącego kasacyjnie od rzeczoznawcy ds. ppoż. wynika, że nie doszło do zmiany kwalifikacji ZL przedmiotowego budynku, a nadto że nie powstało żadne zwiększone zagrożenie pożarowe w przedmiotowym budynku z czym wiązać mogłoby się poważniejsze niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia. Za zupełnie niezrozumiałe należy w związku z powyższym ocenić wywody Sądu I instancji, jakoby rzeczoznawca ds. ppoż. wyszedł z założenia, że budynek przedmiotowy jest w dalszym ciągu budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym. W rzeczywistości ww. rzeczoznawca przeprowadził analizę czy z uwagi na zamieszkiwanie w przedmiotowym budynku osób w ilości nietypowej dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego automatycznie zwiększa się ryzyko pożarowe, względnie pogarszają się warunki ewakuacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.U.B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast poprzez przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem niewątpliwie doszło do zmiany jego funkcji na budynek zamieszkania zbiorowego, a do takich pomieszczeń zastosowanie mają inne przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, jak i wymogi higieniczno-sanitarne. Przedmiotowy budynek był przeznaczony na masowy wynajem pracowników, a nikt z właścicieli tego budynku, ani jego rodziny nigdy w nim nie zamieszkiwał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 77 § 1, 80, 81 i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 231, 233 § 1 i 278 § 1 k.p.c. mający polegać zdaniem skarżącego kasacyjnie na błędnym uznaniu, że Sąd może samodzielnie ustalać okoliczności faktyczne wymagające wiadomości specjalnych i dowolnie odrzucić znajdującą się w aktach sprawy opinię rzeczoznawcy ds. ppoż, a nadto dokonywać dowolnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie braku prowadzenia przez pracowników najemcy skarżącego kasacyjnie wspólnego gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie ustalał samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz dokonał oceny okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wprost wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Fakt, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej nie jest zbieżna ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie może świadczyć o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów. Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, iż w sprawie wymagane były wiadomości specjalne. Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, że rozstrzygnięcie czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego, a więc stwierdzenia charakteru prawnego danego obiektu. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, ocena tego stanu należy bowiem do organów nadzoru budowlanego.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 3 pkt 2a, art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. § 3 pkt 5 i 9, § 207 ust. 1 i 2, § 209 ust. 2, § 213, § 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego naruszenie wskazanych powyżej przepisów polegać miało na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że to ilość osób zamieszkujących w obiekcie budowlanym decyduje o jego kwalifikacji jako budynku zamieszkania zbiorowego.

Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika z § 3 ust. 5 r.w.t. Obiektem takim jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Dalsze przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek, w tym m.in. dotyczące względów higieniczno-sanitarnych (§ 82 ust. 1) oraz przeciwpożarowych (§ 209 ust. 1 pkt 1). Rację ma skarżący kasacyjnie, że prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Istotny dla kwalifikacji budynku jako zamieszkania zbiorowego jest jego przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi.

Zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie służy osobom w nim zamieszkującym, a tym bardziej skarżącemu kasacyjnie, jako pomieszczenia mieszkalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż budynek ten wykorzystywany jest do okresowego najmu dla pracowników. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe w tym budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Wbrew stanowisku przedstawionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że ilość osób osób zamieszkujących w obiekcie budowlanym decyduje o jego kwalifikacji jako budynku zamieszkania zbiorowego. Sąd ten stwierdził jedynie, że nie można przyjąć, aby przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem, w którym może przebywać 25 osób, pozostawało bez znaczenia dla oceny wymogów higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych. Podkreślił jednak przy tym, że przepisy prawa nie reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mieszkanie służy do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Takiemu celowi nie służą pomieszczenia w budynku zamieszkania zbiorowego.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało uznać za bezzasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.