Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją wewnętrzną kołową i pieszą na terenie działki nr 127, AM-6, obręb C. , położonej w rejonie ulic D. i P. w Z..

Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia kolegium podało, że w dniu 2 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji. Prokurator zarzucił Burmistrzowi Z. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 2, § 5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędy te, zdaniem prokuratora, polegały na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, nieoznaczeniu w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nieokreśleniu szerokości elewacji frontowej, braku określenia frontu działki, braku wskazania górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz niesporządzeniu części tekstowej analizy określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Prokurator zarzucił też burmistrzowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 i 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez zaniechanie dokonania analizy i w konsekwencji błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niespełnienie wszystkich wymagań w zakresie sporządzenia uzasadnienia, które nie informuje o motywach organu załatwiającego sprawę, a także nie zawiera oceny materiału dowodowego oraz istotnych dla decyzji obliczeń i wymaganych przez przepisy kryteriów.

Dalej podano, że postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] r. Pismem z 13 sierpnia 2012 r. burmistrz sprzeciwił się zarzutom prokuratora i wniósł o pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Decyzją z [...] r. (nr [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] r. Po wydaniu tej decyzji M. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji kolegium z [...] r. zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego. M. B. zarzucił kolegium ograniczenie się do zawiadomienia inwestora o wszczęciu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza, a następną czynnością organu było doręczenie decyzji w której kolegium stwierdziło nieważność. Wnioskujący zarzucił kolegium bezzasadne przyjęcie, że decyzja burmistrza z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. M. B. zarzucił kolegium zbyt szeroką interpretację pojęcia rażącego naruszenia prawa stwierdzając, że w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażące naruszenie prawa musiałoby charakteryzować się tym, że uchybienia miałyby wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tym przypadku zakwestionowana decyzja musiałaby naruszyć zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa przewidzianą w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskujący zarzucił, że kolegium poddało krytyce dołączoną do akt sprawy analizę urbanistyczną, jednak w żaden sposób nie wykazało, że w wyniku dokonanych ustaleń doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. M. B. zwrócił uwagę na, jego zdaniem, pomocniczy charakter analizy. Jeżeli więc stosowne ustalenie znajduje się w decyzji, przy jego braku w analizie, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Kwestionowanej decyzji kolegium zarzucono też brak sprecyzowania, na czym polega błędnie wyznaczony analizowany obszar i ograniczenie się do stwierdzenia, że mapa będąca załącznikiem graficznym do analizy nie odpowiada wymogom przepisów, gdyż "niemożliwym było oznaczenie na niej wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego". Strona zarzuciła też kolegium brak wskazania przepisów, którym mapa nie odpowiada i niewyjaśnienie, dlaczego kolegium dostrzegło brak możliwości oznaczenia analizowanego obszaru skoro oznaczono go na mapie. Wnioskujący zarzucił kolegium brak sprecyzowania, w jaki sposób naruszono § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności niewskazanie jakie uchybienia kolegium uważa za naruszające poszczególne przepisy rozporządzenia. Wnioskujący stwierdził, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w kwestionowanej decyzji oznaczono obowiązującą linię zabudowy, zgodnie z § 5 w pkt 2.3 d określono wskaźnik intensywności zabudowy. Szerokość elewacji frontowej została, stosownie do wymogu § 6, określona na 40 metrów w pkt 2.3. c decyzji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu określono, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w § 7 i 8 rozporządzenia, w pkt 2.3. a i b. Ponadto, zdaniem wnioskującego, stosownie do wymogu § 9 rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną. Zdaniem strony w przypadku decyzji burmistrza można mówić jedynie o ewentualnym niespełnieniu wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie o wadzie uprawniającej do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Trudno bowiem dostrzec tutaj trzy łączne przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Wnioskujący nie zgodził się również z zarzutem nieprawidłowego zakresu oddziaływania planowanego obiektu, który decyzja burmistrza ograniczyła do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Wnioskujący stwierdził, że zarzut zawężenia zakresu oddziaływania jako rażącego naruszenia prawa byłby trafny tylko wtedy gdyby kolegium wykazało ten fakt i uzasadniło go. Ponadto okoliczność taka mogłaby być przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskujący podniósł, ze pobieżna analiza pawilonu handlowego i budynku usługowo-handlowego dokonana na podstawie doświadczenia życiowego, pozwala przyjąć, że obiekt ten może oddziaływać jedynie na działki sąsiadujące z planowaną inwestycją. Ponadto nieruchomość, której dotyczy decyzja, stanowi kontynuację zabudowy umożliwiającą ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy. Poza tym dokonana przez burmistrza analiza oddziaływania na środowisko pozwoliła na ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie przekroczy granic działki nr 127, a brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego krąg stron postępowania został ograniczony do wnioskodawcy, właścicieli objętej wnioskiem działki nr 127 i działki nr 46 bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 127.

Następnie podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo - handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją wewnętrzna kołową i pieszą na terenie działki nr 127. Dnia 7 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło w całości nieważność własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Burmistrza Z. z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku błędu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę na posiedzeniu [...] r., utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z [...] r., jednak sporządzając uzasadnienie w wyniku błędu wpisano rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy nie własnej decyzji nr [...] z [...] r. lecz decyzji nr [...] Burmistrza Z. z dnia [...] r. która była przedmiotem postępowania. W związku ze sprzecznością między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem Kolegium dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji kolegium stwierdziło, że treść pojęcia "rażące naruszenie prawa", jako jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, doczekała się bogatej i niejednolitej interpretacji doktrynalnej oraz orzeczniczej. Jednak każda interpretacja przyjmuje, że naruszenie rażące to naruszenie kwalifikowane o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia praworządności. Oznacza to, że wada decyzji, uznana jako rażące naruszenie prawa, nie może odnosić się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i wymienionych w niej, lecz dotyczyć musi ona stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa wobec określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie prawa, powodujące konieczność eliminacji decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, ma rażący charakter wtedy gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy wyrażona w tej decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie ulega więc wątpliwości, że ciężar wad prawnych decyzji winien być na tyle poważny, że wpływa na prawidłowość istoty decyzji z punktu widzenia prawa materialnego czy norm dotyczących postępowania administracyjnego i nie można tych wad zignorować przez domniemanie, że tożsama decyzja zostałaby wydana gdyby takie wady nie wystąpiły.

Zdaniem kolegium, o prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy decydują rzetelnie sporządzone analiza funkcji oraz analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasady sporządzania tych analiz wskazuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Analiza ta pozwala na stwierdzenie czy planowana inwestycja odpowiada wymaganiom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, często określanym jako "zasady dobrego sąsiedztwa", które decydują o treści decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim o tym, że pozytywna decyzja dla wnioskującego w tym zakresie zostanie wydana. Z tego względu wyżej wskazane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co obliguje organ administracji publicznej do ich rygorystycznego przestrzegania.

Kolegium stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, iż burmistrz w decyzji nr [...] z [...] r. błędnie wyznaczył obszar analizowany. W części tekstowej decyzji stwierdził, że "organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", przy czym "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Część graficzna decyzji nie koresponduje jednak z wyżej wymienionym stwierdzeniem. Wskazane w części graficznej granice wyznaczono w odległości zdecydowanie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, przy czym organ wydający decyzję nie wskazał, który odcinek uznał za front działki, co uniemożliwia nawet hipotetyczne dywagacje dotyczące podstawy określenia szerokości obszaru analizowanego. W ocenie kolegium wskazana nieprawidłowość nie jest jednak sama w sobie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta niewątpliwie byłaby przyczyną uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie można jednak stwierdzić nieważności decyzji tylko na podstawie stwierdzenia tej nieprawidłowości. Nie przesądza ona bowiem o nieprawidłowości analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak brak przewidzianych przez prawo analiz czy dokonanie ich w sposób na tyle wadliwy, że skłania to do zaprzeczenia jej rzeczywistego dokonania każe zakwalifikować taki stan jako rażące naruszenie prawa.

Kolegium podało, że decyzja burmistrza nr [...] nie zawiera elementów analizy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które odpowiadałyby rygorom wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, aby spełnić warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakazuje, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Żaden z elementów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarty w dokumencie zatytułowanym "Analiza" oraz załączniku graficznym decyzji, nie zawiera informacji które można by odnieść do wskazań kontynuacji zawartych w decyzji nr [...]. Wbrew nakazowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja nie odnosi się do żadnej z działek sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji opisując charakterystykę terenu otaczającego działkę nr 127 bez wskazania jego umiejscowienia i konkretyzacji. Burmistrz nie poddał także analizie szeregu innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Decyzja co prawda wskazuje, że powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 35% powierzchni działki, jednak nie zawiera ona analizy, która wskazywałaby na spełnienie wymagania przewidzianego § 5 ust. 1 rozporządzenia. Burmistrz nie określił bowiem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zaniechał tego ignorując wyżej wskazany przepis o charakterze iuris cogentis, który sformułowany został jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Oczywistość naruszenia prawa nie budzi zatem wątpliwości. Celem naruszonego przepisu jest uniemożliwienie woluntarystycznego określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, lecz takie jego wskazanie, aby możliwa była jego weryfikacja. Wprawdzie w § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika, jednak musi on wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja nr [...] nie tylko nie zawiera średniego wskaźnika wielkości działki dla obszaru analizowanego (który to obszar w dodatku wyznaczony został błędnie), ale pozbawiona jest analizy tego zagadnienia. Uniemożliwia to weryfikację prawidłowości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co jest bardzo istotne ze względu na to, że ewentualne błędne ustalenie wskaźnika może rażąco odbiegać od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a to byłoby trudne do zaakceptowania ze względów gospodarczych i społecznych. Dlatego pogwałcenie § 5 rozporządzenia należy zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W dalszej kolejności podkreślono, że decyzja nr [...] nie spełniła wymagania przewidzianego w § 6 rozporządzenia, bo nie wskazuje szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki (przy czym trudno doszukać się w decyzji wskazania frontu działki). Brakuje w niej także ustalenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, który to obowiązek również przewiduje wyżej wskazany przepis. Brak tego ustalenia wyeliminował możliwość stwierdzenia prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar ten oddziałując na działki sąsiednie, wyznacza zakres stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że działką sąsiednią nie zawsze jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z działką, na której ma być realizowana inwestycja. Nie ulega więc wątpliwości, że niespełnienie wymagania przewidzianego w § 6 rozporządzenia, którego treść jest klarowna i nie wymaga wykładni, jest rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium dodało, że zakwestionowana decyzja Burmistrza Z. nr [...] zawiera zdanie, iż wysokości obiektów powinna wynosić maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne. Wskazanie to z pewnością nie jest tożsame z regulacjami § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ustęp 1 tego przepisu precyzyjnie wskazuje zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. "Wysokość obiektów", które to pojęcie zawiera decyzja nr [...], jest pojęciem pozaprawnym i wymaga interpretacji, czego w decyzjach organów administracji publicznej powinno się unikać tym bardziej, że wysokość ta jest wiążąca w późniejszej realizacji inwestycji. Co jednak najważniejsze wskazana w decyzji wysokość nie jest rezultatem analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu bowiem burmistrz takiej analizy nie dokonał. Także i ten przepis jest jasny i nie wymaga interpretacji. Jego kategoryczne brzmienie, podobnie jak poprzednio wymienionych przepisów rozporządzenia, przekonuje, że wobec braku analizy z której wynikałaby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oczywistość naruszenia prawa nie ulega wątpliwości. Błędne i nieprecyzyjne określenie wysokości elewacji frontowej, które mogłoby być sprzeczne z istniejącymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, nie współgrałoby z racjami społecznymi niedopuszczającymi dysonansów architektoniczno-budowlanych. Decyzja nr [...], zawierająca wskazanie dotyczące dachu (który w myśl decyzji powinien być dwu- lub wielospadowy o nachyleniu połaci nowoprojektowanych do 15°, przy czym pokrycie dachów nowoprojektowanych - płyty dachowe lub alternatywne adekwatne do kąta nachylenia) nie zawiera analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, do czego obliguje § 8 rozporządzenia. Analiza taka, w myśl powyższego przepisu, ma bezpośredni wpływ na geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) na obiekcie budowlanym który ma zostać zrealizowany. Także i w tym przypadku niewymagająca interpretacji oczywistość przepisu nie budzi wątpliwości, natomiast jego charakter i cel społeczny nakazuje potraktować to uchybienie w kategorii rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie kolegium podniosło, że wskazane naruszenia prawa były naruszeniami, które należałoby uznać za wystarczające dla zakwestionowania decyzji nr [...] w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Brak obowiązkowych elementów analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala na uznanie, że cechy nowej zabudowy będą odpowiadały charakterystyce urbanistycznej - kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i intensywności wykorzystania terenu zabudowy już istniejącej. Rażąco został więc naruszony także art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Braki nie pozwalają na wskazanie związku między dotychczasowymi funkcją i cechami zabudowy i zagospodarowania terenu a zabudową planowaną w zakresie przez ten przepis wskazanym. Braki i niedostatki analizy skłaniają do wniosku, że czynności zmierzające do wydania decyzji burmistrza oraz treść załatwienia sprawy wyrażona w tej decyzji są zaprzeczeniem stanu prawnego sprawy. Zdaniem kolegium należy więc tę decyzję uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyraziło pogląd, że rażące niedostatki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają zakwalifikować wyżej opisane błędne wyznaczenie obszaru analizowanego jako rażące naruszenie prawa. Błąd ten nie miałby kwalifikowanego charakteru, gdyby nieprawidłowość ta została skorygowana przez rzetelną i prawidłową analizę funkcji i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie skorygowanie takie jednak nie nastąpiło. Wyznaczenie obszaru analizowanego wpływa też na wskazanie zakresu działek sąsiednich, zakresu oddziaływania, a tym samym kręgu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można więc uznać, że w tym przypadku krąg ten został na pewno oznaczony prawidłowo i że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Z. nr [...] z [...] r. zawiadomione zostały wszystkie osoby i inne podmioty które miały prawo brania czynnego udziału w postępowaniu, co organ administracji publicznej winien był zapewnić w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego stąd jego pogwałcenie jest z pewnością rażącym naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób załatwienia sprawy, odzwierciedlony w decyzji burmistrza nr [...], zaprzecza więc celowi i istocie decyzji, co jest przesłanką uznania nieważności tej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się natomiast jakiegokolwiek naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Treść decyzji odniosła się w tym zakresie do załącznika graficznego precyzując, że należy uwzględnić planowaną przebudowę drogi krajowej nr [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 40 m. Powyższy przepis stwierdza, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia istniejąca została wyznaczona na mapie - załączniku graficznym decyzji - o prawidłowej skali przewidzianej przez art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy więc uznać, że takie określenie jest zgodne z wymaganiem określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Następnie wskazano, że kolegium w poprzednim składzie doręczyło stronom pismo z 13 lipca 2011 r. zawierające zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza. Pismo to zawiera zawiadomienie, że strony mogą składać wyjaśnienia na piśmie w kolegium w terminie 21 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Wprawdzie pismo to nie przytacza in extenso praw strony zawartych w art. 10 § 1 k.p.a. - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - jednak, oprócz informacji o wszczęciu postępowania, zawiadamia strony o możliwości składania wyjaśnień na piśmie w określonym terminie. Zważywszy rodzaj niniejszego postępowania - weryfikacyjnego postępowania o stwierdzenie nieważności bez prowadzenia postępowania dowodowego - nie było potrzeby informowania stron o prawie dokonywania dodatkowych czynności które przekroczyłyby zakres tych zawartych w piśmie kolegium z 13 lipca 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przywołaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. wniósł M. B.. Decyzjom kolegium wydanym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy skarżący zarzucił po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako drugi postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy polegającego na bezzasadnym przyjęciu, iż decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 28 k.p.a. polegającym na nieprawidłowym określeniu stron postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że pismem z 26 sierpnia 2010 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budynku usługowo-handlowego w Z. część działki nr 127, obręb [...] – C.. Granice terenu objętego wnioskiem będącego własnością skarżącego określono na dołączonej do pisma mapie sytuacyjno-wysokościowej. Projektowany wówczas obiekt budowlany miał być przeznaczony do świadczenia usług handlu o łącznej powierzchni sprzedażowej do 1000 m2 oraz drobnych nieuciążliwych usług towarzyszących. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określono ponadto, że zapotrzebowanie na wodę, gaz do celów grzewczych, energię elektryczną, kanalizację sanitarną i deszczową zostanie spełnione poprzez istniejące uzbrojenie w przyległych ulicach. Warunki przyłączenia określono w załączniku do wniosku. Określono ponadto, że obiekt nie będzie wytwarzał odpadów wymagających unieszkodliwienia, a odprowadzenie wód opadowych z parkingów miało następować poprzez separatory substancji ropopochodnych. Do wniosku dołączono także załącznik graficzny zawierający proponowane usytuowanie zabudowy z uwzględnieniem linii zabudowy określonej decyzją nr [...] z [...] r. Powierzchnię terenu objętego wnioskiem określono jako część działki nr 127 w wymiarze ok. 4575 m2. Pozostała część działki była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 25 sierpnia 2010 r. na podstawie decyzji nr [...] z [...] r. Wysokość planowanego obiektu miała wynosić do 10 m nad poziomem terenu. Obiekt miał posiadać do dwóch kondygnacji nadziemnych. Przewidywaną powierzchnię zabudowy określono na ok. 1200 m2, kubaturę na ok. 7000 m3. Dojazd do obiektu miał się odbywać od ul. P. (działka nr 44) i został ujęty we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 25 sierpnia 2010 r. na podstawie decyzji o nr [...] z [...] r., a także od ul. D. (działka nr 4). Zaplanowano także około pięćdziesiąt sześć miejsc postojowych, w tym sześć miejsc dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Wniosek określał także charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Planowany obiekt miał być bowiem jedno- bądź dwukondygnacyjny, o prostym układzie elewacji i do 10 m wysokości. Dach płaski lub dwuspadowy miał być o nachyleniu maksymalnie 15 stopni. Przewidywane uciążliwości komunikacyjne związane z drogą dojazdową i parkingiem w promieniu 20 m od obiektu nie miały przekraczać dopuszczalnego poziomu natężenia dźwięku 60 dB dla strefy zabudowy mieszkaniowej. Ponadto przewidywane emisje zanieczyszczeń gazowych i pyłowych nie miały przekraczać wartości normatywnych. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. skarżący uzupełnił wcześniej złożony wniosek z 26 sierpnia 2010 r.

Odnosząc się do wydanej przez Burmistrza Z. decyzji nr [...] skarżący stwierdził, że w jej treści granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza wykazała, że brak jest przeszkód do realizacji inwestycji określonej we wniosku M. B..

Natomiast dalej wskazano, że nie jest tak jak przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że regułą jest ustalanie warunków zabudowy zgodnie ze zobiektywizowanymi standardami. Na poparcie tego zdania zacytowano fragment wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1655/09.

Dalej zwrócono uwagę, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy stanowiskiem urbanistów M. R.i P.S.-S. z dnia 2 sierpnia 2012 r. decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana w oparciu o wniosek inwestora wraz z załączoną do niego koncepcją urbanistyczno-architektoniczną oraz analizą uwarunkowań planistyczno-prawnych i faktycznych, zawierającą część tekstową i graniczną. Przygotowując projekt decyzji uwzględniono w całości załączoną koncepcję opracowaną przez uprawnionego projektanta, i koncepcja ta spełniała wszelkie wymogi w zakresie urbanistyki i architektury. W decyzji określono wszystkie niezbędne elementy dotyczące zagospodarowania terenu i realizacji obiektów kubaturowych. Na rysunku stanowiącym załącznik do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, nieprzekraczalne linie zabudowy oraz kierunki dojazdu i dojść do działki. W tekście decyzji ustalono ponadto powierzchnię zabudowy, kubaturę oraz niezbędne uwarunkowania dotyczące architektury obiektów, tj. wysokości zabudowy, pokrycia dachu, nachylenia połaci oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Te elementy, zgodnie ze stanowiskiem urbanistów przygotowujących projekt decyzji, były wystarczające do przygotowania dokumentacji projektowej zgodnie z przedstawioną koncepcją. Uznano ponadto, że realizacja na przedmiotowym terenie obiektów usługowych nie wymagała podania innych elementów szczegółowych poza ustalonymi w decyzji. Dla planowanej inwestycji opracowano ponadto analizę przyjmując obszar analizowany 50 m od granicy własności (granica działki). Obszar 50 m był, zgodnie ze stanowiskiem pracowni, zupełnie wystarczający z uwagi na występujące zainwestowanie i strukturę zabudowy. Działka od strony wschodniej przylega do drogi krajowej nr [...], od strony południowej graniczy z działką niezabudowaną (użytek rolny, łąka) i w dalszej części ogrody działkowe, od strony północnej są to tereny usług z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zaś od strony zachodniej wolnostojącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną z wbudowanymi usługami. Jak podkreśla ponadto pracownia, teren ten w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. przeznaczony jest pod funkcję usługową.

W kolejnej części uzasadnienia skargi podkreślono, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kolegium nie uznało za rażące naruszenie prawa błędnie w jego ocenie wyznaczonego obszaru analizowanego. W ocenie kolegium w składzie wydającym decyzję taka nieprawidłowość nie jest sama w sobie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kolegium w decyzji burmistrza nie dopatrzyło się naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r.

Natomiast dalej wyjaśniono, że istota zarzutu skarżącego polega na tym, że organ administracji dopatrując się rażącego naruszenia prawa nie wskazał, że wydanie przedmiotowej decyzji byłoby niemożliwe ze względów materialnoprawnych, wskazując jedynie na wadliwości analizy i samej decyzji. Tymczasem w ocenie skarżącego istota rażącego naruszenia prawa (poza oczywistymi błędami natury procesowej) polegać winna na wydaniu decyzji, która ze względu na rodzaj rozstrzygnięcia nie nadaje się do pozostawania w obrocie prawnym. W przedmiotowym wypadku istniejące ewentualnie wadliwości być może mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie kontroli instancyjnej, ale w żadnym razie w ramach nadzwyczajnego postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa musi być w istocie swej rażące, kwalifikowane. Przy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażące naruszenia prawa musiałoby się łączyć z wpływem uchybień na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tym wypadku w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musiałoby dojść do stwierdzenia, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem kolegium nawet nie podejmuje próby takiej analizy ograniczając się jedynie do wskazania braków analizy oraz decyzji burmistrza, nie określając jednakże czy w wyniku dopuszczenia się w jego ocenie wskazanych uchybień doszło do niesłusznego merytorycznie rozstrzygnięcia. Podobnie w przedmiotowej sprawie kolegium w praktyce poddało krytyce dołączoną do akt sprawy analizę urbanistyczną, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że wyniku dokonanych w niej ustaleń (bądź braku ustaleń) doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś tylko takie jednoznaczne wskazanie usprawiedliwiałoby stwierdzenie nieważności wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury skarżący wskazał, że normy wynikające z tych przepisów znalazły odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Co do racji ekonomicznych lub gospodarczych konsekwencji, które wywołuje decyzja zaznaczono, iż stwierdzenie nieważności decyzji burmistrza nr [...] niesie za sobą nieuzasadnione, zdaniem skarżącego, skutki gospodarcze i ekonomiczne zarówno dla inwestora, jak i dla Gminy Z.. Unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy może skutkować unieważnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji czego może być również wzruszona decyzja o oddaniu obiektu do użytkowania. Całość może spowodować uniemożliwienie prowadzenia działalności w obiekcie, jak również może skutkować roszczeniami Inwestora do gminy z tytułu wstrzymania użytkowania obiektu.

Zdaniem skarżącego ważnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem w mocy decyzji burmistrza jest fakt, iż przyjmując ewentualne uchybienia analizy urbanistycznej wskazane przez prokuratora i uzupełniając o nie decyzję - taka decyzja winna zostać wydana, a co za tym idzie obiekt, który powstał był możliwy do wykonania na przedmiotowej działce. Stąd jeszcze raz należy podkreślić, iż powstały obiekt nie stanowi efektu społecznego i gospodarczego niemożliwego do zaakceptowania. Na poparcie tej tezy zacytowano fragmenty wyroków sądów administracyjnych.

Dalej stwierdzono, że jeżeli kolegium powinno w sposób niebudzący wątpliwości powinno wykazać, że zakres oddziaływania inwestycji jest większy niż przyjęty przez burmistrza (większy niż obszar działki inwestora). Zarzut kolegium opiera się tylko na tym, że burmistrz nie dokonał własnej oceny, tylko przyjął ocenę za inwestorem, co jednak nie oznacza wadliwości takiego przyjęcia przez burmistrza. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa miałoby ewentualnie miejsce, gdyby w ocenie organu stwierdzającego nieważność decyzji krąg stron był szerszy niż wynika to decyzji burmistrza, przy czym organ stwierdzający nieważność musiałby to wykazać i uzasadnić. Ponadto nawet w takim przypadku także trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem okoliczność takowa mogłaby jedynie stanowić potencjalną przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego już pobieżna analiza obiektu w postaci pawilonu handlowego i budynku usługowo-handlowego (bez funkcji przemysłowej), na podstawie doświadczenia życiowego pozwala przyjąć, że może on oddziaływać jedynie na działki sąsiadujące z planowaną inwestycją. Należy też podkreślić, że nieruchomość objęta przedmiotową decyzją w terminie wnoszenia wniosku była zabudowana budynkiem usługowym, zatem określona w decyzji rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego i budowa budynku usługowo-handlowego stanowi kontynuację zabudowy umożliwiającą ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy.

Przypomniano dalej, iż brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Z tego względu krąg stron postępowania ograniczony został do wnioskodawcy, właścicieli działki nr 127 objętych wnioskiem i bezpośrednio sąsiadującej (nr 46) oraz właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiednich - Gminy Z. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W toku prowadzonego postępowania nie wpłynęły żadne wnioski o uznanie za stronę postępowania innych osób prawnych czy fizycznych. Zatem brak jest podstaw do szerszego określenia zakresu stron postępowania.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu, którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego i budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, parkingami i komunikacją wewnętrzną kołową i pieszą. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji lokalizacyjnej odpowiada prawu i brak było podstaw, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Podstawą prawną, na której samorządowe kolegium odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcie był art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika norma nakazująca stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, jeżeli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu organ w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował ten przepis. Na aprobatę sądu zasługują rozważania organu na gruncie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że możliwość ustalenia, czy projektowana zabudowa spełnia warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ocenia się na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tymczasem jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych Burmistrza Z. dotyczących decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...], jednostronicowy dokument zatytułowany "analiza" stanowiący załącznik do tej decyzji w istocie nie prezentuje wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z dokumentu tego nie wynika bowiem, aby organ zebrał wymagane dane i dokonał rzeczowej ich analizy. W "analizie" zapisano jedynie hasłowo, jak wyglądają nieruchomości lezące obok działki inwestora i zacytowano fragment Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W tym stanie rzeczy – zdaniem sądu – zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji burmistrza, ponieważ rażąco narusza ona prawo, to jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie sądu samorządowe kolegium odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia i trafnie wykazało, na czym polegają poszczególne uchybienia, do których doszło w decyzji burmistrza. Zdaniem sądu nie ulega także wątpliwości, że naruszenie wymagań przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w realiach niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy szeroko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja administracyjna stoi w jawnej i oczywistej sprzeczności z klarowną i niebudzącą wątpliwości normą wynikającą z przepisu prawa. W niniejszej sprawie sprzeczność taką samorządowe kolegium odwoławcze należycie wykazało i umotywowało, co pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą rażącego naruszenia prawa w decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie nie było to, że organ zgodził się na inwestycję, która nie odpowiada prawu, ale to, że organ zgodził się na realizację inwestycji, o której nie wiadomo, czy odpowiada ona prawu. Zaniechania burmistrza co do przeprowadzenia rzetelnej analizy urbanistycznej uniemożliwiają stwierdzenie, czy projektowana w decyzji zabudowa odpowiada warunkom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Dalej powiedzieć należy, że z argumentacji skarżącego wynika, iż w zasadzie podziela on zdanie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie odpowiada prawu, ale jego zdaniem nie ma to znaczenia, bo nawet po przeprowadzeniu wymaganej przez prawo analizy organ i tak wydałby w istocie taką samą decyzję. Rozumowanie to jest pozornie atrakcyjne, jednak nie może być zaakceptowane. Model postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest tak skonstruowany, że najpierw analizuje się istniejące funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy już istniejącej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, i dopiero na tej podstawie przechodzi się do fazy decyzyjnej i oceny, czy planowana zabudowa odpowiada swoimi cechami temu, co wynika z analizy. Subiektywne przekonanie skarżącego, że bez względu na wyniki rzetelnej analizy organ wydałby decyzję po myśli wnioskodawcy pozostaje poza rozważaniami sądu. Jednak rozumowanie prezentowane w tym zakresie w skardze nie zasługuje na akceptację, ponieważ stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli natomiast chodzi o racje społeczno-gospodarcze, które miałyby przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji, to oczywiście argument ten również pozbawiony jest doniosłości prawnej. Nie jest bowiem rolą organu stwierdzającego nieważność decyzji wnikanie w sytuację osobistą stron postępowania, o ile przepis prawa tego nie nakazuje. W niniejszej sprawie wykazane przez kolegium uchybienia, których dopuścił się organ lokalizacyjny były wystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza, przy czym brak było podstaw do rozważania, czy inwestycja jego gospodarczo uzasadniona na danym terenie czy nie, ponieważ nie należy to do właściwości organu stwierdzającego nieważność.

Godzi się jeszcze powiedzieć, że sąd doszedł do wniosku, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo zastosowano również przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy nie można by powiedzieć, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem możliwości zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Trzeba więc stwierdzić, że skoro w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie udowodniono, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy rażąco narusza prawo, to należało stwierdzić nieważność tejże decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarga do sądu administracyjnego nie miała uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.