Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 19/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 421/14 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od P. J. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz H. J. kwoty po 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 421/14), po rozpoznaniu skargi H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. (Nr[...] ) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2013 r. (nr[...] ).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia znajdującego się na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w[...] . Zakres tego postępowania organ zmienił pismem z dnia 4 marca 2013 r. wskazując, że dotyczy ono ogrodzenia na działce nr[...] , położonej przy tej samej ulicy. W toku postępowania organ I instancji uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] informację, że w latach 2007-2012 r. nie odnotowano zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia na wskazanych działkach. Oględziny nieruchomości wykazały, że działka nr [...] w przedniej części przylegającej do drogi tj. działki nr[...] , jest ogrodzona. Jest to ogrodzenie stalowe na podmurówce o wysokości całkowitej ok. 1,1 m w przedniej części i ok. 2,10 m w głębi.

Postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. J. wstrzymać budowę na przedmiotowej działce oraz przedłożyć w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia: 1) zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) szkic ogrodzenia wraz z opisem, 4) projekt zagospodarowania działki.

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. H. J.poinformowała, iż pomiędzy działką nr [...] nie ma płotu, gdyż płot, który faktycznie znajduje się na działce nr [...] stanowi jej własność i od granicy z działką nr [...] dzieli go odległość ok. 15 m. Został wybudowany w 1984 r. i zarówno wówczas, jak i obecnie, w ocenie H. J., nie było i nie jest wymagane pozwolenie na jego budowę. W trakcie kolejnej kontroli H. J. oświadczyła, że ogrodzenie wybudowano ok. 25 lat temu. Z kolej P. J. poinformował organ, że ogrodzenie to zostało wykonane w okresie od lipca do września 2003 r. Na potwierdzenie tego przedłożył faktury z firmy [...] sp. j. na zakup cegieł klinkierowych czerwonych, z których wykonano ogrodzenie.

Nadto H. J. podała, że nie składała wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego ogrodzenia, gdyż jej zdaniem przedmiot postępowania nie stanowi ogrodzenia, lecz element zdobienia przestrzennego, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Element ten nie wytycza granic pomiędzy działkami, nie graniczy też z drogą publiczną i jest w całości położony na działce nr[...] . Na rozprawie administracyjnej w dniu 19 marca 2013 r. H. J. oświadczyła, że ogrodzenie zrealizował R. J. w latach 1984-1987. Z kolei, P. J. wyjaśnił, że za traktowaniem tego elementu jako ogrodzenia przemawia fakt, że jest trwale połączony z pozostałą częścią ogrodzenia działki nr[...] , odgradza nieruchomość od sąsiednich działek i posiada konstrukcję z metalowych przęseł, typowych dla ogrodzeń. Nadto podał, że sporne ogrodzenie powstało w 2003 r. z cegły, która wówczas została wyprodukowana. Córka H. i R. J. - E. J. podała zaś, że potwierdza okoliczności wskazane przez jej matkę.

D. W. i A. R., które są pracownikami spółki należącej do P. J. podały, że ogrodzenie na działce nr [...] zostało wybudowane ok. 2003 r. z materiałów, które zostały zakupione w firmie P. J. przez R. J.

W wyniku powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nakazał H. J. rozbiórkę fragmentów ogrodzenia w postaci dwóch zakoli o kształcie litery "U" na działce nr [...] od strony działki nr[...] . o wysokości każde 1,05 m i długości 5,55 m.

W odwołaniu od opisanej decyzji H. J. podała, że organ niezasadnie dał wiarę zeznaniom świadków będącym pracownikami P. J. Ponadto wskazała, że parametry i kształt formy nie pozwalają uznać, że przedmiotowy obiekt jest pełnowymiarowym ogrodzeniem. Jej zdaniem jest to obiekt dekoracyjny, odgraniczający teren zieleni, zabezpieczając go przed składowaniem śmieci i niszczeniem zieleni.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania należało uznać za ogrodzenie. Posiada on bowiem konstrukcję typową dla ogrodzenia. Ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zdaniem WWINB, organ I instancji prawidłowo przyjął, że na budowę tego obiektu było wymagane zgłoszenie, gdyż działka, na której go zrealizowano, przylega do nieruchomości, która ma charakter miejsca publicznego. Wprawdzie działka sąsiednia o nr [...] jest własnością prywatną, jednakże nie pozbawia to jej charakteru miejsca publicznego z tego powodu, że jako droga jest dostępna dla nieokreślonej liczby osób. WWINB zaznaczył przy tym, że działki tej nie należy traktować jako drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka ta jest powszechnie dostępna, pełni funkcję drogi dojazdowej i dlatego budowa ogrodzenia od jej strony - jako miejsca publicznego - wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

Odnosząc się do kwestii daty wybudowania ogrodzenia, organ II instancji przyjął za PINB, że czynność ta miała miejsce w 2003 r. Świadczą o tym, zdaniem organu odwoławczego: dobry stan ogrodzenia (zużycia jego materiałów), a także zeznania świadków i wyjaśnienia strony P. J., a także przedłożone przez jednego ze świadków faktury na zakup przez inwestora R. J. – cegieł klinkierowych.

W rezultacie, powołując się na przepis art. 49b Prawa budowlanego, WWINB stwierdził, że skoro właścicielka nieruchomości, H. J. nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, co mogłoby prowadzić do legalizacji obiektu, organ I instancji zobowiązany był orzec rozbiórkę fragmentów ogrodzenia (art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego).

H. J., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB z dnia 14.02.2014 r. Zarzuciła, że organy niezasadnie przyjęły, iż rzekome ogrodzenie powstało w 2003 r., przy czym odmówiono wiary twierdzeniom skarżącej, że obiekt ten powstał w latach 1984-1987. Nie sprawdzono, czy zakupione w 2003 r. cegły, są tymi, które zostały użyte przy budowie. Nie przesłuchano innych świadków – właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani też nie przeprowadzono ekspertyzy budowlanej.

Skarżąca podkreśliła, że jej mąż wybudował sporny obiekt pomiędzy dwoma prywatnymi działkami, zgodnie z obowiązującym prawem i po uzgodnieniu z jego bratem - P. J., a także po uzyskaniu zapewnienia z Urzędu Gminy, że nie jest wymagane zgłoszenie lub pozwolenie na budowę. Zaznaczyła przy tym, że obecnie działka nr [...] jest wykorzystywana faktycznie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości jako droga serwisowa (wewnętrzna) za zgodą właściciela tej nieruchomości. W czasie zaś gdy powstawał sporny obiekt miała ona inny charakter i była drogą polną, po której poruszały się ciągniki i inne maszyny rolnicze i nie było to miejsce publiczne. Zmiana charakteru działki nastąpiła w latach 90-tych XX wieku. Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było błędem, albowiem przepis ten obowiązuje od 1994 r., a sporny obiekt powstał wcześniej (lata 1984-1987).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia z dnia 11.09.2014 r. (sygn. akt II SA/Po 421/14) – uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] .02.2014 r. (Nr[...] ) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia[...].09.2013 r. nr[...] .

Sąd I instancji wskazał na przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 49b ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia dokonania prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Od ustalenia, że przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie, czy może inny rodzaj obiektu budowlanego zależało bowiem uznanie, czy dla jego budowy wymagane było zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud.) albo uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 Pr. bud.), względnie czy może jego budowę można było zrealizować zarówno bez zgłoszenia, jak i pozwolenia. WSA w Poznaniu podkreślił, iż organy administracji uznając, iż przedmiot postępowania stanowi "ogrodzenie", stwierdzały, że odgradza ono działkę nr [...] od działki nr [...] i posiada konstrukcję typową dla ogrodzenia, co przesądza, że jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Z kolei strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego podnosiła, że obiekt ten jest formą dekoracyjną, ograniczającą teren zieleni, zabezpieczającą przed składowaniem śmieci i niszczeniem pasa zieleni. Dodała, że rodzaj materiału, z którego przedmiotowy element jest zbudowany nawiązuje całością do płotu, który znajduje się na jej działce nr[...] , stanowi jej własność a od granicy z działką nr [...] dzieli go odległość 15 m.

W ocenie sądu I instancji, sporny obiekt jest obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Sąd zwrócił uwagę na art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, definiującego "urządzenie budowlane" i podkreślił, że w tym przepisie chodzi o urządzenia łączące się z funkcją budynku, na którym je zainstalowano, a zatem budowa ogrodzenia jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym. Wg WSA w Poznaniu, w okolicznościach sprawy istotne było, że na przedmiotowej działce nr [...] znajduje się ogrodzenie w odległości ok. 15 m od granicy działki nr [...] będącej drogą wewnętrzną, niezależne od spornego obiektu, który stał się przedmiotem niniejszego postępowania. Z dołączonych do akt sprawy fotografii wynika, że niezależnie od przedmiotowego obiektu, zabudowana działka nr [...] posiada ogrodzenie z przynależną do niego bramą wjazdową, które odpowiada definicji określonej w art. 3 pkt 9 Pr. bud. W związku z tym nie sposób uznać, by przedmiotowy obiekt mógł zostać uznany za urządzenie budowlane. W ocenie sądu I instancji, nie można również uznać, by obiekt ten stanowił ogrodzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Obiekt ten stanowi parkan zbudowany w estetyce nawiązującej do estetyki ogrodzenia zrealizowanego na tej samej działce. Jego funkcja sprowadza się do funkcji ochronnej pobliskiej zieleni, znajdującą się pomiędzy nim a właściwym ogrodzeniem, usytuowanym na działce nr[...] . Zważywszy na jego wysokość (1,05 m), a także długość każdego z elementów w kształcie litery "U" – 5,55 m, nie można uznać, by był on ogrodzeniem. Ogranicza on jedynie część terenu działki nr[...] , na której znajduje się zieleń od działki nr [...] będącej drogą, lecz nie umożliwia – jak to ma miejsce w przypadku ogrodzenia – wejścia na ten teren. Przęsła tego parkanu nie łączą się z ogrodzeniem na działce nr [...] od strony wjazdu na tę działkę. W rezultacie sąd przyjął, że jest to obiekt małej architektury. Posiada on niewielkie rozmiary (1,05 m wysokości x 5,55 m długości), nie sposób go uznać za urządzenie budowlane i służy on utrzymaniu porządku na części działki nr [...] - zieleni pomiędzy nim a ogrodzeniem. Na budowę tego obiektu nie było konieczne uprzednie dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Przyjmując, że jest to obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 29 ust. 1 pkt 22 tej ustawy, który określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Co istotne przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, który wymienia rodzaje budów i robót budowlanych, dla których konieczne jest uprzednie, przed ich rozpoczęciem, zgłoszenie właściwemu organowi, wymienia w punkcie 4 jedynie budowę obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Zważywszy zaś, że działka nr [...] należąca do skarżącej, zlokalizowana w [...] przy ul. [...] nie stanowi miejsca publicznego, brak było podstaw do zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego.

Uchylając zaskarżone decyzje, z uwagi na naruszenie prawa materialnego (art. 3 pkt 4 i 9, art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 49b ust. 1 i 3 Pr. bud.) sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające rozważą, czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11.09.2014 r. wnieśli: P. J. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] .

P. J. oparł skargę kasacyjną obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych przepisem art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazał, że naruszenie to przejawia się w "błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, w szczególności niezastosowaniu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy" art. 49b ust. 1. i 3. w zw. z art. 30 ust. 1. pkt 3. i art. 29 ust. 1. pkt 23. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r. póz. 1409 ze zm.), który nakazuje rozbiórkę ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego, w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów o jakich mowa w art. 49b ust. 2. Prawa budowlanego (pierwsza podstawa kasacyjna; art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a).

Drugi zarzut, w ramach wskazanej podstawy sformułował jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1. pkt 22. Prawa budowlanego przez uznanie, że wybudowane przedmiotowe ogrodzenie na działce [...] w[...] przy ul. [...] jest obiektem małej architektury ogrodowej służącym utrzymaniu porządku na części działki zieleni pomiędzy nim a właściwym ogrodzeniem a nie ogrodzeniem (pierwsza podstawa kasacyjna; art. 174. pkt 1. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1. lit. a. p.p.s.a).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania P. J. podał, że "uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w nieuzasadnionym zarzucie, iż orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje z dnia 14.02.2014 r. i z dnia 25.09.2013 r. dokonały wadliwej kwalifikacji prawnej zebranego w sprawie i ustalonego stanu faktycznego tj. przez uznanie sądu, iż przedmiotem sprawy nie jest wybudowane ogrodzenie, o jakim mowa w art. 3 pkt 9. Prawa budowlanego, lecz stanowi obiekt małej architektury o jakim mowa w art. 3 pkt 4. Prawa budowlanego (druga podstawa kasacyjna; art. 174 Pkt 2. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a w zw. z art. 7, art.77 i art. 80. k.p.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że działka skarżącej nr [...] ma nietypowy kształt i łączy się długim podjazdem z działką [...] stanowiącą drogę, która jest "innym miejscem publicznym", o jakim mowa w art. 30 ust. 1. pkt 3. Prawa budowlanego. Wjazd ten po obu stronach jest odgrodzony od sąsiednich działek na całej długości ogrodzeniem, które dochodzi także do granicy działki nr[...] , kończąc się zakolami w kształcie litery "U". Jedyna różnica pomiędzy wybudowanym przez skarżącą ogrodzeniem, a innymi typowymi ogrodzeniami gruntów sprowadza się do tego, iż koniec ogrodzenia, owe zakola w kształcie litery "U", nie są zamknięte bramą, lecz brama jest cofnięta w głąb działki łącząc się z ogrodzeniem w odległości kilkunastu metrów od jej granicy. Tworzy to oryginalny podjazd. Nadto, całe ogrodzenie, także to stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, składa się z klinkierowej podmurówki i właściwego metalowego płotu, dotyczy to także zakoli w kształcie litery "U". Wg skarżącego kasacyjnie, nie sposób w tych okolicznościach uznać, iż przedmiotowe ogrodzenie w istocie ogrodzeniem nie jest, lecz stanowi obiekt małej architektury ogrodowej. Same zakola w kształcie litery "U" mają długość ok. 5.5 m. każde, natomiast do bramy wjazdowej, długość każdej części przedmiotowego ogrodzenia stanowi ok. kilkanaście metrów. Trudno je nazwać parkanem jak to czyni w uzasadnieniu Sąd I instancji. Nawet przyjmując, iż jest to "parkan" to zgodnie z potocznym rozumieniem tego słowa - według słownika języka polskiego - parkan to ogrodzenie wykonane z różnych materiałów najczęściej z drewna. Przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi także żadnego z przytoczonych w przepisie przykładów obiektów małej architektury.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych Zarzucił naruszenie przepisów:

1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) wydając decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej PINB) wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr[...] , w błędny sposób dokonali kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego, tj., że w ocenie Sądu, na działce nr [...] w [...] przy ul.[...] , od sąsiedniej działki nr [...] nie zostało wybudowane ogrodzenie, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Prawo budowlane), lecz obiekt małej architektury o jakim mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, niebędący ogrodzeniem, służący utrzymaniu porządku.

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 p.p.s.a.", art. 145 § l pkt l lit.a p.p.s.a. poprzez:

a) niezastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ab

initio i art. 29 ust. 3 pkt 23 Prawa budowlanego, tj., że należy nakazać rozbiórkę

ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego, w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów, o jakich mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego,

b) niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego: art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 22

Prawa budowlanego, tj., wadliwe uznanie przez Sąd, że wybudowane ogrodzenie

na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] jest obiektem małej

architektury ogrodowej, niebędącej ogrodzeniem, służącym utrzymaniu porządku;

błąd Sądu jest wynikiem wadliwego zakwestionowania ustaleń stanu

faktycznego, dokonanego przez nadzór budowlany.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wjazd na działkę nr [...] w [...] przy ul. [...] znajduje się od strony działki nr ew.[...] , będącej innym miejscem publicznym, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wjazd z lewej strony graniczy z salonem samochodowym, a z prawej strony z parkingiem. Z obu stron na całej długości jest obsadzony zielenią izolacyjną. Część mieszkalna działki skarżącej mieści się na tyłach obu sąsiadujących z nią firm. Ogrodzenie tego wjazdu na działkę zostało wykonane w ten sposób, że na długości wjazdu z prawej i lewej strony jest wykonane ogrodzenie, które od strony działki nr[...] , tj. z przodu wjazdu, tworzy po każdej stronie łuki, określane w decyzji PINB i WINB w ten sposób, że mają kształt litery "U". Łuki te, z jednej strony łączą się z ogrodzeniami po stronie prawej i lewej wjazdu (od strony sąsiadujących z działką nr [...] firm). Z drugiej strony, łuki zwracają się do wnętrza podjazdu, zakończonego bramą wjazdową. Od wewnątrz, tj. od środka podjazdu, łuki nie łączą się z bramą wjazdową. Brama wjazdowa na przedmiotową działkę nie znajduje się tuż przy działce nr [...] lecz została cofnięta w głąb działki nr[...]. Dzięki temu zabiegowi powstał przestronny, zazieleniony podjazd. Natomiast cofnięta brama wjazdowa została połączona ogrodzeniem z tymi częściami, które biegną wzdłuż granic od strony prawej i lewej, tj. od strony sąsiadujących firm. Inwestorka uzyskała w ten sposób cofnięty podjazd w przedogódku własnej działki. Jest to nietypowe, aczkolwiek oryginalne rozwiązanie ogrodzenia, stworzone zapewne dla uzyskania wizualnego efektu poszerzenia przestrzeni wjazdowej na przedmiotową działkę.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z zebranego i ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] wybudowano ogrodzenie składające się z klinkierowej podmurówki i metalowego płotu. Tej oceny nie może zmienić zastosowany kształt ogrodzenia czy połączenie bramy wjazdowej z ogrodzeniami sąsiadującymi z parkingiem i salonem samochodowym. Używanie przez Sąd określenia "parkan" dla wykazania iż mamy do czynienia z obiektem małej architektury ogrodowej jest nieprawidłowe, gdyż z braku jego definicji legalnej w Prawie budowlanym, należy jego znaczenie używać tak, jak w języku potocznym. Zgodnie z definicją tego słowa w słowniku języka polskiego "parkanem" jest ogrodzenie wykonywane z różnych materiałów, najczęściej z drewna (www.sjp.pl). Innymi słowy parkan w języku potocznym jest także ogrodzeniem.

Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w zarzucie skargi kasacyjnej.

W judykaturze wskazuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd l instancji może być skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., II OSK 263/13, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., l OSK 611/12, LEX nr 1372101). Zostało to dokonane w punkcie II skargi kasacyjnej. To z kolei uprawnia wnoszącego skargę kasacyjną do skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z przywołanymi wyrokami, jest to konsekwencja faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. W decyzji PINB-u i w decyzji WINB-u ustalono, wykazano i opisano, że od strony działki nr [...] na działce [...] w [...] wybudowano ogrodzenie o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a nie obiekt architektury ogrodowej (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) dla utrzymania porządku. Subsumcja dokonana przez Sąd w skarżonym wyroku jest więc nieprawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesione skargi kasacyjne wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Na wstępie należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Najważniejszym wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest konieczność oparcia jej na podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższe, decyduje o istocie i charakterze tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009 r. str. 217).

Dokonując oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez P. J. należy wskazać, że jej podstawy nie zostały skonstruowane w wymagany przepisami sposób. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, iż oceniana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Konstrukcja zaś zarzutów, opartych na podstawie naruszenia prawa materialnego wymaga - wg przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - precyzyjnego wykazania postaci (formy) naruszenia zarzucanych przepisów. Zadaniem skargi kasacyjnej jest więc wykazanie, że sąd I instancji naruszył prawo materialne albo poprzez błędną wykładnię przepisu lub poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (wyrok NSA z dnia 10.07.2007 r. sygn. akt II FSK 886/06). Zauważyć też należy, iż NSA w wyroku z dnia 22.05.2014 r. (sygn. akt II FSK 1461/12) wskazał, że zrównanie pojęć "niewłaściwego zastosowania prawa" z pojęciem "błędnej jego wykładni" powoduje niejasność, do to tego, na czym konkretnie polegają wytknięte naruszenia. Są to bowiem dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Tymczasem w ocenianej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego opisano poprzez wskazanie, iż naruszenie tego rodzaju przepisów nastąpiło poprzez: "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niezastosowanie art. 49b ust. 1 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego". Tak określona konstrukcja zarzutu nie pozwala na identyfikację zarzucanej postaci naruszenia prawa materialnego. Postać ta bowiem nie została jasno i jednoznacznie wskazana. Nadto, w zakresie opisu formy naruszenia przepisów materialnoprawnych użyto określenia "w szczególności", co sugeruje inne jeszcze, niż wymienione przez skargę kasacyjną, naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Dodatkowo, skarga kasacyjna nie zawiera stwierdzeń odnośnie tego, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz prawidłowe zastosowanie przepisów naruszonych przez sąd I instancji. Powyższe stwierdzenia zachowują aktualność także odnośnie do drugiego z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym przypadku bowiem, postać naruszenia przepisów określono podobnie, podając: "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego (...)". Zastrzeżenia budzi także konstrukcja zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Konstrukcja zarzutu opartego na powyższej podstawie kasacyjnej także winna wskazywać postać w jakiej przejawiać się ma naruszenie zarzucanych przepisów (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174). Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w także w analizowanym zakresie brak jest w ocenianej skardze kasacyjnej stosownej argumentacji i rozważań.

Pomijając jednak akcentowane wyżej wadliwości w konstrukcji podstaw kasacyjnych wskazać należy, iż WSA w Poznaniu, uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia[...] .02.2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia[...] .09.2013 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, nie naruszył żadnego z przepisów powołanych w podstawach obu skarg kasacyjnych wniesionych w tej sprawie. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadził z niego trafne konkluzje.

Nie mogą również zostać uznane za usprawiedliwione podstawy kasacyjne drugiej z wniesionych skarg kasacyjnych.

Zarzuty obu wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez sąd I instancji stanowiska odnośnie do kwalifikacji prawnej spornego obiektu. Spór zatem w sprawie sprowadza się do oceny, czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest urządzeniem budowlanym - ogrodzeniem (wg skarżących kasacyjnie), czy też – obiektem małej architektury. W związku z powyższym należy zauważyć, że funkcjonalne przeznaczenie oraz istota i cel budowy ogrodzenia uprawnia do przyjęcia stanowiska, że służy ono ochronie terenu (działki), który otacza, poprzez odseparowanie go od innego terenu (np. innej działki). W ocenianej sprawie, mamy do czynienia z dwoma niezależnymi "półkolami" (określanymi przez organ literą "U"), które mają przedłużone ramiona (ok. 5 m.) sięgające do bramy, stanowiącej wjazd na posesję zabudowaną budynkiem mieszkalnym (działka nr[...] ). Posesja ta przy tym, jest już ogrodzona. W ocenie NSA, trafnie przyjął sąd I instancji, iż w poddanym kontroli przypadku, półkola w kształcie litery "U", z przedłużonymi ramionami, nie stanowią urządzenia budowlanego będącego ogrodzeniem. Ich gabaryty, cel i funkcja nie służą bowiem odseparowaniu jednego terenu (działki nr[...] ) od innego (drogi wewnętrznej). Skoro bowiem jest to obiekt niewysoki (ok. 1 m.) i niewielki (ok. 5 m.), a nadto, od frontu otwarty, tj. niewykluczający możliwości wejścia osób postronnych aż do bramy na działce nr[...] , zatem nie sposób uznać, że stanowi on ogrodzenie, zarówno we wskazanym wyżej znaczeniu funkcjonalnym, jak też prawnym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Tym bardziej, jeżeli zważyć, że na tej samej działce (nr[...] ) wybudowane jest, bliżej budynku mieszkalnego "klasyczne" ogrodzenie. Wskazany wyżej kształt i rozmiar spornego półkola, z uwagi na jego otwarty charakter oraz położenie względem ogrodzonej części nieruchomości, a także względem (właściwego) ogrodzenia działki na której znajduje się dom stanowiący własność H. J., czyni sporny w postępowaniu obiekt wyłącznie obiektem estetycznym, służący celom dekoracyjnym przestrzeni frontowej nieruchomości zabudowanej budynkiem. Jak się bowiem wydaje, celem i funkcją tego obiektu jest jedynie uczynienie wjazdu na zabudowaną nieruchomość bardziej reprezentacyjnym. Nie jest też wykluczone, że obiekt ten może pełnić również inne cele, np. porządkowe, tak jak twierdzi właścicielka H. J. Wskazać zatem należy, iż art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że przez "obiekty małej architektury" rozumieć należy małe obiekty, które ustawodawca jedynie przykładowo wymienił w tym przepisie. Zatem definicja ta ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewielka konstrukcja, o przeznaczeniu dekoracyjno-porządkowym, w realiach ocenianej sprawy, stanowi obiekt małej architektury. Stanowisko zatem sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, było prawidłowe, choć sąd niefortunnie posłużył się określeniem "parkan", które wszak służy określeniu ogrodzenia. Nie może to jednak wpływać na zmianę kwalifikacji prawnej obiektu będącego przedmiotem postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Budowa jednak obiektu małej architektury na prywatnej działce inwestora, nie stanowi budowy "w miejscu publicznym".

W związku z przedstawionymi rozważaniami odnośnie kwalifikacji prawnej spornego obiektu należy zauważyć, iż obie wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne zawierały nietrafne zarzuty naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49b ust. 1-4 i Prawa budowlanego. Nadto, wobec zajętych i przedstawionych wyżej ocen, nie można też przyjmować, że sąd I instancji dokonał "niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej", poprzez naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. – błędnie kwalifikując stan faktyczny sprawy. Jak już wyżej wskazano, WSA w Poznaniu poprawnie przeprowadził kontrolę legalności działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonując należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzając z niego trafne konkluzje.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.