Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 851/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 10, art. 15, art. 138 § i pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 403/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 403/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] (dalej także: "skarżąca") na decyzję Wojewody Podlaskiego z 19 kwietnia 2018 r., znak: AB-II.7840.4.11.2017.ED, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją nr 848/2016, z dnia 22 września 2016 r., znak: DAR-II.6740.255.2016, zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Białymstoku (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami, o łącznej powierzchni zabudowy 319,98 m2 i kubaturze 8.710, 50 m3 wraz z budową doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej oraz wewnętrznymi instalacjami gazowymi wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] położonej w Białymstoku przy ulicy [...], obręb [...] oraz pozwolenia na rozbiórkę sieci gazowej na odcinku AB na ww. działce o nr ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 października 2016 r.

W dniu 5 stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 22 września 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z 9 lutego 2017 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 w związku z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") wznowił postępowanie zakończone decyzją z 22 września 2016 r. Organ stwierdził bowiem, że w trakcie postępowania prowadzonego w 2016 r. skarżącej nie uznano za stronę postępowania, ponieważ ze względu na odległości planowanego budynku od granic działek sąsiednich nieruchomość skarżącej uznano za nieznajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Następnie decyzją z 19 maja 2017 r., znak: DAR-II.6740.10.2017, na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), Prezydent Miasta Białegostoku uchylił ww. decyzję z 22 września 2016 r. i zatwierdził zmieniony projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami (o pow. zabudowy: 316,88 m2, kubaturze 8.630,60 m3) wraz z instalacjami oraz zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ewid. [...] oraz pozwolenia na rozbiórkę sieci gazowej. W uzasadnieniu podano, że w wyniku ponownego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy organ stwierdził, że działka o nr ewid. [...], stanowiąca własność skarżącej, znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji skarżąca powinna posiadać status strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym bez swojej winy nie brała udziału.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w trakcie wznowionego postępowania inwestor przedłożył nową ostateczną wersję projektu budowlanego przewidującego istotne zmiany w stosunku do poprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany te polegały m.in. na ograniczeniu zakresu inwestycji do części działki o nr ewid. [...]. Dokonując analizy zmienionego projektu budowlanego organ I instancji ponownie zbadał odległości planowanej zabudowy od granic działek sąsiednich, w szczególności działki nr ewid. [...] należącej do skarżącej. Dokonano również analizy nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń na działce skarżącej potwierdzając, że planowana inwestycja spełnia wymogi przepisów o warunkach technicznych budynków. Organ I instancji ustalił także, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami technicznymi dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych. Jednocześnie, organ uznał, że zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, a dotyczące mogącego mieć miejsce w przyszłości naruszenia jej dóbr osobistych, w szczególności zdrowia oraz sfery życia prywatnego i rodzinnego, są całkowicie bezzasadne i zbyt daleko idące. W świetle dokonanych ustaleń zasadne było uchylenie decyzji z 22 września 2016 r., a jednocześnie stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, tj. pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora i zmienionym projektem budowlanym.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewoda Podlaski decyzją z 10 lipca 2017 r. uchylił jednak w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 19 maja 2017 r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od kasatoryjnej decyzji Wojewody Podlaskiego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku inwestor w dniu 9 sierpnia 2017 r. Sąd wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 607/17 oddalił sprzeciw inwestora. Sąd zbadał m.in. interes prawny [...] i uznał, że ponownego zbadania wymaga położenie miejsc parkingowych, a także zjazdu do garażu zlokalizowanego w pobliżu granicy działki skarżącej. Sąd wskazał przy tym, że zmiana projektu budowlanego w toku prowadzonego postępowania jest uprawnieniem inwestora i nie ogranicza organu administracji architektoniczno-budowlanej w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji.

Rozpatrując sprawę ponownie po wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 607/17, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 12 stycznia 2018 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), uchylił własną decyzję ostateczną z 22 września 2016 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami o powierzchni zabudowy 316,88 m2 wraz z instalacjami i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ewid. [...] położonej w Białymstoku przy ulicy [...]. Dodatkowo organ I instancji udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę sieci gazowej.

Rozpatrując odwołanie [...] od decyzji z 12 stycznia 2018 r., Wojewoda Podlaski jako organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy zobowiązując inwestora postanowieniem z 6 marca 2018 r. do uzupełnienia projektu o aktualne uzgodnienia rzeczoznawców do spraw sanitarnych i przeciwpożarowych oraz doprowadzenie przedłożonego projektu do zgodności z przepisami nakazującymi jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający dekompletację. Po uzupełnieniu projektu organ odwoławczy wysłał stronom zawiadomienia przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a.

Następnie, Wojewoda Podlaski decyzją z 19 kwietnia 2018 r., znak:

AB-II.7840.4.11.2017.ED, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 12 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że uznał stan faktyczny ustalony przez Prezydenta Miasta Białegostoku za prawidłowy i podzielił ocenę prawną organu I instancji co do braku niezgodnego z prawem wpływu inwestycji na interes prawny skarżącej oraz co do kompletności i zgodności z prawem zatwierdzonego projektu budowlanego z zastrzeżeniem jego uzupełnienia na etapie odwoławczym. Wojewoda Podlaski wskazał również, że orzekał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawartymi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 607/17. Zdaniem Wojewody, inwestor usunął wszelkie nieprawidłowości projektu budowlanego wytknięte i dostrzeżone na wcześniejszym etapie postępowania, a w takim wypadku – gdy organ pozytywnie ocenia spełnienie przesłanek z art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego – nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, [...] wskazała, że w jej ocenie nienależycie w sprawie wyważono interes prawny inwestora i interes prawny jej jako właścicielki nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Naruszono tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 i art. 32 Konstytucji RP, a także w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie z uwagi na brak oceny wpływu inwestycji na ochronę uzasadnionego interesu prawnego skarżącej wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i przepisów cywilnych umożliwiających korzystanie z własności z wyłączeniem innych osób oraz z wyłączeniem uciążliwości pochodzących z nieruchomości sąsiednich. Naruszenie prawa polegało także na niezbadaniu, czy budynek objęty wnioskiem nie będzie naruszał uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło także do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie polegające na uzupełnianiu postanowienia zobowiązującego inwestora do wypełnienia obowiązków w zakresie poprawienia projektu budowlanego;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu ww. skargi stwierdził, że jest ona nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie aktualnie orzekający sąd oraz ponownie orzekające organy nie mogły nie uwzględnić wyroku WSA wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 607/17, którym oddalono sprzeciw od wcześniej zapadłej decyzji kasacyjnej Wojewody Podlaskiego z 10 lipca 2017 r. Odnosząc się do ocenionego przez organy interesu prawnego skarżącej i inwestora, zdaniem Sądu I instancji ocena ta była prawidłowa. Organy wzięły także pod uwagę uzupełniony materiał dowodowy należycie zebrany i oceniony, a zatem wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 k.p.a. Sąd zgodził się również z oceną organów w kwestii prawidłowości zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestycja jest bowiem zgodna z obowiązującymi rozwiązaniami planistycznymi, nie ma również podstaw do zakwestionowania projektu budowlanego z punktu widzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaś projekt był kompletny i w zakresie wystarczającym uzupełniony.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i brak oceny wpływu projektowanej inwestycji na ochronę uzasadnionego interesu skarżącej, wynikającego zarówno z Prawa budowlanego, jak i z przepisów prawa cywilnego umożliwiających korzystanie z własności z wyłączeniem innych osób oraz z wyłączeniem uciążliwości pochodzących z terenu inwestycji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego w zakresie uznania, że przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna została wykonana prawidłowo, podczas gdy jej treść budzi poważne wątpliwości (m.in. brak inwentaryzacji obiektu).

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwie dokonaną ocenę materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego, polegającą na stwierdzeniu, że zasięg uciążliwości związanych z przedmiotową inwestycją nie przekroczy dopuszczalnych norm, podczas gdy nie ma w tym zakresie w projekcie budowlanym dostatecznych wyjaśnień;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że prawidłowym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał uzupełnienia projektu budowlanego w określonym zakresie, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem wydanej decyzji i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty poprzez m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na uzupełnieniu projektu budowlanego w stopniu przekraczającym kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia o zebraniu całości materiału dowodowego – po uzupełnieniu projektu budowlanego przez organ odwoławczy, podczas gdy z treści art. 10 k.p.a. wynika, że obowiązek taki istnieje na każdym stadium postępowania;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uzupełnieniu wydanego postanowienia, które nakładało na inwestora nowe obowiązki w zakresie poprawienia projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania strony do organów władzy publicznej;

f) art. 151 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.

W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2020 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę według tak określonych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia, jak rozwiązać kolizję między obowiązkiem inwestora poszanowania praw sąsiedzkich, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 k.c., a normami prawnymi przewidzianymi w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które przesądzają, jakie rozwiązania techniczne lub rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji mogą być uznane za spełnienie warunków do udzielenia pozwolenia na budowę.

Z jednej bowiem strony, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor zobowiązany jest zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodatkowo art. 140 i art. 144 k.c. przewidują, że właściciel może korzystać z należącej do niego rzeczy, w tym nieruchomości, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zastrzega się przy tym, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Równocześnie jednak, przepisy prawa budowlanego ściśle wyznaczają zakres badania przez organy architektoniczno-budowlane projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 35 Prawa budowlanego). Szczególne znaczenie maja przy tym przepisy o warunkach technicznych ustalające minimalne odległości zaplanowanego obiektu od granic działek sąsiednich, stopnie dopuszczalnego zacienienia sąsiednich budynków, rozwiązania techniczne wymagane dla celów przeciwpożarowych itp.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednak zasady rozwiązywania sporów sąsiedzkich powstających w związku z zatwierdzaniem projektów budowlanych i tym samym usuwania kolizji interesów właścicieli nieruchomości inwestycyjnych oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności wskazuje się, że niewątpliwie zasada poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się dla inwestora z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, jeśli te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2738/18, LEX nr 3214212). Pierwszym warunkiem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jest więc tak jak w przypadku konstytucyjnej zasady proporcjonalności, warunek wykazania konieczności wprowadzenia ograniczeń w planach inwestora.

Z drugiej strony, ochronie podlegają tylko takie interesy sąsiadów (osób trzecich), które mają umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi więc o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (patrz wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1649/19, LEX nr 3058999 oraz z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 623/19, LEX nr 3330379). Oznacza to, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia (patrz też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 938/21, LEX nr 3315512 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 836/21, LEX nr 3263646). Jednocześnie poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację takiego zamierzenia, choćby poprzez uporczywe kwestionowanie wszelkich czynności organów administracji, mających na celu zakończenie postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę.

Powyższy obowiązek proporcjonalnego wyważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, ma zastosowania nie tylko w zakresie przepisów prawa budowlanego, ale również w związku ze stosowaniem art. 140 i art. 144 k.c. Podkreśla się więc, że w świetle art. 140 i art. 144 k.c. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Dotyczy to wszakże zarówno inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy starają się chronić interesy wynikające z prawa własności. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może przy tym być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć realnych naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości (patrz wyroki NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2327/14, LEX nr 2141143 oraz z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 560/17, LEX nr 2643569).

W świetle przedstawionych zasad należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie inwestor spełnił warunki poszanowania praw i interesów skarżącej [...] wynikających z faktu sąsiedztwa z nieruchomością inwestycyjną. Organy architektoniczno-budowlane właściwe w sprawie, zarówno orzekające jako organy I instancji, jak i jako organy odwoławcze, w kolejnych postępowaniach spowodowały, że inwestor dokonał zmian w oryginalnie zatwierdzonym projekcie budowlanym, a także wymaganych przez prawo uzupełnień projektu. Zmiany te miały na celu zapewnienie, że żaden z obowiązków podlegających sprawdzeniu w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, nie zostanie pominięty. W szczególności, Prezydent Miasta Białegostoku oraz Wojewoda Podlaski sprawdzili, czy zmieniony projekt budowlany zapewnia zgodność planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przepisami prawa, w odniesieniu do odległości obiektu, w tym miejsc parkingowych i zjazdu do nich, przewidywanego stopnia zacieniania budynków należących do skarżącej, a także wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Nie ma wątpliwości, że każde nowe zamierzenie budowlane powoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania przez sąsiadów inwestora należących do nich nieruchomości. Istotą kontroli projektu budowlanego przez właściwe organy jest wszakże wyeliminowanie takich rozwiązań, które wykraczają poza wskazane w przepisach warunki zabudowy nieruchomości inwestycyjnej. Jeśli więc inwestor zachował w projekcie budowlanym minimalne odległości projektowanego obiektu od granicy działki sąsiedniej i obiektów budowlanych zrealizowanych na działce sąsiedniej, a także jeśli spełnił inne warunki wynikające z przepisów prawa (nasłonecznianie, zacienianie, technologie przeciwpożarowe) to nie można postawić mu zarzutu, że dopuścił się naruszenia lub choćby braku poszanowania uzasadnionych interesów właściciela działek graniczących z nieruchomością inwestycyjną.

Analogicznie, nietrafny jest zarzut skarżącej kasacyjnie, że zasięg uciążliwości związanych z przedmiotową inwestycją może przekroczyć dopuszczalne normy w związku z korzystaniem z miejsc parkingowych i wjazdu do garażu. Należy bowiem zauważyć, że nawet cywilnoprawna podstawa żądania ograniczenia oddziaływania immisji pośrednich na grunty sąsiednie ustanowiona w art. 144 k.c. może stanowić jedynie uzupełniający element oceny stopnia zakłóceń. Należałoby bowiem wykazać, że sugerowane zakłócenia (immisje) przekraczają przeciętną miarę, o której stanowi art. 144 k.c. Takiego dowodu nie dostarczyła ani analiza projektu budowlanego, ani sama skarżąca kasacyjnie.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem NSA organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo wyważyły ochronę prawa inwestora do zabudowy własnej nieruchomości i praw, które przysługują skarżącej w związku z inwestycją budowlaną na działce nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika także szczegółowo, że nie ma podstaw, aby przyjąć, że postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie przez organy administracji naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności, Sąd I instancji nie dopuścił do naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie za prawidłową ekspertyzy technicznej obiektów budowlanych położonych na działce skarżącej i mającej na celu wykluczenie negatywnego oddziaływania inwestycji na te obiekty. Obowiązek przedłożenia wskazanej ekspertyzy oraz jej treść zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, i sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt. II SA/Bk 403/18. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przedmiotowej ekspertyzy należy uznać jedynie za bezpodstawną polemikę skarżącej ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za nietrafne zarzuty dopuszczenia przez Sąd I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Wbrew opinii skarżącej, wskazywane przez nią uzupełnienia projektu budowlanego oraz zmiany wprowadzone przez inwestora w projekcie były dopuszczalne. Należy bowiem podkreślić, że zmiany te w zasadniczym zakresie zostały dokonane przez inwestora już w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 19 maja 2017 r., a także później, ze względu na ustalenia i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 31 sierpnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 607/17. Rzeczywiście, niektóre uzupełnienia materiału dowodowego miały miejsce już w trakcie rozpatrywania przez Wojewodę Podlaskiego odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z 12 stycznia 2018 r. Nie ma wszak podstaw aby twierdzić, że zakres zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym spowodował naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy przecież pamiętać, że postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji w trybie art. 134-136 k.p.a. w związku z przepisami o wznowieniu postępowania nie ma charakteru wyłącznie kasacyjnego, ale obejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej albo do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). Z przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów Prawa budowlanego nie wynika też zakaz dokonania przez inwestora zmian w projekcie budowlanym, jeśli zmiany takie są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje nawet możliwość nałożenia na inwestora przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku usunięcia określonych nieprawidłowości. Co więcej i co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje, że jeżeli inwestor spełni wymagania określone w ustawie, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze względu na tę regułę, zarzuty skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 8 k.p.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzut naruszenia przez organy administracji art. 10 k.p.a., nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogą więc one posłużyć za uzasadnienie żądania uchylenia zaskarżonego wyroku.

W przedstawionym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji był zgodny z prawem. W związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. stwierdzono, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i należy ją oddalić.