Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1747/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
657
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, 3, 5, 7 i 8; art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie interpretacji z zakresu zagospodarowania odpadami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] Organizacja [...] wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w kwestii dotyczącej dopuszczalności wystawiania dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych - DPR w procesie przetwarzania odpadów, polegającym na przetwarzaniu szkła na pokruszoną stłuczkę szklaną oraz uznania ww. procesu przetwarzania odpadów za recykling.

Wnioskodawca wskazał, że [...] Organizacja [...] (zwana dalej Organizacją) w 2015 r. współpracowała z przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o (zwana dalej [...]), w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07. W ramach przedmiotowej współpracy [...] wystawił na rzecz Organizacji dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07 za 2015 r. na łączną masę 9 500 Mg. Przedmiotowe dokumenty są w posiadaniu Organizacji oraz mogły zostać wykorzystane w celu potwierdzenia wykonania ustawowego obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w 2015 r. wykazanego w złożonym Marszałkowi Województwa [...] Rocznym sprawozdaniu o produktach w opakowaniach, opakowaniach i gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za 2015 r.

[...] posiadał decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 07 w ilości 8 500 Mg/rok. Decyzją Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] zwiększono masę odpadów o kodzie 15 01 07 możliwych do przetworzenia do masy 9 500 Mg/rok. Zgodnie z zapisami tych decyzji odpady opakowaniowe ze szkła o kodzie 15 01 07 zostaną poddane procesowi odzysku R5 - recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych. Odpady opakowań ze szkła zostaną poddane procesom mielenia w młynie o wydajności 900kg/h do uzyskania frakcji 0-2 mm.

Zgodnie z protokołem kontroli Nr [...] sygn. [...] przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w P. oraz pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. skierowanym przez tę Instytucję do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] [...] w okresie 2015 r. rozdrabniał w młynie odpady ze szkła o kodzie 15 01 07. Recykling ten odbywał się w mobilnym urządzeniu na terenie działek, na których wykorzystywano finalny produkt w celu stabilizacji dróg (frakcja 2 mm), zaś mniejsze frakcje do osuszania terenów rolnych i zmiany właściwości glebowych na terenach należących do podmiotów prywatnych. Przygotowywany produkt w formie stłuczki szklanej przekazywany był również nieodpłatnie do innych podmiotów tj.: [...] Sp. z o.o., ul. C. [...], [...]; [...] Sp. z o.o., G. [...], [...]. Mniejsze ilości odpadów przekazywane były również okolicznym osobom prywatnym jako podbudowy izolacyjne do posadzki."

We wniosku sformułowano pytanie: "Czy opisany w stanie faktycznym oraz załącznikach proces przetwarzania odpadów jest recyklingiem oraz czy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa dopuszczalne było wystawienie dokumentów DPR na ww. masy odpadów?

Stanowisko przedstawione przez Stronę:

Odpady opakowaniowe ze szkła zostały przez [...] Sp. z o.o. rozdrobnione w młynie do przerobu szkła, w celu uzyskania frakcji 2 mm bądź mniejszej. Powstały w procesie rozdrobnienia szkła surowiec był przekazywany nieodpłatnie jako pełnowartościowy produkt docelowo do celów rolniczych na potrzeby własne i osób trzecich. Jasno wynika z tego, iż opisany proces przetwarzania odpadów wypełnił ustawową definicję recyklingu. Spełnione zostały również warunki określone w art. 14 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi wytworzona przez [...] stłuczka szklana, utraciła status odpadu.

Wykorzystanie stłuczki szklanej zamiast składników mineralnych przy produkcji betonu jest procesem powszechnym. Z uwagi na ciągle rozbudowującą się sieć drogową w Polsce oraz niską dostępność naturalnych kruszyw, wykorzystywanych jako element podbudów pod nawierzchnie drogowe, często wykorzystywane są materiały z recyklingu, w tym surowiec w formie stłuczki szklanej; Jest to zgodne z normą [...] i [...]. Szkło z racji swojej twardości i braku nasiąkliwości stanowi naturalną barierę dla magazynowania wody, przez co znacznie wzrasta mrozoodporność i wytrzymałość elementów i powierzchni, w których wykorzystano stłuczkę.;. Zastosowanie stłuczki szklanej jako substytutu dla materiałów pochodzenia naturalnego nie wpływa na pogorszenie jakości środowiskowej finalnego produktu. Szkło posiada znikome właściwości pochłaniania substancji zewnętrznych, w tym toksycznych i szkodliwych dla środowiska. Zbierane przez [...] odpady opakowaniowe ze szkła oraz odpady szklane nie są odpadami niebezpiecznymi. Ust. 2 art. 14 ustawy o odpadach nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ do przedstawionego stanu faktycznego nie odnoszą się żadne przepisy unijne. W ramach opisywanego procesu recyklingu stłuczka szklana nie jest przekazywana do przetopu więc nie podlega przepisom Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1179/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r. ustanawiającego kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Art. 1 Rozporządzenia stanowi, że niniejsze rozporządzenie ustanawia kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przeznaczona do produkcji substancji lub przedmiotów szklanych w procesach przetapiania przestaje być odpadem. (...)

Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców powyższy wniosek ma charakter wniosku o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Nieuznanie za recykling przedstawionego procesu przetwarzania odpadów, a tym samym podważenie prawidłowości wystawianych dokumentów DPR, skutkować może obowiązkiem uiszczenia przez Organizację opłaty produktowej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych.

Decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2019 r. Marszałek Województwa [...] przedstawił stanowisko, w którym interpretację przedstawioną przez Spółkę - uznał za nieprawidłową. Zdaniem Organu wytworzenie odpadu w postaci sztuczki szklanej w celu wykorzystania go jako finalny produkt w celu stabilizacji dróg, nie może zostać uznane za proces, w którym stłuczka szklana straci status odpadów. Ponadto taki proces nie może zostać uznany za recykling ponieważ nie spełnia ustawowej definicji - odpad nie zostaje przetworzony na produkt - to znaczy, że stłuczka szklana nie jest produktem. Poza tym wystawienie dokumentu DPO lub DPR jest możliwe jedynie w wyniku przeprowadzenia procesów R2 – R9. Natomiast procesem, w którym zostaje wytworzony odpad w postaci sztuczki szklanej, jest proces R12, który nie uprawnia do wystawiania dokumentu DPO lub DPR. Biorąc pod uwagę powyższe, proces polegający na wykorzystaniu stłuczki szklanej jako elementu m.in. do produkcji betonu należy uznać za odzysk w procesie R5- recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Dopiero więc przedsiębiorca, posiadający zezwolenie na przetwarzanie tych odpadów w procesie R5, wykorzystujący je do produkcji betonu, będzie mógł wystawić dokument potwierdzający odzysk. Procesu tego nie można jednak uznać w świetle definicji określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za proces recyklingu. Organ wskazał, że kryteria (warunki i wymagania) muszą być spełnione łącznie, aby dany rodzaj odpadu, wskutek poddania go procesom odzysku, w tym recyklingu przestał być odpadem.

Reasumując zdaniem organu, utrata statusu odpadów może nastąpić w przypadku stłuczki szklanej, jeżeli spełnione są łącznie wszystkie wymagania wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka wskazując w szczególności, że opisane procesy przetwarzania odpadów opakowaniowych są zgodne z obowiązującą definicją recyklingu i następuje tu utrata statusu odpadów. Procesy te realizują zapisy decyzji Starosty K. zezwalającej na przetwarzanie odpadów o kodzie 150107 w ilości 9500 Mg/rok w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Odpady opakowaniowe ze szkła rozdrobniono w młynie do przerobu szkła w celu uzyskania frakcji 2 mm, bądź mniejszej. Powstały w procesie rozdrobnienia szkła surowiec (substancja) był przekazywany nieodpłatnie jako pełnowartościowy produkt docelowo do celów rolniczych, na potrzeby własne i osób trzecich. Opisany proces wypełnił ustawową definicję recyklingu, a wytworzona przez [...] stłuczka szklana utraciła status odpadu. Marszałek nadto błędnie interpretuje przepis art. 21 ust. 1 ww. ustawy wskazując, że dokumenty DPO i DPR mogą być wystawione wyłącznie na procesy przetwarzania od R2 do R9.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że dokument DPR należy wystawić na potwierdzenie recyklingu odpadów opakowaniowych w procesie odzysku R2-R9. Nadto odzysk uzyskany w procesie R2-R9 będzie uznany za recykling, gdy odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Odpady tracą status odpadów gdy po poddaniu ich recyklingowi spełniają łącznie warunki, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Kolegium nie ma zatem uprawnionych podstaw, aby za recykling uznać odzysk uzyskany w innych procesach niż R2-R9.

Kolegium zwróciło uwagę, że we wniosku o interpretację skarżąca wyjaśniła, że odpady opakowaniowe ze szkła inna Spółka (współpracująca ze skarżącą) rozdrabniała w młynie do przerobu szkła w celu uzyskania frakcji 2 mm, bądź mniejszej. Powstały w procesie rozdrobnienia szkła surowiec (substancja) był przekazywany nieodpłatnie jako pełnowartościowy produkt docelowo do celów rolniczych, na potrzeby własne i osób trzecich. W załączniku nr 1 do ustawy o odpadach wyjaśniono, że proces odzysku R5 to recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych (pozycja obejmuje oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych), natomiast proces odzysku R12 to wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11). Skoro zatem odpady opakowaniowe ze szkła przekazywała skarżąca innej spółce i ta ostatnia przetwarzała je zgodnie z zezwoleniem Starosty K. poprzez kruszenie na stłuczkę, to zasadnie organ I instancji uznał, że skarżąca dokonała procesu odzysku oznaczonego symbolem R12, a nie R5 - jak to wskazuje strona. W konsekwencji powyższego, Spółka nie miała uprawnionych podstaw do wystawiania dokumentów DPR.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego narusza: art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Spółki w sprawie będącej przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego nie wystąpiły żadne wątpliwości dotyczące treści normy prawnej.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalna jest sytuacja, aby w państwie prawa to samo zagadnienie prawne i faktyczne było w odmienny sposób postrzegane i analizowane przez dwa różne organy administracyjne, zwłaszcza w sytuacji, gdzie odmienne stanowisko organu skutkuje wielomilionowymi konsekwencjami finansowymi dla przedstawiciela sektora przedsiębiorców. Uprawniony organ, wydając ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną, jednoznacznie potwierdził, że [...] Sp. z o.o. jest uprawniona do prowadzenia recyklingu odpadów opakowaniowych ze szkła w procesie R5, a co za tym idzie, ma również prawną możliwość wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR). Fakt ten potwierdza obowiązująca w analizowanym okresie decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2013 r. Z drugiej strony Marszałek Województwa [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydały decyzje całkowicie negujące ustalenia innych organów, nie przedstawiając jednocześnie żadnych wiążących argumentów prawnych i faktycznych, uzasadniających zaistniałą sytuację.

Poza tym Spółka wskazała, że organy obu, nie odniosły się do argumentów powołanych przez Organizację we wniosku o wydanie decyzji interpretacyjnej oraz w odwołaniu, tj.: treści odpowiedzi Pana S. M. Podsekretarza Stanu Ministerstwa Środowiska z dnia 20 kwietnia 2016 r. na interpelację poselską w sprawie recyklingu szkła, opinii prawnej kancelarii [...]. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska Sp. z o.o. oraz normy zakładowej [...].

Skarżąca wskazała, że "Skoro zatem odpady opakowaniowe ze szkła przekazywała skarżąca ([...] S.A.) innej spółce i ta ostatnie przetwarzała je zgodnie z zezwoleniem Starosty K. poprzez kruszenie na stłuczkę, to zasadnie organ I instancji uznał, że skarżąca dokonała procesu odzysku oznaczonego symbolem R12, a nie R5 - jak to wykazuje skarżąca. W konsekwencji powyższego, Spółka nie miała uprawnionych podstaw do wystawiania dokumentów DPR." Interpretacja przepisów prawnych wskazana przez SKO w [...] jest w pełni zgodna ze stanowiskiem Organizacji, jednak organ odwoławczy błędnie określił rolę Organizacji w procesie zbierania, przekazywania i przetwarzania odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07. Organizacja nie zbierała i nie przekazywała odpadów do [...]. Jednocześnie Organizacja nie pełniła roli wystawiającego tylko beneficjenta dokumentów DPR. To [...], działający na podstawie decyzji Starosty Kutnowskiego, był wystawiającym dokumenty DPR. Nie sposób nie zauważyć, że Kolegium, popełniło znacznych rozmiarów błąd merytoryczny, polegający na nieprawidłowym opisie stanu faktycznego sprawy. Błąd ten doprowadził finalnie do utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...].01.2019 r. Nr [...], pomimo zaprzeczeniu jej orzeczenia i zawartej w niej interpretacji przepisów oraz przychyleniu się do argumentów opisanych w odwołaniu Organizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Skarga rozpoznawana stosownie do powołanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że wprowadzenie instytucji interpretacji indywidualnej, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy Prawo przedsiębiorców (druk Sejmowy [...] kadencji nr [...]), w swoim założeniu ma być przejawem świadczenia swego rodzaju pomocy prawnej dla przedsiębiorców (i to pomocy, która z samego swojego założenia nie może spowodować żadnych szkód dla przedsiębiorców - zob. art. 33-35 ustawy). Z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Zastosowanie się przedsiębiorcy do interpretacji daję tę gwarancję, że nie może być on obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej (art. 35 ust. 1 Prawa przedsiębiorców). Tym samym interpretacja indywidualna ma zasadniczy walor gwarancyjny dla jej adresata, dlatego musi być jasna oraz klarowna w swojej treści i formie. Dodatkowo art. 35 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przewiduje obowiązek publikacji interpretacji wydanej przez uprawniony do tego podmiot w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem jej treść trafia nie tylko do wnioskodawcy, lecz do szerszego grona przedsiębiorców, dla których zawarte w niej stanowisko organu może stanowić istotną informację wyznaczającą kierunek podejmowanych działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Aby więc interpretacja spełniała stawiane przed nią cele, musi w pełni realizować wymogi określone przepisami Prawa przedsiębiorców. Spełnienie tych założeń ma jeszcze jedną zasadniczą konsekwencję, związaną z oceną legalności wyrażonego przez organ interpretujący stanowiska w sprawie objętej wnioskiem interpretacyjnym. Decyzje w przedmiocie interpretacji indywidualnej sądowej poddane jest kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Aby kontrola ta mogła być wykonywana efektywnie, udzielona interpretacja musi spełniać wymogi formalne określone w art. 34 Prawa przedsiębiorców, gdyż tylko wówczas możliwe jest dokonanie przez sąd należytej oceny tego, czy przedstawiona w niej wykładania prawa, przyjęta na tle przedstawionego we wniosku aplikującego stanu faktycznego, jest prawidłowa (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/19).

Z akt sprawy wynika, że Organizacja wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w kwestii dotyczącej dopuszczalności wystawiania dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych - DPR w procesie przetwarzania odpadów, polegającym na przetwarzaniu szkła na pokruszoną stłuczkę szklaną oraz uznania ww. procesu przetwarzania odpadów za recykling.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty, z uwzględnieniem art. 18. Wprowadzający produkty w opakowaniach wykonuje obowiązek, o którym mowa w ust. 1, samodzielnie albo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie (ust. 2). Organizacja odzysku opakowań przejmuje obowiązek wprowadzającego produkty w opakowaniach na podstawie zawartej z nim w formie pisemnej pod rygorem nieważności umowy, w odniesieniu do całej masy opakowań jednego lub kilku rodzajów, jakie wprowadzający produkty w opakowaniach wprowadził do obrotu w danym roku kalendarzowym (ust. 4). Wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań mogą zlecić wykonanie poszczególnych czynności w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi posiadaczowi odpadów (ust. 7).

Organizacja przedstawiła w stanie faktycznym, że współpracuje z [...] w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07, który w ramach przedmiotowej współpracy wystawił na rzecz Organizacji dokumenty DPR i DPO. [...] posiadał decyzje: Starosty K. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 07 (które Organizacja dołączyła do wniosku). Zgodnie z zapisami tych decyzji odpady opakowaniowe ze szkła zostaną poddane procesowi mielenia - odzysku R5 - recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych. Przedmiotowe dokumenty są w posiadaniu Organizacji oraz mogły zostać wykorzystane w celu potwierdzenia wykonania ustawowego obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w 2015 r. wykazanego w złożonym Marszałkowi Województwa [...] Rocznym sprawozdaniu o produktach w opakowaniach, opakowaniach i gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za 2015 r.

Organizacja mając na uwadze powyższe zadała pytanie w trybie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców: "Czy opisany w stanie faktycznym oraz załącznikach proces przetwarzania odpadów jest recyklingiem oraz czy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa dopuszczalne było wystawienie dokumentów DPR na ww. masy odpadów?

Mając na uwadze tryb prowadzonej sprawy wskazać nalezą, że zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis, określając kształt decyzji interpretacyjnej, stanowi lex specialis względem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zwłaszcza co do takich elementów jak sentencja decyzji, która w tym przypadku sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska odnośnie do przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, oraz uzasadnienie – które powinno się koncentrować na rozważaniach prawnych mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowisko, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie na prawidłowym sformułowaniu tych dwóch elementów decyzji administracyjnej opiera się jednocześnie prawidłowość całego rozstrzygnięcia oraz jego gwarancyjny charakter. Tylko przy zachowaniu należytej staranności w sporządzeniu tych składników interpretacji ma ona szansę zostać prawidłowo odczytana przez jej adresata, a względnie także w toku jej dalszej, ewentualnej kontroli - przez organ wyższego stopnia bądź sąd. Nie można także pominąć, że interpretacja indywidualna, jak każda decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie części decyzji muszą być spójne, bowiem stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i nie mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym.

Artykuł 34 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość, by w ramach jednego wniosku, uprawniony podmiot sformułował dowolną ilość odrębnych stanów faktycznych lub przyszłych zdarzeń, czyniąc je przedmiotem zapytań interpretacyjnych. W takiej sytuacji na organie udzielającym interpretacji ciąży szczególny obowiązek, by wydawana w tym zakresie decyzja, mimo niewątpliwie większego stopnia skomplikowania, pozostała jasna i zrozumiała. Rezultat taki możliwy jest do osiągnięcia wyłącznie wtedy, gdy wydający interpretację organ będzie ściśle przestrzegał wymogów co do formy sporządzenia takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny jej osnowy, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i wyczerpujący wywód prawnym.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi została wydana z istotnym naruszeniem art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców.

W ocenie Sądu należy zauważyć, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie z jednym pytaniem, a z dwoma niezależnymi od siebie. W związku z tym do każdego z osobna należało się odnieść, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły.

Pierwszy dotyczy kwestii, czy opisany w stanie faktycznym proces jest recyklingiem. I organy obu instancji w tym zakresie w uzasadnieniu przyjęły stanowisko, że nie można przedstawionego procesu rozdrabniania szkła uznać za recykling w rozumieniu ustawy o odpadach. Zdaniem organów jest to proces R12, który nie uprawnia do wystawiania dokumentu DPO lub DPR, a dopiero proces polegający na wykorzystaniu stłuczki szklanej jako elementu m.in. do produkcji betonu należy uznać za odzysk w procesie R5-recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Wobec tego dopiero więc przedsiębiorca, posiadający zezwolenie na przetwarzanie tych odpadów w procesie R5, wykorzystujący je do produkcji betonu, będzie mógł wystawić dokument potwierdzający odzysk

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że [...] posiadał decyzje Starosty K. z dnia [...] grudnia 2013 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 07 w ilości 8 500 Mg/rok oraz z dnia 28 kwietnia 2015 r., w której zwiększono masę odpadów o kodzie 15 01 07 możliwych do przetworzenia do masy 9 500 Mg/rok. Nie wynika także z akt sprawy, aby decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z zapisami decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2015 r. odpady opakowaniowe ze szkła o kodzie 15 01 07 zostaną poddane procesowi odzysku R5 - recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych. Odpady opakowań ze szkła zostaną poddane procesom mielenia w młynie o wydajności 900kg/h do uzyskania frakcji 0-2 mm.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), w zezwoleniu na prowadzenie przetwarzania odpadów określa się m.in.: rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku; miejsce i dopuszczone metody przetworzenia odpadów, ze wskazaniem procesu zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 ustawy, oraz opis procesu technologicznego.

W załączniku nr 1 do ustawy zostały wskazane procesy zaliczone do procesów odzysku odpadów, w tym m.in.: R5 Recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych; czy R12 Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, czy R15 Przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu.

W punkcie I. 5 decyzji z 28 kwietnia 2015 r. wynika, że Spółce zezwolono "na przetwarzanie odpadów w procesie R 5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach". Wskazano rodzaj i masę odpadów: 15 01 07 – 9.500,00 Mg/rok. Poza tym w pkt 1.5.3 decyzji podniesiono, że w wyniku przetwarzania odpadów metodą R 5 nie będą powstawać inne odpady.

Wobec tego wymogi wynikające z art. 43 ustawy o odpadach w stosunku do zezwolenia na odzysk odpadów uznać trzeba za spełnione.

Mając na uwadze stanowisko organów, pojawił się natomiast problem właściwego zakwalifikowania podanej metody odzysku z zastosowaniem wskazanych procesów, a w istocie rzeczy ustalenie czy jest to proces recyklingu oznaczony jako R5, a tym samym czy mamy do czynienia z odzyskiem odpadów.

Przez odzysk, jak wynika z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy, rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy recykling natomiast to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.

Z porównania definicji odzysku i recyklingu wynika, iż recykling jest specjalnym rodzajem odzysku (por. NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. , II OSK 1790/09, CBOSA).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia tezy organu odwoławczego, że określona w zezwoleniu działalność Spółki [...] w zakresie przetwarzania odpadów ze szkła nie może być uznana za spełniającą wymogi procesu recyklingu w rozumieniu ustawy o odpadach.

Należy wskazać bowiem, że w wyniku zastosowania wskazanej w zezwoleniu metody odzysku odpadów według procesu odzysku R5 oraz podanego procesu technologicznego, powstała w wyniku przetworzenia odpadu o kodzie 15 01 07 - stłuczka szklana powinna tracić cechy odpadu poprzez przetworzenie w kruszywo łamane. Nie jest konieczne wykorzystanie tego kruszywa, aby uznać, iż proces ten spełnia wymogi recyklingu. Sam proces przetworzenia w celu uzyskania kruszywa łamanego/"obrobionej w specjalnym procesie stłuczki szklanej o określonych wymiarach", powoduje utratę cech odpadu i powstanie pełnowartościowego produktu. Tym samym następuje w tym procesie odzysk odpadów (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r., II SA/Gl 321/11, CBOSA). Należy mieć też na uwadze, że katalog odpadów został określony, umożliwia on szybko ustalić właściwy kod oraz rodzaj odpadów na potrzeby ewidencji odpadów. "Stłuczka szklana", która w niniejszej sprawie powstała z przetworzenia odpadów ze szkła o kodzie 15 01 07 zgodnie z obowiązującym zezwoleniem w określonym procesie technologicznym, nie została zakwalifikowana do katalogu odpadów i stanowi produkt, który może zostać wykorzystany do budowy np. drogi.

W związku z powyższymi uwagami, należy wskazać, że organy w sposób nieprzekonywujący przyjęły, że proces przetwarzania odpadów przez Spółkę [...] wskazany w stanie faktycznym jest recyklingiem w rozumieniu ustawy o odpadach oraz niezasadnie podważyły ustalenia i zapisy zezwoleń na przetwarzanie odpadów w procesie R 5, co także wskazuje na naruszenie przez organy zasady zaufania do organów państwa.

Natomiast drugie zagadnienie/pytanie wskazane przez Wnioskodawcę: "czy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa dopuszczalne było wystawienie dokumentów DPR na ww. masy odpadów – w ocenie Sądu budzi wątpliwości, bowiem ani z wniosku, ani z akt sprawy, nie wynika na jakich zasadach opiera się współpraca Organizacji i przedsiębiorstwa [...]. Należy zwrócić uwagę, że w tej kwestii są sporne oświadczenia samej skarżącej, która we wniosku wskazała, że z przedsiębiorstwem [...] współpracuje w zakresie "zbierania i przetwarzania odpadów opakowaniowych". "W ramach przedmiotowej współpracy [...] wystawił na rzecz Organizacji dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07 za 2015 r." Natomiast w skardze Organizacja oświadczyła, że "nie zbierała i nie przekazywała odpadów do [...]. Jednocześnie Organizacja nie pełniła roli wystawiającego tylko beneficjenta dokumentów DPR.".

Należy w tym miejscu przywołać art. 23 ust. 6 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych jest obowiązany wystawić dokument DPO lub dokument DPR, w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, (...) przekazali odpady opakowaniowe bezpośrednio lub za pośrednictwem innego posiadacza odpadów do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 4 lub 5, został złożony nie później niż w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku. W myśl art. 23 ust. 6a ustawy jeżeli po upływie terminu określonego w ust. 6 wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, (...), w tym również ci, którzy nie przekazali odpadów opakowaniowych do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, złożyli wniosek o wystawienie dokumentu DPO lub dokumentu DPR, nie później jednak niż 2 miesiące po upływie kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych może wystawić ten dokument.

Trzeba też mieć na względzie, że zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, (...) zlecą posiadaczowi odpadów przekazanie odpadów opakowaniowych do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, wniosek, o którym mowa w ust. 4 lub 5, składa w ich imieniu posiadacz odpadów. W ustawie w art. 23 ust. 9 ustawy wskazano też, że przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych wystawia dokument, DPO i DPR w trzech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi egzemplarz - odpowiednio dla wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizacji odzysku opakowań, (...), natomiast trzeci egzemplarz - dla marszałka województwa.

Z powyższych przepisów wynika, że organizacja odzysku opakowań ma przekazać (bezpośrednio lub za pośrednictwem innego posiadacza odpady) przedsiębiorcy w określonym terminie. Charakter współpracy [...] i Organizacji nie został w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny przedstawiony i nie wynika on, ani z uzasadnienia obu decyzji, ani jednoznacznie z oświadczeń Wnioskodawcy. Ze stanu faktycznego sprawy nie wiadomo, czy, na jakiej podstawie i kiedy Organizacja przekazała odpady Spółce [...], jak i czy robiła to za pośrednictwem innego posiadacza odpadów. W związku z tym nie można bezspornie ustalić na czym polegała współpraca obu podmiotów w zakresie "zbierania i przetwarzania odpadów opakowaniowych", a to uniemożliwia stwierdzenie obowiązku wystawienia dokumentów DPR. Poza tym – z uzasadnień decyzji obu organów - nie wnika w jakim terminie został złożony wniosek w 2015 r. o wystawienie ww. dokumentów, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, co także ma wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu – opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego (art. 34 ust. 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców) ww. zakresie jest nieprecyzyjny i uniemożliwia zajęcie stanowiska w sprawie.

Zgodnie z art. 34 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców jeżeli wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej nie spełnia wymogów określonych w ust. 1, 3, 4 lub 6, wzywa się przedsiębiorcę do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jeżeli braki nie zostaną usunięte w tym terminie, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie.

Podsumowując, interpretacja, co wynika z jej istoty, ma być bezpośrednią odpowiedzią na sygnalizowane wątpliwości co do zakresu stosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym, a więc organ zobligowany jest takiej odpowiedzi udzielić wprost. Marszałek Województwa, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogą w szczególności uchylić się od wnikliwego odniesienia się do stanowiska Wnioskodawcy. Ponownie rozpoznając sprawę Marszałek uwzględni powyższe uwagi, przede wszystkim zwróci uwagę, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie z jednym pytaniem, a z dwoma niezależnymi od siebie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.