Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 150 i art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 K.p.a., a także art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego po rozpatrzeniu wniosku S. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 18 stycznia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym, z instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, c.o., c.c.w., elektrycznymi, wentylacji mechanicznej oraz instalacjami kanalizacji sanitarnej i deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i oświetlenia terenu na zewnątrz budynku - dróg wewnętrznych ze zjazdem z ulicy [...], chodnikami, parkingami, ukształtowaniem terenu, murem oporowym i schodami terenowymi - fragmentów linii elektrycznych średniego i niskiego napięcia (zmiana tras) - kanalizacji sanitarnej z włączeniem do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...], z włączeniem do projektowanej sieci istniejących przyłączy wraz z rozbiórką -fragmentów przyłączy kanalizacji sanitarnej - kabli elektrycznych s.n. i n.n. (zmiana tras) -nieczynnych przyłączy wodociągowych oraz nieczynnych kabli oświetlenia" wydaną na rzecz wnioskodawcy: Firma A [...] – odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że jako podstawę prawną wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzając, że powinien mu przysługiwać przymiot strony. Jako termin dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca wskazał datę 14 maja 2018 r. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 18 stycznia 2018 r. podniósł, że bezsprzecznie inwestycja objęta przedmiotową decyzją będzie oddziaływać na jego nieruchomość. W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne - to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. W dalszej części postanowienia organ stwierdzi, że z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., który brzmi stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem tym jest "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 07.12.2011 r. (sygn. II OSK 1796/10): "Treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tą normą prawną należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem, analizując tę normę prawną trzeba ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Podnieść należy, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 18 stycznia 2018 r. obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował działki nr: [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] i nie obejmował działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], której właścicielem pozostaje S. K.. Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że zgodnie z przepisami § 12 budynek na działce budowalnej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlana w odległości nie mniejszej niż: (1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Inwestycja kubaturowa, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę z dnia 18 stycznia 2018 r. zlokalizowana jest w odległości ponad 24 m od działki nr [...] - obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] - stanowiącej własność wnioskującego o wznowienie postępowania i około 35 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. jw przy ulicy [...]. W związku z powyższym spełnione są wymogi określone w § 12 ww. rozporządzenia. Treść § 13 rozporządzenia, przepisy § 57 oraz § 60 rozporządzenia odnoszą się do kwestii zacieniania oraz przesłaniania nieruchomości sąsiednich przez projektowany obiekt. Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji stwierdza się, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującej, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości w odniesieniu do treści § 57 i § 60. Analizując pozostałe przepisy ww. rozporządzenia stwierdzić należy, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Stwierdzić zatem należy, iż planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania, w tym zabudowy, w przyszłości. Reasumując organ stwierdził, iż obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskującego o wznowienie postępowania, a to przesądza o braku przymiotu strony S. K. w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji administracyjnej.

S. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie i powołał się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 945/17 twierdząc, że inwestycja ze względu na swoje gabaryty będzie oddziaływać wprost na jego nieruchomość.

Wojewoda postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku S. K. nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawcy do przyznania mu praw strony postępowania zakończonego decyzją z 18 stycznia 2018 r., który uprawniałby organ l instancji do odmowy wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz m.in. rozbiórkę fragmentów przyłączy kanalizacji sanitarnej budowę nowego odcinka kanalizacji Projektowany budynek o wysokości 19 m, długości 109 m i szerokości 27 m, w którym przewidziano 131 lokali mieszkalnych (i 158 miejsc postojowych) zlokalizowany zostanie w odległości około 24 m od granicy nieruchomości Wnioskodawcy tj. działki nr [...] (i około 35 m od budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości). W ramach planowanej inwestycji przewidziano parking naziemny na 45 miejsc postojowych, zlokalizowany w odległości ponad 6 m od granicy działki inwestycyjnej. Jak już wcześniej zaznaczono, wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto również rozbiórkę fragmentu sieci kanalizacyjnej na działce inwestycyjnej i budowę nowego odcinka. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że podlegające rozbiórce fragmenty sieci obsługują m.in. nieruchomość Wnioskodawcy - jak wynika z warunków przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej wydanych dla przedmiotowej inwestycji (pismo z 21 lutego 2017 r., projekt budowlany: karty 276-277), w związku z ww. rozbiórką należy przebudować przyłącza kanalizacyjne obsługujące budynki na działkach nr [...] i włączyć je do projektowanego kanału sanitarnego, w sposób zapewniający ciągłość przepływu ścieków. W projekcie budowlanym przewidziano taką przebudowę przyłączy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym możliwości oceny przez organy administracji czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, ugruntowane jest stanowisko, że nieprawidłowym jest badanie, w postępowaniu wstępnym tj. prowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia, czy składający wniosek o wznowienie jest stroną tego postępowania. Na etapie postępowania wstępnego, organ może uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jedynie w sytuacji, jeżeli oddziaływanie inwestycji na tą nieruchomość jest wykluczone lub wnioskodawca w sposób oczywisty nie spełnia wymogów dających podstawę do uznania go za stronę, o których mowa w art. 28 ust.2 Prawa budowalnego, a więc np. nie jest właścicielem nieruchomości. Z uwagi na treść uzasadnienia inkryminowanego postępowania, organ odwoławczy uznał za stosowne przytoczyć treść wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 872/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że orzecznictwie i doktrynie prezentowane były aż cztery stanowiska odnoszące się do oceny momentu, w jakim organ właściwy do wznowienia postępowania powinien badać posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie. (...) W ostatnim czasie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje jednak pogląd, (...) który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym, że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających, jak w rozpoznawanej sprawie, analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni, opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta K., na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego nieprawidłowo prowadził postępowanie merytoryczne służące potwierdzeniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, co winno nastąpić dopiero w pełnowymiarowym postępowaniu (po wznowieniu). Ponieważ z samego podania, wskazującego wprost na istnienie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie można wywieść oczywistego braku przymiotu strony na etapie wstępnym przedmiotowego postępowania, organ l instancji przedwcześnie przeprowadził szeroką (merytoryczną) ocenę przesłanek wznowienia wskazanych we wniosku i błędnie stwierdził, że nie zaistniały przesłanki formalne do wznowienia tego postępowania o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego, mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak i zawarte w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko dotyczące zasadności wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy wnioskodawca żądając wznowienia wskazuje na brak swojego udziału w postępowaniu, a nie jest absolutnie oczywiste, że nie posiada przymiotu strony, brak jest możliwości uznania, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. wniosły Firma A zarzucając naruszenie:

1/ art. 144 K.p.a w związku z art. 138 §2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie

i w konsekwencji uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia

24 lipca 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r.;

2/ art. 144 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez ich błędne

zastosowanie i w konsekwencji brak utrzymania w mocy postanowienia

w przedmiocie odmowy wznowienia,

3/ art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia Spółki o zakończeniu postępowania przez organ i uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżącego co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

4/ art. 7 K.p.a poprzez brak przeprowadzenia kompleksowego postępowania

dowodowego w sprawie i ujęcia wyników tego postępowania w uzasadnieniu

postanowienia,

5/ art. 8 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący

zaufania uczestników tego postępowania,

6/ art. 9 K.p.a. ustalającego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez brak poinformowania stron o sposobie ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych postępowania w wyniku którego wydano zaskarżone postanowienie;

7/ art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się uchylając postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia będącego przedmiotem zażalenia oraz brak wskazania tych przesłanek w uzasadnieniu faktycznym postanowienia;

8/ art. 16 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt. 4 oraz 149 §1 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i zobowiązanie organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy, która zakończona została ostateczną decyzją administracyjną, mimo braku podstaw do wznowienia postępowania,

9/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, niezbędnego dla rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej,

10/ art. 144 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. brak sporządzenia uzasadnienia, które zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których organ odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa,

11/ art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 K.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienie o wydaniu pozwolenia na budowę i w konsekwencji zobowiązanie organu pierwszej instancjo do prowadzenia przedmiotowego postępowania;

12/ art. 148 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż uczestnik dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy uczestnik powziął wiedzę o inwestycji oraz o podstawie prawnej realizacji inwestycji w dniu jej rozpoczęcia tj. dnia 15 lutego 2018 roku, a nie dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej,

13/ art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego poprzez błędne uznanie, iż uczestnikowi - S. K. przysługuje potencjalne uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w sposób oczywisty nie spełnia on wymogów uznania go za stronę postępowania, a oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomość uczestnika jest wykluczone.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna z dniem 13 lutego 2018 roku. W ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji dokonał już pełnego i kompletnego zweryfikowania podmiotów, które powinny być stronami tego postępowania, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Pb. Uczestnik nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, ergo organ pierwszej instancji zweryfikował nie tylko, iż przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty nie będzie oddziaływała na zagospodarowanie nieruchomości, której właścicielem jest uczestnik, ale również przeprowadził szczegółową analizę tego problemu. Już więc a priori wskazać należy, iż to na uczestniku ciążył obowiązek uprawdopodobnienia, iż oczywistym jest, że powinien zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo wskazać należy orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 roku sygn.. akt: I SA/01 [...], w której wskazane zostało, iż "Różnica między postępowaniem zwykłym (gdy w sprawie nie była jeszcze wydana żadna decyzja) oraz postępowaniem w trybie wznowienia postępowania (gdy w sprawie wydana już została decyzja ostateczna) jest taka, że w zwykłym postępowaniu sprawa jest prowadzona w pełnym zakresie, od początku, natomiast zaś tryb nadzwyczajny wymaga wykazania zaistnienia przesłanki jego zastosowania, wskazanej w przepisie oraz zbadania jej wpływu na treść wydanej wcześniej decyzji, mającej walor decyzji ostatecznej. Ciężar dowodzenia spoczywa na tej stronie, która zainicjowała wznowienie postępowania, tj. albo na stronie, leżeli wnioskowała o wznowienie postępowania, albo na organie w przypadku wznowienia postępowania z urzędu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w orzeczeniu z dnia 11 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 547/19: "To na składającym wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania podstawy wznowienia (nie tylko jej formalnego wskazania) oraz, że zachował miesięczny termin do jego złożenia. Następstwem oparcia wniosku o wznowienie postępowania o podstawę która w oczywisty sposób nie zachodzi a także nie dochowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub też nie wykazania, że termin ten został zachowany jest, stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania." W przedmiotowej sprawie do takiego uprawdopodobnienia nie doszło, ergo organ, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia naruszył m. in. art. 16 K.p.a. tj. doprowadził do bezpodstawnego zakwestionowania ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również art. 145 §1 pkt. 4 oraz 149 §1 K.p.a. W dalszej kolejności wskazać należy na zarzuty dotyczące gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności na brak wykazania przez uczestnika, iż jest właścicielem nieruchomości, która potencjalnie może znajdować się w obrębie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ nie powiadomił również skarżącego o wniesieniu zażalenia, nie umożliwił mu złożenia odpowiedzi na zażalenia, jak również nie poinformował skarżącego zakończeniu postępowania zażaleniowego, czym uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w przedmiocie zarzutów uczestnika, a w konsekwencji w sposób rażący naruszył uprawnienia skarżącego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazuje na daleko idące naruszenie przepisów postępowania w postaci procedowania wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie Decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, mimo upływu terminu na złożenie przez Uczestnika takiego wniosku. Uczestnik wskazał, iż o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dowiedział się dnia 14 maja 2018 roku w związku z udostępnieniem mu informacji publicznej. Tymczasem skarżący rozpoczął realizację inwestycji już dnia 15 lutego 2018 roku na dowód czego zamieszcza do niniejszej skargi zdjęcia tablicy informacyjnej o treści zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 roku w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, jak również pierwszą stronę dziennika budowy, prowadzonego dla inwestycji. Autor skargi wskazał na sprzeczność w postępowaniu uczestnika, który wniósł skargę o wznowienie postępowania. Jeśli bowiem w istocie uczestnikowi przysługiwałby status strony przedmiotowego postępowania, to o rozpoczęciu inwestycji, która będzie oddziaływać na nieruchomość, której uczestnik jest właścicielem, uczestnik dowiedziałby się już w momencie przystąpienia przez wnioskodawcę do realizacji inwestycji. Tym samym. uczestnik powinien był złożyć ewentualna skargę o wznowienie postępowania najpóźniej dnia 15 marca 2018 roku. Natomiast w sytuacji gdy uczestnik nie zwrócił uwagi na montaż takiej tablicy i przystąpienie przez wnioskodawcę do jej realizacji, oczywistym jest, że inwestycja ta nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość, której właścicielem jest uczestnik erso skarga o wznowienie jest a limine bezpodstawna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 3 lipca 2019 roku, sygn. akt II GSK 406/19: "Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić, gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych." W przedmiotowej sprawie uczestnik nie złożył skargi w terminie zakreślonym przez art. 148 § 2 oraz § 1 K.p.a. W ocenie autora skargi poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia, organ naruszył art. 28 ust. 2 Pb, stanowiący, iż: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." W przedmiotowej sprawie naruszenie art. 28 ust. 2 Pb jest związane z zarzutami stawianymi zaskarżonemu postanowieniu przez uczestnika tj. z rzekomym zarzutem, iż uczestnik, jako strona postępowania, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Jak zostało wskazane powyżej, brak legitymacji uczestnika do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka. Analiza przedstawiona poniżej jest więc prowadzona jedynie w celu wskazania, iż uczestnik a limine nie mógł zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać, iż sam fakt, iż uczestnik jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości na której zlokalizowana będzie Inwestycja w najmniejszym stopniu uprawdopodabnia uznanie uczestnika za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Powyższego nie uzasadnia także w żaden sposób charakterystyka przedmiotowej inwestycji. W szczególności zarówno kubatura planowanej inwestycji, ilość mieszkań, jak również ewentualne prace rozbiórkowe w sposób oczywisty nie wpłyną na sposób zagospodarowania, w tym możliwość zabudowy nieruchomości. Jak zostało wskazane powyżej, uczestnik nie złożył skargi o wznowienie postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o istnieniu decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, o czym informowała m.in. zamontowana tablica informująca, ale w terminie miesiąca od uzyskania z Urzędu Miasta K. informacji o treści decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę. Wskazuje to jednoznacznie, iż uczestnikowi w sposób oczywisty nie przysługiwały prawa strony przedmiotowego postępowania – w innym wypadku bowiem, uczestnik posiadałby wiedzę o inwestycji (i istnieniu decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę) tuż po jej rozpoczęciu, a nie, jak w przedmiotowej sprawie, ponad 2 miesiące po jej rozpoczęciu. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie otrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia kasacyjnego wydanego w rozpoznaniu postanowienia o odmowie wznowienia postepowania. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi oczywistość braku przymiotu strony po stronie wnoszącego o wznowienie postępowania.

Przepis art. 145. § 1 k.p.a stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z kolei przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).

Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu a tym samym przyjęcie posiadania przez organ uprawnienia do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzja ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 września 2019 r. II OSK 1833/19 wskazuje, iż jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 września 2019 r. II OSK 2559/17, z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 383/17, z dnia 19 maja 2017 r. II OSK 2411/15, z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2025/15, z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2185/11.

Stanowisko to popierz także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji, kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania, jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać, jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania – co można stwierdzić z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Organ ma podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości tj. wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie powołuje się na własny interes prawny a wręcz wskazuje na okoliczności przesądzające, że interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy nie posiada. Weryfikacja tej okoliczności nie może jednak nastąpić na podstawie polemicznej oceny prawnej organu, ale na podstawie okoliczności obiektywnych tj. gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się jedynie na potrzebę ochrony praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie z działalności administracji publicznej, co do sposobu załatwienia określonej sprawy (por. B. Adamiak "Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego; Księga jubileuszowa dedykowana prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 42) lub gdy z samych stwierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, iż wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w zakończonym postępowaniu. W przeciwnym razie tj. gdy strona żąda wznowienia postępowania wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powołując się na konieczność ochrony własnego interesu prawnego, organ powinien wznowić postępowania a po ewentualnej negatywnej weryfikacji okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę, zakończyć postępowanie stosownie do wskazań zawartych w art. 151 § 1 k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu, skarżący domagał się wznowienia postępowania podnosząc, iż przymiot strony zakończonego postępowania administracyjnego przysługuje mu, jako właścicielowi działki przyległej do terenu objętego pozwoleniem na budowę wskazując, jako podstawę art. 145 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem sądu z podania tego, wskazanych w nim faktów i argumentacji, nie wynika w żaden sposób oczywistość braku przymiotu strony tego postępowania po stronie wnioskodawcy. Przeciwnie dokonując wstępnej oceny uznać by można, że bezpośrednie sąsiedztwo jego nieruchomości i terenu, na którym na być realizowany obiekt będący przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (budynek mieszkalny wielorodzinny), wskazuje na posiadanie przez niego przymiotu strony tego postępowania. Oczywiście w dalszym pełnowymiarowym postępowaniu dowodowym organ mógł wykluczyć, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, ale z całą pewnością organ nie mógł tego stwierdzić we wstępnej fazie postępowania, w której powinien jedynie ocenić czy przesłanka wznowieniowa może się potwierdzić. Jak wskazuje organ II instancji, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz m.in. rozbiórkę fragmentów przyłączy kanalizacji sanitarnej budowę nowego odcinka kanalizacji. Projektowany budynek o wysokości 19 m, długości 109 m i szerokości 27 m, w którym przewidziano 131 lokali mieszkalnych (i 158 miejsc postojowych) zlokalizowany zostanie w odległości około 24 m. od granicy nieruchomości wnioskodawcy i około 35 m od budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości. W ramach planowanej inwestycji przewidziano parking naziemny na 45 miejsc postojowych, zlokalizowany w odległości ponad 6 m od granicy działki inwestycyjnej. Wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto również rozbiórkę fragmentu sieci kanalizacyjnej na działce inwestycyjnej i budowę nowego odcinka. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że podlegające rozbiórce fragmenty sieci obsługują m.in. nieruchomość wnioskodawcy.

Okoliczności wskazane przez organ II instancji potwierdzały by fakt istnienia potencjalnych ograniczeń, co do zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy, zwłaszcza, że orzecznictwo kwestię definiowania obszaru oddziaływania (w stanie prawnym przed nowelizacją ustawy z dnia 19 września 2020 r.) przyjmowało szeroko, uznając iż ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej dotyczy także sfery prawa cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11 oraz z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK 574/16). W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Okoliczność czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia objętego udzielonym już pozwoleniem na budowę z całą pewnością wymagają weryfikacji w pełnowymiarowym postępowaniu tj. w drugiej fazie prowadzenia postępowania wznowieniowego. Skarżone postanowienie jest zatem prawidłowe.

Zważywszy na wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. przeczono jak w sentencji.