Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1157/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 29
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków  spożywczych
article: art. 3 pkt 10, art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 40a ust. 5 i 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 2212
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1157/18

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej "Prezes UOKiK", "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej "k.p.a."), art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1063 - dalej "u.o.i.h."), art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2212 - dalej "ustawa o jakości"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] (dalej: "WIIH") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia C. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka", "przedsiębiorca") dwóch kar pieniężnych w łącznej wysokości 11.000 zł, tj.:

kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej;

kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych.

Z akt sprawy wynikało, że w dniach od 30 sierpnia do 6 września 2017 r. inspektorzy reprezentujący WIIH, przeprowadzili kontrolę działalności skarżącej w zakładzie gastronomicznym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] , w zakresie prawidłowości świadczenia usług cateringowych dla C. w [...] (dalej: "Szpital").

W toku kontroli sprawdzono prawidłowość oznakowania oraz rzetelność informacji dla diety podstawowej w odniesieniu do czterech posiłków, tj.:

śniadania z dnia 30 sierpnia 2017 r. w ilości 48 porcji o łącznej wartości 146,88 zł, oznakowanego w jadłospisie następująco: "chleb mieszany 100 g, masło 10 g (BIA), pasta z sera i ryby z natką pietr. 50 g (BIA), kawa mleczna 250 ml (BIA, GLU), Dodatek: Zupa mleczna 400 ml (BIA, GLU)";

obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. w ilości 46 porcji o łącznej wartości 234,14 zł, oznakowanego w jadłospisie następująco: "Pomidorowa z ryżem 400 ml (BIA, GLU, SEL), Jajko w sobie koperkowym 1 szt. (BIA, GLU, JAJ, ziemniaki 300 g (BIA), ćwikła z jabłkiem 150 g, kompot owocowy z/c 250 ml",

kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. w ilości 44 porcji o łącznej wartości 89,76 zł, oznakowanej w jadłospisie następująco: "chleb mieszany 100 g, masło 10g (BIA), szynka drobiowa 50 g (BIA, GLU, JAJ, SEL, SOJ, GOR), ogórek świeży 30 g, herbata słodzona 250 ml, Dodatek: Zupa mleczna 400 ml (BIA, GLU)",

śniadania z dnia 4 września 2017 r., w ilości 39 porcji o łącznej wartości 119,34 zł, oznakowanego w jadłospisie następująco: "chleb mieszany 100 g (GLU), masło 10 g (BIA), Parówki Drobiowe 60 g (BIA, GLU, JAJ, SEL, SOJ, GOR), ketchup 5 g (SOJ, GOR), papryka świeża 30 g, kawa mleczna 250 ml (BIA, GLU), Dodatek: Zupa mleczna 400 ml (BIA, GLU)".

Ustalono, że kontrolowany przedsiębiorca dostarcza do szpitala z siedmiodniowym wyprzedzeniem jadłospis dekadowy oraz w dniu realizacji usługi - jadłospis dzienny.

Na podstawie przedstawionych jadłospisów z dnia 30 sierpnia 2017 r. i 4 września 2017 r., a także na podstawie: "Wykazu surowców i alergenów w potrawach" (dalej: "Wykaz") - przekazanego do szpitala w dniu 28 sierpnia 2017 r., tj. przed wszczęciem kontroli - informacji zamieszczonych przez producentów na etykietach dołączonych do surowców wykorzystywanych do przygotowania ww. posiłków oraz oświadczenia kierownika kontrolowanej placówki, WIIH zakwestionował oznakowanie czterech partii posiłków.

Śniadanie, obiad i kolację z dnia 30 sierpnia 2017 r. zakwestionowano z uwagi na brak uwidocznienia w jadłospisie wykazu składników w sposób bezpośrednio dostępny dla konsumenta zgodnie z art. 18 - 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22.11.2011 r., s. 18, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem 1169/2011"), z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 21 tego rozporządzenia, dotyczących uwidaczniania substancji lub produktów powodujących alergie lub reakcje nietolerancji.

Stanowiło to w naruszenie wymagań określonych w § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz.U. z 2015 poz. 29 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie znakowania") w związku z art. 44 rozporządzenia 1169/2011.

W szczególności stwierdzono, że:

- dla produktu "Pasta z sera i ryby z natką pietruszki" wchodzącego w skład śniadania z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano w jadłospisie alergen białko, zaś według "Wykaz" zawierał on także gluten i seler (składniki konserwy rybnej Szprot popularny w sosie pomidorowym),

- dla produktu "Pomidorowa z ryżem" wchodzącego w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano zawartość glutenu, zaś kontrola ustaliła, że gluten nie był składnikiem tej potrawy (na opakowaniu przyprawy użytej do zupy podano informacją o możliwej zawartości glutenu),

- w produkcie "Jajko w sosie koperkowym" wchodzącym w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. w jadłospisie nie podano informacji o zawartości selera, który wykazano w "Wykazie",

- dla produktu "Ziemniaki" wchodzącego w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano w jadłospisie zawartość białka, zaś "Wykaz" takiego alergenu nie podawał,

- dla produktu "Szynka drobiowa" wchodzącego w skład kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano zawartość białka, glutenu, jaj, selera, soi i gorczycy, zaś kontrola ustaliła, że ww. alergeny nie były składnikiem tej potrawy (na opakowaniu wędliny podano informację o możliwej zawartości ww. alergenów).

Kolację z dnia 30 sierpnia 2017 r. oraz śniadanie z dnia 4 września 2017 r. dodatkowo zakwestionowano z uwagi na podanie w jadłospisach nierzetelnych informacji, wprowadzających konsumentów w błąd co do nazwy wyrobów mięsnych użytych do produkcji, co zdaniem WIIH stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 17 w związku z zał. VI rozporządzenia 1169/2011.

W szczególności stwierdzono, że:

- produkt "Szynka drobiowa" wchodzący w skład kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. według etykiety na opakowaniu producenta nosił nazwę "Szynka bartnika drobiowa. Szynka drobiowa parzona z dodatkiem mięsa wieprzowego, białka wieprzowego z połączonych kawałków mięsa" i zawierał następujące składniki: "mięso drobiowe z kurczaka (50%), woda, skrobia ziemniaczana, sól, regulator kwasowości (E325), mięso wieprzowe (1%), białko roślinne (soja), tkankę wieprzową łączną, błonnik pszenny, białko wieprzowe, tłuszcz wieprzowy, substancję żelującą (E407), stabilizator (E452), aromaty, cukry (glukozę), przyprawy, przeciwutleniacz (E301), wzmacniacz smaku (E621), substancję konserwującą E250", tj. produkt deklarowany jako "szynka drobiowa" zawierał również składnik wieprzowy (w postaci mięsa wieprzowego, białka wieprzowego, tłuszczu wieprzowego),

- produkt "parówki drobiowe" wchodzący w skład śniadania z dnia 4 września 2017 r. według etykiety na opakowaniu producenta nosił nazwę "Parówki hot-dog. Kiełbasa drobiowa z dodatkiem wieprzowiny, drobno rozdrobniona, wędzona, parzona, w osłonce niejadalnej" i zawierał następujące składniki: "mięso z kurczaka 25,99%, mięso oddzielone mechanicznie z indyka 17,7%, mięso oddzielone mechanicznie z kurczaka 17,3%, wodę, tłuszcz drobiowy, mięso wieprzowe 3,4%, mąkę kukurydzianą, skóry drobiowe, tłuszcz wieprzowy, skóry wieprzowe, skrobię ziemniaczaną, białko sojowe, sól, przyprawy, ekstrakt przyprawy, aromaty, wzmacniacz smaku: E621; substancje zagęszczające: E1422, E412; regulatory kwasowości: E261, E326; stabilizatory: E450; przeciwutleniacz: E300, E316; substancja konserwująca: azotyn sodu", tj. produkt deklarowany w jadłospisie jako "parówki drobiowe" zawierał również składnik wieprzowy (w postaci mięsa wieprzowego, tłuszczu wieprzowego, skór wieprzowych).

Powyższe ustalenia udokumentowano w protokole kontroli z dnia 30 sierpnia 2017 r. wraz z załącznikami.

Strona podpisała ww. protokół kontroli nie wnosząc żadnych uwag do zawartych w nim ustaleń.

Pismem z dnia 31 października 2017 r. WlIH zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia mu kar pieniężnych na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości oraz wezwał stronę do przekazania informacji o wielkości obrotów i przychodu w roku rozliczeniowym 2016.

Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. strona wniosła o umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kar pieniężnych.

Podniosła, że nazwy składników w jadłospisach były podawane prawidłowo i zgodnie z kartami produktów otrzymanymi od producentów. Ponadto poinformowała, że w kuchni centralnej, jak i wszystkich oddziałach szpitalnych obsługiwanych przez przedsiębiorcę, znajduje się "Wykaz surowców i alergenów", w którym ujęte są wszystkie potrawy, jednak w toku kontroli, w wyniku błędu ludzkiego kierownik działu żywienia upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy przedstawił wycofaną już wersję karty gotowych produktów przedstawiającą informację o alergenach i substancjach alergennych.

Ponadto dla usprawnienia przekazywania informacji o alergenach dla pacjentów, przedsiębiorca przygotował specjalistyczny system informatyczny, który automatycznie generuje jadłospisy zgodne z rozporządzeniem 1169/2011.

Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. strona przekazała informację o wysokości przychodu netto uzyskanego w 2016 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...] ), WIIH wymierzył przedsiębiorcy dwie kary pieniężne w łącznej wysokości 11.000 zł na podstawie przepisów art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości, tj. odpowiednio:

karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych (tj. śniadania i obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r.) o łącznej wartości 411,40 zł nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej z uwagi na niepodanie wykazu składników zgodnie z art. 18 - 20 rozporządzenia 1169/2011 z uwzględnieniem informacji o których mowa w art. 21 rozporządzenia 1169/2011, dotyczących sposobu uwidaczniania substancji lub produktów powodujących alergię lub reakcje nietolerancji, co jest wymagane art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania,

karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych (tj. kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. i śniadania z dnia 4 września 2017 r.) o łącznej wartości 218,65 zł zafałszowanych w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości z uwagi na fakt wprowadzenia zmian mających m.in. na celu ukrycie ich rzeczywistego składu lub innych właściwości, co w istotny sposób naruszało interesy konsumentów finalnych.

Pismem z 16 stycznia 2018 r. strona w całości zaskarżyła ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Alternatywnie, z ostrożności procesowej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po trzecie, z daleko idącej ostrożności procesowej, strona wniosła o zmianę decyzji i wymierzenie kary pieniężnej w najniższym możliwym zakresie.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości poprzez bezzasadne i nieprawidłowe uznanie, że odwołująca się strona wprowadzała do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych produktów,

art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości w związku z jej art. 3 pkt 10 poprzez bezzasadne i nieprawidłowe uznanie, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane,

art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez brak prawidłowego i pełnego uwzględnienia przy wymierzaniu kary pieniężnej właściwego i zaistniałego stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, a także wartości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych,

art. 40a ust. 5d ustawy o jakości poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, mimo że przesłanki te niewątpliwie zaistniały w przedmiotowej sprawie przy czym Prezes stwierdził, że powyższe sprecyzowanie zarzutu wskazuje na zarzut naruszenia art. 40a ust. 5c ustawy o jakości,

art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozważenia okoliczności stanu faktycznego sprawy przez WIIH, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, braki i sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnym rozstrzygnięciu sprawy, bez szczegółowego zważenia wszystkich okoliczności sprawy (zwłaszcza tych przemawiających na korzyść strony),

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania a w szczególności brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania.

W uzasadnieniu do odwołania strona wskazała, że nie zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki przemawiające za wymierzeniem kary pieniężnej za czyny określone w art.40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Prezes UOKiK wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję WIIH z dnia [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UOKiK stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji znajdowało oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Odnosząc się do punktu 1 odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości Prezes UOKiK stwierdził, że w świetle przepisów art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 oraz § 19 rozporządzenia w sprawie znakowania przedsiębiorca przekazujący posiłki do szpitala, tj. do zakładu żywienia zbiorowego, zobowiązany jest przekazać swojemu odbiorcy nazwę oraz wykaz składników z uwzględnieniem informacji o składnikach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Zatem informacje przekazywane do zakładu żywienia zbiorowego powinny być dostarczane w komplecie, a przynajmniej w wyraźnie powiązanych ze sobą dokumentach bezpośrednio dostępnych dla konsumenta finalnego.

Prezes UOKiK oceniając całokształt oznakowania, które kontrolowany przedsiębiorca przekazał do szpitala wraz z zakwestionowanymi posiłkami, tj. jadłospisy dekadowe oraz dzienne wydrukowane z systemu komputerowego MAPI oraz dokument "Wykaz" nie miał wątpliwości, że żaden z ww. dokumentów nie spełniał w całości wymagań przepisów art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 oraz § 19 rozporządzenia w sprawie znakowania, ani samodzielnie, ani łącznie.

Jadłospisy zawierały jedynie nazwy posiłków, daty ich wydawania, główne składniki posiłków, gramatury i wartość odżywczą. Jadłospisy nie zawierały wykazu składników uporządkowanego w kolejności malejącej oraz poprzedzonego słowem "składniki", jak tego wymagają przepisy art. 18 rozporządzenia 1169/2011.

Nie zawierały też informacji o składnikach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji zapisanej w sposób przewidziany w art. 21 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011, który wymaga podania dokładnego odniesienia do nazwy takiego składnika, a nie zastosowania trzyliterowych symboli, takich jak stosowała strona w swoich jadłospisach (np. BIA, GLU, SEL, JAJ, SOJ bez żadnej legendy tych skrótów). Nie ma zatem zdaniem organu strona racji twierdząc, że jej specjalistyczne oprogramowanie generuje jadłospisy zgodne z przepisami rozporządzenia 1169/2011. Z kolei "Wykaz" zawierał nazwę, wykaz składników poprzedzony odpowiednim wprowadzeniem oraz wyróżnione składniki alergenne z odniesieniem do ich nazwy, lecz "Wykaz" nie dotyczył konkretnego posiłku, tylko ogólnej oferty, jaką świadczy skarżąca. "Wykaz" nie wymieniał także składników składnika złożonego, co jest niezgodne z art. 18 rozporządzenia 1169/2011 (np. brak wykazu składników dla konserwy rybnej wchodzącej w skład "pasty z twarogu i ryby", podczas gdy konserwa zawierała m.in. składniki alergenne gluten i seler. Jadłospisy oraz "Wykaz" w żaden sposób nie odsyłały do siebie nawzajem, co powoduje że nie można uznać je za kompletne oznakowanie zgodne z wymaganiami przepisów.

Oprócz nieprawidłowości w samej ogólnej strukturze dokumentów przekazywanych wraz z posiłkami w samych wykazach składników kontrola WIIH stwierdziła rozbieżności oraz luki w informacjach o składnikach alergennych dotyczące pięciu produktów wymienionych w jadłospisach.

Ponadto nazwy potraw w jadłospisie nie zawsze odpowiadały nazwom w "Wykazie", np.: w jadłospisie śniadania i kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. i śniadania z dnia 4 września 2017 r. wymieniono "zupę mleczną", a w "Wykazie" znajdował się cały dział pt. "Zupy mleczne", który zawierał 9 zup, w jadłospisie śniadania z dnia 30 sierpnia 2017 r. wymieniono "pastę z sera i ryby z natką pietr.", a w "Wykazie" nie wymieniono takiej potrawy, ale wymieniono 12 innych past na bazie sera żółtego lub twarogu. W jadłospisie śniadania z dnia 30 sierpnia 2017 r. i śniadania z dnia 4 września 2017 r. wymieniono także "szynkę drobiową", parówki drobiowe", "kawę mleczną" i "chleb mieszany'", których brakowało w "Wykazie".

W kontekście powyższych ustaleń, Prezes UOKiK wskazał, iż nie mógł uwzględnić wyjaśnienia strony o "błędzie ludzkim" i omyłkowym przedstawieniu w czasie kontroli wycofanej już wersji informacji o alergenach i substancjach alergennych. Wskazał, że to na stronie ciążył bowiem obowiązek zapobieżenia takim omyłkom, zwłaszcza w branży cateringu szpitalnego.

Ponadto Prezes UOKiK zauważył, że strona myli obowiązkowe informacje o wykazie składników alergennych, które muszą być przekazane konsumentom na mocy przepisu art.44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 oraz § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania, z dobrowolną informacją o możliwości zanieczyszczeń składnikami alergennymi. Zanieczyszczenia składnikami alergennymi nie są składnikami żywności, ponieważ nie zostały użyte do produkcji żywności, w związku z tym informacja o możliwej zawartości alergenu nie powinna znaleźć się w wykazie składników.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że chociaż strona przekazała do szpitala informacje na temat przygotowanych przez siebie posiłków, to jednak były to informacje niekompletne oraz niezgodne z przepisami. Bezspornym jest zatem, że w trakcie kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą stwierdzono, iż informacje na temat żywności, w tym w zakresie alergenów przekazywane były konsumentom finalnym w niewłaściwy sposób, a tym samym strona wprowadzała do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej.

W punkcie 2 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy o jakości poprzez bezzasadne i nieprawidłowe uznanie, że strona wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane. W ocenie organu odwoławczego o zafałszowaniu, a więc o istotnym naruszeniu interesów konsumentów zgodnie z definicją art. 3 pkt 10 ustawy o jakości, przede wszystkim świadczyło to, że strona używając w swoim jadłospisie wprowadzających w błąd nazw "szynka drobiowa" i "parówki drobiowe" nie przekazała do szpitala obowiązkowego wykazu składników tych produktów ani informacji doprecyzowujących ww. nazwy.

W rezultacie personel szpitala oraz pacjenci zostali pozbawieni możliwości poznania prawdziwych właściwości przedmiotowych wędlin. Użyte przez stronę nazwy "szynka drobiowa" i "parówki drobiowe" wskazywały na produkty zawierające w przeważającej części mięso drobiowe, przy czym w przypadku "szynki drobiowej" z całych mięśni, np. filetów z piersi drobiu. Tymczasem Prezes UOKiK w oparciu o informacje zamieszczone na etykiecie producenta stwierdził, że ww. nazwy nie oddawały rzeczywistego charakteru produktów oraz nie pozwalały na odróżnienie od podobnych produktów, ponieważ:

- "szynki drobiowej" nie można było nazwać nawet produktem "drobiowym", skoro do jej wyprodukowania użyto zaledwie 50% mięsa drobiowego. Nie można jej było również nazwać "szynką", bo nie wyprodukowano jej z całych mięśni (np. filetów z piersi drobiu), a jedynie z połączonych kawałków mięsa drobiowego z dodatkiem mięsa wieprzowego i białka wieprzowego;

- "parówki drobiowe" zawierały w swym składzie, oprócz 26% mięsa z kurczaka, 35% mięsa oddzielonego mechanicznie (które zgodnie z zał. Vll cz. B pkt 17 rozporządzenia 1169/2011 nie jest mięsem), m.in. mięso wieprzowe, tłuszcz wieprzowy, skóry wieprzowe.

Zgodnie z aktualnymi przepisami, oprócz nazwy zgodnej z art. 17 rozporządzenia 1169/2011, należy podać określenia, o których mowa w załączniku VI do tego rozporządzenia, takie jak z połączonych kawałków mięsa, z dodatkiem wody, z dodatkiem białka wieprzowego. Ich celem jest dokładne scharakteryzowanie produktu, a umieszczenie ich obok nazwy za pomocą szczegółowo określonego rozmiary czcionki ułatwia szybką orientację co do rodzaju produktu. Strona nie przekazując do szpitala dodatkowych informacji towarzyszących nazwom "szynka drobiowa" i "parówki drobiowe", a także informacji o składzie tych produktów dopuściła się zafałszowania.

Z powyższych względów Prezes UOKiK przychylił się do stanowiska WIIH, że dwa posiłki zawierające "szynkę drobiową" oraz "parówki drobiowe" stanowiły artykuły rolno-spożywcze zafałszowane. Wskazał, że przedsiębiorca posiadał odpowiednie informacje aby nie dopuścić do zafałszowania. Trzeba także pamiętać, że dania przygotowywane przez stronę trafiły do szczególnej grupy klientów, jaką są pacjenci szpitala.

Prezes nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, iż nazwami produktów są: "Szynka drobiowa" i "Kiełbasa drobiowa" wskazując iż zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania w oznakowaniu należy podać nazwę zgodnie z art. 17 rozporządzenia 1169/2011.

Zatem strona zobowiązana była do podania nazwy wraz z danymi szczegółowymi określonymi w załączniku VI rozporządzenia 1169/2011, a nie skrótowej nazwy produktów zadeklarowanych w jadłospisie jako "szynka drobiowa" oraz "parówki drobiowe".

Kontrola WIIH ustaliła, że zgodnie z oznaczeniami producentów na opakowaniach jednostkowych "szynka drobiowa" była to "Szynka bartnika drobiowa. Szynka drobiowa parzona z dodatkiem mięsa wieprzowego, białka wieprzowego z połączonych kawałków mięsa", natomiast "parówki drobiowe" to w rzeczywistości "Parówki hot-dog. Kiełbasa drobiowa z dodatkiem wieprzowiny, drobno rozdrobniona, wędzona, parzona, w osłonce niejadalnej". Prezes stwierdził, że nazwy zamieszczone w jadłospisie sporządzonym przez stronę "szynka drobiowa" oraz "parówki drobiowe" nie były zgodne z nazwami producenta, tj. ani z nazwą fantazyjną (handlową) ("Szynka bartnika drobiowa", "Parówki hot-dog") - której podanie jest dobrowolne, ani z nazwą określoną zgodnie z art. 17 rozporządzenia 1169/2011 - której podanie jest obowiązkowe.

Powoływanie się w odwołaniu na nazewnictwo z "kart produktów" sporządzonych przez producentów również nie zasługuje na uwzględnienie w niniejszej sprawie. Prezes UOKiK stwierdził przede wszystkim, że karty te zostały włączone do akt sprawy dopiero po zakończeniu kontroli oraz po wszczęciu postępowania w pierwszej instancji, a zatem nie poświadczają wiarygodnie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto strona nie mogła bezkrytycznie "sugerować się" nomenklaturą producenta, ale powinna upewnić się, że wymogi dotyczące przekazywania przez jej przedsiębiorstwo informacji na temat żywności zostały spełnione.

Prezes UOKiK wyjaśnił ponadto, że wbrew twierdzeniu strony, Inspekcja Handlowa nie zatwierdza producentom "kart produktów".

Następnie organ odwoławczy wskazał, że troska o czytelność jadłospisu, którą strona wyraziła w odwołaniu, nie może stanowić usprawiedliwienia dla pomijania informacji wymaganych przez przepisy prawa, zwłaszcza gdy strona stosuje w żywieniu pacjentów produkty wysokoprzetworzone, o wielu składnikach, z dodatkiem białka i poddane zabiegom technologicznym upodobniających je do wędlin z jednego kawałka mięsa.

Strona podniosła, że zawsze zamawia parówki drobiowe, jednak w dniu kontroli z powodu braków magazynowych dostawca dostarczył jej kilka opakowań parówek hot-dog, które skarżąca wysłała do szpitala. Strona w odwołaniu wskazała jednak, że po odbiorze przedmiotowych parówek w jadłospisie została dokonana odręcznie adnotacja o zmianie składnika. Na dowód powyższego strona dołączyła do odwołania "Jadłospis dla oddziałów" na dzień 4 września 2017 r. z adnotacją odręczną, niedatowaną o treści: "Wymiana jadłospisu na oddz. ortopedii z powodu zamiany parówki drob. na parówkę hot-dog".

Oceniając powyższy dowód Prezes UOKiK stwierdził, że został on stworzony poza procedurami kontroli (strona dostarczyła go dopiero na etapie postępowania odwoławczego), brak jest na nim daty, która pozwoliłaby ustalić dzień jego sporządzenia, a więc daty zdarzenia, które chce dowieść strona. Także w protokole kontroli nie można znaleźć żadnego potwierdzenia, że strona poinformowała odbiorcę szpitalnego o zamianie parówek przed rozpoczęciem kontroli i ujawnieniem nieprawidłowości w jadłospisie. Podkreślenia wymaga, że nawet usunięcie nieprawidłowości po kontroli nie stanowi podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego naruszenia przepisów o jakości handlowej.

Niezależnie od powyższych wątpliwości co do wiarygodności samego dowodu Prezes UOKiK stwierdził, że po pierwsze dopisek mówi tylko o zamianie na "parówkę hot-dog", tj. podana została tylko nazwa fantazyjna, która nie przekazuje pacjentom żadnych szczegółowych informacji o produkcie będącym składnikiem śniadania oraz brak jest wykazu składników tego produktu. Z tego względu jadłospis po korekcie nadal nie spełniał wymagań § 19 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znakowania oraz art. 17 i 18 rozporządzenia 1169/2011. Po drugie, w adnotacji odręcznej mowa jest o wymianie jadłospisu na oddział ortopedii, podczas gdy zgodnie z protokołem kontroli posiłki z diety podstawowej dostarczane były także na inne oddziały szpitala m.in. położniczego, ginekologii, chirurgii, neurologii.

Prezes UOKiK stwierdził, że strona była wytwórcą i sprzedawcą przygotowywanych we własnym zakresie posiłków. Co istotne, strona dysponowała informacjami od producentów "szynki drobiowej" i "parówek drobiowych" umożliwiającymi poznanie rzeczywistego charakteru produktów, jednakże strona nie przekazała tych informacji konsumentom.

Strona była odpowiedzialna za zapewnienie zgodności przygotowywanych posiłków z przepisami prawa żywnościowego i nie mogła zmieniać informacji na temat żywności w sposób wprowadzający w błąd konsumenta finalnego. W tym kontekście wyjaśnienia strony, iż podmiana składników nastąpiła w wyniku nieumyślnego błędu personelu, czy nieprzewidzianych braków magazynowych, nie zasługują na uwzględnienie, a wręcz świadczą na niekorzyść strony.

Na stronie bowiem spoczywała odpowiedzialność za przeszkolenie personelu z zakresu wykonywania ich obowiązków oraz organizacji pracy firmy. Bezspornym jest więc, że strona postępowania będąc profesjonalistą w dziedzinie cateringu, posiadając wiedzę na temat składników produktów, oferowała produkty (kolacja i śniadanie), w których nastąpiła zmiana w składzie surowcowym, tj. zamiast szynki drobiowej podano produkt składający się zaledwie z 50% mięsa drobiowego (z kurczaka) z połączonych kawałków z dodatkiem mięsa wieprzowego i białka wieprzowego oraz składający się z szeregu innych składników zastępujących mięso (wody, skrobi ziemniaczanej, białka roślinnego), natomiast parówki drobiowe zawierały oprócz 26% mięsa z kurczaka, 35% mięsa oddzielonego mechanicznie (które zgodnie z prawem nie jest mięsem) oraz surowce wieprzowe. Taka podmiana stanowi przesłankę do uznania, iż produkty te zostały zafałszowane.

W punkcie 3 odwołania skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez brak prawidłowego i pełnego uwzględnienia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej właściwego i zaistniałego stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, a także wartości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.

Prezes UOKiK stwierdził, że zasadny jest zarzut nieprawidłowego uwzględnienia wartości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych (choć strona nie sprecyzowała tego zarzutu), ponieważ wartości trzech z czterech zakwestionowanych partii, które zostały przyjęte w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają wartościom ustalonym w toku kontroli, tj.:

- wartość 48 porcji śniadania z 30 sierpnia 2017 r. - w decyzji jest: 158,40 zł, a powinno być: 146,88 zł,

- wartość 46 porcji obiadu z 30 sierpnia 2017 r. - w decyzji jest: 253 zł, a powinno być: 234,14 zł,

- wartość 39 porcji śniadania z 4 września 2017 r. - w decyzji jest: 128,89 zł, a powinno być: 119,34 zł.

Wartość 44 porcji kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. wskazana w decyzji, tj. 89,76 zł, była zgodna z protokołem kontroli. W ocenie Prezesa UOKiK ww. różnice w wartościach nie były na tyle istotne by stwierdzić rażące naruszenie prawa. Natomiast pozostałe przesłanki do wymierzenia kary wskazane w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości zostały wyczerpująco i prawidłowo uwzględnione w zaskarżonej decyzji, strona otrzymała także wyjaśnienia motywów dotyczącego jej rozstrzygnięcia oraz przyczyn nieodstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych.

Uzupełniając ocenę przesłanek w związku z zarzutami odwołania Prezes UOKiK stwierdził, że stopień szkodliwości czynu polegającego na wprowadzeniu do obrotów artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej, tj. śniadania i obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. (punkt pierwszy decyzji) nie był znikomy.

Prezes UOKiK wykazał powyżej, że strona w nieprawidłowy sposób przekazywała szpitalowi, a docelowo konsumentom informacje na temat posiłków, w szczególności zastrzeżenia organu wzbudziły niepowiązane ze sobą dokumenty, z których żaden nie zawierał kompletu informacji wymaganych przepisami prawa (jadłospisy oraz "Wykaz").

Znikomy nie był również stopień szkodliwości czynu polegającego na wprowadzeniu do obrotów artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, tj. kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. i śniadania z dnia 4 września 2011 r. (punkt drugi decyzji). Organ wskazał, ze zafałszowanie stanowi zawsze o najwyższym stopniu szkodliwości w kontekście przepisów o jakości handlowej. Wszystkie produkty zakwestionowane w toku kontroli przeprowadzonej w zakładzie należącym do strony przeznaczone były dla pacjentów szpitala, tj. osób o szczególnych potrzebach żywieniowych. Należy zauważyć, że zafałszowane produkty, tj. "szynka drobiowa", "parówki drobiowe" stanowiły podstawowy element posiłku, odpowiednio kolacji i śniadania.

Uzupełniając ocenę przesłanki zakresu naruszenia Prezes UOKiK stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje na szerokie naruszenie przepisów o jakości handlowej, w tym przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania w powiazaniu z przepisami art. 7 ust. 1 lit. a, art. 17 ust. 1, 4, 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 lit. a, art. 44 ust. 1 i załącznika VI rozporządzenia 1169/2011. Przedsiębiorca przekazał do szpitala cztery posiłki nieodpowiadające przepisom o jakości handlowej, w tym dwa zafałszowane (śniadanie, obiad i kolację w dniu 30.08.2017 r. oraz śniadanie w dniu 4.09.2017 r.). Zakres naruszenia trudno było zatem ocenić jako niewielki, jak próbuje tego dowieść strona w odwołaniu.

Nie zasługuje także na uwzględnienie argument odwołania, że skarżąca nie jest producentem wędlin, a sugerował się właśnie oznaczeniami renomowanych producentów, strona nie zamieściła bowiem w jadłospisie informacji prawem wymaganych, które zostały jej przekazane przez producentów za pomocą etykiet na opakowaniach przedmiotowych produktów.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stwierdzeniem strony, iż informacja o użyciu konkretnego składnika nie wskazuje na jego jakość. Oznakowanie produktu, w tym podanie jego składu wchodzi w skład jakości handlowej.

W odwołaniu strona arbitralnie stwierdziła, że jakość zakwestionowanych produktów nie miała jakiegokolwiek wpływu na zdrowie, czy samopoczucie pacjentów. Biorąc jednak pod uwagę, iż zakwestionowany został sposób przekazywania informacji o alergenach, stwierdzenie takie może wydać się kontrowersyjne. Jednocześnie trzeba pamiętać, że przesłanka zaistnienia odpowiedzialności z art. 40a ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy o jakości nie ma wpływu na zdrowie lub samopoczucie konsumenta finalnego. Wysokość kary określa się w oparciu o kryteria wskazane w art. 40a ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. Wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, dlatego też zarzut strony dotyczący naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości nie zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie 4 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 40a ust. 5c ustawy o jakości poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności, mimo że w przedmiotowej sprawie przesłanki te niewątpliwie, zaistniały.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Prezes UOKiK zauważył, że ustawa o jakości w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 wprowadza mechanizm polegający na tym, że każdy, w stosunku do kogo zostanie ustalone, że wprowadził do obrotu (niezależnie czy świadomie czy nieświadomie) produkt nieodpowiadający jakości handlowej, w tym produkt zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości, podlega karze pieniężnej.

Odpowiedzialność określona w tych przepisach ma charakter obiektywny i automatyczny, a przesłanką jej przyjęcia jest tylko fakt wprowadzenia do obrotu. Odstąpienie od wymierzenia powyższych kar pieniężnych możliwe jest jedynie na warunkach określonych w art. 40a ust. 5c cytowanej ustawy, tj. w sytuacji niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu.

Zdaniem organu odwoławczego, WIIH zasadnie wymierzył stronie kary pieniężne określone w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości, ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uprawniające organ do odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych.

W punkcie 5 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak szczegółowego rozważenia okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, braki i sprzeczności w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, Prezes UOKiK stwierdził, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy zebrany w trakcie kontroli w dniach 30 sierpnia - 6 września 2017 r. upoważniał do wydania zaskarżonej decyzji. Wyniki kontroli udokumentowane zostały prawidłowo w formie protokołu wraz z dołączonymi do niego załącznikami do których strona nie wniosła zastrzeżeń. Wydając decyzję WIIH oparł się na dowodach znanych stronie i niekwestionowanych przez nią, odniósł się również do argumentów strony zawartych w piśmie z 9 listopada 2017 r.

W punkcie 6 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnym rozstrzygnięciu sprawy; bez szczegółowego zważenia wszystkich okoliczności sprawy (zwłaszcza tych przemawiających na korzyść skarżącej).

Odnosząc się do tego zarzutu, Prezes UOKiK stwierdził, że WIIH nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Strona bez wątpienia naruszyła bowiem przepisy o jakości handlowej w stopniu uzasadniającym wymierzenie przedmiotowych kar pieniężnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na całości zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego oraz z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.

W punkcie 7 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do powyższego Prezes UOKiK stwierdził, że ww. zarzut jest całkowicie bezzasadny. Strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, nie wykazała ona istnienia związku przyczynowego między rzekomym naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Poza tym stronie znany był całokształt zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli (protokół kontroli odebrany został przez stronę w dniu 6 września 2017 r.), a więc dokumenty wytworzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz dokumenty dostarczone przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego (pismo strony z dnia 9 listopada 2017 r., informacja o przychodach z dnia 15 listopada 2017 r.). Żadne inne dowody nie były w przedmiotowym postępowaniu przeprowadzane. Ponadto zawiadamiając o wszczęciu postępowania WIIH poinformował stronę o jej prawach, w tym wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Przedmiotowe zawiadomienie dostarczone zostało stronie w dniu 6 listopada 2017 r. Strona skorzystała z prawa do czynnego udziału w postępowaniu przekazując WIIH swoje stanowisko w sprawie, w którym wniosła między innymi o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary (pismo z dnia 9 listopada 2017 r.).

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż sama strona w odwołaniu wskazała, że współpracowała z organem, udzielając mu stosownych informacji i wyjaśnień. Na temat materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli strona mogła się także wypowiedzieć składając uwagi do protokołu, czego jednak nie uczyniła, a tym samym uznać należy, że nie kwestionowała ani dowodów, ani ustaleń podczas niej poczynionych.

W punkcie 8 odwołania strona podniosła zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania. Prezes UOKiK zauważył jednak, że w prawie żywnościowym zasada proporcjonalności nie jest nowa i obowiązywała jeszcze przed wprowadzeniem ww. przepisu k.p.a. - art. 17 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 178/2002 stanowi, że kary pieniężne mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, WIIH uwzględnił ww. wytyczne.

Prezes wyjaśnił ponadto, że zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu. Jednocześnie należy jednak pamiętać o innych funkcjach kary - prewencyjnej i represyjnej.

Prezes wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. była pierwszą decyzją WIIH nakładającą na przedsiębiorcę działającego na terenie całego kraju w obszarze cateringu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że działania firmy naruszały interesy szczególnej grupy konsumentów finalnych, jakimi są pacjenci szpitala. Nie była to więc działalność sklepu wielkopowierzchniowego, a pacjenci nie mieli możliwości dowolnego wyboru dań.

Następnie Prezes stwierdził, że kara z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości określona została w wysokości 1.000 zł (przy dopuszczalnej od 500 zł do 1.905,10 zł - maksymalna kwota kary została skorygowana przez organ drugiej instancji w oparciu o wartość zakwestionowanego śniadania i obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. ustaloną w protokole kontroli przez WIIH), a kara z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości wymiarkowana została na 10.000 zł (przy możliwej od 1.000 zł do 149.104 zł).

Oznacza to w pierwszym przypadku karę stanowiącą 52% kary maksymalnej za brak informacji m.in. o alergenach oraz 7% kary maksymalnej w drugim przypadku. W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał, że skarżący działa na rynku od 2001 r. Taki podmiot, jako profesjonalista, powinien wykazywać należytą staranność w swoich działaniach.

Według wiedzy Prezesa UOKiK, kary pieniężne wymierzone w niniejszej sprawie nie były także nieproporcjonalne do kar wymierzanych w podobnych sprawach. Organy Inspekcji Handlowej nakładały także na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości kary wyższe.

Organ odwoławczy przypomniał, że zasada równego traktowania nakazuje traktowanie w taki sam sposób podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Z odwołania strony wynika jednak, że przedstawione przez nią przykłady dotyczą sklepów, a nie firm cateringowych, a więc stan faktyczny w tych sprawach nie jest tożsamy. Tym samym zarzut strony dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Od wymienionej na wstępie decyzji C. S. A. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając w całości ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WIIH z dnia [...] grudnia 2017 r. wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy o jakości poprzez bezzasadne i nieprawidłowe uznanie, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane;

art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez brak prawidłowego i pełnego uwzględnienia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej właściwego i zaistniałego stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, a także wartości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych;

art. 40a ust. 5c ustawy o jakości poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, mimo że, przesłanki te niewątpliwie zaistniały w przedmiotowej sprawie;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącą i brak jego uwzględnienia w skarżonej decyzji, w następstwie czego doszło do naruszenia zasady prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym i jej gwarancji;

art. 17 ust. 2 zd. czwarte rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 - dalej: "rozporządzenie dotyczące prawa żywnościowego") poprzez wymierzenie skarżącej kary, która jest nieproporcjonalna; a dodatkowo zdecydowania niższa kara miałaby już dla skarżącej charakter odstraszający i byłaby skuteczna;

art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające za wymierzeniem kary pieniężnej za czyny określone w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości. Strona ponownie wskazała, że oznaczenia handlowe producenta dla artykułu "Szynka drobiowa parzona z dodatkiem mięsa wieprzowego, białka wieprzowego z połączonych kawałków mięsa" oraz artykułu "Kiełbasa drobiowa z dodatkiem wieprzowiny, drobno rozdrobiona, wędzona, parzona, w osłonce niejadalnej" nie są nazwami produktów. Zgodnie z otrzymanymi od producentów kartami produktów do nazwy produktów zaliczane są jedynie miana "Szynka drobiowa", czy "Kiełbasa drobiowa. Pozostała część stanowi jedynie opis grupy technologicznej produktu i jej określenie.

Odnosząc się szczegółowo do wspomnianej kwestii "Szynki drobiowej" - producent szynki w swojej karcie produktu używa w nazwie określenia "Blok drobiowy". A zatem, co najmniej dyskusyjne jest uznanie, iż skarżąca wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów.

Odnośnie "Parówek drobiowych", skarżący ponownie podkreślił, że zawsze zamawia parówki drobiowe ze spółki l., które w swoim składzie mają jedynie mięso drobiowe. Jednak, w dniu kontroli dostawca skarżącej z powodu braków magazynowych dostarczył jej oprócz "Parówek drobiowych" kilka opakowań "Parówek hot-dog", które w swoim składzie mają również mięso wieprzowe.

W związku z tym, skarżąca została zmuszona do wysłania na O. w [...] "Parówek hot-dog". Co istotne, jadłospis dzienny został już jednak wcześniej przekazany przedstawicielom szpitala, dlatego też po odbiorze dostawy do jadłospisu została ręcznie dopisana informacja o zmianie w jadłospisie na Oddziale Ortopedii z "Parówek drobiowych" na "Parówki hot-dog" i podpisana przez Kierownika Działu Żywienia. W tym kontekście, warto zauważyć, iż jak zaznaczono w piśmiennictwie "W oparciu o zasady odpowiedzialności uregulowane w rozporządzeniu nr 1169/2011 [w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności] organy urzędowej kontroli żywności stwierdzając nieprawidłowość w oznakowaniu środka spożywczego powinny uwzględniać, czy i w jaki sposób kontrolowany podmiot miał wpływ na oznakowanie środka spożywczego, a jeśli nie miał, to czy mógł o takiej nieprawidłowości wiedzieć i ją usunąć. Brak wpływu na oznakowanie oraz brak możliwości identyfikacji i usunięcia nieprawidłowości powinien przesądzać o wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu kontrolowanego, przynajmniej w zakresie kar i sankcji o charakterze represyjnym. Strona odwołała się do poglądu, że w zakresie takich sankcji należałoby wykluczyć możliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej" (A. Szymecka-Wesołowska, "Odpowiedzialność za nieprawidłowe oznakowanie środków spożywczych" - glosa do wyroku TS z dnia 23 listopada 2006 r., C-315/05, Teza nr 3, 283464/3, LEX).

Jeżeli zatem skarżąca w ogóle naruszyła prawo, to w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za odstąpieniem wymierzenia wszystkich kar pieniężnych, na podstawie art. 40a ust. 5c ustawy o jakości. Przesłanki przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - niski stopień społecznej szkodliwości czynu; niewielki zakres naruszenia, brak stwierdzenia istotnych uchybień w działalności podmiotu - mają charakter alternatywny, co organy w analizowanym postępowaniu pominęły i analizowały je kumulatywnie.

W uzasadnianiu kryteriów określonych w art.40a ust. 5 ustawy o jakości, organy pominęły następujące istotne okoliczności:

jadłospis po uzyskaniu informacji o braku możliwości dostarczenia produktów został niezwłocznie zmieniony;

skarżąca nie jest producentem analizowanych produktów, a sugerowała się właśnie oznaczeniami stosowanymi przez producentów o ugruntowanej pozycji oraz znacznym doświadczeniem na rynku spożywczym;

skarżąca zastosował nazwy artykułów (produktów) określone przez producentów, którzy je wytworzyli i posiadali dogłębną wiedzę na temat ich składu;

zastosowane oznaczenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na zdrowie, czy samopoczucie chorych;

w dotychczasowej działalności skarżącej, na analizowanym obszarze (nie tylko w szpitalu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, ale także na terenie województwa podkarpackiego), nie stwierdzono żadnych uchybień przepisów analizowanej ustawy i rozporządzenia;

drobne, nieumyślne nieścisłości w opisach produktów zostały niezwłocznie konwalidowane, a zaistniała sytuacja nie miała choćby odczuwalnego wpływu na sytuacje konsumentów;

naruszenia prawa przez skarżącą, jeżeli w ogóle wystąpiły, były nieznaczne;

skarżąca współpracowała z organem, udzielała stosownych informacji i wyjaśnień, a także wskazywała, iż stara się realizować regulacje w zakresie jakości produktów rolno-spożywczych, czy dotyczące informacji o żywności z najwyższą starannością.

Następnie strona podniosła, iż - w jej ocenie - uzasadnienia decyzji organów wskazują, iż w ramach wydawania rozstrzygnięć w toku postepowania administracyjnego, wzięto pod uwagę jedynie okoliczności obciążające skarżącą i zupełnie pominięto fakty oraz determinanty przemawiające na jej korzyść (okoliczności łagodzące). Egzemplifikacją tego jest np. stanowisko organu ll instancji, który podważył dokumentację dołączoną przez skarżącą w ramach postepowania jurysdykcyjnego traktując ją jako obarczoną prekluzją dowodową, co na kanwie analizowanego postepowania jest niedopuszczalne, a strona ma prawo dołączyć dodatkowe materiały i dowody również w postepowaniu przed organem wyższej instancji, aby zadośćuczynić zasadzie prawdy materialnej oraz jej gwarancjom.

Dodatkowo, skarżąca nie zgodziła się z Prezesem UOKiK, iż różnice w rzeczywistych i przyjętych przez WIIH wartościach produktów spożywczych nie były istotne. Wskazała, iż trudno przyjąć takie zapatrywanie, skoro w oparciu o właśnie te wartości szacuje się wymierzoną karę pieniężną. W tym kontekście, decyzja WIIH powinna zostać zmieniona, choćby we wskazanym zakresie zawyżenia tych wartości przez organ I instancji. Przecież wydanie decyzji wymierzającej dolegliwość skarżącej na podstawie nierzetelnych danych stanowiących podstawę wymiaru kary stanowi istotne naruszenie prawa, stąd zaskakuje umniejszanie tego faktu przez organ ll instancji.

Reasumując skarżąca podniosła, iż podjęte rozstrzygniecie jest zupełnie nieproporcjonalne - zastosowane środki w postaci dotkliwej kary pieniężnej (w wysokości aż 11.000 zł), są całkowicie nieadekwatne do celów służących wszczętemu postepowaniu. Zdaniem skarżącej, w oparciu o okoliczności stanu faktycznego, odpowiednie (niezbędne), konieczne i proporcjonalne sensu stricte, byłoby odstąpienie od wymierzenia kary albo - co najmniej - wymierzenie kar w najniższej możliwej łącznej wysokości, tj. 1.500 zł (500 zł tytułem kary za nieprawidłowe informowanie konsumenta oraz 1.000 zł tytułem kary za zafałszowanie produktów).

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skargę należało oddalić, decyzje wydane w sprawie skarżącej przez organy obu instancji są bowiem zgodne z prawem.

Przedmiotem skargi jest Prezesa UOKiK utrzymująca w mocy decyzję Podkarpackiego WIIH, który wymierzył przedsiębiorcy dwie kary pieniężne w łącznej wysokości 11.000 zł, tj. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno - spożywczych zafałszowanych oraz w wysokości 1.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułu rolno-spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny został oparty na wiarygodnych i miarodajnych dowodach. Ustalenia dokonane przez organ na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy, udokumentowanej protokołem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nie zostały podważone przez skarżącą.

W tym zakresie brak więc podstaw do stawiania organowi zarzutów naruszenia prawa. W ocenie Sądu także ocena prawna ustalonego stanu faktycznego została dokonana prawidłowo.

I tak, Sąd podzielił ustalenia organów, że strona przekazała do szpitala cztery posiłki nieodpowiadające przepisom o jakości handlowej, w tym dwa zafałszowane.

Prawidłowo zakwestionowano śniadanie, obiad i kolację z dnia 30 sierpnia 2017 r. z uwagi na niespienienie wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania ze względu na brak podania konsumentowi finalnemu wykazu składników zgodnie z art. 18 - 20 rozporządzenia 1169/2011 z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 21 rozporządzenia 1169/2011, dotyczącego sposobu uwidaczniania substancji lub produktów powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, co jest wymagane art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania.

W szczególności stwierdzono, że:

- dla produktu "Pasta z sera i ryby z natką pietruszki" wchodzącego w skład śniadania z 30 sierpnia 2017 r. wykazano w jadłospisie alergen białko, zaś według "Wykazu" zawierał on także gluten i seler (składniki konserwy rybnej Szprot popularny w sosie pomidorowym),

- dla produktu "Pomidorowa z ryżem" wchodzącego w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano zawartość glutenu, zaś kontrola ustaliła, że gluten nie był składnikiem tej potrawy (na opakowaniu przyprawy, użytej do zupy, podano informacje o możliwej zawartości glutenu),

- w produkcie "Jajko w sosie koperkowym" wchodzącym w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. w jadłospisie nie podano informacji o zawartości selera, który wykazano w "Wykazie",

- dla produktu "Ziemniaki" wchodzącego w skład obiadu z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano w jadłospisie zawartość białka, zaś "Wykaz" takiego alergenu nie podawał,

- dla produktu "Szynka drobiowa" wchodzącego w skład kolacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. wykazano zawartość białka, glutenu, jaj, selera, soi i gorczycy, zaś kontrola ustaliła, że ww. alergeny nie były składnikiem tej potrawy (na opakowaniu wędliny podano informacje o możliwej zawartości ww. alergenów).

Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania stanowi, że informacje m.in. o alergenach podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu. Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że konieczne jest zapewnienie konsumentowi bezpośredniego dostępu do informacji, bez pośrednictwa sprzedawcy. Dlatego trafne jest stanowisko organu, że przyjęte przez skarżącego rozwiązania w tym zakresie (opisane we wcześniejszej części uzasadnienia) nie może być uznane za sposób bezpośrednio dostępny konsumentowi finalnemu. Informacja o substancjach lub produktach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji winny znajdować się w miejscu, do którego konsumenci mają bezpośredni niczym nieskrępowany dostęp, bez jakichkolwiek przeszkód w osiągnięciu pożądanych przez konsumentów informacji przed dokonaniem czynności zakupu. Informacje te muszą być zatem wyczerpujące, dobrze widoczne i czytelne.

Tymczasem organy ustaliły, że jadłospisy przygotowywane przez skarżącą zawierały jedynie nazwy posiłków, daty ich wydawania, główne składniki posiłków, gramatury i wartości odżywcze. Nie zawierały wykazu składników uporządkowanego w kolejności malejące oraz poprzedzonego słowem "składniki", jak tego wymagają przepisy art. 18 rozporządzenia 1169/2011. Nie zawierały też informacji o składnikach powodujących alergie lub reakcje nietolerancji zapisanej w sposób przewidziany w art. 21 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011, który wymaga podania dokładnego odniesienia do nazwy takiego składnika, a nie zastosowania trzyliterowych symboli, tak jak stosowała to w swoich jadłospisach strona (np. BIA, GLU, SEL, JAJ, SOJ bez żadnej legendy tych skrótów). Z kolei "Wykaz" zawierał nazwę, wykaz składników poprzedzony odpowiednim wprowadzeniem oraz wymienione składniki alergenne z odniesieniem do ich nazwy, lecz "Wykaz" nie dotyczył konkretnego posiłku, tylko ogólnej oferty, jaką świadczy skarżąca. "Wykaz" nie wymieniał także składników składnika złożonego, co jest niezgodne z art. 18 rozporządzenia 1169/2011 (np. brak wykazu składników dla konserwy rybnej wchodzącej w skład "pasty z twarogu i ryby").

Żaden zatem z ww. dokumentów sam w sobie nie spełniał wymagań wynikających z przepisów art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 oraz § 19 rozporządzenia w sprawie znakowania. Jednocześnie jadłospisy oraz "Wykaz" nie odsyłały do siebie nawzajem, co powoduje, że nie sposób uznać je za kompletne oznakowanie zgodne z przywołanymi przez organ przepisami. Tak więc konsumenci nie mogli zrekonstruować istotnych informacji o alergenach i składniach powodujących reakcje nietolerancji nawet na podstawie obu ww. dokumentów, tj. jadłospisów oraz "Wykazu".

Prawidłowa była także ocena organu odnosząca się do posiłków zawierających "szynkę drobiową" oraz "parówki drobiowe".

Według danych na etykiecie producenta "szynka drobiowa" zawierała 50% mięsa drobiowego z kurczaka, a "parówki drobiowe" - 26% mięsa z kurczaka (mięso oddzielone mechanicznie nie jest mięsem), a zatem nie były to produkty o wysokiej zawartości mięsa.

Ustalenie ww. okoliczności oraz tego, że strona nie przekazała do szpitala dodatkowych informacji towarzyszących nazwom "szynka drobiowa" i "parówki drobiowe", a także informacji o składzie tych produktów, było wystarczające do uznania, że dopuściła się do ich zafałszowania.

Trafny wywód w ww. zakresie zawarł organ w odpowiedzi na skargę. Prezes UOKiK wyjaśnił, że o zafałszowaniu w niniejszej sprawie, a więc o istotnym naruszeniu interesów konsumentów zgodnie z definicją art. 3 pkt 10 ustawy o jakości, świadczyło przede wszystkim to, że strona używając w jadłospisie wprowadzających w błąd nazw, tj. "szynka drobiowa" i "parówki drobiowe", nie przekazała do szpitala obowiązkowego wykazu składników tych produktów ani informacji doprecyzowujących ww. nazwy. W rezultacie personel szpitala oraz pacjenci zostali pozbawieni możliwości poznania prawdziwych właściwości przedmiotowych wędlin i uniknięcia wprowadzenia w błąd, że są to wędliny drobiowe (gdy żadna nie zawierała surowca drobiowego w przewadze, ponadto obie zawierały dodatek surowca wieprzowego) albo wysokogatunkowe ("szynka" nie była wyprodukowana z całych mięśni, a jedynie z połączonych kawałków mięsa drobiowego z dodatkiem mięsa wieprzowego i białka wieprzowego).

Prezes UOKiK słusznie wskazał, że konsumenci otrzymujący posiłek w szpitalu mają prawo do wyższych oczekiwań co do jakości otrzymywanych posiłków, a w szczególności mają prawo oczekiwać, że posiłek będzie się składał z pełnowartościowych produktów wskazanych w jadłospisie, a nie z ich tańszych namiastek. Wykazu składników ww. wędlin skarżąca nie podała ani w jadłospisach dziennych i dekadowych, ani w "Wykazie" przekazanych odbiorcy.

Słusznie także organ podkreślił, że skarżąca była wytwórcą i sprzedawcą przygotowywanych we własnym zakresie posiłków. Dysponowała informacjami od producentów "szynki drobiowej" i "parówek drobiowych" umożliwiającymi jej poznanie rzeczywistego charakteru produktów, jednakże strona nie przekazała tych informacji konsumentom.

Dokonanej przez organy oceny ww. zakresie nie mogła zmienić podnoszona incydentalność działań skarżącej w ww. zakresie, ani powoływanie się na błąd personelu czy braki magazynowe w danym dniu, ani nawet przedstawiony dowód, za pomocą którego skarżąca dążyła do wykazania, że poinformowała szpital i pacjentów o zamianie w jednym z posiłków parówek drobiowych na parówki typu hot dog. Wartość dowodowa adnotacji (bez daty) sporządzonej na jadłospisie dla oddziałów z dnia 4 września 2017 r. została prawidłowo oceniona przez organ. Sąd podzielił tę ocenę tj., że ww. dowód jest niewiarygodny z uwagi na fakt, że nie posiada daty, złożony został dopiero na etapie postępowania odwoławczego, brak możliwości ustalenia, czy i kiedy ww. adnotacja została rzeczywiście ujawniona konsumentom. Poza tym informacja o zamianie ww. produktów nie zawiera szczegółów odnoszących się do składu parówek typu hot dog.

Tak więc prawidłowa była ocena stanu faktycznego w ww. zakresie na podstawie art. 3 pkt 10 ustawy o jakości, zgodnie z którym artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Celem prawa żywnościowego w myśl art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 - jest ochrona interesów konsumentów. Prawo to powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma ono zapobiegać:

oszukańczym lub podstępnym praktykom,

fałszowaniu żywności,

wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.

W myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Art. 17 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, iż Państwa Członkowskie ustanawiają zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Stosownie do treści art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Natomiast art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 1169/2011 wskazuje, iż bez uszczerbku dla ust. 2-4 podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione.

Ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych (40a ust. 5 ustawy o jakości).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w kontrolowanej sprawie brak było okoliczności uprawniających organy do odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych określonych w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości.

W szczególności nie można uznać za zasadne twierdzenia skarżącej, aby wprowadzenie przez nią do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych nastąpiło przy niskim stopniu szkodliwości oraz niewielkim zakresie naruszenia, co zgodnie z art. 40a ust. 5c ustawy o jakości uprawniałoby organ do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Ponadto, z treści przepisu art. 40a ust. 5c ustawy o jakości wynika wprost, że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej lub zafałszowanych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Organ nie jest zobowiązany do zastosowania tego przepisu nawet w sytuacji, w której wszystkie przesłanki pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej zostaną spełnione.

Nie można też zasadnie twierdzić, by ustalony w sprawie stan faktyczny wskazywał na możliwość wymierzenia kary pieniężnej w najniższej możliwej wysokości.

W myśl art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej przy wymierzaniu kary pieniężnej uwzględnia się bowiem wyłącznie wskazane w tym przepisie przesłanki, mianowicie - stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.

Ustawa o jakości w art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 obligowała organ I instancji do wymierzenia kar pieniężnych w niniejszej sprawie, ponieważ "kto wprowadza do obrotu" artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej/zafałszowane, "podlega karze pieniężnej". Powyższy przepis stanowi normę związaną, co oznacza, iż jej zastosowanie jest zdeterminowane ustaleniem popełnienia czynu podlegającego karze pieniężnej - w rozpatrywanym przypadku było to ustalenie wprowadzenia do obrotu partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych i partii artykułu nieodpowiadającego jakości handlowej.

Tak więc, wbrew zarzutom formułowanym w skardze, wymierzenie w niniejszej sprawie kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z ust. 5 ustawy o jakości, pozostawało w zgodzie z art. 6 k.p.a. (organy działają na podstawie przepisów prawa) i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. (organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy).

Pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zdefiniowane w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości, nie wymaga wykazania przez organ istnienia zamiaru bezpośredniego wprowadzenia konsumentów w błąd.

Kluczową przesłanką kwalifikującą produkt jako zafałszowany w rozumieniu ww. przepisu jest stwierdzenie istotnego naruszenia interesów konsumentów. Organ w toku postępowania nie bada intencji, zamiaru czy stopnia umyślności po stronie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt zafałszowany, ponieważ nałożenie kary jest niezależne od tych okoliczności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., II GSK 2407/13, stwierdził: "Prawo żywnościowe ma na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe. Ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w przepisach art. 3 pkt 10 ustawy o jakości. Natomiast naruszenie omawianych przepisów w następstwie działań umyślnych lub w wyniku rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań".

W niniejszej sprawie, jak wykazane zostało w zaskarżonej decyzji, to na skarżącej spoczywała całkowita odpowiedzialność zapewnienia właściwej jakości handlowej produkowanych dla szpitala posiłków. Przepisy prawa chronią wszystkich konsumentów finalnych w rozumieniu art. 3 pkt 18 rozporządzenia 178/2002, także tych konsumentów, którzy nie mają bezpośredniego wpływu na decyzję o zakupie żywności i spożywają żywność w szpitalu. Dlatego przedsiębiorca świadczący usługi cateringowe dla zakładów opieki zdrowotnej nie jest zwolniony z obowiązku zapewnienia właściwej jakości handlowej posiłków, w tym zgodnego z prawdą oznakowania (por. art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002).

Fakt wymierzenia w niniejszej sprawie kary za dwa niezależne od siebie przypadki naruszeń prawa żywieniowego, w tym za wprowadzanie do obrotu produktów zafałszowanych, wpływa na ocenę deliktu jako obarczonego wysokim stopniem społecznej szkodliwości, a także w ocenie Sądu powoduje, że skarżąca nie może skutecznie podważać decyzji wskazując na incydentalny charakteru nieprawidłowości.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o wysokości kary zdecydował stopień szkodliwości czynu, który oceniono jako wysoki i wyjaśniono motywy takiej oceny organu, odwołując m.in. się do celów prawa żywnościowego, którego zadaniem jest zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności i wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Drugi istotny argument w ww. zakresie stanowił fakt, że konsumentem w tej sprawie byli chorzy - pacjenci szpitala, osoby o szczególnych potrzebach z uwagi na stan ich zdrowia, a także z powodu ich słabszej pozycji w relacjach ze skarżącą, jako dostawcą posiłków.

Zauważyć należy, że granice kary wyznacza w tej sprawie wielokrotnie już przywoływany 40a ust. 1 pkt 4 i 3 ustawy o jakości. W tak określonych granicach o wysokości kary decyduje organ. Zatem przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie niezbędnej jej indywidualizacji poprzez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji karanego podmiotu. W tym zaś zakresie - mimo dokonania przez organ odwoławczy korekty danych uwzględnianych przy wymiarze kary - argumentacja organu jest prawidłowa i odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności ustalonych w sprawie. Kara mieści się bowiem w ustalonych granicach, a okoliczności istotne dla jej wymiaru zostały w tej sprawie ustalone. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie okoliczności były decydujące przy ustalaniu jej wysokości.

Podkreślić należy, że kara nałożona została po analizie sytuacji finansowej spółki. Sąd nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak bowiem przepisów ustalających konkretny sposób odziaływania określonych okoliczności na wymiar kary. Podkreślić należy, że nałożona kara stanowi część możliwego obciążenia w tym zakresie. Sąd wskazuje przy tym, że kara - co do zasady - musi stanowić określoną dolegliwość finansową, musi bowiem przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonego obowiązku przez spółkę.

W literaturze przedmiotu znaleźć można adekwatny w tym zakresie wywód, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).