Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 257/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 94 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 134,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 23 września 2013 r. nr XXXIX/352/2013 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Miasta Szczecinek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 23 września 2013 r., nr XXXIX/3 5 2/2013 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Miasta Szczecinek, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 3417.

Zaskarżonemu aktowi Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. w Dz. U. z 2017 r., poz.328) - zwanej dalej "u.z.z.w." - poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - zwanego dalej regulaminem - minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy;

2) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez zawarcie w treści § 12 ust. 1 -2 regulaminu możliwości zawarcia z odbiorcami umów na czas określony oraz wskazania kiedy taka umowa ulega rozwiązaniu podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania w/w kwestii w treści regulaminu;

3) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez ustanowienie § 19 regulaminu obowiązku uiszczania określonej w taryfie opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

4) art. 19 ust. 2 pkt. 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. poprzez uzależnienie treścią § 33 regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy władzami Miasta i Gminy, a Przedsiębiorstwem wodociągowym i jednostką Powiatowej Straży Pożarnej ;

Działając na podstawie art 147 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wytyczne co do zakresu normatywnego treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – j.t.), postanowienia regulaminu nie powinny powtarzać postanowień ustawy ani innych aktów normatywnych. Oczywistym jest również, iż postanowienia tego regulaminu nie mogą być sprzeczne z innymi postanowieniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Dokonując rozwinięcia podniesionych zarzutów Prokurator wskazał, że pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry - co najmniej w zakresie minimalnego ciśnienia dostarczanej wody oraz minimalnej ilości dostarczanej wody i minimalnej ilości odprowadzanych ścieków. Wyjaśnił, że problematyka ta była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo administracyjnym i przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 432/06, zgodnie z którym z ww. przepisu "(...) wynika wprost, że już w treści regulaminu winny być zamieszczone uregulowania, z których winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. (...)." Zgodnie z ww. orzeczeniem odesłanie w zakresie ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia, czyli - w zakresie minimalnego poziomu usług - do treści umowy "nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie." Powyższe rozważania zachowują, zdaniem Prokuratora pełną aktualność w przypadku treści § 3 regulaminu ustanowionego zaskarżoną uchwałą i sprawiają, iż akt ten nie może się ostać w obrocie prawnym.

Dalej skarżący wywiódł, że pomimo jednoznacznej treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., upoważaniającej organ jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania przepisami regulaminu szczegółowych warunków w zakresie trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w treści regulaminu zawarto również regulacje dotyczące możliwości zawierania umów na określony czas i sposobu ich rozwiązania, wykraczając tym samym poza sferę upoważnienia ustawowego. Nie ma, zdaniem skarżącego wątpliwości, iż regulamin nie może zawierać postanowień uzasadniających wypowiedzenie umowy przez przedsiębiorstwo ani przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy, jak również nie może określać skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w umowach z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa.

Skarżący podniósł, że w § 12 regulaminu zawarto zasady zawierania umów z odbiorcami na czas określony podczas, gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie zawiera upoważnienia do uregulowania powyższych kwestii w regulaminie, co oznacza, że uchwałodawca działał z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Jako wykraczający poza granice ustawowego upoważnienia skarżący uznał także zapis § 19 regulaminu, w którym przewidziano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może pobierać określoną w taryfie opłatę za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania tej kwestii w treści regulaminu.

Prokurator odniósł się także do § 38 zaskarżonego regulaminu, wskazując, że zawarto tam unormowania, uzależniające dostawę wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy Miastem S., a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym oraz właściwą jednostką Państwowej Straży Pożarnej, wywodząc, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone postanowieniami zaskarżonego regulaminu, nie zaś odsyłać w ww. zakresie do treści zawieranej przez miasto oraz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z jednostką straży pożarnej umowy.

Prokurator podkreślił, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.z.z.w., za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża miasto na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Uznać zatem należy, iż kwestia wysokości należności za pobraną na te cele wodę została uregulowana wprost w ustawie, natomiast pozostałe kwestie związane z warunkami dostarczania wody na cele przeciwpożarowe winny zostać uregulowane bezpośrednio w regulaminie, nie odsyłając w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z przedsiębiorstwem jako dostawcą wody, a innymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecinek wniosła o jej oddalenie podnosząc, że regulamin odwołuje się do generalnych zasad i gwarancji świadczenia usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków na rzecz odbiorców usług określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W treści § 3 zawarte są niezbędne informacje wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy w odniesieniu do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z przywołaniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleń zawartych w umowie z odbiorcą.

Organ wyjaśnił, że w tej kwestii wypowiedział się również Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, który wyraził pogląd, że postanowienia dotyczące minimalnego poziomu (ilości i jakości) świadczonych usług stanowią materię umowną tj. winny być zawarte w postanowieniach umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawiera m.in. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W ocenie Rady Miasta Szczecinek bezspornym jest, że ustalenie możliwości zawierania przez przedsiębiorstwo umów na czas określony zawiera się w dyspozycji wyżej przywołanego przepisu. Przypadki określono enumeratywnie przez przedsiębiorstwo w § 12 ust. 1 regulaminu w pełni uzasadniają nadto dopuszczenie możliwości zawierania umów na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków na czas określony. Organ podniósł, że w § 12 ust. 2 regulaminu zawarte jest stwierdzenie konsekwencji zawierania umów na czas określony tj. ulegają one rozwiązaniu z mocy prawa po upływie czasu, na jaki zostały zawarte.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia w regulaminie opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy Rada Miasta Szczecinek odwołała się do zawartej w art. 2 pkt 12 u.z.z.w. definicji taryfy, pod którym to pojęciem należy rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Zdaniem organu, ustawodawca wyraźnie wskazuje już w samej definicji legalnej taryf oraz wymieniając obligatoryjne elementy regulaminu, że poza cenami - taryfy winny przewidywać również stawki opłat. Opłaty takie znajdują swoje wyraźne oparcie w § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701- j.t.) zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia, taryfy - w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zatem gmina jest uprawniona do zatwierdzenia regulaminu przewidującego możliwość pobierania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opłaty za przyłączenie do sieci, reguluje wprost ustawa oraz rozporządzenie taryfowe.

W odniesieniu do § 38 regulaminu Rada Miasta Szczecinek wyjaśniła, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody na cele przeciwpożarowe ma charakter zbiorowego zaopatrzenia w wodę - wynika to wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brak jest jednak wyczerpujących uregulowań dotyczących tego specyficznego przypadku dostarczania wody. W myśl przywołanego art. 22 ustawy przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za m.in. wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Niestety, ustawodawca nie ukształtował żadnych dalszych zasad, w tym w szczególności problematyki rozliczeń w tym specyficznym przypadku świadczenia usług.

Organ zwrócił uwagę, iż podmiotem rzeczywiście korzystającym z wody na cele przeciwpożarowe jest Państwowa Straż Pożarna, która posiada również rzeczywiste dane dotyczące ilości pobieranej wody. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać m.in. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Mając na uwadze specyfikę przypadku oraz fakt, że wyraźnie ustawodawca na gruncie regulaminu powierzył radom gmin ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, dopuszczalnym jest, zdaniem organu, ukształtowanie zasad zawierania umów na dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe w postanowieniach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zasady dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, określone w regulaminie realizują normę z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą dostarczanie wody lub odprowadzania ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Prokurator Regionalny w S., pismem z dnia 29 maja 2018 r. dodatkowo zakwestionował kolejne zapisy zaskarżonej uchwały, które w jego ocenie wykraczają poza delegację ustawową:

- § 10 ust. 2-3 wskazujący na obowiązek załączenia do wniosku o zawarcie umowy dokumentu określającego stan prawny bądź dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości podczas, gdy z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że umowa może być zawarta również w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym co obowiązek taki czyni nieuprawnionym.

- § 13 uchwały regulujący czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu umowy.

Prokurator wskazał również na wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 5 uchwały przez uregulowanie treści umowy podczas, gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów sposobu, zaś zasadnicze postanowienia umowy reguluje art. 6 ust. 3 u.z.z.w.

- § 8 uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 3531 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.,

- § 9 uchwały przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.,

- § 14 uchwały regulującym obowiązki odbiorców usług, co w części wchodzi w zakres regulacji art. 5 ust. 2 u.z.z.w,

- § 36 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody na cele przeciwpożarowe.

Odnośnie zaś podniesionych już przez Prokuratora Rejonowego w S. zarzutów, Prokurator Regionalny w S. zmodyfikował je wskazując, że dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie - jak wskazano - naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty określone w pkt 2-5 uzupełnił o istotne naruszenia również art. 7 i 94 Konstytucji RP, bowiem kwintesencją zarzutów prokuratora jest działanie organu bez podstawy prawnej (z przekroczeniem normy kompetencyjnej).

Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów Prokurator Regionalny w S. podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jej pozostawienie w obiegu prawnym, po ewentualnym stwierdzeniu nieważności tak licznych, poszczególnych jej zapisów czyniłoby przedmioty akt prawny ułomnym, nieczytelnym, ale również niewypełniającym delegacji ustawowej. Jednocześnie cofnął wniosek o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", nie będąc związany zarzutami skargi, badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem, dostrzegł również inne, aniżeli wskazane w skardze naruszenia prawa, które skutkować musiały wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Przystępując do badania zaskarżonego aktu według kryterium zgodności z prawem w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jest on aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowił art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia badanej uchwały.

Art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zawierał delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ust. 2 tego przepisu przewidziano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Wydany na podstawie ustawowego upoważnienia akt prawny powinien zatem ściśle wypełniać delegację, nie wykraczając poza zakreślone w przepisie delegacyjnym ramy. W tym miejscu należy się odwołać do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – j.t.).

Zgodnie z § 134 w związku z § 143 załącznika do wymienionego wyżej rozporządzenia, który stanowią "Zasady techniki prawodawczej", zwane dalej "Zasadami", podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Stosownie do § 135 w związku z § 143 Zasad, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Natomiast zgodnie z § 137 w związku z §143 Zasad, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W badanej sprawie, jak już wyżej wspomniano, zakres przekazanych do kompetencji rady gminy spraw, które powinny zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawierał art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ocena zgodności z prawem tego aktu musi się zatem sprowadzać do ustalenia, czy kolejne przepisy uchwały wypełniają delegację ustawową, czy przyjęte uregulowania zawierają niezbędne zapisy oraz czy mieszczą się one w zakresie przekazanych kompetencji organu spraw.

Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Jakkolwiek w regulaminie określono, że przedsiębiorstwo zobowiązuje się zapewnić dostawę wody o jakości i ciśnieniu określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług, wskazując jednocześnie, że jakość dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody stwierdza się u wylotu na pierwszym zaworze za wodomierzem głównym, to jednak nie wskazano jakie przepisy prawa mają zastosowanie.

Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.). Akt ten określał wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne.

Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że woda jest zdatna do użycia, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie wykazuje agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia :

1) podstawowe wymagania w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2) podstawowe wymagania w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dodatkowe parametry jakim powinna odpowiadać woda, a także częstotliwość pobierania próbek określają kolejne załączniki do rozporządzenia.

W § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazano w jakim punkcie woda powinna spełniać wymagania, o których mowa w § 2.

Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo – kanalizacyjne. Brak jest prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, byłaby to bowiem woda niezdatna do spożycia przez ludzi.

Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w.

Przepis ten wskazuje na obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wszystkie te parametry powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien – stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków.

Za zbędne należało również uznać zamieszczenie w § 3 pkt 2 regulaminu zapisu dotyczącego kontrolowania jakości wody, skoro kwestie te zostały już kompleksowo uregulowane w innym akcie prawnym

Rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w opisany wyżej sposób, odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał art. 19 ust. 12 pkt 1 u.z.z.w., a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie.

W § 5 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące tego, jakie zapisy może zawierać umowa zawierana z odbiorcą usług odprowadzającym ścieki przemysłowe. Zapis ten zakwestionował Prokurator wskazując, że stanowi on niedopuszczalną modyfikację art. 6 ust. 3 u.z.z.w. W ocenie sądu zasadnie zakwestionowano zgodność z prawem tego zapisu regulaminu, jakkolwiek nie ma racji Prokurator, iż stanowi on modyfikację ustawowego zapisu dotyczącego tego, jakie postanowienia powinna zawierać umowa zawarta z odbiorcą usług. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. posłużono się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że umowa może zwierać inne aniżeli wymienione w treści przepisu regulacje dotyczące stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w.

Zdaniem sądu również zapisy zawarte w § 6 pkt 1 i 2 oraz § 7 pkt 1 i 2 regulaminu w zakresie uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zostały uchwalone z przekroczeniem ustawowej delegacji. W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin powinien określać : warunki przyłączania do sieci (pkt 4), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5) i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (pkt 6).

W § 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo kontrolować prawidłowość realizacji prac związanych z podłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej pod kątem ich zgodności z warunkami technicznymi lub podpisaną umową przyłączeniową (pkt 1), a także wymagać, przed ostatecznym uruchomieniem przyłącza wodociągowego, przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających wykonanie przyłącza zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego oraz zobowiązać inwestora do dostarczenia przedsiębiorstwu dokumentacji powykonawczej (pkt 2). Identycznie brzmiące zapisy zawarto w § 7 pkt 1 i 2, dotyczącym odbioru ścieków.

Analiza wskazanych zapisów regulaminu w powiązaniu z przytoczonym wyżej art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem nadały przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu szerokie uprawnienia kontrolne na etapie wykonania przyłącza wodociągowego jak również żądania od inwestora dokumentacji dotyczącej zgodności z prawem wykonanych robót, w sytuacji, gdy ustawodawca przekazał do kompetencji rady gminy jedynie określenie warunków technicznych przyłączania do sieci, co uczyniono wyczerpująco w rozdziale V regulaminu i technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, o czym jest mowa w rozdziale VI regulaminu, a także ustalenie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co uregulowano w rozdziale VII.

Pod pojęciem "sposobu dokonywania odbioru" należy, zdaniem sądu, rozumieć określenie wszelkich czynności związanych z odbiorem, począwszy od zgłoszenia przez odbiorcę gotowości do dokonania odbioru, czynności technicznych związanych z odbiorem w tym sprawdzenia zgodności wykonania przyłącza z wydanymi warunkami, przeprowadzenia prób, dokonania odbiorów częściowych, sporządzenie protokołu odbioru itp.

Brak jest, w ocenie sądu, podstaw do takiego ukształtowania uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w tym zakresie, które prowadzi do sprawowania kontroli przebiegu prac związanych z wykonaniem przyłącza, czy żądaniem dokumentacji potwierdzającej, że zostało ono wykonane zgodnie z prawem, to bowiem nie mieści się w delegacji ustawowej zakreślonej art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w. Rzeczą przedsiębiorstwa jest dokonanie odbioru wykonanego przyłącza, tymczasem żądanie określonych w pkt 2 § 6 i 7 regulaminu dokumentów potraktowano jako warunek uruchomienia przyłącza wodociągowego, czego ustawa nie przewiduje.

Krytycznie należało również ocenić zawarty w § 10 ust. 5 regulaminu zapis dopuszczający możliwość określenia przez przedsiębiorstwo wzoru wniosku o zawarcie umowy. Wskazać bowiem należy, że ustawa zawierając delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbierania ścieków, nie przewiduje możliwości dalszego delegowania przekazanych radzie gminy uprawnień. Jeżeli więc organ dopuszcza możliwość ujednolicenia wniosków o zawarcie umowy, to wzór takiego wniosku, bądź określenie jakie elementy powinien on zawierać, zgodnie z delegacją ustawową, powinien to uczynić w regulaminie, bądź określić wzór tego dokumentu w formie załącznika do uchwały. Tym samym upoważnienie przedsiębiorcy do określenia wzoru wniosku narusza art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.

Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do regulacji zawartej w § 19 § 1 i 2 regulaminu, dotyczącej możliwości określenia wzoru wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej zwłaszcza, że w ust. 3 tego przepisu wskazano jakie niezbędne informacje powinien on zawierać. Delegowanie uprawnienia do określenia wzoru wniosku na rzecz przedsiębiorstwa stanowiło zatem naruszenie § 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.

W odniesieniu do § 19 ust. 1 zdanie 2 należy się zgodzić z Prokuratorem, iż dopuszczenie możliwości pobierania opłat za czynności związane z odbiorem przyłącza przekracza zakres ustawowej delegacji. Wskazać bowiem należy, że w art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. nadano radzie gminy uprawnienie do określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W żadnej mierze zapis ten nie oznacza, że rada gminy w oparciu o tak sformułowaną delegację może ustalać opłatę za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy. Stawki cen i opłat ustalane są w taryfach, które z kolei w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały podlegały odrębnemu trybowi zatwierdzenia przez radę gminy, o czym była mowa w art. 24 u.z.z.w. Brak jest zatem podstaw do umieszczania w regulaminie zapisów dotyczących możliwości pobierania opłaty, skoro sama opłata i jej wysokość mogła wynikać wyłącznie z zatwierdzonej taryfy.

Za przekraczające zakres ustawowej delegacji należało również uznać zapisy § 8, 9, 12, 13 i 14 zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei niezbędne elementy, które powinna zawierać umowa zostały wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wyliczenie, o którym mowa, o czym już wyżej wspomniano, stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że umowa zawierana z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym ma charakter cywilnoprawny, brak jest zatem podstaw do tego aby poszczególne, dowolnie wybrane fragmenty tego stosunku były regulowane w trybie administracyjnym, na podstawie regulaminu, skoro ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, ściśle określając w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zakres możliwych do uregulowania w regulaminie zagadnień.

Należało również podzielić pogląd Prokuratora, iż regulacje dotyczące dostarczania wody na cele przeciwpożarowe naruszają art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. Dotyczy to § 33 i § 36 Regulaminu, które zawiera delegację do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia kto i z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Określenie takie znalazło się w § § 32, 34 i 35 regulaminu i jest ono w ocenie sądu wystarczające. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Z kolei sposób ponoszenia kosztów związanych z użyciem wody na cele przeciwpożarowe reguluje art. 22 u.z.z.w. i brak jest podstaw do tego aby ponownie kwestia była unormowana w regulaminie, w sposób, który stanowi modyfikację ustawowego zapisu.

Niezależnie od powyższego sąd zwraca uwagę, iż zapisy regulaminu zawarte w rozdziale VIII nie wypełniają ustawowej delegacji, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. W § 27 wskazano bowiem na sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, podczas gdy wspomniany przepis mówi również o niedotrzymaniu odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji Prokuratora dotyczącej § 10 ust. 3 regulaminu jako naruszającej art. 6 ust. 4 u.z.z.w. z uwagi na konieczność wylegitymowania się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu i przewidzianej przez ustawodawcę możliwości zawarcia umowy z osobą, która tytułu takiego nie posiada, bowiem w ust. 4 § 10 zawarto regulacje dotyczące warunków zawarcia umowy z taką osobą.

W tym stanie rzeczy sąd., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając, że charakter i skala stwierdzonych, istotnych naruszeń prawa nie pozwala na pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym.