Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 263/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: ART 145 § 1  PKT 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART 28 , 145 § 1, ART 156  §  1 PKT 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości stwierdza nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymała powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...], stwierdził, że z dniem 27 maja 1990r. mienie Skarbu Państwa, obejmujące nieruchomość gruntową położoną we [...] przy ul. [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], [...], jako działka nr [...],[...] o pow. 0,0175 ha (według stanu na dzień 27.05.1990r. część działki nr [...] o pow. O,0885 ha), ujawnioną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] we [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...].

Z wykazu zmian gruntowych wpisanego do ewidencji w dniu 15.04.1998 r. wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wniosły [...] S.A.

Pełnomocnik [...] S.A. zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucił naruszenie:

- art. 16 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., [...] w przedmiocie uwłaszczenia poprzednika prawnego [...] S.A. na działce nr [...] w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca;

- art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę pozostawania działki nr [...] w zarządzie [...] S.A. przed dniem 5 grudnia 1990r., podczas gdy wydanie decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu działką nr [...] przez [...] S.A. co najmniej w okresie od 12 grudnia 1988r., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej;

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy działka nr [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe, stanowiące własność Skarbu Państwa, które pozostawało w zarządzie [...] S.A.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wg staniu na dzień 27 maja 1990r., wynika, że działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa, a [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych we [...] w rejestrze ujawniona była jako "władający".

Prezydent [...]-wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w piśmie z dnia 19 maja 2014r., poinformował, że działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Tytuł Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie jest kwestionowany przez strony postępowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez P. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...], oznaczonego geodezyjnie w obrębie [...] jako działki nr: [...],[...] i nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na powyższym gruncie (pkt I). Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz ustawy z dnia 6 lipca 1995r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

[...] S.A. w piśmie z dnia 16 września 2011 r. powołały się na decyzję Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., w prawie naliczenia opłat za zarząd jako potwierdzającą posiadane przez [...] S.A. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano, że jest to jedyny dokument, w którego posiadaniu jest [...] S.A. świadczący o zarządzie przedsiębiorstwa na przedmiotowym gruncie.

Wojewoda [...] podjął działania mające na celu ustalenie, czy decyzja o ustanowieniu zarządu lub opłat za zarząd znajduje się w Archiwum Państwowym we [...], czy [...] Sp. z o.o., które to instytucje poinformowały, że w ich archiwach brak jest takiej decyzji (pismo [...] Sp. z o.o. z 07.01.2014r. i Archiwum Państwowego we [...] z 07.01.2014 r.).

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Organ podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1282/13, w którym Sąd stwierdził, że: ,,z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste danej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Bowiem to właśnie inny podmiot winien wykazać się służącym mu prawem dla usunięcia tego skutku występującego z mocy prawa. Zatem, zdaniem organu jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia P., stanowiąc w art. 16 m.in.. że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jednak zapisy te nie mogą dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały (...) jedynie istniejący po, stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (...) Rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć zdaniem organu znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy. przysługujący przedsiębiorstwu P. do przedmiotowej nieruchomości. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego".

Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości (czego nie kwestionuje również Skarżący) to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. W ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono m.in. pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki z dnia 1.09.2006r" sygn. akt I OSK 1947/06, 15.10.2007r., sygn. akt 1 OSK 1456/06, z 20.02.2008r., sygn. akt I OSK 187/07. 18.04.2013r" sygn. akt I OSK 1941/11, 8.05.2014r., sygn. akt I OSK 2504/12, 22.10.2014r., sygn. akt I OSK 592/13).

Przepisy art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe nie kreowały prawa zarządu do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, regulujących status przedsiębiorstwa. Mogły one stanowić jedynie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia. Tym samym przepisy powołanego rozporządzenia oraz ustawy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała P., jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

W sytuacji stwierdzenia, że dana nieruchomość podlega komunalizacji z mocy prawa, organ zobowiązany jest do ustalenia czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające ją spod komunalizacji.

W ocenie organu w sprawie zastosowanie znajduje art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3. nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ust. 2 art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Wykaz przedsiębiorstw został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). w którym to wykazie Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie zostało wymienione.

W przeciwieństwie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) w jej pkt 2 ustawodawca posłużył się nie zwrotem ..służą wykonywaniu zadań'" (które oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny), ale określeniem ..należą do" (analogicznie jak w art. 5 ust. 1 tej ustawy), które należy wiązać z posiadaniem tytułu prawnego do danego mienia, a nie ze stanem faktycznym (zob. wyroki NSA z dnia: 28.04.2011 r., sygn. akt 1 OSK 1003/10, 6.06.2012r" sygn. akt I OSK 668/11).

W ocenie organu również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy miejskiej [...] nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wydania na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w ocenie organu nie mogą one stanowić podstawy do zmiany skarżonej decyzji. Postępowanie uwłaszczeniowe nie koliduje z postępowaniem komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust, ł ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające (...). ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja_1990r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe" toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Oznacza to. że decyzji uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna nie są tożsame, zostały bowiem wydane na podstawie innych przepisów prawa, jak również toczyły się z udziałem innych stron postępowania. Oznacza to, że fakt ,,uwłaszczenia' pozostaje bez wpływu na komunalizację, gdyż nastąpiła ona z mocy prawa z datą wcześniejszą niż ,,uwłaszczenie".

Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 lub art 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wówczas wyłączałby to przedmiotową nieruchomość z komunalizacji.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postepowania tj.

- art. 16 § 1 i 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., Sygn. [...] w przedmiocie uwłaszczenia [...] S.A. na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej jako: "Działka nr [...]"), w sytuacji gdy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca;

- art. 6, 7 i 80 kpa przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działki nr [...] w zarządzie P. przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu Działki nr [...] przez P. co najmniej w okresie od 12 grudnia 1988 r., co wynika wprost z uzasadnienia Decyzji uwłaszczeniowej;

- art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990, nr 32, poz. 191, ze zm.;) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz. 159, ze zm) przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy działka nr [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Przesłanką o charakterze sine qua non jest zatem wykazanie przez gminę, iż dana nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. była mieniem rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem, że nie znajdowała się pod zarządem innym niż państwo, państwowych osób prawnych.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej ww. przesłanka nie jest spełniona. We wskazanej dacie działka nr [...] była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. ([...]). Potwierdza to ostateczna decyzja uwłaszczeniowa, która zgodnie z art. 16 § 1 kpa objęta jest zasadą trwałości.

Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe zobligowany był do ustalenia, czy działka nr [...] była w zarządzie P. w dacie uwłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990, nr 79, poz. 464, ze zm.) jest to bowiem przesłanka warunkująca możliwość wydania w tym postępowaniu decyzji pozytywnej. Innymi słowy, gdyby Wojewoda [...] jednoznacznie nie stwierdził, iż działka nr [...], z której następnie wydzielono Działkę nr [...], znajdowała się w zarządzie P. w dacie uwłaszczenia, nie wydałby decyzji stwierdzającej nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Fakt istnienia zarządu i wydania decyzji uwłaszczeniowej są ze sobą nierozerwalnie powiązane (sprawowanie zarządu daną nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe z jednej strony stanowiło bowiem przesłankę pozytywną uwłaszczenia, z drugiej zaś jest przesłanka negatywną komunalizacji).

Legitymowanie się przez Spółkę decyzją uwłaszczeniową jest równoznaczne z wykazaniem przez Spółkę i potwierdzeniem tego w toku postępowania administracyjnego, iż przed nabyciem prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości były one w zarządzie P.. Nie zmienia tego fakt, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym istnienie zarządu ocenia się na dzień 5 grudnia 1990 r" a w postępowaniu komunalizacyjnym na dzień 27 maja 1990 r. Decyzja Urzędu Miejskiego [...] ustalająca roczną opłatę za zarząd przedmiotowym gruntem przez P., wydana została jeszcze przed 1990 r" tj. w dniu 12 grudnia 1988 r. (a nie, jak mylnie wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "w dniu 12 grudnia 1998 r." - por. s. 2 decyzji). Nie ma zaś żadnego dokumentu, który wskazywałby, iż stan ten uległ zmianie do dnia 5 grudnia 1990 r.

Komunalizacja działki nr [...] prowadziłaby do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwa rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 6 kpa) oraz zasadą res iudicata. Prowadziłoby także do absurdalnej sytuacji, w której (przy takim założeniu) zgodnie z prawem doszłoby do "deregulacji" stanu prawnego działki nr [...] przez organy administracji publicznej. Określenie ich sytuacji prawnorzeczowej przez zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] spowoduje bowiem, iż nie będzie wiadomo, do kogo nieruchomość faktycznie "należy. Taka interpretacja jest zdaniem skarżącej nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Jednocześnie Skarżąca wskazuje, iż zna linię orzeczniczą w sprawach komunalizacyjnych, stojącą na stanowisku, że co do zasady wykazanie zarządu jako negatywnej przesłanki komunalizacji wymaga legitymowania się przez przedsiębiorstwo państwowe (jego sukcesora) decyzją o oddaniu danej nieruchomości w zarząd (lub użytkowanie) albo powołania się na dokument, który do decyzji takiej wprost nawiązuje. Sprawy, które stały u podstaw orzeczeń tworzących tę linię dotyczyły jednak przypadków, w których postępowania uwłaszczeniowe nie były jeszcze zakończone. Wydanie decyzji komunalizacyjnej w tych sprawach nie "konkurowało" zatem z innym ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji (nie podważało tego rozstrzygnięcia). Ponieważ funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja uwłaszczeniowa potwierdza stan prawny uniemożliwiający zaistnienie przesłanek komunalizacji, a Krajowa Komisja Odwoławcza nie ma kompetencji do podważania tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może jej zignorować w dacie orzekania.

W tym kontekście spełnienie się przesłanek warunkujących uwłaszczenie (pozostawanie nieruchomości w zarządzie P.) - potwierdzone decyzją administracyjną, objętą zasadą trwałości - powoduje, iż decyzja ta powinna być traktowana w postępowaniu komunalizacyjnym jako dowód wystąpienia w przedmiotowym stanie faktycznym przesłanki negatywnej komunalizacji, który powinien być wzięty pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę zgodnie z art. 7 i 80 kpa.

Jak wynika z powyższej analizy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego w postępowaniu przed organem II instancji stanu faktycznego, w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie P. i nie mogła jednocześnie pozostawać w zarządzie terenowego organu administracji państwowej. W związku z tym, nie spełniła się przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1-3 uwsam. Utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. przez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1-3 uwsam w zw. z art. 6 ust. 1 uoggiw. Naruszenia te powtórzył organ II instancji, co czyni skargę zasadną i zasługującą na uwzględnienie.

W odpowiedzi ma skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)

W myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wadliwością decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas gdy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2073/11).

Przykładowo, za rażące naruszenie prawa należy uznać załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, jak również rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, czy uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie (powodujące, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego).

Zdaniem Sądu, takim rażącym naruszeniem prawa jest także rozpoznanie przez organ II instancji odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Powyższe oznacza, że w wypadku wniesienia odwołania przez podmiot niebędący strona organ II instancji nie powinien rozpoznawać tego odwołania lecz umorzyć postępowanie odwoławcze.

Z taką właśnie sytuacją zdaniem Sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania jakie na decyzję organu pierwszej instancji złożyła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...], która prawo użytkowania wieczystego do aktualnej działki nr [...] sprzedała na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Powyższa działka decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewody [...] została skomunalizowana i stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej [...]. Zatem w dacie jej komunalizacji skarżąca P. nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do powyższej działki i nie była stroną tego postępowania (decyzję powyższą otrzymała wyłącznie do wiadomości).

Zgodnie z dyspozycją art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada wyrażona tym przepisem oznacza możliwość wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu administracji pierwszej instancji do organu wyższego stopnia i obowiązek rozpoznania tego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez organ wyższego stopnia. Organ drugiej instancji rozpoznaje jednak sprawę jedynie w przypadku wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia organu pierwszej instancji przez osobę uprawnioną. Brak wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji zyskuje cechę ostateczności i choćby nawet była wadliwa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym (choć możliwe jest jej uchylenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania).

Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej] przy czym istotny jest tu nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Wobec tego organ odwoławczy nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu ,Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął do rozpoznania odwołanie złożone przez [...] S.A. z siedzibą w [...] uznając, że zostało ono złożone przez stronę

i rozpoznając to odwołanie poddał kontroli instancyjnej orzeczenie organu pierwszej instancji, utrzymując je w mocy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inne osoby prawne lub fizyczne wyłącznie wtedy, kiedy legitymują się tytułem prawno- rzeczowym do komunalizowanej nieruchomości, co stanowi prawną przeszkodę do jej skomunalizowania.

W dacie komunalizacji skarżąca nie posiadała żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości chociaż doręczono jej decyzję organu pierwszej instancji (wyłącznie do wiadomości). Nie oznacza to, że stała się ona stroną postępowania, samo faktyczne uczestnictwo nie powoduje bowiem automatycznie uzyskania statutu strony postepowania, jeżeli nie spełnia ona przesłanek wskazanych w art. 28 K.P.A. (vide wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., sygn.. akt I SA/2595/99 w którym uznano, że "uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie".)

W tej sytuacji należy uznać, że wspomniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego.

Powyższe pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania adrninistracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.