Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2856/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "N." z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "N." z siedzibą w C. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części w jakiej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta C. udzielił A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. A. [...] w C. (księga wieczysta [...]).

Ww. decyzja została przeniesiona na inny podmiot i zmieniona w zakresie nazwy inwestora (A.).

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta C. zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] (zakres zmiany obejmował m.in. zwiększenie ilości lokali mieszkalnych oraz zwiększenie ilości miejsc postojowych na terenie nieruchomości).

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości o nr [...] na dwie odrębne nieruchomości (o nr [...] i [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych zlokalizowanych w C. przy ul. A. [...] na działkach nr ew. [...] i [...] (powstałe na skutek podziału działki [...]).

Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "N." z siedzibą w C. podnosząc kwestie związane z rozliczeniami za ustanowioną służebność i wykonanie dojazdów do działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r.

Decyzja ta stała się prawomocna wobec nie skorzystania przez żadną ze stron z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. (doprecyzowanym w toku postępowania) Wspólnota Mieszkaniowa "N." z siedzibą w C. (dalej jako skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r.

Wspólnota wskazała, że zachodzą podstawy nieważności wymienionych decyzji określone w:

1. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

2. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w chwili jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r., inwestor A. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (22 garaży i 2 budynków gospodarczych) na działce o nr ew. [...]. Natomiast ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta C. udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji również na działce o nr ew. [...]. Tym samym organ stopnia podstawowego naruszył przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) bowiem udzielił pozwolenia na budowę na działkę o nr ew. [...], która nie została objęta wnioskiem inwestora. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że na działce o nr ew. [...] nie zostały przewidziane roboty budowlane.

W ocenie GINB art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r., obejmuje działkę o nr ew. [...] pomimo braku wniosku inwestora, a co więcej na działce tej nie zostały przewidziane żadne roboty budowlane.

Tym samym decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

GINB ocenił także zgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004, nr 96, poz. 2692 ze zm.), gdzie działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako MW/P,G (MW- teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, P- tereny produkcyjne, G - tereny objęte ograniczeniami zabudowy kubaturowej). Z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. planu wynika, że teren oznaczony symbolem G to teren objęty ograniczeniami zabudowy kubaturowej z uwagi na występujące pustki po starej, płytkiej eksploatacji węgla kamiennego, na których zostały ustalone zasady lokalizacji inwestycji na warunkach określonych w stanowisku organu nadzoru górniczego. Tym samym na działce o nr ew. [...] możliwa jest zabudowa kubaturowa na warunkach określonych w stanowisku organu nadzoru górniczego.

W projekcie budowlanym (str. 41) znajduje się pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] stwierdzające, że dla działki o nr ew. [...] "brak jest obecnie wpływów wywołanych dokonaną eksploatacją górniczą (...) nie planuje się prowadzenia eksploatacji górniczej".

GINB wyjaśnił dalej, że z akt sprawy wynika także, iż działka o nr ew. [...] stanowiła część działki o nr ew. [...]. Brak jest jednak stanowiska organu nadzoru górniczego odnośnie do przedmiotowej inwestycji na działce o nr ew. [...]. GINB w związku z tym w piśmie z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], zwrócił się do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z prośbą o przesłanie kopii dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania ww. pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] marca 2008 r. oraz udzielenia informacji czy pismo to dotyczyło również inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., tj. budowy zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych.

Okręgowy Urząd Górniczy w K. w piśmie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] wskazał, że informacja o warunkach geologiczno-górniczych zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2008 r., dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa istniejącego trzykondygnacyjnego budynku, domu wielorodzinnego wraz z dobudowaniem kondygnacji, na działce nr [...] (...). Inwestor nie odpowiedział natomiast na wezwanie GINB do wykazania, czy inwestycja została uzgodniona z urzędem górniczym.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że nie zostały ustalone zasady lokalizacji spornej inwestycji z organem nadzoru górniczego, a tym samym naruszony został § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) miejscowego planu.

Powyższe naruszenie jest wyraźne, rzucające się w oczy bowiem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu miejscowego są przepisami jednoznacznymi i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże w ocenie GINB powyższe naruszenie prawa nie powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W piśmie z dnia 28 marca 2008 r. zostało wyraźnie stwierdzone, że "dla terenu położonego w rejonie ul. A. [...] w C. (działka nr [...]) w zakresie jak przedstawiono na załączniku mapowym w granicach terenu górniczego (...) brak jest obecnie wpływów wywołanych dokonaną eksploatacją górniczą (...) nie planuje się prowadzenia eksploatacji górniczej". Zakres przedstawiony na załączniku mapowym obejmuje działkę o nr ew. [...]. Ponadto z pisma K. z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że teren działki o nr ew. [...] nie wymaga zabezpieczenia na wpływy eksploatacji górniczej.

GINB zauważył ponadto, że z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1) wynika, że ściana północna oddalona jest w najbliższym punkcie o 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (rzeka R.), ściana wschodnia oddalona jest o 10,35 m od granicy z działką o nr ew. [...] (ul. [...]), ściana południowa oddalona w najbliższym punkcie o ok. 5,0 m od granicy z działką o nr ew. [...], ściana zachodnia oddalona jest o 11,80 m od granicy z działką o nr ew. [...]. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do istoty zarzutów Wspólnoty organ nadzoru wskazał, iż Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Z projektu budowlanego zamiennego (projekt zagospodarowania terenu rys. nr [...]) i projektu budowlanego badanej w niniejszym postępowaniu inwestycji (projekt zagospodarowania terenu rys. nr 1) wynika, że w miejscu gdzie został zaprojektowany zespół 22 garaży i 2 budynków gospodarczych, przewidziano w projekcie zamiennym miejsca postojowe.

O ile więc sprawy załatwione decyzjami Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], dotyczą tego samego podmiotu, tj. A., to przedmiot obydwu spraw jest odmienny. Przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. było udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych. Natomiast przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. była zmiana decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] i [...].

Niewykonalność decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2885/15). Decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 307/14).

W ocenie GINB fakt, że realizacja inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2015 r. (...) będzie niemożliwa, bowiem ze względu na wcześniejsze, ostateczne rozstrzygnięcie sposobu zagospodarowania tej samej nieruchomości, nie powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. będzie niewykonalna z przyczyn prawnych bądź faktycznych. Wcześniejsza decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji nie powoduje, że decyzja późniejsza udzielająca pozwolenie na budowę na tym samym terenie jest niewykonalna prawnie i faktycznie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] GINB, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W pełni akceptując w uzasadnieniu uprzednio zajęte stanowisko GINB dodatkowo wyjaśnił, że pozwolenie na budowę jest prawem a nie obowiązkiem inwestora. Oznacza to, że może on zrezygnować ze swoich dotychczasowych zamierzeń inwestycyjnych i zastąpić je innymi, bądź też zmodyfikować je w granicach określonych przepisami prawa. Natomiast kwestia, czy inwestor zamierza zrealizować również wcześniejszą inwestycję odstępując istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego pozostaje bez wpływu na postępowanie nieważnościowe, w którym ocenie podlega materiał dowodowy jakim dysponował organ udzielający pozwolenia na budowę, a nie zgodność realizacji inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2009 r. z przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa "N." z siedzibą w C. kwestionując ją w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta C. i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mimo iż skutkuje ona zmianą sposobu zagospodarowania działki, ustalonego w uprzednio wydanej dla tej samej nieruchomości, a niewykonanej ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a więc sankcjonuje istotne odstępstwo od projektu budowlanego bez jednoczesnej zmiany wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji pomimo że rozstrzygają w odmienny sposób sprawę zakończoną inną, ostateczną decyzją administracyjną, która nie została ani uchylona, ani wykonana według stanu na dzień wydawania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności,

b. art. 7 K.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia w toku przeprowadzonego postępowania uzasadnionego interesu skarżącej, skutkujący uniemożliwieniem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przebudowanego i rozbudowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego niewykonaną do końca decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę i remont budynku mieszkalnego na nieruchomości w C. przy ul. A. [...], w przypadku zrealizowania przez spółkę A. będącą uczestnikiem na prawach strony, inwestycji objętej kolejną, wydaną dla tej samej nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych;

c. art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek utrzymania w obrocie prawnym decyzji naruszającej zasadę rei iudicatae.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/wa 2362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części w jakiej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powód częściowego stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych tj. objęcie pozwoleniem na budowę działki nie wskazanej przez inwestora we wniosku, na której ponadto nie zaprojektowano jakichkolwiek obiektów budowlanych ani nie przewidziano prowadzenia robót budowlanych, nie pozostaje w sprzeczności z możliwością dalszego badania sprawy przez Sąd i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia przyjętego w niniejszym wyroku (tj. częściowego wyeliminowania obu decyzji GINB w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych ponad wskazany przez organ zakres).

Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu organ, pomimo powołania przez stronę dwóch podstaw nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 3 i 5 K.p.a., był zobowiązany do całościowego zbadania decyzji objętych wnioskiem pod kątem wszystkich innych wad kwalifikowanych, jakimi mogły one zostać dotknięte. W ocenie Sądu GINB nieprawidłowo jednak dokonał weryfikacji decyzji budowlanych w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, koncentrując się w znacznym stopniu na dostrzeżonych wadach kwalifikowanych (brak wniosku co do działki [...] i brak rozważenia wpływu eksploatacji górniczej), zaś nie dostrzegając innych, artykułowanych wyraźnie przez stronę uchybień, które należało co najmniej z należytą uwagą ocenić i do nich się w sposób przekonywujący odnieść.

W ocenie Sądu organ powoływane przez skarżącą okoliczności potraktował zbyt pobieżnie, w zasadzie ograniczając się do zacytowania treści przepisu i powołania orzeczeń sądowych mających świadczyć o bezzasadności twierdzeń wnioskodawczyni, domagającej się unieważnienia decyzji budowlanych. Poza lakonicznym przywołaniem treści zarzutów, przepisów do których się one odwołują i wskazanego już orzecznictwa, organ nie odnosi się precyzyjnie do tego, dlaczego uznaje, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. (oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody), nie są dotknięte wadą kwalifikowaną z pkt 3 art. 156 § 1 K.p.a., zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez skarżącą okoliczności uniemożliwiających jej dokonanie obecnie zgodnego z prawem oddania wcześniejszej inwestycji do użytkowania.

Działanie takie w postępowaniu nieważnościowym nie powinno mieć miejsca i stanowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia powodów, dla których stanowisko wnioskodawcy uznane zostało za nieprawidłowe. Powyższe stanowi uchybienie procesowe organu, niezależne od wadliwego również, zdaniem Sądu, odczytania znaczenia omawianej przesłanki.

Sąd stwierdził, iż organ, pomimo lakoniczności swojego wywodu w zakresie podnoszonych przez skarżącą uchybień kwalifikowanych, słusznie przyjmuje jednak, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Strona skarżąca nie dostrzega bowiem, iż błędnie tę przesłankę interpretuje.

Niewykonalność decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. musi zachodzić zarówno w dacie jej wydania, jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru (oraz w przyszłości). Przesłanka niewykonalności decyzji zasadnie jest przy tym przez organ widziana zarówno jako odwołanie do sfery faktycznej (np. techniczny brak możliwości zrealizowania decyzji), jak również do sfery prawnej (np. istnienie przepisu zabraniającego realizacji decyzji lub nakazującego inny rodzaj zachowania). Nie można więc mówić o niewykonalności decyzji, jeżeli zachodzi jedynie trudność w jej wykonaniu.

Zdaniem Sądu, to na co skarżąca nie zwraca uwagi, a organ dostatecznie nie eksponuje w uzasadnieniu decyzji, to okoliczność, iż postępowanie dotyczy wydania decyzji budowlanej na – zdaniem strony – teren już zajęty pod inną inwestycję. Argumenty strony wskazują przy tym na to, że to wcześniejsza decyzja budowlana, w razie skonsumowania przez inwestora uprawnienia z decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym (a więc późniejszej), nie będzie możliwa do wykonania. To z kolei nie mieści się w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność, że decyzja późniejsza, względem której toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, utrudnia bądź nawet uniemożliwia realizację decyzji wcześniejszej nie oznacza, iż jest ona nieważna z uwagi na jej niewykonalność (co oczywiście nie wyłącza istnienia innych ewentualnych wad). Zarówno bowiem w sensie faktycznym możliwe jest jej wykonanie (zrealizowanie zabudowy 22 garażami i 2 budynkami gospodarczymi na działce inwestycyjnej) jak również w sensie prawnym jest to także możliwe (brak jest przepisów prawnych ustanawiających zakazy lub nakazy zabudowy określonego rodzaju na tym właśnie terenie). Istotą twierdzenia skarżącej jest więc przekonanie, że niewykonalność pierwotnej decyzji budowlanej na którą wpływ wywiera decyzja wtórna do niej i weryfikowana obecnie w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywanym przez GINB, stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji późniejszej W takim ujęciu nie można jednak przyjąć, aby ten zarzut wniosku skarżącej był uzasadniony.

Odnośnie do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zdaniem Sądu, należy podzielić ogólną argumentację organu, iż o jej zaistnieniu musi świadczyć zarówno łączność podmiotowa dwóch spraw (ten sam podmiot) jak również łączność przedmiotowa (w tej sprawie analogiczna inwestycja).

Przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zmierza w swej istocie do wyeliminowania takich sytuacji rodzajowych, w związku z którymi w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje odnoszące się do tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu. GINB w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć przyznaje co prawda, iż podmiot decyzji budowlanych z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] lipca 2015 r. jest taki sam, to jednak ich przedmiot jest już zupełnie inny. Wnioski takie wypływają w ocenie organu z faktu, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. (i wcześniejsza decyzja jej postanowieniami zmieniona) dotyczyła w zasadzie rozbudowy budynku znajdującego się w innej części działki nr [...] (po podziale [...]), zaś decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczy już innej części działki [...] (po podziale [...]). Zdaniem Sądu, zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej, bo o to w tym przypadku chodzi, zwłaszcza zaś tożsamości w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, nie można widzieć wyłącznie jako wzajemnej zgodności pod względem przyjętego nazewnictwa inwestycji, czy też wiodących czy też przeważających założeń i elementów architektoniczno-budowlanych (zasadniczych elementów inwestycji). Należy w tym przypadku pamiętać o istocie decyzji budowlanej, która oprócz tego, że zezwala na określoną aktywność budowlaną sensu stricto, to także zatwierdza konkretny projekt budowlany, wraz z precyzyjnym projektem zagospodarowania działki/terenu, którego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest obowiązkowo badana przez organ na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym zatwierdzenie kolejnego projektu budowlanego na tę samą nieruchomość w sensie materialnym, a więc uwzględniającym także jej późniejsze podziały fizyczne i prawne, bez rozważenia czy nieruchomość ta nie jest już objęta innym zamierzeniem inwestycyjnym na podstawie wcześniejszej decyzji budowlanej, może stanowić o wadliwym przeprowadzeniu przez organ architektoniczno-budowlany kontroli przedłożonego projektu i wydania w efekcie tego zgody na realizację inwestycji na terenie już zajętym pod inną, wcześniejszą inwestycję, która w związku z tym może nie zostać prawnie wykonana, generując tym samym kolejne postępowanie (o charakterze naprawczym). Organ nie dostrzega, iż taki mechanizm jak zastosowany przez inwestora w niniejszej sprawie może także prowadzić do obchodzenia prawa np. przepisów planistycznych.

Sąd z uwagi na potrzebę wykazania pewnego podobieństwa sytuacji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1467/16 w którym wskazano, że "Decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, bądź w sposób milczący, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji (domniemania milczącego załatwienia sprawy) w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji". W tym przypadku tą materią jest nieruchomość, która pomimo dokonanego podziału, nadal jest objęta pierwotną decyzją budowlaną z dnia [...] stycznia 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. i w zgodzie z tą decyzją może zostać zagospodarowana. W kontekście tego skarżąca słusznie odwołuje się do przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazując organowi, iż zmiana decyzji budowlanej w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga przeprowadzenia procedury zmiany decyzji budowlanej. Dopiero więc jej przeprowadzenie spowoduje, iż dany teren co do którego zatwierdzono uprzednio określony projekt zagospodarowania, nie będzie już objęty tą decyzją i w związku z tym będzie mógł zostać zagospodarowany w inny sposób. Nie jest dopuszczalne swoiste "nadpisanie" nową decyzją innego sposobu zagospodarowania nieruchomości niż pierwotnie ustalony, chyba że następuje to łącznie z modyfikacją decyzji pierwotnej, czego na tle ustalonego stanu faktycznego jest brak.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie GINB zdaje się więc nie przywiązywać właściwej wagi do tego, że na działce nr [...] (powstałej na skutek podziału działki [...]) zarówno w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jak i zmieniającej ją (rozszerzającej jej zakres) decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. przewidziano zagospodarowanie poprzez budowę m.in. naziemnych miejsc parkingowych dla samochodów mieszkańców i klientów lokali użytkowych. Prawdą jest oczywiście to, iż budowa miejsc parkingowych nie polega na wzniesieniu budynku lub budowli, niemniej jednak w tym przypadku stanowi warunek sine qua non całości inwestycji budowlanej zatwierdzonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., a to w szczególności pod względem wymaganej obligatoryjnie planem miejscowym (nakaz) liczby tych miejsc przypadającej na każdy lokal i określoną powierzchnię lokali usługowych (por § 6 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego). Decyzja zmieniająca z dnia [...] czerwca 2014 r. zwiększała pierwotnie określoną liczbę lokali, co nieodzownie wiązać się musiało ze zwiększeniem liczby obowiązkowych miejsc parkingowych.

W tym kontekście Sąd nie podzielił zapatrywania GINB, iż to inwestor i właściciel nieruchomości bezwzględnie i absolutnie decyduje co na danej nieruchomości wzniesie. Ta co do zasady zasługująca na akceptację swoboda inwestora, ograniczona jest jednak jego wcześniejszymi działaniami inwestycyjnymi, od których może on oczywiście odstąpić, jednakże wyłącznie w sposób przewidziany przez prawo (tu poprzez zmianę pierwotnej decyzji budowlanej) nie zaś w sposób generujący stan uniemożliwiający legalne użytkowanie wcześniejszej inwestycji, o czym skarżąca konsekwentnie organ informowała na każdym etapie postępowania, tym bardziej, że obecnie skutki działań inwestora zostaną przeniesione na nabywców lokali.

W związku z tym organ, zdaniem Sądu, nie przeprowadził właściwej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. błędnie ją stosując w sprawie i przyjmując, że na pewno nie zachodzi łączność przedmiotowa decyzji weryfikowanej i wcześniejszej, nadal obowiązującej w obrocie prawnym, decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.).

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że organ w sposób niekompletny rozważył także przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ograniczając się w zasadzie tylko do analiz przepisów technicznych (odległości). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Mając to na uwadze Sąd wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. zapadła po tym, jak inwestorzy dokonali sprzedaży przynajmniej części nieruchomości lokalowych objętych decyzją budowlaną z dnia [...] stycznia 2009 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.) i w związku z tym nabywcy tych lokali uzyskali co najmniej dobrze ukształtowaną prawnie ekspektatywę bycia właścicielem lokalu znajdującego się w budynku, który powinien zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zostać oddany do użytku dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. pkt 5 decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r.). W dacie wydawania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta C. i Wojewody [...] funkcjonowała już zatem w obrocie prawnym wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca właścicieli wyodrębnionych i jeszcze niewyodrębnionych lokali mieszkalnych i użytkowych, których uzasadnione interesy należało uszanować. W związku z tym, w szczególności zaś w związku z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pierwotnej (do której znajdują zastosowanie decyzje z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r.) oraz postanowień planu miejscowego nakazującego bezwzględne zachowanie określonego parytetu miejsc parkingowych względem liczby lokali (mieszkalnych i użytkowych), co najmniej rozważenia wymaga przez GINB, czy wydanie nowej decyzji budowlanej na teren zajęty pierwotnie na realizację miejsc postojowych dla wcześniejszego zamierzenia budowlanego (częściowo lub nawet w całości sprzedanego przez inwestora), nie spowoduje sytuacji braku możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a przez to naruszenia chronionych przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (warunek ilości miejsc parkingowych na terenie pierwotnej inwestycji nie zostanie spełniony).

Organ powinien zatem okoliczność tę ponownie przeanalizować i wyciągnąć odpowiednie do poczynionych ustaleń wnioski, w szczególności co do tego, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pierwotnej inwestycji została już pozyskana, czy też – na co wskazują działania inwestorów uwidocznione w aktach sprawy – wymóg ten został z nich być może zdjęty.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czyli stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] organ nadzorczy nie wyjaśnił należycie powodów, dla których odmówił zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz w sposób niekompletny rozważył przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył ww. przepisów postępowania i dokonał prawidłowej weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] pod kątem istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej;

b. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] dotyczą sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], zmienioną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarówno w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., jak również w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., szczegółowo wyjaśnił powody, dla których uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. możliwe jest tylko w sytuacji, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Dla zaistnienia tożsamości sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (zob. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2084/15, CBOSA). O ile sprawy załatwione decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. i decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczą tego samego podmiotu, tj. A., to przedmiot obydwu spraw jest już odmienny. Przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. było udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych. Natomiast przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2014 r. była zmiana decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] i [...].

W ocenie skarżącego kasacyjnie prezentowanie przez Sąd I instancji odmiennego niż organ poglądu na temat rozumienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii i wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie w sprawie nie zachodzi res iudicata.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował także ocenę Sądu I instancji, że "(...) organ w sposób niekompletny rozważył (...) przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ograniczając się w zasadzie tylko do analiz przepisów technicznych (odległości)".

W ocenie skarżącego kasacyjnie w postępowaniu nieważnościowym dokonano kompletnej analizy przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponadto powołane przez Sąd I instancji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazany przepis, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ma charakter zasady ogólnej prawa budowlanego. Wskazania zawarte w jego treści, jakkolwiek są wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy, to jednak z uwagi na swój ogólny charakter nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Tym samym powołanie się na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem naruszenia konkretnej normy szczegółowej. Skoro w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, to nie można stwierdzić, że został naruszony w sposób rażący art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania wskazanych w podstawie kasacyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy o sygn. VII SA/Wa 2362/18, ponieważ doprowadziło do uchylenia prawidłowych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym organ dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego w zakresie istotnym w kontekście przesłanek wynikających z prawidłowo zinterpretowanych norm prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.).

W ocenie skarżącego kasacyjnie błędna jest zaprezentowana w kwestionowanym wyroku wykładnia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za istnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. można by uznać sytuację, w której pomimo wydania pozwolenia na budowę, zostało wydane kolejne pozwolenie na budowę dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu sprawy przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Dla stwierdzenia, że nastąpiło – bądź w wyniku wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy może nastąpić – naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zaś tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego musi on być brany pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08; 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09; 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1895/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie przede wszystkim brak jest tożsamości przedmiotowej. Nawet jeżeli decyzje Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] czerwca 2014 r., dotyczą tej samej nieruchomości, to dotyczą one innych zamierzeń budowlanych. Ponadto nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo budowlane twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w niniejszej sprawie inwestor winien w pierwszej kolejności przeprowadzić procedurę zmiany decyzji budowlanej. Dopiero jej przeprowadzenie spowoduje, że dany teren, co do którego zatwierdzono uprzednio określony projekt zagospodarowania, nie będzie już objęty tą decyzją i w związku z tym będzie mógł zostać zagospodarowany w inny sposób. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą. Inwestor nie ma obowiązku realizowania wynikających z niej uprawnień bądź podejmowania działań procesowych (np. art. 155, 162 K.p.a.), mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zmiany planów inwestycyjnych na danej nieruchomości. W decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że inwestor może zrezygnować ze swoich dotychczasowych zamierzeń inwestycyjnych i zastąpić je innymi, bądź też zmodyfikować je w granicach określonych przepisami prawa. Natomiast kwestia, czy inwestor zamierza zrealizować również wcześniejszą inwestycję odstępując istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego pozostaje bez wpływu na postępowanie nieważnościowe, w którym ocenie podlegał materiał dowodowy, jakim dysponował organ udzielający pozwolenie na budowę, a nie zgodność realizacji inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2009 r. z przepisami prawa.

Skarżący wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 366/12, CBOSA, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, aby fakt posiadania pozwolenia na budowę na określonej nieruchomości przez jeden podmiot stał na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę na tej samej nieruchomości innemu podmiotowi. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają w tym zakresie odpowiednika art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpoznawał skargę kasacyjną stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nienależycie rozważył, czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1228/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażony został pogląd, że: "Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana w sprawie rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2009 r. zmienionej decyzją z [...] czerwca 2014 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności powinny być rozumiane ściśle i zawężająco.

Decyzja z 2009 r. dotyczyła tego samego podmiotu, co decyzja z 2015 r. Obydwie ww. decyzje wydane zostały w oparciu o tę samą podstawę prawną. Decyzje te nie rozstrzygają jednak o tym samym przedmiocie. Przedmiotem decyzji z 2015 r. była przebudowa i remont budynku mieszkalno-hotelowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Pozwolenie na budowę dotyczyło działek o nr ew. [...] i [...]. Obejmowało ono również realizację miejsc postojowych na tych działkach.

Decyzja z 2015 r. dotyczyła pozwolenia na budowę zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych. Pozwolenie dotyczyło działki o nr ew. [...], która została wyodrębniona z działki o nr ew. [...].

Porównanie załączników mapowych do obydwu decyzji pozwala stwierdzić, że budowa zespołu 22 garaży i 2 budynków gospodarczych na podstawie decyzji z 2015 r., przewidziana została częściowo w tym samym terenie co miejsca postojowe przewidziane w decyzji z 2009 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie organ administracji uznał, że przedmiot tych dwóch decyzji był inny. Pierwsza dotyczyła przebudowy i remontu istniejącego budynku oraz budowy miejsc postojowych zaś druga budowy garaży i budynków gospodarczych.

Aby można było mówić o tym, że decyzja z 2015 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją z 2009 r., to decyzja z 2015 r. również musiałaby rozstrzygać o pozwoleniu na przebudowę i remont istniejącego budynku oraz budowy miejsc postojowych. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził właściwej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w istocie nie wskazał na czym miałby polegać ten niedostatek oceny. W oparciu o treść uzasadnienia wyroku można jednak dokonać rekonstrukcji toku rozumowania Sądu I instancji. W swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się twierdzić, że sam fakt, iż późniejsza decyzja dotyczy tej samej nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, o której mowa we wcześniejszej decyzji, przy czym realizacja ta ma mieć miejsce w tej samej części nieruchomości, świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak szerokie rozumienie przesłanki nieważności określonej w art. 156 1 pkt 3 K.p.a. nie jest niezasadne. Wskazanie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja jest oczywiście ważnym elementem pozwolenia na budowę, ale nie jest to element, który przesądzałby o tożsamości rozstrzygnięć. O tożsamości rozstrzygnięć decyduje łącznie wskazanie nieruchomości oraz wskazanie inwestycji, jaka ma być w oparciu o pozwolenie na budowę realizowana.

Zgodzić natomiast należy się z Sądem I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył należycie kwestii istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest z powodu rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że trafne jest jedynie samo stwierdzenie Sądu I instancji, że kwestia wydania decyzji z 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa powinna być ponownie przeanalizowana jednakże nie z przyczyn, które Sąd ten wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazywane przez Sąd I instancji przyczyny, w ocenie NSA, nie mają bowiem związku z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Po pierwsze, pominięcie przy wydawaniu decyzji z 2015 r. faktu, że funkcjonowała już Wspólnota Mieszkaniowa może być rozważane wyłącznie jako potencjalna przesłanka wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją nie zaś jako przesłanka nieważnościowa.

Po drugie, rozważania Sądu I instancji, że wydanie decyzji z 2015 r. uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji wskazanej w decyzji z 2009 r. zmienionej w 2014 r. są nieuzasadnione. Trudności z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie mogłyby być związane z faktem zaniechania realizacji w całości inwestycji określonej w decyzji z 2009 r. zmienionej następnie w 2014 r. nie zaś z faktem wydania decyzji z 2015 r.

Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania przez organ administracji, że naruszony został przepis lub grupa przepisów, których stosowane nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie organ administracji powinien więc dokonać oceny decyzji z 2015 r. pod kątem naruszenia przepisu lub przepisów związanych z wydaniem kolejnego pozwolenia na budowę innej inwestycji na tej samej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że dopuszczalne jest wydanie kilku pozwoleń na realizację różnych inwestycji na tej samej nieruchomości, o ile nie będą one realizowane w tym samym miejscu na tej nieruchomości. W ustawie Prawo budowlane nie ma przepisu, który wprost zakazywałby wydania kilku pozwoleń na realizację różnych inwestycji na tej samej nieruchomości, w tym samym miejscu na tej nieruchomości ale, w ocenie NSA, wynika to wyłącznie z faktu, że ustawodawca uznał za oczywiste, iż taka sytuacja nie może mieć miejsca. Nie oznacza to jednak, że nie istnieją przepisy, które w związku z zaistnieniem takiej sytuacji mogą zostać naruszone.

Po pierwsze, z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Jest to konieczne, gdyż organ administracji musi m.in. ocenić, czy zagospodarowanie nieruchomości będzie zgodne np. z przepisami określającymi wymogi dotyczące powierzchni biologicznie czynnej na działce.

Skoro działka o nr ew. [...] była objęta pozwoleniem na budowę z 2009 r zmienionym w 2014 r., to projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 2015 r. powinien uwzględniać obiekty projektowane, określone we wcześniejszej decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2015 r. nie wynika, by na mapie tej naniesione zostały planowane do realizacji miejsca postojowe.

Po drugie, przy ocenie decyzji z 2015 r. należy wziąć pod uwagę jaki cel zamierzał uzyskać inwestor poprzez jej wydanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę z 2009 r. zmieniona decyzją z 2014 r. zatwierdzała projekt budowlany o określonej lokalizacji na nieruchomości. Z kolei decyzja z 2015 r. projekt ten w istocie częściowo zmieniała. Zamiast części miejsc postojowych zrealizowane miały być garaże i budynki gospodarcze. Celem inwestora była więc w istocie modyfikacja pierwotnego zamierzenia budowlanego. Takie działanie inwestora jest niczym innym jak istotnym odstępstwem od projektu budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Rezygnację z realizacji części zaplanowanych miejsc parkingowych przewidzianych w projekcie budowlanym z 2009 r. i zamiar zrealizowania w to miejsce garaży i budynków gospodarczych uznać należy za istotne odstąpienie od projektu budowalnego. Zgoda na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie jest możliwe modyfikowanie pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji trybie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany nie zostały w całości lub częściowo wyeliminowane z obrotu prawnego ich modyfikacja, wykazująca cechy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, możliwa jest tylko poprzez zmianę pierwotnej decyzji na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie w istocie doszło do modyfikacji pierwotnego projektu budowlanego, tylko nie w wyniku decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ale w wyniku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor uznał, że faktycznie nie zrealizuje części projektu budowlanego zatwierdzonego funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją z 2009 r. zmienioną decyzją z 2014 r. i w to miejsce zrealizuje projekt zatwierdzony decyzją z 2015 r.

Ocena naruszenia art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane powinna zostać dokonana nie tak jak to sugerował Sąd I instancji pod kątem przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tylko pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rolą organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę będzie dokonanie takiej oceny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. a zart. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.