Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. S. w dniu [...] września 2017 r., jako żołnierz zawodowy służby kontraktowej, wyznaczony rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...] w [...], złożył wniosek o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Uprzednio przed rozpoczęciem służby wojskowej pełnił służbę w Policji.

Z przedstawionego przez D. S. zaświadczenia Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika, że na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została przyznana ww. pomoc finansowa w wysokości 9.232,00 zł z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto, że w związku ze zwolnieniem ww. ze służby w Policji bez uprawnień emerytalnych, powstał wymóg zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Komendant [...] Policji wezwał D. S. do zwrotu pomocy finansowej wysokości 1.902,00 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmówił przyznania D. S. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.), dalej: "ustawy o zakwaterowaniu".

Prezes Agencji Mienia Wojskowego; dalej: "Prezes AMW", po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.); dalej: "k.p.a." i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, organ wskazał na treść art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, prawo do zakwaterowania żołnierza służby kontraktowej realizuje się na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera na swój wniosek, jedną z pozostałych form realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, które to realizowane jest w jednej z następujący form:

1) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

2) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. wypłatę świadczenia mieszkaniowego, przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.

Natomiast treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Wskazany ustęp 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Organ uznał jako fakt bezsporny, że D. S. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

Według organu, istota sprawy w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 01 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.

Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa.

Niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 ww. przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., zdaniem Prezesa wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Zatem jeżeli analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane.

Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Prezes Agencji podkreślił, że w orzecznictwie, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, przyjmuje się w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy żołnierzy, że pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej tylko jeden raz w rodzinie, jak i w sytuacji gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy państwa i ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.

Prezes Agencji zwrócił uwagę, że ww. ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń.

Ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana i w wyniku tych nowelizacji były zmieniane nazwy instytucji prawnych, w tym w szczególności co do nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz.

Uwzględniając specyfikę zagadnienia Prezes uznał, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju.

Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej, określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko jeden raz. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia żołnierzy, którzy już raz skorzystali z pomocy państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Prezes AMW zwrócił uwagę, że ustawodawca, kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności, zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 10 ustawy o zakwaterowaniu wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych.

Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co faktycznie wnosi strona, powodowałby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez żołnierza, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania w sytuacji skarżącego, ponieważ przepis ten wyłącza prawo do zakwaterowania.

D. S. pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2019 r., zarzucając jej:

1. Naruszenie, określonej w art. 2, art. 1, art. 32 Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności, a także zasady równości wobec prawa.

2. Naruszenie art. 6 k.p.a. — zasady praworządności - polegającej na tym, że organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy. Organ przy wydawaniu tej decyzji stosuje rozstrzygnięcie wbrew tej zasadzie dokonując interpretacji przy zastosowaniu niedozwolonej, w tym przypadku, analogii, dywagacji

i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja wymienionych w decyzji przepisów prawa materialnego, prowadząca do tego, iż policjantowi, który po zwolnieniu się ze służby i zwrocie pomocy finansowej, podjął służbę w siłach zbrojnych RP z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo, w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

3. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., przez to, że nie dążył do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, uwzględniając jedynie interes społeczny, nazywając go publicznym, poprzez stosowanie niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań i na tej podstawie w sposób dowolny dokonał rozszerzania interpretacji przepisów, których brak jest w regulacji ustawowej, przez co działał z wyraźnym pokrzywdzeniem strony.

4. Naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego.

5. Naruszenie art. 7a § 2 k.p.a. i art. 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony przez dowolne przywoływanie w uzasadnieniu decyzji interesu publicznego i interesu państwa, wynikającego z art. 7a § 2 k.p.a. i art. 81a k.p.a., i w ten sposób sugerowanie wyłączenia ze stosowania art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy wyłączenie to nie dotyczy procedowanej sprawy, a więc przy jej rozpatrywaniu organ winien niewątpliwie stosować zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wynikającą z treści art. 7a § 1 k.p.a., jak również art. 81a § 1 k.p.a.

6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego, a więc ex lege nie wynika zakaz udzielenia byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikającej z ustawy o zakwaterowaniu, w tym m.in. zwrócił pomoc uzyskaną w tym zakresie od Policji, a jasne, precyzyjne i enumeratywne wyliczenie przesłanek negatywnych, stanowiących katalog zamknięty, nie daje możliwości odmowy udzielenia takiej pomocy.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z obowiązującymi i przywołanymi w treści odwołania zasadami, w tym również podnoszonej przez organ wykładni, z którą skarżący się nie zgadza, organ nie może, w razie braku konkretnych uregulowań ustawowych, stosując niedozwoloną analogię, dywagacje i domniemania, czy też interpretację rozszerzającą, do których stosowania nie jest uprawniony, odmówić przyznania prawa do zakwaterowania, uzasadniając je argumentami pozaustawowymi, które de lege ferenda mogą stanowić jedynie projekt niewiążących propozycji założeń do nowelizacji ustawy, a nie być przedmiotem uzasadnienia odmowy prawa do otrzymania pomocy z ustawy o zakwaterowaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wnioskował o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo podniósł, że przepisy Konstytucji RP adresowane są do wszystkich obywateli, a nie do poszczególnych grup zawodowych. Żołnierz, który pełniąc wcześniej służbę w Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a obecnie żąda przydziału lokalu - to jest jedna i ta sama osoba, zatem realizacja "prawa do kwatery" (obecnie żołnierza), z pominięciem uprzednio skonsumowanej pomocy na ten sam cel, stanowiłaby - zdaniem organu – zaprzeczenie wspomnianych zasad konstytucyjnych.

Zasada realizacji prawa do kwatery w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jest zasadą obowiązującą we wszystkich prawie służbach mundurowych i zmiana rodzaju pełnionej służby nie może obligować państwa do wielokrotnego udzielania wsparcia na cele mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.), dalej ustawa o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane na jego wniosek w jednej z następujących form (art. 21 ust. 2):

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym: żołnierz służby stałej ma prawo wyboru jednej z trzech form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), natomiast żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 4).

Dopiero w przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej ma prawo wyboru skorzystania z jednej z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, na wniosek żołnierza zawodowego poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Prawo do zakwaterowania poprzez przydział kwatery lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu):

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

5. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36);

6. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Jak wynika z ustaleń organu, skarżącemu, jako funkcjonariuszowi Policji, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] przyznał pomoc finansową w wysokości 9.232,00 zł z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednakże w związku ze zwolnieniem ww. ze służby w Policji bez uprawnień emerytalnych, powstał wymóg zwrotu przyznanej pomocy finansowej, co znalazło wyraz w decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...], nakazującej zwrot pomocy finansowej w wysokości 1.902,00 zł.

Zatem w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do odmowy, w oparciu

o art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania z tego względu na fakt, że wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe.

Rację ma organ, że istotą regulacji ujętej w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu jest unikanie dwukrotnego realizowania ze środków Skarbu Państwa świadczeń przysługującym funkcjonariuszom. Jednak w realiach rozpatrywanej sprawy D. S., jako funkcjonariusz, nie skonsumował w trakcie służby w Policji, swojego uprawienia związanego z prawem do lokalu mieszkalnego w postaci przyznanej mu pomocy finansowej.

Obowiązek zwrotu przyznanej w czasie służby w Policji pomocy finansowej, w sytuacji przejścia skarżącego do zawodowej służby wojskowej, prowadzi zatem do reaktywacji prawa do lokalu mieszkalnego oraz świadczeń substytucyjnych do tego prawa na gruncie ustawy o zakwaterowaniu.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).