Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 412/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 147 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. e,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 806/10 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. R. – M. B." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz K. H. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. , sygn. akt II SA/Kr 806/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. R. – M. B.".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu [...] maja 2010 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. R. – M. B.". W dniu [...] czerwca 2010 r. K. H. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia, a w dniu [...] czerwca 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze K. H. wskazał, iż jest właścicielem oraz współwłaścicielem nieruchomości utworzonych z działek ewidencyjnych

nr:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], : 3, obręb [...] K. w K. Co do tych nieruchomości prowadzi się szereg postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zapisami planu wymienione nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym jako: [...] Z tych okoliczności skarżący wywodzi swój interes prawny i fakt jego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę.

Przedmiotowej uchwale zarzucono:

1. Nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic, tj. z Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w N., który wynika z art. 17 pkt 7 lit. e) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej jako "u.p.z.p."). Uzgodnienie to jest obligatoryjne w odniesieniu do wszystkich projektów planów miejscowych.

2. Brak ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag nr [...]. Uwagi te dotyczą m. in. możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią (pomiędzy wałami rzeki R.), a więc terenu, który zdaniem skarżącego podlega, z mocy art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, uzgodnieniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.

3. Uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta K. celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Projekt planu został dostarczony Radzie Miasta K. [...] lutego 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Rada Miasta K. otrzymała od Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K. pozytywną opinię oraz poprawki. W dniu [...] maja 2010 r. Rada Miasta K. uchwaliła plan wraz z poprawkami (zmianami dokonanymi w projekcie planu) wniesionymi przez komisję, bez przesłania projektu planu do Prezydenta Miasta K., celem dokonania ponownych uzgodnień.

4. Niezgodność treści planu z ustaleniami Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Stwierdzono, że niezgodność ta istnieje, gdyż:

a) Zachodnia część terenu oznaczonego w planie jako [...], w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej.

b) Teren oznaczony w planie jako [...] (dopuszczający zabudowę do 19 m wysokości), w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej.

c) Teren oznaczony w planie jako [...], w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie.

d) Teren oznaczony w planie jako [...], w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej.

e) Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako [...], w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej;

f) Południowa część terenu oznaczonego w planie jako [...],. w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej.

g) Część terenu oznaczonego w planie jako [...], w studium przeznaczona jest w części pod teren zieleni otwartej a w części pod zabudowę i zainwestowanie.

h) Teren oznaczony w planie jako [...], w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej.

i) Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako [...] i [...], w studium przeznaczona jest w pod teren zieleni otwartej.

j) Teren oznaczony w planie jako [...] i [...], w studium przeznaczony jest w pod teren zieleni otwartej.

k) Teren oznaczony w planie jako [...], w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej

I) Teren oznaczony w planie jako [...] i [...], w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie.

m) Dodatkowo tereny oznaczone w planie jako [...] (czyli o różnym dopuszczonym przeznaczeniu), w studium mają takie samo przeznaczenie.

5. "Zamrożenie" prawa własności. Zapisy planu przewidują – m. in. - realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób prywatnych, choć Gmina K. nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja parku nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto w budżecie Gminy K. brak jest środków na wykup tych gruntów. Ponadto, zapisy planu przewidują także - m. in. - realizację ciągów pieszych i pieszo-rowerowych ([...]) na terenach w całości bądź w części należących do osób prywatnych, choć Gmina nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja ciągu pieszego nie jest celem publicznym w rozumieniu powyższej ustawy.

6. Zapisy pozwalające innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, zawarte w § 5 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 2 pkt 3, § 35 ust. 4 pkt 3, § 41 ust. 7 pkt 2 i w § 43 .

7. Wskazanie w planie konkretnej "branży działalności handlowej", od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu, nie może być uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. W planie zawarte są zapisy - w § 26 ust. 4, § 29.ust. 2 i w § 37 ust. 3 pkt 1 - łamiące powyższą zasadę.

8. Rozbieżność pomiędzy treścią planu a załącznikiem graficznym w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 29 ust. 3, w § 19 pkt 5, w § 20 pkt i w § 23 pkt 2.

9. Niewyznaczenie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę dla szeregu tego rodzaju terenów, które skarżący detalicznie wskazuje.

10. Nieprawidłowa definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcie "linia zabudowy" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i nie można mu nadawać innego znaczenia. W szczególności linia zabudowy nie odnosi się do części" budynków zlokalizowanych pod ziemią. Tymczasem § 5 ust. 1 pkt 4 planu zawiera odmienną niż zawarta w ustawie definicję linii zabudowy.

11. Wprowadzenie do planu elementów informacyjnych (§ 5 ust. 3), które nie są ustaleniami planu. Tymczasem owe "elementy informacyjne" kształtują prawa i obowiązki, wynikają z nich konkretne zakazy i nakazy: Punkty i ciągi widokowe należy uwzględnić przy kształtowaniu przestrzeni publicznych, w projektach zagospodarowania terenów inwestycji (§ 12 pkt 2 lit a). Ciek wodny (rów odwadniający) powinien być oznaczony liniami rozgraniczającymi, gdyż jest to teren o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż tereny z nim sąsiadujące. Ciągi piesze i ścieżki rowerowe, przebieg trasy Z. w tunelu drogowym, kładka lub inne urządzenia i połączenia komunikacyjne, poprzez odmienny sposób zagospodarowania i inne przeznaczenie, wpływają wprost na prawa i obowiązki właścicieli terenów nimi objętych.

12. Ustalanie w planie dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 3, ustalenia planu zawarte w uchwale i części graficznej obowiązują łącznie. Tymczasem wprowadzono zapisy umożliwiające dowolne ustalanie dróg (§ 17 ust. 1 pkt 2), ciągów pieszych i tras rowerowych (§ 33 ust. 3 pkt 2, § 34 ust. 3 pkt 1, § 37 ust. 3 pkt 3), sieci infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 4, § 21 pkt 2, § 21 pkt 4, § 23 pkt 2, § 24 pkt 2), mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych (§ 38 ust. 3 pkt 4).

13. Niewyznaczenie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej i gazociągów.

14. Przekroczenie "władztwa planistycznego". W § 9 pkt 1 lit c) wpisano nakaz zagospodarowania terenów [...] jako przestrzeni ogólnodostępnej. Tymczasem znaczna część tych terenów stanowi własność lub współwłasność skarżącego, a Gmina K. nie ma narzędzi prawnych, aby dokonać wywłaszczenia terenów, które są przeznaczone pod park, gdyż park nie jest celem publicznym. Nakazanie udostępnienia tych terenów osobom trzecim całkowicie niweczy prawo własności, jest sprzeczne z Konstytucją i zapisami Kodeksu Cywilnego.

Nadto w § 28 ust. 5 pkt 5 zawarto zapisy o konieczności stosowania jednolitej geometrii dachów, jeśli inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne planuje zrealizować więcej niż jeden budynek. Taki zapis nie znajduje podstaw w u.p.z.p. W § 9 pkt 1 lit a) wpisano nakaz "zachowania i ochrony walorów ekspozycyjnych K. K. i S. oraz sylwety S. M.", co oznacza, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta K. będzie mógł wydać decyzję odmowną powołując się na niezachowanie i brak ochrony walorów ekspozycyjnych K. K., S. lub S. M.

15. Sprzeczność przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W § 6 pkt 6 zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jednocześnie określając, iż powinny być mu podporządkowane sposoby użytkowania określone jako dopuszczone. Tymczasem na terenie [...] z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną usługami kultury dopuszcza się lokalizację zabudowy o wskaźniku zabudowy do 30% i wysokości do 19 m. Tak więc na terenie, który ma pozostać niezabudowany dopuszcza się zabudowę o największym wskaźniku wysokości.

16. Niewyznaczanie granic terenów służących organizacji imprez masowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Rada Miasta K. podniosła, iż na skarżącym spoczywa ciężar wykazania, że ustalenia planu naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Nie czyni zadość temu wymaganiu jedynie powołanie się przez skarżącego na fakt bycia właścicielem działek, bez wskazania na jakiekolwiek okoliczności wskazujących na naruszenie interesu prawnego. Dopuszczalność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pod względem merytorycznym oznaczałaby przyjęcie stanowiska, że w istocie skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą powszechną, co pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu, część zarzutów skargi nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, a więc w tym zakresie legitymacja skargowa nie przysługuje skarżącemu. Wątpliwość budzi również prawidłowość wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego. Skarżący wskazał jedynie, że naruszenia upatruje w całkowitym wykluczeniu zabudowy na jego nieruchomościach. O ile w niektórych przypadkach można uznać, że wykluczenie zabudowy może powodować naruszenie interesu prawnego, o tyle pogląd ten nie ma zastosowania w każdym przypadku i nie może być odczytywany mechanicznie. Tereny, których właścicielem jest skarżący były i są nadal wyłączone spod zabudowy, co wynika w znacznej mierze z istniejących uwarunkowań przyrodniczo - kulturowych oraz zapisów określonych w Studium.

W dalszej części odpowiedzi organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi:

1. W przedmiocie naruszenia art. 17 pkt 7 lit e) u.p.z.p. wskazano, że ustawodawca nakłada na określone podmioty udział w procedurze sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - opiniowanie, bądź uzgadnianie projektu planu. Ustawa określa katalog podmiotów, które posiadają kompetencje do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 7) i wskazuje na konieczność uzgadniania projektu planu z innymi organami, których kompetencja w tym zakresie wynika z przepisów odrębnych (art. 17pkt 7 lit. c). Przepisem dookreślającym uprawnienia wynikające z art. 17 pkt 7 jest art. 23 ustawy. W związku z tym zakres uzgodnienia dotyczy tylko tych postanowień projektu planu, które dotyczą właściwości rzeczowej lub miejscowej organu uzgadniającego. Plan nie został uzgodniony z właściwym organem ochrony granic, czyli Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w N., gdyż w obszarze planu nie znajdują się granice państwa. Skoro projekt planu nie dotyczy obszaru granic państwa, to w świetle art. 23 ust. 1 ustawy brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic.

2. Odnośnie naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. napisano, że korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr [...], nie dotyczy spraw o zasadniczym znaczeniu dla planu i nie powoduje naruszenia uzyskanych uzgodnień, a w związku z tym nie ma formalnych i merytorycznych przesłanek do ponawiania uzgodnień. Projekt planu na etapie przeprowadzania ustawowych uzgodnień uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na tym etapie procedury planistycznej ustalenia projektu planu zawierały w § 39, dotyczącym terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę R., zapis: Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych. Można zatem stwierdzić, że możliwość lokalizacji na rzece R. mostów i kładek pieszych została już wcześniej uzgodniona z odpowiednim organem. Dodanie (w wyniku z uwzględnienia powyżej wyliczonych uwag) uściślających zapisów jest tylko doprecyzowaniem umożliwiającym realizację zapisów (inwestycji) dot. lokalizacji mostków i kładek pieszych.

3. W przedmiocie naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że zarzut ten nie znajduje zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Postanowieniom ustawy towarzyszą bowiem uregulowania zawarte w Statucie M. K., który precyzyjnie reguluje tok prac Rady Miasta w procedurze uchwalania aktów prawa miejscowego. Projekt uchwały jest oceniany przez właściwe komisje Rady M. K., które mają możliwość wniesienia poprawek do tekstu przedłożonej uchwały. W toku prac Rady Miasta K. nad uchwałą w przedmiocie planu Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK zaproponowała cztery poprawki do przedłożonego projektu planu. Poprawki te zostały zaopiniowane przez Prezydenta Miasta K., który wskazał, iż tylko przyjęcie poprawki nr 4 spowoduje konieczność ponowienia procedury planistycznej. Rada Miasta K. uchwaliła projekt planu bez uwzględnienia poprawki nr 4. Mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w opinii Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2010r., a także ostateczny tekst uchwały, brak było podstaw do ponawiania procedury planistycznej.

4. W zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. napisano, że w uchwale stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium. Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień agregacji ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w studium. Do zasad tych należy zakwalifikować: cele rozwoju, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego K. i kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy, kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w poszczególnych strefach przedmieść, kształtowania systemu przyrodniczego, ochrony sylwety Miasta i ochrony i kształtowania krajobrazu. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Analizując argumenty przedstawione w złożonych uwagach oraz wcześniejsze dokumenty dotyczące działek Prezydent uznał, że - w świetle zapisu w Studium o dopuszczeniu w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - uwzględnienie wskazanych poniżej odstępstw jest możliwe i nie naruszy zasady zgodności projektu planu ze studium w świetle wskazanych w nim zasad, w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu przez organ nadzoru, bądź w ramach postępowania przez sądem administracyjnym. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze Studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku Studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Studium określa kierunki rozwoju i polityki przestrzennej, a nie przeznaczenie terenów. Ponadto kwestionowanie przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami "budowlanymi" i "niebudowlanymi" w planie - jako niezgodnych ze Studium - nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ rysunki Studium sporządzone są na mapach w skali 1:25.000 a rysunek planu sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2.000. Stosowana w geodezji i kartografii metoda generalizacji jest procesem zmniejszania szczegółowości mapy i zasada ta nie ma zastosowania w drugą stronę - do powiększania.

5. W przedmiocie "zamrożenia" prawa własności wskazano, że instytucja prawa własności jest regulowana normami o randze konstytucyjnej, jak i przepisami ustaw zwykłych. Na gruncie tematyki planowania przestrzennego takim aktem normatywnym jest obowiązująca u.p.z.p. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawo własności. Wejście w życie planu nie powoduje żadnych uszczupleń praw właścicielskich. Rada gminy kreując plan decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu. Stanowi to istotę władztwa planistycznego organów gminy. Granicę władztwa planistycznego stanowią regulacje ustawowe. Dodatkowym, systemowym ograniczeniem władztwa planistycznego jest to, iż plan sporządzany jest przez prezydenta, ale uchwałę o planie podejmuje rada gminy, której członkowie wybierani są w demokratycznych wyborach. Plan nie determinuje sposobu zagospodarowania pojedynczej nieruchomości, ale terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Uchwała dotycząca planu miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów. W zakresie wywłaszczenia zwrócono uwagę, że posiada ono charakter subsydiarny, tzn. znajduje zastosowanie wtedy, gdy pozyskanie nieruchomości, które jest konieczne do realizacji celu publicznego nie może być dokonane na drodze umowy.

6. Odnośnie możliwości dokonania indywidualnego uzgodnienia odstępstwa od planu napisano, że zapisy wskazane w skardze nie mają odniesienia do dokonywania dodatkowych uzgodnień, jak również na konieczność dokonywania indywidualnych odstępstw od postanowień planu przez jakiekolwiek inne podmioty. Wskazują użytkownikom planu, iż dopiero w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym znajdują się precyzyjne ustalenia odnośnie warunków realizacji konkretnej inwestycji. To od woli inwestora, jego rzeczywistych potrzeb zależy, w jakim stopniu wykorzysta przysługujące mu prawo do zabudowy. W zakresie postanowień planu, które dotyczą obszarów oznaczonych symbolem [...] - teren obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, [...] - teren pętli tramwajowej, [...] - teren zieleni Błoń organ podniósł, iż celem planu miejscowego jest zagwarantowanie obszaru, w którym określona inwestycja infrastrukturalna możliwa będzie do realizacji zaś szczegółowe warunki powstania sieci wynikają z przepisów technicznych i zostają doprecyzowane w pozwoleniu na budowę. Organy gminy nie mogą w tym zakresie wprowadzać własnych, odrębnych od powszechnie obowiązujących, uregulowań.

7. W przedmiocie wskazania konkretnej działalności handlowej, która może występować w poszczególnych terenach wskazano, że tereny zabudowy usługowej [...] i [...], obejmują jedynie niewielką część tego obszaru (w sporej części już zainwestowaną), który w całości stanowi ważny element systemu przyrodniczego miasta. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia, gdyż wszelkie zapisy planu należy odczytywać w tym właśnie kontekście. Wskazanie w § 29 i § 30 uchwały na określone rodzaje usług miały na celu dostosowanie funkcji obiektów usługowych projektowanych w obszarze objętym granicami planu do celów, których realizacja stanowiła o podjęciu procedury planistycznej dla tego obszaru. Dopuszczenie wszelkich usług komercyjnych czy też handlowych mogłoby wprowadzić funkcje sprzeczne z celami, dla których tworzone są obszary ochrony wartości przyrodniczych. Trudno bowiem wyobrazić sobie lakiernię samochodową, która jest usytuowana w najbliższym sąsiedztwie parku z jednej strony, a z drugiej w otoczeniu zurbanizowanego terenu, który znajduje się na obszarze graniczącym z planem miejscowym. Ustalenia planu nie łamią przepisów prawnych i stosownie do wymagań ładu przestrzennego dostosowują zakres i charakter dopuszczalnej działalności usługowej w bezpośrednim otoczeniu obszaru objętego planem. Powyższe ustalenia planu - mając na uwadze walory przyrodniczo - kulturowe oraz najbliższe sąsiedztwo B. K. – stanowią prawidłową realizację ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

8. W zakresie rozbieżności między treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznikiem graficznym do planu wyjaśniono, że projekt planu sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Biuro Planowania Przestrzennego nie ma możliwości nanoszenia na wykorzystywaną przy sporządzeniu planu kopię mapy zasadniczej inwestycji realizowanych aktualnie w obszarze planu na podstawie prawomocnie wydanych decyzji. Podnoszona przez skarżącego rozbieżność pomiędzy treścią planu a załącznikiem graficznym nie występuje. Treść planu zawiera ogólne zasady dot. uzbrojenia terenu. Plan zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zasady te określają m.in. szerokości stref technicznych wzdłuż sieci infrastruktury technicznej, w których występują ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

9. W przedmiocie niewyznaczenia w planie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę wskazano, że we wszystkich obszarach dopuszczających zabudowę zostały określone parametry zabudowy, które w wystarczający sposób determinują warunki zabudowy poszczególnych nieruchomości. Artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". Niemniej obowiązek określony wart. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny. Organ sporządzający projekt planu winien uwzględnić warunki faktyczne występujące na obszarze objętym planem. Jeżeli plan przewiduje zabudowę i za pomocą określonych parametrów determinuje ją w wystarczający sposób, to nie ma konieczności określania w uchwale wszystkich, wyliczonych w ustawie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera obligatoryjnie tylko te ustalenia, które zawarte zostały w art. 15 ust. 2 ustawy, z tym, że równocześnie okoliczności faktyczne muszą uzasadniać dokonanie takich ustaleń.

10. Odnośnie nieprawidłowego określenia terminu ,,linia zabudowy" napisano, że termin ten nie został zdefiniowany przez ustawodawcę. Natomiast ustalenia planu definiują tylko pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Linia ta oznacza linię poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków; linia ta dotyczy również sytuowania wszystkich części budynków, w tym nadziemnych (np. nadwieszeń, balkonów, wykuszy, ganków, tarasów, słupów) i podziemnych (np. garaże) oraz podziemnych budowli kubaturowych. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku (lica budynku) w określony sposób. Lico budynku to elewacja frontowa wraz z wszystkimi elementami.

11. W przedmiocie wprowadzenia do planu elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu zauważono, że wystąpienie w obszarze objętym planem miejsc, z których można podziwiać elementy dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, przesądziło o zawarciu w postanowieniach miejscowego planu zapisów chroniących te wartości. Zatem to nie informacyjnie wskazane na rysunku planu punkty i ciągi widokowe przesądziły o wprowadzeniu zapisów ochronnych, lecz walory przyrodniczo-kulturowe obszaru objętego planem. W celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę miasta, wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni, wyznacza się odpowiednie warunki zagospodarowania terenu, poprzez komponowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. Punkty i ciągi widokowe wskazane na rysunku planu mają jedynie charakter informacyjny. Dopiero analiza dokonana dla konkretnej działki, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, pozwoli opracować taki projekt budowlany, który będzie uwzględniał chronione zasady, a zatem będzie zgodny z § 12 pkt 2 lit a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

12. W przedmiocie "dowolnego" przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych wyjaśniono, że plan nie ustala przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie wskazanie obszarów, w których konkretne inwestycje mogą być realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi.

13. Odnośnie niewyznaczenia w miejscowym planie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów wyjaśniono, że techniczna strefa ochronna dla sieci elektroenergetycznej, jak i dla gazociągów, wynika z przepisów odrębnych. Nie ma zatem podstaw, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dodatkowo regulował tą kwestię.

14. W zakresie "przekroczenia władztwa planistycznego" napisano, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisani prawa, w tym normą z art. 6 ustawy oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Skarżący nie wykazał, dlaczego służące skarżącemu prawo własności ma być chronione bardziej od interesu społecznego przemawiającego za ochroną walorów ekspozycyjnych K. K. i S. oraz sylwety S. M. Zapisy w tekście planu dotyczące zapisów przestrzeni ogólnodostępnej, geometrii dachów w obrębie jednej działki, ochrony i zachowania walorów ekspozycyjnych podyktowane zostały koniecznością ochrony kulturowych tego obszaru.

15. W przedmiocie sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym wyjaśniono, że z przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie dopuszczalne jest uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego a nie jak wskazuje skarżący w skardze "iż inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczone powinny być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu". Możliwość lokalizacji obiektu z zakresu usług kultury jest określona w przeznaczeniu podstawowym terenu określonym jako: "teren zieleni urządzonej z usługami kultury", a nie jak twierdzi skarżący "w przeznaczeniu dopuszczalnym". Nadto, określona w planie możliwość realizacji usług kultury w terenie [...] wynika z wydanych orzeczeń administracyjnych - decyzja nr [...] pod nazwą "pozwolenie na budowę dla Fundacji dla Realizacji Siedziby C. C. K. ul. Z. l". Zapisy planu umożliwiają realizację tego pozwolenia na budowę.

16. W przedmiocie niewyznaczenia granic terenów służących organizacji imprez masowych napisano, że artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy reguluje zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". W terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczono organizowanie imprez masowych. § 31 ust. 3 planu dopuszcza tylko lokalizację takich urządzeń, które służą urządzaniu imprez masowych - plan dopuszcza tylko powstanie urządzeń tymczasowych związanych z urządzaniem imprez masowych, a nie obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Takim urządzeniem tymczasowym może być nadajnik antenowy, zlokalizowany w tym obszarze na czas trwania imprez masowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. jako niezasadną.

Sąd I instancji, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.) oraz art. 28 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a., wywiódł, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności. Są to sprzeczność z prawem lub istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu. Nie wystarcza tu zatem naruszenie prawa, które nie jest "sprzecznością" z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu.

Pierwszą kwestię sporną, jaką rozważył Sąd była legitymacja skargowa strony skarżącej. Sąd zaznaczył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. traktuje wąsko legitymację skargową, wyposażając w nią tylko podmioty, których uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone przez zaskarżaną uchwałę. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący K. H. jest właścicielem szeregu działek znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 KC może również mówić o jego naruszeniu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę podniosła, że w przypadku działek K. H. były one wyłączone z zabudowy, a wprowadzenie planu utrwaliło ten stan rzeczy, że w przyszłości właściciel będzie miał problemy ze swobodnym korzystaniem z nieruchomości na cele budowlane. Na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego. To naruszenie umożliwia skarżącemu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie całej uchwały, choć większość jego zarzutów dotyczy terenów i kwestii niezwiązanych z jego nieruchomościami i jego prawem własności. Uznając legitymację skargową K. H. Sąd dokonał merytorycznej oceny uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, ani nie narusza zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd ustosunkował się enumeratywnie do zarzutów skargi:

1. Zarzut nieuzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic Sąd uznał za chybiony. Sąd podkreślił, iż słowo "właściwy" użyte w art. 17 pkt 7 lit. e u.p.z.p. oznacza m. in., że chodzi o organ właściwy miejscowo. Właściwość miejscowa jakiegokolwiek organu ochrony granic nie obejmuje terenu nazwanego "D. R. – M. B.", gdyż przez teren ten nie przebiega granica Państwa. Nie ma więc organu ochrony granic, z którym należałoby uzgodnić projekty planu.

2. W kwestii zarzucanego braku ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag, Sąd uznał za trafną argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nakazuje ponowienie uzgodnień tylko w "niezbędnym zakresie". Z dokumentacji sprawy wynika, że ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż materia zawarta w uwzględnionych uwagach Nr [...] dotyczy tylko korekt w usytuowaniu mostów lub kładek na rzece R. Zdaniem Sądu nie ma powodów, żeby wymagać od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej tak detalicznych uzgodnień - mijałoby się to z celem i z istotą tego rodzaju uzgodnień, które dotyczą projektu planu jako całości.

3. W ocenie Sądu słuszny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta K., celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Nie jest trafna argumentacja organu, że "skoro organ sporządzający projekt planu uznał, że zaproponowane przez Komisję (...) zmiany, które następnie zostały wprowadzone do projektu planu nie wymagają ponownie procedury planistycznej (...), to należy uznać, że zarzut (...) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie". Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian a w takim przypadku ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian jest obowiązkowe i nie zależy od organu sporządzającego plan. Sąd uznał jednak, że naruszenie prawa, o którym tu mowa nie jest istotne dlatego, że trzy poprawki zaproponowane prze Komisje Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK i przyjęte przez Radę Miasta K. dotyczyły kwestii bardzo szczegółowych i rzeczywiście nie powodowały niezbędności ponowienia czynności planistycznych. Pierwsza poprawka polegała na wprowadzeniu drogi dojazdowej nie tylko na obszarze [...], ale także na obszarze [...], przy czym w obu przypadkach chodzi o teren przeznaczony pod zieleń urządzoną. Zdaniem Sądu nie jest to zmiana, która powodowała powtórzenie jakichkolwiek czynności planistycznych. Jeszcze bardziej szczegółowy charakter miała poprawka druga zmieniająca tylko "elementy drewniane" altan na ogródkach działkowych na elementy "z naturalnych materiałów, np. drewno i kamień". W poprawce trzeciej zmieniono jedynie dopuszczalna powierzchnię i wysokość altan na ogródkach działkowych.

4. W ocenie Sądu zarzut niezgodności planu ze Studium tylko pozornie jest trafny. Zgodnie z art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Studium, podobnie jak plan miejscowy, posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium, ale mogą je uściślać i konkretyzować. Sąd zaznaczył, że skarżący wymieniając poszczególne elementy regulacji planu nie wykazał ich sprzeczności ze Studium. Zdaniem Sądu z zestawienia skarżącego wynika jedynie to, że plan uszczegółowił i skonkretyzował zasady określone w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Konkretne rozwiązania planu miejscowego "D. R. – M. B." nie naruszają zatem ani polityki przestrzennej gminy ani lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium.

5. Zarzut nazwany "zamrożeniem" prawa własności (pkt 5), połączony z zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego gminy (pkt 14), Sąd uznał za nieuzasadniony. Sąd podkreślił, iż zarzut ten wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Tymczasem już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1). Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Zdaniem Sadu nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącego.

6. Sąd wskazał, iż w żadnym z przykładów podanych przez skarżącego, mających uzasadnić zarzut zgody na "indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu", nie można się doszukać sprzeczności z prawem. Są to zapisy szczegółowe, które gwarantują niezbędną elastyczność wykonania planu, mają w dużej mierze charakter informacyjny i w niczym nie zmieniają istoty i celu planu, ani też nie omijają obowiązkowych jego elementów. Służą one temu, żeby inwestorzy mogli właśnie zgodnie z planem dostosowywać w projektach budowlanych swoje przedsięwzięcia do bieżących potrzeb. Żaden przepis u.p.z.p. nie zabrania organom planistycznym wprowadzania tego rodzaju zapisów, jeśli nie są one sprzeczne z całością uregulowań planu.

7. W ocenie Sądu, wbrew poglądowi skarżącego, wskazywanie w planie "konkretnej branży działalności handlowej" służy kształtowaniu ładu przestrzennego, gdyż zabezpiecza przed sąsiedztwem zupełnie sprzecznych i kolidujących ze sobą branż. Zarzut ten jest więc całkowicie bezpodstawny.

8. Nie ma też podstaw zarzut rozbieżności między tekstem planu a załącznikiem graficznym we wskazanych przez skarżącego punktach. Organ szczegółowo tłumaczy tę kwestię w odpowiedzi na skargę a argumentacja ta jest w pełni przekonująca. Rysunek (mapa) planu jest przygotowywana na konkretną datę i z natury rzeczy inwestycje oparte o zupełnie nowe decyzje administracyjne nie mogą być na niej oznaczone, choć są zgodne z częścią tekstową planu.

9. Sąd uznał za chybiony zarzut dotyczący wyliczonych przez skarżącego braków w tekście planu, polegających na niewyznaczeniu w nim treści obligatoryjnych, co miałoby naruszyć art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi większość kwestionowanych elementów znalazła się w planie. Jest tu podana powierzchnia zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 2 i 3, § 27 ust. 4 pkt 2 i 3 i § 28 ust. 5 pkt 2 i 3 itd.), powierzchnia biologicznie czynna (§ 26 ust. 5 pkt 6, § 27 ust. 4 pkt 6 i § 28 ust. 5 pkt 3 itd), wysokość zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 7, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 6 itd) i geometria dachów (§ 26 ust. 5 pkt 9, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 5 itd.), choć art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymienia tych elementów jako obowiązkowych. W ocenie Sądu brak dosłownego, werbalnego wprowadzenia do analizowanego planu określenia linii zabudowy nie jest naruszeniem prawa. Nadto, wprawdzie zaskarżona uchwała rzeczywiście nie ustala szczegółowych gabarytów obiektów, to jednak należy zważyć, że istotą zagospodarowania całego terenu objętego planem "D. R. – M. B." jest minimalizacja wszelkiej zabudowy a dopuszczenie jedynie zabudowy jednorodzinnej (wolnostojącej i bliźniaczej) i wielorodzinnej lub usługowej o określonej w planie małej wysokości i o określonej w planie powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu usprawiedliwia to nie wskazanie gabarytów, a omawianego braku nie można uznać za sprzeczność z prawem.

10. Zarzut nieprawidłowego zdefiniowania nieprzekraczalnej linii zabudowy – zdaniem Sądu - jest również bezpodstawny. Wbrew twierdzeniu skargi ustawa nie wprowadza takiej definicji i organ planistyczny ma prawo użyć takiego określenia, jakie jest odpowiednie dla jego zamiaru planistycznego zwłaszcza, że § 5 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały ma wyraźnie na celu nie tyle zdefiniowanie linii zabudowy, co wyjaśnienie rysunku planu, na którym linia ta jest poprowadzona.

11. W ocenie Sądu wprowadzenie do planu elementów informacyjnych stanowi prawo organu planistycznego i żaden przepis prawa tego nie zabrania. Można tu nawet upatrywać specjalnej zalety planu, który dzięki temu zabiegowi staje się czytelniejszy i łatwiejszy do stosowania i wykonania.

12. Wbrew także twierdzeniom skargi ustalenie w planie przebiegu dróg, ciągów pieszych, tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych nie jest "dowolne". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać wszystkiego do końca i powinien posiadać niezbędną elastyczność. Temu służą zapisy, które powołuje skarżący.

13. Sąd wskazał, iż strefy ochronne dla sieci energetycznej i gazowej są - jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę - wprowadzane oddzielnie na podstawie przepisów szczególnych. Plan miejscowy nie musi się na ten temat wypowiadać.

14. Zarzut ten został omówiony wyżej (pkt 5).

15. Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W ocenie Sądu zarzut ten polega na niezrozumieniu istoty przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Przeznaczenie dopuszczalne ze swojej istoty może bowiem nie mieścić się w przeznaczeniu podstawowym. Organ planistyczny przeznaczając jakiś teren na cel podstawowy może przecież dopuścić na tym terenie inny cel, całkowicie odrębny.

16. Sąd wskazał też, iż nie istnieje prawny obowiązek wyznaczania w planie terenów służących organizacji imprez masowych, a więc zarzut ten jest bezpodstawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. H., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy uchwała ta jest obarczona kwalifikowanymi wadami w rozumieniu tego pojęcia nadanym przez Sąd podczas, gdy nie wynika to ani z treści tego przepisu, ani z treści jakiegokolwiek innego przepisu, a w konsekwencji dokonanie niczym nieuzasadnionego rozróżnienia na "sprzeczność z prawem" jako wadę kwalifikowaną i "naruszenie prawa, które nie jest sprzecznością z prawem" i nadanie temu rozróżnieniu takiego znaczenia, iż wyłącznie istotne naruszenie prawa (aczkolwiek nie jest jasne w uzasadnieniu, czy jest to tożsame ze sprzecznością z prawem) daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, natomiast "naruszenie prawa, które nie kwalifikuje uchwały do stwierdzenia jej nieważności" skutkuje oddaleniem skarg.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie musi mieć charakter kwalifikowany aby mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności przez przyjęcie, że przesłanka stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania, wbrew treści przepisu, stanowiącego wyraźnie jedynie o naruszeniu zasad;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w przypadku, w którym zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania;

3. art. 17 pkt 7 lit. e), u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie musiała zostać uzgodniona z właściwym organem ochrony granic;

4. art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, uprawnia organ do zaniechania uzgodnień w przypadku, gdy organ ten uzna, że zmiana nie jest na tyle istotna, że wymaga nowego uzgodnienia, a nie w ten sposób, że zakres uzgodnień został wyznaczony przez to, iż zmiany zostały wprowadzone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy w obszarze podlegającym obowiązkowi uzgodnienia;

5. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie ponowienie czynności wskazanych w art. 17 tej ustawy, w odniesieniu do poprawek polegających na: 1/wprowadzeniu nowej drogi dojazdowej, 2/ dopuszczeniu jako budulca altan ogrodowych prócz elementów drewnianych innych elementów naturalnych, 3/ zwiększenia parametrów altan na ogródkach działkowych, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu skutkującym stwierdzeniem nieważności;

6. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z zasadami studium, a zgodność ta winna być rozumiana jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" i dalej niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu polegające na przyjęciu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił i skonkretyzował zasady określone w Studium, mimo iż plan ten jest sprzeczny z załącznikiem graficznym Studium;

7. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności, w ten sposób, że nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej zostaną przeznaczone na publiczny park oraz trasy ścieżek rowerowych, może nastąpić również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; jak również naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie że przepis ten dotyczy również zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela polegającej na tym, że z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie on zobowiązany do dopuszczenia do korzystania z jego nieruchomości każdej osoby;

8. art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 27 u.p.z.p., przez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie istnieje przepis prawa, który zakazywałby indywidualnie uzgadnianych odstępstw od planu;

9. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że: 1/ szczegółowa lokalizacja ścieżek rowerowych może nastąpić w odrębnych opracowaniach projektowych; 2/ uściślenie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić na etapie wydawania decyzji administracyjnych dla poszczególnych inwestycji, 3/ w przypadku przebudowy dachu możliwa jest inna jego geometria, 4/ minimalna odległość budynków od drogi może zostać ustalona w drodze decyzji administracyjnej, 5/ w stosunku do terenu [...] możliwe jest dowolne ustalenie przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu zagospodarowania w/w terenów;

10. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że: o w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wskazanie konkretnej branży handlowej, od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu oraz umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu, a wpływają na prawa i obowiązki obywateli;

11. art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu za prawidłowe: a) braku ustaleń planu w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę, b) ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń połączeń komunikacyjnych, c) niewyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. R. - M. B." stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów, d) niewyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. R. – M. B." granic terenów służących organizacji imprez masowych.

12. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, która w sposób istotny odbiega, od dopuszczalnej linii zabudowy wyznaczonej treścią w/w §, w szczególności przez to, że ta definicja dotyczy również części budynków zlokalizowanych pod ziemią.

W związku z powyższymi zarzutami K. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wywiódł w skardze kasacyjnej, że podniesione zarzuty można podzielić na cztery kategorie, a mianowicie: pierwsza kategoria odnosi się do przyjętych przez Sąd kryteriów oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D. R. – M. B., druga do naruszenia prawa własności skarżącego, trzecia do naruszenia procedury sporządzania m.p.z.p. zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czwarta do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przyjęcie rozwiązań, które są sprzeczne z przepisami u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K., reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – K., wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podkreśliła, że podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego są przesłanki wskazane w art.. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, w ramach których wyraźnie odróżniono istotne naruszenie trybu oraz naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Takie też stanowisko zaprezentował również WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. organ zaznaczył, iż WSA w Krakowie nie dokonał wykładni art. 64 Konstytucji RP, a zatem z tego już tylko powodu wskazany zarzut należy uznać za bezzasadny. Jednocześnie organ stwierdził, że stanowisko skarżącego nie uwzględnia treści art. 140 K.c., zgodnie z którym przez ustawy należy rozumieć wszystkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego oraz art. 6 u.p.z.p.

Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak dokonania uzgodnienia z właściwym organem granic państwa i brak ponowienia uzgodnień w związku z wprowadzeniem do projektu planu zmian. Pełnomocnik organu podniosła, że obowiązek dokonania uzgodnienia z właściwym organem występuje tylko wtedy, gdy właściwość miejscowa i rzeczowa danego organu odnosi się do obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Nadto w sytuacji dokonania zmian w projekcie planu wynikających z uwzględnienia uwag obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., nie istnieje generalnie, co oznacza, że nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany planu w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno przy uwzględnieniu czynnika niezbędności (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10 – nie publik.). W związku z tym organ uznał za nie znajdujące potwierdzenia stanowisko skarżącego, że nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiocie zarzutów dotyczących sprzeczności planu ze studium organ wskazał, iż zgodność planu miejscowego ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż w prosty sposób należy przenosić ustalenia studium do planu ( por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK1883/07). Zgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium należy rozumieć jako uściślenie i skonkretyzowanie zapisów zawartych w studium. Takie stanowisko wyraził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Organ podkreślił, iż w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zawarte wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p." obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

Przepis art. 28 ust. 1 ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w powyższej kwestii nie jest jasne i przejrzyste, to jednak podstawową konkluzję Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłową. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważność uchwały rady gminy. Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię.

Odrębną kwestią jest to, czy Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonej uchwały, a więc czy wnikliwie ocenił zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały odnośnie każdego indywidualnego przypadku i praw określonych podmiotów oraz czy uzasadnienie Sądu zawiera dostateczne motywy odzwierciedlające tok przeprowadzenia kontroli legalności uchwały i potwierdzające trafność stanowiska Sądu. Konieczna jest zatem ocena, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania, które dają odpowiedź na pytanie, czy naruszono zasady i tryb postępowania, a jeśli tak, to czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji uznając za chybiony zarzut braku uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic.

Stosownie do art. 17 pkt 7 lit. e) u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w toku procedury planistycznej - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obciąża obowiązek uzgodnienia projekt planu właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia oddziałów Straży Granicznej (Dz. U. Nr 152, poz. 1733, ze. zm.), wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), nie uzasadnia poglądu o konieczności uzgodnienia projektu przedmiotowego m.p.z.p. z właściwym organem ochrony granic.

Wskazać należy, iż jak stanowi art. 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.) w celu ochrony granicy państwowej ustanawia się pas drogi granicznej i strefę nadgraniczną. Strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy państwowej, a na odcinku morskim - do brzegu morskiego. Jeżeli określona w ten sposób szerokość strefy nadgranicznej nie osiąga 15 km, włącza się do strefy nadgranicznej również obszar gmin bezpośrednio sąsiadujących z gminami przyległymi do granicy państwowej lub brzegu morskiego (art. 12 ust. 1 ). Wykaz gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej (załącznik nr 1 do rozporządzenia ) oraz wzór tablic określających zasięg strefy nadgranicznej ( załącznik nr 2 ) określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2005r. w sprawie wykazu gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej oraz tablicy określającej zasięg tej strefy (Dz. U. Nr 188, poz.1580 ), wydane na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.). Wprawdzie w załączniku nr 1 do rozporządzenia w punkcie 2 wymieniono województwo małopolskie, to jednak wśród gmin położonych w strefie nadgranicznej nie wymieniono Miasta i Gminy K.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw, aby obciążać Prezydenta Miasta K. obowiązkiem uzgodnienia projektu planu terenu "D. R. – M. B." z właściwym organem ochrony granic, a tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 7 lit. e) u.p.z.p. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Podzielić natomiast należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 lit. c) u.p.z.p. i art. 4a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( t. j. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz.2019 ) uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga - w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Z faktu, iż na etapie przeprowadzania uzgodnień projekt planu zawierający § 39 zapis dotyczący terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę R. w brzmieniu: Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych, uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to Rada Miasta K. - możliwości rozszerzenia terenu, na którym będą znajdowały się mostki i kładki pieszych. Zdaniem Rady Miasta K., dodanie w wyniku z uwzględnienia uwag zapisów dotyczących lokalizacji mostków i kładek pieszych w terenach przyległych do terenów WS, tj. w terenach zieleni na obwałowaniach i międzywalu [...] oraz w terenach zieleni urządzonej [...] jest tylko doprecyzowaniem zapisów już wcześniej uzgodnionych pozytywnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Sąd pierwszej instancji powyższą kwestię skwitował ogólnikowym stwierdzeniem, że ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż dotyczyły korekty w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak z jakich to względów uznał, że korekta lokalizacji mostków i kładek pieszych na rzece R. nie ma żadnego znaczenia w aspekcie ochrony zasobów wodnych oraz ludzi i mienia przed powodzią, a więc celów przyjętych w ustawie - Prawo wodne. To właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej winien ocenić, czy "korekta" w usytuowaniu mostków i kładek na rzece R. winna znaleźć akceptację w świetle zapisów ustawy - Prawo wodne, w szczególności, czy korekta ta dotyczy terenów mających znaczenie dla ochrony przed powodzią, a dopuszczone w projekcie planu inwestycje dotyczą budowy obiektów budowlanych i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Trafny jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Z brzmienia art. 9 u.p.z.p. i tego, iż projekt planu znajduje się – jak zauważa Sąd pierwszej instancji - na niższym "piętrze" niż studium Sąd wysnuł zbyt daleko idące wnioski.

Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08. ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231). Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę.

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe i nie odnosi się do konkretnych zapisów planu miejscowego. Zaznaczyć należy, iż zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana przez Sąd pierwszej instancji jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Z art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p., których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, wynika, że w razie wprowadzania zmian do projektu, będących następstwem rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne, należy ponowić dokonane już uzgodnienia "w niezbędnym zakresie".

Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., II OSK 367/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 1 lipca 2010r., II OSK 905/10, LEX nr 673894). W niniejszej sprawie rozważenia wymaga m.in. to, czy zmiany wprowadzone do projektu dotyczyły terenu leżącego w granicach parku krajobrazowego, a więc terenu podlegającemu uzgodnieniom z właściwym organem ochrony przyrody, Dyrektorem Zespołu Parków Krajobrazowych. Zarówno bowiem zakres wprowadzonych zmian, jak i to, czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu, podlegają prawnej ocenie organu uzgadniającego. W art. 17 pkt 13 cytowanej ustawy ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu, odnosząca się do danego terenu, powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., II OSK 1091/08, ONSAiWSA 2010/2/34).

Uchwalanie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Przy ocenie, czy podnoszone przez stronę skarżącą elementy winny znaleźć się w planie należy uwzględniać nie tylko przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 264, poz. 1587). Powyższa kwestia nie została należycie rozważona przez Sąd pierwszej instancji.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał wykładni tych przepisów, więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w tej formie.

Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, iż w m.p.z.p. możliwe jest wskazanie konkretnej branży działalności handlowej.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem powyższych zasad. Rozważania Sądu są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych argumentów strony i zapisów planu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.