Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 850/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145 ust. 2, art. 152 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SAB/Wa 72/14 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w punkcie pierwszym sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 72/14, w ten sposób, że zamiast daty "[...] grudnia 2011 r." wpisuje datę "[...] grudnia 2010 r."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na rzecz A. C. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 850/15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania, zobowiązał Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie do rozpoznania odwołania skarżącego z [...] stycznia 2011 r. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowań) z [...] grudnia 2011 r. w terminie 1 miesiąca do dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z [...] września 2013 r. A. C., A. w P. (obecna nazwa: B. A. C.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia polegającą na braku rozpatrzenia odwołania skarżącego z [...] stycznia 2011 r. od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania) z [...] grudnia 2010 r. (kod postępowania: nr [...]).

Zarzucił Dyrektorowi Mazowieckiego NFZ naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) poprzez nierozpatrzenie odwołania z [...] stycznia 2011 r. w terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Mazowieckiego NFZ do rozpatrzenia odwołania w zakreślonym 7-dniowym terminie od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy przez ten organ oraz o zwrot kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. C. wyjaśnił, iż [...] stycznia 2011 r. (pismo z [...] stycznia 2011 r.) złożył odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania) z [...] grudnia 2010 r. (kod postępowania: nr [...]), które nie zostało rozpoznane, albowiem zdaniem organu skarżący nie ma prawa do złożenia odwołania w ww. postępowaniu.

Skarżący wyjaśnił, iż w dniu złożenia odwołania A. realizowała umowę [...] w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie zakład/oddział opiekuńczo-leczniczy psychiatryczny. W dniu [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) MOW NFZ ogłosił rokowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia opiekuńczo-lecznicze psychiatryczne dla dorosłych i nie zaprosił A. do udziału w rokowaniach. Jedynym świadczeniodawcą zaproszonym do rokowań został C. w W.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył protest na ogłoszenie ww. rokowań z [...] grudnia 2010 r. i niezaproszenie go do udziału w rokowaniach. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 190/2009), w którym Sąd wskazał, iż ustawodawca zapewnił każdemu świadczeniodawcy, także do rokowań niezaproszonemu, możliwość wzięcia w nim udziału poprzez złożenie protestu.

Dalej wskazał na treść art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Zgodnie z natomiast z treścią art. 154 ust. 2 tej ustawy, odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Odwołanie powinno być zatem rozpatrzone do 11 stycznia 2011 r.

Skarżący wyjaśnił, że [...] czerwca 2014 r. wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wyczerpującym tym samym środki zaskarżenia.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r., doręczonym 11 sierpnia 2014 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił uznania zażalenia za uzasadnione wskazując, iż jego zdaniem Dyrektor Mazowieckiego NFZ nie jest w zwłoce w kwestii rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, ponieważ na odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania udzielił stosownej odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2011 r.

Narodowy Fundusz Zdrowia Mazowiecki Oddział Wojewódzki w Warszawie pismem z [...] października 2014 r. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Zdaniem organu chybione są zarzuty sformułowane w petitum skargi wskazujące na naruszenie przez Dyrektora Mazowieckiego NFZ art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nie rozpatrzenie odwołania z [...] stycznia 2011 r. w terminie, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skargi tj. zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, środek odwoławczy w postaci odwołania przysługuje świadczeniodawcy, który brał udział w postępowaniu, tzn. został zaproszony do udziału w rokowaniach lub złożył ofertę na ogłoszone postępowanie w trybie konkursu ofert. Skarżący nie został zaproszony do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia opiekuńczo-lecznicze dla dorosłych, w związku z tym nie uzyskał statusu "świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu". Skarżący otrzymał odpowiedź na wniesione odwołanie, w którym Dyrektor Mazowieckiego NFZ wskazał na brak podstaw do wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający statusu uczestnika postępowania, tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego o zwłoce organu w rozpatrzeniu odwołania z [...] stycznia 2011 r. Zdaniem organu, wniesiony przez skarżącego środek odwoławczy z racji tego, iż nie pochodził od uczestnika postępowania nie wywarł skutków prawnych obligujących Dyrektora Mazowieckiego NFZ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W kontekście powyższego za uzasadnione należy przyjąć, w ocenie organu, że w opisanym stanie faktycznym, w ustawie brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. zobowiązał Dyrektora Mazowieckiego NFZ do rozpoznania odwołania skarżącego z [...] stycznia 2011 r. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowań) z [...] grudnia 2011 r. w terminie 1 miesiąca do dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnianiu wyroku Sąd I instancji wskazał na treść art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym jedynie świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei z treści art. 152 powoływanej ustawy wynika, że świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przystępują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tejże ustawy.

Zdaniem Sądu meriti, należy podzielić stanowisko wyrażone przez NSA w powoływanym przez skarżącego wyroku z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 199/09, zgodnie z którym powołanego przepisu nie można analizować w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne.

Zdaniem WSA w Warszawie, cytowana norma art. 152 określa zakres podmiotowy oraz przesłankę przedmiotową do jego zastosowania. Tak więc z prawa odwołania i skargi może skorzystać jedynie "świadczeniodawca" którego "interes prawny doznał uszczerbku, w wyniku postępowania Funduszu". Nie ulega natomiast wątpliwości, iż prowadzona przez skarżącego placówka A. jest świadczeniodawcą w rozumieniu art. 5 pkt 41a ustawy o świadczeniach zdrowtonych, co przesądza, wbrew stanowisku organu, o legitymacji czynnej tego podmiotu do złożenia odwołania.

Kwestia ustalenia, czy jego interes prawny doznał uszczerbku w rozumieniu art. 152 winna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ do którego wniesiono odwołanie. Normy art. 153 (dotyczącego protestu) oraz art. 154 (odnoszącego się do odwołania) precyzują jedynie tryb postępowania w zakresie wnoszenia środków odwoławczych i poszczególne jego elementy jak termin jego wniesienia, podmiot rozpatrujący odwołanie, termin jego rozpoznania i inne.

Norma art. 154 – zdaniem Sądu meriti - nie pozostaje w żadnej sprzeczności z art. 152 bowiem reguluje odmienne kwestie. Przyjęcie, iż art. 154 określa także krąg podmiotów, którym przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w zakresie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, poddaje w wątpliwość ratio legis przepisu art. 152 i narusza podstawowe zasady wykładni systemowej i celowościowej.

Za nieuzasadnione zatem, jak skonstatował Sąd I instancji, należało uznać stanowisko organu, iż nie było podstaw do wniesienia i rozpoznania odwołania z uwagi na brak statusu strony przez świadczeniodawcę biorącego udział w postępowaniu.

Odwołując się do orzeczeń NSA Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do k.p.a., ani też zastosowania tych przepisów w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 powoływanej ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem WSA, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 tej ustawy o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a.

Sąd meriti zwrócił jednak uwagę, że z tej odmienności – na gruncie niniejszej sprawy - nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się (o czym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych), nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza interes prawny odwołującego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Mazowieckiego NFZ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 154 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że legitymowanym do wniesienia odwołania dotyczącego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie rokowań jest świadczeniodawca, który nie został do rokowań zaproszony, jednak wniósł protest, o jakim mowa w art. 153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a w konsekwencji na błędnym zastosowaniu w sprawie art. 154 ust. 1 tej ustawy;

b) art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 35 § 4 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepisy te nie miały w sprawie zastosowania;

c) art. 152 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie w sprawie - skutkiem błędnego zastosowania w sprawie art. 154 ust. 1 doszło do niezastosowania w sprawie art. 152 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej;

d) art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że protest może być złożony przez podmiot, który nie złożył oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w konsekwencji na błędnym zastosowaniu tego przepisu w sprawie,

e) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu.

Wnosił również o rozważenie podjęcia przez NSA uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie art. 188 ustawy p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł na wstępie, że zachodzą poważne wątpliwości co do prawidłowości dotychczas zarysowującego się kierunku rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach. W przypadku utrwalenia się kierunku orzecznictwa zarysowanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. (sygn. akt I GSK 190/09) oraz zaskarżonym wyrokiem doszłoby do wykreowania swoistej actio popularis, konsekwencje stosowania której najprawdopodobniej nie pozostałyby bez wypływu na możliwości wykonywania przez NFZ jego podstawowego zadania publicznego, jakim jest zapewnienie ubezpieczonym i innym uprawnionym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dopuszczenie bowiem kwestionowania przez bardzo szeroką grupę podmiotów (świadczeniodawców) wyników postępowań prowadzonych w przewidzianym ustawą o świadczeniach trybie rokowań, może spowodować brak możliwości zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w terminach gwarantujących zapewnienie dostępności tych świadczeń. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie celowe jest zatem rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny podjęcia uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się do meritum zagadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wniesienie odwołania powoduje wstrzymanie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu rozpatrzenia tego odwołania. Tym samym nie dochodzi do zabezpieczenia interesu świadczeniobiorców, którzy do czasu rozpatrzenia odwołania nie uzyskują dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych. W przypadku trybu rokowań skutek odwołania (wstrzymanie zawarcia umowy) niweczyłby zasadnicze wartości realizowane z wykorzystaniem tego trybu, to jest szybkość kontraktowania i jego efektywność. Dlatego - w ocenie organu - w kontekście argumentacji dotyczącej systemu kontraktowania oraz wartości dominujących w poszczególnych trybach kontraktowania, należy przyjmować ścisłą wykładnię art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wykluczającą z grona legitymowanych do wniesienia odwołania podmioty, które nie zostały zaproszone do rokowań.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej w odniesieniu do kontraktowania wielokrotnie posługuje się pojęciem "wybór". Pojęcie wyboru występuje zazwyczaj w powiązaniu z ofertą - odnoszone jest do wyboru oferty (np. art. 142 ust. 5 pkt 1 i 2). Jednak w art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy ustawodawca posłużył się sformułowaniem "niedokonanie wyboru świadczeniodawcy". W ocenie skarżącego kasacyjnie, w ten sposób ustawodawca przesądził, że środki odwoławcze nie przysługują zarówno na niedokonanie wyboru oferty świadczeniodawcy w postępowaniu, ale również na niedokonanie wyboru świadczeniodawcy, jako tego, który zostanie zaproszony do rokowań.

Kolejnym argumentem na rzecz braku legitymacji świadczeniodawcy niezaproszonego do rokowań do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania jest – zdaniem autora skargi kasacyjnej - jednoznaczne brzmienie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis ten uprawnienie do złożenia protestu przyznaje oferentowi. W ocenie organu zakres znaczeniowy pojęcia "oferent" jest diametralnie inny, niż zakres znaczeniowy pojęcia świadczeniodawca. Świadczeniodawcą jest każdy podmiot wykonujący działalność leczniczą lub uprawniony do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a wiec mający zdolność kontraktowania z NFZ (art. 5 pkt 41). Świadczeniodawca nie może być jednak w żadnym wypadku utożsamiany z oferentem. Z semantycznego punktu widzenia pojęcie "oferent" wiąże się bezpośrednio z pojęciem oferty, jako oświadczenia drugiej stronie woli zawarcia umowy określającego istotne postanowienia tej umowy (art. 66 § 1 k.c.). Dopiero z chwilą złożenia oferty świadczeniodawca zyska przymiot oferenta i to przymiot odniesiony do konkretnego postępowania. Przed złożeniem oferty w rokowaniach nawet zaproszonemu do nich świadczeniodawcy nie przysługują żadne uprawnienia o charakterze "procesowym" względem postępowania, do udziału w którym został zaproszony. Dopiero relacje w ramach tak nawiązanego stosunku - stosunku w ramach konkretnego postępowania poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - regulowane są normą z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że z art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej należy wnosić, iż świadczeniodawca, który nie został zaproszony do rokowań - nie został wybrany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ jako ten, z którym będą prowadzone rokowania - nie może kontestować tej czynności, w ramach której nie został do rokowań zaproszony. Potwierdzeniem powyższego – zdaniem skarżącego kasacyjnie - jest regulacja rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719). Zgodnie z rozporządzeniem w ogłoszeniu o konkursie ofert zamieszcza się, między innymi, "informację o możliwości składania protestów, odwołań i skargi" (§ 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). Rozporządzenie nie wymaga natomiast zamieszczenia informacji w tym przedmiocie w ogłoszeniu o rokowaniach.

Obecni na rozprawie pełnomocnicy A. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutu w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianego jako skutek naruszeń prawa materialnego, zasadnym jest w pierwszym rzędzie rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a następnie ich przełożenie na zarzut naruszenia prawa procesowego.

Taki właśnie charakter ma zarzut naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż jego skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 152 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), jak również niezastosowanie art. 28 K.p.a.

Przepis art. 152 ust. 1 ww. ustawy stanowi komu i na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Zgodnie z tym przepisem, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że z tego faktu nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż regulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Z powyższego przepisu wynika również, iż środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Art. 153 ust. 1 ustawy stanowi, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. W myśl ustępu 2 tego artykułu, odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, jak również m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. II GSK 190/90 oraz z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1312/12 - nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zaproszenie do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań wyłącznie jednego świadczeniodawcy, a brak zaproszenia do tego postępowania skarżącego, tj. A. C., A. w P. (obecna nazwa: B. A. C.) oznacza, że tym samym podmiot ten, formalnie nie ubiegał się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań i nie jest objęty definicją "oferenta" z art. 153 ust. 1 ustawy. Podważając stanowisko, że świadczeniodawca nie zaproszony do rokowań może zgłosić protest i tym samym "uczestniczyć w postępowaniu" prowadzonym na podstawie art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że uznanie go za prawidłowe oznaczałoby, że "skutek praktyczny dopuszczenia możliwości wniesienia odwołania przez podmiot, który nie został zaproszony do rokowań i nie złożył oferty w tym trybie polegałby na otwarciu bardzo szerokiemu kręgowi podmiotów możliwość kontestowania wyniku postępowań, w których podmioty te nie uczestniczyły i nie mają żadnego interesu w ich rozstrzygnięciu", co jak podkreślał, przekreślałoby możliwość stosowania art. 144 pkt 3 wymienionej ustawy i naruszałoby interes osób ubezpieczonych korzystających ze świadczeń opieki zdrowotnej kontraktowanych w tym trybie.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, oparte w główniej mierze na wykładni językowej zapisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, pomija całkowicie istotę regulacji zawartej w art. 134 ust. 1 oraz w przepisach art. 143 – 145 ustawy, do stosowania i przestrzegania której organ był i jest zobowiązany.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 przywołanej ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Za powołanym wyżej wyrokiem NSA w sprawie II GSK 1312/12, którego stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, wskazać należy, iż istotę przywołanej regulacji, jak również intencje ustawodawcy w zakresie konieczności oparcia postępowania w sprawie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach równego traktowania tych podmiotów i zachowania uczciwej konkurencji, wiązać należy z faktem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na podstawie omawianych umów ze środków publicznych. Wymienione zasady mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia gwarantowania świadczeniodawcom wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła, przy równoczesnym zagwarantowaniu przez organ w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy zachowania zasad uczciwej konkurencji. Znajduje to swoje wyraźne odzwierciedlenie w treści art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w Dziale VI przywołanej ustawy.

W wymienionym Dziale VI - "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" - usytuowane są również szczegółowe przepisy regulujące zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań.

Zgodnie z art. 143 ust 2 przywołanej ustawy, przez rokowania rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać.

Postępowanie w sprawie rokowań, zgodnie z art. 144 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, może być przeprowadzone, jeżeli: 1) uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert lub 2) zachodzi pilna potrzeba zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której wcześniej nie można było przewidzieć, lub 3) jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przy tym, w przypadku, o którym mowa w art. 144 pkt 1, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert, zaś w przypadkach, o których mowa w art. 144 pkt 2 i 3, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 145 ust. 1 i 2).

Z punktu widzenia przywołanej powyżej regulacji zawartej w art. 134 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz treści przywołanych uprzednio przepisów tej ustawy regulujących zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, szczegółowo określających zasady przeprowadzania tychże rokowań, wadliwość stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ wyraża się w pominięciu tej istotnej okoliczności, że wymienione umowy, po ich zawarciu, stanowią podstawę wydatkowania środków publicznych finansujących dane świadczenia medyczne. To właśnie z tego powodu, przepisy obowiązującego prawa precyzyjnie regulują zasady wydatkowania środków publicznych i finansowania z nich świadczeń medycznych udzielanych przez podmioty, z którymi zawarte zostały wymienione umowy. Podkreślenia wymaga również, że warunkiem zawarcia tych umów, zgodnie z art. 139 ust. 1 przywołanej ustawy - z zastrzeżeniem zawartym w 159, które w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia – jest przeprowadzenie postępowania w trybie konkursu ofert lub w trybie rokowań.

Powyższe, nie pozostawia więc żadnego pola dla jakiejkolwiek dowolności czy też arbitralności związanej z wyborem trybu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również w przypadku ogłoszenia rokowań Fundusz nie ma pełnej swobody w wyborze podmiotów, które zaprosi do rokowań, bowiem ograniczenia w tym zakresie wynikają z art. 143 ust. 2 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z treści przywołanego powyżej przepisu art. 143 ust. 2 ustawy wynika, że postępowanie w trybie rokowań powinno być prowadzone z nie mniej niż trzema świadczeniodawcami, a to w celu zapewnienia wyboru najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać. Ponadto, z przepisu art. 145 ust. 2 powołanej ustawy wynika również, że w sytuacji objętej jego hipotezą, do udziału w rokowaniach zaprasza się świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przywołane przepisy, wobec jednoznaczności ich treści, nie tworzą więc żadnych normatywnych podstaw do tego, aby nie dość, że ograniczać minimalną liczbę świadczeniodawców zapraszanych do wzięcia udziału w rokowaniach, to również, aby zaproszenie to uzależniać od rezultatu jakiejkolwiek uprzedniej oceny odnoszącej się do możliwości udzielania przez nich świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania. Gdyby miało być inaczej, to ustawodawca z pewnością ustanowiłby tego rodzaju unormowania, które ze swej istoty musiałyby również określać kryteria, w oparciu o które ocena taka mogłaby być przeprowadzana. Wynika to z faktu, iż nie ocena poprzedzająca zaproszenie do rokowań, lecz właśnie rokowania, jak wyraźnie wynika z art. 143 ust. 1 przywołanej ustawy, służyć mają zapewnieniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert.

Zwrócić należy również uwagę na to, że wymienione powyżej przepisy, których adresatem jest organ prowadzący postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, mają charakter imperatywny. Szczególnego podkreślenia wymaga w tym względzie to, że kategoryczność wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 145 ust. 2 wyraża się w operowaniu zwrotem "zaprasza się", z którego wynika nakaz zaproszenia do rokowań świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania. Z powyższego wynika, że bez żadnych warunków wstępnych, do rokowań powinni być zaproszeni świadczeniodawcy, którzy potencjalnie świadczeń takich mogą udzielać.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że istota uprawnienia do oprotestowania braku zaproszenia do zawarcia umowy w trybie rokowań wyraża się w przeciwdziałaniu skutkom naruszenia wymienionych przepisów. Dowolne pomijanie świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w trybie rokowań, nie dość, że narusza zasady równości i uczciwej konkurencji, to skutkuje również naruszaniem interesu osób ubezpieczonych, poprzez pozbawienie ich możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które mogłyby być udzielane przez tak arbitralnie pomijanych przez organ świadczeniodawców.

W tym też kontekście, uznać należy, że w sytuacji, gdy Fundusz narusza ustawowe regulacje odnoszące sie do sposobu przeprowadzania rokowań i prowadzi postępowanie w tym trybie tylko z jednym świadczeniodawcą, mimo, iż jest więcej świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to niezaproszonym do udziału w rokowaniach świadczeniodawcom przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Poprzez naruszenie przez organ art. 143 ust. 2 ustawy, dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego tych świadczeniodawców.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż zapis art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej należy interpretować w ten sposób, iż środki odwoławcze nie przysługują zarówno na niedokonanie wyboru oferty świadczeniodawcy w postępowaniu ale również na niedokonanie wyboru świadczeniodawcy, jako tego, który zostanie zaproszony do rokowań. W ocenie Sądu, przepis ten wyłącza możliwość skorzystania ze środków odwoławczych wyłącznie w zakresie niedokonania wyboru oferty świadczeniodawcy.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązany był do rozpatrzenia odwołania A. C. z dnia [...] stycznia 2011 r., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowań) z dnia [...] grudnia 2010 r. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z uwagi na "poważne wątpliwości co do prawidłowości dotychczas zarysowującego się kierunku rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach", stwierdzić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł uzasadnienia do przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w tej materii. Podkreślić bowiem trzeba, że podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe na wniosek strony. Uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, NSA podejmuje na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka (art. 264 § 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak, co słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, w zakresie interpretacji przepisów Działu VI ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie mamy do czynienia z rozbieżnością w orzecznictwie lecz z dość jednolitym stanowiskiem odnoszącym się do rozumienia zapisów tej ustawy związanych z postępowaniem w sprawie zawierania umów ze świadczeniodawcami. Fakt, iż stanowisko sądów administracyjnych budzi u wnoszącego skargę kasacyjną "poważne wątpliwości co do prawidłowości" nie może stanowić podstawy do podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 204 i 205 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywisty błąd pisarski w punkcie 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SAB/Wa 72/14 poprzez właściwe oznaczenie daty rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowań) na "[...] grudnia 2010 r.", a nie jak błędnie wskazano "[...] grudnia 2011 r."