Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 765/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. Stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lutego 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

E. I. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, iż do służby w strukturach Milicji Obywatelskiej została przyjęta w 1973 r. na stanowisko lektora języków obcych w Departamencie Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego MSW. Wskazała, iż przez cały okres służby pełniła stanowiska wykładowcze i nigdy nie zajmowała się działaniami operacyjnymi, nigdy też nie była oddelegowana do służby w SB. Zauważyła nadto, iż od 1983 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a następnie wychowawczym, zaś w sierpniu 1986 r. udzielono jej urlopu okolicznościowego w związku z oddelegowaniem jej męża do pracy za granicą. Po powrocie do Polski Skarżąca pełniła od grudnia 1991 r. służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a w 2001 r. przeszła na emeryturę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister zauważył następnie, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącej wynosi 26 lat, 2 miesiące i 21 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: "IPN"), Skarżąca – od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] lipca 1990 r. – pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni.

Zdaniem organu, w odniesieniu do Skarżącej nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni (stanowiący około 64% całkowitego okresu służby), zarówno w ujęciu ogólnym ani proporcjonalnym, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Jednocześnie Minister podniósł, iż z uwagi na to, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, to bezcelowe jest analizowanie potencjalnego spełnienia drugiej z przesłanek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.) poprzez: (-) rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu Skarżącej, która to nie podlegając lustracji i weryfikacji po [...] lipca 1990 r. przez szereg lat pełniła służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, mogła oczekiwać, że służba przed [...] sierpnia 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez nią świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie ponad 16 lat od zakończenia służby; (-) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, charakteru służby Skarżącej, która w istocie stanowiła wyłącznie pracę naukowo-dydaktyczną, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie;

b) art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieuzyskanie informacji, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach IPN wynika, że Skarżąca w okresie służby do [...] lipca 1990 r, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest łączne zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej;

b) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do Skarżącej art. 15c ustawy, pomimo tego, że Skarżąca spełniła warunki do zastosowania wobec niej przedmiotowej instytucji;

c) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, że służba Skarżącej na stanowisku starszego wykładowcy przed [...] lipca 1990 r., trwająca 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni, w czasie której w okresie od 1983 r. do 1986 r. Skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym, a następnie do 1990 r. na urlopie okolicznościowym związanym z pobytem zagranicą, przy uwzględnieniu całego okresu służby wynoszącego 26 lat, 2 miesiące i 21 dni nie miała krótkotrwałego charakteru;

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla Skarżącej wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść Skarżącej.

Zarzuty skargi zostały rozwinięte w jej obszernym uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca oświadczyła do protokołu, iż w ogóle nie pełniła służby od 1986 r. do 1990 r., w związku z wyjazdem zagranicznym, co przemawia za tym, iż informacja IPN jest w tej części nieprawidłowa. Nadto wskazała, iż w 2012 r. uzyskała zaświadczenie IPN, zgodnie z którym, nie współpracowała z organami bezpieczeństwa państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Nie budzi również wątpliwości, iż decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżąca pełniła – przez 26 lat, 2 miesiące i 21 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r., Minister ustalił, iż w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można było uznać za służbę "krótkotrwałą". Trzeba przy tym odnotować, iż Minister odstąpił od dokonywania oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, powołując się na jej bezcelowość, w związku z koniecznością łącznego spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu.

W pierwszej kolejności zbadać należało, czy Skarżąca pełniła służbę, którą można było uznać za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (zakres podmiotowy).

Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. [...]; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, iż zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, iż w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA J. Z., str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN M. K., str. 21).

Sąd stwierdza zatem, iż w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W konsekwencji stwierdzić należało, iż Minister w sposób prawidłowy uznał, że służba Skarżącej w Departamencie Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego (następnie Departament Szkolenia i Wychowania) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, bowiem była służbą w jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych odpowiedzialnej za szkolnictwo, dyscyplinę, kadry i ideowo-wychowawcze aspekty pracy w Służbie Bezpieczeństwa (art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e) tiret drugie).

Dodać tylko wypada, iż gdyby przyjąć, że służby w okresie wskazanym w informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r. nie można byłoby uznać, za służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to tym samym, Skarżąca w ogóle nie mogłaby skorzystać z trybu przewidzianego w art. 8a ust. 1 tej ustawy, co oznaczałoby w konsekwencji, że jej wniosek byłby niedopuszczalny.

Z tych względów nie mogły również odnieść skutku twierdzenia Skarżącej dotyczące pozytywnej "lustracji i weryfikacji", jakiej poddała się ona po [...] lipca 1990 r., jak również uzyskanie przez nią w 2012 r. zaświadczenia IPN, zgodnie z którym, jej służba nie była służbą w organach bezpieczeństwa państwa. Jak to już bowiem wyżej wskazano, z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej wynika wprost, iż zmiany wprowadzone w 2016 r. stanowiły świadomy zabieg legislacyjny związany z problemami interpretacyjnymi, jakie pojawiły się na gruncie wykładni art. 15b ustawy zaopatrzeniowej – w brzmieniu określonym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145) – który posługiwał się pojęciem "służby w organach w organach bezpieczeństwa państwa", odsyłając przy tym do art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż ustawodawca nowelizując w 2016 r. ustawę zaopatrzeniową dokonał zamierzonego zastąpienia pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa" określeniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", dokonując przy tym jej zdefiniowania w przepisie art. 13b. Oznacza to, iż Minister obowiązany był rozpoznać wniosek Skarżącej na gruncie aktualnego brzmienia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który dotyczy osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, zatem osób pełniących służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy Skarżąca spełnia przesłanki przedmiotowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, podnieść w pierwszej kolejności należy, iż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzekające tutejszego Sądu, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wprowadza dwie przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie przez funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Regulacja art. 8a ust. 1 jest bowiem jednoznaczna. Jej znaczenie, przy zachowaniu prostych reguł wykładni językowej nie budzi wątpliwości. Nie powstają one także przy zastosowaniu wykładni bardziej złożonych w kontekście jej celowości czy spójności w ramach systemu prawnego. W konsekwencji, użycie na końcu pkt 1 w art. 8a ust. 1, oznaczającego koniunkcję spójnika "oraz" przesądza, że – wobec jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy – wyjątek przewidziany tym przepisem może dotyczyć wyłącznie osób, które spełniają oba wskazane tam warunki łącznie, zatem wobec osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale i jednocześnie pełniły służbę po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny.

W tym stanie rzeczy, nie można było podzielić generalnego stanowiska wywiedzionego w skardze, zgodnie z którym, wystarczające jest spełnienie choćby jednej z omawianych przesłanek. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni tej regulacji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle przesłanki "krótkotrwałości" określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w pierwszej kolejności zauważyć należało, iż Skarżąca kwestionuje informację IPN z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie zaliczenia do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa – okresu pomiędzy 1983 r. a 1990 r., wywodząc, iż w tych latach przebywała kolejno na urlopach: macierzyńskim i wychowawczym, a następnie "okolicznościowym" związanym z pobytem zagranicą. Następnie Skarżąca podnosi jednak, iż mimo tego, że we wskazanych latach nie pełniła faktycznie służby, to pojęcie krótkotrwałości należy w jej przypadku odnosić do "całego okresu służby wynoszącego 26 lat, 2 miesiące i 21 dni". Stanowisko takie zdaje się zawierać wewnętrzną sprzeczność, bowiem w sytuacji gdy jak tego oczekuje Skarżąca, do okresu jej służby nie należy zaliczać okresu pomiędzy rokiem 1983 a rokiem 1990, to logicznym jest odliczenie tego okresu również od łącznego okresu służby Skarżącej, czego jednak nie czyni formułując zarzuty skargi. Niezależnie jednak od twierdzeń Skarżącej, Sąd obowiązany jest opierać się na dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, a te dowodzą, iż do łącznego wymiaru służby, z tytułu którego Skarżąca była uprawniona do zaopatrzenia emerytalnego należnego funkcjonariuszom na postawie art. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zaliczono cały okres wysługi od [...] listopada 1973 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni, a także od [...] grudnia 1991 r. do [...] maja 2001 r., czyli 9 lat i 6 miesięcy (vide: Wysługa ZER MSWiA; k. 11 akt adm.).

W ocenie Sądu, powyższa kwestia pozostaje jednakże bez wpływu na ocenę spełnienia przez Skarżącą przesłanki "krótkotrwałości" służby. Należało bowiem mieć na względzie, iż niezależnie od tego, czy organ przyjął prawidłowy okres 16 lat, 8 miesięcy i 21 dni, czy też należało uwzględnić jedynie okres pomiędzy rokiem 1973 a rokiem 1983, zatem okres 10 lat służby, to zdaniem Sądu, nie można było uznać tych okresów za "krótkotrwałe" w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej pojęcia "krótkotrwałości" służby, koniecznym staje się również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca. Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia [...] grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15). Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I.M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16). Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Istotne jest również podkreślenie, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został wprowadzony jako wyjątek od zasady, zatem jego wykładnia winna być dokonywana zgodnie z niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie generalną regułą stanowiącą, iż wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Przepisy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel. Mają one niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wskazanych w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej, nie należy zaś ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącej nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Nie mógł znaleźć uznania podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej polegający na wadliwym sporządzeniu informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r., jakkolwiek Sąd nie podziela stanowiska Ministra, iż dokument ten jest wiążący w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów k.p.a. Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Z tych zatem względów, zarzut nieprawidłowego sporządzenia informacji IPN pozostawał bez wpływu na postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądu administracyjnego. Dostrzec przy tym należy, iż rzeczywista postawa funkcjonariusza przed rokiem 1990 budzi zainteresowanie ustawodawcy jedynie na gruncie przepisu art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli udowodni on, że bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Dowód taki może mieć jednak znaczenie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia wysokości emerytury funkcjonariusza, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji, zarzut ewentualnego wadliwego sporządzenia informacji IPN poprzez pomięcie informacji wskazanych w art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, może być skutecznie podniesiony jedynie przed sądem powszechnym w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono przepisy postępowania. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak jest informacji, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ umożliwił Skarżącej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz poinformował ją o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej wpływu istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarżąca nie został natomiast pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczy jej oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. o zapoznaniu się z całością akt sprawy (k. 33 akt adm.).

Końcowo raz jeszcze podkreślić trzeba, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. Ocena zaś regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w tym składzie, nie powziął jednak uzasadnionych wątpliwości, aby skierować doń pytanie, w myśl art. 193 Konstytucji RP. Niemniej jednak wskazać należy, iż Sąd z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18). Podkreślić jednakże wyraźnie należy, iż zbadanie konstytucyjności wskazanych przepisów, odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, nie ma wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie stanowiły bowiem podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.