Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 28/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skarg D. S. i E. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczeń z naruszeniem prawa oraz częściowe stwierdzenie ich nieważności oddala skargi. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków E. G., B. M., M. M., J. T., M. S., L. N., D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. w całości i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1965 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1965 r., nr [...] odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1965 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: D. S., B. M., M. M., J. T., M. S., L. N. i E. G.

D. S. wskazała, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. została skierowana do nieżyjącego w dacie jej wydania T. M. Ponadto w opinii wnioskodawczyni w uzasadnieniu decyzji znajdują się sformułowania zupełnie niezrozumiałe, co utrudnia ocenę prawidłowości jej treści, nieprawidłowa jest również ocena Ministra Infrastruktury i Rozwoju skutków, jakie wywołały kwestionowane decyzje. W piśmie z 7 października 2016 r. skarżąca wskazała, że w sprawie ma zastosowanie uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 3 września 2015 r., sygn. akt II CZP 22/15.

B. M., M. M., J. T., M. S., L. N. zakwestionowali prawidłowość ustaleń w zakresie zaistnienia odwracalnych i nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do wyodrębnionych lokali.

E. G. również zakwestionowała prawidłowość ustaleń w tym zakresie oraz zarzuciła, iż decyzja jest nieprecyzyjna i niespójna.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2014 r. oraz jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1965 r. oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1965 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] w budynku posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 689/15 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2015 r. z uwagi na skierowanie jej do zmarłych: K. D. i W. Z.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w związku z powyższym wyrokiem do rozpatrzenia pozostały złożone przez D. S., B. M., M. M., J. T., M. S., L. N. i E. G. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że

przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowania gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) organy dekretowe rozpatrując wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu miały obowiązek przyznać prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel mógł korzystać z tego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, jakim planem objęta jest dana nieruchomość, jakie jest jej przeznaczenie oraz wszechstronne rozważenie, czy dotychczasowy właściciel może ją wykorzystywać zgodnie z tym przeznaczeniem.

Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.

Ogłoszenie o objęciu przez Gminę W. gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z [...] sierpnia 1948 r., natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez K. K. i F. Z. 16 października 1948 r., tj. w terminie.

Grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęły był planem zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Zgodnie z tym planem nieruchomość ozn. nr hip. [...] przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Organ nadzoru uznał, iż skoro nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa. Tym samym organy dekretowe wydając decyzje odmowne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości mimo, że jej właściciele korzystali z niej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu odmowy powołano się na przesłanki, których nie przewidywał dekret. Ponadto decyzja dekretowa I instancji została skierowana do nieżyjącej w dacie jej wydania K. K., a odwołanie złożyło P., które nie było podmiotem uprawnionym do podjęcia takiej czynności.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2009 r., L. dz. [...] ostatnimi przeddekretowymi właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] byli: K. K. i F. Z.

K. K. zmarła [...] lutego 1960 r., a spadek po niej nabyły dzieci: M. Z., K. K. i Z. K. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].08.2002 r., sygn. akt [...]).

M. Z. zmarła [...] lipca 1952 r., a spadek po niej nabyli: mąż K. Z. oraz dzieci: K. Z. i M. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].09.1967 r., sygn. akt [...]).

F. Z. zmarł [...] stycznia 1981 r., a spadek po nim nabyli: żona J. Z. oraz dzieci: M. P. i K. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].02.1981 r., sygn. akt [...]).

J. Z. zmarła [...] lipca 1984 r., a spadek po niej nabył w całości Skarb Państwa (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].12.2003 r., sygn. akt [...]).

K. K. zmarł [...] lipca 1973 r., a spadek po nim nabyli: żona A. K., bratanica E. K., siostrzenica K. Z. i siostrzenica M. P. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].03.2009 r., sygn. akt [...]).

A. K. zmarła [...] stycznia 1994 r., a spadek po niej nabył w całości Skarb Państwa (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].03.2009 r., sygn. akt [...]).

Z. K. zmarł [...] września 1967 r., a spadek po nim nabyły: żona L. Z. i córka E. K. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...].06.2002 r., sygn. akt [...]).

K. Z. zmarła [...] lipca 2010 r., a spadek po niej nabyła córka K. S. (akt notarialny poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza [...] w G. z [...].07.2010 r., Rep. [...]).

L. Z. zmarła [...] maja 2013 r., a spadek po niej nabyła córka E. K. (orzeczenie Wysokiego Trybunału w [...] w [...] z [...].10.2013 r.).

Minister wskazał, że obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] są: M. P., E. K., K. S. oraz Skarb Państwa.

Minister podniósł, że nieruchomość przy ul. [...] była i jest do chwili obecnej, w sposób ciągły wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.

W uzasadnieniach kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń brak jest ustosunkowania się do kwestii, czy istniały prawne przeszkody do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowa nastąpiła nie z braku przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, lecz z "jakichkolwiek innych przyczyn", m. in. ze względu na interes społeczny. Organ dekretowy uznał, iż znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek mieszkalny pozbawiony jest właściwej opieki oraz, że należy zabezpieczyć go przed dewastacją.

Organ nadzoru wyjaśnił, że pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" do których odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 5 dekretu było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Sąd ten wskazał, że przepis art. 7 ust 5 w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia dzierżawy wieczystej, gdyż zawarte w nim pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia "jakichkolwiek przyczyn" nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenie gruntów skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy (wyrok SN z 7.02.1995 r., sygn. akt III ARN 83/94, publ. OSNP 1995/12/142).

Minister podkreślił, że organy dekretowe nie mogły stosować przepisów dekretu w sposób rozszerzający. Zdaniem Ministra organy dekretowe w sposób rażący naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1965 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących skutków prawnych wywołanych przez decyzje dekretowe Minister podkreślił, że w ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia faktyczne, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki prawne wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna chociaż obarczona ciężkimi wadami istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności (uchwała NSA z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000/3/93; uchwała NSA z 9.11.1998 r., sygn. akt OPK 4/98, publ. ONSA 1999/1/13).

Minister podniósł, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 26. 08.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 541/04, publ. lex nr 191986).

Organ nadzoru wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 49), z której wynika, że jeżeli umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to skutki prawne ustanowienia tego prawa związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej zabudowanego gruntu [...].

Organ uznał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do sprzedanych lokali, które wprawdzie były zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego lecz umowy te poprzedzone były decyzjami administracyjnymi o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu. Podobnie nieodwracalne skutki prawne decyzje dekretowe nie wywołały w stosunku do lokali niesprzedanych oraz co do dz. ew. nr [...] z obrębu [...], bowiem nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Natomiast, w ocenie organu nadzoru, nieodwracalny skutek wywołały decyzje dekretowe w odniesieniu do lokali nr: [...], [...], [...], [...] i [...] i związanych z nimi praw, bowiem ich zbycie nie było poprzedzone decyzjami administracyjnymi. Jedyną czynnością na podstawie której zbyto przedmiotowe lokale była czynność cywilnoprawna, której nie może oceniać organ administracji, lecz sąd cywilny.

Minister stwierdził, że wskazana przez D. S. w piśmie z 7 października 2016 r. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 3 września 2015 r., sygn. akt III CZP 22/15 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy kwestii odszkodowawczych.

Za zasadny uznał organ nadzoru zarzut skierowania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. do nieżyjącego w dacie jej wydania T. M. Organ wskazał, że w toku postępowania zmarła L. Z., o czym organ nie został poinformowany. Wobec skierowania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. do osób zmarłych Minister uznał, że należało ją uchylić, pomimo prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. skargi złożyły D. S. i E. G.

Skarżąca D. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 6, 8 i 9 kpa, przez niezastosowanie;

- art. 107 § 3 kpa, przez niezastosowanie, co utrudnia kwestionowanie decyzji;

- art. 32 ust 1 Konstytucji R.P., przez niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie do zaakceptowania są poglądy i ustalenia Ministra odnoszące się do uznania w jakim zakresie decyzje będące przedmiotem badania w ramach postępowania nadzorczego wywarły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Skarżąca wskazała, że wraz z mężem jest właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...]. Lokal ten został nabyty [...] grudnia 1996 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. O tym, czy poprzednie nabycie tego lokalu było poprzedzone decyzją administracyjną skarżąca nie miała żadnej wiedzy, ponieważ okoliczność ta nie została ujawniona w księdze wieczystej, co oznacza, że nie miała znaczenia w sferze praw własności. Lokal nr [...] nie został wymieniony przez Ministra Infrastruktury, zatem nie wiadomo, czy w stosunku do lokalu nr [...] decyzje dekretowe wywołały skutek nieodwracalny.

Skarżąca zarzuciła, że Minister nie wyjaśnił jaki jest związek między decyzjami dekretowymi i decyzjami o sprzedaży lokalu, poprzedzającymi umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego

Skarżąca wskazała na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98, ONSA 1999 nr 1, poz. 13), w którym Sąd podzielił wcześniejszy pogląd, w myśl którego między decyzją odmowną wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a późniejszą decyzją o sprzedaży lokalu w budynku przejętym na własność Skarbu Państwa nie zachodzi zależność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wskazał przy tym, że "wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracyjny obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu".

Takie postępowanie było prowadzone tylko dlatego, że przewidywały to wówczas obowiązujące przepisy. Przepisy te uchylone zostały na początku lat 90-tych, w tym wymaganie wydania na rzecz nabywcy decyzji w sprawie zbycia nieruchomości, która stanowiła podstawę zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego.

Zdaniem skarżącej zmiana stanu prawnego i rezygnacja z wydawania decyzji poprzedzającej sprzedaż lokalu nie może być podstawą różnicowania nabywców lokali mieszkalnych w dobrej wierze, ponieważ prowadzi do naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji R.P. To, że ostatnio lokale mieszkalne zostały nabyte od miasta, bez wcześniejszej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje dekretowe wywarły w odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych różne skutki tylko ze względu na moment ich nabycia.

Skarżąca zarzuciła, że Minister nie zwrócił uwagi na orzeczenia wyjaśniające, że "nieodwracalność skutków prawnych" nie dotyczy następstw wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnych czynności prawnych dokonanych w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. W judykaturze wskazuje się, że zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Jednak dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skoro nabycie lokalu nr [...] przy ul. [...] przez skarżącą miało miejsce [...] grudnia 1996 r. i zostało ujawnione w księdze wieczystej - to już sam fakt ujawnienia tego nabycia w księdze wieczystej jest podstawą do stwierdzenia, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwrócenie wywołanych skutków jest bowiem niedostępne dla organów administracji publicznej. Takich jednak ustaleń brakuje w decyzji Ministra Infrastruktury co, zdaniem skarżącej, uzasadnia zarzut naruszenie przez organ przepisu art. 7 kpa.

Skarżąca E. G. w skardze oraz piśmie procesowym z 11 marca 2017 r. wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 107 i 156 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest tożsama z decyzjami z [...] kwietnia 2014 r. i z [...] marca 2015 r., a uzasadnieniu brakuje spójności i precyzji. Zarzuciła bezpodstawny podział na właścicieli lokali, którzy nabyli je od Skarbu Państwa oraz tych, którzy kupili je pod rządami nowych regulacji prawnych. Skarżąca powołała zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i podniosła, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą także jej lokalu -nr [...] -jako nabytego w dobrej wierze.

Skarżąca powołała uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt CZP 14/16.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku tutejszego Sądu z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 689/15. Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji organu nadzoru z [...] marca 2015 r. nie żyli K. D. (współwłaścicielka lokalu nr [...]) i W. Z. (właściciel lokalu nr [...]).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ustalił właścicieli tych lokali. Otóż jak wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej kw. [...] właścicielem lokalu nr [...] jest H. K. – spadkobierca po J. K. i K. D. Natomiast właścicielami lokalu nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] stycznia 2016 r. są A. S. i M. L. (księga wieczysta kw. [...]).

Prawidłowo wskazał Minister, że postępowanie w trybie nadzoru polega na ocenie, czy kwestionowana decyzja w dacie jej wydania, wobec wówczas obowiązujących przepisów, była obciążona wadami mogącymi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji bez znaczenia są późniejsze zmiany przepisów.

Organ dekretowy rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej miał obowiązek wszechstronnie rozważyć, czy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość była w dacie orzekania przez organ dekretowy przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, co oznacza, że wobec istniejącego zagospodarowania tego gruntu zgodnie z planem nie było przeszkód dla korzystania z niego przez dotychczasowych właścicieli.

Tymczasem z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1965 r. wynika, że podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego było: "iż znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek pozbawiony jest właściwej opieki oraz celem zabezpieczenia budynku przed dewastacją". Nie była więc to przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu. Poza tym wyżej wskazane orzeczenie zostało wydane w stosunku do osoby nieżyjącej – K. K. Natomiast decyzja Ministerstwa Gospodarki z [...] lipca 1965 r. została wydana na skutek odwołania podmiotu nie mającego przymiotu strony, tj. M. C. – likwidatora P. w W. Powołany w podstawie jej rozstrzygnięcia przepis art. 7 ust. 5 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub prawa zabudowy lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia "jakichkolwiek innych przyczyn" nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy.

Prawidłowo wskazał więc organ nadzoru, że orzeczenia dekretowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, wobec czego dotknięte są wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie czy orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne. Zarzuty obydwu skarg sprowadzają się do kwestionowania wykładni pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" użytego w art. 156 § 2 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przedstawione pojęcie nie zostało normatywnie zdefiniowane, dlatego jego rozumienie zostało wypracowane w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle spraw nadzorczych, w których po wydaniu decyzji dekretowych o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) dokonano następnie rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz innych osób lub podmiotów. O ile więc treść art. 156 § 2 kpa nie różnicuje w ujęciu literalnym sytuacji, w której sprzedaż lokali na odebranej w przeszłości nieruchomości jej byłym właścicielom była poprzedzona decyzją administracyjną o tej sprzedaży i sytuacji, w której sprzedaż lokali nastąpiła bezpośrednio na podstawie umowy w formie aktu notarialnego bez wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej, to jednak zróżnicowanie to jest efektem odmienności prawnej obu przedstawionych sytuacji.

Przedmiotem decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 kpa jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie.

Jakkolwiek więc przedmiotem decyzji nadzorczych wydanych w niniejszej sprawie nie było rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości, to w odniesieniu do lokali, których sprzedaż została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży, istnieje przynajmniej potencjalna możliwość dokonywania oceny legalności tej decyzji przez właściwy organ administracji, co w konsekwencji oznacza brak nieodwracalności skutku prawnego decyzji dekretowej na tym etapie postępowania administracyjnego, na którym dokonuje się jedynie oceny legalności decyzji dekretowej.

Natomiast w przypadku sprzedaży lokali bezpośrednio umową w formie aktu notarialnego nie ma żadnego aktu administracyjnego poprzedzającego tę sprzedaż, który do niej doprowadził, a który mógłby podlegać potencjalnej ocenie organu administracji. W tej sytuacji sprzedaż ta stanowi dla organu administracji nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej, ponieważ brak jest nawet potencjalnych możliwości podjęcia próby odwrócenia tego skutku przez organ administracji.

Powyższe przemawia za prawidłowym przyjęciem przez Ministra wykładni art. 156 § 2 kpa w zakresie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych przy sprzedaży lokali aktami notarialnymi poprzedzonych decyzjami o ich sprzedaży.

Podnieść należy, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie niweczy zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa, ponieważ nie rozstrzyga o stanie prawnym jakichkolwiek lokali sprzedanych na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku niektórych spośród sprzedanych lokali znalazło swoje odzwierciedlenie jedynie wobec statusu prawnego decyzji dekretowej w tej części. Sprawa jakiejkolwiek oceny prawidłowości dokonania sprzedaży lokali poprzedzonej decyzją o sprzedaży należy do odrębnego postępowania (o ile takowe będzie się toczyło), a którego zaskarżona decyzja nie dotyczy.

Skarżąca E. G. nabyła lokal numer [...] wraz z prawem współużytkowania gruntu i udziałem w częściach wspólnych budynku na podstawie umowy sprzedaży z [...] marca 1990 r., zawartej w formie aktu notarialnego. Jednakże co wynika z § 2 tej umowy była ona poprzedzona decyzją z [...] grudnia 1989 r. o sprzedaży.

Natomiast skarżąca D. S. wprawdzie nabyła lokal nr [...] wraz z prawem współużytkowania gruntu i udziale w częściach wspólnych budynku na podstawie umowy kupna zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1996 r. od osoby fizycznej, jednakże jej poprzednicy prawni nabyli lokal i prawa z nim związane aktem notarialnym z [...] grudnia 1978 r., który był poprzedzony decyzją o sprzedaży lokalu.

Wobec tego w stosunku do tych lokali i praw z nimi związanych nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Wbrew twierdzeniom skarg zaskarżona decyzja nie narusza zasady równości wobec prawa, ponieważ brak jest tożsamości sytuacji prawnej osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży poprzedzonego decyzją o sprzedaży z sytuacją prawną osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży bez jego poprzedzenia decyzją o sprzedaży. Zróżnicowanie sytuacji prawnej tych osób nie może bowiem być postrzegane jedynie przez pryzmat skutku nabycia takich samych praw do lokali, ale także przez pryzmat sposobu tego nabycia, który to sposób został zróżnicowany przez samego ustawodawcę. Wobec tego nie można podzielić zarzutów skargi D. S. o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Należy podkreślić, że organ nadzoru nie orzekał o prawach rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość. Organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest uprawniony do oceny, czy dane prawo jest chronione zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Poza oceną organu i sądu pozostaje kwestia dobrej czy złej wiary nabywcy prawa. Dlatego zarzuty skarg w tej kwestii są niezasadne.

Powołana przez skarżącą D. S. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 dotyczy kwestii wznowienia postępowania. Jednakże w uchwale tej NSA wskazał wprost, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy (a nie decyzja dekretowa) została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Z kolei powołana przez skarżącą E. G. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt CZP 14/16 nie ma związku z niniejszą sprawą. Dotyczy ona kwestii przedawnienia roszczeń (art. 123 § 1 pkt 1 k.c.) o naprawienie szkody spowodowanej nieustanowieniem prawa własności czasowej, po decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

Odnośnie zarzutów skarg dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to wobec niewyartykułowania na czym zarzuty te miałyby polegać, nie sposób się do nich odnieść. Aby Sąd mógł uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, to należałoby wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzega, że organ wskazując na umowy zawarte w formie aktu notarialnego, które były poprzedzone decyzjami o sprzedaży lokali nie wymienił wszystkich lokali (w tym lokali skarżących), to jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W aktach administracyjnych zalegają bowiem umowy zawarte w formie aktów notarialnych wszystkich sprzedanych lokali. Wynika to także z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z 11 czerwca 2010 r. skierowanego do organu nadzoru.

Natomiast istotne było wskazanie w decyzji tych lokali i praw z nimi związanych, które skutkowały niemożnością stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń dekretowych w określonej części i stwierdzeniem wydaniem orzeczeń dekretowych w tej części z naruszeniem prawa. Są to lokale nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.