Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 354/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 6,  art. 28
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi H. L. i G.L. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową 1/ stwierdza nieważność § "[...]" ust. "[...]" pkt "[...]" i "[...]" zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" wraz z załącznikiem graficznym w tej części; 2/ zasądza od Gminy "[...]" na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]". Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową.

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi reprezentowanych przez pełnomocnika H. i G. L. (skarżący) do tut. Sądu, w której wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nieruchomość skarżących, tj. § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie linii orientacyjnych nieprzewidzianych w ustawie, które miały być później doprecyzowane przez inne podmioty, podczas gdy należało wyznaczyć ostateczne linie rozgraniczające;

naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez zastosowanie niejednoznacznych przeznaczeń terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp), podczas gdy zgodnie z regułą ładu przestrzennego w mpzp należy przyjąć jednoznaczne przeznaczenie dla określonych terenów,

naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie mpzp wykraczającego poza teren administracyjny gminy, podczas gdy organ gminy może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach administracyjnych gminy,

naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących,

naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie stawki według której naliczana miała być opłata określona w art. 36 ust. 3, tzw. renta planistyczna.

Wskazali, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie ulega wątpliwości istnienie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżących, ponieważ są oni współwłaścicielami nieruchomości objętej uchwałą Rady Gminy "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualna zabudową letniskową i mieszkaniową. Nieruchomość, która stanowi współwłasność małżeńską skarżących i składa się z działki nr "[...]" obręb "[...]", Gmina "[...]", została objęta terenem oznaczonym w części tekstowej i graficznej projektu planu jako 19ML. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skarżony mpzp narusza prawo w sposób istotny, kwalifikując go do stwierdzenia nieważności w zakresie wyznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny, które miałyby być później doprecyzowane. Zgodnie z par. 2 ust. 4 mpzp, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, bądź różnych zasadach zagospodarowania, określane jako orientacyjne podlegają uściśleniu w projekcie zagospodarowania terenu lub w projekcie podziału geodezyjnego. Postanowienie par. 3 ust. 1 pkt 8 mpzp zawiera definicję orientacyjnej linii rozgraniczającej, która została odróżniona od linii obowiązującej (pkt 7) wprowadzając niepewność adresatów mpzp co do ustaleń planistycznych oraz zakresu związania częścią rysunkową planu. Ustawodawca nie przewidział linii orientacyjnych, których wyznaczenie stanowi w istocie obejście przepisów, ponieważ prawodawca gminny w ten sposób nie wyznacza tych linii w sposób wiążący, co stanowi sens planu miejscowego. Ustawodawca nakazując określanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w planach miejscowych niewątpliwie miał na myśli wyznaczenie linii wiążących i dających się jednoznacznie zidentyfikować. Dodatkowo, na niepewność ustaleń mpzp wpływa brak precyzji w przyjęciu przeznaczenia terenów. Poza podziałem na przeznaczenie podstawowe i uzupełniające (par. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 mpzp), których rozróżnienie jest nieostre i w rezultacie uznaniowe (pojawiają się kategorie dominowania oraz uzupełniania i wzbogacania), w mpzp przyjęto równorzędne przeznaczenia dla tego samego terenu (podwójne lub potrójne, co wynika z par. 4 ust. 2 mpzp). Oznacza to w istocie powstrzymanie się od jednoznacznego przyjęcia przeznaczenia dla określonych terenów, co również dyskwalifikuje mpzp w całości. Wskazali, że dla terenu ich działki również wprowadzono niejednoznaczne rozwiązania dotyczące jej przeznaczenia. Jest tu mowa o przeznaczeniu podstawowym jako zabudowie letniskowej (par. 7 ust. 1 pkt 1) i uzupełniającym, jako zieleni urządzonej i sadownictwie (par. 7 ust. 1 pkt 2), dodatkowo przewidując zabudowę jednorodzinną, jako dopuszczalną (par. 7 ust. 1 pkt 3). Pozostaje to w sprzeczności z przyjętymi założeniami, ponieważ w ten sposób niejednoznaczne postanowienie przewiduje trzy trudne do wydzielenia funkcje. Dodatkowo pozostaje to w sprzeczności z par. 7 ust. 1 pkt 6 stanowiącej obowiązek zachowania 80% działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo. Takie postanowienie pozwala wątpić w ustalenie zabudowy letniskowej jako podstawowej, skoro ma się ona ograniczyć do 20% powierzchni działki. Podobnie zabudowa jednorodzinna staje się tu wątpliwa i nieopowiadająca kategorii funkcji dopuszczalnej. Podstawową funkcję w tej perspektywie, wbrew powołanym ustaleniom mpzp, jest zieleń urządzona i sadownictwo. Odnosząc się do szczegółowych ustaleń dotyczących terenu 19ML podnieśli, że zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (par. 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) wraz z wyłączeniem prawa do rozbudowy i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (par. 7 ust. 3 pkt 1) sprawia, że występuje sprzeczność pomiędzy generalnymi ustaleniami co do tego terenu oraz ustaleniami szczegółowymi. Nie chodzi tu o zabieg legislacyjny polegający na uszczegółowieniu regulacji ogólnej czy wyłączeniu jej stosowania w części. W rzeczywistości grunt został objęty zakazem zabudowy i ustalenia w zakresie przeznaczenia tracą rację bytu, ewentualnie stają się podstawą trudności interpretacyjnych. Nie można powiedzieć, że jednoznacznie określono ustalenia wiążące dla terenu 19ML, skoro na wydzielonych działkach zabudowa jest wyłączona, a w zakresie istniejącej zabudowy wyłączono jedynie jej rozbudowę i nadbudowę. W efekcie nie jest jasne, czy wchodzi w grę posadowienie na miejscu istniejącego obiektu innego obiektu, a jeżeli tak, jaka funkcja będzie dla niego dopuszczalna (letniskowa czy jednorodzinna). Argumentowali, że zarzutem dyskwalifikującym mpzp w całości jest wyjście z opracowaniem poza administracyjne granice gminy. Jest to oczywiste naruszenie właściwości miejscowej organów gminy, która nie ma prawa stanowić przepisów prawa miejscowego poza swoimi granicami. Naruszenie to zostało potwierdzone w par. 2 ust. 5 mpzp, zgodnie z którym, ustalenia dla terenów objętych opracowaniem położonych poza granicami administracyjnymi gminy mają charakter niewiążących zaleceń. Przyjęcie, że ustalenia wykraczające poza obszar gminy są niewiążące (pozostają "zaleceniami") nie zmienia sytuacji. Gmina nie ma prawa objąć uchwałą ws. planu miejscowego obszaru gminy sąsiedniej bez względu na rodzaj ustaleń. Również przyjęcie niewiążących zaleceń przez organ poza obszarem jego właściwości jest niedopuszczalne. Dodatkowo wskazali, że w mpzp ustalono w sposób nieprawidłowy stawkę, według której powinna być naliczana tzw. renta planistyczna. Do naruszeń prawa należy ustalenie 0% stawki renty planistycznej w połączeniu ze zróżnicowaniem stawek na obszarze planu (par. 20 ust. 2 mpzp). W postanowieniu tym określono stawkę procentową 30%, a także stawkę 10% (tereny LN) oraz 0% dla terenów publicznych położonych w strefie otwartej (ogólnodostępna, w tym UT - usługi turystyczne, rekreacyjne). Stanowi to o naruszeniu zakazu określania zerowej stawki. Stanowi to także o niedopuszczalnym jej zróżnicowaniu dla różnych obszarów, na co u.p.z.p., zgodnie z której przepisami uchwalano mpzp, nie pozwalała. Zróżnicowanie stanowi niewątpliwie o naruszeniu zasady równości. W szczególności rażące jest przyjęcie stawki zerowej dla terenów publicznych, co przemawia za uzasadnieniem zarzutu dyskryminacji właścicieli prywatnych wobec właściciela publicznego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżących do kwestionowania uchwały, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Skarżący posiadają prawo rzeczowe do nieruchomości objętej uchwałą Rady Gminy "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]", obejmującego część gruntów wsi "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową. Posiadają zatem interes prawny do kwestionowania uchwały.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących rodzi konieczność oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie granice sprawy wyznacza zakres regulacji naruszający interes prawny skarżących

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.

Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. CBOSA). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

W świetle powyższego warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, CBOSA).

Wracając na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ML ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa letniskowa (§ 7 ust. 1 pkt 1), uzupełniające, jako tereny zieleni urządzonej i sadownictwo (§ 7 ust. 1 pkt 2) oraz dodatkowo przewidziano zabudowę jednorodzinną, jako dopuszczalną (§ 7 ust. 1 pkt 3). Natomiast uszczegółowiając przeznaczenie trenów oznaczonych symbolem 19ML przyjęto zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (§ 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) wraz z wyłączeniem prawa do rozbudowy i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (§ 7 ust. 3 pkt 1). Powyższa okoliczność, jak słusznie podniesiono w skardze, sprawia, że występuje sprzeczność pomiędzy generalnymi ustaleniami co do tego terenu oraz ustaleniami szczegółowymi. Taki stan rzeczy powoduje, że funkcje przeznaczenia terenu nie są jednoznaczne, co komplikuje (utrudnia), bądź wręcz uniemożliwia, określony sposób zagospodarowania działek.

Warto w tym miejscu podkreślić, że w odpowiedzi na skargę (odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 3 uchwały) organ wskazał, że zakaz zabudowy terenów 19ML, w przypadku działki niezabudowanej, wynika z konieczności nie dogęszczania zabudowy. Takie stanowisko organu, nie dość, że pozostaje w sprzeczności z postanowieniami § 7 ust. 1 uchwały, gdzie zabudowa jest przeznaczeniem podstawowym, to ponadto różnicuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości terenów oznaczonych symbolem ML, a taki stan rzeczy z punktu widzenia praworządności nie jest dopuszczalny.

Uwzględniając zatem powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że przepisy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 19ML stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do przedmiotowego terenu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem graficznym w stosunku do działki nr "[...]" obręb "[...]".

W niniejszej sprawie skarżący wnosili m.in. o stwierdzenie nieważności całości uchwały. Niezależnie od powyższego wniosku, sąd uznał, że dopuszczalne jest poddanie skarżonej uchwały kontroli tylko z punktu widzenia naruszenia indywidualnego interesu skarżących. Skoro bowiem w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, to oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzą naruszenie swojego interesu z prawa rzeczowego do nieruchomości - działki nr "[...]" obręb "[...]" - to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tych jej postanowień, które dotyczą ww. nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby bowiem do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA).

W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że pozostałe zarzuty skargi, jako nie dotyczące bezpośrednio nieruchomości skarżących – nie ingerujące w ich sferę prawną, nie mogły spowodować stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Niemniej Sąd stwierdza, że w ramach przysługującego władztwa planistycznego Rada Gminy "[...]" uprawniona była w mpzp do przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, co też uczyniła w § 2 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 1 i § 7. Natomiast konsekwencją przyjęcia w części tekstowej i graficznej "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu może być zmiana przeznaczenia terenów w nieokreślonym zakresie i bez zachowania procedury nakazanej przepisem art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Stwarza to również zagrożenie dowolnego dysponowania terenami rozgraniczonymi liniami orientacyjnymi w sposób niedozwolony. Może też prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Postanowienia mzpz powinny jednoznacznie i konkretnie przedstawiać zapisy planistyczne określające przeznaczenie terenów oraz przedstawienie w sposób czytelny i precyzyjny linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach użytkowania. Ustalenia dla terenów objętych planem, położonych poza granicami administracyjnymi gminy "[...]", mają charakter niewiążących zaleceń, pełnią rolę wyłącznie informacyjną, nieobowiązującą (§ 2 uchwały). Z kolei kwestia wysokości opłaty planistycznej jest w niniejszej sprawie nieaktualna ze względu na treść art. 37 ust. 4 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.