Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2316/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2316/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r., na mocy której organ I instancji wymierzył A. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako: strona, skarżąca) za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach od 4 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 10,31 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi karę pieniężną w wysokości 11 928,67 zł (słownie: jedenaście tysięcy dziewięćset dwadzieścia osiem złotych 67/100) obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Podstawą prawną ww. decyzji były przepisy art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Kpa] (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: Udp); na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. [...]). Dyrektor Zarządu ZDM działał w imieniu Prezydenta [...] na podstawie upoważnienia z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] dla Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania spraw związanych z zarządzaniem drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi na terenie [...], w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 kwietnia 2019 rj. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" bez wymaganego przepisami Udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 14, 16, 29 kwietnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 Kpa - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona pismem z dnia 7 maja 2019 r. wskazała, iż pylon reklamowy, na którym umieszczona została reklama, nie został posadowiony przy ul. [...] przez spółkę A. Sp. z o. o. Sp. k.

Organ stanął jednak na stanowisku, iż sama treść reklamowa umieszczona na pylonie związana jest z prowadzoną działalnością gospodarczą spółki A., która to działa pod marką handlową [...]. Dane kontaktowe zawarte w treści reklamy powiązane są z danymi kontaktowymi strony.

Następnie organ przywołał treść art. 40 ust. 12 Udp, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1. powierzchni dwustronnej reklamy-10,31 m2

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 Udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 2 lc załącznika Nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m2: - 4,45 zł x 10 = 44,50 zł

3. liczby dni zajęcia pasa drogowego (04 kwietnia 2019 r. - 29 kwietnia 2019 r.): - 26 dni

i wynosi: 10,31 m2 x 44,50 zł x 26 dni = 11 928,67 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], kwestionując swój status jako strony postępowania, bowiem nie była ona podmiotem umieszczającym sporna reklamę w pasie drogowym. Zarzuciła nadto prowadzenie sprawy w sposób powodujący maksymalne zwiększenie kary, co wskazuje na jej fiskalny charakter.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) (dalej: "d.p."). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie.

Wskazał, iż dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna reklama zajmowała część pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...]. SKO wskazało, iż definicja legalna pojęcia pas drogowy została przewidziana w art. 4 pkt. 1) Udp., zgodnie z którym przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Umiejscowienie reklamy zostało ustalone w oparciu o dokumentację fotograficzną, mapę zajęcia pasa drogowego, treść protokołu z kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że reklama ta była posadowiona w pasie drogowym ul [...] w rej. nr [...].

Organ zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wynika z nich, że przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy w spornym okresie. Z protokołu z kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli zajęcia pasa drogowego wynika jednoznacznie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym co najmniej od 4 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2019 r.

Zdaniem SKO uznać należy, że czas faktycznego zajmowania pasa drogowego został również przez organ I instancji wystarczająco udokumentowany. W czasie czterech kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym w rejonie [...] w rej. nr [...] ustalono, że za każdym razem sporna reklama znajdująca się na pylonie reklamowym znajdowała się w tych samym miejscu, co potwierdzają sporządzane protokoły kontroli, z których wynika, że ten odcinek pasa drogowego był zajmowany w przyjętym w decyzji okresie czasu.

Organ odwoławczy wskazał, iż przyjęta przez organ I instancji wysokość stawki wynika z uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] w brzmieniu obowiązującym w dacie zajęcia pasa drogowego, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] nadano nowe brzmienie poprzednio obowiązującym załącznikom 1, 3 i 4, które otrzymały brzmienie określone odpowiednio w załącznikach 1, 2 i 3.

Zastosowano wysokość dzienną stawki opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez reklamę powierzchni przekraczającej 9 m2. Prawidłowo zastosowana została zatem stawka 4,45 zł przewidziana ze dokonane zajęcie, określona w poz. 21 c załącznika do uchwały.

Organ odwoławczy wskazał, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana.

W ocenie SKO, ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. Domniemanie to oparte jest na ustaleniach, które również wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. W żadnym jednak przypadku samo zakwestionowanie przez podmiot reklamowany własności dotyczącej go reklamy, bez podania istotnych faktów wspierającej to oświadczenie, nie ma praktycznie żadnej mocy dowodowej. Przyjęcie przeciwnej tezy prowadziłoby do tego, że przepis art. 40 ust. 12 d.p. byłby przepisem martwym.

Stąd, w ocenie SKO, zarzuty odwołującego w tym zakresie, odnoszące się do rzekomego zamontowania reklamy jego usług przez podmiot trzeci nie znalazły potwierdzenia w ustaleniach poczynionych przez organy administracyjne. Organ wyjaśnił, iż w treści reklamy znajduje się sformułowanie "[...]", co nie jest tożsame z firmą odwołującego - jednakże jak wynika z informacji zawartych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dostępnych w portalu ekrs.ms.gov.pl - komandytariuszem odwołującego jest Bonus spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W treści zaś spornej reklamy został podany adres ul. [...], tożsamy z adresem siedziby strony. Dodatkowo, z wydruku evenea, znajdującego się w aktach sprawy wynika informacja, iż A. sp. z o.o. działa pod marką handlową [...]. Zdaniem organu nie sposób zatem uznać, iż okoliczności sprawy wywołują wątpliwości co do podmiotu, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, a więc podmiotu, który winien być adresatem decyzji w niniejszej sprawie.

Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Strona jest podmiotem profesjonalnym - przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. W odwołaniu nie podniosła jakichkolwiek okoliczności zmierzających do zastosowania wobec niej wskazanego przepisu. Tym samym, w ocenie organu brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

SKO wskazało nadto, iż okres trwania postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy do kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej. Stronie postępowania przysługiwały środki prawne zmierzające do ponaglenia organu, z których nie skorzystała. Nie sposób uznać, aby organ I instancji celowo przedłużał wszczęcie i prowadzenie postępowania.

Strona (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także pominięcie informacji posiadanych przez organ dotyczących podmiotu który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego,

2) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób prowadzący do nałożenia przez organ jak największej kary, a więc w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwowych, w sytuacji gdy kara za zajęcie pasa drogowego powinna mieć funkcje represyjne, a nie fiskalne,

3) art 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy plafon reklamowy został posadowiony przez podmiot inny niż strona.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi wydruku z serwisu Google Maps, na okoliczność ustalenia, iż pylon reklamowy będący przedmiotem niniejszego postępowania funkcjonował w przedmiotowym miejscu od dłuższego czasu z inną treścią. Na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz związaną z nim argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2019.2325 t.j. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w badaniu legalności Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi.

Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów obydwu instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 11 928, 67 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w [...].

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 udp, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej w ust. 4-6, a więc za zajęcie pasa drogowego. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 stwierdził, że dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego i dlatego organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest zatem związane wyłącznie z bezprawnym zajmowaniem pasa drogowego, który to stan winien być ustalony przez właściwy organ. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego. Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 udp, tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (vide - wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt: II GSK 1639/14).

Strona w kontrolowanej sprawie kwestionowała przede wszystkim tzw. legitymację bierną, a więc prawidłowość wytypowania jej jako strony postępowania administracyjnego, w wyniku którego została nałożona ww. kara pieniężna. W dalszej kolejności kwestionowała również pośrednio wysokość nałożonej kary, co było wynikiem opieszałego w jej ocenie prowadzenia postępowania administracyjnego, a co w konsekwencji spowodowało narośnięcie wyższej kary. Zdaniem strony, kara utraciła w ten sposób pierwotny, represyjny charakter i stała się narzędziem fiskalnym.

Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem strony nie można się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszej z wyżej wymienionych kwestii, a więc ustalenia "podmiotu który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego", ujętej jako zarzut procesowy w pkt 1 petitum skargi, jak i materialnoprawny w pkt 3 petitum, należy stwierdzić, iż organ poczynił w jej ramach ustalenia faktyczne zgodnie z przepisami praw, uwzględniając przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne. Strona podnosiła, iż pylon reklamowy, na którym umieszczona została reklama, nie został posadowiony przy ul. [...] przez spółkę A. Sp. z o. o. Sp. k., lecz nośnik ten stał już wcześniej, i był umieszczony przez widniejącą w jej treści firmę [...], czego organ nie zbadał w związku z czym dokonał błędnego wytypowania skarżącej jako strony postępowania.

Wbrew powyższemu stanowisku strony należy jednak przyznać rację organowi, który stanął na stanowisku, iż treść reklamowa umieszczona na pylonie związana jest z prowadzoną działalnością gospodarczą spółki A., która to działa pod marką handlową [...]. Dane kontaktowe zawarte w treści reklamy powiązane są z danymi kontaktowymi strony (są z nimi tożsame).

Jako zasadny należy potraktować pogląd organu odwoławczego, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma bowiem z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. Domniemanie to oparte jest jednak na wyżej wymienionych ustaleniach, które potwierdzają stanowisko organu i nie zostało przez skarżącą w sposób wystarczający obalone. Należy przy tym wskazać, iż, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście obiekt reklamowy posadowił, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu nie związanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (v. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1334/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 276/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 36/09). Zarzuty skarżącej odnoszące się do powyższej kwestii należało zatem uznać za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do drugiego ze stawianych zarzutów, iż długotrwałe prowadzenie postepowania doprowadziło do wzrostu wysokości nakładanej kary pieniężnej, należy stwierdzić, iż także i ta kwestia była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt: II GSK 1639/14, "Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust.12 udp), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 udp. Skutkiem wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.".

Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie, mowa jest o nim m.in. w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1018/19, a także w wyroku z 15 października 2019 r. II GSK 770/19. W tym ostatnim wyroku NSA zawarte zostało dodatkowo stwierdzenie odnoszące się do podnoszonego, również w niniejszej sprawie, zarzutu naruszenia art. 8 Kpa, iż "Podzielić (...) należy wyrażany w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że choć organy powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami, to jednak naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej - mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym - nie może rzutować na ocenę zgodności z prawem działań administracji podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zaś nie może stanowić podstawy do kwestionowania zgodności z prawem decyzji administracyjnych (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; P. M. Przybysz; LEX/el 2019, teza 3 i powołane tam orzecznictwo).

Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 40 ust.12 pkt 1 udp, jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś czas prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości określenia czasu trwania tego naruszenia. Zarzut sprecyzowany w pkt 2 petitum skargi w tej sytuacji również nie zasługuje na uwzględnienie.

Tak więc należało uznać decyzje wydane w sprawie za prawidłowe, nie obarczone wadami wskazywanymi w skardze, ani innymi, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Należy końcowo wskazać, iż przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.