Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Leszek Leszczyński /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 506/04 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 506/04) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa).

Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż przedmiotem skargi wniesionej przez E. W. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez użytkowniczkę wieczystą E. W. prawa własności gruntu o powierzchni 262 m kw. położonego w [...] przy ulicy [...], objętego księgą wieczystą Sądu Rejonowego w [...] Kw nr 89.478, oznaczonego w ewidencji jako działka nr 11/10, ark.22, obręb G.

Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa działka, stanowiąca własność Skarbu Państwa, została aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 1988 r. oddana w użytkowanie wieczyste M. S., a ten przeniósł to prawo na E. W. umową notarialną z dnia 17 sierpnia 1993 r. W ocenie organu oznacza to niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki nabycia prawa własności wymaganej przepisami art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie była ona bowiem użytkowniczką wieczystą przedmiotowej nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło to stanowisko, wskazując ponadto iż przyjęcie przez ustawodawcę daty 26 maja 1990 r. nie jest przypadkowe. Z dniem 27 maja 1990 r. nastąpiła bowiem z mocy prawa komunalizacja mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Wskazanie daty 26 maja 1990 r. oznacza, że chodzi o tę grupę osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od Skarbu Państwa. Z treści powołanego przepisu oraz wskazania w nim daty wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) wynika, iż ustawodawca zamierzał uwłaszczyć tylko te osoby, które będą użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy lub ich następców prawnych. Kolegium podniosło, iż data 24 października 2001 r. ma znaczenie normatywne. Skoro przepis prawny można interpretować tylko przy założeniu o racjonalności prawodawcy, wymienienie daty przez ustawodawcę ma znaczenie dla ustalenia kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do uwłaszczenia. Ustawodawca wybrał i określił w ten sposób krąg użytkowników wieczystych, którym przyznał przywilej uwłaszczenia. Ustawodawca wybrał osoby fizyczne, będące użytkownikami wieczystymi co najmniej od 26 maja 1990 r. do co najmniej 24 października 2001 r. i aż do uwłaszczenia. Żeby przekazać następcy prawnemu przywilej uwłaszczenia, trzeba go przedtem samemu uzyskać.

Kolegium wskazało ponadto, iż prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego są instytucjami prawa cywilnego. Wedle zasad i metod prawa cywilnego regulowane są także stosunki między właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym. Jedną z podstawowych zasad prawa cywilnego jest zasada autonomii woli podmiotów stosunków cywilnoprawnych i ich równorzędności. W tym kontekście administracyjna ingerencja w sferę stosunków między właścicielem i użytkownikiem wieczystym, przewidziana w omawianej ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. oraz w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tj. Dz.U. 2001 r. Nr 120 poz. 1299 ze zm.) musi być oceniona jako wyjątek od reguły. Nie budzi wątpliwości, że wyjątki podlegają interpretacji ścieśniającej. Skoro zasadą jest, ze użytkownik wieczysty może nabyć własność gruntu w drodze notarialnej umowy sprzedaży (art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tj. DZ.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to nabycie własności w drodze decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy. Wobec tego, przepisy wprowadzające możliwość uwłaszczenia użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej muszą być interpretowane w sposób zawężający, jeśli ich treść budzi wątpliwości. Reasumując organ odwoławczy uznał, że skoro ustawodawca w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. wskazał krąg użytkowników wieczystych, którzy na zasadzie wyjątku mogą nabyć własność gruntu, to nie można tego kręgu dowolnie rozszerzać, prowadząc do marginalizacji ogólnej zasady, wedle której użytkownik wieczysty nabywa własność gruntu poprzez zawarcie umowy kupna-sprzedaży.

E. W. w skardze nie zgadza się z tą interpretacją i zarzuca naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Zdaniem skarżącej, prawidłowa racjonalna celowościowa wykładnia tych przepisów wskazuje na to, że uprawnionym do nabycia prawa własności jest nie tylko ten, kto sam w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Prawo własności uzyskuje także taka osoba, która była użytkownikiem w dniu wejścia w życie ustawy i jednocześnie jest następcą prawnym innej osoby będącej użytkownikiem wieczystym tej samej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. Literalna wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy jest, zdaniem skarżącej, błędna. Wskazuje, iż trudno przyjąć, aby racjonalny ustawodawca bez żadnego uzasadnionego powodu w sposób niezgodny z konstytucją chciał zróżnicować prawa różnych obywateli tylko z tego powodu, że w różnym, chociaż nieodległym od siebie czasie, nabywali oni prawo użytkowania wieczystego. Byłoby to niesprawiedliwe i niezgodne z Konstytucją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Dokonał wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz.U. 2001r. Nr 113 poz. 1209 ze zm.), w myśl którego prawo własności nieruchomości nabywają dwie kategorie osób fizycznych: 1) osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne; 2) osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób. Sformułowanie "tych osób" w ocenie Sądu oznacza, że chodzi o następców prawnych osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r., a nie - jak wywodzi skarżąca - o następców prawnych osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w jednej z tych dat. Spójnika "oraz" używa się do łączenia współrzędnych części zdania, czyli takich części, które pozostając w związku wspólnie się uzupełniają. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2002 r. sygn. II SA/Wr 1393/2, iż spójnik "oraz" użyty w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy oznacza, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w wymienionych w tym przepisie datach muszą być spełnione łącznie. Podobny pogląd prezentuje przywołane w uzasadnieniu stanowisko przedstawicieli doktryny.

W ocenie sądu, eksponowana przez skarżącą okoliczność stania się następcą prawnym M. S. na podstawie umowy notarialnej przeniesienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z dnia 17 sierpnia 1993 r. dała skarżącej prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzania swoim prawem (art. 233 k.c.). Nie zmieniła natomiast faktu, iż w pierwszej, wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy dacie, to jest 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym był poprzednik prawny skarżącej M. S. Nie została zatem zachowana w rozpoznawanej sprawie tożsamość osoby fizycznej będącej wieczystym użytkownikiem w okresie od 26 maja 1990 r. do 24 października 2001 r. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, iż wyraźne wymienienie przez ustawodawcę konkretnych dat ma znaczenie dla ustalenia kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do uwłaszczenia i wskazuje na zamiar ustawodawczy zawężenia kręgu użytkowników, którym przyznał przywilej uwłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. W., reprezentowana przez adwokata B. K.. Wyrok zaskarżony został w całości. Zarzuty skargi wskazują na:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113 poz. 1209), oraz

2. naruszenie przepisu art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wynikające z błędnej interpretacji w/w przepisu.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę zgodnie z żądaniem skarżącej ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sadowi który wydał zaskarżony wyrok oraz o rozstrzygnięcie o kosztach kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po nawiązaniu do argumentów wyrażonych w wyroku Sądu I instancji, strona skarżąca podnosi względy, z powodu których z tymi argumentami się nie zgadza. Wskazuje w szczególności na ust. 2 przepisu art. 1 ustawy, z którego wynika, iż prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. Kwestionuje w związku z tym twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż musi być zachowana tożsamość osoby fizycznej będącej użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, aby osoba ta była uprawniona do nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie w/w ustawy. Z wykładni literalnej przepisu, art. 1 ust. 2. wynika, iż nabyć nieruchomość mogą również następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 , w związku z tym należy stwierdzić, że sformułowanie "następca prawny" wskazuje iż przepis art. 1 ust. 1 odnosi się nie tylko do osób, które były użytkownikami wieczystymi w okresie wskazanym w przepisie, ale również do osób, które są ich następcami prawnymi.

Skarżąca wskazuje następnie na to, że interpretacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa, wynikającą z przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie można jej zdaniem zgodzić się z taką wykładnią, ponieważ koliduje ona z zasadami społecznej sprawiedliwości. Racjonalny ustawodawca nie różnicuje sytuacji prawnej określonej kategorii podmiotów, jeśli nie zachodzi jakaś istotna uzasadniona odmienność w ich sytuacji faktycznej. W przedmiotowej sytuacji nie można dopatrzyć się żadnego racjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonania wykładni zastosowanej przez Sąd. Wykładnia w/w przepisów zastosowana przez Sąd, prowadząca do przyjęcia, iż ustawodawca różnicuje sytuację prawną obywateli tylko i wyłącznie ze względu na to, iż nabyli oni prawo do użytkowania wieczystego w różnym czasie - przed lub po dniu wejścia w życie w/w ustawy, powoduje jej zdaniem naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasada wyrażona w przepisie art.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nakłada na państwo obowiązek zachowywania pewnych reguł uczciwości w tworzeniu oraz stosowaniu prawa. Zaskarżony wyrok stanowi pogwałcenie tej zasady. Powołuje ponadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt: II SA/Gd 173/04, LEX nr 151533, który wskazał, iż art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów materialnoprawnych w postaci błędnej wykładni zarówno przepisu ustawy jak i Konstytucji RP. W pierwszym rzędzie należy poddać kontroli kasacyjnej wykładnię przepisu ustawy, jako bardziej bezpośrednio związanych z przedmiotem kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych.

Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) wprowadziła możliwość nieodpłatnego nabycia przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo powołana ustawa przyznała to prawo użytkownikom wieczystym określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy). Następnie w wyniku dokonanej w dniu 16 lipca 2003 r. nowelizacji ustawy, objęła ona swym o zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie zostało ograniczone terminem.

Ustawodawca określił jednocześnie w art. 1 ust. 1 tej ustawy przesłanki do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z nich było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (24 października 2001 r.), przy czym związek określony został spójnikiem "oraz", wskazującym na wymóg łącznego ich spełnienia. Określenie przedziału czasowego poprzez podanie dat granicznych oznacza, iż intencją prawodawcy było uzależnienie prawa do nieodpłatnego nabycia własności od ciągłości podmiotowej w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1, w tym tę, która polegała na legitymowaniu się tym prawem w obu podanych w ustawie datach.

Według art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, nabycie prawa własności w trybie uregulowanym ustawą przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie oznaczonym datami, wskazanymi w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Rozszerzenie kręgu podmiotów w ust. 2 tego przepisu wskazuje na wolę ustawodawcy, nakierowaną na stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi.

W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłoniło się zagadnienie, wiążące się z odpowiedzią na pytanie, czy nabywca prawa użytkowania wieczystego w drodze przeniesienia prawa umową notarialną z dnia 17 sierpnia 1993 r. od osoby, która była użytkownikiem wieczystym w pierwszej z podanych w ustawie dat (26 maja 1991 r.) i w ten sposób stając się użytkownikiem wieczystym w drugiej z podanych dat (24 października 2001 r.) staje się jednocześnie następcą prawnym, któremu przysługuje określone w art. 1 ust. 2 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości.

Zastosowanie powszechnie akceptowanych reguł wykładni zakłada, iż w pierwszej kolejności podejmuje się próbę ustalenia znaczenia językowego zawartej w przepisie reguły oraz poszczególnych jej składników. Należy jednocześnie przyjąć, iż z punktu widzenia założenia o racjonalności regulacji normatywnej, wykładni podlega każdy fragment tekstu. Nie można zakładać zbędności jakiegoś jego elementu jako nieistotnego dla rekonstruowanej normy prawnej. Zwłaszcza, jeżeli elementem łączącym obie daty jest spójnik "oraz", wskazujący na koniunkcyjne połączenie obu składników, co w przypadku tego przepisu oznacza wymóg użytkowania wieczystego w obu wskazanych datach.

Z powyższego punktu widzenia nie dałoby się racjonalnie uzasadnić tezy, iż do powstania uprawnienia o którym mowa w przepisie wystarczy, że dana osoba jest użytkownikiem wieczystym w jednej z podanych w ustawie dat. W takim przypadku interpretator uznałby bowiem zbędność powołania jednej z tych dat. Przy czym, biorąc pod uwagę ciąg czynności, jakie przy zmianach w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości mogą następować, szłoby głównie o uznanie, iż nie jest konieczne spełnienie w każdym przypadku warunku użytkowania wieczystego w drugiej (późniejszej) z podanych dat. Nie można zatem w wyniku zastosowania wykładni językowej dojść do wniosku, iż w każdym wypadku wystarczy, że użytkowanie wieczyste będzie miało miejsce jedynie w pierwszej z wymienionych w ustawie dat.

Rozumowanie powyższe należy co do zasady rozciągnąć na sytuację prawną następców prawnych. Powyższa reguła wykładni przesądza, że następca prawny użytkownika wieczystego, posiadającego ten status w obu wskazanych datach, staje się podmiotem uprawnionym na gruncie art. 1 ust. 2 ustawy. Reguła ta nie może prowadzić do wniosku, że w każdej sytuacji wystarczy, aby nabywca prawa użytkowania wieczystego nabył je od osoby będącej użytkownikiem jedynie w pierwszej ze wskazanych dat. Literalnie bowiem, na gruncie rozumienia funkcji spójnika "oraz", nie stał się następcą prawnym osoby, która była użytkownikiem wieczystym w obu datach podanych w powołanym przepisie.

Pełne określenie sytuacji prawnej nabywcy wymagałoby jednak odwołania się także do reguł wykładni pozajęzykowej. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że następstwo prawne może mieć miejsce albo w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenie) albo w drodze następstwa wynikającego np. ze sprzedaży lub darowizny, istotnym jest zauważenie na gruncie wykładni systemowej odrębności obu sytuacji prawnej nabywcy.

W sprawie będącej przedmiotem decyzji, poddanej kontroli Sądu I instancji, przeniesienie prawa miało miejsce w drodze sprzedaży prawa, która nie może wywołać takich skutków jak sytuacja sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej, zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającego autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które jest posiadane przez zbywcę. Taki zakres podlega także nabyciu i ten zakres nabycia jest treścią woli nabywcy. Nabywca w sytuacji będącej przedmiotem niniejszej skargi miał zatem świadomość, iż nabywa prawo użytkowania wieczystego. Przy dokonaniu wykładni granic następstwa prawnego należy zważyć, że w wyniku nabycia w drodze umowy prawo użytkowania wieczystego w dniu 17 sierpnia 1993 r. E. W. nie mogła nabyć roszczenia prawnego o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, które zostało przyznane dopiero powołaną ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. Taki zakres następstwa prawnego, jak to wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r. (OSK 745/04) czy z dnia 29 listopada 2004 r. (OSK 804/04), mógłby dotyczyć wyłącznie sukcesji uniwersalnej.

Zastosowanie reguł wykładni systemowej w powyższym kontekście oznacza, iż nie można w drodze decyzji administracyjnej zmieniać zakresu woli uczestników obrotu cywilnoprawnego ponad ten zakres, który, jako rozwiązanie na gruncie całości systemu prawa niewątpliwie szczególne, wyraźnie wyznaczony został przez prawodawcę. W niniejszej sprawie zakres ten wyznacza treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Ingerencja administracyjna nie może opierać się na wykładni rozszerzającej wyjątku i w konsekwencji wykraczać ponad ten zakres. Wprowadzenie takich reguł wykładni prowadziłoby do nadania mocy powszechnej rozwiązaniu szczególnemu, co byłoby sprzeczne z założeniem celu regulacji prawnej powołanej ustawy. Taki był też główny wywód, zwięzłego co do istoty uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podstawy rozszerzenia zakresu ingerencji nie można upatrywać także w treści norm konstytucyjnych. Odwołanie się do tych norm jest o tyle niezbędne, że argumenty skargi kasacyjnej, wskazując na błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, powołują się na naruszenie zasad konstytucyjnych, sformułowanych w art. 2 oraz w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wykładnia powoływanych wcześniej przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją zakłada, iż treść normy zrekonstruowanej w przepisu ustawy jest tak ustalana, aby nie pozostawać w sprzeczności z normą konstytucyjną. Dotyczy to także powoływania się na zasady konstytucyjne, przy czym zawartość aksjologii w tych ostatnich konstrukcjach powoduje, iż konieczne jest w takich przypadkach ważenie argumentów aksjologicznych po to, aby norma ustawowa uzyskała jednoznaczność.

W tym kontekście zarzut godzenia przez interpretację przepisu art. 1 ustawy, zastosowaną przez Sąd I instancji, w zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji jest niezasadny. Sam zarzut nie jest rozwinięty argumentacyjnie w skardze, co utrudnia jego kontrolę kasacyjną. Należy jednak wskazać, iż zasada równości nie oznacza absolutnie jednakowego traktowania wszystkich, którzy są adresatami normy ustawowej, a równe traktowanie uzależniona jest od znajdowania się poszczególnych adresatów (grup adresatów) w takiej samej sytuacji faktycznej. Jak to wynika z wywodów wcześniejszych, sytuacja użytkowników i ich następców prawnych jest różna, podobnie jak za różną należy uznać sytuację następców, nabywających w drodze umowy cywilnoprawnej prawo użytkowania wieczystego przed dniem 24 października 2001 r. oraz po tej dacie, czy też następców dziedziczących prawo użytkowania wieczystego (niezależnie od daty dziedziczenia). W tym kontekście teza powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt: II SA/Gd 173/04, LEX nr 151533) nie jest trafna.

Podobnie, argument kolidowania wykładni dokonanej przez Sąd I instancji z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji nie jest argumentem trafnym. Strona skarżąca powiązała tę zasadę z zasadą równości, co jest uzasadnione na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale odwołała się do braku istotnej, uzasadnionej odmienności w sytuacji faktycznej tych grup podmiotów. Konkluzja wyprowadzona powyżej znajduje zatem zastosowanie także w odniesieniu do tego zarzutu. Również wskazany w dalszej części skargi kasacyjnej, pozostający dalej w obrębie art. 2 Konstytucji, obowiązek zachowania reguł uczciwości w tworzeniu i stosowaniu prawa, jest związany ze wskazanym w skardze, ale nie rozwiniętym argumentacyjnie, brakiem podstaw do różnicowania następców prawnych w zależności od formy nabycia lub czasu nabycia.

Zasada wykładni przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją nie może oznaczać, że w każdym przypadku, gdy tylko literalne brzmienie nazwy kryterium danej zasady konstytucyjnej może w jakimś aspekcie jej rozumienia nie być zgodne z rezultatami tej wykładni, ma miejsce naruszenie zasady konstytucyjnej. W szczególności nie wystarczy w skardze kasacyjnej wskazać, bez przeprowadzenia starannej argumentacji, iż określona zasada została naruszona. Zasady, będące z natury normami i standardami najbardziej ogólnymi i pojemnymi treściowo, stanowiąc ramy aksjologiczne wykładni przepisów ustaw, posiadają różne odcienie znaczeniowe i aksjologiczne. Stąd tak istotne jest, aby jeśli zarzuca się naruszenie zasady, wskazana została wyraźnie jej skala w określonym rozumieniu treści zasady. Rezultat wykładni przepisu ustawowego, niezależnie od tego, która reguła wykładni została zastosowana, jeśli mieści się w tych ramach, a więc w podstawowym trzonie aksjologii wyrażonej przez zasadę, nie może jej co do istoty naruszać.

W takich ramach mieści się w szczególności interpretacja przepisu ustawy, oparta na regułach językowych, a wsparta przez zastosowanie reguł systemowych i celowościowych, wskazująca na potrzebę brania pod uwagę wszystkich składników tekstu normatywnego, a zwłaszcza wyraźnie wskazanych dat, określających graniczne momenty okresu, w którym użytkowanie miało miejsce, a jednocześnie odwołująca się do relacji pomiędzy prawem administracyjnym i prawem cywilnym, w ramach którego nastąpiło zgodnie z wolą kupującego przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, powodującego w konsekwencji konieczność zawężenia zakresu ingerencji prawa administracyjnego w skutki takiego następstwa prawnego, zależnego od woli uczestników obrotu cywilnoprawnego.

W świetle powyższego, także z powodu braku w skardze kasacyjnej rozwiniętej argumentacji, nie można znaleźć uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, iż zarówno sama wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisu art. 1 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, jak też jej skutki w zakresie naruszenia wskazanych w skardze zasad konstytucyjnych, mogłaby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.