Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2535/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134  ust. 1 i 3,  art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 6  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w W. , obręb[...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie za utracone prawo własności oraz o wywłaszczeniu hipotek znajdujących się na nieruchomości i odszkodowania z tego tytułu, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja podlegać będzie wykonaniu.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność R. G, położonych w W. , obręb[...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec istnienia hipotek, postępowanie wywłaszczeniowe powinno być dodatkowo poprzedzone przedstawieniem wierzycielom hipotecznym oferty, na podstawie której zajmą stanowisko w kwestii zgody na odjęcie prawa rzeczowego jakim jest hipoteka.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012r., ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości stanowiących własność R. G. oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł. Organ orzekł również o odszkodowaniu na rzecz wierzycieli hipotecznych za utracone ograniczone prawa rzeczowe, tj. S. T. w wysokości [...] zł, W. L. w wysokości [...] zł, B. O. w wysokości [...] zł, K. sp. z o.o. w wysokości [...] zł, S. i B. O. w wysokości [...] zł Jednocześnie zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja podlegać będzie wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, opracowanym przez biegłego, co do którego wniesiona została skarga do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w całości oraz orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w[...]. , obręb[...], oznaczonych jako działka nr [..] o pow. [...] ha (KW nr[...]) oraz jako działka nr [...]o pow. [...]ha, (KW nr[...]). Jednocześnie w kwestii ww. spornych nieruchomości Minister orzekł o:

1) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w kwocie [...] zł ustanowionej na rzecz S. T.,

2) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości [...] USD ustanowionej na rzecz W. L.,

3) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz B. O.,

4) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz K. sp. z o.o.,

5) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz S. T.,

6) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz B. i S. O.;

7) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz B. i S. O.,

8) ustaleniu odszkodowania na rzecz R. G. w wysokości [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości,

9) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. T. w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych łącznych kaucyjnych,

10) ustaleniu odszkodowania na rzecz W. L. w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,

11) ustaleniu odszkodowania na rzecz B. O. w wysokości [...] zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej zwykłej,

12) ustaleniu odszkodowania na rzecz K. sp. z o.o. w wysokości [...] zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,

13) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i B. O. w wysokości [...] zł, z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych zwykłych.

Jednocześnie organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że w sprawie wywłaszczenia prawa własności ww. nieruchomości, jak i ograniczonych praw rzeczowych w postaci hipotek, postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości, o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz na rzecz wierzycieli hipotecznych za utracone ograniczone prawa rzeczowe.

Natomiast zgodnie ze znajdującym odpowiednie zastosowanie przepisem art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej ugn.) decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać określenie praw podlegających wywłaszczeniu.

Wobec powyższego zdaniem Ministra należało uchylić zaskarżoną decyzję i w tym miejscu orzec o wywłaszczeniu zarówno prawa własności nieruchomości, jak i wszystkich hipotek aktualnie obciążających przedmiotowe nieruchomości. W wyniku wywłaszczenia wierzyciel hipoteczny zostaje bowiem pozbawiony skutecznie możliwości zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia. Dlatego też jak najbardziej celowe i uzasadnione jest udzielenie wierzycielowi hipotecznemu ochrony w postaci poddania hipoteki wywłaszczeniu oraz ustalenie na jego rzecz odszkodowania.

Przechodząc do kwestii ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, organ przywołał art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którym wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala rzeczoznawca majątkowy według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1-4 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr [...] oraz nr[...], stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu 18 listopada 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., która wyceniając grunty, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Autorka operatów szacunkowych w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianych, do analizy przyjęto transakcje dotyczące gruntów o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych. Rodzaj i wagi cech rynkowych ustalono w oparciu o stan rynku lokalnego na podstawie bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, a w szczególności wagi cech ustalono na podstawie doświadczeń autorki operatów w zakresie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców.

Zdaniem Ministra analiza sporządzonych operatów nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłej. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatów wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinie bieglej spełniają wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Powyższy pogląd został potwierdzony w opiniach Komisji Arbitrażowej przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2012r. o prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. operatów pt. "Aktualizacja operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej KW Nr [...] położonej przy [...] w W." oraz "Aktualizacja operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej KW Nr [...] położonej przy [...] w W.".

Ponadto skarga na czynności rzeczoznawcy majątkowego M. D. skierowana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, skoro sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały ocenione przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ugn.

Przechodząc natomiast do kwestii ustalenia odszkodowania za hipoteki ustanowione na przedmiotowych nieruchomościach organ wskazał, że hipoteka jest szczególnym, ograniczonym prawem rzeczowym, które nie wpływa na wartość nieruchomości i w związku z tym nie ma możliwości jego oszacowania. Ani ustawa o gospodarce nieruchomości, ani ta o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 grudnia 2006r., nie określają zasad i sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie hipoteki. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, iż odszkodowanie za wywłaszczoną hipotekę powinno nastąpić według obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Powyższe oznacza, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił odszkodowania na rzecz wierzycieli hipotecznych.

Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem skarżącego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy, w tym podniesione w treści odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] Nr[...].

W trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie z tego tytułu wysokości odszkodowania doszło do naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało określenie w w/w decyzji Wojewody odszkodowania w niewłaściwej wysokości.

W trakcie postępowania II instancji została do akt sprawy złożona opinia Komisji Arbitrażowej, która stwierdzała możliwość wykorzystania operatów szacunkowych do celu wywłaszczenia nieruchomości w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę[...] Opinia ta nie podlega zaskarżeniu, jednakże skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w w/w opinii o braku na rynku nieruchomości spełniających definicję podobieństwa zawartą w art. 4 ust. 16 ugn, a tym samym z zakwalifikowaniem operatu jako materiału dowodowego w postępowaniu.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem zostało orzeczone wywłaszczenie poszczególnych hipotek bez przyznania wierzycielom hipotecznym prawa do oceny tego faktu w dwóch instancjach administracji. Tym samym został w niniejszej sprawie naruszony art. 15 kpa, co powoduje że skarżona decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu.

Obowiązkiem organów I i II instancji w celu określenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek obciążających przedmiotową nieruchomość było bowiem ustalenie wysokości świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych tymi hipotekami wraz z odsetkami. Pomimo, iż organy podjęły działania w celu ustalenia wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku czego uzyskano oświadczenia wierzycieli hipotecznych o ich aktualnej wysokości, to w opinii skarżącego działania te nie przyniosły efektu w postaci dokładnego i nie budzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia ich aktualnej wysokości.

O ile ustalenia organów odnośnie aktualnej wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami na rzecz B. O., S. O. i S. T. nie budzą wątpliwości, to ustalenia te poczynione w odniesieniu do aktualnej wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz W. L. budzą uzasadnione wątpliwości. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż hipoteka na rzecz W. L. zabezpiecza wierzytelność przyszłą, której istotą są roszczenia z tytułu poręczenia pożyczki, której w przyszłości miałaby udzielić osoba trzecia właścicielowi przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto skarżący wskazał na fakt niedostatecznego wyjaśnienia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia hipoteki ustanowionej na rzecz W. L., przez brak wskazania podstawy przeliczenia hipoteki ustanowionej w walucie obcej, tj. dolarach amerykańskich na walutę polską.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o oddalenie skargi. Strony wskazały m.in. że wątpliwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie mają walorów zarzutów o charakterze prawnym, ale stanowią nieuzasadnioną polemikę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ich zadaniem postępowanie prowadzone przed organami, było prawidłowe, a ustalone odszkodowania odzwierciedlały rzeczywistą wartość wywłaszczeń. Ponadto zdaniem uczestników postępowania skarżący nie jest adresatem kwestionowanej decyzji w części, w jakiej stanowi ona o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu należnego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220 poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z treścią art. 15 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wymogi te zostały zachowane.

Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 specustawy, w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., zgodnie art. 6 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie znów do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z akt sprawy wynika, że opinie rzeczoznawcy majątkowego M.D. z dnia [...] listopada 2011 r., a stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zostały sporządzone w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianych, do analizy przyjęto transakcje dotyczące gruntów o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych, a do ostatecznej analizy przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym z obszaru dzielnic:[...], [...], południowa [...] – nieruchomości bezpośrednio usytuowane przy [...] i przy[...] , które miały miejsce w latach 2009-2011. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ustalono, że na wartość rynkową nieruchomości mają wpływ takie cechy jak położenie, atrakcyjność lokalizacji (waga 35 %), sąsiedztwo i otoczenie (waga 10 %), intensywność zabudowy (waga 30 %), kształt i powierzchnia (waga 10 %), infrastruktura techniczna (waga 10 %) oraz zagospodarowanie działki (waga 5 %). Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca oszacowała wartość działki nr [...]na kwotę [...] zł, a działki nr [...] na kwotę [...] zł. Przedmiotowe operaty szacunkowe zostały poddane ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych, która w opiniach z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdziła, że operaty szacunkowe z dnia 18 listopada 2011 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. mogą być wykorzystywane dla celu, dla którego zostały sporządzone. Operaty te w ocenie Komisji zawierają nieliczne uchybienia, pozostające bez bezpośredniego wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Dodać jedynie należy, że zasadnie organ II instancji przyjął, że postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych i taka opinia, jak wskazano wyżej została w niniejszej sprawie wydana, pozytywna zresztą.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest również prawidłowość ustalenia przez organ II instancji odszkodowania za hipoteki ustanowione na przedmiotowych nieruchomościach. Jak słusznie zauważył Minister hipoteka jest szczególnym, ograniczonym prawem rzeczowym, które nie wpływa na wartość nieruchomości i w związku z tym nie ma możliwości jego szacowania. Instytucja hipoteki uregulowana jest w przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.).Stosownie do art. 65 ust. 1 ww ustawy " W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości."Powyższe oznacza, że przez ustanowienie hipoteki powstaje odpowiedzialność rzeczowa, która polega na tym, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia w wysokości jego wartości, do tej wysokości bowiem ogranicza się odpowiedzialność dłużnika hipotecznego. Źródłem powstania hipoteki umownej, a z takimi hipotekami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest umowa zawarta przez wierzyciela z właścicielem nieruchomości, która ma być obciążona hipoteką. Przesłanką konieczną do powstania hipoteki jest poza umową-wpis do księgi wieczystej, który ma charakter konstytutywny. Hipoteka jako ograniczone prawo rzeczowe powstaje z chwilą jej wpisania do księgi wieczystej.(art. 67 ustawy). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że w księgach wieczystych [...] ( działka nr[...] ) i KW [...] ( działka nr[...]) zostały wpisane wszystkie hipoteki obciążające wywłaszczaną nieruchomość i z tytułu wygaśnięcia których zostało ustalone odszkodowanie na rzecz wierzycieli hipotecznych. Dodać należy, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, hipoteka zabezpiecza wierzytelność pieniężną, w tym również wierzytelność przyszłą. Ww artykuł posługując się pojęciem wierzytelności, pojęcia tego nie definiuje. Nie jest ono też zdefiniowane w kodeksie cywilnym. Zarówno jednak w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wierzytelność jest prawem majątkowym o charakterze cywilnoprawnym.( por. uchwała SN z 18 maja 1995 r., IIICZP 63/95, OSNCP 1995, nr 10, poz. 142). W związku z powyższym więc należy uznać, że kwestie związane z ustaleniem wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką należą do sfery zastrzeżonej dla stron stosunku prawnego ,wynikiem którego jest ustanowienie hipoteki, a więc dla wierzyciela hipotecznego i dłużnika hipotecznego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia aktualnej wysokości wierzytelności hipotecznych, które doprowadziło do zgodnego oświadczenia wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego co do kwoty wierzytelności zabezpieczonych hipotekami. W tej sytuacji kwestionowanie przez stronę skarżącą ustaleń przeprowadzonych przez organy orzekające w kwestii wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek (wysokość wierzytelności hipotecznej zgodnie wskazana przez zainteresowane strony) jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma wręcz interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji w zakresie ustalenia wysokości wierzytelności hipotecznych. Dla Generalnego Dyrektora bowiem jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości istotną kwestią jest jedynie prawidłowe ustalenie przez organ administracji wartości wywłaszczanej nieruchomości. Bez znaczenia zaś dla niego jest w jakiej wysokości odszkodowanie zostanie wypłacone właścicielowi nieruchomości, a w jakiej wierzycielom hipotecznym. Jest to bowiem jak wskazano wyżej kwestia ich rozliczeń jako stron umów związanych z ustanowieniem hipotek, która ponadto jest w niniejszej sprawie kwestią bezsporną.

Dodać należy, że jak słusznie zauważył Minister ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. nie określa zasad i sposobu ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipotek powinno nastąpić według obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Odszkodowanie to w ocenie Sądu zostało w rozpoznawanej sprawie ustalone prawidłowo w wysokości odpowiadającej wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami- zgodnie wskazanych przez wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego.

Nie można natomiast zgodzić się z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że hipoteka jako ograniczone prawo rzeczowe podlega wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, innego prawa ograniczonego na nieruchomości. Chodzi o prawo użytkowania, służebność osobistą lub gruntową, spółdzielcze prawo do lokalu oraz prawo do domu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej. Pozbawienie ograniczonego prawa rzeczowego może nastąpić albo przez wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, którą ograniczone prawo rzeczowe obciąża, albo przez wywłaszczenie bezpośrednie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Hipoteka zaś nie może być przedmiotem wywłaszczenia, gdyż nie daje władztwa nad nieruchomością.(por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, Wydanie 2, Warszawa 2007 r.). Powyższe naruszenie jednak prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłby zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zostało bowiem w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, organy administracyjne poza ww naruszeniem przez Ministra art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo zinterpretowały, a w konsekwencji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Powyższe zaś oznacza, że zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne, zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania, w konsekwencji do pozbawienia stron otrzymania należnego im odszkodowania w rozsądnym terminie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.