Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 837/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/20 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. nr CXIV/3009/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/20, sprostowanym postanowieniem z 18 stycznia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. nr CXIV/3009/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz zasądził od Gminy Miasta K. (dalej: "Miasto Kraków", "skarżąca kasacyjnie") na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. W dniu 24 października 2018 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIV/3009/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy"). Według ustaleń Planu Miejscowego, działka nr [...], o powierzchni około 1153 m², znajdująca się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, została przeznaczona: (i) w części zachodniej i południowej pod teren drogi wewnętrznej (KDW1), (ii) w części północnej pod zieleń urządzoną (ZP2).

2.2. W skardze na Plan Miejscowy Spółka zarzuciła, że Uchwała nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego, przysługujące jej w odniesieniu do działki nr [...], wyłączając możliwość wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową, a także, że jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., Tom III Wytyczne do planów miejscowych (dalej: "Studium"). W skardze zarzucono również naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, w tym poprzez wadliwe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, tj. niesporządzenie jej przez rzeczoznawcę majątkowego (w tej części skargi Spółka powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 817/15).

2.2. W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie. W piśmie tym podkreślono w szczególności, że kwestionowany plan, w odniesieniu do działki nr [...], stanowi, co do istoty, powtórzenie rozwiązań planistycznych przyjętych w planie miejscowym obszaru "[...]", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. Co więcej, działka nr [...] była przeznaczana pod zieleń publiczną już w postanowieniach Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. Jeżeli chodzi o zarzut niezgodności ze Studium, Miasto Kraków wskazało, że przeznaczenie działki nr [...] przyjęte w Uchwale jest zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym przewidzianym w Studium dla jednostki terenowej nr [...] ("[...]"). Rada nie podzieliła również zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...] i wskazał, że Rada Gminy Krakowa, uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze tej działki, przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, działka nr [...] wielkością nie obejmuje znacznego obszaru oraz przylega do dość znacznego terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej MW, który to obszar (obejmujący także działkę nr [...]) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest oznaczony jednolicie jako obszar MW. Strona skarżąca wykazała, że na przestrzeni kilku lat podjęła szereg czynności zmierzających do zabudowy tej nieruchomości, związanych z jej uzbrojeniem. Świadczą o tym dokumenty stanowiące załączniki do pisma procesowego, jakie strona skarżąca wystosowała dnia [...] stycznia 2021 r. W ocenie WSA w Krakowie, sytuacja, kiedy właściciel terenu, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – użytkownik wieczysty, poodejmuje szereg czynności zmierzających do zabudowy nieruchomości w czasie kiedy nie jest ona objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie znajduje się w obszarze, gdzie taka zabudowa występuje i ma świadomość, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony jest jako przeznaczony pod budownictwo, powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona, chyba że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie spod zabudowy danej nieruchomości, np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działka nr [...] była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nie wywiedziono, że zachowanie zieleni na tej działce jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza, możliwość realizacji prawa, jakie posiada strona skarżąca. Tym bardziej jest to widoczne, że dotyczy stosunkowo niewielkiego obszaru, który jak mowa wyżej, przylega do obszaru zabudowy mieszkaniowej, a użytkownik wieczysty podjął szereg czynności by na działce tej zrealizować zabudowę mieszkaniową. Argument, na który powołuje się organ, że w planach już nieobowiązujących przedmiotowa działka miała takie samo przeznaczenie jak w planie zaskarżonym, jest niewystarczający. Plany miejscowe, które wygasły, nie determinują w żaden sposób przeznaczenia terenów w planach uchwalanych. Przeznaczenie to determinuje natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium natomiast teren ten ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W dalszej kolejności WSA w Krakowie wskazał, że Uchwała narusza również postanowienia Studium. Uzasadniając ten pogląd Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w Studium działka nr [...], podobnie jak obszary przyległe, ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren ten ma przeznaczenie zieleni urządzonej, wyłączającej możliwość zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem WSA w Krakowie, zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu. Według Sądu pierwszej instancji argument, na jaki powołuje się organ, że Studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną, jest niewystarczający. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tego konkretnego przykładu stałaby w jawnej sprzeczności z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."). Zdaniem WSA w Krakowie, nie można uznać, że wprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze, jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczałaby reguły, o których mowa wyżej i dawałaby prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu w zasadzie przeznaczeniu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednak, że prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać jako funkcję podstawową, wypaczając przeznaczenie wynikające z zapisów studium. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej, WSA w Krakowie uznał je za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dotyczą one interesu prawnego strony skarżącej. Skarżąca nie wskazuje, że uchybienia, których w jej ocenie dopuścił się organ, uchwalając skarżony plan, wpłynęły w jakikolwiek sposób na jej sytuację prawną.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

(i) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego;

(ii) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w zw. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod tereny zieleni urządzonej z przeznaczeniem pod publiczny park miejski) i niezgodnego z funkcją podstawową (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest pod tereny zieleni urządzonej z przeznaczeniem pod publiczny park miejski) i niezgodnego z funkcją podstawową (pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

3.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany wnioskami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1318/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 26 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.40).

4.3. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że WSA w Krakowie dokonał błędnej oceny prawnej co do niezgodności Uchwały, w części dotyczącej działki nr [...], ze Studium. Innymi słowy, zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

4.4. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. np. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19, CBOSA).

4.5. W realiach niniejszej sprawy WSA w Krakowie skoncentrował się na części postanowień Studium odnoszących się do przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ("MW"). Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za nieistotne, że dla obszaru tego przewidziano również funkcję dopuszczalną, w tym zieleń urządzoną i nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (zob. s. 9 oraz 261 Studium). Tego rodzaju wykładnia postanowień Studium, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15, CBOSA; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Podobnie, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował punkt 1 zasad ogólnych kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (s. 6 Studium), mówiący o niezmienności i nieprzekraczalności granic oddzielających tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Tymczasem w tych samych zasadach ogólnych, w punkcie 6, przewidziano, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, dla terenów o różnych funkcjach, udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania.

4.6. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, możliwość przeznaczenia części terenu o przeznaczeniu podstawowym jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pod zieleń urządzoną nie prowadzi do "dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów". Po pierwsze, w Studium przewidziano, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu (punkt 7 zasad ogólnych kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych – s. 6 Studium). W realiach niniejszej sprawy, w odniesieniu do terenu MW, wspomniany wskaźnik procentowy nie został przekroczony (według wyliczeń zawartych w skardze kasacyjnej, których Spółka nie podważyła, chodzi o obszar wynoszący około 3% terenu MW). Po drugie, funkcję ochronną przed dowolnością we wprowadzaniu funkcji dopuszczalnej na terenie MW, spełnia również wymóg zachowania proporcjonalności. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20, CBOSA). Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, wyrok w sprawie II OSK 2811/20 dotyczył kwestii zgodności z tym samym studium, tj. przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.

4.7. Dokonując oceny zgodności Uchwały ze Studium, w odniesieniu do działki nr [...], Sąd pierwszej instancji pominął również punkt 3 zasad ogólnych kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (s. 6 Studium). Wynika z niego, że za zgodne ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami. Tymczasem, przez zachodnią i południową część działki nr [...] przebiega ulica [...], zapewniająca komunikację sąsiadującego z tą działką osiedla mieszkaniowego.

4.8. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Uchwała, w części dotyczącej działki nr [...], nie narusza postanowień Studium.

4.9. Zdaniem Sądu, zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że rada gminy, przeznaczając działkę nr [...] pod zieleń urządzoną oraz drogi, nadużyła władztwa planistycznego. Innymi słowy, zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

4.10. Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m.in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA).

4.11. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za nieistotne, że kwestionowana Uchwała co do istoty nie zmieniła dotychczasowego przeznaczenia planistycznego działki nr [...]. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, są to istotne elementy wpływające na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). Innymi słowy, wejście w życie Uchwały, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie pozbawiło skarżącej prawa zabudowy działki nr [...], skoro prawa takiego Spółka nie posiadała w świetle przytoczonych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia aktów planistycznych.

4.12. Oceniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "w niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działka nr [...] była przyrodniczo szczególnie wartościowa". Uszło uwadze WSA w Krakowie, że działka nr [...] położona jest na terenie jednostki planistycznej określonej w Studium jako obszary o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym (s. 264). Co więcej, działka ta tworzy całość funkcjonalną z sąsiadującym z nią terenem zielonym o znacznym obszarze. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w jednostce urbanistycznej "[...]", jako kierunek zmian w strukturze przestrzennej, wskazano: ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich. Reasumując, przeznaczenie części działki nr [...] pod zieleń urządzoną znajduje uzasadnienie w ochronie takich wartości, jak ład przestrzenny, ochrona krajobrazu oraz ochrona środowiska (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p.). Należy dodać, że pod ogólnie dostępną zieleń urządzoną mogą być przeznczone nie tylko tereny stanowiące własność publiczną, ale również tereny stanowiące własność prywatną (zob. art. 6 pkt 9c w zw. z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; por. np. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20, CBOSA). Podobnie, gmina nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając zachodnią i południową część działki pod, istniejącą już, ulicę [...], zapewniającą komunikację sąsiadującego z tą działką osiedla mieszkaniowego. Należy dodać, że obowiązujące przepisy nie wyłączają możliwości przeznaczenia w planie miejscowym terenów prywatnych pod drogi wewnętrzne (por. np. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/18 oraz wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21, CBOSA).

4.13. Kończąc wątek braku nadużycia przez radę gminy władztwa planistycznego trzeba jeszcze wskazać, że Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na uzyskaniu przez skarżącą pism od gestorów mediów co do położenia działki w zasięgu odpowiednich sieci. Nie kwestionując pewnego znaczenia tej okoliczności w ramach wstępnego etapu procesu inwestycyjnego, nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że WSA w Krakowie pominął w swoich rozważaniach tak kluczowe kwestie dla ewentualnego procesu inwestycyjnego, jak względnie niewielka powierzchnia działki (według skargi kasacyjnej jest to około 1153 m²), pobudowanie na jej znacznej części drogi w postaci części ulicy [...], obsługującej sąsiednie osiedle mieszkaniowe, a także umiejscowienie wewnątrz tej działki parceli nr [...], na której, wedle powszechnie dostępnych danych (np. geoportal.gov.pl), umiejscowiona jest altana śmietnikowa. Wszystkie te okoliczności, w powiązaniu z przewidzianym w Studium wymogiem zachowania 50% powierzchnia biologicznie czynnej (s. 262 Studium), pozwalają na postawienie tezy o nieznacznym potencjale inwestycyjnym spornej działki nr [...]. Jest to kolejna okoliczność, która powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia władztwa planistycznego.

4.14. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast rozważania zawarte na s. 22-23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia procedury planistycznej nie zostały powiązane z naruszeniem indywidulanego interesu prawnego skarżącej. Tymczasem obowiązek taki wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że powołany w skardze wyrok WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 817/15, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1859/16, CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego i nie skutkuje koniecznością wyeliminowania planu miejscowego z obrotu prawnego.

4.15. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

4.16. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł – § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265).