Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 150/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]w J. G. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta J. G. zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.)(zwanej dalej ustawa o systemie) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) odwołał B. J. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w J. G. przy ul. [...] z dniem wydania zarządzenia. W zarządzeniu nie podano motywów podjęcia rozstrzygnięcia.

Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę Dolnośląskiego , który domagał się stwierdzenie jego nieważności . Skarga oparta została na zarzucie istotnego naruszenia przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie .

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru obszernie zrelacjonował prowadzone postępowanie nadzorcze. Wskazał, że w dniu 29 lipca 2010 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga B. J. na przedmiotowe zarządzenie i zwrócił się do Prezydenta Miasta J. G. o przesłanie zarządzenia nr [...] z dnia [....] r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. G. oraz o przedstawienie uzasadnienia wydanego zarządzenia, zawierającego wskazanie, jakiego rodzaju szczególny przypadek stanowi podstawę dokonanego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odwołania z funkcji dyrektora szkoły, a także o udzielenie informacji, czy uzasadnienie to zostało doręczone B. J. . Organ nadzoru zwrócił się również o przesłanie kopii pisma skierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii na temat planowanego odwołania, wraz z kopią dowodu jego nadania i otrzymaną odpowiedzią z oznaczeniem daty jej wpływu do Urzędu Miasta J. G.. Dalej organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta J. G. jako podstawę dokonanego odwołania wskazał ostry konflikt w gronie pedagogicznym Szkoły Podstawowej nr [...] w J. G., związany ze sposobem wykonywania przez B. J. funkcji dyrektora Szkoły oraz uzyskaną przez Wydział Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta J. G. informacją na temat świadczenia przez B. J. dodatkowej pracy w godzinach, w których powinna wykonywać obowiązki dyrektora szkoły bez wiedzy i zgody Prezydenta Miasta , a także upublicznienie nagrania z monitoringu szkolnego. Zdarzenia te w ocenie Prezydenta Miasta J.G. miały wpływ na prawidłowe funkcjonowanie placówki. Organ nadzoru zwrócił się o przedstawienie dokumentów i wyjaśnień, które mogłyby potwierdzić zdarzenia, stanowiące podstawę wydania zarządzenia, a w szczególności dokumentację zgromadzoną przez Wydział Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta J. G., potwierdzającą świadczenie przez B. J. pracy na rzecz innego pracodawcy w godzinach pracy w Szkole Podstawowej nr [...] w J. G.. Organ nadzoru zwrócił się także o wyjaśnienia:

- na jakiej podstawie stwierdzono, że za upublicznienie nagrania monitoringu szkolnego odpowiedzialna jest B. J.;

- jakiego rodzaju interwencje podejmował organ prowadzący w celu poprawy sytuacji w Szkole Podstawowej nr [...] w J. G. w związku z konfliktami personalnymi i problemami w zarządzaniu placówką;

- kiedy przeprowadzana była ocena pracy B. J. i jakie były jej ustalenia;

- czy B. J. była informowana o zastrzeżeniach, jakie organ prowadzący miał wobec niej w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, stanowiącymi podstawę odwołania z funkcji dyrektora szkoły, a jeśli tak to w jakiej formie były jej przekazywane.

Dalej Wojewoda Dolnośląski wskazał na pismo Prezydenta Miasta J. G. z dnia 9 września 2010 r. nr [...]stwierdzające , że w okresie od sierpnia 2008 r. do czerwca 2010 r. do Prezydenta Miasta J. G. trafiały liczne skargi oraz pisma z prośbą o interwencję w związku ze sposobem, jakim B.J. zarządzał Szkołą Podstawową nr [...] w J. G.. Przeprowadzone kontrole i postępowania wyjaśniające wskazały na liczne nieprawidłowości w zakresie kierowania placówką oraz w zakresie organizacyjnym i kadrowym, a rozmowy dyscyplinujące nie przyniosły oczekiwanych efektów. Załączono również kopię pisma B.P. z dnia [...] nr[...] , z którego wynika, że B. J. pracuje jako nauczyciel religii w Przedszkolu Samorządowym nr [...] we wtorki i czwartki w godzinach od 12:00 do 12:30 i Przedszkolu Samorządowym nr [...] we wtorki i czwartki w godzinach od 13:00 do 13:30. Prezydent wskazał również, że B. J. posiada aktualną ocenę pracy z 2007 r.

Organ nadzoru dalej wskazał ,że 11 października 2010 r. wpłynęło do niego do pismo B. J. z dnia 23 września 2010 r., zawierające jej stanowisko odnośnie przywołanych przez Prezydenta Miasta J. G przyczyn odwołania jej z zajmowanego stanowiska. B. J. wskazała, że nikt nie poinformował jej, że jest odpowiedzialna za upublicznienie nagrania z monitoringu szkolnego, a udostępniła je wyłącznie bezpośrednim przełożonym i instytucjom odpowiedzialnym za przestrzeganie prawa, to jest: Prezydentowi i Wiceprezydentowi Miasta J. G., naczelnikowi Wydziału Oświaty Miasta J. G. , Prokuraturze Rejonowej w J. G., Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty. Natomiast odnośnie zarzutu wykonywania dodatkowego zatrudnienia w godzinach pracy na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. G. bez wiedzy i zgody Prezydenta Miasta J. G. B. J. stwierdziła, że o podjęciu dodatkowej pracy zawiadomiła ustnie byłego Wiceprezydenta Miasta J. G. Z. S., który nie zażądał od niej żadnego pisemnego wniosku.

W związku z otrzymanymi informacjami organ nadzoru pismem z dnia [...] r. nr [...]wystąpił ponownie do Prezydenta Miasta J. G. o uzupełnienie dotychczasowych wyjaśnień poprzez udzielenie informacji czy możliwe jest, że B. J. uzyskał bezpośrednio zgodę na świadczenie dodatkowej pracy od Wiceprezydenta Miasta J. G. Z. S.; w jaki sposób uregulowano kwestię czasu pracy B. J. w czasie, gdy pełniła ona funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. G. i czy w placówce tej utworzone było stanowisko Zastępcy Dyrektora a także o wyjaśnienie, na jakiej podstawie odpowiedzialnością za upublicznienie nagrania z monitoringu szkolnego obarczono ówczesnego dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. G.. Ponownie zwrócono się także o wyjaśnienie, dlaczego wraz z zarządzeniem Prezydenta Miasta J. G. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J.G. i wypowiedzeniem warunków pracy i płacy nie przesłano B. J. uzasadnienia odwołania ze stanowiska.

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent Miasta J. G. podtrzymał swe dotychczasowe wyjaśnienia. Dodatkowo poinformował organ nadzoru, że B.J. zgodnie z arkuszem organizacyjnym miała przydzielone pensum 19 godzin tygodniowo i realizowała 6 godzin z języka polskiego, 1 godzinę wychowawczą i 13 godzin zniżki dyrektorskiej w celu wykonywania zadań osoby zarządzającej placówką. W okresie tym było utworzone stanowisko zastępcy dyrektora. W ocenie Prezydenta Miasta B. J. nie mogła uzyskać bezpośredniej ustnej zgody na świadczenie dodatkowej pracy od ówczesnego wiceprezydenta Miasta J. G. Z. S., ponieważ został on odwołany ze stanowiska dnia 9 listopada 2009 r. Prezydent Miasta J. G. wskazał, że zgodnie z przyjętą zasadą wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych podjęcie dodatkowego zatrudnienia wymaga wyrażenia pisemnej zgody Prezydenta Miasta. B. J., choć dodatkowe zatrudnienie podjęła od 1 września 2009 r., pisemne podanie o wyrażenie takiej zgody złożyła dopiero 30 kwietnia 2010 r., po interwencji Prezydenta, który takiej zgody jej nie udzielił. Natomiast na odpowiedzialność byłego dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] za upublicznienie nagrania z monitoringu szkolnego wskazują okoliczności wydostania się nagrania do mediów oraz fakt, że to ona była administratorem nagrania i ukazało się ono w telewizji i prasie szybciej niż dotarło do służb wskazanych przez B. J. Odnośnie uzasadnienia do zarządzenia Prezydent wskazał, że jego treść jest zgodna z obowiązującymi przepisami, które nie nakładają obowiązku uzasadniania tego rodzaju zarządzeń. Dnia 3 grudnia 2010 r. do organu nadzoru wpłynęło kolejne pismo B. J. z dnia 20 listopada 2010 r., zawierające jej stanowisko w sprawie, w którym wskazała ona między innymi, że nie została poinformowana o powodzie odwołania.

W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ nadzoru stwierdził, że wskazane przez Prezydenta Miasta J. G. okoliczności nie uzasadniają odwołania B. J. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w J.G. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jego zdaniem z powołanego w podstawie prawnej zarządzenia przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustayw o systemie wynika, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Daje to właściwemu organowi pewną swobodę, która nie może mieć jednak cech dowolności, bowiem przepis ten ma charakter wyjątku od zasady stabilności zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły. Według organu nadzoru chociaż wskazany przepis wprost o tym nie stanowi, akt odwołujący dyrektora szkoły podlega uzasadnieniu. W uzasadnieniu tym organ ma obowiązek wykazać, jakie znaczenie nadał zwrotom niedookreślonym na tle konkretnego przypadku oraz z jakich powodów sposób skorzystał z uznania administracyjnego w zakresie odwołania ze stanowiska. W uzasadnieniu zarządzenia organ powinien zaprezentować sposób rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" pamiętając, że należy go interpretować wąsko, jako wyjątek od zasady pełnienia funkcji przez osobę powołaną wykonalnym aktem W ocenie Wojewody Dolnosląskiego pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie tj. art. 38 ust. 1 pkt lb ustawy o systemie oświaty, w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę, a organ odwołujący dyrektora w tym trybie winien kierować się przesłankami określonymi w art. 52 Kodeksu pracy. Organ winien przeprowadzić analizę zachowania dyrektora i rozważyć czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, a także czy było nacechowane jakąkolwiek postacią winy mieszczącej się w kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych. Przy czym naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych. Zatem odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno mieć miejsc tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Zaś szczególne okoliczności muszą mieć taką postać uniemożliwiającą nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania.

W ocenie organu nadzoru Prezydent Miasta J. G., wydając przedmiotowe zarządzenie, naruszył art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy w ten sposób, że nie przedstawił uzasadnienia do wydanego przez siebie zarządzenia. Fakt przywołania określonych okoliczności jako uzasadniających dokonane odwołanie ze stanowiska wobec organu nadzoru pedagogicznego i wobec Wojewody Dolnośląskiego nie równoważy spełnienia wymogu, który wynika pośrednio ze wskazanego wyżej przepisu. Uzasadnienie do aktu wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest konieczne ze względu na konieczność wykazania, jakie okoliczności zdaniem organu uzasadniają odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w chwili jego wydania. Brak takiego uzasadnienia musi być interpretowany w ten sposób, że organ nie dysponował żadnymi przesłankami, uzasadniającymi w sposób dostateczny jego wydanie. Niezależnie od organ nadzoru podnióśł, że Prezydent Miasta J. G. ocenił dowolnie zaistniałe okoliczności i zastosował nieprawidłowe konsekwencje prawne wobec stwierdzonego stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane pod adresem B. J. nie pozwalają przyjąć, że niemożliwe jest dalsze sprawowanie przez nią funkcji kierowniczej z przyczyn leżących po jej stronie, a stwierdzone ewentualne uchybienia pozbawiają placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwiają jej efektywne funkcjonowanie, to jest realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. W jego ocenie w żaden sposób nie wykazano, że jest ona odpowiedzialna za upublicznienie nagrania z monitoringu szkolnego, a gdyby nawet organ taką odpowiedzialnością obarczał B. J. z uwagi na fakt administrowania przez nią tymi nagraniami, to czy takie uchybienie może w rzeczywistości być uznane za okoliczność uniemożliwiającą jej dalsze pełnienie zajmowanego stanowiska. Podobnie w przypadku konfliktów z kadrą nauczycielską Wojewoda stwierdził, że nie mogą one być uznane za przesłankę odwołania ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy - podłoże takich konfliktów może być bardzo zróżnicowane. W ocenie organu nadzoru Prezydent Miasta J. G. nie wykazał w żaden sposób, że źródłem tych konfliktów jest zła postawa B. J. jako pracodawcy czy też wadliwe zarządzanie przez nią placówką. Natomiast w odniesieniu do podjętego przez nią dodatkowego zatrudnienie, to w ocenie organu nadzoru, choć okoliczność taka niewątpliwie musi być oceniana negatywnie w kontekście braku zgody organu prowadzącego, to jednak należy zauważyć na szereg wątpliwości, jakie w tej sprawie się pojawiły, to jest okoliczność, na jaką powołuje się B. J. uzyskania ustnej zgody od Wiceprezydenta Miasta J. G. oraz fakt, że zrezygnowała z tego zatrudnienia w momencie zgłoszenia zastrzeżeń przez organ prowadzący , a także okoliczność, że mając nienormowany czas pracy i dysponując zastępstwem na swym stanowisku w rzeczywistości nie pozostawiała placówki bez realnego kierownictwa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. G. wniósł o jej oddalenie , zarzucając całkowitą jej bezzasadność Strona przeciwna podniosła , że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje formalnego wymogu sporządzenia uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu na piśmie i przesłania go wraz z zarządzeniem odwoływanemu dyrektorowi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strona przeciwna dodatkowo podniosła, że zarówno organ nadzoru jak i sąd administracyjny może oceniać wyłącznie formalnoprawną stronę zarządzenia i wobec tego - w jej ocenie- organ nadzoru prowadząc postępowanie nadzorcze wkroczył w kompetencje Prezydenta Miasta jako pracodawcy. Według strony przeciwnej wystarczającym jest doręczenie uzasadnienia aktu odwołania kuratorowi oświaty.

Uczestnik postępowania B. J. w piśmie procesowym z dnia 6 czewrca 2011 r. podniosła szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa pracy, związanych z wypowiedzeniem warunków pracy, będącym skutkiem wydanego zarządzenia o odwołaniu. Ponadto polemizując z zasadnością odwołania wskazała na własne osiągnięcia związane z kierowaniem szkołą, wyróżniającą ocenę jej pracy z 2007 r. Podała, że w szkole nie było żadnego konfliktu między dyrektorem, a rodzicami, o czym w jej ocenie świadczy dokumentacja pracy Rady Rodziców. W kontekście dodatkowego zatrudnienia podniosła, że była przeświadczona o nienormowanym czasie pracy dyrektora szkoły, a dodatkowe zatrudnienie nie miało wpływu na wykonywanie obowiązków dyrektora. Wskazała, że w momencie odwołania, nie kontynułowała dodtkowego zatrudnienia, bowiem z chwilą nie uzyskania zgody Prezydenta na dodatkowe zatrudnienie natychmiast zrezygnowała z tej pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność natychmiastowego odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę, Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w drodze zarządzenia. Przesądzony w orzecznictwie administracyjno-prawym charakter prawny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nakazuje dokonywać oceny takiego działania zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, zaś sprawa odwołania nauczyciela z takiego stanowiska jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwestia charakteru prawnego aktów odwołania, jak i powołania nie budzi większych wątpliwości. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 6/96, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt I OSK 296/05; LEX nr 186659). Nie budzi wątpliwości także to, że akt ten ma wpływ na sytuację prawną nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły, powodując pozbawienie go nie tylko tego stanowiska, ale także i dodatków z nim związanych, a tym samym akt ten dotyka interesu prawnego odwołanego z funkcji kierowniczej. Akt ten może mieć zatem wpływ na zakres uprawnień pracowniczych i stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko przewidujące możliwość przyznania odwołanemu nauczycielowi z funkcji kierowniczej odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie (uchwała SN z 3 lutego 1993r., sygn. akt O PZP 71/92; Lex.13284). Dwoistość, zatem skutków odwołania dyrektora szkoły ma swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności – legalność odwołania podlega, po wyczerpaniu trybu postępowania, kontroli sądu administracyjnego, a w pozostałym zakresie podlega właściwości sądów powszechnych. Fakt, że akt administracyjny dotyczący odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wywołuje także skutki w sferze prawa pracy powoduje, że taki pracownik może dochodzić obrony swoich interesów wynikających z pozostawania w zatrudnieniu przed sądem pracy. Odnosząc sie zatem do argumentu strony przeciwnej dotyczącego zakresu kontroli aktu odwołania dokonywanej przez organ nadzoru, jak również przez sąd administracyjny przywołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 września 1994r., sygn. akt 10/93( OTK 1994, Nr 2, poz. 46), w której wskazał, że oba rodzaje kontroli, to jest przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W tym zakresie podkreślić należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem przez organ gminy publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, zaś personalny charakter aktu odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej nie stanowi, zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole publicznej jest formą zarządzania szkołą.

Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane zostały w przepisach ustawy o systemie oświaty , której art. 38 ust. 1 pkt 2 przewiduje , że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce [...] w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu opinii kuratora oświaty, [...], może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. We wskazanej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym – istnienie szczególnie uzasadnionej przyczyny – oraz drugą proceduralną – uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, których łączne wystąpienie determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, o jakim mowa we wskazanym przepisie. Druga z wymienionych przesłanek nie budzi większych wątpliwości. Natomiast przesłanka materialno-prawna wymaga głębszej analizy, koniecznej z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym. Niewątpliwie – o czym była już mowa powyżej - odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty przez organ prowadzący szkołę, podjęty w tym przedmiocie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Taka konstrukcja prawodawcza wymaga, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnił w sposób wystarczający podjęte rozstrzygnięcie. Trzeba jednak wskazać, ze brak bezpośrednich uregulowań normujących obowiązek uzasadniania takiego rozstrzygnięcia, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia tego obowiązku z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu podejmując uchwalę lub zarządzenie podlegające kontroli. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu i można go wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych np. zasady zaufania do państwa (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006, pkt 16). Na ten temat jednoznacznie wypowiadał się również Sąd Najwyższy, który w wielu orzeczeniach wyraził pogląd, sprowadzający się do tezy, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu , zaś wywód ów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 OSNP 1997/19/369), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07 system Informacji Lex nr 452411). Innymi słowy to bezpośrednio z aktu odwołania – jego uzasadnienia – powinno wynikać, na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku. Również samo rozumienie nieostrego, niedookreślonego pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazło swój wyraz w orzecznictwie, w którym prezentowany jest pogląd, wedle którego w pojęciu "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie mieści się każde naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 – Prawo Pracy nr 9 z 2001 r., poz. 41). Pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, ze analiza zachowania dyrektora dokonana przez organ wymaga rozważenia czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska., a także czy było nacechowane jakąkolwiek postacią winy w postaci lekkomyślności, niedbalstwa, czy też wręcz rażącego niedbalstwa, mieszczących się w kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności badanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to , że zaskarżone przez organ nadzoru zarządzenie w istocie rzeczy nie zostało w żaden sposób uzasadnione w momencie jego wydania i doręczenia odwołanemu dyrektorowi. Powyższa okoliczność sprawia , że nie poddaje się ono kontroli z punktu widzenia legalności, bowiem nie sposób z jego treści odczytać, jakimi motywami kierował się organ w momencie jego wydania, a co za tym idzie, zbadanie, czy okoliczności odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska mają charakter szczególnie uzasadnionego przypadku i czy wypełniona została przesłanka określona w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowiącym podstawę prawną wydanego zarządzenia. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że w ramach prowadzonego przez organ nadzoru postępowania - zainicjowanego przez odwołanego dyrektora szkoły- organ prowadzący szkołę dokonał próby uzasadnienia podjętego aktu.

Również bez znaczenia dla oceny braku uzasadnienia zakwestionowanego przez organ zarządzenia pozostaje fakt , że z treści pisma skierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 17 maja 2010 r. ma wynikać wystarczające uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia. Przede wszystkim zauważyć należy , że przyczyny w nim wskazane - za wyjątkiem kwestii podjęcia dodatkowego zatrudnienia - nacechowane są dużym stopieniem ogólnikowości, a taki stopień ogólnikowości sformułowań wymyka się spod kontroli sądu. Podobny obraz wynika z treści pism kierowanych do Wojewody Dolnośląskiego w ramach prowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego , gdyż za wyjątkiem wyliczonych w piśmie z dnia 9 września 2010 r. nr [...] kilku skarg rodziców i nauczycieli – co najistotniejsze – składanych na przestrzeni ponad dwóch lat, brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów źródłowych , wskazujących na zaistniałe sytuacje. Niezależnie o tego wskazać należy, że wyliczone w nim powody skarg dotyczą w przeważającej mierze organizacji pracy szkoły i w tym zakresie dyrektor szkoły może ponosić odpowiedzialność, jednakże odpowiedzialność ta oraz wynikające z niej konsekwencje mogą zostać ustalone w drodze odpowiedniego trybu nadzorczego, który może zakończyć się odwołaniem ze stanowiska w związku z negatywną oceną pracy Dyrektora, bądź negatywną oceną wykonywanych przez niego zadań. Kwestie te regulowane są przepisem art. 34 a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1) W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust.2).

W tym zakresie odwołanie Dyrektora szkoły powinno być poprzedzone dokonaniem

ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań co

wynika z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, a co w okolicznościach analizowanej sprawy nie miało miejsca.

Kwestia podjęcia dodatkowego zatrudnienia, w istocie rzeczy nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem jego znikomy wymiar – dwie godziny tygodniowo – jak również czas trwania zatrudnienia, w świetle materiału aktowego sprawy, w żaden sposób nie odzwierciedlają zagrożenia dla funkcjonowania szkoły w konsekwencji jego zaistnienia. Podnoszony również przez organ prowadzący fakt ujawnienia zapisów z monitoringu szkoły osobom nieuprawnionym, również nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale aktowym zgromadzonym w sprawie, tak odniesieniu do kwestii odpowiedzialności samego dyrektora, jak również innych potencjalnie odpowiedzialnych za przedmiotowy monitoring. Niewątpliwie tego rodzaju okoliczności mogłyby być potencjalnie ocenione przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, jednakże brak jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na przypisanie sprawstwa odwołanemu dyrektorowi , nie pozwala na przyjęcie, że rodzaj i charakter nieprawidłowości w tym zakresie uzasadniają kwalifikację tych okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Konkludując powyższe rozważania , stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142.poz. 1591 ze zm.) stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi na to ,że Prezydent Miasta J. G. uchybił obowiązkowi przedłożenia zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym , o czym stanowi art. 94 ust.1 tej ustawy , Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł o niezgodności prawem zaskarżonego zarządzenia na podstawie art.94 ust.2 powołanej wyżej ustawy.

W przedmiocie niewykonania zaskarżonego zarządzenia orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.