Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 60/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.263,264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.11 c, art.12 ust.4 a., art.22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak: [....] Starosta K. orzekł o zobowiązaniu Gminy K. do zwrotu kwoty 298,00 zł, stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak: [....] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w związku z ostateczną decyzją nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 5 listopada 2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , przytaczając obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i przedstawiając stanowisko, że obciążenie pokryciem kosztów w tego typu, jak w niniejszym przypadku, postępowaniach administracyjnych spoczywa na organie prowadzącym takie postępowanie.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z ww. inwestycją drogową Starosta K. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycję drogową, o której mowa wyżej. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący pięciu odrębnych postępowań) wyniósł 1490,00 zł brutto, w związku z czym organ I instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 298,00 zł brutto.

Podkreślono, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą drogową"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócono uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy, gdyż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, że: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Podkreślono, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób

pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Podniesiono, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie specustawy drogowej są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Dla poparcia powyższej tezy przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10. I OSK 1245/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Wojewody koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenie wyceny wartości nieruchomości) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda utrzymał w mocy - jako prawidłowe - zaskarżone postanowienie Starosty K. z 30 sierpnia 2013 r. znak: [....] .

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , zaskarżając je w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię, które to uchybienie miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Zdaniem strony skarżącej "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, z uwzględnieniem odszkodowań, o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Za chybione uznano stanowisko Wojewody [....] , jakoby zestawienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiło materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do ponoszenia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Organ II instancji dla poparcia swojego stanowiska powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1183/10, sygn. akt I OSK 1243/10, sygn. akt I OSK 1244/10, sygn. akt I OSK 1245/10, sygn. akt I OSK 1246/10.

Prezydent wskazał na niejednolite orzecznictwo sądowe w tym zakresie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 orzekł: "...Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26. Wskazane przez Wojewodę [....] art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - i to od samego początku jego istnienia - przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej.

Po trzecie wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12

ust. 3 i 4 w związku z art.11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania

administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy drogowej nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dodano, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 124/09 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07.

Z kolei w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1546/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odstępstwo od zasady, że koszty postępowania ponosi organ, może nastąpić tylko na podstawie przepisów szczególnych, które jednoznacznie nałożą na stronę obowiązek pokrycia kosztów postępowania. Przy ustalaniu odszkodowań na nieruchomości przejęte pod drogi, gminy nie mogą być obciążane kosztami sporządzenia opinii rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 262 K.p.a zasadą jest, że koszty postępowania ponosi organ, który je prowadzi. Stronę obciążają tylko koszty wynikłe z jej winy bądź poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Ani art. 22 ust.1 specustawy drogowej, ani art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do art. 262 K.p.a. Z żadnego z nich nie wynika jednoznacznie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania przez stronę. Nie można zaś stosować interpretacji rozszerzającej, że ustawodawca nałożył na stronę taki obowiązek w sposób dorozumiany". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 88/11, sygn. akt I OSK 1447/10, sygn. akt I OSK 434/11, sygn. akt I OSK 1380/10, sygn. akt I OSK 1248/10.

Strona skarżąca podzieliła pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w orzeczeniach sygn. akt I OSK 1616/10, sygn. akt I OSK 88/11, sygn. akt I OSK 1447/10, sygn. akt I OSK 434/11, sygn. akt I OSK 1380/10, sygn. akt I OSK 1248/10. Podnosi, że stanowisko Starosty K. zawarte w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 r. Nr [....] , jak i Wojewody [....] wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. W tym drugim przypadku podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z przepisu art. 262 § 1 K.p.a., stanowiącego jakie koszty mogą obciążyć stronę postępowania. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie, zatem inne koszty postępowania, w tym przepisie nie wyszczególnione, obciążają wyłącznie organ administracyjny.

Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy. To organ administracyjny zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma obowiązek uzyskania na potrzeby toczącego się postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. o jego sporządzenia. Oznacza to, że na mocy przepisu prawa materialnego, w postępowaniu odszkodowawczym zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nie zaś fakultatywne, tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być także rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu prawnego Gminy Miasto K. Koszty jego sporządzenia nie zostały ponadto poniesione na żądanie Gminy - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne.

W ocenie organu wobec powyższego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez obciążenia strony skarżącej kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach prowadzonego z urzędu postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] w związku z ostateczną decyzją nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 5 listopada 2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – koszt sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, a także biorąc pod uwagę, że ww. ustawa. reguluje również - tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia danego prawa do nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie specustawy drogowej z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a specustawy drogowej. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n.") zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało również wymogowi określonemu w art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej.

Art. 262 K.p.a. ustala więc zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Artykuł 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 K.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego na skutek zawinienia przez stronę, bądź też poniesienia ich w interesie lub na żądanie strony. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie specustawy drogowej prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 specustawy drogowej, z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie specustawy drogowej, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 124/090, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07, opub. Lex 454867).

Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 (w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w K.p.a. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) stanowi w art. 1, że reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach.

Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że stanowisko organów administracji zaprezentowane w postanowieniach obydwu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, a w takim charakterze w niniejszej sprawie występuje Gmina K.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn.. akt I OSK 1247/10 zaakcentował, że "regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego".

Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 48/10, że artykuł 22 ust. 1 specustawy drogowej nie dotyczy kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze, że powołany przepis ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Identyczne stanowisko zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r, sygn. akt II SA/Kr 166/10, opub. w LEX nr 753511; w wyroku z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 714/13, opub. w LEX nr 1396127; w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1550/12, opub. w LEX nr 1235513) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 433/11, opub. w LEX nr 1082759.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miasto K. jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu - jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, stanowi zatem naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.