Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 865/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 13 maja 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta G. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 17.02.2016 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z 17.03.2016 r. znak: [...]) odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu, własnej ostatecznej decyzji nr [...] z 5.10.2015 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.W. prowadzącemu działalność gospodarczą [...] D.W. " pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięć stanowisk postojowych oraz zjazd publiczny na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] przy ul.[...] w G.

Od decyzji tej odwołali się: M.S. , R.A. oraz M.B. . W odwołaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdzili, że nie podzielają stanowiska Starosty G. , iż projektowana inwestycja nie oddziałuje w żaden sposób na działkę nr [...] przy ul. [...] w G. stanowiącą ich współwłasność, a jej obszar oddziaływania zamyka się w granicach działek nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Zdaniem odwołujących decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na nie uznaniu za strony postępowania współwłaścicieli działki nr [...], po której przebiega dojazd do planowanej inwestycji. Stwierdzili, że istniejąca ul. [...] która zapewnia obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji przebiega częściowo po działce nr [...], gdyż działka drogowa nr [...] ma w tym miejscu szerokość niespełna 3 m, zwłaszcza że jak wynika z projektu zagospodarowania, 5 miejsc postojowych zaprojektowano na działce drogowej nr [...] przesuwając chodnik, co dodatkowo zawęża ul. [...] . W tej sytuacji dojazd do projektowanego obiektu handlowego będzie musiał odbywać się po działce nr [...] gdzie znajduje się parking oraz dojazd do placu manewrowego dla dostaw towaru do sklepu [...] , na co właściciele tej działki nie wyrażali zgody, a co bez wątpienia wpłynie na dotychczasowe jej użytkowanie. Co więcej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczęte zostało 26.01.2015 r., zatem w dacie obowiązywania przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, z którego wynikała konieczność uzyskania zgody właściciela/zarządcy drogi prywatnej na połączenie z drogą publiczną.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniesionych odwołań decyzją z dnia 13 maja 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290, zwana dalej: Prawo budowlane) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta G. postanowieniem z 21.01.2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2. art. 150 k.p.a., wznowił na wniosek M.B. , M.S. oraz R.A. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną nr [...] z 5.10.2015 r. znak:[...] .

Z akt sprawy wynika, że występując z żądaniem wznowienia postępowania wnioskodawcy powołali się na przesłankę określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, przy ustalaniu stron postępowania obowiązuje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" Natomiast definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera przepis art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym, jest to: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Uzasadniając żądanie wznowienia postępowania wnioskodawcy stwierdzili, że powinni uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ponieważ projektowany obiekt oddziałuje na ich nieruchomość przede wszystkim z uwagi na fakt, że dojazd do tego obiektu będzie odbywać się częściowo po działce nr: [...] stanowiącej ich współwłasność, a poza tym zaprojektowane 5 miejsc postojowych nie wystarczy dla obsługi klientów i pracowników projektowanego budynku, dlatego w tym celu wykorzystywany będzie parking istniejący na ich działce przy sklepie [...] .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ramach wznowionego postępowania Starosta G. dokonał analizy akt sprawy zakończonej własną decyzją ostateczną nr [...] z 5.10.2015 r. znak: [...] . W jej wyniku ustalił, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzając ten fakt stosownym oświadczeniem, a także przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami.

Dokonując analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 5.10.2015 r. organ I instancji ustalił, że projektowany budynek handlowo-usługowy zlokalizowany jest w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz w odległości 13,4 m od budynku handlowego stanowiącego własność wnioskujących o wznowienie postępowania. Lokalizacja projektowanego budynku spełnia wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego wymagane odległości budynków od granic działki oraz wymogi § 271, ustalającego odległości pomiędzy budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Dostęp do drogi publicznej - ul. [...] zaprojektowany został zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta G. znak: [...] z 10.04.2015 r. o ustaleniu lokalizacji zjazdu publicznego.

W ocenie Starosty G. obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] położone w G. przy ul. [...] . Natomiast projektowany obiekt w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców (działkę nr [...] ) dlatego ich udział w postępowaniu nie jest prawnie uzasadniony. W związku z powyższym Starosta G. uznał, że nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania i zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., zaskarżoną decyzją z 17.02.2016 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji i uznał, że zaskarżona decyzja wymagała uchylenia ze względu na nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, wnioski o wznowienie postępowania nie zostały właściwie sprawdzone w zakresie formalnym - organ I instancji nie zgromadził dokumentów potwierdzających fakt, że wnioskujący o wznowienie postępowania, zgodnie z tym o czym informują we wnioskach, są współwłaścicielami działki nr [...] w G. przy ul. [...] Tym samym nie wykluczono możliwości występowania przesłanki formalnej do odmowy wznowienia postępowania - tzn. do podjęcia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w odniesieniu do poszczególnych wniosków (przesłanka ta wystąpiłaby w przypadku gdy wnioskodawcy nie posiadaliby tytułu prawnego do działki nr [...] ). Jeżeli powyższa kwestia zostanie wyjaśniona i organ I instancji ustali, że wnioskujący o wznowienie postępowania posiadają tytuł prawny do działki nr [...] w G. przy ul. [...] zasadnym będzie prowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie czy podmioty wnoszące podanie istotnie posiadają przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty G. z 5.10.2015 r. znak: [...] .

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Starosty G. , który stwierdził, że współwłaściciele działki nr [...] w G. nie posiadają przymiotu stron w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty G. nr [...] z 5.10.2015 r. znak: [...] . Jego zdaniem obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nie tylko działki inwestycyjne, czyli działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] przy ul. [...] w G. , ale również działkę nr [...] . Oddziaływanie na działkę nr: [....] występuje ze względu na fakt, że dojazd do terenu inwestycji odbywa się ul. [...] , która jest drogą dwupasmową i przebiega po działce nr: [..] i [...] oraz działce nr [...] (co wynika z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Starosty G. z 5.10.2015 r.). Do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty G. z 5.10.2015 r. załączono pismo Zastępcy Burmistrza G. (działającego jako zarządca, dróg gminnych na terenie Miasta G. ) z 24.08.2015 r. znak: [...] (karta nr: [...]) , dotyczące dostępności do drogi publicznej ul. [...] w G. . Z treści tego pisma wynika, że działka nr [...] obr. ewid. G. (działka inwestycyjna) bezpośrednio przylega do działek nr [...] i [...] stanowiących drogę publiczną i posiada bezpośredni dostęp do tej drogi.

Zgodnie z § 4 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124), drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy 1 (lokalne) lub D (dojazdowe), wyjątkowo Z (zbiorcze). Zgodnie z § 15 tego Rozporządzenia, szerokość pasa ruchu, na terenie zabudowy na drodze klasy 1 powinna wynosić: 3 m, a na drodze klasy D: od 2,5 m do 2,25 m.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty G. z 5.10.2015 r. (karta nr: [...] ) wynika, że działka nr [...] stanowiąca drogę gminną, w najwęższym miejscu posiada szerokość niespełna 3 m, zatem - zgodnie z zarzutem postawionym w odwołaniu - rzeczywisty przebieg tej drogi w terenie zajmuje również część działki nr [...] .

Z powyższego wynika, że okoliczności przedstawione w odwołaniu znajdują potwierdzenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty G. z 5.10.2015 r. W związku z tym koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty G. z 17.02.2016 r. podjętej w wyniku wznowienia postępowania oraz uzupełnienie projektu budowlanego. W ramach uzupełnienie należy przedłożyć stanowisko zarządcy drogi gminnej (wraz z załącznikiem graficznym) zawierające informację, z której będzie wynikać, czy ul. [...] - tj. publiczna droga gminna posiada pas drogowy zapewniający możliwość obsługi projektowanej inwestycji. Na załączniku graficznym należy oznaczyć podstawowe parametry tej drogi (szerokość pasów ruchu) oraz wykazać, które działki ewidencyjne stanowią pas drogowy tej drogi. Powyższe dokumenty pozwolą w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć, czy dojazd do projektowanej inwestycji zajmuje część działki nr [...] , a zatem czy wymagane jest uzyskanie zgody współwłaścicieli tej działki na dojazd do projektowanej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, działka nr [...] w G. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, ponieważ zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dojazd do terenu inwestycji odbywa się po działce nr [...]. Współwłaściciele działki nr [...] posiadają przymiot stron w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, z uwagi na okoliczność podlegającą ocenie w tej sprawie, dotyczącą ewentualnego naruszenia ich interesu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego, że jeżeli w wyniku uzupełnienia dokumentów zawierających informację zarządcy drogi potwierdzi się, fakt, iż droga gminna - ul. [...] przebiega częściowo po działce nr [...], będzie to oznaczać, że w niniejszej sprawie interes prawny właścicieli tej działki został naruszony, a naruszenie dotyczy przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie organu odwoławczego uwzględnienia wymaga również zarzut postawiony w odwołaniu, a dotyczący lokalizacji projektowanego zjazdu publicznego z drogi gminnej - ul. [...]. Zgodnie z decyzją zarządcy drogi - Burmistrza Miasta G. z 10.04.2015 r znak: [...] zjazd przeznaczony jest do projektowanego budynku handlowo-usługowego. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. pod pojęciem zjazdu publicznego należy rozumieć zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Tymczasem z projektu zagospodarowania wynika, że zjazd projektowany jest w części działki przeznaczonej pod zieleń z dopuszczeniem ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, natomiast z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany zjazd przeznaczony będzie do obsługi urządzeń gminnych (kanalizacji deszczowej) oraz do obsługi terenów zielonych na działce (pielęgnacja zieleni, koszenie trawy). W projekcie budowlanym w części dotyczącej branży drogowej nie przedstawiono rozwiązań projektowych całego układu komunikacji wewnętrznej dla obsługi projektowanego budynku w powiązaniu z projektowanym zjazdem. Taka lokalizacja zjazdu, zdaniem organu odwoławczego, wyklucza możliwość jego wykorzystania na potrzeby obsługi projektowanego budynku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu postawionego w odwołaniu wyjaśnić należy, że brak jest podstaw prawnych do tego by uznać, że ilość projektowanych miejsc postojowych - tj. 5 miejsc dla samochodów osobowych w tym jedno dla osób niepełnosprawnych jest niewystarczająca. W przypadku gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają wymaganej ilości miejsc postojowych, za przyjęte rozwiązania projektowe w tym zakresie odpowiedzialność ponosi projektant.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uznał, odmiennie od organu I instancji, że współwłaściciele działki nr [...] w G. posiadają przymiot stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i mają prawo do tego by w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wznowieniowym byli traktowani jako strony w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przez organ I jak i II instancji.

We wznowionym postępowaniu, zarówno organ I jak i II instancji zobowiązany jest wyjaśnić, czy brak udziału skarżących jako stron postępowania miał wpływ na wadliwość postępowania, a co za tym idzie na wadliwość wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę przez pryzmat wszystkich zarzutów materialno prawnych podnoszonych przez skarżących.

Z powyższego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Starosty G. należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.W. , zarzucając jej naruszenia prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20) Prawa Budowlanego, w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania budynku handlowo-usługowego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie i w rezultacie konieczność uznania M.B. , M.S. oraz R.A. (zwanymi dalej łącznie "Odwołującymi") za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;

2. par. 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zwanym dalej "Rozporządzeniem") poprzez błędną jego interpretację i w jej wyniku uznanie, że zjazd publiczny nie może być przeznaczony wyłącznie do obsługi urządzeń należących do Gminy G. (traktowany jako związany z działalnością o charakterze publicznym), skoro Skarżący posiada również inny (główny) zjazd publiczny do obiektu handlowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 77 § 1 k.p.a.:

a) poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na błędnej analizie projektu zagospodarowania terenu i w jej wyniku ustaleniu, że droga, to jest działka nr [...] i działka nr [...] stanowiące drogę gminną w najwęższym miejscu rzekomo posiada szerokość niespełna 3 metrów i w związku z tym jej rzeczywisty przebieg w terenie zajmuje również część działki nr [...]

b) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na pominięciu dowodu z pisma z Urzędu Miejskiego w G. znak: [...] z dnia 29 września 2014 roku na okoliczność, że budowa zjazdu publicznego jest realizowana (zresztą na prośbę Urzędu Miejskiego w G. ) wyłącznie w celu obsługi urządzeń kanalizacji deszczowej będących własnością Gminy G. oraz obsługi terenów zielonych na działce;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wskazania w uzasadnieniu, dlaczego organ odwoławczy pominął dowód z pisma z Urzędu Miejskiego w G. znak: [...] z dnia 29 września 2014 roku na okoliczność, że budowa zjazdu publicznego jest realizowana na prośbę Urzędu Miejskiego w G. i wyłącznie w celu obsługi urządzeń kanalizacji deszczowej będących własnością Gminy oraz obsługi terenów zielonych na działce

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjna decyzja Wojewody [...] , wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Zaskarżona decyzja spełnia te warunki.

Dalej wskazać należy, że wnioskodawcy w postępowaniu wznowieniowym (uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego), jako podstawę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Organ I instancji badając podstawę wznowienia postepowania, doszedł do przekonania że wskazana podstawa wznowieniowa nie wystąpiła. Ustalenie to zdaniem Sądu narusza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 28 Kpa i w konsekwencji prowadzi także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, przez niezasadne jego zastosowanie. Tym samym prawidłowa jest decyzja organu II instancji, uchylająca decyzję organu I Instancji do ponownego rozpoznania.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 Kpa, stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 Kpa - w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., II OSK 490/09, CBOSA).

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a pośrednio także pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren ją otaczający, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może potencjalnie oddziaływać. W podobnym stanie faktycznym wydany został wyrok NSA w Warszawie sygn. II OSK 332/12, w którym Sąd ten stwierdził, że: "takie rozumowanie prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ten sposób rozumowania pomija jednakże jedną istotną kwestię, a mianowicie, że dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości."

Podkreślić należy, że instytucja "strony postępowania" ma na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskodawcy jako źródło swojego interesu prawnego wskazują art. 140 KC, który zapewnia im - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa – korzystanie z rzeczy z wyłączeniem innych osób (ochrona własności). Wnioskodawcy twierdzą konsekwentnie w całym postępowaniu, że ul. [...] która zapewnia obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji przebiega częściowo po działce stanowiącej ich własność tj. po działce nr [...], gdyż działka drogowa nr [...] ma w tym miejscu szerokość niespełna 3 m. Dodatkowo 5 miejsc postojowych zaprojektowano na działce stanowiącej drogę (nr [...] ), co dodatkowo zawęża ul. [...] Te okoliczności powodują, że dojazd do projektowanego obiektu handlowego będzie musiał odbywać się po działce stanowiącej ich własność, a na której znajduje się parking oraz dojazd do placu manewrowego dla dostaw towaru do sklepu [...] .

Z analizy projektu zagospodarowania terenu (k. [...] projektu budowlanego) wynika, że ul. [...] składa się na wysokości planowanej inwestycji (z jednej strony) i działki wnioskodawców (z drugiej strony) z dwóch działek: nr [...] (przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji) oraz nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki wnioskodawców. Równocześnie inwestor zaprojektował miejsca postojowe dla swojej inwestycji w taki sposób, że tylko w niewielkich fragmentach znajdują się one na działce inwestycyjnej, natomiast znaczna ich powierzchnia znajduje się na działce drogowej nr [...] . W tym fragmencie działki [...] gdzie zaprojektowane zostały miejsca postojowe, praktycznie wypełniają one całą jej szerokość, zatem w tym fragmencie korzystanie z całej szerokości drogi położonej na dwóch działkach będzie niemożliwe. Tym samym rację mają właściciele działki [...] (wnioskodawcy), że tak zaplanowana inwestycja może mieć wpływ na ich nieruchomość, w ten sposób, że ruch samochodowy będzie się faktycznie odbywał się po ich nieruchomości.

Działka [...] nie jest fizycznie wydzielona w terenie np. słupkami czy ogrodzeniem. Jednak nie ma racji pełnomocnik skarżącego inwestora, twierdząc na rozprawie, że potencjalne przeniesienie ruchu drogowego na działkę [...] winno być rozpatrywane w kontekście naruszenia posiadania. Takie rozumowanie z góry zakłada, że na skutek planów inwestycyjnych skarżącego zaakceptowanych przez organ administracyjny, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą chronić swoich praw w postępowaniu administracyjnym, ale dopiero później np. w postępowaniu przed sądem cywilnym, czy też przez czynności faktyczne np. poprzez grodzenie swojej nieruchomości (o ile w ogóle byłoby to dopuszczalne). Tymczasem to właśnie postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest w pierwszej kolejności tym miejscem, gdzie różne podmioty posiadające przymiot strony mogą przedstawić swoje racje organowi administracyjnemu, a ten jest obowiązany je rozważyć.

Organ II Instancji prawidłowo nakazał organowi I Instancji przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe oraz uzupełnić materiał dowodowy, do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Sąd nie ma zastrzeżeń. Sąd wskazuje jednakże, że dodatkowo potrzebne jest również ustalenie jak droga gmina - ul. [...] będzie przebiegała (jakiej będą jej parametry w tym szerokości jej pasów ruchu) po wybudowaniu miejsc postojowych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż projekt zagospodarowania terenu wskazuje na jej znaczne zawężenie na skutek takiego zaprojektowania miejsc postojowych, co może zasadniczo oddziaływać na działkę nr [...] .

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi (a uprzednio też odwołania) dotyczących treści i ustaleń samej decyzji nr [...] z 5.10.2015 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę wskazać należy, że Sąd w tym postępowaniu nie może poddać tej decyzji ocenie przed organami administracyjnymi, co wynika z uprawnień sądu administracyjnego sprowadzających się wyłącznie do kontroli działania administracji publicznej. Wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja będzie również podlegała ewentualnej kontroli sądowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną i zgodnie z nią ponownie dokona oceny zaistnienia wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a.