Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2451/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1 pkt 19
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 411/15 o odrzuceniu skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowisko kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 411/15 odrzucił skargę J.B. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto W.

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska W. w dniu 4 września 2014 r., na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 35 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektora, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław. W § 1 tej uchwały podano, że w roku szkolnym 2014/2015 określa się rozmiar obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze, według załącznika do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Wrocławia (§ 2). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (§ 3). Załącznik do w/w uchwały, określił rozmiar obniżek w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto W., w pkt 31 i 32 stanowił: H.B. – dyrektor Gimnazjum nr [...] – obniżka godzin: 12/18 etatu. E.W. – kierownik [...], Gimnazjum nr [...], obniżka godzin: 11/22 etatu.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana:

1) z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez to, że organ w ogóle nie przedstawił projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych w celu przedstawienia opinii oraz rażąco naruszył tryb stanowienia prawa miejscowego;

2) z naruszeniem art. 42 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela przez to, że przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego do ręcznego sterowania wymiarem obniżek i prymitywnej kazuistyki wymieniania imiennego nauczycieli, co stanowi rażąco niewłaściwe wykonanie ustawowego obowiązku;

3) z przekroczeniem kompetencji i naruszeniem art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, przez wykonywanie przez organ stanowiący kompetencji organu wykonawczego (prezydenta miasta);

4) z naruszeniem art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, poprzez liczbową prymitywną kazuistykę pozostającą w zupełnym oderwaniu i abstrakcji od trzech ustawowych kryteriów (wielkość szkoły, typ szkoły, warunki trudne);

5) z naruszeniem art. 2 oraz art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez wprowadzenie do obrotu drugiej uchwały wydanej na tożsamej podstawie prawnej – art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela co uchwała z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr Vlll/137/11;

6) z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP przez wsteczne normowanie sytuacji prawnej (pracowniczej) nauczycieli w trakcie roku szkolnego;

7) z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela przez wprowadzanie zmian organizacyjnych, które mają wstecznie uzasadniać zmiany lub rozwiązania nauczycielskich stosunków pracy, bez zachowania terminu 31 maja jako czasowej granicy dla wprowadzenia zmian.

Rada Miejska W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 833/14 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał, że aby można było skutecznie podjąć działania zmierzające do wniesienia skargi, obejmujące m.in. wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, niezbędne jest wejście w życie kwestionowanej uchwały, bowiem przed dniem wprowadzenia danej regulacji do obrotu prawnego, nie wywołuje ona – co do zasady – żadnych skutków prawnych, w tym w szczególności odnoszących się do sfery interesu prawnego bądź uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały z dnia 4 września 2014 r. wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co nastąpiło w dniu 17 września 2014 r., pod pozycją 3868. Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 2 października 2014 r. Tymczasem J.B. wezwał Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego przedmiotową uchwałą pismem z dnia 25 września 2014 r., a więc w dacie, w której akt ten jeszcze nie obowiązywał. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na to, że kwestionowana uchwała nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się przedwczesne, a w efekcie bezskuteczne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę jako przedwczesną odrzucił.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1270/15 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi "odczekać", aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające jej interes prawny, zostanie opublikowana w dzienniku urzędowym, aby móc skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to mają one miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero z datą jej wejścia w życie. Przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego, powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu, jednak wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Powołany przepis wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia, jest rozumiany jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego (por. postanowienia NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt IIOSK 1132/08, z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Podstawą odrzucenia skargi było błędne przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne, przez co skarga była niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że Rada Miejska W. uchwałą z dnia 16 października 2014 r. nr [...] nie uwzględniła wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto podał, że J.B. na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. wyjaśnił, że Dyrektor Gimnazjum nr [...] w dniu 9 maja 2014 r. wypowiedział mu stosunek pracy ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2014 r. Przyczyną jego dokonania było zmniejszenie naboru i liczby oddziałów w roku szkolnym 2014/2015. Następnie Dyrektor Gimnazjum nr [...] na wniosek skarżącego pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. przeniósł go w stan nieczynny od dnia 1 września 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r., uzasadniając to zmianami organizacyjnymi. Skarżący podał również, iż pismem z dnia 23 maja 2014 r. uległ zwiększeniu wymiar pensum dydaktycznego pani E.W., która była kierownikiem [...] i nauczycielem [...], w wymiarze tygodniowym 5 godzin, co wpłynęło negatywnie na jego sytuację. Na dowód swoich twierdzeń przedłożył pismo Dyrektora Gimnazjum nr [...] z dnia 23 maja 2014 r. oraz pismo Departamentu Edukacji z dnia 17 kwietnia 2014 r. dotyczące wymiaru godzin zajęć dydaktycznych E.W. Ponadto skarżący na potwierdzenie swojego interesu prawnego do złożenia skargi przedłożył także pismo kierowane do Dyrektora Gimnazjum nr [...] z dnia 8 września 2014 r., "w którym informuje o konieczności podjęcia działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości uchwały z dnia 4 września 2014 r.". Dodatkowo skarżący podał, że pismem z dnia 1 września 2014 r. wystąpił do Dyrektora Gimnazjum nr [...], zarzucając bezprawne działanie w zakresie "obniżek, zwyżek", cyt.: "machinacje organizacyjne". Oświadczył, że swój interes prawny wywodzi z art. 20-22, a w szczególności art. 20 ust. 7 i 8 ustawy Karta Nauczyciela. Skarżący sprecyzował również żądanie skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej odnosi się ona do Gimnazjum nr [...] i pozycji nr 32 załącznika.

Z akt sprawy wynika także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 411/15 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że tutejszy Sąd rozpoznał inną sprawę ze skargi J.B. – na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia 14 kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, w której wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 831/14 oddalił skargę uznając, że nie posiada on legitymacji do jej wniesienia. Wskazał, że ww. uchwała Rady Miejskiej stanowiła podstawę do wydania uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie oraz że skarżący wykazując interes prawny powoływał tożsame argumenty. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, albowiem rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 831/14 będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie.

W związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2203/15 oddalającego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 411/15 podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Następnie J.B. w piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W celu wykazania związku pomiędzy zaskarżoną częścią uchwały a jego indywidualną sytuacją prawną załączył pismo z dnia 9 kwietnia 2014 r. L.dz. [...] stanowiące "zaproponowane rozwiązanie", jakie dokładnie zostało przyjęte w dniu 4 września 2014 r. w uchwale wraz z tygodniowym rozkładem zajęć na rok szkolny 2014/2015, a jakie miało za cel uniknięcie "konieczności zatrudniania nauczyciela [...] na część etatu", czyli miało na celu uniemożliwienie zatrudnienia skarżącego jako nauczyciela mianowanego (uniemożliwienie realizacji uprawnień wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, tj. zatrudnienia w ograniczonym wymiarze 1/4 obowiązkowego wymiaru zajęć; art. 20 ust. 8 cyt. ustawy – uprawnienie podjęcia pracy w niepełnym wymiarze równolegle do pozostawania w stanie nieczynnym). Podkreślił, że należy przeprowadzić test istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej wpływem na sferę materialnoprawną skarżącego. Gdyby organ nie podjął zaskarżonej uchwały z dnia 4 września 2014 r. (obowiązywałby wymiar obniżki pensum kierownika [...] 16 godzin) i wymiar 6 godzin obowiązkowych zajęć dydaktycznych tygodniowo, taki stan rzeczy umożliwiałby zatrudnienie skarżącego co najmniej w niepełnym (5-godzinnym) wymiarze czasu pracy. Taka jest bowiem różnica pomiędzy liczbami 16 a 11 zastosowana przez organ. Zaskarżona uchwała wprost wprowadzała zmiany organizacyjne w Gimnazjum nr [...], które uniemożliwiały zatrudnienie skarżącego na stanowisku nauczyciela jako drugiego nauczyciela [...]. Nie czynił tego § 2 ust. 3 uchwały organu z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr [...] jako przepis kompetencyjny organu wykonawczego gminy.

Rada Miejska W. w odpowiedzi na powyższe pismo wniosła o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, iż narusza ona bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie. W ocenie organu, J.B. niezasadnie upatruje naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały, która wprowadziła zmiany organizacyjne w Gimnazjum nr [...]. Określenie w uchwale zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015, m.in. dla nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto W., a tym samym obniżenie godzin kierownikowi szkolenia w Gimnazjum nr [...] z 16/22 na 11/22, nie spełnia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, skarżący musi zatem wykazać, że w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) a zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarżący posiada uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...]. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie jest niesporne, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz że Rada Miejska W. uchwałą z dnia 16 października 2014r. nr LXIV/1675/14 wezwania tego nie uwzględniała.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zakwestionowane postanowienie zawarte w pozycji 32 załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...], dotyczące obniżenia E.W. – kierownikowi [...] w Gimnazjum nr [...], nauczycielce [...] ilości godzin pracy (zmniejszenie etatu) do 11/22 bezpośrednio nie kreuje żadnych ograniczeń, czy uprawnień skarżącego. Nie kształtuje ono wprost jego sytuacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącego wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest w/w uchwała Rady Miejskiej W., a nie pisma wnoszone przez skarżącego oraz opisane w skardze i pismach procesowych. Dodatkowo zauważył, że skoro skarżący powziął wątpliwości co do prawidłowości działań dyrektora szkoły w zakresie obniżania – podwyższania pensum E.W. i w związku z tym rozwiązania z nim stosunku pracy, miał prawo zwrócić się do sądu powszechnego o udzielenie mu ochrony prawnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego do złożenia skargi z art. 20-22, a w szczególności z art. 20 ust. 7 i 8 ustawy Karta Nauczyciela. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie odnosi się bezpośrednio do uprawnień nauczyciela w stanie nieczynnym i obowiązków dyrektora szkoły w tym zakresie, ani też zasad rozwiązania stosunku pracy, o których mowa w ustępie od 1 do 6 tego przepisu. Z przepisu tego wynika, że tego rodzaju sprawy są objęte właściwością sądów powszechnych. Bez związku z zaskarżoną uchwałą pozostaje również art. 21 ustawy Karty Nauczyciela, dotyczący zwrotu kosztów przeniesienia i uprawnień do zwolnienia z obowiązków służbowych, jak i art. 22 tej ustawy, który stanowi o zasadach zatrudniania nauczyciela.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że J.B. nie wykazał związku pomiędzy skarżonym przepisem uchwały a naruszeniem jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej, czyli interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie:

- art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z retroaktywnym zastosowaniem art. 2 w związku z art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) do skargi wniesionej przed uchwaleniem w/w ustawy nowelizującej P.p.s.a., a także pozbawieniem skuteczności wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1270/15, wyrażającego wiążącą ocenę dopuszczalności wniesionej skargi;

- art. 190 P.p.s.a., poprzez naruszenie obowiązku związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1270/15, przyjmującą, że wniesiona skarga nie podlegała odrzuceniu ("nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi") oraz art. 132 P.p.s.a., poprzez naruszenie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem;

- art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, przez sprzeniewierzenie się podległości Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez:

a) nieustalenie na podstawie akt sprawy ratio legis zaskarżonej uchwały, którym był udowodniony przez skarżącego fakt, że "zaproponowane rozwiązanie pozwoli na dalsze realizowanie zadań, przy jednoczesnym uniknięciu konieczności zatrudniania nauczyciela [...] (dop. skarżącego) na część etatu (...)" – pismo Gimnazjum nr [...] z dnia 9 kwietnia 2014 r.; |

b) nieustalenie implementacji celu określonego powyżej, co wyraziło się właśnie liczbą 11 godzin (11/22) pod poz. Lp. 32 w załączniku do zaskarżonej uchwały, a także znalazło potwierdzenie w treści tygodniowego rozkładu zajęć nauczycieli (11 godz. zajęć [...] E.W. i 0 godz. (brak) nauczyciela J.B.) – k. 107;

c) pominięcie zawartości akt sprawy w zakresie treści pkt 7 zawartego w wezwaniu organu z dnia 25 września 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa i zaniechanie merytorycznego zbadania istniejącego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaistnieniem zaskarżonej uchwały a uniemożliwieniem realizacji uprawnień nauczycielskich skarżącego, wynikających z art. 22 ust. 2 oraz 20 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) – "zostałem pozbawiony świadczenia pracy w wymiarze 5 godzin tygodniowo, gdyż godziny, które powinny być mi przydzielone zostały przydzielone kierownikowi [...] E.W.";

d) zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji intelektualnego testu sine qua non - czego żądał skarżący (por. protokół rozprawy k. 109-110) co do wpływu (za)istnienia zaskarżonej uchwały na sytuację prawną skarżącego, tj. rozważenia, jak kształtowałaby się sytuacja skarżącego, gdyby zaskarżona uchwała nie istniała, a równolegle istniała i obowiązywała uchwała z dnia 14 kwietnia 2011 nr Vlll/137/11 ustalająca obniżenie pensum do 6 godz. tygodniowo (obniżka 16/22);

e) pominięcie zawartości akt sprawy w zakresie istnienia i równoległego obowiązywania uchwały z dnia 14 kwietnia 2011 nr Vlll/137/11 (k. 73-79), co jest istotnym materiałem rozstrzygania w granicach danej sprawy; |

- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), poprzez błąd w przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Rada Miejska W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., tj. odrzucenia skargi postanowieniem z powodu braku zaistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu części uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...], stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należało rozważyć następujące zagadnienia:

- czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który został dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i zaczął obowiązywać od dnia 15 sierpnia 2015 r., w sytuacji gdy skarga została wniesiona do Sądu w dniu 20 października 2014 r.;

- czy zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. naruszało art. 190 oraz art. 132 P.p.s.a.;

- czy Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.;

- czy Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnienia J.B..

Przechodząc do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. podanych w nim przepisów Konstytucji RP – art. 2 i art. 45 ust. 1 i wyrażonych w nich zasad w związku z zastosowaniem art. 2 w zw. z art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Wskazać należy, iż w prawie krajowym nie ma powszechnie przyjętej reguły intertemporalnej, która określa kwestię oceny zachowań, zdarzeń, czy stosunków prawnych, które zaszły w czasie obowiązywania starej normy, gdy one same lub ich skutki trwają nadal w czasie obowiązywania nowej normy. Zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) nakazują jedynie uregulowanie w przepisach przejściowych wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej, w każdej sytuacji, gdy ustawa reguluje sprawy, które wcześniej były już w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie uregulowane prawnie (§ 30 ust. 1 i § 14 ust. 2). Tego rodzaju przepisy mają umożliwić "płynne" przejście z dotychczasowego stanu prawnego na nowy stan prawny, a co za tym idzie ich wprowadzenie nie powinno być postrzegane jako naruszenie wskazanych przez skarżącego zasad konstytucyjnych. Sztuka tworzenia prawa nie polega na stanowieniu aktów normatywnych, choćby nawet najsłuszniejszych, ale na tym, aby poprzez stanowienie aktów prawnych wprowadzających do systemu prawnego nowe zespoły norm, derogujących określone zespoły norm, czy też modyfikujących normy określonego zespołu, kształtować spójny, stabilny i przejrzysty system prawa, sprzyjający kształtowaniu się stabilnego ładu społecznego (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 8/1991, s. 3).

W art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił, w jakim zakresie wprowadzone zmiany mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych pod rządami dotychczasowych przepisów. Podał, że art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy stwierdził, że proponowana zmiana art. 58 P.p.s.a., polegająca na dodaniu w § 1 pkt 5a, usunie rozbieżność związaną z istnieniem podstawy prawnej odrzucenia skargi, gdy przepis szczególny wprowadza konieczność kwalifikowanego naruszenia interesu prawnego lub uprawnień wnoszącego skargę na takie akty. Obecnie takie wątpliwości istnieją w odniesieniu do skarg na uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zmiana ma na celu zsynchronizowanie przepisów P.p.s.a. z przepisami innych ustaw, m.in. z art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż był uprawniony do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. oraz art. 132 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1270/15, uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przy czym odniósł się wyłącznie do kwestii skuteczności wezwania przez J.B. organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 190 P.p.s.a. w tym zakresie stanowisko to było dla Sądu pierwszej instancji wiążące. Nie oznaczało to jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie był uprawniony do dostrzeżenia innej przesłanki określonej w art. 58 § 1 P.p.s.a., skutkującej stwierdzeniem niedopuszczalności skargi oraz że musiał rozstrzygnąć sprawę wyrokiem (art. 132 P.p.s.a.). Z art. 58 § 3 P.p.s.a. wynika bowiem, że Sąd odrzuca skargę postanowieniem.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, wynikającego z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił całość akt sprawy, w tym złożone przez skarżącego pisma. Prawidłowo stwierdził, iż nie mogą być one przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, gdyż nie mają wpływu na uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu części uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...].

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w kwestii posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest odmienne od prezentowanego przez J.B. nie oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającego na błędnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała w określonej części nie narusza interesu prawnego i uprawnienia stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. W orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na jego sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że J.B. nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała w zaskarżonej części narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie.

Skarżący kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014r. nr [...] w części dotyczącej pozycji 32 załącznika do tej uchwały tj. obniżenia E.W. – kierownikowi [...] w Gimnazjum nr [...], obniżki godzin (w części etatu) do 11/22. Wskazane wyżej określenie rozmiaru obniżki godzin bezpośrednio nie kreuje żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżącego, nie uniemożliwia ich realizacji, jak też nie nakłada na niego żadnych obowiązków lub ograniczeń. Oznacza to, że nie kształtuje ono wprost sytuacji prawnej skarżącego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że źródła interesu prawnego nie może stanowić wskazywany przez skarżącego przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela odnoszący się do rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem lub przeniesienia go w stan nieczynny w sytuacji częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnienie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć. Indywidualna, aktualna sytuacja prawna J.B. ukształtowana w oparciu o przywołany przepis ustawy Karta Nauczyciela, wypowiedzenie mu stosunku pracy w następstwie zmian organizacyjnych w szkole, w której był zatrudniony, nie pozostaje w bezpośrednim związku z zaskarżanym postanowieniem uchwały, obniżającym innemu nauczycielowi ilość godzin pracy (w części etatu). Podnoszone przez skarżącego okoliczności mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, którego naruszenie pozwalałoby na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanego postanowienia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2203/15).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie stwierdził, że brak naruszenia zaskarżoną uchwałą bezpośredniego i realnego interesu prawnego J.B. nie pozwalał na przyjęcie, że jest on legitymowany do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skutkowało to odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do podanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 1, poprzez sprzeniewierzenie się podległości Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy, iż nie został on przez autora skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uzasadniony. Wada ta uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny przedmiotowego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).