Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1850/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. E.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 669/07 w sprawie ze skargi Z. E.-T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 669/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z. E. - T. złożyła do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego wniosek o stwierdzenie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz..51, ze zm.) - że nieruchomość ziemska położona w miejscowości O., gm. L., stanowiąca w dacie przejęcia własność jej ojca F. E. - T., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r, nr 3, poz. 13, ze zm.).

Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł, iż wskazana wyżej nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004r., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Z. E. - T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 383/04, uchylił obie wskazane wyżej decyzje, wskazując, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności kwestii dopuszczalności przejęcia na podstawie dekretu z 1944r. wchodzących w skład tej nieruchomości lasów oraz przejęcia jeziora Ostrowite w kontekście art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie własności wód (Dz. U. nr 62, poz. 574). Ponadto w ocenie Sądu organy, nie ustaliły szczegółowo części składowych przejętej nieruchomości i nie rozważyły wszechstronnie, czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazano także, że organy nie ustaliły wszystkich stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. orzekł, iż przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie postanowień art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organy wskazały, iż zgodnie z powołanym przepisem, przejęciu na własność państwa podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich łączny rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zdaniem organów, w dniu przejęcia na własność państwa nieruchomość ta, spełniała powyższe normy obszarowe, gdyż jej powierzchnia wynosiła łącznie 348, 9835 ha.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] lutego 2007 r. Z. E. - T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, organy administracyjne powinny w pierwszej kolejności ustalić, które części majątku O. w ogóle nie podpadały pod dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z uwagi na to, że nie pozostawały w związku funkcjonalnym z gruntem rolnym. Zdaniem skarżącej, do tych terenów należy zaliczyć: las, jezioro, tereny rekreacyjne nad jeziorem, kąpielisko, plażę, nieużytki, rowy, drogi, park dworski i działkę, na której stał dwór i zabudowania dworskie. W następnej kolejności organy administracji powinny ustalić w oparciu o właściwe dokumenty, czy pozostałe grunty zostały wykorzystane na cele reformy rolnej wyliczone w art. 1 ust. 2 dekretu. Według skarżącej, w szczególności nierozparcelowane z powodu braku reflektantów grunty rolne o powierzchni 103,38 ha nie zostały przekazane na te cele, gdyż przejął je Państwowy Fundusz Ziemi. Po odliczeniu powierzchni gruntów, które nie podpadały pod dekret z powodu swojego przeznaczenia oraz gruntów, które nie zostały przekazane na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu pozostaje część, której powierzchnia jest mniejsza niż 100 ha, dlatego - w ocenie skarżącej - organ powinien wydać decyzję stwierdzającą, że cała nieruchomość ziemska O. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 669/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podkreślając, że zarówno organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd, związane są wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z wytycznymi Sądu określonymi w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., organy miały ustalić strony postępowania i zapewnić im na każdym jego etapie czynny udział, czego jednak nie uczyniły, bowiem, korespondencja kierowana do kilku podmiotów wymienianych w rozdzielnikach pism, decyzji (na przykład do R. S., F. S., J. G. (M.), w trakcie postępowania administracyjnego wracała z adnotacjami urzędów pocztowych "adresat wyprowadził się", "adresat nieznany", "adresat nie żyje". Pomimo jednak powzięcia takich wiadomości organy w dalszym ciągu prowadziły postępowanie, nie starając się doprowadzić do zapewnienia czynnego udziału tym osobom w postępowaniu, czy też kontynuowania postępowania z udziałem ich spadkobierców lub kuratora.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organy administracyjne ustalając strony postępowania, nie wykazały także podstaw ich interesu prawnego, a zgodnie ze wskazaniami Sądu wynikającymi z wyroku z dnia 30 listopada 2004r., miały zapewnić czynny udział podmiotom, których interesu prawnego dotyczy sprawa. Organy nie odniosły się też do kwestii dopuszczalności przejęcia na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego wchodzących w skład nieruchomości lasów, nie przeprowadziły analizy okoliczności przejęcia jeziora O. Nie ustaliły także szczegółowo części składowych przejętej nieruchomości i nie rozważyły wszechstronnie, czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że konstrukcja art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, jego cele, zakres, jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład, prowadzą do wniosku, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego dekretu, należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska), ale także te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Natomiast w niniejszej sprawie organy administracyjne jedynie ogólnie wskazały, iż w dniu przejęcia przedmiotowa nieruchomość miała powierzchnię [...] ha, a w jej skład wchodziły: sady i ogrody o powierzchni [...] ha, pola o powierzchni [...] ha, łąki o powierzchni [...] ha, lasy o powierzchni [...] ha i wody śródlądowe o powierzchni [...] ha, przy czym pominęły fakt, iż wymienione części składowe po zsumowaniu dają powierzchnię mniejszą od wskazanej, bo wynoszącą [...] ha. Organy nie wykazały również, czy poszczególne części nieruchomości ziemskiej, w tym sporne jak lasy i jezioro, pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską, to jest, czy nieruchomości te stanowiły całość gospodarczą z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel, niż funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej jako całości.

Za nietrafny natomiast Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej, że organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nie wykazały, że przejęte grunty wykorzystane zostały na cele reformy rolnej, bowiem wykazanie tych okoliczności nie było intencją wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 30 listopada 2004r.

Sąd nie podzielił także poglądu skarżącej, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegała jedynie nadwyżka gruntów rolnych ponad normę 100 ha.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Z. E. - T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i kosztów pełnomocnictwa, ewentualnie - w związku z tym, że sentencja tego wyroku jest zgodna z prawem - wniesiono o zmianę jego uzasadnienia, poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej i sformułowanie wynikających z niej prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i kosztów pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.):

a) poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 383/04, nie nakazał organom administracji, orzekającym w tej sprawie, ustalenia celów przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości, oraz, że ustalenie celów przeznaczenia nie mieści się w nakazanym powyższym wyrokiem "wszechstronnym rozważeniu", czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

b) poprzez niezobowiązanie organów administracji do ustalenia, czy poszczególne części nieruchomości zostały przeznaczone na normatywne cele reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr.3, poz.13 z późn. zm.), a jedynie, czy potencjalnie nadawały się do przeznaczenia na te cele. Zarzut ten, zdaniem skarżącej jest równocześnie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku powyższych wskazań co do dalszego postępowania;

c) poprzez uznanie, że w wyroku z dnia 30 listopada 2004r. Sąd nakazał organowi ustalić powiązania gospodarcze pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomości oraz poprzez nakazanie organowi dokonanie takich ustaleń;

d) poprzez zlecenie organowi dokonania oceny prawnej, czy w związku z przekroczeniem przez nieruchomość w O. norm powierzchniowych określonych w art. 2 ust. 1 lit.e. dekretu ma znaczenie dokonywanie dokładnych pomiarów nieruchomości i jej użytków, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51);

e) poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska ma szersze znaczenie, niż określone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r., sygn. akt W 3/89, pomimo przyznania, iż Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2004r. podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, a więc przede wszystkim w powyższej uchwale, w kwestii konieczności wystąpienia związku funkcjonalnego pomiędzy przeznaczeniem określonej nieruchomości (jej części), a prowadzeniem produkcji rolnej, jako warunku uznania, iż dana nieruchomość (jej cześć) stanowi "nieruchomość ziemską" w rozumieniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;

f) poprzez niedokonanie jednoznacznej oceny prawnej, że las, o pow. [...] ha, wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości, nie podpada pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo że Polskie Komitet Wyzwolenia Narodowego wydał odrębny dekret, dotyczący przejęcia lasów przez Skarb Państwa, z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz, 82), i pomimo, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w żadnym przepisie nie wymienia lasów, a jedynie nakazanie organom administracji dokonania analizy, czy faktycznie istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a częściami składowymi majątku ziemskiego niemającymi stricte charakteru rolnego w kontekście powiązań gospodarczych, pomimo, że w tym samym uzasadnieniu Sąd wyraża pogląd, że istotne jest, czy poszczególne części nieruchomości mogły potencjalnie nadawać się na któryś z celów reformy rolnej, a nie to, że pozostawały one w związku gospodarczym;

g) poprzez niedokonanie jednoznacznej oceny prawnej, że jezioro O., o pow. [...] ha, wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości, nie podpada pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo że jezioro to, zaliczające się do wód płynących, przeszło na własność Skarbu Państwa dopiero na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1962r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 158),) i pomimo, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w żadnym przepisie nie stanowi o przejęciu wód, a jedynie nakazanie organom administracji dokonania analizy, czy faktycznie istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a częściami składowymi majątku ziemskiego niemającymi stricte charakteru rolnego w kontekście powiązań gospodarczych, pomimo, że w tym samym uzasadnieniu Sąd wyraża pogląd, że istotne jest, czy poszczególne części nieruchomości mogły potencjalnie nadawać się na któryś z celów reformy rolnej, a nie to, że pozostawały one w związku gospodarczym;

h) poprzez nienakazanie organowi pierwszej instancji powołania biegłego geodety w celu wydania opinii, dotyczącej celów przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości, dokumentów, na podstawie których to następowało, i określenia na aktualnej mapie ewidencyjnej granic przedmiotowej nieruchomości oraz jej składowych części. Zarzut ten, zdaniem skarżącej jest równocześnie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku powyższych wskazań co do dalszego postępowania.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewykazanie, że organ naruszył przepisy postępowania, oraz, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, skoro organy już wykazały, że nieruchomości w O. stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą, a w aktach sprawy brak jest dowodu przeciwnego na to, że jakaś część ogólnej powierzchni nieruchomości stanowiła wyodrębnioną gospodarczo część, co Sąd nakazuje ponownie potwierdzić w wytycznych w zaskarżonym wyroku, a co nie może być uznane za konsekwencję naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej istotnego, skoro akta sprawy, gromadzone od 10 lat, nie dowodzą, aby jakieś części nieruchomości były wyodrębnione gospodarczo, zaś strona nie oparła swojej skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zarzucie, że jakaś część nieruchomości była wyodrębniona gospodarczo,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U Nr 10, poz.51), poprzez uznanie, że przepis ten nie daje podstawy do prowadzenia postępowania dowodowego ustalającego faktyczne cele przeznaczenie poszczególnych części nieruchomości, pomimo, że mówi on o "działaniu przepisów zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e" dekretu (§ 6 rozporządzenia mówi natomiast o działaniu postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu), a jednym z takich przepisów (postanowień) jest przeznaczenie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej, oraz że działanie tego postanowienia organ powinien ustalać w odniesieniu do faktów, a nie do potencjalnych zamierzeń w dacie przejęcia, których nie sposób odtworzyć i zweryfikować w postępowaniu administracyjnym;

b) § 6 wymienionego rozporządzenia, poprzez uznanie, że z przepisu tego nie wynika obowiązek ustalenia dokładnej powierzchni nieruchomości, której dotyczy wniosek strony o stwierdzenie niepodpadania jej pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, i dokładnej powierzchni jej poszczególnych użytków, lecz że ustalenie to zależne jest od uznania, czy ma ono znaczenie z punktu widzenia orzekania o podpadaniu bądź nie majątku pod działanie dekretu w związku z normami obszarowymi wskazanymi w art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

c) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej:

poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska to nie jest wyłącznie nieruchomość służąca działalności rolniczej, lecz że swoim zakresem może obejmować również inne użytki gruntowe, niesłużące produkcji rolnej,

poprzez uznanie, że przepisem tym objęte były nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna przekraczała 100 ha, podczas gdy przepis ten nie stanowi o przejmowaniu ogólnej powierzchni nieruchomości, lecz wyłącznie o przejmowaniu przez Skarb Państwa, wchodzących w skład ogólnej powierzchni, nieruchomości ziemskich (gruntów rolnych), jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej,

poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska oznacza ogólną powierzchnię nieruchomości, o jakiej mowa w tym przepisie,

poprzez utożsamienie występujących w tym przepisie określeń "rozmiar łączny" i "powierzchnia ogólna".

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 141 § 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej, którą jest art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto zaskarżonemu wyrokowi art. 141 § 4 zdanie drugie wskazanej ustawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób organ ma ustalić interes prawny pozostałych stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie czynności powinien wykonać organ, aby ustalić zamiary Skarbu Państwa w dacie przejęcia, ani nie wskazał jakie czynności powinien wykonać organ, aby ustalić, czy istniały powiązania gospodarcze pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomościami, na stronę przerzucając ciężar dowodu, że nieruchomość nie stanowiła zorganizowanej całości.

Zwrócono uwagę, iż nieruchomością ziemską są grunty, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a nie takie, które pozostają z nimi w związku funkcjonalnym, np. gospodarczym. W związku z tym, las i jezioro nie stają się częścią nieruchomości ziemskiej z tego powodu, że dochody ze sprzedaży drewna z lasu i z połowu ryb z jeziora mogły służyć kupowaniu ziarna pod zasiew i maszyn rolniczych.

Skarżąca podkreśliła, że celem reformy rolnej była parcelacja gruntów, podział nieruchomości, nie zaś zachowanie jej w całości ze względu na powiązania gospodarcze pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomości. Konsekwencją zaś reformy rolnej było rozerwanie tych powiązań, jeżeli istniały. W niniejszym przypadku las został przekazany Lasom Państwowym, grunty rolne okolicznym chłopom i Państwowemu Funduszowi Ziemi, z których został utworzony PGR i kółko rolnicze, jezioro jest we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dla dokonania tego podziału bez żadnego znaczenia było to, skąd pochodziły wcześniej środki na zakup ziarna pod zasiew.

W ocenie Z. E. - T., Sąd uznając, że nieruchomość ziemska obejmowała także użytki niebędące gruntami rolnymi oraz siedziby właścicieli, naruszył nie tylko związanie oceną prawną i wytycznymi Sądu, zawartymi w wyroku z dnia 30 listopada 2004r., ale także zlekceważył pogląd, zawarty w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006r., sygn. akt OPS 2/06, który uznał, że przejmowanie siedzib dotychczasowych właścicieli nie odpowiadało celom reformy rolnej, a ponadto stwierdził, że nie wszystkie nieruchomości ziemskie, mające ponad 100 ha gruntów rolnych, podpadały pod dekret, a jedynie takie, które mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej.

W związku z tym stanowisko Sądu, według którego nieruchomość ziemska może obejmować wszystkie użytki, jeżeli są powiązane ze sobą gospodarczo, zaś wykorzystanie jej na cele reformy rolnej jest nieistotne, zdaniem skarżącej, rodzi wątpliwość co do sensu postępowania określonego w § 5 i § 6 rozporządzenia, które w takiej sytuacji mogłoby dotyczyć wyłącznie omyłki w pomiarze rzadko występujących nieruchomości o powierzchni niemal dokładnie 100 ha.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji mógł samodzielnie dokonać oceny prawnej, której domaga się od organu, a której podstawą ma być okoliczność, że ogólna powierzchnia nieruchomości w O. przekraczała 100 ha.

Podniesiono, że dokonując wykładni § 5 i § 6 rozporządzenia należy założyć racjonalność prawodawcy dekretu i w sytuacji, w której dopiero po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa ustalani byli jej nabywcy, jak również dopiero po przejęciu nieruchomości ustalane były konkretne cele, na które nieruchomość może być przeznaczona, zasadne jest założenie, że prawodawca dekretu liczył się z tym, że nie wszystkie przejęte nieruchomości znajdą możliwość realizacji celów reformy rolnej. Z tego właśnie powodu § 5 i § 6 rozporządzenia przewidują możliwość następczego sprawdzenia w postępowaniu administracyjnym, czy przejęte nieruchomości zostały faktycznie przeznaczone na cele reformy rolnej.

Wskazano ponadto, że Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. nie oddalił zarzutu strony niepowołania przez organ biegłego geodety do odwzorowania granic przejętej nieruchomości na aktualnej mapie ewidencyjnej, jej poszczególnych użytków i działek, co oznacza, że uwzględnienie tego zarzutu mieści się w nakazanym organowi "wszechstronnym rozważeniu", czy nieruchomość w O. podpadała pod dekret, w związku z tym, że po odjęciu od ogólnej powierzchni nieruchomości obszaru lasów, jeziora, parku dworskiego i nierozparcelowanej części nieruchomości może okazać się, że pozostała nieruchomość nie odpowiada normom określonym w art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepis ust. 1 nie dotyczy nadwyżek gruntów rolnych, przejętych już na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznać zatem należy, że w dniu 13 września 1944 r. można było nabyć nieruchomość rolną o powierzchni większej niż 100 ha, z której w tym samym dniu nadwyżka mogła przepaść na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu, ale jeżeli procedura przejęcia tej nadwyżki przez Skarb Państwa nie została przeprowadzona do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 1957r., to później nadwyżka gruntów mogła być przejęta już nie z mocy prawa, lecz na podstawie uznaniowego orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. Nr 39, poz. 172). Natomiast z art. 7 ust. 1 tej ustawy skarżąca wyprowadziła wniosek, że "bezzwłoczne" przejście nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa, o czym mowa w art. 2 ust. 1 dekretu, nie oznacza przejścia własności na Skarb Państwa z dniem wejścia w życie dekretu, lecz z dniem wpisu Skarbu Państwa do ksiąg hipotecznych (gruntowych), na podstawie zaświadczenia zapewniającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, co miało nastąpić bezzwłocznie.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że mieszanie pojęć "rozmiar łączny nieruchomości ziemskiej" i "powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej", jest źródłem zasadniczych nieporozumień.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, iż pomiędzy powierzchnią ogólną nieruchomości a rozmiarem łącznym wchodzącym w jej skład nieruchomości ziemskich (gruntów rolnych) może istnieć różnica powierzchni - jeżeli nieruchomość nie składa się z samych gruntów rolnych - która nigdy nie nabiera charakteru nieruchomości ziemskiej (rolnej) z powodu powiązań gospodarczych lub innych zależności.

Podniesiono, że niesłuszne jest łączenie innych użytków i nieużytków z nieruchomością ziemską poprzez związek funkcjonalny. Dekret przeznacza na cele reformy rolnej wyłącznie nieruchomości ziemskie, a nie inne użytki, czy nieużytki połączone z nimi funkcjonalnie. Strona natomiast w niniejszym postępowaniu domaga się stwierdzenia niepodpadania nieruchomości pod dekret z powodu niewykorzystania jej na cele reformy rolnej, a nie z powodu braku związku funkcjonalnego.

Na koniec podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nakazując organowi ustalić interesy prawne stron, nie wyjaśnił, z czego one wynikają, ani w jaki sposób organ powinien je ustalić. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. Sąd stwierdził, że "stronami postępowania, obok byłego właściciela nieruchomości ziemskiej lub jego spadkobierców, są aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości". W związku z tym skarżąca wyraziła swoją wątpliwość, czy zamiarem Sądu, który uznał zarzut, a nie sformułował wytycznych, było to, aby organ faktycznie ustalił, z jakich dokumentów wynika przymiot stron, skoro jednocześnie Sąd poddaje w wątpliwość sens ustalania dokładnej powierzchni ogólnej nieruchomości z uwagi na przekroczenie przez nią 100 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie zaś do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym pamiętać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c wskazanej ustawy tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, wskutek stwierdzonych naruszeń.

Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy za chybiony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 153 powołanej ustawy Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że również i ten zarzut naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że art. 153 wskazanej ustawy stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążąc w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brzmienie powołanego przepisu oznacza zatem, że zasięgiem oddziaływania wydanego w sprawie orzeczenia sądu administracyjnego, objęte zostaje ewentualne przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, przy czym podkreślić należy, że oddziaływanie to ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu. Natomiast odmienna ocena materiału dowodowego stanowi niedopuszczalną prawnie polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracyjny przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97).

Wskazaną okoliczność sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona, przy czym podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się na ogół, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i wyrok z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt FSK 506/05).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie reformy rolnej, wskazując, że organy nie zastosowały się do wskazówek zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 383/04.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji nieustalenia niewątpliwego i bezsprzecznego stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie jest możliwym odniesienie się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tym bardziej, że i sama skarżąca kasacyjnie strona podniosła, iż stan faktyczny w sprawie nie został prawidłowo ustalony, a zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., nie zostały przez organ wykonane. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego są co najmniej przedwczesne. W myśl bowiem art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 wskazanej ustawy, wyraża się bowiem w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale i inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, gdyż stanowi ono jego integralną część.

W związku z powyższym przyjąć należy, że "związanie", o którym mowa w art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.