Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2917/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 52 § 3, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i Spedycji Spółki Akcyjnej z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 74/12 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i Spedycji Spółki Akcyjnej z siedzibą w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 74/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i Spedycji S.A. z siedzibą w O. zobowiązał Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji S.A. z siedzibą w O. do udzielenia informacji publicznej z wniosku A. K. z dnia [...] stycznia 2012 r. w terminie do 30 dni.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej. W piśmie tym skarżący wnioskował o udzielenie informacji: kto zajmuje się prowadzeniem kontroli, biletów, tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy podmiot zewnętrzny, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach, jak również wnioskował o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli.

W ocenie skarżącego PKSiS O. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na zlecenie i ze środków gmin B., B. i M., co skarżący ustalił w ww. gminach. Wobec powyższego, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), podmiot ten jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał również, że żądane informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i f/ powołanej ustawy. Pomimo upływu terminu 14 dni PKSiS O. S.A. nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej pozostając w tym zakresie w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A. wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący oparł skargę na twierdzeniu, jakoby strona przeciwna była obowiązana wydać decyzję administracyjną, PKSiS O. S.A. nie jest jednak organem administracji publicznej ani podmiotem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Podmioty publicznoprawne nie posiadają żadnych akcji Spółki, zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie żądał on udostępnienia informacji publicznej, lecz ujawnienia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Okoliczność, iż Spółka wykonuje przewozy osób m.in. na zlecenie gmin, nie stanowi podstawy do żądania ujawnienia danych nie należących do kategorii informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną.

Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na "bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zatem przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 ) należy przyjąć, że-skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W ocenie Sądu także wnioskowana do udostępnienia informacja dotycząca udzielenia informacji kto zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów w autobusach Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A., tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy podmiot zewnętrzny, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach oraz jaki jest wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż kluczową, a zarazem sporną kwestią w sprawie stanowi ustalenie czy Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A. nie realizuje zadań publicznych, jakkolwiek na mocy umów zawartych z trzema gminami, tj. gminą B., B. i M. wykonuje regularnie przewozy związane z publicznym transportem zbiorowym. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności lokalnego zbiorowego transportu należy do zadań własnych gminy, a nie do zadań przedmiotowego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że to gmina jest obowiązana do wykonywania zadania publicznego jakim jest zapewnienie wspólnocie lokalnego transportu zbiorowego. Gmina może jednak obowiązek ten wykonywać za pomocą podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Takim podmiotem w ocenie Sądu jest że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A., przy czym z faktu, iż na zlecenie gminy (kilku gmin ww.) przedsiębiorstwo wykonuje przewozy w zakresie transportu zbiorowego, do realizacji których zobowiązana jest gmina nie wynika, że Przedsiębiorstwo wykonuje zadania publiczne. Gmina nie przekazuje bowiem żadnych swoich kompetencji w tym zakresie Przedsiębiorstwu, a jedynie realizację własnego obowiązku. Fakt, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A. nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu art 4 ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza jeszcze, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. Jak bowiem wynika z informacji przekazanej Sądowi przez PKSiS O. S.A. pismem z 28 czerwca 2012 r. spółka otrzymuje dopłaty do realizowanych w ww. gminach przewozów (tzw. wozokilometry) i dopłaty do ulg podstawowych. Powyższe wynika także z pisma z 28 czerwca 2012 r. Wójta Gminy B., który poinformował, że PKSiS O. S.A. wykonuje obsługę linii komunikacyjnych na podstawie umowy z Gminą B. nr [...] z [...] grudnia 2011 r. i "gmina B. dopłaca do wozokilometrów wykonanych na jej terenie" oraz z pisma z 3 lipca 2012 r. Wójta Gm. M. mgr inż. B. T., który potwierdził, że PKSiS O. S.A. świadczy usługi obejmujące prowadzenie zbiorowej komunikacji autobusowej w granicach administracyjnych Gminy M., a także połączeń między gminami B., B., T., B., O., przy czym "płatności realizowane są z budżetu Gminy M., zgodnie z zawartymi umowami". Sąd stwierdził, że powyższe oznacza, że PKSiS O. S.A. dysponuje majątkiem publicznym pozyskiwanym z budżetu ww. gmin, a to przesądza o zobowiązaniu PKSiS O. S.A. do udzielenia informacji publicznej

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut bezczynności, gdyż PKSiS O. S.A. nie udostępnił stronie skarżącej żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął wniosku poprzez wydanie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji O. S.A.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię tego przepisu dokonaną na tle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2) błędną wykładnię art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

3) naruszenia prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie może nakazać rozpatrzenia sprawy w określonym kierunku podmiotowi nie będącemu organem. W sytuacji bowiem gdyby Sąd znalazł podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność, winien nakazać zobowiązanemu podmiotowi rozstrzygnięcie sprawy w określonym terminie, tak jak to wynika bezpośrednio z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżony wyrok tylko pozornie odnosi się do kwestii bezczynności, stanowiąc w swojej istocie rozstrzygnięcie merytoryczne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem w następstwie skargi na bezczynność rozstrzyga kwestię treści przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia, do którego jest uprawniony wyłącznie podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie za błędne uważa stanowisko Sądu, jakoby wnoszący skargę nie był obowiązany do wcześniejszego wezwania przeciwnika do usunięcia naruszenia prawa. Przedstawiona w tym zakresie wykładnia odnosi się do czynności materialno-technicznych; tymczasem w niniejszej sprawie istniała i nadal istnieje możliwość częściowego uwzględnienia wniosku i częściowej odmowy. Zatem Sąd niejako wszedł w miejsce uprawnionego w zakresie jego kompetencji, nie uwzględniając wyraźnej dyspozycji przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

PKSiS O. S.A. podniósł także, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt wykonywania usług na rzecz gminy, za wynagrodzeniem, nie upoważnia do przyjęcia po jego stronie istnienia obowiązku ujawnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedstawiona przez Sąd I instancji szczegółowa analiza przepisu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowa i opiera się na utrwalonym stanowisku prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić tylko można, iż powołany art. 52 § 3 odnosi się do skarg na czynności i akty, a nie do bezczynności w zakresie ich wydawania. Zasadą bowiem jest, że skargi na bezczynność poprzedza zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Nie dotyczy ona jednak bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w sytuacjach wyjątkowych i wymienionych w tej ustawie. Skoro zaś skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnośnie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, iż stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań gminy. Bezsporne również jest, iż na mocy umów cywilnych z gminą B., B. i M. skarżąca spółka wykonuje regularne przewozy związane z transportem publiczny, a więc realizuje obowiązek gminy wynikający z ustawy, przy czym gminy przekazują stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych, a więc skarżący korzystają z majątku publicznego. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona jest przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie skarżąca zobowiązana jest, co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie m.in. aktu lub dokonania czynności dot. uprawnień wynikających z przepisów prawa. Jednakże w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może wskazywać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie może więc nakazywać podjęcia czynności określonej treści. Zasada ta obowiązuje w stosunku do wszystkich spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie Sąd nakazał skarżącej spółce udostępnić informację publiczną. Takie rozstrzyganie jest niezgodne z powołanym art. 149 § 1 i musi zostać wykluczone z obrotu prawnego. Jeżeli Sąd stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a podmiot jest obowiązany do udostępnienia takiej informacji, to zobligowany był jedynie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Natomiast to do zobowiązanego należy ocena czy udostępni żądaną informację, czy też uzna, iż udostępnienie jej podlega ustawowemu ograniczeniu i podejmie czynności procesowe w tym zakresie. Sąd administracyjny na tym etapie postępowania nie posiada kompetencji do merytorycznego rozstrzygania tej kwestii.

Z tych powodów stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania przepisu art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie więc rozpoznając sprawę Sąd właściwie zastosuje przepisy postępowania odnoszące się do kompetencji sądu administracyjnego i prawidłowo sformułuje orzeczenie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.