Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1883/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 191 ust. 1 i 5.
journal: Dz.U. 2019 poz 1111
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 384/20 o odrzuceniu skargi Miasta R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na pokrycie utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 29 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Miasta R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie pomocy pieniężnej na pokrycie utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta B.: (1) przyznał J. S. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka K. A. w rodzinie zastępczej za okres od 28.08.2019 r. - 31.08.2019 r. w wysokości 135,74 zł, od 01.09.2019 r. do 28.02.2035 r. w wysokości 1.052,00 zł i od 01.03.2035 r. do 21.03.2035 r. w wysokości 712,65 zł, (2) określił, że wypłata realizowana będzie na konto bankowe do 12 dnia każdego miesiąca, (3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania rodzinie zastępczej świadczenia za okres od 28.08.2019 r. do 31.08.2019 r. w kwocie 135,74 zł i przyznano J. S. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka K. A. w rodzinie zastępczej za okres od 11.07.2019 r. do 31.07.2019 r. w kwocie 712,65 zł, od 01.08.2019 r. do 31.08.2019 r. w kwocie 1052 zł. W pozostałym zakresie utrzymano decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto R., wskazując, że jest zobowiązane do pokrywania wydatków na świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Interes prawny strona skarżąca wywiodła z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że strona skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi, a zatem nie była uprawniona do jej wniesienia. Nie była stroną postępowania administracyjnego, jak również zaskarżona decyzja nie dotyczy jej praw i obowiązków. W szczególności na jej podstawie strona skarżąca nie jest zobowiązana do pokrywania wydatków na świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Z akt sprawy wynika jedynie, że taki obowiązek mógłby wynikać z porozumienia zawartego pomiędzy miastem B. a miastem R. a nie z zaskarżonej decyzji. Takie porozumienie nie może być jednak przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Także przywołany przez stronę skarżącą art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który określa powiat właściwy do pokrycia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, może stanowić źródło sporu o właściwość, który także nie podlega rozstrzygnięciu przez tutejszy Sąd. W związku z powyższym Sąd na mocy art. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 192 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r. nie dotyczy praw i obowiązków skarżącego, który na jej podstawie nie jest zobowiązany do ponoszenia wydatków na świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, podczas gdy na skarżącym jako właściwym ciąży obowiązek ponoszenia tych wydatków w wysokości świadczenia przyznanego rodzinie zastępczej tą decyzją administracyjną,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma ta określa jedynie właściwość powiatu do pokrycia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej i może stanowić źródło sporu o właściwość, podczas gdy wprost kreuje obowiązek skarżącego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej w związku z art. 192 pkt 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy, o której mowa powyżej,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 191 ust. 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek ponoszenia przez skarżącego wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej mógłby wynikać z zawieranego na podstawie tej normy prawnej porozumienia podczas gdy przedmiotem tego porozumienia jest wprawdzie m. in. wysokość tych wydatków, jednak wynika ona wprost z decyzji przyznającej rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy powołanej powyżej, co do których skarżący ma obowiązek ich ponoszenia,

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu własnego i indywidualnego oraz opartego w przepisach prawa interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r., pomimo iż okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący posiada własny i indywidualny interes prawny wywodzący się z przepisu art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 192 pkt 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, kształtującej jego obowiązki związane z finansowaniem pobytu dziecka w pieczy zastępczej, co skutkowało niezasadnym zastosowaniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy, pozbawiając skarżącego możliwości merytorycznego rozpoznania skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżącemu znane jest orzecznictwo, iż powierzenie jednostce samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego, w tym do zaskarżenia decyzji do sądu, niemniej jednak w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta B. a nie organ wykonawczy skarżącego wydał decyzję.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było natomiast zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając w tych granicach przedstawioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi, prócz podmiotów enumeratywnie tam wymienionych, mają podmioty, które mają interes prawny w jej wniesieniu, we własnej sprawie administracyjnej. Zgodnie z nim "(u)prawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Interes prawny wyraża się w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym i musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 163–164). Z tego też powodu, w literaturze, wśród podmiotów mających interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wymieniano: 1) stronę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego, 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego, 4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego (W. Chróścielewski. Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128). Zwrócić również należy uwagę, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/18, 3 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1355/18 i 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1150/20 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że na podstawie samej zaskarżonej decyzji nie można przyjąć, aby Miasto R. było zobowiązane do pokrycia wydatków na świadczenie pokrywające koszty utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W decyzji tej określono jedynie za jaki okres i w jakiej wysokości świadczenie zostało przyznane wnioskodawcy, kwestia natomiast powiatu właściwego do ich zapłacenia wynika bezpośrednio z regulacji art. 191 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Oczywiście w konsekwencji wydania tej decyzji strona skarżąca może zostać zobowiązana do zapłaty tak określonego świadczenia, jednakże nie może to prowadzić jeszcze do przyznania jej prawa kwestionowania decyzji organu odwoławczego przed sądem administracyjnym. Stroną postępowania w przedmiocie przyznania tego świadczenia jest jedynie osoba do niego uprawniona (beneficjent świadczenia), zaś zobowiązany do jego wypłaty powiat określa jego wymiar jako organ administracyjny poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a więc poprzez jednostronne, władcze oświadczenie woli kształtujące prawa lub obowiązki jego adresata, rozstrzygające merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu. Próba podważenia prawidłowości ustalenia tego świadczenia przez inny powiat (miasto na prawach powiatu) sprowadzałby się zatem do próby podważenia właściwości miejscowej, co mogło nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej tę kwestię poprzez zainicjowanie sporu o właściwość przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Przepis art. 191 ust. 16 ww. ustawy z 9 czerwca 2011 r. wprowadza bowiem szczególne rozwiązanie dotyczące rozwiązywania sporów o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, odsyłając w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ten też sposób skarżąca mogła zapewnić ochronę swojego interesu prawnego.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że próba kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r. jest faktycznie sporem wewnątrz aparatu administracyjnego, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy sąd administracyjny w trybie zaskarżenia decyzji organu odwoławczego przez organ I instancji właściwy rzeczowo, ale nie miejscowo. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Obrona interesu jednostki samorządu terytorialnego w takich wypadkach następuje w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1579/16 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 1919/06, 10 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2428/11, 4 września 2013 r. sygn. I OSK 1845/13, 1 października 2014 r. sygn. I OSK 2219/14, 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1873/17 ).

Powyższego stanowiska nie zmienia również sygnalizowana w skardze kasacyjnej kwestia, iż skarżona decyzja stanie się elementem porozumienia administracyjnego między skarżącą a Miastem B. zawieranym na podstawie art. 191 ust. 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Porozumienie takie prowadzi do powierzenia innej jednostce samorządu terytorialnego realizacji zadań publicznych w imieniu i na rachunek powiatu przekazującego. Jest wyrazem współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do zapewnienia dziecku pieczy zastępczej nie dysponuje ku temu odpowiednią bazą, zaś podmiot z którym zawierane jest porozumienie dysponuje (por. S. Nitecki, A. Wilk. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz do art. 191, LEX/el). Porozumienie takie, co kluczowe w niniejszej sprawie, ma jednak charakter umowy cywilnoprawnej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2013 r., sygn. akt I OW 181/13 i 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OW 286/19). Rozstrzyganie tej kwestii ma zatem charakter sprawy cywilnej i również nie należy do właściwości sądu adminsitracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca nie miała interesu prawnego w skarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2020 r. Ich źródłem, jak wskazano powyżej, nie były także powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 80 ust. 1, art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 192 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co świadczy o bezzasadności podniesionych w niej zarzutów opisanych w punktach 1 – 3. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy skarga pochodziła od podmiotu, który a limine nie mógł być skarżącym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z 58 § 3 P.p.s.a., co czyniło również niezasadnym zarzut opisany w punkcie 4 skargi kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.