Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 234/08 w sprawie ze skargi M. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną. CVS


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2007 r., małżonkowie M. i G. M. zwrócili się do "Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn" o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji:

▪ z dnia [...] września 1992 r., nr [...] (we wniosku omyłkowo podano datę 8 sierpnia 1992 r.), wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn oraz

▪ decyzji z dnia [...] października 1994 r. nr [...], wydanej przez Burmistrza Miasta Tuszyn,

na mocy których zezwolono ww. na wyłączenie z produkcji rolnej opisanych szczegółowo w decyzjach gruntów rolnych. Wniosek małżonków M. dotyczył przy tym stwierdzenia wygaśnięcia wymienionych decyzji w zakresie nałożonego na nich obowiązku uiszczania stałej opłaty rocznej, z tytułu użytkowania gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolnej na cele nierolnicze. W uzasadnieniu żądania wskazano, że małżonkowie zbyli nieruchomość objętą decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, w związku z powyższym obowiązek ponoszenia opłat rocznych, w świetle art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej także jako: ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. lub ustawa z 1995 r.), przeszedł na nabywcę, co spowodowało wygaśniecie tego obowiązku po stronie zbywcy. Fakt ten uzasadnia, w ocenie wnioskodawców, wydanie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. stała się bezprzedmiotowa.

Po rozpatrzeniu wniosku, dwoma decyzjami z dnia [...] października 2007 r., (nr [...] oraz [...]), Burmistrz Miasta Tuszyn, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz porozumienia zawartego w dniu 30 listopada 1999 r. pomiędzy Zarządem Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi, a Zarządem Miejskim w Tuszynie, w związku z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r., nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta Tuszyn z dnia [...] października 1994 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna z dnia [...] października 2007 r., nr [...], która jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie wskazano, iż decyzją z dnia [...] września 1992 r., organ ten zezwolił małżonkom G. i M. M., na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 1,920 ha, klasy V-R, położonych w Tuszynie, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach 147, 148, 149 i 150 w obrębie 11. Decyzją tą ustalona została również należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz stała opłata roczna, płatna przez okres 20 lat. W uzasadnieniu wskazano także, iż decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej została wykonana przed dniem 25 marca 1995 r. tj. przed datą wejścia w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeniesienie prawa własności gruntu objętego decyzją, nie czyni jej jednak z tego tylko powodu bezprzedmiotową, bowiem zbycie takie powoduje przejście obowiązku uiszczania stosownych opłat (od gruntów wyłączonych z produkcji rolnej) na nabywcę.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli M. i G. małżonkowie M.. Decyzji zarzucili naruszenie:

▪ art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że mimo wniesienia jako wkład niepieniężny nieruchomości objętej decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej do spółki [...], co w sferze skutków prawno-rzeczowych oznaczało zbycie nieruchomości, na zbywcach ciąży nadal obowiązek uiszczania opłat, wynikających z tej decyzji, pomimo tego, że nie są oni już właścicielami wymienionych w niej nieruchomości;

▪ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie przyczyn wydania wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia, przejawiającego się w tym, iż skoro organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, co oznaczać ma w sprawie kontynuowanie obowiązku ponoszenia przez wnioskodawców ciężaru związanego z opłatami, nie wiadomo dlaczego w jej uzasadnieniu stanowi o braku takiego obowiązku, co powoduje, że w konsekwencji małżonkowie M. nie wiedzą, czy nadal obciążają go obowiązki, wynikające z decyzji z dnia [...] września 1992 r., czy też obowiązki te, co zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji, wygasły z chwilą zbycia nieruchomości i przeniesienia jej własności na spółkę;

▪ art. 162 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] września 1992 r. nie jest bezprzedmiotowa i nieorzeczenie o jej wygaśnięciu, w sytuacji, gdy z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. wynika, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, co sprawia, że zbywca nie jest już z tytułu decyzji administracyjnych zobowiązany, a w konsekwencji decyzje te są bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 162 k.p.a.;

▪ art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przy rozpoznawaniu wniosku w sytuacji, gdy strona występująca o stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji, ma interes w uzyskaniu takiego stwierdzenia, co zostało uzasadnione we wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] września 1992 r., wbrew temu co zdają się sugerować odwołujący się, nie reguluje wyłącznie kwestii związanej z obowiązkiem ponoszenia opłat rocznych. Jest to bowiem decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, co oznacza, że jej przedmiotem jest zgoda na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych. Skutkiem zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest ustalenie związanych z tym kosztów (należności i opłat). Jest więc to tylko pochodna praw, wynikających z decyzji. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości - w ocenie SKO w Łodzi -, że przedmiot rozstrzygnięcia w tej sprawie nie przestał istnieć, bowiem nadal obowiązuje zgoda na inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, oznaczonego jako działki nr 147, 148, 149 i 150, położone w obrębie 11 miasta Tuszyn. Organ nie podzielił tym samym poglądu wyrażonego w odwołaniu, że przeniesienie prawa własności gruntu na rzecz innego podmiotu, czyni decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej bezprzedmiotową, lub też bezprzedmiotową w stosunku do osób w niej wymienionych. Skutkiem bowiem takiego rozumowania musiałoby być przyjęcie, że w każdym przypadku zbycia gruntu objętego decyzją, istniałaby konieczność wydawania takiej decyzji na rzecz kolejnych właścicieli tego gruntu. W tym stanie rzeczy zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 162 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Kwestia opłat rocznych jest wyłącznie jednym z elementów decyzji, konsekwencją rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, nie zaś rozstrzygnięciem, którego byt ma charakter samoistny. Grunty, oznaczone jako działki nr 147, 148, 149 i 150 są nadal objęte zgodą na inne niż rolnicze użytkowanie, co oznacza, że przedmiot decyzji istnieje. Jedynie obowiązek dotyczący wnoszenia opłat rocznych z tego tytułu, z mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeszedł na kolejnego właściciela tych gruntów, tj. [...] M. G. M. Sp. j. Skoro więc decyzja z dnia [...] września 1992 r. nie stała się bezprzedmiotowa, tym samym nie został spełniony podstawowy warunek uzasadniający stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze małżonkowie M. i G. M., powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako dodatkowe zarzuty, niepodnoszone wcześniej w odwołaniu, skarżący wskazali naruszenie przez SKO w Łodzi art. 10 k.p.a., poprzez niewyznaczenie stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ewentualnie § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie odwołania, w sytuacji, gdy było ono uzasadnione i podlegało uwzględnieniu. Ponadto zauważyli, iż organ naruszył art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przyjęcie, że obowiązkiem wyłączenia z produkcji rolniczej i leśnej objęte są także grunty innych klas aniżeli enumeratywnie wyliczone w powołanym przepisie, podczas gdy grunty, których dotyczyła decyzja, o wygaszenie której wystąpiono, są gruntami na podłożu mineralnym klasy IVb i V i nie ma do nich obecnie zastosowania konieczność administracyjnego wyłączania z produkcji rolnej lub leśnej. To zaś czyni decyzję z dnia [...] września 1992 r. również bezprzedmiotową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 234/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę małżonków M..

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż istotą sporu jest stwierdzenie, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. stała się bezprzedmiotowa, co jest jedną z przesłanek jej wygaszenia. Sąd pierwszej instancji wskazał również - tytułem uwag ogólnych - iż okoliczności powodujące bezprzedmiotowość decyzji mogą mieć charakter przedmiotowy i podmiotowy (w tym zakresie powołano się na poglądy doktryny wyrażone w pracy B. Adamiak i J. Borkowskiego: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 309). Kontynuując wywód Sąd podniósł, iż bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego (np. na skutek śmierci, zmiany, przekształcenia lub likwidacji). Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza natomiast, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji prawa. Bezprzedmiotowość może być także spowodowana zmianą stanu prawnego, dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, Lex nr 44589). WSA w Łodzi wskazał, iż na trwanie i skuteczność stosunków prawnych, powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że ustała lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy wskazano, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn (z dnia [...] września 1992 r.), wydana została na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26. marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm. - dalej także jako: ustawa z dnia 26 marca 1982 r. lub ustawa z 1982 r.). Nadto, decyzja ta została wykonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co jest w sprawie niekwestionowane. Nowa ustawa, w art. 35 zawiera normy intertemporalne, pozwalające ustalić jakie przepisy należy stosować do decyzji wydanych przed jej wejściem w życie oraz jaki jest status tych decyzji. Zgodnie zatem z ust. 1 art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Skoro więc decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. została wydana i stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku, to w stosunku do niej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o tym samym tytule z 1982 roku.

Bez wpływu na sporną decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustaleniu opłat z tego tytułu pozostają - w ocenie Sądu pierwszej instancji - przepisy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Przepisy te, uzależniają bowiem utratę ważności tego rodzaju decyzji od tego, czy zostały wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy. Już zatem z tego powodu nie można mówić o utracie ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r., bowiem - jak wspomniano - decyzja ta została wykonana przed dniem 25 marca 1995 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej objętych decyzją gruntów).

Nadto WSA w Łodzi zauważył, iż ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera przepis przejściowy, dotyczący umorzenia stałych opłat rocznych, ustalonych na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 roku. Umorzenie opłat przewidziane w tym przepisie następuje z mocy prawa, mimo że nie utraciła ważności decyzja, w której opłaty te zostały ustalone. Stosownie więc do treści art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., umorzenie to następuje w odniesieniu do stałych opłat rocznych, o ile ich kwota jest równa lub niższa od 10 zł. Stałe opłaty roczne ustalone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. nie mieszczą się w hipotezie przytoczonego przepisu.

Powyższe wskazuje zdaniem WSA, iż nie ma podstaw do ewentualnego twierdzenia o bezprzedmiotowości dotychczasowej decyzji, spowodowanej całokształtem nowego unormowania prawnego, które nie zniosło instytucji prawnej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązek uiszczania opłat nałożony na małżonków M. nie wygasł i nie został także przeniesiony na inny podmiot. Skoro bowiem w sprawie znajduje zastosowanie ustawa z 1982 r., która nie przewiduje przypadków "przenoszenia" ustalonych opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na nabywców, to brak podstaw do poszukiwania uzasadnienia dla tego "następstwa" w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z 1995 r., statuującym zasadę przejścia obowiązku uiszczania opłat rocznych ze zbywcy nieruchomości na jej nabywcę. Tym samym zbycie nieruchomości przez M. i G. M. na rzecz innego podmiotu tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...], nie pociągnęło za sobą przeniesienia obowiązku uiszczania opłat na tą Spółkę. Ciąży on zatem nadal na skarżących.

WSA w Łodzi podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 418/06, Lex nr 327417), iż z przepisów art. 35 ustawy z 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 13 oraz art. 4 pkt 7 ustawy z 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trwa przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 tej ustawy także po wejściu w życie ustawy 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 35 ust. 4 nowej ustawy.

Za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał podniesioną w skardze okoliczność, iż grunty, których dotyczy decyzja w stosunku do której wystąpiono o jej wygaszenie, są gruntami na podłożu mineralnym klasy IVb i V, w związku z tym - zdaniem skarżących - nie ma obecnie do nich zastosowania konieczność administracyjnego wyłączania ich z produkcji rolnej lub leśnej. Zmiana przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nawet w sytuacji, gdy objęte decyzją grunty na mocy nowych przepisów nie wymagałyby już decyzji o wyłączeniu, nie czyni tej decyzji bezprzedmiotową. Nie utraciła ona mocy obowiązującej i nadal pozostaje w obrocie prawnym.

W konsekwencji WSA przyjął, iż prawidłowe jest stanowisko SKO i organu I instancji, co do braku podstaw do uznania za bezprzedmiotową decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. W tej sytuacji kwestia interesu strony skarżącej lub interesu społecznego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro zabrakło koniecznej przesłanki wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. jej bezprzedmiotowości. Sąd zauważył także, iż wprawdzie organy administracji publicznej wadliwie uznały, że obowiązek uiszczania opłat wynikających z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. przeszedł na nabywcę gruntów tj. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością [...] (przekształconą następnie w spółkę jawną), tym niemniej okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie zmienia faktu, iż brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez SKO art. 10 k.p.a. w uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż brak jest w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył ją o przysługującym prawie, co uzasadnia wniosek, że naruszono obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut takiego naruszenia może jednakże odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w skardze nie uczyniono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli działający przez pełnomocnika małżonkowie M. i G. M., zaskarżając orzeczenie WSA w Łodzi w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie (NSA uznaje za konieczne dosłowne cytowanie większości zarzutów):

I. przepisów prawa materialnego (174 pkt. 1 p.p.s.a.):

1. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez naruszenie zasady równości wobec prawa, co przejawia się w tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak faworyzujących; nie do pogodzenia z tak rozumianą zasadą równości jest akceptacja stanu, w którym podmioty będące właścicielami współcześnie gruntów, o tej samej klasie jak klasa gruntów skarżących wyłączonych w 1992 roku z produkcji rolnej, nie muszą obecnie zabiegać o ich wyłączenie i ponosić z tego tytułu publicznoprawnych opłat, a nawet gdyby z takim wyłączeniem wiązały się opłaty, to ciężar ten przeszedłby w przypadku zbycia gruntu na nabywcę, czego odmawia się małżonkom M., odpowiadającym takim samym istotnym cechom relewantnym jakie są udziałem współczesnych właścicieli gruntów klasy IV i V, wytworzonych na podłożu mineralnym, tylko dlatego, że. w przeszłości grunty takie podlegały wyłączaniu; nic nie usprawiedliwia w świetle wartości konstytucyjnej jaką jest równość obywateli wobec prawa, takiej niesprawiedliwej, dyskryminującej dystynkcji, zawsze bowiem w takich przypadkach pierwszeństwo zyskiwać musi prawo względniejsze;

2. art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że w przepisie tym, niezależnie od tego czego nie dostrzega Sąd, iż składa się on z sześciu wyodrębnionych punktów i kilku podpunktów, obejmujących swoimi hipotezami odrębne i samodzielne stany faktyczne, wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej decyzją wydaną na podstawie art. 13 oraz art. 4 pkt. 7 ustawy z 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwa przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 tej ustawy, podczas gdy z wyników zastosowania wykładni językowej wniosek taki oczywiście nie wynika;

3. art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, w konsekwencji oddalenia skargi, że mimo wniesienia jako wkład niepieniężny nieruchomości, objętej decyzją o wyłączeniu z produkcji rolnej z dnia [...] września 1992 r., do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...], co w sferze skutków prawno-rzeczowych oznaczało zbycie nieruchomości, na zbywcach ciąży nadal obowiązek uiszczania opłaty wynikającej z tej decyzji pomimo tego, że nie są oni już właścicielami nieruchomości, ani nie służy im żaden inny tytuł prawny do nieruchomości; obowiązek uiszczania opłat wiązał się z prawno-rzeczowym tytułem obciążonego, który wygasł w dacie zbycia, dokonanym już zresztą pod rządami ustawy z 1995 roku, przewidującej na wypadek zbycia gruntu przejście obowiązku ponoszenia opłat związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, na jego nabywcę;

II. przepisów postępowania, gdyż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.):

1. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 316 k.p.c. przez przyjęcie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, nieobowiązującej już w dacie wyrokowania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nieprzewidywała przejścia na nabywcę gruntu wyłączonego spod produkcji rolnej, obowiązku uiszczania opłat nałożonych na poprzednika prawnego nabywcy, podczas gdy Sąd powinien był orzekać na podstawie akt sprawy wywołanej wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r., Nr [...], z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania ukształtowanego ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zarówno dla gruntu o klasie objętej wyłączeniem jak i dla zbywców gruntów wyłączanych pod rządami ustawy z roku 1982, nie przewiduje obowiązku ponoszenia opłat; Sąd dokonał oceny stanu sprawy z perspektywy warunków i możliwości nakładania opłat związanych z wyłączeniem istniejących w 1992 roku, tak jakby przedmiotem kontroli była dopuszczalność wyłączenia, a pominął konieczność zbadania legalności odmowy stwierdzenia wygaśnięcia obowiązku ponoszenia opłat, przez osoby nie będące właścicielami niegdyś wyłączonego z produkcji rolnej gruntu i to w sytuacji, gdy prawo pozytywne nie przewiduje takich obowiązków i to niezależnie od tego, że nawet gdyby nadal z wyłączeniem z produkcji tej klasy gruntów, których dotyczyła decyzja z 1992 roku, to wraz ze zbyciem gruntu obowiązek ten przechodzi w świetle art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na nabywcę, a skarżący w 2005 roku zbyli nieruchomość objętą w przeszłości wyłączeniem z produkcji rolnej;

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. przez naruszenie bezwzględnego zakazu reformationis in peius, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jest przecież jego integralną częścią wynika, iż obowiązek uiszczania opłat nałożony na M. i G. M. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 1992 r., nie wygasł oraz nie został także przeniesiony na inny podmiot, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi jednoznacznie wynika, że obowiązek dotyczący wnoszenia opłat z tego tytułu, z mocy art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z 1995 r.), przeszedł na kolejnego właściciela tych gruntów, tj. [...] MG M. Sp.j., co oznacza, że gdyby nie zaskarżono decyzji SKO, to w obrocie pozostawałoby rozstrzygnięcie administracyjne, którego sens sprowadzałby się, choć z innych niż oczekiwane przyczyn, do braku konieczności ponoszenia przez skarżących opłat, co samo w sobie jest dla nich satysfakcjonujące; w rezultacie wniesienia skargi i jej nieuwzględnienia pogorszeniu nastąpiła sytuacja skarżących, bowiem z uzasadnienia Sądu wynika, że ciężar ten muszą ponosić, co jest nie do pogodzenia z zakazem orzekania na niekorzyść, co w sprawie niestety nastąpiło;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi podczas, gdy jako uzasadniona podlegała ona uwzględnieniu i powinna spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, do czego wbrew powołanym przepisom nie doszło;

4. art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] września 1992 r. nie jest bezprzedmiotowa i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi mającej za cel uchylenie decyzji o jej niewygaśnięciu, w sytuacji, gdy decyzja ta stała się bezprzedmiotowa zarówno w aspekcie podmiotowym, bowiem jej adresaci M. i G. M. nie są zobowiązani do świadczenia opłat nałożonych na nich mocą tej decyzji, a to dlatego, że zbyli nieruchomość uprzednio wyłączoną z produkcji rolnej, co w świetle art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprawiło, że obowiązek uiszczania opłat rocznych ex lege przeszedł na nabywcę i w związku z tym zbywcy nie są już z tytułu opisanej decyzji administracyjnej zobowiązani do czegokolwiek, w tym wnoszenia opłat wynikających z decyzji, jak i aspekcie przedmiotowym, bowiem grunty stanowiące przedmiot wyłączenia decyzją z 1992 roku, opartą na nieobowiązującej już ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wynika z zaświadczenia Urzędu Miasta w Tuszynie z dnia 3 października 2006 roku i wypisu z ewidencji gruntów, nie są gruntami klas, o których mowa w art. 11 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie istnieje w stosunku do nich, w przypadku zamiaru wykorzystywania gruntów na inne niż wskazane w ustawie cele, obowiązek uzyskiwania wyłączania z produkcji rolniczej lub leśnej;

5. art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie interesu strony jak również interesu społecznego, bowiem na tle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy przyjąć domniemanie, że strona występująca o stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji ma interes w uzyskaniu takiego stwierdzenia, co jednak nie zostało wzięte pod rozwagę, ani nie zostało uwzględnione przez Gminę Tuszyn, ani przez SKO w Łodzi, co ostatecznie pominął w swoim rozstrzygnięciu, akceptując ten stan rzeczy Sąd pierwszej instancji, nieuwzględniając zarzutów skarżących. Interes strony przejawia się w sprawie w dążeniu do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która narusza wykazaną wcześniej zasadę równości wobec prawa, jak również stanowi źródło postępowania egzekucyjnego, które dla podmiotów będących obecnie w tej samej sytuacji faktycznej co skarżący, nie mogłoby już stanowić dochodzenia w trybie przymusowym nieprzewidywanego przez prawo pozytywne obowiązku świadczenia;

6. jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku. Komentatorzy ustawy k.p.a. trafnie wskazują, że chodzić może m.in. o przypadki wygaśnięcia decyzji ze względu na zagrożenie zastosowania środków egzekucji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany będzie do rozważenia, czy w świetle zebranych dowodów decyzja nosi znamiona bezprzedmiotowej i czy stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie strony. Trzeba bowiem założyć, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień, czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. W realiach tej sprawy interes strony przejawia się w dążeniu do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która narusza wykazaną wcześniej zasadę równości wobec prawa, jak również stanowi źródło postępowania egzekucyjnego, które dla podmiotów będących obecnie w tej samej sytuacji faktycznej, co skarżący, nie mogłoby już stanowić dochodzenia w trybie przymusowym nieprzewidywalnego przez prawo pozytywne obowiązku świadczenia.

7. art. 7 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt. 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skierowanej przeciwko decyzji nieuwzględniającej interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przy rozpoznawaniu wniosku małżonków M. i G. M., w sytuacji, gdy strona występująca o stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji ma interes w uzyskaniu takiego stwierdzenia, zwłaszcza wówczas, gdy z obowiązujących w dacie wyrokowania przepisów prawa materialnego, kształtujących obecnie stosunki prawne wynikające ze stanu sprawy, nie wynika już obowiązek świadczenia - obciążającego pomimo tego skarżących, tym bardziej, że organ administracji wszczął postępowanie mające na celu egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji z 1992 roku, o którym nawet organy administracji obydwu instancji zgodnie stwierdziły, że nie istnieje, co przemawiało za uwzględnieniem żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z której pomimo tego obowiązek taki nadal wynika, co sprawia, że za uwzględnieniem skargi przemawia ich interes stanowiący również konstytutywną przesłankę możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, czego jednak wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a nie wyjaśniono;

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ich ocenie należało zatem uwzględnić stan z 2008 r. a nie z 1992 r. Bez znaczenia jest przy tym, czy decyzja z 1992 r. została wydana w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami, a zwłaszcza, czy następca prawny podmiotu zobowiązanego wszedł w miejsce zobowiązanego, czy też nie. Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego ma ten skutek, że normy wynikające z przepisów uchylonego aktu prawnego przestają obowiązywać i nie mogą stanowić podstawy żadnego rozstrzygnięcia. Zadaniem WSA i organów administracji publicznej było więc zbadanie, czy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek ten należało ocenić z punktu widzenia nowego prawa, uwzględniając zasadę równości, tym bardziej, że zaszły obie przesłanki z art. 162 k.p.a. tj. bezprzedmiotowość, gdyż przestały istnieć elementy stosunku prawnego zarówno co do adresata, jak i przedmiotu decyzji, który nie mógłby nim się obecnie stać, jak również leży to w interesie strony. Nadto podkreślono także pogorszenie sytuacji strony, gdyż z treści orzeczenia sądowego wynika obowiązek adresata aktu, mimo, że obowiązek ten nie wynika z orzeczenia organu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie i odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonych uchybień proceduralnych), zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzutów sformułowanych w środku odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., możliwe jest stwierdzenie przez organ administracji publicznej wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, bądź leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Warunkiem podstawowym podjęcia powyższych działań jest zatem bezprzedmiotowość decyzji, natomiast warunkiem następczym (dopełniającym) jest istnienie przepisu prawa nakazującego takie zachowanie, bądź też istnienie sytuacji, w której wspomniane działania leżą w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie wgłębiając się w tym miejscu w ogólne rozważania na temat charakteru okoliczności powodujących bezprzedmiotowość decyzji (stosowne stanowisko w tym zakresie, które NSA podziela, zostało zamieszczone w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi), skupić się należy na przesłance zmiany stanu prawnego, jako powodującej bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, bowiem do tego sprowadza się istota sporu w niniejszej sprawie. Jak prawidłowo wskazuje Sąd pierwszej instancji, przesłanka zmiany stanu prawnego może stanowić podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, iż znowelizowane przepisy muszą przewidywać taki właśnie skutek. W związku z powyższym, trwałość i skuteczność administracyjnego stosunku prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie nowelizacji przepisów prawa, które od tej pory inaczej normują określoną sferę życia, uzależniona jest od tego, czy nowe przepisy obowiązują z mocą wsteczną. Tak więc jeżeli nowa regulacja nie normuje wyraźnie tego jaki skutek wywołuje odnośnie do decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, decyzje te zachowują swoją ważność i w dalszym ciągu wiążą, nawet wówczas, jeżeli w znowelizowanym stanie prawnym zniesiono bądź zmodyfikowano podstawę prawną uzasadniającą pierwotnie wydanie decyzji.

W niniejszej sprawie nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzono ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o tym samym tytule. Ustawa ta w rozdziale 8 zawiera przepisy przejściowe i końcowe, które m.in. (w art. 35) odnoszą się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną oraz spraw wszczętych i zakończonych decyzją ostateczną jednakże niewykonaną. Bliższa ocena tych regulacji uzasadnia przekonanie, iż przepisy intertemporalne nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Wspomniany przepis nie dotyczy sytuacji skarżących, albowiem kwestionowana przez nich decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie nowelizacji prawa w omawianym zakresie oraz przed tym dniem została wykonana. W sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., albowiem dotyczy on sytuacji, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło (grunty skarżących nie należały do klas I-III, a ich faktyczne wyłączenie nastąpiło). Kolejną regulację międzyczasową zawiera art. 35 ust. 3 ustawy z 1995 r., który przewiduje utratę ważności decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów klas IV-VI w sytuacji braku ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Tuszyn z dnia [...] września 1992 r. została jednakże wykonana (nastąpiło faktyczne wyłączenie objętych jej zakresem gruntów z produkcji rolniczej). Skoro zatem sporna decyzja nie podlega hipotezie tego przepisu, to przyjąć należy, iż nie traci ona swojej aktualności. Porządkowo wskazać również należy na przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidujący umorzenie z mocy prawa stałych opłat rocznych, ustalonych na podstawie dotychczasowych przepisów (ustawy z 1982 r.), mimo że nie utraciła ważności decyzja, w której opłaty te zostały ustalone. Umorzenie to następuje jednak w odniesieniu do stałych opłat rocznych, o ile ich kwota jest równa lub niższa niż 10 złotych. Stałe opłaty roczne jakie dotyczą skarżących nie mieszczą się w treści powołanego przepisu.

Podsumowując powyższe uwagi, nie jest prawidłowe twierdzenie strony skarżącej, że obowiązki wynikające z wykonanej decyzji ostatecznej i przepisów prawnych obowiązujących w dniu jej wydania ulegają zmianie na jej korzyść tylko z tego powodu, że nowelizacja ustawy wprowadziła korzystniejsze unormowania. Jak słusznie wskazuje WSA w Łodzi, obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 13 oraz art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trwa przez okres wynikający z jej art. 4 pkt 7. Na obowiązek ten nie ma wpływu wejście w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 nowej ustawy lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W związku z brakiem bezprzedmiotowości spornej decyzji, kwestia interesu strony skarżącej lub interesu społecznego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy jako niezasadne NSA uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury, za wyjątkiem zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2 (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).

NSA uznał w szczególności za błędne twierdzenia strony skarżącej, iż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto przepisy nieobowiązującej w dacie wyrokowania ustawy z 1982 r. (zarzut formalny nr 1). Pomijając fakt, iż ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały przepisów ustawy z 1982 r., a powołany przepis art. 316 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w ogóle nie może mieć w sprawie zastosowania, wskazać należy, iż istota sprawy dotyczy zupełnie innej kwestii i przepisów prawnych tj. ustawy z 1995 r., a ściślej jej przepisów przejściowych. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczyły braku możliwości zastosowania do sytuacji skarżących przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie z 1995 r., nie zaś stosowania przepisów ustawy uchylonej. To właśnie brak możliwości zastosowania przepisów międzyczasowych spowodował, że organy i Sąd pierwszej instancji nie mogły przychylić się do zasadniczego wniosku strony.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia procedury oznaczone w skardze kasacyjnej nr 3-7. Zarzuty te bazują na przekonaniu ich autora, iż decyzja z dnia [...] września 1992 r. stała się bezprzedmiotowa. Tym samym organy i WSA w Łodzi powinny były uwzględnić interes strony jak i interes społeczny i wyeliminować ją z obrotu prawnego (stwierdzić jej wygaśnięcie). Twierdzenie takie nie jest prawidłowe, albowiem - jak wskazano - decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, a dopiero stwierdzenie tej okoliczności (warunku koniecznego) otwiera drogę do badania istnienia interesu strony lub interesu społecznego przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji (por. początkowe uwagi uzasadnienia na tle stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Za prawidłowy NSA uznał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. (zarzut formalny nr 2) poprzez uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius). W świetle jego treści oraz przy uwzględnieniu uzasadnienia decyzji SKO w Łodzi, WSA niezasadnie stwierdził, iż zachodzi brak możliwości zastosowania w sprawie art. 12 ust. 4 ustawy z 1995 r., pomimo tego, iż organ wcześniej powyższą okoliczność rozstrzygnął w inny sposób tj. dopuścił przejście ciężarów finansowych nałożonych decyzją z dnia [...] września 1992 r. na nabywcę gruntów objętych zakresem tej decyzji, zaś w skardze okoliczności te nie były przez stronę kwestionowane. Tym samym podniesiony zarzut jest zasadny, jednakże nie w stopniu uzasadniającym podważenie wydanego wyroku. Zauważyć w związku z tym trzeba, iż stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. NSA może oddalić skargę kasacyjną nawet jeżeli zaskarżone orzeczenie jest błędnie uzasadnione (także częściowo), jednakże pomimo tego odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. NSA podkreśla zarazem, iż właściwe organy uwzględnią fakt, iż stosownie do zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi, zbycie przez skarżących gruntów na rzecz spółki [...], spowodowało przejście na ten podmiot ciężarów nałożonych decyzją z dnia [...] września 1992 r.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego NSA stwierdza, iż nie są one uzasadnione.

Pierwszy z nich, dotykający problematyki nierównego potraktowania skarżących przez organy administracyjne oraz WSA, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazywane naruszenie art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nie miało miejsca. Określona w powołanym przepisie ustawy zasadniczej zasada równości, nakazuje bowiem jednakowe traktowanie podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji. Oznacza to, iż podmioty charakteryzujące się w równym stopniu określoną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno pozytywnych jak i negatywnych. Omawiana zasada nie wyłącza natomiast wprowadzenia takich zmian do systemu prawnego, stosownie do których podmioty znajdujące się w podobnych sytuacjach będą w różny sposób traktowane ze względu na czynnik czasu (tj. ich z pozoru "nierówne" traktowanie następuje w różnym czasie). Wskazanej konstytucyjnej zasady równości nie można rozumieć w sposób, który uniemożliwi ustawodawcy wprowadzenie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z tego tylko powodu, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do uregulowań mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje takich uregulowań. Skarżący znajdują się w sytuacji osób, których uprawnienia i obowiązki określiła ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. i są one aktualne do dzisiaj. Nie należą oni jednak do kategorii podmiotów, do których zastosowanie, w żądanym zakresie, znalazłaby ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Wskazywane więc nierównie traktowanie nie zachodzi.

Z przyczyn już wcześniej omawianych niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 35 ustawy z 1995 r. Dość w tym miejscu przypomnieć, iż obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trwa przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 tej ustawy. Wejście w życie ustawy z 1995 r. nie ma wpływu na ten obowiązek, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy jej art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 4 ustawy z 1995 r. NSA wskazuje, iż wobec uwag na tle zarzutu proceduralnego (oznaczonego nr 2), zbędne jest odnoszenie się do zarzutu materialnego.

Reasumując, z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

II OSK 1165/08

Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego Alicji Plucińskiej-Filipowicz

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 234/08 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Sprawa administracyjna dotyczyła rozstrzygnięcia wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o wygaszenie na podstawie art. 162 ( 1 kpa ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej odnośnych gruntów rolnych, którą jednocześnie nałożono na stronę obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolnej na cele nie rolne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia o oddaleniu skargi kasacyjnej stwierdził, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana stanu prawnego, jako powodująca bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, do czego sprowadza się istota sporu w sprawie, wymaga istnienia przepisu prawa nakazującego potraktowanie decyzji, o której wygaśnięcie ubiega się strona, jako bezprzedmiotowej w rozumieniu art. 162 ( 1 pkt 1 kpa. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, iż znowelizowane przepisy muszą przewidywać taki właśnie skutek, bowiem trwałość i skuteczność administracyjnego stosunku prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie nowelizacji przepisów prawa, które od tej pory inaczej normują określoną sferę życia, uzależniona jest od tego, czy nowe przepisy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli zaś nowa regulacja nie normuje wyraźnie tego, jaki skutek wywołuje odnośnie do decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, decyzje te zachowują swoją ważność i w dalszym ciągu wiążą, nawet wówczas, jeżeli w znowelizowanym stanie prawnym zniesiono bądź zmodyfikowano podstawę prawną uzasadniającą pierwotnie wydanie decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzono ustawą z dnia 3 lutego 1995 r., która w rozdziale 8 zawiera przepisy przejściowe i końcowe. Analizując te przepisy Sąd doszedł do przekonania, że umożliwiająca wygaszenie decyzji regulacja międzyczasowa art. 35 ust. 1 nie dotyczy decyzji wydanej w 1992 roku, która stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie nowelizacji i przed tym dniem została wykonana. Pozostałe przepisy regulacji również nie dają możliwości wygaszenia przedmiotowej decyzji. Na umorzenie obowiązku ponoszenia opłat rocznych nie ma wpływu wejście w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 nowej ustawy lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, co w niniejszej sprawie według NSA nie ma miejsca.

Z powyższym stanowiskiem nie mogę się zgodzić z następujących względów. Niezależnie od przyczyn, dla jakich w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem pierwszej instancji strona podnosiła, że decyzja z 1992 r. rozstrzygająca po pierwsze o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej odnośnych gruntów rolnych, oraz po drugie o nałożeniu na stronę obowiązku uiszczania przez określony czas stałej opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolnej na cele nierolnicze, obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podniósł, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie została wprowadzona do systemu prawa nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powodująca iż grunty takiej kategorii, jaką posiadały grunty przedmiotowe, przestały już być objęte obowiązkiem uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej, co powinno skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 162 ( 1 pkt 1 kpa o wygaszeniu pozostałych do uiszczenia opłat rocznych. Należy mieć więc na uwadze niewątpliwy fakt, że decyzja z 1992 roku zawierała dwa rozstrzygnięcia. Jedno dotyczyło zgody na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów i w tym zakresie /dającym stronie określone uprawnienie/ została ona wykonana, oraz drugie rozstrzygnięcie, nakładające na stronę obowiązek ponoszenia przez określony czas rocznych opłat z tytułu tego wyłączenia. W tym zakresie w dniu wejścia w życie noweli z dnia 22 maja 1997 roku, zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 60, poz. 370/, to jest 24 czerwca 1997 r., odstępującej od obowiązku uzyskiwania zezwolenia w określonym zakresie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, oczywiście powyższa decyzja była wykonana w części zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów a nadto w części poniesienia wymagalnych przed dniem wejścia tej noweli w życie opłat rocznych. Nowelą tą jednak w art. 2 ustawodawca wprowadził normę stanowiącą, iż opłaty roczne ustalone na podstawie przepisów dotychczasowych, niewymagalne do dnia wejścia w życie ustawy, ulegają z mocy prawa umorzeniu, jeżeli grunty wyłączone z produkcji spełniają warunki, o których mowa w art. 1 pkt 4 tej ustawy. Taka regulacja ustawowa wymagała dokładnej oceny, czy w niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie, jeżeli bowiem należało go zastosować, to okoliczność uznania przez ustawodawcę nie uiszczonych jeszcze opłat, skoro nie stały się dotychczas wymagalne, za z mocy prawa podlegających umorzeniu, należałoby ocenić jako wystąpienie podstawy do orzeczenia o uwzględnieniu wniosku strony na podstawie art. 162 ( 1 pkt 1 kpa. Nie rozważenie powyższego w mojej ocenie powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy zapadło przedwcześnie, skoro jest niewątpliwe, że zaskarżona decyzja została wydana w październiku 1997 r. a więc już w czasie obowiązywania powyższej noweli.