Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1816/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: par. 12 ust. 4 pkt 2 [rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.)] w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem [Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156)] należy wykładać w ten sposób, iż dopuszczalne jest usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych tylko wtedy, gdy ściana ta będzie w całości (całą swoją powierzchnią) przylegać do już usytuowanej (albo zaprojektowanej w projekcie budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę) bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych.

TEZY

par. 12 ust. 4 pkt 2 [rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.)] w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem [Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156)] należy wykładać w ten sposób, iż dopuszczalne jest usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych tylko wtedy, gdy ściana ta będzie w całości (całą swoją powierzchnią) przylegać do już usytuowanej (albo zaprojektowanej w projekcie budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę) bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 539/10 w sprawie ze skargi B. G. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz B. G. i A. G. kwotę 1.947 (jeden tysiąc dziewięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2011 r. (VII SA/Wa 539/11) oddalił skargę B. G. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2009 r. o udzieleniu D. S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. oraz na rozbiórkę garażu na tej działce. Istotne okoliczności sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco.

D. S. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę złożył 13 czerwca 2008 r. Do wniosku dołączył projekt budowlany, który przewidywał rozbudowę i przebudowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. w ten sposób, że ściana rozbudowanej części domu miała stanąć przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Projekt ten przewidywał także rozebranie znajdującego się na działce nr [...] garażu, stanowiącego bliźniaczą część garażu znajdującego się na działce nr [...]. W związku z tym projekt przewidywał, że ściana rozbudowanego budynku na działce nr [...] będzie przylegała do ściany garażu na działce nr [...], przy czym przy granicy miała stanąć ściana trzykondygnacyjnego (licząc z poddaszem) budynku, zaś ściana garażu miała przylegać do części ściany pierwszej kondygnacji.

Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie i przebudowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. oraz na rozbiórce garażu na tej działce.

Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący B. G. i A. G., współwłaściciele działki nr [...]. W odwołaniach podniesiono przede wszystkim zarzuty dotyczące tego, że organ administracji nie uwzględnił właściwie ich interesu prawnego związanego z wpływem rozebrania garażu na działce nr [...], na garaż znajdujący się na działce nr [...]. Odwołujący twierdzili przy tym, że oba garaże mają wspólną ścianę i ciągłą płytę dachową, co powoduje, że rozebranie jednego z nich naruszy substancję drugiego.

Odnośnie do odwołania B. G. Wojewoda [...] stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu, zaś rozpoznając odwołanie A. G. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że naruszono art. 10 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji decyzję wydał 3 dni po doręczeniu stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto uznał, że w projekcie budowlanym brak jest ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za konieczne uznał też uzupełnienie projektu przez przedstawienie garażu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości wraz z rozwiązaniami projektowymi na styku jego ściany oraz ściany przebudowanego budynku. Przy czym szczególnie miała być uwzględniona przez projektanta konieczność wyburzenia wspólnej ściany i sposób zabezpieczenia przed uszkodzeniem stropu garażu.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent W. decyzją z [...] października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie i przebudowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. oraz na rozbiórce garażu na tej działce. Organ administracji wskazał, że inwestor złożył ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku sporządzoną przez mgr inż. W. N. oraz projekt budowlany, który w sposób szczegółowy pokazuje rozwiązania zastosowane na styku działek nr [...] i nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności związanych z tym, że projektowana inwestycja bezpośrednio ingeruje w trwałość i konstrukcję garażu oraz, że jest projektowana przy granicy działek bez zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponadto zarzucili naruszenie art. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na tym, że udzielono pozwolenia na budowę obejmującego graniczną ścianę działową, a więc część składową budynku będącą przedmiotem współwłasności właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W końcu zarzucono naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (13 czerwca 2008 r.), polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę mimo zakazu budowy przy granicy oraz § 206 ust. 1 tego rozporządzenia, polegające na tym, że nie przedstawiono ekspertyzy technicznej garażu.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że ściana rozbudowanego budynku, która miała stanąć przy granicy działki, ma znacznie większą powierzchnię niż ściana znajdującego się po drugiej stronie tej granicy garażu. Przedstawiono przy tym wykładnię tego przepisu, według której dopuszcza on sytuowanie ściany budynku przy granicy tylko w takim zakresie, w jakim przylega ona do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce bezpośrednio przy jej granicy. Inaczej mówiąc według skarżących obie ściany powinny mieć taką samą powierzchnią i kształt. Uzasadniając stosowanie powołanego przepisu w brzmieniu z 13 czerwca 2008 r. powołano się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisów nowego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów.

Do odwołania dołączono także opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. B., dotyczącą wpływu rozbudowy i przede wszystkim rozbiórki garażu na działce nr [...] na garaż na działce nr [...]. Powołując się na tę opinię podniesiono, że wyburzenie połowy budynku garażu spowoduje zmianę układu statycznego płyty stropodachu na jego pozostałej części oraz że dobudowanie do pozostałej części garażu wysokiej ściany budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie na tej części garażu obciążenia śniegiem.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do projektu budowlanego załączono opracowanie dotyczące konstrukcji obiektów istniejących, stwierdzające stan ich bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniając oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku. Tym samym, zdaniem organu administracji, spełnione zostały warunki, o których mowa w § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołując się do fragmentów projektu budowlanego organ odwoławczy wskazał konkretne rozwiązania konstrukcyjne, mające na celu zabezpieczenie konstrukcji garażu na działce nr [...], po rozebraniu garażu na działce nr [...]. Organ zaznaczył przy tym, że ściana wewnętrzna dwuboksowego garażu jest ścianą nośną usytuowaną osiowo na granicy działek.

Wojewoda [...] powołał się także na § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że z tego przepisu ma wynikać, iż usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy dla ściany bez otworów okiennych i drzwiowych ze względu na rozmiary działki.

W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. podniesiono takie same zarzuty, jak w odwołaniu od tej decyzji.

Oddalając w tych okolicznościach skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje.

Wskazał, że budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę, jest skrajnym segmentem w zabudowie szeregowej o trzech kondygnacjach nadziemnych, w tym poddasza użytkowego. Dla jego rozbudowy i przebudowy, zgodnie z projektem budowlanym, konieczna jest rozbiórka jednego z dwóch boksów garażowych, przy czym boks garażowy przeznaczony do rozbiórki znajduje się na działce inwestora. Dwuboksowy garaż jest usytuowany w taki sposób, że jeden boks jest własnością właściciela posesji sąsiedniej przy ul. [...] (to jest skarżących), a ściana działowa tego garażu posadowiona jest w osi granicy obu działek położonych przy ul. [...] i [...]. Zgodnie z dokumentacją budowlaną, rozbudowa budynku ma sięgać do granicy działki, to jest ściana szczytowa budynku ma przylegać do ściany, istniejącego na sąsiedniej posesji przy ul. [...], garażu skarżących.

Sąd pierwszej instancji dalej wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące przeznaczonej pod inwestycję działki nr [...] przy ul. [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z dokumentacji budowlanej wynika, że inwestor zakresem robót nie wykracza poza granice własnej nieruchomości, co oznacza, iż złożone przez niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kompletne oraz, że wypełnił on dyspozycję art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że projekt budowlany nie przewiduje naruszenia ściany garażu usytuowanej w osi granicy działek nr [...] i nr [...]. W projekcie budowlanym, uzupełnionym na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody [...], przewidziano wyraźnie pozostawienie tej ściany bez zmian, a jedynie zaplanowano wykonanie takich prac, które pozwolą na jej zabezpieczenie i wzmocnienie. Na dokonanie prac, które to nie wykraczają poza nieruchomość inwestora, jak uznał Sąd pierwszej instancji, nie jest potrzebna zgoda współwłaścicieli działki sąsiedniej. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi sprowadzających się do twierdzenia, że naruszono art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy, w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego garażu i rozbudowie skrajnego budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pkt 1.1 tej decyzji ustalono dla opisanej inwestycji warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ustalono w tym zakresie m.in., że istniejący na terenie działki garaż należy rozebrać. Ustalono także obowiązujące linie zabudowy, wysokość projektowanej rozbudowy (III kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe) i szerokość elewacji frontowej (przyrost o około 5 m). Decyzja ta, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, jest wiążąca tak dla organu architektoniczno-budowlanego, jak i dla projektanta. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z [...] października 2009 r., został przygotowany z zachowaniem warunków zabudowy ustalonych w wymienionej decyzji z [...] października 2006 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji projekt budowlany został też sporządzony zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich sytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Sąd ten wskazał, że w § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowi się, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W projekcie budowlanym przewidziano wysokość projektowanej rozbudowy oraz przyrost elewacji frontowej zgodnie z warunkami zabudowy. W projekcie zachowano także obowiązujące linie zabudowy ustalone decyzją o warunkach zabudowy, a to spowodowało, że ściana szczytowa rozbudowywanego budynku usytuowana została w ostrej granicy z działką należącą do skarżących. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia takie rozbudowanie budynku było możliwe i jest zgodne z prawem albowiem bezpośrednio przy granicy istnieje budynek garażowy ze ścianą bez otworów.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w świetle powyższego nie znalazł podstaw do uznania za zasadne stanowiska skarżących, zgodnie z którym projektowana inwestycja narusza § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie z tego powodu, że ściana szczytowa rozbudowanego budynku ma przylegać tylko w niewielkiej części (z uwagi na jej rozmiary), do istniejącej przy granicy działek ściany garażu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wskazany przepis rozporządzenia nie określa zakresu przylegania, ani wielkości ściany projektowanego budynku w stosunku do ściany istniejącego budynku posadowionego bezpośrednio przy granicy. Podniósł, że parametry rozbudowy zostały ustalone decyzją o warunkach zabudowy i zakres przylegania i wielkość ściany projektowanego budynku w granicy działki wynika w tym przypadku z decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej m.in. obowiązujące (nieprzekraczalne) linie zabudowy, a te przy projektowaniu inwestycji zostały zachowane.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 206 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd wskazał, że w myśl tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zatem, za bezsporne Sąd pierwszej instancji uznał, że inwestor zobowiązany był do przedstawienia ekspertyzy technicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka ekspertyza została sporządzona przez mgr inż. W. N. Sąd wskazał, że opracowanie to zostało przygotowane (jak z niego wynika) m.in. na podstawie fragmentów projektu technicznego konstrukcyjnego z 1955 r. oraz wizji lokalnych i obliczeń kontrolnych. We wnioskach końcowych przygotowujący opracowanie wskazał, iż wyburzenie jednego boksu garażu możliwe jest pod warunkiem zmiany schematu statycznego płyty stropowej. W związku z tym w zaleceniach przygotowujący opracowanie podał, iż należy zmienić układ statyczny płyty garażu z dwuprzęsłowego na jednoprzęsłowy utwierdzony z jednej strony. Z poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że powyższa ekspertyza (wnioski i zalecenia w niej zawarte) została uwzględniona. W związku z tym Sąd uznał, że projekt budowlany przewiduje rozwiązania na styku obiektów, a złożona ekspertyza dotyczy całego garażu składającego się z dwóch boksów. Nadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioski i zalecenia w niej zawarte nie są sprzeczne z treścią opinii sporządzonej dla skarżących przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. B. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazano w niej m.in. na to, iż wyburzenie jednej połowy budynku garażowego spowoduje zmianę układu statycznego płyty stropodachu garażu, który pozostanie i problem ten został wyraźnie zaznaczony w złożonej przez inwestora ekspertyzie. W ekspertyzie tej zawarto jednocześnie zalecenia celem wyeliminowania tegoż zagadnienia, a zatwierdzony projekt budowlany do tej kwestii się odnosi, tj. realizuje zalecenia zawarte w ekspertyzie. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszono § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, w której wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący oparli na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucili, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo że przepis ten nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zarzucili, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia, mimo że ten przepis powinien mieć zastosowanie w sprawach, w których wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zostały złożone po dniu [...] lipca 2009 r. Ponadto zarzucili, że Sąd pierwszej instancji pominął § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Uzasadniając wskazane zarzuty skarżący twierdzili, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało wszczęte pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która weszła w życie 8 lipca 2009 r. Zgodnie z § 2 pkt 1 ostawiono powołanego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia tego rozporządzenia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę i wniosek ten został opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. Dalej stwierdzono, że wniosek złożony przed tą nowelizacją był wadliwy w stopniu powodującym konieczność uzupełnienia dokumentacji. Podniesiono, że zwrócił na to uwagę Wojewoda [...] w decyzji z [...] kwietnia 2009 r., w której także wskazano na konieczność uzupełnienia projektu budowlanego poprzez uwzględnienie w nim garażu znajdującego się na sąsiedniej działce oraz rozwiązań projektowych na styku ścian obu obiektów budowlanych. Następnie stwierdzono, że kolejny, zmodyfikowany wniosek został złożony pod rządami znowelizowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co uzasadnia twierdzenie, że winien on być zgodny z § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia, zaś badanie zgodności projektu budowlanego z nieobowiązującym § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia oznacza – zdaniem wnoszących skargę kasacyjną – zastosowanie niewłaściwych przepisów oraz zignorowanie wskazanej normy intertemporalnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono nadto w ramach podstawy kasacyjnej związanej z naruszeniem prawa materialnego zarzut na wypadek nieuwzględnienia wcześniej przytoczonych zarzutów. Zarzucono mianowicie na wypadek, gdyby uznać, że zastosowanie miał § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie tego przepisu, polegające na błędnej jego wykładni. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący uważają, że powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że usytuowanie ściany budynku bez otworów przy granicy, przy której po jej drugiej stronie jest już usytuowana ściana bez otworów, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy ściana ta będzie w całości przylegała do już istniejącej ściany.

Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucili naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać po pierwsze, na tym, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy i przyjęto, że inwestor zakresem robót budowlanych nie wykracza poza granice swojej nieruchomości, co doprowadziło do uznania za prawidłowe złożone przez niego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; po drugie, na tym, że nie odniesiono się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz bezpieczeństwa inwestycji ocenianego odmiennie przez biegłego działającego na zlecenie skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, który dopuszczał usytuowanie budynku zewnętrzną ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy działki, przy której po jej drugiej stronie już jest usytuowany budynek. Przepis, w którym dopuszczono takie usytuowanie budynku, był dwukrotnie zmieniany, przy czym zmiany dotyczyły zarówno jego treści, jak i oznaczenia jednostki redakcyjnej. Pierwotnie był to § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym stanowiono, że "budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (...), jeżeli (...) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce". Po zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. nr 109, poz. 1156), dalej powoływane jako rozporządzenie z 7 kwietnia 2004 r., przepis ten został ujęty w jednostkę redakcyjną oznaczoną jako § 12 ust. 4 pkt 2 i miał następujące brzmienie: "jeżeli na sąsiedniej działce (...) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Taka postać przepisu obowiązywała w czasie od 27 maja 2004 r. (data wejścia w życie rozporządzenia z 7 kwietnia 2004 r.) do 8 lipca 2009 r., kiedy doszło do drugiej jego zmiany dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 461), dalej powoływane jako rozporządzenie z 12 marca 2009 r. Od 8 lipca 2009 r. przepis, o którym mowa, zawarty jest w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i stanowi, że "w zabudowie jednorodzinnej (...) dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej".

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy tego czy organy administracji powinny były stosować w rozpoznawanej sprawie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści ustalonej rozporządzeniem z 7 kwietnia 2004 r., czy § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści ustalonej rozporządzeniem z 12 marca 2009 r. Zarzut ten, sprowadzający się do tezy, że należało stosować § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści ustalonej rozporządzeniem z 12 marca 2009 r., nie jest trafny, gdyż opiera się na błędnym założeniu, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony i opracowany po wejściu w życie rozporządzenia z 12 marca 2009 r.

Skarżący twierdząc, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po zmodyfikowaniu, które było następstwem decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r., jednocześnie przyznają, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia z 12 marca 2009 r. (Z akt sprawy wynika, że został on złożony 13 czerwca 2008 r.) W ocenie NSA brak podstaw, aby uznać, że na skutek decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, doszło do tego, że inwestor składał ponownie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazana decyzja miała ten skutek, że organ administracji był zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę, która została już wszczęta złożonym podaniem (wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę). W rozpoznawanej sprawie chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętej wnioskiem z 13 czerwca 2008 r.

Należy jednakże zauważyć, że w świetle intertemporalnego przepisu zawartego w rozporządzeniu z 12 marca 2009 r. czas złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie jest jedynym kryterium decydującym o zastosowaniu nowych albo dotychczasowych przepisów. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 12 marca 2009 r. przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zatem istotne jest także to na podstawie jakich przepisów został opracowany wniosek o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze, że projekt budowlany jest koniecznym i najważniejszym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę (projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i to na jego podstawie określa się zakres uprawnień i obowiązków inwestora), w przepisie tych chodzi głównie o to na podstawie jakich przepisów został opracowany projekt budowlany. Gdyby więc wniosek o pozwolenie na budowę został złożony pod rządami dotychczasowych przepisów, ale na skutek różnych zdarzeń prawnych, m.in. decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, inwestor całkowicie albo istotnie zmienił projekt i opracował go pod rządami nowych przepisów, to będzie on oceniany, jak wynika z analizowanego przepisu przejściowego, z uwzględnieniem tych nowych przepisów. Ratio legis powołanego przepisu polega na tym, aby inwestor nie tracił na skutek zmiany przepisów, na podstawie których opracowuje się projekt budowlany, a więc przede wszystkim rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poniesionych, nieraz znacznych, nakładów na projekt budowlany.

Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie. Decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nie spowodowała potrzeby opracowania projektu budowlanego na nowo nawet w niewielkiej części. Co więcej, zasadnicza koncepcja projektu, właśnie będąca przyczyną sporu w rozpoznawanej sprawie, a więc usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, została oparta na rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych w dotychczasowym brzmieniu, czyli brzmieniu wynikającym z rozporządzenia z 7 kwietnia 2004 r., a nie z rozporządzenia z 12 marca 2009 r.

W rozpoznawanej sprawie miał więc zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści wynikającej z rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące taką ocenę prawną są więc niezasadne.

Wobec niezasadności wcześniej ocenionych zarzutów naruszenia prawa materialnego konieczne jest rozważenie podniesionego na wypadek takiego obrotu sprawy zarzutu naruszenia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści wynikającej z rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. W ocenie NSA ten zarzut jest zasadny.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten uważa, iż powołany przepis należy wykładać w ten sposób, że bezpośrednio przy granicy działki można sytuować ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych, jeżeli ściana ta będzie przylegać do ściany bez takich otworów już usytuowanej bezpośrednio przy granicy, przy czym nie ma znaczenia zakres tego przylegania. W efekcie za dopuszczalne Sąd pierwszej instancji uznał usytuowanie takie jak w rozpoznawanej sprawie, w której projektowana bezpośrednio przy granicy ściana jest znacznie większa od ściany już usytuowanej bezpośrednio przy granicy. Sąd pierwszej instancji takiego sposobu wykładni bliżej nie wyjaśnił, ograniczając się do stwierdzenia, że powołany przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie określa zakresu przylegania. Tym samym Sąd ten nawiązał do tego, że § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wersji pierwotnej oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wersji ustalonej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. określał pewne parametry, które pozwalały przyjąć, iż na podstawie tych przepisów warunkiem dopuszczenia usytuowania ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi bezpośrednio przy granicy działki jest całkowite przyleganie projektowanej ściany do ściany już usytuowanej bezpośrednio przy granicy. Inaczej mówiąc z tych przepisów wynikało, że powierzchnia projektowanej do usytuowania bezpośrednio przy granicy ściany musi być równa lub mniejsza niż ściana już usytuowana bezpośrednio przy granicy, przy czym żadna część projektowanej ściany nie może nie przylegać do ściany po drugiej stronie granicy. Wynika to z takich sformułowań analizowanych przepisów, jak te, w którym się mówi, że "wznoszony budynek będzie (...) przylegał do istniejącego całą [to i dalsze podkreślenia NSA] długością swojej ściany" oraz że będzie "miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce" (§ 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu pierwotnym), czy te, w których się stanowi, że "dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce" i "pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej" (§ 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z 12 marca 2009 r.). Przy takiej redakcji powołanych przepisów nie dziwi, że pozbawiony tych dodatkowych parametrów § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. został odczytany jako przepis zawierający inną treść. Jest to bowiem zgodne z podstawową regułą wykładni logicznej, według której nie można nadawać tego samego znaczenia przepisom o różnej treści, a także założeniem o racjonalności ustawodawcy (normodawcy), któremu przeczyłoby przyjęcie, że zmiana treści przepisów nic nie znaczy. Zauważyć należy, że nie tylko Sąd pierwszej instancji przyjął wykładnię § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., według której nie jest istotny zakres przylegania. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 960/09, w wyroku z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1213/11, oraz w wyroku z 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1744/08.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę jest jednakże zdania, że taka wykładnia jest wadliwa. Istnieją podstawy, aby nawet w oparciu o literalne odczytanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. dojść do wniosku, że nie zawiera on innej treści (oczywiście w rozważanym w rozpoznawanej sprawie zakresie) niż § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu pierwotnym oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z 12 marca 2009 r. Wszystkie te przepisy wyrażają tę samą myśl tyle, że ujętą innymi słowami. Myślą tą jest to, że ściana budynku bez otworów okiennych i drzwiowych może być usytuowana bezpośrednio przy granicy działki wtedy, gdy po drugiej stronie tej granicy już jest usytuowana bezpośrednio przy granicy ściana bez takich otworów i projektowana ściana będzie do tej istniejącej przylegać w taki sposób, że nie będzie poza nią wystawać ani w poziomie, ani w pionie. Taką myśl wyraża przepis zredagowany tak jak § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu pierwotnym, a także przepis zredagowany tak jak § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., czy w końcu tak jak § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z 12 marca 2009 r. Jeżeli bowiem w języku polskim mówimy, że coś przylega do czegoś to mamy przede wszystkim na myśli, że te dwie rzeczy stykają się z sobą. (W Nowym Słowniku Poprawnej Polszczyzny PWN pod redakcją A. Markowskiego, Warszawa 2002, podaje się jako jedną z definicji słowa przylegać "dotykać do czegoś, opinać coś", zaś w Słowniku Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1979, to słowo definiuje się jako "być ściśle dopasowanym do czegoś, dotykać bezpośrednio; opinać ściśle, przywierać do czegoś".) Jeżeli więc jest mowa o ścianie, która ma dopiero zostać wybudowana, że ma przylegać do już istniejącej ściany, to jak najbardziej uprawnione jest rozumienie tego sformułowania w taki sposób, który innymi słowy zostałby wyrażany poprzez dodanie słów "w całości" lub "całą swoją powierzchnią". Gdyby bowiem budowana ściana nie miała przylegać w całości do istniejącej, a więc wystawać ponad lub obok niej, to te wystające części nie przylegałaby do istniejącej ściany, gdyż nie dotykałaby jej, nie stykały się z nią.

Zatem, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. wyrażał to samo, co § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu pierwotnym. Problem polegał jednak na tym, że druga redakcja była za lakoniczna. Zwięzłość tej normatywnej wypowiedzi nie była w tym przypadku zaletą, lecz wadą, a to dlatego, że wcześniejsza redakcja była bardziej rozbudowana i w jej kontekście zwięzłość normatywnej wypowiedzi została błędnie odczytana jako rezygnacja z wymogu przylegania ścian w całości oraz z wymogu polegającego na tym, aby wysokość i wymiar równoległy do granicy, nie były większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. To błędne, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, odczytanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., występowało w praktyce organów administracji, czego dowodem są powołane już wyroki NSA. Kolejną nowelizację, czyli zmianę wynikającą z rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r., w której co do zasady powrócono do sposobu zredagowania przepisu zastosowanego w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu pierwotnym, można więc interpretować jako próbę naprawienia błędu i wyjaśnienie właściwej treści normy prawnej. Zatem także ta kolejna nowelizacja nie miała na celu zmiany normy prawnej.

Jak wyżej próbowano wykazać, także literalne odczytanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., uzasadniało przyjęcie, że bezpośrednio przy granicy działki można sytuować ścianę bez otworów okiennych i drzwiowych tylko wtedy, gdyby miała ona w całości przylegać do tak samo usytuowanej ściany po drugiej stronie granicy działki. Zatem literalne odczytanie przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji należy sięgnąć do innych reguł wykładni.

Przede wszystkim należy więc zauważyć, że przedmiotem dokonywanej w rozpoznawanej sprawie wykładni jest przepis aktu wykonawczego do ustawy. Wykładnia takiego przepisu nie może być sprzeczna z zasadami zawartymi w ustawie, którą ma on wykonywać, czyli w tym przypadku ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustawa ta normuje, jak wynika z jej art. 1, m.in. działalność obejmującą sprawy projektowania i budowy obiektów budowlanych. Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane zatem spełnia także istotną rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że przyjęta w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wykładnia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., może prowadzić do nierównego traktowania w zakresie korzystania z własności nieruchomości właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Rozpoznawana sprawa jest tego dobrym przykładem, gdyż na skutek przyjętej wykładni doszło do zaprojektowania rozbudowy budynku w ten sposób, że bezpośrednio przy granicy działki stanie ściana wielokrotnie większa niż ściana usytuowana po drugiej stronie tej granicy. Do takiej sytuacji nie doszłoby, gdyby § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., wykładać w ten sposób, że także ten przepis uzależnia dopuszczalność usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki od tego, że projektowana ściana będzie w całości przylegać do już usytuowanej bezpośrednio przy tej granicy ściany bez takich otworów. Ten argument, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, przesądza o wyborze jednego z dopuszczalnych, w świetle gramatycznych reguł wykładni, sposobów odczytania wykładanego przepisu.

Podsumowując należy stwierdzić, że § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. należy wykładać w ten sposób, iż dopuszczalne jest usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych tylko wtedy, gdy ściana ta będzie w całości (całą swoją powierzchnią) przylegać do już usytuowanej (albo zaprojektowanej w projekcie budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę) bezpośrednio przy granicy działki ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu okazał się zasadny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), który sprowadza się do twierdzenia, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, gdyż przyjęto, iż inwestor zakresem projektowanych robót budowlanych nie wykracza poza granice swojej nieruchomości i tym samym błędnie przyjęto, że inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy stwierdzić, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja ma być wykonana na nieruchomości inwestora i bezpośrednio przy granicy działki. Fakt, że szczególne warunki inwestycji, polegające na tym, że obejmuje ona rozebranie części składającego się z dwóch boksów garażu, który znajduje się po obu stronach granicy działki, nie uzasadnia twierdzenia, że tym samym inwestor wykracza poza granice swojej nieruchomości. Można powiedzieć, że z istoty sytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki wynika pewna ingerencja w prawo własności działki sąsiedniej, ale ingerencja ta jest dopuszczalna, tak jak jest w określonych sytuacjach dopuszczalne sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa własności działki sąsiedniej, polegające na ewentualnym odziaływaniu inwestycji na część garażu znajdującą się na działce sąsiedniej, to należy zauważyć, że jest to kwestia techniczna. Jest oczywiste, że w szczególnych warunkach występujących w sprawie inwestycja musi być realizowana tak, aby część garażu znajdująca się na sąsiedniej działce nie uległa zniszczeniu.

Tego zagadnienia dotyczy następny zarzut skargi kasacyjnej, mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących bezpieczeństwa inwestycji, w szczególności wobec innej oceny bezpieczeństwa inwestycji przez biegłego działającego na zlecenie skarżących. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił tę kwestię wskazując na to, że została przedłożona ekspertyza sporządzona przez mgr inż. W. N., której wnioski i zalecenia nie są sprzeczne z treścią opinii sporządzonej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. B.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga kasacyjna zawiera zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Wobec tego oraz dlatego, że okazało się, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił także zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Udzielenie w okolicznościach sprawy pozwolenia na przebudowę i rozbudowę domu w ten sposób, że ściana bez otworów okiennych i drzwiowych ma być usytuowana bezpośrednio przy granicy działki, mimo że nie będzie ona całą swoją powierzchnią przylegać do usytuowanej już bezpośrednio przy tej granicy ściany, narusza mający w tej sprawie zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. Naruszenie to ma przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ma innych podstaw do takiego usytuowania ściany budynku. Wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie polega na tym, że należy udzielić pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy zastosowanie się do ustaleń takiej decyzji prowadzi do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy linie zabudowy nie determinują usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, gdyż linie te są prostopadłe do tej granicy, a nie równoległe. W końcu usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki nie jest uzasadnione, jak przyjął to Wojewoda [...], przepisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszczającym takie sytuowanie, gdy zachowanie zasadniczych odległości, nie jest możliwe ze względu na wielkość działki. W rozpoznawanej sprawie był to § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. W ocenie NSA jest oczywiste, że przepis ten dotyczył działek niezabudowanych, a więc inwestycji polegającej na budowie nowych budynków, a nie rozbudowy już istniejących budynków. Odmienna wykładnia doprowadziłaby do absurdalnych skutków, gdyż tym samym każdy budynek usytuowany, w zależności czy chodzi o ścianę z otworami okiennymi i drzwiowymi, czy bez takich otworów, w odległości 4 lub 3 metrów od granicy mógł by być rozbudowy do granicy z uwagi na rozmiary działki, czyli właśnie ten niezabudowany jeszcze pas o szerokości 4 lub 3 metrów.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa zostanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ponownie rozpoznana z uwzględnieniem przyjętej przez NSA wykładni przepisów prawa materialnego.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także rozpoznania skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania za obie instancje zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 1.947 zł, na którą złożyły się wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej (500 zł i 250 zł), opłata kancelaryjna za odpis wyroku Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego wraz ze zwrotem wydatków pełnomocnika (opłata skarbowa od pełnomocnictwa) w granicach określonych w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).