Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2902/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 § 1, art. 7 § 2 i § 3, art. 33 § 1 pkt. 5, art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 53/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 marca 2015 r., II SA/Bd 53/15 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 – dalej u.p.e.a.), zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

W postępowaniu egzekucyjnym w administracji występują dwa odrębne środki prawne służące zobowiązanemu, który chce zakwestionować prawidłowość postępowania organów administracji: zażalenie (art. 17 u.p.e.a.) i zarzuty (art. 33 i n. u.p.e.a.). Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, tj. w istocie niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być podstawą zarzutu (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), a nie zażalenia. Zatem jedynie na marginesie wspomnieć należy, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Ponadto, ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5, obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., I OSK 2094/14; z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13; z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07; z 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05; z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84).

Wskazywane przez spółkę trudności finansowe, z którymi boryka się od 2001 r. nie sprawiają, by możliwym było zakwalifikowanie nałożonego przez organ I instancji obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych jako obowiązku niewykonalnego w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Argumentację spółki w tej materii, podnoszoną na gruncie innej sprawy, zważył już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć więc tylko wypada, iż istota nakazu wypłaty należności pracowniczych, do którego wykonania przymusić miała nałożona postanowieniem organu I instancji grzywna, sprowadza się do nakłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążące na nim względem pracownika powinności wynikające obowiązujących przepisów prawa oraz z zawartej z nim umowy o pracę, w sytuacji, w której obowiązki te są wymagalne. Okoliczności związane z sytuacją finansową pracodawcy, a więc i powstaniem stanu niewypłacalności spółki, nie mogą mieć w omawianej kategorii spraw żadnego istotnego znaczenia. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność nałożonego obowiązku, gdyż mają one charakter czasowy a nie trwały (vide: wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., I OSK 1068/13).

Przytaczane przez spółkę orzeczenia sądów powszechnych rozstrzygające w sprawach z zakresu prawa karnego są nieadekwatne wobec postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszych rozważań. Jak słusznie podniósł organ II instancji, stroną w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym w administracji jest spółka, zaś stroną w postępowaniach z zakresu wykroczeń, których rozstrzygnięcia powołuje spółka, jest konkretnie wskazana osoba, której odpowiedzialność uzależniona jest od wykazania ewentualnej winy. Egzekucja nałożonego przez organ obowiązku nie jest w żaden sposób powiązana z kwestią braku odpowiedzialności karnej poszczególnych członków spółki, ponieważ stroną w postępowaniu administracyjnym nie są członkowie spółki, a sama spółka jako osoba prawna, występująca samodzielnie w postępowaniu administracyjnym.

Prawdą jest, że w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma należy doręczać pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenie pism z pominięciem pełnomocnika jest uchybieniem procesowym, które jednak na gruncie niniejszej sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia skarżonego postanowienia. Jedynie bowiem uchybienie ograniczające prawa skarżącej, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jak wynika z akt, wskazana wyżej okoliczność nie zaistniała – skarżąca przekazała pełnomocnikowi postanowienie organu odwoławczego, a ten w przewidzianym przepisami terminie skutecznie złożył na nie skargę. W związku z tym doręczenie było w istocie skuteczne, a uchybienie procesowe związane z pominięciem pełnomocnika w doręczeniu skarżonego postanowienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana spółka kwestionowała rodzaj zastosowanego środka i jego wymiar jako zbyt uciążliwy. W jej ocenie organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego i wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru tego środka, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt, że żadna z decyzji nie została przez spółkę wykonana. Organ II instancji należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania. Z tego uzasadnienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić podmiot zobowiązany do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. Sp. z o.o. w T., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w zw. z:

1. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.) oraz art. 18 u.p.e.a. przez błędne uznanie, iż doręczenie postanowienia organu II instancji skarżącej spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej przepisów,

2. art. 7 § 3 i art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i utrzymanie grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] października 2014 r., którego niewykonanie, spowodowane jest jego niewykonalnością z uwagi na stan niewypłacalności skarżącej spółki,

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż dobór środka egzekucyjnego i jego wysokość zostały należycie uzasadnione.

2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 § 3 i art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i utrzymanie nałożonej grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] października 2014 r., którego niewykonanie, spowodowane jest jego niewykonalnością z uwagi na stan niewypłacalności skarżącej spółki, do czego doszło bez jej winy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Spółka nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż brak prawidłowego doręczenia postanowienia organu II instancji nie ma znaczenia. Stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skuteczne ustanowienie pełnomocnika obliguje zatem organ administracji publicznej do podejmowania czynności z jego udziałem oraz dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 40 § 2 k.p.a. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne – wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie skarżąca spółka ustanowiła pełnomocnika na mocy pełnomocnictwa z 17 października 2014 r. Pełnomocnictwo to zostało załączone do zażalenia z 20 października 2014 r. Z momentem zatem doręczenia ww. zażalenia organ orzekający został poinformowany o działaniu skarżącej przez pełnomocnika, co obligowało organ do zastosowania art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 18 u.p.e.a. Pomimo tego organ doręczył postanowienie tylko i wyłącznie spółce. Przedmiotowe postanowienie nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki pomimo wskazania adresu do doręczeń. Tym samym nie może ono odnieść skutku. Zażalenie od wskazanego postanowienia zostało złożone tylko z ostrożności. Do chwili obecnej postanowienie to nie zostało doręczone pełnomocnikowi spółki.

Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie ma żadnego uzasadnienia, ponieważ obowiązki, których niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny były niewykonalne w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Tym samym również i nałożona skarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia jest niewykonalna, co oznacza, iż nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z tym grzywna w celu przymuszenia winna być umorzona na mocy art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. na skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Jak już było wskazane w zażaleniu z 20 października 2014 r., niewykonalność nałożonych przez Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy obowiązków i zastosowanego środka egzekucyjnego, a tym samym i brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, spowodowana jest dramatyczną sytuacją finansową skarżącej spółki, która uniemożliwia wypłatę wynagrodzeń pracowniczych oraz pozostałych świadczeń pracowniczych. Przy czym, przyczyny, które doprowadziły do takiego stanu rzeczy były całkowicie niezależne od skarżącej spółki.

W ww. piśmie z 14 marca 2012 r. skarżąca spółka opisała także szczegółowo jakie czynności podjął i podejmuje w dalszym ciągu zarząd M. sp. z o. o. celem poprawienia sytuacji finansowej spółki, które nie przyniosły pozytywnego skutku również z przyczyn niezawinionych od skarżącej spółki. Wszystkie działania skarżąca spółka podejmowała i podejmuje do tej pory w celu regulowania jej zobowiązań, zwłaszcza tych pracowniczych, utrzymania zatrudnienia w spółce co najmniej na tym samym poziomie, utrzymania renomy oferowanego asortymentu i marki wodomierzy M., rozliczenia się ze Skarbem Państwa z przekazanego majątku, a w przyszłości: w celu rozwoju przedsiębiorstwa i stworzenia nowych miejsc pracy. Wskazane wyżej twierdzenia spółki znalazły także pełne uznanie wszystkich sądów karnych orzekających w sprawach przeciwko obecnym członkom zarządu skarżącej spółki, a nawet i Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu.

Opisane okoliczności potwierdzają zatem niewykonalność obowiązków nałożonych na skarżącą spółkę decyzjami o nr 1-11. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia przeciwko skarżącej spółce postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia na skarżącą spółkę środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Znamienne w niniejszej sprawie jest stanowisko Sądu Rejonowego w Toruniu zaprezentowane w postanowieniu z 29 sierpnia 2014 r. (XII W 1493/14), do którego w ogóle nie odniósł się organ I instancji. Otóż Sąd orzekał w sprawie wykroczenia z art. 283 § 2 pkt 2 kp, którego popełnienie zostało zarzucone jednemu z członków zarządu skarżącej spółki. Wykroczenie, o którym mowa w cytowanym przepisie, penalizuje zachowanie pracodawcy polegające niewykonywaniu w wyznaczonym terminie podlegającego wykonaniu nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy. Na s. 5 i 6 uzasadnienia Sąd Rejonowy zważył, bowiem wprost iż "Zebrany w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, iż przyczyny zaprzestania regularnego wypłacenia wynagrodzeń pracownikom, spowodowane zostały okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi od obwinionego R. B. Wynikało to przede wszystkim z trudnej i długoletniej – bo trwającej od roku 2001 – sytuacji finansowej zakładu pracy, spowodowanej podniesieniem opłat urzędowych za obowiązkową legalizację wyrobów, co dało w efekcie gwałtowany i wysoki wzrost kosztów produkcji o około 5 mln złotych w skali roku, obniżając przychód i prowadząc ostatecznie do utraty płynności finansowej spółki. To wówczas i tylko z tych przyczyn doszło do zaprzestania regularnego wypłacania wynagrodzeń (i w jednym przypadku innych świadczeń pieniężnych) pracownikom spółki. Wydanie w tej sytuacji decyzji nakazowej inspektora pracy nr [...] jawi się jako mało logiczne i nieuwzględniające realiów finansowych i ekonomicznych spółki "M." sp. z o.o. w T. Także w postanowieniu z 1 października 2012 r., XII W 2119/12 Sąd Rejonowy w Toruniu stwierdził, że całkowicie z przyczyn od siebie niezawinionych skarżąca spółka nie była w stanie regulować terminowo świadczeń ze stosunku pracy określonym pracownikom. W celu oceny prawidłowości postępowania członka zarządu trzeba wziąć pod uwagę fakt, w jakich warunkach przyszło mu pełnić funkcję. Dlatego też Sąd Rejonowy w Toruniu zobowiązany był poddać ocenie całokształt okoliczności zaistniałych po stronie skarżącej spółki. Brak zawinienia po stronie jednego z członków zarządu ustalony zatem został przez pryzmat czynności, jakie podejmował za spółkę prowadząc jej sprawy oraz reprezentując ją na zewnątrz. Tym samym ocena zachowania R. B. jest tożsama z oceną działań spółki.

W skarżonym wyroku, podobnie jak i w postanowieniu organu II instancji Sąd próbuje naprawić braki uzasadnienia jakie miały miejsce w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie wydanym przez organ I instancji. W skarżonym postanowieniu organ II instancji wyjaśnia wysokość nałożonej grzywny oraz przesłanki nałożenia tej grzywny, wskazując błędnie, iż postanowienie wydane przez organ I instancji o nałożeniu grzywny zostało uzasadnione w sposób należyty. Z kolei Sąd wskazuje, iż organ II instancji w sposób należyty umotywował swoje stanowisko, nie odnosząc się jednak do kwestii, iż organ I instancji w ogóle nie uzasadnił faktu nałożenia na spółkę grzywny w celu przymuszenia. Tego rodzaju postępowanie jest niedopuszczalne. W taki bowiem sposób doszłoby nie tylko do obejścia przepisów o obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, ale do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego rozstrzygnięcia sprawy, które to prawo gwarantuje art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06). Nie ulega żadnej wątpliwości, iż błędy organu nie mogą być naprawione w ten sposób, że w kolejnym orzeczeniu wydanym w danej sprawie pojawia się uzasadnienie faktyczne i prawne, które w dodatku nie przekonuje co do swojej zasadności, skoro obowiązek nałożony na spółkę był niewykonalny ze względów wskazanych wyżej oraz w dalszym ciągu nie wyjaśniono dlaczego została nałożona grzywna w celu przymuszenia w takiej właśnie wysokości jak w postanowieniu. W doktrynie prawa jak i w orzecznictwie dominuje ugruntowany pogląd, iż organ administracyjny nadkładając grzywnę na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji działa w granicach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności w stosowaniu poszczególnych instytucji prawa, lecz nakłada na ten organ obowiązek uzasadnienia podjętej decyzji, aby można było dokonać kontroli takiego rozstrzygnięcia. Tak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 18 sierpnia 2011 r., IV SA/Wr 341/11 wskazując, iż uzasadnienie wysokości grzywny w każdym przypadku, dla uniknięcia zarzutu jej dowolności, niezależnie od tego, że wchodzące w rachubę przesłanki mają ograniczony charakter. Wysokość grzywny w określonych sytuacjach reguluje art. 121 u.p.e.a. Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoją rolę. Wymierzając grzywnę organ winien także ocenić sytuację materialną zobowiązanego, a także jego indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego a nie innego zachowania zobowiązanego. Z art. 122 u.p.e.a., w którym ustawodawca określił tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia wynika, że ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. W wyroku z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji, a ponadto winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego oraz górną granicę wymierzanej grzywny, zaś w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ I instancji całkowicie pominął kwestię wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny. Także postanowienie wydane przez organ II instancji nie zawiera takiego uzasadnienia pomimo podjętych nieudolnie prób w sposób niezgodny m. in. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W pkt 2 uzasadnienia niniejszej skargi spółka wskazała, iż ani organy administracyjne, ani Sąd nie uwzględniły sytuacji finansowo-prawnej skarżącej. Spółka w całej rozciągłości odwołuje się do tych twierdzeń w przypadku również i niniejszego zarzutu, dlatego zbędne jest przytaczanie w tym miejscu po raz kolejny wskazanych już okoliczności. Sytuacja, w jakiej znajduje się spółka ma o tyle istotne znaczenie, iż nawet gdyby została nałożona grzywna w minimalnej wysokości nie wpłynęłoby to w żaden sposób na realizację obowiązku wypłaty wynagrodzeń pracowniczych. Brak wypłaty środków nie jest spowodowany przecież złą wolą spółki tylko brakiem faktycznej możliwości ku sprostaniu tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 18 u.p.e.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że niedoręczenie postanowienia pełnomocnikowi skarżącej Spółki jest uchybieniem przepisów postępowania, pozostającym bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ Spółka skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia, a ten został rozpoznany w przewidzianym do tego trybie przez Sąd I instancji. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że uchybienie to spełnia przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie można bowiem podnosić, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez własnej winy dopiero wówczas, jeżeli brak doręczenia decyzji (postanowienia) pozbawił ją możliwości obrony swojego interesu prawnego.

Chybiony jest również zarzut art. 7 § 3 i art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie, ponieważ – jak trafnie ocenił to Sąd I instancji – twierdzenie Spółki, że w niniejszej sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być podstawą zarzutu (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić dopiero wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast przytoczone przez skarżącą kasacyjnie orzeczenia sądów powszechnych rozstrzygające w sprawach z zakresu prawa karnego nie zmieniają faktu, że decyzje administracyjne stanowiące w niniejszej sprawie tytuły egzekucyjne nie zostały wykonane przez zobowiązaną Spółkę, co obligowało wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Przy tym, pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dobór środka egzekucyjnego i jego wysokość zostały należycie uzasadnione. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Mówiąc innymi słowy, organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. Nie można natomiast – jak chce tego skarżąca Spółka – przyjąć, że art. 107 § 3 k.p.a. ma bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż niweczyłoby to cel egzekucji administracyjnej. Jeżeli nawet przyjąć, że uzasadnienie decyzji w kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia było niewystarczające, to i tak uchybienie to zostało naprawione przez organ II instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ II instancji był władny naprawić błędy w tym zakresie popełnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i jego działanie nie prowadziło do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).

Ponadto należy dodać, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (art. 125 i 126 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

Wobec bezzasadności twierdzeń o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 § 3 i art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. jest również chybiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.