Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1267/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...]lutego 2018 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) i art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...]S.A. z siedzibą w [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]grudnia 2017 r., wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy, na terenie działek nr [...],[...] i [...] (obręb [...],[...]) położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podano, iż Burmistrza [...]wystąpił do zarządcy ww. drogi krajowej, z wnioskiem z dnia [...]grudnia 2017 r. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu ww. decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. organ I instancji nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji. Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik strony składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając je za zasadne.

Organ wyjaśnił, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi w zakresie przedmiotowej sprawy jest art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p., w myśl którego decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia.

Organ uzgodnieniowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...]jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.). Droga krajowa nr [...]na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...]października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.

Przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy, na terenie działek nr [...],[...] i [...] (obręb [...],[...]) położonych przy drodze krajowej nr [...]w miejscowości [...], gm. [...], a zatem planowana inwestycja stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Wobec tego projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Artykuł 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Organ wyjaśnił że przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją zlokalizowaną poza terenem zabudowy, który rozumieć należy jako teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygnięcia nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Teren zabudowy nie jest tożsamy z terenem zabudowanym, którego obszar jest oznaczony, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.), znakami D-42 i D-43.

Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a (kolumna 4) tabeli ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż obiekty budowlane poza terenem zabudowy na drodze krajowej ogólnodostępnej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m. Zgodnie bowiem z pkt. 2 ppkt 2.1, lit. b przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji ustala się cyt. "(...) w odległości (...) 10,0 m od granicy działki z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1". Natomiast, ujęta ww. załączniku do projektu decyzji o warunkach zabudowy, odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]wynosi 22,0 m, a więc nie spełnia ona przesłanki ww. przepisu. W związku z powyższym nie można uzgodnić przedłożonego projektu o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy cyt. "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Organ podkreślił, iż w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1779/01, w wyroku z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 2276/01) stwierdził, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Organ podkreślił, iż z uwagi na fakt, że istota postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją sprowadza się do oceny sposobu obsługi komunikacyjnej tej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego skrzyżowania drogi gminnej (z której usytuowany ma być zjazd publiczny do planowanej inwestycji) z drogą krajową nr [...] oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mogłoby takie skrzyżowanie powodować, to również i w tym zakresie nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji. Pomimo ujętego w nim zapisu o obsłudze komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji poprzez zjazd publiczny z drogi gminnej, niezaprzeczalnym jest, że ruch (w szczególności samochodów osobowych i ciężarowych) spowodowany wnioskowaną inwestycją będzie odbywał się głównie (poza kilkudziesięciometrowym odcinkiem drogi gminnej) drogą krajową nr [...]. Skrzyżowanie, które aktualnie komunikuje ww. drogę krajową z drogą gminną (drogą publiczną) nie spełnia parametrów przewidzianych w przepisach ustawy o drogach publicznych, a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z powyższym zarządca drogi krajowej nr [...] nie może uzgodnić projektu decyzji, bowiem prowadziłoby to do sytuacji niebezpiecznych dla użytkowników ruchu drogowego. To stwierdzenie organu jest zgodne z argumentacją inwestora ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i załączonym przez niego raportem audytu BRD dla zadania "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zjazdem publicznym na częściach działek nr ewid. [...],[...],[...] w miejscowości [...]gm. [...]pow. [...]woj. [...]". Organ wskazał, iż w ramach planowanej przez inwestora inwestycji ma powstać billboard reklamowy o wymiarach 5,0 m x 2,5 m i maksymalnej wysokości do 5 m n.p.t. (zgodnie z pkt. 2 ppkt. 2.1 lit. f projektu decyzji), co stanowi powierzchnię 12,5 m2. Organ wyjaśnił, iż art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.)". W świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane reklama jest obiektem budowlanym, konkretnie budowlą (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego), jeśli stanowi urządzenie wolno stojące trwale związane z gruntem, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ stwierdził, że nie ma wątpliwości, że usytuowanie billboardu reklamowego w pobliżu drogi i skierowanego do uczestników ruchu drogowego stanowiłoby zagrożenie w ruchu drogowymi i uznał priorytet interesu społecznego nad interesem strony. W związku z powyższym za istotne w zakresie oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego należy uznać za niedopuszczalne usytuowanie ww. reklamy o wysokości aż do 5 metrów na przedmiotowym terenie. Umieszczenie reklamy, gdzie m.in. występuje duże natężenie ruchu, może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, dodatkowego obciążenia psychicznego, a także do spadku aktywności ruchowej i zdolności podejmowania decyzji. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmował manewr skrętu, omijania lub wyprzedzania, popełni więcej błędów, ponieważ będzie częściej spoglądał na pobocze niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. Reklamy usytuowane w niedużej odległości od granicy pasa drogowego, powodują wizualny "bałagan" w pobliżu dróg, co może utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych, istotnych dla ruchu tablic informacyjnych i w efekcie prowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zdarzenia drogowego - wypadku. Jest to założenie racjonalne, oparte na wiedzy specjalistycznej i nie wymaga przeprowadzenia wszechstronnych dowodów na jego poparcie.

W analizowanym przypadku billboard ma być ustawiony na odcinku drogi wymagającym od kierujących pojazdami zachowania szczególnej uwagi, o czym świadczy klasa drogi i istniejąca organizacja ruchu. Organizacja ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególnej ostrożności i potwierdza, że dekoncentracja kierowców na tym odcinku drogi jest szczególnie niebezpieczna. Zgodnie bowiem z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) to najczęstsza przyczyna wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zdarzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. 23-26; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.policja.pl). Organ podkreślił, iż przedstawione stanowisko co do zagrożenia płynącego z dezorientacji kierowców w związku z usytuowaniem billboardu reklamowego, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę i uprawnia do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ dodał, że odległości ujęte w art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowią odległości minimalne od zewnętrznej krawędzi jezdni, w związku z czym mogą one być zwiększane na podstawie zebranych materiałów i dogłębnej analizy w sprawie, której organ powyżej dokonał. Ujęta w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odległość planowanego billboardu reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] powinna wynosić co najmniej 50,0 m. Powyższa odległość nie powinna w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy negatywnie wpływać na zachowania użytkowników ruchu drogowego.

Bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest także znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 5929 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło 5 814 poj./dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z ww. drogi gminnej i włączeniem się do ruchu. Tak duży potok pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych (2 074 poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi (zwłaszcza na analizowanym odcinku drogi krajowej, której szerokości jezdni wynosi ok. 7 m) wymusza na zarządcy drogi obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Organ podkreślił, iż innym problemem z punktu widzenia BRD w przypadku lokalizacji obiektu tego typu w obszarze skrzyżowania jest częste stwarzanie sytuacji konfliktowych w obszarze skrzyżowania przez kierowców mających zamiar wjechać do obiektu, polegających na nagłych, niesygnalizowanych manewrach lub gwałtownym hamowaniu na wylocie skrzyżowania. Efektem tych niewłaściwych zachowań kierowców, korzystających z usług obiektu jest znaczna liczba zderzeń tylnych na skrzyżowaniu. Należy mieć również na uwadze wzmożony ruch pieszych korzystających z obiektu handlowego.

Dlatego też dla prawidłowej organizacji ruchu i uniknięciu zaburzeń potoku ruchu organ stwierdził, że stawia surowe wymogi, tj. potrzebę przebudowy przedmiotowego skrzyżowania z uwzględnieniem m.in. dodatkowych pasów ruchu i realizacji odseparowanego od jezdni ciągu pieszego ze znajdującego się w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ww. dróg publicznych przystanku autobusowego. Wymagania budowy dodatkowych pasów ruchu (do skrętu z i do drogi gminnej) nie stanowią swobodnego uznania organu, a wynikają wprost z ww. ustawy o drogach publicznych. Organ dodał, iż występująca w obrębie oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania zatoka autobusowa, determinuje do zachowania bezpieczeństwa względem pieszych, korzystających ze środków komunikacji transportu publicznego.

Z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków ujętych w art. 43 ust. 1 u.d.p., a włączenie drogi gminnej do drogi krajowej, którym odbywać się ma obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji nie spełnia w dacie orzekania parametrów i funkcji ujętych w powołanych przepisach prawa. Dlatego też inwestor przed uzyskaniem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien, w porozumieniu z Oddziałem w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uzgodnić usytuowanie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz billboardu reklamowego i przebudować przedmiotowe skrzyżowanie aby spełniało ono parametry i funkcje ujęte w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynie po spełnieniu ww. warunków i odpowiadającym im zapisom ujętych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi krajowej nr [...] będzie mógł uzgodnić planowaną inwestycję.

Organ wyjaśnił, iż brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m.in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013- 2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r.; ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w [...]reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

– art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie u nieuzgodnienie w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego, pomimo tego że zjazd do planowanej inwestycji będzie odbywał się drogą gminną, a ponadto co do możliwości posadowienia bilbordu reklamowego przez błędne przyjęcie przez organ, iż ocena zagrożenia płynącego z dezorientacji kierowców w związku z posadowieniem bilbordu reklamowego mieści się w ramach art. 35 ust. u.d.p.;

- art. 43 ust. 1 lp.3 lit. a u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że odległość od krawędzi drogi wynosząca 22 m jest nieprawidłowa w przypadku planowania inwestycji w terenie zabudowy;

- § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe przyjęcie że zjazd z drogi klasy GP na drogę gminną winien być wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi;

- niezastosowanie przepisów art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. i nie podjęcie przez organ wszelkich stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, niewskazanie przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że inwestycja polegająca na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu;

- błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: nie podaniu przez organ wyników analiz i badań uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i dowolne przyjęcie własnych rozważań jako wystarczających do uzasadnienia przedmiotowego postanowienia.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017r. , poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe oraz bilbord reklamowy o wymiarach 5,0 x 2,5 m i wysokości 5,0 m, na terenie działek o nr [...],[...],[...], obręb [...][...], w m. [...], gm. [...]. Burmistrz [...], mając względzie, że planowana inwestycja ma mieć dostęp do drogi krajowej przez zjazd publiczny z drogi gminnej zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu powyższej decyzji.

Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 4 w związku art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem.

W niniejszej sprawie - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego organem właściwym był zarządca drogi - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zmianami). Stanowi on, że "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Przepis ten wprawdzie nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, niemniej jednak zarządca drogi powinien mieć przede wszystkim na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi bowiem jedną z podstawowych przesłanek co do dopuszczalności mającej powstać inwestycji na terenie przyległym do pasa drogowego, w tym konkretnym przypadku do terenu przy drodze krajowej ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 1966/17, CBOSA). Z zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza akt administracyjnych sprawy i wydanych w obu instancjach postanowień uzgodnieniowych prowadzi do oceny, że zasadnie organ stwierdził, iż w istniejącym stanie faktycznym włączenie do ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], które będzie generował planowany obiekt handlowo-usługowy, nie jest dopuszczalne właśnie z uwagi na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zauważyć należy, iż z poczynionych przez organ uzgodnieniowy ustaleń wynika, że droga gminna i jej włączenie do drogi krajowej nr [...], klasy GP, nie posiadają parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z tego też powodu nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie tylko będą utrudnione warunki dla wjazdu i wyjazdu z drogi gminnej na drogę krajową, ale zwiększenie się ruchu drogowego spowodowanego działalnością planowanego obiektu usługowo-handlowego może powodować sytuacje kolizyjne i wypadki drogowe, zwłaszcza że na tej drodze krajowej występuje wysokie natężenie ruchu 5929 poj./ dobę wg danych z 2015 roku i ma tendencje wzrostowe gdy się porówna dane z 2010 r., 5 814 poj./ na dobę. Słusznie więc stwierdził organ, że dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest w tym konkretnym przypadku przebudowanie skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną z uwzględnieniem dodatkowych pasu ruchu do skrętu z i do drogi gminnej. Z kolei dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pieszych korzystających z obiektu handlowo-usługowego zachodzi konieczność realizacji ciągu pieszego oddzielonego od jezdni z uwagi na usytuowaną w odległości ok 50 m od skrzyżowania tych dróg, zatokę autobusową z przystankiem. To wszystko prowadzi do uznania, że właśnie z uwagi na niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była zasadna. Słusznie również stwierdził organ uzgodnieniowy, że brak podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika też z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Realizacja planowanej inwestycji wedle przedstawionego projektu decyzji pozostawałaby bowiem w sprzeczności z powołanym wyżej przepisem, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem z projektu decyzji wynika, że odległość ta przy realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego i bilbordu reklamowego nie zostanie zachowana, skoro z pkt 2 ppkt 2.1 lit. b projektu określającego "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika, że odległość linii zabudowy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] została określona na 22 m.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że przewidziany do realizacji nośnik reklamowy ze względu na jego usytuowanie przy drodze krajowej stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność.

Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Bezsprzecznym jest, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, chociażby reklam, nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny zagrożenia jakie może powodować posadowienie danego urządzenia reklamowego dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, biorąc pod uwagę kryterium odległości tego urządzenia od drogi, przesłanki określone w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, jak również inne okoliczności, które mogą powodować rozproszenie uwagi kierowców w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu np. rodzaj i wielkość tablicy reklamowej, kąt jej położenia w stosunku do drogi, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uzgodnieniowy mając to wszystko na uwadze, uznał iż w tym konkretnym przypadku bilbord reklamowy odległość od zewnętrznej krawędzi jedni drogi krajowej nr [...] powinna wynosić co najmniej 50 m.

Z takim stwierdzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie sposób się niezgodzić, skoro w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego jest bowiem sprawą priorytetową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego zjazdu i bezpieczeństwa na drogach i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 960/10 i 1 sierpnia 2013 r., IV SA/Wa 1100/13, CBOSA)

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organ podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonał jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim wszystkie wymagane elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne, co do przyczyn odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ujętego w niej przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Natomiast powołany w skardze art. 107 § 3 k.p.a. odnosi się do decyzji, a nie postanowienia.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. skargę oddalił.