Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1844/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 171/19 w sprawie ze skargi S. S. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 171/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS w przedmiocie gospodarki odpadami, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia 26 listopada 2018 r., nr MM-IN.7024. 145.2018.MKS, WIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzanej w dniach 4 października – 15 listopada 2018 r. w firmie S. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr MM-212/2018, zarządził:

1) przesyłać w terminie ustawowym roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami – termin realizacji: do stałego przestrzegania;

2) przestrzegać warunków posiadanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 listopada 2014 r., nr 137/14/PŚ.O, zmienionej decyzją z 22 maja 2017 r. nr 37/17/PZ.O – termin realizacji: do stałego przestrzegania.

Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do dnia 14 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że przedsiębiorca wysłał roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2017 r. po terminie ustawowym, tj. w dniu 19 marca 2018 r., co stanowi naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponadto, przeprowadzona kontrola wykazała, że rekultywacja prowadzona jest w sposób niezgodny z posiadaną decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie niekorzystnie przekształconego terenu – wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w taki sposób, że do wyrobiska przyjmowane są odpady gruzu z budów i remontów, zanieczyszczone odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pkt 2. zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 26 listopada 2018 r. wywiodła S. S., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż wydane zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, organ wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w S. – na terenie wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "G." i "G. VI", zlokalizowanego na części działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości G., gm. K., w okresie od 4 października do 15 listopada 2018 r. WIOŚ wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że do wyrobiska przyjmowane są odpady gruzu z budów i remontów, zanieczyszczone odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu, a więc rekultywacja prowadzona jest w sposób niezgodny z posiadaną decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 listopada 2014 r. nr 137/14/PŚ.O, zmienioną decyzją z 22 maja 2017 r. nr 37/17/PZ.O, zezwalającą na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie niekorzystnie przekształconego terenu wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "G." i "G. VI". Ponadto, na podstawie weryfikacji przedstawionych podczas kontroli kart ewidencji odpadów ustalono, że do rekultywacji wykorzystywane są odpady o kodzie: 170107 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 170106; 170103 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia; 170102 - gruz ceglany; 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. Przyjmowany do rekultywacji gruz zanieczyszczony jest zaś resztkami folii, tworzyw sztucznych i styropianem.

Organ podkreślił, że tego rodzaju naruszenia stwierdzane były także w toku działań podejmowanych w latach ubiegłych. Ponadto, w dniu zakończenia kontroli, tj. 15 listopada 2018 r., S. S. odmówiła podpisania protokołu. Pismem z 22 listopada 2018 r. złożone zostały zaś wyjaśnienia do protokołu, w których prowadząca działalność zaprzeczyła, aby świadomie i celowo na terenie wyrobiska składowane były odpady inne niż określone w decyzji oraz odpady komunalne będące innymi odpadami niż ujęte w decyzji oraz aby uciążliwości odorowe pochodziły z terenu wyrobiska, a także zaprzeczyła twierdzeniu, że rekultywacja wyrobiska prowadzona jest w sposób niezgodny z decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 listopada 2014 r. Mazowiecki WIOŚ wskazał również, że pismem z 14 grudnia 2018 r. S. S. poinformowała organ o realizacji zarządzenia pokontrolnego.

Sąd I instancji oddalając skargę S. S. na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS w przedmiocie gospodarki odpadami w uzasadnieniu wyroku wskazał, że WIOŚ wydał stosowne zarządzenie pokontrolne z 26 listopada 2018 r., którego punkt drugi skarżąca zakwestionowała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sporny punkt dotyczył przestrzegania przez skarżącą posiadanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 137/14/PŚ.O z 24 listopada 2014 r., zmienionej decyzją z 22 maja 2017 r. W ocenie skarżącej, powyższe zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, gdyż nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę powyższej oceny skarżącej nie podziela. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. W myśl ust. 1c. ww. przepisu, do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2) interwencyjne. Przez kontrole interwencyjne rozumie się z kolei kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 1c). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych, w myśl art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Ustalenia kontroli stanowią zaś, zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy, podstawę do wydania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kontrola miała charakter interwencyjny, co wynika wprost z treści sporządzonego protokołu, a poczynione w jej toku ustalenia skutkowały wydaniem zarządzenia pokontrolnego. W tym zakresie nie można zatem zarzucić organowi naruszenia powyższych przepisów, gdyż zostały one zastosowane w sposób prawidłowy. Organ wskazał jednocześnie wzorzec kontrolny, którego naruszenie stwierdził, tj. treść decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 137/14/PŚ.O z 24 listopada 2014 r., zmienionej decyzją z dnia 22 maja 2017 r.

Sąd w pełni podziela zapatrywanie skarżącej co do tego, że podstawowe znaczenie dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego ma protokół kontroli, między to którymi dokumentami powinien istnieć logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Sąd nie podziela jednak zdania skarżącej, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność między poczynionymi w protokole ustaleniami a wydanym zarządzeniem pokontrolnym, którego skarżąca dopatruje się po pierwsze w tym, że odmówiła podpisania protokołu i przedstawiła własne stanowisko w sprawie, po drugie w tym, że uzasadnienie zarządzenia różni się od treści protokołu oraz w lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia, z którego – jak twierdzi skarżąca – nie wynika, o jakie zanieczyszczone odpady chodzi, dlatego zarządzenie to nie wskazuje należycie ustalonych naruszeń i sposobu ich usunięcia.

Sąd nie dostrzegł sprzeczności między treścią protokołu kontroli a wydanym w sprawie zarządzeniem pokontrolnym. Art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie określa żadnych wymagań formalnych co do treści i elementów zarządzenia pokontrolnego, ani stopnia jego szczegółowości, choć akt ten bez wątpienia powinien informować o ustaleniach faktycznych sprawy, a także stwierdzonych naruszeniach oraz powinien zawierać wytyczne, których wykonanie zarządza wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że zarządzenie nie musi powtarzać w swojej treści szczegółowych ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli, ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a ponadto w ocenie Sądu wystarczające jest, by z treści zarządzenia można było powziąć ogólną wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, skoro adresat zarządzenia może w każdej chwili zapoznać się z protokołem, a co więcej, może nie zgadzając się z nim przedstawić swoje stanowisko w sprawie. W niniejszym przypadku bezsporne jest, że skarżąca ustalania te znała i skorzystała z prawa do przedstawienia swojego stanowiska, a więc zarzut ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia jest w tym przypadku chybiony. Nie ma przy tym – wbrew twierdzeniom skargi – rozbieżności między treścią protokołu kontroli a zarządzeniem.

Skarżąca najwyraźniej nie dostrzegła, że cytowany przez nią w skardze fragment znajdujący się na drugiej stronie protokołu odnosi się do treści zgłoszonej organowi interwencji, podczas gdy przedstawiany w opozycji do tego fragment zarządzenia pokontrolnego przedstawia natomiast konkretne ustalenia organu poczynione w toku kontroli. Nie ma zatem powodów, by oczekiwać, że sformułowania te będą zbieżne, zwłaszcza że organ wykazał, iż kontrola nie potwierdziła wszystkich zgłaszanych w toku interwencji naruszeń.

Zdaniem Sądu nie można było podzielić także zarzutu, że sposób, w jaki organ sformułował punkt 2. zarządzenia nie pozwala na ustalenie, jakiego naruszenia dopuściła się skarżąca oraz jak powinna je usunąć. Skoro bowiem ustalenia kontroli wskazują na stwierdzenie, iż rozplantowane w wyrobisku odpady zawierają określone, wprost tam wskazane zanieczyszczenia w postaci folii, czy styropianu, a decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, której postanowienia organ wskazał jako naruszone, określa rodzaje i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia w wyrobisku, wśród których nie wymieniono odpadów wykazanych przez organ w toku kontroli jako zanieczyszczenia, to z zasad zwykłej logiki wynika, iż z zarządzenia nakazującego, by skarżąca przestrzegała warunków posiadanej decyzji nie można wyprowadzić innych wniosków niż te, że organ oczekuje od skarżącej usunięcia odpadów, których nie pozwala przyjmować i przetwarzać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz nieprzyjmowania do terenu wyrobiska innych odpadów niż dopuszczonych tą decyzją.

W skardze kasacyjnej S. S., reprezentowana przez adw. R. D., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) przez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty i wnioski skargi do WSA oraz powołaną podstawę prawną;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) przez brak wyjaśnienia sprawy przez Sąd i nierozpoznanie istoty sprawy;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471), gdyż wydane zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 zm.) poprzez zaakceptowanie faktu nierównego traktowania podmiotów związanych zawodowo z gospodarką odpadami budowlanymi na tle identycznych sytuacji faktycznych;

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zm.) wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że strona skarżąca podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie w kwestii naruszenia w art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471).

Strona skarżąca nie może zgodzić się zarówno ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i ze stanowiskiem organu I i II instancji w kwestii tego, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 137/14/PŚ.O z 24 listopada 2014 r. zmieniona decyzją z 22 maja 2017 r. jest wzorcem kontrolnym.

W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, iż strona skarżąca ma zgodę na rekultywację dawnego wyrobiska przy wykorzystaniu m.in. odpadów o kodach: a) 17 01 01; b) 17 01 02; c) ex 17 01 03; d) ex 17 01 07. Czy Marszałek Województwa Mazowieckiego w decyzjach z 2014 r. i 2017 r. wprost napisał, iż zakazuje skarżącej wykorzystywania gruzu z budów i remontów zanieczyszczonych odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu? Nie. Załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) zawiera listę kodów odpadów ujętych w formie tabeli, która zawiera jedynie wskazania dotyczące grupy, podgrupy i rodzaje odpadów. Jak widać, ów akt prawny rangi rozporządzenia w żaden sposób nie wykreował wzorca odpadów budowlanych. Również w żaden sposób nie uczyniły tego organy administracji publicznej odpowiedzialne za ochronę środowiska w Polsce, a zwłaszcza organy I i II instancji. Jaki jest skutek tego zaniechania widać po lekturze stron internetowych firm zajmujących się problematyką tego rodzaju odpadami, czyli gruzem budowlanym. W przypadku strony skarżącej, jedynym dostawcą odpadów budowlanych na teren dawnego wyrobiska jest firma P. Na stronie internetowej tej firmy, tj. [...] została przedstawiona klasyfikacja odpadów budowlanych. Pytanie jak to ma się do katalogu kodów odpadów z ww. rozporządzenia i stanowiska organu w tej sprawie? Nie jest to odosobniona klasyfikacja odpadów budowlanych dokonana przez podmiot zajmujący się problematyką odpadów budowlanych.

Podobną klasyfikację odpadów budowlanych przedstawia firma A. Inny przykład to firma D. z siedzibą w K., która również posługuje się własną klasyfikacją odpadów budowlanych. Według skarżącej kasacyjnie, jak widać na powyższym zestawieniu klasyfikacji odpadów budowlanych przedstawionych przez różne podmiotu gospodarcze zajmujące się zawodowo problematyką odpadów budowlanych brak jest na terenie Polski jednolitego stanowiska co do tego, jak należy interpretować skład poszczególnych odpadów budowlanych ujętych w kodach odpadów w ramach Grupy 17. Idąc krok dalej, zmiana dostawcy odpadów w postaci gruzu budowlanego przez stronę skarżącą nic nie zmieni, gdyż jak widać klasyfikacja gruzu budowlanego jako odpadu z Grupy 17 jest różnie interpretowana przez podmiot zajmujące się na zawodowo problematyką odpadów budowlanych w Polsce przy jednoczesnej biernej postawie stosownych organów zajmującej się ochroną środowiska. Co więcej, skoro owe podmioty gospodarcze wprost na swoich stronach internetowych zamieszczają takie, a nie inne informacje o składzie poszczególnych rodzajów odpadów budowlanych, to należy uznać, iż owe podmioty działają lege artis, co najwyraźniej widać to w przypadku firmy P., która jest jedynym dostawcą odpadu budowlanego dla strony skarżącej. Organy I i II instancji są zdania, iż strona skarżąca narusza decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2014 r. zmienioną w 2017 r. poprzez wykorzystywanie odpadów zanieczyszczonych do rekultywacji wyrobiska, a jednocześnie te same organy nie widzą nic negatywnego w tym, że firma P. zajmuje się transportem odpadów m.in. w postaci gruzu budowlanego, który jest zanieczyszczony i tym samym narusza stosowne zezwolenia na transport tych odpadów, które również w tym wypadku powinno być "wzorcem kontrolnym", i posiada na to twarde dowody na miejscu u strony skarżącej, ale tak nie jest. Zatem, czemu organy uznają stronę skarżącą za winną zaniedbań co do przyjmowania odpadów niezgodnych z decyzją Marszałka Wojewódzka Mazowieckiego z 2014 r. zmienioną w 2017 r., skoro z jednej strony brak jest wzorca czystości odpadów budowlanych, a z drugiej strony, praktyka obrotu odpadów budowlanych jest bardzo daleka od idealnej wizji organów, co do gruzu budowlanego jako odpadu, co strona skarżąca wykazała powyżej, zaś organy nic z tym nie robią, oprócz przeprowadzania częstych kontroli na wyrobisku u strony skarżącej?

Nie można też zapomnieć jeszcze o innej kwestii. Mianowicie, kwestii tego kto nadaje kod odpadu. Co do zasady, kody odpadom nadaje ich wytwórca. Są one wskazywane na karcie przekazania odpadu, w tym w szczególności w zakresie kodu i rodzaju przekazywanego odpadu i odbiorca nie może ich zmieniać. Posiadacz odpadów, który przejmuje odpady od innego posiadacza, jedynie potwierdza fakt przejęcia odpadów. Wynika to wprost z brzmienia art. 69 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.). Podmiot odbierający odpady nie ma żadnych podstaw prawnych, żadnego upoważnienia, aby po odebraniu odpadu od ich posiadacza (wytwórcy) na podstawie karty przekazania odpadu, w której jest oznaczony kod odbieranego odpadu, dowolnie, samodzielnie, dokonać "przekwalifikowania" takiego odpadu do innego kodu. Takie działania naruszałyby przepisy prawa. Nie jest tym samym zrozumiałe, na jakiej podstawie skarżący powinien dokonywać analizy odebranych odpadów w oparciu o przepisy prawa. Skarżący odbierał odpady zakwalifikowane do określonego kodu przez ich wytwórcę i zagospodarowywał je w sposób, w jaki - dla takiego kodu odpadu - zobowiązywały go przepisy prawa i posiadana ostateczna decyzja administracyjna z 2014 r. zmieniona w roku 2017. Dlatego też, nie można przemilczeć faktu, że strona skarżąca cały czas dokładała i nadal dokłada należytej staranności co do kontroli przyjmowania odpadów budowlanych do wyrobiska poprzez samodzielne dokonywanie ich oczyszczania (sortowania) w miarę swoich możliwości.

Wszystko to skłania do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako Sąd I instancji, bardzo powierzchownie zbadał problem prawny sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego i tym samym nie dostrzegł tego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wszystko to prowadzi do przekonania, iż po stronie organów I i II instancji mamy zdecydowanie do czynienia z fikcyjnym dbaniem o ochroną środowiska niż z rzeczywistym działaniem lege artis w celu ochrony środowiska w Polsce. W świetle tego co zostało podniesione powyżej, wciąż aktualny jest zarzut strony skarżącej co do tego, że uzasadnienie spornego zarządzenia pokontrolnego jest ogólnikowe i lakoniczne. Pytanie - jak brzmi idealny wzorzec kontrolny dla tzw. odpadów budowlanych, które posiadają klasyfikujący kod z grupy 17, na mocy którego z jednej strony, działalność P., jedynego dostawcy odpadów dla skarżącej, jest zgodna z prawem, a z drugiej strony, rekultywacja terenu przez skarżąca przy użyciu tego samego odpadu jednocześnie godzi, zdaniem organów I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, we wzorzec kontrolny jakim ma być decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 137/14/PŚ.O z dnia 24 listopada 2014 r. zmieniona decyzją z dnia 22 maja 2017 r.? Nie wiadomo. Tym samym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pkt 2 zarządzenia pokontrolnego pozwala na ustalenie jakiego naruszenia dopuściła się skarżąca, oraz jak je powinna usunąć (s. 7) w sytuacji kiedy brak jest 1 (jednego) powszechnego wzorca kontrolnego dla tzw. odpadów budowlanych, które posiadają klasyfikujący kod z grupy 17, a z drugiej strony, wyżej wskazane decyzje również nie wskazują jakie elementy mogą i nie mogą zawierać odpady budowlane z grupy 17. Tym samym, zarządzenie pokontrolne z 26 listopada 2018 r. w pkt 2. jest iluzoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., II FSK 1333/09). Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745, wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 941/21, LEX nr 3395358).

W uzasadnieni wyroku Sąd I instancji powołał się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i prawidłowo stwierdził, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga S. S. jest niezasadna. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd I instancji działając z urzędu, zasadnie nie stwierdził istnienia takich wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnoszą się do tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi nie opiera się na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a.

Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że powołany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r., II GSK 78/14, 30 czerwca 2015 r., II FSK 1442/13, 30 czerwca 2015 r., II FSK 1443/13, 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1193/21).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471). Odnosząc do tego zarzutu wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego WIOŚ z dnia 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS w przedmiocie gospodarki odpadami, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji, jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli. Ustalenia kontroli stanowią zaś, zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy, podstawę do wydania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego. W niniejszej sprawie kontrola miała charakter interwencyjny, co wynika wprost z treści sporządzonego protokołu, a poczynione w jej toku ustalenia skutkowały wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organowi nie można zarzucić naruszenia powyższych przepisów, gdyż zostały one zastosowane w sposób prawidłowy. Organ wskazał jednocześnie wzorzec kontrolny, którego naruszenie stwierdził, tj. treść decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 137/14/PŚ.O z 24 listopada 2014 r., zmienionej decyzją z dnia 22 maja 2017 r. Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejsze sprawie zachodzi sprzeczność między poczynionymi w protokole ustaleniami a wydanym zarządzeniem pokontrolnym, którego skarżąca dopatruje się po pierwsze w tym, że odmówiła podpisania protokołu i przedstawiła własne stanowisko w sprawie, po drugie w tym, że uzasadnienie zarządzenia różni się od treści protokołu oraz w lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia, z którego – jak twierdzi skarżąca – nie wynika, o jakie zanieczyszczone odpady chodzi, dlatego zarządzenie to nie wskazuje należycie ustalonych naruszeń i sposobu ich usunięcia.

Sąd prawidłowo nie stwierdził sprzeczności między treścią protokołu kontroli a wydanym w sprawie zarządzeniem pokontrolnym. Art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie określa żadnych wymagań formalnych co do treści i elementów zarządzenia pokontrolnego, ani stopnia jego szczegółowości, choć akt ten bez wątpienia powinien informować o ustaleniach faktycznych sprawy, a także stwierdzonych naruszeniach oraz powinien zawierać wytyczne, których wykonanie zarządza wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Zarządzenie nie musi powtarzać w swojej treści szczegółowych ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli, ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a ponadto w ocenie Sądu wystarczające jest, by z treści zarządzenia można było powziąć ogólną wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, skoro adresat zarządzenia może w każdej chwili zapoznać się z protokołem, a co więcej, może nie zgadzając się z nim przedstawić swoje stanowisko w sprawie. W niniejszym przypadku bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie ustalenia te znała i skorzystała z prawa do przedstawienia swojego stanowiska, a więc zarzut ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia jest w tym przypadku chybiony.

Sąd I instancji prawidłowo nie podzielił zarzutu, że sposób, w jaki organ sformułował punkt 2. zarządzenia nie pozwala na ustalenie, jakiego naruszenia dopuściła się skarżąca oraz jak powinna je usunąć. Ustalenia kontroli wskazują na stwierdzenie, że rozplantowane w wyrobisku odpady zawierają określone, wprost tam wskazane zanieczyszczenia w postaci folii, czy styropianu, a decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, określa rodzaje i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia w wyrobisku, wśród których nie wymieniono odpadów wykazanych przez organ w toku kontroli jako zanieczyszczenia, to z zasad zwykłej logiki wynika, iż z zarządzenia nakazującego, by skarżąca przestrzegała warunków posiadanej decyzji nie można wyprowadzić innych wniosków niż te, że organ oczekuje od skarżącej usunięcia odpadów, których nie pozwala przyjmować i przetwarzać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz nieprzyjmowania do terenu wyrobiska innych odpadów niż dopuszczonych tą decyzją.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 zm.) przez zaakceptowanie faktu nierównego traktowania podmiotów związanych zawodowo z gospodarką odpadami budowlanymi na tle identycznych sytuacji faktycznych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie było zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego WIOŚ z 26 listopada 2018 r. nr MM-IN.7024.145.2018.MKS w przedmiocie gospodarki odpadami skierowane do skarżącej. W ramach tego zarządzenie organ nie prowadził czynności kontrolnych dotyczących działalności przedsiębiorców wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.