Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 294/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 13=27, art. 103 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej stację bazową telefonii komórkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Starosta G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Spółki z.o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] (wieża kratowa) wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektroenergetyczną w miejscowości J. na działce nr [...], obręb [...] J., gmina J..

Od powyższej decyzji złożone zostały odwołania, w tym między innymi, odwołanie W. K. z dnia [...] listopada 2019 r. (uznanej za stronę postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym).

W. K. zarzuciła organowi naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów, rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez zaniechanie ustalenia obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej a w konsekwencji ustalenia, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko i właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz na osoby postronne, a także, czy ma wpływ na obniżenie wartości sąsiadujących nieruchomości - w tym odwołującej się; 2/ przepisów prawa procesowego, tj. art. od 6 do 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy zwłaszcza w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej oraz ustalenia, czy przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz na właścicieli nieruchomości sąsiednich i osoby trzecie, a także może uniemożliwić przekwalifikowanie w przyszłości sposobu korzystania z nieruchomości np. na cele mieszkalne; 3/ przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.o.o.ś), poprzez nałożenie obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej, gdyż w niniejszej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego i zakończenia go decyzją środowiskową jako, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Wojewoda D. po rozpatrzeniu złożonych odwołań – w tym także odwołania W. K. - działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że merytorycznemu rozpatrzeniu podlega tylko odwołanie które pochodzi od strony postępowania. W przypadku, gdy z odwołaniem występuje inna osoba (lub podmiot) nie posiadająca statusu strony postępowania, organ odwoławczy albo stwierdza niedopuszczalność odwołania, albo – w przypadku jak w niniejszej sprawie, gdy status odwołującego się nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – umarza postępowanie odwoławcze ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wywołaną brakiem strony.

Wskazując na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że kluczowym dla ustalenia stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest określenie obszaru oddziaływania czyli terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Określenie obszaru oddziaływania następuje każdorazowo dla danego obiektu, co oznacza, że w zależności od jego cech indywidulanych, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisów odrębnych zostanie wyznaczona strefa nazwana obszarem oddziaływania. Określenie tego obszaru należy do obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego). Organ wskazał, że na stronach 9-11 zatwierdzonego projektu budowlanego przeprowadzona została analiza tego zagadnienia, według której, obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. W analizie tej wzięto pod uwagę emitowanie przez projektowane anteny oddziaływanie elektromagnetyczne o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 która jest graniczną wartością promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności określoną rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz.U Nr 192, poz. 1883 – dalej jako r.MŚ). Stwierdzono także, że obszar ten rozpościera się ponad działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i nr [...]. Równocześnie wskazano, że pole to będzie znajdować się na wysokości 43,6 m n.p.t. Wymiar ten prawie trzykrotnie przewyższa wysokość istniejącej zabudowy oraz potencjalnej, dopuszczonej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Osie głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych wyznaczone na potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy najniekorzystniejszym nachyleniu sięgają jedynie 24,6 m n.p.t. Wymiar ten dwukrotnie przewyższa wysokość istniejącej zabudowy oraz potencjalnej, dopuszczonej ustaleniami planu miejscowego.

Przywołując powyższe ustalenia, Wojewoda zaznaczył jednak, że określenie stron postępowania należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie. Organ pierwszej instancji rozszerzył obszar odziaływania inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w spawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839 – dalej jako rozporządzenie środowiskowe) obejmując większą ilość działek w sąsiedztwie. Organ ten nie wyjaśnił jednak – jak zauważył Wojewoda – zależności pomiędzy przywołanym przepisem a obszarem oddziaływania projektowanych anten.

Z akt sprawy wynika natomiast, że równoważne moce promieniowania izotropowo wyznaczone dla tych anten (pojedynczo jako EIRP) mieszczą się w dwóch przedziałach: od 1000 W do 2000 W oraz od 2000 W do 5000 W. Są to zatem przypadki ujęte w przywołanym przez organ I instancji przepisie § 3 ust.1 pkt 8 lit. d i e. Jednak z opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że omawiana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w zacytowanym przepisie pozwalających zakwalifikować ją do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wiązki EIRP wyznaczone dla projektowanych anten nie przechodzą przez miejsca dostępne dla ludności, co jest zgodne ze stwierdzeniem zawartym w projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, można domniemywać, że organ I instancji "z ostrożności" uwzględnił w obszarze oddziaływania stacji także działki znajdujące się pod ww. wiązkami EIRP. Taki był dotychczasowy sposób postępowania przy ustalaniu tego obszaru. Uwzględniono także teren znajdujący się pod polem elektromagnetycznym którego gęstość przekraczała wielokrotność 0,1 W/m2 ustaloną jako graniczna wartość promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności.

Wojewoda stwierdził jednakże, że od dnia 1 stycznia 2020 r. zmienił się znacząco stan prawny mający zasadnicze znaczenie przy ustalaniu obszaru odziaływania inwestycji telekomunikacyjnych. Ustawą z dnia 20 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych ustaw (Dz.U z 2019 r. poz. 1815) wprowadzono znaczące zmiany w pojęciach i wielkościach istotnych dla przedsięwzięć telekomunikacyjnych. Po pierwsze, w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2019, poz. 1396 ze zm.) zdefiniowano pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, w wyniku czego przy ustalaniu tych miejsc uwzględnia się jedynie stan istniejący zabudowy i zagospodarowania nieruchomości a nie potencjalny. Także od 1 stycznia 2020 r. gęstość promieniowania elektromagnetycznego miejsc dostępnych dla ludności jest zróżnicowana, zależna od parametrów tego pola, a jej największa wartość nie może przekroczyć 10 W/m2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dni 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Mając zatem na względzie art. 6 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że zobowiązany jest uwzględnić przy orzekaniu opisane wyżej zmiany stanu prawnego, pomimo, że organ I instancji orzekał w innym stanie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że projektowane anteny nie będą oddziaływać na sposób zagospodarowania innych działek niż przeznaczona pod inwestycję. Akta sprawy wraz z dokumentacją projektową wskazują, że na terenach tych nie występują miejsca dostępne dla ludności na wysokościach na których oddziaływanie anten może mieć znaczenie. W tej sytuacji za stronę postępowania organ uznał jedynie inwestora oraz właścicieli działki nr [...] na której zlokalizowana jest inwestycja. Tym samym postępowanie odwoławcze z wniosków właścicieli innych nieruchomości – w tym W. K. - należało umorzyć.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła W. K. zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 127 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania i umorzenie postępowania odwoławczego podczas, gdy należące do niej nieruchomości znajdują się w prawidłowo ustalonej strefie oddziaływania projektowanej stacji bazowej; 2/ art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś oraz § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten rozsiewczych w ramach inwestycji objętej decyzją lub potencjalnych anten na wieży kratowej, w celu ustalenia ich maksymalnej mocy i w rezultacie, ograniczenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie do terenów znajdujących się w promieniu 70 m od przedsięwzięcia, podczas, gdy po zsumowaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich projektowanych anten oraz potencjalnych anten spełnione są przynajmniej parametry wskazane w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z ust. 2 rozporządzenia i tym samym, należące do skarżącej nieruchomości powinny znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji; 3/ art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit .d. w związku z ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, przez pominięcie zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania i pochylenia (tiltu) anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi w szczególności nasłonecznieniem oraz wiatrami, jak również ukształtowaniem terenu, w tym możliwości wykonania badania wpływu nasłonecznienia na projektowaną wieżę z uwagi na okoliczność, że kratownice wieży podlegają odkształceniom spowodowanym warunkami atmosferycznymi. W szczególności zatem, obrót wierzchołka wieży będzie skutkował obrotem anteny i zmianą kierunku osi głównej wiązki promieniowania, co może wpłynąć na zmianę jej pochylenia i spowodować, że w osi głównej promieniowana mogą znaleźć się miejsca dostępne dla ludności. Kwalifikacja przedsięwzięcia została natomiast wykonana bez należytego uwzględnienia pagórkowatego terenu wokół wieży, co może powodować odbicia lub nakładanie się wiązki promieniowana i skutkować zwiększeniem mocy promieniowana z uwzględnieniem powyższych okoliczności; 4/ art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 314 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków" , poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie strefy w której może nastąpić przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, wyłącznie na podstawie danych dotyczących każdej z anten z osobna z pominięciem zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych, efektu superpozycji fal elektromagnetycznych, zmian kierunku osi głównej wiązki promieniowania anten oraz wieży spowodowanych warunkami atmosferycznymi oraz bez uwzględnienia odbić fal elektromagnetycznych spowodowanych warunkami terenowymi; 5/ art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i ust.3 Prawa budowlanego, w związku z § 9 ust. 1 "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków" przez błędne przyjęcie, że lokalizacja wieży i urządzeń radiowych spełnia wymagania bezpieczeństwa w tym dotyczące ochrony dopuszczalnych poziomów promieniowania podczas, gdy poziomy promieniowana zostały ustalone wyłącznie na podstawie danych poszczególnych anten bez uwzględnienia zasad kumulacji i superpozycji fal oraz odbić fal spowodowanych warunkami atmosferycznymi, jak również bez uwzględnienia innych wymogów bezpieczeństwa – w tym związanych z wpływem wyładowań atmosferycznych (wieża będzie najwyższym punktem w okolicy); art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 35/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych przez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa i eksploatacja wieży nie wywiera nadmiernego wpływu na jakość środowiska, w tym jego walorów krajobrazowych i w rezultacie błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem należącej do skarżącej nieruchomości; 7/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji wyłącznie na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez inwestora bez dokonania samodzielnej oceny tych dowodów, w tym nie dokonanie ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten (w tym potencjalnych), nieuwzględnienia zmian kierunków promieniowana, braku zbadania czy inwestycja może stanowić źródło niebezpieczeństwa oraz zaniechanie ustalenia, że nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości 68 m od stacji bazowej która może w przyszłości stanowić miejsce sytuowania instalacji i urządzeń radiokomunikacyjnych o maksymalnej mocy promieniowania. Zdaniem strony, organy powinny przeprowadzić ocenę inwestycji biorąc pod uwagę maksymalne możliwe sposoby wykorzystania przez inwestora wieży kratowej na potrzeby telekomunikacyjne oraz badając, czy inwestycja nie pogorszy dostępu do infrastruktury technicznej (zwłaszcza energetycznej) przez pozbawienie możliwości podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci lub przydzielenia jej zwiększonej mocy przyłączeniowej, jak też uwzględniając informację na temat występowania pól elektromagnetycznych których źródłami są inne instalacje i urządzenia znajdujące się w sąsiedztwie projektowanego obiektu (w tym także stacje bazowe radiokomunikacji ruchomej i linie elektroenergetyczne).

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację przedstawionych wyżej zarzutów. Podała między innymi, że jest właścicielką działki nr [...] która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką zainwestowania ale jest położona od niej w odległości 68 m. W jej ocenie, działka ta jest objęta oddziaływaniem pola elektromagnetycznego i znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji. Planowany obiekt może wprowadzić określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, w tym na cele mieszkaniowe w wyniku czego wartość nieruchomości ulegnie obniżeniu i utrudni przekwalifikowanie sposobu korzystania na cele inne niż rolnicze. Stanowisko organu, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji jest przedwczesne, gdyż oparte zostało tylko na załączonej przez inwestora analizie, która nie uwzględnia skumulowanego oddziaływania wszystkich anten objętych inwestycją w zakresie równoważnej mocy promieniowania izotropowo (przy uwzględnieniu maksymalnego wykorzystania w przyszłości stacji bazowej) lecz opiera się tylko na mocy ustalonej dla pojedynczej anteny. Skarżąca uważa także, że organ winien zweryfikować zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1W m2 w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności a więc w odniesieniu do terenów na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi oraz terenu na którym taka zabudowa może być wznoszona leganie, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nawet przy uwzględnieniu, że dla terenu inwestycji nie uchwalono planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zwarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 15 lutego 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd zgodnie z kryterium zgodności z prawem – co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2523 dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wyjaśnić także należy, że uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego którą Wojewoda wydał w wyniku rozpatrzenia odwołania pochodzącego, między innymi, od skarżącej. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu kontrola zaskarżonej decyzji ograniczona została wyłącznie od zbadania legalności rozstrzygnięcia w części w jakiej odnosiło się ono do podmiotu który wniesioną skargą zainicjował postępowanie sądowe w granicach jego interesu prawnego, czyli ustalenia, czy podmiotowi skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, tym samym interes procesowy w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia ma tylko ta strona, której interes materialnoprawny został zakwestionowany tym rozstrzygnięciem. W związku z powyższym Sąd badał legalność zaskarżonej decyzji tylko w odniesieniu do umorzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do W. K..

Stanowiący podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, CBOSA nsa.gov.pl). W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 589/19 CBOSA). Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Tym samym, w przypadku stwierdzenia, w wyniku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Uwzględniając, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - a zatem organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu - obowiązany jest on zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Obowiązkiem organu jest więc zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Dalej wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, krąg stron postępowania wyznaczany jest po myśli art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12 (Lex nr 1457693) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy. W myśl wskazanego przepisu przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wprowadzenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicji legalnej "obszaru oddziaływania" miało więc na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Istotne jest, że celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

W świetle przywołanych wyżej przepisów, nie można przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wywodzić tylko z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki na której mają być prowadzone roboty budowlanego objęte pozwoleniem. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które na gruncie konkretnej normy prawa materialnego mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości, powinno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, dostępny w CBOSA).

Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa i tylko wówczas, mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane, Komentarz, wyd. III – Lex).

Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r. II OSK 666/09).

Należy przypomnieć, że planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującą wieżę kratową o łącznej wysokości 61,95m na której zawieszone będą anteny radioliniowe oraz 9 anten sektorowych (po trzy anteny w każdym sektorze) skierowanych na azymuty 20o, 170o oraz 270o .

Dla oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę istotne jest ustalenie odległości pomiędzy należącą do niej nieruchomością a planowanym obiektem przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, które mogą ograniczać zagospodarowanie jej nieruchomości właśnie z powodu posadowienia tego obiektu. W przypadku inwestycji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (stacji bazowej telefonii komórkowej) z reguły ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich wynikają z ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową.

Z akt sprawy wynika – co potwierdza sama skarżąca - że jest ona właścicielem działki nr [...]. Działka ta nie graniczy z działką zainwestowania - nr [...], lecz oddzielona jest od niej działkami nr [...],[...][...],[...],[...],[...],[...] oraz działkami drogowymi nr [...] i [...]. Skarżąca podje, że jej działka znajduje się w odległości 68m od działki zainwestowania. Według mapy dla celów projektowych znajdującej się w projekcie budowalnym, wykonanej w skali 1:500, wynika jednak, że odległość ta w linii prostej od granicy działki skarżącej do stacji bazowej wynosi około 85 m.

Według zawartej w projekcie budowalnym informacji o oddziaływaniu obiektu (str. 9-10 projektu) przy uwzględnieniu sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 (wyznaczonych na podstawie sumarycznych mocy EIRP wszystkich anten na danym azymucie), które występują na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 znajdują się nad działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (co ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia ich poziomów).

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania przed organem I instancji zakres dopuszczalnego promieniowana elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności nie mógł przekraczać wartości 0,1 W/m2, co wynikało z przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska. W konsekwencji o ile nieruchomości znajdowały się w zasięgu promieniowania przekraczającego tę wielkość doznawały ograniczeń w zabudowie z uwagi na ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych. Jak jednak zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji, z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U z 2019r, poz. 2448), które podniosło progi dopuszczalnej gęstości mocy pola do poziomu od 2 do 10 W/m2 w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego. Rozporządzenie to nie wprowadza regulacji przejściowych, które nakazywałby do postępowań wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosować przepisy dotychczasowe. Tym samym, trafnie Wojewoda przyjął, że na etapie postępowania odwoławczego zobowiązany jest stosować przepisy które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. i uwzględnił nowe unormowanie przy ocenie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony uprawniający ją do wniesienia odwołania. Co również istotne, w dacie orzekania przez Wojewodę obowiązywało nowe brzmienie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (nadane art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych ustaw - Dz.U z 2019 r. poz. 1815) według którego, miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalone według stanu istniejącego zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepis ten jednoznacznie wskazuje zatem na stan istniejący na nieruchomości a nie na stan przyszły. Wobec braku przepisów przejściowych Wojewoda zobowiązany był uwzględnić przy orzekaniu nowe brzmienie także tego przepisu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro według dokumentacji obrazującej zasięg oddziaływania promieniowana elektromagnetycznego planowanego obiektu przekraczającego gęstość mocy dopuszczoną w poprzednim stanie prawnym – który był dla inwestora bezsprzecznie bardziej restrykcyjny - nieruchomość skarżącej nie znajdowała się w obszarze ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych z projektowanej stacji bazowej (obszar ten od strony działki skarżącej obejmuje działki nr [...], fragment działki nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...] i nr [...] według mapy dla celów projektowych ), to tym bardziej, przy uwzględnieniu nowych regulacji dopuszczających dla zakresu częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz poziom pól elektromagnetycznych o gęstości mocy do 10W/m2, także nie zostanie objęta tym odziaływaniem. W konsekwencji Sąd uznał, że pomimo, iż Wojewoda nie zaktualizował dokumentacji obrazującej zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych stosownie do zmiany stanu prawnego, to uchybienie to – ze względu na oddalenie nieruchomości skarżącej od planowanej inwestycji- nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgromadzony w tym względzie materiał był wystarczający dla ustalenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych z projektowanej stacji bazowej. Tym samym nie można stwierdzić aby z tego względu działka skarżącej na skutek planowanej inwestycji doznawała ograniczeń w sposobie zagospodarowania.

Realizacja planowanej zabudowy nie ogranicza także możliwości zabudowy działki skarżącej w kontekście rozważań dotyczących miejsc dostępnych dla ludności w obszarze gdzie mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka skarżącej jest niezbudowana – z argumentacji skargi wynika, że skarżąca planuje ją dopiero zabudować - i już choćby z tego powodu, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, nieruchomość ta nie może być uznana za miejsce dostępne dla ludności. Nadto jak wynika z włączonej do projektu budowlanego dokumentacji (także z kwalifikacji przedsięwzięcia), wektor promieniowana (głównych osi promieniowania anten) nie jest skierowany w działkę skarżącej, zatem nie ma na nią bezpośredniego oddziaływania.

Realizacja projektowanej inwestycji nie ograniczy możliwości zabudowy działki skarżącej również w świetle wymagań wynikających z innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Powoływany przez skarżącą § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie nie może stanowić przepisu odrębnego, którego treść umożliwiłaby skarżącej uzyskanie przymiotu strony. Przepis ten stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Skoro jednak nad nieruchomością skarżącej nie znajdują się pola o gęstości przekraczającej wartości dopuszczalne, to nie można przyjąć, że nie będzie ona mogła potencjalnie wznieść na swojej własności budynku przeznaczonego na pobyt ludzi.

Odnośnie zarzutów wskazujących na naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz dotyczących kwestii emitowania przez anteny sektorowe promieniowania i niezbadania przez organ, czy inwestycja zalicza się do oddziałujących na środowisko należy zauważyć, że kwestia ta z inicjatywy inwestora była rozpatrywana odrębnie przez organ właściwy w zakresie ochrony środowiska, czyli Wójta Gminy J., który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ środowiskowy po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji przedstawił ocenę, że miejsca dostępne dla ludności nie kolidują z główną osią wiązki promieniowania żadnej z projektowanych anten dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej stacji. W konsekwencji organ właściwy do rozstrzygania w sprawie oddziaływania na środowisko uznał – w wyniku oceny merytorycznej – że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji, organ architektoniczno – budowlany mógł, przy rozpatrzeniu sprawy, kierować się tym stanowiskiem.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności, jak i to, że inwestycja została przez właściwy organ zakwalifikowana za nie wymagającą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania następnie decyzji środowiskowej, należy stwierdzić, że nieuznanie - w tych okolicznościach - skarżącej za stronę postępowania na etapie postępowania odwoławczego, nie mogło być uznane za wadliwe.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd zwraca uwagę, że organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę może opierać się na dokumentacji przedstawionej przez inwestora. W niniejszej sprawie istotne jednak było, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległ zmianie stan prawny determinujący ustalenie kręgu stron postępowania. Tym samym, organ odwoławczy zobligowany był do weryfikacji zakresu podmiotowego postępowania a dla przeprowadzenia tej weryfikacji w odniesieniu do skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się wystarczający. Pozwalał on na stwierdzenie, że działka skarżącej położona jest w takiej odległości od nieruchomości na której planowana jest inwestycja, że w świetle znowelizowanych przepisów nie obejmą jej ograniczenia zagospodarowania w związku z odziaływaniem stacji bazowej. Sąd zauważa także, że ewentualne odstępstwa od deklarowanych w projekcie budowlanym rozwiązań już po zrealizowaniu inwestycji – zgłaszane przez skarżącą - mogą być podstawą, co najwyżej, do wszczęcia innych postępowań. Nie mogą jednak, jako potencjalna tylko możliwość wystąpienia nieprawidłowości w przyszłości, rzutować na ograniczenia zabudowy nieruchomości sąsiednich.

Skoro zatem nieruchomość skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania i brak było tym samym podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.