Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 385/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a,, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej w związku ze zmianą sposobu użytkowania mieszkania na biuro oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga C. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], nakładające na nią obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 20.000 zł w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części mieszkania na biuro w lokalu znajdującym się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...], przy ul. [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Starosty Krapkowickiego z dnia 13 maja 2009 r., nr [...], C. W. uzyskała pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny na parterze w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...], przy ul. [...], na działce nr A., kategoria obiektu XIII.

W dniu 23 marca 2010 r. W.Ż., działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], że C. W., mimo uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny, w dalszym ciągu użytkuje ten lokal jako biuro.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim zawiadomił C. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania przez nią lokalu, na parterze budynku przy ul. [...] w [...], jako biura.

W dniu 29 kwietnia 2010 r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu, w trakcie których stwierdzono że w lokalu, znajdują się urządzenia i meble biurowe (wg szkicu - w pomieszczeniu nr 1 znajdował się stół, fotele biurowe, szafy i urządzenia biurowe, w pomieszczeniu nr 2 biurko, fotel, komputer, szafy, a w pomieszczeniu nr 3 - biurko, taboret i komputer). Ponadto jedno z pomieszczeń zostało przystosowane do potrzeb sanitarnych lokalu (wg szkicu pomieszczenie nr 4 wyposażone zostało w umywalkę i zostało w całości wykafelkowane). Dodatkowo podczas oględzin stwierdzono, że lokal nie jest wyposażony w wentylację. Ponadto wymienione pomieszczenia zostały wyodrębnione z pozostałej części lokalu mieszkalnego C. W.. W trakcie oględzin właścicielka oświadczała, że użytkuje lokal zgodnie z jego przeznaczeniem jako usługowo - mieszkalny, z wyłączeniem własnych celów mieszkalnych, gdyż na stałe przebywa gdzie indziej.

W toku postępowania organ nadzoru budowlanego wezwał na przesłuchanie kierownika budowy J. W., który oświadczył że roboty budowlane związane z przebudową lokalu, zakończone zostały w grudniu 2009 r., były przeprowadzane w celu powstania mieszkania, a w trakcie ich wykonywania w sposób nieistotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie zmiany biegu schodów.

W wyniku przesłuchania w charakterze strony, C. W. potwierdziła oświadczenie wniesione do protokołu oględzin o sposobie użytkowania lokalu i wskazała, że w lokalu prowadzi usługi biurowe - rachunkowe. Strona zeznała też, że w marcu 2010 r. w lokalu wydzieliła pomieszczenie łazienki, roboty wykonywała sama. Dodała, że z uwagi na czas trwania inwestycji zmuszona była wykorzystać nieruchomość na własne cele zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem z dnia zakupu - jako lokal użytkowy.

Z przesłuchania W. Ż., reprezentującego Wspólnotę Mieszkaniową, w której znajduje się sporny lokal wynika, iż od 22 marca 2010 r. pomieszczenia tego lokalu były użytkowane jako biura.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156, poz. 1118ze zm.) wstrzymał użytkowanie pomieszczeń biurowych zlokalizowanych na parterze budynku położonego w [...] przy ul. [...]. W postanowieniu organ, dodatkowo nałożył obowiązek dostarczenia przez C. W. wymienionych dokumentów: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a także danymi technologiczne wykonanych w obiekcie budowlanym prac; 3) oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; 4) ostateczną decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w terminie do 30 września 2010 r

Z powodu niedostarczenia w wyznaczonym terminie ww. dokumentów decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, działając na podstawie art. 71a ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał C. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu zlokalizowanego w budynku wielorodzinnym.

W wyniku wniesionego przez C. W. na powyższą decyzję odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygniecie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z dostarczeniem przez C. W. żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na C. W. obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 20.000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła C. W. wskazując, w nim, że dla inwestycji przy ul. [...] w [...] została wydana decyzja Starosty Krapkowickiego o pozwoleniu na budowę. Podała, że nie zgadza się z interpretacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, który nie uwzględnił jej wyjaśnień dotyczących wykorzystywania lokalu, zwłaszcza że lokal ten nadal w księgach wieczystych oznaczony jest jako lokal użytkowy. Dodała, że w lokalu do dnia zażalenia nie zostały zakończone prace budowlane. Lokal, zdaniem inwestorki, nadal nie ma jeszcze "jasno określonego sposobu użytkowania." Wskazała, że nie naruszyła postanowień art. 71 Prawa budowlanego, nie zmieniła układu obciążeń a nowo wprowadzona działalność nie powoduje zmian warunków, o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Podniosła, że w dniu kontroli w lokalu przebywali goście, którzy zostali poproszeni o wyjście. Żaląca wskazywała dalej, że uznanie pokoi i nazwanie ich pomieszczeniami biurowymi w oparciu o umeblowanie i znajdujące się w nim komputery nie może być podstawą do twierdzenia, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. Dodała, że pomimo zakończenia remontu lokal nie jest użytkowany a trwa jego rozruch technologiczny do ewentualnych przyszłych przymiarek do innego użytkowania. Jako bezprzedmiotowe określiła zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i określenie wysokości kary. Podała, że organ nadzoru wstrzymał prace remontowe lokalu, tym samym uniemożliwił użytkowanie lokalu, a "mimo to stwierdza że lokal jest zdatny do użytkowania." Wobec tego wniosła o odstąpienie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], nakładające na C. W. obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 20.000 zł. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w kontekście złożonego przez żalącą oświadczenia, że pomieszczenia w spornym lokalu wykorzystuje jako lokal użytkowy – biuro rachunkowe, organ pierwszej instancji słusznie uznał, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego (który powstał w trakcie przebudowy) na lokal użytkowy - biuro. Następnie organ odwoławczy, wskazując na sprzeczności zawarte w treści zażalenia żalącej, w którym wskazała, iż "remont został zakończony, a obecnie jego użytkowanie to rozruch technologiczny", nie zgodził się z jej stwierdzeniami jakoby lokal ten nie jest wykończony i nie jest użytkowany jako biuro. Ponadto wyraził on opinię, iż wstawienie do pomieszczeń mebli biurowych wraz ze sprzętem biurowym (komputery, urządzenia biurowe) świadczy, że lokal jest użytkowany jako biuro. Fakt ten bowiem potwierdzają wiarygodne dowody - oględziny, przesłuchanie stron postępowania i świadków jak również sama żaląca, która we wcześniejszych pismach wskazywała, że w pomieszczeniach prowadzi biuro rachunkowe. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, obecnie podnoszone przez stronę argumenty służą jedynie uniknięciu odpowiedzialności z tytułu dokonanej samowoli. Podkreślając, że decyzją Starosty Krapkowickiego z dnia 13 maja 2009 r., nr [...], skarżąca uzyskała zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny i zmiany tej dokonała, kończąc roboty budowlane w 2009 r., organ nie zgodził się z jej argumentacją, że sporne pomieszczenia zawsze miały charakter użytkowy. Wskazał, iż wobec przystąpienia do użytkowania obiektu jako biura doszło do ponownej zmiany sposobu jego użytkowania. Na podstawie art. 71 ust 1 i 2 Prawa budowlanego organ zauważył, że wprowadzenie do pomieszczeń sprzętów biurowych, mebli biurowych oraz podjęcie w nich działalności usługowej (biuro rachunkowe) oznacza, że zmianie uległy warunki pracy, higieniczno - sanitarne oraz bezpieczeństwa pożarowego i pod tym kątem zmiana sposobu użytkowania była uzgadniana z osobami posiadającymi stosowne uprawnienia. Podał, iż niezgłoszenie odpowiednim organom zmiany sposobu użytkowania przez stronę doprowadziło do wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego, a wobec przedłożenia wymaganych na gruncie art. 71 ust. 2 dokumentów w sprawie, konieczne było ustalenie przez organ pierwszej instancji opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do wysokości opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy wskazał, iż jej ustalenie nastąpiło w oparciu o przepisy art. 71a ust. 3 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w prawidłowej wysokości.

W dniu 1 lipca 2011 r. skarżąca powiadomiła organ pierwszoinstancyjny, że obecnie nie użytkuje przedmiotowego lokalu jako biura rachunkowego, okoliczność tę potwierdziła kontrola w dniu 4 lipca 2011 r., stąd decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez C. W. części mieszkania na biuro w spornym budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w [...] przy ul. [...].

Na powyższe postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu C. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, iż skarżąca dopuściła się zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, co wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi;

b) art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, przez naliczenie skarżącej opłaty legalizacyjnej w wysokości 20.000 zł;

c) art. 71a ust. 3 oraz art. 59f Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnie i naliczenie opłaty legalizacyjnej w nieprawidłowej wysokości;

2) naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a) art. 7 K.p.a., przez naruszenie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej, uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

b) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

c) art.77 K.p.a. poprzez uchybienie nakazowi, nałożonemu ustawą na organ administracji - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

d) art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie skarżącej udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań kierownika budowy J. W. i przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej W. Ż. i możliwości zadawania im dodatkowych pytań, wyjaśniających stan faktyczny;

e) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przez organy administracji I i II instancji, przy dokonywaniu ustaleń w niniejszej sprawie;

f) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasady demokratycznego państwa Prawnego przez błędną ocenę, że skarżąca dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal biurowy i winna być obciążona opłatą legalizacyjną w wys. 20.000 zł;

g) art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasady legalizmu poprzez obciążenie skarżącej opłatą legalizacyjną w kwocie 20.000 zł mimo, że nie było ku temu podstaw prawnych i faktycznych;

3) sprzeczność istotnych ustaleń organów administracji obu instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie: dokonanie ustalenia, iż prace dotyczące przebudowy lokalu z użytkowego na mieszkalny, zostały zakończone w grudniu 2009 r., gdy tymczasem podczas kontroli w dniu 29 kwietnia 2010 r. stwierdzono brak wentylacji, a ponadto w okresie od grudnia 2009 r, trwały prace II etapu przebudowy, dotyczące podłączenia do budowy instalacji ogrzewania gazowego na podstawie decyzji - pozwolenie na budowę z dnia 29 grudnia 2009 r., nr [...], a także, że skarżąca dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, ponieważ podczas oględzin przedmiotowej części lokalu były tam biurko, szafa i komputery oraz, że jedno z pomieszczeń zostało przystosowane do potrzeb sanitarnych.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom obu instancji, że bezpodstawnie przyjęły, iż od grudnia 2009 r. i w trakcie kontroli w dniu 29 kwietnia 2010 r. ww. lokal był już lokalem mieszkalnym. Wskazała, że organ pierwszej instancji i oceniający to organ odwoławczy przyjęli taką okoliczność za udowodnioną bez zebrania w tym zakresie wyczerpującego materiału dowodowego, opierając się w tym zakresie jedynie na wyrwanych z kontekstu zeznaniach kierownika budowy J. W.. W szczególności zaprzeczyła jego twierdzeniu, że prace budowlane w spornym lokalu zostały zakończone w grudniu 2009 r., argumentując, iż wobec braku ogrzewania oraz braku wentylacji w spornym lokalu nie mogło dojść do zakończenia wszystkich prac zmierzających do przebudowy lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Wobec powyższego zarzuciła, ze organ pierwszej instancji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Ponadto podniosła naruszenie art. 79 § 1 i 2 K.p.a. wskazując, że organ nadzoru pomimo jej zawiadomienia, nie dopuścił jej do uczestniczenia w przesłuchiwaniu świadka J. W., przez co uniemożliwił zadawanie mu przez nią dodatkowych pytań. Nie zgodziła się z dokonaną przez organy obu instancji oceną dotyczącą złożonego przez nią w toku prowadzonego postępowania oświadczenia w przedmiocie użytkowania spornego lokalu. Zdaniem skarżącej oświadczenie, iż użytkuje przedmiotowy lokal zgodnie z jego przeznaczeniem jako lokal usługowo - mieszkalny z wyłączeniem własnych celów mieszkaniowych nie uprawniało organów do wysnucia wniosku, iż skarżąca samowolnie, bez uprzedniego zgłoszenia, zmieniła sposób użytkowania przedmiotowego lokalu z mieszkania na biuro. Skarżąca, wskazując na okoliczność, iż mieszkała jak również prowadziła działalność gospodarczą pod innym adresem niż adres spornego lokalu, nie zgodziła się z stwierdzeniem organu, iż dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części lokalu, poprzez wykorzystanie jej na prowadzenie w niej działalności gospodarczej w postaci biura rachunkowego. Wskazując na naruszenia art. 7, 8, 77, 79 § 1 i 2 oraz 80 K.p.a. oraz sprzeczności istotnych ustaleń organów administracji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, wywodziła iż organy swoje ustalenia oparły jedynie na fakcie, iż podczas oględzin w ww lokalu stały - biurko, szafa i komputery, zeznaniach przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej - W. Ż., którym nie można dać wiary w zestawieniu z innymi bezspornymi faktami i na wyrwanych z kontekstu oświadczeniach skarżącej. Nie wzięły pod uwagę, iż w przedmiotowym lokalu poza meblami nie było żadnych innych śladów prowadzenia tam biura rachunkowego (brak dokumentacji, brak pracowników, brak śladów wykonywania tam usług księgowych przez kogokolwiek). Zarzucając organom zastosowanie błędnej wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podała, że nawet gdyby przyjąć, że zmieniła ona sposób użytkowania części przedmiotowego lokalu na cele niemieszkalne, to mając na względzie, że z dniem 26 września 2005 r. został uchylony art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który rozszerzał definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także na przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie można uznać, że taka zmiana wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, iż samo stwierdzenie organów administracji w niniejszej sprawie, iż doszło do zmiany warunków pracy, higieniczno- sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego w wyniku zmiany użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro, bez dokładnego zbadania i wyjaśnienia ww. kwestii jest nieprawidłowe i rozstrzygnięcia zapadłe na podstawie samych takich stwierdzeń, nie poparte żadnymi dowodami, winny zostać uchylone. Wskazując na decyzję z dnia 25 października 2010 r., nr [...] o warunkach zabudowy, skarżąca wskazała, iż zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego lokalu z mieszkania na lokal użytkowy, jest z nią zgodna, w szczególności nie wymagała ona żadnych zmian ani w zakresie ochrony środowiska, powodziowego, natomiast ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy nie sprzeciwiają się, aby w tym miejscu było biuro, gdyż jest to zabudowa mieszkalno - usługowa, tym bardziej, że wcześniej był to już lokal użytkowy. Poza tym, skarżąca zarzuciła organom administracji nieprawidłowo naliczenie opłaty legalizacyjnej w kwocie tj. 20.000 zł twierdząc, iż z uwagi, że sprawa nie dotyczy innego obiektu mieszkaniowego a części lokalu, dla którego nie ma wskazanego współczynnika kategorii, nie można było mnożyć stawki opłaty legalizacyjnej wynikającej z art. 59f Prawa budowlanego przez współczynnik kategorii obiektu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo nie zgodził się z argumentacją skarżącej w zakresie podważenia zeznań kierownika budowy, który jako osoba posiadająca wiedzę i doświadczenie zawodowe wskazał, że roboty zostały zakończone oraz oświadczenia przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej, który jako stały lokator budynku jest wiarygodnym świadkiem w sprawie. Zwrócił uwagę, iż skarżąca wielokrotnie w swoich pismach wskazywała, że w spornym lokalu prowadzi biuro rachunkowe. Natomiast fakt, iż strona jest zameldowana w innym mieszkaniu potwierdza ustalenia organu, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie organ wskazał, że strona była zawiadamiana o każdym etapie postępowania, w tym o planowanych czynnościach i przesłuchaniach świadków miała zatem prawo czynnego w nim udziału. Za bezzasadne organ uznał twierdzenia strony dotyczące nieprawidłowego wyliczenia opłaty legalizacyjnej wskazując, że w tym zakresie oparł się na przepisach prawa, które są jednoznaczne i nie mogły być dowolnie stosowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania aktu jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność postanowienia bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Trzeba stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że w swojej istocie odpowiada ono wymogom prawa.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia legalności postanowienia o wymierzeniu skarżącej opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z mającym zastosowanie w przedmiotowej spawie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wobec tego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem głównie do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nastąpiła częściowa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku w [...] przy ul. [...]. Z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że w lokalu przeznaczonym na cele mieszkalne rozpoczęto prowadzenie działalności biurowej, która oznacza, że zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy oraz higieniczno-sanitarne, co zostało potwierdzone w przedłożonym przez skarżącą projekcie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro z dnia 19 kwietnia 2010 r., sporządzonym przez J. W. i powyższe zmiany zostały uzgodnione z uprawnionymi osobami w tym zakresie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budynek, położony w [...] przy ul. [...], jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Bezspornie ostateczną decyzją z dnia 13 maja 2009 r. C. W. uzyskała pozwolenie budowlane na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...], przy ul. [...]. Przyjdzie dostrzec, że organ nadzoru dokonał analizy dokumentacji budowlanej związanej z wydaniem ww. pozwolenia na budowę, która wykazała, że pomieszczenia objęte tym pozwoleniem, wykorzystywane na biuro rachunkowe miały być przeznaczone na cele mieszkalne. Skoro tak, to nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej, że w trakcie kontroli w dniu 29 kwietnia 2010 r. lokal nie był jeszcze lokalem mieszkalnym. Wskazać bowiem należy, iż "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007r. II OSK 306/06 nr LEX 339645). Decyzja o pozwoleniu na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny stała się ostateczna, poza tym skarżąca rozpoczęła i zakończyła roboty budowlane związane ze zmianą lokalu użytkowego na mieszkalny w grudniu 2009 r. Okoliczności te potwierdził kierownik budowy. Fakt, że skarżąca nie wykonała wszystkich prac budowlanych (brak wentylacji i ogrzewania) nie zmienia prawidłowej oceny organu nadzoru, iż doszło do faktycznej i samowolnej zmiany legalnego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy w kwestii zmiany sposobu użytkowania. Przytoczone w decyzji ustalenia wynikające z oględzin przedmiotowego obiektu uprawniały organ do takiej oceny. Jak wynika z protokołu oględzin, w lokalu znajdowały się urządzenia i meble biurowe, jedno z pomieszczeń zostało przystosowane do potrzeb sanitarnych lokalu, co potwierdziła skarżąca. Ponadto wymienione pomieszczenia zostały wyodrębnione z pozostałej części lokalu mieszkalnego C. W.. Zauważyć przy tym trzeba, że czynionym wówczas ustaleniom skarżąca nie zaprzeczała, a wręcz w kolejnych pismach kierowanych do organu pierwszej instancji oraz podjętymi działaniami, jak wykonanie nałożonych na nią postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązków przedłożenia określonej dokumentacji, potwierdzała zamiar zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W trakcie oględzin w dniu 29 kwietnia 2010 r. właścicielka oświadczyła do protokołu, że użytkuje lokal zgodnie z jego przeznaczeniem jako usługowo - mieszkalny, z wyłączeniem własnych celów mieszkalnych, gdyż na stałe przebywa gdzie indziej. W wyniku przesłuchania w charakterze strony, C. W. potwierdziła ponownie oświadczenie wniesione do protokołu oględzin o sposobie użytkowania lokalu i wskazała, że w lokalu prowadzi usługi biurowo – rachunkowe, gdyż z uwagi na czas trwania inwestycji zmuszona była wykorzystać nieruchomość na własne cele zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem z dnia zakupu, czyli jako lokal użytkowy. W piśmie z dnia 30 września 2010 r. skarżąca powiadomiła organ pierwszej instancji, że w związku z wydanym postanowieniem poczyniła starania w celu wywiązania się z nałożonego obowiązku i wniosła o wydanie "postanowienia na czasowe korzystanie z pomieszczeń biurowych i wydłużenia terminu do 31-12-2010 roku tj. do czasu uzyskania decyzji, gdyż pozostałe podpunkty wykonałam i posiadam jako dokumentację." W piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r. skarżąca podała, że jej "sytuacja lokalowa na działalność gospodarczą uległa zmianie, co spowodowało iż byłam zmuszona zaadaptować część pomieszczeń na pokoje biurowe." Zatem twierdzenie zawarte w skardze jakoby organy tendencyjnie oceniły oświadczenia składane przez skarżącą nie jest uprawnione. W ocenie Sądu, przedstawione powyżej okoliczności faktyczne, należy uznać za stanowiące wystarczającą podstawę do poczynienia prawidłowych ustaleń w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Ustaleń tych nie mogły zmienić przytaczane przez skarżącą w toku postępowania oraz w uzasadnieniu skargi fakty, że w tym czasie nie mieszkała w tym lokalu, że prowadziła działalność pod innym adresem, a na drzwiach do lokalu nie było szyldu. Przedstawione okoliczności nie mogą oznaczać, że w przedmiotowym lokalu nie była prowadzona działalność biurowa. O samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia decydują bowiem ustalenia faktyczne potwierdzające zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, nie trafny jest także zarzut, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania części lokalu nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga, przed przystąpieniem do dokonania tej zmiany, dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zmierzony sposób użytkowania obiektu lub jego części (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Do zgłoszenia należy dołączyć, m.in. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, jak również ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Wymienione dokumenty są podstawą do przeprowadzenia kontroli zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami techniczno-budowlanymi. Podmiotem zobowiązanym do dokonania zgłoszenia jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, co wynika z wymogu załączenia do zgłoszenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie podmiotem takim była skarżąca, jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości lokalowej. Zgłoszenia, o jakim mowa w ww. przepisach, skarżąca nie dokonała, jednak podjęła w przedmiotowym lokalu działalność biurową. Konsekwencją stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu bez wymaganego zgłoszenia, był obowiązek organów nadzoru budowlanego wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ww. ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, właściwy organ, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2). Opłata legalizacyjna jest instrumentem finansowym, stosowanym w procesie legalizacji samowoli budowlanej. W myśl art. 71a ust. 3 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest zatem warunkiem skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej, albowiem w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 4, czyli nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z przytoczonych uregulowań wynika, że inwestor ma prawo do legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu warunków określonych w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz nie ciąży na nim obowiązek legalizacji samowoli, jeżeli warunków tych nie chce spełnić. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej ma charakter postępowania wpadkowego, prowadzonego w ramach procedury legalizacyjnej. Organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, na które przysługuje odrębne zażalenie (art. 71a ust. 2 ). Ze względu na powyższą regulację kontrola jego legalności przez Sąd sprowadza się do zbadania w pierwszej kolejności czy organ zasadnie uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, a jeśli tak, to następnie winien ocenić, czy w prawidłowej wysokości organ wymierzył opłatę legalizacyjną przy uwzględnieniu treści art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ zasadnie przyjął, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu, to odnosząc się do wymierzonej kwoty opłaty legalizacyjnej stwierdzić przyjdzie, że również jej wysokość ustalona została prawidłowo. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, organ nadzoru budowlanego wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł ( ust. 2). W niniejszej sprawie organ nadzoru zgodnie z powyższym algorytmem wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 20.000 zł. Wbrew wywodom skargi w tym zakresie organ zasadnie pomnożył stawkę opłaty przez współczynnik kategorii obiektu, bo sprawa dotyczy właśnie innego budynku, niż wymienione w tabeli I do XII kategorii obiektów budowlanych (wielorodzinny budynek mieszkalny). Bezspornie bowiem lokal mieszkalny skarżącej znajduje się w budynku mieszkalny wielorodzinnym, a lokal zawsze jest częścią składową obiektu budowlanego, jakim jest budynek. Skoro dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku na cele biurowe, to z tego tytułu należało wymierzyć opłatę legalizacyjną odpowiednią do dokonanej zmiany i jej zakresu. W tej sprawie postępowanie legalizacyjne z art. 71a ust. 1-3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje dopuszczenie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania pomieszczenia (części budynku), które urządzono i rozpoczęto użytkować na cele biurowe. Art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie przewiduje, iż można prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania jedynie części obiektu budowlanego. Co więcej, jeżeli zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko określonych pomieszczeń czy lokalu, organ nie ma prawa prowadzić postępowania co do całego budynku. W postępowaniu dotyczącym części nieruchomości opłatę legalizacyjną wylicza się biorąc pod uwagę jedynie tę część obiektu, której sposób użytkowania został samowolnie zmieniony, przyjmując stosowny dla niej współczynnik wielkości (w). Ponieważ sprawa nie dotyczy zmiany sposobu całego budynku, a jedynie jego konkretnej części lokalu stosownie do niej organ ustalił opłatę legalizacyjną, uwzględniając właściwy jej współczynnik kategorii (XIII) gdzie wartość ta wynosi 4,0 i współczynnik wielkości części obiektu 1,0. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 59f Prawa budowlanego nie odnosi się do algorytmu liczenia opłaty legalizacyjnej, jak sugeruje skarżąca.

Na koniec trzeba odnotować, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zastosowała się do treści postanowienia nakazującego przygotowanie odpowiedniej dokumentacji, umożliwiającej legalizację samowoli. Zatem, wykonując obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. zaakceptowała zastosowany przez organ nadzoru budowlanego tryb, zmierzający do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Dopiero po wydaniu postanowienia wymierzającego opłatę legalizacyjną skarżąca zanegowała, nie tylko wysokośći samej opłaty, lecz podważała zasadność procedury legalizacyjnej twierdząc, iż nie popełniła samowoli budowlanej. W rezultacie skarżąca nie uiścił opłaty legalizacyjnej w określonym terminie. Odnotować zatem przyjdzie, że w takim przypadku sprawa samowoli budowlanej wraca do punktu wyjścia, gdyż inwestor rezygnuje z prawa do jej legalizacji, a sprawa powinna zostać załatwiona w trybie nakazującym usunięcie samowoli budowlanej, tj. przez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

W kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, uwzględniając wniosek skarżącej, decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez C. W. części mieszkania na biuro w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], ponieważ skarżąca z własnej woli przywróciła poprzedni sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, a tym samym postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu stało się bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie w dacie jego wydania, było zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.