Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1276/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.89 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.a i c w zw. z art.135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2022 r. Rada Miejska w [...] wyraziła zamiar przekształcenia z dniem [...] września 2022 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (zwanej dalej również "szkołą

w [...]") poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych poza siedzibą szkoły w budynku pod adresem: [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...].

W uzasadnieniu uchwały Nr [...] z [...] lutego 2022 r. Rada Miejska w [...], powołując się na uchwałę Nr [...] podjętą

w dniu [...] stycznia 2022 r. o zamiarze likwidacji z dniem [...] sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej w [...], wskazała, że zamierza przekształcić Szkołę Podstawową [...] w [...] poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji jakim jest budynek Szkoły Podstawowej w [...].

Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz [...] pismem

z [...] lutego 2022 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem

o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, załączając do wniosku ww. uchwałę.

[...] Kurator Oświaty (dalej "Kurator") postanowieniem z [...] lutego

2022 r. nr [...], na podstawie art. 89 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 z późn. zm., dalej: "u.P.o."), po rozpatrzeniu wystąpienia Burmistrza [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem [...] września 2022 r. Szkoły Podstawowej [...] w [...] poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych poza siedzibą szkoły w budynku pod adresem [...].

Kurator w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z sugestiami gminy miejscem kontynuacji funkcjonowania oddziału przedszkolnego likwidowanej szkoły

w [...] może być budynek tej szkoły w [...], co zdaniem Kuratora stanowi rażące naruszenie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 502), ponieważ oddziały przedszkolne powinny znajdować się na terenie danej miejscowości a nie w dwóch lokalizacjach, tj.

w [...] i w [...]. Drugą możliwością, zdaniem Kuratora, jest przeniesienie dzieci do oddziału przedszkolnego funkcjonującego w szkole w [...], na co

z kolei nie pozwala baza lokalowa (jedna sala dydaktyczna).

Również w odniesieniu do uczniów klas I - VIII nie wskazano, które z klas zmienią miejsce nauki, a kto pozostanie w dotychczasowej lokalizacji. Kurator zaznaczył też, że przedstawione przez Radę Gminy uzasadnienie podjętych działań jest lakoniczne, ogólnikowe i nie daje rodzicom obrazu, w jaki sposób miałaby wyglądać kontynuacja nauki przez ich dzieci po dokonaniu przekształcenia szkoły w [...], co stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe.

Minister Edukacji i Nauki (dalej: Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Gminy [...] od powyższego rozstrzygnięcia, postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.P.o., utrzymał

w mocy zaskarżone postanowienie Kuratora z [...] lutego 2022 r.

Minister za niewłaściwe uznał stanowisko Gminy sprowadzające się do ograniczenia oceny zamiaru przekształcenia szkoły w [...] jedynie do kwestii jego zgodności z prawem. Zdaniem Ministra, kurator, wydając opinię, o której mowa

w art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, działa jako organ nadzoru pedagogicznego, którego kompetencje obejmują m.in. dokonanie oceny stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, w szczególności co do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe). Badając zgodność z prawem zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły należy uwzględnić okoliczności wskazane w art. 89 ust. 1 u.P.o., takie jak termin likwidacji (przekształcenia) szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, ale także fakt, czy zapewniono uczniom dowóz do szkoły (zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe) oraz ocenić kwestie warunków realizacji obowiązku szkolnego

w likwidowanej (przekształcanej) szkole.

Minister stwierdził, że podjęta w dniu [...] lutego 2022 r. przez Radę Miejską

w [...] uchwała Nr [...] jest niezgodna z ustawą

z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe.

Po pierwsze, błędnie w niej określono termin planowanego przekształcenia szkoły w [...]. W uchwale Nr [...] Rada Miejska w [...] termin ten wyznaczyła na dzień [...] września 2022 r., podczas gdy zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe w powiązaniu z art. 89 ust. 9 tej ustawy, szkoła może zostać przekształcona z końcem roku szkolnego, tj. z dniem 31 sierpnia. Jak bowiem stanowi art. 94 ustawy - Prawo oświatowe, we wszystkich szkołach i placówkach oświatowych rok szkolny rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia roku następnego. Tak określone terminy są obligatoryjne dla wszystkich, ponieważ zostały one określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zatem ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny, nie może wyznaczyć innej daty przekształcenia szkoły niż ten wynikający z art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Po drugie, w ocenie Ministra, omawianą uchwałę należy ocenić jako niezgodną z prawem także w zakresie jej przedmiotu. Rada Miejska w [...] wskazała, że zamierza przekształcić szkołę w [...] poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych poza siedzibą. Taki zapis jest niezgodny z ustawą - Prawo oświatowe. Zarówno w art. 39 ust. 5a i 7a ustawy – Prawo oświatowe, jak

i w art. 90a tejże, stosowanym do szkół działających na podstawie zezwoleń, mowa jest o innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych

i opiekuńczych, a nie o dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych poza siedzibą.

Przy czym ustawodawca w art. 39 ust. 7a ustawy - Prawo oświatowe przesądził jednoznacznie (co ma zastosowanie do przedmiotowej sprawy), że

w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się.

Minister podał, że negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia szkoły

w [...] również z uwagi na bardzo lakoniczne dwuzdaniowe uzasadnienie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] o zamiarze utworzenia dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych poza siedzibą Szkoły Podstawowej w [...]. Stwierdził, że utworzenie innej (dodatkowej) lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych wychowawczych i opiekuńczych w budynku zlikwidowanej szkoły

w [...] jest niemożliwe z uwagi na utrzymanie w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], negatywnie opiniującego zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej [...] w [...].

Zwróciił uwagę, iż szkoła w [...] nie posiada i nie będzie w najbliższych latach posiadać zwiększonych potrzeb lokalowych, a – jak potwierdza strona - szkoła ta ma dobre warunki nauki, wychowania i opieki. Ponadto, w uzasadnieniu uchwały Nr [...] stwierdzono nawet, że wielkość oddziałów w szkole w [...] pozwala na przyjęcie uczniów z likwidowanej szkoły w [...] bez przeprowadzania zmian organizacyjnych w szkole w [...].

Minister stwierdził, że szkoła w [...], mieści się w wolnostojącym, dwukondygnacyjnym budynku (parter, piętro), który został poddany termomodernizacji. Dysponuje 8 salami lekcyjnymi (w tym pracowniami: biologiczno-geograficzną, matematyczno-fizyczno-chemiczną, komputerową - 18 stanowisk). Posiada również gabinet dyrektora, pokój nauczycielski, bibliotekę, gabinet pielęgniarki i pedagoga, kuchnię, jadalnię pełniącą funkcję świetlicy (obiady dostarcza firma cateringowa), kuchnię, pomieszczenia administracyjne i gospodarcze oraz toalety. Szkoła jest dobrze wyposażona w pomoce do realizacji podstawy programowej. Posiada 3 tablice interaktywne, 5 monitorów dotykowych, magiczny dywan, 28 laptopów i 10 stacjonarnych komputerów. Na przestronnych korytarzach znajdują się szafki na odzież wierzchnią i obuwie. Uczniowie mają również możliwość pozostawienia podręczników i przyborów szkolnych w salach lekcyjnych. Pomieszczenia są zadbane, a meble dostosowane do wzrostu uczniów. Świetlica szkolna (tygodniowy wymiar: 10 godzin) funkcjonuje w godz. 800-900 i 1300-1400 (poniedziałek, wtorek, środa), 800-900 (czwartek) oraz i 1200-1400 (piątek). Najczęściej korzystają z niej dojeżdżający uczniowie. Z kolei bazę sportową stanowi nowoczesna hala sportowa (oddana do użytku w 2015 r.) wraz z zapleczem (szatnie, toalety, pomieszczenie na sprzęt, pokój dla nauczycieli wychowania fizycznego).

Na terenie szkoły znajduje się plac zabaw, zewnętrzna siłownia oraz strefa Street workautu (szkoła nie posiada zewnętrznego boiska sportowego). Zaplanowano także utworzenie drugiego placu zabaw. Teren szkoły jest ogrodzony, a wykonywane na bieżąco, wymagane przepisami prawa, przeglądy i badania są aktualne i bez uwag

i zaleceń. W szkole w [...] funkcjonuje oddział przedszkolny, który dysponuje jedną salą z bezpośrednim wejściem do toalet przeznaczonych tylko dla dzieci przedszkolnych. W roku szkolnym 2021/2022 uczęszcza do niego 24 dzieci.

Z bazy danych Systemu Informacji Oświatowej (zwanej dalej również "SIO") wynika, że w roku szkolnym 2021/2022 do szkoły w [...] uczęszcza 88 dzieci. Ze względu na małą liczbę uczniów w szkole prowadzone są zajęcia w klasach łączonych (klasa V i VI realizuje wspólnie plastykę, muzykę, wychowanie fizyczne, zajęcia z wychowawcą oraz dwie godziny języka polskiego, jedną godzinę języka angielskiego, jedną godzinę historii i dwie godziny matematyki). Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli doraźnej wynika, że w obwodzie szkoły w [...] urodziło się w: 2008 r. - 18 dzieci, 2009 r. - 18, 2010 r. - 12, 2011 r. - 11, 2012 r. - 9, 2013 r. - 13, 2014 r. - 9, 2015 r. - 12, przy czym nie wszystkie te dzieci uczęszczają do szkoły obwodowej.

Zdaniem Ministra, taki stan rzeczy również nie przemawia za utworzeniem innej lokalizacji prowadzenia zajęć w oddalonym o 3,6 km budynku szkoły

w [...].

Podobnie analiza sytuacji demograficznej na terenie Gminy [...] nie uzasadnia potrzeby zmian w sieci szkół w tej gminie. W latach 2014 – 2020 liczba dzieci w wieku 7-14 lat, tj. w wieku charakterystycznym dla dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej, w gminie wynosiła średnio 1472 uczniów, przy czym najmniej uczęszczało w 2016 r., najwięcej zaś w 2019 r. (2014 r. - 1474, 2015 r. - 1470, 2016 r. - 1463, 2017 r. - 1477, 2018 r. - 1467, 2019 r. - 1478, 2020 r. - 1475).

Minister na podstawie powyższych danych stwierdził, że obecna sieć szkół,

w kontekście demografii gminy, zapewnienia dogodne warunki realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkujące na jej terenie i nie ma potrzeby przekształcenia szkoły w [...] w sposób zaplanowany przez gminę.

Jeśli w przyszłości wystąpiłyby zwiększone potrzeby lokalowe w szkole w [...], to w związku z tym, że - jak wskazała strona - w szkole w [...] jest niewielka liczba uczniów, zasadnym byłoby przeanalizowanie racjonalności podziału terenu Gminy [...] na obwody szkolne.

W związku z utrzymaniem negatywnej opinii kuratora w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w [...], nie jest możliwe utworzenie w miejsce zlikwidowanej szkoły innej lokalizacji prowadzenia zajęć podporządkowanej organizacyjnie szkole

w [...].

Minister zauważył, że utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w miejsce szkoły w [...] nie ma ekonomicznego uzasadnienia w perspektywie kosztów stałych utrzymania budynku szkolnego w tej miejscowości w przeliczeniu na jednego ucznia. Jedyne oszczędności przyniosłoby zwolnienie dyrektora szkoły w [...] po jej likwidacji. Subwencja oświatowa na rok 2022 dla gminy miejsko-wiejskiej [...] (14 241 tys. zł) zwiększyła się w stosunku do roku 2021 o 355 tys. zł (2,6%) przy wzroście liczby uczniów przeliczeniowych o 2.4%.

Minister w związku z powyższym oraz faktem, iż zaplanowane przekształcenie szkoły narusza przepisy art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły w [...] jest w pełni uzasadniona, a zażalenie Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe postanowienie Ministra z [...] maja 2022 r. nr [...], Gmina [...] uczyniła przedmiotem skargi, skierowanej pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje dodatkowe warunki (wymogi) uprawniające organ prowadzący szkołę do jej zlikwidowania poza:

a. terminem (koniec roku szkolnego),

b. zapewnieniem uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu,

c. zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem likwidacji,

d. zawiadomieniem właściwego kuratora oświaty, podczas gdy w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym go postanowieniu Kuratora dokonywana jest skrupulatna weryfikacja argumentów przemawiających za i przeciw przekształceniu szkoły, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, powodując odmowę pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły;

2. naruszenie art. 165 oraz 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 89 ust. 1 i 3 poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłową wykładnię, polegających na rozszerzeniu kompetencji Kuratora i Ministra do dokonywania oceny przesłanek niewskazanych w ustawie, podczas gdy samodzielne wykonywanie zadań państwa oraz ich decentralizacja na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, tworzy

w świetle Konstytucji RP istotę samorządności w Polsce i jest ona przez tę Konstytucję gwarantowana;

3. naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, jednostronnej, niezgodnej z regułami prawidłowego rozumowania oceny materiału dowodowego poprzez pominięcie w ocenie okoliczności związanych z motywami utworzenia dodatkowej lokalizacji szkoły

w [...], w korelacji z likwidacją szkoły w [...].

Skarżąca w związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Kuratora;

2. zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty - w decyzje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę mającą ulec likwidacji (przekształceniu).

W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego cechuje ich samodzielność, która podlega ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082,

z późn. zm., dalej: "u.P.o."), zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, m.in. w szkołach, jest zadaniem oświatowym gmin.

W myśl art. 51 ust. 1 u.P.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.).

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że granice omawianego nadzoru określa ww. ustawa. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej

i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.P.o.).

Z powyższego należy wywieść, że nadzór pedagogiczny kuratora oświaty nad działalnością szkół obejmuje również konieczność uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej lub placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (przekształceniu) - art. 89 ust. 3 u.P.o.

W ocenie Sądu, kompetencja nadzorcza kuratora oświaty – jako podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.P.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.P.o.) - jest równorzędna wobec wymienionych wyżej zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikających

z Konstytucji RP oraz w odniesieniu do gminy - z u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji (przekształceniu) szkoły czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Przyjęta wykładnia przytoczonych przepisów uzasadnia stanowisko, wedle którego brak jest prawnych przesłanek uzasadniających przekonanie jakoby prawo oświatowe przewidywało wyjątki od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych w szerszym zakresie, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię w sprawie przekształcenia (likwidacji) szkoły lub placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, działa wyłącznie według kryterium legalności, co prowadzi do wniosku, iż może odmówić organowi samorządowemu wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia jedynie wówczas, gdy byłoby to sprzeczne z konkretnymi przepisami ustawy. Uzasadnienia przedmiotowej odmowy nie mogą stanowić zatem względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 u.P.o. Stosownie do treści tego przepisu, szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na sześć miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.P.o., szkoła lub placówka publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z powyższym, przyjmując właściwą wykładnię, koniecznym jest tożsame uwzględnianie kryteriów wynikających z art. 89 ust. 1 u.P.o. przy zamiarze przekształcenia placówki publicznej.

Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).

Kurator oświaty podejmując opinię w przedmiocie przekształcenia nie może więc kierować się innymi wyznacznikami, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Brak jest podstaw do uznania argumentów wynikających z wykładni celowościowej lub słusznościowej. Przedmiotowej opinii nie mogą uzasadniać także subiektywne opinie społeczności, rodziców i kadry pedagogicznej, ponieważ mają one charakter pozanormatywny i nie mieszczą się

w zakresie omawianych przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów obu instancji w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej,

o charakterze celowościowym.

W rozpoznawanej sprawie, zasadny okazał się zarzut skargi co do braku całościowego dokonania oceny przedmiotowej sprawy przez organ, który opiniując przekształcenie szkoły w [...], poprzestał na ocenie obecnych potrzeb tej szkoły, nie odnosząc tego do zamiaru likwidacji Szkoły w [...], który poprzedzał zamiar przekształcenia szkoły w [...].

Organ, wyrażając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obawy co do losów zarówno oddziału przedszkolnego jak i bazy dydaktycznej likwidowanej szkoły, oparł się jedynie na własnych hipotezach i założeniach. Mając wątpliwości, co do zapewnienia kontynuacji nauki w odniesieniu do uczniów klas I – VIII, czy też dzieci

z oddziałów przedszkolnych likwidowanej szkoły, nie skorzystał jednak z możliwości zwrócenia się w toku postępowania do gminy o dodatkowe wyjaśnienia w tej kwestii.

W uchwale wyrażającej zamiar przekształcenia szkoły niewątpliwie omyłkowo wskazano datę [...] września 2022 r. jednak, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca,

w kontekście dyspozycji art. 94 u.P.o. nie ma wątpliwości, że celem uchwały było dokonanie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2022 r.

Podkreślić należy, że organy w przedmiotowej sprawie nie posiadają uprawnień do oceny racjonalności działania jednostek samorządu terytorialnego - ich kompetencje w zakresie nadzoru zostały bowiem ograniczone przez ustawodawcę do badania zgodności z prawem, czyli realizacji ustawowych obowiązków.

Ingerencja nadzorcza w samodzielność gminy zagwarantowaną w art. 2 ust. 1 u.s.g., wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych lub podjętych działań. Przyjęte przez judykaturę stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 w zw. ust. 9 u.P.o.

Ponadto, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił bowiem należycie stanu faktycznego sprawy, a przeprowadzone rozważania nie zostały poparte argumentacją mającą odzwierciedlenie w normach prawnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie

z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające

z przyznanych mu kompetencji oraz wydać wyczerpująco umotywowaną opinię

w sprawie przekształcenia szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku,

w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.