Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1407/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1955 nr 18 poz 107
law: Dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2341/19 w sprawie ze skargi L[...], C[...], M[...] i T[...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 [...]r. nr GZ[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 maja 2019 r. nr IGR[...]i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od L[...], C[...], M[...] i T[...] solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 600,00 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od L[...], C[...], M[...] i T[...]solidarnie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O[...] kwotę 600,00 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2341/19, po rozpoznanie sprawy ze skargi L. W., C. E., M. P .i T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2019 r. nr GZ.gn.625.57.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 maja 2019 r. nr IGR-VIII.7511.1.7.2018.MJ (pkt 1.) oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz L. W., C. E., M. P. i T. K. kwotę 697 PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 7 grudnia 1979 r., nr 691/80/19 Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego z zabudowaniami, położonego we wsi [...] o powierzchni 29,28 ha, składającego się z działek nr [...] i nr [...], stanowiącego własność A. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właściciela, który wyjechał na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec i konieczne jest uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 19 października 2018 r. L. W., C. E., M. P. i T. . wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku wskazano, że A. W. wraz z małżonką i dziećmi przekroczyli Graniczny Punkt Kontrolny w [...] w dniu 8 grudnia 1979 r., tj. dzień po wydaniu ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Podniesiono także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego tejże decyzji.

Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. nr IGR-VIII.7511.1.7.2018.MJ Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r. Organ wskazał, że spadkobiercami byłego właściciela przejętej nieruchomości są L.W. – żona oraz C. E., M. P. i T. K. – córki zmarłego. W skład nieruchomości rolnej, stanowiącej własność A. W. wchodziły działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 29,28 ha, które aktualnie posiadają nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (własność Nadleśnictwa [...]) oraz nr [...] i nr [...] (własność osoby fizycznej). Organ wskazał, iż podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1957.39.174 ze zm.), dalej jako "ustawa o zmianie dekretu" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U.1961.39.198 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy o zmianie dekretu, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1959.14.78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Organ podał dalej, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Organ I instancji podkreślił, że warunkiem przejęcia gospodarstwa w powyższym trybie było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela, a także jego rodzinę, oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. W kontekście tych uwag organ wskazał, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, iż przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo miało charakter rolny, a nieruchomość wiejska składała się z użytków rolnych, gruntów leśnych, sadów i terenów zabudowanych. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek uprawniających Skarb Państwa do przejęcia gospodarstwa, tj. opuszczenia go, Wojewoda zgodził się ze stroną, iż decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie, które powinno być szersze ze względu na uznaniowość decyzji. W ocenie organu I instancji, w dacie wydania decyzji organ orzekający o przejęciu gospodarstwa miał jednak dostateczne przesłanki do jej wydania. Biorąc pod uwagę uwarunkowania polityczne istniejące w 1979 r. stwierdzono, że posiadając wiedzę o wyjeździe właściciela i jego rodziny na stałe do Republiki Federalnej Niemiec, co było poprzedzone staraniami i długim oczekiwaniem na uzyskanie dokumentów umożliwiających przekroczenie granicy, organ miał świadomość i wiedzę, że decyzja o wyjeździe jest nieodwracalna. Było to zatem ostateczne i trwałe zerwanie więzi z gospodarstwem, które co najmniej w dniu wyjazdu nie było uprawiane i nie miało być uprawiane w terminie późniejszym. Wojewoda podkreślił, że A.W. występował już w 1972 r. z podaniem o wydanie zezwolenia na wyjazd na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec, które otrzymał ostatecznie w 1979 r., dostając dokument podróży z dnia 17 października 1979 r., uprawniający do wyjazdu z Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w okresie do dnia 16 kwietnia 1980 r. Organ uznał za bezsprzeczny fakt, że w dniu 8 grudnia 1979 r. małżonkowie W. wraz z dziećmi przekroczyli punkt graniczny, tj. dzień po wydaniu decyzji. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż odprawę celną dokonaną przez Urząd w Gdańsku Oddział w [...] ww. małżonkowie przeszli w dniu 5 grudnia 1979 r. Organ wskazał, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa nie przewidywały żadnego okresu w jakim gospodarstwo powinno być opuszczone. Wskazał także, że przed wyjazdem Urząd Miasta i Gminy w [...] wydał zaświadczenie z dnia 2 listopada 1979 r., że małżonkowie W. wraz z dziećmi nie posiadają gospodarstwa rolnego na terenie gminy oraz nie posiadają zaległości podatkowych i innych. Wojewoda zwrócił uwagę, że jedynie z wniosku z dnia 19 października 2018 r. wynika, że do dnia 8 grudnia 1979 r. A. W. wraz z rodziną prowadzili z należytą starannością gospodarstwo rolne, dokonując w szczególności odpowiednich czynności agrotechnicznych. Wnioskodawczynie postępowania nieważnościowego nie przedstawiły natomiast żadnych dowodów, że grunty były uprawiane i w jaki sposób. Organ I instancji wziął także pod uwagę, że decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. W związku z tym, organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to co wynika z jego treści. Związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. W konkluzji organ I instancji wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość nosiła cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego w rozumieniu przepisów ustawy o zmianie dekretu oraz rozporządzenia. Zdaniem Wojewody, zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące przedmiotową nieruchomość do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, a zatem nie można stwierdzić, że decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek odwołania wnioskodawczyń, decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. nr GZ.gn.625.57.2019 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na art. 2 ustawy o zmianie dekretu oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia, że przesłankami przejęcia gospodarstwa były: 1) niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci łub rodziców w gospodarstwie, 2) nieuprawianie i niepoddawanie w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. W ślad za ustaleniami dokonanymi przez Wojewodę, Minister wskazał, że przejęta nieruchomość o powierzchni 29,28 ha stanowiła gospodarstwo rolne obejmujące: grunt zabudowany, grunty orne, łąkę, pastwisko, sad, las, rów i nieużytek. A. W. nie zamieszkiwał w gospodarstwie w dniu 7 grudnia 1979 r., a jego posiadanie utracił prawdopodobnie już w listopadzie 1979 r., na co wskazuje podanie z dnia 6 listopada 1979 r., w którym zwrócił się do Rady Państwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa dla siebie i dzieci w związku z wyjazdem na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec. W ocenie Ministra przemawiają za tym dokumenty podróżne uprawniające do opuszczenia terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, z których wynika, że A. W., jego żona i dzieci przekroczyli Graniczny Punkt Kontrolny w [...] w dniu 8 grudnia 1979 r., zaś odprawę celną w Urzędzie w [...] Oddział w [...] przeszli w dniu 5 grudnia 1979 r. Powyższe wskazuje, że w dniu 7 grudnia 1979 r. mogli oni już nie zamieszkiwać w gospodarstwie. Minister wskazał, że odległość między [...] a [...] wynosi ponad 500 km, więc pokonanie takiej odległości w tamtym okresie przez rodzinę z dziećmi wraz z całym dobytkiem mogło oznaczać, że wyjechali z [...] najpóźniej w dniu 7 grudnia 1979 r. Ponadto Minister zaznaczył, że brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że gospodarstwo to było zamieszkane w dniu 7 grudnia 1979 r. przez rodzinę W. Organ odwoławczy wywnioskował, że skoro A. W. nie zamieszkiwał w badanym gospodarstwie w dniu 7 grudnia 1979 r., to nie mógł uprawiać go osobiście, ani poddawać go zabiegom agrotechnicznym. Brak jest też dokumentów, z których wynikałoby, że gospodarstwo to było uprawiane przez członka jego rodziny, dzierżawcę lub użytkownika. W ocenie Ministra nie było przeszkód, żeby uznać gospodarstwo za opuszczone w dniu wyjazdu właścicieli na stałe za granicę i dlatego orzekł on o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły L. W., C. E., M. P. i T. K. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 2 ustawy o zmianie dekretu polegające na uznaniu, że dla zaistnienia przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego wystarczyło aby nie było ono poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę w dniu wyjazdu właścicieli za granicę;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, czy w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej zostały spełnione przesłanki ustawowe uprawniające organ do jej wydania, a w szczególności niewyjaśnienie, czy i w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że gospodarstwo nie było zamieszkiwane przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców oraz, że nie było ono w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę;

2. art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie na wniosek skarżących dowodu z zeznań świadka H. S. na okoliczność uprawiania oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa rolnego przez jego właściciela aż do momentu opuszczenia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w dniu 8 grudnia 1979 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r., w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2019 r. skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] na okoliczność zamieszkiwania przez A. W. z rodziną w swoim gospodarstwie w dniu 7 grudnia 1979 r., tj. w dacie wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając trafność skargi uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2019 r. nr GZ.gn.625.57.2019 i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 maja 2019 r. nr IGR-VIII.7511.1.7.2018.MJ odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 1979 r. nr 691/80/19. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r., gdyż "nie było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy" i nie spowodowało przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dalej sąd wskazał, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i nast. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 1979 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji wskazał, że skarżące twierdzą, iż Naczelnik Miasta i Gminy w [...] niezasadnie uznał gospodarstwo rolne za nieuprawiane w całości oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organ ten w ogóle nie badał tych okoliczności jako warunkujących wydanie decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie strony skarżącej, organy obu instancji powinny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia, czy w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej były spełnione przesłanki ustawowe uprawniające organ do jej wydania, a tego nie uczyniły. Dalej sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r. stanowiły przepisy ustawy o zmianie dekretu oraz rozporządzenia. Przy czym ustawa ta nie określała jakie gospodarstwo rolne należy uznawać za opuszczone. Dopiero późniejsze rozporządzenie zdefiniowało pojęcie gospodarstwa opuszczonego. Zgodnie z rozporządzeniem warunkiem przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa było: niezamieszkiwanie w gospodarstwie oraz zaniechanie uprawy w całości lub w znacznej części, przy czym oba te warunki musiały zaistnieć jednocześnie, a więc musiały być spełnione kumulatywnie. Tymczasem tego aspektu sprawy organ nadzoru w ogóle nie wyjaśnił i nie ocenił, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w motywach podjętej decyzji. Minister w swoich rozważaniach powielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, koncentrując się przy tym na datach związanych z wyjazdem właściciela nieruchomości do Republiki Federalnej Niemiec, co doprowadziły do tezy o opuszczeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji wskazał, że z zebranych w sprawie dowodów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość rolna była nieruchomością opuszczoną.

Odnosząc się do przeprowadzania dowodów w postępowaniu nadzorczym Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., dlatego w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydane rozstrzygnięcie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Chociaż organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz, o ile wymaga tego stan sprawy, powinien gromadzić dowody, które będą pomocne w dokonaniu oceny, czy decyzja podlegająca kontroli jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności, czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z badanej decyzji. Sąd I instancji zauważył, że sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest twierdzenie skarżących, iż właściciel uprawiał i poddawał właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwo rolne aż do dnia wyjazdu z Polski. Skoro właściciel nieruchomości na zawsze opuszczał wraz z rodziną Polskę, to musiał on zamknąć wszystkie sprawy związane z normalnym funkcjonowaniem gospodarstwa zwłaszcza, że w związku z wyjazdem do załatwienia pozostawało mnóstwo spraw m.in. urzędowych i bieżących. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że mimo tego gospodarstwo rolne było nadal uprawiane, aż do dnia wyjazdu, skoro nie miało już ono stanowić podstawy egzystencji rodziny. Ponadto wyjazd przypadał na okres zimowy, który z natury rzeczy jest okresem "martwym" w rolnictwie, a tym samym najczęściej prac agrotechnicznych nie prowadzi się. W ocenie Sądu I instancji powyższa okoliczność nie powoduje jednak bezzasadności skargi, bowiem aby można było wydać decyzję wywłaszczeniową kumulatywnie musiały być spełnione obydwie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego, a więc musiało być ono również opuszczone. Przesłanka ta była zaś konsekwentnie kwestionowana przez stronę od początku postępowania, a w powyższym względzie organ odwoławczy nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy ustalenia oparł jedynie na dokumentach zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji, nie dopuszczając przy tym wnioskowanego przez stronę dowodu z zeznań świadka H. S.. Minister nie poczynił dodatkowych ustaleń, mających na celu zbadanie stanu faktycznego sprawy, który miał kluczowe znaczenie w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzorczy w sposób arbitralny uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r., bez dokładnego zbadania okoliczności, jakie istniały w tamtym czasie. Przyjął, że skoro A. W. z rodziną przekroczył Graniczny Punkt Kontrolny w [...] w dniu 8 grudnia 1979 r., to w dniu 7 grudnia 1979 r. mogli oni już nie zamieszkiwać w gospodarstwie, gdyż odległość między [...] a [...] wynosi ponad 500 km. Zdaniem organu, w tamtym czasie niemożliwym było pokonanie tej odległości jednego dnia, a zatem opuszczenie gospodarstwa musiało nastąpić przed dniem 8 grudnia 1979 r.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe wnioskowanie jest zbyt daleko idące. Organ powinien dogłębniej zbadać okoliczność zamieszkania i opuszczenia gospodarstwa, a brak dokumentów w tym zakresie nie powinien prowadzić do uznania, iż gospodarstwo w dniu wydania decyzji było zarówno niezamieszkane, jak i opuszczone. Organ odwoławczy nie próbował poczynić dodatkowych ustaleń w ww. zakresie, w tym bezzasadnie pominął dowód z zeznań świadka H. S. Sąd zaznaczył, że niedopuszczalna jest aprioryczna ocena takiego dowodu, oparta na twierdzeniu, iż z powodu upływu długiego czasu świadek nie może pamiętać określonych okoliczności. Wszak nie można wykluczyć, że z okolicznościami takimi związane jest jakieś szczególne wydarzenie w życiu świadka, co pozwoliło na jego trwałą rejestrację w pamięci (np. urodzenie dziecka, ślub lub śmierć bliskiej osoby itp.). Dopiero przeprowadzenie dowodu pozwala na jego ocenę i uznanie jego wiarygodności. Ponadto z zaoferowanego przez stronę skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dowodu w postaci dokumentu niemieckiego (wraz z tłumaczeniem), w połączeniu z pisemnym oświadczeniem świadka H.S., znajdującym się w aktach administracyjnych organu II instancji, wynika, iż A.W. zamieszkiwał w swym gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r., co z kolei stoi w sprzeczności ze skąpymi ustaleniami organów obu instancji. W świetle powyższych okoliczności – zdaniem Sądu I instancji – nie ulega wątpliwości, że rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r. i dopiero tego dnia je opuściła, wyjeżdżając na stałe do Republiki Federalnej Niemiec. Sąd zauważył przy tym, że decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. z jednej strony antycypowała zaistnienie przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego, a z drugiej rzeczywiście zostało ono opuszczone, chociaż miało to miejsce dopiero dzień po wydaniu tej decyzji. Stanowi to o zaprzeczeniu istoty przepisu, na podstawie którego została wydana. Z istoty tej wynika zaś, że gospodarstwo rolne musiało być opuszczone w chwili przejmowania gospodarstwa na rzecz Państwa (wydania decyzji), czyli przesłanka ta nie mogła być spełniona następczo (w przyszłości, po wydaniu decyzji). Powyższe ustalenia w ocenie Sądu I instancji prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organy niezasadnie pominęły istotny fakt dotyczący obecnego stanu prawnego przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Jak prawidłowo ustalono, z działki oznaczonej dawnym nr [...] powstały działki oznaczone nr [...] i nr [...], natomiast z działki oznaczonej dawnym nr [...] powstały działki o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które obecnie stanowią własność nie tylko Skarbu Państwa, ale i osoby fizycznej. Wobec powyższego należy jeszcze zbadać ewentualną nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia 7 grudnia 1979 r. w stosunku do tej części dawnego gospodarstwa rolnego A. W., która obecnie stanowi własność osoby fizycznej.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji doszło do naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, przez co niezasadnie nie stwierdzono nieważności kontestowanej decyzji, mimo wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe stanowisko w kwestii niespełnienia przesłanki opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, a nadto zbadać, czy w niniejszej sprawie nastąpiła nieodwracalność skutków prawnych w odniesieniu do jego części, która obecnie stanowi własność osoby fizycznej (art. 156 § 2 k.p.a.). W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1. wyroku), rozstrzygając także o kosztach postępowania sądowego (pkt 2. wyroku).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przekroczenie dopuszczalnego zakresu postępowania dowodowego w odniesieniu do uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. z dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] oraz pisemnego oświadczenia H. S., podczas gdy postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, w sytuacji gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, tj. jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracji – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dowody te stały się podstawą ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd, tj. tego, że rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r., co w rezultacie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego w sprawie w sposób odmienny od organu i uchylenia decyzji;

b) art. 106 § 3 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie dopuszczalnego zakresu postępowania dowodowego, polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy na podstawie uzupełniających dowodów przeprowadzonych w postępowaniu sądowym, tj. dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] oraz pisemnego oświadczenia H. S., w sposób odmienny niż ustalenia dokonane przez organy, przez co Sąd zadziałał jako "organ trzeciego stopnia", w skutek czego Sąd wyszedł poza funkcję kontrolną określoną w art. 3 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do ustalenia, że rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r., co w rezultacie doprowadziło do zakwestionowania ustaleń organu i uchylenia decyzji;

c) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzupełniających dowodów przeprowadzonych w postępowaniu sądowym, tj. dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] oraz pisemnego oświadczenia H. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do ustalenia, iż rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r., co w rezultacie doprowadziło do zakwestionowania ustaleń organu i uchylenia decyzji;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie dokumentów, które nie znajdowały się w aktach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, tj. dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] oraz pisemnego oświadczenia H. S., które to dokumenty wpłynęły do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, dowody te stały się bowiem podstawą ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd, tj. tego, że rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r., co w rezultacie doprowadziło do zakwestionowania ustaleń organu i uchylenia decyzji;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd i merytoryczna polemikę z rozstrzygnięciem Sądu oraz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;

II. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu i § 1 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że opuszczenie gospodarstwa rolnego przez rodzinę W., które nastąpiło – w świetle przyjętego przez Sąd stanu faktycznego (z którym skarżący kasacyjnie się nie zgadza, jednak zarzut ten podnosi z ostrożności) – w dniu 8 grudnia 1979 r.(czyli jeden dzień po wydaniu decyzji), stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy rażące naruszenie prawa występuje gdy decyzja wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, tymczasem decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego rodziny W. takich skutków nie wywołuje, ponieważ została wydana zaledwie jeden dzień przed przekroczeniem granicy, a po dopełnieniu formalności związanych z wyjazdem i po przejściu odprawy celnej, nadto członkowie rodziny czynili od dłuższego czasu starania o wyjazd do Republiki Federalnej Niemiec na stałe, zmienili obywatelstwo i ostatecznie zarwali wszelkie więzi łączące ich z Polską, także więzi gospodarcze z gospodarstwem we wsi [...], a zerwanie to ma charakter trwały, bowiem do dziś zamieszkują w Niemczech.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej zostały umotywowane.

Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] także zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, mimo iż organy administracji w sposób prawidłowy oceniły całokształt zebranego materiału dowodowego uznając, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, mimo że nie zaistniały przesłanki dla przyjęcia zasadności naruszenia trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z tego powodu, że decyzja ta rażąco narusza prawo, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo iż przepis ten nie powinien być zastosowany, nie miało bowiem miejsca naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej zostały umotywowane.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne L. W., C. E., M. P. i T. K. wniosły o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, że przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest kwestia, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Wady decyzji administracyjnej stanowiące przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają generalnie charakter materialny i zasadniczo tkwią w niej samej. Dotyczą one m.in. podstawy prawnej skonkretyzowanego decyzją administracyjną stosunku prawnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tak w sytuacji skonkretyzowania tegoż stosunku bez podstawy prawnej, jak i w sposób rażąco naruszający prawo. Aktualnie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki, które wywołuje decyzja (vide: W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, s. 190; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 156; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 (ONSA 1995/2/91); wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (vide: W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, s. 190; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 156; M.Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 46 i nast.).

Analiza okoliczności badanej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż powyższy test nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej został wykonany w postępowaniu administracyjnym. Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji przeprowadził ocenę stanu legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście prawidłowości zbadania w toku postępowania administracyjnego trzech ww. przesłanek nieważności decyzji. Pomimo rozbieżnego stanowiska w kwestii tego, czy decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. narusza rażąco prawo, organy i Sąd I instancji nie przeprowadziły oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia wypełnienia ww. przesłanek. Brak jest w szczególności wyraźnych konkluzji w tym zakresie. Przedmiotem pogłębionej oceny nie była zarówno kwestia oczywistości naruszenia prawa i charakteru przepisów art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia, zaś skutki decyzji nie zostały wszechstronnie ocenione z punktu widzenia możliwości ich pogodzenia z wymaganiami praworządności. Jakkolwiek ten element postępowania został najpełniej oceniony i zaprezentowany w dotychczasowym postępowaniu, to jednak pomija istotne elementy stanu sprawy. Kluczowym elementem postępowania stała się natomiast kwestia daty opuszczenia przez rodzinę W. gospodarstwa rolnego. Ów element stanu faktycznego sprawy, jakkolwiek istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie przesądza samodzielnie o jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Oparcie zatem oceny przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na weryfikacji owego elementu stanu faktycznego sprawy jest działaniem dalece niewystarczającym dla możliwości udzielenia poprawnej odpowiedzi w kwestii wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Wypada zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym należy już teraz podkreślić, iż zarzut naruszenia powyższej regulacji prawnej rozciąga się także na postępowania administracyjne.

Sąd I instancji wskazując, iż z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym "nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością opuszczoną", uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przeprowadzenie dowodu z dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...] oraz pisemnego oświadczenia H. S. Kwestia przeprowadzenia owych dowodów wymaga krytycznej oceny w dwóch aspektach.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analizując zakres i charakter przeprowadzonego przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego wypada zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Jakkolwiek przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu rejestracyjnego w nadgranicznym obozie przejściowym [...], mogło służyć wskazanym powyżej celom uzupełniającego postępowania dowodowego, to jednak wnioski wyprowadzone przez Sąd I instancji z tego dokumentu nie służą wyłącznie ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lecz wyraźnie kształtują podstawę faktyczną sprawy, czyniąc to odmiennie niż wynika z ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Nowe dowody przeprowadzone w postępowaniu sądowym stanowią też podstawę wnioskowania Sądu I instancji o dacie opuszczenia gospodarstwa rolnego przez rodzinę W., a w konsekwencji prowadzą Sąd do konkluzji, iż decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, zgodne jest w doktrynie i orzecznictwie przekonanie, że dokumenty prywatne o charakterze informacyjnym (narratywnym) nie mogą stanowić dowodu uzupełniającego w postępowaniu sądowoadministraqcyjnym, prowadzą bowiem do obejścia przepisów o dowodzie z zeznań świadka. Dowód z zeznań świadka powinien być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio i nie może być zastępowany pisemnymi oświadczeniami osób mogących dysponować wiedzą na temat sprawy (vide: A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 51; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 235/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym dowód z pisemnego oświadczenia H. S. został przeprowadzony przez Sąd I instancji w sposób, który prowadzi do obejścia ograniczeń źródeł dowodowych wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż trafnie w skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Oparcie zaskarżonego wyroku na oświadczeniu H. S. stanowi także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż akta sprawy to zarówno akta administracyjne jak i sądowe. Skoro dowód z zeznań H. S. nie został przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego, bowiem wniosek dowodowy w tym zakresie został przedstawiony organowi w dniu 9 sierpnia 2019 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a jednocześnie dowód z pisemnego oświadczenia H. S. nie stanowił dowodu z dokumentu, o którym mówi art. 106 § 3 p.p.s.a., to wyrokując na podstawie tegoż dowodu Sąd I instancji naruszył zasadę orzekania na podstawie akt sprawy statuowaną art. 133 § 1 p.p.s.a.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, iż rodzina W. zamieszkiwała w gospodarstwie rolnym do dnia 8 grudnia 1979 r. Odnosząc się do tej kwestii wypada dostrzec, że na gruncie art. 233 § 1 k.p.c. panuje przekonanie, iż ocena wiarygodności i mocy dowodów jest możliwa przy uwzględnieniu całokształtu zebranego materiału dowodowego (vide: wyrok SN z dnia 16 lutego 1996 r., II CRN 173/95, Lex nr 1635264). Analiza akt administracyjnych daje asumpt do twierdzenia, że wnioski wyprowadzone w zakresie daty opuszczenia przez rodzinę W. gospodarstwa rolnego są dowolne. Dotyczy to zarówno stanowiska organów, jak i Sądu I instancji. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem "Protokół spisany dnia 7.11.1979 r. z przejęcia gospodarstwa rolnego (...) stanowiącego b. własność A. W.". Dokument ten został oznaczony nr "[...]", a zatem tym samym co nr decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r. Dokument ten nie był przedmiotem oceny w toku dotychczasowego postępowania, a wynika z niego, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte już w dniu 7 listopada 1979 r. Przy jego przejęciu nie był obecny A.W., co stanowi okoliczność wymagającą niewątpliwie wyjaśnienia w kontekście daty opuszczenia gospodarstwa. Pominięcie powyższego dowodu w ocenie okoliczności sprawy samodzielnie deprecjonuje wynik dowodzenia zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Potwierdza to jednocześnie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c.

Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, iż przy przejęciu gospodarstwa na podstawie ww. protokołu była obecna m.in. H. S., co wyraźnie wynika z treści protokołu. Jakkolwiek dowód z przesłuchania tej osoby w charakterze świadka został zgłoszony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winien w tej sytuacji stanowić wystarczające źródło aktywności organu dla wyjaśnienia powyższej okoliczności. Tak jednak się nie stało, zaś organy wyjaśniając stan faktyczny sprawy na potrzeby niniejszego postępowania, poprzestały na spekulacjach w zakresie prawdopodobnej daty opuszczenia gospodarstwa przez rodzinę W.. Analiza okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, iż istnieją istotne różnice w kwestii daty opuszczenia gospodarstwa przez dotychczasowego właściciela. Jasne jest też jednak, że w toku dotychczasowego postępowania nie zostały wyczerpane wszystkie źródła pozyskania informacji na powyższy temat. Realizacja obowiązków, o których mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymaga za każdym razem przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, aby następnie organ mógł dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższych okoliczności, świadczących o istotnych brakach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a mimo to sformułowanie tezy o naruszeniu przez decyzję z dnia 7 grudnia 1979 r. prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i z tego powodu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Stawiając powyższy zarzut kasacyjny jego autor nie odwołuje się do tego rodzaju braków uzasadnienia. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się także, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek autor kasacji powołuje się na brak możliwości przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, to jednak poczynione powyżej uwagi, będące odpowiedzią Naczelnego Sądu Administracyjnego na konkretne zarzuty kasacyjne, przeczą temu stanowisku. Natomiast nietrafność oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może przepis ten naruszyć gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć powyższy przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem tegoż przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Jeden z takich przypadków statuuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tym trybie toczyła się weryfikacja decyzji z dnia 7 grudnia 1979 r. Skoro autor kasacji nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia powyższego przepisu, mimo wyraźnego obowiązku w tym zakresie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać, w czym autor kasacji upatruje naruszenia tegoż przepisu.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3 p.p.s.a.). Możliwość rozstrzygania sprawy administracyjnej, której przedmiotem pozostaje stwierdzenie nieważności jest limitowana m.in. brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Przepis ten stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja prawna, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że decyzja z dnia 7 grudnia 1979 r. została doręczona stronom postępowania i weszła do obrotu prawnego wywołując skutki prawne, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji pochodził z dnia 19 października 2018 r. i nie doprowadził do niezakończona tegoż postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza, że od doręczenia tej decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło blisko 39 lat. Tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa kontrolowanego postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.