Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2331/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 947/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 947/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") w G. z dnia [...] 2016 r.

Wymieniona decyzja PINB, utrzymana w mocy przez MWINB, dotyczyła nakazania Gminie G. rozbiórki budowli – utwardzenia wykonanego z kostki betonowej o wymiarach wraz z krawężnikiem 60,60 m x 21,30 m wraz z podbudową piaskowo-betonową o wys. 2 - 5 m, usytuowanych na działce o numerze ew. [...] położonej w miejscowości G., gmina G. Podstawę prawną decyzji PINB stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina G., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że niespełnienie przez skarżącą obowiązku dostarczenia dokumentów określonych postanowieniem PINB z dnia 14 maja 2012 r. w zakreślonym terminie, obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki, podczas braku wyznaczenia przez organ pierwszej instancji nowego terminu na złożenie dokumentacji na podstawie Prawa budowlanego, do którego to terminu nie znajduje zastosowania art. 103 K.p.a., odnoszący się jedynie do terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 P.p.s.a. poprzez:

1) oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;

2) oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej naruszało art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w wyniku niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sytuacji istnienia zagadnienia prejudycjalnego w postaci sprawy rozgraniczenia działek nr [...] i [...], której zakończenie umożliwiłoby przygotowanie przez skarżącą żądanej przez PINB dokumentacji w celu legalizacji;

3) oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że decyzje organów nadzoru budowlanego zawierają wszystkie prawem wymagane elementy, podczas gdy MWINB nie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] 2016 r. przepisów prawa materialnego, na których organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 107 § 1 K.p.a.;

4) oddalenie skargi w wyniku nieuprawnionej oceny, że naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy brak zawiadomienia skarżącej o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosku, uniemożliwił skarżącej złożenie wniosku o wyznaczenie nowego terminu na dostarczenie dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o:

1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie gminy wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania W.P. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania H.F. oświadczyła, że zajmuje takie samo stanowisko jak pełnomocnik W.P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest przesądzenie, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał zatem analizie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nie okazały się trafne zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 2.1 i 2.2 a dotyczące zaaprobowania przez Sąd I instancji naruszeń prawa procesowego (art. 97 § 1 pkt 4, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) jakich dopuściły się organy administracji poprzez błędne uznanie, że kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy należącą do inwestora działką nr [...], a działką sąsiednią o nr [...], nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej na działce inwestora oraz wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia prejudycjalnego, co umożliwiłoby skarżącej kasacyjnie przygotowanie dokumentacji niezbędnej dla legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej w swoich rozważaniach pomija okoliczność, iż kwestia, której zarzuty te dotyczą była juz przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 978/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy skargi ze skargi Gminy G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddali skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następstwie rozpoznania skargi od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2016 r. nakazującej gminie G. rozbiórkę budowli – utwardzenia (kostka betonowa o wymiarach 60,6 x 21,3 m wraz z krawężnikiem), na podbudowie piaskowo – betonowej o wysokości 2 -5 m, usytuowanej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości G. ze względu na oczekiwanie na zakończenie postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...]. W ocenie MWINB stanowiło to zagadnienie wstępne, które miało istotne znaczenie dla toczącego się przed organami nadzoru postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowli wzniesionej samowolnie na działce nr [...]. Poglądu tego nie podzielił GINB, który uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując, że w realiach tej konkretnej sprawy przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy między działkami o nr [...] i [...] nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej, w związku z czym GINB nie stwierdził zależności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. między ostatecznym zakończeniem postępowania dotyczącego przebiegu granicy nieruchomości między działkami nr [...] – własność gminy G., a działką nr [...] – własność H.F., a rozpatrzeniem odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...] 2016 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Stanowisko GINB zostało w pełni zaaprobowane przez WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 978/16 wskazał, że podziela pogląd, że nie w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena istnienia charakteru związku pomiędzy wskazanym postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie.

Dokonując takiej zindywidualizowanej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż wniosek Gminy G. o zawieszenie postępowania legalizacyjnego ze względu na rozgraniczenie działek nr [...] i [...], był kolejnym tego rodzaju wnioskiem i wpłynął po ponad 3 latach od wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków, które winny być przez inwestora wykonane w terminie 90 dni. Toczące się postępowania o wyznaczenie granic pomiędzy działkami, najpierw nr [...] i [...], a następnie [...] i [...] powodują, iż przez kilka lat postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie mogło się toczyć. Sąd podkreślił, iż decyzja rozgraniczeniowa nieruchomości ustala stan przyszły i wywołuje skutki prawne od kiedy stanie się ostateczna. W okresie trzech lat od daty nałożenia obowiązków kwestia granicy między działkami nr [...] i [...] nie stanowiła problemu. Granice między wskazanymi działkami wynikają z ewidencji gruntów i dopóki nie zostaną zmienione są obowiązujące. Ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone przez sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 310/11, dost. w CBOSA). Powyższe doprowadziło WSA w Warszawie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Powyższy wyrok uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Nie można także zapominać o treści art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z z treści przepisu art. 153 P.p.s.a. nie wynika, że ta norma prawna ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję (lub inny akt). Wprawdzie w tym przepisie mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania", jednakże dokonując wykładni art. 153 P.p.s.a., należy uwzględnić treść art. 170 P.p.s.a. Stąd też ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę na akt organu odwoławczego jest, stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a., wiążąca dla organów rozpoznających sprawę już po wydaniu tego orzeczenia sądowoadministracyjnego oraz dla sądu administracyjnego rozpoznającego skargi od kolejnych decyzji (postanowień) wydanych w ramach określonego postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż rozpatrujący skargę na decyzję MWINB Sąd I instancji nie mógł abstrahować od treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 978/16, w którym przesądzono, iż w warunkach tej konkretnej sprawy kwestie dotyczące rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy legalizacji budowli wzniesionej przez Gminę G. na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej.

Co za tym idzie Sąd I instancji nie mógł ocenić tej kwestii w sposób oczekiwany przez Gminę G., albowiem dopuściłby się w ten sposób naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w postaci art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a.

Podkreślić przy tym trzeba, iż prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 978/16 wiązało nie tylko Sąd I instancji, ale także rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się zaś do uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej wskazać nadto należy, iż strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu na treść rozstrzygnięcia wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie bez procesowego rozpoznania jej wniosku o zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wpływu takowego nie dopatrzył się także Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej bez rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania oznacza, iż organ wniosku tego nieuwzględnił, które to rozstrzygnięcie nawet gdyby przyjęło prawidłową formę postanowienia nie byłoby zaskarżalne zażaleniem i mogłoby być kwestionowane wyłącznie w drodze odwołania od decyzji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Nadto jak wskazano już powyżej wniosek Gminy G. o zawieszenie postępowania został rozpoznany i uwzględniony na etapie postępowania przed organem odwoławczym, co skutkowało poddaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania zarówno kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, wyniki której i ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zostały juz omówione powyżej.

Nie okazał się również trafny zarzut kasacyjny oznaczony nr 2.3 dotyczący oddalenia skargi w wyniku błędnego uznania, że decyzje organów nadzoru budowlanego zawierają wszystkie prawem wymagane elementy, podczas gdy MWINB nie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] 2016 r. przepisów prawa materialnego, na których organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 107 § 1 K.p.a.

Zarzut ten uznać należy za bezzasadny w stopniu oczywistym. Sam autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem , iż podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia została przez organ II instancji wskazana w uzasadnieniu jego decyzji, a naruszenia art. 107 § 1 autor skargi kasacyjnej dopatruje się w braku takowego wskazania w części decyzji określanej przez niego jako jej podstawa prawna. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż uchybienie organu odwoławczego, którego zaaprobowanie kasator zarzuca Sądowi I instancji w ogóle nie miało miejsca. Jakikolwiek przepis, w tym wskazywany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 107 § 1 K.p.a. nie określa obowiązującego wzoru (formularza) konstruowania decyzji administracyjnej. Decyzja takowa stanowi całość na którą składają się elementy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., jednakże sposób formalnego skonstruowania decyzji pozostawiony został podmiotowi ją wydającemu, przy czym graficzne wyodrębnienie części wstępnej (obejmującej wskazanie daty wydania decyzji, oznaczenia organu, oznaczenie stron i powołanie podstawy prawnej), rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, podpisu oraz stanowiska służbowego osoby wydającej decyzję i odpowiednich pouczeń ma charakter jedynie zwyczajowy i nie zostało uregulowane prawnie. Co za tym idzie uznać należy, iż wskazanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia organu w uzasadnieniu decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a.

Nie okazał się trafny także ostatni z zarzutów określonych przez skarżącego kasacyjnie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut zaaprobowania przez Sąd dokonanego przez organy nadzoru budowlanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Odnośnie do tego zarzutu podzielić należy w całości stanowisko Sądu I instancji, iż choć organ odwoławczy nie dokonał powyższej czynności, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w skardze skarżący nie wskazał konkretnie, jakich czynności procesowych przez powyższe uchybienie nie mógł dokonać, które to czynności miałyby wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to znajduje także pełne zastosowanie do analogicznego uchybienia, którego dopuścił się organ szczebla powiatowego.

Takiego wpływu zarzucanych naruszeń przepisu postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.) nie wykazano w skardze kasacyjnej. Za oczywiście niezasadny uznać bowiem należy argument, iż w przypadku pouczenia o zebraniu materiału dowodowego inwestor mógłby złożyć wniosek o wyznaczenie nowego terminu na dostarczenie dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej.

Odnosząc to twierdzenie kasatora do realiów kontrolowanej sprawy zauważyć bowiem należy, iż postanowienie nakładające na inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od chwili kiedy postanowienie stanie się ostateczne wskazanych w postanowieniu dokumentów wydane zostało [...] maja 2012 r. i doręczone Gminie G. w dniu [...] maja 2012 r. Następnie [...] lipca 2012 r. inwestor zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania, który to wniosek został uwzględniony, a postępowanie pozostawało zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. i podjęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., doręczonym inwestorowi [...] listopada 2015 r., po czym inwestor wnioskiem z [...] listopada 2015 r. wystąpił o jego kolejne zawieszenie. Również ten wniosek został przez organ I instancji uwzględniony i postępowanie pozostawało zawieszone od [...] listopada 2015 r. do [...] stycznia 2016 r., kiedy to postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez organ II instancji.

Zestawienie powyższych dat wyraźnie wskazuje, iż inwestor posiadał cały czas wiedzę o toczącym się postępowaniu, w tym w szczególności wiedział o nałożonym na niego postanowieniem z [...]2012 r. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie wzniesionej budowli oraz o terminie wyznaczonym do ich przedłożenia, który rozpoczął swój bieg [...] 2012 r.

Posiadał również, a przynajmniej powinien był posiadać przy dochowaniu należytej staranności, wiedzę co do tego, iż termin 90 dni wyznaczony na przedłożenie dokumentów upłynął w dniu [...] listopada 2015 r. (z tego 77 dni od [...] maja 2012 do [...] sierpnia 2012 r., kiedy nastąpiło doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz 14 dni od [...] listopada 2018 r., to jest następnego dnia po doręczeniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania do [...] listopada 2018 r.)

W tym zakresie wskazać należy na błąd w obliczeniach Sądu I instancji, który przyjął, iż termin ten upłynął z dniem [...] listopada 2015 r., co wynikało z błędnego przyjęcia, iż bieg terminu do przedłożenia dokumentacji rozpoczął swój bieg od dnia [...]maja 2012 r. Prawidłowo uznać zaś należy, iż termin ten rozpoczął swój bieg od dnia [...] maja 2012 r. (to jest dnia następującego po doręczeniu inwestorowi postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów). Wskazane wyżej uchybienie Sądu I instancji nie miało przy tym wpływu na treść rozstrzygnięcia, które mimo wadliwego w tej części uzasadnienia odpowiada prawu.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 przysługuje dopiero od wejścia w życie noweli Pr. bud. z 16 grudnia 2016 r., a więc od 1 stycznia 2017 r. Wcześniej zażalenie takie nie przysługiwało, bowiem postanowienie takie nie rozstrzygało sprawy co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r., II OSK 1169/10, LEX nr 643638). Postanowienie takie podlegało ocenie i kontroli jedynie w trybie odwoławczym od decyzji, zatem jego prawidłowość, zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a., mogła być wówczas przez stronę kwestionowana wyłącznie na etapie wnoszenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1779/09, LEX nr 746790), a później także na etapie ewentualnej skargi na taką decyzję do sądu administracyjnego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż inwestor posiadał wiedzę, iż wyznaczony mu termin upłynął jeszcze przed dniem złożenia przez niego w dniu z [...] listopada 2015 r. wniosku o ponowne zawieszenie postępowania i mógł odpowiednio wcześniej, jeszcze przed upływem tegoż terminu złożyć wniosek o jego przedłużenie. Brak zawiadomienia inwestora odpowiednio w styczniu 2016 r. przez organ I instancji oraz w we wrześniu 2016 r. przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału dowodowego, zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie uniemożliwiał mu w żaden sposób złożenia wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji niezbędnej dla legalizacji samowolnie wzniesionej budowli.

Podkreślić trzeba, iż specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, która to strona wie czy i jakiej treści dokumenty przedłożyła.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do takiego naruszenia przez orzekające w niej organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 10 § 1 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby orzekanie przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wymaga zakacentowania, iż orzeczenie o nakazaniu Gminie G. rozbiórki samowolnie wzniesionej budowli nie zostało spowodowane przez uchybienia w działaniu organów, lecz stanowiło następstwo przyjętej przez inwestora taktyki procesowej nastawionej na przewlekania postępowania poprzez składanie kolejnych wniosków o jego zawieszenie i połączonej z trwającym przez kilka lat brakiem aktywności w przygotowaniu się do przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację samowoli budowlanej jakiej się dopuścił.

Nie okazał się także zasadny zarzut określony przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że niespełnieni przez skarżącą obowiązku dostarczenia dokumentów określonych postanowieniem PINB z dnia 14 maja 2012 r. w zakreślonym terminie, obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki, podczas braku wyznaczenia przez organ pierwszej instancji nowego terminu na złożenie dokumentacji na podstawie Prawa budowlanego, do którego to terminu nie znajduje zastosowania art. 103 K.p.a., odnoszący się jedynie do terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ten zarzut w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu dowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 tej samej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Termin o jakim mowa w art. 48 ust. 4 to termin wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego do przedstawienia przez inwestora: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr bud.

Wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Pr. bud. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestor.

Z powyższego wynika, iż względy formalne, w postaci niewykonania w terminie postanowienia nakładającego obowiązki, jakkolwiek również mogą doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce, powinny mieć zastosowanie, gdy w sposób niewątpliwy inwestor z własnej winy w zakreślonym terminie nie podejmuje współpracy z organem nadzoru budowlanego

Wykładnia przywołanych wyżej przepisów prowadzi nadto do wniosku, iż decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr. bud. o tyle ma charakter związany, iż organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu w sytuacji gdy strona mimo nałożenia określonego obowiązku nie przedstawi dokumentów niezbędnych dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego, względnie nie przedstawi okoliczności, z których wynikałoby, iż brak przedłożenia żądanych dokumentów w określonym terminie nie został przez nią zawiniony.

Wobec faktu, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera regulacji szczególnych dotyczących terminów w niej wskazanych stwierdzić należy, iż może być on wyznaczany zarówno w dniach, tygodniach, miesiącach albo latach, jak też poprzez wskazanie konkretnej daty do której nastąpić ma wykonanie nałożonego obowiązku.

Z powyższego wynika nadto, iż do tych terminów znaleźć muszą zastosowanie regulacje ogólne dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z art. 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, a do takich spraw zaliczyć trzeba prowadzone na podstawie art. 48 Pr. bud. postępowanie legalizacyjne.

Powyższe oznacza, iż do terminów procesowych wyznaczanych na podstawie przepisów Pr. bud. zastosowanie znajdzie tak Rozdział 10 K.p.a., jak i art. 103 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.

Użyte w art. 103 K.p.a. sformułowanie "terminy przewidziane w kodeksie" rozumieć przy tym należy jako odwołanie do wszelkich przepisów K.p.a., a nie – jak proponuje skarżąca kasacyjnie, jako ograniczenie stosowania tego przepisu jedynie do terminów wskazanych w K.p.a. jako terminy do dokonywania poszczególnych czynności procesowych, względnie terminów procesowych wyznaczanych przez organy administracji na podstawie przepisów K.p.a.

Z powyższego wynika, iż terminy przewidziane w kodeksie o jakich stanowi art. 103 K.p.a., to wszelkie terminy o jakich mowa w Rozdziale 10 K.p.a., a wiec terminy wyznaczone w dniach, tygodniach, miesiącach i latach. A contrario art. 103 K.p.a. nie stosuje się do terminów prawa materialnego oraz terminów procesowych oznaczonych konkretną datą.

Co za tym idzie o ile termin procesowy o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. został przez organ nadzoru budowlanego wyznaczony w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach, to zastosowanie do niego znajdzie art. 103 K.p.a., co oznacza, iż zawieszenie postępowania wstrzymywać będzie bieg tego rodzaju terminu. Wykładnia gramatyczna art. 103 K.p.a. nakazuje nadto przyjąć, że zawieszenie postępowania jedynie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie, które biegną dalej (a więc nie od początku) z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania.

Odmienna sytuacja zaistnieje gdy organ nadzoru budowlanego termin na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. wyznaczy poprzez wskazanie konkretnej daty, do której adresat winien przedłożyć żądane przez organ na potrzeby postępowania legalizacyjnego dokumenty. W takiej sytuacji zawieszenie postępowania nie spowoduje wstrzymania biegu terminu, albowiem termin określony datą nie jest terminem przewidzianym w K.p.a., co oznacza, iż nie znajdzie do niego zastosowania art. 103 K.p.a.

W przypadku terminów oznaczonych datą należy je zatem każdorazowo określić na nowo po podjęciu zawieszonego postępwoania legalizacyjnego. Wyznaczenie terminu określonego datą na skutek zawieszenia postępowania traci sens, albowiem termin takowy upływa w okresie zawieszenia postępowania, w czasie którego organ nie może podejmować jakichkolwiek czynności poza wskazanymi w art. 102 K.p.a., a więc nie może wydać decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. Upływ terminu oznaczonego datą w trakcie trwania zawieszenia postępowania spowodować może także, iż tak wyznaczony termin utraci przymiot realności, skoro w jego toku zachodzą przesłanki uniemożliwiające dotrzymanie go i uzasadniające zawieszenia postępwoania. Nadto upływ terminu określonego datą w trakcie trwania zawieszenia postępwoania powoduje, iż adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. po podjęciu przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego nie dysponuje pewnością co do tego, do kiedy winien przedłożyć żądane dokumenty, co rodzi ryzyko, iż bez własnej winy nie wypełni on w terminie nałożonego na niego obowiązku. Niebezpieczeństwo takowe nie zachodzi zaś w przypadku terminów określonych w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach, w przypadku których można obliczyć jaka część terminu upłynęła przez zawieszeniem postępwoania i co za tym idzie, jaki okres czasu pozostał do jego upływu i zaktualizowania się po stronie organu kompetencji o jakiej mowa w art. 48 ust. 4 Pr. bud.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zauważyć należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż do terminu do przedłożenia przez Gminę G. odpowiedniej dokumentacji wyznaczonego na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. w wymiarze 90 dni stosuje się przepisy art. 103 K.p.a.

Prawidłowe zastosowanie do tegoż terminu art. 103 K.p.a. przesądziło natomiast o tym, iż po stronie organów zaktualizowała się kompetencja do orzekania na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. ze względu na niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej samej ustawy.

Podkreślić trzeba, że niewyznaczenie przez organy nadzoru budowlanego nowego terminu na przedłożenie dokumentacji po okresie zawieszenia postępowania, aczkolwiek formalnie dopuszczalne w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 48 Pr. bud., to jednak nie stanowiło naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, albowiem żaden z tych przepisów nie przewiduje tego rodzaju obowiązku.

Skoro bowiem termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. ma charakter procesowy i istnieje możliwość jego swobodnej zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności, to w zakresie uznania organu nadzoru budowlanego pozostaje ocena czy tego rodzaju uzasadnione okoliczność zachodzą.

Przy dokonywaniu tej oceny organ winien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów stron postępowania, jak i jego dotychczasowego przebiegu.

Ta ostania okoliczność wskazuje zaś, iż rzeczywistym zamiarem inwestora nie było doprowadzenie do legalizacji samowolnie wzniesionej budowli, lecz przewlekanie postępwoania legalizacyjnego. Nie sposób bowiem inaczej ocenić sytuacji, gdy mimo upływu ponad 3 lat od doręczenia postanowienia nakładającego obowiązki na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. inwestor nie podjął czynności zmierzających do jego wykonania, w tym w szczególności nie przedłożył projektu budowlanego oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskanie których to dokumentów nie kolidowało z pozostawaniem w zawieszeniu postępwoania legalizacyjnego.

Stąd też na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw.