Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 574/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1, art.3, art. 134 par.1,art.64e,art.151a par.1 i par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.10 par.1,art.15, art. 136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.52 ust.2 pkt 1,art. 59 ust.1,art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy S., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) odmówił ustalenia na rzecz R.S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno-bytowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu na działce nr "[...]" w obrębie geod. L., gm. S. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona analiza warunków, zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy, bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Podano, że w analizowanym obszarze stwierdzono brak zabudowy wnioskowanym przez inwestora budynkiem, tj. strzelnicy z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno-biurowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu, co nie pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji. W ocenie organu strzelnica nie stanowi uzupełnienia funkcji określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S., a ponadto jej realizacja na wskazanym terenie nie da się pogodzić z dotychczasową zabudową działek sąsiednich. Podniesiono także, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 4 października 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie, a zgodnie z § 20, § 21 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia wyznacza się strefy ochronne w celu wykluczenia zagrożenia rażeniem pociskami osób i mienia znajdujących się poza obszarem strefy strzelań, w tym strefę niebezpieczną, w której nie mogą znajdować się m.in. obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, drogi kołowe oraz obiekty służące do prowadzenia działalności gospodarczej lub hodowlanej. Tymczasem w odległości 150 m od ścian zewnętrznych wnioskowanego obiektu znajdują się budynki mieszkalne, budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz inne budynki niemieszkalne, a także droga krajowa nr 58.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w analizowanym obszarze w odległości 150 m od określonych we wniosku granic obszaru inwestycji brak jest zabudowań pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania pełniące funkcje handlowo-usługowe i gospodarcze, a zatem tożsame z funkcją, jaką pełnić będzie zamierzona inwestycja, co pozwala na przyjęcie, że zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa;

2) § 20, § 21 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132 poz. 1479 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do inwestycji planowanej przez odwołującego się, skutkujące niewłaściwym przyjęciem, że planowana inwestycja narusza przepisy dotyczące wymaganych stref ochronnych w celu wykluczenia rażeniem pociskami osób i mienia znajdujących się poza obszarem strefy strzelań, podczas gdy zamierzona przez odwołującego się inwestycja dotyczy utworzenia strzelnicy zamkniętej, zatem przywołane przepisy nie znajdą do niej zastosowania;

3) art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dołożenia staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a ponadto brak wyczerpującego zebrania materiału i rozpatrzenia materiału dowodowego;

4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wewnętrznie sprzecznych stwierdzeń, w szczególności co do wielkości obszaru analizowanego, jak też brak wskazania i uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zagospodarowania terenu.

Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona odwołująca się zaskarżyła także postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" w sprawie uznania za stronę postępowania administracyjnego K. S., podnosząc, że niezasadne jest przyjęcie, że osoba ta posiada interes prawny umożliwiający udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony z uwagi na fakt, że obszar oddziaływania strzelnicy wynosi 150m w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe nie mają zastosowania do inwestycji odwołującego się. Wniosek dotyczy inwestycji polegającej na budowie strzelnicy całkowicie odizolowanej przegrodami zewnętrznymi, a zatem strzelnicy zamkniętej i nie zachodzi ryzyko rażenia pociskami, w tym rykoszetami (odbitkami), osób i mienia, znajdujących się poza obszarem tych stref, co zgodnie z § 20 rozporządzenia jest celem wprowadzenia instytucji strefy zagrożenia ustanowionej przepisami § 21 i § 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe. W związku z tym obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie zamkniętej strzelnicy nie powinien wykraczać poza granice działki, na której inwestycja ma zostać zlokalizowana. Podano, że planowana inwestycja będzie pełnić funkcję handlowo-usługową, a organ ustalił, że w obszarze analizowanym istnieją zabudowania, które w ewidencji gruntów i budynków widnieją jako obiekty handlowo-usługowe (stacja LPG i sklepy). W konsekwencji, w ocenie strony odwołującej się, zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślono, iż podstawowym dowodem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie z 2003r. W związku z tym wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Podniesiono ponadto, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę analiza będzie miała nieco okrojony zakres, bowiem co do zasady przebudowa, o ile nie zmienią się parametry zewnętrzne budynku, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy zamierzeniu polegającym na zmianie sposobu użytkowania budynku analiza powinna wykazać przede wszystkim, czy spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium w przeprowadzonej analizie organ I instancji nie wykazał braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Analizowany obszar został wyznaczony w sposób dowolny, bez uwzględnienia kryteriów j określonych w przepisach rozporządzenia 2003r. Wskazano, że obszar analizowany w odległości 50 m wyznacza się wówczas, gdy trzykrotna szerokość frontu jest mniejsza niż 50 m. Organ może także zwiększyć obszar analizowany, ale powinien swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić. Przy czym przy wyznaczaniu obszaru analizowanego bierze się pod uwagę nie teren inwestycji, ale cały front działki od strony, gdzie będzie odbywał się główny wjazd, bez względu na to, czy działka przylega bezpośrednio, czy też pośrednio do drogi publicznej. Zatem obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z tymi wytycznymi. Wskazano również, że mapa - będąca częścią graficzną analizy - jest nieprawidłowa, gdyż jest w nieodpowiedniej skali, a przez to jest ona nieczytelna. Wskazano, że zarówno z części tekstowej wniosku, jak i z części tekstowej decyzji wynika, że terenem inwestycji jest cała działka. Jeśli intencją wnioskodawcy było określenie jako terenu inwestycji części działki to mapy, na których zaznacza się teren inwestycji, czy linie rozgraniczające powinny być kompatybilne z częściami tekstowymi wniosku, analizy, czy decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że wnioski wyciągnięte z analizy urbanistycznej w zakresie spełnienia warunku kontynuacji funkcji również nie są prawidłowe. Powołano się na funkcjonalną interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", która zakłada, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi i takie samo - szerokie rozumienie - należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Natomiast warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Dobre sąsiedztwo oznacza albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Zarzucono, że organ I instancji nie ustalił, jakiego rodzaju funkcją jest wnioskowana, z jakimi uciążliwościami się wiąże. Wskazano, że nie bez znaczenia jest też dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowego budynku. W aspekcie badania kontynuacji funkcji istotny jest również fakt, jakiej wielkości są budynki usługowe w obszarze analizowanym. Skoro zatem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, uzasadnione było podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł K. S., podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a w konsekwencji uznanie, że w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji nie wykazał braku spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie;

2. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie dołożył należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a także zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podania podstawy prawnej w zakresie twierdzeń dotyczących rzekomej nieprawidłowości skali mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji oraz wskazanie, w jakiej skali została sporządzona rzeczona mapa oraz zastosowanie jakiej skali - zdaniem organu - byłoby prawidłowe w niniejszej sprawie;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo niespełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, upoważniających organ do jego zastosowania.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium dokonując wykładni pojęcia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu słusznie przyjęło, że uzupełnienie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Jednak ustalenia Kolegium, w szczególności te, które sprowadzają się do twierdzenia, że organ I instancji dokonał naruszenia przepisów prawa, pozostają w całości błędne i stanowią wynik pobieżnego zapoznania się z treścią analizowanej decyzji. Wskazano, że organowi I instancji w żadnym stopniu nie można postawić zarzutu poszukiwania "na siłę" dobrego sąsiedztwa, a Kolegium pominęło fakt, że organ ten jasno i konkretnie wyjaśnił, czym kierował się wyznaczając obszar analizowany. Podniesiono, że § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. nie wprowadza obowiązku, aby granice obszaru analizowanego były wyznaczone wyłącznie okręgiem. Powinny być one dostosowane do konkretnej sprawy i wykreślone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. Podniesiono, że organ odwoławczy zarzucił sporządzenie mapy w niewłaściwej skali, ale nie podał, w jakiej skali została sporządzona rzeczona mapa oraz zastosowanie jakiej skali - zdaniem organu - byłoby prawidłowe. Podano, że organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja stanowi funkcję sportową, a z tekstu Studium wynika, że warunek kontynuacji funkcji byłby spełniony w przypadku gdyby planowana inwestycja stanowiła uzupełnienie którejś z istniejących funkcji w obszarze analizowanym lub powtórzyłaby jeden z istniejących już sposobów zagospodarowania działki występującej w obszarze analizy. Działki sąsiednie to zabudowa mieszkaniowa z występującą funkcją handlowo-usługową (stanowiącą uzupełnienie funkcji mieszkalnej), jednorodzinna lub teren wykorzystywany rolniczo. Na terenie analizy nie występują żadne obiekty sportowe pełniące funkcję specyficznej rekreacji indywidualnej, jaką jest strzelnica sportowa. Zatem realizacja strzelnicy nie da się pogodzić z dotychczasową zabudową działek sąsiednich. Dla tego rodzaju inwestycji przewidziana jest oddzielna kategoria terenów w studium, a mianowicie "tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, obiektów turystyki, sportu oraz usług związanych z tymi funkcjami". W ocenie skarżącego wykładnia przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powinny być zgodne z ustaleniami Studium, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest wydanie takiej decyzji w sprzeczności ze Studium. Zdaniem skarżącego usługi, jakie zamierza świadczyć wnioskodawca będą skierowane do grupy osób spoza mieszkańców sąsiednich nieruchomości, którzy złożyli sprzeciw wobec lokalizacji w ich sąsiedztwie strzelnicy i w sposób oczywisty kłócą się z funkcją mieszkalną realizowaną zarówno w bliskim jak i dalszym sąsiedztwie. Planowa strzelnica ani nie uzupełni, ani nie będzie towarzyszyć dotychczasowym funkcjom. Organ I instancji słusznie zatem uznał, że nie zostały spełnione łącznie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść ponadto należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). Przy czym wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania i umożliwieniem przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.)

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na uchybienia w przeprowadzonym postepowaniu, a mianowicie na wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym części graficznej, nieprawidłowe ustalenia co do kwestii kontynuacji funkcji oraz co do niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a mianowicie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt II OSK 1542/09). W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003r. Prawidłowe sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Jednakże warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia z 2003r. jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r. sygn. akt II SA/Po 334/07). Przy czym dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011r. sygn. akt II OSK 518/10). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Sposób ustalenia obszaru analizowanego określa § 3 rozporządzenia z 2003r., wskazując w ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Słusznie zatem wskazuje Kolegium, że przy ustalaniu granic terenu analizowanego należy wziąć pod uwagę front całej działki, na którym jest planowana inwestycja. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Regulacja ta zawiera zatem odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. W związku z tym obowiązkiem organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza zrealizować planowaną inwestycję tylko na części działki. Należy bowiem wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12, dostępne w Internecie).

Należy także podzielić stanowisko Kolegium, że mapa będąca częścią graficzną analizy została sporządzona w niewłaściwej skali. Jak bowiem wskazano wyżej granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.), czyli w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wprawdzie na mapie dołączonej do analizy określono skalę jako 1:1000, ale jednocześnie podano, że skala rysunku została pomniejszona do 1:2000. Wyjaśnić zatem należy, że skoro przepis prawa nakazuje sporządzenie mapy w odpowiedniej skali to brak jest podstaw, aby skalę tę zmieniać, nawet w odniesieniu do rysunku. Podkreślić bowiem należy, że mapa jest istotną częścią przeprowadzonej analizy i musi być przedstawiona w takiej skali, w jakiej przewiduje to przepis prawa.

Odnosząc się natomiast do nieprawidłowych – zdaniem Kolegium – ustaleń organu co do kontynuacji funkcji, dokonanych na podstawie sporządzonej analizy, wskazać należy, że ocena taka może być dokonana dopiero po prawidłowym określeniu granic obszaru analizowanego. Ponadto ocena ta odnosi się do meritum sprawy, a w związku z tym etapie postępowania Sąd nie może się do tych kwestii odnosić.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.