Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 15/88
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1989-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 44 pkt 1 lit. "b", art. 46 ust. 1, art. 47
journal: Dz.U. 1984 nr 54 poz. 275
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności.
article: art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz. 98
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1987 nr 33 poz. 174
law: Ustawa z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności.
Teza: 1. Przepisy par. 13, par. 14, par. 15 i par. 17 rozdziału 3 Regulaminu miejscowej służby telefonicznej /V Tf-4/ z dnia 22 sierpnia 1974 r. ustanowionego przez Dyrektora Departamentu Służby Telekomunikacyjnej Ministra Łączności, zmienionego nowelą tego regulaminu z dnia 7 marca 1985 r. /Nr TLM51010/, wydanego przez tegoż Dyrektora w ramach kompetencji przysługujących pierwotnie Ministrowi Łączności, a obecnie Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności, art. 37 i 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności /Dz.U. nr 54 poz. 275; zm. Dz.U. 1987 nr 33 poz. 180/ oraz z art. 3 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności /Dz.U. nr 33 poz. 174/ - są niezgodne:

- z art. 44 pkt 1 lit. "b", art. 46 ust. 1 oraz z art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności,

- z art. 8 ust. 2 i 3 oraz z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL,

2. Ustala na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98; zm. Dz.U. 1987 nr 21 poz. 123/, trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, do uchylenia przepisów uznanych za niezgodne w pkt 1 orzeczenia; w wypadku nieuchylenia tych przepisów tracą one moc z upływem tego terminu,

3. Zawiesza, z dniem ogłoszenia orzeczenia, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stosowanie przepisów Regulaminu wymienionych w pkt 1 orzeczenia.

TEZY

1. Przepisy par. 13, par. 14, par. 15 i par. 17 rozdziału 3 Regulaminu miejscowej służby telefonicznej /V Tf-4/ z dnia 22 sierpnia 1974 r. ustanowionego przez Dyrektora Departamentu Służby Telekomunikacyjnej Ministra Łączności, zmienionego nowelą tego regulaminu z dnia 7 marca 1985 r. /Nr TLM51010/, wydanego przez tegoż Dyrektora w ramach kompetencji przysługujących pierwotnie Ministrowi Łączności, a obecnie Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności, art. 37 i 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności /Dz.U. nr 54 poz. 275; zm. Dz.U. 1987 nr 33 poz. 180/ oraz z art. 3 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności /Dz.U. nr 33 poz. 174/ - są niezgodne:

- z art. 44 pkt 1 lit. "b", art. 46 ust. 1 oraz z art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności,

- z art. 8 ust. 2 i 3 oraz z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL,

2. Ustala na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98; zm. Dz.U. 1987 nr 21 poz. 123/, trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, do uchylenia przepisów uznanych za niezgodne w pkt 1 orzeczenia; w wypadku nieuchylenia tych przepisów tracą one moc z upływem tego terminu,

3. Zawiesza, z dniem ogłoszenia orzeczenia, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stosowanie przepisów Regulaminu wymienionych w pkt 1 orzeczenia.


UZASADNIENIE

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego wydanego na czas nieokreślony może nastąpić tylko w przypadku zastąpienia aktu normatywnego aktem o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej, wyraźnego derogowania tego aktu w akcie o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej lub odpowiedniej decyzji organu uprawnionego do kontroli legalności aktów normatywnych danego typu.

Powyższe przepisy sankcjonują w ten sposób nierówności w traktowaniu obywateli oraz państwowych, spółdzielczych, społecznych i innych jednostek organizacyjnych, ubiegających się o skorzystanie z usługi telefonicznej jako usługi o charakterze powszechnym. Są one zatem niezgodne z art. 44 ust. 1 lit. "b" ustawy o łączności.

Z punktu widzenia kompetencji oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu określającego warunki realizacji wymienionych wyżej wniosków, kwestionowane przepisy rozdziału 3 "Regulaminu", stanowiące odrębny akt normatywny, są niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o łączności, przez co naruszają także konstytucyjną zasadę działania organów administracji państwowej na podstawie przepisów prawa /art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL/, a także ścisłego przestrzegania prawa przez organy państwowe /art. 8 ust. 3 Konstytucji PRL/. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis zawarty w art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL, statuujący jedynie zasadę praworządności materialnej.

Stwarzając sytuację nierówności w dostępie do dobra powszechnego jakim jest usługa telefoniczna, przepisy par. 15 oraz par. 17 ust. 9 "Regulaminu" naruszają jednocześnie konstytucyjną zasadę równości praw obywateli Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zawartą w art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Z treści tego artykułu wynika m.in. nakaz równego traktowania wszystkich obywateli w dostępie do dóbr o charakterze powszechnym, bez względu na miejsce zatrudnienia, staż pracy itp. okoliczności, różnicujące położenie społeczne obywateli. Niedopuszczalne jest różnicowanie dostępu do dóbr o charakterze powszechnym poprzez normy zawarte w okresie samoistnym, wydanym bez jakiegokolwiek upoważnienia, wbrew obowiązującym przepisom ustawy i wydanym na ich podstawie aktom wykonawczym.

Za zdarzenie powodujące uchylenie aktu normatywnego, jakim jest nowelizacja "Regulaminu" nie mogło zostać uznane pismo z dnia 27 stycznia 1989 r. skierowane do Dyrektora Generalnego PPTiT, w którym Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zakazał stosowania przepisów rozdziału 3 "Regulaminu" przez jednostki organizacyjne PPTiT. Akt taki powinien zostać dokonany w odpowiedniej formie prawnej; niedopuszczalne byłoby kontynuowanie wadliwej praktyki, towarzyszącej wydaniu i obowiązywaniu kwestionowanego aktu normatywnego. Z tego względu wniosek Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - nie został uwzględniony.

Ze względu na społeczną doniosłość oraz rozległość i wagę stwierdzonych w toku postępowania niezgodności par. 13, par. 14, par. 15 i par. 17 rozdziału 3 "Regulaminu" z przepisami Konstytucji PRL oraz ustawy o łączności z 1984 r., Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne zawieszenie stosowania w/w przepisów "regulaminu" z dniem ogłoszenia orzeczenia, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepisy te, jako niekonstytucyjne i nielegalne, nie mogą być - w jakiejkolwiek postaci - podstawą bieżącego rozpatrywania wniosków obywateli o dokonanie usługi telefonicznej jako usługi o charakterze powszechnym.

Stanowisko zajęte przez ustawodawcę rozstrzyga także sporny dotąd problem otwartego bądź zamkniętego charakteru systemu źródeł prawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Obowiązująca Konstytucja PRL nie wyklucza możliwości obowiązywania innych aktów normatywnych poza tymi, które zostały w niej wyraźnie wymienione i należą do kategorii aktów powszechnie obowiązujących. Według znanego stanowiska W.Zakrzewskiego "(...) za akt prawotwórczy należy (...) uznać każdy taki akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania". Ustawodawca w art. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowisko powyższe aprobuje, precyzując jedynie zakres aktów normatywnych podlegających kontroli Trybunału Konstytucyjnego poprzez wskazanie podmiotów, od których akty te muszą pochodzić.

Rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić (...) nie tylko takie przesłanki jak podstawa prawna, kompetencje oraz tryb wydania aktu /których nie zachowanie, choćby w części, powoduje wady, mogące skutkować decyzją o jego niezgodności w ramach obowiązującego porządku prawnego, podjętą przez organ uprawniony do kontroli aktów danego typu/, ale przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny. Istotne znaczenie przy ustalaniu, czy dany akt obowiązuje, ma także stwierdzenie, czy na podstawie tego aktu normatywnego były podejmowane decyzje stosowania prawa, kierowane do obywateli, ich organizacji oraz innych jednostek organizacyjnych w państwie. Przedstawione wyżej stanowisko jest zgodne, co należy podkreślić, z prezentowanym w toku debaty sejmowej uzasadnieniem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zajęcie innego stanowiska wykluczałoby pewną ilość obarczonych licznymi wadami aktów kierownictwa wewnętrznego, będącego w istocie aktami normatywnymi, spod kontroli ich legalności, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

W przepisie tym ustawodawca ustanowił, że kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, rozumiane jako akty ustanawiające normy prawne, wydawane przez Radę Państwa, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwa (...).

W doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym /a więc kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę/ i abstrakcyjnym /to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań/. Przy takim rozumieniu pojęcia aktu normatywnego kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydując nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu. Oznacza to, że stwierdzenie wadliwości danego aktu normatywnego nie pociąga za sobą automatycznie utraty przez ten akt charakteru aktu normatywnego, ani też utraty jego mocy obowiązującej. Stwierdzenie takie pociąga za sobą uznanie danego aktu za legalny bądź nielegalny zwłaszcza w rozumieniu art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i dopiero to prowadzi do konsekwencji określonych przez prawo obowiązujące.

Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wątpliwości, tym bardziej, jeśli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężenie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i dla ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiłoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności.

Nowelizowanie aktów normatywnych, a tym bardziej wydawanie aktów wprowadzających normy postępowania regulujące sfery nie objęte dotąd regulacją aktów normatywnych. Z tego względu nowelizacja "Regulaminu" stanowi odrębny akt normatywny. Z uwagi na to, że nowelizacja miała miejsce 7 marca 1985 r., argumentacja Prokuratora Generalnego PRL o wyłączeniu "Regulaminu" spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego ze względu na przepis art. 35 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - nie może zostać uwzględniona.

Niezgodność (...) przepisów "Regulaminu" dotyczy zatem wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: treści, kompetencji i ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zostały one wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także wbrew treści tych przepisów. Aczkolwiek badanie zgodności aktów podustawowych niższego rzędu z aktami podustawowymi wyższego rzędu /w tym zwłaszcza z aktami bezpośrednio wykonawczymi wobec ustaw/ wykracza poza kompetencje kontrolne Trybunału Konstytucyjnego, to jednak należy podkreślać także rażącą niezgodność zasad kolejności realizacji wniosków, przyjętych z zakwestionowanych przepisów "Regulaminu", z zasadą kolejności realizacji zgłoszeń, określoną w ordynacji telekomunikacyjnej.