Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1493/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.39,41
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.7, 77 §1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/11 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011r., sygn.akt I SA/Wa 1393/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2011r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego socjalnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 stycznia 2011r. E. W. złożyła ustnie do protokołu wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup mebli, sprzętu RTV i AGD .

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.), art. 39 ust. 1, ust.2, art. 8 ust. 1, art. 41 pkt 1, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – w dalszej części jako ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 127, poz. 1055) orzekł o odmowie przyznania E. W. zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego na zakup mebli oraz sprzętu RTV i AGD.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy jest przekroczenie kryterium dochodowego określonego w tej ustawie (477 zł), ponieważ wnioskodawczyni uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 914,59 zł (zarobki). Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie wystąpił również "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy uzasadniający przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Organ podał, że przyznanie pomocy na wskazany wyżej cel nie leży w możliwościach finansowych Ośrodka oraz nie jest uzasadnione sytuacją materialną wnioskodawczyni. Ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek na zasiłki celowe nie wystarczają bowiem na potrzeby osób bardziej potrzebujących: pozostających bez źródła utrzymania, uzyskujących dochody nie przekraczające kryterium dochodowego, z dysfunkcjami - bezrobocie, niepełnosprawność, bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych. Organ zaznaczył, że potrzeby finansowe w 2011 roku na realizację świadczeń w ramach zadań własnych gminy są wyższe w stosunku do budżetu o 32,49%.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. W. podniosła, że nie składała wniosku o zasiłek celowy a wyłącznie o zasiłek celowy specjalny na wyposażenie mieszkania. Zaznaczyła, iż w rozmowie z zastępcą dyrektora MOPR uzyskała informację, iż pomimo przekroczenia dochodu może ubiegać się właśnie o zasiłek celowy specjalny. Dodała, iż aktualnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie ma żadnych dochodów, a zatem jest to przypadek "szczególnie uzasadniony", co za tym winna otrzymać pomoc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] lutego 2011r.

W uzasadnieniu organ podał, że w chwili składania wniosku E. W. była zatrudniona w Domu Pomocy Społecznej w O. i za miesiąc grudzień otrzymała wynagrodzenie netto 860 zł (z zasiłkiem okresowym 914, 59 zł). Organ zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy w przypadku utraty dochodu (wnioskodawczyni od dnia 1 kwietnia 2011r. jest bezrobotna, ponieważ na swój wniosek rozwiązała umowę o pracę na mocy porozumienia stron) za dochód uważa się dochód z miesiąca złożenia wniosku, dlatego też należy wziąć pod uwagę dochód wnioskodawczyni z miesiąca stycznia 2011 roku, który wynosił 1092,10 zł.

Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest uznaniowe i uzależnione od sytuacji życiowej wnioskodawcy. Świadczenie to ma charakter wyjątkowy i może zostać przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach spowodowanych zdarzeniami okazjonalnymi, niecodziennymi, nadzwyczajnymi, o dotkliwych skutkach dla sytuacji życiowej wnioskodawcy, klęskami żywiołowymi lub ekologicznymi, zdarzeniami losowymi. Zdaniem Kolegium, powyższy zasiłek winien być przeznaczony na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych: zakup żywności, lekarstw, opału. Pomoc ta nie może być zatem przeznaczona na podnoszenie standardu codziennego funkcjonowania, jak tego domaga się E. W. wnioskując o zakup mebli oraz sprzętu RTV i AGD.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że celem pomocy społecznej wskazanym w art. 2 ustawy jest umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni sama pogorszyła swą sytuację materialną inicjując rozwiązanie umowy o pracę.

E. W. zaskarżyła powyższą decyzję w trybie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem i rzeczywistymi faktami.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wbrew temu co twierdzi organ jej dochód za grudzień 2010 roku wyniósł 1548,59 zł i obejmował wynagrodzenie za pracę, zasiłek okresowy, zasiłek celowy (250 zł), zasiłek celowy (100 zł), wynagrodzenie za pracę społecznie użyteczną (284 zł). Skarżąca nie zgodziła się z organem, że sama pogorszyła swą sytuację materialną. Podniosła, że pracę otrzymała od Prezydenta O., który polecił skarżącej zwolnienie się z pracy za porozumieniem stron i zapewnił, że skarżąca wróci ponownie do pracy do MOPR na prace interwencyjne jako opiekunka domowa. Skarżąca uważa się za ofiarę Prezydenta O. twierdząc, że to on jest winny jej obecnej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2011r. skarżąca podniosła, że jej sytuację można w zupełności uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Podniosła że nigdy nie posiadała żadnych mebli i od 1987 roku do 2010 roku mieszkała na stancji. W listopadzie 2010 roku otrzymała mieszkanie komunalne, ale nie ma żadnych mebli (stołu, krzeseł szafek) oraz sprzętu AGD (lodówki, pralki, odkurzacza, żelazka) i od pięciu miesięcy pozostaje bez środków do życia.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2011r. skarżąca podniosła, że nieprawdą jest jakoby w styczniu 2011 roku uzyskała dochód 1092,10 zł, ponieważ dochód za ten miesiąc otrzymała w lutym. Skarżąca wskazała, że inicjatorem rozwiązania umowy o pracę był Prezydent O., a nie ona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.)

W ocenie Sądu podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcia są prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo ustaliło, że dochód skarżącej za miesiąc w którym złożono wniosek (styczeń 2011 roku) wynosił 1092,10 zł. Skarżąca przekraczała zatem kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Dodał, iż w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego przez osobę samotnie gospodarującą ustawodawca przewidział przyznanie, w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, co wynika z art. 41 pkt 1 ustawy. Przy czym, jak stwierdził Sąd, trafnie zauważyło Kolegium, że świadczenia z art. 41 pkt 1 ustawy są przyznawane w ramach tzw. "uznania administracyjnego", gdzie organ swobodnie decyduje o celowości ich przyznania określonej osobie. Nie można pominąć tego, że zasiłek specjalny celowy jest formą świadczenia pieniężnego kierowanego do osób potrzebujących w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, tzn. takich gdzie na skutek zdarzeń losowych, niezależnych od wnioskodawcy (tragiczny wypadek, ciężka choroba) osoba nie ma możliwości zarobkowania, a brak środków mógłby zagrozić egzystencji jej lub jej rodziny. Przy ubieganiu o tego rodzaju świadczenie chodzi o zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy np. w zakresie wyżywienia, leczenia, gdy jego dotychczasowy dochód musi być przeznaczony na wyjście z sytuacji kryzysowej. Z art. 41 pkt 1 ustawy wynika, że zasiłek celowy specjalny z zasady nie ma zaspokajać wszystkich zgłaszanych potrzeb, ponieważ kwota zasiłku celowego specjalnego nie jest ustalana dowolnie, lecz jedynie do wysokości kwoty kryterium dochodowego właściwego dla danego świadczeniobiorcy. Przy ocenie żądania wnioskodawcy organ musi mieć na uwadze, że - stosownie do art. 2, art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy – pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która nie ma na celu dostarczenia obywatelom stałego źródła utrzymania. Istotą pomocy społecznej jest jedynie działalność wspierająca obywateli skierowana na umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać własnymi działaniami. W założeniu systemu pomocy społecznej świadczeniobiorca nie ma być biernym biorcą świadczenia. lecz partnerem jednostki pomocy społecznej, który wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości współdziałania w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Potrzeby osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach organu pomocy społecznej. Nadto, iż nie budzi zastrzeżeń stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie zakres żądanej przez E. J. (poprzednie nazwisko W. – pismo z dnia 5 grudnia 2011r.) pomocy finansowej wskazany we wniosku z dnia 25 stycznia 2011r. wykracza poza cel świadczenia, którego wnioskodawczyni się domagała. Zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że zasiłek celowy specjalny nie może służyć podniesieniu standardu codziennego funkcjonowania wnioskodawcy, tj. umeblowaniu mieszkania komunalnego oraz wyposażeniu lokalu w sprzęt RTV i AGD. W sytuacji, gdy w przypadku skarżącej zasiłek mógłby wynosić maksymalnie 477 zł jego przyznanie nie miałoby sensu, skoro skarżąca domaga się środków finansowych na zakup szeregu sprzętów domowych - lodówki, pralki, odkurzacza, żelazka, sprzętu RTV, mebli.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca oczekuje finansowania jej potrzeb i trudno odmówić racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że strona sama pogorszyła swą sytuację materialną proponując pracodawcy rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Sąd przywołał wyjaśnienia organu w kwestii środków finansowych jakimi dysponował Ośrodek w 2011 roku na zasiłki celowe i celowe specjalne wskazując, iż zamykały się w kwocie 80.000 zł i są niewystarczające w stosunku do potrzeb, ponieważ potrzeby te są o ponad jedną trzecią wyższe od możliwości budżetu. Dyrektor MOPS w O. wskazał, że w tej sytuacji zabezpieczane są potrzeby osób, które w ogóle nie spełniają kryterium dochodowego i są z dysfunkcjami bądź nieporadne życiowo. Skarżąca jako osoba zdrowa, potrafiąca sobie sama radzić w sprawach życiowych (podjąć zatrudnienie, wynająć stancję, wystarać się o komunalny lokal mieszkalny) pozostaje poza kręgiem osób do których jest kierowana niezbędna pomoc ze strony MOPR w postaci zasiłków celowych specjalnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, iż nie ma racji skarżąca twierdząc, że organ błędnie wyliczył jej dochód za grudzień 2010 roku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu nie wlicza się dochodów uzyskanych z zasiłków celowych oraz świadczeń uzyskanych w związku z wykonywaniem prac społecznie użytecznych, a zatem nie można zarzucić organowi, że ustalając dochód skarżącej nie wziął pod uwagę podawanej z tego tytułu kwoty. Nie zgodził się też ze skarżącą, że to nie ona inicjowała rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, skoro w aktach sprawy znajduje się kopia jej pisma z dnia 15 marca 2011r., w którym skarżąca domaga się rozwiązania z dniem 31 marca 2011r. stosunku pracy w tym trybie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że dochód w wysokości 1092,10 zł nie dotyczył miesiąca stycznia 2011 roku. Jak wynika z kopii zaświadczenia Dyrektora DPS w O. z dnia 2 marca 2011r. dochód w tej wysokości był należny za miesiąc styczeń 2011 roku i został skarżącej wypłacony w dniu 31 stycznia 2011r.

Sąd zgodził się przy tym ze stroną, iż w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżąca miała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Jak wskazał organ odwoławczy, skoro u skarżącej wystąpiła sytuacja utraty dochodu zastosowanie znajdował przepis art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów, w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W tej sytuacji skoro skarżąca utraciła dochód z wynagrodzenia za pracę miała prawo wystąpić o zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (jak wynika z protokołów wywiadów środowiskowych i aktualizacji wywiadów taka pomoc była skarżącej udzielana – pomoc na zakup żywności, bielizny, obuwia).

Sąd zauważył, iż dla niniejszej sprawy nie miała znaczenia opisywana w skardze sytuacja konfliktu z pracownikami DPS w O. i stosunek skarżącej do Prezydenta O., ponieważ są to sprawy prywatne skarżącej wykraczające poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E. J., zaskarżając orzeczenie w całości.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 145 § l pkt l lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że organy administracyjne oparły swoje ustalenia na niepełnym materiale dowodowym, a to poprzez niewłaściwe uznanie, że skarżąca otrzymała w miesiącu styczniu 2011 roku dochód w wysokości 1092,10 zł, tym samym brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- przepisów prawa materialnego art. 41 pkt 1 w związku z art. 39 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przy orzekaniu o przyznaniu zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie, pomimo, że zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny prowadzą do innego wniosku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji według norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia i przyznanie skarżącej zasiłku celowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W każdym przypadku wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Oświadczam, iż koszty pełnomocnika z urzędu nie zostały pokryte w całości ani w części.

Uzasadniając skargę kasacyjną kasator podkreślił, iż z zaskarżonym wyrokiem i decyzją nie sposób się zgodzić, gdyż pomoc społeczna udzielana jest osobom, które spełniają kryterium dysfunkcji wskazane w art. 7 ustawy oraz kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ustawy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy (art. 41 ustawy).

Wskazując na zasadność sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, autor skargi wyjaśnił, iż odmowa przyznania skarżącej zasiłku z uwagi na przekroczenie przez nią kryterium dochodowego (477 zł), jest bezzasadna. Zgodnie z art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, zaś w wypadku jego utraty - z miesiąca złożenia wniosku. W przypadku skarżącej jest to zatem styczeń 2011 roku (z uwagi na rozwiązanie umowy o pracę i związaną z tym utratę dochodu). Sąd I instancji uznał, iż skarżąca uzyskała w tym miesiącu dochód w kwocie 1092,10 zł, która przewyższa ustalone kryterium dochodowe, zaś w ocenie Sądu wystarczającym dowodem na tę okoliczność było zaświadczenie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej z marca 2011 roku. Sąd naruszył tym samym art.151 i art. 145 § 1 pkt l lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 k.p.a. W przedmiotowej kwestii zaistniały w materiale dowodowym istotne sprzeczności, wymagające wyjaśnienia. Skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że w miesiącu styczniu nie osiągnęła dochodu we wskazanej wysokości, a dopiero w lutym. Co więcej, brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego odbiór przez skarżącą rzeczonej kwoty. Brak jest podstaw do przyjęcia daty na podstawie wskazanego oświadczenia, w sytuacji kiedy skarżąca jednoznacznie fakt ten zakwestionowała. W uzasadnieniu decyzji obydwu organów brak jest wyjaśnienia, dlaczego nie dały one wiary skarżącej w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co pominął Sąd I instancji. Ma to pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku, zatem tak istotne rozbieżności winny zostać należycie wyjaśnione, jednak Sąd nie wziął ich pod uwagę. W ocenie strony opisane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania zasiłku.

W ocenie skarżącej doszło w sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Uznanie to obejmuje co prawda prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Podkreśliła, iż działanie w ramach uznania administracyjnego w stopniu szczególnym obliguje do rzetelnego prowadzenia postępowania i ustalenia stanu faktycznego. Tym bardziej, iż sytuacja strony jest szczególnie trudna. Jest ona osobą pozbawioną jakiejkolwiek pomocy - nie posiada bliskich osób, które zapewniłyby jej minimalną nawet pomoc, nawet rodzice pomocy takiej odmawiają, co wprost wynika z materiału dowodowego w sprawie. Przez całe życie pracowała, wykonywała wiele zajęć, również dorywczych i pracę społecznie użyteczną, dopiero po wielu latach starań uzyskała mieszkanie komunalne. Podkreśliła, iż wykorzystała wszelkie możliwości do poprawy sytuacji życiowej, w szczególności podejmowała wszelkie możliwe prace, korzystała z oferowanej jej pomocy czy możliwości podjęcia zatrudnienia.

Nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przypadku skarżącej zasiłek przeznaczony byłby do podniesienia standardu jej codziennego funkcjonowania. Orzekając o odmowie przyznania zasiłku celowego należy wziąć pod uwagę fakt, iż, zgodnie z art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W sytuacji, kiedy skarżąca żyje w skrajnie trudnych warunkach, nie posiada praktycznie żadnego umeblowania, czy też podstawowych sprzętów domowych, zakup jakichkolwiek sprzętów umożliwiłby jej w miarę normalne funkcjonowanie - nie ma tu mowy o jakimkolwiek podnoszeniu standardu życia. Strona wskazała, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż nawet gdyby skarżąca otrzymała zasiłek, nie wystarczyłby on na zakup mebli. Konkluzja taka prowadzi do kwestionowania sensu pomocy społecznej w ogóle - fakt ograniczoności środków przeznaczonych na jej cel jest bowiem notoryjny. Nie sposób z góry zakładać, że skarżąca nie nabyłaby używanych mebli, czy też artykułów AGD, płacąc za nie symboliczną kwotę. Z pewnością miałaby szansę na podjęcie takiej próby, jednak brak wspomnianego zasiłku całkowicie taki zamiar zniweczył. Tym samym doszło do przekroczenia granic uznania, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej środków na zakup minimalnego chociażby wyposażenia mieszkania. Nie sposób uznać, ażeby sytuacja skarżącej nie była wyjątkowa i nie wypełniała przesłanek przepisu art. 41 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 §2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując konkretny przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach należy także wykazać jak, w ocenie skarżącego, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sad pierwszej instancji, ze organy oparły swoje ustalenia na niepełnym materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy nie znajduje oparcia po lekturze uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania z uwagi na pominięcie faktu, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły stosownych dowodów, nie rozpatrzyły zebranego w sprawie materiału dowodowego i brały pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącej. Zarzut taki nie ma podstaw w świetle oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu wskazał na czynności dowodowe przeprowadzone przez organ i jaki miały charakter. Wyjaśnił, iż uwzględnienie dochodu strony za styczeń 2011 roku, nie za grudzień 2010 roku było uzasadnione uregulowaniem art. 8 ust. 3 ustawy. I co istotne wskazał, iż ustalona kwota dochodu uzyskanego za styczeń 2011 roku potwierdzona została kopią zaświadczenia Dyrektora DPS w O. z dnia 2 marca 2011r. Okoliczności daty wypłaty pieniędzy za styczeń 2011r. skarżąca nie kwestionowała na etapie odwołania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie istniały podstawy do odmówienia mocy dowodowej temu dokumentowi, tym bardziej, iż strona nie przedłożyła, na poparcie swego oświadczenia, żadnego kontrdowodu. A w świetle podstawowych zasad proceduralnych strona nie może biernie oczekiwać na podjęcie stosownych czynności dowodowych przez organ z urzędu, ze swej strony składając wyłącznie gołosłowne deklaracje. Wobec braku innego dokumentu, potwierdzającego stan faktyczny odmienny od przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, Sąd ten nie miał podstawy aby zakwestionować prawidłowość tego dowodu i odmówić mu uwzględnienia w materiale dowodowym, w oparciu o który przeprowadził sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż zebrane dowody potwierdzają słuszność rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji i wykazał, że potwierdzają ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym. Fakt, iż w postępowaniu administracyjnym strona nie podejmowała żadnych inicjatyw dowodowych nie może uzasadniać zarzutu sformułowanego aktualnie w skardze kasacyjnej, rozstrzygnięcie sprzeczne z interesem strony skarżącej nie oznacza, iż w toku postępowania naruszono przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a..

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 41 pkt 1 w związku z art. 39 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie zasługuje na uwzględnienie. Regulacja tych przepisów stanowi, iż omawiane zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", zatem dają one organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca w przywołanych normach prawnych posługuje się sformułowaniem "może być przyznany", co oznacza, iż organy administracji publicznej działają w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku celowego (czyli zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek"), organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może takie świadczenie przyznać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (podobnie: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn.akt I OSK 1742/11; z dnia 14 stycznia 2011r., sygn.akt I OSK 1498/10, czy z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn.akt I OSK 658/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Granice działania organu administracji, wynikające z przepisu prawa materialnego, ograniczone są także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.. Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie znajduje on oparcia. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który czyniłby zasadnym przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, ani tym bardziej – z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego – zasiłku celowego z przeznaczeniem w szczególności na pokrycie kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Prawidłowy jest wywód Sądu pierwszej instancji, iż specjalny zasiłek celowy jest skierowany do osób potrzebujących w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, gdzie na skutek zdarzeń losowych, niezależnych od wnioskodawcy osoba nie ma możliwości zarobkowania, a brak środków mógłby zagrozić jej egzystencji. Nie można pominąć natomiast faktu, iż skarżąca jest osobą zdrową, potrafiącą sobie radzić w sprawach życiowych, jak wynika z akt strona znalazła zatrudnienie, przed uzyskaniem mieszkania komunalnego wynajmowała stancję, z pomocą sąsiadów skromnie umeblowała mieszkanie. Niemniej nie można pominąć również faktu, iż strona sama zrezygnowała z zatrudnienia proponując pracodawcy rozwiązanie umowy o pracę. Nie sposób tym samym odmówić racji Sądowi I instancji, iż strona pogorszyła swoją sytuację życiową jednocześnie występując o pomoc, w sytuacji, gdy jak wykazały organy, nie kwalifikuje się, i z tą kwalifikacją wojewódzki sąd administracyjny zasadnie się zgodził, do kręgu osób nieporadnych życiowo, które bez pomocy organów pomocy społecznej nie przezwyciężą swojej ciężkiej sytuacji. Nie można również pominąć, co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które nie są wystarczające w stosunku do potrzeb. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji nie przekraczając granic uznania administracyjnego prawidłowo ustaliły w oparciu o materiał dowodowy, iż skarżąca nie kwalifikuje się do kręgu osób, którym należy przyznać pomoc w formie zasiłku celowego, ani specjalnego zasiłku celowego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość wydanych w sprawie decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.