Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1945/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 321/08 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. B. i A. B. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1945/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lipca 2008r. w sprawie II SA/Gd 321/08 oddalił skargę A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2008r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2007r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] z k.m. 63 przy ul. [...] 19A w Gdyni dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych, z garażem podziemnym infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2007r. ustalone zostały warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Decyzja ta wydana została na wniosek "[...]" Usługi Budowlane, Adam Wawrzyniak.

Od decyzji odwołali się G. i R. O., K. i A. P. oraz D. i J. P.. G. O. oraz K. i A. P.. We wniesionym wspólnie odwołaniu zarzucili organowi I instancji, że ustalił warunki zabudowy dla działki nie posiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...] w Gdyni, a ponadto zakwestionowali dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niemożliwość zachowania linii zabudowy. Podniesiono, że żadna z nieruchomości sąsiednich nie jest zabudowana "w głębi".

Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że projektowaną zabudową działki nr [...] z k.m. 63 przy ul. [...] w Gdyni Kolegium zajmuje się po raz kolejny. Pomijając sprawy, w których inwestorzy występowali o łączne ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...], to już dwukrotnie Kolegium orzekało o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalających warunki dla podobnych inwestycji i odmawiało ich ustalenia. W jednym przypadku budynek mieszkalny o wysokości trzech kondygnacji nadziemnych z garażem podziemnym określany był jako jednorodzinny, w drugim - wielorodzinny. W obu sprawach (Nr [...] i [...]) Kolegium stanęło na stanowisku, iż wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe. Zdaniem Kolegium ocena ta pozostaje również aktualna w przedmiotowej sprawie, a decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy narusza prawo.

Powołując treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 ust.1, tej ustawy wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do działki, która ma dostęp do drogi publicznej. Podkreśliło, że pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 w/w ustawy przez "dostęp do drogi publicznej rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Jak wynika z materiału dowodowego tj. wypisu z aktu notarialnego, dostęp ten został zapewniony dla przedmiotowej działki ustanowieniem odpowiedniej służebności. Z tych względów zarzuty zawarte w odwołaniach dotyczące braku dostępu do drogi publicznej Kolegium uznało za nietrafne. Ocena technicznych możliwości wykonania drogi jest w tym przypadku bez znaczenia, skoro sam ustawodawca za wystarczające uznaje samo ustanowienie służebności. Kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej stanowi jedyną różnicę w zakresie stanu faktycznego między sprawą niniejszą a sprawami rozstrzyganymi wcześniej. Organ II instancji wskazał, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zastały szczegółowo warunki nowej zabudowy. Wśród wymagań jakie powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano m.in. linię nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej.

W § 4 rozporządzenia przewidziano, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). W decyzji organu I instancji w odniesieniu do linii zabudowy organ określił ją przy zastosowaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez odniesienie się do linii zabudowy budynków przy ul. [...] 11. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego nie wynika, czy faktycznie działka przy ul. [...] 11 powinna zostać uwzględniona i w oparciu o jakie kryterium ustalono obszar analizowany. Podkreślenia wymaga, że jak zwracają uwagę skarżący oraz wynika to z orzeczenia technicznego załączonego do akt sprawy, budynek przy ul. [...] 11 jest budynkiem narożnym, przy skrzyżowaniu z ul. [...]. W ocenie Kolegium budynek ten tworzy linię zabudowy od strony ul [...], a nie w pierzei budynków od strony ul. [...]. Tylko z tego względu, że jest on w linii zabudowy ul. [...] jest on położony (jednocześnie) w odległości 32m (jak przyjął organ I instancji) od ulicy [...]. W ocenie Kolegium nie może to jednak stanowić podstawy do przyjęcie, że jest to uskok w zakresie linii zabudowy od strony ul. [...] w rozumieniu § 4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. W tym zakresie organ l instancji błędnie przyjął ziszczenie się tego warunku umożliwiającego odstąpienie od określenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. W dalszym ciągu kształt działki uniemożliwia określenie linii zabudowy i musi to przesądzać o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy. Skoro żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi", a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego to ustalenie tej linii na podstawie działki, która jest działką narożna, a zrealizowana na niej inwestycja w sposób nie budzący wątpliwości tworzy linię zabudowy przy sąsiednim pasie drogowym, to ustalenie linii zabudowy według tej nieruchomości stanowiłoby naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w ustawie . Zdaniem Kolegium nie ma podstaw by dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Faktyczna niemożliwość z uwagi na kształt działki wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami przewidzianymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

A. i A. B. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze zarzucili m.in. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 oraz w art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo, że analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie skarżących do odmiennego wniosku, a ewentualne wątpliwości w tej kwestii powinny być rozstrzygnięte przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę i wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do jednej z podstawowych wartości, na których powinno opierać się kształtowanie polityki przestrzennej a jednocześnie wyznaczanie sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy należy zaliczyć ład przestrzenny.

Ochrona ładu przestrzennego wyraża się m.in. w tym, ażeby nie następowała zabudowa kolidująca z już istniejącą na terenie, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa m.in. wymagania dotyczące linii zabudowy (§1 pkt 1).

Szczegółowe uregulowanie w tym zakresie zawiera § 4 rozporządzenia, który stanowi, że : obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); w wypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, który linię zabudowy działki nr [...] określił przy zastosowaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosząc ją do budynku znajdującego się przy ul. [...] 11. W ocenie Sądu Kolegium wyjaśniło, dlaczego w budynek przy ul. [...] 11 nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że jest to "uskok" w linii zabudowy ul. [...]. Sąd podkreślił, że decyzje wydane w niniejszej sprawie nie są jedynymi decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy działki [...] przy ul. [...] 19A w Gdyni, a także, że kwestia linii zabudowy w/w działki była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 514/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przytoczył treść § 4 w/w rozporządzenia i stwierdził, ze z przepisu tego wynika wyraźnie, iż linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś to robienie tego dalej, bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W powoływanej sprawie Sąd wskazał także, że w sposób nieprawidłowy organ odniósł linię zabudowy do nieruchomości położonej przy uL [...] 11 i ul. [...] 4, albowiem działki te nie są nieruchomościami' sąsiednimi w rozumieniu § 4 rozporządzenia nadto dalej wyjaśnił, że nietrafne jest stwierdzenie pełnomocnika skarżących powołującego się na § 4 ust. 3 rozporządzenia, iż można wyznaczyć linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy działki przy ul. [...] 11, gdyż w myśl przywołanego przepisu nie jest to działka sąsiednia, a z uskokiem mamy do czynienia wtedy, gdy działki sąsiednie zbudowane są w różnej odległości od pasa drogowego. Sąd I instancji rozpoznając tę sprawę podzielił powyższe stanowisko sądu wyrażone w sprawie II SA/Gd 514/07, co do tego, że nieruchomość przy ul. [...] 11 nie jest działką sąsiednią w rozumieniu powołanego § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Podzielił stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż położony na w/w działce budynek stanowi "uskok" w zakresie linii zabudowy od strony ul. [...] w rozumieniu § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Pojęcia "działki sąsiednie" nie można odnosić do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym znajdujących sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Takiej interpretacji sprzeciwia się unormowanie z § 4 ust. 1, zgodnie z którego treścią zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd stwierdził, że nie ma również podstaw do innego wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy (§4 ust. 4 rozporządzenia) nie wynika to bowiem z analizy; o której mowa w § 3 ust. 1 a istniejąca linia zabudowy ul. [...] została ustalona przed wielu laty. Za nieuzasadnione Sąd uznał także pozostałe zarzuty skargi i z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i A. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnie, tj. poprzez uznanie, iż stwierdzenie "linia zabudowy" odnosi się jedynie do sąsiednich działek, zaś za działkę sąsiednią należy uznać jedynie działkę bezpośrednio graniczącą.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a ) poprzez nieodniesienie się przez. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyroku załączonej opinii urbanistycznej i naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nierozważenie możliwości innego wyznaczenia linii zabudowy przedmiotowej inwestycji;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ominięcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 i 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy przez niezawieszenie sprawy w związku z powstałymi wątpliwościami.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wadliwie uznał, że przy ustalaniu linii zabudowy należy brać pod uwagę jedynie działki sąsiednie - tj. graniczące z działką dla której następuje ustalenie. Taka zawężająca wykładnia § 4 rozporządzenia jest całkowicie chybiona. W ocenie skarżącego za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Linię zabudowy wyznaczać mogą wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym (sąsiednie) i dostępne z tej samej drogi publicznej. Wykładnia językowa użytego przymiotnika "zabudowy" wskazuje, iż "linia zabudowy" to element definiujący obszar, na którym zabudowa może być przeprowadzona. W zależności od zróżnicowania rozmieszczenia budynków sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zgodnie z § 4 pkt 1-3 w/w rozporządzenia obszar ten może być szerszy (w przypadku gdy linia zabudowy działek sąsiednich przebiega tworząc uskok - tj. któryś z budynków zabudowany będzie ,w odległości innej - np. większej od pasa drogowego), bądź węższy (gdy wszystkie zabudowane będą w równej odległości od pasa drogowego).

Reasumując: linia zabudowy zdaniem skarżącego stanowi wskaźnik stanowiący o szerokości pasa zabudowy, a z samej językowej wykładni słowa "linia" wynika, iż linia zabudowy ogranicza obszar, w którym może być dokonana zabudowa. Wszystkie przesłanki wskazują natomiast na takie interpretowanie stwierdzenia "działka sąsiednia", które będzie oznaczało wszystkie działki w obszarze analizowanym, pod warunkiem dostępu do tej samej drogi publicznej - inna interpretacja przeczyłaby zasadzie równości obywateli wobec prawa,

Zdaniem skarżącego w przypadku, gdyby organ administracji publicznej uznał, iż nie istnieje możliwość zabudowy nieruchomości w związku z wyznaczeniem linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzeniem , to winien on skorzystać z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, który dopuszcza się inne, niż wskazane w § 4 ust 1-3 wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to analizy i wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób, chociażby mając na względzie znajdowanie się w obszarze analizowanym budynku zabudowanego w znacznej odległości od pasa drogowego - przy ul. [...] 11. Powyższe jest zasadne tym bardziej, iż WSA w Gdańsku wskazał konieczność dokonania rozważań przez organ administracji publicznej pod tym katem w poprzednim wyroku dotyczącym w/w nieruchomości - w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 514/07, wydanym na około tydzień po wydaniu przez SKO decyzji w niniejszej sprawie obarczonej identycznymi błędami i identyczną argumentacją.

Zdaniem skarżącego, skoro przed WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 514/07 wyznaczono termin ogłoszenia wyroku na 13 lutego 2008r. w sprawie dot. tej samej działki, identycznego stanu faktycznego i zbliżonego stanu prawnego, zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego, a następnie uwzględnienie przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wyroku z tej właśnie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 13.11.2008r. K. i A. P., G. O. i R. O. , D. i J. P. wnieśli o jej oddalenie w całości podzielając argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji oraz zaskarżonego wyroku, podnosząc m.in. że interes wnioskodawcy nie może być przedkładany nad ład przestrzenny i interes stron postępowania jakim jest pozostawienie strefy ogrodowo-rekreacyjnej bez zabudowy. Ulica [...] w analizowanym terenie biegnie łukiem, co powoduje, że położenie ogródków stron koncentruje się wokół środka koła tegoż łuku. W związku z tym działka planowanej inwestycji położona jest w "sercu" ich skromnych ogródków. Zrealizowanie ogromnej inwestycji gabarytami znacznie większymi od istniejących w analizowanym terenie budynków ich zdaniem, naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa oaz wprowadzi chaos w istniejący ład przestrzenny. W piśmie skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego opatrzonego datą 9 grudzień 2009r. podtrzymywali swoje stanowisko, co do niemożliwości ustalenia linii nowej zabudowy, co wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska dołączyli do tego pisma wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 .10.2009r.wraz z uzasadnieniem w sprawie II SA/Gd 401/09 oraz wyrok tego Sądu wraz z uzasadnieniem z tego samego dnia w sprawie II SA/Gd 402/09 . Z orzeczeń tych wynika, iż w obu tych sprawach Sąd oddalił skargę A. B. i A. B. na decyzje SKO w Gdańsku odmawiające ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] przy ul.[...] 19 A w Gdyni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjne.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego w oparciu o ar.174 pkt 1 p.p.s.a, jak i naruszenie przepisów postępowania na podstawie art.174 pkt.2 p.p.s.a, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie przepisów .art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku przy wydaniu zaskarżonego wyroku do załączonej opinii urbanistycznej i naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003r. nr 164, poz.1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) poprzez nierozważenie możliwości innego wyznaczenia linii zabudowy przedmiotowej inwestycji, a także poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 i 2 kpa. przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, ze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.135 p.p.s.a jest chybiony. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie zawarte w tej normie "we wszystkich postępowaniach", jak przyjmuje się w judykaturze wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi tu o postępowanie główne (toczące się przed organami obu instancji), jak i postępowanie nadzwyczajne. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Z lektury skargi kasacyjnej nie wynika w czym strona skarżąca upatruje naruszenie tej normy, skarżący nie uzasadnił na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji, co prowadzić musi do wniosku że zarzut ten jest bezpodstawny.

Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a dotyczy granic orzekania statuując zasadę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

W ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w ramach zakreślonych przez w/w przepis, Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w myśl § 4 ust.4 rozporządzenia. Trafnie wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przede wszystkim nie rozważyło możliwości innego wyznaczenia obowiązujące linii zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o przepis § 4 ust.4 rozporządzenia. Zgodnie z treścią przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 tego przepisu : w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ustęp 3 § 4 brzmi - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, zaś § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uznało, że kształt działki uniemożliwia określenie linii zabudowy i przesądza to o odmowie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej że żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi" , a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego. Organ ten podkreślił, że budynek przy ul.[...] 11 nie może stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ nieruchomość ta tworzy linię zabudowy od strony ul. [...]. Organ II instancji ostatecznie uznał, że nie ma podstaw, by dopuścić inne wyznaczenie linii zabudowy niż zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika i co podkreśla Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzje wydane w tej sprawie nie są jedynymi decyzjami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] 19 A w Gdyni. Sprawy te różniły się osobami wnioskodawców i dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego o wysokości trzech kondygnacji, a w innych przypadkach domu wielorodzinnego o tej samej wysokości. Stan faktyczny i prawny w tych sprawach był taki sam. I tak, kwestia linii zabudowy tej działki była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 514/07, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r. uchylił decyzję organu odwoławczego odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. i A. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych na działce nr [...] przy ul [...] 19 a w Gdyni, czyli dla takiej samej inwestycji jak w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 13 lutego 2008r. i w związku z tym stwierdził, że w myśl § 4 rozporządzenia linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Chodzi więc o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki. Nie można w szczególności wyznaczyć linii zabudowy w oparciu o § 4 ust.3 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy działki przy ul. [...] 11, gdyż nie jest to działka sąsiednia w myśl § 4. To stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zobowiązany był w tej sprawie wziąć pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w sprawie II SA/Gd 514/07. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z dnia 6.03.2008r. II OSK 151/07 ( LEX nr 468722) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. pogląd, że istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Z akt sprawy wynika, że istotnie ze względu na na kształt działki nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia - co trafnie zauważył organ II instancji. Jednak w takiej sytuacji, zgodnie z ust. 4 rozporządzenia organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dopiero po wykonaniu takiej analizy, organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak, wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w rozpoznawanej sprawie. (por. w/w wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008r.). Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, poprzestał on na stwierdzeniu , że z uwagi na kształt działki nie ma podstaw, by określić linię zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko organu odwoławczego, nie zauważył jednak, że wbrew treści art. 7 i 77 kpa. organ ten w istocie nie przeprowadził żadnej analizy w celu ustalenia czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wziąć pod uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio ( znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze ( znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61w/w ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06, opubl. w LEX nr 322329).

Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy są zobowiązane do dokonania dokładnej analizy wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie przesądzając wyniku tej analizy, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ analizy tej nie przeprowadził nie było uprawnione - było przedwczesne. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać za usprawiedliwiony.

Już tylko z tego powodu wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Dla porządku należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 97 §1 pkt.4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Gd 514/07 jest niezasadny, ponieważ wydanie decyzji nie było uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w sprawie II SA/Gd 514/07. Na pewno jednak wydanie decyzji, po zapoznaniu się organów rozstrzygających w rozpoznawanej sprawie z wyrokiem Sądu w/w sprawie z dnia 13 lutego 2008r. i jego uzasadnieniem, pozwoliłoby na uniknięcie wskazanych wyżej uchybień procesowych popełnionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.

Odnosząc się do złożonych przez uczestników kserokopii wyroków WSA w Gdańsku i ich uzasadnień w sprawach II SA/Gd 401/09 oraz II SA/Gd 402/09 należy stwierdzić, że pogląd wyrażony w tych rozstrzygnięciach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł być rozważany w tej sprawie, w związku z treścią art.170 p.p.s.a, ponieważ zostały one wydane po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji w tej sprawie.

Stwierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 §1 kpa powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na skuteczne podważenie przez skarżącego kasacyjnie, ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej.

Z przytoczonych względów, w oparciu o art. 185 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.