Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 837/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Dnia 7 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 października 2010 roku sprawy ze skargi [...] S. A. we W. na decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Pracy w [...] na rzecz [...] S. A. we W. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Nakazem z dnia [...]r. skierowanym do "[...]" S.A. we [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] nakazał umieszczenie pracownika Z. Z. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Z. Z. jest zatrudniony na stanowisku aparatowy A Wydziału P 12. Praca na tym stanowisku polega na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężenie ługu sodowego, obieg chłodnicy chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczanie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Aparatowy obsługuje urządzenia techniczne instalacji, takie jak: zbiorniki magazynowe ługu i kondensatu, wyparki, wymienniki ciepła, kompresory, pompy, kolektory z zaworami. Czynności aparatowego to bezpośrednie manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomów przepływu i ciśnień, kontrola szczelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń kołnierzowych, uszczelnień pomp oraz pobieranie prób do badań analitycznych. Czynności te wykonywane są na różnych poziomach, konieczne jest częste przemieszczanie się, co wymaga sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań do wykonywania prac na wysokości, odpowiedniego wzroku, spostrzegawczości i szybkich reakcji.

W ocenie Inspektora Pracy występują potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, zagrażające pracownikom bezpośredniej obsługi, a także innym osobom z i spoza zakładu urazami, zatruciami, nawet ze skutkiem śmiertelnym. Prace o szczególnym charakterze wymienione w poz. 14 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), to prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Powołano się na poradnik Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w myśl którego prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze to prace wykonywane na instalacjach technologicznych lub obiektach technicznych, na których awaria techniczna, w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki, równoważne skutkom poważnych awarii, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003r., Nr 5, poz. 58) i które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka. Zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, obowiązkiem takim są objęte m.in. awarie, które były następstwem uwolnienia się w trakcie magazynowania lub transportu dowolnej ilości, co najmniej jednej z substancji niebezpiecznej decydującej o zaliczeniu zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii albo dowolnej substancji, która ze względu na swoje właściwości lub ilości może być niebezpieczna dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska prowadząc przynajmniej do jednego ze skutków, spośród rodzajów skutków, o których mowa w pkt 2 lit. a-d rozporządzenia.

Sposób wykonywania pracy przez aparatowego na instalacjach Wydziału P 12 może stwarzać zagrożenie taką awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub powodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii. Wykonywanie tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób wymaga szczególnej odpowiedzialności, a także szczególnej sprawności psychofizycznej, która z wiekiem ulega pogorszeniu na skutek procesu starzenia się, mogąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego powodować istotne ograniczenia bezpiecznego wykonywania tego rodzaju pracy. Organ ustalił, że pracę na tym stanowisku należy zaliczyć do prac o szczególnym charakterze.

"[...]" S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono, że aparatowy Z. Z. wykonuje obowiązki polegające na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężenie ługu sodowego, obiegu chłodniczego chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczenie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Jest to całokształt czynności związanych z prowadzeniem procesu technologicznego. Nie można tego stanowiska umieścić w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze na podstawie punktu 14 załącznika nr 2 (gdzie mówi się o procesach technicznych). Można by to uczynić jedynie na podstawie punktu 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Jednakże nie jest to instalacja zaliczona do ZDR lub ZZR. Obsługa węzła chłodniczego chloru i EC jest obsługą instalacji zwykłej wody chłodniczej i w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla nikogo. Podobnie z koncesjonowaniem sody kaustycznej, linie pakujące są w pełni zautomatyzowane. Proces otrzymywania ługu sodowego jest typowym procesem technologicznym polegającym na stopniowym zatężeniu ługu sodowego, w związku z czym nie jest możliwe wystąpienie poważnej awarii technicznej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego będącej następstwem utraty cech sensomotorycznych w wyniku starzenia się pracownika. Inne substancje wymienione w decyzji jak podchloryn sodowy, wodór, metan, olej grzewczy dyphil, z powodu swoich właściwości są niebezpieczne dla człowieka. Jednakże ustawa o emeryturach pomostowych – jak wynika z poradnika do ustawy o emeryturach pomostowych – nie dotyczy problematyki pracy w warunkach oddziaływania czynników szkodliwych środowiska pracy. Tym samym stanowisko to nie może być zakwalifikowane do pracy o szczególnym charakterze na podstawie punktu 14 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Załączniki nr 1 i 2 do ustawy o emeryturach pomostowych powinny być punktem odniesienia do określenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W sprawie mamy do czynienia z pracą o szczególnym charakterze. Za pracę o szczególnym charakterze uznaje się "pracę przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Wykładni pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" należy dokonać w oparciu o potoczne jego rozumienie, które oznacza nic innego jak tylko bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców żyjących w okolicach zakładu a także bezpieczeństwo ich mienia jak też mienia publicznego. W związku z istnieniem procedur zabezpieczających istnieje bardzo mała szansa na wystąpienie awarii jak również możliwość wystąpienia negatywnych skutków ewentualnej awarii, a co za tym idzie nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Rozszczelnienie zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu, nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ponieważ w przypadku jakiegokolwiek wycieku, znajdzie się on w specjalnej betonowej tacy której zadaniem jest odprowadzenie wycieku dwoma pompami do zbiorników lub Podoczyszczalni Ścieków, która to instalacja może przejąć całą objętość obydwu zbiorników w celu neutralizacji. Nie ma żadnej możliwości aby w/w substancje wyciekły do zbiorników i przedostały się do środowiska naturalnego. Stanowisko aparatowego Z. Z. nie spełnia ustawowych wymogów określonych w przedmiotowej ustawie, a co za tym idzie nie może być uznane za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy.

Kontrolerzy przeprowadzający kontrolę skupili się wyłącznie na zakresie obowiązków pracownika, nie odnieśli się w żadnym stopniu do istniejących na stanowisku pracy zabezpieczeń. Niezależnie od zakresu czynności należy wziąć pod uwagę stosowane zabezpieczenia oraz ilość substancji chemicznych używanych do produkcji w danym momencie. Na przedmiotowym stanowisku pracy proces upływu lat i idąca wraz z tym utrata sprawności psychofizycznej przez pracownika, nie ma żadnego przełożenia na możliwość wystąpienia awarii. Kontrolerzy zasięgali informacji u donoszącego, natomiast nie zasięgali informacji od osób wchodzących w skład personelu technologicznego Zakładu Chloru i Ługu Sodowego. Praca aparatowego A jest w pełni zautomatyzowana. Nie ma zależności między procesem starzenia się pracownika i jego sprawnością psychofizyczną a możliwością spowodowania przez niego awarii. Ze względu na pełne zautomatyzowanie procesu produkcji, szczególną rolę w pracach na instalacji odgrywa wiek i doświadczenie.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. W ustawie nie zawarto definicji prac technicznych i technologicznych. W najczęściej spotykanym znaczeniu termin "techniczny" oznacza związany z obsługą maszyn i urządzeń, "technologiczny" zaś to tyle co "związany z przetwarzaniem lub obróbką materiałów". Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, w ramach procesu technologicznego pracownik wykonuje prace polegające na bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń: wyparek, wymienników ciepła, kompresorów, pomp, kolektorów z zaworami itp. Praca ta może być zakwalifikowana do prac wymienionych w punkcie 14 załącznika.

Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje pojęć poważnej awarii i bezpieczeństwa publicznego. W tej sytuacji należy przyjąć wskazówki pomocnicze autorów poradnika do ustawy o emeryturach pomostowych oraz wykładnię opartą na analizie przepisów ochrony środowiska. W myśl zasad określonych w w/w poradniku prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to prace wykonywane na instalacjach technologicznych lub obiektach technicznych, na których awaria techniczna w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki równoważne skutkom poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 5, poz. 38) i które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka. Pojęcie bezpieczeństwa publicznego należy rozumieć szeroko, włączając bezpieczeństwo pracowników spółki "[...]" oraz innych podmiotów działających na tym terenie. Zadaniem aparatowego jest utrzymanie parametrów sterowanego procesu w żądanych granicach i reagowanie na nadmierne odchylenia jeszcze przed zadziałaniem automatyki zabezpieczającej lub podejmowanie takich działań korygujących, by nie dopuścić do wystąpienia awarii. Pracownik wykonuje czynności na różnych poziomach, co wymaga częstego przemieszczania się, a więc sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań co do pracy na wysokości, spostrzegawczości i szybkiej reakcji. Wymienione prace wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się z wiekiem.

Mimo stosowanych przez stronę zabezpieczeń niewłaściwe sterowanie procesem może stworzyć zagrożenie awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub spowodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii. W środowisku pracy występują zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów lub armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym. Strona nie kwestionuje zawartych w protokole kontroli ustaleń, że na instalacji występuj substancje żrące w wysokich temperaturach, co w przypadku awarii stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, a w przypadku wybuchu pożaru może doprowadzić do znacznych uszkodzeń instalacji. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, na stanowisku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wykonywane są prace w szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.

Spółka Akcyjna "[...]" złożyła skargę na powyższą decyzję. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 3 ust. 3, art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz punktów 13 i 14 załącznika nr 2 do ustawy, poprzez nietrafne przyjęcie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek umieszczenia pracownika Z. Z. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w związku z faktem, że praca wykonywana przez pracownika Z. Z. na stanowisku Aparatowy A, jest pracą o szczególnym charakterze. W skardze podniesiono podobne argumenty co w odwołaniu od decyzji. W ocenie skarżącego, całokształt czynności jakie wykonuje Z. Z. to czynności związane z prowadzeniem procesu technologicznego i w związku z tym nie można zaliczyć ich do prac o szczególnym charakterze na podstawie punktu 14 załącznika nr 2, gdzie mówi się o procesach technicznych. Można by to uczynić jedynie na podstawie punktu 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Jednakże nie jest to instalacja zaliczona do ZDR lub ZZR. Obsługa węzła chłodniczego chloru EC jest obsługą instalacji zwykłej wody chłodniczej i w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla nikogo. Linie pakujące sody kaustycznej są w pełni zautomatyzowane, a ingerencja pracownika obsługi ograniczona jest jedynie do wizualnej poprawności pracy urządzeń. Proces otrzymywania ługu sodowego jest typowym procesem technologicznym polegającym na stopniowym zatężeniu ługu sodowego. Inne substancje znajdujące się na Wydziale P 12 są niebezpieczne dla człowieka, ale ustawa o emeryturach pomostowych nie dotyczy pracy w warunkach oddziaływania czynników szkodliwych środowiska pracy. W sprawie ma zastosowanie punkt 13 załącznika nr 2 do ustawy, który za pracę o szczególnym charakterze uznaje "pracę przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Wykładnię pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" należy dokonać w oparciu o potoczne jego rozumienie.

W związku z zastosowaniem odpowiednich procedur zabezpieczających istnieje bardzo mała szansa na wystąpienie awarii. Rozszczelnienie zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu nie stwarza zagrożenia dla środowiska albowiem cała pojemność zbiorników zostanie zatrzymana w specjalnych zbiornikach. Stanowisko aparatowego aby mogło być zaliczone do prac o szczególnym charakterze musi spełniać wszystkie przesłanki określone w charakterystyce stanowiska: bezpośrednie sterowanie procesami technologicznymi, zagrożenie wystąpieniem poważnej awarii przemysłowej, skutki awarii (zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego). Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia uznanie danego stanowiska pracy za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych. W przypadku pracy wykonywanej przez Z. Z nie ma możliwości wystąpienia poważnej awarii ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, tym samym stanowisko to nie spełnia ustawowych wymagań określonych w przedmiotowej ustawie.

Kontrolerzy przeprowadzający kontrolę skupili się na zakresie obowiązków pracownika pomijając istniejące zabezpieczenia. Awaria może wystąpić wskutek nieszczelności instalacji a w takiej sytuacji upływ lat i idąca wraz z tym utrata sprawności psychofizycznej przez pracownika nie ma żadnego przełożenia na możliwość wystąpienia awarii. Ze względu na pełne zautomatyzowane procesu produkcji, szczególną rolę w pracach na instalacji odgrywa wiedza i doświadczenie. Trudno przyjąć, aby wraz z wiekiem zwiększyła się możliwość wystąpienia awarii. Zgodnie z poglądami przyjętymi na gruncie ustawy o emeryturach pomostowych warunkiem niezbędnym i przesądzającym o możliwości zakwalifikowania prac do "prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi spowodować zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego" (pkt 13 zał. Nr 2) jest zaliczenie danego zakładu (instalacji) do kategorii dużego (ZDR) lub zwiększonego (ZZR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 30, poz. 208). Kontrolerzy przesłuchali tylko osobę, która wniosła skargę do Państwowej Inspekcji Pracy, podczas gdy należało zasięgnąć informacji także od innych osób wchodzących w skład personelu technologicznego Zakładu Chloru i Ługu Sodowego. Ponieważ niniejsza sprawa jest podobna do pozostałych 22 spraw skarżący wzniósł o ich połączenie.

Państwowa Inspekcja Pracy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko podnosząc, że strona bagatelizuje zagrożenie awarią techniczną obsługiwanej przez pracownika instalacji. Na instalacji występują substancje palne i wybuchowe, ustanowione są strefy zagrożenia wybuchem, stosuje się substancje żrące w wysokich temperaturach, co w przypadku awarii stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, a w przypadku wybuchu pożaru może prowadzić do znacznych uszkodzeń instalacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu administracyjnego.

Kontrola taka może być prowadzona wówczas, gdy sąd dysponuje całością akt administracyjnych. Okręgowy Inspektor Pracy przekazał do sądu jedynie decyzję organu pierwszej instancji, odwołanie i decyzję organu drugiej instancji. Tak przekazane dokumenty nie pozwalają na ocenę przestrzegania prawa procesowego podczas postępowania, ocenę zachowania terminów i przestrzegania gwarancji procesowych. Okoliczność ta, sama w sobie, mogłaby być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze konieczność zachowania szybkości postępowania Sąd zażądał nadesłania stosownych akt administracyjnych. Akta te zostały przekazane przed terminem rozprawy.

Emerytury pomostowe zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego przez ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, zwana dalej ustawą), która weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Uchwalenie tej ustawy było elementem reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Warunki uzyskania emerytury pomostowej określa art. 4 ustawy.

W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 17/09 (sentencja Dz. U. z 2010 Nr 48, poz. 286) należy wskazać na różnice między "zwykłymi" emeryturami a emeryturami pomostowymi. Są to:

- obniżony o co najmniej 5 lat wiek emerytalny w porównaniu do zwykłego wieku emerytalnego,

- dodatkowy wymóg stażu co najmniej 15 lat pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze,

- okresowość – emerytury pomostowe są wypłacane tylko w okresie przejściowym, do osiągnięcia przez uprawnionego powszechnego wieku emerytalnego,

- wygasający charakter – warunkiem uzyskania emerytury pomostowej jest wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r.,

- odrębne źródło finansowania.

Decyzję w sprawie wypłaty emerytury pomostowej wydają i emeryturę wypłacają organy rentowe. Stworzono fundusz emerytur pomostowych. Zakłady pracy w stosunku do pracowników, którzy urodzili się po dniu 31 grudnia 1948 r. i wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze opłacają składki na Fundusz Emerytur Pomostowych w wysokości 1,5% podstawy wymiaru. Zakład pracy obowiązany jest prowadzić ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek. Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656) zmieniono ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy dodając do zadań Państwowej Inspekcji Pracy kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Na mocy dodanego do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy art. 11a właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz do wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Są to podstawy prawne do działań Państwowej Inspekcji Pracy w tym zakresie. Należy także wskazać na przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy który wskazuje, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje m.in. w sprawach o których mowa w art. 11a.

Ustawa o emeryturach pomostowych definiuje pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze. Przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowane siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach zawiera załącznik nr 1 do ustawy.

Prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.

Porównanie definicji prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze wskazuje na to, że przy pracach w szczególnych warunkach akcent został położony na czynniki ryzyka, które mogą skutkować uszkodzeniem ciała. Ustawa wskazuje, z jakiego rodzajami prac związane są czynniki ryzyka.

Przy pracach o szczególnym charakterze akcent został położony na prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej.

Wykaz prac w szczególnych warunkach oraz o szczególnym charakterze zawierają załączniki do ustawy – nr 1 i 2. W ocenie Sądu oznacza to, że nie potrzeba badać, czy każda z rodzaju prac wymienionych w załączniki nr 1 i 2 do ustawy spełnia wymogi definicji prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. To z woli ustawodawcy określone prace zostały zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Ustawa używa tutaj trybu oznajmującego; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Cech pracy "o szczególnym charakterze" czy "szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace, nawet, gdy sposób ich wykonywania i ich jakość może obniżyć się z wiekiem. Skarżący trafnie zauważył, że definicje zawarte w art. 3 ustawy mają charakter ogólny, szczególny wykaz prac uznanych w świetle w/w ustawy zawierają odpowiednio załączniki nr 1 i 2 do ustawy. Należy się zgodzić ze skarżącym, że to właśnie te szczegółowe uregulowania powinny być punktem odniesienia do określenia, czy w danym przypadku mamy do czynienie z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rozważania skargi na temat wpływu wieku na pełnienie określonych czynności nie mają znaczenia.

W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o prace w szczególnym warunkach, a o prace w szczególnym charakterze. Stąd też zagadnienie w sprawie sprowadza się do interpretacji: punktu 13 załącznika nr 2 do ustawy (Wykaz prac o szczególnym charakterze) do ustawy w brzmieniu: Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego oraz punktu 14 w brzmieniu: Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Polemika stron toczy się wokół interpretacji tych dwóch punktów w powiązaniu z zakresem prac poszczególnych pracowników.

W pierwszej kolejności należy rozróżnić prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi i prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi. Pod pojęciem "techniki" rozumie się sposób wykonywania określonej pracy w jakiejś dziedzinie, metoda; ogół środków i umiejętności posługiwania się nimi, umożliwiający człowiekowi wytworzenie dóbr materialnych. Przez "technologię" rozumie się ogół procesów służących do wytwarzania lub przetworzenia materiałów, surowców i towarów naturalnych, półproduktów oraz gotowych wyrobów; także ciąg czynności produkcyjnych, wytworzenie danego produktu (komputerowy słownik języka polskiego). Każda "technologia", a ściślej proces technologiczny łączy się z określonymi czynnościami technicznymi.

Spowodowanie awarii technicznej należy wiązać z procesem technicznym. Świadczy o tym sformułowanie "mogącymi", które odnosi się do procesów technicznych. Gdyby ustawodawca chciał wiązać "prace" ze spowodowaniem awarii użyłby sformułowania "mogące". Sformułowanie, że prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogą spowodować awarię techniczną oznacza, że między sterowaniem procesem technicznym a możliwością spowodowania awarii musi istnieć związek przyczynowy.

W ocenie Sądu ten związek przyczynowy na poszczególnych stanowiskach pracy nie został wykazany w sposób nie budzący wątpliwości. Wątpliwości te dotyczą elementów stanu faktycznego, których ustalenie będzie miało wpływ na ocenę warunków wymienionych w punkcie 14 załącznika nr 2 do ustawy.

Należy także mieć na uwadze rozróżnienie między "awarią przemysłową" (punkt 13) i "awarią techniczną"(punkt 14). Awaria przemysłowa zdaje się mieć większy zasięg i dla określenia jej treści przydatne mogą być określenia zawarte w art. 248 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 5, poz. 58). Awaria techniczna ma mniejszy zasięg i może nie być związana z awarią przemysłową. Awaria techniczna może być ograniczona do jednego urządzenia. Każda awaria przemysłowa jest awarią techniczną, ale nie każda awaria techniczna jest awarią przemysłową.

W tym kontekście w toku dalszego postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać na uwarunkowania organizacyjne i produkcyjne Spółki "[...]". Z materiału sprawy nie wynika nawet czym zajmuje się spółka[...], wymagane jest szersze spojrzenie na całość produkcji, aby na tym tle można było ocenić znaczenie Wydziału P-12 dla całego zakładu, a wystąpienie ewentualnej awarii ocenić na tle całości produkcji. Nie wykazano, jakie działania lub zaniechania Z. Z. mogą spowodować awarię. Należy ustalić, jakie znaczenie ma jego stanowisko pracy w całym procesie produkcyjnym na Wydziale. Czy jego konkretnie czynności lub zaniechania mogą spowodować awarię i kto inny może jej zapobiec. Innymi słowy, istnieje konieczność wykazania związku przyczynowego między jego konkretnymi czynnościami, a możliwością powstania awarii ze skutkiem dla bezpieczeństwa publicznego. Czy w wypadku powstania awarii potrafi ją powstrzymać względnie zminimalizować. Z zakresu czynności Kierownika Wydziału P -12 T. Ś. wynika, że to on decyduje o zatrzymaniu bądź uruchomieniu instalacji. Zachodzi zatem potrzeba dokładnego rozróżnienia między czynnościami aparatowego a Kierownika Wydziału. Możliwość powstania awarii ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego należy odnieść do każdego stanowiska pracy. Należy zweryfikować twierdzenie skarżącego, że obsługa wody chłodniczej nie stanowi żadnego niebezpieczeństwa.

Prace te muszą posiadać cechę "bezpośredniości".

Z. Z. jest zatrudniony na stanowisku aparatowego A Wydziału P 12. Jak wynika z decyzji organu I instancji jego praca polega na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężenie ługu sodowego, obieg chłodniczy chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczenie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Z opisu czynności wynika, że część czynności można zaliczyć do sterowania procesami technicznymi, a część do sterowania procesami technologicznymi. Do procesów technologicznych należy zaliczyć zatężenie ługu sodowego i granulację sody kaustycznej. Przyznaje to także skarżący wskazując, że proces otrzymywania ługu sodowego jest typowym procesem technologicznym. Należy wykazać, w jaki sposób jego działania lub zaniechania wpływają na ten proces, innymi słowy, w jaki sposób "steruje" on tymi czynnościami.

Inspekcja pracy zaliczyła pracę aparatowego na Wydziale P -12 do poz. 14 załącznika nr 2 do ustawy czyli do prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi powodować awarie techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Z protokołu Państwowej Inspekcji Pracy z 12 kwietnia 2010 wynika m.in., że aparatowych A i B obowiązują instrukcje przypisane do stanowiska pracy: dla aparatowego obsługującego instalacje zatężenia ługu sodowego, dla aparatowego obsługującego obieg chłodniczy chloru i EC, dla aparatowego instalacji załadunku cystern, dla aparatowego instalacji załadunku autocystern, instrukcja instalacji zagęszczenia ługu i granulacji sody kaustycznej oraz instrukcja dla aparatowego produktów nieograniczonych konfekcjonowania sody kaustycznej granulowanej. Aparatowi wykonują bezpośrednio czynności sterownicze opisane w instrukcjach stanowiskowych. Zaliczenie zatem aparatowych do prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przez orzekające w sprawie organy nie narusza prawa. Rozważania skarżącego o procesach technologicznych są w tym miejscu bez znaczenia dla sprawy. Jednakże do wykazania, że mamy do czynienia z pracami o szczególnym charakterze wymagane jest wykazanie pozostałych okoliczności, w tym wykazania, że będziemy mieli do czynienia z awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego.

W tym zakresie ustalenia faktyczne nie zostały poczynione w sposób jednoznaczny. Istnieją rozbieżności między stwierdzeniem skarżącego a inspekcją pracy co do skutków rozszczelnienia zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu. Skarżący podnosi, zarówno w odwołaniu jak i skardze, że rozszczelnienie zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu, nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ponieważ w przypadku jakiegokolwiek wycieku, znajdzie się on na specjalnej betonowej tacy której zadaniem jest odprowadzanie wycieku dwoma pompami do zbiorników lub Podoczyszczalni Ścieków. W związku z tym istnieje bardzo mała szansa na zaistnienie awarii. Natomiast z protokołu kontroli wynika, że z tacy jest odprowadzenie wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej. Istnieje niebezpieczeństwo przedostania się znacznych ilości ługu do rzeki Wisły. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił tej okoliczności, a ma ona istotne znaczenie dla oceny czy będziemy mieli do czynienia z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie ustalono także jacy pracownicy mogą znajdować się w strefie zagrożonej wybuchem, skoro taki został ustanowiony oraz jaki jest zasięg tej strefy.

Do protokołu zgłoszono zastrzeżenia. Nie było ich w pierwotnie przesłanych sądowi aktach sprawy. Nie dołączono zakresów czynności, instrukcji stanowiskowych i oceny ryzyka zawodowego dla konkretnego pracownika. Dokumenty ta należy dołączyć w toku dalszego rozpatrywania sprawy. Należy także dołączyć Zakładowy Raport o Bezpieczeństwie. Złożone zastrzeżenia oceniono, że nie są zasadne. Takie jednozdaniowe odniesienie się do zastrzeżeń nie jest wystarczające.

W następnej kolejności rozważenia wymaga ocena dalszych przesłanek wymienionych w punkcie 14 załącznika nr 2 do ustawy, czyli oceny, czy te czynności sterownicze mogą spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Przepis stanowi o potencjalnym zagrożeniu spowodowania awarii. To, że istnieją rozwiązania mogące ograniczyć skutki awarii nie zmienia poglądu, że awaria może wystąpić. W środowisku pracy – jak podkreśla Inspektor Pracy - istnieją potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów, bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, które zagrażają pracownikom bezpośredniej obsługi. Chlor jest zaliczany do substancji niebezpiecznych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Dz. U. Nr 30, poz. 208). Z zapisów w Wewnętrznym Planie Operacyjno – Rozpoznawczym (którego nie ma w aktach sprawy) wynika, że kierownik wydziału kieruje akcją ratowniczą w czasie awarii chemicznej. Może to oznaczać prawdopodobieństwo wystąpienia awarii. Prawdopodobieństwo wystąpienia awarii jest większe im bardziej skomplikowany jest proces produkcji z użyciem niebezpiecznych materiałów. Proces zatężenia ługu sodowego prowadzony jest w temperaturze około 150 stopni. Oznacza to, że w instalacji znajduje się pewien procent ługu sodowego o tej temperaturze. Na węźle sody kaustycznej występuje palny olej grzewczy – dyphil. Wydostanie się go na zewnątrz może spowodować znaczne straty i stanowić zagrożenie bezpieczeństwa pracowników i inny osób znajdujących się w pobliżu. Powoduje to, że istnieje ryzyko wystąpienia eksplozji (ustanowiona została strefa zagrożenia wybuchem). Niebezpieczne substancje znajdują się "w ruchu" tzn. są przetłaczane, cyrkulowane przy pomocy pomp i układu rurociągów. To wszystko powoduje, że niebezpieczeństwo wystąpienia awarii, wbrew poglądom skarżącego, może nie być abstrakcyjne, a konkretne. Jednakże te poglądy inspektora pracy winny znaleźć potwierdzenie w ocenie kompetentnych pracowników [...].

Na te i inne wskazane wyżej okoliczności winien być przesłuchany technolog zakładu lub inna osoba odpowiedzialna za proces produkcyjny i technologiczny zakładu.

Pozostaje do omówienia ostatnia przesłanka punktu 14 a mianowicie, czy awaria techniczna może nastąpić z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego.

W punkcie 14 załącznika do ustawy o emeryturach pomostowych nie chodzi o każdą awarię techniczną. Skutki tej awarii muszą być "poważne". Trudności związane z oceną, czy awaria jest "poważna" czy też nie, wynikają z ocennego charakteru tej przesłanki. Przesłankę tą łatwiej określić w sposób negatywny – nie chodzi tutaj o drobne awarie ograniczone do jednego czy kilku stanowisk pracy. Na ocenę "poważności" awarii będzie decydowało wiele czynników, m.in. rodzaj substancji niebezpiecznej, jej ilość, a nawet warunki atmosferyczne, w tym kierunek wiatru. W innych aktach prawnych rozróżnia się "poważną awarię" i "poważną awarię przemysłową" (art. 3 ust. 8a, 17a ust. 1, 76a ustawy z 27.4.2001 r. o odpadach Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Punkt 14 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie rozróżnia rodzajów awarii, mówi jedynie o awarii technicznej. "Poważność" dotyczy skutków, czyli następstw awarii. Określając pojęcie skutków można pomocniczo odnieść się do treści konwencji z 17.3.1992 r. w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1352). Przez "skutki" należy rozumieć bezpośrednie lub pośrednie natychmiastowe lub powstałe po pewnym czasie szkodliwe konsekwencje awarii przemysłowej, w szczególności w odniesieniu do człowieka, flory, fauny, gleby, wody, powietrza, krajobrazu, wzajemnych więzi między poszczególnymi elementami oraz wartości materialnych i dziedzictwa kulturowego. Skutki te muszą mieć znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego.

Kwestia bezpieczeństwa publicznego nie jest zdefiniowana w ustawie o emeryturach pomostowych. Termin "bezpieczeństwo publiczne" występuje w wielu aktach prawnych, zarówno polskich jak i Unii Europejskiej. Nie zostało ono jednak zdefiniowane i nie posiada legalnej definicji w przepisach prawa. Ustawodawca w licznych przepisach posługuje się tym pojęciem, lecz jego zakres znaczeniowy jest często wieloznaczny. Przede wszystkim bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano możliwość ograniczenia praw i wolności obywatelskich ze względu na bezpieczeństwo publiczne. Bezpieczeństwo publiczne jest przesłanką uzasadniającą wydanie przepisów porządkowych będących aktami prawa miejscowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 – 44 ustawy o samorządzie powiatowym, art.60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Pojęcie bezpieczeństwa występuje przykładowo w takich ustawach jak: ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 113, poz. 985 ze zm.), ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504 ze zm.), ustawie z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), ustawie o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67), ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i kilku innych.

Ramy znaczeniowe pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" zdają się być rozciągliwe. Doktryna nawiązuje do potocznego rozumienia tego pojęcia. Przez bezpieczeństwo (a także spokój i porządek publiczny) rozumie się pewne dodatnie stany panujące w organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód zarówno przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że w treści pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na plan pierwszy wysuwa się element zagrożenia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra (jak życie, zdrowie, mienie), a ściślej biorąc – jego brak. W prawie administracyjnym podkreśla się, że bezpieczeństwo publiczne oznacza taki stan, w którym ogółowi obywateli, nieoznaczonemu indywidualnie, jak również innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego i funkcjonowania instytucji i urządzeń publicznych.

Skutki awarii muszą zatem zagrażać zakłóceniem normalnego toku życia społecznego, zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo możliwość powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Dla oceny skutków zagrożenia ("poważne") należy przyjmować maksymalne możliwości wystąpienia skutków. Chodzi zatem o możliwość powstania awarii technicznej, która może być ograniczona do jednego urządzenia, ale jej skutki muszą powodować niebezpieczeństwa w większym zakresie niż ograniczone do jednego stanowiska pracy. W tym ostatnim przypadku trudno bowiem mówić o zagrożeniu dla bezpieczeństwa publicznego. Można będzie jednak mówić o takim niebezpieczeństwie, jeżeli wskutek awarii technicznej np. do atmosfery przedostanie się dużą ilość substancji niebezpiecznej. Trudności związane z egzemplifikacją takich sytuacji przemawiają za koniecznością konkretyzacji takiego zagrożenia do konkretnego stanowiska pracy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne uzupełnią materiał dowodowy zgodnie z uwagami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, dokonując stosownych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek warunkujących przedmiotowe świadczenie emerytalne i obowiązek prowadzenia ewidencji pracowników wykonujący prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji.