Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 651/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. N. i J. N. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 października 2020 r. nr XXIII/302/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Palędzie, w rejonie ul. Leśnej, Jarzębinowej, Sumakowej i Bzowej, gmina Dopiewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej obejmującej tereny [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]; 2. zasądza od Gminy Dopiewo solidarnie na rzecz skarżących M. N. i J. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. i J. małżonkowie N. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr XXIII/302/20 Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Palędzie, w rejonie ul. Leśnej, Jarzębinowej, Sumakowej i Bzowej, gmina Dopiewo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2020, poz. 8526 - dalej: "Uchwała" lub "Plan") w zakresie: § 3 pkt 7 oraz § 13 pkt 1 lit c - co do dróg 5KDW i 6 KDW w zakresie, w jakim dotyczą działki [...] (przebiegają przez nią), obręb Palędzie oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (Załącznik nr 1) w części dotyczącej lokalizacji dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW na działce [...], wraz z liniami zabudowy.

Skarżący wyjaśnili i przedstawili na mapce, że obie drogi: 5KDW i 6 KDW zapewniają dostęp jedynie do działek nr [...] – które posiadają już dostęp do drogi publicznej – od strony ul. Leśnej (s. 4 skargi).

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.), art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP), polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu Skarżącym możliwości korzystania ze swojej nieruchomości oraz nieuzasadnioną ingerencję w ich prawo własności, brak wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego a tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności i usytuowanie w planie na nieruchomości Skarżących dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW, podczas gdy – jak wskazano - brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem - jak wskazano - ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, a w szczególności uniemożliwia efektywne zagospodarowanie działki [...]. Podniesiono też, że w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności. Wskazano też na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6,7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności i nadmierną ingerencję w prawo własności a także nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącego układu komunikacyjnego pozwalającego na dojazd z drogi publicznej do wszystkich działek a w konsekwencji usytuowanie w planie na nieruchomości Skarżących dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW, podczas gdy nie są one konieczne dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiednich.

Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały - w części - to jest § 3 pkt 7 i § 13 pkt 1 lit. c - co do dróg wewnętrznych 5KDW i 6 KDW w zakresie, w jakim dotyczą działki [...], obręb Palędzie oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 uchwały) w części dotyczącej lokalizacji dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW na działce [...] wraz z liniami zabudowy oraz o zasądzenie od Rady Gminy w Dopiewie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że działka stanowiąca własność Skarżących stanowi obszar o powierzchni [...] ha. Dla przedmiotowej działki określono przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o pow. [...] ha (56% powierzchni działki), tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o powierzchni [...] (14,1% powierzchni działki), teren drogi wewnętrznej [...]ha (16,5% powierzchni działki), teren drogi publicznej, klasy zbiorczej [...] ha (11,45 % pow. działki), teren zieleni izolacyjnej [...]ha (1,95% powierzchni terenu). Tym samym tereny inwestycyjne stanowią ok. 70 % powierzchni działki Skarżących ([...] ha), a łączna powierzchnia terenów 5KDW i 6KDW będących przedmiotem skargi wynosi 0,0617 ha (ok. 6% powierzchni działki). Organ wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono przebieg dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW, które mają służyć jako obsługa komunikacyjna działek o nr ewid.[...] i [...], które nie stanowią własności Skarżących. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że kierując się tą zasadą proporcjonalności uznano, że dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej działek o nr ewid.[...] i [...] najlepszym rozwiązaniem będzie zapewnienie im dostępu do drogi 1KDW, która poprzez skrzyżowanie włączy się do drogi publicznej Leśnej. W tym celu wprowadzono tereny dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW. Wyjaśniono, że rezygnacja z przebiegu drogi wewnętrznej 5KDW wymusiłaby wprowadzenie dodatkowego układu komunikacyjnego na terenach działek [...], [...] i [...] (stanowiących łączność gospodarczą) w celu zapewnienia im prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Tym samym, wprowadzenie takiego układu o parametrach tożsamych z drogą wewnętrzną 5KDW skutkowałoby wprowadzeniem układu o łącznej pow. ok. 0,1840ha, co przy łącznej powierzchni tych działek 1,2505ha stanowiłoby ok. 14,7% ich powierzchni. Tymczasem, dla porównania na nieruchomości Skarżących droga 5KDW zajmuje powierzchnię 0,0315ha, co stanowi 3,15% jej powierzchni. Szczególnie zaakcentowano, że realizacja dróg wewnętrznych zależna jest od woli właściciela "zaś wprowadzenie na terenie skarżącego przedmiotowej drogi nie ogranicza w żaden sposób możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

M. i J. małżonkowie N. wnieśli skargę na uchwałę nr XXIII/302/20 Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Palędzie, w rejonie ul. Leśnej, Jarzębinowej, Sumakowej i Bzowej, gmina Dopiewo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2020, poz. 8526 - dalej: "Uchwała" lub "Plan") stanowiącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opierając się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej również jako: p.p.s.a.) – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Uprzedzając zatem zasadnicze merytoryczne rozważania w sprawie należy odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego M. i J. małżonków N. zaskarżoną Uchwałą. W tym zakresie należy wskazać, że M. N. i J. N. są właścicielami działki nr [...] położonej w P. , gm. D., objętej KW nr [...] (k. 13 akt sąd.). Ustalenia te zostały udokumentowane w aktach sprawy i pozostają niekwestionowane. Wskazane nieruchomości są położone na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą, a Skarżący naruszenia ich interesu prawnego upatrują w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.

Drugim zasadniczym elementem, który Sąd musiał uwzględnić badając zasadność złożonej przez M. N. i J. N. skargi jest zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części. Podkreśli trzeba, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że Skarżący posiadali legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały - w części - wyznaczonej ich indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) dotyczącej ich działki, co do której Skarżący wykazali przysługujący im tytuł prawny. W tym zakresie Skarżący mogli skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały.

3. Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego - istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

Jak wskazano powyżej kontrola Uchwały musiała zostać dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się on z naruszeniem interesu prawnego Skarżących. Sąd mając na uwadze zarzuty skargi skontrolował w niniejszej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej u.p.z.p. i w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały - w części - wyznaczonej indywidualnym interesem małżonków N..

4. Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). Zarazem jednak nie może ujść z pola widzenia, że plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że dopuszczalność ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. Od organów gminy należy nadto oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zastrzec przy tym należy, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując powyższe rozważania w kontekście badanej sprawy, wyjaśnić należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami.

Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego Planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego polegającego na przyjęciu środków nieadekwatnych i nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonych celów.

Rozważając o założeniach i celach przestrzennych zaskarżonego planu nie można pominąć treści ujawnianych w toku procedury planistycznej. Ocena ta co należy zaakcentować szczególnie została przeprowadzona z uwzględnieniem wymogów art. 15 u.p.z.p. Należy, bowiem przypomnieć, że ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) ustawodawca wprowadził do u.p.z.p wiele istotnych zmian. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zmiana ta polegała na wprowadzeniu obowiązku sporządzenia do projektu planu miejscowego uzasadnienia zawierającego określone treści. Ustawodawca wskazał przykładowo, że w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2–4; zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Wprowadzenie w u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu planu uznaje się za o tyle istotne, że umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób nie dostrzec, że w badanej sprawie - jedynie formalnie - uzasadniono zaskarżoną Uchwałę. Organ nie przedstawił w zasadzie żadnych konkretnych przyczyn, które uzasadniały przyjęcie rozwiązania zakładającego stworzenie kosztem działki nr [...] dróg wewnętrznych 5KDW i 6KDW mających służyć obsłudze komunikacyjnej działek nr [...], które – co bezsporne – posiadają już dostęp do drogi publicznej (ul. Leśnej) z którą bezpośrednio graniczą. Z uzasadnienia Uchwały nie wynikają również żadne dane, które pozwoliłyby ustalić jakie były przyczyny uzasadniające przeznaczenie terenu tych działki nr [...] pod drogi wewnętrzne, wprowadzającym znaczne ograniczenia w sposobie gospodarowania tą działką. Zaakcentować trzeba szczególnie, że uzasadnienie Uchwały nie dostarcza w tym zakresie żadnych danych pomimo, że Skarżący byli aktywni w toku procedury planistycznej i otwarcie sprzeciwiali się planowanemu wówczas rozwiązaniu przeznaczenia części ich działki pod drogi wewnętrzne 5KDW i 6KDW. Fakt ten dokumentuje załącznik nr 2 (pkt 1 Tabeli) do Uchwały.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16).

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściślał następnie § 4 pkt 9 lit. a - obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca dokonywał rozróżnienia w pozycji 6 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia na tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne (poz. 6.1) oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne (poz. 6.2).

Rozróżnienie to znajdowało i nadal znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Trzeba zauważyć, że do zakresu działania gminy należą (art. 6 ust. 1 u.s.g.) wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 ust. 1 u.s.g., że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Należy jednak podkreślić, że nie jest to jedyne zadanie własne gminy, a jego wykonanie musi uwzględniać także realizację pozostałych obowiązków nałożonych na tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje bowiem w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. także sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu.

Wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne, co podkreśla Sąd, odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Drogi prywatne winny obsługiwać nieruchomości prywatne, wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 5KDW i 6KDW pod drogę wewnętrzną i "poprowadzenie ich" przez teren działki o nr ew. [...] było wadliwe. Przyjęte rozwiązanie prowadzi bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności Skarżących (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro uchwalając Plan Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej, z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Należy zatem wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że przyjęte w Planie rozwiązanie nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w prawa właścicieli działki nr [...] przeznaczonej pod drogi wewnętrzne o symbolach 5KDW i 6KDW, mające służyć obsłudze innych nieruchomości prywatnych, które już aktualnie posiadają dostęp do drogi publicznej.

Skoro drogi 5KDW i 6 KDW mające na celu obsługę komunikacyjną działek nr [...], nie zostały zaplanowane jako droga "publiczna", lecz drogi "wewnętrzne" w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomość, na której je zaprojektowano nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."). Zatem ich realizacja nie może nastąpić bez zgody właścicieli i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w Uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowych właścicieli. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, dostępne CBOSA).

Wskazać należy, że drogi określone w zaskarżonym Planie jako drogi wewnętrzne 5KDW i 6KDW z praktycznego punktu widzenia miały pełnić rolę dróg publicznych. W takiej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało rozważyć - czy taki sposób określenia przeznaczenia w Planie działki nr [...] nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne - sprowadzające się w istocie do zapewnienia dodatkowego układu komunikacyjnego dla działek nr [...] w zakresie dostępu terenu drogi publicznej (ul. Leśnej) poprzez prywatne drogi wewnętrzne 5KDW i 6KDW zlokalizowane na terenie działki nr [...] stanowiącej przedmiot własności Skarżących - jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne.

Zaakcentować trzeba, że Sąd dostrzega argumentację odpowiedzi na sakrgę dotyczącą względów bezpieczeństwa i ładu przestrzennego, jakie w ocenie Gminy, miało zapewnić przeznaczenie terenu działki nr [...] pod sporne drogi wewnętrzne. Należy jednak zwrócić uwagę, że tak zaproponowane rozwiązanie komunikacyjne, jak w zaskarżonym Planie, oznacza w istocie próbę przerzucenia obowiązków Gminy, także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia - alternatywnej (dodatkowej) - obsługi komunikacyjnej dla terenu działek nr [...], na prywatnych właścicieli - działki nr [...].

W tym miejscu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela i przyjmuje za swoje stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016r. sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA) w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działce prywatnej wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właścicieli działki, przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Nadto NSA podkreślał, że kwestionowana regulacja planistyczna, taka jak w niniejszej sprawie, budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem drogowym.

W świetle powyższego, rozwiązanie przyjęte w Planie oceniać należy jako nadmierne ograniczenie prawa własności, wyklucza bowiem prawo samodzielnego decydowania przez właścicieli o sposobie zagospodarowania należącej do nich nieruchomości. Zabieg celowego połączenia dróg publicznych powszechnie dostępną drogą wewnętrzną, to w istocie wyznaczenie pełniącego funkcję drogi publicznej ciągu komunikacyjnego, którego utrzymanie winno obciążać podmiot publicznoprawny. Sąd nie neguje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Rada ustalając na nieruchomości należącej do Skarżących obsługę komunikacyjną, mającą służyć zoptymalizowaniu możliwości zagospodarowania działek nr [...] przekroczyła jednak władztwo planistyczne. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli), co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1330/15). Interes jednych obywateli (właścicieli dz. nr [...]) został przedłożony ponad interes innych obywateli (właścicieli dz. nr [...]) w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności. W powyższym kontekście znaczenie ma także i taka argumentacja, że przeznaczenie w planie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciele tego terenu mają obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana (udostępniona, jak w niniejszej sprawie) zależy więc wyłącznie od właścicieli tej nieruchomości, przy czym uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące i wiążące dla właścicieli i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tych działek według własnych innych potrzeb, czy planów. Zatem także i tej perspektywy, wyznaczenie na nieruchomościach Skarżących dróg wewnętrznych, w istocie odpowiadających charakterem drodze publicznej (bo niesłużącej w żadnej mierze obsłudze nieruchomości Skarżących) narusza nadmiernie interes prawny właścicieli tej działki, gdyż ogranicza ich prawo własności. Jak wskazano powyżej, ograniczenie to zostało przez Sąd ocenienie jako przekraczające granice władztwa planistycznego i naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej obejmującej tereny 5KDW i 6KDW w zakresie dotyczącym działki nr [...]; jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na postawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a, na które składały się wpis od skargi uiszczony przez Skarżących oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości [...] zł. wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw ([...] zł), co łącznie daje [...] zł.