Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 725/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2011 r. J.F. zgłosił w Starostwie Powiatowym w K. Filia w W. zamiar zmiany sposobu użytkowania oczka wodnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. , na staw rybny bezodpływowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Starosta K. działając na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu stwierdził, że przedłożone dokumenty nie spełniają warunków przepisu art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył z zachowaniem terminu J.F. wnosząc o jej uchylenie i oceniając ją jako niesłuszną.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]i orzekł o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ze względu na fakt, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotem zgłoszenia była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego tzw. oczka wodnego na działce nr [...] w Z. , użytkowanego jako oczko wodne z wodotryskiem, na staw rybny bezodpływowy oraz wykonanie związanych z tą zmianą robót budowlanych opisanych w załączonym do wniosku "Opisie technicznym".

Organ przytoczył treść art.71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zgłoszona zmiana sposobu użytkowania - oczka wodnego na staw rybny - nie spowoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, sanitarno-higienicznych, ochrony środowiska, czy wielkości układu obciążeń, co oznacza, że czynność taka nie jest objęta zakresem przedmiotowym powyższej ustawy. Tym samym przeprowadzenie jedynie takiej czynności nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że jako "zgłoszenie" należy traktować całość informacji, które zawarte są w dokumentach przedkładanych przez inwestora, nie tylko kartę tak zatytułowaną. Podniesiono, że pomimo, że w treści pisma inwestor wskazał tylko zmianę sposobu użytkowania - oczka wodnego na staw rybny bezodpływowy - to uwzględniając całość złożonego materiału należy stwierdzić, że przedmiotem zgłoszenia są także roboty budowlane obejmujące: zabezpieczenie brzegów zbiornika przy użyciu warstwy ochronnej wykonanej z zaprawy betonowej z zatopionymi naturalnymi otoczakami, zabezpieczenie dna zbiornika bez strefy filtracyjnej przy użyciu warstwy ochronnej wykonanej z zaprawy betonowej.

Wojewoda uznał, że powyższy zakres zgłoszonych robót, wykracza poza zakres robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Chociaż, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie następuje zmiana sposobu użytkowania, to z uwagi na fakt, że wiąże się to wykonaniem robót budowlanych, które wykraczają poza zakres robót wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, należało wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.F. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 17 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, a także art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego budowa opasek brzegowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Zgłoszony przez skarżącego zakres prac polegający na zabezpieczeniu brzegów zbiornika warstwą ochronną wykonaną z betonu, to właśnie wykonanie opaski brzegowej.

Dalej wskazano, że zabezpieczenie dna zbiornika warstwą betonową, to opisane w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prace polegające na utwardzeniu gruntu działki budowlanej, które również nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy której uchylono decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] i orzeczono o wniesieniu sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia kompetencji organu wyższego stopnia w sprawach, w których złożone zostało odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zwłaszcza czy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy m.in. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (charakter tego terminu odpowiada charakterowi terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) w kontekście różnic pomiędzy charakterem terminów procesowych i terminów prawa materialnego. O ile termin procesowy zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności w postępowaniu, o tyle termin materialny określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob.: B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Termin materialny to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por.: Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). O charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w trybie art. 58-60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923).

Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swoich kompetencji, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Dokonanie zgłoszenia uruchamia swoistą procedurę administracyjną. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem – "przemilcza" je, pozostawiając bez dalszego biegu. "Milczenie" (niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni) jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny nr 12/2003, s. 41). Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, że organ nie zdąży w terminie poinformować inwestora o przeszkodach w wykonaniu planowanej inwestycji, czego skutkiem będzie nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Zważywszy jednakże, że tryb zgłoszenia dotyczy inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, należy stanąć na stanowisku, że regulując w taki właśnie sposób instytucję zgłoszenia, ustawodawca z ryzykiem takim się godził.

Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas na skorzystanie z kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci możliwość skorzystania z kompetencji do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. II OSK 1674/08, LEX nr 573598).

W tym kontekście należy ustalić moment czasowy "wniesienia sprzeciwu".

Przyjmując, że wymieniony w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego, gdyż nie dotyczy wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego, należy stwierdzić, że do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, nieznajdującą uzasadnienia ani na gruncie powszechnie przyjętych zasad i reguł wykładni, ani też oparcia w specyfice prawa administracyjnego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne ze sporządzeniem w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo też wniesienie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji.

Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie do realizacji uprawnienia przez inwestora w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem co do zasady legalnym.

"Obydwa" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obydwu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika kompetencja organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zgłoszenie ma 30 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do wykonywania robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego: "nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu", dokonywana w zgodzie z Konstytucją, a głównie z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i z wynikającą z tej reguły zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również wynikającą z treści art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. zasadą, że ujawnienie oświadczenia woli organu administracji publicznej na zewnątrz następuje poprzez doręczenie adresatowi oświadczenia, prowadzi do wniosku, że wniesienie sprzeciwu - decyzji, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2011 r., II SA/Kr 1366/11, LEX nr 984756).

Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji.

Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" wobec zamiaru wykonania robót budowlanych a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego.

Wskazać wreszcie należy, że identyczna, jak wcześniej dokonana w niniejszej sprawie, wykładnia wyrażenia: "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. KP 7/09. Trybunał stwierdził, że "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu". Niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w tym terminie "wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa". Skutkiem tym jest "nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – oczka wodnego dokonane przez skarżącego miało miejsce w dniu 22 grudnia 2011 r. Wniesienie zgłoszenia w tym dniu spowodowało rozpoczęcie biegu terminu materialnego do wniesienia sprzeciwu, który upływał z dniem 21 stycznia 2012 r. Decyzja organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego datowana na dzień 17 stycznia 2012 r. została doręczona skarżącemu w dniu 18 stycznia 2012 r., a zatem sprzeciw został wniesiony w terminie.

Skarżący korzystając ze swojego prawa do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji spowodował, że sprawa administracyjna stała się przedmiotem rozpoznania przez organ drugiej instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia unormowań szczególnych. Skoro krótki termin 30 dniowy jest terminem do skorzystania z kompetencji administracyjnej, a jednocześnie nie ma podstaw, aby w tego rodzaju sprawach wyłączać zasadę dwuinstancyjności postępowania, to należy przyjąć, że powyższy 30 dniowy termin jest terminem do skorzystania z kompetencji do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i jednocześnie jego wprowadzenie przez ustawodawcę modyfikuje katalog kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtuje się zatem słuszny pogląd, zgodnie z którym "wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 1048/10, LEX nr 1083500).

Organ odwoławczy nie jest ograniczony terminem 30 dniowym, który wyznacza czas na skorzystanie z kompetencji przez organ pierwszej instancji. Przyjęcie, że termin ten wyznacza czas skorzystania z kompetencji przez organy obydwu instancji byłoby sprzeczne istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantującej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, bowiem dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej i doręczenie rozstrzygnięć obydwu instancji w terminie 30 dni jest w praktyce niemożliwe. Organ odwoławczy jest jednak związany granicami sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może podejmować swojego rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę materialnoprawną niż organ pierwszej instancji i tym samym wydawać rozstrzygnięcia "poraz pierwszy". W konsekwencji nie ma podstaw do podejmowania przez organ odwoławczy: 1) rozstrzygnięć, które obligowałyby do działania organ pierwszej instancji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, 2) rozstrzygnięć merytorycznych innych niż decyzja o sprzeciwie wydana w tej samej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem bądź utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji bądź wydać decyzję procesową o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, bądź wreszcie wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podejmował zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 6 marca 2012 r., a zatem już po upływie materialnego 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. Nie mógł jednak wydać rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wniesienie sprzeciwu opartego na innej podstawie materialnoprawnej niż sprzeciw organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że wyrzeczenie zawarte w zaskarżonej decyzji nie ma charakteru wyłącznie "technicznego" poprawiającego ewentualne uchybienia w wyrzeczeniu organu pierwszej instancji, co mogłoby być rozważane w kontekście ewentualnego zakwalifikowania zaskarżonej decyzji jako decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest niewątpliwie decyzją, w której rozpoznano merytorycznie inną sprawę skoro decyzję tę oparto na innej podstawie materialnoprawnej (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) w porównaniu z podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego). Świadczą o tym również motywy obydwu decyzji wyrażone w ich uzasadnieniach.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ drugiej instancji dokonał wadliwie wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przyjmując, że może on mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym od decyzji wnoszącej sprzeciw w trybie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Wykładnia ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu ze względu na nieczytelność regulacji ustawowej dotyczącej wnoszenia sprzeciwu, budzącej istotne rozbieżności w orzecznictwie i niejednolitość poglądów w doktrynie prawa administracyjnego uchybienia organu odwoławczego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe uwagi organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie odwoławcze bądź poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji o sprzeciwie w mocy bądź przez uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie – w zależności od dokonanej oceny sprawy wyznaczonej granicami art. 71 ustawy Prawo budowlane, o ile nie wystąpi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego.