Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 540/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 , 83, 83a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 134, 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 357/19 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2) zasądza od T. J. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 357/19 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

T.J. (dalej: skarżący) złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podał, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, nie zatrudnia pracowników. Oświadczył, że nie posiada majątku, zaś niskie dochody z działalności gospodarczej nie są wystarczające aby regulować zobowiązania wobec ZUS, utrzymać rodzinę oraz ponosić koszty specjalistycznego leczenia córki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ), decyzją z [...] stycznia 2019 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące uznanie należności z tytułu składek za całkowicie nieściągalne określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Ponadto skarżący nie wykazał by zachodził uzasadniony przypadek pozwalający na umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

T.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. Organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności zaległych składek określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz nie zaistniała żadna z sytuacji uregulowanych w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w postępowaniu o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne istotnym elementem stanu faktycznego są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność i znana jest jej wysokość. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, ZUS jest zobligowany z urzędu wykazać ich prawidłową kwotę, bowiem umorzenie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, który musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Sąd pierwszej instancji uznał, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty. Z tym z kolei wiąże się powinność zbadania zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) kwestii przedawniania tych należności. Wystąpienie przedawnienia uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania o umorzenie składek i powoduje konieczność jego umorzenia ze względu na bezprzedmiotowość.

W ocenie WSA obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji oraz udokumentowanie, że należności, których umorzenia odmówiono, nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia. Natomiast ani z akt sprawy, ani z treści wydanych rozstrzygnięć nie wynika, czy i kiedy w odniesieniu do konkretnych zaległości podjęto pierwsze czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których dłużnik został zawiadomiony, co warunkuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących ewentualnych innych okoliczności rzutujących na bieg terminu przedawnienia.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), czego konsekwencją była wadliwość uzasadnień decyzji organów obu instancji, bowiem nie spełniły one wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Według Sądu wyłącznie prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika przy uwzględnieniu jego sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej i zdrowotnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do przedstawienia stosownej analizy oraz załączenia do akt sprawy niezbędnej dokumentacji postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, nie zostało również dostatecznie wyjaśnione, czy pismo skarżącego z października 2018 r. stanowi wniosek o umorzenie składek, których dotyczyły decyzje ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wystąpił o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) oraz art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, mając na uwadze, że wnoszący ten środek odwoławczy Zakład zrzekł się rozprawy, a T.J. nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ZUS, z naruszeniem wymienionych przepisów, z urzędu nie zbadał i nie określił wysokości należności z tytułu składek, które mogły podlegać umorzeniu, w tym nie wyjaśnił kwestii przedawnienia tych należności. Ponadto wątpliwości Sądu budziło, czy pismo skarżącego z października 2018 r. jest w istocie wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek i dotyczy okresów wskazanych w decyzji z [...] stycznia 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji formułując powyższe stanowisko niesłusznie uznał, że w sprawie istnieją wątpliwości odnośnie do zakresu wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, oraz że ZUS ma obowiązek zbadania z urzędu, czy doszło do przedawnienia tych należności.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący w toku całego postępowania nie kwestionował wysokości swojego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W piśmie z [...] października 2018 r. skarżący, nawiązując do pisma ZUS – Inspektorat w K. z [...] września 2018 r., wyjaśnił, że jego prośba nie dotyczy zwolnienia z obowiązku uregulowania zaległych składek, ale udzielenia ulgi w jego realizacji. W tym zakresie powołał się na ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, która przewiduje "umorzenie należności ZUS, z uwagi na trudne warunki życiowe". Z powołanego pisma nie wynika, by wysokość zobowiązania skarżącego z tytułu nieopłaconych składek budziła jakiekolwiek wątpliwości zobowiązanego. Kwestia ta nie była także podnoszona przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do sądu administracyjnego, a więc wówczas kiedy stan jego zadłużenia był znany, w związku z jego dokładnym określeniem w decyzji z [...] stycznia 2019 r. Wobec tego zarzut Sądu pierwszej instancji, że Zakład nie wyjaśnił, czy wniosek z [...] października 2018 r. dotyczył należności z tytułu nieopłaconych składek objętych decyzją z [...] stycznia 2019 r. był niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy granic sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w szczególności, czy organ rozpoznając wniosek zobowiązanego i rozstrzygając taką sprawę ma obowiązek badania z urzędu kwestii związanych z przedawnieniem zobowiązania z tytułu składek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez sprawę, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 478; B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, CBOSA). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego.

W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy podzielić pogląd, że "decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II GZ 167/09).

Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia, ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania.

Zasadne zatem okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 i art. 2, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Co do zasady stosunki prawne ubezpieczenia społecznego powstają wprost z przepisów ustawy. Organ wydaje decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie dopiero w razie powstania w danej sprawie wątpliwości. Organ ustala zatem w decyzji istnienie lub nieistnienie prawa lub obowiązku dla konkretnego przypadku, ale tego prawa lub obowiązku nie tworzy. Większość zatem decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego ma charakter deklaratoryjny, a ich kontrola powierzona została sądom powszechnym.

Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i dotyczące umorzenia należności. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W przypadku spraw niebędących klasycznymi sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym, podlegających kontroli sądu administracyjnego na mocy szczególnego przepisu, w tym m.in. spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, przywołana zasada art. 134 § 1 p.p.s.a. winna uwzględniać tę dwutorowość sądowego postępowania kontrolnego. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma więc kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że ZUS naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ustalił wysokości zobowiązania z tytułu składek oraz nie zbadał czy nie uległy one przedawnieniu, nie przeprowadził w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego a także nie rozważył wspomnianych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty stawiane ZUS były nietrafne. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek Zakład nie ma bowiem możliwości badania czy zobowiązanie nie wygasło na skutek przedawnienia. W zaskarżonej decyzji organ rozstrzygnął sprawę umorzenia należności i rzeczą WSA było przeprowadzenie kontroli tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego.

W tej sytuacji stawianie Zakładowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za wadliwe. Podkreślenia wymaga także, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie wykazał, że gdyby niezarzucane organowi uchybienie, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Sąd pierwszej instancji powtórnie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przedstawiony wyżej pogląd dotyczący granic sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i wynikający z niego wniosek, że w tej sprawie poza jej granicami pozostawała kwestia przedawnienia należności. Sąd powinien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał, ograniczając się do nieprawidłowego wskazania wad procesowych i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).