Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 321/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały, w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 pkt 4 w zakresie słów "oraz co najmniej bardzo dobrą ocenę klasyfikacyjną zachowania"; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda (dalej także jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., zaskarżył Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej (dalej też jako "Rada Miejska") o zmianie uchwały, w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży" (zwaną też dalej "Uchwałą") w części – tj. § 1 pkt 4 przedmiotowej Uchwały, zmieniający § 3 ust. 2 uchwały nr [...] poprzez dodanie pkt 3 w zakresie wyrazów "oraz co najmniej bardzo dobrą ocenę klasyfikacyjną zachowania", i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił Uchwale istotne naruszenie art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w skrócie "u.s.o.") w zakresie, w jakim bezpodstawnie określa dodatkowe kryterium, tj. związane z oceną z zachowania w celu skutecznego ubiegania się o stypendium,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały, zmieniającym § 3 ust. 2 uchwały nr [...] poprzez dodanie pkt 3 w zakresie wyrazów "oraz co najmniej bardzo dobrą ocenę klasyfikacyjną zachowania", Rada Miejska uzależniła uzyskanie stypendium i nagrody od otrzymania co najmniej bardzo dobrej lub dobrej oceny z zachowania. Powyższe zapisy, w ocenie Wojewody, są sprzeczne z prawem, gdyż taki warunek udzielenia wsparcia, jak ocena z zachowania, nie stanowi przesłanki udzielenia stypendium na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o., przepis ten bowiem jednoznacznie stanowi, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do uczniów uzdolnionych. W świetle uregulowań art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 u.s.o. jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna zatem stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Rada nie może więc wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów, m.in. związanych z oceną z zachowania. Przepis art. 90t ust. 1 u.s.o. nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] (dalej też jako "Burmistrz") uznał skargę za zasadną i wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. § 4 ust. 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej (dalej też jako "Rada Miejska") o zmianie uchwały, w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży".

Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w części obejmującej § 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały, zmieniający § 3 ust. 2 uchwały nr [...] poprzez dodanie pkt 3 w zakresie wyrazów "oraz co najmniej bardzo dobrą ocenę klasyfikacyjną zachowania".

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.; w skrócie "u.s.o.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała – jako podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o., a więc określająca szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach – jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 27.02.2018 r., I OSK 2728/17, CBOSA). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (zob. wyrok NSA z 11.10.2011 r., II OSK 1497/11, CBOSA). Jako akt prawa miejscowego, zaskarżona Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Jak to już wyżej wskazano, uchwała wydawana na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do ww. uchwały takie upoważnienie wynika wprost z art. 90t ust. 4 u.s.o. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przede wszystkim nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o. Tego rodzaju wada legislacyjna stanowi bowiem niewątpliwe przypadek "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g.

W myśl przywołanego wyżej art. 90t ust. 4 u.s.o.: "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.". Z kolei art. 90t ust. 1 u.s.o. – do którego odsyła cytowany przepis – stanowi, że: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.".

Mając na względzie przywołane przepisy, Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym taki warunek udzielenia wsparcia, jak ocena z zachowania, nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy (stypendium oraz nagrody) na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Przepis ten bowiem expressis verbis stanowi, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do "uczniów uzdolnionych". Zatem w świetle uregulowań art. 90t ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.s.o. jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym (a nie, mówiąc nieco żartobliwie: uczniem "ugrzecznionym"), posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Przywołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów (por. wyrok WSA z 14.03.2011 r., IV SA/Gl 25/11, CBOSA). Rada gminy nie może więc wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów, w tym związanych z oceną z zachowania. W tym miejscu należy zauważyć, że również postanowienia Programu w żadnym punkcie nie uzasadniają odwoływania się do takiego kryterium. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży" (por. wyroki WSA: z 05.05.2016 r., IV SA/Po 207/16; z 06.02.2019 r., IV SA/Po 1061/18 – CBOSA). Ponieważ skarżony przepis Uchwały odwoływał się do takiego niedopuszczalnego kryterium "oceny klasyfikacyjnej z zachowania" (co najmniej bardzo dobrej), to należało w tej części stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.