Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 58/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 94 pkt 4, art. 207 par. 1-2, art. 233, art. 237 ze zn. 15
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2, par. 111 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 129 poz 844
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu inspekcji pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Poznaniu w dniu [...] 2013 r. wydał nakaz o nr [...], którym nakazał Spółce A Sp. z o.o. zapewnić jadalnię (stołówkę) budynku nowej hali lub umożliwić przejście pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali, obudowanym i ogrzewanym łącznikiem. Termin wykonania obowiązku określono na dzień [...] 2014 r.

Jako podstawę prawną nakazu wskazano, art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz § 1 ust. 1 i § 29 ust. 1 zał. nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

W uzasadnieniu Inspektor Pracy wskazał, iż pracownicy nowej hali korzystają z jadalni znajdującej się w budynku starej hali oddalonej o ok. 50 m. W tym celu muszą przejść przez otwartą przestrzeń i narażeni na oddziaływanie niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki A Sp. z o.o. podnosząc, iż projekt budowlany, na podstawie którego została posadowiona nowa hala produkcyjna, uzyskał wszelkie wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Projekt ten przewidywał, w miejsce brakującej jadalni w nowej hali produkcyjnej zapewnienie pracownikom pomieszczeń szatni na odwieszenie okryć wierzchnich oraz odpowiednie dojście do pomieszczenia jadalni znajdującego się w starej hali produkcyjnej. Dodatkowo, pracodawca powiększył istniejącą w budynku starej hali jadalnię w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsca przypadającej na jednego pracownika. Projekt budowlany uwzględniający powyższe rozwiązania został bez zastrzeżeń zaakceptowany przez rzeczoznawcę BHP opiniującego projekt budowlany. Projekt budowlany został również uzgodniony pod względem wymagań higienicznych zdrowotnych i zyskał pozytywną opinię rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych.

Zdaniem strony inspektor pracy nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności pominął kwestie związane z akceptacją projektu budowlanego przez uprawionych rzeczoznawców, którzy zaakceptowali bez zastrzeżeń i na podstawie tych samych przepisów projekt budowlany (bez pomieszczenia jadalni), do czego był zobowiązany zgodnie z treścią art. 7 i 77 K.p.a.

Ponadto, w toku przeprowadzonej kontroli Inspektor Pracy nie uwzględnił też okoliczności, że ewentualny łącznik pomiędzy halami produkcyjnymi musiałby przebiegać pod napowietrzną linią energetyczną wysokiego napięcia. W ocenie strony uzyskanie pozwolenia na budowę łącznika przebiegającego bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia będzie bardzo utrudnione, będzie wiązało się ze znacznymi kosztami.

Wyjaśniono nadto, iż Spółka nie zakończyła jeszcze procesu inwestycyjnego i planowana jest dalsza rozbudowa zakładu w tym budowa stołówki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr rej.:[...] Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu utrzymał mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał daje pełne podstawy do uznania decyzji organu pierwszej instancji za zasadną. Strona wskazała na okoliczności organizacyjne, proceduralno-administracyjne, które mają jej zdaniem uniemożliwiać przebudowę lub modernizację budynku, w którym znajdują się pomieszczenia pracy i pomieszczenia higieniczno sanitarne. Niemniej pomimo tych trudności rozstrzygnięcia organów Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą stać w sprzeczności z przepisami wprost nakładającymi określone obowiązki. Inspektor pracy stwierdzają jedynie istnienie, w konkretnych okolicznościach, określonego obowiązku wynikającego w tych przepisów.

Zdaniem organu wydane pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku, ani tym bardziej opinia rzeczoznawcy BHP nie przesądza w żaden sposób o spełnianiu bądź nie, wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy, których spełnianie jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy i jest oderwane od przyjętego przez późniejszego użytkownika - pracodawcę sposobu korzystania z niego. Z przyjętych przez ustawodawcę w przepisach prawa budowlanego uprawnień organów zaangażowanych w proces budowlany nie można wywodzić, że czynności tych organów związane z projektowaniem i przyjęciem do użytkowania obiektu budowlanego stwarzały domniemanie o spełnianiu przez obiekt wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dalej organ wyjaśnił, iż jak wynika z protokołu z kontroli, doszło do naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z §1 ust. 1 załącznika nr 3 do powyższego rozporządzenia pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Wymóg ten nie dotyczy pomieszczeń higienicznosanitarnych, o których mowa w § 27 ust. 4 i § 44.

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wyjaśnił, że do pomieszczeń higienicznosanitarnych zalicza się również pomieszczenia do spożywania posiłków (stołówki i jadalnie). Natomiast z protokołu z kontroli wynika, że pomieszczenia stołówki dla pracowników nowej hali znajdują się w starej hali oddalonej o 50 m. W czasie przerwy śniadaniowej pracownicy zatrudnieni w nowej hali muszą dojść do stołówki przez otwartą przestrzeń (ok. 50 m). Pracownicy działu medycznego znajdującego się w ww. hali muszą przy każdym wyjściu zdejmować i zakładać odzież ochronną, ze względów higienicznych, co nie tylko narusza przepisy BHP ale również uniemożliwia pracownikom efektywne wykorzystanie przerwy śniadaniowej trwającej zgodnie z regulaminem pracy 15 min.

Organ zauważył nadto, iż każdy przedsiębiorca na etapie planowania swojego zamierzenia inwestycyjnego i planowanej działalności, która ma być prowadzona z wykorzystaniem pracowników najemnych, winien tak kształtować swoje zamierzenia by nie naruszyć przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy. Jeżeli tego nie uczyni w odpowiednim czasie, nie może się zasłaniać trudnościami bądź niemożnością dokonania przebudowy istniejących budynków, by wymaganiom ww. przepisów sprostać. Takimi okolicznościami mogą być podniesione przez stronę przewidywane trudności w dostosowaniu pomieszczeń do stanu zgodnego z przepisami, jak np. przebiegająca linia energetyczna. Nie może to mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w jasno brzmiących przepisach.

Skargę na powyższa decyzję wniósł pełnomocnik Spółki A Sp. z o.o.

Zdaniem strony nałożony na Spółkę obowiązek zapewnienia jadalni (stołówki) w budynku nowej hali lub umożliwienie przejścia pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali obudowanym i ogrzewanym łącznikiem, nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji organów obu instancji.

Podniesiono, iż rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych zasad bezpieczeństwa i higieny, będące podstawą nałożenia nas stronę określonych obowiązków, zostało wydane w oparciu o treść art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Jako zakres spraw przekazanych do uregulowania powyższym przepisem określono ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy. Przepis art. 23715 § 1 Kodeksu pracy nie wskazuje jednak żadnych dalszych wytycznych odnośnie do treści aktu wykonawczego, w szczególności zaś nie zawiera upoważnienia do określenia definicji pojęć ustawowych, czy nałożenia na pracodawcę innych obowiązków niż wynikające z przepisów o randze ustawy. Zdaniem strony oznacza to niezgodność Rozporządzenia z Konstytucją RP albowiem jego treść i zakres wykracza poza delegację ustawową wynikającą z treści art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Oznacza to, że przepisy Rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej nakładania na pracodawcę obowiązku zapewnienia pracownikom określonych pomieszczeń higienicznosanitarnych (w tym też jadalni).

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", niedopuszczalne jest formułowania definicji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w akcie niższym rangą niż ustawa. Upoważnienie do definiowana pojęć ustawowych w niższych rangą aktach prawodawczych oznaczałoby bowiem ingerencję w treść samej ustawy. Ewentualne upoważnienie ustawodawcy do zdefiniowana określonych pojęć w niższym rangą akcie prawnym powinno być oddzielne i sformułowane w sposób wyraźny i jednoznaczny. Tymczasem treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. narusza powyższe zasady techniki prawodawczej. W Kodeksie pracy brak jest bowiem definicji legalnej pomieszczeń higienicznosanitarnych.

Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że powyższe działania ustawodawcy naruszają zasady przyzwoitej legislacji oraz dostatecznej określoności przepisów prawnych (wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP), a co za tym idzie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. nie powinno stanowić podstawy do nakładania przez organy państwa na pracodawcę obowiązków szerzej opisanych w nakazie Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r. Już tylko z tego względu, zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r. nie powinny się ostać.

Zdaniem Spółki nałożone na nią obowiązki w zakresie ustalonym w nakazie Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r., nie mogą zostać wywiedzione z innego aktu prawnego o charakterze ustawowym (chociażby z treści Kodeksu pracy). Przepisy Kodeksu pracy w wielu miejscach odnoszą się do obowiązku pracodawcy zapewnienia odpowiednich warunków pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy (przykładowo art. 214 § 1, art. 233 KP czy art. 23715 § 1 KP), jednakże nie wynika z nich wyraźna definicja pomieszczeń higienicznosanitarnych, ani też delegacja ustawowa do zdefiniowania tego pojęcia w akcie wykonawczym.

Nawet gdyby przyjąć, iż przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. stanowią wystarczającą podstawę prawną dla nałożenia na skarżącą obowiązków opisanych bliżej w decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r., to w ocenie skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów §1 ust. 1 w zw. z § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia. Niewłaściwa interpretacja tych przepisów sprowadza się do uznania, że każdy pracodawca, który zatrudnia ponad 20 pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić tym pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków (jadalnię), przy czym jadalnia taka powinna znajdować się w każdym budynku, w którym odbywa się praca, względnie w budynku połączonym z nim obudowanym i ogrzewanym przejściem. Taka wykładnia, zdaniem strony, nie może się ostać, albowiem jest sprzeczna z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania, jak również praktyka funkcjonowania zakładów pracy. Prowadzi to do absurdalnego wniosku, że przykładowo pomieszczenie portierni zlokalizowane jako osobny budynek przy wejściu na teren zakładu pracy (w którym co do zasady pracę wykonuje jedna osoba), w większych zakładach pracy (zatrudniających na jedną zmianę ponad 20 pracowników), powinno być wyposażone w oddzielną jadalnię spełniającą wszelkie wymagania określone w §29 i następnych Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., albo połączone obudowanym i ogrzewanym łącznikiem z innym budynkiem.

W ocenie skarżącej, przepisy § 1 ust. 1 i 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. winny być interpretowane w odmienny sposób uwzględniający wykładnię celowościową. Prawidłowa interpretacja przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że pracodawca, który na jednej zmianie zatrudnia powyżej 20 pracowników powinien zapewnić im pomieszczenie (liczba pojedyncza) do spożywania posiłków. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby jadalnie znajdowały się w każdym pomieszczeniu, w którym wykonywana jest praca, wówczas, zakładając racjonalność ustawodawcy, przepis § 29 ust. 1 zostałby sformułowany odmiennie (przykładowo "pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków"). W odniesieniu do skarżącej warunek zapewnienia pomieszczenia jadalni został zatem spełniony, co powoduje że decyzje organów Państwowej Inspekcji Pracy są bezprzedmiotowe. Dodatkowo, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu §1 ust. 1 Załącznika nr 3 do Rozporządzenia, w odniesieniu do skarżącej pomieszczenie jadalni bez wątpienia znajduje się w budynku, w którym odbywa się praca.

Co więcej, Spółka planując rozbudowę zakładu pracy, uwzględniła fakt wzrostu zatrudnienia i w związku z tym powiększyła istniejącą w budynku starej hali jadalnię, dostosowując ją do zwiększonej ilości korzystającej z niej osób, jak również zagwarantowała pracownikom wykonującym pracę w nowej hali szatnię na odzież wierzchnią. Z tego względu pracownicy wykonujący pracę w nowej hali mogą całkowicie zabezpieczyć się przed oddziaływanie niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Strona wskazała również, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r., w błędny sposób określają obowiązek Spółki zapewnienia pomieszczenia higienicznosanitarnego w postaci "jadalni (stołówki)". Z przepisu § 2 pkt 2 Rozporządzenia wynika bowiem, że pomieszczenie "stołówki" zostało wyłączone z zakresu definicji pojęcia "pomieszczeń higienicznosanitarnych" ("jadalnie z wyjątkiem stołówek"). Zakres powyższych pojęć, wbrew temu co wynika z rozstrzygnięcia Inspektora Pracy z dnia [...] 2013 r., nie jest bowiem jednoznaczny. Według "Słownika języka polskiego" jadalnia oznacza "pomieszczenie, w którym spożywa się posiłki", stołówka zaś "zakład żywienia zbiorowego przy instytucji, sala jadalna takiego zakładu". Z dalszej treści rozporządzenia (Załącznik nr 3) wynikają wyłącznie określone wymaganie dotyczące jadalni (a nie stołówek, które zostały wyłączone spod zakresu regulacji Rozporządzenia).

Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w polskim modelu prawa przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy wchodzą w skład szerszego pojęcia ochrony pracy, które jest utożsamiane z ogółem regulacji prawnych stosunków pracy gwarantujących pracownikowi minimum uprawnień i maksimum obowiązków. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy mieści się w strukturze przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy jako oparte na delegacji ustawowej z art. 23715 Kodeksu pracy. Przedmiotem regulacji powyższego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. są obowiązki pracodawców w zakresie organizowania pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w tym zapewnienia pracownikom odpowiednich pomieszczeń higienicznosanitarnych. Ustawodawca w dostateczny sposób określił w przepisach Kodeksu pracy zakres regulacji, które pozostawiono do doprecyzowania organowi władzy wykonawczej. Przedmiotem regulacji, o którym mowa w art. 233 Kodeksu pracy jest obowiązek zapewnienia odpowiednich urządzeń higieniczno-sanitarnych (np. umywalek, pryszniców) oraz dostarczenia niezbędnych środków higieny osobistej (np. mydła, ręczników), który zmierza do eliminowania czynników ujemnych dla zdrowia poprzez stwarzanie warunków umożliwiających dbanie o czystość. Zachowanie higieny sprzyja zdrowiu, bowiem zmniejsza intensywność oddziaływania zanieczyszczeń środowiska pracy na organizm ludzki. Fakt nie zdefiniowania przez ustawodawcę katalogu oraz definicji pomieszczeń higieniczno- sanitarnych nie powoduje, że zakres regulacji, które delegowano organowi władzy wykonawczej jest nieokreślony i nie podlega ograniczeniom (jak zdaje się sugerować pełnomocnik skarżącej). Decyzja inspektora pracy oparta na przepisie rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP i załącznika do niego dotycząca jadalni jest więc całkowicie legalna i uzasadniona.

Podniesiono również, iż Inspektor Pracy wydał kwestionowaną decyzję w oparciu nie o hipotetyczne okoliczności, lecz w określonym stanie faktycznym. Nie dotyczy on zatrudnionego w dyżurce stróża, lecz grupy kilkudziesięciu pracowników, którzy chcąc skorzystać z pomieszczenia jadalni narażeni są na niedogodności związane ze sposobem korzystania z przerwy na spożywanie posiłku. Zarówno pod względem higieny pracy, jak również dotyczącym ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem warunków atmosferycznych, związane z koniecznością przemieszczania się pracowników pomiędzy budynkami, gdzie świadczona jest praca a budynkiem, gdzie znajduje się jadalnia.

Proponowana przez pełnomocnik skarżącej interpretacja przepisu, pomija pełne brzmienie przepisu, który wyraźnie zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w budynku, gdzie wykonywana jest praca lub połączenie tych budynków odpowiednim przejściem. Wyraźnie zatem wskazano w tym przepisie możliwość pomieszczenia jadalni (ale także innych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych) w innym niż wykonywana praca budynku, lecz po spełnieniu określonych warunków (obudowane przejście).

Organ zauważył także , iż treść decyzji poprzez zawarcie w niej oprócz jadalni słowa "stołówka" w nawiasie, ma na celu doprecyzowanie określonego w decyzji obowiązku i odnosi się jedynie do potocznego określenia pomieszczenia jadalni przez pracowników w zakładzie pracy, którego decyzja dotyczy, a nie do jakiegoś, nieistniejącego pomieszczenia w zakładzie pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się z większością podniesionych w niej zarzutów.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Sąd nie podzielił najdalej idących zarzutów skargi odnośnie niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Upoważnienie ustawowe do wydania tego rozporządzenia przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej zostało zawarte w art. 23715 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej określi, w drodze rozporządzenia, ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poświęconym problematyce zakresu oraz wymogów ustawowego upoważnienia do stanowienia rozporządzeń podkreśla się, że konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki powyższe oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Badając zgodność rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. z Konstytucją należy mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Dla ustalenia granic wolności gospodarczej konieczne jest łączne odczytywanie art. 20 i 22 Konstytucji. Zgodnie z wolą ustrojodawcy, ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Istnienie ważnego interesu publicznego jest materialną przesłanką dopuszczalności ograniczeń działalności gospodarczej, przy czym już samo pojęcie interesu publicznego stanowi klauzulę generalną, a dodatkowy wymóg, by był to interes ważny, skutkuje koniecznością dokonywania ocen charakterze wartościującym, szczególnie w sytuacji kolizji między różnymi prawem chronionymi wartościami.

Co za tym idzie zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń wynikających z potrzeby respektowania innych prawnie chronionych wartości, do jakich zaliczyć można miedzy innymi prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa określa ustawa (art. 66 ust. 1 Konstytucji). Uregulowania te (i zawarte w ust. 2 art. 66), stanowią konkretyzację ogólnej zasady ochrony pracy (art. 24 Konstytucji) i prawa do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji). Art. 66 Konstytucji formułuje prawa podmiotowe, ma jednak w znacznym stopniu charakter odsyłający, wskazując, że właściwą treść zapisanych w nim uprawnień określają ustawy.

Zgodnie z art. 15 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, dalej art. 94 pkt 4 stanowi, iż pracodawca jest obowiązany w szczególności zapewniać bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zaś w art. 207 tej samej ustawy, iż ponosi on odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy (§ 1) oraz jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (§ 2), przy czym wyłącznie pracodawcę obciążają koszty podejmowanych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 21). Wreszcie zgodnie z art. 233 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny osobistej.

W kontekście wskazanych powyżej regulacji rangi ustawowej nie sposób uznać by dokonane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy skonkretyzowanie norm ustawowych z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy co do zasady wykraczało poza zakres delegacji ustawowej i było generalnie niekonstytucyjne. Zauważyć należy, iż sprawy z zakresu wydawania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nakazów usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy o jakich mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 414 ze zm.), były wielokrotnie przedmiotem kontroli sadów administracyjnych, które to sądy nie kwestionowały zgodności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, z aktami normatywnymi wyższego rzędu i nie odmawiały jego stosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. I OSK 785/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1263/06, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Bd 534/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Również w przywoływanym przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 919/10 skład orzekający nie zakwestionował generalnie konstytucyjności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., a jedynie poszczególnych jego zapisów, nakładających na pracodawcę obowiązek urządzenia dla pracowników palarni i pomieszczenia higieny intymnej dla kobiet, o czym świadczy fakt, iż oddalił skargę w zakresie nałożenia obowiązku wyposażenia pomieszczenia szatni damskiej i męskiej w szafki odzieżowe spełniające wymagania norm w tym zakresie, a więc obowiązku wynikającego również z przepisów tegoż rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. Podkreślić przy tym należy, iż wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 919/10 miał charakter indywidualny i pozostawał w kolizji dominująca linią orzecznictwa sądów administracyjnych.

Dalej zauważyć należy, iż skoro w Kodeksie pracy brak definicji legalnej określenia pomieszczenia higienicznosanitarne, którymi operuje normodawca w § 2 pkt 2 rozporządzenia (odnośnie pojęcia pomieszczenia higienicznosanitarne), to zdefiniowanie tego pojęcia na potrzeby w/w rozporządzenia nie stanowiło naruszenia § 149 Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej jakoby w myśl tego przepisu niedopuszczalne było formułowania definicji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w akcie niższym rangą niż ustawa, regulacja ta wskazuje jedynie brak podstawy prawnej dla definiowania w akcie podustawowym definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych.

Okoliczność, iż w art. 23715 Kodeksu pracy ustawodawca nie zawarł wyraźnego i bezpośredniego upoważnienia do zdefiniowania pozaustawowego pojęcia "pomieszczenia higienicznosanitarne" nie ma przy tym istotnego znaczenia, albowiem zawarty w § 2 rozporządzenia wykonawczego tzw. słowniczek nie ma samoistnej treści normatywnej, a służy jedynie odkodowaniu norm zawartych w innych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia. Zdefiniowanie w części wstępnej aktu normatywnego pojęć, którymi następnie w akcie tym prawodawca się posługuje jest bowiem tylko jedną z możliwych technik prawodawczych, której zastosowanie nie może przesądzać o ocenie zgodności norm zawartych w rozporządzeniu z normami rangi ustawowej. Inaczej rzecz ujmując nie ma szczególnego znaczenia, czy prawodawca podustawowy w § 2 pkt 2 rozporządzenia definiuje pojęcie pomieszczenia higienicznosanitarnego poprzez enumeratywne wyliczenie jakiego rodzaju pomieszczenia przez to rozumie i następnie posługuje się tym pojęciem w innych jednostkach redakcyjnych (na przykład w § 111), czy też w każdej z jednostek redakcyjnych powtarza to wyliczenie.

Obowiązek urządzenia przez pracodawcę jadalni dla pracowników mieści się zaś w zakresie ciążących na nim obowiązków związanych z zabezpieczeniem higienicznych warunków pracy, a jednocześnie obowiązek ten jest niezależny od zaliczenie bądź braku zaliczenia jadalni do pomieszczeń higienicznosanitarnych.

Nie budzi przy tym w ocenie sądu jakichkolwiek wątpliwości, iż z przepisów § 1 ust. 1 i § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia w powiązaniu z § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyprowadzić można normę nakładającą na pracodawcę zatrudniającego powyżej 20 pracowników na jednej zmianie obowiązek zapewnienia pomieszczenia do spożywania posiłków (jadalni) w każdym budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Norma takowa znajduje zaś pełne uzasadnienie aksjologiczne w nałożonym na pracodawcę ustawowym obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przy czym rodzaj, ilość i wielkość tych pomieszczeń powinna być dostosowana do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana.

Zasadność nałożenia takowego obowiązku jest wyraźnie widoczna w realiach niniejszej sprawy, bowiem jak wynika z niekwestionowanego przez skarżącą Spółkę protokołu kontroli dnia [...] 2013 r., skarżąca zatrudnia na podstawie umowy o pracę [...] osób. Z protokołu tegoż wynika także, iż praca wykonywana jest w dwóch halach, przy czym pomieszczenie, w którym pracownicy mogą spożywać posiłki znajduje się jedynie w jednej z nich (tzw. starej hali), oddalonej od drugiej o około 50 metrów, co skutkuje koniecznością pokonywania przez pracowników wykonujących pracę w tzw. nowej hali w czasie przerwy śniadaniowej otwartej przestrzeni.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, iż konieczność poświęcenia części przerwy śniadaniowej na przebranie się w odzież wierzchnią (szczególnie w okresie jesienno-zimowym, bądź podczas opadów), udanie się do odległej o 50 metrów jadalni, ściągnięcie tejże odzieży wierzchniej i następnie powtórzenie tej sekwencji w drodze powrotnej na stanowisko pracy nie odpowiada wymogowi zapewnienia pracownikom higienicznych warunków pracy. Wiąże się bowiem z faktycznym zmuszeniem ich do spożywania posiłków w nadmiernym pośpiechu, względnie z narażeniem ich na szkodliwe wpływy atmosferyczne, gdy dla zapewnienia sobie czasu na spożycie posiłku zdecydują się pokonać drogę do jadalni bez odzieży wierzchniej, czy też sprowokowaniem spożywania posiłków w miejscu do tego nieprzeznaczonym, w tym na przykład na stanowiskach pracy.

Za nietrafny uznać należy także ten argument skarżącej Spółki, który sprowadza się do wykazania, iż interpretacja przepisowo przyjęta w zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skoro każdy pracodawca, który zatrudnia ponad 20 pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić tym pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków (jadalnię), przy czym jadalnia taka powinna znajdować się w każdym budynku, w którym odbywa się praca, względnie w budynku połączonym z nim obudowanym i ogrzewanym przejściem, to przykładowo pomieszczenie portierni zlokalizowane jako osobny budynek przy wejściu na teren zakładu pracy (w którym co do zasady pracę wykonuje jedna osoba), w większych zakładach pracy (zatrudniających na jedną zmianę ponad 20 pracowników), powinno być wyposażone w oddzielną jadalnię spełniającą wszelkie wymagania określone w § 29 i następnych Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., albo połączone obudowanym i ogrzewanym łącznikiem z innym budynkiem.

Argumentacja ta obarczona jest błędem polegającym na przypisywaniu organowi wniosków i poglądów faktycznie przez niego nie przedstawianych, a następnie zwalczaniu ich poprzez redukcję ich do absurdu.

Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotem nakazu kontrolowanego w niniejszym postępowaniu było zobowiązanie pracodawcy do zapewnienia możliwości spożycia posiłku w higienicznych warunkach nie odnośnie portiera, lecz odnośnie znacznej grupy robotnic i robotników wykonujących pracę w tzw. nowej hali.

Dalej zauważyć należy, iż § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. daje wyraźną wskazówkę interpretacyjną co do wykładni przepisów szczególnych dotyczących wymagań dla pomieszczeń higienicznosanitarnych (w tym jadalni) wskazując, iż pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Określonemu w tym przepisie wymogowi proporcjonalności odpowiada zaś niewątpliwie obowiązek urządzenia jadalni dla znacznej liczby pracowników zatrudnionych w tzw. nowej hali, względnie zapewnienia im obudowanego przejścia do jadalni położonej w innym budynku.

Oczywiście nietrafny jest wreszcie argument skarżącej, iż prawidłowa interpretacja przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że pracodawca, który na jednej zmianie zatrudnia powyżej 20 pracowników powinien zapewnić im pomieszczenie (liczba pojedyncza) do spożywania posiłków, a gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby jadalnie znajdowały się w każdym pomieszczeniu, w którym wykonywana jest praca, wówczas, zakładając racjonalność ustawodawcy, przepis § 29 ust. 1 zostałby sformułowany odmiennie (przykładowo "pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków").

Argument ten obarczony jest bowiem błędem polegającym na utożsamieniu przepisu, czyli jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, z normą prawną, a więc wypowiedzią normatywną nakładającą określone obowiązki na dana kategorię podmiotów. Dla odkodowania normy prawnej dotyczącej ciążącego na pracodawcy obowiązku zapewnienia pracownikom pomieszczenia dla spożywania posiłków (jadalni) konieczne jest bowiem sięgnięcie w procesie wykładni nie tylko do przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia – jak uczyniła to skarżąca – lecz także do innych przepisów tegoż rozporządzenia.

Trafnym okazał się natomiast zarzut sprowadzający się do wskazania, iż rozstrzygnięcie decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Poznaniu z dnia [...] 2013 r., nr [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją sformułowane zostało w sposób niejasny.

Spółce A Sp. z o.o. nakazano bowiem zapewnić jadalnię (stołówkę) w budynku nowej hali lub umożliwić przejście pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali.

Zakres znaczeniowy pojęć jadalnia i stołówka w języku polskim nie jest zaś tożsamy. Pojęcie jadalni oznacza pomieszczenie, w którym posiłki są spożywane, zaś pojęcie stołówki pomieszczenie, w którym posiłki są nie tylko spożywane, lecz nadto wydawane konsumentom, po uprzednim ich przygotowaniu przez osoby inne niż sami konsumenci, co oznacza, iż każda stołówka jest jednocześnie jadalnią, jednakże nie każda jadania może być uznana za stołówkę. Prostą konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż nałożenie obowiązku urządzenia stołówki jest dla adresata nakazu większą dolegliwością ekonomiczną niż nałożenie obowiązku urządzenia jadalni, albowiem wiąże się z koniecznością zapewnienia urządzeń służących wydawaniu posiłków, dostarczania tychże posiłków i zapewnienia obsługi stołówki.

Rozróżnienie pomiędzy jadalnią i stołówką poczynił także prawodawca wyraźnie wskazując, iż w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., iż do pomieszczeń higienicznosanitarnych zalicza się między innymi jadalnie, ale z wyjątkiem stołówek.

Co za tym idzie organ administracji winien jednoznacznie wskazać, iż nakazuje podmiotowi zobowiązanemu zapewnienie pracownikom jadalni, bowiem nakaz zapewnienia stołówki nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach.

Sąd z urzędu pragnie nadto zauważyć, iż niedostateczna precyzyjność obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę wynikała także z pominięcia przez organ Państwowej Inspekcji Pracy okoliczność związanych z typem jadalni jaką skarżąca winna zapewnić w budynku nowej hali.

W § 30 Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. rozróżniono bowiem trzy typy jadalni, to jest jadalnię typu I przeznaczoną do spożywania posiłków własnych, jadalnię typu II przeznaczoną do spożywania posiłków własnych i wydawania napojów i jadalnię typu III przeznaczoną do spożywania posiłków profilaktycznych. Z regulacji szczegółowych zawartych w § 31 do 33 w/w Załącznika nr 3 wynikają przy tym zróżnicowane obowiązki pracodawcy, w zależności od typu jadalni. Powyższe oznacza, iż nakładając obowiązek zapewnienia jadalni organ Państwowej Inspekcji Pracy winien jasno określić jakiego typu jadalni obowiązek ten dotyczy i uzasadnić w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie.

Stąd też wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia polegającego na wadliwym utożsamieniu pojęć jadalni i stołówki oraz braku wskazania, którego typu jadalni nałożony obowiązek dotyczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto zgodnie z art. 152 P.p.s.a.