Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 70/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Niepublicznego Przedszkola Językowego "[...]" w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Niepublicznego Przedszkola Językowego "[...]" w S. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Niepublicznego Przedszkola Językowego "[...]" w S. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 1 marca 2017 r. M. W., dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca, zwróciła się do dyrektora Niepublicznego Przedszkola Językowego "[...]" w S., dalej: dyrektor Przedszkola, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie:

-wszystkich dokumentów finansowych (faktur, paragonów, potwierdzeń wykonania przelewów, dowodów zapłaty) stanowiących dowód wydatkowania pieniędzy publicznych pochodzących z dotacji na pokrycie kosztów działalności przedszkola ze środków publicznych za lata 2013, 2014, 2015, 2016,

-przekazanie dokumentów rozliczenia dotacji za lata 2013, 2014, 2015, 2016,

-przekazanie wykazu kadry pedagogicznej wraz z kwalifikacjami, która to kadra wykonywała i wykonuje funkcje publiczne poprzez realizację zadań publicznych w latach 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017. Wnioskodawczyni zwróciła się jednocześnie o zanonimizowanie danych wrażliwych tj. pesel i adres zamieszkania/zameldowania.

W odpowiedzi na wniosek dyrektor Przedszkola w piśmie z 10 marca 2017 r. uznał złożony wniosek za bezprzedmiotowy wskazując, że Przedszkole nie zalicza się do podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p.

Strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z 1 marca 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi zobowiązanemu naruszenie:

-art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

-art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie,

-art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, poprzez niezasadne uznanie, iż Dyrektor Przedszkola nie zalicza się do podmiotów zobowiązanych i uznanie wniosku za bezprzedmiotowy.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że informacje, o których udostępnienie się zwróciła, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz innych osób wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej, niepubliczne przedszkole jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Przedszkola niepubliczne wpisane do urzędowych rejestrów mają bowiem kompetencje podmiotów oświaty, otrzymują na swoją działalność dotacje z budżetu gminy i podlegają obowiązkom w zakresie wykonywania zadań publicznych (zadań edukacyjnych), na których wykonywanie otrzymują dotacje publiczne ze środków gminnych. A zatem niepubliczne przedszkole jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, którym dysponują. Niewątpliwie wnioskowane dokumenty finansowe stanowiące dowód wydatkowania pieniędzy publicznych pochodzących z dotacji na pokrycie kosztów działalności przedszkola ze środków publicznych oraz dokumenty rozliczenia dotacji dotyczą informacji publicznej o zagospodarowaniu środków publicznych a zatem są informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

W ocenie skarżącej, kadra pedagogiczna pełni funkcje publiczne, a więc nie jest możliwe ograniczenie dostępu do tych informacji bowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 115 § 19 kodeksu karnego, osobą pełniącą funkcję publiczną jest osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Potwierdza to orzecznictwo sądowe uznające, że nauczyciele pełnią funkcje publiczne. Nauczyciel jest osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne.

W odpowiedzi na skargę dyrektor Przedszkola wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że Przedszkole ma status podmiotu prywatnego, albowiem jest prowadzone przez osobę fizyczną w ramach działalności gospodarczej. Placówka działa zgodnie z art. 82 ustawy o systemie oświaty. Z jej zapisów jednoznacznie wynika iż jest to placówka niepubliczna. W ramach art. 90 powyższej ustawy Przedszkole otrzymuje dotacje z budżetu gminy. W związku z wydatkowaniem przez Przedszkole funduszy publicznych Urząd Miasta i Gminy S. działając na podstawie uchwał Rady Miejskiej S. oraz na podstawie ustawy o finansach publicznych kontroluje zasadność, wysokość oraz przeznaczenie dotacji. Ostatnia kontrola miała miejsce w 2015 r. i obejmowała lata 2013 i 2014. Działalność oświatowa jest rygorystycznie kontrolowana przez Kuratorium Oświaty.

Pomimo tego, że Przedszkole jest jednostką nazwaną w ustawie o systemie oświaty "placówką niepubliczną", kompleksowo kontrolowaną z całego zakresu swojej działalności oraz wydatkowania dotacji to jednak uznano, że nie jest ono podmiotem, którego dotyczy u.d.i.p.

Dodatkowo wskazano, uwzględniając przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p., że skarżąca nie wykazała zakresu, dla którego wnioskowana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wskazano, że wnioskodawczyni zwracając się o uzyskanie dokumentów z zakresu kilku lat poprzez przeanalizowanie, przekształcenie (zanonimizowanie) i sporządzenie wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które spowodują zakłócenie normalnego toku działania Przedszkola i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań.

W świetle dotychczasowych działań skarżącego dyrekcja Przedszkola stoi na stanowisku, iż jedynym celem skarżącej jest utrudnianie funkcjonowanie placówki. Cel ten jest całkowitym zaprzeczeniem istoty u.d.i.p., którą jest interes publiczny. W ocenie organu skarżąca wykorzystuje przepisy u.d.i.p. jako narzędzie prywatnej rozgrywki.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k. p. a. stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a.

Powołana ustawa przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżąca złożyła, zaś adresat wniosku dyrektor Przedszkola żądanych informacji skarżącej nie udostępnił.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest zatem bezczynność dyrektora Przedszkola w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 marca

2017 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wydatkowania środków finansowych pochodzących z udzielonych dotacji publicznych i wykazu kadry pedagogicznej, wykonującej zadania publiczne w placówce.

W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z u.d.i.p. podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest:

- udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy

(w formie czynności materialno-technicznej),

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź

- wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy).

Cytowana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wyliczenie w nim zawarte nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji.

Z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) wynika, że celem systemu oświaty jest realizacja m. in. prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju oraz możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty (art. 1 pkt 1 i 3). System oświaty obejmuje także przedszkola (art. 2 pkt 1). Zapewnienie zaś kształcenia, wychowania i opieki jest zadaniem oświatowym gmin nie tylko w przedszkolach publicznych (art. 5a ust. 2 pkt 1) ale i w przedszkolach niepublicznych (art. 14 ust. 4a pkt 3).

Jako bezsporny w badanej sprawie przedstawia się fakt, że przedszkole niepubliczne jest podmiotem, który u.d.i.p. określa jako "gospodarujące mieniem komunalnym". Jest ono bowiem finansowane w części z budżetu gminy (dotacje), na terenie którego prowadzi działalność (art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Tym samym jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem przepisów u.d.i.p.

Żądana natomiast przez skarżącą informacja obejmuje zagadnienia z zakresu wydatkowania majątku podmiotu gospodarujący mieniem komunalnym, a zatem ma charakter informacji publicznej. Przesądza o tym jednoznacznie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p., oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacja związana z dotacjami przekazanymi Przedszkolu ze środków publicznych - mieści się w przywołanym pojęciu informacji o majątku publicznym i gospodarowaniu nim. Podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Należy podkreślić, że gospodarowanie mieniem publicznym jest sprawą publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem informacja z nim związana stanowi informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 634/15 oraz powołane w nim orzecznictwo). Wobec tego udostępnieniu podlega także informacja związana z organizacją podmiotu dysponującego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) Podkreślenia wymaga, że udostępnieniu podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji Przedszkola bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, lecz tylko ta pozostająca w związku z dysponowaniem majątkiem publicznym przez jednostkę. Tego jednak zakresu dotyczył właśnie wniosek skarżącej. Zakres koniecznej transparentności Przedszkola niepublicznego wobec podmiotów zewnętrznych jest zatem zdeterminowany zakresem dysponowania przez to Przedszkole majątkiem publicznym. Ubiegając się o dotacje publiczne, a następnie je przyjmując, dyrektor Przedszkola musiał godzić się - uwzględniając obowiązujące prawo, w tym przepisy u.d.i.p. - że informacja z tym związana będzie podlegała udostępnieniu publicznemu.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do konkluzji, że podmiot zobowiązany do rozpoznania omawianego wniosku pozostawał w bezczynności. Nie udzielił bowiem stronie żądanej informacji. Nie wyjaśnił także w piśmie powodów, dla których informacji tej nie udzielił. O skutecznym wywiązaniu się z powyższego obowiązku nie może też świadczyć treść odpowiedzi na skargę, która jest zbyt ogólna i nie zawiera odniesienia do szczegółowych kwestii podniesionych we wniosku. Organ zwracając uwagę, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej wiąże się z dodatkowymi działaniami organizacyjnymi, wymagającymi zaangażowania środków osobowych, co może zakłócić normalny tok działania Przedszkola, nie wezwał jednak skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.) a w swojej argumentacji zaakcentował przede wszystkim negatywne zachowanie skarżącej, której celem, w ocenie organu, jest spowodowanie utrudnień w funkcjonowaniu placówki. W przypadku zaś braku wykazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 1 marca 2017 r. bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.