Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1674/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 44  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Teza: 1  .Wprowadzenie art. 44 u.u.i.ś. do polskiego porządku prawnego stanowi wykonanie ciążących na Polsce jednoznacznych zobowiązań międzynarodowych wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, także Dz. Urz. UE L 124 z dnia 17 maja 2005 r., s. 4);

2.  Konwencja ta jest ratyfikowaną umową międzynarodową, która jest aktem prawnym mającym pierwszeństwo przed ustawą. Art. 44 u.u.i.ś. nie można więc interpretować w oderwaniu od tej Konwencji.

3.  Regulacje odpowiadające brzmieniem przepisowi art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus zawiera również dyrektywa 2011/92.

4.  Nie do zaakceptowania jest pogląd […], że co do zasady Stowarzyszenie […] może być uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co jednak miałoby jeszcze nie przesądzać o tym, że cele statutowe tej organizacji uzasadniają uznanie jej za uczestnika na prawach strony w konkretnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przepisy Konwencji z Aarhus i dyrektywy 2011/92 stanowią bowiem jednoznacznie, że uznanie organizacji za organizację działającą na rzecz środowiska i spełniającą wymagania prawa krajowego (w polskim prawie uznanie to przejawia się w przyznaniu organizacji statusu „ekologicznej” w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) powoduje, że taka organizacja uzyskuje uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych w rozumieniu art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy 2011/92, czy wreszcie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

5.  Uznanie organizacji co do zasady za ekologiczną powoduje, że ma do niej zastosowanie art. 44 u.u.i.ś. i przepis ten nie doznaje ograniczeń ze względu na rodzaj procedury (wymagającej udziału społeczeństwa), do której jest stosowany.

TEZY

1  .Wprowadzenie art. 44 u.u.i.ś. do polskiego porządku prawnego stanowi wykonanie ciążących na Polsce jednoznacznych zobowiązań międzynarodowych wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, także Dz. Urz. UE L 124 z dnia 17 maja 2005 r., s. 4);

2.  Konwencja ta jest ratyfikowaną umową międzynarodową, która jest aktem prawnym mającym pierwszeństwo przed ustawą. Art. 44 u.u.i.ś. nie można więc interpretować w oderwaniu od tej Konwencji.

3.  Regulacje odpowiadające brzmieniem przepisowi art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus zawiera również dyrektywa 2011/92.

4.  Nie do zaakceptowania jest pogląd […], że co do zasady Stowarzyszenie […] może być uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co jednak miałoby jeszcze nie przesądzać o tym, że cele statutowe tej organizacji uzasadniają uznanie jej za uczestnika na prawach strony w konkretnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przepisy Konwencji z Aarhus i dyrektywy 2011/92 stanowią bowiem jednoznacznie, że uznanie organizacji za organizację działającą na rzecz środowiska i spełniającą wymagania prawa krajowego (w polskim prawie uznanie to przejawia się w przyznaniu organizacji statusu „ekologicznej” w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) powoduje, że taka organizacja uzyskuje uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych w rozumieniu art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy 2011/92, czy wreszcie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

5.  Uznanie organizacji co do zasady za ekologiczną powoduje, że ma do niej zastosowanie art. 44 u.u.i.ś. i przepis ten nie doznaje ograniczeń ze względu na rodzaj procedury (wymagającej udziału społeczeństwa), do której jest stosowany.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Małgorzaty Ciężkowskiej - Gabryś skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1657/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r, II SA/Kr 1657/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] października 2013 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa Zakładu [...]", jako element projektu "[...]", wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. G. w Krakowie. W toku postępowania i przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. i dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odwołanie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej "P.b.") (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – uw. NSA) – orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia istnienia po stronie Stowarzyszenia "[...]" legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że nie istniały podstawy prawne do uczestnictwa Stowarzyszenia "[...]" w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 28 ust. 3 i 4 P.b. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej "u.u.i.ś.") (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – uw. NSA). Wojewoda wskazał, że cele Stowarzyszenia "[...]" zostały sformułowane w jego statucie (§ 7) w sposób następujący: "1. Celem Stowarzyszenia jest inicjowanie, wspieranie i pomoc w działalności ekologicznej oraz upowszechniania i ochrony swobód obywatelskich a także działań wspomagających rozwój demokracji na rzecz społeczności lokalnej w dzielnicy XVIII w różnego rodzaju przedsięwzięciach. Natomiast z § 8 statutu wynika, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez:

a) organizowanie kampanii ekologicznych, organizowanie konferencji, seminariów, szkoleń i wykładów;

b) organizowanie imprez kulturalnych;

c) wydawanie broszur związanych z celami Stowarzyszenia.

Wojewoda uznał, że wobec takiego brzmienia statutu brak było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu na prawach strony, ponieważ Stowarzyszenie to samo zawęziło w statucie zakres swoich działań do szeroko rozumianej ekologii, nie wyszczególniając w nim udziału w postępowaniach administracyjnych. Takie wyszczególnienie było, zdaniem Wojewody, warunkiem koniecznym dopuszczenia organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na poparcie swojego stanowiska organ drugiej instancji przytoczył tezy z dwu orzeczeń, a mianowicie:

1) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, zgodnie z którym "musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne" – zdaniem Wojewody w orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził kategoryczny pogląd, że statut stowarzyszeń ekologicznych winien wprost i konkretnie wskazywać możliwość udziału stowarzyszeń w postępowaniach administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji rozstrzygających kwestie z zakresu ochrony środowiska;

2) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2011 r., II SA/Sz 980/10, w którym orzeczono, że cel statutowy stowarzyszenia musi pozostawać w związku z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego.

Wojewoda uznał, że w stosunku do Stowarzyszenia "[...]" nie została spełniona przesłanka z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło Stowarzyszenie "[...]" w K., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego oznaczenia adresata aktu, ponieważ oznaczenie to pojawia się dopiero w tzw. rozdzielniku po pouczeniach o środkach zaskarżenia i polega na wskazaniu Stowarzyszenia wraz z jego adresem. Natomiast na wypadek nieuwzględnienia zarzutu skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji strona skarżąca podniosła naruszenie:

– art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia "[...]" nie uprawniały go do udziału w postępowaniu na prawach strony;

– art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia decyzji organu I instancji, mimo że działając na podstawie tego samego statutu i w takich samych okolicznościach, Stowarzyszeniu przyznawana była taka legitymacja w innych postępowaniach dotyczących tego samego przedsięwzięcia;

– art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że z uwagi na cele statutowe Stowarzyszenia nie przysługiwały mu prawa strony, a w konsekwencji, że postępowanie odwoławcze wszczęte na podstawie wniesionego przez nie odwołania jest bezprzedmiotowe.

Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podkreślono, że Stowarzyszenie "[...]" brało już udział w postępowaniach administracyjnych inicjowanych przez [...], a także w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych w związku z nimi, i jak dotąd ani żaden organ administracji publicznej, ani sądy administracyjne (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) nie kwestionowały legitymacji Stowarzyszenia do działania w tych postępowaniach. Ponadto Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. mowa jest o celach statutowych, a nie środkach służących realizacji tych celów, a zatem Wojewoda błędnie uznał, że brak legitymacji wynika z faktu, że wśród sposobów realizacji opisanego celu ekologicznego nie ma udziału w postępowaniach administracyjnych, a jedynie działania edukacyjne. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, wyliczenie sposobów realizacji celów statutowych w statucie Stowarzyszenia ma charakter jedynie przykładowy, a niezależnie od tego prawa strony przysługują Stowarzyszeniu również ze względu na drugi cel Stowarzyszenia, jakim jest ochrona swobód obywatelskich, a prawo do godnego życia w zdrowym środowisku jest prawem człowieka i obywatela, które realizowana przez [...] inwestycja narusza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik [...] wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem [...] niedopuszczalne jest rozszerzanie wykładni przepisu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie legitymacji procesowej organizacji społecznej jedynie na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, niewykazujących związku z przedmiotem zaskarżonego działania, a również brzmienie art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. nie daje podstaw do tego, by Stowarzyszeniu "[...]" przyznać legitymację do wniesienia skargi. Ponadto [...] zarzucił, że skarżące Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś., gdyż w statucie Stowarzyszenia nie ma mowy o ochronie środowiska, a Stowarzyszenie nie określiło precyzyjnie swojego celu statutowego. W ocenie uczestnika zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja wyraźnie wskazuje adresata w sposób dopuszczony w tym przepisie oraz w doktrynie i orzecznictwie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w jego ocenie Wojewoda Małopolski bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 K.p.a., zamiast stwierdzić niedopuszczalność odwołania zgodnie z art. 134 K.p.a..

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Kr 1657/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że wniosek [...] o odrzucenie skargi jest niezasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że legitymacja skargowa w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje podmiotowi, który w toku postępowania administracyjnego wniósł odwołanie, a rozpatrzenie tego odwołania doprowadziło, tak jak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z tym należy uznać, że Stowarzyszenie "[...]" miało interes prawny w zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez to Stowarzyszenie.

W ocenie Sądu brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem skarżąca nietrafnie zarzuciła, że decyzja Wojewody nie zawiera prawidłowego oznaczenia adresata w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a.. Zwrócić należy uwagę, że w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, iż została ona wydana "w związku z odwołaniem Stowarzyszenia [...] z siedzibą [...]". Ponadto wszystkie pozostałe strony kontrolowanego postępowania oraz samo Stowarzyszenie zostały wymienione na końcu decyzji jako podmioty otrzymujące decyzję Wojewody. Takie sformułowanie decyzji – zdaniem Sądu – spełnia wymogi co do oznaczenia stron wynikające z art. 107 § 1 K.p.a..

Sąd też wskazał, że stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bezpodstawnie domagał się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, twierdząc, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 K.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy strona cofa odwołanie. Stanowisko Prokuratora nie znajduje potwierdzenia w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Już bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 orzeczono, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a."

Przechodząc do oceny zasadności umorzenia postępowania odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wysunięte wobec niej zarzuty skargi - niezasadne.

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem krąg stron tego postępowania powinien być ustalany na podstawie art. 28 P.b., którego ust. 2 stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zwrócić też należy uwagę, że ustawodawca zdecydował się na wyłączenie możliwości udziału w tym postępowaniu organizacji społecznych i na mocy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłączył stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Sąd wyjaśnił dalej, że w doktrynie wskazano, że przyjęte rozwiązanie, stanowiące niewątpliwie wyjątek od ogólnej zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, było podyktowane praktyką nadużywania przyznanych uprawnień przez niektóre organizacje społeczne, prowadzącą do powstania zjawisk patologicznych. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zdecydowano się znowelizować art. 28 P.b. Zmiana ta dotyczyła dodania do tego artykułu ust. 4, zgodnie z którym przepisów art. 28 ust. 2 i 3 P.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W tym przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 u.u.i.ś. Oznacza to, że o ile zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, o tyle ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 u.u.i.ś. Zgodnie zaś ze zdaniem pierwszym art. 44 u.u.i.ś. organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa.

Wskazując na powyższe – zdaniem Sądu - kluczową kwestią dla dopuszczenia konkretnej organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu wymagającego udziału społeczeństwa w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest ocena jej celów statutowych. Zdaniem Sądu dla uznania danej organizacji za ekologiczną nie jest konieczne, by dziedzina, w której ta organizacja działa, była tożsama z naukową definicją pojęcia ekologia. Za zbyt rygorystyczne należy także uznać precyzyjne rozróżnianie pojęć "ekologia" i "ochrona środowiska". Zatem dla celów uznania organizacji za ekologiczną można przyjąć potoczne rozumienie pojęcia ekologii jako zbliżonego do pojęcia ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu co do zasady więc Stowarzyszenie "[...]" może być uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co jednak jeszcze nie przesądza o tym, że jej cele statutowe uzasadniają uznanie jej za stronę konkretnego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym celu należy zbadać, czy zachodzi merytoryczny związek danego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z celami statutowymi organizacji społecznej. Za niedopuszczalną należałoby uznać sytuację tego rodzaju, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania.

Oczywistym jest, że Stowarzyszenie "[...]" samodzielnie sformułowało treść swojego statutu, czyli miało możliwość określenia swoich celów oraz sposobów realizacji tych celów. Dlatego – w ocenie Sądu – zasadnie Wojewoda dokonał analizy treści statutu Stowarzyszenia "[...]". Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1308/11, że "organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne (...), ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w postępowaniu powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach".

Sąd wyjaśnił dalej, że do oceny zasadności dopuszczenia danej organizacji może służyć analiza treści statutu i dlatego nie można zasadnie czynić Wojewodzie zarzutu, że takiej analizy dokonał oraz, że uwzględnił nie tylko treść § 7, ale również postanowienia zawarte w § 8 tego statutu.

Analiza celów statutowych Stowarzyszenia "[...]" opisanych w § 7 statutu według Sądu pozwala stwierdzić, że zostały one sformułowane w sposób ogólny i dość szeroki, ponieważ użyto bardzo pojemnych sformułowań jak "działalność ekologiczna", "swobody obywatelskie" i "rozwój demokracji". Doprecyzowanie celu Stowarzyszenia nastąpiło jedynie przez wskazanie społeczności lokalnej dzielnicy XVIII jak adresata działań Stowarzyszenia. Trafnie zatem Wojewoda odwołał się do § 8 statutu zawierającego wyliczenie konkretnych działań, które Stowarzyszenie zamierza podejmować dla realizacji założonych celów statutowych. Szczegółowa analiza § 8 statutu prowadzi zaś do wniosku, że wskazane przez samo Stowarzyszenie formy realizacji celów statutowych mają wyraźnie charakter edukacyjny (organizowanie kampanii ekologicznych, organizowanie konferencji, seminariów, szkoleń i wykładów, organizowanie imprez kulturalnych czy wydawanie broszur związanych z celami Stowarzyszenia). Nawet gdyby przyjąć, że jest to wyliczenie jedynie przykładowe, to zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, iż ogólnie sformułowane cele statutowe Stowarzyszenia zostały skonkretyzowane w § 8 statutu i w wyniku tej konkretyzacji nie można przyjąć, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy celami Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym Stowarzyszenie złożyło odwołanie. Żadne bowiem z działań wymienionych w § 8 statutu nie pozostaje nawet w luźnym związku z uczestniczeniem na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu w związku z tym niezasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., ponieważ Wojewoda prawidłowo odczytał ten przepis w powiązaniu z art. 28 ust. 4 P.b. oraz treścią statutu skarżącego Stowarzyszenia. Podkreślić trzeba, że norma prawna skonstruowana na podstawie tych przepisów ma charakter wyjątku od reguły i nie może być interpretowana rozszerzająco. Dlatego dopuszczanie organizacji ekologicznych do postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę nie może następować tylko na podstawie bardzo ogólnie sformułowanych celów statutowych danej organizacji.

Sąd stwierdził też, że nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uzasadniał cel Stowarzyszenia w postaci ochrony swobód obywatelskich, do których zalicza się też prawo do godnego życia w zdrowym środowisku. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z wyjątkowym charakterem normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 4 P.b. i art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. i prowadziłaby do tego, że każda organizacja, która w swoich celach statutowych wymieniłaby ochronę swobód obywatelskich, byłaby uprawniona do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Za nietrafny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., gdyż inne są zasady określania kręgu stron w postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem fakt, że skarżące Stowarzyszenie brało udział na prawach strony w dwóch pierwszych postępowaniach administracyjnych, a nawet wnosiło skargi do sądu na rozstrzygnięcia wydane w tych postępowaniach, nie skutkuje automatycznie uznaniem Stowarzyszenia za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Stowarzyszenie "[...]". Zarzuciło przy tym naruszenie:

Zaskarżonemu Wyrokowi zarzucam w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a

1. art. 44 ust 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stowarzyszenie, którego celem statutowym jest działalność ekologiczna, a zatem – jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – będące co do zasady organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., może uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w zależności od sformułowania w statucie sposobów realizacji celów stowarzyszenia, a nie z uwagi na brzmienie jasno w statucie określonego celu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 44 ust 1 u.u.i.ś. i art. 28 ust. 4 P.b. poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tego przepisu, mimo że naruszenie miało charakter oczywisty, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z treści § 7 statutu Stowarzyszenia "[...]" wynikało, iż jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo, że przepis ten daje podstawę do umorzenia postępowania tylko w przypadku cofnięcia odwołania przez stronę, co miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Stowarzyszenie "[...]" wskazało, że z treści pierwszego z tych przepisów wynika, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie bezsporne w sprawie pozostaje, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę Zakładu [...] w Krakowie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z u.u.i.ś. i wynika to jednoznacznie z decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], w której. organ wskazał, iż przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stowarzyszenie "[...]" powołało następnie § 7 i 8 swego Statutu. Wskazało dalej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż jest ono co do zasady organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. jednak wobec ogólnego sformułowania w § 7 statutu celów tego stowarzyszenia decydujące znaczenie ma określenie sposobu realizacji celów statutowych określonych w § 8 statutu, które w tym wypadku mają charakter edukacyjny.

Odnosząc się do interpretacji art. 55 ust. 1 u.u.i.ś. Stowarzyszenie "[...]" zauważyło, że przepis ten zawiera pojęcie "celu statutowego" organizacji ekologicznej. Wskazało dalej, że określenie cel statutowy organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społeczne. Tymczasem zarówno w uzasadnieniu decyzji organu, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uzasadniając brak legitymacji Stowarzyszenia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny powołały się nie na cel Stowarzyszenia, lecz na podany w Statucie - niewątpliwie przykładowo - sposób jego realizacji, który faktycznie ma· charakter edukacyjny.

Stowarzyszenie "[...]" podkreśliło, że jego statut jednoznacznie określa, iż jego celem jest między innymi inicjowanie, wspieranie i pomoc w działalności ekologicznej oraz upowszechnianie i ochrona swobód obywatelskich. Zatem pierwszorzędnym celem Skarżącej jest działalność ekologiczna, nieograniczona do żadnego konkretnego obszaru ekologii lub środowiska. Równorzędnym celem jest upowszechnianie i ochrona swobód obywatelskich. Bezsporne jest, iż przedsięwzięcie, będące przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest przedsięwzięciem oddziaływującym na środowisko. Nie może być inaczej biorąc pod uwagę, że jest to Zakład [...], którego obszar oddziaływania obejmuje obszar daleko większy niż jedynie miasto Kraków. Stowarzyszenie "[...]" stwierdziło, że wydanie pozwolenia na budowę będzie miało istotny wpływ na środowisko na terenie oddziaływania przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie "[...]" podniosło, że nie kwestionuje tego, iż inne są zasady określania kręgu stron w postępowaniu dotyczących określenia środowiskowych uwarunkować zgody na realizację przedsięwzięcia, postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak uznanie Stowarzyszenia "[...]" za stronę postępowań prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawach lI SA/Kr 395/11, II SA/Kr 1221/11, II SA 1535/12, II SA/Kr 1536/12 oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach II OSK 639/13 i II OSK 1119/13, jednoznacznie potwierdzają, iż Stowarzyszenie to we wszystkich postępowaniach było traktowane jako organizacja ekologiczna.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle powyższych argumentów nie ulega wątpliwości, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 44 ust 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 P.b., polegającą na przyjęciu, że stowarzyszenie, którego celem statutowym jest działalność ekologiczna, a zatem - jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - będące co do zasady organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., mogą uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w zależności od sformułowania w statucie sposobów realizacji celów stowarzyszenia, a nie z uwagi na brzmienie jasno w statucie określonego celu.

Stowarzyszenie wskazało też, że nieuzasadniona była odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie. Prokurator słusznie zwrócił uwagę, iż umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy strona cofa odwołanie.

Pismem z dnia 19 maja 2014 r. [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do odpowiedzi na pytanie, czy można odmówić organizacji ekologicznej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zasadzie przyznał taki status Stowarzyszeniu "[...]") prawa do składania środków zaskarżenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa z tego powodu, że nie zachodzi "merytoryczny związek danego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z celami statutowymi organizacji społecznej".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest błędne.

Przed przystąpieniem do dalszych wyjaśnień podkreślić należy, że w sprawie jest bezspornym, iż postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] – w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. w K. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa Zakładu [...] w Krakowie wraz z infrastrukturą techniczną – jest postępowaniem "wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.

W niniejszej sprawie decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa jest decyzją wymienioną w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., a do tego w ramach poprzedzającego ją postępowania przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając to na uwadze nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie była decyzja wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – o czym stanowi art. 90 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1217/12, w którym rozważano dopuszczalność złożenia skargi przez organizację ekologiczną w kontekście analogicznie brzmiącego przepisu art. 98 ust. ust. 4 u.u.i.ś.; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., II OSK 1044/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. (wedle brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) "organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Z kolei w myśl art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. "organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony".

Powyższe przepisy – co trzeba z całą mocą w tym miejscu podkreślić – nie wyrażają li tylko zamysłu polskiego ustawodawcy. Wprowadzenie art. 44 u.u.i.ś. do polskiego porządku prawnego stanowi wykonanie ciążących na Polsce jednoznacznych zobowiązań międzynarodowych wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, także Dz. Urz. UE L 124 z dnia 17 maja 2005 r., s. 4, dalej powoływanej jako "Konwencja z Aarhus"). Konwencja ta jest ratyfikowaną umową międzynarodową, która jest aktem prawnym mającym pierwszeństwo przed ustawą. Art. 44 u.u.i.ś. nie można więc interpretować w oderwaniu od tej Konwencji.

W niniejszej sprawie Konwencja z Aarhus ma zastosowanie, gdyż po pierwsze chodzi o zezwolenie w niej wymienione (por. pkt 5 załącznika I do Konwencji), wreszcie trzeba zauważyć, że Konwencja ma zastosowanie do "wszelkiej działalności, [...] gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jak wyżej wskazano, postępowanie, którego dotyczy skarga było postępowaniem zawierającym w swym zakresie ocenę oddziaływania na środowisko i wymagającym udziału społeczeństwa.

Dodać też trzeba, że na obszarze Unii Europejskiej rozwiązania z Konwencji z Aarhus implementuje dyrektywa unijna – mianowicie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1, dalej powoływana jako "dyrektywa 2011/92").

W tym miejscu można nadmienić, że dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40), która już wcześniej, to jest od 2003 r. (wówczas została znowelizowana dyrektywą 2003/35), miała za cel wdrożyć na obszarze Unii Europejskiej zasady wynikające z Konwencji z Aarhus.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus "Każda ze Stron (a więc sygnatariuszy Konwencji – uw. NSA) zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: (a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie, (b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji".

W kolejnym zdaniu przepis ten stanowi, że "określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b)".

Z powyższego wynika, że w sprawach wymienionych w art. 6 Konwencji organizacje pozarządowe spełniające wymagania określone w art. 2 ust. 5 Konwencji mają prawo do kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych i formalnych każdej decyzji. Wymieniony art. 2 ust. 5 Konwencji z Aarhus definiuje pojęcie "zainteresowanej społeczności" (oznacza to "część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska") przy czym jednocześnie po średniku dodano, że "dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie".

Dodać nadto trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 Konwencji z Aarhus "Każda ze Stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem".

Wreszcie ubocznie odnotowania wymaga fakt, że decyzją I Konferencji Stron Konwencji z Aarhus powołano Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus (Compliance Committee), który czuwa nad jej przestrzeganiem (http://www.unece.org/env/pp/ccbackground.html). W jednej z wielu już opinii Komitet wskazał między innymi, że narusza art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus regulacja prawna, która wymaga od organizacji ekologicznej wykazania, że istnieje odnoszące się do danej sprawy powiązanie pomiędzy jej działaniem w ramach statutowych celów a konkretnym zaskarżonym aktem (zob. opinia ACCC/2005/11 w odniesieniu do Belgii; ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2 z dnia 28 lipca 2006 r., pkt 33, publ., ww.unece.org/env/pp/cc/com.html) (szerzej na ten temat: J. Szuma, Prawo organizacji ekologicznych do zaskarżenia aktów administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, Toruń 2013, niepubl.).

Jak wskazano, regulacje odpowiadające brzmieniem przepisowi art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus zawiera również dyrektywa 2011/92. Art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92 statuuje obowiązek państw członkowskich UE zapewnienia zainteresowanej społeczności dostępu do procedur odwoławczych w sprawach objętych tą dyrektywą (jest to analogiczna regulacja jak zawarta w art. 9 ust. 2 zd. 1 Konwencji z Aarhus); natomiast art. 11 ust. 3 dyrektywy 2011/92 stanowi, że "Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi, o których mowa w art. 1 ust. 2, uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone, do celów ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu". Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c zd. 2 dyrektywy 2011/92 "organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie" (chodzi w tym przypadku o interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska – uw. NSA).

W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że co do zasady Stowarzyszenie "[...]" może być uznane za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co jednak miałoby jeszcze nie przesądzać o tym, że cele statutowe tej organizacji uzasadniają uznanie jej za uczestnika na prawach strony w konkretnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przepisy Konwencji z Aarhus i dyrektywy 2011/92 stanowią bowiem jednoznacznie, że uznanie organizacji za organizację działającą na rzecz środowiska i spełniającą wymagania prawa krajowego (w polskim prawie uznanie to przejawia się w przyznaniu organizacji statusu "ekologicznej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) powoduje, że taka organizacja uzyskuje uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych w rozumieniu art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy 2011/92, czy wreszcie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

Niezależnie od powyższego problemem w niniejszej sprawie pozostaje to, czy Stowarzyszenie "[...]" może być uznane za organizację ekologiczną (Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w tej kwestii niejednoznacznie: "co do zasady [...] może...").

Zgodnie ze statutem "1. Celem Stowarzyszenia jest inicjowanie, wspieranie i pomoc w działalności ekologicznej oraz upowszechniania i ochrony swobód obywatelskich a także działań wspomagających rozwój demokracji na rzecz społeczności lokalnej w dzielnicy XVIII w różnego rodzaju przedsięwzięciach". Natomiast z § 8 statutu wynika, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez:

a) organizowanie kampanii ekologicznych, organizowanie konferencji, seminariów, szkoleń i wykładów;

b) organizowanie imprez kulturalnych;

c) wydawanie broszur związanych z celami Stowarzyszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ekologiczny charakter Stowarzyszenia "[...]" nie budzi wątpliwości. Jej celem jest bowiem, między innymi "inicjowanie [...] działalności ekologicznej" co pozwala uznać tą organizację za organizację ekologiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela też w pełni pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1732/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzono w nim, iż "jest oczywiste, że cel statutowy ochrony środowiska nie musi być wyłącznym celem działalności tego rodzaju stowarzyszenia dla uznania jego za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 pkt 16 P.o.ś. [ustawy prawo ochrony środowiska – uw. NSA]. Ponadto akceptacja stanowiska Sądu I instancji oznaczałaby, że przyjęcie w statucie jako celu działania na rzecz ekologii, a nie środowiska wyklucza uznanie danej organizacji za ekologiczną. Natomiast jest oczywiste, [...] że Komisja Europejska podniosła zarzut wobec tej regulacji, tj. art. 33 ust. 1 P.o.ś., że nieprawidłowo przeprowadzono transpozycję pojęcia "zainteresowana społeczność" w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG. Doprowadziło to następnie do wprowadzenia pełnej implementacji w tym zakresie w świetle art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oznacza to, że nawet biorąc pod uwagę cel powyższej dyrektywy, oceny celu określonego w statucie jako ekologia i rozwój przestrzenny – jako celu statutowego organizacji społecznej – nie można dokonywać tylko w drodze wykładni językowej, lecz należy zastosować wykładnię celowościową. Powołanie jako celu statutowego – działalności na rzecz ekologii oznacza po dokonaniu wykładni celowościowej tego pojęcia, że jest to cel statutowy w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś., także biorąc pod uwagę, że w polskim prawie ochrony środowiska tego rodzaju organizacja społeczna nosi nazwę w tym przepisie, jak i w art. 33 tejże ustawy, organizacji ekologicznej, a nie organizacji np. środowiskowej (także dotyczy to art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku)".

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 44 ust 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 P.b. i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 44 ust 1 u.u.i.ś. i art. 28 ust. 4 P.b. Po pierwsze bowiem uznanie organizacji co do zasady za ekologiczną powoduje, że ma do niej zastosowanie art. 44 u.u.i.ś. i przepis ten nie doznaje ograniczeń ze względu na rodzaj procedury (wymagającej udziału społeczeństwa), do której jest stosowany. Po drugie, skarżące kasacyjnie stowarzyszenie trafnie wskazało, że błędne jest ustalenie organu, iż cel wynikający z jego statutu nie uzasadnia uznania tego stowarzyszenia za organizację ekologiczną.

Wreszcie końcowo należy dodać, że w przeciwieństwie do poglądu Sądu pierwszej instancji, fakt, że Stowarzyszenie "[...]" brało udział we wcześniejszych postępowaniach dotyczących "Budowy Zakładu [...] w Krakowie" może mieć dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że stowarzyszenie to brało udział w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podstawą jego działania był wówczas również art. 44 u.u.i.ś. W ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań Stowarzyszenie "[...]" skorzystało z prawa do odwołania (merytorycznie rozpatrzonego) oraz z prawa do skargi (również merytorycznie rozpatrzonej – wyrok z dnia 16 października 2012 r., II SA/Kr 395/11). W wydanym prawomocnym wyroku II SA/Kr 395/11 Sąd nie zakwestionował legitymacji Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym, a więc uznał, że jest to organizacja ekologiczna. W przeciwnym razie zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (należałoby przyjąć, że odwołanie wnosił podmiot do tego nieuprawniony). Skoro zatem w prawomocnym wyroku i w odniesieniu do tej samej inwestycji organizacja została uznana za ekologiczną, to kolejny wyrok oceniający status takiej organizacji powinien uwzględniać poprzednie orzecznictwo.

Na marginesie niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że orzecznictwo powołane przez Sąd pierwszej instancji na poparcie twierdzeń zawartych w argumentacji zaskarżonego wyroku nie odnosiło się do art. 44 u.u.i.ś., ale dotyczyło uprawnień organizacji społecznych (ekologicznych) wywodzonych z przepisów K.p.a. Nie było więc ono adekwatne do tej sprawy.

Końcowo i na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest zasadny zarzut Stowarzyszenia "[...]" dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo że przepis ten daje podstawę do umorzenia postępowania tylko w przypadku cofnięcia odwołania przez stronę. Należy zgodzić się z generalnym poglądem, że stwierdzenie braku legitymacji odwołującego się w toku postępowania odwoławczego, daje podstawę do umorzenia tego postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – postanowił uchylić zaskarżony wyrok jak również decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r., [...].

O kosztach postępowania wywołanego skargą kasacyjną orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast w odniesieniu do postępowania pierwszoinstancyjnego (w związku z rozpoznaniem skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.) o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.