Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1633/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1, art. 143 ust. 1, art. 146, art. 147, art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

P. S.A. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. (dalej też jako skarżący, strona, odwołujący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej "Oddziałem Funduszu"), oddalającą odwołanie wniesione przez Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej P. S.A. z siedzibą w P. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego dnia, na obszar województwa [...] o kodzie postępowania numer [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwaną dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2010 roku ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 roku w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego dnia, na obszar województwa [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 536 520,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia [...] października 2010 r. Ich otwarcie nastąpiło [...] października 2010 r. Zostały złożone 2 oferty. Odwołujący złożył ofertę zarejestrowaną w systemie informatycznym [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pod nr [...] w dniu [...] października 2010 r.

W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, które spełniają warunki. Wezwała także obu oferentów do usunięcia braków formalnych, przeprowadziła kontrolę u odwołującego i przyjęła do dalszego postępowania obie oferty. W części jawnej konkursu nie złożono żadnych protestów.

W rankingu otwarcia oferta odwołującego zajęła drugą pozycję z łączną liczbą 53,549 punktów. W poszczególnych kryteriach punktacja odwołującego przedstawiała się następująco:

- ciągłość - 10,000 punktów;

- jakość - 17,667 punktów;

- dostępność - 5,000 punktów;

- oferta cenowa - 20,882 punktów.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania formalne i nie zostały odrzucone w postępowaniu jawnym.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z odwołującym, w wyniku których pozostając przy oferowanej liczbie świadczeń w wymiarze 10 600,00 obniżył cenę jednostki rozliczeniowej, podając cenę niższą (45,00 PLN) od minimalnej, przyjętej jako podstawę do oceny kryterium cenowego. Z uwagi na rażącą nieadekwatność ceny do przedmiotu zamówienia komisja konkursowa wezwała odwołującego do wyjaśnienia elementów wpływających na wartość oferty oraz przedstawienia kalkulacji ceny ofertowej w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Po zapoznaniu się z przedstawioną kalkulacją ceny został podpisany protokół końcowy z negocjacji w dniu [...] listopada 2010 r.

Protokół końcowy zawiera ostatecznie cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 45,00 PLN i rozbieżne stanowiska stron w procesie negocjacji odnośnie liczby świadczeń.

Ostatecznie po negocjacjach, w rankingu końcowym oferta odwołującego została sklasyfikowana na 2 pozycji z łączną liczbą punktów oceny w wysokości 62,667. W poszczególnych kryteriach punktacja przedstawiała się następująco:

- ciągłość - 10,000 punktów (ocena maksymalna 10,000 punktów)

- jakość - 17,667 punktów (ocena maksymalna 45 punktów)

- dostępność - 5,000 punktów (ocena maksymalna 5,000 punktów)

- oferta cenowa - 30,000 punktów (ocena maksymalna 30,000 punktów).

Komisja konkursowa w dniu [...] listopada 2010 roku dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy uwzględniając w rozstrzygnięciu postępowania ofertę zajmującą miejsce I w rankingu końcowym, która uzyskała łącznie 70,882 pkt. Zamknęła ona listę oferentów i wyczerpała kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie. Nie wybrała oferty złożonej przez odwołującego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

P. S.A. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. złożyło w ustawowym terminie odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zarzuciło naruszenie zasady równości i uczciwej konkurencji oraz nieprawidłowe porównanie ofert. Podniosło, ze wybór tylko jednej oferty doprowadzi do monopolizacji usług i ograniczenie ich dostępności dla pacjenta. Zarzuciło, że w decyzji nie wskazano dlaczego jego oferta w kryterium jakości uzyskała 17,667 pkt, a oferta konkurenta 35 pkt, a także, że odmówiono mu wglądu do protokołu komisji oraz akt dotyczących oferty wybranej, w wyniku czego nie mogło ocenić, czy nie naruszono zasady równego traktowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie. Powołał się na fakt wyboru oferty, która zajęła I miejsce w rankingu końcowym oraz wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Odnosząc się do udostępnienia danych pozostałych oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym uznał, że mogłoby to naruszyć interes gospodarczy (tajemnicę handlową) konkurenta. W uzasadnieniu wyjaśnił, że niższa punktacja oferty skarżącego spowodowana była głównie notą uzyskaną za kryterium jakości.

Od powyższej decyzji, w oparciu o art. 154 ust.4 ustawy o świadczeniach, strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Prezesa NFZ. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] O W NFZ. W odwołaniu do Prezesa NFZ podnosiła, iż w toku przedmiotowego postępowania komisja konkursowa naruszyła zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wyrażone w art. 134 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe porównanie ofert, wskutek czego odwołujący doznał uszczerbku przez niewybranie jego oferty jako najkorzystniejszej. Ponownie wskazywała, że wybór tylko jednej oferty i w konsekwencji udzielenie zamówienia na realizację świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego dnia jednemu świadczeniodawcy na terenie całego województwa doprowadzi do monopolizacji usług w tym zakresie, co spowoduje ograniczenie dostępności dla pacjentów do tego rodzaju usług. Dodatkowo podnosiła, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] OW NFZ oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego, nie wskazano dlaczego jego oferta w kryterium jakości uzyskała 17,667 pkt., a oferta wybranego oferenta 35 pkt. Nieudzielenie informacji dotyczących sposobu punktowania poszczególnych elementów oceny ofert oraz odmowa wglądu do dokumentacji postępowania uniemożliwia jej odniesienie się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach , rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. nr 140,poz. 1143 z późn. zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] lO/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r., zwanym dalej "zarządzeniem [...] ze zm.";

2. Zarządzeniu Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r., zwanym dalej "zarządzeniem [...] ze zm.";

3. Zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem [...]".

Ustosunkowując się do zarzutów wskazał, iż bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta, stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z dnia 16 marca 2011 r.; sygn. akt II GSK 264/10, II GSK 265/10. Zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Wskazał, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z w/w zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta strony została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Do złożonej oferty strona w dniu [...] października 2010 r. dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczyła między innymi, że jako oferent zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Nie przedstawiła żadnych dowodów przedstawiających nieprawidłowe działanie komisji, nie skorzystała również z prawa do złożenia protestu w toku postępowania konkursowego. Powyższe oznaczało, że w trakcie postępowania konkursowego czynności podejmowane przez komisję konkursową nie budziły zastrzeżeń.

Organ II instancji wyjaśnił, że podstawą do oceny ofert były odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym (cz. VIII. Ankiety), jakich udzielali oferenci odnoszące się do spełnienia warunków wymaganych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oraz warunków wymaganych w poszczególnych zakresach określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniu [...] ze zm., które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Ostatecznie ocena oferty zależała od ilości punktów otrzymanych w kryteriach pozacenowych, tj. spełnienia przez oferenta warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, a także od ilości punktów otrzymanych w kryterium ceny, po uwzględnieniu wyników negocjacji.

Przyznawanie jednostkowych punktów oceny w poszczególnych kryteriach odbywało się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów określonych na podstawie zarządzenia 73/2009 ze zm.

Oferta strony w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego dnia, została oceniona na 62,667 punktów. Komisja konkursowa nie wybrała tej oferty, gdyż liczba punktów jaką uzyskała w toku oceny była mniejsza w stosunku do oferty, którą wybrano w toku prowadzonego postępowania. Podkreśliła, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. Minimalna liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego, to 70,882 pkt. Oferta, która w toku prowadzonego postępowania konkursowego uzyskała łączną liczbę oceny 70,882 pkt zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów, w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia, określonego w ogłoszeniu do przedmiotowego konkursu ofert.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu nierównego traktowania oferentów przy ocenie ofert organ wskazał, że nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. [...] Oddział Wojewódzki NFZ udostępnił bowiem na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Odwołujący nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w ww. przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe porównanie ofert organ II instancji wyjaśnił, że wybór ofert zarówno w przedmiotowym jak i innych postępowaniach konkursowych dokonywany jest w oparciu o kryterium cenowe jak i pozostałe kryteria niecenowe. Zarządzenie nr [...] ze zm., którego treść odwołujący przyjął do wiadomości i stosowania, wyraźnie wskazywało w § 1 ust. 1, że ocena ofert dokonywana jest według kryteriów jakości, dostępności, ciągłości i ceny. Przepisy zarządzenia Prezesa NFZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. O niewybraniu oferty odwołującego zadecydowała nie tylko cena, jaką zaproponował za udzielanie świadczeń, ale także ocena oferty pod względem niecenowym. Wyższa punktacja uzyskana przez oferenta uczestniczącego w postępowaniu konkursowym w kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie przez oferenta lepszych warunków wykonywania świadczeń świadczeniobiorcom.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia dostępności dla pacjentów do tego rodzaju usług organ II instancji wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń oddziały NFZ są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. W przypadku wybrania na drodze konkursu oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze może zaistnieć niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców. Są to sytuacje nieuniknione przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów.

Odnosząc się do zarzutu, iż odwołującemu nie wskazano sposobu punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, a co za tym idzie nie wskazano dlaczego jego oferta w kryterium jakości uzyskała 17, 667 pkt, a oferta wybranego oferenta 35 pkt oraz odmówiono wglądu do dokumentacji postępowania, co uniemożliwia mu odniesienie się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] O W NFZ, organ odwoławczy powołał się na załącznik 1 do zarządzenia [...] ze zm., który wskazuje, jakie parametry w poszczególnych kryteriach uwzględniane są w ocenie oraz jaką liczbę punktów za ich spełnienie można uzyskać, natomiast załącznik 2 do zarządzenia 73/2009 ze zm. przedstawia metodologię wyliczania liczby punktów możliwych do uzyskania w kryterium ceny. Analiza tych parametrów kryteriów oceny oraz wagi poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej wskazują, iż w przedmiotowym postępowaniu ocena oferty odwołującego dokonana została w sposób prawidłowy według kryterium ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny.

Organ odwoławczy wskazał, że fakt nie przedstawienia stronie do porównania oferty wybranego oferenta, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi NFZ nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej.

Stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie naruszono ogólnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej. Odwołujący pomimo zgłoszonej informacji co do uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie skorzystał z tego uprawnienia. Organ stwierdził, że nie został naruszony jego interes prawny, jak i nie naruszono przepisów postępowania konkursowego, zatem złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione.

W skardze do tut. Sądu P. S.A. NZOZ w P. domagało się uchylenia ww. decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 73 k.p.a. w związku z art. 74 k.p.a. polegające na nieudostepnieniu skarżącemu pełnych akt sprawy, obejmujących uzasadnienie punktacji otrzymanej przez konkurenta postępowania konkursowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 134 ustawy o świadczeniach konstytuującego zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe porównanie ofert.

Skarżący przyznał, że Prezes NFZ w toku postępowania poinformował skarżącego o prawie zapoznania się z materiałami postępowania dotyczącego odwołania od wyników postępowania konkursowego. Z uprawnienia tego nie skorzystał, co nie wpłynęło jednak na jego wiedzę w niniejszej sprawie, bowiem w razie zgłoszenia chęci przejrzenia akt spotkałby się z ponowna odmową wglądu do dokumentów związanych z ofertą świadczeniodawcy, która została wybrana. Odmowa udostępnienia skarżącemu dokumentów nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. przewidującego, że w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Ograniczenie zastosowania powyższej zasady może nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie strony skarżącej Dyrektor [...]W NFZ, do którego bezpośrednio skierowano wniosek o udostępnienie akt nie dokonał odmowy w przepisanej formie, tj. w drodze postanowienia Tym samym strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia akt na mocy art. 74 § 2 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego. W związku z. powyższym skarżąca podnosiła, że nie mogła na żadnym etapie postępowania precyzyjnie formułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentów organów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie pozwala na zakupienie właściwej ilości świadczeń opieki zdrowotnej i zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani prawa materialnego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych wart. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Prezes NFZ rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes NFZ ma za zadanie ponownie rozpoznać I rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji.

Z przywołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oznacza to, że przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Innymi słowy, organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie są bowiem uprawnione do powielania czynności cywilnoprawnych zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ.

W postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość jest przedmiotem kontroli Sądu, organy obu instancji zobowiązane były do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 236/10).

Ustawodawca w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie określił wprost, jakie zasady przeprowadzania postępowania obowiązują w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując ich wykładni można posłużyć się stanowiskiem, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10 w oparciu o analizę przepisów zawartych w Dziale VI tej ustawy (art. 132 i nast.).

Podstawowa, ogólna norma określająca charakter tego postępowania wyraża się w zasadzie, iż umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale (art. 132 ust. 2).

Ponadto, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), z zachowaniem swoistej zasady lojalności Funduszu wobec wszystkich potencjalnych kontrahentów – obowiązek udostępniania na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, dokumentów związanych z postępowaniem (art. 134 ust. 2).

Do podstawowych zasad przeprowadzania tego postępowania zaliczyć należy także zasadę, iż zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1), przy czym zawarcie umowy w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1).

Zasadą jest także zakaz zmian w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, które są jawne (art. 147), przy czym co do kryteriów oceny ofert i warunków, ustawodawca wprost – w art. 148 pkt 1 i 2 tej ustawy – określił zasadnicze dyrektywy oceny. Zgodnie z tym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Kwestia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej była poddawana analizie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu orzeczeniach, ale nie doszło do ukształtowania się jednolitego stanowiska w zakresie pełnej oceny charakteru tego postępowania i rządzących nim zasad.

Zbieżność poglądów dotyczy zagadnienia, iż postępowanie prowadzone przez komisję (konkursową), zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.) i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. NSA stwierdził, że sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (art. 154 ust. 6).

Rozbieżność poglądów dotyczy obowiązku pełnego udostępnienia ofert konkurentów podmiotowi odwołującemu się jako niezbędnego dla przeprowadzenia prawidłowości oceny postępowania (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1077/10). W innych orzeczeniach (II GSK 264/10, II GSK 265/10 i II GSK 554/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest prawidłowa interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. NSA zauważył bowiem, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad.

Także w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie NSA w wymienionych wyżej sprawach stwierdził, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie.

Sąd w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1458/10 stanowiącym, że uprawnienie strony postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów i związanego z tym uprawnienia do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, muszą być poddane ocenie w kontekście charakteru i istoty całego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może budzić wątpliwości cywilnoprawny charakter samej umowy skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy). "Ten cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie jest więc możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie takiego odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne."

Powyższe okoliczności oznaczają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Oznacza to, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Co należy podkreślić, NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Pogląd ten kontynuowany jest w cyt. wyżej wyroku z 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10), gdzie NSA stanął na stanowisku, z czym także zgadza się Sąd I instancji, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W konsekwencji, także na gruncie rozpoznawanej obecnie skargi P. S.A. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. aktualna jest teza zawarta w powołanym wyroku, że "rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 cyt. ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie" (II GSK 1458/10).

Nie sposób zatem odmówić logiki argumentacji organu, że okoliczność, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od treści oferty, bowiem poddanie się konkursowi niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia, bowiem jest wynikiem współzawodnictwa podmiotów doń przystępujących. Natomiast NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), z zachowaniem swoistej zasady lojalności wobec wszystkich oferentów – wypełniając obowiązek udostępniania na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, dokumentów związanych z postępowaniem (art. 134 ust. 2).

W niniejszej sprawie powyższe zasady zostały zachowane, skarżącemu były udzielane wszelkie informacje. Z akt sprawy faktycznie wynika, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w tym art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 oraz z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów wynikającymi z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. nr 140,poz. 1143 z późn. zm.)

Należy podnieść, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował prawidłowości procedury: jego oferta została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a uzasadnienie jej oceny zostało uzasadnione poprzez wykazanie punktacji za poszczególne kryteria i wynikiem negocjacji cenowej i pozacenowej - według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych przez Prezesa NFZ (na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach) przy uwzględnieniu przepisów wymienionych na wstępie trzech Zarządzeń Prezesa NFZ: zarządzenia [...] ze zm., zarządzenia [...] ze zm. oraz zarządzenia [...]. Nie zarzucał także, by kryteria oceny ofert i warunki wymagane od oferentów nie były jawne, by podlegały zmianie w toku postępowania. Nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w ww. przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Nie podnosił, ani nie składał ani żadnych dowodów na okoliczność nieprawidłowego działania komisji i co istotne, nie korzystał także z prawa do złożenia protestu.

Przeciwnie: kryteria oceny ofert i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, do złożonej oferty skarżący dołączył "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczył, że jako oferent zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania.

Powyższe oznacza, że w trakcie postępowania konkursowego czynności podejmowane przez komisję konkursową nie budziły żadnych zastrzeżeń skarżącego.

Rola Funduszu co do zasady sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Skarżący de facto nie zgadza się z uzyskaną w konkursie ofert oceną. W takiej sytuacji organ prawidłowo uznał, że nie było uzasadnionych przesłanek do udostępnienia mu oferty konkurenta tym bardziej, że zawiera ona ze swej istoty dane wrażliwe przedsiębiorstwa. Bez konkretnie wskazanych powodów ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane, wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Ponadto, co jest istotne - oferta konkurenta byłaby dopiero dowodem w sprawie administracyjnej po usunięciu z niej danych dotyczących tajemnicy tego przedsiębiorstwa oraz wszelkich danych osobowych podlegających ochronie. Niewątpliwie formalny brak wydania postanowienia odmawiającego odwołującemu wglądu do oferty konkurenta stanowi uchybienie formalne. Jednakże waga tego uchybienia – przy uwzględnieniu poczynionych wyżej rozważań – nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli nie może stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły - w kontekście charakteru i istoty całego postępowania, braku konkretnych zarzutów – brak uprawnienia odwołującego do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez zapoznanie się z ofertą konkurenta, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania i zasadnie wskazał, iż badał jedynie, czy interes prawny oferenta nie doznał uszczerbku w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z dnia 16 marca 2011 r.; sygn. akt II GSK 264/10, II GSK 265/10).

Tym samym organy NFZ nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a., co oznacza, że zarzuty skargi nie są zasadne.

Także pozostałe zarzuty skargi - naruszenia art. 134 i art. 148 ustawy o świadczeniach nie są uzasadnione. Nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym ani naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji ani naruszenie zasady prawidłowego porównania ofert. Do takiego wniosku uprawnia, co wyżej podniesiono, brak tego typu zarzutów w toku postępowania, a tym bardziej jakichkolwiek dowodów potwierdzających nieprawidłowe działania komisji konkursowej, np. poprzez złożenie protestu. Należy podkreślić, że zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Ocena ofert odbywa się w ten sposób, że przygotowując ofertę, oferent odpowiada na zestaw pytań zawartych w ankiecie stanowiącej formularz oferty. Odpowiedzi na postawione pytania pozwalają na przydzielenie odpowiedniej liczby punktów, w oparciu o algorytm zawarty w zarządzeniu prezesa określającym szczegółowe zasady i kryteria oceny ofert. Tak wyliczona liczba punktów określa miejsce oferenta na liście w rankingu ofert. Powyższe wyliczenia odbywają się w systemie informatycznym, poprzez "zaczytywanie" do systemu informatycznego ofert wraz z odpowiedziami na pytania ankiety, które przekazywane są do Funduszu w formie elektronicznej. W przedmiotowym postępowaniu załącznik 1 do "zarządzenia [...] ze zm." wskazuje, jakie parametry w poszczególnych kryteriach uwzględniane są w ocenie oraz jaką liczbę punktów za ich spełnienie można uzyskać. Z kolei załącznik 2 do "zarządzenia [...] ze zm." przedstawia metodologię wyliczania liczby punktów możliwych do uzyskania w kryterium ceny.

W przedmiotowym postępowaniu ocena oferty odwołującego dokonana została w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem kryterium ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny. Ostatecznie, ocena oferty zależała od ilości punktów otrzymanych w kryteriach pozacenowych, tj. spełnienia przez oferenta warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, a także od ilości punktów otrzymanych w kryterium ceny, po uwzględnieniu wyników negocjacji. Minimalna liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego, to 70,882 pkt. W kryteriach: za ciągłość, dostępność i ofertę cenową obaj oferenci uzyskali taką samą, maksymalną liczbę punktów. Za jakość można było maksymalnie uzyskać 45 punktów. W kryterium jakości oferta skarżącego uzyskała 17,667 pkt, a oferta wybranego oferenta 35 pkt. Ocena jakości wpłynęła zatem na końcową punktację i miejsce w rankingu.

Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. O niewybraniu oferty odwołującego zadecydowała jej ocena pod względem niecenowym. Wyższa punktacja uzyskana przez oferenta uczestniczącego w postępowaniu konkursowym w kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie przez konkurenta lepszych warunków wykonywania świadczeń świadczeniobiorcom. Należy podnieść, że przyznawanie jednostkowych punktów oceny w poszczególnych kryteriach odbywało się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów określonych na podstawie zarządzenia [...] ze zm.

W rezultacie oferta skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego dnia, została oceniona na 62,667 punktów i z tej przyczyny Komisja konkursowa wybrała ofertę, która uzyskała większą ilość punktów, czyli 70,882. Ponadto istotne jest, że minimalna liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy o udzielanie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: otorynolaryngologia - zespół chirurgii jednego, to 70,882 pkt. W konsekwencji oferta konkurenta, która uzyskała wymaganą ocenę 70,882 pkt zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe porównanie ofert należy wskazać, że organ II instancji prawidłowo ocenił, że wybór ofert zarówno w przedmiotowym jak i innych postępowaniach konkursowych dokonywany jest w oparciu o kryteria jakości, dostępności, ciągłości i ceny określone w § 1 ust. 1 Zarządzenia nr [...] ze zm. Przepisy tego zarządzenia Prezesa NFZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Sam przepis art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest zatem wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. O niewybraniu oferty skarżącego zadecydowała zatem wyższa punktacja uzyskana przez konkurenta, co wskazuje na zapewnienie przez niego lepszych warunków wykonywania świadczeń świadczeniobiorcom.

NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 748/08 stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych. Z poglądem tym zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Zwłaszcza, że teza ta koresponduje z cytowanym wcześniej wyrokiem NSA z 25 stycznia 2012 r. stanowiącym, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W niniejszym postępowaniu nie naruszono ogólnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności podniesionych w skardze art. 134 i art. 148 ustawy o świadczeniach. Organ wskazał jak została oceniona konkurencyjna oferta i jedynie w tym aspekcie Sąd bada prawidłowość podjętej decyzji. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej, ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty (odnoszące się do innego oferenta) są wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Skoro nie został naruszony interes prawny skarżącego, jak i nie naruszono przepisów postępowania konkursowego, to złożona skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.