Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1045/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2008 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 maja 2008 r. K T złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G z siedzibą

w N (dalej: BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Producentka zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 236,51 ha, położone w województwie [...], powiat G, gmina N, G i K i, w obrębie ewidencyjnym: SK, Ś, B, M i B.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 53 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L Nr 141, s. 18 - dalej jako rozporządzenie Komisji nr 796/2004) oraz w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.), a także art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004

z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Komisji nr 1973/2004) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił K T przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...]zł, wskazując, że nałożone sankcje będą potrącane z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie JPO i UPO - 236,51 ha na działkach rolnych: [...] obręb Ś, gmina G, woj. [...], obejmujące działki rolne A, B, C, D, DD i E. W toku weryfikacji żądania strony stwierdzono jednak, że uprzednio kontrola przeprowadzona w dniach [...]r. na działce ew. nr 15/2 u innego producenta metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej 110,29 ha.

W dniu [...]r. u producenta została także przeprowadzona kontrola metodą inspekcji terenowej, w wyniku której stwierdzono, iż:

- dla dz. ew. 15/2, na której zadeklarowano działki rolne A, B, C D, DD i E o łącznej powierzchni 132,90 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 123,83 ha,

- dla dz. ew. 63/2 na której zadeklarowano działkę rolną J o powierzchni 1,90 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,85 ha.

W związku z tym organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do JPO i UPO stanowi różnicę między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią o stwierdzonej nieprawidłowości DR 10, tj. 126,22 ha (236,51 ha minus 110,29 ha), natomiast "przedeklarowanie" jest równe ilorazowi zawyżenia powierzchni i powierzchni stwierdzonej kwalifikowanej x 100 % i stanowi 87,38 % (110,29 ha / 126,22 ha x 100%).

Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców

(Dz. U. UE L 345, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do danej płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje, podlegające potrąceniu w latach następnych. Jednakże, stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny.

Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, albowiem rolnik nie wykazał, że nie ponosi winy za zgłoszenie działek niespełniających wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. - art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE. L. Nr 270, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Rady nr 1782/2003).

Za zajęciem takiego stanowiska przemawiał fakt, że wykaz działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., zawierający działkę nr 15/2 ukazał się na stronie internetowej ARiMR, w informacjach dla beneficjentów, w marcu 2007 r. Rolnik otrzymał od ARiMR wraz ze spersonalizowanym wnioskiem na 2008 r. kartę informacyjną, w której była zawarta informacja o powierzchni działki 15/2, trwale wykluczonej z płatności w wyniku kontroli na miejscu - DR 10 o powierzchni 110,29 ha.

Kierownik BP ARiMR uznał za nieuzasadnione oraz nie poparte żadnymi dowodami stanowisko strony, iż przedstawione jej zdjęcie z dnia [...]004 r. nie obrazuje działki nr 15/2. Wskazał, że przeprowadził dowód, porównując zdjęcie wykonane podczas kontroli na miejscu z obecnym stanem działki (wizja lokalna z dnia [...]r.), i stwierdził, że krajobraz oraz występujące na nim elementy, m.in. linia energetyczna wraz z charakterystycznymi słupami energetycznymi, są bardzo zbliżone.

Organ pierwszej instancji wskazał także na zgłoszoną przez stronę informację, że w momencie przejęcia działki stan ok. 14 ha gruntów na działce 15/2 mógł wskazywać na brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co przesądza,

iż w odniesieniu do tego właśnie obszaru (14 ha) producent rolny miał wiedzę o złej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Ważniejsze jest jednak to, że rolnik był informowany o nieprawidłowości typu DR 10 na powierzchni 110,29 ha na ww. działce w maju 2008 r. - przed złożeniem wniosku na rok 2008, a mimo to nie dostosował wniosku do posiadanej wiedzy, stąd należy przyjąć, że nieprawidłowość popełniono umyślnie.

K T wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym domagała się jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie płatności zgodnie

z treścią wniosku z dnia [...]r. Uzasadniając swoje żądanie, odwołująca się zakwestionowała jakość przeprowadzonej kontroli, a zwłaszcza odwzorowanie właściwej działki rolnej na dokumentacji fotograficznej, oraz podniosła zarzut naruszenia art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...]r. (data została sprostowana), Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając zajęte stanowisko wskazał jakie przesłanki warunkują przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz wyjaśnił, że działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż może skutkować to odmową ich przyznania, a także nałożeniem sankcji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie kwalifikowania powierzchni uprawnionej do objęcia pomocą bezpośrednią oraz brak przesłanek do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

Ze względu na fakt, że działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C, D i E położone na działce ewidencyjnej nr 15/2, nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przyznanie do nich płatności bezpośredniej byłoby rażącym naruszeniem postanowień art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003.

Dyrektor nie uwzględnił zarzutu strony, co do nieprawidłowości w zakresie ustaleń powierzchni upraw na działce nr 15/2, jako nieznajdującego potwierdzenia

w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w załączonej dokumentacji fotograficznej. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że liczebność oraz wielkość drzew, krzewów oraz chwastów (m.in. łopian - chwast wieloletni) na spornej działce, uwidocznionych na zdjęciu nr [...]wyklucza, aby mogła być ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stanowi

o zasadności zastosowanie przez kontrolerów kodu DR 10, wykluczającego grunt z prawa do płatności. Ponadto organ wskazał, że odwołująca się, podważając wynik kontroli, nie wyjaśniła na czym miały polegać nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli, ani nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że ustalenia tej kontroli są nieprawidłowe. Organ zaznaczył przy tym, że dokument, w którym stwierdzono,

iż działka ewidencyjna o nr 15/2 została wykluczona z prawa do płatności na podstawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, został okazany producentowi. Dodatkowo organ pierwszej instancji zawiadomił K T o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie, w tym również

z protokołem z czynności kontrolnych z dnia [...]r. Strona odwołująca skorzystała z przysługującego jej prawa i po zapoznaniu się z aktami sprawy (w tym zdjęciami wykonanymi w trakcie kontroli w roku 2004 na działce ewidencyjnej nr 15/2), złożyła zastrzeżenia co do zasadności zastosowania na działce nr 15/2 kodu nieprawidłowości DR 10 oraz zarzuciła, że zdjęcia załączone do protokołu nie zostały wykonane na spornej działce. Odwołująca się nie przedłożyła jednakże żadnego przeciwdowodu. Samo stwierdzenie, że działka była użytkowana rolniczo, nie jest wystarczającym dowodem na to, iż ustalenia inspektorów terenowych są pozbawione podstaw.

Za chybiony uznano również zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Pomimo,

że kontrola na miejscu przeprowadzona na działce nr 15/2 dotyczyła wniosku innego beneficjenta, organy obu instancji przeanalizowały zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny oraz zapisy protokołu z czynności kontrolnych, dochodząc do wniosku,

że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a działka AI zlokalizowana na działce 15/2 nie była użytkowana na dzień 30 czerwca 2003 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła K T. Wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr hab. M R z Uniwersytetu na okoliczność niewłaściwej oceny przez organy obu instancji stanu użytków rolnych na działce rolnej nr 15/2 na podstawie zdjęć.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., oraz art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 r., przez jego błędne zastosowanie.

Zdaniem K T, organy obu instancji nie dowiodły w sposób niewątpliwy, że posiadana przez nią działka rolna nr 15/2 nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zakwestionowała prawidłowość protokołu pokontrolnego, który stał się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jej ocenie, osoby przeprowadzające kontrolę nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu użytków na spornej działce rolnej nr 15/2, o czym świadczy szereg sporządzonych przez nie adnotacji o tym, że części działek nie udało im się zlokalizować, oraz wykonane zdjęcia. Skarżąca wskazała, że w przedstawionych jej aktach sprawy, wbrew twierdzeniom organów, znajduje się tylko jedno zdjęcie, które, zdaniem organów, wskazuje na stan użytków rolnych na całej działce. Ponadto twierdzeniom organów wyraźnie zaprzecza treść dołączonej do skargi opinii, w której prof. dr hab. M R stwierdził m.in., że "Na podstawie przedstawionego zdjęcia nie można wykluczyć użytkowania kośnego łąki w 2004 r. (...) stanowczo nie można wykluczyć wcześniejszego użytkowania kośnego łąki w okresie od lata 2003 r. do końca czerwca 2004 r." oraz wskazał na wadliwy sposób zbierania materiału zdjęciowego.

Skarżąca podważyła także kwalifikacje osób przeprowadzających kontrolę. Podniosła, że pomimo dwukrotnego wystąpienia do Kierownika BP ARiMR o udzielenie odpowiedzi, czy osoby, które przeprowadzały kontrolę oraz osoba przeprowadzająca bezpośredni nadzór nad nimi posiadały wymagane kwalifikacje, otrzymała jedynie informację, że wykonawca kontroli E- K spełniał wszystkie wymogi określone w krajowych i unijnych aktach prawnych.

W ocenie skarżącej, także treść rozstrzygnięć organów potwierdza wadliwość przeprowadzonych ustaleń, co do jakości użytków rolnych na działce nr 15/2. Organ pierwszej instancji w decyzji stwierdził, że na dzień wydania nieruchomości (wiosna 2005 r.) grunt był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, a byłoby to wykluczone, gdyby w sierpniu 2004 r. kontrola stwierdziła braki w tym zakresie. Ponadto organ ten, dokonując w dniu [...]r. wizytacji działki nr 15/2, wskazał jedynie, że porównanie zdjęcia z kontroli na miejscu w dniach [...] r. z oględzinami terenu w dniu [...]r. pozwala stwierdzić: "Wbrew opinii rolnika zdjęcie wydaje się przedstawiać przedmiotową działkę i otaczający ją krajobraz". Organ drugiej instancji przytoczył powyższe ustalenia z oględzin działki jako potwierdzające prawidłowość podjętej decyzji. Przeprowadzając oględziny działki organ pierwszej instancji nie poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin terenu, które mają istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 79 § 1 k.p.a.,

a ponadto organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, w treści notatki

z oględzin stwierdził, że nie jest w pełni przekonany, że wykonane zdjęcie wskazuje na działkę o nr 15/2. Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienia świadczą o tym, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niepełny, co uniemożliwia jednoznaczne przyjęcie, że sporne grunty rolne w 2003 r. nie były użytkowane rolniczo.

Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010 r. K T wskazała, że w trakcie postępowania przed organami obu instancji wielokrotnie podważała zasadność ustaleń kontroli na miejscu przez wskazanie: braku szkicu wskazującego na miejsce sporządzenia zdjęcia (element niezbędny do prawidłowego przeprowadzenia kontroli), braku na zdjęciu bezspornych dowodów wskazujących na brak utrzymania gruntu rolnego w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. (opinia dołączona do skargi). Nadto zauważyła, iż fakt istnienia jednego zdjęcia nie może stanowić dowodu na to, iż cała tak duża działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, a także zwróciła uwagę na uzasadnione wątpliwości co do właściwej identyfikacji miejsca sporządzenia zdjęcia.

Odnosząc się do twierdzeń organu, że liczebność oraz wielkość drzew, krzewów oraz chwastów na spornej działce, widoczna na zdjęciu nr [...].15/2 AI-01 wyklucza możliwość, aby działka ta była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień

30 czerwca 2003 r., skarżąca powołała się na przeczącą temu twierdzeniu powszechną wiedze rolniczą oraz opinię prof. dr hab. M R. Wskazała również,

że o braku dobrej kultury rolnej nie może przesądzać obecność drzew, co potwierdza treść § 4 obowiązującego w tamtym okresie rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.).

Skarżąca zakwestionowała także twierdzenie, że w trakcie postępowania została zapoznana z protokołem z czynności kontrolnych z dnia [...]r. oraz ze zdjęciami wykonanymi na działce ewidencyjnej nr 15/2 w trakcie tej kontroli. Wskazała, że okazano jej tylko część protokołu, która miała znaczenie w jej sprawie, oraz wyłącznie jedno zdjęcie. Nie przedstawiono jej wszystkich zdjęć ani szkicu wskazującego miejsce ich zrobienia.

Skarżąca zarzuciła także, że powoływanie się przez organ na fakt, iż kontrola została przeprowadzona przez przeszkolonych inspektorów nie zostało poparte przez organ, a o wątpliwej jakości sporządzonego przez nich protokołu świadczyć mogą liczne skreślenia i poprawki osób weryfikujących ten dokument. Skarżąca zaznaczyła także, że jest w posiadaniu instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 9 lutego 2010 r., z którego wynika, że w przypadku zastosowania m.in. kodu DR 10 podstawowym materiałem dowodowym są zdjęcia (co najmniej 3) oraz szkic działki, co oznacza, że zapiski kontrolujących mają jedynie charakter pomocniczy.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I SA/Sz 161/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K T. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii prof. dr hab. M R.

W pisemnym uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy prawidłowo wykluczyły z płatności działkę

o numerze ewidencyjnym 15/2.

WSA zauważył, iż proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych środków finansowych. Stosownie zatem do treści art. 7 ust. 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące

w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie

z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 1782/2003, jeżeli:

1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2. grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności.

Przepis art. 143b rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi, iż obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była prowadzona produkcja, czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

W ustępie 5 art. 143b tego rozporządzenia wskazano natomiast, iż do celów przyznania płatności w ramach systemu JPO, wszystkie działki rolne odpowiadające kryteriom określonym w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być zatem wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Zdaniem WSA, postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, uzupełniającej oraz cukrowej strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na organ administracji publicznej został zatem nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast na wnioskodawcy ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. W ocenie WSA organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zweryfikowały stawiane zarzuty w sposób prawidłowy. Strona natomiast nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie stawianych przez siebie tez.

WSA nie znalazł podstaw do podważenia wartości dowodowej dokumentacji pokontrolnej wykonanej w roku 2004 (nr protokołu z kontroli [...]), z której wynika, iż działka o nr 15/2 (obręb Ś, gmina G) na powierzchni 110,29 ha nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Strona skarżąca kwestionując materiał dowodowy nie oferuje jakiegokolwiek przeciwdowodu potwierdzającego, iż grunt wbrew ustaleniom organów, był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W kwestionowanym protokole, w części dotyczącej działki 15/2, znajdują się jednoznaczne stwierdzenia, iż działka ta nie była użytkowana rolniczo od wielu lat. Nadto, ocena zdjęcia znajdującego się w aktach administracyjnych, a dotyczącego przedmiotowej działki jest zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowa.

WSA stwierdził także, iż organ odwoławczy uwzględnił zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zaś sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., oraz art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 r., przez jego błędne zastosowanie.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez K T, która wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły trzech zasadniczych kwestii, tj. braku należytego zebrania materiału dowodowego w sprawie, braku prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 972/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Sąd przyznał rację skarżącej, iż organ administracyjny w sposób nie do końca właściwy zgromadził materiał dowodowy oraz nieprawidłowo ocenił materiał zebrany w sprawie, a także nie odniósł się do istotnych twierdzeń strony skarżącej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż kluczowe dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr 15/2 były przygotowane bez udziału skarżącej w roku 2004, tj. w okresie w którym nie była ona jeszcze dzierżawcą spornej nieruchomości rolnej. Taki stan nakazywał dołożenie szczególnej dbałości w procesie rozstrzygania sprawy i przekonania strony, wstępującej w rzeczywistość kiedyś ocenioną, do racji organu. Środkiem w tym zakresie jest realizacja zasady praworządności wskazująca na powinność wyczerpującego zebrania oraz rozważenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr 15/2 była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Jednocześnie w protokole kontroli (na str. 7 z 19), w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje zapis o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć (wskazuje na to wpis [...]). Dowody jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy i poddane ocenie sądu administracyjnego. Dodać należy, iż działka 15/2 zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna 140,5895 ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości uznać należy więc za co najmniej niewystarczające.

Sąd zwrócił także uwagę na obowiązującą obecnie "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wydaną przez ARiMR (dostępna na stronie internetowej organu). Instrukcja ta szczegółowo określa metodykę dokumentowania stanu nieruchomości w formie fotograficznej. W związku z tym przy ponownym badaniu sprawy niezbędne jest ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznacznie negatywną ocenę działki nr 15/2.

Sąd zgodził się ze z skarżącą, że należy wyjaśnić czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy nie była użytkownikiem działki 15/2), spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności. Regulację w tym zakresie zawierało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Zdaniem NSA, stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji, przy uwzględnieniu ich gwarancyjnej roli w prawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych, może mieć wpływ na wynik kontroli z roku 2004 (np. co do prawidłowego zakwalifikowania stanu roślinności na spornej działce jako wskazującego na jej rolnicze nieużytkowanie).

NSA zwrócił także uwagę, na okoliczność podniesioną przez skarżącą w trakcie postępowania kasacyjnego. Dotyczyła ona usunięcia ze strony internetowej ARiMR działki o nr 15/2 z wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku (http://www.arimr.gov.pl/dla-beneficjenta/informacje-dla-beneficjentow/dzialki-nie-spelniajace-wymogu-dobrej-kultury-rolnej.html). Rozpoznając sprawę ponownie WSA zbada oraz odniesie się do tej okoliczności, oceniając jak przekłada się ona na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji winien ustosunkować się również do braku jakiejkolwiek wzmianki w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nt. zamieszczenia działki nr 15/2 w wykazie. Dodać trzeba,

iż Kierownik BP ARiMR (organ pierwszej instancji) w uzasadnieniu decyzji powołał się na umieszczenie działki w ww. wykazie.

W granicach zakreślonych skargą, przy uwzględnieniu zasady zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), Sąd pierwszej instancji winien zbadać również, jaki wpływ na sytuację skarżącej (jej wiedzę o potencjalnym wykluczeniu działki 15/2 z płatności), miało wielokrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy o płatność za rok 2007. Istotny był fakt, iż wniosek o płatność na rok 2008 składany był w sytuacji niezakończonego postępowania o płatność za rok 2007, co w ocenie NSA mogło się przekładać na sytuację motywacyjną skarżącej, a w dalszej perspektywie na możliwość nałożenia na nią sankcji za zgłoszenie do płatności działki niespełniającej ustawowych kryteriów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie "Ppsa"), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 1782/2003, jeżeli:

1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2. grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności.

Przepis art. 143b rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi, iż obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była prowadzona produkcja, czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

W ustępie 5 art. 143b rozporządzenia Rady nr 1782/2003 wskazano natomiast, iż do celów przyznania płatności w ramach systemu JPO, wszystkie działki rolne odpowiadające kryteriom określonym w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Jak wynika z akt Kierownik BP ARiMR (organ pierwszej instancji) w uzasadnieniu decyzji powołał się na umieszczenie działki w ww. wykazie, zaś nie uczynił tego Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zaś zarzut, że ze strony internetowej ARiMR usunięto

z wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane

w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku działkę o nr 15/2.

Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr 15/2 były przygotowane bez udziału skarżącej w roku 2004, tj. w okresie w którym nie była ona jeszcze dzierżawcą spornej nieruchomości rolnej. Z zasady praworządności wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, aby organ administracyjny dołożył szczególnej dbałości w procesie rozstrzygania sprawy i przekonania strony do racji organu. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr 15/2 była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Jednocześnie w protokole kontroli (na str. 7 z 19), w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje zapis o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć (wskazuje na to wpis [...]). Dowody jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy. Dodać należy, iż działka 15/2 zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna 140,5895 ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż kontrolerzy w roku 2004 nie wchodzili w głąb działki, a fotografowali ją wyłącznie z drogi, należałoby uznać za niewystarczające, chyba, że organ administracyjny wykaże i uzasadni prawidłowość takiego postępowania.

Sąd zwrócił uwagę na obowiązującą obecnie "Instrukcję realizacji kontroli

w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wydaną przez ARiMR (dostępna na stronie internetowej organu). Instrukcja ta szczegółowo określa metodykę dokumentowania stanu nieruchomości w formie fotograficznej. W związku z tym przy ponownym badaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznacznie negatywną ocenę działki nr 15/2.

Sąd zgodził się ze z skarżącą, że należy wyjaśnić, czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy nie była użytkownikiem działki 15/2), spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności. Regulację w tym zakresie zawierało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji, przy uwzględnieniu ich gwarancyjnej roli w prawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych, mogło mieć wpływ na wynik kontroli z roku 2004 (np. co do prawidłowego zakwalifikowania stanu roślinności na spornej działce jako wskazującego na jej rolnicze nieużytkowanie).

Sąd ustalił, że skarżąca złożyła wniosek o płatność na rok 2008 w sytuacji niezakończonego postępowania o płatność za rok 2007. Powyższe organ administracyjny winien ocenić w świetle art. 68 rozporządzenia z 21 kwietnia 2004 r. Komisji (WE) 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. UE.L 2004.141.18) odnośnie zastosowania lub braku zastosowania sankcji za zgłoszenie do płatności działki niespełniającej ustawowych kryteriów. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ podatkowy uwzględni powyższe wskazania Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 Ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.