Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2671/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2405/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 2405/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 6 lipca 2010 r. Miasto Stołeczne Warszawa wystąpiło o wydanie decyzji - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) - stwierdzającej, iż grunt położony w m.st. Warszawie, oznaczony w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0215 ha, zajęty pod ulicę [...], zapisany w księdze wieczystej KW Nr [...], stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością m. st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa-[...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. W jej uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 uprzednio wskazanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Działka nr [...], która jest częścią działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], była własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz pozostawał we władaniu Gminy, jako droga publiczna. Ponadto zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., Nr 245, w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186), ulica [...] w Warszawie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską, która to droga na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą gminną. Spełnione zostały więc przesłanki przywołanego przepisu

Odwołanie od w/w decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podnosząc, że jako właściciel nieruchomości nią objętej powinna być powiadomiona o fakcie nabycia z mocy prawa jej własności przez Gminę Warszawa-[...] - aby mogła skorzystać z ustawowego prawa do uzyskania odszkodowania. Tymczasem działania organu w sposób rażący naruszyły podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego uniemożliwiając realizację tego uprawnienia.

Zaskarżoną następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury otrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie, a zatem na wskazaną datę nie była własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zaś zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 28 maja 2009 r., z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...]. Ponadto ul. [...] w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Minister dodał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną - ul. [...] w Warszawie, wskazuje mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę publiczną wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 maja 2009 r. oraz protokół z ustalenia granic zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz ze sporządzoną do niego mapą przez geodetę uprawnionego. Wskazał też, iż o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Natomiast przesłanka władztwa określona w art. 73 w/w ustawy, zgodnie z orzecznictwem sądowym, może zostać wykazana m.in. przez udokumentowanie utrzymywania drogi, jej konserwację, modernizację, odśnieżanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LEX Polonica 1972653). W aktach sprawy znajduje się umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawarta pomiędzy Gminą Warszawa - [...] a firmą "[...]" Nawierzchnie ulic i placów tereny zieleni z siedzibą w Warszawie, na podstawie której miała być wykonywana konserwacja nawierzchni dróg gruntowych obejmująca m.in. ul. [...]. Wykonanie wymienionych zadań potwierdza faktura VAT z dnia [...] grudnia 1998 r. i protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. Dokumenty te dowodzą publicznoprawnego władania ww. nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii stosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., mimo upływu terminu do złożenia wniosku przez właściciela o odszkodowanie, organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania z tego tytułu zależą od siebie jedynie w tym znaczeniu, iż dla orzekania o odszkodowaniu konieczne jest wcześniejsze wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej. Natomiast z brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby organ orzekający o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa miał obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie przed datą 31 grudnia 2005 r. Zachowanie terminu dotyczy wyłącznie czynności, jaką jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Minister dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 wskazał, iż art. 73 ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. i jest zgodny z Konstytucją. Realizacja dyrektyw tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających... pod drogę z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, wszczynanym tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność. Ponadto organ II instancji wskazał, iż wprawdzie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej, to jednak nie może on być rozumiany jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia, tym bardziej, jeśli uwzględnić określony w art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy 5 - letni okres na składanie wniosku o odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.01.2002 r., sygn. akt V SA 2649/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30.09.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 452/08). Dlatego odwołania nie uwzględnił.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ostateczną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zaskarżając w całości ww. orzeczenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Spółdzielnia wniosła o ich uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że naruszają one podstawowe prawa, a w szczególności art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Organy samorządowe i administracji rządowej doprowadziły do wywłaszczenia, pozbawiając Spółdzielnię prawa do odszkodowania przez przewlekłość postępowania, albowiem decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] przedmiotowych gruntów wydana została po upływie 11 lat od daty zajęcia nieruchomości. Organ administracyjny nigdy przedtem nie dokonał żadnych czynności zmierzających do pouczenia właściciela o jego prawach, co wydaje się być jego obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i były przezeń rozważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za chybioną, w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku podniósł, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania, czy w sprawie zostały wypełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkujące nabyciem prawa własności gruntu. A więc czy nieruchomość, niebędąca własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu tych podmiotów i była zajęta pod drogę. Zajęcie pod drogę oznacza urządzenie na nieruchomości drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, zaś władanie jest tożsame z pozostawaniem jej w faktycznym władztwie wymienionych podmiotów. Z przepisu tego wynika, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władztwa. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Sąd I instancji wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na objętej postępowaniem nieruchomości urządzona była ul. [...], która zaliczona została uchwałą z dnia 26 maja 1988 r., Nr 245, Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie drogi te, zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy stały się drogami gminnymi. Ponadto z akt sprawy wynika, iż gmina sprawowała władztwo nad tą nieruchomością, co potwierdzają wskazane przez Ministra dokumenty: umowa dotycząca konserwacji nawierzchni dróg gruntowych, która objęła ww. ulicę z dnia [...] kwietnia 1997 r., faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. wykonanych na podstawie powyższej umowy. Z kolei jak wynika z treści wniesionej skargi, skarżąca Spółdzielnia nie podważa ani faktu władania przez Gminę Warszawa-[...] przedmiotową nieruchomością, ani faktu zajęcia jej pod drogę publiczną - lecz jedynie okoliczność braku możliwości uzyskania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji komunalizacyjnej po upływie terminu do składania wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Sąd I instancji, odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdził, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy jest złożenie stosownego wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody uchybienia temu terminowi. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone - gdyż określony w powołanym przepisie termin jest terminem materialnym. Sąd I instancji uznał zatem, iż organy administracji wykazały wypełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0467 ha, z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...], zaś w skardze skarżąca podnosząc jedynie zarzuty nienależące do kontrolowanego przez Sąd postępowania, bowiem dotyczyły one niemożności ubiegania się o odszkodowanie za ww. nieruchomość, ich skutecznie nie podważyła. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, orzekający o zgodności z Konstytucją tej regulacji, Sąd meriti zaznaczył, że nic nie stało na przeszkodzie, aby Spółdzielnia [...] złożyła wniosek o odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro zatem tego nie uczyniła, to konsekwencje prawne tego faktu obciążają tylko ją, a nie organ rozstrzygający deklaratoryjnie o komunalizacji nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym mógł on stanowić podstawę zaskarżanych decyzji oraz, że użyte w tym przepisie pojęcie "nieruchomości" obejmuje również ich nieokreślone części (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.)

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie, że część nieruchomości stanowiąca działkę projektowaną nr [...] o powierzchni 0,0215 m2 z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w Warszawie w dniu 31 grudnia 1998 roku była we władaniu Skarbu Państwa i była zajęta pod drogę publiczną, czyli art. 7 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano, wskazując przede wszystkim, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a została nabyta przez nią w drodze aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1996r. od osób fizycznych z przeznaczeniem pod budowę kompleksu wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Zgodnie z treścią artykułu 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powyższy przepis odnosi się do pojęcia nieruchomości, a powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie definiuje tego pojęcia. W związku z tym należy jego wykładni dokonać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane. Wedle utrwalonego poglądu orzecznictwa dla "uznania danego obszaru gruntu za nieruchomość konieczne jest jego wyodrębnienie od innych przedmiotów, jakim w stosunku do niego są otaczające go grunty. Zatem dany grunt może stać się nieruchomością na skutek skonkretyzowania jego przedmiotowego zakresu, które następuje przez określenie jego zewnętrznych granic" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 roku w sprawie I OSK 124/06). Również orzecznictwo Sądu Najwyższego pojęcie nieruchomość gruntowa rozumie, jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, który może składać się z jednej lub większej ilości wydzielonych działek gruntu. Przepis art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami definiuje nieruchomość gruntową, jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. W świetle powyższego oraz treści uchwały z dnia 26 maja 1988 roku nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych oraz dróg gminnych nieuprawnione byłoby stwierdzenie, że nabyta przez skarżącą kasacyjnie wyżej opisana nieruchomość była przeznaczona i zajęta pod drogi publiczne. Jeżeli nawet faktycznie na jej części urządzono drogę, to dla uregulowania prawnego przejęcia przez Skarb Państwa lub gminę części nieruchomości nie może stanowić podstawy prawnej przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie przewiduje on przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy części nieruchomości. Takie rozumowanie potwierdza treść art. 113 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wyraźnie się stwierdza, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość, albo jej część. Takiej możliwości nie daje art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy. Jak zaznaczyła dalej Spółdzielnia, proces podziału przedmiotowej nieruchomości na poszczególne działki gruntu rozpoczął się dopiero po roku 2000, a do chwili obecnej część nieruchomości objętej zaskarżonymi decyzjami stanowi jedynie działkę projektowaną. Stąd za zasadny uważa zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i tym samym zastosowania do zaistniałego stanu faktycznego art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjętego za podstawę wydania decyzji stwierdzających przejście z mocy prawa na gminę części nieruchomości. Tym bardziej, że również powołane przez Ministra Infrastruktury dowody w postaci umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawartej pomiędzy Gminą Warszawa [...], a, Firmą "[...]" z siedzibą w Warszawie, na podstawie której miała być wykonywana konserwacja dróg gruntowych, obejmująca między innymi ulicę [...], faktura VAT z dnia [...] grudnia 1998 roku i protokół odbioru robót z dnia v października 1998 roku, nie potwierdzają rozmiarów części i granic zajętej nieruchomości pod drogę publiczną. Uzasadniając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, jej autor wskazał, iż art. 134 P.p.s.a. nie zwalniał Sądu z badania podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, a także wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w szczególności zakresu granic zajętej części nieruchomości i faktycznego władztwa Skarbu Państwa według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Przeciwna argumentacja podważałaby powszechnie akceptowaną zasadę ścisłego interpretowania regulacji wyjątkowych i nie dałaby się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną będąc związanym jej zarzutami i wnioskami.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlega podstawa uchybień formalnych. Z treści podniesionego w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to związanie sądu jedynie ramami faktycznymi i prawnymi sprawy, w której skarga została wniesiona, nadto zakaz wkraczania ocenami prawnymi w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych, wreszcie obowiązek oceny kwestionowanego w skardze aktu również z urzędu. Zatem sąd nie może uczynić przedmiotem badania legalności innej sprawy (zapadłego w niej rozstrzygnięcia) niż ta, w której wniesiono skargę, jak też pominąć wszelkich okoliczności mającym wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, bez względu na ich podniesienie przez stronę skarżącą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, w której zapadły zaskarżone decyzje, nie wykraczając poza jej ramy, nadto właściwie ocenił zarzuty prezentowane w skardze, jak i okoliczności, jakie winien wziąć pod uwagę z urzędu. Wniesione przez skarżącą Spółdzielnię pisma (odwołanie oraz skarga) zostały prawidłowo zakwalifikowane jako dotyczące zagadnienia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, natomiast kwestia odszkodowania nie dotyczyła w ogóle niniejszego postępowania i nie mogła być w toku sprawy rozpoznawana. Przyznanie bowiem odszkodowania w trybie art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy jest możliwe dopiero po uprzednim wydaniu decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo również wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazał wypełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0467 ha, z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...]. Zasadnie też uznał sprawę za wyjaśnioną przez organy w świetle istnienia przesłanek zawartych we wskazanym przepisie prawa materialnego. Jeżeli intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że Sąd ten nie rozpoznał całości lub też jakiegoś konkretnego zarzutu zawartego w skardze, to taki zarzut nie powinien być zgłoszony w ramach naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Twierdzenie, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi winno zostać ujęte jako naruszenie art. 141 § 4 ustawy procesowej, jednakże strona skarżąca kasacyjnie takiego zarzutu nie sformułowała. Sprawa natomiast nie wymagała czynienia ustaleń i rozważań w kierunku prezentowanym w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, a więc co do możliwości nabycia własności części nieruchomości, jak też w zakresie odszkodowania z tego tytułu. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 7 k.p.a.

Przechodząc w związku z tym do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten winien mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99). Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na objętej postępowaniem nieruchomości urządzona była ul. [...], która zaliczona została uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245, do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie drogi te, zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, stały się drogami gminnymi. Ponadto gmina sprawowała również władztwo nad tą nieruchomością, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: umowa dotycząca konserwacji nawierzchni dróg gruntowych, która objęła ww. ulicę z dnia [...] kwietnia 1997 r., faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. wykonanych na podstawie powyższej umowy. Ich wiarygodności i skuteczności dla sprawy skarżąca kasacyjnie nie zanegowała. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki uregulowane w przepisie art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0467 ha, z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...]. Nie ma tutaj znaczenia, czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości. Odwoływanie się w tym zakresie przez stronę skarżącą kasacyjnie do przepisów kodeksu cywilnego czy też ustawy o gospodarce nieruchomościami celem wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość" występującego w art. 73 ustawy należy uznać na chybione. Dla zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dana nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości (lub na jej części) urządzona droga publiczna. Tylko wówczas można stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość taka stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, należy zatem uznać, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy. Odwoływanie się do przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może odnieść skutku, gdyż te regulacje nie mają odniesienia do stanu prawnego niniejszej sprawy. Godzi się też podkreślić, że w razie przejścia prawa własności części nieruchomości, dochodzi do jej wydzielenia i wpisów w odpowiednich ewidencjach i księgach wieczystych. Brak wcześniejszego wydzielenia działki nie jest przeszkodą do nabycia własności w tym trybie, bo kwestie ewidencyjne czy podziałowe czy wieczystoksięgowe, mają w tym przypadku charakter następczy. Po myśli art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności jest ostateczna decyzja wojewody. Natomiast wedle brzmienia art. 73 ust. 3a tej ustawy, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Ubocznie można też dodać, że w przypadku konieczności wydzielenia nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa, po myśli art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział.

Z wyłożonych powodów jawi się uprawniona konkluzja, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

6