Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Burmistrza decyzją z dnia 31 października 2005r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 50 ust. 2, ust. 3 i art. 104 ust 4, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593), oraz Uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 września 2004r. Nr [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat oraz trybu ich pobierania, po rozpoznaniu wniosku M. J. z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie umorzenia odpłatności za usługi opiekuńcze za miesiąc maj i czerwiec 2005r., zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze od 01 lipca 2005r., odstąpił od żądania zapłaty kwoty 92,40 zł i 96,80 zł tj. za m-c maj i czerwiec 2005 r. Zwolnił częściowo z odpłatności za usługi opiekuńcze od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. tj. z 25 % do 13% pełnej stawki godzinowej tj. 0,82 zł za 1 godzinę świadczonych usług. Wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wnioskodawczyni osiąga łączny dochód na kwotę 1.097,71 zł. Niezbędne wydatki jakie ponosi to czynsz za mieszkanie w wysokości 413,97 zł, opłata za energię elektryczną - 48,89 zł, telewizję kablową 39 zł, telefon 97,98 zł, zakup lekarstw 150 zł. Po odliczeniu tych wydatków pozostaje kwota 347,87zł. na żywność i inne wydatki. Zważywszy na powyższe organ uznał, iż zasadne jest odstąpienie od żądania zapłaty za usługi za miesiące maj i czerwiec 2005r. ze względu na to, że stanowiłoby to nadmierne obciążenie dla wnioskodawczyni. Ponieważ sytuacja M. J. pogorszyła się - obniżeniu uległy jej dochody, mając na względzie wysokość ponoszonych niezbędnych wydatków organ zwolnił częściowo z ponoszenia odpłatności za usługi.

M. J. od powyższej decyzji odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazała, iż nie zgadza się z ustaleniem przez organ I instancji wydatków ponoszonych przez wnioskodawczynię na kwotę 347,87 zł oraz z odmową całkowitego odstąpienia od odpłatności za usługi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 stycznia 2006r. Nr [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

W decyzji SKO powołało się na art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania. Rada Miejska uchwałą z dnia 13 września 2004r. Nr [...] w § 5 określiła kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 461,00 zł. Jednocześnie w § 6 ustalono, że osoba ponosząca odpłatność za usługi, na jej wniosek, może zostać zwolniona częściowo lub całkowicie z odpłatności w szczególności ze względu na korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług, konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, konieczności korzystania z usług przez więcej niż jedną osobę w rodzinie, zdarzenia losowe. Jak ustaliło SKO wnioskodawczyni osiąga dochód w wysokości 1097,71 zł. Za ponoszone wydatki przez M. J., organ I instancji przyjął tylko niezbędne wydatki tj. czynsz, opłata za energię elektryczną, telewizję kablową, telefon, zakup lekarstw. Po odliczeniu tych wydatków pozostaje kwota 347,87 zł na żywność i inne wydatki. Organ nie zaliczył dodatkowych wydatków ponoszonych m.in. na wyprowadzanie psa, naprawa wideo. Niektóre wydatki uwzględnione przez wnioskodawczynię nie znajdują potwierdzenia (brak rachunków, recept). Uchwała Rady Miejskiej określa, że osoba ponosząca odpłatność za usługi może być częściowo lub całkowicie zwolniona z odpłatności. Oznacza to, że decyzja w tej sprawie podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Wniosek strony został uwzględniony. W całości odstąpiono od pobrania opłaty za dwa miesiące w kwocie 189,20 zł. Za pozostałe miesiące od 01 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. obniżono stawkę procentową z 25 % do 13 %, tj. ze 1,57 zł na 0,82 zł za 1 godzinę usługi. Kolegium nie dopatrzyło się dowolności w podjęciu zaskarżonej decyzji o częściowym zwolnieniu M. J. opłat. Ustalona opłata nie stanowi nadmiernego obciążenia, które niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.

M. J. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu podniosła, iż jej miesięczny dochód wynosi 1.095,87 zł (648,82 – renta ZUS oraz 447,05 – renta uzupełniająca z PZU). Kwota 345 zł wskazana przez organ I instancji, jako kwota pozostająca na wyżywienie i inne wydatki nie uwzględnia wszystkich opłat i zobowiązań, jakie musi ponosić skarżąca. Podała, iż nie jest wstanie ponosić opłat związanych z opieką, ponieważ ma jeszcze inne zobowiązania i opłaty (spłata pożyczki - 62 zł zaciągniętej na zakup urządzenia do rehabilitacji, opłata za wychodzenie z psem – 110 zł, środki higieny osobistej – 35 zł, rata za telewizor – 82 zł, koszty związane z utrzymaniem domu, żywność – 270 zł. Wskazała, iż ma problemy z opłacaniem czynszu, tym samym opłata za opiekę stanowi znaczące obciążenie. Podała ponadto, iż do wydatków podanych powyżej dochodzą opłaty okresowe – za energię ok. 150 zł, rozliczane w ujęciu rocznym, naprawy wózków inwalidzkich (50 zł, 250 zł). W sierpniu 2005r. nie przyznano jej dotacji do czynszu. Oprócz tych wydatków, skarżąca będzie musiała również ponieść koszty związane z remontem mieszkania. Uzyskiwane przez skarżącą dochody nie wystarczają na rehabilitację i życie. W jej ocenie, organy powinny przy przyznawaniu pomocy społecznej powinny kierować się dobrem wnioskodawcy, w tym przypadku skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Stosownie do treści art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji obu organów, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6).

Jak wynika z treści odwołania, strona skarżąca, niezadowolona z decyzji z dnia 31 października 2005r. Nr [...], przytoczyła w piśmie z dnia 15 listopada 2005r. szereg konkretnych zarzutów kwestionujących ustalenia organu I instancji, wskazując, że ponosi inne "czasowo stałe opłaty", nie uwzględnione w decyzji tego organu i że nie jest w stanie ponosić kosztów przyznanych usług opiekuńczych.

Warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej regulowane są przepisami uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie warunków przyznawania i odpłatności za - realizowane w ramach zadań własnych gminy - usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. [...]).

Stosownie do treści wymienionej uchwały za świadczenie usług opiekuńczych obowiązuje odpłatność, przy czym ustala się ja w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie na zasadach określonych w tabeli. Ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej określone zostało dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 461,00 zł, dla osoby w rodzinie – 316,00 zł, w przypadku przekroczenia określonego kryterium dochodowego usługi świadczone są nieodpłatnie. Osoba ponosząca odpłatność za usługi może zostać na jej wniosek, wniosek przedstawiciela ustawowego lub pracownika socjalnego zwolniona częściowo lub całkowicie z odpłatności, w okolicznościach przykładowo wymienionych w § 6 ust. 1 powołanej wyżej uchwały.

Jak wynika z powyższego, decyzja administracyjna zwalniająca, częściowo lub całkowicie z odpłatności za usługi opiekuńcze ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), ponadto stosownie do art. 80 Kpa dokonać jego wszechstronnej analizy oceny według zasad logicznego rozumowania. Z cytowanych wyżej przepisów postępowania wynika, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych.

Z treści decyzji nr [...] wynika, że dokonując częściowego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2005r. organ I instancji zaliczył do niezbędnych wydatków ponoszonych przez skarżąca tylko niektóre ze wskazanych przez nią we wniosku, nie uzasadniając, dlaczego pomija inne, w tym wydatek w postaci 105,00 zł miesięcznie za wyprowadzanie psa. Natomiast organ II instancji rozpatrując odwołanie twierdzi, że niektóre wydatki wskazane przez wnioskodawczynię nie znajdują potwierdzenia, bowiem "brak rachunków, recept". Stwierdzenie to jest nazbyt enigmatyczne, obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnić sporne okoliczności sprawy w postępowaniu odwoławczym, stosując przepis art. 134 Kpa, tym bardziej, że do skargi dołączone zostało pisemne oświadczenie sąsiadki M. J., datowane 14 lutego 2006r., z którego wynika, że za pomoc w wyprowadzaniu i kąpaniu psa P. C. otrzymywała do stycznia 2006r. kwotę 105,00 zł, a od stycznia 2006r. – 110 zł miesięcznie. Trudno kwestionować konieczność ponoszenia wydatku z tego tytułu w sytuacji, gdy skarżąca ma ograniczoną samodzielność, a przyznane usługi opiekuńcze nie obejmują dni świątecznych i wolnych od pracy. Dla oceny możliwości finansowych skarżącej w szczególności pod kątem ponoszonych przez nią stałych wydatków, stosować należy reguły określone w art. 80 Kpa, co nie oznacza, że za dowiedzione uznaje się tylko fakty potwierdzone na piśmie. Zaskarżona decyzja narusza w ocenie Sądu wymieniony wyżej przepis, natomiast jej uzasadnienie nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej, a jego znaczenie jest o tyle istotne, że w jego treści organ zawiera wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, s. 118-122). Rolą uzasadnienia decyzji jest objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 453). Organ w takim przypadku ma prawo do swobodnej (lecz nie dowolnej) oceny materiału dowodowego oraz zobligowany jest do dokładnej analizy tych dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które stały się podstawą do wydania orzeczenia i zamieszczenia ich w uzasadnieniu. Pogląd taki prezentowany jest w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. akt IV SA 1660/96, w którym wskazuje się, iż powołany przepis art. 107 § 3 Kpa statuuje zasadę wyłącznego i samodzielnego dokonywania przez organ orzekający oceny dowodów, nakładając nań obowiązek z jednej strony ich przytoczenia, z drugiej strony zaś wskazania przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny tych dowodów (zasada swobodnej oceny dowodów). Ocena taka podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności (zgodności z prawem). (...) Chodzi tu, między innymi, o przestrzeganie w ramach swobodnej oceny dowodów zasady prawidłowego wnioskowania i krytycyzmu, a w szczególności zasady logicznego rozumowania. Natomiast nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu orzekającego narusza nie tylko przepis art. 107 Kpa ale również ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, wyrażoną w art. 8 Kpa.

Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona analizy zebranego w sprawie materiału, bowiem jako organ odwoławczy dokonując samodzielnych ustaleń może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587).

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem rozstrzygnięcie takie w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.