Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3272/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 417/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w E. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc postojowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 roku (sygn. akt II SA/Ol 417/17) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w E. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2017 roku (nr [...]) w przedmiocie kary w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc parkingowych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w E. pozwolenia na budowę miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu. Inwestycja ta realizowana miała zostać w E. przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...] obręb nr [...]. W pozwoleniu na budowę określono, iż objęty tą decyzją obiekt należy do kategorii VIII.

Dnia 8 października 2014 r., [...].zawarł z inwestorem umowę na realizację przebudowy urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z warunkami przebudowy sieci z dnia 10 czerwca 2013 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2014 r., Prezydent Miasta [...] przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] na rzecz [...], w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji istniejących kabli energetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. Inwestor pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. wypowiedział umowę z dnia 8 października 2014 r., wskazując, że budowa miejsc postojowych nie koliduje z istniejącą linią energetyczną. Wspólnota Mieszkaniowa przystąpiła więc do wykonania całości robót budowlanych bez naruszenia istniejącego układu linii kablowej.

Dnia 15 grudnia 2016 r., Wspólnota złożyła w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) zawiadomienie o zakończeniu budowy dla inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]kwietnia 2014 r.

W dniu 20 grudnia 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości na której zrealizowano inwestycję. W wyniku tej kontroli ustalił, że inwestor po zakończeniu budowy przystąpił do użytkowania przedmiotowych miejsc postojowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., PINB zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazując na istnienie kolizji zrealizowanego obiektu z kablem energetycznym, który nie został przełożony na części parkingu.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowych miejsc postojowych. Wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. przeniosła pozwolenie na budowę miejsc postojowych w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji istniejących kabli elektroenergetycznych z projektowaną budową miejsc postojowych. Skoro wymieniony organ administracji uznał, że możliwe jest przeniesienie obiektu w części przebudowy sieci, przesądził o tym, iż dwa obiekty (miejsca postojowe i sieć energetyczna) mogą być realizowane w oparciu o odrębne pozwolenia na budowę. Oznacza to, że brak jest podstaw do zgłoszenia sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy miejsc postojowych i zamiarze przystąpienia do ich użytkowania. Sytuacja taka świadczy natomiast o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] w E. karę w kwocie 40.000 zł w związku z przystąpieniem do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w E., zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazał, że zarządca przedmiotowej nieruchomości złożył w dniu 12 stycznia 2017 r. informację, iż roboty zostały zakończone w 2014 r. Obiekt ten był jednak użytkowany od jesieni 2014 r. Stwierdził PINB, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przez inwestora złożone dnia 15 grudnia 2016 r., czyli prawie dwa lata po przystąpieniu do użytkowania miejsc postojowych. Uzasadnia to nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że sporny obiekt został zakwalifikowany w decyzji o pozwoleniu na budowę do XIII kategorii jako pozostałe budynki mieszkalne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia wymienionej wyżej Wspólnoty Mieszkaniowej, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Wspólnotę karę w kwocie 25.000 zł w związku z przystąpieniem od użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w E.. Opierając się na treści wyjaśnień Prezesa [...] (zarządcy administrującym nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej) oraz na dzienniku budowy, organ wskazał, że roboty budowlane, polegające na budowie miejsc postojowych zostały zakończone w dniu 1 grudnia 2014 r. W tym też miesiącu przystąpiono do użytkowania obiektu. Miejsca postojowe wykorzystywane są przez użytkowników lokali mieszkalnych i usługowych, które znajdują się na terenie należącym do Wspólnoty, co oznacza, że do użytkowania przystąpił sam inwestor, składając zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania dopiero 15 grudnia 2016 r., a więc około dwa lata od daty faktycznego rozpoczęcia użytkowania obiektu. Bezspornym jest więc, zdaniem organu odwoławczego, że do użytkowania miejsc postojowych przystąpiła Wspólnota w grudniu 2014 r., a obiekt jest użytkowany do dnia dzisiejszego, co potwierdza inwestor oraz załączony do akt sprawy materiał fotograficzny. Organ odwoławczy stwierdził zarazem, iż PINB błędnie określił kategorię przedmiotowej budowli, co miało przełożenie na nieprawidłowe określenie wysokości kary. Zakwalifikował bowiem obiekt do kategorii XIII – podczas gdy miejsca postojowe, jako budowle winny być zaliczone do kategorii VIII.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w E. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do użytkowania obiektu budowlanego lecz wyłącznie do tymczasowej organizacji ruchu i miejsc parkingowych terenu budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25.07.2017 r. oddalił skargę. Powołał art. 57 ust. 7 Prawa budowanego oraz art. 54 i art. 55 tej ustawy. Wskazał m.in., że z akt sprawy wynika, iż budowa miejsc postojowych została zakończona w dniu 30 listopada 2014 r., o czym świadczy protokół końcowego odbioru robót. W punkcie 3 tego protokołu stwierdzono, że roboty rozpoczęto w dniu 8.08.2014, a zakończono w dniu 30.11.2014 r. W aktach sprawy znajduje się też inwentaryzacja powykonawcza z dnia 30 grudnia 2014 r. odnosząca się do drogi wewnętrznej oraz miejsc postojowych i chodników. Z adnotacji służbowych sporządzonych w dniu 20 grudnia 2016 r. i w dniu 12 stycznia 2017 r. przez organ I instancji przy udziale zarządcy przedmiotowej nieruchomości wynika, że sporny obiekt był użytkowany od jesieni 2014 r. W dniu 20 grudnia 2016 r. została wykonana dokumentacja fotograficzna miejsc postojowych, na której widoczne są zaparkowane tam samochody. Oświadczenie o zakończeniu budowy zostało zaś złożone do PINB dopiero w dniu 15 grudnia 2016 r. WSA w Olsztynie zwrócił uwagę, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa budowa został zakończona już 30 listopada 2014 r. (oświadczenie kierownika budowy z dnia 9 grudnia 2016 r., protokół końcowego odbioru robót z dnia 12 grudnia 2016 r.). Jak natomiast wynika z dokumentacji fotograficznej, w okresie jej sporządzania (20 grudnia 2016 r.) obiekt był już użytkowany. Miało to miejsce od jesieni 2014 r. Zawiadomienie zaś o zakończeniu budowy wpłynęło natomiast do organu I instancji w dniu 15 grudnia 2016 r. WSA w Olsztynie uznał, że przystąpiono do użytkowania miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w E. z naruszeniem postanowień art. 54 Prawa budowlanego, co oznacza, że nałożenie kary było usprawiedliwione.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25.07.2017 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w E.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania miejsc postojowych. Skarżąca kasacyjnie żądała zmiany zakwestionowanego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgłosiła też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że na terenie budowy miało miejsce jedynie tymczasowe zorganizowanie ruchu pojazdów, tak aby możliwy był ich dojazd do nieruchomości. Chodziło o to, aby realizacja budowy nie blokowała ruchu drogowego. Samo miejsce budowy (przyszłego parkingu) było wykorzystywane jako dojazd do nieruchomości i w ograniczonym zakresie do składowania maszyn budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wystąpienie przyczyny nieważności postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia nawet w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie przedstawiała zarzutu w tym zakresie. Przesłanki nieważności postępowania określone są w art. 183 par. 2 p.p.s.a. W pkt. 2 powyższego przepisu przewidziano m.in., że nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Brak należytego umocowania pełnomocnika strony wypełniający przesłankę nieważności postępowania sądowego może polegać m.in. na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika strony, takiej osoby, która stosownie do regulacji procesowych, nie może być pełnomocnikiem. W ocenie NSA, w kontrolowanej sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania sądowego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w E.. W imieniu Wspólnoty, skargę wniósł zarządca nieruchomości – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Trzeba jednakże podkreślić, że wspólnota mieszkaniowa jest tzw. ułomną osobą prawną (art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994 o własności lokali; Dz. U. 2018 r., poz. 716; dalej ustawa powoływana w skrócie jako u.w.l.). Podmiot taki może występować przed sądem administracyjnym, jednak ocena sposobu reprezentacji tej osoby (i skuteczności oświadczeń przez nią składanych, w tym udzielenia pełnomocnictw procesowych) wymaga analizy szeregu przepisów prawnych. Stosownie do art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentują ją na zewnątrz. Zarząd, jest zatem organem wspólnoty, odpowiednikiem organu osoby prawnej w rozumieniu art. 38 K.c. Jednak sam sposób zarządu nieruchomością wspólną właściciele lokali mogą określić w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, powierzając zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Zmiana ustalonego sposobu zarządu, może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza (art. 18 ust. 2a ustawy). Z regulacji tych wynika, że we wspólnocie mieszkaniowej może funkcjonować zarząd jako organ tej ułomnej osoby prawnej lub też może występować zarządca (tj. osoba fizyczna lub prawna), któremu to zarządcy członkowie wspólnoty powierzą zarządzanie (administrowanie) nieruchomością. W aktach ocenianej sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 9.07.2008 r., z którego wynika, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarządzanie swoimi sprawami [...] sp. z o.o. Uprawnionym do samodzielnej reprezentacji tej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest, wg treści odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, prezes zarządu tej spółki (A. Z.), który podpisał skargę złożoną w tej sprawie. W aktach sprawy znajduje się także uchwała nr [...] właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w E. mającą stanowić pełnomocnictwo udzielone wymienionej wyżej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, do reprezentowania Wspólnoty przed WSA w Olsztynie oraz przed NSA. Powstaje zatem pytanie o to, czy spółka z o.o., której to spółce właściciele lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową powierzyli zarządzanie nieruchomością wspólną może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym i skutecznie reprezentować wspólnotę mieszkaniową. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9.02.2017 r. (sygn. akt III CZP 106/16) wskazał, że w braku odmiennego zastrzeżenia osoba, której właściciele lokali w umowie lub uchwale (art. 18 ust. 1 i ust. 2a u.w.l.) powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, jest w granicach tego zarządu umocowana do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach sądowych. Teza ta, zasadna i słuszna na gruncie sądowej procedury cywilnej, nie może być bezpośrednio odnoszona do postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu sądowym (tak cywilnym, jak i sądowoadministracyjnym), poza treścią i zakresem samego umocowania, zależne jest od spełnienia przez pełnomocnika określonych przesłanek podmiotowych. Przesłanki te, mimo pewnych podobieństw, są jednak odmiennie ukształtowane na gruncie każdej z procedur sądowych. W procedurze cywilnej nie budzi żadnych wątpliwości to, że zarządca (administrator) spełnia przesłankę podmiotową do tego, aby być pełnomocnikiem procesowym. Przepis bowiem art. 87 par. 1 K.p.c. wskazuje, że pełnomocnikiem w postępowaniu cywilnym może być m.in. "osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony oraz osoba pozostająca ze stroną w stałym stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia". Odnotować i podkreślić jednak należy, że analogicznej regulacji nie ma w ustawie z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta bowiem ustawa w stopniu węższym względem K.p.c. określa podmiotowe przesłanki, którymi winien legitymować się pełnomocnik procesowy działający w postępowaniu sądowoadministracyjnym. I tak, stosownie do art. 35 par. 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem przed sądem administracyjnym może być jedynie adwokat, radca prawny, inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pozostałe jednostki redakcyjne cytowanego przepisu (tj. jego paragrafy 2-6) nie odnoszą się do sytuacji mogących mieć znaczenie dla oceny reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej. Zatem w przepisie art. 35 par. 1 p.p.s.a., odmiennie niż w art. 87 par. 1 K.p.c. nie została wymieniona "osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony", a więc de facto administrator lub zarządca nieruchomości wspólnej. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że ustanowiony przez ogół właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - zarządca nieruchomości wspólnej, nie spełnia przesłanki podmiotowej uprawniającej taki podmiot do występowania w postępowaniu sądowoadminstracyjnym w charakterze pełnomocnika procesowego (por. też wyrok NSA z dnia 16.08.2012 r.; sygn. akt II OSK 841/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 14.06.2017 r., sygn. akt III SA/Gd 318/17, postanowienie NSA z dnia 26.07.2013 r.; sygn. akt II OZ 619/13). Podmiot taki nie został bowiem wymieniony w żadnym przepisie procedury regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że nie została mu przyznana kompetencja do występowania przed tą kategorią sądów (w przeciwieństwie do K.p.c.). Sama natomiast regulacja materialnoprawna – tj. ustawa o własności lokali – nie dostarcza podstaw do wywodzenia kwalifikacji podmiotowych administratora (zarządcy) jako pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak spełnienia ocenianej przesłanki, wyklucza skuteczne reprezentowanie strony w tym postępowaniu, bez względu na treść udzielonego umocowania (pełnomocnictwa). Na gruncie sprawy, mimo wadliwości umocowania pełnomocnika, WSA w Olsztynie rozpoznał skargę Wspólnoty Mieszkaniowej. Należało zatem uznać, że postępowanie przed sądem I instancji było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 183 par. 2 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o czym NSA orzekł na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła przyczyna nieważności postępowania sądowego oznacza, że przedwczesne byłoby zajęcie przez NSA stanowiska względem zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Odstępując od zasądzenia stronie skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA wziął pod uwagę to, iż wada postępowania przed sądem I instancji, przesądzająca o nieważności postępowania jest wynikiem regulacji prawnej, mogącej wywoływać rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Okoliczność taka może być oceniona jako szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.