Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2682/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 46/14 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 46/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi I.K., zwanego dalej: "skarżącym" na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2013 roku; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r., skarżący, I.K. zwrócił się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości nakładów poniesionych z budżetu gminy w latach 2010 – 2013, na utrzymanie jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej w K., C., B., P. oraz P., w rozbiciu na grupy wydatków wskazane w tym piśmie.

Ponadto wniósł o udostępnienie informacji w zakresie wysokości umorzonych zobowiązań wymienionych jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej za lata 2010 – 2013, na podstawie; - uchwały Rady Gminy P.; - ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i innych przepisów.

Wójt Gminy P., w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. stwierdził, że powyższy wniosek dotyczy informacji przetworzonej i wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni – od daty otrzymania pisma – że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – pod rygorem odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.".

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. podniósł, że z treści oświadczenia organu nie wynika, aby żądane przez niego informacje stanowiły informację publiczną przetworzoną.

Podkreślił, że zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie dominuje pogląd, iż usystematyzowanie danych według określonego kryterium, nie stanowi przetwarzania informacji.

Dodał, że w wyniku usystematyzowania danych zawartych w zbiorach księgowych, nie powstaje nowa jakość, nie wymaga to również stosowania metod wynikających z analizy lub syntezy, a tym bardziej wysiłku intelektualnego. W kwestii wezwania do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skarżący podniósł, iż sposób wykorzystania środków finansowych, pozostających w dyspozycji Gminy P., pozostaje w zainteresowaniu mieszkańców gminy.

W piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. Wójt Gminy P. podtrzymał swoje stanowisko z dnia 10 stycznia 2014 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy P., skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 i art. 16 u.d.i.p.

W związku z tymi zarzutami wniósł o zobowiązanie organu administracji do udzielenia żądanej informacji oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy P. nie zastosował się do obowiązku określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i nie poinformował skarżącego, w jakim zakresie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Ponadto podniósł, że usystematyzowanie danych pozostających w dyspozycji organu, nie stanowi przetwarzania informacji. Podkreślił, że żądane przez niego informacje są integralną częścią, prowadzonej przez Urząd Gminy w P., dokumentacji księgowej, w której, w ramach systemu komputerowego, ewidencjonowane są określone zdarzenia księgowe wynikające z dowodów księgowych. Następnie skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Następnie podniósł, że wezwał skarżącego do wykazania, iż udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dodał, że w odpowiedzi na to wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. nie wykazał powyższej okoliczności. Wskazał, że w związku tym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił sprawę bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając zaskarżony wyrok stwierdził, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji bezczynności, albowiem do dnia rozprawy, Wójt Gminy P.nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej, złożonym w siedzibie organu w dniu 27 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, a w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, co czyni zasadnym zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w zakresie rozpoznania ww. wniosku skarżącego.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie zasługiwało na uwzględnienie, stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że z powodu niewykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadnione było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, albowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, a nie "pozostawienia wniosku bez rozpoznania".

Wobec powyższego - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd uwzględnił skargę.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem uznał, iż w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wójt Gminy P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 2 oraz 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w wyrażeniu mylnego poglądu, iż w niniejszej sprawie organ winien był umorzyć postępowanie lub też udostępnić albo odmówić udostępnienia informacji publicznej;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania jest nieuzasadnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga została uwzględniona mimo wadliwości wniosku skarżącego, która to nie została przez skarżącego usunięta w przewidzianym terminie, natomiast Sąd argumentując rozstrzygnięcie, oparł się na przepisach niemających zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazano, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, ponieważ konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności w celu jej przygotowania. Wywodzono, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga również intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13.

Stwierdzono, że bezspornym jest, iż w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie proces jej przetworzenia. Dodano, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego, co uzasadniało zobowiązanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o wskazanie szczególnie istotnego interesu społecznego, czego nie uczynił. Dlatego też niemożliwym było nadanie wnioskowi skarżącego dalszego biegu.

Argumentowano, że funkcją przepisu z art. 64 § 2 k.p.a, jest stworzenie organowi możliwości przymuszenia wnioskodawcy do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania wnioskowi biegu prawnego. Powołano się na orzecznictwo, wskazując, iż wyklarował się w nim pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną i polega na dokonaniu adnotacji w aktach sprawy (E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, nr 7-8, poz. 136), przy czym pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia (teza pierwsza wyroku NSA z 28 lutego 2007 r.. II GSK 295/06. FcwPolonica nr 1415142).

Wywodzono, że przepisy u.d.i.p., należałoby stosować w sytuacji, gdyby skarżący uczynił zadość wymogom formalnym zgodnie z wezwaniem z dnia 10 stycznia 2014 r. Stwierdzono, że przepisy ww. ustawy stanowią swego rodzaju przepisy szczególne w odniesieniu do tych ujętych w Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem każde pismo inicjujące postępowanie administracyjne winno spełniać przede wszystkim wymogi ogólne zawarte w k.p.a. Stwierdzono, że skoro wnioskodawca uchybił wymaganiom określonym w przepisach ogólnych, a następnie nie uzupełnił braków na wezwanie organu, to nie doszło wówczas do inicjacji postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Poza sporem była okoliczność, że Wójta Gminy P., jako organ gminy, należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

Przedmiot sporu dotyczył natomiast zagadnienia, czy wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej został prawidłowo załatwiony, jak wywodzi w skardze kasacyjnej organ, czy też nie został załatwiony, przez co doszło do bezczynności organu, co wykazywał skarżący.

Należało zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te koncentrują się jednak na zagadnieniu prawidłowości sposobu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co przesądza o konieczności ich łącznego rozpoznania.

Poddając analizie zarzut naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zwrócić uwagę na okoliczność, że zawarte w skardze kasacyjnej wywody, co do charakteru żądanej informacji w zakresie twierdzenia o tym, że stanowi ona informację przetworzoną, a nie prostą nie są na obecnym etapie sprawy istotne. Niniejsza sprawa została zainicjowana skargą na bezczynność organu. Organ ma więc obowiązek załatwienia wniosku o informację publiczną w terminie, niezależnie od tego, czy żądana informacja stanowi informację prostą czy przetworzoną (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Kwalifikacja w tym zakresie determinuje jedynie to, w jaki sposób organ załatwi wniosek. Podkreślić należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem organ przyjmuje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to w myśl przywołanego przepisu, z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powinien był wydać decyzję administracyjną i swoje stanowisko umotywować w jej uzasadnieniu. Nie udostępniając zatem żądanych materiałów skarżącemu, ani nie wydając decyzji organ uchybił art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na obecnym etapie niniejszej sprawy badanie więc kwalifikacji żądanej informacji, pod kątem tego, czy jest to informacja prosta czy przetworzona byłoby przedwczesne, skoro sam organ nie dokonał jej jeszcze w określonych ustawowo formach procesowych. Wyjaśnić należy, że organ nie powinien był poprzestać na skierowaniu do skarżącego pisma z dnia 10 stycznia 2014 r. wzywającego go do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismo to stanowi element prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Jeżeli jednak jego adresat nie odpowiedział na to wezwanie, to organ nie powinien był pozostawić wniosku bez rozpoznania, lecz w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), powinien był wydać odmowną decyzję administracyjną lub udostępnić żądaną informację – w zależności od wyników przeprowadzonej przez siebie subsumpcji. Powtórzyć zaś należy, że nie podejmując dalszych ww. czynności w sprawie z wniosku o informację publiczną w formach określonych ustawowo organ popadł w bezczynność, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.

Powyższe świadczy także o nietrafności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Pomijając już okoliczność, że akta sprawy nie zawierają dokumentu, którego treść wskazywałaby, że stanowi on rozstrzygnięcie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania, to co ważniejsze, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, nie jest prawidłową formą załatwienia przez organ sprawy z wniosku o informację publiczną poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie do wskazania istotnych przesłanek, dla których niezbędne są dla niego informacje w zakresie określonym we wniosku.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak nie mają zastosowania w sytuacji, kiedy organ winien załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki, może zostać załatwiony pozytywnie lub negatywnie, lecz zgodnie z normami u.d.i.p. Pozytywne załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej polega na jej dostarczeniu w sposób i w formie określonych w tym wniosku, czyli przez podjęcie czynności materialno-technicznej (art. 10 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast negatywne załatwienie takiego wniosku, czyli nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy powinno nastąpić przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umarzającej postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ww. ustawy), co w sprawie nie nastąpiło i co w konsekwencji skutkowało podjęciem przez Sąd I instancji trafnego rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym, zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego okazały się niezasadne.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.