Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 521/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 58 par. 1 i par. 2, art. 112, art. 127 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1, ust. 3a, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 31 ust.3, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. F. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. F. na decyzję Inspektor Sanitarny w przedmiocie nałożenia kwarantanny postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2022 r. S. F. - działając jako przedstawiciel ustawowy - w imieniu swojej małoletniej córki E. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę "na czynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie stwierdzenia obowiązku kwarantanny w związku z kontaktem z osobą u której stwierdzono obecność wirusa Sars-CoV-2".

W skardze zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, a jednocześnie naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z dnia 16 września 1963 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się uczestnika po terytorium RP i swobody opuszczania terytorium RP bez podstawy ustawowej,

- art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności i praw uczestnika bez podstawy ustawowej,

- art. 41 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie uczestnika wolności bez podstawy ustawowej,

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego uprawnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu,

- obrazę art. 104 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami S. F. w imieniu małoletniej córki wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia uczestnika do swobodnego poruszania się po terytorium RP w okresie od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] listopada 2021 r. oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a).

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] października 2021 r. otrzymała wiadomość, za pośrednictwem SMS, od wychowawcy klasy z zespołu Szkół [...] w S. przy ul. [...], do którego uczęszcza jej córka E. F., w której została poinformowana, że w dniach od [...] października 2021 r. do [...] listopada 2021 r. oraz od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...].11.2021 r. jej dziecko zostanie objęte obowiązkiem kwarantanny. Podkreśliła, że o objęciu obowiązkiem kwarantanny małoletniej córki nie została powiadomiona w żaden sposób przez organ administracji jakim jest Powiatowy Inspektor Sanitarny. W związku z tym zwróciła się do ww. organu o wydanie decyzji dotyczącej objęcia córki obowiązkiem kwarantanny. Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił wydania decyzji, a następnie, na skutek wniesionego przez nią odwołania, [...] Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny, powołując się na postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] potwierdził zasadność odmowy wydania decyzji dotyczącej obowiązku kwarantanny przez organ powiatowy.

Zdaniem strony, wskazanie w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn.zm), że w przypadku objęcia osoby kwarantanną decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, a kwarantanna jest nakładana w drodze informacji, stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej. Ustawodawca nie może bowiem przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji RP. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie.

Końcowo podkreśliła, że tryb kierowania osób na kwarantannę określony w rozporządzeniu RM, w którym regulator stwierdza, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, stanowi rażące pogwałcenie zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa, w tym zasad obowiązujących organy administracji państwowej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw obywateli z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej (tu: właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny) załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Żaden przepis kodeksu nie daje podstaw do wyłączenia z powyższej zasady rozstrzygnięć wydawanych przez organy inspekcji sanitarnej w ramach postępowania przy zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wniósł o jej oddalenie.

Inspektor Sanitarny podał, że w dniu 3 grudnia 2021 r. wpłynął, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek małżonków S. F. i E. F. o doręczenie decyzji administracyjnych o objęciu ich małoletniej córki E. F. obowiązkiem kwarantanny w okresach: od [...] października 2021 r. do [...] listopada 2021 r., od [...] listopada 2021r. do [...] listopada 2021r. oraz od [...] listopada 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Inspektor Sanitarny poinformował wnioskodawców, że w 2021 roku nie wydawał decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących nałożenia na ich małoletnią córkę kwarantanny, o której mowa w art. 46b ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 poz. 1845 ze zm.). Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie z § 4 ust. 6 (zdanie drugie) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), organy inspekcji sanitarnej nie wydają decyzji o nałożeniu kwarantanny w stosunku do osób, które miały kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Poinformował również wnioskodawców, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Ministra Zdrowia. Informacja o objęciu osoby kwarantanną może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 rozporządzenia). Dostęp do systemy teleinformatycznego posiadają upoważnione instytucje i organy, wśród nich ZUS, NFZ, Policja, jednostki wykonujące badania w kierunku SARS-CoV-2, podmioty świadczące usługi medyczne oraz Państwowa Inspekcja Sanitarna.

W świetle powyższego, w ocenie organu, bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, że działał z naruszeniem obowiązującego prawa.

Zdaniem organu, zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia zasad Konstytucji RP mają charakter subiektywny i są w sprzeczności z obiektywnym obowiązkiem ochrony życia i zdrowia ludzi w okresie stanu epidemii, a taki stan w RP miał bezsprzecznie miejsce.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że obraza przepisów postępowania administracyjnego nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem w sprawie małoletniej E. F. nie wszczynał i nie prowadził żadnych postępowań administracyjnych (za wyjątkiem wydania decyzji numer [...] z dnia [...] marca 2020 r.). Powyższa decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu 30 marca 2020 r., która jednak nie skorzystała z prawa odwołania się od tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym strona nie wyczerpała środka zaskarżenia, to taka skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia w jakiej formie nastąpiło objęcie skarżącej kwarantanną.

Zdaniem przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej, w stosunku do skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu na nią kwarantanny w okresie od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] listopada 2021 r. Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. (doręczonym stronie w dniu 16 grudnia 2021 r.) o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku kwarantanny. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedstawiciel ustawowy skarżącej o fakcie objęcia jej kwarantanną został poinformowany przez wychowawcę klasy małoletniej skarżącej za pośrednictwem SMS-a.

W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Z powyższego wynika zatem, że art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę.

Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy (dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r.), który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko, w myśl którego przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia – stanowi to więc wyjątek od art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi. Ustawodawca pozostawia bowiem możliwość (nie obowiązek) odstąpienia od tradycyjnych, przewidzianych w k.p.a., form doręczania decyzji. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy, decyzje takie mogą być "przekazywane" w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie. Tym samym na podstawie tego przepisu, decyzje mogą być przekazywane adresatowi ustnie za pośrednictwem telefonu, czy poprzez pocztę e-mail. "Przekazanie", o którym mowa w ww. przepisie jest zatem szczególnym sposobem doręczenia, czy też ogłoszenia decyzji. Od tego momentu rozpoczyna się zatem bieg terminu do wniesienia odwołania (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Podsumowując, z powyższej regulacji wynika wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w odpowiedzi na skargę przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należało bowiem zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 1022/21, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Za trafne uznaje także stanowisko doktryny, przytoczone w ww. wyroku, zgodnie z którym, przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej.

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Także w myśl art. 5 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Podnieść także trzeba, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim miałby zwalniać organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) zobligowany był odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r.

Należy również zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Odnosząc powyższe przepisy do realiów niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniu przedstawiciela ustawowego skarżącej, nałożenie na skarżącą kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz w formie decyzji wydanej przez organ I instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ww. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Było to jednostronne, władcze działanie organu administracji, oparte na obowiązujących przepisach prawa, skierowane do imiennie oznaczonego adresata. Bezspornym jest, że nałożenie kwarantanny nastąpiło, wywarło określone skutki, zostało dokonane przez organ uprawniony (okoliczność nie kwestionowana przez PPIS w S.) i znajdowało oparcie w przepisach ustawy. Nałożeniu kwarantanny nie musiało przy tym towarzyszyć jednoczesne doręczenie decyzji w formie dokumentu, skoro fakt objęcia kwarantanną mógł być zakomunikowany stronie nawet ustnie. Przy tym nałożenie na skarżącą kwarantanny, a więc zindywidualizowanego obowiązku określonego zachowania się, nie należy do grupy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2021 r. upoważniony pracownik Zespołu Szkół [...] w S. przy ul. [...] zgłosił w systemie teleinformatycznym (nr zgłoszenia [...]), udostępnionym przez Ministra Zdrowia, uczniów narażonych na bliski kontakt z osobą zakażoną koronawirusem SARS-CoV-2, która uzyskała pozytywny wynik testu w dniu [...] października 2021 r. Wśród wymienionych uczniów figurowała skarżąca. W dniu [...] października 2021 r. upoważniony pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. podjął zgłoszenie. Do jego obowiązków należało przeprowadzenie rozmów telefonicznych z rodzicami zgłoszonych osób, a także poinformowanie ich o obowiązku odbycia kwarantanny z bliskiego kontaktu z osobą zakażoną. Taka informacja ostatecznie została przekazana matce skarżącej. Tym samym uznać należy, że decyzja organu w sprawie nałożenia kwarantanny została przekazana adresatowi i od tego momentu wywoływała określone skutki.

W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie zatem od decyzji Inspektor Sanitarny, nakładającej na skarżącą kwarantannę, przysługiwało odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195).

Oznacza to, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługującego jej środka zaskarżenia. Dlatego też złożenie niniejszej skargi do Sądu, z uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., nie może skutkować jej rozpatrzeniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Na marginesie odnotować należy, że jeśli organ pierwszej instancji przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącej, poprzez szkołę, telefonicznie (sms) decyzję o nałożeniu na nią kwarantanny zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim przypadku skarżącej przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne pouczenie - w rozumieniu powyższego przepisu - to też brak takiego pouczenia. Z kolei, w myśl art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Oznacza to, że w przypadku braku pouczenia o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia, z tym zastrzeżeniem, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem rozpocznie bieg od dnia doręczenia skarżącej niniejszego postanowienia. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji organu odwoławczego, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, zgodnie z powyższym przepisem art. 58 § 1 i 2 k.p.a.