Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1780/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 157 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 605/11 w sprawie ze skargi J. K. i P. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2007 r. J. K. i P. K. podnieśli, że sporna działka Nr [...] w obrębie [...], gmina Z. nie posiada granic podziałowych. Wskazali w związku z tym na pismo Starostwa Powiatowego w Kielcach z [...].11.2007 r., potwierdzające brak w PODGiK w Kielcach operatu podziałowego działki nr [...]. Z tego faktu wywiedli, że mieli interes prawny uprawniający ich do kwestionowania zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki [...], a więc winni być stronami tego postępowania. Zaskarżona decyzja nie mogła bowiem – jak podnosili – odnosić się do granic nieistniejących w stanie prawnym. W ich ocenie, granice podziałowe działki nr [...] wyznaczały i nadal wyznaczają granice użytków rolnych wg operatu pomiarowego z lat 1965-1967. Stąd też powierzchnia działki nr [...] nadal winna wynosić 0,05 ha. Uważali w związku z tym, że powiększenie spornej działki dokonało się kosztem sąsiedniej działki, należącej do nich (Nr [...]), która dotychczas miała pow. 1,07 ha.

Organy obu instancji nie uznały J. K. i P. K. za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].07.2007 r. Przyjęły bowiem, iż nie mieli oni interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, a więc istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...].07.2007 r. z ich wniosku. Organy wyjaśniły, że za podstawę wydania kwestionowanej decyzji przyjęto sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].06.2007 r. Geodeta, w oparciu o otrzymane dokumenty geodezyjne, dokonał wówczas czynności przyjęcia granic tej nieruchomości oraz sporządził opinię geodezyjną. Właścicielami działki nr [...] nie byli wówczas jeszcze J. K. i P. K., a Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, którą zawiadomiono o pomiarze i przyjęciu granic działki [...]. W ocenie organów, różnica w powierzchni wynikała jedynie z dokładności przeprowadzonych pomiarów, a granice działki nr [...] na gruncie nie uległy zmianie. Z tego względu Starosta Kielecki wszczynając postępowanie dotyczące przedmiotowej zmiany w ewidencji nie powiadomił J. K. i P. K. o tym postępowaniu. Decyzja uściślająca powierzchnię działki nr [...] bez zmiany jej granic nie naruszała bowiem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Brak więc było formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego na żądanie wnioskodawców. Organ odwoławczy, nawiązując do złożonego odwołania wskazał, że nie znalazł podstaw do uzupełnienia kontrolowanej decyzji, uznając jej rozstrzygnięcie za pełne i rozstrzygające o całości żądań wnioskodawców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. i P. K. zaznaczyli, iż sąsiednią działkę nr [...] nabyli w drodze przetargu ustnego od Skarbu Państwa w sierpniu 2006 r., a akt notarialny jej nabycia sporządzono [...].06.2007 r. Nie posiadała ona granic podziałowych, a funkcjonowała jedynie granica faktyczna dzieląca ją od działki nr [...]. Wskazywali, że kwestionowana przez nich zmiana w ewidencji przesunęła niekorzystnie granicę ich działki, stąd też w postępowaniu ewidencyjnym winni byli zostać uznani za stronę.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdzając, że obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazał, że organy nie wyjaśniły wszystkich znaczących okoliczności sprawy, a tok ich rozumowania, w kontekście argumentów podnoszonych przez wnioskodawców, nie znalazł odzwierciedlenia w wydanych decyzjach.

W ocenie Sądu I instancji, należało mieć na uwadze, że kontrola formalna winna zostać przeprowadzona w sposób wnikliwy, w szczególności winno temu towarzyszyć precyzyjne ustalenie przedmiotu żądania. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji podeszły do tej kwestii w sposób sformalizowany, przyjmując iż zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty Kieleckiego z dnia [...].07.2007 r., wprowadzająca na wniosek J. K., R. K. i M. K., w oparciu o przedłożone opracowanie geodezyjne, zmianę w ewidencji gruntów obrębu [...] gm. Z., polegającą na sprostowaniu powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0,0500 ha na 0,0638 ha - pozostała bez wpływu na przebieg granic tej nieruchomości z sąsiednią działką o nr [...], a wynikała jedynie z przeprowadzenia dokładniejszych pomiarów geodezyjnych. Wobec przeciwnych twierdzeń w tym zakresie wyrażonych przez J. K. i P. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji organy obu instancji, w tym Główny Geodeta Kraju w oparciu o art. 15 k.p.a., obowiązane były wnikliwie ustalić, czy rzeczywiście kwestionowana zmiana w ewidencji, tycząca powierzchni działki nr [...], nie wpłynęła na przebieg jej dotychczasowej granicy z działką nr [...], należącą do wnioskodawców w dacie podejmowania decyzji Starosty Kieleckiego. Działkę nr [...] wnioskodawcy nabyli bowiem od Skarbu Państwa aktem notarialnym w dniu [...].06.2007 r. Organy obu instancji przyjęły, że owa zmiana powierzchni nie wiąże się ze zmianą przebiegu granic działki [...], lecz teza ta nie została w sposób dostateczny uzasadniona w podjętych rozstrzygnięciach, zwłaszcza odnośnie granicy z działką nr [...]. Z kontrolowanych rozstrzygnięć obu instancji nie wynika, by ów operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...] został poddany ocenie organów orzekających w kontekście niezmienności przebiegu granicy z działką nr [...]. Zdaniem sądu meriti, w wydanych rozstrzygnięciach winny znaleźć się wnikliwe i precyzyjne rozważania w tym zakresie, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Nie było zatem wystarczające - w ocenie WSA w Warszawie - w kontekście treści pisma Starostwa Powiatowego w Kielcach z [...].11.2007 r., z którego wynikało, że w PODGiK w Kielcach w listopadzie 2007 r. nie było operatu podziałowego działki nr [...], uprzednio oznaczonej jako [...], powołanie się przez organ I instancji na sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podział kontrolny działki nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].06.2007 r. Opracowany został on w czasie, gdy właścicielem działki nr [...] był jeszcze Skarb Państwa, choć wnioskodawcy w drodze przetargu ustnego nabyli już w tym czasie tę działkę.

Zdaniem WSA, przyjęcie do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej nie zwalnia organów prowadzących tę ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia tej zmiany. W szczególności na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia oceny, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji z uwagi na ich przedmiot i kontekst. Postępowanie geodezyjno-kartograficzne przewiduje bowiem dwojaki tryb wprowadzania zmian w ewidencji - w drodze czynności materialnotechnicznej lub poprzez wydanie decyzji wprowadzającej zmianę albo odmawiającej jej wprowadzenia. W tym więc aspekcie złożoności podstaw do ujawnienia owej zmiany w ewidencji rozważenia wymagało, czy wnioskodawcom istotnie nie przysługiwał przymiot strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...].07.2007 r.

Jak skonstatował Sąd I instancji, niewątpliwie obowiązkiem organów obu instancji było wnikliwe i dogłębne wyjaśnienie sprawy w jej całokształcie, wówczas dopiero uzyskane ustalenia mogły znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, poprzez odniesienie się do wszystkich argumentów strony, w tym również do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Wskazanych wymogów procesowych – w cenie Sądu meriti – decyzje obu instancji nie spełniały. Wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA, uzasadnienia decyzji obu instancji, poprzez dużą ogólnikowość zawartych sformułowań nie wykluczają, że zmiana powierzchni działki [...] była konsekwencją wytyczenia granicy z działką [...], w wyniku sporządzonego przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...].06.2007 r., w której to procedurze skarżący nie uczestniczyli, a przyjęte wówczas ustalenia miały dla nich znaczenie.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Głównego Geodety Kraju zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, "czy rzeczywiście kwestionowana zmiana w ewidencji, tycząca powierzchni działki nr [...], nie wpłynęła na przebieg jej dotychczasowej granicy z działką nr [...], podczas gdy z samej treści decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...].07.2007 r. jednoznacznie wynika, że wprowadza ona zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jedynie w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...];

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w toku postępowania organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

art. 11 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy;

art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust 1 i 2 oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie wadzenia zmian w operacie ewidencji stronami mogą być oprócz właścicieli inne podmioty.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. i P. K. wnosili o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji, szeroko odnosząc się do zarzutów kasacyjnych sformułowanych przez pełnomocnika Głównego Geodety Kraju.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, uczestnicy postepowania J. K. i P. K. podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosili o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenia przez Sąd I instancji zapadłych przed organami administracji orzeczeń, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, iż w rozpatrywanej sprawie kontroli sądowej poddane zostały decyzje, na mocy których organy administracji odmówiły wszczęcia na wniosek J. K. i P.a K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2007 r. wprowadzającej na wniosek J. K., R. K. i M. K., w oparciu o przedłożone opracowanie geodezyjne, zmianę w ewidencji gruntów obrębu [...] gm. Z., polegającą na sprostowaniu powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0,0500 ha na 0,0638 ha.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności inicjowane, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. wnioskiem strony jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej fazie dokonuje się oceny co do kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, a dopiero na kolejnym etapie bada się, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że strona nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania, powodował - w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] kwietnia 2011 r. - wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bez możliwości badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Jak słusznie zatem uznał Sąd I instancji, na tym etapie sprawy jej istota sprowadzała się do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy.

O tym natomiast, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga na gruncie rozpoznawanej sprawy norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje przy tym stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie z wnioskiem podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wymaga, co do zasady, wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 2 k.p.a., w którym przede wszystkim należy ustalić istnienie ewentualnego interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, ta wstępna ocena dokonana przez organ na etapie badania wniosku każdorazowo wymaga weryfikacji we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania art. 157 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Z kolei w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w powołanych wyrokach i uważa, że tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania ustaleń obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, właściwy organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania.

Przekładając te uwagi na stan faktyczny sprawy i odnosząc je do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia organu administracji nie wynikają wprost i w sposób bezdyskusyjny przyczyny, dla których organy administracji przyjęły, że doszło do negatywnej weryfikacji istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w wyeliminowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2007 r. Zasadnie tym samym WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organy.

Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można byłoby zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dobitnie o tym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 157 § 2 k.p.a. Kwestie te należy w każdym analizowanym przypadku rozważyć indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli interes prawny wywodzony jest z praw właścicielskich, to niezbędnym jest odniesienie się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadanie, jakie ewentualnie prawa właściciela naruszają lub mogą naruszać uprawnienia wynikające z kwestionowanej decyzji.

Niewątpliwie, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie można jednak zgodzić się z przyjęciem a priori (jak to w praktyce zrobiły organy administracji), że podmioty, które nie występowały w postępowaniu dotyczącym zmiany ewidencji gruntów nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Może bowiem zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zatem badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym, wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Należy zatem w tym zakresie dokonać niezbędnych ustaleń oraz - uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy - rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony niezależnie od ustaleń przyjętych w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Trafnie w związku z tym skonstatował Sąd I instancji, że "obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły wszystkich znaczących okoliczności sprawy, a tok ich rozumowania, w kontekście argumentów podnoszonych przez wnioskodawców, nie znalazł odzwierciedlenia w wydanych decyzjach". W efekcie główna teza, przyjęta przez organy obu instancji, nie została w sposób dostateczny uzasadniona, w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie orzeczenia organów administracji zapadły w praktyce niejako w oderwaniu od indywidualnych okoliczności kształtujących sytuację prawną skarżących podmiotów. Abstrakcyjne i niepełne rozważania organów administracji, doprowadziły w tym przypadku do przyjęcia, że wnioskodawcy dysponowali wyłącznie interesem faktycznym, a w związku z tym nie są legitymowani do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zauważył w tym względzie Sąd I instancji, że przyjęte stanowisko nie zostało poparte przekonującą argumentacją odnoszącą się bezpośrednio do stanu tej konkretnej sprawy, co powodowało naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć bowiem należy, że J. K. i P. K. wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji powołali się na swój interes prawny wynikający z faktu pozostawania właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], która sąsiaduje z działką [...], a której dotyczyła sporna decyzja Starosty Kieleckiego [...].07.2007 r. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w nadzwyczajnym, tak jak to zrobiły organy. W szczególności wobec braku ze strony organów wnikliwych ustaleń, czy zmiana dotycząca powierzchni działki nr [...], nie wpłynęła na przebieg jej dotychczasowej granicy z działką nr [...], należącą do wnioskodawców w dacie podejmowania decyzji Starosty Kieleckiego z [...].07.2007 r. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji na fakt, iż działkę nr [...] wnioskodawcy nabyli od Skarbu Państwa aktem notarialnym w dniu [...].06.2007 r. Przy czym operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].06.2007 r. opracowany został w czasie, gdy właścicielem działki nr [...] był jeszcze Skarb Państwa, lecz wnioskodawcy w drodze przetargu ustnego nabyli już tę działkę. Trafnie też WSA zauważył, że z kontrolowanych rozstrzygnięć obu instancji nie wynika, by ów operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...] został poddany ocenie organów orzekających w kontekście niezmienności przebiegu granicy z działką nr [...].

Reasumując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, jak również art. 28 k.p.a. nie mogą znaleźć uzasadnienia, albowiem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym organy odmawiając skarżącym kasacyjnie a priori, bez dogłębnego zbadania i przeanalizowania ich sytuacji faktyczno-prawnej, ustalenia ich interesu prawnego naruszyły wskazane przepisy. Tym samym skarga kasacyjna okazała się być pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.