Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1779/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt. 1 lit. a, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1920 nr 7 poz 44
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1950 nr 6 poz 46
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym.
article: art. 16, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 562/10 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. S. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 562/10, oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, że S. S., syn I. M. i T., urodzony dnia [...] maja 1941 r. w A., posiada obywatelstwo polskie na podstawie art. 1 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził jej nieważność. Następnie po ponownym rozpoznaniu na wniosek S. S. sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]grudnia 2009 r.

Organ ustalił, że wnioskodawca urodził się jako Y. S. w dniu [...] maja 1941r. w A. (obecnie Izrael), pozamałżeński syn I. M. i T. z domu A. Rodzice wnioskodawcy - I. M. S. i T. A. zawarli związek małżeński w dniu [...] listopada 1941r. w G., ówczesna Palestyna. Wraz z powstaniem Państwa Izrael zainteresowany nabył w dniu 15 maja 1948 r. obywatelstwo izraelskie. W dniu 5 grudnia 1969 r. dokonał urzędowej zmiany imienia z "Y." na "S.". Obecnie zamieszkuje w Izraelu, legitymuje się izraelskim paszportem wydanym na imię i nazwisko S. S.

Minister wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.), obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie, zgodnie zaś z art. 5, przez urodzenie dzieci ślubne nabywały obywatelstwo ojca, zaś dzieci nieślubne - obywatelstwo matki. Art. 4 ust. 2 ww. ustawy wskazywał, że jednym ze sposobów nabycia obywatelstwa polskiego było uprawnienie (zawarcie związku małżeńskiego przez rodziców nieślubnego dziecka).

Z akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę wynika, że ojciec wnioskodawcy urodził się w dnia [...] listopada 1908 r. w S. jako syn S. i M. R. Polska książeczka wojskowa I. M. S. oraz polskie zaświadczenie mobilizacyjne z dnia 18 lipca 1936 r. i polska legitymacja ubezpieczeniowa wystawiona w dniu 25 lutego 1936 r. dot. I. S. potwierdzają, że I. M.S. (I. M. S.) nabył i posiadał obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Minister wskazał, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów i informacji co do okoliczności, których zaistnienie mogło skutkować utratą obywatelstwa polskiego przez I. M. (I. M.) S. do dnia zawarcia związku małżeńskiego z T. A. - matką wnioskodawcy, co oznacza, że wnioskodawca nabył obywatelstwo polskie po swoim ojcu najpóźniej w dniu [...] listopada 1941 r. tj. w dacie zawarcia związku małżeńskiego przez jego rodziców, na podstawie art. 4. ust. 2 ww. ustawy. Dla ustalenia zatem czy S. S. posiada aktualnie obywatelstwo polskie, niezbędne było ustalenie przez Wojewodę czy nastąpiły zdarzenia, które skutkowałyby utratą obywatelstwa polskiego.

Zgodnie z art. 13 obowiązującej do dnia 19 stycznia 1951 r. ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, nadanie i utrata obywatelstwa polskiego - jeżeli inaczej nie zastrzega postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych - rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie oraz na jego dzieci w wieku do 18 lat. Oznacza to, że małoletnie dziecko nabywało (i traciło) obywatelstwo polskie, gdy nabył (i utracił) to obywatelstwo jego ojciec. Ponieważ wnioskodawca w czasie obowiązywania ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego (tj. do dnia 19 stycznia 1951 r.) był małoletni, Wojewoda powinien był rozważyć, czy jego ojciec nie utracił w ww. okresie obywatelstwa polskiego.

Minister podał, że z potwierdzonego notarialnie odpisu (opatrzonego klauzulą apostille) zaświadczenia wydanego w dniu 3 lipca 2006 r. przez Wojsko Obrony Izraela wynika, że zm. szer. S. I. M., nr tożsamości [...] (...) został "pobrany do służby w rezerwie dnia 14/09/1950". Według tabeli znajdującej się w tym zaświadczeniu, jego służba rezerwowa trwała od dnia 14 września 1950 r. do 30 października 1959 r. Zaświadczenie zawiera informację, że wyżej wymieniony nigdy nie służył w służbie zasadniczej. W ocenie Ministra służba w rezerwie była jednym z rodzajów służby wojskowej. Wojewoda Mazowiecki w sposób rażący naruszył w przedmiotowej sprawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w zw. z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku służby wojskowej. Rezerwa - tzn. podleganie izraelskim władzom wojskowym, jest jednym z rodzajów służby wojskowej w armii izraelskiej. Minister wskazał, powołując się na wykładnię art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/06, oraz w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 322/07, że w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy, powołanie I. M. S. do służby rezerwowej w dniu 14 września 1950 r., niezależnie od charakteru obowiązków, jakie w tej służbie wykonywał, spowodowało utratę obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W konsekwencji obywatelstwo polskie, zgodnie z przepisem art. 13 ww. ustawy, utracił również małoletni syn I. M.S. - S. S.

Zdaniem Ministra Wojewoda Mazowiecki pominął obowiązek ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki utraty obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawcy, pomimo, że dysponował przedmiotową informacją o służbie wojskowej I. M. S. w armii izraelskiej. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla stwierdzenia obywatelstwa polskiego przez S. S. Wojewoda w trakcie prowadzonego postępowania w sposób rażący naruszył zatem art. 7, art. 75 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), a w konsekwencji wydając decyzję w dniu [...] lutego 2008 r. w sposób rażący naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. podniósł, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. wskutek podważenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo braku ustawowych podstaw do takiego rozstrzygnięcia oraz z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rejestracja w wojsku w państwie obcym powoduje utratę polskiego obywatelstwa. Ponadto zarzucono Ministrowi naruszenie art. 7, 77 i 106 § 3 k.p.a. poprzez brak poczynienia wywodów i dostatecznego uzasadnienia stopnia i charakteru naruszonego przez Wojewodę prawa z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, iż dojście do wniosku przez organ naczelny, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, że badana decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, upoważniało ten organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego pomimo generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra odnośnie nabycia przez ojca skarżącego obywatelstwa polskiego na podstawie ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz utraty przez niego tego obywatelstwa na podstawie art. 11 pkt 2 ww. ustawy w związku z faktem, iż był on żołnierzem sił rezerwowych państwa Izrael w okresie od dnia 14 września 1950 r. do 30 października 1959 r. Utrata tego obywatelstwa rozciągnęła się również na jego małoletniego syna, zgodnie z art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego obowiązującej do dnia 19 stycznia 1951 r., który stanowił, że nadanie i utrata obywatelstwa polskiego rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie oraz na jego dzieci w wieku do 18 lat.

Sąd stwierdził zatem, że rozstrzygnięcie Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r., mocą której stwierdzono posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego, było prawidłowe, gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Skargą kasacyjną S. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, iż Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6, 7, 16, 77, 138 § 2 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2) art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie nie uwzględniając naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i oddalił skargę na decyzję MSWiA zamiast uchylić tę decyzję z powodu rażącego naruszenia prawa,

3) art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji utożsamił przymusowe zapisanie (zarejestrowanie) do sił rezerwy w Izraelu z wstąpieniem do służby wojskowej państwie obcym pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że ojciec skarżącego przyjął faktycznie określone obowiązki w obcym wojsku, a zwłaszcza, że uczynił to dobrowolnie.

Naruszenia te, zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ich wyniku doszło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko oczywiste i ciężkie naruszenia prawa. Zachodzi zatem, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Ponadto naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzorczym, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał także, że w podobnej przedmiotowo sprawie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 56/09) uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA uznając, że wydana została z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wskazał, że Wojewoda na podstawie obowiązującego w chwili wydania decyzji stanu prawnego i kierując się jednolitą wykładnią prawa w odniesieniu do art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy zarówno pod kątem nabycia jak i utraty przez skarżącego i jego ojca obywatelstwa polskiego.

Skarżący nie zgodził się z wykładnią ww. przepisu przyjętą przez Sąd I instancji oraz Ministra. Z zaświadczenia Wojska Obrony Izraela wynika, iż przynależność do służby rezerwowej w Izraelu można rozumieć w dwojaki sposób – jako formalne zarejestrowanie bądź faktyczne wykonywanie w ramach tej służby określonych obowiązków, a ponadto, że każdy obywatel lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu, która nie zostanie powołana do odbycia służby zasadniczej, jest zaliczana w poczet sił rezerwy. Podleganie służbie wojskowej bądź też zapisanie do rejestrów wojskowych nie jest równoznaczne ze wstąpieniem bądź też przyjęciem określonych obowiązków wojskowych - chodzi o rzeczywiste wstąpienie do obcego wojska, wiążące się z przyjęciem określonych obowiązków w tym wojsku i podleganie obcym władzom wojskowym. Z wykładni celowościowej art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. wynika także, iż jedynie dobrowolne wstąpienie przez obywatela polskiego do służby wojskowej w państwie obcym bez uzyskania zgody właściwych organów polskich powodowało utratę obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu. Ponadto, zdaniem skarżącego, przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu nie można ograniczyć rozważań wyłącznie do przepisów krajowych – przepisy obce mogą bowiem przewidywać rodzaje służby wojskowej oraz tryby podjęcia tej służby nieznane ustawom polskim.

Zdaniem skarżącego Sąd nie zakwestionował stanowiska Ministra, który błędnie utożsamił powołanie (wstąpienie) do sił rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną rejestracją. Ze względu na brak odpowiednika tzw. czynnej służby rezerwowej w prawie polskim należało poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia. W trakcie postępowania nieważnościowego nie przeprowadzono natomiast żadnych czynności zmierzających do ustalenia przepisów prawa Izraela regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej.

Podsumowując skarżący stwierdził, że ustalenia Sądu I instancji oraz Ministra należy uznać za sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym lub co najmniej za przedwczesne – dokumenty na które powołał się Minister nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż ojciec skarżącego wstąpił do służby w Wojsku Izraela, ponieważ nie odnotowano żadnego rodzaju jego służby przed 19 stycznia 1951 r. Wbrew wywodom Sądu nie wiadomo, czy nadano mu stopień wojskowy przed 19 stycznia 1951 r., ani nie wiadomo, czy przydzielono mu konkretną jednostkę. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku oraz zaskarżonej decyzji nie wynika, aby poczyniono wywody odnośnie stopnia i charakteru naruszonego prawa – w szczególności, czy w sprawie tej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, czy też można co najwyżej mówić o błędnej wykładni przepisu bądź jego niewłaściwym zastosowaniu. Tego typu naruszenia nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W toku postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony złożyły pisma procesowe, w których podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1155/10 uznał, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego jest przepisem budzącym wątpliwości interpretacyjne. W przypadku zatem, gdy ta norma prawna wymaga wykładni, przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z 1920 r. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko i argumenty przytoczone na jego uzasadnienie we wskazanym wyroku.

Stanowisko to jest niezależne od tego, że trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, iż wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09, niepubl., wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09, niepubl., wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08, niepubl., wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, niepubl., wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, LEX nr 560167). Przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza bowiem pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej. Ponadto, jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie (por. wskazane wyżej wyroki NSA), interpretacji pojęcia "służby wojskowej" w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy, obowiązujących w dacie wstąpienia przez daną osobę do służby wojskowej w państwie obcym. W dacie zarejestrowania i zaliczenia ojca skarżącego w poczet sił rezerwy w wojsku izraelskim obowiązywały przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6 poz. 46 ze zm.). Stosownie do art. 36 ust.1 tej ustawy wykonanie powszechnego obowiązku wojskowego polegało na odbyciu zasadniczej służby wojskowej i służby wojskowej w rezerwie. W tym okresie rezerwowa służba wojskowa stanowiła więc jeden z rodzajów służby wojskowej w Polsce. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 pkt 2 ustawy. Skoro – jak wynika z treści zaświadczenia z 3 lipca 2006 r. wydanego przez Armię Obrony Izraela - ojciec skarżącego S. I. M. pozostawał w rezerwowej służbie wojskowej od 14 września 1950 r. do 30 października 1959r., to w dniu rozpoczęcia odbywania tej służby utracił on obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 powołanej ustawy. W konsekwencji utrata obywatelstwa przez ojca pociągała za sobą utratę obywatelstwa przez syna S. (art. 13 ustawy). Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 powołanej ustawy.

Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy decyzja jest obarczona wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga więc dokonania oceny czy wskazane naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę Mazowieckiego, którego wynikiem było wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wskazano w powołanym wyroku NSA II OSK 1155/10 z dnia 16 czerwca 2011 r., w doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, Lex nr 180747). Zaznaczyć trzeba, iż sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08 ,Lex nr 552311).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego wymagało dokonania wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i przesądzenia o zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego, w którym ojciec skarżącego jako obywatel Izraela podlegał obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. Przepis ten stanowił, iż utrata obywatelstwa polskiego następowała przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Analizując ten przepis pod względem językowym należy przyznać rację stronie skarżącej, która twierdzi, iż jest możliwa jego różna interpretacja. Wykładnia językowa wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" może prowadzić do wniosku, iż utratę obywatelstwa polskiego powodowało jedynie dobrowolne podjęcie obowiązków wojskowych w innym państwie i ich czynne wykonywanie. W praktyce nie występują bowiem przypadki dobrowolnego wstąpienia obywatela jednego państwa do rezerwowej służby wojskowej w innym państwie. Z drugiej strony – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 21 grudnia 2007 r. – przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do określonego rodzaju tej służby. Wykładnia językowa tej części przepisu prowadzi do szerokiego rozumienia "służby wojskowej", która obejmowała również rezerwową służbę wojskową. Pierwszej z przedstawionych interpretacji art. 11 pkt 2 ustawy zaprzecza jednak jego wykładnia funkcjonalna oraz względy aksjologiczne (ochrona wartości jaką jest wierność obywatela własnemu państwu), które uzasadniają stosowanie sankcji utraty obywatelstwa polskiego również do przypadków biernego podlegania powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w innym państwie, w tym obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. W wyroku z 12 września 2007 r., II OSK 1693/06 (Lex nr 383785) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) w związku ze "wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym" bez zgody właściwych organów polskich następowała nie tylko w razie podjęcia przez obywatela polskiego służby wojskowej w obcym państwie w charakterze ochotnika, lecz również w przypadku odbycia przez niego obowiązkowej służby wojskowej, będącej konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa obcego państwa. Odbycie obowiązkowej służby wojskowej (czynnej, rezerwowej) w innym państwie przez obywatela polskiego stanowiło bowiem naruszenie obowiązku wierności państwu polskiemu i powodowało powstanie stosunku zależności wobec innego państwa.

Z powyższego wynika, że treść art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, obowiązującego w okresie od 31 stycznia 1920 r. do 18 stycznia 1951 r., mogła budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza, że jego faktyczne stosowanie przez organy administracji ma miejsce kilkadziesiąt lat po jego uchyleniu, w innych realiach społecznych i politycznych. Zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącego, iż rozbieżności w wykładni tego przepisu występowały także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wprawdzie nie wyrażając wprost poglądu, iż służba wojskowa w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy oznaczała czynną służbę wojskową, w wielu sprawach oddalił skargi z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego zaświadczenia wydanego przez Armię Obrony Izraela o pełnym przebiegu służby wojskowej, w szczególności o przebiegu służby czynnej. Sąd uznał w tych sprawach, że sam fakt odbycia przez skarżących (lub ich ojców) rezerwowej służby wojskowej wynikający z przedstawianych przez nich zaświadczeń o przebiegu służby rezerwowej nie dawał podstawy przyjęcia, że doszło do utraty przez te osoby obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy (wyroki WSA w Warszawie z dnia: 18 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 2254/07, 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 2057/07, 25 września 2007 r., IV SA/Wa 1304/07, 13 września 2007 r., IV SA/Wa 1222/07, 2 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 1016/07, 29 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2333/06, 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, wszystkie niepubl.). Ta linia orzecznicza uległa zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, w którym stwierdzono, iż każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodzi skutek w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.).

Na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa" występuje wiele wątpliwości, gdyż jest to pojęcie niedookreślone i w każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stosujący prawo musi dokonać oceny czy dane naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku II OSK 1155/10 podkreślił także, że rozważając, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, nie można całkowicie pominąć przedmiotu tej decyzji oraz skutków, jakie wywoła wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Przepis ten, wprowadzając tzw. zasadę względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego, ustanawia istotną gwarancję dla obywatela, ponieważ wyklucza możliwość pozbawienia go obywatelstwa bez jego zgody. Nie ma przy tym znaczenia, czy utrata obywatelstwa miałaby następować z mocy prawa, czy w oparciu o decyzję odpowiedniego organu państwowego (L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003 r., tom. III, komentarz do art. 34, s. 7-8). Wprawdzie decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, lecz stwierdzenie nieważności powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i skutki faktyczne tego rozstrzygnięcia są zbliżone do pozbawienia obywatelstwa polskiego. Stosunek prawny obywatelstwa polskiego podlega tymczasem szerokiej ochronie konstytucyjnej, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji, którą stwierdzono posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Reasumując, stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] lutego 2008 r. posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego było konsekwencją przyjęcia wykładni art. 11 pkt 2 ustawy, z której wynikało, iż sankcja utraty obywatelstwa polskiego dotyczyła jedynie tych obywateli polskich, którzy wstąpili do czynnej służby wojskowej w państwie obcym. Jak wskazano powyżej, wątpliwości interpretacyjne, które budził ten przepis były jednak na tyle istotne, że przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia art. 11 pkt 2 ustawy wprawdzie odbiega od prawidłowego rozumienia treści tego przepisu, jednak nie jest to wykładnia na tyle nieuzasadniona i ewidentnie nieznajdująca oparcia w treści przepisu, iż jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania wydanej przez organ decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2008 r. nie łączyło się również z naruszeniem art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., II OSK 920/06, Lex nr 344815).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.