Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 944/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. i I.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 968/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi L. P. i I. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] i terenu [...], obręb [...]postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 968/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę L P.i I.P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] i terenu [...], obręb [...]

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w skardze poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, L. P. i I. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Zaskarżonej zarzucili naruszenie: art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozorne, a tym samym wadliwe rozpatrzenie uwag społeczeństwa oraz brak regulacji w uchwale sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej; art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak przygotowania aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko; art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. i art. 144 Kodeksu cywilnego - poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności. W skardze wskazano, że L. P. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], a I. P. właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], jako spadkobierczyni po rodzicach L. i C.P., a więc nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, dla którego uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli m.in., że u podstaw naruszenia ich interesu prawnego leżą postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Skarżącej I. P. przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na rogu ulic [...] i [...]w [...] tj. położonej na obszarze objętym planem. Skarżącemu L. P. przysługuje z kolei prawo współwłasności nieruchomości przy ulicy [...]w [...] tj. nieruchomości bezpośrednio przylegającej do obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących Rada Miasta [...] podejmując przedmiotową uchwałę niewątpliwie wpłynęła na zakres ich uprawnień do korzystania z ich nieruchomości, tym bardziej, że wyłączyła z możliwości zagospodarowania nieruchomość należącą do I.P. i przeznaczyła ją pod rozbudowę drogi w ulicy [...] w [...], czym prawo własności skarżącej doznało poważnego ograniczenia. Skarżący wskazali, iż zaskarżony plan miejscowy wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci sklepu wielkopowierzchniowego, co wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości sąsiednich, poprzez ograniczenie możliwości inwestycyjnych na tych nieruchomościach, wzrost natężenia hałasu, ilości spalin, a tym samym zanieczyszczenia powietrza, a przede wszystkim przy zwiększeniu natężenia ruchu w okolicach planowanego sklepu, nieruchomości skarżących stracą istotny dla ich właścicieli walor rekreacyjny. Nie można w takich okolicznościach pomijać różnorakiego oddziaływania sklepu na otoczenie, tym bardziej, iż przesądzone jest znaczące zwiększenie się ruchu pojazdów w tym obszarze. W konsekwencji wprowadzenie planu zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżących. Tym samym skarżący mogą poszukiwać interesu prawnego w przepisach prawa własności (art. 140 k.c.) oraz prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.). Istotny dla prawa sąsiedzkiego art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nieruchomość sąsiednia to natomiast nie tylko ta granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 28.12.2017 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania dokumentów potwierdzających prawo własności działki skarżącej I. P. położonej przy ul. [...]w [...]. Skarżąca przedłożyła akt notarialny poświadczenia dziedziczenia.

Uzasadniając odrzucenie ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podniósł, że I. P. jest spadkobiercą po zmarłych właścicielach nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], a zatem -tak samo jak L. P. - ma ona legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali jednak naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że są oni właścicielami działek sąsiadujących z obszarem objętym ustaleniami miejscowego planu. Co prawda w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest jednak staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego i uprawnień poprzez wprowadzenie przez przedmiotową uchwałę w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowy w postaci sklepu wielkopowierzchniowego, co wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości sąsiednich. W ocenie skarżących ograniczy to możliwości inwestycyjne na tych nieruchomościach, spowoduje wzrost natężenia hałasu, ilości spalin, a tym samym zanieczyszczenie powietrza w związku z natężeniem ruchu w okolicach planowanego sklepu. Nieruchomości skarżących stracą istotny dla ich właścicieli walor rekreacyjny. Sąd podkreślił, że skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie wskazali, jaki konkretnie zapis przedmiotowej uchwały wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci sklepu wielkopowierzchniowego. Za to podnieśli ogólnie, że zapisy planu mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Sąd podniósł, że skarżący, mimo argumentu narażenia na zwiększenie hałasu i innych uciążliwych immisji, w żaden sposób nie wykazali, aby ustalenia zaskarżonego aktu skutkować miały naruszeniem obowiązujących norm w zakresie hałasu. Z punktu widzenia oceny naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności istotne jest to, czy doszło do przekroczenia ustanowionych w tym zakresie norm i czy nastąpiło ograniczenie w tym zakresie przysługującego skarżącym prawa. Zdaniem Sądu powoływanie się na art. 140 Kodeksu cywilnego w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji takie kryteria, które powodowały przekroczenie dopuszczalnego zakresu immisji na nieruchomości sąsiednie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Skarżący nie wykazali też, aby naruszenie uprawnień, na które wskazują miało charakter realny, a nie jedynie hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi dotyczyć interesu aktualnego, nie zaś przyszłego i ewentualnego. Sąd wskazał także, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Należy mieć też na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącym prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną L. P. i I. P. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym planem zabudowy o parametrach przekraczających istniejącą na sąsiednim terenie, odmiennej funkcji zabudowy, w tym usługowej w postaci sklepu wielkopowierzchniowego, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżących będących właścicielami nieruchomości sąsiednich, na której dopuszczona jest - zgodna z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego - zabudowa mieszkaniowa z udziałem usług o charakterze nieuciążliwym, jak również poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającej na przyjęciu, iż źródłem naruszenia interesu prawnego skarżących mogą być wyłącznie normy prawa materialnego administracyjnego;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, iż interes prawny skarżących nie został naruszony, co było podstawą do odrzucenia skargi wnoszących skargę;

3) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227, art. 229, art. 230 i art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na braku przeprowadzenia dowodów w sprawie wnioskowanych przez skarżących oraz nieuznania okoliczności faktycznych przedstawianych przez skarżących o naruszeniu interesu prawnego skarżących za przyznane w obliczu braku ich zaprzeczenia przez organ, co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania o tym, że interes skarżących nie został naruszony.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wbrew stanowisku Sądu I instancji, interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, można wywodzić z treści normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko administracyjnego. Podkreślono, że sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę sklepu wielkopowierzchniowego i przewidziany tam rodzaj usług, który nie był tam dozwolony przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały, ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z takim obszarem. Wskazano przy tym na m.in. wzrost natężenia hałasu, częstotliwości ruchu pojazdów, zwiększenie ilości spalin, utratę przez nieruchomości skarżących waloru rekreacyjnego czy zaburzenie dotychczasowego krajobrazu i ładu przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także, że Sąd pozostał bierny wobec wniosku skarżących o przeprowadzenie akcji dowodowej, choćby w zakresie dowodu z dokumentu przedstawiającego wyniki z badania pomiaru natężenia ruchu na przejeździe kolejowym przy ul. [...] w P..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł także o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - dalej: u.s.g. - w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Wynikające z postanowień uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...]przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod zabudowę usługową (edukacyjną, kulturową, handlową o powierzchni sprzedaży do 750 m2) z możliwością lokalizacji parkingu, w tym parkingu w systemie park & ride do 75 miejsc postojowych (§ 8 ust. 2 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały) oraz dopuszczenie w znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących ulicy [...] (oznaczonej symbolem 2KD-L) budowy dodatkowego pasa drogowego służącego obsłudze ww. terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. hałasu, zanieczyszczeń powietrza, wibracji, związanych ze zwiększeniem się częstotliwości ruchu pojazdów na działkach objętych przedmiotową uchwałą. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Doznaje jednak w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Wskazać przy tym należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżący nie posiadają legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę usługową realny wpływ na wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Trafnie zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości nim objętej możliwość zagospodarowania jej w sposób, który np. istotnie zwiększy częstotliwość ruchu pojazdów, co z kolei może wiązać się z utrudnieniami w ruchu czy różnego rodzaju immisjami z tym związanymi, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym będą oni musieli więcej znosić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12, publ. CBOSA). Przy czym okoliczność, iż nieruchomości skarżących położone są poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, a więc skarżący nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem Sąd odrzucił skargę błędnie uznając, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego. Tymczasem skarga winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 229, art. 230 i art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001; z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeśli zaś organ nie przekazał Sądowi stosownej dokumentacji planistycznej Sąd I instancji winien zażądać jej przedłożenia, aby móc przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Jeżeli zaś organ przedłoży stosowną dokumentację Sąd I instancji obciąża obowiązek uwzględnienia tej dokumentacji w ocenie legalności zaskarżonej uchwały i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W aktach niniejszej sprawy znajduje się Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por.: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).