Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1609/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3 art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [..] marca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. reprezentowanego przez opiekuna prawnego L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] lipca 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), po rozpatrzeniu wniosku M. B., reprezentowanego przez jego opiekuna prawnego L. B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku - odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego M. B., reprezentowanego przez jego opiekuna prawnego - matkę L. B., z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], przyznał skarżącemu rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku do dnia [...] stycznia 2018 r., ustalając jej wysokość na kwotę 880,45 złotych miesięcznie, zastrzegając jednocześnie, iż wysokość owej renty ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS zauważył, że w związku z orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. o uznaniu skarżącego M. B. za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia [...] stycznia 2018 r., a także w wyniku analizy pozostałych danych zgromadzonych w akrach sprawy należy przyjąć, że skarżący spełnienia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto, powołując się na treść art. 83 cyt. Ustawy, organ wskazał, że po upływie okresu, na jaki renta została przyznana istnieje możliwość ponownego ustalenia - w drodze decyzji Prezesa ZUS - prawa do świadczenia w trybie wyjątku, jeżeli zostanie zgłoszony za pośrednictwem Oddziału ZUS wniosek w tej sprawie. Organ zauważył jednocześnie, że w tym celu niezbędne będzie przedłożenie zaświadczenia o stanie zdrowia oraz przeprowadzenie badania przez lekarza orzecznika ZUS.

W dniu [...] lutego 2018 r. lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał skarżącego M. B. za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia [...] lutego 2020 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wystąpił do Prezesa ZUS z wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z informacji, jaką organ uzyskał od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z. w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., wynika, że skarżący M. B. od dnia [...] kwietnia 2015 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Z. (dalej także: "DPS w Z.").

Następnie, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor DPS w Z. poinformował organ, iż zgodnie z decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej w M., skarżący pokrywa koszt pobytu w DPS w Z. w kwocie 744,51 złotych, zaś Gmina - Ośrodek Pomocy Społecznej w M. pokrywa resztę kosztów – w kwocie 3.055,49 złotych. Jednocześnie, Dyrektor DPS w Z. wskazał, że miesięczny koszt utrzymania w DPS w Z. wynosi 3.800 złotych.

W tej sytuacji, mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki:

- wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną, w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

- wnioskodawca nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Jednocześnie, Prezes ZUS podkreślił, że warunki określone w powołanym wyżej przepisie cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes ZUS stwierdził, że z dokumentacji rentowej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że choć skarżący miał dotychczas przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku na czas trwania całkowitej niezdolności do pracy, to jednak istotne jest to, iż świadczenia w drodze wyjątku nie są przyznawane raz na całe życie, albowiem nie mają one charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu Prezesa ZUS.

Prezes ZUS zauważył, że aktualny stan faktyczny wskazuje, że okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie, albowiem ze zgromadzonej dokumentacji rentowej wynika, iż skarżący M. B. przebywa obecnie w Domu Pomocy Społecznej w Z., a zatem - zdaniem organu - ma zapewnione niezbędne środki utrzymania.

W związku z powyższym, w stanie faktycznym przedstawionym w sprawie, organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący, reprezentowany przez opiekuna prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2018 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, strona skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, że skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, co wynikać ma z faktu, iż przebywa on w DPS w Z. k. O.;

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nieprzeanalizowaniu całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że fakt przebywania w DPS w Z. świadczy o posiadaniu przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że sporne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zostało oparte na uznaniu przez Prezesa ZUS, że skarżący, przebywając w domu pomocy społecznej, nie spełnia jednego z ustawowych kryteriów prawa do świadczenia w drodze wyjątku, albowiem ma zapewnione całodobowe utrzymanie, za które uważane jest umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko takie zostało jednak uznane w dotychczasowej judykaturze za nieuprawnione. Skarżący zauważył bowiem, iż zarówno w doktrynie prawa ubezpieczeń społecznych, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka prawa do ubiegania się o świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, musi być oceniany indywidualnie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00, LEX nr 54534 oraz z dnia 24 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 886/00; podobnie A. Kisielewicz /w:/ Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym, Pr. Pracy z 2001 r. nr 9, poz.3), a ocena niezbędności powinna być dokonywana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, LEX nr 83733).

Strona skarżąca podkreśliła, iż M. B. miał przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku na czas trwania całkowitej niezdolności do pracy. Strona skarżąca wskazała, iż skarżący nadal jest całkowicie niezdolny do pracy. Strona skarżąca zauważyła, że ze względu na stan zdrowia i rodzaj schorzenia skarżący nie mógł funkcjonować w domu pod opieką matki. W tej sytuacji, sąd wydał postanowienie wyrażające zgodę na umieszczenie skarżącego w domu pomocy społecznej.

Strona skarżąca, powołując się na przepis art.58 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. - dalej także: "u.p.s.") - wskazała, że dom pomocy społecznej zapewnia całodobową opiekę mieszkańcom oraz zaspokaja ich niezbędne potrzeby bytowe i społeczne. Strona podkreśliła, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, zaś obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt są w kolejności: mieszkaniec domu, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Skarżący podniósł, iż mieszkaniec domu, ponosi odpłatność w wysokości nie więcej niż 70% swojego dochodu. Jak zauważyła strona skarżąca, w przypadku niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Niemniej, jak zauważyła strona skarżąca, gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (vide: art.61 ustawy o pomocy społecznej).

Strona skarżąca wskazała, że obecnie M. B. nie ma żadnych środków utrzymania, a opłacanie całości kosztów jego pobytu przez gminę nie może być uznawane za "posiadanie niezbędnych środków utrzymania".

Powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych, skarżący uznał, iż jednoznacznie wskazuje się, że korzystanie przez osobę ubiegająca się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ze świadczeń pomocy społecznej nie powinno stanowić generalnej przesłanki do odmowy przyznania renty wyjątkowej. Gdyby bowiem tak miało być, to - zdaniem skarżącego - przyznanie świadczeń w drodze wyjątku stałoby się fikcją, a sam art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pustym zapisem, skoro każdą odmowę uzasadniano by możliwością zwrócenia się do właściwych organów realizujących cele pomocy społecznej. Zdaniem strony skarżącej, wymieniony przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z całą pewnością nie uzależnia natomiast prawa do świadczenia w drodze wyjątku od nieskorzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ brak w nim takiej regulacji, zaś w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując w tym celu własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sytuacji, według strony skarżącej, przyznanie jednej z form pomocy społecznej (w tym przypadku umieszczenia w DPS i ponoszenia kosztu pobytu) nie może stanowić przesłanki pozbawienia uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku, zwłaszcza, że świadczenia z pomocy społecznej oraz świadczenia z ubezpieczenia społecznego nie mają wszak charakteru zamiennego, a przyznawanie tych pierwszych następuje w ostatniej kolejności.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, iż należy przyjąć, że o ile przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprost wyłącza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe (nie mają one możliwości ubiegania się o świadczenie wyjątkowe na zasadzie wyboru świadczenia korzystniejszego), a także przez osoby posiadające własne źródła dochodu, np. gospodarstwo rolne, to nie czyni tego w sytuacji, gdy osoba pobierająca świadczenie wyjątkowe korzysta równocześnie z którejkolwiek formy pomocy społecznej. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, przyczynę odmowy przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku stanowił jego pobyt w domu pomocy społecznej, który - według Prezesa ZUS - ma mu "zapewniać niezbędne środki utrzymania". Strona skarżąca stwierdziła, iż faktem jest, że w myśl postanowień ustawy o pomocy społecznej (vide: art. 54 ust. 1 u.p.s.), prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W tej sytuacji, jak uznał skarżący, wbrew stanowisku Prezesa ZUS, pobyt w domu pomocy społecznej nie ma więc na celu zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, a jedynie całodobową opiekę. Co więcej, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłata zostaje ustalona w decyzji organu gminy kierującej daną osobę do tej placówki (art. 59 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. Ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są zaś w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W przypadku, gdy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi jego mieszkaniec, opłata nie może jednak być wyższa, niż 70% jego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Strona skarżąca zauważyła, że od chwili umieszczenia w DPS odpłatność za pobyt skarżącego ustalana była w taki właśnie sposób i opłacana z przyznanej mu renty wyjątkowej, tzn. z renty skarżącego M. B. uiszczano na rzecz domu pomocy społecznej 70% otrzymywanej renty, natomiast pozostałą część kosztów utrzymania w placówce pokrywała gmina.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie polega zatem na prawdzie konstatacja organu, jakoby pobyt w domu pomocy społecznej zapewniał ubezpieczonemu niezbędne środki utrzymania, skoro on sam pobyt ten finansował na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej (do wysokości 70% renty). Jednocześnie, strona skarżąca podniosła, iż poza kosztami pobytu, na które składają się koszty noclegów, wyżywienia i opieki, w tym opieki lekarskiej, a także środków higieny osobistej, na skarżącym spoczywa również obowiązek finansowania zakupu lekarstw i odzieży (którą skarżący często niszczy nieświadomie ze względu na rodzaj schorzenia). Strona skarżąca wskazała, że na zakupy te zużywana była reszta pozostałych w dyspozycji skarżącego środków finansowych. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że nie ma racji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, twierdząc, iż w związku z pobytem w domu pomocy społecznej po stronie ubezpieczonego doszło do ustania jednego z ustawowych kryteriów prawa do renty w drodze wyjątku, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Strona skarżąca uznała, iż pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach odpłatności, określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie może być bowiem utożsamiany z posiadaniem przez ubezpieczonego (zapewnieniem mu) niezbędnych środków utrzymania, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że bez wpływu na powyższy pogląd pozostawać musi także fakt, iż po wstrzymaniu wypłaty spornego świadczenia koszt pobytu ubezpieczonego w domu pomocy społecznej pokrywała gmina, albowiem zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, tzn. mieszkańca domu, jego bliskich oraz osób niewymienionych w ust. 2, które mogą wnosić opłatę za pobyt, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jednakże gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w skardze, organ wskazał, że rozumie trudną sytuację zdrowotną skarżącego. Tym niemniej, organ podkreślił, że wydane przez Prezesa ZUS decyzje w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obowiązujących przepisach, a nie dowolnej ocenie przedstawionych faktów, zaś faktem jest, że okoliczności sprawy, co do posiadania przez zainteresowanego niezbędnych środków utrzymania zmieniły się w takim stopniu, że miało to wpływ na ocenę organu co do spełniania przez skarżącego wymaganych przepisami ustawy przesłanek do nabycia w drodze wyjątku prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Na tej podstawie organ uznał, że przesłanka ta nie zachodziła, co wyjaśniono w treści decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów niepodjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeanalizowania całego materiału dowodowego w sprawie, Prezes ZUS stwierdził, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócono się do Domu Opieki Społecznej w Z. o udzielenie informacji, kto pokrywa koszty utrzymania skarżącego M. B. i w świetle odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ miał niezbędną wiedzę co do stanu faktycznego, który podlegał następnie jego ocenie.

Prezes ZUS zauważył, że ustawodawca w art. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, upoważnił organ do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku na zasadzie uznania administracyjnego. Prezes ZUS uznał jednak, że nie podjął decyzji w sposób dowolny, ale po dokonanej ocenie i wynikającej z niej konkluzji, że w sprawie nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania.

Zdaniem organu, obiektywne kryterium oceny braku niezbędnych środków utrzymania, wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powinno być ściśle powiązanie z wysokością świadczeń przysługujących z systemu ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji, zdaniem organu, jeżeli w toku postępowania organ stwierdza, że osoba wnioskująca o świadczenie w drodze wyjątku otrzymuje z systemu opieki społecznej niemal trzykrotnie wyższe świadczenie od najniższych świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych (od dnia [...] marca 2018 r. emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renta rodzinna wynoszą 1029,80 złotych brutto), to proporcja ta musi wpływać na ocenę organu, któremu w tej sytuacji nie można stawiać zarzutu błędu w odróżnianiu obiektywnego pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" od innych potrzeb zainteresowanego, których nie cechuje jednak obiektywna niezbędność, i które zaspokoić ma właśnie świadczenie o charakterze socjalnym. Organ podkreślił, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest jednak świadczeniem o charakterze socjalnym, roszczeniowym, co wskazano w zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Prezes ZUS stwierdził, że w jego ocenie zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. jest prawidłowa pod względem formalnym oraz merytorycznym, a także odpowiada przepisom prawa procesowego oraz materialnego, w tym w szczególności art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co stanowi podstawę dla wniosku o oddalenie wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. B., reprezentowanego przez jego opiekuna prawnego - matkę L. B., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmawiając przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, nie zawarł w treści swojego rozstrzygnięcia wyraźnego uzasadnienia, z którego wynikałoby, dlaczego uznał, że skoro skarżący M. B. przebywa obecnie w Domu Pomocy Społecznej w Z., to ma tym samym "zapewnione niezbędne środki utrzymania", a w konsekwencji - nie wyjaśnił dostatecznie jasno, dlaczego strona skarżąca nie spełnia wspomnianej przesłanki, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że przyjmując, iż fakt przebywania w DPS w Z. świadczy o posiadaniu przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS nie dokonał jakiejkolwiek analizy tej przesłanki również w odniesieniu się do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji administracyjnej, na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Tymczasem, uznać należy, iż nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a następnie wydając sporną decyzję administracyjną, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia w drodze wyjątku.

Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, iż w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).

W tej sytuacji, uznać należy, iż Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07).

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. W tej sytuacji, brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy.

Nie ulega również wątpliwości, że powyższe świadczenie w żadnym razie nie może być traktowane, jako świadczenie o charakterze stricte socjalnym, albowiem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet w sytuacji, gdy owe potrzeby rzeczywiście są uzasadnione.

Warto zauważyć, że wskazane wyżej potrzeby mogą jak najbardziej uzasadniać ewentualne ubieganie się przez stronę skarżącą o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej, czy też o przyznanie innych form pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku, lecz nie mogą one stanowić wyłącznej podstawy do przyznania spornego świadczenie w drodze wyjątku, który przewidziany został przez ustawodawcę w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sporne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. zostało oparte na uznaniu przez Prezesa ZUS, że skarżący z uwagi na fakt przebywania w Domu Pomocy Społecznej w Z., nie spełnia jednego z ustawowych kryteriów prawa do świadczenia w drodze wyjątku, albowiem ma zapewnione całodobowe utrzymanie, za które uważane jest umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Otóż, rzeczywiście jedną z ważnych przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jest wykazanie braku "niezbędnych środków utrzymania". Jednocześnie, co do zasady, przyjmuje się, że ocena braku niezbędnych środków utrzymania powinna być dokonywana w odniesieniu do minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej, zaś kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca, przy czym wskazuje się, iż w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (por. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo zarówno NSA, jak i WSA w Warszawie). Ważne jest również to, iż brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka prawa do ubiegania się o świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, musi być oceniany indywidualnie, a ocena niezbędności powinna być dokonywana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, LEX nr 83733).

Zdaniem Sądu, ograniczając swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowania nad wyraz lakonicznej w swej treści tezy, iż przebywanie w domu pomocy społecznej świadczy o tym, iż skarżący wnioskodawca ma "zapewnione niezbędne środki utrzymania", w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes ZUS nie tylko nie wyjaśnił zasadności przyjętego stanowiska, ale również całkowicie zignorował w swych rozważaniach dotyczących oceny spełniania ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia regulacji prawnych wyrażonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Tymczasem, warto zauważyć, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując w tym celu własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 58 ust. 1 u.p.s., dom pomocy społecznej zapewnia całodobową opiekę mieszkańcom oraz zaspokaja ich niezbędne potrzeby bytowe i społeczne.

Istotne jest przy tym również to, że - w świetle art. 61 ust. 1 cyt. ustawy - pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, zaś obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Warto zauważyć, że w przypadku, gdy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi jego mieszkaniec, opłata nie może jednak być wyższa, niż 70% jego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

W ocenie Sądu, istotne jest również to, że w przypadku niewywiązywania się wskazanych wyżej osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Niemniej, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (vide: art.61 ustawy o pomocy społecznej).

Warto również wskazać, że w światle postanowień art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W tej sytuacji, wydaje się wątpliwa, a przynajmniej - niedostatecznie wyjaśniona w treści decyzji - teza Prezesa ZUS, jakoby pobyt w domu pomocy społecznej miał na celu zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, nie zaś jedynie całodobową opiekę.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie sposób pominąć również wyjaśnień samej strony skarżącej, która wyraźnie zwracała uwagę na fakt, że od chwili umieszczenia skarżącego w DPS odpłatność za pobyt skarżącego opłacana była z przyznanej mu dotychczas renty w drodze wyjątku (a więc z renty skarżącego uiszczano na rzecz domu pomocy społecznej 70% otrzymywanej renty, natomiast pozostałą część kosztów utrzymania w placówce pokrywała gmina).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ powinien jednoznacznie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że pobyt w domu pomocy społecznej zapewniał skarżącemu niezbędne środki utrzymania, skoro sam skarżący pobyt ten finansował na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej (do wysokości 70% renty).

Jednocześnie, Sąd uznał, że skoro Prezes ZUS przyjął, iż w związku z pobytem w domu pomocy społecznej po stronie skarżącego doszło do ustania jednego z ustawowych kryteriów prawa do renty w drodze wyjątku, tj. braku niezbędnych środków utrzymania, winien dokładnie wyjaśnić, na czym opiera przekonanie, iż pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach odpłatności, określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, utożsamiać należy z posiadaniem przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tym bardziej, jeśli zważy się fakt, iż strona skarżąca podniosła, że poza kosztami pobytu w DPS, na które składają się koszty noclegów, wyżywienia i opieki, w tym opieki lekarskiej, a także środków higieny osobistej, na skarżącym spoczywa również obowiązek finansowania zakupu lekarstw i odzieży.

Warto ponadto wskazać, że skoro przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od nieskorzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ brak w nim takiej regulacji, to tym bardziej Prezes ZUS winien dokładnie wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, dlaczego przyjął jednak, iż korzystanie przez osobę ubiegającą się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ze świadczeń pomocy społecznej stanowi przesłankę do odmowy przyznania renty w drodze wyjątku.

Tym bardziej wymaga to wyjaśnienia, jeśli zauważy się również fakt, iż strona skarżąca wyraźnie wskazywała, że przyznanie jednej z form pomocy społecznej (w tym przypadku umieszczenia w DPS i ponoszenia kosztu pobytu) nie może stanowić przesłanki pozbawienia uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku, gdyż - jak słusznie podniósł skarżący - świadczenia z pomocy społecznej oraz świadczenia z ubezpieczenia społecznego nie mają charakteru zamiennego, a przyznawanie tych pierwszych następuje w ostatniej kolejności.

Nie ulega wątpliwości, że Sąd ograniczony jest do oceny prawidłowości zastosowania przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd na tym etapie chce wyraźnie wskazać, iż nie przesądza w żaden sposób, iż skarżący spełnia wszystkie (kumulatywnie) przesłanki niezbędne do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Niemniej, Sąd uznał, że organ przeprowadził nieprawidłowo postępowanie w tej sprawie, albowiem - wbrew zasadom określonym w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - nie wyjaśnił jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego przyjął, iż ustalone okoliczności faktyczne związane z pobytem skarżącego w DPS w Z. nie dają stronie prawa do wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 83 powołanej wyżej ustawy, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

W niniejszej sprawie, Prezes ZUS, wydając sporną decyzję, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a..

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę Sądu, co do wymogów należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.