Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 772/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1111/04 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz adwokata S. L. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

I OSK 772/06

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2005 r., I SA/Wa 1111/04 oddalił skargę S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej jako działki nr 537/4 o powierzchni 0,6948 ha i nr 537/6 o powierzchni 1,2178 ha, ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w wysokości 95.938,00 zł i zobowiązaniu właścicieli do wydania przedmiotowej części nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia im decyzji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że decyzją Wojewody [...] z dnia 25 lipca 1996 r. ustalono lokalizację autostrady A-2 i opisana na wstępie część nieruchomości została przeznaczona pod pas drogowy autostrady. W związku z tym, że starania zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu, na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Swoją decyzją Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowych działek ustalając za nie jednocześnie odszkodowanie. W odwołaniu od tej decyzji właściciel nieruchomości S. T. oświadczył, iż nie zgadza się na dokonanie wywłaszczenia, a jedynie na sprzedaż gruntu oraz zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podniósł, iż sposób określania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy autostrady został uregulowany w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie, z którym - wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi (art. 18 ust. 2). Odszkodowanie w sprawie zostało ustalone prawidłowo na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość przedmiotowej części nieruchomości, stosownie do powołanego przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Subiektywne przekonanie odwołującego się i jego twierdzenie, iż wskazana w operacie wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Tym bardziej, że S. T. nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego ani też innego dowodu dyskwalifikującego operat szacunkowy wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której - nawiązując do swoich poprzednich skarg odnoszących się do decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - twierdził, że przedmiotowa decyzja ma na celu przymusowe jego "wyrzucenie" jako właściciela, aby "go okraść z własności".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie zauważając, że treść skargi stanowi jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny oddalając skargę zważył, iż choć zaskarżenie dotyczyło całości decyzji tj. zarówno kwestii wywłaszczenia jak i odszkodowania, stanowisko skarżącego sprowadzające się do akceptacji zbycia przedmiotowego gruntu w trybie umowy oraz żądanie by wysokość odszkodowania za jego 1 m2 wynosiła 10 zł, świadczy o tym, że w istocie rzeczy problem związany z orzeczonym wywłaszczeniem sprowadzał się do wysokości ustalonego odszkodowania.

Jak wynika z akt sprawy szacowania nieruchomości dokonywał rzeczoznawca majątkowy. Operat został sporządzony dniu 31 maja 2003 r. i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa - ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a także w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Przed wydaniem decyzji przez Wojewodę rzeczoznawca w dniu 14 października 2003 r. wypowiedział się w kwestii aktualności wyceny wykonanej w maju 2003 r. przez jej podtrzymanie jako nadal aktualnej. Wywłaszczenie następowało w oparciu o istniejącą decyzję lokalizacyjną wydaną w związku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 172/94 Radą Miasta i Gminy [...] z dnia 24 maja 1994 r, który przedmiotowy teren przeznaczał pod budowę autostrady. Zgodnie z przepisem § 37 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Oznacza to, że wyceniając określony grunt, na którym ma być zlokalizowana droga publiczna - jako materiał porównawczy stosuje nie ceny wszystkich gruntów sprzedawanych w okolicy, ale ceny gruntów sprzedanych z przeznaczeniem pod budowę dróg. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że skarżący jedynie kwestionował przyjętą przez biegłą ds. wyceny nieruchomości wysokość odszkodowania, natomiast nie domagał się przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z opinii innego rzeczoznawcy ani też sam nie przedstawił żadnego, innego, miarodajnego dowodu. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i brak jest podstaw do kwestionowania jej legalności.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Jak podniesiono w uzasadnieniu wysokość odszkodowania należnego skarżącemu za wywłaszczone działki, będące przedmiotem niniejszej sprawy ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2003 r. na kwotę 95.938,- zł (czyli ok. 5 zł./m2). Zdaniem skarżącego operat ten został sporządzony nierzetelnie, z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania ustalana jest w oparciu o wartość rynkową gruntu. Ust. 2 tego artykułu oraz art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować zasady wyceny przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 151 ust. 1 tej ustawy wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem, że strony nie były od siebie zależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy jak również upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania ceny. Sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca wymienił kilkanaście transakcji działek nabywanych wyłącznie pod budowę autostrady, twierdząc, że stanowią one właściwy materiał porównawczy dla oceny wartości rynkowej działek skarżącego. Zdaniem skarżącego tak nie jest z kilku względów. W przypadku nabywania działek pod budowę autostrady (co, do której uprzednio wydano już decyzję lokalizacyjną) nie ma mowy o tym, by strona wywłaszczana nie była w sytuacji przymusowej i miała jakąkolwiek możliwość swobodnego negocjowania ceny, nie mówiąc już o stanowczym zamiarze zawarcia umowy. Strona sprzedająca wie, że autostrada nie zostanie przesunięta, a działki - o ile nie nabyte w drodze cywilnoprawnej - będą wywłaszczone. Nie ma więc wyboru, czy chce dokonać transakcji. Nie ma też żadnej możliwości negocjacji z innym, potencjalnymi nabywcami celem ustalenia ceny rynkowej. Co więcej - nabywcą wszystkich nieruchomości wymienionych w ujęciu porównawczym jest ten sam podmiot. Mamy tu więc do czynienia raczej z narzucaniem przez stronę silniejszą ustalonych w budżecie stawek, a nie jakimkolwiek przejawem działania wolnego rynku. Podobne zarzuty można odnieść o wywłaszczania nieruchomości na inne cele drogowe. Skarżący wielokrotnie podkreślał, a organy prowadzące sprawę nie kwestionowały, że ceny innych nieruchomości, położonych po sąsiedzku, ale poza terenem budowy autostrady, są znacznie wyższe. W roku 2003 skarżący godził się na sprzedaż działek po cenie 10 zł/m2, chociaż już wtedy uważał tę cenę za rażąco niską. Od tego czasu ceny wzrosły, co najmniej dwukrotnie, tak więc skarżący żąda obecnie, co najmniej 20 zł za metr kwadratowy działki. Skarżący na każdym etapie postępowania administracyjnego kwestionował wysokość wyceny gruntu, powołując się przy tym na okoliczność, ze grunty nabywane na inny cel niż autostrada osiągają wyższe ceny. Kwestionował więc użycie w ujęciu porównawczym transakcji dot. inwestycji drogowych, ponieważ nie uznawał ich za mające przymioty rynkowe. Tak należy rozumieć stanowisko prezentowane konsekwentnie przez skarżącego. Z braku wiedzy prawniczej nie powołał on stosownych przepisów ustawy, ale nie musiał. Na podst. art. 6 - 9 k.p.a. to organ administracji jest zobowiązany do wszechstronnego rozważenia sprawy w oparciu o przepisy prawa. W tym zakresie nieporadność skarżącego nie mogła powodować niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć. Skarżący wprawdzie literalnie nie żądał sporządzenia innego operatu szacunkowego, ale wyraźnie kwestionował rzetelność wyceny sporządzonej na zlecenie organu administracji. Oczekiwał więc, że wysokość odszkodowania zostanie ustalona przez niezależnego biegłego. Wydaje się, że wniosek o powołanie biegłego w oczywisty sposób wynika z pism skarżącego. Sąd jednak nie dopatrzył się takiego wniosku, jak również istotnych braków istniejącego w sprawie operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego naruszył tym art. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Nie dopatrzył się też naruszenia przez organy administracji tych przepisów oraz art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie spełnia wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia przez przepisy p.p.s.a. Została ona oparta o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono również Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603) jest niezasadny. Przepis powyższy nie był bowiem ani podstawą wydania decyzji tak przez organ I jak i II instancji ani też podstawą sporządzenia operatu szacunkowego z 31 maja 2003 r. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tytuł ustawy zmieniony ustawą z dnia 18.10.2006 r.) zawiera postanowienia szczególne (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jej obecnym brzemieniu istotnie nakazuje do ustalania wartości nieruchomości stosować odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże powyższe brzmienie przepisu zostało wprowadzone dopiero ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 220, poz. 1601). W chwili zatem podjęcia zaskarżonej decyzji przez Ministra Infrastruktury tj. w dniu 30 kwietnia 2004 r. przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewidywał do ustalania wartości nieruchomości odpowiedniego zastosowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć jednak należy, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakazywał w sprawach nieuregulowanych stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej art 151 ust. 1 określa, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu określonych dalej przesłanek. Jednak przepis art. 159 tej ustawy zawierał upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i tryby sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Przepis § 37 ust. 1 tego rozporządzenia nakazuje przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, "przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele". Tak więc ceny transakcyjne, o których stanowi art. 151 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne obejmują wyłącznie ceny transakcyjne uzyskiwane na cele związane z drogami publicznymi. Tym samym zarzut skarżącego, iż przy podejmowaniu decyzji Minister Infrastruktury naruszył zasady wyceny nieruchomości określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny.

Jak wynika z akt sprawy, w jej przebiegu skarżący kwestionował wysokość przyznanego mu odszkodowania, niezgadzając się z wartością nieruchomości ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, skarżący nie zgłosił jednak formalnego wniosku w trybie art. 78 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii biegłego a organy nie mogły takiego wniosku domniemywać. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie przedstawił alternatywnej opinii, operatu szacunkowego, który podważyłby wycenę nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, który stał się podstawą określenia wysokości odszkodowania, organy administracji prawidłowo oparły się o sporządzony dla potrzeb sprawy operat szacunkowy. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest nieuzasadniony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).