Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1514/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust 1 pkt 1 art. 35 ust 3- 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia z [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...][...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Inwestor przedstawił poprawiony projekt, jednak nie uzupełnił go w sposób wskazany w postanowieniu. W takiej sytuacji w ocenie Wojewody należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o. w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") nakłada na organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek zbadania m.in. zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; zwanej dalej "u.u.i.ś."). Obowiązkiem organów jest zatem dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.u.i.ś.. W przypadku inwestycji dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikacji tej dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej "rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r."), przy czym dla odpowiedniej oceny czy inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Konieczność ustalenia czy, przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko powoduje, że niezbędne jest jednoznaczne określenie w dokumentacji projektowej równoważnej mocy promieniowania izotropowego nie tylko dla poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej, ale również rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Ponadto, jeżeli anteny zostały wyposażone w mechanizmy pozwalające na automatyczną zmianę ich pochylenia, a co za tym zmiany kierunku wiązki promieniowania, to niezbędne jest dokonanie ustaleń od minimalnego do maksymalnego pochylenia, w celu sprawdzenia od jakiej wysokości terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie ich promieniowania.

Jak wskazał Sąd I instancji Inwestor pomimo wezwania w trybie art. 35 ust. 1 p.b. nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, co skutkowało również brakiem możliwości zbadania, czy stacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedli [...],[...] i [...] w [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2002 r. Nr XLIII/312/02 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 113 z 2002 r. poz. 2477). Inwestycja usytuowana jest na terenie, który plan przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod funkcje usługowe i handlowe (symbol MN/U). W § 3 planu ustawodawca miejscowy wprost zakazał wznoszenia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Co do symbolu MN w § 6 planu m.in. dopuścił lokalizację funkcji usługowych w formie obiektów wydzielonych lub wbudowanych w parterach budynków, których oddziaływanie na środowisko nie wykracza poza teren, do którego prowadzący przedsięwzięcie ma tytuł prawny, ustalił też maksymalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Natomiast w § 8 planu dla terenu o symbol U przewidziano funkcje usługowe i handlowe, jednak pod warunkiem, że eksploatacja instalacji lub urządzeń o funkcji usługowej nie powinna powodować pogorszenia jakości środowiska poza obszarem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny; a w projekcie zagospodarowania działki zostanie wykazane, że działka budowlana jest odpowiednia dla lokalizacji wybranej funkcji pod względem położenia, wielkości, dojazdu i uzbrojenia terenu oraz maksymalna wysokość zabudowy wyniesie 3 kondygnacje. Do projektu budowlanego inwestor dołączył opracowania pn. kwalifikacja przedsięwzięcia budowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej [...] " oraz "Analizę środowiskową przedsięwzięcia budowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej [...]", na podstawie których nie można jednoznacznie ustalić, czy planowana stacja nie jest zaliczana do przedsięwzięć, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz że nie będzie oddziaływać na środowisko poza terenem, do którego skarżąca ma tytuł prawny, jak również nie pogorszy jakości środowiska poza tym obszarem.

W kwalifikacji przedsięwzięcia podano, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 6443 W, co w kontekście § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nakłada na inwestora obowiązek wykazania, czy w obszarze 200 m od środka elektrycznego anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W "Kwalifikacji" na rysunku nr 3 wyrysowano osie głównych wiązek promieniowania dla tiltu 5°(podanego jako zakres maksymalnego wychylenia) i podanoano, że w odległości 200 m od środka elektrycznego anteny na azymucie 55° oś ta znajduje się na wysokości 9,1 m, a na azymutach 180° i 300° osie te przebiegają na wysokości 10,6 m. Niemniej, nie zostało wyjaśnione, która linia pokazuje poziom terenu przy antenie, a która zróżnicowany poziom terenu w otoczeniu stacji. Nie wiadomo zatem od jakiego poziomu obliczono wysokości osi głównych wiązek promieniowania, a także wysokości budynków. Zważywszy, że na str.4 .Analizy" podano, że poziom terenu |wznosi się maksymalnie 1,5 m, a na rysunku nr 3 nie pokazano istniejącego ukształtowania terenu w otoczeniu stacji. W ocenie Sądu powyższe dane pozwalają stwierdzić, że na obszarze 200 m od anten może powstać nowa zabudowa o wysokości większej niż deklarowane przez inwestora wysokości osi głównych wiązek promieniowania 9,1 i 10,6 m, biorąc pod uwagę trzykondygnacyjną wysokość zabudowy przewidzianą w planie oraz wymagane wysokości pomieszczeń wymienione w § 72 ust. 1 i 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) tj. od 2,5 do 3,3 m. Nie można również pominąć, że na str. 23 projektu budowlanego wskazuje się, że wysokość istniejącej zabudowy wynosi 4,5 kondygnacji tj. ok 14 m. Pogorszenie jakości środowiska nie będzie zatem ograniczało się do działki ew. nr 91, do której inwestor posiada tytuł prawny, co jest niezbędnym warunkiem planu (§ 6 i § 8).

W dokumentacji projektowej brak również jakiejkolwiek informacji co do ewentualnego kumulowania promieniowania elektromagnetycznego z planowanej stacji bazowej z promieniowaniem emitowanym przez inne instalacje i urządzenia w okolicy. W projekcie budowlanym nie podano sposobu wykonania szaf sterowniczych, o których mowa we wniosku o pozwolenie na budowę. Brak szczegółowych wyjaśnień w powyższym zakresie świadczy o niewykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji , skoro w piśmie z dnia 4 października 2016 r. jedynie skorygowano wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie wysokości masztu na: 18,9 m i to również nie na wszystkich rysunkach projektu i powołano się na "Analizę" i Kwalifikację".

Dlatego w ocenie Sądu I instancji negatywny wynik ustaleń organu architektoniczno-budowlanego co do prawidłowości projektu budowlanego nie pozwalał na wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Inwestor nie podał wszystkich wymaganych parametrów inwestycji i w konsekwencji projekt nie poddaje się ocenie, czy jest zgodny z zapisami miejscowego planu, czy też inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 880) bowiem lokalizacja inwestycja w przedmiotowej narusza ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji organ nie był zobowiązany do ponownego wzywania Inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Wprawdzie nie można wykluczać, że po wykonaniu obowiązku usunięcia określonych naruszeń powstanie konieczność wezwania strony do usunięcia kolejnych naruszeń, które ujawniają się dopiero w związku z wykonaniem przez nią nałożonego wcześniej obowiązku, jednak w rozpatrywanej sprawie organ w sposób wyczerpujący opisał braki projektu i zakres niezbędny do jego uzupełnienia.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, 7, 8,11, oraz 107 § 1 i 3 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

a) niedostrzeżenia błędnego zastosowania przez organy obu instancji w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z jednoczesnym niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy wobec pozbawionej podstaw prawnych odmowy udzielenia pozwolenia na budowy, jako że planowane przez skarżącą kasacyjnie roboty budowlane nie naruszają właściwie zinterpretowanych i zastosowanych postanowień § 3 ust. 2, § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2002 r. Nr XLIII/312/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...],[...] i [...] w [...];

b) naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a, poprzez niedostrzeżenie niedziałania Wojewody [...] w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

c) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: brak dostatecznego i całościowego wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, iż lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej jest dozwolona wyłącznie pod warunkiem zamknięcia jej oddziaływania w granicach działki, na której jest lokalizowana, jak również że objęta wnioskiem inwestycja w fazie jej eksploatacji spowoduje pogorszenie pogorszenia jakości środowiska poza obszarem, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny, pomimo iż:

- zaakceptowane przez sąd I instancji zastosowanie § 3 ust. 2, § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP pomija konieczność dokonywania wykładni postanowień MPZP z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.; zwanej dalej "u.w.r.u."), co wskazuje na konieczność pominięcia ww. postanowienia MPZP w odniesieniu do inwestycji objętej wnioskiem skarżącej kasacyjnie;

- oznaczałoby to konieczność zastosowania zaproponowanego przez Sąd I instancji wymogu nabycia przez skarżąca kasacyjnie praw do wszelkich nieruchomości, na terenie których wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych, bez dokonania analizy takiego podejścia z uwzględnieniem przepisów art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska definiującej pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, a przede wszystkim jednak bez wyznaczenia granicy prawa własności nieruchomości do powierzchni nad poziomem nieruchomości, zgodnego z art. 143 k.c.;

- oznaczałoby to konieczność uwzględnienia w lokalizowaniu inwestycji wskazanej w art. 46 ust. 1 u.w.r.u. ograniczenia przyjętego w sposób całkowicie nierelewantny

- w zakresie postawienia zarzutu rzekomego pogarszania przez pracę stacji bazowej [...] standardów środowiska, w ogóle sąd I instancji nie podał uzasadnienia, a zarzut ten jest całkowicie sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jako że stacja bazowa spełniać będzie wszelkie wymogi z zakresu ochrony środowiska, a jej uruchomienie jest obligatoryjnie poprzedzone koniecznością wykonania pomiarów przekazywanych do organów wskazanych w art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz dokonaniem zgłoszenia emisji, wobec którego organ ochrony środowiska ma prawo zgłoszenia sprzeciwu;

- w zakresie wskazania na sprzeczność inwestycji z § 3 ust. 2 MPZP jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności kwalifikacją i analizą środowiskową, z której wynika, iż nie jest to inwestycja przekraczająca limity wynikające z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b lub § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.;

d) naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia;

2. przepisów prawa materialnego, t.j.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 u.w.r.u. oraz § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie przez Sąd I instancji odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami MPZP oraz przepisami odrębnymi;

b). § 3 ust. 2 MPZP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie należy, w świetle powołanych przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy co innego wynika z kwalifikacji i analizy środowiskowej znajdującej się w aktach sprawy;

c) § 3 ust 2 MPZP w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 u.w.r.u poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż wprowadzony w ww. postanowieniu MPZP zakaz jest w ogóle dopuszczalny, podczas gdy uchwałodawca nie ma prawa formułowania takich zakazów, skoro ustawodawca co do zasady dopuszcza lokalizowanie inwestycji tam wskazanych, jedynie pod warunkiem uzyskania niezbędnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

d) § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 u.w.r.u. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie przez Sąd I instancji, że lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej jest dozwolona wyłącznie pod warunkiem zamknięcia jej oddziaływania w granicach działki, na której jest lokalizowana, chociaż nie wynika to z treści ww. postanowienia MPZP, a nadto taka interpretacja ww. postanowienia MPZP jest sprzeczna z u.w.r.u., jako że nie dopuszcza ona wprowadzania w MPZP zupełnie dowolnych "zakazów lub ograniczeń" w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w razie stwierdzenia przez organ takich postanowień MPZP, winien on bezpośrednio zastosować przepis art. 46 ust 2 u.w.r.u.

e) § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP w zw. z art. 143 k.c. oraz w zw. z art. 124 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego uznania, iż aby zrealizować inwestycję objęta wnioskiem skarżąca kasacyjnie winna nabyć prawa do wszelkich nieruchomości, na terenie których wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych, z jednoczesnym pominięciem, iż obszary tego oddziaływania zamykają się ponad nieruchomościami powyżej miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, co z rezultacie sprowadza się do wywiedzenia z § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP obowiązku nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego praw do przestrzeni położonych powyżej granicy, która wyznacza prawo własności zgodnie z art. 143 k.c.

f) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również biorąc pod uwagę przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo [m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2907/12, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 624/14] oraz wykładnię Najwyższej Izby Kontroli, Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Zdrowia, jego zastosowanie jest niezasadne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji skarżącej kasacyjnie;

g) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie interpretacji postanowień MPZP, w szczególności § 3 ust. 2, § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczących zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;

h) art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy — Prawo telekomunikacyjne poprzez niezastosowanie i w rezultacie uznanie przez Sąd I instancji, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym MPZP rozwoju sieci telekomunikacyjnych poprzez:

- zakaz realizacji inwestycji opisanych w § 3 ust 2 MPZP w ogóle, nawet gdyby możliwe było dla nich uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, co w sposób rażący narusza zakres władztwa planistycznego gminy, jako że w praktyce modyfikuje przepisu prawa powszechnie obowiązującego z zakresu ochrony środowiska;

- nałożenie obowiązku nabywania prawa do nieruchomości, ponad granicami których oddziałuje ona na środowisko w sposób ponadnormatywny, co jest nie tylko sprzeczne z art. 46 ust 1 i 2 u.w.r.u, ale nadto w rezultacie powodowałoby bezprawne i wykraczające poza niezbędne do realizacji celu wynikającego z konieczności ochrony środowiska, ograniczenie skarżącej kasacyjnie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, a przede wszystkim tych świadczących usługi przewodowe, z wykorzystaniem kanalizacji podziemnych oraz sieci przewodowych naziemnych;

- bezpodstawne wywiedzenie przez Sąd I instancji zarzutu, jakoby uruchomienie inwestycji objętej wnioskiem skarżącej kasacyjnie miało naruszyć § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP, co w świetle wymogów art. 122a i 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska warunkujących możliwość jej uruchomienia, jest całkowicie niemożliwe.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz utrzymanych nim w mocy decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Mając na uwadze zakres i sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że zasadniczo skarżąca kasacyjnie wskazać trzeba, że zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na próbie wykazania, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, iż planowana inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też już w tym miejscu zaznaczyć trzeba, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stanowiła niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę tą stanowiło niewywiązanie się przez Inwestora z nałożonego w trybie art. 35 ust. 3 p.b. obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego. Ta natomiast okoliczność w ocenie Sądu I instancji uniemożliwiała ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że niepodanie przez Inwestora wszystkich parametrów inwestycji nie pozwalało na ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołanie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji właściwych przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miało jedynie na celu wykazanie, dlaczego nieuzupełnienie przez Inwestora braków projektu, nie pozwala na dokonanie oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zatem Sąd I instancji nie mógł błędnie uznać, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro z uwagi na braki projektu, oceny takiej nie dokonał. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał również takiej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która prowadzić miała do konieczności nabycia przez inwestora praw do wszelkich nieruchomości, na terenie których wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych. Dlatego też jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro Sąd I instancji nie dokonywał oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie mógł również naruszyć art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż art. 46 ust. 2 u.w.r.u. nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., II OSK 1341/13; z dnia 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1508/17; z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że błędna była ocena Sądu I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zaliczyć do mogących zawsze znaczącą lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy co innego wynika z dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Po pierwsze jednoznacznie zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji nie przesądził o kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia, lecz wskazał, że wyraźnie wskazane braki projektu budowlanego, uniemożliwiały dokonanie wiążącej oceny w tym zakresie. Po drugie Sąd I instancji trafnie podzielił argumentację organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż braki projektu uniemożliwiają prawidłową kwalifikację przedmiotowego przedsięwzięcia. Z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wynika, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; moc promieniowania anten oraz emisja pola elektromagnetycznego przez anteny.

Istotne jest także ukierunkowanie anten (osi głównej wiązki promieniowania anteny) z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności. Dane te powinny wynikać z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, bowiem to projekt budowlany określa zakres inwestycji jaka może zostać legalnie zrealizowana. Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego obiektu są wiążące dla inwestora. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Wnikliwa analiza parametrów technicznych planowanego urządzenia rozstrzyga o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że braki i niejasności w przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie pozwalały na dokonanie wiążącej kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Autor skargi kasacyjnej okoliczności tej nie kwestionuje skupiając się na próbie wykazania sposobu oceny przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na otoczenie. Jednak również w tym zakresie stanowiska autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Systemowa wykładnia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości graniczne, uzasadniające przyjęcie poszczególnych wskazywanych w rozporządzeniu odległości od miejsc dostępnych dla ludności. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania pozwalającą na kwalifikowanie jej jako nieodziaływującą nawet potencjalnie znacząco na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się stworzy moc znacznie przekraczającą wartości graniczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18, z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18 z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stad też jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które starały się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności oceny analizy przedmiotowej inwestycji w kontekście ewentualnej oceny jej oddziaływania na środowisko.

W konsekwencji jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność. Kryteriami takiej oceny jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami ochrony środowiska. W razie dostrzeżenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. organ architektoniczno-budowlany nakłada na wnioskodawcę na mocy art. 35 ust. 3 p.b. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 4 p.b. przewiduje, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być skutkiem nieuzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu, gdy nieprawidłowości rzeczywiście istniały i miały źródło w materialnoprawych podstawach udzielenia pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji wskazanych w art. 35 ust. 1 p.b. W rozpoznawanej sprawie organ dostrzegł szereg braków w projekcie budowlanym i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wezwał Inwestora do ich usunięcia. W wyznaczonym terminie skarżąca kasacyjnie nie uzupełnił wszystkich braków. Mając natomiast na uwadze, iż skarżącej kasacyjnie nie udało się skutecznie zakwestionować oceny Sądu I instancji w zakresie ewentualnej konieczności oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji także okoliczności związanych z nieuzupełnienie wszystkich braków, organ zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.