Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1094/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 3 i 4, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 1, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1004/10 w sprawie ze skargi P. P. i J. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. P. i J. P. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. C.V.S.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. P. i J. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekając o klauzuli ochrony tymczasowej oraz kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Po rozpatrzeniu podania P. P. i J. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawo budowlane"), Starosta Poznański odmówił wnioskodawcom zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w G., gm. S. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w terminie do dnia 29 lipca 2010 r. W zakreślonym terminie wnioskodawcy nie wykonali obowiązku określonego w pkt 5 postanowienia, tj. nakazu doprowadzenia lokalizacji budynku mieszkalnego do zgodności z warunkiem określonym w pkt 3 ppkt 3.1 lit. a) decyzji o warunkach zabudowy lub przedłożenia decyzji dopuszczającej przyjętą lokalizację. W dołączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono bowiem dla projektowanego budynku mieszkalnego obowiązującą linię zabudowy w odległości 15,0 m od granicy ulicy z jednoczesną rezerwą pasa gruntu przeznaczonego na poszerzenie istniejącej ulicy. Natomiast projekt planu zagospodarowania działki zakładał lokalizację obiektu w odległości około 47 m od granicy ulicy. Organ podał też, że nie wykonano nakazu określonego w pkt 8 postanowienia, w zakresie projektowanej szerokości elewacji frontowej. W decyzji o warunkach zabudowy określono ją na maksymalnie 19,0 m, natomiast projektowany budynek miał posiadać szerokość elewacji 20,12 m.

W odwołaniu od w/w decyzji J. i P. P. zarzucili naruszenie przepisów § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, zwane dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") przez niewłaściwą wykładnię, oraz art. 80 k.p.a. przez dowolność w ocenie dowodów. W uzasadnieniu odwołujący podali m.in., że linia zabudowy w myśl powołanych przepisów to nieprzekraczalna granica terenu potencjalnych inwestycji, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy. Pojęcie elewacji należało w ich ocenie odnieść do ściany budynku od strony drogi publicznej, a mierzona w taki sposób nie przekroczyła 19 m.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyższego stopnia uznał, że szerokość elewacji frontowej przyjęta w projekcie budowlanym nie naruszała postanowień decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ pomiędzy skrajnymi krawędziami budynku wynosiła 16,5 m. Jednak projekt budowlany naruszał ustalenia w zakresie obowiązującej linii zabudowy, ponieważ przewidywał posadowienie budynku w odległości około 47 m od granicy ulicy, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy linię tę określono na 15 m, zatem linię przekroczono o około 32 m. Zgodnie natomiast z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Ściana budynku powinna w ocenie organu zostać zaprojektowana wzdłuż wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. i P. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc argumenty jak w odwołaniu w zakresie linii zabudowy.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

Uchylając wydane przez organy architektoniczno-budowlane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasadniczo każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Stosownie do przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał również, że pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" nie jest pojęciem ustawowym, lecz przepisów wykonawczych. Dlatego też należy je interpretować zgodnie z unormowaniami ustawy i z tego powodu nie było podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać bowiem w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie powoduje wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Natomiast organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, a na uwadze powinny mieć wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązkiem organów było rozważenie możliwości zabudowy działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiąca przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Brak analizy terenu pod tym kątem naruszał w ocenie Sądu zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.), a brak uzasadnienia przesłanek niemożliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 1 i in. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie kasatora wskazania Sądu pierwszej instancji co do możliwości zastosowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę przepisów § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. były błędne, ponieważ należało je uwzględniać na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej, Sąd zaakceptował stanowisko o wiążącym charakterze decyzji o warunkach zabudowy dla organów architektoniczno-budowlanych, co świadczy, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, o wewnętrznej sprzeczności uzasadniania wyroku. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się, więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.

Przedmiotem oceny legalności była ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły normy zawarte w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Sąd stwierdził, że stosownie do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy, na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1, z zastrzeżeniami w § 2-3). Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie powoduje wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Natomiast organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, a na uwadze powinny mieć wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia, obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych jest przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 z późn. zm.- zwanej dalej "ustawa Prawo budowlane"), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 34 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu winien zostać sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (ust. 3 pkt 1). Z kolei projekt architektoniczno-budowlany powinien określać funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia.

W świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Organ posiada kompetencje do sprawdzania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jednak kontrola w tym zakresie ogranicza się tylko do projektu zagospodarowania działki (pkt 2).

Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zaznaczyć należy, że postanowienia warunków zabudowy mogą zawierać także przepisy techniczno-budowlane, dopełniające w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, z którymi to przepisami - w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane - organ obowiązany jest porównać projekt budowlany celem przesądzenia o zgodności tego projektu z prawem.

Zgodnie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. W tym zakresie norma zawarta ww. przepisie nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, LEX 1145619).

Organy rozstrzygające sprawę, argumentując decyzję od odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdziły, że budynek mieszkalny jest niezgodny z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w zakresie znacznego odstępstwa od ustalonej obowiązującej linii zabudowy. W dołączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono bowiem dla projektowanego budynku mieszkalnego obowiązującą linię zabudowy w odległości 15,0 m od granicy ulicy z jednoczesną rezerwą pasa gruntu przeznaczonego na poszerzenie istniejącej ulicy. Natomiast projekt planu zagospodarowania działki zakładał lokalizację obiektu w odległości około 47 m od granicy ulicy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, ocena zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki powinna, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zostać dokonana zasadniczo w kontekście postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. To postanowienia zawarte w tej decyzji i załącznikach do niej, także te dotyczące "obowiązującej linii zabudowy", jak również możliwych rozwiązań architektonicznych oraz konstrukcyjnych, mają dla organu architektoniczno-budowlanego charakter bezwzględnie wiążący.

Jednoznaczne określenie linii zabudowy jest niezwykle istotne nie tylko ze względu na wymogi prawa, ale również dla osób przygotowujących później projekt budowlany i plan zagospodarowania działki. Do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją od granic nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07, [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Aadministracyjnych). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy mają zatem znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Jeżeli zostaną spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Jednocześnie wskazać należy na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale tylko w ściśle ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji.

Norma zawarta w przepisie art. 55 u.p.z.p., jednoznacznie wskazuje, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przepis ten nie tylko rodzi obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tę decyzję może on projektować obiekt budowlany, jego funkcje oraz zagospodarowanie terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może natomiast zmieniać tych warunków. Prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie wolno mu tego badać. Organ architektoniczno-budowlany nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 462).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz ww. przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jednakże przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia zasady i normy planistyczne, zawarte w u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić właściwej przedmiotowo podstawy normatywnej w procesie weryfikacji legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczącego interpretacji § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wadliwie przyjął, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotezie tej normy prawnej, jak i stosując tę wykładnię błędnie odczytał jej dyspozycję. Wskazania Sądu nie mają właściwych podstaw normatywnych, aby odnosić się do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Trzeba mieć także na uwadze, że określenie sposobu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, należy do właściwości wójta/burmistrza/prezydenta miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), zaś organem II instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze.

W tej sytuacji za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie niespójne, brakuje klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej i dokładnych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania, co do dalszego postępowania muszą bowiem spełniać ogólnie przyjęte wymagania metodologicznej poprawności, cechować się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. Muszą one być wykonalne w sensie możliwości wypełnienia przez właściwy organ, sformułowanych pod jego adresem i mieszczących się w granicach przysługujących mu kompetencji, zaleceń (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2591/10, LEX nr 1170771).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji kierując się przedstawioną oceną prawną.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o postanowienia art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego s. WSA R. Sawuły do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2012 r. II OSK 1094/11

Wyrokiem z 16 lutego 2011 r. IV SA/Po 1004/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P.P. i J.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwana: "Upzp"), art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej zwana: "uPb") w zw. z § 1 i in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, dalej zwane jako: "rozporządzenie MI z 2003"). Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną, dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a w konsekwencji uchylił wyrok Sądu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Do wyroku tego zgłosiłem na zasadzie art. 137 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) zdanie odrębne, albowiem nie podzielam go z następujących powodów:

Istotą sprawy poddanej kontroli WSA w Poznaniu, jako Sądu I instancji, w moim przekonaniu było dokonanie oceny legalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego, utrzymującego w mocy decyzję Starosty Poznańskiego o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy organy te dokonywały oceny zgodności przedłożonego przez inwestorów projektu zagospodarowania działki z ustaleniami uzyskanej przez nich uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z materiału aktowego sprawy wyłącznym powodem, dla którego Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, było przekonanie, że projekt zagospodarowania działki pozostaje w sprzeczności z ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W tej z kolei decyzji wyznaczono bowiem dla projektowanego budynku mieszkalnego tzw. obowiązującą linię zabudowy w odległości 15,0 m od granicy drogi publicznej z jednoczesną rezerwą pasa gruntu przeznaczonego na poszerzenie istniejącej ulicy. Natomiast projekt planu zagospodarowania działki zakładał lokalizację budynku mieszkalnego w odległości około 47 m od granicy ulicy. W ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej wobec wynikającej z art. 55 Upzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Upb zasady związania organów administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o warunkach zabudowy, uzasadniona była w tym przypadku odmowa udzielenie pozwolenia na budowę.

Uchylając wydane przez organy architektoniczno-budowlane decyzje WSA w Poznaniu wyeksponował wynikającą z art. 6 ust. 2 Upzp regulację, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poddając następnie analizie przepisy rozporządzenia MI z 2003 Sąd I instancji opowiedział się za tym, aby użyte w cyt. akcie pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" interpretować zgodnie z unormowaniami Upzp. W przekonaniu WSA w Poznaniu linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI 2003 określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, budynki mogą pozostawać bowiem w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznaczać ma zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie powoduje wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Podkreślając brak nakazu przyjmowania przez organy automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela, w ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organów było rozważenie możliwości zabudowy działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiąca przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Brak analizy terenu pod tym kątem naruszał w ocenie Sądu zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K.p.a.), a brak uzasadnienia przesłanek niemożliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 stanowić miał o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Te okoliczności doprowadziły WSA w Poznaniu do przekonania o wadliwości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uwzględniając skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uzasadnieniu swego wyroku z 11.10.2012 r. II OSK 1094/11 w pierwszej kolejności uznał, że doszło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Przywołana w uzasadnieniu wyroku NSA analiza przepisów Upzp i uPb w moim przekonaniu wskazuje, że w istocie nie można takiego zarzutu wyrokowi Sądu I instancji skutecznie postawić. Art. 55 Upzp stanowi, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę". Niesporne jest, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Upzp przepis art. 55 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Następstwem jest to, że wniosek o pozwolenie na budowę musi być złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 4 pkt 1 uPb), do wniosku należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy (art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb). Dalszą konsekwencja wspomnianej konstrukcji jest i to, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, oczywiście w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Na ten zresztą przepis powołał się w uzasadnieniu swego wyroku Sąd I instancji. Innymi słowy, organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oceniając zgodność projektu z ustaleniami wydanej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy, siłą rzeczy wypowiada się o sposobie rozumienia treści tej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Poznaniu do sygn. IV SA/Po 1004/10. Węzłowym zagadnieniem było dokonanie oceny prawidłowości odkodowania pojęcia "obowiązująca linia zabudowy" ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy, jaką zaprezentowały na użytek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro organy te odczytały warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie "obowiązującej linii zabudowy" w odległości 15 m od granicy istniejącej drogi publicznej jako narzucający zaprojektowanie zamierzonego do wzniesienia budynku mieszkalnego właśnie w takiej odległości, a nie dalszej, jak to uczyniono w projekcie, i to stanowiło o wyłącznej przyczynie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, to Sąd I instancji nie tylko nie mógł, ale musiał skupić swą uwagę na prawidłowości rozumienia tak ustalonego elementu decyzji o warunkach zabudowy. Skutkowało to koniecznością dokonania egzegezy przepisów rozporządzenia MI z 2003. Oczywiście, chybione jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku IV SA/Po 1004/10, jakoby "podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (tj. skarżonej do WSA decyzji Wojewody Wielkopolskiego – uwaga R.S.) stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.". To dało asumpt sądowi kasacyjnemu do wywodu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia zasady i normy planistyczne, zawarte w Upzp i rozporządzeniu MI z 2003, nie mogły stanowić właściwej przedmiotowo podstawy normatywnej w procesie weryfikacji legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (s. 9 uzasadnienia wyroku II OSK 1094/11). Podkreślić należy, że NSA oddala skargę kasacyjną nie tylko z tego powodu, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 185 Ppsa). W moim przekonaniu taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie. Nie podzielam przeto poglądu wyrażonego przez NSA, jakoby wskazania Sądu I instancji, roztrząsającego w oparciu o przepisy Upzp i rozporządzenia MI z 2003 pojęcie "obowiązującej linii zabudowy" nie miały właściwych podstaw normatywnych, aby odnosić się do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej ma "sprawdzić" zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, to ustalenia tej ostatniej decyzji poddaje ocenie, tak jak cały materiał dowodowy w sprawie. Zgadzam się oczywiście, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w treść decyzji o warunkach zabudowy, ale jeśli odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę tłumaczy swą decyzję sprzecznością sporządzonego projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, to przecież dokonuje interpretacji tej ostatniej decyzji. Rolą sądu administracyjnego w takiej sytuacji, gdy rozpoznaje skargę na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, jest zatem udzielenie odpowiedzi w kwestii poprawności takiej interpretacji decyzji o warunkach zabudowy dokonanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na użytek zaskarżonej decyzji. Nie budziło dotychczas w praktyce orzeczniczej wątpliwości, że sąd administracyjny I instancji rozpoznający chociażby skargę na decyzję udzielającą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprawniony do tego, aby dokonać oceny trafności takiego stanowiska przez pryzmat ustaleń tego planu (por. np. wyroki NSA z 26.04.2012 r. II OSK 1262/11, z 4.04.2012 r. II OSK 100/11, z 3.03.2011 r. II OSK 1861/09 opublik. cbois. nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się przy tym, że ustalenia dokonane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, które poprzedzają zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w zakresie, w jakim dotyczą zgodności z warunkami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należą do sfery ustaleń faktycznych (por. uzasadnienie wyroku NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2342/10, opublik. cbois. nsa.gov.pl). Takie same reguły należy odnieść do ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej, które poprzedzają zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w zakresie, w jakim dotyczą zgodności z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organy architektoniczno-budowlane dokonywały na własny użytek, celem rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, rekonstrukcji treści decyzji o warunkach zabudowy w części odnoszącej się do rozumienia pojęcia "obowiązująca linia zabudowy", to niewątpliwie Sąd I instancji uprawniony był dokonać oceny prawidłowości wykładni tego pojęcia w oparciu o przepisy Upzp oraz rozporządzenia MI z 2003, albowiem na gruncie tych właśnie przepisów należy poszukiwać desygnatu powyższego pojęcia. Z tych przyczyn nie podzielam poglądu o naruszeniu przepisów prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa.

W moim przekonaniu WSA w Poznaniu co do reguły trafnie odkodował sposób rozumienia pojęcia "obowiązująca linia zabudowy", odnosząc się do przepisów rozporządzenia MI z 2003. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na konieczność respektowania prawa zabudowy terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, mającego swe źródło w art. 6 ust. 2 Upzp. W procesie wykładni przepisów tak Upzp jak i uPb należy mieć na względzie, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Słusznie w orzecznictwie podkreśla się, że skoro zadeklarowana w art. 6 ust. 2 Upzp wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie ewentualnie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z 24.04.2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Tezę powyższą w moim przekonaniu należy odnosić także do przepisów wykonawczych do Upzp.

Decyzja o warunkach zabudowy z mocy art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp winna wyznaczać w załączniku graficznym na mapie w stosownej skali (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 Upzp) tzw. linię zabudowy. W wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 Upzp rozporządzeniu MI z 2003 posłużono się nieznanym Upzp wyrażeniem "obowiązująca linia zabudowy", nadto cyt. rozporządzenie odsyła w § 2 pkt 3 do stosowania linii regulacyjnych zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z 11.07.2002 r. Ustawodawca nakazuje wyznaczyć zatem w warunkach zabudowy linię zabudowy. Posłużenie się w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracyjny. Hierarchiczne ukształtowanie źródeł prawa jednoznacznie wskazuje na to, że przepisy rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami aktu wyższego rzędu, a w szczególności rozporządzenie nie może posługiwać się pojęciami nieznanymi tej ustawie, która stanowi podstawę do jego wydania (tak chociażby WSA w Łodzi w wyroku z 16.03.2007 r., II SA/Łd 19/07, opublik. Lex nr 972933). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa (vide: wyroki NSA z 4.03.2011 II OSK 406/10 z 9.09.2010 r. II OSK 1311/09 LEX nr 746463, z 5.08.2008 r. II OSK 967/07 LEX nr 488289, z 8.07.2008 r. II OSK 789/07 LEX nr 447867). Tak też to pojęcie rozumiał WSA w Poznaniu, który zresztą powoływał się w tej kwestii na stanowisko zajmowane przez NSA.

Na wątpliwość odnośnie do zgodności przepisów rozporządzenia MI z 2003 z delegacją ustawową zwraca uwagę judykatura. W wyroku NSA z 28.09.2012 II OSK 1134/11 (cbois.nsa.gov.pl) zwrócono uwagę, że § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wprowadza pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", które w drodze pozaustawowej bez wątpienia ogranicza uprawnienia właścicielskie inwestora. Sąd w wyroku tym wykluczał bezkrytyczną i gramatyczną wykładnię tego pojęcia, zwracając dodatkowo uwagę, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w przypadku inwestorów ubiegających się o uzyskanie pozwolenia na budowę można mówić o zamiarze realizacji inwestycji w warunkach istniejącej, lecz rozproszonej zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo, czego w wyroku II OSK 1094/11 nie dostrzeżono, ograniczając się do braku akceptacji interpretacji § 1 rozporządzenia MI z 2003 dokonanej przez WSA w Poznaniu (który zresztą odnosił się także i do innych przepisów cyt. rozporządzenia), należało wziąć pod rozwagę ocenę wykonania delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 Upzp w tym aspekcie, w jakim rozporządzenie to nie może być rozumiane w sposób sprzeczny z aktem prawa hierarchicznie wyższego stopnia, tj. przepisami Upzp. Na tego rodzaju okoliczność zwracano uwagę w judykaturze (por. wywody zawarte w wyroku z 25.09.2012 r. II OSK 994/11, cbosa.nsa.gov.pl, wedle którego "można (...) powiedzieć, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym"). Na trudności w sposobie rozumienia kwantyfikatora "obowiązkowości" linii zabudowy zwraca także uwagę piśmiennictwo (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2033 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex 2012).

Powyższe uwagi prowadzą moim zdaniem do wniosku, że Sąd I instancji, choć wadliwie uzasadnił swe stanowisko, to jednak nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, a uchylenie przezeń kontrolowanych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej było uzasadnione. W konsekwencji nietrafne jest także przyjęcie, że usprawiedliwiony ma być zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, a uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co niezasadnie prowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Powyższe powody skłoniły mnie do złożenia zdania odrębnego.