Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1580/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A.G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., nr LXXXI/1240/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwaru Wisły" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały części tekstowej, w zakresie § 11 ust. 4 w odniesieniu do działki nr 461/1 , położonej przy ul. Zamkowej 7 w Krakowie ; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego A.G. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 października 2016 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1240/13 z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" w części w jakiej działka ewidencyjna nr 461/1 została objęta całkowitą ochroną zabytków. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżącego związane z prawem własności działki ewidencyjnej nr 461/1 polegającą na objęciu tej działki całkowitą ochroną zabytków podczas gdy kamienica przy ul. Zamkowej 7 w Krakowie nie powinna być objęta całkowitą ochroną, a to w braku przesłanek do stwierdzenia, że jest ona zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

2/ art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzesz kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju;

3/ art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytowego znaczenia interesowi publicznemu;

4/ art. 9 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem udzielenia skarżącemu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiocie wpisu obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz niewyjaśnieniem przesłanek jakimi kierował się organ podejmując uchwałę, w której to działka ewidencyjna o numerze 461/1 została objęta całkowitą ochroną zabytków;

5/ art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzeniem projektu miejscowego planu w skali 1:2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym to stanowi przepis.

W uzasadnieniu podano, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. skarżący skierował do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło uchwały nr LXXXI/1240/13. Działka, której skarżący jest współwłaścicielem została oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MW/U.8 tj. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Działkę tę poddano całkowitej ochronie zabytków, a w opinii skarżącego nie spełnia ona ustawowych przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie kamienicy do kategorii obiektów zabytkowych. Ustanowienie całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze 461/1 prowadzi w rezultacie do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własno sic i tym samym narusza art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, jak również art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego, które to nadmiernie ingeruje w uprawnienia właścicielskie. W oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy kształtowanie polityki przestrzennej winno następować w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W ocenie skarżącego uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bulwary Wiślane" tego kryterium nie spełnia. W okolicznościach sprawy organ a priori przyjął tezę o wyższości interesu publicznego nad prywatnym. Dowodem tego jest zwłaszcza bezkrytyczne przyjecie za zabytek obiektu, który nie spełnia wymagań wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bez uprzedniego rozważenia celowości objęcia całkowitą ochroną kamienicy przy ul. Zamkowej 7. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części w jakiej działka ewidencyjna o numerze 461/1 została objęta całkowitą ochrona zabytków.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że nieruchomość położona przy ul. Zamkowej 7 w Krakowie została wpisana do gminnej ewidencji zabytków, a co za tym idzie należało zapewnić jej ochronę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić ochronę zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Przyjęte w planie rozwiązania zostały uzgodnione z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie i organ ten zaakceptował zakwalifikowanie przedmiotowej nieruchomości jako zabytku. Zaleceniem konserwatorskim zawartym w Karcie Obiektu Zabytkowego dotyczącej nieruchomości skarżącego jest jej utrzymanie i bieżąca konserwacja. Rada Miasta Krakowa uchwalając plan ma obowiązek dokonać ochrony zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków oraz jest związana stanowiskiem organu właściwego w sprawie obiektów zabytkowych. Rada Miasta Krakowa uchwalając przedmiotowy plan wzięła pod uwagę zarówno interes publiczny to jest zapewnienie należytej ochrony obiektu o statusie zabytku, jak i interes prywatny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Tytułem wstępu należy wskazać, iż gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 ustawy), jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 461/1 Kraków ul. Zamkowa 7 całkowitą ochroną zabytków. Jak wynika z zapisów planu wprowadzono dwa rodzaje ochrony konserwatorskiej – częściowy i całkowity. Ten drugi (całkowity) głęboko ingeruje w prawo własności nieruchomości objętych tą ochroną. Wprowadza bowiem między innymi - nakaz zachowania gabarytów i cech obiektów w zakresie rzutu, usytuowania klatki schodowej, bryły w tym kształtu dachu, elewacji, stolarki, bram wejściowych i wjazdowych. Ochrona częściowa w prawo własności ingeruje w znacznie mniejszym stopniu. Przewiduje bowiem nakaz zachowania kompozycji elewacji frontowej i stolarki okiennej, bram wejściowych i wjazdowych. Wprowadza także zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru. Zakres ochrony częściowej dopuszcza też zmiany gabarytów i cech obiektów - między innymi nadbudowy, przebudowy i rozbudowy, zmiany kształtu i formy dachu i adaptacji strychów. Różnica w zakresie wpływu skarżonego planu na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zabudowanych obiektami a objętych tym planem pomiędzy tymi dwoma rodzajami ochrony zabytków jest znacząca. Prawodawca lokalny powinien wykazać dlaczego, jakie to względy ogólne uzasadniają po pierwsze objecie danego obiektu ochroną konserwatorską a jeżeli wykaże, iż względy takie zachodziły, dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

W odpowiedzi na skargę, organ planistyczny wskazał, iż objęcie działki 461/1 ochrona konserwatorską zdeterminowane było faktem, wpisania tej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność ta miała charakter niesporny i niewątpliwie wykazywała konieczność objęcia przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską. Jak wynika bowiem z przepisu art. 19 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Fakt wpisania przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków, jak mowa wyżej, uzasadnia objęcia go ochroną wynikającą z zapisów planu miejscowego ale nie przesądza o zakresie tej ochrony tj. czy ma być ona całkowita - obejmująca w zasadzie zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu, czy też może być to ochrona częściowa, dająca właścicielowi nieruchomości pewne możliwości dokonywania zmian w budynku przy zachowania podstawowych cech związanych z zabytkowych jego charakterem. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co zdaniem sądu przesądza, iż w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzeniem nieważności zapisów planu w części obejmującej ochronę zabytków (§ 11 ust. 4) w odniesieniu do działki nr 461/1.

Podkreślić wymaga, iż w analogicznej sprawie dotyczącej zabudowy sąsiedniej nieruchomości Kraków ul. Zamkowa 20 w zakresie objęcia jej całkowitą konserwatorską Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i w sprawie II OSK 738/15 w której wyrok zapadł 31 maja 1016 r. sąd ten uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie (oddalający skargę) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy Zamkowej 20 w Krakowie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko zaprezentowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15, przy czym względy o których mowa wyżej, skłoniły sąd do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności planu w stosunku do działki 461/1 zapisu § 11 ust. 4 w całości, nie tylko pkt 1 jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki 461/1 bez wskazania co uzasadnia tak głęboką ingerencje w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów które tą ochronę kształtują tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale tez nakazów które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.