Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 514/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, art. 44b, art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 616/13 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 616/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w częściach, w których określają 14-dniowy termin płatności opłaty. W pozostałym zakresie skargę oddalono.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku, powołując się na art. 27c ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203) oraz art. 104 k.p.a., ustalił dla G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. opłatę w wysokości 6.479 zł płatną w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2012 r. w sklepie "B." w G. przy ul. [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku decyzją z dnia [....] grudnia 2012 r., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, wycofał z obrotu z ww. sklepu prowadzonego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. produkty zabezpieczone podczas kontroli sanitarnej, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa tych produktów. Jednocześnie dokonano zabezpieczenia produktów i wstrzymano wprowadzanie ich do obrotu, a także wstrzymano wprowadzanie do obrotu innych produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

W wyniku kolejnych kontroli interwencyjnych przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2013 r. w sklepie "B." w G. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, wycofał z obrotu w w/w sklepie prowadzonego przez Spółkę produkty zabezpieczone podczas kontroli sanitarnych, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa tych produktów. Jednocześnie dokonano zabezpieczenia produktów i wstrzymano wprowadzanie ich do obrotu, a także wstrzymano wprowadzanie do obrotu innych produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Ponadto nakazano Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "B." w G. na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji.

W dniu 16 stycznia 2013 r. organ przeprowadził kontrolę sanitarną w sklepie "B.", podczas której ponownie zabezpieczono produkty, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

W związku z koniecznością przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa zatrzymanych podczas kontroli w dniach: 19 grudnia 2012 r., 15 stycznia 2013 r. oraz 16 stycznia 2013 r. produktów, pobrano próbki do badań, które zostały przekazane do Narodowego Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych Narodowego Instytutu Leków w Warszawie. W dniu 24 stycznia 2013 r. otrzymano wyniki badań próbek produktów. Z protokołu, sprostowanego w dniu 15 marca 2013 r., wynika, że przekazane produkty zawierają substancje wykazujące działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ wskazał także, że opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponosi podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu ponosi strona postępowania, prowadzonego na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy.

Wprowadzanie do obrotu przez Spółkę środków zastępczych, pomimo zakazu wprowadzania ich do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wyrażonego w art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, jest rażącym naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, gdyż produkty te stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Stanowi to zdaniem organu, podstawę do nałożenia opłaty za wykonane czynności kontrolne oraz przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów.

Od powyższej decyzji G. Sp. z o.o. w K. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie art. 27c ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Rozpoznając odwołanie Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że opinia dotycząca zatrzymanych produktów została sporządzona przez wiarygodną instytucję badawczą i zawiera jednoznaczne wnioski prowadzące do stwierdzenia, że substancje te są środkami zastępczymi i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Argumentowano, że organ I instancji przywołał właściwą podstawę prawną uwzględniającą przepisy prawa materialnego i proceduralnego, a rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie jest jasne i zrozumiałe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo bezzasadnego obciążenia skarżącego opłatą w wysokości 6.479 zł za wykonane czynności kontrolne oraz przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarga podlega częściowemu uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263 ze zm.), to skarżąca Spółka ponosi koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań. Zatrzymane podczas kontroli próbki zostały poddane badaniom w Narodowym Laboratorium Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych Narodowego Instytutu Leków w Warszawie. W przekazanym organowi protokole badań z dnia 23 stycznia 2013 r., nr NI-0062-13 (sprostowanym w dniu 15 marca 2013 r.), wskazano, że zatrzymane podczas kontroli produkty zawierają substancje wykazujące działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Trudno więc uznać, aby produkty te nie naruszały wymagań higienicznych i zdrowotnych. Szeroka argumentacja i zarzuty skargi dotyczące wyników badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, nie mogą mieć w ocenie Sądu zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji o kosztach. Nie są wystarczające do uznania, że zatrzymane produkty nie są środkami zastępczymi i do podważenia wyników w tym zakresie (w toku postępowania nie zgłoszono dowodów przeciwnych).

Podniesiono, że w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi oraz badaniem próbek poniesione zostały koszty, które Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku ustalił na kwotę 6.479 zł. Zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy. Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że na powyższą kwotę złożyły się koszty bezpośrednie - 704 zł, koszty pośrednie - 239,55 zł oraz koszty przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Przy czym koszt badania jednej próbki produktu wyniósł - 615 zł, a ilość próbek przekazanych do badań - 9, razem opłata za badania – 5.535 zł. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka nie zakwestionowała wynikającego z decyzji wyliczenia. Nie zgłosiła w stosunku do niego zarzutów, ani w wniesionym odwołaniu, ani w skardze. Spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do podważenia dokonanego przez organ ustalenia kosztów. W kontekście § 3 i § 6 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), wyliczenie nie nasuwa wątpliwości co do zasadności i prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji kosztów uznanych za niezbędne. Tym samym organ odwoławczy utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy nie naruszył prawa. W świetle poczynionych rozważań, zasadność obciążenia kosztami skarżącej Spółki, nie może budzić wątpliwości.

Sąd wskazał nadto, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu, oprócz ustalenia wysokości opłaty, zobowiązał również Spółkę do jej zapłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na konto Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gdańsku na wskazany rachunek bankowy lub w kasie Stacji, przy czym nie podał żadnej podstawy faktycznej ani prawnej tej części orzeczenia. W ocenie Sądu przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym art. 27c tej ustawy, nie zawierają regulacji upoważniającej właściwego państwowego inspektora sanitarnego do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego o sposobie i terminie wykonania obowiązku zapłaty określonej należności pieniężnej. Przeciwnie, zgodnie z art. 27c ust. 7 ustawy o PIS, egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4 następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują do określania w sytuacji, jak miała miejsce w niniejszej sprawie, terminu wykonania obowiązku uiszczenia należności pieniężnej. Zatem rozstrzygnięcie dotyczące sposobu i terminu wniesienia opłaty dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd jej nieważności w tej części, jak i w tej części decyzji organu odwoławczego, które utrzymało w mocy wadliwe w tym zakresie orzeczenie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości, podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") i art. 151 P.p.s.a. w zw. naruszeniem przepisu art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uwzględnienia skargi od decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie [...] (dalej "decyzja") mimo dokonania przez organy administracyjne błędnej wykładni art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i bezzasadnego przyjęcia, że skarżąca Spółka wprowadzała do obrotu w sklepie "B." w G., ul. [...] środki, co do których zachodzi podejrzenie, iż są środkami zastępczymi, tym samym, że skarżąca rażąco naruszyła wymagania higieniczne i zdrowotne;

II. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. naruszeniem przepisu art. 27c ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uwzględnienia skargi od decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie [...] (dalej "decyzja") mimo bezzasadnego obciążania skarżącej opłatą w wysokości 6.479,00 zł za wykonane czynności kontrolne i przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów;

III. naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi od decyzji, mimo że decyzje - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nr [...], jak i Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie nr [...] wydane zostały przez organy miejscowo niewłaściwe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że pojęcie wprowadzania do obrotu: m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków, natomiast udostępnianie środków zastępczych osobom będącym konsumentami oznacza ich udzielanie, które nie jest w żaden sposób w polskim prawie sankcjonowane. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracyjne dokonały błędnej wykładni przepisów art. 44b i art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., uznając, że skarżąca wprowadzała do obrotu produkty, co do których zachodzi podejrzenie, iż są środkami zastępczymi. Oprócz braku wykazania, że skarżąca w ogóle udostępniała środki zastępcze innym osobom, nie wykazano, by którakolwiek z tychże osób odsprzedawała nabyte produkty dalej lub też, by je komukolwiek udzielała. Ta fundamentalna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność faktyczna została całkowicie pominięta. Podkreślono, że skarżąca Spółka nie wprowadzała do obrotu produktów, a jedynie prowadziła sprzedaż detaliczną zwykłym konsumentom. Adresatem zaskarżonych decyzji w zakresie wycofania produktów z obrotu powinien być zatem podmiot, od której skarżąca Spółka nabyła zabezpieczony towar, a nie skarżąca.

Odnosząc się do kwestii nieuzasadnionego obciążenia Spółki opłatą w wysokości 6.479,00 zł za przeprowadzenie oceny i bezpieczeństwa produktów, podtrzymano wszystkie zarzuty oraz twierdzenia podniesione przez skarżącą w dotychczas prowadzonym postępowaniu i stwierdzono, że oceny i badania bezpieczeństwa nie zostały w istocie w ogóle przeprowadzone, co organy administracyjne przyznały w toku postępowania.

Kasator wyjaśnił także, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. niniejsza sprawa była inną sprawą w rozumieniu ww. przepisu, dlatego też miejscowo właściwym do przeprowadzenia niniejszego postępowania organem pierwszego stopnia, ze względu na miejsce siedziby w kraju skarżącej jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., który notabene wszczął tożsame do niniejszego postępowanie. Dlatego też zachodzi przesłanka do stwierdzenia, iż przedmiotowe decyzje na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. są nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, iż to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała skutecznie uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wycofania z obrotu, ze sklepu "B." przy ul. [...] w G., środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124). Z materiału aktowego wynika, że zaistniało podejrzenie, i to uzasadnione, że wycofane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a to jest wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Znajdujące się w aktach sprawy analizy laboratoryjne próbek produktów dokonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wycofane z obrotu produkty nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją o ich wycofaniu z obrotu stanowi o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniało podejrzenie, iż produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w sklepie "B." przy u. [...] w G., stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mowa jest tylko o "uzasadnionym podejrzeniu", to każda okoliczność wskazująca na taką możliwość, uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Należy bowiem zauważyć, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą one mieć taki charakter. W realiach sprawy zaistniała sytuacja uprawniajaca organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu ze sklepu "B." produktów będących środkami zastępczymi, wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu i ich zatrzymaniu.

Wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, pomimo ustawowego zakazu ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyrażonego w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przyjęcie stanowiska, że skarżąca udzielała, a nie wprowadzała do obrotu środki zastępcze oznaczałoby, że inspektor sanitarny mógłby podejmować czynności w oparciu o art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tylko w przypadku uzasadnionego podejrzenia udostępniania środków zastępczych odbiorcy hurtowemu. Stałoby to jednak w rażącej sprzeczności z zadaniami, do realizacji których ustawodawca powołał Państwową Inspekcję Sanitarną oraz celem jej działań, jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego. W odniesieniu do podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność handlową, która polega na dalszej odsprzedaży określonych produktów do obrotu, uprawnione jest stanowisko, że mamy do czynienia z odpłatnym udostępnianiem środków zastępczych osobom trzecim. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2684/13 (dostępny [w:] CBOSA), że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Sprzedaż detaliczna środków zastępczych mieści się w pojęciu wprowadzania do obrotu tychże środków. Zakaz wynikający z art. 44b oznacza likwidację na terenie Polski obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2965/13, [w:] CBOSA).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia Spółki kosztami za czynności kontrolne oraz badanie próbek produktów, pobranych w trakcie przeprowadzania kontroli w sklepie "B.". W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązane były w drodze decyzji, orzec o wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań, i o stronie (stronach) obowiązanych do poniesienia tych kosztów (art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Podkreślić należy, że przepis art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera uregulowania szczególne wobec przepisów art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazuje na to jednoznacznie odmienny przedmiot regulacji, różna konstrukcja ponoszenia kosztów i różne uregulowanie statusu podmiotów, które ponoszą – odpowiednio – koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań (art. 27c ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), bądź opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Wprowadzając w życie, z dniem 27 listopada 2010 r. (ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. Nr 213, poz. 1396), nowe brzmienie art. 27c ustawodawca nałożył na Państwową Inspekcję Sanitarną dodatkowe zadania (ochrona przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, stwarzanym przez produkty zastępcze). Całkowicie odmiennie uregulował też sposób ponoszenia opłat za badania przeprowadzane na podstawie art. 27c, w stosunku do regulacji zawartej w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadą jest, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych (ust. 1 art. 36). Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2 art. 36). W uregulowaniach odrębnych – w art. 27c ust. 4 i 5 ustawodawca wprowadził całkowicie odmienną regułę, zgodnie z którą koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania (ust. 4 art. 27c). Jedynie "w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania" (ust. 5 art. 27c). Treść normatywna art. 27c ust. 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje, że standard badań winien być szczególne wysoki. Koszty badań należy zatem ustalać z uwzględnieniem stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonej oceny. W kontrolowanej sprawie koszty oceny i samych badań zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo – wprost na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zatrzymane podczas kontroli próbki zostały poddane badaniom w Narodowym Laboratorium Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych Narodowego Instytutu Leków w Warszawie. W przekazanym organowi protokole badań z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (sprostowanym w dniu [...] marca 2013 r.), wskazano, że zatrzymane podczas kontroli produkty zawierają substancje wykazujące działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi oraz badaniem próbek poniesione zostały koszty, które Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku ustalił na kwotę 6.479 zł. Zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy. W podstawie prawnej przywołano przepisy art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, wysokość opłat za badania laboratoryjne lub inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. W § 3 i 4 rozporządzenia określa, jakie koszty składają się na koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie. Przy czym stosowanie do § 5 rozporządzenia, do wysokości kosztów bezpośrednich określonych w § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4. Czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w kontrolowanej sprawie koszty oceny i samych badań zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo – na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W kontekście § 3 i 6 rozporządzenia, ich wyliczenie nie nasuwa wątpliwości, co do zasadności i prawidłowości ustalenia przez organy orzekające obu instancji.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej przepisów o właściwości miejscowej. Zaznaczyć należy, że właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Na podstawie art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym organy państwowej inspekcji sanitarnej zobligowane są do przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących właściwości miejscowej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, do wykonania zadań wynikających z treści art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nałożonych na państwową inspekcję sanitarną zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt. 2 k.p.a., właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym jest, był albo będzie on prowadzony. Przy ustalaniu właściwości miejscowej organu bierze się, więc za podstawę nie siedzibę zakładu czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym zakład (sklep) jest, był lub będzie prowadzony. Z powyższego wynika, że miejsce prowadzenia zakładu pracy jest miejscem położenia zakładu w znaczeniu przedmiotowym. W przypadku sklepu, którego lokalizacja na terenie określonego powiatu, jest miejscem prowadzenia działalności przez daną osobę prawną poza jej siedzibą, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny miejsca prowadzenia działalności przez sklep (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10, [w:] CBOSA). Użyte w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie zakładu pozwala przyjąć, że za zakład pracy należy rozumieć nie tylko osobę prawną zatrudniającą pracowników, ale także za zakład pracy należy uznać jednostkę organizacyjną stanowiącą część składową tej osoby prawnej, którą w niniejszej sprawie jest sklep. Pojęcie "spraw dotyczących prowadzenia zakładu" obejmuje nie tylko wąski zakres spraw dotyczących zadań pracodawcy prowadzącego zakład pracy, ale także sprawy związane z działalnością gospodarczą wykonywaną przez tę osobę prawną. Ponadto należy podkreślić, że uznanie za właściwego w sprawach wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych państwowego powiatowego inspektora sanitarnego działającego na obszarze położenia siedziby zakładu pracy, a nie prowadzenia jego działalności, stanowiłoby przeszkodę w skutecznym działaniu organów państwowej inspekcji sanitarnej w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia związanym z używaniem środków zastępczych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.