Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 53, 57
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 7, 77,107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.S. i S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia 23 czerwca 2016r. znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2016r. póz. 7787) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. póz. 237), w związku z uchyleniem decyzji Burmistrza znak: [...] z dnia 13 sierpnia 2015r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr ewid. [...] w obr. C. na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 lutego 2015r., który złożyli J. i S.S. [...] C. w sprawie: ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa zjazdu z drogi w C. na działce nr ewid. [...] oraz [...] - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w. wym. inwestycji ze względu na brak łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. póz. 778).

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że na wniosek inwestora – J. i S.S. z dnia 25 lutego.2015r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o nazwie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa zjazdu z drogi - na działce nr ewid. [...] oraz [...] - położonych w C. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, póz. 1588). Następnie sporządzony został projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony do uzgodnienia organom wymienionym w art. 53 ust. 3 pkt 5, 5a, 6, 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z B S.A. w N. Po dokonanych uzgodnieniach

Burmistrz w dniu 13 sierpnia 2015r. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie zjazdu z drogi. Od w/wym. decyzji złożył odwołanie S.B. twierdząc, że droga nr [...] stanowiąca dojazd do terenu inwestycji została utworzona z działek prywatnych właścicieli, którzy wyrazili zgodę jedynie na dojazd do Remizy OSP, natomiast na użytkowanie tej drogi do działki nr ewid. [...] skarżący nie wyraża zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia 23 grudnia 2015r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Burmistrz działając poprzez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów dokonał ponownej analizy obszaru oraz sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ l instancji powołując się na art. 53 ust. 2 i 57 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2015r. póz. 1297 - ze zm.), wskazał że wprowadzona na działkę nr ewid. [...] linia ustalająca minimalną odległość od osi skrajnego toru wynoszącą 20m oraz nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana w odległości 3,0 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej a także przebiegający przez działkę ziemny kabel teletechniczny powodują wykluczenie przeważającej części tej działki z możliwości zabudowy. Wyznaczona bowiem po powyższych ograniczeniach powierzchnia pod zabudowę (o kształcie trójkąta) wynosi niespełna 15m2, co praktycznie uniemożliwia realizację budynku o parametrach wynikających z analizy obszaru oraz odpowiadającym planom inwestycyjnym wnioskodawcy (powierzchnia zabudowy 65 m2). Odnośnie możliwości dopuszczenia odstępstwa od usytuowania budynku w odległości 10 m. od granicy obszaru kolejowego i 20 m. od osi skrajnego toru i zastosowania mniejszej odległości, na co pozwala art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym nie występuje takie zbliżenie. Istniejąca bowiem na działce nr ewid. [...] zabudowa przylegająca do linii kolejowej, obejmująca budynek mieszkalny nr [...] i budynek gospodarczy, usytuowana jest w odległości 20m (bud. mieszkalny) i 23 m (bud. gospodarczy) od granicy obszaru kolejowego oraz w odległości około 31 m (bud. mieszkalny) i 28 m (bud. gospodarczy) od osi skrajnego toru. Tym samym, wprowadzenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zmniejszenia odległości od granicy obszaru kolejowego i od osi skrajnego toru, po uzyskaniu zgody zarządcy kolei, na co pozwala art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym byłoby w tym konkretnym przypadku nieuzasadnione.

W dalszym ciągu argumentacji wskazując na brzmienie art. 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 538/07 wskazał, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Reasumując, Burmistrz podał, że wobec nie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1, pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania S.S. i J.S. - decyzją z 17 sierpnia 2016 r. znak; [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 53, art. 54 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisem odrębnym dla planowanej na działce nr ewid. [...] w C. budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest ustawa z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 póz. 1297 - ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 2 ww. ustawy budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie zaś, z art. 57 ust. 1 ww. ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 2 w.w. ustawy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy.

Wprowadzona na działkę nr ewid. [...] linia ustalająca minimalną odległość od osi skrajnego toru wynosząca 20 m oraz nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana w odległości 3,0 m od krawędzi jedni drogi wewnętrznej a także przebiegający przez działkę ziemny kabel teletechniczny powodują wykluczenie przeważającej części tej działki z możliwości zabudowy. Wyznaczona bowiem po powyższych ograniczeniach powierzchnia pod zabudowę (o kształcie trójkąta) wynosi niespełna 15 m2, co praktycznie uniemożliwia realizację budynku o parametrach wynikających z analizy obszaru oraz odpowiadającym planom inwestycyjnym wnioskodawcy (pow. wnioskowanej zabudowy 65 m2).

Skarżący wskazali że "przypadkiem szczególne uzasadnionym", o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym - jest lokalizacja i kształt działki nr [...]. Organ odwoławczy z taką tezą się nie zgodził, ponieważ taki "przypadek szczególny" skutkowałby zezwoleniem na lokalizację budynku w każdej sytuacji, a przepis którego celem jest ochrona przed uciążliwością ruchu kolejowego (hałas, drgania gruntu) oraz bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego - stałyby się iluzoryczny. Nadto - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być decyzją wykonalną, a w przypadku gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił w dalszym etapie postępowania (na podstawie szczegółowego projektu zagospodarowania działki) zgody na lokalizację projektowanego budynku z odstępstwem od przepisów art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym - to decyzja o warunkach zabudowy byłaby niewykonalna.

Kolegium wyjaśniło również, że przesłanką decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 23 grudnia 2015r. było niepełne rozpoznanie okoliczności sprawy związanych z oceną zgodności wniosku z przepisami odrębnymi. Zaś w odniesieniu do kwestii "linii zabudowy" określonej w odległości 6,0 m od jezdni drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną) - organ orzekający jest uprawniony do ustalenia linii zabudowy w stosunku do drogi, która pozostaje we władaniu gminy. Nadto - kwestia linii zabudowy jest w tym przypadku kwestią drugorzędną, ponieważ nawet zbliżenia zabudowy do 4,0 m od krawędzi drogi - nie wpłynie na możliwość zlokalizowania budynku na działce nr [...]. Ponadto B S.A. nie uzgodniło lokalizacji budynku na dz. [...] w C., a jedynie wskazało, że w rozpoznaniu sprawy należy zachować odnośne przepisy o transporcie kolejowym.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J.S. i S.S. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone niejasno, a w jego trakcie pozbawiono skarżących skorzystania z art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślili, że przy uzgodnieniu pierwszej decyzji lokalizacyjnej, zarządca kolei pozytywnie uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej, akceptując załączone do niej analizę i mapy. Podnieśli, ze o tym, czy ruch kolejowy będzie dla nich uciążliwy - zadecydują sami, natomiast zarządca kolei jest uprawniony do oceny czy budowa domu będzie bezpieczna dla ruchu kolejowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Należy wskazać, że w sprawie poza sporem jest, że na obszarze wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy tj. działce ewid. nr [...] obr. C., w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego oraz , że planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym przepisy art. 60 - 64 a także przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588, dalj w skrócie rozpozrądzenie). Z kolei ze względu na usytuowanie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w sąsiedztwie linii kolejowej zastosowanie znajdują również przepisy ustawy z 28 marca 2003 o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. póz. 1727).

Na wstępie należy wskazać, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane przedwcześnie tj. z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących zgodnie z treścią art. 7 kpa podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje swoje uszczegółowienie w treści art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie organy -rozpoznając sprawę po raz kolejny - odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa zjazdu z drogi w C. na działce nr ewid. [...] oraz [...] (droga dojazdowa), podając jako powód swoich rozstrzygnięć brak możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu, że inwestor zachowa odległości wymagane zgodnie treścią art. 53 ustawy o transporcie kolejowym tj. od strony terenu kolejowego nie mniej niż 10 m i od osi skrajnego toru kolejowego nie mniej niż 20 m oraz odległość 3 m od strony działki drogowej (droga wewnętrzna), gdyż pozostały do zabudowy teren wyniesie jedynie 15 m2 podczas gdy wnioskowany budynek mieszkalny ma pow. 65 m2. Nadto organy przesądziły, że w sprawie nie znajduje zastosowanie przepis z art. 57 ust. 1 ww. ustawy.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest przyjęcie przez organy obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi możliwość dopuszczenia odstępstwa z art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń do prowadzenia tego ruchu (ust. 1). Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania mniejszej odległości dla sytuowania budynku na działce nr [...] od strony terenów kolejowych niż w odległościach wymaganych w treści art. 53 ww. ustawy. W ocenie skarżących kwestia odstępstwa powinna być rozstrzygnięta przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ wynika to wprost z przepisu art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym przy uwzględnieniu stanowiska B. Skarżący podnoszą też, iż zarządca kolei pozytywnie uzgodnił projekt decyzji Burmistrza z 13 sierpnia 2015, która następnie została uchylona decyzją SKO z 23 grudnia 2015 r. Wskazują nadto, że z pism B kierowanych do organów bynajmniej nie wynika, że B nie dopuści takiego odstępstwa - jak w ich ocenie przyjęły w sposób nieuprawniony organy.

W związku z tym trzeba poczynić kilka uwag ogólniejszych, wskazując, że przy ustalaniu warunków zabudowy w danym terenie należy mieć na uwadze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe jak potrzeby interesu publicznego i prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy tj. gdy łącznie są spełnione następujących warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy

architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o

której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., dalej w skrócie rozporządzenie. W rozporządzeniu, o którym mowa określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, z tym, że wśród podmiotów o których mowa w art. 53 ust. 4 nie wskazano B Wypada zauważyć, że zakres ustaleń dokonywanych w decyzji o warunkach zabudowy został szczegółowo ustalony i nie obejmuje powierzchni planowanej zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy - co do zasady - nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia z 26.08. 2003 r. ). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia ww. linii w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza "inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy (ust.4) Należy też zważyć, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz. LEX/el 2011 r.) Stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie -jak to przyjęły organy obu instancji - że w sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ po wyznaczeniu linii zabudowy usytuowanej w odległości 3 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, a także przebiegającego przez działkę kabla ziemnego i wymogów przepisu art. 73 ustawy o transporcie kolejowym pozostająca do zabudowy powierzchnia działki wynosi niespełna 15 m2, co praktycznie uniemożliwia realizację budynku o parametrach odpowiadającym planom inwestycyjnym wnioskodawcy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy wykluczył możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa z art. 57 ustawy o transporcie kolejowym z jednej strony wskazując, że w jego ocenie ani lokalizacja, ani kształt działki inwestora nie stanowią przypadku szczególnego uprawniającego do zastosowania odstępstwa, gdyż skutkowałoby to iluzorycznością przepisów mających na celu ochronę przed uciążliwością i bezpieczeństwem ruchu kolejowego, a z drugiej strony wskazał, że pozytywna decyzja o warunkach stałaby się niewykonalna w razie późniejszej odmowy zastosowania odstępstwa. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przy ustalaniu warunków zabudowy organ kierując się ustaleniami analizy urbanistyczno-architektonicznej organ ustala jedynie obowiązująca linię dla nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), parametry dotyczące wysokości o których mowa w (§ 7) oraz geometrie dachu (§ 8).Warto zaznaczyć, że o ile jest to uzasadnione wynikami analizy ww. parametry i wskaźniki mogą być wyznaczone z odstępstwem. Nadto, przy ustalaniu warunków zabudowy dla działki położonej w sąsiedztwie terenu kolejowego organy ustalające warunki zabudowy są zobowiązane uwzględnić przepisy szczególne normujące usytuowanie obiektów od granicy obszaru kolejowego tj. odpowiednie przepisy nie tylko art. 53, ale i art. 57. Podkreślić należy, że na etapie ustalenia warunków zabudowy organ nie może jednak przesądzić, że wnioskodawca nie uzyska odstępstwa od warunków usytuowania planowanego budynku w innej odległości niż wskazana wart 53 tj. odpowiednio co najmniej 10 m od terenu kolejowego i co najmniej 20 od osi skrajnego toru, gdyż zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 ww. ustawy możliwe jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych uzyskanie odstępstwa od warunków usytuowania zabudowy, a zgodnie z art. 57 ust. 2 organem właściwym do jego wydawania jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Sąd podzielił tym samym stanowisko skarżących, którzy zakwestionowali, że już w decyzji o warunkach zabudowy przesadzona została kwestia odstępstwa.

Należy zatem mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy określa zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisami ustalającymi warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. Mówiąc inaczej w decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, w dodatku ściśle określone w ww. przepisach. W sytuacji zatem gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma za zadanie określenie: 1. nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontu działki, czyli część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3)szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5)geometrii dachu nie można uznać za prawidłowe ograniczenie analizy- jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie- tylko do ustaleń, w których wskazano iż budynki znajdujące się na działce nr [...] są sytuowane w odległości 31 i 28 m od obszaru kolejowego oraz do wskazania, ze przy uwzględnieniu ograniczeń z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym i ustalonej, nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej obszar możliwy do zabudowy wyniesie ok. 15 m kw. co praktycznie uniemożliwia jej zabudowę. Nieuprawnione jest też wykluczenie już na tym etapie możliwości ewentualnego odstępstwa od warunków z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, nie można bowiem wykluczyć, że na II etapie procesu inwestycyjnego inwestor uzyskałby takie odstępstwo w oparciu o normę z art. 57 ust. 1 ww. ustawy. Trzeba także mieć na uwadze, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie wskazuje konkretnego położenia budynku, jak i szczegółowych rozwiązań architektonicznych. A zatem niemożliwe jest ustalenie, czy inwestycja spełni wymagania wynikające z w/w ustawy. Następuje to więc na etapie udzielenia pozwolenia na budowę

Tym samym w ocenie Sądu przy ustalaniu przedmiotowych warunków zabudowy w sytuacji gdy działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z terenem kolejowym należy wskazać na obowiązek spełnienia wymogów ustawy o transporcie kolejowym natomiast sama kwestia konkretnego usytuowania planowanego obiektu budowlanego - z uwzględnieniem lub bez uwzględnienia odstępstwa wskazanego w art. 57 ww. ustawy należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i i jest ostatecznie konkretyzowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę(por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8. 12. 2010, sygn. akt II SA/Rz 780/10). Na marginesie należy dodać, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ może rozważyć zasadność poszerzenia obszaru analizy.

Konkludując Sąd podzielił stanowisko skarżących, że kwestia odstępstwa nie może być przedmiotem ustaleń podejmowanych na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

12

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 ust, 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., stanowiący, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. "a") lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c"), orzekł jak w sentencji.