Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 641/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 104, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par. 1 pkt 5, art 151, art 138
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek NSA Maria Serafin-Kosowska /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych I. Uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w części przyznającej płatność, II. Określa, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej R. S. kwotę 200zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 641/10

UZASADNIENIE

W dniu 5 sierpnia 2005r. R. S. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2005 rok, w którym wskazała do zalesienia powierzchnię 3,02 ha, na działkach ewidencyjnych nr nr 54, 55, 58/8, 58/10, 59 położonych w Ż., z terminem wykonania na wiosnę 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. stwierdził spełnienie przez wnioskodawczynię niezbędnych warunków w przedmiotowym wniosku , a następnie wnioskodawczyni w dniu 23 maja 2006r. złożyła w powyższym Biurze oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem i dołączyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa S. z dnia 17 maja 2006r. stwierdzające, iż wykonała zalesienie na wymienionych wyżej działkach ewidencyjnych zgodnie z planem zalesienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w S. przyznał wnioskodawczyni R. S. płatność w kwocie 31.463 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 24.970 zł, premii pielęgnacyjnej – 2.265 zł, premii zalesieniowej – 4.228 zł.

W dniu 12 grudnia 200r. przeprowadzona została kontrola na gruncie przy której obecna była wnioskodawczyni i w protokole z tejże kontroli odnotowano, iż stwierdzona powierzchnia zalesienia wynosi 2,68 ha, pomiaru działki dokonano 2-krotnie, metoda pomiaru – GPS, w rubryce przeznaczonej na uwagi osoby obecnej przy kontroli, odnotowano, że wykonane ogrodzenie, jego umieszczenie nie pokrywa się z faktyczną granicą działek ewidencyjnych, pomiar działki wykonano wzdłuż ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia 17 maja 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARi MR w S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2006r. a jako podstawę prawną przytoczył art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt.5, art. 147 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. – Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm./.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, iż na podstawie protokołu z dnia 12 grudnia 2006r. z kontroli na miejscu, powziął informację o możliwości istnienia nowych informacji i dowodów w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 30 maja 2006r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2006r. i przyznał wnioskodawczyni R. S. płatność w kwocie 22.468,42 zł w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 18.168,42 zł, premii pielęgnacyjnej – 1.500 zł, premii zalesieniowej – 2.800 zł, a to z uwzględnieniem sankcji.

Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, Dyrektor Oddziału ARiMR w R. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. uchylił opisaną bezpośrednio wyżej decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony oraz na konieczność wyjaśnienia istnienia przesłanki wznowieniowej a także podjętego rozstrzygnięcia.

Skarga wnioskodawczyni na powyższą decyzję organu II instancji z dnia 31 lipca 2007r. oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2008r. sygn. I SA/Rz 2/08.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. organ II instancji wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. od "załatwienia spraw wniosków o przyznanie pomocy na zalesienie Pani R. S." i wyznaczył do prowadzenia sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARi MR w B.

Wyznaczony – jako organ I instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] kwietnia 2010r. decyzję nr [...] mocą której uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2006r. i przyznał wnioskodawczyni R. S. płatność w kwocie 22.553,62 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie – 18.253,62 zł, premii pielęgnacyjnej – 1.500 zł, premii zalesieniowej – 2.800 zł - a to z uwzględnieniem sankcji.

Ponadto w sentencji decyzji zawarł stwierdzenie, iż różnica między kwotą płatności otrzymaną przez wnioskodawcę, a w przyznana w niniejszej decyzji wynosi 8.909,38 zł i podlega zwrotowi.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni R. S. od powyższej decyzji, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...]

- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych na zalesienie gruntów rolnych i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części,

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części przyznającej płatności.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji, organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt.2, art. 104, art. 105 ust.1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz.U. nr 98 poz. 634 z późn. zm./, § 6 ust.1, § 13 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. nr 187 poz. 1929 z późn. zm./ w związku z § 24 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 /Dz.U. nr 48 poz. 390/, art. 70 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia rady /WE/ nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOGR/ w związku z art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników /Dz.Urz. WE nr 141 z dnia 30 kwietnia 2004r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że w decyzji organu I instancji niezgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego dokonano dwóch rozstrzygnięć tj. przyznania płatności z uwzględnieniem sankcji i żądanie zwrotu części otrzymanych płatności. Jeśli chodzi o kwestię zwrotu nienależnie pobranych środków, to w tym zakresie z mocy art. 29 ust.1 cyt. ustawy z 9 maja 2008r. kompetencja należy do Prezesa ARiMR i dlatego w tej części postępowanie przed organem I instancji podlega umorzeniu a wydane rozstrzygnięcie organu I instancji podlega uchyleniu. Jeśli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie przyznanych płatności, to organ II instancji uznał je za prawidłowe, także w zakresie uwzględnienia sankcji. Zarzuty wnioskodawczyni co do nieistnienia przesłanki wznowieniowej oraz niewłaściwego ustalenia powierzchni gruntów faktycznie zalesionej, organ II instancji uznał za bezzasadne. Pomiary tej powierzchni dokonane przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARiMR są prawidłowe, wnioskodawczyni nie wskazuje na czym miałyby polegać błędy tych pomiarów, a jedynie wnosi o powołanie biegłego geodety bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich wniosków. Okoliczność, że osoby dokonujące pomiarów są pracownikami organu odwoławczego nie uzasadnia odmówienia im wiarygodności, bo protokoły sporządzane przez tych pracowników są oceniane tylko pod kątem fachowości i rzetelności – a nie miejsca ich zatrudnienia – a struktura Agencji R i MR, jej zakres działania i uprawnienia pracowników są ściśle określone prawem. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ścieżka wykonanego w terenie pomiaru, zapisana w pamięci urządzenia GPS, odwzorowana na mapie działek ewidencyjnych, jednoznacznie wskazuje na prawidłowe dokonanie pomiaru. Podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych oraz planu zalesieniowego mają na celu jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego.

Wnioskodawczyni R. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji z dnia [...] lipca 2010r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznanych płatności.

Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym zakresie przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art.10, art. 11, art. 15, art. 42, art. 77, art. 145 § 1 pkt. 5, art. 151 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 70 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 817/2004, art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004, ponieważ ustalenia co do rzeczywistej powierzchni zalesienia są dowolne i brak było podstaw do wznowienia postępowania a także do nałożenia sankcji w postępowaniu wznowieniowym, które to sankcje nie były objęte pierwotną decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że kwestia prawidłowości pomiarów kontrolnych na gruncie i treść protokołu z tej czynności nie była w dotychczasowym postępowaniu kontrolowana przez sąd administracyjny, a w jej ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 30 maja 2006r.. Protokół z kontroli z dnia 12 grudnia 2006r. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ został on "wydany" przez pracowników organu II instancji, czyli organu, który wydał zaskarżoną decyzję, ponadto organ odwoławczy już na etapie postępowania w I instancji decydował, czy może zostać uwzględniony wniosek o dokonanie pomiarów z udziałem geodety. W związku z powyższym jedyny dowód będący podstawą wznowienia postępowania został "wydany" przez organ odwoławczy, kto0ry wydając zaskarżona decyzję, rozstrzygał o dowodach, które zostały przez niego wytworzone. Skarżąca podniosła, że wnosiła o dopuszczenie dowodu z oględzin z udziałem geodety, wskazywała także na zgodność wykonania zalesienia z planem zalesienia, a do kwestii tej zgodności organ II instancji się nie odniósł. Ponadto organ II instancji niezasadnie uznał, że nie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, bo niezależnie od okoliczności podniesionych wyżej /tj. dokonania kontroli na miejscu przez jego pracowników/, to właśnie organ II instancji zadecydował o odmowie dopuszczenia dowodu z dokonania pomiarów przez geodetę. Przyjęcie przez organy obu instancji prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli na miejscu jest niezasadne, gdyż pomiar był wykonany do linii ogrodzenia, jednakże ogrodzenie to nie zostało wykonane w granicach działki. Organ nie dokonał ani analizy tego protokołu, ani planu zalesienia, a przecież istotą sprawy jest weryfikacja tego planu z faktycznym zalesieniem i dopiero zaistnienie jakichś nowych okoliczności w tym zakresie, mogłoby stanowić podstawę wznowienia. Skarżąca podniosła także, iż od początku kwestionowała protokół kontroli i że uprawa zalesieniowa istnieje, a więc także i teraz jest możliwość sprawdzenia powierzchni zalesienia, bo przy uprawach leśnych upływ trzech lat nie ma znaczenia. Zarzuciła także, iż zaskarżoną decyzję doręczono jej pod wadliwym adresem, pod którym nigdy nie zamieszkiwała. Ponadto podniosła, że niezasadnie uwzględniono sankcję, bo jeśli stwierdzono zalesioną powierzchnię 2,68 ha, to dla tej powierzchni powinna być naliczona płatność bez nakładania sankcji. Wyliczenie kwot sankcji nie powinno być objęte decyzją przyznającą płatność a wydaną po wznowieniu postępowania, bo postępowanie wznowieniowe może toczyć się wyłącznie w granicach wyznaczonych treścią rozstrzygnięcia organu I instancji /tj. treścią decyzji objętej wznowieniem/, a ta ostatnia decyzja nie obejmowała sankcji. Zarzuciła również, że protokół kontroli sporządzony przez organ odwoławczy nie może być podstawą wznowienia, ponadto w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono w istocie żadnego postępowania dowodowego co do zaistnienia podstawy wznowienia. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wyjaśnia podstaw prawnych, nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżącej, nadto istnieją rozbieżności kwotowe w decyzji z dnia 30 maja 2007r. oraz w decyzji ostatecznej.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając poszczególne zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Jak wynika z ustaleń organów przytoczonych w uzasadnieniach decyzji oraz zgromadzonych w aktach dokumentów, skarżąca R. S. we wniosku z dnia 5 lipca 2005r. o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2005 rok wskazała powierzchnię 3,02 ha tychże gruntów położonych w Ż. powiat S. w ramach działek ewidencyjnych nr nr 54, 55, 58/8, 58/10 i 59. W zakresie przepisów krajowych złożony wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. nr 229 poz. 2273 z późn. zm./ oraz – wydanego na podstawie delegacji ustawowej - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. nr 187 poz. 1929 z późn. zm./; z mocy przepisów przejściowych zawartych w kolejnych Rozporządzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013: z dnia 18 czerwca 2007r. /Dz.U. nr 114 poz. 786 z późn. zm./ - § 20, z dnia 19 marca 2009r. /Dz.U. nr 48 poz. 390 z późn. zm./ - § 24, te przepisy dotychczasowe mają zastosowanie w postępowaniach niezakończonych decyzjami ostatecznymi. Organem uprawnionym do rozpatrzenia tego wniosku i wydania stosownej decyzji jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ I instancji /art. 5 ust.2 cyt. wyżej ustawy, § 6 ust.1 cyt. Rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r./ w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. – Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm./ - art. 1 pkt.1 i 2. Według regulacji zawartych w uprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz.U. nr 31 poz. 264 z 2005r. z późn. zm./ oraz w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 9 maja 2008r. o Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz.U. nr 98 poz. 634/, organem wyższego stopnia /organem II instancji/ - w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego - w stosunku do kierowników biur powiatowych jest dyrektor oddziału regionalnego ARiMR /odpowiednio art. 5a ust.4, art. 10 ust.2/. Złożony przez skarżącą R. S. wniosek podlegał weryfikacji przez Kierownika Biura Powiatowego ARi MR w S. jako organ I instancji /przy czym w toku dalszego postępowania, na skutek wyłączenia, postępowanie było prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w B./, która to weryfikacja została zakończona pozytywnie i wydane zostało postanowienie z dnia [...] listopada 2005r. o spełnieniu warunków /§ 7 ust.1, ust.2, ust.4 cyt. Rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r./. Po złożeniu przez skarżącą dalszych dokumentów – wskazanych w § 9 cyt. Rozporządzenia - organ I instancji wydał w dniu 30 maja 2006r. opisaną wyżej decyzję przyznająca płatność obejmującą kwotę wsparcia na zalesienie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową. Dokumenty o których mowa wyżej, to zaświadczenie nadleśniczego o wykonaniu zalesienia zgodnie z opracowanym planem zalesienia oraz oświadczenie wnioskodawcy o wykonaniu tegoż zalesienia zgodnie z planem. W przedłożonym w niniejszej sprawie zaświadczeniu Nadleśniczego Nadleśnictwa S. z dnia 7 maja 2006r. zawarte zostało potwierdzenie wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia, z zaznaczeniem, iż Nadleśnictwo nie posiada uprawnień do przeprowadzenia pomiaru kontrolnego działki a tym bardziej do wydania zaświadczenia o wielkości zalesionej powierzchni. W nawiązaniu do treści tego zaświadczenia oraz zarzutów skarżącej, podkreślić należy, iż jest to zaświadczenie o jakim mowa w art. 217 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego tj. jego treścią jest potwierdzenie okoliczności faktycznych czyli wykonania zalesienia. Zaświadczenie to nie ma charakteru stanowiska organu o jakim mowa w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż obowiązujące w tym zakresie regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, by nadleśniczy był organem współdziałającym w sprawach dotyczących płatności na zalesienie, przed wydaniem zaświadczenia nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego, zaświadczenie to nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu. Zaświadczenie jest tylko stwierdzeniem określonego stanu rzeczywistego, które to stwierdzenie może być przedmiotem oceny i kontroli, a więc nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i w związku z tym kwestia zgodności rzeczywiście wykonanego zalesienia z planem zalesienia, może być wykazywana innymi dowodami.

W niniejszej sprawie – jak wskazano wyżej – organ I instancji w pierwotnej decyzji z dnia m [...] maja 2006r. – uznał w pełni zasadność wniosku skarżącej R. S. i przyznał stosowne płatności, ale następnie tj. 12 grudnia 2006r. dokonana została kontrola na gruncie, według której powierzchnia zalesienia jest mniejsza, niż wykazana we wniosku o przyznaniem płatności i w planie zalesienie /zalesienie – 2,68 ha, wniosek – 3,02 ha/. Ta właśnie okoliczność, czyli treść protokołu kontroli wskazująca na inną okoliczność co do wykonania zalesienia, była podstawą wznowienia postępowania przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. Wydane postanowienie, w świetle przytoczonej wyżej okoliczności /tj. wyniku kontroli na gruncie/ nie budzi zastrzeżeń w nawiązaniu do treści art. 145 § 1 pkt. 5 kodeksu postępowania administracyjnego, zważywszy, że zgodnie z art. 149 § 2 tegoż kodeksu, postanowienie to jest wyłącznie podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia /czyli, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowieniowa/ oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania po wznowieniu przyjęto zaistnienie tej przesłanki, a mianowicie nowej okoliczności faktycznej – stwierdzonej dowodem w postaci kontroli na miejscu- to jest wykonanie zalesienia na mniejszej powierzchni od podanej we wniosku o przyznanie płatności.

Zaznaczyć należy, że z protokołu kontroli w istocie nie wynika, w jaki sposób dokonano pomiarów /poza wskazaniem metody pomiaru – GPS/, a w szczególności w jaki sposób identyfikowano powierzchnię zalesioną. Odnotowana w protokole uwaga wnioskodawczyni – skarżącej R. S. o dokonywaniu pomiarów działki "wzdłuż ogrodzenia, którego umieszczenie nie pokrywa się z faktyczną granicą działek" nie była przedmiotem ewentualnych uwag kontrolujących. Zaznaczyć przy tym należy, że wsparcie na zalesienie dotyczy działek rolnych, co nie jest równoznaczne z działkami ewidencyjnymi. Działka rolna oznacza działkę z jednorodnym sposobem użytkowania gruntu /jedna uprawa/, zaś działka ewidencyjna jest pojęciem geodezyjnym tj. działka ewidencyjna o określonym numerze ma odpowiednią powierzchnię bez względu na to, jakie uprawy się na niej znajdują /działka ewidencyjna może oczywiście odpowiadać działce rolnej, jeśli będzie obejmować jeden rodzaj uprawy – w tym przypadku zalesienie/. Wspomniana wyżej uwaga skarżącej w protokole kontroli wskazuje na istnienie ogrodzenia, o którym to ogrodzeniu w nawiązaniu do powierzchni zalesienia – poza powyższą uwagą – nie ma mowy w protokole, a na fakt jego istnienia wskazywałaby okoliczność, iż w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010r. w wyliczeniu płatności podana jest kwota na ogrodzenie, ogrodzenie wymienione jest też w części V wniosku o przyznanie płatności. Odnośnie do przedmiotowej kontroli dokonanej przez osoby zatrudnione w komórce organizacyjnej funkcjonującej w ramach struktury organizacyjnej P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. /Biuro Kontroli na Miejscu/, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do jej dyskwalifikowania w nawiązaniu do zasady dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta oznacza, że strona ma prawo do rozpatrzenia jej sprawy w całym jej zakresie przez organ I instancji oraz - jeśli skorzysta z prawa wniesienia środka odwoławczego - także przez organ II instancji. Jak już wyżej podniesiono, organami I i II instancji w sprawach dotyczących /między innymi/ płatności na zalesienie są odpowiednio kierownicy biur powiatowych i dyrektorzy oddziałów regionalnych ARiMR, a nie pracownicy tych biur i oddziałów; ponadto struktura organizacyjna Agencji i powołanie wyspecjalizowanej komórki do dokonywania określonych czynności na potrzeby działań podejmowanych przez Agencję w ramach przyznanych jej uprawnień i obowiązków na danym terenie, nie może być oceniana pod kątem uprawnień organu uprawnionego do podejmowania decyzji. Natomiast inną kwestią – poza podejmowaniem działań kontrolnych związanych z realizacją określonych programów dla celów których wykorzystywane są pieniądze pochodzące ze środków unijnych - jest przestrzeganie zasady dwuinstancyjności i kompetencji przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem – jak wyżej podniesiono – realizacja tej zasady oznacza, że każdy organ w danej instancji rozpatruje daną sprawę we własnym zakresie, to w konsekwencji podejmuje decyzję /czy też rozstrzygnięcie w innej formie/ w tymże własnym zakresie, bez ingerencji innych organów - za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, czyli konieczności uzyskania stanowiska innego organu - a w szczególności organu II instancji. Oznacza to także, że rozpatrujący sprawę organ / a w szczególności organ I instancji/ prowadzi samodzielnie postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, czyli samodzielnie podejmuje "decyzje wpadkowe’, jakie uzna za celowe w tymże postępowaniu w zakresie przeprowadzenia określonych dowodów, oczywiście przy zachowaniu reguł zawartych kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie za zasadny uznać należy zarzut skarżącej co do ingerencji organu II instancji w postępowanie prowadzone przez organ I instancji poprzez wypowiadanie się w zakresie postępowania dowodowego. Mianowicie w piśmie z dnia 26 października 2009r. organ I instancji zwrócił się do organu II instancji o przeprowadzenie kontroli na miejscu /których to kontroli dokonuje – jak wyżej podniesiono – komórka organizacyjna usytuowana w organie II instancji - a w odpowiedzi z dnia 1 grudnia 2009r. na powyższy wniosek, oceniono dokonanie ponownej kontroli jako niezasadne i dodatkowo jeszcze wyrażono stanowisko co do prawidłowości kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2006r.; stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 11 lutego 2010r. Tego rodzaju działania podjęte przez organ II instancji / i jego pracowników/ są, w ocenie Sądu, naruszeniem zasady dwuinstancyjności i w niniejszej sprawie uniemożliwiły organowi I instancji samodzielne przeprowadzenie postępowania, bo istotne decyzje "procesowe" nie zostały przez niego podjęte samodzielnie.

W nawiązaniu do kwestii dotyczącej zasady dwuinstancyjności postępowania podnieść należy także, iż w praktyce oznacza ona, że jeśli strona wniesie odwołanie od decyzji organu I instancji, to organ II instancji rozpoznający sprawę w związku z tym odwołaniem, podejmuje działania o charakterze merytorycznym, czyli jego działania mają taki sam charakter, jak działania organu I instancji, a nie są działaniami o charakterze tylko kontrolnym, co w konsekwencji powoduje, że strona wnosząca odwołanie doprowadza do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia "jej " sprawy, bo kompetencje do tego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przejmuje organ II instancji. Organ ten wydaje jedną z decyzji opisanych w art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia 22 lipca 2010r. nie zawiera wszystkich istotnych elementów a mianowicie rozstrzygnięcia odpowiadającego przedmiotowi sprawy i zakresowi rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak wynika z okoliczności przedstawionych wyżej, decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym i w związku z tym - stosownie do art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego – zawiera rozstrzygnięcie co do decyzji objętej wznowieniem tj. decyzji z dnia [...] maja 2006r. poprzez uchylenie tej decyzji i następnie orzeczenie w przedmiocie wysokości płatności. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji orzekł jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych oraz o utrzymaniu w mocy tej decyzji w części rozstrzygającej o kwotach płatności. Brak jest natomiast w decyzji organu II instancji /w jej części rozstrzygającej/ rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia zawartego w punkcie I decyzji organu I instancji, a dotyczącego uchylenia decyzji pierwotnej z dnia [...] maja 2006r. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdza, iż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2006r., jednakże uzasadnienie decyzji ma być uzasadnieniem rozstrzygnięcia i nie można na jego podstawie domniemywać istnienia rozstrzygnięcia nieobjętego częścią rozstrzygającą decyzji; obligatoryjną treść decyzji wyznaczają przepisy art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, co odnosi się także do treści decyzji organu odwoławczego określonej w art. 138 tegoż kodeksu. Okoliczności podniesione wyżej wskazują, ze decyzja organu II instancji /zaskarżona/ nie spełnia wymogów całościowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że nie budzi wątpliwości rozstrzygnięcie zawarte w tejże decyzji w przedmiocie zwrotu pobranych należności /niekwestionowane zresztą w skardze/, gdyż w tym zakresie zarówno przepisy cyt. ustawy z dnia 29 grudnia 1993r., jak i cyt. ustawy z dnia 9 maja 2008r. – odpowiednio art. 11 ust. 4 i art. 29 ust.1 – wyznaczają kompetencję innego organu a mianowicie Prezesa Agencji RiMR.

Natomiast – co do zasady – nie jest zasadny zarzut co do objęcia decyzją wydaną po wznowieniu postępowania tzw. sankcji czyli obliczenia wysokości płatności z uwzględnieniem obniżenia /przy czym – ze względów wyżej podniesionych – Sąd nie odnosi się do zasadności tego pomniejszenia w niniejszej sprawie/. Istotnie zakres postępowania wznowieniowego – a w konsekwencji treść rozstrzygnięcia – wyznacza przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną. Jednakże istotą skutku postępowania wznowieniowego – jeśli zaistnieje określona przesłanka wznowieniowa – jest wydane "nowej" decyzji odpowiadającej rzeczywistemu stanowi rzeczy, a więc ewentualne skorygowanie wysokości płatności zgodnie ze stwierdzonym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie pierwotna decyzja organu I instancji uwzględniała wniosek skarżącej, a więc z oczywistych względów nie mogła zawierać rozstrzygnięcia w przedmiocie zmniejszeniami płatności, bo ta ostatnia kwestia może być aktualna tylko przy stwierdzeniu innych okoliczności, niż wskazane we wniosku o przyznanie płatności.

W nawiązaniu do okoliczności przytoczonych wyżej przyjąć należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów /wskazanych wyżej/ mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm./ orzekł o jej uchyleniu oraz – na podstawie art. 151 tejże ustawy – o jej niewykonywaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 211 i art. 212 powołanej wyżej ustawy.