Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty A. z dnia [...] lutego 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej D. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. P. B. (dalej powoływany także jako inwestor) wystąpił do Starosty A. (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji, Starosta) o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności 2,7m3 wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w A. Do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, tj.: przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie programu funkcjonalnego budynku, przedłożenia ostatecznego pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S. na wykonanie robót budowlanych, przedłożenia ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przedłożenia oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej oraz zapewnienia sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Wnioskami z [...] września 2020 r., [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. inwestor zwrócił się z prośbami o wydłużenie terminu do uzupełnienia materiału dowodowego – wnioski zostały uwzględnione. W dniu [...] stycznia 2021 r. inwestor przedłożył uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego oraz korektę wniosku o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. B. pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie D. O. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda P. (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty A. z [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji, wniesiony przez P. B., został oddalony przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 513/21.

W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy dostrzegł po stronie organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do naruszenia procedury administracyjnej oraz braku wyjaśnienia sprawy w następującym zakresie: (1) brak doręczenia pisma uczestniczce postępowania (żonie skarżącego), (2) niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia funkcji usługowej obiektu, (3) nieuzupełnienie dokumentacji projektowej w zakresie wskazania, które pomieszczenia w budynku mają określone przeznaczenie oraz brak wyjaśnienia rozbieżności we wskazaniu powierzchni pomieszczeń usługowych, (4) brak wyjaśnienia kwestii miejsc parkingowych, (5) brak wyjaśnienia rozbieżności sposobu pomiaru dopuszczalnej wysokości obiektu, (6) brak rzutu fundamentów, (7) niedołączenie opinii geotechnicznej, (8) brak projektu nasłonecznienia, (9) brak wykazania zgodności ściany przeciwpożarowej z warunkami technicznymi, (10) brak sporządzenia projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

Sąd uznał sprzeciw za niezasadny, przy czym wskazał, że w zakresie ww. punktów 1, 7, 9 rację miał wnoszący sprzeciw, kwestionując konieczność wyjaśnienia tych kwestii.

Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] listopada 2021 r. inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji wyjaśnienia i uzupełnione projekty budowlane.

Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] znak [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. B. pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie D. O. zarzucając że gabaryty, forma oraz elewacje projektowanego budynku jednoznacznie świadczą o jego funkcji hotelowej, a realizacja projektowanego obiektu spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiedzkich i pogorszenie jakości życia okolicznych mieszkańców poprzez wzrost natężenia ruchu, nocny tryb życia i hałas.

Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta uwzględnił wytyczne wskazane w wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 513/21 i przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, zobowiązując inwestora do wyjaśnienia funkcji usługowej obiektu opisanego jako "lokale na wynajem krótkoterminowy", wykazania które pomieszczenia w projektowanym obiekcie mają określone przeznaczenie z podaniem wchodzących w ich skład powierzchni z podziałem na część mieszkalną i część usługową, doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości obiektu z uwzględnieniem § 6 pkt 3 planu, wykazania spełnienia wymagań w zakresie miejsc parkingowych, uzupełnienia projektu budowlanego o rysunek rzutów fundamentów oraz analizę nasłonecznienia oraz doprowadzenia projektu budowlanego do stanu uniemożliwiającego jego dekompletację.

Zdaniem Wojewody inwestor sprostał nałożonym obowiązkom. Wojewoda wskazał, że inwestor wyjaśnił kwestię lokalu usługowego w projektowanym budynku. Podał, że lokal usługowy zajmie mniej niż 30% powierzchni budynku, spełniając wymóg z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako: u.p.b.). Wojewoda uznał, że wysokość projektowanego budynku (11,89 m) jest zgodna z § 35 pkt 2 planu miejscowego, który określa maksymalną wysokość zabudowy do 12 m. W ocenie organu odwoławczego inwestor wykazał także zgodność z § 9 pkt 3 i 4 planu miejscowego w zakresie liczby miejsc parkingowych. Według Wojewody z regulacji planu wynika, że na potrzeby planowanej inwestycji należy zaprojektować min. 3 miejsca postojowe, a na terenie inwestycji zaprojektowane zostały 4 miejsca. Wojewoda stwierdził również uzupełnienie projektu budowlanego o rysunek fundamentów oraz doprowadzenie projektu do stanu uniemożliwiającego jego dekompletację. Na podstawie przedłożonego przez inwestora uzupełnienia projektu w zakresie nasłonecznienia Wojewoda doszedł do wniosku, że wymagania określone w § 60 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako: r.w.t.) zostały spełnione.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. [...]. Wskazał, że działka inwestycyjna została określona symbolem MNU i została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub jednorodzinną z usługami. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że lokal usługowy zajmie mniej niż 30% powierzchni całkowitej budynku, spełniając wymóg z art. 3 pkt 2a u.p.b. Wojewoda zwrócił także uwagę, że inwestor uzyskał pozwolenie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. na prowadzenie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, spełniając wymóg z § 13 planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził też zgodność z § 20 planu, gdyż najniższy poziom posadowienia posadzki parteru budynków funkcji podstawowej ustalono na 123,10 m n.p.m., a został zaprojektowany na poziomie 123,92 m n.p.m. Stwierdzono również spełnienie wymagań z § 29 planu miejscowego dot. stosowania schronów i ukryć typu II. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja spełnia też wymogi planu miejscowego z § 35 w zakresie minimalnej (7 m) i maksymalnej (12 m) wysokości budynku oraz liczby kondygnacji (od 2 do 3 kondygnacji dla budynków mieszkalno-usługowych), gdyż projektowana wysokość to 11,89 m, zaś w zakresie kondygnacji jest to liczba 3 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemnej. Wojewoda stwierdził również spełnienie wymogów planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (wymagane min. 60%), powierzchni zabudowy (wymagane maksymalnie 30%) oraz wskaźnika intensywności zabudowy (maksymalnie 0,8), gdyż projektowana powierzchnia biologicznie czynna to 60,24%, teren zabudowy wynosi 25,15%, a wskaźnik intensywności zabudowy to 0,75. Organ odwoławczy ustalił także, że projektowany budynek spełnia wymogi planu w zakresie sytuowania linii zabudowy oraz lokalizacji przyziemia budynku mieszkalno-usługowego. Zwrócił też uwagę, że wjazd i wejście na działkę zaprojektowano od strony drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami planu miejscowego.

Wojewoda uznał również, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdził bowiem zgodność z § 12 r.w.t., tj. usytuowanie budynków w odpowiednich odległościach od granic działki. Wskazał też na odpowiednie usytuowanie zbiornika podziemnego na gaz płynny oraz miejsc postojowych. Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcia w sprawie nie może determinować hipoteza, że projektowany budynek będzie w przyszłości użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem określonym w projekcie budowlanym. Wojewoda podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu może mieć miejsce tylko w sytuacji uzyskania zgody odpowiednich organów, a więc będzie wymagała decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, D. O. (dalej powoływana jako skarżąca) wywiodła skargę do WSA w Białymstoku, zaskarżając decyzję Wojewody w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zamierzonej inwestycji jako zgodnej z przepisami prawa;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bezkrytyczne przyjęcie przedłożonego przez wnioskodawcę projektu budowlanego jako zgodnego z wymogami u.p.b., podczas gdy wnikliwa i prawidłowa analiza rozwiązań projektowych powinna prowadzić do ustalenia, iż projekt jest niezgodny z przepisami budowlanymi;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie okoliczności, że

a) dwie uprzednio wydane względem tożsamej inwestycji decyzje zostały uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

b) w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. wykazane zostało, że zawarte rozwiązania projektowe nie pozwalają na uznanie, że planowany obiekt będzie budynkiem o funkcji wskazanej we wniosku, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do jednoznacznego określenia funkcji poszczególnych części budynku, wchodzących w skład powierzchni z odpowiednim podziałem na część mieszkalną i usługową oraz wykazania sposobu danych funkcji;

c) następnie w decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda uznał, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] lipca 2020 r., organ podkreślał, że co prawda sam opis techniczny wskazuje na funkcję mieszkalną planowanego budynku, to zauważył, że w projekcie występują rozbieżności i nieścisłości, nadto organ zarzucał inwestorowi, że w żaden sposób nie odniósł się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że funkcje pomieszczeń podziemnych sugerują ich funkcję usługową;

d) w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda wskazał, że projektowany budynek nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a spełnia funkcję budynku zamieszkania zbiorowego oraz doszedł do wniosku, że organ pierwszej instancji nie sprawdził zgodności wnioskowanej inwestycji z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym;

e) większość mieszkańców ulicy [...] sprzeciwiło się inwestycji, gdyż nie tylko doprowadzi to do zaburzenia istniejącej zabudowy, planowany budynek rażąco odbiega od istniejącej zabudowy, co organy pominęły, zaburzy funkcjonowanie i spokojne zamieszkiwanie w sąsiedztwie obiektu, gdyż hotel z taką ilością miejsc noclegowych i restauracją pod przykrywką sali bilardowej wpłynie na okoliczne nieruchomości poprzez hałas i ruch pojazdów;

II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 2a u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że projektowany lokal użytkowy nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje stwierdzić, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zarówno kondygnacja podziemna, jak i zagospodarowanie 2. piętra z uwagi na planowane ich zagospodarowanie w istocie służą planowanej działalności usługowej i ją wspomagają, przez co dopuszczalna powierzchnia lokalu usługowego przekracza ustaloną dla budynku mieszkaniowego wartość 30% powierzchni całkowitej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżącej, podtrzymując twierdzenia i wnioski skargi oraz uzupełniając dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty A. z dnia [...] lutego 2022 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności 2,7 m3 wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w A.

Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest interpretacja postanowień art. 3 pkt 2a u.p.b., z uwzględnieniem obowiązujących zapisów planu miejscowego, wskazujących że działka inwestycyjna objęta symbolem MNU jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub jednorodzinną z usługami. Zdaniem skarżącej, projektowana inwestycja nie spełnia definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem jej rozmiar, liczba kondygnacji oraz wskazany przez inwestora sposób wykorzystania określonych pomieszczeń, w szczególności zadeklarowanych jako części lokalu mieszkalnego, z łatwością może być wykorzystywana na działalność usługową, a zatem realizacja planowanego zamierzenia budowlanego jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. Z kolei zdaniem organów obu instancji, projektowana inwestycja nie narusza prawa, w tym jest zgodna z zapisami m.p.z.p.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji, bowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), w szczególności nie rozpatrzyły zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie legalnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), wynika, że organ administracji może odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji, gdy konkretny przepis prawa uzasadnia taką odmowę. Takim przepisem niewątpliwie jest art. 35 ust. 1 u.p.b. który, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych w przedłożony przez inwestora projekt budowlany (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2342/10, dostępny w bazie orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej powoływana jako CBOSA).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, czyli [...] czerwca 2020 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust.1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przywołany art. 35 ust. 1 u.p.b.. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też pozytywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa uprawnia do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. [...] (Dz.U. Woj. Podl. z 2002 r., Nr 56, poz. 158, dalej powoływany jako m.p.z.p.), działka inwestycyjna jest położona na obszarze oznaczonym symbolem MNU, co oznacza, że została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub jednorodzinną z usługami - § 8 pkt 10 m.p.z.p.

Powyższy plan miejscowy nie zawiera regulacji dotyczącej pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego w tym zakresie należało posłużyć się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Pojęcie lokalu mieszkalnego nie zostało jednak zdefiniowane w prawie budowlanym, jak też nie zdefiniowano pojęcia lokalu użytkowego. Jednakże pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego zostało określone w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.) zgodnie z którym, w rozumieniu ustawy, jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast lokalem użytkowym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), pojęcie lokalu użytkowego zostało określone w § 3 pkt 14, i wynika z niego, że pod tym pojęciem należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielonych stałymi przegrodami budowalnymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi - § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Brak jest zatem racjonalnych przesłanek, aby użyte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 2a u.p.b. pojęcia lokalu mieszkalnego i użytkowego rozumieć inaczej niż w ustawie o własności lokali.

W tym miejscu należy podnieść, że dla oceny charakteru inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę rozstrzygające pozostają regulacje wynikające z prawa budowlanego, a tam prawodawca jednoznacznie określił, że budynkiem mieszalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej (...). Konstrukcja tej normy wskazuje, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 3/20, CBOSA). Kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest zatem techniczna możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako zabudowa jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 510/19, CBOSA).

Podkreślić także należy, że co prawda wskazany na wstępie plan miejscowy nie zawiera definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale zawiera definicję zabudowy hotelowej. Stosownie do § 6 pkt 13 m.p.z.p. ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o zabudowie hotelowej – należy przez to rozumieć hotele za wyjątkiem hoteli robotniczych, domy wypoczynkowe, sanatoria, pensjonaty wraz z funkcjami dodatkowymi, w szczególności gastronomią, urządzeniami sportowymi, rekreacyjnymi, rehabilitacyjnymi, wypoczynkowymi. Porównując zatem zapisy m.p.z.p. z treścią u.p.b. stwierdzić należało, że przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną będzie można uznać jedynie taką zabudowę, która z jednej strony odpowiada definicji wynikającej z art. 3 ust. 2a u.p.b., ale z drugiej, nie spełnia definicji zabudowy hotelowej w rozumieniu m.p.z.p. Przyjąć zatem należy, że jeżeli planowana inwestycja mieścić się będzie w pojęciu zabudowy hotelowej w rozumieniu § 6 pkt 13 m.p.z.p. to nie może być realizowana na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako MNU – zabudowa jednorodzinna lub jednorodzinna z usługami.

Pamiętać również należy, w aspekcie obowiązków organu wynikających z art. 35 ust. 1 u.p.b., że organy architektoniczno-budowlane uprawnione są do dokonywania oceny przedłożonego projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego. Kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, CBOSA). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. W orzecznictwie co prawda wskazuje się, że organy właściwe do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są związane treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn.. akt II OSK 3103/14, CBOSA), jednakże powyższe związanie nie oznacza, że organy są pozbawione możliwości oceny rzeczywistej funkcji projektowanego obiektu budowlanego. Powyższe związanie oznacza, że organy nie mogą modyfikować złożonego wniosku ani projektu budowlanego i w sytuacji odmiennej oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów są zobowiązane do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie sądu organy obu instancji w niedostateczny sposób, naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bowiem nie przeanalizowały przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w aspekcie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a u.p.b., do czego były z jednej strony uprawnione ale i jednocześnie zobowiązane w świetle art. 35 ust. 1 u.p.b.

Z przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że inwestor zamierza wybudować na własnej działce budynek mieszkalny wolnostojący jednorodzinny z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) o powierzchni 1296,80 m2, o czterech kondygnacjach (trzech naziemnych i jednej podziemnej), wysokości 11,89 m, z wydzielonym lokalem usługowym znajdującym się na parterze o powierzchni 250,07 m2. W projektowanym budynku ma znajdować się także jeden lokal mieszkalny usytułowany na kondygnacji podziemnej oraz dwóch kondygnacjach naziemnych – pierwszym i drugim piętrze, połączonych klatką schodową, o łącznej powierzchni ponad 1000 m2. Wojewoda podobnie jak i organ pierwszej instancji, oceniając zgodność z przepisami planowanej inwestycji skupiły się na powierzchni wydzielonego przez inwestora lokalu usługowego 250,07 m2 w porównaniu do łącznej powierzchni całego budynku, uznając, że skoro powierzchnia ta nie przekracza 30% całkowitej powierzchni budynku, spełniony jest warunek z art. 3 pkt 2a u.p.b. W ocenie sądu, powyższa konstatacja jest niewystarczająca dla przyjęcia, że zaprojektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Jak wskazano powyżej, aby uznać dany budynek za budynek mieszkalny jednorodzinny, należy przede wszystkim ustalić cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W realiach niniejszej sprawy ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie ustaliły powyższego celu, poprzestając na deklaracji inwestora, że sporny obiekt będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 13 wprost Wojewoda stwierdza, ze to zdaniem inwestora planowany budynek będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tymczasem to obowiązkiem organów, w świetle art. 35 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. było zweryfikowanie twierdzeń inwestora i przedłożonego przez niego projektu budowlanego, w szczególności czy planowany obiekt budowlany będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe, a jeżeli tak to kogo i w jakim zakresie.

Organy powinny także pamiętać, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie twierdzeniach inwestora. Oznacza to, sama deklaracja inwestora o zamiarze wydzielenia jedynie dwóch lokali, w tym jednego usługowego w projektowanym budynku nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. To nie od woli inwestora ale technicznych możliwości wydzielenia w budynku określonej liczby lokali będzie uzależnione czy w danym przypadku mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym czy też budynkiem wielorodzinnym, czy też zamieszkania zbiorowego. Odzwierciedlając powyższą myśl za pomocą skrajnego przykładu podać można, że gdyby administracja budowlana nie mogła weryfikować zamierzenia pod kątem przyjętych rozwiązań funkcjonalnych, to hipotetycznie zmuszona byłaby dopuścić każdy budynek, np. budynek hotelowy czy blok mieszkalny wielorodzinny na obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jedynie z tego powodu, że projektant (inwestor) wskazał w projekcie budowlanym, że wyodrębni w takim budynku jedynie dwa lokale mieszkalne.

W tym miejscu zgodzić się zatem należało ze skarżącą, że organy obu instancji w niedostateczny sposób zweryfikowały, a aspekcie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a u.p.b. liczbę wydzielonych lokali w projektowanym budynku, w szczególności przeznaczenie pomieszczeń znajdujących się w podziemnej kondygnacji budynku oraz na drugim piętrze. Organy powinny były ocenić rzeczywiste rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie a nie deklaracje inwestora, mając na uwadze, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazująca maksymalną liczbę wydzielonych lokali odnosi się do cech konstrukcyjnych budynku a nie woli jego właściciela.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda opierając się o uzasadnienie wyroku tut. sądu z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 513/21, skupił się na wyjaśnieniu funkcji usługowej obiektu – lokalu usługowego, zupełnie pomijając podstawową funkcję jaką ma zapewnić budynek mieszkalny jednorodzinny – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Fakt, że w powyższym zakresie nie wypowiedział się tut. sąd w ww. wyroku nie oznacza, że kwestia ta nie miała podstawowego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, ze tenże wyrok sprowadzał się do oceny zasadności sprzeciwu inwestora od decyzji kasacyjnej Wojewody, a w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bada jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Z oczywistych zatem względów sąd w ww. wyroku nie wypowiedział się w kwestii podstawowego przeznaczenia planowanej inwestycji – zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców, bowiem kwestia ta nie była kwestionowana przez inwestora.

Należy także wskazać, o czym była już mowa powyżej, że organy obu instancji zupełnie pominęły brzmienie § 6 pkt 13 m.p.z.p. obowiązującego na terenie objętym planowaną inwestycją. Sporna inwestycja może być uznana za budynek mieszkalny jednorodzinny, jedynie wówczas, gdy nie będzie się mieścić w pojęciu zabudowy hotelowej w rozumieniu § 6 pkt 13 m.p.z.p. Także ta kwestia została zupełnie pominięta w sprawie przez organy obu instancji, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 3a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.p.b.

Sąd pragnie podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zabraniają budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, a zatem mogą to być budynki "znacznych" rozmiarów. Tym samym, zgodzić się należało z Wojewodą i jednocześnie za niezasadne uznać argumenty skargi, że wielkość budynku czy ilość kondygnacji a także ewentualna możliwość innego niż deklarowana przez inwestora sposobu wykorzystania obiektu budowlanego nie może sama w sobie być przesłanką oceny, czy dany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony np. w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1816/17, CBOSA). Powyższe nie oznacza jednak, że organy są zwolnione od dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego, przez pryzmat funkcji jaką ma dany budynek spełniać – tego w niniejszej sprawie zabrakło, dlatego też sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wątpliwości sądu budzi także kategoryczne stwierdzenie organów, że zaplanowana przez inwestora liczba miejsc parkingowych przy projektowanym budynku spełnia warunki przewidziane w § 9 pkt 3 m.p.z.p. Stosownie do tegoż przepisu, dla wszelkich funkcji usługowych należy proporcjonalnie zapewnić minimalnie 2 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej lub 35 miejsc parkingowych na każdych 100 zatrudnionych. Inwestor wskazał, że planuje zatrudnienie 1 osoby do sprzątania czterech lokali usługowych, a zatem dokonując stosownych wyliczeń, wystarczające dla spełnienia powyższego warunku jest zapewnienie jednego miejsca parkingowego, jednakże inwestor zaprojektował dwa takie miejsca.

W ocenie sądu, zgodzić się należało z organami, że § 9 pkt 3 m.p.z.p., dopuszcza alternatywne sposoby liczenia minimalnej liczby miejsc parkingowych dla usługowej funkcji budynku lub jego części, jednakże wykładnia tegoż przepisu powinna być zgodna z § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 18 pkt 1 ww. rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stanowiska postojowe powinny zatem zapewnić możliwość parkowania samochodów zarówno dla użytkowników stałych jak i przebywających okresowo w danym budynku, a zatem dwa miejsca postojowe przy planowanych czterech lokalach przeznaczonych na okresowy wynajem jest z pewnością niewystarczające. Należy zaznaczyć, że nie może być tak, że to od deklaracji inwestora – liczby ewentualnie zatrudnionych osób – będzie wynikało, ile miejsc postojowych inwestor będzie zobowiązany do wybudowania przy planowanej inwestycji. Idąc tokiem rozumowania inwestora, który został zaakceptowany przez organy w sprawie, w sytuacji nie zatrudnienia żadnej osoby przy sprzątaniu wynajmowanych pokoi (usługa ta byłaby świadczona przez podmiot zewnętrzny bądź inwestor osobiście lub przy pomocy członków rodziny sprzątałby wynajmowane pokoje), inwestor nie byłby zobowiązany do zapewnienia żadnego miejsca parkingowego. Taka wykładnia § 9 pkt 3 m.p.z.p. jest niedopuszczalna. To z obiektywnych okoliczności, w szczególności przeznaczenia i sposobu zabudowy oraz rodzaju działalności usługowej, powinno wynikać, czy liczba miejsc postojowych przy danej inwestycji powinna być liczona od powierzchni użytkowej lokalu usługowego czy liczby zatrudnionych osób. W niniejszej sprawie, skoro inwestor zaplanował lokal użytkowy o powierzchni ponad 250 m2, na który składają się cztery lokale przeznaczone na wynajem krótkoterminowy, to powinien zapewnić co najmniej 6 miejsc postojowych – 2 na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni usługowej lokalu. Jedynie taka liczba miejsc postojowych zapewni możliwość parkowania samochodów zarówno dla użytkowników stałych jak i przebywających okresowo w projektowanym budynku.

Końcowo, ustosunkowując się do zarzutów skargi, sąd co do zasady podziela te z nich, które sprowadzając się do konkluzji, że organy obu instancji nienależycie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w aspekcie właściwej wykładni art. 3a ust. 2 u.p.b. czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić się należało ze skarżącą, że organy bez należytej oceny przyjęły, że sporne zamierzenie inwestycyjne jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, szczególnie, że na wcześniejszych etapach postępowania, w wydawanych postanowieniach jak i decyzjach kasacyjnych kwestionowały zadeklarowaną przez inwestora funkcję projektowanego budynku. Oparcie się przez organy w powyższym zakresie jedynie na deklaracjach inwestora było niewystarczające.

Natomiast za niezasadną sąd uznał argumentację skargi, w zakresie samych gabarytów projektowanej inwestycji, liczby kondygnacji, czy wątpliwości związanych ze sposobem wykorzystywania projektowanego budynku w przyszłości. Jak wskazano powyżej, powyższe okoliczności nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Także sprzeciw lokalnej społeczności co do planowanej inwestycji w żadnym zakresie nie może być przesłanką do zakwestionowania legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. W tym celu powinny w pierwszej kolejności ustalić cel, któremu ma służyć projektowany budynek i dopiero po przyjęciu, że będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe powinny rozważać kwestie związane z możliwą do wydzielenia liczbą lokali, czy to mieszkalnych czy też mieszkalnych i usługowych. Pamiętać przy tym powinny, że oceny przedłożonego projektu budowlanego należy dokonywać, nie tyle przez pryzmat deklarowanej przez inwestora funkcji i liczby poszczególnych lokali oraz ich powierzchni, ale przede wszystkim przez rzeczywiste rozwiązania techniczne i funkcjonalne przyjęte w tymże projekcie. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią także dokonaną przez sąd wykładnię § 9 pkt 3 m.p.z.p., dotyczącą sposobu określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych dla działalności usługowej polegającej na wynajmie krótkoterminowym pokoi.

Wobec powyższego, sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).