Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1672/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1, art.10 ust.1, art. 16 ust.1, art.17 ust.1, art.5 ust.2, art.6 ust.1, art.17
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt1 lit.a i c, art.132, art.200, art.205 par.2, art.209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant sekr. sąd. – Agnieszka Wiechowicz – po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S. A. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Sp. z o. o. w W. zwróciła się do Agencji Rozwoju Przemysłu S. A. z wnioskiem o udostępnienie jej informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci przekazania kopii wszystkich umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień, podpisanych lub parafowanych od dnia 1 lutego 2015 r. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o przekazanie żądanej informacji w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej (skany w formacie PDF), albo na płycie CD lub DVD, lub też w formie kserokopii dokumentów przesłanych na wskazany adres.

Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), odmówiła udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu podała, że

1) umowy, aneksy, załączniki do umów i aneksów, listy intencyjne, porozumienia, podpisane lub parafowane od dnia 1 lutego 2015 r., nie powstały w rygorze ustawy Prawo zamówień publicznych, a więc nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy,

2) żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej, wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) przedmiotowe dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. i jako takie nie podlegają udostępnieniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. do Agencji Rozwoju Przemysłu S. A. o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca [...] Sp. z o. o. zarzuciła naruszenie przepisów art. 1 oraz art. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przede wszystkim art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 11 k.p.a., ponieważ wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną i zostały prawidłowo skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu zaś podała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. jako jednoosobową spółką Skarbu Państwa jest obowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy i nie oceniła, czy w sprawie objętej wnioskiem zaistniał element materialny niezbędny do uznania żądanej informacji za zawierającą tajemnicę przedsiębiorcy.

Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że zarówno do procedury wyboru kontrahentów, zawarcia przez ARP samych umów, jak i udostępnienia ich treści w okresie objętym żądaniem, nie znajdowały zastosowania przepisy Prawo zamówień publicznych, w tym zasada jawności treści umowy, o której mowa w art. 139 ust. 3 powyższej ustawy. Dalej podano, że skarżąca nie wskazała informacji o sprawach publicznych, o których udostępnienie wnioskuje i żądając udostępnienia wszystkich umów, aneksów do umów, listów intencyjnych i porozumień podpisanych lub parafowanych przez ARP od 1 lutego 2015 r. błędnie oceniła, że dokumenty te są informacją o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że ich stroną jest ARP, występująca, jako podmiot realizujący zadania publiczne. Zatem w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem żądane informacje same w sobie nie są informacją publiczną. Ponadto żądane dokumenty nie są nadto dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Takim dokumentem urzędowym jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W przypadku negocjowania i zawierania umów, których ARP jest stroną jako przedsiębiorca, Zarząd ARP nie wykonuje kompetencji władczych, ani nie realizuje zadań publicznych, lecz działa jako reprezentant równorzędnej strony stosunków cywilno – prawnych nawiązywanych przez ARP na podstawie takich umów. Fakt, że ARP jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa nie zmienia oceny, że w sferze jej działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie umów cywilnoprawnych, ARP i jej organy korporacyjne występują wobec kontrahentów ARP w pozycji równorzędnej, a nie – jak to błędnie oceniła skarżąca – zawsze w pozycji podmiotu wykonującego zadania publiczne (quasi organu), o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego nie istnieją żadne przepisy prawa krajowego (które znalazłyby zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza w drodze analogii), nakazujące bezwzględnie ujawnianie postanowień określających wszystkie warunki wszelkich wiążących ARP umów cywilnoprawnych poza tymi, które są objęte reżimem art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Reasumując, treść jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej zawartej przez ARP nie stanowi "informacji publicznej", ani "dokumentu urzędowego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z tego jedynie powodu, że ARP jest państwową osobą prawną (jednoosobową spółką Skarbu Państwa). Dalej wskazano, że treść zawieranych przez ARP umów, aneksów, porozumień, listów intencyjnych wraz z ich załącznikami, w całości jest chroniona tajemnicą przedsiębiorcy (tj. Agencji Rozwoju Przemysłu S.A.) w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem umowy podpisywane przez ARP standardowo zawierają wyraźne zastrzeżenie co do obowiązku zachowania poufności ich postanowień, zaś przez tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informację można uznać za chronioną na podstawie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności zaś informacja o charakterze technicznym, technologicznym lub organizacyjnym. Wobec powyższego na gruncie obowiązującego art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ochronie podlega każda informacja bez względu na jej charakter, w tym informacja handlowa, techniczna, technologiczna lub organizacyjna, posiadająca dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Zatem żądane informacje nie stanowią same w sobie informacji publicznej, jak również dokumenty te są objęte tajemnicą przedsiębiorcy ARP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca [...] Sp. z o. o. w W. wniosła o zobowiązanie ARP S.A. do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wnioskowanych przez informacji publicznych poprzez przekazanie kopii wszystkich dokumentów, a w szczególności umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień i innych dokumentów podpisanych lub parafowanych od dnia 1 lutego 2015 r., a z ostrożności procesowej, w przypadku braku zobowiązania ARP S.A do udostępnienia informacji publicznej, o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ARP S.A. oraz o zasądzenie na jej rzecz jej kosztów procesu według norm przepisanych zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia Skarżącej informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz 35 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem wnoszonych danych za niejawną tajemnicę przedsiębiorcy i odmową udostępniania informacji publicznej;

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6, 8 i 11 k.p.a., poprzez działanie ARP S.A. w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu spraw.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Konkretyzację tego prawa stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie zgodnie z art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a realizacja tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Natomiast stosownie do treści art. 16, formę decyzji administracyjnej przybiera odmowa przez organ jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Zatem zgodnie z powyższym przepisami należy uznać, iż zakres podmiotowy w niniejszej sprawie został spełniony, bowiem Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. jest podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której, co więcej, Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc się zaś do kryterium przedmiotowego wskazano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej i jest nią treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony wskazuje się, że żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś tak, to winien zawiadomić wnioskodawcę jedynie, iż żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej i nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zatem organ wydając decyzję o odmowie udostępnieniu informacji publicznej, już z mocy samej decyzji uznaje wnioskowane informacje za informacje publiczne. Ponadto stwierdzenie organu. dotyczące możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z 26 czerwca 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest nieuzasadnione. Jednak zgodnie z orzecznictwem na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji. Ponadto aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, i ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje te muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Tymczasem Agencja Rozwoju Przemysłu w ogóle nie wymieniła jakie dokumenty, o które wnioskowano, zostały wytworzone od dnia 1 lutego 2015 r., co oznacza, że nawet nie zbadała jakie dokumenty objęte są wnioskiem. W konsekwencji, ARP S.A. nawet nie mogła podjąć oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniał element materialny, poza wskazaniem, że wnioskowane dokumenty objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i jako takie nie podlegają udostępnieniu oraz nie wskazała, które konkretnie dokumenty są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz kto wnioskowało ich objęcie klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy. Niezależnie od powyższego organ nie wykazał dlaczego narusza zasadę jawności i transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne (jakim niewątpliwie jest ARP) oraz w jaki sposób ewentualne ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby wpłynąć na naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że ARP w żaden sposób nie przeanalizowało wnioskowanych dokumentów pod kątem wniosku, a jedynie z góry założono, iż wnioskowanych dokumentów nie udostępni znajdując dla swojego wniosku uzasadnienie w postaci "tajemnicy przedsiębiorstwa", przy okazji w żaden sposób swojej decyzji nie uzasadniając, a jedynie przytaczając treść poszczególnych przepisów prawa wraz z komentarzami prawnymi. Nadto decyzja ARP stanowi naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 1, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Tym samym wszystkie wnioskowane dokumenty, jako dokumenty związane z gospodarką środkami publicznymi (ARPS.A. jest jednoosobową Spółką Skarbu Państwa) i zawierające m.in. dane dotyczące wydatkowania środków publicznych, w sposób oczywisty nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy ARP S.A. Zatem w świetle powyższego, sporządzone przez organ uzasadnienie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku narusza także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., gdyż ARP S.A. nie wyjaśniła zasadności przesłanek, którymi się kierowała. Stąd też wniosek o zobowiązanie ARP S.A. na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wnioskowanych przez informacji uzasadniony jest koniecznością transparentności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz gospodarujących mieniem publicznym .

W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. wniosła o jej oddalenie, zaś wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że skarżąca nie wykazała, iż występuje do ARP o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji przez ARP jakichkolwiek zadań publicznych, a zatem brak spełnienia tej przesłanki zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie wskazywał, iż poza umowami, czy innymi dokumentami, o których mowa w art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, domaga się innych dokumentów, w szczególności umów, z których wynika zobowiązanie realizowane przez ARP lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, a nie ze środków własnych ARP, które środkami publicznymi nie są będąc środkami przedsiębiorcy – podmiotu nie należącego do sektora finansów publicznych. Niezależnie od powyższego organ udzielił kompletnych informacji, w tym odpowiedź, stosownych do przedmiotowego zakresu złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, bowiem jest ona jednoosobową spółką Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 5).

W dalszej kolejności wskazać należy, że żądane dokumenty w formie umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych i porozumień posiadają – w ocenie Sądu – walor informacji publicznej, bowiem stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4) lit a) w zw. z ust. 2 tegoż przepisu.

Natomiast gdyby nawet hipotetyczne, w ślad za organem uznać, że nie posiadają one cech informacji publicznej, a więc nie podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to całkowicie wadliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji, o której mowa w art. 17 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że w takiej sytuacji powiadamia się jedynie wnioskodawcę w formie zwykłego pisma (czynność materialno – fizyczna) o fakcie, iż nie jest to w ogóle informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne i chociażby już i z tego powodu narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnieść się w tym miejscu również należy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Otóż wyjątki od zasady udostępnienia informacji publicznej wprowadza art. 5 ustawy. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (vide. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej powołał się na okoliczność, że dotyczy ona dokumentów, które podlega ochronie ze względu na tajemnicę organizacyjną przedsiębiorcy.

Jednakże stanowisko to nie zostało należycie uzasadnione. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12).

Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13).

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Mariusz Jabłoński w opracowaniu Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Powyższe – w ocenie Sądu – skutkuje uznaniem, iż organ nie wyjaśnił – przy uznaniu rzecz jasna, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną – w sposób wystarczający kwestii przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie decyzji Agencji Rozwoju Przemysłu S. A. w tym względzie jest lakoniczne i ogólnikowe, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym organ opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, jeśli chodzi o powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a.

Ponadto opierając się o treść omawianego powyżej przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ winien wyjaśnić, czy żądane we wniosku informacje, dotyczą informacji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać i wskazać przedsiębiorcę, który zastrzegł tę tajemnicę

W tej materii organ powinien przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji, bowiem udział podmiotu, który zastrzegł, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu konieczny. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odbicie w aktach sprawy.

Ponadto organ na żądanie pismem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował, że nie ma możliwości nadesłania do sądu żądanych przez skarżącego dokumentów dodając, iż nie są to informacje spełniające kryteria informacji publicznej. Zatem w ten sposób Sąd został pozbawiony możliwości kontroli i ewentualnej weryfikacji stanowiska organu, co musi skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jest zobowiązany uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.