Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 600/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: "p.b.") - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 27 grudnia 2018 r. Spółka M. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i dojazdem na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy W. w W.

Pismem z 8 lutego 2019 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zaś pismem z 21 marca 2019 r. o zebraniu materiału dowodowego.

Ww. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i dojazdem na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy W. w W.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniosła skarżąca oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2019 r., organ odwoławczy odwołał się do treści art. 35 ust. 1 p.b. Ponadto wskazał, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja obejmuje budowę dwóch pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wspólnym dwukondygnacyjnym garażu podziemnym. Sieci zewnętrzne, przyłącza, droga dojazdowa objęte zostały odrębnym opracowaniem. Inwestor do wniosku przedłożył decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], ustalającą - na wniosek C. sp. z o.o. - warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, dojazdem oraz przebudową infrastruktury z dopuszczeniem usług w parterze na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w dzielnicy W. [...]. Decyzją Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], przeniesiono ww. decyzję o warunkach zabudowy z [...] marca 2017 r., na rzecz inwestora. Jednocześnie, inwestor przedłożył do akt ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] marca 2017 r., nr [...].

W ocenie Wojewody z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń przywołanej decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r.

W szczególności, inwestycja nie narusza ustaleń dotyczących zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (wg projektu - 28,68%, wg warunków zabudowy - min. 19%, maks. 29%), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wg projektu 46,77%, wg warunków zabudowy - min. 25%), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kalenicy głównej (wg projektu - 16,55 m, wg warunków zabudowy -maks. 17 m), geometrii dachu (wg projektu - dachy płaskie, wg warunków zabudowy - dach plaski o kącie nachylenia maks. 12°), wskaźnika miejsc parkingowych (wg projektu - 94 miejsca parkingowe na 94 mieszkania, pow. użytkowa mieszkań 3506 m2, wg warunków zabudowy - min. 1 miejsce na mieszkanie nie mniej niż 1 miejsce na 60m2 powierzchni użytkowej). Planowana inwestycja nie narusza także wymogów dotyczących szerokości elewacji (maks. 32 m).

Dalej Wojewoda podniósł, że projekt budowlany (str. 8) przewiduje wg odrębnego opracowania przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze wodociągowe, przyłącze c.o., przyłącze teletechniczne, przyłącze energetyczne. Ponadto wg odrębnego opracowania, kanalizacja sanitarna, sieć wodociągowa, c.o., telekomunikacja, niskie napięcie, średnie napięcie, gaz, kanalizacja deszczowa.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor przedstawił:

1. Protokół z narady koordynacyjnej w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu z [...] września 2018 r., znak: [...], dotyczący sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, telekomunikacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej nn, SN. Warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pismo z [...] maja 2018 r., znak; [...] - str. 159-160 Tom II), warunki techniczne przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] - str. 162-163 Tom II).

2. Zaświadczenie Kierownika Nadzoru Wodnego w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...], potwierdzające nie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego dokonanego przez inwestora, dotyczącego odwodnienia wykopów budowlanych i odprowadzania wód z wykopów budowlanych, dla potrzeb inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. [...]. Odwodnienie na działkach nr ew. [...] z obrębu [...].

3. Decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającą inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie podziemnego zbiornika retencyjnego z pompownią wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjno - infiltracyjnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...], pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z zabudowy mieszkaniowej przy ul. K. [...] w W. do ww. urządzenia.

4. Pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2018 r., znak: [...], dotyczące uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] i ul. Ż., w zakresie możliwości włączenia do ul. [...] ruchu drogowego.

5. Inwentaryzację zieleni z gospodarką zieleni (str. 268-280, Tom III projektu budowlanego) oraz opinię Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy W. Urzędu [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], dotyczącą gospodarki zielenią.

6. Operat akustyczny (str. 302-344, Tom III projektu budowlanego).

Wojewoda podkreślił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów dotyczących odległości od granicy z sąsiednimi działkami określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) oraz spełnia wymagania bezpieczeństwa pożarowego. Wyjaśnił, że planowane zamierzenie spełnia warunki § 13, § 40, § 57 § 60 ww. rozporządzenia, zaś w projekcie przedstawiono szczegółowe analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia. Ponadto inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości objętej inwestycją.

W ocenie organu odwoławczego załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz do spraw sanitarnohigienicznych. Zaznaczył również, że do projektu dołączono dokumentację badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną.

Ponadto, projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b., został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 ustawy.

W konsekwencji, inwestor spełnił wszystkie wymogi zawarte w przepisie art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. Natomiast art. 35 ust. 4 p.b. stanowi, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 p.b.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przez planowaną inwestycję służebności gruntowych przejazdu i przechodu przez działki nr ew. [...] i [...], organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przy rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy uwzględnił uwagi zgłaszane w tej kwestii przez strony. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] (dział I-SP) z prawem własności związana jest nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez działki nr ew. [...] i [...]. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (dział I-SP), z prawem własności związana jest nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez nieruchomość składającą się z działki nr ew. [...] i [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że dla działek inwestycyjnych nr ew. [...] i [...], z obrębu [...] prowadzona jest jedna księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2204) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą. Jeżeli księga wieczysta obejmuje więcej niż jedną działkę ewidencyjną, to w sensie prawnym istnieje jedna nieruchomość. Wyjaśnił ponadto, że w księdze wieczystej zakres przebiegu służebności nie został określony. Z treści księgi wieczystej nie wynika wyłączenie uprawnienia właściciela do jakiegokolwiek gospodarczego wykorzystania nieruchomości obciążonej przez ustanowienie służebności gruntowej.

Wobec powyższego, jak stwierdził Wojewoda, z projektu budowlanego (str. 8) wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] oraz nr ew. [...] ma zapewniony przejazd i przejście przez nieruchomość inwestycyjną, nie pozbawia to więc właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] i nr ew. [...] dostępu do drogi. Kwestia istniejących służebności została uwzględniona w decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r. Planowana inwestycja nie narusza w tym zakresie ustaleń ww. decyzji, tj. nie narusza prawa przejazdu i przechodu i nie pozbawia właścicieli działek nr ew. [...] i nr ew. [...] dostępu do drogi.

Argumentacja odwołania, że ciągi komunikacyjne winny przebiegać przez obie ww. działki, zdaniem Wojewody, nie została poparta żadnymi dowodami przemawiającymi za takim stanowiskiem.

Natomiast w kontekście podniesionego zarzutu, że wjazd do garażu został zaprojektowany zbyt blisko granicy działki nr ew. [...], Wojewoda wskazał, że zaprojektowana pochylnia nie narusza § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Na projekcie zagospodarowania terenu (str. 8 Tom I) odległość ta wynosi pomiędzy 3,20 m a 10,56 m. Przed wjazdem, jak wynika z projektu budowlanego, znajduje się teren utwardzony, który nie stanowi parkingu. W świetle powyższego organ odwoławczy, ww. zarzut uznał za niezasadny.

W kwestii dotyczącej ochrony przeciwpożarowej oraz wentylacji oddymiającej, inwestor uzyskał bez uwag uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych mgr inż. M. K. nr upr. [...]. Ponadto w toku postępowania inwestor wyjaśnił, że dostęp do nowego hydrantu nie zostanie ograniczony poprzez niezamykaną bramę w ogrodzeniu. Inwestor uzyskał także uzgodnienie dokumentacji projektowej pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy, podkreślił, że zarzuty naruszenia bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej uznał za niezasadne.

W kwestii dotyczącej miejsc postojowych organ odwoławczy stwierdził, że dla planowanej inwestycji zaprojektowano miejsca parkingowe zgodnie ze wskaźnikiem miejsc parkingowych, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że projektowana zabudowa nie będzie pełnić funkcji usługowej. Ponadto, w projekcie zostały uwzględnione miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przyjęte rozwiązania nie naruszają więc powyższej decyzji o warunkach zabudowy i przepisów warunków technicznych.

Następnie Wojewoda wyjaśnił:

1. Zgodnie z projektem budowlanym (str. 6 Tom I) działki inwestycyjne nie znajdują się w obrębie wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]. Zgodnie z pkt 1.3 decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 446 ze zm.) nie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego.

2. Inwestor przedłożył inwentaryzację zieleni z gospodarką zieleni oraz opinię Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy W. Urzędu [...] z [...] października 2018 r., znak: [...]. Zgodnie z opinią decyzja na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją może być wydana na wniosek strony w przypadku okazania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

3. W kwestii dotyczącej obsługi komunikacyjnej, inwestor przedłożył cyt. wyżej pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2018 r. znak: [...].

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty dotyczące naruszenia wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy, obsługi komunikacyjnej, ochrony istniejącego drzewostanu, nie mogły odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących emisji spalin, Wojewoda podkreślił, że wytwarzanie hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza czy emisja pyłów należy do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W kwestii zarzutów dotyczących ewentualnego zaburzenia cyrkulacji, Wojewoda wskazał, że kwestia ta leży poza regulacją Prawa budowlanego.

W kontekście zarzutu naruszenia równego traktowania stron organ odwoławczy podniósł, że akta sprawy wskazują, iż strony czynnie uczestniczyły w postępowaniu - wnosząc uwagi i zastrzeżenia, a także miały możliwość zapoznania się z aktami na każdym etapie. Odwołujący nie wykazali, że działanie organu I instancji uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zaniechania przez organ I instancji zlecenia opinii inżyniera budowlanego, na potrzeby oceny stanu technicznego istniejących okolicznych zabudowań oraz faktu, że budynki te budowane były przez nieprofesjonalne wojskowe zespoły budowlane (bloki mieszkalne [...]) i możliwości bezpiecznego prowadzenia prac podziemnych (budowa garażu w planowanej inwestycji) Wojewoda wyjaśnił, że projektowana zabudowa nie będzie przylegać do sąsiednich budynków zarówno w części nadziemnej jak i podziemnej, co uzasadniałoby sporządzenie ekspertyzy istniejących budynków przylegających do projektowanej zabudowy. Wskazał, że usytuowanie budynków jest zgodne z § 12 warunków technicznych.

Organ odwoławczy uwzględnił także okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r., [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, że ww. sprawa nie została rozpatrzona i zakończona decyzją. W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji z [...] sierpnia 2017 r. [...]. Powyższe oznacza (jak wskazał Wojewoda), że decyzja o warunkach zabudowy jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym.

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2019 r., jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z 12 lutego 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych bądź złożonego na rozprawie spisu kosztów.

Skarżąca zarzucił naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że projekt budowlany został sporządzony z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich w odniesieniu do możliwości wykonywania przez uprawnionych służebności gruntowych obciążających działki gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], choć z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż zrealizowanie obiektu budowlanego skutkować będzie zmianą sposobu wykonywania tych służebności, natomiast inwestor nie przedłożył zgody uprawnionych do zmiany sposobu wykonywania służebności ani orzeczenia sądu orzekającego taką zmianę;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 7a § k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta mimo, że w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, to jest wydania przez sąd orzeczenia zmieniającego sposób wykonywania służebności gruntowych obciążających działki ewidencyjne nr [...] i [...] w trybie art. 291 k.c. z uwagi na ujawniony w toku postępowania spór między uprawnionymi do wykonywania tych służebności, a inwestorem obowiązanym do znoszenia wykonywania tych służebności;

3) art. 136 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art.85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, dowodu z opinii biegłego oraz oględzin działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], a także działek sąsiednich w celu ustalenia aktualnego sposobu wykonywania służebności gruntowych obciążających teren, na którym miałaby być realizowana inwestycja objęta decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2019 r.;

4) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że zatwierdzony projekt spełnia wymagania dotyczące wymaganych stanowisk postojowych dla samochodów, mimo, iż nie przewiduje miejsc postojowych dla użytkowników przebywających okresowo na terenie budynków, a Wojewoda w postępowaniu odwoławczym wzywał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w tym zakresie;

5) art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b. w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] będącą w użytkowaniu wieczystym PP "[...]" w sensie prawnym, choć inwestor przedłożył jedynie oświadczenia użytkownika wieczystego o zobowiązaniu do znoszenia istnienia drogi wewnętrznej, a także dostęp poprzez działkę nr [...] pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich opartą na umowie użyczenia; choć wynikające stąd uprawnienia nie stanowią zagwarantowania możliwości korzystania z drogi wewnętrznej w sposób efektywny i możliwy do wyegzekwowania za pomocą dostępnych środków prawnych.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną argumentację.

Pismem z 17 lipca 2020 r. odpowiedź na skargę wniósł inwestor, domagając się oddalenia skargi jako nieuzasadnionej oraz przedstawiając stanowisko na poparcie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce M. S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i dojazdem na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy W. w W.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) w tym art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest ocena, czy inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a ponadto sprawdzenie projektu pod kątem warunków wynikających z art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Według art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, (...).

Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaistniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

I tak, inwestor (po uzupełnieniu braków na skutek wezwania postanowieniem Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...])) przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwoleniami i sprawdzenia (został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarnohigienicznych, dołączono dokumentację podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia). Do wniosku o pozwolenia na budowę inwestor załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przede wszystkim inwestor przedłożył decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], ustalającą - na wniosek C. sp. z o.o. - warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz M.S.A. - decyzją Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...]. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] marca 2017 r.

Teren inwestycji (działki nr ew. [...] oraz [...]) jest usytuowany w rejonie skrzyżowania ulic [...] i Ż. oraz nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Warunki obsługi w zakresie komunikacji zostały ustalone w ww. decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły zgodność projektu z powyższą decyzją, w której wskazano, że "obsługa komunikacyjna inwestycji - od ulicy [...] za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy zgłaszając, że zjazd z ul. [...] powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych (...). Zmiana zagospodarowania terenu do pasa przyległego do pasa drogowego ul. [...] w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowana tą zmianą, podlega uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich". Z projektu wynika, że obsługa komunikacyjna od ul. [...] odbywać się będzie od ul. [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która przebiegać ma przez trzy działki ewidencyjne: nr ew. [...] (ul. [...]), której Zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich, nr ew. [...] (ul. [...]), której użytkownikiem wieczystym jest Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" oraz nr ew. [...], której właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Wobec powyższego inwestor złożył: oświadczenie o umowie użyczenia zawartej z Zarządem Dróg Miejskich, a następnie na etapie postępowania odwoławczego uzupełnił dokumentację o: porozumienie o współpracy - akt notarialny z [...] kwietnia 2017 r., Rep.A. [...] - w którym P.P. [...] zobowiązało się do znoszenia istnienia na działce nr ew. [...] drogi wewnętrznej dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej ul. Ż. dla terenu inwestycji, tj. działek nr ew. [...] i [...] obr. [...]. Inwestor poinformował także, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości - działki nr ew. [...], z prawem własności związana jest nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez nieruchomość składającą się z działek nr ew. [...] i [...] (stanowiących teren inwestycji). W księdze wieczystej zakres przebiegu służebności nie został określony. Ponadto wskazać należy, że inwestor przedłożył pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2018 r., dotyczące uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] i ul. [...].

W konsekwencji, zarzut skarżącej, że umowa użyczenia drogi wewnętrznej przez Zarząd Dróg Miejskich oraz oświadczenie PP "[...]" nie stanowią wystarczającego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej, nie zyskał akceptacji Sądu.

Co istotne także takiego rozwiązania obsługi komunikacyjnej nie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że "dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych różnie oceniano kwestię wykładni pojęcia "pośredniego dostępu do drogi publicznej", w szczególności, czy wystarczającym jest, że zapewniony został dostęp faktyczny czy też równocześnie dostęp ten winien być również legalny. I tak przykładowo w przypadku drogi wewnętrznej mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09, Lex nr 787124, przyjął, iż brak jest podstaw do tego, żeby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności. W przypadku jednak gdy ta powszechna dostępność nie jest tak oczywista, możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, Lex nr 953094; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, Lex nr 746693; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, Lex nr 513842).

Co do zarzutu naruszenia poszanowania interesów osób trzecich, w ocenie Sądu, także nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z akt sprawy i na co zwracał uwagę organ odwoławczy oraz inwestor - zgodnie z wpisem w Dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] z obrębu [...], nieruchomość obciążają następujące służebności przechodu i przejazdu: 1) nieodpłatna służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...]; 2) ustanowiona na czas nieokreślony, nieodpłatna służebność gruntowa przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]". Co istotne, treść ograniczonych praw rzeczowych nie precyzuje sposobu korzystania z nieruchomości a ponadto sposób wykonywania służebności nie został także określony w ustanawiających je umowach. Skoro tak, Sąd podziela stanowisko inwestora, że w takiej sytuacji służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 288 k.c.). Brak wyznaczonego sposobu realizacji służebności przechodu i przejazdu oznacza, że uprawnieni mogą realizować tę służebność dowolnie, a właściciel nieruchomości obciążonej powinien taki sposób realizacji służebności znosić. W ocenie Sądu, zaprojektowane ciągi komunikacyjne przez poszczególne pasy gruntu odpowiadają celowi ustanowionej służebności.

W konsekwencji, Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze - poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego. Ujawniony w toku postępowania spór między uprawnionymi do wykonywania służebności gruntowych obciążających działki ewidencyjne nr [...] i [...] (zważywszy dodatkowo, że postępowanie cywilne w tym przedmiocie nie toczy się) nie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie występuje jakiekolwiek zagadnienie wstępne.

Sąd analizując także pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania a to: art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. stwierdził, iż żaden z nich nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy administracji publicznej w toku procesu budowlanego nie są zobowiązane do przeprowadzania dowodów z oględzin nieruchomości oraz ustalania rzeczywistego przebiegu służebności poprzez dowody z zeznań świadków, czy z opinii biegłego geodety. Nie jest rolą organu badanie jak zwyczajowo poszczególni uprawnieni korzystają z nieokreślonego w umowie prawa.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak w projekcie miejsc postojowych dla użytkowników przebywających okresowo na terenie inwestycji. Zgodnie z § 18 rozporządzenia:

1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

1. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Należy wskazać, że projekt został przygotowany zgodnie z ustaleniami wynikającymi z decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Z decyzji tej nie wynika obowiązek zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych. W konsekwencji, mając na uwadze treść decyzji o warunkach zabudowy oraz fakt, że przedmiot inwestycji obejmuje zabudowę wyłącznie mieszkaniową (bez usług), brak jest podstaw do przyjęcia, że przedstawiony w projekcie budowlanym bilans miejsc postojowych nie jest zgodny z § 18 ww. rozporządzenia.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę odpowiada prawu. Zarzuty skargi nie ujawniły tego rodzaju wad, które winny skutkować jej uchyleniem.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.