Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1341/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 156, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 51 poz 298
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1280/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1280/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż Zarząd Miasta Stołecznego W. w dniu [...]1995 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste P. P. – W. nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]m2 oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń posadowionych na tej nieruchomości.

W dniu [...] 2005 r. M. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] 1995 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Zarząd Miasta st. W. w formie uchwały Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...]2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło wniosek M. K., uznając iż sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste należą do kategorii spraw cywilnych rozpoznawanych przez sąd powszechny. Postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższe postanowienie.

Wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] 2005 r. Sąd stwierdził, że wniosek M. K. dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r., którą skarżący uważa za decyzję, a zatem organ winien rozpatrzyć wniosek w trybie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. uznając, że przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż nie jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, podjętym przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która przewiduje formę decyzji administracyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2007 r. Organ wskazał, że uchwała Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń zlokalizowanych na tej nieruchomości nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika to z analizy przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), stanowiących podstawę prawną kwestionowanej uchwały. Organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, natomiast nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce.

W skardze na powyższą decyzję M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że stanowisko Kolegium nie jest trafne, ponieważ organ wykonawczy gminy w uchwale władczo rozstrzygnął o ustanowieniu na rzecz P. P. – W. prawa użytkowania wieczystego gruntu i o sprzedaży budowli znajdujących się na tym gruncie. W przedmiotowej uchwale nie mówi się o przeznaczeniu działki do oddania w użytkowanie wieczyste, ani o zgodzie na jej oddanie w użytkowanie wieczyste bliżej nieokreślonej osobie, lecz używa się sformułowań o charakterze władczym odnoszących się do uprawnień i obowiązków konkretnej osoby, o czym świadczy treść § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 tej uchwały. Dopiero w wykonaniu tej decyzji administracyjnej została zawarta przed notariuszem stosowna umowa cywilno - prawna. Skarżący przywołał wyrok z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1010/91 (ONSA 1992/1110), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to możliwość zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. M. K. powołał się nadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1161/81 ( OSPiKA 1982/9-10/169 ) i zauważył, że w przedmiotowej uchwale znajdują się wszystkie elementy formalne decyzji administracyjnej, a zawarte w niej rozstrzygnięcie jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowało się do oceny prawnej i wykonało wytyczne zawarte w wyroku z dnia 15 września 2006 r. Kolegium rozpatrzyło i rozstrzygnęło wniosek M. K. z dnia 19 kwietnia 2005 r. w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności, stosownie do treści art. 156 § 1 i art. 157 § 2 i 3 k.p.a, zbadało dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego, tzn. dokonało oceny, czy kwestionowana przez wnioskodawcę uchwała Zarządu m. st. W. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 156 k.p.a.

Sąd zauważył, że Miasto st. W. jako związek komunalny gmin warszawskich wykonywało zadania publiczne na rzecz wspólnoty samorządowej w sferze: administracyjnoprawnej (imperium) oraz w sferze cywilnoprawnej (dominium). Działalność w sferze administracyjnoprawnej miała charakter władczy i polegała na załatwianiu spraw indywidualnych zewnętrznych podmiotów w formie decyzji administracyjnych. W drugim przypadku działalność przybierała formę niewładczą i polegała na tym, że Miasto jako osoba prawna występująca w powszechnym obrocie działało poprzez swój organ wykonawczy składając oświadczenia woli, w stosunku do zewnętrznych podmiotów. Taka dwukierunkowa działalność Miasta st. W. wynikała z całokształtu przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) i stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że niniejsza sprawa dotyczy działalności Miasta st. Warszawy w drugiej z wymienionych wyżej sfer (niewładczej). Z przepisu art. 4, art. 10 ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego W. w związku z art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym wynikało, że Zarząd m.st. W. wykonywał uchwały Rady m. st. W. dotyczące spraw majątkowych Miasta, a więc i mienia komunalnych osób prawnych, i mieniem tym na bieżąco gospodarował. W przepisach tych nie było mowy o działalności Zarządu w formie władczej - decyzji administracyjnej. Zarząd m. st. W., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 41 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) uprawniony był do zbycia mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa komunalnego lub jego części poprzez jego sprzedaż w trybie przetargu, rokowań, czy oferty publicznej. Uchwała Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. stanowi przejaw tej formy gospodarowania mieniem przedsiębiorstwa komunalnego. Uchwała ta jest oświadczeniem woli złożonym przez organ wykonawczy miasta (zarząd) o przeznaczeniu konkretnego mienia do sprzedaży konkretnej osobie, na co wskazuje powołana w przedmiotowej uchwale podstawa prawna oraz treść tego aktu.

Sąd stwierdził, że akt ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej, skoro przepisy art. 37 ust. 1 i art. 41 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w sposób wyraźny nie przewidywały, aby w sprawach zbycia mienia przedsiębiorstwa organ założycielski działał władczo w formie decyzji administracyjnej. Brak jest w tym zakresie wyraźnego przepisu prawa, który obligowałby organ założycielski do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Sąd zaznaczył, że działalność organu założycielskiego prowadzona na podstawie art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przybierała formy właściwe prawu cywilnemu. Przepisy dotyczące działalności organu założycielskiego prowadzonej na podstawie art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych miały ścisły związek z przepisem regulującym zbycie przedsiębiorstwa jako przedmiotu czynności cywilnoprawnej i normującym zakres odpowiedzialności nabywcy przedsiębiorstwa - art. 552 i art. 526 (obecnie art. 554) Kodeksu cywilnego.

Nadto z przepisów art. 2 i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wynikała zasada samodzielności przedsiębiorstw komunalnych. Zgodnie z tą zasadą przedsiębiorstwa komunalne samodzielnie podejmowały decyzje oraz organizowały działalność we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami prawa i w celu wykonania zadań przedsiębiorstwa. Konsekwencją tej zasady było to, że organy państwowe (samorządowe) i organy założycielskie mogły podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa komunalnego i władczo wkraczać w jego sprawy (np. poprzez wydanie decyzji administracyjnej), ale tylko wówczas gdy przepisy ustawowe wyraźnie przyznawały tym organom takie kompetencje.

Skoro przepisy ustawy prywatyzacyjnej z 1990 r. nie przewidywały władczej ingerencji organu założycielskiego w sprawy zbycia mienia, to zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., w stosunku do uchwały nie będącej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Nadto Sąd zauważył, że powoływany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1010/91 potwierdza stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszej sprawie. Uchwała zarządu gminy, o której mowa w tym orzeczeniu była bowiem decyzją administracyjną, gdyż w art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (stanowiącym podstawę prawną jej wydania) ustawodawca wyraźnie przewidział formę decyzji administracyjnej do orzekania przez zarząd gminy o wygaśnięciu prawa zarządu. Odnośnie drugiego z powołanych orzeczeń (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), to – w ocenie Sądu - nie jest ono miarodajne, ponieważ dotyczy spraw ze stosunku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez adwokata P. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51 poz. 298 ze zm.) – dalej: ustawy prywatyzacyjnej, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu,

II. przepisów o postępowaniu, przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: Ustawa ) przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której zaskarżona do WSA decyzja SKO jest niezgodna z prawem, tj. narusza przepis art. 157 § 3 k.p.a. i art. 153 Ustawy;

- art. 151 Ustawy przez zastosowanie tego przepisu, pomimo iż zaskarżona do WSA decyzja SKO jest niezgodna z prawem,

- art. 141 § 4 Ustawy przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób miejscami lakoniczny, utrudniający kontrolę kasacyjną wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformacyjnego uchylającego zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2007 r. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. K. podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż powołanie przez Zarząd m.st. W. przepisów ustawy prywatyzacyjnej jako podstawy prawnej uchwały Nr [...] było niezasadne. Przepisy te dotyczyły zbywania mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa, natomiast w skład mienia Przedsiębiorstwa [...] nie wchodziło prawo użytkowania wieczystego, które mogłoby trwać 99 lat, licząc od roku 1995, a o takim właśnie prawie jest mowa w uchwale Nr [...]. Wprawdzie Przedsiębiorstwu przed likwidacją przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W. trwające 99 lat, lecz było ono ustanowione w roku 1990 z mocy ustawy, co zostało potwierdzone deklaratoryjną decyzją Zarządu Związku Dzielnic-Gmin W. Nr [...]z dnia [...]1994 r. uwłaszczającą przedsiębiorstwo. Skarżący zaznaczył, że prawo to wygasło, co wykluczyło możliwość przeniesienia tego prawa na kolejnego użytkownika wieczystego. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego było skutkiem oświadczenia, które Zarząd m.st. W. zawarł w uchwale Nr [...] z dnia [...]1995 r. podjętej w sprawie otwarcia likwidacji Przedsiębiorstwa, zgodnie z którą zabudowane nieruchomości przy ul. [...] zostały po likwidacji Przedsiębiorstwa przejęte na majątek m.st. W. (§ 1 ust. 2 uchwały z dnia [...]1995 r.). Skoro zaś doszło do wygaszenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego zlikwidowanemu Przedsiębiorstwu, to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ponownie na 99 lat na rzecz kolejnych użytkowników wieczystych nie mogło być dokonane w trybie przepisów ustawy prywatyzacyjnej, lecz w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, zdaniem M. K., Sąd błędnie przyjął, że przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, były podstawą prawną uchwały Nr [...].

W ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż będąc związany wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. nakazującym zbadać, czy zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną, nie zbadał treści tej uchwały. Kolegium ograniczyło się jedynie do poszukiwania przepisu przewidującego wydanie decyzji o zbyciu na rzecz osoby fizycznej lub prawnej zorganizowanych części mienia zlikwidowanych przedsiębiorstw komunalnych. Negatywny wynik tych poszukiwań zdecydował o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, gdyż SKO błędnie uznało, że brak przepisu zawierającego dyspozycję uregulowania pewnego stanu prawnego w drodze decyzji administracyjnej jest tożsamy z wykluczeniem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji regulującej ten stan. Fakt, że brak jest przepisu mówiącego wprost o konieczności uregulowania pewnego stanu prawnego decyzją administracyjną, nie wyklucza wydania takiej decyzji przez organ administracji publicznej. Najczęściej będzie to decyzja wydana bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO naruszyło też przepis art. 157 § 3 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy brak było przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w formie uchwały Nr [...]. M. K. podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem NSA, akt podjęty przez organ gminy i dotyczący zbycia nieruchomości gminnej na rzecz osoby wymienionej w tym akcie lub przyznania takiej osobie prawa obciążającego nieruchomość gminną jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. I OSK 177/08, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. I OPS 4/08).

Nadto M. K. zarzucił, iż uzasadnienie wyroku jest miejscami lakoniczne i utrudniające kontrolę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego treść aktu, która nie zawiera sformułowań typu "przeznacza się do sprzedaży" lub "wyraża się zgodę na sprzedaż" ma wskazywać w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotem uchwały jest dopiero przeznaczenie mienia do sprzedaży, a nie sama sprzedaż, która miałaby się dokonać w trybie administracyjno-cywilnym (tj. przez wydanie decyzji o sprzedaży poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży). Sąd nie wyjaśnił także dlaczego akt wydany przez organ administracji państwowej, dotyczący spraw ze stosunku pracy i zawierający wszystkie niezbędne elementy decyzji, należy uznać za decyzję administracyjną, a akt wydany przez organ administracji samorządowej dotyczący zbycia mienia komunalnego na rzecz osoby fizycznej i również zawierający wszystkie elementy decyzji administracyjnej za decyzję administracyjną uznany być nie może.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 157 § 3 k.p.a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił decyzję organu, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, o czym będzie mowa niżej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

Po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/05 nie nakazał organowi zbadać uchwały Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r., lecz rozpoznać wniosek strony zgodnie z żądaniem strony, tj. "w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję prawną, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji". W powyższym wyroku Sąd zaznaczył, że skoro strona uważa kwestionowaną uchwałę za decyzję i jednoznacznie domaga się stwierdzenia jej nieważności - nie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - lecz na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to organ winien rozpatrzyć wniosek w świetle tych przepisów.

I tak też postąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Rozpatrzenie wniosku strony w trybie "przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję prawną, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji" nie oznacza jednak automatycznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku nakazał organowi uznać uchwałę Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i stwierdzić nieważność tej uchwały na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jak tego żąda M. K..

Rozpatrzenie wniosku strony w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję prawną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych nakładało na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. obowiązek oceny, czy do uchwały Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 1995 r. może mieć zastosowanie przepis art. 156 k.p.a. W przypadku bowiem uznania, że w danej sprawie nie może być prowadzone postępowanie administracyjne na gruncie przepisu art. 156 k.p.a. właściwy organ w drodze decyzji winien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej przewiduje poszczególne tryby nadzwyczajne, tj. tryb wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – 152 k.p.a.) zawarty w Rozdziale 12 – "Wznowienie postępowania" oraz tryby uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 159 ) zamieszczone w Rozdział 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Tryby te mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji tj. wad kwalifikowanych lub niekwalifikowanych oraz decyzji prawidłowych.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego; obejmuje przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc.

Instytucja prawna uregulowana w art. 156 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień – z mocy art. 126 k.p.a. oraz ugody zawartej przed organem administracji publicznej – z mocy art. 122 k.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 701).

Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione. W tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 k.p.a.). Z tego względu przesłanką wydania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności unormowana w art. 156 k.p.a.

A zatem, aby właściwy organ może przejść do drugiego etapu postępowania, tj. przystąpić do badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, żądanie strony musi dotyczyć takiego aktu administracyjnego, do którego ma zastosowania instytucja nieważności unormowana w art. 156 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchwała Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna (art. 104 k.p.a.) jest to oświadczenie woli właściwego organu administracji publicznej, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji) (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 - 23).

Pamiętać należy, iż organy administracji publicznej składają oświadczenia woli tak w sferze prawa cywilnego jak i w sferze prawa administracyjnego. Ten sam organ administracji publicznej może być umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek podmiotu stosunków cywilnoprawnych oraz do podejmowania oświadczeń woli w imieniu tego samego podmiotu jako podmiotu prawa publicznego. Konieczne jest zatem odróżnienie oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego pozwala na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zasadnie więc odwołał się do klasycznego rozróżnienia między dominium a imperium. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że z zasady w sytuacjach, gdy organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, to właściwe są wówczas cywilnoprawne formy działania, a gdy chodzi o władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna.

Z uwagi na powołanie w skardze kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 września 1995 r., sygn. akt I CRN 136/95 wskazać należy, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż likwidacja przedsiębiorstwa państwowego, zarządzona przez organ założycielski na podstawie art. 37 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), nie powoduje wygaśnięcia przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu prawa użytkowania wieczystego. Jest to wyjątek od ogólnej zasady tzw. konfuzji uzasadniony celem prywatyzacji likwidacyjnej. Sąd Najwyższy przypomniał, że ten kierunek wykładni przyjął też w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 14 marca 1995 r., sygn. akt III CZP 165/94 (OSNC 1995/6/87). Jednocześnie Sąd Najwyższy - podkreślając, iż prawo użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym - zaznaczył, że przyjęcie zasady konfuzji, gdy chodzi o to prawo, prowadziłoby w konsekwencji do rozwiązań utrudniających drogę prywatyzacyjną, gdyż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste mogłoby nastąpić wyłącznie na ogólnych zasadach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Tak więc powołanie się przez stronę w skardze kasacyjnej wybiórczo na fragment uzasadnienia powyższego wyroku spowodowało "przeinaczenie" wyrażonego tam poglądu i nie może stanowić argumentu przemawiającego za zasadnością stanowiska M. K.

Przypomnieć także należy, iż z dniem [...] 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ) zlikwidowano dwuetapowe oddawane gruntu w użytkowanie wieczyste. Do dnia [...] 1990 r. – z mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. I z tego również powodu uchwale Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia [...] 1995 r. Nr 384/LXIX/95 w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń zlokalizowanych na tej nieruchomości nie można – wbrew twierdzeniom skarżącego – przypisać charakteru decyzji administracyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji potwierdza także treść tej uchwały, w szczególności jej § 1 ust. 1 ("akceptuje się ustalenia Komisji negocjacyjnej") i § 4 ("akceptuje się projekt umowy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej" ) oraz § 5 ("upoważnia się ... do podpisania umowy"). Uchwała ta jest przejawem wykonywania uprawnień właścicielskich – oświadczeniem woli wyrażonym w sferze prawa cywilnego i nie podważa tego stanowiska okoliczność, iż w uchwale tej jest mowa o konkretnej nieruchomości i konkretnym nabywcy.

Podobnie, treść przepisów art. 41 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) nie usprawiedliwia zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych stanowił, że przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, a więc przewidziane w ustawie kompetencje Ministra Skarbu Państwa, Agencji Prywatyzacji lub organu założycielskiego wykonywał wobec prywatyzowanego przedsiębiorstwa komunalnego zarząd gminy albo zarząd związku komunalnego, z zastrzeżeniem kompetencji rady gminy albo zgromadzenia związku ( art. 45 ust. 2 ). Przepis zaś art. 41 ust. 1 przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów art. 23, 26 i 39 ust. 3 tej ustawy.

Z powyższych względów nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.