Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 411/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 113 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 94/20 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 94/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.] Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9c, art. 4 pkt 9b[1], art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 5 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn), na wniosek Gminy Miejskiej [...] (dalej Gmina) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy na cele realizacji Parku [...] (dalej Park) udziału M.B. (dalej skarżąca) wynoszącego 1068/1200 cz. w prawie własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...] składającej się z niezbudowanej działki nr [...] o pow. 0,1942 ha i o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 242.146,00 zł.

W uzasadnieniu podano, że Zarząd Zieleni Miejskiej w [...] wskazał na konieczność pozyskania m.in. działki nr [...] celem utworzenia Parku. W księdze wieczystej prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ujawnione jest na rzecz: Gminy w 132/1200 cz. (udział nabyty przez Gminę w drodze umów sprzedaży od S.L.); skarżącej w łącznym udziale 1068/1200 części.

Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park [...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2016 r. [w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park [...]", dalej Plan] wynika, że działka nr [...] położona jest w terenach zieleni urządzonej - ZP.3. Stosownie do § 19 ust. 1 Planu, dla terenu zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZP.3 wyznaczono podstawowe przeznaczenie pod park.

Przedłożono dokumentację dotyczącą rokowań prowadzonych ze skarżącą o nabycie ww. udziału w drodze umowy cywilnoprawnej.

W ramach prowadzonego postępowania pozyskano operat szacunkowy z 27 lutego 2019 r. (dalej Operat), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.J. (dalej biegły), określający wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 272.074,00 zł, w tym wartość udziału 1068/1200 cz. na kwotę 242.146,00 zł. Skarżąca wniosła uwagi do Operatu, zarzucając nieprawidłowy dobór nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania, użycie w Operacie sformułowań o dużym stopniu ogólności, brak odniesienia do opinii z 9 lutego 2017 r., zaktualizowanej 12 lutego 2018 r., sporządzonej przez rzeczoznawców majątkowych: K.B. i M.W. (dalej rzeczoznawcy).

Odnosząc się do ww. zarzutów biegły wyjaśnił, że trzy nieruchomości przyjęte do porównania zostały uznane za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej na podstawie definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ugn. Wyjaśnił, dlaczego drzewostan na nieruchomości uznano za przeciętny. Wskazał, że w trakcie sporządzania wyceny nieruchomości nie wiedział o innej wycenie tej nieruchomości i nie jest uprawniony do oceny prawidłowości innych opinii.

Dnia 25 kwietnia 2019 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem biegłego połączoną z oględzinami nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdzono, że działka nr [...] jest gęsto porośnięta trawami i zadrzewiona. Nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że zostały spełnione warunki wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 112 i art. 113 ugn. Postanowienia miejscowego Planu potwierdzają, że nieruchomość znajduje się w terenach zieleni urządzonej opisanej symbolem ZP.3 o podstawowym przeznaczeniu pod park. Utworzenie Parku na obszarze nieruchomości należy uznać za cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn.

Odnosząc się do pozyskanego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego Prezydent wskazał, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości została ustalona według stanu nieruchomości na dzień 19 lutego 2019 r. Operat szacunkowy sporządzono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Wyceny dokonano w podejściu porównawczym według metody porównywania parami. Badanie rynku, zgodnie z informacją zawartą w operacie, obejmowało nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone w planach miejscowych pod tereny zieleni, posiadające części składowe w postaci zadrzewień. Przy analizie uwzględniono nieruchomości położone na terenie miasta [...] (z wyłączeniem strefy centralnej i śródmiejskiej miasta), które były przedmiotem transakcji w latach 2017-2019. Biegły po przeprowadzeniu badania rynku stwierdził, że upływ czasu na kształtowanie się cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych ma mały wpływ i w związku z powyższym zaniechał aktualizowania cen ze względu na upływ czasu. Autor Operatu opracował bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, składającą się z 15 nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zieleni, będące przedmiotem obrotu w okresie od marca 2017 r. do lutego 2019 r. Ceny nieruchomości wahały się w granicach od 51,02 zł/1m2 do 169,97 zł/1m2; średnia cena z analizowanego zbioru wyniosła 94,10 zł/1m2.

Operat zawiera szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania ze wskazaniem ich miejsca położenia, dat transakcji, powierzchni i cen jednostkowych transakcji.

Odnosząc się do uwag do Operatu zawartych w piśmie z 9 czerwca 2019 r. Prezydent wyjaśnił, że operat szacunkowy z 27 lutego 2019 r. został sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania, natomiast operat szacunkowy z 9 lutego 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych K.B. i M.W. przygotowano i wykorzystano w związku z prowadzeniem rokowań o nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej udziału skarżącej w nieruchomości.

Uzasadnienie opinii stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania pozwala dokonać analizy bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o sporządzenie kolejnej wyceny nieruchomości.

Odnosząc się do wniosku strony o "uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wykazanie zgodnie z art. 112 "pkt" [winno być "ust."] 3, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa do nieruchomości" organ wyjaśnił, że rokowania zmierzające do zawarcia ze skarżącą umowy sprzedaży udziału nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Realizacja celu publicznego może nastąpić przez pozbawienie prawa do nieruchomości. Zarząd Zieleni Miejskiej wskazał na konieczność pozyskania do zasobu gminnego na cele utworzenia Parku nie tylko działki nr [...], ale także działek nr: [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Brak jest możliwości utworzenia Parku z pominięciem owej nieruchomości. Ww. działka stanowi część zalesionego kompleksu i położona jest w centralnej części tego kompleksu.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2019 r. [nr] [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.), po rozpoznaniu odwołania M.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r. w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił unormowania prawne dotyczące instytucji wywłaszczenia zawarte w Konstytucji RP i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wniosek Gminy z 8 marca 2018 r. (uzupełniony pismami z 11 czerwca 2018 r. i 19 września 2018 r.) poprzedzono czynnościami mającymi na celu zawarcie umowy o nabycie nieruchomości w związku z zamiarem realizacji Parku. Podjęto rokowania, w ramach których zaproponowano właścicielce [udziału w prawie własności] nieruchomości kwotę 274.017,70 zł jako cenę nabycia udziału. Skarżąca nie wyraziła zgody na zbycie przysługującego jej udziału w prawie własności nieruchomości.

Możliwość realizacji na nieruchomości wskazanego celu publicznego w postaci Parku (art. 6 "ust." [winno być "pkt"] 9c ugn), wynika wprost ze wskazanego przeznaczenia podstawowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego i zgromadzonej dokumentacji, przedstawiającej planowany sposób zagospodarowania terenu, brak podstaw do kwestionowania niezbędności nieruchomości na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, że organ winien w pierwszej kolejności podjąć próby opracowania innych wariantów utworzenia parku, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1250 [na dzień podjęcia uchwały nr [...] z 12 października 2016 r. winno być Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ostatnia zmiana poz. 1579, dalej upzp]), uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 upzp. Z akt sprawy, w tym wniesionego odwołania, nie wynika, by skarżąca z takiego uprawnienia skorzystała.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń odnośnie [do] sporządzonego operatu szacunkowego. Zasady wyceny nieruchomości zostały szczegółowo uregulowane w art. 134-135 i art. 149-159 ugn, jak również [w] rozporządzeni[u] Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości gruntowej określona została przez autora wyceny z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami - w oparciu o dane transakcyjne nieruchomości podobnych położonych w terenach zieleni. Biegły wybrał trzy najbardziej podobne nieruchomości z rynku lokalnego. W operacie biegły zamieścił bardzo szczegółowy opis nieruchomości wraz z jej składnikami, a także opis jej otoczenia i istotnych cech. Na podstawie przeprowadzonych analiz rynku lokalnego jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, biegły przyjął: Położenie/Lokalizacja (waga 30%), Stan otoczenia (waga 20%), Infrastruktura techniczna, Kształt i konfiguracja terenu, Powierzchnia działki, Możliwości inwestycyjne/ograniczenia i Drzewostan/zadrzewnie/jakość hodowlana ([każda z nich -] waga 10%). Następnie dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych i przypisanymi im wartościami.

Ten sposób oszacowania nieruchomości nie budzi wątpliwości pod względem logiczności oraz zgodności z powołanymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia skąd wynika różnica w ocenie wartości nieruchomości przez biegłych, którzy sporządzili operaty szacunkowe w zbliżonym czasie i pominięcia wniosku o sporządzenie kolejnej opinii rzeczoznawcy w zakresie wartości nieruchomości, organ odwoławczy zauważył, że ustawą z 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., wprowadzone zostało nowe brzmienie m.in. ust. 4 w art. 156 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Znowelizowany art. 156 ust. 4 ugn zawiera jednoznaczne wskazanie co do momentu czasowego, od którego należy liczyć okres, w którym operat szacunkowy może być nadal wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego obejmuje kolejne 12 miesięcy licząc od zakończenia okresu, w którym ten operat szacunkowy mógł być wykorzystany zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn. Od 1 września 2017 r. prawnie dopuszczalna jest możliwość dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie jeden raz, a co za tym idzie, teoretycznie ważność operatu szacunkowego może być wydłużona maksymalnie do 24 miesięcy. Aktualnie obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości przedłużenia ważności operatu szacunkowego o kolejne okresy. Co prawda, przepisy prawa nie zabraniają rzeczoznawcy majątkowemu dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego po upływie 24 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że w takim przypadku rzeczoznawca majątkowy może dokonać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie na datę nieprzekraczającą upływu 24 miesięcy od daty sporządzenia tego dokumentu.

Obecnie nie ma możliwości dalszego wykorzystania operatu szacunkowego z 9 lutego 2017 r. autorstwa K.B. i M.W., zaktualizowanego 12 lutego 2018 r., co powoduje bezcelowość dokonywania [oceny] prawidłowości jego sporządzenia, a tym samym niemożność wyjaśnienia skąd wynika różnica w ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez "biegłych" [winno być "rzeczoznawców"].

"Biegłe" [winno być "rzeczoznawcy"] sporządzając operat z 9 lutego 2017 r. okres monitorowania rynku, stanowiący punkt wyjścia do dalszych działań, określiły jako lata 2015-2017, a z odnotowanych transakcji dobrały jedną dokonaną w 2014 r., trzy w 2015 r. i jedną z 2016 r. K.J. okres monitorowania rynku przyjął na lata 2017-2019. Mimo faktu, że ceny uległy stabilizacji, biegły przyjął do analizy inne transakcje, kierując się kryterium podobieństwa, a nie ceny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 ugn). Tylko rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje zarówno o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania, jak i o tym, jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny. Biegły K.J. nie tylko w operacie szacunkowym, ale i w piśmie z 8 maja 2019 r. w sposób wyczerpujący i szczegółowy uzasadnił przyjęcie - jako najbardziej podobnych - nieruchomości porównawczych, w oparciu o które przeprowadził wycenę.

Operat szacunkowy z 27 lutego 2019 r. sporządzono zgodnie z przepisami prawa i brak podstaw do uwzględnienia wniosku o sporządzenie kolejnej wyceny nieruchomości. Odwołując się do wyroku NSA z 9.2.2017 r. I OSK 1926/16 Wojewoda wskazał, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ugn. Ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B., zarzucając decyzji z 21 listopada 2019 r. naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 112 "pkt" [winno być "ust."] 3 ugn przez jego niezastosowanie i niewykazanie, że cel publiczny w postaci utworzenia Parku nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie skarżącej udziału we własności nieruchomości;

b. art. 128 "pkt" [winno być "ust."] 1 ugn przez wywłaszczenie własności nieruchomości, za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej nieodpowiadającym wartości tych praw;

2. przepisów postępowania:

a. art. 7 i 8 kpa przez uznanie, że to strona winna przedłożyć jako dowód kontroperat z wyceną nieruchomości, mimo że obowiązek wyjaśnienia wszelkich wątpliwości spoczywał na organie, a skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie opinii uzupełaniającej oraz że organ nie ma obowiązku opracowania innych wariantów możliwości utworzenia Parku, skoro strona nie przedłożyła uwag do planu zagospodarowania przestrzennego;

b. art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu skąd wynika różnica w ocenie wartości nieruchomości przez biegłych, którzy sporządzili operaty szacunkowe w zbliżonym okresie i pominięciu wniosku o sporządzenie kolejnej opinii biegłego rzeczoznawcy w zakresie wartości nieruchomości, mimo że w postępowaniu nie ustalono, jaka jest rzeczywista rynkowa wartość nieruchomości, a uwzględnienie tego wniosku do tego by doprowadziło, a także niewyjaśnienie kwestii będących przedmiotem zarzutów odwołującej w stosunku do opinii biegłego K.J., mimo że biegły odniósł się do nich bardzo lakonicznie lub w ogóle się do nich nie odniósł, przez co jego opina pozostała niemożliwa do zweryfikowania.

Wniesiono o: uchylenie decyzji organu l i II instancji w całości; zasądzenie na rzecz skarżące[j] [zwrotu] kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 94/20, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że działka nr [...], jako część większego kompleksu, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie zielenie urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod park oraz, że przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do porozumienia.

Sąd I instancji w całości podzielił ocenę organów, że zostały spełnione warunki wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 112 i art. 113 ugn (Dz.U. 2018 poz. 2204 [ze zm.]). Wymienione przepisy funkcjonują w systemie prawa. O tym, że na działce [...] ma być zrealizowany cel publiczny w postaci Parku, zdecydował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego przeznaczenia, ani tej lokalizacji nie mógł zmienić organ wywłaszczeniowy, ani zaproponować podmiot wnioskujący w ramach innego "wariantu". Utworzenie parku w miejscu do tego przeznaczonym nie może nastąpić inaczej jak przez odjęcie własności, której właściciel nie zgodził się oddać dobrowolnie.

Sąd I instancji podzielił w całości uwagi organów odnoszące się do operatów szacunkowych.

Prawdą jest, że operat szacunkowy jest w postępowaniu administracyjnym dowodem podlegającym ocenie organu. Jest to dowód, któremu szczególny charakter nadają regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze. Określają one dokładne wymagania i rygory, którym operat winien odpowiadać, ale także ramy powierzonej rzeczoznawcy swobody. Zdaniem Sądu I instancji, biegły K.J. ram tych nie przekroczył. Dokonał wyboru 15 transakcji nieruchomościami podobnymi, które szczegółowo opisał i z których aż 12 dotyczyło nieruchomości położonych w dzielnicy [...]. Uznanie za podobne nieruchomości położonych poza ta dzielnicą w operacie autorstwa K.B. i M.W., było przedmiotem zarzutu skarżącej w toku rokowań (k. 37-36 akt administracyjnych).

Brak miarodajnych podstaw do kwestionowania dokonanego doboru nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca posłużył się fachową wiedzą i znajomością rynku. Tak jak wskazywał to organ, a co związane jest ze specyfiką operatu jako dowodu - zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn - oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Rację mają organy twierdząc, że ocena operatu K.B. i M.W. jest bezprzedmiotowa, skoro ten utracił bezpowrotnie ważność.

Zadaniem organu była ocena operatu, który miał stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wynik tej oceny był pozytywny, a zarzutów strony organ, zdaniem Sądu I instancji, słusznie nie podzielił. Zarzuty te, podobnie jak zarzuty skargi, naznaczone pozostawały pewną ogólnikowością. Zmierzały do wykazania, że organ winien był wyjaśnić wątpliwości związane z porównaniem wyników obu wymienianych powyżej szacunków. Organ prawidłowo wskazał, że wyjaśnienie to jest bezprzedmiotowe, a nadto zauważył, że w operacie K.B. i M.W. (który utracił ważność) przyjęto do porównań zupełnie inne transakcje i z wcześniejszego okresu.

Skargę kasacyjną wywiodła M.B., reprezentowana przez adw. A.S., która zaskarżyła wyrok II SA/Kr 94/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, [art.] 77 § 1 i [art.] 80 "k.p.c." przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a zebrany przez niego materiał dowodowy został oceniony w sposób dowolny, a nie swobodny, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przez:

- uznanie, że to strona winna przedłożyć jako dowód kontroperat z wyceną nieruchomości, mimo że obowiązek wyjaśnienia wszelkich wątpliwości spoczywał na organie, a skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie opinii uzupełaniającej,

- uznanie, że organ nie ma obowiązku opracowania innych wariantów możliwości utworzenia parku, skoro strona nie przedłożyła uwag do planu zagospodarowania przestrzennego,

- niewyjaśnienie skąd wynika różnica w ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez biegłych, którzy sporządzili operaty szacunkowe nieruchomości w zbliżonym okresie czasu,

- pominięcie wniosku o sporządzenie kolejnej opinii biegłego rzeczoznawcy w zakresie wartości nieruchomości, mimo że w postępowaniu nie ustalono, jaka jest rzeczywista rynkowa wartość nieruchomości, a uwzględnienie tego wniosku do tego by doprowadziło,

- niewyjaśnienie kwestii będących przedmiotem zarzutów skarżącej w stosunku do opinii biegłego K.J., mimo że biegły odniósł się do nich bardzo lakonicznie lub w ogóle się do nich nie odniósł, przez co jego opina pozostała niemożliwa do zweryfikowania,

- art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe i lakoniczne uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia zapadłego w sprawie;

2. [prawa] materialnego:

a. art. 112 "pkt" [winno być "ust."] 3 ugn przez jego niezastosowanie i niewykazanie, że cel publiczny w postaci utworzenia Parku nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie skarżącej udziału we własności nieruchomości złożonej z działki [...],

b. art. 128 "pkt" [winno być "ust."] 1 ugn przez wywłaszczenie własności nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, nieodpowiadający wartości tych praw.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi przez NSA; ewentualnie - na wypadek uznania, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej, wg norm przepisanych; oświadczono, że skarżąca nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy (k. 62-64 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Formułując zarzut ujęty w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej jako przepisy dopełnienia wskazano "art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.c.". Nie ulega wszak wątpliwości, że orzekające w sprawie organy nie stosowały przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, lecz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (prawidłowo "(art. 7 i 8 k.pa.)" wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 5 w. 13 od góry). W konsekwencji należy uznać, że skarżąca kasacyjnie omyłkowo wskazała "k.p.c.", miast prawidłowo "kpa".

Art. 8 kpa składa się z dwu paragrafów, o różnej treści normatywnej. Z uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wynika jednak, że zarzut ten został ograniczony do art. 8 § 1 kpa i w takim też zakresie został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 1b tiret 1-5 petitum skargi kasacyjnej).

Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinią biegłego (art. 84 § 1 kpa) jest opinia osoby powołanej w tym charakterze przez decydenta procesowego (w tym wypadku właściwy organ administracji publicznej), nie zaś osoby powołane przez stronę postępowania administracyjnego. Istotne dla oceny, że dany dokument jest opinią biegłego, jest powołanie biegłego przez decydenta procesowego (Sąd powszechny w postępowaniu toczącym się wg kpc; orzeczenie SN z 29 września 1956 r. 3 Cr 121/56, OSN 1958/1/16, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. 2, s. 407-408 uw. 18; organ administracji publicznej w postępowaniu toczącym się wg kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 560-561 nb 1; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 246 uw. 5).

W niniejszej sprawie organ powołał na biegłego rzeczoznawcę majątkowego K.J., który przedłożył w sprawie operat szacunkowy z 27 lutego 2019 r.

Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1. 2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 20.5.2021 r. I OSK 4117/18, cbosa). Biegły obowiązany jest prawidłowo ustalić współczynniki korygujące (wyrok NSA z 17.12.2020 r. I OSK 2882/18, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 20.5.2021 r. I OSK 186/21, cbosa). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

Skarżąca kasacyjnie nie sformułowała żadnych zarzutów w stosunku do operatu z 27 lutego 2019 r. Twierdzi jedynie, że rzeczoznawca wadliwie bądź w ogóle nie odniósł się do uwag skarżącej. Należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych zalega pismo biegłego z 8 maja 2019 r., zatytułowane "Ustosunkowanie się do uwag", w którym biegły w 5 punktach odniósł się do uwag skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego biegły wystarczająco odniósł się do kwestii nieruchomości podobnych, oceny drzewostanu i stosunku rzeczoznawcy do innych operatów (trafnie podkreślono, że biegły nie był uprawniony do oceny ich prawidłowości). Skarżąca kasacyjnie szczegółowo nie uzasadniła w czym dopatruje się wadliwości działania rzeczoznawcy majątkowego.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że "Sąd staje na stanowisku formalistycznym uznając, że nie ma potrzeby dokonywać oceny operatu, który został wydany na etapie rokowań, albowiem utracił on swoją ważność. O ile z czysto formalnego punktu widzenia można uznać, że Sąd, a uprzednio organ administracyjny ma rację, to nie można pominąć faktu, że przepisy prawa (art. 7 i 8 k.pa.) nakładają na organ obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i to w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ten nie został wykonany, albowiem organ, a następnie Sąd, oparli swój pogląd wyłącznie na przesłankach formalnych" (s. 5 akapit 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej pomija, że Wojewoda "na marginesie wyjaśni[ł], że biegłe sporządzając operat z 9 lutego 2017 r. okres monitorowania rynku stanowiący punkt wyjścia do dalszych działań określiły jako lata 2015-2017, a z odnotowanych transakcji dobrały jedną dokonaną w 2014 r. [zatem przed wskazanym okresem], trzy - w 2015 r. oraz jedną z 2016 r." [zatem w ogóle nie uwzględniły transakcji z 2017 r.]. "...K.J. okres monitorowania rynku przyjął na lata 2017-2019. [zatem z całkowicie innego okresu] Pomimo zatem faktu, iż ceny uległy stabilizacji, jak podnosi odwołująca, biegły K.J. przyjął do analizy inne transakcje, kierując się kryterium podobieństwa, a nie ceny..." (s. 8 akapit 2 decyzji z 21 listopada 2019 r.). Tym samym Wojewoda wyraźnie wskazał, skąd wynikła różnica w ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości w obu operatach. Skarżąca kasacyjnie trafności tej oceny nie podważyła.

Skarżąca kasacyjnie przyznaje, że Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów. Należy przypomnieć, że zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracji są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie kwestię ustalenia odszkodowania regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i właściwe przepisy wykonawcze. Skoro w sprawie został powołany biegły (K.J.), który sporządził w sposób prawidłowy operat szacunkowy, to organy nie były władne ustalić odszkodowania w innej wysokości niźli wynikająca z tegoż operatu. Właśnie odmienne postępowanie organów świadczyłoby o naruszeniu przez nie art. 7 i art. 8 § 1 kpa.

Uzyskawszy prawidłowo sporządzony operat z 27 lutego 2019 r. organ nie był władny uwzględnić wniosku skarżącej o powołanie nowego biegłego w celu sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skarżąca nie musiała przedstawiać kontroperatu do akt sprawy (miała jednak taką możliwość, lecz operat taki miałby walor opinii prywatnej - odpowiednio - wyrok SN z 8.6.2001 r. I PKN 468/00, OSNP 2003/8/197, aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 408, uw. 18). Wszystkie istotne kwestie w sprawie, sprowadzające się do ustalenia wartości wywłaszczanego udziału nieruchomości, zostały zrealizowane. Dalsze postępowanie w tym przedmiocie byłoby nie tylko niezasadne, lecz niedopuszczalne. Organy prawidłowo zebrały i oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), a Sąd I instancji trafnie działania organów i ocenę prawidłowo zebranych dowodów organów podzielił.

Dowodem w sprawie nie mógł być operat sporządzony przez K.B. i M.W. z 9 lutego 2017 r., gdyż na dzień wydania decyzji z [...] lipca 2019 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] listopada 2019 r., mimo potwierdzenia jego aktualności 12 lutego 2018 r., nie był on aktualny (art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1, 3 i 4 ugn). Podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości jedynie był operat z 27 lutego 2019 r. W sprawie nie wystąpiły zatem różnice w ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez biegłych.

Sąd I instancji nie uznał, że organ nie ma obowiązku opracowania innych wariantów możliwości utworzenia parku, skoro strona nie przedłożyła uwag do planu zagospodarowania przestrzennego. O przeznaczeniu terenu w niniejszej sprawie zadecydowały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie się przez Wojewodę do możliwości wniesienia uwag do projektu planu w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wskazaniem, że skarżąca mogła skorzystać z uprawnienia, służącego wywarciu wpływu na zagospodarowanie przestrzenne jej działki. To na tej drodze mogła domagać się, by inaczej określić przeznaczenie działki, co mogłoby się przełożyć na odmienne zastosowanie art. 112 ust. 3 ugn.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 ugn (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 ugn został ograniczony jedynie do normy nakazującej, by wywłaszczenie mogło być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że wywłaszczenie udziału w prawie własności nieruchomości w celu urządzenia Parku jest celem publicznym (art. 6 pkt 9c ugn), ani że organ nie próbował nabyć od skarżącej prawa udziału w nieruchomości w drodze umowy.

Działka nr [...] znajduje się na terenie zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP.3, co stosownie do § 19 ust. 1 uchwały nr [...] przesądza, że została wyznaczona pod park (podstawowe przeznaczenie). Urządzenie parku nie jest możliwe bez pozyskania odpowiedniego gruntu. Trafnie Sąd I instancji przytoczył fragment decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wskazano, że Zarząd Zieleni Miejskiej podjął działania w celu pozyskania również działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (s. 14/15 decyzji z [...] lipca 2019 r.). Działka nr [...] jest niezbędnym elementem - jako centralna część większego kompleksu działek - do utworzenia Parku. Niemożliwe było zatem osiągnięcie celu publicznego w postaci urządzenia Parku bez odjęcia praw skarżącej do działki nr [...].

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ugn (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej).

Art. 128 ust. 1 ugn wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Szczegółowe sposoby ustalenia odszkodowania zawierają inne przepisy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczony udział w prawie własności nieruchomości organy naruszyły którykolwiek z przepisów, istotnych dla ustalenia wysokości odszkodowania. Skoro art. 128 ust. 1 ugn nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia odszkodowania, a nie zostały przy tym naruszone przepisy szczególne, to rozpatrywany zarzut nie mógł przynieść spodziewanego przez skarżącą skutku.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, przeto nie mogą pozostawać w związku. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Jest ono zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi i wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił skargi, aprobując stanowisko zajęte przez orzekające w sprawie organy. Przesądza to o niezasadności zarzutu ujętego w pkt 1b tiret 6 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji, rozpoznawszy sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 in fine ppsa).