Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 736/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 , art. 35 ust. 3 pkt 3,4, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151, art.  147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 4 marca 2015 r. nr 32/VII/2015 w przedmiocie nadania statutu sołectwu I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2015 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", a także § 11 ust. 2 oraz § 16 ust. 5 Statutu Gminy – uchwały Rady Gminy Zagnańsk nr 99/2014 z dnia 24 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego statutu Gminy Zagnańsk (t.j. Dz.Urz. Woj. Św. z 2014 r., poz. 2662) Rada Gminy Zagnańsk podjęła uchwałę nr 32/VII/2015 w sprawie nadania statutu sołectwu Zachełmie. W § 1 uchwały stwierdzono, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut sołectwu Zachełmie w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach autor skargi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w paragrafie 3 ust. 2, paragrafie 9 ust. 2 oraz paragrafie 12 ust. 5 statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania,

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w paragrafie 9 ust. 2 pkt 1 i 3, paragrafie 12 ust. 4 oraz paragrafie 15 ust. 1 i paragrafie 17 ust. 8 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa,

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w paragrafie 6 ust. 2 statutu do wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej

wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści paragrafu 17 ust. 1 statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w pierwszej kolejności, że ze względu na liczbę powtórzonych naruszeń statut sołectwa należy uznać za nieważny w całości, Rada zaś powinna podjąć uchwałę w tym zakresie na nowo.

Odnośnie pierwszego z postawionych zarzutów skarżący podniósł, że na mocy przepisów u.s.g. rada była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Użycie zwrotu "w szczególności" stwarza natomiast szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa i rady sołeckiej jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 u.s.g. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zadań organów jednostki pomocniczej Rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący. Zamieszczenie w statucie przedmiotowych zapisów, a to w paragrafach: 3 ust. 2, 9 ust. 2, i 12 ust. 5, stwarzających katalog otwarty we wspomnianym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012, sygn. akt III SA/Wr 111/12, w którym Sąd ten stwierdził, że zadania sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia – jak podkreślił Sąd - "umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, przy czym jest to sprzeczne z upoważnieniem ustawowym zawartym w artykule 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.". Jednocześnie ze względu, no to, że statut stanowi o organizacji i zakresie działania jednostki pomocniczej, zaś w szczególności określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, uznać

należy, że tego rodzaju naruszenia wpływają na ważność całości podjętej uchwały, zwłaszcza, że kwestionowane zapisy są wewnętrznie sprzeczne, np. paragraf 32 statutu stanowi, iż "funkcji sołtysa nie można łączyć z funkcją członka rady sołeckiej", zaś stosownie do paragrafu 12 ust. 4 "pracami rady sołeckiej kieruje sołtys". Paragraf 9 ust. 2 pkt 2 i 3 statutu do zadań sołtysa zalicza "zwoływanie zebrań wiejskich i prowadzenie ich obrad" oraz "zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenie ich obrad", a postanowienia te utrzymuje paragraf 12 ust. 4 i paragraf 15. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Z przepisów tych wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W świetle tego należy zdaniem Prokuratora stwierdzić, że uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania tego zebrania, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził odnośnie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad.

Dalej Prokurator podniósł, że regulacja paragrafu 6 ust. 2 pkt 1 statutu, przyznająca zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Z przepisu tego, regulującego podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że

organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Skarżący odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zdaniem Prokuratora brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustanowienia w treści paragrafu 17 ust.1 statutu wymagania kworum ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/10 uprawnionych do głosowania. Art. 36 ust. 1 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Na powyższe zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 342/18 wskazując, że cyt. "wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej".

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną, przy czym w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzania nieważności całej uchwały skoro dotyczy ona w istocie kilku jej paragrafów. Dodatkowo organ poinformował, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie przedstawiony projekt uchwały zmieniający zaskarżoną uchwałę i uwzględniający zarzuty sformułowane w skardze Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że

zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu

konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał, i to jedynie w określonej części, wyłącznie zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu w § 6 ust. 2 pkt 1 statutu kompetencji do wyboru rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Zgodnie z tym przepisem "do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz ich odwoływanie".

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do

dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowany skargą zapis § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Powyższy zarzut zasługiwał przy tym na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i

członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści paragrafu 17 ust. 1 statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Zgodnie z tym przepisem statutu "Zebranie wiejskie jest ważne, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 1/10 liczby osób uprawnionych do głosowania". Zauważyć należy, że przepis ten odnosi się do ważności zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Z tytułu rozdziału, w jakim został zamieszczony ("Zasady i tryb zwoływania zebrań wiejskich oraz warunki ważności podejmowania uchwał") wprost wynika, że dotyczy on właśnie statutowej (a zarazem ustawowej) funkcji zebrania wiejskiego, jaką jest podejmowanie uchwał, a w konsekwencji przewidziane w nim kworum przekłada się wyłącznie na ważność podejmowanych uchwał. W tym zakresie ustawodawca nie przewidział określonej regulacji dotyczącej sposobu czy trybu głosowania – tak jak to ma miejsce w przypadku wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej (art. 36 ust. 2 u.s.g.), a zatem w ramach delegacji wynikającej z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja organów jednostki pomocniczej) zagadnienie to zostało przekazane do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Odmiennie rzecz się przedstawia, jak wspomniano, jeśli chodzi o kworum dotyczące ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej. W tym zakresie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie

Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Tego też zakresu dotyczy wyrok przywołany w uzasadnieniu skargi wydany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 342/18, co wprost wynika z zacytowanego w skardze fragmentu jego uzasadnienia. Podkreślenia wymaga natomiast, o czym już wspomniano, że w niniejszym przypadku kwestionowany przepis dotyczy wyłącznie kompetencji uchwałodawczej zebrania wiejskiego. Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej został uregulowany w odrębnym rozdziale statutu (rozdział 6.) i nie ma w nim ani odwołania do § 17, ani też odrębnego zapisu dotyczącego wymogu kworum dla ważności wyborów.

Za niezasadny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 5 statutu, przez co miało – zdaniem skarżącego – dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Zgodnie z powoływanym już art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS).

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko należy zwrócić jednak uwagę na sposób regulacji, jaki przyjęto w zaskarżonej uchwale zarówno odnośnie zadań sołectwa, jak i zadań sołtysa i rady sołeckiej. Mianowicie w każdym z tych przypadków zadania zostały określone najpierw w sposób ogólny (§ 3 ust. 1 w przypadku zadań sołectwa, § 9 ust. 1 w przypadku sołtysa i § 5 ust. 2 i § 12 ust. 5 in principio w przypadku rady sołeckiej), następnie zaś – istotnie używając wyrażenia "w szczególności" – dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanych przez Prokuratora § 3 ust. 2 pkt 1-8, § 9 ust. 2 pkt 1-12 i § 12 ust. 5 pkt 1-3. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08). Z powyższego wywieść należy, że nawet jeśli w niniejszym przypadku poszczególne z katalogów zawartych w kwestionowanych przepisach (§ 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 5) mogłyby zostać uzupełnione o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny. Z tych powodów w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo. W każdym przypadku bowiem katalog zadań został w istocie ograniczony poprzez jego pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe. Zwrócenia uwagi w tym kontekście wymaga, że w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. jest mowa o "zakresie zadań" przekazywanych jednostce przez gminę, nie zaś wprost (na przykład) o katalogu.

Poza tym, jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w paragrafie 9 ust. 2 pkt 1 i 3, paragrafie 12 ust. 4 oraz paragrafie 15 ust. 1 i paragrafie 17 ust. 8 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia obrad, co zdaniem prokuratora miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego

obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16).

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, a z drugiej strony istnienie delegacji do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i prowadzenia jej obrad. Po pierwsze należy podnieść, że analizowany statut nie przewiduje, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej. Wprost wręcz wynika z niego, że nie jest także jej członkiem (§ 12 ust. 2 i § 32 ust. 2). Po drugie należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, zaś w pozostałej części, tj. określonej zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II). W szczególności należy podnieść, że brak było podstaw – jak wnosił prokurator – do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Po pierwsze na uwzględnienie zasługiwał wyłącznie jeden – i to w części – zarzut wniesionej skargi, po drugie zaś stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienie nie dezintegruje zaskarżonej uchwały jako całości.