Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2955/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 2; art. 36; art. 135 ust. 2 pkt 5 i ust. 3; art. 148 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z dnia [...] lutego 2016 r., 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz M. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G., (dalej: "Skarżący", "Obwiniony" lub "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Główna Komisja Orzekająca", "GKO", "organ II instancji") z dnia (...) czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2016 r. odwołania Obwinionego M. G., zam. ul. J. (...)D., orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Krakowie (dalej: "RKO" , organ I instancji") z dnia (...) lutego 2016 r. sygn. akt: (...), którym Komisja Orzekająca uznała M. G. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy R. - winnym popełnienia zarzucanych mu czynów polegających na naruszeniu:

I. w dniu 6 lutego 2013 r. art. 14 pkt 1 ustawy poprzez nie opłacenie w terminie składki na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2013 r. w kwocie 50.262,12 zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 121),

II. w dniu 7 maja 2013 r. art. 14 pkt 1 ustawy poprzez nieopłacenie w terminie składki na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2013 r. w kwocie 48.407,36 zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 121),

III. w dniu 6 czerwca 2013 r. art. 14 pkt 1 ustawy poprzez nieopłacenie w terminie składki na ubezpieczenie społeczne za maj 2013 r. w kwocie 45.055,26 zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121),

IV. w dniu 7 maja 2013 r. art. 14 pkt 2 ustawy poprzez nieopłacenie w terminie składki na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2013 r. w kwocie 12.808,73zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.),

V. w dniu 6 czerwca 2013 r. art. 14 pkt 2 ustawy poprzez nieopłacenie w terminie składki na ubezpieczenie zdrowotne za maj 2013 r. w kwocie 12.696,45 zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.),

VI. w dniu 7 maja 2013 r. art. 14 pkt 3 ustawy poprzez nieopłacenie w terminie składki na Fundusz Pracy za kwiecień 2013 r., w kwocie 3.461,72 zł, czym naruszył art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121) w zw. z art. 107 ust. 1 i art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 149),

VII. w dniu 30 lipca 2013 r. art. 15 ustawy czyli polegającego na zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem o kwotę 537.421,58 zł zakresu upoważnienia - limitu zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek zaciąganych na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu, ustalonego w Uchwale Budżetowej Gminy R. na 2013 r. po zmianach dokonanych uchwałą Nr (...) Rady Gminy R. z dnia 28 czerwca 2013 r. przez zawarcie umowy pożyczki nr (...) z Firmą M.W. Trade S.A. z siedzibą we W. ul. P.(...), której przedmiotem było udzielenie Gminie pożyczki krótkoterminowej w kwocie 840.000 zł na okres od dnia 31 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., czym naruszył art. 91 ust. 1 w zw. z 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

VIII. w dniu 12 września 2013 r. art. 15 ustawy, polegającego na zaciągnięciu zobowiązania z tytułu pożyczki na kwotę 3.000.000 zł bez zawartego w uchwale budżetowej lub odrębnej uchwale upoważnienia oraz z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych, przez zawarcie umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu z Firmą M. S.A. w Ł. al. M. (...), zmienioną w dniu 17 września 2014 r. porozumieniem nr 4131/2014, czym naruszył art. 89 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

IX. w dniu 12 września 2013 r. dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych przez zawarcie umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu z Firmą M. S.A. w Ł. al. M. (...) zmienioną porozumieniem z dnia (...)września 2014 r. nr (...), aneksami nr 1 z dnia 20 października 2014 r. i nr 2 z dnia 3 grudnia 2014 r., czym naruszył art. 7 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych,

X. w dniu 2 stycznia 2013 r. art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych przez zawarcie umowy Nr 06/3/13 o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Utrzymanie porządku i czystości w obiektach szkolnych Gminy R." ze Spółdzielnią Socjalną P. z siedzibą w R. nr 277, której przedmiotem było utrzymanie porządku i czystości w obiektach szkolnych Gminy R. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. o wartości 284.674,50 zł, czym naruszył art. 7 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych,

XI. w dniu 2 stycznia 2015 r. art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych przez zawarcie umowy Nr 06/1/15 o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Utrzymanie porządku i czystości w budynkach Urzędu Gminy R. i budynkach szkolnych Gminy R." ze Spółdzielnią Socjalną P. z siedzibą w R. nr 277, której przedmiotem było utrzymanie porządku i czystości w budynkach Urzędu Gminy R. oraz obiektach szkolnych Gminy R. w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. o wartości 458.581,80 zł, czym naruszył art. 7 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła Obwinionemu karę pieniężną w kwocie 8.000 zł oraz obciążyła obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł.

Główna Komisja Orzekająca na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529), utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z ustalonego przez RKO stanu faktycznego wynika, że w okresie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych Obwiniony M. G. był Wójtem Gminy R..

Urząd Gminy nie opłacił w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za miesiące wskazane w sentencji orzeczenia, a opóźnienie w zapłacie składek wynosiło od 1 dnia do ponad dwóch miesięcy i dotyczyło kwot od kilkudziesięciu złotych do kilkudziesięciu tysięcy złotych. Ponadto w odniesieniu do części składek, Wójt był jedynie płatnikiem, a to oznacza wydatkowanie na inne cele kwot składek potrąconych z wynagrodzeń pracowników. RKO stwierdziła, że na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, za nieterminowe opłacanie składek odpowiedzialność ponosi Obwiniony (obowiązków w tym zakresie nie powierzył innej osobie). Z wyjaśnień Obwinionego wynika, że przyczyną opóźnienia zapłaty składek były kłopoty z płynnością finansową wynikające z braku realizacji dochodów ze sprzedaży mienia. Organ orzekający I instancji stwierdził, że Wójt Gminy miał obowiązek tak zorganizować wydatki Gminy, by zapewnić środki na terminowe uiszczanie składek publiczno-prawnych. Mając świadomość braku środków z tytułu zbycia mienia, obowiązkiem Wójta było ograniczenie innych wydatków oraz efektywne poszukiwanie środków finansowych, tym bardziej, że istnieje istotna część dochodów Gminy, które mają charakter stały.

Zdaniem RKO umowy zawarte w dniach 3 i 30 lipca 2013 r. z firmą M. W. T. są faktycznie umowami pożyczki, co wynika zarówno z ich treści, jak i tytułu. W przypadku umowy z dnia 18 stycznia 2013 r. zawartej z firmą M. S.A. w jej tytule określono, iż jest to umowa o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu. Natomiast analiza treści umowy pod kątem jej celu i zgodnego zamiaru stron prowadzi do wniosku, że zarówno umowa z dnia 18 stycznia 2013 r., jak i wykonujące ją porozumienie nie są umową o przejęcie długu ani subrogacją ustawową, ponieważ nie zawierają koniecznych elementów żadnej z tych instytucji prawnych. Organ orzekający I instancji wskazał, że zgodnie z art. 65 § 2 Kodeksu Cywilnego dla kwalifikacji umowy nie ma znaczenia jej tytuł lecz zgodny zamiar stron i cel umowy. Natomiast z treści umowy oraz porozumienia wynika, iż Gmina otrzyma od M. S.A. na swój rachunek bankowy kwotę 763.796,42 zł, którą przeznaczy na spłatę swoich zobowiązań z tytułu umów o pracę, podatków oraz innych należności publiczno-prawnych. Pozostała część z kwoty 1.197.421,50 zł zostanie przekazana przez M. S.A. na rachunki bankowe wierzycieli. Jednocześnie Gmina zobowiązała się do spłaty zadłużenia, prowizji (kwota 17.961,32 zł) oraz odsetek w kwocie 68.594,45 zł w miesięcznych ratach.

W świetle powyższego, zdaniem RKO, efektem zawarcia ww. umów ze Spółkami M. W. T. na kwotę 840.000 zł oraz M. S.A. na kwotę 1.197.421,50 zł było osiągnięcie na dzień 31 lipca 2013 r. poziomu zobowiązań Gminy w łącznej kwocie 3.537.421,58 zł, tj. przekroczenie limitu zobowiązań z tytułu krótkoterminowych pożyczek i kredytów, zawartego w uchwale budżetowej w wysokości 3.000.000 zł, o kwotę 537.421,58 zł.

Tożsamą ocenę charakteru prawnego organ zastosował do umowy zawartej w dniu 12 września 2014 r. z M. S.A. na kwotę 3.000.000 zł. Przedmiotowa umowa zawierała wszystkie typowe i istotne postanowienia charakterystyczne dla umowy pożyczki. Ponadto zobowiązanie wynikające z ww. umowy, w przeciwieństwie do zobowiązań wynikających z umowy z 2013 r., podlegały spłacie w okresie wykraczającym poza rok kalendarzowy. Oznacza to, że nie jest ona przeznaczona na finansowanie przejściowego deficytu, a tym samym wymagała nie tylko upoważnienia w uchwale budżetowej lecz również uchwały Rady Gminy stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym. Działanie Obwinionego w tym przypadku stanowiło zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia, czym naruszył art. 91 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto RKO stwierdziła, że umowa z dnia 12 września 2014 r., jako umowa pożyczki stanowi usługę finansową co oznacza, że Obwiniony był zobowiązany do zastosowania przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych trybów udzielania zamówienia publicznego.

W przypadku umów zawartych ze Spółdzielnią Socjalną "P." w R. Obwiniony był również zobowiązany do zastosowania przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych trybów udzielania zamówień publicznych, ponieważ przedmiot umowy (sprzątanie pomieszczeń szkoły i urzędu gminy) nie mieści się w pojęciu zadania publicznego, które może być przekazane spółdzielni socjalnej. W odniesieniu do spółdzielni socjalnych warunek posiadania pełnej kontroli przez instytucje zamawiające zachodzi w przypadku, kiedy podmiotami tworzącymi spółdzielnię i posiadającymi 100% udziałów będą wyłącznie co najmniej dwie jednostki samorządu terytorialnego. RKO wskazała, że wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jako zadań statutowych spółdzielni należy odróżnić od wykonywania takich zadań na podstawie umowy. W pierwszym przypadku mamy bowiem do czynienia z realizacją zadań z zakresu gospodarki komunalnej we własnym imieniu i na własny rachunek przy pomocy wniesionego lub powierzonego majątku. Natomiast zlecenie w drodze umowy następuje w sytuacji, gdy przedmiotem zadania nie są zadania do realizacji których spółdzielnia została utworzona.

Stosownie do przesłanek z art. 34a pkt 1 -4 (w tym przypadku pkt 2 i 4) ustawy oraz z braku przesłanek określonych w art. 36 ustawy, RKO uznała, iż karą adekwatną będzie kara w wysokości ok. trzykrotności kary minimalnej, tj. kwota 8.000 zł.

Obwiniony zaskarżył orzeczenie RKO w części dotyczącej zarzutów:

- przekroczenia limitu zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek, ustalonego w uchwale budżetowej,

- zaciągnięcia zobowiązania w kwocie 3.000.000 zł bez zawartego w uchwale budżetowej lub odrębnej uchwale upoważnienia,

-udzielenia zamówień publicznych wykonawcom, którzy nie zostali wybrani w trybie określonym w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kwoty limitu pożyczek i kredytów na dzień 30 lipca 2013 r. RKO, Obwiniony stwierdził, że powinna być brana pod uwagę data uruchomienia środków z umowy pożyczki, a nie data jej zawarcia. Udostępnienie środków na podstawie § 5 ust. 1 tej umowy nastąpiło w dniu 31 lipca 2013 r. W związku z powyższym kwoty limitu, zdaniem Obwinionego, wynosiły:

- stan na 30 lipca 2013 r. - 2.218.452,94 zł (bez kwoty 840.000 zł),

- stan na 31 lipca 2013 r. (data wpływu środków) - 2.938.710,78 zł (spłata 598.710,78 zł).

Wskazane w orzeczeniu RKO przekroczenie limitu o kwotę 537.421,58 zł zostało ustalone, zdaniem Obwinionego, w sposób wadliwy, ponieważ RKO nie uwzględniła dokonanych do dnia 30 lipca 2013 r. częściowych spłat zadłużenia.

Natomiast umowa o restrukturyzację zadłużenia z dnia 12 września 2014 r. stanowiła, zdaniem Obwinionego, subrogację ustawową. Zawarcie porozumienia nie wymagało uzyskania zgody Rady Gminy, gdyż subrogacja na podstawie art. 518 § 1 ust. 3 Kodeksu cywilnego nie wypełnia znamion jakiejkolwiek czynności, o której mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Porozumienie z mocy prawa spowodowało wstąpienie podmiotu trzeciego w prawa zaspokojonego wierzyciela, co nie podlega dyspozycji przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem umowy było wyrażenie zgody na wstąpienie w prawa zaspokojonego wierzyciela w trybie art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego poprzez zapłatę na rzecz wierzycieli z pierwotnego stosunku zobowiązanego łączącego Gminę z wierzycielami należności głównych. Zobowiązania te nie zostały zapłacone. Także zobowiązania zapłacone przez Gminę w imieniu podmiotu, który wstąpił w prawa wierzycieli zostały uregulowane, nie można więc wskazać, że nie była to czynność o skutkach prawnych wynikających z art. 518 § 1 ust. 3 Kodeksu cywilnego i wysuwać z niej innych skutków prawnych niż rzeczywiście osiągnięte. Dalsze negocjacje z podmiotem przejmującym dług stanowiły ugodę co do możliwości spłaty przez Gminę zobowiązań podmioty wstępującego w prawa zaspokojonego wierzyciela.

Zdaniem Obwinionego umowa w sprawie restrukturyzacji zobowiązań nie wymagała przeprowadzenia procedury zamówień publicznych bowiem umowy dotyczące restrukturyzacji wierzytelności mają charakter nieodpłatny, a zatem z uwagi na ich nieodpłatność nie jest wymagane prowadzenie postępowania przetargowego w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem Obwinionego nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący udzielenia realizacji zadania publicznego pod nazwą "Utrzymanie porządku i czystości w budynkach Urzędu Gminy R. i budynkach szkolnych Gminy R." Spółdzielni Socjalnej "P." bez zastosowania trybu określonego w przepisach ustawy prawo zamówień publicznych. Z powyższego wynika więc, że utrzymanie porządku i czystości w obiektach użyteczności publicznej mieści się w definicji zadania publicznego, o którym mowa w art. 4 ww. ustawy. Tak więc wybrany podmiot - Spółdzielnia Socjalna "P." realizuje powierzone działania w ramach swojej statutowej działalności. Należy też wspomnieć, że RKO nie rozważyła jeszcze jednej możliwości zlecenia zadań poza ustawą o zamówieniach publicznych, a mianowicie w trybie in house. Możliwość udzielania zamówień w tym trybie została wypracowana na grupie orzecznictwa ETS, który w licznych orzeczeniach konsekwentnie podkreśla, że poszczególne instytucje zamawiające, w tym też jednostki samorządu terytorialnego, nie są zobligowane do stosowania procedury związanej z udzieleniem zamówienia publicznego, jeżeli udzielają zamówienia na rzecz takiego podmiotu (wykonawcy) nad którym sprawują kontrolę podobną do kontroli wykonywanej wobec własnych (wewnętrznych) jednostek organizacyjnych (wydziałów, departamentów) oraz: ten kontrolowany podmiot (wykonawca) realizuję przeważającą (istotną) część swojej działalności dla kontrolującej go instytucji zamawiającej (w tym też dla kontrolującej go jednostki samorządu kontrolnego).

GKO nie podzieliła stanowiska Obwinionego. GKO zastosowała przepisy obowiązujące w dniu orzekania, uznając iż przepisy obowiązujące w dacie zarzucanego czynu nie są względniejsze (art. 24 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności). Po rozpatrzeniu odwołania stwierdziła, że:

(

Na podstawie § 3 pkt 4 Uchwały Budżetowej Gminy R. w brzmieniu ustalonym uchwałą nr (...) Rady Gminy R. z dnia (...) czerwca 2013 r. Wójt Gminy, na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, mógł zaciągnąć zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek na kwotę 3.000.000 zł. Prawidłowo zatem została ustalona łączna kwota zaciągniętych zobowiązań jako suma kwot wynikających z zawartych umów. Przedstawione przez Obwinionego wyliczenia nie odnoszą się do limitu określonego w ww. uchwale, albowiem dotyczą salda zadłużenia z tytułu pożyczek na dzień 31 lipca 2013 r., której przedmiotem było określenie maksymalnej kwoty zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów, a nie maksymalnej wysokości salda zadłużenia Gminy z tego tytułu.

Odnośnie umowy z dnia 12 września 2014 r. o restrukturyzacji zadłużenia i przejęcia długu, zawartej z firmą M. S.A. w Ł., GKO podziela stanowisko zaprezentowane przez RKO. Powołany w § 2 ust. 1 ww. umowy art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela, przy czym zgoda dłużnika winna być pod rygorem nieważności wyrażona na piśmie. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem GKO, nie został spełniony warunek skutecznego wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela poprzez spłatę wierzycieli Gminy przez firmę M. SA jako osobę trzecią, w pełnym zakresie wartości środków finansowych przeznaczonych na ten cel, gdyż część tych środków zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b przywoływanej umowy podlegała przekazaniu na rachunek bankowy Gminy, która zobowiązała się dokonać przelewu otrzymanych środków na rachunki bankowe swych wierzycieli wskazanych w załączniku nr 1 do umowy. Ponadto instytucja subrogacji ustawowej opiera się na spełnieniu warunku, że nabycie wierzytelności następuje do wysokości dokonanej zapłaty. Zatem elementem subrogacji ustawowej nie mogła być ustalona w porozumieniu nr 4131/2014 z dnia 17 września 2014 r. prowizja w kwocie 697.200 zł, skoro nie została zapłacona przez firmę M. S.A. na rzecz wierzyciela (wierzycieli) Gminy, a była jej jedynie należna z tytułu udostępnienia (pożyczenia) środków pieniężnych (kapitału) określonych w umowie z dnia 12.09.2014 r. oraz w ww. porozumieniu. GKO wskazała również na zabezpieczenie spłaty zobowiązań ustalonych porozumieniem nr 4131/2014 z dnia 17 września 2014 r. - stosownie do jego § 8, strony uzgodniły, że Gmina wystawi i przekaże firmie M. S.A. weksel własny in blanco, zobowiązując się do jego zapłaty zgodnie z deklaracją wekslową. Zdaniem organu orzekającego II instancji wskazuje to, iż wolą stron nie było wstąpienie przez firmę M. S.A. w miejsce zaspokojonych wierzycieli, lecz wykreowanie nowego stosunku zobowiązaniowego, którego celem było uzyskanie przez Gminę określonych środków finansowych (przelew na jej rachunek bądź zapłata istniejących wierzytelności) z obowiązkiem ich zwrotu wraz z prowizją. Powyższe okoliczności uzasadniają uznanie, iż strony ww. umowy oraz porozumienia w istocie zawarły umowę pożyczki, tak w sensie prawnym jak i ekonomicznym. Dodatkowym potwierdzeniem powyższego twierdzenia jest określenie harmonogramu spłat kapitału, w którym ustalono daty (terminy) płatności poszczególnych rat oraz kwoty rat kapitału i prowizji.

GKO nie podzieliła również stanowiska Obwinionego w odniesieniu do zarzutów dot. zlecenia sprzątania pomieszczeń szkoły i urzędu gminy. Organ orzekający II instancji stwierdził, że z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wynika, że pod pojęciem gospodarki komunalnej należy rozumieć działalność polegającą na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast sprzątanie pomieszczeń urzędu gminy i szkół nie zaspakaja zbiorowych potrzeb ludności, nie jest to też usługa powszechnie dostępna biorąc pod uwagę ograniczony krąg beneficjentów tej usługi.

Tym samym zastosowanie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jako podstawy wyboru wykonawcy tych usług nie znajduje uzasadnienia prawnego ze względu na nieobjęcie tego rodzaju usług zakresem katalogu zadań publicznych należących do sfery działalności pożytku publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Nie znajduje również uzasadnienia w tym przypadku powołanie się Obwinionego na możliwość realizacji zamówienia bez zastosowania procedur zamówień publicznych jako in house do sytuacji dotyczącej spółdzielni socjalnej, w której ta jednostka posiada pełną kontrolę nad tą spółdzielnią. W odniesieniu do spółdzielni socjalnej warunek posiadania pełnej kontroli przez instytucje zamawiające będzie zachodził w przypadku, kiedy podmiotami tworzącymi taką spółdzielnię i posiadającymi 100% udziałów będą wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 ustawy o spółdzielniach socjalnych). Jednakże Spółdzielnia Socjalna "P." została powołana przez Gminę R., tj. jednostkę samorządu terytorialnego oraz Ochotniczą Straż Pożarną w K. (uchwała nr (...) Rady Gminy R. z dnia (...)10.2011 r.) czyli podmiot nie będący jednostką samorządu terytorialnego.

Organ nie dopatrzył się także podstaw do zmiany orzeczonej kary, uznając, że ilość czynów, ich charakter oraz wypełnienie dyspozycji z art. 34a, a także brak przesłanek do nadzwyczajnego złagodzenia kary powoduje, że orzeczenie pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

Obwiniony powinien wziąć pod uwagę, że przestrzeganie ustalonych przez ustawodawcę norm ma służyć ochronie ładu finansów publicznych.

Pismem z dnia 3 października 2016 r. Obwiniony złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GKO i poprzedzającego go orzeczenia RKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organom orzekającym w sprawie zarzucił:

- naruszenie art. 15 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 91 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 1 z art. 212 ust.1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych polegające na wadliwym przyjęciu, że w dniu 30 lipca 2013 r. doszło do zaciągnięcia zobowiązania z przekroczeniem o kwotę 537 421, 58 zł zakresu upoważnienia w postaci limitu zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek zaciąganych na pokrycie deficytu budżetowego ustalonego uchwałą budżetową (...) Rady Gminy R. poprzez zawarcie umowy z firmą M. W. T. S.A., której przedmiotem było udzielenie Gminie R. pożyczki krótkoterminowej w kwocie 840.000 zł na okres od dnia 31 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.,

- naruszenie art. 15 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 91 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 1 z art. 212 ust.1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe przyjęcie, że w dniu 12 września 2013 r. zawarto umowę pożyczki na kwotę 3 000 000 zł bez zawartego upoważnienia oraz z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania przez gminę zobowiązań, podczas gdy umowa nie miała cech pożyczki i stanowiła w rzeczywistości umowę o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu,

- nieuwzględnienie woli stron przy zawieraniu umowy, co stanowi naruszenie art. 62 § 2 w związku z art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie i dowolne przyjęcie, że zawarta umowa nie miała cech restrukturyzacji ale była pożyczką,

- naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności oraz art. 7 ust. 3 w związku z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, że w dniu 12 września 2013 r. dokonano wyboru wykonawcy M. S.A., z pominięciem trybu zamówień publicznych, a także, że zawarcie umów nr 06/3/13, 06/1/15 o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Utrzymanie porządku i czystości w budynkach Urzędu Gminy R. i budynkach szkolnych Gminy R." ze Spółdzielnią Socjalną "P." wymagało procedury przetargowej określonej w przepisach ustawy prawo zamówień publicznych,

- błędną interpretację zebranego materiału dowodowego i nierozpoznanie przez Komisję zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz dalszych pismach,

- naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności poprzez nieuzasadnione przypisanie winy Obwinionemu, w tym niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy przez brak zbadania szkodliwości czynu w aspekcie przymusowej sytuacji Gminy R..

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przyznał, że sentencja orzeczenia GKO w pkt VIII oraz IX wskazuje nieprawidłowe daty zawierania kwestionowanych umów, uznając że błąd w tym zakresie nie ma wpływu na prawidłowość orzeczenia.

Pismem z dnia 23 października 2017 r. Skarżący wniósł pismo procesowe, w którym wskazał, że orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO w K. z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...), został uniewinniony m.in. od zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych w sprawie tożsamej przedmiotowo ze sprawą zawisłą przed Sądem, a dotyczącą 2016 r. Obwiniony stwierdził, że wobec niejednolitego orzecznictwa oraz wątpliwości interpretacyjnych brak przesłanki przypisania winy w odniesieniu do zawarcia ze Spółdzielnią Socjalną P. umów nr (...) i celowego pominięcia procedur konkurencyjnych uregulowanych w ustawie o zamówieniach publicznych oraz zawarcia umów o restrukturyzację zadłużenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 20 czerwca 2016 r., którym uznano Obwinionego M. G. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy R. - winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, wymienionych w punktach od I do XI sentencji orzeczenia.

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), dalej: "ustawa o odpowiedzialności", określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe do prowadzenia tego postępowania oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny (art. 1 ustawy o odpowiedzialności).

Poddając kontroli działanie organów orzekających w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, orzeczenie komisji orzekającej o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiera określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie.

W przypadku przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczenie powinno zawierać dodatkowo określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przypisanego obwinionemu, wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, wskazaniem naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie, a także rozstrzygnięcie co do kary albo o odstąpieniu od jej wymierzenia, z podaniem podstawy prawnej (art. 135 ust. 3 ustawy).

W art. 21 ustawy o odpowiedzialności określono sposób oznaczania czasu popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany.

W rozpoznawanej sprawie sentencja orzeczenia GKO z dnia 20 czerwca 2016 r. zawiera błędy dotyczące czasu popełnienia czynu. W pkt VIII sentencji wskazano, iż czyn polegający na zaciągnięciu zobowiązania z tytułu pożyczki na kwotę 3.000.000 zł bez upoważnienia oraz z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych, przez zawarcie umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu z Firmą M. S.A. został popełniony w dniu 12 września 2013 r.

W pkt IX sentencji wskazano, iż czyn polegający na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych przez zawarcie umowy o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu z Firmą M. S.A. w Ł. został popełniony w dniu 12 września 2013 r.

Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia, GKO odwołuje się do umowy zawartej przez Obwinionego z Firmą M. S.A. w dniu 12 września 2014 r. (m.in. str. 7 uzasadnienia).

Jak wynika z powołanego wyżej art. 135 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpowiedzialności sentencja orzeczenia powinna określać zarówno czas popełnienia zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jak również czas popełnienia naruszenia przypisanego obwinionemu. Zaskarżone orzeczenie GKO narusza tę regulację we wskazanym wyżej zakresie.

W treści sentencji orzeczenia nie określono również naruszenia dyscypliny finansów publicznych przypisanego Obwinionemu. W pkt od I do XI sentencji przywołano jedynie numery artykułów nie wskazując aktu prawnego, którego treść stanowią.

W myśl wskazanych wyżej przepisów, w sentencji orzeczenia nie można ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych przepisów prawa materialnego. Również w tym zakresie zaskarżone orzeczenie GKO narusza art. 135 ust. 2 i ust. 3 ustawy o odpowiedzialności.

Już z tych przyczyn zaskarżone orzeczenie GKO, zdaniem Sądu, podlega uchyleniu. Nie może bowiem pozostać w obrocie prawnym orzeczenie, które zawiera nieprawidłowe oznaczenie czasu popełnienia czynów, a w podstawie prawnej nie zawiera określenia zarzucanego Obwinionemu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Należy podkreślić, że sentencja orzeczenia jest jego najważniejszą częścią. Treści sentencji nie można domniemywać, powinna być zredagowana w sposób prawidłowy i zrozumiały.

Ze wskazanych wyżej względów zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli Sądu. Przedwczesne zatem jest rozpatrywanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Sąd zwraca również uwagę, iż przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym m.in. ustalenia, czy naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony.

Skarżący sformułował m.in. zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych. Zgodnie z tym przepisem odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, przy czym nie można przypisać winy jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Kwestia istnienia winy po stronie obwinionego jest więc kluczowa z punktu widzenia możliwości przypisania odpowiedzialności.

Aby taką winę przypisać Skarżącemu organy winny wykazać, że mógł on i powinien w zaistniałym stanie faktycznym zachować się w sposób zgodny z ustaloną dyrektywą postępowania. To zaś oznacza, że z okoliczności sprawy musi wynikać, że w chwili popełnienia przez Skarżącego zarzucanego mu czynu miał on możliwość innego zachowania, które nie naruszałoby prawa, a zatem i nie stanowiłoby naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Z akt sprawy wynika, że Obwiniony pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. wystąpił do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o opinię w przedmiocie kredytu konsolidacyjnego na lata 2014 – 2030. Brak tej opinii, zdaniem Skarżącego spowodowało wycofanie się banków z restrukturyzacji zadłużenia Gminy, co spowodowało konieczność przyjęcia oferty instytucji parabankowej. Okoliczność ta została podniesiona m.in. w odwołaniu i na rozprawie (protokół rozprawy przed GKO z dnia 20 czerwca 2016 r.). Drugą okolicznością, do której odwołuje się Obwiniony, jest trudna sytuacja finansowa Gminy ze względu na to, iż Gmina nadal ponosiła finansowe skutki powodzi, która miała miejsce w 2010 r. (m.in. protokół rozprawy przed RKO z dnia 12 lutego 2016 r.).

Do tych okoliczności, które powinny być przedmiotem badania organów orzekających zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, nie odniósł się ani organ orzekający I instancji ani GKO. Sąd podkreśla, że okoliczności popełnienia czynu powinny być rozważone w pierwszej kolejności w toku postępowania przed organem I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia RKO i GKO zawarto jedynie lakoniczne stwierdzenie, że Obwiniony ze względu na brak środków działał pod przymusem, w kontekście art. 36 ustawy o odpowiedzialności (przesłanki złagodzenia kary).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie GKO. Jednocześnie zważywszy na to, że zarzuty dotyczące braku zbadania okoliczności popełnienia zarzucanych Skarżącemu czynów, odnoszą się również do orzeczenia RKO, Sąd postanowił, działając na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylić również orzeczenie organu orzekającego I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające wezmą pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu dotyczące sporządzenia zgodnego ze wskazanymi wyżej przepisami prawa orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy rozważą okoliczności naruszenia przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych, co powinno zostać uwidocznione w uzasadnieniu orzeczenia.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.