Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1685/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 3 pkt 12 i 13, art. 4 pkt 2. 3. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Mrągowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Mrągowo na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miasta Mrągowo kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/13 oddalił skargę Gminy Miasta Mrągowo na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 pkt 5 i art. 96 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2. 3. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późn. zm.); § 15, ust. 1, ust. 4, p.1, p.3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Mrągowo (Uchwala Nr XLlIl/6/2006); Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta Mrągowa

- nie udzielił pozwolenia na podział nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], obręb [...]-M., przy Placu K.

Organ I instancji podał, iż nieruchomość gruntowa oznaczona numerem działki [...], obręb [...] – M. znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego M. wpisanego do rejestru zabytków województwa warmińsko-mazurskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie nr [...] z dnia [...] września 1960 r., nr rejestru [...] oraz na terenie nawarstwień kulturowych M., wpisanych do rejestru zabytków archeologicznych województwa warmińsko-mazurskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia [...] maja 1992 r., nr [...]. Teren objęty jest również ochroną konserwatorską określoną w zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Mrągowo (Uchwała Nr XLI 11/6/2006).

Na przedmiotowym terenie ochronie konserwatorskiej podlega historyczny podział parcelacyjny bloków zabudowy, historyczny sposób zabudowy posesji oraz historyczny układ ulic i placów. Historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie rozmieszczone w układzie historycznych podziałów parcelacyjnych oraz sieci ulic i dróg. Do ochrony historycznego kształtu układów staromiejskich służą m.in. art. 36, ust. 1. p. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podział działki nr [...], obręb [...] miasta M., projektowany jest w celu wyodrębnienia z niej działki o pow. [...] m2 i przeznaczenie jej do zbycia w trybie przetargu. Zgodnie z zapisami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Mrągowa - § 15, ust. ust 4, p. 1, 3. w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej A należy dążyć do: zachowania historycznego układu przestrzennego ulic, placów i linii zabudowy; zachowania podziałów parcelacyjnych od strony ulic oraz działek historycznych.

Historyczny układ Placu K. wyznacza m.in. zachodnia granica działki nr [...], która równocześnie wyznacza historyczną linię zabudowy zachodniej pierzei placu, co jest potwierdzone na podstawie historycznych przekazów kartograficznych w planach zabudowy miasta M. z końca XIX i pocz. XX w.

W ocenie organu wydzielenie działki o pow. [...] m2 z terenu parceli nr [...], wprowadza element dysharmonizujący historyczny układ urbanistyczny.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Mrągowo - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Stosownie do treści art. 3 pkt 12 ww. ustawy, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji.

Rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie kierują się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie ich wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Jak wskazał organ pierwszej instancji proponowany podział działki naruszałby zachowaną historyczną parcelację cenną z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego.

Zdaniem organu odwoławczego, podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytku, jakim jest historycznie ukształtowany układ urbanistyczny, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno - przestrzennego. Spowodowałby on istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Proponowany podział naruszyłby zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń.

Dodatkowo, organ podał, iż odmowa pozwolenia na podział nieruchomości nie narusza przepisów o wykonywaniu prawa własności. Stosownie do treści art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie praw właściciela wynika z przepisów powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasto Mrągowo, wnosząc o zmianę przedmiotowej decyzji, poprzez wyrażenie zgody na podział i zbycie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

– naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa poprzez niedopełnienie procedury przewidzianej w k.p.a. i naruszenie w ten sposób art. 7, 8, 9,10,11 i 77 K.p.a.;

– wadliwie zastosowane podstawy prawnej t.j.: art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich (...), pozaprawną nadinterpretację zastosowanych przepisów i brak obiektywizmu.

W skardze podano, że z uwagi na fakt, że do nieruchomości oznaczonej, jako działka [...]-[...], położonej przy Placu K. [...], zabudowanej nieużytkowanym obecnie budynkiem mieszkalnym, istniejącymi pięciostopniowymi schodami, wejście do budynku od strony ww. placu, odbywa się na poziomie ok. 1 m nad chodnikiem i niezbędne jest wydzielenie tej integralnej części składowej nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej schody nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu obrotu od nieruchomości (budynku i działki, na której są posadowione). Projektowany podział nieruchomości ma na celu wydzielenie części gruntu, na którym usytuowane są schody, prowadzące do wejścia do budynku przy Placu K. [...] w M., po jego przeprowadzeniu uregulowany zostanie stan prawny nieruchomości, pozwalający na prawidłowe jej funkcjonowanie oraz prawną możliwość należytego wykonywania prawa własności przez jej właściciela, dopuszczającą dopiero po dokonaniu podziału możliwość swobodnego obrotu tą nieruchomością w przedmiotowym przypadku - jej sprzedaż w przetargu.

W skardze podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu śródmieścia w M., jako obszaru koncentracji usług ogólno miejskich został pozytywnie uzgodniony przez Warmińsko-Mazurskiego Konserwatora Zabytków, a Rada Miejska Uchwałą Nr XI/3/2011 z dnia 29.09.2011r. zatwierdziła zmiany w akcie prawa miejscowego t.j. Uchwale Nr XLIII/6/2006 Rady Miejskiej w Mrągowie. Zmiana przeznaczenia terenów w planie zagospodarowania przestrzennego z oznaczenia o funkcji dróg publicznych na obecną 5 MUS - tereny zabudowy śródmiejskiej, ma docelowo umożliwić uporządkowanie i zharmonizowanie ładu przestrzennego oraz doprowadzić do uregulowania sytuacji przedmiotowej nieruchomości Plac K. [...], oraz innych usytuowanych w tej pierzei budynków, z których wejścia (wyjścia) odbywają się również schodami od głównej ulicy, na poziomie powyżej chodnika.

Regulacja stanów prawnych, istniejących na przedmiotowym terenie, znajduje również umocowanie w art. 209 a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej.

Organ administracyjny prowadząc postępowanie administracyjne, zobowiązany jest z urzędu zbadać stan faktyczny i prawny sprawy będącej przedmiotem postępowania, żeby wyeliminować wszystkie wątpliwe kwestie, uniemożliwiające wydanie decyzji. Jeżeli zgromadził już materiał dowodowy, powinien przed wydaniem decyzji zawiadomić o tym stronę i umożliwić jej wypowiedzenie się w sprawie, czego w niniejszym postępowaniu nie uczynił. Przywołany w decyzji organu I inst. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Jest to przepis kompetencyjny, czyli uprawniający organ do wydania zezwolenia na podział i w żadnym razie nie określa przesłanek takiego pozwolenia. Organ może odmówić takiego pozwolenia, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione. Z zaskarżonej decyzji takie uzasadnienie jednak bezsprzecznie nie wynika. Warunków prawidłowego uzasadnienia nie spełnia powoływanie się na zasadę zachowania historycznego układu urbanistycznego i nawarstwień kulturowych Miasta M.

O braku możliwości podziału nie może też przesądzać fakt, że wydzielenie działki z częścią schodów prowadzących do wejścia do budynku nie pokrywa się z naturalnymi i historycznymi granicami tej części historycznych przekazów kartograficznych w planach zabudowy Miasta M. z końca XIX i początku XX wieku.

Obowiązkiem obu organów było wyczerpujące wyjaśnienie skarżącej, na czym polega owo naruszenie historycznego układu urbanistycznego poprzez przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, czego zaniechano.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której organ nie udzielił pozwolenia na podział nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], obręb [...]-M., przy Placu K.

Sąd I instancji zaznaczył, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, co zasadnie podniosły organy administracji, iż nieruchomość gruntowa oznaczona numerem [...], obręb [...] – M. znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego M. wpisanego do rejestru zabytków województwa warmińsko-mazurskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie nr [...] z dnia [...] września 1960 r., pod nr [...] oraz na terenie nawarstwień kulturowych M., wpisanych do rejestru zabytków archeologicznych województwa warmińsko-mazurskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia [...] maja 1992 r. pod nr [...]. Przedmiotowy teren objęty jest również ochroną konserwatorską określoną w zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Mrągowo.

Sąd I instancji podał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. W art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy zdefiniowano pojęcie historycznego układu urbanistycznego, jako przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg oraz historycznego zespołu budowlanego jako powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa zabytki nieruchome podlegające ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

Sąd I instancji zaznaczył, że zamiarem strony skarżącej był podział geodezyjny działki znajdującej się na obszarze chronionym poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i nawarstwień kulturowych Mrągowa, w celu wydzielania działki i zbycie jej w trybie przetargu.

Sąd I instancji wskazał, że ochrona zabytków nieruchomych polega m.in. na konieczności uzyskania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Regulacja taka ma oczywisty cel zapobieganiu rozdrabniania nieruchomości, co powoduje rozproszenie struktury właścicielskiej oraz zatracenie układu podziałów własnościowych i geodezyjnych. Wydanie takiego pozwolenia zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami.

Trafnie, zdaniem Sądu I instancji wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przy orzekaniu oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Decyzja o pozwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej ma charakter uznaniowy, ale winna przede wszystkim uwzględniać obowiązek organu ochrony zabytków.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym, co w ocenie Sądu I instancji miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji zauważył, że organ jest zobowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli ten interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Z zaprezentowanego przez organ stanowiska wynika, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej o podział nieruchomości naruszyłoby przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez doprowadzenie do trwałej dezintegracji zespołu i rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej.

Sąd I instancji podzielił dokonaną ocenę, że przedmiotowy układ urbanistyczny należy widzieć jako całość i próby wydzielenia z niego pewnych obszarów powodowałoby utratę jego walorów zabytkowych i naruszyłoby jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej - zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Trafnie, w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy podniósł, iż spowodowałby on istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Taka ocena organu zgodna jest, zdaniem Sądu I instancji także z zapisami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Mrągowa - § 15, ust. ust 4, p. 1, 3. w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej A należy dążyć do: zachowania historycznego układu przestrzennego ulic, placów i linii zabudowy; zachowania podziałów parcelacyjnych od strony ulic oraz działek historycznych.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona skarżąca podnosząc ten zarzut w żaden sposób nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji. W interesie strony leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 832/05, gdzie podniesiono, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd I instancji uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca Gmina i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nadmierne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych praw przysługujących właścicielowi, którym jest skarżący,

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie rozporządzania będącą własnością skarżącej nieruchomością,

- art. 3 pkt. 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskutek błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez organy administracji państwowej, której Sąd nie zakwestionował,

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a), tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - P.p.s.a - w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., jak i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miasto Mrągowo na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, chociaż postępowanie administracyjne organu II instancji było dotknięte wadami wymienionymi we wspomnianych przepisach; - w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez całkowicie niezasadne uznanie, że przedstawione przez zmieniony za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi wystarczającego dowodu w sprawie - oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę treści wspomnianego przepisu przyznającego możliwość dokonania przez organ II instancji kontroli rozstrzygnięć oraz dokonania korekty wadliwych orzeczeń organu I instancji, a także naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do stanu prawnego w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te odmówiły rozważenia istotnej części faktów i dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Pominął zarazem, w części, składane na rozprawie wyjaśnienia strony skarżącej jako uzupełniające materiał dowodowy i przedstawiające stan faktyczny i prawny, które zdaniem strony skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których nie wziął pod uwagę przy wydawaniu wyroku w przedmiotowej sprawie, czym naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2011r. projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu śródmieścia w Mrągowie, jako obszaru koncentracji usług ogólno miejskich został pozytywnie uzgodniony przez Warmińsko-Mazurskiego Konserwatora Zabytków. Rada Miejska w Mrągowie Uchwałą Nr Xl/3/2011 z dnia 29.09.2011r. zatwierdziła zmiany w akcie prawa miejscowego t.j. Uchwale Nr XLIII/6/2006 Rady Miejskiej w Mrągowie. Zmiana przeznaczenia terenów w planie zagospodarowania przestrzennego z oznaczenia o funkcji dróg publicznych na obecną 5 MUS - tereny zabudowy śródmiejskiej, umożliwia uporządkowanie i zharmonizowanie ładu przestrzennego oraz doprowadzenie do uregulowania absurdalnej prawnie sytuacji przedmiotowej nieruchomości Plac K. [...] oraz innych usytuowanych w tej pierzei budynków, z których wejścia (wyjścia) odbywają się również schodami od głównej ulicy, na poziomie powyżej chodnika. Z tego też powodu Rada Miejska w Mrągowie Uchwałą Nr [...] z dnia [...].12.2011 ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych-Plac K. i ul. M. w M. Stworzyło to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, sytuację umożliwiającą przyszłą regulację prawną i korzystanie z wejść do budynków usytuowanych liniowo w tej zabytkowej pierzei. Wskazano, że zamiarem skarżącej jest naturalnie dokonanie podziału zgodnie z zapisami ww. planu zagospodarowania. Obecny stan (t.j. uchwalenie planu, a następnie zmiana przebiegu drogi publicznej) a przede wszystkim nie udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej stwarza, w ocenie skarżącej kasacyjnie absurdalną sytuację prawną - pozbawienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej budynków, położonych przy Placu K. nr: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz budynków przy ul. M. [...] i [...]. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku nie odniósł się w żadnej mierze do zarzutów skarżącej pod kątem naruszenia przepisów kodeksu cywilnego o wykonywaniu prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Miasto Mrągowo ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. Wskazane przez organy administracji argumenty nie dają podstaw do niewyrażenia zgody na podział nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], obręb [...]-M., przy Placu K.. Podział, o który wystąpiła Gmina ma na celu wydzielanie niewielkiej działki, na której znajdują się schody do zabytkowego budynku, który skarżąca kasacyjnie Gmina zamierza zbyć. Budynek ten jest obecnie nieużytkowany, a schody są niezbędne do korzystania z niego. Zbycie budynku bez prawa własności do nieruchomości, na której znajdują się schody byłoby bardzo trudne. Mało prawdopodobne jest, by znalazł się nabywca takiego budynku. Korzystanie z budynku byłoby w znacznej części uzależnione od właściciela schodów. Także ustanowienie służebności, jak to sugerują organy administracji, nie daje potencjalnemu nabywcy pewności, co do trwałości korzystania ze schodów. Zamiarem skarżącej kasacyjnie Gminy jest, by zabytkowy budynek został zbyty i użytkowany, gdyż stwarza to szanse na jego uratowanie. Brak zgody na wydzielenie działki znajdującej się pod schodami znacznie utrudni realizację tego zamiaru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji wyolbrzymiają i przejaskrawiają niebezpieczeństwa związane z dokonaniem podziału. Tymczasem podział ten nie zmieni stanu faktycznego istniejącego na nieruchomościach objętych ochroną konserwatorską. Wydzielenie działki nie spowoduje budowy na niej nowego obiektu lub jego przebudowy. Skutki wydzielenia działki sprowadzą się w istocie do wytyczenia nowych granic na mapie geodezyjnej. Zabudowa na wydzielonej działce pozostanie niezmieniona. Nie ulegnie więc zaburzeniu historycznie ukształtowany układ urbanistyczny. Nie ma też racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zgoda na dokonanie podziału spowodowałby, jak twierdzi Minister istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez organy administracji argumenty nie mogą być uznane za argumenty przemawiające za niewyrażeniem zgody na podział nieruchomości proponowany przez skarżącą kasacyjnie Gminę. Jeśli organy administracji nie przedstawią innych argumentów, które przemawiałyby za odmową wyrażenia zgody na podział nieruchomości, to wydanie decyzji odmawiającej takiej zgody nie będzie dopuszczalne.

Naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. było samo w sobie wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz do uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz decyzji Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnoszenie się pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w tej sytuacji zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.