Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2170/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 i 3, art. 74 ust. 1, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 35 i 36
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1288/15 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 2170/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., po rozpoznaniu wniosku D. D. i B. R. - właścicielek firmy "[...]", Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Przebudowa stacji paliw płynnych i gazu płynnego w [...], dz. nr [...], gm. [...], polegająca na wymianie istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o poj. 50 m3 na zbiornik podziemny, dwupłaszczyznowy o poj. ok. 15 m3 wraz z lokalizacją dystrybutora ON/Pb i powiększeniem istniejącej wiaty".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. L.. Podniósł, że z decyzji wynika, że brak jest przeciwwskazań faktycznych i prawnych do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Tymczasem znaczna część mieszkańców wsi [...] obawia się, że inwestycja doprowadzi do zanieczyszczenia środowiska. Taka sytuacja może nastąpić już na etapie likwidacji starego zbiornika na paliwo, w szczególności dotyczy to skażenia wód podziemnych oraz zanieczyszczenia wód powierzchniowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na mapie dołączonej do wniosku o wydanie decyzji został zacieniony teren działki nr [...], na której będzie realizowane przedsięwzięcie. Brak legendy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, jaki jest obszar, na który będzie ono oddziaływać. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3, 3a i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej ustawa, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in. poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (pkt 3); załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia (pkt 3a); wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c (pkt 6).

W związku z wezwaniem organu wnioskodawczynie przesłały załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz wypisy z rejestru gruntów obejmujące działkę, na której będzie realizowane przedsięwzięcie (nr [...]) oraz działkę, na którą będzie ono oddziaływać (nr [...]). Jednocześnie wskazały, że planowana inwestycja polega na wymianie istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o poj. 50 m3 na zbiornik podziemny dwupłaszczyznowy o poj. ok. 15 m3 i ma być realizowana na istniejącej już stacji paliw. Ma ona przy tym na celu poprawę funkcjonalności stacji przy zastosowaniu rozwiązań techniczno-technologicznych przyjaznych środowisku.

Według organu z treści art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko są podzielone na dwie grupy. Pierwsza to przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy ustawy, druga zaś to przedsięwzięcia, w których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

SKO podało, że planowane przedsięwzięcie wymienione zostało § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej rozporządzenie, należy zatem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których potrzebę sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza się w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy.

Zdaniem organu znajdujący się w aktach sprawy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po jego uzupełnieniu pismem z dnia [...] lipca 2015 r., spełnia wymagania ustawowe zawarte w art. 74 ust. 1 ustawy. Decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową. Treść wniosku inwestora z dokładnym wskazaniem granic inwestycji i obszaru jej oddziaływania wiąże organ administracji.

Stosownie do art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy, organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o opinię odnośnie do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do wystąpienia zostały załączone dokumenty określone w art. 64 ust. 2 ustawy, tj. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karta informacyjna przedsięwzięcia, informacja o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, wykaz stron postępowania administracyjnego oraz kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. PPIS wyraził opinię z dnia [...] stycznia 2015 r., że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, także RDOŚ, na mocy postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., wyraził opinię, że dla ww. przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

SKO podało, że organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornej inwestycji, mając na uwadze m.in. opinie RDOŚ i PPIS, przedłożony przez inwestora opis przedsięwzięcia z załączonej do wniosku karty informacyjnej oraz biorąc pod uwagę lokalizację (poza obszarami chronionymi w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), rodzaj, technologię, skalę i cel przedsięwzięcia oraz fakt, że nie stwierdzono ryzyka negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu, że znaczna część mieszkańców wsi [...] obawia się zanieczyszczenia środowiska, SKO wskazało, że w decyzji zawarto ustalenia dotyczące terenu w fazie realizacji eksploatacji (pkt 3) oraz dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt 4), mające zapewnić przeprowadzenie zamierzenia inwestycyjnego w sposób zapewniający ograniczenie jego oddziaływania na środowisko oraz zabezpieczające oddziaływanie stacji paliw na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu, że zanieczyszczenie środowiska może już nastąpić na etapie likwidacji starego zbiornika na paliwo, organ stwierdził, że obaw tych nie podziela wyspecjalizowany organ, jakim jest RDOŚ. W postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. wskazał m.in., że wprawdzie w czasie realizacji inwestycji będzie wykorzystywany ciężki sprzęt oraz środki transportu, z czym wiąże się zapylenie oraz emisja spalin do środowiska, a także może wystąpić okresowo oddziaływanie wibracyjne, związane z pracą maszyn i urządzeń budowlanych, to uciążliwości te będą miały charakter okresowy i ustąpią z chwilą zamknięcia placu budowy. Organ nie przewiduje, aby planowana przebudowa stacji paliw spowodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i standardów jakości powietrza.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył G. L..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1/ przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2/ przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2 ustawy). Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 ustawy):

1/ planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2/ planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Sporne przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia - jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj.: instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego; instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie określone w tym przepisie uwarunkowania. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy).

Postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii (art. 64 ust. 1 ustawy):

1/ regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

2/ organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13 i 15-17.

Organ zasięgający opinii przedkłada (ust. 2 art. 64 ustawy):

1/ wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2/ kartę informacyjną przedsięwzięcia;

3/ wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku.

Organy, o których mowa w ust. 1, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 3 art. 64 ustawy).

Sąd Wojewódzki stwierdził, że Wójt Gminy [...] w odniesieniu do wnioskowanego przedsięwzięcia pozyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2015 r. oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2015 r. Opinie wydane zostały po przeanalizowaniu wniosku inwestora wraz z załącznikami, w tym kartą informacyjną przedsięwzięcia. W obu opiniach wskazano, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarówno PPIS, jak i RDOŚ nie przewidziały jakichkolwiek warunków służących ochronie środowiska. RDOŚ w opinii wydanej po przeanalizowaniu karty informacyjnej przedsięwzięcia, która zawiera i spełnia wszystkie wymagania określone w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, stwierdził, że zastosowanie rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych powinno zapewnić ochronę środowiska na etapie realizacji i eksploatacji zamierzenia.

Wójt Gminy, postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., podjętym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2 art. 84 ustawy). Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, jednakże w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Za takim stanowiskiem przemawia sama treść art. 84 ust. 1 ustawy, który nie przewiduje możliwości określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, o których mowa w art. 82 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi zawsze obejmować przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy organ uzna, że wpływ przedsięwzięcia na środowisko będzie znikomy, w drodze postanowienia stwierdza brak konieczności przeprowadzenia oceny (art. 63 ust. 2 ustawy), co jednak wiąże się z dokonaniem w ramach postępowania wyjaśniającego wstępnej oceny oddziaływania na środowisko, skutkującej stwierdzeniem braku konieczności przeprowadzenia właściwej oceny. Powyższe umożliwia dołączenie do wniosku, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy, karty informacyjnej z kopiami mapy ewidencyjnej i zasadniczej, na których naniesiono granice przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz terenu, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W sytuacji, gdy organ nie dokonuje oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to ma ograniczony zakres i w ramach tego postępowania nie dokonuje się analizy i oceny uwarunkowań, o których mowa w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w znacznym zakresie będzie związany swoim postanowieniem stwierdzającym brak konieczności przeprowadzenia oceny (art. 63 ust. 2 ustawy). W przeciwnym razie postępowanie wyjaśniające w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (bez właściwej oceny) musiałoby w dużym stopniu obejmować te same aspekty realizacji przedsięwzięcia, które są wydawane w sytuacji stwierdzenia w postanowieniu, obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd wskazał, że skarżący nie podniósł żadnych konkretnych argumentów, czy też nie przytoczył kontrdowodów. W skardze natomiast skoncentrował się m.in. na tym, że organy opiniujące oparły swe ustalenia na niepełnej dokumentacji. Tymczasem organ I instancji rozpoznawał sprawę w oparciu o dokumenty wymienione w art. 74 ust. 1 ustawy oraz opinie organów opiniujących, natomiast PPIS i RDOŚ wydawały opinie w oparciu o katalog dokumentów zawarty w art. 64 ust. 2 ustawy. Jak wynika z pisma Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł on do PPIS i RDOŚ o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia dla powyższego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko, załączając przy tym: wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, kartę informacyjną przedsięwzięcia, informację o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, wykaz stron postępowania oraz kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. Tak więc zarzut, że jakoby organy opiniujące rozpoznawały sprawę na niepełnej dokumentacji, Sąd uznał za bezpodstawny.

Rację ma natomiast skarżący, że organ I instancji nie oparł swych rozważań w oparciu o wszystkie wymagane dokumenty. Jednakże organ odwoławczy dostrzegł tę nieprawidłowość i wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku, co też oni uczynili. SKO opierając swe rozstrzygnięcie o pełny materiał dowodowy utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, ponieważ dokumenty, które uzupełniły wniosek, potwierdziły tylko rozstrzygnięcie organu.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie i tym samym naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy, ponieważ na działce nr [...] znajduje się stacja paliw LPG i stąd zachodzi zagrożenie nakładania się kumulacji oddziaływania na środowisko, Sąd stwierdził, że ta kwestia została przytoczona przez skarżącego dopiero w skardze i nie była podnoszona na etapie postępowania administracyjnego, które zostało zakończone, a brak jest podstaw do stwierdzenia, aby organy w trakcie procedowania nie wzięły pod uwagę wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na treść wydanej decyzji. Realizacja przedsięwzięcia ponadto będzie polegała na przebudowie istniejącej stacji paliw płynnych i gazu i min. na wymianie istniejącego, podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego o pojemności 50 m sześciennych na zbiornik dwupłaszczyznowy o poj. 15 m sześciennych, a zatem rozwiązaniu, jak wynika to z treści uzasadnienia wydanych decyzji, korzystniejszym od istniejącego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2016 r. skargą kasacyjną wniósł G. L.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1/ art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b), d), e), pkt 3 lit. c), e) ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie,

2/ art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a), b) i e) ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie oraz ryzyka wystąpienia poważnej awarii,

3/ art. 64 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że opinie wydane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na podstawie niepełnej dokumentacji wymaganej prawem mogą stanowić podstawę wydania decyzji,

II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że specyfika postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga, aby organ prowadzący postępowanie w sprawie dysponował specjalistycznymi informacjami z zakresu ochrony środowiska. W tym właśnie celu w art. 74 ustawy określono, jakie dokumenty i informacje winny zostać załączone do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku świadczy, że Sąd I instancji dokonał sprzecznych ustaleń, w szczególności w kwestii dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd stwierdził mianowicie, że wniosek inwestorów nie spełniał wymogów formalnych określonych art. 74 ust. 1 pkt 3, 3a i 6 ustawy, t.j. wniosek był niekompletny, ponieważ nie zostały do niego załączone wszystkie wymagane dokumenty. Komplet dokumentów został złożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego, na żądanie SKO [...].

W myśl art. 64 ust. 2 pkt 1 ustawy organ zasięgający opinii przedkłada organom opiniującym m.in. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Załączniki do przedmiotowego wniosku stanowią jego integralną część - stanowią część wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji pozyskał opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]e oraz Regionalnego Dyrektora Środowiska w [...], wydane po przeanalizowaniu wniosku inwestora wraz z załącznikami. Tymczasem dopiero w postępowaniu odwoławczym wniosek został uzupełniony o wymagane prawem dokumenty. Tak więc na etapie postępowania przed Wójtem Gminy [...] wniosek był obarczony rażącymi brakami. Zarówno Państwowa Inspekcja Sanitarna w [...], jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydali opinię z naruszeniem prawa, w oparciu o niekompletny wniosek, a więc opinie ich nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji w sprawie.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. została poprzedzona wydanym w dniu [...] kwietnia 2015 r. postanowieniem stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji. Postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy nakłada na organ obowiązek określenia rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tymczasem postanowienie nie zawiera odniesienia się do faktu, że w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia znajduje się - na sąsiedniej działce nr [...] - stacja paliw LPG, co powoduje kumulację zagrożenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, D. D. i B. R. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej wskazane jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I GSK 1027/14). Tymczasem, jak zasadnie podnoszą uczestnicy w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tego warunku nie spełnia. Skarżący nie wskazał bowiem precyzyjnie, jaką część tego przepisu (który składa się także z liter a), b) i c)) naruszył Sąd I instancji. Niewskazanie najmniejszej jednostki redakcyjnej przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia do tego zarzutu, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. Na marginesie zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) mają charakter normy wynikowej, wobec czego warunkiem jego zastosowania jest spełnienie się hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W związku z tym naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10).

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zaniechał podania jakichkolwiek argumentów za tezą stawianą w zarzucie. Nie wyjaśnił bowiem, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, ani też w jaki sposób uchybienie to miałoby wpłynąć na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania decyduje wykazanie wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez określenie "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały (współkształtowały) treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu byłby inny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., II GSK 694/14).

Nie można też odmówić racji uczestnikom postępowania, że bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy danym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej może wynikać wyłącznie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej może wynikać jedynie z uchybienia przepisom p.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom, co oznacza, że sąd nie może samodzielnie podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 24/15).

Skoro wymaganiom tym złożona w sprawie skarga kasacyjna nie podołała, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do tego zarzutu.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogą przynieść także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnośnie do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b), d), e), pkt 3 lit. c), e) ustawy (zarzut I.1) Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć się jego oceny, bowiem autor skargi kasacyjnej w najmniejszym nawet stopniu nie uzasadnił, na czym go opiera i w czym upatruje nieprawidłowego zastosowania wskazanych przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym oraz jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 2985/15).

Z kolei uzasadnienie pozostałych dwóch zarzutów opiera się na dwóch argumentach. Po pierwsze skarżący podnosi, że organy wydające w sprawie opinie– Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] – wydawały swoje postanowienia nie dysponując niezbędną do tego dokumentacją. Stanowisko takie skarżący opiera na fakcie, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a wiec już po wydaniu postanowień przez organy opiniujące, wnioskodawca uzupełnił wniosek o dokumenty wymienione w art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy (zarzut I.2). Po drugie – autor skargi kasacyjnej podnosi, że organy wydające w niniejszej sprawie decyzje nie wzięły pod uwagę kwestii kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia i znajdującej się na działce nr [...]stacji paliw LPG (zarzut I.2.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, w ślad za organem odwoławczym, że organ I instancji nie naruszył art. 64 ust. 2 ustawy. Stosownie do jego treści organ zasięgający opinii (w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...]) przedkłada organom opiniującym wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1), kartę informacyjną przedsięwzięcia (pkt 2), wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku (pkt 3). Wszystkie te dokumenty zostały organom opiniującym złożone. Nie można uznać, jak stara się to wykazać autor skargi kasacyjnej, że załączniki do wniosku (których część uzupełniono dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym), stanowią w istocie sam wniosek. Z art. 74 ust. 1 ustawy wynika wprost, co należy dołączyć do wniosku – m.in. w pkt 1 wymieniona jest karta informacyjna przedsięwzięcia. Gdyby przyjąć interpretację autora skargi kasacyjnej, że wszystkie dokumenty obligatoryjnie załączane do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowią w istocie sam wniosek, niepotrzebne byłoby wskazanie w art. 64 ust. 2 pkt 2, że organowi opiniującemu właściwy organ musi przedłożyć, oprócz wniosku, także kartę informacyjną przedsięwzięcia. Zatem organy opiniujące wydały swoje opinie w oparciu o wymagane art. 64 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 dokumenty i materiały.

Na marginesie należy się zgodzić z uczestnikami postępowania, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związany uzyskanymi opiniami. To do niego należy ostateczna ocena, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności. Dodatkowo, organy uczestniczące w procedurze uzgodnienia (Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]) przeanalizowały rodzaj i skalę możliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w swojej ocenie się pomyliły. W myśl art. 64 ust. 3 ustawy organy te są zobligowane przeprowadzić ocenę w tym przedmiocie z uwzględnieniem szerokiego spektrum uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1. Zatem wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza jedynie przedmiot opinii, a nie ramy dokumentacji, na podstawie której opinie te mają (lub mogą) być wydane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a), b) i e) ustawy, poprzez nieuwzględnienie kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać inwestycja.

Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że planowana inwestycja nie polega na budowie nowej stacji LPG, a jedynie na wymianie na funkcjonującej już stacji istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o poj. 50 m3 na zbiornik podziemny, dwupłaszczyznowy o poj. ok. 15 m3. Zarówno właściwe w sprawie ochrony środowiska organy, jak i organy opiniujące, posiadające w tym przedmiocie szczegółową wiedzę i kompetencje, uznały, że wymiana zbiornika poprawi funkcjonalności stacji oraz usprawni zastosowane rozwiązania techniczno- technologiczne, które będą bardziej przyjazne środowisku. Przyczyni się ona zatem do polepszenia warunków związanych z ochroną środowiska na terenie stacji. Szczegółowa analiza planowanej inwestycji przeprowadzona przez organy prawidłowo uwzględnia zatem odnoszące się do niej uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy, w tym dotychczasowy wpływ istniejącej na działce stacji paliw na jej bezpośrednie otoczenie. Sąd I instancji prawidłowo wobec tego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.