Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1420/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50  a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. ([...] ) na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał G.B. wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 6,20x5,00 i 5,12 x 2,80 oraz 7,80 m x 5,60 m posadowionego na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. Ł. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. ([...] ) na podstawie art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 442/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję WINB oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że cyt.: "Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowego obiektu i opisał jego aktualny stan techniczny. Ustalenia jednak co do tego : kiedy, kto i jakie roboty związane z tym obiektem wykonał, poczynione zostały nawet nie na podstawie oświadczeń stron, lecz na treści kierowanych do organu pism osób trzecich (J.B,. , A.B. ). To, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. pozwala organom administracji na swobodny dobór środków dowodowych nie oznacza, że istotne ustalenia mogą być poczynione z zupełnym pominięciem dostępnych dowodów bezpośrednich. Czynienie takich ustaleń na podstawie pism w sytuacji, kiedy nie ma przeszkód w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezwykle istotne jest to jakie roboty budowlane wykonane były przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Jeśli bowiem miałoby się okazać, że efektem robót wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. był obiekt (czy też choćby część obiektu) nadający się do użytkowania, to w tym zakresie proces legalizacyjny należałoby przeprowadzić na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. decyzją z dnia 29 stycznia 2014r., znak [...] nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm. – dalej: Pr.Bud.) nakazał G.B. wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o wym. w rzucie poziomym 7,80 x 5,60 m + 6,20 x 5,00 m + 5,12 x 2,80 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości N. , gm. Ł. realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

Organ I instancji powołał się na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 6 września 2010 r., w trakcie, których ustalił, że cyt. "Opisywany budynek gospodarczo-inwentarski bez wykonanej konstrukcji dachu, nad częścią inwentarską wykonana płyta stropowa, nad częścią gospodarczą brak płyty stropowej. Nad istniejącym budynkiem inwentarskim na istniejącej płycie stropowej oraz nad istniejącym murem w granicy działki łączącym budynek inwentarski z budynkiem gospodarczym nadbudowano ściany zewnętrzne do wysokości ok. 3-4 rzędów pustaków. Ponadto wykonano ściany zewnętrzne na starej płycie fundamentowej od strony wschodniej i północnej do wysokości wybudowanych uprzednio ścian zewnętrznych uzyskując w ten sposób powierzchnię budynku gospodarczego (...) W/w roboty budowlane zgodnie z oświadczeniem właścicielki nie były wykonywane w czasie gdy P. G.B. była właścicielką w/w działki. Ponadto właścicielka nie posiada informacji nt pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, którego budowę rozpoczął teść P. G.B. wraz z żoną (...)". PINB ustalił też, że samowola budowlana nie dotyczyła płyty fundamentowej po uprzednio istniejącej drewnianej stodole.

PINB rozpatrując sprawę ponownie, przeprowadził dnia 11 grudnia 2012 r. kolejne oględziny, w czasie których ustalono m.in. brak wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku tj. dachu i stropu nad częścią gospodarczą, stolarki drzwiowej oraz instalacji. Dlatego też organ I stopnia uznał, że obiekt nie nadaje się do użytkowania.

W dniu 30 stycznia 2013 r. PINB na podstawie art. 48 ust.2 i ust 3. Pr. Bud. wydał postanowienie nr [...] znak: [...] którym nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy budynku inwentarsko-gospodarczym położonym na działce nr [...] . Jednocześnie podkreślił, iż cyt. "teren robót (...) należy oznakować i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Zabezpieczenia te powinny być wykonane, jako prowizoryczne o przeznaczeniu do demontażu, zatem nie może być mowy o kontynuowaniu robót budowlanych" oraz nakazał Skarżącej przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujące dokumenty: zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego; projekt budowlany; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie skarżąca ww. dokumentów nie przedłożyła ani nie wystąpiła o wydłużenie wyznaczonego terminu ich przedłożenia.

Od decyzji tej odwołała się G.B. .

Decyzją z dnia 9 września 2015 r., nr [...], znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał G.B. wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 7,80 x 5,60 m + 6,20 x 5,00 i 5,12 x 2,80 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości N. , gm. Ł. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia 30 stycznia 2013 r., nr [...] , znak [...] .

Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWINB, powołując się materiał dowodowy zgromadzony przez PINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w postępowaniu legalizacyjnym mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (protokół z oględzin z dnia 11 grudnia 2012 r.).

Mając na względzie wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012r., MWINB w K. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego, w celu ustalenia, kto i kiedy jakie prace budowlane wykonał. Dnia 2 czerwca 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, że sporny budynek pełnił wówczas funkcję gospodarsko-składową oraz, że od czasu ostatnich oględzin uległ zmianie, a to m.in. poprzez wykonanie dachu dwuspadowego o konstrukcji drewnianej krytego papą, odeskowanie od strony działki [...] , ściany szczytowej oraz brakujących fragmentów ścian, wstawienie drewnianego okienka, wstawienie w otwór w ścianie od strony podwórka drewnianych wrót. Skarżąca oświadczyła, że nie pamięta dokładnie daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku. Oświadczyła natomiast, że wrota i pokrycie dachu papą miało miejsce w listopadzie 2014 r.

W toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny w sprawie. Skarżąca pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dalej kontynuowała prace budowlane, lekceważąc nie tylko przepisy ustawy Prawo budowlane, a także wydane przez PINB postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wykonane zostało m.in. zadaszenie obiektu, wstawiono okno i bramę wjazdową o wym. 2,60 x 2,60 m oraz zmieniono funkcję obiektu. Charakter wykonanych robót, których dokumentacja zdjęciowa znajduje się w aktach sprawy, wskazuje iż nie są to niezbędne roboty zabezpieczające lecz jest to kontynuowanie budowy. Organ II instancji powołał się na art. 50a pkt 1 Pr. bud., uzasadniając tym samym wydanie nakazu rozbiórki. Jednocześnie podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter decyzji związanej, a więc nie może zostać wydana w oparciu o uznanie administracyjne. Organ II instancji podniósł także, że prace niezbędne do zabezpieczenia budowy mogą zostać wykonane tylko, jeżeli wynikają one z postanowienia wydanego na podstawie art.48 ust 2 Pr. bud.

Organ II stopnia uznał za krąg stron w przedmiotowym postępowaniu G.B. jako właścicielkę działki nr [...] w miejscowości Ł. oraz M.K. jako właścicielkę sąsiedniej działki nr [...] , w zbliżeniu do której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na zarzuty stawiane w odwołaniu MWINB podniósł, iż w postępowaniu mającym na celu kontrolę legalności obiektu budowlanego organ administracji nie jest związany brakiem środków finansowych po stronie skarżącego, a tym samym nie może w sposób dowolny wstrzymać decyzji nakazu rozbiórki ze względu na sytuację materialną skarżącego. MWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 50a pkt 1 Pr. bud., a w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty nakazując rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. budynku, za wyjątkiem istniejącej uprzednio płyty fundamentowej.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.B. Skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji poprzez "nie nakazanie rozbiórki", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji". Skarżąca podniosła, że wykonywała prace remontowe, a (nie budowlane) w celu zabezpieczenia budynku przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, a także, że wykonane zabezpieczenia "zostały wykonane jako prowizoryczne o przeznaczeniu do demontażu, zatem nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych. Polegały one na prowizorycznym założeniu papy na deskach o bardzo niskim spadzie, w celu uniknięcia zalewania budynku przez deszcz. Ponadto w celu uniknięcia zalewania budynku przez zacinający deszcz, śnieg i grad również prowizorycznie zabezpieczyłam otwór okienny, przybito starą samą kwaterę okienną przybito bezpośrednio do ściany, nie było myśli o zrobieniu nowego okna do tego budynku gospodarczo składowego." Skarżąca podniosła, że budynek nie ma charakteru inwentarsko-gospodarczego, gdyż trzyma tam tylko narzędzia i maszyny oraz słomę i siano. Bramę wjazdową stanowią "zbite gwoździami drewniane wrota, zbite w celu ochrony budynku (...)". Podniosła też, że od chwili wstrzymania budowy przez PINB w N. nie użytkuje tego budynku. Skarżąca przyznała, że dokonywała drobnych poprawek związanych z estetyką przedmiotowego budynku, a które to czynności zostały uznane za kontynuowanie prac budowlanych.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 15 lutego 2016 r skarżąca ostatecznie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : - naruszenie art. 15 kpa w związku z art. 127 kpa poprzez oparcie decyzji przez organ II instancji na innej podstawie prawnej niż organ i instancji , przez co jej zdaniem naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania , - naruszenie art. 136 kpa w związku z art. 138 §2 kpa poprzez prowadzenie w ramach postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w zakresie który kwalifikował decyzję organu i instancji do uchylenia, - art. 6 , art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń w sprawie, co spowodowało przedwczesne przyjęcie że do procesu legalizacyjnego należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, w tym jej art. 48, – błędne zakwalifikowanie prac dokonanych w listopadzie 2014 r, jako kontynuowanie robót budowlanych, bowiem miały one na celu zdaniem skarżącej jedynie zabezpieczenie budynku przed zniszczeniem.

W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, iż przedmiotem postępowania była legalność robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki [...] w N. gm. Ł. Organ podniósł, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na postawienie obiektu. Jednocześnie podkreślił, że PINB stwierdził, na podstawie oględzin brak elementów konstrukcyjnych budynku, przez co obiekt nie nadawał się do użytkowania. Wobec nieprzedłożenia przez skarżącą dokumentów umożliwiających legalizację, PINB był zobowiązany nakazać rozbiórkę. Organ wskazał, że mając na względzie treść wyroku WSA z 9 sierpnia 2012, sygn. II SA/Kr 442/12, w trakcie postępowania przed organem II instancji, zwrócił się do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego. W przeprowadzonych czynności wynika, że w budynku wykonano szereg prac remontowych i zmieniono funkcję obiektu na gospodarczo-składową. Te roboty zostały zrealizowane po wydaniu przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót, ma więc zastosowanie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Organ II instancji zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - tak, by wykonane zostały wszelkie wskazania wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r , sygn.. akt II SA/Kr 442/12. Przede wszystkim chodziło o ustalenie jakie roboty zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy z 1994 roku Prawo budowlane, a jakie po tej dacie, co miało istotne znaczenie dla ustalenia, czy należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, czy też z 1994 roku. Dowody te zostały zebrane, co czyni przeprowadzone postępowanie dowodowe wystarczającym i kompletnym. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie naruszyło zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Było to jedynie uzupełnienie postępowania dowodowego, nie było ono przeprowadzone w znacznej części, mieściło się więc w dyspozycji art. 136 k.p.a. W rzeczywistości ograniczało się do przeprowadzenia ponownych oględzin w dniu 2 czerwca 2015 r, przesłuchania skarżącej i jej męża. W wyniku oględzin ustalono, że po wstrzymaniu budowy dokończono ją, wbrew nałożonemu na inwestora obowiązkowi. Stan obiektu od czasu oględzin w dniu 11 grudnia 2012 r uległ zmianie : na budynku wykonano dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej więźby dachowej, kryty papą (pod która wykonano pełne deskowanie dachu), od strony działki [...] odeskowano ścianę szczytową oraz brakujące fragmenty ściany i wstawiono okienko drewniane, w otwór w ścianie od strony podwórka wstawiono drewniane wrota, zmieniono funkcję obiektu z inwentarskiej na gospodarczo – składową.

Wyniki uzupełnionego postępowania dowodowego wskazują na to, że organ I instancji trafnie ustalił na podstawie czynności sprawdzających w terenie z dnia 7 maja 2013 r. (protokół i dokumentacja fotograficzna k.[...] ) oraz oględzin z dnia 11 grudnia 2012 r. (protokół i dokumentacja fotograficzną k. [...] ) i przesłuchania stron, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. nie powstał obiekt nadający się (nawet w części) do użytkowania. W związku z tym proces legalizacyjny należy prowadzić na podstawie przepisów aktualnie obowiązującego prawa budowlanego.

Ze stanowczych zeznań J.B. , syna J. (męża skarżącej) wynika, że "budynek został wybudowany w miejscu istniejących starych, drewnianych zabudowań, które zostały rozebrane przez mojego ojca J.B. . Budowę rozpoczęto około 1994 r. Prawdopodobnie około 1994 r. mój ojciec wykonał mury obiektu i strop żelbetowy. Od około 1994 r. wykonywałem jedynie remont bieżący i zabezpieczałem obiekt (prowizorycznie folią i plandekami). Natomiast w listopadzie 2014 r. został wykonany dach na obiekcie i wstawione wrota drewniane..." (k. [...] ) . Skarżąca natomiast oświadczyła, że "nie pamięta daty budowy poszczególnych elementów " (zeznania k. [...] ) i nie wykazywała żadnej inicjatywy w prowadzonym postępowaniu by te okoliczności wyjaśnić, pouczana w trybie art. 10 k.p.a. Nie wykonała również obowiązków nałożonych na nią postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2013 r.

Strona skarżąca zarzuciła między innymi, że nie jest możliwe orzekanie przez organ odwoławczy na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu taka zmiana podstawy prawnej orzeczenia jest dopuszczalna, albowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja WINB orzeka o nakazie rozbiórki. Przedmiotem postępowania są przez cały czas samowolnie wykonane roboty budowlane. Ponieważ jednak w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane po wydaniu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, prawidłowo zmieniono podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki. W istocie doszło, więc jedynie do zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej - adekwatnej do stwierdzonej w 2014r. zmiany stanu faktycznego wynikającego z działań samej inwestorki (podjętych już po wydaniu przez organ I instancji decyzji rozbiórkowej). Przypomnieć należy, że w sytuacji określonej w art. 50a ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skoro strona łamie nakaz wstrzymania robót budowlanych, to ustawodawca nie przewidział w tej sytuacji procedury zmierzającej do zalegalizowania takich robót budowlanych. Nakazanie wykonania rozbiórki budynku inwentarsko gospodarczego za wyjątkiem płyty fundamentowej po uprzednio istniejącej drewnianej stodole było trafne, bowiem nakaz ten mógł być nałożony jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzono wykonanie samowoli budowlanej.

Podsumowując rozważania, należy stwierdzić że zarzuty strony skarżącej, jako bezzasadne nie mogły odnieść skutku. W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie dokładnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. Dało to podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, która opiera się na prawidłowym zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)