Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 586/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie minimalnych stawek czynszu za wynajem i dzierżawę nieruchomości stanowiących własność gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...]r. na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. D. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy T. ustaliła minimalne stawki miesięcznego czynszu wynajmowania i wydzierżawiania gminnych lokali użytkowych, budynków oraz pomieszczeń ( § 1 ). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy ( § 3 ) oraz postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ( § 5 ).

Odpis uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...]r., zaś w dniu [...] r. powiadomiono Radę Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu.

Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda wskazał, że w zakresie upoważnienia rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego co do zasad zarządu mieniem gminnym, nie mieści się kompetencja ustalenia stawek czynszu z tytułu najmu bądź dzierżawy. Gospodarowanie mieniem komunalnym należy bowiem do zadań organu wykonawczego, o czym przesądzają także przepisy art. 25 i art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednocześnie organ nadzoru wskazał na dopuszczalność określenia przez radę gminy zasad ustalania czynszu w formie aktu wewnętrznego.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina T. w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 2 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem gminy, podjęta uchwała dotyczy stawek minimalnych czynszu, nakazując ich stosowanie Wójtowi Gminy w sprawach indywidualnych, co oznacza, iż określono zasady ustalania przez organ wykonawczy czynszu, eliminując dowolność tych stawek. Stąd też kwestionowana uchwała mieściła się w zakresie ustalenia zasad zarządu mieniem gminnym, należącym do kompetencji Rady Gminy. W ocenie skarżącej, brak zaś podstaw do uregulowania tej kwestii w formie aktu wewnętrznego, co narusza interes obywateli dotyczący jawnych zasad określania czynszu oraz godzi w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, bowiem ustalenie minimalnej stawki czynszu nie może być traktowane jako zasada gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Nadto, wniosek taki wypływa z domniemania racjonalności prawodawcy i wykładni systemowej prawa. W przepisach prawa materialnego można bowiem znaleźć wiele norm kompetencyjnych zawierających upoważnienie dla organów stanowiących do ustalania stawek cen i opłat ( np. art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 8 ust. 1 ustawy o cenach ). Tymczasem w niniejszej sprawie brak wyraźnej delegacji ustawowej w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest uzasadniona.

Trafnie wskazał bowiem organ nadzoru, iż kwestionowana uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady zarządu mieniem gminnym", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Już z treści aktu organu gminy wynika, że jego podstawą materialnoprawną nie mógł być też przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy. Wszak w § 2 uchwały jednoznacznie wskazano, że zasady wydzierżawiania lub najmu lokali użytkowych, garaży oraz budynków gospodarczych określa uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...]r. ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] ). Ustalenie minimalnej stawki czynszu najmu lub dzierżawy w niniejszej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego jako powołanego do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Uprawnienie Rady Gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy nie wynika też z treści art. 18 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, iż z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy, do kompetencji organu stanowiącego należy wyłącznie określenie zasad wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Tymczasem przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie nawiązuje do przedziału czasowego umów, wymienionych w tym przepisie, podczas gdy jedynie wówczas organ stanowiący władny jest ustalić zasady wynajmowania lub dzierżawy nieruchomości. Analizując treść uchwały i powołane podstawy prawne należy też dojść do wniosku, iż Rada Gminy T. błędnie oddzieliła pojęcie "zasady wynajmowania lub dzierżawy" z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy – od określenia "zasady zarządu mieniem gminnym", użytym w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Tymczasem pierwsze pojęcie mieści się w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym, które obejmują także zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych.

Nadto, gdyby podzielić stanowisko Gminy, iż określenie minimalnych stawek czynszu najmu lub dzierżawy, należy do zasad zarządu mieniem gminnym, należało dojść do wniosku, iż organ stanowiący w formie aktu prawa miejscowego władny byłby do regulacji np. minimalnej ceny zbycia nieruchomości gminnej, bądź maksymalnych stawek czynszu.

Wbrew zarzutom skargi, tego rodzaju akt nie służy też ochronie interesów potencjalnych najemców bądź dzierżawców. Wręcz przeciwnie, niemożność odstąpienia od minimalnych stawek wynikających z aktu prawa miejscowego mogłoby doprowadzić do sytuacji, iż część mienia gminnego pozostałoby niewykorzystana. Zauważyć też należy, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), to organ wykonawczy gminy podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę powyżej 3 miesięcy, zaś w wykazie tym określa się obligatoryjnie m.in. wysokość opłat z tego tytułu ( art. 35 ust. 2 pkt 8 tej ustawy ). Ustawa o gospodarce nieruchomościami gwarantuje zatem jawność gospodarowania mieniem gminnym.

Wreszcie, trafnie wskazał organ nadzoru, iż z mocy art. 25 ust. 1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje w tym wypadku wójt. Gospodarowanie zasobem polega zaś m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomość udostępnione z zasobu oraz wydzierżawianiu i wynajmowaniu nieruchomości ( art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7 a tej ustawy ). Zdaniem sądu administracyjnego, czynności te nie polegają jedynie na matematycznym wyliczeniu takich należności.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07 ( Lex nr 398905 ), bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno – gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował też pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich ( pro foro extermo ) wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd. Stąd też określenie minimalnych stawek czynszu najmu i dzierżawy w drodze aktu prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne, jako że nie mieści się w pojęciu zasad wynajmowania i dzierżawy, do stanowienia których rada gminy władna jest jedynie w przypadkach umów, zawieranych na okresy, wymienione taksatywnie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenie minimalnych stawek z tego tytułu w formie wiążącej strony umowy, wkracza bowiem w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminnym.

Funkcje kontrolne organu stanowiącego nie mogą być w takim przypadku realizowane w formie aktu prawa miejscowego, lecz jedynie w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego, który nie rodzi skutków wobec osób trzecich.

Stanowisko organu nadzoru nie godzi przy tym w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin. Spór dotyczy bowiem jedynie kwestii kompetencji organów gminy, których akty podlegają nadzorowi Wojewody.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).