Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2923/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 2 pkt 18 lit. b, art. 2 pkt 18 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki jawnej z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3025/16 w sprawie ze skargi [A.] Spółki jawnej z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2015 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A.] Spółki jawnej z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 3025/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z [...] września 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2015 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) wniosek Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2015 r.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) Prezes PFRON odmówił wypłaty dofinansowania. Powołując się na art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), organ administracji stwierdził, że pomoc ze środków PFRON nie może zostać skarżącej udzielona ze względu na jej trudną sytuację ekonomiczną. Prezes PFRON wskazał, że z bilansu sporządzonego na 31 sierpnia 2015 r. wynika, iż kapitał podstawowy skarżącej wynosił [...] zł, a kapitał zapasowy został wykazany w kwocie ujemnej [...] zł, przy czym w okresie od stycznia do sierpnia 2015 r. skarżąca poniosła stratę w wysokości [...] zł, co oznacza, że ponad połowa kapitału spółki została utracona. Organ administracji dodał, że z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika, iż jej zobowiązania przewyższały wartość jej aktywów, a zatem kapitał własny przyjął wartość ujemną. Z bilansu na 31 sierpnia 2015 r. wynika, że wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła [...] zł i przekraczała wartość aktywów ogółem wynoszących [...] zł.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezesa PFRON. Stwierdziła w szczególności, że proste utożsamianie majątku z wartością aktywów ujawnioną w bilansie jest mylące co do rzeczywistego stanu rzeczy. Wskazała, że jej zobowiązania są niższe od wartości rynkowej samych tylko nieruchomości i 28 maszyn.

Decyzją z [...] września 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. Minister stwierdził, że w świetle art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji pomoc ze środków PFRON nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach Unii Europejskiej dotyczących udzielenia pomocy publicznej. Zdaniem Ministra, kryteriów niezbędnych dla ustalenia, czy pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej należy szukać w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznych w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 651/2014). W ocenie Ministra, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż na dzień złożenia wniosku Wn-D za sierpień 2015 r. skarżąca była "przedsiębiorstwem zagrożonym" w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. b) i c) rozporządzenia nr 651/2014. Ponadto kapitał własny skarżącej wskazuje na zagrożenie kontynuacji jej działalności i tym samym zagrożenie upadłością, stosownie do art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.).

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Ministra. Zarzuciła w szczególności błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem UE dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. b) i c) rozporządzenia nr 651/2014, a ponadto błędną wykładnię art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego w zw. z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przez utożsamienie wartości majątku przedsiębiorcy z wartością bilansową netto aktywów, jak również naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) przez odmowę przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącą, a w konsekwencji art. 7 i art. 8 kpa przez uchylenie się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stan faktycznego i naruszenie zasady zaufania do organów państwowych.

WSA oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że skoro art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie wskazuje, że dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych jest pomocą na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014, to dofinansowanie to powinno być zgodne z postanowieniami tego rozporządzenia, a więc w nim należy szukać kryteriów niezbędnych dla ustalenia, czy pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Z przepisów rozporządzenia nr 651/2014 wynika nałożony na podmioty udzielające pomocy obowiązek weryfikacji, czy wnioskodawca w momencie ubiegania się o pomoc nie spełnia definicji "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej" zawartej w art. 2 pkt 18 tego rozporządzenia. Powołując się w szczególności na art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przestawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 29 marca 2010 r.), WSA stwierdził, że przedsiębiorstwem znajdującym się trudnej sytuacji ekonomicznej jest w szczególności przedsiębiorstwo, które podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli.

WSA podkreślił, że wiarygodnym źródłem danych dotyczących wartości zobowiązań aktywów (zasobów majątkowych) jest bilans sporządzony w oparciu o przepisu o rachunkowości, natomiast odpisy amortyzacyjne są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą skarżącej i obniżają wynik finansowy, ponieważ amortyzacja jest kosztem. Natomiast bez znaczenia dla ustalenia wartości majątku pozostają dowody z wycen nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacji.

Zdaniem WSA, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że na 31 sierpnia 2015 r. wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła [...] zł i przewyższała wartość aktywów ogółem skarżącej wynoszących [...] zł, a zatem kapitał własny przyjął wartość ujemną w wysokości [...] zł. Ujemny kapitał własny wskazuje na zagrożenie kontynuacji działalności skarżącej i tym samym na zagrożenie upadłością. W konsekwencji WSA za trafne uznał stanowisko organów administracji, że na dzień złożenia wniosku Wn-D za sierpień 2015 r. skarżąca była "przedsiębiorstwem zagrożonym" w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014, ponieważ spełniła określoną w tym przepisie przesłankę podlegania zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego (w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) dłużnika będącego jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. W ocenie WSA, w tej sytuacji organ nie mógł zatem wypłacić skarżącej dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm za obie instancje. Oświadczyła ponadto, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to przez błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014, a ponadto błędną wykładnię art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku w sprawie niniejszej przez utożsamienie wartości majątku przedsiębiorcy z wartością bilansową netto aktywów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa, a w konsekwencji także art. 7 i art. 8 kpa przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 29 marca 2010 r.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014.

Zarzut w istocie sprowadza się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy tego rozporządzenia - jako niewymienione wprost w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji - nie mogą mieć zastosowania. Jest to pogląd oczywiście błędny. Przepis art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie stanowi, że środki funduszu przyznawane pracodawcy na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy (a więc i takie, o jakie ubiega się skarżąca) stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Art. 48a ustawy o rehabilitacji w kolejnej jednostce redakcyjnej - to jest w ust. 3 pkt 1 - odsyłając w zakresie rozumienia pojęcia "znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej" odsyła więc nie do jakichś bliżej nieokreślonych, ale tych właśnie wymienionych w art. 48a ust. 2 regulacji, które definiują pojęcie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Nie ma też racji skarżąca, gdy twierdzi, że rozporządzenie nr 651/2014 nie powinno mieć w sprawie zastosowania ze względu na zawarte w art. 1 ust. 4 lit. c i motywie 14 tego rozporządzenia stwierdzenie, że jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Przepisy te wskazują na zakres pomocy udzielanej na podstawie tego rozporządzenia, w tym na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (art. 1 ust. 1 lit. f powoływanego aktu unijnego). Z art. 1 ust. 4 wskazanego rozporządzenia tymczasem wynika tylko ograniczenie zakresowe pomocy, co nie wyłącza możliwości określania, jakie przesłanki - w tym wymienione w powoływanym w sprawie art. 2 pkt 18 lit. b) i c) rozporządzenia nr 651/2014 - wyłączają czy ograniczają możliwość skorzystania z pomocy objętej zakresem jego regulacji.

Dla wykazania tezy, że art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 nie ma zastosowania w sprawie, czy ściślej rzecz ujmując, nie jest to przepis, o którym mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na odesłanie "w odnośniku/przypisie" do ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawę tę przywołano całkowicie błędnie. Nie istnieje bowiem akt prawny - jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2008 r. Nr 23 poz. 1562, natomiast ustawa z 5 grudnia 2008 r. nie zawiera art. 43 ust. 3 pkt 1, ani też nie nowelizuje art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Zauważyć należy jednak, że odnośnik/przypis do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (Dz. U. Nr 237 poz. 1652, dalej: ustawa zmieniająca), stanowi, że "Kryteria te są określone w pkt 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 01.10.2004 , str. 2)".

Ustawą zmieniającą dodano do ustawy o rehabilitacji art. 48a w tym jego ust. 3 pkt 1 w brzmieniu również obecnie obowiązującym (art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej). W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej środki Funduszy przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą stanowiły pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z dnia 9 sierpnia 2008, s. 3). Rozporządzenie to, w odróżnieniu od rozporządzenia nr 651/2014, wprowadzonego do art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji od 1 stycznia 2015 r., nie zawierało definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (za wyjątkiem art. 1 pkt 7 odnoszącego się jedynie do MŚP i do ściśle określonej sytuacji), z tego też względu przy ustaleniu tej przesłanki odwoływano się do kryteriów określonych w Wytycznych wspólnotowych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zarówno składania wniosku o dofinansowanie, jak i ostatecznego rozstrzygnięcia tego wniosku obowiązywało już rozporządzenie nr 651/2014 definiujące pojęcie "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji". Przepis definiujący to pojęcie - art. 2 pkt 18 - miał zastosowanie w tej sprawie. Wynika to wprost z powołanych w decyzjach obu instancji przepisów prawnych, jak i wywodów odnoszących się do ich subsumcji. Z tego względu rozważania zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się zarówno do charakteru przypisu/odnośnika czy też "mocy obowiązującej" Wytycznych wspólnotowych uznać należy za bezprzedmiotowe. Zauważyć nadto należy, że Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw straciły aktualność z dniem 1 sierpnia 2014 r. Zgodnie bowiem z Komunikatem Komisji dotyczącym przedłużenia ważności Wytycznych obowiązywały one do momentu zastąpienia ich nowymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.U.UE.C.2012.296.3).

Reasumując, WSA - akceptując stanowisko organów – wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie naruszył przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię uznając, że przepisem prawa europejskiego dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014.

Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 11 Prawa upadłościowego i naprawczego wskazuje dwie przesłanki uznania dłużnika za niewypłacalnego, co zgodnie z art. 10 stanowi podstawę ogłoszenia jego niewypłacalności. Pierwsza z tych przesłanek, zawarta w ustępie 1, utrata zdolności płatniczej, ma charakter uniwersalny i odnosi się do wszystkich dłużników. Druga, przewaga zobowiązań nad majątkiem (art. 11 ust. 2), ma charakter uzupełniający i odnosi się do osób prawnych i określonych jednostek organizacyjnych. Przesłanki te są niezależne od siebie i wystarczy, by wypełniła się jedna z nich (postanowienie Sądu Najwyższego z 24 września 1999 r., sygn. akt III CKN 276/98; postanowienie Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt V CKN 342/01; wyrok Sądu Najwyższego z 12 maja 2011, sygn. akt II UK 308/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 479/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 973/09).

W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak podstaw by twierdzić, że WSA wadliwie, sprzecznie z literalnym brzmieniem przepisu, zrozumiał zawartą w nim regulację. Zaakceptowanie zaś przez WSA stanowiska organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 - zgodnie z którym "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli - jest kwestią faktu i stosowania tego przepisu. Podważenie ustaleń faktycznych sprawy wymaga zaś sformułowania stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty uchybienia procedurze dotyczą naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa i to - jak wynika ze sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia - przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do dokumentów, o jakich mowa w rozporządzeniu RM z 29 marca 2010 r.

Należy zatem wskazać, że przywołane w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37 ust. 6 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (obecnie t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 362). Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji oraz oświadczenia, o których mowa w ust. 5, oraz wzory formularzy informacji, biorąc pod uwagę przeznaczenie planowanej pomocy oraz konieczność zapewnienia nieprzekroczenia dopuszczalnej wielkości pomocy udzielonej w związku z realizacją danego przedsięwzięcia przez poszczególne podmioty ubiegające się o pomoc oraz uwzględniając wymagania z zakresu sprawozdawczości. Z kolei zgodnie z powołanym w nim ust. 5 podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy.

W wydanym na podstawie art. 37 ust. 6 powołanej ustawy rozporządzeniu RM z 29 marca 2010 r. normodawca określił informacje, jakie zobowiązany jest przedstawić wnioskodawca podmiotowi udzielającemu pomocy. Istotny, z uwagi na tezę postawioną w ocenianym zarzucie, jest § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, określający obowiązek przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomoc informacji dotyczącej "sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości". Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa.

W rozpoznawanej sprawie uprawniony organ ocenił sytuację ekonomiczną strony na podstawie przedłożonego przez nią sprawozdania finansowego. W oparciu o to sprawozdanie ustalił, że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudniej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014. W postępowaniu odwoławczym strona zawnioskowała przeprowadzenie dowodów z wycen nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosku, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja ekonomiczna strony musi być potwierdzona dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami o rachunkowości, ale również odnosząc się do zarzutu pominięcia wartości środków trwałych przez stwierdzenie, że przy ocenie sytuacji ekonomicznej strony uwzględniono aktywa ogólne (aktywa trwałe oraz obrotowe), jak i do kwestii amortyzacji. Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, jak usiłuje to wykazać skarżąca, że doszło do naruszenia zasady określonej w art. 75 § 1 kpa.

Nadto - co z punktu widzenia związania NSA podstawami skargi kasacyjnej istotne - stawiając konsekwentnie do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 kpa, zarzuty naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa w powiązaniu z art. 134 § 1 ppsa skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji dla wykazania, że nieuwzględnienie dowodów z wyceny nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacyjnych miało wpływ i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Niewątpliwie w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa) i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa). Zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie może być jednak uznany za zasadny, w sytuacji gdy - jak już wskazano - sytuację ekonomiczną oceniono w oparciu o przedstawione przez samego wnioskodawcę informacje odnośnie tej sytuacji a zawarte w sprawozdaniach finansowych, sporządzane zgodnie z przepisami o rachunkowości – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

W świetle przedstawionych dokumentów WSA miał zaś podstawy, by uznać ustalenia organów za prawidłowe i wystarczające do przyjęcia, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy.

Odnosząc się do oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez stronę wraz z wnioskiem należy podnieść, że spółka w istocie nie wskazała na błędy organów w tej ocenie i wadliwość wyciągniętych z treści tych dokumentów wniosków pozwalających na uznanie zaistnienia trudnej sytuacji skarżącej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014.

Wobec zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa trzeba wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Nie można natomiast oczekiwać od sądu, jak zdaje się to czynić autor skargi kasacyjnej, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny jest zobowiązany do prowadzenia autonomicznego postępowania dowodowego, czy też, że naruszeniem tego przepisu jest zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy wbrew stanowi, jaki byłby korzystny dla strony postępowania.

W świetle dotychczasowych rozważań, WSA nie można zatem skutecznie zarzucić wadliwego uznania ustaleń organów za prawidłowe. Przypomnieć wypada, że według tych ustaleń na dzień 31 sierpnia 2015 r. wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła [...] zł i przewyższyła wartość aktywów ogółem spółki wynoszących [...] zł, tym samym kapitał własny przyjął wartość ujemną w wysokości [...] zł. W tych okolicznościach stwierdzenie, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy w istocie skutecznie podważane nie jest.

Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że skarga kasacyjna całkowicie pomija fakt, że w kontrolowanej przez WSA decyzji stwierdzono spełnienie przesłanek nie tylko w art. 2 pkt 18 lit. c), ale także art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia nr 651/2014 - wobec ustalenia, że ponad połowa kapitału spółki została utracona.

Z tych wszystkich względów WSA skutecznie nie może być postawiony zarzut niedostrzeżenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przepisów kpa - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.