Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz [...] Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2844/18

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia "[...] " Przedsiębiorstwo Usług Consultingowych [...] sp. j. na postanowienie nr [...] Prezydenta m. [...] z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zwrotu wniosku z 31grudnia 2015 r. w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu opłat naliczonych na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. w sprawie ustalania cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m. [...] w wysokości 19 102,44 zł.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

5 stycznia 2016 r. "[...] " Przedsiębiorstwo Usług Consultingowych [...] Spółka Jawna wystąpiło z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w wysokości 19 102,44 zł.

Prezydent [...] pismem z 2 marca 2016 r. wskazał, że żądanie Spółki ma charakter cywilnoprawny i stanowi wynagrodzenie za świadczone usługi, Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe stanowisko organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] lutego 2017 r. wydało postanowienie, w którym stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Organ I instancji wydał postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., którym zwrócił Wnioskodawcy wniosek z 31 grudnia 2015 r. w sprawie zwrotu nadpłaty.

W wyniku złożonego przez Spółkę zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent [...] wydał [...] czerwca 2018 r. postanowienie nr [...] , w którym zwrócił Wnioskodawcy wniosek z 31 grudnia 2015 r. Organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez organ postępowań w sprawie roszczeń cywilnoprawnych, dlatego należało zwrócić wniosek Spółce "[...] " na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Wnioskodawca i złożył zażalenie.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że istotny w sprawie jest fakt, że od czasu uiszczenia przez Spółkę opłat, których zwrotu się domaga, do momentu złożenia wniosku o zwrot nastąpiła istotna zmiana przepisów dotyczących opłat geodezyjnych. Trybunał Konstytucyjny orzekł 25 czerwca 2013 r. sygn. K 30/12, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis objęty ww. wyrokiem przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie w: dniu 12 lipca 2014 r. ustawy z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897). Nie wprowadzono przepisów przejściowych w tym zakresie. Naliczenie opłat geodezyjnych na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz opłat dodatkowych na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] miało miejsce od 7 stycznia 2010 r. do 29 grudnia 2010 r., co wynika z zestawienia faktur przedłożonego do wniosku, a zatem w czasie obowiązywania poprzednich przepisów.

Art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jaki pojawił się po nowelizacji tej ustawy, nakłada na Starostów obowiązek rozstrzygania sporów dotyczących zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją. Ustawodawca wprowadził tym samym procedurę administracyjną w kwestiach dotyczących opłat geodezyjnych. Nie można zatem zwrócić podania Przedsiębiorstwu "[...] " na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., ponieważ art. 40f nakłada na organy Służby geodezyjnej i kartograficznej obowiązek rozpatrzenia podania dotyczącego opłat geodezyjnych na jego podstawie. Organ I instancji powinien zatem na etapie wstępnej weryfikacji wniosku ocenić, czy zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania pod kątem przesłanek zawartych w art. 61 a § 1 K.p.a. Gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowane zarządzenie Prezydenta [...] dotyczy ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i zostało wydane na podstawie uchylonego przepisu art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co reguluje obecnie załącznik do tej ustawy. Opłaty te powstały zatem w ramach realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, jakim jest prowadzenie państwowego "zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Podanie Wnioskodawcy nie dotyczyło udostępniania materiałów ani też wysokości opłaty za materiały wyliczonej na podstawie powyższego załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kluczowym w sprawie jest fakt, że zestawienie faktur dołączone do wniosku o zwrot nadpłaty z 31 grudnia 2015 r. dotyczy rachunków, przyjętych przez Wnioskodawcę bez zastrzeżeń i opłaconych przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przed złożeniem przedmiotowego wniosku nie zaistniał bowiem spór o wysokość opłat ustalonych za materiały udostępnione Wnioskodawcy w 2010 roku, dlatego wysokość tych opłat nie była ustalana w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustawy o finansach publicznych, lecz została rozliczona przez Spółkę "[...] " w wystawionych przez organ rachunkach. Niedopuszczalność zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku oraz brak podstaw do zastosowania wobec tego wniosku ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po jej nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r. stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., która uzasadnia wydanie przez organ administracji na podstawie tego przepisu, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Taki pogląd potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1211/15. W związku z tym, że organ nie podjął działań w celu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Zarówno przepisy ordynacji podatkowej, jak również ustawy o finansach publicznych przywoływane przez Stronę nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ stan prawny, w szczególności w kwestiach procedury rozpatrywania sporów w tym zakresie, jak i organu właściwego, od czasu zaistnienia spornej sytuacji tj. wystawienia i opłacenia faktur uległ znaczącej zmianie.

Spółka wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 60 pkt 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącej pozostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego,

- art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w zw. z art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" obligujące organ administracji do odmowy wszczęcia postępowania.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nienależnie uiszczone opłaty geodezyjne w wysokości 19 102,44 zł, naliczone na podstawie ww. zarządzenia Prezydenta [...] pobierane niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. niewątpliwie stanowiły niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych szczegółowo wskazuje, jakie poszczególne organy pozostają właściwe w sprawach dotyczących niepodatkowych należności budżetowych. W przypadku należności, o jakich mowa w art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, organem wyższego stopnia względem organu gminnego pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze (zob. art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).

Opłaty które zostały wprowadzone i były pobierane na podstawie ww. zarządzenia Prezydenta [...] nie stanowiły opłat, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 12 lipca 2014 r. Opłaty te były pobierane bez podstawy prawnej (jak już wskazywano w uzasadnieniu wniosku żaden przepis ówcześnie obowiązującego prawa nie przyznawał Prezydentowi [...] uprawnienia do ustalania wysokości tych opłat i wprowadzania obowiązku ich ponoszenia). Nie są to również opłaty, o których mowa w art. 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w obecnym brzmieniu. Względem tychże należności zastosowania nie znajdują żadne przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował dotychczas właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznawania tego typu spraw.

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej była rzekoma niemożność stosowania w przypadku skarżącej "nowych zasad ustalania opłaty za udostępnione materiały zasobu wprowadzonych z mocą od 12 lipca 2014r. do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej. Na etapie odmowy wszczęcia postępowania organ ocenił zatem materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącej, co w świetle art. 61a § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne.

Poza tym nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wywodzi, iż w niniejszej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej. Okoliczność, iż sporne opłaty zostały naliczone i pobrane z pominięciem formy decyzji administracyjnej świadczy jedynie o wadliwym postępowaniu Prezydenta m. [...] . Stosowania ww. przepisów niewątpliwie nie może wyłączać okoliczność, iż Prezydent m. [...] posłużył się w celu udokumentowania naliczonych opłat formą rachunku. O tym, jakie przepisy znajdują zastosowanie w danej sprawie decydują one same, a nie zachowanie (wola) organu. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organu przepisy ustawy o finansach publicznych i działu III Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie w sprawie, co wskazuje wprost art. 67 ustawy i finansach publicznych.

Tak samo raz jeszcze zaznaczyć należy, że nowelizacja przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r. nie ma znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy. Sporne opłaty nie znajdowały podstawy prawnej tak przed nowelizacją, jak i po niej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia właściwości organu do rozpoznania zażalenia. Należy zauważyć, że Prezydent m. [...] wydał postanowienie [...] czerwca 2018 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 897, zwana dalej: ustawą nowelizującą). Zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej. Zakres nowelizacji dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat.

W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją z dnia 5 czerwca 2014 r., począwszy od 1 stycznia 2011 r. opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), powinny być ustalane w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy). Podkreślić należy, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Także art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Ustawa nowelizująca wprowadziła do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisy szczególne w stosunku do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza stosowanie w tym zakresie (tj. formy rozstrzygnięcia i właściwości organów) regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Według dodanego art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią:

1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego:

a) Główny Geodeta Kraju,

b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie;

2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej:

a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego,

b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego

w skład starostwa powiatowego.

W związku z tą zmianą, starosta, do którego zadań należy pobieranie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, pozostał organem właściwym w sprawach dotyczących opłat jako organ pierwszej instancji, a kompetencję organu wyższego stopnia w tych sprawach przejął organ właściwy według przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Natomiast samorządowe kolegia odwoławcze utraciły dotychczasową ogólną kompetencję organu wyższego stopnia na podstawie ustawy o finansach publicznych.

Tak więc w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu pierwszej instancji pochodzi od organu uprawnionego, gdyż w miastach na prawach powiatu organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest prezydent, co wynika z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), zaś organem wyższego stopnia ze względu na treść przepisu szczególnego jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tego typu przeszkodę stanowi niewątpliwie m.in. uprzednie rozpoznanie tożsamej sprawy, jak też brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozpatrzenia żądania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest więc dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedookreślone we wskazanym przepisie "inne uzasadnione przyczyny" nie mogą prowadzić do sytuacji, w której organ administracji odmawia przeprowadzenia postępowania, dokonując w istocie niepoprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym merytorycznej oceny zasadności żądania wnioskodawcy. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie wykazał istnienia uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania. Odmówił jego przeprowadzenia wyjaśniając, że podanie wnioskodawcy nie dotyczyło udostępniania materiałów, ani też wysokości opłaty za materiały wyliczonej na podstawie załącznika do ustawy, że wysokość opłat nie była ustalana w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustawy o finansach publicznych, gdyż nie zaistniał spór dotyczący wysokości opłat, tak więc niedopuszczalne jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku ustawy o finansach publicznych oraz brak jest podstaw do zastosowania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Jednocześnie ocenił, że nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych, ponieważ stan prawny w kwestiach rozpatrywania sporów i organu właściwego uległ znaczącej zmianie.

Wskazane powody nie są przyczynami, które wskazują, że sprawa nie dotyczy sytuacji indywidualnej podmiotu, a organ administracji nie jest uprawniony na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia organu odwoławczego do rozpatrzenia tej sprawy.

W rzeczywistości więc organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał przedwcześnie merytorycznej oceny sprawy i wyraził pogląd o braku zasadności żądania zawartego we wniosku, niemożliwego w jego ocenie do uwzględnienia na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy Ordynacja podatkowa. Tego rodzaju ocena nie jest dopuszczalna w ramach formalnego rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ewentualna niezasadność żądania strony nie może prowadzić do formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania.

Merytoryczna ocena prawidłowości pobranej opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna oczywiście mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie pobierania opłaty. Skarżąca spółka w 2010 roku korzystała z materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. [...] , a zatem z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opłaty związane z prowadzeniem takiego zasobu są aktualnie dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą).

Przepisy znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają norm wyłączających możliwość dochodzenia nadpłaty. Z uzasadnienia przywołanej wyżej uchwały NSA wynika, że od dnia 1 stycznia 2011 r. opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaczęły stanowić dochody jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych (z dniem 31 grudnia 2010 r. zlikwidowane zostały bowiem fundusze celowe wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, a ich środki stały się dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego), a w konsekwencji stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności.

W odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno- prawnym zastosowanie znajdują przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych). Wbrew stanowisku organu odwoławczego żądanie zwrotu nadpłaty mieści się w zakresie zagadnień objętych art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w aktualnym brzmieniu, który nakłada na starostów obowiązek rozstrzygania sporów dotyczących zakresu udostępnionych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Tym samym istnieje podstawa prawna do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu nadpłaty w postępowaniu administracyjnym, co nie przesądza o zasadności żądania w tej sprawie. Żądanie zwrotu nadpłaty ze swojej istoty stanowi zainicjowanie sporu dotyczącego wysokości należnego i już uiszczonego podatku (w tym przypadku opłaty). Według art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjąć należy, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna, natomiast zapłacony nienależnie, to uiszczony w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku zapłaty, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu nadpłaty ma ocena czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek uiszczenia przez stronę opłat za czynności geodezyjne określone przez organ administracji lub czy zostały pobrane w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie organ administracji powinien dokonać takiej właśnie oceny uwzględniając jakiego okresu dotyczyły pobrane opłaty, a zatem czy stanowiły niepodatkowe należności budżetowe (ponieważ tylko w odniesieniu do należności o takim charakterze może być uwzględnione żądanie nadpłaty), a następnie czy zostały zapłacone nienależnie lub w nieprawidłowej wysokości.

Należy wskazać, że według obowiązującego w dacie dokonania czynności art. 40 ust. 3b ustawy Pgik wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Zasadę odpłatności za udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego potwierdzał także art. 40 ust. 3c (obowiązujący od dnia 7 czerwca 2010 r.).

Jednak przywołane przepisy ustawy nie określały podstawowych mechanizmów regulujących wysokość, sposób ustalania i obliczania wysokości opłat. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) tej ustawy minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 stwierdził niezgodność z art. 92 Konstytucji przepisu 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustaw Pgik, jednocześnie odraczając utratę mocy obowiązującej wskazanego przepisu od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż odroczenie jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, że sama zasadność ponoszenia analizowanych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby natomiast doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Oznacza to, że w dacie dokonania przez organ czynności administracyjnej polegającej na wystawieniu faktur konstytucyjny wymóg nakładania danin publicznych wyłącznie w drodze ustawy, realizowany był w oparciu o wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwego ministra w/w rozporządzenie. Zatem jedynie w odniesieniu do wymienionych w rozporządzeniu czynności istniała podstawa prawna do pobrania opłaty. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) stanowiącego delegację do wydania wskazanego rozporządzenia tej oceny nie zmienia. To, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że konieczne jest odroczenie skutku w postaci utraty ważności wadliwego przepisu i tym samym wydanego na jego podstawie rozporządzenia ze względu na potrzebę niezakłóconego poboru opłat, której to zasadności nie zakwestionował, oznacza, że w tym czasie możliwe było pobieranie tylko tych opłat, które zostały określone w rozporządzeniu. Prawidłowe działanie więc i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach stanowiło pobieranie opłat w wysokości ustalonej w rozporządzeniu, mimo iż następnie utraciło ono moc.

Organ powinien więc poddać analizie to, że co najmniej niektóre z opłat określonych we wniosku złożonym w przedmiotowej sprawie, uiszczonych w związku z korzystaniem z zasobów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie były opłatami wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Z kolei, w sytuacji gdyby organ ustalił, że pobranie kwot nastąpiło bez podstawy prawnej, to wówczas konieczne będzie także ustalenie czy ciężar obciążenia tymi opłatami nie został faktycznie poniesiony przez inne podmioty, aniżeli wnioskodawca występujący o zwrot nadpłaty, by możliwe było zastosowanie art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Na gruncie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, żądającego jej zwrotu. W sytuacji, gdy wykazane zostanie, że podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie może być prawnie skuteczny. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty.

W niniejszej sprawie skoro organy nie wykazały wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego także postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,-zł, opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17,-zł, a także – w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) – tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego kwota 480,-zł. Suma kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wynosi więc 597,-zł.