Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 433/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 166/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 166/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Jednocześnie zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasta N. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak [...], Starosta N. zobowiązał Gminę Miasta N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty w wysokości 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha położoną w N., w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsze postanowienie stało się ostateczne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. S. w wysokości 5 834,50 zł oraz M. S. w wysokości 5 834,50 zł za nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N. na podstawie decyzji Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: "budowa drogi klasy Z – ulica S. na odcinku od ul. K. do ul. W. wraz z przeprawą mostową przez potok C. oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy". Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 2 umowy z dnia 6 marca 2009 r. koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 680 zł. Przedmiotowy operat został sporządzony w terminie. Na podstawie przedłożonej przez wykonawcę faktury VAT z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nastąpiła zapłata należności za sporządzenie operatów szacunkowych, przy czym faktura ta obejmuje koszty sporządzenia wszystkich opracowań. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu N.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz stanowisko Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wyrażone w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r. i stwierdził, że w świetle tych przepisów uznać należy, iż koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. stały się własnością Gminy Miasto N., zatem winny być one ponoszone ze środków własnych Gminy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], wydanym na skutek zażalenia Burmistrza Miasta N. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 264 § 1 k.p.a. oraz podniósł, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny. Tym samym posiada pierwszeństwo w stosunku od innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale 1, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędne jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują także koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m. in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy swoim zakresem obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Jego brzmienie w związku z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania, w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin i powiatów. Organ odwoławczy podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Nadto podniósł, że organ I instancji niewłaściwie powołał w podstawie prawnej postanowienia art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem jego moc została wyłączona przez art. 22 ust. 1 powyższej ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji wywiódł Burmistrz Miasta N., zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego

- i przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 263 i art. 264 k.p.a.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Sądu zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 omawianej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2a ustawy zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art. 11c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta, jak wynika z art. 12 ust. 4 a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu. Ponadto Sąd wskazał, że w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust. 1 i przytoczył jego treść. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zamieszczonego również w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128–135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust. 1 przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Dokonując wykładni tego przepisu zauważyć należy, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w ocenie Sądu, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "nabywanie nieruchomości pod drogi", przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art. 13 ust. 2 i 3), w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w ocenie Sądu, ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Wreszcie, analiza ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi do jeszcze jednej konstatacji. Ustawa ta w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zdaniem Sądu, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 k.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które – po pierwsze wynikły z winy strony, a po wtóre zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie to jest co prawda konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Tak więc, w ocenie Sądu, koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony, ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jako koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być przeprowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony. Ponadto Sąd zauważył, że wynikający z ustawy (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) obowiązek skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego nie oznacza jeszcze, że koszt przeprowadzenia takiego dowodu zawsze obciąża organ. Sąd wskazał także, że wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) brak przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 p.p.s.a. w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, ich uchylenie stało się konieczne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Wojewoda Małopolski zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z brzmieniem art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] położoną w N., co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na:

- naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów, co skutkowało uchyleniem postanowień I i II instancji.

Jednocześnie Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że według niego obciążenie stron kosztami postępowania jest dopuszczalne, gdy tak stanowi przepis szczególny. Jego zdaniem ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawę dla obciążenia kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. A beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są podmioty publicznoprawne – w tym przypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych stanowi zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Dlatego też, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu co do jednoznacznego określenia ciężarów nałożonych na organ prowadzący postępowanie ze względu na konieczność zapewnienia zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście interpretacji kosztów postępowania nałożonych na stronę poniesionych w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikających z obowiązków ustawowych organu. Taki automatyzm nie powinien mieć miejsca przy regulacji szczególnej jaką stanowi niewątpliwie specustawa drogowa, a analiza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna odbywać się na jej tle, przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej kwestii całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi, inicjatywy inwestorskiej, uzyskania własności nieruchomości drogowych. Przyjęta przez Sąd ocena wskazanych przepisów skutkowała również naruszeniem przepisów proceduralnych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie postanowień organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto N. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni zasadnie i prawidłowo wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przeprowadził wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193 z 2008 r., poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi art. 262 § 1 k.p.a. i normę tę właściwie również zinterpretował.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że od regulacji materialnoprawnej obciążenia kosztami nabycia nieruchomości należy odróżnić regulację procesową, regulację kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę podziału kosztów postępowania pomiędzy organ i stronę, stanowiąc, iż "Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikają z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Obciążenie strony kosztami postępowania wymaga wykazania okoliczności dowodzących zawinienia strony, np. z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się strony konieczne było ponowne wezwanie świadków lub biegłych i pokrycia związanych z tym kosztów (np. podróży, utraconego zarobku). Koszty postępowania poniesione w interesie strony, to koszty dodatkowych czynności dowodowych, np. dodatkowych biegłych powołanych na żądanie strony na okoliczności faktyczne w ocenie organu w pełni ustalone. Takich okoliczności faktycznych nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej.

Natomiast odstąpienie od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego wskazanych właśnie w art. 262 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania – porównaj uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 publikowanej ONSAiWSA z 2007 r., nr 2 , poz. 26).

Wskazane zaś przez Wojewodę Małopolskiego przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i to przynajmniej z trzech powodów.

Po pierwsze nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to niewątpliwie przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami.

Po drugie nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia prób wyinterpretowania go z przytoczonych wyżej przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca do wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciążą stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to od samego początku jego istnienia - przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też przy interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej.

Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejęcie własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżnić wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Zauważyć należy, iż przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. To zaś prowadzi do konkluzji, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Tym samym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z brzmieniem art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] położoną w N.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy uwzględnieniu rozważań przedstawionych we wstępnej części tego uzasadnienia jak najbardziej prawidłowo i zasadnie uznał, że takie naruszenie przepisów o charakterze materialnym w tej sprawie zaistniało, zatem zobowiązany był do zastosowania tej normy prawa procesowego, co też skutecznie uczynił. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego w tej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Stanowisko wyżej przedstawione zgodne jest w przeważającej większości z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach (porównaj np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1381/10, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 - niepublikowane).

Jedynie informacyjnie dodać należy, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna, już wcześniej także została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a.

Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – porównaj np. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 124/09, (orzeczenie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.