Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1846/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/13 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/13 oddalił skargę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej.

Sąd ustalił, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wskazanym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]nakładające na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego muru oporowego w[...], na lewym brzegu rzeki[...], na odcinku od mostu w ciągu ulicy [...]do Domu Handlowego [...] uwzględniającej przyczyny wychylenia z pionu, stateczności jego konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowników zarówno rzeki jak i sąsiadującego bulwaru, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 z późn. zm., dalej p.b.).

GINB ocenił, iż organ I instancji właściwie skierował obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego muru oporowego w[...], do Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, tj. do podmiotu odpowiedzialnego za utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych, polegające na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych. Zdaniem organu, ww. mur oporowy, który wymaga dokonania czynności naprawczych jest urządzeniem wodnym. GINB nie zgodził się ze stanowiskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że jedynie uszkodzenie muru oporowego spowodowane podmywaniem jego fundamentu przez wody cieku, leżą w kompetencji Zarządu. Wskazał, że głównym zadaniem przedmiotowego muru oporowego jest stabilizacja brzegu rzeki[...], a przyczyny uszkodzenia muru zostaną właśnie wyjaśnione w ocenie technicznej.

Skargę na to postanowienie złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: Prawo wodne) oraz art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), poprzez błędną wykładnię, a także art. 92 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego oraz art. 81c ust. 1 i 2 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie kwestionuje działania organów nadzoru budowlanego zmierzającego do uzyskania ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego na rzece [...] w [...] , natomiast nie zgadza się z ustaleniem podmiotu będącego adresatem obowiązku wynikającego z normy art. 81c ust. 2 p.b.

Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy Prawa wodnego stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych. Skarżący przyznał, że Skarb Państwa jest właścicielem wód rzeki [...] oraz muru oporowego na lewym brzegu rzeki Białej w odcinku od mostu w ciągu ulicy [...] do Domu Handlowego [...] jednakże ustalając podmiot zarządzający tym murem oporowym należy mieć na względzie wyjątek od zasady “superficies solo cedit". Skarżący podniósł, że nie jest trwałym zarządcą owego muru oporowego, ani nie gospodaruje nim również w imieniu Prezesa KZGW.

Zdaniem skarżącego, właścicielem ww. muru oporowego jest Gmina[...] . A uszkodzenie muru oporowego jest następstwem zjawisk występujących za murem od strony lądu, a nie od strony rzeki[...] . Zakres prac konserwacyjnych do których zobligowany jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach obejmuje jedynie działania naprawcze od strony rzeki, gdzie brak jest oznak podmycia, ubytków lub innych uszkodzeń fundamentów muru oporowego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania - Miasto [...] również wniosło o oddalenie skargi. Powołało się na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą przejście w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach działki nr[...]. Ponadto, na mapę ewidencyjną wskazującą, że uszkodzony fragment muru znajduje się w granicach działki nr [...]stanowiącej własność Skarbu Państwa. Uczestnik jako niezrozumiałe uznał wywody skarżącego, iż nie administruje on spornym murem oporowym, gdyż w piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach potwierdził, że mury wzdłuż rzeki [...] w [...] pełnią funkcje opasek brzegowych, są urządzeniami wodnymi i pozostają w utrzymaniu RZGW w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę ocenił, iż adresat obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego muru oporowego został wskazany prawidłowo.

Sąd wskazał, że wody płynące, a wśród nich rzeka [...] są wodami publicznymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, co wynika wprost z art. 10 ust. 1a i 2 Prawa wodnego. Własność wody przekłada się w myśl art. 14, art. 17 oraz art. 18 Prawa wodnego na własność gruntu pod wodą w granicach linii brzegowych. Nie przekłada się natomiast automatycznie na własność urządzeń wodnych. Właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody, co wynika z faktu, iż własność wód w Prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny Dz.U. Nr 26 poz. 19 ze zm., dalej: k.c.), gdyż woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. Również wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa może być różnie rozłożone w odniesieniu do wody oraz w odniesieniu do urządzeń wodnych, co wynika z porównania treści przepisów art. 11 ust. 1 Prawa wodnego określającego podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych Skarbu Państwa i przepisu art. 14 ust. 4 tej ustawy, w którym wskazano, że innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, gospodarowanie wykonuje właściwy miejscowo starosta realizujący zadania administracji rządowej lub odpowiednie organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Sąd zaznaczył, że budownictwo wodne polega, w myśl art. 62 Prawa wodnego, na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. Stosownie do art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego), natomiast koszty utrzymania urządzenia wodnoprawnego ponoszą podmioty odnoszące z nich korzyści.

Powołując się na przepis art. 217 ust. 1 Prawa wodnego Sąd I instancji stwierdził, iż nawet jeśli Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów pokrytych tymi wodami, a także urządzenia wodnego to trwały zarząd, jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa, może należeć do różnych podmiotów. Przepis ten, jak podkreślił Sąd, jednoznacznie mówi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Oznacza to, że nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych.

W ocenie Sądu, z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, aby przedmiotowy mur oporowy był częścią innego obiektu budowlanego - budynku, budowli (drogi, linii kolejowej, itp.), a jednocześnie, aby został powierzony podmiotom trzecim, bądź by w obrocie prawnym istniało pozwolenie wodnoprawne określające podział obowiązków dotyczących jego utrzymywania. Sąd powołał się też na ostateczną decyzję z dnia [...] października 2013 r., znak:[...], którą Prezydent Miasta [...] stwierdził przejście w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach gruntów pokrytych wodami rzeki [...] nr [...] oraz na pismo z dnia 1 lipca 2010 r., w którym Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej stwierdził, że mury wzdłuż rzeki [...] w [...] pełnią funkcję opasek brzegowych, są urządzeniami wodnymi i pozostają w utrzymaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Gliwicach, które w latach 2005 – 2006 wykonało remont przedmiotowych murów na odcinku ok. 4 km. Mur oporowy na innym odcinku rzeki [...] był remontowany przez skarżącego również w 2012 r. i 2013 r.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jakkolwiek możliwe jest ustalenie innego podmiotu niż właściciel wody – jako adresata obowiązków dotyczących szeroko pojętego utrzymania urządzenia wodnego – to jednak w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organy nie wskazują na odpowiedzialność innego podmiotu niż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach.

Skargę kasacyjną wywiódł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wskazując następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a. art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego poprzez uznanie, że mur nadbudowany na murze oporowym jest murem oporowym w rozumieniu tego przepisu, a więc urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, podczas gdy mur ten nie jest murem oporowym, nie stanowi jednolitej konstrukcji z dolną częścią muru będącą murem oporowym, został na nim nadbudowany i służy umocnieniu działki sąsiadującej z działką będącą własnością Skarbu Państwa, jej gospodarczemu wykorzystaniu;

b. art. 9 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 15a ust. 1 i 2 Prawa wodnego poprzez uznanie, że mur oporowy znajduje się na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa, pokrytym wodami płynącymi rzeki[...], podczas gdy linia brzegowa tej rzeki, niezbędna do wyznaczenia granic gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi nie została dotychczas wyznaczona w drodze decyzji uprawnionego organu zgodnie z art. 15a ust. 1 Prawa wodnego;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 217 ust. 1, art. 14a ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 4, art. 92 ust. 4 Prawa wodnego oraz z art. 21a i art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, zwanej dalej u.g.n.), poprzez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego muru, podczas gdy żaden przepis nie daje podstawy do uznania, że mur ten jest własnością lub jest w trwałym zarządzie skarżącego, ani w szczególności nie ustanawia domniemania, że to skarżący jest zarządcą bądź właścicielem tego muru i na nim ciąży obowiązek utrzymywania przedmiotowego urządzenia;

b. art. 64 ust. 1a i 2 Prawa wodnego poprzez uznanie, że skarżący jest obciążony obowiązkiem utrzymywania muru, który ze swej istoty i funkcji służy jako zabezpieczenie linii brzegowej rzeki[...] , zobowiązanym do dbałości o jego należyty stan techniczny celem zabezpieczenia miasta przed destrukcyjnym wpływem żywiołu wodnego, podczas gdy ani Skarżący w żadnym wypadku właścicielem muru nie jest, nie jest również jego zarządcą, a ponadto przedmiotowy mur w części, która uległa uszkodzeniu, nie jest murem oporowym, a odrębną, dobudowaną do niego konstrukcją, która nie służy kształtowaniu zasobów wodnych, nie zabezpiecza linii brzegowej rzeki[...], a jedynie teren działki sąsiadującej;

c. art. 81c ust. 1 i 2 p.b. poprzez uznanie, że skarżący jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowego muru, o którym mowa w tym przepisie i w konsekwencji błędne określenie adresata postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia jego oceny technicznej.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto o wstrzymanie wykonania w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r.

Skarżący kasacyjnie wywodził, iż z treści przepisu art. 217 ust. 1, art. 14 a ust. 1 Prawa wodnego oraz właściwych przepisów u.g.n. wynika, że nawet jeżeli Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntu pod wodami (jak w niniejszej sprawie), a także nawet jeżeli jest właścicielem urządzenia wodnego (co w tej sprawie nie jest przesądzone), to trwały zarząd, jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa może należeć do innych podmiotów. W konsekwencji, w fakcie przejścia w trwały zarząd Skarżącego wód rzeki [...] i gruntów pod nią nie można upatrywać przejścia w trwały zarząd Skarżącego także przedmiotowego muru oporowego. Nie istnieje żadna decyzja starosty, wymagana w świetle art. 217 ust. 2 Prawa wodnego, stwierdzająca przejście tego mienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika też, aby Skarżący gospodarował nim w imieniu Prezesa KZGW, bowiem brak dowodów by mur ten został w ogóle przekazany do gospodarowania Prezesowi KZGW.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest normy prawnej, w której ustawodawca wprowadził domniemanie odpowiedzialności skarżącego za utrzymanie urządzeń wodnych. Również przywołanie przez WSA decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nie ma znaczenia dla ustalenia tytułu prawnego do muru. Podobnie jak stwierdzenie, że uszkodzenie muru nastąpiło na styku działki [...] i przylegającej do niej działki[...] , będącej własnością osoby fizycznej, a następnie uznanie na tej podstawie, że sporny mur znajduje się na działce Skarbu Państwa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż wobec braku decyzji ustalającej linię brzegu, granice ewidencyjne gruntów zostały ustalone wbrew stanowi faktycznemu. W konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia, że mur stoi na działce będącej własnością Skarbu Państwa.

Autor kasacji odnosząc się do pisma z dnia 1 lipca 2010 r. stwierdził, że zostało sporządzone przez osobę nieuprawnioną, w żaden sposób nieumocowaną do składania jakichkolwiek oświadczeń w imieniu skarżącego i nie można go traktować jak oświadczenia organu, którym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że granica własności muru nie może przebiegać w poziomie, a w rzeczywistości całość muru oporowego służy kształtowaniu zasobów wodnych rzeki, co jest widoczne przy wysokich stanach wody.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak:[...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Żaden z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż sformułowane przez autora kasacji zarzuty pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte zostały wyłącznie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Przy kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy wskazuje się natomiast na uchybienia w prawidłowym stosowaniu procedury sądowej i uzasadnia się je wpływem na wynik sprawy, wiążąc także uchybienia zaistniałe w postępowaniu sądowym z niezauważonymi lub źle ocenionymi czynnościami organu stosującego przepisy regulujące tok postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym dopuszczalne przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarżący kasacyjne nie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, jednak zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 19 oraz art. 9 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 15a ust. 1 i 2 kwestionuje w istocie ustalenia, które zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym prawidłowość kontroli przez sąd I instancji procesu ustalania stanu faktycznego. Dotyczy to przyjęcia, że mur oporowy na rzece [...] na spornym odcinku jest murem oporowym na całej jego wysokości, a więc urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, podczas gdy, zdaniem skarżącego, ów mur nie stanowi jednolitej konstrukcji z dolną częścią muru będącą murem oporowym, został na nim nadbudowany i służy umocnieniu działki sąsiadującej z działką będącą własnością Skarbu Państwa, jej gospodarczemu wykorzystaniu. Podobnie, kwestionowane są ustalenia co do przyjętego przebiegu linii brzegowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie linia brzegowa tej rzeki, niezbędna do wyznaczenia granic gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi nie została dotychczas wyznaczona w drodze decyzji uprawnionego organu zgodnie z art. 15a ust. 1 Prawa wodnego. Autor skargi kasacyjnej powiązał zatem istotę naruszenia prawa materialnego z błędnym ustaleniem faktów, co na gruncie utrwalonego orzecznictwa, akceptowanego przez skład orzekający jest niedopuszczalne, by zarzutem naruszenia prawa materialnego zwalczać ustalenia faktyczne poczynione w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., I OSK 414/08, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bowiem przez pojęcie "błędnej wykładni" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego (vide: R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2013). Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu wskazanemu w zastosowanym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie nie może więc odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r., I OSK 1322/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Tak więc obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne.

Niemniej przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz 183 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał Sądowi I instancji podstaw do odmiennej oceny, niż przyjął organ, że mur oporowy wzdłuż rzeki [...] na długości od mostu do Domu Handlowego [...] składa się z dwóch części, a jego górna część została nadbudowana i służy umocnieniu działki sąsiedniej, a nie prawidłowemu kształtowaniu zasobu cieku naturalnego rzeki[...]. Nie wskazano też na żadne dowody, które podważałyby przyjęte ustalenia, że mur oporowy znajduje się w granicach działki ewidencyjnej oznaczonej nr[...] , która stanowi własność Skarbu Państwa. Jeżeli skarżący uważał, że przebieg granicy działki [...] jest inny, niż ustalił organ, to należało to wykazać.

Zgodnie z przepisem art. 15 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych (...) stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych (ust. 7). Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny (ust. 2). Rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 15a ust. 1). Nawet w przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia (...) jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia ( art. 15a ust. 3). W świetle tych regulacji skarżący miał więc możliwość wykazania, iż przebieg granicy działki nr [...] jest inny, niż zostało przyjęte przez organ, a takich działań nie podjął.

Nie można też uznać za uzasadniony zarzutu z pkt 2a skargi kasacyjnej, naruszenia art. 217 ust. 1, art. 14a ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 4, art. 92 ust. 4 Prawa wodnego bowiem z ustaleń przyjętych przez sąd na podstawie materiału zawartego w aktach sprawy, nie wynika, że mur jest własnością lub pozostaje w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, iż nie było kwestionowane w toku postępowania, że rzeka [...] stanowi śródlądową wodę powierzchniową płynącą i jako woda publiczna pozostaje własnością Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1, 1a i 2 Prawa wodnego). Własność wód przekłada się na własność gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, przez które rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych (rzek), jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych, będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących (art. 9 ust. 1 pkt 1 c, pkt 4a Prawa wodnego).

Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa (...) wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym ( art. 11 ust. 1 pkt 2b Prawa wodnego). Podobnie, gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi jak i gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną powierzono Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w myśl art. 14 ust. 2, 3 i 4 Prawa wodnego. W ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym (art. 92 ust. 4 Prawa wodnego).

Powyższe regulacje dawały podstawę do przyjętej przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej w zakresie uprawnień i obowiązków związanych z utrzymaniem muru wodnego na rzece [...] jako urządzenia wodnego, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach wykonujący zadania właścicielskie Skarbu Państwa obowiązany jest do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód, stosownie do wymogów zawartych w art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód (art. 22 ust. 1 Prawa wodnego).

Słusznie też Sąd I instancji podkreślił, iż zupełnie odrębną sprawą jest udział w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Szczególna regulacja wynikająca z przepisu art. 64 ust. 1a przewiduje, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Odrębnie też jest uregulowany obowiązek utrzymywania tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi, należy on do ich właścicieli, a w kosztach utrzymania tych budowli lub murów właściciel wody uczestniczy proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Podziału kosztów dokonuje, w drodze decyzji, również organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 21 ust. 2 Prawa wodnego).

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 217 ust. 1 Prawa wodnego, bowiem wydana w trybie tego przepisu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzająca przejście w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach gruntów pokrytych wodami rzeki [...] – działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, nie stanowiła dla sądu I instancji podstawy ustalenia podmiotu zobowiązanego do utrzymania urządzenia wodnego na tej rzece. Mimo, iż akt ten obejmował całą działkę[...] , to w zakresie urządzenia wodnego, znajdującego się w jej granicach, słusznie wskazano, że ustawa Prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit. Nie oznacza to jednak, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nie może być właściciel gruntu pod wodą płynącą. Wyjątek ten polega na tym, że właścicielem obiektu posadowionego na gruncie pod wodami płynącymi może być inny podmiot niż właściciel tego gruntu. Nie wyłącza to jednak możliwości ustalenia w konkretnych okolicznościach sprawy, że za właściciela zarówno gruntu pod wodami płynącymi jak i urządzenia wodnego na tym gruncie posadowionego może być uznany ten sam podmiot (por. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 296/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). I w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia.

Trafnie więc sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, iż adresatem zaskarżonego postanowienia, wydanego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. winien być Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach jako podmiot realizujący zadania związane z utrzymaniem urządzeń wodnych (muru oporowego) w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.