Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.R. i J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1083/13 w sprawie ze skargi T.R. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Bk 1083/13, oddalił skargę T. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W postępowaniu prowadzonym na wniosek W.R. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb K. Zdaniem SKO organ I instancji przed wydaniem decyzji w szczególności nie wyznaczył granic obszaru analizowanego, nie przeprowadził wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również nie uwzględnił w pełni wniosku inwestora odnośnie położenia inwestycji w stosunku do granic działki sąsiedniej nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym inwestor w piśmie z dnia [...] września 2012 r. rozszerzył wniosek o rozbudowę budynku gospodarczego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Burmistrz K. ustalił W.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb K., po granicy z działką nr [...]. Rozstrzygnięcie to zawiera m.in. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy – rolnicza, a także warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych: budynek gospodarczy; nieprzekraczalna linia zabudowy – 12 m od krawężnika jezdni drogi powiatowej; wysokość kalenicy – 6,5 m; szerokość elewacji frontowej – 6 m z tolerancją 20%; dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych do 45 stopni, zróżnicowane ustawienie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki; stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu – do 35%.

W uzasadnieniu wskazano, że ze sporządzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działka inwestycyjna nr [...] jest położona na terenach zabudowy rolniczej, w obrębie wsi, w której budynki mieszkalne lokalizowane są od strony głównej drogi, zaś pozostała zabudowa (gospodarcza i inwentarska) w głębi działek. Szerokość działek w obszarze analizowanym wynosi zaledwie 14 – 18 m, dlatego na nich wszystkich zabudowa gospodarcza lokalizowana jest po granicy z działkami sąsiednimi. Odnośnie do linii zabudowy wskazano, że ustalono ją jako 12 m od krawężnika jezdni drogi powiatowej zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Wysokość kalenicy ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia jako średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym - do 6,5 m (wysokości budynków są zróżnicowane, a ich układ na działkach sąsiednich tworzy uskoki). Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, jako średnią szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych zlokalizowanych po granicy z działkami sąsiednimi – 6 m z 20 % tolerancją, a nie jako średnią szerokość występującą w przypadku zabudowy mieszkaniowej i budynków (stodół) zlokalizowanych w głębi działek. Geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia - dach jednospadowy z kątem nachylenia 45 stopni, które to parametry są charakterystyczne dla zabudowy gospodarczej występującej na analizowanym obszarze po granicy działek. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, indywidualnie, w wysokości do 35 %. Nie ustalono tego wskaźnika na poziomie średniej wielkości dla obszaru analizowanego, bowiem wskaźnik uśredniony, wynoszący 20 % jest niższy od wskaźnika zabudowy działki będącej przedmiotem analizy, mającego wartość 23 %. Ustalono również, że w sąsiedztwie działki nr [...] występują budynki i budowle w zabudowie rolniczej, w tym budynki gospodarcze, działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren działki inwestycyjnej stanowi grunt rolny niewyłączony z produkcji rolnej, jednak nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i T.R., którzy wskazali, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji częściowo zlokalizowanej na ich działce nr [...] (sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej nr [...]), naruszając w ten sposób granice ich prawa własności. Wywiedli, że planowany do rozbudowy z przebudową budynek stoi na działce nr [...], która ma w tym miejscu szerokość większą niż 16 m, zatem mógłby być rozbudowywany w stronę tej działki, a nie w stronę ich działki. Nie wyrażali także zgody na rozbudowę po granicy, ani na należącym do nich terenie, a o toczącym się postępowaniu nie zawiadomiono właścicieli działki nr [...]. Nadto organy posługują się różnymi kopiami map zasadniczych, przez co bezprawnie pozwalają na wykonanie rozbudowy na terenie ich działki. Zarzucili również, że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym nie są lokalizowane po granicy z działkami sąsiednimi.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenia się zgodność lokalizacji inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora we wniosku, którego treści organ nie ma mocy modyfikować. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika lokowanie na obszarze analizowanym budynków gospodarczych po granicy z działkami sąsiednimi, co uzasadnia zawnioskowaną lokalizację budynku gospodarczego na działce nr [...]. Argumenty związane z przebiegiem granic działek nie mają znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo pod względem proceduralnym zapewniając w nim czynny udział odwołującym. Kolegium nie podzieliło również zarzutów podważających wiarygodność użytych w sprawie map. Mapy użyte do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., jako kopie map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone w skali 1:1000, odpowiadają wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Są one czytelne i zostały podpisane przez organ I instancji, zaś na załączniku graficznym nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej określono granice terenu inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego T. i J.R. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 27 § 1 i 1a w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na dwukrotnym wydaniu decyzji odwoławczej przez ten sam skład SKO, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego załatwienia sprawy; art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym: nieuwzględnienie, że inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o innych wymiarach niż te, które organ ustalił w swojej decyzji, niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji w zakresie wskazania, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji po granicy działek nr [...] i [...]; art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej mapie stanowiącej załącznik nr 1 do poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. mającej moc dokumentu urzędowego, z której wynika, że faktycznie inwestor domaga się lokalizacji budynku zarówno na działce nr [...], jak i nr [...]; art. 28 w związku z art. 61 § 4 i 10 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przyznania przymiotu strony i niezawiadomienie o postępowaniu właścicieli działek nr [...] i [...] obręb K., bezpośrednio przyległych do działki nr [...] w sytuacji, gdy te działki znajdują się w obszarze analizowanym; art. 64 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy bez uzyskania stanowiska inwestora w kwestii czy jego wniosek ogranicza się tylko do działki nr [...], czy też do części działki nr [...]; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że inwestor żądał ustalenia lokalizacji po granicy z działką nr [...]; art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez SKO podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku zlokalizowanego po granicy z działką nr [...];

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p. i § 3 pkt 1 rozporządzenia - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na ustaleniu, że wniosek - pomimo niejasnego stanu prawnego co do granicy działek nr [...] i [...] oraz pomimo braku dokumentu obrazującego przebieg granicy działek skarżących i inwestora - wiąże organ. Wskazano, że treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest istotna dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę; art. 52 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo że wniosek nie czyni zadość wymaganiom formalnym.

Skarżący złożyli też wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2000r., którym zawieszono postępowanie z wniosku B. i W.R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] - na okoliczność niejasności istniejących w dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. dotyczących przebiegu granicy działek nr [...] i [...] w K. gm. K. Zawieszone postępowanie nie zostało do dziś podjęte, a dostępne wówczas dokumenty nie pozwalały na ustalenie przebiegu granicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 1083/13, WSA w Białymstoku oddalił skargę T.R. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Jeśli prawem wskazane przesłanki dla wydania takiej decyzji zostały spełnione, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono badanie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a wykonana przez uprawniony podmiot analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budziła zastrzeżeń sądu. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji, w ramach którego występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ma on charakter rolniczy, występuje na nim: zabudowa mieszkalna (tworząca pierzeję od strony drogi publicznej nr [...]), zabudowa gospodarcza (budynki inwentarskie w głębi działek, w ich środkowej części) oraz większe budynki inwentarskie (stodoły) w głębi działek, zamykające siedliska (k. 86, 88 akt adm. I instancji). Planowany do rozbudowy i przebudowy budynek gospodarczy będzie zatem stanowił kontynuację funkcji zabudowań występujących na obszarze analizowanym, a więc możliwe było określenie jego podstawowych parametrów. Zdaniem sądu określając podstawowe parametry inwestycji organ nie wyszedł poza granice wniosku, w tym w zakresie miejsca ulokowania inwestycji (odnośnie granic działek nr [...] i [...]) i jej szczegółowych wskaźników (wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki). Nie można się również zgodzić ze skarżącymi, że wniosek był nieprawidłowy pod względem formalnym.

Odnośnie różnic w podstawowych parametrach inwestycji między wnioskiem a decyzją, to wskazano, że określone przez inwestora we wniosku parametry mogą się nieco różnić od granicznych parametrów inwestycji ustalonych po przeprowadzeniu analizy. W takim przypadku inwestor może zaakceptować odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. W ocenie sądu ustalenie każdego z parametrów (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, geometria dachu) znalazło również swoje wyczerpujące uzasadnienie ze wskazaniem podstawy prawnej i nie budzi zastrzeżeń sądu. Zaakceptować należy także ustalenie niektórych parametrów w innych rozmiarach niż wynikające wprost z analizy.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżących podważające wiarygodność map użytych do wskazania granic terenu inwestycji i sporządzenia graficznej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy przy piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (k. 70) Starosta Powiatowy w M. przedłożył kopię mapy zasadniczej nr [...], zaktualizowaną, przedstawiającej obowiązującą, jak wynika z posiadanej przez niego dokumentacji, geodezyjną granicę między działkami nr [...] i [...], ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku w sprawie II 1Ns 2065/88 z dnia 18 września 1989 r. Przedłożona przez Starostę przy wskazanym piśmie mapa odpowiada mapie użytej do sporządzenia analizy graficznej wydanych w dniu [...] lipca 2013 r. warunków zabudowy. Tym samym informacje zawarte w piśmie Starosty z dnia [...] maja 2013 r. uznać należy za przesądzające o wiarygodności map użytych przez organ przy wydawaniu decyzji także dlatego, że pochodzą od organu administracji geodezyjnej i kartograficznej i zostały udzielone w odpowiedzi na potrzeby przedmiotowej sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących odnośnie przedłożenia mapy w nieodpowiedniej skali, a sama kopia mapy zasadniczej, na której przeprowadzono analizę graficzną, jest czytelna i brak było podstaw do żądania przedłożenia mapy w innej skali.

Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty skarżących, w których podważają oni przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], a tym samym wskazują na spór o granice. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się o przebiegu granic, a organ rozstrzyga jedynie o legalności lokalizacji planowanej inwestycji. Natomiast z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia w niej lokalizacji obiektu po granicy – skarżący nie mogą wyprowadzać naruszenia ich prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy, mimo że wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie narusza bowiem prawa własności i innych praw, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji.

Samo ustalenie lokalizacji inwestycji po granicy było w sprawie niniejszej dopuszczalne i zgodne z prawem, a wbrew stanowisku skarżących nie wymagało ich zgody. Przepisy prawa nie wprowadzają wymagania uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich wobec działki inwestycyjnej na ustalenie lokalizacji inwestycji po granicy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy posiada uprawnienie do ustalenia lokalizacji obiektu w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne, jeżeli wynika to z zachowania ładu przestrzennego, a także analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezasadnym uznał Sąd I instancji zarzuty wydania zaskarżonej decyzji przez skład orzekający SKO podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest on wynikiem błędnego rozumienia tego przepisu, a także błędnego ustalenia stron postępowania poprzez nieuwzględnienie właścicieli działek nr [...] i [...]. Nie podzielił również stanowiska skarżących, że organ nie wskazał konkretnych wymiarów budynku przebudowywanego i rozbudowywanego, gdyż to nastąpi w pozwoleniu na budowę. Za bezpodstawny uznano również zarzut braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia. Sąd uwzględnił także treść postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. dołączonego do skargi, lecz nie wniosło ono okoliczności mających znaczenie w sprawie.

Pismem z dnia [...] lipca 2014r. pełnomocnik T.R. i J.R. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Bk 1083/13 zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zastosowaniu przez Sąd I Instancji oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w naruszeniu zasady wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych w ocenie treści dowodu z dokumentu tj. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid [...], obręb K. (po rozbiórce budynku) zmodyfikowanym w dniu [...] września 2012 r., wraz z załącznikami, w sytuacji, gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyprowadzenie logicznych wniosków powinno doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i przyjęcia, iż decyzja organu II Instancji została wydana z naruszeniem prawa;

- art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 oraz § 2 k.p.c. oraz art. 244 § 1 k.p.c., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody tj. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 2000r. oraz pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...].10.1995 r., co do których należy się wypowiedzieć w kwestii granicy inwestycji oraz granicy pomiędzy działkami o nr ewid [...] i [...], a prawidłowe przeprowadzenie i ich ocena powinna skutkować uwzględnieniem skargi,

- art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., art. 25 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie dwukrotnie wydano decyzję (rozbudowy z przebudową) w postępowaniu odwoławczym (nr [...] oraz nr [...]), w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, a członkowie kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie, a w konsekwencji decyzja organu II Instancji powinna zostać uchylana;

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy uwag organu odwoławczego uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia, czego skutkiem było niezgodne ze skargą wydanie wyroku oddalającego,

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony i nie zawiadomienie właściciela działek o nr. ewid. [...] i [...], w obrębie K., gm. K., bezpośrednio przyległych do działki o nr [...] w sytuacji, gdy właściciel tych działek znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a także w obszarze analizowanym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

w związku z art.7, art.8, art.9, art.77 § 1 i art.80 k.p.a., poprzez odmówienie mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi: mapy stanowiącej załącznik do pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] stycznia 2013r. (nr [...]) w sytuacji, gdy mapa ta obrazuje granice pomiędzy działkami o numerach ewid [...] i [...],

w związku z art.7, art.8, art.9, art.77 § 1 i art.80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotnie odbiegający od parametrów określonych we wniosku, a zatem określenie warunków zabudowy w takim przypadku jest orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora, ponieważ organ rozpatrujący sprawę nie może dookreślać wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora,

w związku z art.64 § 2 k.p.a. oraz art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., poprzez nie wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. do przedłożenia skróconego wypisu ze skorowidza dla działek sąsiednich oraz wypisu z rejestru gruntów działki własnej, dokumentu potwierdzającego posiadanie gospodarstwa rolnego oraz kopii mapy zasadniczej, a w konsekwencji nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania,

co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, pomimo iż nie podlegała oddaleniu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- w postaci niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. (Dz. U. z 2010 nr 193 poz. 1287) ("u.p.g.k"), w zw. z art.61 ust.1 i ust.4 u.p.z.p. - polegające na uznaniu, że załącznik mapowy stanowiący integralną część wniosku o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy spełnia ustawowe wymagania, tj. stanowi kopię mapy zasadniczej (zawierającej aktualny stan) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy dokument nie uwzględniał stanu prawnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości działki [...] i [...], wynikających z przeprowadzonych i prawomocnie zakończonych postępowań rozgraniczeniowych, a także nie uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający posiadanie gospodarstwa rolnego, a taki wymóg dotyczy sytuacji kiedy inwestor otrzymuje decyzję o warunkach zabudowy, rodzaj inwestycji: zabudowa rolniczo-zagrodowa,

- w postaci niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art.2 pkt. 7 u.p.g.k. w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. -polegające na uznaniu, że przedłożona przez Starostę M. pismem z [...] maja 2013r. kopia mapy stanowi stosowny dokument w sprawie, w sytuacji, gdy Starosta ograniczył się do stwierdzenia, że mapa jest przyjęta do zasobu, oraz że zawiera zaktualizowane dane na podstawie odnalezionego operatu rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie podano numeru pod jakim operat rozgraniczeniowy przyjęto do zasobu, a jedynie podano numer robót;

- naruszenie w postaci niewłaściwego zastosowania w § 28 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), poprzez brak wskazania na mapie ewidencyjnej: danych opisowo-informacyjne oraz granice rejonów statystycznych i ich oznaczenia, co prowadzi do wniosku, że mapa ta nie może stanowić załącznika do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- w postaci niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzez błędne przyjęcie, że w/w przepisy należy interpretować, jako dopuszczające wydanie decyzji uwzględniającej wniosek w sytuacji, gdy wnioskodawca nie rozwiał wątpliwości urzędu na jakich działkach ewidencyjnych planuje realizować zamierzenie budowlane, podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest treścią tego wniosku związany, tj. nie powinno dojść do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, pomimo że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie organu do wyjaśnienia, "czy jego wniosek ogranicza się wyłącznie do terenu wchodzącego w skład działki nr [...] w jej rzeczywistych granicach, czy też obejmuje również część działki nr [...] wskazany w załączniku graficznym do wniosku?" stanowiący podstawę do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a oparcie się na załączonej mapie do pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] maja 2013r.;

- w postaci błędnej wykładni art 55 w zw. z art 64 ust 1 u.p.z.p., tj. poprzez błędne przyjęcie, że z w/w przepisów wynika, że zgodne z wnioskiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpływa negatywnie na stosunki własnościowe w terenie, bowiem dopiero decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę może mieć takie znaczenie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do odmiennego wniosku, tj. wniosku, że istnieje wpływ na stosunki własnościowe, bowiem w przypadku wszczęcia w przyszłości postępowania z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji będzie zobligowany (związanie organu administracji) do wydania decyzji pozwolenia na budowę tylko i wyłącznie na warunkach w pełni zgodnych z warunkami wynikającymi z decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- w postaci niewłaściwego zastosowania art 54 ust 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie rozstrzygnięcia skutkującego pozostawieniem w porządku prawnym decyzji administracyjnej, która nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie określenia "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich"

- w postaci niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 3, zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 oraz ust. 2 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w związku z § 12 pkt 2, i pkt. 3 ppkt 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), poprzez błędne ustalenie linii rozgraniczających terenu inwestycji, skutkujące określeniem w decyzji podstawowych parametrów planowanego obiektu, które wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 z 16 lipca 1997 r. poz. 483), z którego wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tymczasem Sąd niedostatecznie wyjaśnił podstawy oddalenia skargi i w konsekwencji utrzymania decyzji SKO utrzymującej w mocy Decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Fachowy pełnomocnik występujący w sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że są to "oczywiście błędne kryteria".

Podobnie, jako całkowicie bezzasadny ocenić należy, również wielokrotnie powoływany zarzut naruszenia art 3 § 1 p.p.s.a. Podobnie jak przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. także art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Jak wskazano wyżej przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Natomiast ewentualnie wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art.64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na błędnej ocenie dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu zasady wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych w ocenie treści dowodu z dokumentu. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że inwestor skutecznie złożył wniosek z dnia [...].06.2012r. zmieniony pismem z dnia [...].09.2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb K., gdyż odpowiada on przesłankom z art.52 u.p.z.p. Z obu tych pism jednoznacznie wynika wola inwestor ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji tylko na działce nr [...]. Również nieuzasadnione są zarzuty dotyczące użytych map. Jak wynika z akt sprawy Starosta Powiatowy w M. przedłożył kopię mapy zasadniczej nr [...], zaktualizowaną na podstawie posiadanej przez niego dokumentacji geodezyjnej. Przedłożona przez Starostę przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. mapa odpowiada mapie użytej do sporządzenia analizy graficznej wydanych w dniu [...] lipca 2013 r. warunków zabudowy. Dodać trzeba, że informacje zawarte we wskazanym piśmie Starosty z dnia [...] maja 2013 r. uznać należy za przesądzające o wiarygodności map użytych przez organ przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pochodzą one od organu właściwego w sprawach stanu geodezyjnego gruntów i zostały udzielone w odpowiedzi na zapytanie organu ustalającego warunki zabudowy, a więc bezpośrednio na potrzeby tej sprawy.

W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art.77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. W konsekwencji Sąd I instancji wziął pod uwagę treść postanowienia z dnia [...] stycznia 2000r. dołączonego do skargi, jednakże jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wniosło ono okoliczności mających jakiekolwiek znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Kolejny bezzasadny zarzut związany jest z naruszeniem art.133 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Będzie to miało miejsce tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjmuje on stan faktyczny sprawy i jego ocenę w sposób odmienny od żądań skarżących. Przepis art. 133 p.p.s.a. wyznacza pewne granice, w których może poruszać się sąd, przyjmując dany stan faktyczny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., którymi są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Jeżeli zamiarem autora skargi kasacyjnej było kwestionowanie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, to zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być w tym względzie skuteczny. Ustalenia faktyczne podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego oraz ewentualnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów - co, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 25 k.p.a., który ze względu na zamieszczone w nim przesłanki oraz treść zarzutów skargi kasacyjnej w ogóle nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Natomiast jako całkowicie nieuzasadnione należy ocenić zarzuty naruszenia art.24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie z art.24 § 1 pkt. 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. W orzecznictwie podnosi się, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). "Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy tylko sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu" decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie, a przedstawiona w skardze kasacyjnej rozszerzająca interpretacja powołanych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony i nie zawiadomienie właściciela działek o nr. ewid [...] i [...], w obrębie K., gm. K. Podkreślić należy, także w świetle jednolitego od wielu lat orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że zarzut taki może podnieść wyłącznie ten podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście uchybienie takie może realizować przesłankę z art.145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz ewentualna przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania udziału w tym postępowaniu, wniesienia odwołania, złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności nieuzasadnione są zarzuty związane z spornym przebiegiem granicy między działkami nr [...] i nr [...] obr. K. Kwestie te nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Również samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od stwierdzenia przebiegu granic (nie stanowi to tzw. kwestii prejudycjalnej). Ewentualne spory graniczne, prawidłowe odzwierciedlenie przebiegu granic w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej itp. mogą być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych lub sądowych i tam powinny one znaleźć swoje rozwiązanie, również w dobrze pojętym interesie skarżących. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie ani organy administracyjne, ani tym bardziej Sąd I instancji nie musiały, a nawet nie mogły się wypowiadać co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. K. Podkreślić należy, że zgodnie z art.63 ust.2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie sposób nawet stwierdzić, czy inwestycja będzie realizowana, tj. czy inwestor wystąpi o pozwolenia na budowę i czy je otrzyma. Zatem błędny jest zarzut naruszenia art 55 w zw. z art 64 ust 1 u.p.z.p. Organy architektoniczno-budowlane wydające decyzję o pozwoleniu na budowę są związane decyzją o warunkach zabudowy, ale tylko w zakresie ustaleń dotyczących funkcji i granicznych parametrów planowanej inwestycji. Ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w przedmiotowej sprawie dotyczą wyłącznie działki nr ewid. [...] obr. K. i tylko dla inwestycji planowanej na tej działce będzie mogło być wydane pozwolenie na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przy ewentualnej realizacji planowanej inwestycji to na inwestorze spoczywa obowiązek jej prawidłowej lokalizacji na gruncie, w sposób zgodny z otrzymanymi decyzjami oraz nie przekraczający granic własnej nieruchomości, gdyż inaczej wszczęte zostaną stosowne procedury przez organy nadzoru budowlanego.

Dopuszczenie natomiast w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zbliżenia do granicy nieruchomości musi być podyktowane wyłącznie względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał prawidłowość ustaleń organów administracyjnych na podstawie sporządzanej analizy architektoniczno-urbanistycznej, iż zgodnie z istniejącą zabudową na obszarze analizowanym zachodzą przesłanki do lokalizowania planowanego obiektu po granicy działek nr [...] i [...] obr. K. Same linie rozgraniczające teren inwestycji zostały prawidłowo wyznaczone, są czytelne i obejmują one wyłącznie część działki nr [...]. Natomiast organy ustalają warunki zabudowy poprzez wskazanie granicznych parametrów planowanej inwestycji według wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a nie według żądań wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesiona przez T.R. i J.R. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.