Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 244/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr P-II.4131.2.279.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Dębica (zwana dalej: Stroną skarżącą, Gminą) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (zwany dalej: Wojewodą, Organem nadzoru) z dnia 21 grudnia 2021 r. nr P.II.4131.2.279.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dębica.

Rada Gminy Dębica w dniu 17 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/391/2021 zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dębica.

Po przekazaniu uchwały Wojewodzie, organ ten 30 listopada 2021 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 grudnia 2021 r. nr P.ll.4131.2.279.2021 Wojewoda, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dębica z dnia 17 listopada 2021 r. Nr XXXVI/391/2021 zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dębica odnośnie § 1 pkt 1 w zakresie dotyczącym nowych zapisów § 6 ust. 2.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Wojewoda wskazał, że z kwestionowanej uchwały wynika, że Gmina Dębica nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek "wykonywania zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów w przypadku, kiedy drzewo lub krzew zwiesza się na nieruchomość sąsiednią, będącą drogą". Organ nadzoru podkreślił, że nałożenie ww. obowiązku musi wynikać wprost z regulacji ustawowej, a w tym zakresie obowiązujące przepisy nie dają żadnej delegacji Radzie Gminy. Zasadą jest, że zadanie utrzymania czystości i porządku w gminie jest domeną jednostki samorządu terytorialnego szczebla podstawowego. Obowiązki właścicieli należy zatem zaliczyć do wyjątków od niej.

W ocenie Organu nadzoru przyjęte zapisy uchwały dokonane zostały bez należytego umocowania, którego nie można wywieść z aktualnie obowiązujących przepisach prawa, co zobowiązało Organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tego zapisu. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązków musi wynikać z konkretnej normy prawnej, której w tym przypadku brak, a nie według własnego uznania organu uchwałodawczego. Kwestie związane z usuwaniem gałęzi zwisających nad sąsiednim gruntem uregulowane zostały już w przepisach art. 149 i art. 150 Kodeksu cywilnego, zatem brak jest podstaw do wprowadzania ich do przepisów regulaminu.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza wskazane w uzasadnieniu obowiązujące przepisy prawa, zatem kwestionowane zapisy ww. uchwały nie są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności w części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1d w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4-5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888; dalej zwana w skrócie: ustawą) przez przyjęcie, iż Rada Gminy nie miała kompetencji do regulacji w zakresie wykonania zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów w przypadku, gdy drzewo i krzew zwiesza się na nieruchomość sąsiednią, będącą drogą.

Rada Gminy w Dębicy wyjaśniła, że podjęła zaskarżoną uchwałę w ramach posiadanych kompetencji w zakresie legislacji regulacji w ramach prawa miejscowego. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1d w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4-5 ustawy została uprawniona do kształtowania postanowień regulaminu, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w relacji do postanowień art. 5 ust. 1 pkt 4-5 ustawy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych oraz realizacje innych obowiązków określonych w regulaminie. Przywołane postanowienia ww. ustawy jednoznacznie wskazują na kompetencję rady gminy do ustalania ograniczeń korzystania z nieruchomości w zakresie usuwania zanieczyszczeń. W konsekwencji tej regulacji Rada posiada także uprawnienie do realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie. Takim obowiązkiem może być wykonanie zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów w przypadku, kiedy drzewo i krzew zwiesza się na nieruchomość sąsiednią, będącą drogą. Ograniczenie to jest precyzyjne oraz odpowiada wymogom legislacyjnym, gdyż wskazuje podmiot, na który zostaje nałożony obowiązek oraz zakres tego obowiązku ograniczony przedmiotowo jedynie do nieruchomości stanowiących drogi. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne i wypełnia wymogi ustawy.

Zdaniem Rady Gminy postanowienia uchwały nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania i są zgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego oraz w granicach tego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda wskazał, że podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest jej wniesienie w terminie. Organ wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało skutecznie stronie skarżącej w dniu 23 grudnia 2021 r., natomiast skarga została wniesiona za pośrednictwem Organu w dniu 24 stycznia 2022 r., co oznacza, że skarga została wniesiona po terminie, przy czym Strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Organ nadzoru wskazał, że uregulowanie uchwały zawiera wadę, gdyż wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c (nie jak błędnie wskazuje Gmina - art. 4 ust. 1 pkt 1d) ustawy. Rada Gminy nakładając na mieszkańców obowiązek "wykonywania zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów w przypadku, kiedy drzewo lub krzew zwiesza się na nieruchomość sąsiednią, będącą drogą", przekroczyła delegację ustawową zawartą w ustawie. Rada upoważniona została jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednak nie została uprawniona do nakazywania właścicielom nieruchomości wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych drzew i krzewów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako oczywiście niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 P.p.s.a. Na jego mocy, WSA uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Skarga Gminy została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 zwana dalej u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g.

Wniosek Wojewody o odrzucenie skargi Gminy z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.s.g., nie mógł zostać uwzględniony. Otóż prawdą jest, że 30 dniowy termin upływał w rozpatrywanym przypadku w dniu 22 stycznia 2022 r. jednakże była to sobota, co spowodowało przesunięcie terminu na kolejny najbliższy dzień pracy – poniedziałek. Zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Gmina wniosła do WSA skargę dnia 24 stycznia 2022 r. (data nadania przesyłki zawierającej skargę j.s.t. w polskim urzędzie pocztowym), którym był poniedziałek, czyli najbliższy dzień po dniu wolnym od pracy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało ograniczone do § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy Dębica z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Dębica. Mocą uchwały zmieniającej radni zmienili treść § 6 regulaminu, który w ust. 2 uzyskał następujące brzmienie : Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do wykonywania zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów w przypadku, kiedy drzewo lub krzew zwiesza się na nieruchomość sąsiednią, będącą drogą.

Ustawowe upoważnienie do stanowienia przepisów regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy zawiera art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach (dalej u.c.p.g.). Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody, iż powołana regulacja nie zawiera w swojej treści takiej wypowiedzi ustawodawcy, która wyposażałaby radnych gminy w prawo tworzenia przepisów obligujących właścicieli nieruchomości do wykonywania zabiegów pielęgnujących drzew i krzewów, jeżeli rośliny te zwieszałyby się na nieruchomości sąsiednie zabudowane infrastrukturą drogową.

Skarżąca strona wskazuje jako naruszony przez Wojewodę przepis art. 4 ust. 1 pkt 1d w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 - 5 u.c.p.g. Sąd zobligowany jest zauważyć, iż przytoczonego w skardze art. 4 ust. 1 pkt 1d u.c.p.g. nie zawiera. Także przepis art. 4 ust. 2 pkt 1d w/w ustawy posiada odmienną treść niż ta, którą Organ gminy uznał za właściwą. Otóż w myśl tego przepisu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W istocie, kwestii określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego dotyka przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Na podstawie tej regulacji ustawowej radni gminy mogą wprowadzać w treści regulaminu określone obowiązki właścicieli nieruchomości służących w całości lub w części do użytku publicznego, tj. nieruchomości powszechnie dostępnych, przeznaczonych do korzystania przez nieokreślony krąg użytkowników. Niewątpliwie do takich nieruchomości z racji publicznego przeznaczenia należy zaliczyć właścicieli nieruchomości zabudowanych drogami należącymi do jednej z kategorii dróg publicznych - Skarb Państwa, samorząd gminny, samorząd powiatowy, samorząd województwa (art. 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych). Na podstawie powołanej regulacji nie mogą być wprowadzane obowiązki utrzymania czystości i porządku na właścicieli nieruchomości nie będących dysponentami prawnymi nieruchomości nieprzeznaczonych choćby w części do użytku publicznego. Tymczasem zakwestionowana przez Wojewodę regulacja jest adresowana m.in. do właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomością sąsiednią, będącą drogą. Tego rodzaju adresaci przepisów regulaminu nie wypełniają desygnatów podmiotów władających nieruchomościami służących do użytku publicznego.

Poważne zastrzeżenia natury legislacyjnej budzi także sposób sformułowania zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu. Obowiązujące przepisy prawa nie znają bowiem pojęcia nieruchomości będącej drogą. System polskiego prawa rozróżnia nieruchomości gruntowe, budynkowe, lokalowe i rolne. W świetle ustawowych definicji droga odpowiada pojęciu obiektu budowlanego, a dokładnie budowli (art. 3 ustawy – Prawo budowlane). Droga nie jest nieruchomością, czyli częścią powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. Ponadto użycie w regulaminie słowa "droga", także nie wyczerpuje pojęcia składowej części nieruchomości służącej do użytku publicznego z uwagi na fakt, że tylko drogi o statusie dróg publicznych są objęte zasadą powszechnego dostępu. Skonstruowany przez radę przepis obejmuje zaś wszystkie drogi, w tym drogi wewnętrzne nie przeznaczone do użytku publicznego.

Nie ma racji Organ gminy poszukując źródeł kompetencji prawotwórczej rady w art. 5 ust. 1 pkt 4 - 5 u.c.p.g. Otóż przepis ten ma rangę ustawową i nie może być modyfikowany treścią przepisów regulaminu, jako aktu prawa miejscowego mającego status aktu wykonawczego względem ustawy. Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. odesłanie do innych obowiązków określonych w regulaminie nie stanowi dla organu stanowiącego jakiegokolwiek upoważnienia do wprowadzania nowych treści w regulaminie, w tym nieprzewidzianych ustawą obowiązków właścicieli nieruchomości niemających statusu publicznego – przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis odsyłający, a takim jest art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., nie ma waloru przepisu kompetencyjnego, lecz stanowi dozwolony regułami poprawnej legislacji środek techniki legislacyjnej, dzięki któremu prawodawca tworzy pożądany zakres odniesienia (obszar regulacji) w celu osiągnięcia przejrzystości swej normatywnej wypowiedzi. Przepis o jakim mowa informuje swych adresatów o potencjalnym istnieniu także innych niż określone w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. obowiązków właścicieli nieruchomości, a przewidzianych w treści regulaminu stanowionego przez radę na podstawie art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

Zdaniem Sądu, w powstałym sporze należało przyznać pełną rację Wojewodzie, który słusznie upatruje w zakwestionowanym przepisie próbę niedozwolonego powtórzenia obowiązujących w zakresie stosunków sąsiedzkich przepisów prawa cywilnego zawartych w art. 149 i 150 K.c., poprzez nałożenie nieprzewidzianych ustawą obowiązków na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami zabudowanymi drogami, w tym drogami wewnętrznymi. Organy jednostek samorządu terytorialnego, tworząc przepisy prawa miejscowego nie mogą obowiązujących regulacji ustawowych zastępować czy modyfikować. Nie mogą ich również uzupełniać bez wyraźnego dozwolenia ze strony prawodawcy centralnego.

Słusznie zauważa Organ nadzoru, iż przepisy kompetencyjne będące pierwotnym źródłem przepisów prawa miejscowego, powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, gdyż zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej i wprowadzanie na tej podstawie nieznanych ustawie obowiązków, zakazów, nakazów czy ograniczeń. Zatem zakwestionowane przez Organ gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa, bowiem objęty nim przepis uchwały narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób istotny, godząc w zasadę demokratycznego państwa prawnego - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.