Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2932/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 472/13 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 472/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M. Sz. na decyzję Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz zasądzając od Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącego M. Sz. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. M. Sz zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia pełnego, szczegółowego, analitycznego zestawienia obrotów i sald (z nazwami i numerami kont) wg stanu na dzień: 31 grudnia 2006 r., 31 grudnia 2007 r., 31 grudnia 2008 r., 31 grudnia 2009 r., 31 grudnia 2010 r., 31 grudnia 2011 r., oddzielnie dla każdego roku, wszystkich zespołów kont od 0 do 8, z uwzględnieniem zapisów na kontach zespołu: 4 - koszty według rodzajów i ich rozliczenie, 5 - koszty według typów działalności i ich rozliczenie, 7 - przychody i koszty związane z ich osiągnięciem, czyli zestawienie obrotów i sald brutto, przed przeniesieniem przychodów i kosztów na wynik finansowy.

Jako sposób i formę udostępnienia informacji, wnioskodawca wskazał płytę CD i/lub kserokopię.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 17 w związku z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] odmówił udostępnienia żądanej przez M. Sz. informacji.

W motywach decyzji Dyrektor SPS ZOZ wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja wymaga przetworzenia. W sytuacji bowiem, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wskazane we wniosku ramy czasowe, tj. okres począwszy od 2006 r. do 2011 r., powodują, że żądana informacja musi zostać przetworzona. Udzielenie informacji wymaga bowiem wygenerowania odrębnie dla każdego z tysięcy kont (ok. 1400 poszczególnych kont dla każdego roku x6 lat + 8400 kont), jakie funkcjonowały w systemie rachunkowym Zakładu, danych stanowiących przedmiot zainteresowania, a następnie stworzenia z nich swoistego zestawienia, uzupełnionego o konieczny w takim wypadku opis. Zestawienie takie stanowiłoby wynik przetworzenia trudnej do oszacowania ilości danych jednostkowych. Wyjaśniono też, że treść ksiąg rachunkowych, w których uwidocznione są wnioskowane informacje, zawiera dane osobowe pracowników i kontrahentów, a przede wszystkim pacjentów. W szczególności dane te zawarte są w opisie obrotów na kontach zespołów nr 4 i 5, a dane wrażliwe pacjentów na koncie nr 7. Przygotowanie więc zestawienia objętego wnioskiem wymagałoby uprzedniego usunięcia poszczególnych zapisów wykorzystanych do jego sporządzenia, danych osobowych, a to przesądza o powstaniu ze zbioru informacji prostych informacji przetworzonych. Żądana informacja ma więc typowy charakter informacji przetworzonej. Nadto, stanowiące przedmiot wniosku dane zawierają informacje o obrotach i transakcjach wielu podmiotów (kontrahentów Zakładu), co stanowi prawnie chronioną tajemnicę ich przedsiębiorstwa. Wniosek złożony w spawie obejmuje więc integralną część ksiąg rachunkowych, która korzysta z odrębnej ochrony danych, albowiem zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe korzystają z ochrony przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem. Treść tego przepisu sprzeciwia się realizacji wniosku.

Dyrektor wyjaśnił również, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej podlega ograniczeniu ze względu na interes publiczny. Wnioskodawca nie wskazał, że domaga się uzyskania informacji przetworzonej szczególnie istotnej ze względu na interes publiczny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Sz. podniósł, że odmowa udostępnienia żądanej przez niego informacji jest nieuzasadniona. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ochronę danych osobowych lub tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być poprzedzona zajęciem stanowiska w tej kwestii przez podmioty zainteresowane. Zaznaczył, że osoba chcąca uzyskać informację obejmującą dane osobowe musi akceptować anonimizację przygotowanej informacji. W jego ocenie, pozyskanie objętych wnioskiem informacji nie stanowi ich "nieuprawnionego rozpowszechniania", w rozumieniu ww. ustawy o rachunkowości, natomiast analiza operacji księgowych może doprowadzić do poprawy funkcjonowania SPS ZOZ. Podał, że akceptuje otrzymanie informacji wyłącznie w formie elektronicznej, co w znacznym stopniu ograniczy zakres czynności niezbędnych do jej przygotowania.

Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor SPS ZOZ, wskazując na treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podał, że informacja, której żąda wnioskodawca, stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do tej informacji przysługuje wnioskodawcy, jeżeli wykaże, iż jest to uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Przygotowanie wnioskowanej informacji (zgodnie z przeprowadzoną analizą) wymagałoby wydruku ok. 15.000 stron, a wygenerowanie jej – z uwzględnieniem koniecznego przetworzenia – poświecenia co najmniej ok. 60 dni roboczych przy założeniu pracy non stop. Zatem ograniczenie żądania wyłącznie do udostępnienia jej w formie płyty CD nie wpływa w istotny sposób na zasadność przywołanego argumentu. Sytuacja taka spowodowałaby bardzo poważną dezorganizację pracy, co ze względu na specyfikę działalności Zakładu rodziłoby niedopuszczalne ryzyko. Podkreślono, że wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób przekazanie mu danych o tysiącach operacji księgowych, zarejestrowanych w systemie rachunkowym na ok. 1400 kontach na przestrzeni wielu lat, miałoby skutkować poprawą funkcjonowania Państwa i wpłynąć realnie na poprawę funkcjonowania SPS ZOZ. Wobec treści wniosku, stwierdzono, że jego zrealizowanie nie mogłoby mieć i nie miałoby szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. Sz wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, argumentując, że Samodzielny Publiczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] to placówka publiczna, której organem założycielskim jest Rada Powiatu Lęborskiego, a organem nadzorczym Minister Zdrowia. Jest więc podmiotem gospodarującym majątkiem publicznym, który utrudnia dostęp do informacji, które pozwoliłyby na weryfikację prawidłowości funkcjonowania jednostki pod kątem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Wbrew twierdzeniom SPS ZOZ, udostępnienie żądanych informacji nie wiązałoby się z zaangażowaniem sił i środków, bowiem rachunkowość prowadzona jest w oparciu o profesjonalny system księgowy, który jest w stanie samodzielnie wygenerować żądane informacje. Skarżący oświadczył, że nie oponował przeciwko anonimizacji danych osobowych, jeżeli znajdowałyby się w treści żądanej informacji. Podniósł, że bez wglądu w zestawienia obrotów i sald nie można stwierdzić, czy jednostka ta nie ponosi zbędnych kosztów, w którymś z obszarów swojej działalności. Skarżący wskazał, że pełni funkcję radnego i mieszkańcy L., korzystający z usług SPS ZOZ, a także pracownicy, wielokrotnie zwracali się do niego w sprawie domniemanych nieprawidłowości związanych z bieżącym funkcjonowaniem Zakładu. Natomiast powszechnie dostępne informacje są niepełne i zbyt ogólne, aby na ich podstawie dokonać weryfikacji sposobu zarządzania jednostką.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Artykuł 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Sąd zwrócił uwagę, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, iż informację przetworzoną można uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

WSA w Gdańsku zaznaczył, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która – co do zasady – wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

Sąd zgodził się z Dyrektorem SPS ZOZ, że w niniejszej sprawie istotą żądania było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która – ze względu na zakres i czasookres wnioskowanych danych – wymagała sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia na ich podstawie stosownych zestawień, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich wytworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia wniosku nie dysponował bowiem gotową informacją, dotyczącą zestawień i kont opisanych we wniosku, obejmującą okres sześciu lat, począwszy od roku 2006 do 2011, oddzielnie dla każdego roku, zatem – zdaniem Sądu – jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej.

Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa – co do zasady – na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji. Pojęcie "interesu publicznego" odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa, w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania Państwa.

WSA w Gdańsku, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1720/05 (publ. ONSAiWSA 2007/6/139, LEX nr 219985), wskazał, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Zatem dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji – art. 16 ust. 1 ww. ustawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1721/05, publ. Prok. i Pr. 2006/5/53, LEX nr 178287).

WSA w Gdańsku zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej Dyrektor SPS ZOZ w [...] , rozpoznając wniosek skarżącego, nie wyjaśnił mu, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie wezwał go do wykazania, w jakim zakresie jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mimo braku powyższego wezwania, Dyrektor w uzasadnieniach obu decyzji ocenił, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, świadczy to, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Formułując wytyczne dla Dyrektora SPS ZOZ w [...] , Sąd podał, że winien on poinformować skarżącego, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej i wezwać go do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero po wykonaniu wezwania przez skarżącego, Dyrektor dokona oceny istnienia w sprawie interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji, i wyda stosowną decyzję w przedmiocie informacji publicznej, zważywszy że Dyrektor SPS ZOZ nie ma obowiązku interesu tego domniemywać, gdyż to strona na wezwanie organu winna ten interes wykazać.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Samodzielny Publiczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" tej ustawy, poprzez niezasadne postawienie przez Sąd I instancji zarzutu (i uchylenie z tego powodu obu decyzji) naruszenia przez organ art. 14 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na zaniechaniu wezwania wnioskodawcy do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji, gdy z treści wniosku wynikało, że informacja stanowiąca przedmiot jego zainteresowania musi mieć charakter informacji przetworzonej.

Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: art. 14 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy treść samego wniosku wskazuje, że informacja nim objęta musi mieć charakter informacji przetworzonej, przepis ten nakłada na organ będący adresatem wniosku obowiązek wezwania wnioskodawcy do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego; art. 14 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sytuacji, gdy z treści wniosku skarżącego wynikało, iż informacja, której się domaga, musi mieć charakter informacji publicznej przetworzonej, zachodzi konieczność wyjaśniania zainteresowanemu, że istotnie informacja taka ma charakter informacji przetworzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadniczo w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku. Jednakże zarówno konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w zarzucie procesowym twierdzenia i wnioski w istocie łączą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, bowiem autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] , przed wydaniem decyzji odmownej, miał obowiązek poinformowania wnioskodawcy o przetworzonym charakterze żądanej przez niego informacji publicznej, jak również, że był zobowiązany wezwać skarżącego do wykazania przez niego powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji, gdy z treści wniosku wynikało, że informacja stanowiąca przedmiot jego zainteresowania musi mieć charakter informacji przetworzonej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania poprowadzi łącznie w odniesieniu do tych zarzutów.

Łącząc zarzut procesowy z błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uwzględnił skargę, bowiem brak było podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Należy zatem wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż podjęte w sprawie decyzje są wadliwe, zaś przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli.

Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Obywatelskie prawo do informacji nie ma więc charakteru bezwzględnego, wszak ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona interesu publicznego), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednakże odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – może nastąpić dopiero, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zatem przed wydaniem decyzji odmownej Dyrektor SPS ZOZ w [...] powinien wezwać skarżącego do wykazania tegoż interesu, przy czym Dyrektor winien w pierwszej kolejności wyjaśnić zainteresowanemu, na czym w istocie proces przetwarzania żądanej przez niego informacji polega. Tego w sprawie nie uczyniono, a zatem Sąd I instancji zasadnie uwzględnił skargę, uchylając obie podjęte w sprawie decyzje, prawidłowo zarzucając przy tym naruszenie art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 14 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej są chybione.

Skarżący na żadnym etapie postępowania przed Dyrektorem SPS ZOZ w [...] nie był informowany o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej, jak również nie był wzywany do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, co jest błędem ze strony Dyrektora. Dopiero z decyzji zainteresowany dowiedział się, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, której jednak mu nie udzielono z uwagi na niewykaznie przesłanki szczególnej istotności jego żądania dla interesu publicznego. Wnioskodawca, kierując wniosek o udzielenie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego, nie musi wiedzieć, że jego żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, natomiast adresat wniosku, powołując się na przymiot informacji publicznej przetworzonej, zobligowany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić zainteresowanemu, dlaczego żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, i wezwać go do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący w rzeczy samej w swym wniosku nie podał powodów, dla których zrealizowanie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednak na tym etapie postępowania nie musiał tego czynić, bowiem to Dyrektor SPS ZOZ powinien najpierw wyjaśnić zainteresowanemu, na czym proces przetwarzania wnioskowanej informacji polega, by w konsekwencji tego móc go wezwać do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W postępowaniu przed Dyrektorem SPS ZOZ w [...] skarżący nie wskazał, że pełni funkcję radnego Rady Miejskiej w [...] , bo i nie miał takiego obowiązku, zwłaszcza że zaniechano wezwania do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania zawartego we wniosku byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast oświadczenie, że skarżący jest radnym, zostało zawarte w skardze do WSA w Gdańsku. Okoliczność ta winna mieć znaczenie prawne przy ponownym rozpatrywaniu wniosku zainteresowanego przez Dyrektora SPS ZOZ w [...] w aspekcie oceny przesłanki istotności jego żądania dla interesu publicznego. Gdyby bowiem do wyjaśnienia i wezwania, o których mowa wyżej, doszło ze strony Dyrektora przed podjęciem decyzji, i fakt, że skarżący jest radnym, zostałby ujawniony przez wnioskodawcę po wezwaniu, to musiałby on mieć wpływ na podejmowane przez organ czynności w sprawie i prowadzić do zupełnie innego sposobu jej załatwienia, zważywszy że w przypadku osoby pełniącej funkcję radnego, skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie instytucji publicznych, zaś sprawne wykonywanie mandatu radnego, bez którego nie można mówić o realizacji zasady Państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP), oraz ochrona samodzielności gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) mają sprzyjać pozyskiwaniu informacji publicznej przez radnego, celem zapewnienia mu holistycznego spojrzenia na sprawy gminne.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.