Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1028/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 123 art. 124  art. 134 art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 736/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o tymczasowym zabezpieczeniu towaru 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie na rzecz [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Adminisytracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 736/13, oddalił skargę [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie tymczasowego zabezpieczenia towaru.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Lubelskim po zapoznaniu się z protokołem kontroli Nr Bżp.1.4400.6.2013 z dnia 22 kwietnia 2013r. przeprowadzonej w "[...] " Spółka Jawna, dalej jako "[...] " wydał postanowienie nr 93/2013 z dnia 14 maja 2013 r. w przedmiocie tymczasowego zabezpieczenia w całości towaru ujawnionego podczas kontroli w dniu 22 kwietnia 2013r., znajdującego się w komorze chłodniczej K 3 i K 2.

Na powyższe postanowienie "[...] " złożył zażalenie, wskazując, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności: art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że mogą stanowić podstawę do zabezpieczenia w całości towaru ujawnionego podczas kontroli w dniu 22 kwietnia 2013 r., art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że właściwym środkiem w sprawie jest tymczasowe zabezpieczenie w całości towaru ujawnionego podczas kontroli bez rozważenia czy w ogóle doszło do ujawnienia jakichkolwiek naruszeń oraz wskazania powodów, dla których organ zdecydował się na zabezpieczenie towaru, art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że może stanowić podstawę do zabezpieczenia towaru.

Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie na podstawie art. 123 w zw. z 134 w zw. z 144 K.p.a. postanowił stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W świetle przywołanego przepisu, jak również przepisów szczególnych od przedmiotowego postanowienia zażalenie nie przysługuje. Tym samym zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczanym ( art. 141 § 1 K.p.a. a contrario). Kodeks postępowania administracyjnego w treści art. 134 K.p.a. zawiera instytucję prawną, która pozwala na wyeliminowanie z postępowania niedopuszczalnych środków zaskarżenia. Powyższy artykuł 134 stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja ta ma zastosowanie także do "niedopuszczalnych" zażaleń na niezaskarżalne postanowienia.

Organ stwierdził, iż brak jest przepisów prawa, które przewidują zaskarżenie postanowienia z dnia 14 maja 2013 r. Uprawnienia takiego nie może również kreować pouczenie udzielone stronie. Błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nie może powodować, że stronie przysługiwać będzie możliwość wniesienia skargi, w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej możliwości. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy bowiem uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że strona mogła zakwestionować prawidłowość postanowienia z dnia 14 maja 2013r., składając środek odwoławczy od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, gdyż zgodnie z art. 142 K.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Spółka w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła, że organ odwoławczy naruszył następujące przepisy:

1. art. 54 ust 3 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia środka odwoławczego na postanowienie organu administracji pierwszej instancji w sytuacji, gdy wskazany powyżej przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo odwołania od takiego postanowienia przysługuje, a ponadto to właśnie organ zobligowany jest tym przepisem do poinformowania skarżącego "o prawie do odwołania się od takich decyzji oraz o stosownej procedurze i terminach";

2. art. 141 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawo do wniesienia "odwołania" przysługuje stronie na mocy art. 54 ust 3 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004;

3. art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zaskarżenia w sytuacji gdy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje środek odwoławczy na podstawie art. 54 ust 3 lit. b ww. rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Skarżąca Spółka zarzuciła również, że przy wydawaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i złożenia zastrzeżeń w ciągu 7 dni od otrzymania protokołu kontroli (zgodnie z pouczeniem wskazanym zarówno w protokole kontroli, jak również w zawiadomieniu o wszczęci postępowania) ponadto w aktach sprawy nie znajduje się adnotacja sporządzona w oparciu o art. 10 § 3 K.p.a. w przedmiocie odstąpienia od zasady wskazanej w art. 10 § 1 K.p.a., wobec powyższego postanowienie o zabezpieczeniu nie mogło być w tych warunkach wydane wcześniej niż po upływie 7 dni jakie przysługiwały stronie do złożenia pisemnych zastrzeżeń

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest przede wszystkim art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter tymczasowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Co prawda w ust. 3 tego przepisu jest mowa – o informacji o prawie odwołania się od takich decyzji, na co wskazuje także strona skarżąca, ale – zdaniem Sądu – tylko wtedy, gdy przepis na to wyraźnie wskazuje. Jest to ogólne stwierdzenie odnoszące się do wszystkich działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze w sytuacji, gdy organ wykryje niezgodności, jak wskazuje ust. 1 tego przepisu. Nie ma przepisu prawa materialnego, który by wprost wskazywał, że na postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia towaru w tym trybie przysługuje zażalenie.

Na postanowienie, co do tymczasowego zabezpieczenia nie przysługuje bowiem zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 K.p.a.). W niniejszej sprawie są to decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii nr 134/2013, z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Z treści powyższych decyzji wynika, że postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia dotyczące zabezpieczenia towaru zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Pomimo jednak uchylenia powyższego postanowienia stronie przysługiwała skarga na powyższy akt i merytoryczne rozpoznanie sprawy.

W ocenie Sądu "redakcja art. 54 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia dotyczącego zabezpieczenia towaru - wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie." Brak takiego unormowania wprost obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a.

Wobec powyższe prawidłowo ustalono, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne. Gdyby organ odwoławczy przedmiotowe zażalenie rozpoznał dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt pouczenia przez organ strony o możliwości zaskarżenia postanowienia. Pouczenie strony przez organ o przysługującym jej zażaleniu nie powoduje, że strona może z takiego, wskazanego środka zaskarżenia skorzystać. Przyjęcie przeciwnej tezy, prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania, a także zasady sprawiedliwości demokratycznego państwa prawa. Gdyby bowiem uzależnić możliwość zaskarżenia aktu pochodzącego od organu administracji publicznej od pouczenia (chociażby błędnego) doszłoby do nieuprawnionego – w aspekcie art. 2 Konstytucji RP – różnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu prowadzącym w trybie tych samych przepisów.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

[...] Spółka jawna, z/s w Tomaszowie Lubelskim w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 54 ust. 3 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 001 0141 z 30.04.2004 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretacje (wykładnię) i uznanie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia środka odwoławczego na postanowienie organu administracji pierwszej instancji, w sytuacji gdy wskazany powyżej przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo odwołania od takiego postanowienia przysługuje.

Powyższe doprowadziło do:

sankcjonowania bezpodstawnego niezastosowania przez organ administracji II instancji przepisów art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a..

Ponadto zaskarżony wyrok wydano przy:

naruszeniu art. 141 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i sankcjonowanie bezpodstawnego zastosowania ww. regulacji w niniejszej sprawie przez organ II instancji, co skutkowało odmówieniem stronie skarżącej prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w sytuacji gdy prawo do wniesienia takiego "odwołania" przysługuje na mocy art. 54 ust 3 lit b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004.

oraz:

naruszeniu art. 134 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i sankcjonowanie bezpodstawnego jego zastosowania a w konsekwencji stwierdzenia przez organ administracji II instancji niedopuszczalności zaskarżenia, w sytuacji gdy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługiwał środek odwoławczy na podstawie art. 54 ust 3 lit b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 001 0141 z 30.04.2004 r. z późn. zm.).

Ponadto przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia naruszono:

przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy jest ono wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zagadnieniem spornym w sprawie stało się to, czy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii o tymczasowym zabezpieczeniu towaru znajdującego się w komorze chłodniczej należącej do skarżącej Spółki - podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, czy ewentualnie mogło być tylko zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę.

Strona skarżąca wyprowadza swoje prawo do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w drodze odrębnego zażalenia z art. 54 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, stanowiącego o prawie do odwołania się od decyzji dotyczącej działań podjętych zgodnie z ust. 1. art. 54.

Stosownie do art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Wśród działań możliwych do podjęcia przez organ przewidziane są środki wymienione w ust. 2 art. 54, w tym m.in.: ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (lit. b), zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu (lit. e), wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (lit. h).

Z oceny Sądu Wojewódzkiego wynika, że podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004, przy czym ten właśnie przepis był przywołany w podstawie prawnej postanowienia o tymczasowym zabezpieczeniu towaru.

W takim stanie sprawy niezasadne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że tymczasowy charakter postanowienia o zabezpieczeniu towaru wyklucza zastosowanie art. 54 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 882/2004, a w konsekwencji strona mogła je zaskarżyć wyłącznie w ramach odwołania przysługującego od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Zaznaczyć należy, że w art. 54 ust. 3 lit. a) i b) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 zagwarantowane zostało prawo podmiotu kontrolowanego do odwoływania się od podejmowanych wobec niego środków mieszczących się w katalogu wymienionym w lit. a)-h) ustępu drugiego. Jeżeli więc właściwy organ zastosuje w stosunku do podmiotu gospodarczego środek przewidziany w art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, to konsekwentnie musi znaleźć zastosowanie regulacja art. 54 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Okoliczność, że organ stosując środek z art. 54 ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 nadał rozstrzygnięciu formę postanowienia o charakterze tymczasowego zabezpieczenia nie oznaczało jednocześnie, że wyłączone zostaje prawo podmiotu kontrolowanego do jego zaskarżenia, zgodnie z art. 54 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Trudno bowiem zaliczyć takie orzeczenie do postanowień procesowych w rozumieniu art. 123 K.p.a., a więc rozstrzygających o doraźnych kwestiach postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że w świetle regulacji z Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje od postanowień, które dotyczą bieżących kwestii proceduralnych np.: postanowienia o dokonaniu oględzin czy innych postanowień podejmowanych w zakresie postępowania dowodowego.

Odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do art. 142 K.p.a. byłoby uprawnione gdyby wydane w sprawie postanowienie o tymczasowym zabezpieczeniu towaru miało oparcie wyłącznie w przepisach kodeksu, a więc było postanowieniem przewidzianym w art. 123 K.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie podjęte przez organ polegało na zastosowaniu środka nadzoru unormowanego w artykule 54 ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Oczywiście wymieniona regulacja musi być uzupełniona przepisami krajowymi w zakresie zagadnień proceduralnych, jednak nie może doprowadzić do rozwiązań prawnych mniej korzystnych co do ochrony przysługującej podmiotom kontrolowanym. Obowiązująca zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oznacza, że prawo krajowe powinno być zgodne z prawem wspólnotowym, a w przypadku gdy występuje pomiędzy nimi sprzeczność, prawo krajowe nie powinno być stosowane. Nie można też pominąć zasady skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych, której istota sprowadza się do tego, że normy prawa wspólnotowego stanowią źródło praw lub obowiązków jednostek, które na podstawie tych norm domagać się mogą przyznanego im uprawnienia przed sądem krajowym. Wspólnotowe regulacje prawne z zakresu urzędowej kontroli żywności zawierają postanowienia, które odnoszą się do zasad postępowania administracyjnego przed organami właściwymi w tych sprawach. Prawodawca wspólnotowy uznał niektóre elementy procedury za szczególnie istotne. Wyraźnie w przepisach wspólnotowych zastrzega się, że podmioty gospodarcze powinny mieć prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy oraz że decyzja wraz z uzasadnieniem powinna być wydawana w formie pisemnej. Poza tym regulacje wspólnotowe nakładają na krajowe organy obowiązek poinformowania podmiotu gospodarczego o prawie do odwołania się od decyzji, ze wskazaniem stosownej procedury i terminów. Środki podejmowane więc przez organy urzędowej kontroli żywności wobec przedsiębiorców podlegają weryfikacji administracyjnej dokonywanej przez organ II instancji, a w dalszym toku postępowania weryfikacji sądowej. Nie bez znaczenia dla przyjmowanych przez państwa członkowskie rozwiązań prawnych dotyczących zapewnienia prawa do odwołania jest rekomendacja Nr 20 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie sądowej kontroli administracyjnej, przyjętej 15 grudnia 2004 r. Wprawdzie formalnie rekomendacja (2004)20 nie jest wiążąca, należy jednak mieć na względzie, że stanowi podsumowanie dotychczasowego dorobku Rady Europy i orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka dotyczącego sądowej kontroli aktów administracyjnych. Zgodnie z tą rekomendacją wszelkie akty administracyjne powinny podlegać kontroli sądowej. Istotne jest, że w rekomendacji tej pojęcie aktu administracyjnego rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje bowiem wszelkie akty indywidualne i normatywne, czynności faktyczne podjęte w wykonaniu władzy publicznej, które mogą naruszać prawa lub interesy osób fizycznych lub prawnych. Rekomendacja ta odnosi się zatem także do czynności kontrolnych. Tak więc przy ustalaniu przez Państwa Członkowskie zasad dotyczących czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organy urzędowej kontroli żywności rekomendacja ta powinna być brana pod uwagę (por. P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, System Informacji Prawnej Lex, stan prawny 14 stycznia 2017 r.).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podjęte przez organy obu instancji postanowienia w przedmiocie tymczasowego zabezpieczenia towaru nie odpowiadają wymogom wynikającym ze wspólnotowych regulacji prawa żywnościowego, jak też podstawowych zasad wynikających z art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a.

Z jednej bowiem strony – organ I instancji orzekając o tymczasowym zabezpieczeniu towaru powołuje się na przepis art. 54 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i poucza stronę o możliwości złożenia zażalenia od postanowienia, a z drugiej strony organ II instancji stwierdza niedopuszczalność zażalenia stosując wyłącznie przepis art. 123 w zw. z art. 134 i art. 144 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii oraz odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zweryfikowana została podstawa prawna wydanego postanowienia o zabezpieczeniu towaru, powołana przez organ pierwszej instancji. Ze stanowiska organu odwoławczego nie wynika również, aby przy rozpoznawaniu sprawy uwzględniona została regulacja § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. 2012, poz. 1367 ze zm.), zgodnie z którym powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt – wydaje decyzje administracyjne w sprawie:

1) zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2;

2) cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2.

Rzeczą organu rozpoznającego zażalenie od postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia towaru była ocena rzeczywistego charakteru rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Niezależnie jednak, czy przedmiotowe orzeczenie zakwalifikowane byłoby jako decyzja, czy jako postanowienie to w obu przypadkach stronie przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia. Z przyczyn omówionych na wstępie wykluczyć należy sytuację, w której jedynym środkiem ochrony interesu podmiotu kontrolowanego byłoby skorzystanie z możliwości przewidzianych w art. 142 K.p.a. Zaskarżenie postanowienia o zabezpieczeniu towaru dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie nie stanowi wystarczającej gwarancji procesowej zważywszy na to, że zastosowany przez organ administracji środek ma istotny wpływ na prawa i obowiązki podmiotu kontrolowanego. Należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia o tymczasowym zabezpieczeniu towarów wydane zostały 22 kwietnia 2013 r. i 14 maja 2013 r. a decyzja organu odwoławczego w dniu 10 grudnia 2013 r., a więc po upływie przeszło 6 miesięcy. Nie bez znaczenia jest też oczywiście fakt, że zabezpieczeniem objęto towar o znacznej wartości (w ilości przeszło 200 ton mięsa i podrobów wieprzowych, wołowych i drobiowych) - przechowywany w dwóch komorach chłodniczych. Dodatkowo trzeba zauważyć, że organ pierwszej instancji 30 sierpnia 2013 r. wydając decyzję kończącą postępowanie jednocześnie zawarł w jej treści rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowień o tymczasowym zabezpieczeniu towaru znajdującego się w komorach chłodniczych. W rezultacie omawiane postanowienia nie stały się w istocie przedmiotem kontroli organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów przyjęty przez organ administracji sposób procedowania w zakresie tymczasowego zabezpieczenia towaru nie zasługiwał na akceptację. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty kasacyjne, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.