Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 278/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. J., M. J., T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez M. i E. W., we wsi G., na działce nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ administracji:

Dnia 6 lutego 2007 roku do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęła skarga mieszkańców wsi G. w sprawie samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przez Państwa M. i E. W. na działce nr [...], w miejscowości G.

Dnia 6 marca 2007 roku została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w T. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działce nr [...], będącej własnością Państwa M. i E. W.

Pismem Nr [...] z dnia 14 marca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 23 maja 2007 roku Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o samowolnym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dnia 20 czerwca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...], w której nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego utwardzenia terenu na działce nr [...], w miejscowości G.

W dniu 2 lipca 2007 roku Państwo W. złożyli za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 18 września 2007 roku wpłynął wniosek P. P. J. - pełnomocnika T. J. oraz M. J. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie samowolnego wyłączenia gruntów przez Państwa W.

Pismem Nr [...] z dnia 2 października 2007 roku Starosta poinformował pełnomocnika T. J. oraz M. J., iż postępowanie w ww. sprawie zostało zawieszone postanowieniem Starosty Nr [...] z dnia 23 maja 2007 roku do momentu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez inny organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dnia 8 października 2007 roku do Starosty wpłynęło kolejne zażalenie P. P. J. - pełnomocnika T. J. na pismo Starosty Nr [...] z dnia 2 października 2007 roku.

Starosta pismem Nr [...] z dnia 17 października 2007 roku przesłał ww. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 8 listopada 2007 roku wydało postanowienie sygn. [...], w którym stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. J.

W dniu 19 listopada 2007 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...], w której uchylił decyzję Nr [...] z dnia 20 czerwca 2007 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 7 marca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 w związku z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w sprawie utwardzenia terenu na działce nr [...], w miejscowości G., której właścicielami są Państwo M. i E. W.

W dniu 6 czerwca 2008 roku do Starosty wpłynął kolejny wniosek P. P. J. - pełnomocnika Państwa T. i T. J., M. J., E. i J. N., B. i A. J., D. i K. N. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez M. i E. W. na działce nr [...], położonej we wsi G.

Starosta postanowieniem Nr [...] z dnia 4 lipca 2008 roku podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie samowolnego wyłączenia z produkcji rolnej przez M. i E. W.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 10 lipca 2008 roku Starosta orzekł o wszczęciu i prowadzeniu jednego postępowania w przedmiocie samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wobec M. i E. W., na działce nr [...], we wsi G. z uwagi na to, że prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a ponadto we wszystkich sprawach właściwym organem jest Starosta.

Postępowanie w sprawie samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez M. i E. W. na działce nr [...], położonej w miejscowości G. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 7 marca 2008 roku nie stwierdził samowoli budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że użyta warstwa żwiru i kamienia łamanego do utwardzenia placu postojowego na maszyny rolnicze i samochody ciężarowe nie jest scementowana, ani związana betonem. Samo wyłożenie miejsca postojowego na maszyny rolnicze i samochody ciężarowe żwirem i kamieniem łamanym nie jest jeszcze obiektem budowlanym, do którego mogły mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, że przedmiotowy obiekt nie jest objęty przepisami prawa budowlanego, nie wymaga decyzji określającej warunki wyłączenia gruntu z dotychczasowego rolniczego użytkowania.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i T. J., M. J., E. i J. N., B. i A. J., D. i K. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1 i 4, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jednolity tekst Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 z późn. zmianami) przez błędne przyjęcie, że wykorzystywanie przez właścicieli działki nr [...] jako placu manewrowego i parkingu dla ciężkich samochodów i maszyn drogowych niezwiązanych z produkcją rolną nie stanowi dewastacji i degradacji gruntu rolnego oraz, że samowola budowlana jest równoznaczna z samowolnym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 § 1, 77, 80, 81 i 105 K.p.a. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Powołując się na wskazane wyżej przepisy prawa odwołujący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący się wywodzili że ich interes prawny do wnoszenia odwołania w tej sprawie polega na tym, że obecne wykorzystanie działki jako parkingu dla ciężkiego sprzętu budowlanego uniemożliwia normalne życie mieszkańców, to jest właścicieli nieruchomości przylegających do działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2009 roku powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 28 K.p.a., "Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."

Należy wskazać, iż pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, iż treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej, przy czym interes ten musi cechować to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 201). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z dnia 15 kwietnia 1993 r. (sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994/10/199) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "interes prawny jest kategorią normatywną mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania"; z kolei zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. (sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany) stwierdzono, że "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a.. a następnie pozostałe przepisy tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Co do "obowiązku", jako drugiego z elementów warunkującego przymiot strony postępowania administracyjnego, to wskazać należy, iż tak jak "interes prawny" także musi wynikać z przepisu prawa materialnego i tak jak on winien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny obiektywnie, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s.201).

W konsekwencji, wystąpienie któregokolwiek z wyżej opisanych elementów warunkuje dopiero możliwość wszczęcia na żądanie określonego podmiotu postępowania administracyjnego oraz/bądź prowadzenia przez organ administracji takiego postępowania w stosunku do określonego podmiotu. Innymi słowy, uprawnienie podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona nosi miano: legitymacji proceduralnej strony. Legitymacja ta - co wynika z treści art. 28 K.p.a. - może być zarówno czynna (stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jak i bierna (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą należy wskazać, iż T. i T. J. (właściciele działek nr [...] i nr [...]), M. J. - (właściciel działki nr [...]), E. i J. N. — (właściciel działki nr [...]), B. i A. J. - (właściciele działki nr [...]), D. i K. N.- (właściciele działki nr [...]), nie posiadają (czynnej) legitymacji strony do udziału w postępowaniu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej - działki nr [...] we wsi G., przez Państwa M. i E. W.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 956/06, (publ. LEX nr 345958), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o odnowie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że wyłączenie gruntów "z produkcji rolnej" może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, a więc właściciela tych gruntów (użytkownika wieczystego), to oczywiste jest, że w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej. Kolegium podziela ten pogląd.

Zatem w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżący - właściciele nieruchomości sąsiednich, nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów - działki nr [...], a mają jedynie interes faktyczny.

T., M. i T. J. wnieśli skargę do Sądu w której ponawiając zarzuty odwołania domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wywodzili, że jako właściciele sąsiedniej nieruchomości mają interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu jest fundamentalne w postępowaniu administracyjnym zagadnienie dotyczące strony w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań i ocen dokonywanych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych oraz w doktrynie.

Rekapitulując, rozważania dotyczące pojęcia strony postępowania administracyjnego, przedstawione w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 7, strona 232 i dalsze, Warszawa 2005, wskazano, że w rozumieniu art. 28 K.p.a. stroną postępowania będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i jego kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu jak również strona – tak rozumiana wnosząc swoje żądanie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą własność M. i E. W. nie są stronami tego postępowania, gdyż zarówno wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej jak też obowiązek przywrócenia jej do stanu poprzedniego może być kierowany wyłącznie do właściciela nieruchomości, to jest w tym przypadku małżonków W.

Wyjaśnić należy również skarżącym, że zagadnienie to analogicznie regulują przepisy art. 4 pkt 1 i 4 cyt. wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem adresatami decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będą wyłącznie właściciele gruntów rolnych, oraz inne podmioty wskazane w art. 4 pkt 4 przytoczonej wyżej ustawy. Ta szczególna regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że adresatem decyzji nakładającej obowiązek wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bądź też decyzji rozstrzygającej kwestię samowolnego wyłączenia takiego gruntu z produkcji rolnej, może być wyłącznie właściciel gruntu (por. również komentarz do Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, W. Radecki, wydawnictwo Diffin, Warszawa 2009, strona 123 i dalsze).

Sąd podziela również w całości poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące materialnego pojęcia strony postępowania, którą może być wyłącznie taki podmiot którego sytuacja prawna, a nie faktyczna będzie ukształtowana rozstrzygnięciem organu administracji.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).