Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2989/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, 2 i 6, art. 277
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 797/17 odrzucające skargę A.A. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 15 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 9 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej A.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 797/17 odrzucające skargę A.A. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 15 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: dopuścić Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.


UZASADNIENIE

A.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi pisemną propozycję z dnia 15 maja 2017 r., nr [...], stanowiącą propozycję pracy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej odrzucenie.

Pismem z dnia 19 września 2017 r. skarżąca uzupełniła i rozwinęła swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 797/17 odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, że pisma nie stanowią aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej – i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A.A. Postawiła w niej postanowieniu cztery rozbudowane zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz w związku z art. 1, art. 3 § 1 , § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 5, art. 52 § 1, § 3 i § 4, art. 141 § 4, art. 163 § 2 i § 3 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 z późn. zm.) w związku z art, 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2016 r., o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 poz. 935) w zw. z art. 1, art. 3 § 1, § 2, § 3, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r, poz. 23 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2017r. w zw. z w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) zw. z art. 165 ust. 3, ust. 6, ust, 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt2, ust.2, ust.3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16.11.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948) w zw. z art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 poz. 1947) w zw. z art. 1, art. 199 § 1 pkt 1 i art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r, — kodeks postępowania cywilnego (Dz. U., z 2016, poz. 1882) i w zw. z art. 1, art. 2, art. 5, art. 41 § 1 i art. 44 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz.U. 2016 poz. 1666) oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust 1 i art, 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, iż jest ona niedopuszczalna i błędnego przyjęcia, że "przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art 3 § 2 pkt 1-3 pp.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa" i propozycja ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy przedłożona skarżącej przez organ propozycja pracy dotyczy jej uprawnień jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej (do 28 lutego 2017 r. funkcjonariusza Służby Celnej) wynikających z przepisów prawa i ma związek z ustaniem jej stosunku służbowego i utratą statusu funkcjonariusza (zwolnieniem ze służby), a należy podkreślić, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ, niezależnie od tego, czy Skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiła by jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam - Skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) który to status uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby kreującego administracyjnoprawny stosunek służbowy, do którego nie znajdowały i nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu pracy i w rezultacie oznacza zwolnienie jej ze Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej), i wobec tego jest to co najmniej czynność zakresu administracji publicznej i dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sprawy zwolnienia ze służby wykraczają poza sprawy wynikające tylko z podległości służbowej, dotyczą bowiem całkowitej zmiany dotychczasowego statusu prawnego funkcjonariusza Służby Celno-skarbowej (poprzednio Służby Celnej) jako obywatela, pozbawiając ją przynależności do określonej grupy zawodowej, zwalniając z określonych obowiązków i pozbawiając określonych uprawnień, a taki charakter administracyjny i władczy aktu o zwolnieniu ze służby znalazło odzwierciedlenie poddaniu wprost w ustawie kontroli sądów administracyjnych aktów administracyjnych (decyzji) o zwolnieniu ze służby, a ponadto niezależnie od powyższego przy przyjęciu stanowiska Sądu I-ej instancji wbrew Konstytucyjnym zasadom i prawom skarżąca pozbawiona byłaby prawa sądowej kontroli działań Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, gdyż droga sądowa w postępowaniu przed sądami powszechnymi także jej nie przysługuje, jako że dokument w istocie skutkujący ustaniem jej stosunku służbowego (zwolnieniem ze służby) nie był kierowany do pracownika, a do funkcjonariusza służby celno-skarbowej, którego stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i wobec tego nie jest to ani sprawa z zakresu prawa pracy, ani inna do której stosuje się kodeks postępowania cywilnego ani nie jest to sprawa przekazana sądom powszechnym z mocy przepisu szczególnego, wobec tego przedłożona skarżącej jako funkcjonariuszowi przez organ propozycja pracy podlega kontroli sądów administracyjnych jako decyzja albo co najmniej jako czynność administracyjna to jest akt władczy, który stanowi inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący praw i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, a wobec tego odrzucenie skargi zamiast jej rozpoznania nastąpiło z naruszeniem wskazanych w niniejszym punkcie przepisów w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiono strony prawa to sądowej kontroli działań administracji, zwłaszcza, iż Sąd zastosował tylko niektóre z przypisów postępowania, pomijając pozostałe, w tym w szczególności wyspecyfikowane powyżej, mimo powołania ich w skardze, a przynajmniej taki wniosek wywieźć można z uzasadnienia postanowienia;

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4, art. 163 § 2 i § 3 w zw. z art. 166 i art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, art. 1, art. 3 § 1 , § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 5, art. 52 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 poz. 935) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w szczególności nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowania się do zarzutów skargi, w szczególności zastosowania powołanych w skardze przepisów Konstytucji, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia i sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej;

Po trzecie, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 i art. 169 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., z 2016 r. poz. 1948) w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 6, ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt2, ust.2, ust.3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948) w zw. z art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 oraz akt 174 ust. 10 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) w zw. z art. 1, art. 199 § 1 pkt 1 i art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. — kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016, poz. 1882) i w zw. z art. 1, art. 2, art. 5, art. 41 § 1 i art. 44 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2016 poz. 1666) oraz w zw. z art, 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r, (Dz. U. Nr 78 poz. 483) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż "Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony łub określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej. Należy dodać, ze do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów Kpa, gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy)w sytuacji gdy zarówno wykładnia literalna, jak i wykładnia systemowa i celowościowa tychże przepisów dokonana z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów powołanych w niniejszym punkcie pozwalaj jednoznacznie stwierdzić, że złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi w Służbie Celno-Skarbowej zawsze – bez względu na podjęte przez tegoż funkcjonariusza akcje procesowe i złożone przez niego oświadczenia - prowadziło i prowadzi w rezultacie do zwolnienia go ze służby i ustania jego stosunku służbowego, gdyż niezależnie od tego, czy Skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiła by jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam — Skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) który to status uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby, a nadto nie przewidziano, iż taka odmowa funkcjonariusza jest podstawą wszczęcia postępowania o zwolnienie ze służby zakończonego aktem administracyjnym - decyzją, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądów administracyjnych lecz złożenie funkcjonariuszy propozycji pracy zawsze oznacza zwolnienie ze służby, a ustawodawca nie wprowadził wzorem ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. procedury administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, którą dopiero inicjowała odmowa przyjęcia warunków pracy, a zakończonej decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby podlegającej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowo- administracyjnej wobec tego pismo propozycja pracy złożona przez organ w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawsze wpływało na prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (poprzednio ustawy o Służbie Celnej), a nadto błędne przyjęcie wskutek tej wykładni przez Sąd, iż "do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 listowy nie stosuje się przepisów Kpa, gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby " w sytuacji gdy nie wynika to ani z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948) ani z ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U. z 2016 poz. 1947), a działania organu mają charakter władczy;

Po czwarte, naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie przez Sąd mianowicie 165 ust. 3, ust. 6, ust. 7, art. 169 ust. 4, ust.6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 oraz art. 174 ust. 10 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 poz. 1947), z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust, 2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) i w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 i art. 169 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż "Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust 1 ustawy mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej. Należy dodać, ze do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust 7 ustawy nie stosuje się przepisów Kpa, gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy).", mimo iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie wszystkie przepisy powołane w niniejszym punkcie a ich zastosowanie skutkowałoby wyprowadzeniem z nich jedynej – dopuszczalnej z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw i wolności obywatelskich i zasady praworządności oraz zastosowanych zasad wykładni - normy, iż złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi w Służbie Celno-Skarbowej zawsze – bez względu na podjęte przez tegoż funkcjonariusza akcje procesowe i złożone przez oświadczenia – prowadziło w rezultacie do zwolnienia go ze służby i ustania jego stosunku służbowego, gdyż niezależnie od tego, czy Skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiła by jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam - Skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) który to status uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby, a wobec tego pismo propozycja pracy organu zawsze wpływało na prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (poprzednio ustawy o Służbie Celnej), a wobec tego działania te stanowią władcze akty . administracyjne objęte kontrolą sądów administracyjnych;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Na wniosek z dnia 31 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu. Związek popiera skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. wskazany Związek uzupełnił swoją argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna nie została w pełni prawidłowo skonstruowana. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Analizowana w sprawie skarga kasacyjna przytacza co prawda przepisy, które zostały w ocenie skarżącej kasacyjnie naruszone w określony sposób, jednak przepisy te są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia. Skarżąca przytacza je grupowo, nie odnosząc się do brzmienia poszczególnych z powołanych przepisów i tego, w jaki sposób miały zastosowanie w sprawie i w jakiej części zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Skoro autor skargi kasacyjnej z tak szerokiej gamy przepisów wywodzi normę pojedynczą normę prawną, wadliwie zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji bądź błędnie wyinterpretowaną, to powinien wyjaśnić w skardze kasacyjnej to, jak tę normę rekonstruuje i w jaki sposób wszystkie powołane w zarzutach przepisy się na nią składają. Przy tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ustosunkowuje się w mniejszym lub większym stopniu tylko do części powołanych przepisów.

Mimo powyższej niestaranności autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że może ona podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu drugiego skargi kasacyjne (i w części do pierwszego), dotyczącego uzasadnienia skarżonego postanowienia. Zaznaczyć należy, że część przywołanych w tym zarzucie przepisów jest nieadekwatnych, nie odnosi się wszak do problematyki uzasadniania orzeczeń (art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, art. 1, art. 3 § 1 , § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 5, art. 52 § 1, § 3 i § 4 p.p.s.a.). Podzielić można jednak uwagę skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do wszystkich jej wywodów czy zarzutów ujętych w skardze i piśmie procesowym. Wystąpiło zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uniemożliwiało kontroli kasacyjnej postanowienia, ani też nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem odrzucenie skargi i konkluzje Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe.

Pierwszy, trzeci i czwarty zarzut skargi kasacyjnej sprowadzają się na obecnym etapie do weryfikacji, czy przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wskazane zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, podzielając stanowisko zaprezentowane m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2587/17; z dnia 23 stycznia 2018 r., I OSK 2805/17 i I OSK 2829/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 2828/17.

Na wstępie należy podnieść, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej.

Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa").

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym miejscu, z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, należy rozważyć kwestię podstawową, tj. jaka jest kwalifikacja prawna tej propozycji i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Jak zwrócono uwagę w przywołanych wyżej postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności:

1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji, Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Analizowana zaś w niniejszej sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.

W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione.

Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w analizowanej sprawie, prawidłowo dokonane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wprost zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, jak twierdzi, z obawy przed zwolnieniem. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że pragnęłaby ona zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość.

Dodać przy tym można – jak wyjaśniono już np. w postanowieniu NSA z dnia 23 stycznia 2017 r. (I OSK 1805/17) – że w przypadku kwestionowania konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi, skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.