Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 3, 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 19 grudnia 2019 roku numer XVII/310/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zdania drugiego w § 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XVII/310/19 z 19 grudnia 2019 r., wydaną na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p."), Rada Miasta Zduńska Wola ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.

W § 4 uchwały stwierdzono, że roczne stawki opłat określone w załączniku do uchwały obejmują pełny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za niepełny rok wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Powyższa uchwała została uchylona uchwałą Nr XVIII/328/20 z dnia 30 stycznia 2020 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 5 lutego 2020 roku, poz. 808.

Skargę na uchwałę Nr XVII/310/19 wniósł Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzucają jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. rażącą sprzeczność § 4 w/w aktu samorządu gminnego z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej i zapisanie we wspomnianej normie prawnej, iż za niepełny rok wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajęcia pasa drogowego. Wskazując powyższe skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Miasta Zduńska Wola w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli powołując brzmienie art. 40 ust. 5 u.d.p., wskazał, że uchwalenie przez Radę Miasta w wyżej powołanym § 4 innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej.

W ocenie skarżącego, przyjęcie innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencję i stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nieuprawnione jest zatem użycie w uchwale Rady Miasta normy wskazującej, iż za niepełny rok wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wolą ustawodawcy było ustalenia, że w przypadku zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a zatem Rada Miasta nie jest władna do odmiennego regulowania tego zagadnienia. W ocenie strony skarżącej, dla stwierdzenia nieważności w/w aktu prawa miejscowego bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2019 r., gdyż brak jest obecnie ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego. Nadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, że fakt, iż uchwała została uchylona nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zduńskiej Woli wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, zwłaszcza w obliczu faktu, że uchwała ta została uchylona w całości przez uchwałę nr XVIII/328/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zastrzeżenia, co do zaskarżonej uchwały zgłosił Wojewoda Łódzki w ramach nadzoru i w wyniku analizy stanowiska organu nadzorczego podjęto w bardzo krótkim czasie (na kolejnej sesji Rady Miejskiej) nową uchwałę uwzględniającą podniesione zastrzeżenia oraz dodatkowo usuwając § 4 uchwały, który jest przedmiotem skargi. Co istotne § 4 uchwały nie budził istotnych zastrzeżeń Wojewody Łódzkiego. Z tych chociażby względów zarzuty skargi, choć zapewne częściowo uzasadnione, nie mają w aktualnej sytuacji prawnej waloru istotności. Wobec powyższego, w ocenie organu gminy, skarga powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 7 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miasta Zduńska Wola z 19 grudnia 2019 r. XVII/310/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie miasta Zduńska Wola niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. W świetle powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Z upoważnienia ustawowego określonego w powyższych przepisach wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w zdaniu drugim § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Zduńska Wola ustaliła, że za niepełny rok wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Określenie przez organ gminy innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Wskazać również trzeba, że uchwała ta uchylona została uchwałą Nr XVIII/328/20 z dnia 30 stycznia 2020 roku. Uchylenie zaskarżonego aktu nie uczyniło jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Nie mogła również odnieść skutku podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że za legalnością § 4 zaskarżonej uchwały przemawia fakt niewydania przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tego rodzaju rozumowanie prowadziłoby do podważenia celu i sensu sądowej kontroli aktów prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zdanie drugie § 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

R.T.