Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1384/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174,184, art. 204 pkt2 w zw. z art.205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7 § 2, art.121, art.125, art.126
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 897/14 w sprawie ze skargi W. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzeń za pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. z siedzibą w Ł. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, III SA/Łd 897/14, oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzeń za pracę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło wynikających z nakazu inspektora pracy obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdyż miało na celu przymuszenie skarżącej spółki do określonego zachowania się – wypłaty wynagrodzeń za pracę i odpraw emerytalnych, chociaż sama realizacja zobowiązania nastąpi już poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych. Sposób realizacji obowiązku przez zobowiązanego nie ma znaczenia dla oceny charakteru obowiązku podlegającego egzekucji (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., SA/Sz 2831/02 Pr. Pracy 2004/3/39; WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2004 r., II SA/Wa 674/04; WSA w Gdańsku z 20 lutego 2014 r., III SA/Gd 1063/13). Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Zważywszy na rodzaj obowiązku, którego nie wykonała skarżąca spółka, grzywna w celu przymuszenia jest w tym wypadku dopuszczalnym i odpowiednim środkiem egzekucyjnym. Wskazuje na to chociażby treść art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. Według art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zatem zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku nakazanego działania (zaniechaniu), których nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba z uwagi na charakter tego działania. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 u.p.e.a. i użytego w tym przepisie sformułowania – "grzywnę (...) nakłada się". Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 u.p.e.a., z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07). W myśl art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z treścią art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (co ma miejsce w przypadku § 5), organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07; z 16 lutego 2005 r., OSK 1148/2004; z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a. Strona nie może skutecznie zwalczać środków egzekucyjnych powołując się na swą złą sytuację materialną w sytuacji, gdy nie tylko nie podejmuje starań wykonania ciążącego na niej obowiązku, a wręcz przeciwnie – konsekwentnie kontestuje ten obowiązek (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07; z 28 stycznia 2009 r., II OSK 8/08).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka nakazem z 25 listopada 2013 r. została zobowiązana do wypłacenia świadczeń pracowniczych (wynagrodzeń za pracę, wynagrodzeń za czas niezdolności do pracy wskutek choroby i odpraw emerytalnych). Kontrola w dniach 8, 10, 13, 16 stycznia, 7, 11, 21 lutego i 5 marca 2014 r. wykazała, że spółka nie wykonała nakazu w zakresie dotyczącym wypłaty wynagrodzeń za pracę: M. B. za lipiec, sierpień i wrzesień 2013 r., Z. W. W. za sierpień i wrzesień 2013 r.; A. W. za wrzesień 2013 r. oraz odpraw emerytalnych M. P., A. K., J. H. i H. L. W związku z powyższym 7 kwietnia 2014 r. inspektor pracy wydał upomnienie. Zgodnie z upomnieniem obowiązki w nim wymienione należało wykonać w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W wyniku kontroli sprawdzającej dokonanej 11, 13, 18, 24 czerwca 2014r. stwierdzono, że pomimo upomnienia skarżąca spółka w dalszym ciągu nie wykonała nakazu z 25 listopada 2013 r. pomimo upływu prawie 7 miesięcy od jego wydania oraz tego, że z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podlega on natychmiastowemu wykonaniu. Tak długi okres niewykonania powyższych obowiązków świadczy o uchylaniu się skarżącego od wykonania zobowiązania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że to skarżąca spółka jest pracodawcą i w związku z tym zobowiązana jest do terminowego i prawidłowego wypłacania wynagrodzenia pracownikom (art. 94 pkt 5 K.p.), jak również odpraw emerytalnych (art. 921 § 1 K.p.). Adresatem nakazu z 25 listopada 2013 r. była też skarżąca spółka, a nie ówcześni członkowie jej zarządu. Podmiotem obrotu prawnego jest spółka jako określona zorganizowana jednostka organizacyjna i zmiany w składzie organów nią zarządzających nie mają najmniejszego znaczenia dla obowiązków spółki jako podmiotu obrotu prawnego i gospodarczego. W ocenie Sądu I instancji wykonanie przez skarżąca spółkę egzekwowanego obowiązku nie napotyka w tym wypadku na żadne nieusuwalne przeszkody natury prawnej bądź technicznej. Co więcej, jego wykonanie jest prawnie uzasadnione i wymagane, zaś samo zaniechanie jest w tym wypadku bezprawne. Trudności natury ekonomicznej, na które powołuje się skarżąca spółka, z reguły mają charakter przejściowy i mogą być przezwyciężone wskutek podjęcia przez nią właściwych działań. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka jako pracodawca powinna tak zorganizować prowadzenie działalności gospodarczej, aby zapewnić środki finansowe na wypłatę należności pracowniczych. Skarżąca spółka nie zapewniła jednak należytej organizacji w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej, czego efektem jest obecna sytuacja finansowa. Należy także zwrócić uwagę, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżąca spółka miała możliwość kwestionowania zasadności obowiązków określonych w nakazie z 25 listopada 2013 r. Mogła również kwestionować wysokość należności pracowniczych ustalonych w trakcie kontroli: 4, 9 września, 2, 17 października i 19 listopada 2013 r., 8, 10, 13, 16 stycznia, 7, 11, 21 lutego i 5 marca 2014 r., 11, 13, 18, 24 czerwca 2014 r. Protokoły z kontroli zostały jednak podpisane bez zastrzeżeń. Okoliczność, że egzekwowane należności dotyczą byłych członków zarządu nie ma w związku z tym żadnego znaczenia, skoro skarżąca spółka we właściwym czasie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń inspektora pracy w tym zakresie. Poza tym to do spółki należało odpowiednie ustalenie w umowach o pracę zawartych z tymi osobami warunków ich wynagradzania przy uwzględnieniu jej możliwości finansowych i wyników ekonomicznych. Postępowanie egzekucyjne nie jest właściwym do rozwiązywania kwestii związanych ze stosunkiem prawy byłych członków zarządu spółki, odpowiedzialnymi za obecną sytuację finansową spółki. Obciążające skarżącą spółkę należności są więc wynikiem wyłącznie podejmowanych przez nią decyzji w wyniku, których doszło do zawarcia umów o pracę określających tego rodzaju warunki wynagradzania pracowników. Odrębnym od tego jest to, że skarżąca spółka jako pracodawca winna tak zorganizować prowadzenie działalności gospodarczej, aby świadczenia te były terminowo wypłacane. Obecne tłumaczenia, że nie ma wystarczających środków finansowych nie zwalniają jej z wykonania obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Brak środków finansowych nie jest okolicznością usprawiedliwiającą niewykonanie powyższych obowiązków tym bardziej, że skarżąca spółka w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, a jej wnioski o ogłoszenie upadłości okazały się zupełnie nieskuteczne i zostały już dwukrotnie oddalone postanowieniami Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych z 21 lutego 2014 r., XIV GU 172/13, i 7 lipca 2014 r., XIV GU 57/14. Poza tym nawet do podmiotów gospodarczych postawionych w stan upadłości likwidacyjnej, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, znajdują zastosowanie zarówno przepisy ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, jak i przepisy K.p. w zakresie praw i obowiązków pracowników i pracodawców (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2014 r., III SA/Gd 1063/13). A skoro skarżąca spółka jest pracodawcą, to w związku z tym jest zobowiązana do wypłaty świadczeń pracowniczych zatrudnionym przez nią pracownikom i winna tak zorganizować prowadzenie działalności gospodarczej, aby świadczenia te były terminowo wypłacane.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że za uzasadnione należało uznać nałożenie na skarżącą spółkę grzywny w celu przymuszenia tym bardziej, że okoliczności sprawy nie wskazują, aby niewykonanie obowiązków było usprawiedliwione nadzwyczajnymi zdarzeniami. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj.: wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wymierzona skarżącej spółce grzywna w kwocie 10 000 zł stanowi zresztą w tym wypadku jedynie 1/5 dopuszczalnej, maksymalnej wysokości grzywny, którą w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. można jednorazowo nałożyć na osobę prawną. Należy wskazać w tym miejscu, że skarżąca spółka nie dopełniła obowiązku wypłaty z tytułu należności pracowniczych kwoty 173 317,96 zł. Wysokość grzywny (10 000 zł) w stosunku do tych należności jest więc niewielka i nie przekracza nawet 10 %. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest też długi okres niewykonania obowiązku, jak i wprost wskazane w toku rozprawy sądowej faktyczne przyczyny zaniechania przez spółkę wypłaty wynagrodzenia byłym członkom zarządu. Należności pracownicze dotyczą okresu od lipca 2013 r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny wydano 3 lipca 2014 r., czyli po prawie roku od wymagalności świadczeń pracowniczych. Przedmiotem zobowiązania skarżącej spółki są należności ze stosunku pracy, a więc należności mające charakter priorytetowy wobec innego rodzaju świadczeń. Są one wymagalne niezależnie od tego jak obecne organy zarządzające spółką oceniają jakość świadczonej na rzecz spółki pracy przez byłych członków zarządu. Nie bez znaczenia jest i to, że jedynym celem grzywny, o której mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania określonej czynności. W przypadku gdy skarżąca spółka wykona zobowiązanie, a grzywna nie zostanie ściągnięta lub uiszczona podlega ona umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). W sytuacji natomiast gdy skarżąca spółka wykona zobowiązanie po uiszczeniu grzywny może złożyć wniosek o jej zwrot (art. 126 u.p.e.a.). Wyłącznie od postawy samej skarżącej spółki zależy zatem, czy grzywna zostanie umorzona lub zwrócona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła W. S.A. z siedzibą w Ł., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i zwolnienie od konieczności uiszczania wpisu sądowego w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca spółka nie jest w stanie uiścić go z uwagi na brak środków finansowych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowany środek prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz, że środek jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że nałożona grzywna narusza zasady niezbędności, celowości i racjonalnego działania. Nałożona grzywna nie jest niezbędna. Skarżąca kasacyjnie nie ma złej woli w niewypłacaniu zaległości pracowniczych. W większości podane zaległości pracownicze dotyczą byłych członków zarządu W. S.A. za okres sierpień - wrzesień 2013 r. Obecnie W. S.A. nie posiada środków finansowych na pokrycie powyższych zaległości o tak wysokich kwotach należnych byłym członkom zarządu.

Wskazano również, że Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych 21 lutego 2014 roku oddalił wniosek W. S.A. o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej (XIV GU 172/13). Wniosek W. S.A. oddalono na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, tj. poprzez stwierdzenie, że majątek dłużnika jest obciążony hipoteką i zastawem w takim stopniu, że pozostały jego majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd wskazał m.in., że zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają okoliczność niewypłacalności dłużnika w rozumieniu art. 10 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze. Fakt istnienia wymagalnych, wielomilionowych i niekwestionowanych co do zasady jak i wysokości zobowiązań pieniężnych, nie budzi żadnych wątpliwości. W myśl art. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy niewypłacalność pracodawcy zachodzi, gdy sąd wyda postanowienie o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości pracodawcy, jeżeli jego majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. Zgodnie z powyższymi przepisami skarżąca kasacyjnie spółka jest niewypłacalna i otrzymała z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych kwotę w wysokości 915.920,53 zł, która została przeznaczona na wypłaty zaległych należności pracowniczych na rzecz 106 byłych i czynnych pracowników W. S.A.

30 kwietnia 2014 roku W. S.A, złożyła do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych drugi wniosek o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, który Sąd postanowieniem (XIV GU 57/14) z 7 lipca 2014 r. oddalił na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z Prawo upadłościowe i naprawcze, tj. z powodu braku pewności, że układ będzie wykonany. 28 stycznia 2015 roku W. S.A. po raz trzeci złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej i 30 marca 2015 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych (XIV GU 31/15) po raz trzeci wydał postanowienie oddalające wniosek na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze.

Odwołując się do treści art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że nałożenie grzywny w tak wysokiej kwocie jak 10.000 zł w celu przymuszenia uregulowania zaległych należności pracowniczych jest środkiem najbardziej uciążliwym dla zobowiązanego. Jak wskazano powyżej, Sąd stwierdził, że W. S.A. aktualnie jest trwale niewypłacalna i nałożenie danego środka nie doprowadzi do realizacji obowiązku przez zobowiązanego.

Nałożona grzywna wpływa na kolejność zaspokajania roszczeń i powoduje dodatkowe koszty W. S.A. Aktualne wpływy finansowe pozwalają nam wyłącznie na zaspokajanie bieżących należności pracowniczych. Nałożona kara w wysokości 10.000 zł jest drastycznie wysoka, a uiszczenie grzywny w tak wysokiej kwocie przez podmiot, który jest trwale niewypłacalny jest bardzo uciążliwym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki nałożenie kary i to jeszcze w tak wysokiej kwocie nie było konieczne i celowe. W. S.A. aktualnie nie ma środków na wypłatę przedmiotowych zaległości. Wszystkie rachunki bankowe, ruchomość, wierzytelności W. S.A. są przedmiotem postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komorników sądowych i urzędy skarbowe. Jednocześnie w związku z trudną sytuacją finansową W. S.A. wniosła o zwolnienie od uiszczenia wpisu sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Zatem podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uchybienia art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowany środek prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz że środek jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego jest bezzasadny, ponieważ obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot, co wyklucza możliwość zastosowania wykonania zastępczego.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obu instancji należycie uzasadniły swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miały bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustalając wysokość grzywny kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym, z jakiego tytułu były to należności. Wynikały one ze stosunku pracy, a zatem były podstawowymi należnościami, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy, i które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Zatem, organy administracji obu instancji miały w polu widzenia zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników skarżącej Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą spółkę nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi W. S.A. z siedzibą w Ł. przez Sąd I instancji. Grzywna w wysokości 10.000,00 zł nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy, albowiem obowiązki ciążące na pracodawcy w zakresie niewypłaconych świadczeń finansowych wobec pracowników znacznie przewyższają jej wysokość.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.