Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2022/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/14 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpatrując sprawę (poprzednie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego bądź na skutek decyzji organu odwoławczego, bądź orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – sygn. akt VII SA/Wa 213/13), decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych) na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i M.M.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w sprawie nie jest sporne, że właściciele działki nr ewid. [...] A. i T.K. podwyższyli teren swojej działki. Potwierdza to złożona do akt opinia z kwietnia 2013 r. sporządzona przez dr inż. W.R. – rzeczoznawcę Stowarzyszenia [...]. W opinii tej wskazano, iż "na działce o nr ew. [...] stwierdzono 20 centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodę w głąb do gruntu. Warstwa ta została nasypana bezpośrednio na powierzchnię terenu, o czym świadczy zalegająca bezpośrednio pod nią warstwa humusu o miąższości 30 cm. Pod nią znajdują się nieprzewiercone do głębokości 2,7 m warstwy piasków drobnych i średnich. Świadczyć to może o tym, że żadna wymiana gruntu gliniastego nie miała miejsca. Po prostu na istniejącą powierzchnię ziemi nasypano warstwę gruntów przepuszczalnych, podnoszącym tym samym poziom terenu o ok. 20 cm (...)". "Przeprowadzona na działce przy ul. [...] nr ew. [...] zmiana ukształtowania terenu była przedstawiona w dokumentach jako wymiana podłoża gliniastego na grunt bardziej przepuszczalny. Tymczasem jak wykazały wiercenia wymiana taka nie nastąpiła, lecz miało miejsce tylko nasypanie piasku z kamieniami na warstwę humusu, co spowodowało podniesienie terenu działki o ok. 20 cm. Powiększyło to pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki, bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Ponadto wzdłuż ogrodzenia usytuowano rabaty, które podniesiono w stosunku do terenu o ok. 10-15 cm, wyłożono folią i obsypano korą. Tym samym częściowo zabezpieczono sąsiednie działki, w tym również działkę nr ew. [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. Można zatem sądzić, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...], lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach. Nasypanie warstwy piasków z kamieniami na terenie działki nr ew. [...] zwiększyło drogę przepływu wód podziemnych, które według przeprowadzonych pomiarów prowadzi w kierunku działki nr ew. [...] i tym samym wydłużyło czas ich przepływu, co należy uznawać raczej za element pozytywny".

Zdaniem organu wykonywane na działce nr [...] prace nie stanowią żadnej z kategorii robót budowlanych o których stanowi art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] września 2014 r. wniósł M.M., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 6-9, 11, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 1 i 3; 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2; oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy pominął wiążące oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 oraz z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydana decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., którą nakazano usunięcie właścicielowi budynku na działce nr ewid. [...] warstwy nawiezionego gruntu i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, została uchylona w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], która następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14. Zaś decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15.

Następnie Sąd zacytował przepis art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, przywołując fragmenty opinii dr inż. W.R., uznał, że kontrolowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Co więcej, pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami wynikającymi z opinii rzeczoznawcy. W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej kwalifikacji wykonanych prac, a stan faktyczny sprawy nie uzasadniał nałożenia na A. i T.K. wskazanych wyżej obowiązków. Kierując się powyższymi wskazaniami Sądu i wyrażoną oceną prawną, zdaniem Sadu orzekającego w tej sprawie, organ niewadliwie uznał, iż zakres i charakter wykonanych robót nie podlega regulacjom przepisów Prawa budowlanego, co obligowało go do umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie Sąd wskazał, odnosząc się do zarzutu skargi, że w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 w obrocie prawnym nie pozostają decyzje, które dotknięte byłyby kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania:

- art. 144 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięć, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawić tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15, a także wyroku tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13. Zaskutkowało to przyjęciem przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje sprawa administracyjna wymagająca dalszego wyjaśnienia (przeprowadzenia postępowania);

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wyrok w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 46/15 będzie miał znaczenie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia (o charakterze formalnym – dot. wniosku o usunięcie z obrotu prawnego "drugiej" ostatecznej decyzji organu odwoławczego w tej samej sprawie) w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2557/14; Podkreślenia wymaga przy tym, iż w wydanym wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/14 nie uwzględniono rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie najpierw przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (str. 3), iż w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, co następnie w skarżonym rozstrzygnięciu niezasadnie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

- art. 7 w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ odwoławczy w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (str. 4) na opinii biegłego powołanego przez organ gminny (nie zaś przez organ nadzoru budowlanego w sprawie) sporządzonej dla celów postępowania o innym charakterze (przepisy prawa materialnego innego rodzaju) i co do której to opinii skarżąca się strona nie miała możliwości m.in. brania udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii oraz zadawania pytań biegłemu (organy budowlane nigdy nie dysponowały chociażby oryginałem tej opinii w toku prowadzonego postępowania), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę nie dopatrzył się uchybień organów budowlanych w powyższym zakresie, w dodatku popełniając błąd odnośnie ustalenia chronologii zdarzeń (w kontekście decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15).

2/ prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), poprzez jego pominięcie, wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w tej sprawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15;

- art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich pominięcie, wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wynikającym z prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po analizie akt sprawy, w tym treści skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie, popiera skargę kasacyjną. Zdaniem organu pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżonego wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. sprawi, że w tożsamej sprawie będą funkcjonować dwa sprzeczne ze sobą wyroki sądów administracyjnych, tj. ww. wyrok z dnia 15 kwietnia 2016 r. oraz wyrok z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15.

Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. skarżący przytoczył nowe podstawy kasacyjne, a to zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego dostępnego materiału dowodowego oraz brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dane okoliczności zostały udowodnione; chodzi o naruszenie przepisów postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na brak zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, rozpoznano przedmiotową sprawę w granicach zakreślonych wywiedzioną w sprawie skargą kasacyjną, stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, jak również przedstawiona do nich argumentacja, okazały się zasadne. W konsekwencji za usprawiedliwione, w okolicznościach tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 170 i 153 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie ostateczna decyzja o umorzeniu postepowania została wydana w określonych warunkach faktycznych i prawnych. Przypomnieć zatem należy, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. złożonym m.in. przez skarżącego. Od tego momentu zostało wydanych szereg decyzji załatwiających sprawę, jednakże na skutek wnoszonych skarg, jak do tej pory wszystkie decyzje poprzedzające wydanie decyzji zaskarżonej w tej sprawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie zapadły cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 uchylono zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. nakładającą na A. i T.K. obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenia wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed 22 grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy i umarzającą postępowanie administracyjne. Uchylając decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd wskazał, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie rozważył czy nie mamy tutaj do czynienia z robotami w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak też nie odniósł się do prac wykonanych już po zakończeniu budowy – prace związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę, wykonanie tzw. rabat nieprzepuszczających wody. Nie wyjaśniono więc czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Z kolei ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. Na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. wpłynęła skarga. W związku z powyższym organ korzystając z przysługującego mu prawa, w trybie tzw. autokontroli uwzględnił skargę i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże decyzja autokontrolna z dnia [...] stycznia 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14. Na skutek tego ostatniego wyroku zaktualizowała się skarga na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na przedmiot postępowania – zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, a następnie wskazał, że organ nie wykonał wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/13), gdyż nie przeprowadził samodzielnych ustaleń co do prac przeprowadzonych po zakończeniu budowy – nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i nie ustalił jakie prace miały miejsce po zakończeniu budowy. Podniósł także, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii z kwietnia 2013 r. wyprowadzając z jej treści wniosek odmienny, niż z niej wynika. Zaś formułując wytyczne wskazał nadto, że nadal istnieje potrzeba poczynienia niezbędnych ustaleń. Obejmować one winny swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza – czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa. Dalej Sąd podkreślił, że dokonując ustaleń organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić nie tylko treść § 29, ale również § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W międzyczasie, na skutek decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanej w trybie tzw. autokontroli, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. To właśnie na tę ostatnią decyzję również została wywiedziona skarga, na skutek której został wydany zaskarżony w tej sprawie wyrok z dnia 15 kwietnia 2016 r., będący aktualnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem tym Sąd skargę oddalił, podnosząc, że materiał zgromadzony w sprawie nie uzasadniał nałożenia na A. i T.K. obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu.

Stosownie do normy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (zobacz: wyrok NSA z dnia 6.03.2018 r. sygn. akt II FSK 723/16, LEX nr 2464862).

Natomiast przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (porównaj: wyrok NSA z dnia 19.05.1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643).

W niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że decyzja ta (z dnia [...] września 2014 r.) umarzająca postępowanie administracyjne została wydana na skutek decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w trybie tzw. autokontroli (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.), która to decyzja została następnie uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. za naruszającą prawo i jako taka została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaś uchylenie tej decyzji nie pozostaje bez wpływu na kolejne – wydane na skutek tego rozstrzygnięcia autokontrolnego – decyzje. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję winien wziąć pod uwagę także i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/14, czego jednakże nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten skupił się na pewnym elemencie postępowania administracyjnego – ocenił jedynie, że brak jest podstaw do nałożenia na A. i T.K. obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu. Tymczasem już z wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 wynika, że organy prowadziły postępowanie dotyczące zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu: m.in. związanych z odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku) na działce nr [...] z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Powyższe znalazło także potwierdzenie w wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ww. wyrok z dnia 26 października 2015 r. został wydany już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji z dnia [...] września 2014 r., jednakże okoliczność ta winna być oceniona pod kątem ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nieuczynienie powyższego spowodowało, że w jednej sprawie administracyjnej zostały wydane dwa sprzeczne ze sobą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak już wyżej wskazano w wyroku z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/15 (prawomocnym) Sąd nakazał organowi kontynuowanie postępowania administracyjnego i poczynienie szeregu ustaleń nie tylko co do tego, czy po zakończeniu budowy zostały wykonane prace mogące negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na tym terenie, ale i co do tego, czy inwestycja została wydana zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa. Ustalenia te Sąd nakazał poczynić z uwzględnieniem § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast Sąd pierwszej instancji co prawda wskazał na ten wyrok, jednakże ograniczył się tylko do stwierdzenia, że we ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nakładająca obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie stwierdził, że organ prawidłowo umorzył postępowanie. Nie wziął jednakże pod uwagę pozostałych kwestii wskazanych w wyroku z dnia 26 października 2015 r.

Reasumując podnieść trzeba, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji musi uwzględniać wszystkie wyroki wydane w sprawie. Nadto, niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny wszystkich elementów objętych zakresem prowadzonego postępowania uzasadnia przyjęcie, że Sąd ten naruszył także i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem za zgodną z prawem decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, ograniczając jej ocenę do kwestii prac związanych z nawiezieniem gruntu na działkę przez A. i T.K. Takie wybiórcze działanie Sądu świadczy o wadliwym przeprowadzeniu kontroli zakwestionowanej decyzji.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do normy art. 191 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast na wydane w sprawie postanowienie z dnia 16 września 2015 r. o zawieszeniu postępowania zażalenie przysługiwało. A zatem kwestia przyczyn zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie może być przedmiotem zarzutu strony w środku odwoławczym od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Z tego względu zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Również i zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 79 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. w sposób sformułowany w części wstępnej skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia z kwietnia 2013 r. może stanowić dowód w sprawie. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika bowiem, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dowody z dokumentów.

Za usprawiedliwiony nie został także uznany zarzut naruszenia przez Sąd art. 144 p.p.s.a. Akta sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia tego przepisu.

Także i zarzuty naruszenia § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako przedwczesne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się zarzutu sformułowanego w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. – naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to z tego względu, że: po pierwsze: zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone są, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, a po wtóre: skarga kasacyjna, a więc i jej uzupełnienie, muszą być sporządzone co do zasady przez adwokata lub radcę prawnego – art. 175 § 1 p.p.s.a. Pismo z dnia 19 grudnia 2016 r. zostało wniesione już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie (po upływie terminu 30 dni liczonego od dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem, tj. od dnia 16 czerwca 2016 r.), bo 27 grudnia 2016 r., a nadto z akt sprawy nie wynika by skarżący był adwokatem lub radcą prawnym, bądź jednym z podmiotów o których mowa w § 2 tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Od zasądzenia kosztów postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na niewielki nakład pracy pełnomocnika, szczególnie jego wkład w wyjaśnienie sprawy. Tym samym wystąpiły przesłanki do uznania, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.