Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 433/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 59f
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 384/11 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rybniku z dnia [...] października 2010r. znak: [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz R. K. kwotę 6000 (sześć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 433/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 384/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Rybnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P.H.U. w J. w zakresie inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego, zbiornika bezodpływowego na ścieki oraz zjazdów z drogi publicznej (obiekt kategorii XVII i IV), na działkach nr [...] przy ul. Ś. w J., pouczając inwestora, że przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zmienione decyzją z dnia [...] maja 2008 r., zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania budynku usługowego na działce. W zatwierdzonym projekcie budowlanym utwardzony kostką brukową plac o powierzchni 3582 m2 określony został w opisie technicznym jako: dojazdy, dojścia i miejsca parkingowe, które to wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne stanowią urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2009 r. oględzin na działkach nr [...] stwierdzono, iż rozpoczęty został wykop pod budynek usługowy oraz wykonany plac utwardzony betonową kostką brukową w zakresie zbliżonym jak w projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, określony w nim jako dojścia, dojazdy oraz miejsca postojowe. Plac użytkowany jest jako handlowy skład materiałów budowlanych masowych oraz punkt przeładunku kruszyw budowlanych obsługiwany przez zainstalowaną tam wagę samochodową, a także jako plac postojowy dla kilkunastu samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku na skutek wniosku właściciela nieruchomości w J. przy ul. Ś., po przeprowadzeniu oględzin, wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu ww. działek na plac manewrowo-parkingowy dla samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego oraz na magazyn materiałów budowlanych, a także postępowanie w sprawie wydania przez Starostę Rybnickiego zgody na zainstalowanie wagi samochodowej z kontenerem biurowym na podstawie zgłoszenia. Postępowanie w sprawie wagi jest odrębnie prowadzone. Z kolei postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, na skutek kolejnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, zostało umorzone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2010r.

Następnie, na skutek przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2010 r. kontroli budowy na nieruchomości objętej inwestycją, a także na działkach nr [...] w J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku pismem z dnia 10 lutego 2010r. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania, w związku z naruszeniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), objętych zatwierdzonym projektem budowlanym utwardzonych kostką betonową dojść i dojazdów do budynku usługowego oraz związanych z tym budynkiem miejsc postojowych. Z ustaleń tej kontroli wynika, iż roboty budowlane na terenie budowy nie są prowadzone, a jej stopień zaawansowania jest taki sam jak podczas poprzednich oględzin (wykonane przyłącze wodociągowe nie było objęte pozwoleniem na budowę). Plac utwardzony kostką natomiast był użytkowany w charakterze parkingu dla wysokotonażowych samochodów ciężarowych i ciężkiego sprzętu budowlanego oraz jako magazyn kruszyw budowlanych w ilościach handlowych. Organ I instancji, na podstawie zeznań kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, a także zapisów w dzienniku budowy ustalił, że budowa została wstrzymana w sierpniu 2009 r. i do dnia przesłuchania, tj. 22 lutego 2010 r. nie została wznowiona.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku wymierzył R. K. karę w kwocie 25.000 zł z tytułu naruszenia przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2010r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2010r., wymierzył skarżącemu karę w kwocie 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania. Stwierdzono, że inwestor wstrzymał budowę budynku usługowego na etapie wykopu pod fundamenty (zaznaczając, iż aktualnie budowę wznowił i kontynuuje) i rozpoczął użytkowanie wykonanych dojazdów, dojść i miejsc parkingowych. Zgodnie natomiast z przepisami rozpoczęcie użytkowania może nastąpić po zakończeniu budowy budynku usługowego, z którym te urządzenia są związane i po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Organ nie dał wiary złożonemu w dniu 4 marca 2010 r. na rozprawie administracyjnej oświadczeniu inwestora, iż użytkowanie placu związane jest z prowadzoną budową. Uznał, iż przedmiotowy plac, stanowiący w myśl projektu budynku usługowego urządzenie związane z tym budynkiem, jest użytkowany bez zezwolenia, w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem. Organ przyjął, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowy plac o powierzchni 3582 m2 utwardzony kostką traktowany jest jako dojazdy, dojścia i miejsca parkingowe związane z tym budynkiem usługowym bez rozgraniczenia powierzchni na każdy z tych elementów. Zdaniem organu, skoro załącznik do ustawy prawo budowlane "Kategorie obiektów budowlanych" zalicza parkingi do kategorii XXII obiektów budowlanych, to nie można ich traktować jak inną budowlę i do wyliczenia kary zastosował współczynniki jak dla kategorii XXII. Karę obliczono na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako iloczyn stawki opłaty (500), współczynnika wielkości obiektu (1,5) i współczynnika kategorii obiektu (8) oraz z zastosowaniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazującym 10-krotne podwyższenie wyliczonej kwoty.

W zażaleniu na postanowienie R. K. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie danie wiary oświadczeniu złożonemu przez skarżącego na rozprawie w dniu 4 marca 2010r. i nie podanie przyczyny, z powodu której odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej temu oświadczeniu. Nadto zarzucił naruszenie art. 57 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie. W ocenie inwestora oczywistym jest, iż przy prowadzeniu robót budowlanych tworzone jest zaplecze budowy, składowane są materiały oraz fakt poruszania się sprzętu budowlanego po terenie budowy, co wynika m.in. z definicji terenu budowy zawartej w art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Żaden z przepisów prawa nie określa ile i jaki rodzaj sprzętu budowlanego oraz środków transportu może znajdować się na terenie budowy oraz jakiego rodzaju i w jakich ilościach materiały budowlane mogą być na nim składowane. Skarżący oświadczył, iż sprzęt budowlany, środki transportu i materiały budowlane gromadzone na terenie realizowanej budowy są związane z budową na tymże terenie budynku usługowego, zbiornika bezodpływowego na ścieki, zjazdów z drogi publicznej wraz z innymi elementami zawartymi w projekcie zagospodarowania terenu. Nadto inwestor zaznaczył, iż nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga bezspornego ustalenia, że korzystanie z obiektu budowlanego jest trwałe. Organ oparł się na wynikach kontroli sprzed ponad kilku miesięcy. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie, że przystąpiono do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do wymierzenia kary przewidzianej art. 57 ust. 7 ustawy. Zdaniem skarżącego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powiązany jest z art. 54 i 55 ww. ustawy i stanowi podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części po ukończeniu budowy. Zrealizowane natomiast dojścia, dojazdy i miejsca postojowe nie są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, gdyż nastąpi to dopiero po zrealizowaniu całości robót objętych projektem. Użytkowaniem dojść, dojazdów i miejsc postojowych w sposób zgodny z przeznaczeniem będzie dopiero korzystanie przez klientów z dojść, dojazdów do budowanego budynku usługowego oraz parkingu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że doszło do przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia, wskazując, iż użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Znaczenie ma jedynie to, czy korzystanie z obiektu budowlanego jest zgodne z jego przeznaczeniem. Za przystąpienie do użytkowania uznać należy także przystąpienie do korzystania z obiektu w inny sposób, w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego wykorzystanie wykonanego placu, mającego w przyszłości służyć jako dojście, dojazd i parking dla wznoszonego budynku, do innych celów niż budowa oznacza nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, który to zakwalifikował nielegalnie użytkowany obiekt budowlany do kategorii XXII, podkreślając, iż do użytkowania utwardzonego terenu jako placu postojowego i składowego przystąpiono w czasie, gdy budowa budynku była na etapie robót ziemnych. Wysokość kary została zatem wyliczona prawidłowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. K. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył treść art. 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w takim rozumieniu przedmiotowy plac objęty pozwoleniem na budowę budynku usługowego stanowi urządzenie techniczne, będąc jednocześnie częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji przystąpienie do jego użytkowania wypełniało dyspozycję tego przepisu, przy czym wykorzystywanie placu na inne cele niż określone w zatwierdzonym projekcie pozostaje bez znaczenia. Kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie jest bowiem uzależniona od użytkowania tego obiektu lub jego części zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Użytkowanie części obiektu budowlanego nawet w sposób odmienny od przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest użytkowaniem, o którym mowa w art. 55 ustawy. Skoro tak, to uznać należało, że przedmiotowy plac, jako część obiektu budowlanego, podlega reżimowi z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołany przepis w zakresie klasyfikacji obiektu odsyła do załącznika do ustawy. W załączniku tym do kategorii XXII zostały zaliczone place składowe, postojowe, składowiska odpadów i parkingi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wnikliwie i rzetelnie (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), o czym świadczą kilkukrotne oględziny oraz przesłuchania świadków, znajdujące potwierdzenie w protokołach. Za bezsporne Sąd uznał, że w okresie prowadzenia postępowania wstrzymana była budowa budynku usługowego objętego pozwoleniem na budowę z 2008r. jak i to, że zostało wykonane utwardzenie przedmiotowego placu, a tym samym, że zostało zrealizowane w tej części pozwolenie na budowę. Za bezsporne w świetle zeznań skarżącego uznał Sąd fakt, że plac ten był użytkowany. Sąd podzielił ustalenia organu, że plac był użytkowany na inne cele niż związane z budową budynku usługowego i wskazał, że wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody, dla których odmówił wiarygodności zeznaniom dotyczącym wykorzystywania placu tylko na potrzeby prowadzonej inwestycji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu trafnie organ zauważył, że tak znaczna ilość wysokotonażowych samochodów i innego sprzętu garażujących na przedmiotowym placu nie mogła służyć celom budowy niewielkiego budynku usługowego. Także materiał budowlany w postaci kostki betonowej na paletach, wobec zakończenia robót przy nawierzchni placu, nie mógł być przeznaczony na cele tej budowy. Dodatkowo o celach wykorzystania placu świadczy wybudowana na nim waga samochodowa. Odnosząc się do kwestii interpretacji pojęcia "użytkowanie obiektu", Sąd przyjął, że w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a ustawy - Prawo budowlane rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Sąd nie zgodził się także ze skarżącym, że nie ustalono jednoznacznie, na których działkach zlokalizowany jest przedmiotowy plac. Ta okoliczność w ocenie Sądu została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości, o czym świadczy treść protokołów oględzin i protokołu z rozprawy administracyjnej.

W skardze kasacyjnej R. K., reprezentowany radcę prawnego K. B., zaskarżył wyrok powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić w przedmiotowym stanie faktycznym, podstawę nałożenia kary za użytkowanie dojść, dojazdów i miejsc postojowych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia przepisów art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna. W sprawie zastosowanie znalazł art. 55 pkt 1 ustawy, którego zastosowanie determinuje kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę oraz obiekt musi być zaklasyfikowany do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX. Skoro więc w toku postępowania przyjęto, że część obiektu budowlanego mieści się w kategorii XXII – parkingi, to w konsekwencji, aby zastosować przepis art. 55 pkt 1 ustawy, to na wzniesienie takiego parkingu musiałoby być wymagane pozwolenie na budowę. W rozpoznawanym stanie faktycznym nie był to parking, lecz miejsca postojowe, a po drugie – miejsca te były tylko objęte pozwoleniem na budowę, gdyż były tylko urządzeniami technicznymi, powiązanymi z budynkiem, na który wydano pozwolenie na budowę. Skarżący podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym miejsca postojowe oraz dojazdy i dojścia nie są wyodrębnione, więc nie można ustalić dokładnej ich liczby ani powierzchni, co dodatkowo uzasadnia wcześniejsze argumenty. Stąd też nieuprawnione jest zastosowanie tej podstawy prawnej. Gdyby miejsca postojowe miały mieć cechy parkingu i być objęte odrębnym pozwoleniem na budowę, to już na etapie projektowania musiałyby być wyodrębnione, co jest uzasadnione treścią art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy. Skarżący zaznaczył, że brak jest legalnej definicji pojęcia "urządzenia techniczne" - pojęcie to wywodzone jest od definicji legalnej "urządzeń budowlanych" zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 1 lit. a) tej ustawy posługuje się pojęciem "urządzenie techniczne" na potrzeby skonstruowania definicji legalnej obiektu budowlanego nie precyzując czym jest to urządzenie. Również wykładnia pojęcia "części obiektu budowlanego" nie może być dokonywana w oderwaniu od ratio legis art. 57 ust. 7 ustawy. Norma ta ma na celu zapobieganie użytkowaniu obiektów lub ich części, które z przyczyn technicznych lub formalnych nie mogłyby prawidłowo funkcjonować. Nieuprawnione jest interpretowanie przepisu w sposób, w jaki uczynił to WSA. Zgodnie z projektem budowlanym owa część obiektu budowlanego została określona jako "dojścia, dojazdy i miejsca postojowe". Zgodnie z wykładnią zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji każde przejście i każdy wjazd oraz każde pozostawienie samochodu na terenie zaprojektowanym pod to przeznaczenie mogłoby zostać poczytane jako nieuprawnione użytkowanie obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej: Prawo budowlane - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z ogólną zasadą sformułowaną w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Należy podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego też prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zawiadomienie organu o zakończeniu budowy nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej w jakiejkolwiek postaci (wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę).

Przepis art. 55 ustawy - Prawo budowlane przewiduje sytuacje, w razie zaistnienia których inwestor obowiązany jest uzyskać przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. I tak, w myśl art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek taki powstaje w przypadku, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W oparciu o ten przepis uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest możliwe, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji nie jest dopuszczalne skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, jak również uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowania przewidziane w art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane i art. art. 57 ust. 7 tej ustawy nie mogą służyć legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Z tej też przyczyny nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie zawiadamiając o zakończeniu budowy bądź nie uzyskując takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza odpowiednio art. 54 bądź art. 55 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku uruchomione winny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2000/09 - LEX nr 952999 ).

W rozpoznawanej sprawie powstaje zasadnicze pytanie, czy okoliczności niniejszej sprawy pozwalają uznać, że mamy do czynienia z sytuacją, która wyczerpuje znamiona użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Aby uzasadnić zaistnienie wystąpienia przesłanek z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organy przyjęły, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, że wydane pozwolenie na budowę obejmowało nie tylko wzniesienie budynku, ale również m.in. utwardzenie placu (pod przejścia, dojazdy i miejsca parkingowe), co stanowi urządzenie techniczne stanowiące w świetle art. 3 pkt 1 ustawy część obiektu budowlanego. Przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Starosta Rybnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P.H.U. z siedzibą w J. przy ul. Ś., dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku usługowego, zbiornika bezodpływowego na ścieki oraz zjazdu z drogi publicznej" (obiekt kategorii XVII i IV), na działkach położonych w J. przy ul. Ś., będącej własnością wnioskodawcy, nr działek: [...], KW nr [...]. W decyzji pouczono inwestora, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty Rybnickiego z dnia 3[...] maja 2008 r. Nr [...], w ten sposób, że "jako załącznik do w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. zatwierdza się zmiany do projektu polegające na zmianie usytuowania budynku na działce".

Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie w zatwierdzonym projekcie budowlanym utwardzony kostką brukową plac o powierzchni 3582 m2 określony został w opisie technicznym jako: dojazdy, dojścia i miejsca parkingowe, które to wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne stanowią urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, zdaje się nie dostrzegać, że w aktach niniejszej sprawy brak jest akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty Rybnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. jak też akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej udzielone pozwolenie na budowę, tj. decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się jedynie decyzja Starosty Rybnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Brak jest natomiast projektu budowlanego, który pozwoliłby na należytą ocenę przedmiotowej inwestycji. Akta administracyjne dotyczące tych postępowań pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie inwestor dopuścił się czy też nie dopuścił się odstępstw od pozwolenia na budowę, bądź też użytkowania innego niż wynika z tego pozwolenia. Nie sposób też nie zauważyć, że w niniejszej sprawie sporządzony został projekt zamienny w wyniku wydania przez organ decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. A mianowicie, decyzją z dnia [...] września 2009 r. , wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku nakazał Przedsiębiorstwu z/s w J. jako inwestorowi zaniechanie użytkowania dojazdów, dojść i miejsc parkingowych związanych z budowanym na parceli nr [...] w Jankowicach przy ul. Ś. w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r o pozwoleniu na budowę zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r budynkiem usługowym w charakterze placu manewrowo-parkingowego dla samochodów ciężarowych nie związanego z prowadzona budową oraz nałożył obowiązek sporządzenia projektu zamiennego "jeśli inwestor podtrzyma zamiar zmiany sposobu użytkowania utwardzonego kostką betonową placu mającego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowić dojścia , dojazdy i miejsca postojowe związane z budowanym budynkiem usługowym na plac manewrowo-parkingowy – organ stwierdził zmiany stanowiące w świetle przepisów art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu działek nr [...] (art. 36a ust. 5 pkt 1). W aktach sprawy znajduje się też decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania sposobu użytkowania terenu działek nr [...]; w J. przy ul. Ś., utwardzonych betonową kostką na plac manewrowo-parkingowy dla samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego oraz na magazyn materiałów budowlanych w tym kruszyw, cegły, kostki brukowej betonowej i granitowej.

W niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, czy plac utwardzony, dojścia, dojazdy i miejsca parkingowe stanowią część obiektu budowlanego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę, czy też stanowią samodzielny obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż aby organ mógł zastosować w danej sprawie przepis art. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane konieczne jest stwierdzenie, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, w tym nie odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie daje odpowiedzi na to pytanie. W tym stanie rzeczy zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane należy uznać za co najmniej przedwczesne, a nie można też - ze względów wyżej wskazanych - wykluczyć braku przesłanek do zastosowania tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.