Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4012/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA/organem) decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] (zwana dalej decyzją dnia

z [...] października 2021 r.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. Pana G. K. (zwanego dalej wnioskodawcą/skarżącym) postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.

z 2018 roku poz. 132, z późn. zm. zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).

Wnioskodawca pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do MSWiA

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku wskazał, że jego cała kariera zawodowa (1975-2005) związana była z Policją, w której pełnił służbę na różnych stanowiskach. Zaznaczył, że nigdy nie wykonywał żadnych czynności charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, lecz służył wyłącznie własnej Ojczyźnie. Nigdy również nie podejmował żadnych działań ukierunkowanych przeciwko Kościołowi, związkom zawodowym czy też stowarzyszeniom i demokratycznej opozycji. Nadmienił m.in., że Informacja IPN

z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie której zostało obniżone mu świadczenie emerytalne, jest dla niego krzywdząca i ma charakter odpowiedzialności zbiorowej

za czyny innych osób utożsamiających się z ww. ustrojem totalitarnym.

MSWiA decyzją dnia [...] października 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy zaopatrzeniowej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w dniu [...] czerwca 2005 r. oraz posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono

z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Organ ustalił zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2020 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...] , że wnioskodawca pełnił służbę

na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

od dnia 27 lipca 1977 r. do dnia 28 czerwca 1983 r., tj. 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 8 miesięcy i 14 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 19 dni.

W ocenie organu w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni, co stanowi niemal 20% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Organ uznał, że ww. czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż znaczna część służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa to był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Zdaniem organu odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Uznał, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. W tej sytuacji uznał, że zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego organ orzekł jak w decyzji z dnia [...] października 2021r..

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej KPA), poprzez brak umożliwienia skarżącemu, wypowiedzenia się co do zebranych przez Organ dowodów i materiałów, podczas gdy strona postępowania administracyjnego powinna mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia odniesienia się do zgromadzonych przez Organ w toku postępowania dowodów,

a w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska co do okresów służby potraktowanych, zgodnie z informacją otrzymaną

z Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej IPN), jako służba na rzecz totalitarnego państwa,

- art. 81 KPA, poprzez uznanie okoliczności okresu służby, wynoszącego 5 lat 11 miesięcy i 2 dni, jako służby na rzecz totalitarnego państwa za udowodnioną, podczas gdy skarżący miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przedłożonych MSWiA przez Zakład Emerytalno - Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z pismem z dnia [...] września 2021 r.,

co doprowadziło do przyjęcia, że wykonywał służbę na rzecz totalitarnego państwa

w okresie od 27 lipca 1977 r. do 28 czerwca 1983 r.,

- art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni - w odniesieniu do ogółu służby, trwającej łącznie 30 lat - nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy skarżący wskazał, że ww. okres stanowił niecałe 20% łącznego czasu trwania służby, a zatem powinien być uznany za krótkotrwały,

- art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA, poprzez brak zbadania przez Organ, czy rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września

1989 r. oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy Organ powinien wnikliwie zbadać wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla skarżącego decyzji bez szczegółowego zbadania stanu faktycznego,

- art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA, poprzez brak zbadania przez Organ, czy rzeczywiście wykonywał służbę na rzecz totalitarnego państwa

i poprzez bezkrytyczne oparcie się w tym zakresie na informacji IPN, podczas gdy Organ powinien wszechstronnie ustalić i rozważyć wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do wydania niekorzystnej decyzji,

- art. 107 § 3 KPA, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez szczegółowego odniesienia się do przesłanki rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., która to okoliczność powinna mieć doniosłe znaczenie dla rozpatrzenia wniosku, a o której we wniosku skarżący szeroko wspomniał, co doprowadziło do niemożności oceny stanowiska Organu z punktu widzenia tej przesłanki;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej: "ustawą"), poprzez uznanie, że przesłanki wymienione w przywołanym przepisie w punktach 1 i 2 muszą być spełnione łącznie, podczas gdy ustawa nie wymaga, aby za szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w przywołanym przepisie, uznawać wyłącznie przypadki, w których zostały łącznie spełnione przesłanki wymienione w punktach 1 i 2, zaś prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu prowadzi do wniosku, iż dla możliwości wyłączenia stosowania art. 15c ustawy wystarczające jest spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy,

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez uznanie, że okres służby, wynoszący 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni, w odniesieniu do łącznego okresu służby, wynoszącego 30 lat, nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni stanowi niecałe 20% łącznego okresu służby skarżącego, a zatem jest okresem krótkotrwałym, co doprowadziło do odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy,

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy

z argumentacji zawartej we wniosku z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz dowodów wraz

z nim przedłożonych wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., co pozwalało na przyjęcie, mimo uznania, że okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni służby nie był okresem krótkotrwałym, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy,

- art. 8a ust. 1 i 2 ustawy, poprzez niewyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w sytuacji, gdy skarżący spełniał przesłanki zawarte

w przywołanym przepisie, a tym samym zachodziła podstawa wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

- zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania,

- rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym,

- przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do wniosku z dnia

[...] sierpnia 2021 r., na okoliczność rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków powierzonych skarżącemu w okresie służby.

W skardze rozwinął argumentację. Zwracał uwagę, że swoje obowiązki zawsze starał się wykonywać wzorowo, zgodnie z prawem, zasadami etyki

i moralności. W toku służby nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych. Wskazał, że nigdy w żaden sposób nie wspierał, nie propagował ani nie utożsamiał się z zasadami państwa totalitarnego. Podniósł, że nie były prowadzone wobec niego postępowania sądowe odnoszące się do służby, w tym dotyczące przekroczenia uprawnień ze szkodą dla życia, zdrowia, wolności, godności, czci i mienia obywateli. Zauważył, że nikogo nie inwigilował. Nie słyszał, aby ktokolwiek złożył na skarżącego skargę czy doniesienie, zarzucające naruszenie przepisów prawa, w tym praw człowieka, jak również naruszenie nietykalności osobistej czy też zarzucające jakiekolwiek inne przejawy szykany ze strony skarżącego. Wskazał, że nie łamał prawa do wolności słowa i zgromadzeń, nie naruszał prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Podkreślił, że nigdy nikogo nie prześladował. Nie był karany administracyjnie czy dyscyplinarnie. Nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności. Nie działał przeciwko Kościołowi, związkom zawodowym, stowarzyszeniom ani też przeciwko demokratycznej opozycji.

Wskazał, że przez cały okres trzydziestoletniej służby w Policji (w latach 1975 - 2005) dbał o ład, porządek i bezpieczeństwo obywateli, tak, aby ludziom żyło się godnie i sprawiedliwie. Przez cały czas przestrzegał prawa. Zawsze chciał, aby Polska była wolna i niepodległa, czego dowodem jest między innymi fakt, iż pisał pracę dyplomową w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. na temat ochrony Polski przed penetracją wywiadowczą pracowników konsularnych i dyplomatycznych.

W 1990 r. pozytywnie przeszedł weryfikację (postępowanie kwalifikacyjne) prowadzone przez Komisję Kwalifikacyjną ds. Kadr Centralnych i Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną. Stwierdzono wówczas, iż odpowiada wymogom przewidzianym do służby w Policji oraz że posiada kwalifikacje moralne do pełnienia tej służby.

Podkreślił, iż swoje zadania oraz obowiązki zawsze wykonywał sumiennie

i rzetelnie, z bezpośrednim zaangażowaniem w wykonywanie służby.

Skarżący wspomniał, że w okresie służby uzyskiwał nie tylko wyróżnienia oraz nagrody, ale także zdobył wiele certyfikatów. Po odejściu z resortu MSWiA na emeryturę otrzymał od Komendanta Wojewódzkiego Policji za dobre pełnienie służby przez 30 lat dodatek do emerytury w wysokości 600 złotych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] października 2021 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a.").

Organ ustalił, że z akt sprawy - pisma z dnia [...] marca 2020 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 27 lipca 1977 r. do dnia 28 czerwca 1983 r., tj. 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 8 miesięcy i 14 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 19 dni.

W ocenie organu w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni, co stanowi niemal 20% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

W ocenie organu jest on władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jeżeli, obie przesłanki opisane w ww. przepisie są spełnione łącznie. Zdaniem organu uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. W tej sytuacji zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Sądu spór w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w myśl którego minister właściwy do spraw wewnętrznych,

w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy

w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej

i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a..

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się

do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt

I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz nagradzanie

i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w służbie w związku z wykonywaniem obowiązków.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez MSWiA pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.