Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1265/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138, art. 15, art. 7, art. 77, art. 80, art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, art. 61ust 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1109/16 w sprawie ze skargi I. D.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Gl 1109/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi I. . – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] 2013r. nr [...], zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją nr [...] z dnia [...]2013 r., po pozytywnym rozpatrzeniu B. P., Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz dla wnioskującego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...], na nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Organ ustalił parametry planowanej inwestycji, a mianowicie m.in. szerokość elewacji frontowej: 13,5 - 13,7m (z uwzględnieniem rozbudowy o klatkę schodową), wysokość górnej krawędzi dachu: - około 11m oraz geometrię dachu: dach płaski z minimalnym spadkiem w celu odprowadzenia wody deszczowej. W decyzji określono także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednio wydana decyzja Prezydenta Miasta [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, Organ pierwszej instancji w obecnym postępowaniu zastosował się do wskazówek zawartych we wspomnianej decyzji organu odwoławczego i wyznaczył obszar analizowany według wskazań organu odwoławczego (tzn. większym, uwzględniającym fakt, że otoczenie nieruchomości inwestora stanowi pewną urbanistyczną całość). Organ stwierdził, że inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia oraz stanowiska właściwych instytucji i organów, oraz stwierdził, że w terenie objętym analizą znajdują się nieruchomości posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań odnośnie nowej zabudowy a nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej i uzbrojona jest w sposób pozwalający na realizację inwestycji. Teren nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, Odnosząc się do złożonych w toku postępowania protestów (przez I.D. – M. oraz B. D. czy innych mieszkańcy okolicznych nieruchomości) zwracających uwagę na uciążliwości związane z planowaną inwestycją (podkreślając jej "hotelowy" charakter, który spowoduje zakłócenia spokoju w okolicy, oraz z uwagi na planowaną wysokość obiektu - możliwe zacienienia ich nieruchomości, organ pierwszej wskazał, że z wniosku inwestora wynika zamiar realizacji inwestycji o funkcji mieszkaniowej, a ewentualne zacienianie sąsiednich nieruchomości przez budynek inwestora może być przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dodał też, że nadto nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], która pomimo tego, że ma nawierzchnię żwirową została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Rady Miasta Katowice z dnia 26 listopada 2007 r. nrXIX/351/07.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. D. – M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał regulacją prawną - tj. art. 59 o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a następnie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, która uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe jest ustalenie szczegółów planowanej inwestycji. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ, zgodnie z wymogami ustawy organ przeprowadził analizę cech i funkcji zabudowy, biorąc po pod uwagę 49 obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym i na podstawie ich parametrów ustalił, że zamierzenie inwestora jest zgodne z cechami tych obiektów.

Chybiony był więc w tym kontekście zarzut dotyczący ilości osób, jakie w przyszłości będą przebywały w budynku inwestora, gdyż żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględnienia czy określenia liczby osób, jakie w przyszłości będą zamieszkiwać w projektowanym obiekcie. W ocenie organu nietrafna jest uwaga odwołania co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem uzasadnienie dla ustalenia takich granic obszaru analizowanego w sprawie. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie jest również prawdą, że nieruchomość inwestora nie jest skomunikowana z drogą publiczną, albowiem posiada ona dostęp do ul. [...], gdzie istnieje możliwość dojazdu oraz dojścia, stąd też warunek dostępu do drogi publicznej także został spełniony. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, albowiem o ile wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi formalne, a postępowanie nie daje podstaw do wydania decyzji odmownej, to właściwy organ zobowiązany jest do ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Obowiązek odmowy powstaje tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretyzowanej normy prawnej. Analogicznie, zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, a to ze względu na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, z którym odwołująca się miała możliwość zapoznania, a z którego jasno wynika, jakie budynki położone w obszarze analizowanym, przyjęto do analizy.

Skargę od powyższej decyzji wniosła I. D. - M.

Rozpatrując wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GI 249/14 uchylił wymienione powyżej decyzje, tj. zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zbyt szeroko wyznaczonego obszaru analizy, ewentualnego zacieniania nieruchomości należącej do skarżącej z uwagi na wysokość projektowanej zabudowy, braku dostępu wnioskowanej działki do zabudowy do drogi publicznej, czy naruszenia przepisów proceduralnych. Za trafny i zasadny natomiast uznał Sąd zarzut naruszenia zasady kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona, co ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy. Zdaniem Sądu w toku całego prowadzonego postępowania zarówno skarżąca, jak i inne osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora podnosili, że budynek położony przy ul. [...] nie jest budynkiem mieszkalnym lecz w istocie prowadzona jest w nim działalność gospodarcza (usługowa) polegająca na wynajmowaniu miejsc noclegowych studentom (pośrednio potwierdza to zmieniana w toku postępowania treść wniosku z dnia 5 grudnia 2011 r, o ustalenie warunków zabudowy terenu). Wprawdzie pojęcie "kontynuacji funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję, czyli nie kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, ale aby stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, pod uwagę należy wziąć fakt, iż nie zostało rozstrzygnięte, czy istniejący budynek inwestora ma charakter mieszkalny - w tym sensie, że służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych określonych osób, czy też pełni on funkcję usługową. Przy ustaleniu tej ostatniej dogłębne postępowanie wymagałoby ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajdują się inne budynki o charakterze usługowym, ustalenie rodzaju tych usług i wreszcie rozważenie, czy w tym przypadku można mówić o kontynuacji funkcji lub dopuszczalnym jej uzupełnieniu. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, a uchybienie to w ocenie Sądu ma istotny wpływ na wynik sprawy, należało kwestionowane decyzje wyeliminować z obrotu prawnego.

Wyrok ten został zaskarżony przez inwestora B. P. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po jej rozpatrzeniu wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3307/14 uchylił wyżej wymieniony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było pozbawienie uczestnika postępowania - inwestora B. P. - możności obrony swych praw w postępowaniu, co zdaniem Sądu stanowiło wadę powodującą nieważność tego postępowania i w rezultacie powodowało konieczność uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie bowiem nie uczestniczył w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, gdyż wszystkie pisma kierowane były na jego nieaktualny adres. Poza rozważaniami Sądu II instancji pozostał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędu w ustaleniach faktycznych.

Ponownie rozpoznając sprawę pełnomocnik uczestnika postępowania B.P. skierował do sądu pismo procesowe z dnia 4 stycznia 2017 r. stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez I. D.- M., wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie Prezydent Miasta [...] wydając kwestionowaną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji związany był wskazaniami organu odwoławczego, które potwierdzone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/GI 734/13. Nie było zatem podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnych wymiarach. W zakresie zarzutu dotyczącego ewentualnego zacieniania należących do skarżącej nieruchomości - to kwestia ta nie podlega badaniu na tym etapie postępowania inwestycyjnego. Bezzasadny był też zarzut braku dostępu do drogi publicznej, a w aktach znajdują się uzgodnienia dokonane z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 40 § 1 o art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia kontynuacji funkcji - także ta kwestia w ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania została przez organ należycie wyjaśniona, a nadto organ związany jest w tym zakresie wnioskiem inwestora, który określił zamiar jako realizację zabudowy mieszkaniowej. Dowodem tego ma być wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z wpisu do CEIDG uczestnika postępowania, czyli nie jest to nieruchomość na której prowadzona jest przez niego działalność gospodarcza. Na dowód tego przywołano wyroku tut. Sądu z dnia 28 września 2016 r, sygn. akt II SA/GI 509/16, a także przywołano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w której ustalono, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na hotelową.

Na rozprawie dniu 9 stycznia 2017 r, pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej skargę.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającym decyzje organów obu instancji wskazał, na treść przepisu art.61 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), mające w sprawie zastosowanie.

Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że kontrolowane decyzje nie są pierwszymi decyzjami wydanymi w sprawie załatwienia wniosku złożonego przez B. P.. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta [...] odmawiająca ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GI 734/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. D. na powyższą decyzję. Tak więc rozpatrując ponownie sprawę i wydając kwestionowane w obecnym postępowaniu decyzje organy związane były wymienionymi rozstrzygnięciami, czyli zarówno decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r., jak i wymienionym powyżej wyrokiem. Wprawdzie przedmiotowe decyzje podlegały już kontroli sądowej, a mianowicie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GI 249/14 tut. Sąd uchylił zarówno decyzję Prezydenta Miasta [...], jak i decyzję Kolegium Odwoławczego, ale wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 3307/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Uchylając wyrok z dnia 10 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny pozbawił go mocy prawnej, a w swoim uzasadnieniu wskazując na uchybienia proceduralne, nie odniósł się do kwestii merytorycznych. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

W niniejszej sprawie organ musiał uwzględnić zalecenia sformułowane w decyzji organu odwoławczego z dnia 18 stycznia 2013 r., które potwierdzone i utrzymane zostały prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GI 734/13, a dotyczące obszaru analizowanego. Związany wskazówkami organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnych wymiarach. Nie można było więc zarzutu o zbyt szerokim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, dla znalezienia nieruchomości o zabudowie podobnej do zaplanowanej, uznać za zasadny.

Bezzasadny był także zarzut skarżącej o braku dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, w tym uzgodnień dokonanych z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów, nieruchomość inwestora posiada skomunikowanie z drogą publiczną, tj. bezpośrednio przylega do ulicy [...], a nadto inwestor uzyskał dodatkowe skomunikowanie z ulicą [...], poprzez możliwość wykonania drugiego zjazdu do tej ulicy, Także ta kwestia została przesądzona w wymienionym już wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący ewentualnego zacienienia należących do skarżącej nieruchomości poprzez planowaną inwestycję. Kwestia ta, jak zasadnie poniosły organy i Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GI 249/14 nie podlega badaniu na etapie ustalania warunków zabudowy, a rozpatrywana jest dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tzn. w trakcie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednak w tym aspekcie - tj. w zakresie planowanej wysokości projektowanej zabudowy, czyli nie w zakresie przyszłego zacieniania, ale w zakresie ustalenia jednego z wymaganych parametrów przyszłej zabudowy organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń. Wskazując na ten parametr - czyli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - ok. 11m, nie przedstawił w tym względzie przekonującego uzasadnienia przyjęcia takiej właśnie wielkości tego parametru.

Odnosząc się ponownie do przepisów cytowanego rozporządzenia, z treści § 5, § 6, i § 7 wynika, jak należy dla potrzeb przedmiotowej decyzji wyznaczyć kolejne wskaźniki tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskaźniki te wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że wymagane w decyzji wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej wielkości tych wskaźników nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym, a po drugie, iż przepisy te zobowiązują do precyzyjnego ich określenia. Wszystkie zatem ustalane w decyzji wielkości wskaźników powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie nie można potwierdzić. Do projektu decyzji załączona została tabela, w której opisano parametry budynków znajdujących się obszarze analizy. Wynika z niej, że średnia wysokość, budynków w obszarze analizy wynosi 6,5m, co średnio stanowi 2 kondygnacje. W niniejszym przypadku ten parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 11 m, czyli znacznie powyżej istniejącej w obszarze analizy wielkości średniej. Nadto zezwolono na dobudowę kolejnej trzeciej kondygnacji podczas, gdy okoliczna zabudowa to średnio - 2 kondygnacje. Według strony skarżącej projektowana zabudowa stanowiłaby nawet czwartą kondygnację. Wprawdzie w załączonej tabeli wymieniono budynki o wysokości 11,4m czy 12m, ale jak wynika z opisu są to budynki o charakterze usługowym - m.in, budynek [...] Uniwersytetu [...] czy budynek chirurgii plastycznej, Z kolei jak wynika z ostatecznego wniosku inwestora - planowana inwestycja ma dotyczyć budynku mieszkalnego,

Także inny parametr planowanej inwestycji - a mianowicie szerokość elewacji frontowej - ustalona została ponad wynikającą z przeprowadzonej analizy wielość średnią. Podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,1m, - w przypadku przedmiotowej inwestycji szerokość ta ustalona została w granicach 13,5m do 13,7m. Także w tym przypadku organ nie odniósł się do tego faktu i nie uzasadniał tego odstępstwa.

W decyzji o warunkach zabudowy organ winien zgodnie ze złożonym wnioskiem, na podstawie przeprowadzonej analizy cech i funkcji w obszarze analizowanym ustalić w sposób jednoznaczny wymagane, poszczególne parametry techniczne nowej zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwsza w toku procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności, prowadzącej do zmiany tych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują w sąsiedztwie obszaru inwestycji, Należy w tym miejscu zauważyć, iż ostatecznie wniosek inwestora z dnia 13 lutego 2013 r. określał inwestycję, jako "rozbudowa i nadbudowa budynku dwurodzinnego", natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 czerwca 2013 r. ustala warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego".

Odnosząc się do zarzutu skargi braku rozpoznania przez organ sprawy w zakresie kontynuacji funkcji, wskazując na usługowy charakter przedmiotowej inwestycji z uwagi na prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą polegającą m.in. na wynajmie lokali dla studentów, skład orzekający nie uznał go za zasadny, Wniosek inwestora dotyczył budynku mieszkalnego, a skoro funkcja ta jest dominująca w obszarze analizowanym to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja - budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego - jest dopuszczalna. Odmienną natomiast sprawą jest jej faktyczne użytkowania. W tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie. Zostało one wprawdzie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą B. P., jako właścicielowi budynku, przedłożenie określonych dokumentów celem dokonania zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale decyzje te zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 września 2016 r, sygn. akt II SA/Gl 509/16. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie została wyjaśniona sprawa czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a przede wszystkim nie ustalono, czy objęty postępowaniem budynek jest budynkiem zamieszkiwania zbiorowego, Podkreślił, że wynajmowanie studentom pokoi w domach jednorodzinnych czy mieszkania w domach wielorodzinnych nie prowadzi do zmiany charakteru takich budynków, czyli do ich przekształcenia w budynki zamieszkania zbiorowego.

Nie był także zasadny zarzut naruszenia przepisu art, 40 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, W istocie przepis art. 40 § 1 stanowi wprost, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z tego można wyprowadzić wniosek, że o ile w sprawie występują małżonkowie, to każde z nich powinno otrzymać osobą przesyłkę, kierowaną do niego. Jakkolwiek w niniejszej sprawie przesłano odpisy decyzji do będących stronami postępowania małżonków w jednej kopercie, w ocenie Sądu, powyższe uchybienie formalne nie miało wpływu na wynik sprawy. Wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, uzasadniającego ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji o wymienionych w decyzji parametrach, czyli naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd I instancji decyzje uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, bądź o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości wniesionej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj, art, 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 3 ust, 1, § 5 ust. 1, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również niezastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. skutkować błędnym przyjęciem przez Sąd, że planowana inwestycja nie spełnia parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również, że wspomniany parametr nie może być ustalony dla planowanej inwestycji poprzez przyjęcie wysokości wynoszącej około 11 metrów.

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., jak również niezastosowanie § 6 ust.1 w/w rozporządzenia w części dotyczącej tolerancji 20%, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. skutkować błędnym przyjęciem przez Sąd, że planowana inwestycja nie spełnia parametru w postaci szerokości elewacji frontowej.

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w szczególności § 7 przywołanego rozporządzenia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. skutkować błędnym przyjęciem przez Sąd, że planowana inwestycja w zakresie spełniana parametrów (w tym parametru: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) musi być porównywana wyłącznie do budynków o funkcji mieszkalnej, a nie może być porównywana do obiektów budowlanych, niezależnie od pełnionej funkcji.

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne skutkujące uwzględnieniem skargi na decyzje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz rozwinął uzasadnienie wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D. – M. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz.1311) dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach :

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z.1, poz.10; z dnia 20 września 2005r. I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005r. I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r. II OSK 299/05, LEX nr 190971; z dnia 17 stycznia 2006r/ II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny prawidłowo sformułowanej skargi kasacyjnej, która zawiera jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust.1, § 5 ust.1 i 2 oraz § 7 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne przepisy mówią o wyznaczaniu wskaźników nowej zabudowy, w tym wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do zapisów zamieszonych w kwestionowanym wyroku Sądu I instancji uchylającym decyzje administracyjne należy podkreślić, że wyrok ten odpowiada prawu, albowiem decyzje nie odpowiadały zapisom rozporządzenia w zakresie dotyczącym wskaźnika wielkości budynków w obszarze analizy. Rację ma Sąd I instancji, iż skoro planowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego, gdzie w obszarze analizowanym średnia wysokość takich budynków wynosi 6,5m, wszelkie odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być dokładnie umotywowane i uzasadnione, co winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma stanowić budynek dużo wyższy niż występujące budynki mieszkalne w obszarze analizowanym, a zastosowanie przez organy odstępstwa w tym zakresie nie zostało należycie umotywowane. Podobnie w kwestii szerokości elewacji frontowej, (§ 6 rozporządzenia) organ nie odniósł się i nie uzasadnił tego odstępstwa, stanowiącego wyjątek od zasady. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. dają organom kompetencje do tego, aby parametry dotyczące nowej zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Rację ma także Sąd I instancji, choć kwestia ta nie została objęta skargą kasacyjną, że organy winny wyjaśnić, czy wniosek inwestora dotyczy warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku dwurodzinnego, czy jednorodzinnego. Nie mogą bowiem istnieć w tym względzie rozbieżności, gdyż decyzja udzielająca warunków zabudowy winna być zgodna z wnioskiem.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.