Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 51 ust. 1 i 2, 52 ust. 2 w zw. z art. 45
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania własności nieruchomości oraz ustanowienia służebności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją Starosty [...] z dnia 17 października 2018 r. Nr [...] orzeczono o:

I. przyznaniu nieodpłatnym na własność E. M. P., córki T. i K., nieruchomość położoną w R. , gm. M., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 0,0984 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa,

II. odmowie nieodpłatnego przyznania na własność E. M. P., nieruchomości położonej w R. , gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy 2, działki nr: [...] o pow. 0,0900 ha, [...] o pow. 0,0837 ha, [...] o pow. 0,0765 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr POI [...] jako własność Gminy M..

III. odmowie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu przez nieruchomość położoną w R. , gm. M., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 0,0900 ha, działka nr [...] o pow. 0,0837 ha, działka nr [...] o pow. 0,0760 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 0,0183 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 5.01.1980 r. przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez zabudowań położone we wsi R. o pow. 3,80 ha stanowiące na datę przejęcia współwłasność K. i T. P.. Pozostawiono na własność ww. osób dom mieszkalny, chlew, ustęp, piwnicę. Dla ww. zabudowań założono odrębną księgę wieczystą KW nr [...] Aktualnie w dziale II ww. księgi wieczystej wpisana jest jako właścicielka E. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. sygn. I NS [...] z dnia 6.10.1992 r. o stwierdzeniu nabycia spadku i działu spadku.

Powyższą decyzję wydano na postawie art. 51 ust. 1 i 2, 52 ust. 2 w związku z art. 45 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U. z 1977 r., poz. 32, poz. 140 ze zm. ) przejmując nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa za świadczenie rentowe przewidziane w powyższej ustawie.

Z treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku wyraźnie wynika, iż uprawnienie do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje właścicielom tych budynków. Właścicielem budynku jest osoba, której przysługuje prawo własności tego budynku. Przysługiwanie zaś prawa własności budynku należy jednoznacznie wykazać. Z treści przytoczonego wyżej przepisu nie wynika, aby uprawnienie do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, uzależnione było od konkretnego sposobu nabycia prawa własności tych budynków. W konsekwencji przyjąć należy, że uprawnienie to przysługuje każdej osobie, która potrafi wykazać, że przysługuje jej prawo własności do tych budynków, bez względu na sposób jego nabycia. W niniejszej sprawie powyżej wskazana osoba - E. P. nabyła na własność zabudowania znajdujące się na działce nr [...] położonej w R. w drodze spadku.

Starosta podkreślił, że analiza treści art. 6 ww. ustawy i przepisów kolejnych ustaw, regulujących do dnia 1 stycznia 1983 r. kwestię przekazywania przez rolników gospodarstw rolnych Państwu i dopuszczających możliwość sprzedaży stanowiących odrębny przedmiot własności budynków, wyłączonych z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, lub przeniesienia ich własności, w drodze darowizny lub zamiany, na osoby trzecie, prowadzi do wniosku, że prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje każdemu aktualnemu właścicielowi budynków, niezależnie od tego, czy jest on tą osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jego spadkobiercą. Celem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. było bowiem zwrócenie właścicielom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Co do zasady własność budynku związana jest ściśle z prawem do gruntu, na którym jest on posadowiony. Od dnia 1 stycznia 1983 r., zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), z gospodarstwa rolnego przekazywanego Państwu wyłączeniu podlegały zatem już nie same budynki, lecz własność działki gruntu, na której zostały one wzniesione.

W dniu 24.03.2017 r. i 23.06.2017 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości objętej wnioskiem. W toku oględzin ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z garażem blaszanym, piwnica pokryta ziemią ( tzw. ziemianka ). Od strony ul. [...] działka ogrodzona jest płotem. Działka w całości urządzona i zagospodarowana. Działka nr [...] to teren porośnięty roślinnością, zadbaną wraz z drzewami. Od ul. [...] w działce znajduje się ogrodzenie trwałe, od ul. [...] cześć ogrodzona na podmurówce betonowej oraz brama. Działka nr [...] to teren porośnięty roślinnością koszoną, zadbaną, z fragmentem sadu i drzewami. Na działce nr [...] teren z roślinnością, na której znajduje się płyta betonowa, według oświadczenia E. P. to pozostałość po oborze, która została rozebrana ( brak określenia daty ). Zgodnie z oświadczeniem E. P. na działkach nr [...] i [...] posadowione były zabudowania gospodarcze: stajnia, obora, chlew, które rozebrane zostały około 2004 r. Pod ziemią znajdują się fundamenty tych zabudowań. Działka nr [...] porośnięta roślinnością koszoną zadbana. W działce posadowiony jest płot z bramą, od ul. [...] rosną drzewa.

Organ podniósł, że powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi, nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa przed 1 stycznia 1983 r. O wielkości działki podlegającej zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ orzekający w takiej sprawie oceniając całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony, mieszczące się w granicach prawa. Rozstrzygnięcie w zakresie wielkości przyznanej działki ma charakter uznaniowy, a to zobowiązuje organ do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu społecznego i indywidualnego interesu strony.

Postępowanie dowodowe wykazało, że aktualnie na nieruchomości przekazanej na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 5.01.1980 r. na rzecz Skarbu Państwa przez K. i T. P. stoi budynek mieszkalny z garażem blaszanym i murowana piwnica pokryta ziemią ( ziemianka ). W związku z tym Starosta P. uznał, że zasadnym jest nadanie E. P. na własność działki nr [...], na której ww. zabudowania aktualnie się znajdują. Na pozostałych działkach: [...], [...], [...] brak jest zabudowań. Ewentualne pozostałości zabudowań, zdaniem starosty, nie mogą stanowić podstawy do nadania prawa własności nieruchomości gruntowej na której się znajdują.

Wnioskodawczyni wystąpiła również z żądaniem ustanowienia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] i [...] do działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną ul. [...] w R. oraz ustanowienia służebności umożliwiającej dostęp do zabudowań chlewu i ustępu, znajdujących się zdaniem wnioskodawczyni na działkach nr [...] i [...].

Z ustaleń starosty wynika, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej - powiatowej nr [...] ul. [...] w R. . Aktualnie brak jest ustanowionego zjazdu na drogę publiczną. Zdaniem starosty stosowną procedurę w sprawie ustanowienia takiego zjazdu w Zarządzie Dróg Powiatowych w P. zainicjować będzie mógł nowy właściciel ww. działki, po przejściu jej prawa własności na jego rzecz. Na datę wydania niniejszej decyzji brak jest podstaw do usankcjonowania przez organ I instancji obecnego faktycznego dojazdu do działki nr [...] przez działki nr [...] i [...] w postaci ustanowienia w niniejszej decyzji stosownej służebności przechodu i przejazdu. Bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tak jak jest to w opisanym przypadku, ustanowienie służebności może mieć miejsce wyjątkowo, tylko wtedy, gdy przemawiają za tym uzasadnione względy, interes społeczno-gospodarczy, a także gdy właściciel nie może we własnym zakresie usunąć zaistniałych trudności. W niniejszej sprawie takie przesłanki, zdaniem starosty, nie zachodzą. Tym samym odmowa ustanowienia żądanej służebności należy uznać za w pełni zasadną. Natomiast odmowa ustanowienia służebności drogi do zabudowań chlewu i ustępu uzasadnia fakt, iż aktualnie brak jest takich zabudowań z uwagi na ich rozbiórkę dokonaną wiele lat temu. Tym samym ustanowienie takiego ograniczonego prawa rzeczowego byłoby bezpodstawne.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła E. P. wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot działek [...], [...], [...] i [...], w sytuacji gdy wnioskodawczyni, jako zstępna osób uprawnionych, po ich śmierci faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, w/w działkami, a z treści przepisu nie wynika, aby przekazanie do użytkowania gruntu musiało przybrać formę pisemną oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 §3 w zw. z art. 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie przekazania jej rodzicom siedliska w użytkowanie i niewskazanie przyczyn tego pominięcia.

Decyzją z dnia 17 maja 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium przedstawiło zwięźle stan faktyczny sprawy oraz przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazano, że bezsprzecznie z materiału dowodowego wynika, iż budynki w postaci ustępu, chlewu i piwnicy nie istnieją na działkach objętych wnioskiem, albowiem zostały rozebrane najprawdopodobniej w 2004 r. Następnie SKO podniosło, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 6 ustawy z 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (...) wskazuje, iż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków w dacie orzekania przez organy administracji skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania wnioskodawcy własności działki. Należy bowiem wskazać, iż celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Z uwagi na powyższe decyzja, w zakresie w jakim odmawia przyznania na własność części nieruchomości, na której do 2004 r. położone były budynki wzniesione przez poprzedników prawnych wnioskodawczyni, jest prawidłowa.

Odnosząc się do żądania ustanowienia służebności przechodu i przejazdu Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, iż orzekanie o ustanowienie służebności jest niezasadne z uwagi na możliwość połączenia działki nr [...] z drogą publiczną za pomocą ustanowionego zjazdu - możliwość taką dopuszcza Zarząd Dróg Powiatowych w P., co wynika z pisma tego organu z dnia 8 sierpnia 2017 roku. Z kolei ustanawianie służebności przechodu do nieistniejących budynków w oczywisty sposób jest niecelowe.

Skargę na powyższą decyzje wywiodła E. P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i w części decyzji Starosty [...] z dnia 17 października 2017 r. w zakresie pkt. II. i III. decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustanowienia służebności przejazdu i przechodu zgodnie z wnioskiem w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do ustanowienia służebności gruntowej przez działkę nr [...] oraz [...] na działkę [...], albowiem działka [...] nie ma wjazdu od ul. [...], a utworzenie takiego wjazdu jest niemożliwe, a także poprzez błędną wykładnię w/w przepisu polegającą na uznaniu przez organ II instancji, że budynki muszą istnieć w dacie wydania decyzji, w sytuacji gdy przepis stanowi o okoliczności wzniesienia budynków; naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7,11 k.p.a. poprzez nieustalenie całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia czy możliwy jest zjazd z działki [...] do drogi publicznej - powiatowej nr [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) dalej : "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że celem uprawnienia wynikającego z art. 6 cytowanej wyżej ustawy jest zwrócenie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (zob. wyrok NSA – OZ w Łodzi z dnia 9 maja 1995 r., SA/Łd 983/94, ONSA 1996 z. 2 p. 87). Ustanowienie w powyższym przepisie prawa do nieodpłatnego nabycia własności działki miało na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadą superficies solo cedit, a więc stanu, w którym status prawny budynków jest tożsamy ze statusem własnościowym gruntu, na którym są one usytuowane.

Jednocześnie należy wyraźnie zastrzec, że powyższy przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku przeniesienia na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, własności gruntu całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1990 r., II SA 593/90, ONSA 1991/1/8). Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest bowiem zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami. Należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 838/15, Legalis Nr 1578339). Postępowanie w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności działki gruntu, na której są posadowione budynki wyłączone z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., ma na celu wydzielenie działki niezbędnej do swobodnego korzystania z budynku przez podmiot uprawniony do żądania przyznania prawa własności. Jeżeli więc Skarb Państwa "wyzbywa się nieruchomości pod tytułem darmnym, to celowe jest takie przeprowadzenie podziału, aby wnioskodawca otrzymał grunt najmniejszy jaki jest możliwy na potrzeby (...) korzystania z budynku" (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1665/11). Przepis art. 6 cyt. ustawy, służąc uregulowaniu stanu prawnego gruntów i posadowionych na nich budynków, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zmierza więc do zaspokojenia wszystkich obszarowych potrzeb i oczekiwań właściciela budynku.

W aktualnym stanie prawnym o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki wyłączone z gospodarstwa przekazanego państwu, oraz o wielkości powyższej działki i ewentualnym ustanowieniu służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z niej orzekają właściwe organy. Niewątpliwie w odniesieniu do władczego określenia wielkości obszaru działki podlegającej zwrotowi organy zachowują daleko idącą swobodę orzeczniczą. Ciąży jednak na nich obowiązek wyważenia spornych interesów aktualnego właściciela działki gruntu oraz podmiotu uprawnionego do żądania przeniesienia prawa własności. Warunkiem legalności orzeczenia organu w tym przedmiocie jest jednak pełne i wyczerpujące zebranie materiału procesowego oraz wszechstronne i wnikliwe rozważenie wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym związanych z wielkością działki siedliskowej, jej lokalizacją i usytuowaniem względem innych działek, stosunkiem obszaru zajętego przez sporny budynek do całkowitej wielkości działki, koniecznością lub możliwością ustanowienia odpowiednich służebności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności wątpliwości Sądu budzi odmowa nieodpłatnego ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działki gruntu nr [...], [...], [...].

Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej.

Jak wynika z akt sprawy (pismo Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia 24.08.2017 r.) działka gruntu nr [...] jest położona przy drodze publicznej- powiatowej [...] (ul. P.) w R. . Jednakże nie ma ona bezpośredniego dostępu do drogi, albowiem nie ma ustanowionego zjazdu na drogę publiczną. Ponadto organ całkowicie zlekceważył podnoszone przez skarżącą argumenty, iż dom na działce nr [...] znajduje się z lewej strony blisko sąsiednich zabudowań, a z prawej strony usytuowana jest piwnica, która leży na granicy z działką [...]. Wystaje ona ponad ziemię, stąd przejazd nad "ziemianką" nie jest możliwy, albowiem groziłoby to zawaleniem i zagrożeniem dla użytkowników tego zjazdu. Nie jest też możliwe objechanie piwnicy, gdyż wówczas należałoby przejechać przez działkę [...]. Co więcej na działce [...] znajdują się wieloletnie nasadzenia, drzewa, tuje, a od strony ul. [...] na wysokości działki [...] znajduje się przejście dla pieszych i słup energetyczny. Skarżąca dodatkowo zwracała uwagę, że nie wjadą tamtędy pojazdy żadnych służb (w tym karetka pogotowia, czy straż pożarna).

Racje ma strona skarżąca, że to organ wobec złożonego wniosku o ustanowienie służebności winien był sprawdzić wszystkie dostępne rozwiązania w zakresie powstania zjazdu, a nie wnioskodawczyni. Ustalenie tego faktu wymaga wiadomości specjalnych, a organ samodzielnie nie jest władny stwierdzać, że takowy zjazd jest możliwy z działki [...] na ul. [...].

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się w ogóle do powyższego zarzutu, wskazując jedynie, że zgodnie z pismem ZDP w P. z 08.08.2017 r. istnieje możliwość połączenia działki nr [...] z drogą publiczną za pomocą ustanowionego zjazdu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż pismo na które powołało się Kolegium nie jest datowane na 08.08.2017 r., ale na 24.08.2017 r., a ponadto nie ma w nim mowy o ustanowionym zjeździe.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zadał sobie nawet trudu, żeby przejrzeć akta, pomimo faktu, iż akta wraz z odwołaniem znajdowały się w SKO przez prawie rok. O niezaznajomieniu się z aktami sprawy świadczy też, że w swoim uzasadnieniu Kolegium wskazuje, iż "bezsprzecznie z materiału dowodowego wynika, iż budynki w postaci ustępu, chlewu i piwnicy nie istnieją na działkach objętych wnioskiem, albowiem zostały rozebrane najprawdopodobniej w 2004 roku". Tymczasem w aktach brak jakichkolwiek dokumentów przedstawiających stan faktyczny działek nr [...], [...], [...], [...]. Brak też protokołu z oględzin, które rzekomo przeprowadzono w dniu 24.03.2017 r. i 23.06.2017 r., na które to powołuje się Starosta w swojej decyzji. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie SKO wysnuło takie wnioski.

Decyzja SKO zawiera lakoniczne uzasadnienie i w ogóle nie odnosi się do zarzutów odwołania. Kolegium nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do bezrefleksyjnego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji.

Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Do powyższych zasad nie zastosował się z całą pewnością organ odwoławczy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w oparciu o to wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a. rozstrzygnięcie. W szczególności rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy możliwość uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej służebności przejazdu i przechodu, dokonując ponownej, całościowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zajmując merytoryczne stanowisko w kwestiach w sprawie spornych, w tym odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania.

Z omówionych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).