Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 121/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19, art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 26 ust. 1 , 2 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi "A" spółka z o.o. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Wójt Gminy R., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 roku Nr 185, poz. 1243 ze zmianami) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej: kpa), zobowiązał firmę "A" Sp. z o.o. K., ul. K. [...] R., właściciela dz. nr [...], obręb C. do:

1. usunięcia odpadów - mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu, z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu dz. nr [...], obręb C. - w terminie do 31 października 2012 roku,

2. przekazania ww. odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia,

3. przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 16 listopada 2012 roku.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania wszczętego w związku z wnioskiem E. M. z dnia 16.07.2012 r. w sprawie podwyższenia terenu działki nr [...], obręb C.. Wskazano, iż z dokumentacji zdjęciowej wynika, że przedmiotowe masy ziemne zmieszane z gruzem były składowane w hałdach, a następnie rozprowadzone po powierzchni działki. Pismem z dnia 10.08.2012 r. Wójt Gminy R. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów na dz. nr [...] w C.. W dniu 23.08.2012 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej działki, w których uczestniczyli pracownicy Urzędu Gminy w Rokietnicy, Prezes Zarządu firmy "A" Sp. z o.o. – R. X. G. oraz pełnomocnik E. M.. Stwierdzono, że na terenie działki składowane są odpady w postaci mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu. Odpady rozprowadzone są na całej długości i szerokości działki oraz w wysokości od 0,5 m do 1, 0 m. Właściciel działki nr [...] potwierdził, iż masy ziemne nawiezione zostały przez firmę "B" S.A. W toku postępowania firma "B" S.A. pismem z dnia 04.09.2012 roku poinformowała, że na zlecenie i za zgodą właściciela dz. nr [...] w C. nawieziono glebę, ziemię, w tym kamienie, nie zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi. Firma "B" S.A. podała, że zgodnie z dołączonym uzgodnieniem rozplantowała przywieziony na ww. działkę materiał w miejscu i w sposób wskazany przez właściciela nieruchomości. Firma "B" S.A. wskazała, że posiadaczem wyżej wymienionych odpadów jest R. X. G.. Podała, iż zgodnie z załączoną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] firma "B" S.A. może przekazywać odpady - gleba ziemia w tym kamienie, osobom fizycznym.

Biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone w toku postępowania przez firmę "B" S.A. oraz brak stosowanych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione na dz. nr [...] nie podlegają przepisom ustawy o odpadach, organ uznał, że przedmiotowe masy ziemne stanowią odpad o kodzie 17 05 04 "gleba ziemia w tym kamienie". Mając powyższe ustalenia na uwadze Wójt Gminy R. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z powyższych definicji, masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony ww. decyzjach albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniała właściciela do wykonania zmiany ukształtowania rzeźby terenu, poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wskazano, że dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy upoważnia właściciela do podwyższenia terenu działki w zakresie wskazanym w decyzji. W tych uwarunkowaniach uznano, że przedmiotowe zanieczyszczone masy ziemne, w takim stanie prawnym, stanowią odpad.

Wskazano następnie, że zgodnie z art. 41 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, a także wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Wymienione prace przygotowawcze, zgodnie z art. 41 ust. 3 - ustawy Prawo budowlane, można wykonywać tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Wobec faktu, że właściciel dz. nr [...] nie przedłożył decyzji administracyjnej uprawniającej do wykonania robót, ani nie zostało wydane pozwolenie na budowę uznano, że roboty zostały wykonane bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w pozwoleniu zintegrowanym, pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, zezwoleniach na odzysk, unieszkodliwienie, zbieranie lub transport odpadów oraz w zgłoszeniu do rejestru podmiotów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwoleń na odzysk, unieszkodliwienie, zbieranie lub transport odpadów. W powyższym przypadku miejsce magazynowania odpadów nie zostało określone zgodnie z tym przepisem. Magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Jednakże w myśl ust. 6 tego przepisu określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w wyżej wymienionych decyzjach. Nie jest to więc tak, że posiadacz odpadów czy właściciel może gromadzić na własnej nieruchomości masy ziemne powołując się tylko na tytuł prawny do niej, bez uzyskania decyzji, o których jest mowa w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, bądź też bez legitymowania się pozwoleniem na budowę.

Z kolei art. 34 ustawy o odpadach określa, że obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu. Organ uznał, iż w powyższym przypadku posiadaczem odpadów jest właściciel dz. nr [...] w C. - firma "A" Sp. z o.o., która bez stosownych zezwoleń przyjęła odpad w postaci mas ziemnych zmieszanych z gruzem, z kawałkami asfaltu i składuje go w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "C" Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędy w ocenie wiarygodności dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 34 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185 poz. 1243) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wniesiono o zmianę decyzji organu I instancji poprzez nałożenie obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] na "B" SA z siedzibą w Warszawie, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu odwołania w pierwszej kolejności wyjaśniono, że w dokumentacji znajdują się odesłania do firmy i jej formy prawnej z okresu przed przekształceniem Spółki. Wskazano, że wszelkie zdania dotyczące "A" Sp. z o.o. należy obecnie odnieść do spółki w aktualnej formie prawnej i firmie, tj. "C" Sp. z o.o. S.K.A. Do odwołania załączono informację z KRS.

Dalej podniesiono, że z naruszeniem przepisów postępowania organ przyjął, że przywieziona na teren działki nr [...] ziemia miała status odpadu. O ile status odpadu posiadają kawałki asfaltu i gruzu przywiezione przez "B" S.A. jako odpad z robót przy rozbudowie drogi nr [...], to w sytuacji, której mamy do czynienia z ziemią, sprawa nie jest już jednoznaczna, wobec czego na taką okoliczność organy administracji winny przeprowadzić postępowanie dowodowe celem dokładnego wyjaśnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona, nie zostały na tę okoliczność przeprowadzone stosowne dowody. Podniesiono, iż w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ziemia wydobyta w związku z realizacją robót ziemnych w toku inwestycji mogła nie stanowić odpadu w zależności od postanowień decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę. Wójt Gminy R. błędnie zgromadził materiał dowodowy, dotyczący decyzji wydanych dla działki [...]. Tymczasem konieczna jest weryfikacja dokumentacji związanej z rozbudową drogi nr [...] tym bardziej, że w piśmie "B" S.A. wskazano, że w dokumentacji projektowej określony został sposób postępowania z odpadami powstałymi w ramach prowadzonej budowy drogi. Podniesiono, że organ I instancji wadliwie uznał, że odwołująca jest posiadaczem zanieczyszczonych mas ziemnych nawiezionych przez "B" S.A. na ww. działkę, które to masy przyjęła bez wymaganych zezwoleń. Organ niewłaściwie określił kto jest posiadaczem odpadu, który powinien być zobowiązany do jego usunięcia, pomijając treść uzgodnienia z dnia 17.05.2012 r., dotyczącego dostaw gruntu, a nie odpadów. Wskazano, że osoba podpisująca uzgodnienie – R. X. G., działała w imieniu Spółki "A" - jako właściciela terenu, zatem wbrew twierdzeniom "B" S.A., to Spółka "A" była stroną uzgodnienia. Uzgodnienie stanowi o dostawach gruntu, zatem działania "B" S.A., która nawiozła asfalt i gruz, były bezprawne. Tym samym wytwórcą, a także posiadaczem opisanych odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżącej, jest "B" S.A. będąca jednocześnie wykonawcą usługi budowlanej w postaci rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. To "B" S.A., jako wytwórca odpadów winien zagospodarować wytworzone odpady wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz wydane decyzje. Samowolne dostarczenie tychże odpadów przez "B" S.A. na nieruchomość Skarżącej nie pozbawia "B" S.A. statusu posiadacza, który w sposób nielegalny składuje odpady. Tym samym uznać należy, że skarżąca obaliła domniemanie zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wykazując, że posiadaczem odpadów nie jest skarżąca, ale spółka "B" S.A., zatem skarżąca nie powinna być adresatem decyzji nakazującej usunięcie przedmiotowych odpadów i decyzję tę należało skierować do "B" S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również oznaczone jako Kolegium lub SKO) decyzją z dnia [...]2013 r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 11 pkt 1 kpa oraz art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 21), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy. Przytaczając przepisy art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydał decyzję zgodną z tymi normami. Podkreślono, że w toku postępowania zapewniono stronie czynny udział na każdym jego etapie, w tym również przed wydaniem decyzji. Wskazano, że strona z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie skorzystała.

Zarzuty podniesione w odwołaniu uznano za niezasadne. Kolegium uznało, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Przeprowadzono postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono jakiego rodzaju odpad (ziemia) został nawieziony. Strona nie przedłożyła stosownych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren, nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Strona w toku prowadzonego postępowania nie udowodniła, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze uznano, że zgromadzona ziemia stanowi odpad podlegający usunięciu, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Podkreślono, że charakter zgromadzonych odpadów (masy ziemne i odpady pobudowlane) został stwierdzony m. in. podczas wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości, w której strona brała udział. Przedstawiciel skarżącej podpisał protokół z ww. wizji, nie zgłaszając żadnych uwag (dowód: protokół z dnia 23.08.2012 r., k. 58). Odwołano się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności za można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu (por. wyr. WSA w Poznaniu dnia 27 stycznia 2012 r., II SA/Po 696/2011, LexisNexis nr 5797571).

W ocenie Kolegium Wójt Gminy R. nie naruszył również art. 80 k.p.a., ponieważ wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione. Zdaniem Kolegium przedmiotowe postępowanie dowodowe nie wykazało, by do zgromadzonych mas ziemnych nie stosować ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniała właściciela nieruchomości do wykonania zmiany ukształtowania rzeźby terenu przez nawiezienie ziemi. Do niwelacji terenu konieczne było ponadto uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, którego właściciel nie uzyskał.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył również art. 34 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (obecnie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r., II OSK 152/2006. W toku postępowania nie obalono ww. domniemania. Co więcej, na podstawie stanowiska "B" S.A. (podmiot, który nawiózł masy ziemne na omawiany teren na zlecenie strony skarżącej), protokołu z dnia 17.05.2012 r., k. 73 oraz wizji terenowej, organ prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości tj. skarżąca Spółka. Podkreślono, że na skarżącej - jako władającej przedmiotową nieruchomością, spoczywa obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzje doręczono pełnomocnikowi Spółki "C" Sp. z o.o. (dawniej "A" Sp. z o.o.).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., działający w imieniu Spółki "C" Sp. z o.o. S.K.A. pełnomocnik powtórzył i rozwinął zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzucono naruszenie przepisu postępowania - art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. l pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. nr 21), poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte oraz naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. l pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. nr 21) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji podkreślono, że ziemia wydobyta związku z realizacją robót ziemnych w toku inwestycji mogła nie stanowić odpadu - w zależności od postanowień decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę. SKO nie odniosło się do tej regulacji w uzasadnieniu swojej dezcyji. Organy przyjęły, że przywieziona na teren działki nr [...] ziemia miała status odpadu. SKO stwierdziło w swej decyzji, że Skarżąca nie przedłożyła stosownych dokumentów, które wskazywały na to, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren, nie podlegają przepisom ustawy o odpadach, a tym samym strona nie udowodniła, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Kolegium w swojej decyzji wskazało, że organ I instancji wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione i postępowanie dowodowe nie wykazało, by do zgromadzonych mas ziemnych nie stosować ustawy o odpadach. Twierdzeń tych SKO w żaden sposób nie uzasadniło, wypowiadając się w powyższej kwestii w sposób lakoniczny, bez wyraźnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w tym zakresie w odwołaniu od decyzji organu I instancji. SKO podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że wykonane na działce nr [...] prace polegające na wyrównaniu terenu zostały wykonane bez wymaganej na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane zgody w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto że Skarżąca jest posiadaczem zanieczyszczonych mas ziemnych nawiezionych przez "B" S.A. na ww. działkę, które to masy Skarżąca przyjęła bez wymaganych zezwoleń. Przyjmując takie założenia w ślad za organem I instancji, SKO nie dokonało wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

Podkreślono, iż domniemanie płynące z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (zawarte także w poprzedniej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) jest wzruszalne. Skarżąca obaliła domniemanie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach (jak również w art. 3 ust. 3 pkt 13 poprzedniej ustawy o odpadach) wykazując, że posiadaczem odpadów nie jest Skarżąca, ale spółka "B" S.A. Skarżąca nie powinna być zatem adresatem decyzji nakazującej usunięcie przedmiotowych odpadów, a decyzję należało skierować do "B" S.A. Zajęcie przez organy odmiennego stanowiska prowadzi do przyzwolenia na praktykowanie podrzucania odpadów na tereny stanowiące własność innych podmiotów. Tymczasem sprzeczne z prawem praktyki podrzucających odpady wytwórców winny prowadzić do nakładania przez organy administracji właśnie na nich obowiązku usuwania tych odpadów.

Podniesiono nadto, że w decyzji organu I instancji określono termin wykonania obowiązku na dzień 31 października 2012 r., wskazując jako podstawę art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a SKO ww. decyzję utrzymało w mocy. Tymczasem z treści art. 34 ustawy o odpadach (obecnie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) nie wynika, aby dawał on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Innej podstawy prawnej orzeczenia w tym przedmiocie organy nie podały. Podkreślono, iż decyzja organu I instancji zawierała termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów wyznaczony do dnia 31 października 2012 r., pomimo braku wówczas podstawy prawnej do takiego wskazania. Decyzja nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, a Skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia od niej odwołania. Tymczasem SKO, po rozpatrzeniu odwołania, dopiero w dniu [...] 2013 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, która wskazywała termin do usunięcia odpadów do dnia 31 października 2012 r. W obowiązującym w dniu wydania przez SKO decyzji stanie prawnym było już wprawdzie dopuszczalne wskazywanie terminu w decyzji nakazującej usunięcie odpadów, jednak zważyć należy, iż wykonanie obowiązku przez Skarżącą w terminie określonym w utrzymanej w mocy decyzji i tak nie byłoby możliwe (termin ten upłynął bowiem dnia 31 października 2012r.), tworząc tym samym dla Skarżącej swoistą pułapkę prawną. Skarżąca nie miała bowiem żadnej możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w zakreślonym nią terminie, skoro termin ten minął zanim decyzja stała się ostateczna i wykonalna. Zaskarżone decyzje także i z tego powodu nie powinny się ostać w obrocie prawnym.

SKO w P. o odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało rodzaj odpadów nawiezionych na sporną działkę. Strona skarżąca nie wykazała, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Ciążący na organach administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza, ze strona zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku (tak NSA w wyr. Z 26.10.1984 r. sygn. II SA 1205/84). Zaskarżona decyzja nie narusza ponadto art. 80 kpa, ponieważ wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione. Podniesiono, że nie został naruszony art. 34 ustawy o odpadach z 27.04.2001 r. (obecnie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ). Zgodnie z tymi przepisami domniemywa się, że władający powierzchnią jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Podkreślono, że na podstawie stanowiska "B" S.A., podmiotu który nawiózł masy ziemne na zlecenie skarżącej strony, protokołu z dnia 15 maja 2012 r. (k. 73) oraz wizji terenowej, organ ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, tj. skarżąca.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i jej zarzuty.

Uczestniczka postępowania E. M. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że teren gruntu w związku z działaniami Spółki został podniesiony, co sprawia, że położona po sąsiedzku jej działka jest zalewana. W konsekwencji wykonanych robót to na jej działce gromadzi się woda. Musiała wybudować zbiornik chłonny z 4-5 kręgów celem zbierania tej wody. Widziała, że podczas rozplanowywania nawiezionych mas ziemi obecny był Prezes Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie: "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. zobowiązującą firmę "A" Sp. z o.o. , jako właściciela dz. nr [...] obręb C., do usunięcia odpadów z terenu tej działki, jako miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż odwołanie od tej decyzji wniesione zostało przez "C" Sp. z o.o. S.K.A. Organ II instancji prawidłowo uznał, na podstawie oświadczeń strony oraz doręczonego odpisu z KRS, iż pod tą firmą i formą prawną spółka "A" Sp. z o.o. działa po przekształceniach. Decyzję organu II instancji prawidłowo zatem skierowano do "C" Sp. z o.o. S.K.A.

Przechodząc o merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sposób prawidłowy zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego, zasadnie uwzględniając także zasady i reguły określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2010 roku Nr 185, poz. 1243 ze zmianami). Decyzja Wójta Gminy R. wydana została w dniu [...]2012 r. i odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce pod rządami wymienionej ustawy. Przepisy nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. stosować przepisów nieobowiązujących, zatem należało kierować się aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 r. Sprawa dotycząca składowania mas ziemnych na terenie działki nr [...] położonej w C. podlega zatem ostatecznemu rozstrzygnięciu na podstawie przepisu art. 26 nowej ustawy.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji organu II instancji stanowiły art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Regulacji art. 26 ust. 1 i 2 tej odpowiada regulacja art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zgodnie z tym pierwszym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Natomiast art. 34 ust. 1 starej ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

W niniejszej sprawie – wszczętej pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r., nie ma zatem miejsca sytuacja, w której obywatel jest zaskakiwany przez organy administracji publicznej wydawaniem nakazów czy zakazów nieadekwatnych do stanu prawnego z dnia dokonania określonej czynności, lub też nakazów czy zakazów w tej dacie prawu nieznanych. Tym samym zasada nieretroakcji prawa w rozpatrywanym przypadku nie została naruszona (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29.11.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1097/13).

W opinii Sądu zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, a przyjęte przez Kolegium, nie budzi wątpliwości Sądu. W zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie można się też dopatrzeć naruszeń przepisów postępowania czy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ II instancji wyczerpująco przeanalizował wszystkie istotne dla rozpatrzenia sprawy przesłanki faktyczne i prawne które były niezbędne do wydania decyzji nakazującej usunięcie nawiezionych na działkę nr [...] w C. mas ziemi, prawidłowo zakwalifikowanych jako odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach - w obu ich wersjach.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy zmagazynowane a następnie rozplantowane na działce nr [...], która jest własnością skarżącej Spółki, masy ziemi mogły zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzją organu I instancji nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia odpadów - mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu, z terenu dz. nr [...], obręb C. - jako miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadem jest każda substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. nr 112 poz.1206). Wskazać zatem należy, że o tym, co jest odpadem, przesądza ww. ustawa i rozporządzenie. Wyżej powołane rozporządzenie kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. Nie ma więc mowy w badanej sprawie o arbitralnym działaniu organu, który prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z powyższych definicji, masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony ww. decyzjach albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy, a załączonych do akt sprawy, nie uprawniała właściciela działki nr [...] do nawiezienia na jej teren mas ziemnych oraz ich późniejszego rozplantowania, w wyniku czego doszło do zmiany ukształtowania rzeźby terenu.

Skarżąca obecnie wywodzi, że nie była uprawniona do przyjmowania odpadów, jako nie spełniająca wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2006 Nr 75 poz. 527 ze zm.). A contrario, "B" SA nie był uprawniony do przekazywania jej odpadów, i to niezależnie od ich składu. Wskazać zatem należy, iż do oceny sytuacji prawnej skarżącej Spółki w niniejszym postępowaniu przepisy wymienionego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie mają zastosowania, skierowane są bowiem do podmiotu, który przekazał skarżącej sporne masy ziemi. Spółka "B" SA może zatem ewentualnie odpowiadać za to, czy w sposób prawidłowy zakwalifikowała odpady powstałe w wyniku prowadzonych robót drogowych oraz czy prawidłowo oceniła status podmiot, z którym zawarła porozumienie i któremu przekazała odpady i czy tym samym stosuje się do wymogów określonych w wydanej na jej rzecz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...] znak [...] , którą zatwierdzono program gospodarki odpadami wytworzonymi w wyniku prowadzonej działalności. Ocena tych kwestii może być przedmiotem odrębnego postępowania, którego wynik nie miałby jednakże żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, w tym dla oceny uznania skarżącej Spółki za posiadacza odpadów i w konsekwencji podmiot zobowiązany do ich usunięcia. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają również sprawy związane z ewentualnymi roszczeniami skarżącej Spółki w stosunku do firmy "B" SA, w tym ewentualnego regresu w związku z nawiezieniem wraz z masami ziemi odpadów kwalifikowanych jako niebezpieczne.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że nawiezione na teren działki nr [...] masy ziemi zmieszane z gruzem, kawałkami asfaltu, są odpadem w rozumieniu przepisów obu wyżej powołanych ustaw o odpadach. Ustalenia poczynione w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania są kompletne i nie budzą zastrzeżeń Sądu.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest, że przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na teren działki nr [...] za zgodą i wolą właściciela działki, który nie tylko przyjął masy ziemi na teren nieruchomości stanowiącej jego własność, ale który odpowiada również za ich późniejsze rozplantowanie, w wyniku czego doszło, do zmiany ukształtowania terenu w sposób mający wpływ na sąsiednią działkę uczestniczki postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [...] w C. doszło w konsekwencji uzgodnienia zawartego z firmą "B" SA przez Prezesa Spółki "A" Sp. z o.o., który jako uprawniony do samodzielnej reprezentacji, takie porozumienie mógł zawrzeć. Jak ustalono, prace ziemne przy użyciu spycharki na tej działce wykonywał pracownik "B" S.A. sprzętem tej Spółki, w sposób wskazany przez Spółkę (k. 73 akt administracyjnych I inst.).

W realiach niniejszej sprawy prawidłowo zatem uznano, że skarżąca Spółka jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (odpowiednio art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). W opinii Sądu domniemania tego Skarżąca Spółka w żaden sposób nie obaliła.

Spółka "C", jako właściciel nieruchomości, a więc władająca powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach jej celem jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie że odpadem władał faktycznie inny podmiot (vide: wyroki WSA w Lublinie sygn. IISA/Lu 889/10 i NSA o sygn. II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy prawidłowo przyjęto, że nawiezienie i następnie rozplantowanie odpadów na działce nr [...] mogło nastąpić wyłącznie sytuacji, gdyby skarżąca Spółka uzyskała uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem żadna z wydanych dla obszaru tej działki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawniała do przyjęcia, magazynowania a następnie rozplantowania nawiezionych mas ziemi. Żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy nie mają dokumenty związane z prowadzoną przez Spółkę "B" rozbudową drogi nr [...]. Skoro w toku postępowania ustalono, że za zgodą właściciela działki nr [...] zmagazynowano na niej masy ziemne stanowiące odpady i następnie je rozplantowano, a właściciel nie dysponował decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniem na budowę, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane. Kwestia, jakiego rodzaju odpady zostały nawiezione, jest w tym przypadku wtórna. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W tym wypadku organ posiadał podstawę do przyjęcia, iż zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na rozstrzygniecie sprawy.

W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr [...] w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżąca Spółka jako właściciel tej działki, jest posiadaczem odpadów.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust.2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów (ust. 6). W świetle tego ostatniego ust. 2 nie można uznać, iż określenie w decyzji organu I instancji terminu wykonania obowiązku wobec braku ku temu podstawy prawnej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w sposób istotny narusza przepisy prawa. Zważyć bowiem należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego ustalonego i obowiązującego na dzień orzekania przez tenże organ. Skoro obowiązujące w tej dacie przepisy nowej ustawy o opłatach nakazywały określenie terminu wykonania obowiązku, to Kolegium uprawnione było do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w tym punkcie. Odrębną kwestią jest brak ustalenia przez Kolegium nowej daty wykonania obowiązku i w tym zakresie nie dokonania odpowiedniej zmiany decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu uchybienie to nie może jednakże zostać uznane za mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Wskazać bowiem należy, iż dopiero decyzja organu II instancji jest ostateczna. W sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, o możliwości jej wykonania można mówić dopiero od daty doręczenia decyzji organu II instancji. Racjonalność nakazuje określać ten termin w sposób, który ma na uwadze realne wykonanie obowiązku. W przypadku ustalenia tego terminu poprzez wskazanie konkretnej daty, termin winien uwzględniać terminy doręczania decyzji oraz możliwość skorzystania przez stronę z prawa do złożenia odwołania. Rację ma zatem strona skarżąca, iż w omawianym przypadku takiej racjonalności w działaniu organów obu instancji zabrakło, bowiem zaskarżoną decyzję wydano już po określonym decyzją organu I instancji terminie wykonania obowiązku nią nałożonego. Uchybienie to nie ma istotnego znaczenia i nie wpływa na ocenę zaskarżonej decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, iż wnosząc skargę do sądu administracyjnego, strona skarżąca może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku uwzględnienia skargi sąd w wyroku orzeka o niemożności wykonania decyzji do czasu prawomocności wyroku (art. 152 ppsa). W świetle powyższego nie można uznać, iż w omawianym zakresie prawa strony skarżącej zostały w jakikolwiek sposób ograniczone.

Wbrew zarzutom skargi w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów organ nie musiał określać ich ilości. Rzeczą strony jest doprowadzenie do takiego stanu działki [...], jaki istniał przed nawiezieniem spornych mas ziemi, co jednoznacznie wynika z wydanych w sprawie decyzji. Wykonanie decyzji z kolei podlegać będzie kontroli organu i to wówczas ocenione zostanie, czy nawieziony odpad usunięto. Zdaniem Sądu i zarzut naruszenia w tym zakresie art. 107 § 1 k.p.a. nie jest zasadny.

Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji SKO.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.