Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 796/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: par. 7 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2115/19 w sprawie ze skargi G. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. J. 720 (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla południowo – wschodniego rejonu ul M. w J. w zakresie ustaleń:

– części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MN-U;

– części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9.MN-U;

– części graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem l.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnymi [...];

– części graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 7.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działkach ewidencyjnie leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...];

– części graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 8.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 1003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej a także gabarytów i wysokość, projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Ponadto organ wskazał, że z § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Zdaniem organu z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Tymczasem rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnił, w ocenie organu, powyższego wymogu z uwagi na brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-L i 9.MN-U. dla których zgodnie z: § 6 ust 1 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4MNzU. 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U ustala się: 1. Przeznaczenie terenu: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: b) zabudowa usługowa nieuciążliwa. Zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym i bliźniaczym dla terenów: l.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U. 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; 2) ustala się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym dla terenu 9. MN-U: 3) dopuszcza się lokalizowanie: a) zabudowy o funkcjach: mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej: b) dopuszcza się stosowanie przeznaczeń określonych w ust. 2 pkt 2 lit. a oddzielnie, łącznie i łącznie w jednym budynku i w dowolnych proporcjach: c) obiektów małej architektury; d) dojazdów; e) uzbrojenia terenu; f) budynków garażowych; g) budynków gospodarczych. (...) 5) ustała się wskaźnik intensywności zabudowy: a) minimalny - 0,01, b) maksymalny - 0.6 dla terenów: MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; c) maksymalny - 0,3 dla terenu 9.MN-U.

Powołując się na liczne przykłady z orzecznictwa i literatury organ stwierdził, że nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bowiem wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy następuje w odniesieniu do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi. Linie zabudowy powinny w jednoznaczny sposób określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U, bowiem celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Organ podkreślił, że obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych sposób, określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Tymczasem, na rysunku planu nie określono linii zabudowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U.

Organ nadzoru wskazał także, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie mają w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony H1 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zatem podstawowe odległości w jakich może znajdować się budynek od lasu nadal wynoszą 12 m dla budynków ze ścianami i przykryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia.

W ocenie organu w kontrolowanym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, co narusza również wskazane przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że:

– na terenie oznaczonym symbolem l.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] stanowiącą grunt leśny;

– na terenie oznaczonym symbolem 4.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny;

– na terenie oznaczonym symbolem 7.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny;

– na terenie oznaczonym symbolem 8.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] stanowiącą grunt leśny;

– na terenie oznaczonym symbolem 9.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny, podczas gdy wskazane powyżej działki znajdujące się poza obszarem przedmiotowego planu, objęte zostały uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P., P., B. we wsi J. w zakresie części 1, zgodnie z rysunkiem planu w skali 1:10000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, stanowią tereny leśne oznaczone symbolami 5ZL i 10ZL, nie są więc przeznaczone pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że ustalenia części graficznej, w tym zakresie, naruszają przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania podstawowych odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia.

Organ wskazał również, że z woli samego ustawodawcy obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. Stosownie do wymogów § 4 pkt 7 ww. rozporządzenia, standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów łub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, jest również określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.

W przedmiotowym planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy zostało dopuszczone niezgodnie z dyspozycją wskazanych powyżej przepisów. Tym samym organ stwierdził, że ustalenia części graficznej, zawarte na rysunku planu miejscowego, w tym zakresie, nie spełniają również wymogów art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia.

W kontekście powyższych naruszeń organ wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło poprzez brak spełnienia m.in. dyspozycji:

– art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku linii zabudowy;

– art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu oraz sposobu określenia linii zabudowy;

– art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie konieczności powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło zdaniem organu do naruszenia, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny, to skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Gmina J. nie zgodziła się z takim stanowiskiem Wojewody i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżając ww. rozstrzygnięcie w całości, skarżąca zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pionowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587) polegające na nieprawidłowej, nieproporcjonalnej i nie uwzględniającej kontekstu przestrzennego interpretacji odnośnie do konieczności wyznaczenia linii zabudowy w terenach oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U dotyczy tiret 1 i 2 ww. rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiającej zastosowanie (skorzystanie przez inwestora z możliwości wynikających z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1186), polegające na nieprawidłowej, nieproporcjonalnej i nie uwzględniającej kontekstu przestrzennego interpretacji odnośnie do wykluczenia możliwości realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu (poza obszarem planu) w terenach oznaczonych symbolami l.MN-U, 4.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U i 9.MN-U dotyczy tiret 3, 4 i 5 ww. rozstrzygnięcia nadzorczego;

3. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przejawiające się w przywołaniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie nieadekwatnym do przedmiotu postępowania. Wobec powyższego Wójt Gminy J. wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia tego, iż cały obszar planu podzielony jest zasadniczo na 3 obszary o następujących funkcjach:

a. drogę publiczną składającą się z dwóch terenów: odcinka drogi klasy lokalnej oznaczonego symbolem KDL oraz odcinka drogi klasy głównej przyspieszonej oznaczonego symbolem KDGP (element węzła z drogą wyższego rzędu),

b. drogę wewnętrzną (w większości poza obszarem planu), składającą się z dwóch skrawków / terenów oznaczonych symbolem KDW,

c. obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczony symbolem MN-U, podzielony na ponumerowane tereny, różniące się wyłącznie niektórymi wskaźnikami architektoniczno-urbanistycznymi.

Podział obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN-U) na ponumerowane tereny od ł.MN-U do 9.MN-U wynika z analizy ustaleń wcześniej obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P., P., B. we wsi J. w zakresie części I (przyjętego uchwalą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., poz. [...]) oraz adaptacji lokalnie korzystniejszych dla właścicieli nieruchomości wskaźników architektoniczno-urbanistycznych z tego planu. Tylko temu służy podział obszaru MN-U na mniejsze ponumerowane tereny. Zatem – zdaniem skarżącej – uchylone przez Wojewodę tereny 4.MN-U oraz 9.MN-U nie są odrębnymi przestrzennie terenami, a jedynie wydzielonymi częściami obszaru MN-U, znajdującymi się w drugim rzucie od ulicy (podobnie jak składające się na nie działki ewidencyjne/budowlane). Dlatego zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie od strony drogi publicznej, a która to linia zabudowy definiuje kształtowanie pierzei ulicznej czyli widoku zabudowy odbieranego ze strony ulicy. Wzajemne relację zabudowy w głębi działki – zarówno względem innej zabudowy na tej samej działce jak i na działkach sąsiednich – definiują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz przepisy wykonawcze do tego prawa. Zdaniem skarżącej, nie istnieje konieczność ich przytaczania/powtarzania w ustaleniach planu miejscowego – tak jak nie jest konieczne wyznaczanie liniami zabudowy np. minimalnej odległości zabudowy od granicy działki budowlanej 4 m, 3 m i 1,5 m – w zależności od sytuacji zdefiniowanych szczegółowo w przepisach budowlanych. Tym samym obszar dopuszczony do zabudowy i zagospodarowania obejmuje obszar wyznaczony przez linie zabudowy do granicy obszaru planu miejscowego, co jest zrozumiałe zarówno dla mieszkańców jak i projektantów opracowujących projekty budowlane.

W ocenie skarżącej Gminy Wojewoda [...] dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to przepisy w sposób ewidentny odnoszą konieczność ustalania zasad kształtowania zasad zabudowy – w tym określania linii zabudowy – do pojęcia planu miejscowego, a nie do każdego terenu zabudowy wyznaczonego w planie, jak wywodzi Wojewoda. Ww. przepisy ustalają wyłącznie katalog niezbędnych elementów planu miejscowego, pozostawiając kwestię lokalnego doboru odpowiednich narzędzi planistycznych, osobom których uprawnienia do opracowania planów miejscowych wynikają z art. 5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i które z perspektywy swojej wiedzy profesjonalnej, adekwatnie je dobierają do konkretnych sytuacji przestrzennych. Dlatego kwestie ustalania linii zabudowy należy traktować funkcjonalnie i celowościowo, a niejako mechaniczny wymóg do stosowania w każdym przypadku wyznaczonego terenu.

Gmina wskazała również, że wykluczając zabudowę w pasie 12 m od strony lasu, Wojewoda [...] – w sposób nieformalny – wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od granicy planu, będącą jednocześnie granicą z terenem lasu poza obszarem planu. Dokonując czynności o charakterze projektowym, wkroczył w kompetencje gminy oraz wyłącznie jej przysługującego władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ w sposób nieuprawniony usztywnił zapisy planu miejscowego i pozbawił inwestorów możliwości uzyskania odstępstw od przepisów budowlanych w zakresie lokalizowania zabudowy w odległości bliższej niż 12 m od strony lasu. Zdaniem Gminy, kwestie odległości zabudowy od strony lasu w sposób wystarczający regulują przepisy odrębne i niewłaściwym jest ich powielanie w planie miejscowym. Co więcej, przepisy te ostatnimi czasy ulegają zmianom, w związku z czym ustalenie jakiejkolwiek linii zabudowy może w bliskiej perspektywie skutkować niezgodnością zapisu planu w tym zakresie z nowym przepisem odrębnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa u.p.z.p. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy u.p.z.p., wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy u.p.z.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy u.p.z.p., wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ustawa u.p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p.); walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy u.p.z.p.), czy prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p.).

Tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ustawy u.p.z.p., odnosi się natomiast do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag), a także do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, należało za słuszne uznać stanowisko organu, że w części tekstowej i graficznej uchwały Nr [...] w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U, nastąpiło istotne naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 1003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z brakiem określenia linii zabudowy. Organ właściwie wskazał przepisy zgodnie z którymi odpowiednio:

– art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. – w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in. linie zabudowy;

– § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, powinny być określone na rysunku planu;

W objętej kontrolą Sądu uchwale Rady Gminy J. sformułowano ustalenia:

– § 3 ust. 3 pkt 4 – nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu,

– § 4 ust. 1 pkt 1 – ilekroć w planie używa się określeń takich jak: 1) nieprzekraczalna linia zabudowy należy przez to rozumieć wskazaną na rysunku planu linię ograniczającą teren na którym dopuszcza się wznoszenie budynków,

– § 5 ust. 1 pkt 1 – nakazuje się lokalizowanie nowej zabudowy zgodnie z wyznaczonymi na rysunku nieprzekraczalnymi liniami zabudowy,

– § 6 ust. 1 pkt 1 – dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami l.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5. MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9. MN-U ustala się przeznaczenie terenu: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: b) zabudowa usługowa nieuciążliwa,

– § 6 ust. 2 – zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym i bliźniaczym dla terenów: 1.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4. MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; 2) ustala się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym dla terenu 9.MN-L 3) dopuszcza się lokalizowanie: a) zabudowy o funkcjach: mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej: b) dopuszcza się stosowanie przeznaczeń określonych w ust. 2 pkt 2 lit. a oddzielnie, łącznie i łącznie w jednym budynku w dowolnych proporcjach: c) obiektów małej architektury; d) dojazdów; e) uzbrojenia terenu; f) budynków garażowych; g) budynków gospodarczych 5) ustała się wskaźnik intensywności zabudowy: a) minimalny - 0,01, b) maksymalny - 0,6 dla terenów: MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; c) maksymalny - 0,3 dla terenu 9.MN-U.

Sąd zgodził się z organem, że z przytoczonych powyżej ustaleń wynika wprost, że odsyłają one do linii zabudowy określonych na rysunku planu miejscowego, przy czym co kluczowe w przedmiotowej sprawie, dla terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U oraz 9.MN-U, a na rysunku planu miejscowego takich linii nie wyznaczono.

Stosowanie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Konkretyzację ww. przepisu stanowi § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia części tekstowej dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów: lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ponadto ta część, która odnosi się do obligatoryjnych ustaleń części graficznej zalicza do nich niezależnie zarówno linię rozgraniczającą (§ 7 pkt 7 rozporządzenia), jak i linię zabudowy (§ 7 pkt 8 rozporządzenia).

Odnosząc się do twierdzeń skargi w tym zakresie, Sąd podzielił ocenę organu, że tereny odpowiadające oznaczonym symbolami 4.MN-U i 9.MN.U w poprzednio obowiązującym planie miały wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy, zaś analiza dotychczas obowiązującego planu miejscowego oraz nowych rozwiązań przestrzennych sprowadza się m.in. do likwidacji linii zabudowy, co należy traktować jako świadomy zabieg planistyczny. Wskazuje na to zapis § 6 uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami l.MN-U, 2.MN-U, 3,MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9.MN-U ustala się: (...)". Nie można zatem twierdzić – jak słusznie zauważył organ – że tereny 4.MN-U i 9.MN-U nie są odrębnymi terenami, a jedynie zostały wydzielone z obszaru MN-U. Zarówno tekst przedmiotowego planu miejscowego, jak i rysunek odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem literowym i numerem wyróżniającym je spośród innych, dla których przyjęto różne rozwiązania przestrzenne. Gdyby zatem były to te same tereny to brak byłoby podstaw prawnych do rozgraniczania ich linią rozgraniczającą. Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika zarówno z ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i z § 4 pkt 6 i § 27 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odesłanie do przepisów odrębnych nie stanowi wypełnienia regulacji przyjętej w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym o określeniu linii zabudowy. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. W tej kwestii Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 277/13, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziła sąd do wniosku, że obowiązkiem rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Określenie linii zabudowy jest podstawowym elementem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie, bo to właśnie linie zabudowy są kluczowym elementem zagospodarowania, który tworzy uporządkowane relacje w przestrzeni, które następnie my wszyscy odbieramy. Twierdzenie jakoby mechanicznie rysowana linia zabudowy równoległa do pasa drogowego jest wystarczająca dla wyznaczenia obszaru tzw. ruchu budowlanego na sąsiednich terenach nie realizuje ustawowego – obligatoryjnego – celu, który każdorazowo uwzględniania się w planowaniu przestrzennym, odnoszącego się do elementarnych zasad ładu przestrzennego.

Nieprzekraczalna linia zabudowy ma pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana oraz określającą granicę, której zabudowa nie może przekroczyć. W kontrolowanym miejscowym planie granica zabudowy wyznaczona przez tę linię zabudowy, równoznaczna jest z granicą terenu przeznaczonego pod las, co oznacza, że w planie nie ustalono pasa terenu wolnego od zabudowy od terenu lasu, a zabudowa została dopuszczona przy granicy lasu. W uchwale nie spełniono zatem dyspozycji wynikającej z przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przez sposób, w jaki wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszczono do realizacji budynków bezpośrednio przy granicy lasu. Powyższe oznacza, że – jak słusznie zauważył organ – w części graficznej uchwały nie uwzględniono szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiadujących z lasem oraz wymagań w zakresie bezpieczeństwa ludzi mienia, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 1MN-U, 4.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9.MN-U przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów.

Zdaniem Gminy ustalone na rysunku planu sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy lasu, a więc niezgodnie z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnia wymagania przepisów odrębnych, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dopuszcza możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a więc również od wymogów zawartych w ww. przepisie rozporządzenia, które w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może być udzielone inwestorowi w indywidualnym postępowaniu administracyjnym na etapie ubiegania się przez niego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, nie można podzielić tej argumentacji z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszcza się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zatem słusznie organ ocenił, że w kontrolowanym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, pozwalające na takie odstępstwo. Tym samym brak nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu naruszał w ewidentny sposób ww. przepisy odrębne, ustalając inną niż w ww. rozporządzeniu odległość realizacji budynków od lasu. Zdaniem Sądu, nie można dopuścić do odmiennych regulacji w planie miejscowym, niż wynika to z przepisów odrębnych, dlatego też ustalenia części graficznej uchwały naruszają art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy, o której mowa w § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, należało również podzielić stanowisko organu, że zgodność planu miejscowego z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., nie sprowadza się jedynie do wskazania konieczności obowiązywania przepisów odrębnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. ma przede wszystkim ustalać m.in. przeznaczenie terenów, znajdujących się w ww. obszarze oraz określić sposób ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p ), uwzględniając przy tym szczególne warunki zagospodarowania tych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tam zaś gdzie jest to konieczne wprowadzić zakaz zabudowy, bądź inne ograniczenia wynikające m.in. z przepisów odrębnych (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.). Tymczasem skarżąca dopuściła do zabudowy bezpośrednio z obszarem podlegającym ochronie.

Przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do sytuowania budynków zarówno od granicy lasu, jak i od terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod las. Tym bardziej stosowne ograniczenia winny być wskazane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, spełniających wymagania ww. przepisów stanowiło tym samym o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że uchwala w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.), bowiem nie ustalono w jednoznaczny sposób zasad zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie lasów, w związku z niewyznaczeniem na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu, brakiem uwzględnienia w części graficznej uchwały, obligatoryjnych elementów planu miejscowego dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, jak też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, przez co naruszono:

– art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6 i pkt 7, § 7 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przedstawione w niej zarzuty są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak też w stanowisku judykatury prezentowanym w analogicznych sprawach.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez odniesienia się do zarzutów będących podstawą skargi,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie przez Wojewodę [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r. ustaleń wykraczających poza uprawnienia przysługujące mu z mocy ustawy,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pojęcie "linia zabudowy" odnosi się do każdego terenu objętego jednym planem z osobna, podczas gdy termin ten odnosi się do planu miejscowego jako całości, a nie do każdego odrębnego terenu objętego danym planem.

Na podstawie tak postawionych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zwróciła się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd pominął zarzut przekroczenia przez Wojewodę uprawnień i wykroczenia w wyłączne kompetencje gminy wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 9 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd I instancji pominął zarzut, że Wojewoda bezpodstawnie przypisał sobie kompetencje organu udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów prawa budowlanego.

Nadto Sąd I instancji nie odniósł się też do innych podniesionych w skardze argumentów, to jest:

a. zarzutu dotyczącego informacji o istniejących budynkach wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami usytuowanych w strefie 12 m od lasu i nie odniósł się do wskazanych konsekwencji utrzymania w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego dla tych, to jest skazanie ich na tzw. "śmierć techniczną",

b. wskazania przykładu zachodzenia na siebie linii zabudowy 12 m od lasu na terenie 9.MN-U, dodatkowo w sytuacji gdy został tam świeżo wybudowany budynek, a który nie mógłby powstać w konsekwencji wydania orzeczenia nadzorczego Wojewody,

c. poglądu, zgodnie z którym tereny objęte planem zagospodarowania w praktyce stanowią teren o jednorodnej funkcji, a różnice we wskaźnikach urbanistycznych wynikają wyłącznie z adaptacji korzystniejszych wskaźników z poprzednich planów miejscowych (zgodnie z upoważnieniem obowiązującego studium).

Nadto Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, sprowadzając wynikający z tego przepisu obowiązek określenia linii zabudowy do każdego terenu objętego planem podczas gdy w istocie przepis ten odnosi się do planu miejscowego jako całości a nie do każdego terenu wchodzącemu w jego skład z osobna.

Sąd dokonał też błędnej wykładni § 7 pkt 8 rozporządzenia odnosząc go do każdego terenu objętego planem z osobna, podczas gdy literalne brzmienie przepisu mówi o "terenie" a nie o "terenach".

Sąd nie odniósł się też do kwestii, czy wyznaczone w miejscowym planie linie zabudowy (od dróg publicznych) są wystarczające dla określenia możliwości zabudowy na każdej działce budowlanej w terenach o symbolach MN-U. Sąd bezkrytycznie przyjął za własne stanowisko Wojewody prowadzącego do absurdu funkcjonalno-przestrzennego nakazującego przyjmować wszystkie wymienione w ustawie i rozporządzeniach środki planistyczne w odniesieniu do każdego wyznaczonego terenu, a docelowo zapewne każdej działki budowlanej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż zaniechał zbadania materialnej podstawy żądania oraz merytorycznych zarzutów strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę J. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 t.j.) oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587), przy czym stwierdzić należy, że przepisy te nie zostały naruszone w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Związanie podniesionymi zarzutami oznacza, że rozpoznanie skargi kasacyjnej ograniczone jest do oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Związanie to nie odnosi się natomiast do wskazanego w skardze kasacyjnej opisu w jaki przepisy te zostały naruszone.

Z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy. Z kolei z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Postawą eliminacji wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów miejscowego planu było stwierdzenie przez Wojewodę, że Rada Gminy naruszyła wynikający z ww. przepisów obwiązek wskazania linii zabudowy od strony lasu. W ocenie Wojewody brak wskazania takiej linii oznacza, że Rada Gminy dopuściła możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy z działkami leśnymi. Jest to zdaniem Wojewody niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.), a w szczególności przepisami zawartymi w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony H1 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zatem podstawowe odległości w jakich może znajdować się budynek od lasu wynoszą 12 m dla budynków ze ścianami i przykryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia. Zdaniem Wojewody nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 jak i ust. 8a ww. rozporządzenia. Pogląd ten został zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z argumentacji przedstawionej przez Wojewodę można wyprowadzić wniosek, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działkach budowlanych przylegających do działek leśnych powinna być naniesiona linia zabudowy w odległości nie mniejszej niż 12 m od lasu. Brak wskazania takiej linii, w ocenie Wojewody, uzasadniał eliminację wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów miejscowego planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu tego nie można podzielić. Jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Takim warunkiem jest m.in. wskazanie linii zabudowy. Brak wskazania takich linii sam w sobie nie przesądza jednak o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany. Mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa,

Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w której ma być na działce realizowana zabudowa i których to granic nie można przekroczyć. Takie granice mogą wynikać nie tylko z przepisów miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Jak słusznie wskazał Wojewoda odległość zabudowy od granicy lasu zawarta jest w § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.). Odległość ta wynosi minimum 12 m. Jest to wymóg, który musi być brany pod uwagę przy realizacji inwestycji niezależnie od tego jakie rozwiązania zostałyby przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie linia zabudowy od strony lasu mogłaby być ustalona, tak by pokrywała się z odległością wynikającą z § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale mogłaby też znajdować się przed tak określoną odległością jak i za nią. Takie ustalenie linii zabudowy mieści się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy.

W sytuacji, gdy linia zabudowy od strony lasu nie została określona przyjąć należy, jak zasadnie zauważył organ nadzoru, że miejscowy plan zagospodarowania w istocie dopuszcza możliwość zabudowy w granicy z działkami leśnymi. Nie oznacza to jednak, że potencjalny inwestor powołując się na zapisy miejscowego planu będzie mógł taką inwestycję zrealizować. Możliwość realizacji inwestycji budowlanej uwarunkowana jest nie tylko jej zgodnością z miejscowym planem ale również z przepisami odrębnymi. Takimi zaś przepisami są wskazane wyżej § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Jeśli planowana inwestycja będzie niezgodna z wymogami wynikającymi z tych przepisów, to nie będzie mogła być zrealizowana niezależnie od tego, że byłaby ona dopuszczalna w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak to zostało już wcześniej wskazane, linia zabudowy od strony lasu mogłaby być ustalona w miejscowym planie, tak by pokrywała się z odległością wynikającą z § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. bądź też mogłaby znajdować się przed tą określoną odległością jak i za nią. Wyznaczenie linii zabudowy pokrywającej się z granicą z działkami leśnymi nie może być uznane za działanie sprzeczne z prawem jako niezgodne z wymogami wynikającymi z § 271 ust. 8 oraz ust. 8a ww. Zasadnie skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, że przepisy te nie są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 t.j.) przewidują bowiem możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 tej ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwo to m.in. nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Nie można z góry wykluczyć uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji np. w odległości 5 m od granicy lasu. Wówczas inwestycja ta byłaby zgodna zarówno z miejscowym planem jak i nie naruszałaby przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Norma prawna wynikająca z przepisów tego rozporządzenia uległaby bowiem w indywidualnym przypadku modyfikacji na skutek uzyskania zgody na odstępstwo.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji sugeruje, że instytucja odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie miałaby zastosowania, gdyż "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszcza się w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia". Sugestia ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniona. Nie można z góry wykluczać możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych, o których mowa w § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Jest to kwestia, którą organ właściwy do wyrażenia zgody na odstępstwo rozważa w każdej indywidualnej sprawie. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku odstępstwo od tych przepisów będzie skutkowało powstaniem zagrożenia dla życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono linii zabudowy od strony lasu, należy przyjąć, iż linią tą będzie granica z działką leśną. Sam fakt, że miejscowy plan dopuszcza możliwość budowy w granicy z działką leśną nie będzie jednak sam w sobie wystarczający dla możliwości realizacji inwestycji. Planowana inwestycja zawsze będzie musiała bowiem uwzględniać wymóg wynikający z § 271 ust. 8 czy też z ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Budowa w odległości mniejszej niż ta, która wynika z tych przepisów będzie możliwa tylko wówczas, gdy inwestor uzyska zgodę na odstępstwo od wymogów wynikających z tych przepisów. Takie rozwiązanie planistyczne, w ocenie NSA, nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Nie było tym samym podstaw do eliminacji tych części miejscowego planu, które zostały opisane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 t.j.) oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się niecelowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona co umożliwiło rozpoznanie skargi Gminy i jej uwzględnienie. Argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi są analogiczne jak w przypadku argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 148 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.