Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 701/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 6, § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 662/17 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 1377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 662/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej również jako "PKP" lub "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n." i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem wykonawczym", odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. 0,2264 ha z [...] oraz nabycia znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli. W uzasadnieniu wskazano na brak zaistnienia przesłanek do uwłaszczenia PKP. Stwierdzono, że PKP nie dysponowało indywidualnym aktem (decyzją, umową czy protokołem zdawczo-odbiorczym) ustanawiającym zarząd lub użytkowanie nieruchomości. Prawa tego nie można zaś domniemywać lub wywodzić z faktu posiadania gruntu czy istnienia decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu (zwanej dalej "decyzją opłatową"). Podkreślono też, że możność uwłaszczenia PKP na podstawie art. 200 u.g.n. jest wyłączona z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji komunalizacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. (skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1977/05, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06).

Odwołanie od tej decyzji wywiodła spółka PKP, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia decyzji opłatowej, § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przez pominięcie dowodu z zeznań świadków lub oświadczeń stron na okoliczność istnienia zarządu i art. 200 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie, że decyzja opłatowa nie stanowi dokumentu wymienionego w tym przepisie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., z braku przesłanek z art. 200 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n., utrzymało powyższą decyzję w mocy, przyznając rację organowi pierwszej instancji, że istnienie decyzji komunalizacyjnej wyłącza możność uwłaszczenia PKP na podstawie art. 200 u.g.n.

W skardze do sądu administracyjnego spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Powołała się w szczególności na uchwałę 7 sędziów NSA sygn. akt I OPS 2/16. Wywodziła, że skoro decyzja opłatowa nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym dowodem na istnienie zarządu PKP, natomiast stanowi taki dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym, to sama komunalizacja nie wyklucza późniejszego uwłaszczenia PKP. W ocenie spółki uzasadnia to ustalenie istnienia zarządu przedmiotową nieruchomością w oparciu o wszelkie środki dowodowe. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. przez uznanie za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy samo istnienie decyzji komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę na ukształtowanie się w orzecznictwie sądowym zasady pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego wobec postępowania uwłaszczeniowego, która ma rangę normy prawnej i nie może być kwestionowana przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy. Powołując się na treść uchwały 7 sędziów NSA sygn. akt I OPS 2/16 stwierdził, że PKP nie mogło nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., o ile grunty te stały się wcześniej z mocy prawa mieniem gminnym.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spółka nie mogła skutecznie zgłosić żadnych dowodów, gdyż dopuszczenie ich prowadziłoby do podważenia prawomocności materialnej powołanych przez organy wyroków sądowych. Wyroki te wydane wskutek kontroli postępowania komunalizacyjnego, oparte były na stwierdzeniu braku zarządu PKP, które to stwierdzenie uzyskało walor wiążący dla wszystkich. Zdaniem tego Sądu nieposiadanie przez skarżącą prawa zarządu wynikało z prawomocnej decyzji komunalizacyjnej. Wykluczone zatem było dowodzenie stanu prawnego odmiennego od tego, który wynikał z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję. W ocenie Sądu nie było podstaw do uznania, że skutki prawne prawomocnej decyzji są ograniczone czasowo do 27 maja 1990 r., zaś kolejna ustawa umożliwiłaby uwłaszczenie PKP na mieniu skomunalizowanym. Sąd zaznaczył, że spółka nie zgłosiła żadnych dowodów poza decyzją opłatową. Zdaniem Sądu w oparciu o taką decyzję nie ma podstaw do domniemania zarządu spółki co do przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że zakończone prawomocnie postępowanie komunalizacyjne stanowi przeszkodę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo że przedstawione przez PKP dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

b) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja opłatowa zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z [...] lipca 1988 r. znak: [...] nie stanowi dokumentu potwierdzającego zarząd PKP co do gruntu będącego przedmiotem postępowania;

c) § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię i uznanie, że wobec nieposiadania przez decyzję opłatową charakteru dokumentu przesądzającego zarząd PKP co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak również wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dalsze postępowanie dowodowe w przedmiocie posiadania przez PKP zarządu byłoby bezzasadne.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie a priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu, a prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania przez PKP zarządu jest zbyteczne i niedopuszczalne;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku głównego zarzutu skargi, brak rozpoznania tego zarzutu oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Sąd rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji mogłoby dojść do uznania, że organy niesłusznie nie zakwalifikowały decyzji opłatowej za dowód posiadania przez PKP gruntu w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie stwierdziły, że doszło do uwłaszczenia w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n.;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podniesionych w skardze zarzutów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym i obowiązująca w tym zakresie linia orzecznicza wyłączają obowiązek i możliwość merytorycznego rozpatrzenia jednostkowej skargi i orzeczenia w sposób odmienny od przyjętego w innych sprawach. Podkreślono, że Sąd nie powołał się na żaden przepis, z którego wynikałoby, że pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu. W ocenie autorki skargi kasacyjnej postępowania te mają za przedmiot zupełnie odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie przez gminę prawa własności gruntu, o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu (co nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że brak szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Jednak w sytuacji, gdy zarzuty podniesione w skardze dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne, czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. akt I FSK 8/16). Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie spółką PKP, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd ograniczył się do ogólnych li tylko stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania nieruchomości. Sąd powołał się na ukształtowaną w orzecznictwie sądowym zasadę pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym. Pomimo tego, że powołał się na taką praktykę nie wyprowadził z tego przekonywujących wniosków ani w żaden sposób tych wniosków nie uzasadnił. Próżno poszukiwać w treści uzasadnienia przykładów dla takiej utartej (zdaniem Sądu pierwszej instancji) w sądownictwie administracyjnym praktyki. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji, na poparcie swojego rozstrzygnięcia, na bliżej nieokreśloną zasadę, w żaden sposób nie wykazaną, stanowi naruszenie praw strony tego postępowania do poznania prawnych motywów podjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że strona nie musi być obeznana z aktualną linią orzeczniczą. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji wskazuje utartą w tym zakresie praktykę, to winien przynajmniej ją przedstawić. Sąd w treści uzasadnienia nie wskazał na żaden przepis, z którego wynikałoby, że pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu. Przy tym Sąd zaaprobował z tego powodu stanowisko organów, o zbędności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania przez PKP, stosownie do art. 200 ust. 1 u.g.n., że w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało przedmiotowy grunt w zarządzie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje również, że Sąd nie ustosunkował się merytorycznie do głównego zarzutu skargi, naruszenia art. 200 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). Brak odniesienia się (poza luźnymi dywagacjami Sądu w tym zakresie), skutkował nierozpoznaniem istoty sprawy. To zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak to wykazane zostanie niżej, powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem organy administracji przedwcześnie odmówiły stwierdzenia nabycia przez skarżącą kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Sąd pierwszej instancji podobnie jak organ odwoławczy, argumentację na poparcie swojego rozstrzygnięcia oparł zasadniczo na pozostawaniu w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej. Pomimo, że PKP w skardze zarzuciło nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, Sąd stanowisko organów podzielił. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można dowiedzieć się w oparciu o jakie podstawy prawne stwierdzono, iż zakończone postępowanie komunalizacyjne stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki i z czego wynika niemożliwość uwłaszczenia w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n., o którym to przepisie Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie wspomina. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona powinna być podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Przedstawienie stanowiska Sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających, Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa, mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych kwestii spornych. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Brak wnikliwego ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów PKP, doprowadził do zaaprobowania nieprawidłowego stanowiska organów administracji co do zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wyżej wskazane uchybienia Sądu stanowią o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się również z obowiązków wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zasadzie nie odniósł się do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze, to należy to interpretować w ten sposób, że zarzuty te wraz z ich uzasadnieniem w ogóle nie zostały przez Sąd rozważone. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując a priori, że zakończone postępowanie komunalizacyjne co do przedmiotowej działki wyłącza możliwość prowadzenia co do tego gruntu postępowania uwłaszczeniowego, niezasadnie uznał, że nie musi rozpoznawać zarzutów podniesionych w skardze przez PKP. Tymczasem powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, było rozważenie wszystkich zarzutów strony skarżącej i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie niniejszej sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi, nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę, lub wybiórczego potraktowania zarzutów, poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych, w szczególności jeśli stanowią istotę postawionego w skardze problemu, tak jak to miało miejsce niniejszej sprawie. Zatem Sąd nie rozpoznał sprawy w granicach zakreślonych jej przedmiotem.

Częściowo zasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, zaaprobowanym przez Sąd, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. z dniem 5 grudnia 1990 r. gruntu przez PKP, jest niedopuszczalne ze względu na pozostająca w obrocie prawnym decyzję komunalizacyjną i to niezależnie od tego czy istniały podstawy do uwłaszczenia. Za nieuprawnione należy uznać, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym i obowiązująca w tym zakresie linia orzecznicza wyłączają obowiązek i możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku z art. 200 ust. 1 u.g.n.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że argumentacja PKP w zakresie wadliwości decyzji organów administracji nie ma znaczenia, albowiem w stosunku do działki w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja komunalizacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że własność działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy przeszła z dniem 27 maja 1990 r. na Gminę [...], nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego tej działki na rzecz PKP.

Przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Analiza przepisu art. 200 u.g.n. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Ustawodawca możliwości uwłaszczenia się w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. nie obwarował również żadnymi innymi warunkami, czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Brak jest również w tym przepisie odwołań do jakichkolwiek pozaustawowych okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby uwłaszczenie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Z przepisu tego nie wynika też zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że jedno i drugie postępowanie, co pozostawało poza rozważaniami zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji, ma za przedmiot zupełnie odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach) o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania te nie pozostają wobec siebie konkurencyjne ani nie wykluczają się. Przemawia za tym dodatkowo fakt, iż niektóre z dokumentów, które mogą potwierdzić zarząd w postępowaniu uwłaszczeniowym, w postępowaniu komunalizacyjnym, co wynika z aktualnie dominującej linii orzeczniczej, nie zasługują na uwzględnienie (np. decyzja ustalająca lub aktualizująca opłatę). Okoliczność, iż posiadana przez PKP decyzja opłatowa okazała się niewystarczającym dowodem na pozostawanie działki w zarządzie w postępowaniu komunalizacyjnym, nie może jednakże wyłączyć możliwości jej oceny w postępowaniu uwłaszczeniowym ze względu na zasadę pierwszeństwa wskazaną przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie zatem podnosi skarżące kasacyjnie PKP, że za nieuprawnione należy uznać przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji za organami administracji, iż wydanie co do określonego gruntu prawomocnej decyzji komunalizacyjnej wyłącza możliwość uwłaszczenia się co do tego samego gruntu, a co dalej, czyni niecelowym przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania tego gruntu w zarządzie.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że PKP wystąpiło z wnioskiem o uwłaszczenie w dniu 31 maja 1999 r. Natomiast wniosek o komunalizację został złożony dopiero 30 maja 2003 r. Zatem gdyby postępowanie uwłaszczeniowe było prowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw, to przeszkoda w postaci prawomocnej decyzji komunalizacyjnej wskazana przez organy i Sąd nie zaistniałaby. Zwrócić też należy tu uwagę na to, że uwłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., co do zasady nie stanowiłoby przeszkody w komunalizacji tej działki z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.)

Słusznie zwraca też uwagę autorka skargi kasacyjnej na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91, która pomimo, iż utraciła moc na podstawie art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, zawiera rozważania aktualne i istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy. Trybunał analizując treść art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyjaśnił, że zwroty "należeć do", "należące do" używane w przepisach prawa nie są jednoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu prawnego. Nawet w jednym artykule jak poddany analizie art. 5, inaczej kształtuje się to "należenie" w zależności od podmiotu i przedmiotu. Ten sam przedmiot może "należeć" do różnych podmiotów w różny sposób, w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień. Co więcej do danego podmiotu mogą "należeć" przedmioty tej samej kategorii, ale to "należenie" może być różne w stosunku do poszczególnych przedmiotów (w jednych przypadkach zarząd, w innych własność). Tak również rzecz może przedstawić się, gdy chodzi o grunty wchodzące w skład mienia przedsiębiorstwa. Tym samym zwrot "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (a niestanowiące ich własności), z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Powyższe oznacza, że komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa dnia 27 maja 1990 r., nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa dnia 5 grudnia 1990 r. Komunalizacja przyniosła natomiast taki skutek, że decyzję potwierdzającą uwłaszczenie państwowej osoby prawnej z mocy prawa wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta a nie wojewoda w imieniu Skarbu Państwa (Tak: Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX 2018).

Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie potwierdza przytoczona przez ten Sąd uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. ( sygn. akt I OPS 2/16). Bowiem wynika z niej, iż neguje się w niej tylko możliwość uznania decyzji w sprawie ustalenia lub aktualizacji opłaty za dokument potwierdzający oddanie gruntu w zarząd w postępowaniu komunalizacyjnym. Z treści tej uchwały w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, iż komunalizacja działki wyłącza uwłaszczenie się na niej przez państwową osobę prawną. Wywód Sądu pierwszej instancji powołującego się na stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wskazanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., że "PKP nie nabyło z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., o ile grunty te stały się z mocy prawa mieniem gminnym z dniem 10 maja 1990 r.", nie odnosi się do sytuacji uregulowanej w art. 200 ust. 1 u.g.n. lecz w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 – t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160), w którym to przepisie przesłanką uwłaszczenia PKP było posiadanie przez PKP w oznaczonym dniu gruntu państwowego. W sytuacji posiadania gruntu skomunalizowanego (będącego własnością gminy) nabycie ex lege nie było możliwe.

Wręcz przeciwnie niż wskazał Sąd pierwszej instancji, NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdził, że "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego". Pogląd ten należy podzielić, wynika on przede wszystkim z odmiennych stanów prawnych regulujących wcześniejszą komunalizację (dotyczącą własności mienia państwowego) i późniejsze uwłaszczenie (dotyczące słabszego prawa jakim jest użytkowanie wieczyste gruntów). Powyższe podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji.

W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jednak w oparciu o delegację ustawową z art. 206 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Natomiast w § 4 ust. 3 określono także sposób stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1. Należy też podkreślić, że jak wynika jednocześnie z brzmienia § 4 ust. 1 właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jednym z takich dokumentów, wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Organy administracji i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że na drodze do uwłaszczenia PKP prawem użytkowania wieczystego nieruchomości stoi wcześniej wydana decyzja komunalizacji tej nieruchomości, w której przesądzono, że PKP nie przysługiwało prawo zarządu do tej nieruchomości. Zatem wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeprowadziły stosownie do przepisów wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu postępowania dowodowego w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., uregulowanego w sposób odmienny od tego jakie prowadzone jest w postępowaniu komunalizacyjnym na podstawie art. 5 ust. 1 art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przewidziany we wskazanym rozporządzeniu uproszczony sposób stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości w stosunku do postępowania komunalizacyjnego, usprawiedliwiony jest trudnościami dowodowymi związanymi z wykazaniem posiadania decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu tej nieruchomości oraz słabszym prawem do nieruchomości uzyskiwanym na podstawie art. 200 u.g.n. jakim jest odpłatne użytkowanie wieczyste w porównania do nieodpłatnie uzyskiwanego prawa własności nieruchomości.

Wynikiem przyjętego przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji stanowiska było to, że nie dokonywały wykładni ani nie stosowały przepisów wskazanego rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w tym jego § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3. Z tej przyczyny zarzuty kasacyjne polegające błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 tego rozporządzenia nie są uzasadnione. W tej sytuacji odnoszenie się do przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni tych przepisów byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Z wyżej przedstawionych powodów zasadna była także skarga PKP. Organy administracji uznając, że ustalenia dokonane w prawomocnej decyzji komunalizacyjnej dotyczące działki będącej przedmiotem wniosku PKP o uwłaszczenie, w szczególności fakt niewykazania przez PKP w postępowaniu komunalizacyjnym, że posiadały tą działkę w zarządzie, uniemożliwiają uwłaszczenie PKP na tej działce, nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego. Zakres tego postępowania określają przepisy prawa materialnego, których wykładni Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wyżej. W rezultacie należało uznać, że organy administracji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji mając na uwadze stosownie do art. 153 p.p.s.a. przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzą dostępny materiał dowodowy, który poddadzą poprawnej ocenie i wyprowadzą zeń stosowne wnioski. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na konieczność współdziałania stron w postępowaniu administracyjnym, które polega m.in. na poszukiwaniu i oferowaniu dowodów na prezentowane twierdzenia, jakie mają prowadzić do wydania żądanego rozstrzygnięcia i treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

O kosztach postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kasacyjnie PKP orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.