Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1679/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, 20, 156 § 1, 157 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 9a, 112 ust. 4 i 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 6 poz 70
law: Ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1660/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1660/11, po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...] wywłaszczyło nieruchomość położoną w P. przy ul. S., oznaczoną jako parcele nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą własność M. S.

K. S., S. N., J. S., A.S., K. S., B. S. i M. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1968 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 31 grudnia 1968 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu Minister powołał się na przepisy dotyczące właściwości organów administracji wskazując, że - co do zasady - właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zdaniem Ministra kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczowa organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Organ nadzoru podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez to Prezydium rozpatrywała natomiast Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Kompetencje Prezydium Rady Narodowej w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. Z tego względu Minister uznał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie jest bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości organu.

Skargę na tę decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta P., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie m.in.: art. 6, art. 7, art. 12 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości Prezydium Rady Narodowej Miasta P. działało jako organ szczebla wojewódzkiego, a zatem organem wyższego stopnia jest Minister.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1660/11 uznał, że skarga jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Minister w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa. Sąd stanął na stanowisku, że koncepcja ustalania organu wyższego stopnia zaprezentowana przez Ministra, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd przywołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) i uznał, że wyrok ten ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Sąd przypomniał, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Wprawdzie, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji koncepcja polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia mają zastosowanie aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji nadzorczej, jest obecnie stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji wywłaszczeniowych wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można pominąć kilkunastoletniej praktyki ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego, bowiem ta wieloletnia praktyka ma wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji, czyli z zasady demokratycznego państwa prawnego. Na poparcie tego stanowiska Sąd I instancji przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Jego zdaniem również przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wskazuje jedynie na potencjalne kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Zatem wejście w życie powołanej wyżej ustawy nie uzasadnia, jak to podkreślił Sąd I instancji, odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1 - przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 oraz art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ - Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P.,

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 kpa polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w związku z art. 17 pkt 1 i 2 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy u.g.n., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że kwestia właściwości organu była już badana w tej sprawie przez NSA i WSA w Warszawie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok z dnia 28 lutego 2012 r. orzekał w przedmiotowej sprawie po raz pierwszy.

2 - prawa materialnego przez:

- błędne zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez uznanie, że zasada pewności prawa i obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę, a tym samym, że właściwy jest minister,

- błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym art. 3 § 1 tej ustawy stwierdzający, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zawarte w skardze kasacyjne zarzuty, zarówno te dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, w istocie sprowadzają się do kwestionowania właściwości Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku właściwości Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazać należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 kpa przy uwzględnieniu art. 20 kpa, generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 kpa wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdzającym, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1303/11, od szeregu lat zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, że stosownie do art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 i 20 kpa organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie o sygn. akt RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.).

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. 28 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 powołanej ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, że Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) organem wyższego stopnia w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 kpa, podobnie jak obecnie art. 157 § 1 kpa przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Rady Narodowej w P.), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikająca z art. 157 § 1 kpa, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie byłaby uzasadniona w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 kpa jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ Prezydium Rady Narodowej w P. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 kpa w związku z art. 20 kpa, był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) należy uznać za całkowicie chybiony. Na mocy powyższego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Za uzasadnione w realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy odniesienie się przez Sąd I instancji do wypracowanego dotychczas orzecznictwa. Ustalenie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ obecnie nieistniejący opiera się zasadniczo na zastosowaniu odpowiedniej reguły interpretacyjnej. Reguły te zostały w dotychczasowym orzecznictwie wypracowane. Utrwalona praktyka orzecznicza ma niewątpliwie wpływ na pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które to wartości wywodzone są z art. 2 Konstytucji, czyli zasady demokratycznego państwa prawnego. Istotne jest również to, że Sąd I instancji odnotował istnienie w orzecznictwie poglądów odmiennych, wyjaśniając jednakże, dlaczego poglądów tych nie podziela. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji zasadza się zatem na zbytnim uproszczeniu stanowiska Sądu I instancji. Sąd ten, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uznał, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej wartości, takie jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę.

Nie jest także zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 1071, ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 kpa dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego. Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 9a, art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem stanowisko przyjęte w wyrokach tegoż Sądu: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12 oraz 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12.

Co do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Prawidłowo zarzut ten winien bowiem być Ewentualnie powiązany z treścią art. 141 § 4 lub z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże niezależnie od tej wadliwości postawionego zarzutu uznać należy, że choć rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie została umieszczona informacja, że kwestia właściwości Ministra w rozpatrywanej sprawie była już badana przez sądy administracyjne, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie to nie wywiera żadnego wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.