Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust 3 art. 3 art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 31 ust 1 i 3 art. 64 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Resko i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 857/20 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 30 października 2017 r. nr XXXI/256/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 857/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z 30 października 2017 r. nr XXXI/256/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski (dalej: plan miejscowy), stwierdził nieważność § 3 pkt 2 lit. a planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki oznaczonej w planie nr ew. [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (pkt I wyroku), odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) oraz zasądził od Gminy Resko na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku) .

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Po rozpoznaniu skargi skarżącego na plan miejscowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 61/18 stwierdził jego nieważność.

1.3. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Resko, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2367/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki oceni, czy postanowienia planu miejscowego naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego i czy Rada Miejska w Resku przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zbada też, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, czy organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, jak również, czy przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione – arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu.

1.4. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), odrzucił ww. skargę stwierdzając, że interes prawny skarżącego nie został naruszony.

1.5. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1220/20 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności nieruchomości, w ten sposób, że § 3 pkt 2 lit. a wprowadza zakaz zabudowy na tej nieruchomości. Gdyby w zaskarżonej uchwale tego przepisu nie było, to zakres prawa własności skarżącego byłby szerszy, gdyż mógłby wykorzystać nieruchomość, której jest właścicielem, pod zabudowę zgodną z ogólnym jej przeznaczeniem przewidzianym w zaskarżonym planie. Jest to zatem naruszenie interesu prawnego konkretne, bezpośrednie, indywidualne, realne i aktualne.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 3 pkt 2 lit. a planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki nr 1, stanowiącej własność skarżącego. Sąd podniósł, że zakaz lokalizacji zabudowy na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 3 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu, a zatem powinien być uzasadniony potrzebami wynikającymi z pozostałych punktów art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: upzp), uściślonych co do treści § 4 rozporządzenia wykonawczego, będących odzwierciedleniem wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako te z uwagi na które można ograniczyć prawo własności. Innymi słowy wprowadzenie zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu, nie może być uznane za wystarczające takie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy obszaru R, które sprowadza się do stwierdzenia, że ustalając przeznaczenie terenu "ważone były interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania poprzez analizę stanu władania oraz wprowadzenie ustaleń zgodnych z dobrem środowiska przyrodniczego". Takie ogólne sformułowania w zasadzie niczego nie wyjaśniają, nie wiadomo czym kierowała się Rada wprowadzając zakaz zabudowy gruntów rolnych. Również uzasadnienie uchwały z 25 stycznia 2017 r. nr XXIV/192/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski nie wyjaśnia tej kwestii. W świetle przedstawionych wywodów Sąd stwierdził, że zakaz lokalizacji zabudowy na obszarze ustaleń R nie został uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób, co wskazuje na nieproporcjonalność zakazu względem celu uchwalenia planu. Oznacza to, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu przez przekroczenie władztwa planistycznego, wyrażającego się w naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie wykazaniu, że organ planistyczny zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 3 upzp wyważył interes skarżącego zgłaszany w uwagach do projektu planu z interesem publicznym.

1.7. Odnosząc się zaś do kwestionowanych w skardze zapisów planu zawartych w § 1, 2, 7, 8, 9, 10 i 11 zaskarżonej uchwały, to z uwagi na ich informacyjny (§ 1, 7, 8, 10 i 11) oraz ogólny charakter (§ 2 i 9), Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, a sam skarżący na takie naruszenie nie wskazywał. Podkreślono nadto, że ustalenia zawarte w § 4, 5 i 6 planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Regulacje zawarte w tych paragrafach dotyczą terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami RM, ZL oraz KDW i nie obejmują działki skarżącego. Tym samym nie wpływają na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 Ppsa, orzekł o odrzuceniu skargi w tej części.

2. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący oraz Gmina Resko.

2.1. Skarżący zaskarżył wyrok w części tj. w zakresie pkt II wyroku, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 190 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: usg) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez:

a) odrzucenie skargi w części dotyczącej działki skarżącego, oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...], w zakresie skarżonych przepisów § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 2 pkt 1, § 9 w części "bez prawa zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania" uchwały Rady Miejskiej w Resku z 30 października 2017 r. nr XXXI/256/17 z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego z uwagi na informacyjny i ogólny charakter ww. przepisów, przy jednoczesnym braku - zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego - ponownego zbadania wszystkich postanowień ww. uchwały pod kątem zgodności z prawem;

b) odrzucenie skargi w części dotyczącej działki skarżącego, w zakresie skarżonych przepisów § 3 uchwały (poza uwzględnioną skargą, co do § 3 pkt. 2 lit. a), z powodu niestwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie pozostałych uregulowań § 3, bez merytorycznej wszechstronnej analizy czy pozostałe uregulowania § 3 uchwały, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, nie stanowią ograniczenia praw skarżącego do stanowiącego jego własność terenu i przyjęcie, że działka należąca do skarżącego będzie mogła być wykorzystywana w taki sam sposób jak przed uchwaleniem planu tj. rolniczo;

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 101 ust. 1 usg poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zakresie uregulowań § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 2 pkt. 1, § 9 w części "bez prawa zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania", podjętej w dniu 30 października 2017 r. uchwały organu, mimo iż wskazywane uregulowania uchwały w sposób oczywisty pozostają w związku z uwzględnioną skargą co do § 3 pkt 2 lit. a uchwały, w konsekwencji w zakresie skarżonych uregulowań, interes skarżącego został wyraźnie naruszony;

b) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 upzp poprzez ich niezastosowanie i tym samym niestwierdzenie przekroczenia przysługującego Radzie Miejskiej w Resku władztwa planistycznego, przejawiającego się w ustaleniu przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, jako terenu rolniczego polegającego jedynie na uprawach polowych, sadowniczych oraz użytkowaniu łąk, pastwisk z zachowaniem kanałów i rowów melioracyjnych, wprowadzeniu zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych, zakazu likwidacji istniejących zadrzewień śródpolnych, składowania materiałów i produktów niezwiązanych z bieżącym użytkowaniem rolniczym, oraz zakazu utwardzania nawierzchni dróg dojazdowych do pól. Powyższe skutkuje bezzasadnym ograniczeniem praw skarżącego do przedmiotowego terenu wbrew wymogom zasady proporcjonalności i bez uwzględnienia jego interesu, a nadto pomimo stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a uchwały, de facto pozostawia zakaz lokalizacji zabudowy;

c) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego jako terenu rolniczego do upraw polowych, sadowniczych oraz użytkowania łąk, pastwisk z zachowaniem kanałów i rowów melioracyjnych, wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych, zakazu likwidacji istniejących zadrzewień śródpolnych, składowania materiałów i produktów niezwiązanych z bieżącym użytkowaniem rolniczym, oraz zakazu utwardzania nawierzchni dróg dojazdowych do pól, podczas gdy skarżący rozpoczął na tym terenie kilka miesięcy wcześniej inwestycję w postaci budowy fermy norek - a zatem powyższe ustalenie dokonano bez uwzględnienia prawa własności terenów objętych planem i z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącego;

d) art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wyżej wskazane naruszenie polega na pozbawieniu skarżącego planem miejscowym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej;

e) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego planem miejscowym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej;

f) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego właściciela nieruchomości podjętą uchwałą organu możliwości pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II, poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 2 pkt. 1, § 9 w części "bez prawa zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania" oraz § 3 planu miejscowego, w części dotyczącej ww. działki skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

2.2. W skardze kasacyjnej Gmina Resko zaskarżyła ww. wyrok w części, tj. co do pkt I i III, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącego i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, a także nie wyważa interesu skarżącego - wbrew wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

b) art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem - wbrew wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ dopuścił się przekroczenia upoważnienia ustawowego do regulowania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiego powodu zakazy te ustanowiła — wbrew wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 190 Ppsa, polegające na nieuwzględnieniu wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, co doprowadziło do wydania wyroku sprzecznego z zapatrywaniami prawnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego;

b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, polegające na bezzasadnym stwierdzeniu częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku ku temu przesłanek i wbrew wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

c) art. 200 Ppsa polegające na zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, podczas gdy skarga została uwzględniona jedynie w niewielkiej części.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Resko skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargi kasacyjne są zasadne, z tym że skarga kasacyjna skarżącego wyłącznie zasadnie kwestionuje częściowe odrzucenie skargi.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

4.3. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego kwestionujących odrzucenie skargi z uwagi na nienaruszenie interesu prawnego. W tym zakresie należy w całości podzielić pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 190 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Zasadność tego zarzutu wynika z wypaczenia przez Sąd I instancji istoty art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Przy tym w odniesieniu do planu miejscowego to naruszenie interesu prawnego jest równoznaczne z ukształtowaniem zasad wykonywania prawa własności i określeniem planistycznego statusu nieruchomości. W tym znaczeniu plan narusza interes prawny skarżącego, ponieważ definiuje publicznoprawne granice wykonywania prawa własności, co stanowi wprost realizację zasady wynikającej z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W powołanym postanowieniu z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1220/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności nieruchomości w ten sposób, że § 3 pkt 2 lit. a wprowadza zakaz zabudowy na tej nieruchomości. Takie stwierdzenie w żadnym jednak razie nie oznaczało zdefiniowania granic interesu prawnego skarżącego, było to najbardziej ilustracyjne przedstawienie istoty naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości. Z tego sformułowania nie można było wywieść twierdzenia, że pozostałe zapisy planu miejscowego tego interesu nie naruszają.

4.4. Należy zaznaczyć, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 upzp), w ramach którego rada gminy ustala w planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Tylko nieuprawnione naruszenie interesu prawnego prowadzi do stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego (wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 318/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 183/18). Ukształtowanie zasad wykonywania prawa własności oznacza jednak wprost naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg również w zakresie § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 planu miejscowego w części "bez prawa zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania". Reasumując, brak było podstaw do częściowego odrzucenia skargi kasacyjnej z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tym samym konieczne stało się uchylenie pkt II zaskarżonego wyroku.

4.5. W drugiej kolejności należy odnieść się tak do zarzutów Gminy jak i skarżącego dotyczących istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do § 3 pkt 2 lit. a oraz w zakresie skargi kasacyjnej skarżącego w odniesieniu do § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 planu miejscowego.

4.6. Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

4.7. Mając powyższe na uwadze należało podzielić w pełni zarzuty skargi kasacyjnej Gminy dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 upzp oraz art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp. Nie sposób bowiem z tych przepisów wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy każdej nieruchomości rolnej. W ramach wykonywania władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości rolnych nie istnieje konieczność dopuszczenia zabudowy na wszystkich działkach. Elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości spod zabudowy celem pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy. Co istotne wyrazem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w obrębie tego planu było wydzielenie obszarów RM, czyli terenu zabudowy zagrodowej. Innymi słowy, plan wprowadza pewną równowagę w zagospodarowaniu terenów, gdyż wyznacza też tereny zagrodowe. Ponadto skarżący nie nabył prawa do zabudowy nieruchomości przed datą uchwalenia planu miejscowego.

4.8. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że zakaz zabudowy oraz zakaz prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, wyrażającego się w naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie wykazaniu, że organ planistyczny, zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 3 upzp, wyważył interes skarżącego. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny nie jest racjonalność, lecz legalność planu miejscowego. Wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie R i ustalenie przeznaczenia polegającego na uprawach polowych, sadowniczych oraz użytkowaniu łąk, pastwisk z zachowaniem kanałów i rowów melioracyjnych, jak i wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych było właśnie wyważeniem pomiędzy interesem publicznym, wynikającym ze sprzeciwu społeczności lokalnej wobec takiej możliwości zagospodarowania terenu, walorami krajobrazu, a interesem skarżącego. Jest rzeczą oczywistą istotna ingerencja tego typu fermy w krajobraz i jej oddziaływanie na sąsiednie obszary. Biorąc więc pod uwagę wartości wynikające z ochrony krajobrazu i jego walory turystyczne, stwierdzić należało, iż w tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone.

4.9. W związku z powyższym i z nienaruszeniem granic władztwa planistycznego przez organ gminy, nieusprawiedliwione są podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 upzp, art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

4.10. Poza brakiem naruszenia granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, nie została także naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta byłaby naruszona wówczas, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane przez organy administracji. Natomiast pozbawienie skarżącego planem miejscowym możliwości prowadzenia określonej działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego i w tym celu zakupionej powoduje, że w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Wreszcie ograniczenia wolności działalności gospodarczej, tak jak w niniejszej sprawie, mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (wyrok TK z 16 października 2014 r., sygn. SK 20/12).

4.11. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego jak i skargi w zakresie w jakim wskazują na wadliwość planu miejscowego mającego skutkować jego nieważnością są niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony plan miejscowy w granicach interesu prawnego skarżącego stwierdza, że nie narusza on w stopniu istotnym zasad jego sporządzenia. Sąd I instancji, oprócz nieprawidłowego częściowego odrzucenia skargi, błędnie zastosował również art. 147 Ppsa, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.

4.12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art.151 w zw. z art. 193 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W oparciu zaś o art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.