Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 639/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej z składowanie odpadów w 2013 roku oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

Decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Marszałek Województwa P. określił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł. (zwanemu dalej jako MPGKiM) zobowiązanie z tytułu należnej za 2013 r. opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną za korzystanie ze środowiska a opłatą wynikającą ze złożonego przez stronę wykazu w wysokości 7.173.847,00 zł. Na zobowiązanie to złożyła się kwota opłaty za umieszczenie na wysypisku odpadów o kodzie 190503 oraz kwota opłaty podwyższonej za magazynowanie tych odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów.

Do wszczęcia postępowania doszło w następstwie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. przeprowadzonej w dniach [...] października 2013 r. – [...] listopada 2013 r. Kontrola ta wykazała naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa P. z [...] marca 2012 r. ([...]) wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów polegające na wykorzystywaniu w procesie rekultywacji odpadów innych niż wskazane w decyzji oraz na magazynowaniu odpadów o kodzie 190503 na rekultywowanym (zamkniętym) składowisku. Z uwagi na powyższe Marszałek Województwa decyzją z [...] czerwca 2014 r. wymierzył MPGKiM w pierwszym etapie opłatę podwyższoną z tytułu magazynowania odpadów o kodzie 190503 bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów w 2012 r. (decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 667/17), natomiast przedmiotową decyzja, stanowiącą kontynuację sprawy, wymierzana jest opłata za 2013 r.

Z ustaleń kontroli wynikało, że w roku 2013 na terenie zamkniętego składowiska położonego w Gminie M. (wsie: K. i C.) Przedsiębiorstwo w kwaterach IX i X (rekultywowanych technicznie) kierowało do rekultywacji odpady o kodzie 190503 ("kompost nieodpowiadający wymaganiom - nie nadający się do wykorzystania"), które nie mogą być wykorzystywane na etapie rekultywacji technicznej. Ustosunkowując się do wyników kontroli MPGKiM wyjaśniło, że odpadów tych nie wykorzystywano do rekultywacji, lecz gromadzono w celu późniejszego wykorzystania na etapie rekultywacji biologicznej. Fakt przetrzymywania odpadów o kodzie 190503 na terenie zamkniętego (rekultywowanego technicznie) składowiska organ pierwszej instancji zakwalifikował jako magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, jako że strona stosownego zezwolenia na magazynowanie takich odpadów na terenie przedmiotowego składowiska nie posiadała. Organ pierwszej instancji przyjął do podstawy obliczenia należnej opłaty podwyższonej dane dotyczące masy odpadów wynikające z kart przekazania odpadu - dowody te uznano za bardziej wiarygodne niż zestawienie sporządzone przez stronę.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 i K.p.a. oraz art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że kluczowe dla całej sprawy jest ustalenie czy w ramach obowiązku rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska odpadów zlokalizowanego w obrębie wsi K. i C. gm. P. można było gromadzić kompost o kodzie 190503. Zdaniem Przedsiębiorstwa odpady o kodzie 190503 były jedynie gromadzone w celu dalszego poddania ich procesowi odzysku w ramach rekultywacji biologicznej składowiska odpadów. Kompost gromadzony był tylko czasowo a Przedsiębiorstwo pozostawało w przekonaniu, że działa w tym zakresie zgodnie z prawem w ramach decyzji Marszałka Województwa P. z [...] stycznia 2011 r. nr [...], tzn. pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji powinna zostać naliczona opłata w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy, w wysokości 674.386 zł. Organ pierwszej instancji nie wziął powyższego pod uwagę i oprócz opłaty należnej wymierzył również opłatę podwyższoną w wysokości 6.499.461 zł. Zdaniem odwołującego takie stosowanie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska nie odpowiada celowi wynikającemu z tej ustawy. Zdaniem strony w sprawie powinna być dokonana ocena, czy w tym konkretnym przypadku ucierpiało środowisko naturalne. Dopiero taka ocena powinna skutkować podjęciem dalszych czynności. Inne stosowanie tych przepisów prowadzi do wypaczenia ducha ustawy, ponieważ naliczanie opłat podwyższonych może prowadzić do zamknięcia działalności szeregu instytucji, w tym przypadku MPGKiM w Ł. której funkcjonowanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miasta. Zdaniem odwołującego sama opłata podwyższona jak i jej wysokość powinna być adekwatna do wyrządzonej szkody w środowisku i powinna chronić środowisko. W rozpatrywanej sprawie środowisko naturalne nie poniosło szkody, dlatego wymierzenie opłaty podwyższonej w zaskarżonej decyzji niweczy cel ustawy i prowadzi do likwidacji MPGKiM w Ł. zatrudniającego 148 osób, ponieważ zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej, wykonuje zadania własne gminy o charakterze użyteczności publicznej i rozlicza się z gminą po kosztach własnych, tj. faktycznie poniesionych nie tworząc zysku. Podniesiono także, że powstaje wątpliwość czy przepis art. 293 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem odwołującego trzeba wziąć pod uwagę wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12, który w podobnej kwestii stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Ponadto zarzucono, że samo uzasadnienie decyzji budzi wiele zastrzeżeń. Nie wyjaśnia wszystkich kwestii wynikających z decyzji. Zastosowane wzory są niespójne, zawierają takie same oznaczenia, które oznaczają co innego. Uzasadnienie nie daje podstawy do kontroli poprawności decyzji i już tylko ten fakt powinien skutkować uwzględnieniem odwołania. Dlatego też, zdaniem odwołującego, nieuwzględnienie wniosku o powołanie biegłego z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przy dość skomplikowanym i wymagającym specjalistycznej wiedzy z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi postępowaniu, w celu dokładnego jego wyjaśnienia powoduje naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 84 K.p.a.

Do rozstrzygnięcia pozostaje także kwestia poprawności ustalenia strony postępowania. Podniesiono, że co prawda w okresie objętym decyzją Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł. miało w swoim zakresie prowadzenie przedmiotowego wysypiska poprzez Zakład Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w C., które jednak w dniu [...] stycznia 2015 r. zostało przekazane do nowo powołanego Zakładu Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w Ł., który przejął prawa i obowiązki prowadzenia przedmiotowego wysypiska w C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 275, art. 276 ust. 1 art. 281, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 293 ust. 1, 2 i 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.; dalej powoływana jako P.o.ś.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że niniejszej sprawie niesporne jest, że podmiotem korzystającym ze środowiska i zarazem zobowiązanym do uiszczenia opłat za składowanie odpadów jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł.. Niesporny jest również fakt braku decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów o kodzie 190503, która odnosiłaby się do zamkniętego składowiska na terenie Gminy (kwatery IX i X).

Stwierdzono, że błędne jest stanowisko strony wyrażone we wcześniejszych pismach i odwołaniu, że Pozwolenie Zintegrowane z [...] lutego 2011 r. dopuszczało magazynowanie odpadów o kodzie 190503 na zamkniętym składowisku (kwatery IX i X). Pozwolenie to dotyczyło nowej instalacji i wyraźnie zaznaczono w nim, że w skład tej instalacji wchodzą kwatery 1 i 2 oraz oddzielna kwatera na odpady zawierające azbest. W skład tej nowej instalacji miał wchodzić m.in. plac przygotowania kompostu i to na tym placu mogły być magazynowane odpady o kodzie 190503 przeznaczone do wykonywania okrywy rekultywacyjnej (do 3000Mg rocznie). W niniejszej decyzji obciążono opłatami fakt magazynowania odpadów o kodzie 190503 w zupełnie innym nieprzeznaczonym do tego miejscu - na terenie innej instalacji (na zamkniętym składowisku obejmującym kwatery IX i X). Pozwolenie zintegrowane, nie mogło dotyczyć innej instalacji niż ta wskazana w charakterystyce (pkt I. 2. 2.2.). Z kolei ani w decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska, ani w decyzji z [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na odzysk odpadów podczas rekultywacji zamkniętego składowiska, nie pozwolono na magazynowanie takich odpadów. Nie było więc podstaw do pomniejszania ogólnej masy odpadów o 3000Mg, jeżeli taka masa odpadów nie była składowana na terenie nowej instalacji (materiał dowodowy wskazuje na fakt magazynowania na terenie zamkniętego składowiska).

W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie miały art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 P.o.ś. Zgodnie z art. 293 ust. 1 za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Faktycznie przepis ten przewiduje opłatę podwyższoną za składowanie (a nie magazynowanie) odpadów. Nie oznacza to jednak, że za magazynowanie odpadów nie przewidziano opłat podwyższonych. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Zgodnie z art. 274 ust. 2 wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Natomiast zgodnie z art. 293 ust. 2 P.o.ś. magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. W niniejszej sprawie niewątpliwie strona magazynowała odpady w celu (jak twierdzi) dalszego ich wykorzystania w procesie rekultywacji. Do takiego magazynowania miały więc zastosowanie przepisy o opłacie podwyższonej związanej również ze składowaniem odpadów.

Za nieuzasadnione uznano stanowisko odwołującego się, że w sprawie doszło do podwójnego nałożenia obowiązku opłatowego. Zgodnie z art. 293 ust. 7 P.o.ś. opłatę podwyższona ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Jeżeli więc strona magazynowała odpady bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, miała obowiązek uiścić dwie opłaty: "podstawową" oraz podwyższoną.

Również za niezasadne uznano stanowisko wyrażane w toku postępowania, że część odpadów została błędnie zadeklarowana jako posiadająca kod 190503, podczas gdy były to odpady o kodzie 191212 przyjęte od spółki MPO. Odnosząc się do tego podano, że procedura przyjęcia odpadu polega na skontrolowaniu, zważeniu i zarejestrowaniu pojazdu wjeżdżającego. Ważenie powinno się odbyć bezpośrednio po przywiezieniu odpadu. Co więcej, w tym samym momencie powinna się odbyć kontrola odpadu. W kartach przyjęcia wystawionych i podpisanych zarówno przez przyjmującego jak i przekazującego figuruje kod 190503. Zdaniem organu, nie można dać wiary, że przez tak długi czas (od sierpnia 2012 r. do grudnia 2013 r.) prowadzący instalację nie odróżniał odpadów o kodzie 191212 ("inne odpady - w tym zmieszane substancje i przedmioty - z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 191211) od kompostu "nienadającego się do wykorzystania" mającego kod 190503. Nie można także dać wiary, że znając wynik kontroli przeprowadzonej przez WIOS przedsiębiorca nie zorientował się, że przez tak długi czas przyjmował odpady inne niż deklarowane. Ponownie sporządzone po ponad roku od zakończenia okresu rozliczeniowego (w dniu [...].04.2014r.) karty przyjęcia odpadu pominięto jako dowody. Swoje obliczenia organy administracji oparły na dostarczonych przez stronę sporządzonych w 2013 r. dokumentach: kartach przekazania odpadów oraz listach ważeń obrazujących masy przyjmowanych odpadów w podziale na konkretne dni miesiąca. Za nieznajdujące pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowy uznano wyjaśnienia, że daty zważenia odpadów wytworzonych w wyniku procesu kompostowania nie można utożsamiać z datą przekazania odpadów do magazynowania ze względu na rozciągnięty w czasie proces przewożenia zważonych odpadów do miejsca magazynowania. Podniesiono bowiem, że karty ważenia odpadów przyjętych obrazują (a przynajmniej powinny obrazować) datę i godzinę, masę i nr rejestracyjny. Wyjaśnienie strony sugerowałoby, że sporządzone karty ważenia były fikcyjne.

Reasumując podano, że masę zgromadzonych odpadów określono w oparciu o dokumentację sporządzoną w 2013 r. Z dokumentacji tej wynika, że strona przetrzymywała w 2013 r. na terenie zamkniętego składowiska 15659,82Mg odpadów o kodzie 190503 (a nie 16573,97Mg, jak wyjaśniała strona), 3798,964Mg odpadów o kodzie 190501 oraz 5765,036Mg odpadów o kodzie 191212, a także 184,916Mg odpadów o kodzie 170601. Opłatą za korzystanie ze środowiska obciążono trzy kategorie odpadów 190533,190501 i 170601.

Strona zadeklarowała wyłącznie opłatę należną z tytułu składowania odpadów o kodach 190501 i 191212 - łącznie w kwocie 1.244.252,00 zł. Określić należało więc opłatę "podstawową" w wysokości 1.918.637.84 zł za umieszczenie na składowisku odpadów o kodzie 190503, jako że tej opłaty strona nie zadeklarowała organowi administracji. Dodatkowo na stronie ciążył obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów (o kodzie 190503) bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Organ przedstawił w tabelce sposób obliczenia tej opłaty.

Wskazano, że zgodnie z art. 288 ust. 2 P.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Jako że strona wykazała należną opłatę w wysokości jedynie 124.252,00 zł., obowiązkiem organów administracji było wydanie decyzji określającej zobowiązanie pieniężne stanowiące różnicę pomiędzy należną opłatą (łącznie: 8.418.099,00 (z uwzględnieniem ustawowego zaokrąglenia), a kwotą zadeklarowaną 1.244.252,00. Organy ustaliły więc opłatę w kwocie 7.173,847,00 zł.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów o postępowaniu odmawiając dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 78 K.p.a. organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu z uwagi na fakt, że takie żądanie dotyczy już okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu niniejszym. Wymierzenie opłaty nastąpiło w oparciu o dowody z dokumentów i ocena skutków ewentualnego wpływu składowania odpadów o kodzie 190503 na stan środowiska nie miała wpływu na obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosło MPGKiM i zarzuciło naruszenie:

- art. 293 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 3 pkt 49 P.o.ś., przez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dają podstawę do wymierzenia opłaty w kwocie 7.173.847 zł na którą składa się opłata za składowanie w kwocie 674.386 zł i opłata podwyższona w kwocie 6.499.461 zł, gdy tymczasem powinna być ewentualnie naliczona tylko opłata należna za składowanie w kwocie 674.386 zł, co jest zgodne z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.;

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 K.p.a. przejawiające się w tym, że w postępowaniu podnoszono zarzut nieprawidłowej kwalifikacji odpadów. Okazane w trakcie kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. karty przekazania odpadów były obarczone błędem, będącym konsekwencją niewłaściwych zapisów umowy współpracy, dlatego też zostały skorygowane. Fakt ten w postępowaniu został pominięty. Nie dokonano nie tylko dokładnego jego wyjaśnienia, ale wręcz pominięto jako dowody, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Nie uwzględniono wniosku o powołanie biegłego z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Powoduje to, zdaniem skarżącego, po pierwsze niedokładne wyjaśnienie sprawy, ponieważ zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Po drugie pominięcie wyjaśnień skarżącego jako dowód naruszyło zasadę swobodnej oceny dowodów mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie łącznie a nie każdego dowodu z osobna.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. został złożony wniosek o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA od wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 80/15 dotyczącej opłaty za II półrocze 2012 r.

Postanowieniem z 23 lutego 2017 r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie.

W piśmie procesowym z 8 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że Rada Miejska w Ł. złożyła wniosek do TK o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 293 ust. 1 P.o.ś.

Wyrokiem z 15 września 2020 r. wydanym w sprawie K 13/18, TK stwierdził, że art. 293 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec powyższego postępowanie zostało podjęte w dniu 18 września 2020 r.

W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego wniosku podano, że w trakcie postępowania przed TK, Sejm RP w złożonym wyjaśnieniu z [...] lipca 2019 r. (na stronie 19) zajął stanowisko w którym stwierdził, że cyt.: "Z przytoczonych wyjaśnień można ponadto wnosić, że MPGKiM nie wystąpiło o wydanie decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów o kodzie 190503 (kompost), bowiem zakład nie zamierzał ich magazynować, "a gromadzone były tylko czasowo jedynie w celu dalszego poddania ich procesowi odzysku w ramach rekultywacji biologicznej składowiska odpadów" (wniosek, s. 7). Mogłoby to zatem wskazywać, że podmiot zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił o uzyskanie stosownych decyzji z tego względu, że jego działanie nie powinno być kwalifikowane jako "magazynowanie" wymagające takiej decyzji, a wyłącznie "gromadzenie", które może być realizowane bez decyzji. Tego rodzaju spór dotyczy sfery stosowania prawa i powinien podlegać rozpatrzeniu na drodze postępowania sądowego". Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, które w pełni odzwierciedla zaistniałą sytuację z gromadzeniem przez MPGKiM odpadów w postaci kompostu wniosek o zbadanie pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 23 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 5 listopada 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia tego wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Skarga podlega oddaleniu, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z [...] marca 2016 r., określającą Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł. zobowiązanie z tytułu należnej za 2013 r. opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną za korzystanie ze środowiska a opłatą wynikająca ze złożonego przez stronę wykazu w wysokości 7.173.847,00 zł. Na opłatę tę złożyła się opłaty za umieszczenie na wysypisku odpadów o kodzie 190503 oraz kwota opłaty podwyższonej za magazynowanie tych odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Sprawa niniejsza stanowi kontynuację wymierzenia przedmiotowej opłaty. W pierwszym etapie Marszałek Województwa P. decyzją z [...] czerwca 2014 r. wymierzył opłatę za II półrocze 2012 r. Przedmiotowa decyzja, stanowi kontynuację sprawy i dotyczy wymierzenia opłaty za 2013 r. Decyzja z [...] czerwca 2014 r. i decyzja SKO z [...] listopada 2014 r. utrzymująca ją w mocy były przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku. Sąd ten wyrokiem z 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 80/15 oddalił skargę MPGKiM. Od tego wyroku została wywiedziona skarga kasacyjna. Sprawa niniejsza zaś została zawieszona do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 80/15. Stwierdzono bowiem, że wynik postępowania przed sądem kasacyjnym może mieć wpływ na wynik sprawy niniejszej. Obie sprawy są bowiem tożsame, dotyczą jedynie innego okresu za który została naliczona opłata. Sąd kasacyjny, co prawda wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie II OSK 2027/15 uchylił wyrok wydany w sprawie II SA/Bk 80/15 i decyzję SKO z [...] listopada 2014 r., ale jedynym powodem takiego orzeczenia było uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 293 ust.1 P.o.ś., przez niewłaściwe wyliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Zdaniem NSA błędnie w sprawie zaokrąglono jednostkowe stawki opłaty, podczas gdy zaokrągleniu powinna podlegać końcowa kwota wyliczonej opłaty. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały uznane za nie zasadne. A mianowicie sąd kasacyjny stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, albowiem nie budzą wątpliwości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy i nie kwestionowane przez sąd pierwszej instancji. W szczególności sąd kasacyjny stwierdził, że nie są wątpliwe okoliczności wynikające z funkcjonowania MPGKiM w Ł., sposób przyjmowania odpadów oraz fakt ich magazynowania bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. W tych okolicznościach faktycznych sąd kasacyjny stwierdził, że organy były zobligowane do jednoczesnego naliczenia opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłaty podwyższonej.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą skontrolowaną przez WSA w Białymstoku pod sygnaturą II SA/Bk 80/15 (obie sprawy różnią się tylko okresem za jaki naliczono opłatę), sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu sprawy II SA/Bk 80/15. Tym bardziej, że zarzuty podniesione w przedmiotowej sprawie są właściwie zbieżne z zarzutami stawianymi w sprawie II SA/Bk 80/15. W skardze sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jaki i przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia postępowania dotyczył nieprawidłowej kwalifikacji odpadów na podstawie kart przekazania odpadów, które były obarczone błędem. Zdaniem strony skarżącej w celu prawidłowej kwalifikacji odpadów powinien być dopuszczony dowód z opinii biegłego z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na etapie postępowania odwoławczego sformułowano nadto zarzut nieprawidłowego ustalenia strony postępowania. Zdaniem MZGKiM stroną powinien być Zakład Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w Ł., który przejął prawa i obowiązki prowadzenia wysypiska w C.. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły bezzasadnego wymierzenia dwóch opłat. Zdaniem strony skarżącej, powinna być wymierzona tylko opłata podstawowa gdyż odpady nie były magazynowane a jedynie gromadzone w celu dalszego poddania ich procesowi odzysku w ramach rekultywacji biologicznej składowiska odpadów (w tym zakresie strona skarżąca powołała się także na stanowisko sejmu wyrażone w postępowaniu przez TK). Jako, że kompost był gromadzony tylko czasowo, to strona pozostawała w przekonaniu, że działa w tym zakresie zgodnie z prawem w ramach decyzji Marszałka Województwa P. z [...] stycznia 2011 r. tzn. pozwolenia zintegrowanego.

Rozpoznając sprawę niniejszą sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. stwierdzono naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa P. z [...] marca 2012 r. ([...]), wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów polegające na wykorzystywaniu w procesie rekultywacji odpadów innych niż wskazane w decyzji oraz na magazynowaniu odpadów o kodzie 190503 na rekultywowanym (zamkniętym) składowisku. Z ustaleń kontroli wynikało, że w roku 2013 na terenie zamkniętego składowiska położonego w Gminie M. (wsie: K. i C.) Przedsiębiorstwo w kwaterach IX i X (rekultywowanych technicznie) kierowało do rekultywacji odpady o kodzie 190503 ("kompost nieodpowiadający wymaganiom - nie nadający się do wykorzystania"), które nie mogły być wykorzystywane na etapie rekultywacji technicznej. Ustosunkowując się do wyników kontroli MPGKiM wyjaśniło, że odpadów tych nie wykorzystywało do rekultywacji, lecz gromadziło w celu późniejszego wykorzystania na etapie rekultywacji biologicznej. W ocenie sądu prawidłowo w sprawie niniejszej fakt przetrzymywania odpadów o kodzie 190503 na terenie zamkniętego (rekultywowanego technicznie) składowiska zakwalifikowano jako magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce ich magazynowania, gdyż strona stosownego zezwolenia na magazynowanie takich odpadów na terenie przedmiotowego składowiska nie posiadała. Zezwolenia takiego nie mogło stanowić pozwolenie zintegrowane z [...] lutego 2011 r. Zezwolenie to dopuszczało magazynowanie odpadów o kodzie 190503 na zamkniętym składowisku (kwatery IX i X). Pozwolenie to dotyczyło nowej instalacji i wyraźnie zaznaczono w nim, że w skład tej instalacji wchodzą kwatery 1 i 2 oraz oddzielna kwatera na odpady zawierające azbest. W skład tej nowej instalacji miał wchodzić m.in. plac przygotowania kompostu i to na tym placu mogły być magazynowane odpady o kodzie 190503 przeznaczone do wykonywania okrywy rekultywacyjnej (do 3000 Mg rocznie). W niniejszej decyzji obciążono opłatami fakt magazynowania odpadów o kodzie 190503 w zupełnie innym (nieprzeznaczonym do tego celu) miejscu - na terenie innej instalacji (na zamkniętym składowisku obejmującym kwatery IX i X). Zasadnie zatem organy przyjęły, że pozwolenie zintegrowane, na które powołuje się strona, nie mogło dotyczyć innej instalacji niż ta wskazana w charakterystyce (pkt I. 2. 2.2.). Z kolei ani w decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska, ani w decyzji z [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na odzysk odpadów podczas rekultywacji zamkniętego składowiska, nie pozwolono na magazynowanie takich odpadów. Nie było więc także podstaw do pomniejszania ogólnej masy odpadów o 3000Mg, jeżeli taka masa odpadów nie była składowana na terenie nowej instalacji (materiał dowodowy wskazuje na fakt magazynowania na terenie zamkniętego składowiska).

Prawidłowo także przyjęto do podstawy obliczenia należnej opłaty podwyższonej dane dotyczące masy odpadów wynikające z kart przekazania odpadów. Słusznie organy uznały, że najbardziej wiarygodne było przyjęcie danych wskazanych przy przyjmowaniu odpadów, gdyż to wówczas odbywało się ważenie odpadów, a więc bezpośrednio po przywiezieniu, zważeniu i zarejestrowaniu pojazdu wjeżdżającego. Wówczas też w kartach przyjęcia wystawionych i podpisanych przez przyjmującego i przekazujące figurował kod 190503. Wyjaśnienia strony w tym zakresie są niewiarygodne, albowiem trudno uwierzyć, że przedsiębiorca przyjmujący odpady, przez taki długi okres czasu nie zorientował się, że przyjmował odpady inne niż deklarowane.

W świetle powyższego, zebrany materiał dowodowy pozwalał organom na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie naruszono tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie sądu w sprawie niniejszej nie zachodziła także podstawa do powołania biegłego, albowiem okoliczności sprawy zostały ustalone na podstawie dowodów z dokumentów. Ewentualna ocena skutków wpływu składowania odpadów na stan środowiska, w świetle wyroku TK, stała się zaś bezprzedmiotowa.

Prawidłowo również prowadzono postępowanie wobec Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Ł.. Przedsiębiorstwo to bowiem w 2013 r., jako posiadacz odpadów (w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach), zgodnie z art. 279 ust. 2 P.o.ś. było podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat w zakresie składowania i magazynowania odpadów. Istotnie w późniejszym czasie struktura Miejskiego Przedsiębiorstwa uległa zmianie, albowiem w dniu 21 stycznia 2015 r. Rada Miejska powołała nową spółkę pn. Zakład Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w celu realizacji zadań dotyczących m.in. Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych, którego elementami są instalacje do przetwarzania odpadów oraz nowe składowisko odpadów. Spółka nie przejęła natomiast starego zamkniętego składowiska odpadów, które pozostało we władaniu MPGKiM ZB w Ł.. Następnie, zgodnie z wnioskiem Prezydenta Miasta Ł., w dniu [...] czerwca 2015 r. Marszałek Województwa wydał decyzję w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa P. z 7 marca 2012 r. nr [...] wyrażającej Zakładowi Budżetowemu zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, czego konsekwencją jest przejęcie przez Miasto Ł. zadań związanych z rekultywacją zamkniętego składowiska odpadów w C. Jak słusznie stwierdziły organy, okoliczności te nie zmieniają faktu, że korzystającym ze środowiska i zobowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w roku 2013 był (obecnie nadal funkcjonujący) Zakład Budżetowy.

W takich okolicznościach faktycznych organy zasadnie uznały, że zastosowanie mają art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz.1232 ze zm.), zwanej dalej P.o.ś. Zgodnie z art. 293 ust. 1 P.o.ś. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Faktycznie przepis ten przewiduje opłatę podwyższoną za składowanie (a nie magazynowanie) odpadów. Nie oznacza to jednak, że za magazynowanie odpadów nie przewidziano opłat podwyższonych. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Zgodnie z art. 274 ust. 2 P.o.ś. wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Natomiast zgodnie z art. 293 ust. 2 P.o.ś. magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska.

Mając na uwadze powyższe przepisy organy zasadnie uznały, że strona magazynowała odpady w celu dalszego ich wykorzystania w procesie rekultywacji. Do takiego magazynowania miały więc zastosowanie przepisy o opłacie podwyższonej związanej również ze składowaniem odpadów. Należy bowiem zauważyć, że co do zasady magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji, określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 2 P.o.ś.). Istnieją zatem podstawy do wymierzenia za nie opłaty podwyższonej jak za składowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Jakkolwiek nie ponosi się opłat za magazynowanie odpadów, w razie posiadania na to zezwolenia, podczas gdy za składowanie zawsze są one wymagane - to magazynowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia pociąga za sobą skutek w postaci wymierzenia opłaty podwyższonej.

Ponadto z wykładni językowej art. 293 ust. 7 P.o.ś. wynika, że opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Jeżeli więc strona magazynowała odpady bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, miała obowiązek uiścić dwie opłaty: podstawową i podwyższoną.

Instytucja opłat podwyższonych znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wymagane jest posiadanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ale korzystający ze środowiska go nie posiada, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Odpowiedzialność ta ma więc charakter obiektywny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że: "odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny. Podmiot ten odpowiada na zasadzie bezprawności. W pełnym zakresie ponosi ryzyko swego bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne i wynikały m.in. z zachowania się osób trzecich. W postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych podmiot korzystający ze środowiska nie może powołać się na okoliczność, że nie dysponuje wymaganym pozwoleniem bez swojej winy" (por. T. Czech w: "Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska", ZNSA 2009, nr 6, s. 26). Powyższe stanowisko, zgodnie z którym w zaistniałym stanie faktycznym, organy były zobowiązane do jednoczesnego naliczenia stronie opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku i opłaty podwyższonej, zaakceptował NSA w wyroku wydanym w sprawie II OSK 2027/15.

Końcowo podnieść należy, że z kolei zarzut niekonstytucyjności art. 293 ust. 1 P.o.ś. został rozstrzygnięty przez TK, który stwierdził, że art. 293 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd też kwestia oceny wpływu składowania odpadów na stan środowiska stała się bezprzedmiotowa.

Uwzględniając powyższe okoliczności sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne obowiązujące w dacie jej wydania. Nie doszło też do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalono.