Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 746/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 7  i art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Z. przy ulicy rtm. W. P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. uchwałą nr [...]z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w Z. przy ulicy rtm. W. P. ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z usługą, z dojściem i dojazdem, miejscami postojowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu, miejscem na odpady stałe, drogą wewnętrzną, zjazdem z drogi publicznej na teren nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w obrębie Nr 0001 miasta Z., przy ul. rtm. W. P. na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] w granicach określonych na załączniku Nr 1 do uchwały sporządzonym na mapie w skali 1:1000.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.; dalej: u.s.g.), wniósł Wojewoda P., w której zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm.; dalej: specustawa mieszkaniowa), tj.:

- art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a - przez brak wskazania w załączniku nr 2 do uchwały przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych (w tym brak wskazania lokalizacji lokalu usługowego w jednym z budynków jednorodzinnych),

- art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b - przez istotną rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym a częścią tekstową uchwały w zakresie przedmiotu inwestycji,

- art. 8 ust. 1 - przez wykroczenie poza katalog elementów przekazanych do uregulowania na poziomie uchwały,

- art. 8 ust. 1 pkt 5 - przez nieprecyzyjne określenie zakresu inwestycji, jaki przewidziany jest na działalność usługową.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że uchwała istotnie narusza przepisy specustawy mieszkaniowej. W części tekstowej uchwały (§ 3, § 7 pkt 1-3, § 7 pkt 7, § 7 pkt 10 lit. i) Rada Miasta Z. wskazała, że planowanych do realizacji jest maksymalnie 18 budynków jednorodzinnych, natomiast z załącznika Nr 2 wynika, że do realizacji planowane są 22 budynki jednorodzinne. Powyższa rozbieżność powoduje, że w części tekstowej brak jest ustaleń dla inwestycji przedstawionej na załączniku graficznym, w zakresie tak istotnym, jak ustawowo wymagane określenie liczby mieszkań, zapotrzebowanie na wodę, zapotrzebowanie na energię elektryczną, zapotrzebowanie na energię cieplną z sieci gazowej, liczba miejsc postojowych, planowana minimalna i maksymalna liczba mieszkań.

Dalej skarżący wskazał, że wyjaśnienia wymaga, czy wszystkie budynki będą zrealizowane w zabudowie szeregowej, gdyż układ 2 budynków przy wschodniej granicy terenu objętego lokalizacją wskazuje, iż w istocie projektowane są również 2 budynki w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej "określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z powyższego artykułu wynika wprost, że graficzny załącznik do uchwały powinien odzwierciedlać zapisy części tekstowej i nie może być między nimi rozbieżności. Tymczasem przedstawiony na załączniku sposób zagospodarowania nie jest możliwy do realizacji zgodnie z tekstem uchwały.

W ocenie Wojewody nie znajduje również uzasadnienia w dokumentacji sprawy twierdzenie Burmistrza, że zgodnie z koncepcją zabudowa szeregowa "przeważa". Zarówno bowiem w opiniowanej uchwale, jak i we wniosku wyraźnie wskazano, że projektowany zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie realizowany tylko i wyłącznie w zabudowie szeregowej i w żadnym miejscu nie ma informacji, iż jakakolwiek inna forma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest dopuszczalna na tym terenie.

Ponadto załącznik Nr 2 do opiniowanej uchwały nie spełnia w sposób wystarczający wymogu z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej, gdyż planowany sposób zagospodarowania terenu przedstawiono graficznie z pominięciem określenia przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych (w tym brak wskazania lokalizacji lokalu usługowego w jednym z budynków jednorodzinnych). Określenie przeznaczenia jedynie w części tekstowej nie czyni zadość wymaganiom ustawowym.

W ocenie skarżącego szereg elementów zagospodarowania terenu wrysowanych na mapie, nie jest oznaczonych w legendzie załącznika, tj. droga wewnętrzna, tarasy, miejsce na odpady stałe, naziemne miejsca postojowe, zieleń wysoka, linie nieprzekraczalnej zabudowy. Z kolei wjazd i wyjazd do budynku dla samochodów jest oznaczony w legendzie, za to nie jest oznaczony na mapie. Tak istotne rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną uchwały uniemożliwiają jednoznaczne odczytanie zakresu i lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast zarówno wniosek, jak i załączniki powinny być odpowiednio zweryfikowane przez organ przed wyłożeniem ich do publicznego wglądu, ponieważ tylko kompletny wniosek spełniający wymagania ustawowe może być procedowany.

Zdaniem Wojewody niezrozumiałym jest również odwołanie się Burmistrza do wizualizacji dołączanej do koncepcji, ponieważ nie stanowi ona przedmiotu zarzutu - wizualizacja nie stanowi załącznika do uchwały.

Wojewoda wyjaśnił też, że art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej definiuje elementy, jakie określa uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i stanowią one katalog zamknięty. Na załączniku Nr 2 do opiniowanej uchwały, stanowiącym jej integralną część, wrysowano nieoznaczone w legendzie linie stanowiące linie nieprzekraczalnej zabudowy. Wskazać należy, że linie zabudowy nie znajdują się w przywołanym ww. przepisem katalogu elementów, które zawiera uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zatem nie mogą stanowić przedmiotu opiniowanej uchwały. Zdaniem Burmistrza Z., organ przygotowujący uchwałę nie jest uprawniony do wprowadzania zmian i korekt w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach. W specustawie mieszkaniowej nie stwierdzono, że załącznikiem graficznym do uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być załącznik do koncepcji, określono jedynie, że w formie graficznej wymagane jest przedstawienie planowanego zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych. W opinii Wojewody decyzja o ostatecznej formie załącznika graficznego należy zatem do organu. Natomiast w przypadku, jeśli linia nieprzekraczalnej zabudowy istotnie została uznana za niezbędną przy danej inwestycji, powinno znaleźć to odzwierciedlenie przede wszystkim w tekście uchwały, jak również w legendzie załącznika. Ponadto przyjęcie linii zabudowy w konkretnym miejscu powinno być odpowiednio uzasadnione.

W ocenie skarżącego dodatkowo należy podkreślić, że załącznik Nr 2 w formie przedłożonej Wojewodzie jest nieczytelny w sposób uniemożliwiający identyfikację jego poszczególnych elementów. Ponadto nie zachowano na nim skali, co uniemożliwia weryfikację zgodności z prawem przyjętych w uchwale rozwiązań w zakresie wymaganych obowiązującymi przepisami prawa odległości, takich jak odległość projektowanych obiektów budowlanych od granicy działki czy odległość od drogi publicznej. Załącznikiem do uchwały powinien być czytelny załącznik graficzny, sporządzony w odpowiedniej skali.

W opinii Wojewody niezasadnym jest także wykorzystanie załącznika do koncepcji urbanistycznej jako załącznika do uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - specustawa mieszkaniowa w wyraźny sposób określa elementy, które dotyczą koncepcji urbanistyczno-architektonicznej (art. 6), a jakie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 8), które nie są ze sobą w pełni tożsame. Za zasadne zatem należy przyjąć utworzenie oddzielnego załącznika do uchwały, zawierającego obligatoryjne elementy wynikające ze specustawy mieszkaniowej oraz ustalenia zawarte w uchwale. Burmistrz Z. wskazał, że załączniki graficzne zostały sporządzone na kopiach załączników do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, a szczegółowe rozwiązania zostaną określone w projekcie budowlanym i będą podlegały weryfikacji organu wydającego pozwolenie na budowę. Należy zaznaczyć, iż Załącznik nr 1 do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej w oryginale jest czytelny i wykonany z zachowaniem odpowiedniej skali, dlatego co najmniej niezrozumiałe jest, dlaczego Rada Gminy Z. zdecydowała dołączyć do uchwały załącznik w zmienionej formie (ze zmienioną skalą), która uniemożliwia jednoznaczne odczytanie zakresu i lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem niedopuszczalne jest wprowadzenie do obiegu prawnego uchwały, która w części graficznej jest nieczytelna.

Dalej skarżący zarzucił, że w § 7 pkt 10 lit. k opiniowanej uchwały ustalono, że "inwestycja przewiduje jeden lokal usługowy w jednym z budynków jednorodzinnych, o powierzchni użytkowej maksymalnie do 100 m2, przy czym powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność usługową nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej mieszkań". Powyższe sformułowanie wymaga sprecyzowania, jakich mieszkań dotyczy - znajdujących się w obrębie jednego budynku jednorodzinnego, jednego mieszkania, czy sumy powierzchni mieszkaniowej projektowanej dla całej inwestycji.

W wyjaśnieniach powołano się na art. 8 ust. 1 pkt 5 specustawy mieszkaniowej, w którym nie sprecyzowano, w jaki sposób powinien być określany zakres inwestycji handlowej lub usługowej. Powyższe nie stanowi jednak odpowiedzi na zarzut Wojewody, ponieważ w dalszym ciągu nie wiadomo, jakiej powierzchni dotyczy ograniczenie działalności usługowej do 20%. Definicja zawarta w art. 2 pkt 6 specustawy mieszkaniowej wskazuje, że przez powierzchnię użytkową mieszkań należy rozumieć sumę powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych objętych inwestycją mieszkaniową. Wskazać jednak należy, że przy przyjęciu powyższej definicji zastosowanie zapisu uchwały o ograniczeniu usług do 20% powierzchni wszystkich lokali mieszkalnych nie jest realne. Jak wskazano w tekście uchwały, planuje się realizację minimum 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z czego tylko w jednym z nich ma być lokal usługowy o powierzchni do 100 m2. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powierzchnia lokalu usługowego nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku, gdyż w przeciwnym razie budynek zmieni swoją funkcję na mieszkaniowo-usługową bądź usługową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady zarzuty są nieuzasadnione. Art. 8 ust. 1 pkt 8 lit a specustawy mieszkaniowej zobowiązuje do określania w uchwale zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów. Parametry te zostały określone w § 7 uchwały. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 1 pkt 8 lit b specustawy mieszkaniowej charakterystyka inwestycji obejmuje określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Załącznik Nr 2 do uchwały określa planowany sposób zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych.

Dalej Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W związku z tym, że lokal nie będzie stanowił samodzielnego budynku, jego lokalizacja nie została wskazana w koncepcji i nie było podstawy prawnej do wskazania lokalizacji lokalu usługowego. Zgodnie z koncepcją i treścią uchwały §7 pkt 10 lit. k lokal usługowy został określony w sposób precyzyjny - powierzchnia użytkowa maksymalnie do 100 m2. Zgodnie zaś z art. 3 specustawy mieszkaniowej działalność handlową i usługową można zrealizować w ramach: 1) wyodrębnionej części inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, 2) samodzielnego obiektu budowlanego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2 pod warunkiem, że powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność handlową lub usługową nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej mieszkań. Wobec zastosowania określenia "może być realizowana", oznacza, że obiekty mieszkaniowe mogą być realizowane bez wyodrębnionej części handlowej lub usługowej, jak też mogą one posiadać część wyodrębnioną, przeznaczoną na cele handlowe i usługowe. W takiej wyodrębnionej części mogą znajdować się zarówno pomieszczenia przeznaczone na cele handlowe, jak i pomieszczenia przeznaczone pod usługi. Wobec tego nie można się zgodzić z Wojewodą, iż brak wskazania lokalu usługowego w jednym z budynków jednorodzinnych stanowi naruszenie przepisów ustawy. Określenie w uchwale powierzchni lokalu i jego lokalizacji jako części jednego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych wypełnia wymogi ustawy, a ponadto stwierdzono, że powierzchnia ta nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej mieszkań, co jednoznacznie wskazuje na powierzchnię mieszkań określoną w § 7 pkt 10 lit. g specustawy mieszkaniowej.

Rada nie zgodziła się też z zarzutem Wojewody dotyczącym istotnego naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej przez istotną rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym, a częścią tekstową uchwały w zakresie przedmiotu inwestycji. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 7 pkt. 1 -3, § 7 pkt 7, § 10 lit. i uchwały planowane są minimum 23 mieszkania w 12 budynkach jednorodzinnych, maksymalnie 35 mieszkań w 18 budynkach jednorodzinnych, co oznacza, że segmenty zabudowy mogą być łączone, a na załączniku do uchwały, który jest jednocześnie załącznikiem do koncepcji znajdującej się w dokumentacji określono tylko jeden z możliwych wariantów zagospodarowania. W koncepcji określono szerokość segmentu 6 m - 12 m, co oznacza, że wskazane pojedyncze segmenty będą łączone tak, aby liczba budynków określona w uchwale na etapie wystąpienia o pozwolenia na budowę była z nią zgodna. Natomiast warianty łączenia budynków mogą być różne i niemożliwe jest sporządzenie na etapie uchwały załączników uwzględniających wszystkie możliwe warianty realizacji. W § 1 uchwały określono inwestycję w sposób taki jak w sporządzonej przez osobę uprawnioną koncepcji zagospodarowania, zgodnie z którą planowana jest do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zabudowa szeregowa przeważa. Zgodnie z art. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej inwestycja mieszkaniowa to budynki wielorodzinne o łącznej liczbie lokali nie mniej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie precyzują pojęcia zabudowa szeregowa i zabudowa bliźniacza. Zabudowa bliźniacza jest w pewnym sensie wariantem zabudowy szeregowej.

Rada nie zgodziła się też z zarzutem Wojewody, że skarżona uchwała istotnie narusza art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez wykroczenie poza katalog elementów przekazanych do uregulowania na poziomie uchwały. Elementy przedmiotowej uchwały są zgodne z treścią art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej. Natomiast załącznik Nr 2 do uchwały został sporządzony na kopii załącznika graficznego do koncepcji, gdyż z przepisów ustawy nie wynika, aby załączniki do uchwały mogły być sporządzane przez Burmistrza na innych mapach, tym bardziej, że koncepcja została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, została poddana procedurze wyłożenia i uzgodnienia. W ustawie brak sprecyzowania skali załącznika graficznego do uchwały oraz jego treści.

W ocenie Rady art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej nie wskazuje na brak możliwości naniesienia na załączniku graficznym do uchwały linii zabudowy, wjazdów do budynków jak też innych elementów. Nieuzasadniony jest więc zarzut istotnego naruszenia art. 8 ust 1 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez nieprecyzyjne określenie zakresu inwestycji jaki przewidziany jest na działalność usługową, bowiem uchwała określa, że będzie to jeden lokal o funkcji handlowej i powierzchni użytkowej do 100 m2. Ze względu na to, że nie planowany jest obiekt usługowy, a jedynie lokal, nie było obowiązku wskazywania jego lokalizacji.

Również niezasadne są zarzuty Wojewody dotyczące braku czytelności załącznika graficznego do uchwały, bowiem elektroniczna wersja załącznika i opublikowana przez Wojewodę jest czytelna, a naniesione wymiary na części graficznej pozwalają na weryfikację rozwiązań w zakresie odległości od granic. W piśmie z dnia 22 lipca 2019 r., znak: GP.672.2.2019, wyjaśniono Wojewodzie, że załącznik Nr 2 do uchwały jest sporządzony na załączniku do koncepcji, która wraz z pozostałymi dokumentami procedury poprzedzającej podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została przesłana Wojewodzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 u.s.g., stwierdzenie jej nieważności w całości.

Na początku rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej. Uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie ww. ustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w pewnym stopniu do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, wszystkie jednak one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji - w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - art. 25 ust. 1 i 6 specustawy mieszkaniowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 372/19).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzuty Wojewody podniesione w skardze są zasadne.

Z art. 7 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 lit. b specustawy mieszkaniowej wynika, że wniosek dotyczący realizacji inwestycji mieszkaniowej musi się składać nie tylko z części tekstowej ale i graficznej. Podobnie rzecz się ma także z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej, uchwała ta określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej. Ma więc rację Wojewoda twierdząc, że musi występować pełna zgodność pomiędzy ustaleniami uchwały w części tekstowej z ustaleniami w jej części graficznej. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy takiej zgodności nie ma. W §3 uchwały uregulowano, że określa się liczbę mieszkań minimalnie 23 mieszkania w 12 budynkach jednorodzinnych (pkt 1) i maksymalnie 35 mieszkań w 18 budynkach jednorodzinnych (pkt 2). Tymczasem w Załączniku nr 2 stanowiącym rysunek, przewidziano 22 budynki jednorodzinne, a zatem przekroczono maksymalną ilość tych budynków o 4. Ponadto w §1 uchwały przewidziano, że ustala się lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zaś w Załączniku nr 2 dopuszczono możliwość budowy zabudowy bliźniaczej, która jednak zabudową szeregową nie jest.

Trafnie Wojewoda podniósł też, że z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy mieszkaniowej wynika obowiązek graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu określającego przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych. Skoro zgodnie z §4 uchwały w jednym z budynków jednorodzinnych usytuowano lokal usługowy, to Załącznik nr 2 (graficzny) winien wskazywać, w którym z budynków ma się ten lokal usługowy znajdować. Brak tego wskazania istotnie narusza wskazany wyżej przepis.

Ma rację skarżący również i co do zarzutu nieprecyzyjnego sporządzenia Załącznika nr 2. Brak jest bowiem w legendzie tego Załącznika elementów zagospodarowania terenu, które jednak zostały wrysowane, tj. drogi wewnętrznej, tarasów, miejsc na odpady stałe, naziemnych miejsc postojowych, zieleni wysokiej i linii nieprzekraczalnej zabudowy. Natomiast wjazd i wyjazd do budynków dla samochodów został zaznaczony w legendzie Załącznika, ale nie wrysowano ich na mapie. Odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy podkreślić trzeba i tę kwestię, że wprawdzie w art. 8 ust. 1 pkt 1-12 specustawy mieszkaniowej nie wymieniono tego elementu jako obowiązkowego dla uchwały, jednakże skoro uchwałodawca chce te linie wprowadzić, to musi to zrobić nie tylko w załączniku graficznym do uchwały, ale też i w części tekstowej tej uchwały wraz ze stosownym uzasadnieniem. W sprawie niniejszej zaś w części tekstowej uchwały nie ma mowy o tych liniach, co powoduje niezgodność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały.

Zauważenia też wymaga, że trafnie skarżący podniósł, iż przedmiotowy Załącznik został sporządzony na mapie o niewłaściwej skali. Skoro Załącznik nr 1 wykonano na mapie w skali odpowiedniej (1:1000), to nic nie stało na przeszkodzie, aby i Załącznik nr 2 wykonać na mapie w tej samej skali. Zasadnie skarżący zauważył też, że mapa z załącznika do koncepcji urbanistycznej nie jest odpowiednia do mapy stanowiącej Załącznik do uchwały. Ta pierwsza uregulowana jest bowiem w art. 6 specustawy mieszkaniowej, zaś ta druga w art. 8 tej ustawy. Wprawdzie w art. 8 specustawy mieszkaniowej nie ma mowy o skali mapy, jednakże zasadne jest w tej kwestii odniesienie się do art. 7 ust. 7 pkt 1 tej ustawy, w którym mowa jest o tym, że wniosek dotyczący realizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 lub większej.

Jako częściowo zasadny należy również uznać zarzut Wojewody, iż w §7 pkt 10 lit. k uchwały, niezgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dopuszczono w jednym z lokali jednorodzinnych o przeznaczeniu mieszkaniowym, usytuowanie lokalu usługowego o powierzchni użytkowej maksymalnie do 100 m2, przy czym powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność usługową nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej mieszkań. Powierzchnia użytkowa mieszkań, zgodnie z art. 2 pkt 6 specustawy mieszkaniowej, stanowi sumę powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych objętych inwestycją mieszkaniową, obliczoną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym przypadku, zgodnie z §2 uchwały, powierzchnię tę określono minimalnie na 1.800 m2, zaś maksymalnie na 3.000 m2. Przewidziane więc 100 m2 powierzchni lokalu usługowego nie przekroczy 20% powierzchni użytkowej mieszkań.

Problem jednak w tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z powyższego przepisu wynika więc, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a z takim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, lokal użytkowy (inaczej usługowy) nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku.

W realiach niniejszej sprawy, skoro dla maksymalnie 18 budynków jednorodzinnych przewidziano maksymalnie 3.000 m2 powierzchni użytkowej mieszkań, to jeden budynek będzie miał w przybliżeniu powierzchnię ok. 166 m2, zaś skoro przy minimalnie 12 budynkach jednorodzinnych przewidziano minimalnie 1.800 m2 powierzchni użytkowej mieszkań, to jeden budynek w tym przypadku będzie miał w przybliżeniu powierzchnię ok. 150 m2. 30% z powierzchni 166 m2 daje powierzchnię 49,8 m2, zaś 30% z powierzchni 150 m2 daje powierzchnię 50 m2. W obu tych wariantach żaden z budynków jednorodzinnych mieszkaniowych nie spełnia zatem parametrów, aby można było umieścić w nim lokal usługowy o powierzchni do 100 m2. W przeciwnym zaś razie, budynek taki przestałby być budynkiem jednorodzinnym mieszkaniowym, a to byłoby sprzeczne z § 1 przedmiotowej uchwały.

W tym miejscu Sąd zauważa ponadto, iż zgodnie z art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem (na stosownej mapie) (pkt 1) oraz wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została ona założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową (pkt 8). Podobnie w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej uregulowano, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa granice terenu objętego wnioskiem (pkt 2) i wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową (pkt 9).

W sprawie niniejszej wnioskodawca złożył wraz z wnioskiem wypis z księgi wieczystej obejmującej działki inwestycyjne nr 2705 i 2704, ale nie złożył wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości, który to kataster, zgodnie z art. 2 pkt 4 specustawy mieszkaniowej, oznacza ewidencję gruntów i budynków w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe oznacza więc, że w sprawie operuje się wyłącznie numeracją działek 2705 i 2704, bez dokładnego zbadania, jakie jest przeznaczenie terenów objętych tymi działkami. Jest to szczególnie ważne w sprawie niniejszej, gdy się zważy, że terenem inwestycyjnym objęto tylko część tych działek a nie ich całość. A przecież z art. 39 specustawy mieszkaniowej wynika, że do inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, w granicach administracyjnych miast, nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów rolnych. Powyższe oznacza więc, że w granicach administracyjnych miast stosuje się ograniczenia co do gruntów leśnych. W realiach niniejszej sprawy brak jest natomiast wypisu i wyrysu z rejestru z ewidencji gruntów, z którego by wynikało, czy czasami teren inwestycyjny nie składa się z gruntów leśnych, na których inwestycja mieszkaniowa jest niedopuszczalna.

Reasumując, wskazane powyżej naruszenia są na tyle istotne, że przedmiotowa uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wskazanymi powyżej przepisami specustawy mieszkaniowej i ustawy Prawo budowlane, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tych przepisów. W ocenie Sądu wykazane wady uchwały mają charakter kwalifikowany, z powodu których cała ta uchwała w tym kształcie nie powinna w ogóle wejść do obrotu prawnego. Wobec tego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.