Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 308/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 września 2010 r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę, na postawie art. 155 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r. nr [...], udzielającej "B" Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu na terenie nieruchomości w G.-W. przy ul. [...], [...], poprzez usunięcie z osnowy tej decyzji zdania drugiego o treści: "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant [...] należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000 r." Wnioskująca wyjaśniła, że zobowiązanie adresata decyzji do realizacji układu powiązań komunikacyjnych stało się bezprzedmiotowe, albowiem stosownie do treści § 5 porozumienia z dnia 29 maja 2003 r. nr [...], zawartego pomiędzy Gminą Miasta G. a spółkami "A" oraz "C" S.A., Miasto G. uznało decyzję za bezwarunkową a wynikło to z okoliczności, że układ powiązań komunikacyjnych, określony jako Wariant [...], do którego "B" była zobowiązana, nie mógł zostać zrealizowany w całości wobec braku pozytywnej decyzji Gminy Miasta G. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...], odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r. nr [...]. Jednakże, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 maja 2011 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie dopuszczono wszystkich stron do udziału w postępowaniu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r. wydana została na podstawie art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.). W aktach archiwalnych organu architektoniczno-budowlanego tj. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego, brak jest wniosku o zmianę terminu wykonania nałożonego w decyzji warunku i brak też jest informacji o wykonaniu tego warunku. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 z 2003 r. poz. 718) kompetencje art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane zostały przekazane w dniu 7 lipca 2003 r. do organu nadzoru budowlanego.

W ocenie organu I instancji, wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r., w trybie art. 155 k.p.a., jest bezzasadny. Organ I instancji doszedł bowiem do przekonania, że strona nie wykazała aby za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony czy też interes społeczny. Wręcz przeciwnie, żądany zakres zmiany tj. uchylenie obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań komunikacyjnych jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego. Inwestycja, której dotyczy analizowana decyzja znajduje się w miejscu, w którym występują poważne problemy komunikacyjne. W tej sytuacji uchylanie obowiązków nałożonych w celu poprawienia tej sytuacji nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie interesem społecznym. Interes społeczny sprzeciwia się zmianie analizowanej decyzji i z tego względu, że termin wykonania określonego w decyzji obowiązku już upłynął. Nie sposób zaś uznać żeby pozostawała w zgodzie z interesem społecznym taka zmiana decyzji, która ma sankcjonować zaniechania strony w zakresie nałożonych na nią obowiązków. Z powyższych względów organ odstąpił od pozyskiwania zgody stron na zmianę decyzji. Zdaniem organu, nawet ewentualne wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania w sytuacji, gdy za zmianą decyzji nie przemawia ani słuszny interes strony, ani też interes społeczny, byłoby bezprzedmiotowe .

Odnosząc się do zawartego porozumienia w przedmiocie zmiany analizowanej decyzji, organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane mocą umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ administracji z adresatem rozstrzygnięcia decyzji. Organ wyjaśnił również, że uznał za niecelowe zwracanie się do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał analizowaną decyzję o zajęcie stanowiska w aspekcie porozumienia z Prezydentem Miasta, albowiem brak jest przepisu prawa materialnego w tym zakresie, a tylko taki przepis może dawać podstawę do zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie. Natomiast przepis art. 106 k.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy i nie stanowi wystarczającej podstawy do takiego wystąpienia.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła "D" Spółka z o.o., będąca właścicielem jednego z lokali użytkowych w centrum handlowo-usługowym, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 1998 r. Odwołująca domagała się uchylenia decyzji organu I instancji oraz alternatywnie umorzenia postępowania I instancji w przypadku uznania, że pozwolenie na użytkowanie z dnia 17 listopada 1998 r. zostało już zmienione na podstawie rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta, objętego § 5 porozumienia z dnia 29 maja 2003 r. nr [...] w sposób, w jaki domaga się Spółka, lub orzeczenia co do istoty sprawy przez zmianę pozwolenia na użytkowanie z dnia 17 listopada 1998 r. poprzez usunięcie z jego osnowy zdania drugiego o treści "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant [...], należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000 r." - w przypadku uznania, że nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania. Odwołująca się zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nie wyjaśnienie Spółce zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. – poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w tym całkowite pominięcie i nie odniesienie się do treści twierdzeń i dowodów prezentowanych przez Spółkę w toku postępowaniach, a zwłaszcza w pismach z 3 listopada 2011 r. i z dnia 11 stycznia 2012 r., art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez niewykonanie zalecenia WINB wskazanego w decyzji z dnia 1 grudnia 2010 r., art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich do nieruchomości objętej pozwoleniem na użytkowanie. Ponadto, w ocenie odwołującej się, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji, co było efektem: nieuwzględnienia, że pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo zezwala na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych oraz że zadanie drugie zawarte w treści decyzji o pozwolenie nie stanowi warunku,. Nadto zarzuciła ona że organ nie uwzględnił, iż dodanie w zdaniu drugim pozwolenia warunku było nieważne, a przedmiotowy obowiązek był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko organu, iż strona nie ma interesu w zmianie pozwolenia oraz, że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, oceniono w związku z tym jako błędne. Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania powołanego przepisu, z uwagi na pominięcie, że Prezydent Miasta zmienił pozwolenie na użytkowanie usuwając z jego osnowy zdanie drugie, co zostało objęte § 5 porozumienia z dnia 29 maja 2003 r. nr [...]. Odwołująca się podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została również z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowiło warunek w rozumieniu art. 59 ust. 2 w sytuacji gdy z treści rozstrzygnięcia pozwolenia na użytkowanie wynika, iż bezwarunkowo zezwala ono na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych; art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że "wzmianka" o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu [...], umieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17 listopada 1998 r. stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1, podczas gdy z analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji, jest zgodna z prawem. Unormowanie postępowania nadzwyczajnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w procedurze art. 155 k.p.a. narzuca cztery przesłanki, których kumulatywne spełnienie umożliwi wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte: zgoda strony (wszystkich stron), brak w przepisach odrębnych zakazu wzruszania decyzji ostatecznej, zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym oraz zgodność wzruszenia decyzji ze słusznym interesem strony. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych okoliczności do zmiany decyzji ostatecznej: strona wnioskująca nie przedłożyła zgody pozostałych stron; pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wydawane po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę a decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera (m.in.) warunek: "przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wykonać komunikacyjne powiązanie obiektu według wariantu [...], uzgodnionego z Wydziałem Inżynierii Miejskiej tut. Urzędu i Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego, z ulicą [...] i [...]".

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądany zakres zmiany decyzji, czyli uchylenie obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań komunikacyjnych, jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego, ponieważ inwestycja, której dotyczy analizowana decyzja, znajduje się w miejscu, w którym występują poważne problemy komunikacyjne; tym samym uchylenie obowiązku nałożonego w celu poprawienia tej sytuacji nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z interesem społecznym. Organ odwoławczy zgodził się również z poglądem organu I instancji, że za zmianą decyzji przemawia wprawdzie interes strony, lecz nie jest to interes słuszny w aspekcie uwarunkowań realizacyjnych, wynikających z dobrowolnie uzyskanej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ uznał za niezasadne i niewymagające odpowiedzi te z podniesionych w odwołaniu kwestii, które nie dotyczą przesłanek z art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że użycie słowa "wzmianka" na określenie warunku w decyzji o pozwoleniu na budowę to dopuszczalna forma procesowego eufemizmu; warunek ten (wykonanie określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie) "przeniesiono" do pozwolenia na użytkowanie z pozwolenia na budowę, a nie z cywilnoprawnego porozumienia. Również zarzut braku umorzenia toczącego się postępowania, w ocenie organu odwoławczego, jest sprzeczny z wnioskiem dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła "E" Spółka z o.o. w W. (dawniej "D" Spółka z o.o.).

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- niezastosowanie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy,

- naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji i nierozpoznanie istoty sprawy, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się PINB przy wydaniu decyzji, w tym całkowite pominięcie i nie odniesienie się do treści twierdzeń i dowodów prezentowanych przez Spółkę w toku postępowania, a zwłaszcza w pismach z 3 listopada 2011 r. oraz 11 stycznia 2012 r.

- naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji niewykonania przez PINB zalecenia WINB zawartego w uzasadnieniu decyzji WINB z 1 grudnia 2010 r.

- naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - poprzez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich do nieruchomości objętej pozwoleniem na użytkowanie.

Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem: art. 155 k.p.a. – poprzez jego nie zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji. Organ niesłusznie, zdaniem skarżącej, nie uwzględnił, że pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo zezwala na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych oraz, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie o treści: "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określany jako Wariant [...] należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11. 2000r." nie stanowi warunku w rozumieniu artykułu 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ niezasadnie nieuwzględnił, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego "warunku" (stanowiącego w istocie obowiązek, a nie warunek), przy uwzględnieniu treści i charakteru nałożonego na inwestora obowiązku, nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, a zwłaszcza w art. 59 Prawa budowlanego, co z kolei powodowało, że w zakresie odnoszącym się do tegoż warunku pozwolenie na użytkowanie rażąco naruszało prawo, a w efekcie, było nieważne. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy obowiązek nałożony w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonalność ta miała charakter trwały, co z kolei powodowało, że w zakresie odnoszącym się do tegoż warunku pozwolenie na użytkowanie rażąco naruszało prawo, a w efekcie, było nieważne. Z treści rozstrzygnięcia pozwolenia na użytkowanie wynika, że bezwarunkowo zezwala ono na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że wzmianka o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu [...] umieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17 listopada 1998 r., stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający pozwolenia na budowę, w rozumieniu powołanego przepisu art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy z analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wynika m.in., że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca wskazała, iż organ nieprawidłowo przyjął, że strona nie posiada słusznego interesu w zmianie pozwolenia na użytkowanie oraz że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, pomijając twierdzenia Spółki powołane we wniosku oraz dalszych pismach procesowych.

Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania powołanego przepisu i umorzenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, a było następstwem: pominięcia, że Prezydent Miasta zmienił pozwolenie na użytkowanie usuwając z jego osnowy zdanie drugie, co zostało objęte § 5 podpisanego przez Prezydenta porozumienia z dnia 29 maja 2003 r. nr [...]. Skarżąca podniosła zarzut oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określonych w artykule 7 k.p.a. - poprzez przyjmowanie przez organ wyłącznie niekorzystnych dla Spółki elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Norma art. 155 k.p.a. wyróżnia dwie podstawy zmiany decyzji – sytuację, w której za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz sytuację, gdy za zmianą taką przemawia słuszny interes strony. Z konstrukcji art. 155 k.p.a. nie wynika, by do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek konieczne było wspólne zaistnienie obu wskazanych w nim przesłanek, przesłanki te są bowiem rozłączne. Do uwzględnienia wniosku wystarczające jest zaistnienie jednej z tych przesłanek.

Stanowisko organu, który dokonując oceny zasadności wniosku ograniczył się do oceny czy za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny, bez rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, narusza treść art. 155 k.p.a. Podstawą złożonego wniosku nie była bowiem przesłanka, iż za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, lecz fakt, iż za zamianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Fakt, iż interes społeczny, w tym przypadku interes lokalnej społeczności związany z jakością powiązań komunikacyjnych nie stanowi podstawy zmiany decyzji, nie wyłączał obowiązku zbadania, czy za zmianą taką nie przemawiał interes strony, który ocenić należało jako słuszny.

Jak zasadnie wskazano w skardze, z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że interes strony przemawiał za wnioskowaną przez stronę zmianą decyzji. Strona ta wykonała bowiem zakres robót innego wariantu powiązania komunikacyjnego obiektu z siecią drogową, wynikający z zawartej z Gminą Miasta G. umowy. Natomiast treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obligowała ją do wykonania połączenia komunikacyjnego w innym wariancie, który nie podlegał realizacji. Organ wskazując, iż warunek ten nie został spełniony, decyzją z dnia 27 października 2010 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (vide: decyzja k. 48 akt organu administracji I instancji) W interesie strony leżała zatem zmiana wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji winien był natomiast w tej sytuacji ocenić, czy interes strony należy ocenić jako "słuszny". Interes słuszny to taki interes, który jest interesem uczciwym, zgodnym z prawem, uzasadnionym, zasługującym na akceptację. To właśnie przy ocenie, czy interes strony jest interesem "słusznym", organ winien w niniejszej sprawie rozważyć kwestię ochrony interesu społecznego. Interes strony kolidujący z interesem społecznym może być bowiem oceniony jako interes, któremu nie można przypisać cechy słuszności.

Strona dąży do uzyskania w trybie art. 155 k.p.a. zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z umową z dnia 29 maja 2003 r. zawartą z Gminą Miasta G.

Z okoliczności sprawy wynika, iż zakres robót inwestora budynku związany z powiązaniem komunikacyjny został określonym porozumieniem inwestora zawartym z Gminą G. w sprawie realizacji tych robót. Wykonanie powiązania komunikacyjnego według wariantu [...] nie było jedynym możliwym połączniem komunikacyjnym inwestycji, w rzeczywistości wykonany został i funkcjonuje od wielu lat inny wariant tego połączenia. Wariant ten został uzgodniony przez inwestora, tak jak poprzedni wariant [...] z Gminą G., na terenie której realizowana była inwestycja. Powiązanie komunikacyjne według etapu I, oznaczonego pierwotnie w umowie między Gminą G. a inwestorem jako etap przejściowy, zostało przez inwestora wykonane, a Gmina G. uznała to za prawidłowe wykonanie zobowiązań wynikających z pierwotnie zawartej umowy. W Porozumieniu z dnia 29 maja 2003 r. zawartym między Gminą Miasta G., "B" Spółką z o.o. w W. i "C" S.A. z siedzibą w W., w § 1 wskazano, że inwestor wykonał Porozumienie zawarte 25 sierpnia 1998 r. z wyjątkiem prac określonych w § 1 pkt.2 lit c, dotyczących wykonania układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W. określonych jako Wariant [...]. Strony stwierdziły, że wariant ten nie mógł być wykonany mimo woli inwestora, z uwagi na brak pozytywnej decyzji ustalającej warunku zabudowy dla tej inwestycji. W § 5 porozumienia wskazano, że na podstawie ustaleń § 1, Gmina Miasta G. uznaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 17 listopada 1998 r. za bezwarunkową, a w § 6 umowy strony zrzekły się dalszych roszczeń wynikających z Porozumienia z dnia 25 sierpnia 1998 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien uwzględnić, że społeczność lokalna stanowiąca Gminę G., zawarła ze stroną porozumienia określonej treści dotyczące rozwiązań komunikacyjnych łączących inwestycję z siecią drogową. Społeczność ta powinna respektować postanowienia tych porozumień. Z okoliczności sprawy nie wynika, by treść zawartych umów została zakwestionowana wyrokami sądowymi. Z pisma Prezydenta Miasta z dnia 11 stycznia 2012 r. wynika, iż potwierdził on, iż z § 5 umowy z dnia 29 maja 2003 r. wynika jednoznacznie zwolnienie inwestora z obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W. określonych jako Wariant [...]. Ocena słuszności interesu strony w kontekście jego zgodności z interesem społecznym nie może być zatem dokonywana bez uwzględnienia treści zawartych porozumień. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której społeczność lokalna byłaby uprawniona do uzyskania określonych korzyści, sprzecznie z treścią umowy zawartej przez nią z inwestorem.

Nadto w niniejszej sprawie ustalenia i rozważenia wymagało, na jakiej podstawie został dodany w pozwoleniu na budowę zapis o konieczności wykonania przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu [...], oraz na jakiej podstawie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie znalazł się zapis o obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Z okoliczności sprawy wynika, iż wykonanie powiązania komunikacyjnego nie było przedmiotem projektu budowalnego podlegającego zatwierdzeniu decyzją z dnia 7 listopada 1997 r. Norma art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stanowiła, iż

- w ust. 2, że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych,

- w ust. 3, że jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

W sytuacji, gdy wykonanie węzła komunikacyjnego nie było przewidziane w projekcie budowlanym, organ wydający pozwolenia na użytkowanie nie mógł zastosować normy art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem robót bezpośrednio związanych z przedmiotem pozwolenia na budowę. Organ nie rozważył, czy roboty związane z realizacją sieci drogowej mogły stanowić określone roboty budowlane, o jakich jest mowa w art. 59 ust. 2 Prawa budowalnego. Organ nie ustalił, czy z treści pozwolenia na budowę wynikało, iż realizacja układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W. określonych jako Wariant [...], miała być częścią tej inwestycji, czy też stanowić samodzielną, odrębną od budowy obiektu inwestycję. Organ powinien zatem ustalić, czy pozwolenie na budowę dotyczyło wydzielonej części zamierzenia budowlanego jaką jest budynek, a pozostałą jej częścią był układ drogowy, czy też realizacja układu powiązań komunikacyjnych według Wariantu [...] stanowiła w istocie odrębne zadanie inwestycyjne. Ustalenie te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może mieć znaczenie dla oceny słuszności interesu strony w zmianie tej decyzji. Co prawda, rażące naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji i strona nie może w trybie art. 155 domagać się zmiany decyzji dotkniętej sankcją nieważności, ma ona jednak możliwości domagania się zmiany decyzji dotkniętej inną wadą, w tym naruszeniem prawa nie mającym charakteru rażącego.

Organ ponownie rozpoznający sprawę winien wziąć nadto pod uwagę, iż przez Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w części dotyczącej warunku związanego z wykonaniem połączenia komunikacyjnego. Aczkolwiek w obrocie prawnym pozostaje decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem sąd administracyjny I instancji oddalił skargę na tę decyzję i w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, niemniej gdyby postępowanie kasacyjne zostało zakończone, organ winien uwzględnić treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ winien rozważyć nadto kwestię legitymacji skarżącego, który nie jest inwestorem, do złożenia wniosku. W przypadku ustalenia, iż wobec braku inwestora wniosek złożyć może aktualny właściciel obiektu, organ winien wziąć pod uwagę, iż stronami takiego postępowania winni być wszyscy jego współwłaściciele.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, iż zawarcie umowy z dnia 29 maja 2003 r. między Gminą Miasta G. oraz "B" Spółką z o.o. w W. i "C" S.A. z siedzibą w W. doprowadziło do zmiany treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 17 listopada 1998 r., co winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postepowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazane porozumienie stanowiło czynność cywilnoprawną między trzema podmiotami. Czynność ta z istoty swej nie mogła wywrzeć skutku w postaci zmiany treści decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie przewidują możliwości zawarcia ugody przez organ ze stroną w kwestii postanowień uprzednio wydanej decyzji. Przepis art. 13 § 1 k.p.a., regulujący zawarcie ugody administracyjnej, przewiduje możliwość jej zawarcia wyłącznie przez strony o spornych interesach, uczestniczące w postępowaniu. Podkreślić nadto należy, iż to nie organ wydający decyzję, jakim był Prezydent Miasta był stroną zawieranego Porozumienia, lecz Gmina Miasta G., stanowiąca odrębny podmiot prawny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 tej ustawy, z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji, nienadającej się do wykonania.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa prawnego w wysokości 497 zł. – wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.