Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 727/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2020 r. Z. G. i A. G., wystąpili do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego oraz warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [..] w O. Wyjaśniono, że na przedmiotowej działce nastąpiła katastrofa budowlana, po której wnioskodawcy zaczęli odbudowywać budynek. Ponadto, posiadają decyzję o warunkach zabudowy domu letniego, który chcieliby zmienić na mieszkalny.

Pismami z dnia 30 czerwca 2020 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku oraz zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania, jego przedmiocie oraz prawach stron w tym postępowaniu.

Po uzupełnieniu braków wniosku osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji w sprawie, który został przesłany do uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z uwagi na fakt, że teren inwestycji znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego. Pismem z dnia 4 września 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że nie zajmuje stanowiska, a więc wniosek należy uznać za uzgodniony.

Decyzją z dnia 12 października 2020 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla legalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym lub dobudowanym na działce nr [..] w O., w sposób następujący: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji od 7% do 15%; szerokość elewacji frontowej - 8,83m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki - od 8,5 m do 9,5 m; geometra dachu - dach o konstrukcji dwuspadowej, ze spadkiem głównej połaci dachu od a=25° do 45°; wysokość głównej kalenicy - od 8,5 m do 9,5 m; ilość kondygnacji nadziemnych - 3 (w tym poddasze użytkowe).

Po rozpatrzeniu odwołania A. G., decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in. na kwestię nieczytelności załączników graficznych do decyzji, brak dowodów wskazujących na funkcję zabudowy istniejącej na działkach nr [..]-[..]. Kolegium uznało, że tym samym nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskowana funkcja - zabudowa mieszkaniowa - jest kontynuacją istniejącej na tych działkach funkcji. Ponadto, Kolegium wskazało na błędne ustalenie, a tym samym niezgodność z przepisami rozporządzenia, wielkości takich parametrów jak: wielkość wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz wysokości i położenia głównej kalenicy. W konsekwencji Kolegium nakazało, aby w powtórzonym postępowaniu organ I instancji dokonując analizy wyznaczonego obszaru - zarówno co do funkcji i parametrów legalizowanej zabudowy na działce nr [..], jak i funkcji i parametrów istniejącej, legalnej zabudowy na pozostałych nieruchomościach - winien zrobić to zgodnie z przepisami prawa, jak też mając na uwadze zalecenia organu. Ponadto, Kolegium uznało za zasadne zarzuty odwołania odnoszące się do tego, iż projekt decyzji przesłany do uzgodnienia organowi ochrony środowiska różnił się w całości od treści zaskarżonej decyzji, jak też treści załącznika tekstowego - analizy. Różnica ta nie wynika z ewentualnych wskazań organu opiniującego, albowiem uzgodnienie było dorozumiane (milczące). Oznacza to, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez wymaganego prawem zaopiniowania, czym naruszył przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powtórzonym postępowaniu organ winien wypełnić w tym zakresie ustawowy obowiązek. Kolegium uznało za uzasadniony również zarzut odwołania w zakresie naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ może modyfikować lub uzupełniać żądanie strony w ten sposób, że w decyzji określa warunki zabudowy dla "garażu wbudowanego lub dobudowanego" nie objętego wnioskiem z dnia 24 czerwca 2020 r. Zaskarżona decyzja określiła także warunki dla garażu, chociaż inwestorka nie objęła go wnioskiem. Stanowi to niedozwoloną ingerencję organu w żądanie wnioskodawców, tym bardziej, że organ pominął objęty wnioskiem mur oporowy, który ma być zlokalizowany w odległości 1,5 m od granic działki nr [..], będący w rzeczywistości garażem z kotłownią, czego nie dopuszczają wyniki analizy.

W powtórzonym postępowaniu został sporządzony projekt decyzji przesłany stronom, który nie obejmował legalizacji garażu wbudowanego i dobudowanego. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. wnioskodawcy zaakceptowali przedłożony projekt decyzji. Projekt został przesłany celem uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do pozostałych stron postępowania. Pismem z dnia 15 marca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że nie zajmuje stanowiska, a więc wniosek należy uznać za uzgodniony. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. A. G. wniósł uwagi wskazując m.in., że sporządzony projekt w ogóle nie uwzględnia zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. A.G. wniósł o wykreślenie go jako wnioskodawcy w sprawie.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Z. G. wskazała, że popiera i precyzuje swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [..] dla legalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będącym załącznikiem do pisma z dnia 3 marca 2021 r.

Projekt decyzji został przesłany celem uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz stronom. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. A. G. wniósł uwagi. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że nie zajmuje stanowiska, a więc wniosek należy uznać za uzgodniony.

Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla legalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowy niezbędnej infrastruktury technicznej (funkcja mieszkalna) w następujący sposób: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 15%; szerokość elewacji frontowej - 8,83m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki - od 8,5 m do 9,5 m; geometra dachu - dach o konstrukcji dwuspadowej, ze spadkiem głównej połaci dachu od a=40° do 45°; wysokość głównej kalenicy - od 8,5 m do 9,5 m; ilość kondygnacji nadziemnych 3 (w tym poddasze użytkowe). Decyzja określa przeznaczenie działki nr [..] w liniach rozgraniczających inwestycji pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Po rozpatrzeniu odwołania A. G. decyzją z dnia 25 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium uznało zarzuty odwołania w całości za uzasadnione, a także zgodziło się, że organ I instancji w swoim powtórzonym postępowaniu nie uwzględnił uwag i zaleceń Kolegium wskazanych w decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb legalizacji samowoli budowlanej złożony do organu wniosek inwestora winien wskazywać rzeczywistą funkcję tej samowoli oraz rzeczywiste parametry głównego budynku (także innych budynków, np. gospodarczych, garaży, o ile podlegają legalizacji) oraz sposób zagospodarowania terenu inwestycji, a po drugie wskazane we wniosku funkcja i parametry legalizowanej inwestycji winny być zweryfikowane przez osobę uprawnioną - w toku i dla potrzeb sporządzanej w sprawie analizy wyznaczonego obszaru analizowanego. Legalizowana samowola budowlana co do funkcji i jej parametrów winna być odniesiona do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w zakresie funkcji i parametrów już istniejącej i, co ważne, legalnie postawionej zabudowy. W sytuacji, gdy samowola budowlana w zakresie funkcji i swoich rzeczywistych parametrów mieści się w funkcji i parametrach istniejącej legalnej zabudowy możliwe jest ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Gdy funkcja i parametry legalizowanej samowoli budowlanej nie mieszczą się w prawidłowo sporządzonej analizie wyznaczonego obszaru zasadna jest odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niedopuszczalnym i niezgodnym z przepisami prawa jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej, której funkcja i parametry wykraczają poza funkcję i parametry istniejącej w obszarze analizowanym legalnej zabudowy. Tym samym dotyczy to sytuacji, gdy określone: rzeczywista funkcja oraz parametry legalizowanej zabudowy (wskazane we wniosku strony) w rzeczywistości wykraczają wielkością swoich parametrów ponad wielkości parametrów zabudowy (legalnej) już istniejącej w obszarze analizowanym, jak też posiadają inną funkcję niż wskazana przez inwestora.

Powyższe oznacza niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji zabudowy poprzez wskazanie w decyzji funkcji i wielkości parametrów inwestycji ustalonych dla legalnej zabudowy w sporządzonej analizie i w zgodzie z treścią rozporządzenia, chociaż funkcja oraz parametry legalizowanej zabudowy wykraczają poza rzeczywiste parametry zabudowy wskazanej we wniosku strony. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia z taką sytuacją. W rzeczywistości organ I instancji w zaskarżonej decyzji określił warunki dla legalizowanej zabudowy w wielkościach wynikających z istniejącej zabudowy legalnej i w zgodzie z przepisami prawa, chociaż rzeczywiste parametry legalizowanej zabudowy przekraczają parametry określone w analizie dla istniejącej zabudowy. Ponadto, funkcja legalizowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy.

Następnie Kolegium przypomniało, że wnioskodawczyni posiada decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [..] dla budynku letniskowego. Budynek ten uległ katastrofie budowlanej i został przez stronę przebudowany w sposób wykraczający poza treść ustalonych dla budynku letniskowego parametrów i funkcji, co ustalił organ nadzoru budowlanego zobowiązując wnioskodawczynię do przedłożenia, wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dokonanej samowoli budowlanej.

Kolegium stanęło na stanowisku, że w swoim postępowaniu i w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji naruszył szereg przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Kolegium przypomniało, że z wyrysu z mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 i przedłożonej przez stronę wnioskującą wynika, że front terenu inwestycji wynosi 20 m. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości 60 metrów wokół terenu inwestycji. Do zaskarżonej decyzji dołączone zostały ponownie takie same załączniki graficzne - tak zmniejszone, że ich odczytywanie jest znacznie utrudnione – i nie są one tym samym mapą przedłożoną przez inwestorkę.

W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się cztery działki zabudowane oznaczone nr [..]-[..] i działka inwestora o nr [..] (której zabudowa podlega legalizacji). Dla potrzeb rozpatrzenia złożonego wniosku należało ustalić po pierwsze fakt legalności zabudowy posadowionej na działkach nr [..]-[..], a następnie - tylko w przypadku zabudowy legalnej - ustalić jaka jest funkcja tej zabudowy oraz parametry tej zabudowy. Takimi dowodami mogą być np. ostateczne decyzje wydawane na trzy ww. działki, pozwolenia na budowę, wypisy z właściwych rejestrów urzędowych. Istotnie akta postępowania nie zawierają żadnych dowodów wskazujących na funkcję istniejącej legalnej zabudowy usytuowanej w wyznaczonym obszarze analizowany. O funkcji zabudowy jako mieszkaniowa jednorodzinna świadczy wyłącznie zapis analizy. Tymczasem w powtórzonym postępowaniu, organ I instancji - pomimo wskazania Kolegium - nie włączył do akt postępowania wszystkich decyzji organu ustalających warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] jako dowodów wskazujących na funkcje zabudowy ustalonej tymi decyzjami oraz parametry tej zabudowy, ewentualnie innych dowodów pozwalających ustalić funkcje istniejącej zabudowy. Opisane braki w zebranym materiale dowodowym zostały przedłożone przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego.

W świetle sporządzonej analizy, która została załączona do zaskarżonej decyzji, nie sposób zgodzić się z ustaleniami organu, że określone wnioskiem inwestora parametry legalizowanej samowoli budowlanej stanowią kontynuację parametrów istniejącej zabudowy. Już tylko analiza akt sprawy dokonana przez Kolegium wskazuje, że nie sposób mówić twierdząco o kontynuacji parametru legalizowanej zabudowy w zakresie wielkości wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z ustaleń organu I instancji wynika, że na działkach nr [..] o pow. 1271 m2, [..] o pow. 600 m2, [..] o pow. 580 m2 znajduje się zabudowa o powierzchniach zabudowy wynoszących odpowiednio: 86 m2, 66 m2 i 89 m2. Oznacza to, iż wielkości wskaźników zabudowy, o których stanowi przepis § 5 rozporządzenia wynosi odpowiednio: 7%, 11% i 15%, co daje średnią wielkość wskaźnika zabudowy 11%. Natomiast zaskarżona decyzja ustalając wielkość tego parametru dla legalizowanej zabudowy określa ten wskaźnik "do 15%", nie zaś średnią wielkość. Z uwagi na to, że strona wnioskująca w swoim wniosku wskazuje, że legalizowana zabudowa posiada powierzchnię 190 m2 na działce o pow. 600 m2, daje w rzeczywistości wskaźnik zabudowy wynoszący 32%. Tak określony rzeczywisty wskaźnik legalizowanej samowoli na działce nr [..] w żaden sposób nie stanowi kontynuacji średniego wskaźnika zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Tym samym nie sposób twierdzić, że parametr legalizowanej samowoli na działce nr [..], jakim jest jej rzeczywisty wskaźnik zabudowy wynoszący prawie trzykrotność średniej wielkości tego wskaźnika, a dwukrotność najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym, stanowi kontynuację wielkości tego parametru legalnej zabudowy. Zatem w powyższym zakresie legalizowana zabudowa nie jest kontynuacją zabudowy istniejącej.

Następnie Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy § 7 i § 8 rozporządzenia, bowiem organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki dla legalizowanego budynku na od 8,5 m do 9,5 m oraz ustalił dla budynku dach dwuspadowy ze spadkiem głównej połaci dachu od a=40° do 45° i wysokość głównej kalenicy - od 8,5 m do 9,5 m. Położenia kalenicy nie określa się - taki zapis jest w analizie, brak jest zapisu o położeniu kalenicy w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ w sporządzonej analizie wskazał, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki przyjmuje się jako zgodny z wysokością głównej kalenicy. Odnosząc powyższe zapisy decyzji zarówno do treści złożonego wniosku jak i treści ww. przepisów rozporządzenia Kolegium wskazało, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla legalizowanej samowoli budowlanej winna określać rzeczywiste parametry tej zabudowy, o ile te parametry mieszczą się w wielkościach parametrów istniejącej legalnej zabudowy. Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, iż dla istniejącej w obszarze zabudowanym zabudowy parametr, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi odpowiednio: 5 m, 6 m i 6,5 m, co daje średnią wielkość 5,83 m. Natomiast zaskarżona decyzja określa tę wielkość dla legalizacji inwestycji na od 8,5 m do 9,5 m uzasadniając takie ustalenie faktem, iż ściana szczytowa budynku stanowi ścianę frontową - zgodnie z interpretacją starosty - wskazując na zapis § 7 ust.4 rozporządzenia. Wysokość kalenicy również organ ustalił na od 8,5 m do 9,5 m. W obszarze analizowanym istnieją najbliżej dwie nieruchomości sąsiednie do terenu inwestycji zabudowane (działki nr [..] i nr [..]). Z analizy wynika, że działki te posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio: 6 m i 6,5 m. W ocenie Kolegium, takie wielkości pozwalają na wyznaczenie parametru legalizowanej inwestycji zgodnie z zasadą określoną w przepisie § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia - jako przedłużenie tych parametrów na sąsiednich działkach. W sytuacji, gdy legalizowana zabudowa (brak wskazania wielkości parametru we wniosku, ale został wskazany w zaskarżonej decyzji) w zakresie przedmiotowego parametru określa wielkość od 8,5 m do 9,5 m, nie sposób mówić nie tylko o kontynuacji legalizowanej zabudowy w stosunku do istniejącej legalnej zabudowy, ale również o wyznaczeniu wielkości tego parametru przez organ I instancji z naruszeniem ww. przepisu rozporządzenia. Nawet dodając wielkość tego parametru ustalonego dla ostatniej trzeciej zabudowanej nieruchomości w obszarze analizowanym, czyli 5 m, uzyskuje się średnią wielkość 5,83 m. Tak wyznaczony parametr jest zdecydowanie niższy niż wskazane w decyzji 8,5 - 9,5 m. Tym samym nie sposób zasadnie twierdzić, iż legalizowana zabudowa także w tym zakresie jest kontynuacją istniejącej legalnej zabudowy. Zdaniem Kolegium, w świetle dokonanej analizy, brak jest podstaw do zastosowania - co dokonał organ I instancji w swojej decyzji – wyjątku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Właściwie jedynym uzasadnieniem takiego ustalenia organu jest fakt takiego, a nie innego posadowienia legalizowanego budynku (kalenica prostopadle do ulicy). Zdaniem organu I instancji takie ustalenie samo z siebie powoduje zgodność legalizowanej zabudowy w tym zakresie z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, która nie posiada parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o wielkości 8,5 m - 9,5 m.

Przyjmując nawet, że legalizowany budynek posiada ścianę szczytową będącą jednocześnie ścianą frontową, to przy dachu dwuspadowym oznacza to, iż kalenica budynku legalizowanego na działce nr [..] prostopadle do frontu działki. Natomiast organ odstąpił od określenia kierunku kalenicy. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił położenie trzech zabudowanych nieruchomości opisanych w analizie jako budynki z kalenicami położonymi równolegle do frontu działki. Zapewne z tego powodu nie ustalił kierunku kalenicy dla legalizowanej zabudowy na działce nr [..], albowiem ta zabudowa posiada kalenicę położoną prostopadle do frontu działki. W konsekwencji, organ zaniechał takiego ustalenia, czym naruszył § 8 rozporządzenia. Jednakże - w oparciu o sporządzoną w sprawie analizę nie sposób twierdzić, iż kierunek położenia kalenicy w legalizowanej zabudowie stanowi kontynuację zabudowy już istniejącej (legalnej).

Ponadto, Kolegium zauważyło, że przy ustaleniu parametru dla legalizowanej inwestycji jako dach dwuspadowy parametry określone w § 7 i § 8 rozporządzenia nie mogą być tożsame. Czym innym jest wysokość budynku (w tym także wysokość kalenicy), a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. Z kolei wysokość kalenicy to w istocie maksymalna wysokość budynku (krawędź dachu utworzona na przecięciu dwóch połaci dachowych). Nawet w sytuacji posadowienia ściany szczytowej jako ściany frontowej budynku, przepisy § 7 i § 8 rozporządzenia nie pozwalają na identyczne określenie wartości obu parametrów wskazanych w tych przepisach, a co organ I instancji zawarł w zaskarżonej decyzji. Zatem w powyższym zakresie legalizowana zabudowa nie jest kontynuacją zabudowy istniejącej.

Kolegium uznało za uzasadnione również zarzuty odwołania odnoszące się do braku kontynuacji funkcji zabudowy legalizowanej. Przedłożone do akt Kolegium dokumenty wskazują, że dla działki nr [..] wydano w dniu 21 kwietnia 1989 r. pozwolenie nr [..] na budowę domu letniskowego. Podobnie dla działki nr [..] wydano w dniu 16 sierpnia 1995 r. pozwolenie nr [..] na budowę budynku letniskowego. Wskazana do legalizacji zabudowa zlokalizowana na terenie działki nr [..] również pierwotnie była budynkiem letniskowym, zaś po katastrofie budowlanej strona wnioskująca dokonała przebudowy zmieniając nie tylko parametry zabudowy, ale także funkcję z zabudowy letniskowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium przypomniało, że legalizacja zabudowy w zakresie funkcji także jest oceniana jako ewentualne spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych ustaleń brak jest dowodów pozwalających na uznanie za prawidłowe ustalenie organu I instancji o kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy legalizowanej w stosunku do funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Przedłożone dowody wskazują natomiast na funkcję letniskową zabudowy nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, co uzasadnia stwierdzenie o braku kontynuacji funkcji legalizowanej zabudowy, a tym samym także w tym zakresie warunek opisany w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony.

W skardze na powyższą decyzję Z.G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na decyzję, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez brak rozważenia słusznego interesu inwestora, którego budowa legalnie zbudowanego domu nie może zostać ukończona po katastrofie od 12 lat mimo, iż zapłacił on opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł i wykonuje wszystkie zalecenia Nadzoru Budowlanego, a jego inwestycja nie różni się od pozostałych na tym terenie, co czyni zaskarżoną decyzję wydaną z pominięciem zasad praworządności, która odmawia ochrony interesów podmiotów przed działaniami stanowiącymi nadużyciem prawa, za które należy uznać zachowania A. G., który wykorzystując procedury administracyjne od 12 lat utrudnia zakończenie inwestycji;

2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i zebrania całego materiału dowodowego i błędne uznanie, iż określone wnioskiem parametry legalizowanej samowoli budowlanej nie stanowią kontynuacji parametrów zabudowy istniejącej:

a) w zakresie wskaźnika zabudowy do powierzchni działki wynoszącego do 15 % uznając go za dowolny i odbiegający od rzeczywistego, w sytuacji gdy zbliżony jest on do parametru zabudowy działki [..] i go nie przekracza, przede wszystkim uwzględnia zachowanie ładu przestrzennego, zaś zabudowa na działce [..] go nie przekracza;

b) w zakresie wysokości elewacji frontowej określając jej wielkość od 8,5 do 9,5 m w sytuacji, gdy mieści się w granicach prawa dopuszczającego wyznaczenie innej wysokości z mocy § 7 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że ściana szczytowa budynku stanowi ścianę frontową zgodnie z interpretacją starosty, a więc uwzględnia usytuowanie budynku z kalenicą prostopadle do ulicy;

a w konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach dotyczących decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 2016 r., nr [..], łącznie z orzeczeniami sądów administracyjnych zapadłych w tej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako domu letniskowego, a także dowodu z akt postępowania Powiatowego Nadzoru Budowlanego [..] oraz akt dotyczących opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej decyzji Kolegium całkowicie pominęło interes inwestorki, której budowa legalnie zbudowanego domu nie może zostać ukończona od 11 lat po katastrofie mimo, iż zapłaciła ona opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł i wykonuje wszystkie zalecenia organów nadzoru budowlanego. Skarżąca posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z 1997 r. Jest to decyzja zarówno dla budowy domku letniskowego, jak i dla budowy budynku mieszkalnego (decyzja z dnia 23 maja 1997 r., nr [..]). Podkreślono, że przedmiotowy budynek na działce skarżącej został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i był użytkowany do czasu katastrofy budowlanej w 2010 r., w wyniku której dom państwa G. uległ poważnemu uszkodzeniu. Na skutek podmycia przez wody gruntowe nastąpiło podmycie fundamentów istniejącego domu. Od tego czasu w związku z toczącym się postępowaniem użytkowanie domu nie jest możliwe. Dom niszczeje, dach jest prowizoryczny, postępująca wilgoć spowodowała konieczność osuszania, a wszystko co zbudowali ulega dewastacji. Wszelkie działania państwa G. miały i mają na celu uratowanie domu. Obecnie wszystkie ich dążenia ukierunkowane są na ostateczną legalizację, tak aby mieli jeszcze szansę skorzystać z rekreacyjnej działki i domu. W celu ratowania pozostałości po katastrofie inwestorzy przystąpili do odbudowy, w międzyczasie złożyli wniosek o rozbudowę budynku, co spowodowało że budowa okazała się nielegalna. Państwo G. zapłacili opłatę legalizacyjną, która została nałożona jak za budowę domu mieszkalnego a nie letniskowego. Także organy nadzoru budowlanego traktują przedmiotową inwestycję jako dom jednorodzinny, w związku z czym zobowiązano skarżącą do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego. Przy czym dla skarżącej w istocie na obecnym etapie nie ma znaczenia ten przyjmowany charakter inwestycji, ponieważ i tak zapłaciła opłatę legalizacyjną dla domu jednorodzinnego.

Następnie skarżąca podkreśliła, że posiada warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jako domu letniskowego, tj. decyzję Wójta Gminy z dnia 2 marca 2016 r., nr [..]. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2540/19. Jednakże mimo to, zdaniem organów nadzoru budowlanego, konieczne jest wydanie właściwie tożsamej decyzji, ale dla domu jednorodzinnego. Jednocześnie wskazano, że cofnięto poprzednio złożony w 2011 r. wniosek o warunki zabudowy jako inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co skutkowało umorzeniem postępowania (decyzja Wójta nr [..] w 2017 r.). Ponadto, skarżąca wskazała na zły stan zdrowia swój i rodziny oraz na chęć zakończenia wszelkich procedur, aby móc korzystać z relaksu na przedmiotowej działce.

Wskazano również, że wszystkie pobliskie inwestycje w sąsiedztwie są podobne, wszyscy dostali pozwolenia i korzystają ze swoich domów. Dom skarżącej od początku miał trzy kondygnacje z uwagi na usytuowanie terenu o dużym nachyleniu, ale wliczając w to piwnicę. Skarżąca dodała, że podobnych gabarytów jest dom A. G., który z powodzeniem z niego korzysta. W zakresie dokończenia przedmiotowej inwestycji sądy administracyjne przychylając się do ostatecznego zatwierdzenia decyzji o warunkach zabudowy dla domu letniskowego wprost stwierdziły, że "zabudowa działki nr [..] wpisuje się w stan istniejącej dotychczas w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i urbanistycznym". W zaufaniu do organów, z przekonaniem, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, państwo G. złożyli stosowne wnioski i mają prawo oczekiwać, że ich uprawniania będą respektowane i że organy wywiążą się ze swoich obowiązków dążąc do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Poddali się procedurze administracyjnej mając przekonanie, że mają zapewnioną w postępowaniu ochronę ich interesu przed szkodą spowodowaną nieznajomością lub niedostateczną znajomością prawa. Zostało to jednakże wykorzystane przeciwko nim i, ich zdaniem, niuanse prawne stały się przyczyną uchylenia tej decyzji organu I instancji przez Kolegium. Ponadto, w ich ocenie, uczestnik A. G. nadużywa prawa, gdyż konsekwentnie od 11 lat uniemożliwia odbudowę ich domu.

Wbrew twierdzeniom organu, budowa przedmiotowego domu nie jest ukończona. Dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy będzie upoważniać państwa G. do realizacji inwestycji, co jest konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, uchylona przez Kolegium decyzja Wójta respektowała zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja taki stan uwzględnia, a uchylona decyzja takie właśnie parametry określała zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z rozporządzeniem.

Przechodząc do wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano, że w uchylonej decyzji wskazano "do 15 %" i nie jest to dowolny parametr, lecz zbliżony do parametru zabudowy działki [..] i go nie przekracza. Przypomniano, że w sprawie o sygn. akt II OSK 2540/19 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy tożsamej decyzji w zakresie legalizacji przedmiotowej inwestycji jako budynku letniskowego i wyraźnie wskazał, że należy uwzględnić fakt, że działka nr [..] ma zabudowę 15% i nie można inwestycji Państwa G. porównywać do działki nr [..], bo ta działka jest dwukrotnie większa. NSA wskazał, że zabieg polegający na porównaniu jedynie działek o podobnej powierzchni jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Obecnie na działce skarżącej jest budynek wysokości 1 piętra z prowizorycznym dachem. Zabudowa nie przekracza 15%. Wskazana przez Kolegium powierzchnia 190 m2 odnosi się nie do powierzchni zabudowy a ogólnie powierzchni całego domu na wszystkich kondygnacjach. To docelowy stan budowy. Jeżeli zaś wyznaczono parametr jako "do 15%", to takiego inwestor będzie się trzymał. Utrzymanie wskaźnika na poziomie 15% jest zgodne z przepisami, a zaplanowana zabudowa wpisuje się w stan istniejącej dotychczas na analizowanym obszarze zabudowy zarówno pod względem architektonicznym, jak i urbanistycznym, co wynika z wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 873/18 w cytowanej już prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczącej legalizacji budynku letniskowego.

W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżąca podniosła, że usytuowanie budynku jest specyficzne ze względu na duży spadek terenu. Jest on ustawiony prostopadle do ulicy. Ustalona w zaskarżonej decyzji wysokość uwzględnia poziom terenu przed głównym wejściem. Zaznaczono, że wysokość elewacji frontowej określająca wielkość od 8,5 m do 9,5 m mieści się w granicach prawa dopuszczającego wyznaczenie innej wysokości z mocy § 7 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że ściana szczytowa budynku stanowi ścianę frontową zgodnie z interpretacją starosty, a więc uwzględnia usytuowanie budynku z kalenicą prostopadle do ulicy. Z kolei wbrew twierdzeniom Kolegium wysokość kalenicy nie przekracza najwyższej wysokości sąsiedniej budowy 9,5 m, zatem, w ocenie skarżącej, nie ma przeciwwskazań do ustalenia ich w identycznych granicach, a nie przeciwstawia się temu przepis § 7 i § 8 rozporządzenia.

Reasumując, wszystkie parametry były przedmiotem rozważań WSA i NSA w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako domku letniskowego. Sprawa w tym zakresie jest prawomocnie i ostatecznie zakończona. Orzeczenie organu nadzoru budowlanego nakłada jednak obowiązek przedłożenia dokumentacji dotyczącej domu jednorodzinnego. Inwestorzy nie mogą więc zrozumieć, dlaczego jedna decyzja o tożsamych parametrach jest już prawomocna, a druga ustalająca takie same warunki jest kwestionowana i podważana. W ocenie skarżącej, krzywdząca jest konstatacja Kolegium, że z uwagi na art. 61 u.p.z.p. w ogóle niemożliwe jest zatwierdzenie kontynuacji przedmiotowej budowy jako domu jednorodzinnego, ponieważ wszystko wskazuje na to, że jest to inwestycja letniskowa. Dlaczego zatem organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia decyzji dotyczącej domu jednorodzinnego i ustalił opłatę legalizacyjną również jak dla domu jednorodzinnego. W konsekwencji, wobec sprzecznych decyzji od 11 lat skarżąca nie można ukończyć budowy, mimo dokonania opłaty legalizacyjnej i wykonywania wszelkich zaleceń organów nadzoru budowlanego. Takie rozstrzygnięcie narusza podstawowe zasady wyrażone w k.p.a. i w Konstytucji. Skarżąca działa w zaufaniu do organów i ma prawo oczekiwać, po spełnieniu wszelkich warunków, do uwzględnienia także jej interesu, chociażby mając na uwadze fakt, iż przedmiotowa inwestycja to odbudowa jej legalnie postawionego domu po katastrofie budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na niezasadność zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie sądowej kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2021 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2021 r. i odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..], obręb [..], gmina S. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem Z. G. z dnia 24 czerwca 2020 r., do którego przystąpił A.G., o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego w O., gmina S., działka nr [..], dla legalizacji. Jak wynikało z wniosku, na działce tej w 2010 r. nastąpiła katastrofa budowlana, po której wnioskodawcy zaczęli odbudowę budynku. Wnioskodawcy posiadają decyzję o warunkach zabudowy dla budynku letniskowego, który chcą zmienić na mieszkalny. Ponadto, we wniosku wskazano wnioskowane parametry i wskaźniki zabudowy: powierzchnię zabudowy około 190 m2, szerokość elewacji frontowej około 8.83 m z tolerancją 20 %, wysokość głównej kalenicy 10 m, 4 kondygnacje nadziemne. Wskazano również na odległość muru oporowego od granic działki sąsiedniej – 1,5 m.

Odnosząc się do powyższych informacji wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo na podstawie prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawanych w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie wcześniejszych wniosków, z których Sąd mógł skorzystać na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. bez przeprowadzania dowodów zawnioskowanych w skardze, że A.G. uzyskał w dniu 2 marca 2016 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji przyszłej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego na letniskowy (wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 793/18 i z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2540/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 793/18, wynika wyraźnie, że Sąd przesądził, że wniosek A. G. z 26 maja 2015 r. nie dotyczył ustalenia warunków dla już istniejącego obiektu budowlanego, tylko dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wprawdzie sam wniosek w tym zakresie mógłby być bardziej precyzyjnie zredagowany, ale nie powinno budzić wątpliwości, że po katastrofie budowlanej mającej miejsce w 2010 r. inwestor Z. G. zamierzała wybudować budynek i rozpoczęła prace budowlane zmierzające do budowy domu mieszkalnego, co skutkowało w dalszej kolejności wszczęciem postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wobec realizowanych bez pozwolenia na budowę robót. Jak zaś wynikało z wniosku złożonego przez A. G. w dniu 26 maja 2015 r., zmierzał on do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego w istocie na zmianie sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek letniskowy". Sąd stwierdził wówczas, że "budynek mieszkalny i budynek letniskowy to dwa odrębne budynki, na co wskazują art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz kategoria III załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dom letniskowy stanowi inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny niewielki budynek, jak budynek gospodarczy i garaż do dwóch stanowisk włącznie". We wskazanym wyroku Sąd potwierdził, że sprawa legalizacji budynku mieszkalnego jest odrębną sprawą od sprawy zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 marca 2016 r., zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na letniskowy.

W konsekwencji powyższej wiążącej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po raz kolejny dokonał kontroli legalności decyzji Kolegium z dnia 12 kwietnia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 2 marca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek letniskowy. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., II SA/Gd 873/18, tutejszy Sąd oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., II OSK 2540/19, oddalił skargę kasacyjną, w efekcie czego decyzja ustalająca warunki zabudowy na inwestycję przyszłą, opisaną powyżej, stała się prawomocna. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wyznaczonym w sprawie o sygn. akt II OSK 793/18, zakresem inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, potwierdził, że oprócz zamierzenia przyszłego w postaci zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na letniskowy, inwestycja obejmowała również budowę muru oporowego, budynku gospodarczego i oczka wodnego wraz z infrastrukturą. Sąd skontrolował nadto ocenę legalności ustalonych warunków zabudowy i uznał je za prawidłowe. Sąd podkreślił przy tym, że w sporządzonej w sprawie analizie nie uwzględniono parametrów istniejącej zabudowy na terenie inwestycji podlegającej legalizacji, ponieważ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawę ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy cech i parametrów wnioskowanej zabudowy mogą stanowić tylko istniejące w obszarze analizy budynki legalne.

Podkreślić należy, że choć wskazane wyroki sądów administracyjnych nie zostały wydane w kontrolowanej sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [..] w O., to tworzą jednak niezbędne tło tej sprawy przydatne do zobrazowania jej istoty. Na zasadzie art. 170 p.p.s.a. sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany powyższymi prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Oznacza to związanie zarówno prawem (związanie dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleniami faktycznymi. Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego można wskazać, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy z dnia 2 marca 2016 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przyszłej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na letniskowy na działce nr [..]. Takie działanie, jak przesądziły sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach, było dopuszczalne i zgodne z prawem.

Wyżej poczynione uwagi były niezbędne do tego, ażeby unaocznić różnicę pomiędzy sprawą aktualnie kontrolowaną a objętą wskazanymi wcześniej wyrokami sądów administracyjnych. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją obejmującą legalizację budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [..] w O. po katastrofie budowlanej z 2010 r. Taką inwestycję objęto wnioskiem z dnia 24 czerwca 2020 r., zmodyfikowanym przez Z. G. w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. w zakresie wnioskowanych parametrów zabudowy. Oznacza to, że wniosek ten dotyczył inwestycji już zrealizowanej, całkowicie innej od tej, o którą wnioskował A.G. wnioskiem z dnia 26 maja 2015 r. i którą objęto decyzją z dnia 2 marca 2016 r. ustalającą warunki zabudowy. W konsekwencji, ustalenia poczynione w ostatniej ze wskazanych spraw dotyczące zasadniczo inwestycji przyszłej nie mogły być przydatne do ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji budynku mieszkaniowego wybudowanego samowolnie na wskazanej działce.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wnioskodawcy żądali ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej, zobowiązani przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W takiej sytuacji należy wskazać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W procedurze legalizacyjnej opartej o art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z września 2020 r., którą ze względu na jej prawdopodobne wszczęcie należy stosować, nałożenie na inwestora obowiązku, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 (w tym przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy), wynika z konieczności zbadania przez organ nadzoru budowlanego, czy samowolna budowa, w kształcie już rzeczywiście zrealizowanym i istniejącym na działce, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b). Stwierdzenie zgodności zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w razie braku planu miejscowego), stanowi podstawę jego legalizacji.

Pomimo tego, że organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie zgromadziły w aktach takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego ani nie odwołały się do niego w sposób, który umożliwiłby wierne odtworzenie jego treści, to z ustaleń wynikających z przywołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych wydanych na tle innych postępowań, ale powiązanych ze sporną inwestycją podmiotowo i przestrzennie, wynika, że postanowienie takie, zobowiązujące wnioskodawczynię – Z.G. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanego budynku mieszkaniowego, zostało wydane.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę legalizacji samowolnie wzniesionego budynku, przesądzając z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego jego dopuszczalność na danym terenie, to nie może dotyczyć innego obiektu budowlanego aniżeli ten, który jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego.

Charakterystyce obiektu wymagającego warunków zabudowy dla legalizacji służyć winny wymagania zabudowy, określone w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obejmujące linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Wymagania te ustalane są w nawiązaniu do konkretnego zamierzenia budowlanego i nie ulega wątpliwości, że badanie zgodności legalizowanego obiektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, musi opierać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej samej budowy, która jest przedmiotem procedury legalizacyjnej. W takiej sytuacji złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla innego obiektu budowlanego niż objęty postępowaniem legalizacyjnym, nie może być traktowane jako wypełnienie nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (tak wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1538/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego organ administracji procedujący warunki zabudowy dla zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej zobowiązany jest do porównania parametrów rzeczywiście istniejących na działce zabudowy z parametrami zabudowy dopuszczalnej w obszarze analizowanym zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Z tego powodu tak istotne i niezbędne jest niewątpliwe ustalenie parametrów samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, ażeby móc je skonfrontować z dopuszczalnym w obszarze analizowanym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynik tej konfrontacji przesądza o sposobie rozpatrzenia wniosku o warunki zabudowy.

O ile organ odwoławczy przyjął prawidłową zasadę procedowania warunków zabudowy dla legalizacji budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, o tyle ustalenia faktyczne służące za podstawę podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia były niepełne i niewiarygodne. Wątpliwości Sądu wzbudziły rzeczywiste parametry legalizowanego budynku. Organ w tym zakresie oparł się wyłącznie na danych wskazanych we wniosku przez skarżącą. Natomiast w świetle oświadczeń składanych przez nią w toku postępowania administracyjnego (modyfikacja wniosku z dnia 12 kwietnia 2021 r.), wobec treści skargi, z której wynika m.in., że wskazana we wniosku wielkość 190 m2 nie określa powierzchni zabudowy, ale sumę powierzchni wszystkich kondygnacji domu, a także treści ustaleń odzwierciedlonych w wyrokach sądów administracyjnych w sprawie warunków zabudowy na przyszłą zmianę sposobu użytkowania (wskazujących, że na działce nr [..] oprócz budynku mieszkalnego znajdują się jeszcze inne obiekty, w tym budynek gospodarczy), bazowanie wyłącznie na danych z wniosku skarżącej było niewystarczające i nie mogło stanowić wiarygodnej podstawy do ostatecznych wypowiedzi organu, co zasadniczo legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia warunków zabudowy dla wnioskowanej legalizacji, jak również innych dokumentów z postępowania legalizacyjnego, które w sposób niewątpliwy świadczyły o parametrach legalizowanego budynku (np. protokół oględzin). Zabrakło zatem dowodów, w świetle których można byłoby potwierdzić rzeczywiste parametry legalizowanej zabudowy. Przy tym wskazać należy, że przeprowadzenie dowodu z akt postępowania legalizacyjnego, o które wnioskowała skarżąca, nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny bowiem powołany jest do badania zgodności z prawem działań administracji publicznej, a zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd nie może dokonywać ustaleń spawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

We wniosku wskazano wielkość 190 m2 jako parametr powierzchni zabudowy. W świetle ujawnionego materiału dowodowego istnieją jednak wątpliwości, czy parametr ten odnosi się wyłącznie do powierzchni zabudowy legalizowanego budynku mieszkaniowego, czy obejmuje również inne zabudowania, które na działce nr [..] się znajdują, takie jak budynek gospodarczy czy garaż. O lokalizacji takich obiektów na działce wiadomo z powołanych wcześniej prawomocnych wyroków NSA, mapy działki przedłożonej przez wnioskodawczynię oraz informacji zawarty w zaskarżonej decyzji Kolegium. Z treści skargi wynika natomiast, że parametr ten nie wyraża powierzchni zabudowy rozumianej jako powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, ale sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku. Tymczasem w analizie urbanistycznej i w warunkach zabudowy wymaganym parametrem zabudowy jest wskaźnik powierzchni zabudowy, który wyraża stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Natomiast suma wszystkich kondygnacji budynku służy do określania innego współczynnika w postaci intensywności zabudowy, który nie ma waloru obligatoryjnego przy ustalaniu warunków zabudowy.

Powyższe wątpliwości co do prawidłowości przyjętych danych wyjściowych w ustaleniach organu odwoławczego nie pozwalają zaakceptować kategorycznych stwierdzeń tego organu co do braku kontynuacji, przez legalizowaną zabudowę, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który w ustalonym obszarze analizowanym wynosi 11%.

Podobnie rzecz ma się z parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W dokumentacji zgromadzonej w sprawie brak jest informacji odnośnie tego parametru w budynku legalizowanym. Dane te nie wynikają również z wniosku skarżącej o warunki zabudowy, w który wskazano tylko wysokość głównej kalenicy. Oba te parametry zasadniczo różnią się od siebie. Nie można było założyć tożsamości tych parametrów, tym bardziej, że z wniosku wynika, że legalizowany budynek ma dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25 do 40°. W oparciu o takie dane nie można było zweryfikować kontynuacji parametru w tym zakresie, w obliczu braku rzeczywistych wymiarów budynku istniejącego. Przy tym wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na wadliwości analizy urbanistycznej przeprowadzonej w naruszeniem wymogów § 7 rozporządzenia. Ustalenie wskazanego parametru winno następować według zasad ściśle określonych w kolejnych jednostkach redakcyjnych § 7 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu z wniosku, ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, jaki jest rzeczywisty kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. Tymczasem zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ażeby móc stwierdzić, czy występuje kontynuacja tego parametru względem wzorca wynikającego z analizy urbanistycznej (w obszarze analizowanym stwierdzono kalenice równoległe do frontu działki) należało mieć wiedzę odnośnie kierunku kalenicy w budynku legalizowanym, czego w niniejszej sprawie zabrakło i co należy uzupełnić. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dach budynku legalizowanego nie jest płaski, odstąpienie od ustalenia kierunku kalenicy, tak jak to uczynił organ odwoławczy, mogło nastąpić wyłącznie wyjątkowo, z przyczyn szczegółowo wynikających z analizy urbanistycznej, czego w niniejszej sprawie brak.

Również kwestia kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym winna zostać ponownie właściwie wyjaśniona w świetle stanowiska organu I instancji, z którego wynika, że funkcja letniskowa występująca w obszarze analizowanym w 2015 r., kiedy to ustalano warunki zabudowy dla przyszłej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkaniowego na budynek letniskowy, uległa zmianie na funkcję mieszkaniową. Wskazać należy, że urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych jest ewidencja gruntów i budynków, podlegająca obowiązkowi aktualizacji. Wobec tego w niniejszej sprawie należałoby ponownie ustalić funkcję budynków w obszarze analizowanym, w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów oraz zweryfikować, czy przeznaczenie letniskowe poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym, wynikające z przywołanych przez Kolegium pozwoleń na budowę z przełomu lat 80-90-tych, nie uległo legalnej zmianie.

Mając to wszystko na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało wyjaśnienie, jaki dokładnie budynek podlega legalizacji i jakie konkretnie parametry posiada, gdyż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie legalizacji służą potwierdzeniu dopuszczalności sytuowania w danym miejscu zabudowy już nielegalnie istniejącej, a nie jakiejkolwiek innej zabudowy.

Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że powyższe uchybienia i wątpliwości co do stanu faktycznego oraz materiału dowodowego nie pozwalały na zaakceptowanie stanowiska Kolegium wyrażonego w kwestionowanej decyzji. Ze względu na uchybienia procesowe obciążające postępowanie wyjaśniające, poczynione ustalenia nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy rozstrzygnięcia, które w tej sytuacji ma walor przedwczesny. Sąd podkreśla jednak prawidłowość szczegółowo przedstawionego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji mechanizmu ustalania warunków zabudowy w trybie legalizacji samowoli, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Przy tym podkreślić należy, że kierunek procedowania w sprawie warunków zabudowy w trybie legalizacji wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego, określony w ostatecznym postanowieniu organu nadzoru budowlanego zobowiązującym skarżącą do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Rozpoznając ponownie sprawę warunków zabudowy dla legalizacji budynku mieszkalnego Kolegium uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań, a które sprowadzają się przede wszystkim do uzupełnienia materiału dowodowego o dokładne, rzeczywiste parametry legalizowanego budynku oraz informacje odnośnie aktualnej funkcji budynków w obszarze analizowanym, które stawią wzorzec porównawczy dla zabudowy legalizowanej. Dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych, po uzupełnieniu dokumentacji we wskazanym wyżej kierunku, umożliwi organowi podjęcie adekwatnego rozstrzygnięcia w ramach posiadanych kompetencji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej do zamknięcia rozprawy nie zgłosił żądania ich zwrotu. Przepis art. 210 § 1 p.p.s.a. stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.