Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2393/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1129/12 w sprawie ze skargi P. D. i M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz P. D. i M. D. solidarnie kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/12 oddalił skargę P. D. i M.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań M. B. oraz M. i P. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu [...], usytuowanego na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] gm. R. o następujących parametrach technicznych części rozbudowanej: pow. zabudowy - 1296,15 m2, pow. całkowita - 4324,50 m2, pow. użytkowa - 3548,80 m2, kubatura - 15398,50 m2, a także nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] organ powiatowy nakazał [...] Sp. J. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego hotelu. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na [...] Sp. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. 4 egz. projektu budowlanego zamiennego obiektu hotelowego [...], będącego w trakcie rozbudowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor w dniu 1 kwietnia 2011 r. złożył projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] organ powiatowy wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu, co nastąpiło przy piśmie z dnia 20 września 2011 r.

Mając na uwadze powyższe, w dniu [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożył M. B. oraz M. i P.D.

Wskutek rozpatrzenia ww. odwołań zapadła decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, organ I instancji w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (zmianie uległo bowiem usytuowanie czerpni oraz wyrzutni powietrza stanowiących elementy wentylacji mechanicznej budynku). W powyższej kwestii organ powiatowy i wojewódzki zajęły stanowisko w postanowieniach nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z dokumentacją zamienną czerpnia powietrza znajduje się w odległości 1,80 m od granicy z nieruchomością nr ew. [...] (nieruchomość M. B.). Wyrzutnia zlokalizowana jest natomiast w odległości 3,00 m od granicy z nieruchomością nr ew. [...]. Taka lokalizacja spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto inwestor przedstawił pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji wentylacji mechanicznej, stwierdzające poziom akustyczny mieszczący się w dopuszczalnych normach. Z akt sprawy wynika również, że lokalizacja wyrzutni uzyskała akceptację Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., który decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] wyraził zgodę na lokalizację naziemnej wyrzutni powietrza. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, że przedmiotowa budowa nie była prowadzona w ramach samowoli budowlanej, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną przez Starostę Ż. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, tj. obiektu budowlanego wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania. Jednakże inwestor w trakcie budowy zmienił lokalizację urządzeń, tj. czerpni i wyrzutni powietrza, co spowodowało zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach kwestii związanych z kontynuowaniem robót budowlanych w obrębie obiektu pomimo ich wstrzymania, organ stwierdził, że wpisy w dzienniku budowy świadczą, że wykonane prace miały charakter zabezpieczający (wpis kierownika budowy z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz z dnia 17 lutego 2011 r.). Prowadzonych prac nie można zakwalifikować jako wypełniających dyspozycję art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w związku z art. 50a Prawa budowlanego. W toku postępowania ustalono, że w sprawie nie można mówić o wykonywaniu robót budowlanych po ich wstrzymaniu, co poświadczyły przeprowadzone oględziny oraz zapisy dziennika budowy. Organ dodał, że kontrole prowadzone przez organ nadzoru budowlanego mogą mieć charakter doraźny i odbywają się wówczas na podstawie art. 81a Prawa budowlanego, który nie wskazuje na konieczność uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o kontroli. Takie kontrole nie są bowiem częścią postępowania dowodowego, które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przeprowadzanego na podstawie przepisów k.p.a. i wymagającego uprzedniego zawiadomienia stron. Kontrole doraźne służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i stanowią podstawę do podjęcia przewidzianych prawem czynności w danej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B. oraz M. D. i P. D., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że inwestor nie tylko prowadził prace budowlane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale także je ukończył i rozpoczął użytkowanie nowowybudowanej części hotelu, zanim stała się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego oraz zanim wydane zostało pozwolenie na użytkowanie. Podkreślili, że podstawowym zarzutem wobec rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, kiedy inwestor po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował pracę, co obligowało organy do wydania decyzji w oparciu o art. 50a Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 4 tej ustawy.

W piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. złożonym do organu odwoławczego zostały przedstawione trzy wady rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które powinny być podstawą jego uchylenia:

- zapis dziennika budowy wskazuje na prowadzenie robót budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu;

- organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego zeznania świadków na okoliczność prowadzenia robót budowlanych po wydaniu postanowienia je wstrzymującego,

- o kontroli/oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu 18 lipca 2011 r. strony nie zostały powiadomione.

Zdaniem skarżących, w świetle zapisów dziennika budowlanego i wielokrotnych interwencji stron postępowania stwierdzenie, że roboty budowlane nie toczyły się po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, było dalekie od jednoznacznego ustalenia. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez strony stanowi naruszenie art. 78 § 2 k.p.a., nie budzi bowiem wątpliwości, że dowody dotyczące tego, czy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były prowadzone prace budowlane, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu odwoławczego o zbędności udziału stron w oględzinach przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2011 r. Stwierdzili, że oględziny te były zwyczajnym środkiem dowodowym, wymaganym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędnym do ustalenia podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Przeprowadzenie tego dowodu nie było rodzajem czynności kontrolnych, przewidzianych w art. 81a Prawa budowlanego, a zatem nie było podstaw do odstępstwa od reguł kodeksowych przeprowadzenia takiego dowodu.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, iż zamienny projektu budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji (§ 15 ust. 1 pkt 10 Uchwały Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. nr XV/83/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Radziejowice). Podnieśli, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie jest zwolniony z obowiązku oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1129/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że powołane przepisy, użyte w treści zaskarżonej decyzji, zakreślają granice rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, a następnie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Kontrola ta ma przede wszystkim prowadzić do ustalenia, czy roboty budowlane wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo swej pierwotnej wadliwości, mogą być uznane za wykonane zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa. Jeżeli jest to możliwe, właściwy organ – mając na uwadze zakres dokonanych samowolnie prac budowlanych – wzywa inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który oprócz dotychczas przyjętych rozwiązań wynikających z zatwierdzonego projektu, winien zawierać naniesienie odpowiednich zmian w zakresie, który organ uzna za konieczny. Odpowiednie zastosowanie znajdują wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące projektu budowlanego. Wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie przesądza zatem jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż w przedmiotowej sprawie konieczność wykonania zamiennego projektu budowlanego wynikała z odstąpienia przez inwestora od warunków decyzji Starosty Ż. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zmianie uległo bowiem usytuowanie czerpni oraz wyrzutni powietrza, stanowiących elementy wentylacji mechanicznej budynku.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymanym w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego hotelu. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obiektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Inwestor w dniu 1 kwietnia 2011 r. przedłożył projekt budowlany zamienny obiektu hotelowego, który uzupełnił przy piśmie z dnia 20 września 2011 r. Sąd I instancji stwierdził, że wobec przedstawienia ww. dokumentacji, prawidłowo organ nadzoru budowlanego wydał na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wykonane w ramach odstępstw od projektu budowlanego roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi. W szczególności, jak wynika z dokumentacji zamiennej, czerpnia powietrza znajduje się w odległości 1,80 m od granicy z nieruchomością nr ew. [...], zaś wyrzutnia zlokalizowana jest w odległości 3,00 m od granicy z nieruchomością nr ew. [...]. Lokalizacja taka spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedstawił pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji wentylacji mechanicznej, stwierdzające poziom akustyczny mieszczący się w dopuszczalnych normach. Nadto, lokalizacja wyrzutni uzyskała akceptację Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., który decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] wyraził zgodę na lokalizację naziemnej wyrzutni powietrza.

Sąd I instancji dostrzegł uchybienie organu odwoławczego, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził wprawdzie, że analiza przedłożonej dokumentacji w świetle art. 35 Prawa budowlanego nie wykazała naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisów szczególnych, lecz nie przedstawił stosownej argumentacji w tym zakresie. Nie wskazał również, jakiego rodzaju roboty budowlane były wykonywane, a okolicznością bezsporną jest, że miały one miejsce, co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy.

Jednakże Sąd I instancji, badając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocenił przedmiotową inwestycję jako zgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu budowlanego zamiennego została załączona dokumentacja, potwierdzająca zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z planem. Z treści pisma Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2007 r. wynika, że działki inwestycyjne usytuowane są w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice (uchwała Rady Gminy Radziejowice z dnia 11 lutego 2004 r. nr XV/83/2004) na obszarze przeznaczonym pod tereny usług turystycznych, rekreacji i wypoczynku (symbol A.UT18). Dla terenów tych ustalono wysokość nowej zabudowy do dwóch kondygnacji, natomiast w niniejszej sprawie miała miejsce rozbudowa zabudowy już istniejącej. Plan przewiduje zaś możliwość rozbudowy oraz przebudowy istniejących obiektów i urządzeń turystyczno-rekreacyjnych.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe uchybienie organu polegające na naruszeniu art. 107 k.p.a., jak również pozostałe zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy, organ nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu hotelowego, zatem kontrolowaną decyzję należy ocenić jako prawidłową.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj:

- art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest pominięcie w rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego – wydawanym w ramach postępowania naprawczego związanym z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę – kwestii zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wydane zostało przed zakończeniem budowy;

- art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez odmowę zastosowania tego przepisu, który w przypadku każdego naruszenia zakazu prowadzenia robót budowlanych innych niż wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego,

- niezastosowanie § 34 ust. 2 pkt 2, 3, 4 oraz § 42 tiret trzeci uchwały Nr XL/222/2010 Rady Gminy Radziejowice z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Radziejowice dotyczącego fragmentu wsi [...] w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie zapisów nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 10 uchwały Nr XV/83/2004 Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który to plan na mocy § 42 tiret trzeci uchwały Rady Gminy Radziejowice z 23 marca 2010 r. dla nieruchomości, której dotyczy decyzja utracił moc.

Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 kpa przez odmowę kontroli legalności postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organu nadzoru budowlanego mimo wad postępowania polegających na nieuwzględnieniu przez organ nadzoru budowlanego wniosków dowodowych stron, pozbawienia stron udziału w czynnościach dowodowych przez bezzasadne przyjęcie przez sąd administracyjny, że naruszenie zasad dokonywania ustaleń faktycznych dotyczyło kwestii nie mającej istotnego znaczenia dla rozstrzyganej przez ten organ sprawy.

Wniesiono o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi na decyzję MWINB z [...] marca 2012 r. ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja wydana przez organy nadzoru budowlanego w sposób niedostosowany do stanu faktycznego, pominęła zagadnienie udzielenia zezwolenia, które umożliwiłoby zakończenie inwestycji. Było to w ocenie skarżącego kasacyjnie wadliwym sposobem zastosowania normy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego, a sąd to wadliwe zastosowanie prawa materialnego zaaprobował. Wskazano także, że organ nadzoru budowlanego obowiązany był rozstrzygać o zgodności zamiennego projektu budowlanego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tego, który był podstawą wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że obowiązkiem sądu było uchylenie decyzji administracyjnych organów nadzoru budowlanego z powodu braku wyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących działania inwestora po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż było to zagadnienie istotne dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się usprawiedliwione.

W niniejszej sprawie zasadnym okazał się zarzut naruszenia norm prawa procesowego, zawartych w art. 145§1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7,77§1, 78§1, 79§1 kpa. W istocie bowiem sąd I Instancji nie dokonał kontroli ustaleń stanu faktycznego w aspekcie zaniechania przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących do organu I instancji w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011r.

Istotną dla sprawy jest okoliczność, czy po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku na działce na działce o nr ewidencyjnym nr [...] inwestorzy kontynuowali prace. Tymczasem w trakcie postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia na tę okoliczność zgłoszonych dowodów w postaci zeznań świadków, przyjmując że przeprowadzone do tej pory dowody i ustalony na ich podstawie stan faktyczny potwierdziły niewykonywanie robót budowlanych przez inwestora po ich wstrzymaniu. Oceny tej należało dokonać przez pryzmat normy zawartej w art. 78 §1 kpa, która stanowi że żądanie strony należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca dla sprawy istotne znaczenie. Żadna z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie zezwala na pominięcie zgłoszonego dowodu jedynie z tej przyczyny, że okoliczności przeciwne zostały udokumentowane innymi, przeprowadzonymi już dowodami.

To treść norm zawartych w art. 50a pkt.2 ustawy prawo budowlane czyni istotną z punktu widzenia znaczenia dla wyniku sprawy okoliczność wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Zgodnie bowiem z art. 50a pkt. 2 prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu wykonanego po doręczeniu postanowienia.

Oznacza, to w istocie istniejący po stronie organu obowiązek wydania decyzji tej treści jeśli tylko dojdzie do ustalenia wykonywania tych robót mimo wstrzymania. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzą dokonane przez sąd I instancji ustalenia co do niewykonywania robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. Kontrolowany sąd oparł się w tym względzie na zapisach dziennika budowy tom II, str. 19 co do zaniechania prowadzenia wszelkich robót w związku z postanowieniem z dnia [...]stycznia 2011r, za wyjątkiem prac zabezpieczających skutki awarii, charakteru tych prac nie ocenił jednak pod katem wymagań normy art. 50a pkt.2 oraz art. 50 ust.2 pkt.2 prawa budowlanego. W swych rozważaniach sąd I instancji pominął te zapisy dziennika, z których wynikało, że obiekt nadaje się do użytkowania jedynie w części (str. 20 dziennika). Nie wyjaśnił, jakie okoliczności zdecydowały o wydaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nadającej się użytkowania jego części. Ocena legalności w tym względzie winna była być przeprowadzona w świetle art. 51 ust.4 ustawy prawo budowlane. Identycznego wyjaśnienia w aspekcie tego przepisu wymagało zaniechanie konieczności jednoczesnego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót w sytuacji gdy wspomniane zapisy dziennika budowy zawierają adnotację o pozostawaniu jedynie części wznoszonego obiektu w stanie nadającym się do użytkowania, co przemawia raczej za przyjęciem niezakończenia wszystkich robót, a więc koniecznością wydania także decyzji zezwalającej na ich wznowienie.

Zaniechanie dokonania oceny w odniesieniu do całości zgromadzonego materiału dowodowego, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku wskazanych powyżej wątpliwości czyni przyjęcie zgodności kontrolowanej decyzji z postanowieniami art. 51 ust.4 ustawy prawo budowlane co najmniej przedwczesnym .

Bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, odpowiadającego normom z art. 7, 77§1, 80 kpa nie jest także możliwa ocena prawidłowości odmowy zastosowania normy zawartej w art. 50a pkt.2 prawa budowlanego. W tym celu zbadania wymagała także legalność odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków, zgłoszonych w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011r., czego jak już wywiedziono wyżej kontrolowany sąd nie dokonał. Koniecznym była także ocena dopuszczalności przeprowadzenia działań kontrolnych w trybie art. 81a ust.2 prawa budowlanego w aspekcie wymogów wynikających z art. 79 §1 i 2 kpa, odnośnie konieczności powiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, umożliwienia stronom brania w nich udziału. Rozważań w tym przedmiocie kontrolowany sąd nie zawarł także w uzasadnieniu wyroku. Z tej przyczyny nie można przyjąć, by w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona była pod kątem zgodności działań organów administracji z fundamentalnymi regułami procedury zawartymi w art. 7, 77§1, 78§1, 79§1, 80 kpa, do czego każdorazowo sąd administracyjny jej zobowiązany.

Za wadliwie skonstruowany uznać należało zarzut błędnego zastosowania zapisów nie obowiązującej uchwały Rady Gminy w Radziejowicach z dnia 11 lutego 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiast wskazanych przez skarżącego kasacyjnie postanowień uchwały rady Gminy Radziejowice z dnia 23 marca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radziejowice.

Podkreślenia wymaga, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie sprzecznie z opisanymi wymogami zaniechał wyjaśnienia na czym wskazywane naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ograniczył się wyłącznie do podania jednostek redakcyjnych wskazywanych aktów. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej zarzutu czyni ocenę skargi kasacyjnej w tym względzie za niemożliwą do przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konstruowania zarzutów za stronę.

W tym stanie rzeczy wobec zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tak w odniesieniu do prawa procesowego jak i materialnego wyrok sądu I instancji należało uchylić na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w pkt.1 sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 p.p.s.a.