Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1786/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 315/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 315/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2014 r. A. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], którą odmówiono stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przez nią wymogów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – zwanej dalej: "u.ś.r."). Wnioskodawczyni wskazała, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b, który stanowił podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji odmownej.

W wyniku wznowienia postępowania, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], działając w oparciu o art. 151 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r.

Rozpoznając odwołanie A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium, przywołując motywy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. - który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia - został uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą jedynie w części obejmującej wprowadzenie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wyraźnie jednak przy tym zaznaczył, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych oraz, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy korekta stanu prawnego nie ma związku z sytuacją skarżącej, która nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że siostra wnioskodawczyni, znajdująca się pod jej opieką, nie dysponowała orzeczeniem, które wskazywałoby datę powstania niepełnosprawności.

Na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

– prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz obwieszczeniem Marszałka Sejmu z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności poprzez dodanie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. przypisu nr 20 stwierdzającego, że przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;

– Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez arbitralne niezastosowanie się do jej art. 190 ust. 1 w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji także złamanie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez członków składu orzekającego Kolegium, co jest przejawem świadomego niedopełnienia obowiązków i może stanowić o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. z chwilą uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie była ona zasada.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że zarzucana przez skarżącą obraza przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogła stanowić o niewłaściwym postępowaniu organu, który w trybie nadzwyczajnym przepisu tego w ogóle nie stosował, gdyż podstawa prawna jego działania wynikała z kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Sąd podniósł, że wyrok ten stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą, której daty powstania niepełnosprawności - zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS - nie dało się określić. W ocenie Sądu stwierdzenie niezgodności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją w przedmiotowym zakresie nie prowadzi bowiem do wyeliminowania tego przepisu z obrotu prawnego. W dalszym ciągu jest on przepisem obowiązującym i bez stosownej interwencji ustawodawcy wciąż będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne. Pomimo że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznało za sprzeczne z Konstytucją w określonym zakresie brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co wywołało konkretne skutki prawne, sytuacja prawna skarżącej nie uległa z tego powodu zmianie, bowiem nie wypełnia ona przesłanki zawartej we wskazanym przepisie. Zdaniem Sądu, wskazany wyrok nie może być podstawą do uchylenia decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał wskazał bowiem na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jednak swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu:

- oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego treść w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności została uznana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji;

- naruszenie art. 151 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w wyniku oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji SKO w L. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. odmawiającej uchylenia decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną siostrę E. S., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że w związku z uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z ustawą zasadniczą decyzja odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego winna zostać uchylona, a organ powinien wydać nową decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani w części, a także rozpoznanie wniesionej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie może być stosowany począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Mając zaś na uwadze, iż wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miała okoliczność, iż przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła w tym wypadku decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2015 r. weryfikująca - w oparciu o wskazaną w art. 145a § 1 k.p.a. podstawę wznowieniową - decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2015 r., którą organ odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą.

Stosownie do treści art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera zatem możliwość kontroli decyzji, które zostały wydane pod rządami aktu normatywnego, wobec którego Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. W niniejszej sprawie skarżąca A. S. jako podstawę wznowieniową powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym w punkcie 2. orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy wskazanego orzeczenia i trafnie skonstatował, iż wyrok ten nie mógł prowadzić do uchylenia decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy zaakcentować, iż powyższy wyrok TK, jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Z tego też względu w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na motywy, którymi kierował się TK wydając wskazane wyżej orzeczenie. Przypomninając ratio art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 724/VII kadencja, s. 2-4) gdzie ustawodawca wyjaśnił, iż jego celem było takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do tego świadczenia z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa.

Trybunał stwierdził, że zastosowanie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest dopuszczalne. Można bowiem odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego uprzednio podziału na dwie kategorie opiekunów. Zauważył natomiast, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczy zatem jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał stwierdził przy tym, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

Wyjaśniono, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał, jak sam zauważył, nie przesądził przy tym, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Jak wskazuje Sąd Najwyższy, rady i propozycje Trybunału zawarte w uzasadnieniach jego orzeczeń zakresowych nie są wiążące dla ustawodawcy, lecz mają charakter sugestii, wskazówek co do sposobu nowej regulacji prawnej i uwzględnienia w niej zasad, norm i wartości konstytucyjnych, którym prawo powinno służyć. Ustawodawca może wybrać własną drogę przywrócenia stanu konstytucyjności, posłużyć się innymi środkami dostępnymi w prawie, w celu spełnienia treści wyroku. Parlament jest bowiem suwerennym i wyłącznym prawodawcą, który decyduje o kierunku oraz możliwościach wprowadzenia wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny zmian regulacji prawnych w miejsce niekonstytucyjnych przepisów lub w celu usunięcia stanów niekonstytucyjnej interpretacji przepisów (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, OSNC 2010, nr 7-8, poz. 97 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2010 r., IV CO 37/09, OSNC 2010, nr 12, poz. 166).

Uwzględniając zatem charakter przedmiotowego wyroku i dokonane przez Trybunał wyjaśnienie zakresowości tego orzeczenia, należało uznać, iż nie zmienił on sytuacji prawnej skarżącej, zarówno bowiem w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2014 r., jak też w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., nie należała ona do kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na okoliczność, że siostra wnioskodawczyni, znajdująca się pod jej opieką, nie dysponowała orzeczeniem, które wskazywałoby datę powstania niepełnosprawności brak było podstawy prawnej do uczynienia zadość żądaniu skarżącej i przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą. Tym samym odmowa uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej, będąca rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, była prawidłowa. Powyższe prowadziło zaś do stwierdzenia, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozbawione były doniosłości prawnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.