Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2848/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 zd. 2, art. 134 par. 1, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/14 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/14 w pkt 1. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.); w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie (dalej skarżącej) kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 1963 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w Jarocinie orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...]ha, położonej we wsi S., stanowiącej własność F. K. Pismem z dnia 6 czerwca 2009 r. T. M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania T. M., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/11, WSA w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję z dnia [...] marca 2011 r..

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w Jarocinie z dnia [...] września 1963 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą przedmiotowej decyzji był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością opuszczoną, gdyż była uprawiana przez F. K. oraz jego rodzinę w dniu wydawania decyzji. Fakt ten został potwierdzony zeznaniami świadków, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentów zaprzeczających tym twierdzeniom. Tym samym decyzja Prezydium Rady Narodowej w Jarocinie z dnia [...] września 1963 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych. W uzasadnieniu podniosła, że organ udowodnił spełnienie jednej z przesłanek do uznania nieruchomości za opuszczoną, tj. fakt zamieszkiwania właściciela poza gospodarstwem. Natomiast organ w żaden sposób nie udowodnił faktu nie spełnienia drugiej z przesłanek, albowiem poprzestał na stwierdzeniu, że sprawami gospodarstwa zajmowała się żona właściciela H. K. oraz córka T. M.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku dokumentacji sprzed przejęcia gospodarstwa rolnego koniecznym stało się przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Ze złożonych zeznań wynika, że przedmiotowa nieruchomość była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych zarzucając naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie dekretu o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym oraz błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organy nie uznały faktu, iż nieruchomość była opuszczona, mimo, że fakt ten został stwierdzony w decyzji podlegającej badaniu w niniejszej sprawie. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jarocinie stwierdzono, iż opuszczenie nieruchomości zostało ustalone na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej. Organ I instancji oparł decyzję na dowodach z zeznań świadków. Tymczasem ustalenie to zaprzecza zasadom doświadczenia życiowego, albowiem organ wykazał, że nieruchomość nie była opuszczona z uwagi na fakt jej uprawiania przez właściciela zatrudnionego w zakładzie pracy znajdującym się poza miejscem zamieszkania oraz jego żonę opiekującą się sześciorgiem dzieci oraz mimo, że jej właściciel wraz z rodziną mieszkali poza gospodarstwem rolnym. Ponadto organ II instancji nie wykazał, że zastosował art. 136 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia dowodów uzupełniających, o czym nie zawiadomił skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny oceniać z punktu widzenia przesłanek określonych w art.156 § 1 kpa. Organy obu instancji nie dokonały oceny decyzji z dnia [...] września 1963 r., z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, zaś w to miejsce dopuściły nowe dowody w postaci zeznań świadków w oparciu, o które odmiennie niż organ w roku 1963 r. dokonały oceny stanu faktycznego, ustalonego na datę wydania decyzji o stwierdzenie nieważności. Organy pominęły okoliczność, że pomimo braków w materiale archiwalnym zachowała się decyzja wraz z uzasadnieniem, której treść jest jasna, nie budzi żadnych wątpliwości, przy jednoczesnym braku dowodów na jej zaskarżenie w trybie zwykłym. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskująca stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, która stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. Domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści i nie powoduje jego niewzruszalności.

W ocenie Sądu I instancji organy pominęły okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji, w tym fakt przeprowadzenia wizji lokalnej, doręczenia decyzji, stwierdzenia jej wykonalności w dniu 5 października 1963 r., okoliczność zamieszkiwania przez właściciela gruntu w innej w stosunku do położenia gruntów miejscowości i jego zatrudnienia w zakładzie pracy poza miejscem zamieszkania. Brak dokumentacji sam przez się nie mógł doprowadzić do wniosku, że decyzja wydana w roku 1963 r. dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Organy nie przeprowadzając oceny decyzji wydanej ponad 50 lat temu w rozumieniu przepisu art 156 § 1 k.p.a., przeprowadziły w toku postępowania nadzorczego postępowanie dowodowe pomijając ustalenia ostatecznej decyzji, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Niezachowanie dokumentów sprzed ponad 50 lat nie oznacza, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1963 r. nie istniały. Decyzja nie została zaskarżona przez właściciela, a postępowanie prowadzone po tak znaczącym upływie czasu wymaga kompleksowej oceny przez organ nadzoru istniejącego materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków na podstawie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. Organ winien dokonać badania przedmiotowej decyzji również w aspekcie treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. tj. nieodwracalności skutków prawnych, które mogły zostać nią wywołane. Z akt sprawy bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część działki nr [...] o powierzchni [...]ha, której właścicielem jest I. K. oraz część działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. wywiedli T. M. i S. M. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji z [...] lutego 2014 r., oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r., z powodu rzekomego naruszenia przez te organy przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a., polegającego zdaniem Sądu na błędnej ocenie materiału dowodowego - niewzięciu pod uwagę treści prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jarocinie z [...] września 1963 r., znak [...],

a) choć w rzeczywistości uchylone decyzje poprzedzało wnikliwe postępowanie dowodowe polegające na:

- podjęciu wszelkich czynności związanych z wyczerpującym zgromadzeniem dowodów (w tym wystąpienia do szeregu archiwów i urzędów z żądaniem nadesłania akt),

- przesłuchaniu wszystkich mogących mieć wiedzę o zdarzeniach z lat 60. świadków,

- powzięcie ustaleń również w wyniku oceny decyzji Powiatowej Rady Narodowej w Jarocinie z [...] września 1963 r.. znak [...], co wynika z uchylonej decyzji Wojewody,

b) wynikiem tak przeprowadzonego postępowania była logiczna, spójna, swobodna, a nie dowolna ocena zgromadzonego materiału, a obie decyzje zawierają wszystkie elementy wymagane dla uzasadnień przez art. 107 § 3 k.p.a.: podano w ich treści stan faktyczny, w tym ustalenia powzięte na podstawie decyzji prezydium PRN w Jarocinie z [...] września 1963 r., przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia,

c) w konsekwencji Sąd sformułował wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. bez podania konkretnych czynności, wykonanie których ma służyć interpretacji decyzji prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jarocinie z [...] września 1963 r., przesądzając w zasadzie w to miejsce określoną wykładnię tego dokumentu,

co prowadziło do naruszenia

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez przyznanie unieważnionej decyzji prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jarocinie z [...] września 1963 r., znak [...] w ramach procedury jej unieważnienia "szczególnej mocy dowodowej", oraz wskazanie, że skoro jest ona dokumentem urzędowym po myśli art. 76 § 1 k.p.a., to "organy są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego", co przy dostrzeżonej przez sąd niemożliwości zgromadzenia innego materiału dowodowego w postaci dokumentów poprzedzających wydanie unieważnionej decyzji prezydium PRN w Jarocinie z [...] września 1963 r., znak [...] jest w praktyce równoznaczne z przesądzeniem oceny tego dowodu w sprawie rozpoznawanej ponownie po uchyleniu, mimo zeznań przesłuchanych świadków,

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. przez uznanie, że wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. został nieprawidłowo zastosowany do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy w istocie organy ustaliły wprawdzie, że pan F. K. (ani żaden z jego bliskich) nie zamieszkiwali na przedmiotowej nieruchomości, nadto pracował i był zameldowany w innej miejscowości, ale ustaliły również i to że nieruchomość była przy tym należycie uprawiana przez upoważnione przezeń osoby (sąsiadów), co jest równoznaczne z tym, że z dwóch kumulatywnych przesłanek wymaganych przepisami art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych zaistniała tylko jedna, co rażąco gwałciło wskazane przepisy prawa materialnego i obligowało organy do stwierdzenia nieważności decyzji prezydium PRN w Jarocinie z [...] września 1963 r., znak [...] zgodnie z art. 156 §1 pkt 2) k.p.a.,

4. art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu pełnej kontroli sprawy pod względem jej zgodności prawem i w zakresie wyznaczonym jej granicami, a w ramach tych granic zbadanie na podstawie całości akt, czy treść decyzji prezydium PRN w Jarocinie z [...] września 1963 r., znak [...] mogła wpływać na wykładnię i stosowanie art. 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że mogła ona mieć istotny wpływ na wynik sprawy po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ skarżący i ich pełnomocnik nie ponoszą winy w jego niezachowaniu, a także o zasądzenie na zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, udzielonej skarżącym przez pełnomocnika z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej jednak postępowanie nadzorcze nie może być traktowane jako instrument służący do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Nadto stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, przez prowadzenie postępowania dowodowego. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13 ). Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzorczym dokonuje się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku tą przesłanką była przesłanka rażącego naruszenia prawa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów materialnoprawnych.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.141 §4 zd. 2 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzje organu I instancji z powodu rzekomego naruszenia przez te organy przepisów art.7, 77 §1, art.80 i art.107 §3 k.p.a , polegającego zdaniem Sądu na błędnej ocenie materiału dowodowego. Zarzut ten jest niezasadny, jak bowiem wskazano wyżej postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym, a organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe tak jakby prowadziły postępowanie w trybie zwykłym, dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że organy naruszyły wskazane przepisy postępowania.

W pkt 2 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.141§4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 §1 k.p.a. poprzez przyznanie decyzji z dnia [...] września 1963r. szczególnej mocy dowodowej oraz wskazanie, że skoro jest dokumentem urzędowym w myśl art.76 §1 k.p.a., to organy są zobowiązane uznać za udowodnione to co wynika z treści dokumentu urzędowego. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym wskazuje, że w pełni zgadza się i akceptuje stanowisko jakie w tej kwestii zostało zawarte w wyroku NSA z dnia 9 maja 2014r. sygn..akt I OSK 2384/12. W sprawie I OSK 2384/12 NSA sformułował następujące tezy:1. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a.,2. Nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), na który to fakt słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z tego też powodu zbędne było dopuszczanie dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego. Wskazać bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej, nie przewidują szczególnych reguł w zakresie postępowania dowodowego, jak np. przepisy procedury cywilnej, które wyłączają dowód z zeznań świadków i z przesłuchania stron przeciwko osnowie i ponad osnowę dokumentu (art. 247 k.p.c.), jednakże nie można uznać, że tylko na podstawie zeznań osoby zainteresowanej wynikiem sprawy, składanych na okoliczność, która miała miejsce ponad czterdzieści lat temu, i to w sytuacji, w której kwestionowana przez stronę decyzja nie została przez nią nawet zaskarżona odwołaniem, byłoby możliwe dokonane ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które wynikają z treści kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wskazać w tym miejscu również należy, że z godnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r. (sygn. akt 4CR 445/61, OSN 63/4/83) nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu cywilnym, ale zasada ta - ze względu na wartość, jaką stanowi jednolitość w stosowaniu prawa - winna być również przestrzegania w postępowaniu administracyjnym.

Niezasadny jest zarzut zawarty w pkt 3, a dotyczący uznania przez Sąd I instancji, iż art.156§ 1 pkt 2 k.p.a został nieprawidłowo zastosowany do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy organy ustaliły, że z dwóch kumulatywnych przesłanek o których mowa w art.2 ust.1 ustawy 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955r. i § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. została spełniona tylko jedna tzn. nie zamieszkiwanie F. K. ani jego bliskich na przedmiotowej nieruchomości, natomiast jak ustaliły organy nieruchomość była należycie uprawiana przez upoważnione przezeń osoby (sąsiadów), a to oznacza, że nie zostały spełniona druga wymagana przesłanka. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, przede wszystkim przypomnieć należy stan prawny, art.2 ust.1 powołanej wyżej ustawy Gospodarstwo rolne i działki określone w art.15 ust.1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie zostanie uznane za niezbędne. Wskazany przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie definiował pojęcia gospodarstwo opuszczone, natomiast w ust. 3 zawarta jest delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym Rada ma między innymi ustalić warunki, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela. Zgodnie z § 1 powołanego wyżej rozporządzenia: 1. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. 2. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Z powołanej definicji zawartej w § 1 ust.1 rozporządzenia rzeczywiście wynikają dwie przesłanki, które muszą być kumulatywnie spełnione, aby można było stwierdzić, że gospodarstwo zostało opuszczone. Pierwsza przesłanka to nie zamieszkiwanie w gospodarstwie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców, spełnienie tej przesłanki jest bezsporne. Jeśli zaś chodzi o drugą przesłankę to zauważyć należy, że jest ona spełniona wówczas gdy gospodarstwo nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z treści § 1 ust.1 rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika, że o tym czy była spełniona, czy też nie była spełniona ta przesłanka nie decydował sam fakt uprawiania gospodarstwa, poddawania go właściwym zabiegom, ale istotnym wymogiem było kto wykonywał te czynności, czynności te miały być wykonywane przez osobę, która dysponowała określonym tytułem prawnym do nieruchomości tj. prawem własności, ograniczonym prawem rzeczowym użytkowania, lub prawem obligacyjnym umową dzierżawy. Jeżeli zatem gospodarstwo nawet było w części uprawiane, ale przez osoby, które nie posiadały jednego z trzech wymienionych wcześniej tytułów prawnych, to ten fakt nie miał prawnego znaczenia, a w konsekwencji spełniona była przesłanka gospodarstwa opuszczonego. Zauważyć należy, niezależnie od wcześniejszych uwag dotyczących przedmiotu postępowania nadzorczego i możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, że w przeprowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym świadkowie zeznali: J. M. zeznał, że jako wykonujący usługi dla okolicznych rolników młócił zboże na gruntach F. K., zaś K. W. oraz S. M. oświadczyli, że grunty F. K. obsiewali zbożem w ramach pomocy sąsiedzkiej. Zaś w skardze kasacyjnej, skarżący stwierdził, że druga z wymaganych przesłanek nie została spełniona, albowiem gospodarstwo było w części uprawiane przez: sąsiadów (str.3 skargi kasacyjnej), przez wskazane osoby w imieniu właściciela (str.10 skargi kasacyjnej. Powyższe ustalenia i stwierdzenia oparte zostały o błędną wykładnię drugiej przesłanki dotyczącej gospodarstwa opuszczonego.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 4, a dotyczący naruszenia m.in. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 §1 p.p.s.a.. polegający na nieprzeprowadzenia pełnej kontroli sprawy w zakresie wyznaczonym jej granicami. Niezasadność tego zarzutu wynika z błędnego przyjęcia zakresu sprawy, którym nie jest sprawa prowadzona w trybie postępowania zwykłego, a więc z wszelkimi regułami i zasadami dotyczącymi prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym, którego zakres jest odmiennie ukształtowany, na co zwracano już uwagę wcześniej.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie decyzja, co do której prowadzone było postępowanie nadzorcze wydana została w dniu [...] września 1963r., decyzja zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania do organu II instancji, które nie zostało złożone. Stąd też dniu 5 października 1963r. stwierdzono wykonalność decyzji, a na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Jarocinie z dnia 30 grudnia 1963r. dokonano wpisu w księdze wieczystej, wpisując w miejsce F. K. Skarb Państwa. F. K. zmarł 20 września 1977r. spadek po nim został stwierdzony 25 września 1999r., a uchylona przez Sąd I instancji decyzja nadzorcza Wojewody Wielkopolskiego została wydana [...] grudnia 2012r. W takich okolicznościach zasadnym jest zwrócenie uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 ( a więc wydany już po wyroku Sądu I instancji, który jest z 20 listopada 2014r.). W wyroku tym Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podnosi, że Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny nie precyzuje pojęcia znaczny upływ czasu, wskazując, że należy to do ustawodawcy, ale w okolicznościach niniejszej sprawy gdy między decyzją z dnia [...] września 1963r., a wydaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., minęło 49 lat przesłanka znacznego upływu czasu niewątpliwie została spełniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.