Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1823/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B.W. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r., znak [...], po rozpoznaniu zażalenia B. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...]. Postanowieniem tym organ egzekucyjny działając na podstawie art. 34 § 1 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 k.p.a., uznał za bezzasadne zarzuty niewymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalności tego obowiązku oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zgłoszone przez B. W. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 lutego 2009 r. znak [...], mającej na celu wyegzekwowanie rozbiórki wybudowanego samowolnie bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "1’ o pow. 0.06 ha położonej w P., gmina N., woj. [...].

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że decyzją z dnia 26 października 1998 r., znak [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "1’ o pow. 0.06 ha położonej w P., gmina N., woj. [...]. Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie powyższej decyzji Wojewody [...], natomiast wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z dnia 22 marca 2001 r., znak, [...], doręczonym w dniu 27 marca 2001 r., wezwał B. W. do wykonania obowiązku. Jednocześnie PINB pouczył zobowiązanego, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazany w upomnieniu terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku.

Wobec powyższego PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia 9 lutego 2009 r., znak [...] oraz postanowieniem z dnia 9 lutego 2009 r., znak [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia wraz z opłatą w wysokości 68 zł.

Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. B. W. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r., znak [...] organ egzekucyjny postanowił omówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec B. W. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 9 lutego 2009 r., znak [...] do czasu rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], PINB uznał wniesione zarzuty za bezzasadne, na które to postanowienie zażalenie wniósł w terminie B. W..

Uznając w dalszych wywodach, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także wskazał na następujące okoliczności.

Zarzut braku wymagalności obowiązku można uznać za uzasadniony tylko wtedy, gdy okoliczność ta istniała w momencie wszczęcia egzekucji administracyjnej. Obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego staje się wymagalny w dwóch przypadkach: gdy decyzja, którą go nałożono stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania albo gdy decyzji nieostatecznej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...], jednakże zgodnie z art. 61 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późno zm.) wstrzymanie wykonania powyższej decyzji upadło z chwilą wydania wyroku z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99. Z akt sprawy nie wynika, aby wykonanie decyzji było ponownie wstrzymane przed wszczęciem egzekucji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w chwili wszczęcia egzekucji decyzja nakładająca obowiązek była ostateczna, jej wykonanie nie było wstrzymane, a zatem była ona wymagalna. Uwagi skarżącego nie dotyczą przy tym w istocie wymagalności obowiązku w chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej, stąd pozostają bez wpływu na zasadność podnoszonego przerzutu.

Niezasadny jest także zarzut niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Zgodnie ze słusznymi tezami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 509/05 ( LEX nr 196712) , niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ponadto, niewykonalność musi mieć charakter trwały. Biorąc pod uwagę powyższe, nie powodują niewykonalności obowiązku okoliczności, na które powołuje się skarżący, tj. wskazanie przez organ egzekucyjny na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej terminu 30 dni do wykonania obowiązku, warunki atmosferyczne, górzysty region. Okoliczności te nie przesądzają o niemożliwości wykonania obowiązku przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , środkami w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 § 2 tej ustawy zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu drugiej instancji grzywna w celu przymuszenia w niniejszym przypadku jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, gdyż w razie wykonania obowiązku, nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu, zaś grzywna uiszczona lub ściągnięta może być, na wniosek zobowiązanego, w wysokości 75 % lub w całości zwrócona (art. 125 i art. 126 ustawy). W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne ustawy). Zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się natomiast w dyspozycji art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem nie ma podstaw, aby w uzasadnieniu postanowienia w sprawie zarzutów odnosić się do kwestii zastosowania grzywny w maksymalnym wymiarze. Przy rozpoznawaniu zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka chodzi bowiem o ocenę samego środka egzekucyjnego oraz ocenę możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych.

Odnośnie uwag skarżącego, że organ egzekucyjny nie dołączył do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia należy stwierdzić , że okoliczność, na którą powołuje się skarżący stanowi w istocie zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 33 pkt 10). Zgodnie zaś z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem nie jest dopuszczalne powoływanie nowych zarzutów w zażaleniu na postanowienie w sprawie zarzutów.

Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ egzekucyjny w postanowieniu pierwszoinstancyjnym odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko.

W kwestii zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, mając na uwadze fakt wydania niniejszego postanowienia należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku zbędnym stało się wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, a więc wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Jednakże organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia (art. 17 § 2 ustawy). Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oceny takiej organ obowiązany jest dokonać niezależnie od wniosku skarżącego. W przypadku, gdyby WINB uznał wystąpienie przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego niezbędnym byłoby wydanie postanowienia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Biorąc jednak pod uwagę, że WINB po zbadaniu z urzędu, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie stwierdził ich zaistnienia, oraz zważywszy na fakt, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organu i następuje zawsze z urzędu, w ocenie WINB brak jest podstaw do wydania odrębnego negatywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2009 r., znak [...], B. W. domagał się jego uchylenia w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 59 § 1 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na brak podstaw do prowadzenia egzekucji z powodu braku wymagalności obowiązku oraz jego niewykonalności;

- art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec niedołączenia dowodu doręczenia upomnienia do tytułu wykonawczego;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie innych zasad postanowienia administracyjnego, jak również niewłaściwe uzasadnienie postanowienia;

- art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niezałatwienie zażalenia w terminie 14 dni.

Uzasadniając powyższe podnosił, że dochodzony obowiązek nie jest wymagalny, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony w dniu 9 lutego 2009 r., pismo strony o wstrzymanie wykonania decyzji wpłynęło do organu w dniu 2 grudnia 2008 r., organ nie załatwił tego podania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, zaś rozpatrzenie tej kwestii ma charakter prejudycjalny w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym B. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując na zagrożenie życia i zdrowia jakie spowoduje rozbiórka obiektu. W ocenie skarżącego organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji całkowicie przemilczał tę problematykę w postanowieniach, mimo że ma ona decydujące znaczenie w sprawie. Nakazanie rozbiórki obiektu ma charakter ostatecznej sankcji i ten obowiązek nie może być stosowany w każdym przypadku. Wykonanie takiego obowiązku musi bowiem zostać wyłączone w sytuacji realnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Takie właśnie realne zagrożenie ma miejsce w niniejszej sprawie. Uaktywnienie się osuwiska, które będzie miało bezpośrednie przełożenie na budynek strony spowoduje zagrożenia zdrowia i życia domowników. W takiej sytuacji "nakaz administracyjny" winien ustąpić pierwszeństwa innym wyższym celom, mianowicie ochronie mienia, życia i zdrowia ludzi. Zakładając nawet niedopełnienie warunków formalnych w postaci uzyskania stosownego zezwolenia, należy przyjąć pierwszeństwo zasady słusznego interesu strony. Ponadto rozbiórka obiektu będzie stanowić zagrożenie nie tylko dla strony, ale również dla sąsiada , który stanowczo sprzeciwia się rozbiórce. Rozebranie muru będzie stanowiło poważne zagrożenie również dla jego budynku i domowników. Należy zatem uznać, że obowiązek jest niewykonalny nie tylko z powodu warunków atmosferycznych i warunków panujących w tym terenie, ale przede wszystkim z uwagi na zagrożenie życia.

Skarżący powołał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) dotyczący legalizacji samowoli budowlanej podnosząc, że przepis ten co prawda ma charakter przepisu przejściowego i dotyczy spraw niezakończonych decyzją ostateczną, ale jego treść oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji. W związku z tym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla egzekwowania decyzji o rozbiórce, zwłaszcza w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Decyzja ta winna być wycofana z obrotu ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, a do tego czasu nie powinna być egzekwowana.

Ponadto, do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, a podano jedynie datę doręczenia. Stanowi to rażące naruszenie prawa. Organ egzekucyjny obowiązany jest badać dopuszczalność egzekucji z urzędu, a organ wyższego stopnia sprawuje nad nią nadzór (art. 29 § 1 i art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z powyższego wynika, że organy nie dopełniły swoich obowiązków, albowiem zignorowały opisane uchybienie. Tym samym bez znaczenia pozostaje fakt, czy strona podnosiła ten zarzut czy nie. Na organach ciążą obowiązki dotyczące badania legalności egzekucji.

Skarżący podnosił też, że organ egzekucyjny i organ nadzorczy nie odniosły się do wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach i w zażaleniu, co dotyczy zwłaszcza nie ustosunkowano się do wskazania na zagrożenie życia i zdrowia. Narusza to zasadę prawdy obiektywnej i oznacza nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego. Nadto, prowadzi to do naruszenia pozostałych zasad procesu administracyjnego, w tym zasady legalizmu, słusznego interesu strony, słusznego interesu społecznego, podważania zaufania do organów Państwa. Nie odnosząc się do zarzutów, organ błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zatem naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a. mające zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarżący zwrócił także uwagę na termin załatwienia zażalenia przez organ odwoławczy. Zażalenie wniesione w marcu 2009 r. zostało załatwione zostało w połowie lipca 2009 r., co stanowi rażące naruszenie art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1373/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jak również zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 340 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wskazał, że jak stanowi art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania, zwłaszcza gdy w wyniku złożonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego badany jest tytuł wykonawczy. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że w istocie postępowanie prowadzone na skutek zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest postępowaniem szczególnym, w którym organ analizuje postępowanie egzekucyjne w zakresie podniesionych zarzutów, których podstawy enumeratywnie wyliczono w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 9 lutego 2009 r., znak [...] na podstawie – jak to wynika z punktu 24 tego tytułu - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998 r., znak [...]. Powyższa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998 r., znak [...], w przedmiocie nakazania B. W. rozbiórki samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "1’ w P., gmina N., nie jest decyzją ostateczną. Jak wynika z akt, sprawa administracyjna nakazu B. W. rozbiórki samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "1’ w P., gmina [...], zakończyła się decyzją wydaną w drugiej instancji – po rozpoznaniu odwołania B. W., tj. decyzją Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...], utrzymującą w mocy powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Decyzja Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...] jest zatem decyzją ostateczną, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego w związku z faktem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę na tę decyzję.

Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym. Pogląd o tym, że sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji sądowej wynikający z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych, uzasadniającą umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego ugruntowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 9 lutego 2009 r., znak [...], podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne, przy czym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być również wydane z urzędu (art. 59 § 4 ustawy). Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, który wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy i faktu pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...] podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez organy poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić niezależnie od oceny zasadności zaprezentowanej w niej argumentacji.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w zakresie odpowiedzi, jakiej udzieliły organy skarżącemu na podnoszone przez niego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2011r., sygn. akt II OSK 1419/10, uchylił wyrok z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1373/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od B. W..

Orzekając w ten sposób podał w szczególności, że analiza uzasadnienia zarzutów materialnoprawnych wskazuje, iż osią sporu, podlegającego kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie jest przede wszystkim to, czy na gruncie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak wskazania w tytule wykonawczym decyzji ostatecznej jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej, przesądza o niedopuszczalności egzekucji i zarazem o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak i to, czy w świetle art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy egzekucyjne mają obowiązek kontroli formalnoprawnej tytułu wykonawczego po wszczęciu egzekucji i reagowania na stwierdzone wówczas uchybienia, jeśli wymogów takich tytuł wykonawczy nie spełnia. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostaje także przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic sądowoadministracyjnej kontroli sprawy w postaci rozstrzygnięcia o zagadnieniu prawnym niezwiązanym z oceną legalności zarzutów, podniesionych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, że w przypadku, gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji nie ma znaczenie prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek jaki nałożony był decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego. Tym samym nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, niezależnie od akceptacji samych rozważań dotyczących charakteru decyzji organu odwoławczego, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, decyduje o niedopuszczalności egzekucji i stanowi zarazem przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy administracyjnej nie ma zastosowania art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten ustanawia obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Z § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi. Artykuł 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustanawia zatem obowiązek wstępnej kontroli tytułu wykonawczego, której negatywny wynik przesądza o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, a zatem skutkuje tym, że egzekucja administracyjna nie zostaje wszczęta. Unormowanie to nie wyłącza jednak obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. W myśl art. 59 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydaje się bowiem tak na żądanie wierzyciela i zobowiązanego jak i z urzędu. Stosownie zaś do unormowania art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie postępowania może mieć miejsce ze względu na niedopuszczalność egzekucji, która może polegać na powołaniu w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej, która nie została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji. Istotą umorzenia jest bowiem przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Konieczność podjęcia takich kroków ma zaś miejsce w przypadku wadliwości tytułu wykonawczego, polegającej na niepowołaniu decyzji ostatecznej, jako podstawy prawnej egzekucji, gdy ta decyzja nie utrzymuje w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego, aby wykluczyć możliwość prowadzenia egzekucji mimo uchybień, które stanowią o jej niedopuszczalności, przyjąć należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wówczas, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że egzekucja administracyjna byłaby prowadzona mimo dostrzeżenia przez organ egzekucyjny wadliwości, decydujących o jej niedopuszczalności dlatego, że dostrzeżenie tych wadliwości nastąpiło już po wszczęciu egzekucji. Jeżeli w takiej sytuacji zarzuty nie objęłyby okoliczności decydujących o niedopuszczalności egzekucji, przeprowadzono by egzekucję, która jest niedopuszczalna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie ma również racji w przypadku sformułowania zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy objętej skargą, a tym samym uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. Nie jest bowiem trafny pogląd, wyrażony w skardze kasacyjnej, że wówczas, gdy zaskarżone postanowienia dotyczyły oceny zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego, sąd administracyjny pierwszej instancji w przypadku wniesienia skargi na postanowienie organu drugiej instancji, ograniczyć się powinien jedynie do oceny legalności ocen zarzutów dokonanych przez organy administracji. W myśl bowiem unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania egzekucyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Decydująca zatem dla oceny zakresu takiej kontroli jest kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W sprawie, w której wydany został zaskarżony wyrok organy egzekucyjne dokonując oceny podniesionych zarzutów decydowały o dopuszczalności prowadzonej egzekucji. Sąd pierwszej instancji wskazując na wadliwość tytułu wykonawczego, oceniał także dopuszczalność tej samej egzekucji, której dotyczyły zarzuty podniesione przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. Dlatego nie można przyjąć, aby rozstrzygając w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji naruszył tożsamość jej elementów podmiotowych i przedmiotowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach ponownego rozpoznania skargi dokona oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze poglądy wyartykułowane w tym zakresie powyżej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy strony podtrzymały uprzednio prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011r., sygn. akt II OSK 1419/10 . Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa, natomiast związanie to nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą oraz wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ustalony stan faktyczny jest analogiczny do uwzględnionego w powyższym wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego, stąd prezentowana w nim wiążąca wykładania przepisów ma przesądzające znaczenie dla oceny prawidłowości podania w tytule wykonawczym wykonawczy z dnia 9 lutego 2009 r., znak [...], egzekwowanego obowiązku, a także powinności rozważania na każdym etapie postępowania egzekucyjnego z urzędu okoliczności warunkujących dopuszczalności prowadzenia egzekucji.

Zaskarżone postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym, stąd zainicjowana wniesieniem skargi w niniejszej sprawie kontrola legalności nie obejmuje odrębnego postępowania rozpoznawczego, w którym doszło do wydania tytułu egzekucyjnego, jak również aktów administracyjnych wydanych potem we wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 3 lutego 2009r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postępowaniu o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 26 października 1998 r., znak [...]. Poza tą kontrolą pozostają postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99, jak również dotyczące wniosku o jego wznowienie.

Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnego postępowania egzekucyjnego w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną.

Stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - oznaczana dalej jako p.e.a.), określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 p.e.a. przewiduje, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów powyższych przepisów oznacza korzystanie z nich w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków ( por. wyroki NSA w Warszawie z 25.04.2003r.III SA 2585/02 LEX nr 148901 i 13.10.2005r. II FSK 157/05 LEX nr 173123 ). W tym kontekście należy zauważyć, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zupełnie samodzielne regulacje odnoszące się do zasad wszczęcia oraz prowadzenia postępowania, trybu stosowania środków przymusu i kręgu stron, zaś jego specyfika wyklucza też stosowanie szeregu innych przepisów o postępowaniu rozpoznawczym. Przy braku regulacji szczególnych dotyczących wezwań, doręczeń, terminów, czy wyczerpującego określenia wymogów formalnych wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć i zasad orzekania, uzasadnionym jest natomiast odpowiednie stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], jak i zaskarżone postanowienie spełniają wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. w związku z art. 144 k.p.a, w zw. z art. 18 p.e.a. .W zakresie uzasadnienia faktycznego zawarto w nich ustalenia istotne dla oceny dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak również odnoszące się do złożonych zarzutów. W cenie prawnej powołano prawidłowo istotne przepisy prawa z wyjaśnieniami dotyczącymi ich stosowania, na tle których to przepisów poddano właściwej ocenie podnoszone przez skarżącego zarzuty. Zastrzeżenia budzi jedynie brak szczegółowych wypowiedzi odnoszących się do kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku z uwagi na sygnalizowane przez skarżącego kwestie powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zniszczenia mienia w przypadku jego realizacji. Odpowiedź na ten zarzut została bowiem udzielona niejako pośrednio, tj. w ramach ogólnych rozważań na temat wykonalności egzekwowanego obowiązku. Uznając powyższe tylko w tym zakresie za uchybienie wyżej powołanym przepisom proceduralnym należy jednakże wskazać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało ono wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś w całokształcie okoliczności nie można uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. w związku z art. 144 k.p.a, w zw. z art. 18 p.e.a . Analogiczna ocena dotyczy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...].

W szczególności, z obowiązujących przepisów wynika, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 p.e.a. ). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 p.e.a. ). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 p.e.a. ). Zagadnienia dotyczące sposób wystawienia tytułu wykonawczego zostały uregulowane w art. 27 § 1 – 2 , 27a, 27b, 27c p.e.a, z tym że wzór obowiązującego druku stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym określony został w myśl § 39a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm. ) w załącznikach nr 24 i 25 do tego aktu prawnego. Nadto, zgodnie z treścią art. 27 § 3 p.e.a. , do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Artykuł 29 p.e.a. stanowi, że :

§ 1. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

§ 2. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.

Cytowana wyżej regulacja z § 1 nie jest interpretowana jednolicie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za trafne te poglądy, które z uwzględnieniem brzmienia § 2 , a także art. 33 p.e.a. i 59 §1 p.e.a wskazują na konieczność przyjęcia założenia o dwóch rodzajach przesłanek dopuszczalności egzekucji, tj. przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji oraz przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji ( patrz szerzej Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Piotr Przybysz. Wydanie 3. WP LexisNexis , W-wa 2006 str. 133 i nast. ).

Jako przesłanki warunkujące dopuszczalność wszczęcia egzekucji organ egzekucyjny winien zbadać: czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej; czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot; czy wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne; czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; czy osoba wskazana jako zobowiązany w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Pozytywne ustalenia w tym zakresie prowadzą do wszczęcia egzekucji, negatywne zaś do zwrotu tytułu wykonawczego.

Przesłankami dopuszczalności prowadzenia egzekucji są także wyżej wskazane, w tym sensie, że ujawnienie określonych braków po wszyciu egzekucji winno skutkować umorzeniem postępowania, natomiast do negatywnych należy zaliczyć dodatkowo inne okoliczności , o których mowa w art. 59 § 1 p.e.a, takie jak : wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania; nieistnienie obowiązku w momencie wszczęcia egzekucji, niewymagalność obowiązku, jego umorzenie lub wygaśnięcie z innego powodu; brak zgodności egzekwowanego obowiązku z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; błąd co do osoby zobowiązanego; niewykonalność obowiązku; śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; niedopuszczalność stosowanego środka egzekucyjnego; zgłoszenie przez wierzyciela żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego lub zawieszenie postępowania na żądanie wierzyciela i brak żądania wierzyciela jego podjęcia przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania.

Prezentowane wyżej podejście pozostaje w zgodzie z ocena prawną wrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 7 października 2011r., sygn. akt II OSK 1419/10, w którym wskazano na obowiązek badania także po wszczęciu egzekucji przesłanek objętych regulacja z art. 29 § 1 p.e.a.

Odmiennym nieco zagadnieniem jest niejednolity charakter zarzutów wymienionych w art. 33 p.e.a., które mogą inicjować spór co do dopuszczalności egzekucji z różnych tam wymienionych przyczyn. Zobowiązany nie może po upływie terminu uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podatny. Zarzuty takie ą spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych zarzutów lub ich podstaw w toku postępowania zażaleniowego.( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005r., sygn. akt IIISA/Wa 2485/04 - LexPolonica, oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 3 grudnia 1997r., sygn. akt I SA/ Lu 1246/96 -LexPolonica ).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne wszczęto prawidłowo.

I tak w przedstawionych aktach znajduje się tytuł wykonawczy z dnia 9 lutego 2009 r., znak [...], sporządzony zgodnie z właściwym wzorem, stanowiącym załącznik nr 24 do uprzednio wskazanego rozporządzenia, który został odpowiednio wypełniony - poza rubryką nr 24. Zarówno bowiem z dostępnych materiałów, jak i późniejszych ustaleń zawartych w obu kontrolowanych postanowieniach wynika, że podstawą prawną obowiązku powołanego w tytule wykonawczym jest nie orzeczenie z dnia 26 października 1998 r., znak [...], lecz ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998 r., znak [...], którą nakazano B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr "1" o pow. 0.06 ha położonej w P., gmina [...], woj. [...]. W ślad za oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r., sygn. akt II OSK 1419/10, należy uznać, że ta wada nie ma znaczenie dla istnienia egzekwowanego obowiązku oraz bytu postępowania egzekucyjnego.

Nadto, zarówno treść tytułu wykonawczego, jak i materiał zgromadzony w aktach przed jego wystawieniem, stwarzają podstawę do uznania, że powyższy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej ( art. 2 § 1 pkt 10 p.e.a. i art. 3 p.e.a. ), zobowiązany w tytule wykonawczym, co do którego wydawano w postępowaniu rozpoznawczym obie decyzje, a potem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99, podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej, tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, przy czym zarówno wierzycielem, jak i właściwym organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 p.e.a. jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Zagadnienia te nie są przedmiotem zarzutów skargi i jako takie pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Co do pozostałych kwestii formalnych dotyczących wystawienie tytułu wykonawczego i jego badania należy stwierdzić, że we wniosku egzekucyjnym nie tylko podano datę doręczenia zobowiązanemu w dniu 27 marca 2001r. upomnienia z daty 22 marca 2001r., lecz także załączono do niego poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię potwierdzenia odbioru upomnienia. W przedstawionych aktach dostępne są również dodatkowo wśród materiałów poprzedzających wystawienie tytułu wykonawczego, poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie : upomnienia wraz z potwierdzeniem jego odbioru, pisma B. W. z dnia 21 czerwca 2001r. złożonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w związku z doręczeniem mu upomnienia, którego treść potwierdza, że upomnienie otrzymał.

Artykuł 15 § 1 p.e.a. przewiduje, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W świetle powyższego oraz wymienionych uprzednio dokumentów dopuszczalność wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji nie budzi zastrzeżeń.

Odnośnie dopuszczalności prowadzenia egzekucji już po doręczeniu skarżącemu tytułu wykonawczego, również w tym zakresie brak podstaw do stwierdzenia uchybień, których wystąpienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wnosząc w terminie zarzuty, a potem zażalenie skarżący powoływał jako negatywne przesłanki prowadzenia egzekucji : niewymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalności tego obowiązku oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W zażaleniu wskazał dodatkowo na niedołączenie do tytułu wykonawczego upomnienia.

Zarzut niewymagalności obowiązku został rozpatrzony w obu kontrolowanych postanowieniach prawidłowo, ze wskazaniem na istotne dla jego oceny okoliczności związane istnieniem w obrocie prawnym tytułu egzekucyjnego, który stanowi ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...], akcentując moment wstrzymania wykonania tej decyzji postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, które utraciło moc w związku z późniejszym wydaniem wyroku oddalającego skargę. Powoływane przez skarżącego względem wierzyciela przed wszczęciem egzekucji okoliczności złożenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosku z dnia 1 lipca 2000r. o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki - sygn. akt II SA/ Kr 297/99, wraz z oświadczeniami K. Z. i J. G. oraz opinią mgr inż. M. J. biegłego Sądu Okręgowego w N. w zakresie hydrologii, geofizyki i gospodarki wodnej, czy potem pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z daty 28 listopada 2008r. dotyczącego skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 lutego 1998r. - sygn. akt SA/Kr 297/99, o pilne wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji , nie mają znaczenia dla oceny kwestii wymagalności egzekwowanego obowiązku , która nastąpiła z dniem 31 grudnia 1998r. Taką datę podano prawidłowo w tytule wykonawczym, a złożone w tym zakresie przez wierzyciela oświadczenie nie budzi zastrzeżeń. Odrębną kwestią jest fakt wstrzymania wykonania powyższej ostatecznej decyzji postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, które upadło na wiele lat przed wszczęciem egzekucji. Nadto, podjęte przez wierzyciela przed wystawieniem tytułu wykonawczego czynności zmierzające do ustalenia skutków złożenia powyższych pism nie doprowadziły do ujawnienia faktu ponownego wstrzymania egzekucji w związku z orzeczeniem sądu, albo wystąpienia innych przeszkód co do prowadzenia egzekucji. Również po wszczęcia egzekucji, składając zarzuty skarżący nie wykazał by w tym zakresie doszło do zmiany okoliczności. Stan poprzedni był mu przy tym znany, albowiem jak wynika z notatki urzędowej z dnia 18 listopada 2008r., w tej dacie B. W. zapoznał się z aktami [...].

Bez znaczenia dla wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym pozostaje fakt złożenia przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jako wierzyciela pisma z daty 28 listopada 2008r. ( data wpływu 2 grudnia 2008r. ) z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998 r., znak [...] i zawieszenie postępowania do czasu otrzymania odpowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008r., skoro ówcześnie nie toczyło się jeszcze postępowanie egzekucyjne, przy czym wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...].

Podobnie, fakt wystąpienia przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 3 lutego 2009r. z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 26 października 1998r., znak [...], również nie ma znaczenia dla kwestii wymagalności egzekwowanego obowiązku skoro na datę wszczęcia egzekucji nie skutkowało wstrzymaniem wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...]. Stwierdzić należy nadto, że w dacie rozpoznania zarzutów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], w związku z wnioskiem B. W. w trybie art. 154 k.p.a. nie wydano żadnego orzeczenia, natomiast decyzją z dnia 30 kwietnia 2009r., znak [...], na podstawie art. 154 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998r., znak [...].

W tej sytuacji , w dacie wydania obu kontrolowanych postanowień brak było nie podstaw do uwzględnienia zarzuty niewymagalności egzekwowanego obowiązku, ale także uznania, że egzekwowany obowiązek nie istniał w momencie wszczęcia egzekucji, został potem umorzony lub wygasł z innego powodu, które to zarzuty nie były zresztą stawiane.

W obu kontrolowanych postanowieniach w sposób prawidłowy oceniono zagadnienie niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wnosząc zarzuty B. W. wskazywał w tym zakresie na trudności związane z ukształtowaniem terenu warunkami i warunkami pogodowymi oraz z uwagi na powyższe zbyt krótkim terminem wskazanym w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Do tych okoliczności szczegółowo i trafnie odniosły się organy obu instancji w kontrolowanych postanowieniach. Faktem jest jednak, że niewykonalność egzekwowanego obowiązku skarżący motywował również powstaniem sytuacji niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz zniszczenia mienia w przypadku jego realizacji, co w obu kontrolowanych postanowieniach zostało rozważone, ale dość ogólnikowo, bo przez powołanie poglądów prezentowanych w orzecznictwie. W ślad za tezami wyroku NSA z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt OSK 509/2005 ( LEX nr 196712) powtórzono w tym zakresie, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. O ile stanowisko organu Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w L. można zaakceptować, bowiem wnosząc pismo zawierające zarzuty skarżący nie zgłaszał dowodów na okoliczność niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, o tyle w zażaleniu na postanowienie z dnia 23 marca 2009 r., znak [...], powołał opinię z dnia 20 czerwca 2001r. mgr inż. M. J. biegłego Sądu Okręgowego w N. w zakresie hydrologii, geofizyki i gospodarki wodnej. Brak odniesienia się organu drugiej instancji do tego materiału jak już uprzednio wskazano stanowi uchybienie przepisom postępowania , które jednakże nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie należy stwierdzić, że zarzut niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie może zostać uznany za skuteczny, w sytuacji gdy jego motywy stanowią polemikę z zasadnością rozstrzygnięcia będącego źródłem istnienia obowiązku. Organ egzekucyjny nie ma bowiem kompetencji do weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem wystąpienia wady będącej podstawą do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto, że w sprawie niniejszej wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę na Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...]. Powoływana przez skarżącego opinia biegłego została sporządzona w dwa miesiące po wydaniu powyższego wyroku, nie wskazuje ona na jakąkolwiek zmianę okoliczności w relacji do stanu z daty wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...]. W swej wymowie poddaje w wątpliwość zasadność wyroku oddalenia skargę na powyższą decyzję i takim celom miała służyć skoro została dołączona do skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99. Nadto, opinia ta została sporządzona przez podmiot, którego wiedza specjalna różna jest od wymaganej w zakresie prawa budowlanego oraz nie ma cech aktualności w dacie wszczęcia i prowadzenia egzekucji.

Z uwagi na powyższe za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 i 5 p.e.a.

Bezzasadność zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego została poddana trafnej analizie w obu kontrolowanych postanowieniach, nie jest przedmiotem zarzutów skargi, stąd pozostaje poza szerszymi rozważaniami.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym motywowany niedołączeniem do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, który jako zgłoszony w zażaleniu należy uznać za spóźniony.

Niezależnie od tego, jak już uprzednio wskazano badając prawidłowość wszczęcia egzekucji, w przedstawionych aktach przy tytule wykonawczym i wcześniej znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dowodu doręczenia skarżącemu upomnienia, a fakt jego otrzymania potwierdza treść pisma z dnia 21 czerwca 2001r.

Nadto, z rozdzielnika do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 9 lutego 2009r., znak [...] wynika, że niezależnie od powyższego, odpis tytułu wykonawczego z klauzulą o skierowaniu sprawy do egzekucji i dowód doręczenia upomnienia miały zostać załączone do postanowienia o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia i w takiej postaci doręczone B. W.. W aktach tych znajduje się także zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji skierowanej do skarżącego z dnia 9 lutego 2009r., znak [...], którą podjęła jako domownik E. L. dnia 16 lutego 2009r., przy czym z uwagi na ochronę danych osobowych nie zamieszczono w nim nazw doręczanych dokumentów. Wnosząc w terminie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym wystawionym w dniu 9 lutego 2009r. znak [...], skarżący nie twierdził, że nie otrzymał, postanowienia o nałożeniu grzywny wraz załącznikami, a w szczególności dowodu doręczenia mu upomnienia, mimo iż działał przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Zarzut naruszenia art. 34 § 5 p.e.a. z uwagi na niezałatwienie zażalenia w terminie 14 dni nie zasługuje na uwzględnienie, w tym sensie, że pozostaje bez wpływy na wystąpienie podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Termin przewidziany w art. 34 § 5 p.e.a. ma charakter instrukcyjny, a wypadku jego przekroczenia organ poinformować wnoszącego o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie rozpatrzenia sprawy ( art. 136 k.p.a. ).

Bezzasadnie skarżący upatruje podstaw do tamujących wszczęcie albo prowadzenie w sprawie niniejszej egzekucji w dokonanej po dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., znak [...] zmianie przepisów prawa budowlanego w kierunku umożliwiającym legalizację niektórych przypadków samowoli budowlanej, albo w regulacji zawartej w art. 7 k.p.a., co do wyrażonej w nim zasady uwzględniania przy rozpatrywaniu spraw interesu społecznego słusznego interesu obywateli. Organu egzekucyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania spraw co do istoty. Zarzuty i inne środki zaskarżenia przysługujące zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą służyć do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, zaś zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego ( por. wyro NSA z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IVSA 1104/96 – LEX nr 47780 ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a., przy czym wynik postępowania, jak również pozostałe okoliczności nie stwarzają przesłanek do uwzględnienia wniosku B. W. o zasądzenie zwrotu kosztów związanych z wniesieniem skargi.