Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys ( spr. ) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C., A. C. i E. C.o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/09 w sprawie ze skargi G. C., A. C. i E. C. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r. nr 15/XXIII/04 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. C., A. C. i E. C. solidarnie na rzecz Gminy Nieporęt kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/09 oddalił skargę G. C., A. C. i E. C. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r., nr 15/XXIII/04, w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 23 lipca 2009 r. G. C., A. C. i E. C. wezwali Radę Gminy Nieporęt do usunięcia naruszenia prawa wskazaną powyżej uchwałą polegającego na przeznaczeniu działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w Józefowie, gmina Nieporęt, na cele gospodarki leśnej - poprzez zmianę § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały oraz zakwalifikowanie przedmiotowej działki, jako terenu zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu wezwania skarżący wyrazili pogląd, że zmiana przeznaczenia działki na cele leśne była nieuzasadniona, ponieważ działki bezpośrednio graniczące z działką nr [...] są zabudowane, a działka ta nie graniczy bezpośrednio z lasem. Skarżący zarzucili, że właściciele działki nie zostali powiadomieni o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, co oznacza naruszenie procedury planistycznej. Rada Gminy Nieporęt podjęła w dniu 3 września 2009 r. uchwałę Nr XXXIX/87/2009 - odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu wskazała, iż w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. działka nr [...] oznaczona była jako teren leśny, a w części przeznaczona była pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową, lecz przeznaczenie pod zabudowę mogło wynikać z bardzo małej skali, w jakiej sporządzono rysunek planu. Świadczyć o tym może również brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki ew. nr [...] na cele budowlane. Rada Gminy uznała, iż zmiana właścicieli przedmiotowej działki nie pociągała za sobą obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a więc i obowiązku powiadomienia nowych właścicieli o terminie jego wyłożenia. Natomiast ówczesny właściciel był powiadomiony o postępowaniu. Jednocześnie wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r.

G. C., A. C. i E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r., zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., art. 85 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), polegające na dokonaniu zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nieporęt z dnia 12 października 1994 r., pomimo że w dacie uchwalenia zmian miejscowy plan, którego miały one dotyczyć, utracił moc prawną; art. 7 k.p.a., art. 18 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez zaniechanie powiadomienia właściciela działki nr [...], położonej w Józefowie, o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu, pomimo że jego ustalenia naruszały interes prawny właściciela, gdyż na skutek zmiany wykluczona została uprzednia możliwość przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący zarzucili, że uchwała z dnia 1 kwietnia 2004 r. została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dotyczy ona zmiany dotychczasowego planu miejscowego, który został uchwalony w dniu 12 października 1994 r. Odwołali się do treści art. 87 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan ten utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. i nie mógł zostać zmieniony uchwałą podjętą w dniu 1 kwietnia 2004 r., gdyż w tej dacie już nie obowiązywał. Wprawdzie w kwestionowanej uchwale, a także w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń wskazano, jako podstawę dokonanej zmiany art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże z przepisu tego wynika wyłącznie norma o charakterze przejściowym. Wskazuje ona jedynie prawo właściwe do zastosowania w sytuacjach, gdy zainicjowano procedurę planistyczną pod rządami poprzedniej ustawy, a nie zakończono jej do dnia wejścia w życie nowej, tj. do dnia 11 lipca 2003 r. Przepis ten nie daje podstaw do kontynuacji zmian w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. już po utracie jego mocy obowiązującej, tj. po dniu 31 grudnia 2003 r. Zarzucili ponadto, że uchwała o zmianie miejscowego planu została podjęta z naruszeniem uprawnień właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Józefowie, bowiem skoro przystąpiono do zmiany planu na podstawie uchwały Nr 55/XLIV/97 z dnia 25 lipca 1997 r. to do zmiany planu miejscowego stosowane powinny być przepisy dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5a tej ustawy, należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Tymczasem właściciel działki nr [...] nie został zawiadomiony, mimo że ustalenia zawarte w projekcie zmiany planu naruszały jego interes prawny, gdyż w nowym planie została wykluczona możliwość przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym został naruszony tryb postępowania w sprawie uchwalenia planu.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Nieporęt wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 września 2009r. odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie podniosła, iż uchwalony w 2004 r. plan nazwany "Zmianą w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt" jest w rzeczywistości nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawierającym wszystkie ustalenia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i innymi obowiązującymi przepisami prawnymi. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdyby nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała zapisu, iż plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. tracą z dniem 31 grudnia 2003 r. moc prawną, to i tak z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. poprzedni plan z 1994 r. przestałby obowiązywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną rozpoznawaną w niniejszej sprawie stwierdził, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 1 kwietnia 2004 r., obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której art. 85 ust. 2 wskazano, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołując się na akta sprawy uznał, iż po podjęciu przez Radę Gminy Nieporęt w dniu 25 lipca 1997 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nieporęt - w 2001 r. mieszkańcy obszaru objętego projektowaną uchwałą dotyczącą planu zostali powiadomieni o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego objętego tą uchwałą. Oznacza to, iż do procedury opracowania i uchwalenia omawianego planu miejscowego miały zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, według art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W ocenie Sądu I instancji uchwała Rady Gminy Nieporęt Nr 15/XXIII/04 z dnia 1 kwietnia 2004 r. mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez związku z uchwałą Nr 25/IV/94 z dnia 12 października 1994r. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, które w myśl art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na traktowanie jej jako uchwały w sprawie planu miejscowego. Zarówno bowiem część tekstowa, jak i część graficzna zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia obszarów funkcjonalnych i przeznaczenia terenu, jak również w zakresie samej konstrukcji poszczególnych przepisów planistycznych, nie zawiera jakichkolwiek odnośników do uchwały Nr 25/IV/94 z dnia 12 października 1994 r., które powodowałyby konieczność stosowania zaskarżonej uchwały jedynie w powiązaniu ze zmienianą uchwałą. W szczególności tekst zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie nawiązuje do jakichkolwiek zapisów zmienianej uchwały mogących wskazywać, iż przepisy zaskarżonej uchwały zastępują jakiekolwiek przepisy zmienianej uchwały. W zaskarżonej uchwale brak jest również klauzuli derogacyjnej wskazującej na jakikolwiek jej związek ze zmienianą uchwałą, co dodatkowo wskazuje, iż ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale opracowano i uchwalono w oderwaniu od poprzedniej uchwały Nr 25/IV/94 z dnia 12 października 1994 r. Sąd uznał, że zaskarżoną uchwałę Nr 15/XXIII/04 z dnia 1 kwietnia 2004 r. należy traktować jako ustalającą nowy plan miejscowy, mimo, iż zarówno w jej tytule, jak również w kilku początkowych jej zapisach posłużono się sformułowaniem "zmiana" poprzedniej uchwały w przedmiocie planu. Powołując się na powyższe argumenty Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi polegającego na naruszeniu art. 85 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego zaniechania indywidualnego powiadomienia właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w Józefowie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu objętego zaskarżoną uchwałą. W oparciu o akta administracyjne Sąd I instancji przyjął, że zawiadomienia takie były doręczane w październiku 2001 r., w tym zawiadomienie takie zostało doręczone także Rafałowi Rembelskiemu w dniu 20 października 2001 r. (co wynika z kopii listy nr 10 przedłożonej do akt sprawy), jako ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nabyli zaś przedmiotową nieruchomość dopiero w dniu 14 sierpnia 2003 r., a więc po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, i nie wynika z akt, aby projekt tego planu był ponownie wykładany do publicznego wglądu po 2001 r. W ocenie Sądu zmiana właściciela nieruchomości po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie powoduje obowiązku powtarzania procedury planistycznej wobec nowego właściciela. Za niezasadne uznał również zarzuty skargi naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a., ponieważ procedura planistyczna określona przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie do zaskarżonej uchwały, nie jest postępowaniem administracyjnym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną orzeczenia przytoczył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego, wnieśli od tego wyroku G. C., A. C. i E. C.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

• błędną wykładnię § 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt – część II" poprzez uznanie, że pomimo użycia w treści i tytule zaskarżonej uchwały wyraźnych sformułowań, wskazujących na zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można traktować tę uchwałę, jako kreującą nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie zmianę planu dotychczas obowiązującego,

• błędną wykładnię art. 85 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z końcem 2003 r. pozwala na kontynuowanie prac planistycznych w przedmiocie zmiany tego planu i uchwalenie zmian planu na podstawie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu podjętej przed końcem 2003 r.,

• niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie tych przepisów przy ocenie prawnej uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 1 kwietnia 2004 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że stanowi ona nowy plan miejscowy, a nie zmianę planu dotychczas obowiązującego.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na obrazie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pominięcie zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie art. 85 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 3 oraz brak interpretacji powołanych powyżej przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że bezspornym i niekwestionowanym w sprawie jest fakt utraty z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 12 października 1994 r. W związku z powyższym jakakolwiek jego zmiana po tym zdarzeniu była bezprzedmiotowa. Albowiem skoro plan przestał obowiązywać, to ustała również możliwość dokonywania i prowadzenia prac planistycznych w zakresie jego zmian. Zdaniem kasatorów po wejściu w życie cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zmiana planu w trybie przepisów poprzednio obowiązujących była możliwa jedynie do końca 2003 r. Po tej dacie można było jedynie przystąpić do uchwalenia nowego planu miejscowego w trybie przewidzianym w nowo obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem składających skargę kasacyjną uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest lakoniczne i powierzchowne. Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie dokonał interpretacji analizowanych w sprawie przepisów tak, aby skarżący mieli możliwość zapoznania się ze stanowiskiem Sądu odnośnie prawidłowego stosowania przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r., których naruszenie było przedmiotem skargi.

Gmina Nieporęt w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zakwestionowała podaną w skardze informację sugerującą, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt z dnia 30 maja 2003 r. działka o nr ewidencyjnym [...] poprzednio stanowiła teren zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka ta stanowiła teren zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej wyłącznie w obszarze oznaczonym na wyrysie kolorem różowym, natomiast jej część oznaczona na wyrysie kolorem zielonym stanowiła teren leśny bez prawa do zabudowy kubaturowej, zaś dalsza jej część była przeznaczona pod poszerzenie drogi. Zgodnie z powołanym wyżej wyrysem z planu teren pod zabudowę stanowił tylko niewielką część tej nieruchomości, tj. jej fragment o szerokości 10 m od południowo-zachodniej strony działki. Powołując się na przepisy prawa budowlanego stwierdzono, iż wymiary działki wykluczały faktyczną możliwość jej zabudowy. Dalej Gmina Nieporęt podniosła, iż ujawnione w wypisie i wyrysie z planu przeznaczenie przedmiotowej działki pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną mogło wynikać z bardzo małej skali, w jakiej sporządzono rysunek (skala 1:10 000). Wskazując na dowód zalegający w aktach administracyjnych podważono zarzut, iż w trakcie procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia projektu "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt - część II" właściciel działki nie został powiadomiony o wszczęciu tej procedury. Powołując się na obowiązujące przepisy stwierdzono, że zmiana właścicieli nieruchomości nie pociąga za sobą obowiązku ponownego wykładania projektu planu, a w konsekwencji obowiązku powiA.iania nowych właścicieli o terminie wyłożenia. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu oznacza to prawną możliwość kontynuacji prowadzonych procedur na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. W zakończeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że uchwalony w roku 2004 plan pod nazwą "Zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt – część II" jest w rzeczywistości nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawierającym wszystkie ustalenia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i innymi obowiązującymi przepisami. Ponadto zaakcentowano, że znaczenie prawne aktu wynika z jego treści, a nie z samego tytułu tego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania zachodzącą w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, w tym nie bierze pod rozwagę z urzędu okoliczności mających wpływ na ocenę legalności kontrolowanego aktu administracyjnego, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został podważony, a Sąd ten właściwie procedował, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych powyżej podstawach prawnych, a więc zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dał wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym, ocenie prawnej tego stanu oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaprezentowane rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko Sąd wystarczająco precyzyjnie i przekonywująco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. W szczególności odniósł się do przepisów art. 85 ust. 2 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał w motywach wyroku, iż bezsporną okolicznością jest utrata mocy obowiązującej dotychczasowego planu na mocy drugiego ze wskazanych przepisów oraz rozważył i ocenił skutki dla sprawy przepisu art. 85 ust. 2. Zasadność dokonanej analizy może być przedmiotem innego zarzutu. Podważenie poprawności motywów jest więc niezasadne, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie wykazała istotnego wpływu zarzucanych uchybień na treść wyroku.

Przechodząc do podstawy naruszenia prawa materialnego, zważyć przyszło, że zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć zasadniczo przepisu będącego podstawą prawną orzeczenia albo przepisu prawa materialnego mającego jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie. Natomiast zapisy kontrolowanego w wyniku złożenia skargi aktu nie stanowią norm, które mogą zostać objęte takim zarzutem. Nie są to przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów zaskarżonej uchwały (ocena jej charakteru) nie może być zatem podważona w tym trybie i nie może stanowić o trafności omawianego zarzutu. Niemniej jednak godzi się wskazać na poprawność wywodów zawartych w motywach zaskarżonego wyroku, gdyż w istocie utrwalony jest w judykaturze i doktrynie pogląd, wedle którego nie literalne brzmienie danego aktu rozstrzyga o jego charakterze, a zamieszczona w nim treść. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wedle którego przedmiotowa uchwała, mimo kilku zwrotów o zmianie uchwały z dnia 12 października 1994 r., w rzeczywistości nie zawiera żadnych zapisów ją zmieniających. Toteż jej treść przekonuje do stanowiska o tym, że nie jest to uchwała zmieniająca, a wprowadzająca nowy plan na terenach nią objętych. Pierwotne intencje Gminy, wobec późniejszych zmian legislacyjnych wymagały dostosowania do stanu prawnego ukształtowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r., zwłaszcza utraty mocy obowiązującej planu uchwalonego w dniu 12 października 1994 r., bo istotnie niepodobna zmieniać czegoś, co nie istnieje w obrocie prawnym. Co prawda nie znalazło to jednoznacznego odzwierciedlenia w uchwale z dnia 1 kwietnia 2004r., wszak uchybienie to nie jest na tyle istotne, aby mogło skutkować stwierdzeniem jej nieważności albo wydania z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 85 ust. 2 w świetle brzmienia art. 87 ust. 3 i art. 88 cytowanej ustawy, pozwalał na kontynuację rozpoczętej przed dniem jej wejścia w życie procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jego sformułowanie z pewnością nie jest wystarczająco precyzyjne, wszak ratio legis nakazuje wykładać go w taki sposób, który dopuszcza legalność uchwał dotyczących nowych planów i zmian planów dotychczasowych podejmowanych nawet po dniu 31 grudnia 2003 r., o ile wskazane w nim etapy postępowania rozpoczęły się przed dniem jej wejścia w życie. Racjonalność ustawodawcy nie pozwala na przyjęcie, aby jego celem było kontynuowanie procedury względem planu, który utracił moc, przeto odnośnie uchwał zmieniających pogląd ten może dotyczyć planów, które zachowały moc po wejściu w życie tej ustawy. Zatem kontynuowanie procedury zmian mogło obejmować plany uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz plany uchwalone wcześniej, ale te tylko do dnia 31 grudnia 2003 r. Natomiast procedura uchwalenia nowego planu na podstawie przepisów dotychczasowych mogła być kontynuowana po wejściu w życie ustawy, w wypadku spełnieniu przesłanek uregulowanych w art. 85 ust. 2, skoro stwierdza on, że do miejscowych planów (winno być projektów), co do których wszczęte i znajdujące się na określonym etapie postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przeto w tym kontekście podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię okazał się niezasadny. Skutecznie doszło bowiem do uchwalenia nowego planu, mimo pierwotnego wszczęcia procedury w przedmiocie zmiany dotychczasowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowany w szczególności został tryb postępowania uregulowany w jej art. 12, toteż w tej materii trudno dostrzec naruszenie prawa materialnego podniesione przez autora skargi kasacyjnej. Powyższe wywody motywują również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalono, orzekając o kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego na zasadzie art. 204 pkt 1 tej ustawy.