Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 917/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] 2017 r. o nr [...] (znak: [...] ), nakazał M. G. rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 6,16 x 6,60 m, zlokalizowanego przy Rondzie S. w P. (działka nr [...], arkusz 14, obręb W.) w sposób przedstawiony na załączniku nr [...] decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż M. G. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: "PINB") wniosek o zalegalizowanie pawilonu handlowego zlokalizowanego w rejonie Ronda Solidarności w P.. W toku postępowania organ ustalił, iż przedmiotowy pawilon handlowy został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Obiekt ten należy zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których jest mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dalej PINB stwierdził, iż skoro pawilon nie został wybudowany na podstawie zgłoszenia oraz minęło więcej niż 180 dni od dnia jego wzniesienia, nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego o zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

PINB zauważył następnie, iż w chwili wykonania pawilonu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla tego rodzaju obiektu. Z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do postępowania legalizacyjnego znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ uznał, że z uwagi na odległość pawilonu od krawędzi jezdni nie można stwierdzić, aby pawilon powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Niemniej konieczne było ustalenie, czy obiekt ten zlokalizowany jest z zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. PINB wskazał, iż w tym celu M. G. został zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla tego obiektu. Z ustaleń PINB wynika, iż M. G. wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego pawilonu dla potrzeb jego legalizacji, a następnie wniosek ten wycofał, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone.

Organ wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie dokonuje ustaleń w kwestii zgodności tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten obowiązany jest jedynie do zbadania, czy właściwy organ administracji urbanistycznej wydał taką decyzję. W niniejszym przypadku organ nadzoru budowlanego umożliwił właścicielowi obiektu jego zalegalizowanie poprzez zawieszenie postępowania i wezwanie do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wykazując się odpowiednią inicjatywą, właściciel obiektu złożył do właściwego organu administracji wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po czym wniosek ten wycofał, co spowodowało umorzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji, ze względu na wycofanie się przez właściciela obiektu z inicjatywy uzyskania niezbędnej decyzji o warunkach zabudowy, wykluczona została możliwość jego zalegalizowania.

Na zakończenie PIBN zauważył, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub też w sytuacji, gdy strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę takiego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G., zastępowany przez r.pr. J. K.. Strona zarzuciła, iż PINB bezzasadnie i przedwcześnie uznał, że przedmiotowy pawilon objęty procedurą legalizacyjną spełnia przesłankę wskazaną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W dacie podejmowania decyzji Organ I Instancji nie dysponował dokumentem jednoznacznie wskazującym, że teren działki nr [...] nie jest w ogóle przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę, lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, aniżeli przedmiotowy pawilon.

Strona wskazała także na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Skarżący podniósł, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w ww. zakresie, mimo iż w dacie wzniesienia przedmiotowego pawilonu obecna działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. i znajdowała się ona na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny usług ogólnomiejskich. Nie ulega wątpliwości, że takie przeznaczenie terenu było zgodne z charakterem przedmiotowego pawilonu, co powinno mieć znaczenie dla decyzji wydanej w niniejszej sprawie.

Zarzucono ponadto, iż nie poinformowano dostatecznie M. G. o konsekwencji wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego pawilonu. Strona jako osoba nie posiadająca wykształcenia prawniczego nie zdawała sobie sprawy, że umorzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy spowoduje niejako automatycznie wydanie przez organ I Instancji decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pawilonu. Skarżący podniósł, że decyzja rozbiórkowa może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Tymczasem organ nie wykazał, iż przedmiotowy pawilon powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec powyższego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu jest niezasadne i decyzja taka winna zostać usunięta z obrotu prawnego jako niezgodna z przepisami.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WWINB), decyzją z dnia [...] 2017 r. o nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko PINB, iż przedmiotowy, tymczasowy obiekt budowlany, nie został wykonany w oparciu o zgłoszenie i został posadowiony co najmniej przed kwietniem 1994 r. Zatem przed jego wybudowaniem inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. WWINB uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 103 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w konsekwencji przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie stwierdził, iż mimo lokalizacji pawilonu w pasie drogowym, z uwagi na jego odległość od krawędzi jezdni, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie zachodzi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych drogi.

Następnie wyjaśniono, iż zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ przytoczył treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13), zgodnie z którą jeżeli organ administracji wykaże, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę został zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w czasie budowy, jednakże z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych, organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. WWINB wyjaśnił, iż dokonał ustaleń, mających na celu sprawdzenie, jakie w dacie popełnienia samowoli budowlanej obowiązywały przepisy o planowaniu przestrzennym na terenie, na którym został usytuowany przedmiotowy pawilon handlowy. Wskazał, iż dopiero 06 grudnia 1994 r. uchwałą Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 06 grudnia 1994 r. uchwalono miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Oznacza to więc, iż w dacie popełnienia samowoli budowlanej nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, po analizie załącznika nr [...] do ww. uchwały, WWINB stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany już w dacie powstania samowoli budowlanej stał na dz. nr [...] przeznaczonej w planie na użytek drogi. Wobec powyższego organ uznał, iż pawilon handlowy został posadowiony na terenie, który nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę - została zatem spełniona przesłanka art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Inwestor nie przedłożył warunków zabudowy - Prezydent Miasta P. wielokrotnie umarzał postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pawilonu handlowego na działce nr [...] ark. [...] obręb W. w P. przy ul. [...]. Oznacza to więc, że PINB nie mógł wydać innej decyzji administracyjnej, gdyż w niniejszym przypadku nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jedyną czynnością, która doprowadziłaby do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jest dokonanie rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję M. G. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania tj.

1) art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. całkowitego pominięcia faktu, że w dniu 26 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku i w konsekwencji przyjęcie, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest jedyną możliwością doprowadzenia działki nr [...] do stanu zgodnego z prawem,

b) brak ustalenia, kiedy dokładnie powstał budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, co uniemożliwiło organowi II Instancji uwzględnienie przeznaczenia terenu od początku istnienia tego obiektu, co stoi w oczywistej sprzeczności w przytoczonej przez organ II Instancji uchwale 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2016 r.

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezastosowanie i w konsekwencji nie zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. wszczętego na wniosek Skarżącego z dnia 26 lipca 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], którego wynik ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji budynku będącego własnością skarżącego.

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło Skarżącemu skuteczne poinformowanie Organu II Instancji, że w dniu 26 lipca 2017 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], co z kolei niewątpliwie ograniczyło skarżącemu możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji błędnego uznania, że pawilon handlowy wzniesiony na działce nr [...] znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie ustalił, czy wybudowanie pawilonu przed 1 stycznia 1995 r. wymagało uzyskiwania jakiejkolwiek decyzji planistycznej. Wskazano, że ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym obowiązująca prawdopodobnie w dacie powstania budynku, przewidywała oprócz planów miejscowych również instytucje lokalizacji inwestycji, opierającą się na innych zasadach niż postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Brak ustalenia przez organy rozpoznające sprawę daty powstania budynku, uniemożliwia określenie właściwych przepisów "planistycznych" i tym samym czyni niemożliwym wypełnienie tezy z ww. uchwały 7 sędziów NSA, co ma niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podniesiono także, iż naruszenie przez organ II Instancji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło skarżącemu na skuteczne poinformowanie WWINB, że w dniu 26 lipca 2017 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...].

Zdaniem strony analiza załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej P. nr [...], obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. wskazuje, że budynek handlowy znajdował się na terenie oznaczonym symbolem II.MA. 12.ui*2 - tereny usług. Ponadto porównanie załącznika graficznego do ww. uchwały z aktualną mapą ewidencyjną wskazuje na rozbieżności, co do aktualnego przebiegu granic nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, a przebiegiem granic nieruchomości objętych planem. W ocenie skarżącego, teren na którym wzniesiono budynek pawilonu handlowego, niewątpliwie jest objęty symbolem [...]2 (teren ten odcięty jest równą zaokrągloną linią bez charakterystycznego obecnie "wcięcia" w działce nr [...])

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie są decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 6,16 x 6,60 m, zlokalizowanego przy Rondzie S. w P.. Jak wynika z ustaleń organu, przedmiotowy obiekt powstał przed 1 stycznia 1995r. i został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności ta nie jest kwestionowana przez skarżącego, jak też i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Poza sporem pozostaje również, iż z uwagi na czas powstania przedmiotowego pawilonu, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm. ), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2).

Sąd podzielił jednak stanowisko strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie organ co najmniej przedwcześnie uznał, że nie zaistniały przesłanki do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku.

Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje z kolei, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, iż przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niemniej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że na jego podstawie można nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego tylko z dwóch przyczyn:

- wzniesienia obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę;

- wzniesienia obiektu na terenie przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju.

Dla powyższej oceny istotne znaczenie odgrywają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Zgodnie z taką wykładnią, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają (zob. wyr. NSA z 26 maja 2017 r. II OSK [...] – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie organy winny dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana od czasu jej realizacji, do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej w sprawie decyzji.

Organ powinien w szczególności ustalić nie tylko jakie było zasadnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych, lecz także poczynić ustalenia co do tego czy plany te przewidywały przeznaczenie uzupełniające, a jeżeli tak to jakie i czy w ramach tegoż przeznaczenia uzupełniającego dopuszczalna była realizacja na działce inwestora zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w zakresie powyższych ustaleń jest zbyt lakoniczna. WWINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w dacie popełnienia samowoli budowlanej nie było dla danego terenu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero uchwałą Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] 1994 r. uchwalono miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr [...] do tego planu przedmiotowy pawilon znajdował się na terenie oznaczonym jako użytek drogowy.

W tym miejscu zauważyć należy, iż organy nie ustaliły dokładnej daty wybudowania przedmiotowego pawilonu, wskazując jedynie, iż nastąpiło to przed kwietniem 1994r . Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, brak dokładnego określenia daty postawienia pawilonu, a przynajmniej precyzyjniejszego określenia przedziału czasu, w którym to nastąpiło, uniemożliwia ustalenie przepisów o planowaniu przestrzennym, jakie wówczas obowiązywały. Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż przed 6 grudnia 1994r. na terenie Miasta P. obowiązywał również plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. – zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady N. Miasta P. Nr [...] z dnia 9 września 1966 r. /Dz. Urz. RN m. [...]/ oraz plan zagospodarowania przestrzennego m. P. – zatwierdzony przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] 1977 r. /Dz.Urz. [...]/. Ustalenie precyzyjniejszej daty realizacji pawilonu jest konieczne dla oceny, czy jego budowa nie była zgodna z obowiązującymi wówczas aktami planistycznymi.

Ponadto w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie można jednoznacznie zweryfikować twierdzenia organu odwoławczego, iż pawilon ten położony był na terenie przewidzianym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. z [...] 1994 r. (uchwała Rady Miejskiej P. nr [...]) pod użytki drogowe. Załączone do akt sprawy wydruki zdjęcia złącznika do tego planu są niewyraźne i uniemożliwiają jakąkolwiek weryfikację twierdzeń organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu załączone do akt sprawy (k. 66-75 akt organu II instancji) wybiórcze fragmenty i kopie dokumentów planistycznych nie pozwalają na ustalenie, jakie było przeznaczenie terenu na którym położony był pawilon handlowy.

Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku wyjaśnienia jej wszystkich istotnych okoliczności i sporządzenia uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom ustawowym. Organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowanie, co uniemożliwiło skarżącego skuteczne wykazanie, że skarżący ponownie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien dokonać w miarę precyzyjnego określenia daty realizacji przedmiotowego pawilonu, a następnie w zależności od ustaleń w tym zakresie, dokonać ponownej analizy postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dając następnie temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Na zakończenie Sąd pragnie przywołać stanowisko wyrażone w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OPS 2/13, iż o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480,- zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.).

Sąd nie stwierdził też, aby w sprawie wystąpiły wskazane w § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.