Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 733/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 i 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 643/08 w sprawie ze skargi T. B. i R. B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 733/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Go 643/08 po rozpoznaniu skargi T. B. i R. B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 1 sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] maja 2008 r. jak również postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2007 r. T. i R. B. wystąpili do Starosty Powiatu Sulęcińskiego o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na odtworzeniu budynku gospodarczego z adaptacją na funkcję mieszkalną w L. na działce o nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Starosta Sulęciński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji. Na skutek odwołania G.M., Wojewoda Lubuski, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., uchylił w całości decyzję Starosty Sulęcińskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Sulęciński postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r., powołując się na treść przepisów art. 33 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 3 pkt 3b, art. 35 ust. 1 pkt 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w określonym terminie (do dnia 24.04.2008 r., przedłużonym do dnia 5.05.2008 r.) nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta Sulęciński, na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił T. i R. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w określonym przez organ terminie, inwestor nie uzupełnił wszystkich wymienionych braków projektu budowlanego, w szczególności brak było szczegółowego określenia w formie opisowej i graficznej jak wyglądał budynek pierwotny, który miał być odbudowany.

Decyzja o warunkach zabudowy nakazywała bowiem odbudowę budynku z zachowaniem dotychczasowej bryły. W projekcie budowlanym zamieszczono kserokopię dokumentacji z roku 1974 przedstawiającą budynek z dachem dwuspadowym, nie przedstawiono jednak jak budynek wyglądał po przebudowie, gdy dach uzyskał formę dachu jednospadowego. Natomiast oświadczenia A. i G. M. pozostawały w sprzeczności z przedstawioną dokumentacją projektową.

Ponadto wskazana w projekcie budowlanym na str. 12 i 33 kubatura budynku rozebranego była inna niż budynku odbudowywanego. Z tych powodów organ uznał, iż projekt budowlany nie został uzupełniony w określonym terminie o wszystkie elementy zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008r., co na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, skutkowało koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. i R. B. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr 02 Burmistrza Miasta i Gminy Lubniewice o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, która uwzględnia wytyczne konserwatora zabytków. Ponadto projekt został poprawiony zgodnie z uwagami organu, wobec czego niezrozumiała jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 marca 2004r. ustalono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny ma zostać odbudowany z zachowaniem dotychczasowej kubatury, bryły oraz jego obrysu. W projekcie budowlanym znajduje się opis z załączoną dokumentacją zdjęciową oraz inwentaryzacyjną pierwotnego budynku sprzed roku 1974, z którego wynika, iż był to budynek parterowy z poddaszem użytkowym, składający się z dwóch części: pierwsza z dachem dwuspadowym, druga - z jednospadowym. Brak było natomiast opisu, jak przedmiotowy obiekt wyglądał po przebudowie po roku 1974.

Natomiast z oświadczenia G. M. wynikało, że pierwsza niższa część budynku od strony drogi o długości 17 m była budynkiem parterowym bez poddasza, natomiast druga część wyższa o długości 10 m posiadała poddasze użytkowe.

W opinii organu odwoławczego warunki i wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą tej formy budynku, która zaistniała po przebudowie, a decyzja nakazuje odbudowę budynku z zachowaniem dotychczasowej bryły i kubatury.

Analizując projekt odbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na cele mieszkalne organ odwoławczy stwierdził, iż jest on niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10.03.2004r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Lubniewice. Dodatkowo organ zauważył, iż w projekcie brak jest opisu, czy i w jakim zakresie będą wykorzystane istniejące elementy przedmiotowego obiektu. Ponadto nieczytelny jest rysunek nr 5 tylnej elewacji od strony działki nr 387.

T. i R. B., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sulęcińskiego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że:

a) projekt budowlany złożony i uzupełniony przez skarżących jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudów i zagospodarowania terenu,

b) skarżący nie usunęli nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych przez organ.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących, a także poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

b) art. 80 oraz 75 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz dokonanie istotnych ustaleń faktycznych na podstawie oświadczenia o faktach pełnomocnika strony, a nie samej strony,

c) art. 89 § 2 K.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie, w której zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron,

d) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są właścicielami działki nr [...] położonej w L., na której posadowiony był budynek gospodarczy, który obecnie nie istnieje, gdyż został rozebrany wobec groźby jego zawalenia. Inwestycja została zaaprobowana prawomocną decyzją nr 02 Burmistrza Miasta i Gminy Lubniewice z dnia [...] marca 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej szczegółowo ustalono warunki zabudów, które w złożonym w 2007 roku projekcie budowlanym zostały w całości uwzględnione.

Organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji - które zostały w całości usunięte. Skarżący zakwestionowali pogląd Wojewody wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż złożony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Powyższa decyzja jednoznacznie wskazywała na kształt bryły budynku, która winna zostać zachowana bez zmian, jak również określała geometrię dachu jako dach jednospadowy z nachyleniem do 40 stopni w kierunku wnętrza działki. Warunki te zostały w całości zrealizowane w projekcie budowlanym złożonym przez skarżących.

Zdaniem skarżących przedstawili wyczerpujące dane wskazujące na historyczny kształt bryły budynku sięgając do ostatnich dostępnych źródeł pochodzących z 1974 roku - i opisując stan budynku, który ma być przedmiotem odtworzenia (k. 13 projektu). Taka bryła budynku została zaakceptowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako zgodna z historyczną zabudową centrum urbanistycznego miejscowości Lubniewice.

Projekt odtworzonego budynku jest zatem zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast ustalenia poczynione przez organy administracji budowlanej mają charakter dowolny. Gdyby przyjąć, że projekt powinien przewidywać inny kształt dachu, to nie byłby zgodny z decyzją o w.z.i z.t. - która przewiduje dach jednospadowy z nachyleniem do 40 stopni w kierunku wnętrza działki.

W ocenie skarżących ustalenie, że odtworzony (odbudowany) budynek powinien mieć inny kształt dachu, niż przedstawiony w projekcie budowlanym zostało poczynione arbitralnie i nie wynikały z jakichkolwiek wiarygodnych dowodów lub okoliczności.

Poza tym podnieśli, że w toku postępowania organ I instancji sporządził dwie notatki służbowe z rozmów z A. M. i jej pełnomocnikiem G. M., które stanowiły podstawę istotnych ustaleń faktycznych w sprawie (oparł się na nich Wojewoda Lubuski wydając zaskarżoną decyzję).

Zdaniem skarżących G. M. była pełnomocnikiem A. M., natomiast z akt sprawy nie wynika, aby przysługiwał jej status strony. Oświadczenie złożone w dniu 7 maja 2008 r. co do faktów w sprawie nie zostało zatem złożone przez stronę, lecz przez osobę trzecią.

Jeżeli wolą organu administracji publicznej było przesłuchanie świadka bądź strony, to powinno to nastąpić na rozprawie administracyjnej z zachowaniem rygorów postępowania dowodowego ze źródeł osobowych (art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 83 § 3 K.p.a.). Przesłanką do wyznaczenia rozprawy administracyjnej były także sporne interesy stron. Skarżący podkreślili również, iż żadne z oświadczeń złożonych przez A. i G. M. nie wskazuje, jakiego konkretnego budynku dotyczy, w jakim stanie faktycznym i w jakim okresie. Przedmiotowe oświadczenia są tym samym nieprzydatne do czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych (art. 80 i art. 75 § 1 K.p.a.).

Skarżący wskazali, że w całości wykonali obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego nałożony postanowieniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., mimo, że było wadliwe, albowiem w sentencji powielało tylko treść rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie wskazując konkretnie, jakie nieprawidłowości miałyby występować w złożonym projekcie budowlanym.

Ponadto zarzucili, że zaskarżona decyzja nie zawierała przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nie mógł być nią przepis proceduralny art. 138 § 1 k.p.a.), czym Wojewoda Lubuski naruszył przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasadę ogólną art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżących uzasadnia to twierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzić może podstawa jej nieważności.

W skardze argumentowano, że oświadczenie pełnomocnika strony przeciwnej o braku zgody na budowę według projektu, stało się dla organów wystarczającą przesłanką, aby odmówić wydania pozwolenia na budowę. Doszło tym samym do naruszenia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących (art. 7 k.p.a.). Nie został zrealizowany postulat pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a).

Skarżący wskazali również, iż organy wadliwie zinterpretowały pojęcie odbudowy budynku. Odtworzenie, tudzież "odbudowa'" budynku (w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) nie polega na całkowitym przywróceniu stanu sprzed rozbiórki budynku. Przez szereg lat budynek ulegał częściowej degradacji i jego "odbudowa" nie może polegać na przywróceniu stanu sprzed definitywnej rozbiórki, lecz stanu takiego, który odtworzy budynek o analogicznej formie w zgodzie z regulacjami planistycznymi. Sięgając do dostępnych źródeł przedstawili stan budynku sprzed rozbiórki - realizując wytyczne władz planistycznych co do pożądanych parametrów nowego budynku.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, ale nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty uznał za uzasadnione.

W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy.

W szczególności nie zweryfikowano sprzecznych stanowisk skarżących oraz uczestniczki postępowania G. M. co do stanu faktycznego budynku gospodarczego, którego odtworzenie (odbudowę) zaplanowano.

Istniała konieczność ustalenia stanu robót budowlanych wykonywanych uprzednio na przedmiotowej działce. Na takie roboty wskazywał zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności opis stanu istniejącego zawarty w projekcie budowlanym, pisma inwestorów z dnia 3 grudnia 2007 r. opisującego kwestie związane z uprzednio prowadzonymi robotami budowlanymi, decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-garażowego oraz postanowienie PINB z dnia 9 grudnia 2003 r. nr 48/03 nakazujące wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] w L..

W sytuacji, gdy organ nie ustalił tak istotnej dla postępowania okoliczności jak stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym stan techniczny istniejącego budynku gospodarczego lub pozostałości po tymże budynku, (czy został on całkowicie rozebrany), nie jest możliwe dokonanie oceny jaki zakres robót budowlanych może aktualnie być dokonywany, i czy prawidłowo organ rozważa dopuszczalność "odbudowy" tego budynku. Tym bardziej, iż we wniosku oraz projekcie budowlanym mowa jest o "odtworzeniu budynku gospodarczego", a nie jego "odbudowie". Trzeba więc w pierwszej kolejności wykluczyć ewentualną możliwość zakwalifikowania niezbędnych robót budowlanych do innej kategorii niż "odbudowa" (budowa, odbudowa, nadbudowa, remont itp.), co zgodnie z treścią wniosku skarżących oraz przepisami ustawy należy uwzględniać w dalszym postępowaniu.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., nie ustaliły w stopniu wystarczającym dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia stanu faktycznego.

Poza tym Sąd podzielił zarzut skargi, iż postanowienie Starosty Sulęcińskiego, z dnia [...] kwietnia 2008 r., w istocie nie wskazywało w jednoznaczny sposób "nieprawidłowości", których usunięcia domagał się organ od skarżących (poza nieścisłościami co do danych zawartych na konkretnych stronach projektu budowlanego).

Przytoczenie niemal całego tekstu aktu prawnego było nieodpowiednie, organ nie wskazał bowiem jakie konkretnie naruszenia stwierdził, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co do domniemanych niezgodności z rozporządzeniem jak i niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

W szczególności organ nie wskazał, jakie rozwiązania projektowe są niezgodne decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku. Nie wyjaśnił także obowiązku "jednoznacznego przedstawienia w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany". Organ nawet nie przybliżył jaki stan budynku uważa za "pierwotny".

Zdaniem Sądu nie nastąpiło skuteczne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, zgodne z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 ww. ustawy (umożliwiające realne wywiązanie się z nałożonych obowiązków, co wszakże próbowali uczynić skarżący), i dlatego nałożenie sankcji, o której mowa w art. 35 ust. 3 było niedopuszczalne.

Odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, Starosta Sulęciński poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż w określonym terminie inwestor nie uzupełnił wszystkich wymienionych braków w złożonej dokumentacji ale nie przeprowadził postępowania w celu określenia w formie opisowej i graficznej, jak wyglądał budynek pierwotny, który w jego ocenie, ma być odbudowany.

Nie wskazano przyczyn dla których organ nie akceptuje przedłożonego projektu budowlanego (z uwzględnieniem dokonanych zmian i uzupełnień), jako zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności na czym dokładnie polega niezgodność i na podstawie jakich dowodów organ niezgodność tę ustalił.

Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegającym na zaniechaniu obowiązkowi wszechstronnego i prawidłowego zgromadzenia dowodów, a następnie ich rozważenia i oceny.

Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia jaka była konstrukcja, bryła, gabaryty, kształt dachu spornego obiektu na poszczególnych etapach jego funkcjonowania (wznoszenia, jak i późniejszych robót budowlanych, rozbiórkowych itp.). Poza tym, nie zobowiązał inwestorów do wykazania stanu budynku (tych cech charakterystycznych), którego odbudowę czy też odtworzenie planowali, w konkretnie bądź chociażby w przybliżeniu określonej dacie, czy też okresie.

W postanowieniu z [...] kwietnia 2008 r. organ wskazał jedynie, iż "projekt budowlany sporządzony niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10.03.2004. w zakresie zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku (należy przedstawić w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany)". Wobec tak ogólnego wezwania, nie można następnie stronie stawiać zarzutu, iż nie spełniła niesprecyzowanych przez organ wymagań i wywodzić dla strony negatywnych konsekwencji. Takie działanie było niedopuszczalne tym bardziej w sytuacji, gdy strona uzupełniła swój pierwotny projekt, we wskazanym przez organ terminie, przedstawiając w formie opisowej i graficznej taki stan budynku, który w jej ocenie, jako "pierwotny" ma zamiar odbudowywać.

Organy były zobligowane do skonkretyzowania stanu obiektu, który ma być w ich ocenie odbudowany (zgodnie z wnioskiem odtworzony), z uwzględnieniem treści decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie akt sprawy nie można oceniać, jaki stan spornego budynku (oraz w jakiej dacie) podlegać ma zdaniem organów odbudowie. Nie można też jednoznacznie ustalić, w jaki sposób organy odczytują w tym zakresie decyzję o warunkach zabudowy.

Organ winien więc z urzędu poszukiwać wszelkich dowodów, które pozwolą na odtworzenie stanu przedmiotowego budynku na różnych etapach od jego wzniesienia, poprzez stan w jakim skarżący nabyli sporną nieruchomość, a następnie dokonywali tam robót budowlanych i rozbiórkowych, aż do okresu bezpośrednio poprzedzającego uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto jako wadliwe Sąd uznał dokonywanie istotnych w sprawie ustaleń jedynie na podstawie oświadczeń, w sytuacji gdy inwestorzy, z naruszeniem przepisu art. 79 i art. 80 K.p.a. nie mieli możliwości czynnego uczestniczenia w przeprowadzeniu przez organ czynności o tak istotnym znaczeniu procesowym. Okoliczności wynikające z notatek służbowych m.in. z dnia 23 kwietnia, oraz 7 maja 2008 r., nie mogły zostać uznane za udowodnione.

Sąd co do zasady podzielił stanowisko organów, iż skoro w decyzji o warunkach zabudowy nałożono na inwestora obowiązek zachowania dotychczasowej bryły budynku, oznaczało to obowiązek odbudowy (odtworzenia) przedmiotowego budynku gospodarczego ze zmianą na funkcję mieszkalną z zachowaniem takiej "bryły" jaką miał ten budynek w możliwym do ustalenia momencie bezpośrednio poprzedzającym stan, w którym wnioskowano o jego odbudowę.

O ile zatem zostanie wykazane, iż w okresie pomiędzy wskazywanym przez inwestorów w projekcie budowlanym stanem obiektu w 1974 r., a stanem w którym budynek ten znajdował się w dacie poprzedzającej wystąpienie o jego odbudowę ( i kiedy posiadał jeszcze cechy umożliwiające odtworzenie jego gabarytów), nastąpiły istotne zmiany w zakresie tychże gabarytów, ustalenia gabarytów obiektu odbudowywanego należy dokonywać uwzględniając ów stan przebudowany (zmieniony).

W kontekście treści decyzji z dnia 10 marca 2004 r., Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, którzy domagali się udzielenia pozwolenia na odbudowę (odtworzenie) budynku w stanie z 1974 r., z pominięciem niemal trzydziestoletniego okresu użytkowania, być może wielokrotnej przebudowy, rozbudowy, dobudowy, rozbiórki lub naturalnego zużywania, czy też zniszczenia obiektu.

W decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 marca 2004 r. wśród warunków i wymagań odnowy i kształtowania ładu przestrzennego określono, iż "dotychczasowa bryła budynku nie ulega zmianie". Warunek ten nie został w rozstrzygnięciu decyzji doprecyzowany (brak określenia wysokości przedmiotowego budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji, wysokości kalenicy). Odnośnie geometrii dachu wskazano jedynie, że ma być to dach jednospadowy z nachyleniem do 40 w kierunku wnętrza działki nr [...], układ kalenicy prostopadły do osi ul. Osadników Wojskowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w stanie istniejącym wnioskowany budynek jest budynkiem parterowym i jego podwyższenie spowoduje przesłonięcie znajdującego się w odległości 2,50 m okna w ścianie budynku na działce nr [...].

Treść opisanej decyzji nie jest jednoznaczna. Spór pomiędzy inwestorami i właścicielką nieruchomości sąsiedniej dotyczy gabarytów budynku, w szczególności wysokości i geometrii dachu. Dokonanie prawidłowej wykładni treści decyzji o warunkach zabudowy ma istotne znaczenie.

Sąd wskazał, że organ musi podjąć niezbędne czynności celem ustalenia jej treści na podstawie samodzielnej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wniosku, a także treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie opisowej i graficznej), która winna stanowić jej obligatoryjny element. Jeżeli natomiast okaże się to niewystarczające dla ustalenia, rzeczywistej treści warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji niezbędnym może okazać się wystąpienie do organu o dokonanie wykładni decyzji, w trybie art. 113 K.p.a.. Nie można również zdaniem Sądu wykluczyć sytuacji, iż sporne zagadnienie nie zostało w tej decyzji rozstrzygnięte.

A. M. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2009r. - domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż organy sposób niewłaściwy nałożyły na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej i w konsekwencji bezpodstawnie wydały negatywną dla niego decyzję, w sytuacji gdy z materiałów sprawy wynikało, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał nieprawidłowości, które nie zostały usunięte przez wnioskodawców;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, iż organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmownej, mimo iż przedstawione w projekcie rozwiązania były niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz z warunkami techniczno - budowlanymi;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, iż organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmownej, mimo iż na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, iż organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, mimo iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż organy administracyjne I i II instancji dopuściły się naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności Starosta Sulęciński w postanowieniu nr [...] jednoznacznie określił wymagania, jakie powinien spełniać projekt (przy zastosowaniu metody pogrubienia tekstu, wyszczególnił stwierdzone uchybienia projektu). Inwestorzy T. i R. B. nie zgłaszali w chwili otrzymania tego postanowienia zastrzeżeń co do niezrozumienia jego treści.

Wnioskodawcy nie uzupełnili projektu w wyznaczonym terminie i organy miały obowiązek wydania decyzji negatywnej, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednak gdyby nawet uznać nieprawidłowość postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełniania projektu, to i tak projekt był wadliwy a organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej.

Przedstawiona bowiem dokumentacja, w szczególności projekt budowlany, była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 10 marca 2004r. oraz nie spełniała wymagań przewidzianych w przepisach szczegółowych.

Wojewoda Lubuski słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 sierpnia 2008r., iż podstawowym uchybieniem był brak w projekcie budowlanym szczegółowego określenia w formie opisowej i graficznej, jak wyglądał budynek, który ma być odbudowany.

Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy przedmiotowy budynek mieszkalny na działce [...] w L. powinien zostać odbudowany z zachowaniem dotychczasowej kubatury, bryły oraz jego obrysu.

W projekcie budowlanym znajdował się wyłącznie opis z załączoną dokumentacją zdjęciową oraz inwentaryzacyjną pierwotnego budynku sprzed 1974r. oraz trzy kartki projektu budowlanego z maja 1974r. z przebudowy tego budynku. Z dokumentacji tej wynikało, iż odbudowany budynek ma mieć kubaturę 886,44 m3. Projektant w opisie inwentaryzacyjnym wskazał zaś, iż obiekt miał kubaturę 892,00 m3, natomiast z opisu technicznego projektu przebudowy z 1974r. wynikało, że kubatura budynku wynosiła 576 m3, a budynku projektowanego 330 m3.

Tak więc przedstawione we wniosku wyliczenia w zakresie kubatury budynku były niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 marca 2004r. Strona mimo wezwania nie usunęła wskazanej nieścisłości.

Sprzeczności planowanego budynku z modelem stanowiącym podstawę odbudowania została również potwierdzona przez G. M.. Jej wyjaśnienia zostały utrwalone w prawnie przewidzianej formie, tj. w notatce urzędowej i mogły stanowić podstawę wydania decyzji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej mimo, że decyzja o warunkach zabudowy była zredagowana w sposób ogólny i nieprecyzyjny, to jednak nie oznaczało możliwości kwestionowania jej ustaleń.

Poza tym organy administracji były władne do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust 5 ustawy Prawo budowlane, albowiem na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Okoliczność ta wynikała z decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie nr 08/04 z dnia 15 marca 2004r. nakazującej T. i R. B. rozbiórkę budynku mieszkalno-garażowego zlokalizowanego na działce [...] w L..

Zdaniem skarżącej wyrok był wadliwy gdyż, organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz załatwiły ją z uwzględnieniem interesu społecznego, jak również słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i R. B. wnieśli o jej oddalenie

Wskazali, że w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił przekonująco - że organ prowadzący postępowanie administracji naruszył wskazane przez Sąd zasady postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania.

W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, ściśle związany jest w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze ten związek Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nietrafny jest powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi naruszenie tych przepisów, gdyż w jej ocenie postępowanie Sądu I instancji było wadliwe co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wyroku i uchylenia także postanowienia wydanego w toku postępowania przez organ I instancji.

Tymczasem wydając zaskarżony wyrok słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził niezgodności z prawem decyzji organu odwoławczego oraz decyzji i postanowienia organu pierwszej instancji, w zakresie jakim przesądzały one o braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż ocena stanu faktycznego dokonana przez organy była wadliwa. Przedstawiona w okolicznościach sprawy argumentacja odmowy wydania pozwolenia budowlanego stanowiła w istocie o naruszeniu prawa zabudowy, zagwarantowanego w art. 4 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, że już postanowienie Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. było wadliwe, gdyż nie wskazywało w jednoznaczny sposób "nieprawidłowości", których usunięcia domagał się organ od inwestora. Organ ten nie wskazał, jakie rozwiązania projektowe są jego zdaniem niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy co do zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku.

Duże wątpliwości budził nałożony obowiązek "jednoznacznego przedstawienia w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany", gdyż nie wiadomo jaki stan budynku mógł być uznany za "pierwotny ".

Skoro zatem nie nastąpiło skuteczne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, zgodne z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane to nałożenie sankcji, o której mowa w tym przepisie było niedopuszczalne.

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nastąpiła jedynie wobec stwierdzenia, że inwestorzy nie uzupełnili wszystkich wymienionych braków w złożonej dokumentacji, przy czym organ z urzędu nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia, jak wyglądał budynek pierwotny, który miał być odbudowany.

Skutkiem tego nie wskazano w istocie przyczyn dla których organ nie zaakceptował przedłożonego projektu budowlanego (po dokonanych zmianach), jako zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i na czym konkretnie polegała niezgodność.

Organ powinien ustalić jaka była konstrukcja, bryła, gabaryty, kształt dachu spornego obiektu, którego odbudowę inwestor zamierzał i dopiero potem ocenić zgodność dokumentacji projektowej z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie ustaliły w stopniu wystarczającym dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia stanu faktycznego, a także zaniechały wszechstronnego i prawidłowego zgromadzenia dowodów, a następnie ich rozważenia i oceny.

W szczególności nie zweryfikowano sprzecznych stanowisk inwestora oraz uczestniczki postępowania co do stanu faktycznego budynku gospodarczego, którego odtworzenie (odbudowę) zaplanowano.

W kontekście treści decyzji z dnia 10 marca 2004 r., Sąd zasadnie uznał, że nie jest ona jednoznaczna. Usprawiedliwieniem wadliwej oceny przedstawionego projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły być trudności z interpretacją decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro spór pomiędzy inwestorami i właścicielką nieruchomości sąsiedniej dotyczył gabarytów budynku, jego wysokości i geometrii dachu, to dokonanie prawidłowej wykładni treści decyzji o warunkach zabudowy miało podstawowe znaczenie. Wytyczne Sądu w zakresie dochodzenia do ustalenia rzeczywistej treści tej decyzji, w pełni zasługują na aprobatę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sprawie niniejszej istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy organy w sposób uzasadniony przyjęły, że przedłożony przez inwestorów Tatianę i R. B. projekt budowlany jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Lubniewice z dnia 10 marca 2004 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości położonej w L. dz. nr ew [...].

Sąd trafnie wskazał, jakie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, organy powinny wziąć pod uwagę przy tej ocenie oraz jak należy precyzować żądania wobec inwestora w sytuacji, gdy organ stwierdza wady w dokumentacji projektowej złożonej przez niego.

Oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż organ uprawniony był do wydania decyzji odmownej, bowiem na terenie, którego dotyczył projekt zagospodarowania działki, znajdował się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, wskazać trzeba, że okoliczności te nie były przedmiotem badania przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego. Nie stanowiły one podstawy ani argumentu do wydania decyzji odmownej, co w kontekście treści wyroku Sądu wzmacnia jedynie pogląd co do jego słuszności.

Konieczność ponownego rozpoznania sprawy będąca następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwoli na wyjaśnienie także ewentualnych wątpliwości A. M..

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, rolą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, także poprzez działania podjęte z urzędu.

Podkreślić jednocześnie trzeba, iż wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji nie przesądził o tym, iż należy inwestorowi zatwierdzić projekt budowlany w takim kształcie jaki został przedstawiony i udzielić pozwolenia na budowę, lecz nakazał wyjaśnić kwestie związane właśnie z przedstawionym projektem odbudowy budynku w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.