Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2681/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 199/17 w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 listopada 2016 r., nr IP3.9712.7.2016 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 199/17 oddalił skargę Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Za podstawę wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 199/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065), Województwo Łódzkie zawarło w dniu 13 lipca 2010 r. porozumienie z Wojewodą Łódzkim w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "Bełdówka - ekoregulocja - kształtowanie przekroju podłużnego i porzecznego koryta cieku, odcinek w km 0+000 - 5+750 gm. Poddębice, pow. Poddębicki". Zgodnie z porozumieniem, planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 8.000.000 zł (w tym koszty ogólne - 527.940 zł). Porozumienie było zmieniane aneksami z: 4 kwietnia 2011 r., 18 lipca 2011r., 23 listopada 2011r., 31 grudnia 2012r. i 15 kwietnia 2013 r. Ostatecznie, koszty całkowite zostały ustalone na kwotę 8.050.641,77 zł, przy planowanych kosztach ogólnych - 517.335,39 zł, w tym kosztach wykonania dokumentacji projektowej: 428.778 zł. Wykonując powyższe porozumienie, w dniu 14 maja 2013 r., Wojewoda dokonał uruchomienia - na rzecz Marszałka - środków w wysokości 428.778 zł, przeznaczonych na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej.

Działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej: PW), Marszałek wydał w dniu 22 listopada 2013 r. decyzję nr 17/2013 w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych ww. operacji. Decyzja ta była zmieniana decyzjami o nr: 17-1/2014, 17-2/2015, 17-3/2015. Zgodnie z art. 72 ust. 3 PW, treść powyższych decyzji była uzgadniana z Wojewodą Łódzkim. Zgodnie z treścią powyższych decyzji, operacja była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi. W wyniku zmian decyzji, całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 2.023.740,54 zł, w tym koszty kwalifikowalne 1.249.256,60 zł. Kwalifikowalne koszty inwestycyjne wyniosły 1.135.687,82 zł. Koszty ogólne wyniosły 626.886,52 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 113.568,78 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej).

Decyzją z 22 listopada 2013 r. Marszałek przyznał pomoc na ww. operacje. Decyzja ta była zmieniana trzykrotnie w dniach: 13 marca 2014 r., 27 maja 2015 r. i 10 lipca 2015 r. W drodze tej decyzji Marszałek przyznał pomoc na ww. operacje, która ostatecznie wyniosła 1.249.256,60 zł. Koszty ogólne wyniosły 626.886,52 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 113.568,78 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej). Wojewoda Łódzki uruchomił dotację: w 2014 r. w kwocie 1.000.051,06 zł, w 2015 r. - w kwocie 420.668,04 zł.

WZMiUW, w dniu 30 września 2015 r. złożył wniosek o płatność, w którym wskazał, że koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 1.849.497,10 zł, koszty kwalifikowalne 1.188.129,60 zł, a wnioskowana kwota pomocy 891.097,20 zł. Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych wyniosła 1.428.717,82 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania (1.428.717,82 zł) a kwotą wykazaną we wniosku (1.188.129,60 zł) wynosi 240.588,22 zł. Z zestawienia rzeczowo finansowego z realizacji operacji dla etapu końcowego, załączonego do wniosku o płatność wynika, że kwota faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych w ramach kosztów inwestycyjnych (1.080.117,82 zł) pokrywa się z kwotą środków przekazanych na wyprzedzające finansowanie tych kosztów (transze dotacji z 2014 i 2015 r.). Różnica (240.588,22 zł) wynika z faktu, że koszty kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych wyniosły jedynie 108.011,78 zł, podczas gdy dotacja przekazana na wyprzedzające finansowanie kwalifikowalnych kosztów ogólnych wyniosła 354.600 zł. Wartość 108.011,78 zł wskazana w zestawieniu rzeczowo-finansowym wynika z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego koszty ogólne nie mogą przekroczyć 10% pozostałych kosztów kwalifikowalnych. Łączne kwalifikowalne wydatki inwestycyjne wyniosły ostatecznie 1.080.117,82 zł, a zatem kwalifikowalne koszty ogólne mogły wynieść maksymalnie 108.011,78 zł.

Wobec powyższego Wojewoda Łódzki zażądał zwrotu kwoty 240.588,22 zł powiększonej o podatek VAT w wysokości 55.335,29 zł (240.588,22 x 23%). Zdaniem Wojewody kwota 295.923,51 zł wyprzedającego finansowania została pobrana w nadmiernej wysokości. W związku z brakiem zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków.

Następnie decyzja z 9 sierpnia 2016 r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez Województwo Łódzkie kwoty 295.923,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej, niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie, część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.).

Strona złożyła odwołanie do Ministra, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości, ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z 22 listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 9 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że w świetle art. 10a ustawy o uruchamianiu środków dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza zatem brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, ws następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności ustawa o uruchamianiu środków). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje - w opinii Ministra - nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w ustawie o uruchamianiu środków, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. i podkreślił, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Zdaniem organu II instancji powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, zdaniem Ministra należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego należy tu - w opinii organu odwoławczego - rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT).

Minister wyjaśnił, że nie negując argumentacji strony opierającej się na wykładni art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2013r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 513 ze zm., dalej: udjst) wskazującej, że samorząd województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania, podkreślił, że istnieje odstępstwo od art. 72 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej: PW). Odstępstwo to wskazane jest w art. 72 ust. 2 pkt 2 PW. W jego ocenie oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotowe zadania finansowane są z udziałem środków EFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju. Podkreślił, że dotacja na wyprzedające finansowanie, o której mowa w art. 10a ustawy o uruchomieniu środków jest funkcjonalnie powiązana ze wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju, a zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w ustawie o uruchamianiu środków. Brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje zatem koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie, co nie może być traktowane jako niezgodne z art. 49 ust. 1 udjst. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW, natomiast nie może zostać sfinansowany - z przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z czwartą cyfrą "7" i "9" - środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji finansowanej w trybie, do którego odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW.

Niezależnie od powyższego Minister zaznaczył, że jego zdaniem do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się § 20 rozporządzenia wykonawczego, gdyż przepis ten, zdaniem Ministra, odnosi się do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy od czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów ustawy o uruchamianiu środków i u.f.p., określających obowiązek zwrotu środków.

Wyżej opisane rozstrzygnięcie zaskarżył Marszałek Województwa Łódzkiego.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podzielił stanowisko organów, co do uznania określonych wydatków za niekwalifikowalne. Wyjaśnił, iż w wypadku, gdy powszechnie obowiązujący przepis nakazuje uznanie wydatków za kwalifikowalne tylko w wysokości nie przekraczającej 10% pozostałych wydatków kwalifikowalnych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 2118), to brak jest tutaj miejsca na czynienie dodatkowych ustaleń. Sam bowiem skarżący stwierdził, że ogólne koszty kwalifikowalne okazały się niższe niż planowane ze względu m.in. na niższe koszty robót budowlanych (patrz odwołanie). Tym samym obniżeniu musiały ulec także koszty kwalifikowalne dokumentacji projektowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona (przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji), natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez ustawę o uruchomieniu środków, która z pewnością zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Wykorzystanie takich dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tej ustawie, które należy rozumieć, jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Fakt, że dofinansowywana (dotowana) inwestycja została zrealizowana, a cel operacji został osiągnięty, nie oznacza jeszcze że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji; nie oznacza również że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może być uznany za niekwalifikowalny. W ocenie WSA dotacja na wyprzedzające dofinansowanie została w sprawie rozstrzyganej udzielona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz w wysokości wskazanej w przepisach odrębnych, jednak w sytuacji gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji z powodu braku kwalifikowalności określonych wydatków, to dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna do dofinansowania bądź sfinansowania dotowanego zadania. W związku z tym w części przewyższającej wysokość niezbędną podlega zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 4 u.f.p.

Od przedmiotowego wyroku Województwo Łódzkie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), to jest art. 168 ust. 4 i 5, art. 169 u.f.p. w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1065), poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 listopada 2016 r. orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 295.923,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa Łódzkiego na realizację operacji "Bełdówka - ekoregulacja - kształtowanie przekroju podłużnego i porzecznego koryta cieku, odcinek w km 0 + 000 - 5 + 750 gm. Poddębice, pow. Poddębicki", gdy tymczasem cel dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany,

- art. 72 ust. 2 pkt 3 PW w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (DZ. U z 2017 r. poz. 1377) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż kosztem kwalifikowalnym w ramach operacji "Bełdówka - ekoregulacja - kształtowanie przekroju podłużnego i porzecznego koryta cieku, odcinek w km 0+000 - 5 + 750 gm. Poddębice, pow. Poddębicki", był tylko zakup ziemi a nie koszt wykonania dokumentacji projektowej.

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezpodstawna, dlatego też podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., przy czym strona nie kwestionuje zasadniczego ustalenia stanu faktycznego, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, tj. kwota 295.923,51 zł wynikła z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, które nie podlegają refundacji.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

W tym kontekście trzeba zauważyć, ze zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi, Minister Finansów miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Dokonując ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, organ administracji publicznej ustalił wszystkie istotne okoliczności związane z finansowaniem omawianej części działania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutów.

Następnie organ administracji publicznej uznał, że mając na uwadze rezultat wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, spełnione zostały przesłanki orzeczenia o zwrocie części udzielonej dotacji, bowiem ustalony stan faktyczny odpowiada w całości hipotezie normy prawnej określonej w art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p.

W istocie rzeczy odmienna ocena autora skargi kasacyjnej dotyczy nie ustaleń faktycznych, bądź standardów proceduralnych, lecz kwestii oceny prawnej wyrażonej przez organy administracji publicznej, a zaakceptowanej - jako zgodne z prawem - przez sąd pierwszej instancji.

Z tego względu uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 168 ust. 4 i 5 i art. 169 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej poprzez błędną ich wykładnie i w konsekwencji błędne zastosowanie wskazując, że dotowane inwestycje została zrealizowana, a cel operacji, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty. W jego ocenie dotacja celowa została wykorzystana zgodnie nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a także nie przekracza kwoty dotacji, o których mowa w porozumieniu na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych. Natomiast, zarzucając naruszenie art. 72 ust. 2 pkt 3 PW w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że niewłaściwie uznano, iż kosztami kwalifikowalnymi w ramach przedmiotowej operacji był tylko zakup ziemi a nie koszty wykonania dokumentacji projektowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są nietrafne.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej:

- (ust. 1) samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań;

- (ust. 3) środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:

1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;

2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW;

- (ust. 4) środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7;

- (ust.5) jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków;

- (ust. 5a) Właściwy dysponent przekazuje:

1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich,

2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa,

- w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego;

- (ust. 6) jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że konsekwencją udzielenia samorządowi przedmiotowej dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie jest dokonanie zwrotu środków tej dotacji w części podlegającej refundacji ze środków Unii Europejskiej, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Z art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej, w szczególności jego ust. 5 jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego rozliczenia dotacji jest otrzymanie refundacji ze środków EFRROW w pełnej wysokości i pełny jej zwrot do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona (przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji), natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez ustawę o uruchomieniu środków, która z pewnością zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Słusznie Sąd I instancji wyjaśnił, że wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w ustawie o uruchomieniu środków, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na która dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Wbrew stanowisku Skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że fakt, iż "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji, o którym w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty" nie oznacza, że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji, nie oznacza także, że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może zostać zakwestionowany jako niekwalifikowalny. Tym samym prawidłowo WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - cześć dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

W rozpoznawanie sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym ustalony przez organy, różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, wyniosła 295.923,51 zł, a wynika z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, a takie koszty nie podlegają refundacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji wynikającym z interpretacji art. 72 PW w myśl, którego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1), zaś zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 72 PW, urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146). W sytuacji, gdy współfinansowanie wykonania urządzeń wodnych podstawowych w trybie ust. 2, czyli m. in. ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pociąga za sobą konieczność przestrzegania wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności wydatków. Zatem brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW. Zatem brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW.

Ponadto zauważyć należy, że zagadnienie tzw. kosztów kwalifikowalnych było przedmiotem decyzji z 22 listopada 2013 r., którą Marszałek przyznał pomoc na wskazaną operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" w wysokości 1.249.256,60 zł i w tym to postępowaniu kwestia kwalifikowalności kosztów została rozstrzygnięta, czego autor skargi kasacyjnej nie zauważa, a co miało istotne znaczenie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.