Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 175/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, art. 15 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta [...] [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] i Wójtem [...] [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta [...] [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...] [...], na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem [...] [...] w sprawie rozpoznania wniosku W. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. W. R. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o skierowanie do Domu Kombatanta w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt [...] [...] przekazał wniosek W. R. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] [...] jako organu właściwego, powołując się na fakt, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s."), a co za tym idzie, właściwą do załatwienia sprawy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały.

Tymczasem zdaniem Prezydenta [...] [...], W. R. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., ponieważ od [...] września 2018 r. mieszka w Domu Seniora [...] w [...] [...]. Pobyt w Domu Seniora nie ma charakteru krótkotrwałego i jego celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych podopiecznego, co przesądza o tym, że Dom Seniora należy kwalifikować jako lokal w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.; dalej: "u.o.p.l."). W żadnej mierze nie można przy tym Domu Seniora porównać do internatów, burs, pensjonatów, hoteli, czy też domów wypoczynkowych, które służą do krótkotrwałego pobytu.

W odpowiedzi na wniosek Wójt [...] [...] wniósł o wskazanie Prezydenta [...] [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku W. R. o skierowanie go do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Wójt [...] [...] wskazał, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy. Tymczasem Dom Seniora [...] nie jest domem pomocy społecznej, a prywatną placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle i obłożnie chorym lub osobom w podeszłym wieku. Osoby przebywają w nim czasowo w formie usług opiekuńczych z zakwaterowaniem, świadczonych w oparciu o umowę cywilnoprawną i nie są meldowane w tej placówce. Nie jest to również zasób mieszkaniowy gminy. W. R. finansuje pobyt w placówce samodzielnie i traktuje go jako pobyt krótkoterminowy (czasowe schronienie). Nie chce zamieszkiwać w Domu Seniora [...] w [...] [...], a jak najbliżej swojego kuzyna w [...], u którego jest zameldowany czasowo.

Następnie Wójt [...] [...] wskazał, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez W. R. niemożliwy jest jego powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały [...] [...] z uwagi na fakt, że został on z tego lokalu eksmitowany z powodu konfliktu z właścicielem.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wójta należy traktować W. R. jako osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a co za tym idzie, ustalenie gminy właściwej do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej odbywać się musi w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W niniejszej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem zarówno Prezydent [...] [...], jak i Wójt [...] [...] uznają się za organy niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje przy tym pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania, zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje jej pobyt na danym terenie, który posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym zaznaczyć należy, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OW 276/17 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od wskazanej zasady ustawa przewiduje jednak pewne wyjątki. W przypadku bowiem osoby bezdomnej, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Natomiast stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Jak przy tym wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., ilekroć w ustawie mowa jest o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Co przy tym istotne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Spełnia on bowiem społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu, a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 252/16, postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 126/17, postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OW 261/18).

Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z Prezydentem [...] [...], że Dom Seniora [...] w [...] [...] stanowi miejsce zamieszkania W. R. ubiegającego się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, że jest to placówka prywatna, do której wnioskodawca udał się dobrowolnie w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych i w której przebywa na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Jak przy tym wynika z ogólnodostępnych informacji, wskazany obiekt oferuje usługi opiekuńcze i rehabilitacyjne zarówno osobom przebywającym w nim na pobyt okresowy, jak i stały (https://www.domyseniora.pl/[...]). W tym ostatnim przypadku placówka pełni więc rolę tzw. domu spokojnej starości.

Co przy tym istotne, wnioskodawca przebywa w placówce od dnia [...] września 2018 r., a dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego stan zdrowia oraz wiek uniemożliwiają mu samodzielną egzystencję i potrzebuje opieki przez całą dobę. W aktach sprawy znajduje się również wydane W. R. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdzie wskazano, że wymaga on usług opiekuńczych i konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca przebywa więc w Domu Seniora w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych i w tym domu znajduje się obecnie jego centrum życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez wnioskodawczynię – jako osoby chorej – ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Jego stan zdrowia nie pozwala przy tym na to, aby mieszkał samodzielnie, bez zapewnionej opieki osób z zewnątrz.

Konkludując, wbrew stanowisku Wójta [...] [...] wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., albowiem Dom Seniora należy kwalifikować jako lokal w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Jednocześnie odnosząc się do faktu wyrażenia przez wnioskodawcę woli przebywania w [...], bliżej rodziny, wskazać należy, że na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania wnioskodawcy, nie mają wpływu przyszłe plany osoby zainteresowanej. Jeżeli kiedyś wnioskodawca dobrowolnie zmieni swoje miejsce zamieszkania, albo będzie zmuszony to uczynić, to będzie to miało wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OW 154/16).

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 101 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Wójt [...] [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.