Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 260/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. Stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. S. jest przewlekłość Wojewody D. w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy, 13 grudnia 2016 r. do organu administracji wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z 16 stycznia 2017 r. organ administracji działając w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: 1) dołączenie informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego starostę z obowiązku wydania zezwolenia; 2) uzupełnienia przez pracodawcę formularza przedmiotowego wniosku o pobyt czasowy i pracę "zał. nr 1 do wniosku o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (...), podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, zgodnie z wpisem we właściwym rejestrze, informując, że podpis pod załącznikiem nr 1 na str. 4 jest nieczytelny; przypominając, że podpis osoby upoważnionej do reprezentacji podmiotu powierzającego musi być odręczny, oryginalny, czytelny, z imienia i nazwiska oraz w transkrypcji łacińskiej.

Jednocześnie strona została pouczona, że nieusunięcie braków formalnych w terminie siedmiu dni od dnia odebrania pisma skutkować będzie pozostawieniem wniosku strony z 13 grudnia 2016 r. bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Pismo to zostało doręczone skarżącej 30 stycznia 2017 r.

W dniu 6 lutego 2017 r. strona uzupełniła braki formalne przedkładając pismo starosty oraz załącznik nr 1 podpisany przez P. K.-F. (osobę nie ujawnioną w rejestrze spółki).

Wraz z pismem z 21 marca 2017 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, ponownie przedłożyła wniosek z 13 grudnia 2016 r. wraz z nowym załącznikiem nr 1 w związku ze zmianą podmiotu powierzającego jej pracę. Załącznik nr 1 został popisany przez koordynatora HR spółki "A" sp. z o.o. -M. T.

Przy piśmie z 20 kwietnia 2017 r. skarżąca przedłożyła opinię starosty oraz zezwolenie na prace typ A, a wraz z pismem z 26 maja 2017 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty.

W dniu 10 lipca 2017 r. strona złożyła pismo wnosząc o przyspieszenie rozpoznania sprawy, zaś 10 sierpnia 2017 r. wniosła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które wobec bezczynności organu administracji powieliła 23 października 2017r.

Zawiadomieniem z 4 stycznia 2018 r. organ administracji pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. W uzasadnieniu, powołując się na art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), organ administracji wskazał, że pomimo prawidłowego wezwania strona nie uzupełniła w sposób poprawny braku formalnego wniosku w postaci podpisania załącznika nr 1 przez osobę do tego uprawnioną. Wywodził, że zgodnie w powołanymi przepisami ustawy o Cudzoziemcach wnioskodawca obowiązany jest załączyć do wniosku załącznik nr 1 podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania firmy lub upoważnioną przez taką osobę lub do załącznika powinno być dodane stosowne pełnomocnictwo do podpisywania tego typu dokumentów. W przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej pod załącznikiem winna się podpisać osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Skarżąca 6 lutego 2017 r. złożyła załącznik nr 1, który nie był podpisany przez osobę upoważnioną do składania tego typu oświadczeń. Złożony 22 marca 2017 r. załącznik nr 1 (dotyczący nowego pracodawcy) również nie został podpisany przez osobę upoważnioną do składania oświadczeń w imieniu pracodawcy. Z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego w terminie wniosek strony pozostawiono bez rozpoznania. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi strony 15 stycznia 2018 r.

Pismem z 19 stycznia 2018 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia podania o złącznik nr 1, wskazując, że uchybienie wymogom formalnym nastąpiło bez jej winy. Do pisma załączyła kopię notarialną pełnomocnictwa dla osoby, która podpisała złącznik nr 1 (dotyczący nowego pracodawcy). W uzasadnieniu wskazywała, że braki formalne załącznika nr 1 dotyczący starego pracodawcy - podmiotu powierzającego pracę: firmy "B" sp. z o.o., wobec jego zmiany, nie powinny być traktowane jako uchybienie formalne. Ponadto z pouczenia wynikało, że powodem braków jest nieczytelny podpis, nie wskazano, że został on złożony przez osobę nieuprawnioną. W odniesieniu do drugiego ze składanych załączników - dotyczącego nowego pracodawcy, to został on podpisany przez osobę upoważnioną, co wynika z załączonego wówczas pełnomocnictwa. Przyczyna braku tego dokumentu w aktach sprawy jest dla strony nieznana i uważa, że nie może ponosić konsekwencji tego stanu rzeczy. O wadach "nowego" załącznika nr 1 strona dowiedziała się z zawiadomienia z 4 stycznia 2018 r. pozostawiającego jej podanie bez rozpoznania. Skarżąca nie była wzywana o uzupełnienie tego braku formalnego, choć dotyczył on nowego dokumentu. Co więcej strona składała w tym czasie szereg pism, które pozostawały bez reakcji organu administracji, co utwierdziło ją w przekonaniu o prawidłowości postępowania.

Postanowieniem z 10 maja 2018 r. organ administracji publicznej odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych gdyż w jego opinii nie można stwierdzić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.

Postanowieniem z 26 lipca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy przez organ administracji w terminie określonym w art. 35 k.p.a., uznał je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy. Wskazując na przepisy art. 35, art. 36, art. 37 i art. 63 k.p.a. oraz art. 106 ustawy o Cudzoziemcach wywodził, że podanie winno spełniać wymogi formalne, które po wezwaniu strona obowiązana jest uzupełnić. Z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że podanie strony zawierało braki formalne, które skarżąca uzupełniła w terminie jednak w zakresie załącznika nr 1 (podpisu pod nim) nieprawidłowo. Uzupełniony załącznik został bowiem podpisany przez P. K. – F., która nie była osobą upoważnioną do podpisywania oświadczeń w imieniu "B" p. z o.o. Powołując się na przepisu art. 106 ustawy o Cudzoziemcach organ administracji wskazał, że osobą uprawnioną do złożenia podpisu może być członek zarządu, prokurent oraz upoważniony pełnomocnik. W takim przypadku wraz z załącznikiem winien być złożony dokument stwierdzający udzielenie takiego pełnomocnictwa. Wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych organ administracji pouczył stronę o tym, że dokument musi być podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania pracodawcy. Nieprawidłowe uzupełnienie braków formalnych skutkuje bezskutecznością podania, co oznacza, że nie wszczęło ono postępowania, a tym samym nie można wywodzić bezczynności organu administracji. Natomiast zmiana podmiotu powierzającego stronie pracę pozostaje bez wpływu na ocenę bezczynności.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezrealizowanie dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności i niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powieliła zgłaszane już uwagi, że wniosła kolejny złącznik nr 1 wobec zmiany podmiotu powierzającego jej pracę, był on podpisany przez osobę upoważnioną, co wynikało z załączonego pełnomocnictwa. Strona następnie składała dalsze dokumenty, co utwierdziło ją w przekonaniu o właściwym postępowaniu. O wadach wniosku dowiedziała się z zawiadomienia o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Wcześniej organ administracji nie wezwał jej do uzupełnienia braków formalnych dotyczących nowego załącznika nr 1, choć był to nowy dokument, inny od uprzednio złożonego, zatem wezwanie z 16 stycznia 2017 r. nie może odnieść skutku do nowego załącznika nr 1. Powołując się na przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw strona wywodziła, że zostały one naruszane, gdyż organ administracji błędnie uznał, że zachodzą okoliczności zwalniające go z rozpoznania sprawy z wniosku strony. Zasada zaufania wyrażona w art. 9 k.p.a. nakazuje pouczać stronę, zwłaszcza cudzoziemca o prawach i obowiązkach procesowych. W dalszej części wskazywała, że środkiem zwalczającym pozostawienie podania bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu administracji. Rozpoznanie niniejszej skargi jest dla strony istotne, gdyż chce ubiegać się o pobyt rezydenta długoterminowego, zaś jednym z warunków jest przebywanie na terytorium Polski nieprzerwanie przez okres 5 lat bezpośrednio przed złożeniem takiego wniosku. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 3.500 zł (taką sumę podała w uzasadnieniu skargi) strona wskazywała, że zrekompensuje jej to przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością, zaś dla organu administracji będzie stanowiło sankcję za wadliwe przeprowadzenie postępowania i jego zdyscyplinowanie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślał, że strona wezwana o uzupełnienie braku formalnego nie wykonała czynności prawidłowo. Nie stanowi tego przedłożenie załącznika nr 1 wskazującego nowy podmiot powierzający pacę, gdyż wezwanie dotyczyło innego dokumentu. Niezależnie od tego także nowy załącznik nie był prawidłowo podpisany, co uniemożliwiało poprawne procedowanie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie załączono pełnomocnictwa dla M. T. W opinii organu administracji nie można mu postawić zarzutu braku wezwania do uzupełnienia braków formalnych dokumentu stanowiącego uzupełnienie wcześniej składanego braku formalnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dalej organ administracji wskazał, że sprawa ma charakter historyczny, gdyż strona złożyła dwa kolejne wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z czego w jednej sprawie postępowanie umorzono decyzją z 9 sierpnia 2018r., zaś kolejny wiosek rozpoznano decyzją z 13 marca 2019 r., co wyklucza zobowiązywanie przez Sąd do wydania kolejnej decyzji. Ponadto podmiot powierzający stronie wykonanie pracy określił jej zakres czasowy do 31 marca 2020r., a zatem zezwolenie obejmowałoby okres, który już upłynął.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, organ administracji publicznej podniósł, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, przy czym ma ona charakter rażącego naruszenia prawa.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Jak wynika z akt sprawy strona wniosła zarówno skargę na bezczynność jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawy zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania. Z urzędu Sądowi znany jest fakt, że w ramach badania bezczynności wyrokiem z 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 259/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony złożonego 13 grudnia 2016 r., ocenił, że była ona rażąca, orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 p.p.s.a. oraz zobowiązał organ administracji do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W tych okolicznościach w opinii Sądu, który w pełni podziela zawarty w ww. wyroku pogląd prawny dotyczący bezczynności organu administracji w zakresie rozpoznania wniosku strony z 13 grudnia 2016 r., zasadne jest uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, rażąco wykraczając poza terminy rozpoznawania spraw nakreślone ustawą, zaś przewlekłość ta nie miała uzasadnienia.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pierwsze czynności procesowe w tej sprawie zostały podjęte dopiero po upływie miesiąca od daty złożenia wniosku (tj. 16 stycznia 2017 r.) i było to wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, które stronie doręczono 30 stycznia 2017 r. Kolejna jednak czynność jaka została podjęta przez organy administracji, to zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania datowane na 4 stycznia 2018 r. Zatem od 9 lutego 2017 r. (uzupełnienie braków formalnych wezwania z 16 stycznia 2017 r.) do 4 stycznia 2018 r. czyli przez jedenaście miesięcy organ pozostawał bezczynny, zaś jego aktywność została sprowokowana licznymi pismami strony domagającej się podjęcia czynności procesowych. Oczywistym jest zatem naruszenie przez organ administracji publicznej terminów rozpoznania sprawy, który ustawodawca wyznacza zasadniczo na jeden miesiąc, w szczególnie uzasadnionych przypadkach na dwa miesiące. Brak przy tym jakichkolwiek przesłanek aby uznać, że tak długotrwała bezczynność ma uzasadnienie w okolicznościach nie leżących po stronie organu administracji publicznej. Mając świadomość wpływu ogromniej ilości wniosków do organu administracji należy stwierdzić, że okoliczność ta – będąca konsekwencją sposobu organizacji pracy organu administracji - nie może obciążać strony ani stanowić usprawiedliwienia tak istotnej zwłoki w rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej nie należy do spraw skomplikowanych wymagających szerokiego postępowania dowodowego, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Jakkolwiek pierwsza czynność procesowa zmierzająca do rozpoznania sprawy jaka została dokonana - wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w zakresie przedłożenia opinii starosty i właściwego podpisu pod załącznikiem nr 1 - nastąpiła po upływie ponad miesiąca (jest to w istocie czas na załatwienie sprawy), to kolejne działania zostały już podjęte po upływie jedenastu miesięcy od uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej narusza wskazane w skardze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przy czym zwłoka ta nie ma usprawiedliwienia. Przewlekłości tej nie może usprawiedliwiać napływ dużej ilości wniosków czy fluktuacja pracowników.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie, ale obowiązek Sądu w zakresie oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek, stwierdzić trzeba, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku zwłoka organu ma charakter kwalifikowany.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, jak dowodzą akta sprawy i obowiązujące przepisy nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie art. 109 ustawy o Cudzoziemcach.

Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło zasadniczo dopiero po monitach strony. Badając ten aspekt sprawy Sąd miał na względzie fakt, że skarżąca dokonała modyfikacji wniosku składając nowy załącznik nr 1, co niewątpliwe mogłoby wydłużyć procedowanie. Jednakże w tym względzie, jak wynika z akt sprawy, organ administracji nie podjął żadnych działań mających na celu uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie nowego załącznika. Zatem ten fakt nie wpłynął realnie na sposób (długość) procedowania organu administracji. Jednocześnie Sąd zaznacza, że skutki jakie obarczają organ administracji mogą być odnoszone do daty doręczenia skarżącej postanowienia Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 26 lipca 2018 r. Do okresu zwłoki nie powinien być wliczany czas braku działania skarżącej, która skargę do Sądu wniosła dopiero w styczniu 2020 r. Decyzja strony o tak późnym wszczęciu postępowania sądowo administracyjnego nie może obarczać organu administracji.

Kierując się przedstawionymi na we wcześniejszych wywodach kryteriami stopnia przewlekłości należało uznać, że pomimo zwłoki skarżącej w wywiedzeniu skargi w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej przewlekłości w procedowaniu organu administracji publicznej w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem strony. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach strony, nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Pisma i wnioski skarżącej – co słusznie zarzuca w skardze – są ignorowane. Takie postępowanie narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Końcowo należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) okres objęty badaniem Sądu nie obejmuje bowiem okresu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku.

Mając na uwadze fakt, że w powoływanym już wyroku z 14 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 259/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu badając działanie organu administracji w aspekcie bezczynności na gruncie identycznych okoliczności faktycznych zobowiązał już organ administracji do załatwienia sprawy zasadne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, co ma podstawę prawną w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).

Fakt wydania ww. orzeczenia i przyznania w nim skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. legł u podstaw odstąpienia od orzeczenia w tym względzie w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze fakt, że okoliczności faktyczne będące podstawą orzekania w obu sprawach są jednakowe.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).