Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 629/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 9, art 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118 ust.2a
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] o nieodpłatnym nadaniu na własność działek położonych we wsi G. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało własną decyzję z dnia [...] Nr [...] w mocy, którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...] o nieodpłatnym nadaniu na własność W.R. działek nr 150/3, 151, 153 i 154, położonych we wsi G..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] Nr [...] zostało przejęte na Skarb Państwa w zamian za zaopatrzenie emerytalne gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność małżonków E. i W.R., położone we wsi G.. Do bezpłatnego dożywotniego użytkowania pozostawiono im działki nr 145, 151, 155 i 154 o łącznej powierzchni 0,42 ha. O przyznanie prawa własności działek położonych we wsi G. oznaczonych numerami 145/3, 150/3, 151 i 153 o łącznej powierzchni 0,35 ha zwrócił się pismem z dnia 14 maja 1993 r. W.R., syn E. i W.R., wyjaśniając, iż użytkuje owe działki od śmierci rodziców na zasadzie umowy dzierżawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś., działając na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), nadał nieodpłatnie na własność W.R. działki rolne nr 145/3 o pow. 0,13 ha, nr 150/3 o pow. 0,03 ha, nr 151 o pow. 0,22 ha, nr 153 o pow. 0,02 ha oraz nr 154 o pow. 0,02 ha.

O stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] Nr [...] zwrócili się K.W., M.K., W.S. i J.S., spadkobiercy E. i W.R., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie im prawa stron mimo tego, że postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego oraz naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez nieuprawnione przyjęcie, że tylko W.R. zachował roszczenie o nieodpłatne nadanie na własność przedmiotowych działek. Wskazali również, że są podobnie jak W.R., a także E.R., A.P., W.P. i J.R., spadkobiercami E. i W.R., a mimo tego nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nieodpłatnego nadania na własność działek. Dodali też, że K.W., która mieszka z W.R. w zabudowaniach mieszkalnych byłego gospodarstwa rolnego, także użytkowała przedmiotowe działki przed i po śmierci rodziców.

Po przeanalizowaniu przez organ pierwszej instancji przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji oraz akt sprawy i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej SKO w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...], wskazując naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez nieustalenie kto faktycznie po śmierci rolników władał pozostawionymi do dożywotniego użytkowania działkami oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w postępowaniu zstępnych osób uprawnionych do nabycia prawa własności działek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.R. wniósł o oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...]. Jego zdaniem zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na stwierdzenie, że działki po śmierci rodziców użytkowane były także przez K.W., która samowolnie zajęła działkę nr 154, zaś pozostałych działek nigdy nie użytkowała. Dodał nadto, że działki te dzierżawi od dnia 6 kwietnia 1992 r., kiedy to została zawarta między nim a Burmistrzem Gminy i Miasta w S. umowa dzierżawy. Zdaniem W.R. decyzja z dnia [...] została oparta o nieprawdziwe fakty i nie może się ostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO mając na uwadze przepis art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz zeznania K.W., W.R., J.S., W.S., E.R., A.K., złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 15 czerwca 2007 r., orzekło jak wyżej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego artykułu - na dzień wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. - z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 mógł wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z treści powołanego wyżej przepisu w sposób jednoznaczny wynika, jak wywiódł organ, iż ustawodawca uzależnił przyznanie prawa własności działki zstępnym osoby uprawnionej, której z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu, od faktycznego władania daną nieruchomością przez zstępnego pod śmierci osoby uprawnione. I tak przed wydaniem decyzji o przyznaniu prawa własności działki organ administracji publicznej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości powinien ustalić kto nieruchomością po śmierci osoby uprawnionej faktycznie władał. Ustaleń takich w tym przypadku organ pierwszej instancji nie poczynił, przyjmując, że W.R. jest jedynym zstępnym E. i W.R., który po śmierci użytkował nieruchomość. Tym samym organ pierwszej instancji uniemożliwił uczestniczenie w tym postępowaniu innym zstępnym W. i E.R., którzy winni być zawiadomieni i brać czynny udział w postępowaniu o nadanie "działek rentowych.

Nadto na rozprawie administracyjnej w dniu 16 czerwca 2007 r. sam W.R., inaczej niż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zeznał, iż z działek nr 145/3 i 151 korzystał samodzielnie, zaś z działek nr 154, 153 i 150/3 korzystał wspólnie z K.W.. Umowa dzierżawy zawarta w 1992 r. nie świadczy, w ocenie SKO, jeszcze o tym, iż działki będące przedmiotem tej umowy: nr 150/3, 151, 153, 145/3 były użytkowane wyłącznie przez W.R. od 1990 r., kiedy to zmarła E.R.. Istotnym jest również i to, że decyzja z dnia [...] orzeka o nadaniu działki nr 154, o której nadanie W.R. nie wnioskował i której nie dzierżawił.

Na marginesie organ dodał, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...] pozwoli organowi pierwszej instancji na rozpatrzenie wniosku W.R. z dnia 14 maja 1993 r. o przyznanie działek rentowych w zgodzie z jego treścią, przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz przeprowadzenie postępowania w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W.R., wskazując, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o przyznanie prawa własności działek nie był brany pod uwagę fakt, o którym nie wiedział, a który ujawnił się dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] i [...], tj. testamentu E.R., w którym zapisała na rzecz skarżącego i męża całą swoją własność. Na jego podstawie skarżący wniósł do Sądu Rejonowego w Ś. o dokonanie działu spadku (sygn. akt [...]).

Ponadto strona podniosła, że w pełni odpowiada warunkom formalnym wynikającym z treści art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którą po śmierci spadkodawcy faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Dodatkowo wydana decyzja prze Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] o nieodpłatnym nadaniu działek nie została przez uczestników zaskarżona, mimo że przysługiwał im ustawowy termin do odwołania. E.R. nie chciał tych działek ze względu na to, że otrzymał po E.R. gospodarstwo rolne, K.W. nie wyraziła chęci przejąć te działki, a reszta rodzeństwa mieszkała w mieście. Wszyscy wiedzieli, że ostatnią wolą matki było, aby skarżący pozostał na gospodarstwie, zatem tylko W.R. wyłącznie władał tymi działkami, dbał o nie i inwestował w ich uprawę. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji SKO w W..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...], Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowane przez W.R. decyzje zostały wydane na skutek wniosku K.W., M.K., W.S. i J.S. z dnia 25 lipca 2006 r.. Spadkobiercy E. i W.R. zarzucili w nim, że nie brali udziału w postępowaniu w w/w sprawie, a o decyzji z dnia [...] Nr [...] o nieodpłatnym nadaniu na własność W.R. działek nr 150/3, 151, 153 i 154, położonych we wsi G., dowiedzieli się dopiero 7 lipca 2006 r. w czasie sprawy sądowej o zniesienie współwłasności. Nadto dodali, że K.W. także użytkowała przedmiotowe działki przed i po śmierci rodziców. W związku z tym wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodpłatnym nadaniu na własność W.R. przedmiotowych działek jako rażąco naruszającej ich prawa i krzywdzącej zwłaszcza dla K.W..

W związku z powyższym wnioskiem SKO w W. podjęło w dniu [...] decyzję Nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...]. Jej podstawę prawną stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy tutaj, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96, niepubli.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96, niepubli.).

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, publ. GAP z 1988 r., nr 17).

Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

W rozpatrywanej sprawie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] Nr [...] zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za zaopatrzenie emerytalne, gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność małżonków E. i W.R., położone we wsi G.. Do bezpłatnego dożywotniego użytkowania pozostawiono im działki nr 145, 151, 155 i 154 o łącznej powierzchni 0,42 ha.

O przyznanie prawa własności działek położonych we wsi G. oznaczonych numerami 145/3, 150/3, 151 i 153 o łącznej powierzchni 0,35 ha zwrócił się pismem z dnia 14 maja 1993 r. W.R., syn E. i W.R., wyjaśniając, iż użytkuje owe działki od śmierci rodziców na podstawie umowy dzierżawy.

Kwestionowaną przez wnioskodawców decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. nadał nieodpłatnie na własność W.R. działki rolne nr 145/3 o pow. 0,13 ha, nr 150/3 o pow. 0,03 ha, nr 151 o pow. 0,22 ha, nr 153 o pow. 0,02 ha oraz nr 154 o pow. 0,02 ha. Podstawą zaś jej podjęcia stanowił przepis art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.).

W ocenie SKO w niniejszej sprawie rażąco naruszono art. 118 ust. 2a w związku z art. 118 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieodpłatne nadanie na własność skarżącemu spornych działek bez ustalenia, kto faktycznie nimi władał. Jednakże ograniczając się do jednego zdania, organ nie uzasadnił na czym to rażące naruszenie polegało.

Natomiast rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/06, publ. LEX nr 322405).

Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, publ. LEX nr 295007). Czy w istocie do takiego naruszenia prawa materialnego doszło w niniejszej sprawie SKO nie wyjaśniło w uzasadnieniu podjętych decyzji.

Na podstawie powołanego art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z przepisów tych nie wynika wprost, że w przypadku wielości spadkobierców wniosek składają wszyscy, bądź wszyscy spadkobiercy muszą uczestniczyć w postępowaniu.

Badając kwestionowane przez skarżącego decyzje, Sąd nie dopatrzył się, aby z ich uzasadnienia wynikało czy doszło przy wydawaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. decyzji z dnia [...] Nr [...] do takiego naruszenia prawa jak na przykład, że rozstrzygnięcie to stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym wyżej powołanym przepisem art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bądź polegające na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), bądź na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Nie wynika zatem, czy naruszenie w/w przepisu art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stwierdzone przez SKO, ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Ponadto organ nie rozważył, czy pomiędzy stwierdzonym przez siebie naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Tym samym nie zostało uzasadnione, czy mamy do czynienia z przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...], o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Do wyjaśnienia zaś stanu faktycznego, tj. ustalenie kto faktycznie władał przedmiotowymi działkami, zobowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem naruszenia prawa materialnego. Zaś jak wskazano wyżej z decyzji SKO nie wynika czy do takiego naruszenia prawa materialnego doszło w rozpatrywanej sprawie.

Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05, publ. LEX nr 197521).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, SKO nie rozważyło czy naruszenie przepisów prawa procesowego pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...].

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, zaś naruszenie to - mieć charakter oczywisty. Rozważania dotyczące powyższych kwestii, przede wszystkim z uwagi na ogólną zasadę stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., powinno natomiast znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich rozważań nie poczyniło SKO w W. ani w decyzji z dnia [...] ani w decyzji z [...]. To zaś świadczy o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy zauważyć, że organ wprawdzie wskazał, że naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w postępowaniu zstępnych osób uprawnionych do nabycia prawa własności działek, jednakże bez określenia jakich przepisów to naruszenie dotyczy. To również uchybia przepisom art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. A należy zaznaczyć, że w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym.

Rozważanie powyższych kwestii było również istotne z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] Nr [...] był sformułowany nieprecyzyjnie. Wnioskodawcy wskazali w nim, że decyzja ta cyt. "rażąco narusza ich prawa", jednakże to sformułowanie nie jest tożsame z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "rażącego naruszenia prawa". Przy czym nie powołali oni żadnych przepisów prawa, które ich zdaniem zostały naruszone, co wynika – w ocenie Sądu – z faktu podnoszenia zarzutu "naruszenia ich praw" i nieznajomości przepisów prawa procesowego.

Ponadto należy zauważyć, że podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] był fakt nieuczestniczenia wnioskodawców w postępowaniu o nieodpłatnym nadaniu na własność W.R. przedmiotowych działek.

Tymczasem przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze strony nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem może stwarzać podstawę do wznowienia postępowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1104/05, publ. LEX nr 203887) "Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.".

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, publ. LEX nr 179110).

Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, publ. LEX nr 168040).

Jeżeli we wniosku powołano różne podstawy "wzruszenia orzeczenia", tj. rażące naruszenie prawa (przyjmując teoretycznie, że pod sformułowaniem "rażące naruszenie ich praw" chodziło o tą przesłankę) i niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, to organ jest obowiązany wezwać stronę do sprecyzowania, jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania dotyczy wniosek. Jest to tym bardziej konieczne, gdy uzasadnienie tego wniosku wskazuje się inną przyczynę wyeliminowania decyzji niż żądanie wskazane w osnowie wniosku.

Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonych w rozpatrywanej sprawie decyzji bez wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców, było co najmniej przedwczesne. To natomiast stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64).

Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, iż podjęcie w rozpatrywanej sprawie decyzji z dnia [...] jak i [...] zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i zawiera w zasadzie dwie różne podstawy mogące dać podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji (a za takie Sąd uznał pismo K.W., M.K., W.S. i J.S. z dnia 25 lipca 2006 r.) to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741).

Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno zatem dokonać właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno bowiem stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto należy zauważyć, że pismem z dnia 14 maja 1993 r. W.R. wniósł o przyznanie prawa własności działek oznaczonych numerami 145/3, 150/3, 151 i 153, zaś decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. nadał nieodpłatnie na własność W.R. ponadto również działkę nr 154 o pow. 0,02 ha. Tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego w Ś. wykroczył ponad żądanie wnioskodawcy. Tymczasem z art. 118 ust. 2a cyt. ustawy wynika, że postępowanie to wszczyna się na wniosek uprawnionego, wobec czego orzeczenie w tej części z urzędu wydaje się stanowić rażące naruszenie prawa materialnego. Do tej kwestii SKO w W. nie odniosło się w rozważaniach i rozstrzygnięciach.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji.

k.g.