Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2870/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 97 par. 1 pkt 4, aret. 157 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warszawskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 471/12 w sprawie ze skargi Warszawskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 471/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa [...] z dnia [...] lipca 1997 r., oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1973 r. M. L., właścicielka nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów [...] nr dz. [...] o pow. 1470 m2 w obr. [...], zbyła ją na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę magistrali wodociągowej (odcinek ulicy [...]). Następnie w dniu 24 marca 1993 r. wystąpiła o zwrot powyższej nieruchomości, położonej obecnie w Warszawie przy ul. [...]. Nieruchomość ta odpowiada obecnie:

- części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0216 ha;

- działce ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0612 ha;

- działce ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0148 ha;

- działce ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0469ha;

- działce ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0025 ha.

Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] Zarząd Gminy Warszawa [...] przekazał w użytkowanie wieczyste grunt o powierzchni 7,9552 ha obejmujący między innymi działkę ewidencyjną z obrębu [...] na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]". Prawo użytkowania wieczystego nie zostało natomiast ujawnione w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r., J. L. (spadkobierca M. L.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem organ rozporządził gruntem, co do którego nie zostało zakończone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność wskazanej decyzji w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z akt wynika sprawy, iż w dacie wydawania decyzji przez Zarząd Gminy Warszawa [...] nie zostało zakończone postępowanie wszczęte wnioskiem M. L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać prawa osób trzecich. Kolegium wskazało ponadto, że postępowanie uwłaszczeniowe dotyczące nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia nie może się zakończyć bez wcześniejszego ustalenia, czy została ona wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczyło wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 187/09 oraz wskazało, że jeżeli organ zadysponował nieruchomością mimo nie rozpoznania wcześniej złożonego wniosku byłego właściciela o jej zwrot, to tym samym rażąco naruszył art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazał przy tym, że w sprawie bezspornym jest, że wniosek byłego właściciela o zwrot złożony został w dniu 24 marca 1993 r. i do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia [...] lipca 1997 r. nie został rozpoznany. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien był poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. Osoby te, bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 69 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podniósł, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami (Sąd I instancji błędnie użył nazwy "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Zgodnie z tym przepisem posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Zdaniem Sądu, choć celem tego przepisu było niewątpliwie uregulowanie sytuacji prawnej posiadaczy nieruchomości, to nie mogło ono jednak odbyć się kosztem praw osób trzecich do tych nieruchomości. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozstrzygnięcie o przekazaniu na rzecz skarżącej Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przed rozpoznaniem sprawy o ustanowienie użytkowania wieczystego organ powinien był bowiem najpierw rozpoznać zasadność wniosku o zwrot. Zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W sprawie niniejszej brak było jednak wpisu w księdze wieczystej przed wzmiankowaną datą.

W skardze kasacyjnej Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, naruszenie przepisów art. 69 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 28, 97 § 1 pkt 4, 157 § 2 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek błędnej ich subsumcji do stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a. na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca otrzymała zgodnie z prawem w użytkowanie sporną działkę i zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], o lokalizacji inwestycji realizuje cele w niej określone, podejmując działania faktyczne i prawne w dobrej wierze. Unieważnienie decyzji godzi w interes społeczny oraz w słuszny interes członków Spółdzielni. Sam fakt niezawiadomienia dotychczasowego właściciela o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tym bardziej że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Prawomocna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia użytkowania wieczystego w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...]. Tym samym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ nie ustalił też czynnej legitymacji prawnej J. L. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie był on stroną decyzji zaskarżonej. Zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie konieczny był wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., gdyż decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami ma charakter konstytutywny, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 19 ust. 1 zd. 2 przywołanej ustawy. W sytuacji, gdy wobec zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu było zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd, wyrażony w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że wydanie decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, co do którego toczy się postępowanie administracyjne mające na celu rozpatrzenie wniosku byłych właścicieli tego gruntu o ich zwrot, w sposób rażący naruszało prawo.

Warto przy tym podkreślić, że ani organ administracyjny ani Sąd I instancji nie oceniał tej decyzji z punktu widzenia spełniania wszystkich materialnoprawnych uwarunkowań wynikających z przepisu art. 80 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami, ani też nie wypowiadał się co ewentualnej skuteczności wniosku sukcesora byłej właścicielki z punktu widzenia przepisów regulujących możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia.

Powyższe oznacza, że zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami na skutek jego niezastosowania w sprawie nie mógł być skuteczny. Podobnie skoro Sąd nie rozstrzygał o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie mogło dojść z jego strony do naruszenia przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, regulującego przesłanki zwrotu nieruchomości (" Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu."). Zarzut kasacyjny, że przepis ten został błędnie zastosowany w sprawie nie znajduje oparcia w materiałach sprawy.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie opierał swego rozstrzygnięcia na przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie wskazał na to, że w jego świetle żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji, gdy przypadek taki nie miał miejsca żądanie to nie doznaje żadnych ograniczeń. Autor skargi kasacyjnej podziela ten pogląd, wskazując jedynie, że dla skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wpis do księgi wieczystej w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie był wymagany. Z poglądem tym należało się zgodzić, gdyż decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter konstytutywny i tworzy prawo rzeczowe (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1685/97 zam. w System Informacji Prawnej LEX nr 44651). Nie przekreśla to jednak prawidłowości wywodu Sądu I instancji, który rozważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu i nie znalazł do tego podstaw. Podobnie skarżący wskazuje na brak możliwości zastosowania tego przepisu w stosunku do decyzji konstytutywnych. Zarzut błędnej wykładni nie mógł być zatem w tym zakresie usprawiedliwiony.

Przechodząc do meritum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego niezastosowanie było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, należało w pierwszym rzędzie stwierdzić, że regulacja przepisu art. 97 K.p.a. ma niewątpliwie charakter procesowy, gdyż dotyczy prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, ale przesłanki zastosowania tej instytucji, wymienione w § 1 pkt 1 – 4 wskazują na materialnoprawne uwarunkowania, uzasadniające jego zastosowanie. Jedną z takich przesłanek jest zależność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić przy tym należy, że brzmienie omawianego przepisu art. 97 K.p.a. wskazuje, że wymienione w nim przesłanki stanowią o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania.

Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (zob. K. Wojciechowska [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 369).

Takie ujęcie problematyki zagadnienia wstępnego obligowało organy administracyjne rozpatrujące sprawę uwłaszczenia skarżącej Spółdzielni do potraktowania kwestii związanej z rozstrzygnięciem wniosku M. L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zagadnienia wstępnego w stosunku do możliwości dokonania uwłaszczenia posiadacza nieruchomości w trybie administracyjnym i to bez względu na podstawę prawną i tryb tego uwłaszczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie jest możliwe jeżeli przed tą datą istniały przesłanki zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP z 2000 r., nr 8, poz. 294) podkreślono, że "istnienie przesłanek nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w jej zarządzie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej, a zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest oceniana w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (prawa własności położonych na tych gruntach budynków, lokali i innych urządzeń) są odmienne, co jednakże nie oznacza, iż uprawnienia byłego właściciela do zwrotu nieruchomości mogą być pomijane w tym ostatnio wymienionym postępowaniu". Pogląd ten wyrażony został wprawdzie na tle unormowania z art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ale w ocenie składu rozpatrującego sprawę niniejszą może on mieć także zastosowanie do innych unormowań regulujących kwestię uwłaszczenia jednostek posiadających prawo zarządu.

Sąd Najwyższy podkreślił, że wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w zarządzie państwowej osoby prawnej przez tę osobę prawną z mocy prawa (ex lege) służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego w postaci "jednorazowego" uporządkowania systemu władania gruntami państwowymi, jednakże zasada ta nie może stać na przeszkodzie realizacji ustawowych uprawnień obywateli, zwłaszcza zaś wtedy, gdy przepisy prawa wyraźnie zastrzegają, że określony w nich skutek prawny powstaje wówczas, gdy nie narusza to praw osób trzecich. Dotyczy to także uwłaszczenia na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, w sytuacji gdy zasadność wywłaszczenia z punktu widzenia art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami była kwestionowana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym poprzedni właściciel nieruchomości wykazywał, że nieruchomość ta okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, zainicjowane wnioskiem M. L. z dnia 24 marca 1993 r., nie zostało do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej zakończone ostateczną decyzją administracyjną ani w żaden inny prawem przewidziany sposób, co obligowało organ prowadzący sprawę uwłaszczeniową do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, kiedy podjęte zostały działania zmierzające do odzyskania nieruchomości przejętych na własność Państwa, przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do toczącego się postępowania uwłaszczeniowego. Przepis ten nakazuje zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W jego rozumieniu zakończenie postępowania zwrotowego jest prejudykatem uzasadniającym zawieszenie postępowania (patrz też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 378 i cytowane tam orzecznictwo). W takim stanie rzeczy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe był zobligowany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie to zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu wskazanych wyżej nieruchomości.

Należy przede wszystkim podkreślić, że były właściciel nieruchomości wywłaszczonej jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń), bowiem postępowanie to dotyczy niewątpliwie jego interesu prawnego lub interesu prawnego jego następcy prawnego, który powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i może brać w nim udział. Okoliczność, że w tym postępowaniu nie orzeka się o zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być podstawą odmawiania statusu strony tego postępowania osobie, która rości sobie prawo do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, bowiem postępowanie to dotyczy w tym właśnie zakresie jej interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nie można zatem mówić o naruszeniu przepisu art. 157 § 2 K.p.a. na skutek wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu nieuprawnionego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani przepisu art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć bowiem zarówno przepisów materialnych jak i procesowych, a tym samym rażące naruszenie przepisów regulujących tryb wzajemnej współzależności równolegle toczących się postępowań, mogło stanowić podstawę ingerencji organu orzekającego w trybie nadzwyczajnym i do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu faktycznego i prawnego z daty wydania wadliwej decyzji. Tylko w przypadku niemożności powrotu do stanu sprzed wydania decyzji można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Sam wpis prawa własności do księgi wieczystej w związku z wydaniem decyzji o charakterze konstytutywnym, nie stanowi takiego skutku, gdyż był on wyłącznie formalnym potwierdzeniem nabycia prawa. W przypadku kwalifikowanej wady prawnej tego rodzaju decyzji skutek ten może być w każdej chwili "odwrócony" w drodze wspomnianej wyżej decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej jej nieważność. Jak już wspomniano przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania.

Zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. na skutek błędnych ustaleń faktycznych nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 P.p.s.a.) nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodu co do przyczyn powołania w osnowie skargi kasacyjnej określonego przepisu, a w przypadku gdy jest to przepis prawa procesowego także wywodu co do ewentualnego wpływu naruszenia procedury na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.