Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 362/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206 ust. 1 , 207
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. st. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia w części prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., zwanej dalej "Pt",) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "kpa") postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]:

1. ograniczył K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "K.", "skarżącą") oraz P. z siedzibą w W. (zwanej dalej "P."), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez T. S.A. z siedzibą w W. (zwaną dalej "T.") instrukcji z prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") na wniosek T. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w zakresie wskazanym w postanowieniu albowiem materiał ten narusza tajemnicę przedsiębiorstwa,

2. odmówił ograniczenia wglądu K. oraz P. w zakresie informacji wskazanych w Dokumencie III przekazanym Prezesowi UKE pismem z dnia [...] października 2013 r.,

Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. wniosła o uzgodnienie załączonych projektów dokumentów:

- Instrukcji,

- Opisu FL-FDC.

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., T. przedstawiła wersję jawną:

- Instrukcji,

- Opisu FL-FDC,

- Opisu LRIC,

- Załącznika nr 1 Tabele wyników kalkulacji kosztów do Opisu LRIC,

- Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień [...] grudnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił T., K., P. oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania o sygn. [...], w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia instrukcji z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisów kalkulacji kosztów usług T. na rok 2015.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. K. złożyła wniosek o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. Wniosek ten został przez organ rozpoznany postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. i na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił on K. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. P. złożyła wniosek o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił P. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Pismem z dnia [...] października 2013 r., T. wniosła o zatwierdzenie dokumentów: Instrukcji, Opisu FL-FDC, Opisu LRIC. Jednocześnie na podstawie art. 207 Pt, T. wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w dokumentach wymienionych powyżej jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie przy piśmie z dnia [...] października 2013 r., T. przedstawiła wersję jawną: Instrukcji, Opisu FL-FDC, Opisu LRIC, Załącznika nr 1 do Opisu LRIC, Opisu przeszacowania.

Prezes UKE uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał na przepis art. 206 ust. 1 Pt., zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kpa, ze zmianami wynikającymi z Pt. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.).

Jak podał Prezes UKE, z przepisu art. 73 ust. 1 Kpa wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Zdaniem Prezesa UKE, stosownie do art. 207 ust. 1 Pt., organ w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowego, tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom". Ponadto organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE zwrócił uwagę, iż informacje w dokumentach T., przekazanych do UKE przy piśmie z dnia [...] października 2013 r., w szczególności Instrukcji, Opisie FL-FDC, Opisie LRIC, są ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwie wartość gospodarczą. Przedmiotowe dokumenty zawierają informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T.. Informacje te mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą. Z kolei informacje zawarte w podrozdziale 11.3 Tabeli 3 dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych stosowanych przez T. do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej. Natomiast informacje wskazane w podrozdziale 16.16, 16.18, 16.19, 16.20 oraz 16.21 Instrukcji są to informacje odnoszące się do sprawozdawczości prowadzonej przez T. i jako takie należą do katalogu informacji zawierających informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T..

W trakcie postępowania Prezes UKE uzyskał także wiedzę o alokacji kosztów modelowych elementów sieci do usług oferowanych na rynku. Przy ocenie Instrukcji i Opisu FL-FDC w kontekście, czy posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa T., organ uwzględnił także przesłanki odnoszące się do wymaganego Zaleceniem Komisji zakresu prezentacji metodologii kalkulacji kosztów oraz sprawozdań z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej. Prezes UKE podkreślił, iż w zakresie kalkulacji kosztów szczegółowość dostarczonych informacji powinna umożliwić identyfikację średniego kosztu usługi oraz metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane. W tym względzie Prezes UKE zwrócił uwagę, iż K. w ramach niniejszego postępowania otrzymał w dniu [...] października 2013 r. wersję jawną Instrukcji, Opisu FL-FDC, Opisu LRIC. W ocenie Prezesa UKE przedmiotowe dokumenty dostarczyły K. o wiele bardziej szczegółowych informacji, niż wynika to z Zalecenia Komisji. K. uzyskała informacje nie tylko o stosowanej metodzie kalkulacji kosztów, ale także informacje o metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązaniach stosowanych przez T..

W posiadaniu Prezesa UKE znalazły, się także informacje odnośnie rozwiązań technologicznych podejmowanych przez T. w prowadzonej przez nią działalności telekomunikacyjnej i zostały zawarte w zapisach dotyczących korekty sieci pakietowej ATM/FR oraz Ethernet oraz zapisach odnoszących się do dwóch innych korekt wykonywanych przez T. jako efektywnie działającego przedsiębiorcę. Organ, na podstawie całokształtu zapisów, odnoszących się do korekty sieci pakietowej ATM/FR oraz Ethernet stwierdził, iż operatorzy zrzeszeni w K. i P. mogą wywnioskować, jakie plany rozwoju w zakresie szerokopasmowej transmisji danych zamierza podjąć T. i bazując na strategii T. ukształtować własną politykę sprzedaży usług detalicznych i pozyskania klienta detalicznego. Informacje powyższe, w ocenie Prezesa UKE zaliczają się do katalogu informacji zawierających dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie T. oraz informacji finansowych, mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Według oceny Prezesa UKE, informacje te, w przypadku ich ujawnienia, umożliwią pozostałym przedsiębiorcom zyskanie nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej w stosunku do T.

Rozpoznając niniejszą sprawę organ stwierdził, że T. posiada inną strukturę sieci, niż struktura sieci OA i każdy z tych podmiotów ma właściwy dla własnej sieci podział grup środków trwałych, a także właściwe systemy gromadzenia danych pochodzących od konkretnych producentów. Jednak należy wskazać, iż struktura sieci T. to struktura sieci efektywnego operatora, czyli sieć mającą optymalny wymiar (topologię) i funkcjonująca w oparciu o urządzenia posiadające optymalne parametry. Zatem zoptymalizowana sieć T. jest to sieć, która w sposób efektywny jest w stanie obsłużyć istniejący popyt na usługi (głosowe i transmisji danych) świadczone w oparciu o tę sieć, T. nie ponosi kosztów, które nie byłyby uzasadnione. Zdaniem Prezesa UKE, informacje o urządzeniach, systemach, elementach sieci optymalnej, pozwolą OA zaoszczędzić część kosztów związanych z pracami nad szukaniem efektywnych rozwiązań mogących być zaimplementowanych w ich własnych sieciach.

Prezes UKE wskazuje ponadto, iż wszystkie powyższe informacje mające wpływ na opłaty na Rynkach 3-6 oraz rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, stanowią element konstruowania telefonicznej oraz internetowej oferty detalicznej T. Walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez oferowanie m.in. usług po niższych cenach. Ingerencja uczestników rynku w alokacje (objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T.) elementów kosztowych do usług w konsekwencji będzie miała wpływ na ceny T. gdyż może spowodować, iż ceny T. staną się niekonkurencyjne. Powyższe daje większe prawdopodobieństwo pozyskania dodatkowych abonentów przez OA, a zatem także pozyskanie dodatkowych przychodów. Mając zatem na uwadze powyższe organ stwierdził, że informacje składające się na zbiorcze pojęcie tajemnica przedsiębiorstwa posiadają wartość ekonomiczną, bowiem poprzez dostęp do szczegółowych informacji odnośnie przypisania szczegółowych kategorii kosztowych, OA zrzeszeni w P. oraz K. mogliby zwiększyć swe zyski.

Organ rozpoznając sprawę stwierdził, że informacje zawarte w podrozdziałach 4.3.2, 4.1.6, 5.1.2 oraz 5.2.2 Opisu FL-FDC, a także informacje zawarte w podrozdziale 11.3 oraz podrozdziałach 16.16, 16.18, 16.19, 16.20, 16.21 Instrukcji oraz informacje zawarte rozdziale 4.4.2 Opisu LRIC, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, zaś z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. W tym względzie organ wskazał, że informacje, które zostały oznaczone przez T. jako tajemnica przedsiębiorstwa, nie były dotychczas podawane przez T. do wiadomości publicznej, również organ nigdy wcześniej nie udostępnił tych informacji podmiotom na prawach strony. Informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o nich może zwykłą i dozwoloną drogą, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Analizując niniejszą sprawę organ wyjaśnił, że informacje zawarte w wersjach dokumentów T. przekazanych Prezesowi UKE do pisma z dnia [...] października 2013 r., oznaczone jako posiadające tajemnicę przedsiębiorstwa T., które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tych dokumentów, przekazanej Prezesowi UKE przy piśmie z dnia [...] października 2013 r., w: Instrukcji, Opisie FL-FDC, Opisie LRIC spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T.

Jednocześnie Prezes UKE wskazał, iż informacje wskazane przez T. w rozdziale 4.3.2 Opisu LRIC w punkcie 4 d) i punkcie 4 e) wskazującym nazwy dokonywanych przez T. korekt: "Korekty sieci transmisyjnej warstwy tranzytowej" oraz "Korekty sieci transmisyjnej dalekosiężnej", nie stanowią w ocenie organu informacji, które można kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa T. Odnośnie powyższych organ stwierdził, że informacja wskazana w punkcie w rozdziale 4.3.2 Opisu LRIC w punkcie 4 d) i w punkcie 4 e) wskazująca nazwy dokonywanych przez T. korekt: "Korekty sieci transmisyjnej warstwy tranzytowej" oraz "Korekty sieci transmisyjnej dalekosiężnej", nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa T., gdyż T. ujawniła nazwy "Korekty sieci transmisyjnej warstwy tranzytowej" oraz "Korekty sieci transmisyjnej dalekosiężnej" w punkcie 4.4.2 "Korekty" wersji jawnej Opisu LRIC.

Na powyższe postanowienie K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w części: w zakresie pkt I ppkt 1, 2 i 3 postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w którym Prezes UKE ograniczył K. wgląd do materiału dowodowego w postaci informacji zawartych w dokumentach przekazanych przez T. S.A. wraz z pismem z dnia [...] października 2013 r. w zakresie:

a) fragmentów "Instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013":

• rozdział 11.3 "Podział grup środków trwałych";

• podrozdział 16.16 "Sprawozdanie z przepływów transferów wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi rodzajami działalności, dla których prowadzona jest rachunkowość regulacyjna" punkt E "Przepływy transferów wewnętrznych pomiędzy działalnością w zakresie dostępu do sieci transportowej a poszczególnymi usługami w zakresie działalności detalicznej oraz innej działalności";

• podrozdział 16.18 "Dostęp do sieci transportowej - zaangażowanie i koszt jednostkowy modelowych elementów sieci"',

• podrozdział 16.19 "Inna działalność - zaangażowanie poszczególnych procesów modelowych w usługę połączenia do Internetu (20)";

• podrozdział 16.20 "Dostęp do sieci transportowej - zaangażowanie poszczególnych procesów modelowych w usługę połączenia do Internetu (20)";

• podrozdział 16.21 "Dostęp do sieci transportowej - zaangażowanie poszczególnych procesów modelowych w usługę dostępu szerokopasmowego (kalkulowanego metodą koszt plus)";

b) fragmentów "Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci (Rynki 3-6) na rok 2015 T.":

• rozdział 4.1.6 Diagram sieci T. (fragment stanowiący legendę do diagramu sieci wskazanego na Rysunku 4) oraz Rysunek 4

• Rozdział 4.3.2 Korekty na poziomie procesów rzeczywistych:

o pkt 2c) korekta sieci pakietowej ATM/FR oraz Ethernet,

o pkt 2e) korekta sieci transmisyjnej warstwy tranzytowej, o pkt 2f) korekta sieci transmisyjnej dalekosiężnej.

• rozdział 5.1.2 "Tabela 1 Kierunki alokacji procesów modelowych na usługi w modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych na rynkach 3-6 (2003)" oraz "Tabela 2. Przypisanie nośników do procesów modelowych w modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych na rynkach 3-6 (2003)";

• rozdział 5.2.2 "Schematy sposobów świadczenia usług";

c) fragmentów "Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na rok 2013 T.":

• rozdział 4.4.2 korekty:

o pkt 2c) korekta sieci pakietowej ATM/FR oraz Ethernet,

o pkt 2e) korekta sieci transmisyjnej warstwy tranzytowej,

o pkt 2f) korekta sieci transmisyjnej dalekosiężnej.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez przedstawiającą zastrzeżone informacje T. co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia K. wglądu do materiału dowodowego;

2. naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a. pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b. niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło K. poznania rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3. naruszenie art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony;

4. naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. S.A. klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia K. możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ potwierdził okoliczności ustalone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, należy tę kwestię wyjaśnić na wstępie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej K. o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy T. - obecnie O.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 P.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach Kpa, jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 291/14, II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, w myśl którego "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty."

Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 Kpa.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 p.t oraz art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.

Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 Kpa. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 Kpa). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wyżej wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w .ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Należy wspomnieć, że zarzut braku przytoczenia przez Prezesa UKE w części zastrzeżonej punktów obejmujących wyliczenie poszczególnych dokumentów dotkniętych tajemnicą, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.