Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1610/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. z 2020 r., poz. 282, ze zm., "u.o.z."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("Konserwator", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], nakładającej na [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z powodu prowadzenia robót budowlanych w zabytkowym pałacu w [...], gmina [...], niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] października 2015 r.-

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pałac w [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r., pod nr [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z., udzielił [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na wykonie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytkowym pałacu w miejscowości [...], gmina [...], wchodzącym w skład zespołu pałacowego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], w zakresie zgodnym z dokumentacją "Projekt budowlany. Obiekt: przebudowa i remont zabytkowego pałacu w [...], działka nr [...], obręb [...] [...] (...)", stanowiącą załącznik nr 1 do ww. decyzji, przy czym w zakresie remontu tynków na elewacjach nakazano przyjęcie pierwszego proponowanego w projekcie trybu postępowania. Organ ustalił termin ważności ww. pozwolenia do dnia [...] listopada 2018 r. Termin ważności pozwolenia został następnie przedłużany decyzjami Konserwatora do dnia [...] lipca 2019 r. oraz do dnia [...] lipca 2022 r.

Obecnie właścicielem ww. zabytkowego pałacu jest [...] z siedzibą w[...], która pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformowała o przejęciu spółki[...] z siedzibą w [...].

W dniu [...] kwietnia 2018 r. upoważnieni pracownicy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości pod kątem przestrzegania i stosowania przez jej właściciela przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. ustalono m.in., że prace remontowe prowadzone były z odstępstwem od warunków określonych w ww. pozwoleniu konserwatorskim, a na część z nich w ogóle nie wydano pozwolenia. Stwierdzono m.in., że nie wykonano tynków renowacyjnych w piwnicach (ściany ceglane oczyszczono z tynków i pozostawiono bez spoin). W jednym z pomieszczeń na piętrze stwierdzono brak dwóch szaf wewnętrznych oraz brak szuflad we wbudowanej oryginalnej komodzie. W innym pomieszczeniu również stwierdzono brak wewnętrznej szafy. W jednym z korytarzy stwierdzono brak oryginalnych drzwi, które miały zostać przesunięte. Z okien klatki schodowej zostały zdemontowane witraże. Pod stropem w holu położony został nowy gipsowy fryz, stwierdzono jednocześnie brak belkowego stropu oraz brak drewnianej boazerii kominka. W jednej z sal stwierdzono brak drewnianych kolumienek flankujących wykusz. W jednym z pomieszczeń na poddaszu wykonano natomiast bez pozwolenia drewniane schody na wyższy poziom, gdzie dodatkowo utworzono dwa pomieszczenia. Na tarasie od strony zachodniej stwierdzono brak oryginalnej metalowej balustrady. Na tarasie wschodnim zdemontowana została metalowa balustrada i wykonana nowa. Wykonano również dwa dolne granitowe stopnie przy wschodnim tarasie. Zdemontowano ozdobne kraty z okien piwnic oraz drewniane okiennice. Elewacje pałacu pomalowano na kolor niezgodny z projektem budowlanym, tj. żółty i złamaną biel.

W związku z powyższymi nieprawidłowościami organ I instancji, powołując się na art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wstrzymał prowadzoną inwestycję, a następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr[...], na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.o.z. zobowiązał [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") do:

1. przywrócenia zabytkowego obiektu do poprzedniego stanu poprzez usunięcie z pomieszczenia holu na parterze dekoracyjnego fryzu gipsowego, umieszczonego pod stropem;

2. podjęcia czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu:

- montażu dwóch oryginalnych, stanowiących integralny element pałacu, balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej i na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej,

- montażu odsłoniętego drewnianego stropu belkowego w holu pałacu,

- montażu drewnianej boazerii, wykonanej na wzór oryginalnej, wraz ze scaleniem z pozostawionymi fragmentami,

- montażu drewnianych kolumienek, stanowiących integralny element pałacu, w pomieszczeniu parteru (oznaczonym w projekcie "Al.7"),

- pomalowaniu elewacji pałacu farbami i kolorami wskazanymi w projekcie budowlanym, tj. STO 37110 dla tła i STO 37111 dla elementów dekoracyjnych.

Termin realizacji ww. obowiązków określono do [...] lipca 2019 r.

Jednocześnie w decyzji tej organ I instancji odstąpił od nałożenia na stronę skarżącą obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego w zakresie dotyczącym: - wykonania bez pozwolenia konserwatorskiego drewnianych schodów na wyższy poziom w pomieszczeniu na poddaszu (oznaczonym w projekcie "A8.3") i utworzenia na tym poziome dwóch pomieszczeń,

- przywrócenia drzwi w korytarzu na pierwszym piętrze (oznaczonym w projekcie jako "1.1.") oraz odstąpił od nałożenia obowiązków:

- położenia tynków renowacyjnych w piwnicach,

- montażu pozostałych elementów pałacu - których brak protokolarnie stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2018 r. - ponieważ zostały one zdemontowane w celu poddania ich renowacji i ponownego ich zamontowania (co będzie sprawdzone przez organ konserwatorski w trakcie odrębnej kontroli).

Strona skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji.

W dniu [...] września 2018 r., Konserwator wszczął z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...].

Konserwator decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] nałożył na [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że wykonano roboty budowlane odmiennie w stosunku do ustaleń projektu budowlanego, które polegały na:

- usunięciu dwóch oryginalnych balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej i na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej,

- usunięciu drewnianych odsłoniętych belek stropu, pełniących funkcję dekoracyjną w holu pałacu,

- usunięciu drewnianej boazerii w holu,

- usunięciu drewnianych kolumienek, stanowiących integralny element pałacu znajdujących się na parterze w pomieszczeniu A1.7,

- pomalowaniu elewacji pałacu farbami i kolorami innymi, niż wskazane w projekcie budowlanym. Wbrew pozwoleniu konserwatorskiemu nr [...] właściciel nie położył także tynków renowacyjnych w piwnicy i nie zamontował drzwi w korytarzu na pierwszym piętrze.

Ponadto właściciel obiektu wykonał roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia Konserwatora, które polegały na:

- wykonaniu w pomieszczeniu na poddaszu pałacu drewnianych schodów w pomieszczeniu A8.3, prowadzących na wyższy poziom,

- wykonaniu na wyższym poziomie dwóch pomieszczeń,

- wykonaniu na parterze pod stropem holu dekoracyjnego gipsowego fryzu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i wniosła odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Konserwatora z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Ministra organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował działania inwestora, który uzyskał pozwolenie nr [...] z dnia [...] października 2015 r., jako działania polegające na wykonaniu części prac bez pozwolenia, skoro w omawianej sprawie właściciel zabytkowego obiektu uzyskał wymagane pozwolenie, a następnie wykonał dodatkowe prace, które nie były przewidziane w dokumentacji projektowej zaakceptowanej przez organ. W takim przypadku mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych lub prac konserwatorskich niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w tym pozwoleniu (art. 107d ust. 2 u.o.z.).

Ponadto Minister wskazał, że jednym z działań, za które spółka została ukarana było pomalowanie elewacji pałacu na kolor inny niż wskazany w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do pozwolenia nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (str. nr 2), co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r. Ponieważ przepisy art. 107d ust. 1, 2 i 5 weszły w życie z dniem [...] stycznia 2018 roku, to organ ochrony zabytków nie miał podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie popełnione w 2017 r. Organ pierwszej instancji nałożył także na stronę skarżącą karę pieniężną z tytułu wykonania prac polegających na wykonaniu bez pozwolenia drewnianych schodów na wyższy poziom z poddasza w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie jako A8.3 i wykonaniu na tym poziome dwóch pomieszczeń, braku położenia zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim tynków renowacyjnych w piwnicach i obowiązku przywrócenia drzwi w korytarzu na pierwszym piętrze (według projektu pomieszczenie oznaczone jako 1.1), lecz organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...], odstąpił od nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, z tego powodu, że ww. działania nie uszczupliły wartości zabytkowych pałacu lub nie spowodowały uszczerbku dla zabytku. Zatem w ocenie Ministra zaszła konieczność ponownego przeanalizowania wysokości kary administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...], nałożył na [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z powodu przeprowadzenia robót budowlanych w zabytkowym pałacu w [...], gmina [...], niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków - decyzji nr [...] z dnia [...] października 2015 r.

Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły art. 107d ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane przeprowadzone w zabytkowym pałacu w [...] polegające na: usunięciu dwóch oryginalnych stanowiących integralny element pałacu, balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej i na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej, na usunięciu drewnianego odsłoniętego pełniącego funkcję dekoracyjną stropu belkowego w holu pałacu, na usunięciu drewnianej boazerii w holu, na usunięciu drewnianych kolumienek stanowiących integralny element pałacu w pomieszczeniu parteru (projekcie pomieszczenie Al.7), zamontowaniu gipsowego fryzu w holu - zostały wykonane niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Organ I instancji nakładając karę zwrócił uwagę, że działania i zaniechania ukaranej są nie tylko niezgodne z obowiązującymi przepisami, lecz również godzą w interes publiczny ze względu na społeczny wymiar chronionej wartości jaką są zabytki. Zachowanie zabytków stanowiących świadectwo przeszłości z oczywistych względów leży w interesie publicznym. Natomiast organy ochrony zabytków stoją na straży zachowania ich autentyczności. Organ nakładając karę oraz ustalając jej wymiar wziął pod uwagę m.in. zachowanie ukaranej Spółki, która na przestrzeni kilku lat miała okazję dostosować wykonane prace do zgodności z udzielonym pozwoleniem. Strona nie zamierza zatem zachować się zgodnie z prawem. Organ uznał także, że ukarana spółka uporczywie nie stosuje się do warunków określonych w pozwoleniu oraz działa świadomie i długotrwale wbrew jego warunkom, jak również ignorowała ustalenia zawarte w dzienniku budowy (zapis z dnia [...] marca 2016 r. dotyczący belek stropu i boazerii w holu), co determinuje konieczność zastosowania wobec spółki surowszej kary. Ponadto ukarana spółka dopuściła się już poprzednio tego samego rodzaju naruszenia, tj. w 2017 r. wykonała malowanie elewacji pałacu w [...] niezgodnie z projektem budowlanym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co prawda dopuścił możliwość wprowadzenia pewnych zmian we wnętrzu zabytkowego pałacu, jednak zasadnicze cechy budynku miały pozostać niezmienione, w tym m.in. winny pozostać nienaruszone: obłożenie ścian holu boazerią, zachowanie drewnianych belek stropowych w holu, które pełniły funkcje dekoracyjną, zachowanie drewnianych kolumienek w Sali na paterze oraz zachowanie metalowych balustrad na tarasach. Organ pierwszej instancji zauważył także że strona skarżąca dokonała ww. zmian samowolnie i nie powiadomiła o tym organu ochrony zabytków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka. Postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 107d ust. 2 u.o.z. poprzez nałożenie niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej w stosunku do charakteru, zakresu oraz stopnia przewinienia,

- art. 189d ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku czego wymierzając karę pieniężną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wziął pod uwagę ochrony ważnego interesu publicznego oraz wyjątkowo ważnego interesu Strony,

- art. 24 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyłączenia z urzędu M. L. - pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w[...] od udziału w postępowaniu o nałożeniu kary w sytuacji, gdy brała ona udział w wydaniu decyzji I instancji uchylonej następnie decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia[...] października 2019 r., znak: [...], a nadto istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że decyzją nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r., [...] ustalony został na dzień [...] lipca 2022 r. nowy termin ważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku - pałacu w [...] gm. [...]. A zatem prace są w toku i nie mogą być uznane za zakończone.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że poniosła znaczne koszty na renowację ww. obiektu. Nie udało się uratować jedynie kilku elementów ustroju. Lekkie odstępstwa od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim niejednokrotnie wynikały z konieczności rozważenia, czy odrestaurowanie danego elementu w sposób wskazany w pozwoleniu jest możliwe ewentualnie z niezawinionego i niecelowego niedopatrzenia.

Skarżąca wskazała, iż w trakcie prac renowacyjnych okazało się, że z uwagi na niemal całkowite skorodowaniem elementów balustrady, renowacja nie przyniesie oczekiwanego efektu. Nowo zamontowaną balustradę wykonano metodą odtworzeniową. Ponadto w trakcie prowadzonych prac renowacyjnych związanych z zabezpieczeniem stropu nad parterem analizy stanu technicznego stropu, rodzaju zastosowanych elementów z której wynikało, iż strop stanowił wyłącznie imitację drewnianych belek i nie stanowił elementu konstrukcyjnego obiektu. Ponadto poddano analizie materiał pierwotnie użyty do wykończenia powierzchni stropu i zakwalifikowano go jako nieoryginalny. Natomiast stan techniczny elementów drewnianej boazerii w holu uniemożliwił jej restaurację, gdyż głębokie uszkodzenia i zawilgocenia materiału, spowodowały zagrzybienie i zbutwienie tego elementu, a także nieprofesjonalny sposób uprzedniego montażu wpłynął na widoczne uszkodzenia struktury materiału części eksponowanych boazerii. Kolumienki flankujące wykusz w sali parteru od strony wschodniej, które stanowiły drobny, drewniany element ozdobny, zostały zdemontowane na potrzeby prowadzonych prac remontowych, ze względów na zmianę wysokości elementów wykończeniowych (faset) i zdobień w wyżej wskazanej sali, kolumienki te nie zostały ponownie zamontowane, gdyż wymagałoby to znacznych modyfikacji ich długości i kształtu co wpłynęłoby na zatracenie ich oryginalnego charakteru.

W ocenie skarżącej konserwator nałożył karę w wysokości niewspółmiernie wysokiej. Kwota ta mogłaby z kolei być przeznaczona na dalsze prace w zabytkowym pałacu, których termin realizacji upłynie[...] lipca 2022 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że pracownik organu I instancji biorący udział w postępowaniu – M. L. - nie została wyłączona na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.. M. L. brała bowiem udział w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], która została następnie uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak:[...] Prezes zarządu skarżącej spółki nabył udziały w spółce kapitałowej, której wspólnikiem był ojciec M. L.. W bezzasadnej ocenie M. L. transakcja ta odbyła się z pokrzywdzeniem jej ojca, czemu niejednokrotnie dawała wyraz w sposób bezpośredni. Negatywne nastawienie pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] w stosunku do M. U., w toku prowadzonych postępowań, znalazło odzwierciedlenie w przedmiotowej sprawie.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Minister wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Konserwatora z dnia [...] listopada 2019 r.

Minister wskazał, że po dokonaniu analizy projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 1 do pozwolenia z dnia [...] października 2015 r., nr [...] stwierdził, że nie przewidziano w nim wymiany lub demontażu oryginalnych balustrad na tarasach w elewacji zachodniej i wschodniej (część opisowa projektu budowlanego - pkt 8.13 dotyczący tarasu od strony zachodniej). We wnętrzu pałacu nie przewidziano demontażu żadnych oryginalnych elementów dekoracyjnych (część opisowa projektu budowlanego - pkt 8.14 dotyczący remontu wnętrz).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że jeśli w trakcie prowadzonych robót budowlanych pojawiły się nowe okoliczności i nie było możliwe zachowanie oryginalnych elementów wyposażenia zabytkowego obiektu, to inwestor powinien o tym fakcie niezwłocznie powiadomić organ ochrony zabytków. Warunek ten został zawarty w treści pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (strona 2, pierwszy akapit). Jakakolwiek zmiana w stosunku do udzielonego pozwolenia konserwatorskiego, zatwierdzającego określoną dokumentację projektową, wymaga obowiązkowo zmiany tego pozwolenia lub w zależności od stopnia i zakresu planowanych zmian, uzyskania nowego pozwolenia.

Ponadto skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że zaszła przesłanka wyłączenia pracownika organu, wymieniona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., tj., że M. L. pozostaje ze spółką w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki spółki. Minister wskazał, że w ocenie skarżącej M. L. powinna być wyłączona od udziału w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak:[...], jednak w odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka nie podniosła tych argumentów, jak również nie złożyła wniosku o wyłączenie pracownika w toku ponownie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego.

Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotem działalności skarżącej jest m.in. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi łub dzierżawionymi (dane z informacji KRS), to spółka powinna posiadać świadomość i dochować należytej staranności aby uczynić zadość obowiązkom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W omawianej sprawie doszło natomiast do samowolnego i niezgodnego z warunkami oraz ustaleniami zawartymi w dzienniku budowy demontażu i usunięcia oryginalnych elementów zabytkowego pałacu w [...]. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. W omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. i89d pkt i Kodeksu postępowania administracyjnego). Skarżąca dopuściła się także naruszenia tego samego rodzaju już wcześniej wykonując w 2017 r. malowanie elewacji pałacu w [...] innymi kolorami farb, niż wskazane w dokumentacji projektowej (art. 189d pkt 2 k.p.a.). Ponadto skarżąca nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa, tj. nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (art. 189d pkt 5 k.p.a.). Zdaniem Ministra oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną spółkę, która wykonała prace niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] października 2015 r., to należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o zmianę lub wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Minister podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogą brać pod uwagę sytuacji finansowej skarżącej spółki ponieważ zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. warunki osobiste mogą być uwzględnione tylko w przypadku osoby fizycznej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a.

Skargę na tę decyzję złożyła[...] z siedzibą w [...].

Ponowiła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo stawiając zarzut naruszenia zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w szczególności poprzez:

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

- oczywistą niezgodność rozstrzygnięcia z wynikami przeprowadzonego w sprawie postępowania;

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

- rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść strony

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto strona skarżąca wniosła o:

- przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] za sygnaturą akt VII SA/Wa 2738/19, w szczególności z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r.;

- w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.) o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [...] z [...] dnia 2018 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków wymienionych w punkcie 1 i 2 tej decyzji tj. z dnia [...] lipca 2019 r. na dzień[...] lipca 2022 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo wskazała, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. WSA w [...] uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]czerwca 2019 r. Nr [...], odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków wymienionych w punkcie 1 i 2 tej decyzji tj. z dnia [...] lipca 2019 r. na dzień [...] lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/19. Decyzją Konserwatora z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] nałożono na skarżąca szereg obowiązków oraz wskazano termin ich wykonania na dzień [...] lipca 2019 r. Na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany określonego terminu. Postępowanie to, na dzień składania niniejszej skargi, zakończone zostało uchyleniem decyzji organów obu instancji, powołanym wyżej wyrokiem. Zdaniem skarżącej w świetle przywołanego wyżej wyroku WSA w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/19, kara pieniężna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, może się okazać bezzasadna, gdyż została nałożona na skarżącą za nie wykonanie obowiązków, co do których trwa postępowanie w sprawie zmiany terminu ich wykonania, wobec uchylenia decyzji z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2019 r.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że przedmiotowa sprawa nie obejmuje kary pieniężnej za pomalowanie pałacu w [...], dlatego też wywody organu odwoławczego w tym zakresie są zbędne i nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1610/20. Sąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia[...] czerwca 2020 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], nakładającej na [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z powodu prowadzenia robót budowlanych w zabytkowym pałacu w [...], gmina [...], niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu z dnia [...] października 2015 r nr [...].-

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 107d ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Art. 107d ust. 2 u.o.z. stanowi, że kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka dysponowała pozwoleniem konserwatorskim [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na wykonie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytkowym pałacu w miejscowości [...], gmina [...], wchodzącym w skład zespołu pałacowego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr[...] w zakresie zgodnym z dokumentacją "Projekt budowlany. Obiekt: przebudowa i remont zabytkowego pałacu w [...], działka nr [...], obręb [...] [...] (...)".

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono że skarżąca spółka wykonała w zabytkowym budynku pałacu w [...] prace, które były niezgodne z zakresem i warunkami pozwolenia ww. pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2015 r. Prace te polegały na: usunięciu dwóch oryginalnych stanowiących integralny element pałacu, balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej, na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej, na usunięciu drewnianego odsłoniętego pełniącego funkcję dekoracyjną stropu belkowego w holu pałacu, na usunięciu drewnianej boazerii w holu, na usunięciu drewnianych kolumienek stanowiących integralny element pałacu w pomieszczeniu parteru (projekcie pomieszczenie A1.7), zamontowaniu gipsowego fryzu w holu.

Podkreślić należy, że Konserwator, powołując się na art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., w myśl którego wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr[...], wstrzymał omawiane roboty budowlane wykonywane przez skarżącą spółkę przy przedmiotowym zabytku. Strona skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji. Następnie Konserwator, na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.o.z. (w myśl którego decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności (pkt 1) albo nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności – pkt 3), decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zobowiązał skarżąca spółkę do:

1. przywrócenia zabytkowego obiektu do poprzedniego stanu poprzez usunięcie z pomieszczenia holu na parterze dekoracyjnego fryzu gipsowego, umieszczonego pod stropem;

2. podjęcia czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu:

- montażu dwóch oryginalnych, stanowiących integralny element pałacu, balustrad metalowych na tarasie pierwszego piętra w elewacji zachodniej i na tarasie pierwszego piętra elewacji wschodniej,

- montażu odsłoniętego drewnianego stropu belkowego w holu pałacu,

- montażu drewnianej boazerii, wykonanej na wzór oryginalnej, wraz ze scaleniem z pozostawionymi fragmentami,

- montażu drewnianych kolumienek, stanowiących integralny element pałacu, w pomieszczeniu parteru (oznaczonym w projekcie "Al.7"),

- pomalowaniu elewacji pałacu farbami i kolorami wskazanymi w projekcie budowlanym, tj. STO 37110 dla tła i STO 37111 dla elementów dekoracyjnych.

Termin realizacji ww. obowiązków określono do [...] lipca 2019 r.

Strona skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji, tym samym nie zanegowała wskazanej w decyzji okoliczności wykonania robót niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym miejscu podkreślić należy, że podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu i skardze wyjaśnienia co do przyczyn wykonania tych prac, winny być podnoszone na etapie prowadzenia postępowania, które zostało zakończone ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., i, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, skarżąca zawarła takie wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ ustosunkował się do argumentacji strony skarżącej, która jak wyżej wskazano, nie złożyła odwołania od ww. decyzji, która stała się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 107d ust. 2 u.o.z., podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.o.z, od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia.

Dodatkowo podkreślić należy, że strona skarżąca nie wykonała obowiązku zawartego w pozwoleniu konserwatorskim i nie zawiadomiła niezwłocznie wojewódzkiego konserwatora zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych.

Zacytowany powyżej art. 107d u.o.z. zobowiązuje organ konserwatorski – w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim opisanych – do nałożenia kary. Jej wysokość ustalana jest na podstawie kryteriów wymienionych w art. 189d k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjna karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę następujące okoliczności:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu' publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość w przeszłości niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W ocenie Sądu organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, w szczególności zaś biorąc pod uwagę:

- pełną świadomość właściciela w naruszaniu prawa,

- naruszanie prawa poprzez działanie niezgodnie z decyzją - pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków,

- widoczny u właściciela brak woli zmiany niewłaściwego postępowania, skarżąca dobrowolnie nie podjęła działań mających na celu uniknięcia skutków naruszenia prawa – nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją Konserwatora z dnia [...] czerwca 218 r.,

- zakres czynności wykonanych wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego

- fakt, że skutki niewłaściwych działań właściciela nie są nieodwracalne, co potwierdza wydanie przez organ konserwatorski decyzji nakazującej z art. 44 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.z.,

- ponowne dopuszczenie się naruszenia.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogą brać pod uwagę sytuacji finansowej skarżącej spółki ponieważ zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. warunki osobiste mogą być uwzględnione tylko w przypadku osoby fizycznej.

Tym samym w ocenie Sądu wysokość kary nie jest nadmierna.

Odnosząc się do zarzutów skargi odwołujących się do wyroku WSA w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/19, wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, pismem z [...] maja 2019 r. skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o zmianę ww. decyzji Konserwatora z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zobowiązującej do przywrócenia zabytkowego obiektu do poprzedniego stanu oraz podjęcia czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazu, poprzez przesunięcie tego terminu do [...] lipca 2022 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, decyzją z dnia[...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., Konserwator odmówił zmiany swojej decyzji z [...] czerwca 2018 r., nr[...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2019 r. Znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Konserwatora. Po rozpoznaniu skargi strony skarżącej na ww. decyzję, WSA w [...] omawianym wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/19 uchylił ww. decyzję Ministra z dnia[...] września 2019 r., wskazując, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku oceny, czy za wydłużeniem terminu wykonania określonych robót przemawia słuszny interes stron, w szczególności duże koszty ww. robót.

Wskazać należy, że błędnie strona skarżąca podnosi, że w świetle ww. orzeczenia kara pieniężna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, może się okazać bezzasadna, gdyż została nałożona na skarżącą za nie wykonanie obowiązków, co do których trwa postępowanie w sprawie zmiany terminu ich wykonania. Otóż podkreślić należy, że przedmiotową karę nakłada się na podmiot, który podejmuje działania niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżąca nie podważyła ww. decyzji Konserwatora z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w zakresie stwierdzonych w niej okoliczności wykonania robót niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jedynie wniosła o zmianę decyzji w zakresie terminu do wykonania obowiązków nią nałożonych, co w żadnym wypadku nie ma wpływu na słuszność czy też wymiar nałożonej kary. Z tych samych powodów Sąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., wskazać należy, że w myśl tego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu czy biegłego. Dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy więc uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny (tak zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 47/12, LEX 1139341 oraz przywołane tam orzecznictwo i literatura). Jednakże w świetle powyższego przepisu, w niniejszej sprawie wskazać należy, że w postępowaniach zakończonych wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia[...] grudnia 2018 r., nr [...] jak i decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], zarówno pracownik organu I instancji – M. L., jak i strona skarżąca nie złożyli wniosku o wyłączenie M. L. od udziału w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest też dokumentów, z których bezpośredni przełożony M. L. mógłby uzyskać wiedzę o podnoszonym przez stronę skarżącą domniemanym negatywnym nastawieniu M. L. wobec prezesa skarżącej spółki, Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji. art. 24 § 3 k.p.a. z urzędu.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

-----------------------

3