Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 746/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 183 § 2 pkt 5, art 34 , art 91 § 2, art 67 § 2, art 107
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 32
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 2, art 7, art 8 ust 1 i 2, art 45 ust 1 i art 178 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/09 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1487/09 oddalił skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdził, że rozkaz dzienny Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991r nr [...] pkt.4 ppkt.2 został wydany z naruszeniem prawa. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej poprzednią decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu swych rozstrzygnięć organ nadzoru wskazał, że powołanym rozkazem z dnia [...] listopada 1991r, wydanym podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.- dalej ustawa o Straży Granicznej) oraz w związku z telegramem KGSG nr 190/0rg, Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej zwolnił szer. A. W. z dalszego odbywania służby kandydackiej w kompanii odwodowej i skierował do WKU M. Rozkaz ten stanowił podstawę do rozwiązania stosunku służbowego, dlatego, zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, należy go uznać za decyzję o zwolnienia A. W. ze służby. Zgodnie z wówczas obowiązującym art.49 ustawy o Straży Granicznej przełożonym uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej był wyłącznie Komendant Główny Straży Granicznej. Oznacza to, że Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej nie był organem właściwym do zwolnienia A. W. ze służby. Rozkaz Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej został jednak wydany w dniu [...] listopada 1991r, a więc ponad 10 lat temu. Z uwagi na upływ terminu przedawnienia określonego w art. 156 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności omawianego rozkazu. Należy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których niedopuszczalne jest jego unieważnienie. W niniejszej sprawie oprócz naruszenia przepisów o właściwości nie istniały inne przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu.

A. W. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia "w części i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności" rozkazu dziennego z dnia [...] listopada 1991 r., albo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym, że organ nie powinien ograniczyć się do zbadania tylko jednej z przesłanek przewidzianych w art.156 § 1 kpa. Zobowiązany był natomiast ustalić, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1169/07).Było to niezbędne z uwagi na fakt uchylenia wyroku Wojskowego Sądu Garnizonowego w Olsztynie z dnia 12 września 1991 r., skutkującego zwolnieniem skarżącego ze służby. Skoro wyrok ten od początku był dotknięty wadą prawną i był oczywiście niesłuszny, to nie można mówić o tym, że istniała jakakolwiek podstawa prawna do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu A. W. ze służby, nawet mając na uwadze fakt, że w tamtym czasie wyrok ten uprawomocnił się. Oznacza to, że rozkaz z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a zatem należało stwierdzić jego nieważność, albowiem do sytuacji opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stosuje się przepisów o przedawnieniu. Ponadto skarżący zarzucił, że jego odwołanie zostało rozpoznane przez ten sam organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę A. W.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia, że decyzja administracyjna obarczona jest którąkolwiek z takich wad, jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, tym samym powinny być zniesione skutki prawne, jakie ta decyzja wywołała. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne albo, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W myśl art. 158 § 2 k.p.a. w przypadku ustalenia, że od dnia wydania decyzji upłynął wskazany okres czasu, organ administracji publicznej zobowiązany jest ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wskazując równocześnie, z jakich przyczyn nie stwierdził nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że rozkaz dzienny podpisany przez Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany i ogłoszony w dniu [...] listopada 1991 r. Ówczesna praktyka informowania o treści rozstrzygnięć nie nakładała obowiązku pisemnego potwierdzenia faktu zapoznania się funkcjonariusza z ich treścią. Ponadto potwierdzeniem zwolnienia z tym dniem ze służby kandydackiej był wpis dokonany w karcie ewidencyjnej prowadzonej przez Wojskową Komendę Uzupełnień. Biorąc pod uwagę przepis art. 49 ustawy o Służbie Granicznej (w brzmieniu na dzień wydania rozkazu), w zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, że jedynym organem uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy służby w Straży Granicznej był Komendant Główny Straży Granicznej. Zatem wydanie przedmiotowego rozkazu dziennego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 49 ustawy o Służbie Granicznej. Jak słusznie zauważył organ należało jednak mieć na uwadze termin przedawnienia określony w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro rozkaz o zwolnieniu ze służby został ogłoszony w dniu [...] listopada 1991 r., natomiast wniosek skarżącego o przywrócenie go do służby, który stał się podstawą wystąpienia Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu, został złożony w dniu 3 października 2007 r., to upłynął okres przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. W takim wypadku organ zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 156 § 2 k.p.a. prawidłowo stwierdził wydanie zaskarżonego rozkazu z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie na okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem WSA w Warszawie nie można zgodzić się z zarzutem, że rozkaz o zwolnieniu został wydany bez podstawy prawnej. Zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Granicznej. Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania omawianego rozkazu istniał prawomocny wyrok sądu skazujący za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok ten zachowywał swój byt aż do momentu jego uchylenia przez wojskowy sąd okręgowy, czyli do dnia 5 września 2007 r. Fakt uchylenia wyroku skazującego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu z tego powodu, że obecnie odpadła przesłanka stanowiącą podstawę jego wydania. Jedyną wadą rozkazu o zwolnieniu ze służby było wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości. Poza tą wadliwością w sprawie nie istniała inna przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez ten sam organ, Sąd uznał, że zastrzeżenia strony w tym zakresie nie mają uzasadnionych podstaw. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a, przekazał Komendantowi Głównemu Straży Granicznej odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 10 marca 2009 r. w celu podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem nie można przyjąć by sprawa została rozstrzygnięta przez niewłaściwy i nieuprawniony organ.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się ona do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej A. W., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyroku w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy czyli:

- art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy podczas nieobecności pełnomocnika skarżącego na rozprawie wskutek jego niezawiadomienia przez sąd o terminie rozprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że rozkaz dzienny Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy "będący skutkiem tego rozkazu wyrok skazujący został ostatecznie uchylony", a postępowanie karne zostało umorzone, co tym samym powoduje, że przedmiotowy rozkaz był bezpodstawny,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, w sytuacji gdy 1) rozkaz dzienny Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej oraz 2) materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje by ów rozkaz miał być w konkretnym terminie skarżącemu doręczony lub ogłoszony, co w konsekwencji by pozwoliło na ustalenie początkowego terminu do liczenia dziesięcioletniego przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności podkreślił, że wskutek działań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw. Skarżący od początku niniejszego postępowania posiadał pełnomocnika w osobie adwokata K. K. Tymczasem Sąd I instancji nie zawiadomił pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego orzeczenia. Skarżący, ani też jego pełnomocnik, nie wnosili o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W związku z powyższym, zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie rozkaz dzienny Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej został wydany bez podstawy prawnej, gdyż "będący skutkiem tego rozkazu" wyrok skazujący skarżącego został ostatecznie uchylony, a postępowanie karne umorzono. Tymczasem Sąd I instancji uznał za aktualny stan faktyczny, który istniał do momentu uchylenia tego wyroku przez wojskowy sąd okręgowy, czyli do momentu wydania postanowienia z dnia 5 września 2007 r., w którym wyraźnie wskazano na bezpodstawność wydania wyżej wymienionego rozkazu dziennego i w konsekwencji brak podstaw do skazania A. W.

Ponadto lektura akt niniejszej sprawy nie uzasadnienia zastosowania art. 156 § 2 k.p.a jako podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia, gdyż rozkaz dzienny Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży granicznej został wydany bez podstawy prawnej. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje również by ów rozkaz miał być w konkretnym terminie skarżącemu doręczony lub ogłoszony, co w konsekwencji pozwoliłoby na ustalenie początkowej daty do liczenia dziesięcioletniego terminu przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej skardze najdalej idącym jest zarzut nieważności postępowania sądowego. Do zarzutu tego należy odnieść się w pierwszej kolejności, zwłaszcza, że kwestia nieważności postępowania zawsze podlega ocenie sąd kasacyjnego z urzędu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny bierze nieważność pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od tego, czy kasator postawił stosowny zarzut, a jeżeli go postawił, czy został on należycie i przekonująco uzasadniony.

Strona skarżąca dopatruje się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podnosząc, że skarżący miał ustanowionego pełnomocnika, którego WSA w Warszawie nie zawiadomił o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, wskutek czego skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw.

Przypomnieć w związku z tym należy, że pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Takie stanowisko zbieżne jest z utrwalonym już poglądem judykatury (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 1974 r., sygn. akt II CR 155/74, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1920/06). Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy tego wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Omawiane pojęcie może odnosić się do różnych stanów faktycznych. Generalnie jednak rzecz ujmując, należy przyjąć, że pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuacje, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia w tym zakresie czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy czy nie. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje zatem nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Ten sam skutek należy też odnieść do niezawiadomienia o rozprawie pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do niej samej sąd dopełnił takiego obowiązku. Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art.183§ 2 pkt.5 P.p.s.a. (podobnie Sąd Najwyższy z wyroku z 19 marca 2003r sygn.II UK 172/02-OSNP-wkł.2003/8/1 oraz postanowienie z dnia 4 września 1996r sygn. III ARN 33/96- OSNP 1997/6/89).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że A. W. jako strona postępowania został pozbawiony możliwości prawidłowej obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący, korzystając z uprawnień przewidzianych w art.32 kpa i art.34 P.p.s.a. ustanowił w postępowaniu administracyjnym i sadowoadministracyjnym pełnomocnika w osobie adwokata K. K., udzielając mu ogólnego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed organami administracji oraz przed sądami wszelkich instancji, w tym sądami administracyjnymi. W myśl art. 32 kpa "strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Zgodnie zaś z art. 34 P.p.s.a. "strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika".

Ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik brał udział w postępowaniu administracyjnym, została mu też doręczona zaskarżona do WSA w Warszawie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Odmiennie natomiast przedstawia się kwestia zapewnienia temu pełnomocnikowi prawidłowego udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wiadomość o tym, że A. W., mimo osobistego złożenia skargi, działa przez pełnomocnika powziął z nadesłanych przez organ akt administracyjnych. Następnie Sąd I instancji zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o nadesłanie oryginału pełnomocnictwa dołączonego do akt administracyjnych. Po uzyskaniu zapewnienia organu, iż nie dysponuje on tym dokumentem, WSA w Warszawie pismem z dnia 9 października 2009r, doręczonym w dniu 16 października 2009r, wystąpił do A. W. o udzielenie informacji, czy w postępowaniu sądowym będzie on działał sam, czy też będzie go reprezentował pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym. W zakreślonym terminie, pismem nadanym w dniu 22 października 2009 r. (data wpływu do Sądu 26 października 2009 r.), A. W. zawiadomił Sąd, że w postępowaniu sądowym będzie działał osobiście, ale adw. K. K. nadal jest jego pełnomocnikiem. Mimo tak kategorycznego oświadczenia skarżącego WSA w Warszawie bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej przyjął, że A. W. działa w postępowaniu sadowym sam. W konsekwencji doprowadziło to do pominięcia jego pełnomocnika w toku całego postępowania przed Sądem i instancji, w tym do niezawiadomienia tego pełnomocnika o terminie rozprawy i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku bez jego udziału. Tym samym nie zapewniono mu możliwości działania w sprawie, chociaż pełnomocnik ma obowiązek działania za stronę w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa do czasu wypowiedzenia pełnomocnictwa lub jego wygaśnięcia. Żadna z tych sytuacji prawnych w niniejszej sprawie nie zachodziła, wobec czego należy przyjąć, że adw. K. K. był uprawniony do działania w imieniu skarżącego.

Strona w każdym postępowaniu może działać sama lub przez pełnomocnika. Umocowanie innego podmiotu do działania w imieniu strony nie pozbawia tej strony prawa do samodzielnego działania w sprawie. A. W. mógł zatem osobiście sporządzić skargę wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem sam ten fakt nie uprawniał Sądu I instancji do przekonania, iż skarżący w postępowaniu sądowym zamierza działać sam, zwłaszcza, że wolę dalszego jego reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika potwierdził w powołanym piśmie z dnia 22 października 2009r.

Zgodnie z art.91 § 2 w zw. z art.67 § 2 o posiedzeniu jawnym sąd zawiadamia stronę, a jeżeli ma ona ustanowionego pełnomocnika- tego pełnomocnika. W myśl art.107 P.p.s.a. nieobecność prawidłowo zawiadomionych stron lub pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Jeżeli więc stawiennictwo pełnomocnika nie jest obowiązkowe, to od woli strony zależy przeprowadzenie czynności procesowych, mimo nieobecności niepowiadomionego o niej pełnomocnika. Jednakże warunkiem postąpienia zgodnie z wolą strony jest jej wywiedzenie z zaistniałych, rzeczywistych faktów procesowych. Nad sprawnym przebiegiem rozprawy czuwa przewodniczący składu orzekającego. Jest on też zobowiązany do sprawdzenia, czy nie ma przeszkód do rozpoznania sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole rozprawy. W niniejszej sprawie protokół rozprawy przed Sądem I instancji dowodzi jedynie, że skarżący nie składał "wniosków formalnych", natomiast nie wynika z niego by został on poinformowany tym, że jego pełnomocnik nie został zawiadomiony o terminie rozprawy oraz że wyraża zgodę na prowadzenie rozprawy pod nieobecność swego pełnomocnika.

Na zakończenie podkreślić trzeba, że- zgodnie z art.34 P.p.s.a.- następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Wynikające z tego przepisu uprawnienia do "działania prze sądem", to podejmowanie wszystkich czynności procesowych, jakie mają związek ze sprawą i które są konieczne do jej prowadzenia. Możliwość ustanowienia przez stronę pełnomocnika, który ma reprezentować jej interesy ma charakter gwarancyjny, gdyż zmierza do realizacji prawa do sądu. Pominięcie w postępowaniu sądowym pełnomocnika strony i przeprowadzenie wszystkich czynności procesowych z udziałem samej strony oznacza nie tylko naruszenie minimalnych standardów należytego procedowania, lecz także pozbawienie możności obrony jej praw, skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art.183 § 1 pkt.5 P.p.s.a.

Dodać również należy, że z norm wynikających w szczególności z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można wyprowadzić odnoszący się do działania sądów tzw. wzorzec konstytucyjny, zgodnie z którym sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może ograniczać konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w innym zakresie, niż wyznaczają to przepisy ustaw i ustanowione nimi granice uprawnienia sądu do kształtowania tego prawa obywatelskiego. W demokratycznym państwie prawnym obywatelskie prawo do sądu jest szczególnie istotną wartością porządku prawnego, któremu nadana została ranga normy konstytucyjnej. Fakt, że prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy jest normą najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej prawa, nakazuje mieć szczególne baczenie, aby nie zostało w jakikolwiek sposób niezasadnie naruszone lub ograniczone.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji nie pozwala na merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008r I OSK 545/07).

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art.183 § 2 pkt.5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.