Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 815/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. R., A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gniezna decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...], na podstawie przepisów: art. 98a ust. 1 , art.146 ust.1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 1 uchwały Rady Miasta Gniezna Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. Z. na skutek podziału działki nr [...] na arkuszu [...], o powierzchni [...] ha na działki od nr [...] do [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2012r.

Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2012r. Do zapłaty ww. opłaty Prezydent zobowiązał H. R. i A. R. w stosunku do udziałów we współwłasności nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Opłata została rozłożona na 10 rat rocznych.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, powołując się na przepis art. 98a ust.1 cyt. ustawy oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości.

W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł, wobec czego opłata adiacencką stanowi kwotę [...] zł. ([...] zł).

Od decyzji tej odwołanie złożyli H. R. i A. R. nie zgadzając się w uwzględnieniu wzrostu wartości nieruchomości działek przeznaczonych pod drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lipca 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa, art. 4 pkt.16, art.98a,art.156 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i §4 ust. 3, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach rozstrzygnięcia wskazało w pierwszej kolejności przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i na ich podstawie wskazało, że rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie.

Niesporną jest okoliczność, że odwołujący złożyli wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji dnia [...] lipca 2012r. Prezydent Miasta G. decyzją zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej przy ulicy Z..

Nie ulega wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. [...] sierpnia 2012 r. - dowód decyzja w kartach sprawy) obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]).

W konsekwencji w dniu [...] lutego 2012 roku Prezydent Miasta G. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (potwierdzenia odbioru w aktach sprawy).

Wobec powyższych okoliczności istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Badając ponownie sprawę SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania, a to z powodów przedstawionych poniżej.

Stosownie do art. 146 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej i porównywania parami ( operat s. 17).

Biegły ustalił przeznaczenie nieruchomości w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zieleni, fragmentu Osiedla R.w G. – część [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2011r., ogłoszoną w [...]. Opis przeznaczenia poszczególnych działek przedstawiony jest w pkt 4, rozdz. II str.8 operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Biegły oszacował wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i metodą porównywania parami (po podziale). Mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (str.10 operatu).

Operat uznano za rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami w postaci protokołów z badania księgi wieczystej i oględzinami nieruchomości. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę zasadniczą.

Jak wskazał organ I instancji szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły do porównania przyjął kilkanaście transakcji gruntami inwestycyjnymi. Prawidłowo zatem monitorowaniem objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi zawarte w latach 2010-2011. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem (pow. [...] m kw) przyjęto segment rynku nieruchomości gruntowych o ponadnormatywnych areałach, które mogą ulec wtórnym podziałom (analizowano transakcje na działki o dużych powierzchniach przed podziałem). Z uwagi na ograniczenie rynku nieruchomości podobnych, rzadkość występowania nieruchomości o charakterze inwestycyjnym, w szczególności o dużych areałach zdecydowano się na rozszerzenie przestrzenne rynku na całe miasto, rejony o zbliżonej aktywności inwestycyjnej, jako rynki równoległe. Do bazy danych przyjęto nieruchomości wielkopowierzchniowe, na których możliwa jest realizacja projektów inwestycyjnych. Analiza wykazała, że na wyżej zdefiniowanym rynku nieruchomości zawarto w analizowanym okresie kilkanaście transakcji gruntami o dużych areałach. Dalsza analiza otrzymanych transakcji wykazała wystarczające podobieństwo do przedmiotowej nieruchomości.

Po odrzuceniu transakcji skrajnych do wyznaczenia przedziału cenowego wybrano próbkę [...] transakcji (zestawienie transakcji przedstawia tabela na str. 14 operatu). Kolegium zauważyło, że na rynku lokalnym ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 29,00 zł/m² do 77,23 zł/m2, średnia cena 80,04 zł/m2. Biegły zatem wybrał nieruchomości podobne, a na rynku nieruchomości, to normalne zjawisko, że występuje rozbieżność cen. To właśnie wycena ma doprowadzić do ustalenia możliwej ceny do uzyskania na rynku nieruchomości.

Z kolei szacując wartość nieruchomości po podziale (wzrost rozpatrywano jedynie w obszarze normatywnych działek nr [...] o łącznej pow. [...] m2 pod zabudowę mieszkaniową) przyjęto segment rynku nieruchomości niezabudowanych, gruntów inwestycyjnych z wydzielonymi działkami o powierzchniach predysponujących do inwestycji mieszkaniowych z dopuszczeniem usług. Ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 34,95zł/m2 do 71,13 zł/m2, średnia cena 55,80zł/m2 ( po odrzuceniu transakcji skrajnych). Do wyznaczenia przedziału cenowego wybrano próbkę 8 transakcji (zestawienie transakcji przedstawia tabela na srt.16 operatu). Dla najbardziej prawidłowego odzwierciedlenia wartości nieruchomości, w wycenie po podziale zastosowano metodę porównania parami, przyjmując 4 transakcje z terenu miasta G. (w tabeli na str.15 oznaczone 1.p.:4,6,7,8). Charakterystyka 4 wybranych nieruchomości podobnych przyjętych do porównań z wycenianą nieruchomością przedstawiona jest na str.25 operatu w pkt 4. Podkreślić należy, że nieruchomości te zawierają kilkanaście działek, co potwierdza tylko prawidłowość metodologii wyceny.

Dla najbardziej prawidłowego odzwierciedlenia wartości nieruchomości, w wycenie po podziale zastosował metodę porównania parami. Kolegium zauważyło, że taki wybór metody nie odbiega od innych opinii o podobnym stanie faktycznym.

Kolegium uznało, że opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

Niezwykle ważne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez strony i organy dokonanych obliczeń.

Dodatkowo wskazano, że biegły przedstawił na stronie 19, 23 procentowe wagi cech. Cechy te zarówno przed i po podziałem mieszczą się w tym samym zakresie. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tylko bowiem takie ustalenia w oparciu o wykaz nieruchomości mogą stanowić dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do rzeczywistej wartości dzielonej nieruchomości. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości.

Oceniając materiał Kolegium uznało, że opinia w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. Jednocześnie skoro materiał dowodowy nie budzi wątpliwości może być uznany za dowód.

W niniejszej sprawie biegły przyjął do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na ich wielkość oraz przeznaczenie w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów. Poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych, zgodnie z definicją określoną w art.4 pkt 1 u.g.n., który wskazuje, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Za właściwy uznano wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami po podziale i korygowania ceny średniej przed podziałem. Podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, stąd zestawienie przez biegłego, w poszczególnych próbach, nieruchomości wycenianej (zarówno w stanie przed jak i po podziale z innymi nieruchomościami, pozwala na precyzyjne określenie stopnia ich podobieństwa pod względem poszczególnych cech. Celowi temu służą, określane przez rzeczoznawcę dla analizowanego rynku na podstawie preferencji nabywców nieruchomości, cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi.

Uznano, iż uzyskane przez niego wyniki w postaci wartości rynkowych dzielonej nieruchomości, stanowią najbardziej prawdopodobne jej ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, gdzie najliczniejszą liczbę transakcji odnotowuje się wśród gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

W wyniku dokonanej weryfikacji Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, a zarzut strony, iżby operat był nieprawidłowy i nie można przyznać mu przymiotu wiarygodności nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie.

Organ I instancji działał w granicach umocowania ustawowego, a przepisy prawa materialnego (art. 98a ustawy o gos. nier.) pozwalają na ustalenie opłaty adiacenckiej w konsekwencji wystąpienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu oraz w niniejszym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem Kolegium stosując się do tej zasady dokonało powtórnego zbadania sprawy, oceniło całość postępowania organu oraz wyjaśniło Stronie zasadność działania organu I instancji. Organ Odwoławczy nie przeprowadzał i nie uzupełniał materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło szczególną uwagę na zawarte w tabelach obliczenia. Dokonało weryfikacji tych kwot. Zbadano poprawność dokonanych korekt w pozycji "Cechy rynkowe" w tym wagi każdej cechy oraz poprawności zakresu kwotowego każdej cechy. Zbadano także poszczególne cechy: Lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię działki, warunki zabudowy/uzbrojenie, czy przyjęte w tabelach dla wycenianych i wziętych do porównania nieruchomości zgadzają się z zakresem kwotowym cechy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły może dokonywać wyceny w oparciu o wszystkie dokumenty, zdarzenia faktyczne i stany prawne, które mają odniesienie do wycenianych nieruchomości w/w dniach (momentach, chwilach). Dlatego skoro zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zawarte są enumeratywnie wymienione elementy operatu, to biegły nie może dowolnie wybierać nieruchomości do analizy, tylko zgodnie z tymi wytycznymi uwzględnia przeznaczenie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

Także art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przez nieruchomość podobną - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Stąd biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości w oparciu o przeznaczenie określone w aktach planistycznych. Nadto zdaniem Kolegium operat zawiera wszystkie elementy wskazane w/w rozporządzeniu.

Przyjęta metodologia jest podobna do innych wycen stosowanych przez biegłych w podobnych sprawach. Stąd Kolegium nie podziela argumentu, że jest ona wadliwa. Ponadto organy bardzo szeroko wyjaśniły te kwestie stronom w swych rozstrzygnięciach.

W kontekście przyjętych cen biegły wyceniał nieruchomości zgodnie ze standardami rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo wskazać należy, że biegły nie może do analizy zgodnie ze standardami przyjmować nieruchomości sprzedawanych w drodze przetargu. Wynika to z treści przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, który określa, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przedłożenie transakcji zróżnicowanych cenowo, powoduje, że szacowanie jest prawidłowe, a uzyskane wyniki szacowania w oparciu o ceny i cechy daje największe prawdopodobieństwo, że na wolnym rynku możliwe są ceny do uzyskania zawarte w operacie biegłego M. C..

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska, że decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji organ I instancji jest wyczerpujące. Organ wskazał, że podziela stanowiska zawarte w operacie uzasadniając to w całości rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślił, że wynik szacowany przez biegłego jest możliwy do uzyskania na rynku nieruchomości. Nie mają racji odwołujący, że biegły nie powinien brać pod uwagę powierzchni działek przeznaczonych pod drogi publiczne (operat str.10 pkt 2). Także kwestia rozliczenia opłaty za działki może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji ustalającej opłatę. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby odwołujący złożyli taki wniosek w późniejszym terminie. Stosownie do art.98a ust.4 u.g.n. w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. W ocenie Kolegium zarzuty wniesione w odwołaniu nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym wartość nieruchomości w/w po podziale ustalona została w wysokości [...] zł, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...]. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości w konsekwencji podziału wynosi [...] zł – [...] zł = [...] zł. Powyższa kwota stała się podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dlatego biorąc pod uwagę uchwałę Nr [...] z dnia [...] listo0pada 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, która stanowi, że stawka opłaty wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale stwierdzono, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia, że 30 % wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. R. i A. R. reprezentowani przez pełnomocnika. Skarżący zaskarżyli decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w/w przepisem objęte są obok dróg publicznych także "drogi wewnętrzne" oraz przyjęcie, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy stanowi wiarygodny i rzetelny dowód na wzrost wartości nieruchomości bez jego wszechstronnej oceny;

b. art. 70 kpa i art.80 kpa poprzez nierzetelną i błędną ocenę operatu szacunkowego w aspekcie spełnienia przez w/w operat zgodności z prawem tj. art.98a ust.3 u.g.n. i bez analizy przyczyn i zasadności odliczania powierzchni gruntu pod drogę przed podziałem i następnie doliczania wydzielonych dróg jako wartości składowej przy wycenie wartości nowo powstałych wskutek wydzielenia działek.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że na skutek podziału działki nr [...] o pow. [...] ha zostało wydzielonych [...] działek. Z tych 17 wyodrębnionych działki nr [...] o pow. [...]ha stanowią drogi publiczne, działka nr [...] o pow.0,0825 stanowi drogę wewnętrzną. Łączna powierzchnia stanowiąca przedmiot wyceny wg rzeczoznawcy przed podziałem po odjęciu w/w dróg (publicznych i prywatnej) wynosi [...]ha. Jak wynika z operatu biegły wyłączył z wyceny nieruchomości przed podziałem drogi publiczne i drogę wewnętrzną. Dokonując wyłączenia drogi wewnętrznej – działka nr [...] biegły naruszył art.98a ust.3 u.g.n. Nadto biegły przyjął, że działka nr [...] o pow....ha nie zmieniła swojej wartości; działka nr [...] o pow....ha przeznaczona pod stację transformatorową nie zmieniła swojej wartości; działka nr [...] stanowi element infrastruktury nowo powstałych działek i tym samym podlega wycenie w ramach pozostałych nowo wydzielonych działek; działki budowlane nr [...]o pow. [...]ha mają taką samą cenę jednostkową tj. za 1m2 pomimo różnego ich kształtu – odmienna możliwość zabudowy i odmiennego dostępu do infrastruktury. Nadto biegły nie wykazał, czy nieruchomości przyjęte do porównań dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem miały analogiczne ustalenia planistyczne co do zasad podziału co ma znaczenie dla określenia i wyodrębnienia tych czynników które są wyłącznie skutkiem podziału a nie wynikają z ustaleń planistycznych, tym bardziej że koszty związane z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego zostały poniesione przez skarżących wobec braku na ten cel środków w budżecie gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn"). Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 ugn, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Z przewołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na wniosek właściciela decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nastąpił podział. Ponadto w niniejszej sprawie zachowano 3 letni termin do ustalenia opłaty.

Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] sierpnia 2012 r. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13 o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.

W niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu [...] lipca 2015 r., a więc przed upływem 3 letniego terminu.

Wskazać również należy, że dniu [...] sierpnia 2012 r. tj. dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości tej nieruchomości przed i po podziale.

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie na podstawie operatu szacunkowego wykazano, iż nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 98a ust. 1 ugn wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ugn, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem). Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Zwrócić jednak należy uwagę, że organ decydujący o wysokości opłaty nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ugn, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473)

Dokonując oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu wskazać należy, iż z operatu tego wynika, że przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania parami, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny, dostępne dane oraz obowiązujące przepisy prawne i zapisy powszechnych krajowych zasad wyceny. Uzasadniając przyjęcie dwóch metod wyceny rzeczoznawca wyjaśnił, że ze względu na deficyt transakcji nieruchomościami podobnymi do stanu po podziale przyjęto metodę porównywania parami, natomiast dla stanu przed podziałem zastosowano metodę korygowania ceny średniej.

W tym miejscu wskazać należy, iż podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). "Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzgledniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust 4 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe metody mające na celu określenie wartości nieruchomości i treść operatu Sąd uznał, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy zastosował wskazane metody co do poszczególnych działek przed podziałem i po ich poddziale.

Zdaniem sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

W szczególności zwrócić należy uwagę, iż rzeczoznawca w sposób szczegółowy opisał lokalizacje i otoczenie, stan zagospodarowania. Ponadto jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku i szczegółowo go scharakteryzował w sporządzonej opinii.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia strony o konieczności wyceny oddzielnie każdej z wydzielonych działek z uwagi na ich zróżnicowanie wskazć należy, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w ramach metody porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1409/14, baza orzeczeń NSA).

Zatem należy przyjąć, iż nieruchomością podlegającą wycenie powinna być w obu przypadkach (przed i po podziale geodezyjnym) nieruchomość o powierzchni odpowiadającej działce pierwotnej, oczywiście z pominięciem części wydzielonej pod drogi. Z powyższych względów niedopuszczalne jest odrębne oszacowanie każdej z powstałych działek w wyniku podziału, gdyż szacunek dotyczył wartości poszczególnych działek, co spowodowało następnie proste zsumowanie wartości wszystkich tych działek dla ustalenia wzrostu wartości całej nieruchomości objętej podziałem.

Zgodzić należy się z rzeczoznawcą, że przyjęcie do porównania po podziale działek normatywnych wypaczałoby wynik oszacowania na niekorzyść właściciela oraz byłoby niewspółmierne do rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości wywołanej wyłącznie podziałem (strona 11 operatu).

Powyższe znajduje potwierdzenia w zestawieniach transakcji nieruchomościami o powierzchni od ok. 500 m2 do ok. 1500m2. Z zestawienia wynika, iż średnia cena m2 kształtuje się na poziomie około 109 zł. Natomiast jak wynika z zestawienia sprzedaży nieruchomości jako całości po podziale cena ta kształtuje się na średnim poziomie około [...] zł za m2.

Zwykłe zestawienie powyższych liczb pozwala na stwierdzenie, iż cena m2 działek mniejszych (pow. od ok. 500 m2 do ok. 1500m2) niż większych podzielonych działek sprzedawanych jako całość jest dwukrotnie wyższa. Wobec powyższego zwrócić należy uwagę, iż dokonanie wyceny nieruchomości po podziale zgodnie z sugestią skarżącego spowodowałoby znaczne zwiększenie wartości nieruchomości po podziale, a ca o za tym idzie wzrost należnej opłaty adiacenckiej.

Z powyższych względów wycena dokonana przez rzeczoznawcę w tym zakresie jest prawidłowa.

Natomiast zasadnie podnosi skarżący, iż biegły nie był uprawniony do wyłączenia z wyceny działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną.

Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Powyższe odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publicznej oraz pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod wszelkie drogi, choćby były one ogólnie dostępne. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 z późn. zm.) drogami publicznymi są: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej wskazano, iż działka nr [...] będzie stanowiła drogę wewnętrzną, dla której niezbędne będzie ustanowienie odpowiednich służebności. Oznacza to, iż w świetle powyższych norm rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, iż ustalając wartość nieruchomości przed i po podziale należało pomniejszyć jej wielkość o wielkość działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Działka powyższa nie stała się bowiem drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jak słusznie zauważył rzeczoznawca działka wydzielona pod drogę wewnętrzna nie zmieniła swojej wartości, ponieważ ze względu na swoją funkcję nie będzie samodzielnie stanowić działki inwestycyjnej. Ponadto należy mieć na uwadze, że rzeczoznawca dokonywał wyceny nieruchomości po podziale jako całości, a nie wartość poszczególnych działek. Powyższe spowodowało, iż również przyjęte do porównania nieruchomości sprzedawane jako podzielona całość zawierały w sobie drogi wewnętrzne.

Z powyższych względów zgodzić należy się z rzeczoznawcą, iż wartość działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną została pośrednio uwzględniona w wartości działek przeznaczonych pod zabudowę, jako element niezbędny, zapewniający dostęp do drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.