Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1162/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Rady Gminy B. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...] października 2013 r., na podstawie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, 951 i 1445 oraz z 2013 r., poz. 21 i 405), Wojewoda P. przystąpił do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica Państwa na terenie Gminy B. W § 2 zarządzenia zastępczego wskazano, że opracowanie planu wynika z konieczności sporządzenia przez Wojewodę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie Gminy B. w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica Państwa na terenie gminy B.

Zarządzenie zastępcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Sejmik Województwa P. w dniu [...] czerwca 2003 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. Planem tym objęto m.in. wykaz zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, stanowiących załącznik nr 4.

Rada Gminy B. uchwałą z [...] lipca 2013 r., nr [...] odstąpiła od uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B." w związku z umieszczeniem w nim inwestycji celu publicznego o znaczeniu międzynarodowym, jakim jest dwutorowa napowietrzna linia energetyczna 400kV E. – granica RP – A.

Pismem z [...]sierpnia 2013 r. Rada Gminy B. została wezwana do uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 400 kV E. – granica Państwa na terenie gminy B. w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] września 2013 r.

Następnie Sejmik Województwa P. podjął uchwałę z dnia [...] września 2013 r., nr [...] na podstawie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596) w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P. Wskazano, że przedmiotem zmiany Planu będą w szczególności zmiany tekstu i rysunku Planu dotyczące przebiegu linii dwutorowej NN 400 kV GPZ "E." – A. (L.) oraz prognozy jej oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skarżonego zarządzenia zastępczego z [...] października 2013 r. Wojewoda P. wskazał, że dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV E. - granica Państwa została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P. Przytoczono treść art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazano, że w związku z tym, że Wójt gminy B. nie wprowadził stosownej zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. dając temu wyraz w kolejnych pismach (pisma Wójta gminy B. z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...]; z dnia[...] lipca 2013r. znak: [...]; z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...]) czego zwieńczeniem była uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] lipca 2013r. w sprawie odstąpienia od uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.", pismem z dnia[...] sierpnia 2013 r. wezwano Radę Gminy B. do uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. - granica Państwa na terenie gminy B. w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] września 2013r. Z uwagi na bezskuteczny upływ tego terminu Wojewoda był zobowiązany do podjęcia czynności związanych ze sporządzeniem miejscowego planu oraz do wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego, które umożliwi realizację inwestycji celu publicznego na terenie Gminy B.

Skargę do Sądu na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z [...] października 2013 r. złożyła Rada Gminy B. Wniosła ona o uchylenie zarządzenia zastępczego i wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podniesiono, że w treści zarządzenia nie wskazano terminu oraz sposobu odwołania od wskazanego rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że studium zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. powinien być zgodny z wojewódzkim planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2003 r. część tekstowa planu wojewódzkiego zawiera ogólne uwarunkowania zewnętrzne zagospodarowania przestrzennego, uwarunkowania wewnętrzne zagospodarowania przestrzennego, cele zagospodarowania przestrzennego, zasady zagospodarowania przestrzennego, kierunki zagospodarowania przestrzennego, zadania ponadlokalne służące realizacji celów publicznych. W treści planu jest mowa o budowie układu przesyłowego z Litwą - dwutorowej linii 400 kV A. – E., stacja 400/110 kV E., linia jednotorowa 400 kV "N." – E. i E. – M.i. Połączenie to uznane za zadanie rządowe realizowane będzie etapami. Będzie ono miało duże znacznie dla poprawy bezpieczeństwa pracy północno - wschodniego obszaru KSE w stanach normalnych i awaryjnych, umożliwi zmniejszenie strat przesyłowych (ok. 38 MW) oraz poprawi ekonomikę wykorzystania elektrowni O. Pozwoli również uczestniczyć w europejskim rynku energii w obszarze bałtyckim oraz bezpiecznie przeprowadzić modernizacją i przebudowy sieci 220 kV w tym obszarze. Z części graficznej planu wojewódzkiego, który jest integralną częścią planu wynika, iż linia dwutorowa 400 kV mija B. od strony południowej. W treści uzasadnienia do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P. wskazano natomiast, że linia dwutorowa WN 400kV GPZ "E." – A. (Litwa) funkcjonowało jako zadanie rządowe Polskich Sieci Energetycznych do 2010 r. Natomiast wg wniosku inwestora linia ta miała omijać B. od strony północnej. Dlatego Rada Gminy B. nie mogła sporządzić zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż ustalenia studium byłyby niezgodne z wojewódzkim planem zagospodarowania. Zdaniem strony skarżącej, z obowiązujących przepisów nie wynika, że odstępstwa od zgodności są dopuszczalne w razie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rada Gminy B. postąpiła więc prawidłowo, gdyż inwestor nie wyrażał woli na zmianę przebiegu linii zgodnie z wojewódzkim planem zagospodarowania. W tych okolicznościach, zdaniem Wójta Gminy, wydanie zarządzenia zastępczego było bezpodstawne.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Gmina była związana przebiegiem linii w planie wojewódzkim zarówno przy styku granic administracyjnych gmin jak i przybliżonym przebiegiem na terenie Gminy. Podniósł, że plan powinien być sporządzony dla obszaru, który umożliwia realizację celu publicznego, a nie dla terenu całej gminy

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak objęcia przedmiotu zaskarżenia właściwością sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Wskazał, że zarządzenie jest szczególnym rodzajem aktu prawnego, zasady jego sporządzania reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w którym brak jest terminów i sposobu odwołania. Zdaniem Wojewody, akty normatywne nie są aktami, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które muszą obligatoryjnie zawierać pouczenie oraz określenie sposobu i terminu odwołania. Wydany akt normatywny spełnia więc wszelkie ustawowe wymogi.

Dalej Wojewoda stwierdził, że w przypadku sporządzania planu miejscowego w drodze zarządzenia zastępczego, tj. w trybie art. 12 ust. 3 u.p.z.p. należy stosować odpowiednio przepisy o procedurze planistycznej wynikające z art. 14 i art. 17 u.p.z.p. przy uwzględnieniu okoliczności, ze organem sporządzającym i przyjmującym plan miejscowy jest Wojewoda. W konsekwencji należy przyjąć, że w ramach tej procedury Wojewoda powinien wydać dwa zarządzenia zastępcze; o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o przyjęciu planu miejscowego (przez analogię do uchwał rady gminy odpowiednio o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o uchwaleniu planu miejscowego). Przy czym zarządzenie zastępcze o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma charakter intencyjny, wobec powyższego nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Stanowi niezaskarżalną czynność techniczną, która nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty wynika, że wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Wydane zarządzenie zastępcze (odpowiednik uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu) nie przesądza o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tym szczególnym przypadku zarządzenia zastępczego w sprawie sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem Wojewody, za taką interpretacją przemawia wcześniej wykazana analogia zaskarżonego zarządzenia zastępczego wydanego w trybie art. 12 ust. 3 u.p.z.p. do uchwały Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, która nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r, poz. 594 z późn. zm.).

Wskazano, że w doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, iż pojęcie aktu nadzoru należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu. W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru. Nie jest też aktem nadzoru uchwała, w której organ nadzoru wskazał na nieistotne naruszenie prawa. Wskazano, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. Nawet, gdy uchwała taka zawiera zapisy co do proponowanego przyszłego sposobu zagospodarowania danego terenu, nie ma to żadnego normatywnego znaczenia. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem procedury planistycznej. Nie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, ponadto nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wiąże ona organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zarządzenie zastępcze ma charakter intencyjny, nie jest aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda zgodził się, że lokalizacja szczegółowa inwestycji celu publicznego należy do zakresu działania samorządu lokalnego, a w związku z tym nie można mówić o konkretnym wskazaniu przebiegu inwestycji celu publicznego w p.z.p.w. Samorząd Województwa dokonując rozmieszczenia inwestycji w terenie wskazuje gminie tylko orientacyjny ich przebieg poprzez określenie punktów, które inwestycja ma połączyć lub miejsc przecięcia sieci. Uznano, że z uwagi na funkcję rysunku to część tekstowa (opisowa) ma podstawowe znaczenie. Ona też stanowi podstawę oceny zgodności miejscowego planu i planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Wojewoda wskazał, że przebieg inwestycji określony w p.z.p.w. nie może mieć innego charakteru niż jedynie orientacyjny, określający punkty, które inwestycja ma połączyć lub miejsca przecięcia sieci. Cześć tekstowa p.z.p.w. określa, przez jakie gminy przebiegać będzie Inwestycja, wymieniając wśród nich Gminę B. Załącznik graficzny do p.z.p.w. ma przy tym charakter jedynie przykładowy i wyjaśniający - nie jest wiążący dla opracowywania regulacji planistycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, zdaniem Wojewody, sporządzany w trybie art. 12 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie różni się co do treści i charakteru prawnego od planu miejscowego procedowanego w podstawowym trybie. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że tryb postępowania w przedmiocie sporządzania i przyjęcia planu miejscowego w drodze zarządzenia zastępczego jest odmienny w stosunku do trybu podstawowego. Różnica jest tylko taka, że Wojewoda przejmuje obowiązki Rady Gminy. Powyższe obliguje Wojewodę do procedowania pełnej procedury wynikającej z przepisów prawa, to jest w szczególności realizacji procedury wynikającej z zapisów art. 14 do art. 20 u.p.z.p.. Procedura ta, jak i wymogi zawarte w art. 12 u.p.z.p. doprowadziły do sytuacji, gdzie Wojewoda przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego uzgodnił termin realizacji linii 400 kV na terenie Gminy B., uzgodnił warunki wprowadzenia tej inwestycji do studium, a następnie wezwał Radę Gminy B. do uchwalenia stosownej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. - granica Państwa na terenie Gminy B. Po bezskutecznym zaś upływie terminu dokonał szczegółowych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i doszedł do przekonania, że bezwzględnie należy sporządzić miejscowy plan na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica Państwa na terenie Gminy B.

Wojewoda zauważył, że dla przebiegu linii 400 kV E. - Granica Państwa kluczową kwestią jest jej oddziaływanie na środowisko - obszar Natura 2000 Dolina G. R. Przy uchwalaniu p.z.p.w w roku 2003 obszar ten nie był brany pod uwagę, gdyż formalnie powstał dopiero w latach 2008/2009.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. - granica Państwa na terenie Gminy B., w którym to orientacyjnie wskazał taki przebieg linii 400 kV przez Gminę B., który uwzględnia wszystkie powyższe zmiany faktyczne i prawne. Wskazał, że uwzględnił w nim najkorzystniejszy z wariantów przebiegu linii 400 kV przez D. R. - najwęższe miejsce i brak ingerencji w siedliska będące przedmiotem ochrony w tym obszarze. Zdaniem Wojewody, realizacja linii 400 kV w przebiegu takim, jak sugerują Skarżący jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z lipca 2013r., a dodatkowo może prowadzić do naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w świetle wniosków płynących z oceny oddziaływania na środowisko wariant taki może znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko — obszar Natura 2000 D. G. R.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wskazał, że zaproponowany w zarządzeniu zastępczym przebieg linii energetycznej wynika z ustaleń i konsultacji z organami, zwłaszcza z RDOŚ w kwestii dotyczącej ochrony przyrody. Ponadto, wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej, w obowiązującym studium Gminy B. nie ma żadnych postanowień odnośnie linii 400 kV, a są tylko odnośnie linii 110 kV. Stwierdził też, że załącznik graficzny nie określa, czy mają to być linie elektroenergetyczne 110 kV czy 400 kV. Wyjaśnił również, że zgodnie z prawem energetycznym linie powyżej 110 kV są to linie przesyłowe najwyższych napięć, w tym również linia 400 kV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Wobec zarzutu podniesionego przez Wojewodę P. Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do kwestii dopuszczalności skargi.

Przedmiotem sprawy jest zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarządzenie to zostało wydane w trybie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 12 ust. 3 tej ustawy stanowi, że jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu wydane w trybie tego przepisu zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i jako taki podlega kontroli sądów administracyjnych. Zauważyć jednak należy, że odnośnie aktów nadzoru w doktrynie ukształtowały się dwa podejścia do pojmowania tego pojęcia. Zdaniem Z. Kmieciaka pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1–2, s. 95). Z kolei zdaniem M. Stahl termin "akt nadzoru" ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (zob. tamże). W cyt. opracowaniu wskazano, że pojęciem aktu nadzoru należy obejmować rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Mogą one kończyć postępowanie nadzorcze, mieć charakter pomocniczy lub prewencyjny.

To drugie stanowisko odpowiada poglądowi J. Świątkiewicza, który wskazuje, że akty nadzoru mogą mieć różną postać prawną (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz..., 2001, s. 96). Także E. Ochendowski jest zdania, że termin "akt nadzoru" obejmuje rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru (E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie..., 2004, s. 64; zob. także T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. 1, Sam. Teryt. 2007, nr 1–2, s. 30). Sąd podziela stanowisko autorów opowiadających się za szerokim pojmowaniem pojęcia aktu nadzoru i zgadza się ze stanowiskiem Z. Niewiadomskiego, że zarządzenie zastępcze wojewody jako akt nadzoru nad gminą podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2013, s. 137). Zdaniem Sądu, zarządzenie zastępcze w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego stanowi element procedury zmierzającej do sporządzenia przez Wojewodę w zastępstwie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewątpliwie stanowi ingerencję w działalność nadzorowanej gminy.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepisy przewidują, zatem, że do złożenia skargi przez gminę wystarczająca jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie. Nie istnieje zaś wymóg wezwania organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze winien był pouczyć Gminę o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz o terminie złożenia tej skargi. Brak tego pouczenia stanowi naruszenie, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Gmina skorzystała, bowiem z przysługującego jej prawa.

Sąd zauważa, że cyt. wcześniej przepis art. 12 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia wojewodę do tego, by w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do uchwalenia przez radę gminy studium lub jego zmiany, sporządził miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydał w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Tymczasem Wojewoda P. nie sporządził miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wydał w trybie tego przepisu zarządzenie zastępcze w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje się, że w przypadku wprowadzania planu w drodze zarządzenia zastępczego zastosowanie mają przepisy o procedurze planistycznej, z tą różnicą, że organem sporządzającym plan i nadającym mu moc prawną jest wojewoda (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2013, s. 137). To zaś uzasadniało podjęcie przez Wojewodę P. odpowiednich działań, w tym podjęcie również zarządzenia zastępczego w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko Wojewody P., że w ramach tej procedury winien on wydać dwa zarządzenia zastępcze: o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i o przyjęciu planu miejscowego.

Procedura przewidziana w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy programy zadań rządowych oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa określają obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim, natomiast gmina nie uwzględnia tego w zakresie planowania lokalnego, to znaczy nie uchwala lub nie zmienia studium tak, aby dokonać konkretyzacji rozmieszczenia inwestycji ponadlokalnych na swoim terenie. W takiej sytuacji wojewoda ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, a następnie wezwać radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie.

Odnośnie pierwszego wymogu, tj. aby programy zadań rządowych oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa określały obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim należy zauważyć, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa p. wśród zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych ujętych w centralnym rejestrze programów rządowych Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wymieniono budowę układu przesyłowego 400 kV Polska – Litwa (k. 91v akt sądowych). Zostało to określone szczegółowiej w punkcie 5.1. kierunków zagospodarowania i w punkcie 2.1 wykazu zadań. W punkcie 2.1 "Zadania zawarte w programie krajowym służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych – budowa krajowego układu przesyłowego wymieniono pod pozycją 1 linię WN 400 kV dwutorowa GPZ E. – gr. Państwa z Litwą (kierunek A.).

Stwierdzić następnie należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie zawiera postanowień dotyczących linii dwutorowej WN 400 kV dwutorowa GPZ E. – gr. Państwa z Litwą (kierunek A.).. W tej sytuacji Wojewoda był uprawniony do podjęcia działań zmierzających do uwzględnienia w studium Gminy B. inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, czy linia ta ma przebiegać od strony północnej, czy też od południowej strony B. Sam brak odpowiednich planów w przedmiocie linii upoważnia Wojewodę do podjęcia zarządzenia zastępczego.

Przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru mającego być objętym planem. W ocenie Sądu zarządzenie zastępcze w sposób prawidłowy uregulowało tą kwestię. Z zarządzenia wynika, że plan ma być sporządzany dla obszaru znajdującego się w granicach Gminy B. Granice Gminy oznaczono zaś na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zarządzenia. Przedmiotem sporu jest, czy Wojewoda dokonał tego w sposób odpowiednio szczegółowy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W doktrynie wskazuje się jednak, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa może lokalizować inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym poprzez wskazanie gminie, gdzie inwestycja ma być zrealizowana, a w przypadku infrastruktury liniowej – poprzez wskazanie punktów, które ma połączyć lub miejsc przecięcia sieci (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2013, s. 321 - 322). W części tekstowej p.z.p.w. określono gminy, przez które przebiega inwestycja, wskazano wśród nich również gminę B. W ocenie Sądu taki sposób określenia lokalizacji inwestycji jest wystarczający i zgodny z przepisami obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.