Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 547/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. i G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 111/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od W. C. i G. C. na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2015 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej M. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy C. ustalił na wniosek G. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stodoły na budynek produkcyjny (produkcja palet drewnianych) na działce nr [...] (obręb M.), położonej w gminie C..

W odwołaniu od tej decyzji M. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nie zgodziła się na lokalizację zakładu produkcji palet na działce bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością, wskazując na uciążliwości ze względu na hałas i pył trocinowy oraz naruszenie jej własności. Ponadto wskazała, że organ nie wziął pod uwagę zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uznało zasadności zarzutów odwołania wskazując, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wydał właściwe rozstrzygnięcie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki organ wyznaczył wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ dokonał też szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych, jak i linii zabudowy. Ponadto, spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. W kwestii zaś uzbrojenia terenu w podstawowe media wnioskodawca uzyskał warunki techniczne wskazujące na możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jak również elektroenergetycznej. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W tym zakresie prawidłowo ocenił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy prowadzą działalność od ośmiu lat, a planowana inwestycja dotyczy zmiany przeznaczenia istniejącego budynku w celu zmniejszenia negatywnych skutków i usprawnienia działalności.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, że sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku stodoły na budynek produkcyjny nie będzie stała w sprzeczności z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie zachowano kontynuacji istniejącej funkcji, bowiem w analizowanym obszarze nie występuje ani jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia;

b) art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyznaczył linie zabudowy budynku produkcyjnego pokrywające się z obrysem istniejącego budynku, który jest posadowiony bliżej granicy pomiędzy działką nr [...] a działką skarżącej, niż wynika to z przepisów § 12 wspomnianego rozporządzenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 80, w zw. z art. 77, w zw. z art. 11, w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia w stosunku do działki nr [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem G. C., podczas gdy na działkach sąsiednich nie są zlokalizowane budynki przeznaczone na działalność produkcyjną związaną z obróbką drewna, a budynek stodoły jest położony bliżej granicy niż 3 m.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę M. S..

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków - cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie takiej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Z uwagi na cel wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa Sąd wskazał, że należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Urbanistyczna całość natomiast to nie tylko zabudowa znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że zbyt restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i wynikającymi z niego uprawnieniami właścicielskimi, niezależnie jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Podobnie w judykaturze przyjmuje się, że formalistyczna, wyłącznie gramatyczna, wykładnia przepisów aktu wykonawczego, byłaby nieproporcjonalna do potrzeb interesu publicznego. Kwestie parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego niezaprzeczalnie powinny być badane każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Ponadto, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Nie można uzależniać nowej inwestycji budowlanej jedynie od istnienia na obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność. W orzecznictwie podkreśla się, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "ponadprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dla dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1.

W tym świetle Sąd uznał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji.

Zdaniem Sądu, to właśnie kwestia kontynuacji funkcji okazała się istotna, ponieważ zmiana sposobu użytkowania budynku nie zmienia jego parametrów a jedynie jego przeznaczenie. Analiza uzasadnienia zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak i Wójta Gminy C., prowadzi do wniosku, że organy tej kwestii nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu. Poza lakonicznym stwierdzeniem w uzasadnieniu organu I instancji, iż zmiana sposobu użytkowania budynku stodoły na budynek produkcyjny wraz z jego przebudową nie będzie stała w sprzeczności z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania, brak jest jakiejkolwiek informacji pozwalającej na ocenę, iż twierdzenie organu jest prawidłowe. Również uzasadnienie organu II instancji nie uzasadnia tej kwestii. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało jedynie, że inwestorzy prowadzą działalność od 8 lat. Twierdzenie to organ odwoławczy oparł o pismo inwestora z dnia [...] września 2015 r. stanowiące odpowiedź na odwołanie. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że na terenie objętym wnioskiem jest prowadzona działalność produkcyjna.

W ocenie Sądu również analiza urbanistyczna nie daje odpowiedzi na pytanie czy zmiana sposobu użytkowania budynku na produkcyjny jest zgodna z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Sąd zwrócił uwagę, że w wynikach analizy stwierdzono wyłącznie, iż sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem w wynikach analizy brak jest jakichkolwiek informacji na temat jaka zabudowa i o jakim charakterze występuje w obszarze analizowanym. Natomiast w analizie urbanistycznej widnieje wyłącznie, że na działce nr [...] zlokalizowany jest w budynek mieszkalny, budynki gospodarcze oraz budynek usługowy. Ponadto, w analizie wskazano, że na działkach nr [...] i [...] zlokalizowane są budynki usługowe.

Zatem zarówno analiza urbanistyczna, jak i jej wyniki oraz uzasadnienia decyzji obu instancji, nie dają jednoznacznej odpowiedzi czy planowana zmiana funkcji terenu da się pogodzić z istniejącym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania terenu. Organ, prowadząc postępowanie, powinien co najmniej w wynikach analizy wskazać, jaka zabudowa i o jakim dokładnie charakterze występuje w obszarze analizowanym. Przywołane uchybienia wskazują na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto, powołując się na art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd zauważył, że projekt decyzji został sporządzony, jak wynika to z adnotacji na decyzji, przez P. U.. Z treści pieczątki wynika, że posiada on uprawnienia do projektowania takiej decyzji, co nie zostało jednak udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. Organ naruszył więc art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić ponownie analizę urbanistyczną, utrwalając poczynione na jej podstawie ustalenia zarówno w części tekstowej, jak i graficznej analizy, mając na uwadze uwagi Sądu poczynione w niniejszym uzasadnieniu.

Od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku skargę kasacyjną wywiedli uczestnicy postępowania W. C. i G. C..

Zaskarżając wyrok w całości, uczestnicy wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, a także art. 145 § 1 lit. c wymienionej ustawy poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji stwierdził, że organy naruszyły art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., jednakże wbrew stanowisku Sądu, nie można w sprawie dopatrzyć się naruszenia zasady postępowania określonej w art. 77 K.p.a. Organy obu instancji prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny, biorąc pod uwagę okoliczności wskazywane przez wszystkich uczestników postępowania, w tym zarzuty podniesione przez skarżącą. W szczególności dokonana w sprawie analiza urbanistyczna nie jest dotknięta uchybieniami czy błędami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Prawidłowo uzasadniono sposób ustalenia granic obszaru analizowanego tworzącego zwartą całość urbanistyczno-architektoniczną. W oparciu o ten obszar dokonano analizy uwzględniającej fakt, że forma architektoniczna i gabaryty obiektu pozostają bez zmian, podobnie jak funkcja, albowiem działalność gospodarcza w tym budynku prowadzona jest już osiem lat, zaś zmiana sposobu jego użytkowania ma właśnie na celu ulepszenie warunków prowadzenia tej działalności, zmniejszenie hałasu i zapylenia. Uwzględniono również, że działalność w zakresie produkcji palet jest działalnością powszechną na terenie gminy o czym świadczy istnienie około 40 podobnych zakładów. Jednocześnie, jak wskazano, sam Sąd w uzasadnieniu zauważył, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić i że nie można tego traktować zawężająco, np. jako konieczność powstania budynku tego samego rodzaju co już istniejące. W żaden jednak sposób nie da się tych poglądów pogodzić z wydanym rozstrzygnięciem, w którym Sąd uznał, że ustalenie warunków zabudowy w sprawie jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji rozpoznając skargę M. S. orzekał w granicach sprawy i ocenił postępowanie orzekających w sprawie organów w zakresie możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stodoły na budynek produkcyjny (produkcja palet drewnianych) na działce nr [...], obręb M..

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. powiązany ze wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisami art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób zgodny w wymogami wynikającymi z tych przepisów w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji. Z przepisów tych wynika zaś, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu kontynuacji funkcji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przy dokonywaniu analizy istniejącej zabudowy w powyższym zakresie uwzględnia się również zabudowę znajdującą się na inwestowanej działce. Wskazać jednakże należy, że powoływanie się w niniejszej sprawie na dotychczasową funkcję obiektu budowlanego objętego wnioskiem, w którym ta działalność gospodarcza miałaby być prowadzona już od ośmiu lat, jest niezrozumiałe. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na budynek produkcyjny w zakresie produkcji palet drewnianych wraz z jego przebudową na działce nr [...], obręb M., gmina C.. Jak natomiast wskazał Sąd I instancji, stwierdzenie organu odwoławczego o prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie objętym wnioskiem zostało dokonane wyłącznie na podstawie twierdzenia samych wnioskodawców zawartego w ich piśmie z dnia [...] września 2015 r., które to nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika przy tym, że na działce nr [...], położonej na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika ponadto, aby działalność w zakresie produkcji palet była działalnością powszechną na terenie tej gminy. Co więcej, w wynikach analizy wskazano jedynie, że sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bez wskazania jaka zabudowa i o jakim charakterze występuje na obszarze analizowanym. Z kolei, jak ustalił Sąd I instancji, w analizie mowa jest tylko o budynkach usługowych na działkach nr [...],[...] i [...]. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy możliwe jest pogodzenie planowanej zmiany funkcji z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania terenu.

Dokonane przez Sąd ustalenia i ocena wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Brak natomiast wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a, co z kolei stanowiło podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, jak prawidłowo orzekł w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.