Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 513/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Stanisław Nowakowski (spr.), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko - Mazurskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 66/04 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 27 października 2003 r. Nr XIII/71/03 w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Rejonowego w Ostródzie na kadencję 2004 – 2007 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, odrzucił skargę Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie Nr XIII/71/03 w sprawie wyboru Ławników do Sądu Rejonowego w Ostródzie, wniesioną w sprawie II SA/Ol 66/04, na podstawie art. 58 § 1 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.).

Sąd przyjął, że uchwałę tę doręczono organowi nadzoru dnia 4 listopada 2003 r. natomiast skarga wpłynęła do sądu dnia 15 stycznia 2004 r.

W rozważaniach zamieszczonych w uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyraził następujący pogląd: Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 r. ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może w takim przypadku jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd podaje, że przepis nie wskazuje terminu w jakim uchwała lub zarządzenie może być zaskarżone jednakże - zdaniem Sądu - w orzecznictwie przeważa pogląd, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru wynosi trzydzieści dni. Przyjmuje przy tym Sąd pierwszej instancji, że początek biegu terminu rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia trzydziestodniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru powołując się na postanowienia NSA z 27 września 2002 r. III SA 1361/02, OSP 2003. nr 4, poz. 49, oraz z 27 września 2001 r. II SA/Wr 2525/00, OSS 2002, nr 2 poz. 48.

W konkluzji Sąd przyjął, że skoro zaskarżona uchwała doręczona została organowi nadzoru (Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu) dnia 4 listopada 2003 r. przeto termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez ten organ - zgodnie z art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym - upłynął dnia 4 grudnia 2003 r., a termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął dnia 3 stycznia 2004 r., co z kolei spowodowało odrzucenie wniesionej, po terminie, skargi.

W skardze kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2004 r. odrzucającego skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 stycznia 2004 r. (znak: PN.0914-1/04) na uchwałę Nr XIII/71/03 Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 27 października 2003 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego w Ostródzie, działając na podstawie art. 173 i 174 P.p.s.a., Wojewoda zaskarżył postanowienie w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tejże ustawy wynosi trzydzieści dni;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odrzucenie skargi z powołaniem się na przesłankę wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia mimo, iż termin taki nie został przewidziany w przepisach ustawowych. Wskazując na powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Wnoszący skargę kasacyjną przedstawił stan faktyczny sprawy a nadto podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Natomiast w myśl art. 93 ust. 1 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku może je zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Z uwagi na to, że uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu 4 listopada 2003 r., zatem termin do stwierdzenia jej nieważności upłynął 4 grudnia 2003 r. To spowodowało, że Wojewoda, po uzyskaniu dokumentów potwierdzających istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały skierował pismem z dnia 12 stycznia 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Pełnomocnik skarżącego stwierdza, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji ponieważ nie zostało ono poparte żadnymi przepisami. Sąd powołał jedynie dwa wyroki NSA wskazując, iż w orzecznictwie przeważa pogląd, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni. Skarżący zauważa, iż w związku z uchyleniem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przepis na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, na które powołał się Sąd od 1 stycznia 2004r. nie obowiązuje. Termin wnoszenia skargi do sądu administracyjnego reguluje obecnie art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a., w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do stosowania 30-dniowego terminu przewidzianego w przytoczonym art. 53 § 1 P.p.s.a. przy wnoszeniu skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to dlatego że okoliczność ujęta w art. 93 ust. 1 (upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru) nie mieści się w kręgu zdarzeń, o których mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. (doręczenie skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie) od których liczy się termin do wniesienia skargi. Zastosowanie w tym przypadku terminu określonego wart. 53 § 1 P.p.s.a. w sprawie ze skargi organu nadzoru stanowi, jego zdaniem, niedopuszczalny zabieg rozszerzenia hipotezy tego przepisu poprzez uzupełnienie go o jeszcze jeden element na zasadzie przeniesienia z jednej regulacji do drugiej. Nadto za stanowiskiem takim przemawia wykładnia systemowa. W tym zakresie pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną przedstawia analizę przepisów zamieszczonych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w którym kompleksowo uregulowana została problematyka eliminowania z obrotu prawnego wadliwych uchwał i zarządzeń organów gminy, w tym również przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał analizy zastosowanego w rozstrzygnięciu art. 93 ust. 1 ustawy ograniczając się – jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej - do wskazania dwóch postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast kwestia terminu do zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru nie została przedstawiona w powołanych postanowieniach w sposób przekonywający czemu chociażby dały wyraz dwie glosy do niej (glosa krytyczna: Niewiadomski Z. OSP 2003/4/49 i glosa częściowo krytyczna: Kmieciak Z. OSP 2003/4/49), których argumentacje wykorzystał wnoszący skargę kasacyjną. Nadto na uwadze trzeba mieć, że powołane postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w innym stanie prawnym niż zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała.

Celowe jest by przedstawić jak kształtowała się wykładnia art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponieważ pozwoli to lepiej zrozumieć motywy jakimi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Przepis ten nie był w zasadzie zmieniony od 1990 (poza dodaniem w 2002 r. po wyrazie "uchwały" wyrazów "lub zarządzenie"), zatem od tekstu pierwotnego ma brzmienie: "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego."

Na tle tak zredagowanego przepisu zrodziły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości zarówno co do terminu w jakim organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do Sądu, jak też co do obowiązku wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. (OPS 5/99 - ONSA 2000/2/46) wyjaśnił, iż: "Warunkiem dopuszczalności skargi wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego (art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. la ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) jest uprzednie wezwanie przez wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Analiza stanu prawnego jaki zdecydował o takim stanowisku wynikała z następującego rozumowania: Sąd uznał, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", regulują różne instrumenty nadzoru stosowane przez kilka organów, jak również dopuszczają uruchamianie niektórych z nich przez jednostki zabiegające o ochronę ich interesu prawnego lub uprawnienia. Zasadą podstawową jest sprawowanie nadzoru pod względem zgodności z prawem oraz wkraczanie w trybie nadzoru w przypadkach znajdujących podstawę prawną w ustawie (art. 85 ust. 1 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Zakres działań nadzorczych rozciągający się na uchwały organów gminy nie jest jednolity pod względem przedmiotowym, a przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym (...) nie ogranicza prawa wojewody do skargi na uchwały organów gminy tylko do uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak to jest uregulowane w art. 101 tej ustawy.

W dacie wydania omawianej uchwały 7 sędziów NSA jak i w aktualnym stanie prawnym problem pod względem prawnym sprowadza się do pytania, czy przepisom prawnym, określającym przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy wnoszonej przez organ nadzoru, który już utracił kompetencję do orzekania we własnym zakresie o jej nieważności, jest tylko ustawa o samorządzie gminnym, czy też - w razie braku szczególnych uregulowań tej ustawy - trzeba stosować również przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść uchwały i pytanie prawne na jakie udzielono nią odpowiedzi dotyczyło wyłącznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednakże problem w takiej samej mierze dotyczył stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o NSA a aktualnie art.53 § 1 P.p.s.a.

W każdym razie, przyjmując, że organ nadzoru ma obowiązek, przed wniesieniem skargi, wezwać do usunięcia naruszenia prawa, uznano, że termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi przez organ nadzoru, liczony od dnia gdy upłynął termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru nie ma zastosowania.

Kwestii tej dotyczy też uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 1/98 (ONSA 1998, z. 3, poz. 78) na tle sprawy zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której stwierdzono, że: "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze. zm. zwana dalej ustawą o NSA), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie."

Z uchwał tych wynika stanowisko, które należy podzielić jako przekonywające, a mianowicie, że organ nadzoru jest związany terminem do wniesienia skargi, tyle, że liczonym nie od dnia gdy utracił kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, ale od daty wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Jednym z istotnych argumentów przemawiających za uznaniem, że organ nadzoru powinien przed wniesieniem skargi skierować wezwanie do organu gminy o usuniecie naruszenia prawa było to, że: "Kompetencje organu nadzorczego nie powinny hamować działań organów samorządu gminnego, a w szczególności przyczyniać się do odwlekania rozstrzygnięć służących eliminowaniu z obrotu prawnego uchwał organu gminy dotkniętych wadą sprzeczności z prawem."

Omówiona obszernie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999r. w swej argumentacji jurydycznej jest w pełni przekonywająca a jej trafność nie budzi zastrzeżeń, stąd też nie budzi także wątpliwości przyjęcie, że skoro konieczne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to następstwem tego jest to, iż należy wnieść skargę po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w terminie do tego przewidzianym, a więc termin ten nie biegnie od dnia, gdy wojewoda utracił kompetencję do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sytuacja prawna uległa zmianie, gdy ustawodawca, w wyniku ukształtowanej właśnie omawianą uchwałą praktyką, wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym - nowelą z 2001 r. – art. 102a o treści: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(...)", który to przepis został jedynie znowelizowany w art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), i obecnie ma brzmienie: "W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558 i Nr 113, poz. 984) art. 102a otrzymuje brzmienie: "Art. 102a. W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)."

Ustawodawca wyraził tym samym jedynie wolę, wprowadzenia takiej zmiany, która znosi obowiązek wyczerpania przez organ nadzoru przed wniesieniem skargi wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Ta sytuacja musi z kolei prowadzić także do ponownej oceny art. 93 ust. 1 co do terminu wniesienia skargi przez organ nadzoru po upływie terminu do unieważnienia uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. OSK 1575/04 (nie publ.) tę kwestię rozstrzyga w sposób następujący: Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych wniesienia skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Według art. 53 powołanej ustawy P.p.s.a. "Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (§ 2). Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3)."

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowało zatem terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta regulacja w art. 53 § 1 jest regulacją terminu do wniesienia skargi od rozstrzygnięć, które podlegają doręczeniu, i termin liczy się od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie skarżącemu. Regulacja w art. 53 § 2 dotyczy terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności co do, których jest obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 3 reguluje termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja w art. 53 powołanej ustawy P.p.s.a. wskazuje, że nie została w tym przepisie unormowana kwestia terminu do wniesienia skargi organu nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Brak jest zatem podstaw do wyprowadzenia nawet w drodze analogii terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru z powołaniem się na przepis art.53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też na przepis ustawy o samorządzie gminnym.

Jeszcze raz należy podkreślić, że ani art. 53 powołanej ustawy P.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy, ani terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w art. 93 ust. 1 powołanej ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie została więc ograniczona terminem jej realizacji.

Także w niepublikowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 544/04. wskazano między innymi, że w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje się żadnego terminu do wniesienia skargi co może skłaniać do przyjęcia, iż termin do złożenia skargi jest trzydziestodniowy, bo taki wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. Taka wykładnia nie odpowiada jednak funkcji jaką ma pełnić organ nadzoru. Organ nadzoru nie działa w interesie własnym, nie ma obowiązku wykazywać żadnego interesu prawnego, bo jego uprawnienie wynika z tego, że działa w interesie publicznym. Decentralizacja, przydanie uprawnień samorządowi gminnemu spowodowało konieczność nadzoru ze strony Państwa. Nadzór ten sprawują organy administracji rządowej jak Prezes Rady Ministrów, wojewoda i regionalna izba obrachunkowa. Ograniczenie tych organów terminem nie pozwalałoby na pełną i adekwatną kontrolę aktów organów samorządowych. W konsekwencji każdy czyj interes prawny został uchwałą naruszony (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) miałby możliwość- w zasadzie - zaskarżenia uchwały bez terminu (termin w tym przypadku liczy się dopiero od wezwania do usunięcia naruszenia prawa), gdy tymczasem organ nadzoru musiałby się zmieścić ze skargą w terminie wyznaczonym przez art. 53 § 2 P.p.s.a.

Skoro ustawodawca uznał za słuszne, by organ nadzoru nie był zobowiązany do wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.), to należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie uprawnień organu nadzoru poprzez wyeliminowanie tego obowiązku a nie wprowadzenie terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Wezwanie do usunięcia naruszeń nie jest bowiem ograniczone terminem, a zatem zachodzą podstawy do przyjęcia, że organ nadzoru mógł przygotować i skierować wezwanie w każdym czasie. Przyjęcie zatem terminu z art. 53 § 1 P.p.s.a. w sytuacji gdy nie ma zastosowania zasada określona w przepisie § 1 art. 52 byłoby nielogiczne. Należy przyjąć, że rozmieszczenie poszczególnych artykułów w rozdziale 2 P.p.s.a. cechuje racjonalność. Zaczynając od art. 50 sąd bada czy wniesiona skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, następnie sąd skontroluje, czy wyczerpane są środki zaskarżenia i czy wniesiono skargę w terminie. Stąd też w sensie ważności podstaw wyczerpanie środków zaskarżenia wysuwa się przed terminem do wniesienia skargi (co nie oznacza oczywiście, że niedochowanie terminu nie łączy się z obowiązkiem odrzucenia skargi), jednakże na uwadze trzeba mieć, iż w razie usprawiedliwionego wniosku sąd może przywrócić termin, a nigdy nie ma możliwości sanować braku w postaci niewyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem administracyjnym właściwym w sprawie jak i nie ma takiej możliwości w razie braku wezwania z § 3 i 4 art. 52. Należy więc dać pierwszeństwo zasadzie, że skoro ustawodawca dla określonego rodzaju spraw nie przewidział terminu do wnoszenia skarg, a jednocześnie zwolnił organy nadzoru od obowiązku wystąpienia z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, to znaczy, iż organy te nie są ograniczone również terminem do wnoszenia skargi, jeżeli taki termin nie wynika z ustawy.

Warto wreszcie wskazać na treść art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia." Ustawodawca w tych przypadkach przewidział wyraźnie termin do wniesienia skargi a pominął go w art. 93 ustawy. W jednym akcie prawnym taka różnica wskazuje na zamiar ustawodawcy, aby nie wiązać skargi organu nadzoru z terminem do jej wniesienia. Można więc jedynie przyjąć, że ustawodawca świadomie przyjął, iż organ nadzoru nie jest ograniczony terminem z art. 53 P.p.s.a., ponieważ ma reagować na każde wprowadzanie do obrotu prawnego uchwał niezgodnych z prawem i to niezależnie od tego kiedy powziął wątpliwość co do tej niezgodności. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu, w którym posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z tego więc względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.