Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 217/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 75 par. 1, art. 217, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 grudnia 2013 r. (nr [...]), którym organ odmówił podinspektorowi w stanie spoczynku – D. M., wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 marca 2011 r. podinspektor w stanie spoczynku D. M. (dalej: "strona", "skarżący") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 1990-2006.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. Komendant Miejski Policji odmówił stronie wydania tego zaświadczenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 288/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił oba powyższe postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że analiza treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) – dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", prowadzi do wniosku o niezgodności tego przepisu rozporządzenia z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza bowiem, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia – o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia - wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co istotne w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Stąd unormowanie zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na tej podstawie Sąd doszedł do przekonania o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - odmówił stronie wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Wydając to postanowienie organ nie zastosował kryterium dotyczącego "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia" zawartego w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu organ powołał treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i stwierdził, że w dniu 15 października 2013 r. zwrócono się do jednostek i komórek organizacyjnych, w których strona pełniła służbę o dokonanie ponownej analizy dokumentacji pod kątem pełnienia służby w warunkach uzasadniający podwyższenie emerytury określonych w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, bez uwzględnienia kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

W toku postępowania zwrócono się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem i zgromadzono w tym zakresie obszerny materiał dowodowy (w tym 856 wyszczególnionych dokumentów), który nie potwierdził pełnienia przez stronę w latach 1990-2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W szczególności organ wskazał, że zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji [...] z prośbą o ponowne sprawdzenie dokumentacji za okres od 31.07.1990 r. do 15.02.1994 r., oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP [...] z prośbą sprawdzenia dokumentacji za okres od 10.11.1995 r. do 22.05.2006 r.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że w materiałach postępowania wyjaśniającego znajduje się odpowiedź udzielona przez Naczelnika Zarządu w Gdańsku CBŚ KGP, z której wynika iż dokonano przeglądu spisu akt przekazanych do Archiwum KWP w G. wraz z kopiami przeglądów akt za lata 1994-2002 i wyłoniono dokumentację za okres będący w zainteresowaniu. Część dokumentacji archiwalnej została już wybrakowana z uwagi na upływ okresu przechowywania. Dokonano przeglądu teczek spraw operacyjnych, które zostały przekazane do archiwum, jednak nie ujawniono zapisów świadczących o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Z pism Komendanta Komisariatu Policji [...] oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP wynika, że nie stwierdzono zapisów świadczących o pełnieniu przez stronę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia.

Organ zauważył przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zagrożenie życia lub zdrowia musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o sytuacje takiego zagrożenia z określeniem daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Przyjmuje się, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może tu chodzić o niebezpieczeństwo potencjalne wynikające z samego faktu, że policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Należy bowiem uwzględnić fakt, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji. Przepisy ustawy o Policji upoważniają funkcjonariuszy do zastosowania szerokiej gamy środków przymusu bezpośredniego. Natomiast czynna napaść na policjanta, podczas której zachodzi realne zagrożenie życia została określona w art. 222 i art. 223 Kodeksu karnego.

Sprawdzenie dostępnej dokumentacji archiwalnej nie potwierdziło, aby strona występowała w charakterze osoby poszkodowanej. Wskazać należy, że Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przewidziana jest strzec bezpieczeństwa państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia, jednak tylko szczególne narażenia życia lub zdrowia w określonych prawem przepisach uzasadniają podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok. Przepisy dotyczące wydania zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury odsyłają do akt osobowych oraz innych dokumentów, mogących potwierdzić pełnienie służby w tych warunkach. Zatem wydanie zaświadczenia opiera się na treści przechowywanych i dostępnych dokumentów, baz danych, rejestrów. Na podstawie akt osobowych i dostępnych informacji stwierdzono, że wobec strony nie zaszły przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury.

Strona złożyła zażalenie podnosząc, że postanowienie jest niezgodne z prawem oraz ze stanem faktycznym. Jej zdaniem organ powinien sprawdzić dokumentację pod względem merytorycznym i dopiero ocena tej dokumentacji da podstawę do ustalenia z urzędu obiektywnego i konkretnego faktu jakim jest wykonywanie przez stronę czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ błędnie utożsamia fakt wykonywania czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu z wypadkiem w służbie, z tytułu którego przysługują inne świadczenia. Strona wskazała, że w jej ocenie podwyższona emerytura należy się jej z tytułu wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu a nie z samego faktu pełnienia służby w Policji.

Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 219, art. 144 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i wskazał, że postępowanie w trybie art. 218 k.p.a. ma charakter uproszczony, musi bowiem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin. Zaświadczenie takie sporządzane jest w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach. Regulacje te znajdują zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że strona, jako wieloletni funkcjonariusz pionu kryminalnego, za pomocą dekretacji wydawał polecenia podległym funkcjonariuszom, przekazywał różnego rodzaju sugestie, a także odpowiednio ukierunkowywał podwładnych w zakresie prowadzenia form pracy operacyjnej. Brak jest jednak danych na temat uczestnictwa strony w czynnościach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że dokonano przeglądu bardzo obszernego materiału archiwalnego i zostały wyczerpane możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wobec niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zasadna była odmowa wydania zaświadczenia. Zostały przy tym wykonane polecenia zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r.

D. M. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenie, jak również uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji wykonywanych przez skarżącego w czasie służby czynności służbowych.

Postanowieniom wydanym w sprawie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podkreślił, że w okresie od 1990 r. do 2006 r. w sposób ciągły wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a wielokrotnie w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. W ocenie skarżącego z racji wykonywanych w służbie czynności i ich charakteru, powiązanych z zakresem obowiązków wynikających z zajmowanych stanowisk spełnia kryteria wynikające z treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej.

W uzasadnieniu wskazał, że organy nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 288/13). Co prawda, organ pierwszej instancji podał, że dokonał analizy dokumentacji z wyłączeniem bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, jednakże w żaden sposób nie wskazuje i nie uzasadnia na czym polegały różnice w ocenie. Skarżący uważa, że organy nie przeprowadziły w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.

Dokonując sprawdzenia dokumentów organy nie wskazały, w których z nich dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i z jakich aktów prawa to wynika. Można przyjąć, że organy nie dokonały również oceny tych dokumentów oraz nie wyjaśniły, w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą pełnieniu służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego w przypadku odmowy wnioskowanego zaświadczenia organ Policji winien precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zawierają stosowne zapisy świadczące o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie niebezpiecznych dla życia i zdrowia, czy zostały one zbadane, a następnie jakie są wyniki takiego postępowania wyjaśniającego. Organ winien również odnieść się do zindywidualizowanego oświadczenia funkcjonariusza w tej materii. Pominięcie tych obowiązków skutkuje naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a., nakazujących organom Policji podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez wydanie zaświadczenia, a także art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. określających wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Ponadto nie jest możliwe dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu, jeśli nie są znane przesłanki; w tym dokumenty zawierające zapisy w przedmiocie szczególnych warunków, stanowiące podstawę podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu.

Dalej zarzucił, że organy ograniczyły swoje działania do kontroli akt osobowych i pism informacyjnych poszczególnych jednostek Policji, natomiast nie odszukały aktów prawnych, które mogłyby pomóc w kompleksowej analizie zagadnienia np. regulaminów organizacyjnych jednostek w których skarżący pełnił służbę.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, że brak poświadczenia za zgodność każdej strony odpisu zaskarżonego postanowienia nie narusza prawa i ma marginalne znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a." - polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie bowiem do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten ogranicza jednak Sąd do możliwości przeprowadzenia dowodu wyłącznie z dokumentu, a zatem stosowanie innych środków dowodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wykluczone. Z tego powodu sformułowany w skardze wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań świadków na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji wykonywanych przez skarżącego w czasie służby czynności służbowych, nie mógł zostać uwzględniony i podlegał oddaleniu, co zostało odnotowane w protokole rozprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 stycznia 2014 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 grudnia 2013 r. (nr [...]) odmawiające wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi policji wysokości emerytury. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych postanowień stanowił także § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W tym miejscu należy stwierdzić, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez tutejszy Sąd. Mianowicie wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 288/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ww. wyroku Sąd wyraził ocenę prawną, co do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia i jego zastosowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, że "w ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu >bezpośrednio<. Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. (...) Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego >bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia<".

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że materialnoprawną podstawą rozpoznania sprawy wydania skarżącemu zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006 stanowić powinien – zgodnie z wyrażoną przez Sąd oceną prawną - § 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu: Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało (...) zagrożenie życia lub zdrowia.

Powyższe oznacza, że organy ponownie rozpoznając niniejszą sprawę winny były dokonać ustalenia, czy skarżący – na zasadach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia – wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że pozbawienie omawianego zagrożenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia cechy "bezpośredniości" nie wyklucza w żadnym wypadku twierdzenia, że podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu oznacza, że wykonywanie przez funkcjonariusza opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia obowiązków służbowych musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość z punktu widzenia istniejących okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza. Zwrot wskazujący bowiem na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia ("szczególnie" to niezwykle, osobliwie, natomiast "szczególny" to odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny – zob. M. Szymczak [red.], Słownik języka polskiego, t. 3, PWN, Warszawa 1981, s. 398). Należy w tym miejscu zaakcentować i powtórzyć za organami, że Policja, jako uzbrojona formacja służącą społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze uzasadniają podwyższenie emerytury) można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (realnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że organy dokonały oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego. Takiej analizie została poddana istniejąca dokumentacja związana z pełnieniem służby przez skarżącego w latach 1990-2006 odpowiednio w: Wydziale Operacyjno-Rozpoznawczym ówczesnej Komendy Rejonowej Policji [...] (1990-1993; obecnie Komisariat Policji [...] w G.); Wydziale do Walki z Przestępczością Zorganizowaną Komendy Wojewódzkiej Policji i Komendy Głównej Policji (1994-1995; obecnie Komenda Główna Policji Centralne Biuro Śledcze Zarząd w G.) oraz Wydziale Kryminalnym Komendy Miejskiej Policji w G. (1996-2006). Z materiału dowodowego wynika, że organy pod kątem oceny istnienia sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego przeanalizowały dostępną i obszerną archiwalna dokumentację operacyjną (tj. Dzienniki Korespondencyjne Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego oraz Dochodzeniowo-Śledczego, Teczki Rozpracowania oraz Książki Wydarzeń Komendy Rejonowej Policji [...], Teczki Rozpracowania Operacyjnego, Teczki Operacyjnego Rozpoznania, Teczki Operacyjnych Sprawdzeń znajdujące się w zasobach archiwalnych Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w G. i archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w G.). Ponadto pod kątem warunków pełnionej przez skarżącego służby analizie poddano także rozkazy personalne dotyczące awansów służbowych skarżącego oraz przyznanych mu nagród, co było ściśle związane z wykonywaniem określonych zadań służbowych. Ustalono także, że skarżący w czasie służby wchodził w skład grupy operacyjno-procesowej powołanej w celu zwalczania przestępczości narkotykowej przez zorganizowane grupy przestępcze działające na terenie G. i S. Analiza ww. dokumentacji nie potwierdziła udziału skarżącego w czynnościach służbowych szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, gdyż nie ujawniono w niej żadnych zapisów świadczących o pełnieniu służby w sytuacjach istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego. Z dokumentacji tej wynikało, że skarżący w trakcie objętego analizą, szesnastoletniego okresu pełnienia służby brał udział w wielu sprawach z udziałem najgroźniejszych przestępców, jednakże z dokumentacji tej nie wynikało jednoznacznie, by w ramach realizacji tych spraw uczestniczył w czynnościach operacyjnych zagrażających jego życiu i zdrowiu. W analizowanej dokumentacji brak było bowiem informacji na ten temat (vide pismo Naczelnika Zarządu w G. Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji z dnia 04.08.2011 r. – k. 23-30) bądź wynikało z niej, że skarżący za pomocą dekretacji wydawał polecenia do realizacji podległym funkcjonariuszom, przekazywał różnego rodzaju sugestie, a także odpowiednio ukierunkowywał podwładnych w zakresie prowadzenia form pracy operacyjnej (vide pismo Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP w G. z dnia 24.10.2013 r. – k. 194-203), nie uczestniczył w zdarzeniach z użyciem broni (vide pismo Komendanta Komisariatu Policji [...] w G. z dnia 28.10.2013 r. – k. 207), w ramach powołanej grupy operacyjno-procesowej – pomimo udziału w odprawach służbowych i sprawowaniu czynności nadzorczych w sprawie – brak było potwierdzenia jego udziału w czynnościach z udziałem osób podejrzanych i figurantów (vide pismo Naczelnika Wydziału Kryminalnego KWP w G. z dnia 02.12.2013 r. - k. 214).

Jak zostało to wcześniej wskazane – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin – jedynym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej przez funkcjonariusza w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie jego emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Regulacja te znajdują pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Artykuł 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...), stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia zatem stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym organy nie były obowiązane do prowadzenia w niniejszej sprawie dowodów z zeznań świadków. Skarżący nie wskazał natomiast organowi konkretnych dokumentów (innych aniżeli zgromadzone przez organy), z których – w jego opinii – wynikałoby, że pełnił służbę w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 5 maja 2011 r., z którego wynika, że skarżący z uwagi na upływ czasu nie był w stanie podać kryptonimów spraw operacyjnych realizowanych w Wydziale do Walki z Przestępczością Zorganizowaną KGP, w trakcie których brał czynny udział. Należy zatem przyjąć, że skarżący nie był w stanie wskazać jakichkolwiek innych dokumentów operacyjnych, z których wynikałoby, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tj. w przypadkach istnienia zagrożenia tych wartości. Tym samym nie można zarzucić organom zaniechania "zbadania całości stosownej dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienie funkcjonariusza", tj. naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...). W ocenie Sądu nie można również zarzucić organom naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż – stosownie do wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 288/13) – organy dokonały oceny zasadności wydania stosownego zaświadczenia przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie, tj. podejmowania przez skarżącego funkcjonariusza obowiązków służbowych w szczególnych warunkach zagrażających jego życiu lub zdrowiu, tj. takich warunkach, w których życie i zdrowie skarżącego było zagrożenie ponad miarę właściwą z uwagi na specyfikę wykonywanego przez niego zawodu (służby w organach Policji). Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby na warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, to prawidłowym było podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.