Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1713/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115A
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych Ministerstwa Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1886/18 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr 13/II/18 w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2019 r.,

II SA/Wa 1886/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych Ministerstwa Obrony Narodowej z 14 sierpnia 2018 r., nr 13/II/18 w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego dodatku specjalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z 18 maja 2018 r., nr 61, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 173, dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych") oraz § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 5 a contrario rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2296 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia"), po rozpatrzeniu wniosku płk. M.L. (dalej: "skarżący") z 23 stycznia 2018 r., odmówił przyznania skarżącemu jednorazowego dodatku specjalnego z tytułu wykonania w roku 2017 lotów innym niż samolotem naddźwiękowym, wojskowym statkiem powietrznym w wymiarze 73 godzin.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z 24 listopada 2016 r., nr 3495, z 5 grudnia 2016 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego Szefa Oddziału – Instruktor – Centrum Doktryn i Szkolenia i na okres do 29 czerwca 2017 r., przedłużony ostatecznie do 29 września 2018 r., został przeniesiony do rezerwy kadrowej Ministra Obrony Narodowej, a jako miejsce wykonywania obowiązków służbowych w toku pełnienia zawodowej służby wojskowej w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, została określona Jednostka Wojskowa [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący do 31 grudnia 2017 r. pełnił zawodową służbę wojskową bezpośrednio w składzie personelu latającego przez okres pełnych 31 lat i w roku 2017 wykonał loty innym niż samolot naddźwiękowy wojskowym statkiem powietrznym w łącznym wymiarze 73 godzin i 4 minut. Następnie decyzją Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2018 r., nr 167, skarżący z 31 stycznia 2018 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Rok 2017 nie był rokiem, w którym skarżący został zwolniony ze stanowiska służbowego, na którym wykonywał loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w ramach obowiązków na tym stanowisku służbowym, gdyż przez cały rok 2017 nie zajmował żadnego stanowiska służbowego, lecz pełnił zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. Stąd też mimo faktu, że w roku 2017 skarżący, pełniąc zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, był zobowiązany do wykonywania lotów szkoleniowych, dyspozycyjnych oraz na potrzeby własne zgodnie z posiadanymi dopuszczeniami i uprawnieniami, a także zgodnie z "Indywidualnym Rocznym Planie Szkolenia i Treningu w Powietrzu oraz na urządzeniach treningowych i symulatorach" i w związku z tym w 2017 roku wykonał loty innym niż samolot naddźwiękowy wojskowym statkiem powietrznym w łącznym wymiarze 73 godzin i 4 minut, z uwagi na treść § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia, nie może otrzymać jednorazowego dodatku specjalnego z tytułu wykonania w roku 2017 lotów innym niż samolot naddźwiękowy wojskowym statkiem powietrznym w wymiarze 73 godzin.

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z 14 sierpnia 2018 r., nr 13/II/18, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z 18 maja 2018 r.

Organ, powołując się na uprawnienia żołnierzy do jednorazowego dodatku specjalnego wynikające z zapisów § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wskazał, że pomimo wykonania przez skarżącego norm lotów określonych przepisami, nie może on nabyć prawa do jednorazowego dodatku specjalnego za rok 2017, ponieważ przez cały rok kalendarzowy pełnił służbę w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. Fakt otrzymywania przez skarżącego w tym okresie dodatku specjalnego w pełnej wysokości nie wynika z wykonania norm nalotu określonych w zapisach § 8 rozporządzenia, tylko z zapisów art. 89 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej żołnierz zawodowy otrzymuje uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący decyzją Ministra Obrony Narodowej z 24 listopada 2016 r., nr 3495, został przeniesiony do rezerwy kadrowej z 5 grudnia 2016 r. do 29 czerwca 2017 r. Następnie decyzją Ministra Obrony Narodowej z 13 grudnia 2017 r., nr 4002, mając przydział "rezerwa kadrowa", przedłużono mu okres pozostawania w rezerwie kadrowej do 29 września 2018 r. Zatem przez cały rok 2017, skarżący przebywał w rezerwie kadrowej i jednorazowy dodatek specjalny przysługuje mu na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia, poprzez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji uznanie prawa skarżącego do otrzymania jednorazowego dodatku specjalnego z tytułu wykonania w roku 2017 lotów innym niż samolot naddźwiękowy wojskowym statkiem powietrznym w wymiarze 73 godzin i wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzje organów.

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwienie zbadania wyroku w toku instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie wniesionej skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ta w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w niniejszej sprawie jako pierwszy rozpoznany zostanie zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż jest on dalej idący, a ewentualne przesądzenie jego zasadności będzie mieć bezpośredni wpływ na ocenę zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów dotyczących prawa skarżącego do otrzymania jednorazowego dodatku specjalnego z tytułu wykonania w 2017 r. lotów innym niż samolot naddźwiękowy wojskowym statkiem powietrznym w wymiarze 73 godzin.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują dodatek specjalny, stanowiący zgodnie z art. 72 ust. 1 element uposażenia żołnierza zawodowego – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Szczegółowe warunki otrzymywania dodatków, w tym dodatku specjalnego, do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz ich wysokość określają przepisy wydanego na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów cyt. rozporządzenia pozwala na uznanie, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do żołnierza zawodowego pełniącego służbę łączącą się ze szczególnymi właściwościami lub warunkami jej pełnienia. Zgodnie z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego, zalicza się wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Oznacza to, że pierwszym kryterium uprawniającym żołnierza zawodowego do otrzymania dodatku specjalnego jest faktyczne wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Jak wynika z regulacji rozporządzenia dodatek ten może mieć charakter stały, bądź też jednorazowy.

Zasady przyznawania jednorazowego dodatku specjalnego określone zostały w § 9 rozporządzenia. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia dodatek ten przyznaje się żołnierzowi zawodowemu, który w ramach obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym wykonuje loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, posiadającemu co najmniej dziesięcioletni staż zawodowej służby wojskowej pełnionej w składzie personelu latającego, który wykonywał w roku kalendarzowym loty w określonym wymiarze – po zakończeniu roku kalendarzowego.

Z przywołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że jednorazowy dodatek specjalny przyznaje się żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe, z którym związany jest obowiązek wykonywania lotów.

Dodatek ten nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej. Stosownie do art. 19 ustawy o zawodowej służbie wojskowej żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową: 1) na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 1; 2) w rezerwie kadrowej; 3) w dyspozycji. W myśl tego przepisu okres pełnienia służby w rezerwie kadrowej nie jest pełnieniem służby na stanowisku służbowym. Żołnierz zawodowy nie możne równocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej i pozostawać w rezerwie kadrowej, bowiem te dwa pojęcia wzajemnie się wykluczają. Oznacza to, że będąc w rezerwie kadrowej żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje jednorazowy dodatek specjalny, nawet jeżeli wykonuje on loty statkami powietrznymi i w rozmiarze określonymi przepisami rozporządzenia, gdyż nie zajmuje stanowiska służbowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacji art. 89 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej żołnierzowi zawodowemu przysługuje jedynie uposażenie zasadnicze wraz dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednorazowy dodatek specjalny nie jest dodatkiem stałym i nie został objęty regulacja art. 89 ust. 1 ww. ustawy.

§ 9 ust. 5 rozporządzenia wprowadza odstępstwo od zasady ujętej w § 9 ust. 1 rozporządzenia i jak każdy wyjątek powinien być interpretowany ściśle.

Z treści § 9 ust. 5 omawianego rozporządzenia wynika, że jednorazowy dodatek specjalny przyznaje się również żołnierzowi zawodowemu, który w trakcie roku kalendarzowego został zwolniony ze stanowiska służbowego, na którym w ramach obowiązków wykonywał loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych i wyznaczony na stanowisko, na którym nie ma obowiązku wykonywania lotów, lub przeniesiony do rezerwy kadrowej. Dodatek ustala się na podstawie stażu zawodowej służby wojskowej w składzie załóg wojskowych statków powietrznych oraz innych niż wojskowe statki powietrzne, oraz kwoty dodatku o charakterze stałym, ustalone na ostatni dzień zajmowania stanowiska służbowego.

Podstawowym warunkiem przyznania jednorazowego dodatku specjalnego na podstawie powyższego przepisu jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do rezerwy do końca danego roku kalendarzowego. Wobec tego uprawnienie do otrzymania dodatku specjalnego nabywa żołnierz w roku kalendarzowym, w którym faktycznie został przeniesiony do rezerwy kadrowej. Przy czym zauważyć należy, że rok kalendarzowy to okres od 1 stycznia do 31 grudnia, w którym nastąpiło zdarzenie warunkujące przyznanie dodatku. Dodatek ten przyznaje się po zakończeniu roku kalendarzowego.

Sytuacja przewidziana powyższym przepisem w niniejszej sprawie nie zaistniał, bowiem rok 2017 nie był rokiem, w którym skarżący został zwolniony ze stanowiska służbowego, na którym wykonywał loty w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w ramach obowiązków na tym stanowisku służbowym i przeniesiony do rezerwy kadrowej, gdyż w 2017 r. nie zajmował żadnego stanowiska służbowego, pełniąc służbę w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska z 5 grudnia 2016 r. i przeniesiony do rezerwy kadrowej Ministra Obrony Narodowej. A zatem okres, za który należał mu się dodatek specjalny obejmował 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r., bowiem 5 grudnia 2016 r. został przeniesiony do rezerwy kadrowej. A zatem w 2016 r. nastąpiło zdarzenie, które w myśl § 9 ust. 5 rozporządzenia warunkuje przyznanie dodatku specjalnego i organ uwzględniając te regulacje jednorazowy dodatek specjalny przyznał. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w 2017 r., gdyż przez cały ten rok skarżący przebywał w rezerwie kadrowej, a jak wskazano powyżej w takiej sytuacji jednorazowy dodatek specjalny nie przysługuje.

Mając powyższe rozważania na względnie za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie przewidziane wskazanym przepisem elementy. Zgodzić się należy, że uzasadnienie to jest lakoniczne, jednakże pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji i poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazuje na to także treść skargi kasacyjnej, z której treści wynika, że skarżący kasacyjnie odczytał stanowisko Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ zasadnie przyjął, że skarżący nie spełniał warunków do przyznania jednorazowego dodatku specjalnego za rok 2017. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w całości, ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącego, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny wykładni przepisów prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny.