Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 462/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Wojewody z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G.K. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania G.K. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. znak: [...] w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w W. , gm. Z. , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] , b. gm. kat. W.

Decyzją z 5 czerwca 2015 r. znak [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] na rzecz G.K. .

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że poczynione w sprawie ustalenia wskazują na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, w związku z czym nie można było uznać jej za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu powołanego przepisu i wobec czego należało odmówić jej zwrotu. Organ I instancji powołał się przy tym na aprobowany zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jak i w nauce pogląd, zgodnie z którym celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia służące mieszkańcom, w tym instalacje podziemne, przy czym na gruncie przedmiotowej sprawy za obiekt mieszczący się we wskazanym celu należało zdaniem organu I instancji uznać element infrastruktury osiedlowej w postaci kanalizacji ściekowej - osadnika (oczyszczalni ścieków) służącego mieszkańcom osiedla.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. złożyła G.K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a szczególności:

1) rażące naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 104 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez: całkowite pominięcie przez organ I instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 12 grudnia 1951 r. nie wynika, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa", a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie, tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r., a zatem już po zabudowaniu działki nr [...] i przede wszystkim po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia; a w konsekwencji - brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; a w tej sytuacji - jedyną ewentualną przyczynę, dla której zwrot nie mógłby nastąpić, stanowiłoby trwałe rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich;

2) naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego wskutek czego wydana została błędnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawczym, pomimo braku określenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu konkretnego celu, na jaki wywłaszczenie to następuje;

3) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w sprawie podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany, albowiem organ I instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, kiedy w rzeczywistości cel taki musi być precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed wszczęciem jego realizacji oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; a ponadto działka obecnie oznaczona numerem [...] (razem z sąsiadującymi z nią działkami o obecnych numerach [...] ,[...] oraz [...] ) powstała w wyniku podziału działki nr [...] , co dodatkowo dowodzi całości (kompleksowości) tych działek, a zatem też w konkluzji do zbędności na cel wywłaszczenia działek o numerach [...] ,[...] oraz [...] (zgodnie z decyzjami Starosty K. z dnia 28 marca 2013 r. w przedmiocie zwrotu na rzecz G.K. tych działek) również i działka [...] na ten cel jest zbędna, a co zostało zupełnie pominięte przez Starostę K. w toku prowadzonego postępowania; jak również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz przeciwnie z akt sprawy wynika wprost, że działka ta stanowi teren zaniedbany, a powstała na niej sieć infrastruktury gazowniczej została zainstalowana dopiero w roku 1983, a zatem już po upływie bezwzględnie wiążących terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu.

W uzasadnieniu rozpatrywanego odwołania podniesiono również, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja "realizacji celu wywłaszczenia". Prowadziłoby to bowiem do poszkodowania byłego właściciela, wbrew postanowieniom Konstytucji RP (art. 21), której celem jest ochrona prawa własności. Wszelkie działania prowadzące do rozwiązań odbiegających od rzetelnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem zasady praworządności prowadzą nie tylko do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ale także konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powyższe należy zastosować w drodze analogii do sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie jest precyzyjnie określony, a jego uszczegółowienie następuje po rozpoczęciu realizacji danej inwestycji na wywłaszczonym gruncie, a tym bardziej jeżeli następuje to już po upływie okresów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania organ I instancji zupełnie pominął kwestię zakresu orzeczenia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 12 grudnia 1951 r. Zauważyć należy, że wzmiankowane orzeczenie określa cel wywłaszczenia jako "budownictwo". Takie określenie celu wywłaszczenia jest oczywiście niewyraźne, nieprecyzyjne. Nie jest bowiem możliwym ustalenie o jakiego rodzaju budownictwo chodzi. Uniemożliwia to późniejsze ustalenie, czy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] jest sprawa zwrotu działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W. , na rzecz G.K. .

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 99/14 uchylający wydane uprzednio decyzję Wojewody z 20 listopada 2013 r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty K. z 27 marca 2013 r. znak [...] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

W powołanym wyroku zakwestionowano sposób przeprowadzenia kluczowych w sprawie dowodów z zeznań świadków, na podstawie których ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości zrealizowano w przeszłości część infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego w postaci "osadnika" (osiedlowej oczyszczalni ścieków), który obecnie jest nieczynny, oraz wskazano, że okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w sposób pewny i jednoznaczny.

Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość odpowiada obecnie m.in. stanowiącej przedmiot omawianego postępowania administracyjnego działce nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 grudnia 1951 r. znak [...] , wydanym na podstawie art. 23, art. 28, art. 37 i art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r. (Dz. U. R.P. z 1950 r. Nr 26, poz. 234 i poz. 235) oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 18 września 1951 r. [...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. kat. W. - następnie sprostowanym postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z 11 listopada 1977 r. znak [...]

Przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o której zwrot występuje aktualnie jedyna spadkobierczyni poprzedniego właściciela G.K. , w związku z czym należy stwierdzić, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do powyższego należy mieć jednak na względzie, że wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej: "CBOSA"), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, że dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu - jak już wspomniano powyżej - w możliwie najbardziej precyzyjny sposób.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 13 powołanego dekretu, wszczęcie w tamtym okresie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wraz z załącznikami, złożony do właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zaś we wniosku należało wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, uzasadnić potrzebę wywłaszczenia, wskazać co najmniej w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu przeznaczonego do wywłaszczenia z powołaniem się na plan sytuacyjny oraz opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje, wskazać na czym polegać ma wywłaszczenie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 3 tego aktu, do wniosku o wywłaszczenie należało załączyć plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia, zaś stosownie do treści art. 23 ust. 2, orzeczenie wywłaszczeniowe winno było zawierać w szczególności: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a w razie złożenia wniosków lub sprzeciwów - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczyste". Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r.

Podkreślono, że to orzeczenie wywłaszczeniowe, które zgodnie z powołanym wyżej art. 39 ust. 1 dekretu stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej było publicznoprawnym aktem ingerencji w stosunki cywilnoprawne w postaci podmiotowej zmiany praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. W takim ujęciu orzeczenie wywłaszczeniowe nabiera zatem szczególnego znaczenia, indywidualizując bowiem ingerencję w prawa prywatne wyznacza tym samym granice wywłaszczenia. Szczególne znaczenie tego aktu wynika jednak również ze skutków jakie wywołuje on w sferze własności jednostki.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że wobec bardzo ogólnie określonego celu wywłaszczenia oraz braku powołania się w orzeczeniu wywłaszczeniowym na konkretne plany inwestycyjne, jak również z uwagi na nieodnalezienie przez organ I instancji - mimo podjętych prób - dokumentacji planistycznej czy też realizacyjnej, związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, brak w przedmiotowej sprawie - zwłaszcza w kontekście upływu niemalże 60 lat od wywłaszczenia oraz związanymi z tym trudnościami dowodowymi - podstaw do negowania prawidłowości ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji.

Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako budowa osiedla mieszkaniowego. Potwierdza to w pierwszej kolejności zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja archiwalna w postaci kopii orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 grudnia 1951 r. znak [...] sprostowanego ostatecznym postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 r. znak [...] , jak również kopia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. , Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 19 stycznia 1962 r. o częściowym zwrocie nieruchomości, również sprostowanego ww. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 r. znak [...]

Wspomniane postanowienie z dnia 11 listopada 1977 r. znak [...] zostało wydane przez Naczelnika Gminy Z. w trybie uchylonego art. 105 § 1 K.p.a. któremu odpowiada aktualnie art. 113 § 1 K.p.a. Istotą postanowienia o sprostowaniu decyzji administracyjnej było to, iż w momencie jego wydania i uzyskania przez to postanowienie przymiotu ostateczności "decyzja musi być wykonywana stosownie do treści zgodnej ze sprostowaniem, a w przypadku jej zaskarżenia powinna być również wraz z nim oceniana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt I SA 1429/92, opub. w ONSA 1994, nr 1, poz. 39). Prawidłowo dokonane sprostowanie błędów i omyłek staje się bowiem integralną częścią treści decyzji (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 541-542, nb. 6, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r. sygn.. akt I GSK 231/10, opub. w LEX nr 990053; sygn. akt I GSK 236/10, opub. w LEX nr 990058; sygn. akt I GSK 239/1, opub. w LEX nr 990061 i sygn. akt I GSK 241/10, opub. w LEX nr 990063). Jednocześnie zauważono, że postanowienie o sprostowaniu nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem, w związku z czym może być wydane w każdym czasie (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 541-542, nb. 6; C. Martysz, Komentarz do art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010, teza 1; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012, teza 2).

Powyższe powoduje, że wydane w omawianej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe funkcjonuje w obrocie prawnym - w brzmieniu nadanym mu ww. postanowieniem o sprostowaniu -w związku z czym nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, że organ I instancji dokonał błędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, bowiem postanowieniu Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 r. znak [...] nie można przypisać cech dokumentu precyzującego cel wywłaszczenia, lecz jest to akt prostujący orzeczenia ściśle w nim określone, a więc w sposób bezpośredni wpływający na treść zawartą w tych aktach, nie zaś na sposób ich rozumienia czy interpretacji.

Przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego w trybie przepisów art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest i nie może być kontrola legalności aktu wywłaszczeniowego, która może nastąpić jedynie w odpowiednim, nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 620/12, opub. w CBOSA) obejmującym zarówno samo orzeczenie, jak i postanowienie je prostujące - z uwagi na integralność tych dwóch aktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 932/08, opub. w LEX nr 518507 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 333/10, opub. w LEX nr 784777) - zainicjowanym przez stronę odrębnym wnioskiem złożonym do stosownego organu administracji publicznej.

W kontekście powyższego - odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 12 grudnia 1951 r. jako cel określało "budownictwo", natomiast dopiero postanowieniem z dnia 11 listopada 1977 r. (czyli po blisko trzydziestu latach od dokonanego wywłaszczenia) sprostowano cel i oznaczono jako "cele budowy osiedla mieszkaniowego" - należy zauważyć, że jest to kwestia pozostająca poza zakresem niniejszego postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem zarzut ten skierowany jest na podważenie prawidłowości samego wywłaszczenia (a konkretnie wadliwości wydanych w tym zakresie aktów administracyjnych).

W dalszej kolejności na uwagę zasługuje okoliczność, iż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. , Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 19 stycznia 1962 r. o częściowym zwrocie nieruchomości, również sprostowanego ww. postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia 11 listopada 1977 r. znak [...] wynika, że celem wywłaszczenia było budownictwo państwowe. W orzeczeniu tym stwierdzono ponadto, że "zabudowa osiedla mieszkaniowego na działce [...] jest całkiem luźna".

Należy również mieć na uwadze okoliczność, że we wspomnianym orzeczeniu z dnia 19 stycznia 1962 r. wskazano, że podmiotem zlecającym realizację inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w K. , czyli podmiot powołany w powojennej Polsce do realizowania zadań w zakresie budowy osiedli robotniczych (tzw. ZOR-ów).

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez organ I instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu była realizacja na tym terenie osiedla mieszkaniowego. Na marginesie - mając na uwadze wskazane wcześniej realia okresu, w którym nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (lata powojennej Polski) oraz związane z tym doświadczenie życiowe - wypada również zauważyć, iż w tamtym okresie częstą praktyką było określanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego przy użyciu nieostrych pojęć, jak np. "na cele budownictwa", "na cele mieszkaniowe", czy też "na cele mieszkalnictwa".

Odnosząc się do kwestii badania przez organ I instancji, wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonujący wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono.

Przeprowadzone przez organ I instancji dowody z zeznań świadków z których wynika, że ostatni lokator przedmiotowego osiedla mieszkaniowego jakim był M.L. wprowadził się dnia 19 maja 1953 r. Świadek zeznał, że do 1961 r. na działce nr [...] znajdował się osadnik, który istniał do lat 90-tych, kiedy wykonana została kanalizacja. Powyższe potwierdzają również zeznania przesłuchanych w charakterze świadków: S.G. , B.K. i Z.M. , które wskazały, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zlokalizowany był osadnik oraz stacja gazowa, która powstała znacznie później, zaś pomiędzy tymi obiektami znajdowały się ogródki uprawiane przez mieszkańców osiedla. S.G. wskazała dodatkowo, iż osadnik służył odprowadzaniu ścieków z osiedla, bowiem brak było w tamtym okresie kanalizacji.

Mając na uwadze przytoczone na wstępie wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 99/14, organ I instancji zwrócił się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz do Urzędu Gminy w Z. (pisma z dnia 19 marca 2015 r. – akta administracyjne sprawy, karty nr [...] o udzielenie informacji, czy ww. podmioty posiadają wiedzę na temat infrastruktury technicznej znajdującej się na terenie działki nr [...] w W .

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Urząd Gminy Z. poinformował, że ww. infrastruktura techniczna jest pozostałością starej (nieczynnej) oczyszczalni odprowadzającej ścieki z budynków "[...] " w W. Obecnie ścieki bytowe z "[...] " odprowadzane są do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej kanałem o przekroju Ø 200 mm PCV, przebiegającej między innymi przez działkę [...] w miejscowości W. (sąsiadującej z działką nr [...] ). Powyższe informacje potwierdzone zostały w piśmie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 5 maja 2015 r. w którym wyjaśniono, że działka nr [...] była zajęta pod oczyszczalnię ścieków obsługującą wojskowe osiedle mieszkaniowe. Wraz z budową osiedla wybudowana została kanalizacja i wymieniona oczyszczalnia ścieków. Fakt istnienia ww. infrastruktury sanitarnej potwierdza również przekazanego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową pisma Wojskowego Rejonowego Urzędu Kwaterunkowo-Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 1964 r., w którym mowa jest o zrealizowanym przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych osiedlu mieszkaniowym [...] , w ramach którego powstało 9 budynków mieszkalnych (każdy z własnym przyłączem elektroenergetycznym oraz samodzielnym systemem grzewczym) oraz osiedlowa kanalizacja z oczyszczalnią ścieków.

Biorąc pod uwagę powyższe informacje potwierdzające ustalenia poczynione przez organ I instancji na podstawie wspomnianych wcześniej zeznań świadków stwierdzono, że organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 99/14, obligujące go do pewnego i jednoznacznego ustalenia, że na spornej działce znajduje się względnie znajdował się osadnik. Mając na uwadze powyższe, należy w tym miejscu zgodzić się z organem I instancji, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład, budynków handlowych czy usługowych, takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna (por. między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, opub. w LEX nr 383797, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, opub. w LEX nr 745074, w którym Sąd ten stwierdził, że "osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. Okoliczność, iż z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany"; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, w którym sąd zgodził się z argumentacją organów administracyjnych obu instancji, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe.

W kontekście powyższego należy zgodzić się z organem I instancji, iż powstały na terenie zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] osadnik służący do obsługi istniejącego w tym miejscu osiedla mieszkaniowego stanowił część jego niezbędnej infrastruktury technicznej.

Mając na uwadze powyższe oraz powołany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działka nr [...] została zagospodarowana na cele planowanego w dacie wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego poprzez wykonanie na jej terenie elementów infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania tego zamierzenia (elementy kanalizacji sanitarnej) i nastąpiło to przed złożeniem wniosku o zwrot w przedmiotowej sprawie (pismo z 30 czerwca 1992 r.), a zatem nie można uznać omawianej części dawnej parceli [...] , b. gm. kat. W. , za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe nie ma również znaczenia aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości stwierdzony na rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami terenu zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości skoro - jak ustalono - osiedle funkcjonowało co najmniej od dnia 19 maja 1953 r. (w tej dacie wprowadził się ostatni lokator M.L. ), tj. od niemal 60 lat. Nie można bowiem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, opub. w LEX nr 552276).

Odnosząc się do przytoczonego w odwołaniu poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 664/08 Wojewoda podniósł, że zarówno omawiany wyrok, jak i orzeczenia w nim powołane, zostały wydane w sprawach o odmiennym stanie faktycznym, gdyż dotyczyły one sytuacji, gdy zasadniczy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, natomiast powstała podziemna infrastruktura techniczna zdaniem Sądu sama przez się nie wykluczała możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Omawiany pogląd nie znajdzie natomiast zastosowania w sytuacji, gdy infrastruktura techniczna została zrealizowana w ramach inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia i pozostaje (pozostawała) z nią w funkcjonalnym związku (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, opub. w LEX nr 1375587), co w świetle poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, o których mowa powyżej, nie może wszak w tej sprawie budzić wątpliwości.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut związany z trwałym rozporządzeniem przedmiotową nieruchomością na rzecz osób trzecich, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że stanowi ona własność Skarbu Państwa-Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Sam fakt, że w stosunku do działek sąsiednich względem nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wydane zostały przez Starostę K. decyzje o ich zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nie oznacza, że działka nr [...] również nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Kwestia zbędności nieruchomości wskazanych w odwołaniu pozostaje natomiast poza zakresem niniejszego postępowania odwoławczego, którego granice wyznacza rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszącej się jedynie do działki nr [...]

Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w W. , gm. Z. , nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem należało orzec o odmowie jej zwrotu na rzecz G.K. , w związku z czym utrzymano w mocy wydaną w tym zakresie decyzję Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. znak [...]

G.K. w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) poprzez niezrealizowanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 99/14 i sformułowanie oceny prawnej sprzecznej z tym wyrokiem podczas gdy organ zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien był zastosować się do wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a tym samym ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie;

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. znak: [...] , podczas gdy organ winien był zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym uchylić decyzję Starosty K, z dnia 5 czerwca 2015 r. i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jak i przepisów postępowania (art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

c) naruszenie art. 136 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

- zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

- brak należytego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

d) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w sprawie, polegający w szczególności na nie zbadaniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany, albowiem zarówno organ I jak i II instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, kiedy w rzeczywistości cel taki musi być precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed wszczęciem jego realizacji oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; a ponadto działka obecnie oznaczona numerem [...] (razem z sąsiadującymi z nią działkami o numerach [...] ,[...] oraz [...]) powstała w wyniku podziału działki nr [...] co dodatkowo dowodzi kompleksowości tych działek, a zatem w konkluzji do zbędności na cel wywłaszczenia działek o numerach [...] ,[...] oraz [...] (zgodnie z decyzjami Starosty K. z dnia 28 marca 2013 r. w przedmiocie zwrotu na rzecz G.K. tych działek), również i działki [...] a co zostało zupełnie pominięte przez Starostę K. , jak i Wojewodę [...] w toku prowadzonego postępowania.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nadal nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz przeciwnie z akt wynika wprost, że działka ta stanowi teren zaniedbany, a powstała na niej sieć infrastruktury gazowniczej została zainstalowana dopiero w roku 1983, a zatem już po upływie bezwzględnie wiążących terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. znak: [...] oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie już orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 99/14 uchylił poprzednio wydane decyzje w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczone nieruchomości.

Wskazówki zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, stosownie do art. 153 P.p.s.a. są wiążące i dla organów administracji w tej sprawie i dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2014 r. wyraźnie wskazał, że podstawą uchylenia wydanych wcześniej w tej sprawie decyzji było naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd wyraźnie wskazał, że podstawowa wadliwość dotyczyła nieprawidłowego trybu przeprowadzenia dowodów w oparciu o które ustalony został stan faktyczny sprawy i dokonanie na tej podstawie nieprawidłowej oceny mocy tych dowodów. Wadliwość dotyczyła przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków: M.L. , S.G. , B.K. i Z.M. . Sąd zarzucił, że treść zadawanych świadkom pytań utrwalona została we wcześniej przygotowanym przez organ formularzu. Pytania te dotyczyły posiadania przez świadków wiedzy o położeniu 20-u oznaczonych geodezyjnie działek, a z doświadczenia życiowego wynika, że nie sposób wymagać i racjonalnie przyjmować, iż świadkowie mogą dysponować rzetelną wiedzą o konfiguracji w terenie i sposobie zagospodarowania działek, które zindywidualizowane zostały przez organ wyłącznie poprzez wskazanie ich pięciocyfrowych numerów.

Dalej Sąd wskazał, że może zostać oceniona jako przekonywująca i pewna odpowiedź (zeznanie) słuchanych w sprawie świadków, że dysponują oni pewną wiedzą o przedmiocie postępowania, skoro nie jest jasne i jednoznaczne, iż ich zeznania odnoszą się w oczywisty sposób do nieruchomości (działki nr [...] ).

Sąd wskazał, że zeznania świadków Z.M. i B.K. koncentrują się wokół jedynie ogólnikowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania 20-u różnych działek. Zeznania te nic prawie nie wnoszą do sprawy, a ich treść świadczy jedynie pośrednio o sposobie gromadzenia i odprowadzania ścieków z osiedla położonego w W. . Zeznania S.G. i M.L. zawierające kategoryczne stwierdzenia tych osób w kwestii zagospodarowania i przeznaczenia spornej nieruchomości, ze wskazanych już wyżej powodów, ocenione winny być z dużą ostrożnością. Sąd zarzucił organom administracyjnym, że świadkowie przesłuchani zostali w miejscu ich zamieszkania (Z.M. , B.K. , S.G. ) oraz w siedzibie organu I instancji (M.L. ), bez okazania działki nr [...] w terenie, a wiec świadkowie nie mieli bezpośredniego kontaktu z tą ocenianą nieruchomością.

Sąd wskazał również, że organy nie wyjaśniły, czy oględziny przeprowadzone w dniu 5 listopada 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] dotyczyły rzeczywiście działki nr [...] . Konfrontując bowiem ustalenia organu poczynione w ww. protokole z zeznaniami słuchanych w sprawie świadków stwierdzono, że nie jest w sprawie oczywiste, czy sporządzony przez organ I instancji, protokół z dnia 5 listopada 2009 r. odnosi się w rzeczywistości do działki, odnośnie do której świadkowie wskazywali, iż znajdował się na niej osadnik. W sprawie tej nie zostało ustalone, czy infrastruktura znajdująca się na ocenianej przez organ działce stanowi część wybudowanego w ramach celu wywłaszczenia (osiedla mieszkaniowego) osadnika, czy też jest to element innej infrastruktury. W tych okolicznościach należało uznać, że ustalenie, iż na spornej działce znajduje się względnie znajdował się osadnik oparte zostało na niedostatecznej podstawie. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w sposób pewny i jednoznaczny.

Wśród wytycznych Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków w sposób pozwalający na bezpośredni kontakt świadka z przedmiotem postępowania.

Te wskazania były i są wiążące w sprawie tak dla organów administracyjnych, jak i Sądu ponownie rozpoznającego decyzje wydane w tej sprawie.

W ocenie Sądu w tej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie przyjął realizację wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 5 marca 2014 r. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, po uprawomocnieniu się ww. wyroku, organ I instancji nie ponowił przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków, ale zwrócił się do Wójta Gminy Z. oraz Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o informacje na temat infrastruktury zlokalizowane na działce nr [...] oraz o wskazanie związku tej infrastruktury z osiedlem mieszkaniowym. Wójt Gminy Z. oświadczył, że infrastruktura pozostawiona na działce nr [...] jest pozostałością nieczynnej oczyszczalni odprowadzającej ścieki z budynków "[...] " w W. zaznaczając, że obecnie ścieki te odprowadzane są do gminnej kanalizacji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] . Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej także wyjaśnił, że działka nr [...] była zajęta pod oczyszczalnię ścieków obsługującą wojskowe osiedle mieszkaniowe. Oczyszczalnię wybudowano razem z budową osiedla (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dołączył pismo z 30 stycznia 1964 r. z treści którego wynika, że na osiedlu wojskowym w W. znajdowała się wówczas oczyszczalnia ścieków (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Wydając w tej sprawie zaskarżoną decyzję Wojewoda uznał, że to z ww. pism wynika w sposób nie budzący wątpliwości wykorzystanie działki nr [...] na cel, jaki była budowa osiedla mieszkaniowego.

Taki jednak wniosek nie mógł uzasadniać odstąpienia od ponowienia przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji poszukiwał informacji o sposobie zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości, a w tym także działki nr [...] i z kilku odpowiedzi tak ze strony Wójta Gminy Z. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) jak i Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) wynikało, że organy te nie mają wiedzy na temat szczegółowego zagospodarowania terenu "Osiedla [...] " w W. , a w szczególności nie dysponują żadnymi dokumentami pozwalającymi na stwierdzenie, co zostało wybudowane na działce nr [...] . W związku z tym musiało budzić wątpliwości organu odwoławczego uznanie, że tak kategoryczne stwierdzenia zarówno Wójta Gminy Z. z dnia 20 kwietnia 2015 r., jak i Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 5 maja 2015 r. co do przeznaczenia działki nr [...] i sposobu jej zagospodarowania nie mogły samodzielnie przesądzić tezy o wybudowaniu na tej działce oczyszczalni ścieków. Na żadne nowe dokumenty nie powołał się Wójt Gminy Z. , natomiast dołączona przy odpowiedzi Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 5 maja 2015 r. kopia pisma Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego [...] Okręgu Wojskowego z dnia 30 stycznia 1964 r. informująca o problemach z przejmowaniem budynków od wojska przez administrację cywilną tylko ogólnie wspomina o oczyszczalni ścieków nie precyzując, gdzie ta oczyszczalnia miałaby się znajdować (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację tym zarzutom skargi, które podnoszą brak respektowania normy prawnej wynikającej z art. 153 P.p.s.a. Skoro w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym sąd administracyjny wprost wskazał na sposób przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków tak, aby te dowodowy w pełni mogły uzasadnić ustalenia stanu faktycznego sprawy, to takie wskazanie wiązało organy administracyjne w tej sprawie. Organy administracyjne były związane wskazaniami tego wyroku i nie mogły od nich dowolnie odstępować.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organy nadal posiłkowały się ustaleniami dokonanymi w związku z odebraniem zeznań od świadków w dniu 5 marca 2012 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] oraz w dniu 5 czerwca 2012 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] mimo tego, że Sąd w prawomocnym wyroku zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia tych dowodów z zeznań świadków.

Tym samym należy wskazać, że w tej sprawie poprzez naruszeniem wiążących organy wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo należy wskazać, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły, dlaczego odstąpiły od wiążących je wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i dlaczego nie ponowiły dowodów z zeznań świadków połączonych z oględzinami nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na pominięciu wiążących organy wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Wadliwe prowadzenie postępowania stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że tylko częściowo są one zasadne. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. znak: [...] Organ ten mógł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ale pod warunkiem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie i w kierunku wskazanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 99/14 i uznania, że zgromadzony w ten sposób cały materiał dowodowy uzasadnia wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...] . Niezasadne jest w tym zakresie kategoryczne żądanie skargi zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 5 czerwca 2015 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 136 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Nie ma racji skarżąca zarzucając organom administracji kluczowe znaczenie co do ustalenia daty wybudowania osiedla mieszkaniowego ("[...] ") w W. Kwestia znaczenia daty realizacji celu wywłaszczenia była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i Sąd nie stwierdza, aby organy administracji w tej sprawie błędnie interpretowały ten wyrok.

Sąd stwierdza także, że nie można zarzucać organom administracyjnym błędnej wykładni samego celu wywłaszczenia. Niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa, a realizacja na tym terenie osiedla mieszkaniowego nie oznacza sprzeczności pomiędzy tak nazwanym celem jak "budownictwo" i "budownictwo mieszkaniowe". Nie mogły organy doszukiwać się jeszcze bardziej precyzyjnych (wręcz detalicznych) celów niż te, które wynikały z wydawanych aktów administracyjnych. Skoro w postanowieniu w trybie sprostowania z dnia 11 listopada 1977 r. Naczelnika Gminy Z. nr [...] wyraźnie doprecyzowano cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego i to postanowienie nadal obowiązuje w obrocie prawnym – to Sąd potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracyjne, że także i treść tego postanowienia nie mogła być pominięta dla ustalania celu wywłaszczenia. To postanowienie stało się integralną częścią orzeczenia o wywłaszczeniu z 12 grudnia 1951 r. i tak też musiało być interpretowane przez organy w tej sprawie. Nie można deprecjonować tego postanowienia tylko dlatego, że zostało ono wydane w 1977 r. kiedy już osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane.

W całości należy podzielić i te wyjaśnienia organów, które wskazywały na okoliczności wywłaszczania nieruchomości w latach 50-tych ubiegłego wieku i sposobu określania celów wywłaszczania nieruchomości. Nie można dzisiejszego stanu prawnego obowiązującego w zakresie wywłaszczania nieruchomości i obowiązku precyzyjnego określania celu wywłaszczania przenosić na regulacje prawne z lat 40-tych i 50-tych XX wieku.

Nie ma racji skarżąca podnosząc, że istotne znaczenie ma obecny stan zagospodarowania działki nr [...] . Okoliczność, że obecnie działka ta jest niezagospodarowania lub zaniedbana nie oznacza, że nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Sąd podziela i te poglądy organów administracji, które wskazują na potrzebę kompleksowego traktowania celu wywłaszczenia jakim było budownictwo nie tylko jako budowa budynków, ale także i budowa obsługujących te budynki np. oczyszczalni ścieków.

Także i te zarzuty skargi, które podnoszą zwrot innych działek znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] nie mają w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Dla każdej działki organy winny ustalać, czy cel wywłaszczenia na danej działce został zrealizowany, czy też nie został. Mogło więc być i tak, że na działce sąsiedniej względem działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ale to nie oznacza że nie należy badać realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] .

Tym niemniej wskazując na wady w prowadzonym postępowaniu dowodowym Sąd uznał, że w pełni zasadnym będzie uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ wadą tej decyzji było pominięcie ponowienia dowodów z zeznań świadków. Takie dowody mogą być przeprowadzone przez organ odwoławczy stosowanie do art. 136 K.p.a. Spowoduje to przyspieszenie postępowania (o co wnioskowała skarżąca domagając się wyłączenia do odrębnego rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu działki nr [...] ), a jednocześnie zakres postępowania dowodowego będzie miał charakter uzupełniający.

Sąd uznał, że żądanie uchylenia decyzji organu I instancji jest nieuzasadnione i podlega oddaleniu. Skoro wady postępowania dowodowego mogą zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego, to niezasadnym byłoby także uchylanie decyzji organów obu instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownie rozpoznawanym odwołaniu organ odwoławczy samodzielnie lub korzystając z pomocy organu I instancji winien ponowić dowody z przesłuchania świadków połączone z oględzinami nieruchomości, co zostało bardzo wyraźnie wyeksplikowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 99/14.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na potrzebę dogłębniejszej oceny map znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Przykładowo na karcie nr [...] i nr [...] są mapy zawierające oznaczenia na obszarze odpowiadającym obecnie działce nr [...] . Organ administracyjny winien omówić, co oznaczają oznaczenia zawarte na tym obszarze i o czym to może świadczyć.

Następnie na karcie nr [...] akt administracyjnych sprawy znajduje się informacja o pozyskaniu zdjęć lotniczych rejonu miejscowości W. z lat 1970, 1974, 1975, 1993, 1997, 1998, 2003 i 2009. Poza jedna kopią (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] zdjęcia lotniczego (nie wiadomo z jakiej daty), żadnych ww. zdjęć nie ma w aktach sprawy. Zdjęcie to z karty nr [...] także nie zostało poddane dogłębnej analizie. Nie wiadomo także, czy jakiegokolwiek przydatne dla sprawy informacje zawierają mapy znajdujące się na kartach nr [...] akt administracyjnych sprawy. Także i te dowody podlegają ponownej ocenie przez organ odwoławczy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801).