Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 942/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 par 1 pkt 2, art. 56 par 1 pkt 1, art. 59 par 1 pkt 1 upea
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), w wyniku rozpatrzenia zażalenia E. S. i K. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty wniesione w toku postępowania egzekucyjnego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że decyzją własną z [...] listopada 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i K. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] lipca 2015 r. nr [...] nakazującą E. S. i K. S. jako inwestorom rozbiórkę: - 3-go piętra o powierzchni użytkowej 603,23 m², powierzchni całkowitej 812,06 m²; - 4-go piętra o powierzchni użytkowej 505,66 m², powierzchni całkowitej 742,43 m²; - 5-go piętra o powierzchni użytkowej 344,72 m², powierzchni całkowitej 517,30 m²; - 6-go piętra (tj. poddasza) o powierzchni użytkowej 171,07 m², powierzchni całkowitej 245,86 m² budynku usługowo-hotelowo-restauracyjnego "C.", znajdującego się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. O. [...] w W., rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. doprowadzenia tego obiektu do stanu o powierzchni użytkowej 1822,70 m², powierzchni całkowitej 2211,00 m², określonego decyzją Burmistrza Gminy W. z [...] września 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie części budynku tj. 1-go i 2-go piętra oraz inwentaryzacją z lipca 2002 r.

W związku z niewykonaniem przez E. S. i K. S. obowiązku wskazanego w ww. decyzji, PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314), dalej: u.p.e.a., [...] grudnia 2015 r. doręczył zobowiązanym upomnienie z [...] listopada 2015 r. nr [...] wzywające do wykonania ww. obowiązku, a następnie [...] kwietnia 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony zobowiązanym [...] maja 2016 r.

Pismami z [...] maja 2016 r. zobowiązane wniosły zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie, pomimo iż Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 kwietnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15 wydanym w toku postępowania wszczętego skargą złożoną przez E. S. i K. S. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] listopada 2015 r. nr [...]. W ocenie zobowiązanych wystawiony tytuł wykonawczy nie wywołuje skutków prawnych i nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji. W oparciu o te wnioski zobowiązane wniosły o uchylenie zaskarżonych czynności, uchylenie tytułu wykonawczego i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 17 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15 oddalił skargę E. S. i K. S. na ww. decyzję [...]WINB z [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 w zw. z art. 17 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., uznał zgłoszone przez E. S. i K. S. zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności Zakres przedmiotowy takiego postępowania jest zależny od zakresu zarzutów, albowiem na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a stanowi podstawę złożonego środka prawnego. Po zapoznaniu się z argumentacją zobowiązanych, PINB nie stwierdził zarówno faktycznego, jak również prawnego uzasadnienia dla stanowiska wskazującego bezzasadność wszczętego postępowania egzekucyjnego. Stanowisko polegające na forsowaniu zarzutu brak wymagalności obowiązku, a przez to bezzasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest nieuprawnione, albowiem postanowienie WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji [...]WINB nr [...] wymusiło na organie przerwanie biegu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi, nie zaś umorzenie wszczętej procedury z powodu pozbawienia obowiązku rozbiórki cech wymagalności. Dowodem na takie postępowanie organu jest chociażby zaniechanie rozpoznania zarzutów zobowiązanych z [...] maja 2016r. do czasu wydania wyroku przez Sąd. PINB zwrócił uwagę na pogląd, zgodnie z którym udzielenie przez sąd ochrony tymczasowej już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego skutkuje tym, że organ egzekucyjny musi powstrzymać się z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, lecz nie świadczy to o zasadności zarzutu braku wymagalności zobowiązania, w stosunku do którego egzekucję wszczęto, gdy decyzja stanowiąca podstawę jej prowadzenia podlegała jeszcze wykonaniu (wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Wa 3522/15). Odnosząc do faktu wydania przez WSA w Warszawie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji [...]WINB, które nastąpiło przed faktycznym doręczeniem tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2016 r., PINB zwrócił uwagę na rozbieżność znaczeniowo - funkcjonalną pojęć "wykonalność obowiązku" oraz "wymagalność obowiązku." Zwrócił również uwagę na to, że literalne brzmienie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dyskwalifikuje prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji "braku wymagalności obowiązku" a nie "braku wykonalności decyzji". Dokonując analizy akt sprawy na okoliczność zarzutu braku wymagalności obowiązku niepieniężnego wynikającego z egzekwowanej decyzji ostatecznej, PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zapadło dotychczas żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne wpływające na kształt i zakres postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2016 r. poprzez wycofanie egzekwowanej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, a przez to pozbawiające przedmiotowy obowiązek cech wymagalności. Wobec przedstawionych okoliczności stan uchylania się przez zobowiązane od wykonania nałożonego nań obowiązku obligował organ egzekucyjny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Analiza tytułu wykonawczego nr [...] dokonana przez PINB nie ujawniła, jak wskazał organ, rozbieżności w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, iż nie może stanowić on podstawy egzekwowania obowiązku.

E. S. i K. S. złożyły zażalenie na powyższe postanowienie PINB, stwierdzając, że narusza ono ich prawa i wskazuje na błędne i bezpodstawne postępowanie organu egzekucyjnego I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 806/18 oddalił skargę kasacyjną E. S. i K. S. od wyroku Sądu I instancji z 17 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15. W związku z doręczeniem odpisu ww. orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności [...]WINB wskazanym wyżej postanowieniem z [...] marca 2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB z [...] stycznia 2017 r. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. W ocenie [...]WINB, PINB słusznie zakwalifikował zarzut wskazany przez zobowiązane dotyczący braku wymagalności obowiązku jako wniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że postanowienie WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r. wstrzymujące wykonanie decyzji [...]WINB utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę wymusiło na organie przerwanie biegu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi z uwagi na zmianę przepisów prawnych do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe nie stanowiło natomiast o nieprawidłowym wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nie stanowiło o konieczności jego umorzenia. Organ zauważył, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, tj. [...] kwietnia 2016 r., ale przed jego doręczeniem zobowiązanym, decyzja ostateczna, będąca podstawą jego wystawienia, podlegała wykonaniu. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało wydane przez Sąd 25 kwietnia 2016 r. Wobec powyższego słusznie wskazał PINB, że art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dyskwalifikuje prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji "braku wymagalności obowiązku" a nie "braku wykonalności decyzji". Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr [...], tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego PINB prawidłowo podjął czynności egzekucyjne w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] marca 2019 r. złożyły E. S. i K. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z uchyleniem poprzedzającego go postanowienia PINB.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy wobec wydania przez WSA w Warszawie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku, organ I instancji nie był uprawniony do kontunuowania postępowania egzekucyjnego i powinien umorzyć to postępowanie;

2. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie A. K. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od udziału w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...] z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności w przedmiotowej sprawie;

3. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie wszystkich pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] od udziału w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...] z powodu zaistnienia uzasadnionych, istotnych okoliczności wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż podlegają oni służbowo A. K. pełniącemu funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wobec którego istnieją uzasadnione, istotne okoliczności wywołujące wątpliwości co do jego bezstronności w przedmiotowej sprawie;

4. naruszenie art. 26 § 1 k.p.a. poprzez niewyznaczenie innego organu (innego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego} do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż w związku z istnieniem uzasadnionych, istotnych okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności A. K. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] podlegli mu pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] również podlegają wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie;

5. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z rażącym naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli;

6. błędne zaakceptowanie wewnętrznej sprzeczności treści postanowienia PINB nr [...] związanego z tym, że decyzja PINB nr [...] z [...] lipca 2015 r. jest decyzją niewykonalną, a przez to wadliwą i jako taka powinna być usunięta z obrotu prawnego. Za powyższym stanowiskiem przemawia błąd zawarty w powyżej decyzji, a wynikający ze sprzecznego określenia, co podlega rozbiórce i do jakiego stanu ma być doprowadzony budynek. Decyzją z [...] września 2002 r. nr [...] umożliwiono bowiem użytkowanie I oraz II piętra budynku, a które to piętra stanowią obecnie tylko cześć budynku określonego w decyzji nr [...]. Doskonale widać ten fakt na projekcie elewacji północnej inwentaryzacji budowlano-architektonicznej z lipca 2002 r., która była podstawą decyzji nr [...]. Tym samym nie da się rozebrać budynku do stanu z 2002 r. poprzez rozebranie wskazanych pięter 3, 4, 5 i 6, gdyż pominięte zostały piętra: parter, I oraz II tej części budynku, która powstała po decyzji z 2002 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

W ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku wykonania robót rozbiórkowych skarżące jako zobowiązane wniosły zarzuty, który zaskarżonym postanowieniem [...]WINB zostały uznane za nieuzasadnione. Przypomnieć w tym kontekście należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). W fazie wstępnej postępowania egzekucyjnego zobowiązany może zgłosić zarzuty, które inicjują postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o ich dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn, aniżeli konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w ww. przepisie, uniemożliwia odniesienie się do nich przez organ egzekucyjny w ramach procedury rozpatrzenia zarzutów. Dotyczy to także zarzutów, które zobowiązany podniesie z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Oznacza to, że nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania.

W pismach z [...] maja 2016 r., zachowując termin do ich wniesienia, skarżące sformułowały dwa tożsame zarzuty, podnosząc, że wstrzymanie wykonania przez WSA w Warszawie na mocy postanowienia z 25 kwietnia 2016 r. zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] listopada 2015 r. pozbawia skuteczności zawarty w niej obowiązek (nakaz rozbiórki), co powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pomimo że w swoich zarzutach skarżące nie określiły podstawy ich wniesienia wskazanej w zamkniętym katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a., to wzgląd na treść wadliwości trafnie został powiązany przez organy egzekucyjne orzekające w niniejszej sprawie z zarzutem określonym w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym jego podstawą pozostaje "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew odmiennej ocenie stron skarżących, stanowisko sformułowane przez [...]WINB w treści zaskarżonego postanowienia jest w pełni poprawne, albowiem całkowicie błędne pozostają tak wnioski wywiedzione przez skarżące dotyczące skutków procesowych, jakie wywołało względem czynności egzekucyjnych zastosowanie ochrony tymczasowej przez Sąd w postępowaniu prowadzonym w celu przeprowadzenia kontroli legalności decyzji [...]WINB z [...] listopada 2015 r., jak i za nietrafne uznać trzeba rozważania odnoszące się do ogólnych ustaleń dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Po pierwsze, postępowanie egzekucyjne nie zostało w niniejszej sprawie wszczęte w dacie doręczenia skarżącym tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (tj. [...] maja 2016 r.), ale w dniu wynikającym z daty jego wystawienia, tj. [...] kwietnia 2016 r. Mylnie tym samym skarżące uznają, że do wszczęcia postępowania egzekucyjnego doszło już po wydaniu przez Sąd postanowienia, co ich zdaniem prowadzić ma do wniosku, że "powyższy tytuł wykonawczy nie mógł implikować skutków w postaci prowadzonego postępowania egzekucyjnego [...]" (s. 6 uzasadnienia skargi). Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że odmienny charakter przypisać należy czynności procesowej polegającej na wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz wszczęciu "egzekucji administracyjnej" w rozumieniu art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., które ma charakter wtórny i następuje w toku już zainicjowanego postępowania wraz z doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że przez egzekucję należy rozumieć zespół działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego podejmowanych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, a przez postępowanie egzekucyjne – prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych. W konsekwencji przyjąć należy, że postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, a jeżeli organ egzekucyjny jest równocześnie wierzycielem, to dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia przez ten organ tytułu wykonawczego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 158-159; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. Kijowski, Warszawa 2015, s. 372-373; M. Masternak [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2006, s. 27). Podobnie kwestię tę ujmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2019 r. sygn. II FSK 1588/17; wyrok NSA z 14 września 2017 r. sygn. II FSK 2344/15; wyrok NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. II FSK 1748/15). W rozpoznawanej sprawie PINB był zarówno wierzycielem (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), jak i organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), wobec czego sporne postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu wystawienia przez tenże organ tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i nie ma podstaw, by twierdzić, że temu działaniu należy przypisywać jakąkolwiek wadliwość prawną tylko z tego względu, że wydanie przez WSA w Warszawie postanowienia z 25 kwietnia 2016 r. chronologicznie wyprzedzało doręczenie skarżącym tytułu wykonawczego, co nastąpiło [...] maja 2016 r. Wymagalność obowiązku, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., nie jest związana z doręczeniem tytułu egzekucyjnego zobowiązanemu, lecz z uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. W niniejszej sprawie skutek ten niewątpliwie istniał [...] kwietnia 2016 r., tj. w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, co korespondowało z ustaleniem, że sporny obowiązek w tym terminie nie został wykonany.

Po drugie, jakkolwiek w treści uzasadnienia skargi jej autor wprowadzone przez [...]WINB rozróżnienie pomiędzy "wymagalnością" (obowiązku) a "wykonalnością" (zaskarżonej decyzji) określił mało elegancko mianem "niewyszukanych dywagacji", tym niemniej stanowisko sformułowane przez organ trafnie wskazuje na istotę problemu, która ma związek z zaistnieniem w toku prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego czasowej przeszkody do podejmowania przez organ egzekucyjny działań prowadzących do wykonania obowiązku ze względu na wstrzymanie wykonania decyzji, z której tenże obowiązek wynikał. W przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., podobnie jak w przypadku określonym w art. 152 § 1 tej ustawy, akt lub czynność nie podlegają wykonaniu w ograniczonym zakresie czasowym – w każdym czasie w razie zmiany okoliczności sąd administracyjny może uchylić postanowienie o zastosowaniu ochrony tymczasowej, przy czym stan "niewywoływania skutków prawnych", jeżeli jest wynikiem uwzględnienia skargi, trwa nie dłużej niż do chwili uprawomocnienia się wyroku sądu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można utożsamiać tego braku wykonalności obowiązku, który wynika z procesowego wstrzymania wykonalności decyzji nakładającej ów obowiązek ze wskazaną w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesłanką braku jego wymagalności. Ustawodawca na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmiennie traktuje bowiem okoliczność wstrzymania wykonania obowiązku oraz brak jego wymagalności, wiążąc z każdą z nich odmienne skutki prawne, mając na uwadze tak treść art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jak i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje trwała przeszkoda w prowadzeniu egzekucji rozumiana jako ustalenie, że "obowiązek nie jest wymagalny" (art. 59 § 1 pkt 2 ustawy). Przepis ten zarówno w zakresie swojej hipotezy ("brak wymagalności obowiązku), jak i dyspozycji (obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego) odpowiada regulacji wynikającej z art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przez Sąd nie powoduje skutku w postaci braku wymagalności egzekwowanego obowiązku w rozumieniu powyżej przywołanym, albowiem ten szczególny przypadek, który ma związek z zastosowaniem ochrony tymczasowej względem decyzji ostatecznej został odrębnie uregulowany, prowadząc wyłącznie do zawieszenia prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Skutek prawny orzeczenia wydanego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. łączyć trzeba bowiem w sposób niewątpliwy z okolicznością "wstrzymania wykonania obowiązku" wynikającego z zaskarżonej decyzji objętej złożoną do sądu administracyjnego skargą. Zdaniem Sądu, podzielić trzeba pogląd Z. Leońskiego, który wskazuje, że pojęcie wymagalności obowiązku dotyczy nie problemu samego wykonania obowiązku, ale jego realizacji w czasie. Przy czym kategoria niewymagalności obowiązku nie ma charakteru jednolitego, a przynajmniej nie powinno się jej takiego charakteru nadawać w sytuacji, gdy przepisy z niedopuszczalnością prowadzenia egzekucji wiążą inne procesowe skutki w kontekście oceny czasu trwania tego stanu w art. 56 § 1 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (por. Z. Leoński, Glosa do wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 5 stycznia 1993 r. sygn. SA/Wr 866/92, OSP 1994/11/201). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko zbieżne do powyższego podzielane jest w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, op. cit., s. 275; P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. Kijowski, Warszawa 2015, s. 523; M. Król, Zawieszenie postępowania egzekucyjnego - praktyczny punkt widzenia, PP 2014, nr 7, s. 44), jakkolwiek zgłasza się też zastrzeżenie, że postanowienie sądu administracyjnego wstrzymujące na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wykonanie decyzji nakładającej obowiązek skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. tylko wówczas, gdy wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło jeszcze przed wstrzymaniem przez sąd wykonania decyzji, natomiast, gdy do tego zdarzenia doszło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego postępowanie powinno podlegać umorzeniu (por. P. Pietrasz, op. cit., s. 551). Wydaje się, że ten ostatni pogląd podziela również L. Klat-Wertelecka, wyróżniając kategorię usuwalnych przeszkód, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, łącząc je z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 337). Przyjęte przez Sąd wnioski interpretacyjne należy uważać za ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tak tym wcześniejszym (por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 22 marca 2000 r. sygn. SA/Sz 357/99; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 16 lipca 1998 r. sygn. I SA/Wr 647/96), jak i w aktualnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r. sygn. I GSK 870/18; wyrok NSA z 14 maja 2018 r. sygn. II OSK 3113/17; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II FSK 2561/17; wyrok NSA z 22 września 2017 r. sygn. II FSK 2186/15).

Mając to na uwadze, należy zgodzić się ze stanowiskiem [...]WINB, że okoliczność wstrzymania wykonania decyzji z [...] listopada 2015 r. nr [...] przez Sąd miała znaczenie dla toku prowadzonej egzekucji nakazu rozbiórki budynku usługowo-hotelowo-restauracyjnego znajdującego się przy ul. O. [...] w W., ale nie dla dopuszczalności i prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, uwzględniając, że tego w istocie dotyczy zgłoszony przez skarżące zarzut powołujący się na błędne zaistnienie skutku "wszczęcia egzekucji" wiązanego z doręczeniem zobowiązanym tytułu wykonawczego dopiero po wydaniu postanowienia z 25 kwietnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że odrębną, niemniej relewantną kwestią mającą wpływ na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia [...]WINB z [...] marca 2019 r., jest to, że w dacie jego wydania ochrona tymczasowa przyznana skarżącym została zniesiona, albowiem w świetle art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nr [...] straciło moc 13 grudnia 2018 r. wskutek uprawomocnienia się wyroku z 17 listopada 2016 r. oddalającego skargę wniesioną przez skarżące. Okoliczność ta determinuje uznanie, że w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie można twierdzić, że w kontrolowanej sprawie istniała przeszkoda w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wobec czego utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] stycznia 2017 r. uznającego wniesione zarzuty za niezasadne odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, by zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych, w tym regulujących wyłączenie pracownika organu (art. 24 k.pa.) lub organu (25 k.p.a.), co miało zostać pominięte przez [...]WINB w toku rozpoznawania zażalenia skarżących. Zgodnie z powołanym przez skarżących w skardze art. 24 § 3 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej na swoje żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W kontrolowanym postępowaniu skarżące przyjmują, że A. K. pełniący funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie powyższego przepisu powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania zgłoszonych przez zobowiązane zarzutów z uwagi na jego stronniczość i "negatywne nastawienie" do przedmiotowego postępowania, ujawniające się m. in. w nierzetelnej wypowiedzi zacytowanej w artykule opublikowanym w jednym z dzienników, w którym omawiane były kwestie związane z samowolą budowlaną dotyczącą spornego budynku.

Sąd tak formułowanego stanowiska jednakże nie podziela. Wymaga bowiem zauważenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82 wskazał, że rozwiązanie przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadza "[...] konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania)". Ten pogląd interpretacyjny został podzielony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. SK 3/11, OTK-A 2011/10/113, jak też został zaakceptowany w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 443/17; wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1077/17; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 2885/15; wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 663/15; wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 562/15; wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2035/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę wskazane wyżej stanowisko w całości akceptuje, uznając, że z uwagi na swoją ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym a nie o wyłączeniu pracowników organu. Z tego względu, wbrew odmiennemu poglądowi skarżących, przyczyny wyłączenia, do których nawiązuje art. 24 § 3 k.p.a., nie mogły mieć zastosowania do A. K. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], tj. piastuna pełniącego funkcję organu I instancji, a jednocześnie przesłanki wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 pkt 1-2 k.p.a. w sprawie niewątpliwie nie miały miejsca. Postanowienie z [...] stycznia 2017 r. nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty wniesione w toku postępowania egzekucyjnego zostało podpisane przez M. G. działającego z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], niemniej nie uchybiało ono przepisom prawa, w szczególności art. 24 § 3 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może stąd uzasadniać samo subiektywne przekonanie strony o braku jego bezstronności, tym bardziej, jeżeli oparte jest ono na przypisywaniu nieobiektywizmu pracownikowi wynikającego z samego faktu zatrudnienia wraz z innymi osobami w urzędzie i służbowego podlegania piastunowi organu. Badając przesłankę wyłączenia pracownika, za każdym razem należy ustalić, jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na akt wydany w postępowaniu. W każdej sytuacji chodzi więc o sprawdzenie i ustalenie, czy pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść. Prowadzi to do wniosku, że nie można z uwagi na brzmienie art. 24 § 1 – 3 k.p.a. żądać wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który w tym postępowaniu w rzeczywistości nie uczestniczy (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 835/11). Wzgląd na ten wniosek każe zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. motywowany nie tylko działaniem w sprawie M. G., który podpisał postanowienie nr [...], ale również niewyłączeniem wszystkich pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] od udziału w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym uznać za nieuprawniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "zaakceptowania wewnętrznej sprzeczności treści postanowienia PINB nr [...]", Sąd nie stwierdza, by przypisywana postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. wadliwość rzeczywiście ten akt obarczała w zakresie objętym treścią art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Mając na uwadze przyczyny, które stoją za formułowanym przez skarżące zarzutem, wymaga podkreślenia, że jest on zakotwiczony w twierdzeniu, iż organom nadzoru budowlanego prowadzącym postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] listopada 2015 r. nr [...] "umknęło", jak to określa strona skarżąca, iż nakaz rozbiórki ze względu na sposób ujęcia obowiązków, które skarżące są zobowiązane wykonać w zakresie rozebrania poszczególnych pięter budynku, nie może zostać faktycznie (z przyczyn technicznych) wykonany. Jakkolwiek w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zarzutów okoliczność tego rodzaju może podlegać ocenie organu egzekucyjnego ze względu na treść art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), to w kontrolowanym postępowaniu skarżące wskazanego zarzutu w pismach z [...] maja 2016 r. nie podniosły, co czyniło niedopuszczalnym jego merytoryczne rozważenie tak przez organy egzekucyjne, jak i przez Sąd w trakcie kontroli zaskarżonego postanowienia.

Jedynie na marginesie tego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że podjęta próba powiązania sprzeczności rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji nr [...] ze sprzecznością obejmującą również treść postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym powinna mieć na uwadze to, że decyzja [...]WINB z [...] listopada 2015 r. jest decyzją prawomocną, która została poddana kontroli sądowej zakończonej oddaleniem skargi z uwagi na nieposiadanie przez nią wad mogących skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Powyższe powinno nakazywać Sądowi, gdyby miał merytorycznie poddać analizie wskazany wyżej zarzut, oparcie się na uznaniu, że sporne postępowanie nie obarcza wada określona w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., jeżeli miałaby się ona łączyć z kwestiami mieszczącymi się w pojęciu "niewykonalności" decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy kwestie te zostały wiążąco już przesądzone w toku przeprowadzonej kontroli sądowej decyzji nakazującej rozbiórkę, która potwierdziła jej pełną legalność. Zauważyć trzeba, że WSA w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2993/15 wypowiedział się w sposób jednoznaczny odnośnie do poprawności i zasadności orzeczenia o częściowej rozbiórce budynku, który w stanie przed rozbudową będzie mógł samodzielnie funkcjonować, co równocześnie wiązało się z uznaniem, że tą część "da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości".

Sąd nie dopatrzył się, aby w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym powołanych przez skarżące zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy też uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wymaga zauważenia, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ale w postępowaniu egzekucyjnym, w którym przepisy k.p.a. podlegają jedynie odpowiedniemu zastosowaniu (art. 18 u.p.e.a.), wobec czego Sąd miał na uwadze sposób realizacji w kontrolowanym postępowaniu powołanych przez skarżące zasad ogólnych postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim kształtowane one były przedmiotem tego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazuje się, że specyfika postępowania egzekucyjnego polegająca na przymusowym jego charakterze, a przede wszystkim wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkich instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 168/10). Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznanej sprawie organy egzekucyjne podjęły działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy te działały na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających naruszenie zasady zaufania do organów egzekucyjnych jako organów administracji publicznej. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.e.a. [...]WINB wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie naruszono również zasady prowadzenia postępowania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes zobowiązanych. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła pogłębiona analiza zgłoszonych przez skarżące zarzutów, co nie pozwala twierdzić, że na pytanie o "sens i istotę postanowienia WSA w Warszawie" skarżące w toku postępowania nie uzyskały odpowiedzi. Fakt, że na skutek tej analizy wyciągnięto wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżących, które dążyły do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., nie może świadczyć o naruszeniu omawianych zasad ogólnych.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.