Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1155/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17ust. 1 i  ust. 5 pkt 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 maja 2020 r. S. N. (dalej: Strona, Skarżący) wystąpił do Wójta Gminy W. o ustalanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - matką A. N..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający, z upoważnienia Wójta W., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Wychowawczych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., przywołując w podstawie prawnej art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył obowiązujący w sprawie przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołał się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzając jednakże, że w ocenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyrok ten nie usunął kryterium wieku powstania niepełnosprawności określonego w ustawie. Nadto sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że jego wykonanie wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii margines swobody, powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować prawa nabyte osób, które korzystają ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Powyższy wyrok stanowi podstawę działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji.

Podnosząc, że organ jest związany stanowiskiem ministerstwa i zobligowany do jego stosowania, orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu (wniesionym pismem z dnia 30 czerwca 2020 r.) Strona podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Odwołujący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 orzekł, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej kwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakikolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Stąd też odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji wniósł o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym, do rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, Kolegium zacytowało zastosowane w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie stwierdziło, że organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że mama Strony legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. w oparciu o które uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ustalono też, że Strona zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie i nie podejmuje pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad matką, która wymaga opieki w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ustalono też, że odwołujący uprawniony jest do pobierania renty rodzinnej (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] r.).

Następnie organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 5 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 zdaniem drugie w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Organ podkreślił, że wymieniony wyrok Trybunału wskazał tylko jedną z grup wymienionych w art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a, mianowicie z osób mających ustalone prawo do renty wyodrębnił jeszcze podgrupę- osób sprawujących opiekę i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W ten sposób dokonał dodatkowego zróżnicowania opiekunów, którzy i tak w obecnym systemie prawnym nie są równo traktowani, a tym samym wyrok ten przyczynił się do pogłębienia istniejących nierówności. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził do utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie utraci moc ta norma, która uniemożliwia ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne osobie sprawującej opiekę mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Stąd też, w ocenie, Kolegium wyrok Trybunału dotyczy tylko i wyłącznie osób posiadających częściową niezgodność do pracy.

W niniejszej sprawie strona uprawniona jest do pobierania renty rodzinnej, a nie renty z tytuł u częściowej niezdolności do pracy, której dotyczy wymieniony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 lit.a omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej (....). Zatem organ pierwszej instancji słusznie odmówił przyznania odwołującemu prawa do wnioskowanego świadczenia.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest bowiem kwestionowane, że odwołujący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednak strona ma ustalone prawa do renty rodzinnej i ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Pomimo, iż odwołujący może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone praw do świadczenia wymienionego w art. 17 ust 5 pkt 1 lit.a ustawy. W obecnym stanie prawnym brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznania wnioskodawcy przedmiotowego świadczenia. Ustawodawca tworząc przepisy o świadczeniach rodzinnych przyjął, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem pobierać renty rodzinnej i świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej (obojętnie w jakiej wysokości) i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ podkreślił, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej., ani też zasady niedyskryminacji (artr. 18 Konstytucji)

W ocenie Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sformułowany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa. Sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji decyzji.

Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i w piśmie z dnia 14 sierpnia 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie decyzji w całości

. W uzasadnieniu podkreślił, że zastosowana przez organ wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna. Przyznał, że posiada rentę rodzinną przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych po śmierci żony, lecz nie posiada własnego świadczenia emerytalnego- rentowego. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych w razie zbiegu u jednej osoby prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Dodatkowo odwołał się o orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzając, że stanowisko Kolegium jest niezgodne z prawem. Wskazał, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie w taki sposób, że pozbawia Skarżącego przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej renty rodzinnej. Czyli posiadanie uprawnienia do renty rodzinnej nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę rentę (w wysokości netto). Przywołał w tym miejscu wyrok tut. Sądu z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 469/20.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 20202 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności). Według art. 17 ust. 5 pkt 1a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Skarżący wnioskował o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W niniejszej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ Skarżący ma ustalone prawo do renty rodzinnej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (decyzja z dnia [...] r. znak [...]), to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Z akt sprawy wynika jedynie, że pobierane przez skarżącą świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia wymienionego powyżej przepisu w znaczeniu wyznaczonym wyłącznie dyrektywą wykładni językowej. Jeżeli jednak uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej można dojść do zapełnienie innych wniosków.

Koniecznego wyjaśnienia wymaga zatem kwestia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga odmownego załatwienia w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a cytowanej ustawy.

Problem ten był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pierwsza linia orzecznicza opowiadała się zdecydowanie za wykluczeniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową tego przepisu - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt I OSK 134/18 , z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. alt I OSK 3269/15. Organy orzekające w niniejszej sprawie podzieliły właśnie linie orzeczniczą, poprzestając na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.

W nowej linii orzeczniczej zwrócono uwagę na aktualnie zmienioną sytuację faktyczną. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie zaś, wobec tego, iż świadczenie to było regularnie waloryzowane, obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno świadczenie, ale zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem wielokrotnie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Pojawiła się wobec powyższego linia orzecznicza, zmieniająca dotychczasowe stanowisko w zakresie tej materii, wskazująca na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do wymienionego art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19 czy Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 czy 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawa do tego świadczenia.

Ostatnio pojawiło się jeszcze inne, odmienne podejście do sprawy. Zaprezentował je Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 czy z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska dotyczącego rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałaby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W przedstawionym stanowisku Sąd opowiedział się za rozwiązaniem problemu poprzez umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń, tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a/ gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ...., a w punkcie oznaczonym literą b/ - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast tym osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) pozwolił wybrać świadczenie korzystniejsze, a wszystkim tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

Faktycznie regulacja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza zasadę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.jedn. Dz.U. 2018 poz. 1270,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też uwzględniając powyższe regulacje oraz biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W tym stanowisku Sąd podkreślił, że emerytura czy renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury.

Można tu dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)".

Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.

Uwzględniając powyższe, Skarżący nie może być automatycznie wykluczony z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli osób rezygnujących z zatrudnienia. Rzeczą organu jest ustalenie, czy stan zdrowia dawałby ewentualnie Skarżącemu możliwości dorobienia do niskiej renty, a nie jest to możliwe jedynie wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Skład orzekający w niniejszej sprawie preferuje ostatnio przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie Skarżący w skardze nawiązywał do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokości tego świadczenia a pobieranym świadczeniem, ale jak wskazano powyżej stanowisko to nie jest wolne od trudności proceduralnych i powoduje dalsze wątpliwości. Stąd też rozwiązanie, umożliwiające osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń – tzn. pielęgnacyjnego lub rentowego, odwołujące się tym do zapisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje postępowanie przy zbiegu wskazanych tam uprawnień, wydaje się rozwiązaniem bardziej do zaakceptowania w sprawie.

Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie pobieranego świadczenia rentowego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek informowania stron postępowania. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Nadto, zgodnie z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy administracji winny bowiem dążyć do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony w celu zapobiegania sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Stąd też gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty, taka informacja powinna być udzielona stronie. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.