Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust 1, art. 95 ust 1 pkt 2 i art. 97 ust 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 971/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty wypłaconej tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 971/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M. W. stwierdził nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 11 czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu kwoty wypłaconej tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendant Powiatowy Policji w L. przyznał M. W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W związku z informacją, że strona posiada własny lokal mieszkalny przy ul. K. 13 w Ł., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w L. uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stronie i jednocześnie odmówił przyznania tego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w L. –zobowiązał stronę do zwrotu kwoty 22.691 zł wypłaconej mu w okresie od czerwca 2003 r. do stycznia 2013 r. tytułem przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika wydaje się decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do § 8 tego aktu prawnego przepisy rozporządzenia stosuje się również do emeryta i rencisty policyjnego. M. W. pobierając przedmiotowe świadczenie, do otrzymania którego nie był uprawniony, osiągnął korzyść majątkową kosztem innej osoby, co wyczerpuje znamiona bezpodstawnego wzbogacenia w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Powyższe stanowi podstawę roszczenia majątkowego wobec bezpodstawnie wzbogaconego, który zgodnie z przepisem art. 405 k.c. zobowiązany jest do zwrotu wartości nienależnie pobranego świadczenia osobie, kosztem której korzyść została odniesiona. Uwzględniając wynikający z art. 118 k.c. dziesięcioletni okres przedawnienia roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia organ orzekł o zobowiązaniu strony do zwrotu całości nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego mu w okresie od czerwca 2003 r. do stycznia 2013 r. (czyli za okres od maja 2003 r. do grudnia 2012 r.) w łącznej kwocie 22.691 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że M. W. z dniem 25 stycznia 2013 r. został zwolniony ze służby, nabywając uprawnienia rentowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Organ uznał, że Komendant Powiatowy Policji w L. był organem właściwym do wydania decyzji, gdyż skutkiem przyznania w drodze decyzji administracyjnej prawa do równoważnika na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga również wydania decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygniecie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o to, że wcześniej – decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – stronie odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem jednak w dniu [...] sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z powodu rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu kwoty 22.691 zł jako nienależnie pobranego świadczenia.

Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczność posiadania przez stronę domu gotowego do zasiedlenia od maja 2003 r. (protokół z dnia 28 maja 2003 r. o przeprowadzeniu czynności kontrolnych w ramach nadzoru zapobiegawczego w zakresie wydania opinii sanitarnej obiektu przeznaczonego na wypoczynek dla dzieci i młodzieży, mapa geodezyjna). W ocenie organu rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednak uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające zamieszkiwanie strony we wskazanym domu od dnia żądania zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz uzupełnienia dowodów na poparcie tezy, iż dom od dnia żądania zwrotu równoważnika, znajdował się w stanie technicznym i sanitarnym umożliwiającym jego zamieszkanie.

M. W. wniósł skargę na powyższą decyzję

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, co oznacza, że zostały obarczone wadą powodującą stwierdzenie ich nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, że równoważnik został przyznany skarżącemu decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. (nr [...] ) i był mu wypłacany za okres, w którym pozostawał policjantem w służbie stałej, jednakże decyzje w sprawie jego zwrotu zostały wydane już po zwolnieniu skarżącego ze służby, a więc gdy posiadał status funkcjonariusza objętego zaopatrzeniem emerytalnym.

Sąd stwierdził, że analiza powołanych w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji przepisów prawa nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania wobec rencisty (emeryta) policyjnego decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Żaden bowiem z powołanych przepisów nie daje podstawy do nałożenia na emeryta lub rencistę policyjnego w trybie administracyjnoprawnym obowiązku zwrotu przedmiotowego świadczenia. Powołane w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej: ustawa, dotyczą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1) i formy rozstrzygnięcia organu w takiej sprawie (art. 97 ust. 5). Nie odnoszą się one do zwrotu pobranego równoważnika, a nade wszystko dotyczą one policjantów w służbie stałej, a nie emerytów i rencistów policyjnych. Także powołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1130), dalej: rozporządzenie, nie dotyczą emerytów i rencistów policyjnych. Co prawda, na mocy § 8 rozporządzenia do dnia 12 maja 2005 r. jego przepisy znajdowały zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), to jednak po tej dacie – w związku z uchyleniem tego przepisu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633) – brak jest podstawy do stosowania przepisów tego aktu prawnego w zakresie zwrotu wypłaconego równoważnika w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. Takiej, samoistnej podstawy nie daje także § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych – organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty; 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub Komenda Główna Policji, zamieszkałych w Warszawie – Komendant Główny Policji. Przepis ten bowiem zawiera wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość organów w określonych w tym przepisie sprawach, lecz nie daje materialnoprawnej podstawy do nałożenia na emeryta lub rencistę policyjnego obowiązku zwrotu wypłaconego równoważnika .

Materialnoprawnej podstawy do zwrotu równoważnika wobec emerytów lub rencistów policyjnych nie zawierają także przepisy ustawy 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Sąd podniósł, że podstawą (wyłączną) wydania decyzji administracyjnej nie może być art. 104 k.p.a., gdyż nie jest to przepis prawa materialnego lecz przepis postępowania i jako taki nie ustanawia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, a więc nie określa treści mającego zapaść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd przyjął, że wydanie zaskarżonych decyzji nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa materialnego dających organom administracji publicznej uprawnienie do nałożenia na skarżącego w trybie administracyjnoprawnym obowiązku zwrotu wypłaconego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Konsekwencją braku istnienia przepisu o charakterze materialnym wynikającym z prawa administracyjnego, który z jednej strony dawałby uprawnienie organom policji do żądania od rencisty (emeryta) policyjnego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (równoważnika) a z drugiej strony nakładałby na byłego policjanta obowiązek zwrotu tego świadczenia, musi być uznanie, że sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że "pojęcie »sprawy administracyjnej« odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej". Przyjąć zatem należy, że skoro zwrot przez rencistę (emeryta) policyjnego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uregulowany przepisami (materialnego) prawa administracyjnego, to niezależnie od tego, czy świadczenie to zostało wypłacone byłemu funkcjonariuszowi w czasie (za okres) pełnienia służby czy po zwolnieniu, sprawa zwrotu tego świadczenia nie jest sprawą administracyjną.

W istniejącej sytuacji faktyczno-prawnej Sąd uznał, że sprawa zwrotu nienależnie pobranego równoważnika ma charakter sprawy cywilnej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 101). Materialnoprawną podstawę żądania zwrotu świadczenia mogą stanowić bowiem przepisy art. 405 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 121), dalej: k.c." (co właśnie zdawał się dostrzegać organ I instancji, powołując się w decyzji na przepis art. 405, art. 410 § 1 oraz art. 118 k.c.). Ponadto, omawiana sprawa dotyczy osoby, która nie jest już związana stosunkiem służbowym z organem, lecz stanowi podmiot równorzędny wobec podmiotu (Komendanta Powiatowego Policji w L.), który domaga się od niej określonego zachowania. Wszystko to powoduje, że jest to "sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego" a zatem należy przyjąć, iż dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia może nastąpić na drodze sądowej przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.

Wskazując na powyższy zarzut na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę M. W. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja powołanych przepisów była prawidłowa.

Stwierdzić należy, że przepisy art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji odnoszą się do przesłanek przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przesłanki odmowy przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, oraz formy załatwienia m.in. wyżej wymienionych spraw. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do kwestii zwrotu kwot wypłaconych funkcjonariuszowi z tytułu przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Całkowicie chybione jest stanowisko skarżącego organu, że z przepisów tych wynikają nie tylko określone przesłanki przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego, ale również możliwość cofnięcia tego uprawnienia.

Należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy cofniętego uprawnienia, ale już zwrotu określonych kwot wypłaconych funkcjonariuszowi tytułem równoważnika pieniężnego. Organ poza wyżej wymienionymi przepisami nie wskazał żadnej podstawy prawnej zawartej w administracyjnym prawie materialnym, które umożliwiałaby wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Na pewno takiej podstawy nie mogą stanowić przepisy odnoszące się do przesłanek przyznania przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.