Postanowienie NSA, sygn. akt I FSK 1993/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3, art. 53 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sylwester Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. sp. z o. o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1858/08 odrzucające skargę B. sp. z o. o. na interpretację Ministra Finansów z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej w zakresie podatku od towarów i usług postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1858/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. Sp. z o. o. na interpretację Ministra Finansów z dnia 31 marca 2008 r. w zakresie podatku od towarów i usług.

Sąd I instancji wskazał, iż pouczono stronę, że przysługuje jej prawo do wniesienia skargi na interpretację przepisów podatkowych z powodu jej niezgodności z prawem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, że wezwanie należy skierować do organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu interpretacji. Skargę do sądu wnosi się natomiast w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.

Skarżąca otrzymała interpretację indywidualną 7 kwietnia 2008 r. (duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru), natomiast wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa 22 kwietnia 2008 r. (data stempla pocztowego).

W odpowiedzi z dnia 9 maja 2008 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister Finansów stwierdził brak podstaw do zmiany indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Odpowiedź tą doręczono skarżącej w dniu 13 maja 2008 r. Doręczając odpowiedź organ pouczył skarżącą, że przysługuje jej prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, który wydał interpretację, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 9 czerwca 2008 r. skarżąca wniosła skargę na interpretację indywidualną.

Sąd I instancji odrzucił skargę, stwierdzając, iż strona nie zachowała czternastodniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślono, iż art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) formułuje dwa warunki dopuszczalności skargi na interpretację indywidualną - wyczerpanie toku instancji przez wezwanie organu, który wydał interpretację, do usunięcia naruszenia prawa oraz skierowanie tego wezwania do organu w określonym w ustawie terminie czternastu dni od dnia otrzymania interpretacji indywidualnej, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie. W niniejszej sprawie oznacza to, że skarżąca winna była wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa do 21 kwietnia 2008 r. Dokonanie tej czynności 22 kwietnia 2008 r. oznacza uchybienie ustawowego terminu, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane po upływie terminu z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezskuteczne, czyniąc skargę niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy.

2. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odrzucenie skargi na interpretację indywidualną wniesionej zgodnie z pouczeniem organu, mimo że błędne pouczenie organu nie może szkodzić stronie zgodnie z zasadą zaufania do organów, czym naruszono art. 214 i art. 121 § 1-2 Ordynacji podatkowej; art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej polegające na uznaniu, iż skarga była niedopuszczalna wbrew stanowisku zajętemu przez organ, który stwierdził, że skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi na interpretację indywidualną; art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi jest łączne spełnienie dwu warunków, a mianowicie wezwania organu podatkowego do usunięcia naruszenia prawa oraz skierowanie wezwania do organu w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpretacji indywidualnej; art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że istniały inne przyczyny niedopuszczalności w sytuacji, gdy skarżąca uzyskała odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosła skargę w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że choć bezsporne jest, że miało miejsce przekroczenie 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jednak nie można pominąć okoliczności, że organ utwierdził skarżącą co do prawidłowości i skuteczności podjętych przez nią działań, wydając pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację indywidualną w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji nawet w przypadku, gdyby skarżąca miała świadomość, iż uchybiła terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zidentyfikowałaby przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to oczywiste jest, że podjęcie jakichkolwiek działań rektyfikacyjnych w postaci wniosku o przywrócenie terminu byłoby niecelowe z perspektywy skarżącej, skoro sam organ wydał odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i poinformował skarżącą o prawie do złożenia skargi. Strona wskazała, że nie miała świadomości, iż nastąpiło uchybienie terminu (przesyłka została przekazana pracownikowi poczty w dniu 21 kwietnia 2008 r. i strona nie miała świadomości, że jej nadanie nastąpiło w dniu następnym, tj. 22 kwietnia 2008 r.).

Powołując się na art. 121 § 1-2 i art. 214 Ordynacji podatkowej skarżąca podniosła, że zasada działania w sposób budzący zaufanie do organów oraz obowiązek wyjaśniania stronie przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, a także zasada nieszkodzenia błędnego pouczenia co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo brak takiego pouczenia, mimo iż nie odnoszące się bezpośrednio do instytucji odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którą regulują jedynie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak przy dokonaniu wykładni systemowej zewnętrznej dotyczą także i tej instytucji. Skarżąca powinna tu podlegać szczególnej ochronie prawnej nie tylko z uwagi na fakt, iż instytucja wezwania organu podatkowego do usunięcia naruszenia prawa celem zaskarżenia interpretacji indywidualnej jest novum legislacyjnym, ale także w związku z tym, że nie została ona uregulowana w przepisach prawa podatkowego, mimo że dotyczy relacji między podatnikiem a organem podatkowym. Podkreślono, że strona w toku postępowania podatkowego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i działała w zaufaniu do organu. W ocenie strony niedopuszczalna jest sytuacja, gdy uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie spotkało się z właściwą reakcją organu, lecz wywołało skutek prawny w postaci odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stanowi przesłankę do odrzucenia skargi z powodu jej domniemanej niedopuszczalności. Zdaniem strony istotne jest, że organ de facto wprowadził ją w błąd, nie informując jej, iż miało miejsce uchybienie terminu. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji lub wyjaśnienia nie powinny w żaden sposób obciążać jednostki. Stąd też skarga wniesiona przez stronę na podstawie udzielonej przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowej odpowiedzi, zgodnie z zawartym w odpowiedzi pouczeniem, jest prawnie skuteczna i nie może podlegać odrzuceniu. W związku z tym Sąd I instancji, nie nadając sprawie dalszego biegu, naruszył art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie strony w sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady zakazu reformationis in peius, bowiem organ jednoznacznie stwierdził, że skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi, natomiast Sąd I instancji uznał, iż stronie prawo to nie przysługiwało. Sąd I instancji zobowiązany był zatem dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej interpretacji, a nie odrzucać ją z uwagi na niedochowanie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślono, że Sąd nie ma obowiązku naprawiania błędów proceduralnych organu podatkowego w sytuacji, gdy nie dotyczy ich wniesiona skarga i gdy zostały one przez organ rektyfikowane (przez merytoryczne rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa). To nie na Sądzie I instancji lecz na organie ciążył obowiązek powiadomienia, iż miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odrzucając skargę Sąd I instancji doprowadził do pogorszenia sytuacji procesowej skarżącej w postaci braku merytorycznej kontroli zaskarżonej interpretacji indywidualnej.

Skarżąca nie zgodziła się również z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony zastosowanie tego przepisu nie może być prawidłowe bez jego powiązania z art. 53 § 2 ustawy. W kontekście tych regulacji zasadne jest - według strony - twierdzenie, że jedynym warunkiem dopuszczalności skargi na interpretację indywidualną jest uprzednie skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie nastąpiło oraz wniesienie skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu podatkowego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej konstrukcja art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której ustawodawca posłużył się zdaniem wtrąconym, by wskazać termin, w którym powinno nastąpić wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, nie formułuje dodatkowej przesłanki dopuszczalności skargi na interpretację indywidualną. Część art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówiąca o 14-dniowym terminie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa jednoznacznie odnosi się do instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie do dopuszczalności skargi. Tym samym ma ona zastosowanie w relacjach między podatnikiem a organem, nie zaś w relacjach między stroną a sądem. Zdaniem strony brak dochowania terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje względną bezskuteczność tego wezwania, polegającą na tym, iż organ ma podstawę do odmowy udzielenia odpowiedzi na wezwanie i w ten sposób uniemożliwić stronie skuteczne wniesienie skargi. Skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji, uznając, że podstawą do odrzucenia skargi jest uchybienie 14-dniowemu terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nawet gdy wezwanie wywołało skutek w postaci odpowiedzi organu na wezwanie, jest wyrazem nieprawidłowego ustalenia przesłanek warunkujących dopuszczalność skargi. Podkreślając wagę samego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, strona wskazała, iż jest ono skuteczne zawsze, jeżeli spotkało się z odpowiedzią organu, a więc niezależnie od tego, czy 14-dniowy termin do wniesienia wezwania został dochowany czy nie - wówczas skarga przysługuje każdorazowo w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu. W ocenie skarżącej art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułuje wyłącznie jeden warunek dopuszczalności skargi, tj. uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Drugi warunek formułuje art. 53 § 2 ustawy jako obowiązek zachowania 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu dla skutecznego wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie strona otrzymała odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym na mocy art. 53 § 2 ustawy przysługiwało jej prawo do wniesienia skargi w terminie w tym przepisie określonym. Uchybienie 14-dniowemu terminowi w sprawie pozostawało bez znaczenia dla skutecznego wniesienia skargi z uwagi na bezsporny fakt, iż skarżącej doręczona została odpowiedź organu na wezwanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wskazała, że przepis ten, jako ustanawiający wyjątek od zasady prawa do sądu przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia skargi i brak kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, należy interpretować ściśle. Badanie przesłanek niedopuszczalności wniesienia skargi musi odbywać się w oparciu o wyraźne brzmienie przepisów z zachowaniem szczególnej ostrożności jako odstępstwa od generalnej zasady prawa do rozpatrzenia skargi. Nie do przyjęcia w ocenie strony jest sytuacja, w której Sąd ocenia przesłanki dopuszczalności skargi opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez uwzględnienia powiązanego z nim art. 53 § 2 tej ustawy.

3. Minister Finansów nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Pierwszym z powołanych przez stronę zarzutów było nieprawidłowe pouczenie organu, które, jak wskazano, nie może stronie szkodzić. Skarżąca zwróciła uwagę na nieprawidłowości działania organu, który powinien był poinformować stronę o brakach złożonego przez nią pisma, a przez merytoryczne rozpatrzenie wezwania do naruszenia prawa uniemożliwił stronie wniesienie o przywrócenie terminu.

Nie można się z argumentacją strony zgodzić.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż zarzuty strony co do błędnego pouczenia dotyczą drugiego z pouczeń organu dotyczących sposobu i terminu do wniesienia skargi (zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć trzeba, iż odrzucenie skargi nie było konsekwencją zastosowania się strony do błędnego pouczenia organu (zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), lecz raczej skutkiem niezastosowania się do pierwszego z pouczeń (doręczonego stronie wraz z interpretacją), które było prawidłowe. Oznacza to, że sytuacja strony i odrzucenie jej skargi było wynikiem jej działań (skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa po ustawowym terminie) i późniejsze postępowanie organu nie mogło tych konsekwencji zmienić. Twierdzenia strony o rektyfikacji jej błędu (wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa po 14 dniowym terminie do dokonania tej czynności) przez udzielenie jej odpowiedzi na wezwanie nie zasługują na aprobatę w świetle jednoznacznie wskazanego terminu w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1346/07, gdzie stwierdzono, że o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują nie organy podatkowe, ale przepisy prawa. Fakt, iż błędne pouczenie przez organ co do tych okoliczności nie może szkodzić stronie, nie oznacza, że usankcjonowaniu ulegną błędne reguły zaskarżania wskazane przez organ - w przedmiotowej sprawie nie można zatem twierdzić, iż pouczenie strony o prawie wniesienia skargi mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy terminu skutkuje dopuszczalnością skargi i niemożnością jej odrzucenia przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do argumentu, iż działania organu (niepoinformowanie strony o wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa po terminie) uniemożliwiły skarżącej wniesienie o przywrócenie terminu, wskazać należy, iż zgodnie z poglądami doktryny termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego m.in. interpretacji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", wydanie 2, Warszawa 2006 r., s. 149). Autor ten zwrócił uwagę na fakt, że tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczy czynności organów administracji publicznej, od których nie przysługują środki zaskarżenia. Możliwość kwestionowania tych działań administracyjnych w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa wprowadzono jako warunek zaskarżenia ich do sądu administracyjnego (dlatego też instytucja ta została wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej, a nie administracyjnej). J. P. Tarno wskazał również, iż brak jest regulacji prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie do przywrócenia uchybionego terminu. Podzielając tą opinię, B. Dauter zauważył także, iż skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest szczególnym środkiem procesowym, który dopuszcza możliwość wzruszenia niezaskarżalnych w zwykłym postępowaniu czynności lub aktów, to tym samym termin do jego wniesienia musi mieć charakter zawity (B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008 r., s. 108-109). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowaną powyżej argumentację. Stąd też nie można uznać zarzutu, iż merytoryczne rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i udzielenie odpowiedzi wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego zaszkodziło stronie i pogorszyło jej sytuację procesową. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć jeszcze trzeba, iż brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sam w sobie nie uniemożliwiłby, jak twierdzi strona, wniesienia skargi - wniosek taki wynika jednoznacznie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje dwa terminy do wniesienia skargi, w zależności od tego, czy odpowiedź na wezwanie została udzielona czy też nie.

5. Niezasadny jest pogląd strony dotyczący naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podnosi, że skoro organ poprzez udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa "rektyfikował" błąd strony w zakresie terminu do wniesienia tego wezwania, uznając tym samym skargę za dopuszczalną, to sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć w tym zakresie inaczej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony z paru względów. Po pierwsze, jak już wskazano powyżej, działania organu po wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu nie sanowały tegoż uchybienia, zatem nie przestało ono istnieć w momencie badania przesłanek dopuszczalności skargi przez sąd administracyjny. Po drugie nie należy do kompetencji organów administracji publicznej badanie dopuszczalności skargi, a tym bardziej rozstrzyganie w tym przedmiocie. Żadne z działań organu nie obliguje sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi, która jest niedopuszczalna w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym też punkcie podkreślić należy, iż choć termin 14-dniowy przewidziany przez ustawodawcę dla wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa dotyczy etapu postępowania, który nie toczy się przed sądem administracyjnym, jest to instytucja, jak wskazano wyżej, umożliwiająca zaskarżenie do sądu aktów i czynności, które nie są zaskarżalne w trybie zwykłym, stąd też nie można zgodzić się ze skarżącą, iż art. 52 § 3 ustawy nie znajduje zastosowania w stosunkach pomiędzy stroną a sądem. Przepis ten jest bowiem podstawą badania, czy w danej sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, która to przesłanka jest warunkiem dopuszczalności skargi. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, bowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie spowodowało pogorszenia sytuacji materialnoprawnej skarżącej w porównaniu z sytuacją, w której strona znajdowała się w momencie wniesienia skargi. Podkreślić należy, iż Minister Finansów w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie znalazł podstaw do zmiany interpretacji indywidualnej. Z naruszeniem art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moglibyśmy mieć ewentualnie do czynienia, gdyby w swej odpowiedzi organ choćby częściowo przychylił się do stanowiska strony. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, a sytuacja materialnoprawna strony nie uległa zmianie w wyniku odrzucenia jej skargi. Wskazać też trzeba, iż odrzucenie skargi z zasady jest niekorzystne dla strony, w związku z czym sąd - podążając tokiem rozumowania skarżącej - nie mógłby stosować tego środka praktycznie w żadnej sprawie, co oczywiście byłoby nie do pogodzenia z celowością jego ustanowienia.

6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowa dokonana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podkreśla wzajemny związek tych przepisów i to, że jeśli zostanie udzielona odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jedynym terminem warunkującym dopuszczalność skargi jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi biegnący od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona myli dwie przesłanki dopuszczalności skargi, z których każda może być - niezależnie od drugiej - przyczyną odrzucenia tego pisma procesowego.

Art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia. Wniesienie skargi jest zatem uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia. Co do zasady droga odwoławcza, którą musi strona wyczerpać jest uregulowana w procedurze administracyjnej. Art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się natomiast do sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w stosunku do aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, formułując własne w tym zakresie wymogi - obowiązek wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i to w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje termin do wniesienia skargi. I chociaż rzeczywiście art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezpośrednio odnosi się do art. 52 § 3 ustawy, nieuprawniony jest wniosek strony, iż treść tego przepisu niejako "anuluje" w niektórych przypadkach skutki naruszenia art. 52 § 3. Wskazać bowiem należy, iż przepisy te mają równorzędną moc, a dokonana przez stronę interpretacja prowadzi do nieuprawnionej ich hierarchizacji.

Zauważyć trzeba, że strona pomija w swych rozważaniach fakt, iż art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje również termin do wniesienia skargi w sytuacji, gdy nie zostanie udzielona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tego choćby powodu twierdzenia strony dotyczące znaczenia samego faktu udzielenia odpowiedzi na jej wezwanie są błędne.

Nadto wykładnia językowa art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje wyraźnie, iż przewidziany w tym przepisie 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi element konieczny "skuteczności" takiego wezwania. Skuteczne wezwanie nie oznacza bowiem, jak twierdzi strona, wezwania, na które zostanie udzielona odpowiedź, lecz wezwanie wniesione zgodnie z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc wyczerpujące drogę administracyjną poprzedzającą wniesienie skargi sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do treści art. 53 § 2 ustawy, regulującego kwestię terminu do wniesienia skargi, stwierdzić należy, iż przepis ten kładzie nacisk na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odmiennie niż art. 52 § 3 ustawy, który podkreśla samą instytucję wezwania, nie wskazując na odpowiedź na to wezwanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że fakt udzielenia bądź braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie ma znaczenie jedynie z punktu widzenia obliczania terminu do wniesienia skargi, jest natomiast bez znaczenia dla stwierdzenia, czy wyczerpany został tok administracyjny w sprawie. Tym samym możliwe jest wniesienie skargi w terminie wynikającym z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i czego Sąd I instancji nie zakwestionował, mimo iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, co oznacza, iż skarga jest niedopuszczalna. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

7. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest ogólnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie, iż jedną z "innych" przyczyn niedopuszczalności skargi, o których mowa we wskazanym przepisie jest niewyczerpanie środków zaskarżenia, pod którym to sformułowaniem należy również rozumieć wniesienie skargi bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. J. P. Tarno, op. cit., s. 178, B. Dauter, op. cit., s. 142-143, a także np. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 331/08, czy z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 112/08). Skoro zatem wystosowane przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po terminie, co powoduje jego bezskuteczność, a więc brak wywarcia skutków procesowych wiązanych z dokonaniem tej czynności (czyli dopuszczalności wniesienia skargi), zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zasadny.

8. Z tych to względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.