Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 972/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art. 2, 7 i 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 846/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 846/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji.

Jak wynika z ustaleń zawartych w powyższym wyroku, GINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] (Spółka) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Sąd przywołał wywody zawarte w decyzji GINB, który to organ wskazał, że z dokumentacji projektowej zatwierdzonej źródłową decyzją Starosty [...] wynikało, iż zamierzenie inwestycyjne obejmowało instalację: 1) 3 anten sektorowych typu K 742 266; 2) 2 anten linii radiowej typu VHLP1-370; 3) 1 anteny linii radiowej typu VHLP2-370; 4) 2 anten linii radiowej typu VHLP2-220.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Bielsku-Białej stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej. Ponownie rozpatrując wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, Burmistrz [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wskazując, iż sporne zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia, SKO w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację wskazującą, że projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., "rozp. RM z 2004"). Z tym rozstrzygnięciem SKO w Bielsku-Białej nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 150/09 skargę oddalił. Ocenę sądu pierwszej instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 16/10, skargę kasacyjną.

Sąd wojewódzki przywołał dalsze uwagi GINB, który to organ podkreślił, że zasadą jest wyłączenie organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie, wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego, nawet gdy nie brały udziału w postępowaniu. Sporne zamierzenie inwestycyjne nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozp. RM z 2004. Oznacza to, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa. Ponadto, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu.

GINB w swej decyzji podkreślił, że brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy oznacza, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia narusza art. 16 § 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., Uioś).

Skargę do WSA w Warszawie na wyżej opisaną decyzję wniosło Ogólnopolskie [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji nie mającej umocowania prawnego z uwagi na to, iż po wszczęciu z urzędu postępowania na wniosek organizacji społecznej nie istnieje prawna możliwość ponownego badania celów statutowych oraz interesu społecznego,

2. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozp. RM z 2004 poprzez przywołanie w decyzji ww. przepisów, które nie istniały w 2006 r.,

3. art. 271 § 1 w zw. z art. 231 § 1 Kodeksu karnego poprzez poświadczenie nieprawdy z uwagi na oświadczenie w decyzji, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa,

4. art. 170 oraz 190 "p.p.s.a." poprzez pominięcie faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2630/11 w dniu 7 maja 2013 r. przesądził, iż organizacja może uczestniczyć w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) odnoszącym się do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Podnosząc powyższe, skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że GINB trafnie ocenił, iż skarżące Stowarzyszenie nie było uprawnione w oparciu o art. 31 K.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż w dniu [...] maja 2006 r. obowiązywał przepis art. 28 ust. 3 uPb, który wyłączał stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Następnie stan prawny zmienił się i przepis art. 28 uPb został po raz kolejny znowelizowany dodanym ustępem czwartym, który stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami Uioś. Sąd wojewódzki ocenił, że kwestionowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania, w którym dokonywana byłaby ocena oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 908/10 i z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1400/10 - zgodnie z którymi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - ogranicza się ono wyłącznie do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem tegoż sądu w takiej sytuacji organ odwoławczy mógł podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:

1. art. 6 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powołano nieaktualny publikator, w dacie wniesienia skargi kasacyjnej należało powołać: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) poprzez wydanie orzeczenia w sytuacji braku możliwości umorzenia postępowania wszczętego z urzędu na wniosek organizacji społecznej oraz dokonywania innej interpretacji przepisów niż "przewidziane w/w podstawie prawnej" oraz "nakładanie na organizacje społeczne innych wymogów niż te wskazane w ustawie";

2. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa poprzez przywoływanie jako podstaw prawnych § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozp. RM z 2004 w sytuacji, w której "pierwszy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a drugi nie istniał w takiej jednostce redakcyjnej", a także poprzez wskazanie jako podstawy prawnej przepisów Uioś, które nie miały i nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie oraz interpretację stanowiącą wyjście poza literalne brzmienie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a., które nie dopuszczają możliwości zastosowania procedury, o której mowa w wyroku.

Powyższe uchybienia w ocenie strony skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżące Stowarzyszenie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wywodzi, że stanowisko wyrażone w kwestionowanym wyroku jest błędne, albowiem "przepisy art. 31 § 2" K.p.a. mają nie dopuszczać możliwości negatywnego rozpatrzenia wniosku organizacji decyzją o umorzeniu postępowania. Neguje się trafność takiej tezy sądu wojewódzkiego, wedle której przesłanki wymienione w art. 31 § 1 K.p.a. nie mogą stanowić podstawy do podjęcia działań, uwagi na to, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie można poddać "kontroli społecznej". Stanowiska sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować z uwagi na to, że "nakładanie na organizację dodatkowych wymogów i odsyłanie do przepisów innej ustawy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach", w tym aspekcie powoływano się na stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 2630/11 z dnia 7 maja 2013 r. Wedle Stowarzyszenia wyrok sądu pierwszej instancji nie wskazuje podstawy prawnej pozwalającej na rozpoznanie wniosku organizacji społecznej decyzją o umorzeniu postępowania i to z przyczyn niewskazanych przez ustawodawcę.

Dalej strona skarżąca kasacyjnie podkreśla, że podstawą wniosku o wszczęcie z urzędu decyzji o pozwoleniu na budowę było podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. I OPS 2/12 z dnia 13 listopada 2012 r., którą przesądzono, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną zależną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2018 r. zatytułowanym jako "Uzasadnienie podstaw kasacyjnych" [...] eksponuje argumentację już prezentowaną w skardze kasacyjnej, nadto przywołuje te orzeczenia sądowe, które mają ją wspierać. Strona podnosi, że organizacja może składać wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania, jeżeli uprawdopodobni, iż decyzja zawiera wady rażącego naruszenia prawa, co potwierdzać ma Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r., II OSK 2002/13.

Podczas rozprawy przed Sądem Prezes Stowarzyszenia podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej, wyjaśniając iż użyty w niej skrót "kpa" oznacza Kodeks postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. W pierwszej kolejności strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 6 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa poprzez wydanie orzeczenia w sytuacji braku możliwości umorzenia postępowania wszczętego z urzędu na wniosek organizacji społecznej oraz dokonywania innej interpretacji przepisów niż przewidziane w w/w podstawie prawnej, a także nakładanie na organizacje społeczne innych wymogów niż "te wskazane w ustawie".

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa dominuje stanowisko, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli więc prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 68). W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takim właśnie przepisem prawa materialnego, określającego podstawy ustalania przymiotu strony, jest art. 28 ust. 2 uPb. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek rozszerzania kręgu stron tego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Bez znaczenia jest też to, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotem jest uchylenie ustawowego zakazu wykonywania robót budowlanych, a przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy to pozwolenie dotknięte jest którąś z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania będzie zatem art. 28 ust. 2 uPb. Nie ulega również wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 uPb stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 uPb. Zatem w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 uPb, chyba że pozwolenie na budowę zostało wydane przed zmianą dokonaną nowelą z dnia 27 marca 2003 r. Wtedy zastosowanie będą miały tylko przepisy art. 28 K.p.a. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, ale może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por.: A. Plucińska - Filipowicz (red.), A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, opublikowano LEX/el, 2017; oraz wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045; z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 248/11, LEX nr 1406700; z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, LEX nr 526048).

Zarazem z treści art. 28 ust. 3 uPb wynika, że przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu "w sprawie pozwolenia na budowę". Użycie tego określenia wskazuje na konieczność szerszego rozumienia tego pojęcia, obejmującego także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Istotą sprawy było dokonanie weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem trafności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenie prowadzonego przezeń postępowania w aspekcie zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 uPb. Zarzutu naruszenia obu tych przepisów skardze kasacyjnej nie sformułowano.

W niniejszym postępowaniu organy miały do czynienia z żądaniem organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Już w dacie wydania tej decyzji w art. 28 ust. 3 uPb znajdowała się norma, z której wynika, że przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Zatem, mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie miało w tych okolicznościach zbadanie legitymacji Stowarzyszenia do wystąpienia z żądaniem wszczęcia takiego postępowania, oceniając ją według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 31 K.p.a. w § 1 pkt 1 stanowi, że organizacja społeczna może (w sprawie dotyczącej innej osoby) wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1400/10, LEX nr 1151864).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklił stanowisko GINB, wedle którego skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę, albowiem w dniu 4 maja 2006 r. obowiązywał przepis art. 28 uPb w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, mogła jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 uPb, tj. jeżeli wykazałaby, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z treści skargi kasacyjnej, jak i z wcześniejszych pism Stowarzyszenia nie wynika, aby miało ono taki status.

W doktrynie wskazano, że przyjęte rozwiązanie, stanowiące niewątpliwie wyjątek od ogólnej zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, podyktowane było praktyką nadużywania przyznanych uprawnień przez niektóre organizacje społeczne prowadzącą do powstania zjawisk patologicznych (por. J. Dessoulavy-Śliwiński (w:) T. Asman [i in.], Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 338).

Zatem w stanie prawnym w dniu wydania źródłowej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co zasygnalizowano wyżej, musi być oceniane w tym samym stanie prawnym, w którym wydano źródłową decyzję ostateczną, a ten przecież nie pozwalał na przyznanie organizacji społecznej uprawnień do merytorycznego kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę mającego być ocenianym w trybie nadzwyczajnym.

Następnie stan prawny zmienił się i przepis art. 28 uPb został po raz kolejny znowelizowany dodanym ustępem czwartym przez art. 140 pkt 2 Uioś. I tak art. 28 ust. 4 uPb stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przy czym przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się (zdanie drugie art. 44 ust. 1 Uioś). Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 4 uPb przymiot strony w takim postępowaniu ustalany będzie na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 28 K.p.a.

Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 uPb), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć, co w konsekwencji powoduje, że służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy, gdy nie brały udziału w postępowaniu.

Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa. Sporne zamierzenie inwestycyjne nie stanowiło przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozp. RM z 2004, co wynika ze stosownych decyzji administracyjnych przywołanych przez sąd wojewódzki i co zostało potwierdzone wyrokami: WSA w Gliwicach II SA/Gl 150/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – II OSK 16/10. Oznacza to, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa. Innymi słowy w odniesieniu do źródłowego pozwolenia na budowę nie mógł mieć zastosowania przepis art. 28 ust. 4 uPb.

Wobec powyższego, uznając że Stowarzyszenie nie dysponowało legitymacją uprawniającą do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę, zasadnym było uchylenie przez GINB decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo sąd pierwszej instancji skontrolował zastosowane w sprawie przepisy art. 28 ust. 3 i 4 uPb oraz art. 44 Uioś.

Z powyższych względów za niezasadny uznać zatem należało zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 2, 7 i 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa. Skoro z mocy art. 28 ust. 3 uPb wyłączone zostało zastosowanie art. 31 K.p.a. (całego), to chybiony jest powyższy zarzut.

B. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa poprzez "przywoływanie jako podstaw prawnych § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 3 ust. 2 pkt 8 rozp. RM z 2004" wskazać należy, że jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej nie wynika wobec jakiego podmiotu i jakiego orzeczenia taki zarzut kasacyjny został sformułowany. Skarga kasacyjna służy wzruszeniu orzeczenia sądu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tego wyroku wskazano przepis art. 151 Ppsa. Jeśli odczytać intencję autora skargi kasacyjnej jako polemikę z ustaleniami sądu pierwszej instancji odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia objętego źródłowym pozwoleniem na budowę, to po pierwsze – nie można tego czynić poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zdaje się sprowadzać powyższy zarzut kasacyjny Stowarzyszenia. Po drugie – zarzut ten nie może odnieść skutku, albowiem oznacza w praktyce brak podporządkowania się ocenie wyrażonej w sprawie II OSK 16/10 dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia objętego źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę.

C. Z wyłuszczonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak na wstępie – oddalając skargę kasacyjną.

D. Wniosek uczestnika postępowania – [...] o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego Stowarzyszenia nie znajduje podstaw w treści art. 204 Ppsa, z tych względów nie został on uwzględniony.