Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1654/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. P. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek A. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na terenie działki o nr ewid. [...]z obrębu geodezyjnego [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek A. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na terenie działki o nr ewid. [...]z obrębu geodezyjnego [...]przy ul. [...] w [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...], w ustawowym terminie, wniosła A. P..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przedstawiając własną ocenę w sprawie, podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 708/07).

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, w którym Sąd wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, zatem obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał dalej, że pismem z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...]wezwał A. P. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. P., w piśmie z dnia [...], podała, że "(...) jestem właścicielką działki nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...]w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...]prowadzi księgę wieczystą nr [...], na dowód czego składam poświadczoną za zgodność kopię wypisu z aktu notarialnego, sporządzonego [...] przez P. C., notariusza w [...], za nr rep. [...], na podstawie którego nabyłam na własność udział w tej działce".

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że A. P. wywodzi swój interes prawny z faktu bycia współwłaścicielem gruntu, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję - budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem, a zatem jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Natomiast w myśl art. 21 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z powyższego przepisu wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1171/08). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 157/09, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/07 stwierdził, że fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zarówno części wspólnych budynku, jak i poszczególnych lokali, nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, iż interes prawny przysługuje zarówno wspólnocie, jak i jej poszczególnym członkom. Skoro ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota reprezentowana przez zarząd, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z księgi wieczystej Nr [...] oraz z zaświadczeń wydanych przez Urząd Dzielnicy [...], lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi (w budynku), jest więcej niż siedem. Wobec powyższego sprawami wspólnoty mieszkaniowej winien kierować jej zarząd. Ponadto, jak ustalił organ II instancji, A. P. nie posiada odrębnej własności lokalu, a jedynie udział w częściach wspólnych. Zatem, w ocenie organu, A. P. nie posiada przymiotu strony w przedmiocie kwestionowania decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...].

Odnosząc się do zarzutu A. P. dotyczącego prawidłowości wydanej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia nie może być on przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Merytoryczna ocena prawidłowości pozwolenia na budowę, w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., może zostać dokonana wyłącznie po wszczęciu postępowania.

Wskazał nadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, iż podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13). Sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że A. P. nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] nr [...].

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) rażącą obrazę przepisów postępowania administracyjnego i Kodeksu cywilnego oraz przepisów prawa budowlanego, 2) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz 3) używanie dokumentów poświadczających nieprawdę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca projekt i udzielająca A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem została wydana bez załącznika w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa, a jednocześnie sprawia, że ww. decyzja jest niewykonalna. Tym samym, w ocenie skarżącej, zostały spełnione przesłanki nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Podniosła, że do dnia dzisiejszego inwestor ani właściciele nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W ocenie skarżącej, jej zadaniem jest (jako współwłaścicielki nieruchomości) doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem poprzez uzyskanie zgody nadzoru budowlanego na użytkowanie budynku, zatem posiada ona interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, m. in. na podstawie art. 199, art. 200, art. 206 i art. 209 Kodeksu cywilnego. Skarżąca podniosła, że w związku z brakiem pozwolenia na użytkowanie obiektu, pomieszczenia znajdujące się w budynku przy ul. [...] w [...]nie spełniają przesłanek samodzielności lokali, zatem do budynku tego nie mają zastosowania przepisy ustawy o własności lokali. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby współwłaściciele nieruchomości tworzyli wspólnotę mieszkaniową, to wówczas skarżąca byłaby stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ kompetencje zarządu wspólnoty mieszkaniowej ograniczają się wyłącznie do spraw wchodzących w zakres zwykłego zarządu. Dysponowanie i rozporządzanie nieruchomością wspólną wykracza poza zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali) i zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek nie został dopuszczony do użytkowania, zatem znajdujące się w nim lokale nie mogą spełniać przesłanek samodzielności ani stanowić odrębnych nieruchomości, natomiast wszelkie dokumenty potwierdzające samodzielność lub odrębną własność tych lokali są dokumentami poświadczającymi nieprawdę, a posługiwanie się takimi dokumentami stanowi przestępstwo z art. 273 Kodeksu karnego. Przyznała, że z treści wpisów w księdze wieczystej nieruchomości ([...]) faktycznie wynika, że Sąd Rejonowy [...] wydał postanowienie o ustanowieniu odrębnej własności lokali w budynku wzniesionym na tej nieruchomości (sygn. akt [...]), jednak w Sądzie tym brak jest akt sprawy o takiej sygnaturze. Wobec powyższego Sąd postanowił z urzędu o odtworzeniu akt ww. sprawy i w sprawie tej toczy się postępowanie (sygn. akt [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - zdaniem Sądu - zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] nr [...], znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła skarżąca – A. P., kwestionując w piśmie z dnia [...] decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt i udzielającą A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na terenie działki o nr ewid. [...]z obrębu geodezyjnego [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną ww. postanowienia wydanego przez organ I instancji w dniu [...] stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując ten przepis Wojewoda [...]przyjął, że skarżąca nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, i nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego. Rozważając dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącej, organ skoncentrował się więc na kwestii podmiotowej. Przy tej ocenie, zastosował przepis art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., i w konsekwencji wskazał, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z tego, że jest współwłaścicielem udziału w gruncie części nieruchomości stanowiącej działkę o nr. ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Organ uwzględnił, że zarząd budynkiem przy ul. [...] w [...]został powierzony wspólnocie mieszkaniowej, bowiem w budynku tym lokali wyodrębnionych wraz z niewyodrębnionymi jest więcej niż 7. W tej też sytuacji organ przyjął, że interes prawny skarżącej musi być rozważany z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Organ wskazał, że skoro ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. W konsekwencji organ I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie może wywodzić go jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej (działki gruntu). W tych też okolicznościach Wojewoda [...]uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzeczenie to uznał za prawidłowe.

Stanowisko organu wynikające z zaskarżonego postanowienia (jak i postanowienia go poprzedzającego), w okolicznościach w tej sprawie występujących, Sąd w pełni podziela.

Rozwijając powyższe dostrzec należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia - na żądanie strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Reasumując, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (tego ostatniego - na mocy art. 126 k.p.a.) jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się m. in. do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest (w stanie prawnym, który znajdował zastosowanie w sprawie i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.) zareagować postanowieniem o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu również należy, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie kwestionowana była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do tych przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony w tego rodzaju postępowaniu.

Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie podał, iż wszczęcie postępowania w omawianym przedmiocie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność.

Skoro kwestionowana przez skarżącą decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy, decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pogląd ten w całości podziela.

Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wziąć pod uwagę przy tym należy, że skarżąca swój interes prawny w sprawie wywodzi z tego, iż jest współwłaścicielem udziału w gruncie części nieruchomości (inwestycyjnej) stanowiącej działkę o nr. ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Powyższe wynika z aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium [...]Nr [...], jak również z ww. Kw. Z treści przywołanej księgi wieczystej wynika nadto, że wskazana działka o nr ew. [...]jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym to doszło do wyodrębnienia 4 lokali mieszkalnych (a przez to – częściowego zniesienia współwłasności), przy czym pozostałych współwłaścicieli nieruchomości jest więcej niż 3. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że interes prawny skarżącej - współwłaściciela udziału w gruncie części nieruchomości stanowiącej działkę o nr. ew. [...]przy ul. [...] w [...], nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, iż rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zatem, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Przy czym, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22 tejże ustawy wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. W wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/06, (Lex nr 425329), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09, (Lex nr 597816) Naczelny Sąd Administracyjny również przyjął, iż każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można więc wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13, (Lex nr 1956712), wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać, że stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku, objętych inwestycją budowlaną, czy też objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa.

W efekcie, zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że wniosek A. P. o wszczęcie postępowania nie daje podstaw do uruchomienia postępowania nieważnościowego, albowiem nie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w sprawie. Dla uznania skarżącej za stronę tego postępowania nie wystarczy bowiem powołanie się przez skarżącą, że jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnej (działki gruntu, na której położony jest przedmiotowy budynek zrealizowany na podstawie kwestionowanej przez nią decyzji o pozwoleniu na budowę). Podkreślić bowiem raz jeszcze trzeba, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes prawny ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Skarżąca nie wykazała zaś naruszenia jej własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mającego umocowanie w określonej normie prawnej.

Co równie istotne, okoliczności, jakie zadecydowały o odmowie przyznania skarżącej interesu prawnego w sprawie były na tyle jasne, wyraźne i nie wymagające dokonania złożonego procesu wykładni, że nie wymuszały na organie wszczęcia postępowania, a następnie w jego toku dokonania rozważań w tym zakresie, i umożliwiały tym samym ocenę wskazanej kwestii formalnej na etapie wstępnym, a następnie - zastosowanie w I instancji art. 61a § 1 k.p.a.

W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, a oceny tej nie zmieniają zarzuty i argumenty podniesione w skardze.

Z uzasadnienia skargi w istocie wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, by uzyskać status strony w postępowaniu o użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca dążyła do wyeliminowania z obrotu prawnego zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...] w [...]. Jednak, w ocenie Sądu, takie motywy działania skarżącej nie uzasadniają uznania jej za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić przy tym należy, że również w skardze skarżąca nie wykazała naruszenia jej własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, mającego umocowanie w określonym przepisie prawa.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.