Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 479/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 uat. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art.77par.1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. J. i J. J. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 7 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z dnia 2 października 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku zakładu mechanicznego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], nałożył na J. i J.J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do 24 maja 2016 r.

J. i J. J. wnieśli odwołanie od ww. decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Odwołujący się wskazali, że PINB wydał w stosunku do ich legalnie wybudowanego i zgłoszonego do użytkowania budynku kolejne już rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia organu I instancji wydawane są bez podstawy prawnej i naruszają obowiązujące przepisy. W decyzji PINB nie określono jakie przepisy prawa zostały naruszone. Dla organu I instancji nie ma znaczenia czy odstępstwa dokonano od zatwierdzonego projektu rozbudowy czy budowy. PINB wszczyna postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zakładu mechanicznego, a rozpatruje i wydaje decyzję po rozpatrzeniu sprawy dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku zakładu mechanicznego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i niezrozumiałe. Nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie, PINB nakłada obowiązek sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego zakładu mechanicznego, w sytuacji kiedy nigdy nie zatwierdzono dla odwołujących się projektu zakładu mechanicznego, bowiem budynek powstał na podstawie udzielonego pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego z dnia 4 lipca 1989 r. Integralną częścią udzielonego pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego stanowił projekt techniczny adaptacji i rozbudowy budynku warsztatowego do wyrobów drobnych elementów do maszyn i urządzeń. Czyli został zatwierdzony projekt rozbudowy a nie budowy budynku warsztatowego, dlatego też niezrozumiałym jest nakładanie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego dla budynku zakładu mechanicznego, w sytuacji kiedy projekt takiego budynku nie był zatwierdzany. Przedmiotowy budynek został zgłoszony w 1992 r. do użytkowania do Urzędu Miasta i Gminy [...], jako zakład mechaniczny i tak jest użytkowany. Od tego okresu nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Zgłoszenie dokonane zostało w trybie przepisów obowiązujących w tym okresie, tj. stosownie do art. 41 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Urząd Miejski w [...] zgłoszenie budynku w takim kształcie jak jest przyjął bez uwag. Realizacja rozbudowy odbywała się w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r., gdzie każda zmiana była uzgadniana z projektantem a zarazem kierownikiem budowy. Autor projektu naniósł wszystkie zmiany na projekcie budowlanym i uznał je jako nieistotne, dlatego też po zakończeniu robót i zgłoszeniu do Urzędu Miasta i Gminy w [...] organ ten przyjął zgłoszenie bez uwag. Brak dokumentów do zgłoszonego przez odwołujących się zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku warsztatowego po dokonaniu adaptacji i rozbudowy zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia 4 września 1989 r., nie jest zaś równoznaczne, że takiego zgłoszenia nie było.

Odwołujący się podnieśli, że obecny obiekt nie narusza żadnych obowiązujących na dzień budowy i na dzień dzisiejszy przepisów obowiązującego prawa. Organ I instancji w swojej decyzji nie wykazał jakie zostały naruszone przepisy przy realizacji przedmiotowego budynku, tylko powołał w podstawie prawnej art. 51 § 7 ustawy Prawo budowane z 1994 r., a tym samym naruszył art. 107 Kpa. Należy zaznaczyć, że o tym czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Dokonane przez odwołujących się zmiany w trakcie prowadzenia robót nie doprowadziły do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("organ odwoławczy" lub "[...] WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "Kpa") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na J. i J.J. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w PINB czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy zakładu mechanicznego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zauważył, że z przeprowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego wynika, iż J. J. uzyskał w 1981 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, obory i stodoły. Następnie, w dniu 4 września 1989 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] wydał na wniosek J. J. decyzję udzielającą pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejących budynków gospodarczych na budynek warsztatowy. Obecnie w budynku prowadzony jest zakład mechaniczny, w którym wykonywana jest działalność polegająca na obróbce skrawaniem.

[...] WINB wskazał, że podczas przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2014 r. oględzin stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonej na rysunku elewacji północnej dokonano zmiany konstrukcji dachu polegającej na zainstalowaniu lukarny o wymiarach 1,20 m x 0,60 m. Wykonano także przybudówkę parterową o wymiarach 1,30 m x 5,40 m i wysokości 2,90 m, w której umieszczono drzwi wejściowe i dwa okna o wymiarach 0/80 m x 0,80 m. Przybudówka wykonana została pod projektowanym balkonem. W elewacji zachodniej zrezygnowano z wykonania otworu okiennego na piętrze obiektu (od strony północno-zachodniej), natomiast wykonano dwie lukarny o wymiarach 1,20 m x 0,60 m, w konstrukcji dachu. W elewacji południowej na poddaszu wykonano trzy otwory okienne o wymiarach 0,30 m x 0,60 mi 1,20 m x 1,30 m, trapezowe. Stwierdzono, że piętro budynku jest nieużytkowane, w stanie surowym. Ponadto zmieniono podział pomieszczeń na północ od klatki schodowej. Na poddasze, w związku z podniesieniem konstrukcji dachu, która skutkowała zmianą kubatury budynku, zostały wykonane schody żelbetonowe (sztuk 9). Zgodnie z projektem poddasze miało pozostać w części użytkowe, zaś w całości zostało wykonane jako użytkowe o wysokości od strony zachodniej 0,60 m, a od strony wschodniej 2 m.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że PINB zasadnie nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, gdyż został on wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te bowiem polegają na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury i powierzchni zabudowy, a także na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania, dlatego w ocenie [...] WINB decyzja organu I instancji zasługuje na uwzględnienie. Zastosowanie w sprawie znajduje więc art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest możliwe bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż bezprzedmiotowe staje się wstrzymanie robót budowlanych, które zostały już zakończone. Zatem PINB może prowadzić postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie trybu określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie więc powołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 7 ww. ustawy. Wskazany przepis stanowi, że w przypadku już wykonanych (zakończonych) robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. m.in. robót wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a w niniejszej sprawie także ust. 1 pkt 3 przedmiotowego przepisu ww. ustawy.

[...] WINB podniósł, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno - budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.10.2002 r., sygn. akt II SA/Kr 79/99). Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku lub wykonywanie innych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji pozwalającej na dokonanie tego typu odstępstw stanowi, w części dotyczącej tych odstępstw, samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Inwestor takiej decyzji zaś nie przedstawił.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przedłożonej przez R. J. (pełnomocnika odwołujących się) przy piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. dokumentacji, przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie projektu technicznego zatwierdzonego przez Urząd Miasta i Gminy w [...], zaś opis techniczny do projektu zatwierdziła osoba ze stosownymi uprawnieniami - inż. S. D.. Ww. dokumenty potwierdzają, że sporny obiekt został wybudowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie jego kubatury i powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z opisem technicznym do projektu, powierzchnia zabudowy powinna wynosić 137,18 m2, a kubatura 933 m3. Z ustaleń dokonanych przez PINB wynika natomiast, że w elewacji północnej dokonano zmiany konstrukcji dachu polegającej na zainstalowaniu lukarny o wymiarach 1.20 m x 0.60 m. Wykonano także przybudówkę parterową o wymiarach 1,30 m x 5.40 m i wysokości 2.90 m. w której umieszczono drzwi wejściowe i dwa okna o wymiarach 0,80 m x 0,80 m. W elewacji zachodniej wykonano dwie lukarny o wymiarach 1.20 m x 0.60 m. w konstrukcji dachu. Stwierdzono również, że na poddasze, w związku z podniesieniem konstrukcji dachu, która skutkowała zmianą kubatury budynku, zostały wykonane schody żelbetonowe (sztuk 9). Powyższe zmiany powodują zmianę kubatury budynku - w przypadku wykonania lukarn, które spowodowały zmianę konstrukcji dachu

i zwiększenie powierzchni użytkowej oraz w przypadku wykonania przybudówki do budynku, której realizacja skutkowała również zmianą powierzchni zabudowy spornego obiektu. Ponadto zgodnie z dokumentacją budowlaną poddasze budynku miało pozostać w części użytkowe, zaś w całości zostało wykonane jako użytkowe. W związku z powyższym konieczne stało się przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem [...] WINB, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Jednakże podstawa prawna decyzji organu I instancji nie została określona precyzyjnie. Powołanie się bowiem przez PINB jedynie na art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy kompetencyjne bez wskazania jednocześnie na art 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który ma również zastosowanie w niniejszej sprawie, jest uchybieniem, które uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, wskazującego pełną podstawę prawną i wyznaczającego nowy termin sporządzenia oraz przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - do dnia 31 lipca 2016 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nałożenie na odwołujących się obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, na podstawie ww. przepisu jest rozwiązaniem uzasadnionym nie tylko przez przepisy prawa, lecz również ma swoje oparcie w zaistniałym stanie faktycznym.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...]WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy rozbudowy budynku warsztatowego nie zaś jego budowy. Dokonanie przez inwestora rozbudowy nie zaś budowy budynku nie może decydować o niezasadności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Brak wskazania przez PINB przepisów prawa, które przy realizacji obiektu zostały naruszone nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji, gdyż organ I instancji w jej uzasadnieniu jednoznacznie wykazał z jakimi istotnymi odstępstwami mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 107 Kpa. Mając zaś na uwadze słuszność podjętej przez organ I instancji decyzji i jego uchybienie w zakresie pominięcia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie, zasadnym jest skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, dlatego też należało uchylić decyzję PINB i orzec co do istoty sprawy.

Na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego J. i J. J. (dalej jako "skarżący") złożyli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie odwołania mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych określonych treścią art. 7 i art. 8 Kpa, bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania

z całą pewnością narusza wymienione zasady oraz art. 77 i art. 78 Kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego;

- art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie do niniejszej sprawy oraz niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z daty budowy obiektu, to jest Prawa budowlanego z 1974 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali w całości swoją dotychczasową argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu. Wskazali, że organy obu instancji zaniechały wszechstronnej i wnikliwej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niewłaściwa interpretacja przepisów prawa materialnego, na mocy których organy obu instancji wydały zaskarżoną decyzję, powoduje naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 Kpa, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że skarżący wybudowali przedmiotowy budynek z istotnymi odstępstwami, podczas gdy wszystkie zmiany zostały zaakceptowane przez organ przyjmujący zgłoszenie o zakończeniu robót. MWINB nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa rozbudowa została zgłoszona do użytkowania w 1992 r., a w tym okresie nie było zdefiniowanego pojęcia "istotne odstąpienie od projektu budowlanego", co określa w uzasadnieniu decyzji powołując się na wyroki sądowe. Przepisy obowiązujące w okresie budowy warsztatu rozbudowy i adaptacji, tj. w latach 1989-1992, nie definiowały pojęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Art. 36a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wskazujący na wymóg uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku konieczności istotnego odstąpienia został dodany przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - (Dz. U. Nr 111. poz. 726). Mając powyższe na względzie, zauważyć należy, że w okresie budowy i zgłoszenia do użytkowania ówczesne przepisy nie precyzowały dokładnie procedury istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Dokonane przez skarżących zmiany w trakcie prowadzenia robót nie doprowadziły do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Zmiany te zostały uzgodnione z projektantem i kierownikiem budowy, a także przedstawione organowi w momencie zgłaszania zakończenia robót do Urzędu Miejskiego w [...] u (kierownik budowy w swym oświadczeniu zawarł informacje o dokonanych nieistotnych zmianach). Dlatego też, przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa materialnego, gdyż skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zaś swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotnym w niniejszej sprawie jest również art. 133 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

Przedmiotem skargi są decyzje organów z których wynika dla skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego zakładu mechanicznego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wyjaśnić należy, że kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga zaś uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego zagospodarowaniem działki lub terenu

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wskazują, że zasadne jest nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie zakładu mechanicznego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], gdyż został on wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury i powierzchni zabudowy, a także na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania.

Organy obu instancji powołują się jednak na ustalenia które nie wynikają z przekazanych Sądowi akt administracyjnych. W aktach sprawy brak jest bowiem przede wszystkim dowodu z przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2014 r. oględzin, podczas których dokonano tych ustaleń. Jak zaś podnosi organ odwoławczy z przeprowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego wynika, że skarżący J. J. uzyskał w 1981 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, obory i stodoły. Następnie, w dniu 4 września 1989 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] wydał na jego wniosek decyzję udzielającą pozwolenia na adaptację

i rozbudowę istniejących budynków gospodarczych na budynek warsztatowy. Obecnie w budynku prowadzony jest zakład mechaniczny, w którym wykonywana jest działalność polegająca na obróbce skrawaniem. Z przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2014 r. oględzin wynika z kolei, że przedmiotowy budynek, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury i powierzchni zabudowy, a także na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania, dlatego w ocenie [...]WINB zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji bowiem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy powołuje się nadto na przedłożoną przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. dokumentację, której również brak w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy. Wywodzi przy tym, że dokumentacja ta potwierdza wybudowanie spornego obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie jego kubatury i powierzchni zabudowy, konieczne stało się więc przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe istotne braki w aktach sprawy, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie w wyczerpujący sposób został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenia organu nie znajdujące potwierdzenia w przedstawionym Sądowi materiale dowodowym należy bowiem uznać za dowolne.

Stosownie zaś do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 Kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Jako dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

Wskazane powyżej przepisy obligują organy administracji publicznej do wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii istotnych dla danej sprawy.

Stwierdzić należy, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie - organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, ponieważ nie skompletowały całości materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia przyjętej przez nich argumentacji, jak też do przeprowadzenia przez Sąd jej oceny. Organy nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego w sprawie.

W konsekwencji powyższego nie można też uznać, że organy wyjaśniły w swoich rozstrzygnięciach w wyczerpujący i przekonywujący sposób zasadność nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego w niniejszej sprawie budynku. Organy dopuściły się więc także naruszenia art. 11 Kpa (zasada przekonywania), art. 80 Kpa (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 107 § 3 Kpa (uzasadnienie decyzji) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., tj. po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Powinien przy tym pamiętać, że jego obowiązkiem jako organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów również stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.