Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1787/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO" albo "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. J. (dalej "skarżącą") od decyzji Burmistrza Miasta S. (dalej także "Burmistrza") z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., na rzecz M. C., utrzymała decyzję Burmistrza w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2016 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2016 r. M. C. (dalej także "inwestorka" albo "uczestniczka") wystąpiła do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w budynku przy ul. [...] nr [...] w S. (dalej "przedmiotowy lokal", "planowana inwestycja/zmiana").

2. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego na lokal usługowy.

3. Pismem z dnia 14 marca 2015 r. skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła: (-) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zbadania stanu faktycznego prawy, (-) pominięcie kluczowych kwestii, takich jak np. brak uściślenia rodzaju usług, które będą świadczone w przekształconym lokalu; (-) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niezbadanie wpływu planowanej inwestycji na mieszkańców pozostałych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...].

III. Zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą z dnia [...] maja 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Podstawę materialno - prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy:

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr 199), dalej "ustawy planistycznej" albo "ustawy" oraz

- wydanego na podstawie art. 61 ust.1 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

2. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, natomiast w myśl art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi''.

3. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządził architekt G. F. z pracowni "[...]" w L. ul. [...]. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia. Z treści znajdującej się w aktach analizy funkcji sporządzonej przez osobę uprawnioną: mgr inż. arch. G. F. wynika, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa - planowana inwestycja spełnia bowiem wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy:

- zabudowa na działkach sąsiednich - dostępnych z tej samej drogi publicznej - posiada parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowana zabudowy,

- teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...] - ul. [...],

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] o pow. [...] m2, położoną w granicach administracyjnych miasta S., a grunty działki w ewidencji gruntów wykazane są jako tereny zabudowy mieszkaniowej – B,

- ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa, odpowiada wymogom formalnym, o których mowa rozporządzeniu, a jej wyniki można uznać za wiarygodne. W analizowanym obszarze - wyznaczonym zgodnie z powoływanym wcześniej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 3x26m = 78m od granic działki, której dotyczy wniosek - występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej. Ponadto z wyników przeprowadzonej analizy wynika, iż inwestycja będzie realizowana w obrysie istniejącego budynku, a więc wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w granicach terenu inwestycji pozostaje bez zmian. Również pozostałe parametry planowanej inwestycji pozostaną bez zmian: tj. powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometra dachu - układ i kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość i kierunek głównej kalenicy. Powierzchnia użytkowa lokalu nie przekroczy 90 m, a w powierzchnia sprzedaży wyniesie ok. 26,5 m2.

4. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a tym samym jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może w takiej sytuacji odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organ nie może zatem uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od innych przesłanek, niż wynikających z przepisów ustawy. W szczególności żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów.

5. Kwestie poruszone przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczące wystąpienia w przyszłości ewentualnych utrudnień w zakresie np. zakłócania porządku i nadmiernego hałasu zostaną rozstrzygnięte dopiero w dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W chwili obecnej zarzuty ten należy uznać za co najmniej przedwczesne. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma bowiem obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy czy planowanego sposobu zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Dochodzenie konkretnej ochrony (np. przed hałasem) powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z prezentowanym orzecznictwem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.12.2012r., II SA/Kr 1528/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.08.2013r" IV SA/Po 1249/12) na etapie ustalania warunków zabudowy nie odniosą skutku zarzuty dotyczące pogorszenia warunków życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich (np. hałas). Jak podkreślił WSA w Gliwicach "Nie można na etapie ustalania warunków zabudowy terenu z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowlanego spowoduje przekroczenie, wyznaczonych wymienionymi przepisami, dopuszczalnych poziomów hałasu (...) Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest nawet możliwe przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczony zostanie dopuszczalny poziom hałasu względem zabudowy mieszkaniowej" (wyrok z" dnia 12.08.201 lr., II SA/G1 103/2011).

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. ustaloną w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzyga się w nim jedynie o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego tj. warunków zabudowy, organ I instancji zapewnił w zaskarżonej decyzji - w sposób prawidłowy - ochronę interesów osób trzecich w zakresie wskazanym przez skarżącą, określając w pkt 7 decyzji wymagania wobec inwestycji dotyczące ochrony interesów osób trzecich - tj. wskazując, iż planowany obiekt budowlany oraz sposób zagospodarowania działki należy projektować z uwzględnieniem ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych zapewniających ochronę osób trzecich, a w szczególności w zakresie ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej użytkowników istniejącego budynku, dopływu światła dziennego do pomieszczeń, w zakresie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Powyższe kwestie będą więc szczegółowo badane w postępowaniu, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, a organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwolenie na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

6. Wbrew zarzutom odwołania skarżącej Burmistrz przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie administracyjne, a decyzja organu została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Wbrew zarzutom strony inwestorka sprecyzowała rodzaj działalności usługowej: "usługi z zakresu handlu detalicznymi produktami leczniczymi, usługi prawne, usługi bankowe". Należy zauważyć, iż zapis o rodzaju planowanych usług - sprecyzowany w trakcie postępowania przez inwestora - został przesłany do urbanisty celem uwzględnienia w projekcie decyzji, jak również został ujęty w pkt 2 decyzji. Zdaniem Kolegium pogląd strony, że określenie w decyzji zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy jest zbyt ogólne, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1589). Przepis ten stanowi, iż w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując nazewnictwo ogólne: "zabudowa usługowa" (§ 2 pkt 1 lit b). Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2). zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zapis: "usługi z zakresu handlu detalicznymi produktami leczniczymi, usługi prawne, usługi bankowe" spełnia zdaniem Kolegium wymagania określone w tym przepisie.

7. W zakresie natomiast wykonania bezprawnego - zdaniem odwołującej - dodatkowego wejścia do przedmiotowego lokalu, Kolegium wskazuje, iż Burmistrz Miasta S. nie jest w tym zakresie organem właściwym, ponieważ za kontrole stosowania i przestrzegania przepisów Prawa budowlanego na terenie S. odpowiada Państwowy inspektor Nadzoru Budowlanego w S., o czym Odwołująca została poinformowana w piśmie organu z dnia 26.02.2016r. Z treści odwołania wynika zresztą, iż strona złożyła stosowne zawiadomienie do PINB S. w tej sprawie.

IV. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO z dnia [...] maja 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez brak należytego zbadania stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, między innymi związanych ze sposobem korzystania z nieruchomości wspólnej określonym przez Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...];

2. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej przez brak należytego zbadania wpływu planowanej inwestycji na mieszkańców pozostałych lokali, znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz nieuwzględnienie faktu, iż deklarowany sposób użytkowania lokalu jako działalność bankowa, radcy prawnego itp. nie jest w żaden sposób wiążąca dla wnioskującej.

W konkluzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji SKO, uchylenie decyzji Burmistrza oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że pomimo zdeklarowania przez inwestorkę konkretnego sposobu korzystania z przedmiotowego lokalu, nie ma podstaw do skutecznego wyegzekwowania tej deklaracji. Planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu na lokal usługowy otworzy zatem skarżącej drogę do wykorzystywania lokalu do realizacji każdej działalności usługowej. Ponadto nawet tak nieuciążliwa działalność jako deklarowane: bank, biuro rachunkowe, radca, adwokat, będą powodować znaczne utrudnienia w korzystaniu z lokali przez pozostałych mieszkańców. W budynku jest bowiem tylko jedno wejście i wspólna klatka schodowa. Nie ma tam warunków, aby zorganizować poczekalnię dla ewentualnych klientów, toaletę. Realizacja działalności usługowej może powodować dostęp nieograniczonej liczby osób, hałas i przeszkadzanie mieszkańcom budynku.

2. Nieruchomość posiada bardzo skomplikowaną sytuację związaną ze sposobem podziału własności i użytkowania. Sąd Rejonowy w S., w postępowaniu o zniesienie współwłasności dokonał jedynie podziału do użytkowania, oddalając wniosek o zniesienie współwłasności działki nr [...], w tym budynku. Część nieruchomości jest więc użytkowana wspólnie, zaś lokal i część działki przeznaczonej do użytkowania dla lokalu, którego dotyczy niniejsze postępowania, jest zlokalizowana bezpośrednio w sąsiedztwie lokalu i części użytkowanej działki przeze mnie.

3. W toku pozostaje zainicjowane przez skarżącą przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w S. postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, polegającej na wstawieniu drzwi wejściowych do przedmiotowego lokalu bez wymaganych zgód w dotyczące.

4. Orzekające w sprawie organy pominęły również historyczne znaczenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...], gdzie w czasie II wojny światowej mieściło się [...]. Dokonywano w nim masowych morderstw, poprzedzonych brutalnymi przesłuchaniami. Zdarzenia te upamiętnia [...], będąca pomnikiem ofiar tamtych wydarzeń zlokalizowaną na budynku od strony ul. [...], tuż obok wejścia. Pod tablicą są regularnie składane wieńce i kwiaty w rocznicę wybuchu II Wojny Światowej. Zmiana sposobu użytkowania lokalu w związku z planowaną knowaną inwestycją będzie zatem stała w sprzeczności z powagą wydarzeń upamiętnionych w opisanych wyżej sposób. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o objęcie przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 12 lipca 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 listopada 2016 r.:

- pełnomocnik skarżącej M. J. (syn) podtrzymał skargę, a ponadto: (-) podniósł wątpliwość, czy inwestorka rzeczywiście, zgodnie z czynionymi deklaracjami, zlokalizuje w przedmiotowym lokalu [...] na wyznaczonej nieruchomości, (-) złożył do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i zdjęcia obrazujące sporną nieruchomość, (-) wskazał na brak miejsc parkingowych, które będą niezbędne w związku z potencjalnym zrealizowaniem przez inwestorkę zamierzonego sposobu użytkowania lokalu,

- pełnomocnik inwestorki A. C. (mąż) wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając w szczególności, iż wszelkie lokale użytkowe, jakie znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji są obsługiwane przez miejsca parkingowe wzdłuż ulicy; wskazał, iż planowany lokal użytkowy będzie obsługiwany wejściem od ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku inwestorki, a zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną decyzją SKO, było ustalenie w trybie uregulowanym w art.59 ust.1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy (planistycznej)") warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego z mieszkalnego na usługowy. Orzekające w postępowaniu odwoławczym SKO podzieliło ocenę orzekającego w I instancji Burmistrza, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki, upoważniające organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorki i w efekcie do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji. Stanowisko to Sąd w pełni podziela, stwierdzając nietrafność zarzutów skargi.

2. Stan prawny w zakresie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych przedstawia się następująco:

Zgodnie z art.6 ust.2 ustawy planistycznej, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie natomiast z art.59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl zaś art.59 ust. 1 w zw. art.50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Realizacja inwestycji, polegającej wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności – w zakresie uzasadnionym specyfiką tego rodzaju inwestycji - z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia"). Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle jak najbardziej zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji (wymienionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy na pierwszym miejscu).

W wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. LEX podkreślono, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowiącego lokal mieszkalny na lokal usługowy (usługi z zakresu handlu detalicznymi produktami leczniczymi, usługi prawne, usługi bankowe), przewidziana do realizacji na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., spełnia kryteria dobrego sąsiedztwa, skatalogowane w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej. W szczególności podkreślić w tym kontekście należy zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z funkcją zabudowy, występującą w obszarze analizowanym. Ze stosownej analizy sporządzonej przez organ I instancji wynika bowiem wprost, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana w pasie zabudowy śródmiejskiej zlokalizowanym wzdłuż dużej arterii komunikacyjnej. Charakterystyczną cechą zagospodarowania wskazanego wyżej obszaru jest zabudowa usługowa w parterach budynków.

4. Nietrafnie zarzuca skarga niewzięcie pod uwagę przez orzekające w sprawie organy reżimu prawnego, regulującego kwestię sposobu korzystania przez współwłaścicieli budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, z tegoż budynku. Stwierdzić bowiem należy, że co do zasady organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma upoważnienia do ustalania tytułu prawnego osoby wnioskującej o ustalenie takich warunków - do terenu inwestycji (odnosząc to do inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu). Kwestia takich ustaleń pozostaje całkowicie poza zakresem wskazanego wyżej postępowania. Ustalenia tego rodzaju czynione są natomiast na etapie postępowania budowlanego. Z art.71 ust.2 Prawa budowlanego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymaga wprawdzie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, wymaga jednakże dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć (pkt 3): oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (a zatem oświadczenie analogiczne do tego, jakiego wymaga się od osoby wnioskującej o pozwolenie na budowę). Z zestawienia art.71 ust.2 i art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika zatem niezbicie, że inwestor zgłaszający organowi budowlanemu zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zobowiązany jest do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

5. Nietrafnie zarzuca skarga brak możliwości wyegzekwowania od inwestorki stosowania się do katalogu dopuszczalnych rodzajów działalności usługowej, które mogą być realizowane w ramach planowanej inwestycji, który to katalog został zwarty w pkt 2 decyzji Burmistrza (2. "Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (określenie sposobu użytkowania obiektów usługowych i sposobu zagospodarowania terenu): budynek mieszkalno – usługowy; usługi z zakresu handlu detalicznymi produktami leczniczymi; usługi prawne, usługi bankowe).

W decyzji organu I instancji dokonano zatem jednoznacznego sprecyzowania rodzajów działalności usługowej, jakie inwestorka może prowadzić w przedmiotowym lokalu. Wbrew obawom skarżącej takie postanowienie decyzji ma charakter bezwzględnie wiążący dla inwestorki. Ewentualne rozszerzenie zakresu realizowanych usług będzie wymagało od inwestorki uzyskania stosownej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla nowego sposobu użytkowania lokalu, wykraczającego poza zakres ustalony obecnie. Bez uzyskania takiej decyzji wykroczenie poza ten zakres byłoby działaniem nielegalnym, stanowiącym podstawę do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instrumentów, o których mowa w art.71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.290 z późn.zm.), ewentualnie przez Burmistrza instrumentów, o których mowa w art.59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

6. Nietrafnie zarzuca skarga, że orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę ochrony osób trzecich przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na lokale sąsiednie. Wpływ został zbadany w granicach właściwych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – szczegółowy zakres takiej ochrony został wskazany przez Burmistrza w pkt 7 decyzji ("Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich"). Trafnie wskazało następnie SKO, szczegółowo tę kwestię uzasadniając, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno – budowlanych, ustaloną w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Bezspornie zresztą skarżąca wiąże ewentualne uciążliwości planowanej inwestycji dla osób trzecich z tym, że w jej ocenie przedmiotowa inwestycja miałaby korzystać z jednego wejścia i klatki schodowej z resztą lokali znajdujących się w budynku. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym ze złożonej do akt sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz materiału zdjęciowego) w oczywisty sposób wynika, że wejście do przedmiotowego lokalu ma następować nie za pośrednictwem głównego wejścia do budynku, a za pośrednictwem wejścia osobnego, specjalnie w tym celu wybudowanego.

7. Nietrafnie wywodzi skarga, że dowodem na nieuchronność negatywnego oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie (poprzez konieczność korzystania ze wspólnego wejścia do budynku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w S. przy ul. [...], w zakresie wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku od strony północno-zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Przeciwnie, decyzja ta dowodzi, że inwestorka dysponuje de facto zalegalizowanym osobnym wejściem do przedmiotowego lokalu, albo co najmniej istnieje wysokie prawdopodobieństwo takiej ostatecznej legalizacji (zważywszy tu z ostrożności na ogólnie sformułowane oświadczenie skarżącej, iż przedmiotowe postępowanie jest nadal w toku, przez co należy rozumieć, że skarżąca złożyła organu wyższego stopnia odwołanie od decyzji Inspektora z dnia [...] sierpnia 2016 r.).

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazano bowiem w szczególności, co następuje:

(-) W związku z pismem skarżącej z dnia 7 marca 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku, w zakresie wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku od strony północno-zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

(-) Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] w S. usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, częściowo podpiwniczony, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w którym wydzielone zostały cztery lokale mieszkalne, dwa na parterze i dwa na piętrze budynku. Lokal mieszkalny należący inwestorki, na dzień oględzin nieużytkowany, znajdujący się na parterze w części północno - zachodniej posiada dwa wejścia, jedno z wewnętrznej klatki schodowej i drugie poprzez drzwi wejściowe wykonane w ścianie północno-zachodniej budynku. Drzwi te mają wymiary ok.1,35 x 2,15 m i otwierają się do wewnątrz pomieszczenia oraz łączą korytarz lokalu inwestorki z chodnikiem przylegającym do ściany północno-zachodniej budynku. W ścianie północnej obiektu znajduje się wejście główne do budynku na wewnętrzną klatkę schodową;

(-) Z wyjaśnień stron obecnych podczas oględzin wynika, iż dodatkowe drzwi wejściowe w ścianie północno-zachodniej do lokalu należącego obecnie do inwestorki, zostały wykonane przez poprzedniego właściciela w latach 1992-1993, w ramach dostosowania lokalu na potrzeby [...]. Z zeznań świadka ponadto wynika, iż w miejscu przedmiotowego otworu drzwiowego istniało wcześniej okno, takie samo jak obecnie znajduje się na pierwszym piętrze obiektu i w przeciwległej ścianie szczytowej budynku. Obecna inwestorka nie posiada dokumentów budowlanych związanych z wykonaniem robót budowlanych obejmujących wykonanie otworu drzwiowego w północno- zachodniej ścianie przedmiotowego budynku;

(-) Wskazane wyżej roboty należy zakwalifikować jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych nie stanowiących budowy, bez wymaganego prawem pozwolenia na ich wykonanie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy - prawo budowlane, przeprowadzić postępowanie w kierunku wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 (tj. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) albo art. 51 ust. 2 ustawy - prawo budowlane (tj. nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania). Jednakże, gdy organ w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali, iż roboty wykonane przez inwestora nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem, zasadnym jest umorzenie takiego postępowania jako bezprzedmiotowego. Podobną ocenę zawarł w swym wyroku z dnia 15.06.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 266/11);

(-) Sytuacja, o której mowa powyżej wystąpiła w sprawie, albowiem ujawnione roboty budowlane nie wymagają w żadnym zakresie dostosowania do stanu zgodnego z prawem (odpowiadają bowiem wymogom przewidzianym w stosownych przepisach szczególnych). W tej sytuacji zasadnym jest umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie wykonania takich robót jako bezprzedmiotowego.

8. Nietrafnie zarzuca skarga nieuregulowanie w decyzji kwestii miejsc parkingowych, mających obsługiwać planowaną inwestycję. Szczegółowy sposób uregulowania tej kwestii zamieszczono w pkt 6 ppkt 7 decyzji Burmistrza, gdzie wskazano, że należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - (tj. Dz. U. Nr 75 z 2002 r" poz. 690 z późn. zm.) w ilości dostosowanej do programu użytkowego budynku w łącznej ilości nie mniejszej niż a) 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny, b) 1 miejsce postojowe na 40,0 m2 ogólnodostępnej powierzchni użytkowej budynku, c) 1 miejsce postojowe na 3 osoby zatrudnione na zmianie.

9. Nietrafnie zarzuca skarga nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym zabytkowego charakteru budynku. Z pkt 5 ppkt 2 decyzji Burmistrza wynika bowiem wprost, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadną formą ochrony zabytków przewidzianą w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U z 2014 r. poz. 1446), która ta okoliczność obligowałaby organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem ochrony konserwatorskiej. Ze skargi wynika, że skarżąca dopiero podjęła kroki zmierzające do spowodowania objęcia budynku taką ochroną.

10. W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skargi ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe. Tym samym orzekającym w sprawie organom nie sposób zarzucić naruszenia art.7 i 77 § 1, czy też art.80 k.p.a., podobnie jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby wydane w sprawie decyzje naruszały art.107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie faktycznych, czy też prawnych przesłanek rozstrzygnięć.

Z tej racji skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.