Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5-6, art. 13-14, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 464, art. 18
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 149, art. 151, art. 106, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi B. N. na bezczynność Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Lubelskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do rozpoznania wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 4 kwietnia 2022 r., w zakresie obejmującym umowy z podwykonawcami oraz harmonogramy rzeczowo-finansowe, w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie na rzecz B. N. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 czerwca 2022 r. B. N. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Lublinie (dalej także jako organ lub Spółka) w zakresie rozpatrzenia trzech wniosków z 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Trzema pismami z 28 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej łącznie siedmiu wskazanych w pismach inwestycji, realizowanych w trybie zamówienia publicznego. Skarżący żądał udostępnienia umów zawartych z wykonawcą, aneksów do umów, jeśli były podpisane oraz protokołów odbiorów końcowych.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 17 marca 2022 r. Spółka udostępniła kserokopie umów zawartych z wykonawcami oraz kserokopie protokołów odbiorów końcowych. W odniesieniu do protokołów, które nie zostały jeszcze sporządzone, Spółka poinformowała o tym fakcie.

W dalszej kolejności skarżący złożył trzy wnioski z 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ściśle wskazanych umów z wykonawcami (których kserokopie Spółka udostępniła wcześniej). Żądania dotyczyły udostępnienia umów z podwykonawcami, jeśli takie były zawarte, pozostałych aneksów do umów, jeśli były zawarte, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy, korespondencji w sprawie realizacji budowy. Ponadto skarżący żądał udostępnienia protokołu odbioru końcowego (do umowy o nr [...]), potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów (umowy nr [...] i [...]) oraz załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. (do umowy nr [...]).

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 21 kwietnia 2022 r. Spółka udostępniła kosztorys różnicowy stanowiący załącznik do aneksu do umowy nr [...] oraz kserokopie protokołów odbioru końcowego dotyczących umowy nr [...] (po anonimizacji). W odniesieniu do załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. Spółka poinformowała, że z uwagi na obszerność dokumentacji (zawierającej również rysunki tabele), której udostępnienie wymaga szczególnych starań i powoduje zwiększone trudności, żądanie dotyczy informacji o charakterze przetworzonym. W związku z tym Spółka wezwała skarżącego do wykazania istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Z kolei w odniesieniu do umów z podwykonawcami, potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy, Spółka odmówiła udostępnienia ww. dokumentów i informacji, uznając, że nie stanowią one informacji publicznej. W przypadku umów z podwykonawcami Spółka stwierdziła, że są to dokumenty, których stroną nie jest Spółka, zawarte między dwoma niezależnymi podmiotami i Spółka nie może nimi dysponować. Pozostałe dokumenty mają charakter wewnętrzny, prywatny, dotyczą organizacji i przebiegu robót budowlanych. Nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych, ale realizacji konkretnych umów cywilnoprawnych.

W piśmie z dnia 9 maja 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując kwalifikację dokumentów i informacji przyjętą przez Spółkę.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 26 maja 2022 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko co do odmowy udostępnienia informacji. Spółka potwierdziła swoją wcześniejszą ocenę, że umowy z podwykonawcami, potwierdzenia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramy rzeczowo-finansowe, protokoły z przekazania placu budowy oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy nie stanowią informacji publicznej. W odniesieniu do załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. Spółka uznała, że skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu społecznego, wobec czego Spółka, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p odmówiła udostępnienia informacji w tym zakresie.

W tych okolicznościach B. N. wniósł wspomnianą skargę na bezczynność Spółki w zakresie rozpatrzenia wniosków z 4 kwietnia 2022 r.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie przez Spółkę, że informacją publiczną nie są informacje żądane przez skarżącego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym pozbawienie obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez zaniechanie udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący zażądał zobowiązania Spółki do rozpatrzenia ww. wniosków (z pominięciem żądań odnoszących się do aneksu nr [...] do umowy nr [...], kserokopii protokołów odbioru końcowego z 26 października i z 23 listopada 2021 r. oraz załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r.). Ponadto skarżący zażądał zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenia dowodów jak w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że umowy z podwykonawcami to umowy, których Spółka nie jest stroną, są zawarte między dwoma niezależnymi podmiotami i Spółka nie może nimi dysponować. Są to dokumenty zewnętrzne, mają charakter prywatny, ponieważ dotyczą podmiotów, które same nie wykonują zadań publicznych. Publicznego charakteru nie mają również protokoły z przekazania placu budowy, harmonogramy rzeczowo-finansowe, materiały potwierdzające wystąpienie okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy. Są to dokumenty nie stanowiące załączników do zawartych umów. Mają charakter prywatny, wewnętrzny, dotyczą wykonywanych robót budowlanych, w szczególności organizacji i przebiegu tych umów. Nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych, ale realizacji konkretnych umów cywilnoprawnych.

Postanowieniem z 4 października 2022 r. Sąd odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na wniosek skarżącego.

W dniu 5 października 2022 r. (już po wydaniu wyroku) do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, zawierające polemikę z argumentami Spółki zawartymi w odpowiedzi na skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Określając na wstępie przedmiot skargi, determinujący zakres rozpoznania sprawy przez sąd należy wskazać, że zarzucana organowi bezczynność ma dotyczyć rozpoznania wniosków skarżącego z 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski te odnosiły się do siedmiu umów zawartych przez Spółkę z określonymi podmiotami. Część żądań zawartych we wnioskach z 4 kwietnia 2022 r. została uwzględniona i żądane informacje udostępniono (załącznik do aneksu – kosztorys różnicowy – do umowy nr [...], protokoły odbioru końcowego do umowy nr [...]) lub poinformowano o braku żądanej dokumentacji (nie zawierano innych aneksów do umów nr [...], [...], [...], [...]). Zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje również żądania udostępnienia załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. (umowa nr [...]). W tym zakresie Spółka, uznając, że żądanie dotyczy informacji publicznej, ale przetworzonej, a skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wydała decyzję odmowną, będącą przedmiotem odrębnej skargi, zarejestrowanej w tutejszym Sadzie pod sygn. akt

II SA/Lu 558/22.

W tej sytuacji skarga na bezczynność w rozpoznawanej sprawie odnosi się do żądania udostępnienia informacji obejmujących: umowy z podwykonawcami (każda z siedmiu umów), potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów (umowy nr [...] i [...]), harmonogramów rzeczowo-finansowych (z wyłączeniem umowy nr [...]), protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy (każda z siedmiu umów). Taki jest przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie.

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżącego z 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym umowy z podwykonawcami oraz harmonogramy rzeczowo-finansowe.

Należy przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W zakresie objętym przedmiotem sporu (wyznaczającym przedmiot rozpoznania Sądu), z uwagi na to, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wnioski z 4 kwietnia 2022 r. w terminie, podnosząc, że żądane dokumenty i informacje nie stanowią informacji publicznej, należy również przypomnieć utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, s. 106).

Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się pojęciem pozycji dominującej, ale w rozumieniu przedmiotowym tj. odnoszonym do rynku, a nie podmiotowym, tj. odnoszonym do podmiotów działających na rynku. Stąd użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie należy odnosić nie do definicji pozycji dominującej (art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k.), ale do definicji przedsiębiorcy dominującego (art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k.), przez którego rozumie się przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. pod pojęciem przejęcia kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności m.in.: dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami. Bezspornie Spółka jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w powyższym rozumieniu (Gmina Lublin jest właścicielem całości akcji Spółki – vide odpis z KRS, k. 36 akt sądowych). Ponadto Spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.).

Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wnioski skarżącego w zakresie obejmującym przedstawiony wyżej przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczą dokumentów i informacji, które powinny być kwalifikowane jako informacja publiczna.

Należy zauważyć, że Spółka uwzględniła wcześniejsze wnioski (z 28 lutego 2022 r.) i udostępniła skarżącemu umowy zawarte przez siebie z wykonawcami robót budowlanych wyłonionych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wraz z aneksami i protokołami odbioru końcowego.

W odniesieniu do umów z podwykonawcami Spółka uznała, że skoro nie jest stroną tych umów, są to umowy zawarte pomiędzy niezależnymi podmiotami, to dokumenty te mają charakter prywatny, ponieważ dotyczą podmiotów, które nie wykonują zadań publicznych. Takie umowy nie stanowią w jej oceny informacji publicznej. Z kolei w odniesieniu do protokołów z przekazania placu budowy, harmonogramów rzeczowo-finansowych, materiałów potwierdzających okoliczności stanowiących podstawę aneksowania umów czy korespondencji dotyczącej realizacji budowy, Spółka wywiodła, że są to dokumenty o charakterze prywatnym, wewnętrznym, nie dotyczą spraw publicznych, ale realizacji konkretnych umów cywilnoprawnych.

W ocenie Sądu stanowisko Spółki jest częściowo błędne – w odniesieniu do umów z podwykonawcami oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych.

Ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. przykładowo: wyroki NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2352/13; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).

Spółka ma oczywiście rację, że umowy zawarte pomiędzy wykonawcami działającymi na rzecz Spółki (wybranymi w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych) i ich podwykonawcami są dokumentami prywatnymi.

Problem w tym jednak, że w świetle nader szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, nie można tej informacji ograniczać wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie dla oceny charakteru danego dokumentu pod takim kątem ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informacje publiczne i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to do informacji tych służyć będzie dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do treści dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2019 r. I OSK 688/17; z 19 grudnia 2019 r., I OSK 29/19).

W ocenie Sądu żądane dokumenty w postaci umów z podwykonawcami - pomimo, ze nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - zawierają w swej treści informacje publiczne. Należy wskazać, że zasady i kryteria zawierania umów o podwykonawstwo w ramach realizacji zamówień publicznych, zostały szczegółowo określone w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm., dalej jako P.z.p.; dział VII rozdział 5). W przypadku umów o podwykonawstwo na zamówienia na roboty budowlane (a więc takich, do których odnosił się wniosek skarżącej) – powołana ustawa nakłada na wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego wykonawcę obowiązek przedłożenia zamawiającemu projektu takiej umowy, zaś zamawiający w określonym ustawowo terminie może wnieść zastrzeżenia do projektu (art. 464 ust. 1 i 3 P.z.p.). Zaakceptowanie przez zamawiającego przedłożonego projektu takiej umowy, skutkujące jej zawarciem przez wykonawcę z podwykonawcą lub dalszym podwykonawcą, wiąże się ponadto z obowiązkiem zapłaty przez zamawiającego bezpośrednio podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy (w przypadku umów o podwykonawstwo, których przedmiotem są dostawy lub usługi) wymagalnego wynagrodzenia w przypadku uchylania od obowiązku zapłaty odpowiednio przez wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego podwykonawcę (art. 465 ust. 1 P.z.p.). Umowy o podwykonawstwo, a w przypadku umów o podwykonawstwo na roboty budowlane – również ich projekty, niewątpliwie zatem stanowią dokumenty wytworzone w związku z realizacją zadań publicznych, a przy tym są dokumentami niezbędnymi dla ich realizacji w ramach procedury uregulowanej w Prawie zamówień publicznych. Ponadto dokumenty te dotyczą wydatkowania środków publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że zawierają one informacje publiczne. Jednocześnie, wobec treści art. 18 ust. 1 P.z.p., przesądzającego o jawności postępowania o udzielenie informacji publicznej, uznać należy, że informacje publiczną stanowi pełna treść przedmiotowych umów (projektów umów).

Nie jest całkowicie pozbawione racji stanowisko Spółki, że co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11; z 17 maja 2012 r., I OSK 421/12). Jeżeli jednak – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów (umów), niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowi informację publiczną wytworzoną w zawiązku z realizacją zadania publicznego, uznać należy, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta.

Analogiczne argumenty należy podnieść w odniesieniu do harmonogramów rzeczowo-finansowych realizacji umów. Dokumenty te z reguły stanowią integralną część umowy, mają kluczowe znaczenie dla oceny realizacji kontraktu, w aspekcie obowiązków obydwu stron, a zatem również w aspekcie wydatkowania środków publicznych, w przypadku gdy chodzi o realizację zadania publicznego. Dotyczy to zarówno harmonogramów realizacji umowy zawartej przez wykonawcę z podmiotem publicznym, jak i harmonogramów realizacji umowy zawartej z podwykonawcą, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej (możliwość poniesienia bezpośredniej odpowiedzialności finansowej podmiotu publicznego wobec podwykonawcy).

Konkludując: Spółka błędnie uznała, że zawarte we wnioskach z 4 kwietnia 2022 r. żądania udostępnienia umów z podwykonawcami oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych nie dotyczyły informacji publicznej, w związku z tym odpowiedź odmowna, udzielona w formie zwykłego pisma (czynności materialno-technicznej), była nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a co za tym idzie – Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie.

Z kolei w odniesieniu do pozostałych żądań, dotyczących potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy, Sąd podziela argumentację skarżącej Spółki i uznaje za prawidłową kwalifikację tych żądań jako niedotyczących informacji publicznej.

Jeśli chodzi o żądanie "potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów", to wypada zauważyć, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, zaś informacja to opis rzeczywistości, utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Zawarcie aneksu do umowy jest konsekwencją procesów analityczno-decyzyjnych podejmowanych przez właściwe osoby zatrudnione w Spółce. W związku z tym żądanie skarżącego, aby mogło być w ogóle rozważane w kontekście pojęcia informacji, musi być traktowane jako dotyczące czegoś dającego się ująć materialnie, a zatem materiałów dokumentujących efekty tych procesów. W ocenie Sądu materiały tego rodzaju nie stanowią informacji publicznej, dotyczą bowiem wewnętrznych procesów analityczno-decyzyjnych w Spółce i powinny być kwalifikowane do kategorii dokumentów wewnętrznych, które to dokumenty, w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 2001 r. Analogicznie należy ocenić kwestię udostępnienia protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy. To również w ocenie Sądu są dokumenty wewnętrzne

Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument wewnętrzny nie jest zatem skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki NSA z 15 lipca 2022 r., III OSK 1361/21; z 2 września 2022 r., III OSK 1529/21; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21; z 28 września 2022 r., III OSK 1853/21 oraz powoływane tam dalsze orzeczenia).

Trzeba mieć na uwadze fakt, że koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła się w orzecznictwie jako narzędzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej – koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieje również konieczność zachowania takiej równowagi, biorąc pod uwagę przedmiot żądań skarżącego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości konieczność udostępnienia jako informacji publicznej umów zawartych przez Spółkę w ramach zamówienia publicznego, jak również umów z podwykonawcami i harmonogramów realizacji kontraktów, są to bowiem dokumenty bezpośrednio dotyczące realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych, tak w ocenie Sądu równie niewątpliwe jest, że materiały potwierdzające wystąpienie okoliczności, stanowiących podstawę aneksowania umów, protokoły z przekazania placu budowy oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy mieszczą się w pełni w kategorii pojęciowej dokumentu wewnętrznego, dotyczą bowiem technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami kontraktu (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie są to informacje publiczne.

Na marginesie należy odnotować dostrzeżoną przez Sąd specyfikę okoliczności towarzyszących wnioskom o udostępnienie informacji publicznej składanym przez skarżącego. Nie sposób nie dostrzec, że skarżący wykonuje zawód radcy prawnego, a żądania dotyczą bardzo ściśle określonych kontraktów, których stroną była Spółka. Może to rodzić pytania o motywy działania wnioskodawcy, w kontekście powszechnie znanej w orzecznictwie i literaturze koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej, którego jedną z postaci jest wykorzystywanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako instrumentu służącego pozyskiwaniu informacji służących wyłącznie celom partykularnym, realizacji interesu indywidualnego wnioskodawcy, nie mających żadnego związku z dbałością o sprawy publiczne. Trzeba jednak zauważyć, że zastosowanie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga jednoznacznego ustalenia, w oparciu o obiektywnie dostrzegalne i weryfikowalne okoliczności sprawy, że wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy, tj. do uzyskania informacji związanych z jego konkretnym, indywidualnym interesem prawnym. Tylko w takim przypadku można mówić, że wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 24 lutego 2022 r., II SAB/Lu 13/22 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie można wykazać istnienia takich obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, nie są one nawet podnoszone przez Spółkę, w związku z tym Sąd nie ma podstaw do uznania żądań zawartych we wnioskach skarżącego z 4 kwietnia 2022 r. za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

Wobec powyższych argumentów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosków skarżącego z 4 kwietnia 2022 r., w zakresie obejmującym umowy z podwykonawcami oraz harmonogramy rzeczowo-finansowe, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnego zastosowania obowiązujących przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Spółki, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia (z urzędu) grzywny organowi lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ żądania skarżącego zawarte we wnioskach 4 kwietnia 2022 r. w tej części nie dotyczyły informacji publicznej i kwalifikacja przyjęta przez Spółkę była prawidłowa,

Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Wniosek dowodowy dotyczył dokumentów, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu przez organ, w związku z tym przeprowadzanie dowodu w tym zakresie było całkowicie zbędne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie wniosek skarżącego obejmował również zwrot kosztów zastępstwa procesowego, jednakże skarżący (będąc radcą prawnym) występował w sprawie samodzielnie, żadne zatem zastępstwo prawne w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.