Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 180/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 5c pkt 2, art. 35 ust. 2, art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3, par. 5-6, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Zarząd Powiatu w Ż. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół A Panu A.Z. na okres od dnia [...] do dnia [...].

Jako podstawę prawną uchwały powołał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 36a ust. 1, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz pismo Kuratorium Oświaty Delegatura w B. z dnia [...].

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powołanej uchwały jako niezgodnej z § 3 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem.

Zdaniem Wojewody, użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych" wskazuje na intencje ustawodawcy, których celem jest szybkie przeprowadzenie procedury konkursowej i obsadzenie, w jak najkrótszym czasie, stanowiska dyrektora szkoły, aby zapewnić jej sprawne funkcjonowanie oraz ochronić interes osób składających oferty.

Zaistniały w sprawie stan faktyczny wskazuje, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] Zarząd Powiatu w Ż. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół A.

Ogłoszenie o konkursie zostało zamieszone w prasie w dniu [...], zatem termin składania dokumentów przez kandydatów na to stanowisko upłynął w dniu [...].

Posiedzenie komisji konkursowej zaplanowano na dzień [...], jednakże w związku ze zgłoszonymi nieprawidłowościami przy wyborze przedstawicieli rodziców do komisji, postanowiono przełożyć termin jej posiedzenia, aż do czasu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości.

W ocenie Wojewody przełożenie i przedłużenie zawitego 14 - dniowego terminu nastąpiło z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, wskazującego termin do wyznaczenia posiedzenia komisji konkursowej. Brak było zatem podstaw prawnych do przedłużania postępowania konkursowego, którego przewlekłe prowadzenie mogło doprowadzić do sytuacji, w której osoba przystępująca do konkursu, nie będzie już po kilku miesiącach zainteresowana danym stanowiskiem.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że kategoryczne stwierdzenie przez starostę nieprawidłowości przy powoływaniu składu komisji mogło być samodzielną podstawą do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 rozporządzenia.

W konsekwencji, dopiero w dniu [...] odbył się drugi etap posiedzenia komisji konkursowej, która jednogłośnie wskazała kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół A w osobie A.Z. (Z.). W protokole posiedzenia z dnia [...] odnotowano, iż drugi zgłoszony kandydat nie zgłosił się na wyznaczone w tym dniu posiedzenie komisji konkursowej. Natomiast kurator oświaty nie złożył zastrzeżeń co do powierzenia Panu A.Z. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół A na okres od dnia [...] do dnia [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Zarząd Powiatu [...] wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił, że organ nadzoru błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjął, że termin określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest terminem zawitym. Ponadto, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 ust. 2, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez rozstrzygnięcie sprawy, która nie należy do właściwości organu nadzoru oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty, które polegało na przyjęciu, że Zarząd Powiatu w Ż. po przeprowadzeniu postępowania konkursowego i wyborze kandydata powinien zaniechać czynności powierzenia mu czynności dyrektora szkoły.

Zdaniem skarżącego, termin określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest terminem instrukcyjny, co wynika z kontekstu enumeratywnie wymienionych w § 8 tego samego rozporządzenia przesłanek unieważnienia postępowania konkursowego. Nadto, organ nadzoru naruszył prawo podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 8 rozporządzenia, bez dokładnego określenia, która z trzech wymienionych tam przesłanek zachodzi. Treść § 8 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie mówi o nieprawidłowościach, jednak wyłącznie takich, które mogły wpłynąć na wynik konkursu.

Nie uprawniony jest zatem pogląd, że przedłużająca się procedura konkursowa miała wpływ na wynik postępowania, bo gdyby skarżący unieważnił postępowanie konkursowe, to kolejne ogłoszenie o konkursie mogłoby nastąpić dopiero [...], co przy wymaganej rozbieżności czasowej pomiędzy terminem ukazania się ogłoszenia, a terminem wyznaczonym na składanie ofert dodatkowo wydłużyłoby okres wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół A.

Skarżący stanął na stanowisku, że nawet wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi podstawy do uznania aktu powierzenia stanowiska dyrektora za nieważny, ponieważ unieważnienie postępowania nie leżało w interesie osób składających oferty.

Nadto, zakwestionowana uchwała w swej treści jest oświadczeniem woli dotyczącym nawiązania stosunku pracy z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu i należy do oświadczeń z zakresu prawa pracy a nie z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko, iż użyte w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych" stanowi termin zawity, który nie podlega wydłużeniu.

Odmienne traktowanie tego terminu pozwalałoby na przedłużane w nieskończoność każdego postępowanie konkursowego.

Za nieuzasadniony uznał również zarzut braku wskazania konkretnego przepisu naruszonego kwestionowaną uchwałą, gdyż z rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wynika, że przyczyną stwierdzenia jej nieważności było niezachowanie 14 - dniowego terminu określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynność z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w trybie przewidzianym w art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi.

Zdaniem skarżącego, zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała w swej treści jest jedynie oświadczeniem woli dotyczącym nawiązania stosunku pracy z kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionym w drodze konkursu i należy do oświadczeń z zakresu prawa pracy a nie z zakresu administracji publicznej.

Powyższy pogląd należy do jednego z dwóch stanowisk, jakie prezentowane są w orzecznictwie sądowym w kwestii właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. (sygn. akt III RN 123/01, publ. OSNP 2002, nr 12, poz. 282) stwierdził, że czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisję konkursową zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnościami z zakresu prawa pracy, prowadzącymi do nawiązania stosunku pracy.

Drugi pogląd prezentowany jest przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw dotyczących postępowania konkursowego uregulowanego w ustawie o służbie cywilnej.

W postanowieniu z dnia 13 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 1432/00) i postanowieniu z dnia 9 maja 2001 r. (sygn. akt II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt II SA 2908/00) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego, a postępowanie to ma charakter administracyjnoprawny.

W orzeczeniach tych dominował pogląd, że rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych bądź też, jako należące do zakresu administracji publicznej, stanowią czynności dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04).

W postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. (sygn. akt III RN 123/99, opubl. OSNP 2000/21/779) Sąd Najwyższy uznał, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzającą do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona działań prawnych z zakresu administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 i art. 36, 36a ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) oraz podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

O dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wypowiedział się również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2005 r. (sygn. akt III PK 96/05, publ. OSNP 2006, nr 21-22, poz. 318), w którym uznał, że czynności te mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organ gminy.

Powołane powyżej orzeczenia, które zapadły na tle postępowań konkursowych, świadczą o zmianie linii orzeczniczej w tym zakresie i dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły, bowiem nie wiążą się one tylko z uprawnieniami pracowniczymi, ale także mieszczą się w zakresie administracji publicznej.

Sąd w tym składzie również opowiada się za poddaniem kontroli specyficznych czynności organu prowadzącego szkołę z zakresu władztwa administracyjnego. W tym celu organ podejmuje akty i czynności dotyczące uczestników konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, wynikające z przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że dokonuje ogłoszeń o konkursie na stanowisko dyrektora szkoły i określa, jakie wymagania mają spełnić osoby ubiegające się o to stanowisko. Powołuje również komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ustawy o systemie oświaty). Należy, więc stwierdzić, że działania powyższe mają charakter publicznoprawny. Zgłoszenie się uczestników do takiego konkursu nie rodzi stosunku obligacyjnego z organem administracji publicznej lub komisją konkursową.

Powstałe stosunki prawne w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów.

To komisja konkursowa w szczególnym postępowaniu dokonuje oceny kandydatów na to stanowisko i podejmuje jednostronnie władcze rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawową.

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest pogląd prawny wyrażony w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt OSK 916/04, Lex nr 169412), że sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zatem chybiony jest zarzut niewłaściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie można bowiem uznać, że zakwestionowana uchwała dotyczy tylko nawiązania stosunku pracy z osobą zajmującą stanowisko kierownicze, do którego mają zastosowanie przepisy art. 262 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, co w rezultacie skutkowałoby wyłączeniem takiej uchwały z kontroli dokonywanej w trybie art. 76 i art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, zakwestionowana uchwała nie dotyczy nawiązania stosunku pracy z osobą zajmującą stanowisko kierownicze, ale tylko i wyłącznie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, a więc niejako wskazania osoby na to stanowisko.

Zagadnienie to, należy do materii publicznoprawnej a nie do zakresu indywidualnego stosunku prawnego, który w postaci stosunku pracy kreowany jest już po podjęciu takiej uchwały w drodze określonych w Kodeksie pracy czynności prawnych.

Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II PK 273/05 (publ. OSNP 2007/9-10/129, Lex nr 257559), że "nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy".

W rozpatrywanej sprawie oba powołane aspekty występują wspólnie, chociaż są rozłączne w sensie reżimów prawnych, jakim podlegają.

Pierwszy z nich, wskazując osobę na stanowisko dyrektora i powierzając mu te obowiązki, dotyczy "imperium" upoważniającego do podejmowania określonych czynności w sferze administracyjno-prawnej i podlega prawu administracyjnemu.

Natomiast drugi, dotyczy sfery stosunku pracy i podlega przepisom prawa pracy. Tym samym uprawniony jest pogląd, że "powierzenie" to dwoisty stosunek prawny, dotyczący zarówno stosunku pracy danej osoby z pracodawcą, jak i stosunku administracyjno-prawnego, przy czym do ich oceny i rozstrzygania sporów są kompetentne odpowiednio sądy pracy i sądy administracyjne.

Jednocześnie skoro wykonanie zakwestionowanej uchwały powierzone zostało Staroście [...], który dopiero na jej podstawie mógł zawrzeć umowę o pracę na czas określony, to nie można uznać, że samo podjęcie uchwały nawiązywało już stosunek pracy.

Zauważyć przyjdzie, że dopiero w drodze dwustronnych oświadczeń woli złożonych w tym przypadku przez pracownika A.Z. i Starostę [...] jako pracodawcy, w myśl art. 35 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, mógł być nawiązany stosunek pracy.

Wynik rozważań, dotyczących dopuszczalności skargi pozwolił Sądowi na zbadanie jej zasadności.

W myśl art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu. Zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie postępowania konkursowego i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wykonuje zarząd powiatu. Procedurę przeprowadzenia konkursu regulują przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia.

Podstawą stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały stało się ustalenie, że pomimo powołania w jej podstawie prawnej art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniono w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania konkursowego i nie zachowania 14 - dniowego terminu, liczonego od dnia upływu terminu składania ofert przez kandydatów do dnia odbycia posiedzenia komisji konkursowej. Zatem wystąpienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu (por. § 8 pkt 3 rozporządzenia), bowiem został on przeprowadzony wbrew zapisom zawartym w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W konsekwencji takie działanie wskazuje na naruszenie art. 36a ust. 1, 4 i 8 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 ust. 1 i § 8 pkt 3 rozporządzenia.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do kompetencji zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

W zakwestionowanej uchwale jako podstawę prawną wskazano także art. 36a ust. 1, 2, 3 i 8 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć przyjdzie, że przywołana podstawa prawna byłaby prawidłowa o ile dokonany w drodze konkursu nabór na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół A byłby prawidłowy, co jednak nie miało miejsca w sprawie.

Stosownie do treści, obowiązującego w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, art. 36 a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zatem warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na to stanowisko (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty).

Odwołując się do treści powołanych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły można to stanowisko powierzyć wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi.

Nie należy zapominać, że konkurs jako metoda odsadzania kierowniczych stanowisk ma zapewnić obywatelom równy dostęp do nich (art. 60 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Kwestią sporną pozostaje pytanie czy organ nadzoru, działając w trybie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, może na podstawie dostrzeżonych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym zakwestionować dokonany wybór kandydata.

Sprawa ta wiąże się z dopuszczalnością kontroli postępowania konkursowego oraz oceny zachowania organu prowadzącego szkołę lub placówkę, który posiada uprawnienia do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jak i unieważnienia konkursu, a także ponownego jego przeprowadzenia (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 rozporządzenia) w sytuacji, gdy wyrazi wolę skorzystania bądź nieskorzystania z przysługujących mu uprawnień.

Ustawodawca, w oparciu o art. 36 a ust. 7a ustawy o systemie oświaty, w drodze powołanego już wcześniej rozporządzenia określił regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Zapis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania przez kandydatów ofert, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie.

Przebieg pracy komisji wskazuje, że dokonuje ona sprawdzenia spełnienia warunków formalnych złożonych przez kandydatów ofert, informuje o dopuszczeniu bądź nie dopuszczeniu do dalszego postępowania konkursowego. Następnie niezwłocznie dokonuje merytorycznej oceny kandydatów i w drodze tajnego głosowania wyłania kandydata na stanowisko dyrektora (§ 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia).

Jednocześnie w myśl § 8 pkt 3 rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu nie wymienionych w § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że komisja konkursowa pracowała dwuetapowo (w dniach [...] i [...]) i dopiero po upływie [...] od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, tj. od dnia [...], wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Przyjmując, że ustawodawca jest racjonalny, a więc używa określonych słów w sposób nieprzypadkowy i zmierza do ustanowienia norm, które są ze sobą zgodne, należy wnioskować, iż zapis art. 36a ust. 3 i 4 oraz ust. 4a ustawy o systemie oświaty świadczy o konieczności prawidłowego przeprowadzenia postępowania konkursowego również w rozumieniu treści § 8 rozporządzenia.

W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje, w jakim okresie prawnym, czy też miejscu został on zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. III. PZP 8/86).

W niniejszej sprawie, co potwierdza treść samej skargi, organ prowadzący szkołę uznał, że nie zachowanie określonego w § 3 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia terminu 14 - tu dni roboczych do odbycia posiedzenia komisji konkursowej, liczonego od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie i nie dokonanie niezwłocznie oceny kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, nie daje podstaw do zastosowania § 8 pkt 3 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest błędne. Nie ulega wątpliwości, że literalne brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na odbycie posiedzenia komisji konkursowej "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych (...)" i wiąże się wprost z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Powołane przepisy stwarzają nakaz racjonalnego gospodarowania czasem i konieczność podjęcia prac przez komisję jak najszybciej, a więc maksymalnie do 14 - tu dni roboczych, celem niezwłocznego dokonania oceny i wyboru w jak najszybszym czasie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Gdyby inne były zamiary ustawodawcy, to jednoznaczne sformułowania w tym zakresie znalazłoby się w ustawie o systemie oświaty.

Określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Został on expressis verbis ustanowiony, jako termin 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazany w ogłoszeniu o konkursie. Termin ten zaczyna biec od daty końcowej składania ofert przez kandydatów, wskazanej w ogłoszeniu o konkursie.

W razie nie zajęcia stanowiska przez komisję konkursową w tym terminie, wygasa dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania konkursowego. Na to, że powołany 14 - dniowy termin jest terminem materialno-prawnym wskazuje też sankcja za jego nieprzestrzeganie, która wynika z treści § 8 pkt 3 rozporządzenia. Istotą terminu prawa materialnego jest właśnie to, iż ogranicza on w czasie realizację praw podmiotowych, a jego upływ powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego bądź niemożliwość jego realizacji.

Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, co rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56).

Konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wyłącza dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej tego terminu. Skoro zatem przepis wykonawczy do ustawy o systemie oświaty wyznacza wskazany termin 14-dniowy, to po upływie tego terminu jakiekolwiek działanie komisji konkursowej nie może rodzić skutków prawnych.

Nie sposób zaakceptować w tym zakresie stanowiska organu prowadzącego szkołę. Przedłużenie powołanego terminu o [...], czyli od [...] do [...], nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Przekroczenie 14-dniowego terminu skutkuje brakiem możliwości kontynuacji po kilku miesięcznej przerwie pracy komisji konkursowej.

Stwierdzona nieprawidłowość w zakresie sposobu i trybu pracy komisji konkursowej odnosi się również do wyniku jej prac, a więc rozstrzygnięcia konkursu. Tym bardziej, że z treści protokołu końcowego posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] wynika, że w tym terminie już tylko jedna osoba ubiegała się o to stanowisko.

Podniesiona przez organ nadzoru wada, dotycząca trybu przeprowadzenia i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kandydat ten został wybrany w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu. Nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 36a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty. Wada ta nie została dostrzeżona przez organ prowadzący szkołę, który ogłasza konkurs i jest uprawniony do jego unieważnienia.

Sąd nie podziela tezy sformułowanej przez skarżącego, że nawet wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi podstawy do uznania aktu powierzenia stanowiska dyrektora za nieważny, ponieważ unieważnienie postępowania nie leżało w interesie osób składających oferty.

Jest to pogląd błędny, gdy zważy się, że kandydata na dyrektora wyłoniono podczas nieobecności drugiego ze zgłoszonych kandydatów i to po znacznym upływie terminu do przeprowadzenia postępowania konkursowego, określonego w § 3 ust. 1 i wbrew treści § 5 ust. 1 i 2 w związku z § 6 rozporządzenia.

Podkreślić przy tym należy, że praca w komisji konkursowej to nie tylko sama czynność głosowania, ale i udział w merytorycznej ocenie danego kandydata i prawo do zadawania mu pytań, co ma niewątpliwy wpływ na wybór takiego, a nie innego kandydata na dyrektora szkoły publicznej.

Oznacza to, że wskazana nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym inna niż wymieniona w § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia mogła mieć wpływ na wynik konkursu w rozpatrywanej sprawie. Zawarte w skardze wyjaśnienie stanowiska organu prowadzącego szkołę nie stanowią usprawiedliwienia braku jego działania w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić poglądu, iż opisany wcześniej tryb postępowania konkursowego został zachowany. Wskazuje na to treść samej skargi. Za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką, która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne.

Należy zauważyć, że ustawodawca przewidział możliwość unieważnienia konkursu a nie skorzystanie z tych uprawnień nie może skutkować w dalszej konsekwencji konwalidacją wadliwego wyboru kandydata, dokonanego wbrew przepisom omawianego rozporządzenia.

Dodatkowo żaden przepis ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia nie zawierają ograniczenia czasowego, w jakim organ prowadzący szkołę może unieważnić konkurs z przyczyn wskazanych w § 8 rozporządzenia.

Nie uprawniony jest również pogląd wyrażony przez skarżącego w skardze, że gdyby sam unieważnił postępowanie konkursowe, to kolejne ogłoszenie o konkursie mogłoby nastąpić dopiero [...], co przy wymaganej rozbieżności czasowej pomiędzy terminem ukazania się ogłoszenia, a terminem wyznaczonym na składanie ofert dodatkowo wydłużyłoby okres wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora.

Argument ten zmierza w istocie do oceny zasadności podjęcia zakwestionowanej uchwały z punktu widzenia kryteriów celowościowych, które jednak nie są miarodajnym kryterium oceny w niniejszej sprawie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadzór nad działalnością powiatu jest sprawowany z punktu widzenia kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, co wynika nie tylko z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, ale w pierwszym rzędzie również z Konstytucji RP (art. 171 ust. 2).

Analiza art. 36a ust. 3, 4 i 4a ustawy o systemie oświaty wskazuje, że ustawodawca wprowadził trojaki tryb powierzania przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły.

Zasadą wyrażoną w ust. 3 tej normy jest, że kandydata wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, a ust. 2 tego samego art. 36a ustawy o systemie oświaty stosuje się odpowiednio. Wreszcie organ prowadzący może bez przeprowadzenia konkursu, w sytuacji określonej w ust. 4a, powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

Powołane i dopuszczalne przez ustawodawcę unormowania nie zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organ prowadzący szkołę, co nie znajduje uzasadnienia w świetle zarzutów skargi.

Odpowiadając na wcześniej postawione pytanie zaznaczyć przyjdzie, że wyłoniony wbrew zapisom rozporządzenia kandydat nie może być uznany za kandydata wybranego w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu, a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty może być wobec niego podjęta czynność powierzenia mu stanowiska dyrektora szkoły oraz nawiązania z nim stosunku pracy na tym stanowisku.

Stwierdzenie nieważności uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru, która w podstawie prawnej powołała art. 36a ust. 1-3 i 8 ustawy o systemie oświaty było konieczne z uwagi na stanowisko zaprezentowane przez organ prowadzący szkołę, który nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

Stanowisko to stoi w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 i 2 w związku z § 6 rozporządzenia, z których wynika, że konkurs rozstrzyga się w określonym terminie na jednym posiedzeniu, którego termin i miejsce ustala przewodniczący komisji konkursowej oraz z którego sporządza się protokół.

Zdaniem Sądu wskazane wyżej nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu i dlatego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W tym przypadku bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżeń, w oparciu o treść art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem mogły one odnosić się jedynie do kwalifikacji osoby kandydata a nie trybu jego wyboru (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04).

Sąd nie stwierdził również, aby w postępowaniu nadzorczym skarżący był pozbawiony możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wykazał istnienie sprzeczności z prawem zakwestionowanej uchwały, bowiem dokonany w drodze konkursu nabór na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół A nie był prawidłowy. Wymóg przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata jest nakazem ustawodawcy. Odwołując się do art. 36 a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty należy wyprowadzić wniosek, że tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs, to można powołać wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Dodać można również, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trudno dopatrzeć się zakazu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez starostę. Z tego rozstrzygnięcia wynika jedynie, że nie został spełniony warunek ustawowy przeprowadzenia konkursu, co uniemożliwiło skuteczne powołanie takiego kandydata na wskazane stanowisko. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji zatrudniania na takich stanowiskach osób bez możliwości kontrolowania sposobu ich wyboru w przypadku braku nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez uprawniony do tego organ.

Reasumując, w świetle bezspornych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ nadzoru, należało podzielić zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, że zakwestionowaną uchwałą powierzono obowiązki dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze nie prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego, zatem stwierdzenie jej nieważności jest w pełni uzasadnione i było jedyną możliwością weryfikacji tego postępowania.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.