Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2505/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 6a, ust. 1 i 7 ust. 1, art. 10 ust. 5a do 5f
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 1181/17 w sprawie ze skargi Powiatu Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [..] października 2017 r., nr [..] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 1181/17 oddalił skargę Powiatu Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [..] października 2017 r. nr [..] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą Nr [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. Rada Powiatu w Ż. pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 1,4 km położony na terenie gminy R., od granicy gminy M. w miejscowości L. do granicy państwa w miejscowości Z., który został pozbawiony kategorii wojewódzkiej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego uchwałą Nr [..] z dnia [..] maja 2017 r. - w § 1 ust. 1, a dodatkowo w ust. 2 wskazała, że lokalizację odcinka drogi powiatowej, o którym mowa w ust. 1, pokazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. W § 2 uchwały stwierdziła, że wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu w dniu 11 września 2011 r.

Pismem z dnia 2 października 2017 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [..] Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r., a następnie pismem z dnia [..] października 2017 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność wymienionej uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej na terenie gminy R. w całości, jako sprzecznej z art. 6a ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5c ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu podano, że powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo. Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi stanowił art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Kategoria drogi publicznej jako drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej zależna jest od jej funkcjonalności, a zaliczenie drogi do jednej z tych kategorii nie jest dowolne, lecz jest pochodną ustalenia czy dana droga spełnia nie tylko same warunki techniczno-użytkowe, ale również i ustawowo określoną funkcjonalność w sieci drogowej. Warunki zaliczenia do dróg powiatowych określa art. 6a ust. 1 ustawy. Drogą powiatową jest droga, która spełnia łącznie dwa warunki, a mianowicie nie jest zaliczona do dróg krajowych lub wojewódzkich oraz łączy miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Organ nadzoru odwołując się do "kaskadowego" mechanizmu przekazywania zbędnych dróg krajowych i wojewódzkich oraz do badającego konstytucyjność tych przepisów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt K2/13 podkreślił, że tak jak Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej, tak w stosunku do odcinków dróg dotychczas powiatowych, jeśli nadal spełniają definicję drogi powiatowej nie może tego uczynić Rada Powiatu. W ocenie organu nadzoru pozbawiany kategorii drogi powiatowej odcinek drogi spełnia wymagania wskazane w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, spełnia również wymogi techniczne dla drogi powiatowej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ nadzoru powziął również wątpliwość co do zgodności zaskarżonej uchwały z art. 10 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu nadzoru właściwe jest zastosowanie w sprawie wykładni systemowej i odczytywanie treści art. 10 ust. 5a i ust. 5c łącznie z jego ust. 3, przewidującym, że zmiana kategorii drogi wywołuje skutek z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego po pozbawieniu drogi danej kategorii. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia zarówno samo ich umiejscowienie w treści ustawy (w art. 10), jak i głęboka ingerencja w gwarantowaną w art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność działania jednostek samorządu terytorialnego poprzez przejęcie nowego zadania. Powiaty i gminy nie powinny być obciążane obowiązkiem nowego zadania w sposób nagły i od nich niezależny.

Powiat Ż. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i upoważnienie pracownika urzędu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w imieniu Wojewody, podczas gdy przepisy te nie obejmują kompetencji do podpisywania rozstrzygnięć w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które przysługuje wyłącznie Wojewodzie, 2) art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odcinek byłej drogi krajowej DK [..] na terenie Gminy R. objęty przedmiotową uchwałą Rady Powiatu w Ż. wypełnia definicję drogi powiatowej, podczas gdy odcinek ten ma znaczenie lokalne i stanowi uzupełaniającą sieć dróg służących potrzebom miejscowym, 3) art. 10 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż znajduje ona zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych w trybie art. 10 ust. 5a i ust. 5c w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji uznanie, iż uchwała narusza postanowienie ust. 3 przepisu i została podjęta przedwcześnie, tj. przed przejęciem drogi od samorządu Województwa Śląskiego, 4) art. 10 ust. 5c tej ustawy w związku z cytowanym powyżej art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, iż pozostają one w ścisłym związku z art. 10 ust. 3 ustawy i winny być łącznie z nim stosowane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wskazując, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Sąd stwierdził, że dopuszczalne jest powierzenie przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Brak wymienienia w przepisie art. 19 ustawy wprost kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczne z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, podkreślając, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Sąd podzielił także, wsparty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: K2/13, wniosek Wojewody, że tak jak Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej, tak w stosunku do odcinków dróg dotychczas powiatowych, jeśli nadal spełniają definicję drogi powiatowej nie może tego uczynić Rada Powiatu.

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie stwierdził, że w wyniku nowelizacji przepisu art. 10 ustawy o drogach publicznych prawidłowe odczytanie tej regulacji może nastąpić tylko poprzez zastosowanie wykładni systemowej obligującej do łącznego stosowania treści ust. 5a i ust. 5c z ust. 3 art. 10 ustawy, przewidujących skutek z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego po pozbawieniu drogi danej kategorii. Na sposób wykładni powyższych przepisów wskazuje m.in. wymieniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., z którego płynie wniosek, że art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 tej ustawy, gdyż przepisy te pozostają w ścisłym związku. Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 ustawy, jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 ustawy. Skoro tak, to pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W takim stanie rzeczy uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [..] maja 2017 r. skutek mogła wywołać dopiero dnia 1 stycznia 2018 r., a Rada Powiatu w dniu [..] sierpnia 2017 r. nie miała prawa, by podjąć zaskarżoną uchwałę, co zasadnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie doszło bowiem jeszcze do przejęcia przedmiotowej drogi. Odmienna wykładnia wymienionych powyżej przepisów umożliwiłaby w konsekwencji dwukrotną zmianę kategorii drogi (z wojewódzkiej na powiatową – uchwałą sejmiku wojewódzkiego i z powiatowej na gminną – uchwałą rady powiatu) w ciągu jednego roku, co stanowiłoby głęboką ingerencję w gwarantowaną art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność działań jednostek samorządu terytorialnego poprzez przejęcie nowego, nieplanowanego zadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat Ż. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje możliwość upoważnienia przez wojewodę pracownika urzędu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w imieniu Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu w Ż. Nr [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r., podczas gdy przepisy te nie obejmują kompetencji do podpisywania rozstrzygnięć w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które to uprawnienie przysługuje wyłącznie Wojewodzie;

- art 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych, podjętych w trybie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji uznanie, iż uchwała Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. Nr [..] powinna zostać podjęta najpóźniej do końca trzeciego kwartału danego roku, ze skutkiem od dnia 1 stycznia roku następnego oraz że została podjęta przedwcześnie, tj. przed przejęciem drogi od samorządu województwa śląskiego,

- art. 10 ust 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przepisy te pozostają w ścisłym powiązaniu z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i winny być łącznie z nim stosowane,

- art 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odcinek byłej drogi krajowej DK [..] na terenie Gminy R., objęty uchwałą Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..], wypełnia definicję drogi powiatowej, zawartej w tym przepisie, w związku z czym nie mógł zostać zaliczony do kategorii dróg gminnych, podczas gdy odcinek ten ma wyłącznie znaczenie lokalne oraz stanowi uzupełniającą sieć dróg służących potrzebom miejscowym;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, skutkującego błędnym uznaniem, iż odcinek drogi objęty uchwałą Rady Powiatu w Ż. łączy Gminę R. z Gminą M. i dalej Gminę I., a tym samym spełnia definicję drogi powiatowej, zawartą w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wskazującą na zasadność powyższych zarzutów.

W pierwszej kolejności, wskazując na stosowne orzecznictwo, podniesiono, że to Wojewoda pełni funkcje nadzorcze i nie może upoważnić pracownika do wydania rozstrzygnięcia. Możliwość taka nie została wskazana wprost w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w stosunku do rozstrzygnięć nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, wobec czego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie regulacja zawarta w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych określająca przekazanie dróg w trybie tzw. kaskadowym, stanowi, jak się powszechnie przyjmuje, lex specialis w stosunku do regulacji dotyczącej pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym, określonym w art. 10 ust. 1-3 tej ustawy. Ponieważ przepisy art. 10 ust. 5a - 5f ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3, stąd przy określaniu terminu ich wejścia w życie nie może mieć zastosowania określona w tym przepisie reguła, iż winny one zostać podjęte do końca trzeciego kwartału danego roku - z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku kolejnego. W zakresie terminu wejścia w życie przedmiotowych uchwał zastosowanie mieć będą art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przyjęcie zatem w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu w Ż., iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa śląskiego było trafne i zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie stwierdził, że odmienna wykładnia prowadziłaby do zupełnie nieracjonalnej sytuacji, gdy dotychczasowa droga krajowa, która w następstwie wybudowania nowej drogi utraciła taki charakter i stała się drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (a więc odpowiadającą definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych), przez co najmniej dwa kolejne lata musiałaby formalnie funkcjonować jako droga wojewódzka i powiatowa. Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że określenie charakteru drogi objętego zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu w Ż. miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W wypadku bowiem uznania, iż odcinek dawnej drogi krajowej DK-[..] w R. ma charakter drogi o charakterze ponadlokalnym, tj. drogi powiatowej, to wówczas Rada Powiatu w Ż. nie miałaby prawa, aby ten odcinek pozbawić przedmiotowej kategorii, zaliczając go z mocy prawa do dróg gminnych. Ustawowym kryterium zaliczenia drogi do dróg powiatowych jest funkcja odcinka drogi stanowiącego połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin lub stanowiącego połączenie miast będących siedzibami gmin między sobą, natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zaliczane są drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Rada Powiatu w Ż. w przedmiotowej sprawie podniosła liczne i ważkie argumenty przemawiające za tym, iż sporny odcinek drogi, z uwagi na swój lokalny charakter, nie mieści się w definicji drogi powiatowej, Co istotne droga ta nie stanowi bezpośredniego połączenia drogowego z siedzibą żadnej z sąsiednich gmin, tudzież sąsiednim Powiatem [..].

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i oddalenie skargi kasacyjnej, w całości podzielając argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podtrzymując własne stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono te argumenty, które przedstawiane były już w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Uzupełniająco organ wskazał, że charakter przedmiotowego odcinka drogi powiatowej na terenie Gminy R. był przedmiotem dogłębnej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/GI/1034/17 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W związku z nieprecyzyjnym oznaczeniem w skardze kasacyjnej podmiotu skarżącego kasacyjnie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. "Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem". Według art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 920) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Sąd I instancji trafnie zakwalifikował skargę w niniejszej sprawie jako skargę Powiatu Ż.. W skardze kasacyjnej stronę skarżącą określono jako Rada Powiatu Ż., przy czym pełnomocnik powołał się na pełnomocnictwo udzielone mu do działania w imieniu Powiatu Ż. – Rady Powiatu Ż.. W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia legitymacji czynnej do wniesienia skargi, a ta bez wątpienia służy zarówno radzie, jak i zarządowi powiatu, od faktycznej czynności, jaką jest wniesienie skargi w imieniu powiatu, z podkreśleniem, że legitymowanym do wniesienia przez powiat skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze może być ten organ powiatu, którego akt został zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym, tj. zarówno zarząd powiatu, jak i rada powiatu, a także podmioty upoważnione przez te organy, w tym np. przewodniczący rady (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz do art. 85, WKP 2020, Lex 2021, teza 3; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, LEX nr 158997; wyrok WSA w Warszawie z 26.09.2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu w Ż., skarga kasacyjna Powiatu Ż. została wniesiona z zachowaniem wymogów dotyczących legitymacji procesowej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, skutkującym błędnym uznaniem, iż odcinek drogi objęty uchwałą Rady Powiatu w Ż. łączy Gminę R. z Gminą M. i dalej Gminę I., a tym samym spełnia definicję drogi powiatowej, zawartą w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu podważa ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy będące wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. niewłaściwego uznania, że opisana wyżej konkretna droga odpowiada ustawowej definicji drogi powiatowej.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można zatem skutecznie zwalczać – jak to uczyniono w rozpatrywanej skardze kasacyjnej - prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jego konstrukcja umożliwia również kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, zarówno rozpatrywany samodzielnie, jak i w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a określając kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia innym przepisom postępowania przy rozpoznawaniu skargi. Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 tej ustawy, jednakże zarzut naruszenia tego przepisu – jak wyżej wskazano – okazał się niezasadny. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Niezależnie zatem od tego, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 147 § 1 p.p.s.a., przez co nie mógł go naruszyć, to w ogóle przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji, gdyby uznał skargę za uzasadnioną, miałby podstawę do orzekania w oparciu o art. 148 p.p.s.a. stanowiący, że "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt", a nie w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie mogły odnieść skutku również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1464) w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez "przyjęcie, że istnieje możliwość upoważnienia przez wojewodę pracownika urzędu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w imieniu Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu w Ż. Nr [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r., podczas gdy przepisy te nie obejmują kompetencji do podpisywania rozstrzygnięć w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które to uprawnienie przysługuje wyłącznie Wojewodzie". Powyższa treść tego zarzutu wskazuje, że w istocie jest to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy będącego następstwem błędnej wykładni wskazanych przepisów.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że z art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, że wojewoda został wyposażony w kompetencję do "upoważnienia na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1.". Z treści powyższego przepisu wynika, że upoważnienie, o jakim w nim mowa nie może dotyczyć jedynie wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której stanowi art. 27 ust. 1 ustawy. Wyłącznie w tym zakresie wojewoda musi działać osobiście. Z treści powyższego przepisu wynika również, że kategorie spraw, w których wojewoda może udzielić stosownego upoważnienia stanowią katalog otwarty. Sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że jedynie przykładowo określono rozstrzygnięcia, które mogą zostać objęte stosownym upoważnieniem. Brak wskazania w tym przepisie rozstrzygnięć nadzorczych nie oznacza, że zawarta w nim norma wyłącza możliwość upoważniania w tym zakresie innych podmiotów do działania w imieniu wojewody. Także wyraźne wyłączenie w tym przepisie możliwości przeniesienia kompetencji w przypadku wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzi do konkluzji, że wyłączeniem tym nie zostały objęte kompetencje nadzorcze.

Wynikające z art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie upoważnienie do działania "w imieniu", jak i "na odpowiedzialność" wojewody, nie oznacza jednak przeniesienia kompetencji na inny podmiot. Kompetentny w tym zakresie pozostaje wojewoda. Mamy tu do czynienia z dekoncentracją wewnętrzną, dzięki której jest możliwa realizacja norm materialnego prawa administracyjnego. W wypadku jednoosobowych organów administracji publicznej takich jak wojewoda, realizacja norm prawa materialnego nie następowałaby zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym w zgodzie z zasadą efektywności i sprawności działania, gdyby nie instytucja dekoncentracji wewnętrznej. Jest to rozwiązanie stricte organizacyjne, stosowane przez prawodawcę właśnie ze względu na postulat sprawności działania administracji. Skoro organy jednoosobowe zostały wyposażone w kompetencje przekraczające możliwości jednej osoby, to konieczne staje się wprowadzanie system dekoncentracji wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3743/18 oraz wyroki z dnia: 28 grudnia 2018 r., I OSK 4097/18, 20 lutego 2019 r. II OSK 833/17 i 26 lutego 2019 r., II OSK 3524/18). W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu (wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 401/12).

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co w konsekwencji czyni niezasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jako konsekwencji jego błędnej wykładni. Nie mógł być przy tym skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarzut naruszenia art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym ze względu na jego wadliwą konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych – obejmuje pięć ustępów, przy czym w treści poszczególnych ustępów zakodowane są różne normy, w tym kompetencyjne, procesowe i odsyłające, odnoszące się zarówno do uchwały będącej przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym, kompetencji organu nadzorczego, różnych aspektów postępowania nadzorczego. Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności powyższego zarzutu nie była możliwa. Ubocznie wskazać należy, że skarga kasacyjnie nie wyjaśnia w żaden sposób, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, który w żaden sposób nie odnosi się do kwestii upoważnienia przez wojewodę pracownika urzędu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Trafne okazały się zarzuty niewłaściwego zastosowania na skutek błędnej wykładni art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych, podjętych w trybie ściśle z nim powiązanych art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji uznanie, iż uchwała Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. Nr [..] powinna zostać podjęta najpóźniej do końca trzeciego kwartału danego roku, ze skutkiem od dnia 1 stycznia roku następnego oraz że została podjęta przedwcześnie, tj. przed przejęciem drogi od samorządu województwa śląskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej wywiera różnego rodzaju skutki prawne, do których zalicza się między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego, które jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę. Powyższe wynika wprost ze sposobu sformułowania zarówno art. 10 ust. 5a zd. drugie, jak i art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy o drogach publicznych, gdzie wskazuje się, że w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały pozbawiającej drogę kategorii drogi wojewódzkiej lub kategorii drogi powiatowej, ten odcinek drogi pozbawionej kategorii zostaje zaliczony do odpowiednio kategorii drogi powiatowej lub drogi gminnej. Skoro droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym i dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego, to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 ustawy regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku do dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r., III SA/Kr 1616/16).

Również Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym art. 10 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c w. ustawy, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Odrębność opisanego wyżej "kaskadowego" mechanizmu względem podstawowego przypadku zmiany kategorii dróg regulowanego art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na dowolne przypisywanie ustawowych warunków zarezerwowanych dla poszczególnych trybów. Przewidziany w ust. 3 wymóg, iż pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, nie może - bez wyraźnej woli ustawodawcy - zostać przyjęty jako warunek procedury "kaskadowej". Zauważyć przy tym przyjdzie, że jedynie w art. 10 ust. 3a ustawy o drogach publicznych (dodanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U.2018.159) zmieniającej nin. ustawę z dniem 3 lutego 2018 r.) ustawodawca zdecydował o konieczności stosowania warunku ustalonego w ust. 3 zdanie drugie. Pozwala to na konkluzję, że tam, gdzie ustawodawca chciał wymóg ten zastosować, nadał odpowiednie brzmienie kolejnym przepisom tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 1049/20).

W świetle powyższej argumentacji, którą Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, zarzut niewłaściwego zastosowania na skutek błędnej wykładni art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych, podjętych w trybie ściśle z nim powiązanych art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych, należało uznać za uzasadniony.

Stwierdzenie trafności powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym omawianym zarzutem zawiera wprawdzie błędne stanowisko, lecz mimo to zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Stanowisko to było jedynie dodatkowym argumentem wskazywanym przez Sąd I instancji jako powód oddalenia skargi, które nastąpiło przede wszystkim ze względu na zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalenia organu nadzoru, że pozbawiany kategorii drogi powiatowej na mocy Uchwały Nr [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. Rady Powiatu w Ż. odcinek drogi spełnia wymagania wskazane w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i wymogi techniczne dla drogi powiatowej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowisko to strona skarżąca kasacyjnie usiłowała podważyć zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzut ten jednak okazał się nieskuteczny.

Błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że "odcinek byłej drogi krajowej DK [..] na terenie Gminy R., objęty uchwałą Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..], wypełnia definicję drogi powiatowej, zawartej w tym przepisie, w związku z czym nie mógł zostać zaliczony do kategorii dróg gminnych, podczas gdy odcinek ten ma wyłącznie znaczenie lokalne oraz stanowi uzupełniającą sieć dróg służących potrzebom miejscowym".

Tak skonstruowany zarzut dotyczy w istocie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem kwalifikację konkretnej drogi, tj. drogi objętej treścią uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] jako drogi powiatowej. W związku z tym należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Tym samym nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że nie wykazano, aby przedmiotowa droga nie spełniała już definicji drogi powiatowej, a zatem nie było możliwe pozbawienie jej statusu drogi powiatowej uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym.

Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach podniesionych zarzutów nie miał podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie mając częściowo błędne uzasadnienie nie odpowiada prawu, zaistniała podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.