Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1439/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 20, 22, 26
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 45, 46, 47, 48, 49
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: § 32 ust 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 128/09 w sprawie ze skargi T. i A. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian oznaczenia nieruchomości w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od T. i A. T. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 128/09, po rozpoznaniu skargi T. i A. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2008 , nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] września 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009r., nr [...] Starosta Powiatu P. po rozpatrzeniu wniosku T. i A. T. z dnia [...] marca 2008r. o ponowną ocenę rodzaju użytku gruntowego oraz przywrócenia pierwotnej powierzchni działce nr [...] położonej w obrębie B. zmienił rodzaj użytku gruntowego dla działki nr [...] położonej w obrębie B. z użytku Ba 0,5480 ha na użytek B - Ps IV 0,5480 zgodnie z wykazem zmian gruntowych i mapą uzupełniającą z dnia [...] czerwca 2008r. zarejestrowanymi pod numerem ewidencyjnym [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. oraz odmówił zmiany powierzchni działki nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 20, art. 22 ust. 2, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., nr 247, poz. 2027 ze zm.), § 45, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ) oraz art. 64 § 2 i art. 104 K.p.a.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli T. T. i A. T. Poinformowali, że w obrębie B. nie istnieje użytek gruntowy nr [...], ani w żadnych innych rejestrach i zapisach ksiąg wieczystych. Posiadali grunt oznaczony BaPs IV o pow. 0,56 ha, który przekwalifikowano na BPs IV. Z działki, która miała powierzchnię 0,56 ha bezprawnie odpisano 120 m.kw. na rzecz spółki [...] w B. i dlatego domagają się zwrotu zagarniętej nieruchomości. Zarzucili niewłaściwe przeprowadzenie pomiarów do dokumentacji geodezyjnej.

Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za niezasadne. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45, § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 i § 59 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według wypisu z rejestru gruntów obr. B. działka nr [...] o pow. 5480 ha objęta Kw nr [...] stanowi wspólność ustawową A. i T. T. Na przedmiotowej działce wykazany jest użytek gruntowy oznaczony symbolem Ba - tereny przemysłowe. Dane ewidencyjne działki nr [...], odnośnie powierzchni użytku gruntowego nr [...] wykazano w operacie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w trybie art. 24a ustawy. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji ustalono, że na działce nr [...] jest prowadzona działalność służąca produkcji rolniczej, a znaczna cześć działki stanowi użytek zielony pastwisko. Brak było podstaw do oznaczenia całej działki symbolem Ba. W celu aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...] opracowano dokumentację geodezyjną do wprowadzenia zmian w zakresie oznaczenia użytku gruntowego, którą włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w P. w dniu [...] czerwca 2008r., nr [...]. Wykonano też analizę materiałów źródłowych w tym danych geodezyjnych działki nr [...], która potwierdziła poprawność obliczenia powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,5480 ha. i dlatego zarzut odwołujących o włączeniu części działki do działek innych użytkowników jest bezpodstawny. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec wątpliwości, co do powierzchni własnej działki zainteresowani mogli przedłożyć dokumentację geodezyjną opracowaną przez uprawnioną jednostkę geodezyjną na ich zlecenie i koszt. Materiał dowodowy nie potwierdza zarzutów o nieprawidłowo przeprowadzonej modernizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący T. T. i A. T. zaskarżyli sposób przeprowadzenia przetargu w wyniku którego nabyli przedmiotową nieruchomość oraz podważyli decyzję o przeprowadzeniu scalenia sprzed 30 lat. nr [...] wydaną przez Wojewodę P., która dotyczy nie tylko przetargu, ale także zwrotu działek pokoleniowych, ich zdaniem, zagarniętych w latach 1944-1962 przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. - Urząd Spraw Wewnętrznych. Skarżący stwierdzili, że nie jest zgodna data zmian gruntowych działki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. , nr [...]. Ponadto zarzucili, że nie byli powiadamiani o prowadzonym postępowaniu modernizacyjnym, a kosztem ich działki utworzono drogę na zlecenie Urzędu Gminy i Starostwa. Z okresu scalenia działka miała powierzchnię 0,62 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał przepisy § 47 ust. 3 i § 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. nr 38, poz. 454). Wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Sąd wywiódł, że w chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano w art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o działach w administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 21, poz. 125). Równocześnie ta ustawa nie wprowadziła generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. Z przepisu art. 17 tej ustawy wynika, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane na podstawie art. 73a ust. 3, i art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez wskazany ustawowo organ, czyli przez ministra ochrony środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003r. Minister Spraw wewnętrznych i Administracji.

Na tle przedstawionego stanu prawnego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, powstało pytanie, czy organy orzekające w niniejszej prawie faktycznie działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Sąd powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Rz 577/08, publ. LEX nr 471256 stwierdzający, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy zawsze musi prowadzić do utraty ich mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy takich przepisów, niezależnie od treści § 32 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), który przyjmuje, że przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany organu upoważnionego do ich wydania, gdyż przepis ten jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i przez to godzi w zasady wyrażone w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. Sąd stwierdził również, że wszystkie niewymienione w przepisie art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 21, poz. 125) akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy, a więc 24 lutego 2007r., jeżeli nowela ta dokonała zmian przepisów w tym właściwości organu upoważnionego do wydania takich aktów normatywnych.

Sąd wywiódł, że sędziowie zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania, co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji zostało powołane rozporządzenie, które nie pochodzi od ministra właściwego do spraw administracji publicznej, które powinno być wydane w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska było stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty Powiatu P. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wydane są bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, ze Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność tych rozstrzygnięć mając na względzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż brak jest podstawy prawnej do wydawania przez organy administracji decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów /prezydentów miast na prawach powiatu/,

2) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a zwłaszcza §44, §46, §47 ust. 3 polegające na uznaniu, iż powołane przepisy prawa nie stanowią podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków przez starostów /prezydentów miast na prawach powiatu,

3) art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów ( Dz.U. 1999 r., Nr 82, poz. 929) poprzez uznanie, iż treść § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wykracza poza upoważnienia ustawowe,

4) art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125) poprzez przyjęcie, że wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany przepisów w zakresie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, w świetle, którego przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków utraciły moc w kontekście przepisu art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21 poz. 125). Według autora skargi kasacyjnej wymieniony przepis swym zakresem nie obejmuje, tych norm prawnych, które zmieniały właściwość organów do wydania aktów wykonawczych. Autor skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, podniósł, że Prezes Rady Ministrów posiadał legitymację do wydania rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej również w zakresie treści § 32 ust. 3. W ust. 5 wskazano, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 ustawy, wskaże w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki. W skardze kasacyjnej wywodzono, że przepis § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jest regułą przeprowadzania zmian w systemie prawa, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, a które to reguły zobowiązany był ustalić w akcie wykonawczym Prezes Rady Ministrów. Pełnomocnik skarżącego organu podniósł, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 i art.24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo kartograficzne i geodezyjne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późń. zm.) oraz § 44 pkt 2 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Autor skargi kasacyjnej wywodził, że w świetle orzecznictwa, z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zgodnie z art. 22 ust. 3 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków przedkładają dokumenty do wprowadzania takich zmian. O ile wprowadzenie zmiany do gruntów i budynków, niewymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania nowych dokumentów stanowi czynność materialno-techniczną, nie wymagającą wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej, to jednak odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starostowie mogą wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków zarówno z urzędu, jak i wniosek strony. Rozbieżność w ocenie dowodów zgłoszonych przez osoby zainteresowane, mających stanowić podstawę do dokonania żądanych zmian powodują, że organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany będzie zastosować władczą formę orzeczenia tzn. wydać akt indywidualny - decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie zgłoszono wyłącznie zarzuty naruszenia norm prawa materialnego a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii powstałych na kanwie zgłoszonych zarzutów. Pierwsza kwestia dotyczy trafności orzeczenia Sądu I instancji co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art.20 i art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś drugim zagadnieniem jest ocena, czy przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mogą stanowić podstawę orzekania organów administracji w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków po wejściu w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej stanowisko, że przepisy art.20 i art.22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią podstawę do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w sprawach dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wymaga przypomnienia, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Natomiast w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna może być wydana tylko na podstawie przepisu prawa zawierającego normy powszechnie obowiązujące. Za decyzję administracyjną uważa się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego. Treść i formę wykonywania administracji publicznej regulują normy prawa materialnego, które powinny też określać formę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdarza się jednak i tak, że ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie wskazał wprost formy rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza że załatwienie tej konkretnej sprawy nie wymaga władczego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W każdej indywidualnej sprawie zachodzi konieczność zbadania, czy mamy co czynienia z władczym działaniem uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata tego aktu. Jak wskazuje się w literaturze z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej " na podstawie i w granicach prawa" ( art.7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Konstytucji wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art.104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego ( tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 r., s.474). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art.1 pkt 3 ustawy). Stosownie zaś do art.20 wymienionej ustawy ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji dotyczących gruntów, budynków, lokali oraz ich właścicieli lub władających. Jak z kolei wynika z art.22 powołanej ustawy ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Dokonanie zmian danych objętych ewidencją możliwe jest po udokumentowaniu przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454). Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 wymienionego rozporządzenia a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do §45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§46ust.1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno- technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia ( art.22 ust.2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z §48 ust.1 i 2 rozporządzenia ), o czym organ zawiadamia (§49 ust.1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§47ust.3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak to przewiduje §48 ust.2 pkt 6 rozporządzenia dziennik zgłoszeń zawiera datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały formę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wiąże się z tym zapewnienie stronie prawa do odwołania a następnie prawa do sądowej kontroli legalności decyzji. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny norm prawa materialnego tj. art.20 i art.22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy te stanowią właśnie normy prawa materialnego do podjęcia przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszny jest również zarzut naruszenia §44, §46 i §47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez uznanie, że przepisy te utraciły moc w związku z wejściem w życie art.6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i zmianie niektórych ustaw. Mocą tego przepisu wprowadzone zostały zmiany do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające m.in. na wprowadzeniu w art. 26 ust.2 jako organu upoważnionego do wydania przepisów wykonawczych " ministra właściwego do spraw administracji publicznej". W art.26 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zawarł delegację pierwotnie dla ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, sposobu i terminów sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, a także rodzajów budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji. W następstwie powyższego upoważnienia ustawowego Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku opisanej powyżej nowelizacji art.26 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie uległ zmianie zakres upoważnienia. W tym miejscu należy odwołać się do art.92 Konstytucji R.P., który określa przesłanki legalności aktu wykonawczego. W świetle wskazanego przepisu Konstytucji rozporządzenie wykonawcze musi spełniać następujące przesłanki: musi być wydane przez organy wskazane w Konstytucji ( na podstawie upoważnienia prawnoustrojowego), na podstawie i w celu wykonania szczegółowego upoważnienia ustawowego, przez organy wyraźnie określone w upoważnieniu ustawowym, regulować wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych do uregulowania i zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Nasuwa się zatem oczywisty wniosek, że jeśli rozporządzenie nie spełnia któregokolwiek z tych warunków to jest aktem sprzecznym z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto regułę walidacyjną, zgodnie z którą akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jeżeli w wyniku zmiany stanu prawnego nie spełnia wymogów art.92 ust.1 Konstytucji. Są też jednak tego rodzaju zmiany stanu prawnego, które w sposób oczywisty powodują, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc, a należą do nich tytułem przykładu: uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany, uchylenie przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja szczególna, bowiem nie zmienił się zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego a jedynie organ upoważniony do wydania rozporządzenia. Powstało zagadnienie zgodności z Konstytucją omawianego rozporządzenia i tym samym dokonanie oceny, co do jego obowiązywania. Autor skargi kasacyjnej powołując się na §32 ust.3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz.U. nr 100, poz. 908) wywodził, że zmiana treści przepisu upoważniającego polegająca na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego aktu. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis §32 ust.3 wymienionego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. wskazuje, który podmiot przejmuje kompetencje podmiotu upoważnionego w zmienianym przepisie upoważniającym i rozstrzyga problem intertemporalny ( por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. I OSK 495/09, publ. Lex nr 529488). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis §32 ust.3 zasad techniki prawodawczej jest niekonstytucyjny, skoro w art.14 ust.4 pkt 1 i ust.5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 82, poz.929 ze zm.) ustawodawca upoważnił Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia zasad techniki prawodawczej, określającego w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów aktów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji poddanych kontroli sądowej dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.