Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 420/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, ust. 391 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. sp. k., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia, wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej, na elewacji budynku przy ul. P. we W. (działka nr [...]) i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Na uzasadnienie swojej decyzji organ podał, że w dniu 5 października 2012 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie spółki [...] sp. z o.o. sp. k., reprezentowanej przez S. P., dotyczące wykonania wskazanych robót. W wyniku analizy tego zgłoszenia organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania wyżej wskazanej inwestycji i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Od tego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wniósł inwestor.

Dalej wojewoda stwierdził, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione przepisami art. 29 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te określają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 tej samej ustawy, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości wykonania tych robót. Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, część inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można wówczas przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu, i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2).

Zdaniem wojewody w tym miejscu należy podkreślić, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, a nie została już zakończona. Jest to pogląd utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie prawniczym. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., II OSK 910/05, w którym NSA stwierdził, że: "w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji w razie potrzeby m. in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych." Zasada ta ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych.

Wojewoda przypomniał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia, wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej, na elewacji budynku przy ul. P. we W.. W dniu 22 listopada 2012 r. pracownik Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., wykonał zdjęcia elewacji tego budynku zlokalizowanego i stwierdził, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane. W zaistniałej sytuacji wojewoda pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o przeprowadzenie kontroli mającej na celu ustalenie czy na ścianie frontowej i bocznej elewacji budynku istnieje konstrukcja stalowa służąca do montażu siatki winylowej z nadrukiem. W toku przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2013 r. kontroli ustalono, że na omawianym budynku zainstalowano siatkę winylową z nadrukiem reklamowym na całej szerokości elewacji frontowej oraz bocznej, od poziomu drugiej kondygnacji do pokrycia dachowego. Reklama oświetlona jest za pomocą reflektorów w dolnej oraz górnej części reklamy, zamontowanych do elewacji budynku za pomocą haków stalowych zagłębionych w elewacji. Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną. Dokonane ustalenia, biorąc pod uwagę gabaryty jak i konstrukcję stalową pod projektowaną siatkę winylową, potwierdzają zatem tożsamości istniejącego i projektowanego obiektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygniecie Prezydenta W., chociaż oparte na odmiennej podstawie prawnej, jest prawidłowe. Dodać przy tym można, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r., OSK 1552/04 oraz z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1418/09).

Odnosząc się do kwestii doręczenia inwestorowi sprzeciwu wojewoda wskazał, że chociaż decyzja doręczona została stronie za pośrednictwem poczty, a nie za pomocą środków elektronicznych, jak wnioskowano w toku postępowania, trudno uznać, że nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został wniesiony w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowego zgłoszenia dokonano w dniu 5 października 2012 r. Wyżej wskazany trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, liczony od dnia dokonania zgłoszenia, upłynął dnia 4 listopada 2012r. (niedziela). Kwestionowana decyzja Prezydenta W. została wydana w dniu [...] r. i nadana w placówce pocztowej tego samego dnia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10, "dla skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu ma znaczenie fakt wydania decyzji i nadania jej do strony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, i z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Decyzja doręczona została pełnomocnikowi inwestora, w dniu 5 listopada 2012 r. Zgłoszony sprzeciw organu pierwszej instancji należy uznać zatem za skutecznie wniesiony.

Na opisaną decyzję Wojewody D. spółka A. sp. z o.o. sp.k. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawo budowlane i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem została zrealizowana. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, iż fakt niedoręczenia stronie decyzji drogę elektroniczną, mimo złożenia przez spółkę stosownego wniosku nie ma wpływu na byt prawny orzeczenia. Nadto wskazano na naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 15 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, naruszenie zasady dwuinstancyjności, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy sprzeciw do zgłoszonych robót. Mając na uwadze podniesione zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez sąd na podstawie przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesiono również o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 5 października 2012 roku spółka zgłosiła zamiar wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę. W zgłoszeniu zawarto wniosek o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną. W dniu [...] roku Prezydent W. wniósł sprzeciw do zgłoszonych robót (doręczony spółce za pośrednictwem poczty polskiej dnia 2 listopada 2011 roku [tak w skardze – przyp. sądu]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawą zgłoszonego sprzeciwu było przyjęcie, że inwestycja ta jako budowla wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ustawowym terminie od tej decyzji pełnomocnik spółki wniósł odwołanie, podnosząc w szczególności zarzut niewywołania skutku prawnego przez decyzję, z uwagi na doręczenie jej za pośrednictwem poczty polskiej, z pominięciem drogi elektronicznej. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda D. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W.. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zasadnym było wniesienie sprzeciwu niemniej jednak z innej przyczyny, tj. rzekomego zrealizowania obowiązku, mimo sprzeciwu organu. Ponadto, wojewoda wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest zasadne, mimo iż oparte na innej podstawie prawnej. Organ odnosząc się do kwestii sposobu doręczenia wskazał, że trudno jest uznać, że decyzja, która została doręczona za pośrednictwem poczty polskiej, nie została wprowadzona do obrotu prawnego.

W ocenie skarżącego z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Na wstępie podnieść należy, że decyzja organu I nie wywołała skutku prawnego. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, czego nie kwestionują organy, że skarżąca spółka zgłaszając inwestycję zawnioskowała o doręczanie wszelkiej korespondencji drogą elektroniczną. Pomimo powyższego, na profil epuap spółki nie wpłynęła decyzja Prezydenta W.. Zgodnie z przepisem art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204 z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Z aktualnego brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1, a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ zatem związany jest wnioskiem skarżącej spółki o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Kwestia ta nie zależy od uznania organu administracji publicznej, jak było w poprzednim stanie prawnym (doręczenie może nastąpić), sprzed zmiany, która weszła w życie z dniem 17 czerwca 2010 roku. Wobec powyższego, skuteczne doręczenie skarżącej spółce decyzji organu I instancji mogło nastąpić wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Środkami komunikacji elektronicznej zgodnie z przepisem art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne są środki komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. nr 144, poz. 1204 ze zm.), która weszła w życie z dniem 10 marca 2005 roku. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 tej ustawy środki komunikacji elektronicznej to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Sposób potwierdzenia odbioru pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej został uregulowany w przepisie art. 46 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. W razie nieotrzymania takiego potwierdzenia organ doręcza pismo w sposób określony w przepisach niniejszego rozdziału dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego.

W przedmiotowej sprawie, organ, mimo związania wnioskiem inwestora o dokonywanie doręczeń drogą elektroniczną doręczył spółce decyzję za pokwitowaniem przez pocztę, tj. w trybie przepisu art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej spółki doręczenie to jest nieskuteczne (por. m.in, prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 roku, IV SA/Wa 1024/12; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 roku, II SA/Go 43/13). Zgodnie z przepisem art. 46 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ mógł dokonać doręczenia za pokwitowaniem przez pocztę dopiero w razie nieotrzymania przez organ w terminie 7 dni od dnia wysłania postanowienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej potwierdzenie jego doręczenia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ próbował w ogóle doręczyć decyzję inwestorowi drogą elektroniczną. Co więcej, z treści tego uzasadnienia wynika, że organ przyjął, jakoby brak podjęcia próby doręczenia korespondencji drogą elektroniczną nie stanowił uchybienia i nie miał wpływu na byt prawny decyzji, z czym nie można się zgodzić, co wywiedziono powyżej. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie organu II instancji jest błędne.

Następnie autor skargi stwierdził, że z daleko posuniętej ostrożności procesowej, nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił przytoczonej argumentacji, podnieść należy, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzją dotknięte są licznymi wadami, zarówno w zakresie naruszeń przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącego niewątpliwym jest, iż wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji uchybił zasadzie wyrażonej w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wojewoda wskazał, iż zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia została potwierdzona przeprowadzoną w dniu 28 lutego 2013 r. kontrolą, która wykazała istnienie urządzenia. Stanowczo należy podkreślić, że skarżąca spółka nie była zawiadomiona przez organ o wyznaczeniu kontroli, w konsekwencji czego została pozbawiona prawa do czynnego udziału postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazują B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 12, Warszawa 2012) "Strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraja się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego."

Następnie wskazano na poczynione przez organ II instancji uchybienie zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji wydając decyzję wskazał jako podstawę orzeczenia fakt zakwalifikowania inwestycji jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę - do czego spółka ustosunkowała się w odwołaniu. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wskazuje w ogóle na kwestię kwalifikacji zgłoszonej inwestycji, a opiera swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że inwestycja została już zrealizowana, co rzekomo potwierdziło postępowanie dowodowe, w tym kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stanowczo podkreślić należy, iż powołane wyżej rozstrzygnięcia są dwoma odmiennymi rozstrzygnięciami. A wydanie przez wojewodę decyzji pozbawiło skarżącą spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Powołać w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1993 roku (I SA 878/93), w którym Sąd wskazał, że "Organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikające z innych przepisów prawa, nie naruszą zakazu reformatio in peius, lecz narusza zasadę dwuinstancyjności". Co istotne, organ w niniejszej sprawie, co najwyżej mógł jedynie wskazać na rzekomą realizację inwestycji od dnia 28 lutego 2013 roku, a nie w chwili orzekania przez organ I instancji, gdyż brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż wtedy inwestycja była już zrealizowana. Ponadto, jak już wyżej podnoszono, z uwagi na fakt, że organ pozbawił spółkę możliwości uczestniczenia w kontroli, spółka nie miała możliwości ustosunkowania się do faktu rzekomej realizacji przez nią inwestycji w lutym 2013 roku.

W ocenie skarżącego organ orzekający naruszył także zasadę wyrażoną w przepisie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ winien działać na podstawie przepisów prawa. Wojewoda dokonał arbitralnej, subiektywnej oceny materiału dowodowego uznając, iż inwestycja objęta zgłoszeniem została już zrealizowana. W rozstrzygnięciu organ skupił się na przytoczeniu stanowiska organu I instancji. Zasadność zaś rozstrzygnięcia wniesienia sprzeciwu od zgłoszonych robót organ orzekający ograniczył do stwierdzenia, iż mimo że opiera się na innej podstawie prawnej jest prawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołana wyżej zasada prawdy obiektywnej jako naczelna zasada postępowania administracyjnego ma wpływ na ukształtowanie się całego postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa - czego w niniejszej sprawie nie uczynił zarówno organ I jak i II instancji. Powołana wyżej zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Co więcej, takie stanowisko organu, nie realizuje również wyrażonej w przepisie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w myśl której rozstrzygnięcie organu winno być oparte na obowiązujących przepisach prawa w oparciu o rzetelne dowody oraz zaistniały w danej sprawie stan faktyczny. Skarżone rozstrzygnięcie, w ocenie inwestora, ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. W tym miejscu należy stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów formalnych przepisu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1981 roku (I SA 2147/81) "zaniechane przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji". Przepis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie stanowi, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne — czego w ocenie skarżącego brak w decyzji Wojewody P. [tak w skardze – przyp. sądu] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2007 roku, III SA/Gd 408/07). Jakie składniki winno zawierać uzasadnienie wskazuje przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji, jak i pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez postawienie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wskazania jej nielegalności. Podkreślenia wymaga, iż powyższych przesłanek nie spełniają ogólnikowe stwierdzenie, jakimi posłużył się wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne winno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy winno być logicznym wnioskiem wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa. W skarżonej decyzji wnioski organu nie są logicznym następstwem przeprowadzonego postępowania dowodowego, lecz przedstawiają jedynie subiektywne stanowisko organu w sprawie, nie oparte na jakiejkolwiek podstawie prawnej. Również redakcja treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na zrozumienie stanowiska organu i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu sprawy. To zaś stoi w sprzeczności z zasadą przekonywania wyrażoną w przepisie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśniono przesłanki, jakimi kierował się organ.

W dniu 8 lipca 2013 r. do akt złożono pismo procesowe pełnomocnika skarżącej spółki zatytułowane "Odpowiedź na odpowiedź na skargę". W piśmie podniesiono, że w odpowiedzi na skargę organ wypełniając jedynie ustawowy obowiązek, przekazując skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że z aktualnego brzmienia art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania; pomimo, iż skarżąca spółka zgłaszając inwestycję zawnioskowała o doręczanie wszelkiej korespondencji drogą elektroniczną, na profil e-puap spółki nie wpłynęła decyzja Prezydenta W.. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ próbował w ogóle doręczyć decyzję inwestorowi drogą elektroniczną; co więcej, z treści tego uzasadnienia wynika, że organ przyjął, jakoby brak podjęcia próby doręczenia korespondencji drogą elektroniczną nie stanowiło uchybienia i nie miało wpływu na byt prawny decyzji, do powyższej kwestii organ nie odniósł się również w odpowiedzi na skargę. Organ I instancji wydając decyzję wskazał jako podstawę orzeczenia fakt zakwalifikowania inwestycji jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę - do czego skarżąca spółka ustosunkowała się w odwołaniu. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wskazuje w ogóle na kwestię kwalifikacji zgłoszonej inwestycji, a opiera swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że inwestycja została już zrealizowana, co rzekomo potwierdziło postępowanie dowodowe, w tym kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stanowczo podkreślić należy, iż powołane wyżej rozstrzygnięcia są dwoma odmiennymi rozstrzygnięciami, a wydanie przez Wojewodę decyzji pozbawiło skarżącą spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Rozważania trzeba zacząć od omówienia podkreślanego przez stronę skarżącą zarzutu uchybienia przez organ przepisowi art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc dokonania nieprawidłowego (nieskutecznego) doręczenia decyzji organu I instancji.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie niewątpliwa jest okoliczność, że pełnomocnik strony skarżącej ustanowiony przed organem I instancji wystąpił o doręczanie pism drogą elektroniczną - uczynił to w piśmie z dnia 4 października 2012 r., oznaczonym jako załącznik nr 10 do zgłoszenia (na marginesie: załącznik tego rodzaju nie jest wymagany przepisami prawa). Nie budzi sporu również fakt, iż organ I instancji nie dokonał doręczenia decyzji w sposób żądany przez stronę, ale doręczył decyzję pełnomocnikowi za pomocą poczty.

W kontekście powyższego trzeba powiedzieć, że w myśl art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z przepisem tym koresponduje art. 109 § 1 k.p.a., który wprost stanowi, że decyzję administracyjną doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie zaś z art. 391 § 1 k.p.a., doręczenie (np. decyzji) następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.

Z powyższych przepisów wynika – zdaniem sądu rozpoznającego skargę – że ustawodawca przyjął dwa równoważne sposoby zakomunikowania stronie woli organu uzewnętrznionej w decyzji administracyjnej (pominąć można w tym miejscu ustne ogłoszenie decyzji). Sposobami tymi są: 1) doręczenie decyzji w formie papierowej i 2) doręczenie dokumentu elektronicznego, będącego decyzją, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Każdy z tych sposobów prowadzi do skutecznego doręczenia decyzji, to jest takiego, po którym strona ma możliwość zapoznania się z treścią decyzji administracyjnej.

Z powyższych przepisów, w ocenie sądu, nie wynika jednak norma prawna przewidująca bezskuteczność doręczenia decyzji w formie papierowej w sytuacji, gdy strona zawnioskowała o doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego. Przepis art. 391 § 1 k.p.a. określa bowiem warunki, które muszą być spełnione, aby możliwe było dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten jednak nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji w formie papierowej. Nadto art. 391 § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postepowania administracyjnego. Jeśli więc doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią.

Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, a to z tej przyczyny, że nie można by było uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją. Przepis art. 391 § 1 k.p.a. stanowi dla strony postępowania gwarancję, że bez jej zgody lub bez jej wniosku, nie będzie musiała korzystać ze środków komunikacji elektronicznej i utrzymywać infrastruktury niezbędnej do wymiany dokumentów elektronicznych z organem administracji. Racjonalny ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że umiejętność czytania jest powszechna (stąd zasada pisemności postępowania), natomiast nie jest powszechne posiadanie komputera z dostępem do Internetu (stąd warunkowy charakter doręczeń elektronicznych).

Natomiast trzeba powiedzieć, że w rozpoznawanej przez sąd sprawie organ I instancji doręczył w formie papierowej swoją decyzję (sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych) pełnomocnikowi inwestora w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach zawartymi w k.p.a. I chociaż doszło do naruszenia przepisu art. 391 § 1 k.p.a. na etapie doręczenia decyzji organu I instancji, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że strona skarżąca po zapoznaniu się z decyzją organu I instancji wniosła odwołanie od tej decyzji. Nie można zatem w tych okolicznościach powiedzieć, że na skutek zaniechania doręczenia elektronicznego strona została pozbawiona możliwości działania, czy też uniemożliwiono jej podejmowanie określonych kroków prawnych. Dodatkowo sama strona skarżąca w treści odwołania podała datę doręczenia jej decyzji organu I instancji (2 listopada 2012 r.), a zatem przyznała, że decyzję tę jej doręczono. Warto tu jeszcze powiedzieć, że gdyby strona skarżąca konsekwentnie uznawała, że decyzja organu pierwszej instancji nie została jej w ogóle doręczona, to wątpliwość budzi, jak profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej mógł uzasadnić dopuszczalność odwołania od tej decyzji. Kwestia ta jednak pozostaje na marginesie dalszych rozważań sądu.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę zapoznał się z orzeczeniami innych sądów przywołanymi w skardze, a dotyczącymi doręczeń, jednak ich lektura wykazała, że zapadły one w odmiennych okolicznościach faktycznych i jako takie nie mogą mieć wpływu na tok rozumowania sądu w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie można nie zwrócić uwagi, że sąd administracyjny mógłby uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeśli naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie opisane naruszenie procedury administracyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu organ II instancji trafnie i zgodnie z prawem przyjął, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego, pełnomocnik skarżącej spółki wskazał adres pocztowy do doręczeń, na który była kierowana korespondencja, a zatem na tym etapie nie doszło już do żadnych uchybień przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie.

Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek).

W niniejszej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który wniósł sprzeciw oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, argumentując, że planowane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia, a to z powodu ryzyka upadku z wysokości, a dodatkowo ryzyka ograniczenia oświetlenia, wentylacji i zagrożenia dla bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W ocenie sądu tak poczyniona ocena była trafna i w świetle art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego uzasadniała wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, decyzja organu odwoławczego w zbyt małym stopniu odnosi się jednak do powyższych przesłanek, lecz koncentruje się zaś na tym, że planowane roboty budowlane zostały już wykonane. Trzeba jednak wskazać, że takiemu działaniu organu II instancji nie można odmówić słuszności. Wykładnia językowa przytoczonych przepisów Prawa budowlanego jasno bowiem wskazuje, że zgłoszeniu podlega zamiar wykonania określonych robót, a zatem dana inwestycja winna w chwili zgłoszenia i do czasu reakcji organu architektoniczno-budowlanego pozostawać w sferze projektów.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji ustalił, że planowane roboty budowlane zostały już przez inwestora wykonane. Nie ulega zaś wątpliwości, że uprzednie wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, stanowi przesłankę do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wobec tego rodzaju ustaleń, należało rozważyć, jaka winna być prawidłowa reakcja organu II instancji rozpatrującego sprawę na skutek wniesionego odwołania. Skarżąca spółka sugeruje, iż decyzja pierwszoinstancyjna powinna być przez organ odwoławczy uchylona, a organ II instancji – według spółki – rozpatrywał "inną" sprawę administracyjną niż organ I instancji. Sugestie takie są jednak, zdaniem sądu, nieuprawnione, ponieważ zmiana okoliczności faktycznych sprawy nie powoduje, że dana sprawa traci swoją tożsamość, jako sprawa administracyjna. Zmiana taka może co najwyżej prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego. Natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w niniejszej sprawie obrębie tej samej sprawy administracyjnej, ponieważ dotyczy tych samych robót budowlanych (jak się okazało – wykonanych), zgłoszonych przez tego samego inwestora, na terenie tej samej nieruchomości. Jak stwierdza się w literaturze prawniczej, "ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia" (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Zdaniem sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Nawet po stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zamierzone roboty budowlane zostały już wykonane, rozpatrywana sprawa administracyjna musiała zostać przez organ II instancji zakończona. Zdaniem sądu organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ słusznie ograniczył się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy. Decyzja organu II instancji wydana została w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, a zatem z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 6, at. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to głównie na tle przeprowadzenia kontroli budynku, na którego fasadzie inwestor wykonał "zamierzone" roboty budowlanego, trzeba powiedzieć, iż zarzuty te są częściowo uzasadnione. Inwestorowi bowiem nie zapewniono czynnego udziału w przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia kontroli w dniu 28 lutego 2013 r. (k. 9 akt II instancji). Trzeba jednak dostrzec, że inwestor był zawiadomiony o wystąpieniu z wnioskiem przez Wojewodę Dolnośląskiego do PINB o dokonanie kontroli (k. 8 akt II instancji), a później także o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k. 10 akt II instancji), ale z uprawnienia tego nie skorzystano. Organ zatem w pewnym stopniu sanował uchybienie polegające na niezawiadomieniu inwestora o dacie i godzinie planowanej kontroli. Godzi się jednak powiedzieć, że w skardze, choć zwrócono uwagę na powyższą kwestię, to nie wskazano, jakie czynności planował był podjąć inwestor w trakcie ewentualnego udziału w kontroli PINB. Tymczasem, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca okoliczności tego rodzaju nie podała, a zatem nie można przyjąć, iż dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.