Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 274/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7-9, art. 10 par. 1, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1-2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi E. G.j i C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 maja 2010r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. G. i C. G. pozwolenia na budowę, obejmującego remont, przebudowę i nadbudowę budynku usługowo - handlowego wraz z częścią mieszkalną (obiekt kategorii I i XVII), na działce nr ewid. [...] w obr. [...] w miejscowości P. przy A 3a.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony wraz z niezbędnymi dokumentami określonymi w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wypisem i wyrysem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], projektem budowlanym zawierającym uzgodnienia, sporządzonym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto oświadczeniami projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków uzgodnił projekt budowlany dla wskazanej inwestycji, zlokalizowanej w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej wyznaczonej zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla historycznego układu urbanistycznego.

W toku postępowania M. P. i Z. P. zarzucili, że przedstawione plany nie dotyczą remontu i nadbudowy, lecz rozbiórki i budowy (str. nr 8 dokumentacji - wytyczne prowadzenia prac rozbiórkowych), w całej dokumentacji są mylone nr działek [...] oraz nazwiska właścicieli. M. P. i Z. P. wnieśli o określenie w konkretny sposób zabezpieczenia terenu ich działki w trakcie wykonywania robót rozbiórkowych i budowlanych przed zapyleniem i zanieczyszczeniem gruzem oraz wejściem na nią osób postronnych w czasie trwania budowy oraz sposobu usuwania ewentualnych zanieczyszczeń i gruzu z terenu działki, warunków napraw i usunięcia szkód, zanieczyszczeń, uszkodzeń w czasie trwania budowy.

P. P. zarzucił, że przedstawione plany nie dotyczą remontu i nadbudowy, a rozbiórki i budowy (str. nr 8 dokumentacji – wytyczne prowadzenia prac rozbiórkowych), w całej dokumentacji są mylone nr działek [...] oraz nazwiska właścicieli. Podwyższenie budynku inwestora przy intensywnych opadach śniegu może spowodować uszkodzenie i zapadanie się jego dachu oraz znacznie obniży ciąg w jego kominach i szybach wentylacyjnych, co może spowodować zagrożenie życia i zdrowia. Posługiwanie się w dokumentacji określeniami "w miarę możliwości", "ewentualnie", "przypuszczalnie", "prawdopodobnie" jest niedopuszczalne i podważa jej wiarygodność. Brak jest obliczeń statystyki budynku danej sytuacji dla istotnych elementów budynku. Inwestor według planów nie orientuje się, które są jego ściany i fundamenty. P. P. zakwestionował również stwierdzenie w dokumentacji projektowej, że woda przesiąka w piwnicy na stronę sąsiada oraz zwrócił się o wskazanie podstawy tego ustalenia.

L. Z. nie zgodziła się z przedstawioną ekspertyzą stanu istniejącego budynku inwestorów, podnosząc przy tym, że nie jest on zużyty w takim stopniu, jak wskazał rzeczoznawca. Oświadczyła, że nie zgadza się na jakiekolwiek prace na działce inwestorów do czasu wyznaczenia punktów geodezyjnych ich działki wraz ze współrzędnymi narożników i podaniem wymiarów granic. Zarzuciła, że w projekcie zagospodarowania nie wskazano rzędnych.

Zakwestionowała zgodność planowanej inwestycji z § 21 planu miejscowego. Wskazała na brak skonkretyzowanych rozwiązań dotyczących zachowania warunków bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, wyznaczenia miejsc postojowych dla pojazdów dowożących materiały oraz wyznaczenia miejsc utwardzonych. Zakwestionowała stwierdzenia, że na terenie działki nie występują elementy mogące stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Nie zgodziła się z założeniami projektu w zakresie odprowadzania wód opadowych. Zarzuciła brak opinii SANEPIDU, brak rozwiązań dotyczących odpadów, śmieci, lokalizacji pojemników i sposobu ich odbioru. Nie zgodziła się z przedstawioną przez inwestora analizą przesłaniania jej posesji.

Postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, polegających na: braku w inwentaryzacji przekroju z wyraźnym pokazaniem układu ścian i fundamentów, braku w ekspertyzie rysunków technicznych budynku wraz z zaznaczeniem budynków sąsiednich, ich posadowienia i wpływu na nie projektowanej rozbiórki, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, braku w planie zagospodarowania oznaczenia miejsca składowania odpadów, utwardzenia placu, elementów odwodnienia placu, włączenia do kanalizacji deszczowej, braku prawidłowo wyliczonej powierzchni biologicznie czynnej, rozbieżności pomiędzy ekspertyzą techniczną a wnioskiem w zakresie dotyczącym rozbiórki budynku. W dniu 26 sierpnia 2010r. złożono poprawioną dokumentację. Uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty.

L. Z. podkreśliła, że inwestor nie posiada wjazdu na swoją nieruchomość i nie wyraża zgody na jakiekolwiek prace przed wygrodzeniem działki inwestora. P. P. wniósł o nakazanie inwestorom zamurowania okien od strony podwórka od jego strony. M. P. i Z. P. stwierdzili, iż inwestorzy nie poprawili dokumentacji i jej nie uzupełnili we wskazanym przez nich zakresie.

Organ pierwszej instancji po przedstawieniu powyższych zarzutów stwierdził, że wszystkie uchybienia, mające wpływ na wydanie prawidłowej decyzji, zostały poprawione w uzupełnionym projekcie, a zgłaszane obecnie przez strony uwagi nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji.

Odwołania od tej decyzji złożyli M. P. i Z. P., P. P. i L. Z..

M. P. i Z. P. zarzucili, że dokumentacja projektowa nie została uzupełniona we wskazanym przez nich w pismach z dnia 22 lipca i 18 września 2010r. zakresie, m.in. w kwestii zabezpieczenia ich nieruchomości w trakcie prowadzenia robót budowlanych.

P. P. również zarzucił, iż dokumentacja projektowa nie została uzupełniona we wskazanym przez niego w pismach z dnia 22 lipca i 18 września 2010r. zakresie. Podniósł nadto, że nie określono strefy oddziaływania projektowanego budynku na obiekty istniejące (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Wskazał, że zgodnie z planem miejscowym obiekt wpisany jest do ewidencji konserwatorskiej. Zakwestionował wykorzystanie na potrzeby działalności gospodarczej zjazdu indywidualnego - zamiast publicznego - z drogi powiatowej. Zarzucił, iż nie przedstawiono wyliczeń, ile wynosi minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej i ile wynosi maksymalny udział powierzchni zabudowanej do powierzchni działki.

L. Z. zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do uwag, zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych w trakcie postępowania i nie wyegzekwował od inwestora kwestionowanych dokumentów. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niezgodne z prawdą i nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem A3MN jako przeznaczenie podstawowe określił zabudowę mieszkaniowo – usługową, a usługi nieuciążliwe sytuowane w przewadze parteru. Projekt natomiast zakłada usługowe przeznaczenie kondygnacji podziemnej. Projekt ten przewiduje również zabudowę działki w prawie 90 %, podczas gdy miejscowy plan dopuszcza taką zabudowę do 60%. Komunikacja do projektowanego budynku stanowi zaledwie 31 m2 i jest równocześnie wymaganym procentem powierzchni biologicznie czynnej. Brak wjazdu na działkę spowoduje zaleganie śmieci. Inwestorzy nie posiadają własnego wjazdu na swoją działkę i w chwili obecnej bezprawnie korzystają z jej nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia wszystkich podnoszonych kwestii i naruszył zasadę prawdy materialnej, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 3 K.p.a. Wskazała przy tym, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił już decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Nadto zakwestionowała pieczęć, jaką posługiwał się organ pierwszej instancji z uwagi na nieistniejący numer telefonu. Zarzuciła też błędne wskazywanie dat oraz przepisów.

Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej oceny projektu pod kątem jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania określonego w tym planie udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Podkreślił przy tym, że w planie tym ustalono, iż budowa możliwa jest po spełnieniu warunków, m.in. minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącego 10% powierzchni działki, zalecanego 25%, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego 60%.

W projekcie budowlanym zawarto informację, iż powierzchnia biologicznie czynna projektowanego budynku wynosi 12%, a udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki 81%.

Organ odwoławczy podkreślił konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Stwierdził, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie określił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a jednocześnie właścicieli działek nr [...] traktował jak strony. Podkreślił, że w postanowieniu nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym winny one zostać określone jednoznacznie i wprost, aby inwestor mógł uczynić zadość wezwaniu.

Organ pierwszej instancji nie nałożył na inwestorów obowiązku uzupełnienia wszystkich braków, np. udokumentowania kwestii służebności przejścia przez nieruchomość L. Z.

Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób zostały uzupełnione braki wskazane w postanowieniu z dnia [...] Z akt tych wynika tylko, że w dniu 26 sierpnia 2010r. inwestorzy przedłożyli w organie uzupełnioną dokumentację. Nie wynika natomiast, co i w jaki sposób zostało uzupełnione.

Wojewoda zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji to przedstawienie przebiegu postępowania oraz wystąpień skarżących. Brak jest natomiast odniesienia się m.in. do zarzutów zawartych w tych wystąpieniach dotyczących zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożona dokumentacja projektowa nie spełnia wymogów określonych w § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Brak jest w dokumentacji projektowej, m.in. jednoznacznego określenia inwestycji, pełnego zakresu całego zamierzenia, zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu, takich jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia zieleni.

W projekcie, m.in. w branży architektura na stronie 4 są naniesione ręcznie poprawki, nie podpisane przez osobę, która je naniosła. W ekspertyzie technicznej, załączonej do projektu budowlanego, przedstawione zostały wytyczne prowadzenia prac. Zgodnie z tymi wytycznymi powierzchnia zabudowy budynku zachowana po istniejącym obrysie nie zmienia się. Natomiast oficyny: frontowa, boczna i tylna będą poddawane remontowi w zakresie ścian zewnętrznych i przebudowie w zakresie układu ścian wewnętrznych. Nadbudowa dotyczy wyłącznie oficyny frontowej i obejmuje dobudowanie jednej kondygnacji wzwyż zgodnie z planem miejscowym. W ekspertyzie tej zawarta jest informacja, iż aby móc wykonać przebudowę i odtworzenie stanu pierwotnego z aktualnie dopuszczonych materiałów, należy w pierwszej kolejności wykonać demontaż elementów istniejących w trzech etapach. Z opisu tych robót wynika, że inwestorzy zamierzają dokonać rozbiórki istniejącej zabudowy, a następnie budowy. Wyjaśnienia zatem wymaga zakres tych robót oraz doprowadzenia ich do zgodności z wnioskiem.

Ekspertyza techniczna zawiera informację o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z informacji tych wynika, że roboty te spełniają warunki nasłonecznienia i przesłaniania, co zostało udowodnione poprzez wykonanie analizy nasłonecznienia. Ponadto, zaprojektowany został spadek dachu, zapewniający odprowadzenie opadów na teren działki inwestorów oraz konstrukcja wsporcza, dzięki której śnieg nie będzie zalegał na dachu.

W ocenie organu odwoławczego roboty te nie ograniczają możliwości zabudowy sąsiednich działek oraz nie obciążają konstrukcji sąsiednich budynków.

W toku postępowania w piśmie z dnia 20 grudnia 2010r. Starosta [...] poinformował, że postępowanie w sprawie rozbiórki istniejącego budynku i budowy budynku handlowego – księgarni, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...] w obr. [...] w miejscowości P. przy A zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia obsługi komunikacyjnej posesji oraz kwestia służebności przejścia przez nieruchomość L. Z. Przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] nie wskazuje wjazdów na tę nieruchomość. Z akt sprawy nie wynika, że inwestorom przysługuje służebność przejścia przez sąsiednią nieruchomość. Organem właściwym do oceny postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a starosta - jako organ, a nie strona - nie mógł złożyć zażalenia na to postanowienie.

W skardze na powyższą decyzję E. G. i C. G. wnieśli o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] winien był nałożyć na organ administracji architektoniczno - budowlanej nakaz uzupełnienia akt sprawy do stanu zgodnego z prawem we własnym zakresie. Inwestorzy nie mają jakiegokolwiek wpływu na sposób prowadzenia dokumentacji przez organ pierwszej instancji. Ponoszą za to bardzo wysokie koszty związane z uchylaniem wydanych przez niego decyzji. Zamierzenie budowlane spełnia wszystkie warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu A3MN dla działki nr [...], jak również zapisy konserwatorskie, dotyczące lokalnych wartości kulturowych mieszczącej się na nim zabudowy.

Zgodnie z tym planem dokonano adaptacji istniejącej zabudowy zgodnie z rysunkiem planu poprzez jej remont, przebudowę i nadbudowę. Zatem, jeśli istniejące budynki łącznie zajmują 81 % powierzchni zabudowy działki, oczywiste jest, że po ich adaptacji -mimo nadbudowania fragmentu - powierzchnia zabudowy pozostaje bez zmian i nadal wynosi 81 %. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w S. wydał pozytywną opinię dla remontu, przebudowy, nadbudowy budynku usługowo – handlowego wraz z częścią mieszkalną. Istniejąca, a zarazem przeprojektowana zabudowa, posiada wyłącznie bramę przechodnią, gdyż jej wymiar wynosi 2,09 m, a zgodnie z § 43 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie szerokość bramy wjazdowej powinna wynosić w świetle co najmniej 2,4 m.

Dla planowanego przedsięwzięcia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachowuje się istniejące zasady obsługi komunikacyjnej. Nigdy wcześniej i obecnie posesja nie posiadała wjazdu i nie potrzebuje go, gdyż obsługa komunikacyjna odbywa się przez budynek. Brama przechodnia nieomal w połowie znajduje się na działce nr [...] należącej do inwestorów, co wynika z map geodezyjnych. Bezpodstawne jest twierdzenie, że zamierzają oni dokonać całkowitej rozbiórki budynku. Prawo budowlane nie określa, jaki stopień ingerencji w budynek stanowi jeszcze remont. Jeśli właściciele obiektu uznają to za stosowne, mogą dokonać remontu budynku nawet w 100 %.

Chcąc uniknąć zarzutów nierzetelnego i zagrażającego życiu prowadzenia prac, zamierzają wyremontować obiekt w całości, gruntownie, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. Nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w przypadku nierentowności prac remontowych dopuszcza wykonanie remontu metoda odtworzeniową poprzez rozbiórkę budynku i odbudowanie go w oparciu o wcześniej wykonaną inwentaryzację. Oczywistym jest, że zakres opracowania obejmuje wyłącznie działkę nr [...], bez konieczności ingerencji w działki sąsiednie.

Zgodnie z zamieszczoną w opracowaniu ekspertyzą techniczną określa się, że przedmiot opracowania stanowi remont wszystkich trzech oficyn w zakresie ścian zewnętrznych, przebudową w obrębie ich ścian wewnętrznych oraz nadbudową frontowej oficyny. Obiekt jest zabytkowy, a przebudowa dotychczasowego układu wnętrz ma na celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących przepisów.

Oprócz nadbudowania części wejściowej, powierzchnia zabudowy, łączna kubatura, długość, szerokość, wysokość pozostałych oficyn pozostanie bez zmian. Poprzez zastosowanie podwieszonych schodów zewnętrznych i wymianę utwardzenia na płyty typu YOMB, pozwalających na porost zieleni, udało się zwiększyć powierzchnię biologicznie czynna z 12 na 17 %. Dzięki takiemu zabiegowi uzyskano również większą powierzchnię terenów zielonych do odwodnienia placu. Dodatkowo w projekcie uwzględniono, że znaczna część wód opadowych będzie odprowadzana do kanalizacji deszczowej, znajdującej się przy drodze powiatowej - A, co zostało uzgodnione z Zarządem Powiatu [...] - Wydziału Komunikacji i Dróg. Inwestycja ta nie powoduje ograniczenia praw osób trzecich i spełnia wszystkie konieczne wymogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. skarżący potrzymali skargę, motywując ją przedłużającym się postępowaniem.

Obecni na rozprawie uczestnicy postępowania L. Z. i P. P. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Przedmiotem skargi jest wydana przez Wojewodę [...] decyzja kasacyjna.

W związku z tym wskazać trzeba, że zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z treści art. 136 K.p.a. wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego, ale tylko wyłącznie o uzupełniającym charakterze. Natomiast w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ ten winien zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Wyjaśnić w tym miejscu również trzeba, że konwalidowanie przez organ odwoławczy wadliwie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w wypadku stwierdzenia konieczności poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, aniżeli tylko mających charakter uzupełniający, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Z treści art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wynika możliwość wskazania przez organ odwoławczy, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zalecenia, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., III SA 1679/96 – Lex nr 35460 i z dnia 22 marca 2007r., II OSK 502/06 – Lex nr 339485).

Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji.

Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej.

Kontrolowana przez sąd decyzja czyni zadość wymogom określonym w cytowanym wyżej art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które powinno zostać przeprowadzone jest znaczny.

Przede wszystkim trafnie organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji niekonsekwencję, polegająca na traktowaniu uczestników postępowania, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, tak jak strony postępowania, przy jednoczesnym braku określenia w decyzji z dnia [...] obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w sytuacji, gdy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) określając krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wskazuje, iż stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu.

Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu - w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób został ustalony przez organ pierwszej instancji krąg stron postępowania. Z akt tych nie wynika również, aby organ ten zajmował się kwestią ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Tego rodzaju wadliwość stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przeprowadzenie postępowania, w tym postępowania dowodowego, z naruszeniem przepisów prawa polegającym na pominięciu udziału strony oraz naruszeniu określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uzasadnia bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem pominiętej strony, celem zapewnienia jej udziału w postępowaniu, które zgodnie z art. 15 K.p.a. jest dwuinstancyjne. W tej sytuacji prawidłowe ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego przekraczało określone w art. 136 K.p.a. ramy uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do przedstawienia przebiegu postępowania oraz wystąpień uczestników postępowania poprzedzających jej wydanie, lecz nie odniósł się do zgłaszanych przez nich zarzutów, w tym dotyczących zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju uzasadnienie świadczy nie tylko o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., ale także podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 – 9 K.p.a., co ma szczególne znaczenie w wypadku postępowania, w którym występują strony o sprzecznych interesach, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

O ile więc organ pierwszej instancji nie podzielił zarzutów zgłaszanych przez uczestników postępowania dotyczących spornej inwestycji, to powinien był dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując konkretne powody i okoliczności, które przemawiałyby za zajętym przez niego stanowiskiem.

Analiza akt sprawy, w tym dokumentacji przedłożonej przez inwestorów potwierdza również wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwości dotyczące dokumentacji technicznej oraz jej niespójności z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 17 maja 2010r., w którym inwestorzy określili zakres zamierzenia budowlanego jako "remont, przebudowa i nadbudowa budynku usługowo - handlowego wraz z częścią mieszkalną i wewnętrznymi instalacjami wodno - kanalizacyjną, c.o. i gazową".

Rozpoznając tego typu sprawę organ administracji architektoniczno - budowlanej winien mieć na względzie to, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wynikający z tego przepisu obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy, zdaniem sądu, rozumieć w ten sposób, że przy projektowaniu obiektu budowlanego, a następnie jego realizacji, należy również uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie.

Wymogi dotyczące dokumentacji, jaką należy złożyć, ubiegając się o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, określają przepisy art. 33 ust. 2 i 4 oraz art. 34 ustawy Prawo budowlane.

Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno - budowlanego należy spełnić, z zachowanie przepisu art. 34 ust. 2, uwzględniając w szczególności cechy danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych, oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Szczegółowe wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego określone natomiast zostały w § 8 – 13 powołanego rozporządzenia.

Obowiązki organu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skonkretyzowane zostały w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W ust. 1 tego przepisu nałożono na organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, tj. złożenia wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3).

Choć postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia: braku w inwentaryzacji przekroju z wyraźnym pokazaniem układu ścian i fundamentów, braku w ekspertyzie rysunków technicznych dotyczących budynku poddanego ekspertyzie wraz z zaznaczeniem budynków sąsiednich ich posadowienia i wpływu na nie w związku z projektowaną rozbiórką, przebudową, rozbudową i nadbudową, braku w planie zagospodarowania miejsca składowania odpadów, oznaczenia utwardzenia placu, elementów odwodnienia, włączenia do kanalizacji deszczowej, braku prawidłowo wyliczonej powierzchni biologicznie czynnej oraz wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy ekspertyzą techniczną, w której mowa jest o rozbiórce budynku, a wnioskiem, w którym nie ma mowy o rozbiórce, to jednak na podstawie akt sprawy nie sposób stwierdzić, w jaki sposób i w jakim zakresie braki te i rozbieżność zostały uzupełnione przez inwestorów, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Z akt tych wynika jedynie tyle, że w dniu 26 sierpnia 2010r. inwestorzy przedłożyli uzupełnioną dokumentację. Sposób sformułowania tego postanowienia również nasuwa wątpliwości, co do zakresu nałożonego na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tym bardziej, że w jego uzasadnieniu organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu z obowiązującymi przepisami oraz jego kompletność, a niezastosowanie się do nałożonego obowiązku skutkuje odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie wyjaśnił jednakże szczegółowego zakresu, w jakim dokumentacja ta powinna zostać uzupełniona i na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości.

Analiza akt sprawy prowadzi także do wniosku, że zasadnie organ odwoławczy wskazał na małą przejrzystość zatwierdzonego projektu, brak jednoznacznego określenia inwestycji, pełnego zakresu zamierzenia, zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia zieleni.

W projekcie w branży architektura na stronie 4 istotnie zostały naniesione ręcznie poprawki, nie podpisane przez osobę, która je naniosła. W ekspertyzie technicznej załączonej do projektu budowlanego przedstawione zostały wytyczne prowadzenia prac. Zgodnie z tymi wytycznymi powierzchnia zabudowy budynku, zachowana po istniejącym obrysie, nie zmienia się. Natomiast oficyny: frontowa, boczna i tylna będą poddawane remontowi w zakresie ścian zewnętrznych i przebudowie w zakresie układu ścian wewnętrznych. Nadbudowa dotyczy wyłącznie oficyny frontowej i obejmuje dobudowanie jednej kondygnacji wzwyż zgodnie z planem miejscowym.

W ekspertyzie tej istotnie zawarta jest na str. 8 informacja, iż aby móc wykonać przebudowę i odtworzenie stanu pierwotnego z aktualnie dopuszczonych materiałów, należy w pierwszej kolejności wykonać demontaż i rozbiórkę elementów istniejących w trzech etapach w oficynie frontowej (rozłożenie konstrukcji dachowej wraz z istniejącym pokryciem, usunięcie ściany poddasza do stropu nad parterem, demontaż stropu nad wysokim parterem, wyburzenie ścian wewnętrznych, rozebranie ścian parteru istniejącego budynku frontowego na szerokość do bramy przechodniej na posesję oraz do ściany konstrukcyjnej oddzielającej cześć frontową od oficyny bocznej) i oficynach bocznych (rozłożenie i rozebranie konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, rozebranie ścian poddasza do stropu nad wysokim parterem, rozebranie stropu nad wysokim parterem, rozebranie ściany parteru do wysokości stropu nad sutereną, demontaż stropu nad sutereną, wyburzenie ścian wewnętrznych sutereny, rozebranie fragmentu przebudowanych ścian sutereny, rozebranie ściany piętra do stropu nad wysokim parterem, demontaż stropu nad wysokim parterem, rozebranie ściany parteru do wysokości stropu nad sutereną, demontaż stropu nad sutereną, wyburzenie ścian wewnętrznych sutereny i rozebranie fragmentów przebudowanych ścian sutereny).

W ekspertyzie tej na str. 7 wprost wskazano, iż jedynym słusznym rozwiązaniem wydaje się wymiana wszystkich elementów konstrukcyjnych od podstaw. Obecnie wielkość zakresu koniecznego remontu i jego stopień jest bardzo obszerny i niezwykle kosztowny. Prace należy przeprowadzić zgodnie z zapisem w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla niniejszej działki [...] (§ 20 załącznika pkt 3 wypisu i wyrysu), który określa, że w przypadku nierentowności prac remontowych dopuszcza się wykonanie remontu metodą odtworzeniową, poprzez rozbiórkę budynków i odbudowanie go w oparciu o wcześniej wykonaną inwentaryzację.

W tej sytuacji za trafną uznać trzeba uwagę organu odwoławczego, że wyjaśnienia wymaga zakres planowanych przez inwestorów robót oraz doprowadzenie ich do stanu zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę, który - jak już wyżej wskazano - nie obejmował rozbiórki żadnego z elementów istniejącego budynku, którego dotyczy postępowanie.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że poza sporem jest, iż budynek, którego dotyczy postępowanie, objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na wykonanie tego rodzaju prac. Projekt zagospodarowania działki jest mało czytelny, choć co do wjazdu na nieruchomość można stwierdzić, że w projekcie budowlanym - branża architektura (opisie stanu istniejącego str. 3) wyjaśniono, iż zachowuje się dotychczasowe, istniejące zasady obsługi komunikacyjnej.

Istniejąca brama, leżąca w połowie na posesji [...] i działce nr [...], jest zbyt wąska zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla bram przejazdowych - ma "2.09 cm" szerokości. W projekcie tym projektant stwierdził, iż działka nr [...] ma zapewnioną służebność przejścia wynikającą z praw".

Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy, zaś uczestniczka postępowania L. Z. zakwestionowała istnienie takiej służebności.

W skardze skarżący natomiast stwierdzili, że brama przechodnia jedynie w części, gdyż "nieomal w połowie znajduje się na ich nieruchomości". Zasadna zatem jest uwaga Wojewody [...], co do konieczności wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz służebności przejścia przez nieruchomość L. Z. Na podstawie przedłożonej dokumentacji projektowej nie można również stwierdzić, w jaki sposób zostało zaprojektowane miejsce gromadzenia odpadów.

W projekcie budowlanym – branża architektura (opisie stanu istniejącego str. 3) wskazano jedynie, że z ul. A "możliwe dostawy i wywóz odpadów. Adaptacja obejmuje tu również obecny stan zagospodarowania odpadami - poprzez stosowną umowę z zakładem komunalnym i pozostawienie śmietnika w odpowiedniej odległości od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przepisowy zbiornik na odpady odpowiedniej odległości od granicy z sąsiadem wyprowadzany po utwardzeniu na zewnątrz posesji dla opróżnienia przez zakład komunalny. Z proponowanej funkcji usługowo - handlowej, podobnie jak dla istniejącego sklepu spożywczego, usuwanie nieczystości odbywać się będzie poza godzinami funkcjonowania punktu, bezpośrednio z budynku na front działki. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń służb SANEPID i rzeczoznawcy do spraw sanitarno - zdrowotnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy, opiniujących projekt".

Na podstawie akt sprawy nie można jednak stwierdzić, czy istotnie rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane. W aktach sprawy znajduje się bowiem wyłącznie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] o wyrażeniu zgody na usytuowanie poniżej poziomu otaczającego terenu pomieszczenia handlowego księgarni zlokalizowanej w budynku handlowo – usługowym wraz z częścią mieszkalną.

Za prawidłowe uznać trzeba także stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienia wymaga kwestia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym pod katem jego zapisów określających minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działki na 10 % i maksymalny udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 60 %, gdyż w projekcie wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna projektowanego budynku wyniesie 12 %, a udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki 81 %.

Niejasności te i braki stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż świadczą o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, nieuzasadnieniu przez organ pierwszej instancji decyzji w sposób właściwy oraz naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

A.D.