Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 339/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37n ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz 56
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ), Anna Orłowska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Urszuli M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 140/03 w sprawie ze skargi Urszuli M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 11 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r., 4/II SA/Ka 140/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Urszuli M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 11 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 9 października 2002 r. wydaną w trybie wznowienia postępowania uchylił własną decyzję z 30 marca 2000 r. o przyznaniu Urszuli M. zasiłku przedemerytalnego i odmówił stronie przyznania prawa do tego zasiłku od dnia 2 marca 2000 r. Organ powołał się na fakt, iż dokonując w dniu 1 marca 2000 r. rejestracji strona zataiła fakt wpisania jej do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, którą rozpoczęła w dniu 1 czerwca 1999 r. i do dnia orzekania nie zażądała wykreślenia tego wpisu, a więc w dacie rejestracji nie spełniała warunków zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./. Organ odwoławczy utrzymał tą decyzje w mocy. Uznał, że skoro w dniu rejestracji strona figurowała w ewidencji działalności gospodarczej, a jak sama twierdzi podjęła ją jesienią 2000 r. i niewyrejestrowała jej, co najmniej do lutego 2002 r. mimo właściwego pouczenia i nie powiadomiła urzędu pracy o tych faktach, to wydanie zaskarżonej decyzji było trafne - w dacie rejestracji istniał nieznany organowi fakt uniemożliwiający przyznanie stronie statusu bezrobotnego i w konsekwencji prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze do NSA Urszula M. uznała, że przepis art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie istnieje nie mógł więc stanowić podstawy prawnej podjętych decyzji. Uważa, że w dniu rejestracji nie prowadziła działalności gospodarczej - wpis do ewidencji stwarza jedynie domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej, które może być obalone, a ona to uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skarżąca w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy była wpisana do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Nawet, gdyby uznawała, że realnie jej nie wykonywała w momencie rejestracji w urzędzie pracy, to w chwili faktycznego podejmowania działalności gospodarczej na własny rachunek powinna o tym zawiadomić właściwy organ. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu ... pozwala na uznanie za bezrobotną tylko takiej osoby, która nie podjęła działalności gospodarczej w okresie pomiędzy dniem wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, a dniem wyrejestrowania działalności. Sąd uznał, iż nie spełnia ustawowych wymogów dla uzyskania statusu bezrobotnego osoba, która w dniu rejestracji w urzędzie pracy pozostaje w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli działalność prowadzi lub podjęła ją później, w okresie objętym wpisem do ewidencji. Skarżąca przez podjęcie działalności gospodarczej "zrealizowała ów wpis do ewidencji". Sąd uznał też za nietrafny zarzut skarżącej dotyczący wydania zaskarżonej decyzji na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu ... bowiem w wyniku wznowienia postępowania sprawa powróciła do stanu istniejącego w dniu rejestracji, dlatego istotne są przesłanki istniejące w tej dacie z uwzględnieniem okoliczności późniejszych. Jednak decyzja została sprostowana w dniu 7 marca 2003 r. i w miejsce art. 37n ust. 1 powołano przepis art. 37l ust. 1. Sąd przyjął jednak, że podstawą prawną rozstrzygnięcia winien być art. 37j i art. 37l ust. 1. Uznał także, iż skarżąca nie wykazała, aby nie podjęła działalności pozarolniczej w okresie wskazanym w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W skardze kasacyjnej Urszula M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz "oparcie się na podstawie działania Wojewody oraz wydanej decyzji na przepisie nieistniejącym /"art. 37n ust. 1" powołanej ustawy/, co oznacza podjęcie decyzji bez podstawy prawnej, czyli nieważnej a także w związku z tym naruszenia przepisów art. 6-8 Kpa" w związku z tym wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu powołano się na przepis nieistniejący - art. 37n ustawy, co stanowi naruszenia art. 7 Kpa a także zasady konstytucyjnej państwa prawa. Skarżąca w chwili wydawania decyzji o zasiłku przedemerytalnym posiadała status osoby bezrobotnej, następnie w stanie wyższej konieczności zarejestrowała działalność gospodarczą, której nie podjęła. Powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA OPS 5/96 podniesiono, że skarżąca obaliła domniemanie podjęcia działalności gospodarczej - skoro więc nie podjęła działalności gospodarczej nie miała powodu jej wyrejestrowywać. Skarżąca uważa, że podstawa prawną zwrotu nienależnie pobranego świadczenia byłaby norma z art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, ale warunkiem jego zastosowania jest pouczenie o warunkach, w jaki następuje utrata prawa do świadczenia. Skarżąca zaś nie została w tym zakresie pouczona bowiem poinformowano ją, że nie może uzyskiwać dochodów w wysokości przekraczającej zasiłek dla bezrobotnych. W dowodzie osobistym skarżącej odnotowany był fakt rejestracji działalności gospodarczej, który nie wywołał wątpliwości u pracownika Urzędu Pracy. Powołano się dalej na okoliczność, iż fragmentaryczność regulacji art. 28 ustawy powoduje, iż w sprawie mają też zastosowanie przepisy art. 409 i 411 Kc. Na zakończenie stwierdzono: "Organa administracji, stojąc na straży praworządności /art. 7 Kpa/ są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału do sprawy w imię dążenia do prawdy materialnej a nie tylko formalnej /art. 77 Kpa/".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem czy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości czy też w części. Uchybienie to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak wywoływać konsekwencji w postaci odrzucenia skargi.

Nie jest trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną jego wykładnię. Abstrahując od tego, iż w uzasadnieniu skargi w żaden sposób nie wskazano, na czym owa błędna wykładnia miała polegać, co już samo przez się praktycznie uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu - Sąd związany granicami skargi nie może bowiem domniemywać woli skarżącego, zarzut ten jest ewidentnie niezasadny. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu... formułuje jedną z przesłanek pojęcia "bezrobotnego". Jest nim osoba, która: "nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego". W sprawie jest ewidentne, że skarżąca w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą jak sama podnosi prowadziła faktycznie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 30 marca 2001 r. Jako osoba posiadająca zarejestrowaną działalność gospodarczą nie powinna być więc uznana za osobę bezrobotną i w konsekwencji nie należał się jej zasiłek przedemerytalny przyznany decyzją z 30 marca 2000 r. Okoliczność, iż na ten fakt nie zwrócił uwagi pracownik organu administracji przyjmujący od skarżącej w dniu rejestracji dokumenty, nie może mieć w sprawie znaczenia. Ewentualnie, jest to okoliczność, która może mieć znaczenie na etapie postępowania w sprawie zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Na marginesie należy zauważyć, że rozważania zamieszczone w skardze kasacyjnej dotyczące art. 28 ustawy z 14 grudnia 1994 r. zdają się świadczyć o tym, iż skarżąca pomyliła etapy postępowania. Dopiero bowiem po uchyleniu w trybie wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego może nastąpić wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Nie jest to jednak przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Zarzut wydania decyzji na podstawie nieistniejącego przepisu art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu ... także jest nie trafny. Postanowieniem bowiem z 7 marca 2003 r. została sprostowana zaskarżona decyzja poprzez wprowadzenie w jej podstawie prawnej w miejsce art. 37n ust. 1 - art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu ... Postanowienie o sprostowaniu ma ten skutek, iż po jego wydaniu sprostowana decyzja musi być odczytywana i wykonywana zgodnie z jej sprostowanym brzmieniem - wyrok NSA z 26 marca 1993 r., I SA 1429/92 - ONSA 1994 Nr 1 poz. 39, por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 537. Abstrahując od tego przepis art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu został dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1997 r. na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/ i znajdował się w tej ustawie do końca jej obowiązywania, to jest do dnia 31 maja 2004 r. Trudno więc uznać go za przepis nieistniejący. W tej sytuacji nie może być także trafny zarzut naruszenia przepisów art. 6-8 Kpa. Sądy administracyjne nie stosują zresztą w swojej działalności przepisów Kpa wobec uregulowania postępowania przed tymi sądami w przepisach p.p.s.a. Tego rodzaju zarzut jaki zgłoszono w skardze kasacyjnej należało ewentualnie sformułować w ten sposób, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a przez okoliczność, że oddalił skargę zamiast uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" p.p.s.a. w zw. z art. 6-8 Kpa. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania - nie zostały w tej mierze sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej, w konsekwencji zarzuty - nie mogą być przedmiotem ustosunkowania się ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewody Ś. nie dotyczyła nienależnie pobranego świadczenia. Uwagi skargi kasacyjnej, co do fragmentaryczności regulacji dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia i konieczności stosowania w związku z tym konieczności stosowania przepisów Kc można traktować wyłącznie w charakterze postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.