Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2220/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1 - 3, art. 101
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 397/11 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Gl 397/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Z. L., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, z dnia [...] czerwca 2011 r, nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent G., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1c, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), odmówił przyznania Z. L. zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w maju 2010 r. tj. na zakup nowego domu. W uzasadnieniu wskazał, że wyżej wymieniona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty rodzinnej w kwocie 1438,49 zł. Jest właścicielką mieszkania w G. przy ul. [...], w którym jest zameldowana i w którym zamieszkuje. Jednocześnie jest w 1/3 współwłaścicielką domu położonego w miejscowości Z., który w wyniku powodzi uległ zniszczeniu. Następnie organ wskazał, że według oświadczenia wnioskodawczyni, w okresie jesienno-zimowym zamieszkuje ona w G., gdzie ma zapewnione odpowiednie warunki bytowe, natomiast w okresie wiosenno-letnim przebywała w Z. W związku z tym podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pomoc społeczna ma za zadanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe. W przypadku klęski żywiołowej pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach i lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Wobec tego wystąpienie straty, która nie powoduje niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nie stanowi przesłanki przyznania pomocy. W przedmiotowej sprawie zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej uległa nieruchomość, która nie stanowi centrum życiowego wnioskodawczyni, bowiem ma ona możliwość mieszkania we własnym lokalu położonym w G. W związku z tym szkoda powstała w nieruchomości w Z., nie wpływa bezpośrednio na zaspokojenie przez nią najbardziej niezbędnych potrzeb życiowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. podniosła zarzut, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. Wskazała, że art. 3 pkt 2 tej ustawy precyzuje, iż poszkodowanym jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. W związku z tym podniosła, że nie ulega wątpliwości, iż doznała szkody majątkowej i trwale utraciła możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości. Dodała, że cytowana ustawa nie uzależnia uprawnień osoby posiadającej status poszkodowanej od jej miejsca zamieszkania ani też od wysokości dochodu, nie przewiduje również, że likwidacja szkód powodziowych według przepisów ustawy o charakterze specjalnym ma się odbywać na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Następnie zarzuciła, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, bowiem zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a., organem właściwym w sprawie szkody majątkowej, polegającej na utracie nieruchomości jest organ miejsca położenia nieruchomości, a więc Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że zgodnie z art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i może być przyznany niezależnie od dochodu oraz nie podlegać zwrotowi. Ponadto podniósł, że okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, jaki i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu pozostawiono ocenie organu. Przyznawanie zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Organ podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 cytowanej ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Odnosząc się do treści odwołania, organ podniósł, że – jak podkreśla się w orzecznictwie - w przypadku zdarzenia losowego, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkaniowych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia). Zatem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie uzasadnia przyznania pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, że strona zamieszkuje w G. w mieszkaniu, w którym jest zameldowana i w którym skoncentrowane są jej interesy życiowe. W związku z tym ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dom, który był położony w Z. stanowił jedynie dodatkowy składnik jej majątku i w tej sytuacji nie ma znaczenia, ile strona w tym domu przebywała. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec tego nie ulega wątpliwości, iż w powyższej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony jest Dyrektor OPS w G., ponieważ strona zamieszkuje w G. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zarzut dotyczący niezapoznania z materiałem dowodowym jest chybiony, gdyż strona uczestniczyła czynnie w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wobec tego była zapoznana z materiałem dowodowym, na który składa się wywiad środowiskowy, oświadczenia strony i dokumenty przez nią dostarczone.

W skardze od powyższej decyzji Z. L. ponownie podniosła zarzut niewłaściwości organu, który ją wydał. Ponadto wskazała, że przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., są adresowane do osób poszkodowanych, niekoniecznie bezdomnych. Według bowiem art. 3 tej ustawy, za poszkodowanych uważa się osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły chociażby czasowo możliwość korzystania z nieruchomości lub lokalu. W związku z tym podniosła, że nie może ulegać wątpliwości, iż została poszkodowana i że poszkodowanie dotyczy utraty nieruchomości w postaci domu mieszkalnego i innych zabudowań, co zostało potwierdzone komisyjnie przez zespół składający się z przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. oraz pracownika Urzędu Gminy w W. Wymieniona komisja sporządziła protokół oględzin katastrofy budowlanej, stwierdzając, iż w wyniku powodzi budynek został całkowicie zniszczony. Następnie skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 21 § 1 Kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się - w sprawach dotyczących nieruchomości - wg miejsca jej położenia. Dodała, że regułą jest również, iż o właściwości miejscowej organu administracji rozstrzyga miejsce, w którym doszło do zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, a zdarzeniem takim była powódź, w wyniku której poszkodowani zostali właściciele nieruchomości. Przedstawiła fragmenty pisma Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w L. dotyczące konieczności ustalenia właściwości miejscowej organu celem rozpatrzenia wniosków skarżącej. Następnie wskazała, że treść powyższego pisma nie wyklucza możliwości udzielenia jej pomocy. Podniosła zarzuty dotyczące postanowienia o przekazaniu sprawy przez OPS w W. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i przedstawiła swoje działania zmierzające do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymała żądania skargi i podniosła zarzut, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. przesądza miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 19 oraz art. 65 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przekazania sprawy do organu właściwego i art. 1, art. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że właściwe do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi są organy miejsca zamieszkania osoby zwracającej się o pomoc, a nie organy na terenie gminy dotkniętej skutkami powodzi. Podniosła również zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie bez uwzględnienia przepisów ustawy z 24.06.2010 r., w tym wprowadzonej tam definicji poszkodowanego oraz zarzut naruszenia art. 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i odmówienie skarżącej statusu poszkodowanego, wbrew treści zawartej w tym przepisie definicji legalnej. Zarzuciła również naruszenie art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że miejsce zamieszkania skarżącej znajdowało się w miejscu stałego zameldowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazała, że zasada zawarta w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznaje ograniczenia w sytuacji wnioskodawców ubiegających się o pomoc na usunięcie skutków powodzi z 2010 r. Gmina realizuje bowiem zadania z zakresu pomocy społecznej w ramach posiadanych środków finansowych. Wobec tego określenie właściwości miejscowej gminy należy łączyć z przepisami ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., która zawiera przepisy szczególne w stosunku do ustawy o pomocy społecznej. Dodała, że gminy, na których obszarze wystąpiła powódź, otrzymały środki finansowe na usunięcie jej skutków. Skoro zaś przyznanie pomocy w związku ze skutkami powodzi należy do zadań gminy, na obszarze której powódź wystąpiła, to nie można zaakceptować sytuacji, w której o przyznaniu pomocy i jej wysokości decydowałaby inna gmina.

Zarzuciła, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co według art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje ich nieważnością.

Oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej w skrócie: "P.p.s.a." – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgodził się z orzekającymi w sprawie organami.

Sąd I instancji podkreślił, iż na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn. zm.), decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy.

Jak stanowią wymienione przepisy - osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej - może być przyznany zasiłek celowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wystąpienie zdarzenia wymienionego w treści cytowanych przepisów, nie jest równoznaczne z istnieniem roszczenia o jego przyznanie.

W zakresie oceny sytuacji Skarżącej bardzo istotne znaczenie miały ustalenia organu pierwszej instancji, że skarżąca jest właścicielką mieszkania w G., w którym zamieszkuje i jest zameldowana. Jednocześnie była współwłaścicielką domu położonego w miejscowości Z. gmina W., który w wyniku powodzi uległ zniszczeniu.

Na podstawie powyższych ustaleń, prawidłowo zatem organ stwierdził, że pomoc społeczna ma za zadanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe i w przypadku klęski żywiołowej powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach i lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu. W tym zakresie trafnie bowiem organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej uległa nieruchomość, która nie stanowiła centrum życiowego skarżącej, ponadto wyżej wymieniona ma możliwość mieszkania we własnym lokalu położonym w G.

W związku z tym prawidłowo organ uznał, że szkoda powstała w nieruchomości w Z., nie wpływa bezpośrednio na zaspokojenie przez skarżącą najbardziej niezbędnych potrzeb życiowych.

Sąd podkreślił, że ustalenia stanowiące podstawę powyższych stwierdzeń organu zostały dokonane w wyniku prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. W szczególności w treści oświadczenia z dnia [...] listopada r. skarżąca potwierdziła – i to w dwóch wypowiedziach tego oświadczenia - że miejscem jej stałego zamieszkania są G. Oświadczenie to zostało przez nią podpisane, a ponadto potwierdziła w nim własnoręcznym podpisem, że znana jest jej treść art. 233 § 1 Kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy. Nie ulega zatem wątpliwości, że takiej treści oświadczenie skarżącej stanowi niekwestionowaną podstawę ustaleń odnośnie miejsca jej zamieszkania.

W związku z tym bezpodstawny był zarzut wyrażony w piśmie przedłożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie organu, iż miejsce zamieszkania skarżącej znajdowało się w miejscu stałego zameldowania. Podobnie – podniesiona w piśmie pełnomocnika (przedłożonym na rozprawie) kwestia prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa sadowniczego w Z. nie ma potwierdzenia w treści wyżej wymienionego oświadczenia skarżącej, w którym wskazała, że utrzymuje się z renty rodzinnej. Okoliczność, że skarżąca ma możliwości we własnym zakresie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby mieszkaniowe, została wskazana w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji, jako przyczyna odmowy udzielenia pomocy społecznej. Bezpodstawny był również zarzut wyrażony w skardze, dotyczący niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. (Dz. U. Nr 123 z 2010 r. poz. 835 ze zm.), zwanej dalej również ustawą z dnia 24 czerwca 2010 r. Ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. zawiera również definicję poszkodowanego - dla potrzeb stosowania wprowadzonych przez nią specjalnych regulacji. Przepis art. 3 pkt 2 tej ustawy stanowi, że użyte w niej określenie poszkodowany oznacza – osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Oznacza to, że do zastosowania poszczególnych przepisów tej ustawy, które posługują się pojęciem poszkodowanego, konieczne jest spełnienie kryteriów uznania za poszkodowanego, określonych w cytowanym wyżej art. 3 tej ustawy. Podkreślić jednakże należało, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była kwestia zastosowania jednej ze szczególnych regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 24 czerwca 2010 r. – Nawet we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie - zatytułowanym jako wniosek o udzielenie pomocy w związku z powodzią - skarżąca wskazała przecież, że wnosi o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Bezpodstawny był również zarzut skargi w zakresie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów o właściwości miejscowej. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Pozbawione podstaw jest również twierdzenie wyrażone w piśmie pełnomocnika skarżącej, jakoby zasada zawarta w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miała doznawać ograniczenia w sytuacji wnioskodawców ubiegających się o pomoc na usunięcie skutków powodzi z 2010 r. Wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, w tym także argument pełnomocnika, według którego określenie właściwości miejscowej gminy należy łączyć z przepisami ustawy z 24.06.2010 r., która zawiera przepisy szczególne w stosunku do ustawy o pomocy społecznej.

Wobec treści cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie ulega zatem wątpliwości, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej był organ pomocy społecznej w G.

W związku z cytowanym wyżej unormowaniem art. 3 ustawy o pomocy społecznej - przede wszystkim podkreślenia wymagało, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego. Nie jest bowiem celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych, a jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb, których nie są w stanie zaspokoić wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. L. w pierwszej kolejności zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:

1. art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w ustępie 1 i 2 jest uzależnione od statusu finansowego poszkodowanego,

2. art. 3 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. poprzez jego niezastosowanie przez odmówienie skarżącej statusu poszkodowanego, wbrew treści mieszczącej się tam definicji legalnej,

3. naruszenie art. 25 kc poprzez jego niezastosowanie, przez przyjęcie, że miejsce zamieszkania skarżącej znajdowało się w miejscu stałego zameldowania.

Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- naruszenie art. 101 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 35 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. poprzez przyjęcie, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi 2010 r. przesądza miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc,

- naruszenie art. 1 i art. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. przez przyjęcie, że właściwe do załatwienia spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi są organy miejsca zamieszkania osoby zwracającej się o pomoc, a nie zaś organy na terenie gminy dotkniętej skutkami powodzi.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym udzielonej skarżącej z urzędu wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom organów miejsce zamieszkania skarżącej znajdowało się w Z., gdzie przebywała przez 9 miesięcy i prowadziła gospodarstwo sadownicze. Wskazano również, że gminy na których obszarze wystąpiła powódź otrzymały środki finansowe na jej usunięcie. Skoro zaś przyznanie pomocy w związku ze skutkami powodzi należy do zadań gminy na obszarze której powódź wystąpiła, to nie można zaakceptować sytuacji, w której o przyznanie pomocy i jej wysokości decydowałaby inna gmina. Przemawia za takim rozumieniem treść art. 4 ustawy z 24.06.2010 r. nakazująca pierwszeństwo i szybki termin załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi, co byłoby nie do pogodzenia z sytuacją gdy w sprawach tych orzekałyby organy gmin położonych w znacznej odległości i nie posiadające stosownej dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ,wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył.

Całkowicie chybione są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 101 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 35 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., zwanej dalej "ustawą" poprzez przyjęcie że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi 2010 r. przesądza miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Art. 101 ustawy o pomocy społecznej określa właściwości organów pomocy społecznej w zakresie przyznawania świadczeń określonych w tej ustawie. Natomiast art. 35 ustawy składa się z trzech ustępów, które dotyczą utworzenia rezerwy celowej przez Ministra Finansów, a także reguł udzielania dotacji jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek powodzi. Niewątpliwie więc wskazany w skardze art. 35 ustawy nie jest regulacją szczególną w stosunku do art. 101 ustawy o pomocy społecznej.

Chybione są też zarzuty naruszenia art. 1 i art. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. przez przyjęcie, że właściwe do załatwienia spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi są organy miejsca zamieszkania osoby zwracającej się o pomoc, a nie zaś organy na terenie gminy dotkniętej skutkami powodzi.

Art. 1 tej ustawy stanowi, że jej przepisy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz osunięć ziemi wywołanych opadami atmosferycznymi z 2010 r. Z kolei wg art. 2 przepisy ustawy mają zastosowanie do skutków zdarzeń zaistniałych na obszarze gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku działania powodzi lub osunięcia ziemi, mających miejsce w 2010 r., określonych w przepisach wydanych po dniu 14 maja 2010 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Natomiast art. 4 nakłada na organy państwa, w tym sądy, obowiązek rozpoznawania spraw związanych ze skutkami usuwania powodzi w pierwszej kolejności.

Usuwanie skutków powodzi, jako zadanie administracji publicznej, ciąży przede wszystkim na organach administracji właściwych dla obszarów na których wystąpiła powódź. Nie zmienia to jednak faktu, że w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej właściwe są organy opieki społecznej, których właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby występującej o świadczenie. O właściwości organu w określonej sprawie zawsze rozstrzyga norma kompetencyjna rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja określonego organu do wydania decyzji w sprawie musi wynikać z konkretnego upoważnienia zawartego w przepisie. Kompetencji nie można domniemywać, zatem regulacja w zakresie umocowania organu w określonej kategorii spraw musi być jednoznaczna. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę kompetencyjną, to sformułowania: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje". Powołane przez skarżącą przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. nie zawierają normy kompetencyjnej szczególnej względem art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 i 2 ustawy dotyczą zakresu regulacji ustawowej, art. 3 nakłada obowiązek szybkiego załatwiania spraw, a art. 35 dotacji wobec jednostek samorządu terytorialnego i polityki Ministra Finansów.

Zarzut naruszenia art. 101 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 25 Kc. sprowadzający się do tego, że skarżąca nie mieszka w G. lecz w Z., a zatem właściwy w sprawie jest Wójt Gminy W., jest także chybiony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Skarżąca w wywiadzie środowiskowym oświadczyła, że mieszka w G. Ponadto twierdzenie, że zamieszkuje ona w Z., nie może być uznane za prawdziwe również z tego względu, że właściwość organu jest ustalana według daty orzekania w sprawie. Skoro zatem, jak twierdzi sama skarżąca, budynek mieszkalny w Z. uległ całkowitemu zniszczeniu, to nie można przyjąć, że skarżąca mieszka w obiekcie, który uległ zniszczeniu.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przepis ten stanowi, że poszkodowanym jest: osobę fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Skoro w sprawie przyznania świadczenia skarżącej ustawa ta nie miała zastosowania to przepis ten nie mógł być naruszony.

Stosownie do art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym może być on przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie ma służyć tym samym celom co zasiłek celowy określony w art. 39. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy" ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, który określa, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

Prawidłowo uznał Sąd I instancji, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową.

Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust.2 ustawy może być bowiem przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wyniku powodzi uległ zniszczeniu dom, którego współwłaścicielem jest skarżąca. Bezsporne również jest, że skarżąca aktualnie przebywa w G. w jej mieszkaniu, w którym jest zameldowana. W takim stanie faktycznym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżąca ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych.

Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.