Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2225/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 127 § 2, art. 17 pkt 3, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6c ust. 3, 8, art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 510/16 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od D. J. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę D. J. (dalej skarżący), stwierdził nieważność sprecyzowanej w sentencji decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej zamiennie Minister albo organ) oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w [...] z dnia [...] września 2013 r., którą zaliczono skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Postępowanie nieważnościowe wszczęto z urzędu. Minister nie uwzględnił odwołania skarżącego, gdyż doszedł do przekonania, że decyzja dotychczasowa zapadła na skutek rażącego naruszenia prawa, bo stopień niepełnopoprawności strony nie znajduje oparcia w materialne dowodowym.

W skardze na tę decyzję ostateczną skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w sytuacji, gdy nie doszło do jasnego i niedwuznacznego przekroczenia prawa albowiem przewlekłe zapalenie wątroby typu B, które rozpoznano u orzekanego jest chorobą układu pokarmowego, o której mowa w § 32 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (przewlekłe choroby wątroby o różnej etiologii w okresie niewydolności wątroby) w związku z § 30 ww. rozporządzenia, a określenie stopnia niepełnosprawności jest zależne od nasilenia i oceny objawów chorobowych, nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., przez niedokonanie pełnych ustaleń w zakresie wpływu wirusowego zapalenia wątroby na pełnienie ról społecznych, w szczególności prowadzenie gospodarstwa domowego i współdziałania w procesie leczenia, w tym niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję wydał organ niewłaściwy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ procedował na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej ustawa. Wedle jej przepisów w sprawach w niej uregulowanych właściwe są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja, i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (art. 6 ust. 1). Z kolei w świetle jej art. 6c ust. 8 od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Zdaniem Sądu meriti, z przytoczonych norm wynikają dwa wnioski, a mianowicie, że wolą prawodawcy było, aby sprawy związane z oceną niepełnosprawności były rozpatrywane przez organy wyspecjalizowane, nadto że ewentualne spory - z uwagi na specyfikę spraw - mają być rozpatrywane przez sądy powszechne. W tej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności orzeczenia organu I stopnia. W tej sytuacji zasadnie postępowanie nadzwyczajne prowadził w I instancji wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 157 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie sposób jednak wywieść z treści ustawy, aby organem wyższego stopnia, wobec brzmienia art. 127 § 2 K.p.a. - kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (wykonujący zadania należące do danego działu - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Ustawa wymienia wprawdzie w szeregu przepisach zadania ministra właściwego w tych sprawach, jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić również z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.) – w szczególności ze wskazania, że dział zabezpieczanie społeczne obejmuje sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych (art. 31 ust. 1 pkt 6 in fine), wobec treści art. 36 tej ustawy. Kompetencji organu administracji centralnej w danym zakresie nie sposób także domniemywać. Prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwu stopni, i przypisując im określone kompetencje, przesądził że ewentualne sprawy sporne - z uwagi na ich specyficzny charakter - będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie w istocie dowolnego założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, jak w danym przypadku – wobec treści art. 6c ust. 8, gdzie wskazano właściwość sądów powszechnych tylko, co do orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - powstaniem dwu alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń, wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: przez sąd powszechny, gdy w I instancji orzekał powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, jak i przez sąd administracyjny, gdy orzeczenie w I instancji wydał wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (generalnie orzeczenia w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie nieważności - zawsze, bądź wznowienia postępowania zmiany decyzji lub jej wygaśnięcia, gdy uprzednio w ostatniej instancji orzekały wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, co wynika z art. 150 § 1, art. 154 § 1, art. 155 oraz 162 § 1 K.p.a.). Wskazał nadto Sąd I instancji, że postępowania w trybach nadzwyczajnych mogą ze swej istoty dotyczyć na równi kwestii o charakterze formalnym, jak i o charakterze merytorycznym – np. w kontekście rażącego naruszenia prawa, ujawnienia nowych dowodów i ich oceny, gdy uprzednio w zakończonym już postępowaniu wnoszono odwołanie itp. Dlatego w jego ocenie organ administracji, do którego mylnie skierowano odwołanie (wobec wadliwego pouczenia), winien był przekazać je według właściwości organowi kompetentnemu do rozpatrzenia środków zaskarżenia (art. 65 ust. 1 K.p.a.). Z powodu nieważności decyzji odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał za przedwczesne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną Minister, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 3 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 66 ustawy przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem jest dotknięta wadą nieważności,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3, art. 20 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez pominięcie tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że Minister nie był organem właściwym w sprawie,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez brak wskazań co dalszego postępowania oraz nieprzedstawienie pełnej oceny prawnej kwestii właściwości organu,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ winien był przekazać odwołanie organowi właściwemu w sprawie, przy jednoczesnym niewskazaniu go,

2. prawa materialnego, a to art. 31 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 543 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1905) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Minister nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe zarzuty organ postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok jest chybiony, bo Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przepisów o właściwości Ministra. Po myśli art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wedle art. 17 pkt 3 K.p.a. organem wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przedmiotem kontroli legalności w tej sprawie jest decyzja nieważnościowa, a nie orzeczenie komisji. Zatem należało zastosować te reguły o charakterze ogólnym. Minister jest bowiem organem sprawującym nadzór nad komisjami orzekającymi w tego rodzaju sprawach. Sąd powszechny nie jest więc właściwy. Nie może być właściwy Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, gdyż jego rola jest inna. Skoro nadto motywy zaskarżonego wyroku są wadliwe, nie powinien się on ostać.

Skarżący postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, a na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, jak też podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji, co oznacza generalne związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, którymi są: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, jak i pozostałych ujętych w art. 189 P.p.s.a., oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je w większości za zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, co wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zarzut ten jest jednak chybiony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Nie spełnia tego wymogu powiązanie go z art. 153 P.p.s.a, gdyż ten normuje inną materię, a faktycznie zarzut w tym obrębie zmierza do wykazania wady uzasadnienia, skoro ocena prawna i wytyczne co do dalszego toku postępowania należą do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a stanowisko to nie uchyla wyroku spod oceny instancyjnej. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia oraz wskazanie właściwego podmiotu, jakim jest sąd powszechny. Powołanie się na art. 65 § 1 K.p.a. jest tego wynikiem, stąd wytyk jego naruszenia jest też nietrafny. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie sposób kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego.

Natomiast pozostałe wytyki okazały się słuszne. Przy czym, z uwagi na ich ścisłe powiązanie, nie wdając się w dywagacje na temat poprawności kwalifikacji i formułowania oraz motywacji poszczególnych zarzutów, zostaną one omówione łącznie. Wpierw godzi się wyjaśnić, że przepisy ustawy przewidują zarówno tryb zwyczajny postępowania (por. art. 6c ust. 8), jak i tryby nadzwyczajne (por. art. 6c ust. 3, przy czym wskazanie w tym miejscu na inicjatywę pełnomocnika nie wyczerpuje tematu legitymacji czynnej). Obie kategorie postępowań bliżej w ustawie nie zostały sprecyzowane. Toteż uprawnioną jawi się konkluzja, że w tej materii – z odesłania zawartego w art. 66 ustawy – należy stosować przepisy K.p.a. Co do stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu zwyczajnym przed zespołami, które zaliczane są do organów administracji w rozumieniu tej ustawy, stanowisko judykatury jest utrwalone (por. m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA z 2000r. Nr 2, poz. 467), z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00 (ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 51). Reżim prawny w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest już tak oczywisty. Zważywszy jednak na użycie w art. 6c ust. 3 ustawy zwrotu "właściwego organu", należy opowiedzieć się za stosowaniem i w trybach w nim ujętych (stwierdzenia nieważności orzeczenia i wznowienia postępowania) przepisów K.p.a. Ustawa wyraźnie kreuje właściwość organu w tych sprawach, a nie sądu powszechnego. Zatem w dalszej kolejności wypada przypomnieć, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego, prowadzoną w trybie nadzwyczajnym, w której badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 K.p.a. przesłanki, a czyni się to uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji dotychczasowej. W związku z tym ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., jako organu nadzoru właściwego do rozstrzygnięcia takiej sprawy, dokonywane jest samodzielnie dla potrzeb postępowania nieważnościowego. Zgodnie z jego brzmieniem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku istnienia w aktualnej strukturze organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 20 K.p.a., zwykle nie budzi wątpliwości. Analiza przepisu art. 157 § 1 K.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję podlegającą ocenie legalności w trybie nadzorczym. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ani ponowne rozpoznanie sprawy, w której decyzja ta została wydana, ani jej rozpoznanie w trybie instancyjnym. W tej sprawie nie mamy też do czynienia z typowym orzeczeniem, które co do zasady polega kognicji sądu powszechnego jako podmiotu rozpatrującego odwołania od orzeczeń wojewódzkich zespołów. Zatem na gruncie K.p.a. należy poszukiwać organu właściwego w sprawie. Po myśli art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wojewódzki zespół jest takim organem, zatem odnajdując organ właściwy do rozpatrzenia odwołania należy ustalić, który minister jest właściwy w danej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności - jeżeli "brak" takiego ministra – trzeba odwołanie skierować do organu państwowego sprawującego nadzór nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Poszukując "ministra właściwego" należy mieć na względzie, iż szczegółowy zakres działania ministra ustala, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Określając szczegółowy zakres działania ministra, w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, Prezes Rady Ministrów wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister (art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.). Działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz ich zatrudniania, które są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zostały ujęte w dziale "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o działach administracji rządowej). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z

zakresu administracji określonych w ustawie. Prowadzi to do wniosku, że od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w sprawie nieważności orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności służy odwołanie do ministra właściwego dla działu administracji rządowej "zabezpieczenie społeczne". W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ministrem tym był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (p. § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Końcowo należy wspomnieć, że wprawdzie z treści art. 6c ust. 1 ustawy wynika, że nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności sprawuje Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, jednakże nie można go uznać za organ "wyższego stopnia" (w rozumieniu art. 17 K.p.a.) nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Co prawda z art. 17 pkt 3 K.p.a. można by wysnuć wniosek, że organ ten byłby brany pod uwagę dopiero, o ile niepowodzeniem skończyłoby się poszukiwanie w systemie prawnym "właściwego ministra", wszak "nadzór", o którym mowa w art. 6c ustawy nie jest "nadzorem", o jakim mowa w art. 17 pkt 3 K.p.a. Przepis art. 6c ust. 3 wskazuje, iż zakres "nadzoru" nie obejmuje spraw przynależnych organowi wyższego stopnia na mocy art. 157 § 1 i art. 150 § 2 K.p.a.

Zatem w tego rodzaju sprawach właściwość sądu powszechnego jest wyłączona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc odmiennego stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku właściwości Ministra do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 604/16 (CBOSA).

Trzeba jeszcze dodać, że w tej sprawie nie ma analogii do regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778), która przewiduje podobny tryb weryfikacji decyzji, bo odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2), ale i zawiera szczególne normy w zakresie postępowań nadzwyczajnych (por. art. 83a ust. 2 i 3). Stąd nie ma nawet pośredniego zastosowania w niniejszej sprawie wywód zawarty w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13 (CBOSA), wedle której od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej ustawie wyłączenie trybów nadzwyczajnych spod kognicji sądów administracyjnych nastąpiło na mocy wyraźnego przepisu (w odniesieniu do decyzji skontrolowanych przez sąd). Poza tym decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zapadają w trybie jednoinstancyjnym. Przeto nie ma tu obawy przed "dwutorowością" postępowania, skoro ma ona oparcie w woli ustawodawcy. Dwa odmienne tryby postępowania przewidują różne inne reżimy prawne, jak na przykład w stosunku do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich (por. ustawę z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), na tle której orzecznictwo przyjęło zaskarżalność do sądu administracyjnego orzeczeń ustalających zdolność do służby i niezaskarżalność orzeczeń ustalających rodzaj schorzenia i jego związek ze służbą (te są elementem decyzji podlegających zaskarżeniu do sądu powszechnego), co wszak nie uchyla spod kognicji sądu administracyjnego decyzji procesowych wydawanych przez te organy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 247/18 (CBOSA). Natomiast na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która przywidywała administracyjny tryb stwierdzania własności gruntów rolnych, lecz tylko do dnia 25 marca 1982 r., bo z następnym dniem sprawy te przekazano sądom powszechnym (p. art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie była kwestionowana możliwość uruchamiania trybów nadzwyczajnych w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych przed tą datą, mimo zmiany właściwości. Nota bene trwała ona tylko do 31 grudnia 1991 r., bo z dniem następnym weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1014), która w art. 63 ust. 2 wprowadziła zakaz stosowania przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Powszechnie przyjmuje się aktualnie brak możliwości zastosowania tych trybów w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych tego zagadnienia tak nie reguluje.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 (mając na uwadze stan sprawy i sytuację skarżącego) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

W jego konsekwencji rzeczą Sądu meriti będzie ocena legalności zaskarżonej decyzji, wedle właściwych kryteriów. Obecnie, z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy, jest ona wyłączona. Baczyć nadto przy tym należy, czy organ nie wkroczył w kompetencje sądów powszechnych.

-----------------------

10