Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1151/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Koszty sądowe
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 4, art. 53 par. 1-3, art. 134, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 8, art. 67 ust. 2 pkt 4 i 9, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94 i at. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Gmin B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 734/13 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Związku Gmin B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Gmin "B." nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin Związku Gmin "B." oraz zażalenia Związku Gmin B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 734/13 w przedmiocie uzupełnienia wyroku co do zwrotu kosztów postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 734/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę Wojewody [...] stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Związku Gmin "B." z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Gmin "B." nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin Związku Gmin "B.". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda [...] jako organ nadzoru zakwestionował ww. uchwałę z dnia 19 grudnia 2007 r., zarzucając Zgromadzeniu Związku Gmin "B." istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyznanie członkom zgromadzenia związku diet na podstawie unormowań dotyczących ustalania diet dla radnych.

Skarżący zauważył, że nie ma regulacji prawnych pozwalających na analogiczne stosowanie do członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do radnych. Podstawy takiej nie stanowi w szczególności art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, albowiem dotyczy on wyłącznie kompetencji przysługujących radzie gminy, nie zaś uprawnień radnego.

Wojewoda [...] nie doszukał się takiej podstawy również w unormowaniu zawartym w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznając że przepis regulujący instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, a nie do radnych.

Skarżący podkreślił przy tym, że "rada" i "radni" nie są pojęciami tożsamymi i różny jest status prawny organu i jego członków. Niejednakowa jest także sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, co wyklucza zastosowanie względem członków zgromadzenia związku międzygminnego unormowań odnoszących się do radnych.

Dieta, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest określeniem tak pojemnym, by objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego innej niż gminnej osoby prawnej. Ponadto funkcja członka zgromadzenia związku międzygminnego nie jest odpowiednikiem funkcji sprawowanej przez radnego w organie stanowiącym i kontrolnym gminy. Związek międzygminny, mimo oczywistego powiązania z uczestniczącymi w nim gminach, jest jednak odrębną, samodzielną osobą prawną. Członków zgromadzenia związku międzygminnego nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem międzygminnym mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu.

Według skarżącego, Zgromadzenie Związku Gmin "B.", podejmując zaskarżoną uchwałę, działało bez podstawy prawnej.

Na potwierdzenie prawidłowości stanowiska zajętego w skardze organ nadzoru przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin "B." wniósł o odrzucenie skargi organu nadzoru, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając pierwsze żądanie, Związek Międzygminny zarzucił Wojewodzie [...] niewyczerpanie przewidzianego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", trybu zaskarżenia uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wywiódł przy tym, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w rozpatrywanym przypadku, organ nadzoru przed wniesieniem skargi powinien wezwać Związek do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazując na alternatywne żądanie, Związek podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc istnieje podstawa prawna do zastosowania przez zgromadzenie związku art. 25 ust. 4 tej ustawy. Fakt, że członkowie zgromadzenia związku nie są radnymi, nie stanowi przeszkody do przyznania członkom zgromadzenia diet, skoro zgromadzenie związku i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządu terytorialnego, a członkowie tych organów wykonują podobne obowiązki publicznoprawne.

Kwestia diet dla członków zgromadzenia stanowi materię statutową związku międzygminnego. W art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określono elementy, które powinien zawierać statut związku. Nie jest to jednak katalog zamknięty, co – wobec nieistnienia zakazu ustawowego – pozwala uregulować w statucie związku także sprawę diet dla członków zgromadzenia, ponieważ zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek międzygminny. Można więc przyjąć, że regulacje zawarte art. 67 ust. 2 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy o samorządzie gminnym stanowią samodzielną podstawę ustalania diet dla członków zgromadzenia, ponieważ diety te wiążą się z działaniem związku oraz współdziałaniem w ramach związku.

Powołanie się przez organ nadzoru na wydane w sprawie diet dla członków Zgromadzenia Związku Gmin "B." wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest zdaniem Związku przedwczesne, gdyż w tym zakresie nie orzekł jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny, a więc nie są one prawomocne.

Związek gmin uznał wniosek organu nadzoru o zasądzenie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania za błędny i bezpodstawny, ponieważ nieskorzystanie przez organ nadzoru z możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego pozbawiło go prawa zaliczenia kosztów postępowania, jako niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 734/13, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Związku Gmin "B." o odrzucenie skargi. Sąd wskazał, że skarżący w tej sprawie działał w charakterze organu nadzoru na podstawie unormowań zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (Nadzór nad działalnością gminy). Skoro Wojewoda [...] nie mógł we własnym zakresie (rozstrzygnięciem nadzorczym) stwierdzić nieważności kwestionowanej uchwały, ponieważ upłynęło 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym), to miał dostateczne podstawy prawne, by sięgnąć po instrument procesowy przewidziany w art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym i zaskarżyć wspomnianą uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący realizował przyznane mu ustawowo kompetencje.

W ocenie Sądu, w takim przypadku organ nadzoru nie był zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 52 p.p.s.a., a więc wezwania Zgromadzenia Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. nie mają bowiem zastosowania do wnoszonych przez organ nadzoru skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 102a ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru nie był również ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, ponieważ ani art. 53 p.p.s.a., ani art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, nie określają terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, względem której upłynął termin przewidziany w art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że szczególna kompetencja organu nadzorczego (art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym) nie została obwarowana terminem jej realizacji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05).

Z tych względów Sąd uznał, że wniosek o odrzucenie skargi Wojewody [...] nie mógł być uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznej oceny Sąd wskazał, że powstały w rozpoznawanej sprawie problem znalazł odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2726/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r., II OSK 492/13; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 maja 2013 r., III SA/Wr 137/13; z dnia 17 maja 2013 r., III SA/Wr 168/13; z dnia 5 czerwca 2013 r., III SA/Wr 186/13; z dnia 19 czerwca 2013 r., III SA/Wr 227/13).

W ocenie Sądu, z zestawienia art. 69 ust. 3 i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w judykaturze wywiedziono, że pierwszy z tych przepisów – umieszczony w zbiorze unormowań dotyczących zgromadzenia związku międzygminnego – nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rady gminy. W ocenie sądów administracyjnych, tak sformułowane odesłanie nie odnosi się do radnych, już choćby z tego powodu, że "rada gminy" i "radni" nie są pojęciami tożsamymi, a ponadto – co najistotniejsze – inny jest status prawny organu stanowiącego, jakim jest rada gminy, względem członka tego organu. W takiej sytuacji nie ma dostatecznych podstaw do twierdzenia, że według odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest tenże organ. Można bowiem wskazać na unormowania ustawy o samorządzie gminnym, w których przejawia się zamiar prawodawcy do pozostawienia organom gmin uczestniczącym w związku międzygminnym kompetencji w zakresie ustalania wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego. Nie bez znaczenia jest przy tym skład zgromadzenia związku międzygminnego. Jeżeli się uwzględni, że organ ten tworzą wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z możliwością powierzenia reprezentowania gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta lub radnemu (art. 70 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), to względem tak oznaczonego kręgu osób organem właściwym do ustalenia diet zarówno za udział w pracach rady gminy, jak i za reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku, pozostaje wciąż rada gminy. Organ stanowiący gminy dysponuje bowiem ustawowymi instrumentami pozwalającymi uwzględnić zarówno udział wójta w pracach zgromadzenia związku międzygminnego, jak i fakt reprezentowania gminy w tym organie przez radnego. W pierwszym przypadku ewentualne świadczenia z nakładu pracy w zgromadzeniu związku mogą być kształtowane przy ustalaniu wynagrodzenia wójta, co należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), w drugim zaś rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym).

Zdaniem Sądu, podstawy prawnej umocowującej zgromadzenie związku międzygminnego nie można doszukiwać się także w art. 73a ust. 1 i art. 67 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwsze z unormowań nakazuje odpowiednie stosowanie do gospodarki finansowej związku międzygminnego przepisów o gospodarce finansowej gmin, jednakże żadne z unormowań zawartych w rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym (Gminna gospodarka finansowa) nie formułuje – w zakresie ustalania diet – kompetencji, które można byłoby odpowiednio zastosować do zgromadzenia związku międzygminnego.

Ponadto zdaniem Sądu, umocowania tego organu do określania diet jego członkom nie sposób też odnaleźć w sferze objętej statutem związku międzygminnego, zwłaszcza zaś w powołanym przez Związek Gmin "B." art. 67 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten umożliwia wprawdzie uregulowanie kwestii niewymienionych określonych w art. 67 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże tylko w zakresie "innych zasad określających współdziałanie". Przyjęte unormowanie odnosi się do ustanowienia dodatkowych (oprócz ujętych w punktach 5-8) reguł "współdziałania" gmin uczestniczących w związku międzygminnym, które gminy przyjmujące statut uznają za istotne dla prawidłowego funkcjonowania związku międzygminnego, jak choćby określenie możliwości i zasad tworzenia przez związek jednostek organizacyjnych. Zakresem "innych zasad określających współdziałanie" gmin uczestniczących w związku międzygminnym nie da się natomiast objąć regulacji dotyczących diet członków zgromadzenia związku.

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r. Wojewoda [...] wniósł o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 734/13, o orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 5 marca 2014 r. Związek Gmin "B." wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub w przypadku zajścia jedynie naruszenia prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niewezwanie Zgromadzenia Związku Gmin "B." przez organ nadzoru, przed wniesieniem skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego, do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona skarga została przedwcześnie złożona do sądu administracyjnego, a WSA we Wrocławiu nie odrzuciło złożonej skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów;

- art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji własnej wnikliwej analizy sprawy i oparcie się przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych przez organ nadzoru, co stanowi jawne naruszenie zasady dążenia przez Sąd rozstrzygający daną sprawę do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości będącą jedną z podstawowych zasad postępowania sądowo-administracyjnego;

a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA do ponownego rozpoznania skargi Wojewody [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie: art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3, art. 65 i art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającej na przyjęciu, że Zgromadzenie Związku Gmin "B." nie posiadało i nie posiada kompetencji ustawowych i statutowych do ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.", czym Sąd naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności związku międzygminnego oraz działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie dla uchwał organów zgromadzenia międzygminnego (autonomię legislacyjną związku międzygminnego);

a w konsekwencji nieuchylenie do ponownego rozpoznania skargi Wojewody [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzupełnił wyrok w ten sposób, że dotychczasową sentencję oznaczył jako pkt I i dodał pkt II w brzmieniu: "zasądza od Związku Gmin B. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania".

Pismem z dnia 26 marca 2014 r. Związek Gmin "B." wniósł zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że zasądzone koszty nie posiadają waloru niezbędnych kosztów do celowego dochodzenia praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zarzuty te zostały sformułowane w oderwaniu do obowiązującego stanu prawnego, wynikającego z przepisów prawa i zapadłych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących legalności statutu Związku Gmin "B.".

W kwestii dopuszczalności skargi jako wniesionej przedwcześnie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniesienie skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga poprzedzenia tej czynności stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ocena ta wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że na gruncie art. 52 § 4 p.p.s.a. wezwane do usunięcia naruszenia prawa jest wymagane w określonej przez ten przepisu sytuacji. A mianowicie hipoteza tego przepisu zakłada, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być wystosowane w przypadku łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i gdy ustawa nie stanowi inaczej. Z treści natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem lex specialis w stosunku do przepisów art. 52 p.p.s.a., wprost wynika, że w przypadku zaistnienia określonych okoliczności organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten zatem jednoznacznie przewiduje środek zaskarżenia, jakim jest skarga do sądu administracyjnego. Tym samym w odniesieniu do uchwał zaskarżanych przez organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można w żaden sposób stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała hipoteza zawarta w art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którą wymagane jest poprzedzenie wniesienia skargi uprzednim wezwaniem do usunięci naruszenia prawa. Przywołany zaś w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się właśnie z możliwością wniesienia na uchwałę przez organ nadzoru środka zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten bowiem wskazuje w jakich konkretnie okolicznościach sąd administracyjny powinien wydać określone w tym przepisie rozstrzygnięcie, co przecież bezpośrednio wiąże się z zastosowaniem w stosunku do uchwały środka zaskarżenia, jakim jest skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego.

Ponadto z treści samej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w sprawach m.in. objętych regulacją art. 93 ust. 1 tej ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Dodatkowo również w kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przepisy obowiązującego prawa nie związały organu nadzoru terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04). Poza tym kompetencje organu nadzoru nakierowane są na działania bezpośrednio związane z eliminacją z obrotu prawnego wadliwych uchwał. Jest to rodzaj szczególnych kompetencji wynikających z charakteru działalności organów nadzoru, które mogą wkraczać w działalność gminną (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym) prowadzoną także przez związek międzygminny. Należy mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 p.p.s.a., wskazania wymaga, że sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności działalności organów administracji publicznej. Nie oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez sąd, że przyjęte przez organ ustalenia, w tym zawarte w skardze organu nadzoru, są prawidłowe, to można skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu, że ten oparł się tylko na ustaleniach organu. W tym zakresie w związku z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powinna bowiem wykazać jakich konkretnie ustaleń sąd nie wziął pod uwagę i czy braki w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazania wymaga, że w zasadzie w niniejszej sprawie ocena Sądu I instancji związana była dokonaniem odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów prawa, ponieważ kontroli tego Sądu podlegała legalność uchwały Związku Gmin "B." z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Gmin "B." Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin Związku Gmin "B.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przy dokonywaniu takiej oceny wziął pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, odnoszące się do ww. kwestii, trafnie oceniając, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Strona skarżąca kasacyjnie choć próbowała wskazać na przepisy prawa, które w jej ocenie pominął Sąd I instancji przy dokonaniu oceny sprawy, jednak skutecznie nie wykazała, że przepisy te stanowią podstawę prawną do ustalenia wysokości diet przez związek międzygminny dla przedstawicieli gmin. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że kompetencja związku międzygminnego do ustalania diet dla przedstawicieli gmin wynika z art. 67 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym uregulowano wyłącznie konieczne elementy statutu związku międzygminnego, m.in. zakres i tryb działania oraz inne zasady określające współdziałanie. Żadne zatem kompetencje z tego przepisu nie wynikają, natomiast to postanowienia statutu muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że jeżeli obowiązujące przepisy prawa nie przewidują ogólnej kompetencji dla związku międzygminnego do ustalania wysokości diet dla przedstawicieli gmin, to w statucie takie zapisy nie mogą się znaleźć. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć tego świadomość, ponieważ w tej kwestii w sprawach dotyczących "§ 12 lit. i" załącznika do uchwał rad gmin wchodzących w skład właśnie Związku Gmin "B." Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnymi wyrokami o sygn. akt II OSK 1929/13 i II OSK 2072/13, wydanymi przed wniesieniem przedmiotowej skargi kasacyjnej, jednoznacznie przesądził, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalenia zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego jest to zgromadzenie. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny także w innych swoich orzeczeniach (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 492-493/13; z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13; z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 669/13), wskazując na odmienny zakres pojęć "rada" i "radny", co z kolei ma wpływ na właściwe rozumienie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminny, zgodnie z którym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, a więc nie radnych i kwestii ich wynagrodzenia. Stanowisko to w pełni aprobuje skał orzekający w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że brak jest w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnej normy prawnej dającej uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków związku międzygminnego. Treść przywołanych w podstawie zarzutu przepisów, tj. art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3, art. 65 i art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powyższej oceny nie podważają.

Ponadto oceny tej nie podważają przywołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji RP, ponieważ z ich treści wynika, że zasada legalizmu stanowi podstawę działalności organów samorządu terytorialnego. Zasada samodzielności (autonomii) nie ma zaś wpływu na kwestię oceny legalności tej działalności, która powinna być zgodna z Konstytucją RP i ustawami, w tym ustawą o samorządzie gminnym. W innym wypadku nie mielibyśmy do czynienia z konstytucyjnie określoną samodzielnością lecz ze stanem bezprawia, który nie podlegałby niczyjej kontroli. Stąd m.in. stosowne uprawnienia organu nadzoru, za pomocą których możliwe jest wkraczanie w działalność gminną, ale tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3, art. 65 i art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się natomiast do zażalenia Związku Gmin "B." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2014 r. o uzupełnieniu wyroku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zażalenie to podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że okolicznościach tej sprawy wniesienie zażalenia było dopuszczalne pomimo ogólnej zasady wynikającej z treści art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którą zażalenie przysługuje na postanowienie w przedmiocie kosztów jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona, wnosząc bowiem skargę kasacyjną, nie miała możliwości wypowiedzenia się w niej w przedmiocie kosztów, ponieważ zaskarżone postanowienie uzupełniające wyrok zostało wydane już po wniesieniu skargi kasacyjnej. Na uwagę zasługuje, że wskazany powyżej przepis zakłada, że strona wnosząc skargę kasacyjną wiedziała o zasądzonych kosztach, które podlegałyby zaskarżeniu w skardze kasacyjnej bądź w zażaleniu. Z uwagi na zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności Związek Gmin "B." takiego uprawnienia procesowego został pozbawiony, co nie może mieć wpływu na dopuszczalności oceny legalności zaskarżonego postanowienia w sytuacji wniesienia też skargi kasacyjnej. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny, nawet w wypadku kontrolowania zaskarżonego wyroku, nie miałby możliwości wzruszenia odrębnego, wadliwego postanowienia w sprawie zwrotu kosztów zastępstwa (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX nr 148472, komentarz do art. 194 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 10).

Przechodząc do kwestii merytorycznej zawartej w zażaleniu wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 200 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem zwrotu kosztów poniesionych przez "stronę do celowego dochodzenia praw". Poza tym w kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu koszty poniesione przez Wojewodę nie mają takiego charakteru.

Należy mieć na względzie, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Wojewodę [...] jako organ nadzoru, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. Wynika to z tego, że wniesienie skargi przez Wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak ma to miejsce w przypadku innych skarżących – z interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na organ nadzoru żadnych praw i obowiązków, a jej zaskarżalność wynika z przyznanych ustawą kompetencji. Dlatego postępowanie sądowe w tego typu sprawach z mocy art. 100 ustawy o samorządzie gminnym jest wolne od opłat sądowych. Organ ten nie prowadzi tym samym działalności związanej z dochodzeniem swoich praw lecz wyłącznie wykonuje uprawnienia ustawowe wynikające z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ramach czynności nadzorczych nad działalnością gminną (por. odpowiednio wyroki NSA: z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I OW 99/11, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II OW 138/12; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 257/08; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 137/13, z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 685/13). Dlatego też, w braku podstaw do zasądzenia w takim przypadku zwrotu kosztów postępowania, zastosowanie powinien znaleźć wyłącznie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a., co oznacza, że wniosek Wojewody o zwrot kosztów postępowania pozbawiony był podstaw prawnych i jako taki nie mógł podlegać uwzględnieniu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, natomiast na podstawie art. 199, art. 200 w związku z art. 157 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.