Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 405/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 15 ust 2 pkt 6 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/11 w sprawie ze skargi "A." S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011r., Sygn. akt IV SA/Wa 1331/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" S.K.A. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008r., nr XLII/1299/2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - części I (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 210, poz. 8300 z dnia 5 grudnia 2008 r. – dalej jako plan).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 28 w zakresie wyrazów "zlokalizowany na wydzielonej działce budowlanej" oraz § 30 ust. 5 pkt 5 i § 30 ust. 7 pkt 5 planu w odniesieniu do terenów oznaczonych K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2). W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości, które w planie podzielono między kilka jednostek planistycznych: K5.1MW/2MN, K5.2MNI(MW2), K6.1MW/2MN, K6.2MNI(MW2) i K7.1MW1/MN - zabudowa mieszkaniowa oraz 12KDW, 13KDW - drogi wewnętrzne. Na terenach oznaczonych m.in. K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) plan dopuszcza realizację tzw. willi miejskich, czyli zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust.1 pkt 11 "wielorodzinnych domów mieszkalnych z jedną klatką schodową o nie mniej niż 4 i nie więcej niż 10 mieszkaniach, zlokalizowanych na wydzielonej działce budowlanej". Zdaniem Spółki, realizacja willi miejskich na działkach stanowiących jej własność jest w ogóle niemożliwa, albowiem zgodnie z ustaleniami szczegółowymi na powyższych terenach, plan określił maksymalną długość każdej elewacji poszczególnych budynków na 10m, co ogranicza powierzchnię zabudowy do 100 m2. W efekcie, w ocenie Spółki, postanowienia zawarte w § 30 ust. 5 pkt 5 i § 30 ust. 7 pkt 5 planu nie pozwalają na terenach K5.MNI(MW2) i K6. 2MNI(MW2) zastosować ustanowionej w planie definicji willi miejskiej, gdyż ich budowa byłaby jedynie możliwa przy przyjęciu szerokości elewacji określonej w §12 ust. 1 pkt 5 planu - do 25m. Ponadto Spółka wskazała, że definicja willi miejskiej w § 2 ust. 1 pkt 28 planu zakłada jej realizację na wydzielonej działce budowlanej. Na terenach K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) wille miejskie stanowią przeznaczenie dopuszczalne, które zgodnie z §2 ust. 1 pkt 11 uchwały "zajmuje nie więcej niż 40% powierzchni działki budowlanej lub działki gruntu". Oznacza to, że na tych terenach istnieje obowiązek uprzedniego wydzielenia działek budowlanych, a następnie dopuszcza się lokalizację willi miejskiej na wydzielonej działce, przy czym willa może zająć tylko 30% powierzchni wydzielonej działki budowlanej.

Spółka wyjaśniła także, że aktywnie uczestniczyła w procedurze uchwalania planu, składając uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz biorąc udział w spotkaniach i dyskusjach publicznych. Organ sporządzający plan uwagi częściowo uwzględnił poprzez wprowadzenie możliwości budowy willi miejskich. Jednak, po rozpoczęciu przez Spółkę przygotowań do projektowania zabudowy, okazało się, że obowiązujący plan na realizację tego typu zabudowy nie zezwala. Wynika to z zastosowania w stosunku do willi miejskich wskaźnika długości elewacji 10m oraz z obowiązku lokalizacji willi miejskiej na wydzielonej uprzednio działce budowlanej, mając do dyspozycji tylko 40% powierzchni tej działki i tylko część z powierzchni zabudowy wyodrębnionej działki budowlanej, wynoszącej maks. 30% całej działki. Zdaniem Spółki, analiza powołanych na wstępie skargi przepisów planu, obowiązujących na terenach K5.2MNI(MW2), K6.2MNI(MW2) dowodzi, że naruszają one jej prawo własności, przez uniemożliwienie zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, do czego jest ona uprawniona na mocy § 2 ust. 1 pkt 28, § 4 ust. 4, § 30 ust. 5, § 30 ust. 7 planu oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zarzut Spółki, iż podane zapisy planu nie pozwalają na terenach K5MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) realizować willi miejskich jest bezzasadny. Wskazał przy tym, że w § 12 ust.1 pkt 5 planu ustalono maksymalną długość elewacji poszczególnych budynków, w tym - w ppkt b) - dla willi miejskich nie więcej niż 25m, przyjmując iż ustalenia szczegółowe mogą stanowić inaczej. Takimi ustaleniami szczegółowymi są między innymi w przypadku terenów K5.2MNI (MW2) i K6.2MNI (MW2) zapisy zawarte w § 30 ust. 5 i ust. 7, które określają maksymalną długość elewacji poszczególnych budynków - 10m oraz maksymalną długość elewacji zespołu budynków - odpowiednio 60m i 50m. Analogiczny zapis zawarty jest w ustaleniach szczegółowych dla terenów K3.2MNI (MW2) i K4.1MNI (MW2). Organ wskazał także, że przedmiotowe tereny w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu były przeznaczone jedynie pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Funkcja wielorodzinna (wille miejskie) - jako dopuszczalna (czyli zajmująca nie więcej niż 40% powierzchni działki), została wprowadzona do ustaleń dla terenów K5.2MNI(MW2) i K.6.2MNI(MW2) na skutek częściowego uwzględnienia uwagi Spółki z zachowaniem jednak ograniczeń wynikających z ustaleń obowiązującego studium. Organ podkreślił przy tym, że obszar planu położony jest w całości w zasięgu wyznaczonego w studium korytarza wymiany powietrza systemu przyrodniczego Warszawy (tzw. korytarza podskarpowego), co wymaga takiego kształtowania zabudowy, które sprzyjałoby swobodnemu przepływowi mas powietrza. Narzuca to również ograniczenia związane z gabarytami zabudowy na poszczególnych obszarach korytarza wymiany powietrza. Następnie organ przedstawił argumenty, które jego zdaniem wskazują na brak sprzeczności między przeznaczeniem terenów w planie a przyjętymi dla tych terenów współczynnikami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę Spółka wskazała, że przy zachowaniu wskaźników planu, wybudowanie willi miejskich, choć technicznie możliwe, byłoby pozbawione walorów użytkowych, gdyż powierzchnia lokali nie przekraczałaby 27 m2. W przypadku realizacji lokali dwupoziomowych, składałyby się one zaś z części wejściowych o pow. ok. 20 m2, ze schodami na piętro do mieszkania ok. 40 m2. Zdaniem Spółki również argument o przebiegu korytarza wymiany powietrza systemu przyrodniczego Warszawy jest nietrafiony, gdyż Spółka nie kwestionuje wysokości zabudowy, ani wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianej planem. Przeciwnie, w ocenie Spółki, ubiega się ona o prawo realizacji zabudowy znacznie korzystniejszej dla korytarza wymiany powietrza, to jest obiektów wolnostojących, w odróżnieniu od zabudowy szeregowej o wysokości 3 kondygnacji. Zdaniem Spółki, organ ustalił przeznaczenie wskazanych w skardze terenów na wille miejskie, ale omyłkowo pozostawił w tekście planu parametr szerokości elewacji przewidziany dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej.

Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ingerencja w prawo własności Spółki jest uzasadniona, a organ nie naruszył przysługującego mu władztwa planistycznego wprowadzając szczegółowe uregulowania co do szerokości elewacji dla willi miejskiej oraz konieczności wydzielenia przed realizacją willi działki budowlanej o powierzchni 1000 m2 - w odniesieniu do działek Spółki położonych na obszarze K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2). Wskazał przy tym na wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Podał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwala Nr XXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006r., dalej jako studium) - obszary oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią część I, symbolami K5.2 MNI i K6.2 MNI znajdują się w obszarze korytarza wymiany powietrza tzw. korytarz podskarpowy. Następnie Sąd I instancji przytoczył stosowne zapisy z opracowań ekofizjograficznych sporządzonych na potrzeby studium i planu dotyczące zapewnienia warunków wymiany powietrza w mieście. Na ich podstawie skonstatował, że organ nie naruszył przysługującego mu władztwa planistycznego wprowadzając sporne ograniczenia co do możliwości zabudowy, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest zapewnienie prawidłowej cyrkulacji powietrza, która ma znaczenie nie tylko dla terenu na którym położone są działki Spółki ale dla całego miasta. Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie szczegółowych ustaleń w planie co do terenów oznaczonych symbolami K5.2 MNI i K6.2 MNI nie było wynikiem omyłki organu lecz zamierzonym działaniem stanowiącym kompromis pomiędzy koniecznością ochrony tego obszaru, a umożliwieniem właścicielom realizacji swoich uprawnień własnościowych. W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia Spółki, jakoby budowa willi miejskiej o szerokości elewacji 10m i możliwości zabudowy 30% powierzchni działki budowlanej była niemożliwa są gołosłowne, gdyż nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd organu, że willa miejska nie stanowi budynku o podwyższonym standardzie, w którym muszą znajdować się lokale o określonej powierzchni, lecz jest domem wielorodzinnym. Podał, że zgodnie z wyliczeniami organu, możliwe jest wybudowanie na działkach stanowiących własność Spółki willi miejskiej, w której dwa lokale miałyby powierzchnię po 65 m2 oraz dwa lokale o powierzchni po 32m 2. Ponadto wskazał, że wprowadzone w planie ograniczenia w kształtowaniu zabudowy zmniejszają ryzyko wystąpienia barier mechanicznych na kierunku przewietrzania i stanowią konsensus pomiędzy interesem właścicieli gruntów, a interesem społecznym tj. jakością życia wszystkich mieszkańców miasta. Korytarze napowietrzania tworzą bowiem określony system, który może sprawnie funkcjonować tylko w całości. Dopuszczenie do jego zabudowy w sposób niekontrolowany, spowoduje nieodwracalne skutki dla całego miasta, pogarszając jakość życia jego mieszkańców i prowadząc do degradacji centrum miasta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest:

a) art. 133 § 1 tej ustawy, przez wydanie wyroku na podstawie dokumentu nie będącego podstawą dla uchwalania planu oraz na podstawie błędnie rozumianych ustaleń studium, natomiast bez uwzględnienia całokształtu norm planu i innych materiałów zawartych w aktach, istotnych w sprawie;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 tej ustawy, przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w postaci wymogu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

c) art. 151 w związku z art. 147 § 1 tej ustawy, przez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy;

co miało wpływ na wynik sprawy

2) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie;

b) art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z tych też powodów, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji rozpoznając jej skargę oparł się wyłącznie na zapisach z opracowań ekofizjograficznych, przygotowanych do studium i do planu, dotyczących potrzeb i funkcji korytarzy wymiany powietrza w mieście. Pominął jednak treść planu, z którego wynika, że:

▪ cały obszar planu, na którym ustalono wysokość zabudowy do 12m jest na jednakowych zasadach zakwalifikowany w studium, jako obszar wspomagający Systemu Przyrodniczego Warszawy i podskarpowy korytarz wymiany powietrza; studium nie różnicuje tych ustaleń w stosunku do poszczególnych części obszaru tego planu, a w szczególności w stosunku do terenów oznaczonych w planie jako K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2);

▪ zakwalifikowanie obszaru planu, jako podskarpowego korytarza wymiany powietrza, nie stanęło na przeszkodzie ustalenia w tym planie na terenach zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej szeregowej, długości elewacji i zespołów zabudowy w wymiarze 60m, 75m, 80m, a nawet "bez ograniczeń";

▪ na badanych przez Sąd I instancji terenach długość szeregu budynków jednorodzinnych może wynosić 50-60m;

▪ we wszystkich przepisach uchwały, ustalających przeznaczenie dla willi miejskich, ustalono długość elewacji tego typu zabudowy na 25m, zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu;

▪ na wszystkich terenach, gdzie przeznaczenie MW2 (wille miejskie) jest przeznaczeniem dopuszczalnym, w przepisach szczególnych ustalono maksymalną długość elewacji 10m "dla zabudowy szeregowej", przyjmując tym samym dla willi miejskich parametr określony w §12 ust. 1 pkt 5 planu - 25m;

▪ wyłącznie na niewielkim fragmencie obszaru planu, obejmującym tereny K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) (a także sąsiadujące z nimi tereny K3.2MNI(MW2) i K4.1 MNI(MW2), dodając w projekcie planu przeznaczenie dopuszczalne na wille miejskie, w punkcie dotyczącym długości elewacji nie dopisano słów "dla zabudowy szeregowej".

Nadto, w ocenie Spółki, Sąd I instancji, powołując się na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ogóle nie uwzględnił treści studium, która także w żaden sposób nie różnicuje obszaru przeznaczonego następnie w planie pod zabudowę o wysokości do 12m. W tych okolicznościach, za niezrozumiałe uznano stanowisko Sądu I instancji, że sporne zapisy planu nie wynikają z oczywistej omyłki lecz stanowią celową i przemyślaną realizacje ustaleń studium.

W ocenie Spółki, wydanie wyroku przez Sąd I instancji na podstawie opracowań ekofizjograficznych, nie będących podstawą prawną dla uchwalania planu, oraz na podstawie błędnie rozumianych ustaleń studium narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo doprowadziło do tego, że podstawą orzeczenia stały się ogólnikowe i abstrakcyjne wywody teoretyczne na temat zasad nawietrzania miasta, a nie przepisy prawa, ani nawet ustalenia studium, na zgodność z którym Sąd się powoływał. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji pominął także istotny dokument wchodzący w skład dokumentacji planistycznej, jakim jest zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia uwag, w którym organ ten wyraził wprost przesłanki lokalizacji willi miejskich na nieruchomości Spółki, dopuszczając zwiększenie intensywności zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy. Nadto, Sąd I instancji nie uwzględnił znajdującej się w aktach sprawy uchwały w sprawie planu. Tymczasem, analiza całokształtu norm zawartych w tej uchwale wskazuje, że zaskarżone przez Spółkę przepisy dla terenów K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) są wynikiem błędów legislacyjnych organu uchwalającego plan.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., Spółka wskazała na niewłaściwą ocenę dowodów zawartych w aktach sprawy. Podniosła przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano żadnego związku, pomiędzy opisanymi potrzebami napowietrzania miasta, a irracjonalnym zmniejszeniem długości elewacji budynków wielorodzinnych na niewielkim fragmencie planu, uznając to za celowe działanie organu i wykluczając ewentualność błędu redakcyjnego uchwały. W ocenie Spółki, z ogólnikowych wywodów Sądu I instancji o klinach napowietrzających nie można wyprowadzić wniosku o celowym i zgodnym z prawem ograniczeniu sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie. Nadto Spółka wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do kluczowej kwestii, dlaczego wymogi napowietrzania miasta, wykluczając na terenach K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) realizację budynków wolnostojących o długości do 25m, preferują jednocześnie zespoły zabudowy szeregowej o tej samej wysokości, ale o długości 50-60m.

W ocenie Spółki, Sąd I instancji naruszył także art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a, gdyż oddalił skargę, pomimo naruszenia prawa materialnego przez organ przy uchwalaniu planu w postaci art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, Sąd I instancji naruszył także wymienione przepisy prawa materialnego. Zdaniem Spółki, sporne zapisy planu wprowadzają niezasadne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, powodujące niemożność zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie i z poszanowaniem zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, Sąd I instancji, uznając błędne ustalenia w planie w zakresie gabarytów i zasad kształtowania zabudowy na terenach K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) za zgodne z prawem, naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy. Naruszenie zaś art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy przez Sąd I instancji miało polegać na nieuprawnionym przyjęciu, że wynikające ze studium ograniczenia w użytkowaniu terenów stanowiących obszar wspomagający Systemu Przyrodniczego Warszawy i obszar podskarpowego korytarza powietrznego, obowiązują w szczególny sposób na terenach K5.2MNI(MW2) i K6.2MNI(MW2) oraz skutkują koniecznością ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania tych terenów, prowadzących do wyjątkowych ograniczeń zabudowy. Tymczasem, w ocenie Spółki, ustalenia studium, jak wykazano w niniejszej skardze kasacyjnej, nie wprowadzają takich ograniczeń na podanych terenach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ za nieuprawnione uznał twierdzenie Spółki, jakoby Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok błędnie oparł się jedynie na opracowaniach ekofizjograficznych. Podał przy tym, że z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd I instancji zastosował przede wszystkim art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawidłowo odniósł się do ustaleń studium oceniając zgodność z nimi treści planu. Dodał, że zgodnie z art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska, ekofizjografia jest dokumentem wymaganym przepisami prawa, na podstawie której określa się w studium i planie wymagania ochrony środowiska. Może ona zatem posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie przyjętych w tych aktach prawa rozwiązań. Organ wskazał także, że ustalenie na zaskarżonym obszarze planu odmiennych parametrów dla wilii miejskich zostało podyktowane faktem, że początkowo na tym obszarze nie przewidziano w ogóle realizacji zabudowy wielorodzinnej. Uwzględniając jednak uwagi Spółki, zezwolono na lokalizację wilii miejskich, jednak z zachowaniem pewnych odrębności dla tego obszaru, dotyczących m.in. długości elewacji poszczególnych budynków. Długość ta, określona na 10m, dotyczy wszystkim budynków realizowanych na tym obszarze. Dopuszczona długość elewacji zespołu budynków (50 i 60m) dotyczy jedynie zabudowy jednorodzinnej szeregowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ustawowych podstawach, w których Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3, art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.). Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Spółka upatruje bowiem naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu w wydaniu zaskarżonego wyroku na podstawie dokumentu nie będącego podstawą dla uchwalania planu (opracowania ekofizjograficznego) oraz na podstawie błędnie rozumianych ustaleń studium, natomiast bez uwzględnienia całokształtu norm planu i innych materiałów zawartych w aktach (w tym zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia uwag), istotnych w sprawie. Pogląd ten jest jednak nieuprawniony. Wbrew twierdzeniom Spółki, opracowanie ekofizjograficzne zawiera wymagania, których uwzględnienie jest niezbędne przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 5, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. W świetle przytoczonych regulacji prawnych przychylić należy się do poglądu organu, także sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć – tak jak w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się natomiast do niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji zapisów studium i planu podnieść należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego bowiem uszczegóławia ogólne zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytoczone natomiast regulacje prawne statuują zasadę generalnej właściwości (domniemania kompetencji) gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, tzw. władztwo planistyczne gminy (szerzej na ten temat zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 28 i n.). Przepisy te determinują także zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która ma na celu jedynie ocenę, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niesporne bowiem jest, że kwestionowany aktualnie przez Spółkę zapis planu powstał na skutek uwzględnienia w procedurze planistycznej uwagi Spółki. Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom Spółki, uwaga ta w zakresie dopuszczającym realizację tzw. willi miejskich została uwzględniona w całości, a nie w części. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w dokumentacji planistycznej pisma Spółki z dnia 21 lutego 2008r., dotyczącego uwag do projektu planu, Spółka w uwadze 2.7 wnosiła między innymi o zmianę ustaleń dotyczących terenów K5.2MNI oraz K6.2MNI, poprzez zmianę projektowanego przeznaczenia tych terenów i odpowiednią zmianę oznaczeń symbolu tych terenów na "MW2", to jest na "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – wille miejskie". W wyłożonym zaś do publicznego wglądu projekcie planu dla omawianego terenu określono 10 m długość elewacji budynków. W zgłaszanej jednak uwadze Spółka nie podała propozycji ani też nie odnosiła się do długości elewacji zabudowy na tym terenie. W tych okolicznościach, uznać należy, że organ gminy ustalając długość tej elewacji nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Tym samym, podnoszenie dopiero na etapie postępowanie sądowego zastrzeżeń do tego zapisu w kontekście innych ustaleń planu, studium, czy powołanego przez Spółkę zarządzenia Prezydenta Miasta - uznać należy za nieuprawnione.

Z tych samych powodów, nie może odnieść zamierzonego skutku także drugi z postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 tej ustawy, przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w postaci wymogu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Spółka upatruje bowiem naruszenia tego przepisu w braku wykazania przez Sąd I instancji związku pomiędzy potrzebami napowietrzania miasta a irracjonalnym zmniejszeniem długości elewacji budynków wielorodzinnych na niewielkim fragmencie planu, uznając to za celowe działanie organu i wykluczając ewentualność błędu redakcyjnego uchwały. Jak już podano, rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu. Sporne ustalenia, jak wykazał Sąd I instancji, są zaś zgodne z obowiązującym na tym terenie studium. Postawienie zaś tego zarzutu przez Spółkę, jak się wydaje, miało na celu wzmocnienie argumentacji o nieuprawnionym zróżnicowaniu terenów objętych planowaniem, a położonych w obszarze korytarza wymiany powietrza tzw. korytarz podskarpowy. Na którym to terenie dla prawidłowej cyrkulacji powietrza istotne jest, jak wykazał organ odpowiednio zróżnicowane ukształtowanie zabudowy i jej rozmiarów na poszczególnych częściach korytarza napowietrzającego dużą aglomeracje miejską. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skoro, jak zostało już wykazane, organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, także ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie bowiem do przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a w tym art. 15 ust.2 pkt.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i g a b a r y t y obiektów. Także obowiązkowo określa się jak stanowi art. 15 ust.2 pkt.9 powołanej ustawy szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mając na względzie te unormowania, organ w uchwalonym planie dla terenu położonego w obszarze wymiany powietrza, który dotychczas nie był zabudowany, przyjął zróżnicowane ukształtowanie zabudowy i gabaryty obiektów.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.