Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 126/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 24 września 2021 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek J. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") reprezentowaną przez pełnomocnika - adw. M. Ż. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. matką –K. K. (ur. w [...] r.). W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że to na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Sama nie podejmuje żadnego zatrudnienia, gdyż opiekuje się matką niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wnioskodawczyni podniosła odgórnie zakresową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."), która została orzeczona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W zakresie, w jakim różnicuje się sytuację opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zależności od daty powstania tych niepełnosprawności, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny.

Ponadto wnioskodawczyni pobiera świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. We wniosku oświadczono, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania, wniesiono o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo, oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczenie, że wnioskodawczyni nie posiada ustalonego prawa do emerytury, renty i innych świadczeń, posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, jej matka nie posiada ustalonego prawa do emerytury, renty i innych świadczeń, jej matka jest zamężna z A. K. (ur. w [...] r.) oraz, że wspólnie mieszkają. Wnioskodawczyni przedstawiła opis czynności opiekuńczych wykonywanych w ciągu dnia, oświadczenie, że do 2014 r. wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy, ale z uwagi na pogarszający się wówczas stan zdrowia jej babci nie podjęła zatrudnienia. Po śmierci babci podjęła się opieki nad swoją matką. Wnioskodawczyni przedłożyła także wypis orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P., w którym stwierdza się, że K. K. jest okresowo całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym do sierpnia 2022 r. Wiąże się to z okresową niezdolnością do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2022 r. Wnioskodawczyni przedłożyła wcześniejsze orzeczenia tego samego orzecznika, wypisy karty leczenia oraz formularz SR-5, na którym składa się wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto przedłożono wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w którym stwierdza się, że A. K. (mąż K. K.) jest trwale całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie stwierdzono jednak niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") zawiadomił wnioskodawczynię o zakończeniu postępowania w sprawie wszczętej z jej wniosku.

Decyzją z dnia 15 października 2021 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Podstawą odmowy przyznania świadczenia był przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wnioskodawczyni nie spełniła wymagania z art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, a także art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Niepełnosprawność K. K. powstała po 25. roku życia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej córka pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W związku z tym nie można było przyznać wnioskodawczy żądanego świadczenia.

W terminowo wniesionym odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała decyzję organu I instancji w całości. Podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w wyniku którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszeni art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiące o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeński, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego;

3) art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o odrębne przepisy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

4) art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa z uwagi na jego zakresową niekonstytucyjność. Zakres ten, zdaniem organu I instancji, znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzeczono jego niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Co do faktu pozostawania w związku małżeńskim, wnioskodawczyni podniosła, że organ I instancji całkowicie pominął cel u.ś.r. - pomoc osobom, które podjęły się opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym. Pominięto przy tym regułę z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przy zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna wnioskodawca ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Wnioskodawczyni nie może być zmuszana do pobierania świadczenia mniej korzystnego dla niej.

Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przekazał kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] listopada 2021 r., w którym zaliczono K. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] listopada 2022 r. Stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 października 2020, ale nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że świadczenie jest kierowane do osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, kiedy aktualny jest wobec niej obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie nie przysługuje, jeżeli ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Nie przysługuje ono także, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Kolegium nie kwestionuje tego, że K. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje jednak w związku małżeńskim z A. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdzono w stosownym orzeczeniu lekarskim. A. K. jest jedynie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, a więc nie zachodzi skutek równoważnym legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zwalniałoby go z obowiązku świadczenia alimentacyjnego względem żony. To z kolei mogłoby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni.

SKO [...] zgodziło się z wnioskodawczynią, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie z uwagi na jego zakresową niekonstytucyjność orzeczoną przez Trybunał Konstytucyjny. Zakres zastosowania normy, na który powołał się Burmistrz jest niezgodny z Konstytucją RP, a więc nie może stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa.

Organ II instancji zgodził się także z wnioskodawczynią co do tego, że fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest przeszkodą w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu świadczeń wskazanych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może dokonać wyboru świadczenia korzystniejszego.

Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że K. K. pozostaje w związku małżeńskim z A. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, poza obowiązkiem rezygnacji z zatrudnienia albo intencjonalnego niepodejmowania w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, jest skorelowane z obowiązkiem alimentacyjnym, którego kolejność sprawowania określają przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwana dalej "k.r.o."). Wnioskodawczyni jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jednakże w pierwszej kolejności jest zobowiązany do jego spełniania A. K., jako mąż K. K.. Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO [...] wskazało, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki oznacza niemożność przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w pełni podzieliło ten pogląd.

Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu ii instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie w sposób rażący, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładnia tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji poprzestał na wykładni językowej, a nie uwzględnił celów u.ś.r. - pomoc osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, które opiekują się osobami wymagającymi tej opieki.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 20 maja 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 5 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym, ponieważ z uwagi na zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodna z prawem, czy też nie. Sąd w składzie orzekającym, nawet gdyby uwzględnił skargę, nie mógłby orzec w ten sposób, że przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę – K. K.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu o zasadności skargi wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zanim jednak Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na prawidłową argumentację SKO [...] co do zastosowania przez Burmistrza przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i niezrozumiałe zarazem stosowanie powołanego przepisu przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co zasadnie podkreśliło Kolegium. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA". Zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Druga kwestia, która jest godna aprobaty dotyczy zastosowania przez SKO [...] przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powołany przepis reguluje kwestię zbiegu świadczeń rodzinnych. Kiedy ten zbieg następuje, przysługuje jedno ze wskazanych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skarżąca składając swój wniosek stanęła przed wyborem dwóch świadczeń. Przede wszystkim należy przypomnieć, że Skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy jednocześnie wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazuje art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w sytuacji zbiegu prawa do dwóch tych świadczeń, wnioskodawca musi wybrać jedno. Zazwyczaj jest tak, że wybiera się świadczenie korzystniejsze.

Sposób sformułowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest na tyle jasny, że nie trudno odczytać wolę ustawodawcy. Należy ułatwić Skarżącej możliwość dokonania wyboru. Ten wybór został dokonany, ponieważ składając swój wniosek, oświadczono, że Skarżąca rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że Skarżąca zrobiła to co do niej należało, a więc podjęła decyzję, które świadczenie ją interesuje, i które z nich chce pobierać. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia." (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1726/21, dostępny w CBOSA). SKO w Pile prawidłowo uargumentowało błędne założenie przyjęte przez Burmistrza.

Przechodząc do zasadniczych motywów zapadłego wyroku, należy zrekonstruować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby rozstrzygnąć komu ono przysługuje. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem, co do zasady, to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć to, że K. K., jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego ani organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy), ani sąd administracyjny nie kwestionują, została zakwalifikowana do kategorii takich osób przez kompetentny do tego organ posiadający profesjonalną wiedzę z zakresu medycyny. Z orzeczenia o niepełnosprawności K. K. (przedłożonego po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji) wynika niespornie, że potrzebuje ona pomocy w codziennym życiu. Tę pomoc świadczy jej córka – Skarżąca. Również ta okoliczność nie jest kwestionowana przez nikogo.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ okoliczność, w której K. K. pozostaje w związku małżeńskim z A. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że K. K. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z A. K.. A. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) oraz przez Skarżącą. Dołączono bowiem do akt sprawy orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono, że ojciec Skarżącej jest trwale niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, ale nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Te ustalenia zostały potwierdzone w orzeczeniu lekarskim (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym, która może uwolnić małżonka osoby niepełnosprawnej od obowiązku alimentacyjnego została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;

4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;

5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby A. K. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, dostępny w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc A. K. niespornie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu podniesionego w skardze, należało stwierdzić jego niezasadność. Córka jest osobą zobowiązaną do spełniania obowiązku alimentacyjnego, jednakże to z kolejnością realizacji tego obowiązku jest skorelowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec Skarżącej żyje, a w świetle art. 130 k.r.o. wyprzedza ją w realizacji tego obowiązku i to on, a nie Skarżąca, mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli wykaże spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Niezrozumiałe jest powoływanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Zacytowany przepis pozostaje skorelowany nadal z przepisami art. 128 § 1 i art. 130 k.r.o. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. aktualizuje się, jeżeli osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności nie żyją albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gdyby przyjąć, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. stosuje się tak, jak oczekuje tego Skarżąca, doszłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której można by pominąć osobę z art. 130 k.r.o. Wówczas dwie osoby mogłyby starać się o świadczenie pielęgnacyjne, a tego ustawodawca nie przewiduje. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "osobom (...) innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Skarżąca jest spokrewniona w pierwszym stopniu z K. K., gdyż jest jej córką, a zatem ten przepis w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Niezasadne jest także twierdzenie, że Kolegium naruszyło wykładnię celowościową przepisów u.ś.r. Świadczenia pielęgnacyjne nie jest dedykowane dla każdego opiekuna osoby niepełnosprawnej. To właśnie przez wzgląd na zasadę równości wobec prawa, ale także zasadę sprawiedliwości społecznej, ustawodawca wprowadzając krąg osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, ustala pierwszeństwo osób uprawnionych do tego świadczenia. Nie może być tak, że każdy faktyczny opiekun osoby niepełnosprawnej może otrzymać takie świadczenie.

Kończąc, dopóki Skarżąca nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojego ojca, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutu skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.