Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2894/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153, art.  154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki jawnej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1518/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki jawnej w C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki jawnej [A.] z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. oddalił skargę wniesioną przez P. B. O. i Wspólnicy Spółka jawna w C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2014 r. na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) zostało ogłoszone prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej dla miasta C. W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż 1.895.608,00 PLN na okres rozliczeniowy od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. Oferty w postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia [...] marca 2014 r.

W postępowaniu złożono 15 ofert na 15 miejsc wykonywania świadczeń oraz przeprowadzono 3 kontrole nowych miejsc wykazanych w ofertach. Do zawarcia umów wybrano 8 ofert. P.Z. B. O. i Wspólnicy Spółka Jawna w C. (dalej: strona, skarżąca, spółka) nie została w tym postępowaniu wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż liczba punktów oceny jaką uzyskała, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego - oferta strony uzyskała łączną ocenę 60,000 pkt, w tym 50,000 pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym, wspólną dla 4 oferentów. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert z pozycji od 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 61,923 pkt, w tym 50,000 pkt za kryteria niecenowe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla miasta C.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w Zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Zarządzeniu nr 87/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Dyrektor NFZ wyjaśnił, że Komisja konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.

Organ wyjaśnił, że ocena ofert odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do systemu informatycznego NFZ, w oparciu o algorytm zawarty w Zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a system przydzielał odpowiednią liczbę punktów. Liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia i mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami.

Dalej organ podniósł, że w części niejawnej konkursu ofert Komisja konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Dyrektor NFZ wyjaśnił przyczyny przesunięcia terminu rozstrzygnięcia postępowania i stwierdził, że było ono dopuszczalne. Jednocześnie za bezzasadny uznał zarzut nieprzestrzegania przez Komisję konkursową zasady niejawności w trakcie negocjacji, wskazując, że rozmowy negocjacyjne przeprowadzane były w takich samych warunkach ze wszystkimi oferentami i sposób ich przeprowadzenia gwarantował niejawność tych rozmów. W trakcie pierwszych negocjacji negocjowana była cena, a w trakcie drugich ilość świadczeń. W trakcie drugich negocjacji żaden z oferentów nie miał już możliwości zmiany ceny, co wynikało z treści protokołów z pierwszych negocjacji. Wskazał także, że żaden z oferentów podczas negocjacji nie był informowany o zajmowanym miejscu w rankingu, w związku z czym zachowana została zasada równego traktowania oferentów. Organ II instancji wyjaśnił, że mimo problemów z doręczeniem wezwania do wyjaśnienia harmonogramu personelu, wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie zostały uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przejmowania pacjentów przez wybranych świadczeniodawców oraz konieczności zweryfikowania personelu zatrudnionego u wybranego oferenta – A. K., Dyrektor NFZ wyjaśniając tę kwestię wskazał, że argumenty w tym zakresie nie dotyczą przebiegu przedmiotowego postępowania konkursowego, a zadaniem organu jest ustalenie, czy Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Dyrektor NFZ wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania, co mogłoby skutkować wystąpieniem uszczerbku w jej interesie prawnym. W ocenie organu świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, a skarżąca otrzymała pełną i przejrzysta, informację co do sposobu wyłaniania świadczeniodawców, poznała szczegółową punktację z podziałem na konkretne składowe oceny oferty, a jej oferta nie została wybrana do zawarcia umowy ze względu na zdobytą pozycję w rankingu końcowym.

Skargę na opisaną decyzję wniosła P. Z. B. O. i Wspólnicy Spółka Jawna w C.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 1, 5 i 6, art. 148 oraz art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ponadto wniosła o przekazanie Sądowi całości akt postępowania konkursowego oraz o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, dotyczących kontynuacji opieki nad pacjentami, nad którymi dotychczas opiekę sprawowała skarżąca, na okoliczność wykazania, że świadczeniodawcy wyłonieni na skutek przeprowadzonego konkursu ofert nie zapewnili pacjentom dotychczas obsługiwanym przez stronę kontynuacji pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej, co jej zdaniem uzasadnia naruszenie przez organ zasad postępowania w znaczeniu materialnym.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy zatem ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora NFZ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego strony zawartego w skardze Sąd I instancji wskazał, że dotyczą one sytuacji obejmowania opieką dotychczasowych pacjentów skarżącej przez oferentów wybranych w postępowaniu i stwierdził, że nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy bowiem przedłożone przez skarżącą dokumenty nie mają związku z postępowaniem konkursowym. Po pierwsze: dotyczą one zdarzeń jakie miały miejsce po zakończeniu konkursu i po zawarciu umów. Po drugie: trudności związane z przejmowaniem pacjentów, nad którymi opiekę dotychczas sprawowała skarżąca, przez wyłonionych w drodze konkursu świadczeniodawców nie wynikały z naruszenia przepisów postępowania przez Komisję konkursową. Po trzecie: trudności związane z przejmowaniem pacjentów nie stanowią dowodu na to, że Komisja konkursowa błędnie zweryfikowała oświadczenia oferentów, w których deklarowali oni przejęcie pacjentów oferentów niewybranych, a złożone przez oferentów oświadczenia są nieprawdziwe. Sąd I instancji przypomniał, że wszyscy oferenci mieli obowiązek złożenia deklaracji o przejęciu pacjentów. Natomiast w toku konkursu weryfikacji podlegał sam fakt złożenia takiego oświadczenia, a nie faktyczne zastosowanie się do zgłoszonej deklaracji, którego weryfikacja możliwa jest dopiero w trakcie realizacji umowy.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazał, że strona nie wykazała, aby złożone zostały oferty zawierające nieprawdziwe informacje, co stanowiłoby podstawę do odrzucenia oferty.

Zdaniem Sądu i instancji w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 134, art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, ani do naruszenia zasady równości.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska strony odnośnie naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach. Wskazał, że ilość punktów przyznawanych za poszczególne kryteria ustalona została wj Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (załącznik nr 1 tabela 14). Zasady oceny ofert były znane wszystkim oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego. Wszyscy oferenci oceniani byli w konkursie według tych samych zasad. Zadaniem Komisji konkursowej był wybór ofert najkorzystniejszych.

Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do kwestionowania naliczonych w postępowaniu punktów za ciągłość - otrzymali je oferenci, którzy realizowali już umowy w danym zakresie, co znajduje odzwierciedlenie w § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał, że żadna z ofert nie otrzymała zwiększonej ilości punktów ponad te punkty, które wynikały z informacji zawartych w ofertach.

Powołując dyspozycję art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach Sąd I instancji wskazał, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (art. 135 ust. 2 pkt ustawy o świadczeniach). W prowadzonym postępowaniu oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. W świetle powyższego przyjąć należy, że dostęp do ofert nie jest nieograniczony. Ustawa o świadczeniach przewiduje bowiem przypadki, w których zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o zawarcie umowy jeżeli oferent zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy. W konsekwencji Dyrektor NFZ prowadząc postępowanie administracyjne jest zobowiązany umożliwić wgląd do złożonych ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy taka sytuacja wystąpiła - składając w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ofertę kilku oferentów zastrzegło część informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Przedstawione do wglądu strony oferty zawierały dokumenty "Oświadczenie Oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy", ze wskazaniem na informacje podlegające zastrzeżeniu poprzez wyłączenie jawności. Mając na uwadze zapisy ustawy oraz złożenie przez oferentów w/w oświadczeń, Dyrektor NFZ udostępnił spółce całość dokumentacji z wyjątkiem informacji zastrzeżonych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P. Z. B. O. i Wspólnicy Spółka jawna w C..

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wadliwości ofert obciąża skarżącą, podczas gdy obowiązek należytego dokonania oceny ofert obciąża organ.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z zw. za art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonych nią decyzji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że:

• Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach przeprowadził postępowanie administracyjne zapewniając stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez udostępnienie całości akt, podczas gdy w toku postępowania stronie przekazana została dokumentacja jedynie w zakresie nie objętym oświadczeniami oferentów o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa, co miało wpływ na wynik postępowania i uniemożliwiało stronie zapoznanie się z całością materiału sprawy;

• organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i nie naruszyły zasady równości, podczas gdy w jego toku nie przeprowadziły ponownego badania prawidłowości ofert złożonych przez innych oferentów, zwłaszcza mając na uwadze niewykonywanie przez część z nich obowiązków wynikających z zawartych umów.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna i jej uzasadnienie.

W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Jednak w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wadliwości ofert obciąża skarżącą, podczas gdy obowiązek należytego dokonania oceny ofert obciąża organ.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach składa się z trzech jednostek redakcyjnych (ustępów) i w ustępie 1 dotyczy przesłanek odrzucenia oferty, przy tym przesłanki te wymienione zostały w 8 punktach. Kastor nie sprecyzował, której z tych norm dotyczy zarzut. Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi, w wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp, punkt). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem skarżącej było wykazanie, że złożone oferty zawierają nieprawidłowości skutkujące ich odrzuceniem, przy jednoczesnym przyjęciu braku takiego obowiązku po stronie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do podniesionego w skierowanej do niego skardze zarzutu naruszenia art. 149 ust 1 ustawy o świadczeniach stwierdził, że strona nie wykazała, aby złożone oferty zawierały nieprawdziwe informacje, co stanowiłoby podstawę do ich odrzucenia. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zarzut ten wiąże z podnoszoną przez nią kwestią obejmowania opieką jej dotychczasowych pacjentów przez oferentów wybranych w konkursie. Sąd I instancji wyjaśnił, że trudności z przejmowaniem pacjentów, nad którymi opiekę dotychczas sprawowała skarżąca, przez wyłonionych w drodze konkursu świadczeniodawców nie wynikały z naruszenia przepisów postępowania przez Komisję konkursową, ani nie stanowiły dowodu nieprawidłowego działania Komisji konkursowej mającego polegać na błędnym zweryfikowaniu oświadczeń oferentów, w których deklarowali oni przejęcie pacjentów oferentów niewybranych. Trudności te nie dowodziły także, że złożone przez oferentów oświadczenia były nieprawdziwe. Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, zaznaczając, że wszyscy oferenci mieli obowiązek złożenia deklaracji o przejęciu pacjentów, natomiast w toku konkursu weryfikacji podlegał sam fakt złożenia takiego oświadczenia, a nie faktyczne zastosowanie się do zgłoszonej deklaracji, którego weryfikacja, możliwa, jest dopiero w trakcie realizacji umowy. W powyższym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że strona nie wykazała, by złożone zostały oferty zawierające nieprawdziwe informacje, co stanowiłoby podstawę do ich odrzucenia.

Zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organu w tym zakresie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe, bowiem w toku postepowania konkursowego weryfikacji podlegał fakt złożenia takiego oświadczenia, gdyż wywiązanie się ze złożonego zobowiązania było możliwe dopiero po zakończeniu postępowań konkursowych i zawarciu umów. Oświadczenia składane przez wszystkich oferentów stanowiły deklarację na przyszłość - oferenci zobowiązali się, że jeśli zostaną z nimi podpisane umowy o realizację świadczeń opieki zdrowotnej to przejmą opiekę nad pacjentami. Z oczywistych zatem względów na tym etapie postepowania nie można było więc stwierdzić, że oświadczenia te zawierały nieprawdę.

Zatem zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjął, że ciężar dowodu w zakresie wadliwości ofert obciąża skarżącą, a nie organ nie jest usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust.3).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem wszczyna postępowanie administracyjne, które pełni funkcję kontrolną w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostały określone w Dziale VI tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził, by organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie. W konsekwencji ustalenia faktyczne dokonane przez organ, Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Z treści całego uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż obowiązek kontroli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozstrzygnięcia konkursu ofert, prowadzonego w trybie cywilnoprawnym, organ zrealizował prawidłowo, nie naruszając przepisów postępowania. Organ dokonał kontroli rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie ograniczając się jedynie do weryfikacji oceny oferty skarżącej, ale oceniając czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na interes prawny skarżącej. Takiego naruszenia organ nie stwierdził. Strona skarżąca w żaden sposób nie kwestionuje, że oferenci wybrani do zawarcia umów w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego złożyli oferty wyżej punktowane niż skarżąca. W każdym zaś odrębnym postępowaniu wygrywają oferty wyżej punktowane od innych ofert złożonych w ramach tych postępowań.

Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest powiązany ze sformułowanym przez nią zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącym nierozważenia pełnego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenia ponownego badania prawidłowości ofert przy uwzględnieniu niewykonywania przez część oferentów wybranych obowiązków wynikających z zawartych umów, co zdaniem skarżącej skutkowało również naruszeniem zasady równości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sposób wykonywania umów przez wyłonionych w toku postepowania konkursowego oferentów nie ma wpływu na prowadzane wcześniej postępowanie konkursowe i jego ocenę.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącej wglądu do ofert innych oferentów w zakresie, w jakim zawierały one zastrzeżone tajemnice przedsiębiorcy wskazać należy , że zgodnie z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) ustawy o świadczeniach oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

Możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach stanowi lex specialis w stosunku do ustanowionej w ustępie pierwszym powołanego artykułu zasady jawności ofert. Nieuzasadnione jest założenie skarżącej, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwiło przeprowadzenie w pełnym zakresie kontroli legalności postępowania konkursowego przez organ i Sąd I instancji, bowiem oferty, co do których złożono oświadczenie o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy, są zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez Sąd, oceniane w całości. Całe oferty są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy) oraz są one przekazywane wraz ze skargą do sądu administracyjnego stosownie do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku wydania przez organ postanowienia o odmowie udostępnienia stronie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, należy zauważyć, że skarżąca w toku postępowania konkursowego i administracyjnego wywołanego wniesionym odwołaniem nie formułowała wniosku o udostępnienie akt również w zakresie zastrzeżonym oświadczeniami o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wobec tego organ nie wydawał postanowienia odmawiającego dostępu do akt w tym zakresie. Ponadto skarżąca nie wykazała aby brak wydania takiego postanowienia miał wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację związaną z brakiem udostepnienia skarżącej całości ofert złożonych w konkursie powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postepowania przez brak zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego . Tymczasem jak wskazano wyżej zarówno organ , jak i Sąd I instancji dysponowały kompletnymi aktami postępowania, w tym ofertami zawierającymi informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy. Zatem w tym kontekście zarzut skarżącej nie jest usprawiedliwiony.

Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo w Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stoi w sprzeczności z powyższymi wywodami bowiem w większości wskazuje na konieczność dokonania weryfikacji poprawności oceny wszystkich ofert złożonych w danym postępowaniu konkursowym , a nie tylko oferty strony wnoszącej odwołanie.

Wobec powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.