Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 141 § 4, art. 151 w zw. z 133 § 1 i art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 418/17 w sprawie ze skargi Gminy Kruklanki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 marca 2017 r. nr PN.4131.60.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. prostuje zaskarżony wyrok w jego komparycji w ten sposób, że jako skarżącego oznacza "Gminę Kruklanki" zamiast "Wójta Gminy Kruklanki"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 418/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, uchwałą nr XIX/166/2007 z dnia 14 lutego 2017 r. (uchwała) Rada Gminy [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., Usg) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744, Uzpk), zmieniła istniejącą nazwę ulicy "22 lipca" na ulicę "22 lipca". W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że dotychczasowa nazwa ulicy nadana była w związku z obchodzonym w okresie istnienia PRL Narodowym Świętem Odrodzenia Polski, upamiętniającym rocznicę ogłoszenia tzw. manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) w 1944 r. Święto to zostało zniesione mocą ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. i od tego czasu nie są obchodzone żadne uroczystości z tym związane. Nazwa ulicy funkcjonuje do dziś i w środowisku lokalnej społeczności nie budzi żadnych kontrowersji. W związku z tym stwierdzono w przywołanym przez sąd uzasadnieniu w/w uchwały, że "nazwa ulicy jest wyłącznie datą w kalendarzu", z tego też powodu zaproponowano zmianę nazwy. Podkreślono, iż od dnia 22 lipca 2016 r., dzień ten ustanowiono świętem św. Marii Magdaleny, wobec czego data w żaden sposób nie kojarzy się już z ustrojem totalitarnym.

Jak dalej w wyroku wskazano, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 Usg, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż w myśl oficjalnego stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej IPN), upublicznionego na jego stronie internetowej, nazwa "22 lipca" symbolizuje komunizm i jako taka podlega zmianie, zgodnie z dyspozycją art. 1 Uzpk. W związku z powyższym, pismem Wojewoda zawiadomił Radę Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, wnosząc jednocześnie o ewentualne przedstawienie wyjaśnień oraz dokumentów, które winny być uwzględnione w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, jak również o przekazanie kopii protokołu z posiedzenia Rady Gminy [...] w dniu 14 lutego 2017 r., a także wskazanie, czy przy podejmowaniu uchwały analizowano i brano pod uwagę ww. stanowisko IPN. Jednocześnie zwrócono się do Delegatury IPN w Olsztynie z prośbą o wydanie opinii, czy zmiana nazwy ulicy przyjęta we wskazanej uchwale jest niezgodna z dyspozycją art. 1 Uzpk, w myśl którego nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować.

Jak sąd wojewódzki przytoczył w swym wyroku, Przewodniczący Rady Gminy [...] wyjaśnił, że kwestionowane rozwiązanie dotyczące zmiany nazwy ulicy przyjęto w związku z tym, że nie można było jednoznacznie stwierdzić skąd pochodziła nazwa "22 lipca", ponieważ ani w Urzędzie Gminy, ani w archiwach państwowych nie udało się odnaleźć pierwotnej uchwały nadającej tę nazwę. Zaznaczono, że do 1989 r. w dniu 22 lipca obchodzono Narodowe Święto Odrodzenia Polski, lecz zostało ono zniesione i w żaden sposób nie jest czczone. Zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy [...], nazwa ulicy nie kojarzy się ze świętem komunistycznym, ponieważ ulica nie nosi nazwy "Narodowego Święta Odrodzenia Polski". Przewodniczący stwierdził także, iż radni kierowali się zasadą oszczędności i celowości, aby nie narażać mieszkańców i administrację na koszty związane ze zmianą. Natomiast w pisemnym stanowisku delegatury IPN w Olsztynie wskazano, że pomimo braku pierwotnej uchwały o nadaniu ulicy nazwy "22 lipca" z uzasadnieniem, Rada Gminy [...] uzasadniając aktualną uchwałę słusznie wskazała, iż nie ma wątpliwości, że miała ona na celu upamiętnienie ogłoszenia manifestu PKWN. Przyjęto tym samym, że istnieje przesłanka zobowiązująca do zmiany tej nazwy na podstawie art. 6 ust. 1 Uzpk. W opinii Delegatury IPN interpretacja ta jest zasadna, a decyzja o powtórnym nadaniu ulicy nazwy 22 lipca, czyni uzasadnienie sporządzone do uchwały wewnętrznie sprzecznym, wydźwięk przedmiotowej nazwy nie jest neutralny i nieodmiennie budzić ma całkowicie jednoznaczne skojarzenia. Co więcej, uchwałę pozostawiono bez przejrzystego uzasadnienia, w związku z czym nie sposób dostrzec "podstaw do przewartościowania ładunku znaczeniowego nazwy". Wskazanie, że od 22 lipca 2016 r. dzień ten został ustanowiony w kościele katolickim świętem św. Marii Magdaleny i dlatego ta data w żaden sposób nie kojarzy się z ustrojem totalitarnym, nie zostało powiązane logicznie z treścią uchwały i samą nazwą ulicy (ulica nie nosi nazwy "22 lipca, święta św. Marii Magdaleny"), nie sposób się więc z tym argumentem zgodzić. Zwrócono również uwagę na okoliczność, że podnoszony w uzasadnieniu uchwały argument, zgodnie z którym "nazwa ulicy jest wyłącznie datą w kalendarzu", można interpretować jako założenie, że patronat ulicy jest nic nie znaczącą kwestią, a tym samym bez znaczenia jest, jakie postacie i wydarzenia historyczne upamiętnia.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski podniósł, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z opinii IPN. Dodał, że wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Gminy [...] nie koreluje z uzasadnieniem uchwały przedstawiającym motywy jej podjęcia. Zarówno z w/w uzasadnienia uchwały, jak również z przekazanego wyciągu z protokołu posiedzenia Rady Gminy [...] w dniu 14 lutego 2017 r., wynika bowiem jasno, iż Rada Gminy [...] miała pełną świadomość pochodzenia nazwy ulicy, której zmiany zamierzała dokonać. Tymczasem, w swoim wyjaśnieniu sygnalizowała nie mające dotychczas miejsca wątpliwości, co do genezy nazwy ulicy, ze względu na brak pierwotnej uchwały nadającej tę nazwę. Dalej organ nadzoru argumentował, że uzasadnienie uchwały jest dalece niejednoznaczne. Rada nie wskazuje w nim, z czym "nowa" nazwa ulicy ma konkretnie związek.

Skargę do WSA w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł imieniem Gminy [...] jej Wójt, zarzucając mu naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 13 Usg poprzez kwestionowanie podjętej przez Radę Gminy [...] uchwały, podczas gdy ustalanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji rady;

- art. 1 ust. 1 i 2 Uzpk poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Gmina [...] nie dokonała zamiany nazwy ulicy, podczas gdy z uzasadnienia uchwały podjętej przez radę w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że nazwa ulicy "22 lipca" ma na celu upamiętnienie święta kościelnego św. Marii Magdaleny ustanowionego przez papieża Franciszka w dniu 22 lipca 2016 r.;

- art. 91 Usg przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

W skardze podniesiono, że Gmina nie dysponuje dokumentem potwierdzającym na podstawie jakich przesłanek nadano pierwotną nazwę ulicy. Od 1990 r. na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o zniesieniu 22 lipca jako Narodowego Święta Odrodzenia Polski dzień ten traktowany jest jak każdy inny dzień tygodnia i nie obchodzony jako święto. Radni Rady Gminy [...] podjęli decyzję, że niezależnie od tego z czym lub kim była związana nazwa ulicy, od dnia przyjęcia uchwały, nazwa ulicy "22 Lipca" będzie związana ze świętem św. Marii Magdaleny, ustanowionym w dniu 22 lipca 2016 r. przez papieża Franciszka. Dodano, że dodatkowym argumentem było oczekiwanie mieszkańców gminy [...], żeby tą sprawę w taki sposób rozwiązać. Dalej strona skarżąca argumentowała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w powszechnym odbiorze występujący samodzielnie w nazwie ulicy zwrot "22 Lipca", posiada utrwalone konotacje z nazewnictwem komunistycznym, wywodząc że nie ma na to żadnych dowodów, ani nie zostało przeprowadzone w tym aspekcie żadne badanie opinii publicznej. W dniu 22 lipca, oprócz ogłoszenia Manifestu PKWN miało miejsce wiele wydarzeń, które znacznie bardziej i w sposób pozytywny zapisały się w historii Polski, jak choćby nadanie Księstwu Warszawskiemu Konstytucji i Kodeksu cywilnego przez Napoleona Bonaparte, czy też wydarzeń neutralnych jak Dzień liczby Pi, czy też ustanowienie święta św. Marii Magdaleny. Także nie można jednoznacznie stwierdzić, że nazwa "22 Lipca" kojarzy się z komunizmem. Rada Gminy [...] działała zgodnie z przepisami, zarówno Uzpk jak i Usg. W ustawowym terminie, osoby uprawnione - radni, podczas prawomocnego posiedzenia Rady Gminy, w ramach swoich ustawowych kompetencji podjęli odpowiedzialną i świadomą decyzję, wyrażoną w uchwale z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy. Dodatkowym, mocnym dowodem na to, że decyzja ta była świadoma i przemyślana jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (7 głosów "za"; 3 głosy "przeciw"). Radni po zapoznaniu się z uzasadnieniem podtrzymali swoje stanowisko w tej sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie stwierdził nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na wstępie rekapitulując treść art. 3 § 2 pkt 7 oraz art. 148 Ppsa w aspekcie przedmiotu skargi i kryteriów jego kontroli, sąd wojewódzki wskazał, iż doszedł do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołano dalej treść art. 91 Usg, wskazując kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznaczających podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Wobec braku zdefiniowania w przepisach, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa – sąd wojewódzki powołując się na źródła doktrynalne – uznał, że do tej kategorii należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dlatego też sąd a quo rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, uznał się za zobowiązanego do badania treści samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Uznano, że przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego musi być również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, zatem jego działanie winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Eksponując treść art. 91 ust. 3 Usg wywodzono, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki wskazywał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem organów nadzoru. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Mając na względzie te uwagi należy uznać, że jedynie wyjątkowo, mianowicie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu.

W motywach wyroku wskazano dalej, że skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie przepisu, stanowiącego – w brzmieniu na datę podjęcia rozstrzygnięcia – że stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadano nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Z kolei art. 1 tej ustawy – w brzmieniu na datę rozstrzygnięcia nadzorczego – stanowił, że nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować i że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została w trybie art. 6 wspomnianej ustawy, w myśl której obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

WSA w Olsztynie podjął w swym wyroku rozważania, czy nazwa ulicy "22 Lipca" nadana uchwałą Rady Gminy [...] jest datą symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk. Przywołano stwierdzenia Wojewody, który w pełni podzielił i przyjął wnioski płynące z opinii Delegatury IPN w Olsztynie sprowadzające się do uznania, że nie ma wątpliwości, że uchwała miała na celu upamiętnienie ogłoszenia Manifestu PKWN. Tym samym wydźwięk przedmiotowej nazwy nie ma być neutralny, nazwa ta nie ma żadnych pozytywnych konotacji i w konsekwencji nieodmiennie budzi całkowicie jednoznaczne skojarzenia. W rezultacie Wojewoda uznał, że skoro de facto nazwa ulicy pozostała taka sama, to zmiana nie została w ogóle dokonana pomimo formalnego podjęcia uchwały w tej sprawie. Powyższe pozwalać miało organowi nadzoru na odczytywanie w działaniu Rady prawdziwej intencji, jaką było obejście obowiązującego porządku prawnego i niezastosowanie się do dyspozycji art. 6 ust. 1 Uzpk.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu Wojewody, że sama świadomość społeczeństwa (brak pozytywnych konotacji, jednoznaczne skojarzenia), z założenia, jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk. Stwierdzono bowiem, że świadomość społeczeństwa – na kanwie przedmiotowej ustawy – historyczna (choć Wojewoda nie uszczegółowił, czy chodzi o ogólnonarodową, czy też lokalną – gminną) nie jest jednaka, tak, jak jednakie w relacji do wydarzeń historycznych nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Poza tym – jak wskazano w motywach wyroku – trudno sobie wyobrazić, przez kogo, jaką metodologią rzeczona świadomość historyczna (konotacje, skojarzenia) miałaby być mierzalna, a przede wszystkim, jaki procentowy poziom owej świadomości byłby wystarczalny do uznania, że nawet konkretna data historyczna ma związek z tym, a nie innym historycznym wydarzeniem, abstrahując od jego skali (ogólnokrajowa, lokalna). Ogólnej natury powyższe uwagi poczynione zostały celem wykazania, że tzw. historyczna świadomość społeczeństwa (abstrahując od jej potencjalnych desygnatów i metodologii jej mierzalności) ze swej istoty jest nieprzydatna do stwierdzenia, czy konkretna data historyczna (a zatem identyfikowalna nie tylko przez dzień, miesiąc, ale i rok) ma konotacje z jednym z wielu wydarzeń zaistniałych w danej dacie. Powyższe czynić ma uprawnionym stwierdzenie, że świadomość społeczeństwa z natury rzeczy nie jest odpowiednim dowodem na symbolikę dat.

W konsekwencji ów "dowód" WSA w Olsztynie nie uznał za jednoznacznie przesądzający, że nazwa ulicy "22 Lipca" symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj., że upamiętnia tylko i wyłącznie datę ogłoszenia manifestu PKWN. W tym też kontekście stwierdzenie (organu nadzoru – uwaga Sądu), że data "22 Lipca" ma oczywiste konotacje z komunistyczną rocznicą, ma być tak samo "wiarygodne", jak twierdzenie strony skarżącej, że na skutek zmiany pokoleniowej świadomość tej daty się zatarła i mieszkańcy nie kojarzą jej z manifestem PKWN w tym właśnie znaczeniu, że pierwsze ani drugie stwierdzenie z założenia nie jest adekwatnym dowodem na okoliczności dowodzone.

W dalszej argumentacji sądu pierwszej instancji wskazano, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdzając nieważność uchwały winien przestawić niepodważalny dowód, że nazwa ta upamiętnia manifest PKWN, a zatem symbolizuje komunizm. O ile, z założenia, dowodowe wykazanie celu ustawy (jej zakresu normatywnego) nie powinno nastręczać większych trudności w odniesieniu do osób, organizacji i wydarzeń z uwagi na ich niepowtarzalność "historyczną" (brak swego odpowiednika w historii Państwa Polskiego), o tyle w odniesieniu do dat – nawet historycznych, tj. odnoszących się do dnia, miesiąca i roku – sytuacja nie jest, w ocenie sądu wojewódzkiego, tak oczywista.

Stwierdzono dalej w wyroku, że aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy uznano, że kontrolowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy [...], statuowanych powyżej kryteriów nie spełnia. Podkreślono, że nazwa ulicy odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku, a zatem nie jest to data kalendarzowa w tym sensie, że nie cechuje się niepowtarzalnością. Zatem z brzmienia rzeczonej daty nie wynika, aby symbolizowała ona komunizm w realiach niniejszej sprawy, rozumiany jako upamiętnienie ogłoszenia w dniu 22 lipca 1944 r. manifestu PKWN. Nadto, w ocenie składu orzekającego, nawiązanie do komunistycznego święta związanego z ogłoszeniem przez PKWN manifestu byłoby niepodważalne, gdyby nazwa ulicy opatrzona została dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z owym wydarzeniem, a tytułem przykładu wskazywano nazwy: "Manifestu 22 Lipca", "22 Lipca – PRL-u", czy "22 Lipca – Święto Odrodzenia".

WSA w Olsztynie stwierdził, że nazwa ulicy "22 Lipca" nie jest datą historyczną (brak jej cechy niepowtarzalności poprzez nie odniesienie do konkretnego roku), a skoro tak, to wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy (społeczeństwa, niezależnie od jego skali) zależy do jakiego okresu i zdarzenia przypisze tę datę. W tych okolicznościach – zdaniem tego sądu – większego znaczenia nabiera okoliczność odkodowania intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy w [...] (nazwa zmieniana), którą niewątpliwie należałoby poszukiwać w jej uzasadnieniu. Tymczasem przekazane akta sprawy nie zawierają dokumentu o nadaniu nazwy ulicy zmienianej, pomimo poczynionej w tym zakresie inicjatywy dowodowej przez Wojewodę. Upadł zatem ostatni – w ocenie składu orzekającego sądu pierwszej instancji – dowód na bezpośrednie i jednoznaczne powiązanie nazwy zmienionej ulicy 22 Lipca z ogłoszeniem przez PKWN swego manifestu. Brak tego, jedynego w sensie dokumentu, dowodu nie pozwalał Wojewodzie stwierdzić nieważności uchwały, jako symbolizującej komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk i wyłącznie z tej przyczyny – zdaniem sądu a quo – jego rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogło się ostać w porządku prawnym, a nie z uwagi – jak można by błędnie sądzić – na zakwestionowanie przez ten sąd rozumienia hipotezy art. 1 ust. 1 Uzpk (data symbolizująca komunizm), czyli obrazy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

W ocenie sądu wojewódzkiego nie sposób wykluczyć, że twórcom pierwotnej nazwy ulicy zmienianej przyświecała myśl uczczenia faktu ogłoszenia przez PKWN manifestu w dniu 22 lipca 1944 r. w Chełmie, jednak tego rodzaju przypuszczenie (nie stwierdzenie) – w terminologii Wojewody konotacja, skojarzenie – nie może dezawuować przewidzianych przez rozdział czwarty ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017., poz. 1257, K.p.a.) ogólnych reguł dowodzenia relewantnych dla danej hipotezy materialnego prawa administracyjnego okoliczności faktycznych. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że świadom potencjalnych niedostatków kategorycznego udowodnienia związku daty 22 lipca z wydarzeniami z dnia 22 lipca 1944 r. w Chełmie, racjonalny ustawodawca mógłby na potrzeb Uzpk wyłączyć przywołany powyżej ogólny reżim dowodzenia przewidziany K.p.a. na rzecz – wzorem innych ustaw – uprawdopodobnienia, domniemania (wzruszalnego), czy swego rodzaju "jednoznacznie ukierunkowanej świadomości społecznej", jako swego rodzaju, specyficzny na kanwie rzeczonej ustawy, dowód zaistnienia okoliczności znamiennych hipotezą jej art. 1 ust. 1. Stwierdzono, że w Uzpk próżno doszukiwać się odmiennych (na zasadzie wyjątku) od K.p.a., właściwych tej ustawie i tylko w jej obrębie funkcjonujących, reguł dowodzenia znoszących w tym zakresie ogólny kodeksowy reżim, co z kolei czyni reguły przewidziane przez Kodeks właściwym wzorcem kontroli w tej sprawie (tego rodzaju sprawach).

Reasumując, sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako, że w świetle ujawnionego materiału dowodowego, właściwie jego braku, brak było podstaw do uznania, w trybie art. 91 ust. 1 Usg, kontrolowanej przezeń uchwały Rady Gminy [...] za niezgodnej z prawem, tj. z art. 1 ust. 2 Uzpk. Uwzględniając skargę, wskazano, że rozstrzygnięto "po myśli art. 148 Ppsa".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Warmińsko- Mazurski, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Jednocześnie, stosownie do dyspozycji art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) pełnomocnik organu oświadczył, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:

• niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 Uzpk, polegające na stwierdzeniu, iż nazwa ulicy "22 Lipca", nadana uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 14 lutego 2017 r. nie upamiętnia święta komunistycznego mimo, że nazwa ta ma brzmienie identyczne

z poprzednią, a jej uzasadnienie nie jest jednoznaczne, przez co nie odcina się wyraźnie od nazwy dotychczasowej, naruszając tym samym zakaz ustanowiony we wskazanym przepisie,

• niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 Uzpk, poprzez nieuwzględnienie wniosków płynących z opinii IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanej w sprawie nazwy ulicy 22 Lipca w [...], podczas gdy w świetle ww. regulacji opinia ta ma kluczowe znacznie dla oceny niezgodności tej nazwy z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, gdyż przesądza o tym, że nazwa ta ma jednoznaczne konotacje ze świętem komunistycznym,

• niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 Uzpk, poprzez uznanie, że wskutek braku dowodu w postaci pierwotnego dokumentu nadającego nazwę ulicy "22 Lipca", dotychczasowa nazwa nie odnosiła się do święta komunistycznego, z czego wynika wniosek, że nie była objęta obowiązkiem dokonania zmiany pomimo, że zgodnie ze stanowiskiem Rady Gminy [...] oraz opinią IPN, nazwa ulicy kwalifikowała się do zmiany, jako upamiętniająca święto komunistyczne,

• niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 Usg wskutek przyjęcia, iż działający w trybie nadzoru Wojewoda niezasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] zmieniającej nazwę ulicy, podczas gdy nowa nazwa nadal narusza zakaz określony w art. 1 ust. 1 Uzpk, nie odcinając się jednoznacznie od dotychczasowej nazwy upamiętniającej święto komunistyczne;

II. stosownie do art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim sąd stwierdzając brak dowodu na to, że dotychczasowa nazwa ulicy "22 Lipca" upamiętniała święto komunistyczne, nie odniósł się do stojącego w oczywistej sprzeczności z tym stwierdzeniem faktu, że uchwałą z dnia 14 lutego 2017 r. Rada Gminy [...] zmieniła nazwę ulicy na podstawie art. 6 ust. 1 Uzpk,

• art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim sąd nie wyjaśnił, czy istotnie nastąpiła skuteczna zmiana nazwy ulicy w sytuacji, gdy nazwa ta jest identyczna z dotychczasową, a z uzasadnienia uchwały Rady Gminy [...] z dnia 14 lutego 2017 r. nie wynika, co konkretnie nowa nazwa ma upamiętniać,

• art. 151 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i w wyniku tego nie poddanie analizie opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "22 Lipca" z dyspozycją art. 1 ust. 1 Uzpk, co doprowadziło do wydania orzeczenia, które nie znajdowało oparcia w całości akt sprawy,

• art. 151 Ppsa w zw. z 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez wadliwe niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi gminy [...] na podstawie art. 148 Ppsa polegające na przyznaniu waloru dowodu potwierdzającego intencję pierwotnego nadania nazwy ulicy "22 Lipca" jedynie nieistniejącemu dokumentowi źródłowemu, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu innych dowodów w postaci opinii IPN, treści uzasadnienia uchwały Rady Gminy [...] z dnia 14 lutego 2017 r., oraz wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy [...], podczas, gdy art. 75 § 1 K.p.a. pozwalał oprzeć rozstrzygnięcie nadzorcze na wszelkich, zgodnych z prawem dowodach, mogących przyczynić się "do wyjaśnia sprawy" (powinno być – "do wyjaśnienia sprawy", uwaga Sądu), a sąd powinien rozstrzygnąć sprawę na podstawie całości akt sprawy,

• art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez wadliwe niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi gminy [...] na podstawie art. 148 Ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez sąd, że organ nadzoru wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., bowiem podjął wszelkie czynności zmierzające do ustalenia podlegania nazwy ulicy "22 Lipca" dyspozycji art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Uzpk, w tym przewidzianą przez ustawodawcę procedurę opiniowania przez IPN, skutkiem czego rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie oparto o całokształt istniejącego i możliwego do uzyskania materiału dowodowego.

Wobec powyższego na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 i 188 Ppsa skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Olsztynie, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przez zaskarżony wyrok jedynie przepisów prawa materialnego, o uchylenie wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi Gminy [...] jako niezasadnej.

2. zasądzenie od Gminy [...] na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ nadzoru zrekapitulował zasadnicze motywy zaskarżonego wyroku, uznając że tam zaprezentowana argumentacja jest nie do zaakceptowania, albowiem pomijać ma elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Wojewody kontrolowana przezeń uchwała została podjęta w celu "wykonania wynikającego z art. 6 ust. 1 Uzpk". Wskutek przyjęcia nazwy literalnie identycznej z dotychczasową oraz nieprecyzyjnego, wieloznacznego uzasadnienia uchwały, zamierzony cel nie został osiągnięty, gdyż przez nadanie nowej nazwy nie nastąpiło wyraźne odcięcie się od symboliki dotychczasowej nazwy.

W ocenie Wojewody, nazwa ulicy określona datą dzienną i miesięczną "22 Lipca", w sposób ewidentny łączy się z wydarzeniem umiejscowionym w powojennej historii Polski. W tym wypadku nie jest to stricte powtarzalna data kalendarzowa, do czego jak się wydaje sprowadził ją sąd, lecz charakterystyczny zwrot, na który składa się zbitek daty dziennej i miesięcznej. Organ nadzoru nie zgadza się z tymi wywodami sądu wojewódzkiego, których wynikać ma, że nazwa ulicy 22 Lipca nie jest datą historyczną, data ta wiąże się z wydarzeniami umiejscowionymi w powojennej historii Polski, w czasach funkcjonowania w Polsce ustroju socjalistycznego zwrot ten był powszechnie wykorzystywany w nazewnictwie ulic, placów, zakładów pracy. Nazwa ta była tak charakterystyczna, że pomimo nieoznaczenia roku lub niedodania nowego kwantyfikatora, ukierunkowuje na wydarzenia historyczne związane z upamiętnieniem przyjęcia manifestu PKWN.

Niezrozumiałe ma być "zdeprecjonowanie" przez sąd pierwszej instancji opinii IPN, to wskazano na rolę tej instytucji, wynikające z art. 2 ust. 1 Uzpk, dodano przywołując wyrok WSA w Gliwicach wydany w sprawie IV SA/Gl 781/17. Nawet uznając pogląd o kategorycznym związaniu opinią IPN, w ocenie Wojewody, treść tej opinii ma znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 Uzpk.

Skarżący kasacyjnie naprowadza, iż sama Rada Gminy [...] nie miała wątpliwości, że konieczne było podjęcie uchwały mającej na celu realizację dyspozycji art. 6 ust. 1 Uzpk, z tego względu zakwestionowano podnoszone przez sąd wojewódzki braku dysponowania przez Wojewodę dowodu w postaci dokumentu nadającego nazwę ulicy, do rangi okoliczności przesądzającej o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Odwołując się do uzasadnienia projektu Uzpk za nieracjonalne uznano stanowisko WSA w Olsztynie, że dla odkodowania pierwotnej intencji nadania zmienianej nazwy ulicy musi istnieć kategoryczny dowód w formie dokumentu, potwierdzającego ten fakt. Tego rodzaju lukę dowodową – zdaniem Wojewody – wypełnia w istocie IPN wydając opinię. Ponadto organ ten uznaje, że zwrot mający formę daty 22 lipca był i jest postrzegany jako synonim święta komunistycznego, można go zatem zakwalifikować jako fakt powszechnie znany, nie wymagający szczególnego dowodzenia, zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. W tych okolicznościach bezzasadnie sąd wojewódzki miał zarzucić Wojewodzie naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy organ ten zebrał i wziął pod uwagę cały dostępny (istniejący) materiał dowodowy.

Skarżący kasacyjnie w konkluzji stwierdza, że sąd pierwszej instancji nie rozważył, iż zmiana nazwy ulicy miała w istocie charakter pozorny, skoro nowa nazwy jest identyczna ze starą, co wskazuje na pozorność działa Rady Gminy [...].

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Gmina [...] nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, z tego względu Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 4 Ppsa).

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić wypadnie, że stosownie do art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – zachodzi w przedmiotowej sprawie.

A. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, dodać wypadnie, że wbrew wymogom wynikającym z treści art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, w skardze kasacyjnej nie uzasadniono podstawy kasacyjnej w tym aspekcie, ograniczając się w jej petitum wyłącznie do wskazania, w czym upatruje organ nadzoru uchybienia wymienionego przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Przypomnieć przeto należy, że w myśl cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 Ppsa tylko w sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Ponadto przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty przez sąd, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędna nawet ocena okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, a do tego sprowadzają się zarzuty Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wyłuszczone w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 Ppsa nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę treść zarzutów odnośnie naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa prezentowaną w przedmiotowej skardze kasacyjnej, przyjdzie uznać, że stanowią one w istocie polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, braku uwzględnienia oznaczonych faktów przez sąd pierwszej instancji, to zaś oznacza nieskuteczność takiego zarzutu.

B. Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, to przepis ten sam w sobie nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter ogólny, skoro określono w nim, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jest to przepis tzw. wynikowy, będący w istocie następstwem oceny sądu administracyjnego odnośnie do skuteczności wniesionej skargi. Powyższego przepisu WSA w Olsztynie nie stosował, skoro skargę uwzględnił. Postawienie zarzutu niezastosowania tego przepisu tylko wtedy będzie skuteczne, jeśli doszłoby do naruszenia innych przepisów prawa wskazanych w tej skardze kasacyjnej, co czyniłoby wadliwą ocenę sądu a quo odnośnie skuteczności skargi sądowoadministraycjnej. Nieskuteczność zarzutów w tym drugim obszarze prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa, przez to, że sąd wojewódzki miałby nie poddać analizie opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "22 Lipca" z dyspozycją art. 1 ust. 1 Uzpk, co doprowadzić miało z kolei do wydania orzeczenia, które nie znajdowało oparcia w całości akt sprawy. Art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, (tj. nie nadesłał akt sprawy administracyjnej z odpowiedzią na skargę, czego w przedmiotowej sprawie nie było – uwaga Sądu). Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (art. 133 § 1 zd. 2 Ppsa – w przedmiotowej sprawie wyrokowano na rozprawie, zatem cyt. przepis nie ma zastosowania). Naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa byłoby trafne, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest. Zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa nie uzasadnia podnoszenie przez organ nadzoru w skardze kasacyjnej, że – w ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego – sąd wojewódzki miał "nie poddać analizie" opinii IPN. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sąd pierwszej instancji opinię powyższą przywołał w części faktograficznej, nie jest także przecież sporne, że przedmiotem skargi do tego sądu nie była rzeczona opinia, ale rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Z tego względu zasadnicze znaczenie w sprawie miała treść rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zaś organu współdziałającego z organem nadzoru nad samorządem gminnym.

D. Zarzut naruszenia przepisów art. 151 Ppsa w zw. z 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez wadliwe niezastosowanie, polegające na przyznaniu waloru dowodu potwierdzającego intencję pierwotnego nadania nazwy ulicy "22 Lipca" jedynie nieistniejącemu dokumentowi źródłowemu, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu innych dowodów oraz zarzut naruszenia przepisów art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez wadliwe niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez sąd, że organ nadzoru wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

WSA w Olsztynie stawiając zarzut naruszenia powyższych przepisów K.p.a., eksponował iż brak dowodu w postaci dokumentu, pozwalającego na odkodowanie intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy w [...], skutkować musiał upadkiem dowodu na bezpośrednie i jednoznaczne powiązanie nazwy zmienianej ulicy 22 Lipca z ogłoszeniem przez PKWN w dniu 22 lipca 1944 r. w Chełmie swego manifestu, co w konsekwencji – zdaniem sądu a quo – nie pozwalać miało Wojewodzie na stwierdzenie nieważności uchwały. Stanowisko to – w ocenie Sądu Naczelnego w realiach kontrolowanej sprawy jest nietrafne, aczkolwiek nie z przyczyn wywodzonych w motywach skargi kasacyjnej. Rzecz w tym, a co jest bezsporne, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego należałoby wnioskować o intencjach, które przyświecały w przeszłości inicjatorom nazwania ulicy w [...] "22 Lipca". W tej sytuacji brak dowodu z dokumentu nie pozwala usunąć tej luki poprzez odwoływanie się do praktyki w czasach PRL-u, jak to proponuje się w skardze kasacyjnej, a co nawet zdaje się dopuszczać sąd wojewódzki, przy jednoczesnym eksponowaniu nakazu respektowania oznaczonych reguł dowodzenia ujętych przepisami K.p.a. Zauważyć wypadnie, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie ma jednak charakteru merytorycznego i dlatego – w ocenie doktryny – nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z K.p.a. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, z. 10, s. 43).

Zdaniem Sądu Naczelnego zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organ nadzoru nie skupili się na zasadniczej kwestii związanej nie tyle z dotychczasową nazwą ulicy, ale oceną takiej nazwy – istotnie identycznej z dotychczasową – przy określeniu innego jej uzasadnienia, ujawnionego w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale. Te aspekty sprawy wiążą się z kwestiami materialnoprawnymi, których ocena w praktyce prowadzić będzie do wniosku, czy zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione powyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

E. Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 Uzpk wobec ich niewłaściwego zastosowania oraz niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 Usg podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do WSA w Olsztynie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którym organ ten stwierdził, na podstawie art. 91 ust. 1 Usg, nieważność uchwały Rady Gminy [...] Nr XIX/166/2017 z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy. W rozstrzygnięciu tym zrekapitulowano przebieg postępowania nadzorczego, przywołano obszernie pismo – opinię IPN Delegatury w Olsztynie, by następnie uznać, że Rada miała świadomość pochodzenia nazwy dotychczasowej ulicy 22 Lipca, uzasadnienie uchwały zaś jest niejednoznaczne, działanie Rady wskazuje na chęć zachowania dotychczasowej nazwy i nie można zaakceptować stwierdzenia Przewodniczącego Rady Gminy [...], że od dnia pojęcia uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy data ta kojarzyć się ma wyłącznie ze świętem Św. Marii Magdaleny. W ocenie organu nadzoru lektura protokołu obrad rady wskazuje o "dużych emocjach tych obrad", co dowodzić ma, ze nazwa 22 Lipca budzi kontrowersje wśród lokalnej społeczności, a dowodem na to ma być fragment wypowiedzi przedstawiciela związku zawodowego. W konkluzji rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że działanie Rady Gminy [...] miały na celu obejście obowiązującego porządku prawnego i niezastosowanie się do dyspozycji art. 6 ust. 1 Uzpk.

F. Podkreślić należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i eksponowanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 91 ust. 1 Usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 Usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną zatem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w innym stopniu, niż nieistotny. Do takiej kategorii naruszeń prawa zalicza się np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, podstawy prawnej podejmowanej uchwały, wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Podkreślenia wymaga, że dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego – a to było wszak przedmiotem kontroli przed sądem pierwszej instancji – należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającego ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Konieczne jest również respektowanie tych unormowań, których wynika, że sprawy gminnych ulic są sprawami własnymi gminy (art. 7 ust. 2 pkt 2 Usg), a do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 Usg). Nie jest także bez znaczenia przypomnienie, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Eksponowanie w skardze kasacyjnej znaczenia opinii IPN i zarzucanie sądowi wojewódzkiemu "deprecjonowanie" tej opinii przy jednoczesnym przyjęciu w skardze kasacyjnej, że opinia ta ma mieć przesądzające znaczenie dla oceny nazwy ulicy przyjętej w kontrolowanej przez organ nadzoru uchwale, zdaje się pomijać zamknięty, konstytucyjny katalog organów nadzoru i okoliczność, że to Wojewoda Warmińsko-Mazurski jako właściwy organ do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, był odpowiedzialny za wyczerpujące i jednoznaczne wykazanie sprzeczności uchwały Rady Gminy [...] z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowane przez sąd wojewódzki rozstrzygnięcie nadzorcze wymogom tym nie odpowiadało, a to w konsekwencji prowadzi do wniosku, że co do zasady prawidłowa była kwalifikacja materialnoprawna sądu wojewódzkiego odnośnie oceny źródłowej uchwały Rady Gminy [...] w aspekcie art. 1 ust. 1 Uzpk.

G. W świetle art. 91 ust. 3 Usg stanowiącego, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zasadnie bronić należy poglądu, iż zawarcie w nim prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 2857/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić wypadnie i to stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 (LEX nr 597323), z którego wynika, że przepis art. 91 ust. 3 Usg określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Niemniej jednak z faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody spełnia te wymagania formalne nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W judykaturze przyjmuje się ponadto, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., II OSK 1889/16, CBOSA.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli WSA w Olsztynie przyjdzie zauważyć, że jako jedyny przepis naruszony przez Radę Gminy [...] wskazano w nim art. 6 ust. 1 Uzpk poprzez "niezastosowanie się do dyspozycji" w/w przepisu, z którego wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonał oceny legalności uchwały w kontekście art. 1 Uzpk. Ten z kolei stanowi, że "Nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować" (ust. 1) oraz "Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989" (ust. 2). Trafnie WSA w Olsztynie odczytał istotę sprawy, która w ocenie Sądu, sprowadza się do tego, czy nazwa ulicy "22 Lipca" jest datą symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk, a Sąd w tym składzie podziela tę ocenę zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.

H. Sąd wojewódzki, nie podzielając poglądu Wojewody, że sama świadomość społeczeństwa z założenia jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk. W konsekwencji nie uznano za jednoznacznie przesądzające, że nazwa ulicy "22 Lipca" symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, tj., że upamiętnia tylko i wyłącznie datę ogłoszenia manifestu PKWN. Wypadnie zauważyć, czego nie uczynił sąd wojewódzki – a co można potraktować za fakt powszechnie znany – że na stronie internetowej IPN w zakładce portalu "Dezubekizacja" część "Ulice do zmiany" wśród nazw ulic, które – w ocenie IPN – wymagają zmian, a które zdają się nawiązywać do dat wskazano nazwę "22 Lipca" zaś w odniesieniu do "9 maja" zawarto zarazem odniesienie do daty rocznej ("1945 r."). Zarazem w dalszym uzasadnieniu na powyższej oficjalnej stronie internetowej Instytutu wyraźnie wskazuje się, że chodzi o nawiązanie do nazwy "22 Lipca (1944 r.)", co nakazuje z kolei przy wykładni art. 1 ust. 1 Uzpk, a co prawidłowo uwzględnił sąd a quo, brać pod uwagę samo pojęcie daty. Data to nie tylko dzień i miesiąc, ale i rok. W realiach kontrolowanej sprawy ma to kapitalne znaczenie, skoro – co w pkt D niniejszego uzasadnienia już eksponowano – brak jest źródłowego dokumentu wskazującego na pierwotne motywy wprowadzenia nazwy przedmiotowej ulicy.

Podzielić wypadnie i to stwierdzenie sąd wojewódzkiego, że aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uzpk, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Zasadnie przyjęto, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia 14 lutego 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy statuowanych powyżej kryteriów nie spełniała, skoro odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku. Nie została ona opatrzona dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z wydarzeniem historycznym mającym miejsce w Chełmie w dniu 22 lipca 1944 r. Nie można także podzielić stanowiska Wojewody, jakoby uzasadnienie uchwały było na tyle niejednoznaczne i niespójne, aby uzasadniać to miało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy wynikają z uzasadnienia uchwały, mają one charakter wystarczający. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległo znaczenie nazwy ulicy, a zatem osiągnięty został cel Uzpk.

Przyjęcie odmiennego poglądu w kwestii jednoznacznej konotacji daty "22 Lipca" bez użycia kwantyfikatora rocznego – a prezentowanego przez organ nadzoru tak w skardze kasacyjnej, jak i w rozstrzygnięciu nadzorczym – paradoksalnie prowadziłoby do efektu, odmiennego niż zdaje się być deklarowany w działaniu Wojewody, a mający swe źródło w celach wynikających z norm Uzpk. Oto gdyby akceptować podejście do stosowania art. 1 ust. 1 Uzpk przywołane przez skarżący kasacyjnie organ, data wyrażona wyłącznie w ujęciu konkretnego dnia i miesiąca – "22 Lipca" – na zawsze już musiałaby być "wykluczona" jako nazwa ulicy, skoro musiałaby być kwalifikowana jako "przypisana" do oznaczonego wydarzenia historycznego w okresie wskazanym w cyt. ustawie (lata 1944-1989). Takie działanie w istocie zmierzałoby do petryfikowania wydarzeń historycznego z tego okresu.

I. W konsekwencji uznać przyjdzie, że sąd wojewódzki nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Uzpk. Nie naruszył też WSA w Olsztynie przepisu art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, którego wynika, że "Stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność", skoro nie kwestionowano faktu zachowania przez organ nadzoru prawidłowości procedury przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, za wadliwy należy uznać pogląd organu nadzoru, że opinia IPN miała przesądzający charakter w sprawie, IPN był bowiem organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 99). Te okoliczności prowadzą z kolei do wniosku, że nie doszło także do naruszenia art. 91 ust. 1 Usg wskutek niewłaściwego zastosowania.

J. Jednocześnie, z uwagi na to, że w zaskarżonym wyroku zaistniała oczywista omyłka, gdyż wpisano jako skarżącego – Wójta Gminy [...], zamiast Gminę [...] – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 Ppsa sprostował urzędu oczywistą omyłkę. Stosownie bowiem do art. 156 § 3 Ppsa, jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok sądu pierwszej instancji.

K. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.