Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 680/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5c ust. 2, art. 36a ust. 1-2, art. 36a ust. 3-6, art. 36a ust. 10, art. 36a ust. 12, art. 36a ust. 14;
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 1 ust. 2 pkt 4d i c, § 1 ust. 3, § 4 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 3, § 8 ust. 1 i 2, § 5, § 6 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 426/11 w sprawie ze skargi B. N. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Ż. w przedmiocie ważności konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 426/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność konkursu ogłoszonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w D. przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2011 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Komisja Konkursowa, powołana zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ż., w sprawie dopuszczenia lub niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego - na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, zwanego dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2010 r.") postanowiła w § 2 uchwały nie dopuścić do dalszego postępowania konkursowego kandydatki B. N., ponieważ jej oferta nie zawierała wszystkich dokumentów, wskazanych w ogłoszeniu konkursowym.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. B. N. zwróciła się do Komisji Konkursowej o pisemne podanie przyczyn odmowy niedopuszczenia jej kandydatury do postępowania konkursowego, ogłoszonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. w dniu [...] lutego 2011 r.

Odpowiadając na powyższe pismo, Przewodniczący Komisji Konkursowej wyjaśnił, że podjęcie wspomnianej wyżej uchwały było spowodowane tym, że złożona przez kandydatkę oferta nie zawierała wszystkich dokumentów, wskazanych w ogłoszeniu o konkursie.

W karcie spełnienia wymagań formalnych kandydatki B. N. (w dokumentacji postępowania) wskazano brak dokumentu, o którym jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 d rozporządzenia z 2010 r. - tj. poświadczonych przez kandydatkę za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią wymaganego stażu pracy. Wskazano też, że w sprawie spełnienia wymagania, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 c w/w rozporządzenia, w karcie spełnienia wymagań formalnych kandydatki B. N. w pkt. 3 odnotowano: "omówiono w protokole". W odpowiednim zaś miejscu protokołu widnieje zapis: "Podczas dokonywania oceny formalnej dokumentów, karta spełnienia wymogów formalnych pani B. N. w pkt. 3 jest życiorys, ale brak opisu przebiegu pracy zawodowej. Z uwagi na powyższe komisja podjęła uchwałę - zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z 2010 r. Protokół postępowania został odczytany i podpisany, a każda strona parafowana przez wszystkich członków komisji konkursowej".

W związku z powyższym, B. N. kolejnym pismem z dnia [...] marca 2011 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o unieważnienie konkursu ogłoszonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2011 r. i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia, z uwagi na nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia jej kandydatury do konkursu.

Uzasadniając żądanie, zainteresowana podnosiła, że - jako dotychczasowy dyrektor w/w placówki i wieloletni nauczyciel zatrudniony w tej szkole - zgłosiła swoją ofertę, dołączając do niej stosowne dokumenty, zgodnie z warunkami konkursu ogłoszonymi przez Burmistrza. Uchwałą Komisji Konkursowej z dnia [...] lutego 2011 r. nie została jednak dopuszczona do konkursu, bowiem Komisja stwierdziła, że złożone przez nią wraz z ofertą dokumenty zawierały braki i nie spełniały warunków, stawianych w dokumentach wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Odpowiadając na powyższe pismo, Burmistrz Miasta i Gminy Ż. pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował B. N., że nie znalazł podstaw do uwzględnienia jej wniosku, gdyż analiza dokumentów, związanych z postępowaniem konkursowym, w tym treści ogłoszenia o konkursie i odpowiednich przepisów prawnych wskazywała, że Komisja Konkursowa zasadnie nie dopuściła kandydatki do postępowania konkursowego.

Wg organu, było rzeczą bezsporną, że wśród dokumentów, złożonych przez B. N., nie było dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią wymaganego stażu pracy. Wprawdzie, punkt II.4 Ogłoszenia zawierał zapis (cyt.): "o którym mowa w lit. C", który mógł być mylący, jednakże redakcja gramatyczna i stylistyczna całej wypowiedzi, nie upoważniała do wniosku wyprowadzonego w piśmie strony. Dopiero bowiem, gdyby w/w punkt Ogłoszenia zawierał zapis: "dokument potwierdzający posiadanie wymaganego stażu pracy "w przypadku" o którym mowa w lit. C", to można byłoby sądzić, że wymóg ten dotyczył tylko nauczyciela akademickiego. Istniejący natomiast zapis wyraźnie sugerował, że w tekście Ogłoszenia nastąpiło jedynie, pewne "przekłamanie" komputerowe (w ogłoszeniu posługiwano się oznaczeniem z cyfr, a "przeklejono" fragment rozporządzenia z odniesieniem literowym).

Ponadto, Burmistrz podkreślił, że z informacji o przebiegu postępowania przed Komisją Konkursową wynikało, iż kandydatka B. N. uznała, że sprawa stażu jej pracy jest znana organowi z urzędu, mając na względzie, że była do tej pory dyrektorem szkoły i jej akta osobowe znajdowały się w urzędzie. Z tego też powodu kandydatka - wobec Komisji Konkursowej – stwierdziła (cyt.): "dokumenty tu są za drzwiami, można iść po nie; to zależy od dobrej woli Komisji". W tej sytuacji, zdaniem organu prowadzącego placówkę, podniesione we wniosku zarzuty o mylącym zapisie Ogłoszenia, były działaniem instrumentalnym.

Ostatecznie, w ocenie Burmistrza, ogłoszenie o konkursie spełniało wymogi formalne, przewidziane przepisami prawa a wobec ewidentnego braku formalnego oferty wnioskodawczyni, uwzględnienie jej obecnego żądania, stanowiłoby naruszenie prawa.

Jednocześnie w tym samym dniu, to jest w dniu [...] marca 2011 r. zarządzeniem nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. – działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej - zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. przeprowadzony w dniu [...] lutego 2011 r. zarządził, że protokół Komisji Konkursowej stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia oraz orzekł, że zarządzenie to wchodzi w życie z dniem wydania.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. B. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] lutego 2011 r., w której wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta i Gminy Ż. polegającej na niedopuszczeniu skarżącej do konkursu ogłoszonego przez Burmistrza "na kandydata" na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [....] w D. i o unieważnienie konkursu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną we wniosku o unieważnienie konkursu skierowanym do organu.

Odpowiadając na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnicząca w postępowaniu D. W. wnosiła o oddalenie skargi, podnosząc, że swoją kandydaturę do konkursu zgłosiła w oparciu o to samo ogłoszenie konkursowe i nie dostrzegała w nim błędów.

Stwierdzając nieważność konkursu ogłoszonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w D. przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – na zasadzie art. 146 § 1 i 2 (omyłkowo wskazanym w uzasadnieniu wyroku jako art. "147") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – uznał, że tym samym ulega również unieważnieniu uchwała Komisji Konkursowej z dnia [...] lutego 2011 r., bowiem na skutek stwierdzenia nieważności całego konkursu unieważnieniu podlega także akt podjęty w toku konkursu.

W motywach wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny oraz przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, stwierdzając, że należały do nich przepisy art. art. 36a ust. 1, 3, 4, 5, 6, 10, 12 i 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Sąd Wojewódzki przyjął też, że po ogłoszeniu kandydatom treści uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. Komisji Konkursowej, B. N. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w jej aktach osobowych, znajdujących się w siedzibie Urzędu, ale Komisja nie rozstrzygnęła o tym wniosku.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że z całokształtu regulacji, zawartej w rozporządzeniu z 2010 r. (w szczególności: § 1 i 2 in princ. i pkt 1- 6; ust. 4, 5, 7; § 3 ust. 2 in fine, § 4 ust. 1 i 2 pkt 2; § 7 ust. 1 i 2 pkt 3; § 8 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia z 2010 r.) wynika, że normodawca przywiązuje szczególne znaczenie do roli, jaką w postępowaniu konkursowym odgrywa ogłoszenie. Wskazuje na to zarówno systematyka rozporządzenia z 2010 r., drobiazgowa regulacja treści ogłoszenia, szczegółowe zasady publikacji ogłoszenia, bieg terminów postępowania konkursowego, odnoszące się do dnia zamieszczenia informacji o ogłoszeniu konkursu (§ 1 pkt 7), skutki jakie normodawca wiąże ze złożeniem oferty nie zawierających wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu (§ 4 ust. 1 i 2 pkt 2), a nie zawierających np. wszystkich dokumentów, określonych w rozporządzeniu z 2010 r. Tymczasem ani ustawa o systemie oświaty, ani rozporządzenie z 2010 r., nie zawierają przepisów, które pozwalałyby uznać brak jakiegoś dokumentu, jako brak formalny oferty, jak to zdaje się postrzegać Burmistrz. W postępowaniu toczącym się na podstawie rozporządzenia z 2010 r., normodawca nie wprowadził bowiem pojęcia niezachowania warunków formalnych oferty, lecz wprowadził mechanizm, który pozwala organowi prowadzącemu publiczną szkołę na podjęcie działań, które służą udzielaniu kandydatom pouczeń - w trybie art. 9 k.p.a., a nadto wystąpienia z żądaniem przedstawienia przez kandydata oryginałów dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k i l (§ 1 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r.).

Komisja – jak wywodził Sąd - podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli m. in. oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Natomiast wyliczenie wymaganych dokumentów, które winna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który w lit. c) wymienia życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej, zawierający w szczególności informację o: - stażu pracy pedagogicznej – w przypadku nauczyciela albo - stażu pracy dydaktycznej – w przypadku nauczyciela akademickiego, albo - stażu pracy, w tym stażu pracy na stanowisku kierowniczym – w przypadku osoby niebędącej nauczycielem, d) oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. c).

Organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia m.in. nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 8 ust. 2 tego rozporządzenia z 2010 r.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wzorcem kontroli zgodności z prawem oferty złożonej przez B. N. była treść ogłoszenia o przedmiotowym konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, które organ prowadzący szkołę obowiązany był tak skonstruować, by wypełnić wymogi rozporządzenia z 2010 r. i by uczestnicy konkursu wiedzieli, spełnienia jakich obowiązków organ prowadzący szkołę od nich oczekuje. Na organie prowadzącym szkołę spoczywał również obowiązek takiego przeprowadzenia konkursu, by żaden z jego uczestników nie doznał ograniczenia swych praw a ostatecznie by, w wyniku konkursu, wybrać najlepszego kandydata.

Powołując się zatem na przepisy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 7, 8, 9 i 11 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., Sąd Wojewódzki zaakcentował, że podstawowym prawem jednostki jest ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie zaś jednostki tego prawa, w formach przewidzianych w prawie procesowym, narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim.

Sąd wskazał zatem, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. przewidziano, iż na żądanie organu prowadzącego szkołę publiczną, kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k i l. Wynika z tego, że normodawca nie założył, że w postępowaniu konkursowym wykluczone jest postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, poprzez wprowadzenie w/w unormowania, organ prowadzący publiczną szkołę mógł zażądać uzupełnienia dokumentów w oryginale także przed posiedzeniem Komisji Konkursowej. Z istoty takiego wezwania wynikało też, że wezwanie to winno być połączone z precyzyjnym pouczeniem (art. 9 kpa), jakich dokumentów organ od kandydata oczekuje i dlaczego dotychczas złożone dokumenty, wymogów ogłoszenia nie spełniają. Jeśli zaś taka potrzeba zaistniała dopiero w trakcie posiedzenia komisji konkursowej, to obowiązek taki spoczywał na komisji konkursowej, jako organie prowadzącym ten etap konkursu. Sąd stwierdził przy tym, że możliwość skorzystania z § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. należy w konkretnej sytuacji postrzegać jako obowiązek, jeśli z całokształtu zdarzeń i przedłożonych dokumentów (odpisów dokumentów) wynikało, że tylko wdrożenie tej procedury pozwalało na należytą realizację celu konkursu.

Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego Komisja Konkursowa błędnie przyjęła, że życiorys skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. nie zawierał opisu przebiegu pracy zawodowej zwłaszcza, że w dokumentach i odpisach dokumentów złożonych przez B. N. wraz z ofertą, znajdowały się dokumenty, które o jej pracy zawodowej świadczyły (akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z [...] lipca 2003 r., karta oceny pracy z [...] stycznia 2010 r., wykaz ukończonych form doskonalenia zawodowego od 2005 r.). Zatem przy uwzględnieniu faktu, że od dnia [...] września 2004 r. B. N. jest dyrektorem Szkoły (karta oceny pracy z [...] stycznia 2010 r.), brak było – wg Sądu - podstaw do przyjęcia, że w dokumentach tych nie było dokumentów potwierdzających, co najmniej pięcioletni staż pracy pedagogicznej na stanowisku nauczyciela (pkt I ust. 1 pkt 3 in princ. ogłoszenia). Z tych samych względów dokumenty te potwierdzały wymóg określony w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. c tiret pierwsze i lit. d rozporządzenia z 2010 r.).

W tej sytuacji – jak twierdził Sąd Wojewódzki - niedopuszczalnym było podjęcie przez Komisję Konkursową, przed wysłuchaniem skarżącej, uchwały o odmowie dopuszczenia jej do dalszego postępowania konkursowego, skoro uchwała ta eliminowała kandydatkę z dalszego udziału w konkursie. Obowiązkiem Komisji Konkursowej było bowiem wysłuchać B. N., po czym przeanalizować merytorycznie ofertę wraz z wszystkimi dołączonymi doń dokumentami i porównanie ich z wzorcem, jaki stanowiło ogłoszenie o konkursie. Tymczasem, Komisja wymogu wysłuchania skarżącej nie dopełniła, błędu w treści ogłoszenia nie dostrzegła i wbrew wymogom § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r., nie porównała oferty wraz z dokumentami z ogłoszeniem i z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z 2010 r.

Sąd podzielił przy tym stanowisko skarżącej, że jedyna jednostka redakcyjna ogłoszenia o konkursie, oznaczona literą "c", do której mógł odwoływać się pkt II ppkt 4 ogłoszenia, dotyczyła nauczyciela akademickiego, którym skarżąca nie była.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że § 2 uchwały Komisji Konkursowej z [...] lutego 2011 r. rażąco naruszał § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. c) tiret pierwsze i lit. d) rozporządzenia z 2010 r. a owo rażące naruszenie prawa skutkowało nieważnością całego konkursu, a co za tym idzie, zarządzenia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrza, który to akt rażąco naruszał § 8 ust. 2 rozporządzenia i art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Burmistrz Miasta i Gminy Ż. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

1. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez interpretację przepisów mogącą spowodować nierówność osób wobec prawa,

2. § 1 ust. 3, § 4 ust. 2 pkt 2, § 4 ust 3 Rozporządzenia MEN z dnia 8.04.2010 w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373; dalej - Rozporządzenie) w zw. z art. 1 pkt 1 i 2, 9, 78 k.p.a.,

3. art. 3 w zw. z art. 147 i 146 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie środków przewidzianych przez tę ustawę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że - zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o systemie oświaty z 2010 r.- Komisja Konkursowa obligatoryjnie odmawia dopuszczenia do konkursu, gdy oferta nie zawiera wszystkich niezbędnych dokumentów, zaś ust. 3 § 4 rozporządzenia stanowi, że czynności dopuszczenia/odmowy dopuszczenia do konkursu odbywają się bez udziału kandydatów. Dopiero po ich zakończeniu, Przewodniczący Komisji informuje o podjętej "decyzji" Komisji. Nie było zatem żadnych podstaw prawnych, aby twierdzić, że na tym etapie postępowania istniała możliwość "wysłuchania" kandydata - i szerzej - stosowania k.p.a, w szczególności przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Żaden z przepisów w/w rozporządzenia nie kreuje bowiem obowiązku Komisji przeprowadzenia takiego postępowania - poza zakres określony rozporządzeniem.

Powołany przez Sąd I instancji przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia, który miałby stanowić podstawę takiego obowiązku, nie odnosi się bowiem do postępowania przeprowadzanego przez Komisję Konkursową (§ 4 ), a do ogłoszenia o konkursie ( § 1). Zgodnie z tym przepisem konkurs ogłasza organ prowadzący szkołę i to on ma uprawnienia do żądania oryginałów dokumentów. Świadczy o tym systematyka przepisów rozporządzenia. Zatem interpretacja przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia, jako obowiązku Komisji Konkursowej do pouczania kandydata - w trybie art. 9 k.p.a. - o konsekwencjach braku dokumentów oraz do przeprowadzenia "postępowania wyjaśniającego", dokonana przez Sąd była - w ocenie skarżącego kasacyjnie - dowolna i całkowicie nieuprawniona.

Komisja Konkursowa – jak wywodził skarżący kasacyjnie organ - rozmawia dopiero z kandydatem dopuszczonym do postępowania, zatem wcześniejsze "wysłuchanie" kandydata - przed podjęciem uchwały o dopuszczeniu (lub jego odmowie) do konkursu byłoby niezgodne z przepisami rozporządzenia.

Interpretacja przepisów rozporządzenia z 2010 r. dokonana przez Sąd I instancji naruszała również - zdaniem organu - art. 32 ust 1 Konstytucji RP - tj. zasadę równości wobec prawa, bowiem kandydaci, którzy prawidłowo złożyli wszystkie wymagane dokumenty mieli być tak samo traktowani, jak kandydaci z brakiem dokumentacji, którym miałoby przysługiwać prawo do złożenia wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a Komisja winna go przeprowadzić w trybie k.p.a. Prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania jednych kandydatów wobec innych.

Podnoszono także, że - wprawdzie w ogłoszeniu o konkursie znalazł się błąd pisarski (komputerowy), gdyż w części drugiej ogłoszenia, w punkcie 4 znalazło się odesłanie do litery "C" (duża litera), takiego zaś oznaczenia w ogłoszeniu w ogóle nie było – ale, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieuprawnione byłoby przyjmowanie przez kandydata na dyrektora szkoły, że w tej sytuacji należy się odnieść do części pierwszej ogłoszenia, w którym występuje oznaczenie literą "c" (mała litera), tym bardziej, że powstałe wątpliwości mogły być wyjaśnione. Wg organu, jednak B. N. uznała, że nie musi przedkładać "spornego" dokumentu, gdyż organ prowadzący szkołę posiada jej dokumenty, jako aktualnego dyrektora szkoły, jakim była (i co było prawdą).

Burmistrz Miasta i Gminy Ż. akcentował również, że w sentencji zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził nieważność konkursu na stanowisko dyrektora szkoły a w uzasadnieniu orzeczenia znajduje się sformułowanie o unieważnieniu zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. Wg skarżącego, zarządzenie to wprawdzie dotyczyło konkursu, ale było odrębnym aktem wydawanym przez organ prowadzący, zatem stwierdzenie jego nieważności winno nastąpić w sentencji wyroku, a nie w jego uzasadnieniu.

Poza tym wskazywano, że Sąd Wojewódzki podał w uzasadnieniu wyroku, że jego podstawą był art. 147 P.p.s.a., podczas, gdy przepis ten odnosi się do uchwały lub aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., natomiast Komisja Konkursowa, jak sam Sąd I instancji zauważył, nie była organem gminy, zatem konkurs nie mógł być unieważniony w trybie art. 147 P.p.s.a. Do konkursu, jako czynności z zakresu administracji publicznej miał natomiast zastosowanie art. 146 P.p.s.a., który daje podstawę do stwierdzenia bezskuteczności czynności. Sąd zatem, mógłby stwierdzić nieważność w/w zarządzenia Burmistrza na podstawie art. 147 P.p.s.a., ale winien to uczynić w sentencji wyroku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe stanowiło naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 147 P.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki zastosował środki wprawdzie przewidziane w ustawie, ale niewłaściwie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. N. wnosiła o jej oddalenie akcentując fakt wadliwe zredagowanego ogłoszenia o konkursie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych w postaci: art. 3 § 1 w zw. z art. 147 i 146 P.p.s.a., który to zarzut skarżący kasacyjnie organ uzasadniał niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd Wojewódzki środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy, uznać że nie był on zasadny.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez które to określenie – w myśl utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy rozumieć sytuację, w której jeśliby nie doszło do owego uchybienia proceduralnego, to najprawdopodobniej zapadło by orzeczenie o odmiennej treści.

W tej sytuacji, podanie przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej na której Sąd orzekał, w postaci art. 147 P.p.s.a. zamiast art. 146 P.p.s.a., nie stanowiło uchybienia istotnego, bo istotna była treść samego rozstrzygnięcia.

To samo dotyczy niezbyt precyzyjnego określenia w rubrum zaskarżonego wyroku przedmiotu zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy Ż. W wyroku tym przedmiot w/w czynności określono jedynie połowicznie poprzez (cyt.): "niedopuszczenie do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły", podczas gdy bezspornie w skardze sądowej skarżąca B. N. wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza polegającej na "odrzuceniu" jej kandydatury zgłoszonej do konkursu i o unieważnienie samego konkursu. Zatem przedmiotem zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy Ż. była w istocie rzeczy po prostu ważność konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w treści wyroku tego Sądu.

Jako kolejny zarzut Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wskazywał w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 3 P.p.s.a., uściślając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarzut ten dotyczy § 1 w/w artykułu. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie organu, naruszenie powyższego przepisu polegało na braku spójności pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, w której Sąd stwierdził nieważność konkursu na stanowisko dyrektora szkoły a jego uzasadnieniem, w którym Sąd zawarł również sformułowanie o unieważnieniu zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zatwierdzenia w/w konkursu, a które to zarządzenie - wg autora skargi kasacyjnej - wprawdzie dotyczyło wspomnianego konkursu, ale było odrębnym aktem wydawanym przez organ prowadzący. Zatem – wg autora skargi kasacyjnej - stwierdzenie jego nieważności winno nastąpić w sentencji wyroku, a nie w jego uzasadnieniu.

Zarzut ten nie był również uzasadniony.

Przepisy, wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), określającego procedurę przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, przewidują, że całość tego postępowania przeprowadza organ prowadzący palcówkę. Ogłasza on bowiem sam konkurs, w którym to ogłoszeniu określa jego warunki, w tym ma prawo żądać od kandydatów przedstawienia oryginałów dokumentów (§ 1 rozporządzenia), wyłania też wewnętrzne gremium – Komisję Konkursową, która – w imieniu tego organu - prowadzi część postępowania. Komisja ta w szczególności, po zbadaniu ofert podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego ( § 4 ust. 2 rozporządzenia), z dopuszczonymi do konkursu kandydatami przeprowadza rozmowę, po której dokonuje merytorycznej oceny kandydatów, następnie wyłania kandydata na dyrektora placówki oświatowej (§ 5 i 6 rozporządzenia) a po zakończeniu obrad, Przewodniczący Komisji niezwłocznie zawiadamia organ prowadzący placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje mu dokumentację postępowania (§ 8 ust. 1). Po jej otrzymaniu, z kolei organ prowadzący zatwierdza konkurs albo go unieważnia i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia zaistnienia, określonych w rozporządzeniu przesłanek (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wszystkie te w/w czynności i akty nie mają charakteru odrębnego i samodzielnego bo stanowią pewien ciąg zdarzeń, które dokonują się w toku postępowania w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, a które to postępowanie kończy dopiero zarządzenie organu prowadzącego placówkę o zatwierdzeniu konkursu względnie jego unieważnieniu i zarządzeniu nowego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie organu, że w/w zarządzenie, choć wprawdzie dotyczy konkursu, ale jest aktem odrębnym, mogłoby doprowadzić do sytuacji wręcz paradoksalnej, w której wprawdzie sąd administracyjny uwzględniłby skargę wadliwie niedopuszczonego do konkursu kandydata, ale jednocześnie organ prowadzący placówkę, niepodzielając argumentacji skarżącego oraz sądu, mógłby taki konkurs zatwierdzić (który oczywiście wygrały inna osoba).

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie podnosił, że tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalać w jednej sprawie, każde bowiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej lub innych stron ( vide: wyroki NSA z dnia: 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81, 8 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 337/81, 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 470/81 i II SA 400/81).

Konkludując zatem, należy stwierdzić, że zaskarżenie przez kandydata odmowy dopuszczenia go do konkursu oraz odmowy stwierdzenia nieważności konkursu przeprowadzonego z pominięciem jego kandydatury musi być traktowane jako równoznaczne z zaskarżeniem zarządzenia zatwierdzającego konkurs, wydanego na zasadzie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej.

Przechodząc do oceny zarzutów prawnomaterialnych należy uznać, że także nie okazały się one na tyle skuteczne, by skarga kasacyjna mogła zostać uwzględniona.

Zgodzić się jednak trzeba ze skarżącym kasacyjnie, iż pogląd Sądu Wojewódzkiego o dopuszczalności a wręcz obowiązku stosowania w postępowaniu przed Komisją Konkursową przepisów procedury administracyjnej, nie był uzasadniony.

Przepisy w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie zatem zwracano uwagę w skardze kasacyjnej, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia to organ prowadzący szkołę po ogłoszeniu konkursu ma uprawnienia do żądania od kandydatów przedstawienia oryginałów dokumentów. Świadczy o tym bowiem systematyka przepisów rozporządzenia jak i treść jego § 4 ust. 3, stanowiącego, że czynności Komisji, o których mowa w ust. 1 (podejmowanie uchwał o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do konkursu) odbywają się bez udziału kandydatów.

Istotnie zatem, interpretacja przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia, jako obowiązku Komisji Konkursowej do pouczania kandydata - w trybie art. 9 k.p.a. - o konsekwencjach braku dokumentów oraz do przeprowadzenia "postępowania wyjaśniającego", dokonana przez Sąd Wojewódzki była nieuprawniona, choć zarzut o naruszeniu przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości) był zbyt daleko idącym, zwłaszcza, że zaskarżony wyrok odpowiadał jednak prawu.

Jak wyżej wspomniano przepisy omawianego rozporządzenia przewidują konkretną, ściśle określoną procedurę, w której – jak słusznie Sąd Wojewódzki zauważył - normodawca przywiązuje szczególne znaczenie do roli, jaką w postępowaniu konkursowym odgrywa ogłoszenie. Wskazuje na to zarówno systematyka rozporządzenia z 2010 r. jak i kazuistyczna regulacja jego treści oraz szczegółowe zasady publikacji, bieg terminów postępowania konkursowego i skutki, jakie rozporządzenie wiąże ze złożeniem oferty nie zawierającej wszystkich dokumentów.

Z tej przyczyny nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż mimo, że w ogłoszeniu o konkursie znalazł się jedynie błąd pisarski (komputerowy), bowiem w części drugiej ogłoszenia, w punkcie 4 znalazło się odesłanie do litery "C" (duża litera) a takiego oznaczenia w ogłoszeniu w ogóle nie było, to (cyt.) " nieuprawnione byłoby przyjmowanie przez kandydata na dyrektora szkoły, że w tej sytuacji należy się odnieść do części pierwszej ogłoszenia, w którym występuje oznaczenie literą "c" (mała litera)".

Jak zasadnie argumentował to Sąd Wojewódzki, organ prowadzący szkołę był bowiem obowiązany tak sformułować ogłoszenie by wypełnić wymogi rozporządzenia z 2010 r. a było to po, by uczestnicy konkursu wiedzieli, spełnienia jakich obowiązków organ prowadzący szkołę od nich oczekuje.

W związku z powyższym, wymogi określone w ogłoszeniu o konkursie musiały być w zaistniałej sytuacji zredagowane w sposób w pełni zrozumiały i niebudzący wątpliwości kandydatów. Podkreślenia wymaga, że w przypadku tej procedury, w odróżnieniu np. od procedur sądowych, nie istniała możliwość skorzystania z instytucji sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.

W analizowanym stanie faktycznym ogłoszenie zaś o konkursie było wadliwie skonstruowane, gdyż jego treść mogła budzić wątpliwości, nie była w pełni czytelna, wymagała domyślania się i interpretacji. Usprawiedliwione zatem było w tym przypadku uwzględnienie skargi B. N., co czynił zaskarżony wyrok, w którym Sąd Wojewódzki orzekł w ramach, przyznanych mu przepisem art. 146 § 2 P.p.s.a., uprawnień pozwalających zastąpić organ.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.