Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 41/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2006 r., wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku Z. – K., położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,80 ha, obręb [...], w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody J. z dnia 23 marca 1998 r., Nr [...], uchylonej w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r., Nr [...].

Postanowieniem z dnia 12 października 2006 r., Wojewoda przedłużył do dnia 15 grudnia 2006 r. termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia wyceny tej nieruchomości, po czym po złożeniu operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 1 grudnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 lutego 2007 r., zaś zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. poinformował strony, ze został sporządzony operat szacunkowy i pouczył o prawie do zajęcia stanowiska co do całości zebranych materiałów, w szczególności do zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia (skarżącemu doręczono powyższe zawiadomienie w dniu 5 stycznia 2007 r.)

Na wniosek skarżącego, doręczony organowi w dniu 9 stycznia 2007 r., przekazano wnioskującemu w dniu 18 stycznia 2007 r. kserokopie operatów szacunkowych części nieruchomości, w stosunku do których prowadzone są postępowania wywłaszczeniowe, w tym i przedmiotowej działki w obrębie [...], przy czym zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2007 r. poinformowano strony o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonym na dzień 9 lutego 2007 r.

Skarżący pismem, które wpłynęło do organu w dniu 7 lutego 2007 r., wniósł o oddalenie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie przedmiotowej działki, zaś pismem doręczonym dzień później poinformował, ze zamierza brać czynny udział w postępowaniu administracyjnym i wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 9 lutego 2007 r. z uwagi na kolizję z terminem rozprawy karnej prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla W.- Ś., w której występuje w charakterze oskarżonego.

Organ zawiadomieniem z dnia 1 marca 2007 r. poinformował strony, że nie jest możliwe załatwienie tej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych (termin tej rozprawy ustalił następnie na dzień 30 marca 2007 r.) i wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2007 r.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 marca 2007 r. skarżący nie stawił się pomimo prawidłowego zawiadomienia, jednakże pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 27 marca 2007 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2007 r., wniósł o odroczenie tej rozprawy z powodu choroby, która jest skutkiem długotrwałego przebywania w areszcie śledczym.

Wojewoda D. pismem z dnia 15 maja 2007 r. zawiadomił skarżącego, że przychylając się do jego wniosku wyznaczył ostateczny termin rozprawy na dzień 15 czerwca 2007 r., jednocześnie informując, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, natomiast o ile stan zdrowia lub inna ważna przyczyna nie pozwala skarżącemu na uczestniczenie w tej rozprawie, to może on działać przez pełnomocnika.

Pismem z dnia 30 maja 2007 r. organ powiadomił strony o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2007 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej niezbędnej do zakończenia czynności procesowych.

Skarżący nie stawił się na terminie rozprawy administracyjnej w dniu 15 czerwca 2007 r., jednakże pismem, które wpłynęło do organu w dniu 14 czerwca 2007 r. wniósł o odroczenie tej rozprawy z uwagi na ponowną kolizję ze sprawą karną.

Organ zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. poinformował strony postępowania, iż w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, akta znajdują się do wglądu w siedzibie organu, zaś strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów i materiałów w terminie 10 dni od daty doręczenia zawiadomienia (skarżącemu doręczono zawiadomienie w dniu 11 lipca 2007 r.).

Wojewoda D. decyzją z dnia 27 lipca 2007 r., nr [...], orzekł m. in. o wywłaszczeniu, polegającym na pozbawieniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...], o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie [...] zł, o wypłacie tego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, oraz o waloryzacji kwoty odszkodowania na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 12 września 2007 r., doręczonym skarżącemu w dniu 29 września 2007 r., Wojewoda D. odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 27 lipca 2007 r. co do jej rozstrzygnięcia o wysokość odszkodowania za korzystanie z nieruchomości przez okres jej zajęcia, tj. od dnia 27 listopada 2006 r. do dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, oraz co do jej pouczenia o prawie odwołania poprzez wyczerpujące pouczenie o możliwości zapłaty odszkodowania nawet w przypadku złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji.

Po wpłynięciu w dniu 10 października 2007 r. odwołania skarżącego od decyzji Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r. organ I instancji przekazał w dniu 16 października 2007 r. akta sprawy wraz z odwołaniem Ministrowi Budownictwa.

Organ odwoławczy, którym po zmianach właściwości od 16 listopada 2007 r. został Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 7 kwietnia 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 789/08, uchylił zaskarżoną decyzję.

Na skutek złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 340/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 464/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2008 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, opierając się na wywodach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "zagadnieniem zasadniczym, wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, jest ustalenie, czy dopuszczalne było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie Wojewoda D. mógł wszcząć jedynie wówczas, gdy dysponował dowodami, że wnioskodawca postępowania (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) złożył właścicielowi nieruchomości pisemną ofertę jej nabycia w drodze umowy, a sam Wojewoda wyznaczył termin zawarcia takiej umowy i termin ten (nie krótszy niż 30 dni od złożenia oferty) bezskutecznie upłynął. W aktach zgromadzonych dotychczas w sprawie (a na tej podstawie orzeka sąd administracyjny – art. 133 § 1 P.p.s.a.), brak jest dowodu doręczenia skarżącemu pisma o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy. Jeśli takim dowodem Wojewoda D. rzeczywiści nie dysponuje, to powinien rozważyć, co wynika z treści art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby obecnie zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wszelkie dalsze czynności zmierzające do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należałoby zacząć od złożenia [skarżącemu] aktualnej oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mając następnie na uwadze treść art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).

Jeśli natomiast, wbrew dotychczasowej zawartości akt postępowania administracyjnego, Wojewoda D. dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy, postępowanie wywłaszczeniowe może być kontynuowane, jednakże wymagałoby ono powtórzenia niemal w całości.

Z uwagi na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczasowy operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie, z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w celu określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w pierwotnym brzmieniu). (...)

Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego (art. 118 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i art. 90 k.p.a.). Jest to niezbędne, z uwagi na to, że dotychczas [skarżący] nie mógł wziąć udziału w rozprawie (w szczególności w dniu 15 czerwca 2007 r.), a jego nieobecność na tej i poprzednich rozprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwioną przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2 k.p.a.), którą to wykładnią zarówno obecny sąd jak i organ są związani (art. 190 i art. 153 P.p.s.a.). Ponadto, z uwagi na nowe dowody w sprawie (w tym ewentualne dowody doręczenia pisma i operat szacunkowy), przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia tych nowych okoliczności będzie niezbędne. (...)

Wszystkie te okoliczności organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim ustali, czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jeśli tak, to przeprowadzi je według wskazań powołanych wyżej."

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1605/10, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r.

Po otrzymaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 464/10, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazało przy piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. D. Urzędowi Wojewódzkiemu Wydziałowi Infrastruktury akta sprawy (wpływ do urzędu 4 stycznia 2012 r.).

Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2012 r., doręczonym skarżącemu w dniu 6 marca 2012 r., poinformował, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, uznał za prawidłowe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (spełnienie przesłanek z art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), a w związku z tym, iż operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r., z uwagi na jego dezaktualizację, nie może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony, zostaną podjęte czynności w celu zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego, określającego aktualną wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że niezwłocznie po opracowaniu tego dokumentu, strony postępowania zostaną powiadomione o możliwości zapoznania się z jego treścią oraz otrzymają wyciąg zawierający wartość przedmiotu wyceny.

W dniu 29 lutego 2012 r. Wydział Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego złożył zamówienie na operaty, w tym dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w [...], po czym Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. poinformował strony o przedłużeniu do dnia 30 czerwca 2012 r. terminu przeprowadzenia postępowania ze względu na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej części nieruchomości.

W dniu 15 czerwca 2012 r. wpłynął do organu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.- L. w dniu 25 maja 2012 r., w wyniku czego Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. postanowił przedłużyć do dnia 31 sierpnia 2012 r. termin przeprowadzenia postępowania mając na uwadze konieczność umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z operatem szacunkowym oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości. Następnie organ zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., doręczonym skarżącemu w dniu 18 sierpnia 2012 r., poinformował, że został sporządzony operat szacunkowy (egzemplarz tego operatu doręczono skarżącemu wraz z tym zawiadomieniem), a także pouczył, iż strony mogą zgłaszać uwagi, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności do operatu szacunkowego, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

W dniu 3 sierpnia 2012 r. skarżący złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na Wojewodę D. na przewlekłość postępowania wywłaszczeniowego.

Po otrzymaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. odpisu powyższego zażalenia organ pismem z dnia 7 września 2012 r. udzielił wyjaśnień co do przebiegu przedmiotowego postępowania.

Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. poinformował strony o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 28 września 2012r., jednocześnie wskazując przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012 r.

W dniu 3 września 2009 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego wraz z czterema wnioskami dowodowymi "w celu skontrolowania ocen i poglądów zawartych w operacie szacunkowym" poprzez m.in. zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do przedłożenia aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości, wystąpienie do komórek organizacyjnych starostw powiatowych i urzędów gmin o wydanie zaświadczeń o stanie uzbrojenia działek, wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków oraz wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda D. z uwagi na złożenie przez skarżącego powyższego pisma procesowego zawiadomieniem z dnia 13 września 2012 r. odroczył wyznaczoną na dzień 28 września 2012 r. rozprawę administracyjną, a nadto w tym sam dniu zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o doręczenie uwierzytelnionych odpisów aktów notarialnych nieruchomości wskazanych w operacie szacunkowym.

W dniu 12 września 2012 r. skarżący, za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego przez Wojewodę D. wnioskując o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 8 września 2012 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda D. w dniu 24 sierpnia 2006 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, które do dnia złożenia skargi nie zostało zakończone, pomimo iż przedmiotowa działka stanowi fragment autostrady, która dnia 14 sierpnia 2009 r. została oddana do użytku. Zdaniem skarżącego postępowanie wywłaszczeniowe toczy się od 6 lat i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie.

Skarżący w toczącym się postępowaniu administracyjnym w dniu 26 września 2012 r., za pośrednictwem urzędu pocztowego, skierował do organu wniosek o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 28 września 2012 r. z powodu choroby, jednocześnie wnosząc o wyznaczenie nowego terminu rozprawy administracyjnej z uwagi na zamiar osobistego uczestnictwa.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę przedstawiając przebieg postępowania wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż dochował staranności i podjął działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, iż zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Tym samym nadrzędnym obowiązkiem i celem organu było i jest rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i następnie podjęcie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia. Podkreślono, że postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego (np. co do ustalenia stanu prawnego nieruchomości) i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto przepisy prawa obligują wojewodę, jako organ właściwy w tej kategorii sprawach, do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego służącej ustaleniu stosownego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dodatkowo w związku z licznymi uwagami i zarzutami stron tego postępowania organ prowadzący jest zobowiązany do bieżącego ustosunkowywania się do nich. Nie bez znaczenia dla szybkości załatwienia sprawy są również okoliczności związane ze zmieniającym się często stanem prawnym, co ma wpływ zarówno na przebieg postępowania jak i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Zauważono również, że w niniejszym przypadku terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu I instancji - Wojewody D.. Na skutek aktywności procesowej stron postępowania sprawa wywłaszczenia wskazanych nieruchomości była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego (przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym). Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie tj. od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 8 września 2012 r. jest wynikiem działań lub zaniechań Wojewody D..

Na rozprawie sądowej w dniu 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik organ przedłożył do akt odpis zawiadomienia Wojewody D. z dnia 31 października 2012r. o wskazaniu do dnia 31 stycznia 2013 r. terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zebrania wnioskowanych przez skarżącego dokumentów potrzebnych do oceny operatu szacunkowego, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się wobec zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, jak też odpisy pism skierowanych do jednostek samorządowych o przesłanie zaświadczeń, odpisów i wyrysów wnioskowanych przez skarżącego w piśmie datowanym na dzień 21 sierpnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...].

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił w dniu 3 sierpnia 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekanie postępowania wywłaszczeniowego.

W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.)

W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do przewlekłości tego postępowania.

Przed przystąpieniem do szczegółowego badania tej kwestii warto jednak zwrócić uwagę, iż przedmiotowe postępowanie toczące się przed organem I instancji można podzielić na dwa etapy, a mianowicie pierwszy od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia 24 sierpnia 2006 r., do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu wynagrodzenia, tj. do dnia 27 lipca 2007 r., ewentualnie do dnia 16 października 2007 r., kiedy to przesłano akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego do organu II instancji, oraz drugi etap od daty zwrotu organowi I instancji

akt sprawy po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. od dnia 4 stycznia 2012 r., do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia wartości nieruchomości jest postępowaniem wielowątkowym i skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to i w większości przypadków długoterminowym. Pomijając samą kwestię istnienia podstaw do wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji wywłaszczeniowej nie można zapominać, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej w skrócie u.s.z.d.p.), która w art. 12 ust. 5 odsyła przy określeniu wartości nieruchomości, do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. w skrócie u.g.n.). Z przepisów tych wynika obowiązek ustalenia należnego stronie odszkodowania, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm., w skrócie u.p.z.p.).

Analiza czynności procesowych Wojewody D. wskazuje, iż w obu etapach postępowania nie można doszukać się cech przewlekłości.

W pierwszej części postępowania organ co prawda czterokrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy, jednakże były to przyczyny niezależne od niego (sporządzenie operatu, konieczność zapoznania się stron z operatem, odraczanie terminu rozprawy administracyjnej z powodu nieobecności skarżącego spowodowanej chorobą lub kolizją terminów), o czym informował strony i wyznaczał, zgodnie z przepisami k.p.a., nowe terminy załatwienia sprawy (zawiadomienia z dnia 12 października 2006 r. i z dnia 15 grudnia 2006 r. oraz z dnia 1 marca 2007 r. i z dnia 30 maja 2007 r.). Ostatecznie organ zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. poinformował strony postępowania, iż w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, akta znajdują się do wglądu w siedzibie organu, zaś strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów i materiałów w terminie 10 dni od daty doręczenia zawiadomienia (skarżącemu doręczono zawiadomienie w dniu 11 lipca 2007 r.), a po bezskutecznym upływie tego terminu wydał w dniu 27 lipca 2007 r. decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu wysokości odszkodowania. Akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego zostały przekazane organowi II instancji dopiero w dniu 16 października 2007 r., lecz było to spowodowane tym, iż odwołanie wpłynęło w dniu 10 października 2007 r., gdyż wcześniej organ I instancji postanowieniem z dnia 29 września 2007 r. odmówił uzupełnienia decyzji.

Również w drugim etapie postępowania, po zwrocie akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., trudno znaleźć przesłanki świadczące o przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Z oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu, które wiążą w trybie art. 153 u.p.p.s.a. organy administracji, wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym stało się, po zweryfikowaniu przesłanek uzasadniających samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, powtórzenie niemal w całości tego postępowania, w tym przede wszystkim obligatoryjne sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zapoznanie z jego treścią stron postępowania oraz przeprowadzenie z ich udziałem rozprawy administracyjnej.

Konieczność zatem gruntownego zapoznania się z motywami rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych oraz przeanalizowania dotychczas zebranego materiału dowodowego uzasadnia zdaniem Sądu niewielkie opóźnienie w podsumowaniu przez organ aktualnego wówczas stanu sprawy, które przybrało formę pisemnego zawiadomienia stron z dnia 16 lutego 2012 r., w którym poinformowano o pierwotnie prawidłowym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak też, w związku z dezaktualizacją dotychczasowego operatu szacunkowego, o zamiarze zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego, określającego aktualną wartość przedmiotowej nieruchomości. W dalszej kolejności organ prawidłowo, po wyborze rzeczoznawcy w trybie zamówień publicznych, zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2012 r. z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, zaś po jego opracowaniu i przedstawieniu organowi w dniu 15 czerwca 2012 r. zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r., uzasadniając to umożliwieniem stronom zapoznanie się z tym operatem i koniecznością wyznaczenia terminu rozprawy administracyjnej. Przesyłką z dnia 1 sierpnia 2012 r., którą skarżący odebrał dopiero w dniu 18 sierpnia 2012 r., doręczono mu odpis operatu szacunkowego i poinformowano o możliwości zgłaszania uwag oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności do operatu szacunkowego, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Skarżący korzystając z przyznanych mu uprawnień procesowych w ostatnim dniu terminu wysłał za pośrednictwem urzędu pocztowego w Warszawie pismo procesowe z dołączonymi do niego czterema obszernymi wnioskami dowodowymi na okoliczności dotyczące wyboru cen transakcyjnych analizowanych w operacie szacunkowym. W międzyczasie organ zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. zawiadomił o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonym na dzień 28 sierpnia 2012 r. oraz o dalszym przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 października 2012 r. Po wpłynięciu w dniu 3 września 2012 r. omawianych wyżej wniosków dowodowych organ zasadnie, w ocenie Sądu, zawiadomieniem z dnia 13 września 2012 r. odroczył z tego powodu wyznaczony już wcześniej termin rozprawy administracyjnej oraz zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o doręczenie uwierzytelnionych odpisów aktów notarialnych nieruchomości wskazanych w operacie szacunkowym. Pomimo otrzymania w dniu 20 września 2012 r. przez skarżącego odpisu powyższego zawiadomienia w dniu 26 września 2012 r. skierował on wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej w dniu 28 września 2012 r. z powodu choroby i wniósł, z uwagi na zamiar osobistego uczestnictwa, o wyznaczenie nowego jej terminu. Po wniesieniu przedmiotowej skargi na przewlekłość postępowania wywłąszczeniowego organ, mając na uwadze konieczność zebrania wnioskowanych przez skarżącego dokumentów potrzebnych do oceny operatu szacunkowego, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się wobec zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, zawiadomieniem z dnia 31 października 2012 r. wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r.

Zdaniem Sądu, nowy termin określony przez organ nie jest nadmiernie wydłużony, gdyż biorąc pod uwagę wytyczne sądów administracyjnych do prawidłowego zakończenia sprawy konieczna jest wnikliwa ocena sporządzonego w maju 2012 r. operatu szacunkowego, która może być przeprowadzona jedynie przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu, co wymaga m. in. skutecznego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Konieczność wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy była obiektywnie uzasadniona przyczynami wcześniej podanymi, dlatego też w żadnej mierze nie można uznać, że analizowanym postępowaniu wywłaszczeniowym mieliśmy do czynienia z pozorowanymi czynnościami, czy też z podejmowanie ich z nieuzasadnionym i nadmiernym opóźnieniem. Ponieważ organ wypełniał regularnie obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a., a do chwili zamknięcia rozprawy ostatnio wskazany przez niego termin jeszcze nie upłynął to brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Uwadze Sądu nie mogła ujść także przyjęta taktyka postępowania skarżącego, który z jednej strony skarży się na przewlekłość postępowania, a z drugiej swoim działaniem, co prawda w granicach ustawowych uprawnień procesowych, opóźniał przebieg tego postępowania czy to poprzez wzmożoną aktywność procesową, czy też przez domaganie się osobistego udziału w rozprawie administracyjnej w sytuacji częstych absencji chorobowych lub kolizji z terminami spraw karnych, nie mówiąc o widocznej tendencji korespondowania z organem administracyjnym w ostatnim możliwym terminie.

Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji