Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 144/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lipca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwana skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K., w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, w okresie od dnia 2 sierpnia 2007 r. do dnia 1 lutego 2009 r.

Pismem z dnia 27 lipca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., ustosunkowując się do złożonego wniosku - poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM poinformował stronę o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do ZDM z wnioskiem o uwzględnienie przed wydaniem decyzji m.in. kwestii związanej z obowiązkiem zastosowania w sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast przepisu art. 39 ust. 3 tej ustawy. Ponadto skarżąca podważając zasadność znajdującej się w aktach sprawy opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]W., opracowanej przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, przedłożyła do akt sprawy sporządzony przez W. K. "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". Strona wskazała, iż z badań przeprowadzonych przez Virginia Tech Transportation Institute w USA oraz przez TUV Rheinland Group w Niemczech wynika, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3, a nie 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu art. 38 ustawy formułuje jedynie generalną zasadę dotyczącą możliwości dalszego pozostania w pasie drogowym obiektów i urządzeń nie związanych z gospodarką narodową. Jednak ocena, czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności umożliwiające dalszą lokalizację ww. obiektów lub urządzeń, może nastąpić jedynie w toku postępowania o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację, która może zostać wydana w trybie art. 39 powołanej ustawy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. Organ powołał się także na pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie:

- art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie oraz art. 39 ust. 3 cyt. ustawy – poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie,

- art. 7, art. 77 § 1 – poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, w tym poprzez niewskazanie, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a więc przesłanek, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji organu I instancji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła m. in., iż posiadała nieprzerwanie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 1 sierpnia 2007 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. W związku z tym strona skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy odnoszącego się do istniejących już w pasie drogowym obiektów i urządzeń, w tym reklam. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje, to – zdaniem skarżącej - organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową, to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Według strony skarżącej okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego, lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. W kontekście tego skarżąca postawiła organowi I instancji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż decyzja organu I instancji jest wadliwie uzasadniona, gdyż nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z dnia 10 sierpnia 2007 r., w szczególności co do zarzutu niewiarygodności opinii L. K., jak i przesłanek, którymi winien kierować się zarządca drogi wydając decyzję w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej organ całkowicie pominął również jako dowód w sprawie dotychczasowe decyzje administracyjne wydawane w latach 2002-2006, które świadczą o spełnieniu przesłanek materialnoprawnych do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 – wskazał, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. To zatem podmiot wnioskujący o wydanie takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem SKO ani we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też w odwołaniu strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji mogącej uprawdopodobnić, iż w niniejszej sprawie zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 17 grudnia 2007 r. skarżąca spółka, działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w całości w/w decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie", a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 cyt. ustawy – poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie przez organy obu instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, czyli przesłanek wynikających z przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, bez uwzględnienia zindywidualizowanych przesłanek.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła m.in., iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych już funkcjonujących w pasie drogowym. Strona wskazała, iż nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym, lecz wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń, a więc zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie cyt. ustawy, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego, lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1 w/w ustawy, winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu, iż jego decyzja jest wadliwie uzasadniona, albowiem organ ten nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i w piśmie z dnia 10 sierpnia 2007 r., w szczególności co do niewiarygodności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów sporządzonej przez L. K., jak również odnośnie przesłanek, którymi winien się kierować zarządca drogi w świetle przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej SKO w W. wydając zaskarżoną decyzję nie powinno powoływać się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. w celu pomniejszenia roli postępowania dowodowego. Według skarżącej spółki organ I instancji całkowicie pominął jako dowód w sprawie decyzje administracyjne wydane w latach 2002-2006, których wydanie świadczy o tym, że wcześniej spełnione były wszystkie ustawowe przesłanki materialnoprawne niezbędne do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod reklamę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 11 marca 2008 r. skarżąca spółka nadesłała pismo, w którym uzupełniła argumentację zaprezentowaną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki M. sp. z o.o. z siedzibą w W.nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje organów obu instancji nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. " W konsekwencji trafnie też więc wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przez te przypadki należy, zdaniem Sądu rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca (por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 11.04.2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony, mający formę opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P., w rejonie ul. K. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącego – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. W istocie potwierdzają one proste prawdy, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, zajmując ich uwagę, a przez to spowalnia ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, w przywoływanym wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO W. wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., w którym stwierdził, co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Powołany wyrok NSA zwraca przy tym uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę na to, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak, skarżąca wskazała, że gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy - zdaniem Sądu - podkreślić, iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama naganna praktyka polegająca na zwlekaniu z demontażem nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia i próbie wymuszania na zarządcy drogi wydania zezwolenia na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. P. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, jak i powołane orzeczenia sądów wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.