Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 143/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222, art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/11 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [..] marca 2011 r. nr [..] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/11 oddalił skargę M.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [..] marca 2011 r., nr [..] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Katowicach aktem mianowania z dnia [..] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, dalej: ustawa o Służbie Celnej), mianował M.M. z dniem [..] listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [..] utrzymał w mocy akt mianowania.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu odwołującego się, organ pierwszej instancji nie naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, bowiem w jego przypadku nie mógł on mieć zastosowania. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, M.M. pełnił służbę na stanowisku inspektora celnego w stopniu starszego dyspozytora celnego, a tym samym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 223 ust. 4 powołanej ustawy, zobowiązany był do mianowania ww. na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, dokonując jego błędnej wykładni. Zarzucił ponadto, że organ naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/11 oddalił skargę M.M. na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed wejściem w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Zdaniem Sądu I instancji, kwestionowana przez skarżącego interpretacja powyżej przytoczonego przepisu jest nie zasadna. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed wejściem w życie powyżej określonej ustawy zajmowali stanowisko, o którym mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennej interpretacji doprowadziłoby do sytuacji, w której każdy funkcjonariusz zajmujący stanowisko, o którym mowa w powołanym przepisie, powinien zostać mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W skardze kasacyjnej M.M. wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [..], nr [..] oraz nr [..];

b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji nieprzewidzianej w tym ostatnim przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie orzekając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący został mianowany funkcjonariuszem celnym na podstawie aktu mianowania na stopień służbowy starszy dyspozytor celny z dniem [..] czerwca 2000 r. W trakcie służby był mianowany na następujące stopnie służbowe: starszy dyspozytor celny, młodszy aspirant celny w dniu [..] listopada 2009 r. oraz aspirant celny w dniu [..] września 2010 r. W czasie pełnienia służby pełnił następujące stanowiska służbowe: kontroler celny w okresie do [..] sierpnia 1995 r. do [..] lutego 1999 r., starszy kontroler celny w okresie od [..] marca 1999 r. do [..] kwietnia 2000 r., kierownik zmiany od [..] czerwca 2000 r. do [..] kwietnia 2004 r. Skarżący zajmował w trakcie pełnienia służby stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników jako kierownik zmiany od [..] czerwca 2000 r. do [..] kwietnia 2004 r. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie odwołującego na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Jeżeli celem ustawodawcy było m.in. utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, to zwrot "przed dniem wejścia w życie" musi odnosić się do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy.

Ponadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję w przedmiocie mianowania skarżącego bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Natomiast Szef Służby Celnej Organ w ogóle nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo, że decyzja organu I instancji dotyczyła zarówno stopnia jak i korpusu. Zaistniałą sytuację należy uznać za niedopuszczalną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ II instancji nie może ograniczyć się w sentencji wyłącznie do części sprawy (w tym przypadku korpusu), skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów tj. korpusu i stopnia służbowego.

Pismem z dnia [..] maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na wadliwym wskazaniu podstawy prawnej zarzutu jako "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 K.p.a." poprzez zastąpienie go "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.".

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie, na prawach uczestnika postępowania, Z.Z.C. PL, który w piśmie z dnia [..] czerwca, złożonym na rozprawie, przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegły orzekające w niej organy celne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strona, jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust.1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Dlatego wytyk naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Chybiony jest ponadto wytyk dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje także w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a winien – oprócz tego przepisu – wskazywać pozostające z nimi w związku odpowiednie normy materialne. Tymczasem wskazany w zarzucie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest przepisem procesowym. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwa jest przez sąd jego ocena.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na wadliwym wskazaniu podstawy prawnej zarzutu jako "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 K.p.a." poprzez zastąpienie go "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.". Jednakże wniosek taki jest niedopuszczalny, ponieważ został on wniesiony po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a ponadto w przytoczeniu podstaw skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu jest mowa o naruszeniu art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. i w żadnym razie nie może być to potraktowane jako omyłka pisarska.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.