Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1100/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1112/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. P. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej: P.b., poprzez przyjęcie, że utwardzenie gruntu stanowi obiekt budowlany i wymaga wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga wydania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

2) art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną subsumpcję polegającą na zakwalifikowaniu wykonanych robót jako budowy obiektu budowlanego - placu składowego, w sytuacji, gdy organy w żaden sposób nie zweryfikowały faktycznego zamierzenia inwestycyjnego jakie miało zostać zrealizowane na przedmiotowych działkach, tj. utwardzenia powierzchni gruntu z przeznaczeniem na parking dla samochodów osobowych i ciężarowych, a ponadto arbitralnie przesądziły o budowie placu składowego powołując się na zalegającą na części działek hałdę czarnego kamienia bez dokonania dalszych ustaleń, czy przedmiotowy materiał jest i czy był składowany na przedmiotowych działkach, czy też stanowił budulec wykorzystywany do utwardzenia powierzchni działek;

3) art. 3 pkt 3 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zakwalifikowanie wykonanych prac budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działek jako wykonanie obiektu budowlanego - placu składowego, opierając się wyłącznie na fakcie, iż w dacie kontroli PINB na działkach znajdował się czarny kamień, bez weryfikacji, jakim celom miał on służyć, podczas gdy późniejsze korzystanie samo w sobie nie przesądza o istnieniu obiektu budowlanego - placu składowego;

4) art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez przyjęcie, że dokonanie utwardzenia gruntu na działkach o numerze ewidencyjnym [...],[...],[...] i [...]wykracza poza zakres i pojęcie utwierdzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych i stanowi obiekt budowlany - plac składowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, opierając się wyłącznie na ustaleniu, iż w dacie kontroli PINB na działkach znajdowała się mała pryzma węgla i auto ciężarowe, bez weryfikacji jakim celom miało służyć to utwardzenie;

5) art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej pojęcia budowli, utwierdzenia gruntu i obiektu budowlanego, przekraczającej dopuszczalne granice wykładni, z pokrzywdzeniem strony oraz w sprzeczności z przyjętą w licznych orzeczeniach wykładnią, że katalog wskazany w art. 3 pkt 3 ustawy nie ma charakteru zamkniętego i mieści w sobie pojęcie placu składowego, kiedy to wykładnia taka w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż wykonanie przez stronę prace budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych nie mieszczą się w definicji placu składowego;

6) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 9 P.b. poprzez przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych stanowi obiekt budowlany, kiedy utwardzenie powierzchni gruntu kwalifikowane jest jako urządzenie budowlane opisane w art. 3 pkt 9 P.b., a więc urządzenie techniczne, które z natury pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z tego obiektu;

7) art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokonane utwardzenie gruntu nie spełnia w części objętej nakazem rozbiórki funkcji służebnej wobec innych zabudowań, kiedy utwardzenie to stanowi jedną, niepodzielną całość i nie może być rozpatrywane jako dwa osobne obiekty, przy jednoczesnym nieustaleniu przez organ podziału obiektu na gruncie działki [...];

8) art. 48 ust. 2,3 i 4 P.b. poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie legalizacji obiektu poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 oraz brak zawieszenia postępowania, pomimo tego, iż strona wielokrotnie wnosiła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego;

9) art. 48 P.b. poprzez uniemożliwienie legalizacji obiektu w kierunku obranym przez stronę, która dokonała przedmiotowego utwardzenia gruntu celem umożliwienia parkowania tam pojazdów ciężarowych i osobowych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie to w istocie organ zadecydował o kierunku możliwej legalizacji dotyczącej nie parkingu, a placu składowego;

10) art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez nieprzedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów w zakresie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, brak zawieszenia postępowania oraz brak wstrzymania wykonania decyzji w zakresie rozbiórki utwardzenia gruntu pomimo toczącego się postępowania dotyczącego zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] oraz wniosków strony w tej sprawie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku niebudzących wątpliwości dowodów uzasadniających nakazanie rozbiórki oraz powielenie przez Sąd błędnej tezy postawionej przez organy, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z placem składowym, pomimo nieprzeprowadzenia wymaganych dowodów oraz oparcie rozstrzygnięcia na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc 7 lat przed wydaniem decyzji, a więc bez niezbędnego uzupełnienia materiału o obecny stan nieruchomości, wykonanego utwardzenia gruntu oraz jego obecnego przeznaczenia;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wymaganych dowodów oraz oparcie rozstrzygnięcia na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc 7 lat przed wydaniem decyzji, a więc bez niezbędnego uzupełnienia materiału o obecny stan nieruchomości, wykonanego utwardzenia gruntu oraz jego obecnego przeznaczenia;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że strona poprzez utwardzenie gruntu chciała utworzyć i utworzyła plac składowy dla prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy plac składowy dla jej prowadzenia mieści się w zupełnie innym miejscu, a strona nigdy nie miała zamiaru tworzyć go na działkach objętych postępowaniem,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy i bezkrytyczne powtórzenie stanowiska organów administracji oraz pominięcie faktu, iż przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego nie była kwestia legalności budowy placu składowego, ale utwardzenie nawierzchni działek z przeznaczeniem na parking dla samochodów ciężarowych i osobowych, co znajduje potwierdzenie w czynnościach podejmowanych przez skarżącą i składanych przez nią wyjaśnieniach w toku prowadzonych postępowań (zwłaszcza składanych wnioskach o zmianę punktową planu zagospodarowania przestrzennego), z których wynika, iż utwierdzenie nawierzchni działek zostało dokonane z przeznaczeniem na parking dla samochodów ciężarowych i osobowych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy i bezkrytyczne powtórzenie stanowiska organów administracji oraz pominięcie faktu, iż na gruncie niniejszej sprawie w istocie to organ zadecydował o kierunku legalizacji przedmiotowego obiektu, podnosząc, iż nie jest możliwie zalegalizowanie danego obiektu jako placu składowego, podczas gdy wolą skarżącej nigdy nie było utworzenie placu składowego, a parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych, a legalizacja obiektu winna zmierzać w kierunku obranym przez stronę a nie organ;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niepodjęcie działań zmierzających do prawidłowego ustalenia rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego jakie miało zostać zrealizowane na części przedmiotowych działek, rodzaju i zakresu prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z twierdzeniami skarżącej i zakwalifikowanie wykonanych robót jako placu składowego mimo, że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] grudnia 2010 r., jak i konsekwentnie podtrzymywanego stanowiska skarżącej wynika, że na objętych zaskarżoną decyzją działkach wykonano utwardzenie nawierzchni w celu umożliwienia parkowania samochodów ciężarowych, co stoi w sprzeczności z kwalifikacją wykonanych przyjętą przez organy nadzoru budowlanego i powtórzoną bezkrytycznie przez Sąd I instancji,

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11, który zapadł w odniesieniu do części placu składowego (traktowanego przez właściwe organy jako jedną, niepodzielną całość) położonego na działce o nr ewidencyjnym [...], gdzie Sąd zakwestionował ustalony przez organ stan faktyczny oraz dokonał wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wskazując, że dokonane przez stronę utwardzenie gruntu nie wymagało pozwolenia na budowę;

8) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 3 pkt. 3 P.b. i zakwalifikowanie utwardzenia gruntu wykonanego przez stronę jako wyczerpującego definicję budowli, a w z związku z tym rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony i nałożenie na nią obowiązku rozbiórki obiektu, kiedy kwalifikacji przedmiotowej powierzchni jako utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie sprzeciwiały się sporne interesy storn albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ,

9) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 143 k.p.a. poprzez wydanie w dniu [...] marca 2017 r. decyzji znak [...] w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego - placu składowego przed rozpoznaniem zażalenia strony z dnia [...] marca 2017 r. na postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], które to zażalenie zostało rozpoznane dopiero w dniu [...] marca 2017 r. znak [...].;

10) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 143 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, iż organ niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], w sytuacji, w której organ odwołujący wniósł w dniu [...] marca 2017 r. zażalenie na to postanowienie, jak również niewskazanie w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], przyczyn niezawieszenia postępowania oraz przyczyn nieuwzględnienia zażalenia,

11) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż zarówno Sąd, jak i organ ponownie rozpoznający sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych, odmiennych od zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2793/13 oraz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie, podczas gdy skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji pod sygn. II SA/Rz 250/13 oraz NSA pod sygn. II OSK 2739/13 i orzeczenia zapadłe w ww. postępowaniach nie mają mocy wiążącej w stosunku do W. P.;

12) art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż prawomocne orzeczenie wiąże przede wszystkim strony i sąd, który je wydał, tym samym ww. orzeczenie NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2739/13 nie wiąże skarżącej, albowiem nie była ona stroną przedmiotowego postępowania;

13) art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie przez WSA w Rzeszowie wskazań co do dalszego procedowania wyrażonych w orzeczeniu w sprawie II OSK 2739/13, w którym Sąd ten wskazał, iż zarzut naruszenia art. 48 P.b. wobec błędnego skierowania decyzji do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] powinien zostać poddany ocenie w ponownie prowadzonym postępowaniu, podczas gdy WSA w Rzeszowie nie odniósł się w żaden sposób do powyższego zarzutu naruszenia art. 48 P.b.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1) wniosku o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] marca 2017 r. wraz z mapą uzupełniającą;

2) decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. wraz z wykazem zmian gruntowych,

3) wypisu z rejestru gruntów z [...] listopada 2019 r.

4) uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]

5) uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] wraz z oznaczeniami zmiany planu

- celem wykazania, że doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

a także decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. – celem udowodnienia, że doszło do zmiany właściciela gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie dla oceny większości zarzutów kasacyjnych ma okoliczność, że wydając zaskarżony wyrok z 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2739/13, którym Sąd ten uchylił poprzedni wyrok WSA w Rzeszowie (wyrok z 1 lipca 2013 r. sygn. II SA/Rz 250/13) oraz decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Rozstrzygnięcie to opierało się na stwierdzeniu przez sąd kasacyjny w odniesieniu do treści art. 52 P.b., że doszło do błędnego określenia zakresu podmiotowego kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego, z uwagi na skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w [...], gmina [...], do niewłaściwego podmiotu, tj. inwestora – [...] Sp. z o.o. w [...], pomimo tego, że w dacie orzekania w przedmiocie rozbiórki nie posiadał on uprawnień do władania obiektem. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że w toku postępowania bezspornie ustalono, że właścicielem nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej była W. P. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z dyspozycjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ponadto potwierdził, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja prawa obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jest prawidłowa. W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany – plac składowy, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 6 Prawa budowlanego.

W nawiązaniu do przytoczonej powyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku w sprawie II OSK 2739/13, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w tym wyroku, z mocy art. 153 p.p.s.a., wiążą organy, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zaskarżonym wyroku z 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawnie też wskazał, że związanie to oznacza zakaz formułowania ocen prawnych, które są sprzeczne z wcześniej wyrażonym przez sąd poglądem odnośnie do danej kwestii. Podkreślić trzeba, że w tym przypadku chodzi także o związanie orzeczeniem prawomocnym, które wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Skutkiem zastosowania na gruncie tej sprawy ww. przepisów musiało być zatem uznanie, że w toku dalszego procedowania przez organy nadzoru budowlanego, a następnie Sąd I instancji, kwestia kwalifikacji prawnej będącego przedmiotem postępowania placu składowego jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 P.b.) objętego reżimem pozwolenia na budowę (art. 28 P.b.), ze względu na to, że została przesądzona w prawomocnym wyroku (II OSK 2739/13), nie podlegała ponownej ocenie. Nieskuteczne z tego względu okazały się te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których W. P. powyższą kwalifikację prawną obiektu będącego przedmiotem postępowania rozbiórkowego kwestionuje (tj. zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 i 3 oraz pkt 9 w zw. z art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.), łącząc je z zarzutami, że powyższa kwalifikacja została dokonana w nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a Sąd I instancji niezasadnie "powiela błędną tezę postawioną przez organy" (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Ciążący na organie ponownie rozpoznającym sprawę obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie tego rodzaju okoliczności nie podnosi. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zarzut dotyczący zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skarżąca uzasadnia zaniechaniem organów oraz Sądu I instancji w zakresie ustalenia aktualnego przeznaczenia obiektu. Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy, zważywszy, że skarżąca nie kwestionuje rodzaju wykonanych prac budowlanych (utwardzenie nawierzchni działek), lecz podnosi, że utwardzona nawierzchnia nie jest przeznaczona na plac składowy, lecz parking dla samochodów ciężarowych i osobowych. Nie jest to jednakże okoliczność nowa w sprawie, uprawniająca do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w sposób, który mógł mieć znaczenie dla jej końcowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z pisemnych motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2739/13 wynika, iż rozstrzygając o kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania i przyjmując, że realizacja inwestycji wymagała pozwolenia na budowę sąd kasacyjny miał na uwadze argumentację Sądu I instancji, który stwierdził, że zgłoszeniu podlega budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, zaś podczas kontroli stwierdzono wykorzystanie tego obiektu jako parkingu dla samochodów ciężarowych. Ponadto w kontrolowanym w sprawie II OSK 2739/13 wyroku Sądu I instancji Sąd przyjął, że pod pojęciem plac składowy należy rozumieć teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Powyższe dowodzi, że stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wykazuje tożsamość ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem w sprawie II OSK 2739/13. Jest to okoliczność wystarczająca dla stwierdzenia stanu związania, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a.

Nie ma ponadto racji skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Sąd I instancji naruszył art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na ocenie prawnej, którą W. P. nie była związana z racji tego, że nie była stroną postępowania zakończonego wyrokiem w sprawie II OSK 2739/13. W odniesieniu do tej podstawy kasacyjnej wskazać należy, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże przede wszystkim strony postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem skarżącego oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, ale również uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. Wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną wywołaną skargą na akt indywidualny jest wiążący w stosunku do wszystkich stron postępowania administracyjnego, w którym zaskarżony akt lub podjęta zaskarżona czynność zostały wydane lub powinny być wydane niezależnie od tego, w jakich rolach (skarżący, uczestnicy) osoby te występowały w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, wyrok sądu administracyjnego w sprawie wywołanej skargą na akt lub czynność indywidualną jest skuteczny również wobec osób, które powinny wystąpić w roli obligatoryjnych uczestników postępowania, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wzięły udziału (M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądowych, LexisNexis 2010, rozdz. IV, pkt 3.2.). Okoliczność, że W. P. nie była stroną skarżącą w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem w sprawie II OSK 2739/13, z perspektywy art. 170 p.p.s.a. nie ma zatem żadnego znaczenia, skoro jej legitymację procesową w tym postępowaniu wyprowadzić należało z art. 33 p.p.s.a.

Kolejno postawione zarzuty kasacyjne dotyczą naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 48 P.b., tj. przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów nadzoru budowlanego i którego zastosowanie w tej sprawie nie było objęte związaniem oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r. z uwagi na to, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "możliwość i sposób zastosowania tego przepisu do właściciela nieruchomości będzie przedmiotem oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucane przez skarżącą kasacyjnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 48 P.b. (podstawa kasacyjna z punktu II.13) poprzez niewykonanie tego zalecenia, nie miało miejsca. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s.11-12) przeczy wnioskowi skarżącej, że kontrolując objęte skargą decyzje w przedmiocie rozbiórki Sąd I instancji kwestię zastosowania art. 48 pominął. Stwierdzenie Sądu I instancji, iż powołany przepis prawa materialnego został przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowany poprzedziło wskazanie, że postanowieniem z [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał W. P., jako właścicielkę obiektu, do przedłożenia w terminie do [...] marca 2017 r. określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., w tym zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że skarżąca z tego obowiązku się nie wywiązała, to zgodzić się należało z Sądem I instancji, że zaistniały podstawy do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Podkreślić trzeba, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło niekwestionowane przez stronę ustalenie, że dla działek objętych nakazem rozbiórki obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2012 r. W świetle zapisów tej uchwały, działki leżą częściowo w obszarze oznaczonym symbolem 1MN, którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, a przeznaczenie uzupełniające to usługi zlokalizowane w budynkach o przeznaczeniu podstawowym oraz częściowo w obszarze o symboli 1ZN, którego przeznaczenie to zieleń nieurządzona - zielone użytki rolne. Sąd I instancji zgodził się z organami, że postanowienia planu nie pozwały wójtowi na wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wadliwości postępowania legalizacyjnego skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu jej wniosku o przedłużenie terminu (z [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.) do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. i odmową zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia przez Radę Gminy [...] zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek skarżącej z 2013 r. (postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania). Zauważyć trzeba, że tego rodzaju czynności procesowe organów dokonane mogą być na podstawie przepisów proceduralnych, których skarżąca kasacyjnie w podstawach kasacyjnych nie podała. Dyspozycja powołanych przez stronę przepisów art. 48 ust. 2-4 P.b. opisanych przez stronę sytuacji polegających na nieprzedłużeniu terminu oraz niezawieszeniu postępowania administracyjnego, jak też braku wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce (podstawa kasacyjna oznaczona nr I.10) nie reguluje, stąd też zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2-4 P.b. uzasadnione tymi okolicznościami nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Jeśli w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, to brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą planu, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą aktu prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18; z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11; z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14). Brak jest zatem związku – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. między wszczęciem procedury zmiany planu miejscowego, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej.

Uwzględniając powyższe, łączących się z zarzutami naruszenia art. 48 P.b. zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadnionych przez stronę nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, iż organ niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania, za skuteczne podstawy kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznać nie mógł. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia art. 143 k.p.a., tj. przepisem stanowiącym, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Przepis art. 143 k.p.a. niewątpliwie nie stanowi zatem odpowiedniego wzorca kontrolnego dla kwestionowanych przez stronę działań organów polegających na odmowie zawieszenia postępowania, niewskazania w decyzji organu I instancji o rozbiórce przyczyn niezawieszenia postępowania oraz przyczyn nieuwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (podstawa kasacyjna oznaczona nr II.10). Mając zaś na uwadze, że w świetle art. 143 k.p.a. ocena, czy wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest uzasadnione, należy do uznania organu administracji publicznej, który wydał postanowienie, to w sytuacji w której PINB w [...] nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu, wydanie przez ten organ decyzji z [...] marca 2017 r. o rozbiórce przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie tegoż organu o odmowie zawieszenia postępowania nie może być postrzegane jako naruszenie w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które skutkować powinno zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogły mieć przedstawione przez pełnomocnika skarżącej dowody z dokumentów. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Konsekwencją powyższego jest to, że kontrola legalności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywana jest według stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji. W sytuacji, gdy bezsporne jest to, że prawo własności nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną w dacie wydania zaskarżonej decyzji należało do osoby objętej nakazem rozbiórki, jak to miało miejsce w tej sprawie, zmiana właściciela nieruchomości do której doszło po wydaniu zaskarżonych decyzji dla prawidłowości nakazu rozbiórki nie ma znaczenia. Taki stan nie powoduje, że uprzednie skierowanie nakazu do określonej osoby staje się wadliwe, a jedynie to, że w takiej sytuacji w ramach następstwa prawnego to nowy właściciel obowiązany będzie wykonać nakaz.

W podobny sposób ocenić należało wpływ na wynik sprawy to, że uchwałą z [...] lipca 2019 r. Rada Gminy [...] zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z [...] października 2012 r. Zmiana planu miejscowego dokonana została po dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Jak wskazano powyżej, zasady orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej nakazują przyjąć określony moment czasowy, w którym kwestia zgodności obiektu budowlanego z przepisami zostanie wiążąco rozstrzygnięta i temu rozstrzygnięciu nadana jest skuteczność. W dacie wydania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nakazu rozbiórki obowiązywał plan miejscowy, którego ustalenia nie pozwalały na uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania spełnia przesłankę zgodności z planem miejscowym. Późniejsza zmiana planu miejscowego na korzyść inwestora nie może prowadzić do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki podlega uchyleniu lub utracił rację bytu. Należy bowiem mieć na względzie, że nałożony w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki wynikał z nielegalnych działań, które doprowadziły do zrealizowania obiektu niezgodnego z planem miejscowym. Stan taki istniał także w dniu wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z tych względów zmiana planu miejscowego na ocenę legalności nałożonego nakazu rozbiórki nie mogła mieć wpływu.

Końcowo wskazać trzeba, że jeśli chodzi o realizację przez nowego właściciela uprawnień procesowych w postępowaniu sądowym, to sposób ich realizacji określa art. 33 § 2 p.p.s.a. Wymaganego tym przepisem wniosku w przedmiocie zgłoszenia swojego udziału w charakterze uczestnika postępowania następca prawny skarżącej jednakże nie złożył.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.