Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 17/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 17/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie, na uchwałę Rady Gminy Charsznica, z dnia 16 grudnia 2012 r. Nr XXIV/144/2012, w przedmiocie określenia wzoru deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - stwierdza nieważność załącznika do uchwały Nr XXIV/144/2012 z dnia 16 grudnia 2012 r. pod nazwą "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej danych w postaci telefonu, adresu e-mail oraz imion rodziców (pkt C.1. załącznika), jak również w części dotyczącej oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (pkt F.) -


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Kr 17/15.

UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Charsznica nr XXIV/144/2012 z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Charsznica, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 12 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku:

- podania w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", danych w postaci telefonu, adresu e-mail oraz imion rodziców (punkt C.l. załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami i

- złożenia w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" przez osobę składającą deklaracje, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, (punkt F. załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej

Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że w/w przepisy wskazane jako podstawa prawna uchwały nie stanowiły podstawy do zawarcia w treści załącznika w jego części C.l. w/w danych identyfikacyjnych oraz oświadczenia o odpowiedzialności karnej. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Okoliczność ta powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12). Powoduje to, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Może zdarzyć się sytuacja, że składający deklarację może nie posiadać telefonu, łącza internetowego bądź samego komputera. W takim wypadku, przy zamieszczeniu w deklaracji takiej pozycji, osoba taka nie miałaby możliwości pełnego jej wypełnienia. Nadto podanie numeru telefonu, adresu e-mail przez osobę składającą deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Dane takie mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby wypełnić dobrowolnie. Takie dane osobowe powinny być gromadzone jedynie w sytuacji, gdyby były niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub gdyby były niezbędne do wykonania zadań określonych prawem, a realizowanych dla dobra publicznego.

Ponadto normy zawarte w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają podstaw do wprowadzenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oświadczenia: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Brak jest jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podnosząc, iż pomimo uchylenia jej przez uchwałę Rady Gminy Charsznica nr XXIX/174/2013 z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Charsznica, skutki czynności podejmowanych w oparciu o zaskarżoną uchwałę mogą lub mogły funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Charsznica wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż zaskarżone przepisy nie wywołały żadnych skutków prawnych, ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było oczywiste jakie obowiązki mogą być nałożone w deklaracji, gdyż przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach był lakoniczny i niejednoznaczny. Dopiero dzięki ustalonej linii orzecznictwa można określić, które obowiązki są, a które nie są zgodne z delegacją ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Skarga jest uzasadniona.

Z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Z tej perspektywy część danych zawarta w przedmiotowej deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajduje umocowania we wskazanej wyżej delegacji ustawowej. Dotyczy to m.in. wskazanego obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację, jak również adresu e-mail ( rubryka C 1). Pomimo powszechności korzystania z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miały by możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Podanie numeru telefonu, czy też adresu e-mail osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 w/w. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Również część załącznika nakładająca na osobę składającą deklarację obowiązek podania imienia i nazwiska rodziców stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób, podobnie jak w przypadku podania numeru telefonu i adresu poczty e-mail, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Nakazania podawania tych danych także stanowi naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

Dalej wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia (pkt F) oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.

Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w deklaracji przedstawionych zapisów, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. nieważności uchwały w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego i dane wyżej przywołane.