Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1069/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5, art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7 ust. 4, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1314/14 w sprawie ze skarg E. K. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1314/14 oddalił skargi E.K.J. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosła o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdem, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...] róg ul. [...] w W – Dzielnicy [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] – pod zainwestowanie kubaturowe oraz części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] – pod wjazd i infrastrukturę techniczną (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Prezydenta W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J.S.K. W ocenie Kolegium, decyzja odpowiada przepisom prawa, określając: linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Kolegium w szczególności zwróciło uwagę na kwestie sporne, tj. wysokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 15,5 m, dla której wyznacznikiem była wysokość budynku przy ul. [...]. Kolejną taką kwestią był wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, którego wartość ustalono w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. minimalną wartość ustalono na 25%, a maksymalną na 40%. W ramach przedmiotowej inwestycji dla samochodów projektowany jest parking podziemny, dlatego kwestia ta nie będzie miała wpływu na wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie było podstaw do uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ponieważ dwustuletni dąb szypułkowy nie znajduje się na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ zauważył także, że kwestia analizy hydrologicznej terenu nie jest badana na etapie ustalenia warunków zabudowy, ale na etapie samego procesu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2011 r. wnieśli E.K.J. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1950/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, nie poddano wnikliwszej analizie (pod kątem wysokości) stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w najbliższym i w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (w pierwszej kolejności chodzi o działki położone na tyłach terenu inwestycji).

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2463/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 8 maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął niewłaściwe rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p." Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wystarczające do określenia w decyzji wymagań w zakresie wysokości planowanego obiektu budowlanego. Orzekające w sprawie organy oparły się na analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zawarto obszerne ustalenia i wnioski, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Mianowicie podano, że działka inwestora położona jest pomiędzy ul. [...] a niską zabudową osiedla [...], natomiast w dalszej odległości w pasie terenu po wschodniej stronie ul. [...] usytuowane są cztery budynki, w tym budynek na działce o numerze ewidencyjnym [...] o wysokości od 15,2 m do 30 m. Ustalono, że w granicach obszaru analizowanego wysokość budynków wynosi od ok. 3,5 m do ok. 32 m. Dlatego racjonalne było, aby zabudowa realizowana na tak eksponowanym terenie (wzdłuż ważnej arterii komunikacyjnej W.) odróżniała się od kameralnej zabudowy domów jednorodzinnych, zlokalizowanych w głębi obszaru, tworząc wschodnią pierzeję ul. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagospodarowanie analizowanego obszaru dawało podstawę do przyjęcia koncepcji stworzenia wzdłuż ul. [...] pierzei wschodniej korespondującej z odpowiednią zabudową po stronie zachodniej tej ulicy. Uzasadnione było też wyznaczenie wysokości planowanego obiektu w powiązaniu z budynkiem przy ul. [...]. Trudno było zakładać, aby przy określaniu gabarytów planowanego obiektu, mającego charakter zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym, organ kierował się średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących na obszarze analizowanym. Właśnie w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawie, zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", "rozporządzenie", pozwalało na wyznaczenie wysokości obiektu bez odnoszenia się do średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Skoro organ – będąc uprawnionym w granicach wyznaczonych przepisami prawa do wyboru rozwiązań planistycznych – wykazał racjonalne przesłanki do określenia cech i parametrów architektonicznych nowej zabudowy bez odnoszenia ich do charakterystyki zabudowy jednorodzinnej istniejącej w bliskim sąsiedztwie, to zbędnym było konkretyzowanie średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na nadmierny rygoryzm Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny ustalonych w decyzji wymogów dotyczących dopuszczalnej wysokości planowanego obiektu. Uwzględnienie w analizie stosunkowo rozległego obszaru nie stwarzało ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej. Dodatkowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie uwzględniało w wystarczającym stopniu prawa gospodarowania terenem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i zasady ekonomicznego wykorzystania terenu przewidzianej w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Oddalając skargi wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", i wskazał, że jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12. Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii definicji "dobrego sąsiedztwa". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczne urastają do rangi wzorca, bez względu na ich poziom (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, uwagi do art. 61, teza 4).

Sąd wskazał, że nie można z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga, by działka, na której planowana jest inwestycja, została zagospodarowana w taki sam sposób, jak działki graniczące, a wyłącza możliwość zagospodarowania jej w sposób odpowiadający działkom oddalonym o kilkadziesiąt metrów, jak to ma miejsce w tym przypadku. Celem art. 61 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do realizacji wielu inwestycji, ponieważ działki sąsiednie nie są zagospodarowane w określony sposób. Oznacza to, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; 15 lipca 2009 r. sygn. akt 1153/08). W podobnym tonie wypowiedział się w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. W praktyce występują sytuacje, kiedy zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa, determinujące wielkość wyznaczonego obszaru do analizy cech zabudowy, nie jest adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Z tych względów nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Sąd uznał zatem, że postępowanie przeprowadzone przez organ odpowiadało zasadom postępowania administracyjnego. Organ zgromadził i ocenił całokształt materiału dowodowego, odniósł się do wszystkich wątpliwości podnoszonych w odwołaniach. Tym samym nie naruszył żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miałoby skutkować wznowieniem postępowania.

Sąd uznał, że pozostałe zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów z odwołań, do których szczegółowo odniosło się Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, w odniesieniu do kwestii ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należy zauważyć, że z przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym. Jak już wyżej wskazano, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyznaczył obszar, który został wzięty pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Na tej podstawie organ wyjaśnił, w jaki sposób obliczono i ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy. Odmienne wartości wskaźnika, na które powołuje się skarżąca, nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Metodologia wyznaczenia wskaźnika nie budziła wątpliwości pod względem obliczeń i była zgodna z przyjętymi w sprawie założeniami co do analizowanego obszaru.

Określenie wysokości zabudowy w uchwale Rady m. st. Warszawy z 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...] nie wiąże organu w przedmiotowej sprawie, ponieważ dla obszaru, na którym ma znaleźć się planowana inwestycja nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ jednak odniósł się do tej kwestii w kontekście planowanego rozwoju pierzei zachodniej ul. [...]. Pierzeja wschodnia jest objęta miejscowym planem, a w ramach władztwa planistycznego organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, mając na uwadze również wysokość zabudowy właśnie po stronie wschodniej. Nie skutkuje to jednak rozszerzeniem obszaru analizowanego na całość terenu objętego planem [...], gdzie wysokość zabudowy jest również niższa niż 15 m.

Władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Przy dokonywanej ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w sposób klarowny i precyzyjny wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji stanowi element ogólnej koncepcji przestrzennej dla tego obszaru. Przedstawione założenia urbanistyczne mają na celu stworzenie spójnego krajobrazu ul. [...], która stanowi jedną z głównych arterii tej części W. Taka realizacja władztwa planistycznego przez organ nie stanowi naruszenia interesów prawnych stron postępowania.

Sąd podzielił również stanowisko organu, co do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za pomocą zakresu od 25% do 40% powierzchni. Dolna granica została ustalona w sposób odpowiadający powszechnie obowiązującym przepisom prawa, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Górna granica wynika z kolei ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przyjętego w uchwale Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006.

Sąd uznał także za zasadne stanowisko organu, że dąb będący Pomnikiem Przyrody nie rośnie na terenie objętym inwestycją. Argumenty skarżącej nie mają zatem oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Z kolei, jak wskazuje art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja administracyjna stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zagrożeniu interesu prawnego skarżącej czy też jej sąsiadów niebędących stronami postępowania. Jest to, co najwyżej interes faktyczny, gdyż skarżąca wskazuje na obniżenie wartości użytkowej i ekonomicznej jej nieruchomości, co nie narusza prawa w stopniu, który powodowałby konieczność zatrzymania procesu inwestycyjnego na sąsiedniej działce.

W odniesieniu do szeregu zarzutów powołanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., które dotyczą postępowania, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji, Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem tej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, a nie wydanie pozwolenia na budowę. Są to dwa odrębne postępowania prowadzone na różnych etapach procesu inwestycyjnego i rozpatrywanie zarzutów dotyczących innej decyzji administracyjnej stanowiłoby niezgodne z prawem wykroczenie poza granice przedmiotowej sprawy. Dlatego też nie jest zasadne odnoszenie się w rozpoznawanej sprawie do zagadnień, które materialnie podlegają ocenie w innym postępowaniu, tj. kwestii analizy hydrologicznej terenu, w tym rozmieszczenia zbiorników retencyjnych i zapewnienia ochrony przed podtopieniami. Podobnie rzecz ma się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego. Inwestor dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinien określić szczegółowo sposób, w jaki zostaną zabezpieczone miejsca parkingowe.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.K.J., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję SKO i utrzymanie w mocy tej decyzji w sytuacji, gdy decyzja SKO utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta W., która była nieważna z powodu wydania tej decyzji w oparciu o nieważne i nieaktualne załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (pochodzące m.in. od dostawcy gazu, Inżyniera Ruchu W., [...]).

W przypadku gdyby powyższy zarzut nie został uwzględniony, skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut obrazy prawa materialnego w postaci przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) przez zaakceptowanie w zaskarżonym wyroku faktu, iż organy wydały decyzję administracyjną z naruszeniem ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody poprzez zbyt bliską lokalizację planowanej zabudowy w stosunku do znajdującego się nieopodal dębu szypułkowego będącego formalnie pomnikiem przyrody.

Z tzw. ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd ww. zarzutów, skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:

1) obrazy przepisu art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepełne i nienależyte rozważenie, czy prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nadto poprzez zaakceptowanie przez Sąd ustaleń organów sprzecznych z zapisami Studium Uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego [...] W., które zostało uchwalone przez Radę W. Uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. (z późn. zm.) przy jednoczesnym braku pełnego i merytorycznego uzasadnienia dla takiej decyzji w uzasadnieniach decyzji organów administracyjnych;

2) obrazy przepisu art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak dostatecznej analizy danych podanych przez wnioskodawcę (inwestora) w kontekście spełniania przez nich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., oraz w kontekście wiarygodności tych danych, a także przez brak dostatecznego wyjaśnienia w zaskarżonych decyzjach organów tego, czy przyjęte warunki zabudowy nie będą sprzeczne z wymogami art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie zaszkodzą interesom właścicieli nieruchomości w okolicy;

3) obrazy przepisu art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakcentowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów administracyjnych co do tego jakoby: wysokość planowanej inwestycji miała wynosić 15,5 metra i nie istniało żadne zagrożenie (czy ryzyko) przekroczenia tej wysokości, istniały możliwości sprawnego odprowadzania wody z terenu inwestycji wobec braku możliwości wykonania przyłączy z [...], jakoby liczba planowanych miejsc parkingowych była zgoda z charakterem inwestycji i interesem mieszkańców pobliskich nieruchomości, jakoby obszar analizowany wyznaczony był prawidłowo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 -5 u.p.z.p.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok zapadł w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji.

Mając to na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne jest również, że stosownie do art. 190 zd. 2 p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, a wnoszący skargę kasacyjną nie może kwestionować prawidłowości tego rozstrzygnięcia, opierając skargę na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA, weryfikując stanowisko organów administracji co do wyników postępowania dowodowego, przyjął niewłaściwe rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie NSA przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wystarczające do określenia w decyzji wymagań w zakresie wysokości planowanego obiektu budowlanego. Orzekające w sprawie organy oparły się na analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zawarto obszerne ustalenia i wnioski co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. NSA wskazał, że właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodziła potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie w analizie stosunkowo rozległego obszaru nie stwarzało ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kwestia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej została w niniejszej sprawie przesądzona, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku NSA. Na marginesie wskazać należy, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące wyłącznie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14, z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3075/14, z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia ww. wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12 wynika, że NSA zaakceptował wyznaczony obszar do analizy cech zabudowy. Na podstawie tej analizy organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie natomiast do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy został wyjaśniony wyczerpująco przez organy i wynikał z przyjętych w niniejszej sprawie założeń co do obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutu niedokładnego określenia wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Podanie przedziału dopuszczalnych wielkości nie może być zatem uznane za nieprawidłowe ustalenie tego wskaźnika. Wskazać należy, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 91/15, z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1933/12, z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2262/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. upatruje w fakcie upływu ważności zezwoleń na podłączenie mediów do planowanej inwestycji. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor przedłożył aktualne zezwolenia na podłączenie mediów. Okoliczność, że zezwolenia te straciły ważność w dniu wydawania decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie powoduje, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony. Z punktu widzenia niniejszego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. W rozpoznawanej sprawie fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem, nie został w żaden sposób skutecznie zakwestionowany. Również podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność utraty ważności opinii wydanej przez Inżyniera Ruchu [...] W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie wpływa na ocenę spełnienia warunku określonego w 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej i nie uległo to zmianie w stanie faktycznym sprawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazać należy, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie z wniosku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren inwestycji znajduje się w funkcjonalnym sąsiedztwie pomnika przyrody (nr Rej. 1287) ustanowionym Rozporządzeniem Wojewody [...] w sprawie uznania za pomnik przyrody z dnia [...] grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 44, poz. 453) poza ochroną pomnika przyrody, która w granicach lokalizacji obejmuje zasięg korony i systemu korzeniowego, nie mniej niż w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa. W związku z tym omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zupełnie bezpodstawny.

Należy zauważyć, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy, a nie wydanie pozwolenia na budowę. Kwestie analizy hydrologicznej terenu, w tym zapewnienia ochrony przed podtopieniami, czy zapewnienie miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji mogą być rozważane na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji organów, które zgodnie z zasadami procedury administracyjnej przeprowadziły postępowanie i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.