Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3404/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 w zw. z art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 978/18 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.10.22.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., II SA/Gl 978/19, w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 8 czerwca 2018 r., zaś w punkcie drugim, zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 października 2016 r. M. Sp. z o.o w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta Katowice o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją wentylacji mechanicznej na terenie działki nr [...], obręb Dz. [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia 4 września 2017 r. organ I instancji uwzględnił wniosek i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Wskutek odwołania skarżącej M. O., decyzją z 10 maja 2018 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym – do dnia 8 czerwca 2018 r.

Następnie decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. organ ten na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacją wentylacji mechanicznej i ścianami wspinaczkowymi na przedmiotowej działce.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły skarżąca oraz I. M.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę do WSA w Gliwicach wniosła M. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu, zasadnie skarżąca zakwestionowała kwalifikację prawną zaprojektowanych ścianek wspinaczkowych. Organ odwoławczy uznał, że stanowią one fragmentaryczne ogrodzenie, pełniące równocześnie funkcję ścian oddzielenia pożarowego z uwagi na usytuowanie przy granicy działki inwestora budynki, w tym budynek skarżącej z dachem z materiałów palnych (rozprzestrzeniających ogień). Stanowiska tego Sąd nie podzielił. Przedmiotowa ściana nie może z istoty pełnić funkcji ogrodzenia, gdyż nie wydziela granic nieruchomości celem uniemożliwienia dostępu osób postronnych. Sporne ściany stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Nie są bowiem budynkami (pkt 2 tego przepisu), ani też obiektu małej architektury z uwagi na wysokość (ścianka w granicy z działką skarżącej ma wysokość 5,9 m). Niewątpliwie ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Istotne jest jednak ich drugie przeznaczenie, obok funkcji ściany oddzielenia pożarowego. Mianowicie, ściany te przeznaczono do funkcji rekreacji sportowej. W takim przypadku nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej "rozp."). Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie usytuowanie budynków na działce budowlanej względem sąsiedniej działki, nie będącej drogą. Jednak nie oznacza to, że tego rodzaju budowle nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odległość placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych reguluje § 40 ust. 3 rozp. Winna ona wynosić co najmniej 10m od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów (z zastrzeżeniem § 19 rozp.). Zdaniem Sądu, wymagana odległość od okien dotyczy zarówno obiektów na działce inwestora, jak i na działkach sąsiednich. Przepis ten ma także zastosowanie w przypadku wszelkich placów zabaw i miejsc rekreacyjnych, przewidzianych w projekcie budowlanym, nawet jeżeli nie są obligatoryjne (wymóg obejmuje zespół budynków wielorodzinnych). Skoro inwestor przewidział dla spornych ścianek funkcję wspinaczkową (rekreacyjną, sportową) w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 40 ust. 3 rozp. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nie została zachowana odległość 10m od okien projektowanego budynku. Obiekt ten ma okna od strony wszystkich działek sąsiednich. Jego odległość od granicy działek sąsiednich, w tym działki skarżącej wynosi ok. 5m. Taki stan rzeczy wyklucza możliwość sytuowania ścian wspinaczkowych. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaś zbadanie projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Stwierdzenie naruszenia wymogów techniczno-budowlanych obliguje organ do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie z uwagi na odległości projektowanego budynku mieszkalnego od granic z działkami sąsiednimi (ok. 5m), bez rezygnacji z otworów okiennych, nie jest możliwe zaprojektowanie ścian wspinaczkowych. Jednocześnie bez zaprojektowania takich ścian, ale bez funkcji rekreacyjnej (sportowej), nie jest możliwe dochowanie wymogów z § 271 ust. 1 i 2 rozp., określających odległości pomiędzy ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego z dachem rozprzestrzeniającym ogień, co dotyczy budynku skarżącej, usytuowanego w granicy z działką inwestora. Odległość pomiędzy budynkami musiałaby wynosić 12m. Stąd też jedynie usytuowanie w granicy spornej ściany, spełniającej wymogi oddzielenia przeciwpożarowego, zwalnia inwestora od obowiązku zachowania odległości z § 271 ust. 1 i 2 rozp. Ściana ta nie może jednak pełnić funkcji rekreacyjnej, gdyż jej usytuowanie narusza wymogi z § 40 ust. 3 rozp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 § 1 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez błędne ustalenie katalogu uczestników na prawach strony, które powinny wziąć udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem I Instancji, tj. pominięcie na każdym etapie sprawy uczestnika postępowania A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., działającej w dacie wniesienia skargi przez skarżącą M. O. pod firmą D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., pomimo że ww. spółka jest właścicielem nieruchomości przy ulicy [...] w K., a zapisanej za księgą wieczystą numer [...] (Sąd Rejonowy Katowice - Wschód w Katowicach XI Wydział Ksiąg Wieczystych) i jednocześnie inwestorem w procesie budowlanym w oparciu o uchyloną decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 8 czerwca 2018 r., a przeniesioną na uczestnika postępowania decyzją Prezydenta Miasta Katowic z dnia 29 października 2018 r., a które to uchybienie doprowadziło do braku doręczenia uczestnikowi postępowania skargi, odpowiedzi na skargę organu administracyjnego, możliwości złożenia pism procesowych w sprawie, podjęcia obrony swoich praw, pozbawienie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym udziału w rozprawie, a przede wszystkim w tej poprzedzającej bezpośrednio wydanie zaskarżonego wyroku;

2. art. 113 § 1 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy i błędne przyjęcie, że sprawa została już dostatecznie wyjaśniona, w sytuacji kiedy brak było do tego podstaw, gdyż w postępowaniu nie brał na jakimkolwiek etapie uczestnik postępowania, także Sąd I Instancji nie dysponował całością stanowisk wszystkich podmiotów, których udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym był obowiązkowy, przynajmniej w znaczeniu umożliwienia im udziału w nim, a ponadto brak zawiadomienia o terminie rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku wszystkich stron uniemożliwia dokonanie przez przewodniczącego składu czynności określonej w naruszonej normie, tj. zamknięcia rozprawy i w konsekwencji wyrokowania;

3. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., prowadzącego do nieważności postępowania w wyniku błędnego ustalenia katalogu uczestników na prawach strony, tj. uczestnika postępowania A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., działającej w dacie wniesienia skargi przez skarżącą M. O. pod firmą D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. mimo, że powinna ona w świetle art. 33 § 1 ww. ustawy z urzędu mieć status uczestnika na prawach strony, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawiona uczestnika postępowania możności obrony swych praw, ze względu na brak doręczenia uczestnikowi postępowania skargi, odpowiedzi na skargę organu administracyjnego, możliwości złożenia pism procesowych w sprawie, pozbawienie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym udziału w rozprawie, a przede wszystkim w tej poprzedzającej bezpośrednio wydanie zaskarżonego wyroku;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia, merytorycznie rozstrzygającego wniesioną przez skarżącą M. O. skargą, w sytuacji kiedy nie było do tego podstaw ze względu na istnienie w dacie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, podstawy nieważności postępowania, która uniemożliwiała sądowi przystępowanie do ostatecznego zakończenia sprawy;

5. z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku uznania, że uczestnik postępowania wywodzi swoją legitymację do udziału w postępowaniu przed Sądem I Instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym nie z art. 33 § 1 p.p.s.a., a z art. 33 § 2 p.p.s.a., zarzucono także naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie katalogu uczestników na prawach strony, które mogły wziąć udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem I Instancji, tj. pominięcie na każdym etapie sprawy uczestnika postępowania A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., działającej w dacie wniesienia skargi przez skarżącą M. O. pod firmą D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., pomimo że ww. spółka jest właścicielem nieruchomości przy ulicy [...] w K., a zapisanej za księgą wieczystą numer [...] (Sąd Rejonowy Katowice - Wschód w Katowicach XI Wydział Ksiąg Wieczystych) i jednocześnie inwestorem w procesie budowlanym w oparciu o uchyloną decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 8 czerwca 2018 roku, a przeniesioną na Uczestnika postępowania decyzją Prezydenta Miasta Katowic z dnia 29 października 2018 r., a które to uchybienie doprowadziło do uniemożliwienia uczestnikowi postępowania złożenia stosownego zgłoszenia do udziału w sprawie, a w konsekwencji braku doręczenia uczestnikowi postępowania skargi, odpowiedzi na skargę organu administracyjnego, możliwości złożenia pism procesowych w sprawie, podjęcia obrony swoich praw, pozbawienie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym udziału w rozprawie, a przede wszystkim w tej poprzedzającej bezpośrednio wydanie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Rozpatrywaną skargę kasacyjną wniosła A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. – dawniej D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. Wszystkie podniesione skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do pominięcia skarżącej kasacyjnie Spółki w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach.

Analizując związane z tymi zarzutami kwestie należy zauważyć, że po wniesieniu skargi do WSA nie doręczono jej odpisu spółce M., jako inwestorowi, a jedynie innym uczestnikom, gdyż w zarządzeniu z dnia 20 listopada 2018 r. o wpisaniu sprawy do repertorium WSA (k.1-2) wśród uczestników postępowania nie ujęto inwestora.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że w odpowiedzi na skargę (k. 33), która wpłynęła do WSA w dniu 19 listopada 2018 r., Wojewoda podał, że decyzją z dnia 29 października 2018 r. Prezydent Miasta Katowice przeniósł decyzję z dnia 8 czerwca 2018 r. (tj. decyzję organu I instancji) na rzecz D. Sp. z o.o. Sp.K. "z siedzibą przy ul. [...] w K.".

W zarządzeniu z dnia 7 lutego 2019 r. o wyznaczeniu rozprawy na dzień 29 marca 2019 r. uwzględniono jedynie uczestników wymienionych w zarządzeniu z k.1-2, a więc bez inwestora.

Na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r., po zreferowaniu sprawy "ze szczególnym uwzględnieniem wniosków i twierdzeń zawartych w skardze i odpowiedzi na skargę oraz dowodów znajdujących się w aktach sprawy", Sąd I instancji po naradzie zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i odroczył rozprawę na dzień 13 maja 2019 r. "celem prawidłowego zawiadomienia wszystkich uczestników postępowania, w tym M. Sp. z o.o.".

Zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2019 r. o rozprawie wysłano do spółki M. (k. 68). Spółka M. odebrała to zawiadomienie w dniu 16 kwietnia 2019 r. (k. 77).

Na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r., na którą stawiła się tylko skarżąca M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził prawidłowe zawiadomienie organu i uczestników postępowania. W tym dniu zapadł zaskarżony wyrok.

Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. (k. 111) spółka M. poinformowała WSA, że od 17 czerwca 2019 r. przestała być właścicielem przedmiotowej nieruchomości, którą zbyła na rzecz D., o czym w terminie 2 tygodni od zbycia nieruchomości poinformowała Urząd Miasta w Katowicach "wraz z przeniesieniem pozwolenia na budowę". Pismo to wpłynęło do WSA w dniu 3 lipca 2019 r.

Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2019 r. skreślono M. Sp. z o.o. w B. z listy uczestników i w jej miejsce wpisano D. Sp. z o.o. w K.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka jest następcą prawnym inwestora, a zatem jest podmiotem określonym w art. 33 § 1 p.p.s.a. O tym, że jest ona (pod poprzednią nazwą) uczestnikiem postępowania w miejsce Spółki M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach został poinformowany przez Wojewodę Śląskiego już w odpowiedzi na skargę. Pomimo tego faktu Sąd I instancji nie zawiadomił skarżącej kasacyjnie Spółki o terminie rozprawy i rozpoznał sprawę merytorycznie bez jej udziału. Została więc ona pozbawiona możności obrony swych praw.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi zatem nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Obowiązkiem Sądu jest rozpoznanie sprawy z udziałem skarżącej kasacyjnie Spółki, jako następcy prawnego inwestora.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 8 lipca 2022 r.) – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było proceduralne uchybienie Sądu I instancji prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.