Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 647/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ" lub "GGK") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania E. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: "Wojewódzki Inspektor" lub "WINGiK") z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], orzekającej w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu [...], gmina [...].

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

II.1. Decyzją Starosty [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...] (dalej: "Decyzja Starosty [...]") orzeczono o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina [...], polegających na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] o pow. 1,11 ha, nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Z działki nr [...] wydzielono następujące działki nr:

• działka nr [...] o pow. 0,1048 ha, odpowiadająca następującym parcelom:

- p.gr. I. kat. [...] o pow. 0,0015 ha, powstałej z podziału p.gr. I. kat. [...], która powstała z p. gr. L. kat [...],

- p.gr. I. kat. [...] o pow. 0,0175 ha, powstałej z podziału p.gr. I. kat. [...], która powstała z p. gr. I. kat [...],

- p.gr. I. kat. [...] o pow. 0,0750 ha, powstałej z podziału p.gr. I. kat. [...], która powstała z p. gr. I. kat [...],

• działka nr [...] o pow. 0,1048 ha odpowiada następującym parcelom:

- p. gr. L. kat. [...] o pow. 0,0020 ha, powstałej z podziału p. gr. I. kat. nr [...],

- p. gr. L. kat. [...] o pow. 0,0588 ha, powstałej z podziału p. gr. I. kat. nr [...],

• działka nr [...] o pow. 0,0502 ha odpowiada p. gr. I. kat. [...] o pow. 0,0291 ha, powstałej z podziału p. gr. I. kat. [...],

• działka [...] o pow. 0,91 ha, posiada nieuregulowany stan prawny, odpowiada między innymi części p. gr. /. kat. [...], p. gr. I. kat. [...] objętym spis [...] i innymi, na podstawie operatu pomiarowego [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...].01.2014 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. A. B. (upr. nr [...]). Wobec niewniesienia odwołania od w/w decyzji, stała się ona ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Starosta [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w w/w decyzji z [...] maja 2015 r., orzekając, iż na stronie 1 decyzji w wierszu 14 w miejscu sformułowania "działka nr [...] o pow. 0,1048 ha odpowiada następującym parcelom" powinno znajdować się sformułowanie "działka nr [...] o pow. 0,0904 ha, odpowiada następującym parcelom".

II.2. Pismem z 10 czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r.

II.3. Wojewódzki Inspektor wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezasadnego uznania za strony zaskarżonej decyzji S. Z. oraz jego małoletniego syna T. Z. (jako następców prawnych zmarłej M. Z.), w związku z niedysponowaniem przez organ I instancji dokumentami urzędowymi, potwierdzającymi fakt śmierci Pani M. Z. oraz wskazującymi jej spadkobierców, Wojewódzki Inspektor wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] istniał zarówno dokument potwierdzający śmierć Pani M. Z., jak i dokument potwierdzający następstwo prawne S. Z. i T. Z. Tym samym, pomimo braku w/w dokumentów w aktach sprawy, Starosta [...] doręczając zaskarżoną decyzję pełnomocnikowi następców prawnych Pani M. Z., nie naruszył przepisu art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Co do zarzutu nieprawidłowego określenia stron postępowania, Wojewódzki Inspektor wskazał, że w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, strony postępowania zostały określone prawidłowo. Jeśli zaś chodzi o uznanie, że w sprawie powinny uczestniczyć dodatkowo inne osoby, to Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że taki zarzut może być rozpatrywany wyłącznie w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania i to tylko na wniosek osób, które wykażą, iż bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Badanie tej kwestii w postępowaniu nieważnościowym jest wykluczone. Dalej organ I instancji wskazał, że bez wpływu na rozpatrywaną sprawę pozostaje fakt przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...]. Operat ten, podobnie jak operat nr [...], został opracowany na zlecenie Wydziału [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie regulacji stanu prawnego działki drogowej nr [...] obręb [...] Gmina [...]. Jednakże pomimo przyjęcia go do państwowego zasobu, nie stał się on podstawą wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych. Ustawa z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej: "p.g.k.") nie zawiera bowiem przepisów wskazujących, iż każdy przyjęty do zasobu materiał stanowi obligatoryjnie podstawę do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Ustalone w operacie nr [...] granice działek, które miały zostać wyodrębnione z działki nr [...], nie obowiązują zatem w obrocie prawnym, a sam fakt funkcjonowania w/w operatu jako materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie uniemożliwia wydania decyzji aktualizacyjnej w oparciu o kolejny operat techniczny. Pomimo niezasadności w/w zarzutów, okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę doprowadziły Wojewódzkiego Inspektora do wniosku, że spełnione zostały przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym kontekście organ I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Starosty [...], orzekająca o wyodrębnieniu z działki [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym, została wydana w celu doprowadzenia do zgodności ujawnionych w ewidencji danych z wymogami stawianymi przez § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: "Rozporządzenie z 2001 r.). Zgodnie z tą regulacją, w przypadku, gdy w obszarze ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej znajduje się nieruchomość posiadająca odmienny od niej stan prawny (np. będąca własnością innej osoby), należy ją z tej działki wyodrębnić i ujawnić w ewidencji jako osobną działkę ewidencyjną o jednorodnym stanie prawnym. Podstawą do przeprowadzenia takiej aktualizacji danych ewidencyjnych jest ustalenie odmiennego stanu prawnego nieruchomości w oparciu o dokumentację odzwierciedlającą jej stan prawny. Brak takich dokumentów uniemożliwia ustalenie stanu prawnego przeznaczonej do wyodrębnienia nieruchomości w sposób prawidłowy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ ewidencyjny dokonał aktualizacji bez wykazania odmiennego stanu prawnego wyodrębnionych działek w oparciu o odpowiednią dokumentację. Należy bowiem wskazać, iż zarówno parcele katastralne odpowiadające wyodrębnianym działkom nr [...], nr [...] i nr [...], tj. l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat [...], l.kat [...], l.kat. [...], jak i parcele l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...], z których w wyniku ich podziału powstały w/w parcele, nie figurują we wskazywanych przez organ księgach wieczystych nr [...] oraz [...]. Wobec tego nie jest możliwe ustalenie ich odmiennego stanu prawnego. Co więcej, organ ewidencyjny w uzasadnieniu decyzji bezpośrednio wskazał, iż odmienny stan prawny nieruchomości znajdujących się w działce nr [...] nie wynika wprost ze stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych, lecz został ustalony w wyniku przeprowadzonej przez organ całościowej analizy stanu prawnego. Starosta [...] wskazał, iż brak odzwierciedlenia odmiennego stanu prawnego wyodrębnianych działek wynika z błędnego wykreślenia z ksiąg wieczystych poszczególnych odpowiadających im parcel na podstawie błędnie wykonanych wykazów synchronizacyjnych. Wykazy te nie uwzględniły bowiem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].02.1972 r., znak: [...], w wyniku którego parcele katastralne l.kat. [...], l.kat [...], i l.kat [...] uległy podziałowi na parcele katastralne l.kat. [...], 1. kat. [...], l.kat [...], l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...]. Pomimo w/w okoliczności, Starosta [...] postanowił "nie wstrzymywać stronom niniejszego postępowania, regulacji stanu prawnego i odzwierciedlenia ich prawa własności w operacie ewidencji gruntów". Wojewódzki Inspektor uznał takie działanie organu ewidencyjnego za nieprawidłowe, bowiem organ ten nie jest uprawniony do dokonywania wyodrębnienia z działki nr [...] nowych nieruchomości nie dysponując odpowiednimi dokumentami, potwierdzającymi ich odmienny stan prawny. Ustalając, iż księgi wieczyste nie odzwierciedlają stanu prawnego tych nieruchomości na skutek dokonanych w przeszłości błędnych wykreśleń, organ był uprawniony do dokonania aktualizacji dopiero po przeprowadzeniu przez uprawnione osoby odpowiednich korekt w treści ksiąg. Ustalenie odmiennego stanu prawnego jedynie na podstawie interpretacji organu bez potwierdzenia go odpowiednimi zapisami w księgach wieczystych należy uznać za rażące naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora - uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że bezpośrednim skutkiem decyzji Starosty [...] było jedynie wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, co nie ma charakteru nieodwracalnego, bowiem starosta - jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków - ma umocowanie do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie indywidualnego rozstrzygnięcia w każdym przypadku, kiedy stwierdzi, że operat ewidencyjny nie jest utrzymany w stanie aktualności. Wobec tego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to Wojewódzki Inspektor stwierdził jej nieważność.

II.4. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wniosła E. K.

III.5. Główny Geodeta Kraju wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. uznał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę, że ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do grunty lub budynku. Dlatego też rola ewidencji gruntów i budynków polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i - w ograniczonym zakresie - stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. I choć w świetle § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stan ewidencji, w którym działka ewidencyjna obejmuje obszar niejednorodny prawnie jest stanem niezgodnym z zasadami prowadzenia ewidencji i przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce ewidencyjnej działek będących przedmiotem odrębnej własności należy - co do zasady - zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji, to jednak taka zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność przypisania podmiotów prawa własności, którym w świetle aktualnych wpisów w księgach wieczystych przysługuje to prawo względem nowo wydzielonych działek, względnie wskazanie księgi wieczystej, założonej dla nieruchomości, której odpowiada działka ewidencyjna wydzielona z obszaru działki niejednorodnej prawnie. W realiach sprawy sam organ ewidencyjny stwierdził, że wydzielone działki ewidencyjne wymagają "dalszej regulacji prawnej", a ich stan prawny "nie znajduje odzwierciedlenia w dokonanych zapisach ksiąg wieczystych", wobec czego uznać należało, że wyodrębnienie przez Starostę [...] z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], innych działek ewidencyjnych, jako obejmujących grunt o odmiennym stanie prawnym bez posiadania przewidzianych przepisami prawa bądź dokumentów jednoznacznie potwierdzających stan prawny nowoutworzonych działek, było działaniem rażąco naruszającym zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w szczególności naruszającym w/w przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

III.1. Z decyzją Głównego Geodety Kraju nie zgodził się skarżący K. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata. W skardze zarzucił naruszenie:

i. art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą, nadmiernie zawężającą interpretację polegającą na przyjęciu, że podstawę aktualizacji danych stanowią jedynie wpisy w księgach wieczystych;

ii. § 12 oraz § 44 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie;

iii. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie za właściwe twierdzeń [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, że organ administracji publicznej nie ma możliwości oceny na podstawie dostępnych dokumentów okoliczności, iż operat pomiarowy (nie będąc zgodny z treścią księgi wieczystej) nie może być uznany jako możliwa podstawa wprowadzenia zmian do danych ewidencyjnych w sytuacji, gdy zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz dokonania oceny tych materiałów swobodnie, zgodnie z zasadami logiki lub doświadczenia życiowego, czemu Starosta [...] dał wyraz w pełni w treści swojej decyzji;

iv. art. 156 k.p.a. poprzez nadmiernie zawężającą interpretację pojęcia "rażące naruszenie prawa";

v. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja Starosty [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne;

vi. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

• nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu E. K., jak i w uzupełnieniu odwołania;

• niewyjaśnienie, na czym polegało rażące naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji starosty [...] z dnia [...] maja 2015 roku;

vii. art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej niniejszą skargą decyzji nie zawiera obligatoryjnych elementów uzasadnienia zawartych we wskazanym przepisie;

viii. art. 8 i 9 k.p.a. i wynikających z nich zasad przekonywania i wzbudzania zaufania obywatela.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

III.2 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., orzekającej w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu [...], gmina [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy nadzoru (tj. Główny Geodeta Kraju oraz Wojewódzki Inspektor) trafnie przyjęły, że wskazana wyżej decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, podzielić należy oceny prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji.

IV.3.1. Przez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy zasadniczo rozumieć sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76 i powołane tam orzecznictwo). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

IV.3.2. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do naruszenia przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Przepisy te określają zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do § 46 ust. 1 w/w rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...] (tj. sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2015 r. poz. 2109), dane zawarte w ewidencji podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj.: właścicieli nieruchomości, osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami, w razie braku danych o osobie właściciela, użytkowników wieczystych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, a także osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Zgodnie z § 46 ust. 2 powołanego rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych;

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych;

3) dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, powinien – zgodnie z § 46 ust. 3 rozporządzenia, określać:

1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu;

2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali;

3) numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali;

4) numer księgi wieczystej;

5) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie;

6) dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych;

7) datę sporządzenia wykazu;

8) nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz.

Powyższe oznacza, że postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych mogło być wszczęte z urzędu lub na wniosek oznaczonego kręgu podmiotów. I o ile dopuszczalne było wszczęcie postępowania aktualizacyjnego przez Starostę [...] z urzędu, to mimo dysponowania operatem pomiarowym [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] stycznia 2014 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego inż. A. B. (upr. nr [...]) – a zatem opracowaniem, o jakim mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia – Starosta [...] nie był uprawniony do rozdzielenia działki o numerze [...]. Czym innym są bowiem dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów, a czym innym dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności (zob. § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia). O ile aktualizacja tych pierwszych jest możliwa również na podstawie przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowań geodezyjnych i kartograficznych, to zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 2001 r. prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji jedynie na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Jeśli zatem każdorazowe rozdzielenie działki skutkuje koniecznością ujawnienia właściciela nowowydzielonej działki, to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie był uprawniony do jego dokonania na podstawie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu pomiarowego, który co prawda mieścił się w katalogu z § 46 ust. 2 Rozporządzenia z 2001 r., ale nie mieścił się katalogu z § 12 Rozporządzenia z 2001 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2001 r., działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Należy przyjąć, że obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób) – por. np. wyrok NSA z 8 września 2015 r., I OSK 2404/14, CBOSA). Zatem Starosta [...], aby wydzielić z działki nr [...] działki mające należeć do innych osób, musiał dysponować jednym z dokumentów wskazanych w § 12 Rozporządzenia potwierdzających niejednorodność pod względem prawnym działki nr [...]. Należy przy tym przypomnieć, że działka ta w chwili wydawania Decyzji Starosty [...] ujawniona była w ewidencji gruntów i budynków jako grunt o jednolitym stanie prawnym należący do Skarbu Państwa (w udziale 1/1), stanowiący drogę (ul. [...] oraz [...]) będącą we władaniu Gminy [...] (zob. wypis rejestru gruntów z 1 sierpnia 2013 r. znajdujący się na s. 23 operatu pomiarowego stanowiącego tom 3/5 akt administracyjnych). Tym samym Starosta [...] rażąco naruszył przywołany wyżej § 9 ust. 1 w zw. § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 2001 r. powołując się na niejednorodność stanu prawnego dotychczasowej działki nr [...] bez powołania się na dokumenty źródłowe potwierdzające tę niejednorodność. Pamiętać przy tym należy, że pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 184/17, CBOSA). Stanowisko to koresponduje z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie poglądem, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno - techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. np. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK 2403/14. CBOSA). Dlatego też organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. W realiach sprawy nie ulega wątpliwości, że doszło do rażącego naruszenia wyżej powołanych przepisów. Starosta [...] nie był bowiem uprawniony do rozdzielenia działki o numerze [...] jedynie na podstawie operatu pomiarowego, który nie jest przecież dokumentem mogącym rozstrzygać o prawie własności. W tym aspekcie Starosta [...] naruszył również rażąco art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k., które to przepisy wskazują na informacyjny, wtórny wobec dokumentów źródłowych, charakter ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa potwierdza również to, że sam Starosta [...] stwierdził w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. że wydzielone działki ewidencyjne wymagają "dalszej regulacji prawnej", a ich stan prawny "nie znajduje odzwierciedlenia w dokonanych zapisach ksiąg wieczystych", a decyzja wydana została, aby "nie wstrzymywać stronom niniejszego postępowania, regulacji stanu prawnego i odzwierciedlenia ich prawa własności w operacie ewidencji gruntów". Zatem Starosta w istocie przyznał, że brak jest dokumentów źródłowych (m. in. aktów notarialnych, orzeczeń sadów, ostatecznych decyzji) pozwalających na bezsporne ujawnienie w ewidencji ewentualnego nowego stanu prawnego w zakresie własności działek wydzielonych z działki [...] z powołaniem się na zasadę jednorodności działki pod względem prawnym.

IV.3.3. Rację ma skarżący, że nie zawsze wpis własności w ewidencji gruntów i budynków musi być poprzedzony wpisem w księdze wieczystej. Po pierwsze, zasada ta nie znajduje oczywiście zastosowania do gruntów nie mających urządzonych ksiąg wieczystych. Po drugie, pomijając konstytutywne przypadki wpisu prawa własności do księgi wieczystej, nie ma przeszkód prawnych, aby zmiana w ewidencji gruntów i budynków co do właściciela nieruchomości wynikająca z dokumentu powodującego tę zmianę (np. aktu notarialnego, orzeczenia sądu, decyzji administracyjnej) nastąpiła przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej. Odmienne stanowisko Głównego Geodety Kraju jest zatem pewnym uproszczeniem, ale nie mającym wpływu na wynik niniejszej sprawy. W sprawie jest bowiem bezsporne, że Starosta wydając decyzję z [...] maja 2015 r. nie dysponował dokumentami źródłowymi, z których w sposób bezsporny wynikałoby, że zgodnie z zasadą aktualności ewidencji gruntów i budynków nastąpiła zmiana stanu prawnego podważającą ujawnioną dotychczas w ewidencji jednorodność prawną działki nr [...].

IV.3.4. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego organy nadzoru uznały, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winno zawierać ustalenia i oceny prawne determinujące stwierdzenie nieważności decyzji. Wymogi uzasadnienia decyzji określone w art. 107 § 3 k.p.a. należy w takim przypadku interpretować z uwzględnieniem przedmiotu i celu postępowania nadzwyczajnego. W skardze na s. 11-13 obszernie przytoczono wybrane fragmenty uzasadnień sądów administracyjnych dotyczących wymogów uzasadnienia organu odwoławczego. Skarżący nie wykazał jednak, do których to konkretnych twierdzeń zawartych w odwołaniu E. K. nie odniósł się Główny Geodeta Kraju. Tym bardziej skarżący nie wykazał, że ewentualne nie odniesienie się do takich twierdzeń mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Raz jeszcze wypada podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym kluczowe znaczenie ma to, czy organ nadzoru wykaże, że decyzja zawiera jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje natomiast ponownie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, temu bowiem służy instytucja odwołania.

IV.4. Na zakończenie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja oraz niniejszy wyrok nie stoją na przeszkodzie, aby skarżący i/lub inne osoby mające w tym interes prawny wykazywały, że są lub były właścicielami całości lub części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Rzecz jednak w tym, że jest to sprawa cywilna, do rozstrzygnięcia której powołane są nie organy administracji, a sądy powszechne (art. 1 i 2 k.p.c.).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.