Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 515/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: L.p. 4.1 załącznika do ustawy, art.42 ust.1 i ust. 7, art. 92 ust.1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Par. 3 ust.1, par. 3 ust. 2, ust 4
journal: Dz.U. 2006 nr 151 poz 1089
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Andrzej Kuba (spr.) NSA Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SZ/Gl 1020/08 w sprawie ze skargi Cz. J. – F. H.-U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz Cz. J.kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 11 lutego

2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 1020/08 uwzględnił skargę Cz. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3500,00 złotych.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 listopada 2006 r. przeprowadzono kontrolę drogową należącego do Cz. J. samochodu ciężarowego marki MAN o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy Buster o numerze rejestracyjnym [...] i stwierdzono naruszenie przez przedsiębiorcę przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej u.t.d.

Naczelnik Urzędu Celnego w K. w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] nałożył na Cz. J. karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w łącznej wysokości 11.500,00 złotych, która obejmowała: 8.000,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 3.000,00 złotych za wykonywanie przewozu krajowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i 500,00 złotych za wykonywanie transportu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż kierujący pojazdem W. W. nie dysponował zaświadczeniem potwierdzającym zatrudnienie kierowcy przez właściciela pojazdu i nie posiadał ważnej karty opłaty drogowej. Organ uznał, że samoprzylepna część winiety nie była prawidłowo umieszczona w pojeździe, czego skutkiem było uznanie braku dowodu uiszczenia tej opłaty w rozumieniu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat. Dodatkowo, na podstawie okazanej faktury zakupu węgla przewożonego podczas kontroli, ustalono, że towar ten nie stanowi własności przedsiębiorcy (skarżącego), gdyż faktura ta została wystawiona imiennie na kierowcę pojazdu. W tym stanie faktycznym organ stwierdził, że przewóz był wykonywany bez wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego i nie spełniał warunków przewozu na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego w K. prawidłowo zastosował przepisy obowiązujące w czasie przeprowadzenia kontroli. Tym samym organ ten zasadnie zastosował art. 39e ust. 1 pkt 6 u.t.d. Organ przypomniał, że z przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. wynika, że samoprzylepny odcinek winiety musi być trwale umieszczony w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. W przeciwnym razie winieta ta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że jedynym dowodem, na podstawie którego można było poczynić te ustalenia jest faktura VAT, stanowiąca jednocześnie dowód zakupu towaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględniając skargę Cz. J. na tę decyzję uchylił decyzje organu I i II instancji w częściach, w których wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Sąd I instancji podkreślił, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). W myśl pkt 4.1. tego załącznika kara pieniężna w kwocie 3.000,00 złotych jest nakładana w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przy czym karta drogowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, że w chwili rozpoczęcia kontroli karta opłaty znajdowała się w pojeździe i była wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w jakimkolwiek innym celu, aniżeli udokumentowanie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kontrolowanym pojazdem w konkretnie wskazanym czasie. Organy orzekające przyjęły jednak, że karta ta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty z uwagi na nieumieszczenie winiety samoprzylepnej w samochodzie w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie opłat. Zdaniem Sądu I instancji rozporządzenie w sprawie opłat w zakresie, w jakim określa, co stanowi, a co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 42 ust. 7 u.t.d., która nie zawiera upoważnienia do formułowania reguł odnoszących się do oceny karty opłaty jako dowodu. Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o karę w kwocie 500,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (pkt 1.8.3. załącznika), to z art. 39e ust. 1 pkt 6 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, jak i z art. 5 ustawy nowelizującej wynika że obowiązek wydania przedmiotowego zaświadczenia spoczywa wyłącznie na przewoźnikach drogowych, prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie skarżący. Skarżący nie był zobowiązany do wydania takiego zaświadczenia, ponieważ, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, nie prowadził działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu transportu drogowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 42 ust.1, art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów prawa. Zdaniem organu brzmienie art. 41 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym pozostało w wersji pierwotnej uległo zmianie jedynie w zakresie skreślenia słowa "półroczny" na podstawie zmiany ustawy, która weszła w życie z dniem 21 października 2005 r. Skarżący podkreślił, że na podstawie tej samej treści delegacji ustawowej zostały wydane dwa rozporządzenia w sprawie uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych: 1) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150 1684) oraz rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 151, poz. 1089). Rozporządzenia te zawierają podobne regulacje w zakresie tego, co nie stanowi opłaty z przejazd po drogach krajowych odpowiednio w § 5 ust. 6 oraz w § 3 ust. 4. Jeżeli zatem w § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. nie została przekroczona delegacja ustawowa zawarta w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, to podobne stwierdzenie należy odnieść do § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. W związku z tym, nie można przyjąć tezy, jak uczynił to Sąd I instancji, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Według organu rozporządzenie nie zawiera przepisu mówiącego o tym, co stanowi dowód opłaty lecz określa elementy, które pozwalają stwierdzić, czy dany dokument jest dowodem wniesienia opłaty. Użycie spójnika "lub" w przepisie prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że spełnienie jednego z alternatywnych wymogów powinno być traktowane jako wypełnienie dyspozycji zawartej w § 3 ust. 4 rozporządzenia. A zatem przedstawiona przez kontrolowanego winieta, która nie była umieszczona trwale do szyby w sposób określony w ust. 2 pkt 1 nie może być uznana za dowód opłaty drogowej.

Z tych powodów skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 złotych i na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w części zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w tym przepisie nie występuję. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w K. zarzucił Sądowi I instancji jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe art. 42 ust.1, art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Natomiast skarżący organ nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zatem nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo i jest on wiążący w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 złotych do 15.000,00 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W L.p. 4.1–3 załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (L.p. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3000,00 złotych. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1000,00 złotych. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu określonego w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązku uiszczania za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że przedsiębiorca wykupił, składającą się z odcinka kontrolnego i winiety, kartę opłaty rocznej za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, o jakiej to opłacie mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Organ administracji publicznej powołuje się na okoliczność, że nie zostały wypełnione obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie.

Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, był upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do czterech, ściśle określonych przypadków, wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, jest jedynie podstawą do uznania, że we wskazanych w omawianym rozporządzeniu okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność ustalenia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona.

W niniejszej sprawie nie jest sporna okoliczność, że przedsiębiorca uiścił opłatę w sposób określony w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia i że dokonano czynności (wypełnienia oraz przedziurkowania odcinka kontrolnego i winiety) usuwających wątpliwości co do przypisania uiszczonej opłaty do konkretnego pojazdu. Wobec tego nie można uznać, że opłata nie została uiszczona. Jedynym uchybieniem było zaniechanie umieszczenia winiety w miejscu i w sposób określony w § 3 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Tego rodzaju uchybienie nie stanowi jednak deliktu administracyjnego stanowiącego przyczynę nałożenia kary pieniężnej. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za nieumieszczenie winiety w miejscu i w sposób określony w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.

Z wymienionych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 300,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji.