Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 165/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7,  art. 6 ust. 2 pkt 2,  art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

M. K. i M.K., reprezentowani przez radcę prawnego K. S. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej W., nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., pisząc, że skarga dotyczy działek nr: [...], [...], [...], [...] AM [...] obręb S.

W petitum skargi wskazano, że działając w imieniu skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości działek nr [...],[...],[...], [...] AM [...], obręb: S., o numerach ksiąg wieczystych [...] działka nr [...] AM [...]S., [...] dz. nr [...] i [...] AM [...] S., [...] dz. nr [...] AM [...] S., na podstawie art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwaną "ppsa", art. 52 § 2 ppsa, art. 53 § 2 ppsa, art. 54 § 1 ppsa, pełnomocnik zaskarża uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W.z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...] AM [...], obręb: S., o numerach ksiąg wieczystych [...] dz. nr [...] AM [...] S., [...] dz. nr [...] i [...] AM [...] S., [...] dz. nr [...] AM [...]S. Uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj : art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. tj. z 2017 r., poz. 1073, zwaną dalej "o.p.z.p.") oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP z uwagi na: pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowego przeznaczenia terenów, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zmianę przeznaczenia działek skarżących na "tereny zieleni dominującej" zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych, co tym samym stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa nad tym terenem i nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących podczas gdy dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, Rada jako organ stanowiący powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek w tym z zachowaniem swobody zagospodarowania posiadanych nieruchomości; naruszenie zasad prawnych związanych z tworzeniem aktów prawnych tj. zaniechaniu regulacji w części normatywnej uchwały regulacji uchylającej dotychczas obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., co prowadzi do wniosku, iż na obecną chwilę obowiązują dwa studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla W., co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP; naruszenie art. 12 ust. 1 o.p.z.p. poprzez zaniechanie odrębnego rozstrzygnięcia uwag dotyczących projektu studium nie uwzględnionych przez prezydenta.

Podnosząc zarzuty określone w skardze w imieniu skarżących pełnomocnik wnosi o uwzględnienie skargi i usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i w konsekwencji uchylenie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W.dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia terenu działek nr[...],[...],[...]/ [...] AM [...], obręb S. jako zieleń dominującą, 2. na podstawie art. 200 ppsa zasądzenie dla stron kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że uchwałą z dnia [...] r. nr[...]Rada Miejska W. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Strona wskazuje, iż dla działek nr [...],[...],[...],[...] AM [...], obręb: S. stanowiących współwłasność wzywających ustalono przeznaczenie terenu symbolem "Z" jako zieleń dominującą. Skarżący z poczynionym przez radę ustaleniem nie mogą się zgodzić, albowiem jak zostało wskazane w złożonych pisemnie przez wzywających z dnia 21 listopada 2017 r. uwagach do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., działki te winne zostać oznaczone jako tereny zabudowy mieszkalnej. Należy również podkreślić, iż w zapisach dotychczas obowiązującego studium tereny przeznaczone pod zabudowę oznaczoną w przypadku działki nr [...] oraz działki nr [...] jako "zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne", a w przypadku działki nr [...] oraz działki nr [...] pod zabudowę oznaczoną jako "zespoły urbanistyczne nadrzeczne".

Nie bez znaczenia jest również okoliczność prawna, iż obowiązującą decyzją nr [...] Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. G. we W., oznaczonego geodezyjnie jako dz. Nr [...], [...], [...], [...], cz. Dz. [...], AM [...], obręb S.dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego z częścią garażową, magazynową i socjalną w zabudowie zagrodowej oraz szklarni na sadzonki wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Należy zauważyć, zdaniem skarżących, iż w najbliższym otoczeniu i sąsiedztwie strony władze miasta W.zezwoliły na budowę wielorodzinnych budynków mieszkaniowych. Na całej długości przy granicy działki nr [...]AM [...] pomiędzy ul. G. i ul. G.powstało siedem budynków wielorodzinnych na działce sąsiedniej [...] AM [....] Dominanta do 27 m i sześć budynków do 20 m. Część działki [...] AM [...] w poprzednim Studium z 2010 r. była oznaczona na brązowo (zabudowa kameralna). Co ma również znaczenie w ocenie skarżących cała działka nr. [...], [...] i część działki [...] jest to teren niezalewowy powyżej 2 ha całkowicie bezpieczny nigdy nie był zalany i możliwy do zabudowy kameralnej. Skarżący nie poznali żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za dokonaniem zmiany zasad zagospodarowania tych działek pod zieleń dominującą, a wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających utrzymanie dotychczasowych funkcji rzeczonych działek w poprzednio obowiązującym studium.

W art. 3 ust. 1 o.p.z.p ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ponadto z mocy art. 9 ust. 1 i 2 o.p.z.p., gmina zobligowana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 4 ust. 1 o.p.z.p. określa natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca wskazuje, iż z tych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym też wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 o.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 o.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu.

Odnosząc powyższe rozważania do meritum niniejszej sprawy, zdaniem pełnomocnika, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaplanowane przez Radę Miejską W. przeznaczenie pod tereny zieleni dominującej dotyczące działek nr [...],[...],[...] [...] AM [...]obręb S. pozostaje w wyraźnej sprzeczności z dotychczas obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., które na mocy uchwały z dnia [...] r. nr [...] W., nie utraciło mocy prawnej, ponieważ uchwała nie zawiera żadnych regulacji co do utraty mocy tego aktu, czy jego uchylenia w związku z przyjęciem nowej uchwały nr [...]. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, iż decyzją nr [...] Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. G. we W., oznaczonego geodezyjnie jako dz. nr [...], [...], [...], [...], cz. dz. [...], AM [...] obręb S.dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego z częścią garażową, magazynową i socjalną w zabudowie zagrodowej oraz szklarni na sadzonki wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną co zatem podkreślenia wymaga fakt, iż przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...], cz. dz. [...], AM[...], obręb S.. pod tereny zieleni dominującej uniemożliwia zrealizowanie przez wnioskodawców inwestycji zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Chociaż wiadomym jest, zdaniem strony skarżącej, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego ani też nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny bez wątpienia określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni, a przecież w tym miejscu najbardziej ekonomiczne pozostaje wykorzystanie pod zabudowę mieszkaniowa zgodnie z wydaną decyzją nr [...] o warunkach zabudowy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. II OSK 496/10 cyt. "Tereny zurbanizowane, a zwłaszcza centralnie położone, powinny być maksymalnie wykorzystywane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)". Zmiana przeznaczenia na tereny zielone stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa nad tym terenem i zdecydowanie nadmierną ingerencję w prawo własności. Do takich samych konkluzji prowadzi utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego vide Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12 (opublikowany w Legalis.pl), w którym sąd wywodzi: " Skoro skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia jej eliminujące całkowicie zabudowę mieszkaniową mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to należało uznać, że interes prawny skarżącej spółki został naruszony zaskarżoną uchwałą". Trafne do sytuacji wnioskodawców jest również uzasadnienie do powyższego wyroku NSA, który wywodzi: "(...) Skoro uwarunkowanie o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obligatoryjny element każdego studium, to w sytuacji przeznaczenia działek skarżącego na tereny zieleni leśnej z całkowitym wyłączeniem możliwości zabudowy bez uwzględnienia uwarunkowań faktycznych i prawnych wynikających z istniejącego przeznaczenia (zabudowa mieszkaniowa), pozwalało Sądowi I instancji na prawidłowe zastosowanie tej normy prawa materialnego w odniesieniu do ustalonych okoliczności faktycznych tej sprawy. Trafnie bowiem uznano, że Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji w odniesieniu do tego jakimi przesłankami kierowano się przyjmując taki sposób zagospodarowania ww. działek (całkowicie wykluczające się sposoby), co faktycznie może dowodzić o pewnej dowolności przyjętego rozwiązania, w szczególności, gdy jak zasadnie podkreślono to w motywach zaskarżonego wyroku, uwzględni się regulację art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ponadto zauważyć należy, iż to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym założenia polityki przestrzennej dodatkowo zawierającym ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania, nie pozwala na pominięcie w tym akcie wewnętrznym treści obligatoryjnych o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wskazanych wyżej treści pomieszczonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dn. 27.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Takie zaś rozwiązania, jak przyjęto w zaskarżonym studium, nie pozostawiają wątpliwości, że związanie zapisami skarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowych działek skarżącej Spółki nakazywał dokonać właściwej analizy proponowanych zmian z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki aktualnie istnieje na terenie objętym studium, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono. To zaś pozwala przyjąć tezę, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy w opisywanym zakresie. (...)". W tym kontekście odnieść należy się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 518/13 cyt. "Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności." Biorąc powyższe orzeczenia sądów administracyjnych pod uwagę oraz stan faktyczny wynikający z dotychczas obowiązującego studium oraz decyzję ustalającą warunki zagospodarowania i zabudowy rada miejska uchwalając studium w takim brzmieniu naruszyła w sposób istotny dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt. 1 o.p.z.p, który wyraźnie nakazuje przy uchwalaniu studium uwzględnienia uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W doktrynie prawa podnosi się, iż za "uwarunkowania" należy przyjąć okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium - vide Urszula Tomaszewska Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wydanie 1 opublikowany https://sip.legalis.pl/document. Organ stanowiący istniejących uwarunkowań nie wziął pod uwagę przy realizacji władztwa planistycznego.

Strona skarżąca podkreśla, iż art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala regułę, że każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wzywających należy przyjąć, iż skoro została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a nie zaszły żadne nadzwyczajne okoliczności, aby ograniczać prawo własności poprzez inne określenie funkcji terenu prywatnego z terenu pod zabudowę na tereny zielone, to nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia do tak przyjętego uregulowania studium. Co więcej, poprzednio obowiązujące studium było bardziej korzystne dla wnioskodawców, a zgłoszone uwagi zostały w procesie planistycznym całkowicie pominięte i zignorowane. Na prawidłowość powyższego wnioskowania wskazuje również stanowisko doktryny vide komentarz do ustawy Art. 6 PlanZagospU red. Okolski 2017, wyd. 16/Dumin, gdzie wskazuje się co następuje: "Artykuł 6 ust. 2 PlanZagospU ma na celu ochronę interesu osób i podmiotów mających tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym albo interesu, którego dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Najszerszym i najpełniejszym tytułem prawnym do terenu jest prawo własności. Na mocy komentowanego przepisu ustalono, że nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do jej zagospodarowania w przypadku, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich." Zmiana w studium przeznaczenia terenów nie wskazuje na chroniony prawem interes publiczny jak również interes osób trzecich. W ocenie skarżących zamierzenia władz gminy w zakresie poprawy czynnika zadrzewienia w mieście jak widać znalazły swoje odzwierciedlenie w studium, a następnie znajdą w planach miejscowych, podczas gdy w pierwszej kolejności powinny być one realizowane na gruntach komunalnych, a nie gruntach prywatnych. Rada Miejska W. ustalając w takim zakresie obszar zieleni dominującej, pominęła również całkowicie wyrażony w ustawie wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Zasada ta wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek w stosunku do chronionych wartości. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym, bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 289/14). Reasumując, wprawdzie wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże władztwo to nie jest nieograniczone. Wyłączna kompetencja gminy do miejscowego planowania przestrzennego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć także na uwadze interes indywidualny właściciela. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 o.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który chroni przede wszystkim interes indywidualny. Kolejnym zarzutem w stosunku do procedury związanej z uchwaleniem studium jest istotne naruszenie art. 12 ust. 1 o.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem rada gminy podejmuje rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium nieuwzględnionych przez Prezydenta. Jak wynika z utrwalonego przebiegu sesji, na której doszło do uchwalenia studium nie doszło do łącznego rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag z podjęciem uchwały o przyjęciu studium. Jako uchybienie takiego procedowania nad rozpatrzeniem uwag wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2018/15 - opublikowany w legalis.pl, w którym NSA wywodzi: "Z przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) wynika, że rada gminy podejmuje rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium, nieuwzględnionych przez wójta. Oznacza to, że głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie studium gminy nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag". W identycznym kierunku co sposobu rozpatrywania uwag wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1248/14 cyt: " (...) 3. Rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. (...)". Również stanowisko doktryny prawa vide: Komentarz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo CH BECK Wydanie 9 2016 r. jasno przedstawia co następuje: "(...) Na podstawie powyższych ustaleń można, co prawda, dojść do przekonania, że rada rozpatruje uwagi zbiorczo, odnosząc się do całej ich listy, to jednak uwzględniając indywidualny charakter uwag, należy wymagać indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rada gminy ma pewną swobodę co do zakresu oceny uwag. Wydaje się, że może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium albo nieuchwaleniem studium i przekazaniem go wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) w celu dokonania zmian wynikających z uwzględniania przez radę uwag. Z brzmienia art. 12 ust. 1 ZagospPrzestrzU wynika jednak, że uchwalenie studium jest czynnością dokonywaną z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag. Te zaś mogą prowadzić do potrzeby zmiany projektu studium. Niezasadne byłoby podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu studium z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o uwzględnieniu przez radę uwag, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. (...)".

Z przyjętego porządku obrad rady miejskiej oraz przebiegu sesji rady miejskiej jednoznacznie wynika, iż nie rozstrzygnięto osobno o wniesionych uwagach, tylko bez podstawy prawnej przyjęto, że wolą rady jest rozpatrzenie uwag łącznie z przedstawionym projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Takie przyjęcie zaskarżonej uchwały w ocenie skarżących jest niezgodne z prawem i w sposób istotny narusza art. 12 ust. 1 o.p.z.p., ale również stoi w sprzeczności do orzecznictwa NSA i sądów pierwszej instancji ale również i w opozycji do stanowiska doktryny prawa. Takie procedowanie uwag jak przyjęła rada miejska tworzy tylko pewną iluzję kontroli merytorycznej uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta, ale merytorycznego wglądu w przedstawiane racje wnioskodawców przez całą radę na posiedzeniu rady poprzez dyskusję radnych i stanowisko Prezydenta do pytań w zakresie przesłanek nieuwzględnienia uwag już po prostu nie ma. Równie dobrze można byłoby ten element pominąć w procedurze planistycznej nie przywiązując do niego żadnej roli mimo wyraźnego określenia rozpatrzenia wniosków przez radę miejską jaką określa art. 12 ust. 1, co zapewne z woli ustawodawcy jest nawiązaniem do uprawnień kontrolnych organu stanowiącego w stosunku do organy wykonawczego jakim jest Prezydent a wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym i podziału kompetencji pomiędzy te organy - stanowiący i wykonawczy.

Uchwalona uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., narusza interes prawny i faktyczny właścicieli, co wypełnia dyspozycję art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Interes prawny oraz faktyczny do wykazania naruszenia prawa podjętą uchwałą przez skarżących wynika w pierwszej kolejności z prawa własności skarżących do działek [...], [...], [...], [...] cz. cz. [...] AM [...] S.oraz dokonanej zmiany dotychczasowego określenia uwarunkowań zagospodarowania w studium z terenów przeznaczonych pod zabudowę oznaczoną w przypadku działki nr [...] oraz działki nr [...] jako "zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne", a w przypadku działki nr [...] oraz działki nr [...] pod zabudowę oznaczoną jako "zespoły urbanistyczne nadrzeczne", na zieleń dominującą dla wszystkich działek, oraz w obowiązującej decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], która przy opracowywaniu studium nie została uwzględniona, a co zostało wykazane w niniejszej skardze. Zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i określenie odmiennego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących na zieleń dominującą wyklucza jakąkolwiek formę zabudowy nieruchomości skarżących, która w dotychczas obowiązującym studium była taka zabudowa kameralna dopuszczalna i narusza w konsekwencji dotychczasowe jej przeznaczenie z istotną szkodą dla skarżących. Przyjęta regulacja studium w długiej perspektywie czasowej uniemożliwi skarżącym realizacji jakichkolwiek innych form zabudowy. Wobec powyższego wskazać należy, że działanie Rady Miejskiej W. bezsprzecznie godzi w zasadę prawa własności oraz narusza ustawę o planowaniu przestrzennym w zakresie władztwa planistycznego w sposób istotny powyżej wykazany przez skarżących. Skarżący wnoszą o zobowiązanie skarżonego organu do przedłożenia również protokołu lub stenogramu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] r., celem udowodnienia sposobu rozpatrywania zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag w tym uwag skarżących z dnia 16 listopada 2017 r.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W motywach pisma wskazano, że w dniu 9 lutego 2018 r. od strony skarżącej wpłynęła skarga, datowana na dzień 8 lutego 2018 r., w której skarżący zarzuca uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca wnosi o uwzględnienie skargi i usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i w konsekwencji uchylenie wyżej wymienionej uchwały w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia terenów działek nr [...], [...], [...], [...] AM[...], obręb S. 1) Skarżący zarzucają uchwale rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym pominięcie obowiązku uwzględnienia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia terenów, zmianę przeznaczania działek skarżących na tereny zieleni dominujące oraz nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących. Na wstępie strona przeciwna zauważa, że zgodnie z art. 9 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego, sama treść dokumentu studium, będącego aktem kierownictwa wewnętrznego, stanowi załączniki do uchwały uchwalającej ten dokument. Ustalenia studium mogą dawać zatem organom planistycznym pewien "luz decyzyjny" poprzez wprowadzenie zapisów o możliwości korekt dokonywanych w uchwalanych w przyszłości planach miejscowych np. co do granic obszarów o danym przeznaczeniu lub też samego przeznaczenia terenów. Co do zasady - wymóg nienaruszania przez plan zapisów studium oznacza jedynie to, iż plan miejscowy jest aktem o dużo większej szczegółowości niż studium - reguluje zatem obszary, których studium nie dotyka (taka też była argumentacja do projektu ustawy zmieniającej art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nadającym mu aktualne brzmienie - wcześniej była mowa o zgodności tych aktów). Pojęcie "studium" do systemu planistycznego wprowadziła ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Studium jest podstawowym dokumentem kreującym politykę przestrzenną gminy. Obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego i w systemie planistycznym zaliczane jest do aktów planowania ogólnego. Nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Ma za to charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, obowiązującego w systemie organów gminy. Wiąże wójta, burmistrza, prezydenta miasta przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i służy koordynacji ustaleń tych planów. W literaturze wskazuje się na trzy podstawowe cele przypisywane studium. Przede wszystkim jest ono aktem polityki wewnętrznej gminy w zakresie rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugim celem jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium powinno obejmować cały obszar gminy i zawierać wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada nienaruszalności studium. Studium pełni również funkcję promocyjną poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz lokalnych. Ustawodawca w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Na tej podstawie przyjmuje się w doktrynie pogląd, zgodnie z którym studium jest aktem o charakterze wewnętrznym. W związku z tym brak mocy powszechnie obowiązującej, w rozumieniu katalogu źródeł prawa określonych w Konstytucji RP, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w tym też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie stanowisko wyrażane jest zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1439/11 Lex nr 1318028) wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Ten akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego, w stosunkach rada a podporządkowane jej jednostki organizacyjne, wskazuje tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi bowiem jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Należy zatem przyjąć, iż postanowienia studium nie mogą wprost wpływać na sytuację prawną jednostek. Gmina podnosi, że skarżący nabyli przedmiotowe nieruchomości tj.: 1) działkę nr [...] AM[...], obręb S., w dniu [...] r. od Skarbu Państwa jako grunty rolne zabudowane - B, 2) działki [...] i [...] AM[...], obręb S., w dniu 7 lutego 1995 r od Agencji Nieruchomości Rolnych odpowiednio dla dz. [...] jako nieruchomość rolną, dla dz. [...] jako grunty rolne bez zabudowań, 3) działkę nr [...] AM[...], obręb S., w dniu 11 sierpnia 1995 r od osoby fizycznej jako nieruchomość rolną. W nawiązaniu do tych informacji bez wątpienia należy stwierdzić, że skarżący nabywając przedmiotowe nieruchomości posiadali wiedzę, iż nie są to grunty budowlane a jedynie rolne. Na dzień nabycia przedmiotowych nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. W. Nr[...] poz. [...]), zgodnie z ustaleniami którego, wyżej wymienione działki były przeznaczone jako tereny łąk, pastwisk, zieleni urządzonej oznaczone RZ oraz tereny upraw polowych oznaczone jako RP.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 2010 r. jedynie [...] skarżonych działek znajdowała się w zespole urbanistycznym kameralnym S. nad stawami, a pozostałe 2/3 w zespole urbanistycznym nadrzecznym D. B. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustalenia poprzedniego jak i obowiązującego studium nie przesądzają o sposobie zagospodarowania terenu. Wyznaczenie jednostki funkcjonalnej jaką był zespól urbanistyczny nie określa czy ta 1/3 nieruchomości położona w zespole urbanistycznym zostanie w całości przeznaczona pod zabudowę. Pojęcie zespołu urbanistycznego ma wymiar funkcjonalno - przestrzenny i oznacza tyle, że w jego granicach powinny znaleźć się zarówno zabudowa mieszkaniowa kameralna, usługi, zieleń oraz komunikacja zlokalizowane odpowiednio przy uwzględnieniu relacji przestrzennych i istniejących uwarunkowań w tym przyrodniczych. Dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego przesądza się o przeznaczeniu danej nieruchomości i nadaje tym ustaleniom rangę prawa miejscowego. W związku z powyższym nie można jednoznacznie stwierdzić czy skarżone nieruchomości faktycznie zostałyby przeznaczone jako zabudowa mieszkaniowa przede wszystkim ze względu na fakt, iż na poziomie studium nie ma konieczności tak szczegółowego analizowania możliwości infrastrukturalnych danych nieruchomości. Na potwierdzenie tej tezy należy przytoczyć wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2016 r IACa821/15: ,,(...)Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakim mówi art. 9 u.p.z.p. jest formą realizacji obowiązku prowadzenia przez gminę polityki przestrzennej, aktem zarówno założenia tej polityki, jak i zawierającym ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium nie jest natomiast aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Przeznaczenie nieruchomości w studium, będąc aktem wewnętrznym, wiążącym organy gminy, nie jest tym samym, co przeznaczenie jej w miejscowym planie. Inne są bowiem skutki każdego z tych aktów. Nie będąc aktem prawa miejscowego studium nie nakłada na podmioty zewnętrzne w stosunku do gminy obowiązków i nie przyznaje praw. (...)". Dodatkowo gmina zauważa, że działka nr [...] oraz część działki [...] AM[...], obręb ., znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonym zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego oraz mapami ryzyka powodziowego. Mapy te zostały opublikowanie i przekazane organom administracji w dniu 15 kwietnia 2015 r. Stanowią one dokument przedstawiający m.in. obszar szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne, a uwzględnienie tego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 166 tejże ustawy. Ponadto autor odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że niniejsze Studium jest wynikiem szerokich analiz urbanistycznych, takich jak prognozy demograficzne, analizy społeczne, komunikacyjne, finansowe czy środowiskowe. Wytyczną do wyznaczenia terenów mieszkaniowych w Studium był bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, opisany w rozdziale 8 - "Potrzeby i możliwości rozwoju" wraz z wnioskami z wyżej wymienionych analiz. Wyniki bilansu wykazały nadwyżkę terenów przeznaczonych pod zabudowę w kontekście zapotrzebowania w perspektywie 30-letniej. Skutkiem tych wyliczeń jest zmniejszenie powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę, w skali całego miasta, o około 700 ha w stosunku do obowiązującego Studium.

Nie można w żaden sposób zgodzić się z zarzutem skarżących, że: "(...) Przyjęta regulacja studium w długiej perspektywie czasowej uniemożliwi skarżącym realizację jakichkolwiek innych form zabudowy. (...)". Jak również nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że skoro przedmiotowe nieruchomości zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy to nieuwzględnienie tej decyzji przy sporządzaniu Studium w jakikolwiek sposób ogranicza prawo własności. Ponadto, nieuzasadnione jest również stwierdzenie, że poprzez uchwalenie Studium został naruszony art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), ponieważ nie ma związku między wydaną decyzją o warunkach zabudowy, która jest prawomocną decyzja administracyjną, a studium będącym aktem kierownictwa wewnętrznego. Jak przytacza skarżący "(...) nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do jej zagospodarowania, a w przypadku, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy (...)".

Przedstawiając stan faktyczny nieruchomości skarżącego organ wskazuje, że po pierwsze na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, każdy kto jest zainteresowany możliwościami zagospodarowania danej nieruchomości, a zwłaszcza właściciel ma prawo złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59, a wydawanej na zasadach określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz.1073 ze zm.). Skarżący skorzystał skutecznie z tego prawa otrzymując decyzję nr [...] Prezydenta W., która to ustaliła warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. G. we W., oznaczonego geodezyjnie jako dz. nr [...], [...], [...], [...], cz.dz.[...], AM[...] obręb S. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego z częścią garażową, magazynową i socjalną w zabudowie zagrodowej oraz szklarni na sadzonki wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. W tym samym akapicie skarżący również podnoszą, że (...) przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...], cz. Dz. [...] AM[...] obręb S. pod tereny zieleni dominującej uniemożliwia zrealizowanie przez wnioskodawców inwestycji zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy(...)". Fakt, że uchwalenia Studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w żaden sposób nie wpływa na ważność decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy wydawane są bezterminowo. Dopiero w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym obszarze, wydana decyzja o warunkach zabudowy, sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, straci ważność. Stwierdzenie wygaśnięcia odbywa się na zasadach określonych w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). W związku z powyższym, skoro na tym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja nr [...] Prezydenta W. jest prawomocna, brak jest przeszkód formalno - prawnych aby skarżący, jako właściciel nieruchomości, ubiegał się o wydanie pozwolenia na budowę i dopełnienia prawa własności, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).

Dalej, skarżący zarzucają w stosunku do procedury związanej z uchwaleniem studium istotne naruszenie art. 12 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), poprzez zaniechanie odrębnego rozstrzygnięcia uwag dotyczących projektu Studium, nieuwzględnionych przez Prezydenta. Należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium. Część tekstowa i graficzna Studium oraz wymagane rozstrzygnięcie stanowią załączniki do uchwały. Ustawodawca przewidział więc sposób rozpatrzenia uwag do projektu studium w formie załącznika do uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bez konieczności podejmowania uprzednio dodatkowej uchwały o sposobie ich rozpatrzenia. Zgodnie z procedurą przekazywania projektów uchwał do Rady Miejskiej W., Prezydent przekazał projekt uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.do Biura Rady Miejskiej W.14 dni przed planowanym terminem sesji, aby radni mieli możliwość szczegółowego zapoznania się z projektem uchwały oraz wszystkim załącznikami. Termin dostarczenia projektu uchwały został określony w Piśmie Okólnym nr [...] Prezydenta W. z dnia [...]r. Poza tym, przed sesją Rady Miejskiej, projekt Studium był prezentowany, wraz z omawianiem wniesionych uwag, na posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej, w tym Komisji Rozwoju Przestrzennego i Architektury, Komisji Infrastruktury Komunalnej i Gospodarki oraz Komisji Komunikacji i Ochrony Środowiska. Stanowiska poszczególnych Komisji, będące wynikiem dyskusji i głosowań, dotyczące projektu uchwały wraz z załącznikami, były przedstawione na sesji Rady Miejskiej W. Komisja statutowa nie miała uwag, a opinie wyżej wymienionych Komisji były pozytywne. Każdy radny mógł na sesji zabrać głos w sprawie nieuwzględnionych uwag i ocenić sposób ich rozpatrzenia.

Nie można więc zarzucać, że procedura planistyczna została naruszona i wywodzić wniosek, że radni nie rozpatrywali uwag do projektu Studium. Taki zarzut jest sprzeczny z duchem ustawy, która zakłada uproszczenie procedury planistycznej, a w konsekwencji odejście od podejmowania oddzielnej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag oraz głosowania indywidualnego nad rozstrzygnięciem każdej z nich. 3) Skarżący zarzucają uchwale nr [...] Rady Miejskiej W.z dnia [...] r w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., że dotychczas obowiązujące studium, nie utraciło mocy prawnej, ponieważ uchwała nie zawiera żadnych regulacji co do utraty mocy tego aktu, czy jego uchylenia w związku z przyjęciem nowej uchwały nr [...]. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r poz. 1875 j.t) do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) statuuje zasadę, iż dla danego terenu w tym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała uchyla tę wcześniejszą. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest również dokumentem planistycznym, którego tryb sporządzania został określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. 1073 i 1566). Zgodnie z wymogami ustawowymi do Studium został sporządzony załącznik graficzny obejmujący swoim zasięgiem granice administracyjne gminy. Tak jak na danym, określonym w załączniku graficznym obszarze nie mogą obowiązywać dwie uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak samo w myśl intencji art. 34 nie mogą obowiązywać dwie uchwały dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej W.z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.deroguje uchwałę Nr [...] z dnia [...] roku, wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Potwierdzenie stanowiska strony przeciwnej znajdziemy w zasadzie "lex posterior derogat legi priori" (łac. ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej) - zasada prawna, jedna z reguł kolizyjnych oznaczająca, że prawo ustanowione później (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, np. z dwóch ustaw i tym samym stopniu szczegółowości) należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej. W tej sytuacji, zarzut skarżących, że na chwilę obecną obowiązują dwa studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jest całkowicie chybiony. Dodatkowo, strona przeciwna uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę daje podstawę do takiego rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że pojęcie interes prawny oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu jest jego zindywidualizowany, konkretny, aktualny charakter oraz to, że jest on sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu materialnego. Interes prawny mają te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które wystąpią dopiero w przyszłości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą i indywidualną sytuacją prawną skarżącego. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie i realne (a nie tylko potencjalne) naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa czy uprawnienia, a skarga jest środkiem ochrony przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem w ten interes organu gminy. Samo ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi w omawianym trybie. W sytuacji skarżących, zdaniem gminy, nie sposób zgodzić się, że nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, poprzez zapisy w zaskarżonym Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki jednostek. W związku z tym wskazywanie legitymacji procesowej przy wnoszeniu skargi powinno polegać na określeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami studium (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Należy powiązać to z naruszeniem zasad sporządzania studium, naruszeniem trybu jego sporządzania lub naruszeniem właściwości organów. W związku z powyższym uznaje się, że istotne naruszenie trybu sporządzania studium to naruszenie określonych przepisów prawa, które prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, a mających wpływ na określony kształt sporządzanego studium. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2202/06) trafnie zauważył, że studium określa prawnie wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co - chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący - oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady zagospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Niemniej art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że uchwała uchwalająca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentacja formalno - prawna sporządzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została przekazana w ciągu 7 dni od dnia uchwalenia, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny Wojewodzie D. Wojewoda D., zgodnie z art. 91 tejże ustawy nie stwierdził nieważności uchwały.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia9 marca 1994 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 t. j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba powiedzieć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, który sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc rzeczą strony skarżącej jest udowodnić, że kwestionowana uchwała naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jego sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851). Dalej w przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że, zdaniem sądu, skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że są oni właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...] AM[...] obręb S.objętych skarżonym studium, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanych działek.

Jak wskazuje ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t. j.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Studium jest podstawowym dokumentem kreującym politykę przestrzenną gminy. Obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego i w systemie planistycznym zaliczane jest do aktów planowania ogólnego. W odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jego zawartość określa art. 10 u.p.z.p. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (studium) należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Zatem, z woli ustawodawcy konstytucyjnego i ustawodawcy "zwykłego", prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Prawo materialne dopuszcza bowiem, aby w określonych sytuacjach doznawało ono ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej zezwalającymi na ograniczenie prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które upoważniają gminy do uchwalania aktów planowania przestrzennego- w tej sprawie jest to studium uwarunkowań i kierunków Gminy W. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego, które - jak już wskazano - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Oczywistym jest, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi kolizji interesów między innymi publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności.

W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium. Istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy rada wprowadzając do uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków gminy W., na działkach skarżących "tereny zieleni dominującej" zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych, nadużyła przysługujące jej "władztwo planistyczne"?.

W ocenie sądu rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zawiera materiały planistyczne, z których wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia studium w tym kształcie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. W myśl uchwały podstawowym przeznaczeniem przedstawionego terenu jest zieleń dominująca.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zdaniem sądu w tym składzie, kwestionowaną uchwałą nie naruszono w sposób bezpośredni i aktualny interesu prawnego skarżących. W pierwszym rzędzie, co jest niesporne, należy wskazać, że skarżący posiadają decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] dla inwestycji, polegającej na budowie domu mieszkalnego z częścią garażową, magazynową i socjalną w zabudowie zagrodowej oraz szklarni na sadzonki wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na działkach [...], [...], [...], [...]cz. Dz. [...], AM –[...], obręb S. (k 21 akt sądowych). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano między innymi, że "..działka nie jest położona między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, nie jest także wyspą i przymuliskiem, ani obszarem morskiego pasa nadbrzeżnego. Nie jest również strefą przepływów wezbrań powodziowych, określoną w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na jego brak. Z wyżej podanych powodów teren nie leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu (ówczesnego – przyp. sądu) prawa wodnego. Jednak z uwagi na usytuowanie działki zainwestowania w zasięgu możliwego oddziaływania pięciu rzek przepływających przez miasto, a przede wszystkim przepływającej w pobliżu rzeki B., mogących spowodować niekontrolowane przelanie się wód przez korony wałów przeciwpowodziowych albo ich zniszczenie lub uszkodzenie- teren ten na podstawie doświadczenia życiowego można zaliczyć do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy. Jednocześnie zgodnie ze stanowiskiem RGZW we W. (...) działki objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie są zlokalizowane w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego, jednakże część działki przylegająca do rzeki B. znajduje się w strefie przepływu wód wezbraniowych, dlatego z uwagi na specyficzne położenie planowanej inwestycji pomimo braku prawnych zakazów inwestowania, zarówno ryzyko, jak i ewentualne skutki planowanego zamierzenia inwestycyjnego ponosi inwestor." Decyzja ta jest w obrocie prawnym, dla terenu działek strony skarżącej nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatem (co do zasady) nie ma przeszkód, aby zagospodarować działki w sposób zgodny z zasadą "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zastosowaniu przestrzennym. Należy powiedzieć "co do zasady", bowiem trzeba pamiętać, że część działek skarżących znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o praw. Q 1% - raz na 100 lat. (mapa – k 91 akt sądowych). Są to działki nr [...] oraz część działki [...] AM[...], obręb S. Należy zauważyć, iż w najbliższym otoczeniu i sąsiedztwie strony władze miasta W. zezwoliły na budowę wielorodzinnych budynków mieszkaniowych, co niewątpliwie może mieć znaczenie dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Poprawność takiego rozumowania, zdaniem sądu, potwierdzają dołączone do skargi zdjęcia, a także ich objaśnienie w kolejnym piśmie procesowym strony. Potwierdzają to także załączniki do pisma procesowego skarżących.

Nadto, należy zgodzić się ze stroną przeciwną, że pojęcie "zespołu urbanistycznego" nie jest określeniem prawnym, natomiast powszechnie uważa się w urbanistyce, że jest to "zespół budynków tworzących jedną całość kompozycyjną z otaczającą je wolną przestrzenią. Mogą to być rynki, place, tereny zielone, aleje, ulice itp. Zespół urbanistyczny może powstać w wyniku realizacji jednego projektu albo w wyniku kształtowania przestrzeni w ciągu wieków. Zespołem urbanistycznym nazywane są także powiązane ze sobą osiedla lub osiedle połączone kompozycyjnie z dużym obiektem architektonicznym". Z powyższego wynika, że skarżący nie mogą uważać, że dotychczasowe przeznaczenie terenów (w uprzednim studium), na których znajdują się działki strony miały charakter jednoznacznie budowlany. W tym kontekście trzeba odnieść się także do powołanego w skardze orzeczenia WSA w Warszawie i utrzymującego je w mocy wyroku NSA. Tamten wyrok dotyczył warszawskiej dzielnicy D. i w poprzednim studium teren był przeznaczony stricte pod tereny mieszkaniowe, a nadto jak wskazuje lektura uzasadnienia orzeczenia, deweloper miał przystąpić do realizacji planowanej inwestycji. W tej sprawie poprzednie studium, kształtując teren zespołu urbanistycznego, nie przesądzało, że teren działek strony jest terenem budowlanym. Nadto trzeba z całą mocą podkreślić, że ustalenia tak poprzedniego jak i obowiązującego studium nie przesądzają o sposobie zagospodarowania terenu. Trzeba bowiem pamiętać, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Mamy zatem łagodniejszą formę związania twórców przyszłego planu ze studium, niż było to w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. Za niezasadny należy uznać także zarzut obowiązywania w gminie dwóch uchwał o studium. W myśl ogólnej zasady, potwierdzonej przez dotychczasowe orzecznictwo, nie ma potrzeby wpisania wprost do treści aktu, ze uchyla on poprzedni, bowiem lex posterior derogat legi priori.

Jeśli chodzi o zarzut nieprawidłowego procedowania przez radę w zakresie uwag do planu, to trzeba powiedzieć, że aktualnie art.12 ustawy o planowaniu przestrzennym w ust. 1 stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Zmiana tego przepisu została wprowadzona przez art. 497 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1576), przy czym art. 574 tejże ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Należy zatem zauważyć, że do kompetencji rady należała decyzja "o sposobie rozpatrzenia uwag". Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej W. z dnia 11 stycznia 2018 r. wynika, że "Przewodniczący Rady Miejskiej Wrocławia J. O. (podsumowując dyskusję nad projektem studium, powiedział: – przyp. sądu) Szanowni Państwo, przedstawione zostały Państwu uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W. do projektu Studium...Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o sposobie ich rozpatrzenia winna rozstrzygnąć Rada. Czy ktoś z Państwa Radnych wnosi o indywidualne rozpatrzenie uwag? Nie widzę zgłoszeń. Wobec niezłożenia żadnego wniosku uznaję, że wolą Rady jest rozpatrzenie uwag łącznie z przedstawionym projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., zgodnie z propozycją przedstawioną w załączniku nr 3 (....). W wyniku głosowania uchwała (...) została przyjęta". Skoro zatem przyjęto sposób rozpatrzenia uwag taki, jaki wynika z protokołu rady, a mieści się on w dyspozycji art. 12 powołanej ustawy, należy, zdaniem sądu uznać, że organ nie przekroczył w tym zakresie uprawnień. Ustawa nie narzuca wprost sposobu procedowania tychże uwag, pozostawiając to wyłącznej kompetencji rady. Dodatkowo można podnieść, ze jak wskazują akta planistyczne, uwag zgłoszonych, a nieuwzględnionych było 1120 (vide załącznik nr 3 – lista nieuwzględnionych uwag s. 582 i n. akt planistycznych – uwaga skarżących została ujęta w poz. 325), zatem względy praktyczne przemawiają za trafnością rozwiązania, jakie przyjęto w posiedzeniu rady. Tak treść uchwały, jak i uwag była radnym znana przed terminem wyznaczonego posiedzenia. Lektura akt planistycznych wskazuje, że w toku procedury planistycznej organ przeprowadził prognozy demograficzne, analizy społeczne, komunikacyjne, finansowe, środowiskowe, były przeprowadzane kilkakrotnie wysłuchania publiczne. Wytyczną do wyznaczenia terenów mieszkaniowych w Studium był bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, opisany w rozdziale 8 - "Potrzeby i możliwości rozwoju" wraz z wnioskami tych analiz. Z opracowań, przeprowadzonych w toku procedowania nad uchwałą wynika nadwyżka terenów przeznaczonych pod zabudowę w kontekście zapotrzebowania w perspektywie 30-letniej. Skutkiem tych wyliczeń jest zmniejszenie powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę, w skali całego miasta, o około 700 ha w stosunku do obowiązującego Studium.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie studium nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, (czy studium) skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Zgodnie z treścią art. 55 ppsa sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w razie nieprzekazania sądowi odpowiedzi na skargę przez organ w terminie ustawowym. W rozpoznawanej sprawie taki wniosek złożył pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r. (k. 71 akt sądowych). Jednakże ostateczna decyzja, czy taką grzywnę wymierzyć należy do sądu orzekającego. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie nie było do tego podstaw, bowiem opóźnienie nie było nadmierne, nadto trzeba pamiętać, że po stronie przeciwnej mamy do czynienia z ciałem kolegialnym, co ma wpływ na możliwość podejmowania przez to działań, w tym także o charakterze proceduralnym.

Na koniec można jeszcze dodać, że sami skarżący piszą w skardze, że "przyjęta regulacja studium w długiej perspektywie czasowej uniemożliwi skarżącym realizacji jakichkolwiek innych form zabudowy", co oznacza, że sama strona skarżąca nie dopatruje się w uregulowaniach uchwały bezpośredniego, realnego i aktualnego naruszenia jej interesu, lecz ten interes kształtuje jako przyszły i hipotetyczny.

Biorąc, zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.