Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1499/98
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1999-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wymaga, aby skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia. Skoro zaś według art. 98 ust. 3 ww. ustawy podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu gminy, to powinna być ona podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzoru może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, a uchwała została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi.

2. Z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wynika, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych m.in. na realizację innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Ustawowa definicja "celów publicznych" została przez ustawodawcę określona w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w punktach 1-9 wskazuje, co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Z pkt 10 art. 6 ustawy wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są też inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Za nietrafne należy uznać, w świetle treści art. 37 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowisko, że gminie przysługuje swoboda uznania, iż podmiot, na rzecz którego należy zbyć w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiące jej własność, jest realizatorem innych celów publicznych, nie zdefiniowanych w tej ustawie. O tym bowiem, co należy rozumieć przez cel publiczny, zdecydował w sposób wyraźny i jednoznaczny ustawodawca w art. 6 pkt 1-9 powołanej ustawy, odsyłając w pkt 10 do odrębnych ustaw

3. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy; gmina jest obowiązana nie tylko do tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki pozostającym w jej dyspozycji zasobem mieszkaniowym oraz utrzymywania go na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach, co jednoznacznie wynika z art. 4 i art. 5 ust. 2 ustawy najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

4. Skoro w myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a uchwały rady gminy dotyczące zasad zarządu mieniem gminy są przepisem gminnym, sprawując nadzór nad działalnością komunalną gminy, wojewoda jest uprawniony do badania przedłożonej mu uchwały rady gminy pod kątem zgodności także z innymi uchwałami tej rady gminy, stanowiącymi prawo miejscowe.

TEZY

1. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wymaga, aby skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia. Skoro zaś według art. 98 ust. 3 ww. ustawy podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu gminy, to powinna być ona podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzoru może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, a uchwała została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi.

2. Z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wynika, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych m.in. na realizację innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Ustawowa definicja "celów publicznych" została przez ustawodawcę określona w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w punktach 1-9 wskazuje, co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Z pkt 10 art. 6 ustawy wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są też inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Za nietrafne należy uznać, w świetle treści art. 37 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowisko, że gminie przysługuje swoboda uznania, iż podmiot, na rzecz którego należy zbyć w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiące jej własność, jest realizatorem innych celów publicznych, nie zdefiniowanych w tej ustawie. O tym bowiem, co należy rozumieć przez cel publiczny, zdecydował w sposób wyraźny i jednoznaczny ustawodawca w art. 6 pkt 1-9 powołanej ustawy, odsyłając w pkt 10 do odrębnych ustaw

3. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy; gmina jest obowiązana nie tylko do tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki pozostającym w jej dyspozycji zasobem mieszkaniowym oraz utrzymywania go na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach, co jednoznacznie wynika z art. 4 i art. 5 ust. 2 ustawy najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

4. Skoro w myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a uchwały rady gminy dotyczące zasad zarządu mieniem gminy są przepisem gminnym, sprawując nadzór nad działalnością komunalną gminy, wojewoda jest uprawniony do badania przedłożonej mu uchwały rady gminy pod kątem zgodności także z innymi uchwałami tej rady gminy, stanowiącymi prawo miejscowe.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 30 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) z 29 maja 1998 r. Rady Gminy W. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu - oddala skargę. Orzecz. w sprawach Samorządowych 1999 nr 4 poz. 116


UZASADNIENIE

Uchwałą z 29 maja 1998 r. (...) Rada Gminy W., powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwolniła Gminę W. z obowiązku zbycia w drodze przetargu na rzecz (...) Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w W. nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi stanowiących własność Gminy W., wymienionych w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały.

Jej wykonanie powierzyła Zarządowi Gminy W oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega opublikowaniu w "Tygodniku W."

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mówi, iż rada gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy - może w drodze uchwały zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne, realizowane przez podmioty, dla których są one celami statutowymi, wobec czego podjęcie uchwały o powyższej treści było zasadne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 czerwca 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda W stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z prawem.

Wojewoda W. wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących jej własność może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową, a także gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość przez co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Jego zdaniem, żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie występuje w badanym przypadku. Nieruchomości nie są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż już dotyczą budynków mieszkalnych; nie są przeznaczone na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż infrastruktura już istnieje; nie są także przeznaczone na cele publiczne, gdyż nabywca takich celów nie realizuje.

Wojewoda W. wskazał dalej, że ustawowa definicja celów publicznych została przez ustawodawcę określona w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Innymi celami publicznymi, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, nie są okoliczności wymienione w pkt 1-9 tego przepisu, a uchwała nie dotyczy tych spraw. Nie jest nimi także okoliczność wymieniona w pkt 10 "inne cele określone w odrębnych ustawach". Ustawa z dnia 26 października 1995 r. w sprawie niektórych form popierania budownictwa mieszkaniowego oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 654 ze zm./ nie określa celów publicznych. Przewidziane w rozdziale 4 tej ustawy zadania towarzystw budownictwa społecznego nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócił też uwagę, że Towarzystwo Budownictwa Społecznego, wbrew mylącej nazwie, nie wykonuje zadań publicznych, a prowadzi konkretną działalność gospodarczą, z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy. Działalność ta jest prowadzona przez udziałowców Towarzystwa, we własnym interesie.

Organ ten podkreślił, że powyższa uchwała pozostaje także w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym i ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej należy do kategorii zadań własnych gminy /art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. - Dz.U. nr 78 poz. 483 i art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/. Co więcej, w świetle obowiązujących przepisów ustawowych, w tym wypadku chodzi o własne zadanie gminy, które ma charakter obowiązkowy /art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, gmina zobowiązana jest stworzyć tzw. mieszkaniowy zasób gminy, który powinien być utrzymywany na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach /art. 5 ust. 2 tej ustawy/. Jest ona obowiązana nie tylko do jego tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki tym zasobem. Lokale należące do mieszkaniowego zasobu gminy powinny być wykorzystywane w celu zaspokajania potrzeb członków wspólnoty mieszkańców, poprzez ich wynajmowanie, zbywanie najemcom oraz zaspokajanie potrzeb osób posiadających uprawnienia do otrzymania mieszkania zamiennego i socjalnego.

W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała jest sprzeczna także z uchwałą (...) tej Rady z 25 stycznia 1998 r. w sprawie określenia zasad zbywania w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych stanowiących własność Gminy W i udzielania bonifikat. Rada postanowiła w niej o sprzedaży w trybie bezprzetargowym, i zachowaniu pierwszeństwa, mieszkań w budynkach komunalnych lub domach jednorodzinnych. W par. 1 pkt 5 uchwały taksatywnie wymieniono przypadki, w jakich nastąpi odmowa sprzedaży lokali mieszkalnych /remont kapitalny, wyburzenie, zmiana funkcji/. Organ nadzoru podkreślił, że, jak wynika z protestów mieszkańców budynków wymienionych w załączniku do uchwały, pozbawiono ich możliwości skorzystania z prawa przyznanego przez tę samą Radę we wcześniejszej uchwale.

Kwestionowana uchwała czyni także niemożliwym - zdaniem organu nadzoru - wykonanie w części uchwały (...) z 15 grudnia 1994 r. w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteriów wskazywania osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. Zwrócił uwagę, że zbycie tak dużej liczby budynków mieszkalnych /151 budynków mieszkalnych, i jak wynika z publicznych wypowiedzi przedstawicieli władz miasta, nie ostatnich/ w sposób istotny ogranicza funkcje Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej członków.

W końcu organ ten zauważył, iż radni Rady Gminy W podejmując niniejszą uchwałę zaprzeczyli roli, do jakiej zostali wybrani w demokratycznych wyborach, ujętej w sentencji roty ślubowania radnych "(...) pracować dla dobra i pomyślności gminy, działać zgodnie z interesem gminy i jej mieszkańców, (...) troszczyć się o sprawy swoich wyborców (...)".

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru orzekł jak na wstępie. Gmina W zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Zarząd Gminy W. uchwały z 22 lipca 1998 r. (...) o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. w trybie art. 98 ust. 3 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie strony skarżącej, gmina posiada uprawnienia do swobody uznania, iż podmiot, na rzecz którego zamierza zbyć w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiące jej własność, jest realizatorem innych celów publicznych, nie zdefiniowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że Gmina oceniła, a ocenę tę potwierdza stanowisko Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyrażone w piśmie z 5 czerwca 1998 r., iż podmiot, który realizuje cele budownictwa mieszkaniowego na terenie Gminy W. utworzony z jej udziałem, gospodarujący zasobami mieszkaniowymi w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty, dla którego cele to są celami statutowymi i którego dochody przeznacza się w całości na jego działalność statutową, w pełni odpowiada kryterium wyboru dokonanego na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej Gminy, organ nadzoru powinien dokonywać oceny zgodności uchwały z prawem, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny jej zgodności z innymi uchwałami organów gminy, jak też dokonywania oceny działalności gminy i jej organów, jak to uczynił przy okazji badania legalności uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dla wyjaśnienia faktu, iż uchwałę w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do NSA podjął inny organ niż ten, którego rozstrzygnięcie dotyczyło, strona skarżąca podała, że przy podejmowaniu uchwały w powyższym względzie Zarząd kierował się orzeczeniem NSA, SA/Wr 673/91, w którym stwierdza się, że: "Zarząd gminy jako organ gminy uprawniony jest z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do podjęcia uchwały stanowiącej podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy bądź innej uchwały rady gminy".

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym, a ponadto dodał, że zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, innymi celami publicznymi są te określone w odrębnych ustawach, co oznacza, że o określeniu celów publicznych przesądza ustawa, a nie swobodne uznanie gminy. Zdaniem organu nadzoru, ustawa z dnia 26 października 1995 r. w sprawie niektórych form popierania budownictwa mieszkaniowego oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 654 ze zm./ w rozdziale 4 nie określa celów publicznych.

Za chybiony uznał także zarzut, że organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny zgodności uchwał rady z innymi jej uchwałami. Wskazał, że przepisy gminne obowiązują nie tylko członków wspólnoty samorządowej, ale także samą radę, która je ustanawia. Rada może w każdej chwili takie przepisy zmienić. Dopóki jednak tego nie uczyni, jest nimi związana.

Zarzucił ponadto, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Sądu Najwyższego, zarząd gminy nie jest właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę rady gminy /OSNCP 1992 nr 7-6 poz. 119/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, sprawujący, zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, kontrolę w zakresie swojej właściwości pod względem zgodności z prawem, uznał, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w niniejszej sprawie skarga powinna być odrzucona z tej przyczyny, że uchwałę w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego podjął Zarząd Gminy W., podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczy uchwały Rady Gminy W.

Należy zauważyć, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 30 czerwca 1998 r., tj. w miesiącu, w którym upływała kadencja Rady Gminy W., co jest w sprawie okolicznością niesporną. Zgodnie zaś z par. 1 i par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 1998 r. w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin oraz do Rady Miasta Stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 60 poz. 388/, wybory do rad gmin, podobnie jak do Rady Miasta Stołecznego Warszawy, zostały wyznaczone na 11 października 1998 r. Tymczasem przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wymaga, by skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia.

Skoro zaś według art. 98 ust. 3 omawianej ustawy podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu gminy, to powinna być ona podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzoru może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 13 sierpnia 1991 r., SA/Wr 673/91 /OSP 1992 z. 11 poz. 234/, zgodnie z którym warunek określony w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy uznać za spełniony nie tylko wtedy, gdy uchwała została podjęta przed wniesieniem skargi, ale także wtedy, gdy wprawdzie została podjęta po wniesieniu skargi, lecz przed upływem 30dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi.

Niesporne w sprawie jest to, że w czasie, w którym upływał termin zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, nie działała dotychczasowa Rada Gminy W. z powodu upływu jej kadencji, a nowa rada nie została wybrana, gdyż termin wyborów jeszcze nie nadszedł.

W świetle powyższego, gdyby przyjąć za trafne stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Gminy w niniejszej sprawie nie był właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez Gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę Rady Gminy, należałoby stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w ogóle nie byłoby możliwe zaskarżenie do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego uchwałę Rady Gminy, skoro z powodu upływu jej kadencji, nie było możliwe podjęcie przez nią w wymaganym terminie uchwały w powyższym przedmiocie, a Zarząd Gminy nie był właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące tę uchwałę.

Należy zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy nie działa dotychczasowa rada gminy z powodu upływu jej kadencji, a nowa rada gminy nie została jeszcze wybrana, zarząd gminy, jako organ gminy, jest uprawniony, z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do podjęcia uchwały stanowiącej podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru, stwierdzającego nieważność uchwały rady.

Przyjęcie powyższego poglądu otwierało drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 30 czerwca 1998 r. stwierdzające nieważność uchwały (...) Rady Gminy W z 29 maja 1998 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu przez Gminę W. na rzecz (...) Towarzystwa Budownictwa Społecznego, Spółka z o.o. w W. nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, jako sprzecznej z prawem, należy uznać za prawidłowe. Z powołanego w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy W z 30 czerwca 1998 r. przepisu art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ wynika, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również wtedy, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Przepis ten wymienia przypadki ustawowej rezygnacji z przeprowadzenia przetargu w stosunku do nieruchomości, bądź to z uwagi na ich przeznaczenie, bądź to z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości.

W pierwszym przypadku chodzi o nieruchomości przeznaczone:

a/ pod budownictwo mieszkaniowe,

b/ realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub

c/ realizację innych celów publicznych, o ile cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.

W drugim przypadku chodzi o sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, o ile nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Nie ulega wątpliwości, że przypadek drugi w niniejszej sprawie nie występuje.

Należy zgodzić się z zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody W. stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie istnieje też żadna z okoliczności wymienionych w zdaniu pierwszym omawianego przepisu prawa.

Nieruchomości, których przedmiotowa uchwała dotyczy, nie są bowiem przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Nie są także przeznaczone na realizację infrastruktury technicznej. Rozważenia wymaga zatem to, czy są one przeznaczone na realizację innych celów publicznych.

Ustawowa definicja "celów publicznych" została przez ustawodawcę określona w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w punktach 1-9 wskazuje, co jest celem publicznym w rozumieniu tej ustawy. Żaden z celów wymienionych w punktach 1-9 tego przepisu prawa nie występuje w niniejszej sprawie. Z pkt 10 art. 6 ustawy wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są też inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca wymaga, aby inne cele publiczne, o jakich mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, były realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi, i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że inne cele publiczne, o jakich mowa w powołanym przepisie prawa, realizuje (...) Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. Podstawą działania wymienionego Towarzystwa jest ustawa z dnia 26 października 1995 r. w sprawie niektórych form popierania budownictwa mieszkaniowego oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 654 ze zm./. Ustawa ta nie określa celów publicznych, jak tego wymaga przepis art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. wynika, że przedmiotem działania towarzystwa jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadzie najmu. Towarzystwo może również:

1/ nabywać budynki mieszkalne,

2/ przeprowadzać remonty i modernizacje obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadzie najmu,

3/ wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa,

4/ sprawować, na podstawie umów zlecenia, zarząd budynkami mieszkalnymi nie stanowiącymi jego własności,

5/ prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą /art. 27 ust. 2/.

Na tle tych unormowań należy zauważyć, że w przeciwieństwie do art. 46 ust. 2 pkt 4 dotychczasowej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, w którym za cel publiczny uznano "zorganizowane budownictwo wielorodzinne", art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, definiujący cele publiczne, nie wymienia budownictwa mieszkaniowego jako celu publicznego. Nie uznano również za uzasadnioną ustawowej rezygnacji z trybu przetargu przy sprzedaży lub oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Skoro zatem, w świetle treści art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwolnieniu z przetargu decyduje nie tylko przeznaczenie nieruchomości, lecz ponadto specjalne wymagania, jakie musi spełnić podmiot realizujący te cele, a nieruchomości wymienione w załączniku do uchwały z 29 maja 1998 r. (...) Rady Gminy W. nie są przeznaczone na realizację "innych celów publicznych" i nie można przyjąć, w świetle tego, co powiedziano wyżej, że (...) Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w W. będzie realizowało "inne cele publiczne", Wojewoda W. prawidłowo uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wymieniona wyżej uchwała jest sprzeczna z prawem.

Za nietrafne należy uznać, w świetle art. 37 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowisko strony skarżącej, że przysługuje jej swoboda uznania, iż podmiot, na rzecz którego należy zbyć w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiące jej własność, jest realizatorem innych celów publicznych, nie zdefiniowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. O tym bowiem, co należy rozumieć przez cel publiczny, zdecydował w sposób wyraźny i jednoznaczny ustawodawca w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłając w pkt 10 do odrębnych ustaw.

Wyżej wskazane okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej treści.

Wojewoda W. prawidłowo podniósł w nim ponadto, że uchwała Rady Gminy W. będąca przedmiotem owego rozstrzygnięcia pozostaje także w sprzeczności z art. 4 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, z których wynika, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy; gmina jest obowiązana nie tylko do tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki pozostającym w jej dyspozycji zasobem mieszkaniowym oraz utrzymywania go na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Z przepisu zaś art. 41 ust. 1 tej ustawy wynika, że rada gminy ustanawia przepisy gminne w formie uchwały. Skoro zatem, w myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a uchwały rady gminy dotyczące zasad zarządu mieniem gminy są przepisem gminnym, sprawując nadzór nad działalnością komunalną gminy, wojewoda jest uprawniony do badania przedłożonej mu uchwały rady gminy pod kątem zgodności także z innymi uchwały tej rady.

W tej sytuacji, skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.