Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 31/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Chocz z dnia 7 grudnia 2012 r. nr XIX/116/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 3; § 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 4; § 4 ust. 3, 4 i 5; § 5 ust. 1 pkt 1 i 3; § 6 ust. 1 i 10; § 10 ust. 3 i 4; § 11 ust. 1, 2 i 3; § 12 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5; § 13 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5; § 14 ust. 4 i 5; § 15 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy Chocz działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 – dalej ustawa) w dniu 7 grudnia 2012r. podjęła uchwałę nr XIX/116/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Chocz.

Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim pismem z dnia 4 grudnia 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 3, § 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 pkt. 4, § 4 ust.3, 4 i 5, § 5 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3, § 6 ust. 1 i 10 , § 10 ust. 3 i 4, § 11 ust.1, 2 i 3, § 12 ust. 2 pkt. 1, ust. 3 pkt.1 i 2, ust. 4 i 5, § 13 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i 5, § 14 ust. 4 i 5, § 15 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów ustawy przez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że nieprawidłowe jest uregulowanie:

• § 1 ust. 3 załącznika do uchwały określającego zakres obowiązywania regulaminu poprzez wskazanie osób, które uchwała obowiązuje,

• § 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 pkt. 4 załącznika do uchwały określającego obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania ich w czystości, w tym nałożenie obowiązku uprzątania, poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego oraz obowiązku utrzymywania czystości na przystankach komunikacyjnych,

• § 4 ust. 3, 4 i 5 regulaminu określającego obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu, błota i lodu. Zdaniem skarżącego nieuprawniony jest zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych oraz zakaz wrzucania lodu, błota lub śniegu do pojemników na odpady komunalne (ust. 3 i 5). Natomiast obowiązek usunięcia lodu, śniegu lub błota i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników należy do zarządcy dróg co wynika wprost z art. 5 ust. 4 pkt. 2 ustawy, a jego powtarzanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku jest nie tylko zbędne, ale również niedopuszczalne ( ust. 4 ),

• § 5 ust. 1 pkt. 1 i 3 załącznika do uchwały ograniczającego możliwości mycia poza myjniami samochodowymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1c ustawy upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń, w tym w szczególności w zakresie określonych części pojazdów. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu odprowadzania powstających przy myciu pojazdów ścieków do kanalizacji deszczowej. Kanalizacja deszczowa (zwana też burzową) to specjalna sieć kanałów i rurociągów, której zadaniem jest odprowadzenie wody opadowej m. in. do gruntu,

• § 6 ust.1 regulaminu, który zezwala na wydzierżawienie przez właścicieli nieruchomości pojemników lub kontenerów na odpady komunalne od podmiotu odbierającego odpady. Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy zobowiązuje bowiem właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i dopuszcza możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę jako części usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczona przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przejęcie wskazanego obowiązku przez gminę winno jednak nastąpić w drodze odrębnej uchwały, podjętej w oparciu o przepis art. 6r ust. 3 ustawy. Ani jednak wskazany przepis art. 6r ust. 3 ustawy , ani też jej art. 4 ust. 2 nie upoważniają rady gminy do przeniesienia obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki na odpady na podmioty odbierające odpady komunalne,

• § 6 ust. 10 regulaminu wprowadzonego uchwałą Nr XXVI/155/2013 z dnia 17 września 2013 r., w którym ustalono, że działalność gospodarcza jednoosobowa prowadzona osobiście w budynku, w którym osoba prowadząca tą działalność zamieszkuje będzie uwzględniana w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałej. Przepis ten wykracza bowiem poza zakres kompetencji przyznanych radzie gminy przepisami kompetencyjnymi art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. W oparciu o wskazane normy organ gminy jest uprawniony do ustalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wyłącznie zasad gospodarowania odpadami komunalnymi, i to w zakresie ściśle ustalonym przepisami kompetencyjnymi. Natomiast zasady gospodarowania innymi odpadami, w tym odpadami pochodzącymi z działalności gospodarczej, uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nadto zasady ustalania opłat za odbiór odpadów komunalnych rada gminy może ustalać wyłącznie w odrębnej uchwale, podjętej w oparciu o przepis art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy,

• § 10 ust. 3 i 4 zaskarżonego regulaminu powtarzających regulacje zawarte w przepisach art. 6 ust. 1 ustawy dotyczących zawierania umów na odbiór nieczystości ciekłych oraz przechowywania dokumentów potwierdzających zawarcie umów na odbiór odpadów i nieczystości ciekłych oraz dowodów opłat ,

• § 11 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonego regulaminu określające wymagania , jakie muszą spełniać pojazdy do odbioru odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dodatkowych obowiązków przedsiębiorców dokonujących ich odbioru. Żaden z przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie zezwala organom gminy na uregulowanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku wskazanych kwestii,

• § 12 ust. 2 pkt.1, ust. 3 pkt. 1 i 2, ust. 4 i 5 regulaminu, dotyczących nałożenia na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku zarejestrowania psa rasy uznawanej za agresywną, zakazu wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz do piaskownic i na teren place zabaw dla dzieci, nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psów rasy uznawanej za agresywne oraz inne zagrażające otoczeniu wyłącznie przez osoby dorosłe i zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy tylko z założonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem,

• § 13 ust. 3 pkt. 2 regulaminu dotyczącym zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i nakazującym składowanie obornika w odległości co najmniej 10 m od drogi publicznej. Zdaniem skarżącego przepis ten wykracza poza zakres art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy. Nadto zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz, U. Nr 147 poz. 1033 ze zm.) i brak podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach,

• § 13 ust. 4 i 5 regulaminu, przewidujące przekazanie padłych zwierząt i ich szczątków przez ich właścicieli, a w przypadku zwierząt bezdomnych przez właścicieli nieruchomości, na których się znalazły, do zakładów utylizujących padlinę,

• § 14 ust. 4 i 5 regulaminu regulujących kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Skarżący wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy upoważnia radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wskazane przepisy kryteriów tych nie spełniają, nie wynika z nich bowiem, kiedy i na jakim terenie ma być przeprowadzona deratyzacja. Błędnie również, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Wójtowi Gminy Chocz w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy,

• § 15 ust. 1, 2 i 3 regulaminu określający zasady odpowiedzialności za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie oraz nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości. Skarżący wskazał, iż sankcje za nieprzestrzeganie przepisów regulaminu i tryb postępowania określone zostały w art. 10 ust. 2a i ust. 3 ustawy, a ich powtarzanie, nawet z przywołaniem właściwych przepisów ustawowych, jest niedopuszczalne. Ponadto skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Rada Miejska Gminy Chocz reprezentowana przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę poinformowała, że trwają prace na przygotowaniem projektu uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Chocz uwzględniającego uwagi zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 – dalej rozporządzenie). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 ustawy należy podzielić zarzuty Prokuratora, że przepisy § 1 ust. 3, § 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 pkt. 4, § 4 ust.3, 4 i 5, § 5 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3, § 6 ust. 1 i 10 , § 10 ust. 3 i 4, § 11 ust.1, 2 i 3, § 12 ust. 2 pkt. 1, ust. 3 pkt.1 i 2, ust. 4, i 5, § 13 ust.3 pkt. 2, ust. 4 i 5, § 14 ust. 4 i 5, § 15 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak słusznie wskazał Prokurator ustawa nie upoważniła rady gminy do wprowadzenia do regulaminu przepisu określającego zakres podmiotowy obowiązywania regulaminu poprzez wskazanie osób, które uchwała obowiązuje.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji Rada zawarła w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały przepis dotyczący nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości. W kontekście przytoczonego na wstępie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stwierdzić należy, że przepis ten upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie wskazanych na wstępie obowiązków przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 5 regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 580/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieprawidłowe uznać należy również zawarte w zaskarżonym regulaminie przepisy wprowadzające zakaz stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych oraz zgarniania śniegu, lodu lub błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na ulicę (§4 ust. 3 uchwały), wskazujące, iż usunięcie lodu, śniegu lub błota i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników należy do zarządcy drogi (§4 ust. 4 uchwały) i zakazujących wrzucania lodu, śniegu lub błota do pojemników na odpady komunalne (§4 ust. 5 uchwały). Regulacje te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy upoważnia radę gminy jedynie do wprowadzenia do regulaminu przepisów określających wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie na terenie dróg publicznych lub pasa drogowego, natomiast ust. 2 wskazanego przepisu ustawy zezwala na ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych. Jednocześnie szczegółowe obowiązki zarządów dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych oraz w pasie drogowym określone ostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.i oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych.

Nie znajdują także uzasadnienia w przepisach ustawy zawarte w zaskarżonym regulaminie ograniczenia możliwości mycia podwozia poza myjniami samochodowymi (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały) i wprowadzenie zasady odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej, zbiornika bezodpływowego lub kanalizacji deszczowej (§5 ust. 1 pkt 3 uchwały). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń, w tym w szczególności w zakresie określonych części pojazdów. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu odprowadzenia ścieków powstających przy myciu pojazdów do kanalizacji deszczowej. Kanalizacja deszczowa (zwana też burzową) to specjalna sieć kanałów i rurociągów, której zadaniem jest odprowadzenie wody opadowej m. in. do gruntu. W tej sytuacji wskazane przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia przyznanego gminie wskazanym przepisem ustawy i winny zostać uznane za nieważne.

W sprzeczności z regulacjami ustawy pozostają zapisy § 6 ust. 1 regulaminu, który zezwala na wydzierżawienie przez właścicieli nieruchomości pojemników lub kontenerów na odpady komunalne od podmiotu odbierającego odpady.. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. zobowiązuje bowiem właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i dopuszcza możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę jako części usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przejęcie wskazanego obowiązku przez gminę winno jednak nastąpić w drodze odrębnej uchwały, podjętej w oparciu o przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ani jednak wskazany przepis art. 6r ust. 3 ustawy, ani też jej art. 4 ust. 2 nie upoważniają rady gminy do przeniesienia obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki na odpady na podmioty odbierające odpady komunalne.

Ponadto Rada Gminy Chocz w § 6 ust. 10 regulaminu wprowadzonego uchwałą Nr XXVI/155/2013 z dnia 17 września 2013 r. ustaliła, że działalność gospodarcza jednoosobowa prowadzona osobiście w budynku, w którym osoba prowadząca tą działalność zamieszkuje będzie uwzględniana w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałej. Powyższa regulacja nie wynikaj z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. W zakresie w/w normy kompetencyjnej nie mieści się bowiem zakres regulacji dotyczących zbierania odpadów innych niż komunalne, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach. W tej sytuacji Rada Gminy Chocz nie była uprawniona do wprowadzenia do Regulaminu utrzymania czystości i porządku jakichkolwiek regulacji dotyczących zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne. Ponadto zasady ustalania opłat za odbiór odpadów komunalnych rada gminy może ustalać wyłącznie w odrębnej uchwale podjętej na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy.

Podobnie ocenić należy kwestię wywozu nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych (§10 ust. 3) dokumentowania usuwania odpadów (§ 10 ust. 4), który de facto wprowadzony został przepisem art. 6 ust. 1 u.c.p.g., a powtórzenie tej regulacji w akcie prawa niższego rzędu jest zbędne.

W sprzeczności z regulacjami ustawy pozostają zapisy § 11 ust. 1 – 3 regulaminu określające wymagania, jakie muszą spełniać pojazdy do odbioru odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dodatkowych obowiązków przedsiębiorców dokonujących ich odbioru. Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z uwzględnieniem opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji tych zadań określana jest odrębną uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. Natomiast wymagania jakie musi spełniać podmiot odbierający odpady komunalne określone zostały przez ustawodawcę w art. 9d ust. 1 pkt 2 ustawy i w rozporządzeniu wykonawczym wydanym przez Ministra Środowiska na podstawie art. 9d ust. 2 ustawy.

Należy również stwierdzić, że regulacja zawarta w § 12 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 regulaminu wprowadzona została z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie Sądu również regulacja § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu nakładająca na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt jak schroniska, wystawy, lecznice itp. z wyłączeniem psów przewodników osób niewidomych oraz wprowadzenie ogólnej zasady niewprowadzania zwierząt domowych do piaskownic, na place zabaw dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, CBOSA). Ponadto Rada Gminy nie była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, ponieważ zakazy takie powinny wynikać z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd176/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2439/14 CBOSA).

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący §13 ust. 3 pkt 2 regulaminu, w którym Rada Gminy dopuściła utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w sytuacji gdy zwierzęta gospodarskie utrzymywane są na własne potrzeby, pod warunkiem gdy składują obornik w odległości co najmniej 10 m od drogi publicznej. Jak słusznie zauważył Prokurator zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały bowiem przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami) i brak podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach.

W Regulaminie nie powinny być uregulowane ponadto zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (§13 ust. 4 i 5). Powyższe kwestie uregulowane zostały bowiem przez ustawodawcę. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Ponadto z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości.

Delegacja ustawowa została przekroczona również w przepisach § 14 ust. 4 i 5 regulaminu, dotyczących zasad przeprowadzania deratyzacji. Stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie przewiduje, aby Rada była upoważniona do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 725/13, z dnia 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 549/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 września 2013 r., II SA/Ol 368/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07). Delegacja ustawowa nie upoważniała również do delegowania uprawnienia do zarządzenia deratyzacji Wójtowi Gminy Chocz w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, gdyż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy.

Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w §15 ust. 1 -3 regulaminu sankcji określonych w odrębnych przepisach za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie oraz wskazanie nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości. Zważyć przy tym należy, że organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa.

W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 1 ust. 3, § 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 pkt. 4, § 4 ust. 3, 4 i 5, § 5 ust. 1 pkt. 1 i 3, § 6 ust. 1 i 10 , § 10 ust. 3 i 4, § 11 ust. 1, 2 i 3, § 12 ust. 2 pkt. 1, ust. 3 pkt.1 i 2, ust. 4 i 5, § 13 ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i 5, § 14 ust. 4 i 5, § 15 ust. 1, 2 i 3 narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a.