Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2926/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, 137, 140  i  216
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 188/16 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 2926/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta P. nas decyzję Wojewody W. z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta P. orzekł o:

I. zwrocie na rzecz J. S. części działki nr [...]oraz części działki nr [...]z arkusza mapy [...], obręb Ż. , oznaczonych na mapie zgodnie z projektem podziału stanowiącej załącznik do decyzji odpowiednio jako działki nr [...]o powierzchni [...]m2 oraz nr [...]o powierzchni [...] m2,

II. zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działek położonych w P., obręb Ż. , ark. [...], działka nr [...]na działki: nr [...]o powierzchni [...]m2 i nr [...]o powierzchni [...] m2; nr [...]na działki: nr [...]o powierzchni [...] m2 i nr [...]o powierzchni [...]m2, zgodnie z mapą projektu podziału stanowiącą załącznik do decyzji.

III. odmowie zwrotu J. S. :

- części nr [...]z arkusza mapy [...], obręb Ż. , oznaczonej na mapie zgodnie z projektem podziału jako działka nr [...]o powierzchni [...] m2,

- części działki nr [...]z arkusza mapy [...], obręb Ż. , oznaczonej na mapie zgodnie z projektem podziału jako działka nr [...]o powierzchni [...]m2,

IV. niezobowiązywaniu J. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.g.n.,

V. umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]obręb Ż. , arkusz mapy [...].

Od ww. decyzji - punktów I – IV, odwołanie wniosło Miasto P. . Strona odwołująca podniosła zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a i art. 8 k.p.a. Podniesiono, że na zwracanej nieruchomości znajduje się zieleń osiedlowa, która wpisuje się w cel wywłaszczenia - planowaną budowę osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowy teren w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" jest przeznaczony pod zieleń urządzoną, która ma służyć okolicznym mieszkańcom, zaś w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m. P. z [...]r.; obowiązującym do [...]r., znajdował się na terenie [...] - zieleń parkowa z urządzeniami jak: ogrody osiedlowe, dziecięce, sport rekreacyjny osiedlowy i ciągi piesze. Miasto P. powołało się także na ustalenia wynikające z przeprowadzonych w [...] r. i [...] r. oględzin nieruchomości, z których wynika, że są tam pielęgnowany trawnik, grupy drzew wieloletnich i kilkuletnich wraz z krzewami, co nakazuje uznać, że sporne nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto tereny te są wykorzystywane pod infrastrukturę osiedlową, o czym świadczy lokalizacja na nich drogi dojazdowej do garaży, a także sieci infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że umowami sprzedaży z dnia [...]r. L. i H. Z. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), dwie nieruchomości położone w P. w obrębie [...]: działkę nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni [...]m2. W zamian za zbyte nieruchomości otrzymali łącznie kwotę [...]zł. W obu umowach znalazły się zapisy, że nieruchomości znajdują się w granicach planu zagospodarowania osiedla "[...]’, zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r.

Wnioskiem z dnia [...]r. - kilkukrotnie modyfikowanym - J. S. - spadkobierczyni po L. Z. oraz H. Z. , wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. J. S. wniosła pierwotnie o zwrot działki nr [...]- które to podanie następnie podtrzymała, a wycofała swój wniosek w zakresie działki nr [...].

Organ wyjaśnił, że dawne działki nr [...] i [...] odpowiadają dzisiaj działkom nr: [...]oraz [...]i [...]o łącznej powierzchni [...]m2. Działki nr [...]i [...]powstały w toku postępowania zwrotowego, w wyniku podziału działki nr [...]o powierzchni [...]m2. Z kolei działka nr [...]ma powierzchnię [...]m2. Łączna powierzchnia dawnych działek nr [...] i [...] wynosiła [...]m2, a zatem tyle samo ile powierzchnia działek nr [...]oraz [...]i [...].

Nieruchomości zostały nabyte umową wywłaszczeniową w celu realizacji celu publicznego wyznaczonego decyzją Prezydium RN m. P. z dnia [...]r. Na nieruchomościach znaleźć miał się fragment planowanego osiedla mieszkaniowego ."[...]" według wariantu II. Tak też cel wywłaszczenia określono w umowach wywłaszczeniowych, przy czym nie opisano go szczegółowo, a uczyniono to poprzez odesłanie do ustaleń decyzji Prezydium RN m. P. z dnia [...]r.

Organ podał, że na działce nr [...]znaleźć miały się fragmenty czterech bloków mieszkaniowych typu [...]o numerach [...]wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci fragmentów dróg obsługujących te bloki. Natomiast na działce nr [...]powstać miała część stacji benzynowej. Z kolei na działce nr [...]znaleźć miała się część bloku typu [...]o numerze [..] i część drogi dojazdowej obsługującej bloki. W pewnej części działki nr [...], [...]i [...]znajdowały się poza granicami planu realizacyjnego.

Opisany powyżej cel wywłaszczenia został zmieniony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do planu zagospodarowania Osiedla [...]. Przesunięto granicę projektowanego osiedla [...] na północ, w wyniku czego działki nr [...]i [...]znalazły się całkowicie poza jego granicami. Nowy plan zrezygnował z budowy opisanych czterech bloków mieszkaniowych typu "[...]", stacji benzynowej i w konsekwencji projektowanego układu dróg dojazdowych dla tych bloków na przedmiotowych działkach. Zamiast tego zaprojektowany został 5-kondygnacyjny blok mieszkaniowy o symbolu ,,[...]" i numerze [...], który znaleźć miał się na północ - na obszarze dzisiejszej działki nr [...]. Osiedle [...]w P. (tzw. "[...]") zrealizowano w oparciu o decyzję Prezydium RN m. Poznania z dnia [...]r. Realizacja osiedla nie objęła swoim zasięgiem działek nr [...]i [...].

Wojewoda wyjaśnił także, że działki nr [...]i [...]były przeznaczone w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z [...]r., przyjętym uchwałą nr [...]z dnia [...][...]r. Prezydium Rady Narodowej m. P. (Dz.Urz. RN. m. P. Nr 11 poz. 80), jako teren zieleni parkowej i obszar ogrodów osiedlowych i dziecięcych, sportu rekreacyjnego, osiedlowego i ciągów pieszych. Plan ten obowiązywał w latach [...]- [...]. Z kolei w okresie od [...]r. do [...]r. działki należały do jednostki strukturalnej [...], leżąc na styku terenu zieleni umiarkowanej i okresowego użytkowania i terenu mieszkalnictwa wysokiej intensywności o symbolu [...], a co wynikało z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z [...]r., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...]r. (Dz.Urz. WRN w P. Nr 14 poz. 110).

Wojewoda podał następnie, że w protokole z oględzin z dnia [...]r. stwierdzono, że działka nr [...]to niezagospodarowany, otwarty, porośnięty krzewami samosiewnymi i drzewami teren, na którym od strony sąsiedniej działki numer [...]znajdują się niewielkie ilości betonu. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...]podano, że leży ona w części poza pasem drogowym ulicy P. i znajduje się tam: chodnik, urządzenia towarzyszące w postaci studni telefonicznej oraz kanalizacji. Na kolejnych oględzinach w dniu [...] r. stwierdzono, że działka nr [...]to niezabudowany, niezagospodarowany, zaśmiecony, zaniedbany, porośnięty drzewami, krzewami i chwastami teren. Na oględzinach w dniu [...]r. stwierdzono, że działka nr [...]zagospodarowana jest przez ulicę, chodnik, zieleń przyuliczną, słupy oświetleniowe i asfalt. Natomiast co do działek nr [...]i [...]stwierdzono, że znajduje się tam fragment dojazdu (drogi) do garaży zlokalizowanych na sąsiedniej działce oraz zieleń wysoka i niska. W roku oględzin w dniu [...]r. stwierdzono, że na działkach nr [...]i [...]znajduje się pielęgnowana zieleń: trawnik, krzewy i drzewa kilku oraz kilkunastoletnie. Ponadto na obu działkach znajdują się pozostałości fundamentów w różnym stopniu zniszczenia oraz zasypane studzienki kanalizacyjne. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że południowy fragment nieruchomości zagospodarowany jest utwardzonym pozbrukiem dojazdem do garaży znajdujących się na działce sąsiedniej. Tożsame ustalenia zawarto w protokole z oględzin w dniu [...]r.

Przechodząc do merytorycznej oceny Wojewoda przytoczył przepisy art. 136 i 137 u.g.n. Stwierdził, że brak realizacji celu wywłaszczenia w momencie wpływu wniosku o zwrot implikuje jej zbędność w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., a w efekcie konieczność zwrotu. Wojewoda uznał, że zwrot projektowanych działek nr [...]i [...]jest uzasadniony. Powodem ich wywłaszczenia był bowiem zamiar realizacji na ich obszarze fragmentu tzw. "[...]", czyli dzisiejszego osiedla [...]. Nie doszło do realizacji na tym obszarze osiedla w pierwotnie planowanym kształcie: nie powstały cztery bloki typu [...], stacja benzynowa, ani drogi dojazdowe obsługujące te obiekty. Po wywłaszczeniu tych nieruchomości Skarb Państwa miał problem z objęciem sąsiedniej nieruchomości w posiadanie, w tej sytuacji odstąpiono od realizacji osiedla [...] na tym gruncie, zmieniono plan realizacyjny. Nastąpiła rezygnacja wywłaszczyciela z realizacji pierwotnego zamiaru inwestycyjnego. W wyniku zmiany decyzji Prezydium RN m. P. z dnia [...]r., projektowane działki nr [...]i [...]znalazły się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...], które ostatecznie zrealizowano w oparciu o decyzję Prezydium RN m. P. z dnia [...]r.

Choć obszar odpowiadający projektowanym działkom nr [...]i [...], po uostatecznieniu się decyzji Prezydium RN m. P. z dnia [...]r., miał przeznaczenie w zasadzie takie, jakie wynikało z obowiązujących na tym obszarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zieleń parkowa do [...]r. oraz obszar zieleni na styku z terenem mieszkalnictwa intensywnego od [...]r. do [...]r.), to o realizacji takiego publicznego przeznaczenia, zdaniem Wojewody, nie może być w sprawie spornych działek mowy. W dacie wszczęcia postępowania zwrotowego, tj. w dniu [...] r., grunty te były zaniedbane, porośnięte dziką zielenią i drzewami. Faktyczne zagospodarowanie tej nieruchomości nastąpiło w [...]r. przez Zarząd Zieleni Miejskiej w P.. Sposób zagospodarowania nieruchomości był niezgodny z pierwotnym celem wywłaszczenia (cztery bloki mieszkalne, stacja benzynowa oraz drogi dojazdowe). Ponadto nawet przyjmując, że nieruchomości - po zmianie decyzji Prezydium RN m. P. z dnia [...]r. - były przeznaczone pod realizację zieleni osiedlowo-parkowej (a co wynikać mogło wyłącznie z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego), to i tak jej realizacja nastąpiła z uchybieniem terminów, o jakich stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Oceniając decyzję w zakresie odmowy zwrotu projektowanych działek nr [...]i [...]Wojewoda wskazał, że na wschodnim krańcu obszaru odpowiadającego dawnym działkom nr [...] i [...] rzeczywiście znaleźć miała się droga, która służyć miała jako dojazd do m.in. garaży, ale które znaleźć miały się na północny-wschód od budynków mieszkalnych osiedla [...]. Obszar, na którym jest ta droga, znajduje się poza granicami planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium RN m. P. z dnia [...]r. Zatem przy określaniu celu wywłaszczenia (przeznaczenie planistyczne) tego terenu, odwołanie się wyłącznie do ustaleń planu realizacyjnego z dnia [...]r. nie jest wystarczające. Niemniej nawet w takim przypadku ocena zbędności terenu odpowiadającego projektowanym działkom nr [...]i [...]prowadzi do wniosku, że ich zwrot nie jest zasadny, gdyż sposób ich zagospodarowania odpowiada możliwemu do zrekonstruowania przeznaczeniu publicznemu. Zgodnie z ustaleniami planu z [...]r., obowiązującego od [...]r. do [...]r., obszar ten należał do jednostki strukturalnej [...], leżąc na styku terenu zieleni umiarkowanej i okresowego użytkowania i terenu mieszkalnictwa wysokiej intensywności o symbolu [...]. W ocenie Wojewody realizacja drogi dojazdowej na obszarze mającym takie przeznaczenie planistyczne wynikające z powołanego planu, wyklucza jego zwrot. Garaże, jak i służąca jako dojazd do nich droga dojazdowa, to typowe elementy dla osiedla mieszkaniowego. Uwzględniając powyższe wymóg zbędności działek nr [...]i [...]nie został spełniony.

Wojewoda wyjaśnił także, że konsekwencją zwrotu nieruchomości jest obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował art. 140 ust. 4 u.g.n., jak bowiem ustalił rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości poprzednich właścicieli uległa zmniejszeniu, zatem J. S. nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu wniosło Miasto P. .

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 u.g.n. Z kolei odwołanie Miasta P. dotyczyło wyłącznie tych punktów I - IV decyzji Starosty P.. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 powyższej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Regulacja zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy zakazuje przy tym przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/2011 (publ. OTK- A 2014/3/31), nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed [...]r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed [...]r. cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada 2003 r.

Sąd I instancji uznał zatem, że przed złożeniem wniosku o zwrot spornych nieruchomości ([...]r.), na ich terenie - w części objętych pozytywną decyzją zwrotową - cel wywłaszczenia powołany w aktach notarialnych umów sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie został zrealizowany.

Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. Organy orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zmuszone są zatem ustalać cel wywłaszczenia nie zawsze na podstawie jasnego zapisu w decyzji wywłaszczeniowej, bądź umowie zawartej w formie aktu notarialnego, lecz muszą czynić to na podstawie innych dokumentów oraz samych okoliczności wywłaszczenia.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych z dnia [...]r. cel wywłaszczenia został określony jako budowa Osiedla [...], nie opisując go szczegółowo, lecz uczyniono to poprzez odesłanie do ustaleń decyzji z dnia [...]r. Na działce nr [...]znaleźć miały się fragmenty czterech bloków mieszkaniowych typu [...]wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci fragmentów dróg obsługujących te bloki. Natomiast na działce nr [...]powstać miała część stacji benzynowej. Z kolei na działce nr [...]znaleźć miała się część bloku typu [...]i część drogi dojazdowej obsługującej opisane powyżej bloki mieszkaniowe.

Opisany powyżej cel wywłaszczenia został zmieniony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. Przedmiotem zmiany było przesuniecie granicy projektowanego osiedla [...] na północ w ten sposób, że m.in. działki nr [...]i [...]znalazły się całkowicie poza jego granicami. Nowy plan rezygnował z budowy opisanych czterech bloków mieszkaniowych typu "[...]" oraz stacji benzynowej i w konsekwencji projektowanego układu dróg dojazdowych dla tych bloków na spornych działkach.

W ocenie Sądu I instancji zatem cel wywłaszczenia określony na etapie wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego oraz stacji benzynowej i infrastruktury drogowej z tymi inwestycjami związanej nie został zrealizowany.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, musi zostać oparta na ustaleniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę niezbędną dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Przy ocenie realizacji tego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy więc uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze. Gdyby zatem na terenie spornych działek doszło do realizacji któregokolwiek ze wskazanych obiektów i urządzeń, niewątpliwie przy tak określonym celu wywłaszczenia, należałoby zgodzić się ze skarżącym Miastem, że działki objęte postępowaniem zostały wykorzystane zgodnie z celem, na jaki zostały wywłaszczone. Jednakże wskazywany przez Miasto sposób zagospodarowania terenu nastąpił już po złożeniu wniosku o jego zwrot (czyli po [...]r.), i jest przy tym niezgodny z celem wywłaszczenia prawidłowo ustalonym przez organy, a ponadto zmodyfikowanym w [...]r. w ten sposób, że teren ten znalazł się poza granicami osiedla mieszkaniowego, na budowę którego wywłaszczona nieruchomość miała zostać przeznaczona. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska, a taki właśnie stan zagospodarowania wynika z przeprowadzonych oględzin sprzed [...]r.

Sąd Wojewódzki podniósł także, że w toku oględzin w dniu [...]r. stwierdzono, że działka nr [...]zagospodarowana jest przez ulicę, chodnik, zieleń przyuliczną, słupy oświetleniowe i asfalt. Natomiast co do działek nr [...]i [...]stwierdzono, że znajduje się tam fragment dojazdu (drogi) do garaży zlokalizowanych na sąsiedniej działce oraz zieleń wysoka i niska. W trakcie oględzin w dniu [...]r. stwierdzono, że południowy fragment nieruchomości – działek nr [...]i [...]zagospodarowany jest utwardzonym pozbrukiem dojazdem do garaży znajdujących się na działce sąsiedniej. Stan ten potwierdzono w protokole oględzin z [...]r.

Sąd podzielił stanowisko organów, że garaże (położone poza granicami nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem), jak i służąca jako dojazd do nich droga, to typowe elementy dla osiedla mieszkaniowego. Zatem wymóg zbędności części dawnej działki nr [...] i [...], odpowiadający projektowanym działkom nr [...]i [...], nie został z spełniony – co do obszaru, na którym znajduje się droga dojazdowa do garaży. Prawidłowe w tej sytuacji było rozstrzygnięcie zawarte w pkt III decyzji Starosty P. , w którym orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości w tej części.

Sąd I instancji uznał również, że organy zgromadziły niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w tym dopuściły dowód z opinii rzeczoznawcy celem określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi przez poprzedniego właściciela, z którego wynika, że wywłaszczona nieruchomość straciła na wartości pomiędzy chwilą odjęcia prawa własności poprzednim właścicielom a chwilą jej zwrotu. Wnioskodawczyni nie jest zatem zobowiązana do zwrotu odszkodowania, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji decyzji Starosty jest prawidłowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r. skargę kasacyjną złożyło Miasto P. . Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n., przez niewłaściwie przyjęcie, że na części działki nr [...](oznaczonych zgodnie z projektem podziału jako działki nr [...]i [...]) nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci elementu osiedla mieszkaniowego - zieleni osiedlowej;

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt I, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje swym zakresem nie tylko budynki mieszkalne, ale także szereg obiektów i urządzeń na potrzeby mieszkańców osiedla, jak w szczególności obiekty handlowe, parkingi, ciągi piesze, zieleń.

Przepisy powołanej w akcie notarialnym ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie sprzedaży i organy administracji, orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zmuszone są ustalać cel wywłaszczenia nie zawsze na podstawie zapisu w decyzji wywłaszczeniowej, bądź umowie, lecz muszą czynić to na podstawie innych dokumentów, (planów realizacji, decyzji administracyjnych, planów zagospodarowania przestrzennego) oraz samych okoliczności wywłaszczenia.

Pomimo, że organ odwoławczy przyznał, że obszar odpowiadający projektowanym działkom nr [...]i [...]miał przeznaczenie wynikające m.in. z obowiązujących na tym obszarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (czyli "zieleń parkowa oraz obszar zieleni na styku z terenem mieszkalnictwa intensywnego"), to uznał, że cel, dla którego Skarb Państwa nabył grunt ("zagospodarowanie osiedla [...]"), nie został zrealizowany.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przy określeniu celu wywłaszczenia spornych działek odwołanie się wyłącznie do zapisów decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. jest niewystarczające. Zasadniczą kwestią było bowiem określenie celu wywłaszczenia z uwagi na określenie spełnienia przesłanek ewentualnego zwrotu nieruchomości. Cel wywłaszczenia nieruchomości - pod zieleń - wynikał z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...][...]r., jak i uchwały Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy P. – [...] (cel ten wynikał m.in. z nadesłanego w toku postępowania pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] r.). Zarówno Starosta P., jak i Wojewoda W. ograniczyli się natomiast w swojej interpretacji określenia celu wywłaszczenia jedynie do zapisów decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. i jej załącznika graficznego. Ta decyzja zresztą z kolei stanowiła uzupełnienie pierwotnej decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] r., a następnie zmieniona została kolejną decyzją Prezydium RN m. P. z dnia [...]r.

Realizacja osiedli mieszkaniowych była procesem wieloetapowym i wieloletnim. Do czasu kompleksowego i ostatecznego zagospodarowania terenów przeznaczonych pod osiedle i jego zaplecze, na poszczególnych działkach gruntu powstawały ostatecznie obiekty i infrastruktura pierwotnie tam nie planowane. W przedmiotowej sprawie na projektowanych działkach nr [...]i [...]powstała zieleń zamiast budynków i dróg dojazdowych.

Przedmiotowe działki są funkcjonalnie związane z osiedlami: Osiedla [...]i Osiedla [...], wchodzących w skład osiedla [...]. Zachowanie niezabudowanych terenów zielonych na styku poszczególnych osiedli miało służyć w planach realizacji osiedli i służy mieszkańcom tych osiedli.

Ponadto skoro Sąd I instancji uznał zasadność odmowy zwrotu działek nr [...]i [...], zajętych przez część drogi dojazdowej do garaży (wskazując, że garaże i droga dojazdowa stanowią "typowy element osiedla" i przyznając, że "znajdują się one w miejscu innym, niż w przeszłości zakładano"; działki te znalazły się również poza planem realizacyjnym osiedla [...]), to tym bardziej nie sposób zgodzić ze stanowiskiem Sądu, który odmówił przymiotu "elementu osiedla" zieleni na części działek nr [...]i [...](po podziale działki nr [...]i [...]), co do których orzeczono zwrot.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej, stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., ograniczył się wyłącznie do kwestionowania tej części wyroku i jego uzasadnienia, która odnosi się do orzeczenia o zwrocie działek nr [...]i [...](zgodnie z projektem podziału działek nr [...]i [...]). Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w ich ramach zarzutami uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę wykraczającą poza te przepisy, które zostały zakwestionowane i poza ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnosić się do prawidłowości orzeczenia o odmowie zwrotu działek nr [...]i [...], stanowiących drogę dojazdową do zespołu garaży, jak również o niezobowiązywaniu J. S. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Kwestie te wykraczają bowiem poza granice skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137).

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216).

W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany.

Prawidłowo podnosi autor skargi kasacyjnej, w ślad zresztą za Sądem I instancji, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie przewidywała obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie jednakże akty notarialne z dnia [...]r. cel wywłaszczenia określały w sposób na tyle jasny i czytelny, że dało się go zrekonstruować w sposób niebudzący wątpliwości. W umowach wywłaszczeniowych cel wywłaszczenia określony został jako budowa Osiedla [...], odsyłając wprost do ustaleń decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. To ta decyzja zawierała szczegóły planowanego osiedla, wskazując jakie elementy osiedla miały powstać na wywłaszczanych działkach. Na działce nr [...]znaleźć miały się fragmenty czterech bloków mieszkaniowych typu [...]wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci fragmentów dróg obsługujących te bloki. Natomiast na działce nr [...]powstać miała część stacji benzynowej. Żaden z tych celów nie został zrealizowany.

Opisany bowiem w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]r. cel wywłaszczenia został zmieniony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]r. W rezultacie granice projektowanego osiedla zostały przesunięte w ten sposób, że działki nr [...]i [...]znalazły się całkowicie poza nim. Nowy plan rezygnował z budowy opisanych czterech bloków mieszkaniowych typu "[...]" oraz stacji benzynowej, a także projektowanego układu dróg dojazdowych dla tych obiektów.

Ustaleń tych skarżące kasacyjnie Miasto P. nie zakwestionowało. Zatem stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji do podstawy zaskarżonego wyroku jest prawidłowy i Naczelny Sąd Administracyjny musi wydać swoje rozstrzygnięcie na jego podstawie.

Oznacza to, że Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że cel wywłaszczenia określony jako budowa czterech bloków w ramach osiedla mieszkaniowego oraz stacji benzynowej i infrastruktury drogowej z tymi inwestycjami związanej nie został zrealizowany.

Autor skargi kasacyjnej podkreśla, że istniejąca tam obecnie urządzona zieleń miejska jest po pierwsze elementem osiedla mieszkaniowego, a pod drugie – jest zgodna z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi zarówno przed wywłaszczeniem, jak i w latach późniejszych, z aktualnym przeznaczeniem włącznie. Tymczasem ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, musi zostać oparta na ustaleniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano właściwy cel wywłaszczenia, a więc w niniejszej sprawie osiedle mieszkaniowe w postaci bloków mieszkalnych i stacji benzynowej, a dopiero wówczas można ocenić, czy zrealizowano także infrastrukturę niezbędną dla osiągnięcia celu wywłaszczenia – a więc choćby tereny zielone. Skoro jednak na skutek zmian lokalizacyjnych działki nr [...]i [...]znalazły się zupełnie poza granicami projektowanego osiedla mieszkaniowego, to nie sposób mówić, że urządzenie na tym terenie zieleni miejskiej stanowi element tego osiedla. W tej sytuacji przeznaczenie w planach miejscowych owych działek pod tereny zielone nie może prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Oznacza jedynie tyle, że obecne zagospodarowanie terenu jest zgodne z planem miejscowym. Nie jest natomiast zgodne z celem wywłaszczenia dokonanego w [...] r.

Nie sposób też pominąć kwestii, podkreślanej zresztą tak przez organy administracji, jak i Sąd I instancji, że obecny stan zagospodarowania spornego terenu istnieje dopiero od [...]r. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. powierzył Zarządowi Zieleni Miejskiej działki nr [...]i [...]. Z kolei z pisma Zarządu Zieleni Miejskiej w P. z dnia [...] r. wynika, że jesienią [...]r. teren ten został uporządkowany, a od stycznia [...] r. Zarząd objął działki nr [...]i [...] w bieżące utrzymanie. Z protokołów oględzin sprzed tych dat wynika natomiast, że na spornych działkach znajdowała się niezagospodarowana zieleń, wolnorosnące drzewa i krzewy, a teren był nieuporządkowany. Zatem zagospodarowanie terenu przez Zarząd Zieleni Miejskiej w P. nastąpiło już po złożeniu wniosku o jego zwrot (czyli po [...]r.). Tymczasem jak wskazał Sąd Wojewódzki, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/2011 (publ. OTK- A 2014/3/31), nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jedynie te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed [...]r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed [...]r. cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (28 listopada 2003 r.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.