Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 799/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 799/20 oddalił skargę K. R. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) na wniosek M. M. (dalej jako inwestor) ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego i budynku garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., po rozpoznaniu odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że najistotniejszym z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednak w przypadku inwestycji dotyczących zabudowy zagrodowej, a więc związanej z rolnictwem, przepisu tego nie stosuje się zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe ustalając, że inwestor prowadzi uprawę łąk oraz zbóż, posiada ciągnik rolniczy oraz sprzęt rolniczy (kosiarka rotacyjna, siewnik, brony, pług 3 skibowy) oraz budynek gospodarczy. Przedłożył również dokument z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Tarnowie o podleganiu ubezpieczeniu społecznym rolników. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana zabudowa jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym przez inwestora. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowało cel jaki ustawodawca określił w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, warunki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi wojewódzkiej (nr [...]) poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy [...]. Inwestor posiada zapewnienie Wodociągów [...] Sp. z o.o. o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków z dnia 7 listopada 2019 r., zapewnienie [...] Sp. z o.o. z dnia 6 grudnia 2019 r. o możliwości przyłączenia nowego budynku do sieci gazowej, oraz uzgodnienie z [...] Sp. z o.o. z dnia 7 listopada 2019 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz dostaw energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] w [...] nadal będzie wykorzystywana rolniczo. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną urbanistkę. Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]) oraz z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, który to organ nie zajął stanowiska w wymaganym terminie. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oświadczyło, że na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych (pismo z dnia 22 stycznia 2020 r.).

Kolegium nie uwzględniło pozostałych zarzutów podkreślając, że organ nie ma obowiązku badania stanu technicznego drogi dojazdowej. Jak ustalono działka nr [...] jest skomunikowana z drogą wojewódzką za pośrednictwem nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], zatem inwestor posiada realny dostęp do drogi publicznej. Ponadto wbrew twierdzeniom odwołujących, planowana inwestycja nie wymaga szczególnej rozbudowy drogi i tego, aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Skoro zatem istnieje i fizyczna i prawna możliwość dojazdu do terenu objętego wnioskiem, to brak jest podstaw do uznania, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonym wyrokiem ją oddalił.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do twierdzenia skarżącej o nieumożliwieniu jej zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do nowych dowodów. W tym zakresie stwierdził, że organ II instancji wydał w dniu [...] maja 2020 r. postanowienie, w którym m.in. wezwał skarżącą o uzupełnienie odwołania oraz wezwał inwestora o dowody i wyjaśnienia na okoliczność, że prowadzi działalność rolniczą, ze wskazaniem szczegółowo, jakie okoliczności mają być wykazane, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. To postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 18 maja 2020 r., zatem od tej daty znała ona jego treść. Rzeczywiście nie została ona następnie zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego, bowiem decyzja zapadła w dniu [...] maja 2020 r. bez zawiadomienia stron w tej materii. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie wykazuje w skardze, w jaki sposób sytuacja ta miałaby wpłynąć na jej uprawnienia procesowe, a opisywana okoliczność nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Sąd wojewódzki nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności, poprzez przeprowadzenie istotnego dowodu przed organem II instancji. W ocenie Sądu skarżąca wyprowadza z tego wymogu mylny wniosek, jakoby istotnego dowodu (jako części postępowania wyjaśniającego) nie można było przeprowadzić przed organem II instancji. Mając na względzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd przypomniał, że przed organem I instancji ustalono, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,0898 ha fizycznych (2,3543 ha przeliczeniowych) i że projektowana inwestycja jest związana z tym gospodarstwem. Na podstawie ewidencji podatkowej gminy stwierdzono z kolei, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie [...] wynosi 1,29 ha. W związku z tym wskazano, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestora posiada większą powierzchnię niż średnia w Gminie [...]. Organ odwoławczy w uzupełnieniu tych ustaleń oraz kontrolując poprawność przyjętej podstawy prawnej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) wezwał inwestora o podanie kilku faktów związanych z wykazaniem statusu rolnika, co Sąd ocenił jako uzupełnienie postępowania dowodowego w istotnym, ale stosunkowo niewielkim zakresie. Podkreślił, że w konsekwencji tego wezwania nie doszło do zmiany stanowiska przez organ odwoławczy i nie dostrzegł naruszenia zasady dwuinstancyjności, a przeciwnie, ocenił przeprowadzenie tego dowodu jako działanie w ramach prerogatyw organu odwoławczego.

Następnie Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie umów związanych z uzbrojeniem terenu. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się zapewnienia dysponentów mediów o możliwości ich doprowadzenia do planowanej inwestycji (prąd, gaz, wodociąg i kanalizacja). W oparciu o orzecznictwo wyjaśnił, że zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy - co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie można żądać zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na przeprowadzenie po ich działce mediów.

Ponadto Sąd argumentował, że niewątpliwie działka inwestycyjna prawnie i faktycznie ma dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej (dz. nr [...]) przez działkę nr [...], która jest własnością Gminy [...], co wynika z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie warunek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu prawnym i faktycznym, realnym (w sensie istnienia drogi), natomiast nie ma tutaj wymogów odnośnie parametrów technicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym należy dokonać rozgraniczenia pojęcia "drogi" w świetle pkt 2 oraz pkt 3 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu. Odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności pomiędzy wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Chodzi więc zasadniczo o drogi położone (projektowane) w obrębie terenu inwestycji (stanowiące w ten sposób owego terenu "uzbrojenie"). Tym samym dróg, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie można postrzegać przez pryzmat brzmienia pkt 2 powołanego przepisu. Stanowią one infrastrukturę, której zapewnienie, albo zagwarantowanie, stanowi jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy. Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględnione jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji przyjął, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania a więc, co do zasady dróg zlokalizowanych na tym terenie. W ocenie Sądu wojewódzkiego, skoro w tej sprawie teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - za pośrednictwem drogi należącej do gminy - to ani aktualny stan techniczny, ani parametry tej drogi nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku wymaganego "uzbrojenia drogowego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jak również o braku dostępu terenu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- obrazę art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), poprzez nierozstrzygnięcie niniejszej sprawy w całości, w wyniku pominięcia i nierozpatrzenia przez Sąd I instancji zarzutu zgłoszonego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2020 r. dotyczącego naruszenia przez organy I i II instancji art. 7 i art. 77 k.p.a. co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia wskutek nierozpatrzenia skargi w tym zakresie;

- obrazę art. 151 p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 10 § 1 oraz art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo jednoznacznego przyznania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego, co naruszyło prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a także pomimo uzupełnienia postępowania dowodowego przez Organ II instancji, co skutkowało naruszeniem prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

- obrazę art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy (w tym określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) pomimo, że w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wprost wskazano, że uzbrojenie terenu ma być "zagwarantowane w drodze umowy" a w aktach niniejszej sprawy brak takiej umowy, co potwierdza również Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- obrazę art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z brzmienia tych przepisów nie wynika konieczność badania technicznych parametrów drogi dojazdowej do planowanej inwestycji by uznać, że został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w realiach niniejszej sprawy spełniony został ten warunek i nieuzasadnionego wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w całości i w konsekwencji pominięcie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Należy zauważyć, że w razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 735/19, LEX nr 3308153 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2021r. sygn. akt II OSK 193/21, LEX nr 3247105). Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, co najwyżej może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Na marginesie należy zauważyć, że jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie wpływu, i to istotnego na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania naruszało zasadę dwuinstancyjności i winno skutkować uchyleniem takiej decyzji. Nadto niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym naruszało prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Rację w tym względzie ma Sąd I instancji, że organ II instancji miał obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd w sytuacji gdy powziął wątpliwość co do ustalonych przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego, zasadnie wezwał inwestora do złożenia w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień. Podjęte czynności miały charakter uzupełniający i dotyczyły kwestii potwierdzenia, że inwestor jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, a zatem może zrealizować zabudowę zagrodową. Uzupełniony materiał dowodowy nie wpłynął na zmianę dotychczasowych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy - w myśl art. 138 § 2 k.p.a. - jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Zatem tak jak w niniejszej sprawie, gdy organ odwoławczy dysponował prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowiłoby naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22, LEX nr 3304311).

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił również naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarówno w toku postępowania przed Sądem I instancji jak i w skardze kasacyjnej skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby świadczyć o wpływie tego naruszenia na wynik przeprowadzonego postępowania. Kontestowanie w skardze kasacyjnej dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych bez wskazania konkretnych wniosków dotyczących uzupełnionego przed organem materiału dowodowego, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że stwierdzone naruszenie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2709/21, LEX nr 3165071, z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1458/20, LEX nr 3173807, z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 53/19, LEX nr 3062967 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w toku postępowania w zakresie wykonywania obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała oraz jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Jako chybiony należało użąć zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 cytowanej ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 tej ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zatem do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest istniejące lub projektowane uzbrojenie danego terenu, które pozwoli na dokonanie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej czy kanalizacji sanitarnej. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny, łącznie z ich przebiegiem. Stąd też w ww. przepisie mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także projektowanym uzbrojeniu terenu. Fakt istnienia niezbędnych dla realizacji inwestycji mediów został uzewnętrzniony w decyzji organu pierwszej instancji gdzie w zakresie infrastruktury technicznej wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną odbędzie się za pośrednictwem przyłącza do istniejącej sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w wodę z przyłącza do istniejącej sieci wodociągowej, zaopatrzenie w gaz z istniejącej sieci gazowej, odprowadzanie ścieków sanitarnych za pośrednictwem przyłącza do istniejącej w terenie sieci kanalizacyjnej, podobnie jak telekomunikacja z istniejącej w terenie sieci. Skoro, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., niezbędne jest w szczególności istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, to w realiach tej sprawy istniejące uzbrojenie terenu pozwalało wydać przedmiotową decyzję w opisanym zakresie.

Należy również zauważyć, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jednakże takie postępowanie mające na celu zagwarantowanie umów w zakresie uzbrojenia sieci nie było wymagane w tej sprawie wobec wykazywanego wyżej rzeczywistego istnienia wymaganej sieci w terenie (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3487/18, LEX nr 2799018). Trudno również od wnioskodawcy wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejących w terenie sieci. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza (por. wyrok NSA z dnia11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2236/17, LEX nr 2725807). Brak jest tym samym podstaw do wymagania w oparciu o powołane przepisy uzyskania przez inwestora zgody współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości na przeprowadzenie niezbędnych przyłączy do istniejących sieci.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, dostępny w: CBOSA). Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Stąd udostępnienie działki gminnej oznaczonej w ewidencji jako droga wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2246/13, LEX nr 1982787). Standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn.. akt II OSK 76/13, LEX nr 1519427).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.