Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M.W. i J. W. S. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w L. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Lu [...], wydanym na podstawie art. 207 § 5 kpa (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), oddalił skargę J. G. i J. R. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nr KO [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji P. Z. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni 475 m2 wraz z domem murowanym, położonej przy ul. [...] i S. 8 w Z., a stanowiącej własność [...] w [...] części, A. R. w [...] części i B. S. w [...] części.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA podał, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. wprawdzie zostało naruszone prawo, m. in. poprzez brak zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, zatem nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ponadto, Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] r. nie była przez strony kwestionowana (na decyzji znajduje się adnotacja o braku zaskarżenia tej decyzji odwołaniem), a poza tym orzekała ona także o odszkodowaniu, wyliczonym w oparciu o operat szacunkowy, które zostało wypłacone.

W dniu [...] r. A. W. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., domagając się zmiany wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nr KO [...] oraz decyzji P. Z. z dnia [...] r., wskazując jako podstawę skargi, przepisy: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 271 § 2, art. 277 i 278 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich ojciec J. S., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania. Skarżący wskazywali również, że przy ustalaniu odszkodowania wadliwie określono wartość nieruchomości a nadto, że przejęcie tej własności przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie § 5 uchwały Rady Ministrów z [...] r. nr [...], która nie była ogłoszona w Dzienniku Ustaw, ani w Monitorze [...]. Podkreślili, że decyzji z dnia [...] r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania, zaś ojciec skarżących - J. S. nie wyraził nigdy zgody na wykup tej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 575/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w L. z dnia [...] r. wskazując, że ojciec skarżących - J. S., który był uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., istotnie nie został zawiadomiony przez Sąd o toczącym się postępowaniu sądowym i z tego powodu nie brał w nim udziału, choć przysługiwał mu w nim przymiot strony. Podkreślił jednak, że brak było podstaw do zmiany wyroku wydanego w 1993 r., gdyż w orzeczeniu tym prawidłowo oceniono, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. organ administracji publicznej nie naruszył w sposób rażący przepisów. Zdaniem WSA w Lublinie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. przesądził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia [...] r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, tj. w uwzględnieniu wyraźnego podania współwłaścicielek nieruchomości o wykup ich nieruchomości. W rezultacie, udział J. S. w tym postępowaniu nie miałby wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę legalności decyzji z dnia [...] r. WSA w Lublinie podkreślił, że Sąd poprzednio orzekający w sprawie odniósł się do najistotniejszych argumentów, które obecnie podnoszą skarżący i które mogłyby być ewentualnie traktowane jako rażące naruszenie prawa

Powyższy wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 575/10 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1378/11, zaś sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA podał, że nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie Sądu I instancji, że nie doszło do naruszenia prawa, albo - co w tej sprawie miało miejsce - przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed Sądem i tak by nie mógł spowodować zmiany treści wydanego bez jej udziału wyroku. Zdaniem NSA zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie można było obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. zgłoszenie zarzutów przez J. S. dotyczących faktu, że nie wyrażał on nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości, zwłaszcza, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 141/93 nie brał udziału (bez swej winy) J. S., będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym decyzją kontrolowaną przez Sąd w 1993 r. W związku z tym, NSA zobowiązał Sąd I instancji do rozdzielenia badania zasadności skargi o wznowienie postępowania od ponownego rozpoznania samej skargi na decyzję administracyjną. W tym celu nakazał wznowić postępowanie zakończone wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 141/93 i wyrok ten uchylić, a dopiero następnie na nowo rozpoznać skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr KO [...].

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 1108/12) wznowił postępowanie w sprawie (pkt I wyroku) i uznając skargę o wznowienie postępowania za zasadną, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (pkt II wyroku). Orzeczenie to stało się prawomocne.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 426/13 oddalił skargę A. W. i J. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji P. Z. z dnia [...] r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej własnością [...], B. S. oraz J. A. R., wskazując w uzasadnieniu, że J. S. - ojciec skarżących A. W. i J. S., uczestnik postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nie został zawiadomiony przez Sąd o toczącym się w sprawie SA/Lu 141/93 postępowaniu i z tego powodu nie brał w nim udziału, mimo iż przysługiwał mu przymiot strony. Dało to podstawę do uznania, że zachodzi przyczyna wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest tożsamy z interesem prawnym, jaki posiadały strony poprzedniego postępowania, w którym wydano kwestionowaną obecnie decyzję. Osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i udziału w nim, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd i instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie o terminie rozprawy zostali zawiadomieni następcy prawni [...] - K. C., D. P., następcy prawni J. W. G. - A. M. R., D. G., Ł. G. oraz następcy prawni [...] - J. S., A. W., a poza tym E. S.-D., K. K., I. S., W. W.. Inni spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie wykazali, zdaniem Sądu I instancji interesu prawnego w tej sprawie. WSA w Lublinie wskazał, że wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji ustawodawca wymienił "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stan ten ma miejsce, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Sąd I instancji podkreślił, że podstawowy zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu w którym wydano decyzję P. Z. z dnia [...] r. dopuszczono się rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie procedury określonej w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz w § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca1959 r. w sprawie trybu postępowania w przypadku wykonania remontów oraz odbudowy budynków mieszkalnych przez właściciela domu (Dz. U. Nr 37, poz. 230 ze zm.). WSA w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, organ gospodarki mieszkaniowej uznając na podstawie dokonanych oględzin potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 zawiadamia właściciela /zarządcę/ budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Nieobecność tych podmiotów przy oględzinach nie stanowi przeszkody w ustalaniu rodzaju i rozmiaru robót (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że właściciel /zarządca budynku może w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oświadczyć, że wykona roboty we własnym zakresie; w tym przypadku organ wyznaczy odpowiedni, technicznie uzasadniony termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Właściciel, który przystąpi do robót i wykona je w wyznaczonych terminach otrzyma na swój wniosek zwrot wpłat z Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie WSA, z powyższego wynika, że wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości wraz z budynkiem na podstawie art. 16 ustawy powinno być poprzedzone stworzeniem właścicielowi realnej szansy dokonania koniecznych robót we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, pominięcie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. opisanej procedury postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W sprawie niesporne jest, że decyzja z dnia [...] r. o przejęciu nieruchomości i budynku wydana została na żądanie dwojga jej współwłaścicieli - [...] i J. R. (podanie z dnia [...] r.), które posiadały udziały odpowiednio Ľ i [...] części. W podaniu tym stwierdzono wprost "uważamy, że przejęcie budynków przez Państwo i odpowiednia administracja zapewni im lepszą konserwację tym bardziej, że są to budynki zabytkowe". Z treści tego pisma nie wynika w żaden sposób wola współwłaścicielek do dokonania remontu budynku w całości lub w części z własnych środków. Przepisy powołanej ustawy nie uzależniały stosowania przewidzianej w niej procedury od sposobu wszczęcia postępowania. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie stron, a tak było w przypadku zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r., to na gruncie powołanej ustawy nie było podstaw do wniosku, iż właściwy organ zwolniony był od powinności zaoferowania stronom remontu budynku z ich własnych środków /art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.). Brak zawiadomienia współwłaścicieli o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, brak pouczenia o możliwości złożenia przez nich oświadczenia, o którym stanowi art. 3 ust. 2 ustawy traktować należy bez wątpienia jako naruszenie prawa. W ocenie WSA w Lublinie, nie sposób jednak przypisywać temu naruszeniu cechy "naruszenia rażącego". Wydana w dniu [...] r. decyzja nie była przez strony kwestionowana, na decyzji znajduje się potwierdzenie jej odbioru przez współwłaścicielki ze stwierdzeniem, że nie wnoszą one od tej decyzji odwołania. W podstawie materialnoprawnej decyzji z dnia [...] r. trafnie wskazano na przepisy art. 2 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. O prawidłowości zastosowania art. 16 ustawy przekonuje znajdujący się w aktach administracyjnych operat szacunkowy. Omawiana decyzja orzekała również o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, którego wysokość nie była przez strony kwestionowana, co więcej odszkodowanie to - jak ustaliło Kolegium Odwoławcze - zostało wypłacone. Brak po stronie współwłaścicielek nieruchomości woli wykonania remontu budynku z własnych środków czynił niedopuszczalnym zastosowanie w sprawie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, było to realne tylko w przypadku wykonania przez współwłaścicielki remontu budynku we własnym zakresie. Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi o pozbawieniu współwłaścicielek możliwości zwrotu wpłat z Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej.

Zdaniem skarżących decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] r. została wydana bez wszczęcia postępowania. Nadto, decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy jedna ze współwłaścicielek nieruchomości - B. S. (posiadająca udział [...] części) nie żyła - zmarła [...] r., zanim ustalono dla niej odszkodowanie. Skarżący zwrócili także uwagę, że nie zasięgnięto opinii biegłego przy ustalaniu odszkodowania, wadliwie określono wartość nieruchomości w operacie szacunkowym i wysokość odszkodowania, a nadto, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie § 5 uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1974 r., nr [...], nie ogłoszonej w Dzienniku Ustaw, ani w Monitorze Polskim. Nadto, decyzji z dnia [...] r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania oraz, że ojciec skarżących - J. S. nie wyraził zgody na wykup nieruchomości. Badając decyzję z dnia [...] r. także co do powyższych okoliczności, które podnoszą A. W. i J. S., Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organy orzekające.

Podstawowym zarzutem zgłaszanym przez skarżących w niniejszym postępowaniu był brak zgody spadkobierców B. S. - J. [...], T. S. i S. K. na przejęcie przez Państwo nieruchomości. Skarżący podnoszą, że spadkobiercy ci nie brali w ogóle udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o przejęciu nieruchomości, a podanie o przejęcie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968r. Nr 36, poz. 249) złożyły wyłącznie J. A. R. i J. G. (pozostałe współwłaścicielki).

W ocenie Sądu I instancji, choć organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. nie dokonał zawiadomienia współwłaścicieli o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, co było wymagane zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy (i co stanowi jej naruszenie), to jednak bezspornym jest, że współwłaścicielki domagały się przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie przejawiając woli wykonania prac remontowych z własnych środków. Decyzja z dnia [...] r. natomiast nie była przez strony kwestionowana, a za przedmiotową nieruchomość byli współwłaściciele, w tym również spadkobiercy B. S., pobrali odszkodowanie w 1979 r. (k. 36-38 akt sprawy SA/Lu 141/93).

WSA w Lublinie podkreślił, że poza J. A. R. oraz J. G., które posiadały łącznie udział [...] części - byłymi współwłaścicielami przejętej nieruchomości byli także spadkobiercy B. S. (współwłaścicielka [...] części). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie okoliczności powyższe pozwalają na stwierdzenie, że jakkolwiek doszło do naruszenia prawa, ale nie jest ono rażące w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze doręczyło J. S. decyzję z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. J. S. osobiście potwierdził odbiór tej decyzji (k. 13 akt adm.), a mimo to nie złożył, ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skargi do Sądu Administracyjnego (złożyły je natomiast J. G. i J. R.). Miał on więc już wówczas możliwość osobistego kwestionowania przed Sądem ważności decyzji o przejęciu, czego jednak nie uczynił choć w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Kolegium Odwoławczego wskazywał, że "nigdy nie wyrażał zgody na wykup tej nieruchomości". Zdaniem Sądu na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można uznać, że pomimo braku złożenia wyraźnego podania przez spadkobierców B. S. faktycznie wyrazili oni wolę przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 16 ustawy z dnia [...] r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Podkreślił przy tym Sąd, że J. S. brał udział w protokolarnym przekazaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] r. (k. 14 akt adm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie wnieśli J. S. oraz A. W., zaskarżając wyrok w całości, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium Odwoławcze w Z.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdza fakt wybiórczego podejścia Sądu do zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie orzeczenia jedynie na niektórych ujawnionych w sprawie okolicznościach;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podczas gdy powinna być uwzględniona, gdyż kontrolowana decyzja obarczona jest nieprawidłowościami, w tym również dotyczącymi niezgodnej z prawem oceny zarzutów;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów tj. do:

- rażącego naruszenia prawa, że powołana w sentencji decyzji z dnia [...] r. samoistna uchwała Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r. wydana była bez upoważnienia ustawowego, nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydanej decyzji;

- rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie zasady ignorantia iuris nocet przez powołanie w podstawie prawnej sentencji decyzji z [...] r. nieopublikowanej uchwały, co uniemożliwiło adresatom decyzji zapoznanie się z treścią przepisu, czego skutkiem było uniemożliwienie odniesienia się do treści decyzji;

- rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa) polegającego na wydaniu decyzji bez skutecznego doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, co oznacza, że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte;

- rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie faktu, że współwłaściciele nieruchomości [...] i J. R. zostały zmuszone do napisania podania o przejęcie nieruchomości w 1976 r., w wyniku stosowania przez ówczesne władze terroru psychicznego, nacisku oraz prześladowań (co wynika z dokumentów prowadzonego w 1992 r. postępowania);

- zarzutu, iż przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji, iż dnia [...] r. była własnością nie tylko [...] oraz J. R. ale też S. K., J. S. i T. S., co oznaczało, że podanie dwojga współwłaścicieli o przejęcie nieruchomości nie mogło wywołać skutków prawnych wobec pozostałych współwłaścicieli;

- zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy z 1959 r. o remontach i nadbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczącego nieustalenia odszkodowania wg wartości budynku sprzed rozpoczęcia robót,

- ustalenia odszkodowania niezgodnego z operatem szacunkowym nieruchomości,

- ustalenia odszkodowania bez opinii biegłego, co stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia [...] r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- ustalenia odszkodowania za jeden budynek, pomimo, iż ww. decyzją w 1976 r. przejęto dwa budynki (jedne od strony ul. [...], a drugi od str. ul. [...]),

- stwierdzenia, że spadkobiercy B. S. pobrali odszkodowanie, co nie jest zgodne z prawdą ponieważ brak jest na to dowodów (karty 36-38 dowodu takiego nie stanowią),

- naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy z 1959 r. o remontach (...) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającego na zaniżeniu odszkodowania bez podania przyczyn. Organ przejął obie nieruchomości lecz nie wypłacił odszkodowania, które ustalił biegły w obu operatach szacunkowych,

- naruszenia § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] r. w sprawie trybu postępowania w przypadkach wykonywania remontów oraz odbudowy budynków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezawiadomienie współwłaścicieli domu o terminie oględzin budynku i rozmiarze, a także rodzaju planowanych robót,

- zarzutu rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 39 kpa poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] r. współwłaścicielom przejętej nieruchomości, co uniemożliwiło im wniesienie odwołania i oznaczało, że decyzja z dnia [...] r. w ogóle nie weszła w życie,

6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5 kpa oraz art. 28 kpa poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego - wobec wydania decyzji z dnia [...] r. w stosunku do osoby zmarłej. B. S. została uznana przez organ wydający decyzję za współwłaścicielkę nieruchomości (stronę postępowania), dla której organ ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Zmarła ona 11 lat przed wydaniem tej decyzji.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, w zw. z art. 28 kpa w zw. z faktem prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej;

2) naruszenie art. 16 ustawy z 1959 r. o remontach i odbudowie (...) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w przedmiocie przejęcia przez organ na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] r. niezabudowanego gruntu, do którego przejęcia powołany w decyzji art. 16 ust. 1 ustawy, w żaden sposób organu nie uprawniał,

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez powołanie w decyzji uchwały nr [...] z dnia [...] r., na której oparta została sentencja decyzji z [...] r. Uchwały nie stanowią prawa obowiązującego i nie mogą być powoływane w sentencjach decyzji,

4) pominięcie niewłaściwie zastosowanego § 5 uchwały Rady Ministrów nr 139/74. Z treści tego przepisu wynika, że nie mógł upoważniać organu do przejęcia nieruchomości, dotyczył innej kwestii - zapewnienia potencjału wykonawczego;

5) naruszenia zasady res iudicata poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego dwa razy w tej samej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2611/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 426/13.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr KO [...] "odmawiająca stwierdzenia nieważności". Ta zaś decyzja zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji P. Z. z dnia [...] r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu oraz domu murowanego przy (dawnej) ul. [...] i S. 8 w Z.. Nieruchomość ta stanowiła własność [...], B. S. oraz J. A. R.. Wskazany przedmiot postępowania sądowego wynika z tego, że we wznowionym postępowaniu, WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1108/12 uchylił wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 141/93 oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie było prawidłowe zawarte w zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną wyroku WSA w Lublinie określenie, iż wyrok ten zapadł "w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA oz. w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93 dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości". Kwestia wznowienia postępowania sądowego załatwiona została prawomocnie przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. i obecnie, w związku z tym właśnie rozstrzygnięciem i uchyleniem wyroku z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 141/93 badaniu podlegała opisana na początku decyzja Kolegium z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Mimo niedokładnego oznaczenia w zaskarżonym wyroku przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej NSA zauważył, że z treści uzasadnienia, a zatem całości rozważań Sądu I instancji wynika, iż WSA w Lublinie swą kontrolą poprawnie objął wskazany wyżej akt administracyjny.

W ocenie NSA z bezspornych w sprawie okoliczności wynika, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja P. Z. z dnia [...] r. pozbawiała prawa własności nieruchomości, figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli, tj.: J. R., [...] oraz B. S.. O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym [...] części, złożyły wniosek (podanie z dnia [...] r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle B. S. żądania takiego niewątpliwie nie złożyła. Zmarła ona bowiem w dniu [...] r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem tej decyzji (por. kopia wyciągu z aktu zgonu; k. 428 akt sądowych). Wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został złożony również przez następców prawnych B. S.. Z okoliczności sprawy wynika że decyzja P. Z. z dnia [...] r. skierowana została do doręczenia J. R., [...] oraz "Ob. [...]". Wynika to z tzw. rozdzielnika do decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dowolne, w realiach ocenianej sprawy było to stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że złożenie wobec miejskiej jednostki organizacyjnej wniosku (podania) o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa jedynie przez współwłaścicieli nieruchomości dysponujących większością w niej udziałów, mogło wywołać skutki prawne także wobec pozostałych współwłaścicieli (mniejszościowych). Sąd podkreślił, że wynikająca z podania J. R. oraz [...] z dnia [...] r. wola rozporządzenia nieruchomością, mogła (ewentualnie) kreować określone skutki prawne jedynie w zakresie przysługujących tym osobom praw (ich udziałów). Czynność ta nie mogła natomiast automatycznie wywołać żadnych negatywnych konsekwencji prawnych względem innych osób (pozostałych współwłaścicieli). W szczególności, osoby te (współwłaściciele mniejszościowi) nie powinny i nie mogły zostać pominięte przy czynnościach organu podejmowanych w oparciu o ustawę z dnia [...] r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 Nr 36, poz. 249). Sam zaś opisany wyżej sposób wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, nie wykluczał konieczności prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem ogólnych reguł i zasad. Chodzi tu w szczególności o powinność organu administracji ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w wymaganych czynnościach. Sąd wskazał, że choć w sentencji decyzji P. Z. z dnia [...] r. wskazana została nieżyjąca B. S., to jednak z rozdzielnika do decyzji wynika, że osoba ta nie była traktowana za stronę postępowania. W jej miejsce wymieniony został następca prawny – "Ob. S.", przy czym, organ wskazując adres tej osoby, nie podał danych dostatecznie indywidualizujących ten adres. Nie wskazał także imienia tej osoby. Sąd podkreślił jednocześnie, że ze stanu sprawy wynika (k. 42), że spadkobiercami po B. S. byli: J. S., T. S. oraz S. K.. W tych okolicznościach NSA uznał, iż decyzja P. Z. z dnia [...] r. przejmująca na własność Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. [...] i S. 8 w Z., pozbawiała praw do tej nieruchomości osoby (następców prawnych właścicielki B. S.), które w ogóle nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Interes prawny tych osób w wymienionym postępowaniu nie został zapewniony, ani chroniony. W ocenie NSA nie można, w związku z powyższym zaakceptować stwierdzenia Sądu I instancji, że decyzja P. Z. z dnia [...] r. nie była przez strony kwestionowana. Z akt sprawy wynika bowiem, iż spadkobiercy B. S. w ogóle nie zostali ujawnieni w postępowaniu, w którym zapadła decyzja pozbawiająca ich praw do nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że określenie spadkobierców jako "Ob. S." nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem - wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji. W takich okolicznościach, przy braku ujawnienia pozostałych następców prawnych właściciela nieruchomości, NSA uznał, że osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia. Brak uwzględnienia (ustalenia) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 22.01.2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, wyrok NSA z dnia 27.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10, wyrok NSA z dnia 22.12.2015 r., sygn. akt I OSK 857/14). NSA zwrócił uwagę, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, Sąd I instancji nie zajął stanowiska względem dostrzeżonego uchybienia. Okoliczności te winny być zatem przedmiotem ustaleń i ocen przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy.

Zajmując natomiast stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez powołanie w decyzji uchwały Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r., w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z., która to uchwała nie stanowiła obowiązującego prawa NSA wskazał, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W ocenie NSA w podstawie prawnej decyzji P. Z. z dnia [...] r. podane zostały prawidłowo przepisy prawa materialnego tj. art. 2, art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1955 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazanie obok tych przepisów, wymienionej wyżej uchwały Rady Ministrów, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Dopuszczalne jest bowiem aby kierunkowa uchwała Rady Ministrów stanowiła uzupełnienie podstawy prawnej decyzji.

NSA uznał, że nie był także trafny zarzut "naruszenia zasady res iudicata" poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego dwa razy w tej samej sprawie. Skarga kasacyjna wskazywała w tym zakresie, iż wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt SA/Lu 141/93 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 109/10 odnosiły się do tej samej sprawy. Przedmiotem sprawy o sygn. akt II SA/Lu 109/10 zakończonej wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r. była decyzja SKO w Z. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., nr KO [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji P. Z. z dnia [...] r., znak [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...]. Tymczasem sprawa zakończona wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) odnosiła się do decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., lecz decyzja ta kontrolowana była w trybie "zwykłym", a nie nieważnościowym jak we wskazanym wcześniej wyroku. Oba wymienione rozstrzygnięcia sądowe, z uwagi na odmienny przedmiot sprawy w których zostały wydane, nie naruszają zasady res iudicata.

W zakresie naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy remontowej skarga kasacyjna zarzucała, że na podstawie tego przepisu nie mógł zostać przejęty niezabudowany grunt. Przejęcie, wg skargi kasacyjnej mogło dotyczyć tylko gruntu w granicach zakreślonych zewnętrznymi obrysami budynku. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu NSA zwrócił uwagę, że z art. 16 ust. 1 ustawy remontowej wynika, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Z odpisu księgi wieczystej spornej nieruchomości wynika natomiast, że księga ta prowadzona była dla nieruchomości stanowiącej plac wraz z domem mieszkalnym murowanym (k. 12 akt adm.). W takich okolicznościach, nie było wadliwym przyjęcie, że cały ten "plac" (grunt) na którym znajdował się przejmowany budynek, w tym też niezbudowana część tego placu, mogła być objęta działaniem ustawy remontowej. Budynek położony był bowiem na gruncie stanowiącym określoną działkę ujawnioną w księdze wieczystej i nie stanowił odrębnego przedmiotu własności. Grunt ten (działka) dzielił zatem losy budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą WSA w Lublinie będzie uwzględnienie przedstawionych powyżej zapatrywań i ocen.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).

Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2611/14 i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zapatrywania utrwalonego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr KO [...] "odmawiająca stwierdzenia nieważności", która zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji P. Z. z dnia [...] r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu oraz domu murowanego przy (dawnej) ul. [...] i S. 8 w Z.. Nieruchomość ta stanowiła własność [...], B. S. oraz J. A. R..

Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja P. Z. z dnia [...] r. pozbawiała prawa własności nieruchomości, figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli, tj.: J. R., [...] oraz B. S.. O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym [...] części, złożyły wniosek (podanie z dnia [...] r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle B. S. żądania takiego nie złożyła bowiem zmarła ona w dniu [...] r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem decyzji wywłaszczającej. Wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został złożony również przez następców prawnych B. S.. Z okoliczności sprawy wynika, że decyzja P. Z. z dnia [...] r. skierowana została do doręczenia J. R., [...] oraz "Ob. [...]". Wynika to z tzw. rozdzielnika do decyzji.

Oceniając prawidłowość doręczenia decyzji "Ob. [...]", za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że określenie spadkobierców jako "Ob. S." nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem - wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji.

Oceniając brak udziału następców prawnych B. S. współwłaścicielki nieruchomości, za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania wydanej decyzji P. Z. z dnia [...] r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Brak ustalenia i uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji P. Z. z dnia [...] r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. związane jest oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednocześnie zdaniem Sądu organ administracji ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winien rozważyć czy decyzji nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Końcowo wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności nie może być powołanie w decyzji uchwały Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r., w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z., jak również naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy remontowej wobec przesądzającego w tym zakresie stanowiska NSA.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.