Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając orzeczenie GINB wyjaśnił, że [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmówił wszczęcia na wniosek A. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie segmentu usługowego pensjonatu, będącego rozbudowaną częścią istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. w U. Od postanowienia tego A. D. wniósł zażalenie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej), gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] udzielił D. i E. D. pozwolenia na remont, adaptację, rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowo-mieszkalnego w U. na działce nr [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Starosta C. przeniósł ww. decyzję na nowego inwestora - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "K." D. D. Decyzja dotyczyła działki nr [...] w U. (powstałej z działek [...] i nr [...], które powstały z działek pierwotnych nr [...] i [...]).

Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta C. udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "K." D. D. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w części pensjonatowej stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. w U.

Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 29 lipca 2013 r., PINB w C. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. W trakcie obowiązkowej kontroli nie stwierdzono przeciwwskazań co do użytkowania obiektu pensjonatu jako rozbudowanej części budynku mieszkalnego, mogącego funkcjonować jako niezależna całość zgodnie z przeznaczeniem, z wyłączeniem części obiektu - basenu. Ponadto nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]WINB odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2013 r., z przyczyny podmiotowej - tj. złożenia żądania przez podmiot niebędący stroną w sprawie.

GINB stwierdził więc, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, uregulowanego w ustawie Prawo budowlane.

Przepis ustępu 7 art. 59 - dodany przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1046/09).

Obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obciąża inwestora, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) dotyczy sytuacji legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10).

Sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie, mimo że są rozpatrywane w nowym postępowaniu, prowadzonym w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie powodują zmiany ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem GINB, zasadnie organ wojewódzki odmówił wszczęcia na wniosek A.D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2013 r., bowiem nie był on stroną. A. D. nie jest ani inwestorem przedmiotowej inwestycji, ani właścicielem działki na której jest ona zlokalizowana.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu GINB stwierdził, że wykracza ona poza zakres postępowania i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wszelkie zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę należy kierować do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

GINB wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r. odnosi się wyłącznie do decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2013 r" nr [...]. Kwestia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], nie była oceniana w niniejsze sprawie.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 19 kwietnia 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W obszernej skardze skarżący powołał się na stan faktyczny sprawy w części opisanej, jako "Chronologia faktów związanych ze sprawą".

Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu "jest brak powołania się na postanowienie zależne (w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę z roku 2000) z dnia [...].7.2010r. wyjaśniające treść w/w decyzji w następujący sposób "rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie segmentu usługowego pensjonatu". W trakcie obowiązkowej kontroli nie stwierdzono przeciwskazań co do użytkowania obiektu pensjonatu jako rozbudowanej części budynku..."."Ponadto nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzenia te z gruntu są fałszywe i kłamliwe. Wielokrotnie pisemnie informowałem, iż stwierdzenia te są fałszywe i "na oko" są widoczne i w pełni pokrywają się z tezami art.36a ust.5 pr - bud." W ocenie skarżącego " dobrze jest być inwestorem – tylko stroną działając w zmowie z PINB".

Skarżący wyjaśnił, że w oparciu o art.36a ust. 1 zwracał uwagę, iż istotne odstępstwa są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Skarżący zgodził się ze stanowiskiem że "zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do inwestora dotyczy sytuacji legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Wyjaśnił natomiast, że inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora.

Niezgodne z prawem było zachowanie inwestora, jak i PINB w C., co szczegółowo opisał w skardze i zażaleniu. Organy nie odniosły się do załączonych przez niego dokumentów, w tym także urzędowych. Braki w tym zakresie stanowią naruszenie przepisów postępowania dotyczącego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest art.7 i art.77 § 1 k.p.a., art. 7 i art 80 k.p.a. w zw. z art.59 ust.7 Pr. bud.

Skarżący stwierdził, że choć "zażalenie zostało załatwione w sposób negatywny" gdyż nie posiadał interesu prawnego, to jednak "nie tylko posiadam interes prawny, ale także szczególnie ważny interes strony (w tym także słuszny interes obywatela). Iura novit curia (przepraszam Sąd) i wyjaśniam na podstawie orzeczeń".

Skarżący przedstawił szereg cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych oraz literatury na potwierdzenie tego, ze przysługuje mu przymiot strony.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący uznał, że istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem pozwolenia na budowę i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Skarżący sformułował także zarzuty w stosunku do pracowników nadzoru budowlanego, J. S., a także do pracowników WINB w K. Sprawa bowiem toczy się od 9 grudnia 2011r., gdy powiadomił "o fałszywym dokumencie, jakim jest decyzja pozwolenia na budowę wyd. przez Starostę Powiatowego w C. w dniu [...].12.2000r. (nie występowałem wcześniej jako strona "bez własnej winy")". "W dniu tym poinformowałem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa, który udostępnił mi dokumenty, iż decyzja ta jest sfałszowana co do treści i daty, a także, że decyzja ta została wydana po upływie okresu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która wygasła 8 listopada 2000r.,a wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę został złożony w dniu 27 listopada 2000r. (wówczas jeszcze nie posiadałem wiedzy, iż ta decyzja o ust. warunków zabudowy jest decyzją nieistniejącą, gdyż wydana została z naruszeniem res iudicata)".

Jak wyjaśnił skarżący, naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa J. S. w rozmowie potwierdził, iż "dokona wydanej przez poprzednika na tym stanowisku wygaszenia decyzji (wzgl. stwierdzenia nieważności)", czego jednak nie zrobił.

Skarżący przywołał szereg pism, jakie kierował do nadzoru budowlanego w okresie po 20 grudnia 2011 r. do 3 stycznia 2012 oraz udzieloną mu odpowiedź z 31 stycznia 2012 r. [...]WINB. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r. II SA 1829/85 skarżący wskazał, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo.

Organ I instancji zaś, pomimo rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nakazują umożliwić stronie przedstawienie jej racji merytorycznych, także bez przeprowadzenia dowodów co do podniesionych zarzutów milczał, nie podjął sprawy.

Decyzja ostateczna, wydana z naruszeniem ustaleń planu zagospodarowania miasta Ustronia, a więc z naruszeniem prawa materialnego jest decyzją z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu. Skarżący wskazał, że nie podjęto żadnych czynności nawet wówczas, kiedy przedstawił "środek dowodowy o szczególnej mocy, jakim było postanowienie prokuratury rejonowej w C. (wprawdzie odmawiającej wszczęcia śledztwa na podst. art.17 par. 1 pkt 5 KPK), ale stwierdzono w sentencji, iż doszło do czynu bezprawnego z art. 231 par. 1 KK oraz art.271 par. 1 KK"

Bez wątpienia sprawa uzyskania dotacji w wys.750 tys. zł powinna być przekazana do CBA, gdyż umowa na dofinansowanie została udzielona na podstawie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Skarżący wyjaśnił, że "decyzje administracyjne są nieistniejące i wadliwe, chociaż decyzja pozwolenia na budowę korzysta z domniemania prawidłowości i z domniemania legalności, gdyż żaden z organów administracyjnych architektoniczno-budowlanych oraz nadzoru budowlanego, pomimo moich próśb, wniosków i żądań (podań) ich nie uchylił".

Skarżący zarzucił organom rażące naruszenie prawa, polegające na tym, "iż w sposób bezprzykładny zaniedbali swe obowiązki - dopuścili się przestępstwa nadużycia władzy. Od strony przedmiotowej polega to na przekroczeniu uprawnień oraz niedopełnieniu obowiązków i przez to działali na szkodę interesu prywatnego i publicznego, rozumiane jako rzeczywiste nastąpienie istotnej szkody (art.231 par.3 k.k.)".

Z chwilą pozyskania informacji w dniu 9 grudnia 2011r., że pozwolenie na budowę zostało sfałszowane, wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę został złożony po upływie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący stwierdził, iż decyzja o ustaleniu zabudowy znikła z obrotu prawnego, wobec czego całe postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Mimo bezprzedmiotowości żaden z wcześniej wymienionych organów nie wygasił decyzji, Wręcz kontynuował wydawanie dalszych decyzji zależnych (m.in. celem wyłudzenia pomocy finansowych z różnych źródeł).

Skarżący opisał szczegółowo kolejność zdarzeń w zakresie stawianych zarzutów w postępowaniu przygotowawczym, prowadzonym przez Policję oraz Prokuratora Okręgowego w B. Podkreślił też kwestie "res iudicata" w zakresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1999 r., która utraciła ważność 10 listopada 2000r. i "znikła z obrotu prawnego". Podkreślił, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w dniu 27 listopada 2000 r., a więc w okresie, w którym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie istniała (znikła z obrotu prawnego), gdyż obowiązująca decyzja z roku 1998 wygasła z dniem 2 listopada 1999r. Złożony wniosek był niekompletny, gdyż nie zawierał m.in. decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej z dnia [...] grudnia 2000 r. i dokumentacji projektu budowlanego.

Zgodnie z art.35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia i wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, czego organ nie uczynił. Skarżący wskazał, że decyzja "odrolniająca z [...] grudnia 2000r. była niekompletna, brak odrolnienia pod hotel, a decyzja budowlana była na garaż i rozbudowę, prawdopodobnie we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na odrolnienie dokonano oszustwa posługując się wyrażeniem "nieostrym" rozbudowa, jest to zwyczajne oszustwo, w świetle tego brak było podstaw do wydania decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z art. 11 ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych".

Decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost i normy prawnej (art.32 ust.4 pkt. 1 Pr. bud.) dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Obie zaś decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zawierały zastrzeżenia, iż w wypadku zamierzonej budowy należy wystąpić z wnioskiem do Urzędu Rejonowego (Starostwa Powiatowego) w C., do którego konieczne jest dołączenie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Przedmiotowa zaś decyzja ta zezwoliła na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o pow. 1212 m2 pod garaż 3-stanowiskowy. Decyzja ta nie wyłączyła gruntów pod rozbudowę istniejącego budynku zamieszkania zbiorowego - hotelu o pow. 1272 m2.

W roku 2011 rozpoczęto budowę hotelu, powierzchnia zielona o wielkości 1272 m2 została całkowicie zagospodarowana pod hotel, plac, parking i drogę dojazdową, w konsekwencji brak na działce powierzchni zielonej (biologicznie czynnej). Grunt pod hotelem nie został odrolniony.

Hotel został wybudowany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.2000r. zatwierdziła projekt budowlany remontu, adaptacji, rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowo-mieszkalnego. Decyzja ta nie jest tożsama z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a projektant opracował dokumentację na budynek wielorodzinny (zamiast garażu) oraz budynek zamieszkania zbiorowego (hotel).

skarżący zakwestionował prawidłowość wywiązania się organów z obowiązku zapoznania się z dokumentami, w tym projektu budowlanego i ich weryfikacji, w tym w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy. prawidło-

W ocenie skarżącego, pozwolenie na budowę z roku 2000 wydano z rażącym naruszeniem prawa, powinno być usunięte z obiegu prawnego, a "organy nadzoru budowlanego powinny ponieść konsekwencje karne za to, iż świadomie nie dopuścili do wystąpienia przesłanek pozytywnych samowoli budowlanej".

PINB w C. nie dokonał czynności, wynikających z art. 48 Pr. bud. w zakresie konsekwencji samowolnej budowy i pominął wszelkie żądania skarżącego w tym zakresie.

Skarżący przedstawił pismo Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 stycznia 2017r. w sprawie wznowienia postępowania w związku z postanowieniem z dnia 12 grudnia 2000r. oraz pismo prokuratora Prokuratury w B. z dnia 27 marca 2017r. informujące, iż zgłosiła udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez GUNB w W.

Skarżący wyjaśnił, że zagadnienia strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust.2 Pr. bud., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolą na budowę są: inwestor oraz właściciele,(...) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust.2 Pr. bud. oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 Pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości przysługuje przymiot strony.

Art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ochrony środowiska, ochrony zabytków etc. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art.3 pkt. 20 Pr. bud. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, w zabudowie sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zaś oznacza, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ ma każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanej inwestycji, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną w postępowaniu o pozwolenie i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Przy ocenie, czy podmiot posiada status strony należy ocenić zgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji.

Skarżący wskazał tez na niezgodność – jego zdaniem – z planem miejscowym. Podkreślił, że [...]WINB nie podjął się rozpatrzenia skargi w zakresie odbioru garażu 3-stanowiskowego, zaś "sprawa winna zostać zwrócona do organu [...]WINB".

Nie może pozostawać w obrocie prawnym żadna decyzja naruszająca prawo, bowiem łamie to zasadę praworządności funkcjonowania administracji publicznej, a nawet państwa. Jak stwierdził skarżący, "Konstrukcja "rażącego" naruszenia prawa jest to pojęcie nieostre i może budzić wątpliwości interpretacyjnej poza tym, czy rzeczywiście tylko "rażące" naruszenie prawa, czy też każde naruszenie prawa szkodzi praworządności? Sądzę, że każde naruszenie prawa, a nie tylko kwalifikowane w postaci "rażącego", co podlega swobodnej ocenie interpretacyjnej organu, jest wbrew praworządności".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

W dniu 3 października 2017 r. do tut. Sądu wpłynęło też pismo nazwane "uzupełnienie skargi", w którym skarżący odnosi się dodatkowo do złożonych przy skardze załączników i składa nowe załączniki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem orzekania organów obu instancji była kwestia formalna – czy skarżącemu, domagającemu się stwierdzenia nieważności decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu przysługuje w takim postępowaniu przymiot strony. Innymi słowy, czy skarżący może skutecznie zainicjować postępowanie nieważnościowe dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

[...]WINB, odmawiając wszczęcia takiego postępowania, wysnuł podstawę odmowy z hipotezy art. 61a § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Organu jest zobowiązany do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje jeszcze jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza bowiem wyłącznie badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2188/16 z dnia 9 sierpnia 2017 r. – CBOSA).

Jeżeli ustalenie interesu prawnego podmiotu występującego w sprawie jest połączone ze szczególnie złożonymi działaniami prawnymi organu administracji publicznej, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, to wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, ale powinien je wszcząć formalnie. Dopiero po ustaleniu na etapie postępowania wyjaśniającego, że podmiot nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania, organ powinien decyzją postępowanie umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jeżeli zaś od razu – tak z treści wniosku, jak i oczywistego przepisu prawa – wynika, że żądający działania organu nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania, wówczas organ uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 3 k.p.a., bez potrzeby wszczynania tego postępowania.

Wprawdzie orzecznictwo administracyjne (zwłaszcza NSA) nie jest jednolite w tej kwestii, tym niemniej należy wyjaśnić, że prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wyklucza uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Przyjmuje się też, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w wyroku z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA /1995/1/32 oraz w wyroku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA (por. wyrok z dnia z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1698/15, CBOSA) mogą więc wystąpić takie sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże pogląd odmienny, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1894/11, CBOSA), zgodnie z którym "postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego i jak właściwie wskazano w skardze kasacyjnej, decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.

Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Zdaniem tut. Sądu nie po to ustawodawca zawęził – i to bardzo mocno – pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując taki interes wyłącznie inwestorowi, aby dopuścić do ograniczonego wyłącznie hipotezą art. 28 k.p.a. przyznania interesu prawnego innym podmiotom, występującym z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nic, w ocenie tut. Sądu, nie uprawnia do takiego stanowiska. Przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być nie tylko inwestor, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej specyficznej decyzji jest zbyt daleko idące i – w tym wypadku – pozbawione racjonalnego uzasadnienia prawnego.

Wniosek taki jest uprawniony wówczas, gdy wprawdzie dotyczy nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, ale wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w którym ustawodawca nie ograniczył podmiotów, którym przymiot strony przysługuje. Jeżeli natomiast ustawodawca enumeratywnie określa krąg podmiotów, posiadających przymiot strony postępowania zwykłego (inwestor i ew. organ, a obecnie, w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości), to stwierdzenie, że inny podmiot może mieć interes prawny we wzruszeniu takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym niweczy istotę tego enumeratywnego katalogu stron. Faktycznie bowiem każdy, kto nie mógł być stroną postępowania zwykłego będzie mógł usiłować wzruszyć decyzję o pozwoleniu na użytkowanie; warunkiem będzie tylko odczekanie do uzyskania przymiotu ostateczności takiej decyzji i wykazanie ogólnie pojmowanego interesu prawnego z art. 28 k.p.a.

Nie taki był – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – cel zmiany art. 59 Pr. bud. poprzez dodanie ust. 7 zawężającego krąg stron postępowania, dokonany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Należy zwrócić uwagę, że celem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest – zgodnie z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59a ust. 2 Pr. bud. – sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem tego postępowania jest także sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu i uporządkowania terenu budowy.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 Pr. bud.).

Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 Pr. bud. jest jak najbardziej uzasadnione.

Co więcej, kontrola legalności budowy obiektu w aspekcie uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie dotyczy ostatecznego wyniku postępowania, jakim było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W postępowaniu tym – zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. – krąg stron również był ograniczony, choć w mniejszym zakresie, niż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Brak jest więc racjonalnych przyczyn, dla których w postępowaniu nadzwyczajnym, ale dotyczącym z natury rzeczy postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – należałoby rozszerzyć katalog stron, pomijając ograniczenia z art. 59 ust. 7 a także z art. 28 ust. 2 Pr. bud. i ustalać przymiot strony w oparciu o ogólny przepis, jakim jest art. 28 k.p.a.

Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/17, orzekając o przymiocie strony w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) "Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy budowa realizowana jest na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ograniczony został na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r do inwestora. Dopuszczalna była więc jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.".

Jak ponadto wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, "w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną był wyłącznie Inwestor, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 P.b. będącego lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 7 P.b. w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie było konsekwencją legalnego zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę. (...) Jeszcze raz wskazać należy, że legalna realizacja inwestycji przesądziła o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 P.b.), wykluczając tym samym stosowanie art. 28 K.p.a. Zatem zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest nieusprawiedliwiony" (wyrok z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1989/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie należy ograniczać kręgu stron jedynie do inwestora, ale ustalać go na podstawie art. 28 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było następstwem zakończenia budowy realizowanej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę (por też wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2672/26).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że w tym stanie faktycznym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest uzasadniona w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, czyli takich, których wystąpienie można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1609/13).

Ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji wskazują więc, że okoliczności rozpoznawanej sprawy przystają do przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a.

Powyższe ustalenie czyni bezzasadnym podniesione w skardze zarzuty. Ocena merytoryczna decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy możliwa jest dopiero po pozytywnej weryfikacji podmiotu wnoszącego odwołanie. Podobnie, Sąd meriti może wówczas odnosić się do kwestii merytorycznych skargi, jeżeli uzna, że odmowa wszczęcia postępowania nie była prawidłowa, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej.

Skarżący część swych wywodów uzasadnia tym, że w trakcie budowy nastąpiło odstępstwo od projektu budowlanego. Wyjaśnić więc należy, że ewentualność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi przesłankę postępowania naprawczego, w trybie art. 50 w zw. z art. 51 Pr. bud. Nie stanowi natomiast o nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nawet pobieżna analiza pism skarżącego wskazuje, że zarzuca on przestępstwa urzędnicze organom nadzoru budowlanego i architektoniczno budowlanym, przedstawia rozważania o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nieistnieniu w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wadach decyzji o odrolnieniu gruntów, wadach projektu budowlanego, braku zapoznania się organu z projektem budowlanym itp. Jego zdaniem, skoro pozwolenie na budowę było nieważne (w ocenie skarżącego), to krąg stron należy ustalać, jak w wypadku samowoli budowlanej (a więc bez ograniczenia z art. 59 ust. 7 Pr. bud.).

Rozważania skarżącego dotyczą udziału strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (s. 20 – 22 uzasadnienia).

Należy więc stwierdzić, że tak naprawdę w swoim żądaniu skarżący nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu porządku prawnego i ładu budowlanego, braku rzetelności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli zaś skarżący opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 – odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017).

Z tych przyczyn, uznając prawidłowość postanowienia organu II i I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.