Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 4, art. 3 pkt 20, art. 36a,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i 2 , art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

R. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewody (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...], obr. [...] Ł. .

Powyższe decyzje wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnika R. O. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] o zmianie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na nieruchomości położonej w Ł. , na działce nr ewid. [...] Starosta G. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] września 2020 r. odmówił uznania za stronę R. O.. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożył wnioskodawca R. O..

W dniu [...] października 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uwzględniając uwagi zawarte w decyzji Wojewody w dniu [...] grudnia 2020 r. Starosta G. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie wydał decyzję (znak: [...]) odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. . Inwestorami przedmiotowej inwestycji byli K. i M. S..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że żądanie uznania za stronę pełnomocnik R. O. oparł na podstawie § 3 ust.1 pkt 104 a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko - chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP w odległości mniejszej niż 210 m od terenów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. m. in. mieszkaniowych. Na wezwanie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. inwestor przedłożył informację, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. (dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) stan obsady wynosił [...] DJP.

Starosta G. wskazał, że należy rozważyć dla oceny zasadności żądania uznania za stronę czy przymiot strony należy badać na podstawie ust. 2 czy ust. 4 art. 28 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz.1333 ze zm.). Organ doszedł do wniosku, powołując się w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sprawie zastosowanie znajdzie definicja wskazana w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Zgodnie z nimi przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Z uwagi na to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana przez Burmistrza P. w przedmiotowej sprawie stwierdza brak konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy uznać, że uzasadnienie żądania wznowienia postępowania odwołujący błędnie oparł na podstawie §3 ust.1 pkt 104 a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Starosta G. analizując obszar oddziaływania inwestycji na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wziął pod uwagę uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm), przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 81 ze zm.) oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 1772/11 i uznał, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do R. O. i w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że przysługuje mu status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wskazując na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Wskazał na nieprawomocne orzeczenia w sprawach toczących się przez Generalnym Inspektorem Nadzoru Budowalnego i Wojewodą w przedmiocie uznania za stronę postępowania i wznowienia postępowania. Odwołujący się wskazał, że sporne obiekty podlegają reżimowi rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co automatycznie wskazuje na legitymację procesową strony, czego dowodem są orzeczeniach sądów administracyjnych w sprawach, które wskazuje.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, iż podnoszone przez skarżącego argumenty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Organ wskazał na charakter postępowania wznowieniowego przywołując w tym zakresie odpowiednie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Istota problemu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy R. O., jako współwłaściciel działki o nr ew. [...] posiada interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, czy jego pominięcie przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał na treść art. 28 i art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, które zawierają odpowiednio definicję strony postepowania i obszaru oddziaływania. Organ odwoławczy odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Zatem stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Wojewoda wskazał też, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże niezbędny jest element wykazania, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość w sposób ograniczający jej.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, sytuacja opisana powyżej nie nastąpiła. Mając na uwadze usytuowanie działki, jak i zakres przedmiotowej inwestycji należy stwierdzić, że działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa tj. w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr ewid. [...]. Innymi słowy, inwestycja w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Należy zauważyć, że sam wnioskodawca również nie wskazał swego interesu prawnego tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania będzie niedopuszczalny wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii przyznania R. O. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach – Wojewoda wskazał, że krąg stron postępowania środowiskowego nie musi być tożsamy z postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji, w której organ środowiskowy wydał decyzję środowiskową poprzedzoną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w rozstrzygnięciu którego jednak nie stwierdził konieczności jej ponownego przeprowadzenia, nie można wnioskować, iż w sprawie zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów rażącego naruszenia przez Starostę Gostyńskiego przepisów art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnia się, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia cytowanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie zauważyć należy, iż skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, który potwierdziłby tezę, że naruszenie to w znaczący sposób wpłynęłoby na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem i ten zarzut należy organ uznał za nieuzasadniony.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył R. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów:

- art. 28 ust. 4 Prawa budowalnego poprzez jego wadliwa wykładnię w związku z art. 28 k.p.a. w aspekcie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie,

- art. 36a ust. 3 Prawa budowalnego w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem Skarżącego decyzja pierwotna nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzja ją zmieniająca z dnia [...] kwietnia 2019 r. należą do inwestycji, których wydanie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko i wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżącemu wiadomym jest, że w dniu [...] marca 2013 r. Burmistrz P. otrzymał wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, ale rozpoczęta nim procedura nie zakończyła się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. Tym samym w sposób rażący naruszono przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Taka sama sytuacja ma miejsce także w przedmiotowej sprawie, albowiem decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydana została [...] kwietnia 2019 r., a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero [...] stycznia 2021 r.

Zdaniem R. O. oczywistym jest, że właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją będącą przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, posiada legitymację procesową strony w takim postępowaniu. Wojewoda błędnie więc wskazał, że zastosowaniu w niniejszej sprawie podlega art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Dodatkowo zarówno wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak i samego pozwolenia na budowę powinno być poprzedzone ocena oddziaływania na środowisko, w których stroną winien być Skarżący, a co nie miało miejsca.

Następnie Skarżący przytoczył szeroko treść uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: II SA/Gd 73/12, VII SA/Wa 2259/14, II SA/Ol 35/17, VII SA/Wa 2321/13, II SA/Po 740/12, VII SA/Wa 2255/14, II SA/Po 413/17, II SA/Po 420/17, II SA/Ol 630/17, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2302/14. Wynika z nich bezsprzecznie, że celem wprowadzenia ust. 4 do art. 28 Prawa budowalnego było rozszerzenie kręgu stron m.in. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeśli planowana inwestycja była przedmiotem przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo, że rolą organu architektoniczno-budowalnego jest prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowalnego, czego nie uczyniono w pierwotnej decyzji jak i decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Marginalnie wskazano, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co do zasady jest wymagane dla planowanych inwestycji, natomiast kolejną decyzją środowiskową z dnia 29 stycznia 2021 r. inwestor próbuje zalegalizować nielegalną rozbudowę gospodarstwa rolnego.

Z uwagi na powyższe R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019r., poz. 2325 dalej "P.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] lutego 2021r., Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewody w świetle zgromadzonych akt sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy, który ze swej istoty ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w całym jej zakresie, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd uznaje za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333, dalej "Prawo budowlane" lub "p.b").

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przymiotu strony R. O. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie zmiany decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na dz. o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P. - obszar wiejski, w zakresie: zwiększenia kubatury budynku inwentarskiego w wyniku zwiększenia jego wysokości, zaprojektowania zbiornika na gnojowicę pod posadzką budynku inwentarskiego i zwiększenia powierzchni zabudowy oraz kubatury wiaty w wyniku zwiększenia jej wysokości i szerokości.

Kontrolowane decyzje zapadły więc po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę, na skutek wniosku R. O., który jako przyczynę wnioskowanego wznowienia wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegającą na tym, że: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że samo złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie powoduje "automatycznie" jego wznowienia. Takie podanie inicjuje najpierw fazę wstępną postępowania wznowieniowego, w ramach której organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, itd.), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie (nie dotyczy podania opartego na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym niżej), czy została w nim powołana przyczyna (przyczyny) wznowienia spośród określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (ostatecznej). Ta wstępna faza procedury wznowieniowej kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) – gdy ww. warunki wstępne są spełnione – albo, w przeciwnym wypadku, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zaskarżalnego zażaleniem (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie Starosta G. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia aneksu do projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty. W motywach tego postanowienia wyjaśniono, że wniosek o wznowienie postępowania uzasadniony został tym, że R. O. dowiedział się o przedmiotowej inwestycji w dniu [...] sierpnia 2020 r., tj. w dniu doręczenie decyzji PINB w G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Uznano więc, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 k.p.a. tj. w terminie jednego miesiąca, liczonego od nią, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wzmiankowane łącznie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a. mówiącym o tym, że: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W ramach pierwszego etapu - "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie to wymagało łącznego stwierdzenia, że podmiot żądający wznowienia postępowania: (i) spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania, a mimo to (ii) nie brał w nim udziału, i to (iii) bez własnej winy.

Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:

– na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo

– na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (a więc w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Natomiast jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła – co w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wiązało się z ustaleniem, że podmiot żądający wznowienia nie miał przymiotu strony postępowania, bądź że przymiot taki wprawdzie posiadał, ale nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a w każdym razie nie bez własnej winy – to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SA/Po 448/21 oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 1223/17, CBOSA; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1302/97; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie "CBOSA").

Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach wydanych w sprawie odnośnie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że nie wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem R. O. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.

We wniosku o wznowienie postępowania podkreślono, że działka wnioskodawcy znajduje się [...] m od przedmiotowej inwestycji w odległości mniejszej niż [...] m, od działki w której odbywa się hodowla w liczbie nie mniejszej niż [...] (§ 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 - dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r."). Do wniosku dołączono także pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. kierowane do Burmistrza P. dotyczące obwieszczenia o udziale społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia obejmującego rozbudowę gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadzie zwierząt do [...] zlokalizowanego w miejscowości Ł. gm. P., jak również odpowiedź Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]), w którym poinformowano, iż R. O. nadano status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie przepisem regulującym kwestię tego kto powinien być stroną w postepowaniu administracyjnym związanym z pozwoleniem na budowę jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Przy czym należy mieć na uwadze przepis art. 28 Prawa budowalnego, które stanowi przepis szczególny wobec wskazanego uregulowania Kodeksu postepowania administracyjnego. Stanowi on w ust. 2, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest właśnie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12).

Wspomniany obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wskazanymi przepisami odrębnymi w przedmiotowej sprawie dotyczącej budynku inwentarskiego były przepisy zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "warunki techniczne") jak i przepisów związanych z sytuowaniem budowli i urządzeń rolniczych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81, dalej "warunki techniczne dla budowli rolniczych"), a także przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Trafnie wskazał organ II instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10 (CBOSA), że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu, a następnie o zmianę tego pozwolenia, jak w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności należy wskazać, że problematyka pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15, CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd organu II instancji, że do przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Przedmiotem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest inwestycja polegająca na zmianie parametrów budynku inwentarskiego i wiaty na działce o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P. - obszar wiejski. Działka będąca własnością wnioskodawcy o nr ewid. [...] położona jest po przeciwległej stronie ulicy (dz. nr ewid.[...]), w odległości ok [...] m od działki inwestycyjnej, zatem nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Badając przymiot strony R. O. poddać analizie należy obszar oddziaływania inwestycji określonego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w kontekście uregulowań zawartych w rozporządzeniu o warunkach technicznych jak i przepisów związanych z sytuowaniem budowli i urządzeń rolniczych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że zakres zmian pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] maja 2013r. obejmował zwiększenie wysokością budynku inwentarskiego mierzonego do kalenicy z [...] m do [...] m (przekrój pionowy [...] rys. nr [...] projektu budowlanego), zaprojektowanie zbiornika na gnojowicę pod posadzką budynku inwentarskiego (przekrój pionowy [...], ryś. Nr [...] projektu budowlanego). Podkreślenia wymaga, że zmianie – zwiększeniu - nie podlegała powierzchnia budynku inwentarskiego, a jego wysokość. Natomiast w stosunku do wiaty zmiana obejmowała zwiększenie wysokości z [...] m do [...] m (przekrój pionowy [...], rys. nr [...] projektu budowlanego), szerokości do [...] m oraz powierzchni zabudowy z [...] m˛ do [...] m˛.

Słusznie ocenił Wojewoda, że poddany analizie obszar oddziaływania w kontekście dozwolonych odległości budynku od granicy (§ 12 ust. 1 i ust. 10 warunków technicznych) z działką Skarżącego wyklucza uznanie, by inwestycja powodowała przesłanianie o jakim mowa w § 13 warunków technicznych (wysokość budynku inwentarskiego mniejsza od samej odległości do granicy z działką skarżącego), jak również wpływała na ograniczenia możliwości naturalnego oświetlenia pokoi mieszkalnych w budynku skarżącego (§ 57 i § 60 warunków technicznych). Mając na względzie § 6 ust. 1 warunków technicznych dla budowli rolniczych do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych powinny być zastosowane urządzenia i budowle rolnicze odpowiednie do systemów utrzymywania zwierząt, przy czym zgodnie z ust. 2 pkt 2 zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce powinny mieć szczelne przykrycie, z wyłączeniem zbiorników na płynne odchody zwierzęce lub ich części znajdujących się pod budynkiem inwentarskim, stanowiących technologiczne wyposażenie budynku inwentarskiego. W przedmiotowym budynku inwentarskim chów odbywać się będzie w technologii bezściółkowej tj. na rusztach. Zbiornik na płynne odchody zwierzęce znajdujący się pod budynkiem inwentarskim, w świetle ustaleń § 6 ust. 4 pkt 1 i 3 warunków technicznych dla budowli rolniczych, powinien być oddalony 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach, a 4 m od granicy działki sąsiedniej. Warto zauważyć, że budynek znajdujący się na działce skarżącego znajduje się w odległości ok [...] m od budynku inwentarskiego, co powoduje, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość R. O..

Zgodzić się należy z organem II instancji, że z uwagi na powyższe ustalenie nie można stwierdzić, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa tj. w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr ewid. [...].

W sprawie nie będzie miał zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który wyłącza możliwość stosowania art. 28 ust. 2 w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., zwana dalej "u.o.u.i.ś.")

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 588/14 (CBOSA) - przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W szczególności, przepisy Rozdziału 4 u.o.u.i.ś., z których wynika, że w określonych sytuacjach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas - jak wynika z art. 90 ust.2 pkt 1 tej ustawy - organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji. Wskazać też należy na art. 30 u.o.u.i.ś., zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego wynika, że to przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. W ocenie NSA oznacza to, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) udziału społeczeństwa.

W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) Burmistrz P. nałożył na inwestorów K. i M. S. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) wydana przez Burmistrza P. w sprawie rozbudowy gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do [...] DJP na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] obręb Ł., gmina P., stwierdzała m.in. brak konieczności ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.u.i.ś. stanowi, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś.) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazano, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. właściwy organ nie stwierdził konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym wypadku zmiany tego pozwolenia).

Stwierdzić należy, że z uwagi na powyższe nie jest możliwe wskazanie przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. W związku z tym bez znaczenia na gruncie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pozostaje fakt wskazywany przez Skarżącego, że otrzymał on przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] stycznia 2021 r.

Podsumowując słusznie więc organy ustaliły, że podstawą ustalenia stron postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...] będzie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oczywiście w niniejszej sprawie trzeba brać pod uwagę, że przy zmianie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania inwestycji ustala się odpowiednio do projektowanej zmiany, przy zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Jednakże z analizy przeprowadzonej przez organy I jak II instancji w uzasadnieniu swoich decyzji uwzględniającej przepisy odrębne, a także z analizy obszaru oddziaływania obiektu w zakresie zmiany przedstawionej w projekcie zamiennym do projektu podstawowego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wynika, że projektowana rozbudowa budynku inwentarskiego oraz wiaty będzie oddziaływać na działki sąsiednie, ale tylko w zakresie działek należących do inwestora. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje więc ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu działek sąsiednich nienależących do inwestorów i obszar oddziaływania projektowanej inwestycji mieści się w całości na działkach, do których to inwestorzy mają tytuł prawny i ogranicza się on wyłącznie do tych działek. Zatem decyzja z [...] kwietnia 2019 r. zmieniająca decyzję pierwotną nie ma wpływu na zmianę obszaru oddziaływania inwestycji. Sam fakt, że R. O. posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej w pobliżu działki, na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazał, że inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość w sposób ograniczający użytkowanie należącej do niego nieruchomości nr [...].

Odnosząc się do przytoczonych w skardze szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd wskazuje, że skarżący przedstawił jedynie ich wyrwane z całości fragmenty sprowadzające się do ogólnych spostrzeżeń na poparcie tezy ponoszonej przez skarżącego, co nie oznacza że mają one zastosowanie do stanu faktycznego jaki zaistniał w okolicznościach niniejszej sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji obu instancji oraz oceny Sądu.

Sąd, z uwagi na powyższe, nie dopatrzył się więc naruszenia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowalnego.

Ustosunkowując się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 36a ust. 3 p.b. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie wskazać należy, że zawarte w tych przepisach normy odnoszą się do kwestii odpowiedniego stosowania uregulowań prawa budowlanego w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, zarzut ten poczyniony został przedwcześnie i nie może być oceniany na gruncie niniejszej sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania była bowiem w pierwszej kolejności kwestia uznania Skarżącego za stronę postępowania. Przymiotu tego organy administracji mu odmówiły, zatem w przedmiotowej sprawie organy nie były upoważnione do przeprowadzenia oceny sprawy w świetle zastosowania art. 36a p.b. Nadto zarzut ten zgłoszony został dopiero na etapie składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i tym samym nie odnosiły się do niego organy wydające zaskarżone decyzje w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy podnoszony w skardze zarzut niezastosowania art. 36a ust. 3 p.b. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Konkludując powyższe stwierdzić należy, że skarga R. O. w świetle kontroli sądowoadministracyjnej okazała się niezasadna. W tym stanie sprawy, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 161) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 162-168 akt sąd.).