Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 831/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor Sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skarg Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXX/337/21 w przedmiocie zmiany statutu sołectwa Jelonek oraz na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXX/338/21 w przedmiocie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXX/337/21 w przedmiocie zmiany statutu sołectwa Jelonek w całości; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXX/338/21 w przedmiocie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód w całości; 3. zasądza od Gminy Suchy Las na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Gminy Suchy Las podjęła uchwałę Nr XXX/337/21 w sprawie zmiany statutu sołectwa Jelonek (Dz.U. Woj. Wlkp. 2021 r. poz. 2279). Zmiana ta wprowadzona została na mocy § 1 ust. 1 uchwały polegała na zmianie § 4 ust. 3 statutu sołectwa Jelonek w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Kadencja sołtysa i rady sołeckiej trwa 5 lat i kończy się z chwilą wyboru nowych organów." Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 35 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, z późn. zm., dalej również jako: "u.s.g.") w myśl, którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami oraz art. 35 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz art. 41 ust. 2 u.s.g.

W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Gminy Suchy Las podjęła również uchwałę nr XXX/338/21 w sprawie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód (Dz. U. Woj. Wlkp. 2021 r. poz. 2280). Zmiana ta wprowadzona na mocy § 1 ust. 1 uchwały w sprawie zmiany statutu osiedla Suchy Las polegała na zmianie § 4 ust. 2 tego statutu w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Kadencja zarządu trwa 5 lat i kończy się z chwilą wyboru nowych organów." Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl, którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a także art. 35 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) oraz art. 41 ust. 2 u.s.g.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. Wojewoda Wielkopolski w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, na podstawie art. 85 w zw. z art. 88 u.s.g. zwrócił się do Rady Gminy Suchy Las o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przed podjęciem uchwały nr XXX/337/21 w sprawie zmiany statutu sołectwa Jelonek oraz uchwały nr XXX/338/21 w sprawie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód zostały przeprowadzone obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Wójt Gminy Suchy Las poinformował organ nadzoru, że zmiany statutów jednostek pomocniczych gminy sołectwa Jelonek i osiedla Suchy Las nie były poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami.

W piśmie tym wyjaśniono, że Gmina Suchy Las składa się z 11 jednostek pomocniczych: 6 sołectw i 5 osiedli. Statuty 9 jednostek pomocniczych określają, że kadencja odpowiednio zarządu albo sołtysa i rady sołeckiej trwa 5 lat. Zmiany w statutach tych jednostek pomocniczych zostały wprowadzone w styczniu 2019 r.

Natomiast w dwóch jednostkach – sołectwie Jelonek oraz osiedlu Suchy Las – Wschód, statuty przewidują 4 letnią kadencją organów wykonawczych.

Kadencja Sołectwa Jelonek upłynęła w marcu 2021 r., natomiast zarządu osiedla Suchy Las-Wschód w maju 2021 r. Na lutową sesję Rady Gminy miał być przygotowany projekt uchwały o zarządzeniu wyborów do organów wykonawczych osiedla. Ze względu na pandemię wirusa SARS-COV-2 zaproponowano odstąpienie od zwoływania zebrania wyborczego w określonym przepisami statutu terminie. W zamian przedłożono propozycję dokonania przez Radę Gminy zmiany statutów tych jednostek, poprzez wydłużenie obecnej kadencji do 5 lat, wzorem pozostałych sołectw i osiedli. Przedłużenie kadencji w ten sposób spowodowane było również brakiem rozwiązań ustawowych dotyczących działania w czasie pandemii.

Wojewoda Wielkopolski pismami z dnia 24 lipca 2021 r. wniósł dwie skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), w której opisane powyżej uchwały Nr XXX/337/21 w sprawie zmiany statutu sołectwa Jelonek oraz uchwałę nr XXX/338/21 w sprawie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód zaskarżył w całości.

Zarzuty obydwu skarg Wojewody w stosunku do skarżonych uchwał są tożsame:

Wojewoda w skargach skarżonym uchwałom zarzucił:

- naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a u.s.g. poprzez niepodanie projektu zmiany statutu sołectwa Jelonek społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa

- naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a u.s.g. poprzez niepodanie projektu zmiany statutu osiedla Suchy Las społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa

W obydwu skargach Wojewoda wniósł na podstawie art. 147 p.p.s.a. o uwzględnienie skarg i stwierdzenie nieważności skarżonych uchwał w całości.

Ponadto, w obydwu skargach Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienia obydwu skarg są również tożsame.

W uzasadnieniu obydwu skarg Wojewoda podał, że podstawę przyjęcia uchwały w sprawie zmiany statutu sołectwa Jelonek oraz zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód stanowił art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. organ wykonawczy Gminy Suchy Las zobowiązany był przed podjęciem przez radę gminy przedmiotowych uchwał do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectwa Jelonek oraz osiedla Suchy Las – Wschód w zakresie projektowanej zmiany statutu. Zdaniem Wojewody wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Wojewoda powołała się w tym względzie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 201/21. Ponadto, Wojewoda powołał cytat z wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r. wydanego przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 186/21: "konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu działań publicznych, umożliwiających mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji, rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje".

W dalszej kolejności Wojewoda w skargach podkreślił, że przepis art. 35 u.s.g. ma charakter bezwzględny, w związku z czym konsultacje z mieszkańcami powinny być przeprowadzane bez względu na kształt i zakres projektowanych zmian statutu jednostki pomocniczej. W tym zakresie Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 404/09: "z treści przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą dotychczas uchwalonego statutu jednostki pomocniczej, bez względu na charakter tych zmian. Przepis ten co prawda literalnie nie odnosi się do uchwalenia statutu, bez wątpienia stanowi jednak również podstawę prawną do zmian statutu jednostki pomocniczej".

Ponadto, Wojewoda przyznał, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. Wojewoda powołał się w tym zakresie na ugruntowaniu w jego ocenie pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 224/20, a także Wojewoda przywołał wyrok NSA, jednakże jego cytowanie w obydwy skargach było niepełne: "wyrok NSA z 15 lipca, sygn. akt III OSK 2642/2" – Sąd dokonał weryfikacji tego cytowania i najprawdopodobniej chodziło o Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3642/21.

W odpowiedzi na skargi pismem z dnia 24 września 2021 r. Rada Gminy Suchy Las (wójt) wniosła o ich oddalenie w całości (obydwie odpowiedzi na skargę w części uzasadnieniowej mają tożsamą treść).

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargi podano, że uchwały zostały podjęte przez radę gminy Suchy Las w szczególnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu pandemii. Wobec powyższego ustawodawca przepisem § 28 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020. 2316 ze zm.), w brzmieniu obowiązujących od dnia 28 grudnia 2020 r., w tym również w dacie podejmowania przedmiotowych uchwał, zakazał organizowania zgromadzeń, w tym imprez, spotkań, zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem sytuacji wskazanych w tym przepisie. Wyłączenia te nie obejmują organizowania konsultacji społecznych.

W ocenie Rady Gminy Suchy Las w opisanej sytuacji niemożliwym było przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami stosowanie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w odpowiedzi na skargę uwypuklono, że ustawodawca nie przewidział w aktach prawnych uchwalanych w obliczu wystąpienia stanu epidemii, przedłużenia kadencji organów jednostek pomocniczych gmin. Rada Gminy Suchy Las powołała się również na uzasadnienie, że jej zdaniem zmiana polegająca na ujednoliceniu okresu kadencji dla wszystkich jednostek pomocniczych (w przypadku sołectwa Jelonek i osiedla Suchy Las Wschód kadencja ta wynosiła 4 lata a w przypadku innych jednostek pomocniczych w gminie wynosiła 5 lat) nie stanowiła o wprowadzeniu niekorzystnego, odmiennego niż w innych jednostkach uregulowania oraz ochroniła jednostkę pomocniczą, której uchwała dotyczy, od działania bez ustawowo wskazanych organów. Z tych względów Rada Gminy Suchy Las wyraziła pogląd, że skarga opierająca się jedynie na braku zastosowania wskazanej procedury uchwalania zmiany statutu jednostki pomocniczej, w realiach sprawy, przy świadomości ograniczeń wprowadzonych przez ustawodawcę w obliczu epidemii, nie powinna zostać uwzględniona.

Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego prowadzenia sprawę o sygnaturze akt IV SA/Po 831/21 (dotyczącą uchwały Rada gminy Suchy Las Nr XXX/337/21 w sprawie zmiany statutu sołectwa Jelonek) oraz sprawę o sygnaturze akt IV SA/Po 832/21 (uchwałę Rady Gminy Suchy Las nr XXX/338/21 w sprawie zmiany statutu osiedla Suchy Las – Wschód) i prowadzone są one obecnie pod jedną sygnaturą akt IV SA/Po 831/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obydwie skargi Wojewody zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skarg są uchwały, które niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że są one skierowane między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa i osiedla, stanowią akt prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 5. ust. 1. u.s.g. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne.

Statut Sołectwa Jelonek stanowiący załącznik do uchwały Nr XXIX/275/12 Rady Gminy Suchy Las z dnia 27 grudnia 2021 r. przewidywał (przed zmianą dokonaną skarżoną uchwałą) w paragrafie 4 ustęp 3, że "Kadencja sołtysa i rady sołeckiej trwa 4 lata i kończy się z chwilą wyboru nowych organów". Paragraf 37 tego statutu przewiduje, że zmiany statutu sołectwa należą do wyłącznej kompetencji Rady. W paragrafie 2 ust. 2 pkt 5 przewidziano natomiast, że ilekroć w statucie jest mowa o Radzie – należy przez to rozumieć Radę Gminy Suchy Las.

Statut Osiedla Suchy Las – Wschód (dostępny w BIP Gminy Suchy Las, nadany uchwałą Nr XXXIII/313/13 Rady Gminy Suchy Las z dnia 21 marca 2013 r.) przewidywał w paragrafie 4 ustęp 2, że (przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą) "kadencja zarządu trwa cztery lata i kończy się z chwilą wyboru nowych organów". Paragraf 37 tego statutu przewiduje, że zmiany statutu osiedla należą do wyłącznej kompetencji Rady. W paragrafie 2 ust. 2 pkt 5 przewidziano natomiast, że ilekroć w statucie jest mowa o Radzie – należy przez to rozumieć Radę Gminy Suchy Las.

Z kolei art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy.

Ustawa nie narzuca więc ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021, Komentarz do art. 5(a) – LEX, el.).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest niewątpliwie art. 35 ust. 1 u.s.g. Zasadniczym zaś problemem poddanym pod rozstrzygnięcie Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie tego, czy w przypadku zmian dokonanych uchwałą Rady Gminy statutów jednostek pomocniczych gminy (sołectwa, osiedla) polegających na zmianie (wydłużeniu) kadencji odpowiednio sołtysa i rady sołeckiej oraz zarządu osiedla, a zatem elementów statutu jednostki pomocniczej wyszczególnionych w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. powinno być poprzedzone przeprowadzonymi konsultacjami z mieszkańcami.

Na wstępie Sąd zauważa, że Rada Gminy Suchy Las przedstawiła w odpowiedzi na skargi, że w opisanej sytuacji pandemii koronawirusa niemożliwym było przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami stosowanie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g. A zatem Rada Gminy nie kwestionowała w odpowiedziach na skargę samego obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (także w kwestii takich materii jak objęte treścią zaskarżonych uchwał, tj. zmiany – wydłużenia kadencji sołtys i rady sołeckiej w Sołectwie Jelonek oraz wydłużenia kadencji zarządu w przypadku Osiedla Suchy Las –Wschód, czyli materii objętych zakresem art. 35 ust. 3 u.s.g.) a jedynie wskazała, że z powodu pandemii, w jej ocenie, niemożliwym było przeprowadzenie takich konsultacji.

Jeżeli chodzi o okoliczność niemożliwości przeprowadzenia konsultacji podnoszoną przez Radę Gminy, to znamiennym jest, że skarżone uchwały zostały podjęte w dniu 25 lutego 2021 r., tymczasem, co Sądowi jest wiadome z urzędu (informacje z BIP Gminy Suchy Las, dostępnej pod adresem https://bip.suchylas.pl/77/konsultacje-spoleczne/), w zbliżonym okresie czasu, Wójt Gminy Suchy Las poinformował, że "w styczniu 2021 r. odbędą się warsztaty konsultacyjne z mieszkańcami w sprawie Strategii Rozwoju Gminy Suchy Las na lata 2021-2030. Z uwagi na stan epidemii spotkania odbędą się w formie zdalnej za pomocą platformy ZOOM. Konsultacje obejmą teren gminy Suchy Las w podziale na cztery obszary: tj. w dniach 12 stycznia 2021 r. (wtorek) godz. 17:00 dla jednostek pomocniczych: Chludowo, Golęczewo, Zielątkowo, 14 stycznia 2021 r. (czwartek) godz. 17:00 dla Biedruska, 19 stycznia 2021 r. (wtorek) godz. 17:00 dla jednostek pomocniczych: Suchy Las i Suchy Las Wchód". Ponadto, na wskazanej stronie internetowej znajduje się również informacja, że: "Na podstawie Uchwały nr XXXI/345/21 Rady Gminy Suchy Las w sprawie określenia szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu Strategii Rozwoju Gminy Suchy Las na lata 2022-2030, w tym trybu jej konsultacji, w związku art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r. poz. 1057) Wójt Gminy Suchy Las informuje o konsultacjach społecznych projektu Strategii Rozwoju Gminy Suchy Las na lata 2022-2030. 1. Celem konsultacji jest uzyskanie opinii mieszkańców, instytucji społecznych oraz podmiotów gospodarczych odnośnie propozycji kierunków rozwoju gminy Suchy Las oraz przyjmowanie uwag, dotyczących projektu dokumentu Strategii Rozwoju Gminy Suchy Las na lata 2022-2030. Konsultacjami objęty jest obszar całej gminy. 2. Konsultacje przeprowadzone będą w okresie od 29 października 2021 r. do 6 grudnia 2021 r. Sposoby opiniowania dokumentu Strategii: 2.1 Uwagi można zgłaszać: - drogą elektroniczną na adres e-mail: promocja@suchylas.pl, - drogą korespondencyjną na adres: Urząd Gminy Suchy Las, ul. Szkolna 13, 62-002 Suchy Las (decyduje data wpływu). 2.2 Otwarte spotkanie konsultacyjne odbędzie się w dniu 26 listopada 2021 r. o godz. 17:00 w Centrum Kultury i Biblioteki Publicznej w Suchym Lesie, ul. Szkolna 16. Z uwagi na stan epidemii spotkanie odbędzie się w również w formie zdalnej za pomocą platformy ZOOM".

Skoro zatem możliwości techniczne (konsultacje w formie spotkań za pośrednictwem Internetu organizowane przy pomocy oprogramowania takiego jak ZOOM - darmowe, ogólnodostępne oprogramowanie, z którego można korzystać zarówno na komputerach stacjonarnych jak i za pomocą urządzenia typu smartfon, pod warunkiem dostępu do Internetu czy też dodatkowo za pomocą składania uwag za pośrednictwem formy e-mail czy też poczty tradycyjnej mogły zostać zorganizowane w bardzo podobnym okresie czasu, jak w rozpoznawanej sprawie to również nie stało na przeszkodzie aby zostały podjęte kroki w celu zorganizowania konsultacji z mieszkańcami w sprawach projektów zaskarżonych uchwał, co jednak nie nastąpiło i jak przyznała Rada Gminy Swarzędz konsultacje w ogóle nie odbyły się.

Przechodząc do oceny zagadnienia, czy konsultacje z mieszkańcami są obligatoryjne również w przypadkach objętych art. 35 ust. 3 u.s.g. i odnosząc się do cytowanego przez Wojewodę w skardze orzecznictwa wypada poczynić następujące uwagi.

Cytowany w skardze wyrok WSA w Łodzi, III SA/Łd 404/09 z dnia 29 września 2009 r. (CBOiS – częściowo uchylony) W wyroku WSA w Łodzi, III SA/Łd 404/09 zawierał wskazanie, że należy podzielić pogląd wyrażony w skardze, iż żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do przedłużania kadencji funkcjonujących organów jednostki pomocniczej – osiedla. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. uprawnia radę gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, jednak w ramach tego uprawnienia rada gminy może ustalić jedynie zasady kadencyjności organów jednostki pomocniczej, które będą dotyczyć organów wybranych po ustaleniu tych zasad. Regulacja przedłużająca kadencję działających organów jednostki pomocniczej, prowadzi do lekceważenia woli wyborców, którzy wybrali organy osiedla na ściśle określony czas oraz do obejścia zapisów statutów osiedli odnoszących się do długości kadencji organów.

Wyrok ten został uchylony częściowo przez wyrok NSA z dnia 09 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 (CBOiS), w którym NSA doszedł do przekonania, że wadliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały, zmieniającej zasady wyboru rady osiedla tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacją z mieszkańcami - w tym zakresie konsultacje takie są jedynie fakultatywne (art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 u.s.g.). Orzeczenie to zostało skomentowane m.in. w glosie (Anna Rytel-Warzocha, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2011, nr 3) w której podniesiono, że: "w art. 35 u.s.g. nie wskazano wprost, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji odnosi się również do przypadków, gdy już obowiązujący statut jednostki pomocniczej jest nowelizowany. Z zasad prawidłowej legislacji jasno wynika, że określony prawem tryb uchwałodawczy dotyczy zarówno uchwalania nowych aktów, jak i dokonywania zmiany już obowiązujących, przy czym zmiana uchwał przyjętych w szczególnym trybie wymaga zachowania trybu właściwego dla ich przyjęcia. Za rozszerzającą interpretacją art. 35 u.s.g. wielokrotnie opowiadali się przedstawiciele doktryny. Również na tle dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie NSA w analizowanej sprawie miało charakter precedensowy. Dla przykładu należy wskazać, iż WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu do wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. wyraźnie wskazał, że "w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą statutu sołectwa bez względu na charakter tych zmian", a więc niezależnie od tego, czy w opinii organów gminy mają one charakter nieistotny, czy wyłącznie redakcyjny. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2007 r. 15 , jak również WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2009 r. oraz przywołanym wyżej wyroku z dnia 29 marca 2010 r., który wyraźnie wskazał, iż obowiązek przeprowadzenia konsultacji odnosi się do całości statutu jednostki pomocniczej, a zatem każda jego nowelizacja, bez względu na charakter zmian, musi być poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami".

Drugim orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym NSA wypowiedział się w podobnym tonie, jest wyrok z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (CBOiS), wedle którego obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami, przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g. ograniczone są do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.

Sąd w niniejszym składzie dostrzega te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie może ich podzielić.

Dlatego też sąd rozstrzygając sprawę wyraził przeciwny niż NSA pogląd na sporne zagadnienie, który jest również szerzej obecny i jak się wydaje także dobrze uzasadniony w bieżącym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zapadłym po 2010 r.).

Podzielić należy konkluzje płynące z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ke 580/19 (orzeczenie prawomocne w CBOIS), że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w szczególności w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Sąd orzekający w sprawie niniejszej sprawie podziela pogląd, że określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze określenie (obecne w art. 35 ust. 1 u.s.g.) obejmuje nie tylko drugie z wymienionych (obecne w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. A. Feja-Paczkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej. Za słuszne należy uznać stanowisko zgodnie z którym, za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) pozbawieni być powinni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie zasad i trybu wyboru organów tej jednostki pomocniczej. Pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego. Można nawet mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej - poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, tzn. obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, pojawią się kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (zob. A. Feja-Paczkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017).

W ocenie sądu nie należy wyróżniać na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz różnicować, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony powinien być w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, i powinien dotyczyć wszystkich elementów wskazanych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. Na specjalne podkreślenie zasługuje, że szczególnie w sytuacji zmiany długości kadencji zarówno przedłużanie jej jak i skracanie powinno zostać poddane konsultacjom z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej.

W oparciu o powyższe, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że obowiązek konsultacji odnosi się również do takich elementów statutu (jego zmiany), które są określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. także w punkcie 2 tego przepisu, który odnosi się do zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej – zmiana kadencji organów wykonawczych jednostek pomocniczych przez Radę Gminy poprzez wydłużenie ich kadencji (bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami). Przy czym, zdaniem Sądu, takie konsultacje, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (ich zmiany, w szczególności wydłużania bądź skracania ich kadencji) są obligatoryjne.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., (do 2003.12.31) we Wrocławiu, II SA/Wr 1459/97, CBOiS).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy Suchy Las wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania, gdyż zostały podjęte bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Należało więc stwierdzić nieważność obydwu zaskarżonych uchwał w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.g.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego w wysokości [...] zł ([...] złotych), gdyż połączenie dwóch spraw do wspólnego rozpoznania nie pozbawia ich odrębności i nie zmienia faktu, że są to samodzielne sprawy sądowoadministracyjne.