Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 426/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 86
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Józefów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/19, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03, w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefów – etap III A, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p."), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla części objętej tym planem działki oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...], położonej w J.

Wskazując na powyższy zarzut, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części opisanej wyżej nieruchomości w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]2 z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J. – w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z dnia 9 maja 2003 r. Ponadto w skardze zawarty został wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że w odniesieniu do obszaru objętego przedmiotowym planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych, stąd też zmiana ich przeznaczenia w planie miejscowym wymagała uzyskania zgody wojewody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W dacie podjęcia uchwały z dnia 9 maja 2003 r., w granicach działki nr [...]2 (o powierzchni 0,0810 ha) występowały bowiem lasy na powierzchni 0,0598 ha (LsVI), zaś analiza wypisu i wyrysu z planu wykazała, że działka ta w granicach użytku leśnego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (symbol ML9). Działka nr [...]2, na wniosek jej właściciela z dnia 10 kwietnia 2018 r., została połączona z działką nr [...]3, co skutkowało powstaniem działki nr [...]1 o powierzchni 0,4945 ha, w skład której wchodzą tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,2689 ha (B), grunty orne klasy VI o powierzchni 0,1562 ha (RVI) oraz grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,0694 ha (LsVI). Organ planistyczny podał, że dla działki nr [...]2 uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r., nr 35/VI/1989, gdzie została ona przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych i komunikację (poszerzenie drogi). Dlatego też, sporządzając obowiązujący plan nie ponawiano procedury uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia, bowiem zgodnie z nim nieruchomość ta położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Organ planistyczny nie był jednak w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych ww. działki na cele nieleśne, zatem nie był uprawniony do jego zmiany. Również kwerenda archiwum zakładowego Skarżącego wykazała brak takiej zgody, nie można zaś jej domniemywać do wcześniej uchwalonych planów miejscowych. Wobec tego, zdaniem Skarżącego, z uwagi na brak zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów, co winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym na wstępie zakresie według stanu z dnia 9 maja 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Miasto Józefów wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Organ podniósł m.in., że odmienność stanowisk jego i Skarżącego dotyczy wyłącznie skutków dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w dacie uchwalenia planu ogólnego z 1989 r., w kontekście braku możliwości wylegitymowania się dokumentem decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Wskazano też, że taka zmiana przeznaczenia w planie ogólnym (uzyskanie zgody i jej konsumpcja planem) mogła być wykorzystana przy sporządzaniu nowych planów miejscowych, więc zgody do planu ogólnego z 1989 r. oraz jego zmiany w 1994 r. były wykorzystane do aktualnego planu z 2003 r. Ponadto, z uwagi na upływ czasu, zachodzi trudność w ustaleniu, który organ był właściwy do udzielenia zgody, więc kwerenda archiwum Wojewody Mazowieckiego nie jest wystarczająca dla stwierdzenia braku uzyskania zgody. Na podstawie istnienia odpowiedniej zgody w stosunku do przedmiotowej nieruchomości uchwalono więc trzy plany, które stanowią prawo miejscowe od 30 lat i wywołały daleko idące skutki prawne i finansowe, zaś nieodnalezienie stosownej decyzji nie uwiarygadnia jej nieistnienia. W związku z tym należy przyjąć, że skoro plany z lat 1989 i 1994 oraz plan zaskarżony z 2003 r. zostały uchwalone i przez cały ten czas kształtowały politykę przestrzenną Gminy, to trzeba uznać je za wystarczające dokumenty do ustalenia czy nastąpiła zmiana przeznaczenia objętych nimi gruntów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd poinformował, że na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przeprowadził dowód z dokumentów złożonych przez strony na rozprawie, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd wskazał, że w dniu 29 marca 1989 r. Miejska Rada Narodowa w Józefowie podjęła uchwałę nr 35/VI/1989, zatwierdzającą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 12, poz. 97), obejmujący także teren przedmiotowej nieruchomości, gdzie została ona przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych i komunikację (poszerzenie drogi). Plan ten został zmieniony uchwałą Rady Miasta Józefowa z dnia 28 listopada 1994 r., nr 52/II/1994 (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 24, poz. 832), przy czym zmiana ta nie dotyczyła przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol B 77a.ML) oraz w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych niewyznaczonych na rysunku planu. Ostatecznie, także zgodnie z uchwałą Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03, w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefów – etap III A (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 190, poz. 4787), działka ta położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (symbol ML9) oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej.

Sąd zaznaczył, że organ planistyczny konsekwentnie podnosił nie tylko w toku postępowania sądowo-administracyjnego, ale też na etapie je poprzedzającym, że zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne odnośnie przedmiotowej nieruchomości została uzyskana przed uchwaleniem planu ogólnego w 1989 r., a jedynie aktualnie niemożliwe jest przedstawienie stosownego dokumentu, z uwagi na upływ czasu i brak akt odnoszących się do ówczesnej procedury planistycznej.

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowy teren uzyskał w planie ogólnym z 1989 r. przeznaczenie inne niż leśne, a obecne przeznaczenie jest tożsame z ówczesnym, to brak jest podstaw do wymagania przedstawienia stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzyskanie takowej zgody stanowiło jeden z warunków uchwalenia planu ogólnego w 1989 r., a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 1994 r. Skoro zaś plany te zostały uchwalone, weszły w życie i jako przepisy prawa miejscowego przez okres w sumie 30 lat kształtowały politykę przestrzenną miasta oraz stanowiły podstawę do wydawania stosownych decyzji, to należy uznać je za wystarczające dokumenty do ustalenia, że nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych objętych tymi planami.

Według stanowiska Sądu, o ile rację ma Skarżący, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie można domniemywać, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje takie domniemanie, lecz zgoda ta została wykazana przez Organ, choć dowodami pośrednimi przede wszystkim w postaci uprzednio obowiązujących planów z lat 1989 i 1994.

W ocenie Sądu, wiedza Organu o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów jest niewątpliwa. Stanowisko Organu znajduje też potwierdzenie w dokumentach złożonych na rozprawie, tj. w wizualizacji archiwalnego stanu ewidencji, w projekcie programu przejściowego wykorzystania gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w planie miasta J. i w wypisie z planu ogólnego z 1989 r., dotyczącym zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, w tym:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi odnoszącej się do części działki oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...], położonej w J., pomimo braku przedłożenia decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do jej bezpodstawnego oddalenia;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. w związku z brakiem przeprowadzenia własnej kontroli przedmiotowej uchwały, pod kątem zgodności z przepisami prawa w zakresie prawidłowego trybu sporządzania planu miejscowego, w związku z faktem, iż Miasto Józefów, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., nie przekazało sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy dokumentującej poprawność przeprowadzonej procedury planistycznej, określonej szczegółowo w art. 18 ust. 2 u.z.p., której naruszenie wskazywał organ nadzoru, a które z uwagi na treść art. 27 ust. 1 u.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności we wnioskowanej części, zamiast oddaleniem skargi;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.p. co skutkowało, w sposób nieuprawniony, oddaleniem skargi organu nadzoru, bowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, skoro brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających prawidłowość przeprowadzenia kolejno określonych przepisem art. 18 ust. 2 u.z.p. czynności proceduralnych;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez całkowicie pominięcie treści punktów 12 i 14 tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa na okres perspektywiczny przyjętego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r., z których jednoznacznie wynika, że nie dla wszystkich terenów uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia i tereny te należy traktować w okresie perspektywicznym, jako tzw. rezerwy terenów, dla których niezbędne będzie uzyskanie stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, m.in. przy wykonywaniu miejscowych planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez brak samodzielnej analizy uchwały nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa na okres perspektywiczny, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przeznaczenia terenu w tym planie w sytuacji istotnych rozbieżności pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...] w zakresie, w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]2 z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J., w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z dnia 9 maja 2003 r.;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez sprzeczne ustalenia dotyczące zastosowania przy orzekaniu w sprawie uchwały nr 52/11/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefowa, podczas gdy na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także wobec twierdzeń organu, działka nr [...]1 z obrębu [...] nie była przedmiotem zmian planu;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p., w związku z oparciem stanowiska Sądu na oświadczeniach złożonych przez Burmistrza Józefowa zamiast na dowodach, które w formie fragmentarycznej zostały przedłożone przez Miasto Józefów;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p., w związku z brakiem uzasadnienia powodów, dla których Sąd I instancji oddalił wszelkie dowody strony skarżącej, dając prymat twierdzeniom i dowodom "zaoferowanym" przez Organ;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z bezpodstawnym uznaniem, iż upływ czasu jest wystarczającym dowodem braku podstaw do stwierdzenia nieważności i uznania, iż zgoda na zmianę przeznaczenia była jednak udzielona;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w związku ze sporządzeniem uzasadnia wyroku, z którego nie wynika na podstawie jakich dowodów (w związku z ich brakiem w aktach sprawy) wydano orzeczenie, jakie były podstawy uznania samoistnej wiedzy Organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne do planu z 1989 r., z jakich przyczyn i powodów uznano za prawdziwe twierdzenia Burmistrza Józefowa, iż żadne dokumenty z uzyskania zgód się nie zachowały w związku z zalaniem archiwum zakładowego z 2001 r., podczas gdy ten sam organ przedstawia Sądowi decyzje na zmianę przeznaczenia z lat 1994 - 2002 oraz dlaczego oddalono w całości dowody oraz twierdzenia przedstawione przez stronę skarżącą;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., poprzez sformułowanie wyroku Sądu na podstawie twierdzeń jednej ze stron, wraz z ich bezpośrednim przytaczaniem w uzasadnieniu wyroku (wraz z błędami) bez ich weryfikacji chociażby ze szczątkowym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i wbrew utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tej materii prezentuje swą jednomyślność,

przy czym wszystkie ww. zarzuty miały istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziły do oddalenia skargi zamiast do stwierdzenia nieważności ww. uchwały we wnioskowanej części;

2. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez jej niezastosowanie;

- art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia skargi pomimo braku uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...] w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]2 z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J., w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z dnia 9 maja 2003 r.;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, w związku z przyjęciem, iż ustalenia poprzednio obowiązujących planów miejscowych stanowią o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele inne niż leśne;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, w związku z przyjęciem, iż ustalenia poprzednio obowiązujących planów miejscowych wraz z długim upływem czasu stanowią o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele inne niż leśne;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art, 27 ust. 1 u.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia skargi i uznania faktu domniemania uzyskania takiej zgody w drodze jednostronnego oświadczenia złożonego przez Burmistrza Józefowa.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5, art. 179a, art. 181 § 1, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego orzeczenia w trybie art. 179a p.p.s.a. i uwzględnienie skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego w całości (w ramach tzw. autokontroli orzeczenia).

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., wniesiono o zobowiązanie organu do dostarczenia oryginałów uchwały nr 35/VI/1989 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa, w tym rysunku planu w skali 1:5000 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, o którym mowa w § 1 ust. 1 tiret pierwsze oraz tekstu planu stanowiącego załącznik nr 2, o którym mowa w § 1 ust. 1 tiret drugie oraz oryginału uchwały nr 52/11/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefowa, w tym zmiany rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały stanowiący plansze podstawową w skali 1:5000, o którym mowa w § 1 tiret pierwsze uchwały oraz aneksu do tekstu planu stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały, o którym mowa w § 1 tiret trzecie uchwały z uwzględnieniem zmian wynikających z uchwał Rady Miejskiej w Józefowie nr 349/94 z dnia 29 kwietnia 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa (publ. Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 12, poz. 133) oraz nr 17/11/94 z dnia 2 sierpnia 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefów (publ. Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 18, poz. 159).

Opcjonalnie, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/19 oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...] w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]2 z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J., w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z dnia 9 maja 2003 r.

Opcjonalnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Józefów, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. rzecz Miasta Józefowa kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie, zaś część z nich została uznana za przedwczesne.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w odniesieniu do działki nr [...]2 z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J., oznaczonej obecnie numerem [...]1, została wydana zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne. Sąd I instancji oddalając skargę przyjął, że taka zgoda została wydana, o czym świadczą dowody pośrednie, w tym treść planu ogólnego z 1989 r. Nie negując możliwości wykorzystania ustaleń wynikających z tego planu do stwierdzenia istnienia zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, na którym znajduje się działka nr [...]2, należy uznać za zasadny zarzut braku ustalenia (a co za tym idzie także pozostałe zarzuty dotyczące braków dowodowych wynikających z tego braku), czy przeznaczenie w planie ogólnym z 1989 r. terenu w granicach działki nr [...]2 na cele nieleśne było poprzedzone wydaną zgodą właściwego organu, czy też działka ta wchodziła w skład rezerw terenowych, o których mowa w pkt 12 i 14 tego planu, a więc terenów zainwestowania miejskiego (przeznaczonych na cele inwestycyjne), lecz nieposiadających odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów.

Przytoczone przepisy planu ogólnego przeczą stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, że uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu leśnego, na którym znajduje się działka nr [...]2 (obecnie nr [...]1) na cele nieleśne, stanowiło jeden z warunków uchwalenia planu ogólnego w 1989 r. Dlatego też skoro Sąd I instancji przyjął, że ustalenia planu ogólnego mają świadczyć o uzyskaniu zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, to powinien dokonać odpowiedniej weryfikacji w celu stwierdzenia czy grunt, na którym znajduje się działka nr [...]2 (obecnie nr [...]1) wchodził czy też nie wchodził w skład rezerw terenowych, a następnie stwierdzenie to uzasadnić.

Z tego też względu należy uznać za konieczną analizę planu ogólnego z 1989 r. pod wskazanym wyżej kątem – analizę, której brak został podniesiony w zarzutach skargi kasacyjnej, przy czym uznanie trafności konsekwencji tego braku, na które wskazuje Skarżący, jest obecnie przedwczesne. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że mimo iż przedmiotem zaskarżenia są ustalenia planu miejscowego z 2003 r., to przyjęcie za dowód w sprawie ustaleń planu ogólnego z 1989 r. rodzi konieczność poddania go szczegółowej analizie w zakresie, w jakim jego ustalenia miałby świadczyć o zgodności z prawem ustaleń planu z 2003 r.

Zgodzić należy się również ze Skarżącym, że sam upływ czasu nie świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie i uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona, chociaż trzeba uściślić, że w zaskarżonym wyroku argument ten nie stanowił jedynej podstawy rozstrzygnięcia, ale został przywołany celem wzmocnienia pozostałych.

Nie można natomiast uznać tych z przytoczonych zarzutów, które wskazują na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd I instancji kontroli całej procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego z 2003 r.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd przeprowadzając kontrolę legalności, w tym przypadku aktu prawa miejscowego, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny być zastosowane w sprawie, niezależnie od treści podniesionych w skardze żądań i zarzutów (por. wyrok NSA z 5.03.2008 r., I OSK 1799/07, LEX nr 506601). Jednakże, jak podnosi się w piśmiennictwie prawniczym: "skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego." J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 134.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zawarte w zacytowanym powyżej fragmencie wskazuje, że uchwała Rady Miasta Józefowa została zaskarżona w części tekstowej i graficznej dotyczącej części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]1 z obrębu [...] w zakresie, w jakim przed połączeniem stanowiła działkę nr [...]2 w granicach ewidencyjnych użytku leśnego z powodu braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Jeśliby nawet wywodzić z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek objęcia przez sąd kontrolą wszystkich stadiów trybu sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu, to nie powinno to dotyczyć sytuacji, gdy inicjatorem sądowej kontroli aktu prawa miejscowego jest Wojewoda, który zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), jest organem sprawującym nadzór nad działalnością gminną. Kompetencje nadzorcze uprawniają i równocześnie nakładają prawny obowiązek (w granicach ustawowych) podejmowania z urzędu działań mających na celu weryfikację legalności działalności organów nadzorowanych. Brak możliwości podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych w postaci stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (co wynika z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.s.g.), nie zwalnia organu nadzoru z obowiązku przeprowadzania wszechstronnej weryfikacji legalności takiej uchwały, a tym bardziej nie uprawnia do przerzucania tego obowiązku na sąd dokonujący kontroli uchwały zaskarżonej przez ten organ na podstawie art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g.

Jako niezasadny należało też uznać zarzut art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez sprzecznie ustalenia dotyczące zastosowania przy orzekaniu w sprawie uchwały 52/11/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefowa, podczas gdy na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, a także wobec twierdzeń organu, działka nr [...]1 z obrębu [...] nie była przedmiotem zmian planu.

Otóż Sąd I instancji przywołał wskazaną powyżej uchwałę z 1994 r., nie dlatego, że na jej podstawie doszło do zmian przeznaczenia działki nr [...]2 (obecnie nr [...]1), lecz w celu wykazania, że ustalenia dokonane w planie ogólnym z 1989 r., w tym dotyczące przeznaczenia tejże działki na cele nieleśne, pozostawały w mocy.

Wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny za koniecznie poddanie szczegółowej analizie ustaleń planu ogólnego z 1989 r. w celu stwierdzenia, czy działka nr [...]2 (obecnie nr [...]1) wchodziła czy też nie wchodziła w skład rezerw terenowych, co dałoby podstawy do przyjęcia, że działka ta jest bądź nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ocena pozostałych zarzutów, w tym zarzutu oddalenia skargi pomimo braku przedłożenia decyzji wyrażającej powyższą zgodę oraz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest – zdaniem Sądu – oceną przedwczesną.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien dokonać analizy ustaleń planu ogólnego z 1989 r. we wskazanym powyżej zakresie oraz uwzględnić pozostałe zastrzeżenia zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.