Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3733/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 184, art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 122
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/18 w przedmiocie odrzucenia skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania P. postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zw. dalej spółką lub skarżącą, na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania P.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka pismem z dnia 12 czerwca 2018 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2018 r., w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania P. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne zostało wydane m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. 2015, poz. 618 z późn. zm.) dalej u.d.l.

Sąd argumentował, że zgodnie z art. 122 ust. 6 u.d.l. minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 118, art. 119 i art. 121 ust. 3, w tym warunki i tryb przygotowania oraz prowadzenia czynności kontrolnych, dokumentowania poszczególnych czynności kontrolnych, sporządzania wystąpień pokontrolnych, możliwości składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli i ich rozpatrzenia oraz wzory dokumentów obowiązujących przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych, mając na uwadze konieczność sprawnego i bezstronnego przeprowadzania kontroli.

Wydane na podstawie ww. upoważnienia rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1331) w § 25 pkt 6 stanowi, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze.

Rozwiązania ww. rozporządzenia są zbieżne z przyjętymi w ustawie o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 185, poz. 1092 z późn. zm.), do której np. odsyła art. 121 ust. 8 u.d.l, której art. 48 również nie przewiduje możliwości zaskarżania wystąpienia pokontrolnego do sądu administracyjnego.

Nadto z treści wystąpienia pokontrolnego można wywnioskować, że jako będące zakończeniem postępowania kontrolnego (zakres kontroli: stosowanie terapii - hipertermii ogólnoustrojowej, w szczególności zasadności jej stosowania u pacjentów leczonych onkologicznie; okres objęty kontrolą 2016 r.), nie spełnia kryteriów aktu, czy też czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Nie ustala bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony (wyposażenie oraz kadra medyczna P., dokumentacja medyczna) oraz wskazuje na obszary, w których zasadne jest wyeliminowanie ustalonych nieprawidłowości (dostosowanie prowadzonej w C. do określonych w przepisach prawa zasad prowadzenia eksperymentu medycznego; zapewnienie udzielania świadczeń zdrowotnych przez specjalistów z określonych dziedzin medycyny adekwatnych do zakresu udzielonych świadczeń; prowadzenie dokumentacji medycznej zgodnie z przepisami prawa).

Sąd zgodził się ze zdaniem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1125/15, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. (...)."

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżone do Sądu wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odrzucenie skargi na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia z powołaniem się na brak kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji kiedy bezspornym jest, że wystąpienie pokontrolne bezpośrednio i wprost wskazuje na obowiązki (i uprawnienia) skarżącej, a zatem podlega kontroli w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia 1 lutego 2019 r. spółka wskazała na brak przekazania do Sądu kompletnych akt sprawy, brak właściwego opisu akt administracyjnych oraz nielegalne, w ocenie skarżącej, praktyki organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodząc, że wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia bezpośrednio i wprost wskazuje na obowiązki i uprawnienia skarżącej.

W świetle art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "dotyczące" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością, a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą.

Przepis art. 122 u.d.l. stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia albo podmiot tworzący ma prawo przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych, o której mowa w art. 118, art. 119 i art. 121 ust. 3 u.d.l. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się wystąpienie pokontrolne (art. 122 ust. 4 u.d.l.). Na podstawie ustaleń kontroli podmiot tworzący albo minister właściwy do spraw zdrowia mogą przedstawić kierownikowi w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 122 ust. 5 u.d.l.).

Wyżej wymienione przepisy dają Ministrowi Zdrowia uprawnienie do przeprowadzenia kontroli, obowiązek zakończenia jej wystąpieniem pokontrolnym i możliwość przedstawienia w tymże wstąpieniu zaleceń nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne sporządzone w toku postępowania kontrolnego jest przede wszystkim dokumentem będącym sprawozdaniem mającym na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli, wykrycie nieprawidłowości i umożliwienie ich usunięcia kontrolowanemu.

Zaskarżone wystąpienie pokontrolne wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, nie dotyczy stwierdzania albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Minister Zdrowia nie wskazał w kontrolowanym wystąpieniu żadnego środka przymusu, który miałby doprowadzić do wyegzekwowania zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Kwestionowane ustalenia i zalecenia mogą, aczkolwiek nie muszą, zostać wykorzystane w innym postępowaniu, jednak na obecnym etapie postępowania umożliwiają usunięcie zauważonych nieprawidłowości.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym wskazać należy, że oddziaływania na sferę uprawnień lub obowiązków nie można dopatrzeć się w tym, że organ kontrolujący zajął odmienne zapatrywanie na stan prawny czy faktyczny, niż organ kontrolowany. Okoliczność ta sama w sobie nie wywołuje, bowiem jeszcze bezpośrednio żadnych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1436/18, dostępne w CBOSA).

Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej słusznie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że przedmiotowe wystąpienie pokontrolne w aktualnym stanie prawnym nie podlega kontroli instancyjnej, bowiem § 25 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych wyraźnie stanowi, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze.

Z powyższych względów stwierdzić należało, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki od zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę.

Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

5