Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1541/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 4 pkt. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jan Paweł Tarno - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 200/07 w sprawie ze skargi D. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż Skarbowi Państwa - W. Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości w obrębie ewidencyjnym G. R. w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S. na rzecz Gminy S. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 200/07 oddalił skargę D. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż Skarbowi Państwa - [...] Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości w obrębie ewidencyjnym G. R. w K.. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Sąd w pierwszej kolejności ocenił, czy zaskarżona uchwała z dnia [...] została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że w judykaturze istnieją rozbieżności pomiędzy SN a NSA dotyczące zakwalifikowania do kategorii sprawa administracyjna, czy sprawa cywilna, czynności gospodarowania mieniem komunalnym. O ile uchwałę w sprawie zasad gospodarki nieruchomościami uznaje się - zgodnie - za akt o charakterze generalnym, należący do aktów z zakresu administracji publicznej, to gdy chodzi o uchwały rozstrzygające o zbyciu (w drodze przetargu lub w trybie bezprzetargowym) lub obciążeniu poszczególnych nieruchomości dochodzi do rozbieżności. W orzecznictwie SN dominuje pogląd, że uchwały te podejmowane są w sprawach cywilnych, a tym samym nie mogą być przedmiotem skargi w trybie art. 101 u.s.g. W orzecznictwie NSA przeważa tendencja odwrotna - dominuje szerokie rozumienie sprawy z zakresu administracji publicznej", łącznie z zaliczeniem do sfery administracji aktów gospodarowania mieniem komunalnym. W orzecznictwie NSA decydujące rozstrzygnięcie w tym sporze zapadło w formie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r. W tezie uchwały Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Późniejsze orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach powołują się na argumentację przytoczoną w tej uchwale. Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej, podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w/w uchwale uznał, ze zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] grudnia 2006r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000r. w sprawie sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172).

W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub tej sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, iż prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania i w przypadku późniejszego nieuwzględnienia wezwania przez organ. W ocenie NSA tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 30 stycznia 2007r. a skarga do sąd administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 12 lutego 2007r.

Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"), c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym, d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w który stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków,

W przedmiotowej sprawie skarżący nie może wykazać się interesem prawnym, nie sposób bowiem podzielić jego stanowiska, zgodnie z którym jego interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią powyższej regulacji w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie o którym mowa w art. 35 ust. 1. Pod pojęciem "poprzedniego właściciela" zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Z treści powyższej regulacji wynika, że osobą uprawnioną do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości jest jej poprzedni właściciel pozbawiony prawa własności tej nieruchomości lub spadkobierca takiego właściciela.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżący nie był osobą uprawnioną do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości nr 32/36. Przede wszystkim dlatego, że na etapie toczącego się postępowania administracyjnego nie dysponował postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu zbywanej nieruchomości, tj. J. S. Nie mógł być zatem uznany za jego spadkobiercę, zgodnie bowiem treścią art. 1027 kc. spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Skarżący na etapie postępowania sądowego dołączył do akt wniosek skierowany do sądu cywilnego z dnia 8 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nabycia spadku po J. S.

Po wtóre podnieść należy, że poprzedni właściciel nie został pozbawiony prawa własności zbywanej nieruchomości. Posiłkując się "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" wydanym pod redakcją Stanisława Dubisza, wyd. PWN Warszawa 2003, t.3,s. 497 Sąd uznał, że pod pojęciem "pozbawiony prawa własności" należy rozumieć odebranie tego prawa wbrew właściciela. Za powyższym stanowiskiem przemawia również definicja poprzedniego właściciela zawarta w art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą jest nią osoba, która został pozbawiona prawa własności i jako przykład pozbawienia wskazano wywłaszczenie, które nie jest formą dobrowolnego wyzbycia się prawa własności nieruchomości.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby J. S. został pozbawiony wbrew swojej woli prawa własności nieruchomość Przekazał on swoje gospodarstwo rolne na własność Państwa w trybie przewidzianym ustawą z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa, w zamian za rentę i spłaty pieniężne (dowód: decyzja Naczelnika Gmin S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.). Przejęcie gospodarstwa nastąpiło na jego wniosek złożony [...] września 1976 r. Prośbę swą motywował tym, że jest w wieku emerytalnym (lat [...]) i nie ma następcy na gospodarstwo. W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą o tym, że J. S. przekazał swoje gospodarstwo na podstawie własnej autonomicznej decyzji. Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do skorzystania z pierwszeństwa nabycia własności nieruchomości nr [...], to należy uznać, że zaskarżona przez niego uchwała Rady Gminy nie naruszyła jego prawa a konsekwencji nie ma on interesu prawnego w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że dziadek skarżącego - J. S., nie został pozbawiony prawa własności nieruchomości w rozumieniu tych przepisów, wobec czego skarżącemu, jako następcy prawnemu J. S., nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, co skutkować miałoby brakiem interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy w

trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym;

2) naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 i 2 kpc i w związku z art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sporu cywilnego istniejącego pomiędzy gminą a skarżącym na tle pierwszeństwa skarżącego w nabyciu nieruchomości, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo właściwości w tym zakresie powszechnego sądu cywilnego;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 6 ppsa - poprzez uchylenie się od wykonywania funkcji kontrolnych działalności organów administracji publicznej i brak odniesienia merytorycznego do zarzutów skargi skierowanych przeciwko uchwale Rady Gminy S.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania w innym składzie Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie

art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

3) po rozpoznaniu sprawy - o uchylenie uchwały Rady Gminy S. Nr

[...] z [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż Skarbowi Państwa - [...] Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości w obrębie ewidencyjnym G. R. w K.

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W uzasadnieniu podniesiono, że u podstaw rozstrzygnięcia, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, legło wskazanie, że na etapie toczącego się postępowania administracyjnego skarżący nie legitymował się stwierdzeniem nabycia spadku, z którego wynikałoby następstwo prawne po J. S.. Sąd zignorował znaczenie faktu prowadzenia przed Sądem Rejonowym w S. postępowania spadkowego w tym zakresie i jego wpływu na postępowanie przed sądem administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji wyraził pogląd, że pod pojęciem ,,pozbawiony prawa własności" użytym w art. 34 ust. 1 pkt 2 i w art. 4 pkt 4 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie odebranie tego prawa wbrew woli właściciela. Wobec tego Sąd doszedł wniosku, że skoro dziadek skarżącego przekazał w roku 1976 gospodarstwo za rentę i spłaty pieniężne, to nie spełnia on przesłanki pozbawienia prawa własności i nie przysługiwałoby mu - a w konsekwencji i skarżącemu - prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Nie istniejące zatem prawo nie mogło zostać naruszone zaskarżaną uchwałą Rady Gminy, co pozbawiało skarżącego interesu prawnego w jej zaskarżaniu.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości gminnych pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1. Legalną definicję poprzedniego właściciela zawiera 4 pkt 4 u.g.n. - jest nim osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Sąd orzekając w sprawie dokonał językowej wykładni pojęcia "pozbawiony prawa własności", posługując się przy tym "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego", Wykładnia ta jest jednak dalece niewystarczająca. Sąd całkowicie pominął przy tym znaczenie dla rozstrzygnięcia przesłanki "przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów".

Obecnie obowiązujący art. 34 ust. 1 pkt 2 stanowi w kontekście art. 4 pkt 4 u.g.n. odpowiednik art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm/. Na tę ciągłość wskazują przedstawiciele doktryny - np. J. Frelich w publikacji ,,Zasada pierwszeństwa wyrażona w art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle uchwały nr W 19/95 Trybunału Konstytucyjnego zamieszczonej w "Rejent" 1998/10/83. Tezą tej publikacji jest stwierdzenie, że "Normę prawną zawartą w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że poprzedni właściciel, czyli osoba pozbawiona prawa własności, ale także [...] wieczysty użytkownik gruntu pozbawiony tego prawa, ma prawo nabyć własność nieruchomości lub wieczyste użytkowanie gruntu przeznaczonego przez gminę lub Skarb Państwa (odpowiednio) do sprzedaży lub oddania w wieczyste użytkowanie. Prawo poprzedniego właściciela nie jest w zasadzie zależne od tego, w jaki sposób własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa (lub gminy). Warunkiem jest, aby:

1. uprawniony wykazał, że jest byłym właścicielem (lub wieczystym użytkownikiem) albo też wykazał następstwo prawne po takiej osobie,

2. adres uprawnionego był znany jednostce dokonującej sprzedaży lub oddania w wieczyste użytkowanie,

3. przejście własności (lub prawa wieczystego użytkowania) miało miejsce przed 5 grudnia 1990 roku.

Zaś "Przejęciem [nieruchomości w rozumieniu art. 34 u.g.n. - W.R.] jest nabycie przez Skarb Państwa także w wyniku różnych zdarzeń cywilnoprawnych, a do takich z całą pewnością można zaliczyć umowy cywilnoprawne. Tezy te zostały postawione przez autora na podstawie uchwały pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego nr W 19/95 z dnia 18.06.1996 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, opublikowanej w OTK 1996/3/25. Z uzasadnienia uchwały wynika, że "Przed przystąpieniem do wyjaśnienia szczególnych zagadnień interpretacyjnych należy wyjaśnić, jaka jest ratio legis interpretowanego przepisu i jaka jest funkcja wyrażonej w nim normy prawnej w systemie regulacji gospodarki publicznymi zasobami gruntowymi./.../ Pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczanych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste, wyrażone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, zostało ustanowione przez ustawodawcę w nowelizacji z 29 września 1990 r., a więc w pierwszym roku obowiązywania Konstytucji RP w wersji zmienionej nowelizacją z 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), proklamującej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 1) oraz wzmożoną ochronę własności (art. 7), w okresie intensywnych przemian systemu społeczno-gospodarczego zmierzających do spodarki rynkowej, związanej z przewagą prywatnej własności. Jednym z oficjalnie uznawanych postulatów tych przemian ustrojowych jest postulat reprywatyzacji, choć jej zakres, zasady i formy są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Idea reprywatyzacji po 1989 roku zasadza się na przekonaniu, że zmiany własnościowe dokonane w Polsce w poprzednim porządku ustrojowym (od lat czterdziestych do lat osiemdziesiątych), zwłaszcza jeśli miały charakter przymusowej i nieekwiwalentnej ekspropriacji, były niezgodne z powszechnie uznanymi standardami ochrony własności, zakładającymi w szczególności legitymowanie każdego płaszczenia ważnymi celami publicznymi i prawo do słusznego odszkodowania. /.../ Do tych przepisów [z nurtu reprywatyzacyjnego - W.R.] zaliczyć należy również omawiany art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 1990 roku).

Przepis ten opiera się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, jest obecnie w tych zasobach zbędna i zostaje przeznaczona do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, zaś przy korzystaniu z pierwszeństwa z oczywistych względów nie może być stosowany przetargowy tryb zbycia. Zadośćuczynienie wobec byłego właściciela czyjego spadkobierców ma tutaj wymiar przede wszystkim moralny, a w mniejszym stopniu materialny, skoro wartość nieruchomości będąca podstawą wyznaczenia ceny kupna-sprzedaży lub określenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustala się według dyspozycji art. 38 ustawy, a więc w szczególności przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami i wykonanych nakładów. Tak ustalona wartość często może być niższa niż wartość "podbita" w przetargu. Trudno jednak uznać tę preferencję finansową dla byłych właścicieli za zbyt daleko idącą, skoro analogicznie dotyczy ona także najemców i dzierżawców lokali oznaczonych do sprzedaży (art. 21 ust. 7 w związku z art. 23 ust. 3 i art. 38 ustawy. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "Określone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości oznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy, znajduje jednak również uzasadnienie w konstytucyjnych wartościach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Z racji tego "zakotwiczenia" w wartościach konstytucyjnych omawiane pierwszeństwo należy traktować jako jedną z istotnych zasad określonego w ustawie o spodarce gruntami systemu dysponowania nieruchomościami będącymi w gestii publicznej, Nietrafne jest traktowanie tego pierwszeństwa jako wyjątku od zasady sprzedaży nieruchomości lub ich oddawania w użytkowanie wieczyste w trybie przetargu. Zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. Zasada pierwszeństwa służy ochronie słusznych interesów osób, których dawniej pozbawiono ich praw do nieruchomości; poszanowanie własności wymaga, aby te osoby były brane pod uwagę w pierwszej kolejności jako potencjalni nabywcy w sytuacji, w której nieruchomość jest przeznaczona do zbycia."

A zatem całkowicie błędne było, jako oparte tylko o wykładnię językową, z minięciem innych reguł interpretacyjnych, zawężenie przez Sąd I instancji obecnych uprawnień poprzednich właścicieli nieruchomości - i ich spadkobierców tylko do sytuacji przymusowego przejęcia ich własności. Skarżący jest wnukiem poprzedniego właściciela nieruchomości, której dotyczy zaskarżana uchwała. Skarżący dysponuje stwierdzeniem nabycia spadku po swoim ojcu Walerianie, i wystąpił o stwierdzenie nabycia spadku po dziadku J. min. przez ojca skarżącego. Uzyskanie postanowienia sądu w tym zakresie potwierdzi istnienie następstwa prawnego skarżącego. Sprawa o stwierdzenie nabycia spadku jest obecnie rozpatrywania przez Sąd Rejonowy w S. za sygnaturą [...].

Ponadto stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy obywatel na prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd, przy czym z art. 177 Konstytucji wynika właściwość sądu powszechnego we wszystkich sprawach, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych ustawowo do kompetencji sądów innych, niż powszechne. W sprawie niniejszej skarżący zwrócił się o rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ze względu na zakres jego kognicji, wynikający z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 6 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu skupił się jednak nie na merytorycznym zakresie skargi - dotyczącej wadliwości uchwały Rady Gminy S. - a wyłącznie na ocenie istnienia interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu tej uchwały. Dokonując tej oceny, przy zastosowaniu błędnych reguł interpretacyjnych, WSA arbitralnie rozstrzygnął kwestię cywilnoprawną, sporną pomiędzy stronami, co do istnienia pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, o którym mowa w art. 34 u.g.n.. Przesądzając o braku pierwszeństwa skarżącego, WSA wkroczył swym rozstrzygnięciem w sferę stosunków cywilnych, konstytucyjnie zastrzeżonych do rozpoznawania przez sądy powszechne.

Skarżący w skardze i w dalszym toku postępowania wskazał, z jakiej normy prawa materialnego wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu na drodze sądowo -administracyjnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uzasadnił istnienie naruszeń tego interesu, a wobec powyższego miał prawo domagać się merytorycznego rozpoznania swojej skargi przez sąd administracyjny. WSA uchyliło się jednak od realizacji tego obowiązku, całkowicie niesłusznie kwestionując legitymację czynną skarżącego. Powoduje to, że wskutek braku rozstrzygnięcia merytorycznego, w obrocie prawnym pozostaje wadliwa - dotknięta nieważnością uchwała Rady Gminy S..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Po pierwsze, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 34 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 4 pkt 4 u.g.n. "poprzednim właścicielem" jest osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Z przepisu tego płynie jednoznaczny wniosek, że chodzi w nim o osobę, która w wyniku przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego została pozbawiona prawa własności. Mówiąc innymi słowy, w przepisie tym nie chodzi o każdego "poprzedniego właściciela", lecz tylko, o takiego, któremu własność odjęto wbrew jego woli, a więc np. w wyniku wywłaszczenia, orzeczenia o przepadku czy przejęcia za długi. W żadnym razie za przejęcie, o którym mowa w analizowanym przepisie nie można uznać przeniesienia własności nieruchomości na mocy umowy cywilno prawnej czy decyzji administracyjnej, wydanej na żądanie właściciela nieruchomości. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc trafnie uznał Sąd I instancji, że skarżący D. S. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, i to niezależnie od tego, czy na jego rzecz zostanie wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu zbywanej nieruchomości, tj. J. S.. Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do skorzystania z pierwszeństwa nabycia własności nieruchomości nr [...], to nie ulega wątpliwości, że zaskarżona przez niego uchwała Rady Gminy nie narusza jego prawa a w konsekwencji nie ma on interesu prawnego w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Po drugie, bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 177 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 i 2 kpc i w zw. z art. 2 ppsa poprzez rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sporu cywilnego istniejącego pomiędzy gminą a skarżącym na tle pierwszeństwa skarżącego w nabyciu nieruchomości, wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nieruchomościami, pomimo właściwości w tym zakresie powszechnego sądu cywilnego. Sąd I instancji obowiązany jest zbadać, czy skarga na uchwałę organu gminy pochodzi od osoby, której czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Pojęcie interesu prawnego jest zaś ujmowane w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Konsekwencji Sąd musiał zbadać, czy art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ma zastosowanie do skarżącego poprzez dokonanie jego wykładni.

Po trzecie, Sąd nie naruszył art. 3 § 2 pkt 6 ppsa poprzez uchylenie się od wykonywania funkcji kontrolnych działalności organów administracji publicznej i brak odniesienia merytorycznego do zarzutów skargi skierowanych przeciwko uchwale Rady Gminy S., skoro skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.