Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1475/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, oraz art. 13 ust. 2 i art. 4 pkt 3 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 436/04 w sprawie ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. P. i M. P. kwotę 410 (czterysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 436/04 oddalił skargę A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] zezwolił A. i J. małżonkom P. na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze pod budowę bazy produkcyjnej. Ustalono także należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i stałe opłaty roczne.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie zmienione decyzjami: Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] oraz Wojewody K. z dnia [...] w zakresie adresatów obowiązku ponoszenia opłat i sposobu określenia wysokości należności.

A. P. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. i zmieniających ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. oraz Wojewody K. podnosząc, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej odbyło się bez ich udziału. Będąc właścicielami przedmiotowej nieruchomości, nie składali oni wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. O takim wniosku dowiedzieli się dopiero w [...]. Podkreślili, że o wyłączenie gruntów wystąpiono w imieniu użytkującej wówczas te grunty spółki [...] Sp. z o.o. w L. (spółka już nie istnieje), a pismo nie zostało podpisane przez organ uprawniony do reprezentowania spółki. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 obowiązującej w chwili składania wniosku ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych za osobę wyłączającą grunty z produkcji rolnej mogła być uznana wyłącznie spółka [...], a nie właściciele gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji uznając, że podnoszone zarzuty nie wyczerpują przesłanek nieważności decyzji ostatecznych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

A. P. i M. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ich zdaniem decyzja narusza prawo, ponieważ obciąża opłatami osoby, które nie powinny być nimi obciążone. Nadto pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym i przeprowadzenie postępowania bez jej udziału stanowiło rażące naruszenie zasady czynnego udziału stron z art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] podtrzymało swoją wcześniejszą decyzję. Organ zaznaczył, że brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważności decyzji. Obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych spoczywa na osobie wyłączającej grunty z produkcji rolnej, a wyłączającym jest właściciel albo osoba nabywająca wyłączone grunty na cele nierolnicze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. i M. P. zarzucili decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, bowiem doszło do złamania zasady udziału stron w postępowaniu.

Rozważając sprawę Sąd pierwszej instancji zacytował art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że istotą tego postępowania jest wyłącznie zbadanie czy istnieje jedna z wad określonych w tym przepisie. Pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu nie mieści się w katalogu wad określonych powyższym przepisem, jest natomiast jedną z podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd wskazał, że między tego typu postępowaniami istnieje różnica polegająca na tym, iż w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. IV SA/543/90, ONSA 1991/1/1). W konsekwencji tego zasadniczo różnią się skutki zastosowania obu trybów nadzwyczajnych. W sytuacji zaistnienia przesłanek ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje nieważność decyzji; skutki decyzji zostają uchylone od samego początku. W przypadkach wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. następuje wzruszalność decyzji.

Skoro skarżący, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], wskazali wyłącznie fakt, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu w świetle art., 156 § 1 k.p.a. skargę należało uznać za niezasadną.

A. P. i M. P., reprezentowani przez radcę prawnego M. C., zaskarżyli wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili Sądowi naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a, w związku z art. 156 k.p.a., polegające na nie dostrzeżeniu naruszenia przez SKO w K. art. 156 k.p.a. i w konsekwencji nie stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania;

2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), polegające na nie zbadaniu przez Sąd czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury administracyjnej;

3) art. 134 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa dokonanych przez organ administracyjny orzekający w sprawie, także tych, których nie przytoczono w skardze do Sądu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzyli argumenty podnoszone wcześniej w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i przed Sądem pierwszej instancji. Podnieśli, iż rażącym naruszeniem prawa jest takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania. Wydanie decyzji pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu w przedmiocie wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, a następnie określanie bezpodstawnie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia z tego tytułu opłaty z pewnością narusza wszelkie zasady praworządności. Zatem zastosowanie winien znaleźć art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący stwierdzili, iż w decyzji z dnia [...] SKO w K. nie ustaliło na skutek czyjego wniosku dokonano zezwolenia na wyłącznie gruntów i czy w ogóle był złożony taki wniosek. Nie ustalono również, czy i komu przedmiotowa decyzja została doręczona. Opis stanu faktycznego zawarty w zaskarżonej decyzji dotyczy okresu od momentu złożenia przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] pomijając całkowicie konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego od momentu złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i wydania decyzji w tym zakresie.

Skarżący powołując się na art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych stwierdzili, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał czy organ administracji ustalił stan faktyczny z zachowaniem reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Ponadto niedopuszczalne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że jeśli skarżący, jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji podawali wyłącznie okoliczność, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, to w świetle art. 156 § 1 k.p.a. skargę należało oddalić. Brak związania sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999/4/79). W niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja z dnia [...] została skierowana do osób niebędących stroną. Zaś skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stwierdza się nieważności decyzji z wyżej wymienionej przyczyny, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, jednak w przedmiotowej sprawie wskazana decyzja nigdy nie została skarżącym doręczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konsekwencję niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi stanowi obowiązek sądu badania w pełnym zakresie zgodności z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonej decyzji. Badanie w pełnym zakresie zgodności z prawem oznacza przeprowadzenie kontroli całego postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutu skargi. Mianowicie Sąd stwierdził, iż skargę należało uznać za niezasadną skoro skarżący, jako podstawę nieważności decyzji, wskazali fakt, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji pominął, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wobec tego, uwzględniając, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają ograniczeń w tym zakresie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji publicznej, nie będąc związany żądaniem strony, zobligowany jest, stosownie do art. 7 k.p.a., dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, celem ustalenia, czy zachodzi jedna z wad decyzji, uzasadniająca stwierdzenie nieważności.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru w istocie rzeczy ograniczył się do rozstrzygnięcia, iż brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważności decyzji, czyli zajął się jednym elementem zarzutu podnoszonego przez skarżących. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący przede wszystkim twierdzili, że nie byli inicjatorami postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i w takim postępowaniu nie brali udziału. Zatem zarzut nie sprowadza się, jak to ujął organ nadzoru i następnie Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do kwestii braku udziału stron w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz przede wszystkim dotyczy kwestii związanych z zainicjowaniem postępowania i w związku z tym udzielenia odpowiedzi na pytanie czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Wobec tego wymaga przeprowadzenia ustaleń pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji.

Tymczasem organ nadzoru nie poczynił żadnych kroków w kierunku ustalenia i wyjaśnienia sytuacji procesowej, poprzedzającej wydanie kontrolowanej decyzji z dnia [...], i w konsekwencji nie dokonał oceny, czy doszło wówczas do naruszenia prawa procesowego i czy ewentualnie stwierdzone naruszenie miało charakter rażący, bądź czy decyzja została skierowania do osób niebędących stroną postępowania. Mianowicie organ nadzoru przyjął z bliżej nieznanych powodów, że wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w imieniu skarżących złożył ówczesny użytkownik gruntów. Tymczasem skarżący wprost twierdzili w toku całego postępowania, że takiego wniosku nie składali i co więcej o wniosku tym nie wiedzieli. Zatem twierdzenie organu o złożeniu wniosku w imieniu skarżących nie znajduje żadnego oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie. Stało się tak z prostego powodu. Organ w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii, jak i innych okoliczności stanu faktycznego związanych z wydaniem kontrolowanej decyzji, niezbędnych do przeprowadzenia oceny czy zachodzi jedna z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie zajął się w ogóle tymi kwestiami postępując tak jakby był związany zarzutami skargi, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji ograniczonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiska organu odnoszącego się do kwestii obciążenia opłatami za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i przeprowadzonej wykładni przepisów art. 13 ust. 2 i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pomijając już fakt, że organ powołuje się na brzmienie przepisu art. 4 pkt 8 nie obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji, należy wskazać, iż przy wykładni art. 13 ust. 2 nie można pominąć treści art. 4 pkt 1 i 5 cytowanej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej, a więc w dniu [...]). Dopiero wówczas można ustalić krąg podmiotów na których ciąży obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Wobec powyższego należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do rozpoznania zasadności zarzutu skargi brak jest podstaw do stawiania dosyć ogólnikowo sformułowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., oraz art. 1 ust. 2 u.s.a., który jest przepisem ustrojowym i to, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiane z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).