Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2324/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2, art. 154 § 6, arrt. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 14/19 w sprawie ze skargi E.Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej i przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz E.Z. sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (jeden tysiąc) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E.Z. kwotę 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 14/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z. na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (1) zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. Nr [...] z obrębu [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) oddalił skargę w pozostałej części, (4) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz E.Z. tytułem zwrotu kosztów kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Dnia [...] lipca 2017 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek E.Z. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. nr [...] z obrębu [...]. Organ rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego w sierpniu 2017 r., a w dniu [...] listopada 2017 r. wystąpił do innej jednostki organizacyjnej urzędu o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości objętej wnioskiem. Następnie [...] listopada 2017 r., na zapytanie skarżącej, organ poinformował ją, w na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa. Następnie [...] grudnia 2017 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", stwierdziło że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W postanowieniu tym zobowiązano Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie do 30 kwietnia 2018 r. Kolejne czynności w postępowaniu Prezydent Miasta podjął 9 marca 2018 r., zwracając się do innej jednostki organizacyjnej urzędu o przekazanie informacji, jak w zapisach ewidencji gruntów i budynków przebiegała historia nieruchomości oraz na jakiej podstawie ujawniono współużytkowników wieczystych w ewidencji. Wystąpienie to ponowił 21 grudnia 2018 r., zaś pismem z 14 marca 2018 r. organ wystąpił o informację, czy toczy się postępowanie mające na celu nabycie tej nieruchomości lub jej części pod inwestycje celu publicznego. Z kolei 26 marca 2018 r. zwrócił się o informację dotyczącą przeznaczenia tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. E.Z. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zdaniem WSA w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Sąd ten podkreślił, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z 2017 r. Skoro zaś organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, to pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Doszło zatem do bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku, co skutkowało wyznaczeniem przez WSA miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. WSA wskazał, że wyznaczając miesięczny termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę twierdzenia organu o konieczności umorzenia postępowania, w związku z ustawowym przekształceniem tego prawa. Okres ten w ocenie WSA jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc uwzględnia złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał.

Ponadto WSA doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie podejmował czynności w sprawie, w latach 2017 i 2018 r. występując do innych podmiotów, próbując zgromadzić materiał dowodowy sprawy. Wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka zaś sytuacja zdaniem WSA, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. WSA nie uwzględnił również żądań skarżącej o ukaranie organu grzywną i przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Zdaniem WSA przyznanie tej sumy, jak też ukaranie grzywną mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż organ podejmował działania, zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. W celu zakończenia postępowania zobowiązany był ustalić stan faktyczny sprawy, co też realizował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.Z., zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w zakresie art. 149 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art 149 § 2 p.p.s.a z art. 154 § 6 p.p.s.a "poprzez niezastosowanie w sprawie i odmowę uwzględnienia wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozpoznawaniu sprawy oraz o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, mimo istniejących przesłanek - rozpoznawanie sprawy ponad rok już jako kolejny wniosek oraz konieczność wnoszenia na rzecz Miasta [...] kolejnych opłat z tytułu użytkowania wieczystego",

2) przepisów postępowania w zakresie art 141 § 4 p.p.s.a. w związku "ze sprzecznością zawartą w uzasadnieniu wyroku, gdzie sąd pominął własne ustalenia w zakresie rocznego terminu procedowania oraz "nieodpowiednio skoncentrowanych działań" organu, chociaż takie działania można uznać za lekceważenie prawa oraz celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia i mimo to uznał brak rażącego naruszenia prawa i braku podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej z urzędu".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uwzględnienie wniosku zawartego w skardze do WSA w Warszawie o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o "uchylenie wyroku WSA w Warszawie w zaskarżonej części całości i przekazanie temu sądowi do ponownego rozpoznania". Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz jest wewnętrznie sprzeczne. W jej ocenie nie przedstawia logicznego toku myślenia pozwalającego Skarżącej zrozumieć zasadność odmowy. Skarżąca kasacyjnie wyszczególniła fakt kilkukrotnego przekroczenia terminów administracyjnych oraz arogancję urzędników niewskazujących przyczyn zwłoki Ponadto wskazała na zasadność zasądzenia na jej rzecz "kwoty pieniężnej", przy czym uznała, że jest ona zwolniona z obowiązku uzasadnienia wniosku w zakresie przyznania tej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Z treści skargi nie wynika jednak, by skarżąca uzasadniła krzywdę, jaką w związku z ewentualną bezczynnością należałoby zrekompensować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na częściowe uwzględnienie zasługiwał zarzut pierwszy. Jednakże skład orzekający nie podziela stanowiska usiłującego wykazać, że bezczynność Prezydenta [...] należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Ponadto zarzut ten jest wadliwie skonstruowany, bowiem nie wskazuje na przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjny rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie trafnie Sąd I instancji się nie dopatrzył. Z akt administracyjnych wynika, że były podejmowane czynności procesowe w sprawie, a zwłoka jest częściowo usprawiedliwiona niemożnością uzyskania akt administracyjnych, które wypożyczono innej jednostce organizacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r. r I OSK 1685/17). W ocenie składu orzekającego jednak nie ma ku temu podstaw. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., o sygnaturze I OSK 1143/18, w którym zakwestionowano powyższy pogląd. I tak, jak wskazano w powołanym orzeczeniu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji odmówił przyznania sumy pieniężnej skarżącej, uznając, że przyznanie sumy pieniężnej mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki jak też obawa, że bez tych środków decyzja nie zostanie wydana. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres ponad roku, w jakim organ pozostawał w bezczynności, a także przyczyny tej bezczynności jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (brak rażącego naruszenia prawa).

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane.

Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Na zasadzie art. 203 pkt 1 w związku z art. 207 § 1 w związku z art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.