Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 817/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 5,  art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 24 października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: S., M.-Gmina W.-Strefa [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...], AM-2, obręb M.; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 24 października 2013 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi S. – Gmina W.– Strefa [...].

W dniu 9 września 2015 r. do Rady Miejskiej w W. wpłynęło wezwanie D. W. i A. G. do usunięcia naruszenia prawa przez unieważnienie opisanej wyżej uchwały. Zdaniem wzywających, uchwała ta naruszyła ich interes prawny, gdyż zmieniała przeznaczenie działek nr [...] i [...] (stanowiących ich własność) w ten sposób, że grunty z dopuszczeniem prowadzenia inwestycji uciążliwych "zamieniła" na grunty o funkcji usługowej.

Wobec nieuwzględnienia powyższego wezwania, D. W. i A. G. – wskazując jako podstawę działania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że przedmiotowa uchwała naruszając ich interes prawny, podjęta została także z naruszeniem prawa materialnego. Wskazując na powyższe skarżący zawnioskowali o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego D. W. i A. G. podali, że w dniu 13 sierpnia 2012 r. nabyli prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-2, obręb [...] o pow. 0,44 ha a w dniu 21 września 2012 r. prawo własności działki nr [...], AM-2, obręb [...] o pow. 0,21 ha. Na potwierdzenie powyższych okoliczności przywołali załączoną do skargi dokumentację z procedury zbycia nieruchomości komunalnej oraz umowy sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego. Podali także, że nieruchomości te, według miejscowego planu zagospodarowania zespołu wsi: S. i M. obowiązującego w dacie ich nabycia, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 25 marca 2004 r., znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem "P/U", którego funkcją wiodącą była aktywność gospodarcza z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe nieruchomości nabyli w celu prowadzenia na nich działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym tj. stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji – która zgodna była z ustaleniami przywołanego wyżej planu miejscowego z dnia 25 marca 2004 r. (potwierdził to także organ gminy w zaświadczeniu z dnia 9 września 2013 r.). Na skutek uchwalenia w dniu 24 października 2013 r. zaskarżonego obecnie planu miejscowego, doszło jednak do zmiany funkcji opisanych wyżej nieruchomości z dotychczasowej aktywności gospodarczej z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych, na funkcję usługową. Na skutek tej zmiany, niemożliwym stało się prowadzenie na przedmiotowych nieruchomościach działalności polegającej na utylizacji pojazdów, sprzętu elektronicznego i elektrycznego. Skarżący podjęli tymczasem czynności dla zrealizowania planowanego przedsięwzięcia i wystąpili o wydanie decyzji środowiskowej. W toku tego postępowania uzyskali wiedzę o niezgodności inwestycji z planem jako, że odmówiono im wydania zaświadczenia potwierdzającego tę zgodność. Resumując, skarżący stwierdzili, że mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż dokonana nią zmiana planu miejscowego dotycząca wymienionych na wstępie nieruchomości, całkowicie uniemożliwia im prowadzenie planowanej działalności gospodarczej. W związku z zamiarem prowadzenia tej działalności zaciągnęli także kredyt.

Wskazując na powyższe zarzucili, że kwestionowana uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie z naruszeniem art. 17 pkt 5 tej ustawy. W przepisie tym, jako kolejny etap procedury planistycznej - po sporządzeniu projektu planu i rozpatrzeniu wniosków wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - ustawodawca przewidział sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Co do określenia skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych oraz co do osób uprawnionych do określenia tych skutków finansowych, zdaniem skarżących, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - o czym wprost stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Przepis art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje natomiast, że opracowania i ekspertyzy niestanowiące operatu szacunkowego dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planu miejscowego, mogą być sporządzane tylko przez rzeczoznawcę majątkowego. Udział rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu tej prognozy, jest dla skarżących tym bardziej istotny, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prognoza skutków finansowych uchwalania planu powinna zawierać w szczególności: prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania na dochody własne i wydatki gminy, w tym wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody, związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania o których mowa w art. 36 ustawy. Ponieważ uchwalenie planu może spowodować, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stanie się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, konieczne jest określenie wartości nieruchomości reprezentatywnych na danym obszarze - o czym stanowi § 51 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości mogą zaś określać tylko rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rekapitulując skarżący stwierdzili, że w przypadku zaskarżonej uchwały skutki finansowe zmiany planu sporządzone zostały przez Pracownię Projektową [...] s.c. Z. G. i K. M. – a więc przez osoby nieuprawnione. Tym samym, przy uchwalaniu przedmiotowego aktu doszło do naruszenia prawa, co obciąża go sankcją nieważności. Sankcję tę stosuje się także w przypadku naruszenia zasad sporządzania dokumentów oraz procedury ich przyjmowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie wskazując, że jest ona pozbawiona "podstaw faktycznych i prawnych". Zdaniem organu gminy, skarżący w żaden sposób nie wykazali aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podniesiono, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być, między innymi, bezpośredni i realny. Wskazywany przez skarżących interes prawny tj. pozbawienie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na utylizacji odpadów elektronicznych i pojazdów, tych cech nie posiada. Nie jest bezpośredni gdyż, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, działalność gospodarcza do której nawiązują skarżący miała być prowadzona przez P.W.. On też zainicjował postępowanie środowiskowe i występował o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a w maju 2013 r. zarejestrował działalność gospodarczą zbieżną z charakterem działalności, która rzekomo miała być prowadzona przez skarżących. Interes ten nie jest także realny, gdyż bezpodstawne i nieudokumentowane są twierdzenia skarżących o rzekomych umowach kredytowych. Ponadto wniesiona skarga pozostaje w sprzeczności z wolą skarżących, wyrażoną w piśmie z dnia 2 stycznia 2015 r. dotyczącą kierunku przekształcenia funkcji nieruchomości. Obecnie na tych nieruchomościach prowadzona jest działalność rolnicza – uprawa bocznika. Skarżący ww. pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. również zwrócili się do organu o przekształcenie przedmiotowych działek na działki rolne a nie na działki o oznaczeniu "P/U".

W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Poparł wniosek o odrzucenie skargi, ze względu na nie wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi podniósł, że procedura planistyczna przy uchwalaniu kwestionowanego planu przeprowadzona była prawidłowo. Oświadczył jednocześnie, że nie zaprzecza twierdzeniu, że prognoza skutków finansowych sporządzona została niezgodnie z przepisami. Naruszenie to nie może jednak skutkować nieważnością uchwały, gdyż skarżący nie wykazali jego istotności.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tj. Dz.U. 2016 poz. 594 - dalej u.s.g.), który stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Rozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności polega zatem na sprawdzeniu, czy wypełnia ona wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w W., nr [...], z dnia 24 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: S. M. – Gmina W. – Strefa [...]. Przedmiotowa uchwała należy zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a) i podlega kontroli sądowej. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że skarga została wniesiona - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zachowany także został termin do wniesienia skargi określony w przepisie art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Przewiduje on, że w przypadkach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Tym samym, z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. II GSK 1766/13 oraz z dnia 3 grudnia 2013 r. II GSK 2231/13 dostępne na nsa.gov.pl. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - na które Rada Miejska nie odpowiedziała - wpłynęło do organu w dniu 9 września 2015 r. natomiast skarga w dniu 6 listopada 2015 r.

Kolejnym elementem wymagającym kontroli jest kwestia naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego skarżących. Konstrukcja prawna art. 101 u.s.g. zakłada bowiem, że do wniesienia skargi - w badanym przypadku na akt prawa miejscowego - niezbędne jest ustalenie, że akt ten narusza interes prawny skarżącego. Zarówno orzecznictwo jak i doktryna, jednomyślnie stwierdzają, że interes o którym jest mowa, może wywodzić się z każdej gałęzi prawa a nadto, powinien być indywidualny, osobisty, skonkretyzowany i niehipotetyczny.

Jest bezsprzeczne, że w kontrolowanej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego. Z racji istnienia tego stosunku prawnorzeczowego, można zatem wywieść, że skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Wobec treści art. 101 u.s.g. należało jednak ustalić, czy uchwała ta narusza również interes prawny skarżących.

Ocena naruszenia interesu prawnego wiąże się koniecznością wykazania przez skarżących, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy ich własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) ich prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla nich negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenie, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli źródłem interesu prawnego w odniesieniu do uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 k.c. (wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą), to w przypadku, gdy plan miejscowy wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 Konstytucji), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu (tak NSA wyrku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12). Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazuje także, że jeżeli skarżący posiada nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem, a ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1391/09 oraz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1293/09, CBOSA.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że z tego punktu widzenia nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego i wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga bowiem sama zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżących.

W niniejszej sprawie taka zmiana zaistniała skoro według miejscowego planu zagospodarowania zespołu wsi: S. i M., obowiązującego w dacie nabycia przez skarżących nieruchomości (oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonych we wsi M.), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...]z dnia 25 marca 2004 r., znajdowały się one na terenach oznaczonych symbolem "P/U" dla których funkcją wiodącą była aktywność gospodarcza z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych (tj. inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Prawa ochrony środowiska). Obowiązujący wówczas plan dopuszczał na terenie stanowiącym własność skarżących, lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym oraz o charakterze usługowym wraz z towarzyszącymi obiektami pomocniczymi i niezbędnymi urządzeniami oraz sieciami infrastruktury. Natomiast według ustaleń aktualnie obowiązującego planu miejscowego, uchwalonego w dniu 24 października 2013 r., działki skarżących położone są na terenie oznaczonym symbolem "U3", dla którego przeznaczenie podstawowe to tereny usług, handlu i gastronomii. Dla przedmiotowego terenu plan miejscowy wprowadza także zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczanych, zgodnie z przepisami szczególnymi, do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Nadto uchwała z dnia 23 października 2013 r. zawiera szereg uregulowań związanych z zasadami i standardami kształtowania zabudowy (rodzaj dachów, układ połaci dachowych materiał wykonania, maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalna pow. biologicznie czynna), których w takim samym zakresie, nie przewidywał poprzednio obowiązujący akt planistyczny.

Już tylko przedstawione zmiany wskazują, że sytuacja prawno-planistyczna skarżących – jako właścicieli nieruchomości - uległa zmianie. Na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego ograniczeniu uległo dotychczasowe przeznaczenie nabytych przez nich nieruchomości tylko do funkcji usługowej (poprzednio funkcja przemysłowa i usługowa). Wprowadzono także zakaz lokalizowania inwestycji zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, podczas gdy poprzedni plan dopuszczał lokalizację inwestycji uciążliwych (tj. według postanowień planu - inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Prawa ochrony środowiska).

W tych okolicznościach uprawnione jest więc twierdzenie, że kwestionowana obecnie uchwała z dnia 24 października 2013 r. narusza interes prawny skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości, gdyż zawiera regulacje ograniczające możliwość wykorzystania nieruchomości na cele przemysłowe oraz wprowadzające zakaz lokalizowania obiektów oddziałujących negatywnie na środowisko. Skład orzekający podziela pogląd, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949).

Tym samym, stanowisko skarżących wskazujące, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób dotychczas przewidziany planem ze względu na wprowadzoną zmianę funkcji i zakaz lokalizacji tzw. inwestycji uciążliwych uznać należy za uzasadnione, z tym zastrzeżeniem, że owo naruszenie interesu prawnego należy wiązać z naruszeniem interesu prawnego wynikającego z prawa własności. Tak rozumiany interes prawny jest bezpośredni i realny. Plan wprowadza bowiem realne ograniczenia zagospodarowania nieruchomości które dotykają bezpośrednio skarżących jako właścicieli. Zamierzonego skutku nie mogły zatem wywołać podniesione w tym względzie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Zauważyć jednak należy, że nie jest trafna ta część argumentacji skarżących, która wskazuje, że naruszenie ich interesu prawnego wynika również z ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżony plan miejscowy w ogóle nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. W szczególności za taką regulację nie mogą być uznane przepisy, które określają sposób zagospodarowania danego terenu. Owszem, plan miejscowy określa sposoby zagospodarowania objętych nim obszarów i warunki realizacji inwestycji, nie jest to jednak ograniczenie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Okoliczność, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości inwestycyjne, które mogą być podstawą do prowadzenia konkretnej działalności gospodarczej (np. poprzez zakaz lokalizacji inwestycji uciążliwych dla środowiska), nie stanowi o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego wywodzonego ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Żaden przepis rangi ustawowej nie chroni bowiem przedsiębiorcy przed zmianą ustaleń planu miejscowego w taki sposób, że zamierzenia takiego przedsiębiorcy nie mogą być w przyszłości realizowane.

Powyższa konstatacja nie miała jednak wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżących. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, wykazanie się interesem prawnym oraz jego naruszeniem obciąża co prawda stronę skarżącą, co jednak nie oznacza, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji może pozostawać bierny, nawet wówczas, kiedy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich, to – jak już wcześniej wskazywano - już tylko to, wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. II OSK 1293/09, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi lecz granicami sprawy (art. 134 u.p.p.s.a.) uznał, że dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżących istotny jest aspekt ich uprawnień właścicielskich. W okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie interesu prawnego skarżących wystąpiło i wynikało z ustaleń planu które w sposób wiążący określiły przeznaczenie i warunki zagospodarowania nieruchomości, powodując zmiany w ich sytuacji prawo-planistycznej polegające na utracie oraz ograniczeniu prawa do określonych sposobów zagospodarowania i zabudowy tych nieruchomości (jak choćby, przez wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów mogących oddziaływać na środowisko oraz ograniczenie możliwości wykorzystania nieruchomości na cele usługowe).

Poczynienie takiego ustalenia otwierało drogę do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że ze względu na granice zaskarżenia wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego, sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Skarżący posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności działek nr [...] i [...], zatem granicami oceny naruszenia interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanych wyżej działek gruntu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 884/11).

Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy pozostała zatem kwestia, czy naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprowadza się do bowiem do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

We względu na zarzuty skargi w pierwszym rzędzie kontroli poddać należało legalność procedury planistycznej w której doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2013 r. W ocenie Sądu zarzut wskazujący, że przedmiotowa uchwała podjęta zastała z naruszeniem przepisów procedury planistycznej zawartych w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 2012, poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p) okazał się trafny. Przepis ten w pkt 5 stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Postanowienia art. 36 ww. ustawy dotyczą wprawdzie roszczeń odszkodowawczych właścicieli i opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej, jednak mówią również o wzroście i obniżeniu wartości nieruchomości. Dla ustalenia tego faktu należy zatem posiłkować się treścią art. 37 ustawy, który w ust. 11 wyraźnie stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przyjąć należy, że każde uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie rodziło skutki finansowe, nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości, których działki albo zyskają albo stracą na wartości, ale również dla gminy, która także będzie musiała ponosić skutki finansowe z tym związane. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) – osobami wyłącznie uprawnionymi do zajmowania się takimi sprawami, są rzeczoznawcy majątkowi a nie urbaniści, czy też architekci. W myśl art. 174 ust. 3a w pkt. 3 u.g.n., tylko rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy nie stanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1587/13, CBOSA, nsa.gov.pl). Z tych względów prognozę skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy, może sporządzić tylko rzeczoznawca majątkowy.

Z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej, w tym zwłaszcza z załączonych tam zaświadczeń, nie wynika aby osoba która podpisała się pod prognozą finansową – podobnie jak druga osoba tworząca wraz z nią zespół autorski opracowujący projekt planu - posiadała uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Osoba ta jest urbanistą wpisanym na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów, posiadającą prawo do samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, jak też prawo do kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie. Z przedstawionej dokumentacji planistycznej nie wynika również aby na jakimkolwiek etapie opracowywania planu miejscowego w sporządzeniu przedmiotowej opinii brał udział rzeczoznawca majątkowy. Również w odpowiedzi na skargę strona przeciwna nie przedstawiła w tym względzie żadnych dodatkowych dowodów, wręcz przeciwnie treść pisma procesowego z dnia 25 kwietnia 2016 r. potwierdza, w istocie, brak udziału rzeczoznawcy majątkowego na tym etapie procedury planistycznej. Powyższe oznacza, że doszło do naruszeniu trybu uchwalania planu w zakresie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z naruszeniem, narzuconych przez ustawę, wymogów podmiotowych obowiązujących przy sporządzaniu prognozy finansowej skutków uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji, skoro nie uzyskano prognozy opracowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, to uznać należy, że w istocie pomięto ten etap postępowania. Dokument wykonany przez osobę nieuprawnioną za taką prognozę nie może być bowiem uznany. Co do kwalifikacji stwierdzonego naruszenia prawa, skład orzekający – mając na uwadze ustalone okoliczności sprawy – uznał, że zastosowanie znajduje, wyrażony już przez tut. Sąd pogląd, że skoro ustawodawca regulując procedurę uchwalania planu miejscowego, jako jeden z jego kolejnych i niezbędnych etapów określił sporządzenie prognozy skutków finansowych według wskazanych wymagań, to zaniechanie opracowania tej prognozy zgodnie z przyjętymi standardami, stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu. Istotność naruszenia prawa, sprowadza się do niezachowania wszystkich przewidzianych ustawą etapów procedury planistycznej. Niezależnie od tego, brak wiedzy co do sutków finansowych opracowanego planu rzutować może na decyzję w sprawie jego uchwalenia. Sporządzenie prognozy skutków finansowych przez urbanistę nie oznacza, że uczyniono zadość wymogowi z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., skoro wymóg ten uzależniono od opracowania tegoż dokumentu przez rzeczoznawcę majątkowego. Aby zatem można było mówić o zachowaniu w tej kwestii procedury planistycznej, konieczne jest sporządzenie prognozy skutków finansowych przez uprawnioną do tego osobę (wyrok z dnia 21 listopada 2012 r. II SA/Wr 588/12). Także w orzecznictwie sądowym akcentuje się znaczenie prognozy finansowej zarówno dla gminy jak i dla adresatów planu miejscowego, kwalifikując sporządzenie prognozy skutków finansowych przez podmiot nieuprawniony jako istotne naruszenie trybu (por. wywody zawarte w wyrokach NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. II OSK 1587/13 oraz z dnia 26 marca 2015r. II OSK 2055/13 dostępne CBOSA, nsa.gov.pl). Prognozowanie skutków finansowych uchwalenia planu uznawane jest bowiem za istotny element procedury uchwalenia planu dla ewentualnego ustalania racjonalności proponowanych ustaleń projektu, a także ekonomicznych konsekwencji decyzji planistycznych, w tym przyszłych ewentualnych obciążeń gminy związanych z ich przyjęciem. Prognoza finansowa jest więc dokumentem niezwykle istotnym i dlatego konieczne jest aby została sporządzona w sposób zgodny z przepisami prawa, tj. przez uprawniony do tego podmiot (tak w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. II Op 12/16 niepr. dostępny CBOSA, nsa.gov.pl). W zakresie wymogów osobowych sporządzenia prognozy finansowej ustawodawca nie przewiduje żadnych wyjątków ani dowolności.

Skoro dokument przyjęty w niniejszej sprawie jako prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie został sporządzony przez podmiot do tego upoważniony, to bez znaczenia pozostają wywody strony przeciwnej co poprawności wyliczeń i merytorycznej zawartości tego dokumentu. Zauważyć należy, w tym zakresie strona skarżąca nie podnosi żadnych zarzutów. Istota zarzutów skargi sprowadza się natomiast do tego, że w procedurze planistycznej w ogóle nie uzyskano przewidzianego ustawą dokumentu.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 28 u.p.z.p, z przyczyn wcześniej opisanych.

Istotne przy tym jest, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, CBOSA, nsa.gov.pl). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej części planu która dotyczy tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.(por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Wynikające z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. II OSK 115/15, baza orzeczeń nsa gov.pl; podobnie wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, LEX nr 530031, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., LEX nr 1511174).

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd po stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalania, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a w związku z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność jej postanowień w zakresie objętym interesem prawnym skarżących, a więc w części w jakiej postanowienia planu odnoszą się do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] AM-2 obręb M., stanowiących własność skarżących. Wyrazem tego jest pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 u.p.p.s.a.