Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2275/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 ust. 2 art. 20 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/14 w sprawie ze skargi G. w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz G. w S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekł na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), dalej zwana "ustawą szkodową", o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z powodowaniem, podczas eksploatacji drogi ekspresowej S3 bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów.

Odnośnie do zakresu i sposobu przeprowadzenia działań zapobiegawczych orzeczono, że prowadzone będą one na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej S3 od węzła [...] do węzła [...]. Działania zapobiegawcze mają polegać na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj. ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej na populację płazów i innych zwierząt. Działania te będą polegać mają na uszczelnieniu systemu odwodnienia drogi w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenie wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonanych działań.

Odnośnie do stanu środowiska do jakiego ma być ono przywrócone stwierdzono, że działania zapobiegawcze winny się ograniczyć do minimum straty w populacji batrachofauny migrującej przez drogę S3 do miejsc rozrodu, żerowania oraz zimowania.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie doszło do szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, nie doszło także w chronionych siedliskach przyrodniczych. Podmiot korzystający realizuje zapisy decyzji środowiskowej tj. decyzji generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] dla fragmentu przebiegającego przez teren województwa [...]. Zdaniem organu w świetle zebranego materiału tj. wizji lokalnej z lipca 2012 r. oraz Raportu końcowego zawierającego wnioski monitoringu, zastosowane zabezpieczenia znacznie ograniczają śmiertelność płazów na drodze. Niemniej jednak istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku na skutek niewłaściwej i niestarannej eksploatacji zamontowanych zabezpieczeń dla płazów oraz niewłaściwego zabezpieczenia systemu odwodnienia drogi. Niedostateczne uszczelnienie wygrodzeń oraz brak właściwego zabezpieczenia systemu odwodnienia powoduje przedostawanie się zwierząt do miejsc, z których wydostanie się jest mało prawdopodobne. Z przedłożonego przez G. T. P. im. A. C. (podmiot zgłaszający szkodę) materiału filmowego wynika, że w lipcu (poza masową migracją) znajdowano różne gatunki płazów i gadów w separatorach. W czasie migracji zwierząt zjawisko uwiezienia płazów w systemie odwodnienia drogi może mieć charakter masowy, co w połączeniu z wrażliwością płazów na zmiany środowiskowe spowoduje znaczące negatywne zmiany w stanie populacji płazów.

O ile podmiot korzystający ze środowiska, którym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podjął działania w zakresie zabezpieczenia pasa drogowego przed wchodzeniem płazów na jezdnię, o tyle nie podjął działań zabezpieczających system odwodnienia drogi przed przedostawaniem się płazów do wnętrza studzienek i separatorów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S. od decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] – orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w ten sposób, że:

– uchylił pkt 1.1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej S3 - od węzła [...] do węzła [...], i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej S3 - od węzła [...] do węzła [...], w miejscach migracji płazów;

– uchylił pkt I. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze będą polegały na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj.: ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej S3 na populację płazów i innych zwierząt;

– uchylił pkt I. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze będą polegały na "uszczelnieniu" systemu odwodnienia drogi, w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenie wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań, i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze będą polegały na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi (siatki gęstych oczkach wzdłuż ogrodzeń zewnętrznych, pochylnie umożliwiające samodzielne wychodzenie zwierząt na zewnątrz) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań;

– uchylił pkt III. 1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu systemu odwodnienia drogi przed przedostawaniem się do niego płazów, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu niniejszej decyzji tj. na przełomie miesiąca sierpnia/września 2013 r." i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze, polegające na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji";

– uchylił pkt III. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 28 lutego 2014 r. i w to miejsce orzekł: "Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 31 sierpnia 2014 r.";

– uchylił pkt IV. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Do dnia 31 października 2014 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań, i w to miejsce orzekł: "Do dnia 30 kwietnia 2015 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań".

W pozostałej części Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych zawartej w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej wyłączeniu z definicji szkody podlega uprzednio zidentyfikowany wpływ wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie m. in. Z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zapis taki oznacza, że w takich wypadkach nie stosuje się ustawy szkodowej. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na budowę drogi ekspresowej S3 na odcinku węzeł [...] – węzeł [...]. W pkt III ppkt 6 wskazano, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić przejścia dla zwierząt, zaś w pkt III ppkt 8 wskazano, że należy uwzględnić w tym projekcie budowę płotków naprowadzających dla drobnych zwierząt. W sprawie została także wydana decyzja środowiskowa RDOŚ w S. z dnia [...] listopada 2011 r. zmieniona częściowo decyzją z dnia [...] maja 2012 r., gdzie wprowadzono dalsze wymogi odnośnie do zabezpieczenia płazów. Tym samym w ocenie organu dla zawartego w zgłoszeniu szkodowym odcinka drogi zostały wydane decyzje środowiskowe, które zidentyfikowały negatywny wpływ drogi na możliwości migracyjne chronionych gatunków płazów (płazy ginące na pasie drogowym) i przewidziały działania zapobiegawcze dla tego wpływu. Wobec powyższego skoro zagrożenia te zostały zidentyfikowane w trakcie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to tym samym w tym zakresie wykluczono możliwość zastosowania ustawy szkodowej. Z tych względów uchylono pkt I ppkt 2 decyzji organu I instancji.

W dalszym toku rozważań organ stwierdził, że zastosowanie ustawy szkodowej wymaga ustalenia czy do zdarzenia doszło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W rozpatrywanej sprawie skarżący był świadom zagrożenia wynikającego z eksploatacji drogi przecinającej korytarze migracyjne płazów. Działanie zarządcy drogi stwarzającego warunki korzystania z dróg, które nie pozwalają na uniknięcie opisanego zjawiska przesądzają o jego winie, gdyż zgodnie z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy przeciwdziałanie niekorzystanym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Skoro na zarządcy drogi ciążą takie obowiązki, z których nie wywiązuje się to należy uznać, że do uwięzienia płazów w elementach systemu odwodnienia dochodzi z winy zarządcy drogi. Jako winę rozumie się także zaniedbanie. Niewłaściwie zabezpieczony system odwodnienia drogi S3 stanowiący pułapkę dla płazów stanowi bezpośrednie zagrożenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych płazów. Materiały dostarczone przez Towarzystwo wskazują na obecność płazów w studzienkach i separatorach w bezpośrednim otoczeniu przepustów dla płazów, a w czasie migracji wiosennych i jesiennych zjawisko uwięzienia płazów będzie masowe, co doprowadzi do ich masowego ginięcia z wycieńczenia, z powodu niemożności wydostania się z separatorów i owych studzienek.

W kwestii bezpośredniego zagrożenia szkodą środowiskową organ zwrócił uwagę, że pod tym pojęciem rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w dającej się przewidzieć przyszłości. Organ I instancji w tym zakresie wyjaśnił, że zjawisko uwięzienia płazów może mieć charakter masowy w czasie ich wzmożonej migracji występującej cyklicznie każdego roku (wiosną i jesienią).

Organ odwoławczy uchylił pkt I.3 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł na nowo w ten sposób, że wprowadzona zmiana umożliwi zastosowanie zarówno działań zapobiegawczych polegających na uniemożliwieniu dostawania się płazów do miejsc niepożądanych, jak i ułatwiających im wychodzenie z tych pułapek.

Organ także przychylił się do stanowiska skarżącego bowiem przyjął, że istnieją inne rozwiązania zabezpieczające płazy przed uwięzieniem w elementach systemu odwodnienia, które jednocześnie nie spowodują niedrożności tego systemu.

W kwestii art. 15 ustawy szkodowej organ I instancji prawidłowo uznał, że podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych w kwestii uwięzienia płazów bowiem działania polegające na bieżącym odławianiu poszczególnych osobników miały charakter doraźny i nie mogą być traktowane jako działania zapobiegawcze. Dalej podkreślono, że art. 13 ustawy szkodowej nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy wystąpi w środowisku szkoda, co nie miało miejsca.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie za zobowiązaną Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 oraz 24 ust. 1 i 5 ustawy szkodowej w zw. z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania mimo braku ustawowych przesłanek.

Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 9 oraz art. 2 pkt 6 i 7 Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) poprzez uznanie, że centralny urząd administracji państwowej jest podmiotem, który prowadzi działalność zawodową stanowiącą potencjalne zagrożenie dla środowiska,

– art. 6 pkt 11 lit. a ) ustawy szkodowej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzje środowiskowe wydane w sprawie nie zidentyfikowały negatywnego wpływu drogi S3 na szkody w populacji płazów,

– art. 2 pkt 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 417 k.c. poprzez uznanie, że wina Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad polega na nieprzewidzeniu masowego uwięzienia płazów w elementach systemu odwodnienia i uznaniu, że w tej sytuacji skarżąca jest odpowiedzialna za powstałą szkodę i zobowiązana do wykonania działań zapobiegawczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji w niniejszej sprawie. W toku postępowania wyjaśniającego jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie ustawy szkodowej zostały podjęte działania, w wyniku których ustalono, że w elementach systemu odwodnienia drogi S3 tj. w separatorach i studzienkach stwierdzono obecność żywych płazów, które stanowią gatunki chronione. Tej okoliczności nie kwestionował skarżący, a nawet po stwierdzeniu obecności tych płazów podjął działania polegające na oswabadzaniu zastanych tam osobników. Zdaniem Sądu, można zatem przyjąć, że podjęte działania stanowiły próbę dobrowolnego działania zapobiegawczego, niemniej jak słusznie organ stwierdził, że zastosowana metoda jest nieprzydatna bowiem ma charakter doraźny i skupia się na skutku, podczas, gdy konieczne jest wyeliminowanie przyczyn takiego stanu rzeczy. Z jakich powodów mianowicie osobniki migrujących płazów znajdują się w separatorach i studzienkach, których opuszczenie o własnych siłach może nastręczać im trudności nie do pokonania, a następnie usunięcie owych przyczyn.

Zarzuty skarżącego w pierwszej kolejności zmierzają do podważenia przyjętej przez organy zasady odpowiedzialności na gruncie ustawy szkodowej przez zarządcę drogi oraz jednocześnie inwestora, na wniosek którego doszło do realizacji inwestycji. Z drugiej strony natomiast zarzuty te wskazują, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przyjętych przez organy przepisów prawa materialnego.

Sąd stwierdził, że nie podziela powyższego stanowiska i wskazał, iż decyzja została skierowana do podmiotu oznaczonego jako Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego w ten sam sposób oznaczył siebie jako stronę postępowania tj. skarżącego. Sąd nie odrzucił skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie mający zdolności procesowej, choć możliwe było rozważenie czy w takiej sytuacji nie powinien skargi wnieść Generalny Dyrektor jako zarządca dróg krajowych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). Niemniej jednak Sąd zwrócił uwagę, że nieprecyzyjne określenie zobowiązanego nie mogło skutkować ani stwierdzeniem nieważności, ani uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jako bowiem inwestor i zarządca drogi przez cały tok procesu inwestycyjnego była traktowana Generalna Dyrekcja. Wynika to z treści wszystkich decyzji środowiskowych, gdzie z wnioskiem występowała właśnie Generalna Dyrekcja, nie zaś Dyrektor. Oznaczałoby to, wedle stanowiska skarżącego, że wszystkie decyzje środowiskowej zostały skierowane do wadliwie oznaczonej strony. Pociągałoby to ewentualne rozważenie stwierdzenia ich nieważności. Z takim poglądem, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 18 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Z zapisu przywołanego przepisu wynika, że również Generalna Dyrekcja otrzymała swoje uprawnienia i obowiązki wynikające ze sprawowania zarządu drogą krajową. Jako wykonująca zarząd drogi S3 będzie uprawniona do podjęcia działań zapobiegawczych przewidzianych zaskarżoną decyzją. Z tego względy zarzuty skargi zmierzające do zmiany podmiotu zobowiązanego, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie.

Nie można też, zdaniem Sądu, zgodzić się także ze stanowiskiem, że organ błędnie wszczął postępowanie w sprawie działań zapobiegawczych. Organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do przeprowadzenia tego postępowania, a wszczęcie postępowania zostało poprzedzone przeprowadzeniem szeregu czynności wyjaśniających. Dopiero ustalenie, że podjęte przez zarządcę drogi działania w zakresie zagrożenia szkodą mającą źródło w wadliwie zaprojektowanej lub wykonanej instalacji odwodnieniowej dało organowi pełne uprawnienie do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Następnie organ prowadzi postępowanie sprawdzające, które w niniejszej sprawie trwało dosyć długo. Niemniej jeśli organ ochrony środowiska uznaje za uzasadnione zgłoszenie, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, już działając z urzędu. Jak wynika z akt administracyjnych organ wzywał zarządcę drogi do dobrowolnego przeprowadzenia działań zapobiegawczych, które w przypadku szkód polegających na śmiertelności osobników na drodze okazały się skuteczne, a przede wszystkim uregulowane były w decyzji środowiskowej. W przypadku natomiast ewentualnych szkód poprzez zatrzymywanie się w toku migracji osobników gatunków chronionych w elementach systemu odwodnienia to możliwość generowania zagrożenia dla środowiska przez eksploatację drogi nie była objęta decyzją środowiskową, co zostało przeanalizowane przez organ. Skarżący dobrowolnie podjął wprawdzie działania zapobiegawcze jeśli idzie o stwierdzone w separatorach osobniki, ale okazały się być nieefektywne.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 1 pkt 2) ustawy szkodowej, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanych przez inną działalność, niż ta, o której mowa w pkt 1 podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą one gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. O ile strona skarżąca nie kwestionuje, że stwierdzone w elementach odwodnienia osobniki stanowią przedstawicielstwo gatunków chronionych, o tyle zwalcza ustalenia organu co do swojej osoby jako podmiotu zobowiązanego oraz przypisania przesłanki winy. Tymczasem słusznie organ wywiódł, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest także podmiotem realizującym zadania zarządu dróg krajowych, jak również inwestorem występującym o wydanie decyzji środowiskowej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193 poz. 1194 ze zm.) ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Z zapisów powyższych wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej występuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tymczasem stosownie do art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej ilekroć jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska rozumie się przez to podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, prowadzący działalność stwarzającą szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i słusznie stwierdził, że podmiotem powodującym to zagrożenie jest Generalna Dyrekcja jako podmiot, który korzysta ze środowiska. Jako podmiot korzystający ze środowiska rozumie się jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.)). Ustawodawca dopuścił zatem możliwość, że podmiotem korzystającym ze środowiska może być także każda jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą. Generalna Dyrekcja jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania jako zarządcy drogi. Wyłączenie tej jednostki organizacyjnej z kręgu podmiotów korzystających ze środowiska prowadziłoby do sytuacji, w której inwestycje drogowe generujące różnego rodzaju szkody lub zagrożenia szkodą w środowisku w zakresie przedmiotowym, nie objętym decyzją środowiskową, byłyby wyłączone z zastosowania omawianej ustawy. Tymczasem przepisom tej ustawy nie podlegają jedynie wymienione w jej art. 4 i 5 oraz w art. 6 pkt 11) sytuacje powodujące bądź zagrożenie szkodą lub wywołujące tę szkodę. Wykładnia zatem przepisów ustawy szkodowej nie może pozostawać w opozycji do wyłączeń jej zastosowania wyraźnie przewidzianych w samej ustawie. Z tych względów stanowisko skarżącego zmierzające do wyłączenia Generalnej Dyrekcji jako inwestora oraz zarządcy dróg krajowych z odpowiedzialności statuowanej w ustawie szkodowej jest niezasadne. Nie zmienia tego faktu wywód skargi koncentrujący się na przepisach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady. Otóż w tym wypadku Generalna Dyrekcja nie jest organem pomocniczym dla organu administracji publicznej jakim jest Generalny Dyrektor, lecz pozostaje podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Wynika to z założeń i regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tych względów także ten zarzut jest bezzasadny. Pozostaje on w związku z art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych przywołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Otóż do zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystanym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Ustawodawca zatem przewidział negatywne skutki jakie dla środowiska przynoszą inwestycje polegające na budowie i eksploatacji dróg. Obciążył tym obowiązkiem zarządcę drogi. Z tych powodów Generalna Dyrekcja została wskazana w decyzji, jako podmiot zobowiązany do przeprowadzania działań mających na celu przeprowadzenie procedury zapobiegawczej.

Jednocześnie w ocenie Sądu zasadnie przypisano skarżącej element zawinienia. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że mogło dojść do naruszenia art. 417 k.c. Przede wszystkim organ nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie wystąpienia szkody, lecz jedynie jej zagrożenie. Zakwalifikował słusznie – poprzez opis migracji płazów – to zagrożenie jako bezpośrednie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Tą przyszłością są migracje płazów cyklicznie dwa razy do roku. Okoliczność tę uznano jako wskazującą zagrożenie szkodą w dającej przewidzieć się przyszłości.

W kwestii przypisania skarżącej winy słusznie organ wskazał na art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek wynikający z tego przepisu – nie z decyzji środowiskowej – powoduje, że wszelkie formy winy, także nieumyślnej w postaci zaniedbania statuują obowiązek wynikający z ustawy szkodowej.

Jako zgodne z prawem, zdaniem Sądu, należy zaakceptować wywody zaskarżonej decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 6 pkt 11 ppkt a) ustawy szkodowej. Opisane tam wyłączenie nie wystąpiło w sprawie. Zagrożenie bowiem szkodą nie obejmowało tych działań zapobiegawczych, które zostały zidentyfikowane w decyzji środowiskowej.

Sąd stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione, nie ma również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - mimo że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku poprzez niedokonanie właściwej kontroli legalności działania organu i uznanie, że wyczerpane zostały przesłanki konieczne dla zgodnego z prawem wydania decyzji opartej na art. 15 ust. 2 ww. ustawy;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli legalności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i niezastosowanie środków określonych w P.p.s.a., mimo że materiał dowodowy zebrany został w sposób naruszający zasady postępowania;

4. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zw. z pkt 9 oraz art. 2 pkt 6 i 7 Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz w zw. z art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i Zarządzenia Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poprzez uznanie, że centralny urząd administracji państwowej, jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem, który prowadzi działalność zawodową stanowiącą potencjalne zagrożenie dla środowiska;

5. art. 6 pkt 1 lit. a ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że decyzje środowiskowe wydane w sprawie nie zidentyfikowały negatywnego wpływu drogi S3 na szkody w populacji;

6. art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zw. z art. 417 K.c. poprzez uznanie, że wina Generalnej dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad polega na nieprzewidzeniu masowego uwięzienia płazów w elementach sytemu odwodnienia i uznaniu, że w tej sytuacji zasadnym jest przypisanie jej odpowiedzialności za powstanie szkody, a w konsekwencji zobowiązania w formie decyzji do wykonania działań zapobiegawczych szczegółowo wskazanych w decyzji;

7. art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 poprzez nałożenie na stronę obowiązku wykonania pochylni umożliwiających samodzielne wychodzenie zwierząt na zewnątrz, pomimo że organ nie dokonał w żaden sposób oceny zasadności zastosowania takich właśnie działań jak ich ewentualnej skuteczności, jak również nałożył na stronę obowiązek nadmiernie uciążliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 j.t. ze zm.).

Z art. 19 ust. 1 ww. ustawy wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika natomiast, że zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg.

Za zasadne zatem uznać należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych powinien być nałożony na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zaś na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzut ten sam w sobie uzasadniał uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji a także decyzji organu I instancji. Istnieje bowiem konieczność prawidłowego określenia adresata wskazanego w decyzji obowiązku.

Za zasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 j.t. ze zm.). Stanowi on, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, to organ ochrony środowiska wzywa ten podmiot do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych. Dopiero gdy nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem nakładany jest w drodze decyzji, obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych (art. 15 ust. 1 pkt 2). Z akt sprawy nie wynika, by organ administracji wystosował wezwanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Odnośnie do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niekompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozważenia przez organ administracji możliwości nałożenia innego mniej uciążliwego obowiązku stwierdzić należy, że dokonywanie oceny zasadności tych zarzutów jest przedwczesne. Postępowanie administracyjne będzie bowiem toczyć się od początku i strony tego postępowania będą miały możliwość wnioskowania o uzupełnienie materiału dowodowego jeśli uznają, że taka konieczność istnieje.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 11a ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i argumentu, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano na negatywne oddziaływanie inwestycji w postaci drogi na możliwości migracyjne płazów i przeciwdziałania zapobiegawcze oraz, że nie można dokonywać "naprawy decyzji środowiskowej" poprzez zastosowanie ustawy szkodowej stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Ww. przepis stanowi, że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zidentyfikowała negatywne oddziaływanie inwestycji polegające na tym, że zastosowane środki zaradcze, które miały służyć ochronie płazów będą nieskuteczne i będą skutkowały tym, że płazy zamiast być chronione będą ginąć. Decyzja wydana na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie służy więc "naprawie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, tylko rozwiązaniu problemu, który w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został przewidziany. Problem ginięcia płazów, jest realny i podjecie działań mających na celu zapobieżenie temu zjawisku jest konieczne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zw. z art. 417 K.c. stwierdzić należy, że wypowiadanie się na temat winy zarządcy drogi za powstanie szkody w środowisku przed zakończeniem postępowania administracyjnego jest przedwczesne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.