Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1281/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80, 138 par. 2, 156, 19-21
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 136,137,229,142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] orzekającej zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] tj. liczącej łącznie [...] m2 , oznaczonej ewidencyjnie jako projektowane działki nr [...] o powierzchni [...] m2 , nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 (wszystkie z obrębu [...]), oraz odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] na rzecz A. B. i A. P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją nr [...], dnia [...] maja 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] odjął za odszkodowaniem własność nieruchomości ([...] m2), położonej w W., między [...] i ul. [...], oznaczonej jako "[...]". na podstawie ustawy z dnia 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. P.R.L. 1974/10/64, ost. Zm. 1947/17/94). Według decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. nieruchomość przeznaczono pod budowę szpitala [...]. Własność odjęto K.P., którego tytuł prawny do nieruchomości wynikał z Aktu Własności Ziemi nr [...], wydanego [...] lutego 1975 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Wywłaszczono całą działkę nr [...] z obrębu [...], gdyż część spoza lokalizacji miała być w przyszłości wywłaszczona pod ulice [...] i [...] i "nie nadawała się do dalszego eksploatowania pod uprawy ogrodnicze". Ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł (w tym za grunt [...] zł a za obiekty budowlane [...] zł). Odszkodowanie za grunt w całości przyznano właścicielowi, a odszkodowanie za naniesienia przyznano dzierżawcy –W. U., o wywłaszczenie wniosła Dyrekcja Rozbudowy Miasta W., dnia [...] października 1974 r.

Decyzją z [...] marca 1976 r. Urząd W. Wydział Urbanistyki i Architektury uchylił decyzję nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r., przeznaczającą wywłaszczoną nieruchomość pod budowę szpitala [...] . Już [...] grudnia 1976 r. Urząd W. Wydział Urbanistyki i Architektury, decyzją nr [...], objął teren lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...]. Plan realizacyjny osiedla [...], realizowała [...].

Wniosek zwrotowy z dnia 21 sierpnia 1991 r., sprecyzowano 11 października 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W., decyzją nr [...], dnia [...] grudnia 1992 r. zwrócił część wnioskowanej nieruchomości, liczącą [...] m2. Wskutek odwołania Burmistrza Dzielnicy Gminy [...], decyzją nr [...], dnia [...] kwietnia 1993 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję zwrotową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem wyjaśnienia, czy chodzi o dowłaszczoną resztówkę, bo takiej części nie wolno przywrócić w trybie zwrotowym.

Poprzedni właściciel, dnia 25 maja 1993 r. (podaniem z 21 maja 1993 r.) wniósł o zmianę decyzji wywłaszczeniowej , ponieważ "część działki do chwili obecnej po wywłaszczeniu nie jest zagospodarowana i znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego zwracam się o pozytywne załatwienie mojego wniosku i zwrot zbędnej nieruchomości w trybie art. 155 kpa".

Dnia [...] października 1993 r., decyzją nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zmienił za zgodą stron decyzję wywłaszczeniową (art. 155 kpa). Zmniejszono wywłaszczoną powierzchnię z [...] m2 do [...] m2, wskazując, że chodzi o działki nr [...] (liczącą [...] m2), nr [...] (liczącą [...] m2) i nr [...] (liczącą [...] m2). Skreślono poprzednie oznaczenie nieruchomości wg mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych zaewidencjonowanej 2 stycznia 1974 r., wskazując mapę sytuacyjną dla celów wywłaszczeniowych z 21 lipca 1978 r. Proporcjonalnie zmniejszono odszkodowanie do [...] zł, przyznając K.P. za grunt [...] zł, a za budowle [...] zł bez zmian na rzecz W. U. Poprzedniego właściciela zobowiązano do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej różnicy odszkodowania ([...] zł). Areał o który zmniejszono zakres wywłaszczenia stanowiła działka nr [...] ( licząca [...] m2), będąca częścią dowłaszczonej resztówki.

Dnia 4 stycznia 1994 r. K. P. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości. Podniósł, że "wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę szpitala [...], który to nie został pobudowany, a pobudowano w zamian osiedle mieszkaniowe [...], a obecnie została rozpatrzona jedynie sprawa działki znajdującej się pod lokalizacją niedoszłego szpitala i dróg rejonu ul. [...]". K. P. wniósł o "ewentualne wypłacenie odszkodowania z tego tytułu – wywłaszczenia z przeznaczeniem na inny cel".

Kolejny wniosek zwrotowy, dnia 14 lipca 1995 r., złożył spadkobierca poprzedniego właściciela A. P. Jego zdaniem "wywłaszczona nieruchomość była objęta decyzją lokalizacyjną pod budowę szpitala [...], a w zamian pobudowano osiedle [...]." Wskazał, że "rozpatrzono sprawę części nieruchomości, która znajdowała się poza lokalizacją", a teraz prosi o "zwrot pozostałej części nieruchomości znajdującej się pod lokalizacją osiedla i ulic". Dnia 11 sierpnia 1998 r. A. P. i A. B. skorygowali wniosek z 14 lipca 1995 r., żądając "zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i Al. [...] o pow. [...] m2 (stanowiący grunt [...]) w trybie art. 137 ugn."

Wojewoda [...], decyzją nr [...], dnia [...] grudnia 1998 r., odmówił zwrotu całej nieruchomości. Wywiódł, że decyzję o lokalizacji szpitala z [...] marca 1973 r., uchylono [...] marca 1976 r., a teren objęto kolejną decyzją lokalizacyjną osiedla mieszkaniowego [...], dnia [...] grudnia 1976 r. "Decyzję wywłaszczeniową zmieniono w 1993 r. za zgodą stron, a więc w chwili, gdy już od 17 lat decyzja o lokalizacji szpitala nie istniała, zaś na wywłaszczonym gruncie było zrealizowane osiedle [...]. Jedyny nie wykorzystany pod inwestycje fragment gruntu to działka nr [...] o pow. [...] m2, wywłaszczona na żądanie poprzedniego właściciela pozostająca poza granicami osiedla i ulic." Zdaniem organu zmiana decyzji w 1993 r. uwzględniła istniejący stan, dlatego celem wywłaszczenia przestał być szpital [...], a stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Zgodnie zmieniony cel wywłaszczeniowy osiągnięto, więc nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, stąd orzeczono odmowę jej zwrotu .

Decyzję odmowną utrzymał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, dnia [...] grudnia 2001 r. Potwierdził, iż celem wywłaszczenie stała się budowa osiedla [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2002 r. (I SA 135/01), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje odmowne, jednak z przyczyn formalnych. Sąd nakazał dokładnie wyjaśnić aktualny stan prawny i geodezyjny nieruchomości, aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony.

Ustalono, iż wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają części obecnych działek z obrębu [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Okazało się, że ww. działki stanowią własność W., wskutek decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] ( nr [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] z [...] lipca 1996 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r.) i Wojewody [...] ( nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r.; nr [...] z [...] października 2000 r.). Dnia [...] września 2003 r. Prezydent W. wyłączył się od rozpoznania sprawy. Dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...], postanowieniem nr [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i Al. [...].

Decyzją nr [...], dnia [...] czerwca 2007 r., Starosta [...] odmówił zwrotu w zakresie części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz umorzył postępowanie zwrotowe odnośnie działek nr [...], nr [...] i nr [...] (każda z obrębu [...]). Jednak art. 229a będący podstawą decyzji był niezgodny z Konstytucją RP, stąd Wojewoda [...] musiał uchylić decyzję.

Uwzględniając postulat wnioskodawców – Starosta [...] rozpatrzył część wniosku o zwrot obecnych działek nr [...] i [...] (obie z obrębu [...]) [prośba z 14 lipca 2011 r.]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (łącznie [...] m2) , oznaczonej jako projektowane działki nr [...] (licząca [...] m2), nr [...] (licząca [...] m2) i nr [...] (licząca [...] m2), a jednocześnie odmowę zwrotu aktualnej działki nr [...] liczącej [...] m2 ( każda z działek w obrębie [...]). A. B. i A.P., zobowiązano by wpłacili m. W., kwotę [...] zł za zwaloryzowane odszkodowanie i nakłady, rozłożone na 10 lat rocznych. Zdaniem Starosty [...], celem wywłaszczenia była budowa szpitala [...], którego lokalizację z 1973 r. uchylono w 1976 r. Stąd organ I instancji uznał, że nieruchomość stała się zbędna na wyznaczony i niezrealizowany cel. Na działce nr [...] ustalono zagospodarowany teren zielony, a na działce nr [...] stwierdził zabudowę garażową. Nieruchomość, z której wydzielono zwrócone działki jest położona między budynkami wielorodzinnymi. Na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] (liczącej [...] m2) podjęto działania zwiększające jej wartość poprzez posadowienie [...] garaży, które są przedmiotem najmu lub dzierżawy [...] osób fizycznych. Natomiast terminowo nie rozpoczęto i nie zakończono żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia (budową szpitala [...] na 800 łózek). Przeszkodą do zwrotu działek nr [...] (o pow. [...] m2), nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] ( o pow. [...] m2) nie są też zdaniem organu urządzenia infrastuktury podziemnej. Rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, organ I instancji dokonał, akceptując operat szacunkowy autorstwa W. i A. K., sporządzony 29 listopada 2010 r., a zaktualizowany 20 maja 2011 r. Odnośnie działki nr [...], stwierdzono bezwzględną przeszkodę zwrotu z powodu zaistnienia przesłanek art. 229 ugn. Działka stanowi bowiem teren mieszkaniowy, zabudowany blokiem wielorodzinnym przy ul. [...], w którym wyodrębniono własność lokali związanych ze współwłasnością gruntu. Obrót własnością odrębnych lokali wraz z udziałem w (ówczesnym) prawie użytkowania wieczystego gruntu, rozpoczętego [...] marca 1997 r., a pierwszy wniosek wieczystoksięgowy też złożono przed wejściem w życie ugn – już [...] marca 1997 r. Spowodowało to odmowę zwrotu działki nr [...], choć wg Starosty [...] wszystkie działki stały się zbędne, wskutek zaniechania budowy szpitala.

Miasto W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuty odwołania skoncentrowały się na zwrocie projektowanych działek nr [...], nr [...] i nr [...] (wszystkie z obrębu [...], łącznie [...] m2). Odwołujący się podkreśla, iż lokalizacją szpitala objęto tylko [...] m2, a dowłaszczono pozostałą część nieruchomości liczącej [...] m2. Szpitala rzeczywiście nie zrealizowano, a decyzję lokalizacyjną z 1973 r. uchylono [...] marca 1976 r. Jednak [...] grudnia 1976 r. teren objęto lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...], za zgodą poprzedniego właściciela, wyrażoną w trybie art. 1555 kpa, przy decyzji zmieniającej wywłaszczenie dnia [...] maja 1993 r. Odwołujący się zaznacza, że wywłaszczoną nieruchomość oznaczono w decyzji z 1993 r. już według mapy dla celów wywłaszczeniowych dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego, nie zaś zaniechanego szpitala. Zdaniem odwołującego się, celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...], bo zmianę decyzji wywłaszczeniowej w 1993 r. zdeterminował ówczesny stan faktycznoprawny, kiedy lokalizacja szpitala była dawno uchylona, a budowano osiedle mieszkaniowe i ulice wg wiążącej lokalizacji. Na wnioskowanej części nieruchomości powstało zaś szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe tj. budynki mieszkalne wraz z funkcjonalnie powiązaną infrastukturą (zieleńce, ulice, garaże). Nieruchomość nie stała się zatem zbędna na cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, więc odwołujący się wnosi o uchylenie całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...].

Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] podniósł, że zaskarżoną decyzję należy uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Rozstrzygnięcie kasatoryjne częściowo wynika z przyczyn podniesionych w odwołaniu, a odnośnie działki nr [...] zaskarżoną decyzję wydano zdaniem organu z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściciele odrębnych lokali w budynku mieszkalnym przy ul. [...], poinformowali bowiem o przekształceniu w prawo własności, przysługującego im do gruntu prawa użytkowania wieczystego pod budynkiem. Wskutek przekształcenia wygasło użytkowanie wieczyste osób trzecich, ale też zmienił się właściciel nieruchomości gruntowej, determinując właściwość w sprawie zwrotowej (art. 142 ugn i art. 21 §1 pkt 1 kpa). Organ I instancji pominął, iż ustały: własność m. W., a z nią podstawa wyłączenia Prezydenta W. od rozpoznania sprawy oraz wyjątkowa właściwość delegacyjna Starosty [...]. Dlatego też w zakresie działki nr [...] zaskarżona decyzja narusza art. 19-21 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 142 ugn. Wbrew zasadzie aktualności orzekania, organ nie zweryfikował swojej właściwości, ryzykując nieważność decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto skoro organ ustalił bezwzględną przeszkodę zwrotu z art. 229 ugn, więc nie powinien oceniać wg kryterium zbędności z art. 137 ugn, ponieważ dowodzenie zbędności nie ma wtedy znaczenia dla wyniku sprawy, a prowokuje procesy odszkodowawcze. Aktualność art. 229 ugn i zakres dowodzenia w sprawie o zwrot działki nr [...] ocenić powinien organ właściwy.

Wojewoda [...] podzielił generalną tezę odwołania, że celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...], która za wyraźną zgodą poprzedniego właściciela zastąpiła poprzednią destynację tj. budowę szpitala [...]. Ustalając cel wywłaszczenia, organ I instancji naruszył zdaniem organu odwoławczego zasadę prawdy materialnej (art. 7, 77 § 1 kpa), swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i przekonywania (art. 11 i 107 § 3 kpa), skoro wcale nie rozważył roli decyzji zmieniającej decyzję wywłaszczeniową z 1993 r. i nie ustosunkował się do znaczenia decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1976 r.

Organ I instancji selektywnie rozpatrzył zdaniem organu odwoławczego fragmenty zgromadzonego materiału dowodowego. Eksponował, że decyzję o lokalizacji szpitala z 1973 r. uchylono w marcu 1976 r., aby podkreślić bezsporne zaniechanie realizacji szpitala w oparciu o pisma z lat 1991-1993. Jednocześnie całkiem pominął bezpośrednie następstwa powoływanych zdarzeń – decyzje o lokalizacji osiedla (grudzień 1976 r.) i zmianie wywłaszczenia (maj 1993 r.) Zdaniem Wojewody [...] wynik ustaleń celu wywłaszczenia (szpital a nie osiedle mieszkaniowe) nie odpowiada prawdzie materialnej. Istotniejsze jednak, iż został uzyskany z naruszeniem reguł dowodzenia i bez jakiejkolwiek motywacji w uzasadnieniu decyzji, choć ta kluczowa kwestia jest w sprawie sporna.

Zważywszy, iż celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...], a nie bezspornie zaniechany szpital [...], ustalenia poczynione przez organ I instancji są nieadekwatne, aby zweryfikować zbędność wnioskowanej części nieruchomości w rozumieniu art. 137 ugn. Wyjaśnienia winny dotyczyć związku funkcjonalnego między szeroko rozumianym osiedlem mieszkaniowym a stanem zagospodarowania działek w terminie 7 i 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. Należy zbadać, co konkretnie planowano na działkach w ramach inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Tymczasem nie wiadomo: kto i kiedy posadowił garaże na działce nr [...], czy i na jakich zasadach są dostępne, aby zaspokajać potrzeby ogólnospołeczne, właśnie mieszkańców osiedla [...]. Podobnie brak podstaw do ustaleń, czy działki nr [...] i [...] przeznaczono pod tereny zielone, kto i kiedy rozpoczął aktualny sposób użytkowania terenu, a wreszcie, czy intensywność zorganizowania i usytuowania zieleni pozwalają ją zakwalifikować jako ukierunkowaną zieleń osiedlową, funkcjonalnie powiązaną z osiedlem (aspekty estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne). Należało ustalić, czy zieleń na obu działkach jest efektem systematycznego oddziaływania inwestora, czy przypadkowego i samoczynnego oddziaływania przyrody, wyłącznej zapobiegliwości osób trzecich albo pozostałością gospodarstwa rolnego poprzedniego właściciela. Organ uchylił się od tych ustaleń, choć były istotne dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 75 § 1 i 78 kpa, a koncentrując się na ewidentnie zaniechanej inwestycji szpitala, nie zebrał wystarczającego materiału pozwalającego ocenić realizację budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Brak postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, uniemożliwia racjonalne zastosowanie art. 136-137 ugn.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ocenił operatu szacunkowego, który przyjął za podstawę rozliczenia podmiotów stosunku wywłaszczeniowego. Jednocześnie organ ten uznał, że Starosta [...] prawidłowo zapewnił czynny udział w postępowaniu zwrotowym osobom obligatoryjnie uprawnionym do garaży znajdujących się na działce nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego odnośnie działki [...] istotne jest pominięcie przez organ pierwszej instancji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości . Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. "właściciele lokali położonych przy [...] informują, że w 2010 r. zamienili prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu". Przekształcenie zmuszało do wyjaśnienia, kto aktualnie jest właścicielem wnioskowanej działki nr [...]. Wskutek przekształcenia właścicielem nieruchomości gruntowej stały się osoby fizyczne, zamiast m. W. Nieaktualny stał się wyjątek z art. 142 ust. 2 ugn wyłączający Prezydenta W. od orzekania o własności m. W. Należało ustalić właściwość w sprawie o zwrot działki nr [...] według ogólnych reguł unormowanych w art. 142ust. 1 i 4pkt. 9b1 ugn w związku z art. 21 § 1 pkt 1 kpa.

W aspekcie przedmiotowym sprawy zwrotowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody [...], celem wywłaszczenia wnioskowanej nieruchomości stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Tym celem, za zgodą stron zgodnie z art. 155 kpa, zastąpiono w 1993 r. pierwotny i rzeczywiście zaniechany cel wywłaszczenia z 1975r. – budowę szpitala [...] na 800 łóżek. Dzięki zmianie decyzji wywłaszczeniowej, właściciel odzyskał część dowłaszczonej resztówki ([...] m2), jednak za zgodą stron nieruchomości oznaczono odmiennie i wywłaszczono [...] m2 (zamiast [...] m2), stosownie do ówczesnych uwarunkowań lokalizacyjnych. Dlatego Wojewoda [...] podziela opinię Wojewody [...] oraz Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że skoro w momencie zmiany i ostatecznego ukształtowania decyzji wywłaszczeniowej (1993 r.) dawno nie istniała już decyzja o lokalizacji szpitala (z 1973 r. uchylona w 1976 r.) wiązały zaś decyzje przewidujące poszerzenie ulic (z 1975 r.) oraz budowę osiedla mieszkaniowego [...] (z 1976 r.), to za zgodą poprzedniego właściciela cel wywłaszczenia zmieniono, zmierzając właśnie do budowy ulic i osiedla. Wbrew tezie organu I instancji, w1993r. formalnie i legalnie celem wywłaszczenia przestał być szpital. Stąd wg organu odwoławczego, Starosta [...] przedwcześnie uznał zbędność całej nieruchomości, przyjmując niewłaściwe kryterium oceny zagospodarowania działek (realizację szpitala, a nie osiedla i ulic).

Jednak zdaniem Wojewody [...], brak wyjaśnień i należytej motywacji decyzji odnosić trzeba do zagospodarowania działek przez pryzmat osiedla mieszkaniowego [...] i poszerzenia ulic, jako ostatecznych celów wywłaszczenia. Należało bowiem rozważyć istotne w sprawie lokalizacje i ustalić rzeczywisty cel wywłaszczenia.

W decyzji z 1993 r. wywłaszczoną nieruchomość opisano stosownie do lokalizacji i rejestru pomiarowego osiedla mieszkaniowego, a wykazanie wywłaszczonej nieruchomości na mapie sytuacyjnej szpitala ([...]) wyraźnie skreślono. Na stronie 1 w punkcie I decyzji nr [...] wskazano działkę nr [...] (o pow. [...] m2) pod budowę osiedla oraz działki nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2) pod poszerzenie ulic [por. rejestr pomiarowy lokalizacji z1976r. – [...]]. Obszar wywłaszczony pomniejszono tylko o [...] m2, które znajdowały się poza ww. lokalizacjami. Stronę 3 decyzji kończy wymowne twierdzenie, iż "zwrotowi może podlegać jedynie działka nr [...] o pow. [...] m2." Gdyby celem wywłaszczenia miał pozostać zaniechany szpital, to "zwrot" dotyczyłby całych [...] m2. Ponadto dowłaszczona w 1975 r. część nieruchomości poza lokalizacją szpitala liczyła [...] m2, a nie [...] m2. Zmiana decyzji wywłaszczeniowej nie korespondowała więc z lokalizacją szpitala, lecz osiedlem [...].

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności wniosku poprzedniego właściciela dowodzą, że godził się na zmianę decyzji wywłaszczeniowej, mając świadomość jednoczesnej zmiany celu wywłaszczenia. Akceptując zmianę celu, odzyskiwał część nieruchomości ewidentnie pochodzącą z dowłaszczonej resztówki. Bez zmiany decyzji nie mógłby odzyskać nawet [...] m2, gdyż część z lokalizacji nie była wówczas zbędna, a zresztą sam zwrot dowłaszczonej resztówki w postępowaniu administracyjnym był kontrowersyjny na gruncie ugn. Zarząd Dzielnicy-Gminy [...] też nie wyraziłby zgody na zmianę decyzji o wywłaszczeniu bez uaktualnienia jego celu. Przecież wskutek zmiany wywłaszczenia, poprzedni właściciel zwrócił zwaloryzowane odszkodowanie Skarbowi Państwa, choć w odwołaniu Urząd Gminy [...] skutecznie wywiódł, że to jednostce samorządu terytorialnego należy zwrócić odszkodowanie. Z punktu IV decyzji wiemy, że odszkodowanie uzyskał Skarb Państwa-Urząd Wojewódzki, a jednak Gmina [...] zgodziła się na decyzję zmieniającą, gdyż uzyskała jednocześnie potwierdzenie osiedla jako celu wywłaszczenia działek, które podlegały komunalizacji na jej rzecz. Wszystkie strony były zainteresowane zmianą celu wywłaszczenia. Nieprzypadkowo decyzja z 1993 r. nie dotyczyła zwrotu , lecz zmiany decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o art. 155 kpa i nowy stan prawnofaktyczny.

Zważywszy powyższe, zdaniem organu odwoławczego, celem wywłaszczenia stała się w 1993r. budowa osiedla mieszkaniowego [...], zastępując za zgodą poprzedniego właściciela pierwotny cel z 1975 r. – budowę szpitala [...].

Organ odwoławczy zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję, skoro organ I instancji przyjął, że celem wywłaszczenia była niezmiennie budowa szpitala, po czym automatycznie uznał zbędność każdej z czterech wnioskowanych działek (odmówił zwrotu działki nr [...], lecz tylko z powodu art. 229 ugn).

Zważywszy, iż organ I instancji orzekł o działce nr [...] choć użytkowanie wieczyste przekształcono we własność kosztem m. W., mylnie ustalił cel wywłaszczenie i nie wyjaśnił przejawów realizacji osiedla mieszkaniowego [...] na działkach bnr [...],[...] i [...], wydał decyzję wbrew art. 107 kpa, należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawę zwrotu działki nr [...] musi rozpoznać organ właściwy. Odnośnie działek nr [...],[...] i nr [...] należy pozyskać plan realizacyjny osiedla i inne dane sprzed wywłaszczenia pozwalające sprecyzować cel, zweryfikować kto i kiedy zainwestował działki, a na ewentualność decyzji o ich zwrocie, dokonać oględzin stanu zagospodarowania działek i zlecić biegłym sporządzenie wnikliwej opinii w kwestii ich wyceny. Jeżeli Starosta [...] ponowi dowód z operatu szacunkowego, musi rzetelnie rozpocząć dwuinstancyjną pełną kontrolę opinii biegłego, będącej zaledwie podstawą do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. P. i A. B. zarzucając jej: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 136 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) poprzez dokonanie błędnej wykładnie tych przepisów, w tym również w ujęciu wykładni systemowej i celowościowej oraz rażące naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez wybiórczą ocenę dowodów i uznanie, że decyzja z [...] października 1993 roku zmieniła cel wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy w treści decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda przywołuje wiele motywów przyjętego przez siebie rozstrzygnięcia, jednakże skarżący ograniczają się w szczególności do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało ich zdaniem wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, w tym również w ujęciu wykładni systemowej i celowościowej oraz naruszenia prawa procesowego poprzez wybiórczą ocenę dowodów i uznanie, że decyzja z 1993 roku zmieniała cel wywłaszczenia nieruchomości podczas gdy w treści te decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Dla uzasadnienia stanowiska skarżącego zasadnicze znaczenie ma przywołany poniżej stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] podjął za odszkodowaniem własność nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako "[...]". Zastosowano ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. nieruchomość przeznaczona pod budowę szpitala [...].

Decyzją z dnia [...] marca1976 roku Urząd W. Wydział Urbanistyki i Architektury uchylił decyzję nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1973 r., a w dniu [...] października 1993 roku decyzją nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zmienił decyzję wywłaszczeniową zmieniając wywłaszczoną powierzchnie.

Podstawę uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może stanowić zamknięty katalog okoliczności określony w art. 137 ugn, który nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia – co zdaniem skarżących zostało prawidłowo ustalone przez organ I instancji.

Wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1973r. stanowiącą podstawę wywłaszczenia oraz zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczona była pod budowę szpitala [...], który to cel nie został zrealizowany. Bezspornym jest, iż obecnie na dawnej wywłaszczonej nieruchomości mieszczą się droga, garaże oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna.

Zdaniem skarżących całkowicie błędne i nieuprawnione są wywody Wojewody na temat zmiany przeznaczenia wywłaszczenia nieruchomości, z których wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy na skutek dokonanej korekty planu zagospodarowania przestrzennego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1973 r. dotycząca budowy szpitala [...] została uchylona decyzją z dnia [...] marca 1976 r. a następnie wywłaszczony teren został objęty decyzją [...] października 1993 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – budowy osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była niewątpliwie budowa szpitala, co wynika wprost z decyzji. Późniejsza korekta planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenie powyższej decyzji lokalizacyjnej oraz objęcie tej nieruchomości decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej osiedla mieszkaniowego nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Zdaniem skarżących nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w wyniku zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja lokalizacyjne z 1976 r. tym samym, że w takiej sytuacji celem wywłaszczenia powinno być wyłącznie przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] choćby dlatego, że podstawową zasadą dotyczącą wywłaszczonych nieruchomości jest zakaz ich przeznaczenia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dla ustalenia celu wywłaszczenia nie jest istotne, w jakim celu zamierzano dokonać wywłaszczenia, lecz jaki cel wywłaszczenia ostatecznie wskazano w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie zamierzano w ogóle realizować budowy szpitala wobec tego przedmiotowa nieruchomość właściwie od samego początku była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji pozbawiony jest zdaniem skarżących podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został nigdy zrealizowany, co oznacza, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka podlega zwrotowi na podstawie art. 136 § 3 tej ustawy.

Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie mają zatem znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu m. in. wywłaszczonej nieruchomości nie ma zdaniem skarżących żadnego znaczenia w sprawie, skoro powstał po dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy dokonywać w kontekście tych wszystkich dokumentów, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Powyższa argumentacja potwierdza zdaniem skarżących, że stanowisko Wojewody w zakresie zmiany przeznaczenia wywłaszczenia nieruchomości jest nieuprawnione i należy przyjąć, że przedmiotową nieruchomość należy uznać zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości, ani to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. O zbędności nieruchomości przesądza bowiem wyłącznie art. 137 ugn. Na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości, ciąży natomiast obowiązek ustalenia czy następują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn.

Cel wywłaszczenia powinien zostać w decyzji o wywłaszczeniu określony ściśle i konkretnie i nie należy go interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że "cel wywłaszczenia", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć bardzo ściśle wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Skarżący zgadzają się ze stanowiskiem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, że istotne znaczenie ma ustalenie celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody [...] celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stała się budowa osiedla mieszkalnego [...], gdyż za zgodą stron zgodnie z art. 155 kpa zastąpiono w 1993 r. pierwotny i rzeczywiście zaniechany cel wywłaszczenia.

Zdaniem skarżących powyżej zaprezentowane stanowisko i wnioski powodują, że Organ wydając zaskarżoną decyzję oprócz naruszenia prawa materialnego dopuścił się również rażącego naruszenia prawa procesowego w szczególności poprzez wybiórczą ocenę dowodów i uznanie, że decyzja z 1993 roku zmieniła cel wywłaszczenia nieruchomości tym samym uznanie dowodów z dokumentów za wiarygodne tylko w częściach, w których popierają tezę prezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji oraz błędną interpretację treści powyżej wskazanej decyzji.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji dokonuje zdaniem skarżących nadinterpretacji treści decyzji z 1993r. albowiem chociażby pobieżna analiza jej treści nawet w najmniejszym stopniu nie wskazuje aby doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Przywołana powyżej decyzja w ogóle nie odnosi się do zmiany decyzji wywłaszczeniowej. Przywołana powyżej decyzja w ogóle nie odnosi się do zmiany decyzji wywłaszczeniowej w zakresie zmiany przeznaczenia wywłaszczenia nieruchomości dlatego też stanowisko Wojewody w tym zakresie wydaje się być nieuprawnione i całkowicie bezpodstawne.

Zmiana decyzji wywłaszczeniowej dokonana w 1993 r. w trybie art. 155 kpa, nie dotyczyła samego wywłaszczenia, lecz wyłącznie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości poprzez wyłączenie z wywłaszczenia nieruchomości części gruntu. Nie można również podzielić stanowiska, że w wyniku zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja lokalizacyjna z 1976 r., a decyzja z 1993 r. powinna uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny sprawy.

Zdaniem skarżących zarzuty zaprezentowane w przedmiotowym odwołaniu znajdują potwierdzenie i uzasadnienie w licznych orzeczeniach sądowych. Na szczególną uwagę zasługuje rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydane w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 1181/11, które wydaje się być wydane w oparciu o niemalże identyczny stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że zdeaktualizowała się podstawa wyłączenia Prezydenta W. do działki nr [...] i właściwość delegacyjna Starosty [...], którą należy interpretować ściśle i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego,LEX/el. 2014).Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 KPA określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r ,sygn..II GSK 1065/09). Ponadto przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I Instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy ale także wykazanie wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 KPA tj., że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (vide. wyrok NSA z dnia 22.09.1981, II SA/Rz 400/81).

Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, tylko wówczas, gdy wykaże że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 kpa (dającego możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie).

W świetle przedstawionych wyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 kpa. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie zebrał dokumentów w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Natomiast kwestią sporną jest ocena tego materiału dowodowego przez organy. Organ I instancji ocenił zebrany materiał dowodowy i wydał merytoryczną decyzję uznając, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany . Z akt sprawy i zaskarżonej decyzji wynika w sposób bezsporny, że organ odwoławczy też ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając jednak w oparciu o ten sam materiał odmiennie niż organ I instancji cel wywłaszczenia a tym samym możliwośc zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art.137 ugn. W takiej sytuacji zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie, a nie stosować przepis art. 138 § 2 kpa i zobowiązywać organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty nie mające istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy wydane po dniu w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (np. plan realizacyjny zagospodarowania tereny wywłaszczonej nieruchomości wydany po tej dacie) co słusznie zdaniem Sądu podnoszą skarżący. Sąd jeszcze raz podkreśla, że przepis art. 138 § 2 kpa nie może mieć zastosowania gdy materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy, a sporna jest tylko jego ocena. Także zdeaktualizowanie się podstawy wyłączenia Prezydenta W. od rozpoznania przedmiotowej sprawy w zakresie działki ewid. oznaczonej nr [...] i odpadnięcie przyczyny delegacyjnej Starosty [...] do orzekania w stosunku do powyższej działki nie uzasadnia w żaden sposób zastosowania art. 138 §2 kpa, gdyż organ odwoławczy jest uprawniony do przekazania do rozpoznania sprawy w tym zakresie właściwemu organowi.

Reasumując, skorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianych w art. 138 § 2 kpa nie było zdaniem Sądu prawidłowe i spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.