Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 735/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 3, 4,  art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki hali produkcyjnej oznaczonej numerem "5" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania D. Ż., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano D. Ż. rozbiórkę hali produkcyjnej oznaczonej numerem "5", wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. w S..

Na uzasadnienie tej decyzji DWINB podał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił, z jednoczesnym przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], nakazującą D. Ż., w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zamontowanie w obiekcie przedmiotowej hali produkcyjnej, na wewnętrznej instalacji wody zimnej, zaworu antyskażeniowego typu BA w terminie do 31 października 2012 r. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż za niesporne uznać należy okoliczności wskazujące na samowolną budowę przedmiotowej hali, niemniej jednak organ I instancji winien wyjaśnić, czy roboty budowlane przy budowie hali zakończyły się przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy, hala podlegała dalszym, również nielegalnym, robotom budowlanym. Jeśli tak, to do zwalczania skutków samowoli budowlanej właściwe będą przepisy obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane.

DWINB wskazał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji ustalił, iż samowolna budowa obiektu miała miejsce pierwotnie w roku 1992, jednakże po tej dacie i już po wejściu w życie obecnej ustawy Prawo budowlane, obiekt - bez legalizacji w pierwotnym kształcie, podlegał dalszej rozbudowie. Wobec powyższego organ I instancji uznał, iż do usuwania skutków popełnionej samowoli budowlanej zastosowanie znajdzie obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nakazano właścicielowi obiektu D. Ż., przedłożenie określonych dokumentów celem legalizacji przedmiotowej samowoli. Wyznaczony przez organ I instancji termin wykonania obowiązku na dzień 30 czerwca 2014 r., upłynął bezskutecznie. W związku z powyższym PINB dla miasta W. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], nakazującą D. Ż. rozbiórkę hali produkcyjnej oznaczonej nr "5". Rozstrzygnięcie powyższe zostało w terminie ustawowym zaskarżone przez D. Ż..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdził, że odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje realizacja przedmiotowej hali w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została bezspornie wykazana w toku postępowania i uznana za pewną przez organ odwoławczy w powołanej decyzji z dnia [...], uchylającej, z jednoczesnym przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzję organu I instancji z dnia [...]. Decyzja organu odwoławczego jest ostateczna i prawomocna, zatem okoliczności z niej wynikające nie podlegały ponownemu dowodzeniu w ramach dalszego postępowania organu I instancji zakończonego zaskarżoną decyzją. Stąd bezzasadne są zarzuty odwołania w części wskazującej na legalny charakter budowy hali w pierwotnym kształcie (na rok 1992), z powołaniem się na decyzję z dnia [...] r., wydaną w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład betoniarski, skoro już w decyzji organu II instancji nr [...] jednoznacznie wskazano, iż przedmiotowa zgoda dotyczyła innego budynku na przedmiotowej nieruchomości (budynku stodoły). Kwestią niezbędną do rozstrzygnięcia w ponownym postępowaniu było jedynie ustalenie, czy całość inwestycji istniejącej w obecnym kształcie, zrealizowana została pod rządami uprzedniej ustawy prawo budowlane, czy też po wejściu w życie obecnego Prawa Budowlanego, realizowano dalsze roboty budowlane.

Następnie organ wskazał, że szczegółowy w tej mierze materiał dowodowy pozwala uznać, że organ I instancji wykazał w sposób precyzyjny, iż po wzniesieniu hali w roku 1992, hala ta była następnie poddana dalszym robotom budowlanym, po roku 1994, w wyniku czego uległa ona rozbudowie o dodatkowe części - od strony południowej o część o wymiarach 21,50m x 9,90m, a od strony wschodniej o wymiarach 3,90m x 3,40 m. Do powyższego ustalenia posłużyły dowody w postaci: zeznań świadka J. B., przesłuchania strony H. S., dokumentów urzędowych: szkicu polowego nieruchomości nr [...] z września 1997 r. z zasobu Powiatowego Biura Geodezji i Katastru w Ś., wyrysu z mapy ewidencyjnej z zasobu Powiatowego Biura Geodezji i Katastru w Ś., protokołu oględzin z dnia 29 lipca 2003 r., przeprowadzonych przez organ I instancji. Skoro obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, pierwotnie w roku 1992, podlegał dalszej rozbudowie już po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do usuwania skutków samowoli znajdzie zastosowanie obecna ustawa, na co słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06.

Zdaniem DWINB nie można zatem zgodzić się z prezentowanym przez odwołującego się poglądem, że skutki popełnionej samowoli budowlanej trzeba oceniać odrębnie dla części zrealizowanej pod rządami uprzedniego prawa budowlanego, a odrębnie - dla wykonanych już po 1 stycznia 1995 r., skoro zgodnie z przywołanym poglądem judykatury, stosowanie w takim przypadku art. 103 ust. 2 prawa budowlanego jest wyłączone. Oznacza to, że całość wykonanej samowoli budowlanej podlega ocenie według aktualnych przepisów prawa budowlanego. Organ wyjaśnił też, że nie ma przy tym znaczenia, czy prace budowlane trwały w sposób ciągły, czy też z przerwami. Istotne jest, że końcowy efekt samowolnie wykonywanych robót budowlanych - podlegający ocenie organów nadzoru budowlanego, kształtował się etapami w czasie obowiązywania dwóch ustaw, a zakończył się pod rządami ustawy obecnej i na podstawie jej unormowań usuwane są skutki samowoli budowlanej. Zatem za słuszny uznano dobór podstawy prawnej, w oparciu o którą organ I instancji realizował procedurę legalizacyjną. Słusznie zobligowano stronę zobowiązaną do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 48 ust. 2 i n. prawa budowlanego. Następnie, wobec nieprzedłożenia przez stronę wskazanej dokumentacji, obowiązkiem organu I instancji było orzeczenie o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, w oparciu o art. 48 ust. 4 prawa budowlanego.

Następnie organ II instancji uznał, że nie można zgodzić się z poglądem odwołania, iż organ dysponował dokumentami pozwalającymi na legalizację przedmiotowej hali i nie było potrzeby zobowiązywania strony do ich przedłożenia. O ile bowiem organ I instancji z urzędu posiadał wiedzę o stanie własnościowym nieruchomości oraz o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak przepis art. 48 ust. 3 obliguje zobowiązanego do przedłożenia również projektu budowlanego. Dokumentu takiego z całą pewnością zobowiązany nie składał w toku postępowania. Jednocześnie jedynie dla porządku należy zauważyć, iż z projektem budowlanym, jako dokumentacją podlegającą szczególnym obwarowaniom prawnym, nie można utożsamiać opracowań o innym charakterze - ocen technicznych, inwentaryzacji robót budowlanych itp. W świetle powyższego uznano argumentację odwołania za bezzasadną i pozostającą bez wpływu na ocenę decyzji organu I instancji.

DWINB podkreślił jeszcze, że w szczególności o legalności budowy nie świadczą przedłożone wraz z odwołaniem dowody w postaci zdjęć, gdyż fakt, że hala istniała już przed 1 stycznia 1995 r. nie jest sporny, jednak nie można stosować do zalegalizowania budowy "dawnej" ustawy Prawo budowlane, ponieważ po 1 stycznia 1995 r. hala podlegała dalszej rozbudowie, a legalizacji podlega łączny efekt całości wykonanych robót. Z kolei zaoferowane przy odwołaniu dokumenty: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy zaświadczenia o zgodności inwestycji z mpzp, niezależnie od faktu, że zostały sporządzone niemalże rok po upływie terminu do spełnienia obowiązków legalizacyjnych, to nie zmieniają ustalenia, że inwestor nie przedłożył wymaganego projektu budowlanego samowolnie wzniesionej hali.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł D. Ż., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. K..

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza następujące przepisy prawa materialnego: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego strona legitymowała się decyzją pozwolenia na budowę - decyzją z dnia [...], na podstawie której poprzednicy prawni skarżącego otrzymali pozwolenie na budowę hali produkcyjnej, i w której to decyzji wskazano sposób korzystania zgodny z przeznaczeniem tej hali produkcyjnej; 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy sporna nieruchomość została wybudowana przed 1995 r., i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z Nr 38, poz. 229 z późn. zm.); 3) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wybudowanie hali produkcyjnej nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się ww. decyzja z dnia 8 września 1988 r.; 4) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącego na nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organ nie ustalił nawet rzeczywistego charakteru prac, oraz stanu nieruchomości sprzed ich dokonania; 5) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki hali produkcyjnej oznaczonej numerem 5, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie legalności wybudowania tego budynku, a także legalności jego użytkowania; 6) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 r. do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. i zrobiono to w oparciu o ostateczną decyzję organu administracji, a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku, zwłaszcza na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane z roku 1994; 7) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez arbitralne przyjęcie, że budynek został rozbudowany, co uzasadniało zastosowanie trybu orzekania o rozbiórce budynku, podczas gdy organ w ogóle dokładnie nie zbadał zakresu i charakteru ewentualnych prac dotyczących budynku, a w konsekwencji nie badał w ogóle, czy istnieje możliwość zastosowania innych trybów przewidzianych w ustawie w art. 50; 8) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak kategorycznego stwierdzenia przez organ II instancji, że możliwa jest likwidacja samowoli poprzez jej zalegalizowanie w sytuacji uznania samowoli, podczas gdy organ powinien był rozstrzygnąć kwestię, czy możliwa jest legalizacja ewentualnej samowoli budowlanej; 9) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (skarżący jest właścicielem nieruchomości, a zatem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, hala produkcyjna nie narusza warunków technicznych, wymogów prawa budowlanego, nie zagraża życiu, zdrowiu, środowisku, osobom trzecim, nie powoduje immisji i uciążliwości wychodzących poza teren nieruchomości, posiada ocenę techniczną budynków posadowionych na działce, która to ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości i ich zgodność z obowiązującym prawem i standardami); 10) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy sporna nieruchomość została wybudowana przed 1995 rokiem, i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; 11) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, przy czym budynek ten został wybudowany przed 1995 rokiem i jego legalizacja jest zwolniona od opłat legalizacyjnych.

Następnie w skardze podniesiono zarzuty związane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro okoliczność realizacji przedmiotowej hali w warunkach samowoli budowlanej została bezspornie wskazana w toku postępowania i uznana za pewną przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...], to okoliczności z niej wynikające nie podlegały ponownemu dowodzeniu w ramach obecnie prowadzonego postępowania, podczas gdy przepis ten nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że decyzja kasatoryjna organu II instancji ma charakter wiążący dla organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę w zakresie okoliczności faktycznych z niej wynikających, podczas gdy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, ale nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ; 3) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a nie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; 4) art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i w konsekwencji uznanie, że H. S. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie ma on interesu prawnego uprawniającego do nadania mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie znajduje się on w obszarze oddziaływania nieruchomości należącej do skarżącego, nieruchomość skarżącego nie zagraża jego prawom czy bezpieczeństwu H. S., ani w żadnym innym stopniu nie narusza jego praw, dlatego nie ma on możliwości żądania konkretyzacji norm prawa materialnego i udzielenia mu ochrony, a w konsekwencji nie może być stroną przedmiotowego postępowania; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że nawet mimo wybudowania hali produkcyjnej w roku 1992, z uwagi na dokonywane przeróbki należy uznać, że halę wybudowano po 1995 roku, podczas gdy sam organ uznał, że halę wybudowano w 1992 roku, co wyklucza uznanie odmienne, że wybudowanie nastąpiło po 1995 roku, tym bardziej, że dokonywane przez skarżącego przeróbki nie mogą wpływać na ustalenie daty wybudowania hali innej niż 1992 rok; 6) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy to jest nieustalenie stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki; 7) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu, w jakim znajdował się budynek hali produkcyjnej przed dokonywaniem przez skarżącego robót budowlanych oraz nieustaleniem charakteru tych robót; 8) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która dotyczyła właśnie hali produkcyjnej, a nie jak sugeruje organ II instancji, zupełnie innego budynku, tj. stodoły; 9) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej; 10) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów dołączonych przez skarżącego do złożonego przez niego odwołania, tj. oświadczenia o przysługiwaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentacji zdjęciowej, zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej; 11) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że budowa spornej nieruchomości nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku i samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat, tj. przed 1995 rokiem i po tej dacie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby wykonane przez poprzedników skarżącego roboty miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie do czasu do czasu rozpoczęcia prac, które prowadził skarżący po uzyskaniu tytułu do nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do uznania przez organ rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej (ciągu samowoli) rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 roku, co stoi w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a., a co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w powyższym zakresie niewłaściwego prawa materialnego; 12) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 roku do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 roku i zrobiono to w oparciu o ostateczną decyzję organu administracji, a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku; 13) art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej; 14) art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej w stosunku do skarżącego, który mimo, iż posiadał ostateczną decyzję administracyjną z dnia [...], w której udzielono pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania, co było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął postawione zarzuty i na tej podstawie wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj: a) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) dokumentacji fotograficznej; c) zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego - na okoliczność wszelkich twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze, w szczególności wybudowania hali przed 1 stycznia 1995 r., prawidłowości wybudowania hali, a w razie uznania, że doszło do samowoli budowlanej na okoliczność istnienia podstaw do legalizacji samowoli budowlanej; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego na okoliczność wszelkich twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu, w szczególności wybudowania budynku przed 1 stycznia 1995 r., prawidłowości wybudowania budynku, a w razie uznania, że doszło do samowoli budowlanej na okoliczność istnienia podstaw do legalizacji samowoli budowlanej; 3) zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o legalizacji samowoli budowlanej. Jako wniosek ewentualny skargi postawiono żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania wykonania skarżącemu określonych prac niezbędnych do legalizacji nieruchomości oraz wskazanie zakresu tych prac, oraz terminu ich wykonania, a jako kolejny wniosek ewentualny: orzeczenie o legalizacji samowoli budowlanej w razie ustalenia przez organy, że budynek został wybudowany prawidłowo, natomiast później dopuszczono się samowoli budowlanej tylko co do części robót, a także: nieobciążanie skarżącego opłatę legalizacyjną, a w przypadku obciążenia o zmniejszenie ustalonej opłaty legalizacyjnej lub rozłożenie jej na raty. Jako kolejny wniosek ewentualny wskazano: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Nadto w skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2015 r. uczestnik postępowania H. S. wskazał na liczne nieprawidłowości, jakich miał się dopuścić skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Uzupełniając braki formalne swego pisma uczestnik w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. wniósł o uznanie dokumentów dostarczonych przez skarżącego wraz ze skargą za fałszywe.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 grudnia 2015 r. skarżący oraz jego pełnomocnik podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Uczestnik postępowania H. S. oświadczył, że podtrzymuje wnioski zawarte w piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku hali produkcyjnej oznaczonej numerem "5", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. w S.. Jak wynika ze skargi oraz w zasadzie jednobrzmiącego z nią odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, strona skarżąca kwestionuje wydany nakaz rozbiórki podnosząc bądź to, że sporny obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. dalej jak "ustawa z 1994 r.") było błędem, bądź to, że obiekt częściowo powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a częściowo po tej dacie, skutkiem czego tylko do niektórych robót budowlanych winna znaleźć zastosowanie ustawa z 1994 r. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę powyższe stanowisko skarżącego jest nieprawidłowe i nie zasługiwało na aprobatę, co słusznie zostało wykazane w zaskarżonej decyzji.

Sąd ocenił bowiem, że trafnie – choć po trwającym kilka lat postępowaniu – organy obu instancji zastosowały wpierw wobec inwestora przepis art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r., a następnie ustęp 4 tego artykułu, to znaczy nakazały rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Stosowanie ustawy z 1994 r. – w ocenie Sądu – było uprawnione, a pogląd, że należało (przynajmniej do części obiektu) stosować ustawę z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej jako "ustawa z 1974 r.") nie ma uzasadnienia.

Godzi się wspomnieć, że ustawa z 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.". Pojęcie "budowy", o której mowa w tym przepisie należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 1994 r. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na pogląd wyrażony już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 20/13, że "Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie przepisów p.b. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych.". Pogląd ten Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela. Innymi słowy, z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. wynika, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48, i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z ustaleniami organów nadzoru budowlanego poczynionymi na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, że sporny obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlegał po tej dacie dalszym działaniom inwestora, w tym rozbudowie. Nie można przy czym zaakceptować poglądu, że pojedyncze roboty budowlane wykonywane przez skarżącego winny być przez organy nadzoru budowlanego rozpatrywane odrębnie. Proces budowlany – także samowolny – jest bowiem ciągiem czynności zmierzających do realizacji inwestycji trwającym do momentu zaspokojenia założonych potrzeb inwestora, na który składają się w szczególności: ocena aspektów ekonomicznych inwestycji, wybór lokalizacji inwestycji, sam proces budowlany oraz późniejsze czynności pozwalające na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje, że po dniu 1 stycznia 1995 r. prowadzono w stosunku do spornego obiektu roboty budowlane takie jak jego przebudowa, a więc niewątpliwie proces budowlany nie zakończył się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie było więc podstaw, by na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. zastosować w kontrolowanym postępowaniu przepisy ustawy z 1974 r.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Celem bezpośrednim postępowania administracyjnego jest zatem wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Trzeba mieć na uwadze, że sprawą administracyjną, którą winien załatwić organ nie są więc (czy też: nie powinny być) pewne wycinki czynności czy działań inwestora samowoli budowlanej, ale możliwie kompletnie i szczegółowo określony zbiór tych działań składający się na pojęcie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r.).

Warto zauważyć, że gdyby zgodzić się ze skarżącym, że do części obiektu budowlanego należało stosować ustawę z 1974 r., a do innej części ustawę z 1994 r., mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, że legalizację uzyskałaby na przykład rozbudowa budynku (późniejsza), ale nie uzyskałaby jej samo wybudowanie obiektu (wcześniejsze). Takie rozczłonkowanie samowoli budowlanej nie ma – zdaniem Sądu – uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa budowlanego. Ten kierunek wykładni byłby też nieracjonalny, gdyż prowadziłby do absurdalnych wręcz skutków. Z tych względów stanowisko skarżącego w powyższym zakresie musiało zostać zanegowane.

Należy wspomnieć, że konieczność wnikliwego i szybkiego załatwiania spraw wynika wprost z art. 12 k.p.a. Oceniając zatem kwestię zastosowania prawa materialnego przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły prawa. W szczególności właściwie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 1994 r. W świetle powyższego, jest oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia art. 28 ustawy z 1994 r., skoro organy obu instancji wykazały, że w sprawie chodziło o budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie uchybiły też przepisowi art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Z tych też względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Następnie w skardze podniesiono (choć gdyby autor skargi był przekonany o słuszności wyżej omówionych zarzutów, nie wysuwałby poniższego zarzutu, gdyż jego podniesienie oznacza, że skarżący de facto akceptuje zastosowanie art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r.), że organ dysponował dokumentami, które pozwalały na przeprowadzenie legalizacji spornego obiektu budowlanego. Również to twierdzenie skarżącego jest błędne. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, skarżący był – na mocy postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z 1994 r. – zobligowany do przedłożenia m.in. projektu budowlanego. Takiego dokumentu przedłożonego przez skarżącego w aktach sprawy brak. Tymczasem szczegółowe wymagania, jakie winien spełniać projekt budowlany jednoznacznie określa art. 34 ustawy z 1994 r., co oznacza, że roli tego dokumentu nie mogą spełniać inne dokumenty, choćby zalegały w aktach sprawy, takie jak oceny techniczne czy ekspertyzy biegłych. Zarzuty skarżącego w tym zakresie były więc niezasadne.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze trzeba wskazać, że w przekonaniu Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy pozwalał na poczynienie omówionych już ustaleń, był kompletny, a wyciągnięte przez organy nadzoru budowlanego wnioski w sposób logiczny i spójny wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzuty skargi są więc w tym zakresie niezasadne. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 80 k.p.a., gdyż organy nie pominęły żadnej istotnej okoliczności w sprawie i odniosły się w wystarczający sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, co sprawia, że bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i uznanie H. S. za stronę tegoż postępowania, to zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z wnioskami wyprowadzonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 1/12, że H. S. od początku kontrolowanego postępowania był przez organy traktowany jak strona postępowania, brał czynny udział w postępowaniu, doręczano mu pisma i decyzje, a statusu tej osoby jako strony postępowania nie kwestionowały organy w toku całego postępowania. To zaś wskazuje, że H. S., choćby w znaczeniu czysto formalnym, posiadał w postępowaniu interes prawny wynikający z faktu dopuszczenia go przez organ do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 2019/06 (Orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że stroną skarżącą jest ten, którego prawa i obowiązki są władczo ukształtowane działaniem organu, jak i ten kto brał udział w postępowaniu. Z poglądem tym Sąd w składzie rozpoznającym skargę się zgodził, a zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. i pominięcia faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] (zob. teczka nr 1 akt I instancji), to trzeba powiedzieć, że zarzuty skarżącego wobec organów nadzoru budowlanego są bezzasadne. Przywołana decyzja dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat betoniarski (adaptacja pomieszczenia). Nie można jednak uznać, że decyzja ta oznacza, że inwestor (ściśle: jego poprzednicy prawni) legitymował się pozwoleniem na budowę spornej hali produkcyjnej. W pełni bowiem zaakceptować należy ustalenia dowodowe poczynione przez organ I instancji (zob. s. 2-4 decyzji I instancji) w zakresie tego, czego dotyczyła opisana decyzja, a czym jest obiekt określany jako hala produkcyjna nr "5". Zasadnie zatem – o czym już była mowa – organy przeprowadziły postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy z 1994 r.

Zdaniem Sądu nie stanowi też naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazanie przez DWINB, że pewne w kwestie w postępowaniu nie były konieczne do ponownego wyjaśniania, bo ustalono je już w decyzji tego organu z dnia [...]. Faktem jest, że decyzja ta jest ostateczna, jednak z racji tego, że miała charakter kasatoryjny (art. 138 § 2 k.p.a.), nie może być uznawana za źródło praw czy obowiązków stron postępowania. Jednak zarzuty skarżącego wobec organu wskazujące, że powołanie się na tą decyzję było naruszeniem prawa są zbyt daleko idące. Lektura decyzji organu I instancji, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzją, jasno pokazuje, że organ I instancji dokonał wyczerpujących i pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, a nie poprzestał na powołaniu się na decyzję DWINB z dnia [...] r. Z tych względów nie można uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji są wadliwe.

Wobec tego Sąd nie podzielił też zarzutu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 8 k.p.a., podejmując postępowanie w stosunku do skarżącego, który legitymował się pozwoleniem na budowę. Pogląd ten jest nieuprawniony, albowiem – co wypada przypomnieć – skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a więc to skarżący (względnie jego poprzednicy prawni) uchybił przepisom prawa administracyjnego materialnego. Jest przy tym zrozumiałe, że organy nadzoru budowlanego mogły wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dopiero, gdy powzięły wiadomość o dokonanym delikcie. Gdyby strona skarżąca wybudowała obiekt budowlany zgodnie z prawem (po uzyskaniu pozwolenia na budowę), nie istniałaby konieczność interwencji organu nadzoru budowlanego. Przy czym trzeba powiedzieć, że ustawa z 1994 r. nie przewiduje "przedawnienia" samowoli budowlanej, a więc jej sprawca do chwili jej legalizacji lub orzeczenia nakazu rozbiórki musi się liczyć z tym, że będzie "cieszył się" zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego.

Jeśli natomiast chodzi o wywiedzione w skardze wnioski dowodowe, to Sąd wskazuje, że z mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przesłuchanie skarżącego przez Sąd było niedopuszczalne. Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, które były kompletne i wystarczające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Natomiast żaden przepis p.p.s.a. nie daje też Sądowi możliwości zmiany zaskarżonej decyzji, ani też nakazania skarżącemu wykonywania robót budowlanych. Sąd nie jest też uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej i nie daje do tego podstaw także przepis art. 145a p.p.s.a. Nadto Sąd nie znalazł postaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Reasumując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji.