Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 249/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 roku przy udziale - sprawy ze skargi K.S. – L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania – oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 249/06

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. zmienił ostateczną decyzję własną Nr [...] z dnia [...] wydaną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obejmującego :

- modernizację układu drogowego ul. A na odcinku pomiędzy posesjami nr 102 i 29 (pikietaż 0+000,00 do 0+814,06)

- budowę odwodnienia na modernizowanym odcinku

- budowę oświetlenia, usunięcie kolizji z siecią śr/c i n/c φ 225 kolidującego zaprojektowanymi wpustami deszczowymi na odcinku od ul. B do posesji nr 46

- budowę sieci gazowej śr/c φ 160 na odcinku od ul. C do posesji nr 90

- przebudowę sieci wodociągowe na odcinku od ul. D do ul. E

- usunięcie kolizji sieci telekomunikacyjnej B S.A. na odcinku od ul. D do ul. E na nieruchomości położonej w Ł. – ul. A między ulicami C a E, nr ewid. działek (obręb [...])143/40, 143/42, 143/243, 280/10, 143/23, 281/1, 282/2, 280/9, 114/13, 69/1, (obręb [...]) 76/50, 76/19, 76/20, 96/38, 57/1, 88, 315/29, 315/30, 315/31, 315/32, 315/33, 315/34, 315/35, 315/36, 315/37, 315/38, 4/12, 17,45/2, 79/1, 63/8, 69, 70, 80/16, 84, 85, 86, 7/7, 7/12, 7/14, 7/15, 62, 65, 5, 6/1,, 37, 36, 44, 60/1, 61, 93/1, 89, 95, 94, 98/26, 92/1, 91, 90, 314/1, 314/3, 314/4, (obręb [...]) 174/24, (obręb [...]) 1/4, 244/20, 398/2, 251, 244, 246/2, 247/2, 339,10/2, 309/5, 246/2, 247/1, 248/1, 245/1, 413 w zakresie obejmującym: przebudowę ulicy A na odcinku między ulicą D i ulicą E poprzez zmianę pierwotnie projektowanej konstrukcji nawierzchni lokalne poszerzenie jezdni pikietaż od km 0+118,32 do 0+305,00, od km 0+465,00 do km 0+575,00, od Km 0+848,00 do km 0+950,50,

- przebudowę sieci wodociągowej j.w.

- wykonanie odwodnienia j.w.

- przebudowę oświetlenia ulicznego i linii kablowych nn i sn w obrębie j.w.

- usunięcie kolizji sieci telekomunikacyjnych B S.A. w ulicy w obszarze j.w.

na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A między ulicami D a E nr ewid. działek (obręb [...]) 17, 96/22, 76/51, 7/7, 69/18, 96/16, 80/16, 88, 45/10, 315/32, 57/1, 315/39, (obręb [...]) 280/10, 281/1, 282/3, 143/242, 143/23, 280/9, (obręb [...]) 1/4 – kategoria XXVI i XXV – sieci i drogi, zgodnie z projektem budowlanym ukazującym zmiany w stosunku do wcześniejszych projektów stanowiącym załącznik do decyzji oraz z zachowaniem pozostałych warunków nałożonych w decyzji z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji załączając zamienny projekt budowlany ukazujący zmiany w stosunku do projektu pierwotnego w zakresie ujętym we wniosku wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku ze spełnieniem przez inwestora stosownych wymogów, stwierdzono zgodność dokumentacji z przepisami prawno – budowlanymi w zakresie objętym art. 5 Prawa budowlanego i dlatego wniosek strony należało uwzględnić i rozstrzygnąć jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K.S.-L.

Pełnomocnik skarżącej – radca prawny B.D. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jej wydania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, w zakresie obejmującym roboty budowlane, wymienione w decyzji zmieniającej, a wykonane przed dniem jej wydania;

2. w przypadku robót podjętych po wydaniu decyzji zmieniającej wniósł o wstrzymanie tych robót, jako podjętych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w drodze decyzji przez właściwy organ;

3. w stosunku do obiektów nie wymienionych w decyzji zmieniającej, pełnomocnik skarżącej wniósł o nakazanie ich rozbiórki w drodze decyzji przez właściwy organ;

4. przeprowadzenie dowodu z oględzin i dokumentów (dziennik budowy, mapy) – zgodnie z art. 78 § 1 Kpa – w celu ustalenia robót budowlanych wymienionych w decyzji zmieniającej, wykonanych przed jej wydaniem i podjętych po jej wydaniu oraz robót budowlanych podjętych poza zakresem decyzji zmieniającej.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na:

1. wykonywanie robót budowlanych na działce o nr ewid. 413, stanowiącej własność skarżące, pomimo tego, że inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania tą działką na cele budowlane i pomimo braku naniesienia tych robót na mapę;

2. sfałszowanie przez inwestora dokumentacji projektowej załączonej do wniosku poprzez samowolne umieszczenia przez inwestora na mapie nie zatwierdzonej przez ZUDP studzienki telekomunikacyjnej i kabla energetycznego na działce skarżącej;

3. wykonywanie robót nie wymienionych w decyzji zmieniającej, wzdłuż ul. D przy granicy działki skarżącej;

4. nie zapewnienie właściwego dostępu do drogi publicznej z działki skarżącej i nie poszanowanie jej uzasadnionego interesu w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż inwestor naruszył art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji winno skutkować zastosowaniem przez organ administracji art. 32 ust. 4a powyższej ustawy.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, iż inwestor nie posiadając pozwolenia na budowę, nie dysponując prawem dysponowania działką skarżącej na cele budowlane wybudował na niej studzienkę telekomunikacyjną, która nie mieści się w zakresie prac wymienionych w decyzji zmieniających; położył kabel w wykopie na granicy działki skarżącej wzdłuż ul. A, pomimo że obiekt ten nie został przewidziany w tym miejscu w zakresie przebudowy oświetlenia ulicznego i linii kablowych, o której mowa w decyzji zmieniającej, ani na mapie; położył kabel w wykopie wzdłuż granicy działki skarżącej przy u. D, naruszając granice tej działki, przez utworzenie wysokiej hałdy stanowiącej zagrożenie dla parterowego budynku i ogrodzenia stanowiącego własność skarżącej; w ramach przebudowy sieci wodociągowej przebił się przyłączem do studzienki na działce skarżącej przez jej teren (pod trawnikiem i ogrodzeniem aż do studzienki).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej wkroczenie przez inwestora na granicę działki i na działkę skarżącej jest prawdopodobnie skutkiem poszerzenia budowanego skrzyżowania ul. A z ul. D w stosunku do przewidzianego projektem, który nie został zmieniony. Jak wynika z planu zagospodarowania, działka skarżącej znajduje się poza granicą opracowania inwestycji. Tymczasem przebudowa toczy się na działce skarżącej, stwarzając uciążliwości, szkody i zagrożenia, min. pozbawienie odpowiedniego wjazdu na działkę dla samochodów ciężarowych i osobowych, zniszczenie trawników, zabrudzenie zabudowań nieruchomości, okresowe wyłączanie mediów, zaśmiecenie terenu.

Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej dokonane fałszerstwo dokumentów polega na naniesieniu przez inwestora, na mapę, na działce skarżącej, studzienki telekomunikacyjnej. Ta część mapy została sporządzona przez inwestora bez uzgodnienia z Zakładem Uzgodnień Dokumentacji Projektowej UM[...], któremu celowo i świadomie nie została przedstawiona do zatwierdzenia. Na mapie nie umieszczono również kabla energetycznego, który inwestor położył w wykopie na granicy działki skarżącej, ani przyłącza, którym przebił się do studzienki kanalizacyjnej położonej na działce skarżącej.

Sama mapa nie jest ostemplowana i została dołączona jako autentyczna uzgodniona z ZUDP.

W kwestii dokonanego fałszerstwa skarżąca złożyła wniosek w Prokuraturze Rejonowej Ł.-Ś. o przeprowadzenie postępowania ustalającego osoby odpowiedzialne.

W dniu 2 listopada 2005 r. inwestor złożył odpowiedź na odwołanie.

Inwestor wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji z dnia [...], nieuwzględnienia żądania skarżącej w przedmiocie wstrzymania robót podjętych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; nieuwzględnienia żądania skarżącej w przedmiocie nakazania dokonania rozbiórki obiektów nie wymienionych w decyzji zmieniającej.

W odniesieniu do żądania skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oględzin i dokumentów (art. 78 § 1 Kpa) inwestor nie widzi podstaw do jego uwzględnienia.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej inwestor wskazał, iż roboty budowlane na ul. A rozpoczęto na przełomie lipca i sierpnia 2005 r. na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę z dnia [...], które następnie zostało uchylone w części dotyczącej budowy sieci gazowej na odcinku od ul. C do posesji nr 90. Studzienka telekomunikacyjna, o której pisze skarżąca została naniesiona na mapę projektową jako element projektowany uzgodniony w ZUDP za nr protokołu [...] w dniu [...]. W wyniku omyłki wykonawcy robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenie na budowę z 2003 r. studzienka została umieszczona kilkadziesiąt centymetrów na południe od projektowanego umiejscowienia. Po wykryciu pomyłki studzienka została natychmiast przesunięta na właściwe miejsce i całkowicie usunięta z terenu skarżącej.

W odniesieni do zarzutu uciążliwości dla działki skarżącej spowodowanych budową inwestor podniósł, iż faktycznie technologia prowadzenia robót wymaga czasowego utrudnienia funkcjonowania mieszkańców. Dostęp do działki skarżącej z drogi publicznej nie został zablokowany, a jedynie czasowo utrudniony, co jest nieuniknione w trakcie przebudowy drogi. Ponadto skarżąca zawsze z wyprzedzeniem była informowana o ewentualnie wykonywanych robotach w pobliżu jej nieruchomości.

Co do pozostałych zarzutów skarżącej inwestor nie może się ustosunkować z powodu ich ogólnego ujęcia.

Pismem z dnia 14 grudnia 2005 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w trakcie projektowania i budowy obiektu należy zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, iż po ponownym przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie, uznał, że zgodnie z art. 83 ust. Prawa budowlanego ocena legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, a także określanie konsekwencji ewentualnych nieprawidłowości należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych, zbadanie stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji i poinformowanie o wynikach postępowania.

Pismami z dnia 8 grudnia 2005 r. i z dnia 27 stycznia 2006 r. organ nadzoru budowlanego poinformował, że inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją oraz, że rozwiązania przedstawione w projekcie zamiennym nie stanowią istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...].

Z uwagi na fakt, że zmiany w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę w przedłożonym projekcie zamiennym zostały już zrealizowane, a ponadto w ocenie organu nadzoru budowlanego nie maja charakteru istotnych odstępstw, należało stwierdzić, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wydać w przedmiotowej sprawie decyzję o umorzeniu postępowania.

Na powyższą decyzję K.S.-L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1. naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w całości pomimo znanego organowi stanowiska NSA z wyroku przywołanego w odwołaniu od decyzji iż wykonywanie robót po wydaniu pozwolenia na budowę, lecz przed jego uprawomocnieniem, nie uzasadnia umorzenia postępowania tylko z tego powodu, że roboty zostały wykonane przed zakończeniem postępowania odwoławczego;

2. naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o umorzenie postępowania wyłącznie w zakresie robót zakończonych przed dniem [...];

3. naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nieokreślenie w uzasadnieniu decyzji jakie roboty zostały wykonane przed dniem [...]

4. naruszenie art. 36a ust. 5 prawa budowlanego poprzez uznanie, że wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] było zbędne z uwagi, iż zmiany określone w projekcie zamiennym były nieistotnym odstępstwem;

5. naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 106 § 1 Kpa poprzez niedokonanie przez Wojewodę własnej oceny w przedmiocie czy rozwiązania zawarte w projekcie zamiennym stanowią nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, a powołanie się w tym zakresie na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

6. naruszenie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia dlaczego dokonane odstępstwa uznano za nieistotne;

7. naruszenie art. 105 §1 Kpa w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez umorzenie postępowania z powodu nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego;

8. naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonywania robót budowlanych na działce skarżącej bez jej zgody;

9. naruszenie art. 65 § 1 Kpa poprzez nie wydanie postanowienia o przekazania wniosku o wstrzymanie robót budowlanych w związku z wniesieniem odwołania, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. jako właściwego w sprawie

10. naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 105 Kpa poprzez umorzenie przez Wojewodę, jako organ niewłaściwy, postępowania w sprawie wniosku o rozbiórkę, zawartego w odwołaniu

11. naruszenie art. 40 § 2 Kpa poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony, lecz stronie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż organ odwoławczy niepotrzebnie umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Strona skarżąca domagała się jedynie umorzenia postępowania w części dotyczącej robót wykonanych przed dniem [...]

Ponadto zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, Wojewoda niesłusznie uznał zasadność twierdzenia, zawartego w pismach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 8 grudnia 2005 r. i z dnia 27 stycznia 2006 r., że rozwiązania zawarte w projekcie zamiennym stanowią nieistotne odstępstwa od posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Z katalogu tych robót, które wymienione zostały w sentencji zaskarżonej decyzji wprost wynika, że nie są one nieistotnymi odstępstwami. W myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotnymi odstępstwami od projektu są między innymi takie, które nie dotyczą powierzchni zabudowy. Tymczasem decyzja z [...] niewąBliwie dotyczy zmiany powierzchni zabudowy.

Nadto w trakcie robót wykonywanych na podstawie projektu zamiennego inwestor usunął i wymienił przyłącze wodociągowe strony, podłączył się do jej kabla energetycznego, przebudował i przyłączył się do urządzeń telefonicznych i energetycznych wykonanych wcześniej przez skarżącą i na jej koszt, zmienił nawierzchnię wjazdu. Te wszystkie działania inwestor dokonał nie mając zgody skarżącej do dysponowania jej nieruchomością i jej mediami na cele budowlane.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewoda [...] niesłusznie uznał się za organ niewłaściwy do dokonania oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie zamiennym stanowią istotne bądź nie istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Ocena ta nie należy do organu nadzoru budowlanego, gdyż nie jest powołany w art. 83 Prawa budowlanego. Dokonanie tej oceny leży w kompetencjach Prezydenta jako organu I instancji i Wojewody jako organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zdaniem pełnomocnika skarżącej, Wojewoda odwołał się do oceny organu niewłaściwego, podjętej nadto na zasadzie swobodnego uznania bez odniesienia do art. 36a ust 5 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógłby ewentualnie orzec, że wykonane roboty nie stanowią istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego tylko w postępowaniu prowadzonym przez siebie w sprawie wniosku o dokonanie rozbiórki, a takiego wniosku strona skarżąca nie składała.

Pełnomocnik skarżącej podniósł nadto, że Wojewoda nie przekazał w trybie art. 65 § 1 Kpa, do rozstrzygnięcia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosku zawartego w odwołaniu o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w odniesieniu wyłącznie do robót nie wymienionych w decyzji zmieniającej. Powołany wniosek o rozbiórkę dotyczył wcześniej wymienionych robót, wykonanych na nieruchomości strony, pomimo że nieruchomość ta nie jest wymieniona w decyzji z dnia [...] wśród działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe zdaniem pełnomocnika strony skarżącej spowodowało, iż PINB nie wstrzymał robót, inwestor je kontynuował i zakończył, co stanowiło dla Wojewody dodatkową przesłankę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda wykorzystał swoją bezczynność jako uzasadnienie umorzenia postępowania.

Zakończenie przez inwestora robót oraz wymalowanie pasów ruchu na ul. A z nowo wybudowaną ulicą D, gdzie znajduje się działka strony skarżącej uniemożliwia wjazd i wyjazd z działki skarżącej na drogę publiczną bez naruszenia zasad ruchu drogowego i bezpieczeństwa na drodze. O powyższym strona informowała Wojewodę pismem z dnia 14 grudnia 2005 r., do którego Wojewoda się nie odniósł.

Wjazd na działkę strony skarżącej znajduje się tak blisko skrzyżowania, że już drugi samochód oczekujący na czerwonym świetle blokuje wyjazd z działki. Z uwagi na fakt, iż na przedmiotowej działce skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i odbywa się na niej ruch samochodów ciężarowych. Obecnie wyjazd z działki skarżącej jest praktycznie nie możliwy bez pomocy dla kierowcy. Krawężnik jezdni jest tak blisko ogrodzenia, że kierowca nie ma dostatecznej widoczności aby włączyć się do ruchu. Bez pomocy osoby stojącej przy wjeździe kierowca musi wjechać przednimi kołami na jezdnię powodując sytuację kolizyjną. Ponadto wjazd i wyjazd z działki jest możliwy po przekroczeniu linii ciągłej rozgraniczającej pasy ruchu co stanowi naruszenie przepisów ruchu drogowego. Utrudnienie możliwości wjazdu i wyjazdu z przedmiotowej działki uniemożliwia również rozbudowę działki i rozszerzenie prowadzonej na niej działalności gospodarczej, którą strona skarżąca ma w planach. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej pozostawienie wjazdu w dotychczasowym miejscu i ograniczenie pasa ruchu przy wjeździe świadczy o tym, że został pominięty uzasadniony interes strony, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80 poz. 721), przewidzianym również w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zostało umorzone postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na jego realizację. Przyczyną umorzenia była bezprzedmiotowość postępowania wywołana zakończeniem przez inwestora robót budowlanych określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zanim uzyskała ona przymiot ostateczności.

Postępowanie prowadzone przez organy administracji architektoniczne - budowlanej miało doprowadzić do rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego, w szczególności do rozstrzygnięcia, czy inwestor ma prawo do przebudowy ul. A na odcinku między ul. D i ul. E poprzez zmianę pierwotnie projektowanej konstrukcji nawierzchni i lokalne poszerzenie jezdni, przebudowy sieci wodociągowej w obrębie jak wyżej, wykonania odwodnienia w obrębie jak wyżej, przebudowy oświetlenia ulicznego i linii kablowych nn i sn w obrębie jak wyżej oraz usunięcie kolizji sieci telekomunikacyjnej B SA w ulicy w obszarze jak wyżej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A pomiędzy ul. D i ul. E.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego należą wynikające z art. 50 prawa budowlanego kompetencje w sprawie oceny prawidłowości i legalności prowadzonych robót budowlanych, informację, że inwestycja której dotyczy postępowanie przed organami administracji architektoniczno - budowlanej, została już zrealizowana. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, iż bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie kwestii czy inwestor ma prawo przedmiotową inwestycję realizować.

Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt uznania przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora za nieistotne odstępstwo od pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem Wojewody [...], stanowi natomiast podstawę wydania przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...], umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w ul. A na odcinku miedzy ul. D i ul. E. W sytuacji zrealizowania przez inwestora robót budowlanych, bezcelowe było dokonywanie oceny przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, czy przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian ma charakter istotnych odstępstw od udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie w sprawie jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na jego realizację stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 65 § l kpa, jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W przedmiotowej sprawie Pani K.S.-L., reprezentowana przez radcę prawnego - B.D., odwołała się do Wojewody [...] od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, związanego z przebudową ul. A. Wojewoda [...] był organem właściwym w tej sprawie.

Odwołanie to zawierało ponadto żądania, których rozpatrzenie należało do organów nadzoru budowlanego. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, zgodnie z przepisem art. 66 § l kpa, czyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadamia wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu.

Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Ł., a wobec faktu, że do odwołania dołączony był odpis wniosku skarżącej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozstrzygnięcie w sprawach wymienionych w odwołaniu a nie należących do kompetencji Wojewody [...], odstąpił od wydania postanowienia informującego skarżącą o konieczności dokonania czynności już przez Nią dokonanej.

Niezaprzeczalnym naruszeniem przez organ odwoławczy prawa procesowego było nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony do czego organ jest zobligowany art. 40 § 2 kpa.

Uchybienie to nie wpłynęło na skuteczne wykorzystanie praw przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 15 maja 2006 r. pełnomocnik strony skarżącej ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem stanowisko Wojewody jest nie do przyjęcia z uwagi na fakt, iż nie wyjaśnia w jakim postępowaniu strona mogłaby domagać się zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej oraz czyni nieaktualnym zarzut samowoli budowlanej.

Na poparcie przedstawionego stanowiska pełnomocnik skarżącej powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto powyższym pismem strona skarżąca zmieniła zarzuty, wymienione w skardze pod literą "j" i "k" w ten sposób, iż zamiast naruszenia przez Wojewodę art. 65 § 1 Kpa, stawia zarzut naruszenia art. 66 § 1 Kpa poprzez nie wydanie postanowień zawiadamiających stronę o organie właściwym do załatwienia wniosków strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku-Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 –31.

Artykuły od 29 do 31 powołanej wyżej ustawy pozostają poza sferą rozważań w sprawie niniejszej jak odnoszące się prac budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Przez roboty budowlane w rozumieniu art.. 28 ust. 1 należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę, nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego( art. 3 pkt. 6 i 7 prawa budowlanego ).

Ostateczną decyzją jest ta, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Może to zatem być decyzja administracyjna pierwszoinstancyjna, od której nie zostało wniesione odwołanie, lub decyzja organu odwoławczego.

W sprawie niniejszej bez wąBienia prace budowlane obejmujące swym zakresem pozwolenie wynikające z decyzji z dnia [...] Nr [...] (opisanej szczegółowo co do zakresu w pierwszej części uzasadnienia) zmieniającej ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] wydaną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zostały wykonane przez inwestora.

Część tych prac została wykonana jeszcze przed wydaniem decyzji zmieniającej z dnia z dnia [...], pozostała zaś cześć została być realizowana przed jej ustatecznieniem i wykonana.

Okoliczności te były bezsporne w toku postępowania administracyjnego.. Z jednej strony wskazała je i powołała się na nie odwołująca się K.S.-L., z drugiej zaś strony okoliczności te zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w pismach z dat 8 grudnia 2005 r. i 27 stycznia 2006 r. Ustalenia te były wystarczające dla wydania decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie.

Z tych też względów w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność realizacji wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu od decyzjo organu I instancji polegającego na przeprowadzeniu oględzin w celu ustalenia robót budowlanych wymienionych w decyzji zmieniającej wykonanych przed jej wydaniem, podjętych po wydaniu gdy była niestateczna i innych robót budowlanych wykonanych poza pozwoleniem na budowę.

Przepis art. 78 K.p.a. nakazuje prowadzenie dowodu jedynie w sytuacji gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ administracji może nie uwzględnić wniosku, gdy dotyczy on okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. art. 7 , 77 , 80 i 107 § 3 Kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W sprawie niniejszej, odnosiłoby się powyższe do ustalenia przez organ odwoławczy, że roboty budowlane objęte decyzją zmieniającą pierwotne pozwolenie na budowę z dnia [...] zostały wykonane przed jej wydaniem w pewnej części, a w pozostałej przed jej ustatecznieniem.

Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r. I SA 762/2000). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. I SA/Kr 638/98).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdzie twierdzenia strony zaprezentowany w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zostały potwierdzone dowodami nadesłanymi przez organy nadzoru budowlanego.

Z treści znowelizowanego z dniem 11 lipca 2003 r. art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane z 1994 roku wynika wprost iż "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1." .

Z całą pewnością takim naruszeniem przepisu cytowanego art. 28 ust. 1 ustawy jest wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia budowlanego i ich rozpoczęcie przed ustatecznieniem się decyzji.

Skutkiem takich działań inwestora jest nie wydanie decyzji pozwolenia na budowę na te właśnie prace budowlane. Powstaje jednak pytanie, co w sytuacji, w której wydanie pozwolenia na budowę już nastąpiło, a prace budowlane zostały już wykonane w części, w części są prowadzone ?

W sytuacji takiej wydanie pozwolenia budowlanego przez organ pierwszoinstancyjny nastąpiło w sposób wadliwy. Wadliwość tą niekiedy można jedynie wychwycić na etapie postępowania odwoławczego, co ma miejsce w szczególności przy realizacji bardzo dużych inwestycji, a taką jest bez wąBienia budowa Centrum C w Ł..

Mamy wtedy do czynienia z bezprzedmiotowością wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę (inwestycji zrealizowanej już) i bezprzedmiotowością dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy architektoniczno budowlane.

Skutkiem powyższego musi być uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej (tej zawierającej pozwolenie na budowę) i umorzenie postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. jako bezprzedmiotowego.

Dalsze postępowanie może toczyć się jedynie przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 28 ust. 1 i przy uwzględnieniu treści art. 50 i 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Pozostaje powyższe poza kompetencją organów administracji orzekających w sprawie niniejszej. Również samowolnie wykonane prace budowlane przez inwestora, inne niż te objęte decyzją z dnia [...] , co było podnoszone przez pełnomocnika odwołującej się w pkt 3 odwołania wraz z zawartym w nim wnioskiem o nakazanie ich rozbiórki nie należą do kompetencji organów architektoniczno budowlanych, a do organów nadzoru budowlanego. Z całą pewnością decyzja organu odwoławczego nie umarzała postępowania administracyjnego w tym zakresie, gdyż nigdy takowe nie było przed tym organem prowadzone. Kompetencje organów nadzoru budowlanego jednoznacznie określa art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Znacznie szybszy skutek, uzyskałby pełnomocnik skarżącej składając stosowny wniosek od razu do organu właściwego.

Naruszenia procedury, o których pisze pełnomocnik skarżącej odnoszące się do treści art. 65 § 1 i 40 § 2 K.p.a. nawet jeśli nastąpiło to i tak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W tym zakresie Sąd podziela wywody z uzasadnienia organu odwoławczego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania w takim zakresie, aby miały, bądź mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2. p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.