Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 171/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 i 83a ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153, art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Op 176/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Op 176/20 po rozpoznaniu skargi P. M. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził zwrotu kosztów postępowania sadowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał problemy zdrowotne i związane z tym uciążliwości. Zaznaczył nadto, że posiada całkowitą niezdolność do pracy, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która pobiera emeryturę. W treści wniosku wskazano również miesięczne wydatki ponoszone przez rodzinę, tj. na zakup lekarstw, wizyty lekarskie, koszty dojazdów do specjalistów, zakup żywności, środków czystości, odzieży i obuwia. Podkreślono, że zgodnie z zaleceniami lekarza skarżący wymaga rehabilitacji, której koszty zawierają się w przedziale 250 - 400 zł. Nadmieniono, że pogorszeniu uległ również stan zdrowia żony skarżącego. Adwokat strony skarżącej podkreśliła, że zadłużenie wobec ZUS znacznie przekracza jego możliwości finansowe.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Łodzi odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 69.847,21 zł. W ocenie organu nie zostały w niniejszym przypadku spełnione przesłanki do umorzenia wnioskowanych należności, o których mowa wart. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej też: u.s.u.s) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przy analizie sprawy korzystano również z dokumentacji załączonej do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z [...] stycznia 2019 r. oraz do wniosku o zmianę warunków umowy ratalnej z [...] września 2019 r.

Wskazano, iż zadłużenie, o umorzenie którego skarżący się ubiega zweryfikowano pod względem ewentualnego przedawnienia. Zdaniem organu, w świetle przepisu art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do dnia złożenia wniosku nie upłynął termin, w którym wskazane zaległości mogły być dochodzone. Organ wskazał, iż zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu, a powstaniem przyczyny zawieszenia. Zgodnie z art. 1 ust 15. ustawy dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) bieg terminu przedawnienia należności, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o której mowa art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust.5a u.s.u.s.).

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż wobec zaległości podjęte zostały następujące czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia: - od 5 sierpnia 2015 r. tj. złożenia wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność i trwa do nadal, tj. do czasu zakończenia postępowania abolicyjnego, czyli do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu lub odmowie umorzenia, - od [...] października 2015 r. zawarcia umowy ratalnej nr [...], które trwa nadal.

Wniosek, w ocenie organu, został rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę strony skarżącej wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, zwanego dalej: rozporządzeniem MGPiPS), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W ocenie Sądu, organ nie przeprowadził wnikliwej i pełnej analizy sytuacji skarżącego oraz członka jego rodziny naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim brak jest dowodów uzasadniających twierdzenie organu, iż objęte wnioskiem zaległości nie uległy przedawnieniu. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Do 31 grudnia 2011 r. ten przepis stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak również w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

W tym zakresie ZUS wskazał, iż na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miały wpływ: 1 ) złożenie w dniu 5 sierpnia 2015 r. wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551); w dniu [...] września 2015 r. wydano decyzję określającą warunki umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 15 ww. ustawy, bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13; 2) zawarcie w dniu [...] października 2015 r. umowy ratalnej. Powyższe okoliczności zdaniem organu wskazują iż bieg terminu przedawnienia został zawieszony dla składek objętych wnioskiem.

W ocenie Sądu jednak materiał dowodowy przedstawiony przez organ nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd takich twierdzeń. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie decyzja z [...] września 2015 r. określająca warunki umorzenia. Na decyzji znajduje się adnotacja, iż decyzja jest prawomocna od 5 listopada 2015 r. Brak jakichkolwiek innych dowodów wskazujących, iż bieg terminu przedawnienia dla należności z tytułu składek za okres: od 05/2006 do 11/2006 r., od 02/2007 do 02/2009 r. został zawieszony i to zawieszenie trwa "do nadal", jak twierdzi organ. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu na zawarcie umowy ratalnej, na którą również wskazuje organ, jako na okoliczność zawieszającą bieg terminu przedawnienia. W związku z tym Sąd nie może skontrolować poprawności stanowiska organu w zakresie oceny, czy nie doszło w sprawie do przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem.

W ocenie Sądu, organ nie ustalił w sposób wystarczający i pełny sytuacji majątkowej skarżącego. Nieuwzględnienie przez organ faktu, iż wydatki skarżącego i jego małżonki przewyższają ich dochody powoduje, że obraz sytuacji materialnej jest niepełny i nie pozwala na ustalenie, czy skarżący jest w stanie uregulować zaległe składki.

Również argument, że pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżący nie korzysta z pomocy społecznej nie znajduje uznania Sądu. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Niekorzystanie ze środków opieki społecznej nie świadczy o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się także do ustalonej kwoty zaległości, realności jej wyegzekwowania i spłacenia. W świetle powyższego należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań indywidualizujących, których treść ma być właśnie realizacją i konkretyzacją uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r, poz. 2107 ze zm,) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: ustawa systemowa, u.s.u.s.), poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania ZUS, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy systemowej, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i uchylenie decyzji z uwagi na brak dowodów uzasadniających twierdzenie organu, iż objęte wnioskiem zaległości nie uległy przedawnieniu, podczas, gdy działalność ZUS w kwestii przedawnienia podlega kontroli sądu powszechnego, a wnioskodawca w każdym czasie może złożyć wniosek o ustalenie zadłużenia;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia w ocenie organu rentowego przepisów postępowania, w szczególności art, 107 § 1 i § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a ustawy systemowej w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003r., nr 141, poz. 1365).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 14 października 2020 r., I SA/Op 176/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że skarżący [...] listopada 2019 r. wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek powołując się na problemy zdrowotne oraz całkowitą niezdolność do pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w wysokości 69.847,21 złotych. Sytuacja majątkowa strony skarżącej jest następująca: prowadzi wspólne gospodarstwo domowe żoną; pobiera rentę rolniczą w wysokości 935 złotych; żona pobiera emeryturę z KRUS w wysokości 850 złotych; rodzina ponosi miesięczne wydatki na utrzymanie w wysokości 2.150 złotych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał również ustaleń w przedmiocie zobowiązań pieniężnych, oszczędności i majątku strony. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał ustaleń w zakresie przedawnienia stwierdzając, że wobec zaległości podjęte zostały następujące czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia: - od 5 sierpnia 2015 r. tj. złożenie wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność i trwa do nadal, tj. do czasu zakończenia postępowania abolicyjnego, czyli do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu lub odmowie umorzenia; od [...] października 2015 r. - zawarcie umowy ratalnej nr [...] i trwa do nadal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ustalił, że w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja z [...] września 2015 r. określająca warunki umorzenia z adnotacją o prawomocności od 5 listopada 2015 r. Brak jest innych dowodów wskazujących, że bieg terminu przedawnienia dla należności z tytułu składek za okres: od 05/2006 do 11/2006 r., od 02/2007 do 02/2009 r. został zawieszony. Ponadto w aktach sprawy brak jest umowy ratalnej. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku z 14 października 2020 r., I SA/Op 176/20 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:

"W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego Skarżącemu odmówiono umorzenia składek i wskazania dowodów, że objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zatem zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd nieprawidłowości, a w szczególności ustalić sytuację materialną Skarżącego i czy w związku z nią zachodzą przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Dokonując ustaleń i ocen organ powinien odnieść się do aktualnej sytuacji Skarżącego, na którą składa się jego sytuacja zdrowotna i majątkowa (finansowa) i w tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Organ winien też uzupełnić akta sprawy o dokumenty dotyczące okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic rozpoznawanej sprawy, tj. zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. z powołaniem się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 646/17 w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (LEX nr 2338595): "W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. (...) Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Trafnie bowiem zauważa skarżący kasacyjnie, że kwestia wymagalności należności, w tym także jego przedawnienia, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a. dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2021, I GSK 1569/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) przedstawił odmienne stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie podziela: "NSA nie podzielił zaś zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek (...), także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości, wynika z powinności Zakładu, procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.(...) Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia.(...) Reasumując rozważania dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a."

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Skoro w tej sprawie Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu, to go nie naruszył. Według art. 7 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował i nie uzasadnił tego zarzutu (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Z kolei, art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi: Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Również tego zarzutu kasator nie sprecyzował i nie uzasadnił.

Natomiast trafny i uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarzucając naruszenie tego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) ograniczył się do stwierdzenia: "W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego Skarżącemu odmówiono umorzenia składek i wskazania dowodów, że objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Sąd I instancji nie uzasadnił, jakich elementów uzasadnienia nie zawiera decyzja ostateczna, ograniczając się do zastosowania pozaustawowego kryterium "przekonywalności" argumentacji. Tymczasem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyniki oceny materiału dowodowego.

Również trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. (Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia, nie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Stawianie organowi administracji publicznej zarzutów naruszenia prawa materialnego może być skuteczne wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są przez Sąd I instancji kwestionowane. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Ponadto stawiając zarzut, należy wskazać postać (formę) naruszenia prawa materialnego.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Przepisy te zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania dotyczące dwóch kwestii: przedawnienia; ustalenia przesłanek umorzenia należności.

Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi organy administracji publicznej winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki podatnika. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, jak i według art. 122 O.p., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązkiem organów podatkowych jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania podatkowego. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W tej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte [...] listopada 2019 r. na wniosek strony, która zakreśliła jego przedmiot. Najstarszy okres, którego dotyczy wniosek, to wskazany przez stronę maj 2006 r. – listopad 2006 r. Na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego strona nie podniosła zarzutu przedawnienia, jak również w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie umorzenia wskazanych we wniosku należności. Rozpoznając wniosek strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych zbadał z urzędu przedawnienie. Uzasadnienie decyzji ostatecznej zawiera obszerne wyjaśnienie tej kwestii z powołaniem przepisów prawa oraz ustaleń dokonanych, co do przedawnienia. Skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie odmówił wszczęcia postępowania z powodu przedawnienia najstarszych należności, lub też w toku postępowania administracyjnego nie umorzył postępowania w części przedawnionych należności, a na końcu wydał decyzję dotyczącą wszystkich wnioskowanyc przez stronę okresów, to tym samym badał przedmiotowość złożonego wniosku do chwili wydania decyzji załatwiającej sprawę. Inaczej mówiąc, wniosek został rozpoznany w pełnym zakresie tj. w przedmiocie wskazanym we wniosku strony z uwzględnieniem również najstarszego okresu maj 2006 r. – listopad 2006 r. Należy podkreślić, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie podniesiono zarzutu przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, jako przyczynę uchylenia decyzji ostatecznej wskazał: "Jednak materiał dowodowy przedstawiony przez organ nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd takich twierdzeń. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie decyzja z [...] września 2015 r. określająca warunki umorzenia. Na decyzji znajduje się adnotacja, iż decyzja jest prawomocna od 5 listopada 2015 r. Brak jakichkolwiek innych dowodów wskazujących, iż bieg terminu przedawnienia dla należności z tytułu składek za okres: od 05/2006 do 11/2006 r., od 02/2007 do 02/2009 r. został zawieszony i to zawieszenie trwa "do nadal", jak twierdzi organ. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu na zawarcie umowy ratalnej, na którą również wskazuje organ, jako na okoliczność zawieszającą bieg terminu przedawnienia. W związku z tym Sąd nie może skontrolować poprawności stanowiska organu w zakresie oceny, czy nie doszło w sprawie do przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem."

Postępowanie dowodowe uregulowane w Rozdziale 4 Dowody ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ma na celu ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy; przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowód pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 371). Przedawnienie jako instytucja materialnoprawna nie jest przedmiotem dowodzenia, ponieważ nie jest faktem ani okolicznością w rozumieniu wskazanych przepisów k.p.a. Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie. W tym wypadku, przepisy art. 24 ust. 4 usus oraz przepisy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, stanowiące autonomiczną i kompleksową regulację w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził: "Przede wszystkim brak jest dowodów uzasadniających twierdzenie organu, iż objęte wnioskiem zaległości nie uległy przedawnieniu.", w sytuacji kiedy w aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] września 2015 r. prawomocna od 5 listopada 2015 r., określająca warunki umorzenia. Należy wskazać, że według art. 1 ust. 8 i ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję określającą warunki umorzenia, w której ustala także kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6, z wyłączeniem kosztów egzekucyjnych. Bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu pominął w swoich rozważaniach określone tą decyzją warunki umorzenia i ustalone kwoty należności, a także regulacje prawne wskazanej ustawy.

Jeśli zaś chodzi o umowę ratalną z [...] października 2015 r. należy wskazać że

zgodnie z art. 24 ust. 5a i art. 29 ust. 1a usus, bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. W wykonaniu umowy ratalnej z [...] października 2015 r. skarżący spłaca w miesięcznych ratach zaległości składkowe, ratach dostosowanych do jego możliwości płatniczych.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest dokumentu umowy ratalnej z [...] października 2015 r. i przyjął, że istnieje istotna wątpliwość, co do przedawnienia, winien był zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ten dokument i przeprowadzić na rozprawie dowód w omawianym trybie.

Skarga kasacyjna ma usprawiediwoną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.