Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1205/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi X na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia

[...] maja 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]

nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmawiającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...],

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]o łącznej powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...], tj. z udzieleniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości, utrzymało powyższą decyzję

w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia 23 lutego 2006 r., wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Dzielnicy W. przy ul. [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w trybie ustawy z dnia

29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem 99% bonifikaty od opłat z tytułu tego przekształcenia.

Pismem z dnia 3 lutego 2015 r., Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] zwrócił się do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z pytaniem, czy podtrzymuje ww. wniosek oraz poinformował, że aktualnie nie istnieją podstawy prawne umożliwiające udzielenie bonifikat spółdzielniom mieszkaniowym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., poinformowała, że podtrzymuje wniosek z dnia 23 lutego 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uregulowanej

w księdze wieczystej nr [...] z zastosowaniem bonifikaty. Ponadto [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zwróciła uwagę, że udzielenie bonifikaty możliwe jest na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (DZ. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o przekształceniu),

a zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, popartego wykładnią sądową, w przypadku nie podjęci przez Radę [...] uchwały

w przedmiocie udzielenia bonifikaty, postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinno zostać zawieszone z urzędu do czasu wydania stosownej uchwały przez Radę W..

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia

[...] marca 2015 r., odmówił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...], nr [...] ,nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...],nr [...], o łącznej powierzchni 33.176 m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...], tj. z udzieleniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt zabudowy nieruchomości budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, nieruchomość wskazana we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do wniosku o udzielenia bonifikaty organ I instancji stwierdził, że skoro Rada Miasta [...] nie ustaliła warunków udzielenia bonifikat oraz wysokości stawek procentowych (art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu), nie istnieją podstawy prawne do udzielenia wnioskowanej bonifikaty.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Zarząd Dzielnicy [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w ten sposób, że w wierszu 22 na pierwszej stronie decyzji zbędnie wpisano "nr [...]", a w wierszu 23 widnieje zapis: o łącznej powierzchni [...] m2" a powinien on brzmieć "o łącznej powierzchni [...]m2".

Odwołanie od ww. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]

z dnia [...] marca 2015 r. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że decyzja wydana została w oparciu o nieaktualny stan prawny nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], gdyż dnia [...] marca 2015 r. sąd wieczystoksięgowy dokonał wpisu polegającego na odłączeniu działki ewidencyjnej

nr [...] z obrębu [...] i założenia dla niej nowej księgi wieczystej. Skarżona decyzja, w ocenie strony, wydana została przez osobę nieuprawnioną. Ponadto według skarżącej brak uchwały Rady [...], dotyczącej warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych, nie może być przyczyną odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

z zastosowaniem bonifikaty, gdyż organ wykonawczy, tj. Prezydent [...] powinien wystąpić do Rady [...] o rozpoznanie wniosku w części udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w tej konkretnej sprawie, zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy

o przekształceniu. Strona zarzuciła organowi I instancji, że nie została poinformowana

o wysokości ewentualnej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie został sporządzony operat szacunkowy określający wysokość takiej opłaty, co uniemożliwiło Spółdzielni ustosunkowanie się do kwestii możliwości poniesienia kosztów przekształcenia nawet z udzieloną bonifikatą.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji są zgodne z przepisami prawa. Organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające przekształcenie prawa użytkownika wieczystego w prawo własności wskazanej we wniosku o przekształcenie nieruchomości, jednakże z uwagi na związanie organu wnioskiem strony, która wniosła o przekształcenie z zastosowaniem bonifikaty od opłaty, brak było podstaw do wydania decyzji orzekającej

o przekształceniu i ustaleniu opłaty z tego tytułu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania organ stwierdził, że wskazując na obowiązek organu rozpatrującego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia przez Radę [...] wniosku o udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, strona powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/WA 1484/09. Kolegium nie podziela stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu ww. wyroku WSA

w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r., zgodnie z którym "zgoda na udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób (spółdzielni) lub konkretnie oznaczonych nieruchomości, a nie generalnie, jak ma to miejsce w przypadku prawa miejscowego".

Kolegium podziela natomiast stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 950/11, który z art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu wyprowadził wniosek, że "Warunki te oraz stawki winny być zaś z oczywistych względów jednakowe dla wszystkich, tak by mogły one stanowić określony wzorzec, do którego organ orzekający odnosiłby konkretny stan faktyczny. Wydawanie zaś indywidualnych (zróżnicowanych) zarządzeń przez wojewodę w stosunku do wybranych, poszczególnych przypadków, prowadziłoby zaś w istocie do tego, że to nie organ orzekający o przekształceniu prawa a wojewoda podejmowałby w takich poszczególnych przypadkach uznaniową decyzję dotyczącą bonifikaty od opłaty należnej z tytułu owego przekształcenia. Również

z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590), projektodawcy zmian – formując treść art. 4 ust. 7

i 11 ustawy o przekształceniu prawa (...) – planowali w ten sposób umożliwić właściwym organom podejmowanie generalnych aktów (zarządzeń i uchwał) udzielaniu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego (vide: Sejm RP

VI kadencji, nr druku: 1891)".

Ustalenie, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu ma charakter generalny ma istotne znaczenie w kontekście zarzutu skarżącej, która stoi na stanowisku, że "(...) Prezydent W. powinien wystąpić do Rady W. o rozpoznanie wniosku w części dotyczącej udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie, w tej konkretnej sprawie, zgodnie

z art. 4 ust. 7 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.". Przepis art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został znowelizowany ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 206, poz. 1590), m.in. poprzez zmianę brzmienia ust. 7 oraz dodanie ust. 11a. Przepisy art. 4 ust. 7 pkt 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. stanowił, że bonifikata może zostać udzielona na podstawie "zgody właściwej rady", co uzasadniało wówczas stanowisko o indywidualnym charakterze rozstrzygnięć wydawanych przez rady gmin na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Zastąpienie określenia "za zgodą" sformułowaniem "na podstawie uchwały" zmieniło w istocie charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie bonifikaty. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), który stanowi: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Generalny charakter uchwał rady gmin w zakresie udzielania bonifikaty czyni przytoczony zarzut skarżącej bezprzedmiotowym. Organ I instancji nie był zobligowany do wystąpienia dorady W. o wyrażenie indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, bowiem o udzieleniu bonifikaty decyduje on samodzielnie na podstawie uchwały rady gminy określającej szczegółowe warunki udzielania i stawki procentowej bonifikat.

W ocenie Kolegium z art. 4 ust. 7 pkt 2 w zw. z ust. 11a ustawy o przekształceniu nie wynika dla rady gminy obowiązek wydania uchwały, która określałaby wysokość bonifikaty. Przepis art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu określa wyłącznie niezbędne elementy (t.j. warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych), które powinna zawierać uchwała, o której mowa w art. 4 ust 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Z przepisu art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu nie można wyprowadzić wniosku

o obowiązku wydania takiej uchwały. Funkcjonowanie w obrocie pewnym takiej uchwały jest warunkiem koniecznym dla możliwości udzielenia bonifikaty na podstawie

art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Fakultatywność udzielenia bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości czyniłaby bezprzedmiotowym występowanie do rady o podjęcie takiej uchwały

i ewentualnie zawieszenie postępowania z tego powodu, gdyż brak jest normy prawnej, która by nakładała na radę obowiązek wydania takiej uchwały.

Organ I instancji w ww. piśmie z dnia 3 lutego 2015 r. poinformował skarżącą

o braku podstaw prawnych do udzielenia bonifikaty od opłaty i zwrócił się o udzielenie informacji, czy Spółdzielnia podtrzymuje wniosek z 23 lutego 2006 r. Wobec jednoznacznego stanowiska Spółdzielni o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty, przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do jej udzielenia, organ

I instancji zasadnie nie podjął czynności zmierzających do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie bez bonifikaty.

Zarzut dotyczący wydania skarżącej decyzji na podstawie nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w związku

z ww. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarządu W. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w wydanej decyzji, należy uznać za bezprzedmiotowy.

Kolegium nie podziela również zarzutu wydania decyzji przez osobę nieupoważnioną, Z § 51 załącznika nr 3 (Statut Dzielnicy [...]) do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia

14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] wynika, że oświadczenia woli w zakresie zadań i kompetencji przekazanych dzielnicom [...] do wykonywania składa w imieniu W. łącznie dwóch członków Zarządu Dzielnicy – na podstawie pełnomocnictw Prezydenta. Natomiast § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...] stanowi, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał. Wskazana przez skarżącą uchwała nie dotyczy spraw załatwianych przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ I instancji prawidłowo powołał § 7 pkt 15 lit c uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady W. z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W., który wprost przyznaje dzielnicom, w zakresie nieruchomości W., położonych na obszarze właściwej dzielnicy prawo do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, wezwań i zawiadomień w postępowaniach dotyczących nieruchomości W. położonych na terenie dzielnicy w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność W., w tym do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego

w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z późn. zm.).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia

[...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając jej:

naruszenie przepisu art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz ust. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na przyjęciu, iż brak jest podstawy prawnej umożliwiającej rozpoznanie wniosku;

naruszenie art. 5a ww. ustawy w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z dnia

2 kwietnia 1997 r. przez odstąpienie do jego zastosowania, polegające na wyborze rozwiązania wykluczającego możliwość rozstrzygnięcia zawierającego udział pomocy publicznej w kosztach mieszkaniowych, pomimo obowiązywania przepisów dających podstawę do uwzględnienia takiego udziału w postaci bonifikaty;

naruszenia art. 97 § 1 ust. 4 oraz art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odstąpienia od ich zastosowania, polegające na uznaniu, iż pomimo braku możliwości rozpatrzenia sprawy ze względu na brak decyzji innego organu nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania;

naruszenie art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie

w mocy decyzji przekraczającej zakres żądania uprawnionej strony bez uprzedniego zwrócenia się do niej o zgodę;

wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy celem rozpatrzenia wniosku

o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty.

W uzasadnieniu poniesiono, że stan faktyczny nie jest sporny, skarżąca uważa jednak, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnym zastosowaniu przepisów prawa.

Przepis ustawy (art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz ust. 11) daje wyraźną, ustawową, powszechnie obowiązującą – podstawę prawną dla udzielenia bonifikaty. Podstawa uprawniająca do udzielenia bonifikaty zatem jak najbardziej zdanej skarżącej istnieje.

Zgodnie ze wskazanym przepisem konkretyzacja wysokości przyznanej bonifikaty w odniesieniu do danego rodzaju podmiotu i związanego z tym interesu publicznego w jej udzieleniu powinna zostać przesądzona na mocy uchwały gminy.

Sam fakt braku takiej ustawy nie może być jednak zadaniem skarżącej podstawą do wydania decyzji odmawiającej udzielenia bonifikaty, gdyż prowadziłoby to do przesądzenia udzielenia bonifikaty mocą decyzji, co nie jest dopuszczalne w świetle omawianego przepisu – skoro ustawa wskazuje iż gmina powinna tego dokonać na podstawie uchwały, fakt zmiany podczas nowelizacji ustawy sformułowań z "za zgodą" na "na podstawie uchwały" nie przesądza zdaniem skarżącej jednak czy decyzja musi opierać się o uchwałę będącą aktem prawa o charakterze generalnym. To bowiem treść samej uchwały kwalifikuje dopiero jej status w tym zakresie (por. wyrok NSA

z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK1562/11). Póki w danej gminie nie zapada uchwała o charakterze generalnym, gmina nie ma również możliwości rozstrzygnąć sprawę uchwałą o indywidualnym na wniosek organu zarządzającego, który zobligowany był

w tym zakresie faktem wpływu wniosku. Nie ma żadnego przepisu zabraniającego wydanie takiej uchwały.

Wobec tego zdaniem skarżącej Miasto [...] nie mogło skutecznie odmówić udzielenia bonifikaty powołując się na rzekomy brak podstawy prawnej w postaci uchwały stosowanego organu gminy, ale miało obowiązek ustawowy – rozpatrzyć wniosek, zwracając się do organu uchwałodawczego gminy o wydanie uchwały konkretyzującej zastosowanie bonifikaty lub jej niezastosowanie

w indywidualnej sprawie zgłoszonej wnioskiem o przekształcenie a następnie wydania decyzji o przekształceniu z zastosowaniem stosownej stawki bonifikaty zgodnie

z podjętą uchwałą.

Art. 5a ww. ustawy wskazuje, iż należy ją stosować z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Kwestia przyznania lub odmowy przyznania bonifikaty winna być ustalana w związku z celami publicznymi, jakie państwo zapewnia w ramach zadań pomocy publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca (skarżący) jako spółdzielnia mieszkaniowa służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. To czy bonifikata zostanie udzielona i w jakiej wysokości wprost przełoży się na kwotę, jaką mieszkańcy wyłożą dodatkowo do czynszu celem sfinansowania przekształcenia nieruchomości. Jako, że mieszkańcami naszej spółdzielni są w większości obywatele polscy, zastosowanie powinien znajdować przepis art. 75 Konstytucji i w jakiejś części bonifikata powinna być udzielona. A nawet jeśli nie, to powinno to wynikać z merytorycznej decyzji, stosownie uzasadnionej. Wybór przez SKO interpretacji tak naprawdę wyłączającej nadany ustawą obowiązek gminy do rozpatrzenia merytorycznie zasadności przyznania bonifikaty uniemożliwia organom państwowym realizację działań konstytucyjnych

w zakresie wspierania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Stanowisko SKO, iż ustawa nie daje regulacji uniemożliwiającej udzielenie indywidualnej bonifikaty pozbawione jest zdaniem skarżącej słuszności. Przeciwnie – ustawa właśnie wskazuje, że każdorazowe udzielenie bonifikaty jest aktem indywidualnym względem danego stanu faktycznego. Gdyby ustawodawca chciał przesądzić sprawę inaczej to sama ustawa wskazywałaby udzielenie bonifikaty danym przedmiotom en bloc z mocy prawa. Skoro ustawodawca użył sformułowania "może udzielić bonifikaty" to wykładnia językowo-logiczna wskazuje, iż rozstrzygnięcie ma charakter indywidualny. Nawet gdyby przyjąć interpretację SKO, dającą gminie możliwość uchylenia się od rozpatrzenia merytorycznego udzielenia bonifikaty

w oparciu o przepisy ww. ustawy, zastosowanie powinien znajdować przepis

art. 97 § 1 ust. 4 kpa. Zarząd Dzielnicy [...] uznając, iż nie jest w stanie rozpatrzyć sprawy odnoście udzielenia bonifikaty stosownie do ustawy i dotychczasowej uchwały gminy w tym zakresie, powinien kierując się zasadami art. 106 § 1 kpa zawiesić postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o przekształcenie i zwrócić się do uchwałodawczego organu gminy celem wywiązania się z obowiązku ustawowego podjęcia uchwały.

Rozpatrzenie sprawy w postaci przesądzenia o prawach strony (odmowa udzielenia bonifikaty) musi opierać się o analizę warunków udzielenia bonifikaty, nie zaś wynikać z formalnoprawnej interpretacji tymczasowego stanu uregulowania w danej gminie podstawy doprecyzującej warunki określone ustawą. W tym kontekście co najwyżej organ gminy mógł zawiesić postępowanie.

Nie podejmowanie uchwały o której mowa w ustawie przy jednoczesnym zastosowaniu praktyki odmawiania udzielania bonifikaty, decyzją z tej przyczyny, jest nadużyciem przez gminę zakresu ustawowego upoważnienia, prowadzi bowiem do tego, że gmina przesądza udzielenie bonifikaty w oparciu o przyczyny pozaustawowe.

Zaskarżona decyzja odnosiła się m.in. do nieruchomości nr [...] położonej

w obrębie [...], która to nieruchomość nie była objęta wnioskiem. Skarżąca podniosła tę kwestię w odwołaniu, lecz otrzymała w odpowiedzi postanowienie

o sprostowaniu. Na postanowienie zostało złożone zażalenie, które nie jest jeszcze rozpoznane, to też zarówno postanowienie jak i decyzja, do której się ono odnosi nie są jeszcze prawomocne przed organem administracji.

Oczywistym jest, iż to której działki dotyczy decyzja ma istotne znaczenie dla sprawy. W części dotyczącej nieruchomości o numerze działki [...] w obrębie [...] wniosek nie został złożony ale sprawa została rozpoznana, co jest niedopuszczalne

w świetle art. 61 kpa. Zaskarżona decyzja SKO również zatem obciążona jest tą nieprawidłowością, co uzasadnia jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie nadużył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga o granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium W. z [...] marca 2015 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego

w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2012 r. Nr 83) – przywoływanej dalej jako "u.p.u.w." lub "ustawa przekształceniowa".

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy istotnym jest to, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa będąc użytkownikiem wieczystym zabudowanego budynkami mieszkalnymi nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...]oznaczonej jako konkretne działki ewidencyjne o powierzchni ogólnej [...] m2, które to prawo uzyskała przed [...] października 2005 r., jest w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2

z zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy podmiotem uprawnionym do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Poza sporem jest również, że prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni nie zostało nabyte w okolicznościach, o których stanowi

art. 1 ust. 1a u.p.u.w., a tym samym jego przekształcenie mogło się odbyć jedynie odpłatnie (vide art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym i nie budzą także wątpliwości Sądu.

Istotą sporu natomiast jest to, czy w sytuacji, gdy organ stanowiący gminy (tu Rada [...]) nie określił w drodze uchwały warunków udzielania bonifikat za przekształcenie i wysokości jej stawek procentowych, organ orzekający

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego mógł jej udzielić spółdzielni mieszkaniowej samodzielnie, kierując się w tym względzie wyłącznie przepisami przywoływanej wyżej ustawy – jak twierdzi skarżąca, czy też takiej kompetencji jest on pozbawiony i wobec braku możliwości uwzględnienia żądania, powinien odmówić konwersji prawa z zastosowaniem bonifikaty – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Względnie, czy w takich okolicznościach faktyczno-prawnych winien on, kierując się zasadami z art. 106 § 1 kpa, wystąpić do organu stanowiącego gminy z inicjatywą podjęcia o tym przedmiocie uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Z tego względu wyrażony w przywołanym przez skarżących (jak też organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. pogląd, wedle którego przepisy ustawy przekształceniowej – w zakresie wyrażania zgody przez odpowiedni organ – nie dają podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym odnoszącym się do wszystkich podmiotów działających na terenie gminy, nie może być odnoszony do aktualnego brzemienia tej ustawy. Podobnie nieuprawnione jest odnoszenie do obecnie obowiązujących przepisów ustawy, wyrażonego w tym wyroku poglądu o kompletności regulacji ustawowej w zakresie bonifikat.

Analizując ten problem prawny przede wszystkim należy mieć na względzie, że

w stanie prawnym w jakim wydano zaskarżoną decyzję przepis art. 4 u.p.u.w. –

w następstwie nowelizacji ustawy przekształceniowej dokonanej ustawą

z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590), a także kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) – uzyskał inną treść normatywną niż miało to miejsce w dacie podejmowania uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/09. O ile zatem przed wejściem w życie pierwszej

z wymienionych nowelizacji tj. przed 7 stycznia 2010 r.) istotnie nie było podstaw do wydania przez organy gminy aktów generalnych regulujących kwestię bonifikat (a więc aktów prawa miejscowego), gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku gruntów stanowiących ich własność) lub wojewoda

(w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa) wyrażały jedynie wówczas zgodę na bonifikatę i nie kreowały zasad i warunków jej udzielania, o tyle sytuacja ta zmieniła się diametralnie po 7 stycznia 2010 r. W efekcie bowiem tej nowelizacji art. 7 ustawy uzyskał brzmienie: " Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku". Dodano także po ust. 11 ww. artykułu ust. 11a, zgodnie z którym "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych." Sam zaś ust. 11 art. 4 ustawy przekształceniowej, odsyłając odpowiednio do zarządzenia wojewody oraz uchwały właściwe rady lub sejmiku przy ustaleniu wyżej niż przewidziano to w ust. 8-10 artykułu 4 bonifikaty, wymieniał te akty jako "podstawy" podejmowanego w tym względzie rozstrzygnięcia, a nie – jak miało to miejsce przed 7 stycznia 2010 r. – jako formy wyrażania przez te organy akceptacji, warunkującej zastosowania w konkretnej sprawie administracyjnej wyższej niż określona ustawą stawki bonifikaty. Oznacza to, że

w aktualnym stanie prawnym podejmowane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 11a u.p.u.w. uchwały właściwej rady gminy lub sejmiku (w przypadku gruntów samorządowych) oraz zarządzenia wojewody (w przypadku gruntów Skarbu Państwa) stanowią akty, które w powiązaniu z przepisami ustawy kreują materialnoprawne przesłanki zastosowania bonifikaty. Dopóki zatem nie zostaną one uchwalone (wydane), udzielenie bonifikaty – za wyjątkiem jej szczególnych rodzajów uregulowanych wprost w ustawie (np. 50% bonifikaty przysługującej w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu wpisanego do rejestru zabytków, przewidzianej w art. 4 ust. 10), nie jest możliwe.

Reasumując stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym, mimo, że art. 4 ust. 7 u.p.u.w. przyznaje organowi orzekającemu o konwersji praw kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia,

a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uchwały właściwej rady lub sejmiku określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych, jak przewiduje to ust. 11a ww. artykułu. Skoro zaś w dacie wydania przez Zarząd Dzielnicy [...] pierwszoinstancyjnej decyzji w przedmiocie wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, tego rodzaju akt o charakterze generalnym (akt prawa miejscowego), ani o charakterze indywidualnym (ustawa wszak nie wyklucza możliwości podjęcia aktu kształtującego zasady udzielania bonifikat adresowanej do zindywidualizowanych podmiotów) nie obowiązywał, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby władcze ukształtowanie administracyjnoprawnego stosunku w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 kpa zasadą legalizmu, organy administracji publicznej zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich poczynania muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że

ww. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2015 r. odpowiada prawu, a w konsekwencji zgodna z prawem jest również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium.

Podnoszone natomiast zarzuty skargi, wskazujące na rzekome naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11 u.p.u.w., którego to naruszenia Spółdzielnia upatruje w odmowie uwzględnienia jej wniosku, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Kolegium art. 5a ww. ustawy w powiązaniu

z art. 75 ust. Konstytucji RP. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że ustanowiony w art. 5a u.p.u.w. nakaz uwzględnienia przy stosowaniu ustawy przepisów o pomocy publicznej, aktualizuje się dopiero w momencie, gdy pomoc taka (przybierająca postać ulgi w zapłacie opłaty za przekształcenie, czy też bonifikaty od tej opłaty) ma zostać stronie udzielona. Przepisy o pomocy publicznej, do których 5a ww. ustawy odsyła, a więc przede wszystkim art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), mają wszak na celu zapobieganie nieuzasadnionemu preferowaniu niektórych przedsiębiorców przez organy władzy, podmioty publiczne lub regulacje różnej rangi,

a przez to zapobieganie naruszaniu zasad konkurencyjności przy wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Nie mają one natomiast na celu – jak zdaje się uważać skarżąca – kreowania roszczenia o przyznanie pomocy państwa podmiotom komercyjnym czy osobom fizycznym. Stąd także co najmniej niezrozumiałe jest powiązanie przez Spółdzielnię ww. przepisu z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przepis ten jest bowiem, jak zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. P 3/02 (OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58), przepisem zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie politykę państwa, a nie wskazującym na standard realizacji tej polityki, a tym bardziej przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.

Nie ma racji również skarżąca, że wobec braku uchwalenia przez Radę

[...] zasad warunków udzielania bonifikat za przekształcenie na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ rozpoznający sprawę winien na zasadzie art. 106 § 1 kpa wystąpić do Rady

[...] z własną inicjatywą podjęcie takiej uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie, a niedopełniając tego obowiązku naruszył ww. przepis

w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Przede wszystkim bowiem uchwała, o której mowa

w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a u.p.u.w., nie jest aktem podejmowanym w związku

z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w ramach uregulowanego art. 106

§ 1 kpa tzw. trybu współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji i żaden z przepisów ustawy przekształceniowej obowiązku współdziałania w tym zakresie pomiędzy organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego

i organem orzekającego w sprawie nie przewiduje. W konsekwencji zatem nie istnieje

w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, determinująca do chwili jego rozstrzygnięcia przez inny organ (lub sąd) konieczność zawieszenia postępowania. Aczkolwiek godzi się

w tym miejscu zauważyć, że niewykonywanie przez upoważnione i zobowiązane do tego organy delegacji ustawowych (zaniechanie prawodawcze) musi budzić poważne zastrzeżenia z punktu widzenia ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i imperatywu działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Taki stan rzeczy nieuchronnie wszak prowadzić musi do sytuacji, że przewidziane ustawą uprawnienia jednostki, których warunki przyznania konkretyzować ma akt prawa miejscowego (tudzież akt

o charakterze indywidualnym), z powodu tegoż zaniechania nie mogą być zrealizowane. Sposób wykonywania obowiązków przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozostaje jednak poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie i nie może determinować oceny legalności podjętej w takich uwarunkowaniach prawnych decyzji.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast słuszny zarzut skargi, że nie mógł organ skorygować poprzez postanowienie o sprostowaniu oczywistej pomyłki włączenia do ogólnej powierzchni nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej i której dotyczy skarga, działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem

o przekształcenie, ponieważ jest to istotny element decyzji, jednak z tego powodu, że podstawą odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był wyłącznie brak uchwały Rady [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty Sąd uznał jak wyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.