Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1650/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 3 pkt 1 ppkt a) w związku z § 9 ust. 3 pkt 2 , § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 39 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2176/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 maja

2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2176/10 oddalił skargę A. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. P. w dniu 18 maja 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w N. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. Skarżący we wniosku zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2004 r. przyznał A. P. płatność w wysokości 252,39 zł.

A. P. w dniu 22 kwietnia 2005 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2006 r. przyznał Wnioskodawcy płatności w wysokości 254,18 zł.

W kolejnych latach rolnik nie składał wniosków o przyznanie płatności ONW, w związku z czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pismem z 21 lipca 2008 r. wezwał go do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Pismem z 30 lipca 2008 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym wyjaśnił, że z powodu choroby zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, które zgłosił do płatności ONW w latach 2004 i 2005. A. P. dodatkowo wyjaśnił, że wydzierżawił grunty siostrze – A. S., która nie przejęła zobowiązania, gdyż nie była świadoma tego obowiązku.

W tych okolicznościach faktycznych Prezes ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności ONW przyznanych za 2004 r. i 2005 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił Skarżącemu nienależnie pobrane płatności z tytułu ONW w wysokości 505, 78 zł.

Prezes ARiMR po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Prezes ARiMR wyjaśnił, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW, w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy została wprowadzona na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nowelizującego rozporządzenie ONW (Dz. U. Nr 42, poz. 278). Dopiero po tej nowelizacji producent rolny mógł uwolnić się od obowiązku, jeżeli spełnił warunki wskazane w § 9 ust. 2a znowelizowanego rozporządzenia ONW, tj. dostarczył w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie podmiotu na rzecz, którego zostało przeniesione posiadanie tych działek.

Prezes ARIMR wyjaśnił, że rolnik nie złożył w terminie w Biurze Powiatowym ARiMR wymaganego oświadczenia. Oświadczenie złożone w dniu 6 maja 2010 r. nie mogło zostać uznane za skuteczne, ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu zostało wszczęte przez Dyrektora K.– P Oddziału ARiMR [...] grudnia 2008 r., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), dającego możliwość złożenia takiego oświadczenia w późniejszym terminie. Natomiast okoliczność polegająca na dalszym prowadzeniu działalności rolniczej przez osobę, która przejęła grunty w dzierżawę, nie zwalnia od zwrotu płatności ONW osoby, która podjęła się zobowiązania.

Prezes ARiMR ustosunkowując się do złego stanu zdrowia jako przyczyny zaprzestania użytkowania przez skarżącego i wydzierżawienia gruntów rolnych, stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. płatność z tytułu ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaistniała okoliczność długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Przy czym producent rolny jest zobowiązany w takim wypadku powiadomić Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w terminie 10 dni roboczych zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004/WE z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) o zaistnieniu okoliczności, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej. Skarżący nie poinformował organu o swojej chorobie we wskazanym terminie 10 dni roboczych.

Prezes ARiMR podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązał się do prowadzenia działalności rolnej na posiadanych gruntach rolnych przez 5 lat od otrzymania pierwszej płatności, a zatem wiedział o ciążących na nim obowiązkach wynikających z przystąpienia do programu ONW.

W związku z tym, że A. P. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku prowadzenia działalności rolnej przez 5 lat od daty uzyskania pierwszej płatności i nie poinformował organów w terminie wskazanym w rozporządzeniu o przeniesieniu posiadania gruntów objętych płatnościami na inną osobę, należało stwierdzić, że płatności do gruntów na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania pobrał nienależnie.

A. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Sąd I instancji podkreślił, że rolnik podejmuje zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW w odniesieniu do określonego gruntu na okres 5 lat i to on odpowiada za wywiązanie się z tych obowiązków. W myśl § 9 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie nastąpiło na skutek długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Należy jednak wskazać, że aby skarżący mógł skorzystać z tego przepisu musi w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, ponieważ powiadomienie organu o długotrwałej chorobie rolnika nastąpiło dopiero na wezwanie organu pismem z 30 lipca 2008 r. Przy czym nie można uznać, że A. P. nie był w stanie powiadomić organu o swej niezdolności do pracy skoro 5 stycznia 2006 r. był w stanie zawrzeć umowę dzierżawy z siostrą, a także wielokrotnie stawał przed komisjami lekarskimi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przeniesienie posiadania gospodarstwa w trakcie trwania programu 5 letniego zależy wyłącznie od rolnika. W przypadku, gdy nie zostaną dochowane warunki związane z przejęciem zobowiązań przez następcę trzeba się liczyć ze zwrotem pobranych należności. Zobowiązanie ONW jest bowiem zobowiązaniem, które nie ma charakteru umownego, a przejęcie zobowiązań przez następcę i przystąpienie do programu jest dobrowolne. Przyjęcie takiego zobowiązania wymaga złożenia stosownego oświadczenia. A. S. złożyła w biurze ARiMR oświadczenie o przejęciu zobowiązania w dniu 6 maja 2010 r. Z treści oświadczenia wynika, że przejęła zobowiązanie A. P. w dniu 5 stycznia 2006 r. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji zaistniały w sprawie okoliczności do wydania decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji pełnomocnik A. P. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego tj. § 9 ust. 3 pkt 1 ppkt a) w związku z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657) w związku z art. 39 ust. 1 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, iż wobec skarżącego rozpoczął bieg i upłynął 10 - dniowy termin do zawiadomienia kierownika biura powiatowego ARiMR o zaistnieniu siły wyższej, a tym samym skutkująca uznaniem, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że przyznana skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie podlega zwrotowi , a przez to skutkującą wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

II. prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu przyznanej mu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

III. prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98. poz. 634) w związku z art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przejęciem, że powołane przepisy stanowią samoistną podstawę zwrotu pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu płatności ONW z dnia 16 stycznia 2006 r. nie została wyeliminowana obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych przed wydaniem decyzji Prezesa ARiMR o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW z dnia 8 stycznia 2009 r.;

IV. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. w związku z art. 100 § 1 i art. 97 § 1pkt 4 w związku z art. 138 § 1pkt 2 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 8 stycznia 2009 r. bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ zagadnienia wstępnego w zakresie podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 16 stycznia 2006 r. a następnie skutkujące wydaniem, pomimo zaistniałych w toku I instancji poważnych uchybień proceduralnych, decyzji nr [...]o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zamiast decyzji o uchyleniu w całości decyzji nr [...]z dnia [...] stycznia 2009 r. i umorzeniu postępowania I instancji, co stanowiło naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz oddaleniem skargi A. P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

V. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. a contrario poprzez ich niezastosowanie skutkujące ustaleniem, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w całości postanowienia nr 5/09 Prezesa ARiMR w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 8 grudnia 2009 r. postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0036-01/10 o wznowieniu postępowania administracyjnego z dnia [...] stycznia 2010 r. decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmowie przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 1 marca 2001 r., postanowienia nr BDSPB02-052/2010 Prezesa ARiMR w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności z z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia 21 kwietnia 2010 r. pomimo braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego przedstawiła obszerną argumentacją podniesionych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o odstąpienie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu. Podniesiono, iż A. P. utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 670 zł miesięcznie i dochody pozwalają mu jedynie pokryć koszty leczenia i zakupów leków, które musi przyjmować w związku z istniejącymi schorzeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Na wstępie ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. W punkcie IV i V petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty, które są powtórzeniem zarzutów sformułowanych w skardze do WSA i które wyartykułowano wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny po ich przeanalizowaniu podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż biorąc pod uwagę to, że decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2010 r. o uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2006 r. i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2005, skarżący nie kwestionował i stała się ona decyzja ostateczną, brak jest aktualnie podstaw aby tylko ze względu na przedwczesne wydanie decyzji z [...] stycznia 2009 r. istniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie to bowiem nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik postępowania (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Należy podkreślić, iż podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest naruszenie przez organ administracji wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) – w przypadku naruszenia prawa materialnego i procesowego musi ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca przewidział dodatkowy kwantyfikator dla określenia podstaw uchylania decyzji w związku z naruszeniem przepisów o charakterze proceduralnym. Naruszenie przepisów proceduralnych może bowiem nastąpić wyłącznie jeżeli wpływ na wynik sprawy jest istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.).

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punktach I-III petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż sprowadzają się one do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji: w punkcie I - § 9 ust. 3 pkt 1 ppkt a) w związku z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657) w związku z art. 39 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, iż wobec skarżącego rozpoczął bieg i upłynął 10 - dniowy termin do zawiadomienia kierownika biura powiatowego ARiMR o zaistnieniu siły wyższej; w punkcie II - § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu przyznanej mu płatności; w punkcie III - § 9 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 16 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, ze powołane przepisy stanowią samoistną podstawę do zwrotu pomocy finansowej przez skarżącego w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu płatności z dnia [...] stycznia nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przed wydaniem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia 8 stycznia 2009 r.

Zarzuty ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów, uznając, iż jak wynika z tych przepisów ubiegając się o pomoc w związku z prowadzeniem działalności rolniczej rolnik składając po raz pierwszy wniosek zobowiązuje się do prowadzenia tej działalności przez okres pięciu lat od otrzymania pierwszej wypłaty. § 9 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. od początku jego obowiązywania statuował obowiązek zwrotu uzyskanych płatności w przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej przez producenta rolnego wraz z odsetkami ustawowymi za cały okres jej pobierania. Treść tego przepisu uległa zmianie od dnia 5 marca 2005 r. Dodano w nim ust. 3, w którym unormowano, iż płatność ONW nie podlega zwrotowi jeśli zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło w wyniku przyczyn określonych w punktach a-e ust. 3 § 9 rozporządzenia (m.in. długotrwała niezdolność rolnika do pracy – lit. a), pod warunkiem, iż producent rolny zawiadomi o wystąpieniu którejkolwiek z tych przyczyn kierownika biura powiatowego ARiMR, zgodnie z art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Dz.Urz.UE.L.153 z 30 kwietnia 2004 r.). Art. 39 ust. 2 Rozporządzenia nr 817/2004 przewidywał w ust. 1 kategorie siły wyższej, które uwalniały rolnika od obowiązku zwrotu płatności (m.in. w punkcie b) wskazano – długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu). Stosownie do unormowań zawartych w ust. 2 art. 39 Rozporządzenia: "O przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadkach gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania." Należy zauważyć, że okoliczności o jakich stanowił art. 39 ust. 1 Rozporządzenia nr 817/2004 były analogiczne z tymi o jakich mowa jest w § 9 ust. 3 lit. a-e rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. Słusznie także uznał Sąd pierwszej instancji, iż w analizowanej sprawie nie ma zastosowania wskazywany przez pełnomocnika skarżącego przepis art. 72 Rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym przypadki siły wyższej oraz okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz z dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Bowiem pierwszeństwo ma przepis szczegółowy wskazany w § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r., tj. art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004, odnoszący się bezpośrednio do środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który samodzielnie i wyraźnie reguluje sposób i termin zawiadomienia organu o przypadku siły wyższej.

Nadto z dniem 14 marca 2006 r. § 9 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. uległ dalszej zmianie, ponieważ po ust. 2 dodano ust. 2a, w którym zawarto przepis stosownie do brzmienia którego: "W przypadku gdy zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW podlega zwrotowi w części, która została przyznana do działek rolnych: 1) pozostawionych w posiadaniu producenta rolnego, jeżeli ich łączna powierzchnia wynosi mniej niż hektar, 2) których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba, że podmiot ten złożył do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie, w którym zobowiązuje się do:

a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych,

b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych – w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a". Od 28 grudnia 2006 r. brzmienie § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. zmieniło się tylko o tyle, że oświadczenie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie posiadania na formularzu udostępnionym przez Agencję składa producent rolny.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę to, że w przedmiotowej sprawie przekazanie gospodarstwa – a więc zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW wbrew zaciągniętemu zobowiązaniu miało miejsce 5 stycznia 2006 r., a więc przed wejściem wyżej wymienionych przepisów, które umożliwiały uniknięcie zwrotu środków nienależnie pobranych, pod warunkiem złożenia odpowiedniego oświadczenia w wymaganym terminie, przyjął, że na dzień przekazywania gospodarstwa istniał obowiązek prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z podjętym zobowiązaniem.

W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w momencie w którym stał się niezdolny do pracy, tj. od 20 października 2005 r., co zostało także potwierdzone zawarciem umowy dzierżawy z 5 stycznia 2006 r. Przy czym, jak zasadnie zauważył WSA, kwestia stanu zdrowia skarżącego i jego niezdolności do pracy w ogóle nie była kwestionowana przez organ, dlatego nie było potrzeby aby na wniosek pełnomocnika skarżącego przeprowadzić dowody z dokumentów na tą okoliczność. Jest także bezsporne, że oświadczenie siostry skarżącego – A. S. - o przejęciu zobowiązań związanych z jego dalszym prowadzeniem zostało złożone dopiero 6 maja 2010 r. Z treści oświadczenia wynika, że siostra skarżącego przejęła zobowiązanie 5 stycznia 2006 r. (w treści oświadczenia wskazano wprawdzie datę 5 stycznia 2005 r., co jednak należy traktować jak oczywistą omyłkę pisarską – karta 24 akt adm.).

Należy także podkreślić, że zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW w odniesieniu do określonego gruntu podejmuje rolnik na okres 5 lat i to on odpowiada za wywiązanie się z tych obowiązków. Zgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do tego rodzaju pomocy istnieje możliwość zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na gruntach ONW, przy czym w określonych warunkach możliwe jest to, że zwrot udzielonej płatności nie będzie wymagany. Między innymi w § 9 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. wskazano, że płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie nastąpiło na skutek długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego. Należy jednak wskazać, że aby skarżący mógł skorzystać z tego przepisu musi w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności, powiadomić organ. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ powiadomienie organu o długotrwałej chorobie rolnika nastąpiło dopiero na wezwanie organu pismem z 30 lipca 2008 r. (karty 5 – 6 akt adm.). Przy czym, jak słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, nie można uznać, ze skarżący nie był w stanie powiadomić organu o swej niezdolności do pracy skoro 5 stycznia 2006 r. był w stanie zawrzeć umowę dzierżawy z siostrą, a także wielokrotnie stawał przed komisjami lekarskimi. Skarżący miał możliwość także posłużenia się osobami trzecimi w celu dokonania powiadomienia organu – np. swoją siostrą.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że: "przeniesienie posiadania gospodarstwa w trakcie trwania programu 5 letniego zależy wyłącznie od rolnika, a intencje tego przekazania nie podlegają kontroli organu. Jest to jednak zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej i w przypadku, gdy nie zostaną dochowane warunki związane z przejęciem zobowiązań przez następcę trzeba się liczyć ze zwrotem pobranych należności. Zobowiązanie ONW jest bowiem zobowiązaniem, które nie ma charakteru umownego, a przejęcie zobowiązań przez następcę i przystąpienie do programu jest dobrowolne. Następca może, ale nie musi przyjąć zobowiązania, które przecież dotyczy nie tylko prowadzenia gospodarstwa według określonych zasad, ale i ewentualnej odpowiedzialności finansowej następcy dotyczącej pobranych przez poprzedniego rolnika płatności. Przyjęcie takiego zobowiązania wymaga złożenia stosownego oświadczenia, którego charakter wykracza daleko poza poinformowanie organu o tym fakcie. Oczywiście możliwe jest również powołanie się na siłę wyższą, w tym chorobę jako powód zaniechania prowadzenia takiej działalności, ale obwarowane jest to również dochowaniem określonego terminu w zakresie powiadomienia o niej organu oraz wykazaniem jej zaistnienia, czego w sprawie nie uczyniono. W związku z powyższym w sprawie zaistniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził wskazanych w punktach I-III petitum skargi kasacyjnej naruszeń prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.