Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 640/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) – po rozpatrzeniu odwołania profesjonalnego pełnomocnika, działającego w imieniu J. P., M. P. oraz J. P., w sprawie o stwierdzenie nieważności, z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa, decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...], przyznającej odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość w [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], o powierzchni [...] ha (KW nr [...]), stanowiącą własność J. i W. P., – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].02.2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia jej nieważności.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu nadzorczym, Wojewoda [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...], Starosty [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie materiałów archiwalnych z nim związanych. Przeprowadzona kwerenda nie dała jednak rezultatu. Nie odnaleziono żadnych dokumentów, poza decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie miał możliwości zbadania prawidłowości przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nadmienił, że na trudności w dotarciu do materiałów źródłowych miał z pewnością wpływ fakt, że od dnia wydania tej decyzji upłynęło już ponad 36 lat. Wojewoda wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), tyczący art. 156 § 2 k.p.a.

Jednocześnie zaznaczył, że niemożność odszukania przez Organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha (Kw nr [...]), stanowiąca własność W. i J. P., została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Mimo, iż Organowi I. instancji nie udało się pozyskać tego zarządzenia z dnia [...] czerwca 1979 r., na fakt jego istnienia wskazuje uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].06.1980 r.

Nadto decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Artykuł 9 ust. 1 cyt. ustawy - w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość - odsyła do zasad wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wg Skarżących do art. 21 i 22 ust. 2 cyt. ustawy).

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. ustalono odszkodowanie i zakreślono termin jego zapłaty oraz wskazano osoby uprawnione do jego otrzymania. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii biegłego.

Wobec tego postępowanie dowodowe, przynajmniej w znacznym zakresie, zostało w tej sprawie przeprowadzone. Jak podniósł Wojewoda, z treści decyzji nie wynika, czy przeprowadzono rozprawę administracyjną, jednak informacja na ten temat nie stanowi elementu obligatoryjnego decyzji, a z powodu braku archiwalnych akt sprawy nie można wykluczyć, że rozprawę taką przeprowadzono.

Organy obu instancji stwierdziły więc, że nie można się obecnie dopatrzeć wad o charakterze merytorycznym w tej decyzji, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Organy stwierdziły również, że adresaci decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...] nie skorzystali z możliwości wniesienia od niej odwołania. Może to oznaczać, że kwestionowane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie, a więc tak kwota przyznanego adresatom odszkodowania, jak i sposób jej ustalenia, nie budziły wówczas zastrzeżeń uprawnionych. Odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało oszacowane przez biegłego rzeczoznawcę z listy Wojewody, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej.

Wycena polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach.

W rozporządzeniu wykonawczym wskazano zaś, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Organów obu instancji, w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Podano, że wbrew twierdzeniom Skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Nadto, w rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister nadmienił też, że w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. zasady ustalania odszkodowania uregulowano w rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Z tego wyprowadził wniosek, że przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym.

Minister wskazał zatem, że sformułowanie, iż odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie ustalić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. znajdowały zastosowanie.

Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu, nie mogą – jak podkreślił Minister - stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadmienił, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, iż na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy. Rozprawa zaś (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu, należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

We wniesionej skardze pełnomocnik Skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz W. i J. P. Wskazał, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowi, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Minister Infrastruktury i Budownictwa natomiast dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961 r., a nie przepisów całej tej ustawy.

Pełnomocnik podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale 2 ustawy z 1958 r., bowiem rozdział 2 zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale 3 zawarte zostały zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchania opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Zauważył, że przyjmując interpretację Organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział 2 ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie była uchwała Naczelnika Gminy [...], wskazująca wysokość stawek odszkodowania. Z tego wywodzi, że do ustalenia odszkodowania znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. w całości, ze zmianami, które mogło wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania – jak podkreślił pełnomocnik - była możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt.

Pełnomocnik zarzucił Organowi, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również, dlaczego - w jego ocenie - ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. Zaznaczył także, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w dalszym ciągu kwalifikuje brak biegłych na rozprawie jako przejaw wydania decyzji odszkodowawczej (ew. w zakresie odszkodowania) z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze podniesiono także, iż Organ II. instancji, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...] uznał, że art. 9 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi jest regulacją podobną do odesłania zawartego w ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach z dnia 6 lipca 1972 r. Zdaniem Strony skarżącej, przepisy te są jednak różne. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. formułowała odesłanie do ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sposób nieostry i niejednoznaczny poprzez stwierdzenie, iż "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Odmiennie regulował to art. 9 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., który stwierdzał, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...].12.2016 r. nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.

Na wstępie, zważywszy, iż upłynęło już 36 lat od podjęcia kontrolowanej przez Organ nadzoru decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...], przyznającej odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość w [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], o powierzchni [...] ha (KW nr [...]), stanowiącą własność J. i W. P. - odwołać się należało do argumentacji zawartej w wyroku zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzającym pominięcie prawodawcze. Trybunał uznał w nim za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wniosek, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat. Nie przesądził natomiast, czy w sytuacjach powołania się na rażące naruszenie prawa, właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też nieco dłuższego, pozostawiając to do decyzji ustawodawcy.

Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.

Wyraził pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje natomiast, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy wybór właściwego sposobu realizacji wskazanego postulatu. Dał mu swobodę w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Ustawodawca ma zatem rozstrzygnąć, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W dacie rozstrzygania w niniejszej sprawie nadzorczej przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 152 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien zostać wzięty pod uwagę.

Reasumując, decyzja kwestionowana w trybie nieważnościowym w niniejszej sprawie zapadła 36 lat temu, co niewątpliwie miało zasadniczy wpływ na brak możliwości pozyskania podczas przeprowadzonej przez Organ nadzoru kwerendy, jakichkolwiek dokumentów archiwalnych, poza samą decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...], która odnaleziona została.

Przystępując do oceny legalności decyzji obu instancji Organów nadzoru, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi jednakże być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie danej decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

We wniosku o stwierdzenie nieważności Wnioskodawca zarzucił wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w postaci nieprawidłowej interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216).

Trafnie zauważyły Organy obu instancji, że interpretacja tego przepisu nie jest jednoznaczna. Nie można zatem w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, czy odesłanie w nim zawarte, pozwalało na zastosowanie przepisów rozdziału 2. ustawy zatytułowanego "Odszkodowanie" ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), czy też również rozdziału 3. zatytułowanego "Postępowanie wywłaszczeniowe". Kwestia ta w orzecznictwie wciąż jeszcze budzi wątpliwości interpretacyjne. Natomiast wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa, znajdującego zastosowanie w sprawie toczącej się w postępowaniu nadzorczym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Należy jednak stwierdzić, że podniesione przez Ministra w zaskarżonej decyzji kwestie interpretacyjne - w rozpatrywanej sprawie - nie miały zasadniczego wpływu na wynik tego postępowania nadzorczego.

W realiach tej sprawy, z uwagi na całkowity brak dokumentów archiwalnych, nie można bowiem z całą pewnością wykluczyć, że przed podjęciem decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...] o przyznanym odszkodowaniu w wysokości [...] zł, za przejętą na własność Państwa nieruchomość w [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], o powierzchni [...] ha (KW nr [...]), stanowiącą własność J. i W. P. - została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z treści tej decyzji nie wynika bowiem, czy w sprawie taką rozprawę administracyjną przeprowadzono. Nie można wiec zakładać, ze na pewno jej nie było. Przy czym należy zgodzić się z Wojewodą, że zamieszczenie informacji o przeprowadzonej rozprawie nie stanowiło elementu obligatoryjnego tej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, jak o tym już była mowa – przede wszystkim z uwagi na upływ kilku dekad - nie odnaleziono żadnych dokumentów archiwalnych, poza decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r., nr [...].

Organy nadzoru nie miały zatem możliwości zbadania prawidłowości przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie zachowało się też zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Niemożność odszukania przez Organ nadzorczy określonego dokumentu, w żadnym razie nie oznacza jednak, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. wynika zaś, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Wojewody. Zazwyczaj opinie biegłych były przedstawiane na rozprawie. Nie można więc przyjąć, że doszło do arbitralnego ustalenia odszkodowania. Wobec tego uprawnione jest stanowisko, że postępowanie dowodowe, co najmniej w znacznym zakresie, zostało w tej sprawie przeprowadzone zgodnie z ówczesnymi wymogami. Sporządzony przez biegłego operat stał się następnie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej, przy uwzględnieniu treści zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. W aktualnym orzecznictwie Sądów Administracyjnych, wbrew wywodom skargi, przyjmuje się zaś, że brak obecności biegłych na rozprawie, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w kontekście wymogów ustawy z 1958 r. Nie jest to więc to wada kwalifikowana.

Niebagatelne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma także fakt, że adresaci decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...] nie skorzystali z możliwości wniesienia od niej odwołania. Pozwala to na przyjęcie, że kwestionowane obecnie w trybie postępowania nadzorczego rozstrzygnięcie, a więc zarówno wskazana w nim kwota przyznanego odszkodowania, jak i sposób jej ustalenia, nie budziły wówczas zastrzeżeń uprawnionych. Kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1980 r. nr [...], doszukują się natomiast ich następcy prawni i to po upływie przeszło trzech dekad.

Zarówno zatem zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody utrzymana nią w mocy - odpowiadają prawu, a sposób ich uzasadnienia spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd z urzędu nie dostrzegł przy tym innych podstaw do uwzględnienia skargi.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.