Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 716/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.64a, art.119 pkt 3, art.133 par.1, art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.12
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art.62, art.136, art.138 par.2, art.139, art.144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.3 pkt 1, pkt 3 i pkt 5, art.29 ust. 1 pkt 7, pkt 14 lit. c i pkt 16, art.48 ust.1 pkt 2, ust.3 i ust.5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P.1 i A. P.2 na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania rozstrzygnięcia – Dz.U. z 2021 r. poz.2351 ze zm., dalej jako: P.b.) oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał A.P.1 i A. P.2 (dalej jako: "inwestorzy" lub "strona skarżąca") wstrzymanie robót związanych z wykonaniem obiektu letniskowego typu "holenderskiego" wraz z dobudowaną wiatą drewnianą w miejscowości S., gmina I. na działce nr (...), obręb (...) S. bez wymaganej zgody właściwego organu.

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 29 kwietnia 2022 r. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na terenie wskazanej wyżej działki, stanowiącej własność inwestorów, znajduje się parterowy obiekt rekreacyjny typu przyczepa "Holenderska" wraz z drewnianą wiatą. Przedmiotowy obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i instalację wodociągową. W sąsiedztwie obiektu znajduje się zbiornik sanitarny z przepompownią ścieków, podłączony do sieci gminnej. Opisywany obiekt posadowiony jest częściowo na kołach i wspornikach metalowych o wymiarach 11,50m x 3,70m i wysokości 2,50m. Wiata dostawiona jest od strony jeziora, tj. północno-zachodniej i jest wsparta na słupkach drewnianych, posiada dach jednospadowy, drewniany, krokwiowy, pokryty płytą "OSB" i blachodachówką. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowa wiata jest usytuowana od linii brzegowej jeziora w odległości 28,50m, od ogrodzenia działki nr (...) – 1,85m, natomiast od ogrodzenia działki nr (...) – 15,30m. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami P.b., realizacja przedmiotowego obiektu rekreacyjnego wymaga wcześniejszego zgłoszenia wykonania robót do właściwego organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że ustawione na gruncie przyczepy turystyczne, niespełniające w danej chwili pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, uznaje się za obiekty budowlane. Przyjmuje się także, że przystosowanie określonego przedmiotu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. W ocenie organu I instancji znajdująca się na terenie wskazanej działki przyczepa kempingowa stanowi obiekt, który jest nietrwale związany z gruntem, jednakże pełni funkcję budynku dla celów rekreacji indywidualnej. Jeżeli bowiem przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna, jak i została do niej dobudowana wiata drewniana, na którą prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany, służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym i w związku z tym, wymaga on zgłoszenia budowy do właściwego organu. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze nieprzekraczające linie zabudowy określone w Miejscowym Planie Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi S., gmina I. oraz odległość do linii brzegowej jeziora wynikające z warunków Parku Krajobrazowego Pojezierza I. W związku z tym, że w niniejszej sprawie inwestorzy nie zgłosili budowy przedmiotowego obiektu do właściwego organu, zastosowanie znajduje przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. odnoszący się do obiektów wybudowanych samowolnie. Ponadto organ I instancji pouczył inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu.

Inwestorzy złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne uznanie, że domek typu "holenderskiego" jest obiektem budowlanym, w sytuacji gdy jest to przyczepa, która ma koła i może poruszać się po drogach, nie jest więc na stałe związana z gruntem, a jedynie podparta na kołkach, które nie są przytwierdzone do gruntu;

2. art. 3 pkt 5 P.b. poprzez uznanie, że postawiony na działce domek typu "holenderskiego" jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu;

3. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niezasadne wstrzymanie robót;

4. art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie tego przepisu do domku typu "holenderskiego" znajdującego na działce inwestorów.

W uzasadnieniu inwestorzy podnieśli, że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował domek typu "holenderskiego" – przyczepę kempingową jako obiekt budowlany służący wypoczynkowi i rekreacji. Podkreślili, że przyczepa nie jest trwale z gruntem związana i choć pełni funkcję wypoczynkową i rekreacyjną, nie jest obiektem budowlanym. Zaznaczyli, że co do zasady przyczepy kempingowe służą do przemieszczania się i wypoczywania w różnych miejscach. Podnieśli także, że domek typu "holenderskiego" posadowiony na nieruchomości nie podlega reżimowi przepisów P.b., gdyż stanowi on przyczepę w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał samowolnie, bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże w ocenie organu odwoławczego PINB winien rozważyć i zbadać, czy dobudowana do przyczepy kempingowej wiata powinna być przedmiotem osobnego postępowania. Wskazano, że istotną kwestią jest, czy wiata może istnieć samodzielnie jako osobny obiekt budowlany, czy jest konstrukcyjnie powiązana z przyczepą. Odnosząc się do kwestii trwałości z gruntem wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, lub przemieszczenie w inne miejsce. Przedmiotowy budynek spełnia wszystkie powyższe cechy, zatem procedura legalizacyjna wdrożona przez PINB jest prawidłowa.

Inwestorzy, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu organu odwoławczego, wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która doprowadza do pogorszenia sytuacji strony skarżącej, która wniosła odwołanie, gdyż z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ odwoławczy wskazuje możliwość wszczęcia kolejnego postępowania obejmującego zasadność i legalność posadowienia wiaty;

2. art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa o COVID-19), który przewidywał w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wyłączenie w zakresie stosowania przepisów ustawy w tym przepisie wymienionych, w tym m.in. P.b., których organ w ogóle nie wziął pod uwagę.

W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu strona skarżąca odniosła się do podniesionych zarzutów, wskazując, że zaskarżone postanowienie wyraźnie pogarsza sytuację inwestorów, gdyż oprócz postępowania dotyczącego domku, organ usiłuje wszcząć postępowanie dotyczące wiaty. Ponadto wskazano, że ustawa COVID-19 wyłączyła zastosowanie przepisów P.b. i z tego względu niniejsza sprawa powinna zostać zakończona.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, że ustawa o COVID-19 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna, jednakże z innych względów niż w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB uchylające postanowienie organu I instancji nakazujące stronie skarżącej wstrzymania robót związanych z wykonaniem obiektu letniskowego typu "holenderskiego" wraz z dobudowaną wiatą drewnianą w miejscowości S., gmina I. na działce nr (...), obręb (...) S. bez wymaganej zgody właściwego organu i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność rozważenia przez organ I instancji, czy dobudowana do przyczepy kempingowej drewniana wiata powinna być przedmiotem osobnego postępowania. W ocenie organu odwoławczego istotną kwestią jest ustalenie, czy wskazana wiata może istnieć samodzielnie jako osobny obiekt budowlany, czy też jest konstrukcyjnie powiązana z przyczepą kempingową. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał samowolnie, bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś wdrożona przez PINB procedura legalizacyjna jest prawidłowa.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że stronie skarżącej w niniejszej sprawie przysługiwała skarga, nie zaś sprzeciw, pomimo takiego pouczenia przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Argumentem przemawiającym za takim poglądem jest fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji, a nie postanowień, wydanych w oparciu o ten przepis (art. 138 § 2 k.p.a.). W Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. ustawodawca uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz w samym tytule rozdziału: "Sprzeciw od decyzji". Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to odmienne, na gruncie p.p.s.a., przedmioty zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, dostępne w CBOSA). Rezultaty wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej prowadzą do jednoznacznego wniosku, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zatem na takie postanowienia przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W związku z tym, że wniesiony przez stronę skarżącą sprzeciw został złożony w ustawowym terminie i spełniał pozostałe warunki skargi, sąd przyjął go do rozpoznania jako skargę.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Dwukrotne rozpoznanie zaś oznacza nakaz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego dwa razy - najpierw przez organ pierwszej instancji, później przez organ odwoławczy (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19, dostępne w CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej, która ma charakter procesowy, musi mieć więc charakter wyjątkowy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonych dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zastrzeżenia odnośnie do posadowionej na działce inwestorów drewnianej wiaty i jej konstrukcyjnego powiązania z przedmiotową przyczepą kempingową organ odwoławczy niewątpliwie był w stanie rozstrzygnąć w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzając z urzędu w tym zakresie dodatkową kontrolę przedmiotowych obiektów bądź też zlecając wykonanie tej czynności organowi I instancji. Nadmienić przy tym należy, że ustalenia zawarte w protokole kontroli z 29 kwietnia 2022 r. przeprowadzonej w toku postępowania przed organem I instancji wraz z dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną jednoznacznie wskazywały, że na działce skarżących znajdują się dwa odrębne obiekty budowlane, tj. przyczepa kempingowa typu "Holenderskiego" oraz dostawiona do niej wiata drewniana. Z kolei w toku dodatkowych oględzin, przeprowadzonych 30 września 2022 r. w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, stwierdzono wprost, że przedmiotowa wiata drewniana nie jest konstrukcyjnie powiązana z przyczepą i może istnieć samodzielnie jako osobny obiekt budowlany. Należy jednak podkreślić, że nie było przeciwwskazań, aby dodatkowa kontrola odbyła się w trybie art. 136 k.p.a. jako uzupełnienie postępowania dowodowego i w konsekwencji merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Błędnie również organ odwoławczy zakwestionował możliwość prowadzenia jednego postępowania w tej sprawie. Mimo bowiem uznania, że są to dwa oddzielne obiekty budowlane, w tym przypadku organ I instancji nie był zobowiązany do prowadzenia dwóch oddzielnych postępowań.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej osoby. Przepis ten, regulujący kwestię tzw. współuczestnictwa formalnego, nawiązuje do zagadnienia wielości spraw administracyjnych prowadzonych łącznie w jednym postępowaniu. Jak podkreśla się w literaturze, istotą współuczestnictwa formalnego jest połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to po względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju. Dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu uzależnia art. 62 k.p.a. od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1. identyczności stanu faktycznego, 2. identyczności podstawy prawnej oraz 3. właściwości jednego organu administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011 r., str. 302- 303). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że o ile analizowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy sprawy dotyczą więcej niż jednego podmiotu, to jednak nie jest niedopuszczalne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego tej samej strony (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10, dostępne w CBOSA). Pogląd ten koresponduje z wymienionymi wyżej przesłankami zastosowania art. 62 k.p.a., wyraźnie kładąc nacisk na elementy przedmiotowe pojęcia sprawy administracyjnej i przede wszystkim zachowania ich tożsamości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że określone w art. 62 k.p.a. warunki zostały spełnione, bowiem nałożone na stronę obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej, zaś właściwy do rozpoznania tych spraw jest ten sam organ administracji.

Materialnoprawną podstawą działań organów był przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Przy czym, warunkiem zastosowania procedury legalizacyjnej jest zgodność obiektu z porządkiem planistycznym obowiązującym na danym obszarze, w tym przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17, dostępne w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podnosiła, że sporny obiekt określany jako domek typu "Holenderskiego" nie jest obiektem budowlanym, lecz przyczepą, która posiada koła i może poruszać się po drogach, bowiem nie jest na stałe związana z gruntem i mimo, ze pełni funkcję wypoczynkową i rekreacyjną, służy do przemieszczania się.

Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z kolei w myśl art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo na tego rodzaju obiekty. Tym samym, także przyczepa campingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1247/19, dostępne w CBOSA). Słusznie zatem przyjęto w przedmiotowej sprawie, że przystosowanie obiektu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12, dostępne w CBOSA). Umieszczenie bowiem obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że obiekt podlega reżimowi prawa budowlanego, a funkcja transportowa w tym kontekście staje się nieistotna (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II OSK 384/11, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, por. też wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, dostępne w CBOSA).

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Natomiast po upływie wskazanego terminu inwestor na zakres wykonanych robót winien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., wymaga również budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b.), a także budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m² powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania domek typu "Holenderskiego" został ustawiony na gruncie częściowo na kołach i wspornikach metalowych oraz dobudowano do niego drewnianą wiatę. Forma obiektu, jego wyposażenie, jak i zaopatrzenie w media za pomocą instalacji elektrycznej, wodociągowej i sanitarnej jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt został dostosowany do spełniania funkcji rekreacyjnej na tej działce. Tym samym, możliwość jego przemieszczania po drogach publicznych nie jest jego zasadniczą funkcją. Skoro zatem obiekt ten nie pełni swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, za prawidłowe należy przyjąć, że stanowi on tymczasowy obiekt budowlany. Zasadnie zatem uznały organy, że zabudowa na wskazanej działce powstała samowolnie, bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., wskazać należy, że jest on całkowicie bezzasadny. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (tzw. zakaz reformationis in peius). Zaznaczyć jednak należy, że stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem zakaz reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost. Ponadto zakaz reformationis in peius nie obejmuje decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ani też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3752/21, dostępne w CBOSA). Zatem, przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wykonanych bez wymaganej zgody właściwego organu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W rozpoznawanej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania art. 12 ustawy o COVID-19. W myśl powołanego przepisu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Jak wskazuje się w orzecznictwie możliwość skorzystania z tego przepisu powołanej wyżej ustawy powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie. Niedopuszczalna bowiem jest sytuacja obchodzenia prawa i wykorzystywania powyższego zapisu przez nieuczciwych inwestorów wyłącznie dla ich własnych korzyści. Możliwość zastosowania tego przepisu, powinna być uzależniona od rzetelnego i nie budzącego wątpliwości udokumentowania przez inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 179/21, dostępne w CBOSA). Natomiast z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby zabudowa na działce skarżących w jakimkolwiek stopniu związana była z przeciwdziałaniem COVID-19. Tym samym, w odniesieniu do skarżących tryb postępowania określony w przepisach P.b. nie został wyłączony. Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 12 ustawy o COVID-19 przewidują daleko idące przywileje w porównaniu do inwestorów działających w "zwykłych rygorach", dosyć niejasno sformułowane i pozostające w kolizji z obowiązującymi standardami legislacyjnymi, co tym bardziej wymaga ich rygorystycznej i ścisłej wykładni, nie budzącej wątpliwości co do zasadności ich zastosowania.

W świetle powyższych rozważań, uznać zatem należy, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., jak również naruszył przepis art. 62 k.p.a., uchylając się tym samym od merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego.