Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 835/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2 d w zw. z art. 103 ust. 2, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] utrzymano w mocy pkt 1 decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] maja 2021r. nr [...], w którym ustalono odpłatność K. K. za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w T. za okres od 1.01.2021 r. do 31.01.2021 r. w wysokości 901,42 zł, od 1.02.2021 r. do 31.03.2021 r. w wysokości 1.149,14 zł, od 1.04.2021 r. w wysokości 1,346,62 zł miesięcznie. Ponadto organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części pkt 2 dotyczącego odmowy całkowitego zwolnienia z w/w opłaty oraz odmowy zwolnienia z opłat do deklarowanej kwoty opłaty w wysokości 400 zł miesięcznie i w tym zakresie umorzyło postępowanie w tej części.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2021 r. oparł się na przepisie art. 61 ust. 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z treścią którego do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jako, że w przedmiotowej sprawie dochód mieszkańca tj. A. P. nie pozwala na poniesienie pełnej odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej, ustalono obowiązek K. K. do ponoszenia części wymienionych wyżej opłat. Jednocześnie odmówiono skarżącemu całkowitego zwolnienia z tej opłaty oraz zwolnienia częściowego do deklarowanej kwoty w wysokości 400 zł, argumentując powyższe ogólnie rozumianą dobrą sytuacją materialną, rodzinną i dochodową.

Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie, że nie powinien ponosić opłaty, względnie zwolnienie w całości lub w części z ponoszenia opłaty, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownej oceny materiału dowodowego. W obszernie sformułowanych zarzutach na 12 stronach, wskazano na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podniesiono naruszenie art. 61 ust. 2d u.p.s oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., art. 64a u.p.s., art. 61 ust. 2f u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 7 Kpa, art. 7a § 1 Kpa, art. 8 ust. 1 Kpa, art. 8 ust. 2 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 12 § 1-2 oraz art. 35 § 1 Kpa, art. 104 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 i uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2 (odmowa całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty) i w tym zakresie umorzyło postępowanie.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie niezbędne dane, które następnie uwzględnił w treści decyzji, a przy dokonywaniu obliczeń wziął pod uwagę okoliczności, które miały wpływ na ustalenie wysokości opłaty. Zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo natomiast organ w tej samej decyzji ocenił kwestię ewentualnego zwolnienia z ponoszenia tej opłaty, co powinno nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności K. K. za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej, a zatem w tym zakresie należało umorzyć postępowanie.

Cytując art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1876 dalej jako: "u.p.s.") organ podniósł, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia 9.03.2017 r., nr DPI.5026.7.11.2017, skierowano Al. P. do Domu Pomocy Społecznej [...] w T. na czas nieokreślony. Podopieczna przebywa w DPS od dnia 1.02.2018 r. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w ww. DPS w T. dla osób przewlekle chorych psychicznie od 1.01.2021 r. do 31.03.2021 r. wynosił: 3.448,00 zł, zaś od dnia 1.04.2021 r. wynosi: 3.830,00 zł. Podopieczna Pani A. P. ponosi od dnia 1.05.2020 r. opłatę w wys. 1.227,74 zł miesięcznie (decyzja zmieniająca z [...].05.2020 r. Nr [...]). Ponieważ wnoszona przez nią opłata nie pokrywa pełnego kosztu utrzymania w domu pomocy, z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa na zstępnych mieszkańca. Kwota różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca, a opłatą wnoszoną przez A. P. za pobyt w DPS wynosi: - 2.220,26 zł w okresie od 1.01.2021 r. do 31.03.2021 r. (3.448,00 zł- 1.227,74 zł), -2.602.26 zł w okresie od 1.04.2021 r. (3.830,00 zł- 1.227,74 zł). Z akt sprawy wynika, że krąg osób ustawowo zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt krewnej w DPS to dwoje zstępnych: córka A. B. i syn K. K.. Wobec obu zobowiązanych zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne. Córka A. B. przekracza 300% kryterium dochodowego. Kwota opłaty została jej ustalona odrębną decyzją z dnia [...].05.2018 r. w wysokości: za luty 2018 r. - 1.211,10 zł, za marzec 2018 r.- 1,138,37 zł, od dnia 1.04.2018 r. - 692,72 zł miesięcznie oraz zastosowano częściowe zwolnienie od tej opłaty. K. K., na wezwanie organu do zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, w wyznaczonym terminie nie podpisał propozycji organu. Ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej K. K. wskazują, że rodzina składa się z czterech osób. Skarżący wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z żoną S. K. oraz dwójką małoletnich dzieci. Źródłem dochodu rodziny jest wynagrodzenie za pracę K. K., wynagrodzenie żony oraz dochód z wynajmu. Łączny dochód rodziny wynosi odpowiednio: w grudniu 2020 r.- 17.342,35zł (4.335,59 zł na osobę w rodzinie), w styczniu 2021 r. - 14.688,99zł (3.672,25 zł na osobę w rodzinie). Posiadany dochód w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszące 1.584,00 zł o kwotę 2.751,59zł w grudniu 2020 r. oraz o kwotę 2.088,25 zł w styczniu 2021 r.

Organ II instancji ustalił kwotę opłaty uwzględniając fakt, że dwie zobowiązane osoby tj. córka i syn podopiecznej osiągają dochód przekraczający 300% kryterium dochodowego. Wysokość opłaty została wyliczona z uwzględnieniem proporcji w procentowej wysokości przekroczenia 300% kryterium dochodowego obu osób zobowiązanych tj. ok.32,76% w okresie od 1.01.2021 r. do 31.01.2021 r., ok. 55,03% w okresie od 1.02.3021 r. do 31.03.2021 r, ok. 64,51 % od 1.04.2021 r. Tym samym, ustalenie opłaty dla każdej z zobowiązanych osób zostało wyliczone w oparciu o ten sam procent od kwoty przekroczenia kryterium. W tym stanie rzeczy, opłata K. K. ukształtowała się na poziomie określonym w decyzji organu I instancji.

Ponadto Samorządowego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w zakresie orzeczenia organu I instancji z punktu 2 skarżonej decyzji, tj. odmowy zastosowania zwolnienia od opłaty, organ postanowił uchylić decyzję w tej części i umorzyć postępowanie. Cytując treść art. 64 ustawy organ II instancji wskazał, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w szczególności z przyczyn wskazanych w tym artykule. Kolegium zauważyło jednak na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że takie zwolnienie ma charakter następczy, pochodny wobec ustalenia obowiązku do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej (np. wyrok z 27.11.2019 sygn. akt I OSK 1782/19 oraz wyrok z 20.03.2019 r., sygn. akt III SA/Kr 82/18, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony, a zatem nawet jeśli został złożony w toku postępowania w sprawie o ustalenie opłaty wniosek o zwolnienie, winien on być przedmiotem odrębnego postępowania i odrębnej decyzji, dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości opłaty. Z tego powodu, decyzję w części rozstrzygającej w zakresie odmowy zwolnienia od opłaty należało uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe, w tym przypadku prowadzone przedwcześnie, należało umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w ocenie Kolegium, nie zasługują one na uwzględnienie. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wezwaniem z dnia [...].04.2021 r. wyjaśnił stronie zasady odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS oraz wskazał, iż znana jest organowi sytuacja dochodowa obu osób zobowiązanych, podał sposób wyliczenia proponowanej opłaty i przesłał propozycję podpisania umowy. Kwota zaproponowana przez organ w tej umowie, była nawet niższa, od kwot opłaty ustalonej decyzją, gdyż organ na etapie umowy, nie uwzględnił do dochodów (omyłkowo) z wynajmu lokalu mieszkalnego. K. K., w wyznaczonym terminie nie zdecydował się na podpisanie umowy, a zatem, niesłuszne są zarzuty odnoszące się do naruszenia trybu zawartego w art. 103 ust. 2 ustawy. Powyższe nie oznacza potraktowania skarżącego według przepisów art. 61 ust. 2e i 2f ustawy, odnoszących się do osób nie współpracujących w organem. Przepis art. 61 ust. 2f ustawy jest surowszy i pozwala na ustalenie opłaty, bez uwzględnienia kryterium dochodowego w wys. 300% jego dochodów. W decyzji zostało uwzględnione 300% kryterium dochodowe dla obu osób zobowiązanych oraz zastosowano proporcję według wysokości przekroczenia.

Ponadto Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia ustawy w związku z posługiwaniem się wyłącznie kryterium dochodowym, gdyż ustawodawca regulując sposób obliczania możliwości finansowych innych osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określił te możliwości wyłącznie odnosząc się do kryterium dochodowego. W myśl bowiem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, jest w stanie ponieść opłatę osoba, której posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustawodawca określił jednocześnie, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z tego powodu argumenty o wysokich kosztach utrzymania w W., ratach na kredyt mieszkaniowy i innych potrzebach mogą być brane pod uwagę dopiero podczas rozważania wniosku o zwolnienie. Strona w toku postępowania złożyła taki wniosek o zwolnienie z opłat. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien taki wniosek rozpatrzyć jednakże dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości opłaty, a zarzuty w zakresie naruszenia art. 64 ustawy nie podlegały rozważeniu na tym etapie.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania Kolegium zauważyło, że w znacznej mierze dotyczą one kwestii niewłaściwego ustalenia przesłanek do odmowy zwolnienia oraz pominięcia argumentacji strony w tym zakresie, a zatem są przedwczesne. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, iż w zakresie braku ujęcia do możliwości opłacania przez samą podopieczną kwoty 13-tej, 14 - tej emerytury rozliczenie organu I instancji było prawidłowe. W ustawie z dnia 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz.U. z 2020, poz. 321 ze zm.) przesądzono, iż kwoty dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Końcowo organ odwoławczy podsumowując podniósł, że nie znaleziono okoliczności przemawiających za uznaniem, iż sytuacja strony jest trudna, wyjątkowa lub szczególna wymagająca dodatkowego wsparcia. Organ ocenił, że uzyskiwane dochody pozwalają na realne możliwości ponoszenia przedmiotowego zobowiązania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiódł K. K. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 61 ust. 2 lit. b u.p.s. poprzez przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt matki A. P. w domu pomocy społecznej w T. podczas, gdy nie zostały bezspornie ustalone wszystkie przesłanki do nałożenia takiego obowiązku;

2. art. 61 ust. 2 d u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji ustalającej

obowiązek ponoszenia opłaty bez uprzedniego wyczerpania trybu zawarcia umowy a w szczególności, ograniczenia tego wymogu ustawy jedynie do wysłania jednostronnej propozycji nie spełniającej wymagań art. 103 ust. 2 u.p.s. (tylko strona dochodowa, bez zbadania wydatków i możliwości finansowych skarżącego), oraz braku jakiegokolwiek dialogu i dalszego postępowania w tym zakresie, w szczególności z uwagi na brak odpowiedzi organu I instancji na pisma skarżącego proszące o przeprowadzenie dialogu i spotkania; forma umowy wyklucza w tym przypadku wydanie decyzji, dając możliwość negocjacji i wypracowania kompromisu miedzy stronami, co odróżnia od aktu jednostronnego, jakim jest decyzja wydawana przez organ administracyjny, a przy ustalaniu wysokości odpłatności bierze się po uwagę wysokość dochodów i możliwości, w tym zakresie skarżący powołał się na pominięcie wytycznych z Ministerstwa;

3. art. 64 u.p.s. poprzez umorzenie postępowania podczas gdy zaistniały przesłanki do całkowitego, a przynajmniej częściowego zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty z uwagi na:

a. zmianę stanu prawnego, począwszy od 4 października 2019r. wprowadzonej do art. 64 przez art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1690)

zmieniającej nin. ustawę z dniem 4 października 2019 r., która wprost dopuściła

możliwość rozstrzygnięcia o zwolnieniu z opłat w decyzji wymiarowej a nawet przed jej wydaniem, gdyż obok osób wnoszących opłatę, wskazano również na osoby zobowiązane do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy,

b. trudną sytuację rodzinną i majątkową skarżącego, potwierdzoną danymi z wywiadów z dni [...].03.2018r., [...].10.2020r., [...].02.2021r. i decyzjami z dnia [...].05.2018r. (zwolnienie częściowe) i [...].12.2020r. (zwolnienie całkowite), pomimo wyraźnego wniosku w tym zakresie i dokładnie udokumentowanej sytuacji

c. z uwagi też na inne uzasadnione okoliczności tej sprawy, przedstawione szczegółowo we wniosku o zwolnienie, między innymi: notoryczne odmawiane leczenia przez matkę i w konsekwencji wielokrotne i niezgodne z zasadami współżycia społecznego zachowanie matki w stosunku do dzieci; brak wywiązywania się przez matkę z relacji i obowiązków rodzicielskich, a w konsekwencji wydanie wyroku rozwodowego rodziców skarżącego wraz z orzeczeniem o zawieszeniu (w praktyce ze względu na nie ustającą przyczynę o odebraniu) matce praw rodzicielskich.

4. art. 64a u.p.s. poprzez umorzenie postępowania a w konsekwencji zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie całkowitego lub choćby częściowego zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty za DPS, pomimo wyraźnie przedstawionego wniosku o zwolnienie z dnia [...].02.2021r. wraz z dołączonym do niego wyrokiem rozwodowym rodziców z dnia [...].06.1998r, co ze względu na nieustającą przyczynę, nieuleczalną chorobę psychiczną matki i jej notoryczne odmawianie leczenia, stanowi sytuację tożsamą z opisanej art. 64a u.p.s., co powinno skutkować całkowitym zwolnieniem skarżącego z opłat za DPS;

5. art. 61 ust. 2f u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez działanie wbrew przepisom i celom ustawy o pomocy społecznej, zaniechanie jakiegokolwiek dialogu w sprawie umowy zgodnej z art. 103 ust. 2 u.p.s i potraktowanie skarżącego gorzej niż osobę, która by zupełnie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy (otrzymał kwoty jeszcze wyższe niż skarżący by otrzymał zgodnie art. 61 ust 2e i 2f u.p.s.);

6. art. 32 ust 1-2 Konstytucji RP oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wraz z art. 1 ust 1-2 protokołu nr 12, tejże konwencji, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wymiarowej jedynie o kryterium dochodowe, które jest dyskryminujące dla osób takich jak skarżący (duże miasto, start od zera, brak mieszkania po rodzicach, konieczność jego wynajmowania bądź zakupu na kredyt i spłacania wysokich rat) i nie skorygowanie tej sytuacji poprzez uwzględnienie wniosku o zwolnienie, a w konsekwencji faworyzowanie tym samym osób z mniejszych miejscowości względem osób obciążonych kredytem mieszkaniowym z większych miast

II. naruszenie prawa procesowego tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. punktu 2 dotyczącej odmowy całkowitego zwolnienia z opłaty oraz odmowy zwolnienia z opłaty do deklarowanej kwoty 400 zł i umorzenie postępowania podczas gdy, nie zaistniały żadne przesłanki do umorzenia postępowania w tym zakresie, gdyż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, zaś umorzenie postępowania narusza zasady procedury administracyjnej albowiem wniosek w przedmiocie zwolnienia nie został w istocie rozpoznany. Skarżący podkreślił ponownie na zmianę regulacji art. 64 ustawy w zakresie możliwości rozpoznania wniosku o zwolnienie z odpłatności w decyzji wymiarowej, co zostało uczynione w stosunku do skarżącego w decyzjach MOPR z dnia [...].05.2018 r. i [...].12.2020 r. (jednocześnie decyzja ustalająca i zwalniająca),

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcia lub błędnego ustalenia faktów podnoszonych przez skarżącego takich jak: brak faktycznego zawarcia umowy albowiem organ nie przeprowadził jakiekolwiek postępowania negocjacyjnego; pominięcie oceny, że w dniu [...].12.2020r została wydana przez MOPR w B. decyzja znak [...] zwalniająca skarżącego w całości z obowiązku ponoszenia tej opłaty, w oparciu o ten sam stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji, a MOPR w B. ocenił tą samą co w przedmiotowej sprawie sytuację skarżonego, jako bezsprzecznie zasadną do zastosowania decyzji o zwolnieniu całościowym; że w maju 2018r. sytuacja skarżącego była również tożsama, albowiem skarżący wnosił tam również o całkowite zwolnienie, a Urząd uśrednił wówczas tą kwotę i decyzją z dnia [...].05.2018r. zwolnił skarżącego częściowo i ustalił opłatę za DPS w wysokości 700zł, która była uiszczana do chwili obecnej; brak oceny realnych możliwości ponoszenia tej opłaty aktualnie na podobnym poziomie; że dochód Skarżącego w grudniu 2020 zawierał jednorazowe świadczenie (premię za 15 lat pracy) i nie powinien być w tej części brany pod uwagę jako regularny miesięczny dochód; pomylenie przychodu z najmu mieszkania z dochodem z tego tytułu, w szczególności w odniesieniu do kwestii dochodów uzyskiwanych z wynajmu mieszkania zakupionego w kredycie "frankowym" (stanowiącym znaczne obciążenie); Urząd I instancji nie skorzystał z możliwości i szczególnych uprawnień jakie daje art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842), w zakresie trzydziestodniowego terminu, wyznaczając siedmiodniowy termin na zapoznanie się z aktami i wydając w tym zakresie decyzję, nie dając szansy skarżącemu się wypowiedzieć.

3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego wszystkich wątpliwości w sprawie, w tym wcześniejszych postępowań i zawartych tam ustaleń, a także relacji z matką, które uzasadniały co najmniej częściowe zwolnienie z odpłatności oraz aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej, w tym zakresie organ pominął treść art. 64 a ust. 2 u.p.s.;

4. art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, poprzez wybiórcze i w pełni dowolne wybieranie faktów do oceny sytuacji materialnej i rodzinnej mimo, że w decyzji z dnia [...].12.2020r. organ ustalił, że z skarżący ma trudną sytuację materialną i rodzinną, stałe wysokie wydatki mieszkaniowe i zdrowotne, co uzasadnia udzielenie zwolnienia całkowitego;

5. art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez ocenę tożsamej sprawy, tej samej sytuacji rodzinnej i majątkowej w sposób zupełnie odmienny niż w decyzji z dnia 08.12.2020r., zaś wydanie dwóch odmiennych decyzji w krótkim odstępie czasu wskazuje na rażącego przekroczenia granic swobodnego uznania;

6. art. 9 k.p.a. poprzez wysłanie wezwania z umową nie spełniającą wymagań art. 103 ust. 2 u.p.s., a w szczególności bez jakiejkolwiek woli podjęcia dialogu przez MOPR;

7. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nadmierny pośpiech organu I instancji i wydanie decyzji zanim skarżący fizycznie odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż zostały wysłane jednym pismem, bez uwzględnienia przepisów szczególnych covidowych;

8. art. 12 § 1-2 oraz art. 35 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie możliwości wszczęcia postępowanie w już październiku 2020, listopadzie 2020 r. bądź grudniu 2020 r. i skorzystania z już niedawno zebranego wywiadu środowiskowego (ponad tysiąc stron dokumentacji), zmuszenie tym samym skarżącego do ponownego kompletowania i aktualizacji prawie tysiąca stron dokumentacji;

9. art. 104 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. bez uprzedniego wyczerpania trybu zawarcia umowy oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., a w szczególności ograniczenia tego wymogu ustawy jedynie do wysłania jednostronnej propozycji nie spełniającej wymagań z art. 103 ust. 2 u.p.s. i braku jakiegokolwiek dialogu i dalszego postępowania w tym zakresie.

Na podstawie podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021r., względnie uchylenie tych decyzji bo naruszają prawo materialne i procesowe, co miało wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący w sposób obszerny rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j., zwanej dalej p.p.s.a) sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] maja 2021r., w której ustalono odpłatność K. K. (syna) za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w T. w różnych kwotach za poszczególne miesiące, poczynając od 1 stycznia 2021 r.

Zaakcentować przy tym należy, że mimo licznych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 b, 2 d i 2 f w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. (w większości zasadnych), sprowadzają się głównie do zakwestionowana dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i odniesienia ich jedynie do sytuacji dochodowej skarżącego, bez uwzględnienia sytuacji finansowej oraz rodzinnej, w tym ponoszonych wydatków przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, a także nie wyczerpanie w sposób prawidłowy trybu zawarcia umowy (brak jakiegokolwiek dialogu i ustaleń ze skarżącym). Ponadto podniesioną w skardze kwestią było rozpoznanie wniosku skarżącego o zwolnienie od opłaty za DPS lub zwolnienie częściowe łącznie w decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, co uczynił organ I instancji, zaś organ II instancji umorzył postępowanie w tym zakresie, nie analizując tego wniosku jako przedwczesnego.

Należy wskazać, że art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 dalej jako: "u.p.s.") wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Szczegółowe zagadnienia dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w DPS reguluje przede wszystkim art. 61 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Zgodnie z ust. 2d tego artykułu, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b ustawy. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f).

Z powyższego wynika, że opłata może zostać ustalona albo w drodze umowy, albo w wyniku wydania decyzji ustalającej opłatę. W przypadku wyrażenia zgody na podpisanie umowy, lub też odmowy wyrażenia zgody na podpisanie umowy, z jednoczesnym wyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty jest zobowiązany przy jej ustalaniu uwzględnić ograniczenia, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku natomiast, gdy osoba zobowiązana odmawia podpisania umowy i nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty ustala ją w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, bez uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Niewątpliwie zatem nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stawia stronę obowiązaną do ponoszenia opłat w gorszej sytuacji, bowiem organy nie muszą w tym zakresie ani stosować kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ani też nie muszą brać pod uwagę wysokości dochodów i możliwości (art. 103 ust. 2 u.p.s.). W tym zakresie zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że został on potraktowany gorzej niż osoba, która odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w sytuacji kiedy organ w swojej umowie brał pod uwagę choćby kryterium dochodowe, a opłata została ustalona na poziomie nieco niższym niż w decyzji.

Przechodząc dalej należy wskazać, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej jest zobowiązana do pokrycia opłaty tylko w sytuacji, gdy opłaty ustalone na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej i wszystkich osób zobowiązanych nie pokrywają w całości kosztów zamieszkania w domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a okoliczności te są bezsporne.

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że treść art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 maja 2021 r. (a więc również w zacytowanym powyżej brzmieniu stosowanym w realiach rozpoznawanej sprawy w I instancji) mogła budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Mogło bowiem pojawiać się pytanie, jak należy rozumieć zwrot "z uwzględnieniem ograniczeń" w kontekście treści art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przepisie tym jest bowiem mowa, że w przypadku ustalania opłaty w drodze umowy, kierownik powinien wziąć pod uwagę "dochody i możliwości", a opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b u.s.r.

O ile przy tym uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (druk sejmowy nr 3524; dostępny na stronie sejm.gov.pl w zakładce Prace Sejmu -> Druki sejmowe -> Druk nr 3524) nie udzielało odpowiedzi na pytanie, jak należy interpretować art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., to intencje ustawodawcy w tym zakresie można wywieść z brzmienia art. 103 u.p.s. obowiązującego od dnia 30 maja 2021 r. oraz z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (druk sejmowy nr 969; dostępny na stronie sejm.gov.pl w zakładce Prace Sejmu -> Druki sejmowe -> Druk nr 969).

Należy bowiem wskazać, że na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 803), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia art. 103 u.p.s. w ten sposób, że dotychczasowy ustęp drugi podzielił na dwa odrębne ustępy. Art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2021 r. stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Z kolei art. 103 ust. 3 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2021 r. stanowi, że zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy, o której mowa w ust. 2, lub w drodze decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d i 2e, z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b, nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a.

W uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy wskazano, że: "w art. 1 w pkt 21 zaproponowano doprecyzowanie brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dzieląc go na dwie jednostki redakcyjne tak, aby wyeliminować wątpliwości, jakie reguły są stosowane przy ustalaniu odpłatności, a jakie przy jej ewentualnej zmianie".

Skoro przy tym ustawodawca przy okazji omawianej nowelizacji nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który wciąż odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s. uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ właściwy przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., a w konsekwencji naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy rozstrzygające w sprawie miały bowiem obowiązek zweryfikować nie tylko jaki dochód uzyskuje skarżący, i czy posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ale również, jakie są jego możliwości płatnicze. Zatem obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stałych wydatków, jakie ponosi skarżący w celu rozważenia, czy jest on w stanie pokrywać w całości opłatę, jaka przypada na niego proporcjonalnie za pobyt matki w DPS (podobnie w tej kwestii wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 143/21, LEX nr 3275539).

Wobec powyższego, za błędne należało uznać stanowisko SKO, które uznało, że koszty utrzymania i inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty mogą być uwzględniona dopiero przy ewentualnym rozpoznawaniu sprawy wszczynanej na wniosek strony o zwolnienie z tej opłaty (częściowe lub całkowite), w trybie art. 64 u.p.s. SKO nie tylko dokonało bowiem nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., ale również odwołało się do brzmienia art. 64 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2019 r., w którym mowa było wyłącznie o "osobach wnoszących opłatę", co wprost zostało zawarte w ostatnim akapicie na stronie 3 uzasadnienia decyzji organu II instancji. Okoliczności te były podnoszone w skardze przez skarżącego wprost (skarżący powoływał się na zmiany w regulacji art. 64 u.p.s.), ale organ w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do tych okoliczności. Ponadto zastosowanie art. 64 u.p.s. w brzmieniu nie obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji spowodowało uznanie przez organ II instancji, że kwestia zwolnienia od opłaty może być rozpoznawana, ale w odrębnej decyzji, już po skonkretyzowaniu tego obowiązku. Należy przy tym wskazać, że w tym zakresie to organ I instancji zastosował prawidłowe brzmienie przepisu art. 64 u.p.s. rozpoznając wniosek skarżącego zarówno w zakresie zwolnienia od opłaty, jak i częściowego zwolnienia od tej opłaty. Jednakże w zakresie ustalania samej opłaty oparł się w tej mierze wyłącznie na kryterium dochodowym, ustalając wysokość dochodów, ale już nie oceniając możliwości osoby obowiązanej do ponoszenia tych opłat, a zatem m.in. ponoszonych wydatków (art. 103 ust. 2 u.p.s.).

Art. 64 zdanie wstępne w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., stanowi natomiast, że: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...)". W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (por. powołany powyżej druk sejmowy nr 3524) wskazano, że dokonana zmiana "poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących". Stanowisko organu odwoławczego, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy obowiązek został już skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty zostało przy tym poparte treścią orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną powyżej zmianą. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast oceny, czy wobec zmiany treści art. 64 u.p.s. stanowisko to pozostaje aktualne, co sygnalizował skarżący, a dodatkowo oparł się na nieobowiązującej już treści art. 64 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji naruszyło również zakaz pogarszania w postępowaniu odwoławczym sytuacji strony odwołującej się zwanego zakazem reformationis in peius. Naruszenie to wiąże się z odstąpieniem przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, o której to kwestii orzekł organ I instancji, a która to kwestia była objęta odwołaniem oraz umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w zakresie orzekania o zwolnieniu czy też częściowym zwolnieniu skarżącego z opłat. Okoliczność tej nie zmienia to, że skarżący faktycznie uzyskał w tym zakresie negatywne rozstrzygnięcie. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji generuje z jednej strony konieczność ponownego składania przez zobowiązanego wniosku o zwolnienie z opłat dla uruchomienia w tym zakresie postępowania (pogarsza sytuację procesową strony), z drugiej zaś strony dopuszcza egzekwowanie obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłat za pobyt matki w DPS bez ostatecznego rozpatrzenia złożonego wcześniej wniosku o zwolnienie z opłat, a więc faktycznie dotyczy praw i obowiązków strony obowiązanej do ponoszenia opłat.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Wyraża się przyjęciem w art. 139 K.p.a., że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygniecie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium odstępując od merytorycznego rozpatrzenia kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, nie wzięło pod uwagę faktu, że taki sposób procedowania zmieni na niekorzyść sytuację procesową skarżącego. Proceduralny wpływ umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt matki w DPS jest oczywisty albowiem generalne umorzenie postępowania wszczętego konkretnym wnioskiem strony "unicestwia" byt tego postępowania i powoduje konieczność złożenia przez stronę po raz kolejny wniosku o zwolnienie z opłat po to, by postępowanie "uruchomić" na nowo, co może znacznie wydłużać postępowanie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nawet decyzji negatywnej w zakresie zwolnienia od opłat za DPS i umorzenie postępowania w tym zakresie, skutkuje ostatecznym obciążeniem skarżącego opłatami wskazanymi w decyzji, a ostateczny charakter utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w punkcie 1- szym, czyni ów obowiązek egzekwowalnym.

Prowadzi to w istocie również do naruszenia art. 15 k.p.a. zgodnie z którym, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy przez organ I instancji objęły dwie kwestie. Decyzja organu I instancji zakończyła zarówno wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty K. K. za pobyt matki w DPS, jak i wszczęte z wniosku K. K. postępowanie w sprawie zwolnienia lub częściowego zwolnienia go z opłat za pobyt matki w DPS. Rozdzielenie obydwu zakresów postępowania na etapie rozpatrywania odwołania bez jednoczesnego wykazania, że jest bezwzględnie konieczne, gdyż rozpatrzenie kwestii zwolnienia od opłat za pobyt matki w DPS zanim decyzja o ustaleniu wysokości tych opłat stanie się ostateczna, czyniłoby decyzję wydaną z naruszeniem zakazu reformationis in peius.

Ponadto wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło również z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nie jest to pierwsza sprawa tego samego skarżącego, gdyż wydawane były decyzje dotyczące poprzednich okresów (sprawy o sygn. akt II SA/Bk 827/18 – I OSK 1216/19 oraz II SA/Bk 636/18 – I OSK 1069/19). W sprawach tych kwestia zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty za DPS była rozpoznawana łącznie, choć SKO wskazywało, że ich rozstrzyganie byłoby przedwczesne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdzał, że podziela pogląd, iż kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nadto Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, iż kwestia ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z należnych opłat może być oceniana dopiero po przesądzeniu ich należnej wysokości. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 827/18 WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia dopuszczalności łączenia zwolnienia z opłaty z ustaleniem jej wysokości, wielokrotnie była akceptowana (w tym zakresie były rozbieżności w orzecznictwie). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku akceptował dopuszczalność łączenia ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z jednoczesnym zwolnieniem od opłat. Także w praktyce organów decyzyjnych właściwych w sprawie będącej przedmiotem obecnej kontroli sądowej, w stosunku do K. K. w innym postępowaniu administracyjnym doszło do wydania zaakceptowanej przez SKO w B. decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z jednoczesnym rozstrzygnięciem kwestii zwolnienia z opłaty. Chodzi o decyzję konkretyzującą obowiązek K. K. partycypacji w kosztach pobytu matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w T., w którym podopieczna przebywa od 1 lutego 2018r., a która to decyzja była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Bk 636/18. Z tych przyczyn skład orzekający nie podzielił stanowiska SKO zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, jakoby w sprawie opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, dopiero prawomocne przesądzenie wysokości opłaty, otworzyć miało skarżącemu drogę do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty. W tych okolicznościach niezrozumiałe dla skarżącego było bowiem odstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania jego sprawy, tym bardziej, że art. 64 u.p.s. zmienił swoje brzemiennie, co wskazuje, że ustawodawca dopuszcza możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności.

Końcowo należy odnieść się do zarzucanego naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s., który wskazuje na ustalenie w drodze umowy wysokości opłat za DPS z osobami obowiązanymi do ponoszenia tych opłat, przy uwzględnieniu również wysokości dochodów i możliwości. W przedmiotowej sprawie jak wskazuje skarżący wielokrotnie w skardze, organ I instancji wysłał mu taką jednostronną propozycję nie spełniającą wymagań z tego artykułu i mimo wielu pism skarżącego w tym zakresie nie podjął żadnej próby negocjacji kwoty wskazanej w umowie, która średnio było o 100 zł mniejsza od kwot ustalonych w decyzji. Organy przy tym miały świadomość, że do daty wydania zaskarżonej decyzji skarżący, po licznych postępowaniach zarówno przed organami jak i WSA w Białymstoku oraz NSA, miał tą kwotę ustaloną na poziomie 700 zł. Również decyzja z 8 grudnia 2020 r. wydana przez MOPR w B. zwalniała skarżącego w całości z obowiązku za poszczególne okresy. Okoliczności te nie zostały uwzględnione w niniejszym postępowaniu, mimo że sytuacja materialna i rodzinna skarżącego nie uległa jakiejś znaczącej zmianie.

Pamiętać przy tym należy, że umowa zawarta w ramach art. 103 ust. 2 u.p.s. gwarantuje członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej wpływ na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom, warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu. Umowa z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest instrumentem, za pomocą którego podmiot określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wykazując przemawiające na jego rzecz okoliczności, niejako współuczestniczy z organem w określeniu wysokości kosztów ten podmiot obciążających. Podmiot taki musi jednak wykazać wolę zawarcia takiego kompromisu poprzez przystąpienie do negocjacji w postaci chociażby zajęcia stanowiska wobec przygotowanego przez organ projektu umowy, czy przedstawienia organowi okoliczności uzasadniających zmiarkowanie przedmiotowej kwoty. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jest bowiem umową cywilnoprawną o charakterze konsensualnym. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie podpisanie umowy oznaczało brak konsensusu w tym zakresie, co wymagało wydania decyzji. Podpisanie umowy na jednostronnych warunkach przeczy celowi tej regulacji, co słusznie podnosi skarżący.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w zakresie trudnej relacji z matką, należy wskazać, że organy rozstrzygające w sprawie przy ustalaniu skarżącemu opłaty za pobyt matki w DPS nie mogły wziąć pod uwagę relacji skarżącego z matką, jej stanu zdrowia oraz tego, że nie była w stanie wywiązać się ze swoich obowiązków wobec skarżącego w okresie jego dzieciństwa, gdyż na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby zobowiązanej względem mieszkańca DPS. Z powyższych względów argumenty skarżącego w zakresie szczególnych (trudnych) relacji między skarżącym, a jego matką nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczność ta nie ma wpływu na zapadłą w niniejszej sprawie decyzję w zakresie ustalenia obowiązku samego ponoszenia odpłatności.

Okoliczność ta nie mogła być również oceniana w kontekście art. 64 a u.p.s., który wskazuje że osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty zwalnia się całkowicie na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący takiego orzeczenia nie posiada, a sam przytaczany przez niego wyrok rozwodowy nie pozbawiał matki skarżącego władzy rodzicielskiej nad skarżącym. Kwestia ty była omówiona we wcześniejszym wyroku NSA dotyczącym skarżącego z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1069/19, gdzie wskazano, że "nieprawdziwe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby wyrok Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I C 728/96, orzekał o pozbawieniu władzy rodzicielskiej A. P. nad K. K. Otóż z treści zalegającego w aktach administracyjnych tegoż wyroku wynika, że orzekał on o rozwodzie rodziców skarżącego kasacyjnie, lecz tylko w stosunku do ich córki, a siostry skarżącego kasacyjnie, zapadło rozstrzygniecie dotyczące władzy rodzicielskiej ich matki, którą zresztą zawieszono, a nie pozbawiono. Natomiast w tej dacie K. K. był już pełnoletni i o władzy rodzicielskiej nad nim nie można było orzekać. Co do innych ewentualnych rozstrzygnięć tym przedmiocie brak jest danych". Pogląd wyrażony w tym wyroku jest nadal aktualny, a zatem słusznie skarżący nie może być zwolniony na mocy art. 64 a u.p.s.

Podsumowując należy wskazać, że w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym organ II instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 139 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 u.p.s., które to miały wpływ na wynik sprawy. Sąd przy tym nie dopatrzył się naruszenia art. 10 k.p.a. czy też art. 12 i art. 35 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy rozstrzygające zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.