Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 348/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 66 § 3 w zw. z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1068/11 w sprawie ze skargi [...] na postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1068/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość [...] dz. [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek pełnomocnika [...] o zawieszenie powyższego postępowania ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie pod sygn. akt P 107/08 w przedmiocie stwierdzenia czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił zawieszenia postępowania podnosząc, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik [...]. W dniu 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie umarzające postępowanie prowadzone pod sygn. akt P 107/08, ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z 6 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wniosło o jego zmianę przez zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi Muzeum podniosło, że przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa w Warszawie Wydział Cywilny pod sygn. akt I C 586/03 toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, które dotyczy także nieruchomości [...] dz. [...]. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sąd zawiesił postępowanie z uwagi na prejudycjalność postępowania administracyjnego. Równolegle zaś toczy się konkurencyjne postępowanie przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wydania decyzji, że nieruchomość [...] dz. [...] nie podlegała przejęciu w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Obydwa postępowania zmierzają do rozstrzygnięcia kwestii własności spornej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak dotychczas. W kwestii właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ przywołał stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie stanął na stanowisku, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia ta ma znaczenie wtórne, bowiem na datę orzekania przez organ odwoławczy Trybunał Konstytucyjny zakończył swoje postępowanie umarzając je postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. Skoro Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie kończące postępowanie, trafnie przyjął organ odwoławczy, że odpadła przesłanka do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia podnoszona w skardze, że właściwym do prowadzenia postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest sąd powszechny, pozostaje obojętna dla zaskarżonego postanowienia. Skoro skarżący kwestionuje kompetencję organu administracji publicznej do orzekania w tego rodzaju sprawach winien to czynić nie na drodze kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, lecz poprzez wnioskowanie o umorzenie całego postępowania administracyjnego ze względu na właściwość sądu powszechnego.

Sąd zwrócił uwagę, że niezależnie od powyższego NSA podjął w dniu 10 stycznia 2011 r., w składzie siedmiu sędziów, uchwałę (sygn. akt I OPS 3/10), w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...], zaskarżając go w całości zarzuca mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mogło nastąpić zawieszenie postępowania administracyjnego, skoro Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie kończące postępowanie, podczas gdy zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Wydział I Cywilny pod sygnaturą I C 586/03 w przedmiocie uzgodnienia księgi wieczystej dotyczącej również "[...] dz. [...]";

2. art. 66 § 3 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący przy okazji kwestionowania kompetencji organu administracji publicznej do orzekania w tego rodzaju sprawach winien to czynić nie na drodze kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, lecz poprzez wnioskowanie o umorzenie całego postępowania administracyjnego ze względu na właściwość sądu powszechnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, na chwilę obecną, brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na właściwość sądu powszechnego, gdyż w tejże kwestii istnienie niepewność prawa, co do właściwego trybu postępowania, a zatem do chwili usunięcia tejże niepewności prawa właściwym trybem jest zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi argumentuje, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, iż kwestia jakoby właściwym w przedmiotowej sprawie jest sąd powszechny, pozostaje obojętna dla zaskarżonego postanowienia. Twierdzenie takie wypływa z rozchwiania orzecznictwa sądów powszechnych, sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego właściwości organów mających kompetencje do rozpatrywania tego typu spraw, która to właściwość do chwili obecnej nie została dostatecznie rozstrzygnięta. Taka sytuacja powoduję bezpośrednio stan niepewności prawa, który to stan nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: A. B.-W., A. R., M. R.-G., A. de V. i E. N.-W. wnieśli o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Uczestnicy postępowania zaaprobowali stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje bowiem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Oznacza to, że rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. Tak określona pozycja strony skarżącej powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów dotyczących toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić wadliwe ich sformułowanie, albowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 762/09, [w:] CBOSA). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 354/09, [w:] CBOSA). Jednocześnie jednak taki sposób ich prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie nakazuje organowi administracji publicznej zawiesić postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W świetle zarysowanych rozważań, co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie Wydziałem I Cywilnym toczy się, co do nieruchomości "[...]", postępowanie sygn. akt I C 568/03 o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego przed Wojewodą Mazowieckim. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 2, poz. 23), przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.).

Sprawy związane z reformą rolną od początku były sprawami z zakresu administracji rządowej. Orzekanie w sprawach podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało powierzone organowi szczebla wojewódzkiego i kompetencja ta, mimo kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji publicznej, cały czas pozostawała w sferze legitymacji organu szczebla wojewódzkiego. Wobec tego przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nadal stanowi podstawę kompetencji do rozstrzygania przez wojewodę o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Podejmując uchwałę sygn. I OPS 3/10, rozstrzygającą zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w ostateczny i wiążący sposób, że to organy administracji, a nie sądy powszechne, są właściwe do rozpoznawania tego typu spraw. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest bowiem nadal stosowany w praktyce organów władzy publicznej, jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów natomiast podlegają kontroli sądów administracyjnych. W tych warunkach, wobec wiążącej dla organów administracji i sądów administracyjnych uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone przez skarżącego stanowisko, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest postępowaniem "konkurencyjnym" wobec postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, pozbawione jest doniosłości prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. I OPS 3/10 uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 (OTK ZU 2010 r., nr 3A, poz. 27) i dokonana w nim wykładnia prawa, nie są wiążące dla organów administracji, ani sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył bowiem postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie: (...) jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał".

Biorąc pod uwagę stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały NSA sygn. I OPS 3/10, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 107/08 o umorzeniu postępowania, ma moc powszechnie obowiązującą, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu powołanej uchwały, że: "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi." Analiza treści normatywnej art. 190 ust. 1 Konstytucji wskazuje, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę "ostateczności" i "mocy powszechnie obowiązującej" miały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do "rozciągnięcia" wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału.

Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, stanowi ono formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, mimo terminologii, jaką posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uznanie, że postanowienia o umorzeniu mają - tak jak orzeczenia merytoryczne Trybunału (w szczególności wyroki) - walor mocy powszechnie obowiązującej, prowadziłoby do wniosków przeczących założeniu racjonalnego ustawodawcy.

Okoliczność, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, została powołana przez skarżącego po raz pierwszy na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem okoliczność ta nie została w ogóle rozpoznana przez Wojewodę Mazowieckiego ani Ministra Rolnictwa, jako przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zauważyć trzeba, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady sąd administracyjny opiera kontrolę legalności na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Sąd administracyjny może zatem dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130).

W tych warunkach rozpoznanie przez sąd administracyjny nowej podstawy zawieszenia postępowania, naruszałoby w sposób oczywisty zakres jego kognicji. Oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi opartej o nową podstawę zawieszenia postępowania było zatem w pełni zgodne z prawem. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, skarżący opiera skargę na twierdzeniu, że to droga sądowa, a nie administracyjna, jest właściwa do rozstrzygnięcia kwestii prawa własności nieruchomości "[...]". Należy podkreślić, że tego typu przesłanka nie może w żadnym wypadku stanowić przyczyny zawieszenia postępowania. Można by natomiast uznać, że jest to podstawa do jego umorzenia. Jak bowiem stanowi art. 105 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe m.in. w sytuacji, gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować, jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2012, sygn. II OSK 2104/10, LEX nr 1138074 i z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1581/09, LEX nr 746662).

Jedna i ta sama okoliczność nie może natomiast stanowić przesłanki umorzenia postępowania, ewentualnie jego zawieszenia: "z uwagi na niepewność prawa". Podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego bądź do jego umorzenia wykluczają się wzajemnie, co nie budzi żadnych wątpliwości i wynika wprost z treści przepisów k.p.a. regulujących problematykę zawieszenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Są to bowiem ewidentnie różne, biorąc pod uwagę cel i istotę, instytucje procesowe.

W związku z powyższym nie znajduje żadnych podstaw prawnych stanowisko skarżącego, że z uwagi na: "niepewność prawa", co do trybu rozpoznawania spraw w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.