Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 213/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1  lit b i c, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy płyt obornikowych dla [...] kurników oraz zbiorników na gnojowice. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta T. działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1b, 1c, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy płyt obornikowych dla 10 kurników oraz zbiorników na gnojowicę na działce o numerze ewidencyjnym [...], AM-[...], obręb P., dokonanego przez inwestora – K. A.

W uzasadnieniu decyzji Starosta T. wyjaśnił, że w dniu [...] roku K. A. zgłosił w Starostwie Powiatowym w T. zamiar budowy płyt obornikowych dla 10 kurników oraz zbiorników na gnojowice, na działce wcześniej opisanej. Do zgłoszenia załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentację techniczną dotyczącą płyty do składowania obornika oraz zbiornika na odcieki z płyty obornikowej o pojemności [...]m3. (Inwestor planuje budowę 10 płyt do składowania obornika o powierzchni magazynowej jednej płyty [...] m2 oraz [...] zbiorników na gnojowice o pojemności pojedynczego zbiornika [...] m3.)

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta T.wzniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę uzasadniając, że jego realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K. A. Wojewoda D. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zakwalifikował zgłoszone zamierzenie budowlane. W dalszej części uzasadnienia Starosta T. wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki, które unormowane zostały w art. 29- 31. W przepisach tych szczegółowo wyliczono te budowle i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem, że niektóre z nich wskazane w art. 30 ust. 1 w/w ustawy, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Organ orzekający podał następnie, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 (pkt 1b, 1c) ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ranach istniejącej działki siedliskowej:

pkt 1b) płyt do składowania obornika ,

pkt 1c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3. W/w budowa wymaga na podstawie art. 30 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto Starosta T. wyjaśnił, że przepis § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) definiuje zabudowę zagrodową jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

Przewidziane do wykonania płyty obornikowe dla 10 kurników oraz zbiorniki na gnojowicę na działce nr [...] w P. zostaną zlokalizowane na terenie fermy drobiu wybudowanej w latach 70-tych. Ferma drobiu nie stanowi siedliska. Przepis art. 29 ust. 1 pkt.1 lit b, c ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa płyt do składowania obornika i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę związanych z produkcją rolną, ale uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z powyższym – zdaniem organu orzekającego - przedmiotowe zamierzenie budowlane nie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł K.A. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazanych w petitum zaskarżonej decyzji przez uznanie, iż przewidziane do wykonywania płyty gnojowe dla 10 kurników oraz zbiorniki na gnojowice na działce nr [...] AM[...] obręb P., objęte zgłoszeniem skarżącego zostaną zlokalizowane na terenie fermy drobiu, która nie stanowi siedliska i w związku z powyższym przedmiotowe zamierzenie nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Powołując się na te zarzuty K. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania zakwestionował pogląd przyjęty w sprawie przez Starostę T. i stwierdził, że przedmiotowa budowa wymaga na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi. Podkreślił przy tym, że planowana inwestycja jest związana z produkcją rolną i będzie uzupełnieniem zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, za jaką należy uznać – wbrew stanowisku Starosty T. – teren działki nr[...], którego dotyczy zgłoszenie.

W uzasadnieniu odwołania K. A. wskazał również, że ustawa Prawo budowlane oraz inne akty normatywne nie zawierają definicji ustawowej "zabudowy zagrodowej" i "działki siedliskowej", a zatem brak podstaw prawnych do twierdzenia Starosty, iż teren działek gruntu, na których mają zostać zlokalizowane przewidziane do wykonania płyty obornikowe oraz zbiorniki na gnojowicę nie stanowi siedliska.

Zwrócił też uwagę, że zgodnie z wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11.12.2003r. (sygn. II SA/Lu 886/2002, Lex nr 366928) ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji użytych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a pojęć: "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa", należy je, zatem rozumieć wyłącznie zgodnie z ich zwykłym znaczeniem gramatycznym.

W ocenie odwołującego się termin "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Wobec czego, zabudowa siedliskowa oznacza gospodarstwo rolne, które w znaczeniu gramatycznym znaczy grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W odwołaniu podano również, że przepis § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) definiuje zabudowę zagrodową jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

Ponadto K. A. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa działka gruntu zabudowana jest następującymi budynkami: jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, kurnikami, stodołą, budynkami przeznaczonymi do przechowywania sprzętu i maszyn oraz budowlami służącymi produkcji rolnej, zatem – jego zdaniem – w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest spełniona przesłanka uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, o której mowa w powołanych wcześniej przepisach ustawy – Prawo budowlane.

Dodatkowo odwołujący się wskazał, że od przedmiotowej działki gruntu i budynków opłaca podatek rolny, a nie podatek od nieruchomości związanych z prowadzeniem rolniczej i pozarolniczej działalności gospodarczej.

W zakończeniu odwołania K. A. ponownie stwierdził, że teren przedmiotowej działki należy uznać za teren siedliska, zatem przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem z dnia [...]r. może być – w jego ocenie – zrealizowane wyłącznie na podstawie zgłoszenia i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym podjęte dotychczas czynności orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane, ustala katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i stanowi wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja większości zamierzeń wymienionych w omawianym artykule 29 Prawa budowlanego wymaga stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 dokonania zgłoszenia.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

- płyt do składowania obornika,

- szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że oba warunki wymienione w cytowanym przepisie muszą być traktowane łącznie. Wojewoda D. zwrócił uwagę, że katalog obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim obiekty mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę. Zwolnienie które służy jedynie wymienionym wprost w art. 29 budowom i robotom budowlanym, nie może być rozszerzane na inne kategorie budów i robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał następnie, że objęta zgłoszeniem inwestora planowana realizacja budowy 10 płyt do składowania obornika (o powierzchni magazynowej jednej płyty wynoszącej 166 m2) oraz budowa 5 zbiorników na gnojowicę (o pojemności 24,7 m3 - każdy) w P. (dz. nr [...]), aczkolwiek jest związana z produkcją rolną, nie jest jednak uzupełnieniem zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej.

W ocenie organu odwoławczego terenu działki nr [...] w P., na którym funkcjonuje ferma drobiu (10 kurników) nie można uznać za teren siedliska. Pojęcie "siedliska" nie zostało bezpośrednio zdefiniowane w przepisach prawa, jednakże, zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowym, termin ten odpowiada pojęciu "zagrody wiejskiej" wobec czego zabudowa siedliskowa oznacza zabudowę zagrodową, o której mowa w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.)

Stosownie do omawianego przepisu przez pojęcie to należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych zatem zabudowa zagrodowa jest to zabudowa mieszkalno -produkcyjna, obejmująca budynek mieszkalny służący potrzebom osoby prowadzącej gospodarstwo rolne ( siedlisko ) oraz pozostałe budynki i urządzenia budowlane z nimi związane, stanowiące zorganizowana całość gospodarczą w ramach gospodarstwa rolnego ( np. budynki inwentarskie, magazynowe -stodoła, spichlerz, budynki przeznaczone do przechowywania sprzętu i maszyn etc.).

Zdaniem Wojewody D. realizacji płyt obornikowych dla 10 kurników, budowy 5 zbiorników na gnojowicę dla potrzeb hodowli drobiu, nie można traktować jako uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej. Przedsięwzięcie bez wątpienia nie spełnienia warunków wynikających z zapisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego nie może być zatem realizowane na postawie zgłoszenia, wymaga bowiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 omawianej ustawy.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, iż działka objęta zgłoszeniem jest działką siedliskową – wyjaśnił, że argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem na terenie tej działki w latach 70-tych W. Zakłady D.wybudowały fermę drobiu, co podkreślił inwestor w swoim odwołaniu z dnia [...]r. Ponadto – w ocenie organu odwoławczego – pojęcie zabudowy zagrodowej można rozważać w odniesieniu do działki sąsiedniej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi w ramach prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego, ale zgłoszenie nie dotyczyło tego terenu.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez działającego imieniem K. A. pełnomocnika adw. R. K.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego i formalnego:

- przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez uznanie, iż przewidziane do wykonywania płyty gnojowe dla 10 kurników oraz zbiorniki na gnojowice na działce nr ewid. [...] AM-[...] obręb P., objęte zgłoszeniem zostaną zlokalizowane na terenie działki, która nie stanowi siedliska i w związku z powyższym przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

- przepisu art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) podnosząc, że realizacja budowy 10 płyt do składowania obornika (o powierzchni magazynowej jednej płyty wynoszącej 166 m2) oraz budowa 5 zbiorników na gnojowicę (o pojemności 24.7m3 - każdy) na działce nr ewid. [...] AM-[...] obręb P., objętej zgłoszeniem nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu tej działki,

- naruszenie zasad określonych w treści przepisu art. 7 kpa, który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- oraz naruszenie przepisów art. 77 kpa, art. 80 kpa, ustanawiających obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w konsekwencji, czego przyjęto:

a/ niewłaściwe ustalenia organu w zakresie braku zabudowania działki nr [...]budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi w ramach prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego i braku uznania przedmiotowej działki za działkę siedliskową - podczas - gdy stan faktyczny nie pozwalał na przyjęcie takich ustaleń,

b/ braku ustaleń organu, czy wybudowanie 10 płyt do składowania obornika i 5 zbiorników na gnojowicę, służących produkcji rolnej w ogóle spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ pełnomocnik K. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia [...] r. Nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna – co do istoty – z zastosowaną wcześniej w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji, a dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że niezależnie od zarzucanej nieprawidłowej interpretacji przez organ pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz braku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i błędnych ustaleniach faktycznych w niniejszej sprawie, konieczne jest wskazanie na przepis art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zatem, gdy nie dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu decyzja o warunkach zabudowy nie jest potrzebna. Tak argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 457/08 (Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem pełnomocnika należy zauważyć, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w tejże ustawie. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck. Warszawa 2005r. str. 379 i nast.).

Skoro, więc zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym w obowiązującym porządku prawnym, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu administracji szczegółowego uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że do takiej zmiany doszło.

Odnosząc powyższe do stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ wydając rozstrzygnięcie nie dokonał rozważań - pozwalających na ustalenie - czy wybudowanie 10 płyt do składowania obornika (o powierzchni magazynowej jednej płyty wynoszącej 166 m2) i 5 zbiorników na gnojowicę (o pojemności 24.7m3 - każdy) służących produkcji rolnej w ogóle spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane co nie pozwala, wg skarżącego na ocenę prawidłowości takiego ustalenia dokonanego przez organ. Ponadto, jak podkreśli Sąd Administracyjny w powyżej cyt. wyroku, nie przesądzając jednocześnie, iż do zmiany zagospodarowania terenu dojdzie, wymaga to oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą stosowną wiedzę urbanistyczno - architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ nie poczynił przedmiotowych ustaleń.

W ocenie pełnomocnika skarżącego należy też zauważyć, że ww. obiekty budowlane, objęte zgłoszeniem nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu działki nr [...] i mogą służyć korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Stwierdzić ponadto należy, iż powstanie płyt gnojowych oraz zbiorników na gnojowice na działce nr [...] w P. nie tylko nie zmieni i nie zakłóci przeznaczenia rolnego ww. działki nr [...], ale obniży szkodliwość emisji czynników do środowiska oraz przysłuży się do zmniejszenia oddziaływania istniejących obiektów inwentarskich na środowisko.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, że nie znajduje uzasadnienia zarzut braku podjęcia ustaleń, iż zgłoszone zamierzenie spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, bowiem kwestia ta nie stanowiła przedmiotu rozważań organu odwoławczego.

Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę.

Otwierając zamkniętą rozprawę na nowo w dniu [...]r. Sąd jednocześnie postanowił zobowiązać pełnomocnika K. A. do doręczenia w terminie 14 dni aktu notarialnego, na podstawie którego przeniesione zostało na skarżącego prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM – [...], obręb P.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...]r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z tych względów brak było przesłanek do uwzględniania skargi.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, które – jak określa to art. 1 tej regulacji normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W art. 28 ust. 1 omawianego aktu ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakim są – zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy – działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy zawierają zamknięty Katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.

Zważyć jednak należy, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia albo wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw m.in. wówczas, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę. Organ dysponuje zatem instrumentem umożliwiającym w konkretnym przypadku powrót do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie Starosta T. wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy wniósł w dniu [...]r. decyzją Nr [...] sprzeciw – zaakceptowany przez Wojewodę D. zaskarżoną decyzją – do zamiaru wykonania przez K.A. robót budowlanych polegających na budowie płyt obornikowych dla dziesięciu kurników oraz zbiorników na gnojowicę na działce o numerze ewidencyjnym[...], AM-[..]., obręb P.. Podejmując czynności orzecznicze organy właściwe w postępowaniu instancyjnym uznały, że opisany w zgłoszeniu zamiar inwestorski nie może korzystać ze złagodzenia ustawowego przyjętego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo budowlane, którego naruszenie niezasadnie zarzucono w skardze.

Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: płyt do składowania obornika, szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3.

Jednocześnie w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianego aktu ustawodawca postanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21.

Istotne zatem jest, że objęcie powołanymi przepisami takich obiektów jak płyty do składowania obornika i zbiorniki na gnojowicę wskazuje jednoznacznie, że realizacja i utrzymanie tych obiektów poddane zostały regulacji ustawowej.

Z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo budowlane wynika również, że bezwzględnym warunkiem dopuszczalności realizowania wskazanych w nim obiektów na podstawie zgłoszenia, czyli z odstąpieniem od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jest. m.in. ustalenie, że będą one uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (np. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt II OSK 502/2007, Lex nr 1968602).

W obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej.

W tym aspekcie rozważań należy – zdaniem Sądu – wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie za definicję legalną pojęcia "zabudowa zagrodowa" nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania.

Każda definicja legalna ma bowiem ten zakres określony i może nim obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynikać z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono, w systemie wszystkich aktów normatywnych.

Zatem zakres zastosowania definicji legalnej wynika w zasadzie w hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (A. Malinowski: Polski język prawny, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006).

Istotne też jest, że zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej, zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Uwzględniając powyższe należy zauważyć również, że powoływane wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a przepis ten nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Ponadto z treści § 3 wskazywanego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o ...". Z tych względów – w ocenie Sądu – wyjaśnienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" w § 3 pkt 3 powoływanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06, Lex nr 302565).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela też poglądu prezentowanego w skardze, a wcześniej w odwołaniu o tożsamości pojęć "siedlisko" i "gospodarstwo rolne". Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych".

Nie można zatem przyjąć generalnie – jak twierdzi skarżący i jego pełnomocnik, że "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Z przywołanych definicji wynika, że gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być zatem jego elementem składowym.

W ocenie Sądu kwestia ta z racji treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie jest jednak w sprawie istotne. Istotne bowiem jest wobec przywołanych unormowań, że płyty do składowania obornika i zbiorniki na gnojowicę jako obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, jeżeli uzupełniają zabudowę zagrodową, ale w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Zdaniem Sądu wobec wspomnianego już wcześniej braku legalnych decyzji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008).

Przy takim rozumieniu tych pojęć – odpowiadającym ich znaczeniu potocznemu i funkcjonalnemu – oraz przy uwzględnieniu kryteriów racjonalnych należy – w uznaniu Sądu – przyjąć, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka sąd administracyjny – wynika, że działka nr [...]w P., objęta zamiarem inwestorskim wraz z działką nr [...] stanowi nieruchomość o powierzchni 9,42 ha zabudowaną fermą drobiu, dziesięcioma kurnikami, budynkiem administracyjno-socjalnym, magazynem słomy i pasz, budynkiem mieszkalno-funkcyjnym, stacją trafo i agregatem, będącą specjalistycznym gospodarstwem rolnym zajmującym się produkcją drobiarską. (Działka nr [...] jest działką niezabudowaną, położoną w znacznej odległości od działki nr [...], a jej powierzchnia odpowiada ok. 3% całkowitej powierzchni nieruchomości).

Fakt prowadzenia fermy drobiu na przedmiotowym terenie był potwierdzony przez skarżącego w rozpoznawanej przed tutejszym Sądem sprawie o sygn. II SA/Wr 662/04.

Przedstawione powyżej okoliczności powodują – w ocenie Sądu – niemożność uznania przedmiotowego terenu na działkę siedliskową, a to wyłącza możliwość zastosowania wobec zamiaru inwestorskiego określonego w zgłoszeniu z dnia 16 września 2008r. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo budowlane i dopuszczenia do jego realizacji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Skoro inwestycja nie spełnia warunków uprawniających do zwolnienia jej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to uzasadnione było wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy, a tym samym uznanie, że realizowanie jej wymaga podporządkowania się wymogowi wynikającemu z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Wyjaśnić również należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej na wstępie, bowiem w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym organy nie stosowały przepisów tej ustawy, ani nie rozważały konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i spowodowania przez nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Kwestie te zresztą nie należą do kompetencji starosty.

Należy też zwrócić uwagę, że – wbrew sugestiom pełnomocnika skarżącego – zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie polega na spowodowaniu zakłócenia normalnego przeznaczenia terenu lub oddziaływaniu na środowisko, ale na wprowadzeniu nowego elementu przestrzennego na dany teren.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej i stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 20.11.2009r.