Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2130/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 645/11 w sprawie ze skargi P. T. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 645/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], o oddaleniu protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2010 r. P. T. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Konkursu dla naboru nr 4 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Społeczeństwo informacyjne, Działanie IV.3 E-Technologie dla przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Wniosek ten został pozytywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami formalnymi, wobec czego podlegał procedurze oceny merytorycznej przez Komisję Konkursową.

Ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona zgodnie z Zasadami wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach RPO [...] 2007-2013. Wniosek o dofinansowanie projektu został negatywnie oceniony pod względem zgodności z tzw. kryteriami merytorycznymi dostępu, w związku z czym nie podlegał on dalszej ocenie merytorycznej w oparciu o kryteria merytoryczne ogólne i szczegółowe. Z uwagi na fakt, iż projekt nie spełnił kryteriów dostępu, ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu zakończona została wynikiem negatywnym.

W dniu [...] stycznia 2011 r. P. T. Sp. z o.o. złożyła do Instytucji Zarządzającej RPO [...] protest dotyczący negatywnej oceny merytorycznej jej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zarzuciła, że analiza wniosku przeprowadzona przez Komisję Konkursową w zakresie spełnienia przez spółkę kryterium nr 3 (Wykonalność instytucjonalna) i kryterium nr 5 (Trwałość projektu) była pobieżna, bowiem Komisja nie uwzględniła złożonych przez spółkę oświadczeń i dokumentów. Strona stwierdziła, że trudno jest zaakceptować negatywną oceną w zakresie stanu finansowego spółki, jeżeli w drugim kryterium dopuszczalności ("Wykonalność finansowa") przyznano wnioskodawcy pozytywną ocenę określając, iż "Beneficjent nie znajduje się w trudniej sytuacji finansowej". Ponadto, zdaniem strony, Komisja Konkursowa mogła w toku oceny merytorycznej wezwać wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zarząd Województwa [...] (jako Instytucja Zarządzająca RPO [...]) oddalił protest P. T. Sp. z o.o. od etapu oceny merytorycznej projektu. Po analizie uprzednio dokonanej oceny oraz posiłkując się opinią eksperta zewnętrznego, któremu zlecono wydanie niezależnej ekspertyzy w przedmiocie poprawności sporządzonej przez wnioskodawcę analizy finansowej projektu, Zarząd Województwa stwierdził, że podstawę negatywnej oceny ekspertów na etapie analizy merytorycznej stanowiły straty ujęte w przedłożonym rachunku zysków i strat oraz ujemna wartość kapitałów własnych w bilansie za II kwartał 2010 r. Ponadto strona nie przedstawiła rachunku przepływów pieniężnych za wskazany wyżej okres (wartości wszystkich przepływów w tym okresie zostały wyzerowane). W świetle sporządzonego przez wnioskodawcę sprawozdania finansowego za I półrocze 2010 r. generowane straty, a szczególnie ujemna wartość kapitałów własnych, może stanowić zagrożenie kontynuacji działania jednostki. Organ rozpatrujący protest wskazał ponadto, że występuje niezgodność między sytuacją finansową wnioskodawcy za II kwartał 2010 r. a szczegółowymi wytycznymi oceny kryterium "Wykonalności finansowej" projektu, niewskazana wcześniej na etapie oceny merytorycznej, na którym Komisja Konkursowa oceniła pozytywnie spełnienie kryterium "Wykonalności finansowej". Sprawozdanie finansowe za okres do 30 września 2010 r. nie wyjaśnia wątpliwości dotyczących sytuacji finansowej spółki. W okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. jednostka wygenerowała ujemny wynik ze sprzedaży, który został wyrównany dzięki kwocie określonej jako "inne przychody operacyjne", jednak w informacji dołączonej do sprawozdania nie wyjaśniono, jaki to jest typ przychodów ani w jaki sposób je uzyskano. W omawianym okresie jednostka uzyskała całkowity zysk netto w kwocie 163,23 zł, co nie gwarantuje utrzymania finansowego jednostki w przyszłości. Sytuacja finansowa wnioskodawcy przedstawiona w sprawozdaniach oraz projekcji finansowej, a także błędy w sprawozdaniach powodują, że trzy kryteria dostępu powinny zostać poddane w wątpliwość: "Wykonalność finansowa", "Wykonalność instytucjonalna" i "Trwałość projektu". Aby wnioskodawca spełniał omawiane kryteria w przyszłości, niezbędne jest uprzednie dokapitalizowanie jednostki. Ze względu na błędy występujące w sprawozdaniach finansowych negatywnie powinna zostać oceniona także "Wykonalność finansowa" projektu.

Ujemne przepływy pieniężne i ujemne kapitały własne kolidują z wymaganiami kryterium nr 5 "Trwałość projektu".

P. T. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ocenę projektu zawartą w uchwale Zarządu Województwa [...]. Skarżąca zarzuciła, że ocena projektu została dokonana niezgodnie z Kryteriami wyboru projektów.

W ramach kryterium "Wykonalność instytucjonalna" badaniu podlega tylko czy wnioskodawca jest przygotowany do realizacji projektu, a więc czy posiada kadrę i zaplecze techniczne. Zdaniem skarżącej, w ramach tego kryterium nie podlegała badaniu sytuacja finansowa wnioskodawcy.

W ramach kryterium "Trwałość projektu" ocenie są poddawane wyłącznie deklarowane zasoby finansowe i przyjęta forma organizacyjna, a nie sytuacja finansowa wnioskodawcy.

Zdaniem strony, pracownicy dokonujący oceny formalnej powinni wezwać wnioskodawcę do usunięcia błędów rachunkowych znajdujących się w projekcie.

Dokonując oceny kryteriów "Wykonalność instytucjonalna" i "Trwałość projektu" Zarząd Województwa dokonał oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy. Strona zarzuciła, iż dokonanie oceny finansowej wnioskodawcy nie było dopuszczalne, gdyż protest skarżącej nie obejmował swoim zakresem kryterium "Wykonalności finansowej. Zdaniem spółki, dokonując oceny tego kryterium Zarząd Województwa w sposób nieuprawniony wykroczył poza ramy złożonego protestu i dokonał również pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, pozbawiając ją możliwości uzyskania dofinansowania.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że negatywna ocena merytoryczna wniosku skarżącej spółki dokonana została w oparciu o prawidłowo ustalone dla przedmiotowego konkursu Kryteria wyboru projektów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Zarząd Województwa [...] nie naruszył art. 28 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm. dalej cytowana jako ustawa o z.p.p.r.) poprzez dokonanie oceny merytorycznej projektu złożonego przez skarżącą spółkę niezgodnie z Kryteriami wyboru projektów. Sąd stwierdził, że instytucja rozpatrująca protest wyjaśniła, jak należy rozumieć kryteria wyboru projektów nr 3 i 5, a argumentacja dotycząca niespełnienia przez skarżącą tych kryteriów została należycie rozwinięta i uzupełniona przez opinię eksperta zewnętrznego. Zarząd Województwa [...] wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w proteście oraz wyjaśnił w należyty sposób okoliczności, które zadecydowały o uznaniu, iż wnioskodawca nie spełniła kryterium "Trwałości projektu" i "Wykonalności instytucjonalnej".

Badając prawidłowość oceny zgodności projektu z kryterium nr 3 "Wykonalność instytucjonalna", Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w ramach tego kryterium ocenie podlega "zdolność instytucjonalna do realizacji projektu, w tym posiadanie kadry i zaplecza technicznego gwarantującego wykonalność projektu pod względem technicznym i finansowym (czy wnioskodawca jest przygotowany do realizacji projektu i czy przygotowano odpowiedni sposób wdrażania projektu)". Oznacza to, zdaniem Sądu, że istotne znaczenie dla oceny spełnienia tego kryterium ma zdolność finansowa wnioskodawcy, która ma gwarantować realizację projektu pod względem technicznym, organizacyjnym, kadrowym i finansowym. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut, że w ramach tego kryterium Instytucja Zarządzająca nie miała podstaw do oceny załączonych do wniosku dokumentów pod kątem finansowym. Sąd uznał za przekonywującą argumentację przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą i podpartą opinią eksperta zewnętrznego, iż w świetle sporządzonego przez spółkę sprawozdania finansowego za I półrocze 2010 r., generowane straty, a zwłaszcza ujemna wartość kapitałów własnych, mogą stanowić zagrożenie kontynuacji działania jednostki i co się z tym wiąże – wykonalności projektu. Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że bez znaczenia pozostają podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, iż posiada ona kadrę oraz zaplecze techniczne, które gwarantują realizację projektu, skoro nie wykazała ona, iż posiada środki finansowe, które zabezpieczyłyby prawidłowe funkcjonowanie tych elementów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena kryterium nr 5. "Trwałość projektu" związana jest także z sytuacją finansową wnioskodawcy i z deklarowanymi przez niego zasobami finansowymi. W ramach tego kryterium oceniana jest trwałość finansowa i instytucjonalna projektu, a analizie podlega m.in. to, czy deklarowane zasoby finansowe wnioskodawcy, jak również przyjęta forma organizacyjna funkcjonowania projektu są wystarczające do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania projektu po zakończeniu jego realizacji. Utrzymanie trwałości projektu pod względem finansowym należy oceniać nie tylko przez pryzmat zadeklarowanych środków finansowych, ale również mając na uwadze dotychczasową sytuację finansową wnioskodawcy. Skoro skarżąca spółka w II kwartale 2010 r. w rachunku zysków i strat wykazała straty, jak również ujemną wartość kapitałów własnych w przedłożonym bilansie, to zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać, że Instytucja Zarządzająca miała podstawy do tego, aby negatywnie ocenić możliwość zapewnienia przez wnioskodawcę trwałości finansowej projektu. W projekcji bilansu spółki oraz przepływów pieniężnych na lata 2011-2013 ujęto jedynie kwotę 150 tys. zł, co nie pokrywa się z prognozowaną wartością kapitałów własnych i nie można jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób w roku 2011 kapitał spółki zostanie ustalony.

Sąd podkreślił, że Zarząd Województwa powołując się na opinię niezależnego eksperta stwierdził ponadto, iż w załączonych przez wnioskodawcę sprawozdaniach finansowych znajdują się błędy dotyczące nieprawidłowej projekcji bilansu jednostki w latach 2011-2013. Zdaniem Sądu błędy w dokumentach finansowych dyskwalifikują przedstawioną analizę finansową oraz podważają wiarygodność prognozowanych przepływów pieniężnych, co wywiera wpływ na ocenę projektu pod kątem spełnienia kryteriów dostępu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o z.p.p.r. w zw. z § 7 ust. 3 Regulaminu Konkursu poprzez niewezwanie wnioskodawcy do usunięcia stwierdzonych błędów rachunkowych znajdujących się w projekcie. Kontrola wniosku od strony formalnej nie polega na analizowaniu poszczególnych zapisów złożonego sprawozdania finansowego, lecz na ocenie kompletności wniosku i załączonych do niego dokumentów. To na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Udzielanie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej (np. w biznesplanie), niepełnych odpowiedzi, niewystarczająco uzasadnionych czy udokumentowanych wpływa niekorzystnie na merytoryczną ocenę danego projektu, a tym samym zmniejsza szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wyniku rozpatrzeniu protestu nie doszło wyjścia poza ramy złożonego protestu ani też do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Zgodnie z pkt 3 Zasad procedury odwoławczej (zawartych w uchwale Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, zmienionej uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zmienionej uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.) środkiem odwoławczym jest protest, czyli "pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach RPO [...] o przeprowadzenie postępowania mającego na celu uwzględnienie zarzutów podnoszonych w Proteście oraz w efekcie o ponowną ocenę złożonego wniosku o dofinansowanie celem dopuszczenia go do dalszej procedury naboru". Skoro w wyniku złożenia protestu dochodzi do ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, to Instytucja Zarządzająca ma również prawo odnieść się do spełnienia przez jednostkę innych kryteriów, niezakwestionowanych przez Komisję Konkursową. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 ustawy o z.p.p.r. przepisów k.p.a. nie stosuje się, zatem nie ma mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius oraz wykroczeniu poza ramy protestu. Nie można zresztą mówić o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącej, skoro niespełnienie któregokolwiek z merytorycznych kryteriów dostępu powoduje odrzucenie wniosku. Zatem niespełnienie dwóch lub trzech kryteriów powoduje ten sam skutek w postaci niedopuszczenia wniosku do dalszej procedury.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła P. T. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracyjnego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Spółka sformułowała jeden zarzut kasacyjny. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 26 ustawy o z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że dokonanie oceny merytorycznej wniosku złożonego przez skarżącą nastąpiło zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zawartymi w załączniku do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie przyjęcia jednolitego dokumentu Szczegółowy Opis Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka stwierdziła, że Sąd nie dokonał kontroli oceny projektu przeprowadzonej przez organ pod względem kompletności tej oceny i jasności kryteriów oceny. Zdaniem kasatora Sąd oparł się w całości na wywodach Zarządu Województwa, nie dokonując przy tym własnej oceny, a w szczególności nie odnosząc się w ogóle do precyzyjnych zarzutów przedstawionych w skardze.

Kasator zakwestionował dokonaną przez Sąd wykładnię kryteriów nr 3 i nr 5 będących przedmiotem protestu.

Zdaniem spółki, z opisu kryterium nr 3 "Wykonalność instytucjonalna" nie wynika, że w ramach oceny tego kryterium analizowana powinna być sytuacja finansowa wnioskodawcy. Użyte w opisie sformułowanie "wykonalność pod względem finansowym" odnosić należy wyłącznie do okoliczności, czy kadry i zaplecze techniczne, którym dysponuje wnioskodawca, zapewni finansową wykonalność projektu. W złożonym wniosku spółka wykazała, że posiada kadrę oraz zaplecze techniczne, które gwarantują realizację projektu. Te gwarancje wynikają z dokumentów dołączonych do wniosku. Są to: 1/ list intencyjny dotyczący nawiązania współpracy z jednostką badawczo rozwojową- Katedrą Informatyki Gospodarczej SGH w Warszawie , 2/ dokumenty potwierdzające wykształcenie i zdobyte tytuły naukowe zarządu spółki, 3/dokumenty potwierdzające doświadczenie zarządu w prowadzeniu projektów informatycznych. Aby zakwestionować spełnienie kryterium nr 3 należało wykazać, że kadry i zaplecze techniczne nie gwarantują wykonania projektu.

Zdaniem spółki z opisu kryterium nr 5 "Trwałość projektu" wynika, że w ramach oceny tego kryterium ocenie poddawane są wyłącznie deklarowane zasoby finansowe i przyjęta forma organizacyjna wnioskodawcy. W ramach tego kryterium nie analizuje się natomiast aktualnej sytuacji finansowej wnioskodawcy. W ocenie kasatora, dokumenty załączone do wniosku wyraźnie wykazywały dobrą sytuację finansową, która gwarantuje utrzymanie finansowe jednostki w przyszłości. Są to: 1/ oświadczenie zarządu o posiadaniu środków finansowych na realizację projektu z pożyczki od udziałowca w kwocie do 455 650,00 zł, 2/ promesa finansowa dotycząca możliwości uzyskania pożyczki do kwoty 460 000,00 zł, 3/ oświadczenie zarządu o zobowiązaniu się do zachowania celów projektu. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się w tym zakresie do dokumentacji oraz argumentacji przedstawionej przez skarżącą.

Kasator wskazał, że choć sytuacja finansowa spółki nie powinna być w ogóle badana przy ocenie kryterium nr 3 i nr 5, to jest ona dobra, co wynika z przedłożonych przez spółę dokumentów: 1/ umowy inwestycyjnej z PTI S.A., w której PTI zobowiązało się do objęcia udziałów w podniesionym kapitale własnym spółki w kwocie 500 000,00 zł, 2/ oświadczenie udziałowca o udzieleniu pożyczki w kwocie 455.650,00 zł, 3/ promesa finansowa na udzielnie pożyczki w kwocie 460.000,00 zł. Łącznie - zdaniem spółki - przedstawiła ona dokumentację, w której zagwarantowano finansowanie na rzecz spółki w kwocie ok. 1,5 mln zł. W tym stanie rzeczy kwestionowanie trwałości finansowej skarżącej jest całkowitym nieporozumieniem.

Błędy rachunkowe w projekcji bilansu nie miały miejsca, bowiem spółka w tej projekcji wykazała pochodzącą z pożyczki od udziałowca kwotę 150.000,00 zł wystarczającą na zabezpieczenie finansowania projektu

Zarząd Województwa [...] nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnieć należy, że jak wynika z art. 30d ust. 1 w związku z art. 30e ustawy o z.p.p.r., w sprawach dotyczących oceny projektów na gruncie tej ustawy w postępowaniu kasacyjnym stosowane są odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zatem - poza uregulowaniami szczególnymi dotyczącymi terminów, organu, do którego wnoszona jest skarga kasacyjna, obowiązku dołączenia dokumentacji oraz sposobu rozstrzygnięcia w razie naruszeń tych wymogów - postępowanie dotyczące skargi kasacyjnej toczy się zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji i zarzuty formułowane są pod adresem tego sądu. Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co powoduje konieczność precyzyjnego sformułowania podstaw kasacyjnych. W świetle treści art. 174 w związku z art. 176 p.p.s.a. kasator powinien więc wskazać podstawy kasacyjne i określić dokładnie zarzuty kasacyjne tj. określić, które przepisy prawa uważa za naruszone i na czym polega naruszenie.

W sprawie niniejszej, formułując zarzuty kasacyjne, kasator zarzucił naruszenie art. 26 ustawy o z.p.p.r. jako całości, bez określenia jego jednostki redakcyjnej, a powołany przepis składa się aż z 24 jednostek redakcyjnych. Ponieważ jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że kasator kwestionuje zgodność oceny projektu z kryteriami wyboru projektów oraz wykładnię tych kryteriów, który to zarzut odpowiada treści art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o z.p.p.r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna spełnia wymagania ustawowe i rozpoznał ją merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kasator nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności dotyczących zakresu rozpoznania zarzutów postawionych w skardze oraz kompletności uzasadnienia wyroku, a także wykładni zasad postępowania odwoławczego wg Regulaminu Konkursu, zatem te kwestie nie podlegały ocenie.

Przystępując do oceny jedynego sformułowanego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że w postępowaniu szczególnym prowadzonym na podstawie ustawy o z.p.p.r. sąd administracyjny kontroluje, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawa. To "prawo" stanowiące wzorzec kontroli, to nie tylko ustawa o z.p.p.r., ale także wydane na jej podstawie akty instytucji zarządzających i pośredniczących służące realizacji programów operacyjnych. Aktem takim jest Regulamin Konkursu, który określa wymagania i procedury wyboru projektów.

W sprawie niniejszej Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym, opracował Zasady Wyboru Projektów, które miały zapewnić wybór odpowiednich projektów do dofinansowania.

W świetle tych zasad, procedura wyboru projektów powinna być trzyetapowa i składać się z etapu oceny formalnej oraz dwóch etapów oceny merytorycznej: według kryteriów dostępu, których spełnienie decyduje o dostępie do dalszej procedury oceny, a dopiero potem według kryteriów ogólnych i szczególnych, których spełnienie decyduje o miejscu na liście rankingowej.

Konkurs, którego realizacja jest przedmiotem oceny w sprawie niniejszej ogłoszony został przez Zarząd Województwa [...] w celu zakwalifikowania do dofinansowania najlepszych projektów spełniających określone kryteria wyboru w ramach Osi Priorytetowej IV, Społeczeństwo informacyjne, Działanie IV.3 E technologie dla przedsiębiorstw.

W § 7 Regulaminu Konkursu sformułowany został sposób oceny projektu. Sposób ten jest zgodny z przedstawionymi wyżej zasadami. Zgodnie z regulaminem Konkursu ocena wniosku prowadzona jest w trzech etapach. Najpierw pracownicy Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego przeprowadzają ocenę formalną wniosku, a następnie Komisja Konkursowa powołana zarządzeniem Marszałka Województwa dokonuje oceny merytorycznej wniosku. Ocena merytoryczna prowadzona jest w dwóch etapach. Na etapie I Komisja Konkursowa bada, czy wniosek spełnia tzw. kryteria dostępu, przy czym niespełnienie choćby jednego z kryteriów dostępu skutkuje odrzuceniem wniosku. Dopiero wniosek, który został zaakceptowany w świetle kryteriów dostępu, przechodzi do etapu II oceny merytorycznej i podlega ogólnej oraz szczegółowej ocenie merytorycznej, która decyduje o miejscu na liście rankingowej.

Kryteria wyboru projektów, w tym "Kryteria merytoryczne dostępu" zostały opracowane w Załączniku nr 5 do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO [...] na lata 2007-2013". Wedle tych kryteriów oceniany był wniosek w sprawie niniejszej.

Sformułowano pięć kryteriów dostępu. Są to m.in. kryterium nr 2 - Wykonalność finansowa, kryterium nr 3 - Wykonalność instytucjonalna i kryterium nr 5 - Trwałość projektu.

Problem prawny występujący w sprawie niniejszej polega na wykładni kryteriów nr 2, nr 3 i nr 5 oraz prawidłowej ocenie relacji między tymi kryteriami. Właściwe rozumienie kryteriów dostępu pozwoli ocenić zasadność zarzutu kasacyjnego, iż ocena merytoryczna wniosku została dokonana niezgodnie z kryteriami. W szczególności chodzi o odpowiedź na pytanie, czy mimo spełnienia kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa", wniosek może jednocześnie nie spełniać kryterium nr 3 "Wykonalność instytucjonalna" i kryterium nr 5 "Trwałość projektu" ze względu na sytuację finansową wnioskodawcy oraz czy w ramach badania tych kryteriów może być badana sytuacja finansowa wnioskodawcy.

Jak wynika z treści załącznika nr 5 (pt. "Kryteria wyboru projektów w ramach RPO [...]") do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO [...] na lata 2007-2013", zgodnie z kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa" ocenie podlegają następujące kwestie: 1/ czy analiza finansowa i ekonomiczna kosztów i korzyści przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie, 2/ czy koszty kwalifikowane są uzasadnione i zaplanowane w odpowiedniej wysokości, 3/ czy poprawnie ustalono poziom dofinansowania z uwzględnieniem przepisów o zakresie pomocy publicznej oraz przepisów dotyczących projektów generujących dochód, 4/ czy beneficjent znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu pkt 9-11 Komunikatu Komisji w sprawie wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy Państwa w celu ratowania restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw.

Z tak określonej treści kryterium nr 2 wynika, że trzy pierwsze punkty dotyczą samego projektu, zaś sytuacja finansowa wnioskodawcy badana jest w ramach pkt 4 tego kryterium i tylko pod kątem znajdowania się wnioskodawcy w "trudnej sytuacji finansowej" w rozumieniu pkt 9-11 Komunikatu Komisji. Zgodnie z powołanym Komunikatem przedsiębiorstwo jest zagrożone, w przypadku spółki z o.o., jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad 1/4 w okresie poprzedzających 12 miesięcy lub jeżeli spełnia ona określone w prawie krajowym kryteria podlegania procedurze upadłościowej. Zatem nie każda trudna sytuacja finansowa spółki oznacza niespełnienie kryterium nr 2, a tylko taka, która dotyczy utraty określonej części kapitału zakładowego w określonym czasie lub spełnienia warunków do ogłoszenia upadłości.

Chodzi bowiem o to, aby przedsiębiorstwa z utraconym kapitałem zakładowym lub kwalifikujące się do ogłoszenia upadłości, nie otrzymywały dofinansowania w ramach programu operacyjnego, bowiem program ten nie służy ratowaniu zagrożonych lub upadających przedsiębiorstw, tylko rozwojowi przedsiębiorstw dobrze rokujących.

Zgodnie z kryterium nr 3 "Wykonalność instytucjonalna" ocenie podlega zdolność instytucjonalna do realizacji projektu - posiadanie kadry i zaplecza technicznego gwarantującego wykonalność projektu pod względem technicznym i finansowym.

Zgodnie z kryterium nr 5 "Trwałość projektu" ocenie podlega, czy beneficjent jest zdolny do utrzymania rezultatu projektu przez minimum 5 lat od zakończenia realizacji projektu zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym.

Jak wynika z zestawienia powyższych trzech kryteriów, w ramach kryterium nr 2 badany jest tylko pewien aspekt sytuacji finansowej wnioskodawcy (najogólniej rzecz ujmując, czy nie utracił kapitału i czy nie grozi mu upadłość), zaś w ramach kryteriów nr 3 i nr 5 badane są inne aspekty sytuacji finansowej wnioskodawcy, a mianowicie czy jest ona na tyle dobra, że zapewnia realną realizację projektu i jego trwałość. W ramach kryteriów 3 i 5 organ bada m.in., czy wnioskodawca w świetle projektu i złożonej dokumentacji jest na tyle wydolny finansowo, że zapewnia realizację projektu pod względem instytucjonalnym oraz zapewnia utrzymanie projektu przez minimum 5 lat.

Spółka może zatem spełniać kryterium nr 2 pkt 4 (tzn. nie utraciła określonych części kapitału zakładowego i nie kwalifikuje się do upadłości), ale jej sytuacja finansowa w świetle złożonych dokumentów może być tego rodzaju, że nie gwarantuje wykonalności instytucjonalnej i trwałości projektu.

Nie ma zatem racji kasator, że po pozytywnej ocenie kryterium nr 2 sytuacja finansowa wnioskodawcy jest już uznana za sprawdzoną i nie podlega dalszemu badaniu i ocenie. W ramach pozytywnej oceny kryterium nr 2 pkt 4 ustalone zostaje jedynie, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie jest sytuacją przedsiębiorstwa zagrożonego. Dalej natomiast, w ramach kryteriów 3 i 5, sytuacja finansowa wnioskodawcy podlega dalszej ocenie pod kątem możliwości realizacji projektu i jego trwałości.

W sprawie niniejszej Komisja Konkursowa oceniając wniosek pod kątem spełnienia kryteriów nr 3 i nr 5 uznała, że sytuacja finansowa spółki przedstawiona w sprawozdaniach i projekcji finansowej powoduje, iż kryteria te nie są spełnione. Komisja wskazała, że "sytuacja finansowa wnioskodawcy stwarza zagrożenie co do wykonalności finansowej projektów. Ocena sytuacji finansowej może być dokonana jedynie na podstawie prognoz ujętych w sprawozdaniu (finansowym)" oraz podkreśliła, że brak jest środków na realizację projektu w latach 2011-2012, a beneficjent, który planuje zaciągnięcie pożyczki w wysokości 150.000,00 zł nie ma zdolności kredytowej.

Zarząd Województwa [...] rozpoznając protest zaakceptował to stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle bilansu za rok ubiegły oraz prognoz przepływów pieniężnych na lata 2011-2013, a w szczególności z uwagi na ujemny wynik ze sprzedaży w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. oraz osiągnięcie zysku netto w tym okresie w kwocie 163,98 zł, uznać należy, iż sytuacja finansowa spółki nie zapewnia realizacji projektu ani trwałości funkcjonowania projektu po zakończeniu jego realizacji.

Podkreślić należy, że obie jednostki oceniające wniosek badały fakty wynikające z obiektywnych dokumentów księgowych i uznały, że w świetle tych dokumentów wykonalność instytucjonalna i trwałość nie są zagwarantowane.

Sąd pierwszej instancji badając, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem uznał, że Zarząd Województwa [...], oceniając protest i spełnienie przez spółkę kryteriów nr 3 i nr 5, mógł i powinien badać rzeczywistą sytuację finansową spółki. Ten pogląd Sądu pierwszej instancji jest trafny, a zarzut kasacyjny dotyczący wykładni omawianych kryteriów jest nieusprawiedliwiony.

Nie ma racji kasator, że przy ocenie "Wykonalności projektu" i "Trwałości projektu" badane są jedynie deklarowane zasoby finansowe i forma organizacyjna wnioskodawcy. Podmioty oceniające projekt mają bowiem ocenić rzeczywistą i realną wykonalność i trwałość projektu oraz dokonać konfrontacji obecnej, realnej sytuacji spółki wynikającej z bilansu oraz sytuacji przyszłej wynikającej z przedstawionych przez spółkę prognoz, promes, planów rozwoju i obietnic pożyczek. Wszystkie kryteria dostępu służą temu, aby już na wstępnym etapie wykluczyć podmioty, które ze względów określonych w tych kryteriach nie gwarantują wykonania projektów i nie są wiarygodne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 (ust. 1 pkt 4) ustawy o z.p.p.r. poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia oceny merytorycznej wniosku niezgodnie z kryteriami oceny. Kryteria nr 3 i nr 5 obligowały organ do badania "Wykonalności instytucjonalnej" i "Trwałości projektu" także pod względem finansowym i organ miał prawo uznać, że wobec treści sprawozdania finansowego oraz występujących w nim błędów i nieścisłości wnioskodawca nie gwarantuje wykonalności i trwałości projektu.

Jak wskazano na wstępie, inne zarzuty kasacyjne nie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30d ust. 1 i art. 30e ustawy o z.p.p.r. w związku z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.