Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 751/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1400/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy W. (dalej: organ I instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] oraz nr [...].

W wyniku odwołania U. B. oraz M. W. (dalej: odwołujący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi M. W. (dalej: skarżący), wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wa 585/13, uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy nie został zachowany wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy nie dokonał, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. Sąd stwierdził, że jednozdaniowa ocena, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy, w oczywisty sposób jest niewystarczająca, albowiem ogranicza się wyłącznie do sformułowania końcowego wniosku, bez wskazania szczegółowych przesłanek do niego prowadzących. Organ odwoławczy nie dokonał analizy funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w tym nie odniósł się do zarzutów odwołania. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał również, że poza kwestią oceny funkcji nowej zabudowy organ odwoławczy powinien dokonać także oceny prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kwestionowanej hali w całości, tj. we wszystkich aspektach (parametrach), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Sąd podkreślił również, że ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji tożsamej z funkcją zabudowy planowanej, nie stanowi automatycznej przesłanki do uznania, że zabudowa planowana stanowi kontynuację funkcji zabudowy obszaru analizowanego, w sytuacji w której obszar ten wykazuje zróżnicowanie pod względem funkcji zabudowy. W takim wypadku szczególnego znaczenia nabiera konieczność oceny funkcji zabudowy w tej części obszaru analizowanego, która stanowi bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnianiu, powołując się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał czego dotyczy i jaki jest zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Następnie przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że obszar przyjęty do analizy w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu charakteryzuje się zróżnicowaniem pod względem sposobu wykorzystania poszczególnych działek - w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa - zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności, jak również towarzyszy jej zabudowa budynkami garażowo-gospodarczymi i usługowymi (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji znajduje się zabudowa budynkami o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej ("[...]"). Stąd też w ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej odpowiada pod względem funkcji, zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze. Okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi nie determinuje sposobu zagospodarowania obszaru i tym samym nie wyklucza możliwości lokalizacji inwestycji o funkcji usługowej i handlowej.

W świetle przytoczonych powyżej wywodów, organ odwoławczy stwierdził, że nie można uwzględnić zarzutów odwołujących, albowiem pojęcie funkcji obszaru i sąsiedztwa należy interpretować funkcjonalnie. Jeżeli zatem planowana inwestycja nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru, to wobec braku sprzeczności nie ma potrzeby kwestionowania możliwości jej realizacji.

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stwierdził ponadto, że dopuszczają one możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, co oznacza, że dla wyznaczenia podstawowych wskaźników dla nowej zabudowy możliwe jest przyjęcie do obliczeń danych z części działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Zważywszy na charakter inwestycji, łączącej zabudowę mieszkaniową z budową hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej, za zasadne uznał określenie wskaźników zabudowy, opisanych w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oparciu o dane uzyskane z działek o podobnej zabudowie - funkcji mieszkaniowo-gospodarczej. Z tych względów, nie znalazł podstaw do zakwestionowania parametrów dla planowanej inwestycji, przyjętych przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na to, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Stąd też na obecnym etapie nie jest możliwe przesądzenie kwestii związanej z usytuowaniem budynku, a w szczególności rozstrzygnięcie kwestii jego posadowienia w bliskim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących. Podkreślił także, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga kwestie związane z lokalizacją planowanej inwestycji, jednakże nie odnosi się do kwestii związanych z funkcjonowaniem przyszłej zabudowy, a więc problemów związanych z hałasem, spalinami i nadmiernym ruchem kołowym.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w składzie organu odwoławczego wydającego zaskarżoną decyzję, znajdowały się dwie osoby, które na podstawie przywołanych przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział w wydaniu poprzedniej decyzji, uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący ponowił również zarzuty merytoryczne, których oceny nie dokonał organ odwoławczy. Powołując się na wyrażoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę ładu przestrzennego, stwierdził, że wzniesienie hali składowo-magazynowo-handlowej naruszy nie tylko tą zasadę, ale również zasadę dobrego sąsiedztwa zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej.

Mając to na uwadze wskazał, że na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z drogą krajową nr [...], dopuszczalne było zlokalizowanie nieuciążliwego obiektu usługowego związanego z obsługą komunikacyjną w postaci restauracji. Dodał, że istotny jest przy tym fakt, że działka ta ma powierzchnię [...] m2 i ze wskaźnikiem zabudowy 19,5% zagospodarowanie tej działki pod zabudowę usługową nie narusza zasad ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Tymczasem działka, którą inwestorka pragnie zagospodarować - jak się może tylko domyślać skarżący - pod zabudowę usługową, ma powierzchnię ok. [...] m2 wraz z dojazdem. Organ nie ustalił w żaden sposób na czym ma polegać planowana działalność usługowa, pomimo że powinien poczynić takie ustalenia w kontekście zbadania ewentualnego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Z całą pewnością zaś inwestycja ta spowoduje znaczne wzmożenie ruchu komunikacyjnego.

W ocenie skarżącego, niezgodne z obowiązującymi przepisami są również ustalenia poczynione przez organy obu instancji w zakresie dopuszczalnych parametrów planowanej inwestycji. Powołując się na § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. wskazał, że organ I instancji wyznaczył ten sam obszar analizowany dla obu działek pomimo, że powołany przepis wyraźnie wskazuje, iż powinien być wyznaczony dla każdej działki z osobna. W treści decyzji nie ustalono frontu działki nr [...], a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego. Wątpliwości budzi również uzasadnienie dla sposobu wyznaczenia tego obszaru zamieszczone w części tekstowej analizy, a mianowicie, że granice obszaru wyznaczono w odległości obejmującej obiekty tej samej funkcji pozwalającej na określenie cech dla projektowanej zabudowy, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z przepisami. Zdaniem skarżącego, organ ustalając granice obszaru analizy powinien, precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (uwzględniając fakt, że jest to odległość minimalna), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Powyższego wymogu decyzja nie spełniła. Dodatkowo w części graficznej analizy organ ograniczył jej zakres i obszar wskazując na pięć budynków, które poddał analizie, natomiast w części tekstowej w pkt II tej analizie poddano trzy działki. Jest to rozwiązanie niezgodne z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2002 r., w świetle którego analizie poddać należy cały obszar, a nie tylko trzy działki z dwunastu. Skarżący zauważył także, że odnosząc się do istniejącej zabudowy na działce nr [...] organ wskazał, iż jest to zabudowa handlowo-magazynowo-biurowa (której definicja nie jest znana obowiązującym przepisom), pomimo faktu, iż jest to zabudowa usługowa - restauracja.

Skarżący zarzucił ponadto, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie linii zabudowy na działce nr [...], tym samym nie wiadomo w jaki sposób miałaby zostać ewentualnie zlokalizowana hala. Analiza przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej), a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia, skarżący wskazał, że z części opisowej analizy wynika, że średniej w analizowanym obszarze w ogóle nie ustalono, pomimo tego stwierdzono, iż wynosi ona od 16% do 27%, co oznacza, że pojęcie średniej arytmetycznej jest organom nieznane. Natomiast w treści decyzji w pkt 2 lit. a - organ ustalił ten wskaźnik maksymalnie do 50% pomimo, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ w zakresie więc ustalenia tego parametru dwukrotnie naruszył prawo, najpierw poprzez nieustalenie średniej, a następnie poprzez wskazanie parametru nie wynikającego z analizy.

Skarżący wskazał, że również szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r., wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, czyli wszystkich działek, z tolerancją do 20%. Mając to na uwadze stwierdził, że analiza tej średniej nie ustaliła, natomiast wskazała, że szerokość ta waha się od 10 m dla zabudowy mieszkaniowej do 33 m dla zabudowy handlowo-magazynowo-biurowej, a górna granica szerokości elewacji w przypadku tej ostatniej zabudowy (która w ocenie skarżącego nie istnieje w analizowanym obszarze) może wynieść 33 m. Natomiast w treści decyzji w pkt 2 lit. d - organ I instancji ustalił ten wskaźnik na 10 m z tolerancją do 20% dla budynku mieszkalnego oraz 25 m z tolerancją do 20% dla hali, pomimo że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Organ w zakresie więc ustalenia tego parametru ponownie dwukrotnie naruszył prawo, najpierw poprzez nieustalenie średniej, a następnie poprzez wskazanie parametru nie wynikającego z analizy.

Dodatkowo, nawiązując do § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r., skarżący wskazał, że nie wiadomo na jakich wyliczeniach i na podstawie jakich danych organy ustaliły wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na od 3 m do 6 m dla zabudowy mieszkaniowej oraz na 5 m do 8 m dla budynku hali. Organ po prostu uznał, iż górna krawędź elewacji dla budynków ma mieć wyżej wskazane wartości ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym występują takie budynki nie wskazując jednakże na jakich działkach. Nie wiadomo dlaczego ta wysokość nie jest przedłużeniem krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w konsekwencji nie wiadomo również dlaczego nie została wyliczona jako średnia.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudziło również zagadnienie związane z geometrią dachu, o której mowa w § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. Organ nie wskazał bowiem którą zabudowę pragnie kontynuować ani w zakresie geometrii dachu, ani w zakresie wysokości budynków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania niniejszej sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w składzie organu kolegialnego wydającego zaskarżoną decyzję znajdowały się dwie osoby, które powinny były podlegać wyłączeniu od orzekania. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13, wskazał cel instytucji wyłączenia organu oraz stwierdził, że "Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011)." Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której po uchyleniu decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie tego organu ponownie rozstrzygały B. S. i M. N., co doprowadziło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Sąd uznał tym samym, że w warunkach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd I instancji dodał jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a, bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w poprzednim wyroku "nie dokonało, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej (tj. odrębnej od dokonanej w I instancji przez Wójta) pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. (....) oraz ponownie nie dokonano rzetelnej oceny, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy". Sąd zauważył, że w tym zakresie organ mając na uwadze, że w obszarze analizowanym na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji istnieje zabudowa określona przez organ I instancji jako zabudowa o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej - "[...]", odnieść się również do zarzutu, podniesionego w odwołaniu, że zajazd ten to restauracja (działalność gastronomiczna), położona przy drodze krajowej nr [...]. Kwestionowana inwestycja dotyczy zaś budowy hali składowo-magazynowo-handlowej. Organ powinien także dokonać ustalenia prawidłowości sporządzonej analizy pod względem wszystkich parametrów wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. enumeratywnie dla każdego przepisu począwszy od § 3 do § 8, na co szczególną uwagę zwrócił uprzednio Sąd wskazując, że "poza kwestią oceny funkcji nowej zabudowy SKO winno było dokonać również oceny prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kwestionowanej hali w całości, tj. we wszystkich aspektach (parametrach), o których mowa w rozporządzeniu".

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik organu zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie został naruszony obowiązek wyłączenia pracowników od wydania zaskarżonej decyzji,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie uwzględnił wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z dnia 23 października 2013 r.,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie zaistnienia przesłanek na rzecz uchylenia zaskarżonej decyzji i niewłaściwą ocenę postępowania odwoławczego przeprowadzonego zgodnie z oceną i wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku.

W oparciu o przytoczone zarzuty, pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do pierwszego zarzutu, pełnomocnik stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył w tym zakresie prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powołując się na treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał, że celem nowelizacji tego przepisu było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - zarówno organów I instancji, jak i ministerstw i urzędów centralnych oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, którzy wydają decyzje na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do zwykłego postępowania instancyjnego. Taki pogląd zaprezentowany został w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że okoliczność, iż wydana pierwotnie decyzja została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Podobne stanowisko zawarł w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 472/13, w którym uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W świetle powyższego, pełnomocnik organu odwoławczego stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział pracownicy, którzy podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do dwóch pozostałych zarzutów, pełnomocnik organu odwoławczego, odwołując się na wstępie do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz charakteru postępowania odwoławczego i roli organu w tym postępowaniu, stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy przyjął, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa - zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności, jak również towarzyszy jej zabudowa budynkami garażowo-gospodarczymi i usługowymi (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji, znajduje się natomiast zabudowa budynkami o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej ("[...]"). Stąd też w ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja odpowiada pod względem funkcji, jak i zagospodarowania terenu, zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy odniósł się tym samym do zarzutów odwołujących co do braku kontynuacji funkcji.

W dalszej kolejności pełnomocnik organu odwoławczego stwierdził, że w zakresie paramentów planowanej zabudowy, organ przyjął za zasadne, mając na uwadze charakter inwestycji, łączącej zabudowę mieszkaniową z budową hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej, określenie wskaźników zabudowy opisanych w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oparciu o dane uzyskane z działek o podobnej zabudowie - funkcji mieszkaniowo-gospodarczej. Z tych względów, nie znalazł podstaw do zakwestionowania parametrów dla planowanej inwestycji, przyjętych przez organ I instancji.

W świetle powyższego, pełnomocnik stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpoznał ją w całokształcie. Sporządzając uzasadnienie decyzji ograniczył się do rozważań w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy, zaś dokonując analizy sprawy i nie znajdując uchybień co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i parametrów, określonych w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznał, że są one prawidłowe. Takie stanowisko wynika z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy jest z zasady aktem niezwykle obszernym i złożonym, zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno stanowić zwięzłą i merytorycznie zrozumiałą dla strony wypowiedź, tak skonstruowaną by znalazły się w niej wszystkie elementy potwierdzające okoliczność prowadzenia postępowania w odniesieniu do całości sprawy. Nie można sądzić bowiem, że ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże się z koniecznością sporządzenia tożsamej pod względem merytorycznym decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji zawarty w wyroku zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. pełnomocnik uznał za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. W jej ramach pełnomocnik organu odwoławczego sformułował trzy zarzuty, z których pierwszy - oparty na naruszeniu przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (błędnie wskazanego w podstawie kasacyjnej jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w związku art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. okazał się słuszny. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie, rozstrzygnięcie Sądu I instancji, uchylające zaskarżoną decyzję, odpowiada jednak prawu, a to uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do pierwszego zarzutu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a., w przypadku tym wyłączeniu podlega także członek organu kolegialnego. Powyższe oznacza, że wskazane przepisy mają co do zasady zastosowanie również do członków samorządowego kolegium odwoławczego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest jednak podstaw prawnych do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uchylenia jego poprzedniej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji zaś art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. nie ma zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Wobec braku podstawy wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zastosowania nie ma w niej również art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Przechodząc do uzasadnienia tego stanowiska, na wstępie zauważyć należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały się różniące się stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", uwzględniającym nie tylko zaskarżenie decyzji środkami przewidzianymi w k.p.a., ale także skargą do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd odmienny opierający się na ścisłym rozumieniu wyłączenia na tej podstawie prawnej członków organu kolegialnego i w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 1993/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zgodnie z którym "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona." Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w kontrolowanej sprawie członkowie samorządowego kolegium odwoławczego brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli stan faktyczny tej sprawy w opisanym zakresie jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. W tych też okolicznościach - prawnych i faktycznych, również powtórzyć należy, że ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, odnoszący się do omawianej regulacji nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Taki pogląd wynika między innymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II FSK 1699/11).

Jak też słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, ponieważ ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, aby "wydanie decyzji i kontrola jej prawidłowości nie były dokonywane przez te same osoby, oczywistym jest, że aby podstawa wyłączenia mogła wystąpić, musi istnieć decyzja będąca przedmiotem kontroli przez pracowników podlegających wyłączeniu. Tymczasem kolegium - rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez sąd - nie kontroluje swojej wcześniej wydanej decyzji, gdyż została wyeliminowana przez sąd. Organ ten dokonuje ponownej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, jednakże - co także istotne - działa w warunkach związania stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku. Oceny wyrażone przez sąd wiążą organ kolegialny niezależnie od tego, w jakim składzie rozpatruje on sprawę."

Za wskazanym rozumieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia zatem wykładnia językowa, a brak jest jednocześnie podstaw, aby użyty w tym przepisie zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" mógł być interpretowany rozszerzająco w sposób obejmujący swoim zakresem nie tylko "zaskarżoną decyzję", ale każdą decyzję wydaną w tej samej materialnej sprawie. Za stanowiskiem tym przemawia również wykładnia historyczna i systemowa (co do uzasadniania tego stanowiska zob. szerzej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pełni podzielając te stanowiska stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji w analizowanym zakresie był błędny, jednakże pomimo błędnego uzasadnienia w tym przedmiocie, podjęte przez ten Sąd rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., nie stosując się w pełnym zakresie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wiążącym go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 585/13.

Zauważyć należy, że w wyroku tym Sąd wskazał m.in., że "konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji" i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującej oceny: po pierwsze - tego, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy", a po drugie - prawidłowości ustalenia warunków zabudowy co do wszystkich parametrów, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wbrew dwóm końcowym zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy poza głębszą oceną organu odwoławczego pozostaje wciąż kwestia kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym w stosunku do planowanej zabudowy w postaci budynku hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej. W uzasadnieniu uchylonej przez Sąd I instancji decyzji wciąż bowiem brakowało wszechstronnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska, że w warunkach niniejszej sprawy zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy we wskazanym zakresie. Samo twierdzenie organu odwoławczego, że planowana inwestycja odpowiada pod względem funkcji zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym, bowiem na działce bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji znajduje się zabudowa o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej ([...]) uznać należy za bezpodstawne w sytuacji, gdy organ ten nie odniósł się jednocześnie w żaden sposób do twierdzeń odwołujących, że przedmiotowy obiekt stanowi w istocie restaurację, a zatem zabudowę o funkcji usługowej, w której prowadzona jest działalność gastronomiczna, lecz nie działalność w ramach funkcjonowania hali składowo-magazynowej. W przypadku kwestii spornych nazwanie określonej zabudowy zabudową o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej nie jest wystarczające - wymaga uzasadnienia w szczególności w sytuacji, gdy zabudowa ta stanowiła podstawę do twierdzenia o dopuszczalności planowanej zabudowy - o funkcji niejednoznacznie zgodnej z występującą na obszarze analizowanym. W decyzji organu odwoławczego powinna znaleźć się tym samym dogłębna analiza funkcji zabudowy, której istnienie na obszarze analizowanym uzasadnia twierdzenie o dopuszczalności planowanej zabudowy. Dopiero przesądzenie o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji zabudowy pozwoli na podjęcie szczegółowej analizy ustalonych parametrów zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 585/13, organ odwoławczy powinien dokonać oceny prawidłowości ich ustalenia, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego jako decyzja wydana w II instancji różni się od decyzji organu I instancji, lecz wbrew stanowisku pełnomocnika organu odwoławczego nie zwalnia to organu odwoławczego z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i odniesienia się do wszystkich kwestii spornych. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obszerność uzasadnienia podjętej decyzji powinna zależeć zatem każdorazowo od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. W warunkach niniejszej sprawy wymagają one natomiast - zgodnie z wytycznymi Sądu - odniesienia się do wszystkich parametrów zabudowy ustalonych dla planowanej inwestycji i oceny ich prawidłowości. Uzasadnienie w tym zakresie powinno być jednocześnie wyczerpujące i czytelne dla stron postępowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. uznać należy za chybione, bowiem jak wykazano wyżej rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie jest słuszne.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.