Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 719/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) - powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.KAS) - złożył T.N. – ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej, propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy – starszy aspirant,

3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania: Urząd Celno-Skarbowy,

5) komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Realizacji - SENT,

6) miejsce pełnienia służby - [...],

7) uposażenie:

– uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,070 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

– dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

– dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W piśmie zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji.

6 czerwca 2017 r. T.N. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. zwrócił się jednak do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując obniżenie mu stanowiska służbowego z eksperta Służby Celnej na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz obniżenie uposażenia zasadniczego. Wskazał, iż takie postępowanie jest niezasadne w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, oraz że nie wzięto pod uwagę dotychczasowego przebiegu jego służby. Obniżenie uposażenia uznał za działanie krzywdzące, niesprawiedliwe, niezgodne z prawem i demotywujące. Jednocześnie podkreślił, że takie postępowanie nosi znamiona nierównego traktowania i dyskryminacji, gdyż funkcjonariusze pracujący w różnych komórkach organizacyjnych mają różnie przeliczane uposażenie.

W związku z powyższym wniósł o złożenie mu przez DIAS nowej lub poprawionej propozycji służby, zawierającej propozycję służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego takiego, jakie miał poprzednio.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy DIAS decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zmianę jaką wprowadziła z dniem 1 marca 2017 r. u.p.w.KAS, zgodnie z którą pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zachowując ciągłość pracy i służby. Podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS dyrektor izby administracji skarbowej oraz inne organy wymienione w tym przepisie, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu ustawodawca w treści powołanego przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji DIAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby.

Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującemu zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto organ podkreślił, iż przedkładając propozycję pełnienia służby w Pierwszym Referacie Realizacji - SENT, wziął w pierwszej kolejności pod uwagę zgłoszenie odwołującego się do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczas wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe. Zadania związane z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są zadaniami nowymi, dotychczas w byłej służbie celnej niewykonywanymi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ustalając regulamin Urzędu Celno - Skarbowego określił w nim również komórki realizacyjne związane z systemem SENT oraz wyznaczył zadania do wykonania przez te komórki. Z uwagi na nowy charakter przedmiotowych zadań, dokonując kwalifikacji funkcjonariuszy do powyższych komórek, pracodawca określał zarówno poziom stanowisk służbowych, jak i wynagrodzenia, adekwatnego do poziomu i wartości zadań w organizacji.

DIAS wziął również pod uwagę opinię Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego, z której wynika, iż stanowisko proponowane dla odwołującego to - młodszy ekspert Służby Celno - Skarbowej. Zespół rekomendował również, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, natomiast dla stanowisk młodszych ekspertów Służby Celno - Skarbowej przewiduje się poza realizowaniem niezbędnych czynności procesowych, rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganiem ich sprawców, także prowadzenie postępowań administracyjnych.

Ponadto przedkładając propozycję służby wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia.

Organ wskazał również, że odwołującemu zaproponowano uposażenie zasadnicze na poziomie 2,070 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – starszy aspirant, łącznie brutto 5.858,17 zł. To jest uposażenie mniejsze o kwotę 440,30 zł od dotychczas otrzymywanego. Jednakże uposażenie to jest na poziomie odpowiednim dla wykonywanych zadań w komórce, do której odwołujący trafił na własną prośbę. Końcowo DIAS podkreślił, że sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi oraz nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych, przy wykonywaniu odmiennych zadań.

Na skutek złożonej przez T.N. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 8/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w..KAS zostały zawarte kryteria merytoryczne, jakimi należy kierować się przy składaniu propozycji pełnienia służby, a zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składnia propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniło powyższych wymogów. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby z [...] maja 2017 r. oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017 r., wskazując jednocześnie błędnie stanowisko służbowe skarżącego - młodszy ekspert oraz jego uposażenie, obowiązujące na dzień 1 marca 2017 r. Dane te zostały bowiem przekopiowane ze wskazanej powyżej propozycji służby, która zaczęła obowiązywać dopiero od 7 czerwca 2017 r. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję pracy uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również, które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił zgłoszenie się przez skarżącego do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczasowe wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. Podobnie twierdzenie organu, odwołującego się do rekomendacji Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli skoro organ nie sprecyzował jakie zadania powierzono skarżącemu.

Podobnie Sąd ocenił także ogólnikowe stwierdzenie, iż wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia, skoro nie jest to wypełnione żadnymi konkretami, zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącego oraz jednostki w której pełni służbę.

Zdaniem Sądu nie sposób było również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie obniżenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do wykonywanych zadań w komórce, do której trafił na własną prośbę. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ( Dz. U z 2017 r., poz. 446 ) dla zaproponowanego stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 2,070 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, iż dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,321.

Sąd zaznaczył, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], DIAS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., art. 169 ust. 4 i 6 u.p.w.KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze wskazania i ocenę prawną Sądu zawarte w wyroku z 7 lutego 2018 r., DIAS stwierdził, iż rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r. zostało wydane prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującym stanem prawnym.

Na wstępie uzasadnienia organ przytoczył treść przepisów u.p.w.KAS, w tym art. 159, art. 165, art. 170 oraz art. 169. Następnie DIAS wyjaśnił, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS przed złożeniem skarżącemu pismem z [...] maja 2017 r. propozycji służby, wnikliwej analizie poddano zarówno posiadane przez niego kwalifikacje do pełnienia służby, dotychczasowy przebieg tej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania strony i w oparciu o te kryteria ukształtowano merytoryczną treść tej propozycji.

Organ podał, iż propozycja z [...] maja 2017 r. została złożona w reakcji na wyrażony przez stronę akces pełnienia służby w komórce organizacyjnej, nazwanej SENT, realizującej zadania wynikające z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Zapewnienie prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z tej ustawy wiązało się ze zwiększeniem liczby etatów (funkcjonariuszy) o 80. Jednocześnie jednak szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z [...] stycznia 2017 r. ustalił limity etatów przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej na poszczególne województwa. Organ podkreślił, że w toku naboru chęć pełnienia służby wyraziło 178 funkcjonariuszy celnych. Proces wyłaniana kandydatów uwzględniał z jednej strony wskazania szefa KAS wyrażone w piśmie z [...] lutego 2017 r., gdzie jednoznacznie określono, iż wzmocnienie komórek realizacji dodatkowymi etatami może być dokonane z zasobów komórek wsparcia IC przekazanych do IAS, komórek pionów wsparcia i kontroli USC, delegatur USC, oddziałów celnych wewnętrznych, w których stwierdzono nadwyżki etatowe, pionów granicznych oraz pionów kontroli, cła i audytu IAS. W efekcie naboru wyłoniono 80 osób, w tym skarżącego, które uznano za posiadające kwalifikacje do pełnienia służby w komórce, która miała zajmować się monitorowaniem drogowego przewozu towarów. Organ podkreślił, iż konsekwencją złożenia propozycji służby w SENT, po zgłoszeniu skarżącego, były także dalsze warunki tej propozycji, które zostały zaproponowane w oparciu o zakres zadań nowopowstałej komórki, poziom trudności tych zadań, a także fakt, że zadania wykonywane w nowopowstałej komórce są zadaniami nowymi, nieznanymi osobie, której będą powierzone i do których osoba ta musi się przystosować i w praktyce zdobywać doświadczenie. To zdaniem organu oznacza, że mimo posiadania nawet wieloletniego stażu służby w innych komórkach, w zakresie zadań powierzonych w SENT, funkcjonariusz nie mógł być uznany za w pełni doświadczonego, co przełożyło się na ukształtowanie propozycji stanowiska służbowego i uposażenia.

DIAS ponadto wskazał, iż decyzją Naczelnika Urzędu Celno- Skarbowego (określanego dalej jako UCS) nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., powołano Zespół ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych UCS, który w protokole z dnia [...] maja 2017 r., przyjął, że będzie brał pod uwagę przyszłe zadania realizowane w komórce (złożoność realizowanych zadań, wykorzystanie dotychczasowej wiedzy i doświadczenia zawodowego, umiejętność radzenia sobie z nowymi zadaniami), a także realizację ewentualnych dodatkowych zadań oraz że rekomendować będzie zachowanie stanowiska eksperta funkcjonariuszom zastępującym kierowników komórek lub realizującym najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizującym zadania o charakterze centralnym, a funkcjonariuszom posiadającym dotychczas stanowiska eksperta nie realizującym wyżej wymienionych zadań rekomendować będzie stanowiska młodszego eksperta.

Następnie DIAS odniósł powyższe do skarżącego, wskazując, że składając propozycję pełnienia służby uwzględnił dotychczasowy jej przebieg. Organ opisał przebieg kariery zawodowej skarżącego, która rozpoczęła się [...].03.1995 r. umową o pracę na stanowisku kontrolera celnego. Jako kontroler celny skarżący zajmował się czynnościami takimi jak dokonywanie odpraw celnych, kontroli celnej, itp. W czerwcu 1999 r. skarżący został awansowany na starszego kontrolera celnego. Od [...] listopada 2005 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale Nadzoru i Koordynacji Przedsiębiorców w Izbie Celnej. Poza obowiązkami ściśle służbowymi skarżący – jak wskazał organ – pełnił również funkcje społeczne - od października 2007 r. jako koordynator do spraw kultury fizycznej i sportu w Izbie Celnej. Od [...] stycznia 2011 r. skarżący został awansowany na eksperta Służby Celnej, zajmując to stanowisko służbowe do czasu złożenia propozycji. W toku pełnienia służby skarżący przechodził liczne szkolenia i kursy, co było standardem dla funkcjonariuszy zatrudnionych w służbie celnej.

Organ wyjaśnił, że miejscem zamieszkania skarżącego jest [...], a więc miejscowość w której mieści się siedziba Pierwszego Referatu Realizacji SENT – jednostki organizacyjnej Urzędu Celno-Skarbowego, w której skarżący pełni służbę.

Organ podkreślił, że zadania związane z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są zadaniami nowymi, dotychczas w byłej służbie nie wykonywanymi. Z uwagi na nowy charakter zadań, dokonując kwalifikacji funkcjonariuszy do powyższych komórek, pracodawca określał zarówno poziom stanowisk służbowych jak i wynagrodzenia adekwatnego do poziomu i wartości zadań w organizacji. Jest to co do zasady wynagrodzenie niższe niż otrzymywane dotychczas przez funkcjonariuszy, którzy zachowali dotychczasowe miejsce służby. Wydaje się więc być zasadne – zdaniem organu – twierdzenie, że nie można z góry założyć, że osoba w sposób prawidłowy wykonująca zadania w jednej komórce organizacyjnej danego urzędu, w innej, zupełnie nowej komórce organizacyjnej będzie wykonywała nowe zadania w taki sam prawidłowy sposób, że się przy ich wykonywaniu sprawdzi, że będzie wykazywała taki sam sposób zaangażowania i osiągnie takie same wyniki, jak przy zadaniach wykonywanych poprzednio. Takie okoliczności – w ocenie organu – można zweryfikować wyłącznie w praktyce, po upływie pewnego czasu dającego możliwość ich rzetelnej oceny, co też uzasadnia zaproponowane stronie stanowisko młodszego eksperta.

Organ wskazał, że zaproponowano uposażenie zasadnicze na poziomie 2,070 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – starszy aspirant, łącznie 5.858,17 zł. Jest to uposażenie mniejsze o kwotę 440,30 zł od dotychczas otrzymywanego. Niemniej jednak jest to wynagrodzenie na poziomie jednego z wyższych mnożników wynagrodzenia zasadniczego z przedziału określonego dla stanowiska służbowego, które skarżący posiada.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez T.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. art. 173 ust. 1 u.KAS w związku z art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS, alternatywnie art. 97 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS, polegające na obniżeniu stanowiska służbowego, pomimo że nie wystąpił żaden z opisanych tam przypadków, w których można przenieść funkcjonariusza na niższe stanowisko;

II. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez:

- zaproponowanie warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było obniżenie stanowiska służbowego i w konsekwencji ustalenie mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,070 dla danego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego,

- zastosowanie przy składaniu propozycji przesłanek w nim niewymienionych, tj. dostosowanie stanowiska i uposażenia do zadań nowopowstałej komórki, w której zaproponowano pełnienie służby,

III. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak odniesienia się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności na skutek czego doszło do obniżenia stanowiska służbowego, a w konsekwencji ustalenia mnożnika kwoty bazowej na niższym poziomie niż na zajmowanym uprzednio przez skarżącego stanowisku służbowym;

IV. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez, nienależyte wyjaśnienie i ocenę dorobku zawodowego skarżącego i braku zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącego, wybiórcze i niepełne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącego doświadczania zawodowego i kwalifikacji, co negatywnie wpływa na jego ocenę, gdzie m.in. kwestionowane jest jego doświadczenie w zakresie kontroli towarów zdefiniowanych w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Ponadto pominięcie milczeniem wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności i twierdzeń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak np. udział skarżącego w pracach związanych z tworzeniem i wdrażaniem przepisów o monitorowaniu drogowego przewozu towarów oraz wybiórcze potraktowanie opinii zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych UCS, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji DIAS z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej zaproponowanego stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia DIAS celem wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez zmianę:

- stanowiska służbowego z obecnie zajmowanego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej na stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej, równoważnym ze stanowiskiem eksperta Służby Celnej, zajmowanym przez skarżącego przed dniem [...] maja 2017 r.,

- uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz wyrównania uposażenia za okres od [...] czerwca 2017 r. do dnia wydania prawidłowej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącemu, będącego funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu.

Przy czym, co należy podkreślić, zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji z [...] listopada 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję określającą warunki służby wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 7 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 8/18. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). W kontrolowanej sprawie nie doszło do zmiany prawa po wydaniu wyroku z 7 lutego 2018 r., która uzasadniałaby odstąpienie do powyższego związania.

Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawarte w powyższym wyroku sprowadzały się do wadliwości sporządzonego uzasadnienia, które pozbawione było wymiaru indywidualnego, odnoszącego się do konkretnych okoliczności, kryteriów, którymi powinien się kierować organ składając propozycję, określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, tj. posiadanych przez skarżącego funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu jego dotychczasowej służby, a także jego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Uzasadnienie natomiast zaskarżonej decyzji zostało sporządzone tak, że poza elementami sprawozdawczymi mogło być przenoszone bez zmian do innych decyzji administracyjnych, co zresztą miało miejsce, a tym samym naruszało art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Sąd zwrócił również uwagę, iż orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. W ocenie Sądu nie poczyniono również niezbędnych ustaleń – z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - co do okoliczności stanowiących przesłanki, które należało uwzględnić składając propozycję służby.

Sąd podkreślił ponadto, iż propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, czyli upoważniający organ administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa. Nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie ma też ta decyzja w pełni autonomicznego charakteru, jak starał się to przedstawić organ. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

Sąd zaznaczył również, iż kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

Ponownie rozpoznając sprawę – w ocenie Sądu – organ nie w pełni zastosował się do powyższych wskazań i w sposób niedostateczny rozważył wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Wprawdzie zaskarżona decyzja jest w porównaniu z poprzednią dużo bardziej rozbudowana i zindywidualizowana, jednakże w sposób niewystarczający i nadal niestety można przypisać jej cechy dowolności świadczące o przekroczeniu granic uznania.

Zdaniem Sądu jedynie w zakresie przesłanki "miejsca dotychczasowego zamieszkania" organ dokonał wszechstronnej oceny, wyjaśniając w sposób przekonywujący i logiczny, dlaczego wyznaczył skarżącemu miejsce pracy w Pierwszym Referacie Realizacji. Uwzględnił bowiem to, że miejscem zamieszkania skarżącego jest [...], a więc miejscowość w której mieści się siedziba Pierwszego Referatu Realizacji SENT. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było zresztą kwestionowane przez skarżącego na żadnym etapie postępowania.

DIAS dokonał natomiast niewystarczających ustaleń – z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – w zakresie dwóch pozostałych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, tj. "kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby" skarżącego, a w konsekwencji również ocena organu w odniesieniu do tych okoliczności nie była wszechstronna, co przesądziło o przypisaniu zaskarżonej decyzji cech arbitralności.

Organ wprawdzie wskazał jakie stanowiska zajmował skarżący oraz że pełnił funkcje społeczne a także, że przechodził kursy i szkolenia, jednakże uczynił to w sposób bardzo lakoniczny. Tak poczynione ograniczone ustalenia nie w pełni obrazują przebiegu służby skarżącego oraz jego kwalifikacje, na co wskazują akta osobowe skarżącego, dołączone do akt sprawy. W decyzji nie określono zakresu obowiązków jakie wykonywał na zajmowanych stanowiskach, a tym samym ocena, iż dotychczasowy przebieg służby i zdobyte w trakcie niego doświadczenie oraz kwalifikacje nie oznaczają, że skarżący może być uznany za w pełni doświadczonego i predystynowanego do wykonywania zadań w nowej komórce, uchyla się od jakiejkolwiek oceny, zwłaszcza w kontekście formułowanych zarzutów przez skarżącego, który jest całkowicie odmiennego zdania niż organ, co wyrażał w toku postępowania. Nadto należy wskazać, że organ dokonując oceny kwalifikacji skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję, czynił to z tej samej perspektywy jak w momencie składania propozycji określającej warunki służby, abstrahując całkowicie od tego, iż czynił to już po ponad roku funkcjonowania skarżącego na nowym stanowisku, realizując nowe zadania. Zdaniem Sądu organ powinien był ocenić czy rzeczywiście w trakcie wykonywania czynności służbowych ujawniły się jakiekolwiek braki co do kwalifikacji skarżącego, co wydaje się jednak wysoce wątpliwe, zwłaszcza w kontekście jego oceny pracy z dnia [...] kwietnia 2018 r. w trakcie której uzyskał on maksymalną ilość punktów, w tym również w zakresie kwalifikacji i doświadczenia w wykonywaniu czynności kontrolnych. Powyższa ocena pracy skarżącego potwierdza zatem, że w nowej komórce skarżący wykonuje zadania w taki sam prawidłowy sposób, przy ich wykonywaniu sprawdził się oraz że wykazał taki sam sposób zaangażowania i osiągnął takie same wyniki jak przy zadaniach wykonywanych poprzednio.

Ponadto DIAS wskazał, że zaproponował uposażenie zasadnicze na poziomie 2,070 kwoty bazowej, co daje łącznie brutto 5.858,17 zł. Jest to uposażenie mniejsze o kwotę 440,30 zł od dotychczas otrzymywanego. Nie mniej jednak – jak wskazał organ – jest to wynagrodzenie na poziomie jednego z wyższych mnożników wynagrodzenia zasadniczego z przedziału określonego dla stanowiska służbowego jakie skarżący posiada. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 446) dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, przewidziany jest mnożnik kwoty bazowej wynoszący 1,974 do 2,481. Nie można zatem twierdzić, że wynagrodzenie skarżącego pozostaje na poziomie jednego z wyższych mnożników wynagrodzenia zasadniczego z przedziału określonego dla stanowiska służbowego jakie skarżący posiada. Na te kwestie Sąd zwracał uwagę w wyroku z 7 lutego 2018 r., wskazując, iż organ powinien podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażenia skarżącego na poziomie 2,070 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, iż dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik w wysokości 2,321.

Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z 24 września 2015 r., I OSK 1762/14).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i kolejny raz sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.