Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1939/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 836/14 w sprawie ze skargi P. P. Sp. z o.o. z siedzibą W. na decyzję E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. na rzecz P. P. Sp. z o.o. z siedzibą W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] maja 2014r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] kwietnia 2014r.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 19 sierpnia 2013r. P. P. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do E. O. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji w P. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie sposobu zawarcia i realizowania przez E. O. Sp. z o.o. umowy zawartej z firmą E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w wyniku zamówienia na budowę stacji [...][...], wnosząc o udostępnienie w formie kserokopii następujących dokumentów:

- złożonych przez E. [...] Sp. z o.o. w postępowaniu o udzielenie zamówienia formularzy oferty oraz wykazu podwykonawców i zakresu prac im powierzonych;

- umowy zawartej pomiędzy E. O. Sp. z o.o. a E. [...] Sp. z o.o. oraz aneksów do tej umowy jeśli zostały zawarte;

- dokumentów związanych z realizacją ww. umowy takich jak: dokumenty potwierdzające przyjęcie dostaw (PZ) wystawionych przez E. O. Sp. z o.o. i faktury wystawione przez E. [...] Sp. z o.o.;

- dokumentów związanych z należytym wykonywaniem ww. umowy w szczególności reklamacji złożonych przez E. O. Sp. z o.o. E. [...] Sp. z o.o., not obciążeniowych wystawionych przez E. O. Sp. z o.o. firmie E. [...] Sp. z o.o. z tytułu zaistniałych nieprawidłowości przy realizowaniu umowy, ewentualnych dokumentów wypowiedzenia tej umowy przez którąś ze stron;

- dokumentów związanych z ewentualnymi sporami prowadzonymi przez E. O. Sp. z o.o. z E. [...] Sp. z o.o. w związku z zawarciem ww. umowy, w szczególności wezwań do naprawienia szkody, wezwań do zapłaty, pozwów sądowych, innych pism procesowych;

- umowy zawartej przez E. O. Sp. z o.o. z ewentualnym innym wykonawcą, której przedmiotem jest budowa stacji [...][...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. E. O. Sp. z o.o., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782), zwanej dalej również jako "u.d.i.p." odmówiła udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem E. O. Sp. z o.o. żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej i należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i tym samym nie podlega udostępnieniu.

P. P. Sp. z o.o. zwróciła się do E. O. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając że E. O. Sp. z o.o. w żaden sposób nie wykazała, by żądane informacje miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności, a informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają utajnieniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy E. O. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] maja 2014r., na podstawie art. 17 u.d.i.p., podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu odmawiającym udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu przytoczyła treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 47 poz. 211), dalej powoływanej jako "u.z.n.k.", jednocześnie wyjaśniając, że podjęła kroki mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, wg. obowiązującej w przedsiębiorstwie od dnia 1 maja 2011r. "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. sp. z o.o.". Zgodnie z ww. wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in. umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. E. O. Sp. z o.o. wskazała również, że pozwy sądowe i inne pisma procesowe nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog rodzajów informacji publicznych i wyklucza traktowanie tego rodzaju dokumentów jako informacje publiczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. P. Sp. z o.o. wniosła o zobowiązanie E. O. Sp. z o.o. do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 19 sierpnia 2013r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej, E. O. Sp. z o.o. podlega obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 19 sierpnia 2013r. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., albowiem jest ona podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Autorka skargi wskazała, że nie ma możliwości zweryfikowania twierdzeń E. O. Sp. z o.o. jakoby podjęła ona kroki mające na celu zachowanie poufności informacji poprzez zamieszczenie ich w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem, jakoby pozwy sądowe i inne pisma procesowe nie stanowiły informacji publicznej i jako takie same w sobie nie podlegały udostępnieniu. W ocenie skarżącej, wszelka dokumentacja wytworzona przez E. O. Sp. z o.o., bądź też skierowana do niej, związana z procesem szeroko rozumianej dystrybucji energii, stanowi co do zasady informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę E. O. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w stosunku do żądanych informacji, podjęła kroki, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., to jest mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stosownie do obowiązującej od dnia 1 maja 2011r. "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. sp. z o.o.". Ponadto E. O. Sp. z o.o. zakwestionowała, jakoby przedsiębiorstwa energetyczne były zobowiązane do udostępniania żądanych informacji ze względu na charakter posiadanych przez siebie dokumentów. Wyjaśniła, że u.d.i.p. wprowadza dla potrzeb jej stosowania definicję dokumentu urzędowego. Dokumenty wymienione w "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. Sp. z o.o." w większości nie są dokumentami podpisanymi przez "funkcjonariusza publicznego" i nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem E. O. Sp. z o.o. nieograniczony dostęp do informacji, w tym do umów handlowych, może spowodować potencjalne zagrożenie dla informacji sensytywnych i ustawowego obowiązku zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego. E. O. Sp. z o.o. zaznaczyła również, że jest spółką zależną spółki giełdowej E. S.A., zatem żądane informacje stanowią informacje poufne w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o obrocie instrumentami finansowymi, dlatego też E. O. Sp. z o.o. objęła tajemnicą przedsiębiorstwa wszystkie umowy handlowe. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji wymagało udostępnienia informacji przetworzonej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] maja 2014r. oraz poprzedzającą ją decyzję E. O. Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] kwietnia 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zauważył, że sprawa rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 19 sierpnia 2013r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 4 września 2014r. sygn. akt IV SAB/Po 39/14, rozpoznając skargę na bezczynność E. O. Sp. z o.o., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd we wskazanym powyżej wyroku przesądził, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, a także że E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd wskazał, że związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. akt IV SAB/Po 39/14, a zatem kwestia czy dokumenty, których udostępnienia domagała się strona skarżąca we wniosku z dnia 19 sierpnia 2013r. stanowią informację publiczną, oraz czy E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p., zostały one już rozważone w prawomocnym wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. akt IV SAB/Po 39/14. Tym samym – w ocenie Sądu I instancji – nieskutecznym jest na tym etapie postępowania podnoszenie przez dysponenta informacji argumentów, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo tego, iż rozstrzygnięcie E. O. Sp. z o.o. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przybrało formę pisma, to traktować je należy jako decyzję administracyjną. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zawarte w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w przypadku wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej również przez podmioty niebędące organami władzy publicznej. Ponadto Sąd wskazał na utrwalone stanowisko judykatury, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia E. O. Sp. z o.o. z dnia 15 kwietnia 2014r. oraz dnia 20 maja 2014r. spełniają wymogi, aby uznać je za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zawierają one bowiem oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a także pouczenie, czy i w jakim trybie służy środek zaskarżenia.

W dalszej kolejności Sąd wojewódzki stwierdził, że E. O. Sp. z o.o. uznając, że samo podjęcie kroków mających na celu zachowanie poufności informacji przez umieszczenie ich w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa było wystarczające do uznania, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, dokonała błędnej wykładni przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zastrzeżenie danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może bowiem być skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. "Instrukcja bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. sp. z o.o. ", na którą powołała się E. O. Sp. z o.o. w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, ujmuje tajemnicę przedsiębiorstwa bardzo szeroko, co mogłoby naruszyć konstytucyjne prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji E. O. Sp. z o.o. całkowicie pominęła materialnoprawny aspekt uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Dysponent informacji ograniczył się jedynie do wskazania, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z "Instrukcją bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. O. sp. z o.o.", nie dokonując jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie wartości żądanych informacji dla przedsiębiorcy. Sąd uznał zatem, że wadliwe zastosowanie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jak również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skutkować musi jej uchyleniem.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wniosek inicjujący postępowanie miał charakter złożony. Nie dotyczył bowiem jednej informacji, lecz wielu dokumentów. Informacje, których udostępnienia żądała strona skarżąca, mają charakter zróżnicowany i każda z nich powinna zostać oceniona z osobna, pod kątem ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że bez znajomości treści dokumentów, o których udostępnienie zwróciła się strona skarżąca, nie można faktycznie ocenić, czy zachowanie ich w tajemnicy jest faktycznie uzasadnione. Tym samym podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej winien rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż żądane informacje umieszczone zostały w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, bez jakiejkolwiek próby wykazania jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym brak pełnego i wyczerpującego uzasadnienia zajętego przez E. O. Sp. z o.o. stanowiska nie pozwala na dokonanie kontroli jego zasadności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E. O. Sp. z o.o., zarzucając:

1. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 133 i 134 P.p.s.a poprzez niezbadanie istoty sprawy wobec błędnego przyjęcia, że w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. IV SAB/Po 39/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w wyroku tym Sąd przesądził jedynie w kwestii podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie było w sprawie sporne.

w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych w sprawie informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wykładać w ten sposób, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Tym samym informacja staje się "tajemnicą'', kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Z brzmienia ww. przepisu nie wynika, iżby pomimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności, przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśniania swojego stanowiska w każdej decyzji indywidulanej;

w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 133 i 134 P.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że E. O. Sp. z o.o. w przedmiotowej sprawie miała obowiązek przeprowadzenia analizy i uzasadnienia okoliczności wskazujących, iż dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji oraz poprzez nietrafne przyjęcie, że E. O. Sp. z o.o. wydała decyzję wymagającą uzupełnienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wbrew zasadom gospodarności oraz ekonomiki postępowania byłoby żądanie dokonywania przez E. O. Sp. z o.o. analizy posiadanych w każdej jednostkowej sprawie informacji skoro E.O. Sp. z o.o. już raz podjęła ogólną decyzję generalnego objęcia poufnością wszystkich informacji określonej kategorii (np. kategoria "umowy handlowe"). Spełnienie tego warunku niweczyłoby ponadto ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa co do zasady, nie sposób bowiem jednocześnie chronić tajemnicę i zamieścić w uzasadnieniu decyzji szczegółowe uzasadnienie ochrony konkretnej informacji, gdyż sam proces uzasadniania wymagałby przekazania chronionej informacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skoro żądane informacje co do zasady należały do kategorii informacji, w stosunku do których przedsiębiorca podjął wymagane i wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, nieuzasadnione gospodarczo i ze względu na ekonomikę postępowania byłoby żądanie od niego powtórnego przeprowadzania szczegółowej analizy w każdym kolejnym szczegółowym przypadku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw, aby od E. jako spółki prawa handlowego, należało wymagać stosowania wszystkich przepisów K.p.a. wprost i żądać od niej formułowania takich decyzji, jakich wymogi regulują przepisy K.p.a., a zatem należało uznać, iż wydane w sprawie decyzje E. O. Sp. z o.o. spełniały wymogi art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów E. O. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wskazała, że Sąd l instancji trafnie przyjął, iż jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. akt IV SAB/Po 39/14 zgodnie z treścią przepisu art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia zostało wyraźnie wskazane, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Spółka podkreśliła, że wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna oraz wskazania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w tymże przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.

Ponadto P. P. Sp. z o.o. zaznaczyła, że w przedmiotowym wyroku jednoznacznie stwierdzono, iż przedsiębiorstwo energetyczne E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu, bowiem dokonanie takiego wiążącego ustalenia wynika wprost z treści uzasadnienia do wyroku z dnia 4 września 2014r.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej P. P. Sp. z o.o. stwierdziła, że w treści uzasadnienia do wyroku z dnia 9 kwietnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu szczegółowo wykazał funkcjonującą wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Niezrozumiały zatem – w jej ocenie – jest zarzut E. O. Sp. z o.o. jakoby Sąd dokonał niewłaściwej wykładni przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem P. P. Sp. z o.o., gdyby przyjąć rozumowanie skarżącej kasacyjnie za właściwe w obrocie prawnym doszłoby do powstania sytuacji, w której przedsiębiorca zobowiązany do udzielenia informacji publicznej mógłby każdorazowo odmawiać jej udostępnienia, wskazując jedynie w sposób ogólny i niepodlegający kontroli, że dana informacja ma charakter poufny z powołaniem się na argumentację zaprezentowaną przez Spółkę E., co stworzyłoby pole do nadużyć prawa podmiotowego.

Zdaniem P. P. Sp. z o.o. nie powinna być prawnie dopuszczalna sytuacja, w której uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej sprowadza się jedynie do ogólnych twierdzeń, bez jakiejkolwiek próby wykazania, że faktycznie istnieją przesłanki przemawiające za uznaniem danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślono, że zachowanie skarżącej kasacyjnie Spółki w żaden sposób nie pozwala na dokonanie kontroli zasadności odmownej decyzji. Nadto podzielono stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zakres żądanych przez skarżącego informacji miał charakter zróżnicowany, konsekwencją czego E. O. Sp. z o.o. winna była w odpowiedzi na złożony wniosek ustosunkować się do poszczególnych kategorii informacji i dokonać jej oceny pod kątem ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione zostały jako:

1) niezbadanie istoty sprawy wobec błędnego przyjęcia, że we wcześniejszym wyroku wydanym w ramach niniejszej sprawy przesądzono, że wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.,

2) nietrafne przyjęcie, że Spółka skarżąca kasacyjnie miała obowiązek dokonania analizy i uzasadnienia okoliczności wskazujących, iż dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji,

3) nietrafne przyjęcie, że Spółka skarżąca kasacyjnie wydała decyzję wymagającą uzupełnienia.

Przytaczając powyższe zarzuty wskazano na naruszenie art. 133 i art. 134 P.p.s.a. bez wskazania ich jednostek redakcyjnych, pomimo, iż te regulują odrębne zdarzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Niezależnie jednak od tejże wadliwości wypada skonstatować, iż treść postawionych zarzutów jest nieadekwatna do przepisów, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.p ).

Przepis art. 133 § 2 i 3 P.p.s.a. tyczy otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, a zatem pozostaje bez jakiegokolwiek związku z okolicznościami sprawy, a tym samym omawianie postawionych zarzutów kasacyjnych w tym aspekcie można pominąć. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady tyczącej orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. m.in. wówczas gdy sąd I instancji oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy, albo gdy pominął istotną części akt sprawy, bądź gdy przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60). Tym samym, powoływanie się przez Sąd I instancji na pogląd prawny wyrażony we wcześniejszym wyroku, pozostaje bez związku z treścią przepisu art. 133 P.p.s.a. Podobnie brak jest takiego związku w odniesieniu, zarówno do zarzutu nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku dokonania analizy konkretnych przyczyn wyłączenia jawności informacji publicznej, jak i zarzutu tyczącego konieczności uzupełnienia uzasadnienia decyzji o powyższe okoliczności.

Podobnie nie istnieje związek pomiędzy stawianymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a przepisem art. 134 P.p.s.a. Ponieważ brak jest w skardze kasacyjnej odniesień do zakazu reformationis in peius, analizę stawianego zarzutu na gruncie art. 134 § 2 P.p.s.a. można pominąć. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd wojewódzki rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub też przekroczył granice danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z ww. sytuacji nie jest zarzucana w skardze kasacyjnej w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 134 P.p.s.a., zaś postawione zarzuty kasacyjne pozostają w zupełnym oderwaniu od powyższego przepisu. Tym samym bezzasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) wypada wskazać, iż zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez ich błędną wykładnię został prawidłowo sformułowany. Zarzut ten jest jednak niezasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wskazuje natomiast, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zatem możliwe do przyjęcia zapatrywanie skarżącej kasacyjnie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźnie w realiach niniejszej sprawy, kiedy doszło do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Postawa Spółki wskazuje, iż praktycznie wszystkie informacje, których udostępnienia mogłaby domagać się osoba fizyczna, w tym także treść aktów organów administracji publicznej podlegałaby utajnieniu. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja hołdująca takiemu rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymyka się kontroli sądowej, zaś poprzestanie na wykładni proponowanej w skardze kasacyjnej kontrolę tą czyniłoby iluzoryczną.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.