Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1297/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 138 par. 2,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61,  art. 54,  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, po uprzedniej rozbiórce budynków tam posadowionych, budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem nieuciążliwych usług w parterze, budowy zjazdu i niezbędnej infrastruktury technicznej - na działkach nr [...] położonych przy ul. [...], wystąpił inwestor J.L. Następnie inwestor zmodyfikował wniosek, wskazując iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budowy, po uprzedniej rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, budynku wielorodzinnego wraz

z zewnętrzna infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...].

Prezydent Miasta decyzją nr [...], z dnia [...], wydaną

na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej "upzp", po rozpatrzeniu wniosku J.L.

z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy, ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] (dz. nr [...] oraz [...] obr. [...]) w [...] dla inwestycji polegającej:

- budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowie zjazdu

i niezbędnej infrastruktury technicznej,

- rozbiórce budynku jednorodzinnego oraz budynków gospodarczych zlokalizowanych na dz. Nr [...] obr. [...].

W decyzji ustalono, między innymi, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

a) funkcja zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

funkcja zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

linia zabudowy: ustala się obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym;

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: - ustala się wskaźnik zabudowy do 35%; szerokość elewacji frontowej: ustala się szerokość elewacji frontowej od 10 do 13 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczona do poziomu okapu/attyki: ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - nie większą od wysokości elewacji frontowej przy ul. [...], maksymalnie 7,5 m geometria dachów (kat nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych: ustala się dla planowanej inwestycji dach stromy symetryczny, dwuspadowy o kalenicy prostopadłej do ulicy [...]. Spadek połaci dachowych od 25 do 45 stopni. Ustala się wysokość do kalenicy maksymalnie 13 m.

Ustalono też warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków stwierdzając, że budynek położony przy ul [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, stąd należy zwrócić się do Miejskiego Konserwatora Zabytków, celem uzyskania wytycznych konserwatorskich dotyczących rozbiórki istniejącego obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków kolidującego z projektowaną zabudową.

Stwierdzono, że miejsca parkingowe niezbędne dla obsługi planowanej inwestycji należy lokalizować na terenie przewidzianym na inwestycję, ustalając minimalną ilość miejsc postojowych: 1 mp na 1 mieszkanie.

W decyzji zawarto także stwierdzenie, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny, a opieczętowane załączniki w liczbie 2 sztuk stanowią integralną część niniejszej decyzji.

Uzasadniając powyższą decyzję organ stwierdził, że w dniu [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zespół zabudowy wielorodzinnej z usługami w części parteru zlokalizowanej na dwóch nieruchomościach położonych przy ul. [...]. Wniosek ten został zmieniony przez inwestora pismem z dnia [...], którym ograniczono projektowaną inwestycję do obiektu mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na jednej z nieruchomości położonej przy ul. [...].

Mając na uwadze, ze nieruchomość objęta wnioskiem wchodzi w skład terenów objętych uchwałą Nr L1/1080/02, z dnia 15.04.2002 r. Rady Miasta Szczecin w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Somosierry", którego przyszłe ustalenia przewidują lokowanie zabudowy wielorodzinnej jedynie przy głównych ulicach, natomiast wnętrze osiedla jako obudowane jedynie zabudową jednorodzinną wolno stojącą, uznano za zasadne skorzystanie z przepisu upzp - art. 62 ust.1. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie poinformowano strony postępowania, że zostanie ono podjęte, jeżeli zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1upzp, w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania w czasie, o którym mowa wyżej, nie został uchwalony.

Dnia [...] podjęto z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił planowanej inwestycji uznając, że uzgodnienie przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, w zakresie dotyczącym rozbiórki budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. W wyniku zażalenia się inwestora, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając, że Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajął stanowiska w sprawie w wniosku Prezydenta Miasta z dnia [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, w terminie określonym w przepisie art.53 ust. 5 upzp, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane.

Prezydent Miasta stwierdził, że obszar, którego wniosek dotyczy nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp, w przypadku braku planu miejscowego określenie zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub taką zgodę posiada;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Planowane zamierzenie inwestycyjne zostało uzgodnione z:

- Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego pismem z dnia [...], znak [...] - z uwagami zawartymi w niniejszej decyzji - pkt. II e)

ust. 1-5;

- Geologiem Powiatowym w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska pismem z dnia [...], znak: [...] - bez uwag.

- Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 upzp, zgodnie z postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Po wykonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizie stanu faktycznego,

a także po uzyskaniu stanowisk wyżej wymienionych organów stwierdzono,

że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania zostały określone na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej zabudowy zostało szczegółowo opisane w wynikach analizy załączonych do niniejszej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...], zwanej dalej "Wspólnotą" oraz B.B. i M.B., strony postępowania. Pełnomocnik Wspólnoty zarzucił naruszenie przepisów: art. 62 ust. 1 pkt 1upzp, art. 101 § 1, art. 77 § 1, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 8 K.p.a. w związku z § 3 ust. 1 i 2, z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że dla obszaru położenia terenu inwestycji trwa procedura uchwalenia planu miejscowego, zainicjowana uchwałą Nr LI/l 080/02 Rady Miasta Szczecin z dnia 15.02.2002 r., prace nad uchwaleniem planu są zaawansowane, zatem organ pierwszej instancji nie powinien podejmować zawieszonego postępowania. Tym bardziej, że istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami przyszłego planu, a decyzją o warunkach zabudowy, co skutkowałoby w przyszłości koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik zakwestionował również prawidłowość wykonanej analizy urbanistycznej, a to z uwagi na porównanie cech i parametrów obiektów budowlanych dostępnych z różnych dróg publicznych,

to jest wbrew przepisowi art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy. Bowiem na skutek ograniczenia przez inwestora terenu inwestycji do działki nr [...] dostępnej z ul. [...], analizie powinny być poddane wyłącznie obiekty dostępne z tej drogi, a nie

z ul. [...] . Obiekty lokalizowane przy ul. [...] to budynki dwurodzinne, a nie wielorodzinne. Pełnomocnik nadto zarzucił, iż w decyzji została ustalona niewystarczająca ilość miejsc parkingowych, co spowoduje znaczne utrudnienia komunikacyjne. Pełnomocnik zarzucił również, że odwołująca się Wspólnota nie otrzymała postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. W decyzji błędnie oznaczono numery działek wskazanych pod zainwestowanie, gdyż decyzja odnosi się do działki nr [...],

a postanowienie organu uzgadniającego - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] - do działki nr [...]. Wszystkie te niezgodności mają potwierdzać zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organowi zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem pełnomocnika, z uwagi na rozbieżność stanowisk inwestora

i pozostałych stron postępowania, zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Kwestionowana decyzja nie spełnia również wymogu wynikającego z przepisu art. 107 § 3 K.p.a., gdyż

w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, które ze zgłaszanych przez strony w toku postępowania uwag nie zostały uwzględnione i dlaczego, a nadto odwołującej nie doręczono mapy, która była załącznikiem do decyzji, natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny jaki obszar został poddany analizie.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Z kolei odwołujący się B.B. i M.B., powołując się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta podnieśli, że ustalenia tego studium sprzeciwiają się ustaleniom zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołujących się ustalenia studium również powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy.

Odwołujący wnieśli o zmianę ustalonych warunków zabudowy

z uwzględnieniem obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do zarzutu niezasadnego podjęcia i prowadzenia postępowania w tej sprawie. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...], w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 upzp, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania uzasadniono trwającą procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenia terenu inwestycji. W postanowieniu określono okres zawieszenia postępowania, poprzez wskazanie daty końcowej tego zawieszenia na dzień [...], co odpowiadało dyspozycji wskazanego przepisu, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...]. Z kolei zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 pkt 2 upzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zatem upływ terminu zawieszenia zobowiązywał organ pierwszej instancji do podjęcia i prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem inwestora oraz do wydania decyzji w tej sprawie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie art. 61 ust. 1 upzp, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych,

a jednym z nich jest, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, stosownie do § 3 tego rozporządzenia:

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy ( kopia mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, w skali 1 :500 lub 1: 1000),

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa

o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zdaniem Kolegium, obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu

o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1upzp, o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. Możliwe jest zatem wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednakże należy mieć na względzie, by obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie może zależeć

w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ustalając zatem granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w części graficznej i tekstowej analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ale również w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, które winno w sposób wyczerpujący wskazywać na te istotne dla sprawy okoliczności.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji sporządził opisową

i graficzną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z części graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały (na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1: 1000) wzdłuż ulic: [...],

w odległości wielokrotnie przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki inwestowanej (nr [...]). Ani z opisowej części analizy urbanistycznej, ani też

z uzasadnienia decyzji nie wynika czym kierował się organ pierwszej instancji wyznaczając tak rozległy obszar analizy, co obecnie nasuwa uzasadnioną wątpliwość, czy taki sposób wyznaczenia nie jest dowolny.

W ocenie Kolegium, odwołujący się słusznie podnoszą, że odniesieniem dla organu dla nowej zabudowy powinna być przede wszystkim zabudowa lokalizowana przy tej drodze publicznej, z której jest dostępna działka inwestowana. Jednakże prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna powinna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 upzp. Niezależnie od kwestii wynikających

z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, winna ona podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia, dla wszelkich działek z obszaru analizowanego. Wyniki analizy stanowią w istocie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach

w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Danych tych nie zawiera znajdująca się w aktach postępowania analiza urbanistyczna. Jedynym parametrem poddanym takiej szczegółowej analizie jest intensywność zabudowy.

W tak przedstawionym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest w stanie sprostać obowiązkowi kontroli kwestionowanej decyzji, ani też obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak ustaleń decyzji w powyżej wskazanym zakresie narusza

w sposób istotny przepisy postępowania nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 i art. 77 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów obydwu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie są one zasadne.

Zdaniem Kolegium, zarzut niedoręczenia Wspólnocie postanowienia Prezydenta Miasta o podjęciu zawieszonego postępowania okazał się nietrafny. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej kierowanej na adres zarządu Wspólnoty (w aktach postępowania), rzeczone postanowienie zostało odebrane w dniu [...].

Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie określa, w jaki sposób powinna być ustalona dla nowej zabudowy ilość miejsc parkingowych. Kwestia ta należy do samodzielnej, pozaocennej, decyzji organu prowadzącego postępowanie.

Decyzja prawidłowo wskazuje teren inwestycji, to jest działkę o numerze geodezyjnym [...], co znajduje potwierdzenie w zmodyfikowanym wniosku inwestora.

Z kolei postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie stanowi odniesienia porównawczego dla decyzji, gdyż zostało uchylone przez organ odwoławczy na skutek złożonego zażalenia.

Według Kolegium, żaden z przepisów szczególnych nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Rozprawa administracyjna jest formą postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Z kolei, jak wyjaśniono powyżej, zasadniczym dowodem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna) i nie mogą jej zastąpić jakiekolwiek uzgodnienia stron postępowania albo jakiekolwiek zgody tych stron. Decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii decyzji związanych, co oznacza iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 upzp. O ile zatem,

w analizowanym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej

co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy - brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu.

Co do zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji na obszar poddany analizie urbanistycznej, zarzut ten został rozpatrzony w rozważaniach dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

Z kolei postulat uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta jest niezasadny i nie może być uwzględniony. W myśl przepisu art. 9 ust. 5 upzp, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia,

a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Studium nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii, nie stanowi źródła prawa, jego treść nie może stanowić podstawy materialno prawnej decyzji administracyjnej, w związku z czym również jego ustalenia nie mogą być przedmiotem rozważań organu w tej sprawie.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien ponownie rozważyć granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej, w decyzji powinien ujawnić motywy, którymi kierował się przy wyznaczaniu granic tego obszaru. Organ powinien również, w uzupełnionej analizie urbanistycznej (część opisowa), prawidłowo wskazać parametry dla wszystkich analizowanych obiektów

z wytyczonego obszaru analizy, a ewentualne ustalenie wskazanych parametrów odmiennie od zasad ogólnych - uzasadnić w samej analizie.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania pomimo, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz §§ 4, 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a także art. 6 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie że do wydania decyzji

o warunkach zabudowy konieczna jest szczegółowa i konkretna analiza wszelkich parametrów wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję nr [...] Prezydenta Miasta

z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowy zjazdu i niezbędnej infrastruktury technicznej - na działkach nr [...] położonych przy

ul. [...] w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 K.p.a. w zakresie:

1) uzasadnienia przyjęcia obszaru analizowanego,

b) braku konkretności danych analizowanych dla wszystkich działek z obszaru analizowanego.

Jednocześnie organ wskazując jakie okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził że organ I instancji winien ujawnić motywy jakimi kierował się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego oraz wskazać w części opisowej analizy urbanistycznej parametry dla wszystkich analizowanych obiektów z wytyczonego obszaru analizy, a ewentualne wskazanie parametrów ustalonych odmiennie od zasad ogólnych - uzasadnić w samej analizie.

Z tak wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania i okolicznościami jakie winny być rozpoznanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżący nie może się zgodzić.

Zdaniem skarżącego, należy mieć na uwadze, że wnioskodawca wnosił

o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej na terenie zabudowanym obecnie budynkiem jednorodzinnym. Konieczne było więc przeanalizowanie wpływu planowanej zabudowy na zabudowę istniejącą w szerszym kontekście urbanistycznym. Organ I instancji w punkcie 2.1 załącznika do decyzji

nr [...] z dnia [...] -"Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu", wyjaśnia dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar analizowany, wskazując iż "W obszarze analizowanym występują głównie budynki mieszkalne w zabudowane zarówno wielorodzinnej jak i jednorodzinnej. Wzdłuż

ul. [...] usytuowane są przede wszystkim budynki wielorodzinne jak

i jednorodzinne (...)". Powyższy zapis wskazuje wyraźnie ma motyw jakim kierował się organ pierwszej instancji - mając na uwadze:

a) wniosek inwestora (zakładający zmianę sposobu zabudowy działki z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną),

b) położenie zagospodarowywanej działki na roku ulic zabudowanych w sposób odmienny, przyjął za obszar analizowany teren na którym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna,

c) konieczność uwzględnienia różnorodnej zabudowy.

Ponadto, zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora teren dla którego ustalenia warunków się ubiegał obejmował działki nr [...]. Trzykrotność frontu tych działek tworzyła minimalny obszar analizowany (okrąg), który wpisywał się w centrum kwartału ulic [...]. Organ I instancji przyjął za obszar analizowany kwartał ulic będący jedną z podstawowych jednostek urbanistycznych. Obszar analizowany wyznaczony w sposób minimalny - stanowiłby okrąg wpisany w centrum przyjętego obszaru analizowanego. Zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem obszar analizowany nie musi przybierać postaci okręgu wokół centrum działki zagospodarowywanej.

Reasumując, w ocenie skarżącego, przyjęcie obszaru analizowanego jest uzasadnione okolicznościami sprawy wynikającymi z uzasadnienia decyzji organu

I instancji i załączników do niej. Okoliczności tworzące stan faktyczny niezbędny do wydania przedmiotowej decyzji zostały wyjaśnione w sposób wystarczający co umożliwia analizę sposobu rozumowania organu pierwszej instancji, a tym samym merytoryczną kontrolę wydanej decyzji.

Skarżący podniósł także, że wszelkie nieruchomości sąsiednie przyjęte za podstawę ustalenia parametrów zabudowy w rozumieniu art. 61 ustawy, znajdują się w minimalnym obszarze analizowanym, stanowiącym trzykrotność frontu działki zagospodarowywanej, w bezpośrednim do niej sąsiedztwie. Dlatego też, ewentualne nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego (jako zbyt rozległego), nie mają znaczenia dla treści przedmiotowej decyzji, co jest podkreślane w orzecznictwie (II SA/Gd 690/08 wyrok WSA w Gdańsku 2009-01-21 LEX nr 486227).

Skarżący stwierdził dalej, że wymóg konkretności danych (parametrów) odnosi się do obiektów sąsiednich pozwalających na kontynuację zabudowy, a nie do wszystkich obiektów z obszaru analizowanego. Ani przepisy ustawy ani rozporządzenia nie nakazują dokonywania analizy parametrów wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Przepisy upup (art. 61 ust. 1 pkt) precyzujące podstawowy warunek w dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazują że " ... najmniej jedna działka sąsiednia, ( ... ) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ... ". Z przepisu powyższego wynika zatem konieczność analizy parametrów działek sąsiednich co w niniejszej sprawie miało miejsce .

Zdaniem skarżącego, przepisy ww. rozporządzenia (§ 3 ust. 1) nakazują wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis rozporządzenia nie nakazuje zatem dokonywania analizy obiektów na obszarze, ale analizę obszaru, co pozostaje

w takiej relacji, jak szczegół do ogółu. Analizę przeprowadza się zatem na obszarze analizowanym - co jest pojęciem ogólniejszym niż "obiekty na obszarze analizowanym".

Badanie obszaru analizowanego charakteryzuje się zatem niższym poziomem konkretności niż analiza cech nieruchomości sąsiednich. W odniesieniu do obszaru analizowanego, dopuszczalne jest przyjmowanie wartości uśrednionych, co wynika wprost z rozporządzenia.

J.L., zwrócił uwagę, iż organ II Instancji uznał w zaskarżonej decyzji, iż analiza urbanistyczna spełnia kryteria szczegółowości i konkretności jedynie w zakresie gęstości zabudowy (to jest wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki). Celem przedstawienia jakie zapisy organ

II instancji uważa za konkretne i szczegółowe, przedstawił zapis analizy, który brzmi: "Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 31 %. Wskaźnik zabudowy dla terenów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi wynosi 38 %. Projektowana zabudowa usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej o dużej intensywności zabudowy zlokalizowanej przy

ul. [...] - wskaźnik dla tego obszaru wynosi 48. Uznano że możliwe jest ustalenie wskaźnika zabudowy wyliczonej jako średnia z całego obszaru podlegającego analizie tj. 31 % i zabudowy wielorodzinnej tj. 38 % co daje 34,5% po zaokrągleniu 35%. Ustala się zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, wskaźnik zabudowy o wysokości maksymalnie do 35 %". Tak sformułowane zapisy organ uznał za wystarczające, odmawiając jednocześnie konkretności pozostałym uśrednionym parametrom.

Skarżący dodał także, że zgodnie z art. 67 ust. 1 upzp, organ I instancji prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wśród których znajdują się także decyzje dotyczące przedmiotowego obszaru. Rejestry te zawierają też streszczenie wydawanych decyzji i są publicznie dostępne. Mając na uwadze powyższe, uśrednione parametry na podstawie wydanych uprzednio decyzji i analiz są znane organowi z urzędu - i zostały w przedmiotowej decyzji zakomunikowane stronom w przedmiotowej decyzji na podstawie art. 77 § 4 K.p.a. Taki sposób poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie - za pomocą faktów znanych organowi

z urzędu - stanowi dopuszczalny sposób czynienia ustaleń faktycznych i wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy.

Według skarżącego, odwołujący się od powyższej decyzji nie zakwestionowali wartości przyjętych parametrów uśrednionych, w związku z czym okoliczności te należy uznać za udowodnione (art. 81 K.p.a.). Organowi II instancji okoliczności powyższe nie były znane z urzędu, choć powinny, a organ odwoławczy mógł do nich uzyskać dostęp na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych. (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.), czego jednak nie uczynił.

Stanowisko organu odwoławczego, że należy dokonać analizy wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, zdaniem skarżącego, jest naruszeniem wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady proporcjonalności, która jest też zasadą konstytucyjną.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku konkretności poszczególnych parametrów zabudowy skarżący podał, że:

1) odnośnie zarzutu braku konkretnych danych w zakresie linii zabudowy dla sąsiednich działek - określone one są w pkt 4.1 wyników analizy w brzmieniu: "Ustala się obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] na przedłużeniu linii zabudowy budynku znajdującego się na dz. [...] obr. [...] oraz na działce nr [...] obr. [...]". Przebieg obowiązującej linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym.

2) odnośnie zarzutu brak konkretnych danych w zakresie szerokości elewacji frontowej, średniej szerokość elewacji frontowych - określone one są w pkt 4.3 wyników analizy w brzmieniu: " Średnia szerokość na obszarze analizowanym - 15,7, średnia szerokość na analizowanym odcinku ul. [...] wynosi 30,2 m, średnia szerokość na analizowanym odcinku ul. [...] -12,5 m ... "

3) odnośnie zarzutu braku konkretnych danych w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich - określone one są w pkt 4.4 wyników analizy w brzmieniu: " ... przy ul. [...] wynosi zgodnie z dokumentacją archiwalną znajdującą się w zasobach tutejszego urzędu 7,5 m, do kalenicy 12 m, [...] - podobnie; po przeciwnej stronie ul. [...]- wysokość attyki ok. 4,2 i ok. 9,0 m, a w części dostępnej od ul, [...] nr [...] ( ... ) posiada wysokość do okapu 11 m a do kalenicy 17,2 m; budynek w bezpośrednim sąsiedztwie ( ... ) dostępny także z ul. [...] ( ... ) wysokość do okapu 14,00 i od kalenicy 15"

4) odnośnie brak konkretnych danych z zakresu opisu geometrii dachu - określone one są w pkt 4, 5 analizy w brzmieniu: " .... Jest zróżnicowana, większość dachów posiada dachy strome dwu lub wielospadowe, pojawiają się budynki o dachach płaskich, występują również budynki w części kryte dachem stromym, w części dachem płaskim. Budynki w bezpośrednim sąsiedztwie w pierzei ul. [...] o kalenicach równoległa do ulicy i dach symetryczny dwuspadowy. Natomiast w pierzei ul. [...] układ kalenicy bardzo zróżnicowany. Spadki połaci dachowych dachów stromych kształtują się od 25 do 45 stopni ... ".

Zdaniem skarżącego, wyniki analizy zawierają konkretne dane liczbowe

w oparciu o której możliwe było ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy oraz możliwa była kontrola instancyjna prawidłowości przyjętych parametrów. Organ odwoławczy bezpodstawnie uniknął rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo,

że sposób procedowania i zakres zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

i dodając, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma zasadnicze znaczenie dla przyszłych ustaleń parametrów nowej zabudowy, gdyż punktem odniesienia dla tych ustaleń są obliczenia średnich wartości parametrów obiektów z obszaru analizy.

Nie da się prawidłowo obliczyć wartości średniej arytmetycznej parametrów zabudowy nie znając wartości parametrów poszczególnych obiektów. Zdaniem Kolegium, przepis rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że analiza ma dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy na obszarze, a nie obszaru jako takiego - § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Wyniki obliczeń arytmetycznych parametrów zabudowy oraz funkcji obiektów będą się zmieniać, w zależności od tego ile i jakie obiekty będą poddane analizie. Inne będą ustalenia wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej, a inne dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to pełnomocnik skarżącego, że nieuzasadnione wyznaczenie zbyt rozległego obszaru analizy nie ma znaczenia dla wyników postępowania, skoro ten rozległy obszar ujmuje niewątpliwie obszar minimalny wymagany przepisem. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie zakreślony do analizy obszar jest znaczny, natomiast organ pierwszej instancji nie uzasadnił

w sposób racjonalny i przekonujący motywów, którymi kierował się przy wyznaczeniu takiego obszaru. Powinno to wprost wynikać z uzasadnienia decyzji, nie można się motywów działania organu domyślać. Szczególnie w niniejszej sprawie, gdzie zabudowa wielorodzinna o większych gabarytach sytuowana jest wzdłuż

ul. [...], natomiast przy ul. [...] lokowana jest mniejsza zabudowa jednorodzinna. Ustalenia parametrów średnich w żadnym razie nie mogą być przyjęte w oparciu o ustalenia innych decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim dlatego, że dla każdego wniosku inwestora z osobna bada się spełnienie przesłanek z art. 61 ustawy, w tym przesłanki wskazanej w ust. 1 pkt 1. Dla każdego postępowania będzie wyznaczony inny obszar analizy, obliczenia średnich parametrów obiektów w tym obszarze mogą dać różne wyniki, a organ prowadzący postępowanie może przy wyprowadzaniu wniosków końcowych określić parametry nowej zabudowy inaczej niż poprzez wskazanie wyliczeń średnich (§§ 5 ust. 2, 6

ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia).

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 6 K.p.a., który formułuje ogólną zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa. Skoro przepisy nakazują wykonanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ nie może bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów postępowania posłużyć się dowodami przeprowadzonymi w innych postępowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas gdy przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie będzie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie organ wskazał na uchybienia organu I instancji

w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym polegające na braku uzasadnienia wyboru takiego, a nie innego obszaru analizowanego, ustalanego na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz na błędach w wykonanej analizie ustalonego obszaru. Postępowanie w tym zakresie należy do właściwości organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tą doprecyzowuje art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie

z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie do zaistnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też, wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zagwarantowanie ładu przestrzennego następuje zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, należy więc badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca

w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 510, 517).

W kontrolowanej sprawie, organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany obejmujący cały kwartał miasta [...]. W ocenie sądu, obszar zabudowy poddany analizie nie tworzy jednorodnej urbanistycznej całości pod względem funkcji i cech zabudowy. Rozszerzenie obszaru analizowanego musi być uzasadnione, bowiem zasadą jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 1782/11- dostępny w Internecie).

W ocenie sądu, nieuzasadnione rozszerzanie obszaru analizowanego mogłoby doprowadzić do tego, że w końcu zawsze możliwym byłoby wydanie decyzji

o warunkach zabudowy uwzględniającej jakiekolwiek bądź gabaryty planowanych inwestycji, dlatego też, sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium. Sąd nie zgadza się z przedstawioną przez organ odwoławczy wykładnią § 3 ust.1 ww. rozporządzenia według której obszar analizowany winien być wyznaczony w formie okręgu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jakkolwiek bowiem taka możliwość istnieje, to jednak równie dobrze obszar analizowany, przy zachowaniu wymogów minimalnych rozmiarów, może przybierać każdy inny kształt.

Każdy przypadek dotyczący ustalenia warunków zabudowy na danym terenie wymaga indywidualnego podejścia i analizy w kontekście zastanego wokół inwestycji zagospodarowania terenu i ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, zdaniem Kolegium, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Nie można więc odnosić się tylko do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, czy też wskazać jednej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie funkcji, cech, wskaźników dla nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa określa zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym.

Również w ocenie sądu, analiza obszaru dokonywana powinna być na podstawie indywidualnych cech poszczególnych działek wchodzących w jego zakres. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i parametrów znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Nie jest wobec tego jasne, zabudowa których działek została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów dla przyszłej zabudowy, co sprawia, że parametry ustalone w decyzji organu I instancji nie poddają się weryfikacji.

Każdorazowo więc w analizie winien być wykazany sposób uzyskania uśrednionych danych, poprzez podanie jednostkowych parametrów czy wskaźników dotyczących działek w obszarze analizowanym, a także uzasadnione każde odstępstwo od średniej wysokości danego wskaźnika, czy parametru.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w analizie zawarto wystarczające dane jedynie dla wskaźnika intensywności zabudowy. Wskaźnik ten został ustalony

w oparciu o dane stanowiące załącznik do analizy (tabela nr 1 i 2), dotyczące wielu działek. Pozostałe zaś wskaźniki i parametry zostały ustalone po przedstawieniu danych ustalonych jedynie w ten w sposób, że np. wskazano szerokość elewacji frontowej : średnią szerokość elewacji w terenie analizowanym – 15, 7 m;

na analizowanym odcinku ul. [...]– 30,2 m; na analizowanym odcinku

ul. [...]– 12, 5 m ; z obu analizowanych odcinków ulic – 21,4 m , po czym stwierdzono, że szerokość elewacji frontowej winna wynosić od 10 do 13 m. Należy dodać, że obszar analizowany nie obejmuje dwóch ulic, ale wiele ulic, na których nie dokonano analizy.

Powyższe stanowisko w żaden sposób nie dotyczy sposobu uzyskania danych jednostkowych ( pomiar własny, pomiar dokonany przez osobę trzecią, archiwum itp.) przez uprawnioną osobę sporządzającą analizę i odpowiadającą za zgodność tych danych ze stanem faktycznym.

Podkreślić należy, że prawo do zabudowy nie może być realizowane w sposób dowolny, lecz musi być poprzedzone określoną procedurą, której celem jest,

w głównej mierze, wyważenie interesów konkretnych grup, w tym m.in. inwestora, czy właścicieli sąsiednich nieruchomości, czy też porządku publicznego, do którego zalicza się ład przestrzenny. Prawo to nie ma prymatu nad innymi prawami, w tym nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Ponadto, w ocenie sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie

w niniejszej sprawie nie zauważył innych nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, które uzasadniałyby uchylenie decyzji wydanej przez organ

I instancji. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na nieprawidłowości związane z ustaleniem kręgu stron postępowania. Zdaniem sądu, pominięty

w postępowaniu administracyjnym (od jego wszczęcia) został M.P. ujęty jako współwłaściciel lokalu przy ul. [...] w ewidencji gruntów i budynków (k. 53 i 417 akt administracyjnych) oraz w księdze wieczystej tej nieruchomości [...]. Dodać należy, że zmiana kręgu współwłaścicieli tej nieruchomości nastąpiła również przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co nie zostało uwzględnione w prowadzonym postępowaniu.

Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez osoby pominięte i stanowi podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny (art.145

§ 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), niezależnie od tego, czy to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też wpływu takiego nie można stwierdzić.

Należy także zwrócić uwagę, że elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich jest mapa, na której wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Zgodnie jednak z § 9

ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załącznika graficznego do analizy, na którym został wyznaczony obszar analizowany (znajduje się on w aktach sprawy, ale nie został opisany).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.