Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 670/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98, art. 129-134, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] działając na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. (dalej uczestnik lub spółka) oraz odwołania Gminy T. P. (dalej skarżąca lub gmina) od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. znak [...], którą ustalił odszkodowanie na rzecz [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. P. , obręb T. P. , arkusz mapy 29, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0041 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3947 ha, zapisanej w KW nr [...] oraz zobowiązał Wójta G. P. do wypłaty ww. odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i:

1. Ustalił odszkodowanie na rzecz D. D. z siedzibą w K. w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. P. , obręb T. P. , arkusz mapy 29, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0041 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3947 ha, zapisanej w KW nr [...]

2. Zobowiązał Wójta Gminy T. P. do wypłaty ustalonego w pkt. 1 odszkodowania w terminie 14 dni od wydania niniejszej decyzji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z 23 października 1997 r., znak [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy T. P., będącej w użytkowaniu wieczystym M. Sp. z o.o z siedzibą w K., położonej w T. P. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb T. P. , ark. mapy 2, działka nr [...] o pow. 57870 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność gminy T. P.. W wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] o pow. 0,0041 ha i nr [...] o pow. 0,33947 ha, będące przedmiotem niniejszego postępowania, przeznaczone pod drogę. Decyzja podziałowa stała się ostateczna 12 listopada 1997 r. W uzasadnieniu ww. decyzji podziałowej wskazano, że podział ww. nieruchomości jest zgodny z treścią Uchwały [...] Rady G. P. z 8 grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...] r. poz. 5) w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy T. . Zgodnie z uchwałą ww. nieruchomość przeznaczona została pod przemysł P oraz pod poszerzenie pasa drogowego drogi nr [...] wraz z projektowaną drogą zbiorczą.

Organ I instancji ustalił, że analiza planów miejscowych obowiązujących w dniu wydzielenia działek wskazuje, że nowo wydzielone działki leżą w pasie drogowym projektowanych dróg publicznych klasy lokalnej (KL i KL4). Organ uznał, że wobec przedmiotowych działek nastąpił skutek prawny przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n.., co oznacza, że z mocy prawa stały się własnością G. P..

Jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek należało do M. sp. z o.o. w likwidacji. Dnia 5 kwietnia 2016 r. D. D. z siedzibą w K. oraz [...] Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w W. zawarły porozumienie w sprawie rozwiązania umowy o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego gruntu (Rep. A nr [...]). Na skutek porozumienia z 5 kwietnia 2016 r. o rozliczeniu wynikającym z rozwiązania umowy o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, [...] Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w W. przeniosła na [...] Sp. z o.o. w K. prawo wystąpienia o ustalenie przez Starostę P. i wypłatę przez Gminę T. P. odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości, a [...] Sp. z o.o. w K. wyraziła zgodę i przenoszone prawa przejęła.

Porozumieniem z 5 kwietnia 2016 r. o rozliczeniu związanym z nieskutecznym wniesieniem aportu do spółki wynikającym z nieskutecznego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego M. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. zobowiązała się przenieść na D. D. z siedzibą w K. wszelkie wierzytelności jakie przysługują jej z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ww. działek. D. D. z siedzibą w K. wyraziła zgodę na przejęcie ww. wierzytelności. Dopuszczalność dokonania cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. jako prawa zbywalnego potwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lutego 2008r. (II SA/Po [...]).

Zdaniem organu między użytkownikiem wieczystym (względnie jego następca prawnym) a Wójtem G. P. odnośnie wysokości odszkodowania za w/w nieruchomości nie doszło do zawarcia ugody (pismo M. Sp. z o.o. z 5 maja 2001 r..; pismo Wójta Gminy T. P. z 4 grudnia 2001 r., pismo M. Sp. z o.o. z 5 grudnia 2001 r., pismo Zarządu Gminy T. P. z 10 stycznia 2002 r.). Przedłożone przez Wójta "porozumienie stron" z 24 czerwca 1998r. zawarte między Gminą T. P. a M. sp. z o.o. nie może zostać uznane za skuteczne zrzeczenie się odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w T. P.

Pełnomocnik spółki D. D. z siedzibą w K. wnioskiem z 12 maja 2016 r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania.

Pismem z 29 lipca 2016 r. Starosta P. wystąpił do Urzędu Gminy w T. P. o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 8 grudnia 1992 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...], poz. 5) z naniesionymi na nim ww. działkami oraz o udzielenie informacji czy dla przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wydzielenia tj. 23 października 1997 r. obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, bądź objęta była ona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na powyższe przesłano Staroście wypis i wyrys z ww. planu wyjaśniając, że zgodnie z tym planem ww. działki na dzień 23 października 1997 r. przeznaczone były pod teren komunikacji (drogę). W ww. miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. z 1992 r. w pkt 2.2.9 opisującym ustalenia dotyczące struktury gminy T. P. w zakresie komunikacji, znalazł się zapis iż obsługa terenów aktywizacji gospodarczej zlokalizowanych przy trasie nr [...] wymaga połączenia ich z układem dróg krajowych oraz wzajemnego powiązania dróg krajowych w taki sposób aby uniknąć kolizji z otaczającym zagospodarowaniem (...). Dodatkowo zaprojektowano w T. P. drogę zbiorczą włączającą się do ulicy [...] oraz węzeł wschodni "T." z pełnym rozrządem ruchu". Natomiast w uzasadnieniu ww. decyzji podziałowej z 23 października 1997 r. określono, iż działka nr [...] zgodnie z ww. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. z 1992 r. przeznaczona jest pod przemysł P oraz pod poszerzenie pasa drogowego drogi nr [...] wraz z projektowaną drogą zbiorczą, co jest zgodne z informacją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P..

Dnia 20 września 2016 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządził operat szacunkowy, w którym wycenił prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na kwotę [...]zł. Biegły 20 września 2017 r. potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego załączając wymaganą przepisami prawa analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art 154 u.g.n.

Dnia 23 listopada 2016 r. w Starostwie Powiatowym w P. odbyła się rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie, podczas której pełnomocnik [...], Sp. z o.o. przedłożył pismo z 21 listopada 2016 r. w sprawie zarzutów do ww. operatu szacunkowego. Biegły w odpowiedzi na zarzuty spółki, pismem z 3 października 2016 r. wyjaśnił, że przeprowadził oględziny na nieruchomości, o których zawiadomił strony. Podczas oględzin biegły chciał ustalić jakie nakłady były na nieruchomości w 1997 r., jednakże żadna ze stron nie wzięła w nich udziału, ani nie przedstawiła rzeczoznawcy żadnych dokumentów ani oświadczeń, co do istnienia nakładów na ww. gruncie. Ponadto z księgi wieczystej jak również decyzji podziałowej wynika że ww. działki były niezabudowane w 1997 r. Biegły również wyjaśnił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że wyceniane grunty w dniu podziału miały przeznaczenie drogowe, na dowód czego biegły załączył zaświadczenie Urzędu G. P. z 30 listopada 2016 r.

Pismem z 13 grudnia 2016 r. Starosta P. wystąpił do pełnomocnika Spółki oraz Wójta Gminy T. P. o udzielenie wyjaśnień w kwestii nakładów znajdujących się 23 października 1997 r. na ww. gruncie.

Pismem z 17 grudnia 2016 r. pełnomocnik spółki wystąpił do Starosty [...] o zweryfikowanie przeznaczenia ww. działek, załączając zaświadczenie Urzędu Gminy T. P. z 5 grudnia 2016 r. zgodnie z którym działka nr [...] dnia 23 października 1997 r. znajdowała się w części na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. z 1992 r. symbolem 68 P - teren zakładów mechanicznych dla rolnictwa z możliwością rozbudowy w kierunku trasy ekspresowej oraz w części na terenie oznaczonym kolorem pomarańczowym - teren komunikacji (droga). Natomiast działki nr [...] i [...] powstałe z podziału ww. działki znajdowały się na terenie oznaczonym kolorem pomarańczowym

teren komunikacji (droga).

Pismem z 12 stycznia 2017 r. Spółka ponownie wystąpiła do Starosty [...] o zweryfikowanie jakie było przeznaczenie ww. działek na dzień podziału, z uwagi na otrzymanie kolejnego zaświadczenia Urzędu Gminy w T. P. z 2 stycznia 2017 r., w którym organ określił że działki nr [...] i [...] znajdowały się na dzień 23 października 1997 r. na terenie oznaczonym symbolem KL - teren komunikacji (droga klasy lokalnej) zgodnie z obowiązującym wówczas szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady G. P. nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...] poz. 255 z 15 grudnia 1994 r.

Pismem z 10 lutego 2017 r. Starosta P. w nawiązaniu do pisma z 13 grudnia 2016 r. na które Spółka nie udzieliła odpowiedzi, ponownie wystąpił do Spółki o dostarczenie dokumentacji pozwalającej na jednoznaczne ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości w dacie jej wydzielania pod drogę.

Ponadto Starosta P. pismem z 10 lutego 2017 r. w nawiązaniu do pisma z 13 grudnia 2016 r., na które Wójt Gminy T. P. nie udzielił odpowiedzi, zwrócił się ponownie do organu o zajęcie stanowiska w przedmiocie nakładów na ww. gruncie oraz dostarczenie wypisu i wyrysu z ww. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionymi na nim działkami nr [...] i [...]. Pismem z 7 lutego 2018 r. Wójt Gminy T. w odpowiedzi na ww. pismo oświadczył, że nie posiada wiedzy w przedmiocie występowania na dzień 23 października 1997 r. nakładów na ww. nieruchomości.

Natomiast przy piśmie z 27 lutego 2017 r. Urząd Gminy T. P. nadesłał ww. miejscowy plan szczegółowy. Miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - gmina T. w ppkt. 2.6 pt. "Komunikacja" zawartym w pkt. 2 pt. "Ustalenia dotyczące podstawowych elementów planu" zakłada, że "przyjęte rozwiązania zakładają obsługę komunikacyjną obszarów AG za pomocą układu drogowo - ulicznego zbioru ulic klasy lokalnej rn.sn, KL4 (...) pokazanego na planie. Układ ten hierarchicznie powiązano z zamiejską drogą ekspresową nr [...] o funkcjach nadrzędnych relacji P. - Ś. za pomocą zespołu węzłów drogowych KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 zawartych w treści planu. Jezdnie drogi nr [...] tworzą z ulicami obrzeżnymi KLO, KL4 zintegrowany korytarz integracyjny (typu joint) o przekroju technicznym [...], gwarantujący wysoką efektywność obsługi komunikacyjnej oraz dobrą cyrkulację ruchu w sieci przy nienaruszaniu standardu ruchu trasy drogowej."

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. Spółka poinformowała, że M. Sp. z o.o. od lata 1996 r. do wczesnej wiosny 1997 r, prowadziła prace porządkowe i naprawczo - budowlane na ww. działkach związane z uporządkowaniem terenu, jego ogrodzeniem, utwardzeniem placów i poprawą komunikacji (dojazdu na teren i do placów składowych z nowo budowanego wjazdu). Na dowód ww. okoliczności spółka przedstawiła: fakturę nr [...]/1997 z 28 marca 1997 r. za utwardzenie płytami drogowymi parkingu oraz wjazdu na posesję od strony ul. [...] o pow. 2000 m2; fakturę nr [...]/1997 r. z 4 kwietnia 1997 r. za wykonanie ogrodzenia z siatki od strony drogi krajowej oraz ul. [...], fakturę nr [...]/1997 z 25 kwietnia 1997 r. za wykonanie małej architektury zieleni od strony drogi krajowej nr [...] oraz konserwację zieleni na terenie nieruchomości w T. P. ; protokół odbioru końcowego z 26 marca 1997 r. dot. prac budowlanych - wykonania utwardzenia płytami drogowymi parkingu oraz wjazdu na teren posesji od ulicy [...]; protokół odbioru z 1 kwietnia 1997 r. dot. wykonania ogrodzenia z siatki metalowej na posesji od strony drogi krajowej oraz od strony ul. [...]; protokół odbioru końcowego z 24 kwietnia 1997 r. dot. wykonania małej architektury zieleni od strony drogi krajowej nr [...] oraz konserwacji zieleni na terenie nieruchomości w T. P. , oświadczenie z 11 kwietnia 2017 r. złożone przez D. B. (byłego prezesa zarządu M. Sp. z o.o.).

Pismem z dnia 16 maja 2017 r. Wójt Gminy T. P. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. P., a M. Sp. z o.o. z 24 czerwca 1998 r. w przedmiocie bezpłatnego przekazania przez ww. Spółkę działki nr [...] oraz [...] na rzecz Gminy T. P. oraz z uwagi na treść pisma M. Sp. z o.o. z 7 kwietnia 2000 r. (wniosek o wykonanie ogrodzenia, pobudowanie wjazdu, okrawężnikowanie i usypanie tłucznikiem drogi wewnętrznej). Do niniejszego pisma Wójt Gminy T. P. dołączył decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 29 maja 1998 r. dot. budowy ul. [...] - etap 1.

Pismem z 31 maja 2017 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, ze ww. porozumienie, ani też przywołane pismo Spółki z 7 kwietnia 2000 r. nie świadczą o zrzeczeniu się odszkodowania, ponieważ zrzeczenie odszkodowania w ww. dokumentach było uzależnione od szeregu warunków, które postawiła Gminie Spółka, a które się nie ziściły.

Dnia 29 maja 2017 r. w Starostwie Powiatowym w P. został przesłuchany świadek D. B. - były prezes zarządu M. Sp. z o.o. Świadek zeznał, że znany mu był stan zagospodarowania ww. nieruchomości na dzień 23 października 1997 r., potwierdził że prace wymienione w ww. fakturach oraz protokołach zdawczo-odbiorczych zostały wykonane oraz że poniżej opisany stan zagospodarowania ww. działek istniał na datę 23 października 1997 r. Świadek wyjaśnił, że faktura nr [...]/1997 obejmowała wykonanie ogrodzenia od strony ul. [...], wzdłuż ul. [...] i przy granicy z działką nr [...], a zatem ogrodzony był teren obu działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Świadek zeznał, że ogrodzenie było wykonane z siatki metalowej powlekanej na słupkach metalowych powlekanych osadzonych w betonowych kwadratach montażowych zakopanych w ziemi. Na działce nr [...] nie było utwardzeń terenu. Faktura nr [...]/1997 dotyczy części działki nr [...] - części stanowiącej obecnie ul. [...] w około 80% długości działki od strony ul. [...], Faktura nr [...]/1997 obejmowała utwardzenie wyżej opisanej części ul. [...] oraz część parkingu o pow. ok. 200 m2 znajdującego się na działce nr [...] na rogu ul. [...] i [...]. Świadek zeznał, że faktura nr [...]/1997 dotyczy działek wydzielonych pod drogę w zakresie konserwacji zieleni już istniejącej w dacie wystawienia ww. faktury. Na działkach wydzielonych pod drogę rosły drzewa i krzewy, które były pozostałościami po ogródkach działkowych po firmie [...]. Z tego co pamięta świadek były to m.in, czereśnie, jabłonie, głóg, czerwone i czarne porzeczki, borówki, aronia, tuje gęsto rosnące, tworzące żywopłot. Od strony ul. [...] rosły pnące się róże. Nasadzenia wzdłuż ul. [...] obejmowały ok. [...] długości części działki nr [...], wydzielonej pod poszerzenie tej ulicy, patrząc od strony ul. [...]. Świadek pamięta, że wzdłuż ul. [...] rosły głównie róże, a w pobliżu skrzyżowania z ul. [...] rosły śliwy i czereśnie. Działka nr [...] była w całości zadrzewiona ww. drzewami i krzewami mieszanymi, głównie owocowymi, natomiast część działki nr [...] wydzielona pod ul. [...] była zadrzewiona w ok. 20% długości (w przybliżeniu do granicy działek nr [...] i [...]). Część działki nr [...] biegnąca wzdłuż ul. [...] była zatem w 80% utwardzona płytami drogowymi, a w pozostałej części zadrzewiona. Świadek dodał, że płyty drogowe zostały położone na wcześniejszej wykorytowanej na głębokości 45 cm podbudowie z kruszywa frakcyjnego, umożliwiającej wjazd tirom. Faktura [...]/1997 obejmowała też odwodnienie całości terenu wzdłuż ul. [...], Na całej części działki nr [...] od ul. [...] do działki nr [...], zostało wykonane odwodnienie terenu obejmujące rury melioracyjne oraz studnie rewizyjne co 25 metrów. Rura melioracyjna była rurą kamionkową, otoczoną słomą. Świadek dodał, że nie pamięta czy istniały jeszcze jakieś inne nakłady i nasadzenia oraz przyznał, że nie jest w stanie określić ilości drzew na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Dnia 29 maja 2017 r. w Starostwie Powiatowym w P. zeznawał w charakterze świadka R. J. były kierownik serwisu w firmie M. Sp. z o.o. Świadek oświadczył, że na dzień 23 października 1997 r. na działce nr [...] tj. na terenie zakładu znajdowały się nasadzenia roślinne (drzewa, krzewy), altanki, pomieszczenia gospodarcze (ogrodnicze). Świadek nie pamięta czy teren był ogrodzony od ul. [...], natomiast od strony ul. [...] istniało ogrodzenie. Świadek nie był w stanie wskazać czy jakiekolwiek nakłady budowlane (poza ww. ogrodzeniem od strony ul. [...]) znajdowały się na działkach wydzielonych pod drogę, Z uwagi na upływ czasu świadek nie mógł określić dokładnej lokalizacji wspomnianych wyżej drzew i krzewów oraz altanek i pomieszczeń gospodarczych. Świadek również oświadczył, że pamięta że były wykonywane prace polegające na uporządkowaniu i utwardzeniu terenu.

Na skutek wykonania postanowienia Starosty [...] z 5 czerwca 2017 r. w sprawie powołania M. S. jako biegłego w celu ustalenia wartości nakładów znajdujących się na działce nr [...] i [...], biegły 12 czerwca 2017 r. sporządził operat szacunkowy, w którym wycenił wartość nakładów na ww. działkach na kwotę [...]zł. Jednakże w operacie tym biegły nie uwzględnił wartości nakładu w postaci ogrodzenia przebiegającego od strony ul. [...]. Z uwagi na powyższe w drugim operacie szacunkowym z 12 czerwca 2017 r. biegły M. S. ponownie wycenił nakłady na ww. działkach uwzględniając nie tylko wycenę ogrodzenia od strony ul. [...], ale też od ul. [...] - dodatkowe 130 m. W wyniku ponownej wyceny nakładów biegły oszacował ich wartość na [...] zł.

W piśmie z 14 sierpnia 2017 r. pełnomocnik Spółki zakwestionował wycenę gruntu oraz nakładów, przedstawioną w operacie szacunkowym autorstwa M. S. z 20 września 2016 r. Pełnomocnik stwierdził, że rzeczoznawca - Z. J. wycenił inny grunt przejęty w T. P. pod drogę na kwotę [...]zł/m2 co stanowi o nieprawidłowości w wycenie ww. działek sporządzonej przez M. S.. Poza tym M. S. nie uwzględnił nakładów roślinnych występujących na ww. działkach. W piśmie z 17 sierpnia 2017 r. biegły - M. S. ustosunkował się do ww. uwag pełnomocnika Spółki wyjaśniając, że "Z. J. wartość [...] zł/m2 oszacował dla innej nieruchomości, poza tym operat szacunkowy można wykorzystywać tylko w sprawie dla której został sporządzony". W kwestii nieuwzględnienia wartości nasadzeń na ww. działkach biegły wyjaśnił, że nie ma żadnej dokumentacji opisującej rodzaj nasadzeń i ich wiek, ani dotyczącej kosztów ponoszonych na pielęgnację zieleni. Dodatkowo biegły stwierdził, że "należy postawić pytanie jakie nakłady na utrzymanie zieleni ponoszono w sytuacji złożenia wniosku o podział w związku ze zmianą sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania wymagała wycięcia wszelkich nasadzeń na tym gruncie (przecież to droga). Ponoszenie kosztów na pielęgnację starych zadrzewień owocowych przeznaczonych do wycięcia byłoby sprzeczne z zasadą logicznego wnioskowania. Jaką bowiem wartość dla nieruchomość ma nakład, który stanowi przeszkodę w realizacji zamierzonego sposobu użytkowania."

Dnia 23 sierpnia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w P. odbyła się rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie. Podczas rozprawy pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasowe zastrzeżenia co do wyceny wartości ww. gruntu i nakładów.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Starosta P. decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...], ustalił odszkodowanie na rzecz D. D. z siedzibą w K. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną położoną w T. P. (dz. nr [...] i [...]).

Od ww. decyzji odwołanie złożyła Spółka - zaskarżając ją w części oraz Gmina T. P. - zaskarżając ją w całości. Spółka podniosła, że ustalone odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego jest nieadekwatne do wartości wycenianej nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca majątkowy wycenił inne grunty położone na terenie T. P. o przeznaczeniu drogowym na kwotę [...]zł/m2. Spółka wystąpiła także o zlecenie przez organ odwoławczy nowego operatu szacunkowego w zakresie wyceny prawa użytkowania wieczystego lub uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

G. P. podniosła, ze M. sp. z o.o. skutecznie zrzekła się odszkodowania za ww. działki zawierając porozumienie z gminą po nadaniu decyzji podziałowej klauzuli ostateczności, czyli po fakcie przejścia ww. działek z mocy prawa na rzecz Gminy.

Opisaną we wstępie decyzją Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił na rzecz D. D. z siedzibą w K. odszkodowanie w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. P. , obręb T. P., arkusz mapy 29, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0041 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3947 ha, zapisanej w KW nr [...] [...]

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynionego przez Starostę. Podał, że podstawę prawna rozstrzygnięcia stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnił, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i tym samym z mocy prawa przeszły na własność gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Działki te na dzień podziału były przeznaczone w planach miejscowych pod drogę. Wojewoda podał, że operat szacunkowy z 20 września 2016r. (zaktualizowany 20 września 2017r., czyli aktualny na dzień orzekania przez organy) dotyczący wyceny prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz operat szacunkowy z 12 czerwca 2017 r. dotyczący wyceny nakładów na ww. gruncie (wartość oszacowania nakładów - [...] zł) sporządzonych przez biegłego M. S., może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Z uwagi na prawidłowość wycen sporządzonych przez biegłego M. S. organ II instancji ocenił, że wniosek Spółki o powołanie nowego biegłego w celu dokonania kolejnej wyceny gruntu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Załączone przez spółkę fragmenty operatów szacunkowych dotyczyły innej nieruchomości i jako takie oraz zlecone w innych postępowaniach nie mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu ani stanowić kontroperatu. Wojewoda uznał również, że biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki o planistycznym przeznaczeniu komunikacyjnym porównując je z gruntami o przeznaczeniu drogowym.

W ocenie organu II instancji odwołanie G. P., również nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem między stronami nie doszło do porozumienia. M. Sp. z o.o. skutecznie nie zrzekła się odszkodowania za przedmiotowe działki, zatem zachodzi podstawa do jego ustalenia. Porozumienie z 24 czerwca 1998 r. zawarte pomiędzy G. P. a M. Sp. z o.o. w sprawie bezpłatnego przekazania działki nr [...] i [...] nie doszło do skutku. Jak wynika z treści ww. porozumienia (pkt 8), jego wykonanie było uzależnione od spełnienia warunku tj. przeniesienia przez Gminę T. P. na Spółkę prawa własności działek [...], [...] oraz [...] na odrębnie ustalonych zasadach. Z oświadczenia pełnomocnika Spółki zawartego w piśmie z 31 maja 2017 r., wynika że warunek ten nie został spełniony. Gmina T. P. nie przedstawiła dowodów, że przeniosła prawo własności działek [...], [...] oraz [...] na rzecz M. Sp. z o.o.

Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, ponieważ Starosta P. błędnie zsumował kwotę odszkodowania za ww. grunt oraz nakłady występujące na gruncie, bowiem suma kwot [...]zł (wartość gruntu) i [...] zł (wartość nakładów) wynosi [...] zł, a nie jak obliczył organ I instancji [...] zł. Z uwagi na wspomniany błąd rachunkowy organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odszkodowaniu na rzecz Spółki w kwocie [...]zł za sporne działki, ustalając je na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez M. S..

Na powyższą decyzję Gmina T. P. wniosła skargę do WSA w Poznaniu zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. przez jego niezastosowanie i uznanie, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w wyniku zawartego porozumienia cywilnoprawnego z dnia 24 czerwca 1998 r. pomiędzy Gminą T. P. a poprzednikiem prawnym [...] sp. z o.o. – M. sp. z o.o.

2. przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 3 u.g.n. zd. pierwsze, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], względnie o umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Gmina podała, że zawarte porozumienie jest zagadnieniem cywilnym. Postanowienie zawarte w pkt 8 porozumienia dotyczące warunku przeniesienia przez spółkę na gminę prawa własności nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie podlega ocenie przez organ administracyjny, który nie jest powołany do pomocy spółce w wyegzekwowaniu porozumienia. Istotny jest fakt, że przepis art. 32 ust. 1 u.g.n umożliwia sprzedaż gruntu wyłącznie jego użytkownikowi a dokonanie sprzedaży ma charakter uznaniowy. Użytkownikom wieczystym nie przysługuje względem publicznego właściciela roszczenie o nabycie gruntu, którego są użytkownikami wieczystymi. Nadto nabycie wymaga wniosku zainteresowanego, co w niniejszej sprawie miejsca nie miało. Gmina podała, że Zarząd Gminy w czasie podpisywania porozumienia nie był uprawniony do podejmowania tego typu zobowiązania. Zdaniem skarżącej spółka uzgodniła z nią nieodpłatne przekazanie na jej rzecz nieruchomości i Gmina nabyła z mocy ustawy nieodpłatnie własność gruntu pod drogi. Porozumienie zastąpiło decyzję o odszkodowaniu i nie jest rolą organów ocena, czy zawarte porozumienie jest realizowane.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania D. D. i organ wnieśli o jej oddalenie.

Wojewoda wskazał, że skoro M. sp. z o.o. skutecznie nie rzekła się odszkodowania za sporne działki to zachodziła podstawa do jego ustalenia. Porozumienie zawarte między gminą a spółką nie doszło do skutku. Gmina nie przedstawiła dowodów, że przeniosła prawo własności działek [...], [...] oraz [...] na rzecz M. sp. z o.o.. Ponadto, jak wskazała skarżąca, właściwym organem do podjęcia takiego porozumienia byłaby rada gminy, a nie zarząd który nie był uprawniony do nabycia oraz zbycia ww. działek, co potwierdza, że porozumienie warunkowe z 24 czerwca 1998r. nie mogło dojść do skutku.

Uczestnik postepowania [...].S.A. wnosząc o oddalenie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego uczestnika wskazała, że słusznie Wojewoda uznał porozumienie za nieskuteczne. Podała, że porozumienie to miało charakter przedwstępny i nigdy nie zostało zawarte w przyrzeczonej formie aktu notarialnego. Ponadto nigdy nie zostały spełnione warunki uzgodnione przez strony porozumienia. Nie doszło więc od zrzeczenia się odszkodowania. Słusznie więc organy obu instancji orzekły o ustaleniu odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, którą uchylił decyzję Starosty [...] i ustalił odszkodowanie na rzecz [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w T. P. obręb T. P. , arkusz mapy 29, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0041 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3947 ha, zapisanej w KW nr [...] Dodać trzeba, że wyłącznym powodem uchylenia decyzji Starosty był błąd matematyczny przy sumowaniu wysokości kwoty odszkodowania, a Wojewoda podzielił rozważania faktyczne i prawne organu I instancji.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018, poz. 121 t.j. powoływana jako u.g.n.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] będące w użytkowaniu wieczystym M. sp. z o.o. zostały wydzielone pod drogę publiczną i tym samym z mocy prawa przeszły na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, czyli 12 listopada 1997r. Działki te zostały wydzielone pod drogę zgodnie z obowiązującym wówczas szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia 6 grudnia 1994r. ([...].), znajdowały się bowiem na dzień 27 października 1997r. na terenie oznaczonym symbolem KL – teren komunikacji (droga klasy lokalnej). Okoliczności te prawidłowo zostały ustalone przez organ, który nie opierał się wyłącznie na planie wskazanym w decyzji podziałowej. Jak wskazano w wyroku NSA z 9 marca 2017r. (I OSK [...]) Organ nie powinien ograniczać się jedynie do interpretacji przepisów planu miejscowego, lecz winien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka.

Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 19985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. 1991.30.127): grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulicy przy podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, za które nie ustalono dotychczas odszkodowania, wynika wprost z art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania. Z przepisów u.g.n nie wynika aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu.

Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2010r. (I CSK 389/09 lex nr 688853) Podobieństwa jakie zachodzą pomiędzy prawem własności a użytkowaniem wieczystym uprawniają do stwierdzenia, że nie ma racjonalnych powodów, aby wyłączyć w odniesieniu do użytkowania wieczystego stosowanie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten ma na celu uporządkowanie sytuacji prawnej gruntów zajętych pod budowę ulic w taki sposób, aby gmina mogła nimi bez przeszkód dysponować. Wydzielenie działki pod ulicę wyznacza jej przeznaczenie, czyniąc z tej działki przestrzeń publicznie dostępną, na której praktycznie niemożliwe jest realizowanie tak uprawnień wynikających z prawa własności jak i tych, które przysługują użytkownikowi wieczystemu. W wypadku użytkownika wieczystego dodatkowo wyłączone zostaje wykorzystywanie działki na cele określone w umowie. W istocie więc sytuacja właściciela, jak i użytkownika wieczystego w wypadku wyznaczenia działek pod ulice nie różni się w istotnych punktach i nie ma podstaw, by właściciela i użytkownika wieczystego, w innych zakresach zrównanego z właścicielem, traktować w tym wypadku odmiennie.

Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie D. D., na rzecz której M. sp. z o.o dokonała cesji roszczenia o odszkodowanie za w/w działki porozumieniem z dnia 5 kwietnia 2016r. - 12 maja 2016r. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a u.g.n. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności.( tak NSA w wyroku z 5.06.2012r., sygn.. I OSK [...], lex 1215521).

Z normy prawnej zawartej w art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika możliwość ustalenia odszkodowania w sposób administracyjno-prawny, w sytuacji gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Uruchomienie administracyjnego trybu ustalenia odszkodowania możliwe jest wyłącznie na wniosek jednej ze stron i po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy właściwym organem, a poprzednim właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu, opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie zawierania umów.

Z wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018r. (V CSK 261/17, lex nr 2472513) wyraził stanowisko, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.).

Jak wynika z akt sprawy Gmina T. P. (reprezentowana przez Wójta i Członka Zarządu) zawarła w dniu 24 czerwca 1998 r. (po ustatecznieniu się decyzji podziałowej) z wieczystym użytkownikiem działek spółką M. sp. z o.o. porozumienie (k. 310). Analiza tego porozumienia prowadzi do wniosku, że dokument ten ma charakter porozumienia wstępnego przed zawarciem we właściwej formie (aktu notarialnego) porozumienia w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy T. P. działek o numerach [...], [...] położonych w T. P. , stanowiących drogi (pkt 1). Strony zobowiązały się do zawarcia aktu notarialnego w tym zakresie (pkt 2 i 3). Jak wynika z pkt 8 porozumienia realizacja niniejszego porozumienia nastąpi pod warunkiem przeniesienia przez nabywcę na przekazującego prawa własności gruntu oznaczonego działkami nr [...], [...], [...] w odrębnie ustalonych zasadach. Dokument ten został podpisany przez przedstawicieli obu stron.

Posiłkując się przepisami o umowie przedwstępnej należy wskazać, że polega ona na wzajemnym zobowiązaniu się stron do zawarcia określonej umowy tzw. umowy przyrzeczonej. Zawiera ona istotne postanowienia umowy przyrzeczonej, jak i jest zawierana w formie właściwej dla umowy przyrzeczonej (art. 389 § 1 k.c. w zw. z art. 390 § 2 k.c. w zw.). Istotą umowy przyrzeczonej jest więc wstępne uregulowanie stosunków których pełna konkretyzacja nastąpi w umowie właściwej. Umowa przyrzeczona może być zawierana pod warunkiem, którego spełnienie doprowadzi do zawarcia umowy właściwej. W konsekwencji strony zawierające umowę przyrzeczoną mają możliwość domagania się zawarcia umowy przyrzeczonej, a w sytuacji jej nie zawarcia- roszczenia odszkodowania (art. 389 § 1i 2 k.c.). W rozpoznawanej sprawie porozumienie z 24 czerwca 1998 r. nosi cechy umowy (porozumienia) wstępnego, którego celem było późniejsze zawarcie w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.) umowy/porozumienia o przekazaniu działek wieczystego użytkownika na rzecz Gminy. Aby doszło więc do skutku przeniesienia własności, czego świadomość miały strony podpisujące porozumienie, niezbędnym jest zawarcie kolejnej umowy w przepisanej formie aktu notarialnego (pkt 2 i 3 porozumienia) albowiem tylko taka może być zawarta przy przeniesieniu własności nieruchomości (art. 157 k.c.).

Za dopuszczalne uznać należało także ustanowienie warunku pod którym zastrzeżona została realizacja niniejszego porozumienia, mianowicie iż nastąpi to "po przekazaniu przez nabywcę (Gminę T. P.) prawa własności gruntu oznaczonego działkami nr [...], [...] i [...] na odrębnie ustalonych zasadach". Strony zawarły więc porozumienie pod warunkiem zawieszającym wystąpienia ww. zdarzenia. W niniejszej sprawie umowa przedwstępna mogła zawierać warunek z tego względu, że zakaz zastrzegania warunku przy umowach przenoszących własność, o których mowa w art. 157 §1 kc, nie dotyczy umów przedwstępnych nabycia nieruchomości, gdyż umowy przedwstępne nie są umowami definitywnymi, o charakterze prawno-rzeczowym (rozporządzającym). Wynika to choćby z systematyki kodeksu cywilnego, która umowę przedwstępną umieściła w księdze III "Zobowiązania". Skoro nie doszło do zawarcia definitywnego porozumienia (umowy) w formie wskazanej przez strony brak było podstaw do uznania aby doszło do bezpłatnego przekazania działek przez M. sp. z o.o. na rzecz Gminy mocą porozumienia z 24 czerwca 1998 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby strony dochodziły kiedykolwiek zawarcia właściwego porozumienia. Tym bardziej, że do przejścia własności nieruchomości w niniejszej sprawie nie było wymagane zawarcie umowy.

Nadto podkreślić należy, że uzgodnienie wskazane w art. 98 ust. 3 u.g.n. sprowadza się w istocie do wypracowania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji warunków na jakich gotowe są zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania. W ocenie organów w niniejszej sprawie "porozumienie" nie mogło zostać uznane za ugodę dotyczącą zrzeczenia się praw do dochodzenia odszkodowania, gdyż nie doszło do skutku ponieważ nie został spełniony warunek przeniesienia przez Gminę na spółkę prawa własności trzech innych działek. Zrzeczenie się odszkodowania bez spełnienia tego warunku nie było satysfakcjonującym obie strony rozwiązaniem, co również wynikało z przytoczonej przez organy korespondencji stron po zawarciu "porozumienia". Skarżąca przyznając, że nie doszło do przekazania własności trzech działek, argumentując uznaniowym charakterem takiej decyzji po stronie podmiotu publicznego oraz brakiem umocowania podpisujących "porozumienie" w istocie zmierzała więc do wykazania, że spółka zrzekła się odszkodowania bez żadnych wzajemnych ustępstw drugiej strony a ewentualne roszczenia dotyczące wykonania pkt 8 porozumienia spółka może dochodzić w postępowaniu cywilnym. Stanowisko to nie jest zasadne. Jakkolwiek dopuszczalne jest dokonanie czynności prawnej mającej za przedmiot dług przyszły (por. wyrok SN z 3.10.2008r., sygn.. I CSK 125/08, Lex 510988, uchwała SN z 19.09.1997r., III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22, wyrok SN z 5 listopada 1999r., sygn. III CKN 423/98 OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) to jednak, w niniejszej sprawie nie ma podstaw, by uznać, że wierzyciel zwolnił dłużnika z długu bez żadnej rekompensaty. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest możliwe analizowanie przedmiotowego "porozumienia" bez jego całej treści, w tym wskazanego warunku, który stanowił de facto rekompensatę za zrzeczenie się przez spółkę praw do odszkodowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy były uprawnione do badania treści całego porozumienia a nie jego części. Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji jest bowiem uzależnione od ustalenia czy między stronami doszło do uzgodnienia w przedmiocie odszkodowania, do wzajemnych ustępstw stron, czyli ich wzajemnych zobowiązań w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, co podlega ocenie organów. Organy prawidłowo ustaliły więc, że nie doszło do realizacji porozumienia, gdyż gmina nie przeniosła na spółkę w zamian za zrzeczenie się odszkodowania własności trzech innych działek.

W związku z powyższym podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 77,80 k.p.a w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zasługują na uwzględnienie.

Za prawidłową należało więc uznać interpretację ww. porozumienia przez organy obu instancji, które trafnie wskazały iż nie nosi ono cech porozumienia o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Prowadziło to dalej do trafnego wniosku iż możliwym jest ustalenie w sprawie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu w dniu wydania decyzji o podziale.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W art. 134 ust. 1 u.g.n. została przyjęta zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ nieruchomości tego rodzaju nie występują w obrocie, dopuszcza się określenie wartości odtworzeniowej. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym. Jak wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). Oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt I OSK 2367/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w przypadku ustalenia wartości nieruchomości. Stanowi on opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Organ administracji nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowanie przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego. Obowiązkiem organu administracji jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1141/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń).

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06; [...]).

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną zasadniczo tylko rzeczoznawcy (wiadomości specjalne), związaną z techniką sporządzania wyceny.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada.

Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadzać się może wyłącznie do kwestii formalnych (legalności, logiczności, zupełności), a także do zbadania: czy zawiera on wyjaśnienia, dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę przy wycenie, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu przedłożony w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy M. S. opisane wyżej wymogi spełnia.

W celu oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie gminy T. P. i stwierdził, że rynek gruntów drogowych na analizowanym terenie nie jest wystarczający więc rozszerzył go na gminy sąsiednie i podobne z powiatu poznańskiego. Z uwagi na fakt, iż nie odnotowano na rynku transakcji gruntów drogowych w prawie użytkowania wieczystego, do analizy przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone i nabywane na cele drogowe, stanowiące przedmiot prawa własności.

Biegły dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy 6 nieruchomości gruntowych przeznaczonych i nabywanych pod drogi, stanowiących przedmiot prawa własności, zlokalizowanych w G. P., S. L. i D. , zbytych w latach 2014 -2015. Jak wynika z ustaleń rzeczoznawcy cena minimalna wyniosła [...] zł/m2 a cena maksymalna [...] zł/m2, zatem różnica cen wyniosła [...] zł/m2.

Biegły na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych wyznaczył trzy cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi i wyznaczono ich wagi w wysokości: położenie, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz stopień zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury.

Jak wynika z operatu do bezpośrednich porównań przyjęto trzy nieruchomości - A, B i C. Nieruchomość A położona w obrębie S., G. P. została zbyta w grudniu 2014r. za cenę [...] zł/m2. Charakteryzuje się korzystnym położeniem, średnio korzystnym przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych oraz średnim stopniem zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury. Nieruchomość B położoną w obrębie T. P. cechuje średnio korzystne położenie, mniej korzystne przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz średni stopień zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury. Transakcja sprzedaży nastąpiła we wrześniu 2015r. za kwotę [...]zł/m2. Nieruchomość C położona w obrębie Z., gminie S. L. została zbyta w grudniu 2015r. za cenę [...] zł/m2. Charakteryzuje się korzystnym położeniem i przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych oraz średnim stopniem zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż wyceniana nieruchomość określona jako działka nr [...] i działka nr [...] charakteryzuje się średnio korzystnym położeniem i przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych oraz średnim stopniem zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury.

Biegły wyliczył, że wartość prawa własności gruntu położonego w T. P. , oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 41 m2 oraz działka nr [...] o pow. 3947 m2 według stanu na dzień 23 października 1997r. i przeciętnych cen z dnia 20 września 2016r. została określona na łączną kwotę [...]zł (tj. [...] zł/m2). Wartość prawa użytkowania wieczystego w/w. nieruchomości określona została jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności oraz współczynnika korygującego i wyniosła [...] zł (tj. [...] zł/m2). Wywłaszczone grunty miały przeznaczenie drogowe i tak też zostały wartościowo oszacowane. Wysokość nakładów na ww. gruncie została określona na kwotę [...]zł, co było prawidłowe po ustaleniu dokonanych nakładów. Prawidłowo rzeczoznawca wskazał, że wycena nasadzeń nie była możliwa z uwagi na brak dokumentów i jak słusznie wskazał, co wynikało z zeznań świadków, nasadzenia te nie miały żadnego znaczenia, były pozostałością po ogródkach działkowych i spółka nie dokonywała w tym zakresie żadnych inwestycji. Zasadnie więc Wojewoda podał, że wartość należnego stronie odszkodowania stanowiąca sumę kwot [...]zł i [...] zł wynosi [...] zł.

Znajdujący się w aktach sprawy operat jest spójny, logiczny, zawiera wyjaśnienia doboru poszczególnych nieruchomości i transakcji w związku z czym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Dodać trzeba, ze żadna ze stron na etapie postępowania sądowego nie kwestionowała ustaleń operatu szacunkowego.

Brak było podstaw do powoływania nowego biegłego, czy zwracania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców przez organ na podstawie art. 157 ugn. Strona niezadowolona z opinii sama taką możliwość miała, z czego nie skorzystała. Zarzuty stawiane opinii przez uczestnika w postępowaniu administracyjnym stanowiły jedynie polemikę z ustaleniami, nie zawierały żadnych istotnych zarzutów. Kwestia prawidłowego przyjęcia przeznaczenia drogowego działek została w toku postępowania wyjaśniona – przyjmowanie, że były to tereny aktywizacji gospodarczej dotyczyły stanu faktycznego a nie wiedzy specjalistycznej biegłego. Okoliczność, że inny biegły w innej sprawie inaczej wycenił wartość innych gruntów, odnośnie innego prawa, nie stanowi samodzielnej przesłanki do podważenia operatu w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że operat sporządzony został prawidłowo

Reasumując, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy organy obu instancji prawidłowo oceniły, jako zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na jego podstawie ustaliły odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość gruntową, przejętą pod poszerzenie drogi gminnej. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji odpowiadają prawu.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wniosek uczestnika i skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestników niebędących skarżącymi, czy skarżących, których skarga została oddalona.