Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 664/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 2, ust. 3 pkt 1-6 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą J. F. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 25 stycznia 2016 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Sz. Inspektorat w Ś. (zwanego dalej "Zakładem" lub "Organem") wpłynął wniosek J. F. (dalej zwanego: "Stroną", "Skarżącym" lub "Wnioskodawcą") z dnia 22 stycznia 2016 r. o umorzenie należności z tytułu składek za okres od czerwca 2013 r. do kwietnia 2014 r. uzasadniony trudną sytuacją finansową. Wnioskodawca wskazał, iż w okresie w którym powstał obowiązek opłacenia należności z tytułu składek przebywał za granicą i nie prowadził faktycznie działalności. Wskazał także, iż popadł w poważne problemy zdrowotne (depresja). Podniósł, iż obecnie jest osobą bezrobotną bez dochodów, na której ciąży do spłaty m.in. obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawca wskazał, iż spłacił część zobowiązań z wyprzedanego majątku, gdzie wobec jego osoby prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i nie ma środków na spłatę przedmiotowych należności.

Decyzją z dnia [...] r. Zakład odmówił Wnioskodawcy umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek .

W ocenie Zakładu w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna

z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt. 1-6 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 – dalej zwana: "u.s.u.s."), uzasadniających wnioskowane umorzenie składek.

W dniu 11 kwietnia 2016 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podnosząc, że nieopłacenie wskazanych należności było wynikiem błędu i nieświadomości w prowadzonej pozarolniczej działalności, w ramach której Wnioskodawca nie naraził nikogo na straty. Wnioskodawca wskazał także, że była to jego pierwsza działalność oraz podkreślił swoją trudną sytuację osobistą i finansową oraz brak dochodów. Do wniosku dołączono m.in. zaświadczenia lekarskie z dnia 3 sierpnia 2009 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu w zakresie okoliczności prowadzonej przez Skarżącego działalności i prawdziwości podnoszonych przez niego argumentów.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Zakład wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wnioskodawca prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od 1 lipca 2012r. do 8 listopada 2012 r., oraz od 23 kwietnia 2013 r. do 15 kwietnia 2014 r., a także że na jego koncie płatnika w dacie złożenia wniosku o umorzenie figurowały zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 06/2013 r. do 04/2015 r. w kwocie [...] zł, oraz na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, a także odsetki do dnia zapłaty. Organ rentowy ustalił również, że Wnioskodawca od dnia 8 stycznia 2016 r. jest zarejestrowany osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Ś. gmina K., opisanych w księdze wieczystej [...], oraz [...], oraz samochodu osobowego [...] rok prod. 2002.

Ustalono, że Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, w którym ponosi miesięczne wydatki w kwocie około [...] zł miesięcznie, jest osobą schorowaną. Ponadto ustalono, że na Stronie ciąży obowiązek alimentacyjny w kwocie [...] zł, zobowiązania alimentacyjne, a także zadłużenie względem [...] S.A. egzekwowane poprzez komornika sądowego.

Stwierdzono też, że minimum socjalne dla tego typu gospodarstw domowych zgodnie z danymi Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych na jedna osobę wynosi obecnie [...] zł, a minimum egzystencji kwotę [...] zł.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 28, art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzeniem wykonawczym) stwierdzając, że decyzje w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są uprawnieniem Zakładu w sytuacji stwierdzenia materialnoprawnych przesłanek takiego zwolnienia, zawartych w przepisach prawa, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku uzasadniony przypadek. Wskazano, że złożenie wniosku o umorzenie i oświadczenie dłużnika w tym zakresie o braku możliwości spłaty, nie oznacza automatycznego uwzględnienia wniosku Strony na podstawie przedstawionych okoliczności, które są rozpatrywane w oparciu o zebrany materiał dowodowy zarówno z urzędu, a odnośnie uzasadnionego przypadku i ważnego interesu osoby zobowiązanej również o materiał przedłożony przez Stronę. Umorzenie tym samym stanowiące zwolnienie osoby zobowiązanej z obowiązków ma charakter wyjątkowy, mając na względzie przeznaczenie przedmiotowych środków z których finansuje się bieżące świadczenia osobom ubezpieczonym w tym wypłaty emerytur, rent i zasiłków dotowanych przy tym z budżetu państwa z podatków i innych danin publicznych, aby zagwarantować ustawowe prawa tym osobom.

Następnie Zakład stwierdził, że w sprawie nie zachodzą formalne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowiące prawną możliwość rozważenia ewentualnego umorzenia zawnioskowanej należności, pomimo tego, że zobowiązany wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności i aktualnie jest osobą bezrobotną nie osiągającą ujawnionych dochodów, gdyż – jak ustalono – posiada majątek (jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Ś. oraz samochodu osobowego), który podlega zabezpieczeniu i egzekucji.

Zdaniem organu o zasadności umorzenia nie stanowi ani sytuacja majątkowa ani rodzinna dłużnika.

Organ uznał także, że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, tj. uzasadnione okoliczności przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej, który mógłby skutkować w oparciu o powołane przepisy umorzeniem zadłużenia. W ocenie organu zobowiązany nie udowodnił, że spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt poważne skutki a w szczególności, iż zagrażałaby zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny. Organ zwrócił przy tym uwagę, że Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie ma żadnych osób na bezpośrednim utrzymaniu, zważając jednocześnie na istniejący obowiązek alimentacyjny, a także fakt prowadzonego postępowania egzekucyjnego związanego z dochodzeniem innych zobowiązań. Niedopuszczalne jest umorzenie i rezygnacja z dochodzenia przedmiotowych należności celem umożliwienia dochodzenia czy spłaty wskazanych zobowiązań prywatnych w ustalonym stanie majątkowym i rodzinnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że za uwzględnieniem wniosku nie mogą przemawiać oświadczenia o trudnościach finansowych w spłacie zobowiązań oraz o problemach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i brakiem w niej dochodów w przeszłości, jak również brak winy czy wiedzy płatnika składek co do wykonania ustawowych obowiązków, będące ryzykiem prowadzonej działalności. Zdaniem organu, nie zostało również wykazane, że dłużnik jest niezdolny do pracy ze względu na sytuację zdrowotną czy konieczność opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a także, że okoliczność związana z nieopłaceniem należności jest wynikiem klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia uniemożliwiającego prowadzenie i kontynuację działalności, w tym osiągania dochodów celem spłaty należności. Zdaniem organu wreszcie, nie można całkowicie wykluczyć istnienia możliwości zarobkowych Strony, a tym samym możliwości płatniczych do spłaty zobowiązań choćby w minimalnych kwotach czy ratach w tym w systemie ratalnym.

Osoba zobowiązana musi się bowiem liczyć z obowiązkiem zapłaty należności składkowych mających charakter powszechny, dotyczących płatników w okresie jego wymagalności, w tym z przymusowym dochodzeniem w postępowaniu egzekucyjnym w przypadku braku dobrowolnego przystąpienia do spłaty z ujawnionych składników majątku.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Skarżący nie zgadzając się z odmową umorzenia należności, wniósł o całkowite umorzenie niespłaconych należności składkowych. Podniósł, że jego zdaniem transparentnie udokumentował, że zaległości w spłacie składek powstały wskutek pomyłki i błędnego przekonania co do zawieszenia działalności, co wynikało ze złego stanu jego zdrowia psychicznego. Skarżący opisał warunki prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazał także ponownie na późniejsze okoliczności związane z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej i rozpoczęciem poszukiwania pracy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzupełnieniu skargi z dnia 11.08.2016 r. Skarżący zawnioskował o zmianę zakresu złożonego wniosku o umorzenie składek, wskazując, że wobec braku możliwości uwzględnienia jego wniosku co do całości zadłużenia prosi o umorzenie odsetek.

Zakład, w odpowiedzi na powyższe poinformował, że ww. wniosek przyjął do odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie wraz z odsetkami po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego o umorzenie tych należności.

Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu

do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja administracyjna wydana

w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprawdza się wyłącznie do kontroli jej legalności a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 stwierdzono, że decyzja ZUS jest decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1837/13, a mianowicie, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawiałby za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1909/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez Stronę i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym

na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie

na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw

do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek,

iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13),

w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2994/06, LEX nr 306945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073).

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie działał prawidłowo, czym w konsekwencji naruszył ww. przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad procesowych. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że rolą organu przy decyzjach administracyjnych mających charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum.

W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji Skarżącego do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Organ co prawda podał wysokość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego jednak nie poddał ich w ogóle analizie w stosunku do sytuacji Skarżącego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów Skarżącego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje kwota

po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano, pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie ma charakter uznaniowy, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ przedwcześnie, bez wystarczająco wnikliwej analizy ustalonego stanu faktycznego stwierdził, iż w sprawie nie zaszedł uzasadniony przypadek w którym opłacenie należności z tytułu składek spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w efekcie organ doszedł do przedwczesnego wniosku, iż nie miał możliwości skorzystania z instytucji uznania administracyjnego.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także

w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe,

ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez Skarżącego sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organ nie wyjaśnił dostatecznie wnikliwie dlaczego mimo braku uzyskiwania dochodów przez Wnioskodawcę wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Dopiero ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż dokonana analiza stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie wyjaśnia dlaczego opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego. Okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb Skarżącego.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej Skarżącego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla Skarżącego. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), jak i z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a.") orzec należało o jej uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez Stronę aktualne informacje o jej stanie rodzinnym i majątkowym, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie przesłanki rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji orzeczenia.