Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1249/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2226/14 w sprawie ze skargi A.S. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [..] października 2013 r., nr [..]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.S. i M.M. solidarnie kwotę 760 (słownie: siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2226/14 oddalił skargę A.S. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Z. (dawna działka nr [..] o pow. 1011 m²) należącej do J.S. (następnie S.-O.) o pow. 154 m² (obecnie działki nr [..], [..] i [..]) pod budowę drogi W.-W., na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). W orzeczeniu tym nie ustalono na rzecz wywłaszczanej odszkodowania, gdyż wywłaszczana część nieruchomości nie przekraczała 25% całej nieruchomości (dz. nr [..]).

Decyzją nr [..] z dnia [..] września 2007 r. Starosta Wołomiński nakazał zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [..] o nr ew. [..],[..] o powierzchni 101 m² na rzecz J.S.-O., z uwagi na fakt, iż wywłaszczenie stało się zbędne w myśl art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz.2147). Następnie decyzją nr [..] z dnia [..] sierpnia 2009 r. Starosta Wołomiński odmówił zwrotu przedmiotowych działek uzasadniając to faktem, że działki wykorzystywane są na potrzeby pasa drogowego.

Spadkobierczynie po zmarłej J.S. – M.M. i A.S., z uwagi na odmowę zwrotu nieruchomości wystąpiły do Starosty Wołomińskiego o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Wołomiński decyzją nr [..] z dnia [..] października 2013 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony nr działek [..] i [..], który stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..]

Uzasadniając decyzję organ podał, że z akt sprawy wynika, iż z nieruchomości J.S. wywłaszczono grunt o pow. 154 m², co stanowi mniej niż 25% ogólnej powierzchni nieruchomości (1011m²). Przepis art. 8 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu stanowił, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Zatem nie było podstaw na gruncie obowiązujących wówczas przepisów do przyznania odszkodowania. Zdaniem organu podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie stanowi także obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, gdyż możliwość przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 odnosi się jedynie do sytuacji, które powstały pod rządami tej ustawy. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że przepis rozciąga się także na stany faktyczne powstałe przed dniem 1 stycznia 1998 r., to nie będzie miał zastosowania, gdy brak orzeczenia o odszkodowaniu nie wynikał z naruszenia prawa, a był oparty o obowiązujące ówcześnie przepisy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] maja 2014 r. znak: [..] po rozpatrzeniu odwołania A.S. i M.M. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Wołomińskiego nr [..] z dnia [..] października 2013 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy, nie mają zastosowania. Zdaniem organu przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do wywłaszczeń od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Przepis ten ma bowiem charakter procesowy i nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania, obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę złożyły A.S. i M.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec okoliczności wywłaszczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie, a organ winien orzec o odszkodowaniu na rzecz skarżących. Ich zdaniem, organ powinien wziąć pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przewidują odszkodowanie za działkę wywłaszczoną pod drogę, bez względu na to, jaki obszar ma działka i jaka jej część wywłaszczona jest pod drogę, a nie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. Skarżące wskazały, że w przepisie, na który powołuje się zarówno Starosta Wołomiński, jak i Wojewoda Mazowiecki, tj. art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest mowa wyraźnie o działce budowlanej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby działka [..] i [..] była działką budowlaną - co więcej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka [..] o powierzchni stanowiącej ponad 84% całej nieruchomości, jak i pozostałe są niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem obowiązującej ustawy, jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis. Stąd też, w ocenie Sądu, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r., wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (bądź gminy) bez ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż aktualnie brak więc przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu. Nawet jeśliby uznać, że dyspozycja art. 129 ust. 5 u.g.n. rozciąga się również na przypadki pozbawienia prawa do nieruchomości przed wskazaną datą, to i tak zastosowanie tego przepisu byłoby w niniejszej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w powyższym trybie. Co więcej, ta regulacja prawna jednoznacznie stwierdzała, że tylko nadwyżka ponad 25% powierzchni wywłaszczanych gruntów przechodzi na własność Państwa za odszkodowaniem, zaś grunt mniejszy niż 25% całości nieruchomości, staje się własnością Państwa bez odszkodowania.

Sąd powołał się także na brzmienie uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, a z którego wynika, że przepis nie dotyczy spraw, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące A.S. i M.M., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a., przez zamknięcie rozprawy, pomimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy wywłaszczenie dotyczyło działek budowlanych, czy też działek o innym przeznaczeniu, co z kolei miało wpływ na kwestię zastosowania art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji naruszyły zasadę obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasadę obowiązku ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasadę zaufania do organów administracji, czym naruszyły art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak ustalenia przeznaczenia wywłaszczonych działek, to jest czy stanowią one działki budowlane, co w konsekwencji prowadziło do odmowy wypłaty na rzecz Skarżących odszkodowania;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazując dlaczego odmówiły przyznania skarżącym odszkodowania, pomimo że art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dotyczył wyłącznie działek budowlanych;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec wywłaszczeń, które miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, choć z treści tego przepisu nie wynika takie ograniczenie i winien on mieć zastosowanie również wobec wywłaszczeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy;

3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj:

- przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec wywłaszczeń, które miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, choć z treści tego przepisu nie wynika takie ograniczenie i winien on mieć zastosowanie również wobec wywłaszczeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy;

- przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na przyjęciu, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że stosuje się go wyłącznie wobec działek budowlanych, a działki skarżących nie stanowiły działek budowlanych;

- przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przepisie art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. mowa jest wyraźnie o działce budowlanej, z akt sprawy nie wynika natomiast, aby działki skarżących nr [..] i nr [..] były działkami budowlanymi. Działki nr [..], nr [..] i nr [..] nie są i nie były działkami zabudowanymi, ani wyposażonymi w urządzenia infrastruktury technicznej, dlatego też przepis art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nawet jeśli wyłącznie czysto hipotetycznie uznać, że mógłby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, zastosowania mieć nie może - wobec tego że nieruchomość nie jest działką budowlaną. Fakt niezbadania przez organy administracji oraz przez Sąd tego, czy działki miały charakter działek budowlanych, a tym samym czy przepis, którego zasadności zastosowania organy broniły mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi wystarczającą podstawę uchylenia wyroku oraz poprzedzających go decyzji.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżących kasacyjnie, ustawodawca celowo wprowadził art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zagwarantowania obywatelom możliwości uzyskania odszkodowania, które wcześniej (również, a może przede wszystkim przed wejściem w życie ustawy) nie zostało ustalone. Zastosowaniu ustawy o gospodarce nie stoi również na przeszkodzie okoliczność, że wywłaszczone nieruchomości stanowią mniej niż 25% całej nieruchomości, skoro przepis wyraźnie stanowi, że odszkodowanie ustala się, jeśli obowiązujące przepisy tak przewidują. W chwili obecnej brak jest przepisów, które mówiłyby o tym, że odszkodowanie nie należy się, jeśli wywłaszczona nieruchomość stanowi mniej niż 25% całej powierzchni nieruchomości. Byłoby to zresztą sprzeczne nie tylko z Konstytucją RP (art. 21 ust. 2), ale także normami prawa europejskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że posiada ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W myśl art. 113 § 1 p.p.s.a. "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną", co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2008 r., II FSK 797/07; z dnia 12 marca 2009 r., II FSK 1759/07; z dnia 8 lutego 2011 r., II OSK 1594/09; z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15). Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a., aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 cyt. ustawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono, a z protokołu rozprawy wynika, że Przewodniczący zamknął rozprawę po tym, jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy możliwa jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, zaś strona miała zapewnioną możliwość skorzystania ze swoich uprawnień procesowych. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w zakresie uzupełniającym, z dokumentu i wyłącznie w celu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Przede wszystkim zaś Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro więc strona skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. kwestionuje w istocie stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji – podnosząc, że niewyjaśniono faktycznego charakteru i przeznaczenia przedmiotowych działek, tj. czy były to działki budowlane - to i z tego powodu zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. strony skarżące kasacyjnie upatrują w niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie wyjaśniono faktycznego charakteru i przeznaczenia przedmiotowych działek, tj. czy rzeczywiście były to działki budowlane i nie wykazano tego w uzasadnieniu decyzji, co w konsekwencji prowadziło do odmowy wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania.

Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji skoncentrował rozważania na ustaleniu, czy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę do przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i wykluczając taką możliwość nie analizował legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..] z punktu widzenia prawidłowości ustalenia i oceny stanu faktycznego, w jakim orzeczenie to zostało wydane. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było postępowaniem prowadzonym w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i norma zawarta w tym przepisie wyznaczała granice sprawy, a tym samym sferę faktów mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Nie należały do niej kwestie faktycznego charakteru i przeznaczenia przedmiotowych działek determinujące treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..]. Oznacza to, że z przyczyn wskazanych przez strony skarżące kasacyjnie Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W skardze kasacyjnej wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej wykładni. Strony skarżące kasacyjnie kwestionują bowiem takie rozumienie powyższego przepisu, według którego dotyczy on wyłącznie wywłaszczeń mających miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie z treści tego przepisu ograniczenie takie nie wynika i winien on mieć zastosowanie również wobec wywłaszczeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy, tj. do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, czyli również w odniesieniu do sytuacji skarżących kasacyjnie w związku z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..]. W istocie zatem należy przyjąć, że chodzi o drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, a zatem że doszło w sprawie do błędu w subsumcji, w wyniku czego Sąd I instancji nietrafnie zaakceptował stanowisko organu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie. Zarzut ten jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) "Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego powyższą normę, wykreował nieistniejącą do tego momentu nową podstawę materialnoprawną spraw administracyjnych o odszkodowanie. Stan faktyczny objęty hipotezą tej normy obejmuje "pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania". W orzecznictwie (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2012 r., II SA/Kr 1298/12, LEX nr 1240950) prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zmiana stanu prawnego, która pozwala na odmienne niż dotychczas ustalenie praw i obowiązków stron ("w sposób mogący mieć decydujący wpływ na wynik sprawy" - wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. I OSK 1545/10) wyklucza ustalenie tożsamości spraw administracyjnych. Innymi słowy dopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli po wydaniu tej decyzji doszło do takiej zmiany przepisów, która umożliwia wydanie odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia. Obecnie podstawą prawną do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej - jest wskazany wyżej przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, trafnie zaakceptowanego w dominującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11, LEX nr 1136699). Na podobnym stanowisku stanął NSA w wyroku z dnia 4 października 2012 r., I OSK 1104/11 stwierdzając, że "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233, stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (zob. też: wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2012 r., I OSK 1084/11; z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 731/11; z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11; z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08; z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/0). Właśnie ten przepis, w rozważanej sytuacji procesowej, umożliwia realizację normy ustrojowej sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według której wywłaszczeniu musi odpowiadać odszkodowanie na rzecz wywłaszczonego podmiotu.

Należy przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. kreuje nową sprawę administracyjną, a dotychczasowe rozstrzygnięcia kwestii wywłaszczenia i odszkodowania powinny być analizowane w kontekście przesłanki: "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania". Zwrócił na tę kwestię uwagę NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13 stwierdzając, że: "wydana przez Prezydium decyzja ostateczna nie pozostaje w tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą o wypłacenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Aktualnie bowiem mamy do czynienia z zupełnie innym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. W związku z tym sprawa przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania powinna zostać zbadana przez organy administracyjne pod kątem, czy zachodzą przesłanki do wydania na podstawie ww. przepisu decyzji o odszkodowaniu, tj. czy mamy do czynienia z przypadkami, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; czy został złożony wniosek (podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości); oraz czy w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości właściciele zostali pozbawieni praw do nich bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Należy też podzielić pogląd prezentowany w przytoczonych wyżej wyrokach NSA, zgodnie z którym nie ma podstaw, aby regulację art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosić wyłącznie do sytuacji, gdy pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło pod rządami tej ustawy. Wykładnia taka prowadziłaby do incydentalnej jedynie możliwości stosowania tego przepisu. W świetle standardów konstytucyjnych (Konstytucja RP weszła w życie z dniem 17 października 1997 r.), zasadniczo żadne wywłaszczenie, a zatem i takie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., czyli po wejściu w życie u.g.n. nie mogło odbyć się bez odszkodowania. Oznacza to, że oprócz szczególnych nielicznych przypadków wynikających z ustaw specjalnych, nie byłoby możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonanego po wejściu w życie tej ustawy, chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. też wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 147/13; z dnia 1 marca 2013 r., I OSK 1854/11; z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 397/11; z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13; z dnia 17 września 2015, I OSK 90/14).

Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (S. Grzybowski (w:) Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione); por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 147/13.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. została wprowadzona przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania także w takich przypadkach, kiedy obowiązujący akt prawny przewidywał wywłaszczenie bez odszkodowania. Ponadto przepis ten znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy w trybie stwierdzenia nieważności dojdzie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w części dotyczącej odszkodowania, lub tylko o odszkodowaniu, i nastąpi konieczność jego ponownego ustalenia, a akt prawny, w oparciu o który została wydana decyzja, już nie obowiązuje. Należy też zwrócić uwagę, że brak przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałby przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10.10.1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, póz. 175), zgodnie z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Odnosząc się zarówno do wskazanego w uzasadnieniu wyroku, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej projektu z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) - druk nr 1421, należy zauważyć, że w zakresie odszkodowań za nieruchomości wyjaśniono, że "Uregulowano tryb postępowania dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129)". Zawarta w projekcie ocena skutków regulacji związanych z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wskazuje, że celem proponowanych zmian było także wprowadzenie ułatwień do zakończenia regulacji stanów prawnych. Przeciwnie zatem niż twierdzi Sąd I instancji, uzasadnienie projektu wskazuje, że wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powinna prowadzić do przyjęcia, że celem ustawodawcy było unormowanie także spraw wywłaszczeniowych, w których nie zrealizowano zasady (mającej rangę konstytucyjną także przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji) wywłaszczenia za odszkodowaniem, a które wobec braku wcześniejszego ustalenia prawa do odszkodowania wciąż są przedmiotem sporów.

W kontekście powyższych rozważań słuszny był zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie gwarancyjnego charakteru tego unormowania.

Jako niezasadny natomiast należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na przyjęciu, że przepis ten będzie miał zastosowanie w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie był przez Sąd w ogóle stosowany, a rozstrzygnięcie dotyczyło dopuszczalności orzekania o odszkodowaniu na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej – na co już wskazano - Sąd I instancji nie przesądzał o charakterze nieruchomości.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wołomińskiego nr [..] z dnia [..] października 2013 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony nr działek [..] i [..], który stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [..] maja 1967 r., znak: [..]. Decyzje te wydane zostały bowiem na skutek niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będącego następstwem błędnej wykładni tego przepisu, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść tych decyzji, w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z przyczyn wskazanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 (odpowiednio) p.p.s.a.