Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 166/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono beczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 149, art. 154, art. 200, art. 52-53
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 12, art. 35-37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi V. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w załatwieniu wniosku V. D. z 20 września 2019 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie na rzecz skarżącej V. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lipca 2021 r., V. D. (dalej jako: "skarżąca", "strona") za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie (dalej jako "PINB"), złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie (dalej jako "PINB") w sprawie rozpoznania jej wniosku z 20 września 2019 r. dotyczącego samowoli budowlanej na sąsiedniej działce.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa, o zobowiązanie organu do prowadzenia postępowania zgodnie z jej żądaniem, a także o nałożenie sumy pieniężnej w kwocie 6000 zł na rzecz skarżącej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1-3 i 5 k.p.a., art. 36 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. Wyjaśniła, że przed wniesieniem skargi, wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako "WINB") za pośrednictwem PINB.

Następnie przedstawiła przebieg postępowania:

W dniu 20 września 2019 złożyła do PINB wniosek o wszczęcie postępowania na okoliczność podejrzenia samowoli budowlanej i jej likwidację na działkach nr ewid. [...] i [...] w W.

W odpowiedzi na wniesiony wniosek organ postanowieniem z 15 listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, jednak WINB postanowieniem z 15 lutego 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Lu 284/20 uchylił to postanowienie - w konsekwencji WINB rozpoznał zażalenie i uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jako wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia WINB stwierdził, że skoro PINB przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych mających na celu wyjaśnienie sprawy, to oznacza, że faktycznie prowadził postępowanie w sprawie bez jego formalnego wszczęcia.

W związku z powyższym, PINB zawiadomił strony pismem z 9 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania oraz o tym, że na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminów załatwienia wniosku zostaje wstrzymany.

W dniu 28 grudnia 2021 r. (data wskazana przez stronę w skardze, prawidłowa to 23 grudnia 2020 r.) skarżąca złożyła do tego organu wniosek o udzielenie informacji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy zostaje wstrzymany w oparciu o art. 35 § 5 k.p.a.

W odpowiedzi organ skierował do skarżącej pismo z 10 lutego 2021 r. (nadane w placówce pocztowej 16 lutego 2021 r., tj. po 50 dniach), w którym jednak – jak wskazuje - nie udzielił skarżącej żądanej informacji.

W związku z tym, skarżąca złożyła 2 kwietnia 2021 r. kolejny wniosek o udzielenie informacji (pismo z 31 marca 2021): 1. Na jakiej podstawie organ był uprawniony w ramach prowadzonego obecnie postępowania do posłużenia się przepisem art. 35 § 5 k.p.a. tzn. dlaczego zdaniem organu "bieg terminów załatwienia wniosku zostaje wstrzymany"? 2.Od kiedy i dlaczego bieg terminu zostaje zawieszony. 3. Od kiedy i dlaczego bieg terminu zostaje odwieszony".

W odpowiedzi PINB skierował do niej pismo z 21 kwietnia 2021 r. (nadane 30 kwietnia 2021 r., czyli po 30 dniach), jednak nadal nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził, że bieg terminów załatwienia wniosku zostaje wstrzymany.

Skarżąca ponadto wskazała, że w dniu 7 stycznia 2021 r. złożyła do PINB wniosek dowodowy z 4 stycznia 2021 r. "na okoliczność braku wykonania obowiązku z art. 43 ust. 1 u.p.b. oraz przeprowadzenie budowy niezgodnie z art. 41 u.p.b. w zw. z art. 41 ust 2 pkt. 1 u.p.b. oraz braku wykonania obowiązku z art 43 ust 1 u.p.b. w zw. z art.43 ust 3 u.p.b. oraz wbrew warunkom technicznym wydanym przez G. Sp. z o.o."

W odpowiedzi organ skierował do skarżącej pismo z 11 lutego 2021 r., (nadane 16 lutego 2021 r., czyli po 40 dniach), wyjaśniając, że "proces inwestycyjny składa się z trzech etapów", (...) zaś w tym postępowaniu jest badany pierwszy etap przed rozpoczęciem robót w terenie" oraz poinformował, że w przypadku gdy strona będzie potrzebowała prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych to należy złożyć dodatkowy wniosek o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej takie działanie organu świadczy o przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego z winy organu.

W dniu 2 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła kolejne pismo podtrzymując wniosek dowodowy i żądając jego uwzględnienia.

Organ w piśmie 19 kwietnia 2021 r., (nadanym 30 kwietnia 2021 r. ) wyjaśnił m.in., że "geodezyjne wyznaczenie, o którym mowa w art. 43 prawa budowlanego, jest już prowadzeniem robót budowlanych. Jego brak lub brak dokumentu potwierdzającego geodezyjne wyznaczenie w terenie może być prowadzony w odrębnym postępowaniu", oraz że (...) postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych będzie prowadzone po zakończeniu tego postępowania dotyczącego legalności budowy przyłącza".

Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania na jej wniosek z 20 września 2019r. Obowiązkiem organu było wszczęcie i prowadzenie postępowania zgodnie z treścią tego wniosku, gdyż organ nie ma prawa samowolnie decydować o tym, że będzie prowadził (w nieokreślonej dacie, przyszłej i niepewnej) kolejne postępowanie po zakończeniu tego postępowania, z tego samego wniosku. Organ pozostaje w rażącej bezczynności zarówno w zakresie dotyczącym terminów załatwienia sprawy, jak i działania poza prawem w zakresie samowolnego podziału żądania strony na etapy i samowolnego decydowania w zwykłych pismach, że kolejne postępowanie będzie prowadzone w innym bliżej nieokreślonym czasie. Zarzuciła też, że oględziny oraz przesłuchania stron odbywały się bez zapewnienia jej czynnego udziału, zapisy w protokołach są skrajnie powierzchowne i wybiórcze, pozbawione są nawet podstawowych informacji dotyczących, kiedy wykonano przyłącze i czy wypełniono nałożone prawem obowiązki. Skarżąca nie mogła zadawać pytań świadkom i inwestorowi w celu oczekiwania odpowiedzi złożonych do protokołu, musiała samodzielnie pozyskiwać dowody i wnosić je do organu, bowiem organ pozostawał w bezczynności w m.in. w zakresie braku kontroli, czy właściciel posiadał aktualne warunki zabudowy dla działki rolnej położonej poza obszarem zabudowy, czy dokonał geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w czasie otwartego wykopu przed jego odbiorem, czy dokonał geodezyjnego wyznaczenia w terenie jako elementu prac przygotowawczych, czy wykonał szkic sytuacyjny zgodnie z art 29a u.p.b., czy dysponował prawem, o którym mowa w art. 3 ust. 11 u.p.b., oraz czy złożył oświadczenie o prawie dysponowania działkami nr ewid. [...] i [...] na cele budowlane.

W świetle powyższego skarżąca w dniu 27 maja 2021 r. wezwała organ do zaprzestania rażącego naruszania prawa, natomiast w piśmie z 26 maja 2021 r (nadanym 1 czerwca 2021 r.) ponownie zawarła te same pytania, wskazane wcześniej we wniosku z 31 marca 2021 r. podnosząc, że nadal nie zna terminu załatwienia sprawy. Zarzuciła organowi, że prowadzi postępowanie z rażącą przewlekłością poprzez podejmowanie działań w dużych odstępach czasu, pozorne i stronnicze. Ponadto w tym samym dniu tj. 1 czerwca 2021 r. wezwała organ do dokonywania rzetelnych czynności w oparciu o przepisy prawa, zaprzestania rażącej bezczynności oraz zaprzestania przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niezależnie od tego, w dniu 27 maja 2021 r. skarżąca wniosła do WINB ponaglenie, które zostało uwzględnione: postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021r. WINB stwierdził bowiem, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności.

Argumentując wniesioną skargę do Sądu, skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania zgodnie z treścią jej wniosku z 20 września 2019r., w którym jasno domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie zarówno legalności wykonania, jaki i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych. Organ natomiast konsekwentnie uchylał się od prowadzenia postępowania i skarżąca sama we własnym zakresie musiała pozyskiwać dowody. Takim działaniem/zaniechaniem organ rażąco naruszył zasadę szybkości, o której mowa w art. 12 k.p.a. oraz godność osobistą skarżącej, o której mowa w art.30 Konstytucji. Wprawdzie organ podejmował czynności (w bardzo dużych odstępach czasu), ale dlatego, że strona podważała czynności organu z uwagi na brak w nich minimalnej nawet rzetelności, wnikliwości, logicznego rozumowania, a same wyjaśnienia do protokołów były skrajnie powierzchowne i niewiarygodne oraz były niejawnie składane (bez obecności strony). W wyniku takiego stanu rzeczy organ prowadził postępowanie z rażącą przewlekłością, czynności wykonywał pozornie i skrajnie powierzchowne (nawet bez bardzo podstawowych informacji w celu zweryfikowania wzajemnych powiązań pomiędzy dowodami z dokumentów). Skarżąca podała, że organ nie zapewnił jej udziału przy przesłuchaniu inwestora, nie odniósł się do jej pisemnych uwag w tym zakresie, uchylał się od weryfikacji stanu prawnego budynku tj. garażu blaszanego na działce nr ewid. [...], wybudowanego i użytkowanego poza obszarem zabudowy (bez uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę), do którego wybudowano sporne przyłącze wodociągowe.

Zdaniem skarżącej, organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa poprzez podejmowanie nieefektywnych działań, dokonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny oraz mnożenie czynności niepotrzebnych. Działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, zaś negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Strona wskazała, że w wyniku tych wszystkich działań/zaniechań organu, poniosła nie tylko szkodę, ale ponadto organ naruszył jej godność, powodując poczucie rażącej krzywdy jako skutek braku stosowania się organu do obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 442/18). W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kwoty 6 000 zł, adekwatnej do wielokrotnych naruszeń organu i upływ czasu (prawie dwa lata).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podniósł, że skarżąca w toku postępowania składała liczne wnioski o kolejne oględziny, przesłuchania, a także o przełożenie terminu. Wyjaśnił, że z jej pierwszego pisma z 18 września 2019r. wynika, że w dacie przyjmowania zgłoszenia budowy spornego przyłącza, nie była właścicielką działek, a więc nie była stroną. Już w postanowieniu z 15 listopada 2019r. przedstawiono stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że przyłącze powstało legalnie, zaś skarżąca nabyła działki wraz z tym przyłączem, zaś składane przez nią dokumenty i wnioski spowodowały przedłużenie postępowania.

W piśmie z dnia 1 września 2021 r. stanowiącym replikę strony na odpowiedz na skargę PINB we Włodawie wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła m.in., że organ swoim działaniem/zaniechaniem poza granicami prawa powszechnie obowiązującego naruszył godność skarżącej o której mowa w art. 30 Konstytucji, co strona podkreślała zarówno w pismach kierowanych do organu PINB we Włodawie, jak i w treści złożonej skargi, któremu towarzyszy poczucie rażącej krzywdy jako skutek braku stosowania się organu do obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca pokreśliła, że w dniu 18 września 2019 r. nie składała żadnego pisma. Złożyła wniosek o wszczęcie postepowania w dniu 20 września 2019 r. Nie zgodziła się także z faktem, że zostało dokonane zgłoszenie budowy przyłącza. Zdaniem skarżącej nie do zaakceptowania jest taka postawa organu administracji publicznej, w której organ bez podstawy prawnej wyciąga samowolne nieprawdziwe opinie, które naruszają jej wizerunek, mając przy tym na uwadze, że strona wykonuje zawód zaufania publicznego. Strona podniosła także, że od momentu złożenia wniosku nie było ani jednej czynności oględzin (kontroli) prowadzonych przez organ ani czynności przesłuchania, w których strona mogła brać czynny udział, pomimo że chciała w nich brać udział i zadawać pytania inwestorowi, jak i osobie przesłuchiwanej. Powierzchowne wyjaśnienia inwestora i osoby przesłuchiwanej składane były jedynie w obecności PINB, przy czym strona podważała wiarygodność sporządzonych protokołów. Skarżąca wskazała na pismo organu informujące pozostałe strony, że przedłużenie postępowania następuje wyłącznie na wniosek strony. Podkreśliła, że organ nie był uprawniony do takiego działania, a także stwierdził okoliczność jaka nie miała miejsca wprowadzając w błąd pozostałe strony. Podała, że pozyskane przez stronę samodzielnie dokumenty urzędowe, które zostały wniesione do organu miały uzasadnienie w prowadzonym postepowaniu i dowodziły kluczowych kwestii wymaganych do prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona w piśmie podniosła zarzuty merytoryczne dotyczące przedmiotu postępowania wszczętego z jej wniosku z dnia 20 września 2019 r.

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 83/21Wojewodzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę V. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy WSA stwierdził, że nie zachodziła bezczynność organu. W ocenie Sądu organ rozpatrzył wniosek skarżącej, przeprowadził postępowanie i wydał wskazaną decyzję o odmowie nakazania rozbiórki przyłącza. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska WINB wyrażonego w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r., że organ I instancji prowadził sprawę przewlekle (choć ze względu na stan pandemii nie uznał jej za przewlekłość rażącą). W ustalonym (jak wyżej) stanie faktycznym organ przyjął, że choć po otrzymaniu w dniu 1 października 2020 r. postanowienia WINB z dnia 28 września 2020 r. (uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), organ wprawdzie podjął szereg czynności mających na celu załatwienie sprawy, to jednak z akt nie wynika, aby organ wydał, zgodnie z art. 35 § 3 i art. 104 k.p.a., decyzję lub postanowienie w sprawie legalności wykonania spornego przyłącza wodociągowego. Organ I instancji nie wskazał również nowego terminu załatwienia omawianej sprawy zgodnie z wymaganiami art. 36 k.p.a., ani nie zawiesił postępowania zgodnie z art. 97 k.p.a. WINB podniósł również, że choć bieg ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w art 35 k.p.a., ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a., tj. w odniesieniu do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to do takich terminów nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, m.in. powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 1, 79 § 2 i 81 k.p.a.).

W ocenie WSA, choć sprawa nie została załatwiona niezwłocznie, to w świetle chronologicznego zestawienia czynności podejmowanych przez organ I instancji, nie można organowi zarzucić ani bezczynności (skoro postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji), ani przewlekłego postępowania. Przy ocenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie można bowiem pominąć, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącej, która w toku tego postępowania składała do organu liczne pisma i wnioski, na które organ I instancji - mając na uwadze to, że sprawa dotyczy załatwienia jej żądania, udzielał odpowiedzi i podejmował czynności mające na celu udzielenie jej odpowiedzi i uwzględnienie wniosków. Sąd podkreślił, że wprawdzie postępowanie nie zostało załatwione w ustawowym terminie 1-go miesiąca, ale wynikało to z konieczności załatwiania wpadkowych wniosków skarżącej. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i prowadzone jest w jej interesie, nie można zarzucić organowi pogwałcenia zasady szybkości z tego powodu, że w toku takiego postępowania podejmował wiele czynności formalnoprawnych, załatwiając zgłaszane przez stronę skargi, wnioski i uwagi. Taka właśnie sytuacja zachodziła w postępowaniu prowadzonym przez PINB, któremu skarżąca zarzuciła rażącą bezczynność i rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania. Pomimo tego, że rzeczywiście czynności pozorne, zbędne mogły świadczyć o przewlekłości postępowania, to jednak czynności podejmowane przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie miały takiego charakteru, mając na względzie to, że organ odnosił się niemal do wszystkich pism i wniosków skarżącej, która była wnioskodawczynią i w interesie której organ postępowanie prowadził. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że gdyby nie liczne wnioski skarżącej, organ wydałby decyzję w sprawie już po przeprowadzeniu oględzin w dniu 7 grudnia 2020 r. Jednak obszerne uwagi skarżącej do przeprowadzonych oględzin, zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2020r. (wraz z 16 załącznikami - k. 96 - 47 akt admin.) wymagały odniesienia się do nich przez organ, co niewątpliwie miało wpływ na czas rozpatrywania sprawy. W związku z powyższym WSA stwierdził, że skoro organowi nie można zarzucić przewlekłości, tym bardziej nie można uznać, że miało to "charakter rażący", a w konsekwencji nie można przyznać skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego postępowania oraz, że naruszenie prawa przez organ miało charakter rażący, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w oparciu o własne ustalenia Sądu, nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak również bez uwzględnienia wszystkich dowodów z tej sprawy.

1) błędne przyjęcie, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie miesiąca, gdyż wystąpiła konieczność załatwienia wniosków skarżącej. Stwierdzenie to nie ma zupełnie odzwierciedlenia w aktach sprawy, bowiem skarżąca nie składała w tym terminie (miesiąca) żadnych wniosków do organu. Skarżąca wskazała, że: "Jeżeli by Sąd oparł ustalenia na aktach sprawy, z których wynika, że strona nie złożyła w czasookresie zawierającym się w terminie miesiąca - który przecież stanowił maksymalny termin załatwienia sprawy - najpewniej doszedłby do przekonania, że zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania w związku z przekroczeniem maksymalnego terminu miesiąca na załatwienia sprawy", (terminu miesiąca o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a.);

2) błędne przyjęcie, że w prawomocnym wyroku (WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 284/20) Sąd orzekający stwierdził, iż faktycznie organ (I stopnia) prowadził postępowanie, wobec tego bezpodstawne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a także, że Sąd ten w istocie potwierdził, iż organ (I stopnia) nie pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. do 15 listopada 2019 r. Takie ustalenie Sądu zupełnie nie ma pokrycia w powyższym wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. Zdaniem skarżącej gdyby Sąd oparł ustalenia na rzeczywistej treści tego wyroku najpewniej doszedłby do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. do 15 listopada 2019 r. - co niewątpliwie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy;

3) pominięcie znajdującego się w aktach dokumentu PINB o tytule zawiadomienie z dnia 15 luty 2021 r., którym organ zawiadomił strony o ustaleniu dodatkowych oględzin na dzień 16 kwietnia 2021 r. o godz. 10.00, przy czym równocześnie zawiadomił, że termin jest późniejszy - żeby zmniejszyć prawdopodobieństwo niekorzystnych warunków atmosferycznych. Pominięcie przez Sąd tak istotnego dla wyniku sprawy dokumentu - zawiadomienia, z którego jasno wynika, że organ przy wyznaczeniu tak odległego terminu oględzin tj. "czasookres 2 miesięcy, kierował się pozakodeksowymi rzekomymi okolicznościami", doprowadziło do skutku w postaci oddalenia przez Sąd skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania;

4) błędne przyjęcie, że WINB w wydanym postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r. (organ w postanowieniu stwierdził na podstawie oceny akt sprawy, że organ I stopnia dopuścił się w tej sprawie bezczynności i przewlekłości), dostrzegł dużą, lecz niekoniecznie niezbędną dla sprawnego zakończenia postępowania, aktywność skarżącej w toku postępowania. Takie ustalenia zupełnie nie mają pokrycia w wydanym postanowieniu WINB z dnia 9 czerwca 2021 r. Gdyby Sąd oparł ustalenia na istocie wynikającej z treści postanowienia doszedłby najpewniej do przekonania, że WINB wskazał na możliwości wnoszenia i rozpatrywania skarg, w szczególności na zaniedbania organu z art. 234 pkt 1 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, które nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

1) Sąd w uzasadnieniu wyroku poprzestał na przedstawieniu stanowiska organu i nie przedstawił stanowiska strony wynikającego z odniesienia się do stanowiska zawartego w odpowiedzi organu na skargę. Prawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego - w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania - powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącą oraz wyjaśnienie, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Strona w piśmie z dnia 1 września 2021 r. odniosła się do pisma organu z dnia 23 lipca 2021 r. i kwestionuje tezy w nim zawarte;

2) Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazuje, jakimi kryteriami kierował się w wyborze, które pisma składane do organu przez stronę wymagały żądania odpowiedzi. Uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd nie określił czy i które pisma składane przez stronę były na okoliczność niewywiązania się z obowiązku ustawowego informowania stron z urzędu (o których mowa w stanowisku strony w skardze) oraz czy i które pisma składane były na okoliczności dotyczące stricte merytorycznego załatwienia sprawy, nadto w jakich odległościach czasowych organ podejmował te czynności.

3) Sąd w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił, jakimi przesłankami kierował się przy ocenie, że "zaistniała sytuacja z art. 35 § 5 k.p.a. oraz konkretnie jaka jest to sytuacja wymieniona enumeratywnie w tym przepisie, ponadto nie podał, na jakie okoliczności jest to sytuacja oraz w jakim terminie bądź terminach zaistniała zdaniem sądu jakaś sytuacja z wymienionych w tym przepisie oraz jaki jest ewentualny jej związek z tym postępowaniem". Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w ocenie Sądu wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tj. stanowisku wyrażonym na podstawie oceny akt sprawy w związku z ponagleniem, zawartym w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2021 r.), zachodziła sytuacja z art. 35 § 5 k.p.a. oraz przywołał treść przepisu. Uzasadnienie takie w tej części, nie pozwala ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia;

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe jego zastosowanie" (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) [prawidłowo powinna być podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania] , tj. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca kontroli zgodności z prawem działania organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny działania administracji w świetle tego wzorca i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności i nie prowadził przewlekle postępowania. Wadliwy wzorzec kontroli zgodności z prawem działania organu administracji polegał na przyporządkowaniu przez WSA w Lublinie subiektywnej wykładni pojęcia bezczynności - korzystnej dla organu administracji oraz przez pominięcie przy tym "norm dopełnienia wynikającej z przepisów prawa obciążającej organ administracji z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - która funkcjonuje w systemie prawa stanowionego stanowiącego całość wzajemnie powiązanych ze sobą norm prawnych". Sąd przy tym, zastosował inne kryterium oceny niż zgodność działania organu z prawem, które ten organ obciąża - art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu, w zakresie oceny, że PINB nie pozostał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. do dnia 15 listopada 2019 r. Dla przypomnienia wskazano, że wniosek skarżącej wpłynął w dniu 20 września 2019 r., postanowienie zostało wydane w dniu 15 listopada 2019 r., tj. po upływie 1 miesiąca, 3 tygodni, 5 dni, a więc w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. Niewadliwie także Sąd I instancji przyjął, że za bezczynność i przewlekłość nie może być uznany brak czynności procesowych w okresie do zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy, który postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia tego postępowania (postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji w dniu 1 października 2020 r.).

W ocenie NSA, Sąd I instancji, nie dość wnikliwie jednakże ocenił okres pomiędzy 1 października 2020 r., a dniem wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie (6 lipca 2021 r.). Postępowanie trwało łącznie 9 miesięcy i 5 dni. Sąd kasacyjny podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w sytuacji gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i prowadzone w jej interesie, nie można zarzucić organowi pogwałcenia zasady szybkości postępowania z tego powodu, że w toku takiego postępowania podejmował on wiele czynności formalnoprawnych, załatwiając zgłaszane przez tę stronę skargi, wnioski oraz uwagi. Jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W każdej zatem sprawie indywidualnej oceny wymaga czy aktywność stron postępowania miała wpływ na termin zakończenia postępowania przez organ. NSA stwierdził, że temu zadaniu Sąd I instancji nie sprostał, nie poddał bowiem szczegółowej analizie pism strony skarżącej, tj. nie wskazał czy odniesienie się do nich, uwzględnienie wniosków w nich zawartych było niezbędne dla załatwienia sprawy, czy organ mógł zakończyć postępowanie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał jedynie na "obszerne uwagi skarżącej do przeprowadzonych oględzin" zawartych w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. wraz z 16 załącznikami, a przedmiotem analizy nie uczynił już innych czynności podejmowanych w sprawie, pomimo ich zauważenia w opisie sprawy. W tym miejscu wypada podnieść, że Sąd I instancji sam ubocznie podkreślił (przywołując stanowisko WINB), że skargi wniesione w sprawie zawisłej przed organem administracji traktowane są jako pisma procesowe związane z wyjaśnieniem tej sprawy, toteż organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma obowiązku udzielania osobnych odpowiedzi na kolejne pisma składane w jego trakcie przez strony, lecz załatwia sprawę na podstawie całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez wydanie decyzji. Niejako więc dopuścił możliwość, aby nie każde pismo strony wymagało odniesienia się do niego przez organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można podać w wątpliwość zasadność przeprowadzenia licznych oględzin w terenie (21.10.2019 r., 7.12.2020 r., 16.04.2021 r., 27.05.2021 r.). Sprawa, biorąc pod uwagę lakoniczność decyzji z dnia 6 lipca 2021 r., nie wydaje się na tyle skomplikowana, aby zachodziła potrzeba czynienia aż tylu wizji w terenie. Ponadto, organ mógł skorzystać z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co by niewątpliwie służyło przyspieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę powyższe rozważania i oceni sprawę pod kątem zaistnienia podstaw do stwierdzenia bezczynności, przewlekłości postępowania, przy czym będzie miał na względzie, że zwiększona aktywność strony postępowania może nie mieć wpływu na uznanie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał też WSA do odniesienia się także do pisma strony skarżącej z dnia 1 września 2021 r., tak aby strona postępowania sądowoadministracyjnego była w pełni przekonana, że rozpoznanie sprawy nastąpiło przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 566/22), uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona łącznie na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, iż zakres przedmiotowy przewlekłości postępowania jest zasadniczo szerszy niż pojęcie bezczynności organu. O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas. Kontrola sprawności toku postępowania przeprowadzana przez sąd administracyjny w celu zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. musi obejmować zatem również ocenę przeprowadzanych działań organu. Odróżniając te dwie postacie niesprawności postępowania prowadzonego przez organ, należy zauważyć, że obie skargi - zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość - zmierzają do osiągnięcia podobnego rezultatu. Tożsamość środków, jakie może wykorzystać sąd administracyjny w ramach skarg na bezczynność i przewlekłość powoduje, że bez względu na oznaczenie przez stronę skargi i podniesienia w niej zarzutów bezczynności lub przewlekłości, bądź obu tych stanów zamiennie czy też łącznie, sąd administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, w każdym przypadku ocenia postępowanie z punktu widzenia prawidłowości toku podejmowanych czynności, ich celowości, czasu jego trwania, kontroluje czy organ pozostaje w bezczynności czy też postępowanie prowadzone jest przewlekle ponad wymagany dla wyjaśnienia sprawy okres. Podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczone, że w jednym postępowaniu organ dopuści się też obu form opieszałości. W przypadku zastosowania środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. na skutek wniesionej skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania z punktu widzenia interesów strony nie ma istotnego znaczenia czy sąd administracyjny określoną wadliwość organu prawidłowo przyporządkował do bezczynności czy przewlekłości. Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności badania sprawy pod kątem obydwu rodzajów opieszałości organu w prowadzeniu sprawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie orzeczeń CBOSA).

Zaakcentować należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. , organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 u.p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem skarżąca przed jej wniesieniem skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. W wyniku tego ponaglenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z 9 czerwca 2021 r., w którym stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności – niezałatwienia w ustawowym terminie sprawy dotyczącej przyłącza wodociągowego.

Wskazać należy, że w aktualnym stanie prawnym legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16).

W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2021 r. wskazał, że PINB we Włodawie nie pozostawał w bezczynności do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. do dnia 15 listopada 2019 r. Wniosek skarżącej wpłynął w dniu 20 września 2019 r., postanowienie zostało wydane w dniu 15 listopada 2019 r., tj. po upływie 1 miesiąca, 3 tygodni, 5 dni, a więc w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a. Za bezczynność i przewlekłość nie może być uznany brak czynności procesowych w okresie do zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy, który postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia tego postępowania (postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji w dniu 1 października 2020 r.). W związku z powyższym ocenie przez obecnie orzekający skład będzie podlegał okres pomiędzy 1 października 2020 r., a dniem wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie (6 lipca 2021 r.). Przedmiotowe postępowanie trwało łącznie 9 miesięcy i 5 dni. W odniesieniu do wskazanego okresu, analizując podejmowane w tym czasie przez organ czynności, w tym konkretnym przypadku - zachodzi zarówno bezczynność organu jak i przewlekłość prowadzonego postępowania w rozumieniu powołanym we wcześniejszych rozważaniach.

Mając na uwadze tak zdefiniowany okres czynności podejmowane w przez organ oraz skarżącą przedstawiają się następująco:

- PINB we Włodawie po otrzymaniu dnia 1 października 2020 r. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2020 r., ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, pismem z dnia 9 listopada 2020 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek V. D. postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wyznaczonym na dzień 7 grudnia 2020 r. terminie przeprowadzenia oględzin w terenie. Jednocześnie ww. pismem organ zawiadomił o terminie przeprowadzenia oględzin w omawianej sprawie oraz na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. poinformował, że bieg terminów załatwienia wniosku został wstrzymany;

- 7 grudnia 2020 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Włodawie dokonali oględzin nieruchomości w przedmiotowej sprawie, a ustalenia zawarto w protokole;

- pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła do PINB uzupełnienie i sprostowanie do protokołu oględzin z 7 grudnia 2020 r.;

- pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o udzielenie informacji w toczącym się postępowaniu administracyjnym (zastosowania przez organ art. 35 § 5 k.p.a.);

- pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. strona złożyła do PINB wniosek dowodowy w omywanej sprawie (na okoliczność poświadczenia braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 43 ust.1 u.p.b. oraz przeprowadzenia budowy niezgodnie z art. 41 u.p.b. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 1 u.p.b.);

- pismem z dnia 10 lutego 2021 r. PINB udzielił stronie odpowiedzi na jej pismo z dnia 23 grudnia 2020 r.

- pismem z dnia 11 lutego 2021 r. PINB udzielił stronie odpowiedzi na jej pismo z dnia 4 stycznia 2021 r. dotyczące poświadczenia niewykonania geodezyjnego wyznaczenia w terenie wykonanego przyłącza wody oraz niewykonania pełnej inwentaryzacji sytuacyjno- wysokościowej przed zasypaniem wykopu.

- pismem z dnia 15 lutego 2021 r. PINB w związku z pismem strony z dnia 8 grudnia 2020 r. będącym uzupełnieniem i sprostowaniem do protokołu oględzin z 7 grudnia 2020 r. zawiadomił strony postępowania administracyjnego o terminie przeprowadzenia dodatkowych oględzin w ww. sprawie w dniu 16 kwietnia 2021 r.;

- w piśmie z 7 marca 2021 r. strona wniosła zastrzeżenia do treści zawiadomienia z dnia 15 lutego 2021 r.;

- pismem z dnia 15 marca 2021 r., PINB poinformował strony o wyznaczonym na dzień 7 kwietnia 2021 r. przesłuchaniu pracownika G. Sp. z o.o.;

- pismem z 29 marca 2021 r., (data wpływu do organu 02.04.2021 r.) strona ustosunkowała się do pisma organu z dnia 11 lutego 2021 r., oraz ponownie wskazała na swój wniosek dowodowy z dnia 4 stycznia 2021 r.;

- w dniu 2 kwietnia 2021 r. strona osobiście złożyła w siedzibie organu pisma z dnia 30.03.2021 r. z dnia 31.03.2021 r., z dnia 01.04.2021 r. (zastrzeżenia do zawiadomienia o przesłuchaniu pracownika G. Sp. z o.o. i w związku z tym złożyła wniosek o przełożenie daty przesłuchania świadka) oraz z dnia 02.04.2021 r. kierowane do PINB dotyczące przebiegu postępowania w niniejszej sprawie;

- pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na pismo strony z dnia 1 kwietnia 2021 r., którym wnioskowano o przełożenie daty przesłuchania wyznaczonego na dzień 7 kwietnia 2021 r.

- pismem z 6 kwietnia 2021 r. strona zwróciła się o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania świadka – pracownika G. Sp. z o.o. ze względu na przebywanie przez nią na zwolnieniu;

- w dniu 7 kwietnia 2021 r. organ przesłuchał prezesa G. Sp. z o.o., którego zeznania zostały spisane w protokole;

- pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. PINB udzielił stronie odpowiedzi na jej pismo z dnia 1 kwietnia 2021 r.;

- dniu 16 kwietnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Włodawie dokonali kolejnych oględzin na nieruchomości w przedmiotowej sprawie, a poczynione ustalenia spisano w protokole;

- pismami z dnia 19 kwietnia 2021 r. i 21 kwietnia 2021 r. oraz pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. PINB udzielił stronie odpowiedzi na jej pisma z dnia 29.03.2021 r. (złożone do PINB we Włodawie dnia 02.04.2021 r.), z dnia 31.03.2021 r. (złożone do PINB we Włodawie dnia 02.04.2021 r.) oraz z dnia 02.04.2021 r.;

- pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o terminie przeprowadzenia kolejnych oględzin nieruchomości;

- w dniu 27 maja 2021 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Włodawie dokonali kolejnych oględzin na ww. nieruchomości w przedmiotowej sprawie, a ustalenia spisano w protokole;

- w dniu 27 maja 2021 r. strona złożyła pismo z dnia 26 maja 2021 r. stanowiące replikę na pismo organu z dnia 23 kwietnia 2021 r. ;

- pismem z dnia 28 maja 2021 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., organ zawiadomił strony postępowania administracyjnego o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem rozstrzygnięcia, co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- pismem z dnia 27 maja 2021 r. (data wpływu do organu 1 czerwca 2021 r. ) strona wniosła wezwanie organu do działania zgodnego z prawem oraz obowiązków do których został powołany, w którym odniosła się do poszczególnych czynności w toku postepowania, w tym do przeprowadzanych oględzin i przesłuchania;

- pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi stronie na jej pismo z dnia 27 maja 2021 r.;

- przy piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2021 r.) strona nadesłała pismo z dnia 28 czerwca 2021 r. będące odpowiedzią na pismo organu z dnia 9 czerwca 2021 r., wezwanie organu do prowadzenia postepowania zgodnie z intencja strony zawartą w treści wniosku o wszczęcie postepowania (pismo z dnia 28 czerwca 2021 r.), odniesienie się strony do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i prowadzonego postepowania (pismo z dnia 28 czerwca 2021 r.), odniesienie się strony postepowania do pisma organu z 31 maja 2021 r. (pismo z dnia 30 czerwca 2021 r.);

- w dniu 6 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego we Włodawie odmówił wydania M. i L. M. nakazu wykonania rozbiórki przyłączy wodociągowych do działki nr [...] w W., gm. U.

Mając na uwadze przestawione w chronologicznym porządku czynności podejmowane przez organ w kontekście wynikających z k.p.a. terminów załatwienia sprawy, obowiązku organu skoncentrowania swoich działań oraz zasady ekonomii postępowania – budzi zastrzeżenia Sądu czas, w jakim organ podejmował czynności, a także ich zasadność wobec treści wniosku strony oraz konsekwencje w procedowaniu wobec tegoż wniosku. Sąd zwraca uwagę, że w toku postepowania pomiędzy 1 październikiem 2020 r., a wydaniem decyzji w sprawie miały miejsce trzykrotne oględziny spornej nieruchomości, które mając na uwadze przedmiot sprawy wydają się być zbędne. Budzi również wątpliwość zasadność prowadzenia korespondencji tj. udzielenia odpowiedzi przez PINB na kolejne pisma skarżącej.

Podkreślić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postanowieniu uznającym ponaglenie strony za zasadne wskazał, że skargi wniesione w toku postępowania traktowane są jako pisma procesowe związane z wyjaśnieniem sprawy, co oznacza, że organ nie miał obowiązku udzielenia odpowiedzi na poszczególne pisma składane przez skarżącą, lecz winien załatwić sprawę na podstawie całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez wydanie decyzji.

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie prowadząc tak szeroką korespondencję i wdając się w czasochłonną pisemną polemikę ze skarżącą organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Zamiast rozstrzygnąć sprawę merytorycznie organ całą swoją uwagę skupił na udzielaniu odpowiedzi na kolejne liczne pisma strony. Podkreślić należy, że stronie przysługuje prawo do składania pism, wniosków, zarzutów, które powinny być analizowane i brane pod uwagę, w szczególności gdy mają wpływ na przebieg postepowania i merytoryczne rozstrzygniecie, niemniej jednak rolą organu jest staranne wyselekcjonowanie z pism strony takich wniosków, które są niezbędne do zakończenia sprawy.

Udzielanie odpowiedzi przez organ niemalże na każde pismo strony nie wydaje się być usprawiedliwione. Strona w swoich pismach składała m.in. zastrzeżenia do protokołów z przeprowadzonych oględzin, zarzucała brak możliwości prawidłowego uczestniczenia w nich, zaś organ by ustrzec się przed powtórnymi zarzutami w tym zakresie skupił się na wyznaczaniu kolejnych terminów oględzin, w tym zawiadomieniem z 15 lutego 2021 r., wyznaczył dodatkowy ich termin na 16 kwietnia 2021 r. motywując zmniejszeniem prawdopodobieństwa wstąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych i umożliwieniem skarżącej zadawanie pytań, co nie miało uzasadnionych podstaw. W takich okolicznościach sprawy, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny, organ mógł skorzystać z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co niewątpliwie służyłoby przyspieszeniu postępowania i umożliwiłoby skarżącej zadawanie pytań świadkom, pozostałym stronom oraz składanie wyjaśnień i podnoszenie zarzutów.

Sąd zwraca uwagę, że z zestawienia przedstawionych wcześniej dat podejmowanych czynności merytorycznych wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób niesprawny i nieskuteczny, naruszając standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania. Biorąc pod uwagę treść wydanej w sprawie decyzji, brak w aktach sprawy potwierdzenia zasadności wielomiesięcznego prowadzenia postępowania przez PINB.

W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§2). Natomiast w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie był on zobowiązany najpóźniej w ostatnim dniu ustawowego miesięcznego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy (art. 35 § 3) zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskakując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czego jednak nie uczynił. W niniejszej sprawie zasadnie skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że nie dochował obowiązku informowania strony o przyczynach zwłoki i wskazaniu terminu załatwienia sprawy, do czego obliguje art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do określonych w przepisach terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, do których nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 1, 79 § 2 i 81 k.p.a.), są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania. W związku z powyższym organ nie był uprawniony do stwierdzenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminów załatwienia wniosku został wstrzymany, albowiem na ówczesnym etapie postępowania nie wystąpiły okoliczności wskazane w tym przepisie. W swoim piśmie z dnia 1 września 2021 r. będącym repliką na odpowiedź na skargę organu w znacznej części strona powtarza argumentacje zawartą w skardze, która Sąd uznał za zasadną. Sąd podziela stanowisko strony, że organ nie mógł odnosić się w formie zwykłych pism do podnoszonych przez stronę wniosków i dowodów mających znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ zobowiązany był procedować formalnie (procesowo) nie zaś odpowiadać na kolejne pisma skarżącej. Okoliczności te nieuchronnie doprowadziły do przedłużenia postępowania. W związku z powyższym w niniejszej sprawie doszło do naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, a także naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, tym niemniej jednak należy zwrócić uwagę na postawę organu, który nie lekceważył żadnego z licznych pism skarżącej.

W kontrolowanej sprawie, uwzględniając całokształt postępowania organu w ocenie Sądu nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności i przewlekłości. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw.

Zdaniem Sądu, choć istotnie okres prowadzenia czynności przez organu był stosunkowo długi, to jednak nie sposób zarzucić organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, albowiem z akt sprawy nie wynikają podstawy by zarzucać organowi zaniechanie celowe, zamierzone i realizowane ze złą wolą. Organ nie pomijał pism strony, starał się na nie odpowiedzieć czym doprowadził do przewlekłego procedowania. Pisma skarżącej były każdorazowo analizowane i nadawano im bieg np. przez wyznaczanie kolejnych terminów oględzin. Jak wynika z akt sprawy korespondencja między skarżącą a organem była liczna, przez co organ zamiast odpisywać stronie odnosząc się do wniosków strony w zwykłych pismach powinien swoje działania skupić na zgromadzeniu materiału dowodowego i zgodnym z przepisami k.p.a. terminowym załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim postępowaniem organu.

W sprawach ze skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu sąd bada, czy wystąpiły one na datę wniesienia skargi, z tym że uwzględnia stan procesowy sprawy na datę wyrokowania. W rozpoznawanym przypadku w dacie wniesienia skargi (5 lipca 2021 r.) organ pozostawał w przewlekłości i bezczynności, którą wyeliminował w dniu 6 lipca 2021 r. Brak było zatem podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu do załatwienia wniosku, bowiem załatwienie sprawy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego powodu w punkcie III wyroku sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony z 20 września 2019 r.

Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku o którym mowa w § 1 może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie IV wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając uiszczony wpis od skargi od organu na rzecz skarżącej (pkt V wyroku).