Postanowienie NSA, sygn. akt III SA 1062/85
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1986-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. 46
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
article: art. 16 par. 2, art. 104, art. 196 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. W zakresie uregulowanym przez art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ organy samorządu adwokackiego nie mają uprawnień do stanowienia o statusie adwokata, a ich uchwała w tym przedmiocie nie ma znamion decyzji administracyjnej i nie ulega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

2. Właściwość Ministra Sprawiedliwości w sprawach wyrażenia zgody na indywidualną praktykę adwokata /art. 4 ust. 3 powyższej ustawy/ ma ten skutek, iż są to sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, a decyzje Ministra Sprawiedliwości podlegają kontroli sądowej na mocy art. 196 par. 2 Kpa.

TEZY

1. W zakresie uregulowanym przez art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ organy samorządu adwokackiego nie mają uprawnień do stanowienia o statusie adwokata, a ich uchwała w tym przedmiocie nie ma znamion decyzji administracyjnej i nie ulega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

2. Właściwość Ministra Sprawiedliwości w sprawach wyrażenia zgody na indywidualną praktykę adwokata /art. 4 ust. 3 powyższej ustawy/ ma ten skutek, iż są to sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, a decyzje Ministra Sprawiedliwości podlegają kontroli sądowej na mocy art. 196 par. 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Jana Z. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 4 czerwca 1985 r. w przedmiocie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 marca 1985 r. Okręgowa Rada Adwokacka w K. odmówiła wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem "w trybie art. 4 ust. 3 prawo o adwokaturze o wyrażenie zgody na wykonywanie przez adw. Jana Z. zawodu indywidualnie". W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając kolejny wniosek adwokata Jana Z. Okręgowa Rada Adwokacka w K. stanęła na stanowisku, że nie zachodzi potrzeba zezwolenia na praktykę prywatną, gdyż działające zespoły adwokackie całkowicie zaspokajają zapotrzebowanie ludności na pomoc prawną. Ponadto plan rozmieszczenia adwokatów nie przewiduje, zgodnie z opinią środowiska adwokackiego, "wykonywania prywatnej praktyki na terenie tut. Izby".

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 1985 r. odwołania adwokata Jana Z. postanowiło na podstawie art. 58 pkt 8 prawa o adwokaturze odwołanie pozostawić bez rozpoznania z uzasadnieniem, że wystąpienie z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości w sprawie kancelarii indywidualnej uzależnione jest od oceny okręgowej rady adwokackiej, czy celowe byłoby utworzenie w danej miejscowości takiej kancelarii ze względu na zapotrzebowanie ludności na pomoc prawną lub możliwości świadczenia przez zainteresowanego "wysoko specjalizowanej pomocy prawnej". Okręgowa Rada Adwokacka przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważyła zalecenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zawarte w uchwale z dnia 7 czerwca 1984 r. i obecne jej stanowisko jest prawidłowe. Podkreślono również, że zainteresowany może wykonywać obowiązki obrońcy wojskowego, nie wykonując zawodu adwokata indywidualnie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat Jan Z, wnosił o uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 4 czerwca 1985 r. Zdaniem skarżącego, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej uchwale, nie może on wykonywać funkcji obrońcy wojskowego, nie będąc członkiem zespołu lub adwokatem praktykującym indywidualnie. Powołuje się w tym zakresie na pismo Izby Wojskowej Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 1984 r. Poza tym powołuje się w skardze na zarzuty przytoczone w odwołaniu od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia 26 marca 1985 r. i wniosku do Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 listopada 1983 r.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale z podkreśleniem, że plan rozmieszczenia adwokatów i zespołów adwokackich nie przewiduje w Z. utworzenia kancelarii indywidualnej, zgodnie zaś z orzecznictwem Izby Karnej i Wojskowej Sądu Najwyższego obrońca wojskowy nie traci uprawnień do wykonywania obrony wojskowej z chwilą zaprzestania wykonywania zawodu adwokata w zespole, jeżeli wpis na listę obrońców wojskowych uzyskał niezależnie od posiadanych uprawnień adwokackich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ adwokatura została zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Samorząd ten wykonywany jest przez kolegialne organy adwokatury, wśród których ustawa wymienia okręgowe rady adwokackie /organy izb/ i Naczelną Radę Adwokacką jako organy wyposażone w najszersze kompetencje w zakresie bieżącej działalności /por. art. 44 i art. 58 ustawy/. Konsekwencją tak ukształtowanego modelu adwokatury jako organizacji samorządowej jest ograniczony zakres ingerencji organów państwowych, przewidziany w wymienionej ustawie - prawo o adwokaturze, z jednoczesnym szczegółowym wyliczeniem kompetencji przysługujących okręgowym radom adwokackim i Naczelnej Radzie Adwokackiej.

Niektóre uprawnienia przysługujące Ministrowi Sprawiedliwości jako organowi państwowemu mogą być wykonywane we współdziałaniu z organami adwokatury /na przykład określone w art. 15 i art. 16 ustawy/, inne zaś nie wymagają takiego współdziałania /na przykład określone w art. 14 ustawy/.

Biorąc pod uwagę to ogólne założenie, należało poddać analizie treść art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze w celu ustalenia, w jakim zakresie o zasadności wykonywania przez adwokata praktyki indywidualnej mogą orzekać organy samorządu, zważywszy na przewidzianą w tym względzie właściwość Ministra Sprawiedliwości. Ze sformułowań użytych w tym przepisie można ustalić następujące warunki orzekania:

1/ muszą występować w konkretnej sprawie "uzasadnione wypadki";

2/ musi być wniosek okręgowej rady adwokackiej;

3/ orzeczenie o wyrażeniu zgody należy do Ministra Sprawiedliwości.

Redakcja omawianego przepisu pozwala na postawienie tezy, że ocena występowania "uzasadnionych wypadków" została pozostawiona wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości /"W uzasadnionych wypadkach Minister Sprawiedliwości (...)"/, wobec czego w tym zakresie uprawnienia organów samorządu adwokackiego nie mają charakteru stanowiącego, lecz opiniodawczy, choć wyrażenie przez nie stanowiska jest konieczne. Wniosek okręgowej rady adwokackiej, o jakim mowa w tym przepisie, ma na celu nie tylko przekazanie sprawy indywidualnej do rozstrzygnięcia właściwemu organowi /co oznacza odstępstwo od ogólnej zasady procedury administracyjnej składania przez stronę bezpośrednio właściwemu organowi administracji państwowej/, lecz także wyrażenie opinii organu samorządowego co do zasadności i celowości wykonywania przez adwokata - stronę praktyki indywidualnie, a więc naświetlenia okoliczności, które podlegają ocenie Ministra Sprawiedliwości jako "uzasadnione wypadki". Uznać wobec tego należy, że w zakresie uregulowanym przez art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze organy samorządu adwokackiego nie mają uprawnień do stanowienia o statusie adwokata, byłoby to bowiem wkroczenie w uprawnienia zastrzeżone tym przepisem dla Ministra Sprawiedliwości zarówno co do swobodnej oceny okoliczności sprawy /"uzasadnionych wypadków"/, jak i co do uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia sprawy /"może wyrazić zgodę"/.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że okręgowa rada adwokacka ma obowiązek odpowiednie wystąpienie adwokata - strony przekazać Ministrowi Sprawiedliwości bez względu na to, czy jej ocena okoliczności sprawy jest pozytywna, czy negatywna. Nie można oczywiście wykluczyć możliwości odwołania się przez adwokata od negatywnej oceny okręgowej rady adwokackiej do Naczelnej Rady Adwokackiej w trybie art. 46 prawa o adwokaturze, będzie to jednak odwołanie od uchwały wyrażającej ocenę zasadności wystąpienia adwokata, a nie od rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może zamykać lub zastępować drogi przewidzianej w art. 4 ust. 3 ustawy. Sformułowanie "na wniosek" w tym aspekcie ma sens jedynie jako tryb postępowania i nie wyłącza wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na praktykę indywidualną, mimo negatywnej oceny zawartej we wniosku.

Powyższe wywody należy jeszcze uzupełnić stwierdzeniem, że ustalenie właściwości Ministra Sprawiedliwości w sprawach wyrażania zgody na indywidualną praktykę adwokata ma ten skutek, iż są to sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa i - zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem NSA - decyzje w tych sprawach podlegają kontroli sądowej na mocy art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa. Gdyby zatem uznać, że negatywna ocena wystąpienia adwokata przez organy samorządu adwokackiego wyłącza możliwość przekazania sprawy właściwemu organowi administracji państwowej z wnioskiem negatywnym, to nastąpiłoby wyłączenie praw adwokata przed sądem administracyjnym. Mimo bowiem administracyjnego charakteru sprawy, tego rodzaju uchwała samorządu nie może być zaskarżona do NSA.

Przytoczona jednak interpretacja art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze pozwala na stwierdzenie, że skoro ustawa w tym wypadku zastrzegła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy Ministrowi Sprawiedliwości, takim rozstrzygnięciem nie jest zaskarżona uchwała i dlatego, jako nie mająca znamion decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/.

Z tego względu skargę na podstawie art. 204 par. 1 Kpa należało odrzucić.