Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 520/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi H. [...]K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] 2013 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...],- zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (dalej Dyrektor ZGiKM [...]), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. C. opłatę adiacencką w wysokości 2 263 zł z tytułu spowodowanego wybudowaniem tej drogi wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność S. K. i H. G.j-K. - zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. C. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Krzyżowniki, arkusz mapy 13, działka nr 98. Ponadto organ wskazał obydwu współwłaścicieli jako zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty, jak również wyjaśnił zasady i sposób wykonania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał: art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - dalej: u.g.n.), a także § 9 uchwały Rady Miejskiej P. [...] z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] oraz uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej ([...]).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Stowarzyszenia na Rzecz Budowy Nawierzchni Drogi ul. C. (dalej: Stowarzyszenie) Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...]ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. C. w P., określonej jako budowa nawierzchni ulicy i chodników. Następnie decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę nawierzchni ul. C.. Protokolarny odbiór robót nastąpił w dniu 10 grudnia 2007 r. Zakres wykonanych robót określono w protokole jako: korytowanie wraz z ułożeniem tłucznia 3 046 m², ułożenie oporników 1 063 metrów bieżących, ułożenie kostki POZBRUK 682 m², ułożenie kostki ECOPOZBRUK 1 364 m². Dalej organ wskazał, iż budowa drogi została zrealizowana z udziałem środków Miasta P. - ogólny koszt inwestycji wyniósł 338 000 zł, w tym udział Miasta P. 253 500 zł.

Na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 19 marca 2009 r. organ ustalił, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi na ul. C. zostały stworzone właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. C. [...] działka nr [...] - w dniu 10 grudnia 2007 r. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest pomiędzy ul. C. a ul. C., wjazd i wejście na posesję znajdują się od ul. C., nieruchomość położona jest w p[pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi na ul. C. o nawierzchni z kostki brukowej, posiada bezpośredni dostęp do tej drogi, a zatem jej właściciele mają możliwość korzystania z opisanej drogi.

Na podstawie danych uzyskanych w toku postepowania organ ustalił, ze większość właścicieli nieruchomości położonych przy ul. C. wniosła na rzecz budowy przedmiotowej drogi po 5 200 zł, a S. K. wniósł na ten cel nakłady o wartości 1 300 zł.

Powołując się na art. 144 ust. 1 i art. 143 ust. 2 u.g.n., organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei, odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm. - dalej: u.d.p.), podniósł, że budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie i wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki i kanalizację deszczową; każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto wyjaśnił, że inwestycja na ul. C. stanowiła budowę drogi z godnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), a nie jej przebudowę. Dodał, że inwestycja ta, zrealizowana na podstawie odpowiednich pozwoleń, nie stanowiła robót budowlanych niewymagających wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Następnie organ I instancji podniósł, że w tych warunkach opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązał obydwu współwłaścicieli nieruchomości ustalił decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], przy czym wzrost wartości nieruchomości ustalony został w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 października 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dalej organ wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania zobowiązanych do wniesienia opłaty, decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazało, ze organ powinien zbadać, czy wobec podniesionego przez strony stanu zagospodarowania nieruchomości uniemożliwiającego wybudowanie zjazdu z ul. C., istnieje prawna możliwość uzyskania przez stronę zezwolenia na wybudowanie zjazdu.

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust., 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto, odwołując się do stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, stwierdził, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Realizując powyższe zalecenia organ stwierdził (odwołując się do zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym stanowiska zarządcy drogi i wskazując zakres oraz charakter przeprowadzonych robót), że dla nieruchomości położonej przy ul. C. [...] istnieje możliwość usytuowania dodatkowego zjazdu na ul. C., pomimo że obsługa komunikacyjna tej nieruchomości odbywa się aktualnie od ul. C.. W odniesieniu do zastrzeżeń stron postępowania wyjaśnił także, że ze względu na usytuowanie i stan zagospodarowania nieruchomości (niezagospodarowane zaplecze od ul. C.) brak jest przeszkód faktycznych i prawnych uniemożliwiających korzystanie z nowo wybudowanej drogi, a rzeczoznawca majątkowy w swojej opinii potwierdził, że taki stan rzeczy skutkuje wzrostem wartości nieruchomości.

Wobec potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 lipca 2013 r. aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 października 2010 r. (autor operatu zamieścił w nim stosowną klauzulę) organ stwierdził, że operat ten może być nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Przedmiotowy operat został pozytywnie zweryfikowany przez organ pod kątem spójności i logiczności i wiarygodności oraz zgodności z przepisem art. 146 ust. 3 u.g.n. i rozdziału 1 działu IV tej ustawy, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), jak i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Organ zaaprobował przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi oraz zastosowane podejście i metodę szacowania, uznając, że rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na ternie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (teren zabudowy mieszkaniowej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Na podstawie operatu szacunkowego organ ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ul. C. 45 przed wybudowaniem drogi wynosiła 438 824 zł, a po jej wybudowaniu wynosi 444 650 zł, wobec czego uznał, że wartość tej nieruchomości wzrosła o 5 826 zł.

Wobec tego uznał, że zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wybudowanie drogi, do której korzystania stworzono właścicielom omawianej nieruchomości warunki z dniem 10 grudnia 2007 r., spowodowało wzrost wartości nieruchomości i obowiązująca w tym dniu uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. przewidywała stawkę procentową tej opłaty w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. ustaloną różnicę wartości nieruchomości pomniejszył o kwotę 1 300 zł nakładu właścicieli na budowę tej drogi.

W konsekwencji organ ustalił wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 2 263 zł (kwotę różnicy wartości 5 826 zł pomniejszył o kwotę 1 300 zł partycypacji w kosztach budowy drogi , a następnie obliczył 50% z 4 526 zł).

W odwołaniu od decyzji z dnia 23 października 2013 r. S. K. i H. G.-K. podnieśli, że wybudowanie drogi na ul. C. nie zmieniło użyteczności i walorów ich nieruchomości. Podkreślili, że korzystają jedynie z wyjazdu na ulicę C. i w ich ocenie urządzenie wyjazdu z ich posesji od strony ulicy C. jest niemożliwe. Nadto wskazali, że kwotę 1 300 zł tytułem partycypacji w kosztach budowy przedmiotowej drogi wpłacili "solidarnościowo", by wesprzeć sąsiadów. Podnieśli również, że ich nieruchomość przy ul. C. [...] już przed budową drogi od ul. C. posiadała pełną infrastrukturę, zaś wybudowanie nowej drogi wręcz obniża wartość nieruchomości, gdyż jego skutkiem jest zwiększenie ruchu samochodowego, co jest dla nich uciążliwe. Zaznaczyli również, że zgodnie z wolą rady Miasta P. i Prezydenta Miasta P. w przypadku wniesienia przez właścicieli nieruchomości maksymalnych nakładów tytułem partycypacji w kosztach budowy infrastruktury należności Miasta P. z tytułu opłat adiacenckich mają być umarzane, a w ich ocenie wpłata kwoty 1 300 zł na rzecz budowy drogi była ich maksymalnym nakładem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 148b ust. 1 u.g.n. i odwołał się do definicji drogi oraz budowy drogi zwartych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Dalej organ stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego okolicznością bezsporną jest, że na ul. C. w P. doszło do wybudowania drogi, natomiast kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy rzeczywiście właścicielom przedmiotowej nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, bowiem sam fakt wybudowania drogi i odpowiedniego położenia w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących nie przesądza jeszcze o stworzeniu im warunków do korzystania z tej drogi. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa (wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 i wyroku NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 263/07) stwierdził, że sytuacja, od której ustawodawca uzależnił ustalenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej z godnie z prawem. W tym zakresie organ odwołał się do art. 29 ust. 1 u.d.p. i zwrócił uwagę na stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w P. co do tego, że dla przedmiotowej nieruchomości istnieje możliwość usytuowania dodatkowego zjazdu na ul. C., wobec czego wątpliwości Kolegium powzięte podczas pierwszego rozpatrywania sprawy zostały rozwiane.

Ubocznie organ odwoławczy zauważył, że kwota 1 300 zł wpłacona przez strony tytułem partycypacji w kosztach budowy drogi ma takie znaczenie, że została zaliczona na poczet wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał, że z jednej strony istnieje uprawnienie organu do ustalenia przedmiotowej opłaty w odpowiedniej wysokości, a z drugiej istnieje podstawa prawna do umorzenia należności z tego tytułu przez właściwy organ, od którego wszakże uznania zależy w jaki sposób i w jakim zakresie z powyższego uprawnienia skorzysta, bowiem – w świetle uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 26 sierpnia 2008 r. przyznającej Prezydentowi Miasta P. uprawnienie do umorzenia należności na rzecz Miasta – organ nie ma obowiązku umorzenia należności z tytułu opłat adiacenckich.

Ponadto organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że w wyniku stworzenia stronom warunków do korzystania z przedmiotowej drogi, doszło do wzrostu wartości ich nieruchomości. W tym zakresie organ odwołał się do przepisów art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, organ odwoławczy wyjaśnił na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Zaznaczył przy tym, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Przedmiotowy operat szacunkowy Kolegium uznało za opracowanie rzetelne, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Zdaniem organu wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Organ odwoławczy, podzielając ocenę organu I instancji, podniósł, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dobrane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Wskazał na to, że rzeczoznawca majątkowy skorygował wynik wyceny z uwagi na skomunikowanie nieruchomości skarżących przy wykorzystaniu ul. C..

Przywołując treść art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że w sprawie zostały zachowane terminy dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego, przy czym podało błędne dane dotyczące daty sprzędzenia operatu (22 lutego 2012 r.) i potwierdzenia jego aktualności (6 marca 2013 r.).

Odnosząc się do kwestii rozstrzygnięcia sprawy pomimo uchylenia pierwotnej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że wobec brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odwołując się w tym zakresie do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 wyraźnie potwierdził, że trzyletni termin, o którym owa w przywołanym przepisie, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; wystarczy zatem jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, bowiem już wtedy ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Przy tak nakreślonym stanowisku Kolegium wskazało, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora ZGiKM [...] w dniu 18 listopada 2010 r., a doręczona w dniu 23 listopada 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał najwcześniej na dzień 10 grudnia 2010 r.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia 30 stycznia 2014 r. H. G.-K. i S. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2013 r., stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie:

- art. 145 ust. 2 u.g.n. i wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w P. przy ul. C.;

- art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 145 u.g.n. i w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie błędnego podejścia w zakresie szacowania nieruchomości przez brak uzasadnienia przyjętej metody szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę;

- art. 145 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że można zawsze/kilkakrotnie ustalić opłatę adiacencką dla jednej nieruchomości w sytuacji gdy nieruchomość graniczy z dwiema lub więcej drogami publicznymi;

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 148b u.g.n. poprzez brak ustalenia, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowania drogi;

- art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na znikomym określeniu cech nieruchomości podobnych;

- art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym doborze nieruchomości podobnych;

2. przepisów postępowania poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w który nie znajdował zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, który uzasadniał jego zastosowanie;

- art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania, mimo że jest ono bezprzedmiotowe, bowiem nie nastąpił wzrost nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik umotywował podniesione zarzuty, rozwijając w tym zakresie szczegółową argumentację odrębnie w odniesieniu do każdego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę, oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący podnieśli w skardze między innymi, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.).

Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku jego uwzględnienia i ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] - na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2006 r., [...]).

W myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do legalnego korzystania z wybudowanej drogi Podkreślić należy, iż nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw).

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień 10 grudnia 2007 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżących.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 10 grudnia 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 10 grudnia 2010 r.

Również powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora ZGiKM "[...]" w dniu [...] 2010 r., a doręczona w dniu [...] 2010 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 10 grudnia 2010 r.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest natomiast, czy wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądza – jak twierdzą organy administracji - o zachowaniu tegoż terminu.

Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Takie stanowisko byłoby trafne jedynie w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...]2013 r. (to jest w dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. C. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3 letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 18 listopada 2010 r., a więc trzy tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...]2010 r., nr [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ostatecznej decyzji z dnia [...]2011 r., nr [...]uchylającej decyzję organu I instancji przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.