Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1792/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15; art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M. U. jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymujące mocy orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrze właściwym do spraw finansów publicznych (dalej: MKO) z [...] lutego 2017 r. sygn. akt: [...], którym Komisja, uznała:

1. obwinionego A. D. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Rektora [...] w [...], za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 i 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 i z 2012 r. poz. 1529 ze zm.) - zwanej dalej u.o.n.d.f.p., poprzez podpisanie w dniu 16 sierpnia 2012 r. porozumienia z ówczesnym Kanclerzem [...] o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia", a także odprawy pieniężnej w wysokości dwumiesięcznego wynagrodzenia w związku z rozwiązaniem umowy o pracę wyłącznie z przyczyny "zmian w funkcjonowaniu uczelni będących wynikiem upływu kadencji władz rektorskich" oraz wypłaceniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. w wykonaniu ww. porozumienia odszkodowania w wysokości 82.318,50 zł i odprawy w wysokości 22.500 zł, co stanowi naruszenie art. 361§ 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21. poz. 94 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844),

2. obwinionego M. U. - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Kanclerza [...] w [...] za odpowiedzialnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p., polegającego na zaciągnięciu zobowiązań z naruszeniem obowiązujących przepisów poprzez:

- podpisanie w dniu 16 sierpnia 2012 r. porozumienia z ówczesną Kierowniczką Działu Kadr [...] o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia" oraz wypłaceniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. w wykonaniu ww. porozumienia odszkodowania w wysokości 7.490,00 zł,

- podpisanie w dniu 16 sierpnia 2012 r. porozumienia z ówczesnym Kierownikiem Działu Obsługi Studentów [...] o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia", oraz wypłaceniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. w wykonaniu ww. porozumienia, odszkodowania w wysokości 6.741,67 zł, co stanowi naruszenie art. 100 § 2 pkt 4 oraz art. 361 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.),

przy czym MKO odstąpiła od wymierzenia kary każdemu z obwinionych i obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości po 316,18 zł.

Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpatrywanych przez Międzyresortową Komisję Orzekającą przy Ministrze Finansów (dalej: Zastępca Rzecznika) wystąpił do Przewodniczącego tej Komisji z wnioskiem o ukaranie z [...]8 marca 2014 r. w związku z zawiadomieniem z [...] lutego 2013 r. Rektora [...] w [...] ([...]) o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zastępca Rzecznika wniósł o uznanie prof. Andrzeja Dąbrowskiego - pełniącego w czasie zarzuconego mu naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Rektora [...], za odpowiedzialnego - na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p. naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 i art. 11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, polegającego na zaciągnięciu zobowiązań i dokonaniu wydatków z naruszeniem obowiązujących przepisów, poprzez:

podpisanie w dniu 2 lipca 2012 r. aneksu do umowy o pracę ówczesnego Kanclerza [...], zwiększającego wynagrodzenie zasadnicze z kwoty 5.590 zł do kwoty 13.900 zł i wypłatę zwiększonych wynagrodzeń za lipiec i sierpień 2012 r. odpowiednio w dniach 30 lipca i 30 sierpnia 2012 r.;

podpisanie w dniu 2 kwietnia 2012 r. aneksu do umowy o pracę ówczesnej Kwestor [...], zwiększającego wynagrodzenie zasadnicze z kwoty 4.810 zł do kwoty 10.000 zł,

podpisanie w dniu 16 lipca 2012 r. porozumienia z ówczesnym Kanclerzem [...] o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia", a także odprawy pieniężnej w wysokości dwumiesięcznego wynagrodzenia w związku z rozwiązaniem urnowy o pracę wyłącznie z przyczyny "zmian w funkcjonowaniu uczelni będących wynikiem upływu kadencji władz rektorskich" oraz wypłacenie w dniu 31 sierpnia 2012 r. w wykonaniu ww. porozumienia odszkodowania w wysokości 82.318.50 zł i odprawy w wysokości 22.500 zł.

W tym samym wniosku o ukaranie Zastępca Rzecznika wnioskował o uznanie M. U. - pełniącego w czasie zarzuconego mu czynu funkcję Kanclerza [...], za odpowiedzialnego - na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p., naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 i art. 11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 3 u.o.n.d.f.p., polegającego na zaciągnięciu zobowiązań i dokonaniu wydatków z naruszeniem obowiązujących przepisów, poprzez:

1) podpisanie w dniu ... lipca 2012 r. porozumienia z ówczesną Kierowniczką Działu Kadr Studentów [...] o rozwiązaniu z dniem ... sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia", oraz wypłacenie w dniu 31 sierpnia 2012 r. w wykonaniu ww. porozumienia odszkodowania w wysokości 7.490,00 zł;

2) podpisanie w dniu 16 lipca 2012 r. porozumienia z ówczesnym Kierownikiem Działu Obsługi Studentów [...] o rozwiązaniu z dniem ...1 sierpnia 2012 r. umowy o pracę "za porozumieniem stron", przyznającego odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia "w związku z brakiem okresu wypowiedzenia", oraz wypłacenie w dniu ... sierpnia 2012 r. ww. wykonaniu ww. porozumienia, odszkodowania w wysokości 6.741.67 zł.

Po rozpoznaniu sprawy, MKO orzeczeniem z [...] października 2014 r., uznała obwinionych winnymi naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie zarzucanych im czynów dotyczących podpisanych porozumień odnoszących się do przyznanych określonym pracownikom odszkodowań oraz odprawy i w przypadku A. D. - odstąpiła od wymierzenia kary, natomiast M. U. ukarała upomnieniem.

Tym samym orzeczeniem MKO uniewinniła A. D. od zarzutu podpisania w dniu ...lipca 2012 r. aneksu do umowy o pracę ówczesnego Kanclerza [...], zwiększającego wynagrodzenie zasadnicze z kwoty 5.590 zł do kwoty 13.900 zł oraz podpisania w dniu ... kwietnia 2012 r. aneksu do umowy o pracę ówczesnej Kwestor [...], zwiększającego wynagrodzenie zasadnicze z kwoty 4.810 zł do kwoty 10.000 zł.

Obaj obwinieni odwołali się od tego orzeczenia.

GKO po rozpoznaniu w dniu [...] maja 2015 r. obu środków zaskarżenia, wydała orzeczenie, którym uchyliła orzeczenie MKO z [...] października 2014 r. i przekazała w całości sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzeczeniem MKO z 23 listopada 2015 r., Andrzej Dąbrowski został uniewinniony od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w: art. 15 i art. 11 u.o.n.d.f.p. Tym samym orzeczeniem M. U. także został uniewinniony od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.o.n.d.f.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p.

Od orzeczenia MKO z [...] listopada 2015 r. odwołanie na niekorzyść obu obwinionych wniósł Zastępca Rzecznika. Po rozpoznaniu tego środka zaskarżenia na rozprawie w dniu [...] września 2016 r, GKO orzekła o uchyleniu orzeczenia MKO i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy MKO wydało orzeczenie z [...] lutego 2017 r. sygn. akt: [...] opisane we wstępnej części niniejszego uzasadnienia.

Obaj obwinieni odwołali się od tego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonym obecnie przez M. U. w części go dotyczącej orzeczeniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie MKO z [...] lutego 2017 r. sygn. akt: [...].

GKO podniosła, że w związku z dokonywaną zmianą na stanowisku Rektora [...] i zapowiedziami wówczas jeszcze Rektora - elekta planowanych zmian personalnych - kilku pracowników, licząc się ze zwolnieniem, postanowiło zwrócić się o rozwiązanie stosunku pracy, jeszcze przed formalnym przejęciem funkcji przez nowego Rektora. Uznano, że najlepszym trybem rozwiązania stosunku pracy będzie porozumienie stron, połączone z przyznaniem określonych świadczeń.

Zdaniem GKO przyjęto zasadniczo inne, niczym nieuzasadnione zasady ustalenia ww. świadczeń w stosunku do rozwiązującego stosunek pracy Kanclerza [...] oraz dwóch pozostałych osób, a mianowicie Kierowniczki Działu Kadr oraz Kierownika Działu Obsługi Studentów.

GKO wskazało, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ówczesny Kanclerz, na podstawie zawartego porozumienia, otrzymał o wiele korzystniejsze "odszkodowanie" (równowartość trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia) i "odprawę" (równowartość dwukrotnego miesięcznego wynagrodzenia). Natomiast Kierowniczka Działu Kadr oraz Kierownik Działu Obsługi Studentów, pełniący funkcje w tamtym czasie i zawierający także porozumienia o rozwiązaniu umowy o pracę za porozumieniem stron otrzymali "tylko" "odszkodowanie" w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia.

Organ podniósł, że w odniesieniu do jednostek sektora finansów publicznych obowiązuje zasada, w myśl której dozwolone jest to, na co prawo wprost pozwala (zob. art. 7 Konstytucji). Inaczej niż w stosunku do podmiotów prawa prywatnego, które mogą generalnie podejmować działania niezakazane przez ustawodawcę. W kontekście rozpoznawanej sprawy ma to takie znaczenie, że o ile prywatnemu pracodawcy nikt nie zarzuciłby nieprawidłowości, jeżeli swoim pracownikom zapewniłby świadczenia wyższe niż wynikające z Kodeksu pracy, przy zachowaniu jednak ogólnych zasad, np. równego traktowania w zatrudnieniu, to pracodawca publiczny, jednostka sektora finansów publicznych dysponująca środkami publicznymi, musi mieć jednoznaczne podstawy prawne zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych.

Zdaniem organu odwoławczego, MKO uzasadniając swoje orzeczenie słusznie przywołała tu art. 46 i 44 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ww. ustawy, wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zdaniem GKO organ I instancji zasadnie wywiódł, że przepisu dającego podstawę do przyznania pracownikowi odszkodowania przy rozwiązaniu stosunku pracy na mocy porozumienia stron po prostu nie można wskazać.

Zdaniem GKO, w [...] w sposób nieuprawniony zastosowano kombinację dwóch nie powiązanych ze sobą przepisów Kodeksu Pracy, a mianowicie art. 30 § 1 odnoszącego się do rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron oraz art. 361 § 1 odnoszącego się do wcześniejszego rozwiązania wypowiedzianych przez pracodawcę umów o pracę, we wskazanych w tym przepisie przypadkach (m. in. z przyczyn niedotyczących pracowników), za stosownym odszkodowaniem. Wprawdzie w porozumieniu zawartym przez A. D. z Kanclerzem M. U. nie powołano się na art. 361 § 1 Kodeksu Pracy, to jednak analogia zastosowania tego przepisu nasuwa się sama. Słusznie więc, zdaniem GKO, wskazał organ I instancji, jako naruszony, wspomniany wyżej przepis Kodeksu Pracy i prawidłowo uzasadnił, dlaczego pracodawca nie mógł przyznać odszkodowania za "brak okresu wypowiedzenia", wynikający pośrednio z tego przepisu. Argumentacja ta odnosi się również do porozumień zawartych w imieniu pracodawcy przez M. U. z podległymi mu pracownikami Kierowniczką Działu Kadr U. M. oraz Kierownikiem Działu Obsługi Studentów P. P.. Wskazał, że skoro rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w drodze porozumienia stron, to jego treścią nie może być wypłata odszkodowania za brak okresu wypowiedzenia. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem jest bowiem odrębną formą zakończenia stosunku pracy. Do rozwiązania w drodze porozumienia dochodzi w drodze zgodnych oświadczeń woli obu stron, a jedną z jego kluczowych elementów jest data rozwiązania stosunku pracy. Skoro zatem strony zdecydowały się na taki sposób zakończenia relacji pracodawca - pracownik, to nie można mówić o istnieniu podstawy do wypłaty odszkodowania za brak okresu wypowiedzenia, bowiem nie można wypłacić ze środków publicznych świadczenia za coś, co nie przysługiwało w trybie rozwiązania umowy przyjętym przez strony.

W przypadku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron i przyznania, a następnie wypłacenia zwalnianemu Kanclerzowi dwumiesięcznej odprawy w związku ze "zmianami w funkcjonowaniu uczelni będących wynikiem upływu kadencji władz rektorskich" również nie było podstaw do przyznania takiego świadczenia, co słusznie stwierdziła MKO. Zdaniem organu wskazany w porozumieniu przepis art. 8 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników jako podstawa prawna (materialna) wypłaty nie umożliwiał tego, a tym samym został naruszony. Zasadnie został więc wskazany w orzeczeniu jako naruszony w opisie czynu przypisanego A. D. Przedstawiona przez MKO argumentacja za tym przemawiająca jest, zdaniem GKO, w pełni przekonująca. U podstaw rozwiązania umowy o pracę z M. U. pojawiły się wyłącznie przyczyny leżące po stronie tego pracownika, to on wystąpił o rozwiązanie umowy o pracę w trybie porozumienia. Zgodnie z tym przepisem, aby skorzystać z dobrodziejstwa tej ustawy i uzyskać prawo do odszkodowania przyczyny uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy muszą leżeć wyłącznie po stronie pracodawcy, a nie pracownika i mieć obiektywnie uzasadniony charakter. Zdaniem GKO słusznie MKO zwróciła uwagę, że przyczyny nie leżące po stronie pracownika, jak wynika z doktryny, to między innymi rzeczywista likwidacja stanowisk pracy, zmiany organizacyjne, jeżeli pozostają w związku przyczynowym z koniecznością lub potrzebą zwolnienia konkretnego pracownika, racjonalizacja zatrudnienia, czy też brak możliwości dalszego zatrudnienia z innych przyczyn dotyczących pracodawcy. "Zmiany w funkcjonowaniu uczelni będące wynikiem upływu kadencji władz rektorskich", nie mogą stanowić takiej przesłanki, nie mogły bowiem wiązać się z likwidacją głównego stanowiska administracyjnego w uczelni wyższej jakim jest stanowisko kanclerza. Jednoznacznie podkreślono, że w dacie zawarcia porozumienia w organizacji i sposobie działania [...] nie zaszły żadne zmiany. Nie nastąpiła likwidacja stanowisk czy zmiany organizacyjne odnoszące się do stanowiska kanclerza. W dniu zawarcia umowy nie nastąpiły zatem żadne zmiany w funkcjonowaniu uczelni, tym samym wskazanie takiej przesłanki jako podstawy zawarcia umowy należy uznać za nieprawdziwe.

GKO nie zgodziła się z zarzutem stawianym przez obrońcę A. D., że orzeczenie MKO jest wewnętrzne sprzeczne. Jego zdaniem jest to subiektywna ocena, praktycznie nie uzasadniona. Organ odwoławczy zgodził się z natomiast z zarzutem, że organ I instancji, nie uwzględnił w swoich rozważaniach wspomnianego wyżej art. 362 Kodeksu Pracy, który wszedł w życie w dniu 26 lutego 2016 r., a więc obowiązywał w czasie orzekania przed organem I instancji ([...] lutego 2017 r.). GKO uznała jednak, że nie ma to wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis ten dotyczy bowiem trybu rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem i pozwala zwolnić pracownika z obowiązku świadczenia pracy do upływu okresu wypowiedzenia z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Nie ma on tym samym zastosowania w niniejszej sprawie i nie zmienia w żaden sposób oceny zachowania obwinionych.

GKO podzieliła pogląd M. U., że wskazanie naruszenia art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu Pracy nie było właściwe. Jednakże naruszył on art. 361 § 1 Kodeksu Pracy, co wyżej podkreślono i co stanowi o jego odpowiedzialności za przypisane mu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Wskazane orzeczenie GKO zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. U. w części dotyczącej jego osoby.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania mające wpływ na zaskarżone orzeczenie, tj.:

- art. 74 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - prawa do obrony przez nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w interesie obrony,

- art. 92 i art. 45 tej ustawy, przez oparcie orzeczenia na opiniach prawnych, a więc z naruszeniem zarówno zasady niezawisłości, jak i dopuszczenia dowodu z opinii na okoliczności prawne, gdy opinia może służyć wyłącznie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych,

- art. 135 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11 tej ustawy i art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy, i art. 44 ustawy o finansach publicznych, przez przypisanie obwinionemu naruszenia mimo braku podania jego podstawy prawnej i art. 137 ust. 2 u.o.n.d.f.p. (...), przez częściową sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności.

Skarżący wniósł o:

uchylenie w części dotyczącej obwinionego M. U. zaskarżonego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych;

zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Jest to równoznaczne z ustaleniem, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalony w zaskarżonym orzeczeniu stan faktyczny nie budzi wątpliwości i Sąd uznaje go za swój.

Należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, że skarżący M. U. dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 i z 2012 r. poz. 1529, z późn.zm. - zwanej dalej "u.o.n.d.f.p."), polegającego na zaciągnięciu zobowiązań skutkujących dokonaniem wydatków z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone" lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje".

Oznacza to, że pracodawca działający w sferze publicznoprawnej może kształtować umowy o pracę w granicach Kodeksu pracy. Należy w tym miejscu wskazać na art. 18 Kodeksu pracy, zgodnie z którym postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy, nie mogą być mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy. Pracodawca prywatny może je kształtować w szerszy sposób przyznając większe uprawnienia pracownikowi. Aż takiej swobody takiej nie mają podmioty związane dyscypliną finansów publicznych. Nadto przepis ten dotyczy zawierania umów, a nie trybu rozwiązania umowy o pracę i świadczeń związanych z ich rozwiązaniem, i z tego względu nie miał on zastosowania w sprawie.

W związku z powyższym organ prawidłowo stwierdził, że w Kodeksie pracy brak przepisu, na podstawie którego można przyznać pracownikowi odszkodowania przy rozwiązaniu stosunku pracy na mocy porozumienia stron.

Organ zasadnie stwierdził, że w warunkach rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, Skarżący w sposób nieuprawniony i z naruszeniem tego przepisu zastosował instytucję przewidzianą w art. 361 § 1 Kodeksu pracy - tj. instytucję odszkodowania, wynikającą z wcześniejszego rozwiązania wypowiedzianych przez pracodawcę umów o pracę z przyczyn nie leżących po stronie pracowników.

Przepis art. 361 § 1 Kodeksu pracy ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony następuje z powodu ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy. Pozwala pracodawcy w celu wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę, skrócić okres trzymiesięcznego wypowiedzenia, najwyżej jednak do 1 miesiąca, a w takim przypadku pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za pozostałą część okresu wypowiedzenia. Zasadnie przepis ten wskazano jako naruszony w opisie czynu przypisanego Skarżącemu.

Wbrew zarzutowi skargi w sprawie nie miał zastosowania art. 362 Kodeksu pracy mimo, że wszedł w życie 26 lutego 2016 r., a więc obowiązywał już w czasie orzekania przed MKO - organem i instancji ([...] lutego 2017 r.). Należy wskazać, że przepis ten dotyczy trybu rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem i pozwala zwolnić pracownika z obowiązku świadczenia pracy do upływu okresu wypowiedzenia z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Nie ma on tym samym zastosowania w niniejszej sprawie i nie zmienia w żaden sposób oceny zachowania Skarżącego.

Odnoszą się do kolejnego zarzutu skargi, że organ niewłaściwie wskazał naruszenie przepisu art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy, który dotyczy m.in. obowiązku pracownika w zakresie dbania o dobro zakładu pracy i jego mienie, Sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia GKO (ale przecież nie w sentencji orzeczenia) pogląd organu odwoławczego, że wskazanie przez MKO tego przepisu jako naruszonego przez Skarżącego było błędem. Należy zauważyć, iż Skarżący w niniejszej sprawie występował w podwójnej roli. Reprezentując w czasie zawierania porozumień jako Kanclerz pracodawcę ([...]), nie przestawał przecież być pracownikiem [...]. Podpisując przedmiotowe porozumienia (jako pracownik [...]) naruszył ww. przepis ponieważ – zaciągając bez podstawy prawnej zrealizowane później zobowiązania - naraził zakład pracy na szkody (finansowe) w jego mieniu. Pewna niespójność w tym zakresie pomiędzy treścią orzeczenia GKO -akceptującego wszak orzeczenie MKO - a passusem uzasadnienie rozstrzygnięcia GKO nie jest tego rodzaju, by wskazywała na wadliwość i nielegalność całości kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Prawidłowo organy obu instancji wskazały, że działanie Skarżącego stanowiło naruszenie art. 15 u.o.n.d.f.p. polegające na zaciągnięciu zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Uzupełnienie opisu czynu przypisanego o stwierdzenie faktu realizacji tych zobowiązań nie było działaniem niedopuszczalnym jak chce Skarżący.

Tym samym Sąd nie stwierdza mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 135 ust. 2 pkt 5 i art. 137 ust. 2 u.o.n.d.f.p.

Odnosząc się do zarzutu oparcia orzeczenia na opiniach prawnych należy wskazać, że jest on niezasadny. Organ brał pod uwagę cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oczywiście zgodnie z zasadą iura novit curia to na organie orzekającym spoczywa obowiązek znajomości i właściwego stosowania prawa. W procesie wykładni powszechnie akceptuje się jednak odniesienie nie tylko do orzecznictwa, ale i głosów doktryny (komentarzy, glos, itd.). W tej ostatniej kategorii (sensu largo) nie jest wadliwa praktyka polegająca na akceptacji poglądu wyrażonego w opinii prawnej sporządzonej na użytek konkretnej sprawy. Nie jest natomiast w sposób oczywisty zasadne deprecjonowanie orzeczenie z uwagi na brak odniesienia się czy oceny wywodu zawartego w opinii prawnej (jak wskazała to GKO na jednym z etapów rozpoznawania sprawy). Opinia prawna ze swojej natury nie jest i nie może być podstawą do czynienia ustaleń faktycznych. Wbrew zarzutowi skargi w rozpoznawanej obecnie sprawie tak się nie działo.

Również zarzut pominięcia wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków jest niezasadny ponieważ organ dysponował wyjaśnieniami osób, o przesłuchanie których wnosił Skarżący, a także innymi dowodami z dokumentów, które pozwalają na wszechstronną ocenę zachowania Skarżącego. Organ przyjął i zaakceptował składane przez Skarżącego oświadczenia, że pełniąc funkcję Kanclerza zasadniczo (poza czynami przypisanymi) dbał o mienie uczelni, co mieliby dodatkowo potwierdzić świadkowie. Organowi była znana ta okoliczność, że nowo wybrany Rektor komunikował zamiar innego ukształtowania najbliższego otoczenia pracowników i niekontynuowania współpracy ze wskazanymi osobami. Wnioski dowodowe dotyczyły okoliczności niespornych i przyjętych przez GKO. Okoliczności te nie uprawniały jednak Skarżącego do zaciągnięcia zobowiązań bez podstawy prawnej.

Nie budzi też wątpliwości prawnych rozstrzygnięcie organów obu instancji co do kwestii zawinienia Skarżącego. Opinia radcy prawnego czy przygotowanie porozumień przez Dział Kadr [...] nie ekskulpuje wbrew oczekiwaniom skargi Skarżącego M. U.. Dzieje się tak tym bardziej, że wcześniej uznano, że posiada on odpowiednie kompetencje do zajmowania stanowiska Kanclerza [...]. Nie budzi też wątpliwości jurydycznych rozstrzygnięcie o odstąpieniu od wymierzenia kary i obciążeniu kosztami.

Reasumując Sąd stwierdza, że żaden z zarzutów skargi nie wskazuje na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia kontrolowanego postępowania czy mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i orzeczeniu organu, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) skargę oddalono.