Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 410/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 188/2022 w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2022 r. skarżąca złożyła pismo z dnia [...] marca 2022 r. zawierające zarzut przedawnienia należności składkowych objętych wystawionymi tytułami wykonawczymi.

W wyniku analizy dokumentacji Zakład Oddział w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. oddalił ten zarzut. Organ stwierdził, iż zarzut złożony w trybie art. 33 § 2 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest nieuzasadniony.

W dniu [...] maja 2022 r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z [...] maja 2022 r. Poinformowała w nim, że nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją przepisów.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Zakład utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał na art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s.") i podał, że z uwagi na nieopłacone w terminie należności zastosowano ich ściągnięcie w drodze postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w dniu [...] i [...] marca 2022 r. wystawiono tytuły wykonawcze, na których podstawie wdrożono postępowanie egzekucyjne w formie zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Tytuły obejmowały nieopłacone należności z tytułu składek za okres [...] na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz za okres [...] na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Organ stwierdził, że zarówno w zarzutach, jak i we wniesionym zażaleniu skarżąca podnosi fakt przedawnienia należności objętych postępowaniem egzekucyjnym. Według Zakładu sprawa ta została wyjaśniona w postanowieniu z dnia [...] maja 2022 r. Wskazano w nim, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku skarżącej nie nastąpiło zakończenie postępowania egzekucyjnego, bowiem trwa ono nadal.

Organ podał też, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznych, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W dniu [...] października 2010 r. zostały wydane przez Zakład decyzje o okresie podlegania oraz podstawach wymiaru składek dotyczące ubezpieczonych skarżącej. Od powyższych decyzji skarżąca złożyła odwołania do sądu. Postępowania sądowe zakończyły się w 2017 r. oraz 2018 r. W dniu [...] lutego 2020 r. wydano decyzję o wysokości należności, od której skarżąca złożyła odwołanie. Od wyroku Sądu z dnia [...] października 2020 r. skarżąca wniosła apelację, która zakończyła się wyrokiem oddalającym z dnia [...] maja 2021 r. W związku z tym decyzja stała się prawomocna z dniem [...] maja 2021 r. Zdaniem organu zgodnie z powołanymi powyżej przepisami bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowań przed wydaniem decyzji, do dnia, w którym decyzje stały się prawomocne.

Biorąc pod uwagę przeanalizowaną sprawę organ nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

W skardze do tut. Sądu W. G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonych postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17).

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo.

Z akt sprawy wynika, że Zakład prowadzi wobec majątku skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za październik 2008 r. do czerwca 2010 r., październik 2010 r., styczeń 2011 r., marzec 2011 r. i maj 2011 r., Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za październik 2008 r. do czerwca 2010 r., sierpień do października 2010 r. i maj 2011 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za październik 2008 r. i styczeń do czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. skarżąca podniosła zarzut przedawnienia należności składkowych. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") podstawą do wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może być wygaśnięcie obowiązku. W myśl art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 u.s.u.s. zobowiązanie podatkowe wygasa wskutek przedawnienia. Działając jako wierzyciel, Zakładu postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. oddalił powyższy zarzut. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Zakład utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Ocena zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia wymaga dokonania analizy przepisów regulujących przedawnienie należności składkowych. W odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne kwestię przedawnienia reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy zauważyć, że od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Okres przedawnienia uległ zmianie z dniem od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., III AUa 1656/12).

W świetle powyższych regulacji wybór odpowiednio terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od dnia wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił jaki okres przedawnienia (5-letni czy 10-letni) należy zastosować za wskazanych należności składkowych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i kiedy mijał termin ich przedawnienia. Na przykład można wskazać, że należność na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za maj 2011 r. (wymagalna w czerwcu 2011 r.) według starych zasad (10-letniego terminu przedawnienia) uległaby przedawnieniu czerwcu 2021 r. Jednak z zastosowaniem 5-letniego terminu przedawnienia liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r., uległaby przedawnieniu w dniu 2 stycznia 2017 r. i ten termin przedawnienia jako korzystniejszy ma zastosowanie do powyższej należności.

Jednocześnie Zakład wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono wprawdzie, że postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się i trwa nadal, jednak organ nie wyjaśnił jaką czynność należy traktować za "pierwszą czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności", a zatem od kiedy należy liczyć zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W tym kontekście wypada wskazać na wyrok Sąd Najwyższego z dnia 25 listopada 2021 r., II USKP 82/21, w którym stwierdzono, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Innymi słowy, doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2013 r., III AUa 1025/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r., III AUa 377/22; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r., I SA/Po 829/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2016 r., I SA/Sz 637/16). W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jednak upomnień i potwierdzeń ich doręczenia, nie wiadomo zatem od jakiej daty należy liczyć zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Nadto Zakład odwołał się do art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2021 r.), myśl którego bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W tym względzie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w dniu [...] października 2010 r. zostały wydane przez Zakład decyzje o okresie podlegania oraz podstawach wymiaru składek. Od powyższych decyzji skarżąca złożyła odwołania do sądu. Postępowania sądowe zakończyły się w 2017 r. oraz 2018 r. W dniu [...] lutego 2020 r. wydano decyzję o wysokości należności, od której skarżąca także złożyła odwołanie. Następnie od wyroku Sądu z dnia 23 października 2020 r. wniosła apelację, która zakończyła się wyrokiem oddalającym z dnia 13 maja 2021 r. W związku z tym decyzja stała się prawomocna z dniem 13 maja 2021 r. W rezultacie organ stwierdził, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowań przed wydaniem decyzji, do dnia, w którym decyzje stały się prawomocne.

Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brak jest wskazanych decyzji i wyroków sądów powszechnych. Nie ma zatem możliwości zweryfikowania poprawności ustaleń organu w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił także kiedy nastąpiło wszczęcie przez Zakład postępowania w sprawie decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia i nie przedstawił w tym względzie żadnych dowodów. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowań do dnia, w którym decyzje stały się prawomocne.

Zakład uzupełni akta sprawy o brakujące dokumenty. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien także mieć na względzie, że przedawnienie należności składkowych należy oceniać według stanu prawnego, który obowiązywał w dniu upływu terminu przedawnienia, uwzględniając zdarzenia powodujące nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu tego terminu (por. wyrok SN z dnia 25 listopada 2021 r., II USKP 82/21).

Jednakże w pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić z jakich przyczyn uznał, że w rozpatrywanej sprawie występował wyłącznie w roli wierzyciela (zob. postanowienie z dnia [...] maja 2022 r. – str. 1), gdy jednocześnie – jak wynika z części J pkt 1 znajdujących się w aktach spawy tytułów wykonawczych – jest także organem egzekucyjnym. Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 19 § 4 u.p.e.a. dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji m.in. w zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych. Z kolei w myśl art. 83c ust. 1 u.s.u.s. w odniesieniu do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej ZUS działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organem odwoławczym był ZUS, bez jednak wskazania przyczyn, z powodu których uznał się za właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez stronę.

W konsekwencji zaskarżone postanowienie narusza art. 11 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wskazania i wywodu Sądu zawarte w tym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż skarżąca jest od nich zwolniona.