Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 86/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa ; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. P. (dalej także jako wnioskodawczyni, skarżąca) [...] lutego 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie zamkniętym nr [...], ogłoszonym w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020, Osi Priorytetowej 8 Edukacja, Działanie 8.2 Uczenie się przez całe życie. Przedmiotem konkursu są projekty przyczyniające się do podniesienia kompetencji osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy z powodu niskich kompetencji TIK (Technologie informacyjno-komunikacyjne: technologie pozyskiwania/produkcji, gromadzenia/ przechowywania, przesyłania, przetwarzania i rozpowszechniania informacji w formie elektronicznej z wykorzystaniem technik cyfrowych i wszelkich narzędzi komunikacji elektronicznej oraz wszelkie działania związane z produkcją i wykorzystaniem urządzeń

telekomunikacyjnych i informatycznych oraz usług im towarzyszących; działania edukacyjne i szkoleniowe) i językowych. Instytucją Organizującą Konkurs (IOK) jest Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...].

Pismem z dnia [...] października 2019 r. skarżąca została poinformowana, że wniosek uzyskał łącznie 124 pkt., jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Skarżąca wniosła protest, pismem z [...] października 2019 r. Po pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 03 stycznia 2020 r., III SA/Po 784/19 stwierdził że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lipca 2020 r., I GSK 252/20 oddalił skargę kasacyjną Zarząd Województwa).

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca została ponownie poinformowana o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie alokacji. WSA w Poznaniu oddalił skargę wyrokiem z 08 grudnia 2020 r., III SA/Po 567/20, ale NSA wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., I GSK 121/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Prawomocnym wyrokiem z 26 października 2021 r., III SA/Po 1043/21, WSA w Poznaniu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając protest z [...] października 2019 r., Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...]RPO na lata 2014-2020, orzeczeniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...], wskazując na art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa) - nie uwzględniła protestu.

W proteście wnioskodawczyni postawiła zarzuty niekierowania się brzmieniem kryterium i dokonywaniem oceny w sposób dowolny, stawiania wymagań względem wnioskodawcy nie wynikających z kryteriów oceny, wybiórczą, a nie całościową lekturą wniosku o dofinansowanie oraz brakiem przejrzystego wskazania za co i ile punktów zostało odjętych za konkretne zarzuty w poszczególnych kryteriach (abstrahując od ich zasadności), co powoduje, że zdaniem wnioskodawczyni ocena nie podlega możliwości kontroli i jest nieweryfikowalna.

Wnioskodawczyni w proteście zakwestionowała ocenę poszczególnych ogólnych kryteriów merytorycznych punktowych. Zgodnie z regulaminem konkursu, ogólne kryteria merytoryczne punktowe mają charakter uniwersalny, tj. odnoszą się do wszystkich projektów realizowanych w ramach [...]RPO 2014+. Spełnienie przez projekt kryteriów w minimalnym zakresie oznacza uzyskanie co najmniej 70 punktów, a także przynajmniej 70% punktów możliwych do uzyskania w każdej z części Karty oceny merytorycznej. W przypadku spełnienia kryteriów co najmniej w minimalnym zakresie projekt może zostać skierowany do etapu negocjacji w zakresie przedmiotowych kryteriów.

Zgodnie z opisem ogólnego kryterium merytoryczno-punktowego nr 3: adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu "Wskaźniki zostały prawidłowo dobrane oraz są adekwatne do typu projektu/ grupy docelowej. Przewidziane do zrealizowania wartości wskaźników są możliwe do osiągnięcia w ramach realizowanego projektu (wartość wskaźników nie jest zbyt niska/wysoka). Wnioskodawca przypisał do projektu właściwe wskaźniki kluczowe oraz wskaźniki specyficzne dla [...]RPO 2014+. Wskaźniki specyficzne dla projektu zostały prawidłowo dobrane oraz zdefiniowane i są adekwatne do założonych celów projektu. Wskaźniki produktu odpowiadają wybranym wskaźnikom rezultatu. Należy zaznaczyć, iż najwyżej będą oceniane projekty w najwyższym stopniu przyczyniające się do realizacji wskaźników (weryfikowany będzie stosunek nakład-rezultat)."

Oceniający nr 1 zarzucił, że w tabeli przy wskaźnikach kluczowych numer 1 i 4 nie należy wypełniać kolumny źródło danych, gdyż wskaźniki te nie dotyczą niniejszego konkursu. Ponadto przy wskaźnikach kluczowych nie wpisano częstotliwości pomiaru wskaźników. Oceniający nr 2 zarzucił, że w pkt 4.1. w pierwszym i czwartym wskaźniku kluczowym w kolumnie źródło danych należy wpisać "nie dotyczy", gdyż wnioskodawca nie realizuje działań niezbędnych do monitorowania ww. wskaźników.

Zdaniem wnioskodawczyni zarzuty są niezasadne, skoro w regulaminie konkursu nałożono obowiązek wybrania przez wnioskodawcę przynajmniej jednego wskaźnika kluczowego, który został uwzględniony we Wspólnej Liście Wskaźników Kluczowych (WLWK) - stanowiącej załącznik nr 2 do wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020, przy czym wskaźniki kluczowe możliwe do zastosowania w ramach danego konkursu zostały wskazane w załączniku nr 8.1 do Regulaminu konkursu. W ww. załączniku widnieją obydwa wskaźniki, zarówno "Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami", jak i "Liczba projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami". Co więcej w obydwu przypadkach wyraźnie napisane jest na jakiej podstawie będą te wydatki rozliczane, czyli określono źródło danych. Zdaniem wnioskodawczyni nie jest prawdą, że wskaźniki te nie dotyczą niniejszego konkursu, skoro widnieją w załączniku o tytule "Wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Działania 8.2.

Ponadto oceniający nr 1 zarzucił, że w tabeli 4.2 nie wykazano częstotliwości pomiaru wskaźników. Wnioskodawczyni napisała, że w tabeli 4.2 nie przewidziano żadnego miejsca dla określenia częstotliwości pomiaru wskaźników, do dyspozycji jest wyłącznie nazwa wskaźnika, jednostka miary i źródło danych. W źródle danych przewidziano niewielką liczbę znaków, która wystarcza jedynie, by umieścić informacje na temat źródła danych.

Dalej oceniający nr 1 zarzucił, że nie należy jako źródła danych wskazywać numeru PESEL, ponieważ to formularze zgłoszeniowe albo oświadczenia powinny być źródłem danych, zaś oceniający nr 2, że wiek uczestników projektu powinien być weryfikowany na podstawie oświadczenia, a nie PESEL, a wymieniona uwaga dotyczy również orzeczenia o niepełnosprawności (wnioskodawca powinien ten dokument poprosić do wglądu, a nie przetwarzać). Wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku wskaźników dotyczących wieku napisała we wniosku, iż PESEL jest podany w formularzu zgłoszeniowym i formularzu danych uczestnika (załącznik do umowy uczestnictwa w projekcie) zaś rozpoczęcie udziału w kursie potwierdza podpis na liście obecności. PESEL uczestnika projektu jest jedną z danych, które wnioskodawca ma obowiązek przetwarzać w projekcie i nie ma bardziej wiarygodnego źródła na temat wieku uczestnika.

Dalej wnioskodawczyni napisała, że obaj oceniający zarzucili, że powinna się posługiwać wyłącznie wskaźnikami wynikającymi z pkt. 1.1.3 regulaminu konkursu i należy usunąć wskaźniki specyficzne dla projektu w pkt. 4.1.i 4.2. Zdaniem wnioskodawczyni zarzut jest niezasadny, bowiem w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie na str. 29 jest napisane iż należy pamiętać, że wskazane wskaźniki są jedynie wybranymi wskaźnikami i mogą nie obejmować całości rezultatów i produktów danego projektu, zatem wnioskodawca może określić też własne wskaźniki pomiaru celu zgodnie ze specyfiką projektu (wskaźniki projektowe).

Następnie oceniający nr 2 zarzucił, że wskaźniki produktu należy mierzyć na wejściu tj. w momencie otrzymania wsparcia, natomiast wskaźniki rezultatu na wyjściu tj. do 4 tygodni po zakończeniu udziału w projekcie, co należy uzupełnić. Wnioskodawczyni wskazała, że wpisała w przypadku wskaźników produktu, że mierzone są w momencie rozpoczęcia udziału w kursie, czyli pierwszej formie wsparcia. W przypadku wskaźników rezultatu nie ma miejsca w tej części w generatorze, by zmieścić takie informacje. Podkreśliła, że to Instytucja Organizująca Konkurs stworzyła generator, w którym w tej części do dyspozycji jest niewiele znaków i należy to uwzględnić, dokonując oceny.

Także oceniający nr 2 zarzucił, że należy usunąć, z kolumny Źródło danych, zapis o rozpoczęciu udziału w kursie, gdyż w wymienionej kolumnie należało wskazać dokument/źródło danych, na podstawie których należy monitorować wskaźnik. Zdaniem wnioskodawczyni zarzut jest niezasadny, "rozpoczęcie udziału w kursie " wskazała jako moment pomiaru wskaźnika, bo Instytucja Organizująca Konkurs nie przewidziała oddzielnego miejsca na taką informację, a wymaga tego typu informacji. Dlatego zwrot "potwierdza podpis na liście obecności" wskazuje na źródło danych.

Dodatkowo wnioskodawczyni zarzuciła, że oceniający nie wskazali za co i ile odejmują punktów, co zdaniem wnioskodawczyni czyni ich ocenę nie podlegającą kontroli i całkowicie dowolną.

Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w odniesieniu do kryterium nr 3 należało podwyższyć o 1 punkt liczbę punktów przyznaną przez oceniającego nr 1 oraz o 2 punkty przez oceniającego nr 2. Projekt otrzymał punktację 5 na 7 możliwych do zdobycia od oceniającego nr 1 oraz 6 punktów od oceniającego nr 2. KO przychyliła się do argumentacji w kwestii dotyczącej nr PESEL i podwyższyła punktację.

Zdaniem KO wnioskodawczyni niezasadnie wskazała w punkcie 4.1 wniosku (wskaźniki kluczowe) – źródła danych – gdyż nie realizuje działań w ramach tych wskaźników. KO nie podzieliła również argumentacji wnioskodawczyni, jakoby sam fakt umieszczenia wskaźnika w załączniku 8.1 "wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Działania 8.2" powodował automatycznie konieczność jego wypełnienia, nawet jeśli dany projekt nie spełnia go. Jeśli na etapie realizacji projektu pojawiłaby się konieczność sfinansowania wydatków w ramach racjonalnych usprawnień, to wniosek zostanie odblokowany do edycji i wnioskodawca będzie miał możliwość uzupełnienia wniosku - jednak jest tu mowa o ewentualnej przyszłej sytuacji.

Zgodnie z Instrukcją "Opisując sposób pomiaru wskaźnika należy zawrzeć informacje dot. częstotliwości pomiaru", ale wnioskodawczyni nie wskazała samego momentu pomiaru wskaźników. Szablon wniosku o dofinasowanie funkcjonuje w analogicznej formie od początku realizacji programu [...]RPO 2014+ i liczba znaków w poszczególnych polach wniosku o dofinansowanie jest taka sama dla każdego wnioskodawcy, składającego wniosek konkursie. Instytucja Zarządzająca [...]RPO 2014+ nie odnotowała przypadków, w których liczba znaków w polu Źródło danych była zbyt mała dla opisu większości standardowych wskaźników realizowanych w programie.

Zgodnie z opisem ogólnego kryterium merytoryczno-punktowego nr 5: spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu, "W ramach kryterium weryfikowana będzie adekwatność doboru zadań w kontekście zdiagnozowanych problemów, które projekt ma rozwiązać albo załagodzić, w tym opis: uzasadnienia potrzeby realizacji zadań; planowanego sposobu realizacji zadań; sposobu realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami; wartości wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego [...]RPO2014+ lub innych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, które zostaną osiągnięte w ramach zadań. Jednocześnie należy mieć na uwadze, aby każdy zaproponowany przez projektodawcę wskaźnik znalazł odzwierciedlenie w realizowanych zadaniach oraz by nie wykazywać zadań, które nie przyczyniają się do realizacji wskaźników.".

Wnioskodawczyni napisała, że obaj oceniający odjęli po 2 pkt, tym samym przyznając po 11 punktów. Obaj sformułowali oczekiwanie, by wnioskodawczyni uzasadniła zastosowanie potrójnej stawki jednostkowej. Wnioskodawczyni wskazała, że w regulaminie konkursu jest napisane, na str. 4, że szkolenia językowe są realizowane zgodnie z zakresem określonym w załączniku nr 8.21 do regulaminu konkursu i są rozliczane stawkami jednostkowymi, zaś organizacja szkoleń obejmuje moduły 60 godzinne (lub ich wielokrotność) i nauka przebiega w grupach liczących nie więcej niż 12 uczestników. Wnioskodawczyni oceniła, że już z tego zapisu wynika, że wnioskodawca ma prawo zrealizować kursy obejmujące wielokrotność modułów 60 godzinnych, a nigdzie w dokumentacji konkursowej nie wskazano wymogu uzasadnienia takiego faktu. Jednocześnie w pkt. 3.5.4 wniosku o dofinansowanie napisano, że wskaźniki rezultatu określone na poziomie 70% wskaźników produktu również są zasadne, biorąc pod uwagę fakt, iż kursy trwają 180h i osoby z grupy docelowej jak w projekcie przy takim wymiarze mają większe szanse na osiągnięcie odpowiedniego poziomu biegłości językowej. Wnioskodawczyni oceniła, że uzasadniła realizację kursów trwających 180h.

Wnioskodawczyni zaznaczyła, że oceniający sformułowali ten sam zarzut dwa razy, w przypadku tego kryterium i w przypadku kryterium Część V Budżet projektu i dwa razy dokonali korekty punktów z tego samego powodu. Oceniła, że niedopuszczalne jest odejmowanie punktów z tego samego powodu w dwóch różnych kryteriach, w przeciwnym wypadku rodzi to poważną wątpliwość co do sensowności ich wyłaniania oddzielnie.

Nadto oceniający nr 2 zarzucił, że na etapie negocjacji należałoby wskazać ile godzin szkoleniowych z zakresu kursów językowych planowanych jest do realizacji w ciągu 1 dnia. Wnioskodawczyni wskazała, że napisała w pkt. 5.1.2, że zakres szkolenia rozliczanego stawkami jednostkowymi spełnia następujące warunki: - 60 godzin lekcyjnych szkolenia (45 minut), przy czym jednorazowe zajęcia nie mogą trwać dłużej niż 4 godziny lekcyjne dziennie, a po 2 godzinach szkoleniowych wymagana jest co najmniej 15 minutowa przerwa zaś harmonogramy będą ustalane w porozumieniu z uczestnikami. Na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie są to wystarczające informacje, a zarazem Oceniający ma pewność, że Wnioskodawca ma świadomość, iż zajęcia jednego dnia nie mogą trwać więcej niż 4 godziny lekcyjne.

Dodatkowo wnioskodawczyni zarzuciła, że oceniający nie wskazali za co i ile odejmują punktów, co zdaniem wnioskodawczyni czyni ich ocenę nie podlegającą kontroli i całkowicie dowolną.

Komisja Odwoławcza stwierdziła, że ocena projektu pod względem zgodności z tym kryterium została przeprowadzona w sposób właściwy i postanowiła podtrzymać pierwotną punktację. Uwaga oceniających nie dotyczyła tego, czy wnioskodawczyni zawarła w projekcie informację, że szkolenia nie mogą trwać dłużej niż 4 godziny lekcyjne dziennie, tylko faktu, iż nie przedstawiła w sposób specyficzny (w odniesieniu do całych założeń i informacji zawartych w projekcie) sposobu realizacji zadania. Opis pkt. 3.4 jest ogólnikowy, brak konkretnych założeń dla interwencji ukryty został za stwierdzeniami, iż wsparcie będzie dostosowywane do potrzeb uczestników projektu, że szczegóły będą uzgadniane, a wszelkie warianty kursów będą dopiero proponowane. Opis zadań powinien być indywidualny dla każdego projektu i uwzględniać jego specyfikę oraz wpisywać się w wymagania nakładane przez regulamin konkursu. Informacja o tym, jak dokładnie zaplanowano pracę nad stworzeniem warunków umożliwiających uczestnikom projektu nabycie kompetencji lub kwalifikacji po uczestnictwie w kursach jest o tyle istotne, że umożliwia wyliczenie osobom oceniającym, czy wnioskodawca jest w stanie w ogóle w założonym czasie, na rzecz określonej liczby uczestników projektu, realizując wskazaną liczbę stawek jednostkowych na jeden kurs, przeprowadzić wszystkie zaplanowane zajęcia.

Zgodnie z opisem ogólnego kryterium merytoryczno-punktowego nr 6: opis i "trwałość projektu"- w ramach kryterium przeprowadzona zostanie ocena sposobu, w jaki zostanie zachowana trwałość projektu." Wnioskodawczyni wskazała, że oceniający nr 1 przyznał 3 punkty na 4 możliwe, zaś oceniający nr 2 przyznał 2 punkty na 4 możliwe. Oceniający nr 1 zarzucił, że wnioskodawczyni nie wykazała ewentualnych zagrożeń w trwałości projektu lub nie wykazała, że takie zagrożenia nie wystąpią. Z kolei oceniający nr 2 zarzucił, że zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku, trwałość projektu nie jest rozumiana jako trwałość rezultatu, ale także jako zapewnienie kontynuacji działań o podobnym charakterze po zakończeniu realizacji projektu, zaś w projekcie nie wskazano szczegółowo ww. informacji i dodatkowo w pkt. 6.1. zabrakło informacji na temat ewentualnych zagrożeń trwałości projektu.

Wnioskodawczyni podkreśliła , że nie zdefiniowano jak należy rozumieć trwałość projektu. W projekcie realizowane są kursy językowe i komputerowe. Nie funkcjonuje żadna platforma edukacyjna i nie są tworzone miejsca przedszkolne. Co miałoby zatem stanowić ową trwałość projektu? Jeżeli przyjąć na przykład, że wnioskodawczyni miałaby kontynuować realizację kursów we własnym zakresie, to takich oczekiwań nie może mieć IOK, której obowiązkiem było określić jak należy rozumieć to kryterium. Wnioskodawczyni opisała w jaki sposób zostanie zapewniona trwałość projektu, biorąc pod uwagę jego specyfikę, czyli projekt w którym nabywane będą kwalifikacje językowe i cyfrowe. Jeżeli zabrakło istotnych informacji wynikających z tego kryterium, oceniający powinien wskazać konkretnie jakich informacji zabrakło, a nie formułować ogólne stwierdzenia. Zdaniem wnioskodawczyni ocena została dokonana w sposób nieprzejrzysty i nie posiada stosownego uzasadnienia przyznanych punktów.

Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w odniesieniu do kryterium nr 6 należało podwyższyć o 1 punkt liczbę punktów przyznaną przez oceniającego nr 1. Projekt otrzymał punktację 3 na 4 możliwych do zdobycia od oceniającego nr 1 oraz 3 punkty od oceniającego nr 2. Zdaniem KO wnioskodawczyni słusznie stwierdziła, iż nabyte przez uczestników projektu kwalifikacje, potwierdzone certyfikatem, stanowią o trwałości projektu i z tego powodu KO postanowiła podwyższyć punktację.

Według KO trwałość projektu nie jest rozumiana jedynie jako trwałość rezultatu (np. funkcjonowanie miejsc przedszkolnych), ale także jako zapewnienie kontynuacji działań o podobnym charakterze po zakończeniu realizacji projektu (np. w przypadku działania platformy edukacyjnej należy opisać sposób zapewnienia trwałości jej funkcjonowania po zakończeniu realizacji projektu, a w przypadku informacji dotyczących sposobu utrzymania funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 po ustaniu finansowania z EFS), należy zawrzeć we wniosku informacje, z jakiego źródła, innego niż wsparcie EFS, miejsca te będą utrzymane przez okres minimum 2 lat po ustaniu finansowania EFS, a także planowane działania zmierzające do utrzymania funkcjonowania tych miejsc opieki po ustaniu finansowania EFS.

Zgodnie z opisem ogólnego kryterium merytoryczno-punktowego nr 8: opis grupy docelowej dotyczący osób i/lub instytucji, "W ramach kryterium weryfikowane będzie czy zaproponowana przez wnioskodawcę grupa docelowa jest zgodna z wymogami określonymi w pkt 8 właściwego Działania/Poddziałania w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych [...]RPO 2014+ (aktualnego na dzień ogłoszenia konkursu/naboru) została poprawnie scharakteryzowana z punktu widzenia istotnych dla projektu cech (status instytucji, status osób na rynku pracy, wiek, wykształcenie, płeć, itp.). Równocześnie wnioskodawca będzie zobowiązany do zidentyfikowania i opisania potencjalnych barier uczestnictwa w projekcie, wraz z przedstawieniem działań mającym im przeciwdziałać."

Wnioskodawczyni napisała, że oceniający nr 1 przyznał maksymalną liczbę punktów, czyli 5. Oceniający nr 2 przyznał 3 punkty na 5 możliwych. Zarzucił, że wnioskodawczyni nie powinna określać docelowo liczby osób o niskich kwalifikacjach, liczby osób w wieku 25+, liczby osób w wieku 50+ i liczby osób zamieszkujących miasta średnie i miasta średnie tracące funkcje gospodarcze, ponieważ zgodnie z zapisami kryteriów dostępu ww. osoby należałoby objąć wsparciem w pierwszej kolejności.

Wnioskodawczyni oceniła, że ww. zarzut jest niezasadny. Zgodnie z regulaminem konkursu, wskaźniki produktu typu "liczba osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie" "liczba osób w wieku 25 lat i więcej objętych wsparciem w programie", "liczba osób w wieku 50 lat i więcej objętych wsparciem w programie", należą do wskaźników obowiązkowo monitorowanych. Zatem wnioskodawca musi podać minimalne liczebności tych grup.

Nadto oceniający nr 2 zarzucił, że w pkt. 3.5.3 wskazano, iż grupą docelową będą m.in. osoby nieprowadzące działalności gospodarczej, zaś brak podstaw do wprowadzania ww. obostrzenia, bowiem grupę docelową mają stanowić osoby, które zgłoszą się do projektu z własnej inicjatywy.

Zdaniem wnioskodawczyni, skoro na str. 5 i 55 regulaminu konkursu widnieje zapis, że w ramach konkursu nie ma możliwości realizacji projektów zawierających elementy pomocy publicznej/pomocy de minimis, to osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są przedsiębiorcami również w rozumieniu prawa unijnego. Finansowanie kursów będzie stanowiło dla uczestników korzyść, gdyż w normalnych warunkach koszty takiego kursu musieliby pokryć z własnych środków. O ile zatem w kursie będą brały udział osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, może stanowić dla tych przedsiębiorstw pomoc publiczną. Takie jest stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zatem z braku możliwości udzielania pomocy publicznej, wnioskodawczyni w sposób zasadny ograniczyła udział osób, dla których uczestnictwo w kursach wiązałoby się z koniecznością udzielania pomocy publicznej. Takie jest stanowisko innych Instytucji organizującej konkursy z tożsamego działania.

Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w odniesieniu do kryterium nr 8 należało podwyższyć o 1 punkt liczbę punktów przyznaną przez oceniającego nr 1. Projekt otrzymał punktację 4 na 5 możliwych do zdobycia od oceniającego nr 1 oraz 5 punktów od oceniającego nr 2. KO podzieliła opinię wnioskodawczyni w odniesieniu do uwagi dotyczącej określenia liczby osób o niskich kwalifikacjach, liczby osób w wieku 25+, liczby osób w wieku 50+ i liczby osób zamieszkujących miasta średnie i miasta średnie tracące funkcje gospodarcze.

Dalej KO napisała, że podziela stanowisko oceniającego w kwestii nieusprawiedliwionego ograniczenia udziału w projekcie osób prowadzących działalność gospodarczą. W ramach wniosku nie dojdzie do sytuacji wystąpienia pomocy publicznej ponieważ w projekcie będą brały udział osoby fizyczne, zgłaszające z własnej inicjatywy potrzebę podniesienia kompetencji/kwalifikacji. Aby doszło do sytuacji opisanych w proteście, zdobycie kompetencji językowych przez uczestników projektu musiałoby zaburzyć wymianę handlową. Znajomość języków obcych, zwłaszcza na poziomach oferowanych przez wnioskodawczynię, nie przyczyni się do ww. sytuacji. Zdaniem KO wnioskodawczyni nie powinna ograniczać udziału w projekcie osobom prowadzącym działalność gospodarczą.

Zgodnie z opisem ogólnego kryterium merytoryczno-punktowego nr 11: prawidłowość sporządzenia budżetu projektu, "W ramach kryterium weryfikowana będzie:

- kwalifikowalność i niezbędność zaplanowanych w projekcie wydatków w kontekście realizowanych zadań, celów projektu oraz ich wskaźników. Budżet projektu powinien zostać sporządzony w oparciu o zapisy zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz zapisami Regulaminu konkursu;

- racjonalność i efektywność kosztowa wydatków, w tym również zgodność ze stawkami jednostkowymi (jeśli dotyczy), wymaganiami dotyczącymi standardu oraz cen rynkowych najczęściej finansowanych w ramach danej grupy projektów, towarów lub usług (jeśli dotyczy), a także uzasadnienie poniesienia wydatków nieujętych w katalogu wydatków lub których wartość przekracza stawki rynkowe. Budżet projektu powinien zostać sporządzony w oparciu o zapisy zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz zapisami Regulaminu konkursu;

- prawidłowość wypełnienia budżetu projektu, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. W tym zastosowanie odpowiedniego limitu kosztów pośrednich wynikającego z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Ponadto weryfikowane będzie prawidłowe oznaczenie wydatków jako środki trwałe/cross-financing oraz czy nie przekroczono limitu ww. wydatków określonego dla konkursu."

Wnioskodawczyni napisała, że oceniający nr 1 przyznał 15 na 20 punktów. Oceniający nr 2 przyznał 18 punktów.

Obaj oceniający twierdzą, że wnioskodawca zobowiązany jest do uzasadnienia realizacji szkoleń językowych stanowiących 3-krotność stawki jednostkowej. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z tym zarzutem i wskazała, że w regulaminie konkursu jest napisane na str. 4, że szkolenia językowe są realizowane zgodnie z zakresem określonym w załączniku nr 8.21 do Regulaminu konkursu i są rozliczane stawkami jednostkowymi. Organizacja szkoleń obejmuje moduły 60 godzinne (lub ich wielokrotność) i nauka przebiega w grupach liczących nie więcej niż 12 uczestników" Zdaniem wnioskodawczyni już choćby z tego zapisu jasno wynika, że wnioskodawca ma prawo zrealizować kursy obejmujące wielokrotność modułów 60 godzinnych. Nigdzie w dokumentacji konkursowej nie wskazano wymogu uzasadnienia takiego faktu. Jednocześnie w pkt. 3.5.4 wniosku o dofinansowanie napisano, że wskaźniki rezultatu określone na poziomie 70% wskaźników produktu również są zasadne biorąc pod uwagę fakt, iż kursy trwają 180h i osoby z grupy docelowej jak w projekcie przy takim wymiarze mają większe szanse na osiągnięcie odpowiedniego poziomu biegłości językowej. Wnioskodawczyni oceniła, że uzasadniła realizację kursów trwających 180h: aby osiągnąć odpowiedni poziom wskaźników rezultatu, ponieważ kursy o takim wymiarze dają osobom z grupy docelowej jak w projekcie większe szanse na osiągnięcia odpowiedniego poziomu biegłości językowej.

Dalej wnioskodawczyni zarzuciła, że obaj oceniający napisali, że w przypadku pozycji nr 7 i 18 należy przedstawić rozeznanie rynkowe, czyli 3 oferty na poparcie przyjętej stawki. Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie zgadza się z tym, że na etapie oceny wniosku odejmowane są punkty z tego powodu, że oceniający chcą by w ramach negocjacji przedstawiać oferty potencjalnych wykonawców. Podana kwota [...]PLN za godzinę mieści się w przewidzianym limicie, poza tym wskazała w pkt. 5.1.2 uzasadnienie kosztów, że wynagrodzenie trenera kursów TIK-stawki oszacowane na podstawie przeglądu cen dokonanego w styczniu 2019 - porównano stawki za godzinę zegarową pracy trenera kursów TIK o zakresie tematycznym jak w projekcie, zatem wyraźnie wskazała na jakiej podstawie oszacowano stawkę trenera TIK.

Następnie wnioskodawczyni zarzuciła, że obaj oceniający napisali, że miałaby przedstawić oferty na poparcie przyjętych stawek za egzaminy i należy przeanalizować zasadność oznaczania niniejszych pozycji jako usługi zlecone. Oceniła, że bardzo dobrze opisała tą kwestię we wniosku. Koszty te, to egzaminy certyfikacyjne z języka angielskiego i niemieckiego. Napisała we wniosku, w pkt. 7.3, że z racji tego, że jest akredytowanym centrum egzaminacyjnym i ma prawo przeprowadzać egzaminy, zatem nie zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy i nie stanowi to zaburzenia konkurencyjności, ponieważ stawki za przeprowadzenie egzaminów ustalane są odgórnie przez instytucję akredytującą cały proces - w tym przypadku The Global Language System.

Następnie wnioskodawczyni zarzuciła, że obaj oceniający zarzucili nieprawidłowe wyliczenie wartości środków wspólnotowych. Zdaniem wnioskodawczyni wyliczenie jest prawidłowe. Kwota stanowiąca podstawę obliczeń to [...] PLN (kwota całkowitych wydatków minus wkład własny). Kwotę środków wspólnotowych należy wyliczyć posługując się algorytmem 0.9444444572, otrzymujemy kwotę [...]PLN, czyli taką jak podano we wniosku o dofinansowanie. Pozostała kwota to środki publiczne.

Dodatkowo wnioskodawczyni powtórzyła, że oceniający nie wskazali za co i ile odejmują punkty, co czyni ich ocenę nie podlegającą kontroli i całkowicie dowolną. Wnioskodawca powinien mieć pełną informację ile punktów i za co utracił.

Komisja Odwoławcza stwierdziła, że ocena projektu pod względem zgodności z tym kryterium została przeprowadzona w sposób właściwy i postanowiła podtrzymać pierwotną punktację. Uwaga sformułowana odnośnie kryterium nr 5 dotyczyła opisu zadań, natomiast uwaga dla kryterium nr 11 została sformułowana w kontekście oceny budżetu projektu. Skoro oceniający stwierdzili brak zasadności realizacji trzech stawek jednostkowych na jednego uczestnika, to mieli prawo poruszyć tą kwestię co do konkretnych pozycji w budżecie (kwestia liczby stawek jednostkowych została opisana w ramach kryterium nr 11). Wniosek o dofinasowanie musi być spójny logicznie tj. zapisy budżetu projektu powinny wynikać z przeprowadzonej diagnozy oraz opisu zadań. Natomiast logicznym jest, że błędny zapis sformułowany w zadaniach projektu, powoduje konsekwencje w budżecie projektu (przykładowo stwierdzenie nie kwalifikowalności całego zadania w ramach kryterium nr 5, powoduje nie kwalifikowalność w ramach kryterium nr 11 wszystkich pozycji w budżecie projektu, które dotyczą danego zadania).

Zgodnie z załącznikiem 8.13 - Wymagania dotyczące standardu oraz cen rynkowych najczęściej finansowanych w ramach danej grupy projektów, towarów lub usług "Każdorazowo kwalifikowalność wydatków oceniana jest indywidualnie, w szczególności pod kątem niezbędności, zasadności oraz racjonalności w kontekście przedstawionych zadań. Przyjęcie dopuszczalnej stawki nie oznacza również, że będzie akceptowana w każdym budżecie - przy ocenie będą brane pod uwagę takie czynniki jak: specyfika projektu, stopień złożoności projektu, wielkość grupy docelowej, miejsce realizacji". Ponadto przy wynagrodzeniu wykładowcy w ramach Usługi szkoleniowej w zakresie TIK znajduje się adnotacja "w zależności od zakresu, stopnia zaawansowania i specyfiki szkolenia, kwota podana we wniosku o dofinansowanie wymaga uzasadnienia". Ponadto, zgodnie z Instrukcją "[...] tworząc budżet projektu Wnioskodawca ma obowiązek udokumentowania przeprowadzonego rozeznania rynkowego, którego przedłożenie może być wymagane na etapie ewentualnych negocjacji projektu. Przez rozeznanie rynkowe należy rozumieć sformułowane pisemnie porównanie cen u co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów lub usługodawców (o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców), sporządzone najpóźniej do dnia złożenia pierwotnego wniosku o dofinansowanie. Przy określaniu stawek zawartych w budżecie projektu należy wybierać najniższą otrzymaną ofertę a nie np. wartość uśrednioną". Zdaniem oceniającego wartość stawek jest zawyżona, stąd miał on prawo wymagać na etapie ewentualnych negocjacji przedłożenia trzech ofert.

KO potwierdziło również zasadność uwagi oceniających dotyczącej konieczności obniżenia wartości środków wspólnotowych w pkt. 5.2, bowiem nie może ona przekroczyć 85%.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. P. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ a także zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób dowolny, stawianie wymagań względem wnioskodawcy nie wynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczą, a nie całościową lekturę wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu w ramach następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

I. kryterium nr 3 "Adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu",

II. kryterium nr 5 "Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu",

III. kryterium nr 6 "Opis trwałości projektu",

IV. kryterium nr 8 "opis grupy docelowej dotyczący osób i/lub instytucji"

V. kryterium nr 11 "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu",

przejawiającej się w szczególności w: a) nieuzasadnionym odjęciem punktów przez oceniających w ramach tych kryteriów i w konsekwencji przyznaniu projektowi mniejszej liczby punktów; b) niekorzystnym dla skarżącej interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej; c) stawianiem projektowi wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej; d) braku przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień; e) nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów;

2) naruszenie art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i nieprzejrzyste rozpoznanie protestu, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny projektu i braki w uzasadnieniu protestu utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację jego prawidłowości;

3) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez naruszenie przewidzianej w tym przepisie zasady przejrzystości w sposób opisany powyżej;

W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, należy zaliczyć ustawę wdrożeniową

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Zasady wyboru projektów do dofinansowania określa art. 37 ustawy wdrożeniowej. Wymienione tam zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.

W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Jednak, sprawując kontrolę legalności decyzji o odmowie dofinansowania, na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, sądy administracyjne powinny wziąć pod uwagę normy zawarte w regulaminach konkursów. Takie podejście zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach oceny charakteru prawnego dokumentów składających się na systemy realizacji programów operacyjnych na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 (zob. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I GSK 361/22; CBOSA). Sądy administracyjne uznały, że dokumenty (np. regulaminy konkursów) składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie (por. R. Poździk, [w:] R. Poździk (red.), M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska–Drabik, M Ostałowski, J. Wołyniec, A. Ostrowska, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, nb. 5, LEX).

W okolicznościach sprawy należy przywołać i podzielić zapatrywania NSA przedstawione w orzecznictwie dotyczącym zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosowanych na każdym etapie postępowania odnoszącego się do przyznania dofinansowania do projektu. Wskazać zatem należy, że reguły zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez członków KOP przez sąd administracyjny. NSA wskazuje, że sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., I GSK 1955/18, LEX nr 2531913). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., I GSK 345/19, LEX nr 2677186). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP (por. także wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2020 r., V SA/Wa 555/20, LEX nr 3085132). "Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt l i 2 art. 61 ust. 1). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., II GSK 2109/13; CBOSA). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I GSK 2803/18; CBOSA). "Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru – dokonanej oceny punktacji" (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2020 r., I SA/Ke 102/20, LEX nr 3017925).

Podkreślić należy, że ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji.

W ocenie Sądu, istotne znaczenie w okolicznościach sprawy odgrywają zasady uregulowane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasada przejrzystości i rzetelności, a także zasada proporcjonalności wynikająca z art. 4 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, tzw. rozporządzenia ogólnego. A zatem zasady te winny znaleźć zastosowanie podczas oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych – tych, których ocenę skarżąca kwestionowała podczas prowadzonego postępowania. Rzetelne uzasadnienie oceny powinno wyczerpująco przedstawiać stan faktyczny i prawny, wyjaśniać powody odjęcia punktów – tak, aby został zaprezentowany tok rozumowania organu w przedmiocie przyznania konkretnej ilości punktów, aby można też było ustalić, dlaczego punktacja została obniżona.

Zdaniem Sądu, ocena projektu w zakresie trzech ogólnych kryteriów merytorycznych punktowych narusza prawo. Dotyczy to kryteriów nr 3, nr 6 i nr 11. Co istotne w realiach sprawy, po rozpatrzeniu protestu projekt otrzymał łącznie 127 punktów( wynik orzeczenia Komisji Odwoławczej). Uwzględniając fakt, że próg 129 punktów wystarczał, aby projekt został skierowany do negocjacji, to ewentualne ich uwzględnienie mogłoby spowodować uzyskanie niezbędnej ilości punktów.

Odnośnie kryterium nr 3 - adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu, wskazać należy, że Sąd podziela argumenty skargi. Komisja Odwoławcza pozytywnie odniosła się do argumentów skarżącej dotyczących sposobu obliczania wieku uczestnika na podstawie nr PESEL. Zarzut ten sformułowali obydwaj oceniający, a przyznano dodatkowy punkt tylko do oceny jednego oceniającego – za ten zarzut. Skoro obydwaj oceniający sformułowali taki sam zarzut, to Komisja Odwoławcza uznając zarzut za niezasadny i twierdząc, że podwyższa punktację, powinna tego dokonać w dwóch ocenach, a nie jednej.

Sąd stwierdza, że istotne znaczenie dla oceny projektu posiada opis kryterium. W opisie kryterium nr 3 mowa jest o wskaźnikach kluczowych i specyficznych. W tym opisie nie wspomina się o wskaźnikach horyzontalnych. Przywołać w tym miejscu należy załącznik 8.1 do regulaminu konkursu, który zawiera wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Działania 8.2. Mowa jest w nim wprawdzie o wskaźnikach kluczowych i horyzontalnych, ale trudno jest przyjąć w związku z taką treścią tego załącznika i nie wynika to z niego wprost , że we wskaźnikach kluczowych mieszczą się wskaźniki horyzontalne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że decydujące znaczenie podczas oceny kryterium powinna mieć treść opisu tego kryterium, z której to jednoznacznie wynika, że w jego ramach należy uwzględnić wskaźniki kluczowe i specyficzne, a nie horyzontalne, bo do nich opis kryterium nie nawiązuje. W przypadku ewentualnych sprzeczności w zakresie znaczenia pewnych pojęć pierwszeństwo powinien mieć opis kryterium przed np. wytycznymi. Przekonuje do tego pierwszoplanowe znaczenie tego czynnika służącego za podstawę oceny projektu, tj. kryterium, w procesie oceny projektu. Poza tym niejasności regulacji konkursowych dotyczących dofinansowania nie powinno się interpretować na niekorzyść wnioskodawcy, chociażby ze względu na zasadę rzetelności i przejrzystości (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I GSK 361/22; CBOSA).

Zdaniem Komisji Odwoławczej wnioskodawczyni niezasadnie wskazała w pkt 4.1 wniosku (wskaźniki kluczowe) –źródła danych- gdyż nie realizuje działań w ramach tych wskaźników., ale ostatecznie podwyższono punktację o 3 punkty, bowiem przychylono się do argumentacji w kwestii dotyczącej nr PESEL. Skoro ostatecznie podwyższono punktację w związku z nr PESEL, a jednocześnie nie odjęto punktów w zakresie wskaźników specyficznych , to nie wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia ani Karty Oceny Merytorycznej –czy mniejsza liczba punktów jest skutkiem wyłącznie dokonania wpisów w pkt 4.1 w 1 i 4 "źródła danych " czy innych uchybień. W Karcie Oceny Merytorycznej wpisano wyłącznie ,że należy usunąć zapis i zwrócono uwagę, że nie należy wypełniać "źródła danych" , gdyż wskaźniki te nie dotyczą konkursu. Jednocześnie nawet w odpowiedzi na skargę wskazano ,że uchybienie to nie ma charakteru kluczowego ,ale nadal strona nie ma jednoznacznego stanowiska ekspertów i KO czy uchybienie to skutkowało odjęciem punktów czy też inne uchybienia? Brak uzasadnienia w tej części oceny powoduje ,że nie jest ona wyczerpująca i nie sposób ocenić legalności zaskarżonej do sądu informacji. W sytuacji tego kryterium nastąpiło więc naruszenie zasad określonych w art.37, zwłaszcza ,że organ nie odniósł się w sposób wszechstronny do podniesionych w proteście zarzutów .

Aby potencjalny wnioskodawca (lub sąd kontrolujący konkretne rozstrzygnięcie) miał możliwość weryfikacji zarzutów oceniających, koniecznym jest przedstawienie spójnej, całościowej i konsekwentnej oceny. Wątpliwości sądu co do tych wymogów zrodziły się również w aspekcie oceny kryterium Nr 6 tj. "Opis trwałości projektu". Wbrew sugestii zawartej w odpowiedzi na skargę, intencja strony w zaskarżeniu tego kryterium jest oczywista. Pomimo bowiem podniesienia punktacji w wyniku rozpoznania protestu, nadal nie przyznano stronie maksymalnej liczby punktów ,a z uzasadnienia orzeczenia Komisji Odwoławczej nie wynika-dlaczego i według jakich kryteriów ,skoro dokumenty konkursowe nie zdefiniowały pojęcia "trwałości" .Wskazanie zagrożenia dla trwałości projektu nie wynika z opisu znaczenia tego kryterium w Regulaminie konkursu. Niejasne jest więc stanowisko oceniających o konieczności wskazania takiego zagrożenia ,a przede wszystkim –czy takowe w ogóle istnieje, skoro jednocześnie organ zaakceptował stanowisko strony, że nabyte kwalifikacje nie będą wymagały okresowej weryfikacji ani ponownego potwierdzenia . Organ nie wyjaśnił też, czym w istocie byłoby zagrożenie trwałości dla tzw. projektów miękkich, a podtrzymał ocenę oceniającego II, który wskazał tylko na to uchybienie. Zdaniem sądu nieprzejrzyste są reguły oceny trwałości, skoro nie są wskazane w dokumentacji konkursowej .Doszło więc w ocenie sądu do sytuacji ,że ocena dokonana przez Komisję Odwoławczą jest niespójna i nieprecyzyjna ,a w konsekwencji doszło do niekorzystnej interpretacji nieostrych postanowień i zapisów dokumentacji konkursowej. W zakresie tego kryterium pojawia się też inny aspekt ,a mianowicie skoro przedmiotem konkursu są projekty przyczyniające się do podniesienia kompetencji osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy z powodu niskich kompetencji TIK, to przedmiotowy projekt jest projektem tzw. miękkim, nie dotyczy bowiem inwestycji w infrastrukturę czy środki trwałe, czyli tzw. projektu twardego. W myśl art. 71 ust. 1 rozporządzenia ogólnego, w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem (lit. a); zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści (lit. b); istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów (lit. c). Skład orzekający podziela stanowisko, że trwałość operacji odnosi się do projektów twardych, zaś w zakresie projektów o charakterze miękkim nie zachodzi trwałość operacji (por. ww. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I GSK 361/22; CBOSA). Stwierdzić należy, że trudno byłoby zbadać trwałość nabytej wiedzy np. z zakresu kompetencji TIK czy językowych.

Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia ogólnego, Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Zgodnie zaś z art. 125 ust. 3 lit. a), w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca: sporządza i po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste; (iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8. Wynika zatem z powołanego przepisu, że w ramach oceny projektu możliwe jest zbadanie, czy kryteria te są zgodne zasadą przejrzystości. Uwzględniając wobec powyższego zasadę równości, zakładając przy tym, że inni wnioskodawcy, którzy otrzymali dofinansowanie, mogli uzyskać za to kryterium komplet punktów, należy to w ponownym postępowaniu uwzględnić tak, aby zasada ta nie została naruszona.

W zakresie kryterium nr 11 – prawidłowość sporządzenia budżetu projektu, Sąd podziela zarzut skargi, że Komisja Odwoławcza, mimo zasygnalizowania tej okoliczności w proteście, w ogóle nie odniosła się do faktu dużej różnicy w przyznanych punktach przez obu oceniających co do tych samych zarzutów (oceniający nr 1 przyznał 18 punktów na 20, zaś oceniający nr 2 przyznał 15 punktów). Reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zawarta w orzeczeniu Komisji Odwoławczej konstatacja organu ,że z pkt.2.5.27 Regulaminu wynika wprost , że oceniający nie mają obowiązku wskazywania ile punktów odejmują za każdą z uwag nie oznacza, że Komisja nie mogła z tej formy oceny skorzystać. Jeśli bowiem Regulamin takiego obowiązku nie przewidywał, to obowiązek uzasadnienia przyznania mniejszej liczby punktów (jeśli organ nie korzysta z wagi punktowej) wymaga szczegółowego wyjaśnienia zasad oceny tak, aby uniknąć braku spójności pomiędzy argumentacją Komisji Oceny Projektów , a Instytucji Zarządzającej. Wyraźnie wskazuje na to ocena tego Kryterium , w ramach której oceniający I przyznał 15 na 20 punktów, a oceniający II 18 na 20 punktów. Strona wykazała w proteście , że nie przekroczyła poziomu dofinansowania wg instrukcji wypełniania wniosku w części tabeli 5.1.1.Komisja Odwoławcza potwierdziła zasadność tej uwagi ,ale bez żadnego odniesienia do argumentów protestu, więc nie sposób uznać, czy ostatecznie odjęto punkty za to uchybienie. Natomiast jeżeli obniżenie punktacji wynikało wyłącznie z braku przedstawienia rozeznania rynku ,to różnica punktów powinna zostać szczegółowo uzasadniona. W konsekwencji uzasadnienie orzeczenia KO nie jest czytelne ,bo może rodzić przypuszczenie ,że za tak sporą różnicą punktacji stoją jeszcze inne uchybienia , zwłaszcza, że Komisja Odwoławcza nie odniosła się też do zarzutów protestu związanych z wielokrotnością modułów językowych –co również nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie zachowania zasady przejrzystości oceny, a w konsekwencji znów zaistniałej różnicy punktów. Uwaga dopiero w odpowiedzi na skargę, że we wniosku brakuje wielu specyficznych danych jest spóźniona , bo strona nie mogła już ich kontestować w proteście, a ponadto nie wynikały one ani z oceny eksperckiej ani z orzeczenia KO. Należy też w odniesieniu do odpowiedzi na skargę podkreślić, że skarżąca nie przyznała, że zawyżyła wartość środków wspólnotowych tylko ,że określiła je z zgodnie z Regulaminem i Instrukcją wypełniania wniosku oraz zgodnie z załączonym tam sposobem matematycznego zaokrąglenia.

W opisie kryterium nr 11 mowa jest o tym, że należy uzasadnić wydatki nieujęte w katalogu wydatków lub których wartość przekracza stawki rynkowe. W załączniku 8.13 do regulaminu konkursu, dotyczącym standardu i cen rynkowych podaje się w widełkach wynagrodzenie trenera, które kształtuje się w granicach od [...] do [...] zł za godzinę. Należy przyjąć, że ustalenie przedziału wynagrodzenia rynkowego trenera w załączniku do Regulaminu zostało określone w celu uproszczenia i ułatwienia realizacji projektów przez beneficjentów pomocy. Skarżąca przyjęła w budżecie wynagrodzenie trenera w wysokości [...] zł, która to kwota mieści się w limicie określonym we wskazanym wyżej załączniku do regulaminu konkursu.

Sąd podziela też argument skargi, iż Komisja Odwoławcza nie odniosła się do argumentu protestu, że skarżąca prowadzi akredytowane centrum egzaminacyjne i ma uprawnienia do samodzielnego przeprowadzania egzaminów, zatem nie będzie konieczności przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy, zaś stawki za przeprowadzenie egzaminów ustalane są odgórnie przez instytucję akredytującą cały proces. Skarżąca jasno stwierdziła, że nie będzie zlecała przeprowadzenia egzaminów żadnemu zewnętrznemu wykonawcy, jak i jasno wskazała, na jakiej podstawie ustalono stawki za realizację egzaminów. Jeżeli organ zamierza zakwestionować ww. stwierdzenia skarżącej, to musi swoje wątpliwości opisać i należycie uzasadnić.

Odnosząc się do pozostałych dwóch zaskarżonych kryteriów: nr 5 oraz nr 8 Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem dokonana ocena projektu nie narusza reguł,

W zakresie kryterium nr 5 – spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu, Sąd stwierdza, że organ oceniający miał prawo oczekiwać szczegółowego uzasadnienia zastosowania przez wnioskodawczynię wielokrotności stawek jednostkowych, skoro w załączniku do regulaminu konkursu (załącznik 8.21) określono, że stawka jednostkowa dotyczy akurat 60 godzin lekcyjnych szkolenia (45 minut). Sąd w żaden sposób nie podważa uprawnienia do zorganizowania szkolenia obejmującego wielokrotność modułów 60 godzinnych. Każdy moduł jest płatny, stawką jednostkową określoną w załączniku do regulaminu konkursu, zatem należy wykazać przyjętą we wniosku ilość modułów.

Dalej Sąd stwierdza, że organ oceniający mógł oczekiwać precyzyjnego określenia liczby zajęć w ciągu dnia. Wnioskodawca wskazał, że szkolenia nie mogą trwać dłużej niż 4 godziny lekcyjne dziennie, ale nie przedstawił w sposób specyficzny (w odniesieniu do całych założeń i informacji zawartych w projekcie) sposobu realizacji zadania. Organ miał prawo uznać za zbyt ogólne stwierdzenie, iż harmonogramy będą ustalane w porozumieniu z uczestnikami. Taka informacja mogłaby umożliwiać wyliczenie, czy wnioskodawca jest w stanie w założonym czasie, na rzecz określonej liczby uczestników projektu, (realizując wskazaną liczbę stawek jednostkowych na jeden kurs), przeprowadzić wszystkie zaplanowane zajęcia oraz czy założone wskaźniki były możliwe do osiągnięcia w kontekście opisu warunków realizacji wsparcia.

W zakresie kryterium nr 8 – opis grupy docelowej dotyczący osób i/lub instytucji, analizując spór między wnioskodawczynią i organem należy wskazać na fragment opisu kryterium, że w ramach kryterium weryfikowane będzie to, czy zaproponowana przez wnioskodawcę grupa docelowa jest zgodna z wymogami określonymi w pkt 8 właściwego Działania/Poddziałania w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych [...]RPO 2014+ (aktualnego na dzień ogłoszenia konkursu/naboru). Niniejszy konkurs został ogłoszony z dniem 26 listopada 2018 r. Zgodnie z wersją archiwalną Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych, obowiązującą od [...] listopada do [...] grudnia 2018 r., dostępną na stronie internetowej Serwisu [...] Regionalnego Programu Operacyjnego [...], w punkcie 8 określono grupę docelową w Działaniu 8.2. Uczenie się przez całe życie: osoby dorosłe w wieku aktywności zawodowej (głównie powyżej 24 lat) w szczególności o niskich kompetencjach/kwalifikacjach, starsze w wieku 50 lat i więcej, zgłaszające z własne inicjatywy potrzebę podniesienia kwalifikacji. Sąd potwierdza stanowisko komisji odwoławczej o nieusprawiedliwionym ograniczeniu w projekcie osób prowadzących działalność gospodarczą. Mając na uwadze ww. grupę docelową, Sąd podziela argument odpowiedzi na skargę, że w przypadku samodzielnego zgłoszenia się do projektu osoby prowadzącej działalność gospodarczą, celem nadrzędnym i tak pozostanie wyrównanie istotnych luk kompetencyjnych w zakresie TIK lub języków obcych, a działanie to nie będzie w konsekwencji prowadziło do zakłócenia lub groziło zakłóceniem konkurencji oraz wpływało na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. W konsekwencji wsparcie udzielone danemu podmiotowi nie będzie wpływać korzystnie na jego pozycję na rynku w stosunku do przedsiębiorcy konkurencyjnego.

Słuszne jest też stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że przytoczenie rozwiązań przyjętych w innych konkursach nie stanowi kwestii istotnej i przesądzającej , ponieważ zapisy regulaminów innych konkursów, a tym bardziej dotyczących innych programów nie mają zastosowania do niniejszego postępowania konkursowego. Z tego powodu Sąd nie analizował przykładów innych konkursów, wymienionych w skardze.

Z podanych względów Sąd, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, uwzględniając wpis ([...] zł).