Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2521/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] [...] Sp. k. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 361/16 w sprawie ze skargi S. [...] [...] Sp. k. z siedzibą w C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 361/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę S. [...] Sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. [...] Sp. k. z siedzibą w C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wszystkie przepisy w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż S. M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., podczas gdy osoba ta zasadnie została pominięta z uwagi na brak statusu strony. Skutkowało to wadliwą kontrolą sądową i bezzasadnym oddaleniem skargi. Tymczasem prawidłowa ocena zagadnienia i kontrolowanych aktów uzasadniała uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania;

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - obydwa przepisy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy brak zaistnienia wskazanej przesłanki wznowienia uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego;

c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób niekorelujący z realiami sprawy. W szczególności WSA oparł orzeczenie na hipotetycznych przesłankach, co wypaczyło wynik kontroli sądowej. Tymczasem prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno przedstawiać jednoznaczną i weryfikowalną ocenę działań organów administracji publicznej. Ponadto Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego kwestii jednolitego określenia strefy pożarowej dla całego budynku (ZL III). Tymczasem brak zróżnicowania strefowego - wbrew poglądom Wojewody - był jak najbardziej dopuszczalnym rozwiązaniem w przypadku analizowanej inwestycji i w żaden sposób nie przemawiał za uchyleniem decyzji Starosty z dnia [...] września 2015 r.;

d) naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 309 k.p.c., poprzez bezpodstawne oddalenie wniosku dowodowego (mającego za przedmiot fragmenty linijki słońca), który zmierzał do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. błędnie poddano wykładni gramatycznej, co skutkowało przyjęciem, iż dołączone do skargi rysunki nie mają waloru dokumentu, gdyż są: "nieznanego autorstwa, nieopisane, niepodpisane i nie wiadomo czego w istocie dotyczą". Tymczasem przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. należało interpretować celowościowo (funkcjonalnie), gdyż specyfiką postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych jest szerokie wykorzystanie tego typu opracowań (rysunków, zdjęć, wizualizacji itp.). Charakteryzują się one wyższym stopniem komunikatywności w porównaniu z tradycyjnie rozumianymi dokumentami, a tym samym nie powodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sytuacji zastosowania przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 309 k.p.c., zgłoszony dowód winien być uwzględniony. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "sposób przeprowadzenia dowodu innymi środkami dowodowymi niż wymienione w artykułach poprzedzających określi sąd zgodnie z ich charakterem, stosując odpowiednio przepisy o dowodach". W rezultacie sądowa kwalifikacja/charakterystyka dowodu z linijki słońca (str. 20 uzasadnienia) nie miała znaczenia prawnego i uniemożliwiała oddalenie wniosku dowodowego, skoro WSA nie wykazał okoliczności wymienionych w art. 106 § 3 in fine p.p.s.a. Ponadto nieuprawnione było stanowisko o braku wiedzy co do przedmiotu dowodu, gdyż kwestia ta jednoznacznie wynikała z treści skargi. Co więcej, jakiekolwiek wątpliwości w tym względzie należało precyzyjnie wyjaśnić (np. poprzez dopytanie strony wnioskującej, czy dysponuje środkami dowodowymi spełniającymi walor dowodu z dokumentu), gdyż przedmiotem dowodu były fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

e) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. - obydwa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne wyciągnięcie, względem sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., konsekwencji wynikających ze stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co nastąpiło wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 3369/14). Tymczasem kontrola zaskarżonej decyzji winna uwzględniać wyłącznie stan sprawy istniejący w dniu [...] lipca 2015 r. Wadliwe odstąpienie od tej reguły skutkowało oddaleniem skargi, mimo iż S. M. nie miał statusu strony i prawidłowo nie brał udziału w sprawie o pozwolenie na budowę;

f) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, § 13 ust. 1 pkt 2, § 60 ust. 1 i § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wszystkie przepisy w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na przyjęciu (w ślad za organem odwoławczym), iż S. M. - współwłaściciel działki nr [...] (w rzeczywistości zaś właściciel, co umknęło uwadze Sądu - dowód z dokumentu: Informacja z rejestru gruntów według stanu na dzień 13 sierpnia 2015 r., k. 28 akt administracyjnych) - miał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Według Sądu czynny udział stanowiłby gwarancję poszanowania jego interesów wynikających z faktu, iż jest współwłaścicielem działki położonej w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zdaniem WSA negatywny wpływ zamierzenia budowlanego spółki S. wynika z: a) potencjalnej konieczności dodatkowego oddalenia (od granicy sąsiadujących działek) obiektu na działce nr [...], który po realizacji rozbudowy posiadałby wykonane z użyciem drewna konstrukcje i ściany; w takim wariancie inwestor działki nr [...] byłby zobligowany do uwzględnienia przepisów § 271 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, które wyznaczają dalej idące wymogi odległościowe względem regulacji objętej § 12 rozporządzenia, a w szczególności ust. 1 tego przepisu, b) możliwego niedochowania wymogów w zakresie nasłonecznienia i zacienienia działki S. M.. Tymczasem prawidłowa interpretacja i zastosowanie tych przepisów nakazywały przyjąć, iż inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób właściciela działki nr [...] w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Powzięcie zaś decyzji o rozbudowie i jej realizacja - w sposób opisany przez WSA - byłaby wyrazem autonomii inwestora działki nr [...], który winien ponosić wszelkie konsekwencje/ograniczenia (w tym odległościowe) związane z doborem drewna jako materiału użytego do rozbudowy. Ponadto wpływ zamierzenia budowlanego zamyka się w granicach działki nr [...]. W rezultacie oddalenie skargi świadczy o naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie;

g) naruszenie prawa materialnego przez: błędną jego wykładnię, tj. 140 k.c., wadliwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 42, art. 77 k.c., w tym poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwość interpretacji wyrażała się przyjęciem, iż usytuowanie zabudowy o charakterze usługowym (z częścią magazynową) w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może ograniczać uprawnienia współwłaścicielskie i możliwość zagospodarowania działki nr [...], podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dawałoby podstaw do takiej konkluzji. Organ II instancji nie zdołał bowiem wykazać żadnej sprzeczności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, jak również jakichkolwiek naruszeń interesu właściciela działki nr [...], który to interes podlegałby ochronie prawnej. Z kolei wadliwe zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego (str. 17 uzasadnienia) wynika z sięgnięcia po: przepis uchylony (art. 2) oraz przepisy nijak nieprzystające do przedmiotu sprawy (art. 42 - brak organów osoby prawnej; art. 77 k.c. - modyfikacja treści umowy cywilnoprawnej, wypowiedzenie i odstąpienie od kontraktu).

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Spółki z dnia 24 marca 2016 r. uzupełniającego dokumentację projektową do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2015 r. wraz z załącznikami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.

Przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kolejnego dokumentu – pisma z dnia 7 lipca 2016 r. wraz z załączniki. W ocenie skarżącej, przedkładane dokumenty pozwolą ustalić takie okoliczności, jak: kwestie wzajemnych relacji wysokościowych pomiędzy, budynkiem usługowym a obiektem mieszkalnym, problematykę przesłaniania, tzw. linijkę słońca, czy właściwe ustalenie kategorii pożarowej obiektu inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnosząca skargę kasacyjną błędnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

Skarżąca kasacyjnie całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 135 p.p.s.a. Ww. przepis stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika nic innego niż obowiązek sądu zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje natomiast na konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, co więcej uznaje je za słuszne, bądź innego aktu podjętego w granicach sprawy, a tylko w takiej ewentualnie sytuacji, zasadne byłoby powoływanie się na naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a. Wbrew sugestii skarżącej Spółki, okoliczność, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach wskazał na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II OSK 3369/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1089/14, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w oparciu o zapisy której zostało wydane pozwolenie na budowę spornej inwestycji, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisu. Co zaś tyczy się powiązania przepisu art. 135 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest odniesienie się do wyżej wskazanych powiązanych przepisów i podniesionej przez stronę argumentacji. W tym względzie zauważyć trzeba, że badanie na etapie wyjaśniania przyczyn wznowienia postępowania, czy wystąpiła wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu, organy administracji powinny prowadzić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania, w którym wnioskodawca został pominięty. Niewątpliwie w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania obowiązywał przepis nadkładający na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego eliminujące go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc powoduje, że akt uznany za nieważny jest traktowany tak, jakby nie wszedł do obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego odnosi się do wszystkich zdarzeń prawnych związanych z tym aktem, po wejściu w życie aktu, a przed stwierdzeniem nieważności. S. M. podnosił w sprawie, że przed zmianą planu miejscowego obie sąsiadujące działki w dotychczas obowiązującym planie miały identyczne przeznaczenie. W dokonanej nieważną uchwałą zmianie planu teren działki nr [...] zakwalifikowano, jako teren usług komercyjnych UK. W studium obszar obejmujący obie działki przewidziany był do umiarkowanego rozwoju różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Podnieść zatem należy, że słusznie Sąd wojewódzki wskazał powyższą okoliczność jako na mającą wpływ na badanie przymiotu strony, występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji wnikliwej analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, przede wszystkim w kontekście zachowania wymogów wynikających z § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też poddał ocenie stanowisko organu II instancji, odnośnie uprawnienia występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania do bycia stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a do tego zdaje się zmierzać Spółka, podnosząc, że Sąd I instancji oparł orzeczenie na hipotetycznych przesłankach. Okoliczność, że Sąd nie odniósł się do jednego z zarzutów skargi, nie mającego zasadniczego wpływu ma prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie może zaś przemawiać za uchyleniem, co do zasady słusznego wyroku Sądu I instancji, o czym będzie mowa poniżej.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 309 k.p.c. Stosownie do pierwszego z ww. przepisów, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Ponadto, sąd, co do zasady, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy zamiast organu, a do tego w istocie sprowadza się wniosek skarżącej, która na etapie postępowania przed Sądem I instancji, wniosła o przeprowadzenie wskazanych dowodów. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Na marginesie można zauważyć, że dołączone do skargi "dowody" były nieznanego autorstwa, nieopisane, niepodpisane, nie miały walorów dokumentów. Sąd I instancji zaś nie był obowiązany do poszukiwania za stronę jednoznacznych dowodów (wzywania do wyjaśnienia niejasnych kwestii), przemawiających za słusznością jej twierdzeń.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na ich materialnoprawny charakter zostały rozpoznane łącznie.

Wymaga na wstępie podkreślenia, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Przepisami odrębnymi są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1266/14).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przeprowadzona przez organ I instancji analiza nasłonecznienia i zacienienia działki nr [...], a w tym lokali skarżącego, ograniczyła się w zasadzie do podania wysokości projektowanej inwestycji i jej odległości od działki i budynku S. M.. W związku z powyższym istnieją uzasadnione wątpliwości, czy zachowane zostały wymogi wynikające z § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt badania przez organ kwestii dotyczących przesłaniania budynku stanowiącego własność S. M., świadczy o obiektywnym istnieniu jego interesu prawnego. Dokonanie analizy przesłaniania świadczy o tym, iż organ miał uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego. Skoro organ badał w postępowaniu, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność S. M. będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to tym samym uznać należy, iż skarżący posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Co więcej, jak wyżej wskazano, analiza ta nie została przeprowadzona w sposób należyty, projekt budowlany nie zawierał analizy – linijki słońca, w oparciu o którą, mogłoby zostać ustalone, czy zostały spełnione wymagania w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania obiektu na sąsiedniej działce.

Organ I instancji przeprowadził także ustalenia w zakresie spełnienia wymagań z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co także przemawia za przyznaniem statusu strony właścicielowi sąsiedniej działki.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany przede wszystkim ma mieć na względzie aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich. Rozważania, poczynione przez Sąd I instancji i organ odwoławczy, odnośnie uwzględnienia przy udzielaniu pozwolenia na budowę stanu nieistniejącego (zamiar rozbudowy), stanowią przejaw zbyt daleko idącej ostrożności, mającej na celu ochronę interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, tym bardziej, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie powołał się na żadne okoliczności związane z własnymi zamierzeniami budowlanymi. Wnosząca skargę kasacyjną przyjęła to jednakże za punkt wyjścia, przemawiający za wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku i decyzji organ odwoławczego. Ten aspekt sprawy nie był jednak decydujący dla jej rozstrzygnięcia z przyczyn omówionych powyżej. Ponadto, zauważyć należy, że co do zasady nie jest błędne stanowisko, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę należy również uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. Obowiązek ten aktualizuje się wówczas gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi, wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. W komentarzach do art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje się, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy właściciel nieruchomości ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz zabudowy działek w przyszłości (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 66; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 101, 103, 118 i powołane tam orzeczenia sądowe). W przeciwnym razie organ architektoniczno-budowlany nie ma obowiązku badać wszelkich utrudnień, jakie może powodować planowana inwestycja dla korzystania z nieruchomości sąsiednich, lecz tylko takie, które dotyczyć mogą uzasadnionych interesów osób trzecich podlegających ochronie w procesie inwestycyjno-budowlanym, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Przywołanie przez Sąd I instancji przepisów "art. 2, art. 42, art. 77" (zapewne chodziło o przepisy Kodeksu cywilnego), które nie mają zastosowania, nie ma wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.