Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2552/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2, art. 43 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 60/14 w sprawie ze skargi [...] Rady Oświatowej na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ś. na bezczynność Wojewody Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał Wojewodę Ś. do załatwienia obu wniosków strony skarżącej z dnia 28 lutego 2014 roku; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Dwoma wnioskami z dnia 28 lutego 2014 roku, skierowanymi do Wojewody Ś., Ś. domagała się udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie wraz z pisemnymi uzasadnieniami wydanych w latach 2012-2013 kserokopii:

1) wniosków Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli skierowanych do Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli;

2) orzeczeń Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli o wymierzeniu nauczycielom kar dyscyplinarnych.

W odpowiedzi na złożone wnioski, Wojewoda Ś. pismem z dnia 14 marca 2014 r. poinformował, iż dysponentem żądanych dokumentów jest Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Ś.

Przewodniczący Ś. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Ś. w sprawie rozpoznania obu złożonych wniosków o udzielenie informacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U.2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."). Skarżący nie podzielił stanowiska, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych jest Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli, bowiem to Wojewoda Ś. jest organem i zarówno podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W uzupełnieniu skargi, pismem z dnia 28 marca 2014 r., skarżący przedstawił pismo p. o. Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Ś. z dnia 25 marca 2014 r., w którym podniesiono, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak też, że przepisy u.d.i.p. nie mają do niej zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż nie jest w posiadaniu żądanych informacji i wnioskował o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd wskazał, że w myśl przepisów u.d.i.p., realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1, są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu tejże informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

WSA uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie wskazane powyżej przesłanki. Adresat obu wniosków strony skarżącej jest bowiem podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., zobowiązanym i dysponującym żądaną informacją publiczną, czyli treścią wnioskowanych dokumentów. Zdaniem Sądu, nie można przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Ś., czy też Rzecznika Dyscyplinarnego tejże Komisji do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. WSA podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że to wojewoda jako organ władzy publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.) realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz, jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli. To do tego organu należało przechowywanie żądanych przez stronę skarżącą informacji publicznych. Z tego powodu, odpowiedź Wojewody, że kto inny jest dysponentem tych informacji i poinformowanie, iż wnioski zostały przekazane do Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Ś. (pismo z dnia 14 marca 2014 r.), nie może być uznana za prawidłową.

Sąd przypomniał, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot kompetentny do posiadania takiej informacji, czyli ten który ją wytworzył, bądź ten który jest zobowiązany ją posiadać lub przechowywać. Taki podmiot nie może odmawiać udzielenia informacji publicznej, zasłaniając się faktem jej nieposiadania. Jeżeli bowiem jest on rzeczowo właściwy, by daną informację posiadać, to osoba żądająca udostępnienia informacji publicznej nie może być zmuszana do poszukiwania podmiotu, który aktualnie czy chwilowo jest w jej posiadaniu. Sąd uznał, że przekazane stronie skarżącej informacje nie mogą być uznane za wypełnienie obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe, WSA w Gliwicach zobowiązał organ do rozpoznania obu wniosków strony skarżącej, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ niezwłocznie udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, błędnie jednak stojąc na stanowisku, że nie jest zobowiązany do jej udzielenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Ś. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot kompetentny do posiadania takiej informacji z tego tytułu, czyli ten który ją wytworzył, bądź ten który jest zobowiązany ją posiadać i przechowywać oraz że podmiot ten nie może odmawiać udzielenia informacji publicznej zasłaniając się faktem jej nieposiadania, podczas gdy z art. 4 ust. 3 u.i.d.p. wynika wprost, iż podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji są organy będące w posiadaniu takich informacji. Brak jest zatem podstaw prawnych dla zobowiązania, w oparciu o art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organu, który nie jest w posiadaniu żądanych informacji;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Ś., polegającej na zobowiązaniu Wojewody Ś. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2014 r. w zakresie żądania udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii wniosków i orzeczeń wymienionych w tym wniosku,

2. art. 133 § 1 i art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym - tj., iż Wojewoda Ś. jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, podczas gdy Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wskazał, iż nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów - tym samym Wojewoda Ś. zarzuca oparcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, wszystkie zaś twierdzenia Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, winny znajdować oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

3. art. 149 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi, mimo że nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia,

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Powyższa ocena jest związana z tym, że Sąd I instancji przeprowadził postępowanie zainicjowane skargą Ś., pomijając kwestię zdolności procesowej strony skarżącej.

Niespornym jest, że Ś. jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności art. 43 pkt 1, nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy, to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto, zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. sygn. I CSK 234/12, w którym stwierdzono, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r. sygn. II OSK 2525/12; wyrok NSA z 14 maja 2014 r. sygn. II OSK 2966/12, wyrok NSA z 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3045/15 - dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podpisał przedstawiciel Ś. – K. Ś. Sąd I instancji nie zweryfikował, czy ww. posiadał umocowanie do reprezentowania Stowarzyszenia. Ocena ta powinna poprzedzać rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, a w przypadku negatywnej weryfikacji, Sąd ten powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków w tym zakresie. Nieuzupełnienie braków skutkować zaś będzie odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 P.p.s.a.).

Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

-----------------------

6