Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 871/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 29 października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu na jeziorze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r., nr [...], Starosta Ś., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz.U. z 2015r. poz. 469 ze zm.) – dalej: u.p.w., odmówił we wznowieniowym postępowaniu, uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 maja 2014 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją Starosta Ś. udzielił R. K. – prowadzącemu działalność pod nazwą: "[...] sp.c." pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu na jeziorze N. w miejscowości P., gmina L. (działka nr [...]), z przeznaczeniem do uprawiania rekreacji oraz cumowania niewielkich jednostek pływających.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. organ I instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa A. w L. (dalej także jako: Wspólnota Mieszkaniowa, strona skarżąca) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją, podnosząc, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 maja 2014 r. Wspólnota wskazała, że powzięła wiadomość o wydaniu decyzji w dniu 1 lipca 2014 r. Swój interes prawny w udziale w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 maja 2014 r. Wspólnota wywiodła z art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. argumentując, że powinna być uznana za stronę postępowania, ponieważ jest władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania pomostu. W kolejnych pismach Wspólnota wskazywała, że powinna być stroną postępowania wodnoprawnego, gdyż jest współwłaścicielem działki [...] przylegającej do linii brzegowej jeziora N., przez którą przechodzą osoby trzecie do pomostu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, a tym samym naruszone są prawa Wspólnoty. Odnosząc się do uzasadnionego w ten sposób żądania wznowienia postępowania, organ I instancji wyjaśnił, że udzielając pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód lub na wykonanie urządzeń wodnych, należy rozpatrzyć możliwość udzielenia takiego pozwolenia z punktu widzenia gospodarowania wodami, zachowania dobrego stanu wód, niepowodowania marnotrawstwa wody, a także niewyrządzania szkód. Stosownie do przepisu art. 123 ust. 2 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości koniecznej do jego realizacji oraz nie narusza uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości. Powyższe oznacza, że udzielając pozwolenia wodnoprawnego, nie wnika się w prawo do własności gruntu, ani też nie uzależnia udzielenia pozwolenia od złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością. Takie oświadczenie wymagane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę lub przy zgłaszaniu robót, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego strony postępowania zostały ustalone w oparciu o art. 127 ust. 7 u.pw., który stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania są: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, samo sąsiedztwo działek nie jest przyczyną do ustanowienia właściciela tych działek stroną postępowania. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiednie nieruchomości. Starosta podkreślił, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do operatu wodnoprawnego, projektowany pomost usytuowany jest bezpośrednio na działce nr [...] stanowiącej wody jeziora N. i jest oddalony od działki Wspólnoty o około 1,5 - 2,5 m. W opinii organu I instancji istnieje możliwość dojścia do pomostu wzdłuż linii brzegowej z dwóch stron brzegu. Nie ma zatem konieczności przechodzenia przez działkę nr [...] będącej w Zarządzie Wspólnoty w celu dojścia do przedmiotowego pomostu. Dalej zauważono, że w rozdziale 3 Prawa wodnego zostały określone obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości przyległych do wody powierzchniowych. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.w. zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Reasumując, w ocenie organu I instancji, Wspólnota ma możliwość techniczną ogrodzenia swojej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], celem uniemożliwienia przechodzenia osób trzecich, ale z zachowaniem 1,5 m pasa oddzielającego jezioro N. od swojej nieruchomości. Starosta podkreślił przy tym, że jezioro N. w sezonie letnim jest w znaczącym stopniu eksploatowane turystycznie. Zgodnie z art. 34 u.p.w. każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Powszechne korzystanie z wód służy m.in. do zaspokajania potrzeb osobistych, do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że Wspólnota nie ma wyłączności na użytkowania pasa przybrzeżnego jeziora dla swoich celów, teren jest ogólnodostępny, a w przypadku prowadzenia tam działalności gospodarczej należy spełnić określone warunki wynikające z przepisów prawa (spółka [...] s.c. jest w posiadaniu umowy użytkowania gruntów w miejscu lokalizacji pomostu zawartej z Marszałkiem Województwa L. w dniu 1 lipca 2014 r.). W ocenie Starosty, sporny pomost - z racji małych gabarytów - w żaden sposób nie powoduje również znaczącej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, nie powoduje zakłócenia przepływu wody, piętrzenia i pogorszenia jakości stanu wody. Realizacja inwestycji nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Ponadto organ I instancji stwierdził brak innych przepisów prawa, w oparciu o które można by wyznaczyć zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych na teren sąsiedni. Organ uznał, że usytuowanie obiektu - pomostu, określone w kwestionowanym pozwoleniu wodnoprawnym, nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich.

Odnosząc się do podnoszonych przez Wspólnotę kwestii dotyczących korzystania z istniejącego pomostu, organ I instancji uznał, że w momencie prowadzenia postępowania wodnoprawnego na budowę pomostu dysponował mapą sytuacyjno-wysokościową, z której wynikało, że na terenie jeziora N. naprzeciwko działki nr [...] nie istniało żadne urządzenie wodne. Ten fakt został potwierdzony w zasobach ewidencji gruntów prowadzonych przez Starostę. Również w archiwach Starostwa nie odnaleziono żadnej dokumentacji, pozwoleń, z których wynikałoby, że ten pomost wcześniej istniał. Na podstawie załączonych zdjęć ze strony Google Earth można domniemywać, że pomost został wykonany w ramach samowoli budowlanej w latach wcześniejszych przez Wspólnotę Mieszkaniową bądź mógł zostać rozebrany do chwili wydania pozwolenia na jego budowę przez organ. W ocenie Starosty, kwestia ta wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego, co nie jest związane z postępowaniem wznowieniowym prowadzonym obecnie w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniową, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 8 maja 2014 r. i odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w., poprzez przyjęcie, że Wspólnota nie jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na budowę spornego pomostu. W ocenie odwołującej się Wspólnoty jest ona stroną postępowania w sprawie udzielenia kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż jest współwłaścicielem działki nr [...], a tym samym jest władającą powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Ponadto sporny pomost wywołuje szereg negatywnych skutków dla członków Wspólnoty, polegających min. na przechodzeniu dużej ilości klientów korzystających z pomostu, co powoduje, że nie można swobodnie korzystać z działki nr [...] będącej w zasięgu oddziaływania pomostu jak i z samego pomostu. Odwołująca Wspólnota podniosła również, że w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na jeziorze N. pomost będący przedmiotem niniejszego postępowania był już wybudowany przez członków Wspólnoty.

Decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej w skrócie: DRZGW lub organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 26 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Następnie DRZGW wskazał, że strona odwołująca się uzasadniła swoją legitymację do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 maja 2014 r. faktem, że pomost, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości bezpośrednio przylegającej do jeziora, zaś wejście na pomost odbywa się z działki nr [...], której jest właścicielem. Zdaniem organu odwoławczego, Wspólnota nie jest jednak stroną postępowania, ponieważ planowany do wykonania pomost będzie położony na działce nr [...] stanowiącej wody jeziora N.. W ocenie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, przedmiotowy pomost nie będzie zakłócał przepływu wody w taki sposób aby oddziaływać na działkę odwołującej. Ponadto zgodnie z mapą znajdującą się w aktach sprawy, pomost nie znajduje się na działce odwołujących oraz nie przylega do niej. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zakresu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego jakim jest pomost, jest ograniczona do przepisów Prawa wodnego. Dlatego też podnoszony przez odwołującą zarzut, że pomost będzie oddziaływał na działkę nr [...] poprzez ruch osób postronnych, nie może stanowić podstawy do uznania Wspólnoty za stronę postępowania. Zgodnie z art. 27 ust 1 u.p.w. zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust 2 u.p.w., właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.w. powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb. W związku z powyższym Wspólnota Mieszkaniowa powinna zapewnić dostęp do wód, w taki sposób aby umożliwić powszechne korzystanie z nich. Jak prawidłowo stwierdził organ I instancji, Wspólnota nie ma wyłączności na użytkowanie pasa przybrzeżnego jeziora dla swoich celów i zgodnie z obowiązującymi przepisami, ma obowiązek zapewnienia dostępu do jeziora N., które stanowi śródlądowe powierzchniowe wody publiczne.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, że pomost był już wybudowany przez mieszkańców Wspólnoty, organ II instancji uznał, że świadczy to o tym, że osoba występująca o wybudowanie pomostu który istnieje, wprowadziła organ w błąd. Dalej wskazał, że w toku postępowania wznowieniowego ustalono, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Starosta nie miał zatem możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a tym samym odniesienia się do podnoszonych zarzutów, dotyczących istnienia pomostu i oceny, czy miało to wpływ na wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa A., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję DRZGW z dnia 29 października 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1) art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 u.p.w. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte decyzją Starosty z dnia 26 czerwca 2015r., nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, co spowodowało nieuprawnione przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony, podczas, gdy skarżąca ma interes prawny w niniejszej sprawie i jest jego stroną, albowiem: a) jest ona współwłaścicielem działki nr [...], tym samym jest władającą powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, b) w chwili składania wniosku z dnia 9 kwietnia 2014r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu, w miejscu w którym on być posadowiony i po obrysie jak w pozwoleniu wodnoprawnym, od wielu lat istnieje już pomost wybudowany przez mieszkańców Wspólnoty, zatem pozwolenie wodnoprawne na budowę pomostu w tym samym miejscu i po tym samym obrysie wywołuje trudne do oszacowania skutki dla skarżącej a dotyczące pomostu istniejącego (zniszczenie, zawłaszczenie), którego skarżąca jest właścicielem;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i w konsekwencji: a) ograniczenie się organu jedynie do podania przepisu prawa tj. art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w., oraz informacji, że Wspólnota Mieszkaniowa podanych w nim warunków nie spełnia, pomimo iż organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie sprawdził istotnych dla sprawy okoliczności, a jedynie ograniczył się do przypuszczenia, że pomost oddalony jest od działki ok. 1.5-2,5 m. (organ nie przedstawił dowodów na jakich oparł swe twierdzenie, że: "nie ma konieczności przechodzenia przez działkę nr [...] będącej w zarządzie Wspólnoty w celu dojścia do przedmiotowego pomostu"); b) pominięcie przez organ okoliczności, że pomost istniejący w momencie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu (usytuowany identycznie jak planowany do budowy) w chwili obecnej został "zawłaszczony" przez R. K. do prowadzenia wypożyczalni sprzętu wodnego (pod firmą [...] s.c.), który wprowadza swoich klientów na pomost przez nieruchomość skarżącej; c) całkowite pominięcie przez organ twierdzeń skarżącej w zakresie, w którym podniosła, że korzystanie z pomostu wiąże się z koniecznością przechodzenia przez nieruchomość skarżącej i w konsekwencji wskazanie przez organ na możliwość dojścia do pomostu wzdłuż linii brzegowej z dwóch stron, pomimo, iż w rzeczywistości wskazane przez organ dojście do pomostu nie jest wykorzystywane przez klientów wnioskodawcy; d) całkowite pominięcie przez organ twierdzeń skarżącej w zakresie w jakim wskazała, na okoliczność, iż pomost będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany przez członków Wspólnoty, co oznacza, że R. K. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na wybudowanie pomostu, który w rzeczywistości w dniu złożenia przez niego wniosku już istniał, przez co wprowadził organ w błąd;

3) art. 147 w zw. z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez zaniechanie uruchomienia nadzwyczajnego postępowania w sytuacji kiedy wyszły na jaw nowe okoliczności, których ujawnienie winno spowodować działanie organu z urzędu, a mianowicie okoliczności wskazanej przez skarżącą, że dokładnie w miejscu wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 8 maja 2014 r. oraz w obrysie jak wnioskowany przez R. K., istnieje już pomost wykonany przez skarżącą około 12 lat wcześniej i stanowiący jej własność;

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty z dnia 26 czerwca 2015 r. w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji ostatecznej z dnia 8 maja 2014 r. i odmowę wydania tego pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Wspólnoty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 29 października 2015 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. Ponadto autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgormadzonych w aktach postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Ś., Wydział I Cywilny, pod sygnaturą akt: [...] w postaci: pozwu wraz z załącznikami; protokołu zeznań świadków z dnia 25 listopada 2015r. na okoliczność, że pomost będący przedmiotem niniejszego postępowania był już wybudowany przez członków Wspólnoty oraz, że sprzęt pływający cumowany obecnie przy istniejącym pomoście wykorzystywany w ramach wypożyczalni prowadzonej przez R. K. działającego jako wspólnik [...] s.c., skutkuje uporczywym łamaniem praw skarżącej do nieruchomości oznaczonej nr działki [...].

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie przygotowawczym z dnia 11 marca 2016 r. (data wpływu do tut. Sądu) strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci: protokołów z rozprawy prowadzonych przed Sądem Okręgowym w Z. w dniu 10 grudnia 2015 r. i w dniu 2 lutego 2016 r., sygn. akt [...], wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. w tej sprawie, a także wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: "p.p.s.a."). Poddana kontroli sądowej decyzja narusza bowiem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja DRZGW wydana została w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem postanowienia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia, to wówczas organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie lub odmawia wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia warunków formalnych. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie, jest możliwe właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 k.p.a. - zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

W kontekście niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że w odniesieniu do przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, organ administracji zobowiązany jest do rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny kwestii istnienia lub nie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, a w dalszej konsekwencji ewentualnego pozbawienia udziału w postępowaniu i wreszcie wpływu pozbawienia tego udziału na byt decyzji ostatecznej w obrocie prawnym. W zależności od wyników tego badania, organ powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i rozstrzygnąć o istocie sprawy w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub wreszcie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

W kontrolowanym postępowaniu Starosta Ś. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 8 maja 2014 r. Przedmiotem tej decyzji było udzielenie R. K. – prowadzącemu działalność pod nazwą: "[...] s.c." - pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu na jeziorze N. w miejscowości P., gmina L. (działka nr [...]), z przeznaczeniem do uprawiania rekreacji oraz cumowania niewielkich jednostek pływających. Wznowienia postępowania w sprawie udzielenia tego pozwolenia zażądała Wspólnota Mieszkaniowa A., która powołała się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie, istota problemu sprowadza się zatem do kwestii oceny prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 maja 2014 r. i wpływu ewentualnego błędnego ustalenia tego kręgu na legalność samej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że po wznowieniu, na skutek wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej, postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną z dnia 8 maja 2014 r., organ I instancji zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot i czy istnieje wskazana przez wnioskodawczynię przesłanka wznowieniowa, tj. czy istotnie ma ona status strony a pomimo to bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badając wskazaną okoliczność organ I instancji, a następnie rozpoznający odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uznali, że podana przez Wspólnotę przesłanka wznowieniowa w rzeczywistości nie zaistniała. Wprawdzie istotnie Wspólnota Mieszkaniowa nie brała udziału w postępowaniu pierwotnym, ale było to poprawne, albowiem stosownie do art. 127 ust. 7 u.p.w. nie miała ona statusu strony postępowania. W myśl przywołanego przepisu, ograniczającego krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stroną jest ubiegający się jest nie tylko wnioskodawca, ale również właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W przekonaniu orzekających organów, Wspólnota Mieszkaniowa do kręgu tego nie należy. Nie jest bowiem ani właścicielką wody, ani też urządzenia wodnego. Nie jest też osobą władającą terenem znajdującym się w zasięgu oddziaływania zamierzonego pomostu. Planowany do wykonania pomost będzie bowiem położony na działce nr [...], która stanowi wody jeziora N.. Dokonując oceny obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji, orzekające w sprawie organy oparły się na mapie znajdującej się w aktach, z której wynika, że pomost nie będzie zakłócał przepływu wody w taki sposób, aby oddziaływać na działkę Wspólnoty. Z mapy tej wynika, że pomost nie przylega do działki Wspólnoty.

Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska organów. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją, która miałaby przemawiać za brakiem interesu prawnego skarżącego. Istotnie, art. 127 ust. 7 u.p.w. stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszy przepisem, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: (1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (2) właściciel wody; (3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; (4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sama już obszerność tego wyliczenia wskazuje, że intencją ustawodawcy było stosunkowo szerokie ujęcie katalogu osób, które mogą wystąpić w charakterze strony w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Organy administracji publicznej wskazywały przede wszystkim, że nieruchomość należąca do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego urządzenia wodnego, powołując się tym samym na art. 127 ust. 7 u.p.w. Dokonując wykładni tego przepisu, przede wszystkim trzeba zauważyć, że stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest podmiot określony w art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w., tj. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. To zaś oznacza, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z mocy tego przepisu jeśli włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest niezbędne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach.

W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem gruntu stanowiącego działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...]. Z racji zatem prawa własności Wspólnota jest podmiotem władającym powierzchnią ziemi przylegającą – jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych rysunków i mapek - w części - od strony działki nr [...] - bezpośrednio do działki nr [...] – stanowiącej wody jeziora N.. Zauważyć dalej należy, że R. K. zawarł w dniu 1 lipca 2014 r. ze Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Marszałka Województwa L. - umowę użytkowania gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, wchodzących w skład powierzchniowych wód płynących jeziora N.. Na mocy tej umowy, R. K. zobowiązał się do użytkowania nieruchomości w celach prowadzenia działalności gospodarczej związanej z uprawieniem rekreacji, turystyki oraz amatorskiego połowu ryb oraz budowy i posadowienia w gruncie jeziora pomostu w kształcie litery T zgodnie z uzyskanym na ten cel pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 8 maja 2014 r. Dalej nie można pominąć istotnej dla sprawy okoliczności, że w związku z niedogodnościami wynikającymi z prowadzenia opisanej działalności, członkowie Wspólnoty podjęli w dniu 14 czerwca 2015 r. uchwałę w przedmiocie niewyrażenia zgody na przymocowanie pomostu pływającego firmy [...] do pomostu należącego do Wspólnoty. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Z. oddalił powództwo K. K. na powyższą uchwałę, uznając m.in., że niedogodności związane z prowadzoną wypożyczalnią są odczuwalne przez członków Wspólnoty, co w ocenie Sądu jest sprzeczne z jej dobrem, tym bardziej, że Wspólnota nie odnosi z tego tytułu żadnych korzyści materialnych, które mogłyby choć w niewielkim stopniu zrekompensować te niedogodności. Sąd ustalił również, że do istniejącego pomostu – wybudowanego przez członków Wspólnoty, w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powód przyłączył pomost pływający. Ustalił także, że z prawej strony pomostu pływającego i pomostu stałego znajduje się sprzęt pływający, co uniemożliwia swobodne korzystanie z wody. Nadto, przez klientów wypożyczalni, korzystanie z pomostu stało się utrudnione, a pływające rowery wodne stwarzają zagrożenie dla kąpiących się w jeziorze dzieci.

Ponadto w aktach sądowych znajduje się przedłożony przez stronę skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt [...], wydany z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej A. przeciwko D. K., R. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. Sąd uwzględniając powództwo Wspólnoty zakazał pozwanym osobiście i przez osoby w ich imieniu działające przejeżdżenia i przejeżdżania w celach związanych z działalnością gospodarczą, przez nieruchomość położoną w P. nr [...], oznaczona jako działka gruntu nr [...], a także zakazał pozwanym i osobom trzecim w ich imieniu działającym, udostępniania tej nieruchomości osobom trzecim w związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą.

Przyznając, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem odrębnym niż cywilne, a przepis art. 365 § 1 k.p.c. nie wyklucza rozstrzygania przez organy administracji publicznej w granicach własnych kompetencji byleby została zachowana spójność w działaniu organów państwowych, to jednak powołane orzeczenia, potwierdzają przekonanie tut. Sądu, że orzekające w sprawie organy nie rozważyły wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 127 ust. 7 u.p.w. Jeżeli bowiem działka o nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora N., na którym abstrahując teraz od tego czy legalnie, czy też nie, członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej zbudowali około roku 2001 pomost, z którego korzystają dla celów rekreacyjnych, a ponadto korzystają na zasadach powszechnego dostępu do wód z plaży oraz z samego jeziora na wysokości spornego pomostu, to nie można skutecznie bronić poglądu, że należąca do Wspólnoty działka nr [...], nie jest położona w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania pomostu. Jednocześnie nie można, tak jako oceniono w sprawie, przy badaniu interesu prawnego Wspólnoty, odsunąć do odrębnego postępowania kwestii ustalenia tego, czy pomost w miejscu i formie na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 8 maja 2014 r., już istniał czy też nie. Kwestia ta odgrywa bowiem istotne znaczenie w sprawie, jeśli się zważy chociażby na to, że wykonanie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego polegało de facto - przynajmniej tak przedstawiają to świadkowie przed sądami cywilnymi - na przyłączeniu do już istniejącego stałego pomostu – drugiego - pływającego. Dalej, równie ważną kwestią, którą organ całkowicie pominął, było zweryfikowanie twierdzeń dotyczących sposobu w jakim możliwy jest dostęp do spornego pomostu. Z lektury przedłożonych przez stronę skarżącą protokołów z rozpraw, a także uzasadnienia wyroku wynika, że dostęp taki możliwy jest jedynie przez działkę należącą do Wspólnoty. Wynika to z faktu, którego organy nie dostrzegły, że dostęp prowadzony od strony jeziora jest utrudniony ze względu na znajdujące się w pasie przylegającym bezpośrednio do powierzchni wód bagno (trzęsawisko), które uniemożliwia dotarcie w ten sposób do wypożyczalni, zmuszając jej klientów do przechodzenia przez działkę Wspólnoty. Można zatem przypuszcza, że gdyby było inaczej, to wówczas klienci wypożyczalni nie korzystaliby z działki Wspólnoty. Tak się jednak nie dzieje, pomimo podejmowanych przez członków Wspólnoty szeregu działań. W tych okolicznościach sprawy, brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że część nieruchomości którą włada Wspólnota nie jest położona w zasięgu oddziaływania pomostu, na którego wykonanie udzielono pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 maja 2014 r. Nie można przy tym zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że okoliczność, że pomost będzie sytuowany wyłącznie na działce stanowiącej wody Jeziora N., automatycznie oznacza, że inwestycja nie może oddziaływać na tereny sąsiednie, czy też tereny położone w pobliżu tej inwestycji. Przeczy temu lektura spraw zakończonych wyrokami sądów powszechnych. Wynika z nich, że wejście na pomost, znajdujący się w świetle nieruchomości Wspólnoty, ze względu na uwarunkowania terenowe, których organy nie zbadały, musi się odbywać się z nieruchomości skarżącej. Już tylko to wskazuje, że nieruchomość Wspólnoty znajdować się jednak może w zasięgu oddziaływania pomostu. Jeżeli zaś nieruchomość znajduje się w zasięgu takiego oddziaływania, wówczas władającemu tą nieruchomością przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu - art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Pozostaje zatem odrębną kwestią, czy interesy prawne Wspólnoty zostały naruszone, czy też nie zostały naruszone, przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ta kwestia podlega ocenie przy merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Czym innym bowiem jest znajdowanie się nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a czym innym faktyczne oddziaływanie. Władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych winien mieć możliwość sprawdzenia, czy zostaną zachowane odpowiednie przepisy i nie zostanie naruszony jego interes (tak też NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1069/13).

Reasumując, dotychczasowe rozważania, podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową okoliczności w sposób przekonywujący podważają niepełne i niekompletne ustalenia organu o braku przymiotu strony postępowania w świetle art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. Istotną w sprawie jest niewątpliwie okoliczność, że korzystanie z urządzenia wodnego jakim jest pomost, wiąże się z koniecznością przechodzenia przez nieruchomość Wspólnoty, co potwierdza wyrok w sprawie [...]. Istnienie takiego stanu świadczy zaś o tym, że nieruchomość Wspólnoty znajduje się w zasięgu oddziaływania wykonanego urządzenia wodnego (tak w zbliżonym stanie faktycznym WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 404/14).

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 29 października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia 26 czerwca 2015 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art., 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji publicznej powinny uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy o przedłożone na etapie postępowania Sądowego wyroki sądów powszechnych, a ponadto dokonać analizy możliwości dojścia do pomostu wzdłuż linii brzegowej. Wreszcie niezbędne jest rozważenie kwestii faktycznie zrealizowanych przez R. K. robót związanych z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, w szczególności zweryfikowanie, czy ograniczyły się one do przymocowania do istniejącego stałego pomostu należącego do Wspólnoty, pływającego pomostu. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasięg oddziaływania urządzenia wodnego musi być ustalony w sposób wyczerpujący, a zatem nie wystarcza w tej mierze jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że oddziaływanie inwestycji zamknie się na obszarze należącym do inwestora.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.