Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 13/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 47 § 1, art. 49 § 1, art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 126 § 1, art. 128 § 1, art. 130 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Czesława Socha (współsprawozdawca) Jacek Brolik Krystyna Chustecka Włodzimierz Ryms Henryk Wach Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "1. Czy niedołączenie przez stronę wymaganej liczby odpisów skargi i jej załączników, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., jest brakiem, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sąd sporządzeniem wymaganych odpisów? W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 2. Czy nadesłanie przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie, w sposób określony w art. 49 § 1 P.p.s.a., ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powoduje, że skarga może otrzymać prawidłowy bieg?" podjął następującą uchwałę: 1. Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. 2. Złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a, ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wystąpił z wnioskiem o podjęcie, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwały wyjaśniającej:

"1. Czy niedołączenie przez stronę wymaganej liczby odpisów skargi i jej załączników, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., jest brakiem, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sąd sporządzeniem wymaganych odpisów?

W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

2. Czy nadesłanie przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie, w sposób określony w art. 49 § 1 P.p.s.a., ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powoduje, że skarga może otrzymać prawidłowy bieg?"

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich pozostałym stronom. Niezachowanie tego wymagania stanowi brak formalny, który podlega usunięciu. Art. 49 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w sytuacji, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przykładem szczególnych pism, których nieuzupełnienie braków formalnych skutkuje odrzuceniem są:

- skarga, co do której art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych;

- skarga kasacyjna, wobec której art. 178 P.p.s.a przewiduje, że wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną

po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę

kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie;

zażalenie, do którego na podstawie art. 197 § 2 P.p.s.a znajduje również

zastosowanie art. 178 P.p.s.a.

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na istnienie rozbieżności w stosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy strona w wymaganym terminie nie wykona wezwania sądu i nie nadeśle odpisów skargi, zażalenia czy skargi kasacyjnej. Istnieją także rozbieżne stanowiska NSA co do możliwości samodzielnego wykonania przez sąd kserokopii takich pism. W zróżnicowany sposób NSA podchodzi też do sytuacji, gdy strona nadesłała odpis pisma po wyznaczonym terminie, jednak w dniu wydania postanowienia o jego odrzuceniu sąd był w posiadaniu tych odpisów.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem (wyrażonym w postanowieniach NSA: z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt II OSK 894/05, z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 117/06, z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1291/11, z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2318/11 i z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2351/11) nienadesłanie odpisu skargi ma charakter braku istotnego, tj. takiego, który uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 47 § 1 i art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że każde nieusunięcie właściwie wskazanych istotnych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. O takim braku formalnym skargi można mówić między innymi wówczas, gdy strona składając skargę nie dołączyła w wyznaczonym terminie odpowiedniej liczby jej odpisów, co niewątpliwie uniemożliwia nadanie takiemu pismu procesowemu dalszego, prawidłowego biegu. Nie chodzi przy tym o odpis skargi dla doręczenia go organowi, którego działanie jest przedmiotem wniesionej do sądu skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że skoro skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę, to brak odpisu skargi tylko dla doręczenia go organowi nie jest brakiem, który uniemożliwia nadanie jej prawidłowego biegu. Odmienna natomiast sytuacja zachodzi wówczas, gdy w sprawie oprócz organu występują także inne strony i uczestnicy postępowania. Wtedy bowiem brak odpisów skargi celem ich doręczenia tym osobom stanowi taki brak skargi, który uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu i w konsekwencji musi on prowadzić - w razie niewykonania przez skarżącego skierowanego do niego wezwania - do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Takie samo stanowisko prezentowane jest w judykaturze sądów administracyjnych odnośnie braków formalnych zażalenia. Zdaniem NSA, niewykonanie wezwania w zakresie nadesłania określonej liczby odpisów zażalenia uniemożliwia nadanie zażaleniu prawidłowego biegu. Zatem, jeżeli strona nie usunęła braków formalnych zażalenia w terminie przez nadesłanie odpisów zażalenia, sąd zażalenie odrzuca na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. (postanowienia NSA: z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OZ 335/07, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OZ 276/11 i z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 439/11).

Również w doktrynie wyrażono pogląd, że: "Każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. Jeśli bowiem przewodniczący wydziału zdecydował się zastosować w sprawie art. 49 § 1 P.p.s.a., to już w tym momencie uznał, że chodzi o brak istotny - którego nieuzupełnienie nie pozwoli nadać pismu (skardze) prawidłowego biegu. Gdyby chodziło o inny brak (nieistotny), to przecież nie zachodziłaby potrzeba stosowania powołanego przepisu, opatrzonego bezwzględnym rygorem. Niedołączenie wymaganych odpisów skargi dla pozostałych uczestników postępowania jest istotnym brakiem skargi -uniemożliwiającym nadanie jej dalszego biegu." (P. Brzozowski glosa do postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 1623/09, LEX).

W piśmiennictwie zyskało akceptację przedstawione stanowisko judykatury, zgodnie z którym w sytuacji, gdy sąd dysponuje aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę organu, a w sprawie poza skarżącym i organem nie występują inne strony ani uczestnicy, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak odpisu skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, nie ma również podstaw do wzywania skarżącego do złożenia odpisu skargi na zasadzie art. 49 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji odrzucenia skargi, jeśli jej odpis nie zostanie przedłożony

(H. Knysiak - Molczyk w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją T. Wosia, LexisNexis, Wydanie 4, s. 303; A. Wiktorowska w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 246; R. Mikosz (red.), G. Radecki, Ł. Strzępek "Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, orzecznictwo, wzory", Oficyna 2008, monografia LEX; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, s. 212).

Zwolennicy tego stanowiska stwierdzają również, że nieuzupełnieniem braków formalnych skargi jest nie tylko samo niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe, czy niepełne wykonanie (patrz: postanowienia NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn., akt II OSK 856/11 i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2318/11). Podnoszony jest przy tym argument, że dla oceny, czy brak ma charakter istotny i tym samym uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu, nie ma znaczenia, czy brakuje jednego, czy kilku odpisów skargi. W sytuacji, gdy przy wstępnej weryfikacji pisma strony przewodniczący uzna, że jest ono obarczone istotnym brakiem formalnym, to wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia, a obowiązkiem strony jest wykonanie tego wezwania zgodnie z jego treścią i w wyznaczonym terminie - pod rygorem wskazanym w tym wezwaniu (postanowienie NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1744/11). Jednocześnie, zwolennicy tego stanowiska nie podzielają poglądu, jakoby brak odpisu skargi nie miał charakteru istotnego, gdyż sąd mógłby wykonać dodatkowe kopie we własnym zakresie i tym samym sam uzupełnić brak formalny, w celu nadania prawidłowego biegu złożonej skardze. Wskazują oni, że na sądzie pierwszej instancji nie ciąży obowiązek sporządzenia we własnym zakresie odpisów skargi dla uczestników postępowania za stronę, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/10, podobnie NSA w postanowieniu z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2269/10), uznając nadto, że jednoznaczna treść art. 47 § 1 P.p.s.a., który obowiązkiem załączenia odpisów do pisma obarcza podmiot wnoszący takie pismo (patrz postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1759/11) nie pozwala na podzielenie stanowiska, iż sąd - w wypadku niezałączenia odpisów pisma przez stronę - powinien wykonać ich kopie we własnym zakresie. W powołanej literaturze prawniczej prezentowany jest ponadto pogląd, że niedopuszczalne jest przerzucanie na sąd ustawowych obowiązków strony skarżącej dotyczących wymogów formalnych skargi, zwłaszcza, jeżeli jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Jeżeli zaś tekst skargi został przez pełnomocnika skarżącego utracony, to w tej sytuacji jego obowiązkiem było podjęcie działań zmierzających do pozyskania kopii skargi w terminie umożliwiającym usunięcie braków formalnych w terminie wyznaczonym przez sąd w wezwaniu (patrz postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1978/11). Ponadto, w postanowieniu z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 570/11, NSA stwierdził, że sąd nie może podejmować za stronę czynności zmierzających do uzupełnienia braków pisma, niezależnie od tego, jak obszerne jest pismo. Powodowałoby to konieczność stosowania nieprzewidzianych ustawowo, a więc niedopuszczalnych kryteriów "długości", czy "obszerności" pisma oraz ewentualnie równie niedopuszczalnej oceny, czy określona liczba odpisów pisma jest już liczbą na tyle znaczną, by niezasadnym było sporządzanie odpisów przez sąd.

W orzecznictwie wskazuje się także, że stosownie do § 26 ust. 2 zarządzenia Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, sąd może sporządzić we własnym zakresie odpisy pisma złożonego przez stronę, ale wyłącznie w celu dołączenia ich do akt w sytuacji, gdy strona wnosi jedno pismo w kilku sprawach, nie zaś w celu doręczenia go stronie przeciwnej (patrz postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1143/11).

Zdaniem zwolenników przedstawionego powyżej stanowiska, prezentowany pogląd nie narusza prawa strony do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem to właśnie zaniechanie samej strony w postaci nieuzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie i pomimo sądowego wezwania w tym przedmiocie, jest przyczyną niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Przewodniczący w sądzie pierwszej instancji, wzywając stronę do usunięcia braków formalnych skargi przez nadesłanie odpisów wskazuje nie tylko rodzaj braku formalnego, podlegającego usunięciu, ale także termin dokonania tej czynności oraz określa skutki niewykonania wezwania. Skorzystanie z prawa do sądu i doprowadzenie do merytorycznego rozpoznania sprawy, wymaga zaś od strony przestrzegania przepisów dotyczących wymogów formalnych skargi oraz wykonywania w terminie wezwań sądu do usunięcia braków (postanowienia NSA: z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1335/09, z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 856/11 i dnia z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1291/11).

Pogląd, jakoby braku odpisów zażalenia czy skargi kasacyjnej nie należało kwalifikować jako braku istotnego, wykluczającego możliwość nadania zażaleniu (skardze kasacyjnej) prawidłowego biegu, gdyż sąd jest władny wykonać kopie zażalenia (skargi kasacyjnej) we własnym zakresie nie zyskał, o czym mowa była powyżej, akceptacji w doktrynie (por. H. Knysiak - Molczyk w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją T. Wosia, LexisNexis, Wydanie 4, s. 303). "Obowiązek określony w art. 47 § 1 P.p.s.a., polegający na dołączeniu odpisów, obciąża składającego pismo, jeżeli w sprawie występują jeszcze inne strony. (...) Pismo pozostawia się bez rozpoznania także wówczas, gdy strona nie uzupełniła choćby jednego z kilku braków wskazanych w zarządzeniu. Podobnie zarządza się, jeśli pismo zostało uzupełnione, ale po zakreślonym terminie." (A. Wiktorowska w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 247, s. 261-262).

W doktrynie wskazuje się ponadto na fakt, że: "Art. 49 P.p.s.a. nie daje podstaw do samodzielnego uzupełniania braków pisma przez sąd lub przez przewodniczącego wydziału, chyba że dotyczy to czynności, która nie stoi na przeszkodzie nadaniu sprawie dalszego biegu, np. sporządzenia odpisu pisma do innych akt sądowych. Nie ma natomiast podstaw prawnych do sporządzania np. odpisu pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych." (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2011, Wydanie IV, LEX2011).

Od nieuzupełnienia braku formalnego pisma przez stronę, pomimo wezwania sądowego, należy odróżnić sytuację, w której strona kieruje do sądu poprawnie uzasadniony wniosek o sporządzenie odpisów ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. W postanowieniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1654/07 NSA oddalając skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu nienadesłania przez stronę w wyznaczonym terminie odpisów skargi stwierdził, że to na stronie postępowania spoczywa obowiązek dołączenia do pism odpisów, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a. i obowiązek ten nie może być wykonywany przez sąd, chyba że strona zgłosi stosownie uzasadnione żądanie sporządzenia odpisów ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. NSA wskazał więc w tym orzeczeniu, że złożenie uzasadnionego wniosku o sporządzenie przez sąd odpisów mogłoby uchronić stronę przed negatywnymi skutkami niewykonania wezwania do złożenia odpisów skargi w wyznaczonym terminie.

W orzecznictwie NSA prezentował ponadto pogląd (m.in. w postanowieniach z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 307/07, z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1728/09, z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 114/11, z 30 dnia marca 2011 r., sygn. akt II OSK 570/11 i z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 338/12), że w sytuacji, gdy strona nadesłała odpisy skargi kasacyjnej po upływie wyznaczonego terminu, to pomimo tego, że w dniu wydania postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych sąd był już w posiadaniu wymaganych odpisów, postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej było zasadne.

Również w doktrynie wyrażono pogląd, że: "Przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest spełniona, jeżeli strona została prawidłowo wezwana do usunięcia braku formalnego, został jej zakreślony termin na usunięcie tego braku oraz została poinformowana o skutkach niedochowania zakreślonego terminu." Stwierdzono, że: "Dokonanie czynności przez stronę po upływie wyznaczonego terminu, a przed skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w przedmiocie odrzucenia skargi, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sądu" (B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Wydanie 3, LexisNexis 2011, s. 208).

Według drugiego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, obowiązek określony w art. 47 § 1 i art. 49 § 1 P.p.s.a. obciąża składającego pismo, ze skutkami o których stanowi art. 178 P.p.s.a. (w wypadku skargi art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), jeżeli brak w tym zakresie uniemożliwia nadanie pismu procesowemu właściwego biegu. Zgodnie z powołanym stanowiskiem, nie można uznać, że każde nieusunięcie braków formalnych pisma będzie prowadziło do konieczności pozostawienia go bez rozpoznania, bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Za brak istotny nie może zostać uznany brak odpisów pisma, ponieważ sąd jest władny wykonać dodatkowe kopie we własnym zakresie, a tym samym nadać prawidłowy bieg złożonemu pismu. Dodatkowo, w odniesieniu do postanowień o odrzuceniu skargi NSA wskazywał, że sąd pierwszej instancji przed odrzuceniem skargi z uwagi na brak odpowiedniej liczby odpisów skargi powinien był ocenić, komu należy doręczyć odpis skargi i czy brak odpisów skargi w liczbie określonej w wezwaniu uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu (postanowienia NSA: z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 430/08, z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OZ 851/08, z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OZ 376/09, z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 732/09 i I OZ 733/09, z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 768/09, z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OZ 935/09, z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1046/09, z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1623/09, z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 76/10, z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 559/10, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 657/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 516/10, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1168/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1127/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 42/13).

Zdaniem zwolenników tego stanowiska, względy wynikające z jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, tj. zasady ekonomii procesowej, uzasadniają wykonanie brakujących odpisów skargi przez sąd pierwszej instancji i obciążenie skarżących stosowną opłatą kancelaryjną oraz przemawiają przeciwko stosowaniu nadmiernego rygoryzmu w postaci odrzucenia skargi (postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1623/09, z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 76/10 i z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 657/10). Ponadto podnoszony jest argument, że pomimo tego, iż wezwanie skarżącego do nadesłania odpisu skargi jest uzasadnione, to niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie wezwania w wyznaczonym terminie nie może zamykać stronie prawa do sądu. Stanowiłoby to rażące naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które to przepisy gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej. Nadmiernie rygorystyczne stanowisko byłoby sprzeczne z prokonstytucyjną wykładnią przepisów procesowych, gdyż zamykałoby dostęp do sądu, a co za tym idzie, naruszałoby podstawowe zasady i swobody obywatelskie (postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1168/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1127/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 42/13).

W niektórych postanowieniach NSA nie odnosił się wprost do możliwości sporządzenia kserokopii pisma przez sąd, ale wskazywał na zbytni rygoryzm sądu, mogący godzić w zasady konstytucyjne. W postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3050/12 NSA uchylając postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu nadesłania na wezwanie sądu przez skarżącego jednego odpisu skargi zamiast dwóch, stwierdził, że przy kontroli zaskarżonego postanowienia zasadniczą kwestią jest dokonanie oceny, czy brak nadesłania jednego odpisu skargi (gdyż w części wezwanie zostało wykonane przez skarżącego) jest tym właśnie brakiem, który uniemożliwia nadanie skardze biegu. Zdaniem NSA, aby dokonać takiej oceny konieczne jest odwołanie się do zasady proporcjonalności, powołanej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w której NSA przyjął, że: "Rolą sądu jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem sądu jest dokonanie - przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności - odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich". W ocenie NSA, odrzucenia skargi z powodu braku jednego z odpisów skargi narusza zasadę wyrażoną w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1176/13).

W orzecznictwie NSA prezentowano też stanowisko, że w sytuacji, gdy skarżący nadesłał odpisy skargi, ale po terminie wskazanym w wezwaniu przewodniczącego, jeżeli w dniu podjęcia postanowienia o odrzuceniu skargi sąd był już w posiadaniu jej odpisów, postanowienie o odrzuceniu skargi jest wadliwe i podlega uchyleniu. NSA stwierdzał tym samym, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie nie zawsze powinno prowadzić do jej odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może bowiem być jedynie brak istotny, a więc taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. O ile złożenie odpisów przez stronę nastąpiło wprawdzie z uchybieniem wyznaczonego terminu, o tyle w dniu orzekania o odrzuceniu pisma nie istniała już przeszkoda w nadaniu pismu dalszego biegu w postaci braku odpisu. Zdaniem NSA, w takim wypadku odrzucenie skargi lub skargi kasacyjnej doprowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, co stanowiłoby naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (postanowienia NSA: z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 565/11, z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2204/12 i z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 480/13). Również w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2852/12, NSA stwierdził, że niewykonanie wezwania do nadesłania odpisu skargi przez skarżącego w sytuacji, gdy odpis skargi został faktycznie doręczony uczestniczce postępowania, nie może zamykać stronie prawa do sądu. Stanowiłoby to rażące naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Natomiast w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 220/07, NSA przyjął, że jeżeli po nadaniu biegu postępowaniu i podjęciu przez sąd szeregu czynności procesowych w sprawie z udziałem strony, została ona wezwana do złożenia odpisów skargi, to termin wyznaczony w tym wezwaniu nie ma charakteru terminu ustawowego, o jakim mowa w art. 49 § 2 P.p.s.a., lecz jest terminem sądowym, do którego nie stosuje się rygoru odrzucenia skargi w razie jego przekroczenia.

Odmienne stanowisko w tej kwestii przyjęto w postanowieniach NSA oddalających skargi kasacyjne od postanowień odrzucających skargi w sytuacji, gdy strona nadesłała jej odpisy po upływie wyznaczonego terminu, chociaż w dniu wydania postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu uzupełnienia jej braków formalnych po terminie, sąd był już w posiadaniu wymaganych odpisów (postanowienia NSA: z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 307/07, z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1728/09, z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 114/11, z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 570/11 i z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 338/12).

Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że: "Przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest spełniona, jeżeli strona została prawidłowo wezwana do usunięcia braku formalnego, został jej zakreślony termin na usunięcie tego braku oraz została poinformowana o skutkach niedochowania zakreślonego terminu" oraz, że: "Dokonanie czynności przez stronę po upływie wyznaczonego terminu, a przed skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w przedmiocie odrzucenia skargi, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sądu" (B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Wydanie 3, LexisNexis 2011, s. 208).

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że przedstawione rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym są skutkiem różnej wykładni art. 49 § 1 P.p.s.a. oraz odmiennego określania stosunku tego przepisu do art. 47 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Art. 49 § 1 P.p.s.a. określa uprawnienie przewodniczącego jedynie do wezwania strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w wyznaczonym terminie, jeżeli pismo to - bez takiego uzupełnienia lub poprawienia - nie może otrzymać prawidłowego biegu. Przepis ten nie powinien jednak mieć zastosowania do zdarzeń i czynności stron zaistniałych po wydaniu wskazanego zarządzenia. Jeżeli ustawowym wymogiem dopuszczalności skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wymóg dołączenia do niej jej odpisów oraz odpisów jej załączników, w celu doręczenia ich pozostałym stronom postępowania sądowoadministracyjnego (art. 47 § 1 P.p.s.a.), to odrzucenie skargi - w myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie powinno być wynikiem przyjmowania jednolitej wykładni tych przepisów. Rozbieżna praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w dokonywaniu wykładni powołanych przepisów stanowi bowiem niejednolite traktowanie podmiotów, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej, naruszając w ten sposób konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia ta jest szczególnie istotna ze względu na fakt, że w wyniku wskazanych rozbieżności w wykładni te same okoliczności faktyczne (nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie, pomimo wezwania) w niektórych sprawach były przyczyną odrzucenia skargi, w innych zaś sądy nie uznawały ich za wystarczające do odrzucenia skargi. Dopuszczalność rozpatrzenia dotkniętej wadami procesowymi skargi przez sąd administracyjny nie może zależeć od dowolności w zakresie dokonywania ad casum sądowej wykładni prawa.

Przedstawione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych uzasadniają wniosek o podjęcie uchwały.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały:

1. Niedołączenie przez stronę wymaganej liczby odpisów skargi i jej załączników, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a. jest brakiem, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sąd sporządzeniem wymaganych odpisów.

2. Nadesłanie przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie w sposób określony w art. 49 § 1 P.p.s.a., ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powoduje, że skarga może otrzymać prawidłowy bieg.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego złożony na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 §1 pkt 2 P.p.s.a. spełnia ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej wskazane przepisy prawne. We wniosku wykazano rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisów, które dotyczą istotnego zagadnienia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Rozbieżna praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w kwestiach podniesionych we wniosku powoduje bowiem nierówne traktowanie podmiotów, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej.

Odnosząc się do zagadnienia prawnego objętego wnioskiem, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dla potrzeb rozstrzygnięcia zagadnienia rozwinięcia wymaga zdanie pierwsze

art. 57 § 1 P.p.s.a. Wynika z niego, że skarga powinna odpowiadać wszelkim wymaganiom, jakie muszą spełniać pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismo strony, a zatem i skarga, powinno spełniać określone warunki formalne, które wymienia w sposób wyczerpujący art. 46 P.p.s.a. Oprócz wymagań przewidzianych w tym przepisie, stanowiących o kompletności pisma, przepis art. 47 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Nie budzi wątpliwości, że na równi z wymogami pisma, o których mowa w art. 46 P.p.s.a, należy traktować wymogi określone w art. 47 P.p.s.a. W literaturze podkreśla się, że warunki formalne określone w art. 46 P.p.s.a. stanowią razem z art. 47 P.p.s.a. ogólne wymagania formalne, przewidziane dla wszystkich pism procesowych, zaś tryb określony w art. 49 P.p.s.a., tj. uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 P.p.s.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Wyd. CH. Beck, Warszawa 2011, str.236 i 237).

Rozstrzygając kwestię skutków prawnych niedopełnienia przez stronę wymogów formalnych, określonych w art. 47 § 1 P.p.s.a. (przez niedołączenie odpisu pisma, co dotyczy także skargi) należy wziąć pod uwagę, co następuje:

Nie jest możliwe pogodzenie stanowisk zaprezentowanych w orzeczeniach wskazanych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsze z nich akcentuje literalną, językową wykładnią przepisów, podczas, gdy drugie przywiązuje wagę do stosowania wykładni teleologicznej i każdorazowego rozważenia okoliczności sprawy pod kątem tego, czy braku formalnego nie można uzupełnić w inny sposób w wypadku uchybienia temu obowiązkowi przez stronę. To drugie stanowisko prowadzi do tworzenia sui generis katalogu sytuacji, w drodze orzeczniczej, w których nieusunięcie braków formalnych pisma przez stronę pomimo wezwania sądu, może być konwalidowane działaniem samego sądu (np. sporządzenie bez stosownego wniosku strony, odpisu pisma). Oznacza to, że sąd dwukrotnie oceniałby charakter braku formalnego, za pierwszym razem przy określaniu rodzaju braku w celu wezwania strony do jego usunięcia, za drugim zaś razem przy ocenie skutków uchybienia przez stronę temu wezwaniu. Może to prowadzić do rozbieżności ocen, gdy przy wezwaniu do usunięcia braku pisma sąd uznaje go za istotny i uniemożliwiający prowadzenie postępowania (nadania pismu prawidłowego biegu), a jednocześnie uzasadniający pouczenie strony o sankcji uchybienia (odrzucenie skargi lub pozostawienie bez rozpoznania innego pisma), a gdy strona wezwania nie wykona, do uznania tego samego braku za nieistotny, a przez to możliwy do uzupełnienia przez sąd.

Opisany potencjalny brak konsekwencji w ocenie, połączony z tym, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości uzupełniania braków formalnych żadnych pism procesowych przez sąd, ani nie dokonał rozróżnienia na braki "istotne" i "nieistotne", a jedynie wskazał na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu, przemawia za przyjęciem ścisłej wykładni omawianych przepisów, reprezentowanej tak w judykaturze, jak i orzecznictwie.

Zgodnie z art. 49 P.p.s.a. określającym tryb usuwania braków formalnych, jeżeli pismo nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zastrzeżenie "chyba że ustawa stanowi inaczej" odnosi się do sankcji, gdy strona nie usunie braków pisma w terminie i ma zastosowanie w odniesieniu do skargi, skargi kasacyjnej i zażalenia, które podlegają odrzuceniu, a nie pozostawieniu bez rozpoznania (art. 58 § 1 pkt 3, art. 178, art. 197 § 2 P.p.s.a.). Art. 49 § 3 P.p.s.a. stanowi natomiast, że pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Wymienione przepisy nie wprowadzają różnic w zakresie dotyczącym wzywania do uzupełnienia braków formalnych pisma w zależności od charakteru uchybienia.

Z przedstawionego w uzasadnieniu wniosku przeglądu orzecznictwa wynika, że rozbieżność dotyczy kwestii, czy niedołączenie odpisu pisma jest tego rodzaju brakiem formalnym, który uniemożliwia nadanie pismu prawidłowego biegu i który nie może być usunięty przez sąd we własnym zakresie przez sporządzenie wymaganych odpisów. Dotyczy to także szczególnych pism procesowych, co do których nieuzupełnienie braków formalnych skutkuje ich odrzuceniem. W myśl art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Analogicznie, na podstawie art.178 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w terminie, zaś art. 178 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do zażalenia.

Tak rozumiane konsekwencje prawne uznania, że niedołączenie odpisu pisma (skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia) jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 49 §1 P.p.s.a., nakładają na stronę istotny obowiązek i powodują (w razie nieuzupełnienia braku i po wyczerpaniu trybu zaskarżenia lub bezskutecznego wniosku o przywrócenie terminu) zamknięcie stronie drogi do sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

Wymaga zwrócenia uwagi, że wprawdzie P.p.s.a. nie zawiera wyraźnego przepisu stanowiącego o tym, że żądanie odpisu skargi następuje w celu jej doręczenia pozostałym uczestnikom postępowania, poza – zawartym w art. 57 § 1 zd. 1 P.p.s.a.– unormowaniem, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, to jednak wymóg złożenia odpisu skargi wiąże się z oczywistym w kontradyktoryjnym postępowaniu sądowym prawem drugiej strony oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego do zaznajomienia się z pismem i z prawem do udzielenia na nie odpowiedzi, a więc umożliwieniem pozostałym stronom postępowania zajęcia własnego stanowiska odnośnie twierdzeń i wniosków oraz żądań, wynikających ze złożonej skargi, np. w postaci odpowiedzi na skargę. Wynika to wprost z art. 47 §1 P.p.s.a. Obowiązek dołączenia odpisów wiąże się zatem z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania. Urzeczywistnienie zasady kontradyktoryjności następuje bowiem przez przepisy gwarantujące stronom udział w postępowaniu, dostęp do akt postępowania oraz możność procesowego wyrażania stanowiska, tak z własnej inicjatywy, jak i w odpowiedzi na stanowisko pozostałych stron. Zasada rozporządzalności postępowania, z której korzysta skarżący, jest uzupełniona przez rozwiązania prawne, które dopuszczają wpływ na postępowanie innych podmiotów niż skarżący oraz umożliwiają podejmowanie z urzędu przez sąd istotnych czynności mających wpływ na tok postępowania. Jak podkreśla się w literaturze, zakres oficjalności postępowania sądowoadministracyjnego nie zmienia jednak ogólnego obrazu postępowania, które w swoich zasadniczych założeniach kieruje się zasadą rozporządzalności (szerzej: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi pod red. Jacka Langa, LexisNexis, Warszawa 2010 r., s.232).

W doktrynie zwraca się także uwagę na sytuację prawną podmiotów określonych w art. 32 P.p.s.a., którą kształtuje zasada równouprawnienia, polegająca na tym, że każda strona procesowa ma zapewnione w procesie jednakowe środki ochrony i jednakowe możliwości ich użycia przez podejmowanie odpowiednich czynności procesowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2008, s.388).

Ze względów porównawczych warto również zwrócić uwagę, że bardzo zbliżone regulacje dotyczące omawianego zagadnienia zawiera kodeks postępowania cywilnego. Treść art. 46 § 1, art. 47 § 1 i art. 49 §1 P.p.s.a. odpowiada kolejno treści: art. 126 §1, art. 128 § 1 i art. 130 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Powoduje to, że przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia należy mieć na uwadze także orzecznictwo oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny z zakresu postępowania cywilnego. Wymogi formalne pisma procesowego w postępowaniu przed sądami powszechnymi określa art. 126 §1 k.p.c. Natomiast zgodnie z art. 128 §1 k.p.c.: "Do pisma procesowego należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych." Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. Mylne oznaczenie pisma procesowego lub inne oczywiste niedokładności nie stanowią przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go w trybie właściwym ( art. 130 §1 k.p.c.). Konsekwencją nieuzupełnienia braków w terminie przez stronę, pomimo wezwania sądowego, jest zwrot pisma ( art. 130 § 2 k.p.c.).

Na gruncie wskazanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego w orzecznictwie sądów powszechnych nie budzi żadnych wątpliwości, że niedołączenie odpisu pisma procesowego (odpisu pozwu w postępowaniu procesowym, odpisu wniosku w postępowaniu nieprocesowym) jest brakiem formalnym, którego nieusunięcie w zakreślonym terminie powoduje zwrot pisma, odpowiednio pozwu, lub wniosku. Kodeks postępowania cywilnego, podobnie jak P.p.s.a., nie określa bliżej samego pojęcia warunków formalnych pisma, niespełnienie których uzasadnia ich usunięcie w trybie określonym w art. 130. Na ogół zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że przez braki formalne, możliwe do usunięcia w omawianym trybie, rozumiane są wymagania ogólne pism procesowych określone w art. 126 - 129 k.p.c. i warunki ustanowione dla poszczególnych rodzajów pism (np. art. 187 k.p.c.). Chodzi zatem o naruszenie warunków formalnych pisma procesowego. Do nich należy brak oznaczenia sądu, do którego pismo miało być skierowane, niewskazanie imienia i nazwiska lub nazwy stron, ich przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników, brak oznaczenia rodzaju pisma, brak wymaganych załączników lub brak podpisu. Pismo procesowe, będące pierwszym pismem w sprawie, może zawierać braki w odniesieniu do oznaczenia miejsca zamieszkania lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, a także przedmiotu sporu. Badanie dochowania warunków formalnych pisma procesowego w zakresie wynikającym z art. 126 § 3 k.p.c. obejmuje także badanie, czy dokument pełnomocnictwa został należycie sporządzony, a w szczególności, czy został podpisany przez mocodawcę i czy z jego treści wynika umocowanie do działania za mocodawcę w danej sprawie. Brak formalny pisma procesowego stanowi również niedołączenie do niego odpisów oraz odpisów dołączonych doń załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom Niedołączenie odpisów lub ich wymaganej liczby stanowi niezachowanie warunków formalnych i uzasadnia zastosowanie art. 130 § 1 k.p.c. (tak. Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz pod red. K. Piaseckiego, tom I, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s.538; Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego pod red. Tadeusza Erecińskiego, Wyd. Prawnicze Warszawa 1999 r., tom1, s.286; Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego pod red. T. Wiśniewskiego, Tom 1, Lex/el 2013 ).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że art. 128 k.p.c. zobowiązuje każdego uczestnika postępowania wnoszącego pismo procesowe do dołączania do niego zarówno odpisów tego pisma, jak i załączników, w zależności od ilości podmiotów biorących udział w sprawie. Jeżeli do pisma procesowego nie dołączono wynikającej z powyższego przepisu lub przepisów szczególnych liczby odpisów pisma lub innych załączników, stanowi to podlegający uzupełnieniu brak formalny pisma procesowego (art. 130, art. 370 i art. 373, art. 398 (6), art. 424 (6) k.p.c.; Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom 1, pod red. Małgorzaty Manowskiej, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, str. 261- 262).

Również w orzecznictwie sądów powszechnych zgodnie przyjmuje się, że niedołączenie do pisma procesowego odpisów w liczbie wymaganej przez art. 128 k.p.c., mający zastosowanie na podstawie art. 13 § 2 k.p.c. także w postępowaniu nieprocesowym, stanowi brak formalny, podlegający usunięciu przez wnoszącego pismo zgodnie z przepisami art. 130, 370, 373 lub 3986 k.p.c., pod sankcją w nich określoną ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn.

I CZ 16/09, LEX nr 738326; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. III CZP 135/07, OSNC 2009/2/25, Biul.SN 2008/2/11; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 1998 r., sygn. I PKN 471/97, OSNP 1998/24/711).

Na gruncie przepisów regulujących kwestie formalizmu postępowania cywilnego nieznana jest poważna dyskusja nad kwestią, czy sąd powszechny może sam we własnym zakresie usunąć brak formalny poprzez np. sporządzenie brakującego odpisu, choć byłoby to technicznie możliwe. Tak z orzecznictwa, jak i literatury, dotyczącej kwestii normowanych art. 130 k.p.c., wynika prosty wniosek, że skoro przepis nakłada obowiązek uzupełniania braków na stronę postępowania, a nie na sąd, to w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że strona, która obowiązku nie wykonuje musi ponieść negatywne tego konsekwencje procesowe. Nie jest bowiem rolą sądu zastępowanie strony w dokonywaniu czynności procesowych, leżących w jej interesie i stanowiących jej ustawowy obowiązek. Nie są to czynności sądowe.

Należy podkreślić, że czynności podejmowane w celu usuwania w postępowaniu cywilnym braków formalnych pism procesowych są czynnościami procesowymi stron, które nie mogą być podejmowane przez inne podmioty (organy procesowe). Zwolnienie strony z dokonania czynności, a zwłaszcza z uzupełnienia braku formalnego polegającego na niedołączeniu odpisów pisma i obciążenie tą czynnością sądu, np. w celu usprawnienia postępowania, nie może być domyślne, ale musiałoby mieć oparcie ustawowe (por. § 112 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 lutego

2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych, Dz. U. 2007 r., Nr 38, poz. 249, albo § 27 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 81/03/DO Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 2003 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej, Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości Nr 5, poz. 22 ze zm.).

W orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego wyraża się zgodny pogląd, że "niedopuszczalne i bezzasadne jest przerzucanie na sąd wykonywania czynności obciążających stronę, choćby miały charakter techniczny, gdyż mogłoby to prowadzić nie tylko do anarchizacji procesu cywilnego, ale także do naruszenia zasady równości stron" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. II CKN 1014/2000, nie publ., uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 lutego

2008 r., sygn. III CZP 135/2007, publ. LexisNexis nr 1843530, Biuletyn Sądu Najwyższego 2008/2, postanowienie SN z dnia 26 września 2012 r., sygn. II CZ 99/12, publ. Lex nr 1293759, postanowienie Sąd Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 września 2012 r., sygn. V ACz 746/12, publ. Lex nr 1220498, postanowienie SN z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. I Cz 16/09, publ. Lex nr 738326).

Oczywistym jest, że rozwiązania zawarte w procedurze cywilnej i ugruntowane orzecznictwo dotyczące omawianego zagadnienia mogą służyć jedynie dla celów porównawczych oraz dla zrozumienia idei racjonalnego ustawodawcy przyświecającej ustanowieniu danej instytucji procesowej, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne cechują rozwiązania procesowe właściwe tylko dla tego postępowania. Odmienność rozwiązań w postępowaniu sądowoadministracyjnym

w zakresie dotyczącym omawianego zagadnienia, dotyczy m.in. skutków nieuzupełnienia braków formalnych skargi - odrzucenia skargi (a nie zwrotu skargi). Należy nadto wziąć pod uwagę sposób wnoszenia do sądu skargi (za pośrednictwem organu), a także zakreślony trzydziestodniowy termin do jej wniesienia.

Powracając na grunt procedury sądowoadministracyjnej i nawiązując do poczynionych na wstępie rozważań należy dojść do wniosku, że z treści art. 49 P.p.s.a. wynika, iż tryb w nim określony ma zastosowanie w razie takich braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu, tj. wywołanie przez nie właściwych skutków procesowych zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych uczestniczących w postępowaniu podmiotów (uczestników postępowania). Niedołączenie przez skarżącego odpisu skargi w sposób oczywisty wywiera wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, jest brakiem, który uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Przyjęcie odmiennego poglądu nie daje się pogodzić z brzmieniem wskazanego przepisu oraz zasadą równości stron postępowania i zasadą kontradyktoryjności, a w konsekwencji niekiedy może prowadzić do stwierdzenia, że strona postępowania została pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu. Trzeba też zwrócić uwagę, że przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne pozwalają wyodrębnić czynności procesowe, w zależności od kryterium podmiotowego, na czynności procesowe sądu, stron i innych uczestników postępowania. Sporządzanie odpisów pisma przez sąd w celu usunięcia braków za jedną ze stron postępowania nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności procesowych sądu, ale ponadto mogłoby wskazywać na działanie sądu w interesie jednej ze stron, a to z kolei podważałoby zasadę bezstronności sądu. Brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska nakazującego sądowi uzupełnianie braków formalnych pisma procesowego za stronę w celu umożliwienia nadania mu dalszego biegu lub zapobieżenia sankcji prawnej w postaci odrzucenia pisma.

Przyjęcie poglądu, że braku odpisów skargi nie można zakwalifikować jako braku istotnego skargi, którego nieuzupełnienie uniemożliwia skardze nadanie prawidłowego biegu, pozostaje ponadto w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisów: art. 47 §1, art. 49 §1 i 2, art. 57 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów mogłaby nosić cechy wykładni contra legem.

W związku ze specyfiką postępowania sądowoadministracyjnego, tj. wnoszeniem skargi za pośrednictwem organu, należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku, gdy organ zapoznał się z treścią skargi, nadesłał odpowiedź na skargę, a w sprawie nie występują, poza organem i skarżącym, inni uczestnicy postępowania, to wówczas brak odpisu skargi dla organu nie stanowi przeszkody do nadania skardze dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2583/04, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 42 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt II GSK 117/05, Lex nr 195035). W tej kwestii zgodne stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie prawniczym (por. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH. Beck. Warszawa 2011, str.258 i 259; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek. Lex/el 2013).

Nie ma zatem podstaw w przepisach P.p.s.a., do przyjęcia, że sąd administracyjny jest władny wykonać kopie skargi we własnym zakresie. Z brzmienia art. 47 §1 P.p.s.a. wynika wprost, że obowiązkiem składającego pismo i odpowiednio skargę jest dołączenie odpisów pisma (skargi). W tej kwestii wyrażono także zgodny pogląd w piśmiennictwie prawniczym (A. Wiktorowska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 247, s. 261-262; H. Knysiak - Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, LexisNexis, Wydanie 4, s. 303; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2011, Wydanie IV, LEX 2011).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych zaprezentowanego w uzasadnieniu wniosku, w którym wyrażono odmienny pogląd, wynika, że stanowisko uzasadniono nawiązując do konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Wypada zatem przypomnieć, iż wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia. Po pierwsze: prawo dostępu do sądu, czyli uruchomienia procedury; po drugie: prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej zgodnej z wymogami jawności i sprawiedliwości; po trzecie: prawo do wyroku. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu ( por. wyrok TK z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, publ. OTK-A 2006/8/108, Dz.U.2006/170/1224, Lex nr 208373).Równocześnie jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że formalizm procesowy jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Przez zachowanie wymagań formalnych zarówno sąd, jak i uczestnicy postępowania realizują postulat jawnego postępowania. W przypadku każdej ze stron należy oczekiwać dbałości o swoje interesy. Trybunał Konstytucyjny wskazywał też, że: "Pojęcie sprawiedliwości proceduralnej nie jest wprawdzie ściśle sprecyzowane. Ma jednak określony rdzeń znaczeniowy, sprowadzający się do możności bycia wysłuchanym, ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia (a więc unikania dowolności, czy wręcz arbitralności w działaniu sądu) i zapewnienia uczestnikom postępowania przewidywalności, przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym są oni poddani" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, publ. OTK-A 2013/6/86, Dz.U.2013/1004, Lex Nr 1354495 ).

Prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Minimalne wymogi

w zakresie rzetelnej procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania uczestników postępowania, z drugiej zaś - zakaz arbitralnego działania sądu. Zasada sprawiedliwości proceduralnej ma charakter uniwersalny, dotyczy wszystkich etapów i rodzajów postępowania, przy czym rzetelność każdej procedury powinna być powiązana z jej funkcją i charakterem prawnym.

Wymaga podkreślenia, że aby uczynić zadość wymogom rzetelnej procedury obowiązkiem sądu, przed odrzuceniem skargi, jest dokładne zwrócenie uwagi komu ma być doręczony odpis skargi, w jakim celu zażądano odpisu bądź odpisów skargi, czy żądana ilość odpisów odpowiada ilości uczestniczących w postępowaniu osób.

Prawo do sądu powinno przysługiwać każdej osobie i w takim zakresie, w jakim chce z tego prawa skorzystać, a procedura powinna mu umożliwiać skorzystanie z tego prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Oczywistym jest, że formalizm postępowania może jednak stanowić barierę w dostępie do sądu, lecz zapewnieniu rzetelności postępowania służy zachowanie właściwej proporcji przy normowaniu rygorów procesowych. Niekorzystnym skutkom uchybienia terminowi powinny zapobiegać przewidziane przez ustawodawcę instytucje procesowe, np. przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej.

Nasuwa się zatem pytanie, czy istotnie odrzucenie skargi w związku z nieuzupełnieniem braku w postaci niezłożenia przez stronę odpisu skargi jest naruszeniem konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie poczynić trzeba kilka uwag natury ogólnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sformalizowanie postępowania, co nakłada na strony obowiązek dokonywania określonych czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach, odgrywa pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Uporządkowana procedura gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią więc one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu.

Sądy administracyjne orzekają na podstawie procedury, w obrębie której toczy się postępowanie, z wykorzystaniem instrumentów będących w ich dyspozycji oraz przysługujących im kompetencji. Okoliczność, że w ramach tych kompetencji ustawodawca przewidział m.in. rozwiązania określone w art.58 § 1 pkt 3 w zw. z art.57 §1 zd.1 i art. 47 §1 P.p.s.a., skutkujące w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi jej odrzuceniem, nie stanowi przecież o niekonstytucyjności wskazanych przepisów. W związku z tą jednoznaczną regulacją ustawową nie sposób przyjąć, że narusza ona prawo obywatela do sądu. P.p.s.a. nie zamyka drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw i wolności jednostki (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), lecz umożliwia każdemu obywatelowi skorzystanie z tego prawa w ramach określonej procedury. W sytuacji niedołączenia odpisu skargi przewodniczący wydziału wzywa wnoszącego skargę o uzupełnienie tego braku, wskazując termin, który jest terminem ustawowym oraz rygor niewykonania zarządzenia. W przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braków stronie skarżącej przysługuje środek zaskarżenia (skarga kasacyjna). Ponadto strona może wnosić o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków. O ile bowiem zakreślony przez przewodniczącego wydziału termin do uzupełnienia braków, jako termin ustawowy, nie może być ani skracany, ani przedłużany, o tyle w razie uchybienia temu terminowi przez skarżącego, jako terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, służy mu wniosek o przywrócenie terminu. Nie może być zatem mowy o zamknięciu drogi do sądu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niedołączenie przez stronę wymaganej liczby odpisów skargi i jej załączników, zgodnie z art. 47 §1 P.p.s.a., jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 49 §1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd.

Również odnośnie do drugiego zagadnienia postawionego we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego nadesłania przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie, ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są dwa odmienne stanowiska.

W świetle pierwszego z nich nieuzupełnienie braków skargi w zakreślonym terminie powoduje jej odrzucenie, niezależnie od tego, czy zostało wydane postanowienie o odrzuceniu skargi. Prezentowane jest także stanowisko odmienne, zgodnie z którym, jeśli strona dołączyła odpisy skargi po terminie, lecz przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi nie ma podstaw do odrzucenia skargi, gdyż nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające nadanie skardze dalszego biegu. W piśmiennictwie prawniczym również panuje rozbieżność poglądów co do tej

kwestii (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, str.159 oraz w wydaniu IV, LEX 2011); J.P. Tarno. w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2011, s.140 -141).

Przed opowiedzeniem się za jednym z prezentowanych stanowisk należy zwrócić uwagę, na następujące aspekty omawianego zagadnienia. Jeśli wziąć pod uwagę treść art.49 § 2 i § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., to z ich brzmienia wynika w sposób jednoznaczny obowiązek dochowania przez stronę terminu zakreślonego do usunięcia braku w postaci dołączenia odpowiedniej liczby odpisów skargi. Ustawodawca określił, że jest to termin siedmiodniowy. Trzeba także zwrócić uwagę, że ustawodawca nie uzależnia skutków uchybienia terminu i w konsekwencji odrzucenia skargi od charakteru, rodzaju, czy ilości uchybień. Nie można przyjąć, że niepodpisanie skargi w terminie zakreślonym przez przewodniczącego powoduje jej odrzucenie, ale już niedołączenie odpisów skargi w zakreślonym terminie nie jest podstawą odrzucenia skargi. Dlatego nietrafna jest interpretacja sprowadzająca się do wyłączenia skutków uchybienia terminowi do złożenia odpisu skargi spod działania normy prawnej zawartej w art.58 §1 pkt 3 P.p.s.a., jako nie znajdująca oparcia w żadnym przepisie ustawy procesowej. Opieranie rozwiązań proceduralnych na względach słuszności w oderwaniu od jakichkolwiek unormowań jest w naszym systemie prawnym niedopuszczalne. Dlatego wskazywana w niektórych orzeczeniach niesłuszność odrzucenia skargi, w sytuacji złożenia odpisu skargi po terminie, ale przed jej odrzuceniem, nie może sama przez się uzasadniać niedopuszczalności zastosowania sankcji z art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a. Niedopuszczalność tę należałoby uzasadnić treścią właściwego przepisu. Tylko pismo uzupełnione lub poprawione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia (art. 49 § 3 P.p.s.a.). Sankcją za nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie, w tym niezłożenie wymaganej liczby jej odpisów, jest odrzucenie skargi, niezależnie od tego, że braki te zostały uzupełnione po upływie zakreślonego terminu, lecz przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi.

O zastosowaniu sankcji nie może decydować to, kiedy sąd wyda postanowienie, ani to, czy przekroczenie terminu jest znaczne, czy nieznaczne. Istotne znaczenie ma przepis art. 85 P.p.s.a., który stanowi, że czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności, może wystąpić o przywrócenie terminu i tylko w tym trybie mogą być zniesione konsekwencje uchybienia terminu.

Nie można dotyczących tej kwestii rozwiązań zawartych w procedurze cywilnej przenieść na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na 30 dniowy termin do wniesienia skargi, dokonanie czynności – złożenie odpisu skargi – po upływie siedmiodniowego terminu, powodować będzie uchybienie terminowi, o którym mowa w art.53 §1 P.p.s.a. Odmiennie zatem, aniżeli w procedurze cywilnej nie można przenieść na grunt postępowania sądowadministracyjnego rozumowania, że w przypadku złożenia odpisu pozwu z uchybieniem terminu, ale przed zarządzeniem o jego zwrocie pozew należy traktować jako złożony z dniem uzupełnienia bez potrzeby wydawania zarządzenia o zwrocie pozwu. Porównanie do rozwiązań obowiązujących w postępowaniu cywilnym można odnosić raczej do środków zaskarżenia, a nie do wniesienia pozwu. Warto też zwrócić uwagę, że prezentowany w procedurze cywilnej pogląd, wyrażony po raz pierwszy w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1967 r., sygn. akt I CZ 149/66 (OSPiKA 1968, zeszyt 3, poz. 56), następnie powtórzony w późniejszych komentarzach do kodeksu postępowania cywilnego, opierał się - jak wynika z uzasadnienia orzeczenia - na uwzględnieniu ekonomiki procesowej. Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że skoro powód złożył brakujący odpis pozwu po terminie, ale przed jego zwróceniem, to zwracanie pozwu tylko po to, aby powód złożył go ponownie byłoby nieracjonalne. W rozwijającej ten problem glosie do wskazanego postanowienia trafnie podniesiono, że jest to możliwe na gruncie procedury cywilnej; pozew zwrócony powód może wnieść na nowo i nie jest ograniczony żadnym terminem, poza skutkami związanymi z przedawnieniem (J. Klimkowicz, OSPiKA z 1968 r., z. 3, poz. 56). Natomiast w procedurze sądowoadministracyjnej ustawodawca, jak już wyżej nadmieniono, zakreślił stronie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, co sprawia, że złożenie odpisu skargi z uchybieniem terminu do uzupełnienie braków, powoduje w istocie, że w dacie uzupełnienia braków - już po terminie - nie zostanie zachowany termin do wniesienia skargi. Gdyby przyjąć, że

w wypadku złożenia odpisu skargi w wyniku uzupełnienia braków po upływie zakreślonego terminu, lecz przed jej odrzuceniem, skarga została wniesiona w dacie uzupełnienia braku, to naruszony zostanie termin określony w art. 53 §1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych rozważań zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia mają wskazane na wstępie regulacje prawne, a w szczególności treść art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z normy tej wynika wprost, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Odrzucenie skargi, podobnie jak skargi kasacyjnej lub zażalenia jest sankcją, która ma zastosowanie, jeżeli strona nie dopełniła obowiązku w terminie.

Powyższe rozważania uzasadniają stanowisko, że nadesłanie przez stronę wymaganych odpisów skargi po wyznaczonym terminie, o których mowa w art. 49 §1 P.p.s.a., ale przed jej odrzuceniem na podstawie art. 58 §1 pkt 3 p.p.s.a., powoduje, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.