Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2747/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/17 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/17 oddalił skargę T. G. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."), w pkt 1 stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] ; w pkt 2 stwierdził, że ww. działka położona jest na obszarze pasa ochronnego i podlega dyspozycji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), a Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] jako terenowy organ administracji morskiej ma prawa i obowiązki polegające na realizacji zadań wynikających ze stosownych uregulowań prawnych.

Skarżący 17 lutego 2017 r. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości, ewentualnie w części dotyczącej dz. nr [...] wyodrębnionej z dz. nr [...] . Swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji wywodził z faktu, że jest jednym z właścicieli nieruchomości przylegających do działki objętej decyzją komunalizacyjną i złożył do sądu wniosek o zasiedzenie części tej działki.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości, jak również w części dotyczącej dz. nr [...] oraz odmówił wstrzymania jej wykonania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W ocenie organu skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających istniejący po jego stronie interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem nie przedstawił tytułu prawnego (ważnego na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r.) do dz. nr [...], jak i do dz. nr [...] wyodrębnionej z dz. nr [...] , a tym samym nie posiada legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że skarżący rości sobie prawa do części nieruchomości objętej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy nie posiada tytułu prawnorzeczowego do tego mienia. Samo wystąpienie do właściwego w sprawie sądu powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie z [...] grudnia 2010 r. części dz. nr [...] nie czyni go automatycznie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2017 r., podzielając stanowisko, że z samego faktu kwestionowania przed sądem powszechnym tytułu prawnego gminy do spornej nieruchomości dla potrzeb realizacji instytucji zasiedzenia, nie wynika prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, z której wynika tytuł prawny gminy do tej nieruchomości. Skarżący nie legitymując się tytułem prawnym do przedmiotowej działki nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania, a zatem prawidłowo odmówiono jego wszczęcia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowień obu instancji oraz o zobowiązanie organu nadzoru do wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. naruszała jego prawa rzeczowe do dz. nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżący zarówno 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz w dacie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości, ani do jej części. Sąd podniósł, że skarżący swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje m.in. z uwagi, iż na jego wniosek toczy się postępowania w przedmiocie zasiedzenia części dz. nr [...] . W ocenie Sądu okoliczność ta świadczy jedynie o jego interesie faktycznym w postępowaniu nadzorczym, wynikającym z władania tą działką bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie istotnym jest natomiast, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami wskazującymi na tytuł prawnorzeczowy po stronie skarżącego do ww. nieruchomości, w tym stosownym postanowieniem sądu powszechnego o nabyciu jej w drodze zasiedzenia i to co najmniej w dacie, z jaką nastąpiła jej komunalizacja.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo w tej sytuacji uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego, co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również 27 maja 1990 r. nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez brak zawiadomienia o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz uniemożliwienie innym uczestnikom udziału w tym postępowaniu. Stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. W aktach brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu, który po stronie osób wymienionych przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania, czy też w skardze, tytuł taki by potwierdzał. To zaś na osobie inicjującej postępowanie ciąży obowiązek wykazania swojego interesu prawnego.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami wyznaczającymi zakres podmiotowo - przedmiotowy postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., przez błędne przyjęcie, iż podmiotami postępowania kumunalizacyjnego, a w konsekwencji i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może być wyłącznie Skarb Państwa oraz gmina, w sytuacji gdy z orzecznictwa jednoznacznie wynika, iż krąg pozostałych stron postępowania winien być ustalany w oparciu o ogólne reguły wyznaczone art. 28 k.p.a., tj. w oparciu o interes prawny podmiotu;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami wyznaczającymi zakres podmiotowo - przedmiotowy postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada statusu strony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, a to na skutek:

a) błędnego uznania, iż interes prawny w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być ustalony wyłącznie przez wykazanie istnienie tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanej nieruchomości i to w dacie 27 maja 1990 r., w sytuacji gdy:

- takie ograniczenie w pojmowaniu interesu prawnego nie wynika z przepisów prawnych, w tym w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy z 10 maja 1990 r.;

- już sam fakt roszczenia sobie praw do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną (a nie ich wykazania) stanowi o istnieniu interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wykazał, iż obecnie a z wniosku skarżącego toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną;

- przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do trudnego do zaakceptowania stanu, w którym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mógłby zostać złożony wyłącznie przez podmiot, który przekazał oraz któremu przekazano nieruchomość, które to podmioty - jako uczestniczy ww. czynności - nie będą zainteresowane w stwierdzaniu nieważności decyzji, a to w sytuacji, w której decyzja dotycząca komunalizacji terenów ma znaczenia ogólnospołeczne, w tym wprost oddziałuje na stan faktyczny i prawny właścicieli oraz posiadaczy terenów przyległych do terenów komunalizowanych;

b) pominięcia, iż interes prawny - zgodnie z art. 28 k.p.a. - łączy się nie tylko z interesem prawnym, ale i obowiązkiem strony żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, które to mogą być związane z istnieniem interesu społecznego;

c) błędnego uznania, iż zmiany właścicielskie oraz zmiana przeznaczenia nieruchomości gruntowej (w niniejszej sprawie: nieruchomości komunalizowanej), nie wpływa na prawa oraz obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiadujących (w niniejszej sprawie: skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością komunalizowaną) oraz faktyczną możliwość korzystania z tychże nieruchomości, a które to okoliczności mają podstawowe znaczenie dla oceny i uznania interesu prawnego skarżącego;

III. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c p.p.s.a. w każdym wypadku w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez brak zawiadomienia o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przez skarżącego oraz brak umożliwienia udziału w postępowaniu innym uczestnikom postępowania, w tym w szczególności uczestnikom wskazanym we wniosku z 17 lutego 2017 r., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez brak wszczęcia (w tym także ewentualnie z urzędu) przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy z zgromadzonego materiału dowodowego wynika, w tym w szczególności materiału dowodowego wynikającego z złożonego przez skarżącego wniosku, iż:

a) za stwierdzeniem nieważności decyzji wprost i jednoznacznie przemawia interes społeczny, w szczególności z uwagi na fakt, iż przedmiotem decyzji komunalizacyjnej są nieruchomości objęte lasami, a zatem mienie posiadające wymiar dobra ogólnonarodowego, podlegającego szczególnemu reżimowi prawnemu (a która to okoliczność ma nadto znaczenie dla ustalenia pojęcie indywidualnego interesu prawnego skarżącego);

b) decyzja komunalizacyjna w sposób rażący narusza jednoznaczne przepisy prawa materialnego, a to w szczególności: art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w zw. z art. 1 oraz 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, a nadto, art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), co jednoznacznie wykazano we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a które to okoliczności przemawiają za potrzebą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w tym chociażby także z urzędu oraz zbadania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Uczestnik postępowania m.in. podniósł, że skarżący nie był i nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja. Jest jedynie jednym ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej, a zatem twierdzenia, że jest on legitymowany do udziału w sprawie w charakterze strony uznać należy za bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawowym zagadnieniem, z którym związana jest istotna rozpoznawanej sprawy, także w kontekście stawianych zarzutów, jest wykładnia art. 28 k.p.a. i użyte w nim określenie strony w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści powołanego przepisu, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu naruszenia kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 k.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania zmierzającego do badania legalności decyzji komunalizacyjnej wobec jej twierdzenia, że wykazuje się prawem własności do skomunalizowanego mienia, jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wyjaśnienia wymaga, że decyzja komunalizacyjna, co do zasady, ma charakter deklaratoryjny – stwierdzający wystąpienie określonych przesłanek w konkretnym dniu (w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.), jakkolwiek można w nim również dostrzec pewne elementy konstytutywne, dotyczące nabycia przez uprawniony podmiot (gminę) tytułu prawnego do nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, jest – poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującego mienie tej gminie – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (np. wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11). Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, winien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Co równie istotne nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16, wyraził pogląd, iż "brak przedłożenia powyższego dokumentu (...) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak legitymacji procesowej jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego." Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy zatem interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 2218/18).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione powyżej stanowiska, co w rezultacie skłania do uznania kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji za prawidłowy, gdyż słusznie przyjęto w nim, że nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności do spornej nieruchomości uniemożliwiło Ministrowi badanie prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania nie zostało wykazane, by skarżącemu przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej działki. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że był właścicielem przedmiotowego gruntu. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z 27 maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Powoływanie się na wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie części skomunalizowanej nieruchomości jest niewystarczające, nie dowodzi bowiem tytułu prawnorzeczowego do tejże nieruchomości, a jego uzyskanie jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można było stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiadał legitymacji procesowej. Brak legitymacji procesowej był w tym wypadku oczywisty i nie wymagał dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, a zatem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie nie doszło zatem do badania przesłanek nieważnościowych, co prowadzi do wniosku, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., jako nie znajdujący w sprawie zastosowania, nie mógł zostać naruszony.

Nawiązując do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1716/10, zauważyć należy, że już w skardze kierowanej do WSA w Warszawie skarżący odwoływał się do tego orzeczenia i Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, jak rozstrzygnięcie to winno być rozumiane i dlaczego tezy tego orzeczenia, jako wypowiedziane w innym stanie faktycznym, nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z argumentacją Sądu pierwszej instancji należy się w pełni zgodzić, wobec czego zbędne jest jej powielanie.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z zarzutów stanowi powielenie zarzutu skargi kierowanej do WSA w Warszawie i odnosi się do braku zawiadomienia o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i umożliwienia udziału w postępowaniu innym uczestnikom postępowania, którzy, tak jak skarżący, są właścicielami/użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich i wystąpili o zasiedzenie skomunalizowanej nieruchomości. Argumentacja Sądu pierwszej instancji odnosząca się do tak sformułowanego zarzutu jest w pełni przekonująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Dodać jedynie można, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, przez zawiadomienie o powyższym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 2534/18). Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie zostało wszczęte, nastąpiła odmowa jego wszczęcia, w związku z czym nie zaistniała potrzeba realizacji obowiązku określonego w art. 61 § 4 k.p.a. Uznać nadto należy, że prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; 24 stycznia 2019 r., II OSK 489/17).

Niezasadny jest również zarzut braku wszczęcia przez organ (w tym ewentualnie z urzędu) postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja komunalizacyjna w sposób rażący narusza prawo, a za stwierdzeniem jej nieważności przemawia interes społeczny.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17). Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] ze względu na ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania.

Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania na wniosek.

Mając powyższą argumentację na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z art. 204 p.p.s.a. brak podstawy prawnej do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).