Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 347/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a, art. 71
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi K.B., A.T.-S., Ł.S., D.B., D.D. i A.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku użytkowanego obecnie jako zakład mechaniki samochodowej na budynek gospodarczy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "Pr.bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej na działce nr [...] w K., gmina D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Powiecie W. nakazał M.K. - jako inwestorowi - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użytkowanego obecnie jako zakład mechaniki samochodowej na budynek gospodarczy.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 4 stycznia 2015 r. wpłynęło pismo DWINB z dnia 29 grudnia 2015 r. z wnioskiem o przekazanie informacji o działaniach PINB w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. na zakład mechaniki samochodowej, w związku ze skargą mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w K. na bezczynność PINB. Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. organ przekazał akta postępowania w sprawie budowy na działce nr [...] budynku gospodarczego niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

W dniu 11 stycznia 2016 r. wpłynęło natomiast pismo Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Gminy D. z prośbą o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie, czy budynek na działce nr [...] użytkowany jest zgodnie uzyskanym pozwoleniem na budowę.

W dniu 13 stycznia 2016 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, w trakcie której ustalono, że budynek jak i teren posesji są zamknięte. Na terenie działki znajdują się maszyny budowlane oraz samochód osobowy.

W dniu 22 stycznia 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w K., gmina D. zakład mechaniki samochodowej.

W dniu 2 lutego 2016 r. do organu zgłosiła się M.K., która oświadczyła, że "nie dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, budynek cały czas pełni funkcję gospodarczą", oraz że nie prowadzi zakładu mechaniki samochodowej. Do przedłożona została kserokopia informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych złożona do Gminy D. w dniu 10 grudnia 2015 r.

W dniu 26 lutego 2016 r. do organu wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. z wnioskiem o włączenie do akt postępowania materiału dowodowego w postaci wszystkich pism i protokołów z kontroli i oględzin wraz z załącznikami złożonych do postępowania administracyjnego w sprawie budowy na działce nr [...] budynku gospodarczego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W dniu 3 marca 2016 r. pracownicy organu przeprowadzili dowód z oględzin, w trakcie których ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i oddany do użytkowania. Na posesji w chwili oględzin znajdowała się koparka i ładowarka należąca do właścicieli. Ustalono także, że w budynku znajdowała się laweta do przewożenia koparek w trakcie naprawy należąca do właścicieli, urządzenia diagnostyczne do naprawy siłowników, wózek widłowy, podnośnik hydrauliczny, piaskarka, szlifierka, tokarka, prasa hydrauliczna, stoły i blaty z narzędziami, myjki ciśnieniowe (szt. 2) oraz sprężarka powietrza (szt. 2). Dodatkowo potwierdzono, że budynek posiada dwie bramy uchylne do wjazdu i wyjazdu z budynku. Na antresoli w budynku o wymiarach 3,70 x 6,0 m znajduje się magazyn części zamiennych do maszyn. Na parterze wydzielone jest pomieszczenie biurowe o wymiarach 6,3 x 3,6 m, nad którym znajduje się pomieszczenie socjalne o takich samych wymiarach. Ponadto ustalono, że przy ul. [...] w K. zarejestrowana jest działalność gospodarcza o nazwie K. S.C.. M.K. prowadząca działalność pod nazwą wynajem sprzętu budowlanego i burzącego z obsługą operatorską. Działalność prowadzona jest od roku 2006. Obecna działalność zarejestrowana w 2007 roku. W protokole odnotowano, że kwestionariuszu podatkowym podano, że działalność gospodarcza prowadzona jest na działce nr [...] w K..

W trakcie oględzin strony obecne na wizji złożyły wyjaśnienia i uwagi w sprawie. K.B. poinformowała, że w protokole z sierpnia 2014 r. zanotowano, iż sprzęt budowlany jest składowany tymczasowo na działce, jednakże pozostaje on na działce do dnia dzisiejszego. I.M. poinformowała, że jesienią 2015 r. (po odbiorze) do budynku gospodarczego został doprowadzony gaz. Mieszkańcy ul. [...] poinformowali także, że w budynku prowadzona jest uciążliwa działalność: naprawa sprzętu samochodowego i budowlanego, ponadto na ogrodzeniu umieszczona jest informacja reklamowa o wykonywanej działalności i usługach 24 godziny na dobę.

W dniu 11 kwietnia 2016 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. zawierające obszerne informacje w sprawie oraz dokumentację fotograficzną obrazującą prowadzoną na działce nr [...] działalność gospodarczą.

Wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał na mocy decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wolno stojącego wraz z WLZ i wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej. W dniu 20 stycznia 2015 r. PINB nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Jednocześnie organ wskazał, że prowadzone postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wykazało, że cała inwestycja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a dokonane odstąpienia nie nosiły znamion istotności, o których mowa w art. 36a ust. 5 Pr.bud. W związku z tym PINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył w całości postępowanie w tej sprawie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Przeprowadzane oględziny w ramach powyższego postępowania nie potwierdziły także, aby obiekt użytkowany był niezgodnie z przeznaczeniem. Mając jednak na uwadze liczne pisma mieszkańców sąsiadujących z działką nr [...], informujące, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, a budynek wykorzystywany jest jako warsztat mechaniki samochodowej, organ w niniejszym postępowaniu zbadał, czy taka zmiana ma rzeczywiście miejsce.

I tak dokonane w dniu 3 marca 2016 r. oględziny wykazały, że budynek gospodarczy wyposażony jest w profesjonalne urządzenia służące do prowadzenia w nim działalność gospodarczej wskazywanej przez mieszkańców ul. [...], będących stronami w postępowaniu. W chwili oględzin w budynku znajdowała się laweta do przewożenia koparek w trakcie naprawy należąca do właścicieli, urządzenia diagnostyczne do naprawy siłowników, wózek widłowy, podnośnik hydrauliczny, piaskarka, szlifierka, tokarka, prasa hydrauliczna, stoły i blaty z narzędziami, myjki ciśnieniowe, sprężarka powietrza. Budynek posiada dwie bramy uchylne do wjazdu i wyjazdu z budynku, antresolę, na której znajduje się magazyn części zamiennych do maszyn, a także pomieszczenie biurowe oraz socjalne. Jednocześnie strony postępowania obecne na oględzinach wskazały, że w budynku prowadzona jest uciążliwa działalność polegająca na naprawie sprzętu samochodowego i budowlanego, a prowadzoną działalność w obiekcie potwierdza umieszczona na ogrodzeniu informacja reklamowa o wykonywanej działalności i usługach 24 godziny na dobę.

W tym miejscu organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej "rozp.tech.") przez "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Pr.bud. "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy na działce nr [...] ma służyć do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu rolniczego i wykonywania prac warsztatowych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, którego budowa planowana jest na ww. działce jako drugi etap inwestycji. Budynek gospodarczy miał więc pełnić funkcję służebną dla budynku mieszkalnego, którego budowa na chwilę obecną nie została jeszcze rozpoczęta. Dodatkowo, przedłożona przez M.K. informacja podatkowa za rok 2015 wskazuje, że działalność gospodarcza zarejestrowana pod adresem ul. [...] w K. "od dnia 10.12.2015r. prowadzona jest w budynku o powierzchni 149,30 i na gruncie o pow. 210 m2 wydzielonym z działki [...]". Wskazany zatem został budynek gospodarczy, którego samowolna zmiana sposobu użytkowania jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zarówno powyższy dokument jak i zgromadzona w materiale dowodowym liczna dokumentacja fotograficzna załączana przez sąsiadów przedmiotowego budynku, w tym także wydruki ze stron internetowych reklamujących działalność prowadzoną w budynku gospodarczym, wskazują, że inwestor po dokonaniu odbioru budynku dokonał samowolnej zmiany jego sposobu użytkowania budynku na warsztat służący zarówno naprawie maszyn służących prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wynajmie sprzętu budowlanego i burzącego z obsługą operatorską jak również naprawie innego wadliwego sprzętu. Prowadzona działalność gospodarcza jest działalnością zawodową inwestora, z której czerpie zyski. Powyższe wskazuje, że inwestor prowadzi w budynku gospodarczym działalność niezgodną z przeznaczeniem tego budynku, wynikającym z jego legalnej definicji.

Dodatkowo organ nadmienił, że sam inwestor, pomimo oświadczenia, że nie dokonał zmiany sposobu użytkowania, nie traktuje przedmiotowego budynku jako gospodarczego, bowiem w swoim wniosku skierowanym do P. Sp. z o.o. Oddział we W. w sprawie wydania warunków przyłączenia do sieci gazowej wskazuje, że miejscem przyłączenia instalacji ma być budynek warsztatowy na działce. Powyższy dokument stanowi załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Powiatu W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu instalacji gazowej w budynku na działce nr [...]. Natomiast w ofercie sprzedaży budynku, załączonej do pisma właścicieli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 30 marca 2016 r., inwestor wskazuje, że jest to budynek hali.

Stosując odpowiednio procedurę naprawczą ujętą w art. 71a w nawiązaniu do art. 71 Pr.bud., stwierdzono, że w analizowanej sytuacji dopuszczono się samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowej. Prowadzona działalność zmieniła w sposób istotny warunki: bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy i zdrowotne, a więc zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. - nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Inwestor nie dopełnił wymogów prawnych, tj. nie wniósł wymaganego przepisami zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, PINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji wymaganej przepisami. W dniu 21 czerwca 2016 r. przeprowadzono dowód z oględzin w sprawie sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków, w trakcie których ustalono, że obiekt jest nieużytkowany, teren działki ogrodzony, brak dostępu.

W dniu 30 czerwca 2016 r. do organu stawili się M. i E.K., którzy oświadczyli, że nie będą przedkładać dokumentów wymienionych w powyższym postanowieniu i chcą użytkować budynek zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem jako budynek gospodarczy.

W dniu 28 lipca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 27 lipca 2016 r. zawierające informację o prowadzonych na obiekcie na działce nr [...] robót budowlanych polegających na "przedłużeniu, wyprowadzeniu ponad dach przewodu (kanału) kominowego" oraz że "inwestor mimo toczących się postępowań administracyjnych cały czas użytkuje wstrzymany obiekt i co najbardziej istotne nadal dokonuje zmian w tym budynku". W kolejnym piśmie z dnia 20 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 23 sierpnia 2016 r.) właściciele ww. nieruchomości wystąpili z wnioskiem o natychmiastowe i jednoznaczne podjęcie stosownych działań wobec naruszenia zasad zawartych w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2016 r.

Podsumowując organ wskazał, odnosząc się do informacji, że "inwestor mimo toczących się postępowań administracyjnych cały czas użytkuje wstrzymany obiekt i co najbardziej istotne nadal dokonuje zmian w tym budynku", iż nie znalazł potwierdzenia, przeprowadzone w dniu 21 czerwca 2016 r. oględziny w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu wstrzymującym użytkowanie obiektu budowlanego wykazały, że obiekt jest nieużytkowany. Fakt wykonywania na obiekcie robót budowlanych nie jest tożsamy z jego użytkowaniem.

Idąc dalej, w odniesieniu do wniosku właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, PINB poinformował, że przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowej, w związku z czym organ nie może wydać decyzji, o którą wnioskują właściciele ww. nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentacji, PINB nie ma podstaw do przystąpienia do dalszych kroków zmierzających do "legalizacji" samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowe, a mianowicie do nałożenia obligatoryjnie wymierzanej opłaty legalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K.B., D.B., A.T.-S., Ł.S., A.G., D.D., po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71a ust. 4 Pr.bud., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytaczając przepisy art. 71a ust. 4, art. 71 ust. 1 Pr.bud. i § 3 pkt 8 rozp.tech. i powtarzając treść zakwestionowanego rozstrzygnięcia, w konkluzji stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał prawidłową decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli K.B., D.B., A.T.-S., Ł.S., A.G., D.D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podjęte decyzje są – ich zdaniem - wadliwe, dlatego winny być uchylone, bowiem brak jest zajętego stanowiska stanowiącego odpowiedź na wiele zarzutów poruszanych w odwołaniach.

Uzasadniając skargę strony podniosły, że wszystkie okoliczności sprawy, tj. brak pozwolenia na budowę budynku użytkowego, niezgodne z prawem usytuowanie tego budynku o tak olbrzymich gabarytach od granicy z sąsiadującymi nieruchomościami oraz zgodności tej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego wsi K. przemawiają za uznaniem ww. obiektu za samowolę budowlaną. Ponadto skarżący nie zgodzili się z decyzją organów, że inwestor po dokonaniu odbioru budynku dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat, ponieważ od dnia rozpoczęcia prac budowlanych realizował budowę obiektu użytkowego przeznaczonego na warsztat samochodowy bez wymaganego projektu oraz pozwolenia na budowę. Wobec czego nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania po dokonaniu odbioru. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji stosując procedurę naprawczą, zignorował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. że budynek położony jest na obszarze oznaczonym symbolem MN. Przedłożenie przez inwestorkę zaświadczenia o zgodności zmienionego sposobu użytkowa budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowej z ustaleniami obowiązującego planu (postanowienie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Nr [...]) jest naruszeniem procedury prawnej. Z akt sprawy jasno wynika, że inwestor wybudował obiekt użytkowy bez wymaganego prawem projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, a który wykorzystywany jest na działalność gospodarczą. Natomiast organy podjęły próbę legalizacji tej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co powoduje że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w zasadzie treść skargi pokrywa się w znacznej mierze ze stwierdzeniami organów orzekających w sprawie, jednakże skarżący bojąc się dalszego użytkowania budynku jako warsztatu, domagają się jego rozbiórki. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku użytkowanego obecnie jako zakład mechaniki samochodowej na budynek gospodarczy jest korzystny dla skarżących, bowiem eliminował uciążliwą dla stron działalność. Niemniej jednak – nie będąc związanym zarzutami skargi i biorąc pod uwagę stanowisko skarżących – Sąd stwierdził, że zakwestionowane decyzje są na tyle nieprecyzyjne, że w razie prowadzenia postępowania mającego na celu wyegzekwowanie od adresata nałożonych obowiązków, może się to stać niemożliwe. To stanowi zaś naruszenie przepisów art. 107 § 1 K.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną podjętych w sprawie decyzji jest przepis art. 71a ust. 4 Pr.bud. Zgodnie z art. 71a ust. 1 P.r.bud. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W rozpoznawanej sprawie postanowienie na podstawie powyższych przepisów zostało podjęte w dniu 27 kwietnia 2016 r. (Nr [...]). PINB wstrzymał nim użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji wymaganej przepisami w terminie do 30 czerwca 2016 r. W dniu 30 czerwca 2016 r. w organie stawili się M. i E.K., oświadczając, że nie będą przedkładać dokumentów wymienionych w powyższym postanowieniu i chcą użytkować budynek zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem jako budynek gospodarczy.

Zgodnie z art. 71a ust. 2 Pr.bud. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pr.bud.). Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Niewątpliwie organy ustaliły, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowej, znajdującego się na działce nr [...] w K., gmina D.. Przemawiają za tym przede wszystkim przeprowadzone w dniu 3 marca 2016 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i oddany do użytkowania. Podkreślić tutaj należy, że decyzją z dnia 7 marca 2013 r. Nr [...] Starosta Powiatu W. udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wolno stojącego wraz z WLZ i wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej. Na posesji w chwili oględzin znajdowała się koparka i ładowarka należąca do właścicieli. W budynku znajdowała się naprawy należąca do właścicieli laweta do przewożenia koparek w trakcie, urządzenia diagnostyczne do naprawy siłowników, wózek widłowy, podnośnik hydrauliczny, piaskarka, szlifierka, tokarka, prasa hydrauliczna, stoły i blaty z narzędziami, myjki ciśnieniowe (szt. 2) oraz sprężarka powietrza (szt. 2). Potwierdzono również, że budynek posiada dwie bramy uchylne do wjazdu i wyjazdu z budynku. Na antresoli w budynku o wymiarach 3,70 x 6,0 m znajduje się magazyn części zamiennych do maszyn. Na parterze wydzielone jest pomieszczenie biurowe o wymiarach 6,3 x 3,6 m, nad którym znajduje się pomieszczenie socjalne o takich samych wymiarach. Ponadto ustalono, że przy ul. [...] w K. zarejestrowana jest działalność gospodarcza o nazwie K. S.C.. M.K., prowadząca działalność pod nazwą wynajem sprzętu budowlanego i burzącego z obsługą operatorską. Działalność prowadzona jest od roku 2006. Obecna działalność zarejestrowana została w 2007 roku. W protokole odnotowano, że w kwestionariuszu podatkowym podano, iż działalność gospodarcza prowadzona jest na działce nr [...].

Z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, że budynek gospodarczy wyposażony jest w profesjonalne urządzenia służące do prowadzenia w nim działalność gospodarczej polegająca na naprawie sprzętu samochodowego i budowlanego, a prowadzoną działalność w obiekcie potwierdza umieszczona na ogrodzeniu informacja reklamowa o wykonywanej działalności i usługach 24 godziny na dobę.

Bez wpływu na powyższe ustalenia pozostają oświadczenia złożone przez inwestora, że nie dokonał zmiany sposobu użytkowania i że nie traktuje przedmiotowego budynku jako gospodarczego, bowiem w swoim wniosku skierowanym do P. Sp. z o.o. Oddział we W. w sprawie wydania warunków przyłączenia do sieci gazowej wskazuje, że miejscem przyłączenia instalacji ma być budynek warsztatowy na działce. Powyższy dokument stanowi załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Powiatu W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu instalacji gazowej w budynku na działce nr [...]. Ponadto, w ofercie sprzedaży budynku, załączonej do pisma właścicieli nieruchomości przy ul. [...] z dnia 30 marca 2016 r., inwestor wskazuje, że jest to budynek hali. Przedłożona przez inwestora informacja podatkowa za rok 2015 wskazuje, że działalność gospodarcza zarejestrowana pod adresem ul. [...] w K. "od dnia 10.12.2015r. prowadzona jest w budynku o powierzchni 149,30 i na gruncie o pow. 210 m2 wydzielonym z działki [...]", tj. w budynku gospodarczym, którego samowolna zmiana sposobu użytkowania jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zgodnie z § 3 pkt 8 rozp.tech. przez "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Pr.bud. "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy na działce nr [...] ma służyć do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu rolniczego i wykonywania prac warsztatowych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, którego budowa planowana jest na ww. działce jako drugi etap inwestycji. Budynek gospodarczy miał więc pełnić funkcję służebną dla budynku mieszkalnego, którego budowa nie została jeszcze rozpoczęta. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na warsztat służący zarówno naprawie maszyn służących prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wynajmie sprzętu budowlanego i burzącego z obsługą operatorską jak również naprawie innego wadliwego sprzętu, w tym samochodów. Prowadzona działalność gospodarcza jest działalnością zawodową inwestora. Powyższe wskazuje, że inwestor prowadzi w budynku gospodarczym działalność niezgodną z przeznaczeniem tego budynku, wynikającym z jego legalnej definicji.

Na marginesie należy tutaj zwrócić uwagę, że fakt, iż w dniu przeprowadzania oględzin w ramach postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie potwierdziły, aby obiekt użytkowany był niezgodnie z przeznaczeniem, nie oznacza, że działalność gospodarcza nie była prowadzona w budynku. Prowadzenie tej działalności potwierdzają zdjęcia dołączone przez mieszkańców ul. [...] do pisma z dnia 16 lipca 2014 r., a wykonane w maju i czerwcu 2016 r. Co istotniejsze, ten sam organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Tym samym powoływanie się przez organy na te okoliczności jest niezasadne.

Uwzględniając powyższe, słusznie organ pierwszej instancji zastosował procedurę określoną w art. 71a w związku do art. 71 Pr.bud. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Prowadzona w przedmiotowym budynku działalność zmieniła w sposób istotny warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy i zdrowotne, a więc zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ponadto, inwestor nie zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ jednak inwestor nie wywiązał się również z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r., prawidłowo zastosowanie w sprawie znalazł przepis art. 71a ust. 4 Pr.bud.

Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego podjętych w niniejszej sprawie decyzji jest wadliwość w zakresie art. 107 § 1 K.p.a., określającego elementy strukturalne decyzji administracyjnej, czyli aktu przez wydanie którego - stosownie do przepisu art. 104 § 1 K.p.a. - organ administracji publicznej załatwia sprawę (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej). Zastrzeżenia Sądu odnoszą się do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanego przez organ odwoławczy poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organ nakazuje adresatowi decyzji przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku użytkowanego obecnie jako zakład mechaniki samochodowej na budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu na podstawie takiej treści decyzji i sformułowania nakazu zastosowanego w decyzji organu pierwszej instancji nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania przedmiotowej budynku gospodarczego należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie nakazał organ nadzoru budowlanego inwestorowi. Istotne jest przy tym, że na parterze budynku wydzielone jest pomieszczenie biurowe o wymiarach 6,3 x 3,6 m, nad którym znajduje się pomieszczenie socjalne o takich samych wymiarach. Pomieszczenia te posiadają okna. Ponadto strony wskazywały w toku prowadzonego postępowania, że zakład mechaniki samochodowej istniał w przedmiotowym budynku od samego początku, tj. w trakcie budowy aż do mementu zgłoszenia o zakończeniu budowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie budowy budynku gospodarczego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wynika, że zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu obejmowały wykonanie: dodatkowego okna w północnej i południowej elewacji szczytowej, zamiast drzwi bramy uchylnej segmentowej w północnej elewacji szczytowej oraz metalowego podestu wraz ze schodami wewnątrz budynku. Zmiany te jednoznacznie wskazują, jak słusznie podnoszą skarżący, że inwestor od samego początku budowy budynku gospodarczego miał zamiar prowadzić w nim działalność gospodarczą polegającą na naprawie samochodów i innego sprzętu. Świadczą o tym również gabaryty budynku, który znacznie przekracza swoją wysokością standardowe budynki gospodarcze, mające przecież – zgodnie z przytoczoną powyżej delfinią - służyć niezawodowemu wykonywaniu prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku. Z podjętych decyzji natomiast nie wynika, czy pomieszczenia te należy zlikwidować, a jeśli tak – to w jaki sposób. Ze zdjęć wynika ponadto, że w budynku znajdują się stanowiska robocze wyposażone w maszyny. Organy również w tym względzie się w żadnym miejscu swoich rozstrzygnięć się nie wypowiedziały. Nie określono precyzyjnie jakie miałoby być "poprzednie użytkowanie", skoro od początku był to warsztat.

W tych okolicznościach określenie w rozstrzygnięciu zakresu nałożonego obowiązku poprzez sformułowanie "przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku (...) na budynek gospodarczy" nie spełnia przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących redagowania rozstrzygnięcia jako elementu składowego decyzji administracyjnej. Przywołany zwrot nie odpowiada warunkowi konkretyzacji i precyzyjności w określaniu przedmiotu obowiązku i jego zakresu, które mogłyby powodować uzasadnione wątpliwości w przypadku przymusowego egzekwowania. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie nakładany na adresata rozstrzygnięcia obowiązek powinien być określony w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości, co do zakresu czynności jakie należy podjąć celem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489).

Rozstrzygnięcie decyzji stanowiące jej obligatoryjny element, w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków, musi być zredagowany w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu, np. w trybie art. 113 K.p.a. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną a w razie braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, decyzja taka podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji.

Wobec tak określonych wymogów sformułowanie nakazu zastosowane w decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać zaakceptowane w warunkach państwa praworządnego. W tych zaś okolicznościach należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i sprecyzować orzeczony nakaz w sposób umożliwiający jego wykonanie dobrowolnie i w trybie egzekucyjnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że podjęte decyzje są wadliwe, bowiem brak jest stanowiska na wiele zarzutów poruszanych w odwołaniach, należy zauważyć, że - w świetle konieczności zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 Pr.bud. z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów - nierozpatrzenie zarzutów odwołania nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut, że organ pierwszej instancji stosując procedurę naprawczą, zignorował, że przedmiotowy budynek położony jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN. Wydanie postanowienia, którym nałożono obowiązek przedłożenia przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmienionego sposobu użytkowa budynku gospodarczego na zakład mechaniki samochodowej z ustaleniami obowiązującego planu, miało posłużyć legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, a nie – jak błędnie twierdzą skarżący – legalizacji wybudowania samowolnie obiektu użytkowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).