Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2202/10 w sprawie ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. Stalina [...] (obecnie: Al. Ujazdowskich [...]), oznaczonej nr hip. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Republika Serbii nie udowodniła, że przysługuje jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1993 r.

Republika Serbii wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Republiki Serbii – Ambasadora Republiki Serbii o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. Stalina [...] (obecnie: Al. Ujazdowskich [...]), oznaczonej nr hip. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury uznał, że samo dysponowanie sporną nieruchomością bez tytułu prawnego nie może być utożsamiane z interesem prawnym, koniecznym do wszczęcia postępowania. Natomiast o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości przesądza tylko i wyłącznie prawomocne postanowienie sądu, a nie sam fakt zawisłości przed sądem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości, gdyż fakt wszczęcia postępowania świadczy jedynie o subiektywnym przekonaniu wnioskującego co do faktu zasiedzenia. W związku z powyższym Republika Serbii nie jest legitymowana do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Republika Serbii wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 i 12 k.p.a. poprzez błędną ich interpretację i w konsekwencji bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania wskutek błędnego przyjęcia, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...] lipca 1993 r.,

2) rażące naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację i w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1993 r. poprzez brak interesu prawnego w takim postępowaniu, w sytuacji, gdy w istocie skarżąca jest właścicielem nieruchomości przy Alejach Ujazdowskich [...], i własność tę nabyła w drodze zasiedzenia,

3) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonej decyzji z urzędu, nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć nie ma ku temu podstaw.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. ewentualnie – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2202/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Republiki Serbii – Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przeprowadzona ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie, a tym bardziej stwierdzenie nieważności.

Uzasadniając przedstawione stanowisko Sąd w pierwszej kolejności zauważył, że zaskarżone decyzje odnoszą się wyłącznie do wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wobec tego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. przesądza wyłącznie o tym, iż postępowanie nadzorcze nie może zostać wszczęte na skutek podania skarżącej wniesionego w dniu [...] października 2009 r. Wobec tego stanowisko Republiki Serbii wskazujące na potrzebę wszczęcia postępowania nadzorczego na skutek podania skarżącej, niezależnie od ewentualnego braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, jest nietrafne, a w konsekwencji nie mogło doprowadzić do skutecznego podważenia legalności decyzji.

Sąd ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi, która w istotnej części zmierzała do podważenia legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...] lipca 1993 r. lub też wykazania, że istnieją przesłanki do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie pozostawało w jakimkolwiek związku z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wypowiedział się bowiem w kategoryczny sposób co do istnienia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Milczenie organu nadzorczego w tym zakresie było zasadne bowiem brak możliwości przedstawienia stanowiska organu nadzorczego w tym przedmiocie wynikał z faktu, w odniesieniu do decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...] lipca 1993 r., odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Natomiast istnienie ewentualnych podstaw do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właściwego sądu powszechnego, co trafnie zostało podkreślone przez organ nadzorczy. Oznacza to, iż zarzuty i stanowisko skarżącej co do opisanych zagadnień nie mogło w żadnym wypadku prowadzić do uwzględnienia skargi.

Dalej Sąd ustosunkował się do odwołania do art. 21 konwencji wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1962 r. o stosunkach dyplomatycznych (Dz U Nr 37, poz. 232). Przepis ten stanowi: Państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób. Powinno ono również pomóc misjom w razie potrzeby w uzyskaniu odpowiednich mieszkań dla ich członków. Przepis ten nakłada zatem na państwa przyjmujące, będące stronami konwencji, obowiązek ułatwienia nabycia (uzyskania) przez państwo wysyłające pomieszczeń i mieszkań w celu zapewnienia warunków do funkcjonowania ustanowionego przedstawicielstwa. Nie oznacza to jednak, że państwo przyjmujące, realizując ten obowiązek, powinno pomijać w jakimkolwiek zakresie wewnętrzny porządek prawny. Wymagane ułatwienie ma zawsze następować w zgodzie z ustawodawstwem wewnętrznym. Oznacza to w szczególności, że państwo przyjmujące może i powinno, korzystając z majątku pozostającego w jego dyspozycji, zapewnić możliwości funkcjonowania przedstawicielstwa państwa wysyłającego lub też podjąć czynności faktyczne ułatwiające zawarcie stosownych umów przez państwo wysyłające z dysponentami odpowiednich lokali i nieruchomości. Analiza treści art. 21 konwencji wskazuje zatem, że przepis ten dotyczy relacji pomiędzy państwami będącymi stronami konwencji, a nie skutków działalności danego państwa na terytorium innego państwa związanej z udziałem w zwykłym obrocie gospodarczym i cywilnym (acta iure gestionis). Wobec tego przywołany przez skarżącą przepis konwencji nie może odnosić się w jakikolwiek sposób do przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Sąd podkreślił, że w związku z powyższym związany z przedmiotową sprawą administracyjną pozostaje wyłącznie zarzut ujęty w pkt 1 i 2 skargi w takim zakresie, w jakim dotyczy on naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia [...] lipca 1993 r.

Wymieniony powyżej zarzut nie jest jednak trafny. Skarżąca nie wykazała bowiem, że w dniu wydania decyzji, której dotyczy podanie lub też w dniu jego złożenia, a najpóźniej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przysługiwały jej prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Argumentacja przedstawiona w tym przedmiocie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Potwierdzenie istnienia tych praw nie wynika bowiem, w szczególności, z faktu wniesienia do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, ale dopiero uzyskania prawomocnego orzeczenia potwierdzającego zasadność tego wniosku.

Minister Infrastruktury, do którego wniesiono podanie o wszczęcie postępowania nadzorczego, obowiązany był na wstępie ocenić czy wnioskodawca może być stroną tego postępowania, przy czym ustalenie tej okoliczności nie mogło być oparte na stanowisku strony o istnieniu niepodważalnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzenie słuszności stanowiska strony w tym zakresie, przesądzenie tego zagadnienia erga omnes, pozostaje bowiem w wyłącznej kompetencji właściwego sądu powszechnego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej w istotnej części nie pozostawały w jakimkolwiek związku ze sprawą administracyjną zakończoną zaskarżoną decyzją. Natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie był zasadny, gdyż skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających posiadanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego nie naruszono także innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający uchylenie wydanych decyzji.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Republika Serbii wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej zgodności z prawem i ograniczenie oceny do zasadności odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej przy jednoczesnym braku ustosunkowania się do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu,

– naruszeniu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych oraz akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych i prawnych, jakoby Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w zainicjowaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] dnia [...] lipca 1993 r.,

– naruszeniu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 140 i 172 k.c. i w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane błędnym uznaniem, iż Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej legitymacja do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. podczas gdy interes prawny skarżącej wynika wprost z treści przysługującego jej prawa własności gruntu położonego w Warszawie przy Al. Ujazdowskich [...], które Skarżąca nabyła w drodze zasiedzenia, a w chwili usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji zastosowanie w niniejszej sprawie utraci art. 8 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1946 r. przewidujący, że własność budynków niejako pozostaje przy właścicielach "przeddekretowych" oraz odpadnie podstawa prawna decyzji o ustanowieniu na rzecz uczestników postępowania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które to decyzje zapadły w 2000 i 2002 r., a na mocy których skarżąca utraciła bezpodstawnie prawo własności wybudowanego przez siebie budynku,

– naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 172 k.c. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane błędnym uznaniem, że do skutecznego nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia niezbędne jest uzyskanie postanowienia sądu powszechnego w tym przedmiocie, podczas gdy nastąpiło ono z mocy prawa po upływie stosownego okresu samoistnego posiadania,

– naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 609 k.p.c. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane błędnym przyjęciem, że procedura stwierdzenia zasiedzenia opisana w art. 609 k.p.c. jest jedyną właściwą i niezbędną do wykazania faktu stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości położonej przy Al. Ujazdowskich [...] w Warszawie, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii w innej sprawie niż sprawa o stwierdzenie zasiedzenia jest możliwe, co wielokrotnie podkreślał Sąd Najwyższy (m.in. w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I CSK 389/08 czy wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt: III CSK 199/07),

– naruszeniu art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, VI Wydział Cywilny do sygnatury akt: VI Ns 750/09, pomimo, iż WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam wskazuje na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie, przy czym raz jeszcze należy podkreślić, iż w opinii Skarżącej znajdującej oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, istnieje możliwość rozstrzygnięcia tej kwestii w innym postępowaniu niż postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku, jeżeli zasiedzenie nie należy do samego rozstrzygnięcia w danej sprawie, lecz jest tylko przesłanką tego rozstrzygnięcia,

– naruszeniu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny niezbędny do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., podczas gdy Skarżąca (a nie jak błędnie ustalono – Skarb Państwa) była właścicielem budynku znajdującego się na gruncie przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie, bowiem został on w pełni odbudowany po II Wojnie Światowej na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia [...] września 1949 r. – w aktach sprawy administracyjnej), a w przypadku usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji zastosowanie utraci art. 8 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1946 r. przewidującym, że własność budynków niejako pozostaje przy właścicielach "przeddekretowych" oraz odpadnie podstawa prawna decyzji o ustanowieniu na rzecz uczestników postępowania prawa użytkowania wieczystego, które to decyzje zapadły w 2000 i 2002 r., a na mocy których to decyzji skarżąca utraciła bezpodstawnie prawo własności wybudowanego przez siebie budynku,

– naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego, w tym do podniesionego przez Skarżącą zarzutu błędnego przyjęcia przez Ministra Infrastruktury, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podczas gdy uzasadniający legitymację czynną Skarżącej jej interes prawny wynika również z faktu, iż budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie nigdy nie był własnością Skarbu Państwa, a był własnością skarżącej, bowiem został on w pełni odbudowany po II Wojnie Światowej na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia [...] września 1949 r. – w aktach sprawy administracyjnej), co samodzielnie uzasadnia interes prawny Skarżącej we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji, w wyniku której własność budynku została przeniesiona na użytkowników wieczystych,

– naruszeniu art. 3 § 1 w związku z art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie wskazanej decyzji z urzędu, gdyż (nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć ku temu nie ma podstaw), obowiązkiem organów administracji publicznej jest usuwanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego przede wszystkim na naruszeniu opisanych w punkcie poniżej,

– Naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi spowodowane nieuwzględnieniem okoliczności, które przemawiają za przeprowadzeniem postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonych decyzji z urzędu, (nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, choć ku temu nie ma podstaw), w związku z tym, iż obowiązkiem administracji publicznej jest usuwanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego przede wszystkim na:

a) w chwili wydania decyzji budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie przy Alejach Ujazdowskich [...] w Warszawie nie był własnością rodziny G., bowiem został on w pełni odbudowany po II Wojnie Światowej, za zgodą organów polskiego Państwa wyłącznie przez i na koszt Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii w celu umiejscowienia tam, również za zgodą polskich władz, siedziby jej ambasady w Polsce (vide: pismo Pierwszej Pracowni Architektoniczno-Urbanistycznej w Warszawie z dnia 23 września 1949 r. – w aktach sprawy przed organem I instancji), a istniejący przed wrześniem 1939 r. na tym gruncie budynek został w trakcie działań wojennych całkowicie zniszczony, bowiem przetrwały jedynie ruiny – mury i 25% izb, w związku z czym nowo wybudowany budynek ambasady był "budynkiem nowym" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270), co oznacza, że wybudowany budynek nie stanowił w chwili podejmowania decyzji własności podmiotów ubiegających się o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), ani Gminy m.st. Warszawy lub Skarbu Państwa, co uniemożliwiało ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i uzasadniało odmowę przyznania tego prawa,

b) w chwili wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu "warszawskiego" obowiązywał plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) dla przedmiotowego gruntu przy Alejach Ujazdowskich w Warszawie, który przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości "na cele użyteczności publicznej, m.in. dla ambasad", który to cel został niezwłocznie zrealizowany, bowiem Państwo Polskie przekazało przedmiotową nieruchomość na rzecz Jugosławii w celu wybudowania na tym gruncie siedziby ambasady tego państwa w Polsce (grunt został przekazany na rzecz Jugosławii w 1947 r., a budynek został wybudowany jako nowy do 1950 r.), w związku z czym orzeczenia administracyjne z 1950 r. nie były wadliwe, a już z pewnością nie były wadliwe w sposób "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż były one co najwyższej wadliwie uzasadnione i orzeczenia z 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej odpowiadały w swej istocie prawu, a jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. (I SA/Wa 162/07, Lex nr 347005) "Brak wskazania w decyzji odmawiającej prawa własności czasowej dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako "rażąco" naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana",

c) w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, objętą niniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie brała udziału w sprawie Federacyjna Republiki Jugosławii (brak statusu strony) i uniemożliwiono jej tym samym przedstawienia swojego stanowiska odnośnie meritum prowadzonego postępowania, w tym uniemożliwiono podniesienia zarzutu braku własności budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie tak po stronie rodziny G., jak i po stronie Skarbu Państwa oraz poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów, pomimo tego że Federacyjna Republika Jugosławii była w chwili wydawania decyzji podmiotem władającym przedmiotowym gruntem od kilkudziesięciu lat (od 1947 roku), w związku z czym przedmiotowy grunt wraz z budynkiem mógł stanowić własność Republiki Jugosławii, bowiem możliwe było jego nabycie w drodze zasiedzenia, czyli z mocy samego prawa ex lege (obecnie w toku jest postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, VI Wydział Cywilny do sygnatury akt: VI Ns 750/09 o stwierdzenie nabycia przedmiotowego gruntu wraz z budynkiem w drodze zasiedzenia przez Republikę Serbii),

d) organ wydając zaskarżoną decyzję nadzorczą nie uwzględnił, że przedmiotowa nieruchomość była w chwili wydawania decyzji i od końca lat 40 XX wieku używana jako siedziba ambasady, w związku z czym powinna ona cieszyć się tzw. przywilejem eksterytorialności. polegającym na wyłączeniu jej spod polskiego prawa i na zasadzie wzajemności w prawie międzynarodowym publicznym oraz na podstawie ratyfikowanej (a więc mającej zastosowanie przed ustawami) przez oba kraje konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U.65.37.232), a przede wszystkim na podstawie art. 21 tej konwencji Państwo Polskie poprzez swoje organy publiczne zobowiązane było do podjęcia wszelkich działań mających na celu utrzymanie posiadania przedmiotowej nieruchomości i umożliwienie jej nabycia na własność przez Państwo wysyłające, co w konsekwencji powoduje, że nawet jeżeli uznać, że przedmiotowe nadzorowane orzeczenia administracyjne z 1950 r. były wadliwe, to z uwagi na zaistniałe na nieruchomości po 1950 r. nieodwracalne skutki prawne (wybudowanie budynku przez państwo obce, przekazanie gruntu przez polskie władze w celu prowadzenia tam placówki dyplomatycznej przez państwo obce, nabycie jej własności przez państwo obce w drodze zasiedzenia) organ powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważności, co stanowi rażące naruszenie art. 156 k.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– naruszenie art. 172 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż legitymacja czynna do zainicjowania postępowania przysługiwała będzie Skarżącej dopiero po uzyskaniu przez nią postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia; naruszenie art. 21 konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U.65.37.232) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż Państwo Polskie poprzez swoje organy nie było zobowiązane do podjęcia wszelkich działań mających na celu utrzymanie posiadania nieruchomości wykorzystywanej przez Republikę Serbii na potrzeby ambasady i umożliwienie jej nabycia na własność przez Skarżącą;

– naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.47.52.270) poprzez zaniechanie jego analizy i w konsekwencji błędne uznanie, iż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. podczas gdy z przedmiotowego przepisu bezsprzecznie wynika, iż Republika Serbii jest jedyną właścicielką nieruchomości budynkowej położonej w Warszawie przy Al. Ujazdowskich [...].

Na tych podstawach wnosiła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

2) o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...];

3) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Najdalej idący zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zarzut ten postawiono w ujęciu braku kontroli sądu podjęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zakres kontroli sądu wyznacza zaskarżona decyzja. W sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Republiki Serbii. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności. Pomimo wspólnego przedmiotu – stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzenie postępowania na żądanie strony oraz z urzędu stanowi odrębne postępowanie. Ma to tę konsekwencję, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać kontroli w zakresie, w którym organ administracji publicznej nie prowadził postępowania. Sądy administracyjne rozpoznają sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym bezwzględnie na zasadzie skargowości. Sąd administracyjny z urzędu nie może kontrolować wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej. Bezczynność organów administracji publicznej podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 140 i 172 Kodeksu cywilnego i art. 609 Kodeksu postępowania cywilnego. W postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) chroniony interes prawny ma wyłącznie dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku. Takie ograniczenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania należy stosować do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W sprawie poza sporem pozostaje, że Republika Serbii nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do gruntu. Nie dają do tego podstaw powołane przepisy Kodeksu cywilnego, Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 ze zm.). Wynika to też z zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można wyprowadzać interesu prawnego z prowadzonego postępowania cywilnego. Nie daje to podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, które nie zostało jeszcze wszczęte, a tym samym do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232). Nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego przez przyznanie uprawnienia podlegającemu autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Realizacja przez państwo obowiązków nie może stanowić podstaw do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów regulujących postępowanie administracyjne w przedmiocie ochrony interesu prawnego jednostki.

Zaskarżony wyrok został oparty na pełnych ustaleniach faktycznych i prawnych, tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne co do naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.