Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 598/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i Ł. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 142 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "k.p.a.") odmówił Ł. M. G. i J. E. G. wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta, położonej w B. przy ul. M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,0710 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela nieruchomości i żądają zwrotu nieruchomości przejętej decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. wydaną w trybie art. 36 pkt 1 i 4 w związku z art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) nabytej przez Gminę, tj. rozbudowę Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji przy ul. C., wywodząc, że cel nie został zrealizowany, Ośrodek już nie istnieje, a same jego obiekty zostały wystawione na sprzedaż. Organ na podstawie załączonych do wniosku dokumentów ustalił, iż podstawą nabycia nieruchomości było wykonanie prawa pierwokupu w dniu [...] czerwca 1978 r. przez Prezydenta Miasta na podstawie w/w decyzji, ustanowionego przepisem art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w myśl którego prezydium miejskiej rady narodowej służy prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości, niestanowiących własności Państwa, położonych na terenach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1; w miastach niestanowiących powiatu i w osiedlach prawo to wykonuje prezydium powiatowej rady narodowej po wysłuchaniu opinii prezydium właściwej rady narodowej miasta lub osiedla; w razie sprzedaży ułamkowej części nieruchomości zabudowanej prezydium rady narodowej, wykonując prawo pierwokupu, może wystąpić równocześnie o wydzielenie nabytej części nieruchomości, o ile jest to możliwe ze względu na istniejącą zabudowę; prezydium rady narodowej może dokonać, obok pierwokupu sprzedanej części ułamkowej, wykupu dalszej części tej nieruchomości zbędnej dla prawidłowego użytkowania istniejącej zabudowy. Organ wskazał, że umowa warunkowa sprzedaży w formie aktu notarialnego została zawarta w dniu [...] marca 1978 r.

Starosta ustalił, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wskazał, że przepis art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa precyzyjnie podstawy do zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie uchylonych już aktów prawnych, a powołany art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dotyczy sytuacji innej niż nabycie w drodze pierwokupu, a mianowicie nabycie z mocy prawa gruntów na obszarach urbanizacyjnych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Ł. M. G. i J. E. G. odwołali się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa poprzez zastosowanie art. 61a k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za błędne odwołujący uznali stanowisko organu, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 216 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia odwołania Ł. G. i J. G. od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydał postanowienie, w którym w punkcie pierwszym uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji. W punkcie drugim odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że Starosta wydał decyzję pierwszoinstancyjną w nieprawidłowej formie i na tej podstawie częściowo uwzględnił odwołanie. Wskazał, że organ I instancji winien wydać nie decyzję, lecz postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 141/14 wyjaśnił, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania i należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji w rzeczywistości, pomimo błędnie nadanej nazwy, stanowiło postanowienie i zawiera wszelkie niezbędne elementy wskazane w art. 124 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego uchybienie to jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ani też nie przyniosło negatywnych skutków dla wnioskodawców. Zaznaczył, że z uwagi na okoliczność, iż sporna nieruchomość została nabyta w drodze wykonania prawa pierwokupu ustanowionego przepisem art. 29 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 14 lipca 1961 r. a więc w oparciu o podstawę prawną, która nie została wymieniona przez ustawodawcę w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie było materialnej podstawy do wszczęcia postępowania. Wojewoda potwierdził stanowisko organu I instancji, iż art. 29 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jest przepisem szczególnym, którego nie należy interpretować rozszerzająco.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Ł. M. G. i J. E. G., działając przez pełnomocnika, zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż dyspozycja przepisu art. 216 u.g.n. nie obejmuje przypadku, gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 29 i n. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.; dalej jako: u.g.t..), podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 216 u.g.n. nakazuje stwierdzić, iż przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio również w odniesieniu do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa pierwokupu, tj. na podstawie art. 29 i n. u.g.t.,

2) art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako: k.p.a.), poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż brak jest w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a tym samym, iż zachodzą przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a.,

3) art. 61 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy żądanie skarżących dotyczyło, stosownie do treści art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 u.g.n., sprawy załatwianej na wniosek w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym pozbawienie skarżących możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia co do ich żądania przez wydanie decyzji administracyjnej,

4) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie przez organ II instancji postanowienia kasatoryjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a to ze względu na fakt, iż decyzja (postanowienie) organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody, a także o uchylenie w całości postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący przytoczyli stanowisko doktryny oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wskazując na wyrok NSA z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 786/01. Skarżący zakwestionowali prawidłowość stanowiska organów obu instancji, jakoby nie było możliwości rozszerzenia katalogu zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości poza przypadki enumeratywnie określone w art. 216 u.g.n., podnosząc, iż jest ono sprzeczne m.in. z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 188/08.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którym Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącym nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w B. przy ul. M. [...], nr ewid. [...], obręb [...], wskazując, że organ I instancji powziął swoje rozstrzygnięcie na podstawie nieprawidłowo wskazanej podstawy prawnej i błędnie nadał mu formę decyzji. Zaskarżonym postanowieniem, w punkcie drugim jego sentencji, Wojewoda odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując na brak możliwości zwrotu nieruchomości nabytej w drodze wykonania prawa pierwokupu ustanowionego przepisem art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skarżący kontestują powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne i rozstrzygnąć merytorycznie w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis w zastanym stanie faktycznym znajduje zastosowanie i pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżących.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Zarząd Gospodarki Terenami zawiadomił, pismem z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...], w trybie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm. – dalej także "u.g.t."), że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...], skorzystał z prawa pierwokupu w stosunku do nieruchomości (nie)zabudowanej, położonej w B. przy ul. M., stanowiącej własność spadkodawcy skarżących, która w dniu [...] marca 1978 r. została sprzedana aktem notarialnym Rep. [...] na rzecz S. M. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] Prezydent ustalił cenę nabycia nieruchomości na kwotę 50.000 zł. zgodnie z umową notarialną sprzedaży z dnia [...] marca 1978 r. - aktem notarialnym Rep. A Nr [...].

Powyższy stan faktyczny wynika z załączonych przez skarżących do wniosku o zwrot nieruchomości dokumentów.

Organ w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości prawidłowo wywiódł, bez konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, że sporna nieruchomość została nabyta w drodze wykonania prawa pierwokupu ustanowionego przepisem art. 29 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 14 lipca 1961 r. Zgodnie z powołanym przepisem prezydium miejskiej rady narodowej służy prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości, niestanowiących własności Państwa, położonych na terenach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1; w miastach niestanowiących powiatu i w osiedlach prawo to wykonuje prezydium powiatowej rady narodowej po wysłuchaniu opinii prezydium właściwej rady narodowej miasta lub osiedla (art. 29 ust. 1 u.g.t.). W razie sprzedaży ułamkowej części nieruchomości zabudowanej prezydium rady narodowej wykonując prawo pierwokupu może wystąpić równocześnie o wydzielenie nabytej części nieruchomości, o ile jest to możliwe ze względu na istniejącą zabudowę; prezydium rady narodowej może dokonać, obok pierwokupu sprzedanej części ułamkowej, wykupu dalszej części tej nieruchomości zbędnej dla prawidłowego użytkowania istniejącej zabudowy (art. 29 ust. 2 u.g.t.).

Wyjaśnić należy, że zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej też "ustawą" - a w szczególności art. 136 oraz art. 216. Art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw enumeratywnie w tym przepisie określonych oraz przejętych na rzecz wymienionych tam podmiotów.

Zasadniczo w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem.

Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle w/w założenia, Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w B. przy ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,0710 ha w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Prawidłowo organ II instancji zauważył, że rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również na nieruchomości, której własność Skarb Państwa nabył na zasadach i trybie niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto - zawiera art. 216 ustawy. Słusznie też organ przyjął, że przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa uznanych za zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ustawodawca jednak ograniczył stosowanie powyższej ustawy jedynie do jej art. 22, który dopuszczał na obszarze urbanizacyjnym przejście na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej.

W rozpoznawanej sprawie przejęcie nieruchomości odbyło się w drodze prawa pierwokupu. Nieruchomość została przejęta na podstawie art. 30 u.g.t. Przepis ten wprowadzał warunek sprzedaży nieruchomości osobie trzeciej, stanowiąc, że właściciel nieruchomości określonej w art. 29 może sprzedać ją osobie trzeciej tylko pod warunkiem, że prezydium rady narodowej, któremu służy prawo pierwokupu, prawa tego nie wykona.

Zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (art. 216 ust. 1 u.g.t.). Art. 216 ust. 2 u.g.t. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)".

Analiza treści art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami potwierdza stanowisko organów, że ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w stosunku do których będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Normy prawne zawarte w omawianej jednostce redakcyjnej mają charakter wyjątkowy, rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z 5 maja 2000 r. sygn. akt I SA 537/99; wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 156/04; wyrok NSA z 3 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 322/02; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu organy również prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Można zatem podzielić pogląd organu, że w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjnoprawnym.

W ocenie składu orzekającego odmienna wykładnia omawianych przepisów, w ślad za przywołanym przez stronę skarżącą orzecznictwem WSA w Krakowie, jest nieprzekonująca. Zauważyć należy, że WSA w Krakowie, wydając wyrok z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/09 na podstawie art. 153 p.p.s.a., był związany wyrokiem NSA w sprawie II SA/Kr 786/01, który miał charakter incydentalny i spotkał się z krytyką doktryny (patrz: Adam Zieliński, glosa do wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r., II SA/Kr 786/01 zamieszczona w orzecznictwie Sądów Polskich, OSP 2002/9/119, oraz w bazie Lex). Natomiast przywołany wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 56/12 nie dotyczył prawa pierwokupu. W wyroku z dnia 5 maja 2000 r., I SA 537/99, (publ. Lex nr 77630) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 (publ. OTK-A 2005 nr 10, poz. 175), Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (publ. OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Terytorialnego Parku Narodowego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonały właściwej oceny kwestii niemożliwości zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 30 u.g.t. Wynika to ewidentnie z treści art. 216, w którym wyliczono enumeratywnie ustawy, do których mają zastosowanie powyższe przepisy. W takiej sytuacji starosta - jako organ orzekający w sprawach zwrotu nieruchomości - zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które po wszczęciu i tak należałoby w drodze decyzji umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem brak było materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego nie było dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1335/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko co do enumeratywnego charakteru wyliczenia przepisów w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości unormowane w tej ustawie, wypowiedział również NSA w wyroku z dnia 8 maja 2013, sygn. akt I OSK 2280/11 oraz tut. Sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 573/13 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc art. 30 u.g.t., na podstawie którego przejęta została przedmiotowa nieruchomość, o zwrot której wystąpili skarżący, nie został objęty przepisem art. 216 ust. 1 w/w ustawy.

Uwzględniając powyższe i ustosunkowując się do argumentacji skargi, za nietrafne należy uznać stanowisko, że do umów zawartych w ramach realizacji prawa pierwokupu należy stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy. W wyroku z dnia 21 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez pojęcie nieruchomości wywłaszczonej należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie obowiązujących ustaw (dekretów z mocą ustaw) regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem. Odnosząc się zaś do analizy treści prawa pierwokupu uregulowanego w art. 29-36 u.g.t., orzekający NSA nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, że co do istoty, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu "są tożsame". Jako koronny argument NSA wskazał, że zastrzeżenie prawa pierwokupu powodowało powstanie po stronie Skarbu Państwa (uprawnionego) upoważnienia do pierwszeństwa kupna nieruchomości na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Prawo to może być realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą nieruchomości, a nie z inicjatywy uprawnionego. Wyklucza to więc, w ocenie NSA, jakikolwiek przymus w wyzbywaniu się nieruchomości. Nie można zatem instytucji pierwokupu porównywać do umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak uczynił to skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej przez NSA sprawie (i jak czyni to skarżący w sprawie niniejszej), bowiem w tej ostatniej sprzedaż następowała pod przymusem, gdyż gdyby do niej nie doszło, to nieruchomość byłaby wywłaszczona. W konsekwencji NSA zajął stanowisko, że nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i ust. 4 ustaw o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wielokrotnie zwracał uwagę, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez skarżących wniosku wraz z załącznikami nie było wątpliwości, że zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze prawa pierwokupu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo dokonał reformacji orzeczenia, uchylając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania i orzekając co do istoty sprawy prawidłowo w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie z art. 61a. § 1 k.p.a.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi w zakresie wypłaty ceny kupna nieruchomości nabytej w drodze pierwokupu. Zgodnie z art. 33 u.g.t. w przypadkach wykonania prawa pierwokupu cenę kupna wypłaca się w terminie i w ratach przewidzianych dla wypłaty ceny kupna za nieruchomość nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Wypłata ceny nie stanowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną.

Konkludując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.