Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 231/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 6, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 11, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i G. W. na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 19 października 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących I. K. i G. W. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. K. i G. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 19 października 2017 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w R., obręb [..], oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako parcela nr [..] (później jako działka nr [..]).

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 października 2016 r. I. K. i G. W., spadkobierczynie po S. K., zwróciły się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 7.110 m2, określonej archiwalnie jako działka nr [..] wskazując, że wywłaszczenia dokonano bez podstawy prawnej i bez odszkodowania.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 16 sierpnia 1961 r.,

nr [..], wydanej na wniosek G. K. oraz w trybie art. 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31 poz. 138). Powyższą decyzją został zatwierdzony plan parcelacyjny nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [..] parcela (część) nr [..], k. 150. Ponadto zgodnie z przepisami wskazanej ustawy wyłączono na rzecz Skarbu Państwa 33% parcelowej powierzchni z wyłączeniem działki nr [..] i terenem pod zaprojektowane ulice. Następnie postanowieniem z dnia 6 czerwca 1963 r. Rep Kw nr [..], Sąd Powiatowy, przy zastosowaniu przepisów art. 11 wskazanej ustawy wydzielił m.in. działkę [..], wchodzącą w skład nieruchomości objętek księgą wieczystą Kw nr [..], przeniósł do oddzielnej księgi wieczystej i wpisał prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z poniemieckiej kartoteki gruntowej działka nr [..] powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych parceli nr [..]. Ponadto, jak wynika z wykazu zmian gruntowych z 1965 r., działka nr [..] zmieniła numer na [..], a następnie uległa podziałowi na działki od nr [..] do nr [..].

Mając to na uwadze Starosta stwierdził, że skoro przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości G. K. nie nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, lecz z mocy samego prawa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to przedmiotowa działka nie została wywłaszczona. Tym samym nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

W tych okolicznościach Starosta decyzją z dnia 19 października 2017 r., na podstawie art. 129 u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w R., obręb [..], oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako parcela nr [..] (później jako działka nr [..]).

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez I. K. i G. W. Wojewoda decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy część przedmiotowej nieruchomości wydzielona pod działki budowlane, przejęta na własność Państwa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, czy można obecnie ustalić odszkodowanie za przejęcie 33% ww. nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. Organ stwierdził przy tym, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy i nie może być samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Dlatego kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania tej regulacji jest brak dotychczasowego ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości, przy czym nie jest istotne w jakiej formie miało w przeszłości dojść do jego ustalenia, a nawet w jakiej doszło do jego ustalenia, lecz sam fakt, że do takiego ustalenia nie doszło. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości.

Mając to na uwadze Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stanął na stanowisku, że szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenie jako pozbawienie własności również w wyniku działania de facto nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela. W takim wypadku nie ma bowiem mowy o przymusowym przejęciu własności nieruchomości. W konsekwencji, nie można zastosować w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., na podstawie którego wnioskodawczynie domagają się odszkodowania.

W skardze skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzuciły naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie. Zdaniem skarżących Wojewoda pominął, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym warunkiem koniecznym obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie jest wywłaszczenie sensu stricto w rozumieniu przepisów u.g.n. Wobec tego, w niniejszej sprawie nie musiało w 1961 r. dojść do wywłaszczenia sensu stricto, by obecnie istniał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu.

Zdaniem skarżących za szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia przemawia zarówno treść art. 21 ust. 2 Konstytucji, jak i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w którym terminem "wywłaszczenia" objęte jest nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Wskazuje na to orzecznictwo strasburskie, które wyróżnia kategorię tzw. wywłaszczeń faktycznych, czyli takich zachowań władzy publicznej, które w praktyce prowadzą do ograniczenia lub pozbawienia prawa własności.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz dopuścił przyznanie odszkodowania za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, jeśli obowiązujące obecnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania, a art. 129 ust. 5 u.g.n. daje podstawę do uregulowania roszczeń powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. w sprawach, w których wydano decyzje o wywłaszczeniu, lecz bez ustalenia odszkodowania, gdyż nie było ono przewidziane przez akt normatywny stanowiący podstawę wywłaszczenia.

Ponadto skarżące stwierdziły, że niezależnie od tego, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter jedynie procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, materialnoprawną podstawą do ustalenia tego odszkodowania będzie wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma bowiem charakter blankietowy w zakresie, w jakim odwołuje się do innych przepisów, jako źródła obowiązku ustalenia odszkodowania. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w sprawie niniejszej takim źródłem mogą być normy Konstytucji oraz wiążących Polskę i obowiązujących w porządku prawnym norm konwencyjnych. Warunkiem ich zastosowania, a więc ustalenia odszkodowania jest jednak, aby doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości, a tak właśnie było w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżących pominięcie przez Wojewodę wskazanych wyżej poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., a uzasadnienie oparte na tezie, że przejmowanie przez Skarb Państwa nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie obecnie obowiązującego art. 98 u.g.n., odbywać się ma podobnych zasadach co przejmowanie nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, narusza art.107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wskazując na bezsporny stan faktyczny sprawy.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty doprowadziła do wniosku, że decyzje te naruszają prawo w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 16 sierpnia 1961 r., wydaną na wniosek G. K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138), zatwierdzono plan parcelacyjny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..], będącej własnością wnioskodawczyni, na działki o numerach od 1 do 40. Jednocześnie tą samą decyzją wyłączono na rzecz Skarbu Państwa 33% z parcelowanej powierzchni nieruchomości z wyłączeniem działki nr [..] i terenu pod zaprojektowane ulice.

Podstawą prawną wydzielenia 33% nieruchomości podlegającej podziałowi był przepis art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, który stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Bezspornie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że działka o powierzchni 7110 m2 przy okazji podziału nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej skarżących – G. K., przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Z dokumentów wynika również i nie jest to przedmiotem sporu w sprawie, że przejęta w tym trybie nieruchomość stanowiła archiwalnie działkę nr [..], której numer zmieniono następnie na nr [..], a później podzielono na działki o numerach od [..] do [..].

W tych okolicznościach faktycznych rozpoznając wniosek skarżących o odszkodowanie za przejęcie przez Skarb Państwa działki nr [..] (nr [..]) organy obu instancji uznały, że nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania tej sprawy z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Według organów administracji pozbawienie poprzednika prawnego skarżących własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie miało charakteru przymusowego wywłaszczenia, a w konsekwencji do takiej sytuacji nie można było zastosować przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

W świetle ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko takie jest przedwczesne i nieprawidłowe.

Otóż, istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze, które w podobnych okolicznościach faktycznych zajmują dwa różne stanowiska odnośnie możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz państwa nieruchomości. Według pierwszej z nich, której wyrazem są decyzje kwestionowane w niniejszej sprawie, obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, a w rezultacie organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania ze względu na brak przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do istoty (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r., I SA/Wa 2753/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast według drugiej grupy poglądów prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Przy czym, prezentując ten pogląd podkreśla się, że brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n., np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1961 r, nr 18, poz. 94), zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r., I OSK 90/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., IV SA/Po 598/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, będący w istocie podstawą prawną pozbawienia skarżących części nieruchomości oznaczonej w dacie zatwierdzenia podziału nr [..], stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Przepis art. 9 powołanej ustawy przewidywał, że jeżeli w granicach bloku budowlanego lub innego zespołu przestrzennego budownictwa jednorodzinnego (art. 6 ust. 1 pkt 1) znajdują się nieruchomości nie podzielone na działki budowlane albo gdy istniejące działki budowlane nie odpowiadają ustaleniom szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1), przeprowadza się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości podział (parcelację) istniejących nieruchomości na podstawie planu podziału (parcelacyjnego). Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy projekt takiego podziału miał określać ilość, kształt, rozmiary i położenie działek budowlanych oraz gruntów przeznaczonych na potrzeby użyteczności publicznej.

Z całokształtu przytoczonej regulacji wynika, że z woli ówczesnego ustawodawcy przy podziale nieruchomości na cele budowlane, dokonywanym również na wniosek właściciela, na własność Skarbu Państwa przechodziło z mocy prawa 33% ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem. Nie ma wątpliwości, że dokonywało się to z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, oraz bez odszkodowania, a właściciel nieruchomości występujący o jej podział nie mógł uniknąć wystąpienia skutku wynikającego z art. 11 ustawy. W ocenie Sądu przymusowy charakter pozbawienia prawa do nieruchomości w takim przypadku nie budzi wątpliwości i wpisuje się w instytucję wywłaszczenia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei w myśl art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 1751 ze zm.) nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

W myśl aktualnie obowiązującego art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Natomiast stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n. Wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienne stanowisko stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Istota problemu, który pojawił się w niniejszej sprawie, od którego rozwiązania zależy wynik sprawy, leży jednak w tym, czy istnieje w obowiązujący prawie norma prawna, która stanowiłaby podstawę odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości w tożsamej sytuacji do tej, którą przewidziano w hipotezie normy prawnej art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, która była podstawą pozbawienia praw do działki nr [..] poprzedniczki prawnej skarżących.

Takiej podstawy do ustalenia odszkodowania nie dostarcza bowiem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma wyłącznie charakter procesowy. Przepis ten określa jednak przesłanki, których wystąpienie umożliwia staroście wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Jest to możliwe w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten warunkuje zatem możliwość przyznania odszkodowania od wskazania normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.

Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności. Przy tym podkreślić należy, że z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie musiało wynikać, że podmiotowi, który utracił prawo własności nieruchomości, należało się odszkodowanie. Nie ma zatem znaczenia, że przepisy na podstawie, których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie przewidywały odszkodowania, lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości. Bowiem stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. istotne jest tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, LEX nr 2325367).

Hipoteza normy prawnej określonej w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach przewidywała dwa różne rodzaje celów, na które dokonywało się przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa 33% ogólnej powierzchni nieruchomości dzielonej. A mianowicie, nieruchomości te mogły być przeznaczane na "cele użyteczności publicznej" albo "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami".

W konsekwencji zatem ustalenie, czy w obecnym systemie prawnym znajdziemy odpowiednik regulacji, na podstawie której doszło w 1961 r. do pozbawienia ówczesnej właścicielki prawa własności nieruchomości, wymagało poszukiwań dwutorowych. Z jednej strony bowiem należało poszukiwać przepisów przewidujących odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", a z drugiej strony przewidujących odszkodowanie za nieruchomości przejęte "pod działki budowlane".

Aktualnie, ustalenia zakresu terminu "cele użyteczności publicznej" należy dokonać poprzez pryzmat regulacji art. 6 u.g.n., w którym sformułowano zamknięty katalog celów określanych obecnie jako "publiczne". Wśród tych celów w art. 6 pkt 1 u.g.n. przewidziano wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast treść art. 11 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach uprawnia do wniosku, że jednym z "celów użyteczności publicznej" była budowa ulic. W ramach bowiem realizacji celu, jakim było mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, możliwa, a nawet konieczna, była budowa ciągów komunikacyjnych o użyteczności publicznej.

Jeśli zatem pozbawienie praw do nieruchomości na podstawie przepisu art. 11 powołanej ustawy nastąpiło przy jej podziale "na cele użyteczności publicznej" pod budowę dróg, to w ocenie Sądu, na gruncie przepisów u.g.n. istnieje odpowiednik takiej regulacji, a przewiduje go przepis art. 98 u.g.n. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, LEX nr 2325367). W ust. 1 powyższy przepis stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przewiduje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania.

W konsekwencji, gdyby przejęta przez Skarb Państwa przy podziale nieruchomość G. K. o nr [..] przeznaczona została na cele użyteczności publicznej – pod budowę ulic, wówczas istniałaby konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Natomiast w sytuacji, gdyby przedmiotowa działka przejęta została przez Skarb Państwa pod działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie gospodarki terenami to próżno byłoby poszukiwać w obowiązującym ustawodawstwie odpowiednika takiej instytucji. System obowiązującego obecnie prawa nie przewiduje bowiem możliwości pozbawienia bądź ograniczenia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod działki budowalne, czyli innymi słowy pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Wówczas nie byłoby podstaw do ustalenia odszkodowania za tego rodzaju pozbawienie praw do nieruchomości. W tym zakresie podzielić bowiem należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zgodnie z którym "ocena prawna przepisu art. 11 ustawy, może budzić kontrowersje z perspektywy współczesnych regulacji ustrojowych, gwarantujących poszanowanie i ochronę własności. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do oceny uprzednio ani obecnie obowiązujących przepisów ustaw - kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ponadto, co do zasady, wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości, oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne, np. stanowią o przyznaniu określonych rekompensat za mienie odebrane w przeszłości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia, przez współczesnego ustawodawcę, przepisów prawnych regulujących takie kwestie" (wyrok z dnia 1 marca 2017 r., II SA/Bk 7/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia wniosku zgłoszonego przez skarżące w niniejszej sprawie nie wystarczało stwierdzenie, że przejście na własność Skarbu Państwa dotyczyło części nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną powstałą wskutek zatwierdzonego podziału. Z treści przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach wynika, że co do zasady podział nieruchomości wnioskowany przez właściciela, zgodnie z art. 9 ustawy, dokonywany był z przeznaczeniem "pod działki budowlane". Tym niemniej, stosownie do art. 11 ustawy, podziałowi temu towarzyszyło przejęcie przez państwo bez odszkodowania części gruntu objętego podziałem odpowiadającego 33% powierzchni "na cele użyteczności publicznej" bądź "pod działki budowlane dla realizacji prawidłowej gospodarki terenami przez prezydia rad narodowych". To tak sformułowane dwa cele uzasadniały wówczas przejście z mocy prawa, bez odszkodowania, własności nieruchomości na państwo.

W tej sytuacji, rozstrzygnięcie wniosku skarżących wymagało ustalenia, czy działka nr [..] przejęta została na cele użyteczności publicznej – pod budowę dróg o charakterze publicznym, czy też przejęto ją jako działki budowlane dla prowadzenia właściwej gospodarki terenami. Sprecyzowanie celu przejęcia wskazanej działki było konieczne, albowiem w decyzji zatwierdzającej podział z 1961 r. takiego celu expressis verbis w odniesieniu do parceli [..] nie określono. Ustalenia te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w pierwszym przypadku, w ocenie Sądu, przepis art. 98 u.g.n. stanowi odpowiednik przepisu art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w zakresie, w którym przejęcie następowało z przeznaczeniem pod budowę dróg (ulic), do czego wskazana ustawa obligowała ograny w art. 4. Wówczas istniałaby podstawa prawna do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ustalenia odszkodowania zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami. Natomiast, gdyby potwierdziło się przeznaczenie przejętej nieruchomości pod działki budowlane, wówczas nie byłoby podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia i uzasadnione byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organy orzekające w niniejszej sprawie powyższych, niezbędnych do rozstrzygnięcia, ustaleń nie poczyniły naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustaliły bowiem kluczowych okoliczności, które miały znaczenie dla odnalezienia w obowiązującym systemie prawnym analogii pomiędzy sytuacjami, w których przepisy przewidują obecnie odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości i przedwcześnie, z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., orzekły o umorzeniu postępowania. Zwrócić warto uwagę, że określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

Podkreślić należy, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 22 lutego 1963 r. i załączonej do niego mapy z opisem, skierowanych do Sądu Powiatowego celem wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynika, że działka nr [..] o powierzchni 7110 m2, miała przeznaczenie pod ulicę. Przeznaczenie to potwierdza również wpis dokonany w księdze wieczystej tej nieruchomości. Podobnie w wykazie zmian gruntowych w odniesieniu do działki oznaczonej nr [..] wskazano na przeznaczenie jej pod ulicę. To samo uczyniono w wykazie zmian ewidencyjnych działki nr [..] (nr [..]), z których wynika przeznaczenie tej działki, stanowiącej własność Skarbu Państwa, pod drogę. To samo przeznaczenie powtarza się w dokumentach związanych z dalszymi podziałami geodezyjnymi działki nr [..]. Dokumentacja ta, jak wynika z uzasadnień obu zaskarżonych decyzji, nie była przedmiotem analizy organów, co potwierdza, że ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie organy poczyniły w sposób dowolny, bez rozważania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Tym samym organy doprowadziły do naruszenia przepisów prawa w postaci art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. orzekając, na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie wybiórczo ocenionego materiału dowodowego o tym, że jego dyspozycja nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. W konsekwencji, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania wniosku skarżących o odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa, przy podziale, bez odszkodowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy związane z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd orzekający w uzasadnieniu, w pierwszej kolejności podejmą czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia celu, na który działka nr [..] została przy podziale przejęta przez państwo. Wezmą przy tym pod uwagę dokumentację zgromadzoną do tej pory w aktach sprawy w postaci wykazów zmian gruntowych działki nr [..] (nr [..]), wypisów z księgi wieczystej tej nieruchomości oraz innych dokumentów dotyczących jej przejęcia przez Skarb Państwa, w tym wyrysów z map. Sąd będąc powołany wyłącznie do oceny działań administracji publicznej, nie może czynić ustaleń faktycznych i wyręczać tym samym organów w ich ustawowych funkcjach. Właściwa analiza zgromadzonej dokumentacji bądź poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w kierunku nakreślonym przez Sąd będzie zadaniem organów orzekających po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących I.K. i G. W. kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictw udzielonych przez każdą skarżącą w łącznej wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem na wniosek Wojewody o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym pełnomocnik skarżących w terminie ustawowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.