Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 218/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.134 par.1, art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.152, art. 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.61 ust.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Parku Krajobrazowego A kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy R. – N., po rozpatrzeniu wniosku A. i M. K., ustalił warunki zabudowy dla działki nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. R.-N. dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazano, że gmina R.–N. aktualnie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, który jest przedmiotem wniosku, ani nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania planu przed złożeniem wniosku. Zatem w takim przypadku określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, iż przedmiotowa działka nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), Marszałkiem Województwa "[...]" w O. w zakresie melioracji, a także Starostą Powiatu P. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu podano, że przedmiotowa działka jest położona na obszarze "[...]" Parku Krajobrazowego oraz Natura 2000. W wyniku przeprowadzonych rozważań stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a kwestie z tym związane były rozstrzygane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. W związku z tym wskazano, że zamierzenie inwestycyjne należy realizować zgodnie z zapisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawą o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem nr 9 Wojewody "[...]" w sprawie "[...]" Parku Krajobrazowego z dnia "[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył "[...]" Park Krajobrazowy w K., reprezentowany przez radcę prawnego Z. B., podnosząc zarzut naruszenia:

- § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52, poz. 315, ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezachowanie w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej odległości co najmniej 150m między zabudową na działce "[...]", a cmentarzem zlokalizowanym na działce nr "[...]";

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym, że zabudowa na działce nr "[...]"nie naruszy ładu przestrzennego okolicy, podczas gdy zaskarżona decyzja przewiduje budowę w drugiej linii zabudowy, co stanowiłoby ewidentne zaburzenie układu przestrzennego wsi G. charakteryzującego się zabudową w pierwszej linii i zgłoszonego do wpisu w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w E. z uwagi na zachowanie układu architektonicznego typowej ulicówki z przełomu XIX i XX wieku jako jednej z ostatnich tego typu miejscowości na M. (postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków pozostaje w toku);

- art. 2, 3 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627, dalej jako u.o.p.) oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, dalej jako: P.o.ś.) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz nieuwzględnienie okoliczności, że teren którego dotyczy postępowanie objęty jest Planem Ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego oraz znajduje się zgodnie z tym planem w strefie "[...]", objętej zakazem wyznaczania nowych siedlisk budowlanych;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji granic obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz niewskazanie kryteriów, jakimi kierował się organ administracji wyznaczając te granice; niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (składających się z części tekstowej i graficznej) oraz załączenie do decyzji o warunkach zabudowy kopii mapy nie posiadającej skali, nie obrazującej sposobu zagospodarowania sąsiednich działek i uniemożliwiającej weryfikację zakresu i kryteriów wyznaczenia przez organ administracji obszaru analizowanego;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wnikliwego, wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w tym w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że w odległości poniżej 100m od przedmiotowej działki znajduje się zabytkowy cmentarz, zabudowa w drugiej linii zaburzy historyczny, zgłoszony do rejestru zabytków układ urbanistyczny wsi G., charakteryzujący się zabudową w pierwszej linii; a także niedokonanie wbrew zaleceniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie treści zapisów Planu Ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego.

W związku z powyższymi zarzutami strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy lub ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, iż przepis z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze określa odległość cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych, która powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wyjaśniono, że na działce nr "[...]" zlokalizowany jest wpisany do rejestru zabytków cmentarz staroobrzędowców, który znajduje się w odległości poniżej 100 m od działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, a brak jest możliwości zlokalizowania na tej działce budynku w taki sposób, aby wymagana w rozporządzeniu odległość 150 m została zachowana. Podniesiono również, że nie jest spełniona przesłanka wskazana w zdaniu drugim cytowanego przepisu rozporządzenia, tzn. teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza nie posiada sieci wodociągowej, a zatem brak jest możliwości zmniejszenia odległości między budynkiem a cmentarzem do 50m. Ponadto podniesiono, że przedmiotowa inwestycja znajdowałaby się w drugiej linii zabudowy, co stanowiłoby ewidentne zaburzenie układu przestrzennego wsi G. charakteryzującego się zabudową w pierwszej linii i zgłoszonego do wpisu w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w E. z uwagi na zachowanie układu architektonicznego typowej ulicówki z przełomu XIX i XX wieku jako jednej z ostatnich tego typu miejscowości na M. Wobec zatem niezwykle cennego pod względem walorów historycznych i estetycznych układu architektonicznego wsi G. oraz toczącego się przed Konserwatorem Zabytków postępowania w przedmiocie wpisu wsi do rejestru zabytków, niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, że toczące się postepowanie w przedmiocie wpisu wsi G. do rejestru zabytków ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ewentualna decyzja o wpisie rozstrzygnie o tym, czy konieczna jest zgoda Konserwatora Zabytków na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i czy wydanie takiej decyzji w odniesieniu do działki nr "[...]" jest w ogóle możliwe z uwagi na treść przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarzucono ponadto, że organ administracji nie przedstawił w decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie jest wymagane zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie uznał, że dopuszczalna jest w ogóle budowa w drugiej linii zabudowy i że planowana inwestycja spełniać będzie zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli że realizacja jej nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i układ urbanistyczny sąsiedztwa oraz że nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zabudowy. Podniesiono, że uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych wywodów w kwestii wpływu inwestycji na ład przestrzenny i układ urbanistyczny sąsiedztwa i nie przedstawia wyników obowiązkowej w tego typu sprawach analizy architektoniczno- urbanistycznej, co budzi wątpliwości, czy w sprawie niniejszej analiza taka została w ogóle przez organ dokonana. Podniesiono ponadto, iż organ I instancji rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", gdyż nie dokonano wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Tym samym organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 3 rozporządzenia w sprawie ustalania sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że same wyniki analizy (składającej się z części tekstowej i graficznej) stanowią obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym nie ma żadnych przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała analiza. Tymczasem przedmiotowa decyzja nie zawiera żadnych elementów dokonanej analizy, a załączony jest do niej jedynie wydruk mapy bez skali, nie spełniający wymogów ustawowych i nie pozwalający stronie na weryfikację wyznaczonego obszaru analizy. Podkreślono przy tym, że załączona do decyzji mapa nie obrazuje sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i tym samym nie pokazuje ich rzeczywistego stanu, w szczególności nie jest na niej zaznaczone, że na działce nr "[...]" znajduje się cmentarz staroobrzędowców, uniemożliwiający zabudowę na działce nr "[...]". Wskazano również, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Pełnomocnik strony odwołującej się podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył również art. 2, 3 i art. 4 u.o.p. oraz art. 73 ust. 1 P.o.ś. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że teren, którego dotyczy postępowanie, objęty jest Planem Ochrony M. Parku Krajobrazowego i znajduje się zgodnie z tym planem w strefie objętej zakazem wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Wskazano, że zgodnie z art. 3 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej i inwestycyjnej, a zatem również w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych. Jednocześnie podniesiono, że są "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna. Zarzucono, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie wziął także pod uwagę treści art. 73 P.o.ś., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego i obszarów Natura 2000. Organ pominął treść tych przepisów, mimo że M. Park Krajobrazowy podnosił w toku postępowania, że kompleks łąk przylegających do działki nr "[...]" to teren żerowania bociana czarnego, orlika krzykliwego, bielika oraz siedlisko derkacza i czajki oraz że obszar ten znajduje się w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]" "Puszcza P.", a zatem realizacja zabudowy w kierunku otwartych terenów stanowiących miejsca żerowiskowe stanowić będzie uszczuplenie terytorium występowania tych gatunków. Wskazano również, że w skoro inwestycja będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i dotyczy terenu sąsiadującego bezpośrednio z obszarami żerowisk rzadkich gatunków ptaków, to brak jest możliwości realizacji tej inwestycji w sposób zgodny z Prawem ochrony środowiska oraz ustawą o ochronie przyrody.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wymagania zawarte w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Wskazano, że na załączniku nr 1 określone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji i granica terenu zakazu zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego. Spełnione zostały również przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną oraz służebność przejazdu ustanowioną przez działkę nr "[...]", wnioskodawcy zamierzają podłączyć budynek do sieci energetycznej, ścieki odprowadzać do gminnej kanalizacji sanitarnej, natomiast wodę pobierać z wodociągu gminnego. Ponadto działka objęta wnioskiem składa się z użytków oznaczonych symbolami RIVa i W /RIVa, w związku z tym zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium uznało także, że decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem zarzutu zawartego w odwołaniu, iż rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1501/11) wskazano, że powołane rozporządzenie nie może zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z ograniczeń dla lokowania cmentarzy nie można wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wydane zostało w celu wykonania ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U z 2011 r. Nr 118, poz. 687), na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie. Treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy powołał się także na § 7 omawianego rozporządzenia który stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Kolegium nie podzieliło również zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia treści zapisów Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego. Wskazano bowiem, iż zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczącej eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Zatem plan ochrony parku nie ma wiążącego charakteru przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011r.(sygn. akt II OSK 2035/09), w którym wyrażono takie stanowisko. Wskazano, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Podniesiono ponadto, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wskazano, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (171 m - jako front działki przyjęto tę jej część, gdzie będzie odbywał się główny wjazd na działkę z drogi wewnętrznej oraz przez służebność przejazdu ustanowioną sądownie przez działkę nr 118). Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przy tym jeśli organ wyznacza obszar analizowany w granicach minimalnych (tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), zaś inwestor nie żąda zwiększenia jego granic, to nie ma potrzeby uzasadniania takiego stanowiska w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznaje się wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Podniesiono, iż z przeprowadzonej analizy w niniejszej sprawie wynika, że w obszarze analizowanym istnieją działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, a w związku z tym została zachowana kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Ustalono również, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przesłanką określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi bowiem 8,3% i taki też ustalony został dla planowanej inwestycji. Ponadto porównanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachów daje podstawę do stwierdzenia, że wyniki analizy są zgodne z przepisami powoływanego rozporządzenia, gdyż określone we wniosku parametry inwestycji mieszczą się w średnich wskaźnikach wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym. Zatem według przeprowadzonej analizy inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnośnie zaś ustalenia obowiązującej linii zabudowy Kolegium podzieliło stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy działka objęta wnioskiem nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to obowiązującej linii zabudowy nie ustala się, lecz określa się nieprzekraczalną linię zabudowy, co też uczynił organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż nie został naruszony przepis § 4 rozporządzenia w zakresie określenia linii zabudowy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. Park Krajobrazowy w K., ponownie podnosząc zarzuty wskazane w odwołaniu od organu I instancji, a mianowicie:

- naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie odnosi się do cmentarzy już istniejących, podczas gdy przepis ten stanowi przepis odrębny, z którym decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna, a jego zakres unormowania odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy;

- naruszenie art. 20 ust. 1 i 4 u.o.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że plan ochrony parku krajobrazowego nie ma wiążącego charakteru przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. stanowi wprost, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;

- naruszenie art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117 ust. 1 i 2 u.o.p. i art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy lokalizacja inwestycji na działce nr "[...]" jest niedopuszczalna w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów wydanego na jej podstawie Planu Ochrony M. Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym wskazana działka znajduje się w strefie "[...]", objętej zakazem wyznaczania nowych siedlisk budowlanych;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, prowadzące do utworzenia we wsi G. drugiej linii zabudowy, co stanowi zaburzenie układu przestrzennego G. charakteryzującego się zabudową w pierwszej linii i zgłoszonego do wpisu w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w E. z uwagi na zachowanie układu architektonicznego typowej ulicówki z przełomu XIX i XX wieku;

- naruszenie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo niewskazania w jej uzasadnieniu granic obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również mimo niezałączenia do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (składających się z części tekstowej i graficznej) oraz załączenia do decyzji kopii mapy nie posiadającej skali, nie obrazującej sposobu zagospodarowania sąsiednich działek i uniemożliwiającej weryfikację prawidłowości wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wnikliwego, wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz dokonania ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, pominięcie zarzutu odwołania dotyczącego niezałączenia do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz załączenia do decyzji o warunkach zabudowy kopii mapy nie posiadającej skali, nie obrazującej sposobu zagospodarowania sąsiednich działek i uniemożliwiającej weryfikację prawidłowości wyznaczenia przez organ administracji obszaru analizowanego, jak również do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody; niedokonanie w żadnym zakresie oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., które miało miejsce w niniejszej sprawie, a także naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W obszernym uzasadnieniu ponowiono argumentację przedstawioną uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie strony skarżącej Kolegium dokonało błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uznając że przepis rozporządzenia określający odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie odnosi się do cmentarzy już istniejących. Wskazano, że powołany w decyzji wyrok WSA w Warszawie stanowi jednostkowe orzeczenie, sprzeczne z wykładnią powołanego przepisu prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i przez inne Wojewódzkie Sądy Administracyjne i był w orzecznictwie krytykowany. Prawidłowa wykładnia § 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jest to przepis odrębny, z którym decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna, a jego zakres unormowania odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy, gdyż jego stosowanie wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że na działce nr "[...]" zlokalizowany jest, wpisany do rejestru zabytków, cmentarz staroobrzędowców, który znajduje się w odległości poniżej 100 m od działki nr "[...]" objętej decyzją o warunkach zabudowy i nie ma możliwości zlokalizowania na działce nr "[...]" budynku w taki sposób, aby wymagana w rozporządzeniu odległość 150 m między zabudową mieszkalną a cmentarzem została zachowana. Także przesłanka wskazana w zdaniu drugim § 3 rozporządzenia nie jest spełniona, gdyż teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza nie posiada sieci wodociągowej, a zatem brak jest możliwości zmniejszenia odległości między budynkiem a cmentarzem do 50m. Ponownie powołano się na naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie okoliczności, że teren którego dotyczy postępowanie objęty jest Planem Ochrony M. Parku Krajobrazowego i zgodnie z tym planem znajduje się w strefie objętej zakazem wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo strona skarżąca podniosła, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna. Tymczasem Kolegium nie ustosunkowało się w ogóle do podnoszonych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, natomiast decyzja organu I instancji w kwestii analizy przepisów o ochronie przyrody i o ochronie środowiska oraz wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 była niespójna i ogólnikowa. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż skutkiem wyznaczenia przez organ w niniejszej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest to, że uzgodniona w zaskarżonej decyzji inwestycja znajdować się będzie w drugiej linii zabudowy, co stanowi ewidentne zaburzenie układu przestrzennego wsi G. charakteryzującego się zabudową w pierwszej linii i zgłoszonego do wpisu w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w E. z uwagi na zachowanie układu architektonicznego typowej ulicówki z przełomu XIX i XX wieku (jako jednej z ostatnich tego typu miejscowości na Mazurach). Ponownie zarzucono, że brak jest wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzn., że dopuszczalna jest budowa w drugiej linii zabudowy i że planowana inwestycja spełniać będzie zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli że realizacja jej nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i układ urbanistyczny sąsiedztwa oraz że nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zabudowy. Tymczasem w poprzedniej decyzji Kolegium samo wskazało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znaleźć mają odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Powyższe wskazanie co do dalszego postępowania, wiążące dla Burmistrza zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało zrealizowane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Całkowicie pominięto kwestię dopuszczalności rozpoczęcia we wsi G. inwestycji położonej w drugiej linii zabudowy i kwestię wpływu takiej inwestycji na ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu, ewidentnie ignorując tym samym wiążące wskazania zawarte w decyzji Kolegium. Do zarzutu odwołania w tym zakresie Kolegium w zasadzie się nie ustosunkowało stwierdzając, że możliwe było wyznaczenie w sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dopuszczalne jest jedynie w szczególnych przypadkach i powinno być szczegółowo uzasadnione. Wskazano, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a o tym czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy decydują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i o bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu. Przy czym wyznaczenie takiej linii zabudowy wymaga dokładnego wyjaśnienia zastosowanych odstępstw, gdyż przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza jedynie wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy niż wynikające z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie występuje nieregularna, rozproszona zabudowa, lecz zabudowa w pierwszej linii zachowującą układ architektoniczny typowej ulicówki z przełomu XIX i XX wieku. Wyznaczenie przy takiej zabudowie nieprzekraczalnej linii zabudowy, skutkującej w efekcie rozpoczęciem zabudowy w drugiej linii ewidentnie naruszy walory krajobrazowe, estetyczne, architektoniczne wsi G. Zarzucono, że organy administracji okoliczność tę pomijają, jak również w żaden sposób nie wyjaśniają przesłanek przyjęcia odstępstwa od ustalenia linii zabudowy. Ponadto wskazano, że powołane przez organ orzeczenia wcale nie wskazują, że jeżeli działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej to określa się nieprzekraczalną linię zabudowy (co sugerowałoby obowiązek organów wyznaczenia w takim wypadku nieprzekraczalnej linii zabudowy), lecz stanowią, że dopuszcza się w takiej sytuacji określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co rodzi konieczność badania dopuszczalności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na gruncie poszczególnych spraw i nie musi być równoznaczne z wyznaczeniem w konkretnej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zarzucono także naruszenie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie wskazano granic obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie załączono do decyzji wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (składających się z części tekstowej i graficznej) oraz załączono do decyzji o warunkach zabudowy kopię mapy nie posiadającą skali, nie obrazującą sposobu zagospodarowania sąsiednich działek i uniemożliwiającą tym samym weryfikację prawidłowości wyznaczenia przez organ administracji obszaru analizowanego. Zarzucono ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie przeprowadziło wnikliwego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie dokonało ponownej oceny całokształtu materiału sprawy, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto podniesiono, że Kolegium w ogóle nie dokonało analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z przepisami ustawy o ochronie przyrody, w tym nie dokonało oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dokonanego w niniejszej sprawie. Kolegium pominęło także zarzut niezałączenia do decyzji organu pierwszej instancji wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (składających się z części tekstowej i graficznej) oraz załączenia do decyzji o warunkach zabudowy kopii mapy nie posiadającej skali, nie obrazującej sposobu zagospodarowania sąsiednich działek i uniemożliwiającej weryfikację prawidłowości wyznaczenia przez organ administracji obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 16 lipca 2015r. pełnomocnik strony skarżącej podała, że cmentarz, o którym mowa w skardze, jest cmentarzem staroobrzędowym i z tego, co jej wiadomo, ostatni pochówek miał miejsce w 2005r. Ponadto wyjaśniła, że jeśli chodzi o zarzut niedołączenia do decyzji analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz kopii mapy, chodziło o to, że analiza jest niewystarczająca, a nie o to, że nie została dołączona do decyzji. Natomiast uczestniczka postępowania – A. K. podała, że cmentarz znajduje się na działce nr "[...]", zaś szerokość działki inwestora wynosi ok.57m, a długość ok. 100m. W związku z tym nie cała część działki znajduje się w odległości poniżej 50m od cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W skardze podniesiono, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Działka inwestorów znajduje się bowiem w odległości mniejszej niż 150 m od cmentarza, na którym ostatni pochówek – jak podała pełnomocnik skarżącego na rozprawie – miał miejsce w 2005r. Także uczestniczka postępowania na rozprawie przed tut. Sądem podała, że część działki znajduje się w odległości mniejsze niż 50 m od cmentarza, która to odległość w jej ocenie winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny określa wymogi dotyczące odległości od cmentarzy m.in. zabudowań mieszkalnych. Nie można przy tym podzielić stanowiska Kolegium, że przepis ten stosuje się jedynie od odniesieniu do sytuowania nowych cmentarzy, a nie ma zastosowania w przypadku sytuowania zabudowań względem cmentarzy już istniejących. Wprawdzie Kolegium powołało się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz wyrok ten – jak słusznie podniesiono w skardze - ma charakter jednostkowy. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1518/11, dostępny w Internecie) stwierdzono, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 257/14, dostępny w Internecie) wskazano, że prosta językowa wykładnia przepisów może nasuwać przypuszczenie że w istocie, wolą ówczesnego prawodawcy było uregulowanie wyłącznie kwestii lokalizacji nowych cmentarzy. Przeciwko przyjęciu tego rodzaju koncepcji przemawiają jednak oczywiste względy racjonalnego rozumowania, co uzasadnia sięgnięcie do wykładni celowościowej. Skoro nie ustanowiono równolegle odrębnych regulacji, określających katalog zakazów dotyczących stref ochrony sanitarnej po zlokalizowaniu cmentarza, nie sposób przyjąć, aby - z uwagi na cel regulacji (ochrona przed zagrożeniami sanitarnymi) - wolą prawodawcy było ocenianie występowania stref ochrony sanitarnej (wolnej od zabudowy wrażliwej - np. mieszkaniowej, usług gastronomicznych itp.) na etapie tworzenia (poszerzania) cmentarza a następnie, po jego zrealizowaniu, dopuszczenie do ich swobodnej zabudowy dowolnymi obiektami. Przy zastosowaniu natomiast właściwej wykładni stosunkowo oczywisty jest wniosek, że zakres ograniczeń wymienionych w rozporządzeniu o cmentarzach, w szczególności jego § 3 ust. 1, dotyczy zarówno obiektów noworealizowanych jak i możliwości zabudowy istniejących stref ochrony sanitarnej. Analogiczne poglądy wyrażono innych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014r. (sygn. akt II SA/Po 676/14, dostępny w Internecie), czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 728/13, dostępny w Internecie). Skoro zatem działka inwestorów znajduje się w pobliżu cmentarza, to kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia.

Wyjaśnienia wymaga także ustalenie linii nowej zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wskazać, że w decyzji organu I instancji nie określono takiej linii, ustalając jedynie "granice terenu zakazu zabudowy w odległości 100m od zbiornika". Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika przy tym, z jakich powodów nie ustalono linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia. Do kwestii tej odniesiono się jedynie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże analiza ta nie może zastępować uzasadnienia decyzji organu, gdyż to organ – a nie osoba sporządzająca analizę – podejmuje rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie. Natomiast w decyzji Kolegium stwierdzono jedynie, że w tym zakresie organ podjął rozważania w poprzedniej decyzji i że w jego ocenie - z uwagi na fakt, że działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej - wystarczające jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Należy zatem wskazać, że z uwagi na rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne, na co słusznie wskazało Kolegium, kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przy czym organ nie może powołać się jedynie na swoje wcześniejsze stanowisko bez ponownego przytoczenia pełnej argumentacji. Należy przy tym podnieść, że w niniejszej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy (o ile za taką można uznać "granicę terenu zakazu zabudowy") została wyznaczona nie z uwagi na wymogi ładu przestrzennego, lecz z uwagi na konieczność zachowania odpowiedniej odległości od zbiornika wodnego. W związku z tym organ nie rozważył, czy jest to linia zabudowy w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Ponadto organ nie odniósł się do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii, że projektowana zabudowa może zapoczątkować nową linię zabudowy. Wprawdzie nie można podzielić zarzutu, że organ winien uwzględnić wartości historyczne ukształtowanej zabudowy, skoro brak jest decyzji o wpisie do ewidencji zabytków, lecz winien okoliczność tę rozważyć w kontekście konieczności zachowania ładu przestrzennego. Natomiast Sąd nie podziela pozostałych zarzutów dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do kwestii tej odniosło się Kolegium, wyjaśniając w jakich przypadkach wymaga się uzasadnienia szerokości terenu przyjętego do analizy. Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący braku dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy wyników przeprowadzonej analizy i właściwej mapy, gdyż wszystkie te elementy stanowią załącznik do decyzji organu I instancji.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na zapisy planu ochrony M. Parku Krajobrazowego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011r. (sygn. akt II OSK 2035/09, LEX nr 953008) zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Niewątpliwie rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Okoliczność ta sama przez się nie przesądza jednak o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy o ochronie przyrody z 2004r. nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prawidłowy jest zatem wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 u.p.z.p. Natomiast powoływany przez stronę skarżącą art. 73 P.o.ś. odnosi się do ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy ochronie przyrody parku krajobrazowego, a nie z jego planu ochrony, który jest odrębnym aktem prawnym. Odnosząc się natomiast do kwestii usytuowania działki objętej decyzją na terenie Natura 2000 wyjaśnić należy, że okoliczność ta sama w sobie nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji, a jedynie wymaga zachowania stosowanej procedury. Z akt sprawy wynika jednak, że w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie w trybie art. 96 i następne P.o.ś., a w związku z tym zarzut zawarty w skardze jest w tym zakresie niezrozumiały.

W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpatrzy wniosek inwestorów mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił kosztów zastępstwa procesowego, gdyż w chwili wniesienia skargi powołany był już dyrektor M. Parku Krajobrazowego i w związku z tym wygasło pełnomocnictwo dla osoby pełniącej obowiązki dyrektora Parku, a tym samym wygasło udzielone przez nią pełnomocnictwo dla radcy prawnego.