Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1098/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 154, art. 152 ust. 1., art. 148, art. 146.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 132, art. 138 par. 1 pkt 2., art. 10 w zw. z art. 6,7,8.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi A. H. oraz K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących A. H. oraz K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. H., T. K. i D. K. wspólników spółki cywilnej Przychodnia Stomatologiczna s.c. (obecnie A. H., i K. .", dalej powoływani jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. oddalającą odwołanie skarżących od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na

obszarze: [...], o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]OW NFZ), w dniu [...] września 2010 r., ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2011 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze miasta [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżących spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżących zajęła 49 pozycję, z łączną liczbą 43,333 punktów w tym za: ofertę cenową - 15 punktów, ciągłość 10 punktów, jakość - 8,333 punktów, dostępność - 10 punktów.

Następnie komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżących zajęła 89 pozycję, z łączną liczbą punktów 56,440, w tym za: ofertę cenową- 28,107 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 8,333 pkt.; dostępność - 10 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżących ze względu na niewystarczającą liczbę punktów. Ostatnie oferty, które zostały wybrane uzyskały 61,658 punktów.

Pismem z dnia 20.12.2010 r., które wpłynęło do siedziby [...]OW NFZ w dniu

22 grudnia 2010 r. Przychodnia Stomatologiczna s.c., ul. [...],[...] złożyła do Dyrektora [...]OW NFZ protest na czynności komisji konkursowej w związku z przedstawieniem Świadczeniodawcy (...) do podpisu przez Komisję konkursową protokołu, w którym stanowisko stron jest rozbieżne (...). W uzasadnieniu Świadczeniodawca podniósł, że był przekonany, że podpisując protokół końcowy z negocjacji podpisał protokół (...) który zawiera również zbieżne stanowiska stron, tak jak wcześniej było uzgodnione (...). Ponadto, według Świadczeniodawcy (...) Fakt podpisania błędnego protokołu był wynikiem ogólnego zamieszania, późnej pory prowadzonych długotrwałych negocjacji (trwały od 8.30 do 22.00 godz.) i zmęczenia uczestników negocjacji, a także zachowania członków Komisji Konkursowej, którzy przedstawili protokół inny w swej treści niż poprzedni. (...).

Według pisma pt. "Notatka do oferty Przychodnia Stomatologiczna Spółka Cywilna Wspólnicy Spółki Cywilnej – A. H., T. K., D K. ul. [...],[...]", powyższy protest dotarł do protokolanta komisji konkursowej w dniu [...] grudnia 2010 r. Ponadto, zgodnie z treścią ww. notatki, protest został złożony w terminie przewidzianym w ustawie. (...) Jednocześnie zgodnie z treścią § 21 ust 1 i 2 zarządzenia [...] Prezesa NFZ w toku postępowania oferent może złożyć w formie pisemnej do komisji prowadzącej postępowanie umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności przy czym protest uważa się za wniesiony z chwilą gdy dotarł on do komisji prowadzącej postępowanie w taki sposób, że mogła się zapoznać z jego treścią. Komisja konkursowa STM z uwagi na fakt, iż protesty do w/w postępowań wpłynęły do wiadomości komisji w sposób, w który mogła się nimi zapoznać już po rozstrzygnięciu przedmiotowych postępowań, należało rozpatrzyć protesty jako odwołania (...).

W dniu 28 grudnia 2010 r. na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń [...]OW NFZ ukazało się ogłoszenie o wniesieniu odwołania przez Świadczeniodawcę.

Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [...] Dyrektor [...]OW NFZ poinformował Świadczeniodawcę, że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. ma prawo do zapoznania się z dokumentami w przedmiotowej sprawie.

Świadczeniodawca poinformował o zamiarze skorzystania z przysługującego mu prawa (pismo z 30 grudnia 2010 r.)

W dniu 29 grudnia 2010 r., do siedziby [...]OW NFZ wpłynęło odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. Odwołująca wniosła również o (...) zawarcie ze mną umowy w tym zakresie w trybie rokowań (...).

Ponadto podniesiono, że:

• (....) Podpisując protokół końcowy z negocjacji byłyśmy przekonane, że zawiera również zbieżne stanowisko, tak jak było uzgodnione, tymczasem okazało się, że podpisany przez nas protokół końcowy jest protokołem rozbieżności (...),

• naruszono art. 134 ustawy o świadczeniach, gdyż podczas ww. negocjacji (...) preferowani byli świadczeniodawcy należący do Związku Lekarzy Dentystów (...),

• doszło do wprowadzenia Świadczeniodawcy w błąd poprzez umożliwienie podpisania przez strony błędnego protokołu końcowego z negocjacji,

• dotychczasowi pacjenci Świadczeniodawcy zostaną pozbawieni opieki stomatologicznej,

• świadczeniodawca spełnia wymogi konieczne do zawarcia umowy z NFZ i współpracował od 10 lat z NFZ.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] oddalił odwołanie skarżących.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta Świadczeniodawcy nie została wybrana w związku z rozbieżnym stanowiskiem podczas negocjacji. Przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania, wskazał obowiązujące przepisy i odniósł się do pozycji oferty Świadczeniodawcy w rankingu końcowym. Ponadto Dyrektor [...]OW NFZ, w związku z rozwiązaniem przedmiotowej komisji konkursowej (...) uznał za właściwe rozpatrzenie złożonego przez oferenta protestu jako odwołania od rozstrzygnięcia postępowania (...). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania przez Odwołującego protokołu rozbieżności Dyrektor podniósł, że (...) Oferent nie wskazał, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone przez czynność komisji (...) i szczegółowo wyjaśnił przebieg procesu negocjacji w przedmiotowym postępowaniu. Zarzut Odwołującego dotyczący naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, wobec rzeczywistego przebiegu negocjacji, został przez Dyrektora [...]OW NFZ, uznany za bezzasadny. Zdaniem organu, działanie Komisji Konkursowej było zgodne z prawem.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili: (...) nierozpoznanie istoty sprawy, brak odniesienia do przedstawionych w odwołaniu argumentów (...). Podniesiono, że:

• nastąpiło naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach,

• nastąpiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (....) poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materiałami sprawy oraz niemożliwość złożenia oświadczeń co do zebranych dowodów (...),

• niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu zaakcentowano, że:

• (...) uniemożliwiono nam wgląd do rankingu ofert, czy innych dokumentów,

• stwierdzając, że są one niejawne (...),

• (...) Komisja Konkursowa, działając w sposób wprowadzający oferenta w błąd co do treści czynności prawnej, a następnie nie uwzględniając oświadczenia oferenta o uchyleniu się od skutków prawnych zawartego w protokole negocjacji oświadczenia, naruszyła zasadę legalności postępowania (...),

• (...) nie wiadomo w jaki sposób została obliczona rankingowa suma punktów oferty (...),

• w przedmiotowej decyzji brak jest odniesienia do preferowania innych oferentów oraz warunków, w jakich były przeprowadzane negocjacje,

• (...) kryterium kluczowym umożliwiającym zawarcie umowy była cena (...),

• wybrano oferentów, którzy spełniali warunki konkursu "jedynie na papierze,"

• (...) powodem niewybrania oferty był chyba brak środków finansowych na wybranie wszystkich oferentów (...),

• miejsca udzielania świadczeń zostały wybrane poprzez (...) zautomatyzowane rankingowanie ofert (...).

Ponadto Świadczeniodawca przedstawił identyczne, jak w odwołaniu dotyczącym rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, informacje dotyczące Odwołującego i jego dotychczasowej współpracy z Funduszem.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do protestu, z dnia 20 grudnia 2010 r., który wpłynął do siedziby [...]OW NFZ w dniu 22 grudnia 2010 r. Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach "W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności". Zdaniem organu protest został złożony w ustawowym terminie, co zostało potwierdzone powyżej.

Zgodnie z art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach "Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny". W ocenie Prezesa NFZ wniesiony protest nie miał znamion bezzasadności.

Ponadto według prezesa NFZ uznanie ww. protestu jako odwołania było niezasadne, gdyż zgodnie z art. 154 ust. 1 "Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania".

Organ wskazał, że potrzeba przeprowadzenia ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji wynika z niewystarczającego rozpoznania stanu sprawy w pierwszej instancji. Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w niewystarczającym stopniu zbadał czy propozycja Funduszu odnośnie ceny, ilości i wartości świadczeń przedstawiona Oferentowi w protokole końcowym z negocjacji wpłynęła na rozstrzygnięcie postępowania dokonanego przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do naruszenia interesu prawnego odwołującego się Oferenta. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego powinien poczynić dodatkowe, uzupełniające ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym Oferenta, czy też zachowanie takie nie mogło mieć i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie oraz takiego uszczerbku interesu prawnego Oferenta nie wywołało.

Odnosząc się do zarzutu Odwołującego dotyczącego dostępności do akt sprawy, tzn., że Dyrektor [...]OW NFZ nie udostępnił Odwołującemu całych akt sprawy należy stwierdzić, należy przywołać komunikat umieszczony w dniu 03.02.2011 r.

na stronie internetowej Centrali Funduszu informujący , iż (...) aktami sprawy ww. postępowania administracyjnego są: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. Tym samym podtrzymuje się stanowisko, że oferty konkurentów nie są aktami postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez świadczeniodawcę na tej podstawie, że jego interes prawny doznał uszczerbku (...) oraz dwa wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), dotyczące udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert, w ograniczonym zakresie.

Zdaniem organu aktami sprawy w/w postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi odwołującego się na podstawie art. 10 k.p.a.: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. W związku z powyższym zdaniem Prezesa NFZ Dyrektor OW nie mógł przedstawić analizy porównawczej zawierającej również dane dotyczące wybranego oferenta. Ponadto zauważył, że Świadczeniodawca podczas wglądu do akt przedmiotowej sprawy, wraz z udostępnionymi aktami otrzymał również pełną informację odnośnie złożonej oferty wraz z punktacją otrzymaną za każde kryterium.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku informacji, w jaki sposób została obliczona rankingowa suma punktów oferty zauważył, że w ogłoszeniu o konkursie ofert Zamawiający wskazał, iż zasady oceny i porównania ofert, w tym kryteria oceny i zasady punktowania, określone zostały w zarządzeniu Nr [...] ze zm., zaś Świadczeniodawca do swojej oferty dołączył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania.

Odnośnie zarzutu dotyczącego preferowania innych oferentów stwierdził, że szczegółowa analiza dokumentacji przedmiotowego postępowania konkursowego nie

potwierdziła działań nierównego traktowania świadczeniodawców w trakcie negocjacji cenowych i ilościowych.

Uznając za bezzasadny zarzut, iż "kluczowym kryterium umożliwiającym zawarcie umowy była cena" Prezes NFZ zauważył, że wybór strategii negocjacyjnej i inicjatywa dotycząca proponowanej ceny należą do świadczeniodawców, komisja konkursowa nie mogła naruszać zasad uczciwej konkurencji wykazując inicjatywę w negocjacjach. Ponadto cena nie jest jedynym kryterium oceny oferentów. Nie ma ona decydującego znaczenia dla końcowej oceny oferty. Nawet uzyskanie 30 punktów w ofercie cenowej stanowi około 1/3 maksymalnej, możliwej do uzyskania ogólnej liczby punktów. Fundusz ma obowiązek wybrać oferty najlepsze a nie najtańsze dlatego w przedmiotowym postępowaniu, wśród wybranych ofert znajdowały się takie, w których oferta cenowa była wyższa niż u Odwołującego.

Odnośnie zarzutu, że nastąpiło wybranie oferentów, którzy spełniali warunki konkursu, "jedynie na papierze" stwierdził Prezes NFZ, że wszyscy oferenci przedmiotowego konkursu, zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia [...] złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym.

Ponadto, po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem § 64 ust.1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach (...) Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę:

1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności;

2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...).

Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor O W NFZ może, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Ustosunkowując się do zarzutów Świadczeniodawcy dotyczących poziomu środków finansowych stanowiących wartość zamówienia w przedmiotowym konkursie przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (Sygn. akt VII SA/Wa 950/06), (...) Możliwości finansowe Funduszu nie mogą stanowić przedmiotu odwołania, podobnie jak działania komisji konkursowej w trakcie negocjacji liczby i ceny świadczeń, mające na celu nieprzekroczenie zaplanowanych środków finansowych (...)".

Odnośnie zarzutu, że miejsca udzielania świadczeń zostały wybrane poprzez (...) zautomatyzowane rankingowanie ofert (...) zauważył, że Zarządzenia Prezesa NFZ - zgodnie z wyrokiem NSA z 24.02.2011 r., sygn. akt IIGSK 262/10 - są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, wiążące.

Odnośnie informacji Odwołującego o dotychczasowej współpracy z Funduszem i posiadanym potencjale należy zauważyć, że warunki kryterialne przedmiotowego konkursu zostały określone i cytowane wyżej. Ww. decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oddalił odwołanie skarżących.

Organ wskazał w uzasadnieniu, że analizie poddano przede wszystkim, czy hipotetyczna zmiana ceny w toku negocjacji mogła mieć wpływ na pozycję oferenta w rankingu ofert. Stwierdził, że za ten element oceny oferty skarżący otrzymali 28,107 pkt. Natomiast gdyby przyjąć, że oferent uzyskałby maksymalną możliwą do

uzyskania liczbę punktów za kryterium ceny (30 pkt), pozycja oferty w rankingu końcowym uległaby zmianie, jednak nadal znajdowałaby się w kategorii ofert nie wybranych do zawarcia umowy. Stąd też zmiana ceny w toku negocjacji nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość dokonania wyboru oferty do zawarcia umowy. Zmiana ceny, mogłaby spowodować uzyskanie przez oferenta w rankingu końcowym maksymalnie 58,333 pkt, a najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła 61,658 pkt.

Organ wyjaśnił, że Komisja konkursowa składała oferentom propozycje, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. Oferta skarżących po przeprowadzeniu negocjacji cenowych, była nisko w rankingu, stąd też ostatecznie nie zaproponowano kontraktu, co znalazło odzwierciedlenie w protokole końcowym poprzez wpisanie propozycji "0".

W tym stanie rzeczy żaden wariant przebiegu tego etapu postępowania nie mógł znacząco wpłynąć na ranking końcowy i sposób rozstrzygnięcia, ani zmienić faktu, że odwołujący nie zostałby wybrany do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem interes prawny oferenta nie został naruszony.

Organ podkreślił, że brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego oferenta, jeżeli w postępowaniu wybrani zostali oferenci, z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu. Celem postępowania konkursowego nie jest bowiem wybór wszystkich oferentów, ale jedynie tych, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Nie miało miejsca, ani naruszenie obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową negocjacji z co najmniej z dwoma oferentami (art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach), gdyż w takim zakresie negocjacje zostały przeprowadzone, ani też naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bo wszyscy oferenci znajdujący się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej potraktowani zostali równoprawnie. Organ wskazał też, że wyznaczana przedmiotem zamówienia liczba i wartość świadczeń nie mogła pozostać bez wpływu na to, jakie zachowanie komisji konkursowej było na określonym etapie postępowania odpowiednie i że znajduje usprawiedliwienie odmienny sposób prowadzenia negocjacji z tymi oferentami, którzy znajdują się na początku i na końcu rankingu, kiedy w znaczący sposób nie może już on ulec zmianie. Organ podkreślił, że ze wszystkimi oferentami sytuującymi się pod koniec rankingu protokół końcowy spisywany był w podobny sposób. Zachowanie komisji konkursowej od momentu, kiedy wiadomym już było, że niektórzy oferenci, po kilkakrotnych z nimi negocjacjach nie mają realnych szans na wybór. Odkąd brak szans na zawarcie przez niektórych oferentów umowy stał się dla komisji konkursowej oczywisty, naruszeniem dobrych obyczajów byłoby składanie na tym etapie "pozornych", niezerowych propozycji co do ilości i cen, i stwarzanie oczekiwań

co do wyboru oferenta i zawarcia z nim umowy w sytuacji, kiedy w żadnym razie nie

byłoby to juz możliwe. Odnosząc się natomiast do protestu Odwołującego się Oferenta z dnia 20 grudnia 2010, który wpłynął do siedziby [...]OW NFZ w dniu 22 grudnia 2010 r. należy wskazać, że niezależnie od sposobu potraktowania przedmiotowego pisma, nie sposób uznać zarzuty w nim stawiane za zasadne i mające faktyczne odzwierciedlenie w przebiegu postępowania oraz w prowadzonych negocjacjach. Jednocześnie potwierdzić należy, że w przypadku odwołującego się Oferenta: A. H., T. K., D. K. wspólników spółki cywilnej działających pod firmą Przychodnia Stomatologiczna s.c, ul. [...],[...]- w postępowaniu nr [...] ewentualny sposób rozpatrzenia protestu jeszcze w trakcie postępowania nie miałby wpływu na pozycję Oferty Odwołującego się Oferenta w rankingu końcowym, a w konsekwencji nie wpłynąłby na możliwość wybrania go do zawarcia umowy w wyniku rozstrzygnięcia postępowania. Bowiem, nawet hipotetyczna zmiana ceny - najdalej idąca - mogłaby spowodować uzyskanie przez oferenta w rankingu końcowym maksymalnie 58,333 pkt, a najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła 61,658 pkt. Kryteria niecenowe nie podlegały na tym etapie żadnym zmianom. To punktacja oceny oferty miała bezpośrednie przełożenie na możliwość dokonania wyboru oferty Odwołującego się do zawarcia z nim umowy.

Mając to wszystko na względzie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie dopatrzył się w zachowaniu komisji konkursowej takich naruszeń obowiązujących zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby - bezpośrednio lub choćby pośrednio - skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności zaś - wyborem oferty odwołującego się.

Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej

decyzji.

Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie art. 142 ust. 6 i 7 oraz art. 154

ust. 7 ustawy. Ponadto ich zdaniem postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 134 ustawy oraz zasad uczciwej konkurencji i

dobrych obyczajów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach a oferta zgłoszona przez skarżącego oceniana została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżący potwierdził w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty.

Odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych, organ wskazał, iż oferta skarżącego nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy. Celem negocjacji nie było bowiem ustalenia zbieżnych stanowisk ze wszystkimi oferentami, a jedynie z tymi, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej Organ wskazał, że dokonanie wyboru wszystkich świadczeniodawców do zawarcia umowy jest niemożliwe ze względu na ograniczone środki finansowe.

Zdaniem organu celem negocjacji nie było ustalenia zbieżnych stanowisk ze wszystkimi oferentami, a jedynie z tymi, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Celem negocjacji było ostateczne ustalenie stanowisk stron odnośnie przedmiotu negocjacji. Natomiast dokonanie wyboru wszystkich świadczeniodawców do zawarcia umowy jest niemożliwe mając na uwadze ograniczone środki finansowe przeznaczone na finansowanie świadczeń wskazane w ogłoszeniu postępowania.

Organ wskazał, że skarżący w rankingu otwarcia uzyskali za zaoferowaną cenę za punkt rozliczeniowy 15 punktów. Dopiero po przeprowadzeniu negocjacji celem ustalenia ostatecznych stanowisk w zakresie ceny i liczby świadczeń wynik ten wyniósł 28,107 punktów za to kryterium. Ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań. Komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno oferty skarżących jak i pozostałych oferentów będą miały wpływ na pozycję w rankingu. Nie mogła też przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złożą w trakcie negocjacji skarżący. Ranking ofert funkcjonuje w sposób dynamiczny i pozycja danej oferty wyznaczana jest nie tylko przez jej propozycję cenową, ale również przez propozycje cenowe innych oferentów. Protokół końcowy z negocjacji po wpisaniu do niego wszystkich rozbieżnych propozycji stron uczestniczących w negocjacjach miałby nadal status rozbieżny z uwagi na rozbieżną cenę świadczeń, a co za tym idzie i rozbieżną wartość przedmiotowych świadczeń.

Zdaniem organu odwołanie skarżących nie mogło zostać uwzględnione bowiem [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, oraz w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone.

Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 142 ust. 6 i 7 oraz art. 154 ust. 7 ustawy. Ponadto wskazano, że postępowanie konkursowe, którego dotyczyło postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 134 ustawy oraz zasad uczciwej konkurencji i dobrych obyczajów. W trakcie postępowania naruszono art. 10 k.p.a. poprzez umożliwienie zapoznania się stronie skarżącej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyłącznie z dokumentami przez nią wytworzonymi. Skarżący wskazali również, że Prezes NFZ nie rozpoznał istoty sprawy i nie odniósł się do wszystkich przedstawionych w odwołaniach argumentów strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili postawione zarzuty. Podkreślono m.in., iż organ I instancji jak i Prezes NFZ przedmiotem badania uregulowanego w art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z k.p.a. uczynili wyłącznie czynności, jakie były podejmowane w odniesieniu do skarżącego oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego. Zdaniem Strony zbadanie czy nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji musi odbywać się poprzez porównanie wszystkich ofert i czynności dokonywanych w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania. Brak całości akt uniemożliwia ocenę prawidłowości przeprowadzenia danego konkursu ofert. Skarżący wskazali, że postępowanie konkursowe toczyło się z uprzywilejowaniem świadczeniodawców należących do Związku Lekarzy Dentystów.

Skarżący zarzucili, że po uchyleniu decyzji Dyrektora [...] OW NFZ w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], a wiec uwzględnieniu odwołania skarżącej nie nastąpiło ogłoszenie postępowania w trybie art. 154 ust. 7 ustawy, a jedynie wydanie nowej decyzji oddalającej odwołanie skarżącej. W tym miejscu warto podjąć rozważania na temat legalności takiego postępowania organów I i II instancji (tj. niezastosowania trybu określonego w art. 154 ust. 7 ustawy) i możliwości zastosowania przy wydawaniu decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłączenie w przypadkach, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem dotyczy naruszenia przepisów w toku wszczętego już postępowania administracyjnego. Tymczasem postępowanie odwoławcze przed prezesem Funduszu dotyczy również postępowania konkursowego. Nadto prezes Funduszu wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził nieprawidłowości związane z przygotowaniem protokołów negocjacji w toku postępowania konkursowego, zatem przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania chociażby na tej podstawie.

Ponadto, zdaniem skarżących, art. 154 ust. 7 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 138 k.p.a. Przepis ten reguluje wprost kwestie skutków prawnych decyzji prezesa Funduszu, w przypadku uwzględnienia odwołania. Nie może zatem prezes Funduszu wydać decyzji, w której uwzględni odwołanie i uchyli decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W tym kontekście należy bowiem brać pod uwagę istotę tego postępowania odwoławczego.

Zdaniem strony ustawodawca nie przewiduje możliwości wydania ponownie decyzji przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odnoszącej się do wcześniej wniesionego odwołania. Wskazać należy, że decyzje administracyjne organów Funduszu wydawane w sprawie wniesionych przez oferentów odwołań nie określają praw i obowiązków stron w sensie prawnomaterialnym, a jedynie podejmują analizę prawidłowości przeprowadzonego wcześniej postępowania konkursowego. Sprzeczne zatem z celem regulacji byłoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skoro nie prowadzi on żadnego nowego postępowania dowodowego, a jedynie na podstawie dokumentów ocenia ponownie postępowanie, które już zostało zakończone i nie ma możliwości jego poprawienia. Takie same ustalenia na podstawie dokumentów może podjąć Prezes Funduszu, stad też ustawodawca wyklucza tryb przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wprowadzając tryb szczególny, dostosowany do realiów tego rodzaju spraw.

Strona podkreśla, że tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko Prezesa Funduszu, wobec treści wcześniejszej decyzji w tej sprawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w której Prezes Funduszu stwierdza, że "Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji w dniu 20.12.2010 r. Należy nadmienić, że w przedmiotowym protokole nie znalazły się informacje o propozycji ilości świadczeń i całkowitej wartości świadczeń w kolumnach, w których należało przedstawić propozycje [...]OW NFZ. Należy podkreślić, że protokół końcowy musi zawierać ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zarówno w odniesieniu do ilości jak i ceny." Z powyższego wynika, zdaniem strony, że w konsekwencji Prezes Funduszu uznał, nawet jeżeli nie przychylił się do innych argumentów odwołującego się, że w toku postępowania konkursowego wystąpiły nieprawidłowości, skutkujące uchyleniem decyzji Dyrektora [...]OW NFZ w [...], co w konsekwencji mogło tylko prowadzić do uwzględnienia odwołania oferenta i zastosowania przez Dyrektora [...]MOW NFZ w [...] trybu określonego w art. 154 ust. 7 ustawy. Tym bardziej, w kontekście poprzednio wydanej decyzji, dziwi zawarte w treści zaskarżanej decyzji stwierdzenie, że "protokoły o wartości 0 nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie", co świadczy jedynie o sprzeczności podejmowanych rozstrzygnięć, albowiem nie ma żadnego argumentu uzasadniającego, że przy ponownym rozpatrzeniu dyrektor [...]OW NFZ w [...] będzie w stanie poprawić wadliwość postępowania konkursowego lub znaleźć dodatkowe dowody, wcześniej nie znane, pozwalające na stwierdzenie czy interes oferenta został naruszony czy też nie.

Według strony skarżącej jedyną możliwością poprawienia wadliwie przeprowadzonego postępowania i wyeliminowanie nieprawidłowych protokołów końcowych o wartości "zero" byłoby zastosowanie trybu określonego w art. 154 ust. 7 ustawy i przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżący zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Prezes Funduszu nie odniósł się do powyższej argumentacji i nie uzasadnił powodów zastosowania art. 138 ust. 2 k.p.a., który nie ma w sprawach dotyczących odwołań od rozstrzygnięć postępowań zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem strony skarżącej Fundusz naruszył interes prawny skarżącego w toku postępowania konkursowego, prowadząc je z uprzywilejowaniem świadczeniodawców należących Związku Lekarzy Dentystów, poprzez rozmowy z nimi poza postępowaniem oraz w osobnym pokoju, z pozostałymi świadczeniodawcami rozmawiając wyłącznie na korytarzu po wielogodzinnym oczekiwaniu, nie proponując nawet krzeseł do siedzenia. Nadto w toku postępowania konkursowego [...]OW NFZ w [...] wprowadzał ogólne zamieszania mając na celu "zmęczenie" świadczeniodawców, a wolę podpisania protokołów z negocjacji uzależniał od wcześniejszych uzgodnień dokonywanych z przedstawicielem Związku Lekarzy Dentystów. W konsekwencji przedstawił do podpisu świadczeniodawcy protokół o wartości "zero", który narusza postanowienia art. 142 ust. 6 i 7 ustawy, zgodnie z którymi strony prowadzą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, a nie osiągnięcia "porozumienia", w którym strony ustalają wartość "zero". Organ nie badał również wpływu osiągnięcia porozumienia ze Związkiem Lekarzy Dentystów na ranking ofert i miejsce oferenta na liście oferentów.

Ostatecznie, w toku postępowania administracyjnego wszczętego w wyniku wniesionego odwołania, organ nie zamierzał ustalić prawdy materialnej, ani odnieść się do przedstawionych zarzutów, nie zamierzał również przedstawić pełnych akt sprawy, co umożliwiłoby zapoznanie się skarżącej z dokumentacją oraz potencjałem wykonawczym oferentów, którzy wygrali konkurs.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Fundusz ograniczał dostęp skarżącej do akt sprawy, nie rozumiejąc w istocie definicji "akt sprawy" w postępowaniu administracyjnym i uznając, że w danym postępowaniu aktami sprawy są wyłącznie dokumenty wytworzone przez skarżącą, zapominając tym samym, że aktami sprawy są również dokumenty wytworzone przez Fundusz, a dotyczące skarżonego postępowania konkursowego, a zatem wszystkie protokoły wytworzone przez Komisje Konkursowe (protokoły otwarcia ofert, posiedzeń Komisji Konkursowej, rankingi ofert itp.), jak również oferty złożone przez konkurencyjne podmioty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił żadnego z postawionych zarzutów.

Zaznaczył, iż ranking ofert został sporządzony po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami i nie stanowił narzędzia do negocjacji. Pozycja oferty w rankingu zależała również od propozycji cenowych innych oferentów i tego jak uplasuje się pozycja skarżących w rankingu komisja konkursowa nie mogła przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd

stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Kontrolą sądowoadministarcyjną objęto postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o kodzie postępowania numer [...].

Na podkreślenie zasługuje, że ww. decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. była wydana po uchyleniu przez Prezesa NFZ w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 138 § 2 k.p.a pierwszej decyzji tj. decyzji dyrektora OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. zapadłej w wyniku odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. (v. decyzja dyrektora OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] oraz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...])

Decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. nie była poddana kontroli sądowoadministracyjnej tym niemniej przeprowadzając w niniejszym postępowaniu kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji dyrektora Oddziału [...] NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. koniecznym stało się odniesienie do przepisów dotyczących uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 o świadczeniach.

Kontrolując bowiem prawidłowość zaskarżonego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie sposób pominąć rozważenie kwestii właściwego bądź niewłaściwego ponownego procedowania w tej sprawie przez organ I instancji.

Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 4).

Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 (ust. 7).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Między innymi w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. Ust. 1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4, v. wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 1054/11).

Innymi słowy zakończenie działań komisji konkursowej otwiera możliwość uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed dyrektorem wojewódzkiego oddziału NFZ.

"Odwołanie" o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest zatem "odwołaniem" w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 k.p.a jest ono bowiem w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony, którym jest na gruncie rozpatrywanej sprawy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania i ewentualnie dołączone do niego załączniki. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny stwierdził także, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art.75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a.

Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego a także uwzględniał reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach zawartymi w szczególności w art. 134 i 152 ustawy.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.

"Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako

środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności ż regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu -klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii

dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost

nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną

posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone

zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje dc

wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że

przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu

(dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu),

zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. (...)

(...) Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ

może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). (...)

(...) Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem."

Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o świadczeniach w aspekcie uprawnień decyzyjnych dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ należy wskazać, że z treści art. 154 ust. 3 ww. ustawy wynika, iż dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie komisji (w decyzji oddalającej odwołania) albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie).

Zdaniem Sądu , mając na uwadze, że Komisja konkursowa uległa rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach) w związku z czym nie mogłaby naprawić swojego błędu, przykładowo: w obliczeniach matematycznych podczas sumowania punktacji w rankingach dyrektor oddziału ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym. Innymi słowy istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musiało być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego ( wolnego od błędu).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko znajduje oparcie w przepisach art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Należy również podkreślić, że powyższy pogląd jest zbieżny z wykładnią ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II 121/12.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim m.in., że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałoby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa:

Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Przechodząc z kolei do uprawnień decyzyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście art. 154 ustawy o świadczeniach podkreślenia na wstępie wymaga, że obowiązujący w analizowanych sprawach tryb postępowania ma charakter dwuinstancyjny.

Wniesienie odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do Prezesa Funduszu następuje za pośrednictwem organu I instancji, który to organ przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z autoweryfikacji własnej decyzji stosownie do treści art. 132 k.p.a.

Przytoczone na wstępie rozważań przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Zdaniem Sądu analiza powyższych przepisów pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów " wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć o którym mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (v. art. 154 ust. 7). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne.

Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ).

Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., który wskazał również, że :

Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach organ I instancji tj. dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. omawianej ustawy. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty wobec, których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione.

W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska, że uwzględnienie odwołania uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione.

Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania a to prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy.

Obecnie rozpatrywanie przez prezesa odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a w związku z art. 6, 7, 8 k.p.a. choć zasadne należy uznać za drugorzędne dla niniejszego rozstrzygnięcia. Tym niemniej, odnosząc się do ww. stanowiska skarżącej należy wskazać, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównania złożonych ofert.

Odpierając zarzut, dotyczący odmowy udostępnienia stronie skarżącej akt postępowania administracyjnego – w tym ofert podmiotów startujących w konkursie organ stwierdza, że w toku postępowania zostały udostępnione stronie dokumenty sprawy w takim zakresie na jaki pozwalają przepisy prawa tj. poza własną ofertą uzyskała dostęp do pełnej dokumentacji ukazującej zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej. Jednocześnie organ uznał za nieuzasadnione żądanie zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania konkursowego zawierającymi dane prawnie chronione a także poznanie motywów przyznania określonej ilości punktów pozostałym stronom tego postępowania konkursowego. W tym zakresie prezes NFZ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie syg. akt II GSK 264/10.

Nie podzielając zaprezentowanego wyżej poglądu organu warto wskazać, że ww. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego nie zapadł jednogłośnie.

Uwzględniając rozważania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który złożył zdanie odrębne do ww. rozstrzygnięcia, w ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego.

Warto także dodać, że w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny po przedstawieniu stanowiska w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w pełni zaakceptował pogląd Sądu I instancji, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Wskazał również, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, opłatę od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radca prawnym na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).

W wyniku niniejszego rozstrzygnięcia sądowego postępowanie administracyjne pozostaje na etapie ostatecznej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] mocą której, uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Innymi słowy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uwzględnił odwołanie strony skarżącej.

Procedując ponownie w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 153 p.p.s.a organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji.