Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2428/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 61 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] lipca 2014 r. wymierzające Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] i [...] w [...] i [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r., złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] i [...] w [...] i [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., Prezydent [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wstrzymanie jego wykonania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki.

Organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki.

Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] wymierzając Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł uznał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez [...] dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od tych okresów trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz 34 dni związanych z wystąpieniem przez Prezydenta [...] pismem z dnia [...] października 2010 r. do Wójta Gminy [...] "o współdziałanie" przy wydaniu przedmiotowej decyzji, orzekł, że została ona wydana z [...]-dniową zwłoką.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister argumentował, że z akt sprawy wynika, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie.

Wobec tego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 171 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem do terminu, o którym mowa w ust. 2 u.p.zp., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent [...], stosownie do art. 51 ust. 3 u.p.z.p. wystąpił do Wójta Gminy [...] "o współdziałanie" w postępowaniu lokalizacyjnym w części dotyczącej terenu leżącego poza granicami miasta [...] - na terenie gminy [...].

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowe pismo z dnia [...] października 2010 r. zostało nadane w dniu [...] października 2010 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zaś do Urzędu Gminy [...] wpłynęło w dniu [...] października 2010 r.

Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którym w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast.

Organ odwoławczy podkreślił, że w doktrynie przyjmuje się, iż stanowiące konsekwencję współdziałania w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. przedłużenie postępowania administracyjnego, może zostać zaliczone do opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W odpowiedzi na pismo zawierające prośbę "o współdziałanie", pismem z dnia [...] listopada 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] listopada 2010 r., Wójt Gminy [...] poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem "D" (ulice i drogi dojazdowe), na którym dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, natomiast działka nr [...] jest położona na obszarze, który nie posiada planu miejscowego. Wójt Gminy [...] powiadomił Prezydenta [...], że teren objęty wnioskiem dotyczy jedynie części działek nr [...] i [...], których właścicielem jest Gmina [...], a władającym Wójt Gminy [...]. Reasumując organ gminny stwierdził, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej, lokalizowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], jest zgodna z ustaleniami tego planu.

Minister stwierdził, że 34-dniowy okres, liczony od dnia [...] października 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia [...] października 2010 r. adresowanego do Wójta Gminy [...], do dnia [...] listopada 2010 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] powyższego pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r., został przeznaczony na wystąpienie w trybie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. "o współdziałanie" w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Ponadto w omawianym postępowaniu lokalizacyjnym nie wystąpiły, zdaniem Ministra, żadne inne czynności ani zdarzenia, których okresy trwania mogłyby zostać odliczone od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Minister dodał, że pismem z dnia [...] września 2010 r., Prezydent [...] wystąpił do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] z prośbą o "zajęcie stanowiska o charakterze pomocniczym" w kwestii uwarunkowań wynikających z lokalizacji planowanej inwestycji na terenie pasa drogowego. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] pismem z dnia [...] października 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] października 2010 r., uzgodnił "przedłożony materiał w zakresie obsługi komunikacyjnej i innych uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa pasa drogowego", z uwagą, że "projektowaną sieć kanalizacji sanitarnej należy lokalizować poza pasem istniejącej lub projektowanej jezdni". Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji organ właściwy do wydania tej decyzji.

Wobec tego, wystąpienie o opinię do jednostki organizacyjnej urzędu, kierowanej przez Prezydenta [...], nie stanowi, zdaniem Ministra, okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Ponadto odliczeniu od okresu trwania postępowania nie podlega termin związany z zawiadomieniem pełnomocnika inwestora przez Prezydenta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., o tym, iż "nastąpi zwłoka w wydaniu przedmiotowej decyzji" oraz o wyznaczonym, na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., nowym terminie na załatwienie sprawy.

Konkludując, Minister stwierdził, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 171 dni, ustawowych 65 dni oraz wyżej wskazanych 34 dni przeznaczonych na współdziałanie Prezydenta [...] z Wójtem Gminy [...], otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił organ wojewódzki - wynosi 72 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu Minister stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg dopiero z chwilą dokonania korekty wniosku przez inwestora. Organ zauważył, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wskazał tylko jeden termin (65 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian. Dlatego też w sytuacji, gdy w trakcie postępowania lokalizacyjnego wnioskodawca dokonał korekty pierwotnego żądania, organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji winien dokonać wnikliwej analizy pod kątem ustalenia, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wymagały powtórzenia z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku.

Minister stwierdził, że dokonana przez inwestora korekta wniosku nie skutkowała koniecznością podjęcia przez organ prowadzący postępowanie powtórnych działań zmierzających do wydania przedmiotowej decyzji, które mogłyby podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu. Podkreślił ponadto, że w sytuacji, gdy w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor dokonuje modyfikacji pierwotnego żądania, postępowanie jest kontynuowane (lecz w zmienionym zakresie), a nie zaczyna toczyć się od nowa. Ewentualna zmiana wniosku pozostaje bez wpływu na początek biegu terminu postępowania.

Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty granic terenu objętego wnioskiem oraz zakresu inwestycji, czego potwierdzeniem są zmiany naniesione na załącznikach graficznych wniosku oraz treść notatki z dnia [...] grudnia 2010 r., w której wnioskodawca opisał informacje, jakie uzyskał od zarządcy drogi w związku z planowaną inwestycją. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnik inwestora nie wniósł o wszczęcie nowego postępowania, a jedynie zmienił dotychczasowe żądanie. Potwierdzeniem zaś, iż Prezydent [...] procedował w oparciu o wniosek inwestora złożony w dniu [...] sierpnia 2010 r., jest sama treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2011 r., w której wyraźnie wskazano, iż została wydana "po rozpatrzeniu wniosku (...) z dnia [...].08.2010 r.".

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż początkiem biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji był dzień następujący po dniu złożenia wniosku w siedzibie organu, tj. [...] sierpnia 2010 r., a nie - jak chce tego skarżący - dzień następujący po dniu dokonania korekty wniosku, tj. [...] grudnia 2010 r.

Odnosząc się do wyjaśnień Prezydenta [...], iż organ gminny starał się najprostszymi środkami, czyli telefonicznie, uzyskać od Wójta Gminy [...] informacje niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Minister zaznaczył, że jeżeli organ uznał, iż do prowadzenia postępowania lokalizacyjnego o wydania decyzji końcowej potrzebne mu są informacje przekazane przez wójta gminy sąsiedniej, powinien był niezwłocznie po stwierdzeniu takiej potrzeby wystosować odpowiednie pismo. Minister podkreślił, że w zażaleniu organ nie skonkretyzował, w jakim terminie telefonicznie próbował uzyskać potrzebne mu informacje, ale wyjaśnił, iż w międzyczasie, czyli w dniu [...] września 2010 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Z powyższego można wywnioskować zatem, iż skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] telefonicznie o niezbędne informacje na początku września 2010 r., czyli tuż po wpływie wniosku inwestora do organu. Organ wskazał przy tym, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, wyrażona w art. 14 k.p.a.. Z zasady tej wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy. Tym samym, że Prezydent [...], zamiast tuż po wpływie wniosku inwestora do organu występować telefonicznie do Wójta Gminy [...] o potrzebne informacje, winien był od razu wysłać stosowne pismo. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, takie pismo zostało sporządzone dopiero w dniu [...] października 2010 r., a wysłane w dniu [...] października 2010 r., czyli po upływie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku inwestora. Gdyby organ powyższe pismo wystosował znacznie wcześniej, to z pewnością decyzja końcowa również zostałaby wydana we wcześniejszym terminie.

Z kolei biorąc pod uwagę wyjaśnienia zawarte również w zażaleniu, iż: "Po uzyskaniu odpowiedzi [...] w dniu [...].10.2010 r., organ mógł stwierdzić i zakomunikować stronie (pełnomocnikowi biorącego czynny udział w postępowaniu od jego początku), że zaproponowane usytuowanie kanalizacji jest niewłaściwe", organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego powiadomienie wnioskodawcy o stwierdzonym przez organ błędnym usytuowaniu inwestycji, zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] października 2010 r" znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że jedynym pismem wystosowanym do strony postępowania w toku postępowania lokalizacyjnego, nie licząc zawiadomienia o wszczęciu postępowania, było pismo z dnia [...] grudnia 2010 r., informujące o wyznaczonym nowym terminie na załatwienie sprawy.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Prezydenta [...] w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminu podlegającego wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, organ II instancji stwierdził, że organ dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Prezydent [...] zarzucając naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie - poprzez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego

- art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tych przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przede wszystkim dlatego, że nie odniósł się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, co skutkowało wydaniem postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego.

Wskazano, że kwestie sporne, jakie zarysowały się w postanowieniu Ministra oraz w zażaleniu skarżącego na postanowienie Wojewody, dotyczą przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a w szczególności sprawy ustalenia początku biegu terminu 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. i związanej z tym kwestii zaliczania określonych okresów do okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu bądź spowodowanych z winy strony. Zdaniem skarżącego, ani Minister, ani wcześniej Wojewoda nie dołożyli starań, aby wnikliwie zbadać i rozważyć zawiłości ocenianego, niestandardowego postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie 2 gmin.

Pominięto także szczegółowe wyjaśnienia skarżącego dotyczące toku postępowania.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczyna się z chwilą złożenia przez inwestora podania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na to, czy spełnia ono wymogi zawarte w przepisach: art. 63 § 2 k.p.a. i art. 52 ust. 2 upzp, czy też nie.

Wywodzono, że karanie po kilku latach od ewentualnego przekroczenia terminu - całkowicie wypacza istotę administracyjnej kary pieniężnej, której podstawowym celem (w wypadku art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p.) jest dyscyplinowanie organu lokalizacyjnego i zapobieganie przewlekłości prowadzonych przez niego postępowań.

Podkreślono, że ustawodawca w przepisach art. 51 ust. 2 do 2c u.p.z.p. dotyczących kary nie wprowadził katalogu okresów odliczanych z biegu terminu 65 dni, nie zdefiniował pojęć takich, jak: terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności dla postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, okresy opóźnienia spowodowane z winy strony, okresy opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, w związku z czym przepisy art. 51 ust. 2 i 2c są niejednoznaczne i trudne w stosowaniu, o czym świadczy także niejednolite orzecznictwo. Tak więc mimo, że kara jest obligatoryjna, to zdaniem skarżącego, organ nadzorczy ma możliwość pewnego "luzu decyzyjnego" w zakresie jej wysokości. To też wiąże się z dominującym prewencyjnym charakterem tej kary.

W ocenie skarżącego działania organu nadzorczego powinny obejmować również sprawdzenie szkodliwości czynu jakiego dopuścił się organ lokalizacyjny, przekraczając termin 65 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przejściem do szczegółowych uwag należy przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cel powołanej regulacji nie budzi wątpliwości. Otóż jest nim przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego prowadzonego z wykorzystaniem środków publicznych, w tym tzw. funduszy unijnych. Reasumując ten wątek, ratio legis instytucji kary z art. 51 u.p.z.p. nie jest powiązana ze stwierdzeniem ewentualnych uchybień formalnych w procedowaniu przez organ, a z prowadzeniem tego postępowania w sposób przewlekły.

Obszerna skarga Prezydenta [...] sprowadza się do stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności, kwestionowania zasadności wymierzania kary po upływie wielu lat, wywodzenia, że organ miał luz decyzyjny w wymierzaniu wysokości kary i powinien wziąć pod rózgę szkodliwość czynu jakiego dopuścił się organ lokalizacyjny, zakwestionowania początku biegu terminu postępowania lokalizacyjnego.

W ocenie strony skarżącej dopiero kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powoduje, iż swój bieg rozpoczyna 65 – dniowy termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący powołuje się przy tym na orzecznictwo z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kompletny wniosek został złożony dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r., zatem bieg terminu rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2010 r., a z uwagi na fakt, iż była to sobota bieg terminu rozpoczął się faktycznie z dniem [...] grudnia 2010 r. Zwłoka w wydaniu decyzji lokalizacyjnej wynosiła więc 3 dni.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższego poglądu, co do początku biegu terminu 65 – dniowego na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie można podzielić. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądnie strony data jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a., por. wyrok NSA OZ w Katowicach z 7 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2038/97). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków w odniesieniu do wszczęcia postępowania lokalizacyjnego. Zauważyć należy, że braki formalne wniosku, w tym wniosku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądzają o tym, że postępowanie nie zostało wszczęte. Organ administracji zobowiązany jest wówczas zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Datą wszczęcia postępowania jest data złożenie wniosku, a nie data usunięcia jego braków formalnych (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97).

Nie oznacza to jednak, że cały ten okres, to jest od daty złożenia wniosku do daty uzupełnienia przez stronę jego braków formalnych wlicza się do 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wezwanie więc strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku spowoduje, że okres od wezwania do uzupełnienia wniosku nie zostanie wliczony do 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna jest interpretacja przedstawiona przez skarżącego, że 65 –dniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej zaczyna swój bieg dopiero w dacie złożenia przez inwestora kompletnego wniosku. Mogłoby to prowadzić bowiem do sytuacji, w których po pierwsze organ nie stosował by w takich sprawach art. 64 § 2 k.p.a., a więc nie wzywał o uzupełnienie braków formalnych wniosku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w konsekwencji prowadziłoby do nie nadawania takiemu wnioskowi biegu. Po drugie przy takiej interpretacji, iż dopiero kompletny wniosek wszczyna postępowanie administracyjne organ miałby możliwość wpływu na początek biegu terminu do rozpatrzenia takiego wniosku, albowiem okres pomiędzy datą złożenia niekompletnego wniosku, a datą wezwania do uzupełnienia jego braków nie byłby w ogóle wliczany w okres 65 dni jaki przysługuje organowi na rozpatrzenie wniosku dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. To organ decydowałby w jakim czasie wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, przy czy takie działanie lub zaniechanie nie pociągało by za sobą żadnych negatywnych konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z ideą dla której wprowadzony został art.51 ust. 2c\ u.p.z.p., którego celem i zadaniem jest mobilizowanie organów administracji do jak najszybszego rozpoznania wniosku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pogląd przedstawiony przez skarżącego, iż dopiero kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powoduje uruchomienie biegu 65 – dniowego terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie może zostać podzielony chociażby z tej przyczyny, że tak jak w rozpoznawanej sprawie prowadziłby do obejścia powołanego wyżej przepisu i przedłużenia zakreślonego ustawą terminu. Zauważyć bowiem należy, że skarżący wywodzi, iż termin rozpoczął swój bieg z dniem [...] grudnia 2010 r., jednakże w dniu [...] września 2010 r. Prezydent [...] wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia [...] października 2010 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2010 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podanie niezbędnych w sprawie informacji. Z powyższego wynika, że czynności niezbędne do załatwienia sprawy zostały przez skarżącego podjęte przed datą jaką on uznaje za wszczęcie postępowania, to jest przed [...] grudnia 2010 r. Taka rozumiana konstrukcja początku biegu terminu, jaką przedstawia skarżący mogłaby więc prowadzić do sytuacji, jak przedstawiona powyżej, a w konsekwencji umożliwiać organowi przedłużanie ustawowo zakreślonego terminu do załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącego kompletny i uzupełniony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2010 r. i od tej daty należy liczyć 65 dniowy termin do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielając powyższego poglądu, stwierdza ponadto, że zasadnie Minister zauważył, iż modyfikacja tego wniosku nie mogła wpłynąć na przedłużenie zakreślonego ustawą terminu do załatwienia sprawy. Skarżący po zmianie wniosku nie dokonywał bowiem żadnych czynności, które powodowałyby przedłużenie terminu do rozpatrzenia sprawy. Modyfikacja wniosku nie miała więc wpływu na termin załatwienia sprawy, bo nie pociągnęła za sobą konieczności podjęcia jakichkolwiek działań ze strony organu rozpatrującego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest w aktach sprawy dowodu na to by jakiekolwiek czynności w tym zakresie podejmowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że modyfikacja wniosku nie stanowi nowego wniosku i nie wszczyna nowego postępowania, a co za tym idzie nie ma wpływu na początek biegu terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2187/14, por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1843/16).

Zasadnie Minister przyjął, że czynności dotyczące współdziałania z Wójtem Gminy [...] zostały podjęte dopiero w wyniku pisma z dnia [...] października 2010 r., nadanego w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2010 r. Okres powyższych 34 dni został zasadnie odliczony od całego czasu trwania postępowania wynoszącego 171 dni. Zauważyć bowiem należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń organu, że wcześniej telefonicznie usiłował dokonać ustaleń w zakresie współdziałania z Wójtem Gminy [...]. W aktach sprawy brak jest także dowodów świadczących, aby organ zwracał się telefonicznie do inwestora celem przyspieszenia wniosku. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z rozmowy z pełnomocnikiem wnioskodawcy. W pozostałych przypadkach takich notatek brak.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że zmiany dotyczące przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie w dniu [...] lipca 2010 r., a co za tym idzie nie było wiadomym w jaki sposób przepisy te będą stosowne. Okoliczność ta bowiem nie może stanowić usprawiedliwienia do niepodejmowania przez skarżącego działań zmierzających do załatwienia sprawy w zakreślonym 65 – dniowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Prezydenta o niemożności wymierzenia przedmiotowej kary po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji. W szczególności na przeszkodzie orzekaniu w przedmiocie kary nie stoi powołana w skardze zasada zaufania. Wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu, który nie może orzekać na zasadzie słuszności. Zresztą wymierzenie kary nawet po kilku latach nie podważa funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Reasumując, ustawodawca nie zawarł zakazu wszczynania przez wojewodów tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu, liczonego bądź to od dnia złożenia wniosku przez inwestora, bądź od momentu wydania przez organ decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2187/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2876/15 - CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.