Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 678/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr. ) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy O., w dniu [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591;ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 r., dalej powoływanej jako "u.c.p.g."), w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zamianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1458), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. Uchwałę tą zaskarżył Prokurator Rejonowy B. Zarzucił jej naruszenie § 137 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 200, poz. 908 dalej powoływanej jako "rozporządzenie RM"), w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez powtórzenie w postanowieniach § 3 pkt 1,2,4,6,9,14,15,16, i 18 uchwały definicji pojęć zawartych w u.c.p.g. oraz innych ustawach takich, jak ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Podkreślił, że przepis § 137 rozporządzenie RM (cyt. powyżej) wprowadza zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, oraz że dopuszczalne jest w akcie prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała, przytoczenie zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, między innymi ustawy upoważniającej, jednakże powinny one zawierać odesłanie do konkretnego przepisu ustawy upoważniającej, a tego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono. Prokurator uznał, że:

- w pkt 1 dokonano powtórzenia definicji "chodnika", pojęcia zdefiniowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 2 dokonano powtórzenia definicji "gospodarowanie odpadami" pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.),

- w pkt 4 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 6 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach,

- w pkt 9 dokonano powtórzenie definicji "odpadów ulegających biodegradacji" pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

- w pkt 14 dokonano powtórzenia definicji "właścicieli nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 15 dokonano powtórzenia definicji "zbieranie odpadów", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach,

- w pkt 16 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych" pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 18 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt domowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie § 135 rozporządzenie RM w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 ust. 1 pkt 2, 3b, 4,5,7 i 8 oraz § 9 uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. Zdaniem skarżącego przepisy te nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada nie została upoważniona. Skarżący stwierdził, że:

W § 4 ust. 1 pkt 2 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania przez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymywanie ich należytego stanu sanitarnego-higienicznego.

W § 4 ust. 1 pkt 3b nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek likwidowania śliskości i gołoledzi.

W § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (spoli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości.

W § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Gminy wprowadza obowiązek zabezpieczania nieruchomości przed wydostaniem się na tereny przyległe wód odpadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych.

W § 4 ust. 1 pkt 8 nałożono obowiązek usuwania wraków samochodów.

Obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nałożono na zarządcę drogi obowiązki, pomimo tego, że materia ta uregulowana została w art. 5 ust. 4, 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nieuprawnionym jest również nałożenie w § 9 uchwały, obowiązków zapewnienia wystarczającej ilości pojemników, kontenerów bądź worków do zbierania odpadów komunalnych a także przenośnych szaletów na organizatorów imprezy masowej, zgromadzeń o charakterze publicznym, targowiska lub giełdy. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznanie za właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach. Prokurator podkreślił, że zasady utrzymywania czystości i porządku na trenie gminy uregulowane w uchwale muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 3 pkt 1,2,4,6,9, 14,15,16,18, § 4 ust. 1 pkt 2, 3b, 4,5,7,8 oraz § 9 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała przed jej opublikowaniem została sprawdzona przez Wydział Prawny [...] Urzędu Wojewódzkiego i że wątpliwości tegoż Wydziału budziły jedynie zapisy § 13 ust. 4 i § 14 ust. 2 uchwały, co zostało uwzględnione w uchwale Rady Gminy O. Nr [...], z dnia [...] o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. Stwierdziła także, że zachowanie definicji zawartych w kwestionowanych przez Prokuratora postanowieniach uchwały jest konieczne w celu prawidłowego zrozumienia treści zawartych w dalszych zapisach uchwały. Co do zapisów § 4 ust. 1 pkt 2, 3b, 4,7, i 8 uchwały podano, że zostały one wprowadzone ze względu na szybki rozwój gospodarczy gminy i pojawiające się w związku z tym bardzo częste interwencje dotyczące uciążliwości środowiskowych np. zalewanie nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi. Odnośnie nałożenia obowiązku usuwania sopli przez właścicieli nieruchomości wskazano na treści art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. jako upoważnienie ustawowe dla ustalenia tego obowiązku. Co do obowiązku nałożonego w § 9 uchwały, wskazano że w czasie trwania imprezy masowej, zgromadzenie o charakterze publicznym, targowiska lub giełdy, za porządki odpowiada jednostka organizacyjna lub osoba użytkująca w tym czasie dany teren, która ujęta jest pod pojęciem właściciela nieruchomości w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygniecie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwaną "u.c.p.g."), cytowanej na wstępie. W art. 3 ust. 1 tej ustawy sformułowane zostały podstawowe zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Przepis ten stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy i określa warunki, jakie gminy zobowiązane są tworzyć dla ich utrzymania. W szczególności gminy:

1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami;

b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,

c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,

d) szaletów publicznych;

3) zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu urządzeniach ustawionych na chodniku;

4) określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;

5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach;

6) udostępniają mieszkańcom na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informację o znajdujących się na terenie gminy zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), zawierającą:

a) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

b) adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym punktów sprzedaży sprzętu elektronicznego;

7) zapewniają zebranie, transport i unieszkodliwienie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;

8) znajdują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zwierząt.

Ponadto gminy prowadzą ewidencję:

1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,

2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych odpadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,

3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy.

W art. 4 ust. 1 u.c.p.g. natomiast, nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2).

Zasady te muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi, bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy ponadto, że regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, oznacza to, że uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienie odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które regulamin ma określać dotyczą: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W świetle powyższego uznać należy za słuszne zarzuty skargi, co do naruszenia przez kontrolowaną uchwałę zakresu regulacji wyznaczonego ramami udzielonego upoważnienia. W szczególności zaś słusznie w skardze wskazano, że w zaskarżonej uchwale nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została upoważniona. Należą do nich obowiązki: usuwania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno – higienicznego (§ 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu), likwidowanie śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie środków nieszkodliwych dla środowiska, określonych w odrębnych przepisach (§ 4 ust. 1 pkt 3b), usuwanie nawisów (sopli) z okopów i rynien (§ 4 ust. 1 pkt 5), zabezpieczenie nieruchomości przed wydostaniem się wód opadowych, odpadów itp. (§ 4 ust. 1 pkt 7), usuwanie wraków samochodowych (§ 4 ust. 1 pkt 7), zapewnienie pojemników na odpady komunalne i szaletów przez organizatorów imprez masowych (§ 9). Poza powyższymi obowiązkami wymienionymi w skardze Sąd, nie będąc związany granicami skargi stwierdził, że w § 4 ust. 1 pkt 1 sformułowano obowiązek selektywnej zbiórki odpadów w sposób odbiegający od upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez zaniechanie wskazania, iż przede wszystkim chodzi o odpady komunalne w tym, powstające w gospodarstwach domowych odpady niebezpieczne, a nie o odpady jakiekolwiek niebezpieczne, a tym bardziej o odpady niebezpieczne w rozumieniu jakie nadano temu pojęciu w § 3 pkt 7 regulaminu. Od razu należy tez stwierdzić, że definicja pojęcia odpadów niebezpiecznych jest w sposób nieuprawniony zmodyfikowana w stosunku do definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251), dalej powoływana jako "ustawa o odpadach. " W § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu bezpodstawnie wymieniono odpady opakowaniowe i ulegające biodegradacji. Ponadto bez upoważnienia ustawowego nałożony został obowiązek kompostowania odpadów ulegających biodegradacji (§ 4 ust. 1 pkt 6). Jak słusznie podniesiono w skardze, w § 4 ust. 1 pkt 4 regulaminu nałożono obowiązki na zarząd dróg i gminę, podczas gdy obowiązki te (uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z dróg publicznych i z trenów gminnych) wynikającą wprost z art. 5 ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g.

Nieprawidłowo sformułowano także zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych (§ 4 ust. 2 pkt 3 i 4 regulaminu). Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c pozwala jedynie na określenie wymagań obejmujących mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czego w regulaminie w ogóle nie zaznaczono, wskazano jedynie że zakaz dotyczy mycia i naprawy pojazdów samochodowych "na terenie nieruchomości". Mając na uwadze definicję nieruchomości zawartą w § 3 pkt 5 regulaminu, uznać należy powyższy zakaz za zbyt daleko idący.

W rozdziale 3 regulaminu, w tytule którego mowa jest o odpadach komunalnych (tytuł ten notabene ma brzmienie identyczne z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.), zawarto regulacje, które dotyczą odpadów zamieszanych (§ 5 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 5 § 6), naprzemiennie z tymi które dotyczą odpadów komunalnych (§ 5 ust. 4). Poza tym, że w sposób oczywisty uniemożliwia to odczytanie intencji autora regulaminu, to jeszcze nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 a także w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 u.c.p.g., w których to przepisach mowa jest wyłącznie o odpadach komunalnych, więc tylko w takim zakresie można było regulować kwestie pojemników w regulaminie. Ponadto w § 8 ust. 2 i 3 regulaminu wprowadzono zakaz wyrzucania odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, z działalności handlowej, produkcyjnej i gastronomicznej do koszy ulicznych oraz zakaz podrzucania opadów po pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów bez upoważnienia ustawowego i w dodatku rozróżniając rodzaje odpadów w sposób nieodpowiadający przyjętym w § 3 regulaminu definicjom odpadów (np. odpady powstające w gospodarstwach domowych to odpady komunalne - § 3 pkt 6 regulaminu). Odnośnie rozdziału 4 regulaminu, którego tytuł odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., należy podkreślić, że przepis ten w żadnym razie nie upoważnia gminy do ustalenia regulacji dotyczących określenia ilości wywożonych nieczystości. Natomiast, upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia norm ilościowych odpadów produkowanych przez każde gospodarstwo domowe. Każdy zleceniodawca, który korzysta z usługi wywozu odpadów, ma prawo do określenia jej zakresu, tj. ustalenia wyboru wielkości pojemnika na odpady, który będzie adekwatny do potrzeb danego gospodarstwa domowego (vide: wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 26 listopada 2006 r. XVII Ama 8/03, "Wokanda", 2004, nr 12, poz. 55). Tymczasem z § 10 ust. 2 regulaminu zdaje się wnikać (zapis ten nie jest czytelny) ograniczenie w zakresie wyboru wielkości pojemników na odpady, a także to, że wielkość pojemników ma determinować częstotliwość wywozu odpadów. Zwrócić uwagę należy również, że w § 10 ust. 4 regulaminu nałożono obowiązek uprzątania terenów, na których organizowane są imprezy masowe, zgromadzenia publiczne, targowiska, giełdy, nie wskazując podmiotów, na które ten obowiązek nałożono. Nakładając regulaminem różne obowiązki rada musi mieć na uwadze to, że tylko właściciele nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g. mogą być adresatami tych obowiązków, co wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 u.c.p.g. Powyższa uwaga odnosi się także do § 9 regulaminu o którym była już mowa powyżej. Brak upoważnienia ustawowego do nałożenia obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji na terenie nieruchomości przez ich właścicieli (§ 11 ust. 2 pkt 1 regulaminu). Odnośnie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (rozdział 6 regulaminu), wskazać należy, że kompetencje rady gminy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., ogranicza się jedynie do ustalenia wymagań w miejscach publicznych i to z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony zwierząt (tak B. Dziadkowicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wydanie 1, W-wa 2007 r., t. 10 str. 114, 115). Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika jednocześnie, że obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniami, uciążliwościami, czy zanieczyszczeniami terenów. Obowiązek ten, w ocenie Sądu nie może być wykonywany przez określenie zakazu wyprowadzania tych zwierząt na określonych w regulaminie obiektach (§ 12 ust. 2 pkt 3) i wprowadzania do obiektów (§ 12 ust. 3 pkt 2 regulaminu)- tak też WSA Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08 (dostępny na stronach internetowych cbois.nsa.gov.pl). Poza tym należy wskazać, że kwestia odpowiedzialności za zachowania zwierząt uregulowana jest w kodeksie cywilnym (art. 431kc). Co do wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (rozdział 7 regulaminu), to wskazać należy że w § 13 ust. 1 regulaminu zawarto ograniczenia podmiotowe w tym zakresie poprzez uprzywilejowanie rolników posiadających grunty rolne na terenie gminy O., gdy tymczasem z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika możliwość określenia wymagań odnośnie wskazanych w tym przepisie terenów, a nie np. grup zawodowych. Poza tym trudno, ze względu na podstawowe zasady logiki zaakceptować rozwiązanie zaproponowane przez radę w zaskarżonej uchwale, które sprowadza się do uprzywilejowania wyłącznie tych rolników, którzy posiadając grunty rolne na terenie gminy O., będące ich głównym źródłem utrzymania, zamieszkuje jednocześnie na terenach zwartej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Jeżeli intencje uchwałodawcy były zgodne z upoważnieniem ustawowym (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.), to koniecznym jest co najmniej przeredagowanie § 13 ust. 1 regulaminu, tak aby wymagania tam zawarte były czytelne. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nałożono także na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia kosztów deratyzacji (§ 14 ust. 3 regulaminu).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego powtórzenia w regulaminie definicji pojęć zawartych w u.c.p.g. oraz w innych ustawach, stwierdzić należy, że jest to zarzut uzasadniony ale nieobejmujący wszystkich mankamentów regulaminu w zakresie definiowania różnych pojęć. Przypomnieć należy, że podstawą uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 u.c.p.g. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca precyzyjnie wskazał kwestie, które mają być ujęte w regulaminie. W przepisie tym, co należy podkreślić nie zawarto upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, ale również ustalenia znaczenia określeń ustawowych- zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem upoważnienia do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Nadmienić natomiast należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowana jest możliwość powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych, z tym jednak z istotnym zastrzeżeniem, iż powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, dostępny na stronach internetowych cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powielanie w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które zostały już zdefiniowane w przepisach u.c.p.g. oraz w innych ustawach, jest istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w otoczeniu prawnym, jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zredefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potoczonym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórzenia" zdefiniowanych pojęć mogą być odczytywane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Zasadnym wydaje się wskazanie w tym miejscu także na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenia stosownie do zapisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarte w załączniku do tego rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym tam zakresie, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany regulamin. Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie potarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady, czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Tak więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych zapisach prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w § 3 regulaminu z naruszeniem prawa sformułowano definicje pojęć zawartych w u.c.p.g. :

- w § 3 pkt 1 regulaminu – z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (chodnik),

- w § 3 pkt 4 regulaminu – z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (nieczystości ciekłe),

- w § 3 pkt 16 regulaminu – z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. (zbiornik bezodpływowy),

- w § 3 pkt 6 regulaminu- z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (odpady komunalne),

- w § 3 pkt 14 regulaminu- z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (właściciel nieruchomości),

oraz innych ustawach:

- w § 3 pkt 2, 6,7,9,15 zawarto definicje pojęć które zdefiniowano w ustawie o odpadach (cyt. powyżej) odpowiednio w art. 3 ust. 3 pkt 1,4, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 pkt 7 i 23. W § 3 pkt 8 zawarto definicję zaczerpniętą z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638), w § 3 pkt 5 ustawy kodeks cywilny (pojęcie nieruchomości), w § 3 pkt 17 z ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym...(Dz. U. Nr 180, poz. 1495)- art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. W § 3 pkt 18 z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002), w § 3 pkt 19 z ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 207, z 2002 r., poz. 1762), która to ustawa przestała obowiązywać z dniem 8 sierpnia 2007 r. Ponadto zdefiniowano niektóre pojęcia dla potrzeb regulaminu bez upoważnienia ustawowego: pojęcie jednostki wywozowej (§ 3 pkt regulaminu), odpadów zmieszanych (§ 3 pkt 11), selektywnej zbiórce odpadów (§ 3 pkt 12).

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony regulamin w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera postanowienia będące powtórzeniem zapisów aktów normatywnych rangi ustawowej, głównie z zakresu definiowania użytych w regulaminie zwrotów i pojęć, a także postanowienia regulujące różne kwestie bez upoważnienia ustawowego i z przekroczeniem tego upoważnienia. Naruszenia prawa dotyczą większości postanowień regulaminu. Wobec tego orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.