Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2126/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 a ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.G. z dnia 1 marca 2016 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określanego dalej jako [...]WINGiK) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], orzekającej o nałożeniu na J.G., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Usługi Geodezyjno-Kartograficzne – J.G., kary pieniężnej w wysokości 56 zł za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów z powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy wykonaniu prac geodezyjnych, polegających na inwentaryzacji budynku oraz przyłączy usytuowanych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina K., powiat puławski, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dotyczącą nr operatu technicznego), co zostało uwzględnione w dalszej części uzasadnienia.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że [...]WINGiK pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. zawiadomił J.G., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Usługi Geodezyjno-Kartograficzne – J.G. (dalej skarżąca) oraz Starostę P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykorzystania materiałów z powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (określanego dalej jako pzgik), bez wymaganej licencji, przez J.G. [...]WINGiK ustalił, że w trakcie realizacji prac geodezyjnych, których celem była geodezyjna inwentaryzacja budynku oraz przyłączy, usytuowanych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], wykorzystane zostały dane, o których mowa w lp. 2 Tabeli nr 5 załącznika do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 poz. 520, z późn. zm.), dalej P.g.i.k. (wykaz współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej), dotyczące punktów o numerach 1581-1019 i 1581-1020.

[...]WINGiK na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 1, w związku z art. 48a ust. 2 pkt 2 Pgik, w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na J.G., karę pieniężną w wysokości 56 zł za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów z powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...]WINGiK sprostował błąd pisarski w ww. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., w taki sposób, że w pierwszym i drugim wierszu sentencji zamiast "Usługi Geodezyjno-Kartograficzne – J.G. Sp. z o.o." wpisał "Usługi Geodezyjno-Kartograficzne – J.G".

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła pismem z dnia 1 marca 2016 r. odwołanie do Głównego Geodety Kraju. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana "z błędami oraz z naruszeniem przepisów art. 48 a ust. 1 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne".

Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji wskazał, że prace geodezyjne, mające na celu aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz geodezyjną inwentaryzację budynku i przyłączy zostały zgłoszone Staroście P. w dniu 26 września 2015 r. Dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności kopia szkicu pomiaru polowego oraz kopia dziennika pomiaru GPS z dnia 21 września 2015 r., wchodzące w skład operatu technicznego, sporządzonego przez J.G. i zaewidencjonowanego w ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. wskazują, że w trakcie wykonywania pomiaru w dniu 21 września 2015 r., a zatem przed zgłoszeniem prac geodezyjnych, a jednocześnie przed uzyskaniem licencji uprawniającej do wykorzystania materiałów zasobu udostępnionych w związku ze zgłoszeniem tych prac, zostały wykorzystane dane dotyczące dwóch punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej o numerach nr [...] i [...]. Z treści szkicu wynika, że pomiar został dokonany w oparciu o wymienione punkty osnowy, natomiast z treści dziennika pomiaru GPS zawiera współrzędne tych punktów. Dokumenty te potwierdzają zatem wykorzystanie w tym dniu danych z bazy danych szczegółowych osnów geodezyjnych stanowiącej pzgik.

Dalej organ podał, że wykorzystanie tych danych w dniu 21 września 2015 r. znajduje także potwierdzenie w wyjaśnieniach przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 1 marca 2016 r. Skarżąca podała, że położenie punktów w terenie znane jej było, ponieważ: "(...) w dniu 08.07.2015 r. spółka cywilna G. z siedzibą w P. przy ul. [...] lok. [...], której [jest] współwłaścicielem dokonała na tym samym obiekcie pomiaru przyłącza gazowego do szajki. Do tych prac spółka otrzymała licencję na współrzędne i wysokości punktów osnowy geodezyjnej." Skarżąca wskazała także na okoliczność, że informacje dotyczące osnowy geodezyjnej udostępnione są dla geodetów na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w P. Skarżąca poinformowała również, że od wielu lat prowadzi działalność zawodową na tym obszarze i w związku z tym dane dotyczące wymienionych punktów osnowy były jej udostępnione przed dniem 12 lipca 2014 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.g.i.k., która wprowadziła obowiązek posiadania licencji określającej uprawnienia podmiotu dotyczące możliwości wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu. Zdaniem skarżącej "obowiązujące przepisy ustawy nie zakazują wykorzystania danych i materiałów pozyskanych przez wykonawcę przed dniem wejścia wżycie nowelizacji ustawy z lipca 2014 r., a ich wykorzystanie nie jest zagrożone jakimikolwiek sankcjami". Skarżąca podniosła również, że "ustawodawca nie przewiduje opłat za pomiar na punkcie osnowy geodezyjnej lecz za wykorzystanie współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej, opisów topograficznych oraz mapy lub szkicu przeglądowego szczegółowej osnowy geodezyjnej".

Organ podkreślił, że obecnie obowiązujące przepisy nakładają bezwzględny obowiązek zgłoszenia prac geodezyjnych polegających na inwentaryzacji przyłączy sieci uzbrojenia terenu, nie wprowadzając wyjątków od tej zasady, które umożliwiałyby wykonanie pomiaru bez ich zgłoszenia. Ewentualne naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.g.i.k., nie stanowi jednak przedmiotu niniejszego postępowania i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z art. 40c P.g.i.k. wynika, że uprawnienia podmiotu dotyczące wykorzystania udostępnionych materiałów pzgik określa licencja, wydawana przez właściwy organ. Przepisy nie przewidują odstępstwa od tego warunku. Zatem wykorzystanie danych pzgik bez licencji, co miało miejsce w tym przypadku, a co potwierdziła skarżąca, było naruszeniem tego przepisu. Uznając stwierdzenie skarżącej, że "ustawodawca nie przewiduje opłat za pomiar na punkcie osnowy geodezyjnej lecz za wykorzystanie współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej, opisów topograficznych", Główny Geodeta zauważył, że samo wykonanie pomiaru w oparciu o punkty szczegółowej osnowy geodezyjnej nie wymagałoby posiadania licencji, jeśli w trakcie pomiaru nie były wykorzystywane dane z pzgik, np. współrzędne określonych punktów. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nastąpiło jednak wykorzystanie dwóch punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej o numerach nr [...] i [...] w trakcie dokonywania pomiaru w dniu 21 września 2016 r., co wymagało - zgodnie z art. 40c P.g.i.k. - posiadania licencji, o której mowa w tym przepisie.

Organ argumentował, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że pomiar musiał być dokonany niezwłocznie przed zasypaniem przyłączy, nie miał jednak również wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż ustawodawca nie przewidział wyjątków od ogólnej zasady - obowiązku posiadania stosownej licencji. Zarzut skarżącej, że po zgłoszeniu prac geodezyjnych pomiar mógłby być wykonany "dopiero za 10 dni" również nie może być uwzględniony. Pomijając samą kwestię, że zgłoszenie prac nastąpiło dopiero w dniu 26 września 2015 r., a zatem już po dokonaniu tego pomiaru, organ podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 3 P.g.i.k. organ, który otrzymał i zgłoszenie, co do zasady, uzgadnia z wykonawcą w terminie 10 dni roboczych listę materiałów pzgik niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie. Udostępnienie danych dotyczących osnowy geodezyjnej mogło jednak nastąpić niezwłocznie, gdyż - jak wskazuje skarżąca - dane te są "udostępnione dla geodetów na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w P.", a zatem ich udostępnienie nie wymagało szczególnego nakładu pracy lub dodatkowych uzgodnień. Natomiast udostępnienie pozostałych danych lub materiałów pzgik mogło nastąpić w terminie późniejszym, np. uzgodnionym przez organ z wykonawcą prac (art. 12 ust. 3 P.g.i.k.). Okoliczność, że dane dotyczące osnowy geodezyjnej są udostępnione dla wykonawców prac geodezyjnych na stronie internetowej Starostwa, nie zwalnia z obowiązku posiadania licencji uprawniającej do wykorzystania danych z pzgik.

Organ wyjaśnił, że nie uwzględnił stanowiska skarżącej, iż "obowiązujące przepisy ustawy nie zakazują wykorzystania danych i materiałów pozyskanych przez wykonawcę przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z lipca 2014 r., a ich wykorzystanie nie jest zagrożone jakimikolwiek sankcjami". Wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami licencja, o której mowa w art. 40c P.g.i.k., jest niezbędna w każdym przypadku wykorzystywania danych z pzgik. Licencja określa bowiem uprawnienia podmiotu do wykorzystywania takich danych (zakres tych uprawnień), a nie uprawnienie do posiadania takich danych. Zatem fakt posiadania danych - uzyskanych chociażby ze strony internetowej Starostwa lub przed dniem 12 lipca 2014 r. - nie uprawnia do ich wykorzystywania bez uzyskania odpowiedniej licencji.

W skardze wywiedzionej dnia 21 lipca 2016 r. J.G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niewłaściwe wyjaśnienie przedmiotu tej sprawy, a także brak rzetelnego udowodnienia, że doszło do wykorzystania współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej bez wymaganej licencji,

2. naruszenie art. 48a ust. 1 P.g.i.k.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że dnia 21 września 2015 r. dokonany został na gruncie pomiar szczegółów terenowych: budynku mieszkalnego, przyłącza gazowego oraz przyłączy wodociągowych, położonych w odkrytym wykopie, który należało wykonać niezwłocznie, ponieważ w tym samym dniu przewody miały zostać zasypane, a pomiar taki należy wykonać, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przed ich zakryciem. Praca została zgłoszona staroście [...] w dniu 26 września 2015 r., tj. w 5 dni po pomiarach terenowych, a po dziewięciu dniach, 5 października 2015 r., po wniesieniu stosownej opłaty starosta wystawił licencję na wykorzystanie 4 bliżej nieokreślonych w tej licencji materiałów punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej. Zgodnie z tabelą nr 5 znajdującą się w załączniku do P.g.i.k., określającym wysokość opłat, materiałem zasobu są współrzędne oraz wysokości punktów osnowy szczegółowej, opisy topograficzne oraz mapy przeglądowe punktów osnowy. Znaki geodezyjne jako znaki z materiału trwałego umieszczone w terenie nie są w myśl przepisów materiałem zasobu. Zgodnie z licencją i dokumentem obliczenia opłaty Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. udostępnił materiały w postaci m.in. współrzędnych i wysokości 4 punktów osnowy geodezyjnej.

Wykaz współrzędnych i wysokości punktów (materiały z zasobu) zostały wykorzystane dopiero w dniu 29 października 2015 r. podczas prac kameralnych, to jest podczas porównywania współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). Z analizy wynikało, że pomiar kontrolny na punktach osnowy geodezyjnej spełniał wymogi standardów. Katalogowe współrzędne oraz numery punktów osnowy wykorzystanej do pomiaru kontrolnego zostały wpisane do raportu GPS w dniu 29 października 2015 r. Po zakończeniu pracy dokumentację przekazano staroście puławskiemu do weryfikacji w listopadzie 2015 r., który przyjął ją do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 grudnia 2015 r.

W grudniu 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru wpłynęła skarga ze starostwa powiatowego, jakoby ta praca geodezyjna została wykonana bez zgłoszenia. WINGiK nie uznał tej skargi za uzasadnioną, ponieważ zgłoszenie pracy było, natomiast uznał - zdaniem skarżącej – bezpodstawnie, że podczas pomiarów wykorzystano materiały pzgik bez licencji i nałożył karę pieniężną. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy tę decyzję. Obydwa organy błędnie ustaliły stan faktyczny, że rzekomo doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 P.g.i.k., który brzmi: "Kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za wykorzystanie tych materiałów".

Skarżąca zarzuciła, że organy nie przeanalizowały treści licencji [...]. Licencja stanowi bowiem, że Licencjobiorca ma prawo wykorzystać wykaz współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej do pracy o identyfikatorze zgłoszenia prac [...]. Zwróciła uwagę na brak daty sporządzenia kopii tych materiałów, a więc daty faktycznego udostępnienia tych danych. Licencja zawiera pouczenie o treści: "Zgodnie z art.48a ust. 1 (...) kto wykorzystuje materiały z zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za wykorzystanie tych materiałów". W ocenie skarżącej analiza zapisów tego dokumentu pozwala jedynie stwierdzić, że Licencjobiorca ma prawo wykorzystać wykaz współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej do pracy o identyfikatorze prac [...], bez żadnych ograniczeń czasowych. Przez cały okres wykonywania pracy, tj. około trzech miesięcy Licencjobiorca działał zgodnie z postanowieniami licencji to znaczy nie złamał zapisów tej licencji, którą niewątpliwie posiadał.

Główny Geodeta Kraju ustalił ponadto, że dane dotyczące osnów są udostępnione na stronie internetowej starostwa. Udostępnienie to nastąpiło zatem jeszcze przed otrzymaniem licencji, stąd zapewne na druku licencji brak jest daty tego udostępnienia.

Skarżąca zaakcentowała, że pomiaru na gruncie dokonano za pomocą sprzętu satelitarnego GNSS metodą RTK - Real Time Kinematic, w oparciu o korekty obserwacyjne z baz - sieci stacji referencyjnych firmy TOPCON TopNet Live, a nie - jak kompletnie błędnie przyjęły organy obu instancji w oparciu "o wymienione" punkty osnowy. Twierdzenie, "że w trakcie wykonywania pomiaru w dniu 21 września 2015 r., ... przed uzyskaniem licencji ... zostały wykorzystane dane dotyczące dwóch punktów szczegółowej osnowy o numerach nr [...] i [...]. Z treści szkicu wynika, te pomiar został dokonany w oparciu o wymienione punkty osnowy," jest nieprawdziwe z przyczyn merytorycznych oraz zasad sztuki geodezyjnej.

Skarżąca wywodziła, że podstawą ukarania jest pomiar dokonany geodezyjnym odbiornikiem do pomiarów satelitarnych GNSS, dwóch betonowych znaków geodezyjnych, które są materializacją teoretycznych punktów osnowy geodezyjnej, a musi być wykonany zawsze wtedy, gdy chce się do pracy wykorzystać sprzęt i metody satelitarne. Jak twierdzi sam Główny Geodeta Kraju, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, objęcie pomiarem w terenie samych znaków osnów geodezyjnych nie jest działaniem nagannym czy naruszającym prawo, ponieważ sam znak nie jest materiałem należącym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ten pomiar materialnych znaków geodezyjnych zwany kontrolnym, musi być traktowany na równi z pomiarem innych trwałych szczegółów terenowych grupy dokładnościowej, jakimi są np. narożniki budynków, istniejące w terenie znaki graniczne, narożniki ogrodzeń itp. Wyjaśniła ponadto, że ww. satelitarna sieć komercyjna firmy T. posiada stosowne (legalne) dopuszczenia i uprawnienia, analogiczne do świadczonych usług państwowego systemu teleinformatycznego "ASG-EUPOS", o którym mowa w Tabeli nr 17 Załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czego organy obu instancji - i słusznie - nie kwestionowały.

Następnie skarżąca podała, że jak wynika z raportu GPS znajdującego się w aktach sprawy, współrzędne katalogowe punktów osnowy zostały wykorzystane wyłącznie do porównania danych uzyskanych w wyniku pomiaru z danymi z pzgik dopiero 29 października 2015 r. czyli ponad miesiąc od pomiaru w terenie, kiedy to wykonano raport z pomiarów i posiadano licencję. Co do oparcia/dowiązania pomiarów RTK, to nie posłużyły do tego współrzędne punktów osnowy geodezyjnej - jak twierdzi wbrew oczywistym faktom GGK- lecz "stacje referencyjne" o współrzędnych geocentrycznych przestrzennych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Wniesiona skarga nie jest zasadna albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzją ją poprzedzająca odpowiadają prawu obowiązującemu w czasie ich wydania. Kryterium legalności jest zaś jedynym, w oparciu o które sąd sprawuje kontrolę, a stanowi o tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.). Tylko stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uchylenia decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważność decyzji sąd stwierdza w razie zaistnienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. czy też w innych przepisach. Oddalenie skargi następuje natomiast na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy sąd uzna, że żadne ze wskazanych wyżej naruszeń nie wystąpiło na gruncie badanej sprawy.

II. W niniejszym postępowaniu kontroli poddano decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekającą o nałożeniu na J.G., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Usługi Geodezyjno-Kartograficzne – J.G., kary pieniężnej w wysokości 56 zł za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów z powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy wykonaniu prac geodezyjnych, polegających na inwentaryzacji budynku oraz przyłączy usytuowanych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina K., powiat [...].

Osią sporu w stanie faktycznym sprawy jest zakwestionowanie przez skarżącą podstaw faktycznych do nałożenia ww. kary pieniężnej.

III. Podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określanego dalej jako [...]WINGiK) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stanowił art. 48a ust. 1 P.g.i.k., zgodnie z którym kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnienie tych materiałów.

Przepis ten wpisuje się w szerszy zamysł ustawodawcy, by powiązać wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych z obowiązkami administracyjnymi i usystematyzować zbiór danych geodezyjnych, poddając rygorom prawnym zarówno jego opracowanie, jak i korzystanie. W związku z takim założeniem P.g.i.k. formalizuje szereg czynności związanych z zasobem geodezyjnym, w szczególności wymagając, by prace geodezyjne i kartograficzne podlegały zgłoszeniu do organów prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny przed przystąpieniem do ich realizacji, a materiały lub informacje o materiałach podlegały przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (zob. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.g.i.k.). Z kolei przepis art. 48 ust. 1 pkt 7 P.g.i.k. za wykroczenie uznaje także wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii bez wymaganych uprawnień zawodowych, o których mowa w art. 43 P.g.i.k. Zatem osoba wykonująca samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, wymienione w art. 42 ust. 2 P.g.i.k., niezależnie od odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 46 P.g.i.k., podlega także odpowiedzialności karnej.

Zgodnie z art. 7a pkt 14 P.g.i.k. do zadań Głównego Geodety Kraju należy m.in.: tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, zintegrowanych kopi baz danych oraz baz zobrazowań, do których odnoszą się wskazane w tym punkcie przepisy ustawy. Ponadto tworzenie, prowadzenie i udostępnianie przez Głównego Geodetę Kraju dotyczy także standardowych opracowań kartograficznych. Z kolei tworzenie, prowadzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w innych skalach należy zarówno do zadań starosty (art. 7d pkt 7), jak i marszałka województwa (art. 7c pkt 3). Pojęcie znaku geodezyjnego definiuje art. 2 pkt 5 P.g.i.k. jako znak z trwałego materiału, określający położenie punktów osnowy geodezyjnej. Natomiast osnowa geodezyjna to usystematyzowany zbiór punktów geodezyjnych, dla których określono matematycznie ich wzajemne położenie i dokładność usytuowania (art. 2 pkt 4 P.g.i.k.).

IV. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz.U. z 2014 r., poz. 917) licencja może dotyczyć pojedynczego udostępnianego zbioru danych lub innego materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", lub wielu materiałów zasobu objętych jednym wnioskiem o udostępnienie materiałów zasobu, jeżeli zakres uprawnień do korzystania z każdego z tych materiałów jest jednakowy albo też są one udostępniane na zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

W aktach sprawy znajduje się licencja nr [...] z [...] października 2015 r. odnosząca się do działki nr [...] (teczka 1/1 akt administracyjnych bez nr kart), z której wynika (pkt 4), że "niniejsza licencja upoważnia wykonawcę wymienionego w pkt 2 lub ustanowionych przez niego podwykonawców do wykorzystywania materiałów zasobu wyszczególnionych w pkt 3 w pracach geodezyjnych i kartograficznych objętych zgłoszeniem prac złożonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. o identyfikatorze zgłoszenia prac [...]". W pkt 2 określono jako wykonawcę prac podmiot "Usługi Geodezyjno-Kartograficzne J.G". W aktach sprawy znajduje się również licencja nr [...] (karta 64 akt administracyjnych organu I instancji) z [...] października 2015 r., z której wynika, że licencja dotyczy 4 punktów osnowy i uprawnia do wykonania prac objętych zgłoszeniem o identyfikatorze [...]. Informacja o zgłoszeniu [...] (teczka 1/1 bez nr kart) obejmuje inwentaryzację budynku wraz z przyłączami na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie z informacją zgłoszenie internetowe nastąpiło 30 października 2015 r.

Należy wskazać, że skarżąca nie wykazała, że posiadała licencję, obowiązującą w dacie realizacji prac geodezyjnych wykonanych 26 września 2015 r. i dotyczącą inwentaryzacji budynku wraz z przyłączami na działkach nr [...] i [...].

W ocenie Sądu posiłkowanie się danymi z zasobu geodezyjnego i z punktów referencyjnych przez wykonawcę prac geodezyjnych podczas pomiarów na gruncie, przy użyciu odbiornika jest korzystaniem z danych, którego wymaga uprzedniego zgłoszenia pracy. Pomiar na punkcie osnowy geodezyjnej nie jest prawnie obojętny, niezależnie od zawartych w skardze wywodów skarżącej na temat charakteru prawnego samych znaków osnowy geodezyjnej.

Skarżąca w odwołaniu z dnia 1 marca 2016 r. wskazała, że pomiaru budynku wraz z przyłączami dokonała 21 września 2015 r. (teczka 1/1 akt administracyjnych bez nr kart) "po trzymaniu informacji od inwestora, że należy dokonać pomiaru w danym dniu, ponieważ przyłącza jak najszybciej trzeba zasypać, by nie stwarzały zagrożenia. Jeżeli trzymałabym się literalnie przepisów prawa, to odpowiedziałabym inwestorowi, że pomiar mogę wykonać dopiero za 10 dni ponieważ nie mam licencji na współrzędne osnowy geodezyjnej niezbędnej do wykonania pomiarów".

W aktach administracyjnych sprawy (teczka akt administracyjnych organu I instancji, karty 7 i 8) znajduje się kopia dziennika pomiaru GPS, z którego wynika, że w dniu 21 września 2015 r. od godziny 9:21 do godz. 11:05 mierzono punkty z uwzględnieniem takich danych jak: liczba śledzonych satelitów, na podstawie których została wyznaczona pozycja, układ współrzędnych wysokościowych, odchyleń standardowych, itp.

Pobór danych przy tego typu pracach objęty jest zgłoszeniem jako praca geodezyjna, które musi być dokonane przed ich dokonaniem, a nie w sposób następczy. Niezbędne jest posiadanie licencji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 Nr 78, poz. 837), wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac. Stosownie do § 3 ust. 3 tego rozporządzenia w nagłych wypadkach, spowodowanych w szczególności awarią urządzeń technicznych lub klęską żywiołową, a także związanych z wykonywaniem geodezyjnych pomiarów powykonawczych sieci podziemnego uzbrojenia terenu, zgłoszenie mogło nastąpić po rozpoczęciu pracy, jednak nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia jej podjęcia. Należy podkreślić, że przepis ten nie obowiązuje od 12 lipca 2014 r.

Zgodnie zaś z obowiązującym w dniu realizacji przedmiotowej pracy na gruncie oraz wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 12 ust. 1 P.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem:

1) Głównemu Geodecie Kraju, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest:

a) utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1, 4, 5, 9 oraz 11,

b) wykonanie zobrazowań lotniczych, numerycznego modelu terenu lub ortofotomapy,

c) opracowanie map topograficznych w skalach 1:25 000, 1:50 000 oraz 1:100 000, map ogólnogeograficznych oraz map tematycznych i specjalnych dla obszaru kraju wykonywanych na zamówienie Głównego Geodety Kraju;

2) właściwym miejscowo marszałkom województw, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest:

a) utworzenie lub aktualizacja bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 8,

b) opracowanie mapy topograficznej w skali 1:10 000 oraz map tematycznych dla obszaru województwa wykonywanych na zamówienie marszałka województwa;

3) właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest:

a) utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b,

b) wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych,

c) geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych,

d) wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu,

e) dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Stosownie do art. 12 ust. 3 P.g.i.k. organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1. Organ, który otrzymał zgłoszenie, może uzgodnić z wykonawcą inny termin udostępniania materiałów zasobu.

Z przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że obowiązek zgłoszenia stanowi przejaw reglamentacji uprzedniej, tj. zgłoszenie musi poprzedzać przystąpienie do wykonania pracy, po drugie, że brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że wyjątki od zgłoszenia mogłyby dotyczyć pracy wykonywanej przez skarżącą bez zgłoszenia.

Stosownie do § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia nie obowiązującego już w momencie wykonywania przedmiotowej pracy przez skarżącą nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia i przekazywania dokumentacji do zasobu następujące rodzaje prac:

1) tyczenie obiektów budowlanych oraz pomiary budowlano-montażowe,

2) pomiary wykonywane w celu ustalenia objętości mas ziemnych,

3) pomiary odkształceń i przemieszczeń budowli i urządzeń,

4) prace geodezyjne wykonywane na terenach zamkniętych,

5) pomiary geodezyjne do orientacji podziemnych wyrobisk górniczych, pomiary deformacji powierzchni górotworu oraz pomiary służące do wyznaczenia zasięgu złóż kopalin i określenia warunków geologicznych i hydrogeologicznych,

6) pomiary specjalne wykonywane na terenach kolei, lotnisk oraz dróg lądowych i wodnych, na potrzeby eksploatacji urządzeń na tych obiektach,

7) pomiary specjalne wykonywane na terenach lasów oraz opracowania dla urządzania lasu,

8) pomiary wykonywane w celu ustalenia powierzchni zasiewów i projektowania płodozmianów oraz renowacji i konserwacji urządzeń wodno-melioracyjnych,

9) reprodukowanie map i materiałów geodezyjnych i kartograficznych do użytku wewnętrznego zleceniodawcy i wykonawcy, z zastrzeżeniem przepisów art. 18 ustawy,

10) kartograficzne opracowania robocze do użytku wewnętrznego zleceniodawcy i wykonawcy,

11) prace kartograficzne polegające na kompilacji różnych materiałów niepochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

12) tematyczne opracowania kartograficzne realizowane z wykorzystaniem uzyskanych na podstawie zezwolenia wydanego w trybie art. 18 ustawy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bez zmiany ich treści.

Również obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają wyłączenia od obowiązku

zgłoszenia pracy wykonanej przez skarżącą i posiadania licencji.

Brak jest zatem podstaw prawnych, by w zaistniałej sytuacji organ mógł odstąpić od obowiązku nałożenia kary pieniężnej.

V. Argumentem na rzecz uznania za prawidłową powyższej interpretacji jest brzmienie pouczenia w ww. licencji, która - wskazując na przytoczony wyżej art. 48a P.g.i.k. - podaje, że wykorzystywanie materiału zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z jej warunkami podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnianie materiałów.

Należy ponadto wskazać, że powyższa interpretacja zgodna jest z wykładnią celowościową. W stosunku do dokumentów powstałych zgodnie z P.g.i.k. (a zatem urzędowych) istnieje domniemanie, że zostały one sporządzone przez uprawnione osoby z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też w przypadku obalenia domniemania prawdziwości i wiarygodności dokumentów urzędowych wydawanych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego trzeba przyjąć za zasadne roszczenia osób, które wykażą związek przyczynowy pomiędzy zaistniałą szkodą a zaniedbaniami funkcjonariusza przy kontroli i włączeniu dokumentacji do zasobu. Korelatem takiej sytuacji jest reglamentacja poboru danych z zasobu i wykonywania prac geodezyjnych (poprzez instrumenty w postaci zgłoszenia i licencję), które następnie mogą służyć do opracowania zasobu.

VI. Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a., w wyniku nierozpoznania istoty sprawy i niewłaściwego wyjaśnienia przedmiotu tej sprawy, a także brak rzetelnego udowodnienia, że doszło do wykorzystania współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej bez wymaganej licencji.

Zarówno bowiem wskazane wyżej, zawarte w aktach sprawy dokumenty, jak i twierdzenia samej skarżącej nie dają podstaw do uznania, by stan faktyczny był inny niż zobowiązujący organ do nałożenia kary pieniężnej. Poza przytoczonym wyżej stanowiskiem skarżącej wyrażonym w odwołaniu należy zwrócić uwagę na brzmienie pisma z dnia 12 stycznia 2016 r., w którym wskazała ona, że "przy prowadzeniu dwóch firm oraz dużej ilości robot wpływających do nich przeoczyłam fakt nie zgłoszenia pracy geodezyjnej przed pomiarem. Przy wykonywaniu prac kameralnych zorientowała, się, że nie zgłosiłam prac i w dniu 26.09.2015 r. złożyłam drogą elektroniczną zgłoszenie pracy geodezyjnej" (karta 60, akta administracyjne organu I instancji). Takie stwierdzenie wskazuje zarówno na to, że zakres wykonanej pracy przez skarżącą podlegał obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia, jak i to, że tego obowiązku nie dochowała. W skardze skarżąca podała, że dnia 21 września 2015 r. dokonany został na gruncie pomiar szczegółów terenowych: budynku mieszkalnego, przyłącza gazowego oraz przyłączy wodociągowych, położonych w odkrytym wykopie, który należało wykonać niezwłocznie, ponieważ w tym samym dniu przewody miały zostać zasypane, a pomiar taki należy wykonać, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przed ich zakryciem.

VII. W związku z tym Sąd wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że konieczność zasypania ziemią przyłączy do budynku uprawniała do odstąpienia od opisanego wyżej wymogu zgłoszenia pracy. Nie ma w tym przypadku – wbrew twierdzeniom skarżącej – kolizji. Potrzeba zasypania przyłączy nie stwarza bowiem tzw. stanu wyższej konieczności administracyjnej, związanej np. z nadzwyczajnymi okolicznościami, a potrzebę przykrycia przyłączy należy rozumieć jako mieszczącą się w formule działania "bez zbędnej zwłoki", co uwzględnia wcześniejszą realizację obowiązków prawnych, w tym uprzedniego dokonania zgłoszenia prac geodezyjnych i otrzymania licencji. Oczywistym jest że teren budowy należy w odpowiedni sposób zabezpieczyć przed niepożądanym przebywaniem osób trzecich, co mogłoby narazić je na niebezpieczeństwo. Środkiem do jego uniknięcia nie jest zatem rezygnacja z przewidzianych prawem obowiązków.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że stan wyżej konieczności jest kontratypem, polegającym na ratowaniu dobra chronionego prawem przez zniszczenie innego dobra chronionego prawem, pod warunkiem, że dobro zniszczone przedstawia wartość niewątpliwie niższą od dobra ratowanego. Niebezpieczeństwo musi mieć charakter bezpośredni, tj. gdy istnieje wysoki stopień prawdopodobieństwa naruszenia lub unicestwienia dobra, przy czym zwłoka w podjęciu decyzji o jego ratowaniu może jedynie powiększać zakres niebezpieczeństwa albo prowadzić do natychmiastowego powstania szkody. Nie uzasadnia korzystania z instytucji stanu wyższej konieczności ogólny czy potencjalny charakter zagrożenia określonych dóbr. Odsłonięte przyłącza nie stwarzają opisanego wyżej stanu.

VIII. Słusznie zatem organ wywodził, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że pomiar musiał być dokonany niezwłocznie przed zasypaniem przyłączy, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż ustawodawca nie przewidział wyjątków od ogólnej zasady - obowiązku posiadania stosownej licencji.

Wobec powyższego, z uwagi na to, że skarżąca nie wykazała, że posiadała licencję, obowiązującą w dacie realizacji prac geodezyjnych, tj. wykonanych 26 września 2015 r. i dotyczącą inwentaryzacji budynku wraz z przyłączami na działkach nr 347 i 348, należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte na art. 48a P.g.i.k. odpowiada prawu, a w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.