Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 33 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2021 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 5. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 6. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2021 r. J. M. wystąpił do P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPWIS) o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania:

1) ile sekcji zwłok zostało przeprowadzonych w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu pandemii do czasu udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

2) ile wniosków zostało skierowanych do WSSE o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19;

3) jakie podmioty wnioskowały o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19;

4) do jakich organów były wysyłane wyniki przeprowadzonych sekcji zwłok;

5) czy zostało stwierdzone co było przyczyną zgonów na Covid-19.

Następnie, wobec nieuzyskania odpowiedzi, J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność PPWIS, w której wniósł o: ustalenie, że wniosek z [...] września 2021 r. dotyczył informacji publicznej; zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 7 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania; przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 5000 zł, ewentualnie nałożenie grzywny w tej samej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o zobowiązanie organu do przekazania sądowi informacji publicznej, o której mowa we wniosku, w celu ustalenia czy wniosek dotyczył informacji publicznej.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że wniosek z [...] września 2021 r. złożył do organu na adres mailowy [...] Następnie zwrócił uwagę na szeroki, w tym konstytucyjny, zakres i charakter pojęcia informacji publicznej i prawa do informacji publicznej, obejmujący możliwość uzyskania dostępu do informacji o wszystkich przejawach aktywności (czy też jej braku) określonych instytucji publicznych i reprezentujących je osób. W ocenie skarżącego, orzecznictwo sądowe powinno na nowo określić rolę sądów administracyjnych w postępowaniach dotyczących wniosków o udzielenie informacji publicznej, w celu uniknięcia kilkukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy (kreowania postępowań sądowych dotyczących tej samej sprawy, choć w różnych jej aspektach, tj. skargi na bezczynność, skargi na odmowę udostępnienia informacji publicznej). Można by to uzyskać, zdaniem strony, gdyby sąd za pierwszym razem określił, że przedmiotem postępowania są informacje publiczne. Wówczas organ nie mógłby doprowadzić do ponownego wszczęcia sporu przed sądem administracyjnym, ponieważ zobligowany byłby do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W ocenie skarżącego, jest to możliwe bez konieczności zmiany przepisów a dzięki zmianie praktyki sądowoadministracyinej, z wykorzystaniem regulacji art. 106 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.). Skarżący poddał pod rozwagę sądu możliwość skierowania do NSA wniosku o podjęcie uchwały na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dotyczącej praktyki rozstrzygania spraw związanych z dostępem do informacji publicznej. Zwrócił uwagę, że sprawy powinny być rozpatrywane jak najszybciej także przez sąd. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał, iż stanowi ona rodzaj zadośćuczynienia, a jej przyznanie może pełnić rolę czynnika zniechęcającego organy do uczestniczenia w sporach sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że skarżący nie załączył wniosku z [...] września 2021 r., jednak z uwagi na sformułowane w skardze pytania – potraktowano ją jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na który w piśmie z [...] października 2021 r. udzielono odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że na jego adres mailowy [...] września 2021 r. nie wpłynął wniosek wskazany w skardze, zatem postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie zostało wówczas zainicjowane. Strona nie wykazała faktu wpływu tego wniosku, a organ ustalił, że wniosku nie złożono za pomocą platformy ePUAP ani też w sposób wskazany przez skarżącego. Pełnomocnik organu powołał się w tym względzie na informacje sekretarek PPWIS, tj. osób zarządzających skrzynkami mailowymi [...] oraz [...] Zdaniem organu, wydruk wniosku o dostęp do informacji publicznej nie stanowi dokumentu poświadczającego, że taki wniosek wpłynął na adres skrzynki elektronicznej. Jak wskazał, za skuteczne złożenie wniosku nie może być też uznane jedynie twierdzenie o jego wysłaniu (nadaniu), ani wyłącznie wydruk wniosku, gdy nie ma możliwości sprawdzenia, czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę a nie adresata wniosku (wskazał postanowienia NSA w sprawach l OSK 973/12 oraz I OZ 1414/15). Organ wyjaśnił, że za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, czyli doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Z kolei odformalizowanie procedury dostępu do informacji publicznej nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Organ zwrócił uwagę, że skarżący po upływie terminu na udzielenie informacji publicznej nie kontaktował się z organem, a od razu złożył skargę na bezczynność.

Do odpowiedzi na skargę organ załączył pismo z [...] października 2021 r. znak [...] zawierające odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawarty w skardze na bezczynność. W odpowiedzi poinformowano skarżącego, iż PPWIS nie jest zobowiązany do posiadania informacji na temat ilości sekcji zwłok przeprowadzonych w przypadku podejrzenia na COVID-19 oraz nie posiada jej; do organu nie były też kierowane wnioski w sprawach jak wyżej; dlatego nie wysyłano żadnych wyników badań innym organom, ani też nie stwierdzano przyczyn zgonów. Organ podkreślił, że w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej udostępnione mogą zostać informacje, które posiada organ będący adresatem wniosku.

Zarządzeniem z 29 listopada 2021 r. sąd zwrócił się do stron z wezwaniami:

- do skarżącego - o przedstawienie dowodu złożenia do PPWIS wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej;

- do organu – o udzielenie odpowiedzi, czy zostały sprawdzone wszystkie foldery adresu [...] pod kątem ustalenia wpływu wniosku skarżącego J. M. z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w tym folder spam (ewentualne przestawienie informacji/oświadczenia w tym zakresie od informatyka organu).

W piśmie z [...] listopada 2021 r. organ wyjaśnił, że pracownik sekretariatu jako jedyny obsługujący skrzynkę, na którą – według twierdzeń skarżącego – miał wpłynąć wniosek z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, sprawdził wszystkie foldery adresu [...] pod kątem ustalenia wpływu wniosku, w szczególności folder spam – z wynikiem negatywnym (załączył oświadczenie pracownika z [...] listopada 2021 r.). Organ wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, o czym organ poinformował stronę.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował, aby miał obowiązek wykazania doręczenia wniosku organowi i upewnienia się, czy pismo wysłane pocztą elektroniczną do organu dotarło, a w szczególności by miał obowiązek żądania od organu urzędowego poświadczenia odbioru. Nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby wszelkie ryzyko związane z awarią systemu lub jakąkolwiek inną przeszkodą, która spowodowała, że pismo nie dotarło do organu, obciąża nadawcę (wskazał wyrok w sprawie I OSK 2946/15), bowiem ryzyko nieodebrania wniosku skierowanego na oficjalny adres mailowy obciąża organ a nie wnioskodawcę (wskazał wyrok w sprawie II SAB/Bk 248/20). Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wniosek wysłał na oficjalny adres organu wskazany na stronie internetowej, a do obowiązków organu należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków. Dodatkowo skarżący wskazał, że odpowiedź organu na wniosek może nie odzwierciedlać posiadanej przez organ informacji, na co wskazuje treść art. 33 ust. 2 pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Mogły być bowiem wydawane przez powiatowych inspektorów sanitarnych decyzje, o których mowa w tym przepisie, następnie zaskarżane do PPWIS, a także System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej może zawierać informacje, o które wnioskował skarżący. Zdaniem skarżącego, twierdzenie organu, że nie posiada określonej informacji powinno być uwiarygodnione. Niezbędne jest również ustalenie zakresu właściwości rzeczowej podmiotu zapytanego (organu). Zobowiązany jest bowiem każdy podmiot, który powinien mieć informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (Kamińska, M. Rozbicka— Ostrowska, op. cit). Dodatkowo, na s. 4 pisma z [...] grudnia 2021 r. skarżący umieścił obraz "Źródła wiadomości" ze skrzynki mailowej [...], a do pisma załączył wydruk treści wniosku z [...] września 2021 r. datowany na [...] września 2021 r. godz. 8:54 z uwidocznioną datą wysłania [...] września 2021 r. godzi. 8:53.

Zarządzeniem z 16 grudnia 2021 r. sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania wszystkich dokumentów (notatek) wskazanych w odpowiedzi na skargę, wyjaśnienia rozbieżności w udzielonej [...] listopada 2021 r. odpowiedzi dotyczącej adresów obsługiwanych przez pracownika, który złożył wyjaśnienie oraz ustosunkowania się do pisma skarżącego z [...] grudnia 2021 r., w szczególności do zawartego na s. 4 tego pisma obrazu nazwanego "Źródło wiadomości" oraz załączonego do pisma wydruku wniosku z [...] września 2021 r.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik organu załączył wszystkie notatki służbowe wymienione w odpowiedzi na skargę i kolejne oświadczenie pracownika obsługującego skrzynkę mailową: [...]. Pełnomocnik wskazał, że adres wskazany przez skarżącego weryfikowano pod kątem wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że kwestionuje nadanie maila o wskazanej przez stronę treści a nie nieodebranie go przez organ. Zdaniem organu, wydruk treści maila nie świadczy jeszcze o tym, że ten właśnie mail został wysłany. Nie dowodzi on niczego innego, jak złożenie oświadczenia woli wyrażonego w postaci elektronicznej (art. 61 § 2 K.c.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Postępowanie sądowe podlega umorzeniu, bowiem mimo wystąpienia bezczynności, ustała ona po wniesieniu skargi.

Sporny w sprawie niniejszej jest przede wszystkim fakt złożenia do organu, drogą poczty elektronicznej i w dniu [...] września 2021 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem sądu, analiza stanowisk stron, nadesłanych dokumentów i wypowiedzi uprawnia do wniosku, że skarżący w sposób możliwie dostępny dla siebie fakt ten wykazał (dostatecznie uprawdopodobnił wysłanie maila zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej), a organ nie przedstawił wystarczających dowodów zwalniających go w zaistniałej sytuacji od odpowiedzialności za nieudzielenie w terminie zawnioskowanych informacji.

Nie ulega wątpliwości, a stanowisko to jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i uproszczony. Przejawem tego jest brak jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej i wymaganiem nieanonimowości), a także możliwość jego przesłania drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wniosek składany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p., nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, gdyż nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. Na etapie złożenia wniosku nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej to jasne sformułowanie przedmiotu żądania udostępnienia. Nie ma nawet konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, bowiem nie musi się on się wykazać jakimkolwiek interesem faktycznym lub prawnym.

W konsekwencji, skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. W procedurze udzielania informacji publicznej Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych nakazuje się, z jednej strony, za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, a z drugiej – podkreśla się zwiększone w tym zakresie obowiązki organu administracji publicznej, który powinien zadbać o taką konfigurację poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. np. orzeczenia NSA w sprawach I OSK 1968/15, I OSK 1940/15). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ a nie skarżącego (vide np. orzeczenia NSA w sprawach I OSK 2897/15, a także I OSK 708/18 i powołane tam orzecznictwo oraz II SAB/Bk 248/20).

Reasumując, powszechne akceptowane jest domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Tak daleko odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu (podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu).

Nie ulega wątpliwości, i rację ma w tym względzie organ w sprawie niniejszej, że stanowisko zajęte przez sądy administracyjne nie może prowadzić do całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Nie można jednak wyprowadzać wobec wnioskującego o informację publiczną a następnie ewentualnie skarżącego bezczynność organu, wymagania spełnienia obowiązków, które z przepisów prawa nie wynikają. A takimi prawnymi warunkami nie są konieczność opatrzenia wniosku podpisem elektronicznym, skorzystanie z systemu ePUAP, skorzystanie z możliwości opcji "doręczenie za potwierdzeniem odbioru" w przypadku wysłania wniosku zwykłą drogą elektroniczną (e-mail) czy monitowanie organu przed wniesieniem skargi. Zwłaszcza ten ostatni warunek jest niedopuszczalny wobec niestosowania K.p.a. w procedurze udostępniania informacji publicznej (za wyjątkiem wyżej wskazanych przypadków wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.), a więc i braku obowiązku wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność organu.

Z powyższego wynika, że w aktualnym stanie prawnym faktycznie to wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej decyduje o technicznym sposobie wystąpienia z wnioskiem (przesłania wniosku organowi), z tym że ciąży na nim obowiązek wykazania, iż wiadomość na oficjalny adres organu została wysłana. Jeśli do udowodnienia tej okoliczności dojdzie, to dla uniknięcia skutecznego zarzutu bezczynności organ musi wykazać, że wiadomość nie dotarła bądź nie miał o niej wiedzy mimo podjęcia starań i dokonania możliwych sprawdzeń. W aktualnym stanie zaawansowania technicznego podjęcie sprawdzenia wpływu wniosku o informację publiczną na system poczty elektronicznej organu nie jest szczególnie skomplikowane. Dostępność pomocy technicznej (kontakty z administratorami serwerów pocztowych, administratorami stron obsługujących pocztę internetową, czy istniejące możliwości sprawdzenia tzw. logów poczty internetowej oraz wpływu wniosków na serwery pocztowe) jest powszechna. Zdaniem sądu zatem, jeśli skarżący wykaże wysłanie wniosku na oficjalny adres pocztowy organu, to na organie ciąży dowód braku wpływu wniosku. Aby to uczynić, działaniom organu musi towarzyszyć należyta staranność (vide np. stan faktyczny sprawy II SAB/Bk 248/20, w której dopiero po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ okazało się, że brak wpływu wniosku wynikał ze zbyt małego pakietu obsługowego na pocztę e-mail; nadesłane na skrzynkę mailową organu wnioski pojawiały się w elektronicznym systemie pocztowym dopiero po zwolnieniu miejsca, co w efekcie w sprawie o bezczynność obciążało organ a nie wnioskodawcę).

Z oczywistych względów nie można wykluczyć sytuacji, w której dowody wnioskodawcy i dowody organu na okoliczność – odpowiednio - wysłania i wpływu do organu korespondencji mailowej, nie będą pozwalały na jednoznaczne przesądzenie wiarygodności któregoś z tych faktów. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1886/17, specyfika postępowania przed sądem administracyjnym uniemożliwia praktyczne rozstrzyganie sporów faktycznych tego rodzaju, dlatego w takiej sytuacji sam fakt wysłania wniosku drogą elektroniczną nie powinien stanowić asumptu do kierowania się generalną zasadą o treści: wysłanie równa się domniemaniu dotarcia wniosku do adresata. Oczywiste jest, że w takich sytuacjach przyjęcie, że wniosek dotarł nastąpiłoby z nieusprawiedliwioną niekorzyścią dla organu, rodzącą niebezpieczeństwo nadużywania drogi sądowoadministracyjnej w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej – w sposób sprzeczny z celem ustawy. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, aby jednak przyjąć na korzyść organu, musi on dochować należytej staranności w udowadnianiu twierdzeń, z których wywodzi skutki prawne. Organ zatem powinien sądowi przedstawić dowody, z których wynikałoby, że wpływ wniosku do systemu informatycznego organu jest na tyle wątpliwy bądź wręcz niemożliwy do ustalenia, że zaniechanie organu w odpowiedzi na wniosek jest usprawiedliwione.

Zdaniem sądu, z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Zgromadzony materiał dowodowy uprawnia do przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłano na oficjalny adres PPWIS ([...]) w dniu [...] września 2021 r. Organ skutecznie nie wykazał, iż nie po jego stronie zaistniały okoliczności nieotrzymania wniosku i braku odpowiedzi w terminie.

Fakt wysłania wniosku w dniu [...] września 2021 r. wynika z dokumentów przesłanych przez skarżącego przy piśmie z [...] grudnia 2021 r., tj. wydruku wniosku oraz znajdującego się na s. 4 tego pisma obrazu "Źródła wiadomości" jako elementu wiadomości wysłanej. Z wniosku wynika, że został wysłany [...] września 2021 r. o godz. 8:53 na oficjalny, wskazany na stronie internetowej adres organu [...], a skarżący wydrukował wniosek tego samego dnia o godz. 8:54, na co wskazuje oznaczenie "(przed chwilą)". Wydruk ten zawiera też treści wskazujące na jego pochodzenie ze strony internetowej obsługującej skrzynkę mailową skarżącego. Z kolei zamieszczona w tekście pisma skarżącego na s. 4 informacja "Źródło wiadomości" pochodzi ze strony pocztao2.pl oraz wskazuje na jej związek z wysłanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem sądu, "Źródło wiadomości" dowodzi wysłania wniosku na adres organu. Wygenerowanie "Źródła wiadomości" o takiej treści jest możliwe wyłącznie po wysłaniu wiadomości na adres w niej wskazany. "Źródło wiadomości" dla poczty obsługiwanej przez ww. stronę internetową nie generuje się dla wiadomości niewysłanej.

Organ z kolei przedstawia oświadczenia pracowników, w tym pracownika obsługującego adres mailowy, na który wysłano wniosek, zgodnie z którymi nie odnotowano wpływu wniosku w żadnym folderze elektronicznej skrzynki pocztowej (także w folderze SPAM). Sąd jednak zauważa, że do organu dwukrotnie kierowane były wezwania sądowe o informacje dalej idące, tj. w wezwaniu z 29 listopada 2021 r. sąd wskazał na możliwość ewentualnego przedstawienia informacji/oświadczenia informatyka organu odnośnie ustalenia wpływu wniosku skarżącego, natomiast w wezwaniu z 16 grudnia 2021 r. zobowiązano pełnomocnika do ustosunkowania się do pisma skarżącego z [...] grudnia 2021 r. "w szczególności do zawartego na s. 4 tego pisma obrazu nazwanego "Źródło wiadomości". Organ tymczasem oparł swoje stanowisko wyłącznie na własnym przekonaniu, oświadczeniu pracownika obsługującego skrzynkę, natomiast do treści "Źródło wiadomości" w ogóle się nie odniósł. Tymczasem drobny druk tej informacji (ale odczytywalna treść) i zamieszczenie jej jako obrazu w samej treści pisma - nie odbiera jej istotnego znaczenia. Z pism organu również nie wynika, by podjął z urzędu próbę pokazania braku wpływu wniosku w szerszym kontekście, tj. przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia obsługi informatycznej własnej bądź administratora obsługującego stronę poczty internetowej, na której organ ma założoną skrzynkę mailową. Jak wyżej wyjaśniono, takie czynności sprawdzające w chwili obecnej są standardem, nie wymagają ani znacznego nakładu pracy, ani szczególnych starań. Sąd zwraca też uwagę, że orzeczenia powoływane tak przez skarżącego jak i organ dotyczą stanów faktycznych, w których organ weryfikował prawidłowość działania własnej poczty internetowej celem sprawdzenia czy nie mogło przyczynić się do nieotrzymania wniosku (w sprawie II SAB/Bk 248/20 organ ustalił w ten sposób zbyt małą pojemność pakietu obsługowego poczty mailowej, w sprawie I OSK 2946/15 ale też w sprawie I OSK 1907/18 organ ustalił dotarcie wniosku na serwery pocztowe, natomiast nieprzekazanie jej dalej na adres poczty e-mail wynikało z ustawień filtrów antyspamowych). Wyjaśnień w tym kierunku organ w sprawie niniejszej nie podjął.

Tymczasem, co wyżej wyjaśniono, to organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze ( por. np. I OSK 2281/15). Pomiędzy dotarciem informacji na serwer pocztowy odbiorcy a jej otrzymaniem przez odbiorcę na pocztę elektroniczną system informatyczny może bowiem stosować różnego rodzaju filtry i programy antywirusowe, które eliminują otrzymywane wiadomości jeszcze przed skierowaniem ich do odbiorców. Aby jednak to wykluczyć, organ powinien z należytą starannością podjąć się zweryfikowania działania i konfiguracji własnej poczty elektronicznej, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Innymi słowy, wymaga to działań

dalej idących niż uzyskanie oświadczenia pracownika o braku wpływu wniosku, w tym na folder spam. Takich zaś działań organ w sprawie niniejszej z urzędu nie podjął (co powinno być standardem), w tym nawet nie udzielił pełnej odpowiedzi na wezwanie sądu (odnośnie "Źródła wiadomości"). Brak jest więc przekonujących argumentów podważających domniemanie prawidłowego wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i domniemanie dotarcia wniosku do organu.

Z tych względów sąd przyjął, że skoro wniosek w dniu [...] września 2021 r. został wysłany na oficjalny adres mailowy organu, to rozpoczął bieg 14-dniowy termin do jego załatwienia. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zatem organ najpóźniej [...] października 2021 r. powinien był udzielić na wniosek odpowiedzi. Udzielił jej dopiero po wniesieniu skargi, w piśmie z [...] października 2021 r. Zatem w dacie wniesienia skargi pozostawał w kilkunastodniowej bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie.

Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw o udostępnienie informacji publicznej (gdy wniosek dotyczy udostępnienia informacji będącej informacją publiczną) chodzi o podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji lub wydaniu decyzji odmownej bądź umarzającej postępowanie. Natomiast gdy wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej faktycznie takiej informacji nie dotyczy ale dotyczy innej, niepodlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., bądź też gdy organ nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną (zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w jej posiadaniu) - obowiązkiem organu jest, w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p., poinformować wnioskodawcę o powyższym (por. np. wyrok w sprawie III OSK 56/21).

Dla oceny wystąpienia bezczynności istotne jest także, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Bezspornie PPWIS jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie zapytanie dotyczyło informacji o sekcjach zwłok w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19. Organ wskazał w odpowiedzi na wniosek, że nie jest zobowiązany do posiadania takich informacji i nie posiada ich (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a także nie były do niego kierowane zapytania w tym przedmiocie, nie wysyłał wyników badań innym organom i nie stwierdzano przyczyn zgonów. Zdaniem sądu, odpowiedź powyższa wyczerpuje treść zapytania z [...] września 2021 r. oraz zawiera wyraźne wskazanie nieposiadania zawnioskowanej informacji i niepodejmowania czynności, o które zapytano. W ocenie sądu, treść wypowiedzi wyklucza przyjęcie, że odpowiedź może być niepełna. Przepis art. 3 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje na uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W tym przypadku organ wyraźnie wskazuje, że informacji nie posiada oraz informuje o braku w przeszłości własnej aktywności, o którą skarżący pyta. Skarżący argumentuje o pozostawaniu okoliczności wskazanych we wniosku z [...] września 2021 r. we właściwości rzeczowej organu odwołując się w tym względzie do treści art. 33 ust. 2 pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem, w celu zapobieżenia szerzeniu się zakażeń lub chorób zakaźnych państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji nakazać sekcję zwłok osoby zmarłej, u której rozpoznano lub podejrzewano zakażenie lub chorobę zakaźną. Umknęło jednak skarżącemu, że przepis ten dotyczy organu powiatowego Inspekcji Sanitarnej oraz organu granicznego Inspekcji Sanitarnej, zaś wniosek skierował do i zaskarżył bezczynność organu wojewódzkiego tej Inspekcji. Zażądane informacje nie pozostawały zatem we właściwości rzeczowej zapytanego organu, przy czym wyłącznie fakt, że funkcjonuje System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz mogły być w tym Systemie zawarte informacje odnoszące się do zapytania, ale wytworzone przez inne organy (niższego szczebla Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub jednostki granicznej, którą jest jednostka w Suwałkach) nie czyni udzielonej odpowiedzi niewyczerpującą. Wniosek nie był sprecyzowany co do tego czy dotyczy informacji z ww. Systemu, czy zleceń sekcji zwłok wystawionych przez Inspektora Powiatowego, czy ilości takich zleceń na terenie Polski, jak również nie wynika z wniosku, że pytającemu chodzi o wydawane przez PPWIS decyzje w trybie odwoławczym od rozstrzygnięć zapadłych na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 6 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych. Stąd, zdaniem sądu, w sposób uzasadniony PPWIS ograniczył odpowiedź wyłącznie do własnego zakresu działania. Jeśli skarżącemu zależy na informacji dalej idącej – może skierować kolejne zapytanie.

Z powyższych względów należy uznać, że stanowisko skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2021 r. odnośnie udzielonej przez PPWIS odpowiedzi jako niepełnej – dotyczy informacji dalej idących niż objęte zapytaniem wniosku z [...] września 2021 r., co wyklucza orzeczenie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że – jak wskazał skarżącemu Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. - dane o liczbie zgonów (bez określenia ich przyczyn) publikowane są na bieżąco przez GUS w Biuletynie Statystycznym, natomiast Ministerstwo Zdrowia w mediach społecznościowych na bieżąco podaje informacje o zgonach z powodu COVID-19; przyczyna zgonu jest podawana przez lekarza stwierdzającego zgon (w przypadku potwierdzonego zakażenia SARS-CoV-2 kod U07.1, w przypadku podejrzenia zachorowania - kod U07.2) – vide sprawa II SAB/Wa 666/20, w której WSA w Warszawie oddalił skargę J. M. na bezczynność GIS (wyrok nieprawomocny).

Jedynie zaś dla porządku stwierdzić należy w tym miejscu, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Chodzi tu zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. np. wyroki NSA w sprawach II SA 1956/02, czy II OSK 1774/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów a także z uwagi na treść art. 33 ust. 2 pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, należy przyjąć że zapytanie odnosiło się do informacji publicznej, tyle że niebędącej w dyspozycji PPWIS.

W sprawach ze skargi na bezczynność istotna jest data wniesienia skargi. Dla stwierdzenia bezczynności stan zaniechania organu powinien mieć charakter aktualny a nie historyczny. Jeśli na moment wniesienia skargi zaniechanie organu trwa, bezczynność występuje, jeśli zaś stan zaniechania ustanie po wniesieniu skargi - sąd nie zobowiązuje organu do załatwienia żądania strony, ale umarza postępowanie sądowe w zakresie tego zobowiązania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem informacja publiczna została udzielona po wniesieniu skargi (skarga wpłynęła do organu [...] października 2021 r., a odpowiedzi udzielono w piśmie z [...] października 2021 r., przy czym skarżący nie kwestionuje, że odpowiedź otrzymał, a jedynie wskazuje na s. 4 pisma z [...] grudnia 2021 r., że "odpowiedź WSSE na wniosek może nie odzwierciedlać posiadanej przez organ informacji", k. 32), to nie było podstaw do zobowiązywania organu do załatwienia wniosku z [...] września 2021 r. Postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

Jak wyżej wskazano, stan bezczynności wystąpił. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w takim przypadku sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy (z przekroczeniem terminów ustawowych) nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony.

W sprawie niniejszej zaniechanie organu trwało zaledwie kilkanaście dni licząc od upływu terminu 14-dniowego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a pierwotne nieudzielenie odpowiedzi było skutkiem braku wiedzy organu o wniosku. Nie da się ze zgromadzonego materiału dowodowego wywieść, że organ celowo unikał odpowiedzi, w złej wierze. Przeczy temu udostępnienie informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi. Przesądza to, w ocenie sądu, o braku podstaw do przypisania zaistniałej bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz do wymierzenia organowi grzywny. Suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zdaniem składu orzekającego w tej konkretnej sprawie, taka sytuacja nie wystąpiła przed organem administracji. Skarżący oczekiwał co prawda na udzielenie odpowiedzi dłuższy czas niż wymagany ustawowo, ale nie uzasadnił w jaki sposób po jego stronie wystąpiła krzywda moralna, której zadośćuczynieniem miałaby być zawnioskowana suma pieniężna. Obawy o długotrwałość ewentualnego postępowania czy zamierzone przez skarżącego zniechęcenie organów do uczestniczenia w sporach sądowych (który to cel ma być osiągnięty przez orzeczenia o ww. środkach pieniężnych) są niewystarczające zarówno dla orzeczenia o grzywnie jak i o sumie pieniężnej. Są to bowiem obawy o hipotetyczne sytuacje. Uzasadnienie wniosku w tym zakresie nie odnosi się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącego. Fakt długotrwałości innego postępowania z udziałem skarżącego w przedmiocie informacji publicznej również wystarczająco nie uzasadnia uwzględnienia wniosków skargi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Dlatego w punktach 4 i 5 wyroku orzeczono odmownie.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Możliwość wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. posiada wyłącznie skład orzekający NSA rozpoznający skargę kasacyjną bądź zażalenie (art. 264 § 2 P.p.s.a.).