Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2690/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 492 par. 1 pkt 1, art. 491 par. 1, art. 494 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 126 poz 1381 art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3
law: Ustwa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (także "GIF"), decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.), w związku z art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej "k.s.h."), art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184; dalej "uokik") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Spółka", "Strona", "Skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (także "WIF") z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], dotyczącej odmowy dokonania zmiany zezwolenia udzielonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2001 r., nr [...], zmienionego decyzjami nr [...], [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...].

Wniosek dotyczył zmiany nazwy apteki z "M." na "D." oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. na C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Spółka uzasadniła ww. wniosek faktem połączenia ww. podmiotów na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. na C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Do wniosku załączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego C. sp. z o.o. z siedzibą w W.

WIF, w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r., przedstawił Stronie liczbę i miejsca prowadzenia aptek ogólnodostępnych na terenie województwa [...] przez spółkę "M. " Sp. z o.o. oraz C. sp. z o.o.

Z pisma tego wynikało, że "M. " Sp. z o.o. prowadzi na terenie województwa [...] 2 apteki ogólnodostępne, a C. sp. z o.o. prowadzi 5 takich aptek. Organ poinformował także, że z odpisu z KRS nr [...] - pod którym zarejestrowany jest C. sp. z o.o. - wynika, że jedynym jego wspólnikiem jest spółka B. sp. z o.o. Powyższe oznacza, że C. sp. z o.o. i B. sp. z o.o. stanowią grupę kapitałową. B. sp. z o.o. prowadzi zaś na terenie województwa [...] 8 aptek ogólnodostępnych. Suma aptek prowadzonych przez "M." Sp. z o.o., C. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. wynosi zatem 15, natomiast na terenie województwa [...] w dniu 21 stycznia 2015 r. funkcjonowało 915 aptek ogólnodostępnych. Liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa [...] grupa kapitałowa.

Organ poinformował także, że limitowanie liczby aptek grupy kapitałowej obowiązuje w całym okresie prowadzenia działalności.

Z uwagi na fakt, że przejęcie przez C. Sp. z o.o. apteki położonej w [...] przy ul. [...], prowadzonej dotychczas przez "M. " Sp. z o.o., spowodowałoby prowadzenie przez grupę kapitałową, której C. sp. z o.o. jest członkiem, jedenastej apteki. Organ odmówił zatem zmiany zezwolenia w zakresie zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Jak wskazał, zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną w związku z połączeniem przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi które zostały przydzielone spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Według organu takie uregulowanie wyklucza przejście zezwoleń na spółkę przejmującą bowiem ustawa (w niniejszym przypadku przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne) stanowi inaczej.

Pełnomocnik Strony powołał się w sprawie na swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. dotyczące postępowania o nr [...], które to pismo zawiera m.in. decyzje wydane przez WIF z innych województw, a także opinię prawną prof. dr hab. G. L. oraz opinię prawną prof. dr hab. M. W.

Pełnomocnik Spółki we ww. piśmie - włączonym do akt niniejszego postepowania - podniósł bezprzedmiotowość i niedopuszczalność badania kwestii koncentracji w ramach postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia. Według pełnomocnika kwestię przekroczenia 1 % aptek organ powinien badać wyłącznie przy wydaniu zezwolenia, natomiast - zdaniem pełnomocnika - brak jest przepisu nakazującego stosowanie uregulowań dotyczących wydania zezwolenia do postępowań w przedmiocie zmiany zezwolenia. Pełnomocnik Strony powołał się na ww. opinie prawne, z których wynika m.in., że ustawa - Prawo farmaceutyczne nie zawiera regulacji zezwalającej na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku przekroczenia progu 1% posiadanych aptek w stosunku do wszystkich aptek funkcjonujących w województwie, co odnosi się także do zmiany zezwolenia w przypadku zaistnienia takiego przekroczenia.

W dniu [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] wydał decyzję nr [...], którą dokonał zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę nazwy z "M." na "D." oraz odmówił zmiany zezwolenia w zakresie zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki.

Od punktu drugiego powyższej decyzji, tj. w zakresie odmowy dokonania zmiany zezwolenia poprzez wpisanie jako zezwoleniobiorcy C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pełnomocnik Strony wniósł odwołanie. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa wskutek czego jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust. 3 tej ustawy odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną.

GIF, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymał mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast z ust. 3 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. GIF zaakceptował stanowisko, zgodnie z którym przepis ten ma na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, niepozwalającym skupienie obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczona ilość podmiotów prawa.

GIF wyjaśnił także, że zgodnie z art. 4 pkt 14 uokik pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. GIF wskazał, że Spółka oraz B. sp. z o.o. są członkami grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. GIF podkreślił, że liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa [...] grupa kapitałowa.

Wobec powyższego GIF stwierdził, że dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem C. sp. z o.o. spowodowałoby, że zostałby przekroczony limit wynikający z art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne (tj. 9,28 aptek). Dlatego wnioskowana zmiana zezwolenia - jak wyjaśnił organ - nie mogła zostać dokonana.

W ocenie GIF, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie.

GIF podzielił przy tym zaprezentowaną przez Spółkę opinię, że "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". W przedmiotowej jednak sprawie, jak wskazał GIF, nie doszło do naruszenia powyższej zasady, bowiem ograniczenie koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. na mocy art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

W ocenie GIF, organ I instancji prawidłowo powołał orzecznictwo dotyczące wymagań, które są stawiane przedsiębiorcom przy uzyskiwaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. w zakresie przymiotu rękojmi należytego prowadzenia apteki, o którym mowa w art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Spełnianie tych wymagań jest konieczne nie tylko przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia. Wymagania te są aktualne przez cały okres, w którym przedsiębiorca posługuje się takim zezwoleniem. Zdaniem organu analogicznie jest w przypadku warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, tj. że także po wydaniu zezwolenia przedsiębiorca musi się do nich stosować.

W skardze do WSA w Warszawie na ww. decyzję GIF, Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 99 ust. 3 ustawy Prawo -farmaceutyczne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia pozbawione podstawy prawnej przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 k.s.h. podczas gdy art. 99 ust. 3 ustawy Prawo - farmaceutyczne odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną;

2) rażące naruszenie art. 494 § 2 k.s.h. polegające na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege).

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła:

1) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu odwoławczego w całości z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

2) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości;

3) o zobowiązanie przez Sąd organu I instancji - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - do wydania w określonym terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...] - z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia www. zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno - technicznej);

4) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 1 p.p.s.a.;

5) o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła postawione wyżej zarzuty. Wskazała m.in., że w niniejszej sprawie podjęto rozstrzygnięcie, którego nie sposób zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalności, jako że pominięto w nim wymóg obowiązywania jednoznacznej podstawy prawnej decyzji administracyjnej i w drodze niedopuszczalnej interpretacji wykreowano przesłanki wydania decyzji negatywnej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że twierdzenia organu, oparte na całkowicie opatrznym rozumieniu spójności systemu prawnego, stanowią w istocie mało klarowną i zupełnie chybioną próbę "połączenia" dwóch zupełnie odrębnych uregulowań w jedną instytucję. Z jednej strony GIF wskazuje, że nie neguje prawa do przejścia zezwolenia w trybie art. 494 k.s.h., z drugiej strony organ wskazuje, że sukcesja taka może się dokonać tylko i wyłącznie w zgodzie z przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczącymi udzielania zezwoleń. Oznaczałoby to, że skuteczność normy wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. byłaby uzależniona od spełnienia wymagań związanych z wydaniem zezwolenia (czy też, odpowiednio, koncesji, ulgi itp.) w drodze decyzji administracyjnej. Konkluzja ta, zdaniem Skarżącej, stanowiąca niejako podsumowanie stanowiska organu, pozostaje całkowicie błędna. Zakłada ona uzależnienie zastosowania, czy też skuteczności, art. 494 § 2 k.s.h. od spełnienia dodatkowych przesłanek niewynikających z żadnych przepisów.

Skarżąca podkreśliła, że nie zwróciła się do organu "o zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki", ale o zmianę treści zezwolenia poprzez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego. Strona konsekwentnie podnosiła, że sama "zmiana podmiotu uprawnionego" nastąpiła z mocy samego prawa. Na koniec Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja stanowi ważny precedens w zakresie stosowania tzw. przepisów antykoncentracyjnych na gruncie prawa farmaceutycznego, mogący wywrzeć ogromny wpływ na funkcjonowanie branży farmaceutycznej w Polsce. Analogiczna interpretacja może zostać niemal wprost zastosowana do decyzji stwierdzających wygaszanie zezwoleń i cofania zezwoleń. Jak podniesiono w skardze, tylko z udziałem grupy kapitałowej, do której należy Strona, toczy się ok. 20 postępowań - w ten czy inny sposób - zmierzających do wyeliminowania zezwoleń przejętych w wyniku procesu łączenia się spółek. Straty wynikające z zamknięcia pojedynczej apteki dają się oszacować na kwotę ok. 1 mln zł. Na terenie kraju działają setki aptek, których funkcjonowanie jest zagrożone przez przyjętą przez GIF interpretację przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne i k.s.h.

Do skargi załączono opinie prof. dr. hab. G. L. z dnia 26 września 2014 r., w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz opinię ww. autora z dnia 31 października 2014 r., a także opinie prawne prof. dr. hab. M. S., prof. dr. hab. H. I., prof. dr. hab. B. B. oraz prof. dr. hab. M. W. Strona wniosła o potraktowanie wskazanych tam argumentów jako jej własnej argumentacji.

GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. Z. złożył stanowisko w sprawie wraz z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika. Ww. Z. odniósł się do sposobu wykładni art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Załączył opinię prawną prof. zw. dr hab. B. B. na temat prawidłowej wykładni normy art. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz oceny z Konstytucja RP i Europejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ww. normy oraz praktyki jej stosowania przez organy inspekcji farmaceutycznej.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Sąd dopuścił Z. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem z ww. daty Sąd postanowił o dopuszczeniu do udziału w sprawie także F. w W., a postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. – Z. w W.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. Sąd z kolei pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia 9 lutego 2016 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie Z. z siedzibą w L.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. Sąd postanowił nie dopuścić do udziału w sprawie Z. w W. oraz Z., a Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r., II GZ 208/17, oddalił zażalenia ww. podmiotów.

W postanowieniu z dnia 25 września 2017 r. Sąd uwzględnił wniosek N. i dopuścił ją do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W swoim stanowisku z dnia 16 sierpnia 2017 r. N. - wnosząc o oddalenie skargi - wyraziła m.in. pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyjęcie, że zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z mocy prawa przechodzą na rzecz podmiotu powstałego w wyniku połączenia spółek, ponieważ zezwolenie, które miałoby być zmienione, wygasa zgodnie z art. 104 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Badając niniejszą sprawę z uwzględnieniem powyższych przepisów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja GIF z dnia [...] września 2015 r., którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydaną po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...], w zakresie zmiany nazwy apteki oraz podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku połączenia (przejęcia) przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka przejmująca) spółki "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka przejmowana) doszło do przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą.

Jak bowiem wynika z akt sprawy Skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z dnia [...] września 2001 r., nr [...], zmienionego decyzjami nr [...], [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...], z uwagi na połączenie ze spółką "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.

Wskazać należy, że w prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Z kolei art. 491 § 1 k.s.h. przewiduje, że spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Skutkiem takiego połączenia jest sukcesja w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych.

Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na podstawie natomiast art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą z dniem połączenia przechodzą w szczególności zezwolenia, koncesje, oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (podkreślenie Sądu).

Na ww. podstawie Sąd orzekający uznaje, że sukcesja w odniesieniu do praw i obowiązków cywilnoprawnych ma charakter zupełny (generalny), inaczej kształtuje się jednak w zakresie stosunków administracyjnoprawnych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., II GSK 1414/16, w prawie administracyjnym następstwo prawne, rozumiane jako pochodne nabycie praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest co do zasady niedopuszczalne, co wiąże się z cechami stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie z osobistym, z reguły, charakterem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. "Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem za niedopuszczalną uznaje się sukcesję praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Za trafnością takiego stanowiska przemawia charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Stosunek ten ma bowiem właściwość stosunku prawnego bezwzględnie obowiązującego, z którego wynikają prawa i obowiązki o charakterze osobistym, odnoszące się wyłącznie do zindywidualizowanego podmiotu. Następstwo prawne i w konsekwencji tożsamość podmiotów w tym zakresie nie występuje" (R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Następstwo prawne stron, Lex 2014).

Od generalnej zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych są jednak przewidziane wyjątki. Taka ograniczona sukcesja w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych została przewidziana właśnie w paragrafie 2 art. 494 k.s.h. Wskazuje się w doktrynie, że sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter, co przejawia się w tym, że co do zasady na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia zezwolenia, koncesje i ulgi, lecz ograniczenie ich przejścia może wynikać z przepisów ustawy lub gdy decyzja tak stanowi.

Wskazać należy, że w orzecznictwie art. 494 § 2 k.s.h. poddawany jest ścisłej wykładni, np. w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., II OSK 674/06, NSA stwierdził, że zasada sukcesji generalnej określona w art. 494 § 2 k.s.h. nie dotyczy praw i obowiązków publicznoprawnych w zakresie ochrony środowiska wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji.

Istotny zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w brzmieniu obowiązującym w ustalonym stanie faktycznym, stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., II GSK 201/08, przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przepisem antykoncentracyjnym, nie pozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa.

Sąd orzekający podziela ten pogląd, jak również stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 23 lipca 2015 r., VI SA/Wa 399/15. W wyroku tym wskazano, że "Celem wprowadzenia art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne było zapobieżenie kartelizacji rynku aptecznego na terenie Polski. Przepis ten jak to trafnie uznały organy samorządu bowiem określa wielkość dozwolonej koncentracji na rynku aptek, ustalając wyraźne limity skupienia obrotu detalicznego produktami leczniczymi w rękach jednego przedsiębiorcy, wskazując wprost, że przekroczenie określonej liczby aptek niesie ze sobą sankcję w postaci odmowy wydania zezwolenia. Skoro ustawodawca wprowadził takie obostrzenie przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie apteki sens tego przepisu byłby wypaczony, gdyby uznać dopuszczalność odstąpienia od tego zakazu w czasie prowadzenia działalności na podstawie wydanego zezwolenia".

Zgodnie zaś z ustaleniami organów, B. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. tworzą grupę kapitałową w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a liczba aptek prowadzonych w sumie przez B. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. przekracza limit aptek, które mogą prowadzić członkowie grupy kapitałowej na terenie województwa [...].

Zdaniem Sądu orzekającego przewidziany w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale także w dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Sąd stoi na stanowisku, że interpretacja przepisu art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, prowadziłaby do obejścia prawa, tj. właśnie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Niewątpliwie, ma rację Skarżąca, że wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątkowy i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogi. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z pozbawionym podstaw prawnych naruszeniem powyższej zasady, bowiem ograniczenie koncentracji aptek nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zatem nie jest wynikiem - jak sugeruje to Skarżąca - domniemania organów czy też nieprawidłowej interpretacji ww. przepisów.

Sąd w tym miejscu jeszcze raz wskazuje, że w pełni podziela wykładnię prawa przeprowadzoną w zaskarżonej decyzji. Warto w związku z tym przytoczyć pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów, z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, o tym, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej.

Mowa tu o sytuacji, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). W doktrynie podkreśla się, że zasady zupełności i spójności prawa powinny być brane pod uwagę w procesie jego stosowania. Żaden bowiem przepis prawa nie funkcjonuje w oderwaniu od innych przepisów, lecz tworząc akt normatywny, pozostaje składową całego obowiązującego porządku prawnego. Wykładnia językowa powinna być zatem uzupełniana wykładnią systemową, polegającą na ustaleniu znaczenia przepisu ze względu na system prawa, do którego należy, a poszczególne przepisy powinny być interpretowane we wzajemnym ich związku z całością danego systemu.

Taki przypadek zaistniał w niniejszej sprawie. Uznanie bowiem słuszności stanowiska strony skarżącej stawiałoby pod znakiem zapytania sens (skuteczność) rozwiązań antykoncentracyjnych zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, które to ograniczenia obowiązywałyby tylko przy wydawaniu zezwoleń.

Zatem przy wykładni art. 494 § 2 k.s.h. - w ramach wykładni systemowej zewnętrznej - należało także uwzględnić ww. przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja odwołująca się do kierunku zmian dokonanych w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniającej ustawę - Prawo farmaceutyczne, w tym w zakresie art. 99. Na tej podstawie nie sposób postawić organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wykładnia organu przepisów obowiązujących w stanie faktycznym sprawy jest bowiem prawidłowa na gruncie metod wykładni prawa oraz była uprawniona w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wcześniejszej niż ww. zmiana legislacyjna.

Sąd jednocześnie wskazuje, że nie podziela stanowiska tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 559/16, w którym uznano, że w stosunkach administracyjnoprawnych sukcesja generalna następuje bezwarunkowo w pełnym zakresie.

Sądowi znany jest także wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2016 r., [...], w którym Sąd ten nie podzielił stanowiska organów Inspekcji Farmaceutycznej o wyłączeniu przejścia w trybie sukcesji generalnej zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na przepis art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Uwzględnić jednak należy, że na podstawie art. 365 § 1 k.p.c., moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu powszechnego nie oznacza związania osób i organów, o których mowa w tym przepisie, ustaleniami i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Zakresem prawomocności materialnej jest bowiem objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do tego doprowadziły (wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., [...]).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.