Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 636/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 14, art. 18 ust. 1, 1a, 1d
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 36, § 38
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit/ 1, ar. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 2442 (dwa tysiące czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Starosta, powołując się na przepis art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm., powoływanej jako: ustawa o gn) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 244 110 zł na rzecz S Sp. o.o. za działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...] o pow. 0,2271 ha, położoną w [...], objętą decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o zezwoleniu Gminie na realizację inwestycji drogowej obejmującej "budowę drogi łączącej drogę gminną - dz. nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] na terenie Gminy, jednostka ewidencyjne [...]"; 2. zobowiązał Gminę do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że na podstawie jego decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. udzielającej Gminie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej "budowę drogi łączącej drogę gminną - dz. nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] na terenie Gminy, jednostka ewidencyjne [...]", cześć nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale działka [...]) położonej w [...] stanowiącej własność S Sp. z o.o. stała się własnością Gminy, stosownie do przepisu art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W takim przypadku odszkodowanie za nie jest ustalane i wypłacane na podstawie odrębnie wydanej decyzji w przedmiocie odszkodowania przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2013 r. Zgodnie z nim wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 130 ust. 2 o gn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, natomiast podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gn dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycje drogowe reguluje § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004, poz. 2109 ze zm.). W świetle powołanych przepisów dla wyceny nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej istotne znaczenie ma przeznaczenie tej nieruchomości, określone stosownie do art. 154 ustawy o gn. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] położonej w [...], która dniu [...] października 2016 r. znajdowała się w obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie gminy, zatwierdzony uchwałą Nr 287/4/XXXVII/06 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2006 r. ( opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 56, poz. 1255 z dnia 31 lipca 2006 r.). Przedmiotowa działka położona jest w Terenie Nr 3 i oznaczona jest na rysunku planu symbolem P - zabudowa produkcyjna i magazynowa z dopuszczeniem stacji paliw. Teren 3 - tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej, usługi, pod komunikację i infrastrukturę techniczną oraz pod tereny budownictwa mieszkaniowego. W dniu [...] października 2016 r. przedmiotowa działka stanowiła część działki nr [...], zabudowanej stacją paliw, położonej przy węźle autostrady [...] i drodze wojewódzkiej nr [...], w odległości około 600 m od zabudowań wsi [...], w odległości około 3 km od centrum miasta (siedziba gminy), z dostępem do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (publiczny dostęp do stacji paliw). Działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie: działki zabudowanej stacją paliw S, kompleksów leśnych, działki niezabudowanej przeznaczonej na aktywność gospodarczą. Działka nr [...] położona jest w ciągu planowanej do budowy drogi gminnej łączącej drogę wojewódzką nr [...] ze Strefą Aktywności Gospodarczej (Podstrefa [...]) przy autostradzie [...], przy węźle autostradowym - [...]. Dojazd do przedmiotowej działki jest drogą gruntową (obszar działki [...]), istniejącym fragmentem drogi gminnej (działki nr [...]) umożliwiającym wjazd na drogę wojewódzką nr [...] relacji [...]. Działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej. W odległości około 600 m od działki jest wjazd na autostradę [...]. Działka ma kształt nieregularny, wydłużony i położona jest w terenie nizinnym, teren działki jest płaski. Działka nr [...] w dniu [...] października 2016 r. była zabudowana obiektami stacji paliw. Wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] jest niezabudowana. W obszarze działki znajduje się fragment drogi gruntowej. W obszarze działki nr [...] znajduje się sieć wodociągowa, elektroenergetyczna niskiego napięcia, kanalizacja deszczowa, kanalizacja sanitarna lokalna, oświetlenie terenu, trafostacja słupowa i stacja transformatorowa kontenerowa. W obszarze działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] nie ma sieci uzbrojenia technicznego.

Organ I instancji stwierdził, że podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H.K. posiadającą uprawnienia nr [...]. Wycena nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została dokonana z zastosowaniem podejścia porównawczego metodą porównywania parami według stanu nieruchomości na dzień [...] października 2016 r.

Wartość rynkowa działki nr [...] o pow. 0,2271 ha została określona na kwotę 244.110 zł. Na przedmiotowej nieruchomości zgodnie z zapisami w księdze [...] wpisane są w dziale III ograniczone prawa rzeczowe: nieograniczona w czasie służebność gruntowa opisana w § 9 ust. 1 przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości zabudowanej obiektami stacji paliw oraz umowy ustanowienia służebności gruntowych z [...] grudnia 2013 r. Rep.A nr [...] ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] opisanej w KW [...] oraz nieograniczona w czasie służebność gruntowa opisana w § 9 ust.2 przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości zabudowanej obiektami stacji paliw oraz umowy ustanowienia służebności gruntowych z [...] grudnia 2013r Rep.A nr [...] ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] opisanej w KW [...]. Zgodnie z art. 12 ust 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prawa te wygasły z dniem 6 grudnia 2016 r., gdy decyzja o udzieleniu zezwolenia stała się ostateczna. Organ I instancji stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1a, dotyczący odszkodowania za te prawa nie ma zastosowania, gdyż służebności gruntowe nie obniżają wartości wycenianej nieruchomości. Służebność dla posadowienia trafostacji i przyłącza energetycznego jest niezbędna dla funkcjonowania stacji paliw. Droga wewnętrzna w obszarze stacji benzynowej jest typowym sposobem zagospodarowania stacji paliw, a dodatkowy ruch samochodowy korzystnie wpływa na dochodowość stacji paliw.

Starosta wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. z zebranymi dowodami zapoznali się przedstawiciele Urzędu Gminy działający z upoważnienia jej Burmistrza. Wniosek złożony przez Burmistrza w dniu 24 stycznia 2017 r. o zawieszenie toczącego się postępowania w związku z zamiarem podjęcia negocjacji z poprzednimi właścicielami działek objętych postępowaniem o wypłatę na ich rzecz odszkodowania nie został uwzględniony, zaś pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. strony poinformowane zostały o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami. Starosta stwierdził, że wobec ogólnikowych zastrzeżeń Burmistrza co do - jego zdaniem - zawyżonej kwoty odszkodowania strona wezwana została do ich sprecyzowania. W wyznaczonym terminie Burmistrz wyjaśnił, iż zasadność i porównywalność przyjętych na potrzeby postępowania operatów szacunkowych jest podważana z uwagi na fakt, iż Gmina przeprowadziła transakcje sprzedaży nieruchomości za ceny znacznie niższe niż ustalona w operacie, wskazując ich wartość w formie tabeli wraz z wykazem nr działek. Wniósł też o doręczenie mu kopii operatu szacunkowego e względu na niemożność ustosunkowania się do niego jedynie po zapoznaniu się z nim w siedzibie organu.

Odnosząc się do zarzutów sprecyzowanych w piśmie Burmistrza Gminy z dnia [...] lutego 2017r. Starosta uznał, iż operat szacunkowy został wykonany w sposób wymagany przez art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ustawy o gn oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powoływane przez Burmistrza transakcje, których stroną była Gmina nie stanowią dowodu w sprawie gdyż przedstawione działki nie są przedmiotem obecnego postępowania administracyjnego, a Starosta nie jest zobowiązany do weryfikacji operatów szacunkowych dla przedstawionych przez Burmistrza działek. Organowi I instancji nie są również znane inne okoliczności wpływające na ich wycenę (położenie, uzbrojenie, przeznaczenie, lokalizacja czy też otoczenie w terenie). Odnosząc się do zarzutu wadliwego przyjęcia w operacie szacunkowym położenia nieruchomości w sąsiedztwie autostrady [...], w sytuacji gdy droga o tym oznaczeniu nie jest autostradą, co ma wpływ na wycenę nieruchomości, Starosta powołał się na okoliczność, iż na stronie [...], droga ta figuruje jako autostrada [...]. Jego zdaniem, kwestia nazewnictwa tej drogi nie wpływa na wycenę nieruchomości, bo nie zmienia to faktu, że jest to droga stanowiąca główny szlak tranzytowy z Niemiec do Polski.

W ocenie Starosty, uzyskany w sprawie operat odpowiada wymogom stawianym przez § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów. Mając na uwadze art. 156 ust. 3 ustawy o gn, organ uznał operat za dowód w sprawie i na jego podstawie ustalił odszkodowanie. Z mocy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi - w odniesieniu do dróg gminnych - finansowane są z budżetów gmin. Nieruchomość opisana w sentencji decyzji przeznaczona jest pod budowę drogi gminnej, której zarząd sprawuje Burmistrz w związku z tym jest właściwy do wypłaty odszkodowania za zajętą nieruchomość w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna i zgodnie z art. 18 ust 3 podlega ono waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu nieruchomości. Końcowo Starosta stwierdził, że strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami.

3. W odwołaniu od tej decyzji - reprezentujący Gminę - Burmistrz, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił, naruszenie:

1) art. 73 § 2 Kpa poprzez niedostarczenie przez organ I instancji kserokopii operatu szacunkowego zawnioskowanej przez stronę w piśmie z [...] lutego 2017r., co spowodowało uniemożliwienie stronie przedłożenia wniosku o powołanie innego biegłego lub dostarczenie innego operatu szacunkowego,

2) art. 7, 8, 9 oraz art. 77 i 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie złożenia merytorycznych zarzutów do operatu, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. ceny 1m2 nieruchomości obowiązujących na rynku lokalnym i regionalnym, bezpodstawne przyjęcie cen nieruchomości z terenów odległych z woj. [...] i innych, bezzasadne przyjęcie, iż droga [...] jest autostradą wobec faktu, iż na drodze tej na odległości od granicy państwa do miejscowości [...] brak jest oznaczenia znakiem drogowym tej drogi jako autostrady oraz wobec faktu, iż stan techniczny drogi nie pozwala na przyjęcie, iż jest to autostrada,

3) art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gn poprzez nieuwzględnienie w wycenie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości jako nieużytek oraz niewykazania, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości spowoduje zwiększenie jej wartości,

4) art. 154 ustawy o gn poprzez błędne przyjęcie czynników wpływających na ustalenie ceny 1m2 wywłaszczanej nieruchomości z uwzględnieniem, iż jest ona położona przy autostradzie [...], pominięcie faktu, iż nieruchomość przeznaczona jest na drogę gminną służącą lokalnemu ruchowi drogowemu.

4. W ocenie strony, jej zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wykazały, zawyżenie odszkodowania biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości. W 2016 r. Gmina przeprowadziła wskazane w piśmie transakcje, które wyraźnie wskazują zawyżaną wartość nieruchomości. Ponadto wg posiadanych informacji w zbliżonym przypadku wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...] zabudowanej stacją paliw, myjnią dla pojazdów ciężarowych, sklepem, barem, zlokalizowanej również w sąsiedztwie drogi krajowej [...], przy węźle [...] na potrzeby rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], oszacowana cena ustalona została na poziomie 38 zł/m2. Analizując wskazany przykład wyraźnie widać, że oszacowana cena 1m2 działki objętej zaskarżaną decyzją na poziomie 107,50 zł za 1 m2 jest nieadekwatna do rzeczywistej ceny rynkowej. Burmistrz wywodził, że w sytuacji gdy organ I instancji nie uwzględnił wniosku strony o wydanie kserokopii operatu szacunkowego nie mogła ona w sposób merytoryczny i szczegółowy wnieść do niego zarzutów, a także złożyć wniosku o powołanie innego biegłego - rzeczoznawcy majątkowego.

Powołując się na dane zawarte w tabeli Burmistrz wskazywał, iż w strefie aktywności gospodarczej cena za 1m2 kształtowała się w roku 2016 na poziomie 18,32 zł i 14,30zł za m2 , a do tej strefy ma właśnie prowadzić projektowana droga gminna. Zatem różnica pomiędzy tymi cenami, a ceną ustaloną na 107,50zł jest znacząca i wręcz niedopuszczalna. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gn w wycenach należy uwzględnić aktualny sposób użytkowania nieruchomości, a jeżeli powoduje to wzrost wartości nieruchomości należy uwzględnić projektowane przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie nieruchomość niezabudowana stanowiąca obecnie tzw. nieużytek, która ma być włączona do drogi gminnej nie spowoduje wzrostu wartości tej nieruchomości, albowiem droga gminna stanowić będzie trwałe urządzenie służące nieodpłatnemu lokalnemu ruchowi drogowemu. Dzięki tej drodze wzrośnie wartość działek sąsiednich, które poprzez ta drogę otrzymają dostęp do drogi krajowej i wojewódzkiej.

5. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm.), wskazał też na specyfikę operatu szacunkowego jako dowodu służącego ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Stwierdził, że ocena operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić z urzędu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gn. W świetle poglądów prezentowanych w powołanym przez organ II instancji orzecznictwie pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Odnosząc się do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności działki nr [...] o pow. 0,2271 ha, położonej w [...] przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016r., sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową Wojewoda stwierdził, że aby ocenić go jako dowód należy mieć na uwadze przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał, że moc dowodowa operatu jako dowodu podlega ocenie w oparciu o przepis art. 77 i 80 Kpa. Oceniając wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, organ ma obowiązek zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy spełnia wymogi formalne określone w ustawie o gn i w przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że biegła ustaliła, iż działka nr [...], stanowiąca własność spółki z o.o. S, położona w [...] znajdowała się w obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie gminy, zatwierdzony uchwałą Nr 287/4/XXXVII/06 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2006 r. . Zlokalizowana jest ona w Terenie Nr 3 i oznaczona na rysunku planu symbolem P - zabudowa produkcyjna i magazynowa z dopuszczeniem stacji paliw.

W operacie, w związku z zasadą korzyści wynikającą z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy o gn biegła zbadała, która wartość jest korzystniejsza dla wywłaszczonego:

- wartość nieruchomości ustalona dla aktualnego sposobu jej użytkowania,

- wartość nieruchomości ustalona dla przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia.

Biegła dokonała charakterystyki i analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny stacji paliw. Na potrzeby wyceny rynek nieruchomości scharakteryzowała jako:

- rodzaj rynku: rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych na tereny stacji paliw o powierzchni 5 000 m2,

- rodzaj praw: prawo własności,

- obszar rynku: rynek regionalny ( obszar części województwa na południe od [...] i części województwa [...] na północ od autostrady [...]),

- okres badania rynku: grudzień 2014 - grudzień 2016,

- jednostka porównawcza: 1 m2 powierzchni gruntu.

Biegła ustaliła, że na regionalnym rynku nieruchomości w okresie ostatnich dwóch lat odnotowano kilka transakcji o jednostkowych cenach transakcyjnych od 83,56 zł/m2 do 129,15 zł/m2.

Dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia (teren drogi gminnej) - rynek nieruchomości na potrzeby niniejszej wyceny biegła scharakteryzowała jako:

- rodzaj rynku: rynek niezabudowanych nieruchomości drogowych,

- rodzaj praw: prawo własności,

- obszar rynku: rynek regionalny (obszar województwa przy granicy z województwem [...]) z wyłączeniem miasta [...] itp.)

- okres badania rynku: styczeń 2014 - grudzień 2016,

- jednostka porównawcza: 1 m2 powierzchni gruntu.

Analizie poddała rynek niezabudowanych nieruchomości drogowych, czyli rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe oraz grunty zajęte pod drogi publiczne, w obszarach słabo zurbanizowanych.

Stwierdziła, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie gminy odnotowano tylko jedną transakcje nabycia gruntu pod drogę gminną. W związku z powyższym za zasadne uznała rozszerzenie okresu badania rynku o cały rok 2014 oraz cały obszar województwa [...] i obszary województwa [...] przy granicy w województwem [...]. Analizowany rynek uznała za stabilny, zatem nie skorygowano jednostkowych cen.

Biegła ustaliła, że jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wynoszą: cena minimalna - 17,53 zł/m2 i cena maksymalna - 60 zł/m2.

Z powyższego wynika, że minimalna jednostkowa cena transakcyjna jaką na regionalnym rynku nieruchomości osiągają niezabudowane tereny przeznaczone na stacje paliw ( 83,56 zł/m2) jest znacznie wyższa od jednostkowej ceny maksymalnej (60 zł/m2) jaką na regionalnym rynku nieruchomości uzyskano za niezabudowane nieruchomości drogowe. Zatem wartość rynkową gruntu ustaliła dla aktualnego sposobu użytkowania zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gn (zasada korzyści).

Mając na uwadze cel wyceny, uwarunkowania prawne wyceny, rodzaj nieruchomości, analizę rynku nieruchomości podobnych, do określenia wartości rynkowej gruntu biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Za biegłą Wojewoda wskazał, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu.

Do oszacowania przedmiotowej nieruchomości wybrane zostały 3 niezabudowane nieruchomości gruntowe przeznaczone na tereny stacji paliw, które zestawiono w tabeli 5 (strona 18 operatu). Na podstawie analizy rynku ustalono, że uzbrojenie terenu przyległego oraz kształt nieruchomości nie wpływa zasadniczo na zróżnicowanie jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Rzeczoznawczyni majątkowa wycenianej działce przypisała następujące oceny cech rynkowych: położenie ( przeciętne), sąsiedztwo (bardzo dobre), wielkość ruchu drogowego (przeciętna), konkurencyjność lokalizacji (przeciętna), wielkość nieruchomości (dobra). Przyjęła następujące cechy rynkowe nieruchomości gruntowych - położenie (waga cechy - 20%), sąsiedztwo (30%), wielkość ruchu drogowego (20%), konkurencyjność lokalizacji (20%), wielkość nieruchomości (10%). Z przyjętego zbioru wybrano nieruchomość o cenie minimalnej, cenie maksymalnej oraz dokonano ich charakterystyki. Na stronie 24 operatu obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 107,49 zl/m2. Zatem wartość rynkowa gruntu całej działki nr [...] wynosi: 107,49 zł/m2 x 2271 m2 = 244 109,79 zł, po zaokrągleniu 244 110 zł.

Wojewoda stwierdził, że z omówionych przepisów jasno wynika, że przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi w pierwszej kolejności należy przyjąć ceny transakcji nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1-3 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślając, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontroli operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, gdyż są one wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego Wojewoda stwierdził, że nie podlega ocenie np. metodyka szacowania nieruchomości czy dobór cech rynkowych.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, nie można się zgodzić z zarzutem Burmistrza w zakresie błędnego przyjęcia czynników wpływających na ustalenie ceny 1 m2 wywłaszczanej nieruchomości z uwzględnieniem, iż jest ona położona przy autostradzie [...] i pominięcie faktu, iż nieruchomość przeznaczona jest na drogę gminną służącą lokalnemu ruchowi drogowemu.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Ustalona wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Oszacowana kwota może stanowić aktualną wartość rynkową, rozumianą jako podstawę do wypłaty odszkodowania. Opinia biegłej z dnia [...] grudnia 2016 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzenia i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wartość nieruchomości ustalona została dla aktualnego sposobu użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gn (zasada korzyści), wg stanu nieruchomości z dnia [...] października 2016 r. i poziomu cen z dnia [...] grudnia 2016 r.

Wojewoda stwierdził, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym określeniu wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłej.

Podkrślił, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego. W okresie ostatnich dwóch lat na terenie gminy odnotowano tylko jedną transakcje nabycia gruntu pod drogę gminną. W związku z powyższym biegła za zasadne uznała rozszerzenie okresu badania rynku o cały rok 2014 oraz cały obszar województwa [...] i obszary województwa [...] przy granicy w województwem [...]. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Skoro zatem rzeczoznawczyni majątkowa uznała, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości najbardziej spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to brak jest podstaw do ich podważenia. Wojewoda podkreślił, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarzut strony skarżącej, że wartość nieruchomości wykazana w operacie szacunkowym jest znacznie zawyżona biorąc pod uwagę jej przeznaczenie, nie znajduje uzasadnienia albowiem z zamieszczonych w uzasadnieniu odwołania 7 transakcji z 2016 r. żadna nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych na tereny stacji paliw. Nadto prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych wiąże się z oceną prawidłowości operatu szacunkowego, która w myśl art. 157 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i o którą to ocenę skarżąca nie wystąpiła.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 73 Kpa poprzez nieprzekazanie Gminie kopii operatów szacunkowych, wnioskowanych pismem z dnia [...] lutego 2017 r., a także uniemożliwienie stronie przedłożenia wniosku o powołanie innego biegłego lub dostarczenie innego operatu szacunkowego, Wojewoda stwierdził, że przywołany przepis określa zasady udostępniania akt stronie postępowania. Jak wynika z treści § 2 cytowanego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Po drugie zaś z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Tak więc uzasadnienie istnienia ważnego interesu tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii pozostaje pod kontrolą organu administracji, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystywane poza prowadzonym postępowaniem. Z tego właśnie powodu art. 73 § 2 Kpa odnośnie uwierzytelniania odpisów z akt sprawy stawia wymaganie wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Zatem w sytuacji gdy skarżący miał możliwość sporządzenia żądanych odpisów i był wielokrotnie informowany stosownie do treści art. 10 § 1 Kpa i art. 73 § 1 Kpa o przysługującym mu prawie brania czynnego udziału w każdym studium postępowania, wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów zarzut dotyczący niedostarczenia odpisu operatu szacunkowego "działki nr [...]" położonej w [...] należy odrzucić, gdyż organ I instancji nie miał obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 Kpa jednoznacznie powierza stronie. Zaznaczyć należy, iż Gmina jest stroną jak również organem publicznym, który winien znać te zasady.

Organ II instancji stwierdził również, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, niemniej Gmina także na etapie odwoławczym nie skorzystała z tej możliwości.

7. W skardze na decyzję Wojewody, Gmina, reprezentowana przez jej Burmistrza, zarzuciła:

1). naruszenie art. 8 i 10 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty w sytuacji gdy organ I instancji nie ustosunkował się do pisma strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017r., w którym strona podważyła zasadność wyliczenia wysokości odszkodowania oraz wniosła o wydanie odpisu operatu i bez wiedzy strony skarżącej zakończenie postępowania oraz wydanie decyzji czym uniemożliwiono stronie złożenie zastrzeżeń do operatu i ewentualnych dalszych wniosków dowodowych,

2). naruszenie art. 84 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z opinii innego biegłego wobec zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji, a tym samym wobec wątpliwości co do istnienia nieprawidłowości w operacie szacunkowym,

3). naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy o gn poprzez błędne przyjęcie, że tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może ocenić prawidłowość operatu szacunkowego, a w tym prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych, podczas gdy organ mógł w oparciu o art. 84 § 1 Kpa powołać innego biegłego,

4). naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy o gn poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy przyjął ceny porównywalne 1m2 nieruchomości z terenu województwa [...], który to teren charakteryzuje się wysoką aktywnością gospodarczą, co w sposób znaczący wpłynęło na wzrost ceny 1m2 oraz błędne przyjęcie jako czynnika wpływającego na tę cenę położenia nieruchomości przy autostradzie [...], która to droga nią nie jest,

5). naruszenie art. 7, 8, 9 oraz 77 i 81 Kpa poprzez przyjęcie za zasadne stanowiska organu I instancji co do ceny 1m2 nieruchomości szacownej i przyjęcie cen obowiązujących na rynku regionalnym, a nie lokalnym, bezzasadne przyjęcie, iż droga [...] jest autostradą, co miało istotny wpływ na cenę wobec faktu powszechnie znanego, iż na drodze tej od granicy państwa do miejscowości [...] brak jest oznaczenia znakiem drogowym drogi jako autostrady oraz wobec faktu, że stan techniczny drogi nie pozwala na przyjęcie, że droga ta odpowiada standardom jakiejkolwiek drogi publicznej, a fragmentami wyłączona jest z ruchu, oraz niewyjaśnienie czy przyjęte przez rzeczoznawcę, dla celów porównawczych, ceny 1m2 gruntu obejmowały również koszt drzewostanu,

6). naruszenie art. 73 § 2 Kpa w związku z art. 75 Kpa przez jego niezastosowanie i uniemożliwienie wniesienia przez stronę w postępowaniu przed organem I instancji merytorycznych zastrzeżeń do operatów szacunkowych oraz złożenia wniosku o powołanie innego biegłego lub dostarczenie operatu przez stronę skarżącą.

W oparciu o powołane związku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie, jak też wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

8. W motywach skargi wywodziła, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kpa w stopniu wpływającym na treść decyzji. W szczególności wobec sprecyzowania na żądanie organu I zarzutów do operatu w piśmie z [...] lutego 2017 r. i zgłoszenia wniosku o wydanie jego kserokopii ( a analogicznych spraw o wywłaszczenie, gdzie stroną jest Gmina było wówczas aż 5 co wymagało dużego nakładu pracy) oczekiwała na ustosunkowanie się do jej pisma oraz na rozstrzygnięcie wniosku o wydanie kserokopii operatów szacunkowych zamiast czego [...] marca 2017 r. Starosta wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Przed wydaniem decyzji nie odniósł się w żadnym zakresie do pisma strony, nie udostępnił jej kserokopii, ani nawet nie wskazał, że ich skarżącej nie udostępni. Bezspornym jest, że w tej sprawie Gmina miała ważny interes, bowiem od prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego zależy zakres jej odpowiedzialności finansowej wobec byłych właścicieli. Z tego powodu Starosta winien przekazać skarżącej odpis operatu szacunkowego celem umożliwienia odniesienia się do jego treści pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ I instancji pozbawił Gminę takiej możliwości, a tym samym ochrony swoich praw narażając ją na nieuzasadnione merytorycznie wydatki z budżetu gminnego. Zachowaniem tym organ I instancji naruszył więc treść art. 10 § 1, art. 8 oraz art.75 Kpa. Po nadaniu pisma z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca oczekiwała odpowiedzi organu i po jej uzyskaniu miała zamiar kwestionować sposób wyliczenia odszkodowania i złożyć ewentualne wnioski dowodowe dotyczące wyliczenia odszkodowania.

Decyzja organu I instancji, wydana bez ustosunkowania się do pisma skarżącej, w sytuacji gdy zasadnie oczekiwała ona odpowiedzi, doprowadziła do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania sporządzonego przez biegłą operatu. Organ I instancji w związku z podniesionymi zarzutami winien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów, a następnie odpowiedź winien przekazać Gminie celem odniesienia się do stanowiska rzeczoznawcy. Organ nie dopełnił tego obowiązku co daje podstawę do podniesienia zarzutu niezgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i przedwczesnego wydania decyzji z błędnym rozstrzygnięciem co do wysokości odszkodowania. Już ten zarzut winien skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Podkreślała, że w uzasadnieniu wydanej decyzji także nie zajął stanowiska co do je wniosku o wydanie kserokopii operatu szacunkowego zawartego w przywołanym wyżej piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Brak stanowiska pozytywnego czy też negatywnego wskazuje jednoznacznie, iż w sprawie nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, a tym samym ustalony przez Starostę stan faktyczny jest niepełny i jako taki nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Stwierdzenie zawarte na stronie 6 uzasadnienia decyzji Starosty " że przedstawienie zawartych przez Gminę transakcji nie stanowi dowodu w sprawie gdyż przedstawione przez Burmistrza działki nie są przedmiotem obecnego postępowania administracyjnego, a Starosta nie jest zobowiązany do weryfikacji operatów szacunkowych dla przedstawionych w tabeli działek" jest błędne i narusza zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 75 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc inne operaty także mogły stanowić dowód, który winien być rozpatrzony w kontekście oceny prawidłowości przyjęcia transakcji w operacie sporządzonym dla celów ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Każdy dokument, nawet opinia biegłego czy też operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu orzekającego.

W kontekście naruszenia art. 84 § 1 Kpa z powodu jego niezastosowania skarżąca wskazywała, że postępowanie przed organem odwoławczym winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich zasad procesowych. W sytuacji gdy organ odwoławczy zapoznał się z wystąpieniem Gminy i nie stwierdził w aktach sprawy, że Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy z wnioskiem o odniesienie się do zarzutów, ani też odpowiedzi rzeczoznawcy, a także rozstrzygnięcia wniosku o przekazanie kserokopii operatów, miał obowiązek samodzielnie wykonać te czynności, aby zgromadzić kompletny materiał dowodowy, który to dopiero może stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie dopełnił tego obowiązku i wydał decyzję z naruszeniem prawa, które miało wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. W przypadku niedopełnienia opisanej wyżej czynności, zarówno organ i jak i II instancji mógł i jednocześnie miał obowiązek powołać innego biegłego. Organ II instancji nie miał także podstaw do podnoszenia zarzutu, iż skarżąca gmina nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. To także winien zrobić organ lI instancji w związku z zarzutami zgłoszonymi przez skarżącą do operatów.

Zdaniem skarżącej, szereg zarzutów do operatu szacunkowego podniesionych w odwołaniu miało charakter oczywisty, np. fakt, że droga [...] w rejonie [...] nie jest autostradą, a wydzielona działka nr [...] jest położona w ciągu planowanej drogi gminnej i to winno stanowić o jej wartości. Obecnie dojazd do działki przebiega drogą gruntową i fragmentem drogi gminnej, co winno mieć odzwierciedlenie w określeniu jej wartości. Nie było i ma przeszkód prawnych aby powołać kolejnego biegłego celem sporządzenia nowej opinii albowiem biegły formułując opinię ma dużo swobody, m.in. w przyjęciu elementów porównawczych oraz czynników wpływających na podwyższenie lub obniżenie ceny.

W ocenie skarżącej Gminy, chybione jest stanowisko organu II instancji, iż w świetle art. 157 ust. 1 ustawy o gn tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może ocenić prawidłowość operatu, w tym prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych. Bezspornym jest, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jednym z dowodów w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie przez organ tak jak każdy dowód - zarówno pod względem formalnym czyli zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i pod względem merytorycznym np. pod względem prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Skarżąca nie zgadza się przyjętymi przez biegłą założeniami, m.in. cen porównawczych, czynników wpływających na wzrost odszkodowania za m2 itd. Z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika aby przy ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 84 Kpa. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 ustawy o gn poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Przyjęcie do wyceny cen porównywalnych z województwa [...], które wykazuje się wysoką aktywnością gospodarczą wpłynęło w sposób znaczący na wzrost ceny m2 wywłaszczanych nieruchomości pod drogę. Projektowana budowa drogi ma służyć w przyszłości Gminie do sprowadzenia inwestorów i uruchomienia strefy aktywności gospodarczej. Nie mniej na dzień wywłaszczania nieruchomości Gmina charakteryzuje się małą aktywnością, dlatego też, jak wykazano w odwołaniu za sprzedaż nieruchomości w strefie aktywności gospodarczej uzyskano kwotę 14,30zł za m2, przy czym był to teren niezalesiony przeznaczony pod budownictwo usługowo-produkcyjne, uzbrojony w media - woda, gaz, prąd oraz jezdnię asfaltową około 6 m szerokości umożliwiającą dojazd do nieruchomości). Nie do zaakceptowania jest fakt, że grunt pod drogę niepłatną byłby droższy od gruntu przeznaczonego pod działalność produkcyjno- usługową. W ocenie skarżącej paradoksem byłoby to, że działki pozostałe po wywłaszczeniu będą miały wartość niższą niż określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, pomimo wybudowania przez Gminę na działkach wywłaszczonych drogi z pełną infrastrukturą. Zgodnie z posiadaną dokumentacją budowlaną w pasie drogowym zlokalizowane będą: 7- metrowa jezdnia, oświetlenie, ścieżką rowerowa, chodnik, kanały dla mediów oraz odwonienie w postaci dwóch zbiorników i kanalizacji burzowej. Wartość kosztorysowa budowy to 5,5 mln zł.

Uzasadniając ostatni zarzut skargi, skarżąca wywodziła, że gdyby organ I instancji wydał kserokopie opinii biegłej lub też wskazał stronie by wykonała je we własnym zakresie postępowanie administracyjne w sprawie niniejszego odszkodowania zakończyłoby się innym wynikiem.

9. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

10. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 297/15, iż prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku. Podziały administracyjne kraju nie muszą się pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu, tak więc sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

11. Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; powoływanej jako: Ppsa ) wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje sprawę administracyjną zakończoną zaskarżonym aktem ( decyzją administracyjną ) nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, ale w jej całokształcie. W konsekwencji może dojść do uwzględnienia skargi także z przyczyn innych niż podnoszone w jej zarzutach.

12. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu S spółka z o.o. odszkodowania w wysokości 244 110 zł za prawo własności nieruchomości - działki nr [...] o pow. 0,2271 ha położonej w [...], do którego wypłacenia zobowiązana została Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność tej działki.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm. ). Zważywszy na taką podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji i w konsekwencji wzorzec oceny jej legalności w pierwszym rzędzie wskazać należy na sposób rozstrzygania przez organ administracji o odszkodowaniu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że podmiotami uprawnionymi do odszkodowania są dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które w wyniku podziału dokonanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Są nimi też jednak podmioty, którym na takich nieruchomościach przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe, a które wygasły. Zgodnie bowiem z przepisem art. 12 ust. 4c ustawy jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową stała się ostateczna, prawa te wygasają.

Przepisy art. 18 ust. 1 i 1a ustawy stanowią, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przytoczone regulacje jednoznacznie przesądzają o nierozerwalnym związaniu odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, który swe prawo własności utracił wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odszkodowania należnego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na tej samej nieruchomości wygasło wskutek takiej decyzji. Odszkodowania te powinny być ustalone w toku jednego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że stronami postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie omawianej ustawy są zarówno były właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty jak i podmiot, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z jednym przedmiotem postępowania – którym jest odszkodowanie związane z przejściem prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie to przysługuje w stosownych częściach różnym podmiotom: dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz podmiotom, którym przysługiwało do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem punktem wyjścia dla określenia odszkodowania i jego nieprzekraczalnego pułapu pozostaje wartość nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania (art. 18 ust. 1 i 1a oraz 1b ustawy). Odszkodowanie należne właścicielowi umniejsza się o kwotę odszkodowania przyznanego podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe wygasło. Stosownie bowiem do przepisu art. 18 ust. 1d kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych prawa rzeczowych ustaloną na dzień o którym mowa w ust. 1 wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

W konsekwencji postępowanie w przedmiocie odszkodowania związanego z utratą praw rzeczowych do nieruchomości w związku z nabyciem jej własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinno zostać zakończone wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu należnym wszystkim uprawnionym podmiotom.

13. W niniejszej sprawie już choćby z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego i wypisów Kw wynikało, że na działce nr [...] ( przed podziałem dokonanym decyzją o udzieleniu Gminie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ) ustanowione były ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności. Mimo to postępowanie zostało wszczęte, a następnie również, po uzyskaniu operatu, toczyło się i zakończyło bez udziały podmiotów, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe na przejętej w wyniku decyzji części tej nieruchomości. To, że z operatu szacunkowego wynika iż - zdaniem rzeczoznawcy - wartość ograniczonych praw rzeczowych wynosi 0 zł i w konsekwencji nie obniża wartości nieruchomości, nie może uzasadniać pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu wskazanych podmiotów – tj. będących właścicielami działki nr [...] w dacie gdy przysługujące im na dzielonej nieruchomości – działce nr [...] ograniczone prawa rzeczowe wygasły. Będąc ustawowo określonymi stronami postępowania mają bowiem oni prawo kwestionować ustalenia biegłego rzeczoznawcy zawarte w operacie – w zakresie ustalenia wartości utraconego prawa i w konsekwencji należnego odszkodowania.

Zgodne bowiem z § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( ust. 1 ) przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. ( ust. 2 ). Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. ( ust. 3 ) W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Tak więc w sporządzonym operacie szacunkowym powinna znaleźć się wycena ograniczonego prawa rzeczowego wg metody wskazanej w ust. 2, a w braku możliwości jej zastosowania wg metody wskazanej w ust. 3. Ustalona w ten sposób wartość odpowiadała by odszkodowaniu należnemu podmiotowi, który utracił prawo użytkowania wieczystego. Wartość ta służyłaby też pomniejszeniu odszkodowania należnego byłemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu stosownie do regulacji art. 18 ust. 1a omawianej ustawy.

14. Problem związany z udziałem w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę dostrzegł wprawdzie organ I instancji błędnie jednak uznając, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 18a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...). Wadliwości decyzji organu I instancji w tym aspekcie, skutkującej już samoistnie koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie dostrzegł organ odwoławczy, pomijając całkowicie omawiane kwestie.

15. Postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie ustalenia odszkodowania i kończące się wydaniem decyzji o jakiej mowa w art. 14 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach (...) koncentruje się wokół wyliczenia wartości przejętej nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach (...) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a tej ustawy ).

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gn podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co da zasady wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gn regulację, określaną jako zasadę korzyści należy odnieść także do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia RM z 2004 r. z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 ustawy o gn.

Zgodnie z tym przepisem ( ust.1 ) "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". ( ust. 2 ) "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym".( ust. 3 ) "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Stosownie do ust. 4 "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z ust. 5. przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

W myśl ust. 6 przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności:

1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem;

2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;

3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857);

4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy;

5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Niewątpliwie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Innymi słowy, decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przeznaczenie nieruchomości przed dniem wydania takiej decyzji ustala się stosownie do art. 154 ustawy o gn. W jego świetle w pierwszej kolejności podstawą do ustalenia jakie miała przeznaczenie przejęta nieruchomość określa plan miejscowy ( ust. 1 ). Dopiero w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( ust.2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości ( ust. 3 ).

Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, produkcyjne to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia, mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

16. W niniejszej sprawie nieruchomość – działka nr [...], powstała z podziału działki [...] nie miała przed decyzją z dnia [...] października 2016 r. – przeznaczenia pod drogę. Dla terenu na którym jest ona położona obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wycena wartości nieruchomości – działki nr [...] powinna zatem być dokonana z uwzględnieniem ustaleń tego planu dla terenu na którym działka ta jest położona. W planach miejscowych określa się przeznaczenie terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status poszczególnych działek, przesądzając o treści własności gruntowej poprzez określenie możliwego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia nieruchomości gruntowej na określony cel wynika dopuszczalny sposób jej użytkowania, co czyni ją mniej lub bardziej atrakcyjną, a co z kolei wpływa na jej wartość rynkową.

Tak więc niezasadne pozostawało stanowisko strony skarżącej, podnoszone w odwołaniu co do tego, iż wycena działki nr [...] powinna nastąpić z uwzględnieniem jej "aktualnego sposobu użytkowania jako nieużytku" jak też wywody skargi, iż niedopuszczalne jest uznanie iż "działki powstałe po wywłaszczeniu będą miały wartość niższą niż określona przez rzeczoznawcę w operacie".

17. Zasady wyceny nieruchomości reguluje dział IV Wycena Nieruchomości, rozdział 1 Określanie wartości nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawcza majątkowy dokonując szacowania wartości nieruchomości zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gn).

Operat szacunkowy stanowi autorską, ale sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb jego sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gn oraz w powoływanym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat, pozostając wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy może zatem stanowić tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy, pozostając opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 Kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dokonana ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( vide: wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2007 r.,II SA/GL 989/06; wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07). Organ, oceniając w oparciu o art. 80 Kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego powinien więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega zatem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny, spójny i kompletny ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232) nie wkraczając jednakże w zakres wiedzy specjalnej, która pozostaje domeną rzeczoznawczy.

18. Jak już wskazano wybór podejścia i metody szacowania pozostaje domeną rzeczoznawczy. Z operatu uzyskanego w kontrolowanej sprawie wynika, iż rzeczoznawczymi majątkowa zastosowała podejście porównawcze i posłużyła się metodą porównywania parami ( a nie jak wskazał Wojewoda metodą korygowania ceny średniej ) .

Zastosowane przez rzeczoznawczynię podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gn). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne ( vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648). Zgodnie z § 4 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest zatem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

19. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest zatem istnienie uprzednio zbytych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego i opisanej metody.

20. Ponadto z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wynika, że w operacie przedstawia się analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Nadto z przepisu § 3 ust. 2 wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się ten, wynikający ze wskazanych przepisów, obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" ( vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Jak już wskazano w omawianym podejściu zasadniczy pozostaje zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku. Ustawa o gn jak i rozporządzenie nie zawierają bowiem definicji pojęcia "rynek nieruchomości", posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości ( vide: § 26, § 27 ). Odniesienie się do zdefiniowania tych pojęć przez zastosowanie kryterium związanego z podziałem administracyjnym kraju, aczkolwiek było przyjmowane w orzecznictwie sądowym, uznać należy za kryterium stosunkowo sztywne i arbitralne. Podziały administracyjne kraju nie muszą się pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. W przypadku terenów położonych na pograniczu jednostek administracyjnego podziału kraju, sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa. Celem odszkodowania za nieruchomość jest jego ekwiwalentność, na co wskazuje także zorientowanie na ustalanie ceny rynkowej. Odwołanie się przez prawodawcę do cen uzyskiwanych na rynkach lokalnym i regionalnym stwarza na etapie wyceny konieczny margines elastyczności doboru transakcji dotyczących obszarów wykazujących związki z nieruchomością wycenianą. Ustawy ustrojowe regulujące podział administracyjny kraju nie pozostają w związku rzeczowym z przedmiotem sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania i regulacją dotycząca szacowania nieruchomości. Skoro prawodawca nie uznał za celowe zdefiniować użytych co do rynku nieruchomości terminów, to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Po nowelizacji przepisu § 36 rozporządzenia pojawiło się w nim odwołanie do szacowania wartości rynkowej z wykorzystaniem danych rynku lokalnego i regionalnego. Prawodawca posługuje się pojęciem tych rynków również w innych przepisach rozporządzenia, a w § 26 ust. 3 przewiduje, że obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Nawet uznanie, że przepisy § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczą określania wartości nieruchomości dla innego celu, niż określony w § 36, nie oznacza, że takie samo ograniczenie odnosi się do przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Skoro w tych przepisach mowa jest o różnych rodzajach rynków nieruchomości, w tym regionalnym, to nie można w zróżnicowany sposób określać kryteriów wyznaczania tych rynków, raz za pomocą odwołania się do sztywnego kryterium granic administracyjnych województwa (w przypadku § 36), a dwa poprzez pozostawienie rzeczoznawcy uprawnienia do wyznaczenia obszaru danego rodzaju rynku (w przypadku § 26). Przyznana rzeczoznawcom w tym zakresie kompetencja koreluje z przyjętą w ustawie zasadą, że wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez sporządzenie opinii. Podlega ona ocenie organu. W konsekwencji dla zakwestionowania zakresu przyjętego rynku regionalnego konieczne jest wskazanie, że kryterium przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwala na względnie jednolite traktowanie przedmiotu transakcji ( vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. I OSK 297/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Tak więc wbrew zarzutom skargi dopuszczalne jest co do zasady odwołanie się przez rzeczoznawcę do rynku regionalnego rozumianego jako rynek inny niż obejmujący granice danego województwa jednakże pod warunkiem przedstawienia uzasadnienia dokonanego wyboru takiego rynku , czego w kontrolowanym operacie nie zrealizowano.

21. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że w decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek oceny mocy dowodowej operatu. Jej uzasadnienie w zakresie odnoszącym się do opinii rzeczoznawczyni majątkowej sprowadza się do jego skrótowego streszczenia i przytoczenia konkluzji. Z kolei ocena operatu przeprowadzona przez Wojewodę nie została dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organ nie dostrzegł, że operat ten sporządzony został w sposób nasuwający istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a tym samym uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem w szczególności w odniesieniu do przyjętych – a wynikających z przepisów prawa - założeń oraz zasad doboru nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą.

Zważywszy na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego zauważyć również należy, że w sytuacji gdy strona w jego toku podnosi zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, przy czym nakierowane są one na elementy wyceny stanowiące wiedzę specjalną, organ bezwzględnie zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie tychże zarzutów ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011 r., II SA/Po 489/11, LEX nr 1153107 ). Zarzuty tego rodzaju mogą być przy tym podnoszone zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak w odwołaniu, a nawet i w dalszym toku postępowania odwoławczego, co wynika z jego merytorycznego charakteru. W takiej sytuacji wskazany obowiązek ciąży na organie II instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji (art. 15 Kpa) jak też odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w myśl których organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia uwag stron tego postępowania ciążą w takim samym stopniu na organie odwoławczym, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tj. w sytuacji zakwestionowania operatu przez skarżącą Gminę organ I instancji obowiązany było co najmniej do przekazania rzeczoznawcy tych zarzutów odwołania, które dotyczyły kwestionowania go w zakresie wiadomości specjalnych, czego organ zaniechał. W takiej sytuacji obowiązek ten spoczywał na Wojewodzie, który również go nie zrealizował

22. Jak już wskazano operat szacunkowy winien m.in. opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych ( art. 151 ust. 1 ustawy gn ), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony nie tylko wnikliwą analizą rynku nieruchomości, ale też wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też szczególnie istotne pozostaje zamieszczenie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie uzasadnienia zmierzającego do wykazania właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, funkcja, sposób korzystania, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Wymóg ten wynika z § 55 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do którego operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gn, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 rozporządzenia przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące skoro, stosownie do ust. 3 § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2017/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, w tym odrzuconych jak i stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa lub braku, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi to być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1225/12 LEX nr 753467; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 221/13, LEX nr 1310640; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2012 r., II SA/Gd 212/12, LEX nr 1212515; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 895/12, LEX nr 122845). Aby bowiem możliwa była ocena czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości zostały zasadnie wytypowane jako podobne, konieczne jest ich opisanie w sposób wyczerpujący. W innym przypadku kontrola ich doboru w kontekście podobieństwa do nieruchomości szacowanej w operacie pozostaje niemożliwa.

23. Jak już wskazano, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gn, nieruchomość podobna jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedynie prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

24. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że rzeczoznawczyni prawidłowo oceniła zastosowanie w sprawie zasady korzyści wynikającej z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy o gn w związku z regulacjami § 36 rozporządzenia. Zasadne jest zatem przyjęcie co do zasady, że działka nr [...] wyceniania być powinna nie jako działka drogowa ( czyli wg przeznaczenia z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ), ale jako działka o przeznaczeniu wynikającym z ustaleń planu. Jednakże w ocenie Sądu biegła, poszukując transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, mimo przytoczenia pełnych ustaleń planu dla terenu na którym położona jest szacowana nieruchomość, wadliwie skupiła się na transakcjach dotyczących działek przeznaczonych wyłącznie pod stacje paliw. Tymczasem z ustaleń obowiązującego planu miejscowego wynika, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2016 r., dla działki nr [...] plan miejscowy jako przeznaczenie podstawowe ustalał zabudowę techniczno-produkcyjną w zakresie którego mieszczą się obiekty produkcyjne, tereny magazynowe, bazy budowlane, bazy sprzętowo -transportowe oraz inne bazy i zaplecza produkcyjne. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalał handel hurtowy i detaliczny, stacje paliw, stacje obsługi, salony i stacje serwisowe, stacje autogazu, bazy transportowe, rzemiosło usługowe drobne, usługi, administrację gospodarczą i biura, zieleń izolacyjną urządzoną, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej dla obsługi działki.

Niewątpliwe nieuprawnione przyjęcie jako wyłącznej funkcji działki nr [...] - jej faktycznego sposobu wykorzystania na stację paliw, ograniczyło ilość faktycznie zaistniałych na właściwie ustalonym rynku nieruchomości ( lokalnym lub regionalnym ) transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu analogicznym jak wskazane w planie, z którego to zbioru mógł być dokonany wybór w zakresie nieruchomości podobnych gdyby przyjąć prawidłowe, ustalone w oparciu plan jej dotychczasowe przeznaczenie ( vide art. 154 ustawy o gn).

Z operatu wynika też, iż przedmiotem badania i analizy pozostawał rynek regionalny ( obszar części województwa [...] na południe od [...] i części województwa [...] na północ od autostrady [...]) bez uzasadnienia wyboru tak określonego rynku. Mając na uwadze poczynione już uwagi o rynku nieruchomości stwierdzić należy, iż ten analizowany w operacie rynek regionalny co do zasady mógł być uwzględniony, przy braku właściwie ustalonych transakcji na rynku lokalnym, o ile autorka operatu swój wybór przekonywująco by uzasadniła, czego w operacie zabrakło.

Z operatu wynika jednoznacznie, iż na potrzeby wyceny działki nr [...] dokonywano charakterystyki i analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny stacji paliw. Nadto założeniem pozostawało, że uwzględniane będą tereny o powierzchni od 5000 m2 ( bez uzasadnienia takiego założenia ) w sytuacji gdy szacowana działka ma powierzchnię wynoszącą jedynie 2271 m2 .

25. Do porównań z nieruchomością szacowaną autorka operatu wybrała 3 nieruchomości. Brak jest jakiegokolwiek wskazania ile nieruchomości zostało odrzuconych, jak też ich opisu ze sprecyzowaniaem przyczyn, które zadecydowały o ich wyeliminowaniu. Zawarta w operacie charakterystyka opisowa nieruchomości A, B i C przyjętych do porównania jest lakoniczna. Sprowadza się wyłącznie do wskazania miejsca położenia danej działki, jej sąsiedztwa, wielkości ruchu drogowego, konkurencyjności lokalizacji i wielkości. Brak jest uzasadnienia dlaczego wskazane nieruchomości uznane zostały za podobne do szacowanej. Tu zwraca uwagę np. kwestia wielkości działek. Najmniejsza z nieruchomości uznanych za podobne ma powierzchnię 6678 m2 .

Z uwagi zatem na brak opisu nieruchomości wykluczonych, brak prawidłowego opisu nieruchomości uznanych za podobne, brak uzasadnienia dokonanego wyboru, a w szczególności zawężenie funkcji porównywanych nieruchomości, co wyklucza możliwość jednoznacznego przyjęcia, iż do wyceny przyjęto nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej, operat uznać należy za pobieżny, niepełny, lakoniczny i nieprzekonywujący. Z tych przyczyn jego weryfikacja w sposób już uprzednio przedstawiony pozostawała niemożliwa. W konsekwencji wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego o jego poprawności, skutkującej wiążącą mocą dowodowej uzyskanej opinii rzeczoznawczyni. Przedstawione wadliwości zasadniczego i wyłącznego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania jakim pozostaje operat szacunkowy, stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania dowodowego ( art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa ). Dodatkowo zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwa operaty szacunkowe autorstwa H.K., oba oznaczone datą sporządzenia [...] grudnia 2016 r. Przy czym drugi zamieszczony po piśmie biegłej z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzającym przedłożenie poprawionego operatu szacunkowego dla działki nr [...], pozbawiony jest jakichkolwiek załączników. W decyzjach organów brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii.

26. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 73 § 2 Kpa, to wskazać należy, że pozostawał on zasadny także w innym w aspekcie.

Dostęp do akt sprawy dla strony postępowania administracyjnego uregulowany został w art. 73 i 74 Kpa . Stosownie do treści § 1 art. 73 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 dokonywanie są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zgodnie z art. 73 § 2 Kpa strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile to uzasadnione jest ważnym interesem strony. Ustawodawca przewidział także w § 3 art. 73 Kpa możliwość dostępu strony do dokumentów z akt sprawy w systemie teleinformatycznym w odniesieniu do pism składanych w formie dokumentu elektronicznego lub doręczanych przez organ w takiej formie, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Z przytoczonego aktualnego - na dzień wydania decyzji - brzmienia art. 73 Kpa wynika zatem, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Taka zasada jest konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Prawo to jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji ( vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. K 51/07, OTK - A 2008, Nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo do żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, a także prawo do wydania przez organ z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów ( vide: A. Wróbel ((w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego" Lex,2013).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że realizacja prawa strony dostępu do akt sprawy przewidzianego art. 73 Kpa i związanego z tym prawem obowiązku organu umożliwienia stronie tego dostępu, obejmuje także obowiązek organu wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy. Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie, z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. Obowiązek wydania stronie kserokopii dokumentów z akt indywidualnego postępowania administracyjnego tej strony dotyczącego, wynika z wykładni przepisu art. 73 § 1 Kpa. Celem tego przepisu jest zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 2043/09 "organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzenia kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 Kpa". Jednocześnie zauważyć należy - czego nie dostrzegają organy orzekające w sprawie - że Kodeks postępowania administracyjnego przewidział sformalizowany sposób odmowy udostępnienia stronie akt postępowania, stanowiąc w art. 74 § 2 Kpa, że odmowa taka następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie., a w konsekwencji też skarga do sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa ). Postanowienie o odmowie dostępu stronie do akt sprawy jej dotyczącej, dotyczy wszystkich przypadków, również tych polegających na odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt postępowania.

Starosta, odmawiając wydania kopii operatu jako dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, a jednocześnie nie wydając zaskarżalnego postanowienia o odmowie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Uniemożliwił bowiem stronie poddanie faktycznej odmowy kontroli instancyjnej i sądowej kontroli. Utrudnił też znacznie stronie odniesienie się do stanowiska rzeczoznawcy w toku postępowania i w odwołaniu. To wadliwe stanowisko zaakceptował bezpodstawnie organ II instancji.

27. Z powyższych wywodów wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Skutkuje to ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa.

28. Konsekwencją uwzględnienia skargi pozostawało orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 2442 zł, podjęte na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.

29. Ponownie rozpoznając sprawę organ pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Obligowany też będzie do zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim uprawnionym podmiotom oraz uzyskania nowego operatu szacunkowego z uwagi na dostrzeżone wady w operacie ocenianym w niniejszym postępowaniu, jak też ze względu na zbliżający się upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia, co oznaczać będzie jego dezaktualizację.