Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1222/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 133 par. 1 art. 134 par. 1 art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta st. Warszawy oraz Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/11 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Miasta st. Warszawy oraz Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie solidarnie na rzecz Syndyka masy upadłości Spółki "[...]" sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/11, po rozpoznaniu skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy orzekł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki nr ew. 146 z obrębu 2-09-09.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze na powyższą Uchwałę zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) – poprzez pośrednie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sprzecznego z postanowieniami umowy prawa użytkowania wieczystego, co z kolei w sposób wiążący implikuje sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki, w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w Studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w umowie użytkowania wieczystego;

3. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie wprowadzenia zmian do Studium na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego;

4. art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu Studium, po zmianach założeń studium oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu Studium;

6. art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmian w treści Studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7. art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym spółki.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr 146, z obrębu 2-09-09 położonej w Warszawie, względnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem w tym zakresie.

Spółka w dniu 24 maja 2011 r. wezwała Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez zmianę zaskarżonej Uchwały, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr 146, z obrębu 2-09-09, w ten sposób, iż w powołanej uchwale zostanie zmienione przeznaczenie danego terenu z uwzględnieniem dotychczasowej działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę, tj. przywrócenie funkcji (PU).20 jako przeznaczenia przedmiotowego terenu.

Głównym przedmiotem działalności Spółki jest wytwarzanie, obrót i dystrybucja energią elektryczną i cieplną. Swoją działalność Spółka prowadzi przy użyciu stanowiącej jej własność infrastruktury technicznej, w skład której wchodzą m.in. urządzenia przesyłowe, stanowiące przedmiot wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Urządzenia przesyłowe stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa energetycznego i wchodzą w skład całości sieci Spółki. Do wyłożonego projektu Studium Spółka nie zgłosiła uwag ponieważ planowane przeznaczenie przedmiotowego terenu w projekcie Studium odpowiadało dotychczasowemu, przemysłowemu przeznaczeniu wskazanego gruntu. Przeznaczenie przemysłowe zapisane zostało także w umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr 146 z obrębu 2-09-09 położonej w Warszawie.

Zarządzeniem nr 3915 z dnia 3 października 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy, przyjął rozstrzygnięcie uwag wniesionych do wyłożonego projektu Studium. Znaczna część uwzględnionych przez Prezydenta uwag dotyczyła terenu położonego na obszarze na którym zlokalizowana jest działka skarżącej Spółki.

Zdaniem skarżącej Spółki Rada Gminy nie powinna podjąć uchwały w sprawie Studium, z uwzględnieniem autopoprawek mających charakter merytoryczny, jako zgłoszonych w imieniu organu sporządzającego projekt Studium, bez powtórzenia czynności jego wyłożenia do publicznego wglądu, chociażby w części objętej autopoprawką. Logika ułożenia przez ustawodawcę poszczególnych czynności organu sporządzającego Studium w chronologii określonej w powołanym art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje wykluczyć dopuszczalność zgłaszania przez organ, sporządzający projekt Studium, autopoprawek merytorycznych po przedłożeniu projektu Studium Radzie Gminy, bez uprzedniego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu Studium w części objętej autopoprawkami.

Wobec dokonanych zmian na etapie wnoszonych uwag Studium, w wersji uchwalonej, zmieniło się przeznaczenie działki skarżącej Spółki, w taki sposób, że naruszony został jej interes prawny. Rozstrzygnięcia przyjęte w Studium są istotnie odmienne od zaprezentowanych i przekazanych do publicznej dyskusji w projekcie Studium. Teren po byłych Zakładach Przemysłowo Usługowych Ursus został częściowo przeznaczony pod zabudowę oznaczoną symbolem (M1).20, tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z priorytetem dla zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszczeniem lokalizacji zabudowy usługowej z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie do 40% powierzchni całkowitej zabudowy terenu oraz pod zabudowę oznaczoną symbolem (U).20, tj. pod opisaną powyżej zabudowę usługową.

Zmiany, przyjęte w uchwalonym Studium w stosunku do wyłożonego projektu Studium, dotyczą obszaru obejmującego około 200 ha terenu w Ursusie, w tym terenu całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, którego przeznaczenie w uchwalonym Studium zostało zmienione z przemysłowego na mieszkaniowe.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Odnosi się to nie tylko do pierwotnego projektu studium, ale też i do tego projektu, który jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Dotyczy to przede wszystkim wypadków, gdy w wyniku uwzględnionych wniosków i uwag dochodzi do zmiany założeń studium lub do wprowadzania rozwiązań wyjątkowych, niezamierzonych w pierwotnym projekcie. Uwagi do Studium, uwzględnione przez Prezydenta nie zawierają takiego uzasadnienia.

Wprowadzone zmiany powinny zostać poprzedzone szeregiem analiz. W związku z wprowadzeniem funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej w miejsce przemysłowo-usługowej, konieczne jest przeprowadzenie na przykład analizy układu transportowego oraz analizy infrastruktury technicznej, w związku z koniecznością spełnienia innych norm odpowiednich dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz w związku ze zmienionym zapotrzebowaniem na media czy też zwiększonym ruchem pojazdów. Przede wszystkim takie zmiany powinny zostać poprzedzone kompleksową analizą ekonomiczną Studium.

Zdaniem skarżącej Spółki niezbędne byłoby podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia Studium, co gwarantowałoby możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, pośrednio kontrolę legalności przyjmowanych rozwiązań w projekcie w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Naruszenie tego trybu wynikającego z art. 11 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że przedmiotowa skarga odnosi się do ustaleń Studium w części obejmującej teren dz. ew. nr 146, który oznaczony został w Studium symbolem (M1).20 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut rażącego naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ zakład EC (Energetyka) Ursus został uwzględniony na rysunkach studium dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie elektroenergetyki i ciepłownictwa jako istniejący obiekt obsługujący rejon Ursusa. Z ustaleń Studium wynika, że nie prowadzą one do uniemożliwienia działalności Spółki na danym terenie. Studium nie ustala likwidacji zakładu [...], a wykazuje jedynie kierunki działań modernizacyjnych i rozwojowych służących poprawie niezawodności i konkurencyjności dostaw w zakresie energii.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w umowie użytkowania wieczystego, organ wskazał, iż ten zarzut nie ma związku z ustaleniami Studium, które jest wewnętrznym dokumentem planistycznym kierowanym do organów gminy i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Bezspornym pozostaje, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu administracji publicznej. W sferze praw właścicielskich, kreujących interes prawny podmiotów, znaczenie ma przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub (w przypadku braku planu miejscowego) decyzja lokalizacyjna lub decyzja ustalająca warunki zabudowy. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc dopiero na etapie uchwalania planu może nastąpić ingerencja w te prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu, wynikającego z ochrony prawa własności. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie wprowadzenia zmian do Studium na wskutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, a tym samym uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego, wskazano, iż zgodnie z ustawową procedurą sporządzania projektu studium, określoną w art. 11 u.p.z.p., przepisy ustawy nie przewidują ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancję zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów u.p.z.p., a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. Uwzględnienie uwag złożonych do Studium nie wymagało zatem ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, także dlatego że zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie był istotny z punktu widzenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu Studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu Studium. W zaskarżonym Studium, za główny cel polityki przestrzennej miasta związany z zapewnieniem trwałego ładu przestrzennego, przyjęto wskazanie obszarów i określenie zasad dla tworzenia wielofunkcyjnych struktur urbanistycznych. Zasady te uwzględniają różnorodność funkcjonalną obszarów. Konsekwencją, przyjętej w Studium zasady równoważenia funkcji i tworzenia wielofunkcyjnych struktur przestrzennych, było niewyznaczanie jednofunkcyjnych obszarów, a jedynie określenie kierunków zagospodarowania dopuszczających w ramach wydzieleń obszarowych występowanie różnych wzajemnie uzupełniających się funkcji. Za cel przekształceń terenów zdegradowanych przyjęto wytworzenie struktur urbanistycznych o charakterze miejskim, harmonijnie zintegrowanych z istniejącą zabudową, a także wykształcenie centrów dzielnicowych i lokalnych. Z tych to też względów monofunkcyjny teren dawnych ZPC Ursus, zajmujący około 1/4 powierzchni dzielnicy Ursus został podzielony, w zależności od położenia i roli jaką powinien pełnić w strukturze przestrzennej dzielnicy i miasta. W wyniku przeprowadzonych analiz rejon przystanku PKP Ursus (zlokalizowany centralnie w obszarze dzielnicy) wskazano do pełnienia funkcji centrum, z koncentracją w tym obszarze funkcji usługowych o charakterze centrotwórczym i w powiązaniu z systemem przestrzeni publicznych. Lokalizacja centrum umożliwia funkcjonalną i faktyczną integrację obu części Ursusa położonych po północnej i południowej stronie linii średnicowej PKP. Natomiast tereny dawnych ZM Ursus, położone wzdłuż ulicy Traktorzystów wyznaczone zostały do pełnienia funkcji wspomagających i łączących funkcjonalne centrum dzielnicy z centrum administracyjnym i handlowym zlokalizowanych w rejonie przystanku PKP Ursus Północny. Z kolei tereny położone na północ od ulicy Posagu 7 Panien będą nadal pełnić funkcje produkcyjno-usługowe. Tereny położone na południe od ww. ulicy zostały wskazane do przekształceń na funkcje mieszkaniowe i usługowe, w tym usługi z zakresu wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, tory przedsiębiorczości, itp.) oraz małe i średnie przedsiębiorstwa stosujące nowoczesne technologie, a zatem funkcje związane z produkcją. Również na terenach mieszkaniowych, zgodnie z ustaleniami Studium, mogą istnieć funkcje należące do ww.

Zdaniem organu zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 u.p.z.p. jest nieuprawniony. W uzasadnieniu orzeczenia sygn. akt II OSK 64/10 z 1 kwietnia 2010 r. NSA stwierdził, że studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej (studium) gmina określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej i w przeznaczeniu terenów, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina dokonuje ustaleń co do przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zróżnicowanie rangi, charakteru i dokładności ustaleń dokumentów planistycznych (studium/m.p.z.p.) wynika także z konieczności zróżnicowania podejścia do projektowania zagospodarowania przestrzennego w opracowaniach wykonywanych w różnych skalach. Politykę przestrzenną wyrażoną w studium określa się dla obszaru całego miasta (gminy), natomiast ustalenia planu miejscowego odnosi się do poszczególnych fragmentów miasta (gminy). Na konieczność różnego podejścia do planowania zagospodarowania przestrzennego wskazuje także skala w jakiej sporządzane są omawiane opracowania; studium sporządza się w skali 1:20000, zaś plan miejscowy najczęściej w skali 1:1000. Zróżnicowanie skali w jakiej przeprowadza się analizy przestrzenne ma bezpośrednie przełożenie na zakres ustaleń i zakres obowiązywania obu dokumentów. Mając powyższe na względzie ustawodawca celowo "ustawił" studium jako akt planistyczny wyrażający założone cele polityki przestrzennej, a w związku z tym nie założył, że jest to dokument powszechnie obowiązujący, lecz akt kierownictwa wewnętrznego, zawierający wytyczne do planowania miejscowego formułowane dla obszarów funkcjonalnych, a nie dla poszczególnych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. wskazano, iż zarzut ten zdaniem organu trudno uznać za uzasadniony, gdyż do dokumentu studium dołączone zostało uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę jego ustaleń. Uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało zaś ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, dlatego że zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie miał wpływu na ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu Studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu Studium. Tym samym nie miał wpływu na syntezę ustaleń studium, a także na uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań. Ponadto, w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma regulacji nakładających na sporządzającego studium wymogu ponownego wyłożenia tego dokumentu do publicznego wglądu, w związku z uwzględnieniem przez Prezydenta złożonych uwag. Poza tym, zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy wraz ze stosowną dokumentacją prac planistycznych została przekazana, zgodnie z przepisami, do organu nadzoru, który nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania Studium.

Na uwzględnienie zdaniem organu nie zasługuje też wskazany w skardze zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmian w treści Studium, przy rozpatrzeniu uwag, w zakresie w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, gdyż zmiany dokonane w części rysunkowej studium (rys. nr 14), w wyniku rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, zostały wprowadzone po przeanalizowaniu ich treści i dostosowaniu do przyjętej struktury przestrzennej obszaru. Sposób i zakres wprowadzonych korekt był przedmiotem kompleksowej analizy omawianego obszaru wykonanej przez projektantów z Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju.

Postanowienia Studium są kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego nie powinno być zatem traktowane jako przejaw władztwa planistycznego gminy, na co wskazuje art. 9 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przepisów powyższej ustawy nie można zakładać, że Studium jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie uchwalania planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu, wynikającego z ochrony prawa własności. Nie pozostawia zatem wątpliwości możność wykazania na etapie uchwalania planu naruszenia przez jego postanowienia indywidualnego i konkretnego uprawnienia właścicielskiego. Zarówno ustalenia planów miejscowych jak i wydane decyzje o warunkach zabudowy dają podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium.

Określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenia obszarów stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości, zostały one określone orientacyjnie, a tym samym nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na warunki dopuszczalności skargi w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym zaznaczył, że skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa wieczystego użytkowania do ww. działki, objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem interesu prawnego skarżącej Spółki, jako wynikającego z przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowej działki gruntu. Ponadto zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Spółki wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zawarte bowiem w uchwale zapisy po przeniesieniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałyby ograniczeniem możliwości dotychczasowego sposobu korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, Spółka mogłaby kontynuować swoją dotychczasową działalność, gdyż ustalenia zawarte w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do sposobu zagospodarowania nieruchomości, który ma nastąpić w przyszłości, po uchwaleniu miejscowego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania nie mogą natomiast nakazywać zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w dacie wejścia w życie miejscowego planu już istnieje. Niemniej jednak po wejściu w życie miejscowego planu uwzględniającego nie byłaby natomiast możliwa rozbudowa istniejących obiektów koniecznych do działalności Spółki (wytwarzanie, obrót i dystrybucja energią elektryczną i cieplną).

W rozpoznawanej sprawie w Studium dokonano zmiany przeznaczenia terenu działki skarżącej Spółki w stosunku do przeznaczenia, które określono w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu. W istocie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do studium nie przewiduje wymogu ponawiania czynności planistycznych, w tym ponownego wykładania projektu studium do publicznego wglądu. Nie oznacza to jednak, że takiego ponownego wyłożenia projektu ustawa zabrania zwłaszcza gdy się zważy, że postanowienia uchwalonego studium różnią się istotnie od pierwotnego, wyłożonego do publicznego wglądu, projektu studium. W sytuacji, gdy w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium już po jego wyłożeniu w istotny sposób ulega zmianie przeznaczenie określonego terenu a wprowadzona do Studium zmiana nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spółka [...] została zaskoczona zmianami wprowadzonymi do Studium, na wniosek innych podmiotów, bez możliwości wypowiedzenia się na temat tych zmian w sytuacji, gdy miałyby one prowadzić do konieczności – w jakiejś perspektywie czasowej, w wyniku zmiany przeznaczenia terenu – zaprzestania działalności produkcyjnej. Takie działanie – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – naruszało prawo użytkowania wieczystego Spółki poprzez naruszenie zasady zaufania do władz publicznych i zasady równego traktowania podmiotów uprawnionych do składania wniosków do wyłożonego projektu studium.

Działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] jest zabudowana m.in. elektrociepłownią. Pod rządem poprzedniego planu miejscowego była ona przeznaczona pod funkcje techniczno-produkcyjne. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium działka skarżącej była oznaczona symbolem (PU).20 i przeznaczona pod zabudowę przemysłowo-usługową. Takie rozwiązanie było korzystne dla Spółki i nie wnosiła do niego uwag. W wyniku wprowadzenia zmian do projektu, już po jego wyłożeniu, działka została oznaczona symbolem (M1)20., co znacząco zmieniło jej przeznaczenie. Funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi wielorodzinnymi. Takie funkcje wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu. Zdaniem Sądu słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1419/11, wydanym w podobnej sprawie, "(...) że prace nad studium trwały ponad trzy lata. Przy opracowywaniu studium pracowali specjaliści z zakresu planowania przestrzennego. W wyniku dokonanych w toku prac nad studium analiz przyjęto określone rozwiązania dla terenów dawnych Zakładów Mechanicznych Ursus. Dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki przewidziano przeznaczenie mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę oraz w załączniku do protokołu Rada Miasta nie wskazała, jakie ważne przyczyny spowodowały, że wyniki kilkuletnich analiz planistów zostały w istocie zanegowane dla około 90 ha terenu dawnych Zakładów Mechanicznych Ursus. Albo analizy te były błędne i Prezydent Miasta, uwzględniając uwagi i zmieniając przeznaczenie terenu naprawił popełniony na etapie prac planistycznych błąd, albo analizy te były prawidłowe zaś uwzględnienie uwag i w ich wyniku zmiana przeznaczenia terenu były błędne i nieprzemyślane".

Dalej Sąd podniósł, że o ile przyjęte pierwotnie rozwiązanie brało pod uwagę (przynajmniej częściowo) wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 wymóg uwzględnienia przy opracowywaniu Studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana zapisów Studium wymogu tego nie wzięła pod uwagę. Taki sposób określania zapisów Studium nie może więc być zaakceptowany.

Sąd za zasadny uznał również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przepisu tego wynika, iż projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis ten, zdaniem Sądu, został naruszony poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (M1).20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Nie można za takie uzasadnienie uznać zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury oraz dodatkowych uzgodnień. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ustawowego bezwzględnego wymogu ponawiania procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do wyłożonego wcześniej projektu ale gdy zakres tych zmian jest znaczny, a ich konsekwencje dla właścicieli nieruchomości poważne to tym bardziej powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1410/12). Rada nie wyjaśniła w istocie, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych, a tym samym naruszony został powołany wyżej przepis rozporządzenia.

Sąd zaznaczył, że ponieważ kontrolował zaskarżone studium tylko w zakresie, w jakim jego zapisy naruszały interes prawny skarżącej Spółki, orzeczenie o niezgodności z prawem zapisów zawartych w studium odnosi się wyłącznie do nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, to jest działki o nr ew. 146 z obrębu 2-09-09 położonej w Warszawie.

Naruszenie wskazanych wyżej przez Sąd przepisów uzasadniałoby stwierdzenie nieważności studium w odniesieniu do tej jego części, które dotyczy działki należącej do skarżącej Spółki, gdyż były to naruszenia istotne, które miały wpływ na treść przyjętych w Studium rozwiązań. Ponieważ jednak od daty uchwalenia studium upłynął już rok zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały jest niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 możliwe jest jednak orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.

Z art. 6 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy wynika, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei z art. 9 ust. 4 wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie Sądu dalej idącym naruszeniem jest naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium, w tej jego części, która odnosi się do działki skarżącej Spółki, dotychczasowego przeznaczenia terenu skutkowało bowiem przyjęciem takich rozwiązań, które ograniczałyby możliwość korzystania przez Spółkę z jej działki w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu, obrocie i dystrybucji energii elektrycznej i cieplnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Fundacja dla Ursusa z siedzibą w Warszawie oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

Fundacja w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że:

Spółka posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej Uchwały;

uchwalenie przez organ zaskarżonej Uchwały spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki;

§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż brak uzasadnienia zmiany przeznaczenia terenu na etapie prac poprzedzających podjęcie uchwały tożsame jest z brakiem uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 133 oraz art. 134 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wynikających z akt sprawy, w tym rysunku nr 22 oraz rysunku nr 24, stanowiących integralną część zaskarżonej Uchwały, ustalających, w ramach ustalenia kierunków rozwoju m.st. Warszawy, dalsze istnienie Elektrociepłowni Ursus, a tym samym błędne ustalenie, że zaskarżona Uchwała prowadzi do ograniczenia Skarżącej w możliwości korzystania z działki 146 z obrębu 2-09-09 w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu, obrocie i dystrybucji energii elektrycznej i cieplnej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez brak należytego wyjaśnienia na czym polegać ma interes prawny Skarżącej w zaskarżeniu uchwały oraz na czym polega naruszenie owego interesu prawnego.

Miasto st. Warszawa w skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej,

– art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osób mających tytuł prawny do nieruchomości,

– art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

– art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie,

– art. 35 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki będzie istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu i nie będzie możliwa rozbudowa istniejących obiektów koniecznych do działalności Spółki,

– art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ powinien ponownie wyłożyć projekt studium w sytuacji, gdy w projekcie tym dokonano zmian po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu,

– art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowaniej. przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej,

– art. 10 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 13 oraz ust. 2 pkt 1-16 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

– § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie naruszenia ww. przepisu przez organ "poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (Ml),20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium",

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

– art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie wyroku bez rozpatrzenia sprawy, niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww, przepisów prawa, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały a przytoczył treść wyroków w innej sprawie bez analizy czy istnieją różnice przedmiotowych spraw w zakresie stanu faktycznego i prawnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy,

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że:

w Studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej,

funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, które wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu,

Rada m.st. Warszawy nie wyjaśniła, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i brak wyjaśnienia dlaczego Sąd przyjął, iż:

a) w Studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej,

b) funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, które wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu,

c) Rada m.st. Warszawy nie wyjaśniła, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych,

– art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dokonanie oceny, iż "Zawarte w uchwale zapisy po przeniesieniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałyby ograniczeniem możliwości dotychczasowego sposobu korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości (...) po wejściu w życie miejscowego planu uwzględniającego zapisy zawarte w zaskarżonym studium skarżąca Spółka mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu. Nie byłaby natomiast możliwa rozbudowa istniejących obiektów koniecznych do działalności Spółki (wytwarzanie, obrót i dystrybucja energią elektryczną i cieplną)",

– art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jest niezgodna z prawem w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy,

– art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Podstawowym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty kasacyjne, jest wykazanie przez skarżącą Spółkę naruszenia interesu prawnego warunkującego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uchwały Rady Miasta st. Warszawy w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie nieruchomości oznaczonej nr ew. 146.

W obu skargach kasacyjnych zanegowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym zaskarżana Uchwała spowodowała naruszenie interesu prawnego Spółki, przy czym Fundacja dodatkowo zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązała z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia na czym polega interes prawny Spółki w zaskarżeniu uchwały oraz na czym polega naruszenie owego interesu prawnego.

Odnosząc się w tym miejscu do tego ostatniego zarzutu stwierdzić należy, że w istocie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest spójne, a Sąd Wojewódzki w sposób niekonsekwentny przedstawił rozważania w zakresie wstępnej oceny legitymacji strony skarżącej, aż następnie merytorycznej kontroli uchwały. Te niedoskonałości uzasadnienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza nie stanowiły przeszkody do rozpoznania skarg kasacyjnych.

Zanim jednak przedstawiona będzie ocena co do dokonanej przez Sąd Wojewódzki interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie – konieczne jest poczynienie uwag ogólnych w tym zakresie.

Mianowicie w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji skarżącego wymaga ustalenie nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1).

Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty.

Wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwała. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3).

Dlatego tak ważne jest wykazanie przez organ uchwałodawczy niezbędności wprowadzonych ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich co do nieruchomości objętych danym aktem planistycznym. Pamiętać również należy, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego nie jest nieograniczona. Prawnie wadliwymi są zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają konkretne przepisy prawa ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zaznaczyć należy, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom wynikającym chociażby wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, ale też m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, 25 września 2012 r., II OSK 1377/12, 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12, 12 września 2012 r., II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10, 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12, 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10, 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12, 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12, 25 września 2014 r., II OSK 706/13, 11 września 2012 r., II OSK 1573/12, 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07).

W świetle przytoczonych uwag za trafne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Spółki, co z kolei otwierało drogę do kontroli jej legalności. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej nie jest w pełni spójne i kompetentne, to jednak całość argumentacji nie pozostawia wątpliwości jakimi przesłankami kierował się Sąd Wojewódzki.

Mianowicie naruszenie interesu prawnego Spółki wywiedzione zostało z faktu dokonanej w studium zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej poprzez wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w miejsce dotychczasowej funkcji produkcyjnej i przemysłowej. Trudno nie zgodzić się z Sądem, że w sytuacji przeniesienia kwestionowanych postanowień studium do planu miejscowego możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości przez Spółkę będzie znacznie ograniczona, co narusza jej prawa wynikające z umowy użytkowania wieczystego oraz art. 233 k.c.

Wprowadzenie tak istotnego ustalenia co do kierunku zmian w przeznaczeniu spornego obszaru nie zostały przez Radę Miasta w sposób przekonujący uzasadnione.

W szczególności nie wyjaśniono dlaczego przyjęto priorytet funkcji mieszkaniowej w sytuacji gdy dotychczasowe przeznaczenie i wykorzystanie nieruchomości miało charakter produkcyjny i przemysłowy, a wyniki kilkuletnich analiz planistów wskazywały na utrzymanie takiej właśnie funkcji terenu, co znalazło potwierdzenie w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu. W takich okolicznościach niewątpliwie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej Spółki, jako użytkownika wieczystego, zainteresowanego w możliwości kontynuowania na tym terenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, obrotu i dystrybucji energii elektrycznej i cieplnej.

Wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia interesu prawnego Spółki było więc uzasadnione, zwłaszcza w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje uwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Naruszenie przez organ wymienionego przepisu dawało Sądowi Wojewódzkiemu również podstawę do końcowego stwierdzenia niezgodności kontrolowanej uchwały z prawem.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Miasta st. Warszawy zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki nie przyjął takiego rozumienia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak mu przypisuje autor skargi wywodząc, że według stanowiska Sądu Rada nie może inaczej określić kierunków zmian w strukturze przestrzennej i w przeznaczaniu terenów aniżeli poprzez dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu.

Okoliczności towarzyszące wprowadzeniu zmiany w zakwestionowanej części studium, jak też ogólnikowa argumentacja przedstawiona jako uzasadnienie przyjętych rozwiązań uprawniała Sąd do stwierdzenia, że Rada nie uwzględniła w sposób właściwy dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania spornego terenu.

Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że przewidziany w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. katalog przedmiotowy uwarunkowań, które należy uwzględnić przy sporządzaniu projektu studium, jest bardzo szeroki.

Jednak w niniejszej sprawie kontrola sądowa dotyczyła wyłącznie fragmentu studium ograniczonego do działki nr 146 i w zakresie tej nieruchomości istotne znaczenie miało to, czy organ właściwie wypełnił obowiązek wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rzeczą natomiast organu było wykazanie tego w uzasadnieniu projektu studium, ewentualnie we wszczętym postępowaniu sadowym. Zaznaczyć jednak należy, że dokonanie tak istotnej zmiany w projekcie powinno znajdować oparcie w przeprowadzanych wcześniej analizach.

Jako niewystarczający należało uznać opis w tekście studium ograniczony do ogólnikowych ustaleń dotyczących terenu zajmowanego przez dawne Zakłady Mechaniczne "Ursus", bez przedstawienia aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, w tym działki nr 146.

Od obowiązku rzetelnej analizy aktualnego stanu faktycznego i prawnego terenów nie zwalniał organu fakt, iż studium jako akt planistyczny uchwalany dla całego miasta odznacza się większym stopniem ogólności ustaleń niż w przypadku planu miejscowego.

Dla prawidłowego wyznaczenia w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego konieczne było uwzględnienie nie tylko ogólnych założeń co do działań modernizacyjnych i rozwojowych w zakresie elektroenergetyki i ciepłownictwa, ale tez plany rozwojowe przedsiębiorstwa skarżącej i możliwość realizacji praw i obowiązków z przysługujących Spółce lub jej następcom prawnym z tytułu ustanowionego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Fundacji uwidocznienie działalności skarżącej w tekście i na rysunku studium nie mogło stanowić wystarczającej gwarancji dla ochrony interesu Spółki, skoro przyjęte przez Radę Miasta przeznaczenie danego obszaru z funkcją mieszkaniową, jako podstawową, jest nieadekwatne do aktualnego i planowanego wykorzystania spornej nieruchomości.

Niesłusznie również zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu dowolność w uznaniu, że kwestionowana treść studium wpłynie ma ustalenia planu w sposób ograniczający sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę. Taka konstatacja Sądu była usprawiedliwiona: po pierwsze – przepisami normującymi zależność pomiędzy studium a planami miejscowymi, co omówione zostało wyżej, a po drugie – zasadniczą zmianą w zakresie przyjętego w studium przeznaczenia spornego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wykluczenia dotychczasowej funkcji produkcyjnej i przemysłowej.

Zaakcentować należy, że stwierdzone przez Sąd Wojewódzki naruszenie prawa wynikało z tego, że zakwestionowane postanowienia studium przyjęte zostały w toku procedury przeprowadzonej bez zachowania wszystkich wymaganych czynności oraz bez zagwarantowania Spółce realizacji przysługujących jej uprawnień oraz bez należytego uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącej oraz zasad obowiązujących przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z treści obu skarg kasacyjnych wynika, że zasadniczą przyczyną negowania oceny zawartej w zaskarżonym wyroku jest kierowanie się przez organ i uczestnika niewłaściwymi założeniami co do znaczenia i funkcji studium w polityce przestrzennej kształtowanej i prowadzonej na terenie gminy. Autorzy skarg kasacyjnych pomijają, że studium jest aktem planistycznym wiążącym w procesie uchwalania planów miejscowych, co skutkuje tym, że ustalenia planu będące następstwem odpowiednich postanowień w studium nie mogłyby być zakwestionowane bez wcześniejszego zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Błędne jest więc zawarte w skardze kasacyjnej Fundacji twierdzenie, że po ewentualnym przeniesieniu zapisów studium do miejscowego planu, to ewentualnie treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego mogłaby wywierać skutki w zakresie praw i obowiązków skarżącej Spółki.

Z kolei w skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy autor skargi kasacyjnej, mimo że zawarł trafne uwagi co do funkcji studium, to jednak nie dostrzegł, że interpretacja oraz zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga uwzględnienia charakteru aktu będącego przedmiotem zaskarżenia. Nie można bowiem automatycznie przenosić poglądów ukształtowanych na tle wymienionego przepisu do przypadków tak różnych, jakimi są skargi na studium lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, mniemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego nie oznacza, że nie może w sposób realny oddziaływać na sferę uprawnień i obowiązków podmiotów, którym przysługują określone prawa do nieruchomości położonych na obszarze objętym studium. W konkretnej sprawie nie można było więc odmówić ochrony prawnej Spółce w tym zakresie, w jakim postanowienia kwestionowanej uchwały mogą determinować zapisy planu miejscowego w sposób naruszający jej interes prawny.

Natomiast stwierdzone przez Sąd naruszenia porządku prawnego musiały skutkować uwzględnieniem skargi.

Zaakcentować ponadto należy, że samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest nieograniczona, a zatem również uprawnienia w zakresie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi są zatem nie tylko takie postanowienia aktów planistycznych, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia władztwa planistycznego, zwłaszcza wskutek braku wyważenia interesów prawnych tych podmiotów, których prawo własności (użytkowania wieczystego) podlegać ma ograniczeniom w zakresie korzystania i zagospodarowania nieruchomości gruntowych.

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że w związku z naruszeniem zasad sporządzania studium zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a przy uwzględnieniu art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. konieczne było orzeczenie o jej niezgodności z prawem.

Dodatkową przesłanką do uwzględnienia skargi było zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzone przez Sąd Wojewódzki naruszenie trybu sporządzania zaskarżonej w części uchwały.

Mianowicie zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że w toku procedury naruszono uprawnienia Spółki przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do wprowadzonej zmiany w projekcie studium.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu podniesionemu przez Radę Miasta w kontekście art. 7 Konstytucji należy przyjąć, że jeżeli dochodzi do istotnej zmiany projektu studium to projekt powinien być wyłożony ponownie do wglądu celem umożliwienia dyskusji publicznej oraz wniesienia ewentualnych uwag przez podmioty, których zmiany dotyczą.

Wprawdzie ustawodawca przewidział wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), ale niewątpliwie konieczność takiego działania odnosić należy również do uchwalania studium, ze względu na wymogi związane z gwarancjami ochrony interesów członków wspólnoty samorządowej, przejrzystością i jawnością procedur planistycznych.

Jest to konieczne zwłaszcza w takich przypadkach, gdy zmiany wprowadzane do projektu studium dotyczą nie tylko jednostkowych interesów, ale mają związek z konfliktem różnych interesów jednostkowych i publicznych.

Zaznaczyć trzeba, że art. 11 u.p.z.p. określając działania na kolejnych etapach przewiduje w pkt 10 i 11 obowiązek wyłożenia projektu do publicznego wglądu w celu przeprowadzenia dyskusji publicznej oraz umożliwienia wniesienia uwag przez uprawnione podmioty. Z przepisu art. 11 u.p.z.p. – interpretowanego systemowo i funkcjonalnie – nie można wywodzić, że w określonych sytuacjach nie ma obowiązku ponawiania działań w nim określonych, zwłaszcza że pkt 12 przewiduje obowiązek przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą "nieuwzględnionych" uwag.

Jeżeli więc wskutek uwzględnienia uwag dochodzi do istotnej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie to w okolicznościach konkretno postępowania może zachodzić potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 120).

Te same uwagi należy odnieść do obowiązku przewidzianego w przepisie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że wymieniony przepis został naruszony poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu z funkcji PU na M1, wprowadzonej do projektu po uwzględnieniu uwag.

Niezależnie od argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku wskazać trzeba, że omawiany przepis nakłada na organ obowiązek zawarcia w uzasadnieniu syntezy ustaleń projektu studium oraz "objaśnienia przyjętych rozwiązań". Oznacza to, że obowiązek uzasadnienia nie odnosi się tylko do pierwotnego projektu studium, ale też do tego projektu, który końcowo jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Dotyczy to więc takich głównie przypadków, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dochodzi do istotnej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przeciwna argumentacja zawarcia w skardze kasacyjnej Miasta st. Warszawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej mylnie bowiem kwalifikuje dokonaną zmianę projektu jako korektę niemającą wpływu na ustalenia studium oraz nienaruszającą założeń i celów polityki przestrzennej określonych w studium. Waga przyjętego w projekcie rozwiązania dotyczącego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jest na tyle duża, że powinna być wyjaśniona w uzasadnieniu, chociażby na potrzeby merytorycznej kontroli studium dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak bowiem już wcześniej zostało zasygnalizowane m.in. z uzasadnienia projektu powinno wynikać, że przyjęte rozwiązania planistyczne były wynikiem koniecznych analiz i ocen, tak aby możliwe było zweryfikowanie ich legalności.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki dokonał w sposób właściwy kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do ewentualnej treści przyszłego planu miejscowego podyktowane było potrzebą rozważenia okoliczności wynikających z prawnej zależności obu aktów planistycznych.

Z kolei odwołanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska wyrażonego przez WSA w podobnej sprawie nie oznacza braku dokonania samodzielnej oceny co do aktu zaskarżonego w niniejszym postępowaniu.

Z uwagi na potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych pożądana jest analiza rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, celem uwzględnienia zapatrywań w zakresie interpretacji i stosowania konkretnych przepisów prawa materialnego lub norm proceduralnych.

Wbrew zarzutom kasacyjnym sformułowanym w obu skargach kasacyjnych Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę uwzględnił wszystkie istotne okoliczności wynikające z akt sprawy, poddając je ocenie zgodnie z zasadami logiki. W rezultacie na akceptację zasługiwały zarówno ustalenia faktyczne, jak też wnioskowanie w zakresie oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że obie skargi kasacyjne pozbawione były usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.