Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15 w zw. z art. 7, art. 11, art 80, art. 107 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. I. i A. I. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2022 r. nr 356/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia18 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB), działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm), nakazał M. I. i A. I. – właścicielom parkingu samochodowego przy ul. R. [...] we W. - rozbiórkę ww. obiektu jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej 2l lipca 2021 r. ustalono, że na terenie ww. działki znajduje się utwardzenie kamieniem o szerokości 34,15 m i długości od ogrodzenia działki z ul. R. do istniejącego budynku gospodarczego (około 48 m2). Na terenie tym zaparkowanych było 13 samochodów osobowych. Brak było wydzielonych miejsc postojowych. Przy utwardzeniu terenu – w odległości 2,10 m od ulicy - usytuowano kontener o wymiarach w rzucie 2,40 x 6,00 m i wysokości 2,65 m, na którym umieszczono tabliczki "biuro" oraz "biuro zielony parking". Do dachu kontenera przymocowano trzy bilbordy z napisem "Zielony parking". Na elewacji obiektu kontenerowego widnieje również regulamin korzystania z parkingu. Podczas kontroli przedłożona została dokumentacja: "Materiały do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie 10 miejsc parkingowych" z września 2015 r., które nie została zatwierdzona przez właściwy organ. Współwłaścicielka nieruchomości oświadczyła, że obiekt kontenerowy służy za serwerownię monitoringu bram wjazdowych i został ustawiony w 2015 r. Utwardzenie terenu tłuczniem zostało wykonane w 2015 roku na podstawie okazanych dokumentów a inwestorem był W. I. (już nieżyjący). Parking na terenie utwardzonym funkcjonuje od 1 lipca 2021 roku.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na wybudowaniu parkingu. Przed przystąpieniem do tych robót inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. W sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy parking przewidziany jest na więcej niż 10 miejsc postojowych. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże, zgodnie z orzecznictwem, jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki, a innym obiektem budowlanym na tej samej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Miejsce postojowe to takie miejsce, które umożliwia postój w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i które może powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013,r. o sygn. akt II OSK 593/12, LEX nr 1466426. W omawianej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wykorzystywaniem utwardzonego terenu do parkowania pojazdów, taki też był cel tego utwardzenia. W ten sposób powstał parking, o którym mowa w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j, Dz. U. z 2019r. poz. 1065 z późn. zm.). Jest to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów. Obiekty i urządzenia zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, takie jak obiekt kontenerowy przeznaczony na serwerownię monitoringu i biuro wraz z trzema bilbordami mocowanymi do dachu z napisem "Zielony parking" oraz szlaban znajdujący się tuż za bramą wjazdową od strony ul. R. pełnią funkcję służebną względem parkingu, stanowią jego infrastrukturę, dlatego organ uznał je za części składowe parkingu.

Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego parkingu PINB uznał, że istnieją podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. nr 2836/2021 wstrzymał budowę parkingu informując właścicieli o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczania ww. postanowienia wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Powyższe postanowienie doręczone zostało odrębnie każdemu ze współwłaścicieli w dniach 2 grudnia 2021 r. i 14 grudnia 2021 r. Termin do złożenia wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 13 stycznia 2022 r. Wobec braku wniosku o legalizację, zgodnie z art. 49 e pkt 1 Prawa budowlanego konieczne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele zarzucając naruszenie przepisu postępowania tj.: a) przepisu art. 7 k.p.a. w związku art. 12 §1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewnikliwe prowadzenie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a przede wszystkim:

- nie ustalenie rozbieżności, co do powierzchni terenu przeznaczonego pod miejsca postojowe wskazanego w treści projektu budowlanego z czerwca 2015 r., a powierzchnią ustaloną podczas kontroli;

- nie ustalenie, czy kontener ustawiony na nieruchomości służy również do innych celów niż tylko jako serwerownia monitoringu bram wjazdowych;

- pominięcie okoliczności, że teren nieruchomości zgodnie z projektem budowlanym z czerwca 2015 r. był już wcześniej utwardzony płytami betonowymi, które stanowiły posadzkę rozebranego budynku;

- pominięcie okoliczność, że miejsca postojowe zostały wykonane na terenie, na którym wcześniej posadowione były tunele foliowe przeznaczone pod produkcję pieczarek, a tym samym teren ten był już utwardzony wcześniej (w latach 1986-1989);

b) przepisu art. 8 §1 k.p.a. w związku z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w sposób niejednoznaczny tj. nie wskazanie, na jakiej powierzchni działki mają być przeprowadzone prace rozbiórkowe oraz nie wskazanie, jaka część utwardzenia terenu ma zostać rozebrana(w szczególności, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że w 2015r. dokonano jedynie częściowego utwardzenia terenu, a na nieruchomości znajdowały się pozostałości po zabudowaniach wykorzystywanych w produkcji pieczarek i wykonanych w latach 1986-1989). Jednocześnie odwołujący się wnieśli o dopuszczenie dowodów w postaci opisanych pism, dokumentacji zdjęciowej i mapy zasadniczej z 2005 r. dla potwierdzenia podniesionych zarzutów.

Zaskarżoną obecnie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II Instancji potwierdził prawidłowość kwalifikacji robót budowlanych objętych postępowaniem, jako budowy parkingu, stwierdzając, że nie budzi ona wątpliwości i została także potwierdzona przez właścicieli w protokole z kontroli. Organ podzielił także ocenę, że wykonanie przedmiotowych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ przedmiotowy parking przewidziany jest na więcej niż 10 miejsc postojowych, zastosowania nie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego. W trakcie czynności kontrolnych zaparkowanych było na nim 13 pojazdów (w tym na terenie niewskazanym w przedłożonej podczas kontroli dokumentacji). Ponadto z ortofotomap dostępnych na stronach Systemu informacji przestrzennej Wrocławia, czy też na Google Maps, widoczne są samochody zaparkowane na całym terenie przedmiotowej działki w ilości kilkudziesięciu. Przedmiotowy parking posiada nadto własną stronę internetową na której w galerii zdjęć, uwidoczniono kilkadziesiąt zaparkowanych samochodów. Wykonanie parkingu o liczbie miejsc większej niż 10 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak jest w sprawie okolicznością bezsporną, zatem uzasadnione było wdrożenie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji wydał postanowienie z dnia 25 listopada 2021 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 Prawa budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania. DWINB podkreślił, że wydanie ww. postanowienia otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej i to od postępowania zobowiązanych zależał dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołujący się mogli skorzystać z drogi legalizacji składając w wyznaczonym terminie stosowany wniosek. W przypadku braku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, na podstawie art. 49e pkt 1 p. b., orzec w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie wniosek o legalizację nie został złożony, co skutkować musiało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że wbrew jego twierdzeniom, iż tłuczniem utwardzono jedynie teren wokół posadzki pozostałej po budynkach pieczarkarni, podczas kontroli ustalono, że teren od istniejącego budynku do obiektu kontenerowego był równomiernie pokryty tłuczniem, co zostało sfotografowane. Nie stwierdzono widocznych śladów po ww. budynkach. Organ odwoławczy zauważył, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy - Prawo budowlane, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. W omawianej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wykorzystywaniem utwardzonego terenu do parkowania pojazdów, taki też był cel tego utwardzenia. Powstał w ten sposób parking, o którym mowa w § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.).

DWINB zgodził się także z ustaleniem, że obiekty i urządzenia zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, takie jak obiekt kontenerowy przeznaczony na serwerownię monitoringu i biuro wraz z trzema bilbordami mocowanymi do dachu z napisem "Zielony parking" oraz szlaban znajdujący się tuż za bramą wjazdową od strony ul. R., pełnią funkcję służebną względem parkingu, stanowią jego infrastrukturę, dlatego też są częściami składowymi parkingu. Nadto szlaban wjazdowy, jak wynika z ortofotomap i map znajdujących się w zasobach katastru miejskiego, znajduje się na przedmiotowej działce (nr [...], [...], obr. S.), a nie na działce nr [...] sprzedanej na rzecz Gminy W. Natomiast z przedłożonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr I-D- 129/11 z 16 grudnia 2011r. nie wynika, że wykonano na jej podstawie szlaban na terenie posesji przy ul. R. [...], a jedynie, że projektuje się zmianę rozwiązania zjazdu na posesję przy ul. R. [...] (zwrócono uwagę, że na posesję od strony ul. R. prowadzą dwa zjazdy). Do odwołania załączono również "Protokół ze spotkania" z 29 lipca 2009r., w którym widnieje zapis, że wykonawca połączenia [...], dokona przestawienia ogrodzenia między działką nr [...] i [...]. Szlaban znajduje się za ogrodzeniem (za bramą wjazdową na terenie działki nr [...]).

W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że obiekt kontenerowy (jednoznacznie oznaczony, jako BIURO Zielony Parking), w którym znajduje się serwerownia monitoringu i biuro parkingu wymagał pozwolenia na budowę (jest usytuowany na terenie tej nieruchomości powyżej 180 dni), co zostało wskazane w art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, bez względu na to czy stanowi wyłącznie obiekt służący do obsługi parkingu, czy też nie.

W ocenie organu odwoławczego nakaz orzeczony zaskarżoną decyzją jest jednoznaczny, brak jest trudności w interpretacji elementów podlegających rozbiórce - należy dokonać rozbiórki parkingu wraz z infrastrukturą, na którą składają się: utwardzenie terenu, obiekt kontenerowy przeznaczony na serwerownię monitoringu i biuro wraz z trzema bilbordami mocowanymi do jego dachu oraz szlaban. Również pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, DWINB uznał za zasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W rozstrzyganej sprawie nie może bowiem zapaść inna decyzja niż ta która została podjęta przez PINB.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. I. i A. I., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania tj.: a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co skutkowało pominięciem części materiału dowodowego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a przede wszystkim:

- nie ustalenie przyczyn rozbieżności, co do powierzchni terenu przeznaczonego pod miejsca postojowe wskazanego w treści projektu budowlanego z czerwca 2015 r., a powierzchnią ustaloną podczas kontroli;

- pominięcie okoliczności, że teren nieruchomości zgodnie z projektem budowlanym z czerwca 2015 r. był już wcześniej utwardzony płytami betonowymi, które stanowiły posadzkę rozebranego budynku i nie uwzględnienie tej okoliczności, przy ocenie jaka część utwardzenia terenu ma podlegać rozbiórce;

- pominięcie okoliczność, że miejsca postojowe zostały wykonane na terenie, na którym wcześniej posadowione były tunele foliowe przeznaczone pod produkcję pieczarek, a tym samym teren ten był już utwardzony wcześniej(w latach 1985-1987);

b) przepisu art. 8 §1 k.p.a. w związku z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została sformułowana w sposób niejednoznaczny tj. utrzymanie decyzji o nakazaniu rozbiórki, która nie wskazuje, na jakiej powierzchni działki mają być przeprowadzone prace rozbiórkowe oraz nie wskazanie, jaka część utwardzenia terenu ma zostać rozebrana (w szczególności, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że w 2015 r. dokonano jedynie częściowego utwardzenia terenu, a na nieruchomości znajdowały się pozostałości po zabudowaniach wykorzystywanych w produkcji pieczarek);

c) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zaniechanie w treści uzasadnienia decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących i poprzestanie na stwierdzeniu że: "Również pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie";

d) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący nie zgadzają się z treścią decyzji organu II instancji gdyż utrzymał on w mocy decyzję, która została wydana bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawa, a przede wszystkim bez ustalenia, w jakim okresie powstało utwardzenie terenu. Co więcej, organ II instancji błędnie przyjął, że decyzja o nakazie rozbiórki jest jednoznaczna i nadaje się do wykonania. Wskazano także, że organ I instancji, pomimo, że dysponował dokumentem oznaczonym jako "Projekt budowlany- materiały do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie 10 miejsca parkingowych" który został dopuszczony w poczet dowodów, nie przeprowadził prawidłowej jego oceny. Pominięto bowiem okoliczność, że zgodnie z ww. projektem, prace miały być wykonywane na obszarze o długości 25 m i szerokości 11 m. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji wskazano, że teren utwardzony kamieniem ma szerokość 34,15m i długość od ogrodzenia do istniejącego budynku gospodarczego (z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, czy wymiar "48m2" dotyczy powierzchni budynku gospodarczego). Organ II instancji pominął zupełnie fakt, że z opisu prac budowlanych zawartego w projekcie budowlanym wynika, że w chwili sporządzania projektu, teren był utwardzony płytą betonową pozostałą jako posadzka rozebranego budynku (na nieruchomości znajdowały się tunele cieplne, wykorzystywane pod produkcję pieczarek), a prace budowlane miały polegać jedynie na wypełnienie przestrzeni pomiędzy płytami betonowymi klińcem granitowym gramatury od 0-32 mm i zagęszczeniu. Okoliczność ta, zdaniem skarżących, winna mieć istotne znaczenie przy ocenie zakresu prac rozbiórkowych.

Skarżący wskazali, że płyty betonowe zostały położone na nieruchomości w latach 1985- 1987, w czasie, gdy stawiane były tunele cieplne pod produkcję pieczarek i tym samym utwardzenie terenu, które obecnie ma podlegać rozbiórce na podstawie zaskarżonej decyzji, znajduje się na nieruchomości od blisko 37 lat. Okoliczności te znajdują potwierdzenie nie tylko na zdjęciach wydrukowanych z geoportalu, ale również mapie zasadniczej wydanej w 2005 r. przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu.

Przy takim stanie faktycznym – zdaniem stron - niedopuszczalnym było wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki bez uwzględnienia okoliczności, w jakim okresie i na podstawie jakich pozwoleń wykonywane były poszczególne prace związane z utwardzeniem gruntu. Skarżący uważają, że decyzja o nakazu rozbiórki parkingu winna ściśle dotyczyć tylko rozbiórki prac wykonanych w związku z wykonaniem parkingu, a nie prac wykonanych przeszło 40 lat wcześniej w związku z innym wykorzystywaniem nieruchomości. Zdaniem skarżących decyzja o nakazie rozbiórki powinna konkretnie wskazywać w jakim zakresie rozbiórka taka ma zostać przeprowadzona. Treść decyzji organu I instancji z dnia 18 stycznia 2022 r. nie pozwala jednak na ustalenie, w jakim zakresie mają zostać przeprowadzone prace rozbiórkowe, w szczególności w zakresie rozbiórki utwardzenia terenu (nie wiadomo na jakiej powierzchni należy przeprowadzić prace, jak głęboko winny zostać przeprowadzone prace rozbiórkowe). W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie podano uzasadnienia, dlaczego skarżący mieliby rozbierać betonowe płyty znajdujące się pod klińcem, skoro płyty te posadowione są na nieruchomości od połowy lat 80-tych XX wieku. Dodatkowo skarżący wskazali, że niedopuszczalnym jest, aby w decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji, organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę i poprzestał na stwierdzeniu, że sformułowane zarzuty pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący uznali, że organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji, bowiem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji doprowadza do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika także z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami.

Przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sprawie robót budowlanych które w wyniku czynności wyjaśniających organu, zakwalifikowane zostały jako budowa parkingu na terenie działki nr [...], [...], obręb S., przy ul. R. [...] we W. Podczas kontroli stwierdzono, że teren działki o szerokości 34,15 m i długości "około 48 m2" (od ogrodzenia działki z ulicą R. do budynku gospodarczego) utwardzony został kamieniem. Nie wydzielono na nim miejsc postojowych, jednak w podczas kontroli, zaparkowanych było na nim 13 samochodów – a jak ustaliły organy w oparciu o inne dowody - parkowało tam i kilkadziesiąt samochodów. Przy utwardzeniu terenu posadowiony został kontener z tabliczkami "biuro" i "biuro zielony parking" oraz z regulaminem parkingu.

W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne organy stwierdziły, że na terenie przedmiotowej nieruchomości doszło do wybudowania parkingu, trafnie wywodząc także, że budowa ta nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy bowiem zgodzić się z organami, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w postaci utwardzonego placu postojowego. W sprawie nie jest także sporne, że obiekt ten spełnia kryteria parkingu – stanowi wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów. Strony nie kwestionują, że obiekt ten realizowany był w celu wykorzystywania go jako parkingu i taką też pełni funkcję. Nie budzi również sporu, że parkuje na nim więcej niż 10 samochodów, co oznacza, że nie był on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Skarżący nie kwestionują zatem przeprowadzonej przez organy kwalifikacji robót budowlanych i oceny, że wykonanie tych robót wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę. Nie podważają także nałożonego na nich nakazu rozbiórki przedmiotowego parkingu. Organy prawidłowo bowiem uznały, że legalizacja przedmiotowych robót wymaga wdrożenia trybu z art. 48 Prawa budowalnego, gdyż mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszym rzędzie wydano zatem postanowienie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Pomimo prawidłowego pouczenia właścicieli nieruchomości o prawie i terminie złożenia wniosku o legalizację, strony z tego uprawnienia nie skorzystały, czego konsekwencją – zgodnie z art. 49 e pkt 1 ww. ustawy – był obowiązek orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki.

Skarżący kwestionują natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, ze względu na brak precyzyjnego określenia zakresu w jakim przedmiotowa rozbiórka ma być przeprowadzona, w szczególności co do powierzchni na której należy jej dokonać I jej głębokości.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że organ I instancji określił w rozstrzygnięciu, że obiekt podlegający rozbiórce składa się z utwardzenia terenu, obiektu kontenerowego przeznaczonego na biuro i serwerownię wraz z bilbordami mocowanymi do jego dachu oraz ze szlabanu. O ile wątpliwości i zastrzeżeń nie budzi kwestia rozbiórki obiektu kontenerowego i szlabanu (jako obiektów pełniących służebną rolę do parkingu o określonej lokalizacji), to należy podzielić zastrzeżenia skarżących co do prawidłowości sformułowania nakazu rozbiórki w odniesieniu do utwardzenia terenu. Pomimo bowiem, że utwardzenie stanowiące sporny parking nie obejmuje całej działki, organ nie określił w rozstrzygnięciu decyzji podstawowych parametrów tego obiektu takich jak szerokość i długość. Parametrów tych nie da się w sposób jednoznaczny wyprowadzić także z uzasadnienia decyzji. PINB wskazuje, co prawda, że przedmiotowe utwardzenie ma szerokość 34,15 m, jednak nie określa już precyzyjnie jego długości podając ją w "m2" i wskazując, że znajduje się ono pomiędzy ogrodzeniem a budynkiem gospodarczym. Oczywiście określenie długości obiektu w m2 może być efektem pomyłki, co jednak nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku wyjaśniania tej kwestii i ewentualnego sprostowania błędu, tym bardziej, że okoliczność powyższa podnoszona była w odwołaniu. DWINB do tej materii jednak się nie odniósł, podobnie jak do faktu braku określenia w sentencji decyzji parametrów podlegającego rozbiórce utwardzenia terenu.

Tymczasem prawidłowe określenie zakresu rozbiórki w odniesieniu do utwardzenia terenu wymagało uwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości przed zrealizowaniem na niej spornego parkingu. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja rozbiórkowa powinna dotyczyć prac związanych z utwardzeniem terenu wykonanych samowolnie. Tym samym nie powinna obejmować ewentualnego utwardzenia terenu (lub innych elementów) wykonanego wcześniej na podstawie odpowiednich pozwoleń – w przypadku, gdy takie zostały uzyskane. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że pomimo przedstawienia przez skarżących dowodów wskazujących, że na obecnym terenie parkingu istniało już wcześniej utwardzenie terenu w postaci płyt betonowych (będących pozostałością po tunelach foliowych) organy nie badały i nie oceniały jakie faktycznie było zagospodarowanie terenu przed zrealizowaniem na nim parkingu, kiedy zostało wykonane i czy objęte było stosowanymi pozwoleniami. Organy nie badały także, czy kwestia ta mogłaby mieć znacznie dla zakresu orzeczonego nakazu rozbiórki. Nie miej ważne pozostaje również ustalenie zakresu zrealizowanych robót dotyczących utwardzenia, w szczególności w kontekście podnoszonej przez skarżących okoliczności, że powstanie przedmiotowego parkingu niej wiązało się z usunięciem wskazanych wcześniej płyt betonowych a jedynie na wypełnieniu przestrzeni między betonowymi płytami klińcem granitowym od 0-32 mm i zagęszczeniu. Do tej argumentacji organ odwoławczy także we właściwy sposób się odniósł. Za wystarczające nie może być bowiem uznane stwierdzenie, że podczas kontroli ustalono, iż teren od istniejącego budynku do obiektu kontenerowego był równomiernie pokryty tłuczniem co zostało sfotografowane. Przede wszystkim w protokole kontroli podano jedynie, że na terenie działki widoczne jest utwardzenie kamieniem o szerokości 34,15 m, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że teren jest równomiernie pokryty tłuczniem. Załączona dokumentacja fotograficzna także nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy kamień równomiernie pokrywa płyty betonowe i na jaka głębokość. Z przywołanego przez organ dowodu nie wynika zatem, że kwestia podnoszona przez skarżących była podczas kontroli wyjaśniana i badana. Z tego też względu prawidłowe ustosunkowanie się do niej na etapie postępowania odwoławczego wymagało dodatkowego wyjaśnienia – czego w niniejszej sprawie zabrakło. W szczególności organ powinien precyzyjnie ustalić, w wyniku jakich konkretnie robót powstało utwardzenie terenu stanowiące parking dla samochodów.

Niezależnie od powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że nawet jeżeli istotnie płyty betonowe (zakładając, że zgodnie z twierdzeniem skarżących nadal tam się znajdują) pokryte zostały warstwą kamienia, to wobec zarzutów odwołania, rolą organu II instancji było odniesienia się do nich i jednoznaczne wyjaśnienie choćby w uzasadnieniu decyzji, czy owe płyty uznane są przez organ za utwardzenie podlegające rozbiórce, czy też nie.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie zaistniały co prawda podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu, to jednak nie oznacza to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaznaczyć wypada, że z punktu widzenia inwestora, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest bezsprzecznie najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zatem zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1416/10, dostępny w CBOSA oraz wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt IISA/Ol 526/17 – Lex nr 2350837). Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że nakaz rozbiórki o którym mowa w art. 49 e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dawniej 48 ust.1) może mieć różny zakres przedmiotowy. Może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Jednym z podstawowych obowiązków organu jest zatem precyzyjne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości określenie przedmiotu rozbiórki ze wskazaniem konkretnych elementów obiektu budowlanego i ich usytuowania tak, aby decyzja nie była trudna do wykonania zarówno dobrowolnie, jak też w trybie przymusu.

Wskazać dalej należy, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (które nie zawsze wszak musi być składnikiem decyzji). Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest tym samym szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt (lub jego część) podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów, ich parametrów technicznych, w tym zwłaszcza wymiarów i dokładnej lokalizacji. Spełnienie powyższych wymogów odnoszących się do precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki jest niezbędne także z tego względu, że nałożony decyzją obowiązek może podlegać egzekucji administracyjnej. Niezbędnym zatem jest, aby został on określony w sposób jednoznaczny, bez żadnych nieścisłości, tak, aby nie zmuszać organu egzekucyjnego do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 01 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 522/15).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie czynią zadość tym wymogom. Jak wcześniej wykazano organ pierwszej instancji nie dość precyzyjnie określił przedmiot rozbiórki. Pomimo bowiem, że utwardzenie stanowiące sporny parking nie obejmuje całej działki, nie określił w rozstrzygnięciu decyzji podstawowych parametrów tego obiektu takich jak szerokość i długość. Wcześniej wykazano także, że parametru dotyczącego długości terenu utwardzenia nie da się wprost wyprowadzić z uzasadnienia decyzji. Organ II instancji w ramach posiadanych kompetencji uchybienia tego nie skorygował. To naruszenie prawa jest to tym bardziej istotne, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego podnosili w tym zakresie zarzuty wskazując, że treść zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie w jakim zakresie - w odniesieniu do utwardzenia terenu – mają być przeprowadzone prace rozbiórkowe. Podnosili także, że nie zgadzają się z koniecznością rozbierania betonowych płyt znajdujących się pod klińcem. Organ II instancji do części tych zarzutów w ogóle się nie odniósł (co do parametrów utwardzenia terenu) a co do części uznał ich niezasadność, powołując się na ustalenia kontrolne które jednak wprost w protokole nie zostały odnotowane. Nie można zatem uznać aby organ II instancji w sposób rzetelny i pełny rozważył powyższe zarzuty.

Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, która wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). W świetle przepisów k.p.a. i poglądów orzecznictwa sądowego, omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzje postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Omawiana zasada, dla organu odwoławczego tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów(tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761). W kompetencjach organu odwoławczego mieści się zatem uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć określony w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje, że w uprawnieniach tego organu mieści się także zmiana wadliwego rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstacyjnej.

Jednym z istotnych i niekwestionowanych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest też obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18 października 2010 r., IV SA/Wa 622/10, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1266/15, CBOSA). Powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z powyższych obowiązków się nie wywiązał, gdyż nie tylko nie rozważył w należyty sposób zarzutów odwołania kwestionujących zakres nakazu rozbiórki ale także we własnym zakresie nie ocenił prawidłowości sformułowania nakazu rozbiórki orzeczonego przez organ I instancji, pomimo, że okazało się ono w tym względzie wadliwe - zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, bez określenia charakterystycznych parametrów i lokalizacji przedmiotu rozbiórki w odniesieniu do utwardzenia terenu. Organ II instancji nie odniósł się także w prawidłowy sposób do twierdzeń stron, że nakaz rozbiórki wadliwie obejmuje płyty betonowe które istniały na tym terenie przed wybudowaniem parkingu. Nie eliminując tych wadliwości organ odwoławczy dopuścił możliwość różnej interpretacji decyzji co do przedmiotu objętego nakazem rozbiórki.

Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi nie tylko naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ale też powoduje, że iluzoryczne stają się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 80 , art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ wyeliminuje dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, uwzględniając wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (w razie konieczności przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z art. 136 k.p.a.) organ przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy w tym, odniesie się do zarzutu odwołania kwestionującego zakres nakazu rozbiórki oraz usunie stwierdzone w tym zakresie uchybienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.