Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 533/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9,  art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Malczyce z dnia 28 maja 2019 r. nr VII/65/2019 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce, obręb Wilczków stwierdza nieważność § 42 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do terenów oznaczonych symbolami 4R, 6R, 7R, 30R, 38R, 49R oraz stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów: 23R, 24R, 30R, 38R, 49R oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w zakresie terenów: 39MM, 4R, 6R, 7R, 12R, 13R.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr VII/65/2019 Rady Gminy Malczyce z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce, obręb Wilczków i wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 42 w zakresie, w jakim odnosi się do terenów oznaczonych symbolami 4R, 6R, 7R, 30R, 38R, 49R oraz stwierdzenie nieważności jej załącznika nr 1 w zakresie terenów: 23R, 24R, 30R, 38R, 49R oraz załącznika nr 2 w zakresie terenów: 39MM, 4R, 6R, 7R, 12R, 13R. Nadto, Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono podjęcie: jej § 42 w zakresie, w jakim odnosi się do terenów oznaczonych symbolami 4R, 6R, 7R, 23R, 24R, 30R, 38R, 49R oraz załącznika graficznego nr 1 w zakresie terenów: 23R, 24R, 30R, 38R, 49R, a także załącznika graficznego nr 2 w zakresie terenów: 4R, 6R, 7R, 12R, 13R z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na naruszeniu ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce przy sporządzaniu miejscowego planu.

Ponadto, zarzucono podjęcie załącznika graficznego nr 2 do uchwały w zakresie terenu 39MM z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez nieuregulowanie w treści uchwały terenu przedstawionego na załączniku graficznym do uchwały

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżący podniósł, iż w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. W kwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego spowodowane jest ewidentnym naruszeniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce, w brzmieniu ustalonym uchwałą nr XLVII/258/2018 Rady Gminy Malczyce z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce oraz nieuregulowaniem w treści uchwały terenu przedstawionego na załączniku graficznym do uchwały.

W kontekście powyższego skarżący wyjaśnił, że zgodnie z rysunkiem nr 2 Studium (kierunki rozwoju struktury funkcjonalno przestrzennej oraz infrastruktury technicznej) tereny oznaczone w przedmiotowym planie miejscowym symbolem 12R i 13R (rysunek nr 2) oraz fragmenty terenów oznaczonych w planie symbolem: 6R (południowa część terenu), 7R (zachodnia część terenu), 23R (południowo-wschodnia część terenu), 24R (fragment południowej części terenu), 38R (północno-wschodnia część terenu) oraz 49R (wschodnia część terenu) zlokalizowane są na terenie oznaczonym w Studium jako teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz towarzyszących usług nieuciążliwych, a także istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych MN oraz zabudowy letniskowej M.

W zapisach Studium, dotyczących stref rozwoju zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i usługowej (str. 51) zakłada się:

1) utrzymanie i rozbudowę układów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i zagrodowej oraz produkcyjno-usługowej oraz dowiązywanie nowych układów do istniejących układów zabudowy z uwzględnieniem parametrów gęstości, skali i charakteru tej zabudowy, dostosowane każdorazowo do indywidualnych wymogów danej lokalizacji;

2) prowadzenie działalności gospodarczej na terenach produkcji rolniczej, w obrębie modernizowanych zabudowań dawnych PGR;

3) wykorzystanie istniejących elementów sieci uzbrojenia technicznego oraz ich modernizację dla podniesienia standardów zamieszkiwania; docelowo zakłada się wyposażenie wszystkich terenów wiejskich w sieci wodociągowe, kanalizacyjne oraz gazowe;

4) utrzymanie istniejącej sieci drogowej przy prowadzeniu sukcesywnej ich modernizacji i rozbudowy.

Nadto, w obrębie stref rozwoju zabudowy mieszkalnej i usługowej w miejscowości: Malczyce, Rusko, Wilczków, Kwietno, Zawadka i Chomiąża dla kształtowania zabudowy zakłada się rozwój zabudowy mieszkalnej i usługowej z dopuszczeniem nieuciążliwej produkcji.

W ocenie organu nadzoru, powyższe przepisy (ani też żadne inne przepisy Studium) nie dopuszczają ustalania w planie miejscowym przeznaczenia rolnego na terenach przeznaczonych w Studium pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub na terenach istniejącej zabudowy zagrodowej i letniskowej. W odpowiedzi udzielonej na zapytanie Wojewody co do zaistniałych rozbieżności Przewodnicząca Rady Gminy Malczyce wyjaśniła, że "...zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa strefy o zróżnicowanej polityce zagospodarowania przestrzennego, w ramach których założone zostały odmienne zasady rozwoju przestrzennego. W obrębie strefy zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i usługowej Studium dopuszcza kształtowanie przeznaczeń terenów, a w konsekwencji także zabudowy, indywidualnie do wymogów danej lokalizacji, wprowadzając tym samym możliwość uwzględnienia w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niezbędnych uwarunkowań i wytycznych projektowych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu 6R, 7R, 13R, 24R, 23R, 38R, 49R oraz 12R wyznaczony został z przeznaczeniem rolniczym w wyniku analiz dotyczących potrzeb i możliwości rozwojowych tej części gminy, jak również w wyniku zapotrzebowania mieszkańców na nowe tereny zabudowy oraz zainteresowania inwestycyjnego na tym obszarze. Należy również wskazać, że większość tych terenów zlokalizowana jest na tyłach terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa czy zabudowa mieszana. Jest to zgodne z wytycznymi Studium dotyczącymi kształtowania zabudowy i dostosowanie jej parametrów indywidualnie do wymogów danej lokalizacji. W wyniku powyższych analiz ustalono na tym obszarze minimalne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu, tzn. uniemożliwiające wprowadzanie obiektów kubaturowych. Wprowadzenie terenu rolniczego w granicach terenu oznaczonego w studium jako MN (stanowiącego integralny element omawianej powyżej strefy) odnosi się bezpośrednio do tegoż zapisu studium i wprowadza niezbędny w tym miejscu sposób zagospodarowania. W związku z powyższym pozostawienie tych terenów w użytkowaniu rolniczym nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce".

Organ nadzoru nie przyjął powyższych wyjaśnień, wskazując, że przepisy Studium nie pozwalają na zmianę przeznaczenia z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zabudowy zagrodowej i letniskowej na tereny rolnicze. Zapisy Studium pozwalają jedynie na dostosowanie do indywidualnych wymogów danej lokalizacji parametrów gęstości, skali i charakteru tej zabudowy. W myśl zaś przepisu § 42 ust. 3 przedmiotowego planu miejscowego, ustalenie w planie terenu rolniczego oznacza zakaz na tym terenie realizacji zabudowy, co ewidentnie wykracza poza wytyczną zawartą w Studium. Należy również zauważyć, ze zgodnie z tym przepisem przeznaczenie podstawowe terenów rolniczych, oznaczonych symbolami od 1R do 49R, to tereny upraw rolnych, łąki, stawy hodowlane, ogrody, sady, zalesienia, a przeznaczenie uzupełniające to drogi transportu rolnego i rowy melioracyjne.

Ponadto, w opinii organu nadzoru, jeżeli w ocenie Rady Gminy przepisy Studium nie korespondują z zapotrzebowaniem mieszkańców na nowe tereny zabudowy oraz z zainteresowaniem inwestycyjnym na tym obszarze, to Rada powinna rozważyć zmianę przepisów Studium, a nie zmieniać wbrew zapisom Studium przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z rysunkiem nr 2 Studium (kierunki rozwoju struktury funkcjonalno przestrzennej oraz infrastruktury technicznej) fragment terenu oznaczonego w planie symbolem 4R (południowo-wschodnia część terenu), zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w Studium jako teren zabudowy usługowej względem, którego również mają zastosowanie przyjęte w Studium i wspomniane już wcześniej zapisy dotyczące stref rozwoju zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i usługowej. W ocenie organu nadzoru, powyższe przepisy (ani też żadne inne przepisy Studium) nie dopuszczają jednak ustalania w planie miejscowym przeznaczenia rolnego na terenach przeznaczonych w Studium pod projektowaną zabudowę usługową.

W odpowiedzi na pytanie dotyczące powyższej rozbieżności Przewodnicząca Rady Gminy Malczyce wyjaśniła, że "Fragment ternu 4R w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce zlokalizowany jest na obszarze przeznaczonym pod kierunek rozwoju terenów zabudowy usługowej, dla którego obowiązują zapisy dla strefy zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i usługowej Studium dopuszcza kształtowanie przeznaczeń terenów, a w konsekwencji także zabudowy, indywidualnie do wymogów danej lokalizacji, wprowadzając tym samym możliwość uwzględnienia w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niezbędnych uwarunkowań i wytycznych projektowych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu 4R wyznaczony został z przeznaczeniem rolniczym w wyniku analiz dotyczących potrzeb i możliwości rozwojowych tej części gminy, jak również w wyniku zapotrzebowania mieszkańców na nowe tereny zabudowy oraz zainteresowania inwestycyjnego na tym obszarze. Jest to zgodne z wytycznymi Studium dotyczącymi kształtowania zabudowy i dostosowanie jej parametrów indywidualnie do wymogów danej lokalizacji. W wyniku powyższych analiz ustalono na tym obszarze minimalne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu, tzn. uniemożliwiające wprowadzanie obiektów kubaturowych".

Także i w tym przypadku organ nadzoru nie przyjął powyższych wyjaśnień, wskazując, że przepisy Studium nie pozwalają na zmianę przeznaczenia z zabudowy usługowej na tereny rolnicze.

Podkreślił również, że jeżeli w ocenie Rady Gminy przepisy Studium nie korespondują z zapotrzebowaniem mieszkańców na nowe tereny zabudowy oraz z zainteresowaniem inwestycyjnym na tym obszarze, to Rada powinna rozważyć zmianę przepisów Studium, a nie zmieniać wbrew zapisom Studium przeznaczenie terenów w miejscowym planie.

Dalej Wojewoda podkreślił, że zgodnie z rysunkiem nr 2 Studium (kierunki rozwoju struktury funkcjonalno przestrzennej oraz infrastruktury technicznej) fragment terenu oznaczonego w planie symbolem 30R (północno-zachodnia część terenu), zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w Studium jako teren usług sportu i żadne inne przepisy Studium nie dopuszczają ustalania w planie miejscowym przeznaczenia rolnego na terenach przeznaczonych w Studium pod usługi sportu.

W odpowiedzi na stwierdzoną przez Wojewodę niespójność Przewodnicząca Rady Gminy Malczyce wyjaśniła, że "...zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa strefy o zróżnicowanej polityce zagospodarowania przestrzennego, w ramach których założone zostały odmienne zasady rozwoju przestrzennego. Wyznaczony w studium teren usług sportu US obejmuje strefy zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i usługowej gdzie Studium dopuszcza kształtowanie przeznaczeń terenów, a w konsekwencji także zabudowy, indywidualnie do wymogów danej lokalizacji, wprowadzając tym samym możliwość uwzględnienia w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niezbędnych uwarunkowań i wytycznych projektowych w związku z uwzględnieniem w projekcie mpzp zróżnicowanych kierunków rozwoju sportu i rekreacji na centralnym obszarze wsi oraz analiz dotyczących zapotrzebowania na funkcje sportowo- rekreacyjne na obszarze wyznaczonym w studium, w ramach terenu oznaczonego symbolem 30R wprowadzono przeznaczenie upraw rolnych, łąk, stawów hodowlanych, ogrodów, sadów i zalesień - bez możliwości realizacji zabudowy".

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się jednak organ nadzoru wskazując, że przepisy Studium nie pozwalają na zmianę przeznaczenia z usług sportu na tereny rolnicze, a ewentualna zmiana w zakresie zagospodarowania winna być poprzedzona zmianą postanowień Studium.

Wreszcie skarżący podniósł, że na rysunku graficznym planu Nr 2 znajduje się, nieuwzględniony w treści uchwały, teren 39MM. Przedmiotowy plan miejscowy reguluje w § 23 przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami od 1MM do 19MM, a w § 24 przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem od 20MM do 38MM. Brakuje natomiast w treści uchwały uregulowań odnoszących się do terenu 39MM. Przeznaczeniem podstawowym zaś terenów oznaczonych symbolami MM jest zabudowa mieszana, tj. zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 11 uchwały - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa oraz zagrodowa. Oznaczony na rysunku planu teren 39MM położony jest w centralnej części wsi Wilczków. Jest to więc teren, który może być przedmiotem dużego zainteresowania inwestycyjnego społeczności lokalnej.

Zdaniem skarżącej strony, z przepisów u.p.z.p. wynika, że część tekstowa planu oraz załącznik graficzny stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia graficzne powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem części tekstowej miejscowego planu. W przypadku, gdy powiązanie takie nie jest możliwe, oznacza to, że zostały naruszone zasady sporządzania planu. Skoro zatem do terenu 39MM nie odnosi się część tekstowa planu miejscowego, to oznacza to, że w tym zakresie istnieje niespójność pomiędzy treścią planu, a jego częścią graficzną. Powyższe oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie został podjęty z naruszeniem zasad sporządzania planu.

W wyjaśnieniach, Przewodnicząca Rady wskazała, iż niniejsze uchybienie stanowi błąd pisarski powstały na etapie przygotowania uchwały do przekazania Wojewodzie i wniosła o sprostowanie w drodze obwieszczenia. Wojewoda uznał jednak, iż jest to błąd merytoryczny i brak jest podstaw do jego sprostowania. Nadto wskazał, iż Gmina Malczyce nie udowodniła, że treść przekazanego do publikacji w dzienniku urzędowym aktu jest niezgodna z treścią przyjętą na sesji rady gminy przez radnych, czyli, że błąd powstał na etapie przekazywania uchwalonego aktu do ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Malczyce wniosła o jej oddalenie w zakresie terenów oznaczonych symbolami 4R, 6R, 7R, 12R, 13R, 23R, 24R, 30R, 38R, 49R podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Z kolei wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie terenu oznaczonego symbolem 39MM.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała uchwałę Nr VII/65/2019 Rady Gminy Malczyce z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce.

Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego co do konieczności stwierdzenia nieważności § 42 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do terenów oznaczonych symbolami 4R, 6R, 7R, 30R, 38R, 49R oraz

stwierdzenia nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów: 23R, 24R, 30R, 38R, 49R oraz załącznika nr 2 do tej uchwały

w zakresie terenów: 39MM, 4R, 6R, 7R, 12R, 13R.

Stwierdzenie nieważności § 42 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do terenów oznaczonych symbolami 6R, 7R, 38R, 49R oraz

stwierdzenie nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów: 23R, 24R, 38R, 49R oraz załącznika nr 2 do tej uchwały

w zakresie terenów: 6R, 7R, 12R, 13R wynika z niezgodności przyjętego w miejscowym planie przeznaczenia terenu z tym określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce w brzmieniu ustalonym uchwałą nr XLVII/258/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce. W tym aspekcie przede wszystkim wskazać trzeba, iż zgodnie z § 42 zaskarżonej uchwały oraz przywołanymi załącznikami do uchwały niniejsze tereny uznano za tereny rolnicze i przyjęto dla nich: 1) przeznaczenie podstawowe terenów: tereny upraw rolnych, łąki, stawy hodowlane, ogrody, sady, zalesienia; 2) przeznaczenie uzupełniające: drogi transportu rolnego, rowy melioracyjne. Jednocześnie w myśl § 42 ust. 3 zakazano realizacji zabudowy. Z kolei w przywołanym Studium tereny oznaczone w przedmiotowym planie miejscowym symbolem 12R i 13R (rysunek nr 2) oraz fragmenty terenów oznaczonych w planie symbolem: 6R (południowa część terenu), 7R (zachodnia część terenu), 23R (południowo-wschodnia część terenu), 24R (fragment południowej części terenu), 38R (północno-wschodnia część terenu) oraz 49R (wschodnia część terenu) zlokalizowane są na terenie oznaczonym jako teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz towarzyszących usług nieuciążliwych, a także istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych MN oraz zabudowy letniskowej M.

Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego wystąpi w razie kontynuacji przeznaczenia terenu w studium, a następnie skonkretyzowania tego przeznaczenia w miejscowym planie. Plan ten ma jedynie doprecyzować ogólną treść w studium, nie jest zatem dopuszczalna zmiana treści studium przez przeznaczenie terenów na inne cele. Niezgodność zapisów ogólnych studium z przepisami szczególnymi planów stanowi o naruszeniu istotnym zasad sporządzenia planu miejscowego.

Skoro więc w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec bowiem wymogu nienaruszalności postanowień obowiązującego studium na dalszym etapie prac planistycznych, prawidłowo – zdaniem sądu – skarżący organ nadzoru wskazał, że przyjęcie w zaskarżonym planie miejscowym innego niż w studium przeznaczenia terenu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, które należy kwalifikować jako istotne.

Niniejsze rozważania co do braku zgodności przyjętego w planie miejscowym przeznaczenia z tym oznaczonym w Studium dotyczą także terenu oznaczonego w planie symbolem 30 R względem, którego znajduje również swoje zastosowanie §42 zaskarżonej uchwały dotyczący terenów rolniczych. Przeznaczenie to różni się jednak od tego oznaczonego w Studium, w którym niniejszy obszar oznaczono jako teren usług sportu. Także również i w tym przypadku mamy do czynienia z brakiem wymaganej przez prawodawcę zgodności planu miejscowego ze Studium. Bezspornie bowiem przyjęte w Studium przeznaczenie usług sporty w żadnej mierze nie odpowiada przeznaczeniu terenów rolniczych i to nie tylko w zakresie przeznaczenia podstawowego, ale również uzupełniającego.

Podobnie rzecz się ma względem terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem 4R, dla którego również przewidziano przeznaczenie rolnicze podczas gdy w Studium oznaczono jako teren zabudowy usługowej. Niniejszego zaś w żaden sposób nie da się pogodzić z przyjętym w § 42 ust. 3 zakazem zabudowy.

Odnosząc się do stwierdzonej niezgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium w zakresie wskazanym powyżej można jeszcze tyko nadmienić, że w ocenie sądu, w obowiązujących warunkach prawnych zasadnie też wojewoda wyjaśnił, że jeżeli organ planistyczny uznaje za celowe przyjęcie w planie miejscowym dla jakiegoś terenu funkcji innej niż postanowione w studium, to powinien rozważyć podjęcie uprzednio procedury zmiany studium dla wyeliminowania ryzyka naruszenia studium przy dokonywaniu ustaleń planistycznych i zapewnienia zgodności obu dokumentów planistycznych.

Wreszcie, bezsporną okolicznością w realiach badanej sprawy pozostaje to, iż na rysunku graficznym planu nr 2 znajduje się nieuwzględniony w treści uchwały teren 39 MM, oznaczony jako zabudowa mieszana. Tymczasem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż prawidłowo sporządzony akt planistyczny winien odnosić się, w obu swoich częściach - tekstowej i rysunkowej, do tego samego obszaru, a przyjęte zapisy mają się wzajemnie uzupełniać, a nie być ze sobą sprzeczne. Stąd brak tożsamości zapisów tekstowych z rysunkiem planu w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, zasadnym było - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji wyroku.