Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Sławomir Kozik, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W.Z. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 2012 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i o przyznanie pomocy rolnośrodowiskowej na rok 2012. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni użytków rolnych 5,86 ha.

W dniu [...] września 2012r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą teledetekcji w zakresie kwalifikowalności powierzchni w oparciu o art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (...).

Stwierdzone nieprawidłowości opisano w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Raport został przesłany na adres beneficjenta listem poleconym w dniu [...] grudnia 2012r. a następnie w dniu [...] marca 2013r.

W dniu [...] sierpnia 2012r. inspektorzy przystąpili do przeprowadzenia w gospodarstwie beneficjenta czynności kontrolnych w ramach kontroli w zakresie wzajemnej zgodności na podstawie art. 50, 52 i 53 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Następnie w dniu [...] września 2012r. kontrolujący pojawili się w miejscu zamieszkania rolnika. Do czynności kontrolnych nie doszło, inspektorzy pouczyli rolnika o skutkach uniemożliwienia kontroli. W ustaleniach końcowych raportu pokontrolnego w zakresie wzajemnej zgodności zastosowano kod pokontrolny GR2 oznaczający, iż rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport przesłano skarżącemu w dniu [...] września 2012r.

Pismem z dnia [...] września 2012r. beneficjent złożył zastrzeżenia do raportu podnosząc, że inspektorzy nie mieli uprawnienia do kontrolowania jego gospodarstwa oraz że pismo nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną. Następnie w dniu [...] października 2012r. skarżący skierował do organu wyjaśnienia dotyczące uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, powołując się na brak upoważnienia inspektorów do kontrolowania jego gospodarstwa. Organ na powyższe pisma udzielił odpowiedzi, wyjaśniając m.in. zakres upoważnień inspektorów i sposób typowania gospodarstw do kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., działając jako organ I wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję nr [...], którą odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...) wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Obowiązek rolnika umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu wynika z regulacji rozporządzenia nr 65/2011, ale także z ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 z p. zm., dalej jako ustawa PROW). Ponadto rolnik składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności nie tylko zobowiązuje się do spełnienia warunków przyznania płatności, w tym przestrzegania norm i wymogów, ale także oświadcza, że zasady przyznawania płatności są mu znane. Co więcej, rolnik składając pojedynczy wniosek zobowiązuje się do umożliwienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wejścia na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor Oddziału wskazał również, iż jak wynika z treści protokołu z kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi, przeprowadzając kontrolę stawili się w dniu [...] września 2012r. w miejscu zamieszkania rolnika celem ustalenia przestrzegania norm i zapoznania się z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Inspektorzy posiadali stosowne upoważnienia i przystępując do kontroli okazali je rolnikowi, co było, zdaniem organu, wystarczające do przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania rolnika. Tymczasem rolnik kontrolę uniemożliwił. Reasumując, organ podniósł, iż na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei zaś w myśl art. 21 ust. 3 ustawy PROW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W następstwie rozpoznania skargi na wyżej opisaną decyzję złożonej przez W.Z. tutejszy sąd wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt. V SA/Wa 2112/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano min., że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prawidłowo uznał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nie budzący wątpliwości, co do podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z tym sąd przypomniał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), a także art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (...).

Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy PROW rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009 jeżeli:

1/ posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 to jest 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha

2/ utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3/ przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

4/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. la ustawy).

Maksymalny obszar kwalifikowalny, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia (...).

W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy PROW Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach UE, w tym rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy PROW).

Z każdej zaś kontroli sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Rolnikowi, który nie zgadza się z ustaleniami raportu, przysługuje z kolei prawo wniesienia zastrzeżeń, w terminie 14 dni od jego doręczenia.

Sąd podkreślił, że analizując stan prawny na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odwołać się również do treści art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust.2 cytowanego przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Powyższa regulacja prawna zawarta jest również w art.4 ust.6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak też przepisy polskiej ustawy PROW, nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Brak zatem zgody na przeprowadzenie kontroli, pozostaje bez znaczenia dla podejmowanych przez organ w celu weryfikacji wniosku o płatność działań. Zdaniem sądu, dotyczy to również wyrażonej ustnie przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana jest jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W ocenie sądu z przesłanych akt sprawy nie wynika, aby w związku z podjęciem przez inspektorów terenowych w dniu [...] września 2012r. czynności w ramach kontroli na miejscu, do takich działań ze strony ubiegającego się o płatność rolnika rzeczywiście doszło. Zaistnienie przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, a co za tym idzie zastosowanie sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, powinno wynikać jednoznacznie. Organ kontrolujący powinien wskazać konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent uniemożliwił jej przeprowadzenie.

Sąd stanął na stanowisku, iż niezależnie od powyższego kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli. Organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Tymczasem skarżący podnosi, iż kontrolą został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli, nie znał jej miejsca ani zakresu. Skarżący oświadczył, iż chciał wziąć udział w kontroli i stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w najbliższym czasie. Jak wynika z akt administracyjnych o kontroli z [...] września 2012r. nie został w jakikolwiek sposób zawiadomiony. Brak zaś zawiadomienia skarżącego o kontroli mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 1 ustawy PROW wskazano, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy PROW).

W ocenie sądu dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy PROW modyfikacja zasad dowodzenia nie może być jednak pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, zdaniem sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń.

W następstwie skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 21 lipca 2015 r. sygn.. akt II GSK 1626/14 uchylił tenże wyrok.

NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku sądu I Instancji nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Tenże sąd nie określił bowiem jakie konkretne przepisy postępowania zostały naruszone przez organ.

Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, nie wykazał również wpływu owego naruszenia na treść zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Tymczasem skorzystanie przez sąd I instancji z uprawnienia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i zarzucenie organowi naruszenia prawa procesowego wymagało nie tylko wskazania naruszonych przepisów wraz z ich jednostkami redakcyjnymi w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jeśli takowe one posiadały, ale również szczegółowego wykazania wpływu tego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem NSA uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie może być – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ogólnikowe i lakoniczne, tj. sprowadzające się w istocie do zawartego po zreferowaniu regulacji art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada" bez wskazania tych wymagań. NSA zwraca uwagę na to, że przedstawiając treść art. 21 ust. 3 ustawy PROW, sąd I instancji przyznaje, że ustawodawca w tym przepisie modyfikuje zasady dowodzenia w zakresie przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności faktycznych sprawy przyznania płatności i ciężaru dowodowego, przyjmując, że na organie nie ciąży obowiązek alternatywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, ale jednocześnie stawia organowi zarzut wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, przyjmując powinność organu zgromadzenia dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń strony. NSA przypomina, że z art. 21 ust. 3 ustawy PROW wprost wynika, że "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro zatem zasadnie wobec treści tego przepisu sąd I instancji przyjmuje, że w sprawie przyznawania płatności rolnych mają zastosowanie zmodyfikowane w stosunku do k.p.a. reguły gromadzenia dowodów, to nie jest uprawnione stawianie organowi skutecznego zarzutu zgromadzenia dowodów sprawy z naruszeniem owych szczególnych zasad postępowania. W takim stanie rzeczy nie jest więc jednoznaczne i konsekwentne stanowisko sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA nie jest też zrozumiałe stanowisko zaskarżonego wyroku, uznające za zasadny zarzut skargi w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż nie zostało ono w żaden sposób rozwinięte, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA postawienie przez sąd I instancji organowi zarzutu naruszenia zasady praworządności wymagało powiązania tej zasady z konkretnymi przepisami postępowania, stanowiącymi gwarancję jej realizacji oraz szczegółowego odniesienia do okoliczności faktycznych danej sprawy.

Niezależnie od powyższego NSA podnosi, że wadliwe jest stanowisko sądu I instancji, że "kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli". Wbrew temu stanowisku – niepopartemu żadnymi argumentami ani nawet wskazaniem jego podstawy prawnej – mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia takiego poglądu.

Z przepisów art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny - możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, taki jak prezentowany w zaskarżonym wyroku, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzał niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli.

Z przepisu art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW wynika nadto, iż inspektorzy – dokonując czynności w ramach kontroli i wizytacji na miejscu – mają prawo żądania od beneficjenta informacji i dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzenia z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii tych dokumentów oraz ich zabezpieczenia. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, iż to podmiot, ubiegający się o przyznanie dopłat ze środków budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest wykazać, iż spełnił wszystkie warunki przyznania dopłaty. Powyższe oznacza, iż wnioskodawca poprzez odmowę złożenia wyjaśnień i/lub udostępnienia dokumentów uniemożliwia nie tylko przeprowadzenie kontroli spełnienia warunków przyznania pomocy, ale wręcz uniemożliwia stwierdzenie spełnienia tych warunków. Błędnie zatem sąd I instancji przyjął, iż organ powinien zgromadzić dowody, które pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony. W ocenie NSA prezentując stanowisko w zakresie miejsca przeprowadzania kontroli sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji prawnej oraz nie wykazał wpływu na wynik sprawy okoliczności przeprowadzenia kontroli co do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności poza terenem gospodarstwa, tj. w miejscu zamieszkania rolnika: S. ul. L.. Tymczasem kwestię tę należało rozważyć również na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.), w szczególności zaś art. 7, i wprowadzonych przez ustawodawcę pojęć: miejsce zamieszkania producenta rolnego i adres, albo określenie siedziby producenta i adres, a następnie dokonać oceny zasadności zarzutu beneficjenta co do miejsca przeprowadzenia kontroli w zakresie zasady wzajemnej zgodności z uwzględnieniem tej regulacji oraz celu niezapowiadanych kontroli. Co istotne w skardze rolnik przyznał okoliczności związane z przeprowadzeniem spornej kontroli w dniu [...] września 2012 r., a mianowicie o poinformowaniu przez niego inspektorów, iż kontrola miejsca zamieszkania rolnika, która w żaden sposób nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz której rolnik nie jest właścicielem, jest nadużyciem ze strony kontrolerów i nie powinna mieć miejsca; że w dniu następnym (najbliższym czasie) gotów jest spotkać się z kontrolerami na terenie gospodarstwa rolnego celem złożenia wyjaśnień i przedstawienia koniecznych dokumentów lub ich przesłania; że oświadczył – co zostało pominięte przez sąd I instancji – że z uwagi na niezapowiedzianą kontrolę ma inne obowiązki w tym momencie; oraz że nie wyraził zgody na podpisanie oświadczenia o uniemożliwieniu zakończenia kontroli. NSA podkreślił, że na temat charakteru protokołu (raportu) z kontroli, jego roli i znaczenia jako szczególnego środka dowodowego wielokrotnie już się wypowiadał, przyjmując, że to prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości. Tymczasem – beneficjent przyznając w skardze stwierdzone protokołem okoliczności przeprowadzonej kontroli – ograniczył się jedynie do gołosłownych twierdzeń, że jej nie uniemożliwiał. Z tych wszystkich względów nie sposób zaakceptować stanowiska sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby beneficjent rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Reasumując NSA stwierdził, że dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, sąd I instancji – będąc związany wskazówkami i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zastosowania prawa procesowego – powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, a następnie uwzględnić przedstawione wywody dotyczące metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć jednak należy, że w przedmiotowej sprawie zajmował stanowisko zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Zostało ono wyrażone przez te sądy w sprawach zakończonych wyrokami jakie zapadły odpowiednio w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 2112/13 oraz II GSK 1626/14. Ponieważ jednak wyrok sądu I instancji został uchylony przez instancje odwoławczą, a sprawa przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania przeto kluczowe znaczenie dla rozpoznania i oceny skargi na obecnym etapie postępowania mają wskazania poczynione przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1626/14. Jest tak dlatego, ponieważ zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 1).

Analizę uwag i sugestii poczynionych przez NSA w sprawie niniejszej należy jednak poprzedzić wskazaniem, że tryb i zasady przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( DZ. U. z 2002 r. poz. 1164) – dalej ustawa PROW.

W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach UE w tym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...). Podkreślenia wymaga, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi (art. 30 ust 2 ustawy PROW). Czynności w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania przez organ agencji płatniczej (art. 31 ust. 1 ustawy PROW). Upoważnienie to zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2).

Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi 9ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że z każdej kontroli sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Rolnikowi, który nie zgadza się z ustaleniami raportu przysługuje z kolei prawo wniesienia zastrzeżeń w terminie 14 dni od jego doręczenia.

Za istotny w realiach sprawy niniejszej należy uznać również art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zgodnie, z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych warunków i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

Co ważne tożsamą regulację prawną przewiduje także art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe (...).

Zasadą wynikającą z przepisów art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 jest, iż kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadamianie wnioskodawcy o zamiarze ich przeprowadzenia na miejscu nie jest możliwe o ile cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Jej istotą jest bowiem sprawdzenie czy producent rolny rzeczywiście przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności tzn. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Jak słusznie podnosi NSA uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzałoby niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli. Oznacza to, że kontrolowany nie może narzucać kontrolującym terminu, sposobu oraz zakresu kontroli. Nie może również odmawiać złożenia wyjaśnień lub udostepnienia dokumentów. Jest bowiem oczywiste, że to podmiot ubiegający się o przyznanie dopłat obowiązany jest wykazać, iż spełnił wszystkie warunki przyznania pomocy. Jeśli więc skarżący przyznaje okoliczności związane z przeprowadzeniem kontroli w dniu [...] września 2012 r. tzn. przyznaje, że był gotów spotkać się z kontrolerami w dniu następnym ( w najbliższym czasie) i że dopiero wtedy mógł złożyć wyjaśnienia i przedstawić bądź przesłać konieczne dokumenty, to taki stan rzeczy wskazuje, że albo nie chciał czegoś ujawnić, albo też zamierzał podjąć działania, które mogłyby mieć wpływ na wynik kontroli.

W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym, iż nie uniemożliwił on przeprowadzenia kontroli.

Taki wniosek wynika nie tylko z analizy zachowania skarżącego ale i z jego oceny dokonanej pośrednio przez NSA. Otóż NSA uznał (zob. str. 16 uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn.. akt II GSK 1626/14), że z akt sprawy nie wynika aby beneficjent rzeczywiście umożliwił przeprowadzenie kontroli.

Zważywszy na powyższe nie sposób przyjąć aby kwestionowany przez skarżącego protokół z kontroli mógł być uznany za wadliwy. Raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi bowiem dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 kpa).

Co istotne skarżący nie wskazał w toku postępowania administracyjnego żadnego dowodu podważającego treść raportu poza niemającymi znaczenia w sprawie sugestiami, że kontrola powinna odbyć się w innym terminie oraz chęcią późniejszego okazania bądź przesłania dokumentów mających związek z kontrolą.

Odmowa przyznania skarżącemu płatności była więc w pełni uzasadniona.

W tym stanie rzeczy sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę niniejszą uznał wniesioną skargę za bezzasadną.

Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.