Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 97/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 153 oraz art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi HK na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] przyznał HK płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w kwocie 3474,24 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, iż powierzchnia w nim zadeklarowana jest większa niż powierzchnia faktycznie uprawniona do wnioskowanych płatności. W przypadku działki rolnej A zadeklarowano powierzchnię 4,07 ha, a na podstawie wykonanych pomiarów stwierdzono 3,81 ha (z płatności wykluczono ostatecznie 0,26 ha, czyli 6,83 %). Ponieważ stwierdzono różnicę między 3 a 20 % powierzchni stwierdzonej dla wariantu P01b – półnaturalne łąki dwukośne przyznano kwotę pomniejszoną o dwukrotnie wykrytą różnicę (czyli naliczono płatność do powierzchni 3,29 ha).

Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P, na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 50 ust. 3 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i art. 104 kpa, odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona stwierdziła m. in., iż w dniu 19 maja 2010 r. dojazd na sporną łąkę był niemożliwy z powodu powodzi, a prawo dopuszcza na zgłaszanych łąkach zagęszczenie drzew w ilości ok. 50 na hektar. W ocenie odwołującej różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 19,66 %.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko i argumentację w niej zawarte.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola w dniu 19 maja 2010 r. była możliwa i dokonano jej zgodnie z przepisami prawa tj. regulacjami prawa polskiego i wspólnotowego, stwierdzając różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną (24,46 %). Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 tolerancja przy dokonywanych pomiarach może być ustalona na poziomie nieprzekraczającym 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej wewnątrz obrysu działki do 1,5 m. W przypadku zastosowania odbiorników GPS tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości sfery buforowej wynoszącej 1,5 m. Organ podkreślił też, że prawidłowość kontroli potwierdziły wykonane zdjęcia fotograficzne. Z zadeklarowanego obszaru wyłączono tereny obsadzone drzewami i krzewami powyżej 50 sztuk na 1 ha – stwierdzono kompleksy roślinności rosnącej w zwarciu.

W skardze na powyższą decyzję HK wniosła o jej zmianę oraz uznanie ustaleń kontroli z dnia 19 maja 2010 r. (dokonanej w warunkach powodzi) za niemiarodajne oraz przyjęcie zadeklarowanej przez nią powierzchni działki rolnej.

Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie o powierzchni minimum 1 ha, użytkowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska lub sady. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, iż ostateczne ustalenia organów podjęte na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 19 maja 2010 r. budzą określone wątpliwości, zgodnie z tezami strony podniesionymi w skardze.

Sąd wskazał, że skarżąca zwróciła uwagę na to, że w raporcie pokontrolnym istnieje wiele błędów – między innymi w rubryce 60 i 70 wpisano jako powierzchnię działek ewidencyjnych 5 i 5,7 ha (czyli w sumie 10, 7 ha, zamiast deklarowanych prze stronę we wniosku 4,07 ha), w rubrykach 63, 80 i 83 podawano zamiennie jako powierzchnię działki rolnej 3,07 ha lub 3,27 ha. Na działce nr 178 nie dokonano żadnego wyłączenia powierzchni (rubryka 62 – 1,50 ha), podczas gdy to na tym gruncie (a nie działce 179) jest skupisko drzew , zwartej roślinności. W rubryce 79 dotyczącej tolerancji pomiaru zmieniono wpisy na "0,18 ha". Strona podkreśliła też, że tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości sfery buforowej wynoszącej 1,50 m, zaś obwód działki 1470 m został pomnożony przez 1,25 m, a nie przez 1,5 m (rubryka 78). Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił w toku prowadzonego postępowania, dlaczego wbrew powoływanym przez siebie regulacjom prawnym przyjęto do dokonywanych obliczeń jako szerokość sfery buforowej (rubryka 78) wartość 1,25 m, zamiast wymaganych 1,5 m. Zmiana tych danych mogła zaś wpływać na prawidłowość ostatecznych obliczeń, dających podstawę do przyznania (lub odmowy przyznania) wnioskowanych płatności.

Sąd uznał, iż kwestia prawidłowości wyliczeń dokonanych w raporcie pokontrolnym ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zaskarżoną decyzją zasadnie utrzymano w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Brak jakichkolwiek wyjaśnień organu w tym zakresie czynił w istocie kontrolę legalności zaskarżonych orzeczeń przez Sąd niemożliwą. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 , przywołując jego treść i jedynie ogólnie stwierdzając, iż warunki określone tym przepisem zostały spełnione przy dokonywaniu kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, wskazując jako dowód część XI przedmiotowego raportu z czynności kontrolnych i formularz wyników kontroli działek rolnych. Tymczasem Sąd zauważył, że przywołana przez organ wielkość strefy buforowej nie znajduje odniesienia w omawianym raporcie, gdzie w rubryce 78 wskazano 1,25 m szerokości strefy buforowej, co niewątpliwie ma wpływ na określenie powierzchni działki rolnej.

Sąd zobowiązał Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału ARiMR do wnikliwego zanalizowania metody obliczenia użytkowanej powierzchni działki rolnej zastosowanej w raporcie pokontrolnym , dokonania oceny prawidłowości wyliczeń w oparciu o warunki określone przywołanym przepisem i uzyskania jednoznacznej odpowiedzi, czy dane otrzymane w trakcie kontroli działki w dniu 19 maja 2010 r. mogły stanowić wystarczającą i jednocześnie konieczną podstawę do odmówienia stronie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] r., podtrzymując ustalenia i argumentację w niej zawarte.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotem kontroli jest określenie zastanego stanu faktycznego na dzień przeprowadzania kontroli. Stwierdzony stan został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Wykonane fotografie wskazują jednoznacznie na granicę działki rolnej, która pokrywa się z dokonanym pomiarem. Granice wyznaczone przez analizę pomiarów metodą GPS, zdaniem organu II instancji, wskazują na przeprowadzenie pomiaru rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do udzielenia płatności rolnośrodowiskowej. Kontrola w dniu 19 maja 2010 r. była możliwa i dokonano jej zgodnie z regulacjami prawa krajowego i wspólnotowego, stwierdzając zasadnie różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (24,46 %), co było powodem odmowy wnioskowanej płatności. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 tolerancja przy dokonywanych pomiarach może być ustalona na poziomie nieprzekraczającym 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej wewnątrz obrysu działki do 1,5 m. W przypadku zastosowania odbiorników GPS tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości sfery buforowej wynoszącej 1,5 m. Z samego protokołu kontroli wynika, że jej czynności zostały wykonane prawidłowo, przy zastosowaniu do wykonywania pomiarów odbiornika GPS Trimble Geo XM. Organ powołał się na dokument roboczy [...], zgodnie z którym tolerancja techniczna wobec każdej działki nie powinna przekraczać 5 % mierzonej powierzchni działki, można też zastosować tolerancję techniczną w oparciu o pas buforowy wewnątrz obrysu działki o szerokości 1,5 m. W odbiorniku GPS użytym do przedmiotowej kontroli wskaźnik stanowiący podstawę do określenia szerokości strefy buforowej był ustalony na poziomie równym 1,25. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w skardze do WSA organ II instancji stwierdził, iż przy liczeniu powierzchni przedeklarowanej wzięto pod uwagę podaną we wniosku powierzchnię 4,07 ha a nie 10,7 ha, natomiast inne zarzuty wynikać mogą z błędnej interpretacji przepisów zawartych w poszczególnych kwestionowanych rubrykach protokołu pokontrolnego. Zapisy te nie miały ponadto, w ocenie organu, większego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z zadeklarowanego obszaru wyłączono tereny obsadzone drzewami i krzewami powyżej 50 sztuk na 1 ha –kompleksy roślinności rosnącej w zwarciu.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła Dyrektorowi Wielkopolskiego Oddziału ARiMR niewykonanie wytycznych wyroku WSA, przyjęcie błędnego protokołu kontroli i bezzasadne pozbawienie strony płatności, przez co naruszono art. 75 § 1 kpa i art. 30 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 oraz § 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) a także art. 30 i art. 8 pkt. 1 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 przez przyjęcie, iż drzewa w obszarze Natura w ilości do 50 szt. na ha podlegają odliczeniu.

Wyrokiem z dnia [...] w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, iż organ II instancji nie wykonał w pełnym zakresie wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 10 marca 2011 r. – sygn. akt III SA/Po 824/10, gdyż nie wyjaśnił precyzyjnie i jednoznacznie jak ostatecznie ustalono powierzchnię działki rolnej użytkowanej rolniczo przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu dla dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie i wyjaśnienia wszelkich nieprawidłowości w protokole kontroli, a wskazywanych przez skarżącą, niezbędne okazać mogą się wyjaśnienia (zeznania) inspektorów terenowych, dokonujących oględzin i pomiaru działki w dniu 19 maja 2010 r. oraz sporządzających raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni i protokół – wyniki kontroli.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] odmówił HK przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu ustalił, że zdjęcie lotnicze obrazujące działki ewidencyjne o numerach 178 i 179 zostało wykonane w dniu 19 września 2004 r. Ponadto biorąc pod uwagę przedłożony przez HK dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż na przedmiotowych działkach nastąpiła zmiana klasyfikacji gruntów, gospodarstwo HK zostało wyznaczone do kontroli na miejscu. Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w dniu 19 maja 2010 r. W raporcie z czynności kontrolnych stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- dla działki rolnej A, dla której Wnioskodawca zadeklarował łąkę trwałą na powierzchni 4,07 ha, inspekcja terenowa po przeprowadzeniu pomiarów stwierdziła mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo tj. 3,27 ha, tym samym zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod informacyjny DR37 tj. identyfikację granic działki rolnej, przeprowadzono na podstawie danych GIS. Podczas kontroli na miejscu wykonano fotografie nr 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14. Ponadto w polu uwagi, inspektorzy terenowi zanotowali adnotację: "Działka porośnięta skupiskiem drzew. Stwierdzono wyłączenie DN-1=0,32 ha, obw. 222 m. Pow. dz. A=3,59 ha, obw. 1470 pomniejszono o wyłączenie DN-1=0,32 ha. W uwzględnieniu wyłączenia powierzchnia zmierzona 3,27 ha". Na podstawie powyższego raportu, biorąc także pod uwagę wyjaśnienia przekazane przez Biuro Kontroli na Miejscu, że powyższa kontrola została wykonana prawidłowo, organ I instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli, kwalifikująca się do płatności wynosiła 3,27 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 24,46 %, a zatem przekracza 20 %, wobec czego na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odmówiono wnioskowanej płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona podniosła, że organ nie ustosunkował się do zgłoszonych przez nią zarzutów co do wyników przeprowadzonej kontroli.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę zarzuty Skarżącej oraz wyrok WSA w Poznaniu z [...] zaistniała konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu na spornej działce rolnej. Kontrola została przeprowadzona w dniu 6 czerwca 2012 r. Jak wynika ze sporządzonego raportu z czynności kontrolnych, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- dla działki rolnej A na której HK zadeklarowała łąkę trwałą na powierzchni 4,07 ha inspektorzy terenowi w następstwie wykonanych pomiarów stwierdzili mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo tj. 3,29 ha, co spowodowało zastosowanie kodu nieprawidłowości DR13+, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod informacyjny DR37 świadczący, iż identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS GETAC CHC. Ponadto inspektorzy terenowi w polu uwagi odnotowali: "Na działce stwierdzono wyłączenie o pow. 0,31 ha, obw. 218 m, tol. 0,02 ha. Powierzchnia zmierzona działki A ->3,60ha, obwód 889m, tol. 0,07 ha. A = 3,60-0,31=3,29ha" Dokumentację rozszerzono o wykonanie szkicu wykonanego pomiaru działki rolnej "A" na podkładzie ortofotomapy obrazującego lokalizację działki rolnej oraz wykonanie zdjęć. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych wykonano również fotografie oznaczone numerami 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18, których miejsce i kierunek wykonania zostały również odzwierciedlone na ortofotomapie obrazującej przebieg wykonanego pomiaru.

Pismem z dnia [...] r., wobec wniesionych do raportu zastrzeżeń, udzielono H. K. wyjaśnień oraz przekazano skorygowaną wersję raportu z czynności kontrolnych. W przedmiotowej odpowiedzi wskazano, że w wyniku ponownej analizy zebranej dokumentacji kontrolnej stwierdzono, iż raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2012 został wykonany prawidłowo, a powierzchnie, o których mowa w zastrzeżeniach Strony, nie mogły być włączone do pomiaru ze względu na brak ich rolniczego użytkowania. Mając na uwadze powyższy raport z czynności kontrolnych oraz dotyczące go wyjaśnienia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia 22 marca 2011 r. właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będącym podstawą do redukcji płatności w ramach płatności JPO wynikający z wykonanej kontroli na miejscu (zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Organ odwoławczy podkreślił, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę dokonali pomiaru powierzchni działki rolnej, na której była prowadzona działalność rolnicza i która okazała się mniejsza o 0,80 ha od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności.

Ponadto, mając na uwadze wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 824/10 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11 organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas wykonywania pomiarów w trakcie przeprowadzonej kontroli Inspektorzy terenowi Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu przyjęli szerokość strefy buforowej – 1,25 m właściwą dla użytego podczas kontroli odbiornika GPS. Zdaniem organu, wskaźnik ten na poziomie równym 1,25 m, nie przekracza maksymalnej wartości 1,5m wynikającej z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz dokumentu roboczego AGRI/60363/2005 zastępującego dokument roboczy AGRI/2254/2003 (Kontrole obszarowe na miejscu zgodnie z art. 23-32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W konsekwencji organ przedstawił sposób obliczenia tolerancji pomiaru według następującego wzoru: szerokość strefy buforowej x obwód działki rolnej = tolerancja pomiaru (1,25m x 1470m = 1837m2 = 0,18 ha).

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż przyjęta metoda pomiaru – na podkładzie SHP ("danych GIS") została zastosowana ze względu na brak możliwości fizycznego określenia granicy działki rolnej we wschodniej części działki ewidencyjnej 179. Działka rolna położona jest w kompleksie łąk i określenie jej fizycznej granicy (we wschodniej części) jest niemożliwe. W związku z powyższym identyfikację wschodniej granicy działki rolnej ".A" wyznaczono w oparciu o przebieg granicy działki ewidencyjnej 179. Informację odnośnie położenia ww. granicy działki ewidencyjnej pozyskano z danych SHP, czyli aktualnego podkładu ewidencyjnego, który Biuro Kontroli na Miejscu otrzymało w roku 2010 z Departamentu Baz Referencyjnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do tego celu użyto funkcji "snapowania", czyli dociągania elementów jednego obiektu do charakterystycznych cech (najczęściej punktów załamań lub linii) innych obiektów, w tym przypadku do granic działki ewidencyjnej 179. Powyższe czynności miały na celu wyznaczenie wschodniej granicy działki rolnej niewidocznej bezpośrednio w terenie.

Odnosząc się do zarzutów Strony, dotyczących błędów w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni organ odwoławczy wskazał, że podczas rozpatrywania sprawy przy liczeniu powierzchni przedeklarowanej wzięto pod uwagę, że strona we wniosku podała powierzchnię 4,07 ha, a nie 10,7 ha. Natomiast pozostałe zarzuty mogą, zdaniem organu, wynikać z błędnej interpretacji zapisów zawartych w kwestionowanych rubrykach. Jednocześnie nie miały one w istocie większego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zostały skorygowane po kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie rzeczywistą oceną poszczególnych działek rolnych na dzień kontroli zobrazowaną bogatym materiałem fotograficznym z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności, w tym przede wszystkim fragment działki rolnej zlokalizowany na działce rolnej zadeklarowanej jako łąka, na którym stwierdzono gęstość obsady drzew/krzewów przekraczającą 50 krzewów/drzew na 1 ha. Podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej "A" w dniu 19 maja 2010 r. dokonano wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1 i zobrazowanego na fotografiach nr 08 i 10. Przedmiotowe wyłączenie przedstawiają również fotografie nr 10, 17 i 18 wykonane w dniu 6 czerwca 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wartości pola powierzchni, która została zapisana w pozycji 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew. W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha).

Organ odwoławczy podkreślił również, że zapis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wraz z zapisami rozporządzeń unijnych, do których ten przepis bezpośrednio się odnosi), jasno określa, że płatność bezpośrednia jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gruntów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Inne są natomiast wymagania wobec terenów chronionych (obszar Natura 2000), ale nie może to oznaczać, że miejsca ewidentnie nieużytkowane, czyli miejsca porośnięte krzewami i drzewami, wpływające na prowadzoną na tych gruntach działalność rolniczą zostaną zakwalifikowane do powierzchni, do której przysługują płatności.

Mając na uwadze powyższy raport z czynności kontrolnych oraz dotyczące go wyjaśnienia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony.

Organ odwoławczy podkreślił, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę dokonali pomiaru powierzchni działki rolnej, na której była prowadzona działalność rolnicza i która okazała się mniejsza o 0,80 ha od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności.

Ponadto, mając na uwadze wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 824/10 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11 organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas wykonywania pomiarów w trakcie przeprowadzonej kontroli Inspektorzy terenowi Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu przyjęli szerokość strefy buforowej – 1,25 m właściwą dla użytego podczas kontroli odbiornika GPS. Zdaniem organu, wskaźnik ten na poziomie równym 1,25 m, nie przekracza maksymalnej wartości 1,5m wynikającej z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz dokumentu roboczego AGRI/60363/2005 zastępującego dokument roboczy AGRI/2254/2003 (Kontrole obszarowe na miejscu zgodnie z art. 23-32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W konsekwencji organ przedstawił sposób obliczenia tolerancji pomiaru według następującego wzoru: szerokość strefy buforowej x obwód działki rolnej = tolerancja pomiaru (1,25m x 1470m = 1837m2 = 0,18 ha).

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż przyjęta metoda pomiaru – na podkładzie SHP ("danych GIS") została zastosowana ze względu na brak możliwości fizycznego określenia granicy działki rolnej we wschodniej części działki ewidencyjnej 179. Działka rolna położona jest w kompleksie łąk i określenie jej fizycznej granicy (we wschodniej części) jest niemożliwe. W związku z powyższym identyfikację wschodniej granicy działki rolnej ".A" wyznaczono w oparciu o przebieg granicy działki ewidencyjnej 179. Informację odnośnie położenia ww. granicy działki ewidencyjnej pozyskano z danych SHP, czyli aktualnego podkładu ewidencyjnego, który Biuro Kontroli na Miejscu otrzymało w roku 2010 z Departamentu Baz Referencyjnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do tego celu użyto funkcji "snapowania", czyli dociągania elementów jednego obiektu do charakterystycznych cech (najczęściej punktów załamań lub linii) innych obiektów, w tym przypadku do granic działki ewidencyjnej 179. Powyższe czynności miały na celu wyznaczenie wschodniej granicy działki rolnej niewidocznej bezpośrednio w terenie.

Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie Z rzeczywistą oceną poszczególnych działek rolnych na dzień kontroli zobrazowaną bogatym materiałem fotograficznym z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności, w tym przede wszystkim fragment działki rolnej zlokalizowany na działce rolnej zadeklarowanej jako łąka, na którym stwierdzono gęstość obsady drzew/krzewów przekraczającą 50 krzewów/drzew na 1 ha. Podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej "A" w dniu 19 maja 2010 r. dokonano wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1 i zobrazowanego na fotografiach nr 08 i 10. Przedmiotowe wyłączenie przedstawiają również fotografie nr 10, 17 i 18 wykonane w dniu 6 czerwca 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wartości pola powierzchni, która została zapisana w pozycji 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew. W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha)

W skardze na powyższą decyzję H.K wniosła o jej zmianę i wypłatę spóźnionych dopłat wraz z odsetkami, zarzucając naruszenie:

- art. 12 § 1 Kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie błędnego protokołu kontrolnego,

- art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 Kpa przez przyjęcie, że ustalenia Komisji kontrolnej Agencji są miarodajne i niedopuszczenie innych wyników pomiaru jako dowodów,

- art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 Kpa przez niezałatwienie sprawy przez 3 lata,

- art. 71 Kpa przez dokonanie zmian na podpisanym protokole w taki sposób, że nie widać, jakie zmiany zostały wprowadzone,

- art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, zmienionego przez rozporządzenie Komisji WE nr 972/2007 przez dowolne przyjęcie szerokości strefy buforowej 0,75 m,

- art. 30 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 przez wyłączenie z dopłat użytku przyrodniczego, stanowiącego element dobrej kultury rolnej.

W uzasadnieniu Skarżąca kwestionowała ustalenia organów jako oparte na zawierającym liczne błędy protokole kontroli z dnia 19 maja 2010 r., do którego w toku postępowania zgłaszała zastrzeżenia, a których organy nie wyjaśniły i to pomimo wskazań WSA w Poznaniu w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: III SA/Po 824/10 oraz III SA/Po 635/11. W szczególności zwróciła uwagę, że Komisja w protokole kontroli podała, że zmierzyła działkę A: 3,59 ha i wyłączyła z niej "skupisko drzew" (które jest użytkiem przyrodniczym ze starym dębem) – 0,32 ha, co daje pozostały obszar 3,27 ha, lecz nie podała, dlaczego nie zmierzyła całej działki o powierzchni zadeklarowanej i wynikającej z ewidencji gruntów – 4,07 ha. Ponadto przyjęto szerokość strefy buforowej 1,25 m zamiast ustawowej 1,5 m, na co zwracał uwagę WSA. Skarżąca podtrzymała również szereg zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu z kolejnej kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. Wskazała w szczególności, że obejście i pomiar przy pomocy GPS spornej kępy użytku przyrodniczego 0,26 ha odbywały się w odległości kilku metrów od pni drzew "bo pod koronami nie ma sygnału", z czego – zdaniem Skarżącej można wnioskować, że sprzęt użyty przez Komisję jest niskiej jakości. Ponadto Komisja odliczyła fragment turzyc na brzegiem rzeki, twierdząc, że to trzciny a nie trawa, co – zdaniem Skarżącej, jest niezgodne z definicją trwałego użytku zielonego. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wynik pomiaru z dnia 6 czerwca 2012 r. był prawie identyczny z wynikiem pomiaru z dnia 19 maja 2010 r. pomimo, że Komisja odliczała zupełnie inny obszar i przyjęła inny obwód i pole działki. Zdaniem Komisji bezpodstawne jest również twierdzenie Komisji o podmyciu rzeki przez łąkę, ponieważ brzeg rzeki jest wypukły, a nie wklęsły, a ponadto Warta jest rzeką uregulowaną i nie sposób uznać, że stojące rozlewisko "podmyło łąkę". Odnośnie braku możliwości fizycznego określenia granicy działki rolnej we wschodniej części działki ewidencyjnej nr 179, Skarżąca podniosła, że brak granicy dyskwalifikuje pomiar, gdyż siatkę ściągniętą za pomocą GPS można dowolnie przesuwać pomiędzy Wartą a rozlewiskiem na E lub W i dociągać do obszaru, który chce się wyłączyć. Wskazała również, że sporny użytek przyrodniczy nie znajduje się w granicy rzeki, lecz na środku działki A i ma powierzchnię 0,26 ha (według pomiaru eksperta przyrodniczego dokonanego w bieżącym roku oraz pomiaru ARiMR - dokonanego w styczniu 2010 r. na podstawie mapy), a nie 0,31 ha. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że działka A o pow. 4,07 ha to łąki i pastwiska, co potwierdziła Komisja z Wielkopolskiego Biura Geodezji decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., a obszar pod drzewami jest wypasany. Zdaniem Skarżącej użytek przyrodniczy na przedmiotowej działce nie wpływał negatywnie na użytkowanie i dlatego powinien być zaliczony do powierzchni uprawnionej do płatności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga okazała się nieuzasadniona.

Wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ) – dalej p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie – zdaniem danego sądu – zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawem ( zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473 ). Organ administracji zobowiązany jest wobec tego do bezwzględnego zastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza wadliwość podjętego aktu lub czynności, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 21 października 1999r., IV S.A. 1681/97, LEX nr 47848 ).

W wyroku z dnia [...] wskazał, że iż organ II instancji nie wykonał w pełnym zakresie wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia [...], gdyż nie wyjaśnił precyzyjnie i jednoznacznie jak ostatecznie ustalono powierzchnię działki rolnej użytkowanej rolniczo przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu dla dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie i wyjaśnienia wszelkich nieprawidłowości w protokole kontroli, a wskazywanych przez skarżącą, niezbędne okazać mogą się wyjaśnienia (zeznania) inspektorów terenowych, dokonujących oględzin i pomiaru działki w dniu 19 maja 2010 r. oraz sporządzających raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni i protokół – wyniki kontroli.

Zdaniem Sądu organ nie wykonał właściwie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie o powierzchni minimum 1 ha, użytkowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska lub sady. Chodzi przy tym o prowadzenie działalności na działkach rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów i ewidencji gruntów rolnych.

Do kontroli prawidłowości wniosków wykorzystuje się zintegrowany system zarządzania i kontroli ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003, zawierający m. in. ortofotomapy. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych systemem referencyjnym jest system LIPS, identyfikujący działki w przestrzeni, ustanawiany na podstawie map, dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Zgodnie przy tym z art. 30 ust 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 972/2007 z 20 sierpnia 2007 r. (Dz. U. UE. L 07.216.3) powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną, wymaganej przez obowiązujące na poziomie wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona, przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Wskazać należy ponadto, iż podstawowym obowiązkiem wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie płatności jest podanie we wniosku powierzchni użytkowanej rolniczo. Dane z ewidencji gruntów mogą być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy, gdyż dane te mogą w poszczególnych przypadkach nie oddawać rzeczywistych obszarów działki użytkowanej rolniczo (zob. m. in. wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 259/07; wyrok WSA w Szczecinie z 15 lipca 2009 r., sygn. I SA/Sz 319/09). W celu ustalenia tego rzeczywistego obszaru organ musi korzystać z wielu dostępnych środków dowodowych (w tym z kontroli na miejscu i pomiarów spornych działek), a następnie dokonać szczegółowej oceny tych dowodów w uzasadnieniu swojej decyzji.

We wniosku o płatności strona zadeklarowała 2 działki ewidencyjne (178 i 179) – działka rolna A o powierzchni 4,07 ha, a organy obu instancji stwierdziły ostatecznie, że powierzchnia działki rolnej wynosi 3,27 ha, co skutkowało, ich zdaniem, koniecznością odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07).

Rację mają również organy, że to obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznych powierzchni użytkowanych rolniczo. Składany przez niego wniosek o płatności winien być prawidłowy pod względem faktycznym i prawnym. Dane zadeklarowane w tym zakresie przez producenta rolnego we wniosku podlegają natomiast stosownej weryfikacji, w szczególności za pomocą kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane.

Należy przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zasadniczo w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Lex 2013).

Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i załączonych przez niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego, o czym mówił wyraźnie w wytycznych Sąd administracyjny w wyroku z dnia [...] r. Analiza materiału dowodowego oraz dokonane ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie również z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, mającej na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom i wytycznym zawartym w ww. wyroku. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wyjaśnia okoliczności spornych i nie zawiera należytej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności w postaci raportów z przeprowadzonych kontroli na miejscu oraz wyjaśnień do tych dokumentów. Jednocześnie materiał dowodowy, na którym oparły się organy zawiera braki i nie daje podstaw do dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powierzchni faktycznie rolniczo użytkowanej przez Skarżącą oraz powierzchni niekwalifikującej się do płatności.

Podstawę faktyczną dokonanych przez organy ustaleń w powyższym zakresie stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 19 maja 2010 r. zawarte w raporcie kontroli wraz z wyjaśnieniami do niego. Należy w tym miejscu zauważyć, że zasadniczo ustalenia co do stanu użytkowania gruntów powinny być dokonywane w roku kalendarzowym, którym zgłoszono wniosek o płatności. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie Skarżąca nie wskazywała, aby stan rolniczego wykorzystywania zadeklarowanej działki rolnej w roku 2010 różnił się w stosunku do istotnego w sprawie roku 2009, należało uznać za dopuszczalne posłużenie się wynikami kontroli przeprowadzonej w roku 2010 w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009. Wskazać przy tym należy, że decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 oparte na tychże wynikach kontroli były już dwukrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokami z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 824/10 oraz z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11. Wyroki te mają wiążący charakter na gruncie niniejszej sprawy ponieważ stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia, to powinny one stanowić istotną wskazówkę co do kierunku postępowania również w niniejszej sprawie. Pomimo podjętych działań w celu wykonania wskazań wynikających z powyższych wyroków, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia jednak w sposób dostateczny i prawidłowy wątpliwości i zastrzeżeń podniesionych w powyższych wyrokach, w tym również zgłaszanych przez Skarżącą, jak również nie czyni zadość wymogom dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Skarżąca zadeklarowała do płatności działkę A, obejmującą działki ewidencyjne nr 178 i 179, o powierzchni 4,07 ha, stanowiącą łąki i pastwiska. Zarówno obszar, jak i klasyfikację tejże działki Skarżąca potwierdziła aktualnym wypisem z ewidencji gruntów. Natomiast organy na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. stwierdziły, że powierzchnia tej działki kwalifikująca się do płatności wynosi 3,27 ha. Wskazały przy tym, że takie ustalenie powierzchni wynika z odjęcia niekwalifikującej się do płatności powierzchni 0,32 ha od powierzchni 3,59 ha (3,59 ha – 0,32 ha = 3,27 ha). Nie wyjaśniły przy tym, w jaki sposób ustalono powyższą powierzchnię wyjściową 3,59 ha przy zadeklarowanej przez Stronę powierzchni 4,07 ha i to pomimo, że na taką konieczność wskazywał już WSA w powołanych wyrokach. Wprawdzie, jak wyjaśniono powyżej, powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią uprawnioną do płatności, jednakże ustalenie innej aniżeli ewidencyjna powierzchni działki wymaga wyjaśnienia, jaki obszar, jakiego rodzaju i z jakich względów – wynikających z przepisów prawa, został odliczony jako niekwalifikujący się do płatności.

Należy podkreślić, że wyjaśnienia zastosowanego zmniejszenia powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą do powierzchni 3,59 ha brak w samym raporcie z czynności kontrolnych z dnia 19 maja 2010 r.

Próbę wyjaśnień w powyższym zakresie podjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia te okazały się jednak, zdaniem Sądu, niewystarczające i błędne. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że "z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności, w tym przede wszystkim fragment działki rolnej zlokalizowany na działce rolnej zadeklarowanej jako łąka, na którym stwierdzono gęstość obsady drzew/krzewów przekraczającą 50 krzewów/drzew na 1 ha. Podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej "A" w dniu 19 maja 2010 r. dokonano wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1 i zobrazowanego na fotografiach nr 08 i 10. Przedmiotowe wyłączenie przedstawiają również fotografie nr 10, 17 i 18 wykonane w dniu 6 czerwca 2012 r. (...) wartości pola powierzchni, która została zapisana w pozycji 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew". Błąd organu tkwi już w samym wyliczeniu, ponieważ odjęcie wskazanej powierzchni 0,32 ha (jako niekwalifikującego się do płatności "skupiska drzew") od powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą daje powierzchnię 3,75 ha, a nie przyjętą przez organ 3,59 ha. Ponadto w dalszej części wyjaśnienia organu odwoławczego, następującego bezpośrednio po wyżej przytoczonym organ podaje: "W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha)". Z powyższego wynika zatem, że organ w sposób niedopuszczalny powołał się dwukrotnie na to samo wyłączenie powierzchni 0,32 ha stanowiącej "skupisko drzew", ponieważ tymże wyłączeniem uzasadnił zarówno zmniejszenie powierzchni 4,07 ha do powierzchni 3,59 ha, jak i zmniejszenie powierzchni 3,59 ha do powierzchni 3,27 ha.

Powyższe błędne wyjaśnienie zostało z pewnością oparte na przyjętych bezkrytycznie sprzecznych wewnętrznie i zawierających ten sam błąd wyjaśnieniach inspektorów Biura Kontroli na Miejscu zawartych w notatce służbowej z dnia 18 czerwca 2012 r. w których podano, że "podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej A w dniu 19.05.2010 r. dokonano tylko jednego wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1. Powyższe czynności oparto o zapis Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni: w przypadku gruntów ornych, łąk i pastwisk powierzchnie zajmowane przez drzewa / krzewy (z wyjątkiem pojedynczych drzew) powinny być wyłączane z powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności. (...) wartość powierzchni przedstawiona w polu 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew. W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha)." W treści powyższych wyjaśnień stwierdza się bowiem "tylko jedno wyłączenie", po czym omawia się de facto dwa wyłączenia (w wyniku których ustalono powierzchnię 3,59 ha, a następnie 3,27 ha) i to z powołaniem się na to samo odliczenie jednej części działki o powierzchni 0,32 ha stanowiącej "skupisko drzew".

W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec powyższych sprzeczności i niejasności, wątpliwości budzi także podstawa faktyczna i prawna zastosowanego wyłączenia powierzchni 0,32 ha od powierzchni 3,59 ha.

Ponadto organ nie wyjaśnił należycie i to również pomimo wyraźnego wskazania WSA w Poznaniu w tym zakresie, przyjętej do dokonywanych obliczeń szerokości strefy buforowej 1,25 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w brzmieniu obowiązującym w istotnym w sprawie roku 2009 oraz 2010, w którym dokonywana była kontrola na miejscu, powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne; tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5- metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej; maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z powyższego przepisu wynika zatem, jak podkreślił WSA, że szerokość strefy buforowej wynosi 1,5 m. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęto szerokość strefy buforowej 1,25 m, nawiązując do treści art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w nieaktualnym w niniejszej sprawie brzmieniu, tj. obowiązującym przed nowelizacją rozporządzenia z dniem 21 sierpnia 2007 r.: "Powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy oficjalnych pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Tolerancja pomiaru może zostać określona przez organ właściwy i nie powinna przekraczać:

a) w przypadku działek o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, szerokości strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki rolnej;

b) w przypadku innych działek 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej 1,5 m okalającej obwód działki rolnej. Jednak maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych".

Należy także podkreślić, że niezależnie od tego, iż możliwe jest, a nawet konieczne posłużenie się przez organy materiałem pozyskanym w wyniku kontroli na miejscu, nie zmienia to jednak faktu, że organy są obowiązane dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie. W tym celu są zobowiązane do dokonania wnikliwej analizy i oceny pozyskanych dokumentów, w tym raportów z czynności kontrolnych, a w razie wątpliwości co do ich rzetelności i prawidłowości – do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Do tego został także zobowiązany organ odwoławczy w powołanych wyrokach WSA, w których wskazano na konieczność uzyskania stosownych wyjaśnień inspektorów terenowych dokonujących oględzin i pomiaru działki w dniu 19 maja 2010 r. oraz sporządzających raport z czynności kontrolnych - w celu wyjaśnienia wszelkich nieprawidłowości w raporcie z kontroli i dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji dla wykazania prawidłowości wyników kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. powołano się nie na wymagane wyjaśnienia inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu, lecz na wyniki ponownie przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu 6 czerwca 2012 r. oraz wyjaśnienia do raportu z tejże kontroli. Należy więc w tym miejscu podkreślić, że takie działanie organu nie było wskazane, ponieważ – jak już zaznaczono we wcześniejszej części rozważań – kontrole na miejscu zasadniczo powinny być dokonywane w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek o płatności. Tylko wyjątkowo należy więc uznać możliwość posłużenia się wynikami kontroli na miejscu z innego roku, jedynie pomocniczo w celu dokonania właściwej oceny materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego, powołane przez organ wyniki kontroli na miejscu z dnia 6 czerwca 2012 r., zawarte w raporcie z czynności kontrolnych oraz wyjaśnieniach do niego, nie tylko nie usuwają, zdaniem Sądu, zaistniałych wątpliwości i nieprawidłowości w wynikach kontroli z dnia 19 maja 2010 r., ale wręcz je pogłębiają, pomimo że - jak akcentowały organy obu instancji - ostateczne wyniki obu kontroli co do powierzchni uprawnionej do płatności, są zbliżone (3,27 ha – kontrola na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. i 3,29 ha – kontrola na miejscu z dnia 6 czerwca 2012 r.).

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w protokole kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności 3,29 ha, którą ustalono przez odliczenie powierzchni 0,31 ha niekwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,60 ha. Podobnie jak w przypadku kontroli z dnia 19 maja 2010 r. nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób ustalono powierzchnię wyjściową 3,60 ha przy deklarowanej przez Skarżącą powierzchni 4,07 ha. W raporcie z czynności kontrolnych, w którym mowa jest jedynie o jednym wyłączeniu powierzchni 0,31 ha od powierzchni 3,60 ha, w ogóle brak wyjaśnienia w tym zakresie. Natomiast w wyjaśnieniach zawartych w piśmie Biura Kontroli na Miejscu z dnia 17 lipca 2012 r., wskazano, że "powierzchnie takie jak kępy drzew, których powierzchnia przekracza 100 m2, a obsada drzew przekracza 50 szt/ha, nie mogą być włączane do pomiaru, podobnie użytek przyrodniczy znajdujący się na granicy rzeki, co potwierdza zebrana dokumentacja fotograficzna. (...) Kolejnym potwierdzeniem faktu przedeklarowania jest to, iż z jednej strony część działek ewidencyjnych została podmyta przez rzekę, a z drugiej przez jej starorzecze." W treści tego wyjaśnienia powołano się więc de facto na trzy odrębne wyłączenia z całkowitej powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą, a mianowicie: "powierzchnie takie jak kępy drzew, których powierzchnia przekracza 100 m2, a obsada drzew przekracza 50 szt/ha", "użytek przyrodniczy" oraz "część działek ewidencyjnych podmyta przez rzekę, a z drugiej przez jej starorzecze". Przy czym nie określono jednocześnie powierzchni poszczególnych obszarów wyłączonych oraz ich umiejscowienia na działce, ani podstawy prawnej zastosowanego wyłączenia.

Należy także zwrócić uwagę, że w raporcie z kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. do obliczenia tolerancji pomiaru zastosowano z kolei szerokość strefy buforowej 0,75 m, zamiast wymaganej 1,5 m, do czego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował.

Wreszcie, organ zupełnie przemilczał w zaskarżonej decyzji fakt, że wyniku obu kontroli na miejscu uzyskano zbliżony wynik powierzchni uprawnionej do płatności przy przyjęciu całkowicie odmiennych danych co do obwodu działki, a mianowicie w wyniku kontroli z dnia 19 maja 2010 r. ustalono powierzchnię 3,27 ha przy obwodzie działki 1470 m, natomiast w wyniku kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. ustalono powierzchnię 3,29 ha przy obwodzie działki 889 m.

W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że materiał dowodowy, na podstawie którego organ zakwestionował powierzchnię działki rolnej zadeklarowaną przez Skarżącą do płatności jest nierzetelny, zawiera liczne błędy, nie wyjaśnia szeregu wątpliwości i zastrzeżeń, w tym podnoszonych przez Skarżącą i wykazanych przez WSA w Poznaniu, oraz nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. W konsekwencji błędna jest również dokonana przez organ ocena tego materiału jako pełnego i prawidłowego, a dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne są co najmniej przedwczesne. Powyższe oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności uzupełni materiał sprawy o brakujące dokumenty oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń co do wyników kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. Z uwagi na niewystarczający efekt dotychczas prowadzonego postępowania i szereg szczegółowych zastrzeżeń Skarżącej, organ rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu dokonujących kontroli i sporządzających raport z czynności kontrolnych oraz Skarżącej.

Organ winien mieć przy tym na względzie, że wyniki postępowania wyjaśniającego winny dawać jednoznaczne rezultaty co do obszaru kwalifikującego się do płatności, w tym szczegółowo określać konkretne obszary wyłączone (jako niekwalifikujące się do płatności) z podaniem ich powierzchni, sposobu jej wyliczenia oraz usytuowania na działce. Dopiero w wyniku wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego uzupełnionego w powyższy sposób, organ dokona samodzielnych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, mając na uwadze, że zakwestionowanie powierzchni zadeklarowanej we wniosku i w konsekwencji stosowne wyłączenie określonej powierzchni może nastąpić tylko na podstawie rzetelnego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego, jak również wymaga szczegółowego wykazania konkretnych przyczyn zastosowanego wyłączenia (czy wyłączeń) z powołaniem się na konkretny przepis (przepisy) obowiązującego prawa. Konieczne jest przy tym ustosunkowanie się do twierdzeń Skarżącej, że obszary wyłączone przez organy są utrzymywane zgodnie z normami i rozważenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie obszary te mogą zostać zaliczone do powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie powołanego przez Skarżącą art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Przeprowadzona ocena materiału dowodowego oraz poczynione ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja prawna winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Należy też dodać, że uzasadnienie decyzji winno być zredagowane w sposób przejrzysty i czytelny. Niewskazane jest przytaczanie pełnej treści wielu pism znajdujących się w aktach sprawy. Konieczne jest natomiast wyeksponowanie poczynionych przez organ własnych ustaleń istotnych w sprawie, dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz ich oceny prawnej w sposób umożliwiający zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia przez Stronę oraz ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną podjętego rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę na konieczność niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy, zważywszy że dotyczy ona wniosku złożonego w 2009 roku, a czynności procesowe podejmowane dotąd przez organy nie przyniosły dostatecznych rezultatów w zakresie wyjaśnienia okoliczności spornych i to pomimo formułowanych już dwukrotnie przez Sąd wskazań co do kierunku postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 153 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.