Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1772/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem zgłoszonym w dniu [...] czerwca 2004 r. ustnie do protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w P. w sprawie o sygn.akt [...] z odwołania A. S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") o przeniesienie na nią odpowiedzialności za zobowiązania byłego męża J. G., Skarżący w niniejszej sprawie - J. G. zwrócił się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Podniósł, że nie posiada żadnego majątku, mieszka u rodziców w lokalu składającym się z pokoju i kuchni, gdzie jest też zameldowany. Jednocześnie oświadczył, że faktycznie przebywa u konkubiny w W. Wskazał, że z małżeństwa ma troje dzieci, zaś z konkubinatu jedno dziecko, którego ojcostwo uznał. Ponadto stwierdził, że nie ma samochodu ani żadnych wartościowych przedmiotów. Z zawodu jest malarzem budowlanym, a pracuje na - etatu jako kierowca w firmie "K." u konkubiny, wykorzystując do pracy powierzony samochód. J. G. podniósł, że w trakcie związku małżeńskiego "dorobił się" nieruchomości zabudowanej domem szeregowym, obciążonej hipoteką na rzecz Banku [...] w W. (kwota [...] zł z odsetkami oraz kredyt gotówkowy - [...] zł z odsetkami). Ponadto opisał swoje zadłużenie w Zakładzie ([...] zł) oraz w Urzędzie Skarbowym (około [...] zł) i w Funduszu Alimentacyjnym ([...] zł). Oświadczył, że jest w pełni świadomy, iż okres, za który Zakład umorzyłby mu należności z tytułu zaległych składek nie byłby zaliczony do okresu ubezpieczenia.

Sąd Okręgowy w P. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych przekazał odpis protokołu Zakładowi przy piśmie z dnia [...] lipca 2004 r., celem rozpoznania zawartego w nim wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od września 1999 r. do stycznia 2001 r. w łącznej kwocie [...] zł. Kwota ta obejmuje również odsetki, dodatkową opłatę i koszty upomnienia.

Stwierdził, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", zawiera szczegółowy i zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie warunkuje możliwość rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Następnie zacytował treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności te mogą być umarzane tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach składki te mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto ZUS powołał się na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "rozporządzenie", zgodnie z którym organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest wstanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to skutki zbyt ciężkie dla niego i rodziny.

W ocenie Zakładu w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wymienione w art. 28 u.s.u.s. Mimo, że aktualna sytuacja nie pozwala Skarżącemu na uregulowanie zobowiązań, nie można wykluczyć, iż w przyszłości pojawią się takie możliwości. Istnieje bowiem możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, w szczególności wobec 10-letniego okresu przedawnienia przedmiotowych należności. Zakład stwierdził też, że Skarżący uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia, a ponadto jest właścicielem nieruchomości, która może być przedmiotem egzekucji. Zdaniem Zakładu nie występują również szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Stwierdził, że majątek nieruchomy wskazany w decyzji Zakładu jest "zadłużony", a zamieszkuje w nim jego była żona wraz z dziećmi, kwestionująca prawa Skarżącego do tego majątku. Nadto oświadczył, że wynagrodzenie otrzymywane z tytułu zatrudnienia wystarcza na zaspokojenie nawet bieżących potrzeb, a tym bardziej na spłatę zaległości. Część tego wynagrodzenia przeznaczana jest na spłaty funduszu alimentacyjnego.

Dnia [...] października 2004 r. Sąd Okręgowy w P. poinformował Zakład, że w dniu [...] września 2004 r. oddalił odwołanie A. S. od decyzji Zakładu w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania J. G. i wyrok jest prawomocny.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu i w związku z powyższym odmówił umorzenia należności za okresy i w kwotach takich, jak w zaskarżonej decyzji.

Przytoczył przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia, cytowane również w zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącego nie stwierdził przesłanek umożliwiających umorzenie zadłużenia. Jego zdaniem wystąpienie całkowitej nieściągalności należności, stwierdzonej przez Urząd Skarbowy, nie obliguje Zakładu do umorzenia zaległości, a jedynie stwarza mu taką możliwość. Nadto uznał, że w przypadku Skarżącego nie może być mowy o całkowitej nieściągalności należności, chociażby z uwagi na fakt, iż jest on współwłaścicielem nieruchomości, podlegającej egzekucji. W ocenie organu podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne, aczkolwiek aktualna sytuacja materialna Skarżącego bardzo utrudnia regulowanie zobowiązań. Mimo to jest on osobą zatrudnioną i nie jest wykluczone, że będzie mógł podjąć spłatę zadłużenia.

Prezes Zakładu nie stwierdził także szczególnych okoliczności, pozwalających na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ani przesłanek z § 3 rozporządzenia i wskazał na istniejącą szansę spłaty zadłużenia w przyszłości w dogodnym układzie ratalnym.

Odmawiając umorzenia zadłużenia wziął również pod uwagę to, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustaleniu emerytury lub renty płatnikowi zobowiązanemu do opłacania składek na własne ubezpieczenie emerytalne i rentowe, nie uwzględnia się okresów, za które nie zostały opłacone składki mimo podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w tym okresie.

Prezes Zakładu podniósł, że umorzenie zadłużenia jest instytucją nadzwyczajną, a tym samym przypadki uzasadniające uwzględnienie wniosku muszą posiadać tę samą cechę. Za umorzeniem przemawiać mogą wypadki niezależne od sposobu postępowania płatnika lub spowodowane działaniem czynników, na które nie mógł on mieć wpływu.

Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o umorzenie przedmiotowych należności.

Wyjaśnił, że utracił zatrudnienie i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nie posiada już żadnego majątku, o który toczyły się postępowania sądowe. Wskazał tu na prowadzoną przed Sądem Rejonowym w W. sprawę o sygnaturze akt [...]. Skarżący z powodu niskich dochodów lub ich zupełnego braku jest zadłużony w funduszu alimentacyjnym. Do skargi załączył kserokopię zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy oraz świadectw pracy, w tym świadectwa z dnia [...] lutego 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie z dnia [...] września 2005 r. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że nie posiada żadnej nieruchomości, gdyż po rozwodzie wspólny dom przeszedł na własność jego byłej małżonki. Na dowód załączył kopię protokołu rozprawy z dnia [...] maja 2005 r. w Sądzie Rejonowym [...] Wydziale Cywilnym w W. w sprawie o sygnaturze akt [...] o podział majątku wspólnego, w którym zapisano postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania zainteresowanych na okoliczność składników majątku wspólnego oraz o ustaleniu wartości majątku wspólnego i dokonaniu ostatecznego podziału majątku wspólnego. Skarżący ponownie przedstawił też swoją trudną sytuację majątkową, podkreślając problemy ze znalezieniem pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z tego też względu Sąd nie jest władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej jako "k.p.a.").

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarte w sentencji zwroty "postanawiam" i "odmawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono Skarżącego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 (niepublikowany).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi to przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją tą Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu i "w związku z powyższym" odmówił umorzenia przedmiotowych należności. W tym zakresie treść jego decyzji jest identyczna jak treść decyzji Zakładu

W oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem Prezes Zakładu uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie wprost orzekać również o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia należności.

Orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo jak podjęte przez organ I instancji.

Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Zakładu z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.