Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 276/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski A WSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w części § 100, II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego J. K. kwotę 300 zł. ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 czerwca 2002 r. do dnia 12 lipca 2002 r.

W ustawowym terminie zarzut do w/w projektu (określony jako protest w nagłówku pisma) wniósł J. K. współwłaściciel działki nr [...], obręb [...] położonej w Krakowie domagając się przeznaczenia połowy tej działki na cele budowlane, tj. w większej części niż to przewiduje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu umożliwienia wybudowania na tej działce co najmniej dwóch domów mieszkalnych. Składający zarzut podnosi, że działki sąsiednie przeznaczono na cele budowlane w większym zakresie, tj. właśnie w połowie ich powierzchni.

Rada Miasta Krakowa w § 100 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] odrzuciła powyższe zarzuty. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".

W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez J. K. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta Krakowa w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalno-prawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dowodowe materiały merytoryczne (materiały analityczne stanu istniejącego i występujących uwarunkowań, koncepcja planu, projekt planu oraz prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003 r.) oraz obowiązujące przepisy szczególne mające wpływ na przyjęte rozwiązania.

Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w oparciu o Uchwałę Nr CXIV/1025/98 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r. określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta a wśród nich zarzut J. K. dotyczący przeznaczenia części działki nr [...] obręb 11 pod zieleń 7ZO.

Zarząd Miasta działając w ramach kompetencji przyznanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut i postanowił o jego częściowym uwzględnieniu, i stosownie do ustawowych wymogów w części nieuwzględnionej skierował go do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa.

Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść nieuwzględnionej części zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że:

- projekt planu określa lokalizację działki nr [...] obr. [...] w obszarze przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe o intensywności zabudowy 0,4 oznaczone symbolem 18 M4 oraz tereny otwarte z zielenią oznaczone symbolem 7ZO,

- w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., przedmiotowy teren położony był w obszarze miejskiej zieleni publicznej ZP, a przeważająca część działki mieściła się w liniach rozgraniczających rezerwy terenów dla Trasy Zwierzynieckiej wg wariantu A jej przebiegu,

- rozpatrując zarzut Rada Miasta Krakowa wzięła pod uwagę, że Zarząd Miasta częściowo uwzględnił zarzut poprzez wprowadzenie w ustaleniach projektu planu dla tych terenów zapisu umożliwiającego wymianę substancji, gdyż zasięg trenerów budowlanych oznaczono na rysunku planu w odległości 40m od linii rozgraniczających ul. [...]. Istniejące warunki stwarzają możliwość realizacji budynków w układzie bliźniaczym,

- natomiast zarzut w części dotyczącej przeznaczenia na cele budowlane większej powierzchni działki postanowiono odrzucić podtrzymując dotychczasowe ustalenia planu, tj. realizację terenów otwartych z zielenią. Uwzględnienie wniesionego zarzutu wiązałoby się z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie.

- rozpatrując zarzut w nawiązaniu do całości rozstrzygnięć planistycznych w przedmiotowym obszarze oraz możliwości wprowadzenia korekty satysfakcjonującej składającego zarzut uznano, że powyższe rozstrzygnięcie jest rozwiązaniem prawidłowym służącym zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i jest zgodne z polityką utrzymywaną dla tego terenu w kolejnych dokumentach planistycznych oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

Wymienione wyżej okoliczności wpływają w ocenie organu planistycznego na brak podstaw do uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa zarzutu. Podniesiono, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właścicieli, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest zapewnieniu i utrzymanie zieleni w mieście. W świetle złożonego zarzutu konflikt interesu właściciela z interesem publicznym jest w pierwszym rzędzie konfliktem z powszechnie obowiązującym prawem, które jest nadrzędne w stosunku do tworzonego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez J. K. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny Rada uznała, że w rozważanym przypadku istnieją przesłanki merytoryczne przemawiające za odrzuceniem zarzutu, co wprawdzie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale nie stwarza stanu naruszenia prawa taką decyzją. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób oczekiwany przez właściciela. Projekt planu nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.

Podkreślono także, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego".

Organ planistyczny zaznaczył ponadto, że rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem prawa, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić.

Podniesiono wreszcie, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a także sprawy terenów rekreacyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 10), zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tego zadania jest sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny", w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 z późn. zm.), w szczególności art. 72 ust. 1 pkt 3 stanowiącego, że "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnienie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast (...) ze szczególnym uwzględnieniem (...) urządzania i kształtowania terenów zieleni", w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn.: Dz. U. Nr 92, póz. 880), a szczególności art. 3 pkt 1, który stanowi, iż "cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w (...) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (..)" oraz art. 78 stanowiącym, że "Rada Gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia"

W ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] w części odrzucającej wskazane wyżej zarzuty (§ 100) złożył J. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie rozstrzygnięcia jej § 100, przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów i świadków oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można uznać za wystarczające. Podano w nim bowiem, że zarzut wniesiony przez J. K. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta, co przecież jest tylko ogólnym stwierdzeniem w sytuacji, gdy w ogóle nie ma podanych żadnych szczegółów dotyczących przedmiotowej działki nr [...] obr. [...]. Mianowicie jej ogólnej powierzchni 2614 m2, jej usytuowania przy ul. [...] nr [...], oraz że jest zabudowana domem mieszkalnym stojącym przy tej ulicy, co przecież było zawarte w złożonym zarzucie. Nie podano również, że działka nr [...] obr. [...] ma wewnętrzny podział na część oznaczoną lit. "B" oraz część oznaczoną lit. "PS", co też wynikało z załączonej kopii mapy ewidencyjnej z Wydziału Geodezji.

Skarżący wskazuje, że żadne szczegóły nie są zawarte także w Protokole z posiedzenia Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2002 r., kiedy podjęta została Uchwała Nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy na przebieg Trasy Zwierzynieckiej.

Nadto w uzasadnieniu nie wyjaśniono, z jakich powodów uznano, że zasięg terenów budowlanych powinien zostać ograniczony do 40 metrów od linii rozgraniczających ulicę [...]. Nie uzasadniono również twierdzenia, że uwzględnienie "zarzutu" wiązałoby się z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie. Skarżący uważa, że pozostała część działki nr [...] obr. [...] oznaczona jako część "PS" nadal pozostanie jako teren zieleni, a więc w stosunku do obecnego stanu faktycznego nic nie ulegnie zmianie, a zatem nie ulegnie pomniejszeniu teren zieleni otwartej.

Odnośnie do podnoszonej w uzasadnieniu wyższości "interesu publicznego" w konflikcie z "interesem indywidualnym" skarżący twierdzi, że nie został przywołany konkretny przepis prawny. Przywołanie bowiem tylko tytułów czterech ustaw bez wskazania konkretnych artykułów nie spełnia wymogu prawidłowego wskazania podstawy prawnej danego rozstrzygnięcia, a więc i odrzucania zarzutu. Nie jest przy tym prawdziwe stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że Zarząd Miasta Krakowa, podejmując Uchwałę w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów w dniu [...] sierpnia 2002 r. dysponował informacją o zbadaniu spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Studium to zostało bowiem uchwalone dopiero w dniu 16 kwietnia 2003 r., a więc wówczas kiedy Zarząd Miasta już nie istniał.

Również wątpliwe jest w ocenie skarżącego, że uchwała Zarządu Miasta, będącego organem Rady Miasta Krakowa poprzedniej kadencji, stała się podstawą do uchwalenia przedmiotowej Uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nie jest bowiem przekonujące stwierdzenie, że ",nie zachodzą wątpliwości co do prawidłowej procedury, co skonsultowano pod względem prawnym oraz, że opinia prawna w tym zakresie nie była wydawana".

Nadto skarżący podnosi, że o nieuwzględnieniu "zarzutu" złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został poinformowany dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r., w którym zawiadomiono, że na Sesjach Rady Miasta Krakowa w dniach [...] września i [...] października 2004 r. będzie mógł wystąpić przed Radą w celu przedstawienia własnej sprawy. Na Sesji Rady Miasta Krakowa w dniu [...] września 2004 r. skarżący zapoznał się z projektem Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej. Stwierdził, że z uzasadnienia do § 100 wynika, iż tylko pas o szerokości 40 metrów od linii ulicy [...] na działce nr [...] obr. [...] stanowi teren budowlany, a pozostała część tej działki przeznaczona jest jako "tereny otwarte z zielenią". Wówczas skarżący podał m.in., że w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] byłem razem z A. O. i P. S. - w ramach przyjęć w sprawie skarg w dniu [...] marca 2003 r. - u Prezydenta J. M.. Zgodnie z sugestią Pana Prezydenta następnie wystąpił do Wydziały Architektury i Urbanistyki o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tych działek. Prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. część działki nr [...] o pow. ok. 1 500 m2 została uznana za budowlaną i zezwolono na budowę w drugiej linii zabudowy.

Na następnej Sesji Rady w dniu [...] października 2004 r. wśród poprawek zgłaszanych do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa przez Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego – M. J. nie znalazła się poprawka odnośnie działki nr [...] obr. [...] o powiększenie terenu budowlanego. Skarżący zwrócił się więc do K. B. z zapytaniem dlaczego nie wzięto pod uwagę wniosku wynikającego z treści prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2004 r. K. B. odpowiedział, że "przecież nic nie obiecywał". Następnie skarżący zabrał na Sesji Rady głos i przypomniał swoje wystąpienie w dniu [...] września 2004 r. Zaznaczył, że wtedy nie złożył do protokołu obrad sesji Rady kserokopii decyzji z dnia [...] maja 2004 r., ponieważ zainteresowanie się tą decyzją przez Zastępcę Prezydenta Miasta świadczyło o tym, że wniosek będzie zgłoszony jako poprawka do projektu Uchwały Rady Miasta. Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego – M. J. poinformowała wówczas, że działki nr [...] i nr [...] Obr. [...] - poza terenem wyznaczonym w projekcie planu jako część budowlana - położone są na stromej skarpie i z tego powodu nie mogły być uznane jako budowlane, co zdaniem skarżącego nie jest prawdą, gdyż skarpa wzgórza zaczyna się dopiero od granicy działek nr [...] i [...] z działką [...], a więc w odległości ok. 100 metrów od przyjętej w projekcie planu granicy terenu budowlanego.

Skarżący uważa, że niekorzystne dla niego wystąpienie M. J. może wynikać z faktu, że była autorem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego os. Salwator, który stanowił część projektu planu, będącego przedmiotem obrad Rady Miasta Krakowa i chciała uzyskać jego zatwierdzenie przy minimalnej ilości poprawek ograniczających się do poprawek Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2004 r. Skarżący podnosi, że gdyby został poinformowany, iż może zwrócić się do tej Komisji, to z pewnością złożyłby na piśmie uzasadnienie wniosku o uwzględnienie jego "zarzutu". W piśmie do Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa zostałyby z pewnością podane okoliczności dotyczące działki nr [...] obr. [...] wynikające z prawomocnej Decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2004 r. oraz to, że część tej działki jako budowlana o powierzchni 1 490 m2 jest opodatkowana w kwocie [...] zł, a pozostała zaś część tej działki o powierzchni 1 124 m2 jako PSV w ogóle nie jest opodatkowana.

Wynika z tego, że przyjęcie - zgodnie z projektem miejscowego planu -mniejszej powierzchni działki nr [...] obr. [...], jako części budowlanej, zmniejszyłoby wpływy z podatku od nieruchomości na rzecz gminy, co przecież powinno także stanowić ważną przesłankę do wniesienia poprawki uniemożliwiającej takie uszczuplenie podatku.

Ponadto skarżący zwraca uwagę, że przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należałoby uwzględniać stan faktyczny istniejący na danej działce, w przypadku zaś działki nr [...] obr. [...] - jak wynika z wypisu z rejestru gruntów - składa się ona z dwóch części: część o powierzchni 1 490 m2 oznaczona jest literą "B", a część o powierzchni 1 124 m2 oznaczona jest literami "PSV". Z objaśnień wynika że "B" - to tereny mieszkaniowe, a "PSV" - to pastwisko klasy V. Natomiast projekt planu - jak wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej z naniesioną przez skarżącego ołówkiem linią znajdującą się w odległości 4 cm od ul. [...] - zmniejsza "teren mieszkaniowy" o powierzchnię ok. 500 m2, którą oznaczono lit. "B1" a lit. "B2" pozostałą jej część.

Wobec powyższego skarżący stwierdza, że jego zarzut nie mógł być prawidłowo zbadany i dlatego skarga na przedmiotową Uchwałę Rady Miasta Krakowa jest zasadna.

Skarżący prosi o przesłuchanie zawnioskowanych świadków na okoliczność treści jego wystąpienia na Sesji Rady Miasta w dniu [...] września 2004 r., z uwagi na pominięcie w stenogramie istotnej części jego wypowiedzi, że powoływał się na prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce [...] obr. [...]. Nadto skarżący wnosi o rozpatrzenie niniejszej skargi w tym samym terminie co skarga H. O. z uwagi na to, że działka nr [...] obr. [...] graniczy z działką nr [...] obr. [...] należącą do Pana H. O., a zgodnie z prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wyznaczona wspólna droga dojazdowa na działkach [...] i [...] od ulicy [...] do domów, które mogą być zbudowane w drugiej linii zabudowy tych działek.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny odniósł się do stanowiska skarżącego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie przesłanki określone w cyt. art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występują.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 14 czerwca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od oceny trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała (§ 100) jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.