Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 28/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 5.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10, art. 80,  art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 26 ust. 1, § 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. M. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], którą po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. (zwanego dalej "Wójtem") w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki [...] w miejscowości K. w gminie W..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. J. M. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, przy czym zaznaczyć trzeba, że początkowo w ramach działki [...] wydzielonych miało zostać 6 budynków mieszkalnych (k. 105-108 oraz k. 99-103 /uzupełnienie/ akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie przebieg postępowania napotkał przeszkody w związku z ustaleniem, że nie żyje właściciel (i współwłaściciel) części działek otaczających inwestycję. Postanowieniem Wójta z dnia [...] maja 2018 r., [...] postępowanie zostało zawieszone z tego powodu (k. 96-97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Kolegium na skutek zażalenia J. M. (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] (74-97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i ustalił krąg jego stron (k. 69-71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] stycznia 2019 r. urbanista sporządziła projekty decyzji (odmownej) wraz z analizą i wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony zawiadomiono o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami (k. 53-66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, por. też wyjaśnienia i dokumenty na k. 95-107 akt sądowych).

Z projektem odmownej decyzji zapoznała się J. M.. Skłoniło ją to do zmiany charakterystyki inwestycji. Zmodyfikowała ona wniosek w ten sposób, że zwróciła się o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych wolnostojących (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Swą koncepcję zabudowy przedstawiła na mapie (k. 51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wójt następnie zawiadomił strony o zmianie zakresu wniosku oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k. 44-50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] marca 2019 r. sporządzono projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyjaśnienia i dokumenty na k. 95 oraz 108-120 akt sądowych), który to został załączony do zawiadomienia stron z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 40-44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. M. dokonała ponownej zmiany wniosku, tym razem zaznaczając, że zapotrzebowanie na wodę dla inwestycji będzie realizowane z własnych 4 studni głębinowych. Przewidywany pobór wody nie przekroczy 5 m3 na dobę na 1 budynek mieszkalny. Odprowadzanie ścieków przewidziano z użyciem 4 zbiorników bezodpływowych albo 4 przydomowych oczyszczalni ścieków.

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy J. M. zaznaczyła, że każda działka na obszarze analizowanym ma wyznaczoną linię zabudowy od frontowej granicy działki. Istnieje więc podstawa do kontynuacji takiej linii na działce [...].

Dnia [...] maja 2019 r. sporządzono kolejny projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (zob. wyjaśnienia i projekt na k. 95 oraz k. 124-134 akt sądowych).

Dnia [...] czerwca 2019 r., [...] (k. 27-34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wójt działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") odmówił J. M. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że ustalenie linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "r.ws.s.u.w.") wymagałoby, aby projektowana linia zabudowy zawierała się w przedłużeniu takiej linii na działkach sąsiednich. Tymczasem inwestorka planuje zabudowę w "dwóch liniach zabudowy", to jest usytuowanie budynków "jeden za drugim", Zdaniem Wójta wyjątku tego nie można dopuścić na zasadzie § 4 ust. 4 r.ws.s.u.w., gdyż w obszarze analizowanym nie ma tak zlokalizowanej zabudowy. Gdy chodzi o zaopatrzenie inwestycji w wodę, organ wyjaśnił, że inwestorka nie przedłożyła żadnej opinii hydrologicznej, która potwierdzałaby istnienie na terenie inwestycji odpowiednich zasobów wód głębinowych oraz ich zdatności do spożycia przez ludzi.

Odwołanie od decyzji Wójta wniosła J. M. (k. 110-121 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie konieczne warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jest w zakresie kontynuacji linii zabudowy (odwołująca się podkreśliła, że jej działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej, graniczy z nieruchomością zabudowaną, a więc istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy); art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że spełnienie zawartego w nim warunku następuje przez przedłożenie opinii hydrogeologicznej, gdy tymczasem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie nakłada takiego wymogu; art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak wystarczających ustaleń faktycznych (nie wezwanie inwestora do przedstawienia wymaganej, według organu, opinii hydrologicznej) oraz art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania (brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Wójta w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy. Kolegium przyjęło jednak nieco inną jego ocenę. Wskazało, że wedle orzecznictwa sądów administracyjnych linię zabudowy wyznacza się względem drogi publicznej, natomiast nie dotyczy to zabudowy "w głębi" ("na tyłach") działki. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy Kolegium wywiodło, że w stosunku do dwóch planowanych budynków za działkami [...] i [...] nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy, gdyż tam linia ta jest już wyznaczona budynkami przy drodze. Dwa kolejne budynki inwestorki (za działkami [...] i [...]) nie są oddzielone od drogi zabudowaniami, dlatego wobec nich linia zabudowy powinna być wyznaczona. Wniosek zakłada ich oddalenie od drogi o około 50 m. Z ocenie Kolegium założenie o takiej linii zabudowy nie ma odzwierciedlenia w wynikach analizy urbanistycznej. Nie ma też podstaw do zaakceptowania projektowanej zabudowy na zasadzie wyjątku (§ 4 ust. 3 r.ws.s.u.w.).

Kolegium nie zgodziło się natomiast z Wójtem, gdy chodzi o wymaganie od inwestora opinii hydrologicznej. Uznało je za nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej.

W skardze J. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zgadzając się z Kolegium co do twierdzenia o możliwości różnorakiej oceny zabudowy znajdującej się na tyłach działek budowlanych zabudowanych i niezabudowanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie postępowanie z wniosku J. M. nabrało ostatecznego kształtu, co do jego przedmiotu, od momentu, gdy skarżąca sprecyzowała ilość budynków projektowanej zabudowy (i inne parametry) w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i gdy dodatkowo w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. określiła charakterystykę inwestycji w kontekście zaopatrzenia zamierzenia budowlanego w wodę i w kontekście odprowadzania ścieków (k. 38-39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na aprobatę zasługuje sposób postępowania Wójta, który w trakcie postępowania umożliwił J. M. zapoznanie się i ustosunkowanie do kolejnych projektów decyzji przygotowywanych przez urbanistę (zob. wyjaśnienie na k. 95 akt sądowych).

Wracając do przebiegu postępowania, zwrócić należy uwagę, że spełniono podstawowe wymogi proceduralne postępowania w sprawie warunków zabudowy, to jest przed wydaniem decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 r.ws.s.u.w.), której wyniki uczyniono później częścią kolejnych, modyfikowanych (w związku ze zmianami wniosku J. M.) projektów decyzji przygotowywanych przez uprawnionego urbanistę M. W. (k. 95-135 akt sądowych).

Ostatecznie Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy przyjmując za niespełniony wymóg linii zabudowy (art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 r.ws.s.u.w.) oraz wymóg zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 61 ust. 5 u.p.z.p.).

Kolegium odrzuciło drugi z powyższych argumentów, mających przemawiać za odmową ustalenia warunków zabudowy (do kwestii uzbrojenia terenu Sąd powróci jeszcze w dalszej części uzasadnienia), natomiast gdy chodzi o linię zabudowy – przyznało, że nie trzeba jej wyznaczać dla budynków znajdujących się za działkami [...] i [...] (budynki projektowane znalazłyby się bowiem "na tyłach" tych istniejących względem drogi publicznej), natomiast w zakresie, w jakim projektowane budynki miałyby znaleźć się za niezabudowanymi działkami [...] i [...], to wówczas linia zabudowy zdaniem Kolegium powinna być wyznaczona. Przy uwzględnieniu położenia budynków względem ul. [...] byłaby ona oddalona o 50 m, czego w ocenie Kolegium nie można zaakceptować w świetle analizy urbanistycznej.

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, co do oceny zabudowy projektowanej w kontekście dotyczącym linii zabudowy.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 r.ws.s.u.w.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje nie tylko zabudowę na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjmuje się z reguły, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji kolidującej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06 i 27 czerwca 2007 r., II OSK 738/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko i wyłącznie tego samego rodzaju i tak samo położonych co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie kolizja projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu podkreślić należy, że instytucja warunków zabudowy ma charakter niejako "zastępczy" i jest wyjątkiem od zasady, iż przeznaczenie gruntów określa się w planie miejscowym. Jednocześnie orzecznictwo i doktryna są zgodne, że rezygnacja z uchwalenia na danym terenie planu powoduje, że gmina nie może już na tym terenie realizować polityki przestrzennej korzystając z innych instrumentów prawnych. Uwarunkowania dotyczące zagospodarowania terenu nie objętego planami miejscowymi określa się bowiem wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy i zastany stan zagospodarowania.

Ten szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że wydając rozstrzygnięcia organy obowiązane są baczyć by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności. W wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu rozumiana musi być szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, a występujące wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) w celu zachowania wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy". Podobną myśl przedstawiono w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1745/09, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "zgodnie też z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty prawa własności wynika też prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco". Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących".

Identycznie instytucję warunków zabudowy traktują przedstawiciele doktryny. Z. Niewiadomski podkreśla, że "podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego" (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2009, s. 503).

Jak już zaznaczono, Kolegium – motywując utrzymanie w mocy decyzji odmownej – wskazało, że wprawdzie dla zabudowy "w głębi" ("na tyłach") działki nie wyznacza się linii zabudowy w standardowy sposób, to jednak przyjęło, że dotyczy to tylko budynków, które znajdują się za innymi istniejącymi budynkami. To z kolei doprowadziło organ odwoławczy do przekonania, iż o projektowanych budynkach za działkami [...] i [...] nie można twierdzić, że nie wymagają one ustalenia warunków zabudowy. Owe działki od strony ul. [...] nie są zabudowane, a więc nowa zabudowa stworzy linię zabudowy – to jest linię 50 m od ulicy.

Sąd nie zgadza się z zaprezentowaną przez Kolegium oceną koncepcji zagospodarowania przedłożoną przez J. M..

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego można wywieść, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do formułowania tezy, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. Wyjaśnił, że o lokalizacji budynków w części działek oddzielonych od drogi innymi działkami decydują wyłącznie przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zawiera przepisy określające, w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki od granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określanie przez organy administracji na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy. Z § 4 r.ws.s.u.w. istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytycznie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie".

Przenosząc powyższe na realia sprawy dostrzec należy, że działki projektowane do wydzielenia, na których J. M. zamierza zrealizować docelowo budynki, nie znajdują się bezpośrednio przy pasie ul. [...], ale będą zlokalizowane za innymi działkami budowlanymi, tworząc drugi rząd zabudowy, do którego dojazd zapewniony będzie przez wydzielony pas gruntu. W ocenie Sądu do takiej konfiguracji zabudowy nie należy wprost stosować wymogów z § 4 r.ws.s.u.w.

Sąd zaznacza zarazem stanowczo, że projektowanie zabudowy za innymi działkami budowalnymi (z perspektywy drogi publicznej stanowiącej punkt odniesienia urbanistycznego) nie może oznaczać dowolności zabudowy, jeśli chodzi o relacje przestrzenne. Pewne kryteria w tym zakresie wywodzić można bezpośrednio z samego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy organy powinny skoncentrować się przede wszystkim na weryfikacji, czy przedłożona przez J. M. propozycja zabudowy dotychczas niezabudowanej działki rolnej 4 budynkami daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu. W najbliższym sąsiedztwie zabudowa kształtuje się bezpośrednio przy układzie komunikacyjnym, a wyjątkiem są budynki gospodarcze (zob. działki [...] i [...]).

Sąd zarazem zaznacza, że analiza urbanistyczna sporządzona dla inwestycji została za bardzo zawężona, gdy chodzi o obszar analizowany. Promień tego obszaru wyznaczono bowiem względem szerokości samego wjazdu na działkę, który nie odzwierciedla rozmiarów obszaru inwestycji. Zdaniem Sądu, o ile analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono w oparciu o literalne brzmienie § 3 ust. 2 w zw. § 2 pkt 5 r.ws.s.u.w. (promień obszaru analizy wedle tych regulacji powinien mieć trzykrotność frontu działki, który jest częścią działki budowlanej, która przylega do drogi), to jednak od reguły zapisanej w tych przepisach należało odstąpić. Po pierwsze, działka [...] ma znaczące rozmiary, nieporównywalne do szerokości wjazdu na działkę z ul. [...], który stanowi tylko rodzaj drogi dojazdowej. Po drugie, w przywołanych § 3 ust. 2 w zw. § 2 pkt 5 r.ws.s.u.w. prawodawca stanowi o trzykrotności frontu "działki budowlanej", a w przypadku koncepcji zabudowy projektowanej przez J. M. tak rozumiany teren zabudowy (teren działek budowlanych) osiąga szerokość niemalże całej działki [...].

Mając na uwadze charakterystykę projektowanej przez skarżącą zabudowy, w ocenie Sądu analizę urbanistyczną należy poszerzyć, wyznaczając ją względem frontu rozumianego jako szerokość całej działki [...]. Włączywszy w obszar analizowany większy teren weryfikacji należy poddać znajdującą się na nim zabudowę. Sąd – nie przesądzając rzecz jasna o wynikach takiej bardziej rozbudowanej analizy – sygnalizuje jedynie w oparciu o orientacyjne dane wynikającej z powszechnie dostępnych, publicznych zasobów przestrzennych (w..e-mapa.net), że w otoczeniu ul. [...] i dalej W. i Z. znajduje się zabudowa, która kształtuje się w sposób zróżnicowany, przy czym występuje także taka, która zlokalizowana jest w kolejnych rzędach w stosunku do głównych ciągów komunikacyjnych (okolice ul. P. – Z. ). Warto także dostrzec, że na wschód od ul. W. zabudowę mieszkaniową, zblokowaną w kolejnych rzędach, sankcjonuje plan miejscowy (uchwała Rady Gminy Wągrowiec z dnia 29 marca 2012 r., XX/147/2012).

Podsumowując, w ocenie Sądu dotychczasowe decyzje odmowne oparte zostały na zbyt restrykcyjnej wykładni wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 r.ws.s.u.w. W sprawie, z uwagi na położenie projektowanej zabudowy w pewnym oddaleniu od pasa drogowego (ul. R. ) i za innymi działkami, organy powinny skoncentrować się nie na przebiegu linii zabudowy, ale na tym, czy koncepcja zamierzenia prezentowana przez J. M. daje się pogodzić z zabudową zastaną w okolicy. W tym celu obszar analizowany należy poszerzyć, za czym także przemawia to, jak szeroka jest sama działka inwestycyjna (jest znacznie szersza od wąskiego wjazdu "sięgacza" do drogi publicznej).

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne odniesienie się do kwestii zapewnienia dla inwestycji zaopatrzenia w wodę. Organ pierwszej instancji kwestię tą zgłosił jako jedną z podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Aby uniknąć na dalszym etapie sprawy niejasności Sąd wyjaśnia, co następuje.

Brak możliwości podłączenia budynków mieszkalnych do istniejącej sieci wodociągowej z uwagi na brak takiej sieci nie zwalnia inwestorów z wykazania – jeżeli są w tym względzie obiektywne wątpliwości – że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do budynków mieszkalnych jest wystarczające dla tego zamierzenia.

Teoretycznie można zakładać, że studnie (a przez budowę takowych J. M. chce zapewnić zapotrzebowanie budynków w wodę – zob. k. 99 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie są uzbrojeniem terenu w rozumieniu u.p.z.p., z tym że wówczas warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie byłby spełniony i w ogóle nie byłoby dopuszczalne uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Taką tezę należy odrzucić, gdyż dla terenu przeznaczonego na budowę mieszkaniową wymagana jest możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. (§ 26 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) ewentualnie zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Należy przyjąć, że studnia jako indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej, nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji jaka zachodzi w niniejszej sprawie (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony – w sytuacjach, gdzie budowa studni z uwagi na uwarunkowania miejscowe jawi się jako trudna do zrealizowania – obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było "wystarczające". Spełnienie tegoż warunku, w przypadku woli zrealizowania własnego ujęcia wody przez inwestora, może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. Inwestor powinien wykazać bądź uprawdopodobnić, że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji.

Podsumowując powyższe, Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że to, czy na danym terenie projektowane zamierzenie budowlane może być zasilone ze studni, powinno być ocenione na podstawie całokształtu sprawy (art. 80 K.p.a.), nie wykluczając potrzeby żądania stosownych dowodów od inwestora. Innymi słowy, jeżeli na danym terenie możliwość realizacji własnego ujęcia wody nie nasuwa żadnych wątpliwości, np. w bezpośredniej okolicy takie ujęcia legalnie funkcjonują, to organ ustalający warunki zabudowy może poprzestać na oświadczeniu inwestora o budowie studni. Jeżeli natomiast inwestycja ma charakter zaawansowany (dotyczy np. wielu budynków, gęstej zabudowy, zanieczyszczonego terenu), to organ administracji pozostaje według swojego uznania uprawniony do wymagania od inwestora przedłożenia dokumentacji potwierdzającej możliwość pozyskania wody pitnej w ilości zaspokajającej zapotrzebowanie projektowanej zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

O uchyleniu decyzji obu instancji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 12 akt sądowych). Do kosztów postępowania nie zaliczono kwoty wpisu od skargi, gdyż J. M. była z niego zwolniona (zob. postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r., II SPP/Po [...]).