Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2726/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. Ś. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. B., K. B., M. J., I.B., J. B., J. Ś. oraz K. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nakładającej na inwestorów J. Ś. i K. B. obowiązek przedłożenia – w terminie czterech miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna – czterech egzemplarzy projektu zamiennego rozbudowy istniejącej oficyny mieszkalnej położonej przy ul. [...] w [...] oraz nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) i wykonaniu daszka nad wykuszem I piętra w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], w związku z wnioskiem K. B., Z. B., M. J. i I. B. (współwłaścicieli działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]) wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] udzielającej J. i J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku oficyny mieszkalnej położonej na terenie działki ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], która to decyzja została następnie przeniesiona na rzecz K. B. i J.Ś. (decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]).

Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestorów – J. Ś. i K. B. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie ww. oficyny mieszkalnej odnoszącej się do zgodności tych robót z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z jednoczesnym wskazaniem, że w ocenie tej w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości winien być określony sposób ich usunięcia.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. inwestorzy przedłożyli wymaganą ocenę techniczną z której wynika, że podczas realizacji rozbudowy oficyny wykonano szereg zmian istotnych i nieistotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu.

W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem roboty budowlane zostały już zakończone.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów – J. Ś. i K. B. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy istniejącej oficyny mieszkalnej.

W związku z odwołaniem od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, że decyzja została wydana przez organ powiatowy z naruszeniem przepisów postępowania.

W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 503/14 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr 76/14. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 199/15 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...].

Z uwagi na uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] marca 2014 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że podczas realizacji inwestycji dokonano szeregu odstępstw od projektu budowalnego. Ocieplono ścianę północną (prześwit podjazdowy) na poziomie przyziemia i obłożono płytami kamiennymi, na poziomie przyziemia zmieniono otwór okienny na drzwi wejściowe od strony wschodniej i zabudowano podest wejściowy od strony zachodniej (od strony ul. [...]) z dwóch stron pomiędzy zaprojektowanymi słupami pozostawiając niezabudowane wejście od strony schodów prowadzących na podest, zmieniono nieznacznie układ organizacji wnętrza na poziomie I piętra i poddasza bez zmiany funkcji pomieszczeń, zmieniono konstrukcję i wymiary schodów prowadzących z poddasza na antresolę, zabudowano wykusz od strony ul. [...] na poziomie poddasza z zachowaniem obrysu zewnętrznego z poziomu pierwszego piętra, wykonano otwór wejściowy w ścianie wschodniej na poziomie antresoli prowadzący na dach tej części budynku. Dach został zaadoptowany na zielony ogród poprzez wykonanie barierek osłonowych po obrysie murów i ustawienie skrzyń drewnianych z roślinnością ogrodową. Nie zmieniono sposobu użytkowania budynku.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nałożył na inwestorów J. Ś. i K. B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy istniejącej oficyny mieszkalnej na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) i wykonaniu daszka nad wykuszem I piętra w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu powiatowego wyprowadzone zmiany polegające na budowie od strony ul. [...] wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) w miejsce zaprojektowanego daszka nad wykuszem z I piętra i zaadoptowaniu zaprojektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) należy zakwalifikować jako istotne w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczą parametrów obiektu tj. kubatury. Organ wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a inwestor tego obowiązku nie dopełnił. W ocenie organu pierwszej instancji pozostałe zmiany wprowadzone podczas realizacji przedmiotowego obiektu nie są zmianami istotnymi.

Organ powiatowy wskazał ponadto, że budowa od strony ul. [...] wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) w miejsce zaprojektowanego daszka nad wykuszem z I piętra wykonana została z przekroczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Tak więc w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy rozebrać wykonany wykusz na poziomie poddasza i wykonać zaprojektowany daszek nad wykuszem I piętra. Po wykonaniu tych robót, ze względu na zwiększenie kubatury budynku przez wybudowanie tarasu na dachu, na poziomie antresoli, inwestor zobowiązany jest sporządzić projekt budowlany zamienny uwzględniający wprowadzone zmiany.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. B., K. B., M. J. i I. B. wnosząc o jej uchylenie i zmianę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia poprzez orzeczenie rozbiórki wszystkich elementów budynku wybudowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Również J. B., J. Ś. i K. B. złożyli odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pozwalającego na określenie, które z odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a także, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ wojewódzki wskazał, że analizując odstępstwa w kontekście przesłanek wymienionych w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego organ I instancji przyjął, że tylko zmiany polegające na budowie wykuszu na poziomie II piętra i zaadoptowanie zaprojektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) stanowią odstępstwa istotne. Zdaniem [...] WINB organ I instancji pominął w swoich ustaleniach pozostałe z wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane przesłanki, w tym wskazane w pkt 7 odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście docieplenia ściany północnej (prześwit podjazdu) na poziomie przyziemia i obłożenia płytami kamiennymi. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w ocenie technicznej z dnia [...] marca 2013 r. podano, iż "(...) Pierwotnie między słupami podpierającymi wykusz znajdowała się balustrada. Obecnie w miejscu balustrady wykonano ścianę między podporami wykusza osłaniającą drzwi wejściowe do obiektu (...)". W ocenie organu II instancji powyższe odstępstwo należy zestawić z decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., o warunkach zabudowy i ocenić pod kątem art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał również, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. w celu wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji, zatem organ obowiązany jest stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

Organ odwoławczy pokreślił, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ może wydać tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie [...] WINB organ I instancji nie rozważył w pełni wytycznych zawartych w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wskazał ponadto, że organ powiatowy nie przeanalizował decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., która przyjmuje dla planowanej rozbudowy m.in. "II kondygnacje i użytkowe poddasze" oraz "dach jednospadowy lub inny o kącie nachylenia zharmonizowanym z dachem istniejącego budynku przy ul. [...] lub przy ul. [...] (dachy dwuspadowe)" w kontekście wykonanej przez inwestorów adaptacji dachu na zielony taras.

Ponadto [...] WINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji nakładające obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) i wykonaniu daszka nad wykuszem I piętra wskazując, że roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przewidzianych w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W decyzji tej wskazano jako nieprzekraczalną linię zabudowy przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczoną przez istniejący budynek oficyny, podlegający rozbudowie oraz istniejącą linię zabudowy wyznaczoną przez istniejące budynki mieszkalne przy ul. [...] i [...]. Powyższe znalazło odzwierciedlenie na załączniku graficznym nr 1, który poza linią rozgraniczającą teren planowanej inwestycji oznaczoną linią ciągłą i literami ABCDA wskazuje wspomnianą nieprzekraczalną linię zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że z samego faktu udzielenia pozowania na budowę wykuszu na poziomie I piętra nie można wywodzić, że wykusz na poziomie II piętra jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Ograniczenie się jedynie do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, który przewidywałby powyższe odstępstwo, doprowadziłoby w konsekwencji do uwzględnienia w dokumentacji rozwiązań, które naruszałyby decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. Ś., K. B. i J. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem umorzenia postępowania. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób należyty w stosunku do wskazanego obowiązku wykonania rozbiórki wykuszu, jak również naruszenie przez organ II instancji wskazanych przepisów z uwagi na niewyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji organu I instancji, jak również organu II instancji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowień wydanej decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do ponownego rozpoznania sprawy i podtrzymania obowiązku wykonania prac związanych z rozbiórką wykuszu, jak również przesłanki do dalszej analizy wprowadzonych odstępstw od projektu i kwalifikacji ich jako istotne,

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w złożonej przez nich ocenie technicznej wskazano iż "zmiana nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy, nie zachodzi potrzeba wykonania prac polegających na rozbiórce nadbudowy wykusza, a jedynie naniesienia zmiany w dokumentacji". Skarżący podnieśli, że dokonano jedynie podwyższenia wykusza poprzez jego nadbudowanie na poziomie II piętra, a dokonana zmiana nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami z uwagi na fakt, że projekt w swoim pierwotnym rozwiązaniu przewidywał taki wykusz na poziomie I piętra.

Skarżący wskazali ponadto, że zwrócili się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o wyjaśnienie pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy użytego w decyzji nr [...] w związku z zatwierdzonym w projekcie budowlanym rozwiązaniem dot. rozbudowy budynku od strony ulicy, do czego organ się nie odniósł.

W ocenie skarżących organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że budowa wykusza na poziomie poddasza wykonana została z przekroczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy jak również błędnie wskazał, że w związku z powyższym obowiązek rozbiórki wykusza jest zgodny z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a wydany nakaz doprowadzi do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący podali ponadto, że wykonanie adaptacji dachu na tzw. zielony dach nie wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie jest istotnym odstępstwem od projektu. W czasie tej adaptacji nie dokonano żadnych zmian w obrębie konstrukcji dachu, czy kąta nachylenia, jaki wynikał z zatwierdzonego projektu. Wykonano jedynie dodatkowe prace polegające na zabezpieczeniu dachu barierką oraz przystosowaniu podłoża do ułożenia zieleni. Wskazano również, że zabudowa ścianą ganku wejściowego w miejsce otwartej przestrzeni nie jest zmianą istotną. W dalszym ciągu jest to element otwartego wejścia do budynku. W ocenie skarżących obowiązek wykonania prac w postaci rozbiórki wykusza na poziomie II piętra w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz dalsze postępowanie wyjaśniające jest całkowicie niejasne w sytuacji, gdy organ nie potrafi zdefiniować i uzasadnić na czym ma polegać stan niezgodności i naruszenia prawa.

Skarżący wskazali ponadto, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. na K. B. i J. Ś. jako inwestorów nie został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W decyzji określono, że " 3) inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, 4) inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu budowy". Zgodnie z powyższym po zakończeniu robót zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy, a w dniu [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie znak [...] uznając, że zawiadomienie spełnia wymagania określone w art. 57 ustawy Prawo budowlane, a organ przyjął budynek do użytkowania. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, decyzje powinny zostać uchylone a postępowanie umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę J. B. z uwagi na jej nieopłacenie, w związku z tym rozpoznaniu podlegała skarga J. Ś. i K. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] maja 2014r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014r. zapadły w wyniku wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kasacyjnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r., którą uchylono decyzję PINB z dnia [...] maja 2013r. wydaną w tym samym postępowaniu , również na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprawie legalności tej decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015r., sygn.. akt II OSK 199/15, uchylając wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 października 2014r. i oddalając skargę J. Ś. i K. B. na decyzję z dnia [...] stycznia 2014r.

Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015r. (II OSK 199/15) wyraził wiążący w sprawie pogląd prawny odnoszący się do najdalej idącego zarzutu skargi, stwierdzając , iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 Prawa budowlanego jedynie wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie takie jest natomiast dopuszczalne, gdy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, a właściwy organ nie wniósł w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu od tego zawiadomienia. W ocenie NSA, istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Z tego względu za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skarżących dotyczący niezastosowania przez organy art. 105 § 1 kpa.

Rozstrzygniecie organu odwoławczego zapadło na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem w ocenie tego organu decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu , który uniemożliwia zastosowanie normy art. 136 kpa w warunkach nie naruszających zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ocenę tę podziela Sąd orzekający w sprawie niniejszej.

Postępowanie w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja dotyczy ujawnionych istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r.

Należy mieć także na uwadze ,iż w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia).

Wynika to wprost z brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b. - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). Zgodnie z ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z ust. 6, kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, będąc jednocześnie obowiązanym zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego , że nie tylko zmiany polegające na budowie wykuszu na poziomie II piętra i zaadoptowanie zaprojektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) stanowią odstępstwa istotne.

Zasadnie organ przyjął ,iż ocenie organu I instancji podlegać powinno także odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w kontekście docieplenia ściany północnej (prześwit podjazdu) na poziomie przyziemia i obłożenia płytami kamiennymi, co wynika z art. 36a ust 7 Prawa budowlanego.

Należy także podzielić ocenę organu odwoławczego, iż organ powiatowy nie przeanalizował decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., która przyjmuje dla planowanej rozbudowy m.in. "II kondygnacje i użytkowe poddasze" oraz "dach jednospadowy lub inny o kącie nachylenia zharmonizowanym z dachem istniejącego budynku przy ul. [...] lub przy ul. [...] (dachy dwuspadowe)" w kontekście wykonanej przez inwestorów adaptacji dachu na zielony taras.

Najistotniejszą w sprawie kwestią jest jednak określenie celu i środków postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości, iż jego celem jest doprowadzenie inwestycji realizowanej przez inwestorów niezgodnie z prawem jakie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem w tym Prawem budowlanym, przepisami technicznymi oraz przepisami planistycznymi w tym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku istotnych odstępstw naruszających przepisy prawa , samo przedłożenie projektu zamiennego nie może doprowadzić do zalegalizowania naruszeń prawa, tym bardziej, iż jak słusznie podkreśla organ odwoławczy decyzja znajdująca oparcie w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być wydana jedynie raz . Z tych względów ustawodawca w normie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego uwzględnił , nałożenie w razie potrzeby – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Słusznie organ podkreślił, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych , a jest on sporządzany w celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. w celu wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji, zatem organ obowiązany jest stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

Na tym więc etapie postępowania naprawczego nie istnieje już możliwość nałożenia obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem.

Ta właśnie konstrukcja prawna stała się podstawą nałożenia na inwestorów obowiązku rozbiórki wykuszu na poziomie poddasza (II piętro) i wykonania daszka nad wykuszem I piętra w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, słusznie zaakceptowanego przez organ odwoławczy, bowiem wykonanie wykuszu na poziomie poddasza nastąpiło z naruszeniem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie nieprzekraczalnej linię zabudowy. Linia ta została określona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek oficyny, podlegający rozbudowie oraz istniejącą linię zabudowy wyznaczoną przez istniejące budynki mieszkalne przy ul. [...] i [...]. Powyższe znalazło odzwierciedlenie na załączniku graficznym nr 1, który poza linią rozgraniczającą teren planowanej inwestycji oznaczoną linią ciągłą i literami ABCDA wskazuje wspomnianą nieprzekraczalną linię zabudowy.

W tym miejscu odnosząc się zarzutów skargi należy podkreślić, iż organ nadzoru budowlanego oceniając wykonanie robót z istotnymi odstępstwami w kontekście ich zgodności z prawem związany jest treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie stanowiskiem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] kierowanym wyrażonym w pismach kierowanych do skarżących. Przy czym sam fakt udzielenia pozowania na budowę wykuszu na poziomie I piętra nie można wywodzić, że wykusz na poziomie II piętra jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem wykusz na I piętrze korzysta z ochrony jaką daje domniemanie legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś samowolnie przyjęte rozwiązanie na wyższej kondygnacji już nie.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zastosowanie normy art. 138 § 2 kpa było uzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku