Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2489/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.35 ust. 1 pkt 1. art., art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4. k.p.a.; art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 311/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 311/13 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Prezydent O., po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w O., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacji sanitarnej w O. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] oraz ze względu na towarzyszące zagospodarowanie terenu, częściowo na działkach: nr [...] (infrastruktura techniczna) i nr [...] (obsługa komunikacyjna z ul. [...] drogą wewnętrzną). W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r. - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości. Po sprawdzeniu wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku organ stwierdził, iż część istniejących nieprawidłowości nie została usunięta, tj.: 1/ nie uzupełniono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...], na którą przewiduje się w projekcie budowlanym zejście z ciągu pieszego; 2/ nie uzupełniono (o rzędne, wymiary stopni, itp.) rozwiązania projektowego schodów terenowych, przewidzianych na odcinku ciągu komunikacyjnego, prowadzącego na teren tej działki; 3/ nie uzupełniono rozwiązania projektowego odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji, z dachów, terenów utwardzonych, dróg, parkingów i innych elementów projektowych o brakującą część opisową i graficzną; 4/ nie dostosowano położenia górnych krawędzi gzymsów do wymagań decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych organ I instancji wskazał, iż w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. inwestor poinformował wprawdzie, że szczegółowe rozwiązanie w tym zakresie będzie objęte odrębnym projektem i odrębnym postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia budowy przyłącza kanalizacji deszczowej, lecz w ocenie organu wyłączenie instalacji odprowadzenia wód opadowych z postępowania w niniejszej sprawie, tj. o wydanie pozwolenia dla całego zamierzenia budowlanego - jest sprzeczne z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ zauważył ponadto, iż mimo tego, że na przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych instalacjami rozsączającymi do gruntu w obrębie własnych działek inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, to jednak jest ono niezgodne z rozwiązaniem określonym w decyzji o warunkach zabudowy w postaci przyłącza do sieci kanalizacji deszczowej. Odstąpienie w projekcie budowlanym od budowy tego przyłącza jest zatem niezgodne z przedmiotową decyzją.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł inwestor, zarzucając błędną ocenę przedstawionych przez niego w toku postępowania materiałów.

W toku postępowania odwoławczego, w związku z wejściem w życie (z dniem 5 lipca 2012 r.) uchwały Nr XXIII/411/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 1766), Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, którą legitymował się inwestor (decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2011 r.), uznając że ustalenia planu miejscowego są inne od tych ustalonych w przedmiotowej decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia inwestora postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotowe postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki dla terenu objętego planem. Wskazał, iż zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powołując się na zasadę trwałości decyzji stwierdził również, iż dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, będzie wiązała zarówno inwestora, jak i organy upoważnione do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że tylko organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest uprawniony do oceny, czy ustalenia zawarte w planie miejscowym są inne niż w wydanej uprzednio decyzji, i do wygaszenia w takiej sytuacji decyzji własnej na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent O. skutecznie nie wygasił jeszcze decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, dlatego też jeżeli decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym, to Wojewoda W. jest zobligowany uwzględnić jej treść.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda W. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z budową przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z tłocznią ścieków, oświetlenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych w O. przy ul. [...], na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...], m. O. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji przekroczył swoje uprawnienia podczas badania projektu budowlanego, kontrolując ten projekt pod kątem zgodności rozwiązań technicznych z przepisami techniczno-budowlanymi i nakładając na inwestora w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. obowiązek jego uzupełnienia w powyższym zakresie. Zakres takiej kontroli został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Dodatkowo organ I instancji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym w zakresie dotyczącym opłaty skarbowej i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzupełnienia braków formalnych wniosku organ I instancji powinien zażądać bowiem nie w trybie art. 35 ustawy - Prawo budowlane, lecz w trybie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew ustaleniom organu I instancji, inwestor wywiązał się z nałożonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. obowiązku uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się opłata skarbowa, a z wniosku inwestora oraz z projektu budowlanego nie wynika, by roboty budowlane były prowadzone na działce nr [...], obr. [...], m. O. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. oraz w odwołaniu wynika, że wskazane w projekcie zagospodarowania terenu schody terenowe nie są objęte zakresem wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnił inwestor w tych pismach oraz w projekcie, ewentualna realizacja schodów możliwa będzie dopiero po uzyskaniu prawnej zgody na przejście przez przedmiotową działkę. Organ odwoławczy zauważył, iż wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie obejmuje również przyłącza kanalizacji deszczowej. Z materiału dowodowego wynika, że wrysowana w projekcie zagospodarowania terenu kanalizacja deszczowa wykonana będzie w ramach odrębnego opracowania i na podstawie odrębnego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego takie rozwiązanie kanalizacji deszczowej nie jest sprzeczne z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie wprowadza zakazu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie działek nr [...], [...], obr. [...], m. O., a jedynie ustala, że odbiór wód opadowych ma się odbywać na warunkach określonych przez Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O., wymieniając przy tym pismo z dnia 2 grudnia 2008 r. W kolejnych pismach Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O. (pismo z dnia 4 października 2011 r. oraz z dnia 21 października 2011 r.) dopuścił natomiast możliwość zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej działki inwestora. Zmiana warunków technicznych odprowadzenia wód opadowych podyktowana była brakiem możliwości przyjęcia wód opadowych przez sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...]/[...] oraz wystąpieniem problemów związanych z zalewaniem działek przy ul. [...]. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż inwestor do akt sprawy załączył dodatkowo kopię decyzji Prezydenta O. z dnia [...] marca 2012 r., pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z działek nr [...], [...], obr. [...], m. O., wskazując, że przyszła kanalizacja deszczowa będzie realizowana zgodnie z warunkami zawartymi w tej decyzji. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, iż zaprojektowane gabaryty budynków odpowiadają wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, decyzja ta nie określa przedziału wysokości gzymsów projektowanych budynków od 8,1 m do 8,5 m. Decyzja ta jednoznacznie wskazuje, że wysokość kalenicy projektowanych budynków ma wynosić maksymalnie 14 m, górna krawędź gzymsu 8,1 m oraz z uwagi na uskok terenu dopuszcza się 8,5 m. Z tak określonych warunków wynika, że podane wartości wysokości kalenicy i gzymsów budynków są wartościami maksymalnymi, z projektu budowlanego wynika natomiast, że wartości te nie zostały przekroczone. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że projekt budowlany jest kompletny, posiada opinie, uzgodnienia i pozwolenia, wymagane przepisami szczególnymi. Dokumentacja projektowa zawiera również oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na ww. decyzję zasługuje na uwzględnienie.

Sąd powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i wskazał, że z brzmienia przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, że przed wydaniem decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany każdorazowo do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami odpowiednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie w przypadku jego braku - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów zarówno ustawy – Prawo budowlane, jak i u.p.z.p. bezsprzecznie można wywieść zatem zasadę pierwszeństwa ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, lecz - co podkreślić należy - późniejsze podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego ma - w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - istotny wpływ na jej moc wiążącą. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi bezwzględnego uprawnienia do realizowania inwestycji, zwłaszcza jeśli jej ustalenia są niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, Lex nr 737693, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego, lecz nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Sąd podkreślił, że to gmina – a nie inwestor – decyduje o ładzie przestrzennym obowiązującym na gminy terytorium i czyni to przede wszystkim w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych wywodów Sąd uznał, że w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzi, że w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązujący plan miejscowy, nie może poprzestać na ocenie zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanego przepisu wywieść można bowiem, że ocena zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami tej decyzji następuje jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Jeżeli zaś plan ten jest obowiązującym aktem prawnym to organ administracji architektoniczno-budowlanej musi dokonać sprawdzenia zgodności tego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Sąd podkreślił, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach którego działają przecież organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 7 Konstytucji RP). Zatem związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 55 i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można rozumieć jako bezwzględnego nakazu uwzględniania tylko tej decyzji, a nie zapisów planu miejscowego. Związanie to oznacza jedynie tyle, iż w przypadku braku miejscowego planu i określenia warunków zabudowy w drodze decyzji, projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, iż pierwszeństwo ma akt prawa miejscowego.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. obowiązywała uchwała Nr XXIII/411/12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie, obejmującego teren spornej inwestycji. Zatem organ nie mógł orzekać wyłącznie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, pomijając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się zaś w aktach administracyjnych wypisu z tego planu wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem inwestora są położone na terenie określonym w planie jako 4MN, czyli przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub w zabudowie bliźniaczej (jako przeznaczenie podstawowe) i pod usługi nieuciążliwe (jako przeznaczenie uzupełniające), a także częściowo na terenie oznaczonym jako 1ZU – zieleń urządzona. W tych zatem okolicznościach wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, z pominięciem obowiązującego planu miejscowego i bez uprzedniej analizy jego zapisów w zakresie zgodności z projektem budowlanym, stanowi naruszenie przepisów zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i na tej podstawie jej rozstrzygnięcia.

Na marginesie jedynie Sąd wskazał, że skoro organ odwoławczy miał wątpliwości, czy ustalenia miejscowego planu zawierają inne ustalenia co do spornego terenu niż decyzja o warunkach zabudowy i skoro w jego ocenie tylko organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może tę kwestię rozstrzygnąć, to słusznie zawiesił postępowanie do czasu podjęcia decyzji przez właściwy organ. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wszczęcia postępowania odwoławczego została już wydana decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja ta wprawdzie nie była ostateczna, lecz wyłącznie z uwagi na przedłużające się postępowanie odwoławcze. Jednakże fakt toczącego się postępowania administracyjnego w innej sprawie nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji inwestora.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu drugorzędne znaczenie mają zarzuty skarżących odnośnie zatwierdzenia przez organ rozwiązań inwestora odnośnie kwestii odprowadzenia wód opadowych. Sąd wskazał jednak, że także w tym względzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego. W ocenie Sądu kwestia ta winna być bowiem w sposób wiążący rozstrzygnięta w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego w niniejszej sprawie, a nie w ramach postępowania odrębnego. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przyjąć tym samym należy, iż co do zasady pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, nawet jeśli niektóre jego części (np. przyłącza do budynków) mogłyby być realizowane oddzielnie na podstawie zgłoszenia (tak też: Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 103). Tylko wtedy bowiem, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest w stanie ocenić możliwość i racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia budowlanego. Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, to musi obejmować również funkcjonalnie związane z tymi obiektami urządzenia budowlane. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, bez rozstrzygnięcia w niej w sposób wiążący kwestii kanalizacji deszczowej, stanowi zatem naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Całe zamierzenie budowlane musi być ocenione jako zdatne do samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem już w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę, a nie być zależne dopiero od wyniku postępowania w innej sprawie, które w przypadku negatywnego dla inwestora wyniku może zniweczyć możliwość funkcjonowania całego zamierzenia. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z pkt 1 zaskarżonej decyzji w ramach szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych organ ustalił: "przed oddaniem inwestycji do użytkowania wykonać, na podstawie zezwolenia przewidzianego przepisami Prawa budowlanego, kanalizację deszczową na terenie inwestycji". Przede wszystkim zatem organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia (a nie zgłoszenia - jak twierdzi inwestor), przy czym nie ma pewności, iż inwestor takie pozwolenie uzyska, a zatem czy zaskarżona decyzja w ogóle będzie wykonalna. Tym samym istnieje uzasadniona wątpliwość, czy decyzja ta nie będzie obarczona wadą nieważności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustanowienia służebności gruntowej Sąd stwierdził, iż zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sąd administracyjny, nie są uprawnione do ich oceny. Kwestia ma charakter cywilnoprawny, a zatem właściwym do jej oceny jest wyłącznie sąd cywilny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] S.A. w O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie o pierwszeństwie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 55, art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że w przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego inne ustalenia dla tego samego terenu niż wydana decyzja, pierwszeństwo przyznać należy ustaleniom planu miejscowego;

3) art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w decyzji o

warunkach zabudowy, obowiązują ustalenia tego planu, a nie decyzji, mimo iż nie doszło

do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym winien uzyskać pozwolenie na budowę;

5) art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku braku planu miejscowego, który ma w tym zakresie zawsze pierwszeństwo, a w konsekwencji uznanie, iż organ administracji nie był zobligowany do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji zgodnej z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została wygaszona, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów winno prowadzić do wniosku, iż w przypadku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, organ jest zobligowany do wydania pozwolenia na budowę zgodnego z warunkami wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która nie została wygaszona i funkcjonuje w obrocie prawnym;

6) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane

poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestor nie przedstawił kompletnego projektu

zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego pomijając rozwiązania

kwestii odprowadzania wód opadowych, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę,

podczas gdy wymóg taki nie wynika z treści ww. przepisów, a inwestor przedstawił projekt

zagospodarowania terenu, określający sposób odprowadzania wód opadowych;

7) art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię w związku z art. 29a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 1 pkt 1a i art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy -Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalnym jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany bez rozstrzygnięcia w sposób wiążący o sposobie realizacji kanalizacji deszczowej;

8) art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd nielegitymujący się uchwałą o wyrażeniu zgody na wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego, co stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 16 ust. 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do zastosowania się do wskazań Sądu naruszających zasady naczelne postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę trwałości decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy i zasady praworządności, podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo orzekł co do uprawnień uczestnika oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, co stanowi przekroczenie granic kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny;

2) art. 31 § 1 w zw. z art. 29 p.p.s.a. przez niewezwanie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do złożenia dokumentu wskazującego umocowanie do wniesienia skargi w formie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 i art. 58 § 2 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ odwoławczy powinien był zawiesić postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę na czas toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy nie stanowiło to kwestii procesowej, której rozstrzygnięcie przesądzałoby o ważności decyzji o warunkach zabudowy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w O., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej części zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane ma obowiązek dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, pomimo funkcjonowania w obrocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że postanowienia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, a zatem ocena zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku braku planu miejscowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przypadku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ jest zobligowany do wydania pozwolenia na budowę zgodnego z warunkami wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która nie została wygaszona i funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wobec tego należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazać przy tym należy, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o ile brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zgodność projektu sprawdzana jest z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza zatem, w przypadku braku planu miejscowego, podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący tak projektanta obiektu budowlanego, jak i organ wydający pozwolenie na budowę. Sytuację, w której uchwalony zostanie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy, reguluje art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W świetle tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, wobec stwierdzenia, iż uchwalony plan miejscowy zawiera ustalenia odmienne niż przyjęte w planie, zobowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji. Oznacza to, że formalnie decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, licząc od momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o wygaśnięciu, w tej zatem chwili umieszczone w treści wygaszanej decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu. Należy jednak uwzględnić to, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem organ architektoniczno – budowlany, także odwoławczy, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu - obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotu, w stosunku do którego została wydana i stwierdzenie jej wygaśnięcia ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który - jako akt prawa miejscowego - jest konstytucyjnie przewidzianym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. W takim przypadku pierwszeństwo mają ustalenia aktu prawa miejscowego. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy są one sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest natomiast zabiegiem porządkującym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zbędnej, w sytuacji gdy uchwalono już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że postanowienia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, a zatem jedynie w przypadku jego braku organ dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zaś, gdy plan taki zostanie uchwalony, organ jest związany jego postanowieniami, nawet, gdy nie doszło do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, uznać należy za niezasadne.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym kasacyjnie, że błędny jest pogląd Sądu I instancji w kwestii konieczności zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na czas toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kwestia materialnoprawna ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10, LEX nr 1080325). Podkreśla się przy tym, że podstawa do zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę określona powołanym przepisem może zaistnieć, jeżeli w toku tego postępowania pojawi się kwestia procesowa, której rozstrzygnięcie przesądzać będzie o ważności decyzji o warunkach zabudowy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Uwzględniając powyższy pogląd uznać należy, że dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie będzie stanowić zagadnienia wstępnego kwestia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę decyzja ta była ostateczna. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w sytuacji, w której organ odwoławczy, zważywszy na swoje kompetencje, musi zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, w tym przypadku postanowienia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażony jedynie na marginesie, błędny pogląd Sądu I instancji w tym zakresie nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której zasadniczą osią sporu była kwestia, czy organ winien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, czy z miejscowym planem, za przedwczesne uznać należy rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii odprowadzania wód opadowych, a co za tym idzie, przedwczesne byłoby odnoszenie się do postawionych w tym zakresie zarzutów. Rozważania te nie będą wiążące dla rozpatrującego ponownie sprawę organu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 1 ppkt 8, jak i prawa procesowego zawarty w pkt 2 ppkt 2 skargi kasacyjnej. NSA nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wniesienie przez Zarząd Wspólnoty skargi do sądu administracyjnego stanowi czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, a więc oprócz uchwały w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty, Wspólnota Mieszkaniowa wraz ze skargą powinna była przedłożyć także uchwałę o wyrażeniu przez Wspólnotę zgody na wniesienie przez zarząd skargi do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), dalej u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.w.l., czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Z art. 22 ust. 2 u.w.l. wynika, że jedynie do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 654/11, LEX nr 1219257, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 1117/12, LEX nr 1246688). Za takim stanowiskiem przemawia również zamieszczony w art. 22 ust. 3 u.w.l., katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, który wyłącza spod tego zarządu jedynie wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16 u.w.l. Katalog ten ma co prawda charakter przykładowy, trzeba jednak uwzględnić również to, że przepisy dyspozytywne u.w.l. wskazują jako regułę umocowanie zarządu do samodzielnej reprezentacji wspólnoty. Wyjątków tych nie można więc interpretować w sposób rozszerzający, który czyniłby fikcyjnym funkcjonowanie zarządu jako organu uprawnionego do reprezentacji wspólnoty. Trzeba również wskazać, że argumenty, w świetle których w każdym wypadku, gdy zachodzi konieczność podjęcia czynności zachowawczych, należałoby wymagać udzielenia zarządowi wspólnoty specjalnego umocowania w drodze podjęcia uchwały przez wspólnotę, co byłoby nieracjonalne z punktu widzenia konieczności ochrony jej interesów. Często bowiem działania takie muszą mieć charakter zdecydowany i wymagają podjęcia szybkich decyzji, do których podejmowania zarząd jest obowiązany (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 1117/12, LEX nr 1246688). W niniejszej sprawie wniesienie przez Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty skargi na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielającą pozwolenia na budowę, jest czynnością zachowawczą, mającą na celu ochronę interesów Wspólnoty, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Wniesienie skargi stanowiło czynność procesową nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu, nie było więc potrzeby podejmowania uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.