Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 689/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7 i 9, art. 3, art. 6, art. 13, art. 18, art. 19 ust. 1 i ust. 7, art. 42 ust. 3, art. 47
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
article: art. 131
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: par. 2 ust. 1, par. 2a ust. 2, par. 4, par. 6 ust. 1, 2, 3, 3c, 3e
journal: Dz.U. 2010 nr 218 poz 1438
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania  środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 231
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska. Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2024/12 w sprawie ze skargi N. C. B. J. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz N. C. B. J. z siedzibą w O. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz N. C. B. J. z siedzibą w O. 9800 (dziewięć tysięcy osiemset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz N. C. B. J. z siedzibą w O. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 6. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego 4900 (cztery tysiące dziewięćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2024/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi N. C. B. J. w O. (dalej: wnioskodawca, skarżący, NCBJ) na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (w skrócie: Minister, MNiSzW) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2012 r.: uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz N. C. B. J. w O. kwotę 11.217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], przyznano N. C. B. J. w O. dotację podmiotową w wysokości 13.593.080 zł na utrzymanie potencjału badawczego w 2012 r.

Po rozpatrzeniu wniosku N. C. B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tenże organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy podniósł, że decyzja o przyznaniu dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2012 r. jest zgodna z obowiązującymi procedurami oraz zasadami przyjętymi w ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438, dalej: "rozporządzenie dotyczące finansowania działalności statutowej").

Stanowisko wnioskodawcy dowodzące o przyznaniu kategorii N.C.B.J. jako nowo powstałej jednostce, jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615, dalej: "u.z.f.n."), kategorię naukową przyznaje minister właściwy do spraw nauki w drodze decyzji, po wcześniejszej ocenie parametrycznej, przeprowadzonej przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych. Tylko w takim trybie możliwe jest ustalenie kategorii dla jednostki naukowej. Przepis § 6 ust. 3c rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, ma zastosowanie w przypadku spełnienia łącznie dwóch przesłanek: połączenia jednostek i ustalenia kategorii dla tak powstałej nowej jednostki;

O ile nie budzi wątpliwości organu spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek, to jednak w omówionym przypadku nie nastąpiło ustalenie kategorii dla nowej jednostki. Przeciwnie, po włączeniu Instytutu E. A. P.do Instytutu P. J. im. A. S. nowopowołana jednostka zachowała dotychczasową kategorię naukową Instytutu włączającego. Zastosowanie § 6 ust. 3c rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej byłoby możliwe, gdyby Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych dokonał ponownej oceny jednostki naukowej, a Minister wydał decyzję ustalająca nową kategorię dla N. C. B. J.

Zdaniem organu § 6 ust. 3c ww. rozporządzenia odnosi się do jednostki nowopowstałej. W myśl § 2 ust. 4 rozporządzenia, jednostka taka powinna złożyć wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową w terminie 60 dni od dnia jej utworzenia. Zgodnie z § 6 ust.3 c rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, tylko w stosunku do takiej jednostki mają zastosowanie przepisy określone w § 6 ust. 3a i 3b tego aktu.

Organ wskazał, że w przypadku jednostki, do której włączono inną jednostkę, bez ustalenia nowej kategorii, stosuje się algorytm określony w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia.

Wyjaśniono jednocześnie, że w budżecie państwa ze środków finansowych przeznaczonych na naukę wydzielono kwotę w wysokości 1.500.598.570 zł., przeznaczoną na dotację bazową dla jednostek naukowych w 2012 r. ze środków tych 1.427.477.621 zł., stanowi łączna kwota przeniesienia 80% dotacji bazowej otrzymanej przez jednostki naukowe w 2011 r. i kwota wynikająca z uwzględnienia dla 176 jednostek naukowych – zamiast dotacji bazowej z 2011 r. – iloczynu liczby pracowników tych jednostek i średniej dotacji przypadającej na jednego zatrudnionego przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych w grupie jednostek posiadających tę samą kategorię naukową, prowadzących badania w tej samej dziedzinie i należących do tego samego rodzaju jednostek zgodnie z § 6 ust, 3 a rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę N.C. B.J. w O.

Sąd I instancji w uzasadnieniu powołał treść § 6 ust. 1 – 3 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej wydanego na podstawie delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji gdy w rozporządzeniu Minister postanowił, że wysokość dotacji ustalana jest zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, to algorytm ten powinien stanowić odzwierciedlenie kryteriów oceny wniosku wskazanych w ustawie oraz sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym.

Zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej algorytm ustalania wysokości dotacji został natomiast tak skonstruowany, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim. Takie ukształtowanie algorytmu, w oparciu o który ustalana jest dotacja oznacza, że są w nim uwzględnione w sposób tylko marginalny, kryteria wskazane w ustawie oraz w rozporządzeniu wykonawczym, a główne znaczenie ma to, jaką dotację jednostka otrzymała w roku poprzednim.

W ocenie Sądu I instancji taki sposób skonstruowania algorytmu podziału środków oznacza, że doszło do przekroczenia w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej z art. 19 ust. 7 u.z.f.n., gdyż wysokość dotacji przyznawanej jednostkom naukowym została uzależniona w głównej mierze od kryterium pozaustawowego. Zatem rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dotacji organ nie może ograniczyć się jedynie do wyliczenia kwoty dotacji wynikającej z algorytmu, albowiem wydana w oparciu jedynie o takie kryterium decyzja (nawet przy założeniu, iż organ w uzasadnieniu podałby wszystkie dane liczbowe niezbędne do obliczenia kwoty przyznanej dotacji) jest niezgodna z kryteriami ustawowymi, których algorytm nie uwzględnia.

Podstawowe akty prawne mogą zawierać takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawodawca w art. 19 ust. 7 u.z.n.f. nie wskazał, że przy określaniu kryteriów i trybu przyznawania dotacji należy mieć na uwadze wysokość przyznawanych wcześniej danej jednostce naukowej środków finansowych to niedopuszczalne było takie skonstruowanie algorytmu podziału środków w przepisie wykonawczym, że głównym elementem wpływającym na wysokość dotacji jest współczynnik przeniesienia, którego podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim. Taki sposób skonstruowania algorytmu oznacza, że regulacja zawarta w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej wykraczała poza regulację ustawową.

Zatem Sąd I instancji stwierdził, że załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pozostaje w sprzeczności z ustawą o zasadach finansowania nauki, a co za tym idzie – nie powinien być stosowany.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej stosuje się także w przypadku jednostki do której włączono inną jednostkę, a więc w sytuacji z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Sąd powołał treść § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2011 r. w sprawie połączenia Instytutu P. J. imienia A. S. oraz Instytutu E. A. P. (Dz. U. Nr 173, poz. 1032, dalej: "rozporządzenie z 5 sierpnia 2011 r."). Wskazał, iż:

1) Z dniem 1 września 2011 r. łączy się następujące instytuty badawcze:

- Instytut P. J. im. A. S. z/s w O.-Ś. (...)

- Instytut E.A. P. z/.s O. – Ś. (...)

2) Połączenie instytutów o których mowa powyżej następuje przez włączenie Instytutu E. A. P. do Instytutu P. J. imienia A. S.. Instytut P. J. im. A. S. po włączeniu Instytutu E. A. P. otrzymał nazwę "N. C. B. J." (§ 3 w/w rozporządzenia).Taki też podmiot jest stroną w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć potrzebę zastosowania w stosunku do skarżącego § 2a ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Przepis ten stanowi, że do przyznania środków finansowych na działalność statutową dla jednostek naukowych powstałych w wyniku połączenia istniejących jednostek lub jednostek do których włączono inną jednostkę albo jednostki do dnia przyznania tej jednostce kategorii naukowej przyjmuje się kategorię naukową najwyższą z posiadanych przez te jednostki. Dopóki więc nie zostanie przyznana dla skarżącego nowa kategoria naukowa dopóty w jego przypadku należy przyjąć tę kategorię, która była wyższa z tych które przyznano wcześniej Instytutowi P. J. im. A. S. i Instytutowi E. A. P.

Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób wadliwy zinterpretował także znaczenie i zastosowanie § 6 ust. 3 c w/w rozporządzenia.

Przepis ten wskazuje, że w przypadku ustalenia kategorii dla jednostki naukowej powstałej w wyniku podziału istniejącej jednostki naukowej lub wydzielenia z takiej jednostki albo jednostki powstałej w wyniku połączenia istniejących jednostek lub włączenia do istniejącej jednostki naukowej przepisy ust. 3a i 3b stosuje się tylko raz do ustalenia dotacji bazowej na rok następujący po roku w którym ustalono kategorię dla tej jednostki.

Organ nie zauważył jednak, że w przypadku skarżącego nie ustalono jeszcze kategorii naukowej, co oznacza, iż w stosunku do niego powyższy przepis nie może mieć zastosowania. W przypadku skarżącego powinna być bowiem przyjęta (nie ustalona) kategoria naukowa zgodnie z regułami określonymi w § 2a ust. 2 w/w. rozporządzenia.

Powyższe oznacza, iż teza skarżącego jakoby skutkiem włączenia Instytutu P. do Instytutu P. J. im. A. S. było ustalenie dla skarżącego ex lege wyższej kategorii naukowej jest zasadna w sytuacji, kiedy skarżący nie uzyskał jeszcze nowej kategorii naukowej. Do tego bowiem czasu kategorią obowiązującą w jego przypadku jest ta która wynika z § 2a ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Zdaniem Sądu I instancji zważywszy na treść zaskarżonej decyzji nie było możliwe uchylenie jej w części (zgodnie z wnioskiem skarżącego),jako że utrzymywała ona w mocy poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] lutego 2012 r. Uchylenie jej w całości nie naruszyło jednak zasady zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.) jako, że w obrocie prawnym pozostała decyzja organu z dnia [...] lutego 2012 r. przyznająca mu dotację (chociaż zdaniem skarżącego w wysokości zbyt małej).

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów:

1) art. 19 ust. 7 pkt 1 u.z.n.f. polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie zawiera upoważnienia do ustalenia w akcie wykonawczym współczynnika przeniesienia p w algorytmie zawartym w załączniku nr 2 rozporządzenia, a w konsekwencji uznanie , że współczynnik ten wraz z całym algorytmem są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy art. 19 ust. 7 w zw. z art. 2 pkt 7, art. 3, art. 6 i art. 18 ust. 4 u.z.f.n. umożliwia ustalenie tego współczynnika w rozporządzeniu co powoduje, że algorytm jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

2) § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. poprzez uznanie, że w tym przepisie zawarte są jedyne i wyłączne kryteria dotyczące przyznawania środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że kryteria w nim określone nie a kryteriami wyłącznymi i że oprócz nich, również współczynnik przeniesienia – p wraz ze współczynnikiem Wi- wysokość dotacji bazowej dla IT jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, dla której ma być przyznana dotacja – zawartymi w załączniku nr 2 są również kryteriami przyznawania środków finansowych w rozumieniu art. 19 ust. 7 u.z.n.f. stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia;

3) treść współczynnika przeniesienia – p zawartego w zał. Nr 2 do rozporządzenia poprzez przyjęcie, że współczynnik ten stanowi pozaustawowe kryterium przyznawania dotacji bazowej podczas gdy współczynnik ten jest zgodny z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 7 pkt 1 u.z.n.f. a więc nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

4) treści współczynnika przeniesienia treści – p poprzez uznanie, że jego "podstawą jest dotacja otrzymana przez jednostkę w roku poprzednim" (str. 7 uzasadnienia) podczas gdy dotacja otrzymana w roku poprzednim jest elementem innego współczynnika występującego w algorytmie ujętym w załączniku nr 2 do rozporządzenia a mianowicie współczynnika Wi – wysokość dotacji bazowej dla IT jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok na który ma być przyznana dotacja, zaś współczynnik przeniesienia – p jest jedynie cyfra oraz nieuwzględnienie przez Sąd, że o wysokości dotacji bazowej decyduje iloczyn obu tych współczynników a nie wyłącznie współczynnik przeniesienia – p.

II naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadził do wadliwej kontroli działalności organu administracji poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. powodującego uwzględnienie skargi C. a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nie oddalenie skargi podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy istniały podstawy do jego zastosowania a mianowicie: naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1256 z późn. zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

1) wadliwe i nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienia zaskarżonego wyroku co polegało na niewłaściwym zrozumieniu i błędnym przedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk stron tj. na przypisaniu organowi stanowiska skarżącego którego wyłącznym zarzutem i twierdzeniem było, że do wyliczenia dotacji bazowej na 2012 r. powinien mieć zastosowanie par. 6 ust. 3 rozporządzenia podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał to stanowisko za błędne i stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania.

2) wadliwe i nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku tj. zawarcie niespójnych i sprzecznych wytycznych co do dalszego postępowania poprzez nakazanie organowi pominięcia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy załącznika nr 2 do rozporządzenia przy jednoczesnym wskazaniu na konieczność zastosowania par. 2a ust. 2 rozporządzenia co skutkuje brakiem możliwości spełnienia przez organ normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. i prawidłowe załatwienie sprawy.

N. C. B. J. nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Bezspornym było, że wnioskodawca wystąpił do organu o przyznanie środków finansowych na działalność statutową na 2012 rok, a dokładnie o dotację na utrzymanie potencjału badawczego. Charakter wnioskowanej dotacji zakreślał granice mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ przyjął, że podstawą obliczenia wysokości dotacji był algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Sąd I instancji natomiast uznał, że algorytm, w oparciu o który obliczono dotację dla NCBJ wykraczał poza delegację ustawową i z tego przede wszystkim powodu wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Ministra.

Jak zaznaczono algorytm został określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 7 u.z.f.n. Przepis art. 19 ust. 7 u.z.f.n. zawiera szereg delegacji ustawowych, również - tę dotyczącą finansowania utrzymania potencjału badawczego jednostki naukowej i w tym zakresie stanowi, że minister właściwy do spraw nauki określi, w drodze rozporządzenia, kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na cele określone w ust. 1, w tym:

1) kryteria i sposób oceny wniosków o finansowanie utrzymania potencjału badawczego jednostki naukowej dla jednostek posiadających kategorię A+, A, B lub C,(...)

6) wzory wniosków o przyznanie dotacji, raportów zawierających informacje o zrealizowanych zadaniach i rozliczenie finansowe poniesionych kosztów oraz innych niezbędnych dokumentów

- mając na uwadze ocenę dotychczasowej działalności jednostki naukowej, prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na naukę oraz priorytetowe finansowanie jednostek naukowych kategorii A+.

Przywoływany przez art. 19 ust. 7 u.z.f.n. przepis ust. 1 tego art. w odniesieniu do celów, na które przyznawane są środki finansowe na naukę, mówi, że środki te są przeznaczane na finansowanie działalności statutowej, określonej w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f oraz pkt 2 i wówczas są przekazywane w formie dotacji podmiotowej, a środki finansowe na działalność statutową określoną w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz pkt 3 i 4 są przekazywane w formie dotacji celowej.

Z kolei przepis art. 18 ust. 1 u.z.f.n. wskazuje, że finansowanie działalności statutowej obejmuje m.in.:

1) utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym: działania niezbędne do rozwoju specjalności naukowych lub kierunków badawczych oraz rozwoju kadry naukowej, w tym badania naukowe lub prace rozwojowe ujęte w planie finansowym jednostek naukowych (lit. a), utrzymanie infrastruktury badawczej, w tym bibliotek i archiwów (lit. b), koszty związane z zatrudnieniem niezbędnej kadry naukowej i inżynieryjno-technicznej, z zastrzeżeniem ust. 3 (lit. c), zakup lub wytworzenie aparatury naukowo - badawczej związanej z realizacją zadań, o których mowa w lit. a, niestanowiącej dużej infrastruktury badawczej (lit. d), współpracę naukową krajową i zagraniczną niezbędną do realizacji zadań, o których mowa w lit. a (lit. e), działalność jednostki naukowej w zakresie upowszechniania nauki, dotycząca zadań określonych w art. 25 ust. 1 (lit. f),

2) utrzymanie specjalnego urządzenia badawczego w jednostce naukowej, a w zakresie infrastruktury informatycznej nauki - również w uczelni.

Definicję pojęcia: "działalności statutowej" zawiera art. 2 pkt 7 u.z.f.n., określając ją jako realizację określonych w statucie jednostki naukowej zadań związanych z prowadzonymi przez jednostkę w sposób ciągły badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi.

Zatem z uregulowań art. 19 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.z.f.n. wynika, że jednym z elementów działalności statutowej w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.z.f.n., podlegających finansowaniu jest utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, co następuje w formie dotacji podmiotowej. Szczegółowe uregulowanie finansowania tego rodzaju działalności ma nastąpić w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw nauki, o czym stanowi delegacja z art. 19 ust. 7 pkt 1 i 6 u.z.f.n.

Powyższe stanowisko potwierdza uzasadnienie projektu ustawy o zasadach finansowania nauki, w którym stwierdzono: "W zasadniczy sposób zmieniono zasady finansowania działalności statutowej jednostek naukowych. Z finansowania w ramach działalności statutowej wyłączono finansowanie badań naukowych ujętych w planach zadaniowych, badania własne uczelni i sieci naukowych. Celem zmian jest to, aby środki na badania w jak największym stopniu mogły być pozyskiwane tylko w trybie konkursowym. Zakłada się, że takie rozwiązania powinny pozytywnie wpłynąć na jakość badań naukowych finansowanych z budżetu nauki.

Finansowanie działalności statutowej jednostek naukowych będzie obejmować:

- dotację na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej,

- dotację na utrzymanie specjalnego urządzenia badawczego w jednostce naukowej lub dużej infrastruktury badawczej.

Wysokość dotacji na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej zależeć będzie od kategorii jednostki przyznanej przez Ministra na wniosek przewodniczącego Komitetu E.J. N. Priorytetem będzie finansowanie jednostek kategorii A. Z tej grupy zostaną wskazane przez Komitet wiodące jednostki naukowe pod względem jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej, które w wyniku oceny znacznie wyróżniają się poziomem prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych wśród innych jednostek posiadających kategorię A. Takim jednostkom Minister będzie mógł przyznać zwiększone środki na finansowanie ich działalności statutowej w kolejnych latach budżetowych. Będzie to sprzyjać koncentracji środków w tych jednostkach, które prowadzą badania naukowe na najwyższym poziomie, konkurujących poziomem prac z pracami prowadzonymi w jednostkach europejskich. Będzie to element motywujący inne jednostki kategorii A do poprawienia efektów działalności naukowej, aby móc zostać zaliczonym do takich jednostek umownie oznaczanych jako "A+" (druk sejmowy VI.1637, opubl. www.sejm.gov.pl).

Przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki zawierają także i inne wytyczne, które należało uwzględnić przy wydawaniu rozporządzeń regulujących kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych, w tym na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, jak te, przewidziane przez art. 18 ust. 4, że wysokość dotacji na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej zależy od kategorii jednostki naukowej, określonej w art. 42 ust. 3 (kategorie: A+, A, B ,C), art. 3 u.z.f.n., który wskazuje cele ogólne finansowania nauki jako działań na rzecz realizacji polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, w szczególności badań naukowych, prac rozwojowych oraz realizacji innych zadań szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa czy też art. 5 ust. 1 pkt 4 mówiącego że środki finansowe na naukę przeznacza się na działalność statutową jednostek naukowych.

Co do regulacji zawartej w rozporządzeniu dotyczącym finansowania działalności statutowej, według § 1 akt ten określa kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę, przeznaczanych na cele określone w art. 18 ust. 1 u.z.f.n. Zakres regulacji z § 1 rozporządzenia nie wykracza poza zakres delegacji z art. 19 ust. 7 u.z.f.n.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej środki finansowe na działalność statutową są przyznawane przez Ministra na podstawie wniosku, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Istotne jest to, że w myśl § 4 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową rozpatruje się odrębnie dla poszczególnych zakresów działań, finansowanych w ramach działalności statutowej, wymienionych w art. 18 ust. 1 u.z.f.n.

Zagadnienia dotyczące przyznawania dotacji na utrzymanie potencjału badawczego reguluje Rozdział 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. W przepisie § 6 ust. 1 tego aktu stwierdza się, że przy przyznawaniu środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego uwzględnia się ocenę wniosku sporządzoną przez zespół oraz następujące kryteria:

1) liczbę osób, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, zatrudnionych w jednostce naukowej przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych na podstawie stosunku pracy,

2) kategorię jednostki naukowej, przyznaną na podstawie oceny jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej, dokonanej przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych;

3) rodzaj jednostki naukowej określony zgodnie z art. 2 pkt 9 u.z.f.n. (a) podstawowe jednostki organizacyjne uczelni w rozumieniu statutów tych uczelni, b) jednostki naukowe Polskiej Akademii Nauk w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk, c) instytuty badawcze, d) międzynarodowe instytuty naukowe utworzone na podstawie odrębnych przepisów, działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, e) Polską Akademię Umiejętności, f) inne jednostki organizacyjne, niewymienione w lit. a-e, posiadające osobowość prawną i siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przedsiębiorców posiadających status centrum badawczo-rozwojowego, nadawany na podstawie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej);

4) współczynnik kosztochłonności badań dla dziedziny, w której jednostka prowadzi badania naukowe, z uwzględnieniem rodzaju jednostki naukowej, ogłaszany w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra.

Oceny wniosku w zakresie przedstawionych do realizacji zadań badawczych, ujętych w planie zadaniowym jednostki, prawidłowości i zasadności wydatkowania wcześniej przyznanych środków na działalność statutową, a także analizy przedstawionych przez jednostkę danych w zakresie, o którym mowa w ust. 1 dokonuje zespół specjalistyczny lub interdyscyplinarny, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Udział omawianego zespołu w postępowaniu o przyznanie środków finansowych przewiduje art. 13 u.z.f.n. oraz § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Ponadto w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej mowa jest o tym, że dotacja otrzymana przez jednostkę naukową ma pokryć koszty związane z utrzymaniem potencjału badawczego.

W ocenie składu orzekającego, kryteria oceny wniosku, określone w § 6 ust. 1, zasady oceny wniosku przez Zespół, określone w § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz zalecenie, aby dotacja pokryła koszty związane z utrzymaniem potencjału badawczego, wskazane w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej mieszczą się w granicach wytycznych przewidzianych w ustawie o zasadach finansowania nauki.

Ponadto wymaga zauważenia, że w okresie między dniem [...] lutego 2012 r., (kiedy to Minister wydał pierwszą decyzję o przyznaniu dotacji NCBJ), a dniem [...] czerwca 2012 r. (wówczas została wydana przez organ decyzja utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie) uległy zmianie przepisy rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, z uwagi na wejście w życie z dniem 1 czerwca 2012 r. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U., poz. 532, dalej: "rozporządzenie zmieniające").

Na podstawie § 1 pkt 2) rozporządzenia zmieniającego dodano w rozporządzeniu dotyczącym finansowania działalności statutowej przepis § 2a w brzmieniu: "1. Do przyznawania środków finansowych na działalność statutową dla jednostek naukowych powstałych w wyniku podziału jednostki naukowej, do dnia przyznania tym jednostkom kategorii naukowej przyjmuje się kategorię naukową, jaką posiadała jednostka naukowa przed podziałem.

2. Do przyznawania środków finansowych na działalność statutową dla jednostek naukowych powstałych w wyniku połączenia istniejących jednostek lub jednostek, do których włączono inną jednostkę albo jednostki, do dnia przyznania tej jednostce kategorii naukowej przyjmuje się kategorię naukową najwyższą z posiadanych przez te jednostki.".

Ponadto na podstawie § 1 pkt 4) lit. c) rozporządzenia zmieniającego w § 6 rozporządzenia dodano m.in. ust. 3e stanowiący, że dla jednostek naukowych, o których mowa w § 2a ust. 2, wysokość dotacji bazowej z roku poprzedzającego rok przyznania dotacji stanowi suma dotacji bazowych łączonych jednostek.

Zatem ma rację Minister, że nie tylko w § 6 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej zostały zawarte kryteria przyznawania środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego.

Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska WSA, według którego wytyczne co do materii uregulowanej w rozporządzeniu muszą być sformułowane tylko w przepisie ustawowym stanowiącym delegację do wydania aktu niższego rzędu. Prawidłowa jest argumentacja Ministra, że wytyczne takie mogą zostać również sformułowane w innych przepisach danej ustawy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że upoważnienie ustawowe w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji musi spełniać pewne wymogi materialnoprawne. W szczególności podkreśla się, że choć sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy, to należy badać, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne oraz czy sposób ich zredagowania "pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie" (por. wyroki TK z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111; z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156; z dnia 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253; z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. P 27/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 59; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29, z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt K 16/13, OTK-A z 2013 r., Nr 9, poz. 135).

Powyższe stwierdzenie nie oznacza to jednak, że sam sposób ustalania wysokości dotacji przeznaczonej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego czyli zawarty w załączniku nr 2 do tego aktu algorytm został określony prawidłowo w omawianym rozporządzeniu.

Z przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej wynika, że wysokość dotacji przeznaczonej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f u.z.f.n. otrzymanej przez jednostkę naukową (zwanej "dotacją bazową") ustala się według algorytmu określonego w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia.

Należy zauważyć, że rozporządzenie zmieniające ustaliło nowe brzmienie załącznika nr 2 (w tym wzoru algorytmu podziału dotacji bazowej) do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. W nowej postaci algorytmu nie budzi już wątpliwości, że ustalona w pkt 1 ww. załącznika nr 2 wysokość dotacji bazowej dla jednostki naukowej w danym roku stanowi sumę, w której jeden składnik obliczany jest w oparciu o dane odzwierciedlające kryteria z § 6 ust. 1 rozporządzenia, art. 18 ust. 4 i art. 19 ust. 7 u.z.f.n.; natomiast drugi składnik sumy stanowi iloczyn: p – współczynnika przeniesienia, ogłaszanego corocznie przez Ministra w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej i Wi – wysokości dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na który ma być przyznana dotacja.

Właśnie ten drugi składnik (pWi) został zakwestionowany przez WSA jako nie znajdujący podstaw w delegacji ustawowej z art. 19 ust. 7 u.z.f.n., a jednocześnie powodujący, że pozostałe kryteria ustawowe uwzględnione we wzorze mają charakter marginalny. Zdaniem Sądu I instancji przy tak ukształtowanym, jak w załączniku nr 2 wzorze algorytmu, główne znaczenie ma iloczyn kwoty dotacji przyznanej danej jednostce w poprzednim roku i współczynnika przeniesienia, co nie jest zgodne z kryteriami ustawowymi.

W ocenie Sądu kasacyjnego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji w całości, to jest co do braku podstaw ustawowych do wprowadzenia czynnika Wi.

Jak już zauważono w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.z.f.n. mówi się, że finansowanie działalności statutowej obejmuje utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej. Nakierowane więc powinno być finansowanie na zachowanie/niepogorszenie istniejących warunków działalności. Takie rozumienie znajduje także potwierdzenie w wytycznych zawartych w art. 19 ust. 7 u.z.f.n., gdzie wskazuje się, że należy mieć na uwadze dotychczasową działalność jednostki naukowej, a także prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na naukę, jak i definicję działalności statutowej (art. 2 pkt 7 u.z.f.n.), kładącą nacisk na realizację określonych w statucie jednostki naukowej zadań, szczególnie na te związane z prowadzonymi przez nią w sposób ciągły badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi. W takiej sytuacji następstwem pozytywnej oceny dotychczasowej działalności jednostki są również dalsze działania zmierzające do utrzymania stanu tego podmiotu i umożliwiające mu realizację działalności statutowej. Przejawem tego jest zależność przyznanej dotacji od wcześniejszych, prawidłowo wykorzystanych środków. Znajduje to stanowisko odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy o zasadach finansowania nauki, że należy finansować najlepsze, najbardziej innowacyjne podmioty. Założenia te zostały doprecyzowane w uregulowaniach rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, w tym szczególnie w § 6 ust. 1 i 2 dotyczących oceny wniosku przez zespół jako jednego z kryteriów przyznania środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego.

W tej sytuacji wartość Wi (wysokość dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej w roku poprzedzającym rok, na który ma być przyznana dotacja) należy traktować jako element pozwalający na ocenę dotychczasowej działalności statutowej jednostki naukowej, co także potwierdza § 13 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, stanowiący, że jednostka naukowa otrzymująca środki finansowe na działalność statutową ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wydatkowanie, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Sąd I instancji zaś przyjął, że podstawą przyznania dotacji powinny być tylko kryteria wymienione w pkt 1 – 4 ust. 1 § 6 rozporządzenia, pomijając kryterium w postaci oceny wniosku przez zespół.

Jednocześnie należy zauważyć, że WSA nie zakwestionował § 6 ust. 1 w zakresie oceny wniosku przez zespół i ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej jako wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Inaczej rzecz się przedstawia z umocowaniem ustawowym współczynnika przeniesienia – "p", który wraz z wartością "Wi" stanową iloczyn. W tym zakresie należało podzielić stanowisko WSA.

Należy zauważyć, że współczynnik przeniesienia – "p" posiada w danym roku budżetowym stałą wielkość; w 2012 r. wynosił on 0,8. Jak słusznie zauważył WSA, w art. 19 ust. 7 u.z.f.n. brak jest podstaw do wprowadzenia takiego kryterium. Zdaniem sądu kasacyjnego czynnik ten stanowi zaprzeczenie zasad przyznawania dotacji na działalność statutową, skoro ma być uwzględniana prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na ten cel i mają być finansowane najlepsze, najbardziej innowacyjne podmioty. Sam organ podkreśla, że postępowanie w sprawie ustalenia kategorii naukowej jednostkom naukowym w trybie art. 47 u.z.f.n. jest postępowaniem długotrwałym.

Ponadto według załącznika nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej "p" – to współczynnik przeniesienia ogłaszany corocznie przez Ministra w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra. W komunikacie Nr 3/2012 MNiSzW z dnia 9 lutego 2012 r. zaś jako podstawę prawną ogłoszenia współczynnika p na 2012 r. powołano załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Czyli nie wskazano innej podstawy współczynnika przeniesienia "p".

Należy zauważyć, że Biuletyn Informacji Publicznej posiada charakter urzędowego publikatora teleinformatycznego (odpowiadającego swoim celem innym podstawowym publikatorom urzędowym: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe), który dotyczy informacji o organizacji i działaniu władzy publicznej (por. S. Szuster, Komentarz do art. 9 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003).

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że we wzorze, według którego oblicza się wysokość kwoty bazowej, określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej składnik obejmujący iloczyn wartości pWi ma decydujące znaczenie dla określenia wielkości przyznanej kwoty dotacji bazowej. Pozostałe kryteria określone w § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zgrupowane w drugim składniku omawianego algorytmu mają w tej sytuacji drugorzędne znaczenie przy ustalaniu wysokości dofinansowania.

Stanowisko to potwierdzają również dane dotyczące kwot przeznaczonych na naukę, w tym na dotacje bazowe, wydzielone w budżecie państwa, przedstawione przez MNiSzW w zaskarżonej do WSA decyzji. Jak wskazano, na finansowanie nauki wydzielono kwotę w wysokości 1.500.598.570 zł., w tym na dotację bazową dla jednostek naukowych - 1.427.477.621 zł., co stanowiło łączną kwotę przeniesienia 80% dotacji bazowej otrzymanej przez jednostki naukowe w 2011 r. Natomiast pozostała część środków obliczona według kryteriów z § 6 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej wyniosła 73.120.679 zł i została przeznaczona dla 804 jednostek naukowych.

Sąd kasacyjny nie dopatrzył się podstaw prawnych dla współczynnika przeniesienia – "p" także i w innych przepisach ustawy o zasadach finansowania nauki. Nie budzi wątpliwości, że z mocy art. 19 ust. 1 u.z.f.n. środki finansowe przeznaczone na finansowanie utrzymania potencjału badawczego jednostki naukowej są przekazywane w formie dotacji podmiotowej. Jak słusznie zauważył Minister, zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej.

Zatem dotacje podmiotowe mogą być udzielane wyłącznie na cele i w zakresie określonym w ustawach innych niż ustawa budżetowa lub w umowach międzynarodowych. Uzasadnieniem dla wymogu ustawowej podstawy prawnej udzielenia dotacji podmiotowej jest przede wszystkim szczególny charakter prawny tej instytucji. Funkcją dotacji podmiotowej jest zbilansowanie dochodów i wydatków dotowanej jednostki, bez wskazania celu, na który powinny być przeznaczone środki pochodzące z dotacji, pozwala zatem utrzymać sprawność i płynność finansową beneficjenta dotacji (por. L. Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 131 ustawy o finansach publicznych, opubl. Lex).

Z przepisu art. 1 u.z.f.n. wynika, że środki finansowe na finansowanie nauki ustalane są w budżecie państwa ujęte w wyodrębnionej części budżetu państwa – "Nauka" i dysponuje nimi minister właściwy do spraw nauki.

W ustawie budżetowej także nie znaleziono określenia wielkości współczynnika przeniesienia – "p" ani podstaw do jego ustalenia.

Zatem współczynnik przeniesienia "p" został ujęty w algorytmie, mimo braku umocowania ustawowego.

Z powyższych względów należało zaakceptować stanowisko WSA co do braku podstaw prawnych do wprowadzenia do wzoru służącego do obliczania wysokości dotacji bazowej współczynnika "p" w kształcie ujętym w rozporządzeniu dotyczącym finansowania działalności statutowej. W tej sytuacji, przy tak znaczącym wpływie współczynnika "p" na wysokość dotacji bazowej, należało uznać, że i cały algorytm został skonstruowany bez umocowania ustawowego.

W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 954/12, II GSK 955/12, II GSK 956/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego należało podzielić stanowisko Ministra, ze istnieją podstawy prawne do uregulowania w rozporządzeniu dotyczącym finansowania działalności statutowej czynnika Wi.

Natomiast co do braku podstaw ustawowych uregulowania w omawianym rozporządzeniu współczynnika przeniesienia "p" należało zgodzić się z Sądem I instancji. W konsekwencji oznaczało to uznanie, iż został wydany z przekroczeniem ustawowego cały załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, do czego prawidłowo doszedł WSA.

Nie miała znaczenia dla ustalania zasad przyznawania dotacji na działalność statutową okoliczność, że do wnioskującej jednostki naukowej włączono inną jednostkę naukową.

Przy takiej wykładni załącznika nr 2 do cytowanego rozporządzenia do obliczenia wysokości dotacji należało wziąć pod uwagę pozostałe kryteria wynikające z ustawy o zasadach finansowania nauki i rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej.

Mimo częściowego uznania argumentacji Ministra w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to i tak stwierdzone przez WSA naruszenie pozostałej części przepisów prawa materialnego było istotne i miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a.

Przechodząc do oceny naruszeń sformułowanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepis ten nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1174/12, Lex nr 1376563).

Kierując się powyższymi regułami zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt II petitum skargi kasacyjnej (w mojej ocenie) nie są zasadne.

Należy zauważyć, że naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązane zostało z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, polegające na błędnym przedstawieniu zarzutów wskutek przypisania organowi stanowiska, które zajmował skarżący (w zakresie zastosowania § 6 ust. 3c rozporządzenia) oraz polegające na określeniu niespójnych i sprzecznych wytycznych co do dalszego postępowania organu (konieczności zastosowania § 2a ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej mimo wyłączenia możliwości zastosowania algorytmu z zał. nr 2 do tego rozporządzenia).

W orzecznictwie panuje stanowisko, że co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa - może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, zaś naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt: II GSK 555/10, z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2110/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Już tylko z przytoczonych wyżej względów zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. uznać należało za bezzasadny.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., to zauważyć należy, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co oczywiście w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem Sąd I instancji skontrolował zaskarżone orzeczenie, a wyniki tej kontroli przesądziły - zdaniem tego Sądu - o zasadności skargi. Zupełnie zaś inną kwestia jest, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się motywami i wynikiem kontroli sądowej dokonanej przez Sąd I instancji, co jednak nie oznacza naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt: II GSK 1259/10, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3 poz. 39, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt: II GSK 1012/12, z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżącym jest Narodowe C. B. J. w O. Ocenie Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd I instancji, przedstawiając zarzuty skarżącego, prawidłowo je ujął. Natomiast prezentując stanowisko Ministra popadł w sprzeczność. W ramach bowiem przedstawiania stanu faktycznego prawidłowo określił stanowisko Ministra, że nie miał zastosowania w kontrolowanej sprawie § 6 ust. 3c rozporządzenia dotyczący finansowania działalności statutowej. Natomiast oceniając tę samą decyzję w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przypisał organowi interpretację i zastosowanie § 6 ust. 3c omawianego rozporządzenia, które nie miały miejsca.

Jednakże Minister nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie, w sytuacji gdy WSA i skarżący kasacyjnie byli zgodni, że § 6 ust. 3c rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Co do naruszenia przepisów postępowania z pkt II.2 petitum skargi, czyli zawarcia niespójnych i sprzecznych wytycznych, co uniemożliwić miało Ministrowi realizację normy zawartej w art. 153 p.p.s.a., zarzut także nie jest zasadny. Sąd I instancji uznał , że przy ustalaniu dotacji nie może być stosowany załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, do którego odsyła § 6 ust. 3 cytowanego aktu, a konsekwencji algorytm, zawarty w cytowanym załączniku nr 2. W tej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji miały być przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki i rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej, ale tylko te, które były zgodne z delegacją ustawową. Takim przepisem według WSA był § 2a ust. 2 powołanego rozporządzenia, dotyczący ustalania kategorii naukowej wnioskodawcy przy przyznawaniu środków finansowych na działalność statutową, która jest jednym z kryteriów wpływających na wysokość dotacji, zgodnie z art. 18 ust. 4 u.z.f.n. i § 6 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Sąd I instancji nie wypowiedział się natomiast co do mocy obowiązującej § 6 ust. 3e rozporządzenia, jako bezpośrednio związanego z § 6 ust. 3 rozporządzenia, a tym samym i z załącznikiem nr 2, który dotyczy obliczania wysokości dotacji bazowej.

W ocenie sądu kasacyjnego zajęcie przez WSA stanowiska co do obowiązywania i obowiązku zastosowania § 2a ust. 2 rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej i jednoczesny brak stanowiska Sądu i instancji co do obowiązywania § 6 ust. 3e tego aktu nie powodowało sprzeczności w zaleceniach dla organu zawartych w wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a. Przepis

§ 2a ust. 2 rozporządzenia zawiera wskazówkę odnośnie przyjmowania kategorii naukowej jednostki powstałej wskutek połączenia jednostek lub włączenia jednostki do innej jednostki. Przepis § 6 ust. 3e tego samego rozporządzenia wskazuje, jak określać wysokość kwoty bazowej z roku poprzedzającego rok przyznania dotacji czyli Wi w przypadku jednostki powstałej w warunkach opisanych w § 2a ust. 2 tego aktu.

Zatem oba uregulowania: § 2a ust. 2 i § 6 ust. 3e omawianego rozporządzenia, chociaż dotyczą kwestii, które miałyby wpływ na wysokość dotacji obliczanej według algorytmu (kategoria jednostki naukowej i wysokość dotacji bazowej z roku poprzedniego), jednocześnie zachowują moc obowiązującą, mimo zakwestionowania zastosowania załącznika nr 2 do tego aktu. Mogą nadal funkcjonować w obrocie prawnym, mimo wyeliminowania załącznika nr 2. Mało, omawiane uregulowania mają istotne znaczenie dla obliczania dotacji na działalność statutową. Nieodniesienie się przez WSA do uregulowania § 6 ust. 3e rozporządzenia, nie oznaczało, że Sąd ten zakwestionował ten przepis.

Wobec powyższego brak było podstaw do zaakceptowania i tego zarzutu Ministra.

Zasadna natomiast okazała się skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących ustalenia kosztów postępowania – podstaw ustalenia wysokości wpisu sądowego i związanych z tym niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika. Mimo że postępowanie toczyło się wskutek skargi od decyzji w przedmiocie dotacji na utrzymanie potencjału badawczego i skargi kasacyjnej od wyroku WSA w tej sprawie, to, kierując się stanowiskiem Narodowego C. B. J. w O. zawartym w skardze, w odpowiedzi na skargę kasacyjną i prezentowanym przez pełnomocników NBCJ na rozprawach, to w rzeczywistości przedmiotem postępowania była ocena podstaw prawnych przyznania omawianej dotacji, w tym i załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczącego finansowania działalności statutowej. Zatem wpis sądowy od skargi należało obliczyć na podstawie art. 231 p.p.s.a. i § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), a wpis od skargi kasacyjnej na podstawie § 3 powołanego rozporządzenia. Konsekwencją tego było zasądzenie opłaty za czynności radcy prawnego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) za postępowanie przez wojewódzkim sądem administracyjnym. Różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi nakazano zwrócić na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Podobne stanowisko co do zasady obliczania wpisu sądowego w kategorii kontrolowanych spraw zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej sprawach o sygn. II GSK 954/12, II GSK 955/12, II GSK 956/12 i skład orzekający w pełni je akceptuje.

Z powyższych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w pkt 2 dotyczący kosztów postępowania sądowego i o kosztach postępowania przed Sądem I instancji orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.

Natomiast w pozostałej części uznając, że mimo błędnego uzasadnienia części rozstrzygnięcia, które nie miało wpływu na wynik sprawy, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 5 i 6 orzeczenia na mocy 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 490) oraz art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.