Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1520/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 33/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 33/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...]i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...] nr hip. [...], z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] października 1945 r. dotychczasowy właściciel T. Ś. wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, lecz orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło przyznania prawa własności czasowej stwierdzając, że wszystkie budynki znajdujące się na wskazanym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] października 1952 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powołane orzeczenie. Następnie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekł o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Warszawie wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie 0,072 części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. W wyniku wydanej decyzji o sprzedaży, w dniu [...] maja 1988 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] T. i J. małżonkowie R. nabyli od Skarbu Państwa prawo własności lokalu nr [...] w domu położonym przy ul. [...] w Warszawie, wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Natomiast decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Gminy Warszawa [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustanowił na rzecz W. G. - następcy prawnego dawnego właściciela - użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. 435 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr[...] w obrębie [...] oraz do analogicznej części budynku - w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych. Pismem zaś z dnia [...] lipca 2006 r. W. G. wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] poprzez stwierdzenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. podnosząc, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nie dotyczyło lokalu nr [...], co oznacza, iż przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła nie sprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości obejmującej sprzedane lokale, w tym lokal nr [...], decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Brak jest zatem podstaw do ustalenia, iż w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Skarb Państwa rozporządził mieniem, do którego nie miał prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało kolejną decyzję z dnia [...] października 2007 r. wskazując, iż stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie odnosiło się natomiast do lokalu nr [...]. Oznacza to, że przywrócenie stanu prawnego nie nastąpiło do tej części nieruchomości, dlatego tą częścią Skarb Państwa mógł dysponować. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż decyzja odnosząca się do sprzedaży lokalu nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. W. G. zarzuciła:

- naruszenie art. 10 §1 i art. 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

- błędną wykładnię art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. nie jest obarczona wadą nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ ją wydający, zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...], dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem tego lokalu, nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom,

- błędną wykładnię art. 156 §2 kpa poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 wyraźnie potwierdzono taką możliwość,

- naruszenie art. 156 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. oraz pominięcie zarzutów odnośnie tego orzeczenia wskazanych przez wnioskodawczynię w toku postępowania,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjmowanie przez organy administracji w ich dotychczasowej praktyce w sprawach analogicznych do przedmiotowej innych ustaleń, zgodnych z twierdzeniami skarżącej, co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, statuującej obowiązek wydawania identycznych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach oraz przy podobnym lub analogicznym stanie faktycznym,

- naruszenie art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 33/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. wskazując na zaniechanie organu orzekającego w poinformowaniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie, czym naruszył art. 10 §1 kpa. Ponadto, prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji objętej taką kontrolą pod kątem istnienia co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 §1 kpa. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji organu nadzorczego wskazuje, że organ zajął się badaniem wyłącznie jednego tylko aspektu sprawy odnoszącego się do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] (powinno być nr [...]) w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Całość bowiem wywodów prawnych organu odnosi się do kwestii, czy z uwagi na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. dotyczącej oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r., Skarb Państwa rozporządzał mieniem do którego miał prawo. Brak jest natomiast w treści obu decyzji rozważań organu co do tego, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych wyczerpująco w art. 156 §1 pkt 1-6 kpa. Nie wynika więc czy organ nadzoru dokonał oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście istnienia jakiejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w tym przepisie, co jest obowiązkiem organu, czy też ograniczył się do badania przedmiotowej decyzji wyłącznie w zakresie przesłanki nieważności powołanej przez skarżącą.

Uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 §3 kpa, wobec czego naruszają ten przepis. Nie pozwala to na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości działań organu nadzoru. Nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy organ ten badał przedmiotową decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 §1 kpa, czy też takiej kontroli zaniechał ograniczając się do oceny przesłanki nieważności decyzji powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w każdym przypadku w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego organ administracji publicznej winien przeprowadzić własne szczegółowe rozważania co do tego, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych wyczerpująco w art. 156 §1 pkt 1-6 kpa i dać temu wyraz w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że nieprawidłowe uzasadnienie wydanych przez Kolegium decyzji uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości działań organu nadzoru, co miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że zaniechanie przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie miało - przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy - na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że Sąd nie zastosował się do wskazań wynikających z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegających na konieczności wykazania, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik, ale dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności i ocena sprawy nie uzasadniają uchylenia wydanych decyzji. Organ orzekający skoncentrował się faktycznie na przedstawionym przez W. G. żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji opartym na przesłance wynikającej z art. 156 §1 pkt 2 kpa, bowiem jedynie w przypadku wystąpienia pozytywnych przesłanek do zastosowania tego przepisu możliwe byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, we wszystkich pismach wskazywała jako główną, a właściwie jedyną, przyczynę swojego żądania okoliczność, że w wyniku wydania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1996r. skutki prawne decyzji o odmowie przyznania własności czasowej zostały zniesione ex tunc, a więc Skarb Państwa nie mógł rozporządzać lokalami mieszkalnymi bowiem nie był ich właścicielem. Wobec powyższego ta właśnie okoliczność stała się głównym przedmiotem oceny dokonanej w decyzji Kolegium. Zgłoszone przez uprawnioną stronę żądanie wyznacza przedmiot postępowania. Wniosek taki, zawierający istotę żądania i uzewnętrzniający wolę strony, otwiera więc postępowanie administracyjne. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Stąd też, organ nadzoru, po ustaleniu, iż wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony, wszczął postępowanie właśnie w oparciu o wskazaną przez nią przesłankę i na jej podstawie badał legalność zakwestionowanej decyzji. W sytuacji, gdy przepisy wyraźnie stanowią, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami w szczególności co do sposobu wszczęcia postępowania. Co prawda, organ nadzoru nie jest związany żądaniem strony i wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia go od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie, w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa, niemniej jednak nie jest też uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony bowiem o tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Zatem, w pierwszej kolejności organ nadzoru winien był uwzględnić przesłankę wykazaną przez wnioskodawczynię i ustalić, czy rzeczywiście wystąpiła ona w stosunku do kontrolowanej decyzji. W niniejszym postępowaniu wnioskodawczyni reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który z całą pewnością przeanalizował skarżony akt pod kątem wszystkich przesłanek określonych w art. 155 §1 kpa i chociażby z racji tego organ nadzoru mógł dać pierwszeństwo i wiarę temu, iż nastąpiło, wykazane we wniosku, prawdopodobieństwo wydania decyzji z dnia 26 stycznia 1988 r. z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji Kolegium, analizując sprawę, odniosło się przede wszystkim do podnoszonych we wniosku argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa przez decyzję o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] z tej przyczyny, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie. Odmiennie jednak niż wnioskodawczyni, Kolegium przyjęło, że skutkiem prawnym stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest przywrócenie stanu poprzedniego, jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji, ale jedynie wskazanie, że choć obarczona wadą, decyzja ta jednak funkcjonuje w obrocie prawnym bowiem zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, w decyzji z dnia [...] listopada 1996r., tak właśnie orzekł. Rozstrzygnięcie to jest chronione zasadą trwałości decyzji ostatecznych i kształtuje stan prawny po jego wydaniu. Nie do przyjęcia byłaby też teza, że skutek prawny takiej decyzji, niezależnie od jej oceny, jest identyczny ze skutkiem prawnym decyzji organu nadzoru, w której stwierdzono nieważność odmownej decyzji dekretowej w całości przyjmując, że nie z niej wynikają nieodwracalne skutki prawne ale dopiero z decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, o ile nastąpiło zawarcie umowy cywilnej. Idąc dalej, taka konstatacja prowadziłaby paradoksalnie, właśnie do usunięcia ochrony, którą daje klauzula zawarta w art. 158 §2 kpa.

Oczywistym jest, że kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 §1 pkt. 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, w szczególności została wydana przez organ właściwy, jest pierwszą decyzją wydaną w tym przedmiocie, została skierowana do strony, nie spowodowałaby czynu zagrożonego karą, była wykonalna i została wykonana: w jej następstwie zawarto bowiem akt notarialny. Rozważanie tych okoliczności było całkowicie zbędne i niecelowe, tym samym nie dano temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji.

Uzasadnienia obydwu decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 §3 kpa. Podjęte przez organ nadzoru rozstrzygnięcie miało więc swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Treść wydanych decyzji odpowiada zatem przedmiotowi postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności i stanowi odpowiedź organu nadzoru na żądanie wnioskodawczyni. Sąd w wydanym wyroku nie wskazał w jaki sposób organ orzekający uzasadniając wydane decyzje naruszył art. 107 §3 kpa, jak również nie wyjaśnił w jaki sposób naruszenie to wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.

Kolegium z urzędu ustala, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 §1 kpa, co uzasadnia chociażby fakt, iż nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego w tej samej sprawie, gdy już raz odmówiono stwierdzenia nieważności, chociażby z powoływaniem się na inne przyczyny nieważności.

Przedstawiony przez Sąd zarzut naruszenia a. 10 §1 kpa nie uzasadnia uchylenia decyzji Kolegium bowiem nie miał on wpływu na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek strony i ograniczyło się do rozpoznania pisemnego żądania strony. Strona w treści swojego wniosku wskazała na okoliczności, które jej zdaniem uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. i przywołała argumenty na poparcie swojego żądania. Treść zaś przywołanych zarzutów była przedmiotem rozważań organu nadzoru. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Strona składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. zgłosiła swoje żądania i przez to wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wszczynając postępowanie wywołane wnioskiem W. G., organ zawiadomił o tym fakcie strony postępowania, zaś w samym zawiadomieniu zawarł zarówno informacje o przedmiocie postępowania, jak i o możliwości zapoznania się z dokumentami oraz zajęciu stanowiska w określonym terminie. Strony nie skorzystały z tej możliwości, zatem zaniechanie dodatkowego powiadomienia nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy. Natomiast w postępowaniu toczonym na podstawie art. 127 §3 kpa nie był gromadzony żaden nowy materiał dowodowy, zatem, zgodnie z poglądem wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie, niezastosowanie wezwania na podstawie art. 10 §1 kpa nie miało wpływu na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania W. G. wniosła o jej oddalenie w całości wskazując na wadliwość sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz wniosków odnośnie z jednej strony uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z drugiej zaś strony o wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uczestniczka postępowania wskazała również na argumentację mającą przeczyć zasadności zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy pomimo częściowo błędnego sformułowania zakresu żądanego uchylenia zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek bowiem skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, to jednak za podstawę prawną takiego żądania wskazał art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), który stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do uchylenia wyroku sądu pierwszoinstancyjnego i rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, jeżeli zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono zaś naruszenie jedynie przepisów postępowania, co wyklucza ewentualność wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na niedopuszczalność badania w niniejszej sprawie naruszeń prawa materialnego z powodu braku zarzutów kasacyjnych w tym względzie. Zgodnie bowiem z art. 183 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Brak zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego uniemożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonywanie oceny zaskarżonego wyroku w tym zakresie, co w konsekwencji wyklucza możliwość zastosowania art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rodzaj postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz jej uzasadnienie nie pozostawiają jednak wątpliwości, iż przedmiotem wniosku zawartego w skardze kasacyjnej jest uchylenie zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność dokonywania wnikliwej oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych przez organy administracji w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa i odzwierciedlaniu tej oceny w uzasadnieniu decyzji nadzorczej.

Wyrokując na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania nadzorczego, Sąd zobowiązany jest jednak wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenia prawa procesowego popełnione przez organ nadzoru mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tylko przy ustaleniu takiej okoliczności Sąd pierwszej instancji był uprawniony do uchylenia na podstawie powołanego przepisu ocenianej przez niego decyzji. Nie wynika jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czy wskazane przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ nadzoru art. 10 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie ocenił w szczególności, czy wnioskodawca postępowania nadzorczego bądź pozostałe strony tego postępowania, w wyniku naruszenia przez organ nadzoru art. 10 kpa, pozbawione zostały czynnego udziału w postępowaniu w postaci braku wiedzy tych podmiotów o podejmowanych czynnościach przez organ nadzoru, w których podmioty te miałyby wziąć udział. Sąd nie wyjaśnił również, czy w konsekwencji naruszenia art. 10 kpa strony postępowania nadzorczego pozbawione zostały możliwości wypowiedzenia się wobec zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co wydanie decyzji nadzorczej miałoby wykluczyć możliwość przedstawienia przez strony swojej oceny ustalonych okoliczności, które podlegałyby rozważeniu i ustosunkowaniu się do nich przez organ nadzoru. Z tego względu zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 kpa, skoro Sąd przyjął za podstawę uchylenia decyzji nadzorczej naruszenie art. 10 kpa bez wykazania, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za zasadny należy uznać także zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 §3 kpa, skoro także i w tym przypadku Sąd nie wykazał, czy naruszenie powołanego art. 107 §3 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Same braki uzasadnienia decyzji administracyjnej, polegające w szczególności na zbyt powierzchownym i lakonicznym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie uzasadniają uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy pozwala sądowi administracyjnemu na uznanie wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego za odpowiadające prawu.

Za częściowo niezasadny należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 kpa. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi nadzoru brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonywania przez ten organ oceny decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 §1 kpa. Organ nadzoru rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest bowiem związany granicami zarzutów nieważności zgłoszonych w tym wniosku, lecz zobowiązany jest do oceny legalności decyzji w całokształcie przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa, ponieważ decyzja nadzorcza wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa ma charakter deklaratoryjny w przypadku stwierdzonych wad nieważności ocenianej decyzji.

Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia wskazanej wyżej wadliwości uzasadnienia nie zwalnia jednak tego Sądu z obowiązku dokonania oceny decyzji nadzorczej przez pryzmat zgromadzonych przez ten organ akt sprawy dla ustalenia, czy organ ten zaniechał w istocie dokonywania oceny kwestionowanej decyzji przez pryzmat wszystkich przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa, czy też akta sprawy świadczą o dokonywaniu takiej oceny, ale bez wykazania tego w uzasadnieniu decyzji nadzorczej, co musiałoby być poddane ocenie Sądu w kontekście określonej w art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki potencjalnej istotności wpływu takiego zaniechania organu nadzoru na wynik sprawy.

W zaskarżonym wyroku przedwcześnie zatem Sąd odstąpił od dokonywania oceny prawidłowości wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nadzorczej, skoro uchylając tę decyzję nie określił konieczności dokonywania przez organ nadzoru jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a jedynie dokonania ponownej, tym razem pełnej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w kontekście przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa, co sugeruje, iż w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania takiej oceny. W takim zaś przypadku to Sąd pierwszej instancji byłby władny we własnym zakresie dokonać oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy, a nie jedynie uzasadnienie decyzji nadzorczej, pozwala stwierdzić, czy decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] jest dotknięta jakimikolwiek wadami nieważności określonymi w art. 156 §1 kpa.

Przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być zatem podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej, o ile przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji miałby dokonywać nie tylko samej oceny ustalonego już stanu faktycznego, ale także jakichkolwiek ustaleń takich okoliczności, z którymi wiążą się określone skutki stosowania danej normy prawnej, które to okoliczności nie są możliwe do ustalenia na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych z uwzględnieniem powołanych wyżej okoliczności, a w szczególności oceni wpływ stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, jak również dokona oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] mając na względzie okoliczność, iż decyzja ta jest odrębnym aktem administracyjnym wobec orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, na której posadowiony jest budynek mieszczący lokal nr [...].

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.