Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1267/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę[...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją ostateczną z dnia [...]stycznia 2008 r., znak: [...], Komendant Miejski PSP m. st. Warszawy nakazał ww. Spółce wykonanie m.in. obowiązku wyposażenia Dworca Centralnego w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 31 grudnia 2009 r.;

W dniu 19 lipca 2010 r. w związku z brakiem wykonania ww. obowiązku Komendant Miejski PSP m. st. Warszawy wydał upomnienie, a w dniu 12 października 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Po ustaleniu, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany, ww. organ jeszcze dwukrotnie nakładał grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2014 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych. W piśmie z dnia 16 marca 2016 r. organ ten pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia z dnia [...]grudnia 2014 r. w etapach.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Komendant Miejski PSP m. st. Warszawy, w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ponownie nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Organ II instancji uchylił to rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r.

Wnioskiem z dnia 17 marca 2017 r. Spółka wystąpiła o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków do 31 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komendant Miejski PSP m. st. Warszawy w oparciu o art.155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2019r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2259/19, oddalającego skargę [...]S.A. na wskazaną decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

sprawie II OSK 2944/18 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lipca 2017r.

W związku z niewykonaniem wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. obowiązku wyposażenia dworca PKP Warszawa Centralna w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, Komendant Miejski PSP m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, organ II instancji opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki na powyższe rozstrzygnięcie uznał za bezzasadne powoływanie się przez nią na art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a."), który dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te mogą być wnoszone w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Instytucja zarzutu nie służy weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tego tytułu i upływie terminu do jego wniesienia. Sąd stwierdził, że nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia spełnia wymogi z art. 119 § 1 oraz art. 121 § 1-3 u.p.e.a. Wybór środka egzekucyjnego został dokonany w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Zgoda Komendanta Wojewódzkiego PSP na etapowanie prac nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyegzekwowanie wynikających z decyzji obowiązków ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego. Pozytywne zakończenie postępowania o wpis dworca do rejestru zabytków nie jest zaś przesądzone. Wątpliwe jest przy tym, aby wyposażenie dworca w przeciwpożarowy wyłącznik prądu mogło naruszać substancję budynku lub prowadzić do zmiany jego wyglądu.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 16 marca 2016 r. wyrażającego pozytywną opinię na realizację zaleceń odnośnie dworca kolejowego Warszawa Centralna wynikających z postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r. w II etapie, tj. do końca 2020 r., a wobec tego nieuwzględnienie odroczenia realizacji obowiązku wynikającego z egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji;

2. art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na to, że obowiązek egzekwowany za pomocą wydanego postanowienia jest na dzień dzisiejszy niewykonalny, ponieważ w okresie trwania postępowania o wpis zabytku do rejestru zabrania się prowadzenia jakichkolwiek prac mogących prowadzić do naruszenia jego substancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano, że prace modernizacyjne dworca kolejowego Warszawa Centralna w zakresie bezpieczeństwa pożarowego były wykonywane m.in. na podstawie ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej z września 2014 r., w której wskazano, że budynek zostanie wyposażony w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. W dniu 16 marca 2016r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. w 4 etapach. Zakres części drugiej etapu II miał zostać wykonany do dnia 31 grudnia 2020 r. Spółka miała więc do końca 2020 r. termin na wykonanie decyzji egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem.

Dodatkowo, w dniu 26 marca 2018 r. Mazowiecki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku Dworca Centralnego wraz z częścią podziemną. Realizacja egzekwowanego obowiązku naruszałaby więc zakaz ustanowiony w art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, wyjaśnić trzeba, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.) mogą być wnoszone w terminie siedmiu dni od pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów, tj. doręczenia tytułu wykonawczego ze stosownym pouczeniem (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zobowiązany może po upływie tego terminu sprzeciwiać się prowadzeniu egzekucji, zgłaszając żądanie umorzenia postępowania (art. 59 § 4 u.p.e.a.) oraz przedstawiając dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. I SA/Lu 1246/96, LEX nr 35893).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej już dawno upłynął. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. był całkowicie chybiony.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ostatni z ww. przepisów stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (ust. 1). Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do zabytku służącego obronności i bezpieczeństwu państwa (ust. 3). Powiązanie zarzutu naruszenia art. 10a ustawy o ochronie zabytków (...) z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oznacza, że skarżąca kasacyjnie w istocie formułuje zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, ewidentnie spóźniony, a w konsekwencji całkowicie chybiony z powodów wyżej wyjaśnionych.

Rozpatrując zaś przepis art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami samodzielnie, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby nałożony decyzją z dnia 3 stycznia 2008r. obowiązek wyposażenia dworca kolejowego w przeciwpożarowy wyłącznik prądu stanowił czynność, która mogłaby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 listopada 2029r., sygn. II OSK 2944/18 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalającym skargę kasacyjną [...] S.A. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2259/19, oddalającego skargę [...] S.A. na wskazaną w części historycznej niniejszego uzasadnienia decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 21 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku także stwierdził, że skarga kasacyjna nie wykazała, by nałożone obowiązki w zakresie wyposażenia dworca w przeciwpożarowy wyłącznik prądu oraz wykonanie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych stanowiły prace, roboty budowlane lub inne działania, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca Spółka zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia w ustawowym terminie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.