Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2408/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art.77 §1, art.80, art.107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA Irena Kudiura, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G. S.A. w O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oddala skargę C.V.S.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. - dalej "kpa") oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) - wydał postanowienie nr [...], którym zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę "G." S.A. z siedzibą w G. nieruchomości rolnej, obejmującej działkę położoną w województwie w., w miejscowości D., gm. K., stanowiącej własność H. i A. Ł.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu, pismem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżąca ".G" S.A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku tego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa oraz art.1 ust.1 o ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2007 r. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał m.in., że nabycie przez spółkę "G." S.A. przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, a ponadto ograniczyłoby możliwość prowadzenia i rozwoju okolicznych gospodarstw rodzinnych ze względu na wymóg zachowania odpowiednich odległości od okolicznych gospodarstw rolnych, na których jest prowadzona jakakolwiek hodowla drobiu, w celu eliminacji zagrożenia sanitarnego w planowanej fermie. Minister wyjaśnił, iż działka, której nabycie stanowi istotę sporu, nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym planie do dnia 31.12.2003r. przeznaczona była na cele rolne. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003r. Nr 64, poz. 592), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2006 r. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art.la ust.5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez

przyjęcie, że lokalizacja fermy indyczej przez skarżącego w miejscowości D. spowoduje niemożność usytuowania innej fermy w "najbliższej odległości";

-art.la ust.1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz art. 3 ust.4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003r. Nr 64, poz.592 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyrażenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgody na dalsze zakupy nieruchomości przez skarżącego, a tym samym dalszy rozwój produkcji drobiu indyczego przez "G." S.A. jest niewskazany z punktu widzenia interesów rolnictwa; oraz przepisów prawa procesowego:

- art.7 i art.77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności

sprawy, a w szczególności przyczyn lokalizacji planowanej inwestycji w miejscowości

D., konieczności zachowania odpowiedniej ochrony sanitarno-

epidemiologicznej fermy oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego

interesu skarżącego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca podkreśliła ponadto, iż organ wydając zaskarżone postanowienie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny badając zaskarżony akt administracyjny ustala, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi.

Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej [Dz. U. z 2003 r. , Nr 159, poz. 1548 ze zm.], zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy, co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej.

I tak, w ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nabycie spornej nieruchomości przez skarżącą spółkę ograniczy możliwość prowadzenia i rozwoju okolicznych gospodarstw rodzinnych ze względu na wymóg zachowania odpowiednich odległości od okolicznych gospodarstw rolnych, na których jest prowadzona jakakolwiek hodowla drobiu, w celu eliminacji zagrożenia sanitarnego w planowanej fermie. To z kolei -zdaniem Ministra - byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Ponadto powołano się na opinię Warmińsko-Mazurskiej Izby Rolniczej, z której wynika, iż do wniosku skarżącej o nabycie przedmiotowej nieruchomości odniesiono się negatywnie, ze względu na potrzebę stworzenia preferencji polskim rolnikom w zakupie ziemi rolniczej w okresie przejściowym na powiększenie ich gospodarstw rodzinnych. Powołano się także na przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którymi preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej.

Po rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i w ocenie Sądu nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów.

Ponadto Sąd wyjaśnia, iż uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a, nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a, obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a, nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."] - powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów, nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, m.in. braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą i nie uwzględnienie jej słusznego interesu.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy p.p.s.a, podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że co prawda uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów, to jednak organ w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował zgłaszając sprzeciw na udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

Zdanie odrębne s. Piotra Piszczka

I. W doktrynie procesu administracyjnego środki prawne służące zaskarżeniu rozstrzygnięć dzieli się – wzorem postępowania sądowego, zwłaszcza postępowania cywilnego – na zwyczajne i nadzwyczajne[1]. Te, które wnosi się w celu zmiany lub uchylenia aktów nieostatecznych wydanych w postępowaniu administracyjnym (a więc decyzji i niektórych postanowień) określamy mianem zwyczajnych środków zaskarżenia. Zaliczyć do nich należy odwołanie i zażalenie; ich celem jest sprawdzenie legalności i celowości (albo też jednego z tych aspektów – stosownie do żądania sformułowanego przez uprawniony do tego podmiot) i w konsekwencji – w przypadku wadliwości wydanego aktu administracyjnego – jego zamiana bądź uchylenie przez odpowiedni organ administracyjny . Z reguły będzie to organ bezpośrednio wyższy w rozumieniu art. 17 k.p.a.,[2] a wyjątkowo - w ramach tzw. samokontroli (art. 132 k.p.a.) – może uwzględnić wniesiony środek zaskarżenia także ten sam organ.

Z kolei środkiem prawnym o charakterze nadzwyczajnym jest żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a także sprzeciw wnoszony przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich oraz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie. Na gruncie uregulowań zawartych w k.p.a. w odróżnieniu od środków zwyczajnych - z wyjątkiem żądania stwierdzenia nieważności decyzji – wyżej wskazane środki mogą być skierowane jedynie względem określonych aktów administracyjnych, które cechuje walor ostateczności; mogą zostać wniesione przez legitymowane do tego podmioty w przypadkach, gdy zachodzą szczególne, określone w k.p.a. podstawy wzruszenia decyzji lub postanowień.

Analizując przyjęte kryteria nie jest jasne, do jakiej grupy środków należy zaliczyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, służący weryfikacji decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Konieczne wydaje się podjęcie próby ustalenia, czy jest on środkiem zaskarżenia, czy też innym szczególnym środkiem prawnym służącym zaskarżeniu ostatecznej decyzji administracyjnej.

II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jako instytucja skodyfikowana w k.p.a. urzeczywistniająca postulat dwukrotnego rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem postępowania – został wprowadzony do procedury administracyjnej nowelą kodeksu z 1980r.[3] Było to powiązane z wyraźnym wyodrębnieniem w ramach tzw. "zasad ogólnych" zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)[4]. Przyjęto wtedy zapis, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas stworzono również możliwość wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi – oczywiście po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 198 k.p.a.). Wprowadzenie tej konstrukcji prawnej – zamieszczonej później w art. 127 §3 tekstu jednolitego k.p.a. z roku 1980[5] – uzasadniono tym, że w przypadku ministrów, na których kończy się tok instancji administracyjnych, brak jest możliwości oznaczenia organu, któremu byłoby można powierzyć kompetencję rozpatrywania środków zaskarżenia.[6]

Reaktywowanie w Polsce samorządu terytorialnego skutkowało utworzeniem kolegiów odwoławczych funkcjonujących przy sejmikach samorządowych; ich kompetencje w 1994r. przejęły samorządowe kolegia odwoławcze. Zaowocowało to wprowadzeniem regulacji art. 127 §4 k.p.a., w której ustawodawca przyjął, iż od decyzji wydanej w I instancji przez kolegium odwoławcze (a w późniejszym okresie przez samorządowe kolegium odwoławcze) w sprawach należących do zadań własnych gmin nie przysługuje odwołanie; stosuje się zaś odpowiednio przepis art. 127§3 k.p.a.[7] Tym razem wprowadzenie przedmiotowego zapisu uzasadniano dążeniem do zagwarantowania organom samorządu terytorialnego szerokiej samorządności.[8]

Kolejna – kosmetyczna – zmiana treści art. 127 §3 k.p.a. nastąpiła w 1998r., kiedy oznaczenie "naczelny organ administracji państwowej" zastąpiono wyrazem "minister".[9]

W 2000r. zaś skreślając treść art. 127 §4 w §3 tegoż przepisu przyjęto, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże – jak w zapisie z roku 1980 – strona może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; mają tutaj – jak poprzednio – zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.[10]

Warto jeszcze – biorąc pod uwagę potrzebę pełnego ukazania funkcjonujących rozwiązań – wskazać na fakt, który wprowadza pewien "zamęt" w pojmowaniu istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Otóż z treści art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne[11] wynika, iż środek ten przysługuje od ostatecznej z mocy prawa decyzji (podjętej przez starostę) w zakresie stwierdzenia nieostatecznośći uchwały organów spółki wodnej. Wskazać trzeba, że organ ten nie mieści się w zakresie, o którym mowa w art. 127 §3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zaś wniesienie tego środka zaskarżenia umożliwia spółce wodnej wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego.

III. W doktrynie poglądy w kwestii klasyfikacji charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie są jednolite, albowiem można znaleźć teoretyków, dla których jest on zwyczajnym środkiem prawnym, jak też takich, którzy zaliczają go do kategorii środków nadzwyczajnych.

Do pierwszej grupy należy zaliczyć R. Orzechowskiego[12], który widzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "swoisty środek odwoławczy"; A. Wróbla[13], który stwierdza, że jest to "swoisty środek zaskarżenia, mimo że służy od decyzji ostatecznej", czy J.P. Tarno[14] postulujący aby uznawać go jako odpowiednik zwykłego środka prawnego. Z kolei J. Zimmermann[15] proponuje, aby wniosek ten traktować "pod każdym względem równomiernie z odwołaniem".

Przedstawiciele drugiego stanowiska to B. Adamiak[16], która wskazała, iż ten środek zaskarżenia przysługuje od decyzji ostatecznych, którymi są decyzje naczelnych (centralnych) organów administracji państwowej. Zwróciła też uwagę, że to, iż od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu, nie może stanowić podstawy do nadania tym decyzjom charakteru decyzji nieostatecznych. Zbliżony pogląd prezentuje J. Młyńska[17] wskazując, iż wniosek ten nie może być uznany za środek odwoławczy, albowiem nie uruchamia toku instancji (chodzi o przeniesienie kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z organu I instancji do II).

Pogląd pośredni zdaje się prezentować J. Borkowski[18], wskazując, iż co prawda decyzję wydaną przez organy wskazane w art. 127 § 3 k.p.a. traktuje jako ostateczną to zastrzega, że nie jest to "ostateczność ostateczna".

IV. Interesujące konstatacje na ten temat można także znaleźć w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

W uchwale z dnia 13 lutego 1996r., III AZP 23/1995[19] - uwzględniając obowiązujący wówczas stan prawny – Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zestawienie przepisów art. 16 §1 i 127 §3 k.p.a. umożliwia stwierdzenie, że decyzja wydana w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej, jest decyzją ostateczną. Odwołanie od takiej decyzji nie przysługuje, bowiem naczelny organ administracji państwowej jest najwyższym organem w określonym pionie administracji państwowej i na nim kończy się tok instancji.

Zdaniem Sądu Najwyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. środkiem odwoławczym, gdyż pozbawiony został cechy dewolutywności (nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy do innego – wyższego organu administracyjnego). Nie jest też nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia ostatecznej decyzji po wyczerpaniu toku instancji w wypadkach określonych w k.p.a. W istocie jest szczególnym środkiem zaskarżenia wydanej w pierwszej instancji ostatecznej naczelnego organu administracji państwowej, przysługującym stronie niezadowolonej z tej decyzji.

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zwłaszcza w uchwale z dnia 9 grudnia 1996r., OPS 4/1996[20] - zwrócono uwagę, że konstrukcja art. 127 § 3 i 4 k.p.a. była zbliżona do remonstrancji (przedstawienia)[21], znanej pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym[22].

W doktrynie prawa administracyjnego remonstrancja nie była i nie jest pojmowana jednolicie. W zasadzie zgodnie przyjmuje się, że polega ona na rozpatrzeniu środka prawnego przez ten organ, który wydawał kwestionowane rozstrzygnięcie.[23]

Zdaniem tego Sądu nie ma zasadniczych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie rzeczy taką rolę jak odwołanie, albowiem już w wyroku z dnia 24 maja 1983r., I SA 1714/82,[24] powołując się na zamieszczenie art. 127 §3 w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym "Odwołania", stwierdzono, że do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stosować przepisy o odwołaniu. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 27 lutego 1996r., ISA 1296/95,[25] przy czym określił ten środek jako "środek odwoławczy".

W dalszej części motywów tej uchwały zwrócono także uwagę, że w zasadzie punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy; jest rzeczą drugorzędną, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. Inaczej mówiąc – zdaniem NSA – dwuinstancyjność jest pojęciem procesowym, a nie ustrojowym, przy czym zamyka się w systemie organów administracji.

Zaprezentowane wyżej rozumowanie znajduje też silne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wiąże uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięć nie tylko z art. 154 k.p.a. lecz także z treścią art. 78 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 1999r., SK 11/1999[26] zwrócono uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 78 ustawy zasadniczej "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa".

Statuując prawo każdej ze stron (a także podmiotów działających na prawach strony) do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec nich w trybie administracyjnym, ustawodawca posłużył się terminem "zaskarżenie". Użycie tego ogólnego sformułowania pozwala na objęcie jego zakresem różnych środków prawnych, specyficznych każdej z procedur. Zakresowa obszerność pojęcia "zaskarżenia" jednocześnie nie wyklucza dokonywania przez ustawodawcę pewnej jego konkretyzacji, która może polegać na takim ukształtowaniu środka zaskarżenia, który – jak w przypadku art. 127 k.p.a. – będzie miał charakter dewolutywny (odwołanie), a innym razem niedewolutywny (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Determinowane to będzie rodzajem sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, strukturą, charakterem organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak też oddziaływaniem innych zasad i norm konstytucyjnych.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego bardziej sprzyjający realizacji tej zasady jest model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji. Nie oznacza to jednak bezwzględnego nakazu takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby w sprawie zawsze rozstrzygały organy różnych instancji. Takiego modelu postępowania nie przewidują np. rozwiązania przyjęte w art. 127 § 3 k.p.a. i art. 344 § 1 k.p.c. (sprzeciw od wyroku zaocznego).

Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdza – formułując postulat de lege lata – że z treści art. 78 Konstytucji można wywieść potrzebę takiego kształtowania procedur aby, w miarę możliwości, przewidziane w nim prawo wniesienia środka zaskarżenia oparte było na konstrukcji dewolutywności.

V. Reasumując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nie wypracowano powszechnie akceptowanych ustaleń co do charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydaje się jednak – biorąc pod uwagę wyżej dokonaną prezentację stanowisk – iż przeważa pogląd, że środek ten należy powiązać z konstrukcją odwołania – mając oczywiście świadomość jego niedewolutywnego charakteru.

Podnieść też wypada – co przemawia również za przyjęciem tej koncepcji – iż ustawodawca przepisy rozdziału 10 k.p.a. zatytułował "Odwołania". Należy przyjąć, że uczynił to świadomie i odniósł zamieszczone tam regulacje również względem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie bez znaczenia jest również i to, że odwołanie, jak i wspomniany niedewolutywny środek pomieszczono w art. 127 k.p.a.

Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że zawarty w art. 127 §3 k.p.a. nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji, należy odczytywać jako wymóg pominięcia tych regulacji, które są związane z dewolutywnymi środkami zaskarżenia. Nie będzie więc miał zastosowania art. 129 §1 i 133 k.p.a., w których wskazano na konieczność pośredniego wnoszenia odwołania, art. 132 k.p.a. – stwarzający organowi I instancji możliwość dokonywania tzw. samokontroli, art. 136 k.p.a. umożliwiając organowi odwoławczemu zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, art. 138 §2 k.p.a. – w zakresie możliwości wydania decyzji kasacyjnej.

VII. W sprawie, w której złożono votum separatum zaskarżone postanowienia wydała ta sama osoba – H. K., działający w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uznać trzeba, że stosując treść art. 144 w zw. z art. 127 §3 i 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał on wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym wniesionego środka zaskarżenia.

Powyższa konstatacja znajduje uzasadnienie w treści tezy wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007r., II OSK 213/2006,[27] w której wyrażono pogląd, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji.

Zdaniem Sądu istota regulacji zawartych w art. 24 i n. k.p.a. jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu (a także sam organ), który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Jedną zaś z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji – art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Ratio legis tego przepisu, to uniknięcie sytuacji, kiedy pracownik już raz biorący udział w postępowaniu (a nawet wydający decyzję z upoważnienia organu), byłby nieobiektywny z racji na chęć podtrzymania koncepcji oceny materiału dowodowego czy też aprobaty dla podjętego wcześniej w sprawie rozstrzygnięcia.

Akcentując funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności trafnie NSA zwrócił uwagę, iż ze względu na to, że nad samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia, ustawodawca w art. 121 § 3 k.p.a., chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania), z wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem I instancji w procesie wydawania decyzji, to w przypadku, gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia byłaby z mocy prawa, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uruchamia toku instancji. A zatem pojawia się pytanie, czy musi to oznaczać, że wyłączony przy jego rozpoznawaniu jest wymóg bezstronności orzekania?

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest twierdzenie, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a., wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Pozycja monokratycznego organu administracji, a w tym ministra w rozumieniu k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a, musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów osoba piastująca funkcję takiego organu musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Za takim traktowaniem przewodniczącego zarządu optuje NSA, który w wyroku z 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92,[28] stwierdził: "Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu". Pogląd ten został co prawda wyrażony w związku z wyłączeniem, nie z mocy ustawy, jak w § 1 art. 24 k.p.a., ale w drodze postanowienia bezpośredniego przełożonego następującym wtedy, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności rzutujących na bezstronność pracownika, lecz może mieć on zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa, w tym także na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo, za takim dwoistym traktowaniem pozycji ministra przemawia art. 3b ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących stanowiska państwowe[29] na podstawie którego, do osób zajmujących stanowiska określone w tej ustawie, a więc także w myśl jej art. 2 pkt 2 do ministrów stosuje się odpowiednio niektóre przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.[30] W przypadku wyłączenia ministra - traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest więc nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Nie następuje bowiem wyłączenie organu administracji, ale wyłączenie osoby w tym przypadku na identycznych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wyłączenia organu, Minister musi być traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku, wyłączenie ministra jako organu administracji, skutkuje koniecznością wyznaczenia organu właściwego[31] załatwienia sprawy przez Prezesa Rady Ministrów – art. 26 § 2 in fine k.p.a. Dodatkowo – za B. Adamiak – trzeba wskazać iż dekoncentracja wewnętrzna organu administracji, polegająca na pisemnym upoważnieniu przez organ pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a k.p.a.) posiada cechy trwałości: "co oznacza, że nie traci mocy obowiązującej wraz ze zmianą lub brakiem (np. śmierci, wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji publicznej. Dokonana dekoncentracja wewnętrzna (...) zachowuje moc do czasu, gdy w przewidzianej formie (np. zmiana statutu, zmiana regulaminu organizacyjnego lub cofnięcia upoważniania indywidualnego) nie zostanie odwołana. Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa więc bytu organu administracji publicznej, przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej". Stanowisko to potwierdza więc tezę, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcje organu administracji a nie sam organ administracji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrywanie sprawy.[32] Przyjęta przez NSA koncepcja została potwierdzona uchwałą tegoż Sądu z dnia 22 lutego 2007r., II GPS 2/2006,[33] w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W motywach tej uchwały wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a., uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do pomijanych przepisów zawartych w k.p.a. będą należały przede wszystkim unormowania dotyczące: trybu wnoszenia i przekazywania odwołań i zlecania czynności dowodowych (art. 129 § 1, art.133 i 136), przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2) i uwzględniania zarzutów strony w ramach autokontroli organu, który wydał kwestionowaną decyzję (art. 132). Będą też stosowane inne przepisy w nawiązaniu do odesłania zawartego w k.p.a. Stanowi ono, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do nich niewątpliwie należą między innymi wskazane w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków stwarzający podstawę do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

NSA zwrócił też uwagę, że poglądy dotyczące prawnego charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kształtowały się głównie na tle orzecznictwa monokratycznych organów administracji publicznej, przy podobnym lub mało wyrazistym odróżnianiu sytuacji, w których decyzję wydawał sam minister (równorzędny mu podmiot spośród określonych w art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.) lub upoważniony przez niego na podstawie art. 268a k.p.a., pracownik. Dotyczyło to również decyzji wydawanych przez organy kolegialne, orzekające zawsze w składzie plenarnym, bez możliwości przekazania wniosku innemu organowi, bo takiego w strukturze administracji publicznej nie ma, oraz decyzji organów orzekających w jednym z wielu możliwych do wyznaczenia składów osobowych. Poszukiwanie jednego, wspólnego dla wszystkich sytuacji rozwiązania - gdyby nawet teoretycznie było ono możliwe - nie mieści się, zdaniem NSA, w ramach odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Z drugiej jednak strony, przy indywidualizowaniu ocen na potrzeby wymienionych sytuacji trzeba unikać niebezpieczeństwa naruszenia jednej z podstawowych zasad wykładni systemowej, sformułowanej np. w ten sposób, że "interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej pomiędzy normą interpretowaną a jakąkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa."[34] Takiego bezpieczeństwa nie ma, jeżeli skierowany do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ponowne patrzenie sprawy powiąże się z art. 1 i 18 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, które łącznie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze i art. 127 § 3 k.p.a, tworzą normę prawną wystarczająco różniącą się od normy zbudowanej tymi przepisami k.p.a., w związku z przepisami normującymi strukturę i tryb orzekania innych organów, do których strona postępowania administracyjnego może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ich pierwszoinstancyjną decyzją. Norma prawna kształtująca reguły postępowania nie musi pokrywać się z jednostką redakcyjną przepisu i może być zbudowana z unormowań zawartych nawet w różnych aktach prawnych.

Pozostając przy tym założeniu, NSA wskazał, że zgodnie z art. 1 wielokrotnie nowelizowanej już ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji Podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Mimo utraty uprawnień do występowania do NSA i Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją albo innego aktu prawnego - z Konstytucją i ustawą, ich dotychczasowy charakter nie uległ zmianie. Jak trafnie podkreślił J.P. Tarno,[35] są one organami o wyjątkowym charakterze w polskim systemie administracji publicznej. Swoje kompetencje realizują przez działalność orzeczniczą, nie mają charakterystycznych dla organów administracji uprawnień w zakresie planowania, stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajania zbiorowych potrzeb czy egzekwowania obowiązków publicznoprawnych. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają z organami wyższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych, nie są służbowo powiązani z przewodniczącym samorządowego kolegium i mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania, ponieważ są jedynie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zresztą dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zaliczenie kolegium do organów jednostek, samorządu terytorialnego uznawane jest za klasyfikację raczej techniczną, pomijającą jego odrębność.[36] W znaczeniu strukturalnym tak rozumianym organem administracji wyższego stopnia jest całe kolegium razem z jego zgromadzeniem ogólnym i przewodniczącym, natomiast w znaczeniu funkcjonalnym jest nim skład orzekający kolegium, bo zasadniczą funkcją kolegium jest orzekanie. Jedynie taki trzyosobowy skład, a nie całe kolegium i nie jego prezes, ma kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie kształtowanej przepisami prawa materialnego i rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym. Jest to więc dodatkowa argumentacja uzasadniająca wspomniany już pogląd o procesowym, a nie ustrojowym charakterze toku instancji w postępowaniu, jakie inicjuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie wystąpienia przynajmniej jednej z nich wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art.48 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny.[37] Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a., z art. 2. i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005r., P 8/03[38] Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności nie cierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.

Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 121 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który - poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu - ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy. Powołanie go przez prezesa Rady Ministrów rodzi stosunek członkowstwa kolegium. Do orzekania nie jest potrzebne, jak w wypadku członków etatowych, nawiązanie stosunku pracy.[39]

Tych trafnych konstatacji nie podważa treść votum separatum do uchwały J. P. Tarno[40], który podniósł, iż niedopuszczalne jest twierdzenie, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi kolejną z form dwuinstancyjności w k.p.a. Wskazał na sprzeczność wewnątrzsystemową, ponieważ ta sama instytucja procesowa (jaką jest wyłączenie pracownika, ewentualnie członka organu kolegialnego) w tym samym postępowaniu raz ma zastosowanie, a innym razem nie. W rezultacie mamy do czynienia z sytuacją, w której pod tą samą nazwą "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" kryją się dwa różne środki prawne. Pierwszym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, którego wniesienie powoduje, że sprawa nie może być ponownie rozpoznana przez członków kolegium, którzy brali udział w wydaniu pierwotnej decyzji. Drugim natomiast jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ministra, którego wniesienie nie wyklucza możliwości wydania nowej decyzji przez te samą osobę (osoby), która wydała zaskarżoną decyzję. Jeśli zaś weźmie się pod uwagę fakt, że ministrem może być również organ kolegialny (np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelna Rada Adwokacka), który wydaje decyzje działając in pleno, z zachowaniem ustawowego quorum, to przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) nie będą miały zastosowania również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed takim organem. W przeciwnym bowiem przypadku prowadziłoby to do wyłączenia z postępowania całego organu.

J. P. Tarno zwraca także uwagę na poważne niebezpieczeństwo, jakie niesie ze sobą uchwała poprzez zacieranie różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej a prawem strony do jej zaskarżenia. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem z art. 127 § 3 k.p.a. Gwarancje obiektywnego rozpoznania sprawy w takim przypadku są daleko mniejsze, nawet gdyby tu miały zastosowanie przepisy art. 127 k.p.a. Nie ma bowiem tu żadnych skutecznych barier zapobiegającym sytuacjom, w których decyzje wydane w powtórnym postępowaniu byłyby tylko podpisywane przez nowe składy orzekające, podczas gdy w rzeczywistości byłyby tylko rezultatem pracy składu orzekającego, podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. W konsekwencji stanowisko zajęte w uchwale tworzy jedynie pozorną gwarancję bezstronności orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma bowiem mechanizmu prawnego, który egzekwowałby obowiązek wyłączenia się z postępowania członka samorządowego kolegium odwoławczego.

Przede wszystkim – moim zdaniem – nie można czynić ustawodawcy zarzutu, że mając na względzie treść art. 78 Konstytucji różnicuje środki zaskarżenia w aktach normatywnych regulujących procedury poszczególnych trybów – w tym i postępowania administracyjnego. Za nieuprawnioną należy ocenić krytykę stanowiska zajętego przez NSA, który dokonując wykładni systemowej wywiódł pogląd zaprezentowany w uchwale. Judykat ten stwarza podobne warunki w zakresie prawa do zaskarżania decyzji (i niektórych postanowień) w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zestawieniu z odwołaniem, oczywiście z pominięciem zagadnienia dewolutywności.

Rozwiązaniem de lege ferenda sytuacji, w których orzekają organy kolegialne – wzorem jednoinstancyjnych postępowań przewidzianych przez szczególne przepisy ustawowe[41] – jest przyjęcie konstrukcji ostateczności takich decyzji. Wówczas odpadnie kwestia braku możliwości stosowania art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do takich organów kolegialnych, jak między innymi Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji działająca in pleno, a legalność podjętych decyzji może zostać zweryfikowana przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Nie widzę też powodu by w trosce o "pozorną gwarancję bezstronności orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" rezygnować ze stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem będzie ona zdecydowanie mniejsza gdy decydować będzie ten sam pracownik (skład orzekający), który wydał decyzję. Trafnie zwraca uwagę J. Chróścielewski, że "punkt ciężkości w odniesieniu do (...) decyzji wydawanych przez organy pierwszej instancji nie leży w tym, jaki organ będzie ponownie rozstrzygał sprawę, ale w zapewnieniu gwarancji bezstronności postępowania przy rozstrzyganiu".[42]

VII Tak więc – uwzględniając powyższe - oraz treść art. 145 § 1 ust. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[43], biorąc pod uwagę unormowania art. 144, 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (postanowienie wydane zostało przez pracownika, który podlegał wyłączeniu – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), należało uchylić zaskarżone drugoinstancyjne postanowienie. W tej sytuacji –mając na względzie wydane w sprawie rozstrzygnięcie – zdanie odrębne uważam za uzasadnione.

-----------------------

[1] Np. M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 147 i nast.

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

[3] Art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8).

[4] W doktrynie przyjmuje się, że zawarta w kodeksie zasada rozpoznania dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy – por. B. Adamiak, J. Borkowski:K.p.a. Komentarz, Kraków 2005, s. 181 i n.; E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 30; W. Chróścielewski, J. P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 59 i n.

[5] Dz. U. Nr 9, poz. 26.

[6] Zob. B. Adamiak: Prawo odwołania w świetle nowelizacji k.p.a., "Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 446, Prawo LXXVIII, 1978.

[7] Art. 1 ustawy z dnia 24 maja 1990r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 34, poz. 201), a także art. 25 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593).

[8] Zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministarcyjne, Warszawa 2005, s.290.

[9] Art. 2 ustawy z dnia 29 lutego 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126).

[10] Art. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268).

[11] Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.

[12] R. Orzechowski: Nowelizacja k.p.a. Zażalenia i zakres, Warszawa 1981.

[13] H. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000.

[14] J.P.Tarno: Glosa do uchwały NSA z dnia 19 grudnia 1996r., OPS 4/96, OPS 1997, Nr 6, poz. 109.

[15] J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, RH UJ Nr 108, Kraków 1986.

[16] B. Adamiak: Glosa do uchwały SN z dnia 13 lutego 1996r., III AZP 23/95, OSP 1996, Nr 12, poz. 219.

[17] J. Młyńska: Glosa do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996r., OPS 4/96, Glosa 1999, Nr 9, poz. 21.

[18] J. Borkowski: Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998.

[19] OSN IAPiUS 1996, Nr 15, poz. 205.

[20] ONSA 1997, nr 2 , poz. 44.

[21] Ostatnio przedmiotowej kwestii szersze wywody poświęcił Z. Kmieciak: Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstrancja?), Państwo i Prawo 2008, ur 3. Zwrócił trafnie uwagę, iż konstrukcja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie nawiązuje do klasycznie pojmowanej remonstrancji.

[22] Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.

[23] Por. A. Józefowicz: Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Państwo i Prawo 1996, nr 8-9, s. 76.

[24] ONSA 1983, z. 1, poz. 35.

[25] Glosa 1996, nr 7, s. 12.

[26] OTK 1999, nr 7, poz. 158.

[27] Lex nr 235133.

[28] OSP 1995, z. 9, poz. 188.

[29] Dz. U. Nr 20, poz. 101 ze zm.

[30] Dz. U. z 2001r. Nr 86, poz. 953 ze zm.

[31] B. Adamiak: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 2006, nr 11.

[32] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 183;

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 203;

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005.

[33] ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 61.

[34] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402.

[35] J.P. Tarno: Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 125-126.

[36] M. Kotulski: Samorządowe kolegia odwoławcze (wybrane uwagi), Samorząd Terytorialny 2001, nr 6, s. 28.

[37] Wyroki: z dnia 20 lipca 2004r., SK 19/02, OTK ZU 2004, nr 7A, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005r., SK 53/04, OTK ZU 2005, nr 11, poz. 134.

[38] OTK ZU 2005, nr 3A, poz. 20.

[39] T. Liszcz: Osobliwości statusu samorządowego kolegium odwoławczego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 9, s. 39

[40] ONSA i WSA 2007, ur 3, poz. 61.

[41] Np. art. 46 ust. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 234, poz. 1694 ze zm.)

[42] Cyt. za Z. Kmieciakiem, jw.

[43] Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.