Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 227/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Maria Myślińska NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 935/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 935/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyniku rozpoznania skargi R. S. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. z [...] maja 2006 r., wydaną w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku R. S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. decyzją z [...] maja 2006 r. odmówił przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej, a także z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości 1800 zł, która miała być potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny był uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności dla systemu Jednolitej Płatności Obszarowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia podana we wniosku wynosiła 13,2 ha dla Jednolitej Płatności Obszarowej, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej to 5,2 ha. Wykluczono działkę rolną E (ugór) położoną na działce ewidencyjnej [...], która według oświadczenia świadków oraz ustaleń kontroli na miejscu, w 2005 roku była użytkowana rolniczo przez Z. F.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że kontrola administracyjna wykazała, iż na działkę ewidencyjną [...] wniosek o dopłaty złożyło dwóch producentów rolnych: R. S. i Z. F. Z. F. wyjaśnił, że sporną działkę użytkował na podstawie ustnej umowy zawartej z poprzednim właścicielem oraz dodał, iż nie miał możliwości skontaktowania się z kolejnym (obecnym) właścicielem działki. Zgodnie z deklaracją we wniosku całą powierzchnię spornej działki stanowiła uprawa żyta, co zostało potwierdzone przez kontrolę na miejscu w gospodarstwie Z. F. Z. F. wyjaśnił ponadto, że grunty te wcześniej nie były użytkowane i zarastały chwastami. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) kładzie nacisk na posiadanie gruntu i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej, a nie na okoliczność, kto jest jego właścicielem. Organ podkreślił, że płatność na jedną działkę rolną może być przyznana tylko jednemu producentowi, a mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, płatność bezpośrednia nie przysługuje R. S. w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. R. S. wskazał, że w jego ocenie Z. F. nie posiadał prawa do użytkowania spornej działki o obszarze 8 ha, tym samym dokonał kradzieży i zaboru prywatnej własności. Skarżący wskazał, że jego dane kontaktowe były dostępne w rejestrze Sądu i w Urzędzie Gminy w Gniewnie, a Z. F. w żaden sposób nie kontaktował się z nim celem nabycia przedmiotowego gospodarstwa lub jego wydzierżawienia.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że skarga jest uzasadniona, ponieważ Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru dopłaty przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej jest między innymi uprawa roślin lub ugorowanie – w przypadku gruntów ornych. W opinii Sądu, braku spełniania opisanego warunku przez R. S. nie można wywieść z przyjętych przez organ ustaleń inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2005 r.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał, że dopłaty przysługują posiadaczowi gruntów, niemej jednak, nie może się to odbywać wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu. Z wyjaśnień R. S. wynika, że posiadane przez niego grunty, których był także właścicielem, były ugorowane. W świetle powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest to forma użytkowania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, która uprawnia producenta rolnego do otrzymania płatności bezpośredniej. Rzeczą organu przyznającego dopłaty było więc ustalenie czy producent rolny ugorował grunt orny zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Przesłanką odmowy przyznania R. S. dopłat bezpośrednich było ustalenie, że sporne grunty były zadeklarowane i wykorzystywane rolniczo przez innego producenta rolnego. Z okoliczności tej organ odwoławczy wadliwie wywiódł, że skoro R. S. nie był posiadaczem przedmiotowych gruntów to nie przysługiwała mu płatność bezpośrednia do tych gruntów. Wskazano bowiem, że ustawodawca uzależnia przyznanie płatności od posiadania gruntu przez producenta rolnego a nie od tytułu ich własności. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy wymaga jednakże zauważenia, że producent rolny korzystający z gruntów R. S. był posiadaczem w złej wierze. W szczególności, miał on świadomość, iż korzysta z gruntów, do których nie ma tytułu prawnego. Przy zachowaniu należytej staranności mógł on przy tym ustalić, od 2003 r., kiedy to sporne grunty nabył R. S., kto jest właścicielem tych gruntów.

Sąd stwierdził, że przez posiadanie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru rozumieć należy zarówno posiadanie samoistne jak i zależne, ale tylko wtedy, gdy jest ono w dobrej wierze. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, gdy osoba bezprawnie korzystająca z cudzego gruntu uzyskuje z tego tytułu korzyść, w tym także w postaci dopłat bezpośrednich, jednocześnie pozbawiając tych dopłat właściciela. Zasada państwa prawnego wyklucza możliwość, że beneficjentem świadczeń przyznawanych przez organy administracji publicznej staje się osoba bezprawnie korzystająca z cudzej rzeczy w sytuacji, gdy posiadanie tej rzeczy warunkuje otrzymanie świadczenia.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku gdyby zarzut naruszenia postępowania był niezasadny - na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organ wniósł o "rozpoznanie skargi kasacyjnej".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na :

1) błędnej wykładni art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 336 i art. 342 k.c. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości wolno naruszać samowolnie stan posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze, a w świetle zasady państwa prawnego posiadacz w złej wierze nie zasługuje na ochronę posiadania, w ślad za tym pozbawia się go możliwości czerpania korzyści płynących z faktu posiadania rzeczy, zatem naruszono art. 344 k.c. o ochronie naruszonego posiadania,

2) błędnej wykładni art. 7, art. 21, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że mimo naruszonego posiadania R. S. zasada państwa prawnego wyklucza a priori korzyść płynącą z rzeczy, którą może uzyskać posiadacz, choćby w złej wierze, co prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, iż w przypadku naruszenia posiadania nie obowiązuje prawna ochrona praw podmiotowych − prawa własności oraz ochrona w zakresie naruszonego posiadania, co skutkuje przyjęciem, iż wszelkie ograniczenia wolności i praw określone w Konstytucji stanowią zbędne rozwinięcie zasady państwa prawnego,

3) błędnej wykładni art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez przyjęcie, że właścicielowi gruntów rolnych, mimo iż nie był ich posiadaczem w rozumieniu przywołanego przepisu w świetle zasady państwa prawnego należy się pomoc co narusza przepisy europejskie, w tym rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z 17 maja 1999 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej,

4) błędnej wykładni art. 5 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) w zw. z art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez przyjęcie, iż wyłącznie prawo własności stanowi warunek przyznania płatności, nie jest nim zaś fakt posiadania lub współposiadania gruntów uprawnionych do dopłat,

5) błędnej wykładni § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, poprzez przyjęcie, że R. S. utrzymywał sporną działkę w dobrej kulturze rolnej, podczas gdy na spornej działce uprawiał żyto Z. F.,

6) naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru − co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia za ocenę rozstrzygnięcia stanu prawnego z innego momentu, niż moment wydania decyzji administracyjnej, z pominięciem cyklu produkcyjnego w roku 2005 r., tj. z momentu złożenia wniosku przez R. S., mimo że później akceptował on, iż osoba trzecia była posiadaczem spornej działki, w ślad za tym, to osobie trzeciej, nie zaś jemu przysługiwała płatność.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na:

naruszeniu art. 229 oraz 233 k.p.c. w zw. z art. 106 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego - sprzecznych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż Z. F. nie był posiadaczem spornej działki, w konsekwencji był nim R. S., a zatem zasada państwa prawnego wyklucza, aby osoba bezprawnie władająca cudzą rzeczą mogła otrzymać pomoc finansową w postaci płatności bezpośrednich.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie przyjął, że posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi warunek konieczny przyznania pomocy, gdyż dla potrzeb europejskiego systemu płatności podstawą do wypłaty jest posiadanie w ramach gospodarstwa działek rolnych, kwalifikujących się do płatności w danym cyklu produkcyjnym. Dodatkowo producent rolny, w posiadaniu którego pozostają działki rolne zgłoszone we wniosku o objęcie pomocą, powinien je utrzymywać w dobrej kulturze rolnej w całym cyklu produkcyjnym.

Z porównania wniosków obu wnoszących o dopłaty jednoznacznie wynika, że R. S. nie spełnił wymogu utrzymywania spornej działki w dobrej kulturze rolnej stosownie do § 2. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolne, ponieważ skoro znajdowała się na nim uprawa Z. F., niemożliwym jest, aby dokonał jakiegokolwiek zabiegu zapobiegającego występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W ocenie skarżącego organu, błędna jest wykładnia Sądu, iż zasada państwa prawnego wyklucza udzielanie jakiejkolwiek pomocy publicznej dla posiadaczy w złej wierze. Skoro zasada państwa prawnego wyklucza udzielanie pomocy publicznej posiadaczom w złej wierze, to niecelowym jest regulacja zawarta w art. 21, art. 64 i art. 177 Konstytucji.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniósł o skierowanie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzącego poważne wątpliwości prawne: "Czy zasada państwa prawnego może pozbawić posiadacza prawnie gwarantowanej ochrony posiadania z wszystkimi jej atrybutami wobec sformułowania w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.". Organ stwierdził potrzebę jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, gdzie w dotychczasowych orzeczeniach sądów wojewódzkich w sprawach o podobnym stanie faktycznym pomoc w postaci płatności bezpośrednich przyznawana była faktycznym posiadaczom gruntów rolnych, władających gruntami rolnymi w ramach swoich gospodarstw rolnych niezależnie od tytułu prawnego [tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 807/05].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G..

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 229 i art. 233 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Z treści uzasadnienia Sądu I instancji wynika, iż sąd ten sformułował pod adresem organu administracji publicznej zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jednak nie wykazał na czym to naruszenie polegało i jakie miało znaczenie dla wyniku sprawy. Samo odwołanie się do wskazanych wyżej przepisów prawa w sytuacji, gdy w pozostałej części uzasadnienia Sąd I instancji jednoznacznie wskazuje, iż w jego ocenie organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni normy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 Nr 6, poz. 40 ze zm.) oznacza, że brak jest podstaw do uznania aby ustalony stan faktyczny sprawy był sporny. W związku z powyższym brak jest także podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił naruszenia ww. przepisów postępowania poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Natomiast odnosząc się do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż są one trafne bowiem Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni normy art. 2 ust. 1 i ust. 2, znajdującej w tej sprawie zastosowanie, ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. W tym miejscu należy także przypomnieć, że płatności, o które ubiega się skarżący są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia nr 1782/2003 - szczegółowo powołanego w treści ustawy. Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar, które kwalifikują do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska. Zasadnie Sąd I instancji podkreśla, iż krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie akceptuje stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., a wskazującego na to, że posiadanie w złej wierze gruntu i jego rolnicze wykorzystywanie przez posiadacza wyklucza możliwość uzyskania dopłat w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Przypomnieć więc należy, iż stosownie do treści art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (vide postanowienie SN z 9.05.2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13.01.2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż "posiadanie" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (vide K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005 , s. 799).

Wskazane wyżej rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa. Oznacza to także, że niedysponowanie przez rolnika (producenta rolnego) stosownym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości nie może skutkować automatycznym wyłączeniem tegoż rolnika z systemu pomocy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru nie uzależnia zastosowania instytucji pomocowych dla rolników od tego, z jakim rodzajem posiadania mamy do czynienia przy rozpoznawaniu wniosku posiadacza gospodarstwa rolnego o udzielenie stosownej pomocy. Skoro więc, jak to zostało na wstępie wykazane, Sąd I instancji nie wykazał uchybień w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, to tym samym uznać należało, że zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy zezwalał na dokonanie ustaleń faktycznych pozwalających przyjąć, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do jej rozpoznania przez organ administracji publicznej. Poza powyższym stwierdzeniem podkreślenia wymaga i ta okoliczność, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że podstawą do ustalenia, że R. S. nie był posiadaczem gruntu objętego treścią wniosku były dowody w postaci protokołu z czynności kontrolnych, oświadczeń świadków, w tym sołtysa sołectwa P., a także oświadczenie samego wnioskodawcy - R. S., w którym podniósł, że opisany we wniosku grunt znajduje się "bezprawnie" w posiadaniu i użytkowaniu innej osoby fizycznej. Z akt postępowania administracyjnego wynika także, że grunt wykorzystywany jest rolniczo, prowadzona jest uprawa żyta.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak sentencji wyroku.