Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 540/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e, 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 par. 1, 138 par. 2, 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu odwołania D O od decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2021 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującego: 1) budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - układem komunikacji wewnętrznej i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno-odparowującym i instalacją oświetlenia zewnętrznego oraz wewnętrzną instalacją elektryczną, wodnokanalizacyjną, ppoż., grzewczą, wentylacyjno-klimatyzacyjną, niskoprądową oraz odgromową, 2) rozbiórkę istniejących fundamentów - na działkach oznaczonych nr ew. [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W dniu 29 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek D O o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...]maja 2020 r.

Decyzją z dnia [...]listopada 2021 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

Organ wskazał, że w tej sprawie w dniu 2 sierpnia 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Zaświadczeniem z dnia [...]października 2021 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]zaświadczył, że inwestor [...]S.A. wykonał obowiązek wynikający z przepisów art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, tj. wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]o zakończeniu ww. budowy, a organ przyjmujący nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. budynku. W ocenie Starosty [...], w związku z tym, że decyzja z dnia [...]maja 2020 r. została wykonana, to postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji stało się bezprzedmiotowe. Ponadto wszystkie roboty budowlane będące przedmiotem zatwierdzenia tą decyzją zostały już zakończone. Powyższa okoliczność wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w rozpatrywanej sprawie, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Od wyżej wymienionej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła D O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ wskazał, że to na organie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., spoczywa obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. W tej sprawie organ I instancji nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania, jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez zagwarantowanie stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z regulacją art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał powołując się na poglądy doktryny, że nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 k.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 592). Zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium. Natomiast w myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. - stanowiącego formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021 r., została wydana z pominięciem procedury administracyjnej, tj. bez zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania. Do Starosty Powiatu [...]w dniu 29 października 2021 r. wpłynął wniosek D O o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. Starosta [...], nie zawiadamiając stron postępowania o wszczęciu przedmiotowego postępowania, decyzją z dnia [...]listopada 2021 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Powyższym postępowaniem organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i 61 § 4 k.p.a.

Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662).

Organ I instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...]maja 2020 r., gdyż decyzja ta została już wykonana, wobec czego postępowanie dotyczące stwierdzenia jej wygaśnięcia stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA W Łodzi z dnia 10 listopada 2021 r., III SA/Łd 653/21). Starosta [...]nie wskazał wyraźnie, jakie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania ani nie wykazał, dlaczego nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. Wobec powyższego, Wojewoda nie podzielił stanowiska organu powiatowego, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt zrealizowania robót zatwierdzonych ww. decyzją. Wskazana przez wnioskodawczynię przesłanka zaistniała jeszcze przed zakończeniem robót budowlanych zatwierdzonych ww. decyzją. Wyjaśnić również trzeba, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Mając na względzie powyższe, Starosta [...] powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 162 § 1 k.p.a., a dopiero na tej podstawie powinien decyzją albo stwierdzić wygaśnięcie decyzji, albo odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2021 r.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka [...]S.A. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zm.) poprzez błędne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że Starosta [...] nie zbadał wszystkich przesłanek o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w zaistniałym stanie sprawy nie można uznać, by decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewoda [...] zarzucił organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. Jak wskazał Wojewoda [...]nie podziela argumentów organu l instancji w zakresie stwierdzenia, iż postępowania stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie prac budowlanych. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społeczny, lub interesie strony. W związku z powyższym art. 162 k.p.a. jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia bezprzedmiotowości w zakresie przyznania uprawnienia lub obowiązku decyzją administracyjną. Wystąpienie tej przesłanki wymaga autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w następstwie stwierdzenia wygaśnięcia mocy decyzją. Postępowanie na podstawie ww. przepisu prowadzone jest zgodnie z przepisami tego kodeksu, co organ I instancji uczynił.

Po drugie, krąg stron w zakresie wydania decyzji o wygaśnięciu postępowania organ winien ustalić na nowo, zgodnie z zasadami k.p.a., gdyż stronami w tym postępowaniu nie są te same osoby, które były stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Jak wskazał organ w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. decyzja i roboty budowlane została już wykonane, a przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest w pełni słuszne, a postępowanie bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, organ I instancji słusznie umorzył postępowanie. Ze względu więc na powyżej opisane okoliczności organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem wniesienie niniejszego sprzeciwu jest całkowicie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl).

Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] było przede wszystkim naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu i zapewnienie stronom czynnego udziału w nim. Rację ma organ odwoławczy, że w tej sprawie organ I instancji nie zastosował się do nałożonych na organ administracji obowiązków w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wniosek D O o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wpłynął do organu I instancji w dniu [...] października 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Starosta [...] nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu w trybie art. 162 k.p.a., wnioskodawczyni i inwestor nie mieli więc możliwości wzięcia w nim czynnego udziału i zajęcia stanowiska w sprawie. Organ I instancji w dniu [...] listopada 2021 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że za strony tego postępowania organ uznał jedynie wnioskodawcę i inwestora. Organ pominął natomiast pozostałe podmioty, które były stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, tj. K G, M G, S G, Zarząd Dróg Powiatowych w [...] (k. 46-48 akt sądowych). Z akt sprawy wynika, że K G, M G i S G są wraz z D O współwłaścicielami działki nr [...], na której m.in. została zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego podmioty te nie zostały uznane za strony postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu i umożliwienia im czynnego udziału w nim stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył bowiem w tym zakresie przepisy postępowania, tj. art. 28 oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., gdyż umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. o pozwoleniu na budowę opiera się na twierdzeniu, że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie realizacji inwestycji. Kluczową okolicznością w tej sprawie jest więc ustalenie czy i ewentualnie kiedy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania jedną z nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja i ewentualnej jego utraty powinna zostać ustalona i przeanalizowana przez organ I instancji, zwłaszcza co do daty ewentualnej utraty tego prawa w odniesieniu do daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowalnych i jej znaczenia dla spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Słusznie Wojewoda wskazał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zatem zakończenie robót po dacie powstania przesłanki wygaśnięcia decyzji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Rację ma organ odwoławczy, że umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sprawie kluczowe jest ustalenie czy prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane wygasło i w jakiej dacie, w szczególności w odniesieniu do daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz daty rozpoczęcia i zakończenia rób budowlanych. W zależności od tych ustaleń, których organ I instancji nie dokonał w dotychczas prowadzonym postępowaniu, organ ten powinien ponownie rozpoznać wniosek D O o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i przede wszystkim przeanalizować sprawę pod względem merytorycznym w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie podjąć rozstrzygnięcie procesowe w zależności od ustaleń w sprawie.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania (art. 28, art. 10 § 1, art. 105 § 1 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tych względów podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.