Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2543/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 53 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 452/15 w sprawie ze skargi P. Sp. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Katach Wrocławskich z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 452/15, odrzucił skargę P. Spółka Jawna (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Katach Wrocławskich z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wykładnia tych norm wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60. Mając na uwadze art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, Sąd wywiódł, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona z uchybieniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd ustalił, że w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Gminy Kąty Wrocławskie w dniu 23 marca 2015 r., skarżący wezwali Radę Miejską w Kątach Wrocławskich do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Jak wynikało z pisma Burmistrza Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] lipca 2015 r. w sześćdziesięciodniowym terminie organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie zatem termin do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie upłynął w dniu 22 maja 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga wniesiona przez stronę skarżącą dopiero w dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) została złożona z uchybieniem terminu. W tej sytuacji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.

Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu, zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, podczas gdy bezspornym jest, że strona skarżąca nie uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. albowiem w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymała od organu administracyjnego tj. Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały i tym samym skarga do Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu została wniesiona w terminie. Uchybienie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi wniesionej w terminie.

W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wystąpiła też o dopuszczenie dowodów z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wezwania do usunięcia naruszeń prawa wraz z potwierdzoną kserokopią potwierdzenia odbioru w dniu 23 marca 2015 r., potwierdzonej za zgodność kserokopii odpowiedzi Burmistrza Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wraz z potwierdzoną kserokopią koperty na okoliczność zachowania przez skarżących terminów do złożenia środków odwoławczych w postaci wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargi. Zwróciła się także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko Burmistrza Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] lipca 2015 r., na którym oparł się Sąd, iż nie było odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Takowa odpowiedź została doręczona skarżącej w dniu 27 kwietnia 2015 r. Zatem zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi upływał w dniu 27 maja 2015 r. Skargę złożono w dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego). Skarżąca podkreśliła, że powoływanie się przez Sąd na brak złożenia odpowiedzi przez organ i bazowanie przy wydaniu postanowienia tylko na stanowisku organu budzi jej zdziwienie skoro odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znajdowała się w aktach sprawy - została dołączona do wnoszonej przez nią skargi. Wskazała, że odpowiedź Burmistrza, który reprezentuje radę miejską na zewnątrz nastąpiła w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, zatem skarżąca miała wszelkie podstawy aby traktować to pismo za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Negatywna odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z wywodami zawartymi w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSP 3/12 (NSAiWSA z 2013 r. nr 2 poz. 21) w żadnej mierze nie można uznać, że skarżąca winna wiedzieć, że pisma tego nie należy traktować jako odpowiedź rady miejskiej na wezwanie. W uchwale tej wskazano, że uchwały rady gmin w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa są wydawane stosunkowo rzadko, a w praktyce odpowiedzi udziela organ wykonawczy w osobie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika by data odbioru pisma organu z [...] kwietnia 2015 r. była w jakikolwiek sposób kwestionowana. Stąd należy uznać, że termin do wniesienia skargi upływał w dniu 27 maja 2015 r. a skoro skarga została wniesiona 2 dni przed tym terminem w dniu 25 maja 2015 r. to nie było uchybienia terminu. Skarżąca zaprzecza by w niniejszych okolicznościach można było twierdzić, jak to uczynił Sąd I instancji, że skarżąca była związana sześćdziesięciodniowym terminem do złożenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.

Stosownie do art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dopuszczalność takiej skargi powstaje dopiero "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia".

Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa "może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa" (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 54/00, OSNP 2001, nr 21, poz. 633). Nie ma bowiem w ustawie o samorządzie gminnym precyzyjnie określonej formy i trybu udzielania przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60 przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Z powyższego wynika, że skarżąc uchwałę organu gminy termin do złożenia skargi uzależniony jest od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Gminy Kąty Wrocławskie w dniu 23 marca 2015 r., skarżący wezwali Radę Miejską w Kątach Wrocławskich do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały (k. 40 i 41 akt). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2015 r., wzywano Burmistrza Gminy Kąty Wrocławskie do nadesłania oryginału wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa oraz uchwały stanowiącej odpowiedź na to wezwanie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru przez skarżącą. W odpowiedzi Burmistrz Gminy Kąty Wrocławskie w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził, że przekazuje oryginał wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto poinformowano, że Rada Miejska w Kątach Wrocławskich nie wystosowała żadnej uchwały w tej sprawie. Warto zwrócić uwagę, że w aktach sądowych, przedstawionych przez Sąd I instancji brakuje oryginału wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które miało zostać przesłane przez Burmistrza przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. W treści tego pisma nie ma mowy o załączniku. Nie wiadomo zatem w oparciu o jaki dokument Sąd ustalił datę złożenia do organu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Być może Sąd oparł się na kserokopiach potwierdzenia odbioru przekazanych przy skardze. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji aczkolwiek nie dysponował w momencie orzekania oryginałem wezwania do usunięcia naruszenia prawa to, zapewne na podstawie kserokopii potwierdzenia odbioru (k. 8) przyjął, że zostało ono złożone w dniu 23 marca 2015 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd przyjął opierając się w pełni na informacji przekazanej w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., że organ, którego uchwałę zaskarżono nie wystosował żadnej uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. To doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie zatem termin do złożenia skargi biegł od momentu doręczenia wezwania tj. od 23 marca 2015 r. do 22 maja 2015 r. Skoro skarga została wniesiona 25 maja 2015 r. Sąd uznał, że wniesiono ją po terminie i z tej przyczyny orzekł o jej odrzuceniu.

Dysponując materiałami przekazanymi przy skardze kasacyjnej oraz złożonymi już przy samej skardze NSA stwierdza, że Sąd I instancji wydał postanowienie wbrew ustaleniom wynikającym z materiału dowodowego sprawy. Sąd przeoczył, że wraz ze skargą skarżąca nadesłała kopię pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym to piśmie Zastępca Burmistrza Kątów Wrocławskich udziela negatywnej odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2015 r. (powinno być z dnia 23 marca 2015 r.). Zatem w związku z wystosowaniem do skarżącej powyższej odpowiedzi należało przyjąć, że termin do wniesienia skargi będzie wynosił 30 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Należy zaznaczyć, że Sąd I instancji nie dysponował potwierdzeniem odbioru tego pisma przez skarżącą. W zarządzeniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia zwracał się o jego przekazanie ale wobec informacji, że nie było "uchwały w tej sprawie" uznał, że termin do wniesienia skargi będzie terminem 60 dniowym licząc od 23 marca 2015 r. Ewidentnie Sąd został wprowadzony w błąd i przez to doszedł do błędnych wniosków.

Skarżąca wskazuje, że pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. odebrała w dniu 27 kwietnia 2015 r. jednak nie ma na to potwierdzenia. Z kopii koperty wynika jedynie, że pismo to było awizowane w dniu 24 kwietnia 2015 r. Okoliczność ta uprawdopodabnia wskazaną przez skarżąca datę. W najgorszym przypadku można byłoby przyjąć, że pismo to nie zostało przez nią odebrane i powinno zostać uznane za doręczone z upływem 14 dni od dnia pierwszego awizowania tj. w dniu 8 maja 2015 r. jednak fakt, że skarżąca posiada to pismo wyklucza taki przebieg zdarzeń. Zatem należy uznać, że tak jak przedstawia to skarżąca pismo to zostało odebrane w dniu 27 kwietnia 2015 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca składając skargę w dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego k. 10) uczyniła to w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a więc zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi nie miało podstaw prawnych. Niewątpliwie Sąd I instancji polegając wyłącznie na treści pisma Burmistrza Miasta Kąty Wrocławskie z dnia [...] lipca 2015 r. dokonał ustaleń niezgodnych ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia nie mającego podstaw w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Odnośnie do kwestii w jakiej formie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 54/00, OSNP 2001, nr 21, poz. 633) negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa "może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa". Tym samym fakt, że Rada Miejska w Kątach Wrocławskich nie wydała co do wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 marca 2015 r. stosownej uchwały, jak wynika z pisma z dnia [...] lipca 2015 r. a jedynie pismo zawierające jej negatywne stanowisko co do tego wezwania, zdaniem NSA, nie ma znaczenia dla biegu terminu do złożenia skargi. Już sama informacja zawierająca negatywne stanowisko organu w zakresie jej wezwania odebrana przez stronę wywołuje taki skutek prawny, że termin do złożenia skargi biegnie na nowo i wynosi 30 dni od odebrania tejże informacji. Forma uchwały dla stanowiska organu w tym przypadku nie jest konieczna.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. był uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty, jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.