Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 271/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 362 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 roku sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku w zakresie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Ł. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...] Starosta L., działając z urzędu na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.), art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), nałożył na Ł. S. następujące obowiązki:

1. proces rozdrabniania odpadów i produkcji paliwa alternatywnego należy prowadzić w pomieszczeniu zadaszonym, o utwardzonym podłożu. W tym celu należy wyposażyć plac na działce nr ew. 179/3 w m. T. w odpowiednią, zabudowaną halę, przeznaczoną do tego celu, zabezpieczającą przed przedostawaniem się pyłów na zewnątrz. Wykonanie obowiązku wyznaczono do dnia [...] września 2017 r.

2. należy podwyższyć ogrodzenie na granicy działek [...] do wysokości łącznej 10 m za pomocą np. siatki przeciwpyłowej (lub inne nieprzepuszczające pyłów), na odcinku 100 mb, zaczynając od początku ogrodzenia, przy drodze (dz. nr ew. 189). Wykonanie obowiązku wyznaczono do dnia [...] lutego 2017 r.

3. należy na terenie działki nr [...] zainstalować wiatromierz i bezwzględnie prowadzić rozdrabnianie oraz przemieszczanie odpadów mogących powodować pylenie jedynie przy prędkości wiatru nieprzekraczającej 10 m/s. Wykonanie obowiązku wyznaczono w terminie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

4. dodatkowo na działce nr ew. 192/3 należy wykonać, na wale od strony drogi (dz. nr ew. 189) ogrodzenie np. z siatki przeciwpyłowej (lub inne nieprzepuszczające pyłów) o wysokości 10 m. Wykonanie obowiązku wyznaczono do dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż postępowanie administracyjne przeprowadzono w związku z wystąpieniem Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska (pismo nr [...].MSz z dnia [...].12.2015 r.), w którym poinformowano o ustaleniach kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska wskazujących, że rozdrobnione odpady drewna, w tym w formie pyłu, są źródłem emisji niezorganizowanej pyłu drzewnego do powietrza atmosferycznego, która wykracza poza teren prowadzonej działalności. Emisja niezorganizowana pyłu drzewnego powoduje uciążliwość w postaci pylenia na pobliskie pole, stanowiące działkę nr [...], graniczącą z terenem zakładu. WIOŚ zwrócił się do Starosty [...] o podjęcie działań wynikających z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.), zmierzających do wyeliminowania przedmiotowej uciążliwości.

Biorąc pod uwagę fakt, że podobne sytuacje miały miejsce już wcześniej oraz materiał dowodowy zgromadzony podczas prowadzonych działań wyjaśniających, Starosta stwierdził, że w analizowanym przypadku zasadnym będzie zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, który precyzyjnie wskaże konkretne rozwiązania techniczne, mające na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania prowadzonej działalności na środowisko oraz zapewni ich skuteczność. Dotychczas zastosowane rozwiązania- zakupienie i zastosowanie plandek do okrywania hałd odpadów z przetwórstwa drewna, czy też zakup nowej rozdrabniarki M. VC120, nie wyeliminowały emisji pyłu drzewnego poza teren zakładu. Wątpliwości budziła też skuteczność budowy wiaty, która zadaszy i osłoni maszynę, gdyż podczas kontroli, obserwując proces, można było stwierdzić, że pylenie ma miejsce już przy pobieraniu odpadów za pomocą ładowarki kołowej z sektora magazynowania, zlokalizowanego przy ogrodzeniu na granicy z działką 180/5, a następnie emisja pyłu widoczna była także podczas załadunku odpadów do rozdrabniarki oraz przy ich rozdrabnianiu i przesiewaniu.

W dniu [...].06.2016 r. zobowiązany przedłożył przegląd ekologiczny, opracowany przez firmę "A. " we [...], pod kierunkiem mgr inż. A. T..

W dniu [...].07.2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Strony postępowania w niniejszym postępowaniu określone zostały na podstawie ustaleń "Przeglądu ekologicznego dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego Ł. S. w miejscowości T. gm. T. (działki 192/3 i 179/3)", sporządzonego pod kierunkiem mgr inż. A. T. i przedłożonego przez Ł. S. w dniu [...].06.2016 r. W opracowaniu tym podano m.in. zasięg oddziaływania przedsiębiorstwa według izolinii stężeń maksymalnych pyłu PM-10pg/mł. Ten maksymalny zasięg oddziaływania wzięto pod uwagę przy ustalaniu właścicieli nieruchomości, których ten zasięg dotyczył. Właściciele tych działek zostali w związku z powyższym ustaleni jako strony postępowania w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.

W toku postępowania do organu wpływały wnioski o uznanie za stronę postępowania innych zainteresowanych osób (A. A., M. Ś., G. G., W. W., D. W.) oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - Komitetu Społecznego A. A..

Uwzględniając fakt, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nastąpiło już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, Starosta uznał, że przymiot strony posiadają wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes prawny w tym, aby taki stan przestał istnieć. Krąg stron postępowania został ustalony na podstawie najszerszego możliwego promienia oddziaływania, wynikającego z obliczeń i badań. Faktyczne i udokumentowane negatywne oddziaływanie stwierdzone zostało jednak jedynie na nieruchomościach będących własnością Państwa R. . Na pozostałych nieruchomościach, które były brane pod uwagę jako będące w możliwym zasięgu oddziaływania, nie zostało stwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko.

Z uwagi na to, że przedstawione w złożonych pismach argumenty wskazywały wyłącznie na interes faktyczny, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie udokumentowali istnienia takiego interesu i nie przyznał im statusu strony postępowania.

Odnośnie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - po sprawdzeniu istniejących wykazów stowarzyszeń działających na terenie powiatu lipnowskiego, Starosta L. stwierdził, że nie istnieje zarejestrowane stowarzyszenie "KOMITET SPOŁECZNY" A. A., natomiast z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że grupy obywateli niemające ustawowych podstaw do samodzielnego działania i niezarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym nie są organizacjami społecznymi (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 968/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 244/10, www.nsa.gov.pl.), dlatego też wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został uwzględniony.

W toku prowadzonego postępowania, w dniu [...].08.2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której uczestniczyły zainteresowane strony postępowania oraz przedstawiciele Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska i Urzędu G. T., a także A. T., pod kierunkiem którego sporządzony został przegląd ekologiczny. Na rozprawie przeprowadzono dowód z opracowania pn.: "Przegląd ekologiczny dla P.P.H.U. Ł. S. w miejscowości T., gm. T." na okoliczność ustalenia rozmiaru oddziaływania zakładu na środowisko oraz ewentualnych metod jego ograniczenia, a także dowód z wyjaśnień Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w B. Delegatura we [...] oraz przedstawicieli Urzędu G. T..

Dodatkowo pismami z dnia [...].09.2016 r. Starosta L. zwrócił się z zapytaniami do Urzędu G. T. oraz Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska, Delegatura we [...], celem wyjaśnienia istniejących wątpliwości i pomocy w sformułowaniu obowiązków, jakie należy nałożyć na P.P.H.U. Ł. S..

Starosta L. formułując obowiązki ujęte w punkcie 1 decyzji, wziął pod uwagę wszystkie dane uzyskane w toku prowadzonego postępowania oraz dotychczasowy sposób prowadzenia działalności przez Ł. S., a także zapisy decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta G. T. w dniu [...].07.2014 r., znak: [...], gdzie m.in. w punkcie 2.1.f zawarto zapis, że proces rozdrabniania i produkcji paliwa alternatywnego prowadzony powinien być "w pomieszczeniach zadaszonych o powierzchni utwardzonej w celu wyeliminowania rozproszenia przetworzonych odpadów poza teren zakładu".

Starosta L. podkreślił również, że proponowane przez zobowiązanego przeniesienie działalności na działkę nr ew. 192/3 nie miałoby sensu, gdyż i tak na działce pierwszej, zabudowanej o nr ew. 179/3, działałby dalej - chociażby na podstawie decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów na tejże działce. Ponadto na działce [...] (pustej) Ł. S. może prowadzić tylko zbieranie odpadów. Jeśli odpad zmienia charakter (tutaj skład granulometryczny, co powoduje powstanie pylenia) to jest to już przetwarzanie, które może się odbywać jedynie na terenie działki [...]

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. S. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 362 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że przepis ten stanowi podstawę do nakazania stronie ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez wskazanie konkretnej metody działania, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że przepis ten stanowi podstawę określenia stanu, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania obowiązku, a nie konkretnej metody działania; a także ze względu na fakt, że postępowanie powinno dotyczyć interesu publicznego (negatywnego oddziaływania na środowisko), a nie interesu indywidualnego, to jest rzekomych uciążliwości na działki sąsiednie,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi organ kierował się nakładając na stronę obowiązki wskazane w pkt 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4 decyzji, a także w punkcie 1.1 nałożenie wewnętrznie sprzecznych obowiązków mówiących raz o pomieszczeniu zadaszonym o utwardzonym podłożu, a raz o odpowiedniej, zabudowanej hali, przeznaczonej do tego celu,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało nałożeniem na stronę obowiązków, które nie znajdują podstaw w wynikach postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie,

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. i art. 362 ust. 1 oraz 238 Prawa ochrony środowiska poprzez nałożenie na stronę obowiązków pozostających w sprzeczności w przeglądem ekologicznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: KO. 411.1369 1371.2016 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zwrócił uwagę, że decyzje na podstawie art. 362 p.o.ś. powinny być wydawane w tych sytuacjach, gdy inne przepisy nie zawierają rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub nie pozwalają na nałożenie obowiązków dalej idących (np. wynikających z art. 373 p.o.ś.). Jednocześnie rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tego przepisu może mieć charakter uzupełniający, np. w stosunku do wydanych na podstawie art. 364 p.o.ś. przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska decyzji nakazujących wstrzymanie określonej działalności. Orzeczenie takie może bowiem skutkować zaprzestaniem negatywnego oddziaływania na środowisko, ale nie daje możliwości usunięcia zmian, które już zaistniały. Taką możliwość stwarza natomiast art. 362 p.o.ś. Natomiast jeżeli z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., to trudno mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. Ze względu na zasady ogólne prawa ochrony środowiska będzie on zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 p.o.ś. Inne orzeczenie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadami ogólnymi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na skutek wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., [...], w którym poinformowano o ustaleniach kontroli, z których wynika, że rozdrobnione odpady drewna, w tym w formie pyłu są źródłem emisji niezorganizowanej pyłu drzewnego do powietrza atmosferycznego, która wykracza poza teren prowadzonej działalności.

Zdaniem Kolegium przymiot strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 362 p.o.ś. posiadają wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes w tym, aby taki stan przestał istnieć. Interes ten ma źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości, jest więc interesem prawnym, a nie faktycznym, dlatego podlega ochronie.

Tym samym krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie w ocenie organu II instancji należało określić na podstawie ustaleń "Przeglądu ekologicznego dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego Ł. S. w miejscowości T. gm. T. (działki 192/3 i 179/3)", sporządzonego pod kierunkiem mgr inż. A. T.. W powołanym opracowaniu wskazano zasięg oddziaływania przedsiębiorstwa według izolinii stężeń maksymalnych pyłu. Z uwagi na to, że zasięg oddziaływania przedsiębiorstwa wg izolinii stężeń maksymalnych pyłu PM-10pg/mł jest najszerszy, należało uznać, że wyznacza on zasięg oddziaływania instalacji, a tym samym na jego podstawie należało określić krąg stron postępowania.

Z uwagi na to, że w zasięgu oddziaływania przedsiębiorstwa znajdują się działki [...], 179/3, 180/5, 190, 187/1, 193/3, 194/1, 192/5, 326, 192/4, 191, 179/2, 321/3, 328/2, 329/2, 330/2, 318/3, w przekonaniu Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że wyłącznie ich właściciele są stronami postępowania, a nie są stronami tego postępowania inne osoby. Skoro A. A., M. Ś., G. G., W. W. oraz D. W. nie są właścicielami wymienionych działek, to zdaniem organu nie należało ich uznać za strony przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do kwestii braku podstaw prawnych dopuszczenia do udziału w postępowaniu "KOMITETU SPOŁECZNEGO" A. A. wskazano, że na mocy art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, natomiast rozmaite grupy obywateli niemające ustawowych podstaw do samodzielnego działania i niezarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym, nie są organizacjami społecznymi (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 968/00, LEX oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 244/10, LEX), co pozwoliło uznać, że organ I instancji zasadnie nie dopuścił do udziału w postępowaniu "KOMITETU SPOŁECZNEGO" A. A..

W kwestii stwierdzenia przez organ I instancji negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji prowadzonej przez Ł. S. Kolegium wskazało, że z Przeglądu ekologicznego wynika, iż na terenie sąsiedniej działki nr [...] podczas niesprzyjających warunków meteorologicznych występować mogą przekroczenia emisji pyłu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. protokoły kontroli, zeznania świadków potwierdzają, że faktycznie dochodzi do wskazanych przekroczeń, zaś dotychczas zastosowane rozwiązania typu zakupienie i zastosowanie plandek do okrywania hałd odpadów z przetwórstwa drewna czy też zakup nowej rozdrabniarki M. VC120, nie wyeliminowały emisji pyłu drzewnego poza teren zakładu.

Odnosząc się do zakresu obowiązków nałożonych przez organ I instancji na Ł. S. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., stwierdziwszy wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko, organ administracji może nakazać ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, ponieważ jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz do art. 362, LEX) po zestawieniu postanowień art. 362 ust. 1 pkt 1 i art. 362 ust. 2 p.o.ś. mogłoby się wydawać, że organ administracji może ograniczyć się do nałożenia ogólnie sformułowanego obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, gdyż w art. 362 ust. 2 p.o.ś. wymieniono fakultatywnie (na co wskazuje słowo "może"), jakie postanowienia można ująć w takim orzeczeniu. Zdaniem kolegium wydaje się jednak, że takie twierdzenie byłoby błędne, ponieważ z faktu, iż w art. 362 ust. 1 p.o.ś. posłużono się słowem "może", nie wolno wyprowadzać uznaniowości, gdyż w przepisie art. 362 ust. 1 ustawy określono tylko, jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko. Ale jeśli któryś z nich zostanie wybrany, to organ administracji może odpowiednio do tego dopasować treść rozstrzygnięcia, a zatem określić, jakie obowiązki z tych wymienionych w art. 362 ust. 1 p.o.ś. podmiot zobowiązany ma wykonać; w przypadku bowiem odniesienia się tylko do ogólnego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, taka decyzja byłaby bardzo trudna do wykonania. Uwaga ta przede wszystkim dotyczy ewentualnego postępowania egzekucyjnego w przypadku braku dobrowolnego jej wykonania. Obowiązek o charakterze niepieniężnym, aby mógł być wykonany w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, musi być precyzyjnie określony.

Tym samym uznano, że organ I instancji miał prawną możliwość szczegółowego określenia zakresu obowiązków nałożonych na Ł. S. w związku z funkcjonowaniem jego instalacji, dlatego zarzut postawiony rozstrzygnięciu organu I instancji w tym zakresie uznano za nieuzasadniony.

W kwestii postawionego przez Ł. S. zarzutu w powołanym zakresie oraz powołanego przez niego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/04 Kolegium zwróciło uwagę, że powołane orzeczenie zapadło w odmiennym od rozpatrywanego stanie faktycznym oraz w odmiennym stanie prawnym, gdyż powołany wyrok w sytuacji zanieczyszczenia gleby, odnosił się do obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. Co więcej na dzień wydania niniejszej decyzji nie obowiązuje już powoływany w wyroku art. 106 oraz art. 362 ust. 6 p.o.ś. Tym samym, pogląd prawny wyrażony w powołanym wyroku nie mógł zostać uwzględniony przy wydaniu decyzji.

Odnosząc się z kolei do charakteru nałożonych obowiązków, Kolegium zauważyło, że nie wszystkie wynikają ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

Za zasadny i znajdujący uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym (Przegląd ekologiczny wykonany pod kierunkiem mgr inż. A. T. R. VIII i IX) organ odwoławczy uznał obowiązek określony w art. 1.3 zaskarżonej decyzji, czyli obowiązek zainstalowania na terenie działki nr [...] wiatromierza i bezwzględnego prowadzenia rozdrabniania oraz przemieszczania odpadów mogących powodować pylenie jedynie przy prędkości wiatru nieprzekraczającej 10 m/s, przy czym na istotne zmniejszenie pylenia miałoby wpływ prowadzenie rozdrabiania oraz przemieszczania odpadów przy prędkości wiatru nieprzekraczającej 8 m/s, na co wskazywano podczas rozprawy. Tym samym podkreślono, że organ I instancji powinien rozważyć, czy wprowadzenie zakazu dalej idącego w swoich skutkach, nie będzie bardziej zasadne w przedmiotowej sprawie.

Pozostałe nałożone obowiązki w ocenie Kolegium nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym; co więcej - nie zostały w żaden sposób uzasadnione w treści zaskarżonej decyzji, natomiast nałożenie na określony podmiot obowiązku na podstawie art. 362 p.o.ś. wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które pozwoli na weryfikację rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W art. 362 ust. 2 p.o.ś. określono, że na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko mogą zostać nałożone obowiązki. Jeżeli jednak któryś z nich zostanie wybrany, to organ administracji powinien odpowiednio do tego dopasować treść rozstrzygnięcia, a zatem określić, jakie obowiązki podmiot zobowiązany ma wykonać. Obowiązki te nie powinny zostać nałożone dowolnie ale stanowić wynik wszechstronnie zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego. Co więcej przy formułowaniu obowiązków organ I instancji powinien uwzględnić nie tylko cel jakiemu obowiązki mają służyć ale również dokonać wnikliwej analizy, czy wykonanie nałożonego obowiązku nie będzie stanowiło zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, jak również istotnego ograniczenia korzystania z sąsiednich nieruchomości przez ich właścicieli. Kolegium wskazało - z racji administracyjnego charakteru sprawy - na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem zasady informowania stron i zasady przekonywania. Zgodnie bowiem z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei zaś w świetle art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Mając na względzie powyższe rozważania Kolegium podzieliło zarzuty odwołującego postawione zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązków wskazanych w punktach 1.2 i 1.4 tej decyzji.

Odnosząc się do obowiązku określonego w punkcie 1.1 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że obarczony jest on wadą wewnętrznej sprzeczności, gdyż wskazane w treści obowiązku pomieszczenie zadaszone o utwardzonym podłożu może być w istocie wiatą, która nie zabezpiecza przed przedostawaniem się pyłu na zewnątrz. Przy formułowaniu obowiązku nie powinny być stosowane zwroty niejednoznaczne i budzące wątpliwości, dlatego jeżeli organ chciał nałożyć obowiązek wyposażenia placu na działce nr ew. 179/3 w m. T. w odpowiednią, zabudowaną halę, przeznaczoną do tego celu, zabezpieczającą przed przedostawaniem się pyłów na zewnątrz, powinien wyłącznie to wskazać w treści obowiązku.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia powodują immisje bezpośrednie i pośrednie (cień, emisje, zapylenie, wibracje, hałasy, itp.), stronom - w związku z naruszeniem ich uprawnień właścicielskich - przysługuje prawo dochodzenia swych roszczeń na drodze postępowania sądowego poprzez wniesienie powództwa cywilnego (art. 140 w zw. z art. 144 i 222 Kodeksu cywilnego).

W skardze do sądu Ł. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do nakazania stronie ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez wskazanie konkretnej metody działania, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że przepis ten stanowi podstawę określenia stanu, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania obowiązku, a nie konkretne metody działania;

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Anna i A. R. są stronami postępowania, podczas gdy mają oni jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

3. przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem Staroście do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi Ł. S. powołał się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/04 z którego wynika, że przepis art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie daje organowi administracji publicznej podstaw do narzucania metody jaką ma zastosować, aby osiągnąć dany stan środowiska, z czego skarżący wywiódł wniosek, iż na podstawie tego przepisu nie można nakładać na stronę obowiązku wykonania konkretnych czynności. Decyzja Starosty nie określa tego jaki stan ma być osiągnięty, lecz wskazuje na konkretne działania, do których strona została zobowiązania.

Zdaniem skarżącego, Kolegium podzielając stanowisko Starosty odnośnie interpretacji tego przepisu, naruszyło przepis art. 6 K.p.a.

Ponadto w przekonaniu strony skarżącej, błędnym założeniem organów administracji obu instancji było przyjęcie, że p. R. są stronami postępowania gdyż są oni bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem posiadają oni wyłącznie interes faktyczny w sprawie.

W ocenie skarżącego, organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy, a ewentualne braki dowodowe winny zostać wyjaśnione stosownie do art. 136 K.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie kasacyjne powinno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, a w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą to decyzją organ uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w przypadku bowiem wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, organ administracji może na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nakazać podmiotowi korzystającemu ze środowiska, ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Pomimo braku w ustawie - Prawo ochrony środowiska definicji pojęcia negatywnego oddziaływania na środowisko, negatywne oddziaływanie musi zostać wykazane w konkretnej sprawie, aby można było nałożyć obowiązki wskazane w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż jest to jedna z zasadniczych przesłanek zastosowania tego przepisu. Aby stwierdzić wystąpienie tej przesłanki, negatywne oddziaływanie, musi przybrać postać mierzalną (dającą się wykazać). Nie w każdej jednak sytuacji zaistniała zmiana może mieć charakter mierzalny (np. uciążliwości zapachowe czy specyficzne oddziaływanie pyłów). W takich przypadkach za wystarczającą przesłankę zastosowania art. 362 p.o.ś. należało będzie uznać obiektywną zmianę stanu środowiska na gorsze.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko, głównie w postaci pylenia – emisji niezorganizowanej pyłu drzewnego.

Ograniczenie takiego oddziaływania wymaga ustalenia, czy w określonym procesie wykorzystywane są urządzenia lub instalacje oraz jaka jest skala oddziaływania na środowisko. Dopiero bowiem wyjaśnienie tych podstawowych okoliczności stanu faktycznego może pozwolić na ustalenie i zastosowanie instrumentów, które mogą doprowadzić najskuteczniejszego rozwiązania pojawiającego się problemu.

Organ może nałożyć obowiązek ograniczenia określonego oddziaływania na środowisko, które ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas, natomiast dyspozycja omawianego przepisu nie upoważnia do nałożenia obowiązku zaprzestania oddziaływania na środowisko. Z punktu widzenia zasad odpowiedzialności, art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a taka właśnie sytuacja może zaistnieć w przypadku negatywnego, choć pozostającego w zgodzie z prawem, oddziaływania na środowisko.

Organ administracji prowadzący postępowanie na tej podstawie powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie jest już prowadzone przez inne organy administracji postępowanie, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania. W sytuacji wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki, postępowanie z art. 362 p.o.ś. stawałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli z ustaleń faktycznych wynika, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., to wówczas nie można mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. Uwzględniając zasady ogólne prawa ochrony środowiska, będzie on zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 p.o.ś. Inne orzeczenie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ogólnymi zasadami i celami regulacji przepisów środowiskowych.

Z faktu, że w art. 362 ust. 1 p.o.ś. posłużono się słowem "może", nie wolno wyprowadzać uznaniowości, ponieważ w przepisie art. 362 ust. 1 ustawy określono tylko, jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko. Ale jeśli któryś z nich zostanie wybrany, to organ administracji może odpowiednio do tego dopasować treść rozstrzygnięcia, a zatem określić, jakie obowiązki z tych wymienionych w art. 362 ust. 1 p.o.ś. podmiot zobowiązany ma wykonać. W przypadku bowiem odniesienia się tylko do ogólnego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, taka decyzja byłaby dalece ocenna w interpretacji i w zasadzie niewykonalna. Uwaga ta przede wszystkim dotyczy ewentualnego postępowania egzekucyjnego w przypadku braku dobrowolnego jej wykonania.

W związku z tym powinno się konkretyzować obowiązki i jasno ustalić kryteria, przy wydawaniu orzeczenia.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć zatem należy, że w określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ ale nie ma przeszkód, by ocenić argumenty, którymi kierował się organ, kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, brak potwierdzenia zasadności nałożonych obowiązków w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji nakazał niewykonywanie czynności powodujących pylenie przy sile wiatru przekraczającej 10 m/s, natomiast organ odwoławczy sugerował przyjęcie poziomu 8 m/s.

Zdaniem Sądu stanowisko organu I instancji znajdowało oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż odwoływało się do dokumentu stanowiącego przegląd ekologiczny, zaś organ odwoławczy swoje stanowisko oparł wyłącznie na sugestiach świadków, nie popartych przekonywującymi argumentami. W przedstawionych okolicznościach, zarzut postawiony organowi I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jeżeli organ uznaje ustalenia przeglądu ekologicznego za nieefektywne, powinien to uzasadnić. Niewystarczające jest dowolne podważanie określonego wniosku w przedłożonym dokumencie, bez przekonujących argumentów i analiz.

Nie sposób też zaakceptować zarzutów w zakresie punków 2 i 4 decyzji. Organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny ograniczenia opisanego w ww. punktach. Odwołał się do zarzutów odwołania, które jak twierdzi, podziela. Jest to niewystarczające do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji. Organ nie wskazał czy i w jakim zakresie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który dodatkowo ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie wypełnia dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji zarzut o wewnętrznej sprzeczności punku 1 decyzji. Zdaniem organu nie wiadomo, czy obowiązek dotyczył budowy hali, czy tylko wiaty.

Po pierwsze, należy wskazać, że organ odwoławczy jest organem rozstrzygającym sprawę merytorycznie, zatem ewentualne wątpliwości mógł samodzielnie usunąć korzystając z możliwości zastosowania rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Po drugie, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że dotychczasowe zabezpieczenie w postaci wiaty nad maszyną powodującą pylenie, okazało się niewystarczające, stąd zachodziła konieczność zadaszenia i utwardzenia terenu na którym odbywa się proces przetwarzania. W tych okolicznościach organ odwoławczy mógł doprecyzować sposób zabezpieczenia, by był on efektywny.

Jeżeli chodzi zaś o status stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 ustawy, ustalenia organów są prawidłowe. Organ prawidłowo ocenił źródło interesu prawnego osób zainteresowanych i właściwie te kwestie wyjaśnił.

Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zwrócić także należy uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez inwestora, kwestionującego ustalenie decyzji bez własnej oceny organu również narusza przywołaną normę.

Mając na uwadze powyższe, uznając że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (w pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono zaś według zasady wynikającej z art. 200 i 205 § 1 tej ustawy. Kosztem postępowania był uiszczony wpis.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.