Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1583/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 4a, 47, 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 3 ust. 3, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157, art. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 2, par. 36 ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 825/16 w sprawie ze skargi A. W. i T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz A. W. i T. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 825/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. W. i T. W. solidarnie kwotę 22.692 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z nabyciem z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości wszczęto pismem z [...] marca 2013 r.

Z uwagi na zaistnienie przesłanek skutkujących wyłączeniem Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wynikających z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. wyznaczył Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) do rozpatrzenia sprawy.

[Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz A. i T. małżonków W. w kwocie 714.800 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej:

I. ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,1517 ha, w kwocie 825.800,00 zł obejmującej wartość: a. gruntu działki nr [...] w kwocie 756.000,00 zł; b. nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł;

II. powiększył kwotę odszkodowania ustalonego w pkt I niniejszej decyzji o 5% wartości wyżej opisanej nieruchomości, tj. 41.290,00 zł;

III. przyznał opisane w pkt I i II niniejszej decyzji odszkodowanie na rzecz A. i T. małż. W., na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej, zam. przy ul. [...] w [...];

IV. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania, wskazanego w punkcie I i II w łącznej wysokości 867.090,00 zł osobom uprawnionym wymienionym w punkcie III niniejszej decyzji jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2016 r.), Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...], [na podstawie art. 138 § 2 kpa] uchylił w całości decyzję z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku postępowania podjęto próbę weryfikacji operatu szacunkowego z [...] września 2014 r., sporządzonego przez B. L. Wobec upływu terminu ważności tej opinii niemożliwa była jej aktualizacja. Z uwagi na powyższe odstąpiono od złożenia wniosku do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Komisji Opiniodawczo- Rozjemczej w trybie art. 157 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, dalej ugn).

Kolejny rzeczoznawca majątkowy [Z. L., dalej rzeczoznawca] w opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z [...] lutego 2016 r. (dalej operat z [...] lutego 2016 r.) określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 705.800,00 zł obejmującej wartość: a. gruntu działki nr [...] w kwocie 636.000,00 zł; b. nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] wniósł uwagi do operatu z [...] lutego 2016 r. podnosząc, że błędnie przeprowadzono analizę rynku pod względem doboru nieruchomości reprezentatywnych w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak również fakt, że transakcja oznaczona nr [...] dotyczy sprzedaży udziału w prawie własności gruntu, wobec czego nie może być uwzględniona w procesie wyceny.

Pismem z [...] maja 2016 r. rzeczoznawca odniosła się do zarzutów zawartych w piśmie Prezydenta Miasta [...]; dostarczyła sporządzony operat szacunkowy po korekcie z 10 maja 2016 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 825.800,00 zł, obejmującą wartość: a. gruntu działki nr [...] w kwocie 756.000,00 zł; b. nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej działce w kwocie 69.800,00 zł.

W ocenie Prezydenta Miasta [...] operat szacunkowy z [...] maja 2016 r. (dalej operat z [...] maja 2016 r.), odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 [ze zm.], dalej rozporządzenie).

W dniu, w którym została wydana decyzja [Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [polegającej na budowie obwodnicy wschodniej miasta [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] (z wyłączeniem pasa drogi gminnej i wojewódzkiej) – droga powiatowa], dla terenu na którym zlokalizowana jest działka nr [...], brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (dalej Studium), przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem KZ i 2 BP. Biegła uwzględniła w wycenie zapisy obowiązującego Studium.

Rzeczoznawca wybrała, jako transakcje porównawcze, transakcje dotyczące rynku nieruchomości drogowych, a także rynku o funkcji przemysłowo-usługowej. Biegła stwierdziła, że nie jest możliwe określenie wartości przedmiotu wyceny w oparciu o ceny transakcji drogowych i dokonała analizy rynku nieruchomości o funkcji przemysłowo-usługowej.

Wartość nasadzeń roślinnych oszacowana jest na podstawie publikacji autorstwa Krzysztofa Zmarlickiego "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" wydanej przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych.

Dla potrzeb wykonania operatu rzeczoznawca dokonała analizy transakcji w obrębie miasta [...] w latach 2013-2015. Rzeczoznawca znalazła 4 transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi.

Wskazano, że jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego, A. i T. małż. W. wydali inwestorowi działkę nr [...] dnia 27 grudnia 2012 r.

Wysokość odszkodowania, stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy [z dnia 10 kwietnia 2003 r.] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.), powiększono o 5% wartości nieruchomości, gdyż został dochowany ustawowy termin wydania nieruchomości.

Od decyzji z [...] czerwca 2016 r. odwołanie złożył Prezydent Miasta [...], kwestionując poprawność operatu szacunkowego, sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, twierdząc że nie powinien stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. W ocenie Prezydenta Miasta [...] uwzględnione przez biegłą, w bazie danych do porównań, nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. W związku z tym przyjęte wartości jednostkowe cen transakcyjnych z określonego przez rzeczoznawcę rynku lokalnego, nie są w pełni adekwatne i znacznie odbiegają od cen jednostkowych za tego typu grunty. Na skutek wniesionych zastrzeżeń do pierwotnej wersji operatu, biegła uwzględniła w bazie danych do porównań tylko cztery transakcje i po odrzuceniu jednej z nich, określiła wartość rynkową nieruchomości. Korekta spowodowała rażące zawyżenie wartości nieruchomości w stosunku do wartości tejże nieruchomości ustalonej w pierwotnej wersji operatu.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4f uzrid, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy wschodniej miasta [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] (z wyłączeniem pasa drogi gminnej i wojewódzkiej) - droga powiatowa. W granicach lokalizacji inwestycji znalazła się m.in. działka nr [...]. Owa nieruchomość, znajdująca się w granicach przedmiotowej inwestycji, została nabyta z mocy prawa przez Powiat Miasto [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2012 r.

Zgodnie z pismem z [...] marca 2014 r. Prezydenta Miasta [...], działka nr [...] o pow. 1,1517 ha odpowiada działce nr [...] o pow. 1,1500 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako współwłaściciele figurują A. (s. J. i J.) i T. (c. J. i H.) małż. W., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid).

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid).

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W rozpatrywanej sprawie zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem KZ - droga zbiorcza i 2 BP - rozwój pozarolniczych miejsc pracy w ramach funkcji produkcyjno-usługowych, bez transportu, obsługi technicznej, magazynów, hurtowni i zakładów eksploatacji surowców mineralnych z przeciwwskazaniami zabudowy mieszkaniowej.

Regulacje zawarte w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia nakazują oszacowanie spornej działki (przy obecnych ustaleniach) osobno w częściach położonych na terenach produkcyjno-usługowych i osobno w częściach położonych na terenach drogowych, proporcjonalnie do wskazań Studium.

Wojewoda wskazał, że proces wyceny nieruchomości winien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. "Art." [winno być "Paragraf"] 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Biegły winien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca liczba transakcji.

Szacowana nieruchomość znajduje się w części na terenach oznaczonych jako KZ - droga zbiorcza. W zaistniałych okolicznościach, do tej części nieruchomościami zastosowanie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, co oznacza, że punktem wyjścia jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca nie dokonał rzetelnej analizy rynku nieruchomości; podkreślił, że dokonując wyceny określonej nieruchomości, winien on nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, by operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony

Biegły sporządzający operat szacunkowy winien przedstawić rynek transakcji drogowych i szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje winny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca zbadał jedynie transakcje występujące w mieście [...]; w żaden sposób nie zbadał transakcji z innych powiatów. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości obowiązany jest zbadać granice całego województwa i wyłonić transakcje najbardziej zbliżone pod względem podobieństwa.

Wojewoda przytoczył definicję legalną nieruchomości podobnej [art. 4 pkt 16 ugn] i przyjął, że badane przez biegłą nieruchomości nie spełniają tych kryteriów. Organ, odwołując się do poglądów judykatury podkreślił, że w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Rzeczoznawca błędnie przyjął, że powierzchnia nieruchomości drogowych powoduje, że nie mogą być one podobne do nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do transakcji o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, przemysłowo-usługową i/lub przemysłową należy wskazać, że rzeczoznawca majątkowy zbadał transakcje występujące tylko i wyłącznie na terenie miasta [...], nie rozszerzając poza nie analizy rynku, w celu wyłonienia transakcji cechujących się największym podobieństwem do przedmiotu wyceny.

W ocenie Wojewody powyższe działania rzeczoznawcy pozostają w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu. Operat wykonany na datę [...] maja 2016 r., nie został wykonany w sposób prawidłowy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Wojewoda wskazał, że zmiana wartości wycenianej nieruchomości skutkuje sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korekty. Operat wykonany na datę [...] lutego 2016 r., winien formalnie zostać wycofany z obrotu prawnego. Organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Ze względu na wady, opinia z [...] maja 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela ww. części nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i T. małż. W., reprezentowania przez adwokata P. S., zarzucając decyzji z [...] sierpnia 2016 r. naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 4 pkt 16 w zw. z art. 150 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 [zapewne autor skargi pominął "ust. 5"] pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z [...] lutego 2016 r., zmienionego dnia [...] maja 2016 r. jako sporządzonego nieprawidłowo, podczas gdy opierał się on na właściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bowiem po wnikliwiej analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak możliwości dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o porównanie transakcji nieruchomości drogowych ze względu na zaledwie 2 transakcje nieruchomości[ami] o bardzo małej powierzchni, które nadto nie spełniały cech transakcji rynkowej bowiem zostały wywłaszczone oraz prawidłowej analizie rynku nieruchomości w postaci analizy rynku nieruchomości z powiatu Miasta [...];

2) prawa materialnego art. 157 ust. 1 w zw. art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. "2" [zapewne winno być "3"] pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędne uznanie, że operat szacunkowy z [...] lutego 2016 r., zmieniony dnia [...] maja 2016 r. nie spełnia wymogów określon[ych] w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy właściwie zastosowano nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bowiem po wnikliwiej analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak możliwości dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o porównanie transakcji nieruchomości drogowych ze względu na zaledwie 2 transakcje o bardzo małej powierzchni nieruchomości, które nadto nie spełniały cech transakcji rynkowej, bowiem zostały wywłaszczone, a nadto Miasto [...] nie wniosło o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

3) przepisów postępowania art. 7, 77, 80 i 107 kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja z [...] czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta [...] naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o: zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania Prezydenta Miasta [...]; zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jego kontroli poddana została decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten, pozwalający na uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5.12.2012 r. IV SA/Po 1062/12, cbosa).

Zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 kpa). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 7.1.2009 r. I OSK 678/08, cbosa).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób przekonujący konieczności ponownego orzekania w całości przez organ I instancji. Jak wynika z akt postępowania, organ II instancji ograniczył się jedynie do oceny wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji, zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Umknęło uwadze Wojewody, że postępowanie w sprawie toczy się już od roku 2013, skarżący zostali pozbawieni własności nieruchomości w "grudniu" [winno być "dniu [...] listopada"] 2012 r., sporządzony operat szacunkowy z [[...]] maja 2016 r. jest kolejnym dowodem z opinii rzeczoznawcy w tym postępowaniu. Do upływu jego ważności było wystarczająco dużo czasu, by wykorzystać możliwość zwrócenia się do autorki o wyjaśnienie wątpliwości, podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania nie złożyli kontroperatu, ani opinii związku rzeczoznawców (art. 157 ugn), mimo że zostali o takiej możliwości pouczeniu. Jest to istotne naruszenie normy art. 138 § 2 i art. 15 kpa. Doszło w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjność postępowania w tym znaczeniu, w jakim art. 15 kpa oznacza konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy w każdej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tak ustalone naruszenie normy art. 138 § 2 kpa, stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania kontrolowanej decyzji t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 [zm. poz. 1777, z 2016 r., poz. 65], dalej ugn) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zarzuty Wojewody skierowane do operatu dotyczą wadliwej, zdaniem organu odwoławczego, oceny rynku nieruchomości, błędnego rozumienia legalnej definicji nieruchomości podobnych, orzekania na podstawie operatu szacunkowego z [...] maja 2016 r., który zawiera zmianę wartości nieruchomości, przyjętą w operacie z [...] lutego 2016 r., zatem winien zostać sporządzony nowy operat, a nie korekta. Wojewoda wskazał, że organ stopnia podstawowego nie ocenił opinii rzeczoznawcy.

Ten ostatni z zarzutów nie jest pozbawiony trafności, bowiem uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 2016 r. zawiera jedynie lakoniczną ocenę tego dowodu. Zarzut ten nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji I instancji, skoro organ odwoławczy, jak wskazano wcześniej, przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, i również jest obligowany do pełnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące zasady postępowania wyjaśniającego - art. 7, 77 i 80 kpa - w pełni odnoszą się również do postępowania przed organem II instancji. Ostateczna weryfikacja materiału dowodowego dokonuje się w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu trafnie skarżący podnoszą, że brak było podstaw do zakwestionowania dokumentu z "[...]" [winno być "[...]"] maja 2016 r. jako operatu szacunkowego. Wprawdzie strona tytułowa tego dokumentu istotnie zawiera nazwę "operat szacunkowy - po korekcie", niemniej dokument ten zawiera wszystkie elementy operatu szacunkowego, o jakim mowa w § 55 i następnych rozporządzenia. Zatem mógł stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wartości nieruchomości. Został zresztą sporządzony w związku z uwagami zgłaszanymi przez strony postępowania w stosunku do poprzedniego operatu z [...] lutego 2016 r.

Zarzut ten, najdalej idący, bo podważający możliwość skorzystania z dowodu, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania, nie mógł stanowić podstawy uzasadniającej uchylenie decyzji I instancji

Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, którego ocena rządzi się swoistymi regułami, wynikającymi z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. O doborze transakcji i o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ugn (wyrok WSA w Łodzi z 9.12.2016 r. II SA/Łd 457/16, Lex 2175974). Z powyższego wynika, że nieskuteczne są zarzuty dotyczące wyboru nieruchomości, w tym także zarzut niewłaściwego rozumienia definicji nieruchomości podobnych. Wybór współczynników korygujących i określenie ich wielkości należą do uprawnień biegłego rzeczoznawcy.

Wycenie podlegała nieruchomość w przeważającej części przeznaczona pod drogi. Mający w takim przypadku zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy zasad określania wartości nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod inwestycje drogowe. W takim przypadku co do zasady wycenę przeprowadza się, wykorzystując ceny transakcyjne gruntów przyległych o przeważającym przeznaczeniu. Wyjątek od tej zasady stosuje się wtedy, gdy dostępne są informacje o cenach transakcyjnych nieruchomości nabytych w umowach notarialnych, a przeznaczonych wcześniej w planach miejscowych pod drogi. Biegła na s. 16 i nast. operatu z [...] maja [2016 r.] przekonująco uzasadniła konieczność ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o grunty sąsiednie, wykazując, że brak danych na rynku lokalnym. Ograniczenie rynku lokalnego do terenu [...] również ma swe uzasadnienie w specyfice cen nieruchomości drogowych w zależności od jego położenia. Trzeba mieć na uwadze, że ogólne zasady badania rynku nieruchomości, określone w § 36 ust. 1-3 rozporządzenia stosuje się odpowiednio, a nie dosłownie. Gdyby zatem w sposób bezpośredni stosować konieczność poszerzania badania rynku obrotu nieruchomościami drogowymi na rynek regionalny i krajowy, jak w odniesieniu do innych nieruchomości określa to powołany przepis, regulacja ust. 4 i odwołanie się do wartości nieruchomości przyległych straciłyby sens. Wojewoda nietrafnie zarzuca wadliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przyległych

W operacie biegła omówiła cechy badanej nieruchomości i dokonała oceny ich wpływu na wartość nieruchomości w stosunku do nieruchomości porównywanych. W szczególności wskazała na obniżający wpływ na wartość ceny jednostkowej nieruchomości jej dużej powierzchni. Przede wszystkim jednak organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, o czym mowa już była powyżej. Szczególny tryb podważenia wartości opinii w postaci operatu szacunkowego przesądza o niemożności uwzględnienia przez sąd wniosku skargi o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej rzeczoznawcy majątkowego, jako dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa.

Zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Jak wywiedziono wyżej, kasatoryjna decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o jej chyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa Sąd zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania, w tym równowartość uiszczonego wpisu sądowego i koszty zastępstwa procesowego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, w szczególności rozważając możliwość aktualizacji i uzupełnienia operatu przez biegłą.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego B. L., zaskarżając wyrok II SA/Łd 825/16 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. w trybie art. 174 punkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 i art. 12 § 1 kpa przejawiające się tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji nadał zasadzie szybkości prymat przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej i zasadą praworządności działania organów, przy jednoczesnym pominięciu właściwego zastosowania tych artykułów przez organ orzekający polegającego na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, skutkujących przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, kierując się interesem strony, o którym w art. 7 kpa;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 i art. 77 kpa przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu polegające na nieuprawnionym wnikaniu w poprawność podejmowanych przez organ drugiej instancji czynności, przez pozbawienie organu odwoławczego możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, gdy przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, mimo, że dokonana analiza materiału dowodowego wskazywała na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji z uwagi na wadliwy operat szacunkowy;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 kpa przez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia i niezasadnie nie przeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego, co zdaniem Sądu doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

4. art. 230 § 1 i art. 231 zdanie pierwsze ppsa i § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowego trybu pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 [lit. a] a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) przez ich zastosowanie i błędne ustalenie i pobranie stosunkowego wpisu sądowego od wartości odszkodowania ustalonego przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów dla pełnomocnika skarżących od wskazanej przez niego wartości przedmiotu zaskarżenia, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, a nie należność pieniężna, której ponadto skarżący nie kwestionowali;

5. art. 231 zdanie drugie ppsa oraz § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowego trybu pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 [lit.] c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r, poz. 1800), przez ich niezastosowanie, a tym samym nieustalenie i niepobranie wpisu stałego oraz nie zasądzenie kosztów dla pełnomocnika skarżących zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sytuacji, gdy skarga nie dotyczyła należności pieniężnej;

6. art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadniającego wysokość i metodę ustalenia zasądzonych kosztów postępowania, a tym samym nieuzasadnienie ustalenia i pobrania wpisu stosunkowego od skargi w sprawie, gdy de facto przedmiotem zaskarżenia nie była wartość ustalonego odszkodowania (odszkodowanie ustalił organ I instancji), a decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania oraz kosztów zastępstwa pełnomocnika od wskazanej przez niego wartości przedmiotu zaskarżenia, a nie innej podstawy;

II. w trybie art. 174 punkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r., poz. 2147" ze zm.) przez dokonanie błędnej wykładni wynikającej z mylnego rozumienia operatu szacunkowego jako opinii rzeczoznawcy majątkowego stanowiącej dowód w sprawie i zanegowanie możności jego oceny przez organ orzekający w zakresie unormowanym tym artykułem;

2. art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" ze zm.), przez jego niezastosowanie i dokonanie mylnego rozumienia operatu szacunkowego jako opinii rzeczoznawcy majątkowego, której przydatność dla celu, dla której została sporządzona ocenia organ ustalając odszkodowanie, bowiem to na nim spoczywa obowiązek dokładnego rozpoznania sprawy i prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

3. § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie opinii z [...] maja 2016 r. jako materiału dowodowego, mogącego stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania;

4. art. 4 punkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" ze zm.) zawierającego definicję nieruchomości podobnej poprzez jego błędne zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Pismem z [...] czerwca 2017 r., A. i T. małż. W., reprezentowani przez adw. P. S., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 kpa. Zarzut ów okazał się niezasadny.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 138 § 2 i art. 15 kpa. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1. 1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie.

Wojewoda nie wskazał żadnych dowodów, które organ I instancji winien był przeprowadzić, ograniczając się jedynie do wskazania, że "organ I instancji uprawniony jest do wezwania rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy jednoczesnym dokonaniu wnikliwej analizy rynku nieruchomości" (s. 11 decyzji z [...] sierpnia 2016 r.). Wojewoda miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego przepisem art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, dalej nowelizacja grudniowa) art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11. 2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). W sprawie, w której: postępowanie toczy się od [...] marca 2013 r.; skarżących pozbawiono prawa własności nieruchomości z dniem [...] listopada 2012 r. (art. 12 ust. 4 uzrid); uprzednio sporządzono wadliwy operat z [...] września 2014 r., którego nie udało się sanować z uwagi na postawę poprzedniego rzeczoznawcy; w ponownym postępowaniu sporządzono operat dnia [...] lutego 2016 r., a następnie błędny nowy operat z [...] maja 2016 r., to Wojewoda winien był wezwać rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy dokonaniu wnikliwej analizy dwu rynków nieruchomości (lokalnych bądź regionalnych; stosując odpowiednio § 36 ust. 1, 2 w zw. z § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia) - nieruchomości drogowych i nieruchomości w ramach funkcji produkcyjno-usługowych (s. 8 akapit 1 i 2 decyzji z [...] sierpnia 2016 r.).

Obecnie organ odwoławczy ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle zmienionego nowelizacją grudniową art. 138 § 2 kpa, także przez przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, jeśli w kontrolowanej sprawie był uprzednio sporządzony operat szacunkowy (w kontrolowanej sprawie - trzy operaty).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 i art. 12 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie nadał zasadzie szybkości prymat przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą praworządności działania organów (art. 6 kpa). Sąd I instancji nie opowiedział się za pominięciem właściwego zastosowania art. 6 i 7 kpa przez organ orzekający polegającego na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, a jedynie - trafnie - uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw, by przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, skoro uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić przed organem odwoławczym (art. 138 § 2 i art. 136 kpa). Słusznie Sąd I instancji uznał, że za koniecznością przeprowadzenia dowodów przed organem odwoławczym przemawiał wzgląd na szybkość postępowania (art. 12 § 1 kpa). Wykładnia art. 138 § 2 i art. 15 kpa, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza wskazanych wzorców kontroli, nie prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego ani nie uniemożliwia wyczerpującej oceny operatu szacunkowego.

O znaczeniu, jakie przywiązuje ustawodawca do realizacji zasady prawa do szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, przemawiają kolejne nowelizacje art. 138 i art. 136 kpa. Zgodnie z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2004 r., w art. 138 skreślono § 3, które to rozwiązanie pozostawało w sprzeczności z ową zasadą (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 722, nb 6, 7). Nowelizacja art. 138 § 2 kpa przepisem art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), poszerzyła kognicję organu odwoławczego. Wreszcie nowelizacja art. 136 kpa, dokonana przepisem art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) oraz dodanie art. 138 § 2b kpa, przepisem art. 1 pkt 34 tejże ustawy, zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. (które to przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji i dotyczą postępowań wszczętych po wejściu w życie tejże ustawy – art. 16 - Dz. U. poz. 935), nakazują spojrzeć odmiennie na zasadę dwuinstancyjności, niźli czyniły to częstokroć dotychczas organy odwoławcze.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 i art. 77 kpa. Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że: ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych; tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania; jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 ugn); nieskuteczne są zarzuty dotyczące wyboru nieruchomości, w tym także zarzut niewłaściwego rozumienia definicji nieruchomości podobnych; wybór współczynników korygujących i określenie ich wielkości należą do uprawnień biegłego rzeczoznawcy (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 825/16) i że argumenty te przemawiają przeciwko kontroli operatu przez organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej Ugn. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, którego ocena rządzi się swoistymi regułami (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 825/16), lecz z tego założenia wyprowadził nietrafne wnioski. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem operat pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat z [...] maja 2016 r. jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez Prezydenta Miasta [...] i Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3. 3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela poglądy prawne, zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przywołanych w tej materii w skardze kasacyjnej.

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Na stronie nie ciąży obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o skontrolowanie prawidłowości operatu sporządzonego w postępowaniu regulowanym ustawą. Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a. M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ewentualna ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogłaby powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Zarzuty naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1, art. 4 punkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 2016 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r., poz. 2147" ze zm.), nie zostały skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1, art. 4 punkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2015 r., poz. 1774 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 3 listopada 2015 r.), ze zmianami: poz. 1777 oraz Dz. U. z 2016 r. poz. 65 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, owe zarzuty nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Zarzuty naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn (II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Oba zasługiwały na uwzględnienie. Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, że organ orzekający nie może dokonać kontroli operatu w zakresie uregulowanym wskazanymi wzorcami kontroli. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej podniesionych przy analizie zarzutu I.2. Trafny okazał się także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 4 pkt 16 ugn. Przepis ów zawarty jest w słowniczku; celem słowniczka jest ustalenie jednolitej wykładni zdefiniowanych w nim pojęć w obszarze całej ustawy i aktów wykonawczych (M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 17, nb 1). Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ugn; normodawca w § 5 ust. 2, § 9 ust. 3, § 12, § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia wprost używa pojęcia nieruchomość podobna. Mimo, że wprost nie przywołuje tego pojęcia w § 36, w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ulega wątpliwości, że pojęcia ze słowniczka w art. 4 ugn, znajdują zastosowanie w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z 2003 r. (przykładowo – co do stosowania art. 4 pkt 17 ugn – M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 283, nb 6). Nieruchomości podobne w kontrolowanym postępowaniu to takie, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość. Trafnie Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że wielkość nieruchomości drogowych nie wpływa na to czy dane nieruchomości są podobne (s. 10 decyzji z [...] sierpnia 2016 r.).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy interpretować według wykładni, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji (wyrok NSA z 17.2.2017 r. I OSK 917/15, Lex 2273713). Normodawca w § 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia wprost stanowi, że "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy [o gospodarce nieruchomościami; § 2 rozporządzenia] bez uwzględnienia ustaleń decyzji.". Ustawodawca w art. 154 ugn stanowi, że "1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.". Ponieważ w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda trafnie wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości należało ustalić na podstawie Studium (§ 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 2 ugn). Zgodnie z postanowieniami Studium, część owej nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KZ - droga zbiorcza, winna być traktowana jako nieruchomość drogowa; inna część na terenie oznaczonym symbolem 2 BP – rozwój pozarolniczych miejsc pracy w ramach funkcji produkcyjno-usługowych, bez transportu, obsługi technicznej, magazynów, hurtowni i zakładów eksploatacji surowców mineralnych z przeciwskazaniami zabudowy mieszkaniowej.

Dla każdej z tych części przejętej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy winien ustalić właściwy rynek (nieruchomości drogowych dla jednej części nieruchomości i rynek nieruchomości w ramach funkcji produkcyjno-usługowych). Odrębnie dla każdego z tych rynków rzeczoznawca zbada, czy są wystarczające dane z rynku lokalnego, a jeśli dane dla danego rynku są niewystarczające, to dla rynku regionalnego. Dopiero gdyby dane dla rynku nieruchomości drogowych okazały się niewystarczające (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine w zw. z ust. 2 rozporządzenia), wówczas rzeczoznawca będzie mógł ustalić wartość tej części nieruchomości (położonej na terenie oznaczonym symbolem KZ), przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 zd. 1 in medio rozporządzenia). Dla części przejętej nieruchomości, położonej na terenie oznaczonym symbolem 2 BP, badając rynek nieruchomości w ramach funkcji produkcyjno-usługowych, rzeczoznawca kierować się będzie art. 154 ust. 2 ugn, mając na uwadze rynek lokalny, a gdyby dane te były niewystarczające, mając na uwadze rynek regionalny.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia: art. 230 § 1 i art. 231 zdanie pierwsze ppsa, i § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowego trybu pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.) i § 14 ust. 1 pkt 1 [lit. a] a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, dalej rozporządzenie z 2015 r.); art. 231 zdanie drugie ppsa oraz § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowego trybu pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 [lit.] c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz art. 141 § 4 ppsa, wymagały łącznego rozpoznania, bowiem zasadzały się na tym samym założeniu – że wpis od skargi na decyzję uchylającą decyzję w przedmiocie odszkodowania, podjętą na podstawie art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 uzrid, winien być wpisem stałym, a wynagrodzenie pełnomocnika nie powinno być określone kwotą zależną od wartości przedmiotu sprawy.

Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 3.10.2016 r. I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/1, dalej uchwała I OPS 1/16). Decyzje wydawane na podstawie art. 129 ust. 5 ugn dotyczą sytuacji, w których nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a organ administracji wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031; M. Wolanin w: Ugn. Komentarz, s. 867, nb 5; s. 868-869, nb 7). Potwierdza to także orzecznictwo: istnieją jeszcze inne sytuacje, w których do sądu administracyjnego zostaje zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wynikają one np. z art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 uzrid - odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej (uzasadnienie uchwały I OPS 1/16).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa nastąpiło skutkiem decyzji z [...] października 2012 r. Prezydenta Miasta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, 1e pkt 3 i ust. 3, art. 22 ust. 1 uzrid. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie należało pobrać wpis stosunkowy na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r., nie zaś wpis stały na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. Skoro przedmiotem sprawy jest wyłącznie należność pieniężna z tytułu odszkodowania, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 zd. 1 ppsa w związku z § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości (uzasadnienie uchwały I OPS 1/16). Sytuacja ta różni się zasadniczo od sytuacji, o jakiej mowa w uchwale 7 Sędziów NSA z 20.5.2010 r. I OPS 14/09, ONSAiWSA 2010/4/55 (dalej uchwała I OPS 14/09), w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekał o wysokości wpisu od skargi na decyzję rozstrzygającą o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdy strona skarżyła wyłącznie tę część decyzji, w której orzeczono o wysokości odszkodowania, nie kwestionując decyzji w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. W kontrolowanej sprawie art. 231 zd. 2 ppsa nie znajdował zastosowania.

Z tych samych przyczyn wynagrodzenie pełnomocnika należało ustalić na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r., nie zaś na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 r.

Doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak należytego uzasadnienia postanowienia zawartego w punkcie 2 zaskarżonego wyroku, wysokości kwoty 22.692,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro koszty te zostały przez Sąd I instancji ustalone prawidłowo.

Wojewoda ponownie rozpozna odwołanie, uzupełniwszy postępowanie (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa, w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. - Dz. U. poz. 935) o prawidłowo sporządzony operat, zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku I OSK 1583/17, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa).

Skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.