Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6160/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151, 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 883/20 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia 16 października 2020 r. Nr 18/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 883/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z 16 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 17 lipca 2020r. Dyrektor Zakładu Karnego w K., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2019r., poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w formie: 1. wskazania numerów służbowych funkcjonariuszy SW, którzy w 2018 roku otrzymali nagrody lub inne, 2. wskazania łącznej sumy przeznaczonej na nagrody dla funkcjonariuszy w ZK K. w 2018 roku, w zakresie pkt 1 odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Dyrektor ZK podał, że informacja publiczna, o którą wnioskował skarżący w pkt 1 jest informacją publiczną przetworzoną. Jej przygotowanie - z uwagi na formę jej ewidencjonowania tj. akta osobowe - wymaga przeanalizowania i zweryfikowania 390 akt osobowych funkcjonariuszy SW Zakładu Karnego, którzy pełnili służbę w 2018r. Udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, gdyż wymagałoby wyselekcjonowania wszystkich akt osobowych, zawierających wszelkiego rodzaju decyzje lub inne informacje pisemne o przyznaniu nagrody w 2018r., a następnie wytworzenia nowej informacji publicznej, zgodnie z kryteriami określonymi we wniosku. Udzielono zatem odpowiedzi w zakresie pkt 2 wniosku, zaś w zakresie pkt 1 wniosku wezwano wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na wezwanie to skarżący nie udzielił odpowiedzi. Organ stwierdził zatem, że żądana informacja we wskazanym zakresie jest informacją publiczną przetworzoną, ale nie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Także skarżący nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał, w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych.

Od decyzji tej odwołał się skarżący, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z przepisami prawa.

Decyzją z 16 października 2020r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej. Wskazano, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej formie wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które są w posiadaniu organu I instancji, gdyż organ nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, a warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych, wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Wskazano, że w tych okolicznościach organ I instancji słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, a wnioskodawca interesu tego nie wykazał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu podano, że skarżący był, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś Dyrektor Zakładu Karnego, jako organ Służby Więziennej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Wskazano także że poza sporem pozostaje okoliczność, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Podniesiono, że przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Zdaniem Sądu żądana przez wnioskodawcę w pkt 1 wniosku informacja ma charakter informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W konsekwencji WSA uznał, że skarżący zasadnie został wezwany do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pomimo stosownego pouczenia, skarżący nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku, zaś organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, prawidłowo odmówił jej udzielenia.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł D. C. zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, tj: przepisu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a, polegające na oddaleniu skargi skarżącego (na skutek bezzasadnego uznania przez WSA, iż informacja, o którą wnioskuje skarżący jest informacją przetworzoną),

- naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo że organ działał z rażącym naruszeniem prawa, nie przestrzegając przepisów prawa i narażając skarżącego na brak dostępu do informacji publicznej, a także naruszając zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej - przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł z błędnego założenia, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wskazano, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Podano, że przetworzeniem informacji jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Natomiast takie czynności, jak skopiowanie dokumentów, czy też ich anonimizacja, nie świadczą o przetworzeniu informacji. Podniesiono, że zebranie numerów służbowych funkcjonariuszy, którzy otrzymali nagrodę w 2018 roku, nie wiąże się z żadnym procesem analitycznym, czy intelektualnym. Czynności, które muszą być podjęte są czynnościami czysto technicznymi i polegającymi na spisaniu numerów tych funkcjonariuszy na podstawie ich akt osobowych. Przejrzenie akt osobowych nakierowane wyłącznie na ustalenie, czy istnieje w nich dokument z 2018 r. potwierdzający udzielenie nagrody, zdaniem skarżącego nie jest czasochłonne. Ponadto zarzucono, że WSA bezzasadnie oddalił skargę, pomimo, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa, nie przestrzegając przepisów prawa i narażając skarżącego na brak dostępu do informacji oraz obrony własnych praw, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Organ nie zastosował się bowiem do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przede wszystkim nie udzielił skarżącemu informacji. Działanie organu winno zostać uznane przez WSA za działanie z rażącym naruszeniem prawa, jako łamiące podstawową i najważniejszą zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym. Działanie niezgodnie z przepisami prawa spowodowało, że skarżący utracił zaufanie do organów władzy. Uznać należy to za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p., upatrując naruszenia tego przepisu w błędnym jego zastosowaniu poprzez bezzasadne uznanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a także naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia prawa przez organ.

Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że z uwagi na pracochłonność realizacji wniosku, również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. W zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1526/16, (por. wyroki: NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, dostępne w Internecie). Przetworzenia informacji nie można także utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por: wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne w Internecie). Zatem informacja przetworzona to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją (wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1898/15, dostępny w Internecie).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wniosek skarżącego prawidłowo został zakwalifikowany jako wniosek o udzielenie informacji przetworzonej. Organ wykazał bowiem, że czynności które musiałyby zostać podjęte, aby udzielić skarżącemu żądanej informacji wymagałyby zaangażowania kilku osób, które czynności te musiałyby wykonać poza swoimi codziennymi obowiązkami służbowymi. Nie można przy tym podzielić twierdzenia skarżącego, że udzielenie informacji wymagałoby jedynie zebrania numerów służbowych funkcjonariuszy, którzy otrzymali nagrodę w 2018 r., co nie wiąże się z żadnym procesem analitycznym. Z ustaleń organu wynika, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania 390 akt osobowych zawierających wszelkiego rodzaju decyzje i pisma o przyznaniu nagród w 2018 r., a następnie sporządzeniu informacji zgodnie z kryteriami określonymi we wniosku. W ocenie Sądu kasacyjnego, biorąc pod uwagę znaczną ilość akt osobowy (390), a także okoliczność, że żądana informacja dotyczy wszelkiego rodzaju nagród przyznanych funkcjonariuszom w ciągu całego roku, a przygotowane zestawienie winno dotyczyć wyłącznie wskazania numeru służbowego każdego funkcjonariusza, który otrzymał jakąkolwiek nagrodę w 2018 r., to taką informację należy zakwalifikować jako informację przetworzoną. Niewątpliwie jest to informacja, która w formie żądanej przez skarżącego nie znajduje się w posiadaniu organu, lecz musi być dla niego specjalnie przygotowana, zaś nakład pracy, której wymaga jej przygotowanie jest znaczny. W tej sytuacji odmowa przez organ udzielenia żądanej informacji z uwagi na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego było prawidłowe. W tym stanie rzeczy, oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Z tych samych powodów co wyżej wskazane, nie doszło do naruszenia art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. Skoro organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie mogły naruszyć zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184, p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.