Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1651/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia K. P. od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie nie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na części działki nr [...] i części działki drogowej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w L. polegającej na budowie zespołu budynków gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej z wbudowanymi usługami handlowymi, składającego się z 5-6 budynków z urządzeniami budowlanymi oraz wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Prezydent Miasta L. pismem z dnia 21 października 2013 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej z wbudowanymi usługami handlowymi, składającego się z 5-6 budynków z urządzeniami budowlanymi oraz wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr [...] przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na części działki nr ew. [...] (o powierzchni 4850 m2) w obrębie [...], części działki drogowej nr ew. [...] w obrębie [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. i postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił uzgadniania przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (budowie zespołu budynków) dopuszcza likwidację zadrzewień śródpolnych czym narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]) zakazującym likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. "W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że ww. działka to teren niezabudowany i nieogrodzony, w całości porośnięty jest zadrzewieniami śródpolnymi. Jest to samosiew składający się z brzozy brodawkowatej oraz sosny w różnym wieku. Usytuowanie drzew w części działki objętej wnioskiem uniemożliwia posadowienie jakiegokolwiek budynku". Zadrzewienia uniemożliwiają przeprowadzenie inwestycji bez ich wcześniejszej wycinki. "Kwestia możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji, objęty nieprzekaczalną linią zabudowy został już przesądzony zarówno przez ustawodawcę, jak i prawodawcę lokalnego wprowadzającego" ww. zakaz.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego.

Organ uzgadniający podkreślił, że inwestycja jest zaplanowana w Parku Krajobrazowym [...], którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja narusza § 3 ust. 1 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). W uchwale tej został wprowadzony katalog zakazów, których naruszania nie mogą spowodować ustalane przedmiotowe warunki zabudowy. Jednym z wprowadzonych ograniczeń jest zakaz "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych" (§ 3 ust. 1 pkt 3). Zakazem tym objęte są, również zadrzewienia śródpolne, przydrożne lub nadwodne nie przekraczające 10 lat, a spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe.

Organ odwoławczy wskazał, że projektem decyzji objęta jest część działki nr ew. [...] o powierzchni 4859 m². Jak wskazuje projekt decyzji, działka zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek faktyczny Lz, (kontur klasyfikacyjny RIV, RV i RVI). Dokonane w dniu 7 listopada 2013 r., przez organ I instancji oględziny wykazały, że teren ten stanowi samosiew w przeważającej części składający się z brzozy brodawkowatej i sosny. Zrealizowana dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy potwierdza stwierdzony powyższy stan faktyczny.

Zdaniem organu istniejąca roślinność stanowi zadrzewienie powstałe na skutek naturalnej sukcesji wtórnej, spełniające obecnie funkcje ochronne. Roślinność ta pomimo, że jest w różnym wieku dostarcza miejsc schronienia drobnym ssakom i miejsc gniazdowania dla ptaków. Wykształcona, w tym stanie roślinność wpływa również na właściwości retencyjne środowiska (tj. możliwości magazynowania wody w glebie). Ortofotomapy ukazują teren, który w całości pokryty jest zadrzwieniami o różnym stopniu zwarcia. Jakkolwiek w sąsiedztwie inwestycji wzdłuż ul. [...] znajdują się pojedyncze zabudowania, to nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że planowana działka położona jest w sąsiedztwie pól, a funkcjonujące na jej terenie zadrzewienia są zadrzewieniami śródpolnymi.

Końcowo organ wskazał, że linia zabudowy wyznaczona około 24 metrów od granicy z działką drogową uniemożliwia realizację inwestycji na terenie istniejących zadrzewień. Budowa zespołu budynków składających się: z 5 - 6 budynków gospodarstwa agroturystycznego zagrodowego o profilu uprawy winorośli, budynek mieszkalny z częścią handlową o powierzchni sprzedaży do 150 m², budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy (na maszyny rolnicze), budynek magazynowy, dwa budynki produkcyjne (obróbka płodów rolnych), budynek przepompowni spowodowałaby zniszczenie i likwidację istniejących zadrzewień śródpolnych, co doprowadzałoby do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały.

Od powyższego postanowienia pismem z dnia 10 lipca 2014 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) o ochronie środowiska poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że istnienie na terenie objętym inwestycją zadrzewień, których wiek nie przekracza 10 lat, uniemożliwia uzgodnienie warunków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie oględzin niepełnych, z których nie wynika funkcja, jaką miało pełnić zadrzewienie, a zatem oględzin niezawierających spostrzeżeń mających znaczenie dla sprawy,

- art. 80 K.p.a poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niemniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowodowej, w szczególności poprzez dowolne uznanie, że istniejące na terenie objętym inwestycją zadrzewienia uniemożliwiają uzgodnienie warunków zabudowy,

- art. 127 §1 K.p.a. poprzez sanowanie błędów organu I instancji w wydanym przez organ II instancji postanowieniu, a polegające na dokonaniu oceny funkcji zadrzewienia znajdującego się na terenie objętym inwestycją dopiero na etapie postępowania zażaleniowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ zostało wydane po błędnie przeprowadzonych oględzinach terenu i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. wieku drzew porastających teren inwestycji oraz funkcji zadrzewień, przez co uniemożliwiono skarżącemu uzyskania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy i prowadzenia dalszych działań zmierzających do realizacji zamierzonej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na części działki nr [...] i części działki drogowej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w L. polegającej na budowie zespołu budynków gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej z wbudowanymi usługami handlowymi, składającego się z 5-6 budynków z urządzeniami budowlanymi oraz wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr [...], wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 K.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego polegająca na budowie zespołu budynków nie jest dopuszczalna z uwagi na zakazy obowiązujące na obszarze chronionego krajobrazu określone w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...], tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Bezsporne w sprawie jest, że nieruchomość skarżącego położona jest w granicach Parku Krajobrazowego [...]. Powyższe wynika z opisu granic Parku, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...]Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]kwietnia 2010 r. Przepisy wymienionej uchwały są właściwe do oceny projektowanej decyzji. Uchwała ta ustanawia zakazy, wybrane spośród zakazów, wymienionych w art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z delegacji, ustanowionej dla tworzenia omawianej formy ochrony przyrody, ustanowione zakazy mają na celu ochronę ustanowionej formy.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Sąd podziela ustalenia organów, że w sprawie ma zastosowanie zakaz usuwania zadrzewień śródpolnych. Organy trafnie powołały się na wynik oględzin, z którego wynika, że na terenie działki skarżącego, w granicach wyznaczonych na mapie, załączonej do projektu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, znajdują się zadrzewienia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010, Nr [...], poz. [...]), na terenie Parku obowiązują zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W myśl § 3 ust. 2 pkt 1 zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony.

Sąd podziela również ustalenia organu, iż nie ma znaczenia, czy drzewa, znajdujące się na terenie inwestycji, są "samosiejkami", oraz zarzut skarżącego dotyczący braku określenia wieku drzew. Ochrona zadrzewień związana jest bowiem z faktem ich występowania na terenie formy ochrony przyrody oraz pełnionych funkcji, nie ma natomiast znaczenia określenie wieku drzew. Zgodnie z treścią art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zadrzewienie to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Występujące na działce skarżącego zadrzewienia stanowi zadrzewienie powstałe na skutek naturalnej sukcesji wtórnej, spełniające obecnie funkcje ochronne.

Zgodzić się należy z organem, że błędne jest stanowisko skarżącego, co do uznania przepisu art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym ust. 6 pkt 4 jako przepisu szczególnego w stosunku do obowiązującego na terenie Parku zakazu § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Możliwość objęcia ochroną na terenie parku krajobrazowego określonego typu zadrzewień została przesądzona przez ustawodawcę art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez wskazanie zakazu "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych". W związku z obowiązującym na terenie Parku ww. przepisem, działanie art. 83 ust. 1 o ochronie przyrody odnosi się do tych sytuacji, kiedy wnioskowane do usunięcia drzewa bądź krzewy nieprzekraczające 10 lat nie stanowią zadrzewień śródpolnych, przydrożnych lub nadwodnych.

Jak trafnie zważył WSA w Warszawie w wyroku w sprawie IV SA/Wa 212/11, ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwości: jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 tej ustawy, znajdujące się wśród pól: zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnące wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami w rozumieniu definicji ustawowej i nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów.

Organ, orzekający w sprawie niniejszej zasadnie zwrócił uwagę na to, że terenem występowania zadrzewień śródpolnych jest otwarta przestrzeń; występujące zadrzewienia pomimo, że są w różnym wieku pełnią funkcje ochronne dla zwierząt na nim przebywających. Zadrzewienia są miejscem gniazdowania oraz przebywania ptaków i innych gatunków zwierząt. Również krzewy, występujące w pasie, przeznaczonym pod planowaną inwestycję, stanowią miejsce schronienia dla ptaków. W sąsiedztwie inwestycji wzdłuż ul. [...] znajdują się pojedyncze zabudowania, wskazuje to, że planowana działka położona jest w sędziowie pól. Otwarte niezabudowane przestrzenie, sprzyjają występowaniu i migracji zwierząt, dlatego też należy uznać, że omawiane zadrzewienia pełnią funkcję ochronną.

W zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy trafnie przyjął, że powołane przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] oraz ustawy o ochronie przyrody wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.