Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 242/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta-Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 155 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, tekst jednolity ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. [...] w [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], uchylającej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w części wyznaczającej termin wykonania nałożonego obowiązku (w terminie do 28 lutego 2015 roku) i wyznaczającej nowy termin do dnia 30 lipca 2015 r., a w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy – odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał [...] S.A. - jako zarządcy obiektu - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu, poprzez uzupełnienie ubytków oraz wykonanie zabezpieczenia ściany oporowej, w km 21,414 - 21,834 linii kolejowej nr [...], relacji [...] - [...] - [...] (tor nr [...]) w [...], oraz terenu wokół przed dostępem osób postronnych, w terminie do 28 lutego 2015 roku,

[...] S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części wyznaczającej termin wykonania nałożonego obowiązku (w terminie do 28 lutego 2015 roku) i wyznaczył nowy termin do dnia 30 lipca 2015 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

[...] S.A. [...] w [...], wniosła o zmianę ww. decyzji w zakresie wyznaczonego terminu, z dnia [...] lipca 2015 r. na koniec 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł podstaw do ponownej zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku, zgodnie z wnioskiem Strony.

Przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. są wyczerpująco określone w tym przepisie. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej może zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

a) strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji,

b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409, tekst jednolity ze zm.).

Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Z treści ww. przepisu ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie tegoż przepisu. Uchylenie lub zmiana decyzji, w powołaniu art. 155 k.p.a. , może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym pozwala na uznaniowość decyzyjną organu.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, w trybie art. 155 k.p.a. , jest możliwa i należy do uznania organu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązana w przedmiotowym wniosku wystąpiła o zmianę decyzji w zakresie terminu (już zmienianego), wnioskując o prolongatę wykonania obowiązku do końca 2017 r.

Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności. Zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży wykonanie nałożonego obowiązku dotyczącego likwidacji nieprawidłowości w stanie technicznym ściany oporowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w protokole z kontroli okresowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odnotowano: Konstrukcja znajduje się w stanie awaryjnym, (w aktach organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika zaś, żeby obowiązana podjęła jakiekolwiek czynności naprawcze. Tymczasem ośmiomiesięczny termin na wykonanie napraw ściany oporowej, przy zachowaniu należytej staranności, był realny. Dalsza prolongata terminu wykonania obowiązku (o dwa i pół roku), stanowiłaby prawnie nieakceptowane naruszenie art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zobowiązana w swoim wniosku potwierdza zresztą wprost, że ma on na celu jedynie odsunięcie w czasie wykonania nakazanych robót z przyczyn związanych z planem modernizacji linii kolejowej [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił - argument dotyczący planowanej likwidacji ściany oporowej nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Także podnoszone kwestie ekonomiczne, związane z finansowaniem nakazanych robót budowlanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane, nie stanowią podstawy do uznania, że występuje tu interes społeczny, czy też słuszny interes strony, uzasadniający uwzględnienie wniosku.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stanowiłoby prawnie nieakceptowalne dla organu praworządnego państwa działanie, prowadzące wprost do utrwalenia stanu naruszenia prawa, jak też uniemożliwienia egzekucji decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym, co kłóciłoby się nie tylko z przepisem art. 6 k.p.a. , ale także z wyrażoną w art. 16 § 1 tejże ustawy zasadą trwałości decyzji ostatecznej. Ponadto, mając na uwadze zawarty w art. 155 k.p.a., słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. , zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 października 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, LEX nr 188729).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadła opisana powyżej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]- utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] września 2015 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że [...] S.A., [...] w [...] (podaniem z dnia [...] września 2015 r., znak:[...]) wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ww. decyzji, informując, że przedmiot postępowania - ściany oporowe w km 21,414 -21,834 linii kolejowej nr [...], został aneksem Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wykreślony z załącznika Nr 3 umowy Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Następnie, [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], [...], poinformowała, że przedmiot postępowania (ściany oporowe w km 21,414 - 21,834 linii kolejowej nr [...]) przeszedł na stan środków trwałych [...] S.A. [...] we [...] oraz podtrzymała wniosek [...] S.A., [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł przesłanek do zmiany własnej decyzji z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], powołał się na argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do sformułowanej w przedmiotowym wniosku argumentacji skarżącej, stwierdził, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, tekst jednolity ze zm.), będący podstawą rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa.

Przepis ww. o charakterze restrykcyjnym jakim jest niewątpliwie art. 66 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego.

Nałożony obowiązek dotyczący utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym w związku z tym nie muszą występować okoliczności wskazujące, że obiekt budowlany powoduje zagrożenia życia lub zdrowia ludzi czy ruchu kolejowego. Ponadto istotny w sprawie jest również fakt, że ustalenia dokonane przez Zarządcę, dotyczące nieodpowiedniego stanu przedmiotowych ścian oporowych, były sygnalizowane od 2010 r. (kontrole okresowe).

Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez Zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności.

Słuszny interes strony, to pojęcie które nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony), ale musi być to interes obiektywnie słuszny a więc zgodny z prawem. Tymczasem, zarówno w interesie społecznym jak i w dobrze pojętym interesie strony leży utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku, a tym samym utrzymywanie stanu niezgodności z prawem, nie znajduje w uznaniu organu uzasadnienia. Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, podniesiona przez zobowiązaną planowana na lata 2017 - 2018 likwidacja przedmiotowych ścian oporowych w ramach rewitalizacji linii [...] i [...] na odcinku [...] — [...]. Argument dotyczący planowanej likwidacji ścian oporowych nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Możliwa jest likwidacja ścian (lub ich części) w trybie art. 31 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do aspektu przejścia przedmiotowych ścian na stan właściciela - [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązki nakładane na podstawie art. 66 tej ustawy mogą być kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Fakt przekazania (aneks Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. umowy Nr [...] z dnia [...] września 2001 r.) torów stacyjnych i bocznicowych w tym przedmiotowych ścian oporowych na stan [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] powoduje wygaśnięcie pełnienia zarządu dla tych obiektów przez [...] S.A., o czym mowa w art. 15 ust. 4 i art. 17 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 140 i 109 §1 k.p.a. poprzez doręczenie pism i decyzji administracyjnej stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, a przez to brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, - art. 15 k.p.a. poprzez niezachowanie dwuinstancyjności postępowania i wydanie decyzji wobec [...] S.A. w warunkach, gdy podmiot ten nie był stroną postępowania I-wszo instancyjnego, - art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, w tym niezawiadamianiem stron o podjętych działaniach przez organ I i II instancji oraz braku wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, - art. 156 §1 pkt. 5 k.p.a. tj. trwała niewykonalność decyzji poprzez ustalenie daty wykonania decyzji wcześniejszej niż data jej wydania.

Na podstawie tak sprecyzowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje zarzuty skargi ocenił jako nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających jej uchylenie w trybie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.) .

Sąd w pełni podziela argumentację, którą przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - uznaje ją za prawidłową, wyczerpującą i przyjmuje za własną.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi.

W niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego stroną, której wniosek był przedmiotem rozpoznania była Spółka Akcyjna [...] [...],. Po tym zaś, jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano, że doszło (co istotne umową z dnia [...] września 2015 r., zatem po wydaniu ww. decyzji z dnia [...] września 2015 r.) do przeniesieniem przedmiotowego w sprawie obiektu "na stan" Spółki Akcyjnej [...] a ta następnie poparła wniosek - zasadnie prowadzono postępowanie z udziałem tej spółki.

Na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) stroną postępowania, z mocy prawa stała się bowiem Spółka Akcyjna [...]. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W świetle opisanych powyżej wskazań należy ocenić jako bezpodstawny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że Spółka Akcyjna [...], nie brała udziału w postępowaniu.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., - znak: [...], skierowanym na adres Spółki Akcyjnej [...] w [...], zostały przekazane: kopia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] [...] S.A., kopie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] września 2015 r.

Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja winna być skierowana do pełnomocnika reprezentującego Spółkę Akcyjną [...] (art. 40 § 2 k.p.a.). Pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany strony, skierowane zostało na adres [...] - Spółki Akcyjnej [...] w [...]. W odpowiedzi na ww. pismo Spółka Akcyjna [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] [...], wskazała adres korespondencyjny - [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] ul. [...], [...], i na ten adres została przekazana decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] (decyzja ta została również przekazana do wiadomości na adres [...] S.A. w .[...]).

Należy zauważyć, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ustanowiła pełnomocnika. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we [...] jest jednostką organizacyjną [...] S.A. [...], właściwą do działania w konkretnym rejonie. Sposób doręczenia decyzji nie wpłynął też na możliwość złożenia przez spółkę niniejszej skargi.

Nie jest uzasadniony także zarzut braku uwzględnienia w okolicznościach sprawy niniejszej normy art. 156 §1 pkt. 5 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie nie toczyło się w trybie nieważnościowym w rozumieniu art. 156 k.p.a. zaś w trybie art. 155 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).