Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 746/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 50, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 2 lipca 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2010r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2010r. Nr [...], którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy ar. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obiektu budowlanego: budynku gospodarczego- kurnika o wymiarach 16x40m położonego na działce nr [...] w m. Ł., gm. K. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 25 września 2006r. wszczął postępowanie dotyczące sprawdzenia legalności wybudowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] (obecnie [...]) w Ł. Z protokołu z oględzin ww. działki z dnia 10 listopada 2006r. i zgodnie z załączonym do protokołu szkicem wraz z legendą wynika, że na działce tej usytuowanych jest łącznie 8 obiektów budowlanych.

Zaskarżona decyzja dotyczy obiektu nr 8 – budynek gospodarczy – kurnik.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 2 lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania dotyczący obiektu nr 8 podając, że decyzją z dnia 9 sierpnia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2006r. nakazującą rozbiórkę parterowego kurnika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wskazał, że w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006r. stwierdzono, że T. i M. S. na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej wznieśli parterowy kurnik o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 16x40m. Obecni właściciele nieruchomości J. S.-P. i P. P. nie przedstawili dokumentów świadczących o wzniesieniu obiektu zgodnie z przepisami prawa. Ustalając datę budowy obiektu organ powołał się na oświadczenia skarżącej oraz inwestorów dotyczące daty jego budowy, z których wynikało, że miała ona miejsce do 1992r., a z drugiej strony na dokumentację powołaną przez skarżącą wskazującą, w jej ocenie, że obiekt powstał jednak później (po zmianie, w marcu 1994r. planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej działki z funkcji rolnej na składy, magazyny). Nadto organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2008r. przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie obiektów gospodarczych położonych na działce nr [...], pełniących funkcję kurników, przeprowadzając dowody z przesłuchania świadków. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, w tym ponadto dowodu z zaświadczenia o ubezpieczeniu budynków w gospodarstwie rolnym wydanym przez PZU Inspektorat w S., z którego wynika, że kurnik o wymiarach 40x15m został zgłoszony do ubezpieczenia 22 stycznia 1992r. i oszacowany w dniu 6 lutego 1993r., organ I instancji ustalił, że obiekt powstał przed rokiem 1994r. Obiekt powstał w czasie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia 18 lipca 1980r. (Dz. Urzęd. Woj. S. nr 15, poz. 102 z dnia 29 kwietnia 1994r.), z którego wynika, że działka nr [...] (przed podziałem nr [...]) znajduje się na terenie o przeznaczeniu "...pod produkcję żywnościową o profilu ogrodniczo-warzywniczym, sadowniczym bądź drobiarskim)". Ustalenie takie powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy winno opierać się na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974r., ponieważ w stosunku do budowy zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, jak stanowi art. 103 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, pociąga za sobą obowiązek stosowania wyłącznie art. 37 lub 40 ustawy z 1974r. Stosowanie przepisów innych jest bezprzedmiotowe w odniesieniu do samowoli budowlanych. Powołując się na powyższe ustalenia, a szczególności datę postania obiektu , tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. oraz treść przepisu art. 103 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ ustalił, że sprawę należy rozpatrzeć na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz w oparciu o § 44 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), który stanowi, iż pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.

Organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Powołując się na powyższe regulacje organ I instancji stwierdził, że samowolne wzniesienie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego nie narusza określonych w przepisach szczególnych zasad lokalizacji inwestycji. Ponadto w otoczeniu obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] usytuowane są inne obiekty gospodarcze. Należy więc uznać, że wzniesiony obiekt nr 8 nie narusza charakteru istniejącej zabudowy, a jedynie stanowi uzupełnienie istniejących zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Stan techniczny obiektu oraz jego istnienie od wielu lat nie pozwalają na stwierdzenie, iż obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nadto organ powołał przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., który stanowi, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność skarbu państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również powody uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu kurnika na podstawie wyżej cyt. przepisu art. 37 ust. 2.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. K. i L. K. oraz E. K. i K. K.

W odwołaniu H. i L. K. wnieśli :

1) o wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej z uwzględnieniem zarzutów i wniosków strony, przedstawionych przed organem I instancji,

2) o uwzględnienie dodatkowych dowodów, których we wcześniejszym postępowaniu strona nie posiadała, a pochodzących z akt sądowych spraw toczących się w Sądzie Rejonowym w S.-IX wydział Cywilny, mających znaczenie dla sprawy. Skarżący zakwestionowali ustalenia wizji lokalnej, w szczególności podaną długość budynku wynoszącą faktycznie 42m a nie 40m, jak to stwierdzono w protokole. Nadto powołali się na plan zagospodarowania przestrzennego z 1994r., który zmienił przeznaczenie przedmiotowego terenu na inny niż rolny oraz na uciążliwości związane z sąsiedztwem zabudowy inwestorów na sąsiedniej działce, m.in. na fetor unoszący się w powietrzu podnosząc, że sąsiedztwo kurników uniemożliwia skarżącym sprzedaż nieruchomości.

E. i K. K. również wnieśli o wydanie decyzji co do istoty sprawy. Skarżący podnieśli, że sąsiedztwo kurników (fetor, muchy, lisy szczury, rozrzucany obornik) uniemożliwia im zagospodarowanie działki, której są właścicielami, polegające na budowie przedszkola w Łosinie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia 17 sierpnia 2010r. przywołał treść przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że do obiektów, których budowa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są przepisy art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane

Art. 37 ust. 1 stanowi, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (brak pozwolenia na budowę) podlega przymusowej rozbiórce, gdy:

- pkt 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

- pkt 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

- ust. 2) jest to uzasadnione innymi ważnymi przepisami poza wymienionymi w ust. 1

Organ odwoławczy wskazał, że do nakazania rozbiórki konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek : braku pozwolenia na budowę oraz co najmniej jednej z określonych wyżej sytuacji. Zgodnie natomiast z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji, podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, który w sprawie kurnika o wymiarach 40x16m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1995r. nie dopatrzył się przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40. Organ II instancji wskazał jednakże, że organ ten w uzasadnieniu decyzji pominął ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007r., dla obszaru, w granicach którego znajduje się budynek. Należało dokonać oceny jego lokalizacji w odniesieniu do zapisów planu obowiązującego w okresie budowy, jak i w odniesieniu do planu aktualnego. Ustawodawca nie przewiduje bowiem wyprowadzania wniosku o zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym z faktu istniejącej zabudowy. Organ powołał się na aktualnie zajmowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zgodności samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995r. obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Organy administracji orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z 1 lipca 1994r. winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania, a w razie braku planu- z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej

Organ II instancji wskazał, że ostatnie zacytowane zdanie interpretuje się w ten sposób, że można uwzględnić dawny plan, jeżeli jego zapisy są korzystne dla oceny lokalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy ustalenia aktualnego planu obiekt ten dyskwalifikują.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ II instancji wskazał, że stosownie do aktualnie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego przez Radę Gminy w dniu 26 stycznia 2007r. uchwałą nr [...] działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę usługowo- mieszkaniową, jednakże przedmiotowy kurnik wybudowano gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wg, którego działka nr [...] znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod produkcję m.in. o profilu drobiarskim.

Powołując się na powyższe organ II instancji ustalił, że w tych okolicznościach nie można nakazać przymusowej rozbiórki kurnika.

H. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja dotyczy drugiego w kolejności kurnika zbudowanego na przedmiotowej działce (jako pierwszy z budynków gospodarczych został zbudowany kurnik oznaczony jako obiekt nr 6). Skarżąca wskazała, że decyzja organu dotyczy kurnika (obiekt nr 8), o wym. 16x40m, natomiast w uzasadnieniu decyzji organ określił długość kurnika 42m, a ta długość dotyczy kurnika nr 6. Skarżąca podniosła, że w następstwie wybudowania kurników nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a więc przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. uzasadniająca rozbiórkę. Na rozprawie przed Sądem administracyjnym skarżąca powołała się na orzecznictwo NSA i na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.).

Dla zastosowania ww. przepisów ustawy z 1974r, niezbędnym było ustalenie faktu samowoli budowlanej oraz daty budowy obiektu kurnika - obiekt nr 8.

Zgodnie z przepisem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Dokonując oceny zgodności decyzji administracyjnej z punku widzenia wyżej przytoczonych zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że organy z zachowaniem wymogów wyżej przytoczonych regulacji przeprowadziły postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia daty budowy obiektu budowlanego ustalając, że obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995r. W wyżej przytoczonym uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz dokonał oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Natomiast organy z zachowaniem ww. zasad nie dokonały ustaleń dotyczących powstania obiektu kurnika w warunkach samowoli. Organy obu instancji bez odwołania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazały, że obiekt kurnika powstał bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał nadto, że obecni właściciele nieruchomości nie przedstawili dokumentów świadczących o wzniesieniu obiektu zgodnie z przepisami prawa. Powyższe stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W toku postępowania przed organami administracji właściciele działki nr [...] na której usytuowany jest obiekt kurnika składali wyjaśnienia dot. jego budowy, kwestionując twierdzenia skarżącej, że obiekty powstały bez pozwolenia na budowę, nadto złożyli do akt sprawy uzyskane pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 13 września 1985r., z dnia 23 listopada 1987r. nr [...] na budowę kurnika oraz decyzję z dnia 2 kwietnia 1992r. nr [...] zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego [...] wraz z dokumentacją zawierającą projekty obiektów i ich opisy techniczne. Organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń dotyczących ustalenia w pierwszej kolejności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w części dotyczącej wybudowania obiektu nr 8 bez pozwolenia na budowę i nie rozpatrzyły zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. Powyższe cyt. wyżej stwierdzenie o samowoli budowlanej należy w takim stanie rzeczy uznać za dowolne. Naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa polega na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i istotnych dla sprawy okoliczności. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd nie może za organ dokonywać ustaleń i oceniać zebranych w sprawie dowodów, gdyż sądowa kontrola działalności administracji publicznej oznacza badanie zaskarżonego aktu z prawem.

Powyższe naruszenie powołanych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy. Od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc powoływanego przez organy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W sytuacji ustalenia, że obiekt nr 8 powstał w warunkach samowoli budowlanej, a prawidłowo ustalona data zakończenia budowy obiektu przypada przed dniem 1 stycznia 1995 r., to sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiłby zastosowany przez organy administracji przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, przesłanki nakazu rozbiórki to: naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, według Sądu, ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 109/08 (nie publ.), a sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Odwołując się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160) wskazuje się, że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku WSA (por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 417/08, nie publ.), trzeba przyjąć, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części, wykłada się w ten sposób, że przy legalizacji (rozbiórce) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. Ten pogląd prezentowany jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym mówi się, iż zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, II OSK 878/09 z dnia 17 maja 2010, II OSK 812/09 z dnia 24 lutego 2010).

Podzielając w pełni tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w konsekwencji trzeba uznać, że błędnie organ odwoławczy prawo do zabudowy na przedmiotowym terenie wywodzi z nieobowiązującego w dacie skarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na tej podstawie, że w dacie wybudowania obiektu kurnika na terenie przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający zabudowę związaną z produkcją o profilu drobiarskim. Zasada ta bowiem działa niezależnie od tego co będzie korzystniejsze dla inwestora. Jak to bowiem wskazano w wyroku tut. Sadu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd.109/09 z dnia 3 czerwca 2008r., w którym powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2003r. w sprawie SK 12/03 "planowanie przestrzenne jest ważnym interesem publicznym, które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, tym bardziej, że fakty te powstały w wyniku naruszenia prawa. Trudno przyjąć, aby interes jednostki związany z zachowaniem obiektu budowlanego postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nawet w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym stawiać ponad interesem publicznym, który wiąże się z potrzebą aktualnego planowania przestrzennego, przede wszystkim dlatego, że stawiając obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę naruszono prawo".

W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) ocenie podlega okoliczność, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takich terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia czy teren jest przeznaczony pod zabudowę, której sprawa dotyczy i czy zabudowa ta jest dopuszczalna, należy dokonać w oparciu o aktualny stan prawny, tj. w oparciu o obowiązujący dla przedmiotowego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007r.

Na marginesie wskazać należy, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06. Z kolei przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji.

Jednakże powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z prawem (z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak to wynika z ustaleń organów administracji dla przedmiotowego obszaru obowiązuje plan miejscowy.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zatem w przypadku ustalenia, że przedmiotowy obiekt kurnika został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę czy też z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miała procedura przewidziana w art. 51ust. 1 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane z 1994r., które to przepisy przewidują wydanie przez organ nadzoru decyzji nakazującej zaniechanie robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź też doprowadzenie go do stanu poprzedniego a także przewidują możliwość nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania. W takim stanie faktycznym, gdy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., skoro przepis art. 37 stanowi sankcję za wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uznał, że w niniejszej sprawie błędnie został wyłożony przez organ art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis przez to, iż ocenia samowolę budowlaną według stanu prawnego odnoszącego się do przepisów o planowaniu z chwili budowy, a nie orzekania. Wprawdzie organ II instancji wskazał, że ocena samowoli winna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w dacie orzekania przez organ, jednakże od zastosowania tych przepisów odstąpił z przyczyny podanej w uzasadnieniu decyzji (postanowienia planu z 1980r. były korzystniejsze dla inwestora, niż obecnie obowiązujące postanowienia planu miejscowego). Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego jak i opisane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą wydania decyzji o odmowie wydania nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego, stosownie do wyżej przedstawionych ustaleń, w pierwszej kolejności wyjaśnią okoliczności faktyczne sprawy w celu ustalenia czy spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. (brak pozwolenia na budowę) oraz uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., lub przeprowadzą postępowanie w trybie powołanego przepisu art. 51 Prawa budowlanego z 1994r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako zasadną uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził na rzecz skarżącej kwotę 250 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.