Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 877/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. J. Z. oraz Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1079/09 w sprawie ze skarg Gminy B. oraz A. J. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy B. oraz skargę A. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego; oraz zarządził zwrot uiszczonego przez Gminę B. wpisu od skargi w kwocie 200 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w B. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A.J. Z., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu wskazując na naruszenie przez wskazanego radnego zakazu o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że radny będący Dyrektorem Oddziału w B. [...] Banku Spółdzielczego w P., zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem i z zasadami reprezentacji przyjętymi przez ten podmiot gospodarczy zawarł w dniu [...] grudnia 2008r. i [...] lipca 2009r. dwie umowy z Gminą B. Pierwsza dotyczyła kredytu w rachunku kredytowym na finansowanie deficytu budżetu i spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, druga zaś na sfinansowanie przejściowego deficytu jako umowę w rachunku bieżącym. Nadto radny w dniu [...] marca 2009r. został umocowany do złożenia w imieniu Banku jednorazowej oferty cenowej dotyczącej obsługi bankowej budżetu Gminy B. Od marca 2009r. Oddział w B prowadzi obsługę budżetu Gminy B., a od [...] czerwca 2004 r. dzierżawi od Gminy działkę nr [...] o pow. 4 m2, z przeznaczeniem na umiejscowienie bankomatu wraz z obudową.

Wojewoda wyjaśnił, że A. J. Z. pełni funkcję Dyrektora Oddziału w B. ww. Banku od lutego 2008r., a od [...] grudnia 2008r. posiada pełnomocnictwo Zarządu Banku do składania oświadczeń woli w jego imieniu w zakresie czynności bankowych oraz w postępowaniu sądowym (w tym wieczystoksięgowym). Z treści pełnomocnictwa uwidocznionego w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS nr [...]) wynika, że oświadczenie woli może być złożone w imieniu Banku przez pełnomocnika jedynie w reprezentacji łącznej złożonej z pełnomocnika i członka zarządu Banku lub dwóch pełnomocników oraz obejmuje również działanie w zakresie zwykłego zarządu w ramach uprawnień i pełnomocnictw szczególnych nadanych w związku z czynnościami wykonywanymi na zajmowanym stanowisku pracy. Podkreślono również, że każdy bank prowadzi działalność gospodarczą, bowiem czynności banku przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe określane są jako działalność gospodarcza.

Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Rada Miejska w B. oraz radny A. J. Z.

Rada Miejska wniosła o uchylenie zarządzenia twierdząc, że błędnym jest założenie, iż każdy radny traci automatycznie mandat, jeśli posiada pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu banku. Nie można bowiem tej kwestii rozpatrywać z pominięciem takich elementów jak źródło i zakres umocowania. W związku z tym, w ocenie Rady, dla właściwego rozpoznania sprawy Wojewoda powinien zwrócić uwagę i rozważyć to, że od początku kadencji radny A. Z. jest pracownikiem [...] Banku Spółdzielczego w P. i zakres jego pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu Banku przez cały ten okres nie zmienił się mimo, że od lutego 2008r. pełni on funkcję Dyrektora Oddziału w B. Radny nie jest członkiem zarządu banku, nie jest jego właścicielem, współwłaścicielem, ani nie posiada żadnych udziałów w banku, w którym jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Zatem jego umocowanie do składania oświadczeń woli w imieniu banku znajduje swoje źródło w stosunku pracy. Radny posiada pełnomocnictwo, którego zakres jest identyczny, jak zakres pełnomocnictw innych pracowników tego podmiotu. Poza tym posiadane pełnomocnictwo uprawnia do działania jedynie w reprezentacji łącznej. Radny nie może podejmować żadnych samodzielnych decyzji w imieniu banku, które przekraczałyby zakres zwykłego zarządu. Nadto umowa dzierżawy działki pod bankomat została podpisana zanim radny uzyskał mandat radnego. Wojewoda nie wziął pod uwagę również tego, że radny nie miał żadnego wpływu na decyzję zarządu banku co do przystąpienia do postępowania przetargowego na finansowanie deficytu budżetowego gminy, w której pełni funkcję radnego i spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów oraz nie miał wpływu na złożenie oferty dotyczącej finansowania przejściowego deficytu budżetu gminy. Oferty wraz z umowami w całości zostały przygotowane przez zarząd banku. Działanie radnego w tym zakresie sprowadzało się jedynie do podpisania z Gminą B. dwóch umów uprzednio przygotowanych przez zarząd. Także oferta cenowa dotycząca obsługi bankowej budżetu Gminy B. została w całości przygotowana przez zarząd banku. Pełnomocnictwo zarządu udzielone radnemu dotyczyło jedynie złożenia jednorazowej oferty, którą przygotował zarząd. Podkreślono, że wszelkie decyzje w zakresie usług bankowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego podejmowane są wyłącznie przez zarząd banku, którego radny nie jest członkiem. W ocenie Rady radny nie ma żadnego wpływu na kierunki i zakres prowadzonej przez bank działalności gospodarczej, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

A. J. Z. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podkreślił, że jego bank prowadzi rachunek bieżący Gminy B. nieprzerwanie od 1995r., a więc na długo przed uzyskaniem przez niego mandatu, podpisanie zaś każdej z kolejnych umów o prowadzenie rachunku poprzedzone było uczestnictwem Banku w procedurach przetargowych. Ponadto posiadane w ramach umowy o pracę pełnomocnictwo nie przesądza i nie daje mu możliwości podejmowania decyzji w zakresie współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż wszystkie kwestie dotyczące warunków i świadczenia usług bankowych jednostek samorządu są zastrzeżone dla wyłącznej kompetencji zarządu Banku.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w B. wniósł o jej oddalenie, odnośnie zaś skargi radnego A. J. Z. o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku oraz o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym. Odnosząc się do zarzutów skarg organ wskazał, że na mocy posiadanego pełnomocnictwa Dyrektor Oddziału jest upoważniony do czynności właściwych tylko i wyłącznie dla tego stanowiska pracy. Zasady logiki i doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że Dyrektor Oddziału Banku uczestniczy w czynnościach zarządczych, co potwierdza zakres czynności skarżącego, gdyż do jego obowiązków należy m.in. podejmowanie decyzji kredytowych w ramach posiadanych pełnomocnictw, zarządzanie stanami gotówki w bankomatach i kasach podległych komórek organizacyjnych, utrzymywanie kontaktów z klientami Oddziału oraz współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego, podejmowanie decyzji dotyczących bieżącego zarządzania Oddziałem, a także zarządzanie ryzykiem operacyjnym w podległych jednostkach.

Dodatkowo organ podniósł zarzut nienależytej reprezentacji Rady uznając, że na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym pełnomocnictwo do działania w imieniu Gminy powinno być udzielone przez organ wyposażony w uprawnienia do reprezentowania Gminy, którym jest Burmistrz Miasta B., a nie Radę Miejską, jak to uczyniono w § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] listopada 2009r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarządzaniem z dnia 30 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 1079/09) Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ol 1079/09 i II SA/Ol 1080/09 i zdecydował o prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Ol 1079/09.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. radny przedłożył dodatkowe dokumenty: instrukcję – zasady ustalania i stosowania cen depozytowych produktów bankowych (...), dwa cenniki produktów kredytowych i cztery pełnomocnictwa Zarządu [...] Banku Spółdzielczego w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił obie skargi uznając je za nieuzasadnione.

Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczącego nienależytej reprezentacji Gminy B. wskazując, że z załączonej do skargi uchwały Rady z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika jednoznacznie, iż uprawniony organ podjął decyzję o skierowaniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z [...] października 2009r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wprawdzie – jak zauważył Sąd - w § 2 tej uchwały wskazano, że upoważnia się radcę prawnego S. W. do reprezentowania Rady w postępowaniu przed sądem zaś z zapisu § 3 tej uchwały wynika, iż jej wykonanie powierza się Burmistrzowi B., to nie oznacza, iż bezwzględnym obowiązkiem do należytego reprezentowania gminy wymagane było przedłożenie pełnomocnictwa do działania radcy prawnego przez Burmistrza. Skoro bowiem sam ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie jest konsekwentny w posługiwaniu się pojęciami dotyczącymi reprezentowania rady, a jedynie wskazuje, iż to gmina reprezentowana jest przez wójta, to uznać należało za wystarczające umocowanie do działania radcy prawnego, któremu pełnomocnictwa udzielono w samej uchwale o skierowaniu sprawy do sądu.

W ocenie Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie pogląd odnoszący się do niedopuszczalności skargi wniesionej przez radnego, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Sąd powołał w tym miejscu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04, w którym orzeczono o niezgodności art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. W związku z powyższym orzeczeniem ustawą z dnia 5 września 2008r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180 poz. 1111) znowelizowano m.in. art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Jednocześnie w art. 6 tej ustawy wprowadzono zapis, iż ma ona zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. W ocenie Sądu należy przyjąć taką wykładnię tego przepisu, która uprawnia do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skarg Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Mając bowiem na uwadze przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym słusznie Wojewoda stwierdził, że radny A. J. Z. naruszył zakaz zawarty w tej normie. Każdy bowiem bank, w tym bank spółdzielczy, prowadzi działalność gospodarczą, zaś czynności takiego podmiotu stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe, określa się jako działalność gospodarczą. Tym samym obsługa bankowa, finansowa jednostki samorządu terytorialnego stanowi prowadzenie przez bank działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego i spełniona zostaje w takim przypadku przesłanka, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 lit. c i d ustawy o samorządzie gminnym zastrzeżono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. W wykonywaniu wymienionych kompetencji rady uczestniczą wszyscy radni. Nie ma przy tym znaczenia, że oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Należy bowiem mieć na uwadze, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w realizacji zadań podlega wyłącznie radzie gminy, co wynika z art. 30 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. Na tym tle regulacja art. 24f ustawy o samorządzie gminnym tworzy gwarancję prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że radny Rady Miejskiej w B. naruszył omawiany zakaz podpisując wskazane wyżej dwie umowy z [...] grudnia 2008r. i [...] lipca 2009r. w imieniu [...] Banku Spółdzielczego w P. działając w tym zakresie z upoważnienia Banku na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Zakres pełnomocnictwa Zarządu [...] Banku Spółdzielczego w P. obejmuje bowiem składanie oświadczeń woli w imieniu Banku w zakresie czynności bankowych oraz w postępowaniu sądowym (w tym wieczystoksięgowym). Jak wynika z treści pełnomocnictwa figurującego w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS nr [...]) oświadczenie woli może być złożone w imieniu Banku przez pełnomocnika jedynie w reprezentacji łącznej złożonej z pełnomocnika i członka zarządu Banku lub dwóch pełnomocników oraz obejmuje również działanie w zakresie zwykłego zarządu w ramach uprawnień i pełnomocnictw szczególnych nadanych w związku z czynnościami wykonywanymi na zajmowanym stanowisku pracy. Powyższe – w ocenie Sądu - oznacza, iż radny podpisując wskazane umowy z Gminą B. działał jako pełnomocnik Banku i jednocześnie działanie to wyczerpywało znamiona zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ww. ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, iż działanie radnego sprowadzało się jedynie do czynności podpisania z Gminą dwóch umów uprzednio przygotowanych przez Zarząd, a posiadane w ramach umowy o pracę pełnomocnictwo nie przesądza i nie upoważnia radnego do podejmowania decyzji w zakresie współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż wszystkie kwestie dotyczące warunków i świadczenia usług bankowych tych jednostek są zastrzeżone dla wyłącznej kompetencji Zarządu Banku. Radny dokonując czynności podpisania umów działał bowiem jako uprawniony pełnomocnik Banku i nie może obecnie skutecznie zaprzeczać posiadania takich pełnomocnictw. Nie ma przy tym znaczenia, że posiadane przez niego pełnomocnictwo uprawnia do działania jedynie w reprezentacji łącznej. Jest to bowiem wymóg formalny określony przez mocodawcę i rozważany w kontekście oceny mocy wiążącej złożonego oświadczenia.

Ponadto, jak zauważył Sąd, skarżący radny jako Dyrektor Oddziału tego Banku uczestniczy w czynnościach zarządczych, co potwierdza zakres czynności skarżącego, do którego obowiązków należy m.in. podejmowanie decyzji kredytowych w ramach posiadanych pełnomocnictw, zarządzanie stanami gotówki w bankomatach i kasach podległych komórek organizacyjnych, utrzymywanie kontaktów z klientami Oddziału oraz współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego, podejmowanie decyzji dotyczących bieżącego zarządzania Oddziałem, a także zarządzanie ryzykiem operacyjnym w podległych jednostkach. W tej sytuacji nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż obsługę finansów Gminy B. prowadzi właśnie Oddział Banku w B., którym kieruje skarżący radny jako dyrektor tej placówki. Podobnie nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż Oddział Banku w B. dzierżawi od Gminy B. działkę nr [...] o pow. 4 m2, z przeznaczeniem pod bankomat wraz z obudową. Okoliczność powyższa wyczerpuje przesłankę zarządzania działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy.

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że osoba na stanowisku dyrektora oddziału banku ma wpływ w ramach tego oddziału na kierunki i zakres prowadzonej przez bank działalności gospodarczej. Nadto jest pełnomocnikiem w prowadzonej działalności gospodarczej przez podmiot, który swoją działalność prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy poprzez prowadzenie rachunków Gminy oraz zarządzanie jej finansami na tych rachunkach.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji oddalił obie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Gminę B. i A. J. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. J. Z. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej, bowiem nie został poddany ocenie dowód zgłoszony przez skarżącego na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. W ocenie skarżącego brak odniesienia się do przedłożonych na rozprawie dokumentów w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że Sąd nienależycie przedstawił stan sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę B. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej, bowiem nie poddano ocenie dowodu zgłoszonego przez A. Z. na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. Podniesiono, że brak odniesienia się do przedłożonych na rozprawie dokumentów w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że Sąd nienależycie przedstawił stan sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

2. przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się A. Z., który jako dyrektor Oddziału w B. [...] Banku Spółdzielczego w P. i posiadający pełnomocnictwo Zarządu Banku do składania oświadczeń woli w imieniu tego Banku w zakresie czynności bankowych oraz w postępowaniu sądowym (w tym wieczystoksięgowym) naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skargach kasacyjnych zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tych skarg.

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w obu skargach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że sprowadzają się one do twierdzenia, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego zarządzenia nie wziął bowiem pod uwagę dowodów zgłoszonych przez skarżącego na rozprawie i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Jak stanowi powołany w podstawach kasacyjnych art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W powołanym przepisie chodzi zatem o dowód z dokumentów, który jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie, jak wynika z akt sądowych, a w szczególności z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, Sąd ten nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, tym samym nie stosował art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Przyjęte natomiast przez Sąd na rozprawie dokumenty przedstawione przez skarżącego stanowiły jedynie potwierdzenie złożonych przez niego wyjaśnień i faktyczne podstawy zgłoszonych przez niego żądań (art. 106 § 2 p.p.s.a.). Nieodniesienie się zatem przez Sąd do wskazanych dokumentów, co – jak wywodzi się w obu skargach – stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż doszło do takiego naruszenia wskazanego przepisu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zasadnicze elementy składowe wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób właściwy przedstawiono w nim stan faktyczny i prawny sprawy, jak również powołano podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie doszło też do naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pod względem zgodności z prawem. Natomiast to, czy ocena legalności tego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Wobec niekwestionowanego w sprawie faktu pełnienia przez radnego A. Z. funkcji Dyrektora Oddziału w B. [...] Banku Spółdzielczego w P. sprawującego na podstawie umowy obsługę finansową Gminy B., w którym to Oddziale we wcześniejszym okresie Gmina zawarła dwie umowy kredytowe, Bank ten zaś dzierżawi grunt od Gminy pod umiejscowiony tam bankomat, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznana za wadliwą. Celem wskazanego przepisu jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, w których radny m.in. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat lub zarządza taką działalnością, bądź też jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, przy czym rozstrzygający jest w tym zakresie sam fakt korzystania z mienia komunalnego. Podkreślić należy, że bank jest podmiotem gospodarczym i prowadzi działalność gospodarczą. Wskazuje na to art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 ze zm.), czynności zaś wykonywane przez bank, jakie wymienia art. 5 Prawa bankowego, określone są w ust. 4 tego artykułu jako działalność gospodarcza. Zauważyć również należy, że dyrektor oddziału banku niewątpliwie uczestniczy w zarządzaniu działalnością bankową, w ramach udzielonych mu pełnomocnictw podejmuje m.in. decyzje kredytowe oraz zarządza ryzykiem operacyjnym w danej jednostce. Niewątpliwie więc pełnienie przez radnego funkcji dyrektora oddziału banku wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego spełnia przesłanki, o jakich mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym przesłanki do zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...).

Z uwagi na powyższe, skargi kasacyjne jako niemające usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.