Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1207/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia(...) z siedzibą w (...) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2011 r. znak: (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4 , art. 11 b, art. 11 d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 - 3, art. 20a, art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-[...] na odcinku: granica województwa [...]- węzeł drogowo - kolejowy w [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 spec ustawy, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że projekt jest zgodny z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Warunki realizacji inwestycji, objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, zostały uzgodnione w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem przez RDOŚ postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Projekt jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo Budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.). Inwestycja posiada uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], uzgadniające warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu II instancji, kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo.

W ramach przedsięwzięcia przewiduje się budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej po nowym śladzie i budowę dwóch węzłów drogowych częściowo bezkolizyjnych typu WB, w ciągu których zostaną zbudowane dwa wiadukty (WD-[...] i WD- [...]). Ponadto zaplanowano przebudowę dróg powiatowych i gminnych kolidujących z drogą ekspresową S-[...], przebudowę istniejących odcinków drogi krajowej Nr [...] w celu włączenia ich do projektowanych węzłów [...]-ul. [...] i [...]-ul. [...], budowę dróg dojazdowych równoległych do drogi ekspresowej S-[...], budowę chodników w ciągu drogi gminnej oraz w ciągu ul. [...] i ul. [...], budowę chodników wraz ze ścieżką rowerową w ciągu ul. [...] i ul. [...], budowę wiaduktów w miejscach skrzyżowań drogi ekspresowej S-[...] z siecią dróg publicznych (WD- [...] i WD-[...]), budowę dwóch przejazdów gospodarczych (PG-[...] i PG-[...]), budowę mostów w miejscach przekroczeń drogi ekspresowej S-[...] przez rzekę [...], budowę mostu drogowego nad szlakiem migracji zwierząt (MD-[...]), budowę przepustów w miejscach kolizji drogi z istniejącą siecią rowów melioracyjnych oraz przepustów odwadniających, budowę systemu odwodnienia drogi, budowę oświetlenia drogi w rejonie węzłów drogowych, budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu, budowę zjazdów indywidualnych i technologicznych, budowę urządzeń ochrony środowiska (w tym m.in. sześć przepustów pełniących rolę przejść dla płazów i małych zwierząt oraz przejście dolne dla zwierząt dużych i średnich), oraz przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej, rozbiórkę kolidujących obiektów budowlanych, wycinkę starych, adaptację i nasadzenia nowych drzew, przełożenie szlaków turystycznych.

Minister Infrastruktury wskazał, że w zaskarżonej decyzji zamieszczono informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu RDOŚ. W pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji przedstawiono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w tym odniesiono się do uwarunkowań przyrodniczych, ochrony przed hałasem, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, ochrony powietrza atmosferycznego oraz ochrony walorów przyrodniczych. Ponadto zobowiązano inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę [...] w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przez RDOŚ w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek podjęcia działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz obowiązek ustanowienia nadzoru przyrodniczego. Ponadto Wojewoda [...], w celu oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zobowiązał inwestora do wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Jako niezasadny oceniono zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie dla [...], gdyż w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej w sposób prawidłowy gromadziły i rozpatrywały cały zebrany materiał dowodowy.

Mając na uwadze stanowisko organu oparte o opinie dotyczące planowanego usytuowania dwóch przejść dla dużych zwierząt w niewielkim oddaleniu oraz oddalenia korytarza ekologicznego od planowanego węzła, Minister Infrastruktury podzielił argumenty przedstawione przez RDOŚ.

Odnosząc się do zarzutu oddziaływania projektowanego węzła na faunę przez jego oświetlenie wyjaśnił, iż obowiązek jego oświetlenia nakładają przepisy § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), natomiast obowiązek używania świateł przez kierujących pojazdami wynika w szczególności z art. 51 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.).

W odniesieniu do postulowanej przez odwołujących się konieczności dokonania w ramach przedmiotowego postępowania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar [...], organ stwierdził, iż ocena taka jest dokonywana w przypadku zajęcia pod planowaną inwestycję siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków chronionych, które znajdują się w obszarze [...]. Z uwagi na realizację planowanego przedsięwzięcia na terenie obejmującym siedliska przyrodnicze znajdujące się poza obszarem [...], oceny takowej nie dokonywano. Jednakże, inwestycja w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. przewiduje minimalizację negatywnego oddziaływania inwestycji na chronione gatunki motyli poprzez redukcję ryzyka zabicia tych okazów oraz zapobieżenie zmniejszeniu areału ich siedlisk.

W ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady ostrożności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła, o których mowa w art. 172 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Obowiązek podjęcia wskazanych przez RDOŚ działań mających na celu ochronę ww. gatunków motyli posłuży jednocześnie odtworzeniu siedlisk wskazanych przez skarżących gatunków ptaków, jednakże występowania gniazd tych osobników na omawianym obszarze nie stwierdzono.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez RDOŚ i wskazał, że analiza wariantów alternatywnych przebiegu drogi dokonywana jest na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie ocenia się innych wariantów lokalizacyjnych, niż uprzednio wskazany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako najkorzystniejszy środowiskowo. Na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie jest dopuszczalna zmiana zakresu i lokalizacji inwestycji, a jedynie doprecyzowanie warunków środowiskowych z uwagi na przygotowanie szczegółowej dokumentacji projektowej.

Minister Infrastruktury dokonując analizy zaskarżonych rozstrzygnięć nie stwierdził uchybień, na które powoływało się skarżące Stowarzyszenie, w szczególności nie podzielił uwagi o bezkrytycznym przyjęciu ustaleń wynikających z decyzji środowiskowej - wobec poczynienia przez RDOŚ szeregu ustaleń i nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w postaci działań warunkujących zachowanie potencjalnie występujących siedlisk roślin i zwierząt na całym obszarze inwestycji.

Organ II instancji nie podzielił także twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, iż budowa węzła "[...]" nie jest uzasadniona interesem społecznym, z uwagi na istnienie innego dogodnego połączenia komunikacyjnego. Wojewoda [...] wyjaśnił bowiem, jak istotne znaczenie ma przedmiotowe przedsięwzięcie dla poprawy jakości systemu komunikacyjnego, poprawy przepustowości i płynności ruchu samochodowego na trasie [...], poprzez wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum [...].

Odnosząc się do zarzutu braku przeanalizowania możliwości kumulacji oddziaływania przedmiotowej inwestycji z planowaną budową centrum logistycznego na bazie istniejącego węzła kolejowego od strony gminy [...], organ wskazał, że kwestia ewentualnego wpływu na środowisko inwestycji, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, aby w raporcie o oddziaływaniu inwestycji drogowej na środowisko uwzględnić ewentualne oddziaływanie innych inwestycji planowanych przez innego inwestora.

W ocenie Ministra Infrastruktury, przy należytym wywiązaniu się z warunków określonych w decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. nie zaistnieje groźba naruszenia istotnych struktur przyrodniczych, które mogą doprowadzić do znacznych strat ekologicznych, w tym do zaistnienia szkody w środowisku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniosło [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że decyzja budowlana została wydana mimo, że:

-ocena oddziaływania przedsięwzięcia na korytarz ekologiczny oraz na chronione gatunki zwierząt i obszar [...] była nieprawidłowa;

-bezzasadnie uznano, że granica korytarza ekologicznego podlegającego prawnej ochronie przebiega ściśle na granicy lasu, przez co lokalizacja węzła "[...]" nie koliduje z korytarzem ekologicznym i nie może wywierać na niego istotnego oddziaływania środowiskowe;

-doszło do rażącego naruszenie przepisów art. 7 i 77 §1 k.p.a. z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz [...];

-ten sam zarzut postawiono wobec postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia;

-brak było zachowania unijnej zasady przezorności i prewencji (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska);

-brak było w sprawie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego "[...]";

-uzasadnienie decyzji było nieodpowiednie, wbrew wymogom art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dalej w skardze Stowarzyszenie podniosło, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-290/03 wskazał, że ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzana na etapie decyzji wykonawczej musi mieć charakter całościowy i dotyczyć wszystkich aspektów przedsięwzięcia, które nie zostały jeszcze poddane ocenie lub które wymagają ponownej oceny.

Zdaniem Stowarzyszenia istotą ponownej oceny oddziaływania na środowisko jest uwzględnienie nowych, nieujawnionych wcześniej (tj. w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) informacji, w celu skorygowania lub uszczegółowienia ustaleń z "pierwotnej" oceny oddziaływania na środowisko (tj. przeprowadzanej na potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Możliwe jest przy tym zaistnienie sytuacji, w której w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko dojdzie do konieczności zmiany zasadniczych parametrów planowanego przedsięwzięcia.

W omawianym przypadku na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do poważnych błędów w ocenie oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim nie rozpoznano kluczowych aspektów przyrodniczych (nie przeprowadzono inwentaryzacji przyrodniczej).

W końcowej części skargi podniesiono, że z uwagi na realne zagrożenie poważnych i trudnych do odtworzenia strat przyrodniczych, jak utrata drożności korytarza ekologicznego czy zmiana stosunków wodnych w rejonie doliny [...], będącej siedliskiem chronionych gatunków zwierząt - niezbędne jest natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 725/12 - skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2520/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę po wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2033/13, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 650/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. II OSK 650/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie II OSK 2520/12, NSA, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zaś w wyroku VII SA/WA2033/13, wbrew wiążącemu go stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy ma zastosowanie do decyzji organu II instancji, czego konsekwencją było uznanie, że w stosunku do zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności, władny jest jedynie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że z uzasadnienia wyroku w sprawie VII SA/WA 2033/13 nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle dostrzegł zasygnalizowany przez NSA problem prawny, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie nie uwzględnił poglądu wyrażonego przez NSA w sprawie II OSK 2520/12, czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Ponadto, NSA w ww. wyroku zwrócił uwagę, że ograniczenia wynikające z przepisów prawa krajowego nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2520/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w sprawie należy uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12, którym uchylono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, gdyż powyższym orzeczeniem prawomocnie rozstrzygnięto w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w [...]". Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12 wydanym w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jednoznacznie uznał (odmiennie niż WSA w Warszawie), że były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (...). Tym samym zaakceptował decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające nieważność powyższej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. WSA w Warszawie, któremu wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12 przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r., której stwierdzono nieważność, stanowiła podstawę do wydania decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, nr 6, poz. 63). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

NSA wskazał też, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar [...] [jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)] zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się postępowanie.

Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, mając świadomość, iż stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowa zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156

§ 1 pkt. 2 KPA, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa stoi na stanowisku, że wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury w dniu 22 lutego 2011 r. w okolicznościach sprawy stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 KPA.

Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie II OSK 2520/10 Minister Infrastruktury mając wiedzę iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach powinien zawiesić postępowanie odwoławcze w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Oceną tą Sad obecnie orzekający jest związany, a wynika z niej, iż organ odwoławczy w zależności od wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej powinien uzależniać swoje rozstrzygnięcie.

Sąd orzekający miał ponadto na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i orzecznictwo z nim związane (wyrok NSA z 30 listopada

2010 r., II OSK 2148/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 65, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11, Lex nr 1139826). Podobny pogląd jak w powyższych orzeczeniach, że art. 31 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego, przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22). W ocenie Trybunału z art. 31 ust. 2 specustawy wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 k.p.a.) i w takich przypadkach sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo (wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 630/09 niepubl.).

Jednak powyższe ograniczenia, jak wskazał NSA, nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa). Sąd podkreślił, że w takich przypadkach należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09).

Mając na uwadze powyższe WSA uwzględnił stan rzeczy istniejący na dzień orzekania.

Przede wszystkim należy mieć na względzie, że prawomocnie zostało zakończone postępowanie sądowo administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 809/13 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowania ze skutkiem ex tunc, decyzji, która ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ta ostatnia decyzja zawisła niejako w próżni tracąc niejako swoje oparcie.

W konsekwencji więc stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która została wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

Aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.

W tym stanie rzeczy rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury (aktualnie Minister Infrastruktury i Rozwoju) ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 k.p.a. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć które są realizowane a także tych które zostały już zrealizowane (wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.