Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 26/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 462/18 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej i uchylenie decyzji ostatecznej oraz zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 462/18 w wyniku rozpoznania skargi K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: skarżącą) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dale: p.p.s.a."):

1) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 marca 2018 r. nr 64/16/18 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 19 sierpnia 2016 r. nr 9007/6750/124/16;

2) zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego to jest:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy to jest:

• art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.), w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ARiMR przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 4 października 2018 r., VIII SA/Wa 462/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Spółka 29 marca 2012 r. złożyła w Mazowieckim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania). Decyzją z 11 czerwca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał spółce pomoc finansową na pokrycie, między innymi części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 27.002.592,45 złotych. Postanowieniem z 14 lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 11 czerwca 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, a następnie decyzją z 19 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję ostateczną w części i orzekł o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości 26.642 556,60 złotych. Decyzją z 30 marca 2018 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z 19 sierpnia 2016 r.; uchylił decyzję ostateczną z 11 czerwca 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania; zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (II półrocze 2 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w części dotyczącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 27.002.592,45 złotych. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił, że postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt RP [...] Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w Warszawie przy ul. Poleczki 33 do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w wysokości nie wyższej niż 21.302.659,77 złotych, przez przedłożenie przez Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji, czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w wysokości nie niższej niż 21.302 659,77 złotych. Powołując art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE.L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera, zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze te regulacje prawne należy wskazać, że sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał rozpoznać skargę na decyzję ostateczną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 marca 2018 r. rozstrzygającą sprawę, co do jej istoty w całości. Z mocy tej decyzji w obiegu prawnym nie było już decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 19 sierpnia 2016 r. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji tylko i wyłącznie winien był dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, z uwzględnianiem regulacji z art. 134 § 1 p.p.s.a. W razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był uwzględnić skargę uchylając decyzję ostateczną w całości albo w części. Dopiero w takiej sytuacji, mógł mieć zastosowanie art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 19 sierpnia 2016 r., która ponownie zaistniałaby w obiegu prawnym z mocy wyroku Sądu. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie przepisów postępowania badając w pierwszej kolejności nieistniejącą w obiegu prawnym decyzję z 19 sierpnia 2016 r. Taki sposób procedowania wynika wprost z uzasadnienia wyroku z 4 października 2018 r.: "Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem w części decyzji ostatecznej. (...) Organ I instancji przyjął, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest kwota do odliczenia wynikająca z odmiennego oszacowania przez kosztorysanta wartości inwestycji zrealizowanej przez stronę. W ocenie Sądu, słusznie wskazuje skarżąca, że nową okolicznością w rozumieniu ww. przepisu, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. (...) Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie, których wznowiono postępowanie, nie argumentując, z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne."

Bezspornym jest, że postanowieniem z 14 lipca 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 11 czerwca 2012 r. przyjmując, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja kosztorysanta o zawyżeniu wartości kosztorysowej. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazane postanowienie wyznaczyło przedmiot postępowania nadzwyczajnego, które zakończyło się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty w całości (art. 151 § 1 k.p.a.). Na skutek odwołania strony Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją z 19 sierpnia 2016 r., co oznacza, że miał obowiązek rozpatrzyć zarzuty odwołania. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony został, bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją z 19 sierpnia 2016 r., organ odwoławczy nie mógł zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu mógł rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy (...). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zastosował ten przepis w rozpoznawanej sprawie. Inaczej mówiąc, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że sprawa została wyjaśniona w pełnym zakresie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołując postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r., RP [...] wszczynające śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (...) do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie nie wskazał, wprost, że w toku postępowania wznowieniowego zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a.: "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" uzasadniająca wznowienie postępowania. Postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 lipca 2016 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), ponieważ na etapie postępowania odwoławczego był to organ właściwy do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po uchyleniu decyzji organu I instancji przed wydaniem orzeczenia, co do istoty sprawy miał obowiązek najpierw ustalić i zbadać przyczynę wznowienia postępowania (wszczęcie śledztwa), która zaistniała dopiero w toku postępowania nadzwyczajnego 5 maja 2017 roku. Ta przyczyna ze względów czasowych nie mogła być znana organowi I instancji w dacie wszczęcia postępowania 14 lipca 2016 roku, ponieważ jeszcze nie istniała. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany do przeprowadzenia na etapie odwoławczym postępowania, co do przyczyn wznowienia, nie wskazał, jako przesłanki wznowieniowej nowej okoliczności faktycznej - postanowienia Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r., RP [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (...) do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Według art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takim dokumentem jest postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r., RP [...]. To postanowienie stanowi obligatoryjną przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a., ponieważ w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (...) istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po uzyskaniu informacji o wszczęciu śledztwa w sprawie, która dotyczy uzyskanych płatności właściwy organ administracji publicznej wznawia postępowanie administracyjne, ponieważ w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną nie uwzględniono okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa). Mając na uwadze przepisy unijne, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał obowiązek wznowić postępowanie, aby końcowo wydano takie rozstrzygnięcie, które umożliwi skuteczne odzyskanie 100 % pomocy wypłaconej danej grupie producentów, jeśli nieuzyskanie przez nią uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony lub 50 % pomocy wypłaconej danej grupie producentów we wszystkich pozostałych przypadkach.

Od 1 czerwca 2017 r. obowiązuje bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011. Według artykułu 79 Zmiany w rozporządzeniu wykonawczym (UE) nr 543/2011 pkt 3): skreśla się art. 50-148. Natomiast, zgodnie z artykułem 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, w odniesieniu do grup producentów utworzonych zgodnie z art. 125e rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 skreślone przepisy rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, o których mowa w art. 79 niniejszego rozporządzenia, mają nadal zastosowanie, dopóki te grupy producentów nie zostaną uznane za organizacje producentów lub zainteresowane państwo członkowskie nie odzyska pomocy wypłaconej na podstawie art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011. Należy wskazać, że przepis ten reguluje odzyskiwanie przez państwo członkowskie 100 % pomocy wypłaconej danej grupie producentów, jeśli nieuzyskanie przez nią uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony lub 50 % pomocy wypłaconej danej grupie producentów we wszystkich pozostałych przypadkach. Natomiast, zgodnie z art. 117 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, płatności oblicza się na podstawie kwoty, którą uznano za kwalifikowalną. Państwo członkowskie sprawdza wniosek o przyznanie pomocy otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do otrzymania wsparcia. Państwo członkowskie określa: kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o sam wniosek; kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku. Jeżeli kwota określona na podstawie ust. 2 lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z ust. 2 lit. b) o więcej niż 3 %, nakłada się odpowiednią karę. Kwota kary jest równa różnicy między kwotami obliczonymi w ust. 2 lit. a) i b). Jednak, jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Ustępy 2 i 3 stosuje się, z uwzględnieniem niezbędnych zmian, do wydatków określonych, jako niekwalifikowalne w trakcie kontroli na miejscu lub późniejszych kontroli (...).

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Zgodnie z art. 115 ust. 2 tego rozporządzenia, państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2020 r., I GSK 338/18 (LEX nr 3110075) przedstawił następującą ocenę prawną: "(...) zawieszenie płatności w oparciu o przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie jest uzależnione od wykazania winy podmiotowi ubiegającemu się o pomoc, a jedynie ustalenie, że istnieje w stosunku do tego podmiotu podejrzenie popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Ponadto w przypadku stwierdzenia popełnienia oszustwa przez podmiot ubiegający się o pomoc zastosowania miałby przepis art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011. (...) Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 należy interpretować w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14 (LEX nr 1774739) przedstawił następującą wykładnię prawa: "Fakt, że na gruncie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 prawodawca unijny operuje terminem "zawieszenia" (płatności) nie oznacza, że stanowi on synonim terminu "zawieszenia" (postępowania), którym z kolei prawodawca krajowy posłużył się w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. (...) Przede wszystkim jednak, nie można nie zwrócić uwagi na to, że wymienione powyżej przepisy, to jest art. 97 § 1 k.p.a. i art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 mają inny charakter. O ile pierwszy z nich jest przepisem prawa procesowego - przepisami administracyjnego prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim – to drugi z nich, jest przepisem materialnoprawnym - przepisami prawa materialnego są przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. (...) skoro zgodnie z art. 115 ust. 2 przywołanego rozporządzenia unijnego, Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007, to za oczywiście wadliwe i niezgodne z prawem uznać należało dopuszczenie przez Sąd I instancji do sytuacji polegającej na możliwości orzekania o prawie (uprawnieniu) do płatności wymienionych w przywołanym przepisie, poprzez ich zawieszenie - w kontekście odrębności terminologicznej i autonomii znaczeniowej prawa unijnego, wydaje się to oznaczać np.: wstrzymanie (wypłaty albo/i) uprawnień do tych płatności na określony czas, czy też wykluczenie możliwości ich przyznania (przyznawania) przez określony czas - w drodze postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ich przyznania, nie zaś w drodze indywidualnego aktu administracyjnego zastrzeżonego dla władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach, to jest w drodze decyzji administracyjnej. (...) Do właściwego organu, o ile stwierdzi we wszczętym postępowaniu ziszczenie się określonej art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 przesłanki, należy, więc wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianej dla niego formie, a mianowicie w formie decyzji administracyjnej."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., I GSK 2735/18 (LEX nr 3308192) podzielił tę wykładnię: "Po trzecie, przedstawiony przez skarżący kasacyjnie organ argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć, jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia." Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2022 r., I GSK 3020/18 (LEX nr 3423964): "Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela wykładnię prawa przedstawioną we wskazanych prawomocnych wyrokach, które z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby), są wiążące. To zaś oznacza, że podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 nie jest uzasadniony.

W Rozdziale 12 Wznowienie postępowania, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uregulowano przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, formę wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, właściwość organu oraz rodzaje decyzji kończących postępowanie. Wydając 14 lipca 2016 r. postanowienie o wznowieniu postępowania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR powołał się na raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych 20-22 czerwca 2016 r. podczas kontroli na miejscu. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie wskazał przyczyny wznowienia w uzasadnieniu decyzji z 30 marca 2018 roku, która wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 sierpnia 2016 roku. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził wprost: "(...) wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a."

Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. Inaczej mówiąc, skoro Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ogóle nie wskazał nowej okoliczności, która wyszła na jaw, uzasadniającej wznowienie postępowania, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć prawa przez błędną ocenę tej nie wskazanej przez organ odwoławczy przesłanki wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.