Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2860/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa (dalej: skarżąca, spółka) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...] (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. PINB w [...]- Powiat [...] działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie budowy dwóch obiektów budowlanych obejmujących całkowitą zabudowę wewnętrznych podworców (zachodniego A i wschodniego B) na posesji przy [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...][...], w formie dwóch budowli na konstrukcji drewnianej - typu wiata, wykonanych jako rozbudowa parteru istniejących na tej posesji obiektów budowlanych tj. budynku frontowego, oficyny tylnej i oficyny środkowej poprzez rozbudowę powierzchni użytkowej restauracji umiejscowionej w parterze ww. trzech budynków i funkcjonalnie połączonych z tym lokalem gastronomicznym, zrealizowanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora: "[...]" Sp. z o.o. ul. [...],[...][...].

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r.) WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1461/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę spółki.

W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. wskazując na podpisanie postanowienia przez osobę nie mającą pisemnego upoważnienia oraz skierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. WINB działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 126 k.p.a. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone jedynie w stosunku do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., tj. do postanowień organu odwoławczego stwierdzających niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).

Dalej WINB wskazał, że stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym treść art. 101 § 3 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast zażalenie nie przysługuje na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie zawieszenia postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądowodaministracyjnego WINB podkreślił, że skoro w art. 101 § 3 k.p.a. w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.

W konsekwencji WINB stwierdził, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, co skutkuje niedopuszczalnością stosowania do weryfikacji ww. postanowienia, nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności uregulowanego w art. 156 - 159 k.p.a.

Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca spółka.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.

Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

GINB wyjaśnił, że redakcja art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania zażaleniem postanowienia wydanego w trybie art. 97 § 2 k.p.a. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy w niniejszej sprawie budowy dwóch obiektów budowlanych, których dotyczy postępowanie zostanie wydana decyzja administracyjna. GINB nie podzielił oceny skarżącej, że "art.101 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania", gdyż nie wynika to z treści tego przepisu. Ponadto wskazał, że z błędnego pouczenia nie można wywodzić prawa, które określone jest wyłącznie w obowiązujących normach prawnych. Wprawdzie art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednak samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy.

Zdaniem GINB zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia, czy też w sprawie zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie stanowi rażące naruszenie art. 126 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie GINB skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na wydaniu przez WINB postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji winien był wydać postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2018 r., względnie uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdy złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia spełnia wszystkie wymagane przez k.p.a. przesłanki i nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte; powyższe uchybienie organu II instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ II instancji prawidłowo zastosował powołany przepis, wszczęte zostałoby postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r., zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r.;

- art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem w zaskarżonym postanowieniu, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie, dla którego podstawę prawną stanowi 97 § 2 k.p.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia PINB, w sytuacji, gdy przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a w konsekwencji, zgodnie z art. 126 k.p.a., możliwe jest wszczęcie co do tego wadliwego, tj. obarczonego wadami nieważności orzeczenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., wszczęte zostałoby postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2018 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

- art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie, dla którego podstawę prawną stanowi 97 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie jest dopuszczalna kontrola tego postanowienia w trybie stwierdzenia jego nieważności, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią pouczenia zawartego w postanowieniu wydanym w przedmiotowej sprawie przez PINB w dniu [...] maja 2018 r., skarżącej spółce przysługiwał środek odwoławczy od tego postanowienia w postaci zażalenia; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędne pouczenie co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, a w konsekwencji na gruncie przepisów k.p.a. dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 i nast. k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organu art. 101 § 3 k.p.a. dopuszcza wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Na potwierdzenie tej tezy skarżąca przywołała dwa orzeczenia sądów administracyjnych (II SA/Wa 453/11 i IV SA/Wa 199/12). Dodatkowo skarżąca podniosła, że postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r. zawierało pouczenie o przysługującym na nie zażaleniu, a w związku z tym nawet jeśli pouczenie to było błędne to nie może ono szkodzić stronie, która się do tego zastosowała.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ administracji publicznej wydaje gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną "lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub "postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn".

Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023).

Taką przeszkodę, w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny, do odmowy wszczęcia postępowania stanowi również żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 126 k.p.a., który stanowi odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do decyzji jak i trybów nadzwyczajnych, przyjęto, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do "postanowień, od których przysługuje zażalenie", oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do – "postanowień, na które przysługuje zażalenie" - oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności postanowienia na które nie służy zażalenie. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).

Zatem z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a. I z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

W konsekwencji, należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie GINB odpowiada prawu. Jak wskazano powyżej nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie. Tymczasem skarżąca spółka zainicjowała postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tut. Sąd podziela w całości stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1461/18 oddalającym skargę spółki na postanowienie WINB o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "wykładnia językowa art. 101 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że – a contrario – zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Taki sam wynik osiągniemy dokonując wykładni historycznej tego przepisu. Został on bowiem z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Zmiana treści omawianej regulacji dokonana prawie 8 lat temu miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Z czterech możliwych kombinacji postanowień (zawieszenie, odmowa zawieszenia, podjęcie, odmowa podjęcia) zaskarżalne zażaleniem są tylko te wprost wskazane w treści art. 101 § 3 k.p.a. czyli zawieszenie i odmowa podjęcia".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela również ocenę WSA w Krakowie, że pogląd ten jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji.

Powyższej oceny nie zmienia wskazywanie przez skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych (II SA/Wa 453/11 i IV SA/Wa 199/12) mających potwierdzać stanowisko o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zwieszonego postępowania.

Pierwszy z nich został wprawdzie wydany, (co podkreśla skarżący) po wejściu w życie omówionej wyżej nowelizacji, jednakże w sprawie tej, kontroli podlegała decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd administracyjny badał zgodność tej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a więc z brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. sprzed wspomnianej nowelizacji. Pogląd wyrażony w tym orzeczeniu nie może w żaden sposób znaleźć zastosowania w sprawie, w której zaskarżone postanowienie wydano 8 lat po zmianie przepisów.

Z kolei drugi z powołanych wyroków został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. II OSK 2509/12, a przyczyną uchylenia była właśnie błędna interpretacja art. 101 § 3 k.p.a. Wskazane w skardze poglądy sądów administracyjnych I instancji nie zyskały aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, co stanowi argument przemawiający za stanowiskiem, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie, a tym samym nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

Także podnoszona w skardze okoliczność wadliwego pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zwieszonego postępowania nie spowodowała, że stało się ono dopuszczalne, a w konsekwencji, że można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie. Błędne pouczenie nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa takiego środka nie przewiduje. Wbrew stanowisku skarżącej powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z treścią art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r. "w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia. Błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje, a następnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ II instancji w żaden sposób stronie nie szkodzi. Gdyby organ I instancji zachował się prawidłowo tj. nie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, to strona nadal mogłaby - tak jak w obecnej sytuacji - kwestionować postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie".

Nie podzielając zatem żadnego z zarzutów skargi, ani nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia ze względów innych niż w niej sygnalizowane, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.