Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 210/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140, art. 156 par. 1, art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 5, art. 59a, art. 80 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 133 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1, art. 183par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/16 w sprawie ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. i T. K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie przepisów art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. S. w Gdańsku, na granicy z działką nr [...], obręb [...], przy ul. S., pod warunkiem wykonania w określonym terminie robót budowlanych obejmujących ocieplenie ścian zewnętrznych, osadzenie drzwi wejściowych do budynku i wydzielenie miejsc postojowych.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. S. K. i T. K. wskazały na niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wady te polegały na zwiększeniu głębokości budynku, posadowieniu muru oporowego i wylewki betonowej od strony ogrodu, powiększeniu powierzchni piwnic, wybudowaniu loggii na poziomie 1. piętra, podwyższeniu kalenicy, wykonaniu wypustów dachowych w stronę nieruchomości skarżących i w stronę ulicy, uszkodzeniu i zabetonowaniu izolacji fundamentów garażu skarżących. W ocenie organu I instancji decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza art. 59 ust. 3 pr. bud. Przed wydaniem tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził w dniu 21 czerwca 2011 r. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonano bowiem dodatkowo dwa naświetla o odporności ogniowej EI60 na 1. piętrze od strony ul. S., zmieniono wymiary otworów okiennych i balkonowych w ścianie elewacji ogrodowej, lokalizację ścian wewnętrznych działowych w pomieszczeniu na parterze i na piętrze, bieg klatki schodowej, a także przedłużono połać dachową nad balkon zlokalizowany w elewacji ogrodowej. Ponadto wykonano dodatkowe elementy wsporcze dla zadaszenia balkonu i przesunięto otwór drzwiowy w ścianie wewnętrznej w piwnicy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji zauważył następnie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie przeprowadza się w zasadzie postępowania dowodowego co do istoty sprawy załatwionej kontrolowanym rozstrzygnięciem. Niemniej skarżące nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., gdyż stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Wobec tego organ I instancji uznał za zasadne odniesienie się do zarzutów podniesionych przez S. K. i T. K. W dniu 5 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że inwestor uzyskał kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Ponadto wymieniony organ administracji publicznej stwierdził, że zwiększenie głębokości posadowienia rozbudowy jest trudne do precyzyjnego ustalenia ze względu na efekt robót zakrytych. Niemniej nawet jeżeli roboty takie zostały zrealizowane, nie można ich zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Konstrukcje oporowe, zjazd i powiększenie piwnicy zrealizowano na podstawie wymienionej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W trakcie kontroli w dniu 21 czerwca 2011 r. nie stwierdzono wykonania tych konstrukcji. Nie ustalono również, by inwestor wykonał loggię. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wskazał poza tym, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie poziomu górnej krawędzi kalenicy dachu. Fakt wystawania wierzchniej warstwy pokrycia dachowego ponad płaszczyznę dachu sąsiedniego nie przesądza jednak o usytuowaniu kalenicy na innej wysokości. Organ I instancji częściowo nie zgodził się z tym stanowiskiem, uznając, że możliwe jest określenie wysokości kalenicy dachu. Niemniej niewielka modyfikacja, na jaką wskazuje dokumentacja fotograficzna skarżących, nie pozwala uznać tej zmiany za istotne odstępstwo. Ponadto w trakcie kontroli w dniu 5 maja 2016 r. ustalono, że inwestor przedłużył część okapu o 0,45 m, co stanowi nieistotną zmianę postanowień zawartych w pozwoleniu na budowę. Inwestor dostarczył odpowiednie rysunki przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku dodał także, że rozbiórka obiektu gospodarczego wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Skarżące nie zgodziły się z wnioskami kontroli z dnia 5 maja 2016 r., podnosząc w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r., że wspomniany organ administracji publicznej został wprowadzony w błąd. Piwnice zostały bowiem w ich ocenie pogłębione w 2010 r., a mury oporowe i wylewki dokonano 2,5 roku przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Roboty te były początkowo prowadzone samowolnie. Dodatkowe pomieszczenie w piwnicy musiało być zamaskowane podczas kontroli w dniu 21 czerwca 2011 r. Zdaniem skarżących nie ulega również wątpliwości, że kalenica została podwyższona. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji przyjął, że omawiana inwestycja została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego nie zachodziła również żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołały się S. K. i T. K

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie można przy tym twierdzić, że roboty budowlane wykonane niezgodnie z prawem objęte są decyzją z dnia [...] marca 2013 r., skoro dokumentacja fotograficzna wskazuje na wcześniejsze wykonanie zrealizowanie tego zamierzenia budowlanego. Dostrzegalna zmiana wysokości budynku nie może być również uznana za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji nie odniósł się poza tym do zlokalizowania komina na budynku inwestora w odległości 3 m od granicy działki. Wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji wykluczało ponadto wykonanie otworów okiennych od strony granicy z działką skarżących. Otwory zakwalifikowano pierwotnie jako naświetle, do których nie ma zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Konkluzji tej nie można jednak podzielić, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 728/12, uchylając decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie wspomniane naświetla są oknami, umożliwiającymi obserwowanie, co dzieje się w domu inwestorów i na zewnątrz.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., i odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego pozwolenia na budowę. Wykonanie dodatkowych dwóch naświetli na 1. piętrze rozważanego obiektu budowlanego, stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 21 czerwca 2011 r., nie mogło być uznane za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, gdyż projekt budowlany przewidywał również usytuowanie podobnych naświetli w tej samej ścianie na poziomie parteru. Realizacja wspomnianych naświetli narusza wprawdzie § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Niemniej uchybienie to nie ma rażącego charakteru, gdyż odporność ogniowa tego elementu budynku odpowiada wymogom ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy dodał zarazem, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, na podstawie odpowiedniego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa. Akt ten nie dotyczy poprzednio już rozstrzygniętej sprawy, został skierowany do stron postępowania i był wykonalny w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie powodowałoby dokonania czynu zagrożonego karą. Decyzja z dnia [...] sierpnia nie zawiera już innych wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Wobec tego nie zachodziły żadne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Nie można zatem obecnie uwzględnić wywodów dotyczących m.in. zmiany wysokości budynku lub usytuowania komina, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto w ramach niniejszego postępowania organ administracji publicznej bada jedynie, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemożliwe jest natomiast ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym aktem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła S. K. i T. K., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 36a ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud. przez uznanie, że wykonanie dwóch dodatkowych okien stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, mimo że takie roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud. i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. przez błędne uznanie, że wykonanie dwóch dodatkowych okien nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

3. art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego w odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżące w kwestii zmiany wysokości budynku i komina; organ odwoławczy wskazał, że powyższe zastrzeżenia nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, a organ I instancji uznał je za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

S. K. i T. K. wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że organ II instancji błędnie zakwalifikował zrealizowanie dwóch naświetli, stanowiących w rzeczywistości okna, jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie S. K. i T. K. powtórzyły rozważania zawarte w odwołaniu. Skarżące dodały zarazem, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych względem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył bowiem kwestii zmiany wysokości budynku i posadowienia komina na obiekcie budowlanym inwestora w odległości 3 m od granicy działki, a także pogłębienia fundamentów. Wbrew wywodom tego organu administracji publicznej w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna potwierdzająca stanowisko skarżących. Co więcej, pogląd organu odwoławczego jest niezrozumiały, biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji wskazał na zmianę wysokości budynku, uznając ją jednak za nieistotną. Ponadto w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie było rażące. Uchybienie to nie daje się bowiem pogodzić z wymogami praworządności, gdyż komfort zamieszkiwania na nieruchomości należącej do skarżących uległ znaczącej zmianie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził kontrolę w trybie art. 59a pr. bud. Na tej podstawie organ administracji publicznej ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlanych został wykonany z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonano bowiem dodatkowo dwa naświetla o odporności ogniowej EI60 na 1. piętrze od strony u. S., zmieniono wymiary otworów okiennych i balkonowych w ścianie elewacji ogrodowej, a także lokalizację ścian wewnętrznych działowych w pomieszczeniu na parterze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wnioski te są w ocenie sądu I instancji prawidłowe. Wykonanie naświetli narusza wprawdzie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Niemniej ocena doniosłości tego uchybienia musi uwzględniać fakt, że takie same naświetle na parterze budynku w tej samej ścianie przewiduje projekt budowlany. Odporność ogniowa naświetli jest przy tym wystarczająca dla zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Sąd I instancji zauważył ponadto, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarga na decyzję z dnia [...] marca 2016 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/16. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku wskazano, że umieszczenie naświetli nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nie powoduje zagrożenia dóbr prawnie chronionych i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Rozwiązanie to nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania sąsiednich obiektów i nie wpływa negatywnie na korzystanie z nich. Omawiany budynek usytuowany jest w odległości 9 m od budynku skarżących, wobec czego nie naruszono § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przedmiotowy obiekt budowlany nie stwarza także zagrożenia przeciwpożarowego. Uwzględniając powyższe uwagi, sąd I instancji przyjął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rozstrzygnięcie to nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analizowana inwestycja została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika ponadto, by inwestor zmienił wysokość budynku i wybudował komin w odległości 3 m od granicy działki.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyły S. K. i T. K., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez pominięcie:

a. dowodu z opinii technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 27 czerwca 2017 r., a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjęli, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa tj. wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.;

b. okoliczności, że przekroczenie najmniejszej dopuszczalnej odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki powoduje zagrożenie dla dóbr chronionych prawem i wywołuje doniosłe skutki społeczno-gospodarcze, gdyż taki stan rzeczy negatywnie wpływa na nieruchomość skarżących kasacyjnie wyłączając poczucie intymności i ograniczając możliwość zagospodarowania nieruchomością, a także stwarzając realne zagrożenie pożarowe przede wszystkim dla nieruchomości skarżących kasacyjnie;

c. okoliczności, że w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nadal toczy się postępowanie w zakresie wznowienia postępowania, mimo że powyższe naruszenia wywarły znaczny wpływ na wynik sprawy, powodując błędne rozstrzygnięcie i oddalenie skargi;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy w granicach skargi z uwagi na

a. nieuzasadnione podzielenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/16, i poprzestanie na ustaleniach poczynionych przez ten sąd w sposób sprzeczny z art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy względem powyższego orzeczenia wywiedziono skargę kasacyjną, a zatem orzeczenie to nie jest prawomocne i nie ma powagi rzeczy osądzonej;

b. nieuzasadnione ustalenie przez sąd I Instancji, że nie doszło do zmiany wysokości budynku, gdy powyższą okoliczność potwierdził Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.;

c. brak odniesienia się do zarzutu skarżących w przedmiocie zwiększenia kubatury stanowiącej istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę na skutek pogłębienia fundamentu i zwiększenia głębokości posadowienia budynku;

3. art. 36a ust. 5 oraz ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz "art. 59a ust. 2 pkt" pr. bud. przez stwierdzenie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegające na wykonaniu dwóch okien, chociaż w świetle przepisów prawa budowlanego takie prace należy kwalifikować jako przebudowę, która wymaga pozwolenia na budowę, ewentualnie zmiany dotychczasowego pozwolenia na budowę, co z kolei powinno uniemożliwiać wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie, że stwierdzone naruszenia prawa w szczególności przekroczenie najmniejszej dopuszczalnej odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki oraz wybicie dwóch kolejnych otworów okiennych w spornej ścianie, które to prace naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają charakteru rażących naruszeń prawa w rozumieniu powyższego przepisu.

S. K. i T. K. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżące kasacyjnie wskazały, że sąd I Instancji pominął opinię techniczną w sprawie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej przez budynek inwestorów. Tymczasem powyższy dowód jest źródłem istotnych informacji, gdyż podważa stanowisko organu odwoławczego i sądu I instancji co do zgodności naświetli z przepisami o ochronie przed zagrożeniem pożarowym. Ponadto z wymienionej opinii wynika, że ściana północna przedmiotowego budynku nie spełnia wymogów przewidzianych dla ściany oddzielenia ogniowego. S. K. i T. K. dodały, że z okien sąsiedniej działki można obserwować ich nieruchomość. Inwestorzy urządzili przy tym w rozważanym budynku pensjonat. Stała obecność osób obcych obniża zatem komfort zamieszkania na nieruchomości skarżących kasacyjnie. Znaczne zbliżenie ściany północnej do granicy działki powoduje także istotne ograniczenie dostępu do światła i permanentne zacienienie. Nieruchomość skarżących kasacyjnie jest zabudowana budynkiem typu bliźniak. Nie ma więc możliwości naświetlenia pomieszczeń z drugiej strony. Konsekwencją niezachowania odpowiedniej odległości w zabudowie jest także znaczące ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez S. K. i T. K. Skarżące kasacyjnie nie mogą obecnie realizować inwestycji zmierzających do zbliżenia ściany południowej swojego budynku do północnej ściany budynku inwestorów. Poza tym sąd I Instancji błędnie oparł się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Na powyższy wyrok złożono skargę kasacyjną, wobec czego zawartego tam stanowiska, jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie można traktować jako pewnych. Sąd I instancji przejął przy tym nietrafne rozważania sformułowane w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. w zakresie charakteru naświetli i znaczenia, jakie miało w niniejszej sprawie naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organy administracji publicznej są bowiem związane ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zgodnie z którymi wspomniane naświetla stanowią okna, a ich wykonanie narusza przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Uchybienie to odpowiada opisowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym nie było podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę. Konsekwentnie zatem organ I instancji nie powinien był także wydawać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżące kasacyjnie zwróciły poza tym uwagę na pogłębienie posadowienia budynku, co w ich ocenie wpływa na kubaturę obiektu budowlanego. Do kwestii tej nie odniósł się jednak sąd I instancji i organ odwoławczy. Ponadto organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmiennie rozpatrzył kwestię legalności posadowienia komina w odległości 3 m od granicy działki. Ustalenia te są jednak błędne, a zmiana wysokości budynku ma istotne znaczenie w świetle powołanych przepisów. Sąd I instancji przyjął więc błędnie, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą z art. 156 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie uchybienia organu administracji publicznej uzasadniają stwierdzenie nieważności rozważanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem.

Skarżące kasacyjnie zarzuciły sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i nieprawidłową ocenę zebranych dowodów. Uchybienie to w ocenie S. K. i T. K. polegało w szczególności na pominięciu opinii technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczenia przeciwpożarowego. Powyższy argument okazał się trafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym wyroku sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do powyższego dokumentu. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie zdawkowo stwierdził, że naświetla zrealizowane przez inwestora mają odpowiednią klasę odporności ogniowej. Pogląd ten stanowi w istocie powtórzenie stanowiska zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pominięcie powyższej opinii technicznej miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, skoro legalność wspomnianych naświetli sąd I instancji ocenił wyłącznie z perspektywy ich zgodności z przepisami o ochronie przeciwpożarowej. Z dokumentu przedłożonego przez skarżące kasacyjnie wynika bowiem, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestora mogą nie spełniać tych wymogów. Zaniechanie sądu I instancji budzi zatem uzasadnione wątpliwości co do poprawności kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć.

Skarżące kasacyjnie wywodziły ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do kwestii ujemnych konsekwencji, jakie wynikają dla nich z naruszenia § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zarzut ten również zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał wprawdzie, że lokalizacja naświetli narusza powołany przepis. Uchybienie to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okazało się jednak niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd I instancji zauważył bowiem, że rozważane naświetla nie stwarzają zagrożenia dla ochrony przeciwpożarowej, podzielając w tej mierze w pełni argumentację organów administracji publicznej. Takie stanowisko należy jednak uznać za niekompletne zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie. Celem § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie jest bowiem wyłącznie ochrona przed zagrożeniem pożarowym, skoro zagadnienie to jest uregulowane także w § 271 tego aktu wykonawczego. Trafnie zatem wskazują skarżące kasacyjnie na konieczność bardziej wszechstronnego rozpatrzenia konsekwencji naruszenia przez inwestora § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazana nieprawidłowość argumentacji sądu I instancji miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wraz z pominięciem wspomnianej opinii technicznej przełożyła się na przedwczesną odmowę zakwalifikowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. jako rażąco naruszającej prawo.

S. K. i T. K. zarzuciły również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienie faktu, że postępowanie dotyczące legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zostało jeszcze zakończone. Zarzut ten również okazał się zasadny w istotnej części. Trzeba jednak najpierw zaznaczyć, że niniejsze postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., a nie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd I instancji odwołał się jednak do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., w którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Taki zabieg należy uznać co do zasady za dopuszczalny; zwłaszcza, jeśli uwzględni się tę okoliczność, że obie wymienione decyzje dotyczą tej samej inwestycji.

Nieprawidłowe było jednak oparcie się przez sąd I instancji na nieprawomocnym orzeczeniu. W dacie wydawania zaskarżonego wyroku było już bowiem wiadome, że od wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. została złożona skarga kasacyjna. Poprawność zawartej tam argumentacji nie była więc pewna. Zastrzeżenie to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2695/17, uchylający wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności na błędne rozpatrzenie konsekwencji naruszenia § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyłącznie z perspektywy zagrożenia przeciwpożarowego. Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. Konsekwentnie zatem przejęcie argumentacji zawartej w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r. okazało się błędne i istotnie wpłynęło na sposób rozpatrzenia skargi przez sąd I instancji.

S. K. i T. K. zarzuciły ponadto sądowi I instancji błędne przyjęcie, że wysokość budynku nie uległa zmianie. Zarzut ten należy uznać za trafny jedynie w takim zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił powodów przyjęcia swojego stanowiska. Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego podzielił w tej mierze stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobnie za trafny należy uznać również zarzut nieodniesienia się do kwestii zwiększenia kubatury, co miało w ocenie skarżących kasacyjnie stanowić istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd I instancji powinien był zwięźle wskazać, czy aprobuje pogląd S. K. i T. K. Uchybienia te samodzielnie niekoniecznie musiałyby istotnie oddziaływać na wynik sprawy. Biorąc jednak pod uwagę wcześniejsze wywody, braki te dodatkowo przemawiały za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Oprócz zarzutów dotyczących prawa procesowego skarżące kasacyjnie sformułowały również zarzuty odnoszące się do prawa materialnego. Zdaniem S. K. i T. K. sąd I instancji naruszył art. 36a ust. 1 i 5 pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1 k.p.a. oraz "art. 59a ust. 2 pkt" pr. bud. przez uznanie, że wykonanie dwóch dodatkowych okien stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Argument ten okazał się nietrafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim sąd I instancji nie rozważał bowiem w ogóle kwalifikowania realizacji wspomnianych okien jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pr. bud. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

W ocenie skarżących kasacyjnie wykonanie dodatkowych okien stanowi przebudowę obiektu budowlanego, a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud. Pogląd ten co do zasady nie zasługuje na aprobatę. Realizacja dodatkowych okien nie prowadzi bowiem przeważnie do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Trudno w szczególności uznać, że w takim przypadku modyfikacji uległa kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość lub szerokość bądź też liczba kondygnacji rozważanego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednak kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych w niniejszej sprawie przez inwestora z perspektywy art. 36a ust. 5 pr. bud. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia może ewentualnie stanowić wprawdzie argument w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r. Nie jest to jednak konieczne do oceny legalności tego rozstrzygnięcia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystarczające w tej mierze może bowiem okazać się uznanie, że uchybienie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odpowiada opisowi rażącego naruszenia prawa bądź też nie mieści się w tym pojęciu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpatrując ponownie sprawę, sąd I instancji powinien ocenić, czy organy administracji publicznej trafnie orzekły co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., w szczególności w zakresie naruszenia przez inwestora § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie zwrot kwotę 440 zł, na którą składa się opłata kancelaryjna od wniosku o doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżących kasacyjnie (240 zł).