Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 857/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 232/05 w sprawie ze skargi [...] "H." S.A. z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 260/04 oraz o wymierzenie organowi grzywny 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "H." S.A. z siedzibą w [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 232/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi "H." S.A. z siedzibą w [...], wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w kwocie 1500 zł za niewykonanie wyroku tegoż Sądu z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 262/04, którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] nr. [...] – obie wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 9 lutego 1971 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] (nr hip. 1743).

W uzasadnieniu wyroku wymierzającego grzywnę Sąd podniósł, iż zgodnie z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w terminie jednego miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej - dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił w dniu 6 lipca 2005 r. akta administracyjne do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a zatem od tej daty zaczął biec termin do załatwienia sprawy, który z uwagi na brak szczególnego skomplikowania sprawy wynosił jeden miesiąc. Ponadto Sąd zauważył, iż skarżąca dwukrotnie występowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pismami z dnia 21 lipca 2005 r. i 6 września 2005 r., o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. O ile pierwsze z nich zostało złożone przed upływem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, to drugie – z dnia 6 września 2005 r. – już po tym terminie i dlatego też należy je uznać za wypełnienie przez stronę wymogu pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku, który to wymóg zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) warunkuje skuteczne wniesienie skargi. Tym samym Sąd stwierdził, iż skargę skarżącej Spółki należy uznać za dopuszczalną.

Oceniając natomiast kwestie bezczynności organu Sąd wskazał, iż pierwszą czynność po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podjęło dopiero 28 października 2005 r., tj. po upływie ponad trzech miesięcy od daty zwrotu akt. Czynnością tą było skierowanie pisma do skarżącej Spółki wzywającego ją do złożenia statutu Spółki, aktualnego na dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz na datę wydania decyzji odmawiającej przyznania tego prawa. W piśmie tym organ poinformował również, iż sprawa zostanie rozpoznana w terminie miesiąca od otrzymania powyższego dokumentu oraz pełnych akt sprawy. Informacja ta, w ocenie Sądu, nie spełnia jednak wymogu art. 36 kpa, bowiem organ winien wskazać przyczyny zwłoki oraz podać termin załatwienia sprawy określając go konkretną datą. Ponadto Sąd zauważył, iż akta sprawy przesłane były do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] już w dniu 23 lutego 2004 r., a zatem ponowne ich żądanie było czynnością zbędną. Powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 43/98 stwierdzający, że zwłoka organu niższego stopnia w nadesłaniu żądanych przez organ orzekający akt administracyjnych nie stanowi uzasadnionej przeszkody do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, iż organ mógł zapoznać się ze statutem skarżącej Spółki, bowiem miejsce publikacji tego dokumentu zostało wskazane w odpisie z rejestru handlowego Spółki, znajdującym się w aktach sprawy oraz - odnosząc się do argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę - zaznaczył, iż sezon urlopowy nie jest okolicznością uzasadniającą zwłokę.

Sąd podkreślił, iż oceny bezczynności organu dokonuje się na datę wniesienia skargi, a wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła w dniu 2 listopada 2005 r., przy czym w tej dacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wydało jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero bowiem w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. już po otrzymaniu odpisu skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyło przedmiotowe postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, iż przez ponad trzy miesiące od daty zwrotu akt z Sądu organ administracji publicznej nie podjął żadnej czynności w sprawie, a czynności podjęte w dniu 28 października 2005 r. nie czynią zadość wymogom działania organu przewidzianym w art. 36 kpa. Wskazane okoliczności przemawiają zatem, zdaniem Sądu, za uznaniem, że w dacie wniesienia skargi do Sądu wystąpiła bezczynność organu. Postępowanie organu Sąd uznał za lekceważenie zasady przewidzianej w art. 7 kpa – podejmowania wszelkich kroków i czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.

Orzekając o wysokości grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę okoliczność, iż po otrzymaniu odpisu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niezwłocznie wydało rozstrzygnięcie w sprawie.

Od powyższego wyroku, w ustawowym terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyło w całości w oparciu o zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 174 pkt 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wniosło o jego uchylenie i oddalenie żądania skarżącego w przedmiocie nałożenia grzywny, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż dotychczas zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie doszło do ustalenia legitymacji skarżącej Spółki do występowania w przedmiotowej sprawie, a mimo to Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 154 § 1 ustawy uwzględnił jej żądania.

Organ podkreślił, iż orzeczenie w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w chwili gdy wyrok z dnia 12 kwietnia 2005 r. był już wykonany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Co prawda podzielił stanowisko Sądu, iż z brzmienia art. 154 § 3 ustawy wynika, iż wykonanie wyroku nie daje podstaw oddalenia skargi lub umorzenia postępowania, ale stwierdził, że wskazana regulacja winna być skonfrontowana z treścią art. 54 § 3 ustawy, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazany art. 54 § 3 obejmuje również bezczynność, o której mowa w art. 154 § 3 oraz określa dodatkowy element normy kompetencyjnej, dającej podstawę do wymierzenia grzywny – tj. dzień rozpoczęcia rozprawy. W konsekwencji dochodzi do kolizji miedzy obydwoma wskazanymi przepisami, bowiem zgodnie z art. 154 § 3 wykonanie wyroku nie daje podstawy do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania, natomiast art. 54 § 3 upoważnia organ do uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, iż wymierzenie grzywny już po wykonaniu wyroku ma jedynie charakter represyjny, a co za tym idzie jest całkowicie oderwane od celu, któremu służyło wezwanie do wykonania wyroku, a poza tym nie znajduje jednoznacznej podstawy prawnej i jest sprzeczne z art. 2, 7 i 184 Konstytucji. Organ podniósł także, iż skoro celem art. 154 § 1 ustawy jest doprowadzenie do wykonania wyroku, to osiągnięcie tego celu postępowanie o wymierzenie grzywny czyni bezprzedmiotowym. Z tych względów należy przyjąć, iż grzywna z art. 154 § 3 ma realizować funkcję przymuszającą, a nie represyjną.

Poza wskazanymi powyżej wątpliwościami co do słuszności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło również, iż dokonane przez ten Sąd ustalenia faktyczne nie dają podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność. Organ zakwestionował pogląd Sądu jakoby rozpoznawana sprawa nie miała szczególnie skomplikowanego charakteru, a co za tym idzie, iż obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było jej załatwienie w terminie jednego miesiąca. Podniósł bowiem, iż w sprawie tej należało wyjaśnić - wskazane przez Sąd - rozbieżności co do nazwy i siedziby podmiotu, do którego została skierowana decyzja z dnia 9 lutego 1971 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu (tj. skarżącej Spółki) oraz podmiotu, któremu decyzja ta faktycznie została doręczona. Przy czym podkreślił, iż kwestii tej z pewnością nie da się wyjaśnić w terminie zaledwie jednego miesiąca. Ponadto z uwagi na dodatkowy zarzut podniesiony przez skarżącą Spółkę już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. należało ustalić, czy zgodnie z twierdzeniami spółki brak doręczenia decyzji daje podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Także potrzeba zbadania na użytek rozpoznawanej sprawy kontrowersyjnej kwestii odróżnienia decyzji nieważnej od decyzji nieistniejącej (tzw. nieaktu) komplikowała sprawę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnych ustaleń co do usytuowania Kolegium w strukturze organów administracji publicznej, bowiem - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB 43/98 - uznał, iż Kolegium w stosunku do Prezydenta [...] znajduje się w relacji "strukturalnej jedności organów administracji rządowej". Natomiast samorządowe kolegia odwoławcze nie pozostają w stosunku do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w relacji "strukturalnej jedności organów administracji" ani samorządowej, ani tym bardziej rządowej.

Na koniec Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż Sąd niewłaściwie ustalił wysokość grzywny, bowiem grzywnę w wysokość 1500 zł wymierzył w czterech tożsamych sprawach (ten sam stan fatyczny i prawny z jedną różnicą dotyczącą oznaczenia nieruchomości), a zatem w istocie grzywna została wymierzona w wysokości 6000 zł. Tym samym fakt wykonania wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niezwłocznie po złożeniu skargi wskazany przez Sąd, jako okoliczność przemawiająca za zmniejszeniem wysokości grzywny stracił całkowicie na znaczeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "H." S.A. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem została wniesiona przez osobę do tego nieuprawnioną. Ponadto skargę uznała za bezpodstawną i oczywiście bezzasadną. Wskazała, iż nie został w niej podany przepis prawa materialnego, który został naruszony i nie sprecyzowano na czym owo naruszenie miałoby polegać.

Spółka stwierdziła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze manipuluje faktami i powołuje się na nieaktualne okoliczności lub okoliczności, które nie mają ze sprawą związku. Podkreśliła także, iż wskazany organ dopiero po ponad trzech

latach i piętnastu przegranych procesach zdołał ustalić tak oczywiste fakty jak niedoręczenie spółce decyzji dotyczących nieruchomości na ul. [...] oraz Pl. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, tj. podanej podstawy określającej rodzaj naruszenia prawa jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożona w niniejszej sprawie zawiera zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 ppsa, uzasadnienie zaś naruszenia tego przepisu zawarte w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania kolizji zachodzących między przepisem art. 154 § 3 a art. 54 § 3 oraz art. 55 ppsa. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny organowi przysługuje w przypadkach: 1) niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, 2) w razie bezczynności organ po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. I SA/Wa 260/04 wynika, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...], a prawomocny wyrok Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu został doręczony w dniu 6 lipca 2005 r. Z powyższego wynika, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oparta na drugiej przesłance przewidzianej w art. 154 § 1 ppsa, zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że warunek skutecznego wniesienia skargi, tj. pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku, został w sprawie spełniony. Należy podkreślić, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym decyzję, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym w związku z wyrokiem Sądu, mimo upływu terminu określonego w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowaną okolicznością jest, że żądanie wymierzenia grzywny ma postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem wnosi

się ją za pośrednictwem organu, którego dotyczy (art. 54 ppsa). Skarżący nie zwrócił uwagi, że art. 54, jak i art. 154 ppsa stanowią dwie samodzielne, odrębne normy prawne. W art. 54 § 1 ustawodawca przyjął, że skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, który stosownie do § 2 ma obowiązek przekazać skargę w terminie trzydziestu dni do sądu, natomiast § 3 art. 54 stanowi samoistną normę do dokonania autokontroli, wydanego aktu pod warunkiem uwzględnienia złożonej skargi w całości, czyli uznania zarzutów jak i wniosków skargi złożonej za pośrednictwem organu. W tym zakresie ustawodawca zakreślił termin do jej uwzględnienia w ramach autokontroli, tj. do dnia rozpoczęcia rozprawy w sądzie. W art. 154 ppsa mamy do czynienia z inną sytuacją, organ bowiem nie wykonuje prawomocnego wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub też pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Organ w przypadku zastosowania art. 154 ppsa nie ma możliwości dokonania autokontroli wydanego aktu lub czynności, gdyż akt ten wobec uchylenia lub stwierdzenia nieważności już nie obowiązuje, a organ ma obowiązek wydać ponowny akt. Art. 154 ppsa ma charakter dyscyplinujący i represyjny wobec organu. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące wydanego ponownie aktu z dnia 2 grudnia 2005 r. nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż niezastosowanie się do oceny prawnej wyroku jak i podnoszone nowe okoliczności mogą być rozważone przez Sąd tylko w postępowaniu dotyczącym tego aktu.

W sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 lutego 1971 r., znak: [...] został w organach złożony w marcu 1995 r. Z pisma zaś z dnia 19 grudnia 2002 r. wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało akta tej sprawy w tym dniu. Następnie z pisma z dnia 10 listopada 2005 r. Urzędu Miasta [...] wynika, że akta administracyjne były przesłane do Kolegium w dniu 23 lutego 2004 r. Zatem czynność żądania akt administracyjnych podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 października 2005 r., tj. już po wydaniu wyroku uchylającego decyzje, nie mogła wpłynąć na rozstrzygniecie w sprawie, zwłaszcza jeżeli zważy się, iż czynność ta została podjęta po upływie trzech miesięcy od otrzymania akt z prawomocnym wyrokiem. Powoływanie się przez skarżącego w skardze kasacyjnej na doświadczenie Kolegium, iż w zakreślonym przez kpa terminie do załatwienia sprawy Kolegium nie było w stanie wyjaśnić kwestii związanych z wytycznymi Sądu, bez podjęcia w tym zakresie żadnych czynności, nie może mieć znaczenia do zastosowania art. 154 ppsa. Ponadto należy zauważyć, iż art. 154 ppsa dotyczy zarówno organów administracji rządowej jak i samorządowej, jak również tych samych organów dotyczy art. 35 kpa.

Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej co do wysokości wymierzonej grzywny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze dwie okoliczności: po pierwsze - nie podejmowanie przez Kolegium żadnych czynności przez okres ponad 3 miesięcy od daty otrzymania wyroku, a po drugie - fakt wydania decyzji przez ten organ w dniu [...] grudnia 2005 r. Wysokość wymierzonej grzywny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia charakter, jakiemu ma służyć instytucja określona w art. 154 ppsa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 184 ppsa.