Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 101/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Aresztu do załatwienia pkt 3 wniosku M. P. z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 3 ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Aresztu na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Aresztu Śledczego w O. W.: [...] lipca 2020 r.) M. P. (zwany też dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") wystąpił, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p."), do Dyrektora Aresztu (zwanego też dalej "Dyrektorem AŚ" lub "organem") o udostępnienie mu informacji publicznej "w zakresie wskazania, czy:

1. na terenie Aresztu Śledczego w O. W. znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą), a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;

2. na terenie Aresztu Śledczego w O. W. jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi;

3. administracja Aresztu Śledczego w O. W., na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w O. W. – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...] D. G. S. W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi – całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi". Na wypadek odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji, wobec ilu osadzonych środki były stosowane: (1) w 2015 roku, (2) w 2016 roku, (3) w 2017 roku, (4) w 2018 roku, (5) w 2019 roku, (6) na dzień sporządzenia informacji.

Jednocześnie wnioskodawca określił, że żądaną informację publiczną należy mu doręczyć listownie na wskazany adres.

W odpowiedzi z [...] lipca 2020 r. na ww. wniosek, Dyrektor AŚ w odniesieniu do 1. pytania udzielił odpowiedzi twierdzącej, a do 2. pytania – "nie stosujemy kontroli zachowania osadzonego w takiej formie". Natomiast odnosząc się do 3. pytania, poinformował, że "nie ma możliwości udostępnienia danych określonych w pkt. 3 przedmiotowego wniosku, ponieważ administracja Aresztu Śledczego w O. W. zgodnie z obowiązującymi przepisami nie gromadzi takich informacji". Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych spoczywa tylko na tych podmiotach publicznych, które są w ich posiadaniu. Warunkiem koniecznym do spełnienia ww. ustawowych obowiązków przez organ jest zatem fakt dysponowania informacją, a wskazane powyżej zobowiązanie do udostępniania informacji nie może być utożsamiane z obligowaniem instytucji do podejmowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Jako podstawę prawną zawiadomienia o braku możliwości udostępnienia danych określonych w pkt 3 przedmiotowego wniosku i o jego przyczynie, Dyrektor AŚ wskazał art. 14 u.d.i.p.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku z [...] lipca 2020 r. Zarzuciwszy organowi naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie skarżącemu w terminie 14 dni informacji publicznej żądanej w punkcie 3 wniosku z [...] lipca 2020 r., bowiem administracja Aresztu Śledczego w O. W. (dalej w skrócie "AŚ") nie gromadzi danych, o których mowa we wniosku, przy czym żądana informacja jest w posiadaniu administracji AŚ, albowiem wynika z decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego, w tym decyzji Dyrektora AŚ lub Komisji Penitencjarnej przy AŚ;

2. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez stwierdzenie, że ww. informacja nie jest w posiadaniu administracji AŚ, bowiem administracja ta nie gromadzi danych, o których mowa we wniosku, przy czym żądana informacja jest w posiadaniu administracji AŚ, albowiem wynika z decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego, w tym decyzji ww. podmiotów;

3. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z treścią wniosku z [...] lipca 2020 r.,

autor skargi wniósł o: (1) zobowiązanie Dyrektora AŚ do udostępnienia, w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia, informacji publicznej w żądanym zakresie; (2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; (3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; (4) zasądzenie od Dyrektora AŚ na rzecz skarżącego "faktycznie poniesionych kosztów procesu"; (5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor wytknął, że Dyrektor AŚ nie uwiarygodnił faktu nieposiadania żądanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ mógł rozważyć, czy informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwać skarżącego do wykazania jej szczególnej istotności dla interesu publicznego (czego nie uczynił) – ale tylko co do okresu od 2015 do 2019 roku. Jeżeli zaś chodzi o żądanie w zakresie podania na dzień sporządzenia informacji, czy wskazane środki są stosowane i wobec ilu osadzonych, to – zdaniem skarżącego – informacja nie jest na tyle skomplikowana, aby nie udostępnić jej w żądanym zakresie w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż informacje w powyższym zakresie są w dyspozycji AŚ. W tym względzie skarżący powołał się też na dominującą praktykę innych jednostek penitencjarnych.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor AŚ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu, że wbrew twierdzeniom skarżącego w zakresie udostępnienia informacji żądanej w pkt 3 wniosku nie doszło do bezczynności organu. Dyrektor AŚ udzielił bowiem informacji, wskazując, iż nie gromadzi danych o ilości wydanych decyzji w przedmiocie, o którym mowa w pkt 3 wniosku skarżącego. Jednocześnie w pkt 2 odpowiedzi na wniosek Dyrektor AŚ wskazał, że w Areszcie Śledczym w O. W. nie stosuje się kontroli osadzonego przez funkcjonariusza Służby Więziennej, który na stanowisku ochronnym całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi. Tym samym – zdaniem organu – z treści odpowiedzi na pytanie drugie wynika również odpowiedź na pytanie trzecie, gdyż skoro w AŚ nie stosuje się kontroli w takiej formie, to logicznym wnioskiem jest, że nie zostały wydane w tym zakresie decyzje, o których skarżący wspomina w pkt 2 i 3 skargi. Jednocześnie odpowiedź na pytanie trzecie udzielona przez Dyrektora AŚ wskazywała, że nawet gdyby hipotetycznie takie decyzje zostały wydane, to AŚ nie gromadzi takich danych. Decyzje te przechowywane są w aktach osobowych osób pozbawionych wolności, prowadzonych przez administrację jednostki penitencjarnej. Akta te jednak nie zawsze są gromadzone w danej jednostce, gdyż w przypadku transportu osadzonego do innej jednostki penitencjarnej, są przekazywane do tej jednostki. Skoro jednostka penitencjarna nie gromadzi akt osobowych osób pozbawionych wolności, to aktualna jest udzielona przez organ informacja, że nie gromadzi ww. decyzji i żądanych przez skarżącego danych.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze oraz stanowisko, że Dyrektor AŚ nie udostępnił informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku. Podkreślił, że Dyrektor AŚ pismem z [...] listopada 2020 r udzielił odpowiedzi na analogiczne pytania zawarte we wniosku M. J. z [...] października 2020 r., w tym – że na dzień sporządzenia informacji publicznej w Areszcie Śledczym w O. W. nie są stosowane środki profilaktyczne, o których mowa w pkt 3 wniosku. W związku z tym – zdaniem skarżącego – należy uznać, iż nieudostępnienie żądanej przez niego we wniosku z [...] lipca 2020 r. informacji publicznej było celowym działaniem organu i wynikało jedynie z faktu, iż skarżący jest osobą tymczasowo aresztowaną i osadzoną w Areszcie Śledczym w G.. Nie ma ono żadnego uzasadnienia merytorycznego, faktycznego ani prawnego. Skarga na bezczynność Dyrektora AŚ jest w pełni zasadna i konieczna. Uzasadniony jest także wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, albowiem organ nie może dokonywać wyboru osób (podmiotów, instytucji), którym będzie chciał udostępnić informację publiczną, a którym żądanej informacji nie udostępni. Skarżący zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, iż organ nie będzie w stanie udostępnić żądanej informacji z ppkt 6 punktu 3 wniosku na dzień [...] lipca 2020 r. (data odpowiedzi na wniosek), dlatego żądanie skarżącego należy odczytywać jako dzień sporządzenia informacji publicznej po rozstrzygnięciu przez Sąd zasadności skargi na bezczynność Dyrektora AŚ. Na zakończenie, w uzupełnieniu zarzutów skargi, wytknął, że organ uchybił przepisowi art. 12 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie oznaczył udostępnionej informacji publicznej w piśmie z [...] lipca 2020 r. danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. Dyrektor AŚ – odnosząc się do twierdzeń i zarzutów zawartych w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. – wyjaśnił, że wniosek o informację publiczną, na który powołał się skarżący w tym piśmie, nie był tożsamy z jego wnioskiem, gdyż dotyczył on tylko stanu na dzień udzielenia informacji, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył także danych za lata [...]. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.d.i.p. organ wskazał, że pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej zostało opatrzone nagłówkiem wraz z danymi adresowymi podmiotu (AŚ), a ponadto podpisane przez Dyrektora AŚ jako osobę uprawnioną do reprezentacji ww. podmiotu, Dyrektor też jako kierownik jednostki odpowiada za treść wytworzonej informacji. Zatem opatrzenie pisma pieczątką z imieniem i nazwiskiem oraz funkcją i podpisem kierownika jednostki spełniało wymagania art. 12 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez M. P. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Aresztu w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 3 jego wniosku z [...] lipca 2020 r.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest rozważenie następujących kwestii: (i) czy Dyrektor AŚ należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej; (ii) czy informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną, (iii) czy Dyrektor AŚ dostatecznie uprawdopodobnił swe twierdzenie, że nie znajduje się w posiadaniu żądanych informacji oraz że w części, w jakiej wynika to z odpowiedzi na pkt 2 wniosku skarżącego, informację udostępnił.

Ad (i) Nie ulega wątpliwości (i nie było to też przedmiotem sporu między stronami), że dyrektor aresztu śledczego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Użyte w cytowanym przepisie określenia "władza publiczna" i "organy władzy publicznej" pochodzą z Konstytucji RP (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018, art. 61 Nb 4), która m.in. zastrzega w art. 7, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", zaś w art. 61 ust. 1 zd. pierwsze statuuje zasadę, w myśl której: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Użyte w tym kontekście pojęcie "organów władzy publicznej" obejmuje zarówno organy państwowe, jak i samorządu terytorialnego, przy czym do tych pierwszych zalicza się zarówno organy mieszczące się w tradycyjnym trójpodziale władz (ustawodawcza, wykonawcza, sądownicza), jak i pozostające poza tym podziałem (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, tom II, Warszawa 2016, uw. 21 do art. 61).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w użytym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęciu "władzy publicznej" mieści się Służba Więzienna, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848, z późn. zm., w skrócie "u.S.W.") jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 523, z późn. zm.; w skrócie "k.k.w.") zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 2 ust. 1 u.S.W.). Z kolei art. 7 pkt 3 u.S.W. przesądza, że organem Służby Więziennej jest dyrektor aresztu śledczego.

Zatem dyrektor aresztu śledczego jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Poza tym art. 8 ust. 1 pkt 3 u.S.W. stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. areszty śledcze. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.S.W. aresztem śledczym kieruje dyrektor. Do zakresu jego działania należy także realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.S.W.). Stąd źródła obowiązku informacyjnego dyrektora aresztu śledczego na gruncie u.d.i.p. można ewentualnie upatrywać w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – jako dotyczącego podmiotu reprezentującego państwową jednostkę organizacyjną. Nie bez znaczenia jest przy tym także okoliczność, że zgodnie z art. 6 u.S.W. koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa.

Wszystkie te uregulowania prawne prowadzą do jednoznacznego wniosku, że Dyrektor AŚ może być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ad (ii) Z kolei przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego żądania wnioskodawcy – czy mianowicie dotyczyło ono "informacji publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. – należy przypomnieć, że w spornym pkt 3 wniosku z [...] lipca 2020 r. skarżący zażądał wskazania, czy: "administracja Aresztu Śledczego w O. W., na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w O. W. – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi – całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli TAK, wnoszę o udostępnienie informacji, wobec ilu osadzonych środki były stosowane: 1) w 2015 roku, 2) w 2016 roku, 3) w 2017 roku, 4) w 2018 roku, 5) w 2019 roku, 6) na dzień sporządzenia informacji".

W związku z tym należy zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła swoistą (acz niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji stanowiących informację publiczną, wśród których znalazły się m.in.: informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (pkt 2 lit. b i lit. c); o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), a także dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że informacja o tym, czy Areszt Śledczy w O. W. (jego "administracja") stosował lub stosuje środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi, przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, bądź przez dodatkowego funkcjonariusza SW pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi, a także informacja o tym, wobec ilu osadzonych środki takie były lub są stosowane w AŚ, posiada walor informacji publicznej. Takie informacje bezpośrednio bowiem dotyczą działalności ww. jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, podejmowanej w ramach ustawowo powierzonych jej zadań (zob. art. 2 u.S.W.). Nadto informacja ta stanowi dane publiczne, jako mająca swe źródło w treści indywidualnych decyzji w sprawie zastosowania takich środków w stosunku do konkretnego osadzonego, podejmowanych przez właściwe organy postępowania karnego wykonawczego, na podstawie przesłanek ściśle określonych w przepisach Kodeksu karnego wykonawczego (zob. art. 88c, art. 116 § 5a, art. 212b § 2 k.k.w.). Rację ma bowiem skarżący, że skoro w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. treść indywidualnych decyzji administracyjnych stanowi niewątpliwie informację publiczną, podlegającą co do zasady udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to zasadniczo nie może być pozbawiona takiego charakteru informacja o liczbie osób, wobec których takie decyzje zostały wydane w poszczególnych latach. Tym bardziej, że do podstawowych zadań Służby Więziennej należy m.in. prowadzenie Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności (art. 2 ust. 2 pkt 7a u.S.W.), w której przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, m.in. informacje związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w szczególności informacje niezbędne do dokonania prawidłowej klasyfikacji, rozmieszczenia wewnątrz zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz indywidualnego postępowania zmierzającego do realizacji celów, jakim ma służyć wykonanie kar pozbawienia wolności, środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz tymczasowego aresztowania (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret drugie u.S.W.).

Ad (iii) Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dyrektor AŚ jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych "będących w jego posiadaniu".

Tymczasem w kontrolowanej sprawie jako sporna jawi się właśnie kwestia, czy Dyrektor AŚ posiada informacje, których zażądał skarżący w pkt [...] wniosku z [...] lipca 2020 r. Albowiem w odpowiedzi na ten wniosek organ stwierdził, że "administracja Aresztu Śledczego w O. W. zgodnie z obowiązującymi przepisami nie gromadzi takich informacji". Z kolei w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszym piśmie procesowym organ wywodził, że już z treści odpowiedzi na pytanie drugie wynika również odpowiedź na pytanie trzecie w zakresie stosowania przedmiotowych środków profilaktycznych na dzień udzielenia informacji publicznej, gdyż skoro w AŚ nie stosuje się kontroli w takiej formie, to logicznym wnioskiem jest, że ilość osadzonych, wobec których stosowane miałyby być ww. środki w dniu udzielenia informacji, wynosi 0.

Odnosząc się do tych twierdzeń, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że podziela dominujące w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym: "Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105). Innymi słowy: "Aby można było uznać, że przedmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów [tu odpowiednio: danych – uw. Sądu] należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (wyrok NSA z 24.11.2009 r., I OSK 851/09, CBOSA).

Informacje publiczne żądane w kontrolowanej sprawie (w pkt 3 wniosku), są – jak to już wyżej wyjaśniono – informacjami, które ściśle wiążą się z zadaniami i kompetencjami Służby Więziennej, w tym przypadku: Aresztu Śledczego w O. W. i jego Dyrektora. W ocenie Sądu są one więc informacjami, które zgodnie z przepisami prawa, gromadzi i przetwarza właściwy organ Służby Więziennej, a zatem – jak słusznie argumentuje skarżący – które co do zasady pozostają (a przynajmniej powinny pozostawać) w jego dyspozycji. Organ w żaden sposób nie wykazał zaś – ani nawet nie uprawdopodobnił – że jest inaczej. Samo tylko gołosłowne stwierdzenie, że "administracja Aresztu Śledczego w O. W. zgodnie z obowiązującymi przepisami nie gromadzi takich informacji", wymaganego dowodu (a nawet uprawdopodobnienia) z pewnością nie stanowi.

Tym bardziej, że prawdziwość tak kategorycznego stwierdzenia – przynajmniej w części dotyczącej stanu na dzień udzielania informacji – została następnie podważona przez samego Dyrektora AŚ w postępowaniu sądowym, w toku którego przyznał on (w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r.), że liczba stosowanych na ten dzień środków profilaktycznych, których dotyczył pkt [...] wniosku, wynosiła "0". Zarazem organ, broniąc się przed zarzutem bezczynności, usiłował tłumaczyć, że taka odpowiedź na pkt [...] wniosku wynikała już z udzielonej przezeń w piśmie z [...] lipca 2020 r. odpowiedzi na pkt [...] wniosku.

W ocenie Sądu takich tłumaczeń organu nie sposób zaakceptować ani tym bardziej uznać ich za właściwe załatwienie pkt [...] wniosku z [...] lipca 2021 r. Po pierwsze, odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej adresat powinien każdorazowo udzielać w sposób jasny i precyzyjny (jak to uczynił Dyrektor AŚ np. w odpowiedzi na podobne pytania M. J.), a nie kazać wnioskodawcy jej się domyślać lub wyinterpretowywać z innych wypowiedzi organu. Po drugie, uszło uwagi organu, że pytanie skarżącego o dane "historyczne" ("archiwalne", za lata: [...]) dotyczyło nie tylko konkretnych liczb osadzonych, wobec których wskazane środki profilaktyczne były w poszczególnych latach stosowane (cyt.: "wobec ilu osadzonych środki były stosowane..."), ale w pierwszej kolejności – czy w ogóle takie środki były w przeszłości stosowane (cyt. "czy administracja Aresztu Śledczego [...] stosowała lub stosuje..."). W tym kontekście, nawet jeśli hipotetycznie przyjąć, że administracja AŚ rzeczywiście nie prowadzi szczegółowych statystyk liczbowych dotyczących stosowania przedmiotowych środków profilaktycznych (cyt. "administracja Aresztu Śledczego [...] nie gromadzi takich informacji"), to trudno uznać, że organ nie ma nawet wiedzy o tym, czy w poprzednich latach takie środki były w ogóle stosowane.

Poza tym niewykluczone, że cytowaną odpowiedź Dyrektora AŚ należy rozumieć w ten sposób, iż ww. organ nie posiada informacji w takiej "gotowej" postaci, jakiej zażądał odeń wnioskodawca (gdyż, hipotetycznie, nie ma np. obowiązku prowadzić wspomnianych statystyk w odnośnym zakresie), natomiast dysponuje danymi źródłowymi (informacjami prostymi), które po niezbędnej kwerendzie posiadanych zasobów i ich (tych danych) zagregowaniu (tj. określonym ich "obrobieniu", czy szerzej: "przetworzeniu") pozwoliłyby żądaną informację opracować (ewentualnie "wytworzyć") i ją udostępnić.

Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mógłby ewentualnie rozważyć, czy ze względu na zakres czasowy żądanych informacji – które wszak odnoszą się nie tylko do danych aktualnych "na dzień sporządzenia informacji", ale także danych w istotnej mierze już "archiwalnych" (za poszczególne lata w okresie [...]) – i mogącą się z tym wiązać (przynajmniej potencjalnie) dużą czaso- lub pracochłonnością przy ich opracowaniu – nie ma się w tym przypadku do czynienia z żądaniem dotyczącym, przynajmniej w jego ww. części "archiwalnej", informacji publicznej przetworzonej.

Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zasady, w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: (i) wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz (ii) konstruowanej niejako w opozycji do niej, "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium – wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Niestety, choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to już go nie zdefiniował, ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Wobec tego należy wskazać – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 (CBOSA) – że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji (zob. wyrok NSA z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16, CBOSA).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy.

Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący i podzielany przez Sąd w niniejszym składzie – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA). Co istotne, wykazanie ww. okoliczności leży po stronie organu uznającego żądaną informację publiczną za informację przetworzoną.

W tym stanie rzeczy – mając na uwadze fakt, że w kontrolowanej sprawie Dyrektor AŚ nie udostępnił informacji żądanych w pkt [...] wniosku M. P. z [...] lipca 2020 r., pomimo że:

- organ ten jest bezspornie podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanej informacji publicznej;

- taki charakter – informacji publicznej – mają informacje żądane w pkt [...] ww. wniosku;

- Dyrektor AŚ nie wykazał – ani nawet nie uprawdopodobnił – że nie dysponuje danymi pozwalającymi udzielić informacji, których dotyczył pkt [...] ww. wniosku;

- Dyrektor AŚ nie odmówił udostępnienia żądanych informacji, we właściwej formie (decyzji administracyjnej). W szczególności nie wykazał (a nawet nie twierdził), że żądanie z pkt [...] ww. wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej (co ewentualnie mogłoby uzasadniać odmowę udostępnienia żądanej informacji, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego);

- nie zaszły inne okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że ww. wniosek w zakresie pkt [...] został we właściwy sposób przez organ załatwiony

– Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora AŚ do załatwienia pkt [...] wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Konsekwentnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor AŚ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując powyższą ocenę Sąd miał przede wszystkim na względzie, że Dyrektor AŚ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] lipca 2020 r. – także w zakresie spornego pkt [...] – w 14-dniowym terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast sam fakt niezałatwienia tej części wniosku skarżącego w sposób właściwy nie wynikał raczej z lekceważenia ustawowych obowiązków organu władzy publicznej, lecz z błędnej interpretacji odnośnych przepisów prawa i związanej z tym, wadliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej (w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS), wypada zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób należyty nie uzasadnił. Wypada zauważyć, że skarga w tym zakresie nie zawierała żadnego uzasadnienia, zaś w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. skarżący wskazał jedynie, że suma pieniężna powinna zostać jemu przyznana, "albowiem organ nie może dokonywać wyboru osób (podmiotów, instytucji), którym będzie chciał udostępnić informację publiczną, a którym żądanej informacji nie udostępni". Tym samym zasądzenie żądanej sumy pieniężnej miałoby stanowić w tym przypadku instrument "karania" organu za niewłaściwe, zdaniem skarżącego, działanie organu, a więc pełnić funkcję penalną (represyjną). Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, w ocenie Sądu w niniejszym składzie właściwego uzasadnienia dla zastosowania tego środka w konkretnej sprawie należy raczej upatrywać w jego funkcji kompensacyjnej – potrzeby uruchomienia której w niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał. Już z tych względów skarga w tej części zasługiwała na oddalenie (pkt 4 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony i wykazany przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.d.i.p., należy uznać go za chybiony w niniejszej sprawie – której przedmiotem jest wszak bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, natomiast ww. przepis odnosi się do sytuacji, gdy dochodzi do udostępnienia takich informacji.