Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenie skargi na czynność egzekucyjną organu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej także "[...]WINB", bądź "organem II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], którym organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia S. S.A z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") z [...] września 2020 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...]WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], PINB oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] czerwca 2020 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2016 r. nr [...], nakazującą S. S.A z siedzibą w W. (dalej także "Spółka" lub "skarżąca"): "całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3 m x 6,6 m mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej, opartej na 8 szt. słupków stalowych, utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 x 0,45 m ustawionych na powierzchni gruntu, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. R. w W.".

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że z uwagi na uchylanie się przez Spółkę od wykonania obowiązku objętego ww. decyzją PINB, organ I instancji wszczął w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne poprzez skuteczne doręczenie w dniu 28 grudnia 2016 r. upomnienia nr [...], a następnie wystawienie w dniu [...] stycznia 2017 r. tytułu wykonawczego TW-2 nr [...], który został uznany za doręczony w trybie art. 44 k.p.a.

W dniu 24 marca 2017 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. R. w W., podczas których stwierdził, że obowiązek wynikający z ww. tytułu wykonawczego nie został wykonany.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. PINB nałożył na skarżącą Spółkę jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją z [...] października 2016 r. nr [...].

Pismem z 13 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Spółki poinformował organ I instancji o wykonaniu egzekwowanego obowiązku.

W związku z powyższym, organ powiatowy w dniu 21 kwietnia 2017 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości, podczas których stwierdził, że ww. obowiązek nadal nie został wykonany.

Mając to na uwadze, w dniu [...] kwietnia 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, który skierował do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2017 r. (data wpływu do PINB – 25 kwietnia 2017 r.) oraz po rozpoznaniu wniosku zawartego w piśmie z 13 kwietnia 2017 r., organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmówił umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia nałożonej ww. postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] organ powiatowy oddalił skargę Spółki na czynności egzekucyjne podejmowane na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].

Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], organ I instancji odmówił uwzględnienia zarzutów Spółki z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...],[...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.

W dniu 16 sierpnia 2017 r. przedstawiciel PINB dokonał ponownych czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy al. R. w W., w wyniku których stwierdził wykonanie egzekwowanego obowiązku w całości.

Wobec powyższego postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] PINB odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzenie wykonania egzekwowanego obowiązku.

W dniu [...] września 2017 r. [...]WINB postanowieniem nr [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oddalające skargę podmiotu zobowiązanego na czynności egzekucyjne podejmowane na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].

Jednocześnie postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], organ II instancji uchylił postanowienie PINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne w zakresie wniesionych zarzutów.

Pismem z 6 kwietnia 2020 r. skarżącą Spółka wystąpiła o zwrot ściągniętej, a nałożonej postanowieniem PINB z [...] marca 2017 r. nr [...] grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z 11 maja 2020 r., znak: [...],[...]WINB wyraził zgodę na zwrot w całości ww. ściągniętej kwoty grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], PINB odmówił zwrotu przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego.

W dniu 23 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęła skarga Spółki, złożona w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej także "u.p.e.a."), w treści której skarżąca wskazała, że nakaz wynikający z decyzji PINB nr [...] został wykonany w całości przed ściągnięciem grzywny, o czym poinformowano organ powiatowy w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], organ I instancji oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] czerwca 2020 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego.

Spółka – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 126 u.p.e.a., poprzez niezasadną odmowę zwrotu grzywny, w sytuacji w której organ egzekucyjny bezpodstawnie ściągnął kwotę grzywny w celu przymuszenia, gdyż do jej ściągnięcia doszło już po wykonaniu obowiązku przez zobowiązaną spółkę, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania, że w sprawie zaistniała szczególna przesłanka uzasadniająca zwrot grzywny w celu przymuszenia w całości.

2. art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. w związku z przepisem art. 18 u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym orzeczeniem w przedmiocie odmowy zwrotu nałożonej grzywny.

Wskazanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...],[...]WINB – po rozpatrzeniu ww. zażalenia Spółki, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] września 2020 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że postanowienie organu powiatowego z [...] marca 2017 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] października 2016 r. nr [...], zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 6 kwietnia 2017 r. Termin uiszczenia nałożonej grzywny upływał zatem w dniu 13 kwietnia 2017 r. Skarżąca w pismach z 13 kwietnia 2017 r. i 20 kwietnia 2017 r. poinformowała co prawda organ I instancji o wykonaniu nałożonego obowiązku, jednakże czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawiciela PINB w dniu 21 kwietnia 2017 r. okoliczności tej nie potwierdziły. Tym samym, organ powiatowy był zobowiązany do wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego przedmiotową grzywnę, co uczynił [...] kwietnia 2017 r. i skierowania go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem wyegzekwowania tej należności.

[...]WINB zauważył ponadto, iż w stosunku do wyegzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym organem egzekucyjnym jest właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego, który prowadził odrębne postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, a ściągnięte należności przekazał organowi powiatowemu.

Organ II instancji podkreślił, że fakt wykonania przez Spółkę obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego został potwierdzony protokolarnie dopiero w dniu 16 sierpnia 2017 r. przez pracownika PINB. Wobec powyższego organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w sprawie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2017 r.

W ocenie [...]WINB brak było podstaw do uznania, że organ I instancji wydając postanowienie nr [...] działał z naruszeniem prawa. Organ zauważył ponadto, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach organu egzekucyjnego, w niniejszej sprawie jest to PINB.

Zdaniem [...]WINB organ powiatowy prawidłowo wykazał w swoim postanowieniu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał czynności zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości ani w części (w wysokości 75%). W niniejszej sprawie brak niezwłocznego dokonania rozbiórki nośnika reklamowego nałożonej prawomocną decyzją PINB z [...] października 2016 r., nr [...], który to obowiązek stał się wymagalny w dniu [...] grudnia 2016 r. (data wydania decyzji przez [...]WINB nr [...] utrzymującej w mocy decyzję nakazową organu powiatowego) i użytkowanie nośnika reklamowego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, stanowi podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

Organ II instancji wskazał, że o ile wykonanie obowiązku przez zobowiązaną stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, to jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do jej zwrotu. Ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencji organu powiatowego.

[...]WINB przypomniał, że pomimo tego, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nośnika reklamowego była ostateczna, zobowiązana Spółka wykonała ten obowiązek dopiero po zastosowaniu przez organ powiatowy środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji podzielił zatem pogląd wyrażony w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Wielomiesięczna zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją z dnia (...).09.2016 r., oraz dalsze jego użytkowanie poprzez zmiany treści reklamowych, a nadto dwumiesięczna zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia - stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia".

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się S. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając postanowienie [...]WINB w całości, zarzuca mu naruszenie:

1. art. 126 u.p.e.a., poprzez niezasadne uznanie, że brak w niniejszej sprawie uzasadnionego przypadku do zwrotu grzywny, w sytuacji w której Spółka wykazała, że na skutek niezawinionych przez nią działań nie miała świadomości o prowadzonej egzekucji a niezwłocznie po otrzymaniu w tym zakresie informacji podjęła działania w celu demontażu urządzenia;

2. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z przepisem art. 18 u.p.e.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z przepisem 18 u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu oraz w skardze złożonej na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., podnosząc m.in., że w świetle art. 45 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny miał obowiązek odstąpić od czynności egzekucyjnych, w sytuacji gdy zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie obowiązku. Wobec powzięcia takiej wiedzy przez organ I instancji na skutek zawiadomienia o wykonaniu obowiązku wystosowanego przez Spółkę, nie powinno dojść do wyegzekwowania nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Przeprowadzenie zaś czynności kontrolnych w dniu 21 kwietnia 2017 r. bez udziału skarżącej doprowadziło do rozbieżnej oceny stanu faktycznego.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że rozpatrywanie wniosku o umorzenie grzywny złożonego przed jej ściągnięciem, dokonane już po obciążeniu rachunku bankowego skarżącej z tego tytułu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Jednocześnie przyjęta przez organy administracji w okolicznościach sprawy interpretacja przepisu art. 126 u.p.e.a. stoi w sprzeczności z celem, dla jakiego ustanowiono grzywnę w celu przymuszenia.

W ocenie skarżącej, zaniechanie szybkiego działania organów w niniejszej sprawie było przyczyną ściągnięcia grzywny. W przypadku odpowiednio szybkiej reakcji organów w przedmiotowej sprawie, nie doszłoby do ściągnięcia grzywny, a tym samym nie byłoby konieczności występowania o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie [...]WINB z dnia [...] listopada 2020 r., którym utrzymane w mocy zostało postanowienie PINB z [...] września 2020 r., nr [...], oddalające skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] czerwca 2020 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją organu powiatowego z [...] października 2016 r. nr [...], nakazującą całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. R. w W.

Wymaga zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia, że podstawę materialnoprawną postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia stanowił przepis art. 126 u.p.e.a. Stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Taka regulacja oznacza, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a., winno mieć formę postanowienia. Jednocześnie zażalenie na postanowienie w tym przedmiocie przysługiwałoby wyłącznie wówczas, gdyby wprost stanowił tak przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany wyżej art. 126 u.p.e.a. nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny. Również analiza pozostałych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że brak w nich unormowania przewidującego dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie.

Również przepisy k.p.a. nie przewidują, aby zażalenie przysługiwało na każde postanowienie. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w poszczególnych przepisach Kodeksu. Należy stwierdzić, że żaden przepis k.p.a. nie stwarza podstawy do przyjęcia, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej lub ściągniętej już grzywny. Również w doktrynie przyjmuje się, że na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje (zob. D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex 2010, teza 2. do art. 126).

Na ww. postanowienie przysługuje natomiast skarga na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a.

Należy zauważyć, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, która służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania obowiązku.

W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego.

Zdaniem Sądu skarga ta przysługuje również na czynności egzekucyjne, które wprawdzie mają charakter aktu prawnego (postanowienia), ale przepisy nie przewidują możliwości ich zaskarżenia w inny sposób.

Postanowienie rozstrzygające skargę na czynności egzekucyjne, wydaje organ egzekucyjny.

Istotne znaczenie ma zarazem to, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej.

W kontekście tych teoretycznych rozważań (niezbędnych wobec braku regulacji prawnej dającej podstawę do zaskarżenia postanowienia PINB z [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 126 u.p.e.a.), skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. należało oddalić.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek obowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nakazał stronie skarżącej rozbiórkę opisanego wyżej nośnika reklamowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] października 2016 r. Tym samym, obowiązek wynikający z decyzji PINB stał się wymagalny i powinien był zostać wykonany przez Spółkę w zakreślonym terminie.

Brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] października 2016 r - utrzymanej w mocy ostateczną decyzją [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. - nakazującego rozbiórkę omawianego nośnika reklamowego, skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ powiatowy doręczył Spółce w dniu 28 grudnia 2016 r. upomnienia nr [...] a następnie wystawił w dniu [...] stycznia 2017 r. tytuł wykonawczy Nr [...], który został uznany za doręczony w trybie art. 44 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy nie mogą mieć żadnego znaczenia kwestie dotyczące prawidłowości wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego na skarżącą obowiązku, w tym zasadności ściągnięcia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Jest tak dlatego, że jak wyjaśniono już wcześniej, w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne, które stanowi tylko pewien wycinek postępowania egzekucyjnego, ocenie podlegają wyłącznie zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym, na co słusznie zwrócił uwagę PINB, nie orzeka się zatem o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 69/08, LEX nr 486251).

Środek złożony w niniejszej sprawie – skarga na czynność egzekucyjną organu I instancji – dotyczy wyłącznie zasadności odmowy zwrotu wyegzekwowanej grzywny, wobec czego niedopuszczalne w ramach jego rozpatrzenia byłoby dokonywanie kontroli poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w toku którego została ona orzeczona, ani też słuszności jej pobrania. Tego rodzaju działania mogły być objęte odrębnymi środkami zaskarżenia, w tym skargą na czynności egzekucyjne, co też – jak wynika z akt sprawy – miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do czynności egzekucyjnych podejmowanych przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Trzeba podkreślić, że działania te były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2546/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na postanowienie [...]WINB z [...] września 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2017 r., nr [...], którym organ powiatowy oddalił skargę strony zobowiązanej na czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 242/19) oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. orzeczenia WSA w Warszawie. Ponadto, wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1933/17), WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na postanowienie [...]WINB z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowej grzywny, zaś wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3223/18) oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku Sądu I instancji.

Z przedstawionych powodów, w ramach kontroli dokonywanej przez tutejszy Sąd na skutek skargi Spółki dotyczącej odmowy zwrotu wyegzekwowanej grzywny, kwestie związane z zasadnością jej nałożenia i ściągnięcia nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę postępowania organów przy orzekaniu w sprawie w oparciu o art. 126 u.p.e.a.

Tym niemniej, w kontekście zasadności stanowiska organów nie sposób pominąć faktu, że postanowienie PINB z [...] marca 2017 r. nr [...]o nałożeniu grzywny w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] października 2016 r. nr [...], zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 6 kwietnia 2017 r. Termin uiszczenia nałożonej grzywny upłynął zatem bezskutecznie w dniu 13 kwietnia 2017 r. Jak natomiast zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 242/19) i co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, skarżąca wielokrotnie informowała PINB o demontażu spornego urządzenia reklamowego (zob. pisma z 13 kwietnia 2017 r. i 20 kwietnia 2017 r.), co jednak nie znajdowało odzwierciedlenia w trakcie przeprowadzanych przez organ czynności kontrolnych.

Należy w kontekście tego odnotować, że wbrew zarzutom skargi, z treści protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2017 r., jak i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej sporządzonej w tym dniu przez przedstawiciela PINB, jednoznacznie wynika, że sporny nośnik reklamowy nie został do tej daty rozebrany. W świetle powyższej dokumentacji nie może być mowy o jakichkolwiek rozbieżnościach dotyczących demontażu spornego nośnika reklamowego – jak sugeruje to skarżąca. Na sporządzonych fotografiach załączonych do protokołu kontroli z 21 kwietnia 2017 r. doskonale widoczny jest bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy w stanie takim, jaki ujawniony został podczas wszystkich wcześniejszych oględzin. Z całą pewnością nie doszło więc choćby do jego częściowej rozbiórki, skoro ekran LED nadal znajdował się na stalowej konstrukcji wsporczej umieszczonej na przyczepie samochodowej, opartej na słupkach stalowych, utwierdzonych w betonowych płytach ustawionych na powierzchni gruntu. Co więcej, na ww. ekranie LED widoczne są nawet wyświetlane na nim treści reklamowe.

Dopiero w piśmie z 4 maja 2017 r. – wpływ do organu 8 maja 2017 r., a więc już pod wystawieniu przez PINB tytułu wykonawczego nr [...] – obejmującego należność pieniężną wynikającą z nałożonej grzywny w celu przymuszenia – i jego skierowaniu do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, co nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2017 r., skarżąca poinformowała o wykonaniu obowiązku rozbiórki ww. nośnika reklamowego, załączając jako dowody na powyższą okoliczność: protokół jego demontażu sporządzony w dniu 22 kwietnia 2017 r. przez pracowników Spółki oraz jedną fotografię ukazującą fragment pustej nieruchomości.

Niewątpliwie rację ma zatem organ II instancji wskazując w zaskarżonym postanowieniu, iż za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanej do wykonania nakazu demontażu nośnika reklamowego. Dokonanie faktycznej rozbiórki omawianego obiektu zostało potwierdzone przez organ powiatowy w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2017 r., a zatem wiele miesięcy od wydania ostatecznej decyzją [...]WINB z [...] grudnia 2016 r.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB.

W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu.

Przypomnieć zarazem trzeba, że po myśli przywołanego art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie rzeczonego "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie do uzasadnionych przypadków zwrócenia uwagi wymaga to, że ocena ich wystąpienia również należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny (por. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II).

Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot.

Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie trwająca wiele miesięcy zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego orzeczonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r., oraz dalsze jego użytkowanie przez skarżącą, a nadto zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia – stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W przekonaniu Sądu, Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała Ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Poza tym samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej.

W tych okolicznościach, niewykazanie przez Spółkę uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot tej należności powinien nastąpić, czyni rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego prawidłowym.

Wielomiesięczna zwłoka w wykonaniu obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego wynikającego z ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2018 r., a nadto zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia - stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazana na rachunek bankowy PINB przed stwierdzeniem przez ten organ wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca Spółka w okresie od złożenia informacji o wykonaniu obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego do potwierdzenia wykonania tego obowiązku oględzinami z 16 sierpnia 2017 r. nie kwestionowała opieszałości organu w prowadzeniu postępowania w stosownym trybie. Strona skarżąca nie wykonując ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. wzięła na siebie ryzyko skutków postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu, nawet ewentualny fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego po dokonaniu przez skarżącą rozbiórki, lecz zanim zostało to potwierdzone protokolarnie – nie czyni rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego nieprawidłowym.

Reasumując, organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek skarżącej do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez zobowiązana Spółkę od wykonania wskazanego obowiązku. Tym samym – zdaniem tutejszego Sądu – nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 § 3, art. 18 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.