Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 102/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 5, § 8 ust. 5 - 8.
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); art. 135; art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6; art. 121 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]r., nr[...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 102/11

UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. na podstawie art. 6 f oraz art. 104 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity z 2007 r., Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152, poz. 1732- z późniejszymi zmianami) obniżył mł. asp. P. T. z dniem 1 listopada 2010 r. dodatek służbowy do kwoty 339 złotych miesięcznie. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., po rozpatrzeniu odwołania policjanta, rozkazem personalnym z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz z art. 127 § 2 k.p.a. uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w części dotyczącej wysokości oraz daty obniżenia policjantowi dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 15 stycznia 2011 roku oraz określił wysokość obniżonego dodatku służbowego na 339,50 zł. W pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz personalny został utrzymany w mocy.

Z załączonych akt administracyjnych wynika, że detektyw Wydziału Kryminalnego VI Komisariatu Policji w Ł. – P. T. od dnia 1 stycznia 2009 roku pobierał dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony w wysokości 485 złotych miesięcznie na podstawie rozkazu personalnego nr 3891/M Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 30 kwietnia 2009 roku.

W dniu [...] Komendant Miejski Policji w Ł. wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem 1 listopada 2010 roku obniżył skarżącemu dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony do kwoty 339 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu wskazał, że funkcjonariusz od 25 marca 2010 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, co stanowi przesłankę do obniżenia dodatku służbowego. Powołując się na § 9 ust. 5 i § 8 ust. 7 wskazanego wyżej rozporządzenia wskazał, że dodatek służbowy może być obniżony w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. W ocenie Komendanta Miejskiego Policji w Ł., dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych lub pełnienie służby na stanowisku, z którym ten dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.

Od powyższego rozkazu personalnego P. T. wniósł odwołanie, zarzucając mu brak podstawy prawnej i obrazę przepisów art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów § 8 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 8 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) a także wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr 1530 z dnia 7 października 2010 roku w całości.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. zważył co następuje:

Odnosząc się do zarzucanej przez odwołującego kwestii braku podstawy prawnej wydanego rozkazu organ odwoławczy wskazał, iż w rozkazie personalnym nr 1530 z dnia 7 października 2010 roku podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił wskazany art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz wymienione przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku.

Przytaczając treść wskazanych przepisów organ II instancji stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku służbowego pozostaje w sferze swobodnego uznania przełożonych, w granicach zakreślonych prawem co oznacza, że zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości. O wysokości przyznanego dodatku służbowego decyduje przełożony, który może podwyższyć lub obniżyć dodatek w granicach określonych w rozporządzeniu kierując się oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie , że Komendant Miejski Policji obniżył stronie dodatek służbowy o kwotę 146 zł miesięcznie zamiast o kwotę 145,50 zł , czym naruszył § 8 ust. 5 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, zastrzeżeniem ust. 8. , co uzasadniało zmianę rozkazu organu I instancji w tym zakresie.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podzielił pogląd organu I instancji, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.

Podniósł, iż ze względu na fakt przebywania skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich przewidziane w karcie opisu stanowiska pracy zadania nie są przez niego realizowane. Powoduje to, że dodatkowe zadania służbowe wykonują pozostali funkcjonariusze Wydziału Kryminalnego VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł., co bezpośrednio przekłada się na jakość służby. W jego ocenie wydając przedmiotową decyzję organ I instancji podjął wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony.

W ocenie organu w interesie społecznym jest skorzystanie z nadanej prawem możliwości obniżenia dodatku służbowego policjantowi, który nie wykonuje zadań służbowych i przeznaczenie wygenerowanych środków finansowych na dodatki służbowe przyznane na czas określony dla policjantów bardziej obciążonych z powodu tej absencji, zaś interes strony przemawia za tym, by P. T. mógł nadal otrzymywać dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. Ustalony stan faktyczny i prawny, w ocenie organu odwoławczego, pozwala uznać, że interes społeczny wyrażający się w nagradzaniu dyspozycyjnych i obciążonych dodatkowymi obowiązkami policjantów ma priorytet przed interesem indywidualnym strony, która nie wykonuje żadnych zadań i czynności służbowych.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej organ stwierdził, że § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie posługuje się pojęciem opinii służbowej czy oceny okresowej a tylko i wyłącznie pojęciem oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Decyzja organu I instancji o obniżeniu dodatku służbowego nie jest więc wynikiem negatywnej opinii służbowej, a jedynie faktem nie wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez stronę.

Organ zauważył ponadto, że treść opinii służbowej w kontekście oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, o której mowa w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sytuacji długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim nie może stanowić okoliczności mającej decydujący charakter w sprawie obniżenia dodatku służbowego.

W ocenie organu obniżenie dodatku służbowego nie jest też formą nacisku i karą za przebywanie na zwolnieniu lekarskim, a jest realizacją ustawowych uprawnień przełożonego

Organ przywołał brzmienie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym "W razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość". Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ I instancji sytuacji finansowej policjanta w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby czy urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego.

Na powyższy rozkaz personalny P. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego każdy policjant ma prawo uczestniczyć w procesie oceny pomimo jej uznaniowego charakteru w celu ochrony własnych interesów. Powołał brzmienie § 9 ust. 5 oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Zdaniem skarżącego, w świetle przepisów rozporządzenia, o obniżeniu dodatku służbowego decyduje wystąpienie "szczególnie uzasadnionych przypadków". Każdorazową ocenę czy zachodzi taki przypadek decydent powinien traktować indywidualnie. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i rodzi po stronie organu obowiązek jej należytego uzasadnienia. W jego ocenie należy przyjąć, że także choroba funkcjonariusza i pozostawanie w związku z nią na zwolnieniu lekarskim przy zaistnieniu innych okoliczności towarzyszących może spowodować zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku do obniżenia dodatku służbowego.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ naruszył jednak art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Szczególnie forma i lakoniczne uzasadnienie rozkazu bez przytoczenia elementów zawartych w powyższych przepisach świadczy nie tylko o wadliwości formalnej zaskarżonego rozkazu, ale może przesądzić ostatecznie o braku szczególnych okoliczności będących podstawą obniżenia dodatku służbowego. Wniosek taki postawiono przy założeniu, że gdyby takie okoliczności istniały, byłyby one wskazane w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2004, str. 197).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło obniżenie skarżącemu dodatku służbowego o 30%. Organy administracji uznały, iż przebywanie przez P. T. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w 2010 r. powoduje, iż powierzone mu zadania nie są przez niego realizowane, zasadnym jest więc obniżenie dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Obniżenie dodatku służbowego na podstawie wymienionego przepisu ma wprawdzie charakter obligatoryjny, jednak przepisy nie wskazują przypadków, które można uznać za "przypadki szczególnie uzasadnione", co powoduje, że nie jest możliwe ich kategoryczne określenie. A zatem obniżenie dodatku "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza, że organ musi mieć uzasadnione podstawy do obniżenia dodatku służbowego, które powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uzasadnione, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętej decyzji (rozkazu).

Zdaniem Sądu, w świetle powyżej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy nie przysługuje policjantowi lub przysługuje w niższej wysokości zachodzi w sytuacji, gdy przestaje on pełnić służbę lub przestaje pełnić obowiązki na określonym stanowisku służbowym, oraz gdy nienależycie wykonuje obowiązki służbowe. Wskazać więc należy, iż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 670/10, opubl. w CBOiS).

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie kwestii, czy § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mógł stanowić podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

Skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (od 25 marca 2010 r.). Podkreślić należy, że wprawdzie w przypadku skarżącego mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez niego obowiązków służbowych, ale w tym wypadku przyczyną jest długotrwała choroba. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 121 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Powyższe prowadzi do wniosku, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia byłby sprzeczny z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Wobec powyższego, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstawy do zastosowania § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc - jak w niniejszej sprawie - także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uzasadnienie zastosowania w sprawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oparły przede wszystkim na niewykonywaniu przez skarżącego czynności służbowych z powodu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem okres przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie jest okresem uzasadniającym możliwość obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Również stanowisko organu II instancji, iż obniżenie dodatku służbowego policjantowi podyktowane było interesem służby nie jest w przypadku choroby policjanta okolicznością dającą podstawę do zastosowania trybu określonego w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Wskazać należy, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii, że akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i że z mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada - lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (por. Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Wydanie II, 2002 r., str. 181-181).

Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim – od 25 marca 2010 r. spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori.

Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" oznacza konieczność uwzględnienia w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego również wprowadzonych w tym okresie nowych regulacji płacowych (podwyżek).

W ocenie Sądu, przyjęta zatem w niniejszej sprawie przez organy administracji wykładnia jest nieuprawniona, a więc nie daje podstaw do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Ustawodawca bowiem - w celu pełnego zabezpieczenia statusu materialnego policjantów przebywających na zwolnieniu lekarskim - w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zagwarantował im prawo do uposażenia na dotychczasowych warunkach, a nawet do jego podwyższenia, jeżeli takie regulacje zostaną wprowadzone w okresie jego choroby.

Należy też zauważyć, że wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy zaś nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Ponadto w ocenie Sądu wytyczne do wydania aktu normatywnego są zbyt ogólnikowe, nie określają rodzaju i wysokości dodatków podlegających ograniczeniom, długotrwałości niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu choroby.

Podkreślić także należy, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni prawa powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK,1999/5/96, LEX nr 37391, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto w literaturze prawniczej, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Poprzez tekst prawny ustawodawca przekazuje bowiem do wiadomości zainteresowanym podmiotom określone normy postępowania i oddziałuje sugestywnie na zachowania się adresatów tych norm. Aby zatem zrozumieć tekst prawny należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wprowadza się w doktrynie prawniczej i w praktyce stosowania prawa ogólniejszą regułę, iż jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., SA/Po 692/94, LEX nr 22880).

Wobec powyższego, skoro art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie formułuje normę postępowania, to należy go jednoznacznie rozumieć, tzn. w ten sposób, że policjant w czasie choroby zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń, w tym prawo do dodatku służbowego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stanowisko powyższe uzasadnia także kształt fakultatywnego i ogólnikowego upoważnienia zawartego w art. 121 ust. 2 ustawy, które dotychczas nie doprowadziło do określenia warunków obniżania policjantom niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby.

Z powyższych względów Sąd w obecnym składzie stwierdził, że zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Taki sam pogląd wyraził już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawach III SA/Łd 15/11 i III SA/Łd 671/10 .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

R.A.