Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2033/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, , Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Baranowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...]Sp. z o.o., nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zadania inwestycyjnego pod nazwą: "[...] - [...].[...] - granica województwa [...] i [...] . Odcinek [...]: Węzeł [...] - Węzeł [...] (z Węzłem [...]) od km 163+300 do km 186+348") w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. - w zakresie dotyczącym działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że [...] Sp. z o.o. wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z posiadanego od dnia 15 lipca 2010 r. tytułu własności do działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...] objętej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r.. Nr [...].

Następnie organ wskazał, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05).

Organ zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r.. znak: [...]. zostało wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o. Postępowanie to dotyczy więc stwierdzenia nieważności ww. decyzji GINB jedynie w części dotyczącej działki stanowiącej własność [...] sp. z o.o. Powyższa decyzja GINB dotyczy bowiem, jak to wskazano wyżej, inwestycji liniowej i takie ograniczenie zakresu postępowania jest niezbędne. Skoro oprócz [...] Sp. z o.o. żadna inna strona nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie nieważnościowe w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Interes prawny wnioskodawcy (strony) w tym przypadku jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu.

Podstawę wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 20 grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] września 2010 r. stanowił zarzut, że kontrolowana "decyzja została wydana pomimo braku, bądź w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...] , gmina: [...].

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonej na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06).

Przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można więc kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 887/06).

Jak ustalono na podstawie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], nie posiadał żadnych informacji świadczących o nieprawdziwości złożonego przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 30 listopada 2009 r. w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...]. Ustalenia powyższego nie kwestionuje zresztą pełnomocnik strony skarżącej.

Zauważyć trzeba, że zarzut złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia z dnia 30 listopada 2009r. w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...] (jeżeli potwierdzony prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r.. sygn. akt II OSK 631/10), może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, przyjmuje się iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie może być więc uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Żaden przepis prawa, ani tym bardziej jego interpretacja, czy też praktyka orzecznicza nie wskazuje natomiast na obowiązek badania przez organ administracji architektoniczno-budowlany z urzędu prawdziwości każdego składanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie stałoby bowiem w ewidentnej sprzeczności z istotą noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.), która wprowadziła oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), jako istotne ułatwienie proceduralne związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego za chybioną należy uznać także argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 21 maja 2012 r.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wnikliwa analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r.. znak: [...]. w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...], rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym ustalenia decyzji Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] września 2001 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. ustalającej lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...], jak też decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r.. Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...][...] ([...]) oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Nadto inwestor legitymuje się decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającymi inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego. Inwestor przedstawił również kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy. Ponadto analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...], rażąco naruszała inne przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

-przepisów postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz przepisu prawa materialnego, art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], gmina [...],

-przepisów postępowania, art. 7 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Wojewoda [...] nie był w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę uprawniony do dokonania oceny wiarygodności oświadczenia inwestora, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie prawa do dysponowania nieruchomością.

W skardze Spółka rozwinęła powyższe zarzuty wskazując m.in. iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym "złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością całkowicie zwalnia organ od badania, czy oświadczenie to jest zgodne z prawdą, a zatem czy inwestor deklarowane przez siebie prawo faktycznie posiada". Za błędne uznała także stanowisko organu, zgodnie z którym powołana przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przesłanka, jest w istocie przesłanką wznowienia postępowania i w konsekwencji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a skarga nie jest zasadna.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. o pozwoleniu na budowę, w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...].

Złożenie wniosku przez [...] Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego organ nadzorczy obowiązany był dokonać oceny, czy w tym rozstrzygnięciu tkwią wady nieważnościowe, co też, w ocenie sądu, uczynił prawidłowo.

Na wstępie należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Wskazać jeszcze należy, że przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 887/06).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzorcze przeanalizowały i oceniły decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, w konsekwencji czego odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Jak słusznie organ odwoławczy zauważył stwierdzenie nieważności następuje w postępowaniu o wyjątkowym charakterze, w postępowaniu w którym organ przeprowadza weryfikację ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Należy zgodzić się z organem, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 20 grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] września 2010 r., stanowił zarzut, że kontrolowana "decyzja została wydana pomimo braku, bądź w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...].

Postępowanie to dotyczy więc stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., jedynie w części dotyczącej działki stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. czyli działki nr ew. [...] (tytuł własności do działki o nr ewid. [...] Spółka posiada od dnia [...] lipca 2010 r.). Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczy bowiem inwestycji liniowej i takie ograniczenie zakresu postępowania jest niezbędne. Skoro oprócz [...] Sp. z o.o. żadna inna strona nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, to organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie nieważnościowe w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Interes prawny wnioskodawcy w tym przypadku jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu, tj. działki nr [...].

Wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r., nie posiadał żadnych informacji świadczących o nieprawdziwości złożonego przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 30 listopada 2009 r. w zakresie działki o nr ewid. [...] z obrębu: [...], gmina: [...]. Co ważniejsze ustalenia powyższego nie kwestionuje pełnomocnik strony skarżącej.

Podkreślić trzeba, że zmiana Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zmieniała m.in. przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w oparciu o który pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: "złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jak przed zmianą przepis nakazywał "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oraz art. 33 ust. 2 pkt 2, który po zmianie wymaga od inwestora dołączenia do wniosku "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jak wcześniej stało w ustawie: "dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. [...] maja 2010 r., oraz na dzień wydania decyzji utrzymującej ją w mocy - kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym (z wyjątkiem części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) inwestor (GDDKiA) musiał zatem dysponować jedynie oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym dysponował.

Zmiana regulacji wymienionego przepisu, który w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wymagał dołączenia do tego wniosku już nie dokumentu bezpośrednio dowodzącego dysponowanie prawem do terenu na cele budowlane, lecz jedynie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, co jest także dowodem, jednakże nie bezpośrednim w danej materii, spowodowała w konsekwencji także całkowicie odmienne skutki w razie, gdyby się okazało, że ten pośredni dowód /oświadczenie złożone przez inwestora/, nie odpowiada stanowi faktycznemu /stwierdza okoliczność, która nie jest prawdziwa i może nosić znamiona fałszu/. Przed tą zmianą regulacji pozwolenie na budowę wydane w warunkach braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane rodziło skutek nieważnościowy - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania jej dla podmiotu, który nie miał prawa do terenu na cele budowlane. Jednakże nowe uregulowanie spowodowało, że inwestor już nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, to jest dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz wystarczające jest, iż złoży odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku /dowód pośredni/. W zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o wyłącznym prawie do terenu na cele budowlane do nieruchomości stanowiącej współwłasność, zaś biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia w postępowaniu nieważnościowym, jak na to wskazuje w uzasadnieniu skargi strona skarżąca. Takie podejście pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą aktualnego uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 631/10, www.cbois.nsa.gov.pl). Żaden przepis prawa, ani tym bardziej jego interpretacja, czy też praktyka orzecznicza nie wskazuje na obowiązek badania przez organ administracji architektoniczno-budowlany z urzędu prawdziwości każdego składanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie stałoby w ewidentnej sprzeczności z istotą noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.), która wprowadziła oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), jako istotne ułatwienie proceduralne związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, co słusznie wskazał także organ, że zarzut złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia z dnia 30 listopada 2009 r. w zakresie działki o nr ewid. [...], może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, przyjmuje się, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie może być więc uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Konkludując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzorcze prawidłowo oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] nie jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu organy nadzorcze zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem [...] Sp. z o.o.

Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd Wojewódzki skargę oddalił.