Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2132/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4, art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skarg G. S., B. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. M. i P. M. solidarnie kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G. S. kwotę 1540 (tysiąc pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia

[...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań G. S. oraz B. M. i P. M. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi J. Gmina J., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] (omyłkowo wskazany przez organ jako nr [...]) o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, wskutek podziału nieruchomości nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi i Gminie J., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o łącznej pow. [...] ha. Wskutek dokonanego podziału z dotychczasowej nieruchomości gruntowej wydzielono trzy nowe działki ewidencyjne, tj. nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]

o pow. [...] ha.

Następnie Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wywołanego zatwierdzeniem projektu jej podziału, zobowiązując do uiszczenia opłaty współwłaścicieli nieruchomości, tj. G. S. oraz małżonków B. M. i P. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. M. i P. M., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło

w całości decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż uchwała Rady Gminy J., która przywołana została jako podstawa nałożenia opłaty adiacenckiej, podjęta została po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co jest niedopuszczalne w świetle przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym ponownego rozpatrzenia wymaga okoliczność, czy w dniu,

w którym decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2006 r. stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy J. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. ustalił opłatę adiacencką

w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia opłaty

w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Wójt Gminy J. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed

i po podziale. Skoro więc podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co wykazane zostało w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego i dopuszczonym jako dowód w sprawie operacie szacunkowym, to zasadnym było nałożenie na współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wzrostu jej wartości.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r. wniosła G. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej błędne było oparcie rozstrzygnięcia na uchwale Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r., bowiem uchwała ta dotyczyła ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidzianej w art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mającej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie odwołującej się, przytoczona uchwała Rady Gminy dotyczy wyłącznie opłaty adiacenckiej naliczanej w przypadku udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a nie podziału nieruchomości. Ponadto niezasadnym było wymierzenie opłaty w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości, skoro opłata adiacencka

w przypadku podziału nieruchomości, nie może przekraczać 30%.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli również B. M. i P. M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała co prawda uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej na poziomie 50% wzrostu wartości nieruchomości. Jednakże w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już inna uchwała Rady Gminy J. Nr [...], podjęta w dniu [...] listopada 2007 r.

w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy której ograniczono ustawowy próg wysokości opłaty adiacenckiej z dotychczasowych 50% do 30% wzrostu wartości nieruchomości. Powyższą uchwałą zmieniono uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. ograniczając maksymalną stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zatem organ ponownie rozpatrując sprawę winien zastosować aktualnie obowiązujący stan prawny, a tym samym zastosować 30% stawkę opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucili ponadto, analogicznie jak w odwołaniu od uprzednio wydanej w sprawie decyzji z dnia

[...] kwietnia 2008 r., iż organ oparł rozstrzygnięcie na nieaktualnym, gdyż sporządzonym rok wcześniej, operacie szacunkowym, jak również podnieśli uchybienia, których – zdaniem odwołujących się – dopuścił się biegły, sporządzając wycenę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna już z dniem [...] lutego 2006 r. Decyzja staje się ostateczna (pominąwszy decyzję wydaną w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym oświadczenia stron, iż zrzekają się prawa zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest prawnie skuteczne, tj. nie może skrócić ustawowego terminu, od którego bezskutecznego upływu zależy nabranie przez taką decyzję cech ostateczności. Natomiast czym innym jest moment wykonalności decyzji. Fakt, że decyzja podlega wykonaniu, gdyż jest zgodna z wolą wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.) nie oznacza bynajmniej, iż również

z tym dniem staje się ostateczna. A więc decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] marca 2006 r. Jednak chybienie to w żaden sposób nie wpływa na zasadność i prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Bezspornym jest, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca ograniczył maksymalny próg opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału do 30% różnicy wartości nieruchomości.

Jednakże zarówno w dniu, kiedy do obrotu prawnego weszła uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie stawki procentowej dla potrzeb ustalenia opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, jak również decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywał stan prawny przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, tj. 27 października 2007 r., ustawodawca ograniczył maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej z 50% do 30% różnicy wartości nieruchomości.

Pomimo powyższej nowelizacji, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miała

(w szczególności wskutek braku przepisów przejściowych) 50% stawka opłaty adiacenckiej, bowiem procentowa stawka w takiej wysokości obowiązywała w dniu,

w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Tym samym, chybionym jest zarzut skarżącej G. S., że niezasadnym było wymierzenie opłaty w wysokości 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości,

a tym samym zarzut odwołujących się B. M. i P. M., że organ winien zastosować aktualnie obowiązujący stan prawny.

Również chybiony jest zarzut G. S., iż uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. nie mogła mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Błędnym jest stanowisko skarżącej, iż przytoczona uchwała Rady Gminy dotyczy wyłącznie opłaty adiacenckiej naliczanej w przypadku udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a nie podziału nieruchomości. Wprost przeciwnie,

z treści uchwały w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wynika, iż dotyczy ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Natomiast okoliczność, dlaczego organ nałożył opłatę w takiej, a nie w innej wielkości, zależy wyłącznie od uznania organu i nie wymaga żadnego uzasadnienia.

Organ odwoławczy podniósł, iż opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia

[...] lutego 2006 r.

Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

15 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 870/08) wskazało, że skarżący może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przystąpienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakultatywne dla organu. Bezspornym jest, iż obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z przepisu prawa, a uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty.

W ocenie organu, bezspornym w sprawie jest również, iż w wyniku dokonanego podziału przedmiotowej nieruchomości, wzrosła jej wartość, w stosunku do ceny nieruchomości przed podziałem.

Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, wykazana została w szczególności w oparciu o sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie operat szacunkowy, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2008 r. Z operatu wynika, że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosiła [...] zł, zatem 50% tej wartości stanowi kwota [...] zł, którą obciążono współwłaścicieli nieruchomości, stosownie do wielkości ich udziałów.

Uprawnionym było więc nałożenie w drodze decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r. opłaty adiacenckiej w powyższej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, nie mogły zostać uwzględnione także pozostałe zarzuty podnoszone przez B. M. i P. M. Nie można zgodzić się

z zarzutem, iż organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie o nieaktualny, gdyż sporządzony rok wcześniej, operat szacunkowy. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, która to okoliczność wynika wprost z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że decyzja organu wydana została bez zbędnej zwłoki od daty sporządzenia wyceny, tj. w dniu

[...] kwietnia 2008 r., która następnie została uchylona w administracyjnym toku instancji przez organ odwoławczy. Jednakże powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, nie były kwestie związane ze sposobem, a zarazem prawidłowością sporządzonej przez biegłego wyceny nieruchomości.

Nadto organ wskazał, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie negowali poprawności sporządzonego operatu szacunkowego. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, skarżący podnosili uchybienia, których miał się dopuścić biegły sporządzając wycenę nieruchomości, jak również zarzut nieaktualności operatu szacunkowego, a w szczególności błędne przyjęcie powierzchni działki ewid. nr [...], którą rzeczoznawca ustalił na podstawie informacji zaczerpniętej z księgi wieczystej Kw Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że operat szacunkowy sporządzono w dniu [...] lutego 2008 r., natomiast organ pierwszej instancji wydał ponownie decyzję w dniu [...] lutego 2009 r., a więc przed upływem terminu wskazanego w przepisie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uległy również zmianie uwarunkowania prawne lub istotne zmiany czynników,

w rozumieniu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uniemożliwiające wykorzystanie w sprawie sporządzonej wyceny. W szczególności nie uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Nie uległy także zmianie dostępne dane o cenach nieruchomości. Zwłaszcza, że faktem notoryjnym, w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a., jest, że trend wzrostu cen nieruchomości został zahamowany w roku 2008 r. Wręcz w niektórych przypadkach odnotowano spadek cen nieruchomości. Nie uległ zmianie także stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Także zarzut nieadekwatności (nieaktualności) operatu szacunkowego nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto Kolegium, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09) stwierdziło, że w myśl art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jednakże wymóg ten dotyczy wyłącznie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli:

1) G. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ

na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej, pomimo iż Wójt Gminy J. nigdy wcześniej nie ustalał opłat adiacenckich wywołanych podziałem nieruchomości, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.

Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

2) B. M. i P. M., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji ten akt decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. Sąd połączył sprawy dotyczące skargi G. S. oraz skargi B. M. i P. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są zasadne.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2009 r.

Ocena legalności decyzji, a wcześniej sposobu rozstrzygnięcia sprawy

w postępowaniu administracyjnym, uzależniona była przede wszystkim od przyjęcia stanowiska co do możliwości wydania decyzji na podstawie uchwały obowiązującej

w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

w sytuacji, gdy w uchwale tej przewidziano stawkę procentową w wysokości 50%. Zajmując stanowisko w tej kwestii należy przypomnieć, iż ustawą z dnia

28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), dalej: "ustawa z dnia

28 listopada 2003 r.", dokonano między innymi zmiany art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "ustawa". W następstwie przeprowadzonej nowelizacji art. 98 ustawy

otrzymał nowe brzmienie, gdyż pominięto ust. 4 tego artykułu. Dodano także art. 98a, w którego ust. 1 przewidziano, analogicznie jak w art. 98 ust. 4, stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, iż dotychczasowa regulacja zawarta w art. 98 ust. 4 ustawy została

– w zakresie dotyczącym wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej – przeniesiona do art. 98a ust. 1. Następna zmiana ustawy została dokonana ustawą

z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218), dalej:

"ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r." W ustawie tej dodano art. 98a ust.1a.

Przepis ten stanowi: Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu,

w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Natomiast w art. 98a ust. 1 ustawy zmieniono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przyjmując, iż nie może ona przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. weszła w życie w dniu

22 października 2007 r.

Ponadto należy odnotować, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06) orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny

z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję w dniu

[...] października 2009 r. ustalając, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] marca 2006 r., a wobec tego konieczne było wydanie decyzji na podstawie uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], w której przewidziano stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%. Uwzględniając powyższe Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, iż z art. 98a

ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny wynika,

iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli zostanie spełniony warunek obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, uchwały rady gminy, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. W przepisie tym ustalono,

że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Zatem aktualne brzmienie art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a ustawy uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż możliwość wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej uzależniona jest od spełnienia warunku obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały wymienionej w art. 98a ust. 1 ustawy – uchwały przewidującej stawkę procentowej opłaty adiacenckiej

w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., w której dokonano zmiany maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a więc od dnia

22 października 2007 r., nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie uchwały określającej stawkę przekraczającą 30%. Uchwała taka nie spełniałaby bowiem warunków wynikających z art. 98a ust. 1a zd. pierwsze w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy.

Potwierdzenie zasadności tego stanowiska wynika zarówno z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (druk sejmowy nr 1421), jak również

braku odpowiednich przepisów przejściowych, z których ewentualnie mogłaby wynikać konieczność dalszego stosowania przepisów dotychczasowych, a więc także uchwał przekraczających aktualną stawkę. W wymienionym uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, iż zmiana ustawy miała w szczególności na celu "(...) wprowadzenie zmian odnośnie do wymierzania opłat adiacenckich z tytułu podziału

nieruchomości (...)", a w związku z tym zmieniono wysokość maksymalnej stawki

i przyjęto, aby "(...) opłata z tego tytułu wynosiła maksymalnie 30% różnicy wartości nieruchomości po podziale oraz przed podziałem (...)". Decyzja wydana na podstawie w art. 98a ust. 1 ustawy ma charakter decyzji konstytutywnej, gdyż ustawa przewiduje jedynie ogólne warunki decyzji, a organ nie ma obowiązku wydania tego aktu. Ponadto ustalenie wysokości należnego świadczenia, następuje dopiero w ramach postępowania administracyjnego na podstawie okoliczności stwierdzonych w tym postępowaniu. Także ta okoliczność uzasadnia, przy braku jakiejkolwiek regulacji z zakresu prawa międzyczasowego, uwzględnienie aktualnego stanu prawnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki przekraczającej 30%.

Podsumowując Sąd podkreśla, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia

24 sierpnia 2007 r., to jest, od dnia 22 października 2007 r., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy przewidująca stawkę procentową

w wysokości nie wyższej niż 30%.

Dodać jednak należy, iż uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2004 r. nie mogłaby stanowić podstawy wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, także wówczas, gdyby określono w niej stawkę procentową w wysokości nie przekraczającej aktualnego kryterium ustawowego. Uchwała ta utraciła bowiem moc obowiązującą w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. O ile bowiem, z uwagi na identyczność regulacji co do wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, można byłoby ewentualnie przyjąć, iż uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy zachowały moc obowiązującą także po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. pomimo niezrealizowania przez ustawodawcę dyspozycji § 30 ust. 2 pkt 5 w zw. § 33 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100, poz. 908), dalej: "Zasady techniki prawodawczej", to prezentowanie tego stanowiska nie byłoby uzasadnione po kolejnej zmianie ustawy. Jest to konsekwencją

§ 33 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej, w którym ograniczono możliwość zastosowania rozwiązania określonego w § 33 ust. 1 tylko do ustawy uchylającej albo ustawy zmieniającej ustawę, na podstawie której został wydany dotychczasowy akt wykonawczy. Z przywołanych przepisów Zasad techniki prawodawczej wynikają warunki pozostawienia w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Lege non distinguente należy przyjąć, a pogląd ten opiera się także na § 143 Zasad techniki prawodawczej, iż regulacja zawarta w § 30 ust. 2 pkt 5, § 33 ust. 1, § 33 ust. 3

Zasad techniki prawodawczej dotyczy również aktów prawa wymienionych w art. 94 Konstytucji.

Zatem uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy utraciły moc obowiązującą najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., to jest w dniu 22 października 2007 r. Stwierdzenie to jest konsekwencją uznania, iż akty prawa miejscowego zajmują pozycję odpowiednią do innych aktów wykonawczych – rozporządzeń wydawanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Różnica polega jedynie na ograniczeniu obowiązywania uchwał do obszaru działania organu, który ustanowił akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 4 marca 2002 r., SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008/5/103).

Powyższe stanowisko, dotyczące terminu utraty mocy obowiązującej uchwał podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy, nie dotyczy jednak uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2004 r. Uchwała ta utraciła moc obowiązującą

najpóźniej w dniu wejścia w życie wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06), to jest w dniu 18 kwietnia 2007 r. W wyroku tym Trybunał

Konstytucyjny orzekł, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym

od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2

w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności

z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia

15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych w wymienionym okresie na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Skoro bowiem uchwały organów samorządowych, wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania, zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), to uchwały te, analogicznie jak rozporządzenia, muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc z ustawą, na podstawie której uchwała została wydana, innymi ustawami i Konstytucją. Uchylenie przepisu upoważniająccego do wydania oznacza także, iż stwierdzona niezgodność przepisu upoważniającego z Konstytucją ma bezpośredni wpływ na dalsze obowiązywanie wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego

(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK-A 2002/3/06).

Sąd wyjaśnia nadto, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, nie ma

znaczenia okoliczność, iż poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis został uchylony |z dniem 22 września 2004 r. Zauważyć bowiem należy, iż inne są następstwa zmiany stanu prawnego w wyniku nowelizacji ustawy, a inne będące konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym następuje stwierdzenie niezgodności przepisu z Konstytucją. W pierwszym przypadku dopuszczalne byłoby pozostawienie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, a więc na gruncie przedmiotowej sprawy uchwał wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy. Natomiast uchylenie przepisu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwarza przesłankę do wznowienia postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji), ale wyklucza, przy uchyleniu przepisu upoważniającego, jakąkolwiek możliwość pozostawienia

w mocy przez ustawodawcę dotychczasowych przepisów wykonawczych.

Zatem uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2004 r. nie mogła być uwzględniona przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie tylko dlatego, iż nie spełniała warunków określonych w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z uwagi na utratę mocy obowiązującej tej uchwały w następstwie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. Uchylenie zaskarżonej decyzji było także następstwem stwierdzenia przez Sąd, iż organ odwoławczy naruszył art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Nie należy bynajmniej przepisu tego rozumieć w sposób opisany w zaskarżonej decyzji. Wydaje się, iż organ uznał, iż niezaistnienie zmiany uwarunkowań

prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy, może powodować przedłużenie ważności operatu na okres przekraczający 12 miesięcy.

Nie jest to słuszne stanowisko. Operat zachowuje ważność najdłużej przez 12 miesięcy, a okoliczności wymienione w art. 156 ust. 3 mogą jedynie okres ten skrócić, co oznaczać będzie konieczność sporządzenia kolejnego operatu. W przedmiotowej sprawie administracyjnej decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] października 2009 r., a więc po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu opatrzonego, którego opatrzono datą [...] kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy nie podjął czynności w celu uzyskania aktualizacji operatu. W tym stanie operat ten nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, niepubl.). Uwzględniając przy wydaniu decyzji operat z dnia [...] kwietnia 2008 r. , który nie spełniał warunków określonych w art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy naruszył zarówno wymieniony przepis, jak też art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przedstawione powyżej uwagi właściwy organ uwzględni w toku dalszego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd wskazuje, iż zarzut zawarty

w skardze G. S. nie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Fakt ewentualnego wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej wyłącznie w stosunku do skarżących nie podważa legalności decyzji. Natomiast trafne jest stanowisko skarżących B. M. i P. M. co do braku możliwości wydania decyzji na podstawie uchwały Rady Gminy J. z dnia

[...] marca 2004 r. Sąd nie znalazł jednak podstaw od uwzględnienia zarzutu tych skarżących co do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż zagadnienie stosowania w aktualnym stanie prawnym uchwał wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywołało istotne rozbieżności w praktyce administracyjnej, a także orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego nieuprawnione byłoby stwierdzenie, iż organy obu instancji uchybiły prawu w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.