Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1007/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu, na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi, układem komunikacji wewnętrznej i miejscami postojowymi, zjazdem z ul. A i zjazdem z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 26/28 na działce nr 315/14 oraz na fragmentach działek drogowych nr 314/25 i 256/10 w obrębie [...].

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości A ul. B 22/24 zarzuciła naruszenie:

1. art. 28, 61 § 4 i 91 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia kręgu nieruchomości, znajdujących się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji i zaniechanie zawiadomienia zainteresowanych osób o możliwości uczestniczenia w sprawie wszczętej na żądanie wnioskodawcy w charakterze strony;

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie odwołania się do zasady dobrego sąsiedztwa, sprowadzającej się w tym przypadku do wskazania w najbliższym otoczeniu działek lub działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

3. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 672), art. 74 ust. 1, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., 2134) oraz ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 353);

4. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. (Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.).

Następnie organ II instancji, odwołując się do treści art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, związanych ze zmianą zagospodarowania terenu i stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, w którym występują obiekty, mogące stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji zlokalizowane są bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne oraz nieliczna zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium, bez wątpienia planowany budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację funkcji, występującej w obszarze analizowanym. Planowane przedsięwzięcie mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Odnosząc się natomiast do pozostałych elementów zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy wskazał, iż parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym. Po pierwsze Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji przylega do dwóch dróg (ul. B i ul. A), co uzasadniało wyznaczenie linii zabudowy od strony każdej z nich. Od strony ulicy B obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - przy ulicy B 26/28, tj. w odległości 10,75 m od działki drogowej ulicy B, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei linia zabudowy od strony ulicy A została określona, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych dotyczącymi dróg gminnych, w odległości 6 m od krawędzi jezdni tej ulicy. Powyższy sposób wyznaczenia linii zabudowy uwzględnia także zróżnicowanie linii istniejącej zabudowy od strony tej ulicy, zatem podstawę wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. A stanowił przepis § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia.

Po drugie, zdaniem organu odwoławczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy, średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,3. Został on wyliczony na podstawie szczegółowych danych, zawartych na mapie, stanowiącej część analizy. Przyjęty zatem w decyzji wskaźnik w wysokości od 0,3 do 0,35 ustalony został na podstawie wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, który zawiera się w przedziale od 0,09 (wskaźnik dla nieruchomości przy ul. B 18 i C 14) do 1,0 (wskaźnik dla nieruchomości przy ul. B 26/28, ul. D 4 oraz przy ul. E 95, 97 i 99). Wskaźnik ten jest zbliżony do średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego. Niewielki zaś, dopuszczony decyzją przedział wielkości tego wskaźnika, umożliwia inwestorowi realizację przedsięwzięcia, a jednocześnie nie pozwala na dowolność kształtowania powierzchni zabudowy.

Po trzecie, Kolegium wskazało, że jak wynika z treści analizy urbanistycznej w analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowej dla zabudowy występującej na obszarze analizy zawiera się w przedziale od 6,0 m (w przypadku budynku przy B 18) do 57,0 m (w przypadku budynku przy ul. E 99); średnio 15,0 m. Część obiektów o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej występuje w tym obszarze jako zabudowa zwarta, na którą składają się dwa lub więcej budynków, co powoduje, że z punktu widzenia urbanistycznego stanowią one w istocie jedną wydłużoną bryłę. Organ

II instancji zaznaczył jednak, że ustalenie średniej wielkości danego parametru dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 6 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest bowiem norma dopuszczająca wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy niż średnia ustalona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Zdaniem Kolegium, ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej od 40 do 51 m zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Ponadto pozostaje zbliżona do szerokości elewacji frontowych budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji, tj. przy ul. E 38 (działka nr 5/35 - budynek o szerokości elewacji frontowej 42,0 m), przy ul. E 97 (działka nr 336/15 - budynek o szerokości elewacji frontowej 55,0 m) i przy ul. E 99 (działka nr 336/11 - budynek o szerokości elewacji frontowej 57,0 m). Organ odwoławczy uznał, że w ten sposób wyznaczona szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, poprzez nawiązanie do istniejących już na tym obszarze obiektów, nie narusza panującego na tym terenie ładu przestrzennego. Pozwala też na realizację zamiaru inwestycyjnego opisanego we wniosku inwestora.

Po czwarte Kolegium wskazało, że w obszarze analizy urbanistycznej występują mieszkalne budynki jednorodzinne i wielorodzinne o wysokości od jednej (ok. 3,0 m) do pięciu kondygnacji (ok. 15,0 m) oraz budynki o funkcji niemieszkalnej, w tym m.in.: parterowe budynki handlowo-usługowe oraz parterowe i czterokondygnacyjne budynki biurowe, budynki oświaty i przemysłowe - średnio 6,5 m. Budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne zlokalizowane są przy ul. E 38, ul. E 97 i ul. E 99 oraz D, zaś budynek pięciokondygnacyjny znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. przy ul. B 22/24. W ocenie organu II instancji, brak było zatem przeszkód do wyznaczenia dla planowanej zabudowy wysokości elewacji frontowej jako maksymalnej. Kolegium stwierdziło, że tak ustalona wysokość pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego. Zastosowanie tego przepisu wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Określony bowiem w decyzji przedział wielkości tego parametru od 13,0 do 15,0 m jest charakterystyczny dla wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy wielorodzinnej cztero- i pięciokondygnacyjnej, występującej w analizowanym obszarze. Za takim rozwiązaniem przemawia więc najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy, realizujące funkcję mieszkaniową wielorodzinną.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Układ połaci dachowych obiektów w obszarze analizowanym to zarówno dachy płaskie, jedno- i wielospadowe o kątach nachylenia połaci do 25°.

Następnie Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, tj. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. A i ul. B, przez projektowane zjazdy), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że organ I instancji, orzekając w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Zważywszy bowiem charakter i skalę planowanego przedsięwzięcia oraz fakt, że przewidziane zostało do realizacji w otoczeniu zabudowy realizującej analogiczną funkcję, zasadnie uznano za strony postępowania wyłącznie właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Kolegium nie podzieliło też stanowiska odwołującego się, że decyzja zawiera uchybienia w kwestii prawidłowości określenia miejsc postojowych poprzez wskazanie, że powinny zostać zlokalizowane poza pasami dróg publicznych, a ponadto w liczbie 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie lecz nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 60 m2 mieszkań. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Tym samym określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 61 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie faktu, że na terenie inwestycji znajduje się zasypany zbiornik wodny oraz, że przez działkę nr 315/4 przebiega wyraźnie widoczna aleja starych drzew, jak też okoliczności związanych z występowaniem na terenie inwestycji kilku gatunków ptaków podlegających ochronie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym inwestycja powinna być zgodna m. in. z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Przepisy te muszą więc zostać uwzględnione na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, za niezasadne należało także uznać zarzuty, które akcentują związane z planowaną inwestycją okoliczności, dotyczące zbyt bliskiego usytuowania linii zabudowy od istniejących drzew, a tym samym spowodowania niebezpieczeństwa naruszenia systemu korzeniowego drzew, znajdujących się na działce nr 315/4 i w konsekwencji zniszczenia tych drzew. W ocenie organu odwoławczego, są to wyłącznie rozważania hipotetyczne, niepoddające się żadnej weryfikacji i które nie mogą być przedmiotem analizy w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady określa linie rozgraniczające teren inwestycji i nie przesądza o szczegółowym usytuowaniu obiektu budowlanego w tak wytyczonych granicach. Nie przesądza także o możliwości usunięcia jakichkolwiek drzew z terenu określonej nieruchomości, stąd też nie może stanowić także zagrożenia dla występujących tam ptaków. Usunięcie drzew możliwe jest bowiem dopiero po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia, wydawanego także w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Organ II instancji zaznaczył również, że teren objęty wnioskiem inwestora, wbrew twierdzeniom odwołującego się, nie jest objęty żadną z form ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zlokalizowany jest bowiem poza terenem Osiedla A. Tym samym, stosownie do brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak było podstaw do dokonania uzgodnienia inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł..

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Wspólnota A w Ł., zarzucając jej:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu wartości poszczególnych parametrów projektowanej inwestycji bez spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co spowodowało naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa".

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 28 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne określenie kręgu podmiotów, które powinny uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony, co w dalszej konsekwencji spowodowało naruszenie art. 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu;

b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez inwestora, a co za tym idzie brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania Wspólnoty A w Ł. oraz uchylenia zaskarżonej decyzji organu I stopnia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Skarżąca podniosła, że nieruchomość przy ul. B 22/24, w swojej 5-cio kondygnacyjnej części, nie spełnia przesłanki działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Co prawda projektowana inwestycja i analizowana nieruchomość przy ul. A 22/24, w swojej 5-cio kondygnacyjnej części, znajdują się przy drodze o tej samej nazwie, to jednak układ ulic A, B i E nie pozwala uznać, aby obie nieruchomości były dostępnej z "tej samej drogi publicznej". W konsekwencji parametry nieruchomości położonej przy ul. B 22/24, w jej pięciokondygnacyjnej części, w ogóle nie powinny być uwzględniane w kontekście określenia zasad kontynuacji zabudowy.

Ponadto, zdaniem skarżącej, fakt, że nieruchomość przy ul. B 22/24, w jej pięciokondygnacyjnej części, znajduje się w obszarze analizy urbanistycznej, wcale nie przesądza o tym, że jest to działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji powyższego, jedynym dostępnym z tej samej drogi publicznej budynkiem, którego cechy, parametry, wskaźniki intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i pozostałych cechy urbanistycznych mogących stanowić podstawę określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest cały budynek Wspólnoty A przy ul. B 22/24 zaprojektowany i wybudowany na działkach 315/1 i 315/15 w roku 1963, a nie jego fragment. Budynek ten jest w przeważającej części budynkiem o 4 kondygnacjach, o wysokości attyki nie przekraczającej 12,5 m, jednej głównej linii kalenicy, zaś wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi poniżej 22 %, a powierzchnia czynna biologicznie przekracza 50% powierzchni działek, na których budynek ten się znajduje. W związku z tym skarżąca uznała, że parametry ustalone w zaskarżonej decyzji przyjęto w sposób dowolny i nieuzasadniony, a w konsekwencji - naruszający art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie skarżącej, nieprawidłowo ustalono krąg podmiotów, którym przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym nie ustalono kompletnego kręgu stron postępowania. Wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 107 k.p.a. zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, które wskazywałoby na to, iż organ dokonał analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 28 k.p.a. Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego w tym zakresie nie spełnia wymogów ustawowych i uniemożliwia ocenę, jakimi kryteriami konkretnie kierował się organ, przyjmując, że stroną postępowania są wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, pomijając właścicieli nieruchomości oddzielonych od inwestycji jedynie drogą. Biorąc pod uwagę utrwalone orzecznictwo, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ocena istnienia ewentualnego interesu prawnego określonego podmiotu nie może być zdawkowa, lecz obejmować musi wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z tego względu wykluczony jest jakikolwiek automatyzm w działaniu organów administracji.

Skarżąca uznała, że takie działania organu administracji w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa i powoduje niemożność utrzymania decyzji w obrocie, w szczególności w kontekście przepisów postępowania administracyjnego, zapewniających gwarancję uczestnictwa w postępowaniu wszystkim uczestnikom postępowania, których interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może zostać naruszony. W ocenie skarżącej, brak zawiadomienia właścicieli pominiętych nieruchomości o toczącym się postępowaniu narusza podstawowe zasady państwa prawa.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017r. przedstawiciel skarżącej Wspólnoty podniósł dodatkowo, że w związku z korektą przebiegu drogi tj. ulicy B część terenu, objętego inwestycją tj. ok. 150 m2 znajduj się na terenie osiedla A, objętym ochroną konserwatorską. W związku bowiem z faktem, że ul. B wcześniej przebiegała prosto a obecnie przebiega łukiem, część terenu osiedla "wchodzi" w teren inwestora. Jak wskazał, wpis obszarowy do rejestru zabytków z lat 70-tych ubiegłego wieku nie posiadał załącznika graficznego i nie posiada go do dziś. Skarżąca podtrzymała również zastrzeżenia dotyczące prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej, wskazując, że organ odwoławczy winien był wykonać ją we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, spełnia przepisane prawem wymogi. Wykonana została bowiem na kopii mapy w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.; zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Prawidłowe są również wnioski zeń wypływające, pozwalające na określenie wskaźników zabudowy na poziomie ustalonym zaskarżoną decyzją.

W pierwszej kolejności należy zatem podkreślić, że kontynuacja cech i funkcji istniejącej zabudowy w sposób nie budzący wątpliwości została zachowana. Wystarczy w tym zakresie odnieść się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, jak choćby terenu skarżącej Wspólnoty A, na którym zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna. Organ w sposób prawidłowy ustalił też poszczególne parametry nowej zabudowy, czyli linie zabudowy (z uwagi na narożny charakter działki i wjazdy zlokalizowane z dwóch różnych dróg publicznych, prawidłowo wykreślono je w odniesieniu do każdej z tych dróg), wielkość powierzchni zabudowy (znajdującą potwierdzenie w obszarze analizowanym), szerokość i wysokość elewacji frontowej (skoro bowiem obowiązującą linię zabudowy przyjęto jako przedłużenie linii zabudowy od strony ulicy B, to uzasadnionym jest wzorowanie się wysokością elewacji frontowej od tej samej strony, tj. pięciokondygnacyjną częścią budynku Wspólnoty); geometrię dachu i wysokość kalenicy (również w tym zakresie przekonująca jest argumentacja organu o potrzebie wzorowania się na budynku Wspólnoty, położonym w bezpośrednim sąsiedztwie.)

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, w zakresie wskaźników zabudowy, obejmował wysokość elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy projektowanej inwestycji, w związku z podnoszonym przez Wspólnotę zarzutem nawiązania do pięciokondygnacyjnej części budynku Wspólnoty, który w ogóle nie powinien być uwzględniany w analizie, w związku z jej (części) dostępnością z innej drogi publicznej. W tym kontekście wskazać natomiast należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych – wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.października 2010r, sygn. akt II OSK 1701/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746738, z dnia 4.lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295). Dostępność z tej samej drogi publicznej może być natomiast realizowana szeroko, uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez sieć innych dróg. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). W rozpoznawanej sprawie działka sąsiednia, należąca do skarżącej Wspólnoty jest dostępna z tej samej drogi publicznej (ulicy A). Konstatacja zatem, że "układ ulic A, B i E nie pozwala uznać, aby obie nieruchomości były dostępne z tej samej drogi publicznej" pozbawiona jest uzasadnienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54).

Co się zatem tyczy ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy, organ dokonał go w sposób zgodny z przywołaną wyżej regulacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte parametry, jakkolwiek odbiegają od średnich, znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, nawiązując do charakterystyki architektonicznej i urbanistycznej obszaru analizowanego.

Również pozostałe wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. uznać należy, w świetle wniosków analizy, za spełnione. Teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie charakteru rolnego czy leśnego, zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Wpis obszarowy (nr rejestru A/56), obejmuje Osiedle A, ograniczone ulicami: B i E oraz al. F. Od południa do osiedla przylega największy [...] park – Park A, od wschodu – tereny ogródków działkowych, za którymi biegną tory PKP. Na północny zachód od osiedla poza ulicą B znajdują się jedno i wielorodzinne kamienice (informacje dostępne powszechnie np. na stronie internetowej A). Jak z powyższego wynika ulica B jest granicą osiedla. Obiekty wznoszone po jej przeciwległej stronie, bez względu na ewentualną korektę przebiegu drogi, nie stanowią zatem robót prowadzonych w obrębie osiedla, objętego ochroną konserwatorską.

Nie są również trafne zarzuty, związane z naruszeniem, bliżej nieokreślonych, przepisów ustaw o ochronie przyrody, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko czy Prawo ochrony środowiska. Jak bowiem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się ani o ewentualnej wycince drzew, czy też naruszaniu lub nie ich systemów korzeniowych ani też o ewentualnym zakazie wycinki w związku z zasiedleniem koron drzew przez ptaki chronione. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest także położona na terenie obszaru Natura 2000, co wyłączało obowiązek przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko.

Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z nieprawidłowym określeniem stron postępowania i pominięciem właścicieli nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji wskazać należy, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza inwestorem, są zawsze właściciele nieruchomości inwestowanej. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji będą nimi natomiast tylko wówczas, gdy mogą wykazać się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dotyczy to przy tym zarówno nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak i nieruchomości położonych w dalszym sąsiedztwie. Interes prawny powiązać należy natomiast z zakresem oddziaływania inwestycji i jej wpływem, choćby potencjalnym na sferę uprawnień właścicieli czy też użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Pojęcie interesu prawnego ma przy tym charakter obiektywny, wynikający z konkretnych przepisów prawa i w tym sensie niezależny od woli strony. Treścią tego pojęcia jest bowiem publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nim w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str.187). Interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jest za stronę postępowania.

W rozpoznawanej sprawie stronami postępowania prócz wnioskodawcy i właściciela terenu objętego inwestycją organ uczynił właścicieli terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem, uznając iż jedynie tym podmiotom przysługuje interes prawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca Wspólnota do kręgu tych podmiotów należy. Podnoszenie zatem zarzutu, że inni (nieokreśleni bliżej) właściciele nieruchomości zostali w tymże postępowaniu pominięci, nie może być skuteczne z tej przyczyny, że zarzut ten, jako podstawa do wznowienia postępowania, może być formułowany wyłącznie przez podmiot w tymże postępowaniu pominięty (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z 147 k.p.a.). Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, (dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 898486), w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona (zob. też wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 228/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

JK