Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 818/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,77, 138, 156.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 marca 2014r., znak [....] , wydana na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2013 r. Dz. U. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań A.M. i innych ...., , uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 16 stycznia 2014 r., znak [....] , i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [....] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia oznaczonego jako "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (antenowa konstrukcja wsporcza, zestaw dwóch anten sektorowych-Katherine 742 215 i Katherine 800 10 304, oraz czterech anten radioliniowych, urządzenia sterujące, trasy kablowe) [....] Sp. z o.o. o oznaczeniu KRA0706_F na dachu budynku przy ul [....] w K. , wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną, dz. nr [....] obręb [....]."

Przedstawiając w uzasadnienia decyzji dotychczasowy przebieg Wojewoda [....] wskazał, że wniosek [....] Sp. z o.o. w W. o pozwolenie na budowę został złożony 3 października 2012 r. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. zawieszono postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie postępowanie podjęto postanowieniem z 2 stycznia 2014 r. i po rozpatrzeniu wniosku wydano decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [....] znak: [....] , powołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy - Prawo budowlane. W decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jako teren obejmujący działki nr: [....] obręb [....] . Wymienione uprzednio odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożone zostały w terminie określonym art. 129 k.p.a. Skarżący podnieśli m. in., że brak jest tożsamości w oznaczeniu przedmiotu inwestycji, istnieje rozbieżność pomiędzy treścią pozwolenia na budowę a treścią decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczącą ilości anten, brak parametrów dla anten radioliniowych, występują wady prawne oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dotyczące doręczenia decyzji osobie nie będącej stroną w sprawie, błędne ustalono krąg stron postępowania. W odwołaniach wskazano też na braki w zakresie ustaleń dotyczące dachu i ściany wspólnej budynków (nr.....) oraz brak weryfikacji warunków przyłączenia dysponenta sieci [....] . Ponadto podniesiony został argument braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie anteny, azymuty, tilty, moce objęto analizą i na jakiej podstawie określono, że inwestycja nie może być zaliczona do mogąco znacząco oddziaływać na środowisko obligatoryjnie lub potencjalnie. Zarzucono też nieważność postępowania poprzez brak ustalenia spadkobierców po nieżyjącym M.K. oraz kierowanie korespondencji, w tym decyzji, do nieżyjącego.

Po streszczeniu przebiegu postępowania Wojewoda [....] wskazał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i jak wynika z akt sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, została wydana przedwcześnie.

I tak organ pierwszej instancji ustalając krąg stron postępowania w sprawie korzystał z danych zawartych w rejestrze gruntów według stanu na dzień 10 grudnia 2012 r. Jednakże dane te nie były uaktualnione. W wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [....] figuruje (jako współwłaściciel) M.K. , natomiast w postępowaniu odwoławczym przedstawiono odpis skrócony aktu zgonu M.K. , z którego wynika iż zmarł 22 grudnia 2006 r. W związku z przekazaną informacją ustalenia wymaga, kto jest obecnie właścicielem działki nr [....] .

W aktach sprawy znajdują się opracowania dotyczące przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [....] nazwane "kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 póz. 1397)". Opracowania te odnoszą się do projektowanych na wysokości 20,45 m n.p.t. anten sektorowych systemu UMTS 2100 i systemu GSM 900 (konstrukcja wsporcza o wys. 12 m na dachu budynku o wys. 9 m). W opracowaniach tych przedstawiono obszar pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez każdą z anten, jednakże nie przedstawiono tzw. zjawiska superpozycji, tj. sumowania pól elektromagnetycznych. Dlatego niewystarczające i nieprawidłowe jest przedstawienie obszaru ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego bez uwzględnienia sumowania tych pól. Obraz wiązki promieniowania dla dwóch anten w poszczególnych sektorach powinien bowiem odpowiadać wynikowi sumowania głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych. Brak jest także informacji, czy w pobliżu projektowanej stacji bazowej nie ma innych stacji bazowych oraz linii wysokiego napięcia, celem wykluczenia (lub uwzględnienia) kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wymagane jest zatem dokonanie powtórnych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji. Dopiero prawidłowe przedstawienie rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (skorygowanie wyników zasięgu pól elektromagnetycznych) pozwoli na dokonanie ponownych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia dotyczącego kręgu stron postępowania.

Jak wynika z projektu budowlanego oraz z ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, konstrukcja wsporcza o wysokości 12 m (lokalizowana na dachu budynku nr 137D) ma zostać zamocowana do rusztu stalowego zakotwionego (od wewnątrz) do ściany budynku. Jednakże ściana (grubości 43 cm), do której ma zostać zamocowana konstrukcja, stanowi element wspólny budynków nr 137C i nr 137D. Brak wyjaśnienia, czy jest podział fizyczny przedmiotowej wspólnej ściany budynków. W przypadku braku podziału inwestor winien posiadać zgodę na wykonanie robót budowlanych we wspólnej ścianie.

Zaskarżona decyzja nie jest spójna z wnioskiem inwestora w zakresie oznaczenia numeru projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [....] . We wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonym projekcie budowlanym numer ten oznaczony został jako [....], tymczasem w pozwoleniu na budowę oznaczenie numeru stacji określone zostało jako [....] . Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z 21 lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (załączonej do akt sprawy) stacja bazowa oznaczona została nr [....] . Wyjaśnienia wymaga zatem czy wnioskowana stacja bazowa telefonii komórkowej o oznaczeniu [....] , jest tą samą inwestycją, o której mowa w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla innego numeru stacji bazowej.

W aktach sprawy brak jest aktualnych pełnomocnictw udzielonych przez inwestora, a także brak jest aktualnych warunków w zakresie możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Znajdujące się w projekcie budowlanym warunki techniczne wydane przez [....] S.A. z dnia 7 czerwca 2011 r. (znak.... ) pozostawały ważne przez dwa lata.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 marca 2014r., znak [....] , W.K. zakwestionowała ją w części, dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i w tym też zakresie domagała się uchylenia decyzji.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym zaszła konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zachodziło potrzeba wyjaśniania "zakresu sprawy";

- art. 9 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez obrazę zasady dwuinstancyjności postępowania w ten sposób, że w oparciu o podniesione w sprawie zarzuty organ drugiej instancji powinien uchylić przedmiotową decyzję oraz w tym zakresie orzec co do co do istoty sprawy odmawiając wydania pozwolenia na budowę inwestycji;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie;

- 156 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi W.K. zawarła wywód wskazujący na sposób stosowania z art 138 § 2 k.p.a. , akcentując iż wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie wtedy, gdy nie można podjąć rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wskazywała, że skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczy inwestycji o zupełnie innym numerze rejestracyjnym niż oznaczenie wskazane we wniosku inwestora , to taka sprzeczność stanowi podstawę dla wydania orzeczenia reformatoryjnego, odmawiającego wydania pozwolenia na budowę, lub też stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieważna. W przypadku, gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący narusza wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzorczy obowiązany jest do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - czego nie uczynił. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa jest sprzeczne z zakresem zaskarżenia, gdyż wskazano na przyczyny nieważności decyzji, które nie zostały przez organ drugiej instancji wzięte pod uwagę, czy rozważone.

Nadto, w decyzji organu odwoławczego brak odniesienia się do skutków takich uchybień jak brak ważnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego nie można konwalidować, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W przedmiotowym postępowaniu z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zalegającego w aktach sprawy wynika, że M.M. zawarł umowę najmu nieruchomości przy ulicy [....] . Inwestycja zaś ma mieścić się pod numerem [....] . Udzielone przez inwestora M.M. pełnomocnictwo wygasło zaś w dniu 31 grudnia 2012 roku - zatem w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie dysponował ważnym oświadczeniem oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt. 2 prawa budowlanego, co przesądza o tym, że tego rodzaju uchybienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji lub wydaniem decyzji reformatoryjnej i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że M.M. udzielił dalszego pełnomocnictwa, zaś pełnomocnictwo to wygasło z dniem 31 grudnia 2012 - w tej sytuacji doręczenie dalszemu pełnomocnikowi decyzji o pozwoleniu na budowę jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do doręczenia osobie nieuprawnionej. Tak poważne naruszenia zostały przez Wojewodę pominięte, zaś sama decyzja zaledwie uchylona oraz sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Instancji. Uchybienia wskazane w odwołaniu wprost wskazują na przyczyny nieważności postępowania, które nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ drugiej instancji.

Zdaniem skarżącej, jeżeli już Wojewoda zdecydował się na rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., powinien wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem brak odniesienia do tego obowiązku, zwłaszcza zaś w zakresie parametrów inwestycji, których trzeba dopiero poszukiwać w aktach postępowania o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie miał obowiązek nie tylko przeprowadzenia analizy w zakresie parametrów technicznych inwestycji mających wpływ na otoczenie (przez nasilone promieniowania elektromagnetyczne) - ale też obowiązek wskazania w samej decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w tym zakresie - przez określenie parametrów technicznych inwestycji. Rodzaj parametrów technicznych, jakie powinny zostać uwzględnione w decyzji o pozwoleniu na budowę są zależne od rodzaju i funkcji planowanej inwestycji. Parametr dotyczący siły, zasięgu i mocy promieniowania elektromagnetycznego jest w tym przypadku parametrem kluczowym, z uwagi na jego wpływ na zdrowie ludzi, środowisko naturalne oraz fakt, że przepisy prawa przewidują ochronę przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Promieniowanie elektromagnetyczne stacji bazowych telefonii komórkowych stanowi parametr techniczny, który powinien zostać poddany takiej analizie, a następnie zostać wskazany w treści decyzji. Brak wskazania takiego parametru i jego określenia przez organ - pozwala inwestorowi na zupełną dowolność w zakresie kształtowania takiego parametru. Wojewoda powinien w tym zakresie zobowiązać organ pierwszej instancji do dokładnego ustalenia ww. parametrów technicznych - czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555 ), iż " użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć nadto na uwadze art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiały i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne, podobnie jak większość ujawnionych przez organ odwoławczy uchybień natury proceduralnej, które były dostateczną podstawą do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a.

W szczególności, organ odwoławczy wytknął Prezydentowi Miasta K. uchybienia w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu ( w tym prawidłowej reprezentacji inwestora, śmierci jednego z podmiotów uznanych za stronę, ustalenia właściwego kręgu stron z uwagi brak dostatecznych ustaleń umożliwiających określenie obszaru oddziaływania obiektu), spójności decyzji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, warunków przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz zbadania kwestii własności ściany budynku, na której miała być zakotwiczona konstrukcja wsporcza. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji istotnie jest dotknięta wadami wymienionymi przez Wojewodę [....] , zaś uchybienia przepisom były tego rodzaju, że organ odwoławczy nie mógł usunąć ich we własnym zakresie i wydać decyzji co do istoty sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a..

Organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom sformułowanym przepisami k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z ogólnym przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane zawiera jednak szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 P.b., rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy zatem dokładnie określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, tj. terenu, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, w szczególności zmiana możliwości zagospodarowania terenu, będącego własnością takiego podmiotu, nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) , zapewnić możliwość czynnego udziału

w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.).

Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.).

Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 k.p.a. mogą wywoływać różny skutek prawny. Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ujawnienie takiego uchybienie co do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji na etapie postępowania odwoławczego obliguje organ drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej sensu stricto.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji słusznie wytknął, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [....] z 16 stycznia 2014 r., znak [....] , w kilku aspektach narusza przepisy dotyczące ustalania kręgu stron oraz zapewnienia im udziału w postępowaniu.

Określając obszar oddziaływania obiektu budowlanego Prezydent Miasta K. przyjął, że obejmuje on m. in. działkę nr [....] obr. [....] . Jak wynika z "raportu z rejestru gruntów" dla tej działki (k. 36 akt organu pierwszej instancji), w ewidencji gruntów jako współwłaściciel figuruje M.K. , syn T. i W. Do odwołania W.K. (k. 45-52 akt organu drugiej instancji) dołączony został odpis skrócony aktu zgonu nr [....] , z którego wynika, że M.K. zmarł w dniu [....] 2006r. Nie mógł być zatem stroną postępowania – przymiot strony przysługiwał natomiast aktualnym właścicielom działki nr [....] , którymi co do jego udziału potencjalnie mogą być nie tylko jego spadkobiercy, gdyby za życia wyżej wymienionego dokonał transakcji dotyczących tej działki. Organ pierwszej instancji tę okoliczność pominął, za nadto nie zgromadził w sprawie niniejszej dokumentów urzędowych mogących stanowić podstawę do ustalenia kręgu stron. Stan taki powoduje naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., w sposób powodującym wystąpieniem wad kwalifikowanych z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda [....] zauważył też, że w aktach postępowania brak jest aktualnych pełnomocnictw udzielonych przez inwestora. W tym zakresie przypomnieć należy, że stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie pełnomocnika ma istotne znaczenie w kwestii sposobu, w jaki organ administracji publicznej winien zapewnić stronie reprezentowanej czynny udział w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, natomiast jeżeli ustanowiła pełnomocnika – pisma należy doręczać jemu, co wynika z art. 40 § 2 k.p.a. Zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wymaga zatem, by to pełnomocnikowi, jeśli został ustanowiony – a nie samej stronie – doręczać pisma i orzeczenia. Jeżeli jednak pełnomocnika nie ustanowiono albo udzielone mu pełnomocnictwo wygasło bądź zostało cofnięte – doręczeń należy dokonywać w myśl art. 40 § 1 k.p.a., tj. pisma doręczać bezpośrednio stronie.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszystkie pisma przeznaczone dla inwestora kierował do jego pełnomocnika – P.P. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone P.P. przez [....] Sp. z o.o. w W. (k. 3 akt organu pierwszej instancji). Jednak w treści tego dokumentu zostało wyraźnie zaznaczone, że pełnomocnictwo jest ważne do dnia 31 grudnia 2012r. Co za tym idzie, po tej dacie pisma w sprawie należało doręczać bezpośrednio inwestorowi, względnie – uzyskać informacje, czy działający dotychczas w charakterze pełnomocnika P.P. posiada nadal umocowanie do reprezentacji inwestora. Prezydent Miasta K. pominął faky wygaśnięcia pełnomocnictw, naruszył art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. ze skutkiem wystąpienia wady kwalifikowanej z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma chronić nie tylko interesy tych stron, którymi są właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji, ale również inwestora. Dla zapewnienia inwestorowi czynnego udziału w sprawie prowadzonej na jego wniosek niezbędne jest doręczanie mu pism i rozstrzygnięć w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy słusznie wskazał też na wady postępowania wyjaśniającego, związane z wyznaczeniem obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru ma – z uwagi na treść art. 28 ust. 2 P.b. – znaczenie kluczowe dla zgodnego z prawem ustalenia kręgu stron postępowania. Uchybienia w tym zakresie stanowią naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na regulację z art. 147 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [....] zauważył trafnie, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie uwzględniono zjawiska tzw. superpozycji, czyli sumowania pól elektromagnetycznych. Do przepisów wprowadzających związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności, § 314 tego rozporządzenia przewiduje, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Przepis powyższy ma zatem znaczenie dla stosowania art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane także w przypadkach, gdy inwestor planuje realizację inwestycji innej niż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w terenie, na którym znajdują się takie budynki. Przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji niezbędnym jest nadto uwzględnienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). W toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta K. winien odnieść się do wskazań, zawartych w zaskarżonej decyzji, mając na uwadze treść wszystkich wymienionych rozporządzeń i szczegółowo przeanalizować wpływ zjawiska superpozycji na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie kręgu stron postępowania.

Wojewoda [....] słusznie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji jest niespójna z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli chodzi o oznaczenie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wskazał numer: [....] (k. 9 akt organu pierwszej instancji). Ten sam numer został wskazany w projekcie budowlanym. W decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 lutego 2011r., znak [....] , na podstawie której ma zostać wydane pozwolenie na budowę, stację bazową oznaczono numerem [....] (k. 62 projektu budowlanego). Natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z 16 stycznia 2014 r., znak: [....] określa tę stację numerem [....] . Rozbieżności te oznaczają, że niezbędne jest wyjaśnienie, czy wnioskowana inwestycja jest tożsama z zamierzeniem inwestycyjnym, dla którego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prawidłowo wytknął również Wojewoda [....], że w przedstawionym projekcie budowlanym brak było aktualnych na datę orzekania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., projekt budowlany powinien zawierać m. in. oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W niniejszej sprawie do projektu dołączono oświadczenie [....] S.A. z dnia 7 czerwca 2011r. (k. 117-118 projektu budowlanego). Jak wynika z tych warunków, okres ich ważności wynosił dwa lata od chwili doręczenia. Należy zatem przyjąc, że w dniu wydawania decyzji organu pierwszej instancji brak było w projekcie aktualnych warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, zatem projekt budowlany nie był kompletny.

Sąd podziela również zapatrywania organu odwoławczego odnośnie konieczności ustalenia, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ma to związek z projektem, zgodnie z którym konstrukcja wsporcza stacji bazowej przewidziana do lokalizacji na budynku nr [....] (dz. Nr....) ma zostać zamocowana do rusztu stalowego, zakotwionego od wewnątrz na ścianie budynku. Ściana ta jest elementem wspólnym budynków [....] (położonego na działce nr [....] ) i [....] . Należy zatem wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane również co do ściany, na której ma być mocowany element wsporczy stacji bazowej.

Wszystkie omówione wady decyzji organu pierwszej instancji uzasadniają w ocenie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2. Doszło bowiem do licznych naruszeń prawa, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy tak daleko idących uchybieniach organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania wyjaśniającego i wydać decyzji co do istoty sprawy, zwłaszcza z uwagi na pozbawienie czynnego w nim udziału inwestora oraz właściciela działki nr nr [....] .

Przeprowadzone z urzędu kontrola wydanych w sprawie decyzji administracyjnych upoważnia jednak do uznania, że Wojewoda [....] nie dostrzegł wszystkich uchybień przepisom postępowania, którymi dotknięta jest decyzja organu pierwszej instancji, co jednakże nie stwarza podstaw do uchylenia kwestionowanego skara rozstrzygnięcia. W szczególności, Prezydent Miasta K. w wydanej przez siebie decyzji powinien sprecyzować parametry techniczne anten przedmiotowej stacji bazowej, czego nie uczynił. Zwraca przy tym uwagę niekonsekwencja organu pierwszej instancji, który w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2012r. (k. 44 akt organu pierwszej instancji) nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, polegających m. in. na braku wskazania w przedmiocie wniosku charakterystyki technicznej planowanego przedsięwzięcia – liczby anten i ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej z anten, kierunku emisji. Inwestor jedynie częściowo zrealizował ten obowiązek. Nie została wskazana – a wskutek tego nie znalazła się również w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – charakterystyka anten, ich moc, emisja pola elektromagnetycznego oraz kierunek emisji. Takich danych nie można poszukiwać w projekcie budowlanym, zaś pozbawione tych koniecznych elementów rozstrzygnięcie jest niedostatecznie skonkretyzowane i pozwala inwestorowi na całkowicie dowolne kształtowanie tych istotnych parametrów. Oznacza również brak weryfikacji, czy obiekt został zaprojektowany z zapewnieniem odpowiednich warunków zdrowotnych oraz ochrony środowiska (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d P.b.). Wskazane uchybienie uzasadniało dodatkowo wydanie decyzji kasacyjnej, i chociaż mogło zostać wytknięte bez prowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego - a nie zostało, to powyższe nie stwarza podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która w swej istotnej części odpowiada prawu.

Powyższe rozważania stanowią również odpowiedź na większość zarzutów skargi.

Odnosząc się do sformułowanego w przez skarżącą stanowiska, jakoby organ odwoławczy był obowiązany w niniejszej sprawie do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z 16 stycznia 2014 r., znak [....] , wskazać należy, że Sąd tego zapatrywania nie podziela. W szczególności na wstępie należy mieć na uwadze, że treść art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, aby wykluczona była możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która nie jest jeszcze ostateczna. Gdyby ustawodawca chciał taką możliwość wykluczyć, wskazałby wprost, że ten tryb weryfikacji decyzji ogranicza się jedynie do decyzji, które posiadają walor ostateczności, jak np. uczynił to w odniesieniu do stwierdzenia nieważności na gruncie postępowania podatkowego (art. 247 § 1 o.p.), albo kształtując instytucje wznowienia postępowania. Należy zatem przyjąć, że strony postępowania administracyjnego mogą – w otwartym terminie do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji – dokonać wyboru pomiędzy skorzystaniem ze zwyczajnego środka zaskarżenia, a złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Co do zasady dopuszczalne jest więc stosowanie tego trybu w odniesieniu do decyzji nieostatecznych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Ke 814/12, Lex Omega nr 1270431). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się słusznie, że niedopuszczalne jest "łączenie trybów" polegające na orzekaniu o nieważności decyzji, gdy żądania takiego ( a nie zarzutu ) nie da się wywieść z treści odwołania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Po 603/10, Lex Omega nr 754495). Nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony skarżącej złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym już wyroku sygn. akt II SA/Ke 814/12). Podkreśla się ponadto trafnie, że potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy - również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt IV SA/Po 204/09, Lex Omega nr 563986).

W niniejszej sprawie część wniesionych odwołań (odwołania W.K. i W.K. ) zawierała zarzut wydania decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa albo wskazywała, że jest ona obarczona wadą, powodującą jej nieważność. Jednak we wszystkich odwołaniach znalazły się wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zaś o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda [....] nie miał zatem podstaw, by którekolwiek z odwołań traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Co więcej, wobec wyraźnego sformułowania żądań przez skarżących oraz podniesienia przez nich zarzutów innych, niż wskazujące na zaistnienie wad kwalifikowanych, nie mógł takiej nieważności stwierdzić z urzędu, natomiast był zobowiązany do rozpatrzenia odwołań i zbadania całości sprawy. Takie potraktowanie złożonych środków zaskarżenia było korzystniejsze dla skarżących, ponieważ umożliwiało zbadanie przez organ odwoławczy wszystkich wad (a nie tylko kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) Prezydenta Miasta K. Na marginesie należy zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji nie była zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, nie uzyskała przymiotu ostateczności, stąd nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wobec tego konsekwencje jej uchylenia w zwykłym toku instancji (skutek ex nunc, od chwili wydania decyzji odwoławczej) oraz stwierdzenia jej nieważności (skutek ex tunc, tak jakby decyzja nigdy nie została wydana) byłyby w niniejszej sprawie identyczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.