Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 393/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1; art. 135; 	art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7; art. 61 § 1; art. 63 § 2; art. 64 § 2; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 128
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] (w postanowieniu organu odwoławczego omyłkowo powołano nr [...]), którym odmówiono przyznania W. i M., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu, w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej [...] M. i W. zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym według stawek ustalonych przez Radę Powiatu, w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki [...], numer rejestracyjny [...].

Jako podstawę wniosku przywołano art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. We wniosku odwołano się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/10, wskazując, że zgodnie z treścią tej uchwały jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Postanowieniami z dnia: [...] kwietnia 2015 r., nr [...],[...] października 2015 r., nr K[...],[...] marca 2016 r., nr [...] oraz [...] listopada 2016 r., nr [...] Starosta [...] odmawiał wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 10 lipca 2012 r. Postanowienie te, w wyniku zaskarżenia, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W uzasadnieniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazywano między innymi, że w wyniku wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku [...] spółki cywilnej M. i W. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów również w odniesieniu do samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2017 r., poz. 265), odmówił przyznania W. i M., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., na wniosek z dnia 10 lipca 2012 r. nr [...] zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu, w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi w dniu 22 czerwca 2002 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2000 r. Komendant Miejski Policji w [...] zawarł z pełnomocnikiem spółki cywilnej [...] W. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.), zawartą na okres trzech lat.

Jednak w trakcie obowiązywania wymienionej umowy doszło do zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym (nowelizacja z dnia 1 stycznia 2002 r. Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) oraz uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 64) przez § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133). Nowelizacja Prawa o ruchu drogowym w art. 130a ust. 5 i 6 oraz uchylenie poprzedniego i wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę.

Spółka cywilna [...] M. i W., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy, to jest do dnia 20 czerwca 2004 r.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, to jest w dniu 22 czerwca 2002 r. mogło dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, to jest między starostą, a prawidłowo wyznaczonym przez starostę podmiotem (jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone). Okoliczność, że dyspozycję usunięcia pojazdu wydał Komendant Miejski w [...] nie stanowi o tym, że spółka cywilna [...] M. i W. była podmiotem wyznaczonym zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami. Także okoliczność wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w dniu 30 czerwca 2003 r. decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 w związku z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2001 r., Nr 129, poz. 1444) starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr. 5, poz. 64) stanowiący o zawieraniu umów przez komendanta powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów (§ 11 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów). Z akt sprawy wynika, iż spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...], podmiotem wyznaczonym przez Starostę [...] do wykonywania zadań o charakterze publicznym polegających na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Również funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu, nie był organem administracji publicznej, ani tym bardziej organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów, na jakich takie pojazdy mają być umieszczane.

Starosta [...] stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przymusie administracyjnoprawnym, gdyż przymus taki musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W ocenie organu brak jest też przepisu, który po 1 stycznia 2002 r. nakładałby na spółkę cywilną [...] M. i W. obowiązek usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu. Między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą [...] i spółką cywilną [...] nie powstał zatem stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji.

Utrzymując to postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że samochód marki [...], numer rejestracyjny [...], na zlecenie Policji został w dniu 22 czerwca 2002 r. odholowany na parking prowadzony przez spółkę cywilną [...] M. i W.. Na mocy umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a spółką cywilną [...], spółka została wyznaczona do usuwania, przemieszczenia i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych. Umowa została zawarta na okres trzech lat. Podstawę zawarcia tej umowy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64).

Jednakże zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkowała zmianą rozporządzeń wykonawczych do ustawy, w tym rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. Zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Na mocy § 3 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych celem przechowywania takich pojazdów został nałożony na właściwego miejscowo starostę. Stąd też dopiero pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. Starosta [...] wyznaczył przedsiębiorstwo [...] s.c. M. i W. jako jednostkę do powyższych czynności.

Zatem - jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - od dnia 1 stycznia 2002 r., to jest od dnia utraty mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół, do dnia 20 czerwca 2003 r. żaden przedsiębiorca nie był wyznaczony do usuwania i przechowywania pojazdów usuwanych z drogi.

Kolegium podniosło, że skarżący domaga się zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie przedmiotowego pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, to jest 22 czerwca 2002 r. do dnia przejścia własności samochodu na Skarb Państwa czyli do 27 marca 2003 r. Kolegium zwróciło uwagę, że za okres od dnia przejścia własności pojazdu na własność Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu wnioskodawcy otrzymali wynagrodzenie na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C 969/03.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że bezspornie w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 20 czerwca 2003 r. spółka cywilna [...] nie była przedsiębiorcą wyznaczonym do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych. Zdaniem Kolegium takiej oceny nie może zmienić zarzut niedopełnienia przez Starostę przez ponad rok obowiązku wyznaczenia jednostki do usuwania i parkowania pojazdów.

W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone;

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. naruszenia art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

- błędnym uznaniem, że umowa z dnia 21 czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres trzech lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

- pominięciem przy ocenie zasadności wniosku skarżącego faktu, że w dniu 20 czerwca 2003 r. Starosta [...] wyznaczył [...] s.c. jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

- nieuwzględnieniem okoliczności, że w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C 969/03, zapadłym z powództwa W. i M.- wspólników spółki cywilnej [...] wspólnicy nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia spółki [...] jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów, do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 nr 24 poz. 151 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, iż w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...], a wspólnikami spółki cywilnej [...] M. i W. została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach;

2. naruszenie art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 152, poz. 1018 z późn. zm.) oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu;

3. naruszenie art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...], a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po dokonaniu według opisanych zasad kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali M. oraz W., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu 22 czerwca 2002 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane z usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...], a wspólnikami spółki cywilnej [...] M. i W.. Umowa ta została zawarta na okres trzech lat, co oznacza, że co najmniej nominalnie obowiązywała ona również w 2002 r., tj. w roku, w którym doszło do usunięcia i parkowania przedmiotowego pojazdu.

Taki stan prawny zmienił się istotnie w 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł życie przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 ustawy) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 ustawy).

Niewątpliwie zatem począwszy od 1 stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.).

Powyższe nie oznacza jednakże, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, wygasły.

W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż "prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6 "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu". W dacie usunięcia pierwszego z 17 samochodów, których dotyczy zaskarżone postanowienie tj. 4 lipca 2002 r. niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 12 stycznia 2001r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...], a firmą [P.K.]. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach – art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym - w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2002 r." (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela.

Wnioskodawcy zawarli w dniu 21 czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych. Umowa ta doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...], a spółką cywilną [...]. Umowa ta nadal była realizowana, a skarżący w ramach tej umowy nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali samochód marki [...], numer rejestracyjny [...].

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego samochodu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta [...].

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku [...] spółki cywilnej M. i W. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów.

Wprawdzie organy bezpodstawnie nie dołączyły odpisu tego orzeczenia do akt sprawy administracyjnej, to jednak okoliczność ta nie budzi w sprawie wątpliwości.

Takich ustaleń dokonywało bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu orzeczeń, którymi uchylano kolejne postanowienia Starosty [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Organ drugiej instancji ustalał wówczas, że w wyniku wszczętego sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku [...] spółki cywilnej M. i W. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów również w odniesieniu do samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Okoliczność ta znana jest także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, organom i stronom z racji rozpoznawania innych analogicznych spraw z udziałem tych samych stron i organów.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji - Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesądza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcami stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia 10 lipca 2012 r. Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust.10h prawa o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nie ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organy całkowicie zaniechały wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 28 lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).