Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 26/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 540/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. sygn., akt II SA/Łd 540/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej

w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...].

Powołaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Burmistrz Miasta Ozorkowa po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w O. z dnia 12 lipca 2002 r. ustalił, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia pierzei ulicy oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość w Ozorkowie przy ul. [...] nr [...], na działkach nr [...],[...],[...].

Pismem z dnia 20 września 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi w trybie art. 184 § 1 i § 2 K.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi sprzeciw od powyżej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie:

1. art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie,

że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 12 lipca 1990 r. Nr III/11/90 (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 16, poz. 130), w sytuacji, gdy z załączonego do decyzji projektu wynika, że I etap zamierzenia inwestycyjnego polegać będzie na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego, czego nie przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego. Plan dla tej jednostki planistycznej dopuszczał tylko przemysł nieuciążliwy z adaptacją istniejących obiektów;

2. art. 40 ust. 3 i ust. 4 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uzyskanie uzgodnień wymaganych przepisami prawa już po wydaniu decyzji;

3. art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i w rezultacie błędną ocenę materiału dowodowego;

4. art. 107 K.p.a. przez nieokreślenie w decyzji rodzaju inwestycji, dla której została wydana decyzja.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator podniósł, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2002 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, która miała składać się z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu na nieruchomości przy

ul. [...] miały zostać wyburzone istniejące budynki o złym stanie technicznym. Natomiast drugi etap miał polegać na budowie pawilonu handlowego, parkingu samochodowego, wjazdu i wyjazdu od ul. [...] oraz ogrodzenia nawiązującego charakterem do pierzei tej ulicy. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez E. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec cofnięcia wniosku przez inwestora).

W dniu 12 lipca 2002 r. inwestor ponownie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określając sposób zagospodarowania i funkcje terenu jako hotelowo-socjalne i handlowe.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei

ul. [...] oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu. Według Prokuratora, organ pierwszej instancji nie wszczął formalnie postępowania w tej sprawie, nie powiadomił stron o jego wszczęciu i zakończeniu, czym rażąco naruszył art. 10 K.p.a. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji nie sprecyzowano rodzaju inwestycji, dla której wydano decyzję. Z jej treści wynika również, że autor projektu nie zamieścił w dokumentacji oświadczenia o kompletności projektu. Powyższe narusza więc art. 7, 77 i 107 K.p.a. Z załączników do decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne w jego pierwszym etapie obejmuje budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną, natomiast w pismach Burmistrza Ozorkowa kierowanych do Oddziału Służb Ochrony Zabytków z dnia 19 czerwca 2002 r. i 22 lipca 2002 r. mówi się o pawilonie handlowym i taki też pawilon został wybudowany. Wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest więc sprzeczne z materiałem dowodowym, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 80 K.p.a. Poza tym, według załączonego projektu przedmiotowy budynek w II etapie przedsięwzięcia miał zostać połączony łącznikiem transportu, jednakże fakt ten nie odbiera mu charakteru budynku wolnostojącego i jest, w ocenie Prokuratora, zabiegiem zmierzającym do obejścia prawa. W kwestii planu zagospodarowania przestrzennego Prokurator podniósł, iż działki na których realizowano inwestycję w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ozorkowa położone były w jednostce urbanistycznej A 13 PN, przeznaczonej pod przemysł nieuciążliwy. Teren inwestycji znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, dla którego przewiduje się ochronę istniejącej zabudowy, obowiązek stworzenia godziwych warunków jej funkcjonowania, zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów oraz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Dla terenu oznaczonego symbolem A 13 PN funkcją podstawową jest przemysł nieuciążliwy, zaś funkcją uzupełniającą adaptacja istniejącej zabudowy przemysłowej. Wobec tego niespornym jest, iż budowa pawilonu handlowego pozostawała w sprzeczności zarówno z ogólnymi postanowieniami planu, zasadami jego realizacji jak i ustaleniami dla jednostki strukturalnej A, co w rozumieniu art. 46a ustawy skutkowało nieważnością decyzji z mocy samego prawa. Zdaniem Prokuratora w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło również do naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż błędnie określono działki, na których położona jest inwestycja. Mianowicie w dacie wydania decyzji nie istniały działki nr [...] i [...]. Zostały one podzielone ostateczną decyzją Burmistrza Ozorkowa z dnia [...] maja 2002 r. na działki nr [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Burmistrz zatwierdził dalszy podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], w następstwie którego powstały działki nr [...], [...]. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nastąpił ponadto obrót nieruchomościami. Inwestor sprzedał nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] oraz działkę [...] Spółce [...]. Natomiast według aktualnego wypisu z księgi wieczystej KW [...] wynika,

że w 2004 r. właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości był Leader Price Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, która następnie zbyła nieruchomość na rzecz [...] Polska Sp. z o.o. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów, Burmistrz Ozorkowa w piśmie z dnia 30 października 2007 r. podniósł, iż jego zdaniem nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, choć przyznał, że część uchybień mogłaby stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. Prokurator uzupełnił swoje stanowisko zaprezentowane w sprzeciwie, podnosząc, iż zbędnym jest formułowanie zarzutu, który odnosi się do kwestii wznowienia postępowania, gdyż Burmistrz Ozorkowa wydając sporną decyzję rażąco naruszył plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po podjęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., art. 7, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu nieważnościowym ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Organ bada bowiem, czy dana decyzja według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a więc w tym przypadku w dniu [...] lipca 2002 r., zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Badając pod tym kątem decyzję Burmistrza Ozorkowa organ doszedł do przekonania, iż nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja ta została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Zdaniem organu niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzji ostatecznej wynika, że działka nr [...] do około 190 m. od strony ulicy [...] oraz działka nr [...] na głębokość około 145 m., licząc od strony południowej granicy z działką nr 46 znajdują się w jednostce urbanistycznej A 13 PN, pozostałe części działek [...] i [...] w jednostce oznaczonej symbolem Z 1, a działka nr [...] w jednostce oznaczonej symbolem A 12 MW, MN, U. Kolegium odnosząc powyższe ustalenia do części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego z 1990 r., podniosło, iż we wskazanych jednostkach urbanistycznych funkcje podstawowe jak i ustalenia realizacyjne są następujące:

1. A 13 PN - funkcja podstawowa: przemysł nieuciążliwy; adaptacja istniejących obiektów. Docelowo zmniejszenie uciążliwości do granic terenu. Zakaz powiększania terenu. Realizacja w oparciu o plan realizacyjny;

2. A 12 MW, MN, U - funkcja podstawowa: budownictwo mieszkaniowe wielo- i jednorodzinne, usługi: adaptacja istniejącej zabudowy w tym kościoła parafialnego, kina, warsztatów szkolnych, filii Ozorkowskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego, poczty. Docelowo likwidacja magazynu PSS (lub adaptacja na usługi) i składu GS. Realizacja nowej zabudowy w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania. Obowiązuje zwarty, pierzejowy charakter zabudowy w Rynku i al. [...] i wysoki poziom projektowania i realizacji. Wskazane usługi w parterach (ustalenia te są jednocześnie ustaleniami dla jednostki urbanistycznej A 11 MW, MN, U).

3. A - Stare Miasto, zespół staromiejski położony wzdłuż ulic: al. [...], Starego Rynku, ul. H. Sawickiej do ul Żwirki i ul. Głowackiego. Dominujące funkcje: mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne, usługi ogólnomiejskie i podstawowe, przemysł nieuciążliwy, zieleń w dolinie rzeki Bzury. Charakter działań: obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikację i podniesienie standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia). Cały obszar znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, obowiązuje szczególnie staranne projektowanie i realizacja przede wszystkim ciąg ulic: al. [...], Starego Rynku i ul. H. Sawickiej. W ciągu tym wskazane lokalizacje usług w parterach budynków. Zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów. Zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Nieprzekraczalna wysokość 3 kondygnacje w poddaszu użytkowym. Realizację nowej zabudowy powinno się prowadzić w oparciu o plany szczegółowe opracowane dla całego obszaru lub części.

Mając na uwadze postanowienia planu oraz "Zasady realizacji planu (interpretacje ustaleń)" organ stwierdził, iż treść decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 7, 40, 41 ust. 1, 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących podstawę materialnoprawną tejże decyzji, a tylko takie ustalenia mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Poza sporem jest bowiem fakt, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie został objęty szczegółowym planem zagospodarowania jak i planem realizacyjnym, zwłaszcza, że pojęcia te nie były znane ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też należało wyjaśnić w planie pojęcie "adaptacja" istniejących obiektów. Mając na uwadze definicję tego pojęcia przedstawioną w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, Kolegium wywiodło, iż skoro w jednostkach urbanistycznych użyto pojęcia "adaptacja" to znaczy, że uchwałodawca z góry przewidział i dopuścił, że istniejąca zabudowa może być wykorzystana na inne potrzeby, tak by nie zachodziła sprzeczność między funkcją podstawową a planowaną. Decyzja ostateczna niewątpliwie ustala warunki zabudowy dla rozbudowy na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną istniejącego budynku zakładu produkcyjnego, co wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych stanowi całość. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że w części miała mieć miejsce realizacja nowej zabudowy w miejsce dotychczas istniejącej. Takie więc ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy w jednostce strukturalnej A, w części opisowej planu z 1990 r. na stronie 21 wyraźnie stanowi się, że obszar jej to obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikacje i podniesienia standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia) nie można uznać za wadliwe. Skoro więc plan dopuszczał realizację nowej zabudowy na obszarze jednostki A to również dotyczyło to obszaru jednostek A 12 MW, MN, U i A 13 PN. Faktem przy tym jest, że organ pierwszej instancji w wydanej decyzji przytoczył ustalenia dla jednostki A i pominął zapis odnoszący się do zakazu wznoszenia wolnostojących pawilonów, niemniej jednak z uwagi na to, iż z załącznika graficznego do decyzji wynika, że powstająca zabudowa nie ma charakteru zabudowy wolnostojącej, uchybienie to nie miało wpływu na ważność wydanej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż bez znaczenia dla oceny ważności decyzji jest kwestia faktycznej realizacji inwestycji, dzielenia jej przez inwestora na etapy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczności, które miały miejsce po dniu wydania decyzji ostatecznej, czyli zakres wniosku o pozwolenie na budowę i projektu, wydana w tym zakresie decyzja, a także intencja inwestora, a w szczególności to, czy miał on zamiar wprowadzić w błąd organ administracji, gdyż jego celem było zrealizowanie pawilonu handlowego, nie mogły być przedmiotem postępowania przed Kolegium. Podsumowując organ stwierdził, że stanowisko Prokuratora co do interpretacji planu miejscowego jest błędne.

Niezależnie od powyższego, w dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium - powołują się na art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy - wskazało, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z żądaniem inwestora, a decyzja Burmistrza Ozorkowa zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 107 K.p.a. oraz art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii numeracji działek Kolegium podniosło, że wskazanie numeracji sprzed dokonania podziału, a więc działki nr [...], [...] i [...] zamiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...] jest niewątpliwie uchybieniem, jednakże nie stanowi o wadzie kwalifikowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zmiana numeracji działek, ich podział nie powoduje, że teren planowanej inwestycji nie jest tym samym terenem. Obszar planowanej inwestycji objęty załącznikiem graficznym jest ten sam niezależnie, czy w jego skład wchodzą 3 działki ewidencyjne o stosownych numerach, czy też 5 działek o stosownych numerach. Poza tym, w aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzedzające wydanie decyzji objętej zakresem tego postępowania, z których wynika, że zmiany będące konsekwencją decyzji podziałowej nie zostały jeszcze w niej ujawnione. Co więcej, pierwotna numeracja działek została użyta także w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 5 września 2002 r. Kolegium stwierdziło, że gdyby dostrzeżona przez Prokuratora wada miała miejsce w postępowaniu zwykłym, to niewątpliwie zachodziłaby konieczność jej konwalidowania; tymczasem w postępowaniu nadzwyczajnym, gdzie nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie daje ona podstawy do wzruszenia decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi wniósł o uchylenie decyzji i uwzględnienie sprzeciwu. Jego zdaniem, błędne jest stanowisko Kolegium co do zgodności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu jej wydania. Według Prokuratora, zapis planu zakazuje w jednostce planistycznej A 13 innego rodzaju budownictwa niż przemysłowe, względnie uzupełniające je. Za słusznością takiego stanowiska przemawiają zapisy dotyczące innych jednostek planistycznych, jak chociażby A 12, A 14, A 16, gdzie wyraźnie przewidziano poza adaptacją istniejącej zabudowy również realizację nowej. Dla jednostki planistycznej A 12 MW, MNU funkcją podstawową jest budownictwo wielo i jednorodzinne oraz usługi. Na działce nr [...] nie usytuowano żadnego budynku, działkę przeznaczono bowiem na urządzenie wjazdu, zjazdu i zmianę ogrodzenia w pierzei ul. [...]. W tej sytuacji, nie sposób uznać, by ustalone decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na budowie pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów, były zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ozorkowa. W rozumieniu

art. 46a ustawy o zagospodarowaniu (...) decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy prawa, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Prokurator podtrzymał pozostałe zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 107 K.p.a. Wskazał przy tym, iż organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń co do wielkości sprzedażowej obiektu.

Od dnia 15 marca 2001 r. obowiązywała bowiem nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła obowiązek określenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2, w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Poza tym, Prokurator wyraził pogląd, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji także

z powodu rażącego naruszenia norm prawa procesowego, a taka sytuacja, ma jego zdaniem miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu stwierdziło,

iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Stąd należało badać wyłącznie czy decyzja Burmistrza Ozorkowa dotknięta była wadą nieważności bądź niezgodności

z prawem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium Prokurator formułuje w swej istocie pogląd, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. bowiem decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, jak również w sprzeczności

z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. Błędnie przyjmuje jednak, że decyzją Burmistrza Ozorkowa ustalono warunki zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów. Gdyby ustalono warunki zabudowy dla takiej inwestycji, to oczywistym byłoby, że pogląd Prokuratora Prokuratury Okręgowej byłby słuszny i taka decyzja byłaby wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i koniecznym byłoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kolegium nie zgodziło się również z poglądem, iż ustalenia jednostki urbanistycznej A 13 PN zakazują tej jednostce innego rodzaju budownictwa, niż przemysłowego. Zakaz określonej zabudowy powinien być w sposób jasny i wyraźny określony przez normotwórcę, tak ja ma to miejsce w przypadku ustaleń dla jednostki A: zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów, zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Poza tym, nie można dokonywać interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej jednostki urbanistycznej A 13 PN w oderwaniu od ustaleń dla całej jednostki urbanistycznej A, jak i zasad realizacji planu (interpretacji ustaleń), zawartych wprost w części opisowej planu na stronie 19 i 20. Mając na względzie ustalenia dla jednostki urbanistycznej A wynikające z planu, zasady realizacji planu, funkcje uzupełniające i dopuszczalne, zasadny jest wniosek, iż inwestycja w kształcie nadanym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie jest sprzeczna z funkcją podstawową przewidzianą dla jednostki urbanistycznej A 13 PN, w której to wskazuje się na możliwość adaptacji istniejących obiektów. Odnosząc się do zarzutu, że nie poczyniono ustaleń co do wielkości powierzchni sprzedażowej obiektu, dla realizacji którego ustalono warunki zabudowy, Kolegium podało, iż ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 14, poz. 124) znowelizowano normy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" oraz nadano nowe brzmienie art. 43 ustawy, zawartemu w rozdziale 4 ustawy. Dokonana nowelizacja nie miała więc żadnego wpływu na tryb wydania decyzji. Nie nakładała ona na organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązku dokonania analizy terenów przeznaczonych pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach sprzedażowych. Obowiązek sporządzenia analizy w sytuacji złożenia wniosku

o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do zarządu gminy i mógł stanowić wyłącznie podstawę do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odrębną kwestią jest natomiast fakt,

że wskazana nowelizacja dawała podstawę radzie gminy (radzie miasta) do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach, jak również do wprowadzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na ustaleniu zakazu budowy obiektów handlowych o określonych parametrach. Zakaz taki nie został jednak uchwalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ozorkowa z 1990 r.

W skardze Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, podnosząc zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 540/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w oparciu o posiadany materiał dowodowy, prawidłowo oceniło zarzuty podniesione w sprzeciwie Prokuratora i stwierdziło brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r.

w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa,

o którym mowa w pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje rzeczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotne zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenia przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe Sąd nie zgodził się z podstawowym zarzutem Prokuratora, podnoszonym w toku całego postępowania, który dotyczył sprzeczności spornej decyzji Burmistrza Ozorkowa z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 12 lipca 1990 r. Nr III/11/90, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu Prokurator błędnie uznał, że decyzją Burmistrza Ozorkowa ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów - rozstrzygnięciem tym ustalono bowiem warunki zabudowy dla zupełnie innej inwestycji, a polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ul. [...] oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, przewidzianej do realizacji w Ozorkowie przy ul. [...] 28-30, na działkach o nr ewid. [...], [...]

w zakresie adaptacji i rozbudowy istniejącej zabudowy poprzemysłowej i na działce nr ewid. [...] w zakresie zmiany ogrodzenia w pierzei ul. [...] 32. Sporna decyzja, co wynika z jej uzasadnienia ustalała warunki zabudowy dla rozbudowy na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną istniejącego budynku zakładu produkcyjnego, co wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych stanowi pewną całość. Okoliczność tę prawidłowo, zdaniem Sądu, starało się zaakcentować Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, wskazując, że gdyby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowego, to niewątpliwie pogląd Prokuratora byłby słuszny. Skoro omawiane rozstrzygnięcie Burmistrza Ozorkowa dotyczyło zupełnie innej inwestycji, to obowiązkiem Kolegium była ocena, czy faktycznie planowana przez wnioskodawcę inwestycja była zgodna z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespornym jest bowiem, że działka nr [...] do około 190 m od strony ulicy [...] oraz działka nr [...] na głębokość około 145 m, licząc od strony południowej granicy z działką nr 46 znajdowały się w jednostce urbanistycznej A 13 PN, pozostałe części tych działek znajdowały się w jednostce oznaczonej symbolem Z 1, zaś działka nr [...] - w jednostce oznaczonej symbolem A 12 MW, MN, U. Według Sądu, organ orzekający prawidłowo przeanalizował plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa i wykazał brak sprzeczności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. z jego ustaleniami. W ramach wspomnianej analizy organ trafnie kierował się zasadą, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i wobec tego do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych - a w tej sprawie konieczne było uwzględnienie łącznie: wynikających z części tekstowej zasad realizacji planu (interpretacji planu)-znajdujących się na stronach 19 i 20 planu, ustaleń ogólnych dla jednostki strukturalnej "A", szczególnych dla jednostek strukturalnych A 12 MW, MN,U i A 13 PN oraz części graficznej planu. Sąd stwierdził, że z tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa dla jednostki strukturalnej "A" obejmującej Stare Miasto i zespół staromiejski położony wzdłuż ulic: Al. [...], Starego Rynku i ul. H. Sawickiej, do ul. Żwirki i ul. Głowackiego na północy jako funkcję dominującą ustalono - mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne, usługi ogólnomiejskie i podstawowe, przemysł nieuciążliwy, zieleń w dolinie rzeki Bzury. Charakter działań: obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikację i podniesienie standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia). Cały obszar znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, obowiązuje szczególnie staranne projektowanie i realizacja przede wszystkim ciągu ulic: Alei [...], Starego Rynku i ul. H. Sawickiej. W ciągu tym wskazane lokalizacje usług w parterach budynków mieszkalnych. Zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów. Zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Nieprzekraczalna wysokość 3 kondygnacje w poddaszu użytkowym. Realizacje nowej zabudowy powinno się prowadzić w oparciu o plany szczegółowe opracowane dla całego obszaru lub części. Funkcją podstawową dla terenu oznaczonego symbolem A 12 MW, MN, U w świetle postanowień planu było budownictwo mieszkaniowe wielo i jednorodzinne oraz usługi. W ramach ustaleń realizacyjnych dla tej jednostki strukturalnej przewidziano natomiast adaptację istniejącej zabudowy w tym kościoła parafialnego, kina, warsztatów szkolnych, filii Ozorkowskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego, poczty. Docelowo likwidację magazynu PSS (lub adaptację na usługi) i składu GS. Wskazano, iż realizacja nowej zabudowy powinna odbywać się w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania. Obowiązuje zwarty, pierzejowy charakter zabudowy w Rynku i Al. [...] i wysoki poziom projektowania i realizacji. Wskazane usługi w parterach. Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem A 13 PN jako funkcję podstawową ustalono przemysł nieuciążliwy, zaś w ramach ustaleń realizacyjnych przewidziano adaptacje istniejących obiektów. Docelowe zmniejszenie uciążliwości do granic terenu zakładu. Zakaz powiększania terenu. Realizację w oparciu o plan realizacyjny. Biorąc pod uwagę powołane ustalenia planu, w tym zawartą w nim definicję funkcji podstawowej i uzupełniającej oraz wykładnię pojęcia "adaptacja", Sąd doszedł do przekonania, że planowana inwestycja polegająca na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ul. [...] oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość odpowiadała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa i wobec tego organ nie mógł odmówić inwestorowi wydania pozytywnej dla niego decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespornym jest bowiem, że plan dopuszczał realizację nowej zabudowy dla jednostki strukturalnej "A" i ustalenia w tym zakresie odnosiły się także do jednostek A 12 MW, MN, U i A 13 PN.

Sąd stwierdził też, że okoliczności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a także działania podejmowane przez inwestora, w tym także późniejsze zbycie nieruchomości nie mają znaczenia dla bytu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza, że została ona wydana zgodnie z wnioskiem inwestora i zawierała wszystkie elementy określone w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Okolicznością niekwestionowaną przez Sąd jest ponadto błędnie określona w sentencji decyzji numeracja działek nr [...], [...] i [...], obejmujących teren inwestycji, nie uwzględniająca uprzedniego podziału działek nr [...] i [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], dokonanego ostateczną decyzją Burmistrza Ozorkowa z dnia [...] maja 2002 r. Zdaniem Sądu wskazane uchybienie świadczy niewątpliwie o naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a., jednakże jest to wadliwość decyzji, której nie można nadać cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ z załącznika graficznego do decyzji wynika, że teren inwestycji na skutek podziału działek, nie uległ zmianie i jest tożsamy z terenem sprzed podziału. Co więcej, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wypisy z ewidencji gruntów z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzedzające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniały jeszcze nowej numeracji działek. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że wydanie decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez uprzedniego jej uzgodnienia w myśl art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy, z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest okolicznością, która mogłaby stanowić podstawę do wznowienie postępowania w trybie art. 146 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie jak twierdzi Prokurator do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002. Podobnie kwalifikować - zdaniem Sądu - należało także zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Odnosząc się do kwestii braku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, Sąd podał, że świadczy o naruszeniu art. 10 K.p.a., jednakże w danym przypadku konieczne byłoby wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut Prokuratora dotyczący braku poczynienia ustaleń co do wielkości powierzchni sprzedażowej projektowane obiektu handlowego, został przez Sąd uznany za całkowicie niezasadny. Sąd podał, że nie miał on uzasadniania

w obowiązujących w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis tej ustawy nie nakładał na organ obowiązku badania terenów przeznaczonych pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach sprzedażowych.

W skardze kasacyjnej od wyroku prokurator zarzucił naruszenie prawa miejscowego wskazanego w skardze w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ozorkowa w sposób rażący nie naruszają prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem Prokuratora zaskarżona sprzeciwem decyzja Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu de facto dopuściła budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (co wynika z załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji) - co pozostaje w rażącej sprzeczności

z obowiązującą w dacie jej wydania uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Ozorkowie Nr III/11/90 z dnia 12 lipca 1990 r "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego". Plan ten dla jednostki planistycznej A 13 jako funkcję podstawową określał "przemysł nieuciążliwy", natomiast dla jednostki planistycznej A 12 przewidywał "budownictwo mieszkaniowe jedno i wielorodzinne oraz usługi", przy czym w kolumnie 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie jako sposób realizacji tych funkcji, względnie funkcji uzupełniających lub dopuszczalnych, przewidziano adaptację istniejących obiektów. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że argumentacja zawarta

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest przekonywująca w zakresie oceny zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ozorkowa. Prokurator podtrzymał stanowisko, że sporną decyzją faktycznie ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego i że wynika to z załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji. Takie ustalenie pozostawało w sprzeczności z planem miejscowym i powinno skutkować uznaniem, iż skarżona decyzja obarczona była wadą określoną w art.156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za przyjętą interpretacją decyzji przemawia także fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła właśnie wolnostojącego pawilonu handlowego. Zniknął też łącznik pomiędzy budynkami, uzasadniający rozbudowę. O tym, że jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynek wykreślony w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy traktowany był jako pawilon handlowy świadczą również pisma Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 19 czerwca 2002 r. i 22 lipca 2002r. kierowane do oddziału Służby Ochrony i Zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut skargi kasacyjnej został nieprawidłowo sformułowany. Prokurator wskazał, że naruszono "prawo miejscowe wskazane w skardze w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Takie określenie naruszenia prawa, w szczególności bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - związanemu zakresem skargi kasacyjnej - ocenę podniesionego zarzutu (tak: wyrok z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 555/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo to, w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił merytorycznie rozpoznać skargę kasacyjną opierając się pomocniczo na treści jej uzasadnienia, w którym Prokurator precyzuje, iż sformułowany zarzut dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegającego na uznaniu prawidłowości decyzji obarczonej wadą określoną

w art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten odwołuje się do regulacji szczególnych, które nakazują wyeliminowanie

z obrotu prawnego ex tunc decyzji niespełniających określonych, specjalnych warunków wskazanych najczęściej w ustawach regulujących dana materię. Jednym

z takich przepisów jest art. 46a ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzając art. 46a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prawodawca przesądził zatem, że sprzeczność decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem miejscowym powinna być zawsze uznawana za kwalifikowaną wadę tej decyzji.

Argumentując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Prokurator skoncentrował się na wykazaniu, iż decyzja Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - od której wniósł sprzeciw - w istocie dozwala na budowę wolnostojącego (wielkopowierzchniowego) obiektu handlowego, podczas gdy lokalizację tego rodzaju obiektów wyłączał plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu wydania tejże decyzji (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 12 lipca 1990 r. Nr III/11/90; Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 16, poz. 130).

Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem miejscowym zajdzie w sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej zawartej planie. Należało zatem ustalić, jakie ustalenia zawiera konkretna decyzja oraz czy przeczą one postanowieniom planu dotyczącym danego obszaru, a w szczególności czy dozwalają na zagospodarowanie terenu w sposób niedozwolony w planie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator błędnie odczytał treść decyzji Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] lipca 2002 r. Przyjął bowiem, że dopuszcza ona lokalizację wolnostojącego obiektu handlowego (wbrew zawartemu w planie zakazowi), gdy tymczasem ustalenie takie nie znajduje potwierdzenia w części graficznej decyzji. Ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Ozorkowa ustala warunki zabudowy dla rozbudowy na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną istniejącego budynku zakładu produkcyjnego, co wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych stanowi całość. Nie jest zatem trafne twierdzenie, iż w decyzji przewidziano wolnostojący obiekt handlowy.

Nie mają natomiast znaczenia z punktu widzenia oceny decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. podnoszone przez Prokuratora argumenty dotyczące tego, w jaki sposób zawarte w niej ustalenia były realizowane bądź interpretowane przez uczestników procesu inwestycyjnego na dalszych jego etapach. Należy w tym miejscu podkreślić, że wadą decyzji uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z mocy prawa, o której mowa w art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest sprzeczność decyzji z postanowieniami planu miejscowego. Wadę tę należy oceniać z pozycji normatywistycznej - jako istnienie określonej relacji pomiędzy konkretnym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a nakazami lub zakazami zawartymi w planie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sprzeczność pomiędzy ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Ozorkowa decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nie zachodzi, w szczególności nie można powiedzieć, że dozwolono w niej lokalizację wolnostojącego obiektu handlowego.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej faktu, że w pozwoleniu na budowę dla projektowanej inwestycji przewidziano obiekt wolnostojący bez łącznika, wskazać należy, iż jest to zagadnienie, które należy rozważać na płaszczyźnie oceny zgodności pozwolenia na budowę z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. To jak inwestor realizuje inwestycję nie rzutuje natomiast na obiektywną treść rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a już na pewno nie może przesądzać następczo o tym, że jest ona sprzeczna z planem miejscowym.

Mając na względzie, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.