Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 947/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 3 i pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa G. K. Spółki z o.o. w J. oraz Gminy J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu G. K. Spółce z o.o. w J. zadań własnych Gminy J. z zakresu utrzymania dróg gminnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę Przedsiębiorstwa G. K. Spółki z o.o. w J.; 1. odrzucić skargę Gminy J.; 2. zwrócić Gminie J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych; 3. zwrócić Przedsiębiorstwu G. K. Spółce z o.o. w J. wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Rada Miejska w J. uchyliła własną uchwałę z dnia [...] października 2015 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu G. K. Spółce z o.o. w J. zadań własnych Gminy J. z zakresu utrzymania dróg gminnych.

Skargi na uchwałę z dnia [...] października 2017 r. złożyli do sądu administracyjnego: Przedsiębiorstwo G. K. Spółka z o.o. w J. (dalej: Spółka) oraz Gmina J. reprezentowana przez Burmistrza. Skarga Spółki (podpisana przez prokurenta – główną księgową Spółki) została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 947/17. Skargę Gminy (podpisaną przez Burmistrza) zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bk 948/17 i następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 grudnia 2017 r. połączono ze sprawą ze skargi Spółki celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W konsekwencji obydwie skargi (Spółki i Gminy) podlegają załatwieniu pod jedną sygnaturą II SA/Bk 947/17.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwano skarżącą Spółkę do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (status, odpis KRS lub inny dokument) oraz wezwano do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. 22, 23). Wezwanie doręczono stronie w dniu 8 stycznia 2018 r. (k. 30). W zakreślonym terminie, tj. do dnia 15 stycznia 2018 r., w imieniu Spółki nadesłano oświadczenie o udzieleniu A. S. prokury przez Zarząd Spółki, przy czym oświadczenie o udzieleniu prokury jest podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki J. K. (k. 31-32).

W związku z charakterem dokumentów nadesłanych przez Spółkę na wezwanie sądu (niezawierających statutu czy odpisu KRS, jak wskazano w wezwaniu), zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 stycznia 2018 r. wezwano osobę wskazującą, że jest prokurentem Spółki, tj. A. S., do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (statut, odpis KRS lub inny dokument) – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. 33). Wezwanie doręczono adresatowi w dniu 16 stycznia 2018 r. (k. 37). W odpowiedzi na nie, ww. ponownie nadesłała oświadczenie Prezesa Zarządu Spółki z dnia 3 listopada 2017 r. o udzieleniu A. S. prokury oraz nadesłała uchwałę Rady Nadzorczej Spółki z dnia [...] grudnia 2017 r. o powołaniu ją na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki (k. 38, 39). Dokumenty te zostały nadane w dniu 26 stycznia 2018 r., podczas gdy termin na wykonanie wezwania zawartego w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 stycznia 2018 r. upłynął w dniu 23 stycznia 2018 r.

Sąd z urzędu ustalił, że obydwa wymagane wpisy od skarg opłacono w dniu 29 listopada 2017 r. (k. 8, 27).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi Spółki oraz Gminy podlegały odrzuceniu.

1. Odnośnie skargi wniesionej przez Spółkę wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd jest zobowiązany do odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie.

Stosownie do treści art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, zaś zgodnie z art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

W sprawie niniejszej jednym ze skarżących podmiotów jest Przedsiębiorstwo G. K. działające w formie Spółki z o.o. Zasady reprezentacji takiej spółki uregulowano w art. 201 i następne ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, przy czym szczegółowe zasady reprezentacji może określać umowa spółki z o.o. (art. 205 § 1 K.s.h.). A zatem osoba podpisana pod skargą w imieniu spółki z o.o. (jako jej organ lub pełnomocnik) powinna wykazać swoje umocowanie do reprezentacji. Z tego też powodu w sprawie niniejszej dwukrotnie wzywano osobę podpisaną pod skargą tj. A. S., do wykazania prawa do reprezentacji przez przedłożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentacji strony skarżącej, tj. statutu, odpisu KRS lub innego dokumentu (vide zarządzenia z dnia 29 grudnia 2017 r. oraz z dnia 12 stycznia 2018 r., k. 22, 33). Dwukrotnie tego obowiązku nie wypełniono. Osoba wezwana przedstawiła oświadczenia Prezesa Zarządu o udzieleniu prokury (z dnia 3 listopada 2017 r.), zaś wraz z pismem przewodnim z dnia 23 stycznia 2018 r. (w odpowiedzi na drugie wezwanie sądu) przedłożyła nadto uchwałę Rady Nadzorczej Spółki o powołaniu A. S. na stanowisko Prezesa Zarządu (k. 39). Nie przedłożono jednak dokumentu (odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego lub chociażby umowy Spółki), na podstawie którego sąd mógłby ustalić zasady reprezentacji Spółki oraz osoby umocowane do tej reprezentacji. A zatem nie uzupełniono braków formalnych skargi, do których sąd dwukrotnie wzywał, przy czym w odpowiedzi na ponowne wezwanie nadesłano dokumenty z przekroczeniem terminu na wykonanie obowiązku. Powoduje to, że skarga Spółki podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Na marginesie zauważyć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie obowiązuje przepis, na mocy którego sąd powinien we własnym zakresie, z urzędu poszukiwać brakujących danych o umocowaniu konkretnej osoby, gdy są one możliwe do odnalezienia w publicznie dostępnych rejestrach. Stąd też w procedurze sądowoadministracyjnej to strona jest zobowiązana wykazać umocowanie do reprezentacji osoby w jej imieniu występującej. Odmienna sytuacja ma miejsce w procedurze cywilnej. Zgodnie z art. 68 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, przedstawiciel ustawowy, organy oraz osoby wymienione w art. 67 mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności procesowej, jednakże zgodnie z § 2 tej regulacji, przepisu § 1 nie stosuje się, gdy stwierdzenie umocowania przez sąd jest możliwe na podstawie wykazu lub innego rejestru, do którego sąd ma dostęp drogą elektroniczną, a także gdy czynność procesowa jest dokonywana za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, w przypadku gdy przepis szczególny przewiduje, że czynności można dokonać wyłącznie za pośrednictwem tego systemu. Przepis art. 68 § 2 K.p.c. nie ma jednak zastosowania w procedurze sądowoadministracyjnej, w której też nie występuje regulacja podobna do art. 68 § 2 K.p.c.

2. Odnośnie skargi wniesionej przez Burmistrza J. w imieniu – jak ten podmiot wskazuje - Gminy J., to zdaniem sądu także ta skarga podlega odrzuceniu.

W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, czyli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skargę na tę uchwałę złożył organ wykonawczy tej jednostki - Burmistrz, który nadto wskazał, że występuje w imieniu Gminy, której Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Ta konfiguracja organów spowodowała, że w sprawie występuje dualizm ról procesowych, w których występuje Gmina oraz nadto dualizm w reprezentowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja taka w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest co do zasady niedopuszczalna.

Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru, jak ma to miejsce w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej Gmina jako osoba prawna nie znajduje się w sytuacji adresata działań władczych organu, bowiem tym adresatem jest Spółka (Przedsiębiorstwo Komunalne). Autorem zaś działań władczych jest sama Gmina J., której uprawniony organ (organ stanowiący - Rada) podjął akt władczy. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest, aby organ wykonawczy Gminy realizował uprawnienia skarżącego. Dodać należy za NSA, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną innych podmiotów, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od tych władczych działań.

W sprawie niniejszej doszło również do sytuacji, w której w imieniu organu występuje Przewodniczący Rady Gminy, zaś w imieniu skarżącego – Burmistrz tej samej Gminy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12: "Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. [...] Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom [...]". W konsekwencji NSA stwierdził, że charakter zasady ogólnej należy przypisać stanowisku, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje jej organ wykonawczy, co znajduje swoje odbicie wprost w treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

Jednocześnie NSA zauważył (odnośnie tej zasady ogólnej), że: "Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce występować bowiem mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji". W konsekwencji NSA stwierdził, że "podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady" (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W konsekwencji NSA sformułował tezę, zgodnie z którą "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

Przywołany pogląd składu 7 sędziów NSA sąd w sprawie niniejszej podziela. Oznacza on, że co do zasady prawo reprezentacji gminy przysługuje jej organowi wykonawczemu, zaś przewodniczącemu rady gminy jako organu stanowiącego – wyjątkowo, w sytuacjach szczególnych. Podkreślić jednak należy, że "sytuacje szczególne", o których wspomina NSA, to: "konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta", ewentualnie sytuacja "gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, co mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji".

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, żadna z tych "szczególnych" sytuacji nie jest sytuacją zaistniałą w sprawie niniejszej, w której ani Rada Miejska, ani Burmistrz nie wskazują na występowanie we własnym, zindywidualizowanym interesie prawnym. Obydwa te organy występują w interesie własnej Gminy.

Skoro jednak gmina ma jedną zdolność sądową, to może w sprawie sądowoadministracyjnej występować tylko w jednej roli: organu lub innej strony postępowania. W konsekwencji, w jednej sprawie sądowoadministracyjnej zdolność procesową ma tylko jeden jej organ, który będzie występował albo po stronie Gminy (jako organ administracji publicznej), albo jako inna strona postępowania (skarżący). Jeszcze inaczej rzecz ujmując - jedna zdolność sądowa gminy nie może generować dwóch zdolności procesowych jej organów tylko z tego względu, że między tymi organami występuje niezdolność porozumienia się co do sposobu rozumienia i realizowania interesu gminy.

Oznacza to tym samym, że w sprawie niniejszej zdolność sądową posiada Gmina jako wyraziciel imperium (władztwa administracyjnego przysługującego organowi administracji publicznej) za pomocą uchwały podjętej przez jej Radę. Z racji zaś tego, że co do zasady organem uprawnionym do reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina J. jest Burmistrz, zaś w stanie faktycznym sprawy niniejszej nie stwierdzono, aby istniał spór między indywidualnymi interesami prawnymi organów tej samej jednostki, bowiem ten spór dotyczy pojmowania i realizowania interesu prawnego tej jednostki, to Burmistrz jako podmiot posiadający zdolność procesową w imieniu Gminy powinien de facto podpisać odpowiedź na skargę, a tym samym nie może wnosić odrębnej skargi. Skarga wniesiona przez Burmistrza J., w założeniu – jak on sam wskazuje – w imieniu Gminy, jest skargą wniesioną przez podmiot nieposiadający w tym konkretnym przypadku zdolności procesowej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej własnej Gminy. Jego zatem skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Na marginesie jedynie dodać należy, że w opozycji do imperium reprezentowanego przez Gminę w sprawie niniejszej pozostaje nie – jak mogłoby wynikać z wniesionej przez Burmistrza skargi – ta sama Gmina, ale interes prawny Przedsiębiorstwa K., które wniosło odrębną skargę. Dlatego stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie są i nie mogą być Rada Miejska, Burmistrz i ww. Przedsiębiorstwo, ale Gmina jako wyraziciel imperium i Przedsiębiorstwo Komunalne jako podmiot podporządkowany administracyjnie (odrębna osoba prawna).

Reasumując, wniesione w sprawie niniejszej skargi podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (skarga Przedsiębiorstwa K.) oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. (skarga podpisana przez Burmistrza J.), o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisów od skarg uiszczonych przez obydwa podmioty skarżące orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.