Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 443/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 2 i 3, , art. 8 ust. 1, art. 4 pkt 8, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne, ulic położonych na terenie miasta B., Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), w § 1 uchwały pozbawiła kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne między innymi ulicę [...] dł. 958,0 m, o przebiegu od [...] do skrzyżowania z ul. [...], w § 2 uchwały stwierdziła, że przebieg dróg gminnych wyłączonych z użytkowania jako drogi publiczne przedstawia załącznik graficzny nr 1 do uchwały, w § 3 stwierdziła, że po pozbawieniu kategorii dróg gminnych i wyłączeniu ich z użytkowania jako drogi publiczne, ulice wymienione w § 1 będą pełnić funkcję ciągów pieszych z bardzo ograniczonym ruchem pojazdów, w § 4 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy B., a w § 5 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że w latach osiemdziesiątych XX wieku ulica [...], na odcinku od ul. [...] do ul. L. [...] została wyłączona z ruchu pojazdów i pełniła funkcję deptaka. Po przebudowie ulicy, jaka miała miejsca w latach 2011 - 2012, spacerowa funkcja ul. [...] została rozszerzona o odcinek od ul. [...] do [...]. Nastąpiła całkowita zmiana sposobu użytkowania ulicy i zagospodarowania terenu. Ulica przestała pełnić funkcję drogi publicznej i stanowi ciąg pieszy łączący centrum miasta z zabytkowym parkiem zdrojowym. Ulica straciła charakter drogi, po której odbywa się ruch samochodowy.

W związku z trwającymi pracami projektowymi nad rewitalizacją strefy uzdrowiskowej miasta B., podobna zmiana zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania przewidziana jest dla ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] oraz dla ulicy [...], poprzez utworzenie na nich ciągów pieszych. Od kilku lat na przedmiotowych ulicach obowiązuje ograniczony ruch pojazdów. Po przebudowie przestaną one pełnić funkcję dróg, po których odbywa się ruch samochodowy o takim natężeniu jak obecnie.

W maju 2015 r. Urząd Miasta i Gminy wystąpił do Zarządu Powiatu z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych ulic wymienionych w § 1 uchwały, poprzez wyłączenie ich z użytkowania jako drogi publiczne. Zarząd Powiatu w Uchwale nr [...] z dnia [...] wyraził pozytywną opinię w przedmiotowej sprawie.

Po bezskutecznym wezwaniu organu pismem z dnia 5 maja 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa popełnionego powyższą uchwałą, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...], reprezentowana przez zarząd w składzie: M. K., K. W., A. Z. i J. R., ukonstytuowany uchwałą nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 Konstytucji RP, art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1, który pozbawia statusu drogi publicznej ul. [...] dł. 958,0 m o przebiegu od [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] oraz załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym kwestionowanego § 1 ust. 1.

W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa twierdząc, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Wspólnoty. Przeciwny pogląd wyraziła strona skarżąca twierdząc, że naruszony został chroniony prawem indywidualny interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarząd tej Wspólnoty reprezentujący właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym położonej bezpośrednio przy ulicy [...], która przed podjęciem zaskarżonej uchwały miała status drogi publicznej, przez którą realizowała obsługę komunikacyjną poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej, ma niewątpliwie interes prawny i legitymację do wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. Utrata przez ulicę [...] statusu drogi gminnej powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości, która chociaż nadal możliwa poprzez inne działki, jednakże na odmiennych od dotychczasowych zasadach regulowanych przez prawo cywilne, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy o drogach publicznych. Zmiana charakteru drogi będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej naruszyła uprawnienia reprezentowanych przez Zarząd Wspólnoty właścicieli nieruchomości wynikające z przepisów powyższej ustawy. W ocenie skarżącej Wspólnoty doszło do naruszenia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim bowiem, do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności poprzez zapewnienie ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu. Rada Miejska powinna kierować się zasadą proporcjonalności rozumianą jako konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego, a ograniczeniem interesów właścicieli.

Uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżąca wspólnota upatruje w tym, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jednym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania – jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Zaskarżona uchwała natomiast nie zalicza tej drogi do innej kategorii, ani nie wyłącza jej z użytkowania. W § 3 tej uchwały znajduje się bowiem zapis o dopuszczeniu ograniczonego ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ulica [...] nie została wyłączona z użytkowania, bowiem tą ulicą realizowany jest dojazd do budynku Poczty Polskiej, przez nią realizowane jest połączenie/przejazd z ulicą [...], dopuszczony jest ruch rowerowy, a także tą ulicą na całej długości realizowane są regularne przewozy osób pojazdami mechanicznymi, tzw. busami.

Autor skargi podniósł na koniec, że przedmiotowa uchwała narusza art. 2 Konstytucji formułujący zasadę ochrony praw nabytych, art. 7 Konstytucji dotyczący zasady praworządności i art. 32, gdzie uregulowana jest zasada równości obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień skarżącego, a skarżący tych okoliczności nie wykazał. Organ wyjaśnił, że budynek Wspólnoty przy ulicy [...] znajduje się na działce nr [...], która nigdy nie miała urządzonego zjazdu na ul. [...], bo uniemożliwiała to skarpa, która znajduje się na granicy działki nr [...] z ul. [...]. Wspólnota nie ma zatem żadnego interesu prawnego w domaganiu się uchylenia przedmiotowej uchwały, ponieważ nigdy nie miała faktycznie zagwarantowanego dojazdu do ulicy [...]. Zjazd na ulicę [...] był wykonany, ale z działki nr [...], która stanowi własność Gminy. Nawet jeśli mieszkańcy Wspólnoty wcześniej korzystali ze zjazdu przejeżdżając przez działkę nr [...], to jedynie grzecznościowo. Prawnie nie posiadali zagwarantowanego przejazdu przez działkę nr [...]. Ponadto od kilku lat przejazd przez działkę nr [...] nie by możliwy, z uwagi na słupki postawione na granicy tej działki z ulicą [...]. Mieszkańcy skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej korzystali natomiast od lat z dostępu do drogi publicznej od strony ulicy [...].

Gmina B. nie może przedkładać interesu Wspólnoty ponad interes całej społeczności [...] oraz przyjeżdżających do miasta turystów, którym chce zapewnić bezpieczne przejście główną ulicą B., która obecnie jest aleją, na której odbywa się ruch pieszy.

Nie jest prawdziwe twierdzenie, że utrata przez ulicę [...] statusu drogi gminnej powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości Wspólnoty, która nigdy nie odbywała się bezpośrednio z ulicy [...]. Zaskarżona uchwała nie narusza też art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego nie wynika obowiązek zapewnienia indywidualnym właścicielom nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Organ wykluczył też możliwość naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, ponieważ uchwała została podjęta na mocy przepisów prawa i nie narusza żadnych praw wspólnoty, skoro faktycznie nigdy ona nie korzystała z dojazdu bezpośrednio ze swojej działki na ul. [...]. Za całkowicie nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż drogi publiczne wymienione w zaskarżonej uchwale pozbawiono tej kategorii poprzez wyłączenie ich z użytkowania jako drogi publiczne, co jest przez prawo dopuszczone. Żaden przepis praw nie nakłada natomiast na gminę obowiązku zapewnienia właścicielowi nieruchomości dostępu do drogi publicznej dwóch stron, a skarżąca Wspólnota ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej od ulicy [...]. Żaden przepis nie uprawnia również strony skarżącej do wystąpienia z roszczeniem, aby dostęp do drogi publicznej miała z konkretnej drogi o podobnym statusie. Na koniec Burmistrz Miasta i Gminy. zauważył, że celowość i słuszność podjęcia uchwały przez organ gminy nie podlega kontroli sądu.

W piśmie z dnia 19 października 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Za absurdalną uznała tezę, że nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wyjaśniła między innymi, że zarówno skarżąca, jak i sąsiednie wspólnoty mogą w każdej chwili zlikwidować tzw. grzecznościowy dojazd przez parking od strony zachodniej, a właściwie do takiej faktycznej likwidacji dojazdu od tej strony już doszło, ponieważ pozostałe wspólnoty, zgodnie ze wskazaniami Gminy, wykorzystują obecną drogę osiedlową jako parking dla własnych samochodów.

Skarżąca Wspólnota zauważyła również, że nieruchomość, na której znajduje się budynek Wspólnoty [...], został wydzielony z nieruchomości, która pierwotnie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej wyłącznie przez ulicę [...]. Pozbawienie prawa dostępu do drogi publicznej przez skarżoną uchwałę rażąco narusza interes prawny skarżącej tym bardziej, że gmina nie zapewniła innego dojazdu do nieruchomości, którą pozbawiono tym samym drogi koniecznej.

Autor pisma zaprzeczył też, aby ulica [...] została wyłączona z użytkowania i jest wykorzystywana wyłącznie jako deptak. Na ulicy tej odbywa się bowiem ruch pojazdów mechanicznych – mikrobusów, a inne nieruchomości położone przy ulicy [...] (np. Poczta Polska, Biedronka) korzystają z dojazdu ulicą [...]. Wcześniej, od lat 80-tych z przejazdu przez ulicę [...] korzystali dostawcy zaopatrzenia do "Małej Gastronomii" R. L. i mieszkańcy bloku przy ulicy [...].

Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. członek Zarządu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej M. K. wyjaśniła, że faktyczny przejazd przez ulicę [...] został zakazany w 2015 r., a członkowie Wspólnoty korzystają z wjazdu od ulicy K., przy czym ostatnio został on bardzo ograniczony przez parkujące na tym przejeździe samochody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 z późn. zm.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne, ulic położonych na terenie miasta B., w części dotyczącej § 1 ust. 1, który pozbawia statusu drogi publicznej ulicę [...] długości 958,0 m o przebiegu od [...] do skrzyżowania z ulicą [...] i ulicą [...] oraz w części dotyczącej załącznika do tej uchwały w zakresie dotyczącym kwestionowanego § 1 ust. 1. Należy już na wstępie zauważyć, że poza zakresem tak sprecyzowanego zaskarżenia, a także poza zakresem poprzedzającego skargę wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 maja 2017 r., znalazł się przepis § 3 tej uchwały stanowiący, że po pozbawieniu kategorii dróg gminnych i wyłączeniu ich z użytkowania jako drogi publiczne, ulice wymienione w § 1 będą pełnić funkcję ciągów pieszych z bardzo ograniczonym ruchem pojazdów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ze względu na to, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie w sprawie miał wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (Dz.U.2016.446 t.j., dalej u.s.g.), o czym stanowi art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta ma bowiem charakter prawa miejscowego (ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na terenie miasta [...], jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów miasta podmiotów), przez co podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika również, że spełniony został w sprawie warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia 5 maja 2017 r. Powyższe wezwanie okazało się przy tym bezskuteczne, gdyż odpowiadając na nie pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił jego uwzględnienia.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis w tym przypadku szczególny reguluje tę kwestię stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podzielić przy tym również należy pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w powołanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany w pierwszym rzędzie do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W tym zakresie należy zauważyć, że - jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo administracyjnym - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11).

Pojęcie interesu prawnego (uprawnienia) nie zostało normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Kryterium interesu prawnego (uprawnienia) w postępowaniu administracyjnym, czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy zatem w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Takiego przepisu skarżąca Wspólnota jednak w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie wskazała.

Zaskarżonym przepisem § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej, pozbawiono wskazane w niej ulice, w tym objętą skargą ulicę [...]-kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania jako drogi publiczne. Podstawę materialnoprawną tej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), dalej ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do treści ust. 2 art. 10 pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z kolei stosowanie do art. 10 ust. 3 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej (ust. 4).

Z przytoczonych regulacji, w tym w szczególności z przepisów powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska miała kompetencję do pozbawienia wskazanych dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania, z zachowaniem określonej procedury. Przy czym, wskazane przepisy, ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych - odnośnie drogi - nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystającym z takiej drogi. Jedynie, zgodnie z art. 8 ust. 1a tej ustawy, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, co jednak nie miało w sprawie miejsca.

Należy też zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają skarżącej możliwości określonego zachowania się, nie stwarzają na jej rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania jej interesu prawnego w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Dlatego należy uznać, że pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ - przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie - w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Kwestia pozbawienia skarżącej Wspólnoty dostępu do drogi publicznej – ulicy A. [...], wymaga dodatkowego omówienia. Zdaniem strony skarżącej bowiem, naruszenie jej interesu prawnego wynika z pozbawienia jej posiadanego wcześniej dostępu do drogi publicznej – ulicy [...]poprzez pozbawienie jej kategorii drogi gminnej. Powoduje to według skarżącej konieczność zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej nieruchomości, która jest w dalszym ciągu możliwe poprzez inne działki, ale na zasadach prawa cywilnego, a nie jak dotychczas w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. W piśmie z dnia 19 października 2017 r. skarżąca stwierdziła jednak, że właściwie doszło już do faktycznej likwidacji dojazdu do nieruchomości skarżącej Wspólnoty od strony ulicy K., ponieważ pozostałe wspólnoty wykorzystują zgodnie ze wskazaniami Gminy B. obecną drogę osiedlową jako parking dla własnych samochodów.

W związku z takimi twierdzeniami należy zauważyć, że skarżąca Wspólnota nie wykazała w toku postępowania, aby miała kiedykolwiek prawnie uregulowany dostęp do ulicy A. [...]. Możliwość korzystania z drogi publicznej, przy której bezpośrednio położona jest nieruchomość, uzależniona jest od istnienia zjazdu, tj. połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Lokalizacja takiego zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o czym stanowi art. 29 ustawy o drogach publicznych. O posiadaniu takiego zezwolenia strona skarżąca nawet w sprawie nie wspominała, nie mówiąc o wykazaniu takiego faktu stosowną decyzją administracyjną. Z uwagi natomiast na skarpę oddzielającą nieruchomość skarżącej Wspólnoty od ulicy A. [...], taki bezpośredni zjazd z działki Wspólnoty nr [...] na ulicę [...]nigdy nie istniał nawet faktycznie. Istniejący natomiast w przeszłości zjazd na tę ulicę wykonany był z będącej własnością gminy B. działki nr [...] sąsiadującej z działką Wspólnoty od południa. Korzystanie przez członków Wspólnoty z tej nieruchomości, a w konsekwencji również z wspomnianego zjazdu, nie było jednak nigdy uregulowane prawnie i odbywało się, według twierdzeń właściciela, jedynie grzecznościowo.

W związku z twierdzeniami skarżącej Wspólnoty dotyczącymi utrudnień, czy też nawet braku możliwości dostępu do drogi publicznej od strony zachodniej, tj. od strony ulicy K., Sąd wyraża pogląd, że wystarczający dla nieruchomości zabudowanej domem wielorodzinnym dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Przepisy te pozwalają przy tym na zapewnienie nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej takiego dostępu, który jest stanowiony nawet wbrew woli właścicieli nieruchomości, przez które taki dojazd mógłby prowadzić (służebność drogi koniecznej uregulowana w art. 145 kc). Pod ochroną prawa cywilnego pozostaje również korzystanie z dostępu do drogi publicznej na zasadzie posiadania (art. 344 kc). Wynika stąd, że właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku skarżącej Wspólnoty, wbrew poglądowi wyrażonemu w piśmie z dnia 19 października 2017 r. nie mogą być w żadnym momencie pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Świadczy to, zdaniem sądu, o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej Wspólnoty przez zaskarżoną uchwałę. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Podawane przez skarżącą Wspólnotę utrudnienia spowodowane przez zaskarżoną uchwałę, mogą świadczyć tylko o naruszeniu jej interesu faktycznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 243/13).

Z powyższych uwag wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Dokonane tą uchwałą pozbawienie ulicy [...] kategorii drogi gminnej nie mogło pozbawić Wspólnoty prawa korzystania ze zjazdu na tę ulicę ze swojej nieruchomości, skoro prawa takiego nie posiadała.

Należy dalej stwierdzić, że nawet w razie przyjęcia, że interes prawny skarżącej Wspólnoty jednak został naruszony (co można by wywodzić z poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 1185/12), skarga nie mogłaby zostać uwzględniona. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. będącym podstawą skargi, nie powoduje bowiem zasadności skargi na uchwałę organu gminy, jeśli mimo naruszenia tego interesu prawnego uchwała nie narusza prawa. Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego nie daje jeszcze bowiem odpowiedzi na pytanie, czy naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny, bądź - stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa (art. 91 u.s.g. w zw. z art. 147 u.p.s.a.) - Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Lex do art. 101 pkt 3.10).

W ocenie Sądu nie można stwierdzić naruszenia przez zaskarżone zapisy uchwały jakichkolwiek, a zwłaszcza wskazanych w skardze przepisów prawa, przez co skarga nie mogła być uwzględniona nawet przy przyjęciu, że interes prawny skarżącej Wspólnoty został naruszony zaskarżonymi przepisami uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 17 września 2015 r.

Jako naruszone zaskarżoną uchwałą przepisy prawa wskazano przepisy ustawy o drogach publicznych, o samorządzie gminnym, jak również przepisy Konstytucji RP.

Powołany w podstawie prawnej uchwały z dnia [...]przepis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, przy czym w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, pozbawienie dotychczasowej kategorii jest możliwe również bez jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Treść zaskarżonego przepisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju przewiduje właśnie pozbawienie ulicy [...]jej dotychczasowej kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie jej z użytkowania, a więc literalnie realizuje dyspozycję zawartej w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych normy prawnej, będącej podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Nie zmienia takiej oceny podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność, że w § 3 omawianej uchwały przewidziano, że po pozbawieniu kategorii dróg gminnych i wyłączeniu ich z użytkowania jako drogi publiczne, ulice wymienione w § 1 będą pełnić funkcję ciągów pieszych z bardzo ograniczonym ruchem pojazdów. Przede wszystkim należy bowiem zauważyć, że przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie został w ogóle zaskarżony, ani też nie został objęty koniecznym przed zaskarżeniem do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W obu tych dokumentach bowiem przedmiotem wezwania i skargi uczyniono wyłącznie przepis § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały i załącznika do niej w zakresie dotyczącym kwestionowanego § 1 ust. 1. Dlatego przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie mógł być przedmiotem kontroli Sądu. Ubocznie więc tylko Sąd wyraża pogląd, że nie zdefiniowane w przepisach ustawy o drogach publicznych "wyłączenie drogi z użytkowania" oznacza pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, to ulica [...]będąca dotychczas drogą gminną, która na skutek przebudowy związanej z pracami rewitalizacyjnymi strefy uzdrowiskowej miasta B. całkowicie zmieniła swój charakter stając się ciągiem pieszym łączącym centrum miasta z zabytkowym parkiem zdrojowym, zabudowanym urządzeniami służącymi rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców i odwiedzających B. kuracjuszy (ławeczki, oświetlenie, klomby, nasadzenia) - nie może być uznawana za drogę pełniącą funkcję drogi gminnej przez to tylko, że dopuszczono na niej "bardzo ograniczony ruchu pojazdów" (§ 3 uchwały). To ograniczenie wynika stąd, że - na skutek wspomnianej zabudowy - ruch pojazdów samochodowych na przeważającej długości ulicy [...]przestał w ogóle być możliwy, a na pozostałych odcinkach, w tym i na wysokości nieruchomości skarżącej Wspólnoty, musi być ograniczony do sytuacji wyjątkowych, ze względu na potrzeby i bezpieczeństwo mieszkańców i kuracjuszy korzystających z reprezentacyjnego deptaka uzdrowiskowego miasta Buska-Zdroju. Tym względom muszą ustąpić potrzeby transportowe członków skarżącej Wspólnoty, które mogą być zaspokajana i od kilku lat są zaspokajana, z pominięciem ulicy [...].

Powołany w skardze jako naruszony przepis art. 7 u.s.g. określa zadania własne gminy obejmujące zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Do zadań tych należą w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Nie wynika jednak z tego przepisu obowiązek zapewnienia indywidualnym właścicielom nieruchomości, prawa korzystania z dróg, które utraciły status dróg gminnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie powoduje to - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - utraty dostępu do innej drogi publicznej.

Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonej uchwale naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

O naruszeniu wynikającej z art. 2 i 7 Konstytucji zasady praworządności nie może być w sprawie mowy, skoro zaskarżona uchwała została wydana przez właściwy organ, na podstawie mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, po wyczerpaniu wynikającej z nich procedury, a nadto nie uniemożliwia członkom skarżącej Wspólnoty korzystania z będącej ich własnością nieruchomości w dopuszczonym przez prawo i wystarczającym zakresie. Autor skargi nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez zaskarżoną uchwałę wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa. Jeżeli więc skarżąca upatruje naruszenia tej zasady w podnoszonym w sprawie dopuszczeniu korzystania z ulicy [...] w celu: dojazdu do budynku Poczty Polskiej, do sklepu Biedronki, przejazdu będącą przecznicą ulicy [...] ulicą [...], czy przejazdów przez rowerzystów oraz elektryczne pojazdy spacerowe przewożące turystów, nazwane w skardze busami, to należy zauważyć, że wskazany sposób korzystania z ulicy [...] jest dostępny bez żadnej dyskryminacji dla wszystkich, w tym również dla członków skarżącej Wspólnoty.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.