Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2733/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018r, znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B. - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki na której planowana jest budowa pensjonatu tj. budynku usługowego z funkcją mieszkalną wystąpił W. D. ( właściciel działki nr nr[...] ). Z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] jest użytkowana rolniczo i nie ma urządzonego zjazdu, a dojazd odbywa się z [...] poprzez nieurządzony przejazd w pasie drogowym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. działka nr [...] w m. B. położona jest na terenie zabudowy jednorodzinnej i usługowej [...] . Zgodnie z ustalonymi w w/w Planie zasadami kształtowania systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( Rozdział V, § 53 pkt 3 ppkt 1 i 2) obsługa nowo powstającej zabudowy na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych do zabudowy powinna odbywać się za pośrednictwem wyznaczonych w planie dróg lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych. W przypadkach braku takich dróg, obsługa terenów zabudowy powinna odbywać się za pośrednictwem dróg serwisowych prowadzonych w obrębie linii rozgraniczających drogi "[...]".

Droga krajowa nr [...] jest drogą klasy techniczno - użytkowej [...], o natężeniu ruchu pojazdów wynoszącym 20120 poj./dobę (dane wg. generalnego pomiaru ruchu 2015 r.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi dla dróg klasy GP (§ 9 ust.l pkt.3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ.U. z 2016 poz. 124) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Na odcinku [...] od km 317+158 do km 317+251 obejmującym również odcinek przyległy do działki nr [...] w m. B., zainstalowane są bariery ochronne zabezpieczające konstrukcję wsporczą bramownicy poboru opłat w km 317+207, Na terenie pasa drogowego [...]w obszarze wnioskowanego zjazdu poprowadzony jest przyłącz energetyczny zasilający bramownicę.

Na drodze o tak dużym natężeniu ruchu pojazdów każdy nowy zjazd, a w szczególności zjazd publiczny powoduje dodatkowe zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. W rozpatrywanym przypadku wnioskowany zjazd publiczny do dz. nr [...] w m. B. dodatkowo koliduje z istniejącą infrastrukturą drogową.

Z uwagi na konieczność zapewnienia płynności i bezpiecznych warunków ruchu na drodze krajowej klasy GP oraz kolizję z istniejącym urządzeniem związanym z ruchem na drodze, dojazd do przedmiotowej działki powinien być zapewniony od drogi niższej kategorii. Wnioskodawca winien rozważyć możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej od drogi gminnej (ul. Z.) lub wykorzystania istniejącego skrzyżowania [...] z drogą gminną i poprowadzenia drogi serwisowej w pasie drogowym [...].

Analizując ogólny interes społeczny oraz jednostkowy interes strony, ze względu na obowiązujące w/w przepisy techniczne dla dróg klasy techniczno - użytkowej GP, istniejące uwarunkowania techniczne i warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [..] lipca 2018 r odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego.

Decyzję zaskarżył W. D., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Zdaniem organu decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu, przy czym wskazać również należy, iż granice uznania administracyjnego wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

W przedmiotowej sprawie bardzo ważną okolicznością jest fakt, iż rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] O. został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

W myśl § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż cyt.: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że zarówno obowiązujące przepisy prawa jak i "uznaniowość" zarządcy drogi potwierdzają tezę nadrzędności zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, od której uzależnione są działania organu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonuje oceny miejsc potencjalnie niebezpiecznych, jednak w niniejszej sytuacji zastosowanie znajduje § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, który wskazuje, iż "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Jak wynika z treści § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia okoliczność, iż działka zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie występuje w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wnioskowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w km 317 + 283 (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą publiczną gminną Nr [...] tj. ul. Z. położoną w km 317+28 (strona prawa ). Potwierdzeniem powyższego jest załączony do akt sprawy "Projekt stałej organizacji ruchu" oraz zdjęcia terenu, zgodnie z którymi w km 317 + 040 (strona prawa) drogi, usytuowano znak A-6b, ostrzegający o skrzyżowaniu z ww. drogą podporządkowaną, występującą po stronie prawej. Ponadto na odcinku drogi wewnątrz obszaru oddziaływania skrzyżowania, usytuowano znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła" oznaczająca zakaz najeżdżania i przejeżdżania przez nią a tym samym wyprzedzania. Dodatkowo jak wynika ze zgromadzonych materiałów dowodowych, wnioskowany zjazd położony byłby na odcinku drogi z pochyleniem podłużnym, tj. na łuku pionowym w odległości 97 m od najwyższego miejsca (położonego w km 317 + 322). Jezdnia w tym rejonie oznaczona jest znakiem poziomym P-3a "linia jednostronnie przekraczalna długa", który stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. W szczególności ww. znak jest stosowany na jezdniach dwukierunkowych, dwupasowych w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności.

Wymieniona powyżej wymagana widoczność wjazdu na drogę jest wskazana w załączniku nr 2 do rozporządzenia tj. Warunkach widoczności na skrzyżowaniach, ust. 5, cyt. "Przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu lub z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania, w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni lub krawędzi ścieżki rowerowej, powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2 określoną w tabeli".

Zarządca drogi wskazał, że na rozpatrywanym odcinku drogi, ww. parametr L2 wynosi 160 m przy prędkości miarodajnej równej 90 km/h.

Tymczasem z dołączonych do akt postępowania materiałów wynika, że ww. parametr widoczności (L2) z miejsca wnioskowanego zjazdu publicznego wynosi tylko 80 m, patrząc w kierunku do K.. Zatem ww, parametr widoczności jest niższy od wymaganego, minimalnego aż o 80 m.

Zdaniem organu z powyższego jednoznacznie wynika, że analizowany odcinek drogi, który jest położony w obszarze oddziaływania skrzyżowania, jednocześnie na łuku pionowym w pobliżu jego najwyższego miejsca, przy bardzo wysokim wymienionym natężeniu ruchu, stanowi miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w świetle ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia. Zatem ewentualna zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego byłaby sprzeczna z § 113 ust. 7 w związku § 78 ust. 1 rozporządzenia.

Zarządca drogi wskazał że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosiło aż 20120 poj./dobę (w tym 3980 pojazdów ciężarowych), Tak duże natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem planowanego zjazdu publicznego może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Niepodważalnym jest fakt, że zjazd publiczny w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego generuje większe natężenie ruchu, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Organ wskazał, że dla działki nr [...] oraz drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą nr[...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2005 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G".

Zgodnie z § 1 ust. 3, załączonego (fragmentu) ww. planu działka nr [...] położona jest na terenie zabudowy jednorodzinnej i usługowej oznaczonej "[...]". Jednocześnie w § 53 ust. 3 pkt 1 planu ustala się zasady kształtowania systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, cyt. "obsługa nowopowstającej zabudowy na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych do zabudowy powinna odbywać się za pośrednictwem wyznaczonych w niniejszym planie dróg (ulic) lokalnych ("KD-l", "KD-L1"), dojazdowych ("KD-D", "KD-D1") i wewnętrznych ("KDW"). Jednocześnie § 53 ust. 3 pkt 2 ww, aktu prawa miejscowego wskazuje, że cyt. "w przypadkach braku dróg, o których mowa w pkt 1, obsługa terenów zabudowy powinna odbywać się za pośrednictwem dróg serwisowych prowadzonych w obrębie linii rozgraniczających dróg "KD-GP". Ponadto § 53 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu stanowi, że cyt. "obsługa komunikacyjna bezpośrednio z drogi "KD-GP" jest dopuszczalna w uzgodnieniu z administratorem drogi: a) w stosunku do terenów zainwestowanych, w których nie ma możliwości zastosowania rozwiązań określonych w pkt 1 i 2, b) w stosunku do obiektów usługowych, których funkcja uzasadnia bezpośrednie włączenie do drogi".

Zatem działka nr [...] powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi publicznej gminnej ul. Z.ww. sposobem komunikacji.

Obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży zaś po stronie gminy, w tym przypadku Wójta W. zwłaszcza że sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), który stanowi, że "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego".

Ponadto organ wyjaśnił, że ustalenia prawa miejscowego obowiązują także zarządcę drogi. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu definitywnie eliminują możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony - ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i wymogi o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia - bowiem jak wskazano wyżej do działki nr [...] można zapewnić dojazd z ww. drogi krajowej poprzez drogę gminną oraz "drogę konieczną" ustanowioną na terenie działki nr [..] lub nr [...], które posiadają założone księgi wieczyste oraz są własnością osób fizycznych. Zdaniem organu istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z ww. drogi gminnej pośrednio przez działkę nr [...] położoną w m. B. lub sąsiednią nr [...] położoną w m. C.. Organ informuje, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [....], należy z działki nr [...]lub nr [...] zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm,), w porozumieniu z właścicielem (właścicielami) ww. działki, wydzielić drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności albo ustanowić na rzecz działki nr [...] służebność drogową, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

W przypadku braku takiego porozumienia, strona niniejszego postępowania może żądać ustanowienia na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2018r, wniósł W. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 oraz 113 § 1

pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że projektowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu na drodze, z tego względu, że w ocenie organu:

- lokalizacja zjazdu przewidziana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania w sytuacji, w której takie oddziaływanie nie występuje, albowiem odległość pomiędzy projektowanym zjazdem a skrzyżowaniem z drogą publiczną gminną Nr [...] jest wystarczająca dla zapewnienia bezpieczeństwa, a nadto nie występują inne czynniki, które mogłyby negatywnie wpływać na zachowanie bezpieczeństwa na drodze;

zjazd zaprojektowany jest na odcinku drogi z pochyleniem podłużnym, tj. na łuku pionowym w odległości 97 m. od najwyższego punktu oraz w miejscu, gdzie zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu, a w konsekwencji uznanie, że zaprojektowany zjazd nie będzie spełniał parametrów widoczności L2, określonej w załączniku nr 2 do Rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości widoczność zapewniona jest na odległości co najmniej 200 m. od spadku drogi, a oznakowanie w postaci linii ciągłej uniemożliwiającej wjazd na drugi pas drogi wynika wyłącznie z braku potrzeby zmiany tego oznakowania, tj. braku istniejącego zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi; "

- na drodze krajowej nr [...]występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które może po udzieleniu ewentualnego zezwolenia na lokalizację projektowanego zjazdu powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem do ruchu, podczas gdy na odcinku znajdującym się na łuku pionowym drogi w kierunku K. urządzone są zjazdy do każdej kolejnej posesji usytuowanej po prawej stronie drogi, co wymusza na uczestnikach ruchu zachowanie szczególnej ostrożności oraz zredukowanie prędkości, w związku z czym usytuowanie kolejnego zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi;

2) naruszenie art. 87 § 1 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na "Wytycznych projektowania skrzyżowań drogowych- Część i Skrzyżowania zwykłe i skanalizowane" z 2001 r., z przyjętym zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zasad technicznych w zakresie projektowania skrzyżowań drogowych, zgodnie z którymi "<< Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi>>, tj. m. in. znakami informującymi i ostrzegawczymi o skrzyżowaniu dróg publicznych, znakami ograniczenia, prędkości, znakami zakazu wyprzedzania" w sytuacji, gdy przedmiotowe normy ustanowione są w akcie wewnętrznym, niemającym mocy powszechnie obowiązującej, a w konsekwencji przyjęcie, że okoliczność usytuowania znaku pionowego A-6b oraz znaku poziomego P-4 przesądzają o położeniu projektowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy obszar oddziaływania skrzyżowania winien być oceniany każdorazowo, z uwzględnieniem przede wszystkim odległości od skrzyżowania oraz innych parametrów decydujących o bezpieczeństwie ruchu, przede wszystkim istniejącymi już w terenie zjazdami z drogi, wymuszającymi ograniczenie prędkości przez kierowców oraz zachowanie przez nich szczególnej ostrożności;

3) naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że hipotetyczna możliwość ustanowienia służebności jest równoznaczna z istnieniem dostępu do działki z drogi publicznej w inny sposób niż poprzez ustanowienie zjazdu publicznego w sytuacji, gdy działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej [...] w ramach już istniejącego zjazdu, a więc nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 k.c. uprawniające do żądania ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr[...];

4) naruszenie art. 9 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw, z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że przesłanką do wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego jest okoliczność, że na odcinku [...] od km 317 + 158 do km 317+215, obejmującym również odcinek przyległy do działki nr [...] zainstalowane są bariery ochronne zabezpieczające konstrukcję wsporczą bramownicy poboru opłat w km 317+20-17 w sytuacji, gdy na południowo-wschodnim odcinku graniczącym z działką numer [...] konstrukcja barier ochronnych została obniżona oraz częściowo - na pasie gruntu o szerokości około 3,5 m, odpowiadającemu istniejącemu od 20 lat nieurządzonemu zjazdowi - bariery ochronne nie zostały w ogóle zainstalowane, co umożliwia poszerzenie istniejącego zjazdu do projektowanej szerokości 7,5 m oraz istnieją techniczne możliwości przesunięcia urządzenia pomiarowego znajdującego się w projektowanych granicach zjazdu;

5) naruszenie art. 53 ust. 3 aktu prawa miejscowego — Uchwały nr [...] poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro "obsługa nowopowstającej zabudowy na terenach zabudowanych oraz wyznaczonych do zabudowy powinna odbywać się za pośrednictwem wyznaczonych w niniejszym planie dróg lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych", to niemożliwym jest zlokalizowanie zjazdu w miejscach, gdzie jest to konieczne, podczas gdy w ust.

9 i 10 przedmiotowego aktu prawa miejscowego wskazane jest wprost, że "Zmiana zagospodarowania terenu związana z jego zabudową lub wprowadzeniem dostępności dla pojazdów wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi warunków organizacji zjazdu indywidualnego lub publicznego z drogi publicznej, zapewniającego właściwe warunki obsługi komunikacyjnej. 10. Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", co przesądza o tym, że lokalizacja zjazdu jest możliwa, o ile jest to wymagane w danej sytuacji;

6) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w części dotyczącej zasady równego traktowania, a to poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w sytuacji, w której do działek sąsiadujących z działką numer[...] tj. działek nr ewid, [...] (zabudowa mieszkaniowa) oraz działki [...] (hotel) ustanowione zostały zjazdy publiczne, a stan faktyczny i prawny w stosunku do wszystkich ww. działek oraz działki objętej wnioskiem nie różni się, a nadto w sytuacji, gdy na odcinku drogi w kierunku do K. urządzone zostały zjazdy do każdej kolejnej nieruchomości, pomiędzy którymi odległości wynoszą od 30-50 tn.; ') naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego o szerokości 7,5 m w miejscu istniejącego nieurządzonego zjazdu o szerokości około 3,5 m w sytuacji, gdy wobec przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę usługową lokalizacja zjazdu w projektowany sposób jest konieczna celem korzystania z działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w sytuacji, gdy organ nie wykazał prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem strony.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2018r, znak: [...] , którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności usługowo – mieszkalnej.

Podstawę materialno- prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r.

Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu.

Jak trafnie stwierdził organ wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony.

Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji odmownej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Bezspornym jest, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) lokalizowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W związku z czym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach głównych ruchu przyspieszonego ( droga klasy GP ) przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Przy czym za dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uważa się " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej."

Wnioskowany przez skarżącego zjazd miałby charakter zjazdu publicznego do obiektu w którym prowadzona będzie działalność gospodarcza, zgodnie z oświadczeniem strony . Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia fakt, iż zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w miejscu w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy "Projekt stałej organizacji ruchu" oraz zdjęcia terenu wynika, że wnioskowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w km 317 + 283 (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą publiczną gminną Nr[...] tj. ul. Z. położoną w km 317+283 (strona prawa ).

Zgodnie z dokumentacją ( Projekt stałej organizacji ruchu ) w km 317 + 040 (strona prawa) drogi, usytuowano znak A-6b, ostrzegający o skrzyżowaniu z ww. drogą podporządkowaną, występującą po stronie prawej. Ponadto na odcinku drogi wewnątrz obszaru oddziaływania skrzyżowania, usytuowano znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła" oznaczająca zakaz najeżdżania i przejeżdżania przez nią a tym samym wyprzedzania. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika również, że wnioskowany zjazd położony byłby na odcinku drogi z pochyleniem podłużnym, tj. na łuku pionowym w odległości 97 m od najwyższego miejsca (położonego w km 317 + 322). Jezdnia w tym rejonie oznaczona jest znakiem poziomym P-3a "linia jednostronnie przekraczalna długa", który stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. W szczególności ww. znak jest stosowany na jezdniach dwukierunkowych, dwupasmowych w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności.

Wbrew zarzutom skarżącego zaskarżona decyzja zawiera szczegółowy opis znaczenia pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania", a także jego kluczowego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ wskazał miejsce lokalizacji przywołanego skrzyżowania (poprzez podanie kilometrażu), a także wymienił i wyjaśnił każdy element zmiany organizacji ruchu związany z jego występowaniem (znaki poziome i znaki pionowe).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6 (Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem organ jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, a także zatwierdzania organizacji ruchu. W ww. rozporządzeniu przez termin organizacja ruchu należy rozumieć mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast projekt organizacji ruchu jest to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu należy wystąpić o opinię do komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką. Jednym z zadań jakie musi spełniać organ zarządzając ruchem jest bowiem współpraca w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami.

Elementy oznakowania zarówno poziomego jak i pionowego na drodze krajowej nr [...] , na wysokości działki skarżącego nr [...] stanowią wynik czynności wykonawczych, wtórnych do czynności materialno - technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Nie jest to zatem wynik przypadkowego usytuowania czynników związanych z występującymi skrzyżowaniami, ale efekt prac, związanej z zarządzaniem ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem. Powyższe realizowane jest w szczególności ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, a także potrzeby lokalnej społeczności. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż uzasadnione i słuszne było przyjęcie, iż ustanowione na drodze znaki informujące o zmianie organizacji ruchu, oznaczają, że w tym obszarze istnienie skrzyżowania ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

Projekt organizacji ruchu stanowi dla organu jeden z dokumentów mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie postępowania, a w niniejszej sprawie jako materiał dowodowy uzasadniał uwzględnienie § 113 ust. 7 pkt 1 przywołanego rozporządzenia bez obowiązku badania stopnia zagrożenia, które spowodowane byłoby zlokalizowaniem zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania jednocześnie na łuku pionowym w pobliżu jego najwyższego miejsca.

Wobec powyższego bezzasadne pozostają zarzuty pełnomocnika skarżącego odnośnie naruszenia art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 oraz 113 § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez bezpodstawne uznanie, że projektowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu na drodze, z tego względu, że w ocenie organu lokalizacja zjazdu przewidziana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania w sytuacji, w której takie oddziaływanie nie występuje.

Zarządca drogi krajowej nr [...] w zaskarżonej decyzji odniósł się również do istniejącej na omawianym odcinku ww. drogi krajowej kontroli prędkości, natężenia ruchu drogowego na omawianym fragmencie ww. drogi krajowej (wyniki pomiaru z 2015 r. są najaktualniejsze na moment wydania decyzji), a także przeanalizował strukturę pojazdów występującą na omawianym odcinku tej drogi (stosunek pojazdów ciężkich do ogólnej liczby pojazdów). Powyższe świadczy o uwzględnieniu konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi krajowej nr [...].

Sąd podziela ocenę organu, iż w sytuacji gdy wnioskowany zjazd publiczny miałby znaleźć się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w miejscu w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, uznanie administracyjne zostało wyłączone.

Obszar oddziaływania skrzyżowania jest bowiem zawsze miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wyłącza możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego obejmującej działkę nr ew.[...] jest możliwa z drogi publicznej gminnej ul. Z. pośrednio przez działkę nr [...] położoną w m. B. lub sąsiednią nr [...] położoną w m. C.

Wydając rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, zarządca drogi trafnie kierował się przede wszystkim przywołanymi wyżej obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, przedkładając słuszny interes społeczny ponad interes skarżącego .

W ocenie sądu zarzuty skargi są niezasadne gdyż organ nie naruszył art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie, jak też w konsekwencji art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a.

Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.