Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 156/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5 , art. 6 ust. 1, ust. 6, ust. 3, ust. 7, ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 5, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 czerwca 1999 r., nr VII/61/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargę na uchwałę Nr VII/61/99 Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice" - zwanego dalej "studium", wnieśli B. i J. K., właściciele działki położonej w [...], gmina [...].

Skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Gminy Komprachcice na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - dalej "ustawa"), do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Rada poinformowała skarżących pismem z dnia 19 grudnia 2014 r., że nie może podjąć stosownej uchwały w terminie przepisanym dla odpowiedzi na ten akt.

W skardze datowanej na dzień 17 stycznia 2015 r. i doręczonej organowi 19 stycznia 2015 r. skarżący wywiedli, że na zasadzie art. 101 ustawy oraz art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.- dalej P.p.s.a.), zaskarżają w części powyższą uchwałę w zakresie oznaczonym symbolami 1.2.A oraz II.2.A dla sołectwa [...] polegającym na:

- dopuszczeniu lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej - jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy (str. 66 studium);

- określeniu sposobów rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych interesów użytkowników przestrzeni, poprzez tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (str. 51 studium).

Skarżący zarzucili, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 pkt 5a w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na dopuszczeniu do funkcjonowania na działkach gruntu nr a, b, c, d, e, f, g, h, i oraz j dużego zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji, podczas gdy istniejący tam zakład stolarski stanowił wyłącznie samowolę budowlaną. Wnieśli o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podali, że postawiony zarzut skargi nawiązuje do uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwała Rady Gminy wydana została na gruncie tej ustawy, jednakże po myśli art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowała moc. Podkreślili skarżący, że tylko z daleko posuniętej ostrożności wskazują, iż ich interes prawny do wystąpienia z niniejszą skargą wynika z konstytucyjnej ochrony prawa własności. Wywiedli, powołując się na wyroki tut. Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "skarga przysługuje na każdą uchwalę rady gminy w sprawie z zakresie administracji publicznej, [...], o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny", ponieważ ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki właścicielskie, w tym prawa wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. W odniesieniu do tego stwierdzili, że ustalenia zawarte w zaskarżonym studium prowadzą wprost do utrwalenia sytuacji i zalegalizowania samowoli budowlanej, którą jest infrastruktura tartaku zlokalizowanego obecnie na wymienionych w petitum działkach. Tymczasem w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. jednoznacznie wskazano, że nie może być priorytetem w procesie planistycznym gminy sankcjonowanie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązujące studium również oparte zostało na generalnym założeniu, że skoro w Gminie funkcjonuje duże (jak na warunki [...]) przedsiębiorstwo przemysłu drzewnego, należy zrobić wszystko, aby dostosować warunki przestrzenne Gminy do tej infrastruktury. Dzieje się to z całkowitym pominięciem sąsiedztwa mieszkalnego. Wywiedli, że wbrew art. 6 ust. 5 pkt 5a w zw z pkt 4 ustawy w studium dopuszczono możliwość lokalizowania i utrzymania na terenie Gminy obiektów produkcyjnych, wprawdzie tylko w sytuacji, gdy Rada Gminy uzna to za zasadne z punktu widzenia gospodarczego rozwoju Gminy, jednakże takie ukształtowanie ma charakter nieostry. Nie daje żadnych podstaw do zweryfikowania, czy określona inwestycja faktycznie może prowadzić do obiektywnego rozwoju Gminy. Choć studium jest wyłącznie aktem wewnętrznym, powinno dawać jednak jednoznaczne i kategoryczne wytyczne, pozwalające zweryfikować, czy podejmowane działania Gminy pozostają w zgodzie z uchwalonym studium. "Rozwój gospodarczy" jest przecież czynnikiem zmiennym, uzależnionym częstokroć od koniunktury na rynku, podaży na wyroby konkretnej branży, czy istniejącej konkurencji. Tymczasem Gmina, kształtując w ten sposób zaskarżony zapis studium daje organom niekontrolowaną swobodę w ingerowanie w mieszkalną (z założenia) przestrzeń, legitymizując istnienie, bądź tworzenie, tam zakładów produkcyjnych. Określenie natomiast na etapie studium obszarów dla przeznaczenia przemysłowego (pkt 4) i mieszkalnego (pkt 5) powinno mieć jasno wytyczone granice i skutkiem tego - w miarę możliwości ograniczać wzajemne oddziaływanie zwłaszcza, że jednym z głównych założeń studium (w niezaskarżonej części), jest poprawa jakości życia mieszkańców, co stoi w oczywistej opozycji do faktu utrzymywania pośród zabudowy mieszkalnej uciążliwych zakładów przemysłowych, bezsprzecznie istotnie oddziaływujących na otoczenie, ale również środowisko naturalne.

Zdaniem skarżących, niewystarczające dla rozgraniczenia zabudowy mieszkalnej od działalności przemysłowej jest określenie w studium wskazanych sposobów rozwiązywania konfliktów powstałych na tle współistnienia zakładów produkcyjnych i zabudowy mieszkalnej. Mając na względzie zasadę rozdziału gruntów o przeznaczeniu przemysłowym od mieszkaniowego - przyjęto zbyt ogólnikowe założenia, sugerujące że dla rozwiązania powstających antagonizmów wystarczy wyraźne określenie struktur jednostek osadniczych. Istotnym jest, że studium powinno wskazywać na konieczność separowania terenów o tak skrajnych potrzebach i oczekiwaniach ich właścicieli. Sformułowanie bowiem sprowadzające metodę rozwiązywania konfliktów do oznaczania poszczególnych jednostek, powoduje, jak w sytuacji działek wymienionych we wstępie, że w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dopuszczalne jest utworzenie ogromnego przedsiębiorstwa drzewnego. Skarżący zaakcentowali, że niedopuszczalne jest utrwalanie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sytuacji faktycznej, w wyniku której w przestrzeni mieszkaniowej i zagrodowej dopuszcza się działalność produkcyjną tylko z tego powodu, że taki zakład został tam wcześniej wybudowany. Na koniec zwrócili uwagę, że wniosek wyrażony w pkt 1 petitum wynika z dyspozycji art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem od wydania uchwały upłynął więcej niż rok, a uchwała spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komprachcice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy Komprachcice kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zwrotu wydatków wg spisu przedłożonego na rozprawie.

W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania i stwierdzono, że nie doszło do naruszenia wskazanej przez skarżących normy art. 6 ust. 5 pkt 5a w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy bowiem, zgodnie z art. 6 ust.4 pkt 1 uwzględniła uwarunkowania wynikające z dotychczasowego zagospodarowania. Tartak w dacie uchwalania studium istniał i był wybudowany zgodnie z decyzją z dnia 16 listopada 1992 r. ustalającą lokalizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz pozwoleniem na budowę z dnia 5 maja 1993 r., zatem nie stanowił samowoli budowlanej. Późniejsze stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji nie powoduje skutku, o jakim mówią skarżący, tj. uznania budowy za samowolę budowlaną. Dowodziła, że nie można więc zasadnie twierdzić, że w dacie uchwalania skarżonego studium Rada Gminy nieprawidłowo zastosowała wskazaną normę (art. 6 ust. 5 pkt 5a w związku z pkt 4 ustawy z 1994 r.), jak też że przekroczyła granice władztwa planistycznego polegające na dopuszczeniu do funkcjonowania na działkach gruntu nr a, b, c, d, e, f, g, h, i oraz j, dużego zakładu produkcyjnego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej przy równoczesnym braku zapewnienia ochrony dla okolicznych mieszkańców przed uciążliwością produkcji. Rada Gminy przedłożyła uchwałę podjętą w dniu 10 lutego 2015 r., nr IV.13.2015 r., wyjaśniając, że przedstawione w niej stanowisko uzasadnia dalsze funkcjonowanie spornego zakładu stolarskiego.

W pismach procesowych z 17 kwietnia oraz z 2 sierpnia 2015 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi oraz polemizowali z argumentacją Rady Gminy, podkreślając, że do 1993 r. sporny tartak był mały i świadczył usługi okolicznym mieszkańcom. Obecnie jest to ogromny zakład przetwórstwa drewna położony na wielu działkach okalających ich działkę mieszkaniową, dlatego powinien być usytuowany w "strefie przemysłowej".

Wykonując zarządzenie Sądu Rada Gminy w dniu 29 października 2015 r. przekazała otrzymane z Archiwum Państwowego w Opolu kopie:

- protokołu z VII sesji Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 czerwca 1999 r.;

- pisma przewodniego do Wojewody Opolskiego w sprawie przekazania ww. uchwały wraz z protokołem z VII sesji Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 czerwca 1999 r.;

- uchwały Rady Gminy Komprachcice nr VII/61/99 z dnia 18 czerwca 1999 r. w przedmiocie studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice;

- wniosku o podjęcie ww. uchwały Rady Gminy Komprachcice nr VII/61/99 z dnia 18 czerwca 1999 r. w przedmiocie studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice.

Natomiast w dniu 16 listopada 2015 r. przedłożyła pismo Wojewody Opolskiego, w którym informował Radę Gminy Komprachcice, że także w Archiwum Zakładowym Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego nie odnaleziono akt z 1999 r., ani potwierdzenia przekazania (zwrotu) akt do Urzędu Gminy, jednocześnie wskazując, iż akta te mogły ulec brakowaniu. Nadto Rada stwierdziła, że pozostałej części akt nie odnaleziono również w Urzędzie Gminy Komprachcice.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodała, że - jej zdaniem – uchwała w przedmiocie studium nie była przedstawiona Wojewodzie. Fakt ten potwierdza niezakwestionowanie przez Wojewodę pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Zwróciła uwagę na niekompletność akt administracyjnych, w tym brak protokołu z sesji, jak i uzasadnienia do uchwały z 18 czerwca 1999 r.

Pełnomocnik Gminy powołując się na pismo procesowe z 29 października 2015 r. wskazał, że dokumentacja związana z uchwaleniem studium została przedłożona Wojewodzie, co potwierdza pismo z 23 czerwca 1999 r. Podkreślił, że studium określa ogólne ramy polityki planowania przestrzennego gminy, stąd jego zapisy nie mogą ingerować wprost w prawo własności. Zaakcentował, że pkt I oraz IIa studium dotyczą zabudowy w strefie rolnej, a nie mieszkaniowej, jak twierdzą skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. dalej także "ustawa"), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W kwestii dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy należy wskazać, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W świetle przywołanych przepisów, przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są więc uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a także zachowania terminu do wniesienia skargi, a po trzecie - ustalenie legitymacji skargowej, która zależy nie tylko od wykazania istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podejmowane - w tym zaskarżona uchwała z dnia 18 czerwca 1999 r., Nr VII/61/99 Rady Gminy w Komprachcicach w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139, z późn. zm.), dotyczą niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Poza tym, uchwała Rady Gminy wydana została na gruncie tej ustawy, jednakże po myśli art. 87 ust. 1 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowała moc.

Z tego względu rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżących, pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, w sprawie zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w ustawowym terminie złożyli skargę do Sądu.

Powyższe ustalenia pozwalają na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżących do jej wniesienia. Skarżący wskazali, że interes prawny wywodzą z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, jak też z faktu, że interes prawny został potwierdzony w wyrokach tut. Sądu, i fakt ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując skargę Sąd przyjął, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały, gdyż niewątpliwie ich nieruchomość została objęta badaną uchwałą.

Przyjdzie odnotować, że Gmina mogła naruszyć czyjś interes prawny na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie - powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 815/2012, LexPolonica nr 3957323, dostępny na stronie internetowe - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przepisy powyższej ustawy zobowiązywały m.in. do przestrzegania określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej. Rada Gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast według art. 6 ust. 3 tej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy miał obowiązek przedłożenia studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważno za brak uwag. Kontrolując w tym zakresie zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że nie można stwierdzić istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium. Bazując na zgromadzonym materiale dowodowym, jakim dysponował organ, Sąd przyjął, że procedura uchwalania studium została dochowana. Wprawdzie Rada Gminy Komprachcice nie dostarczyła niektórych dokumentów, jednak wobec przedłożenia przez Wójta Gminy Wojewodzie Opolskiemu spornej uchwały w ustawowym terminie (dowód: k - 73 akt sąd.), na zasadzie art. 90 ust. 1 ustawy, to zaskarżoną uchwałę obejmuje domniemanie zgodności z prawem.

Idąc dalej warto dodać, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały studium nie było przepisem gminnym, o czym przesądzał art. 6 ust. 7 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba też przypomnieć, że wedle art. 87 ust. 1 obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zaskarżone studium zachowało moc. Obecnie, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nadal nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze normatywnym studium, który jest odmienny od tego, jaki posiadał i posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Nie może jednak umknąć uwadze, że studium jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna relacja, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że nie narusza on ustaleń studium.

Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tych okolicznościach, zważywszy na upływ ponad rocznego okresu od podjęcia zaskarżonej uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, w razie uwzględnienia skargi w rozpoznawanej sprawie mogło dojść wyłącznie do stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżących należy mieć na uwadze, że w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu opartym o art. 101 ust. 1 ustawy nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, bądź zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony dotychczas na nim ciążący obowiązek (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, dostępny na CBOSA). Źródłem takiego interesu są prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie aktem samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, Lex nr 597664). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Wskazuje się, że musi to być interes aktualnie a nie tylko potencjalnie naruszony, własny a nie wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu, a skarga nie ma charakteru actio popularis (por. wyroki NSA: z 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00 – CBOSA oraz z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. SK 30/02, opubl. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4)

Na gruncie powyższych uregulowań, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że chociaż - co do zasady - naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne i z tego powodu urzeczywistnia się przede wszystkim w zapisach planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru przepisów gminnych, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. W konsekwencji determinuje to możliwość zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy. Dopuszczając zatem skargę sądowoadministracyjną na studium, nie można jednak nie zauważać różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które niewątpliwie jest możliwe do wykazania na tle zapisów planu, zaś na gruncie postanowień studium związanych z określeniem kierunku planistycznego znacznie trudniejsze, co wymaga badania każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy, studium trzeba więc ustalić, czy kwestionowana uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przez to wpływają na sposób i wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżących. Przy czym, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - w tym również w zakresie procedury sporządzania studium, czy też zasad albo właściwości organów w tym zakresie - narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie. Innymi słowy, należy ustalić czy negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko wówczas można mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego (por.: wyroki NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, opubl. w CBOSA, z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575, z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511 oraz z 2 lipca 2009 r., II OSK 414/09, Lex nr 555876).

Nie ulega wątpliwości, że skarżący są właścicielami działki położonej na terenie objętym studium. W niniejszej sprawie zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą powinno mieć na uwadze, że z urzędu wiadomym jest Sądowi, z akt spraw toczących się w tut. Sądzie oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym o sygn. II SA/Wr 2795/2001, II SA/Op 415/04, (II OSK 823/05), II SA/Op 66/09 (II OSK 1629/09), że skarżącym przyznawano status strony w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i studium, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji zlokalizowanych lub planowanych na działkach gruntu nr a, b, c, d, e, f, g, h, i oraz j, na ich nieruchomość. Biorąc pod uwagę wskazywane wyżej uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, to interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się niesporny i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest także ochrona przed wskazywanym niekorzystnym oddziaływaniem z nieruchomości sąsiadującej. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04 odnotowano, że "nieruchomość będąca własnością skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne - jest typowym przykładem zabudowy jednorodzinnej, z niewielką działką przydomową (łącznie obszar tej nieruchomości wynosi 0.1097 ha). Nieruchomość ta położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób, z tym, że oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, jako na terenie wiejskim, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego do 1994 r." W prawomocnym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 66/09, Sąd przyjął, że, gdyby "nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu w porównaniu z poprzednim studium z 1999 r. nie znajduje potwierdzenia w treści tego ostatniego aktu. Sporny obszar oznaczony był jako strefa mieszkaniowa – mieszana (II.2 A) - tereny istniejącej zabudowy głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej, zaś obecnie w odniesieniu do spornych działek sąsiadujących z działką skarżących jest to strefa produkcyjno – składowa (II. 4 A)".

Jak wywiedziono jednak wyżej, sam fakt wykazania istnienia interesu prawego, wynikający w rozpoznawanej sprawie z prawa własności, nie jest wystarczający do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Niezbędne jest bowiem wykazanie naruszenia tego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie naruszenia swego interesu skarżący upatrują w:

- dopuszczeniu lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej - jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy (str. 66 studium);

- określeniu sposobów rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych interesów użytkowników przestrzeni, poprzez tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (str. 51 studium).

Według skarżących studium utrwala sytuację zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej w postaci dużego zakładu, jakim obecnie jest tartak.

W ocenie Sądu, uchwalając studium Rada, działała zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Jak wynika z akt sprawy działka skarżących była i pozostała działką położoną w strefie II. 2. strefa Mieszkaniowa - mieszana o podstawowym przeznaczeniu terenu "Zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, usługowa i produkcyjna-nieuciążliwa". Tereny te zostały opisane jako "A - Tereny istniejącej zabudowy – głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej". Na tym terenie należy:

- zachować funkcję terenu poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy (modernizację, przebudowę, wymianę) oraz uzupełnianie ciągów istniejącej zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu, z uwzględnieniem zasad kompozycji przestrzennej ustalonych przez zabudowę istniejącą, w tym zasad lokalizacji, linii zabudowy, wysokości i dominującej formy budynków,

- uzupełniać o usługi podstawowe oraz zieleń o charakterze ozdobnym i wypoczynkowym,

- neutralizować formy dysharmonijne poprzez przebudowę lub maskowanie zielenią (ciągi drzew, żywopłoty, pnącza),

- ograniczać działalność, której uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny.

Dopuszczono na tym terenie hodowlę zwierząt gospodarskich w obiektach o obsadzie do 10 DJP, działalność związaną z obsługą transportową wielokrotną pojazdami ciężkimi - wyłącznie przy drogach podstawowego układu komunikacyjnego (drogi powiatowe i ważniejsze drogi gminne uwzględnione na rysunku studium), wydzielanie działek budowlanych w drugiej linii zabudowy, wyłącznie dla posiadających własny dojazd, pod warunkiem dostosowania nowej zabudowy i elementów zagospodarowania terenu do istniejącego otoczenia (w szczególności w zakresie skali i formy budynków).

Studium nie doprowadziło zatem do niekorzystnej zmiany, na którą powołują się skarżący. Nie sankcjonuje istniejącego stanu zagospodarowania terenu w postaci tartaku, wskazuje jedynie na możliwość lokalizowania w tej strefie zabudowy rzemieślniczej. W pojęciu tym nie mieści się budowa tartaku, o czym przesądzono już ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej. Nadto trzeba odnotować, że działki sąsiadujące z nieruchomością skarżących nie zostały w żaden sposób wyodrębnione w studium, zatem organ nie decydował o ich przeznaczeniu w stopniu szczegółowości odpowiadającemu przedsięwzięciu planistycznemu. Jak wynika z załącznika graficznego do studium, sporne działki, jak i działka skarżących, położne są w zwartym obszarze zabudowy opisanej, jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wymóg ten nie oznacza jednak zakazu zmian w stosunku do dotychczasowego sposób zagospodarowania. Istotą planowania jest dopuszczalność zmian stanu istniejącego i wyznaczanie nowych kierunków zagospodarowania. Nie można zatem dopatrzyć się naruszenia prawa w samym fakcie innego sposobu zagospodarowania niż faktycznie istniejący (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/10, opubl. w CBOSA). Tym samym nie ulega wątpliwości, iż opisując obszar na którym zlokalizowane są sporne działki, jak też działka skarżących, jako obszar "A", Rada Gminy działała zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, aby zachować funkcję terenu poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy (modernizację, przebudowę, wymianę) oraz uzupełnianie ciągów istniejącej zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu zabudowy na ww. działkach oraz ograniczanie działalności, której uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny, jest całkowicie spójne z przyjętą polityką przestrzenną gminy. Podkreślić przy tym należy, że to rada gminy, decyduje o określeniu i ustaleniu polityki przestrzennej gminy, co wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to istotę tzw. "władztwa planistycznego gminy". Tym samym wbrew zarzutom skargi, z istoty prawa własności nie można wywodzić wprost uprawnienia do żądania likwidacji zabudowy sąsiedniej nieruchomości.

Jednocześnie studium nie zostało oparte na generalnym założeniu - jak podają skarżący - iż warunki przestrzenne należy dostosować do spornej infrastruktury, lecz wskazano w nim jedynie na możliwy potencjał rozwojowy Gminy w tym kierunku (por. str. 19 studium). Warto dodać, że w studium zwrócono uwagę na ten aspekt sprawy, odnotowując konflikty i zagrożenia ekologiczne, w tym istnienie bardzo licznych, potencjalnie uciążliwych obiektów produkcyjnych (rzemieślniczych) oraz obiektów hodowlanych w granicach lub pobliżu terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej, wskakując jednocześnie, iż powinny zostać usunięte lub złagodzone (por. str. 9 i 12 studium).

Niezasadny jest także zarzut skarżących dowodzący, że studium powinno dawać jednoznaczne i kategoryczne wytyczne pozwalające zweryfikować, czy podejmowane działania Gminy pozostają w zgodzie z uchwalonym studium. W tym względzie przyjdzie odnotować, że studium określa jedynie politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium sama decydowała o zakresie (szczegółowości), o jakim mowa w art. 6 ust. 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Studium jednak nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu, a skoro tak, to uchwała w sprawie studium nie może zawierać konkretnych ustaleń. W tym akcie kierownictwa wewnętrznego nie jest dopuszczalne formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości. Studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielne regulacje w zakresie spraw należących do przedmiotu objętego zakresem planów miejscowych. Niewątpliwie, jak trafnie podają skarżący, rozwój gospodarczy jest czynnikiem zmiennym i studium powinno mieć na uwadze ten fakt, jednakże - wbrew ich sugestiom - nie może regulować tych kwestii w sposób sztywny. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który - stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego - pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji w postaci planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie określonej polityki przestrzennej zawartej w studium, a nie dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę. W kontrolowanym studium wskazano na potrzebę tworzenia czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczania potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach (por. str. 12, 51 studium). Właśnie, w ten sposób studium zmierza do ochrony jakości środowiska, zabezpieczenia oraz ograniczania niekorzystnych sytuacji w tym zakresie, dlatego nie doszło do naruszenia powołanego przez skarżących art. 6 ust. 5 pkt 5a w zw. z pkt 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Również fakt dopuszczenia lokalizacji obiektów i urządzeń produkcyjnych o ograniczonej uciążliwości, składowych lub usługowych niezwiązanych z produkcją rolną na terenach V i VI klasy bonitacyjnej, położonych w bezpośrednim zasięgu dróg publicznych i sieci infrastruktury technicznej, jeśli Rada Gminy uzna inwestycję za korzystną z punktu widzenia rozwoju gospodarczego Gminy w żaden sposób nie naruszył interesu prawnego skarżących, gdyż ich nieruchomość nie jest położona na tym terenie. Ustalenia te dotyczą strefy rolnej, obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej i głównie upraw polowych, a nie mieszkaniowej. Nadto lokalizacja wymienionego przedsięwzięcia wymaga uprzedniego stanowiska rady gminy.

Podkreślić też trzeba, że - jak wspomniano już powyżej - studium ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego i wiąże jedynie organy gminy. Określa politykę przestrzenną gminy i ustalenia tego aktu są wiążące jedynie dla organu gminy.

W tym kontekście, dokonując analizy zaskarżonych punktów uchwały oznaczonych symbolami 1.2.A oraz II.2.A, uznać trzeba, że brak jest podstaw do kwestionowania tych zapisów przez skarżących. Zdaniem Sądu, przy opracowywaniu studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż akt ten nie wywiera negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących, jako właścicieli działki znajdującej się na obszarze objętym studium – [...], dlatego nieuzasadnione są zarzuty podniesione w skardze.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.