Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...]; nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. F. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. F. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. B. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech suszarni kontenerowych drewna wraz z zabezpieczeniem akustycznym i przeciwpyłowym oraz I etap budowy ekranu akustycznego, na części działki nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]" na rzecz [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor").

W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu wynikającego z przepisów odrębnych ani potrzeby wynikającej z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [....].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt stwierdził, że zostały spełnione łącznie obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) - na analizowanym terenie znalazło się 28 działek/terenów zabudowanych, w tym 11 działek z zabudową zagrodową;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] przez drogi wewnętrzne;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające i stosowne dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji;

4) teren objęty postępowaniem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji.

Wójt podał, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, z Zarządem Zlewni w [...] w zakresie melioracji wodnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, a ponadto z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] Delegaturą w [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO zgodziło się z Wójtem, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przyczyny dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Planowana inwestycja z uwagi na zaistnienie przesłanek wynikających z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie SKO, przeprowadzona w sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie wszystkich warunków pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 10 % przy czym na terenach z zabudową przemysłu i produkcji wynosi ok. 40%, co mając na uwadze powierzchnię działki nr [...] mieści się w przyjętych granicach. Podobnie w przypadku wskaźnika wielkości terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego. Dlatego też, w ocenie SKO, zarzut nadmiernej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest nieuzasadniony, tym bardziej, że działki objęte analizą, a sąsiadujące z działką objętą postępowaniem, mają podobny charakter zarówno pod kątem rodzaju i charakteru zabudowy, jak i powierzchni działki w stosunku do powierzchni zabudowy.

Dalej SKO stwierdziło, że zamierzona inwestycja nie odbiega przeznaczeniem i zamierzonym sposobem wykorzystywania od istniejącej zabudowy w zakresie m. in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. A zatem spełnia warunki "dobrego sąsiedztwa", bowiem niewątpliwie nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego już istniejącego, SKO uznało, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, albowiem zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce nr [...] a nie na działce [...], gdzie pierwotnie były ww. urządzenia umieszczone i skąd zostały usunięte.

Zdaniem SKO, nie znajduje również uzasadnienia zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, albowiem przyjęte zasady i wskaźniki, które zostały szczegółowo omówione w załączniku opisowym do analizy urbanistycznej, mieszczą się w wartościach występujących na obszarze objętym analizą (istniejącej zabudowy).

Natomiast w aspekcie zarzutu wyznaczenia zbyt szerokiego obszaru analizowanego, SKO podkreśliło, że ustawodawca wypowiada się tylko i wyłącznie w aspekcie minimalnego obszaru analizowanego, a zatem daje w kwestii jego wyznaczania ponad trzykrotną szerokość działki swobodę administracyjną. Obszar ten musi być każdorazowo ustalany w oparciu o charakter, ewentualny zasięg i wpływ planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie obszar analizowany przyjęty przez Wójta nie może być więc uznany za wadliwy.

SKO wyjaśniło, że fakt złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu dla osób trzecich. Sama okoliczność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza bowiem o tym, czy zamierzenie inwestycyjne zostanie zrealizowane, a samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § 1, art. 112 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, w szczególności zaś wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w treści odwołania, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron;

2) art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ustalającej warunki zabudowy na zrealizowane już zamierzenie inwestycyjne, z pominięciem procedury legalizacyjnej określonej w przepisach prawa budowlanego;

3) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo błędnego wyznaczenia granic i zasięgu obszaru analizowanego oraz braku uwzględnienia przez organ I instancji, wszystkich nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym przy obliczaniu średnich wartości wskaźników nowej zabudowy;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z odrębnymi przepisami prawa (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a ponadto utrzymanie w mocy decyzji Wójta, w treści której błędnie wyznaczono wartości wskaźników nowej zabudowy (w sposób wykraczający przeciwko wymogom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz nieuwzględniającej zasad dobrego sąsiedztwa);

5) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez inwestora oraz organ I instancji dokumenty;

6) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności;

7) art. 7 oraz art. 11 k.p.a. w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje zamierzenie już zrealizowane. Działka nr [...] zabudowana jest budynkami suszarni, z kolei działka nr [...] stanowi własność skarżącej. Natomiast pomimo zgłoszonego wniosku dowodowego, organy zaniechały przeprowadzenia stosownych oględzin. Skarżąca podkreśliła, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej.

Dalej skarżąca wskazała, że w treści analizy urbanistycznej jako średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki przyjęto - 10%. Natomiast w decyzji Wójta wskaźnik ten ustalono w sposób "widełkowy", jako wartość od 2% do 40%. Rozpatrując odwołanie SKO nie wyjaśniło, na jakiej podstawie uznało, że zachowane zostały normy § 5 pkt 1 w/w rozporządzenia. W szczególności skarżąca wskazała, że ustalenie wskaźnika: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu następuje na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości występującego w obszarze analizowanym. Wójt nie dokonał prawidłowego wyliczenia średniej wartości wskaźników, albowiem zróżnicował wskaźniki dla poszczególnych typów zabudowy (przemysłowa, produkcyjna, mieszkaniowa). Co więcej, Wójt przyjął widełkowo wartości maksymalne.

Następnie skarżąca podniosła, że Wójt nie wyjaśnił, w oparciu o jakie, istniejące obiekty, i na jakich działkach ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w rozbiciu na wartość do okapu 3 - 6 m oraz do kalenicy, górnej krawędzi elewacji frontowej 5 - 12 m. Jeśli chodzi o geometrię dachów to również nie wskazano w treści analizy, jakie działki zostały przyjęte do ustalenia tego wskaźnika.

Skarżąca zauważyła również, że skoro obszar analizy został rozciągnięty na ponad 270 m od granicy działki objętej wnioskiem tak, że obejmował działkę nr [...], nie wiadomo dlaczego nie uwzględniono zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - znacznie bliżej zlokalizowanych i mieszczących się w ramach obszaru analizowanego.

Skarżąca stwierdziła, że Wójt błędnie przyjął wartość całej szerokości frontu działki. Wjazd na teren planowanej inwestycji odbywał się będzie nie na całej szerokości działek a wyznaczonym polem wjazdowym (o maksymalnej szerokości 10 m). W związku z powyższym szerokość frontu działki powinna zostać ustalona na znacznie niższy wskaźnik, tj. maksymalnie 50 m. Błędne wyznaczenie szerokości frontu działki skutkuje przyjęciem przez Wójta znacznie zawyżonej wartości obszaru analizy (do nawet 270 m), podczas gdy w przedmiotowej sprawie, powinna ona obejmować trzykrotny promień szerokości frontu działki (rozumianego jako część działki na której znajduje się główny wjazd - wskazany przez inwestora), tj. 150 m.

Skarżąca wskazała, że w treści zaskarżonej decyzji SKO nie ustosunkowało się do kwestii związanej z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, poprzedzonej przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega bowiem wątpliwości, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego uzupełni istniejącą już na tym obszarze zabudowę przemysłową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą - o powierzchni zabudowy większej niż 1 ha. Z chwilą kiedy powierzchnia (2 ha) objęta zamierzeniami inwestycyjnymi na jednym obszarze zostanie osiągnięta, Wójt powinien zakwalifikować je jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zażądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa czterech suszarni kontenerowych drewna wraz z zabezpieczeniem akustycznym i przeciwpyłowym oraz I etap budowy ekranu akustycznego, na części działki nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]".

Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie").

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej oraz objęcia decyzją jedynie części działki ewidencyjnej.

Odnośnie pierwszej kwestii, Sąd stwierdza, że po pierwsze, z akt administracyjnych nie wynika, aby organy obu instancji poczyniły jakiekolwiek ustalenia w zakresie aktualnego zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Po drugie, SKO w zaskarżonej decyzji nie odniosło się należycie do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które zostało już zrealizowane. Wreszcie po trzecie, z wniosku nie wynika, że miałby on dotyczyć inwestycji już zrealizowanej. Tymczasem kwestia powyższa ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W świetle powyższego, wniosek o ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - może dotyczyć dopiero planowanego przedsięwzięcia budowlanego a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Powyższa reguła doznaje jednak wyjątku w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. A zatem w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego (zob. np. wyroki NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2084/16). Sąd zwraca przy tym uwagę na wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1529/18 pogląd, dopuszczający zainicjowanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej jeszcze przed nałożeniem obowiązku jej uzyskania przez organ nadzoru budowlanego. W takim przypadku inwestor już we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien zaznaczyć, że dotyczy on inwestycji już zrealizowanej oraz wskazać położenie obiektu budowlanego na działce. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora i ustalenie, czy zabudowa ta jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie sytuacja powyższa nie miała jednak miejsca, albowiem inwestor nie zawarł takiej informacji we wniosku inicjującym postepowanie.

Powyższe ma fundamentalne znaczenie w prowadzonym postępowaniu, gdyż z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2624/16, z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3346/14).

Tymczasem organy obu instancji nie dokonały stosownych ustaleń w powyższym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że zarzut zrealizowania inwestycji został podniesiony w odwołaniu, w którym skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr [...] na jego potwierdzenie. Możliwość przeprowadzenia takiego dowodu na etapie postepowania odwoławczego nie budzi żadnych wątpliwości, podobnie jak możliwość zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Co również zostało przeoczone przez SKO, inwestor w piśmie z dnia 10 września 2021 r. potwierdził fakt "przeniesienia" suszarni kontenerowych na działkę nr [...]. Natomiast SKO nie zgodziło się z zarzutem odwołania dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, z tego powodu, że: (...) zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce nr eid [...] a nie [...] gdzie pierwotnie były ww. urządzenia umieszczone i skąd zostały usunięte". Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wymogom tym w powyższym zakresie SKO nie sprostało. Odniesienie się jednym lakonicznym zdaniem (zawierającym dodatkowo błędy utrudniające jego właściwe zrozumienie) do kluczowego zarzutu odwołania, i co najistotniejsze, nie znajdującym żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jest niewątpliwie niewystarczające aby przyjąć, że wniosek faktycznie dotyczy inwestycji planowanej. Osobnego wyjaśnienia przez organy w powyższej kwestii wymaga użycie w analizie urbanistycznej sformułowania, że: "Wniosek dotyczy przebudowy czterech suszarni kontenerowych, z zachowaniem istniejącej utwardzonej powierzchni terenu (...)".

Ponadto z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki nr [...].

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że użyty w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "teren" należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. gdy tylko część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, tylko część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia. Tym samym, wyłącznie w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zarówno inwestor we wniosku, jak i organy obu instancji nie wskazały na żadne okoliczności uzasadniające odstępstwo od zasady objęcia decyzją o warunkach zabudowy całej działki. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki nr [...] było niedopuszczalne.

Dokonując dalszej analizy zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.;

Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy organy słusznie przyjęły, że front działki wynosi 97 m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 291 m od granic terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Sądu. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, aby przyjąć za front działki jedynie szerokość wjazdu na tę działkę (10 m). Sąd zauważa bowiem, że teren inwestycyjny przewidziany do zagospodarowania jest dużo szerszy niż odcinek działki nr [...] stanowiący wjazd, a zatem przyjęcie stanowiska skarżącej zmniejszyłoby w sposób nieuzasadniony rozmiar obszaru analizowanego do wskazanego przez ustawodawcę minimum, a co za tym idzie, utrudniło ustalenie, czy w sprawie spełnione zostało kryterium "dobrego sąsiedztwa" (podobnie w wyroku NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21).

Sąd podziela również stanowisko organów, że zabudowa produkcyjna i magazynowa stanowi kontynuację istniejącej na obszarze analizowanym funkcji. Skoro bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, zabudowa produkcyjna i magazynowa, zabudowa usługowa (w tym usługi oświaty), obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i drogi wewnętrzne, to planowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast dobór działek stanowiących punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanych obiektów budowlanych, w szczególności pominięcie w analizie działki nr [...]. Działka ta bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, a zatem pominięcie zabudowy na niej istniejącej, może istotnie wpływać na prawidłowość ustalonych wartości parametrów nowej zabudowy. Sąd stwierdza również, że z analizy, ani z uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, jakim kryterium kierował się urbanista i organ dobierając działki do analizy. Również SKO nie uzasadniło powodów nieuwzględnienia innych działek i wskaźników zabudowy niż te, które podała osoba sporządzająca analizę, mimo że w odwołaniu skarżąca podnosiła w tym zakresie uargumentowane zarzuty. Należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewne nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13). Dlatego też na organach ciąży obowiązek racjonalnego uzasadnienia wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego określonych działek, które są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie oceny realizacji warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło, w związku z czym Sąd nie jest w stanie zweryfikować zasadności pominięcia niektórych działek w analizie.

Odnosząc się do ustalonej w decyzji linii zabudowy, Sąd nie znajduje podstaw do jej kwestionowania w zakresie, w jakim wyznaczono ją w odległości 32 m od drogi wewnętrznej nr [...]. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki posadowione są bowiem w odległości 32-38 m od tej drogi i tworzą widoczną linię zabudowy. Nie można natomiast zaaprobować ustalenia w decyzji organu I instancji, że minimalna odległość zabudowy od górnej linii skarpy brzegu potoku W. wynosić powinna 4 m. Sąd domniemywa, że odległość ta została ustalona zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], jednakże w analizie wyraźnie zaznaczono, że odległość taka powinna wynosić 5 m, co znalazło odzwierciedlenie w załączniku nr 1 do decyzji Wójta, gdzie zaznaczono pas szerokości 5 m od górnej linii skarpy brzegu cieku wodnego pn. W. z zakazem zabudowy. Zachodzi więc sprzeczność decyzji oraz załącznika nr 1 do tej decyzji. Kwestia ta musi zostać wyjaśniona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Dalej Sąd zauważa, że organy błędnie ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr [...] w przedziale od 2 do 40 %.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 10 %. Autor analizy zaznaczył jednocześnie, że wskaźnik ten dla terenów z zabudową przemysłu i produkcji wynosi 40 %.

Sąd wyjaśnia, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinien być wyliczony dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Dlatego też argumentacja przedstawiona w analizie, odnosząca się wyłącznie do średniej powierzchni zabudowy działek o funkcji przemysłowej i produkcyjnej, nie uzasadnia zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Możliwe jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, które uwzględnia uwarunkowania istniejące na terenie obszaru analizowanego w kontekście danego zamierzenia inwestycyjnego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 61/19). Taka sytuacja w omawianej sprawie nie ma jednak miejsca. Autor analizy odwołuje się do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek zabudowanych obiektami o funkcji przemysłowej i produkcyjnej, jednak nie jest to zabudowa chociażby dominująca w obszarze analizowanym, a zatem trudno przyjąć, że umożliwienie inwestorowi tak znacznego odstępstwa od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, służyć ma zachowaniu ładu przestrzennego. Należy również podkreślić, że przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy, nie są dla organu wiążące. Stąd też bez znaczenia pozostaje to, jaką powierzchnię przyszłej zabudowy inwestor określił we wniosku.

Sąd stwierdza również, że organy nie ustaliły szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Treść przepisu zatem jednoznacznie wskazuje, że ustalenie szerokości elewacji frontowej jest elementem koniecznym decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie zależnym od uznania organu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd wyjaśnia, że za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo. Z kolei wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich.

W tym kontekście ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, do okapu: od 3 do 6 m oraz do kalenicy, gzymsu lub attyki: od 5 do 12 m, budzi wątpliwości. Z analizy wynika, że parametry te odpowiadają wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na całym analizowanym terenie, nie wyjaśniono natomiast, jak kształtują się one na działkach sąsiednich (w tym na działce nr [...]).

Sąd akceptuje natomiast ustalenia organów odnośnie geometrii dachów. W analizie znajduje się informacja o tym, że budynki zlokalizowane na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o kątach nachylenia połaci od 5o do 45o. Proponowana we wniosku geometria dachu oraz wysokość głównej kalenicy dachu (także gzymsu lub attyki) jest reprezentowana w obszarze analizowanym, stąd brak podstaw do kwestionowania przyjętych w tym zakresie parametrów.

Sąd stwierdza, że przedmiotem wniosku inwestora była również budowa ekranu akustycznego i przeciwpyłowego, co zresztą Wójt potwierdził w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Niezrozumiałym jest więc fakt, że organy w decyzjach konsekwentnie milczą w sprawie parametrów ekranu akustycznego. Nic w tej mierze nie wynika także z analizy urbanistycznej. Ekran akustyczny, zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. będzie urządzeniem budowlanym, gdy jest związany z innym obiektem budowlanym oraz umożliwia korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy treść wniosku inicjującego postępowanie, z którego wynika, że ekran akustyczny jest elementem planowanej inwestycji. Braki te muszą więc zostać uzupełnione w ponownie prowadzonym postepowaniu.

Omówione powyżej uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Osobnego omówienia wymaga sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną określoną w art. 78 Konstytucji RP. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 355/21). Natomiast jak już wskazano powyżej, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Organ administracji zobowiązany jest tak przedstawić motywy podjęcia decyzji, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Obowiązek dopełnienia szczególnej staranności w uzasadnieniu podjętej decyzji wynika ponadto z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ powinien więc dążyć do tego, aby strona, której stanowisko nie zostało uwzględnione mogła stwierdzić, że jej argumenty zostały rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich nieuwzględnienie było konsekwencją analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie pominięcia, czy wręcz zlekceważenia przez organ administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji tym wymogom nie sprostało.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonej decyzji to w istocie zbiór ogólnikowych stwierdzeń, nie popartych żadną głębszą argumentacją, odnoszącą się do zebranego materiału dowodowego. Po drugie, SKO nie odniosło się należycie do zarzutów odwołania, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach o ich niezasadności. Po trzecie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji miejscami wynika, że SKO nie zapoznało się wnikliwie z decyzją organu I instancji, skoro np. akceptuje ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, pomimo że wskaźnik ten nie został przez Wójta w decyzji ustalony, kwestionuje zasadność nadmiernego zawężania przyjętych parametrów, nie wyjaśniając, jakie konkretnie parametry miały być zawężone, przytacza wyrok NSA, zgodnie z którym wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, po czym nie odnosi się do pominięcia w analizie urbanistycznej działki nr [...] sąsiadującej z działką objętą wnioskiem.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje duża ilość błędów językowych, a sformułowania typu: "(...) szczegółowego zbadania wymaga przeprowadzona analiza dokonana przez organ I instancji w zakresie czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przepędzane popisami prawa", niewątpliwie wpływają na obniżenie autorytetu organu władzy publicznej, jakim jest SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią część zważającą niniejszego uzasadnienia.

Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł ponadto w pkt II wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy (500 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).