Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 art. 14 art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. W. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. W. S., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Wójta Gminy K. o poinformowanie:

1) czy, a jeżeli tak, to kiedy, komu i za ile Gmina K. sprzedała którąś z dróg nabytych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] , położoną w obrębie W., gm. K.?

2) jeśli tak, to w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg?

3) czy Rada Gminy K. wyraziła zgodę na sprzedaż, a jeśli tak, to wnoszę o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie.

Jednocześnie, skarżący wniósł o pilne potwierdzenie odbioru i rejestracji przesłanego wniosku, a także wyraźnie oświadczył, że nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

W odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej, Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował skarżącego W. S., iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Mając to na względzie, Wójt Gminy K. uznał, że wniosek skarżącego, z uwagi na jego zbyt ogólne sformułowanie, nie spełnia powyższych wymogów. Organ stwierdził, że tak sformułowany wniosek nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia wnioskodawca się domaga. Jednocześnie, organ zwrócił uwagę, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów, jako takich.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący W. S., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania spornego wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo - poprzez rażące naruszenie przepisów art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

4) skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego upłynął w dniu [...] października 2017 r. Skarżący wskazał, że pomimo upływu kolejnych 67 dni, Wójt Gminy K. nie udzielił odpowiedzi, lekceważąc wniosek strony skarżącej, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa i co uzasadnia zarówno zarzut bezczynności, jak i wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 209/13, skarżący zarzucił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zlekceważenia i milczenia organu wobec jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, co nie jest możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Odwołując się z kolei do stanowisko wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, albowiem zarówno oczywistość, jak i rażące naruszenie prawa, potwierdza proste zestawienie 14-dniowego ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej z niczym nieuzasadnioną zwłoką, która ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazał, że powodem nieudzielenia żadnej odpowiedzi na jego wniosek jest fakt, że Wójt Gminy K. sprzedaje drogi nabyte w drodze komunalizacji, popełniając zbrodnię na mieszkańcach, działając najprawdopodobniej również bez zgody Rady Gminy K., która go kryje, uniemożliwiając dostęp do informacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu organ uznał, że w niniejszej sprawie należy sięgnąć do zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej, czyli wskazania na cel ustanowienia tego prawa.

W tej sytuacji, organ zauważył, że prawo do informacji nie było nigdy gwarantem ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz zawsze wiązało się z interesem ogólnym - dobrem publicznym, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, jawności administracji, itp. Zdaniem organu, z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, iż prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149).

Jednocześnie, Wójt Gminy K. podniósł, że rozpoznając niniejszą sprawę, nie sposób pominąć również faktu ogromnej liczby spraw wszczynanych zarówno przez skarżącego W. S., jak i J. S., przy wsparciu ich pełnomocników w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co - zdaniem organu - jest okolicznością powszechnie znaną zarówno organom, jak i Sądowi. Wójt Gminy K. wskazał przykładowo, że od początku bieżącego 2017 r. do chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie obaj wskazani wyżej wnioskodawcy (choć - jak zauważył organ - w istocie jest to jeden wnioskodawca) skierowali do obu organów Gminy K. (a więc zarówno do Wójta Gminy, jak i Rady Gminy) ponad 800 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, nie licząc pozostałej korespondencji, skarg, odwołań, zażaleń i korespondencji otrzymywanej od innych instytucji i organów w związku z "zawiadomieniami" kierowanymi przez wspomnianych W. i J. S., przy czym - jak zauważył organ - tego typu zachowania obu tych wnioskodawców mają miejsce od wielu lat.

Zdaniem Wójta Gminy K., okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. i J. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź świadczy o celowym nadużywaniu przez nich prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom, a w szczególności paraliżują te instytucje. Organ zauważył, że tak niewielkie jednostki administracyjne, jak Urząd Gminy K., zatrudniający niespełna 30 osób, zamiast wykonywać powierzone im obowiązki służbowe, zmuszone są poświęcać czas na rozpatrywanie często niedorzecznych wniosków obu skarżących.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, organ stwierdził, że skarżący wyprowadza obowiązek organu do udostępnienia żądanych dokumentów wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tymczasem, jak podkreślił organ, konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (tak również: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, tezy do art. 61 Konstytucji RP, s. 5).

Mając powyższe na względzie, Wójt Gminy K. stwierdził, iż nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, jakoby każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiło informację publiczną. Organ podniósł, że również w świetle dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Organ zauważył, że powszechnie jest też wyrażany pogląd, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być służyć do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010, sygn. akt II SAB/Wa 91/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący W. S. sformułował wobec Wójta Gminy K. zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym strona skarżąca wniosła o przesłanie przez organ informacji:

1) czy, a jeżeli tak, to kiedy, komu i za ile Gmina K. sprzedała którąś z dróg nabytych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], położoną w obrębie W., gm. K.?

2) jeśli tak, to w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg?

3) czy Rada Gminy K. wyraziła zgodę na sprzedaż, a jeśli tak, to wnoszę o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. - jako organ samorządu terytorialnego wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku wójta gminy nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości to, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2017 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie w pełni zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Wójt Gminy K. oraz Rada Gminy K.), jak i zakres przedmiotowy (vide: konkretne informacje dotyczące ewentualnych wszelkich transakcji Gminy K. dotyczących nieruchomości - dróg, które nabyte zostały przez gminę na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], a które położone są w obrębie W., gm. K.).

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego W. S. z dnia [...] września 2017 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien je udostępnić w formie określonej we wniosku z dnia [...] września 2017 r., nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Wójta Gminy K. było udostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji w pełnym zakresie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawczyni, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy K. pozostawał w stanie bezczynności zarówno na dzień złożenia skargi, jak i na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd.

W ocenie Sądu, uznać należy, że nie udzielając skarżącemu w ustawowym terminie pełnej informacji publicznej objętej treścią jego wniosku z dnia [...] września 2017 r., Wójt Gminy K. popadł w stan bezczynności, który - w świetle akt sprawy - nie ustał również po wniesieniu przez stronę skargi skierowanej do tutejszego Sądu, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ przekazał skarżącemu wnioskowaną informację dotyczącą ewentualnych wszelkich transakcji Gminy K. odnoszących się do nieruchomości - dróg nabytych przez gminę na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], a które położone są w obrębie W., gm. K.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, Wójt Gminy K., jako podmiot zobowiązany, pozostawał w bezczynności, albowiem - mimo wniesienia skargi - nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej przez stronę w jej piśmie z dnia [...] września 2017 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w treści wniosku zakresie, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność Wójta Gminy K.- wbrew sugestiom tego organu - nie stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wskazanej wyżej informacji publicznej.

Z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy K. pozostawał na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - bezczynność Wójta Gminy K. w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez Wójta Gminy K. przekroczony.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność Wójta Gminy K. nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy m.in. fakt udzielenia niezwłocznej odpowiedzi na wniosek strony skarżącej przed dniem wniesienia skargi, w piśmie organu z dnia [...] września 2017 r., na które skarżący w żaden sposób nie zareagował.

Również argumenty przytoczone przez Wójta Gminy K. w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób jednak przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie tego podmiotu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa. Warto bowiem zauważyć, że z informacji znajdujących się ex officio w posiadaniu Sądu wynika, iż skarżący oraz jego ojciec J. S. składają wyjątkowo dużo wniosków do organu, co w oczywisty sposób utrudnia Urzędowi Gminy K., jako niewielkiemu urzędowi obsługującemu niedużą jednostkę samorządu terytorialnego, udzielenie informacji w określonym przepisami prawa terminie. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż takie działanie skarżącego wymaga znacznego zaangażowania pracowników urzędu, którzy - co oczywiste - powinni jednak wykonywać przede wszystkim inne czynności związane z obsługą interesantów.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, której domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Wójta Gminy K., jako podmiotu ustawowo obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w zakresie szczegółowo wskazanym w treści tego wniosku, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Sąd orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.