Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 786/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pkt 1. i w tej części oddala skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W., 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 366/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w Warszawie oraz Stowarzyszenia E. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. w punkcie II. 7 i 8; w pkt 2 w oddalił skargę w pozostałej części i w pkt 3 stwierdził, że zaskarżone postanowienie w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska uzgodnił, w ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację, budowę autostrady A-2 na odcinku od granicy Województwa Mazowieckiego z Łódzkim do węzła Konotopa. Uzgadniając, wskazano wymagania dotyczące realizowanego przedsięwzięcia dotyczące m.in. budowy ekranów akustycznych i innych osłon, a także nasadzenia zieleni izolacyjnej na wybranych odcinkach drogi, zastosowania środków służących zabezpieczeniu środowiska przed zanieczyszczonymi wodami opadowymi. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono m.in., iż wskazania lokalizacyjne dla przedmiotowego odcinka autostrady zostały wydane w 2003 roku. Zaś czterema decyzjami z dnia [...] lipca, [...] i [...] października oraz [...] listopada 2005 r. ustalono lokalizacje autostrady płatnej. W tej sytuacji kwestie przebiegu drogi pozostały poza przedmiotem oceny organu administracji.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. T. żądając wydłużenia ekranu akustycznego w okolicach łącznicy T. Wyjaśniono, iż w świetle posiadanej dokumentacji zabudowa mieszkaniowa, której ochronie miałaby służyć wydłużenie ekranu jest zlokalizowana poza strefą oddziaływania pochodzącego od planowanego odcinka autostrady, co przesądza o bezzasadności przedłużenia ekranu.

Na powyższe postanowienie skargi wniosły uczestniczące w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w związku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) dalej Prawo ochrony środowiska, Stowarzyszenie E. oraz Stowarzyszenie E.

W skardze przedstawiono następujące zarzuty:

1) nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym stosowna ocena powinna zostać przeprowadzona dla całego przedsięwzięcia w granicach województwa na etapie decyzji lokalizacyjnej;

2) w decyzji o wskazaniach lokalizacyjnych stwierdzono konieczność na kolejnym etapie (lokalizacji autostrady) przyjęcia szacunkowego zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w trzech strefach (0-20 m, 20-60 m i 60-180 m od krawędzi autostrady) kwestie te pominięto w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej zwanym Raportem);

3) pominięto kwestie, czy konieczne jest dla przedsięwzięcia ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie Stowarzyszenie E. oświadczając, iż nie dysponuje dokumentami, które potwierdzałyby prezentowane tezy sformułowało dodatkowe zarzuty:

4) Stowarzyszenie nie mogło w pełni uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym lokalizacji autostrady, przesadzono wówczas, iż łącznice S 2 i S 8 będą stanowić przedłużenia autostrady A-2 do Węzła Lubelska, naruszono w ten sposób przepisy prawa wspólnotowego;

5) naruszono przepisy prawa wspólnotowego w zakresie kontroli dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu w szczególności benzo-a-pirenu, poziomy stężeń tej substancji są przekroczone w Warszawie a budowa drogi prowadzić będzie do dalszego zwiększenia emisji, a więc wielkości przekroczenia;

6) nie wskazano stosownych środków zabezpieczenia zbiornika wód podziemnych w rejonie Konotopy;

7) nie uwzględniono problemu zanieczyszczeń powietrza, powstających w wyniku eksploatacji drogi, które osiadają w odległości nawet 20 m od drogi;

8) nie rozważono właściwie kwestii związanych z niebezpieczeństwem katastrof drogowych.

Uczestnik postępowania – inwestor (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, iż budowa nowych dróg generalnie prowadzi do zmniejszenia presji transportu na środowisko. Rozładowanie korków prowadzi do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń. Ustosunkowując się do dodatkowych zarzutów organ administracji uznał je za nieuzasadnione.

Do powyższego stanowiska odniosło się w piśmie procesowym Stowarzyszenie E. Sformułowano również kolejne zarzuty:

9) organ nie odniósł się do uwag Stowarzyszenia składanych w toku postępowania;

10) Raport zawiera szereg uchybień, co do szacowania emisji (np. kwestie szacunku NOx);

11) nie zastosowano właściwych rozwiązań w celu ochrony wód powierzchniowych w szczególności w zakresie odprowadzania nieoczyszczonych wód (np. solanek) do otwartych cieków (bez podczyszczania).

W trakcie kolejnej rozprawy Stowarzyszenie E. sformułowało następny zarzut:

12) błędnie oszacowano w Raporcie przewidywany ruch samochodowy, bowiem dane dotyczące przejęcia ruchu z innych dróg (np. stanowiącej obwodnicę Warszawy w ruchu tranzytowym drogi nr 50) były nierzetelne (z innych dostępnych opracowań wynika, iż przyjęcie tego ruchu przez Autostradę A-2 nastąpi w 90% podczas, gdy w Raporcie zakładano przejęcie ruchu w mniejszym zakresie), kwestia ta ma wpływ na szacowanie uciążliwości drogi. Zwrócił on uwagę na praktykę innych państw, gdzie w przypadku realizacji drogi przez tereny zurbanizowane wysiedla się mieszkańców, aby nie narażać ich na ponadnormatywne oddziaływanie. Wyjaśnił, iż zarzuty nie były wnoszone w toku postępowania, gdyż Stowarzyszenie nie dysponowało stosownymi danymi, lecz powinny być one w posiadaniu twórców Raportu.

Uczestnik postępowania – GDDKiA – wskazał, iż przewidywane środki ochronne dla przedsięwzięcia zostały określone z dużym zapasem, gdyż przyjęto szacowany ruch na 2025 rok. Podkreślano, iż oddziaływanie autostrady będzie mogło być ocenione faktycznie dopiero po jej oddaniu do eksploatacji (na etapie sporządzenia analizy porealizacyjnej). Wskazano, iż w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. nie określono stosownych wymagań dotyczących zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, mających służyć zabezpieczeniu wód podziemnych na terenach wrażliwych, gdyż nie planowano realizacji tego rodzaju zbiorników na takich terenach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargi za zasadne wskazał, że trafnie podniosła strona skarżąca, iż uzgadniając warunki realizacji przedsięwzięcia, nie określono stosownych wymagań zapewniających ochronę wód podziemnych, przy czym zarzut ten jest uzasadniony wyłącznie w kontekście realizacji zbiorników retencyjno- infiltracyjnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy szczególne, w trybie których orzekały organy administracji nie określały zakresu, w jakim postanowienie z dnia 31 lipca 2007 r. miało wskazywać warunki realizacji inwestycji. Wymagania powinny być ustalane w sposób spójny i logiczny w kontekście określonego zakresu i celu ich stanowienia.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w materiale dowodowym (Raport o oddziaływaniu na środowisko, Warszawa, styczeń 2008 wykonany przez Biuro Ekspertyz i Projektów Budownictwa Komunikacyjnego "E" Sp. z o.o.) dokonano inwentaryzacji terenów, gdzie istnieją zagrożenia zanieczyszczenia wód podziemnych zwanych dalej "terenami wrażliwymi". W Raporcie tym zaproponowano podjęcie stosownych środków ochronnych w celu zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem wód na tym terenie. Jednocześnie nie wskazano żadnych analogicznych konkretnych środków w zakresie zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, pomimo że z treści Raportu wynika, iż mają one stanowić element systemu oczyszczania ścieków i ich odprowadzania do gruntu, a rozwiązania techniczne polegające na uszczelnieniu zbiorników zakładał wstępnie sam wykonawca. Odstąpienie od wskazania obowiązku podjęcia stosownych działań zabezpieczających dla zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, w kontekście ustalenia takich wymagań dla rowów odprowadzających ma charakter oczywistego uchybienia i prowadzi do naruszenia art. 47 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w kontekście art. 98 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji za nietrafne uznał pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżące Stowarzyszenia. W odniesieniu do zarzutów nr 1 i 4 Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dotyczą one odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownych decyzji podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego we właściwym trybie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż kwestia przebiegu drogi została przesądzona w ramach odrębnych postępowań i zarzuty w tym zakresie nie mogą być podnoszone w niniejszej sprawie, co wynika z treści art. 51 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska. Także zarzuty dotyczące niezgodności z prawem wspólnotowym przeprowadzonej procedury ocen oddziaływania na środowisko w kontekście przesądzenia przebiegu drogi nie dotyczą niniejszego postępowania, skoro w polskim systemie prawnym kwestie te przesądzane są w odrębnym postępowaniu, w ramach którego analizowana była uciążliwość przedsięwzięcia dla środowiska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafny jest zarzut nr 5, jakoby zaskarżone postanowienie prowadziło do naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.Urz. UE L. z 2005 r. Nr 23, s. 3). W jej świetle, państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia działań niepowodujących niewspółmiernych kosztów, które będą prowadzić do nie przekraczania wartości docelowych, określonych dyrektywą (art. 3 ust. 1 oraz zdanie końcowe). Obejmuje ona także kwestie ograniczenia obecności benzo-a-pierenu w środowisku (zawartość tego związku oznaczono poprzez jego zawartość we frakcji pyłu – art. 2 lit. f/ dyrektywy). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż za wystarczające działania, w przypadku szeregu instalacji, uznano stosowanie najlepszych dostępnych technik, w myśl dyrektywy 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE L 24, s. 114 ze zm.), co wynika z art. 3 zdanie końcowe dyrektywy nr 2004/107/WE. Oznacza to w ocenie Sądu pierwszej instancji, iż prawodawca wspólnotowy epressis verbis dopuszcza możliwość przekraczania standardów, o ile doszłoby do tego pomimo zastosowania najlepszych dostępnych technik w dziedzinie przemysłu (traktowane jest to jak działania mieszczące się w znaczeniu niepowodujących niewspółmiernych kosztów).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ani przepisy prawa wspólnotowego, ani krajowego nie ustanawiają obowiązku każdorazowej analizy wpływu realizowanego przedsięwzięcia na dotrzymywanie standardów jakości środowiska w zakresie bezo-a-piernu. W takim przypadku wybór analizowanych oddziaływań dla określonego przedsięwzięcia, podlegających analizie w ramach Raportu, mieści się w zakresie wiedzy eksperckiej, wykorzystywanej przy sporządzaniu dokumentacji i możliwość jej kwestionowania jest ograniczona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Nietrafny jest także zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut nr 3. W związku z treścią art. 135 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę nie przesądza się o potrzebie i nie określa się granic obszaru ograniczonego użytkowania dla dróg krajowych. Kwestie te przesądzane są na etapie sporządzania analizy porealizacyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ocenia legalność zapadłych orzeczeń na podstawie akt sprawy, a możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem stanowi wyjątek od zasady. W rozpatrywanej sprawie, na etapie postępowania sądowego nie przedłożono dokumentów, sporządzonych przez ekspertów o stosownych specjalnościach, potwierdzających wadliwość Raportu, stanowiącego podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie. Chodzi o zarzuty nr 2, 7, 8, 10, 11 i 12, dotyczące wadliwego wyboru zakresów oddziaływań podlegających ocenie (np. kwestia pominięcia benzo-a-pierenu, możliwości oddziaływania na stan wód w zakresach wykraczających poza wskazane w Raporcie obszary wrażliwe) wadliwe oszacowanie oddziaływań, w tym mający na to wpływ szacunek wielkości ruchu (kwestie zakresu przejęcia ruchu tranzytowego z obwodnicy – drogi krajowej nr 50). Kwestie te nie były podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, a przedkładane w toku postępowania sądowego dokumenty i dane, stanowią jedynie podstawę do krytycznej oceny przez strony skarżące materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ administracji. Jednak ich interpretacja, wymaga wiedzy eksperckiej. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi jedynie dokument prywatny przekładany przez uczestnika postępowania (przedłożone na rozprawie orzeczenie sygn. akt II OSK 363/06). Może być on kwestionowany przez inne strony i podlega stosownej ocenie na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności właściwy organ administracji obowiązany jest szczegółowo odnieść się do zarzutów i wskazać powody, dla których oparł się na danych, gdy były one kwestionowane. Wnikliwość odniesienia się do zarzutów może być przedmiotem rozważań Sądu pod katem oceny legalności orzeczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesione zarzuty są także niezasadne z następujących przyczyn:

– zarzut nr 2 – ustalenie w decyzji o wskazaniach lokalizacyjnych szacunkowych zasięgów oddziaływań dotyczyło etapu lokalizacji, nie ogranicza to organu, co do przeprowadzenia właściwej analizy faktycznej uciążliwości na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę drogi, z uwzględnieniem aktualnie dostępnych metodyk badań;

– zarzut nr 6 – zarzut rozpoznania zagrożeń oraz braku propozycji wystarczających środków ochronnych w celu zabezpieczenia wód podziemnych nie został wykazany w zakresie szerszym niż przytoczone wcześniej przesłanki uchylenia kwestionowanego orzeczenia w części;

– zarzut nr 8 – kwestie poważnych awarii zostały przeanalizowane w Raporcie, a określone w jego treści stosowne wymagania techniczne, mające na celu ograniczenie negatywnych skutków dla środowiska wynikających z ewentualnego powstania awarii zostały uwzględnione w postanowieniu o uzgodnieniu (kwestia uszczelnień i zastawek pkt II. 5 i 6) – jednocześnie kwestie dotyczące właściwej oceny zagrożeń i zastosowania właściwych środków, jak wskazano wcześniej nie zostały skutecznie zakwestionowane;

– zarzut nr 9 – z treści akt administracyjnych nie wynika, aby skarżące Stowarzyszenie przedkładało uwagi dotyczące kwestii merytorycznych związane z treścią Raportu, na etapie postępowania uzgadniającego przed Ministrem Środowiska – tego rodzaju stanowisko zostało sformułowane po wydaniu zaskarżonego postanowienia i skierowane do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pismo z dnia 20 października 2008 r.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania zostało przedłożone pismo przez Stowarzyszenie E. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (także do organu procedującego w sprawie wydania decyzji) – dotyczyło ono kwestii związanych z innym przedsięwzięciem – budową łączników autostradowych;

– zarzut nr 11 – kwestia zastosowania środków ochronnych była rozważana w Raporcie; w orzeczeniu w przedmiocie uzgodnienia określono ogólne warunki odprowadzania wód opadowych z drogi wskazując na konieczność zastosowania gamy środków ich podczyszczenia (rowy trawiaste, osadniki, piaskowniki, zbiorniki retencyjno- infiltracyjnych – pkt II.5.) – kwestie techniczne, odnośnie poszczególnych punktów odprowadzania wód opadowych do odbiorników zostaną rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu – przy uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na realizacje urządzeń wodnych oraz, gdy będzie to wymagane na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; sama okoliczność, iż we wcześniej sporządzanych dokumentacjach, nie zakładano odprowadzania wód opadowych do wód powierzchniowych, jak już wskazano, nie może przesądzać o uznaniu, aktualnie proponowanych rozwiązań za wadliwe.

Ponieważ ponowne orzekanie w sprawie przez organ administracji, zdaniem Sądu pierwszej instancji wymaga tylko uzupełnienia ocennego organu w dwóch punktach dotyczących retencyjno-infiltracyjnych zbiorników Sąd pierwszej instancji orzekł o uchyleniu wyłącznie zaskarżonego orzeczenia, w części w jakiej utrzymano nim w mocy wadliwe postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając z urzędu innych wadliwości zaskarżonego orzeczenia niż wskazane na wstępie, oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. i zaskarżając w części pkt 1 wyroku zarzuciła mu na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 47 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organy administracyjne przy wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. i postanowienia z dnia [...] października 2008 r. nieprawidłowo określiły środki ochrony wód podziemnych w zakresie realizacji zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, podczas gdy organy w zakresie zbiorników retencyjnych poczyniły prawidłowe ustalenia, mając na względzie dostępne w dniu orzekania dane hydrologiczne wynikające z załączonego Raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również wczesny etap projektowania i możliwości zmian, wynikające z uszczegółowienia projektu na dalszych etapach projektu budowlanego/wykonawczego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 52 Prawa ochrony środowiska z 2008 r. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i nie uwzględnienia przez Sąd przesłanek stanowiących podstawę do wydania postanowienia w granicach swobodnego uznania organów, w oparciu o prawidłową ocenę Raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 52 Prawa ochrony środowiska;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli uchylonych postanowień z naruszeniem zasady legalności działalności administracji publicznej.

Powołując się na powyższe zarzuty Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, złożyło Stowarzyszenie "Ś" oraz Stowarzyszenie E.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Skarga kasacyjna w pkt 1 podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. – Prawo ochrony środowiska polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji wydając postanowienie uzgadniające z dnia 31 lipca 2008 r. oraz postanowienie z dnia 9 października 2008 r. nieprawidłowo określiły środki ochrony wód podziemnych w zakresie realizacji zbiorników retencyjno-infiltracyjnych. Zdaniem skarżącej strony organy prawidłowo ustaliły na podstawie Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, z możliwością uszczegółowienia na etapie projektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że kwestionowane postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 § 1 k.p.a. przez organ współdziałający z organem prowadzącym główne postępowanie administracyjne, wydającym decyzję merytoryczną o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinak autostrady A-2 na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci: wyrażenia zgody, opinii albo wyrażenia stanowiska w innej formie – decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Artykuł 106 § 4 k.p.a. stwierdza zaś, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska, może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Oznacza to, że zasadą jest wydanie postanowienia uzgadniającego na podstawie przedstawionego materiału dowodowego przez organ załatwiający sprawę decyzją, to jest w oparciu o Raport jaki zobowiązany jest dołączyć do wniosku o uzgodnienie, organ wydający decyzję merytoryczną zgodnie z art. 48 ust. 3 ww. Prawa ochrony środowiska.

Wymaga uzupełniająco wyjaśnić, że organ uzgadniający, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany tylko do zajęcia stanowiska w postaci postanowienia (wpadkowego), w sprawie, która zawisła przed innym organem administracyjnym.

Wydane postanowienie uzgadniające nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem postępowanie uzgadniające nie ma samodzielnego bytu a jest tylko związane ze sprawą główną, którą kończy wydana decyzja – w sprawie przedmiotowej jest to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy autostrady A-2.

Oceniając sumująco, należy stwierdzić, że organ uzgadniający w granicach swych kompetencji i właściwości ocenia dopuszczalność realizacji zamierzonej inwestycji w zakresie zbadanych okoliczności środowiskowych.

Z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego przedsięwzięcie budowy odcinka autostrady A-2 z dnia 9 października 2008 r. wynika, że organ uzgadniający określił środki ochrony wód podziemnych w zakresie realizacji zbiorników retencyjno-infiltracyjnych w oparciu o dostępny mu Raport wykonany na wczesnym etapie projektowania z możliwością zmian wynikających z uszczegółowienia projektu na dalszych etapach projektu budowlanego.

Tak dokonane uzgodnienie środowiskowe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe, odpowiada wymogowi art. 47 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, skoro opiera się na rozwiązaniach wykonanego przez profesjonalistów Raportu – odpowiadającego wymogom art. 52 Prawa ochrony środowiska.

Ocena przedmiotowego postanowienia uzgadniającego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, który uchylił w dwóch punktach postanowienie uzgadniające, jest niezasadna. Wynika z nadinterpretacji art. 47 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Z treści tego przepisu nie wynika wymóg skierowany do organu uzgadniającego, by w postanowieniu uzgadniającym określił sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Artykuł 48 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska jednoznacznie określa, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wg zasad jakie wskazuje art. 47 ustawy tej, przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca zasadnie podniosła okoliczność, że Raport stanowiący materiał ocenny dla organu uzgadniającego nie zawierał na etapie wydawania postanowienia rozwiązań, o których mówił Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do zbiorników retencyjno-infiltracyjnych. Organ uzgadniający, jako nieprowadzący samodzielnego postępowania nie był więc zobowiązany do wypowiadania się na temat sposobów uszczelniania wyżej wymienionych zbiorników. Na uwagę zasługuje fakt, że na wstępie swych rozważań prawnych Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowiącej podstawę prawną organów uzgadniających przedsięwzięcie pod względem środowiskowym, nie określają zakresu w jakim postanowienie uzgadniające winno wskazywać warunki realizacji inwestycji.

Skutkiem tego, jak stwierdza Sąd pierwszej instancji, organ uzgadniający nie dopuściłby się naruszenia prawa, gdyby w ogóle w postanowieniu nie zawarł żadnych warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Mając na uwadze i podzielając to stanowisko zdaniem Sądu kasacyjnego nie można uznać za naruszenie prawa powołanie częściowe warunków realizacji przedsięwzięcia na podstawie dostępnych danych z Raportu wg uznania organu uzgadniającego, wobec możliwości uszczegółowienia tychże warunków na etapie późniejszym przez organ wydający decyzję.

W sprawie niniejszej rozwiązania przyjęte w postanowieniu nie stanowiąc naruszenia prawa (art. 47 ust. 2) nie dawały podstawy do częściowego uchylenia postanowienia uzgadniającego. Wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt 1 należało uznać za naruszający art. 47 pkt 2 Prawa ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie po błędnej interpretacji (nadinterpretacji) ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie po stwierdzeniu, iż ma miejsce tylko naruszenie prawa materialnego Sąd kasacyjny uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji w pkt 1 wyroku.

Po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia E. oraz Stowarzyszenia E. na podstawie art. 188 p.p.s.a. Sąd kasacyjny skargę oddalił jako niezasadną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.