Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 239/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 209/19 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. II SA/Op 209/19 oddalił skargę A.P. na decyzję Wojewody Opolskiego, z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, iż wydanie decyzji miało miejsce z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia [...]lutego 2018 r. (nr [...]) oraz stwierdził wydanie decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa, a także orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia [...] października 2013 r., wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Starosta Krapkowicki kwestionowaną decyzją z dnia [...]października 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Spółka z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w K. na nieruchomości nr ewidencyjny [...], kategoria obiektu: [...].

Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A.P. i I.P. (właściciele działki nr [...]) wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec nieprzyznania im statusu stron wskazanego postępowania.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, Starosta Krapkowicki decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2013 r.

Wskazał, że przedmiotowa inwestycja składa się z wiaty z dystrybutorami, obiektu stacji ze sklepem, zbiornika podziemnego na gaz LPG 20 m3, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 2 x 60 m3, parkingu na samochody osobowe i ciężarowe wraz z utwardzonym placem, przyłącza na ścieki sanitarne wraz z przyobiektową oczyszczalnią ścieków, przyłącza wody ze studni wierconej i systemu odprowadzenia wód opadowych. Zlokalizowana została na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z działkami nr [...].

Od działki wnioskodawców (nr [...]) oddziela ją działka nr [...] oraz działka nr [...]. Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z § 11 i 12, § 19 – 20, § 26, § 31, § 34 -38 oraz § 272 ust. 1, jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063), tj. z przepisami § 98 ust. 1 pkt 5, § 104 i § 124 ust. 1 pkt 2.

Parametry techniczne i użytkowe stacji paliw w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], jak również nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, a obszar oddziaływania ogranicza się tylko do działki inwestora. Podnoszona przez uczestników kwestia wjazdu i zjazdu na teren stacji paliw nie była przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a z projektu zagospodarowania wynika, że nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. Organ stwierdził też, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, lecz stanowi grunty orne i nieużytki.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania I. i A.P. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że odległość projektowanego pawilonu na działce nr [...] od działki nr [...] wyniesie około 50 m, natomiast zbiorników około 85 m. Odległość podziemnego zbiornika LPG od działki nr [...] wyniesie około 120 m. Tym samym Wojewoda podzielił pogląd, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących się, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi A.P. i I.P. wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 285/15) uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 3073/15) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora od tego wyroku.

Potwierdził pogląd Sądu pierwszej instancji, że ograniczenie badania legitymacji strony jedynie do weryfikacji, czy przedmiotowa inwestycja spełnia normy techniczno-budowlane stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ musi każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Krapkowicki decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., uchylił decyzję organu I instancji nadto uchylił decyzję Starosty Krapkowickiego z [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie.

Zdaniem Wojewody, kwestionowana decyzja z [...] października 2013 r. jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy oraz wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. Odnosząc się do spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia wskazał, że miejsce gromadzenia odpadów stałych położone jest w odległości 3,5 m od granicy z działką nr [...] i spełnia normę odległościową wynikającą z § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wynoszącą 3 m. Miejsca parkingowe usytuowane są w odległościach 2 m od granicy z działką nr [...], 3 m od granicy z działką nr [...] i w granicy z działką nr [...] (drogą). Działki te nie są zabudowane, nie wydano co do nich decyzji o warunkach zabudowy i nie miał zastosowania przepis § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który reguluje wyłącznie odległość od działek budowlanych.

Co do zarzutu wadliwego umiejscowienia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe organ wskazał, że z opisu przydomowej oczyszczalni ścieków "[...]", wynika, iż w górnej części zbiornika znajdują się dwa otwory: wlot o średnicy 160 lub 110 mm i wylot o średnicy 110 mm oraz właz o średnicy 500 mm, przykryty pokrywą, a sama oczyszczalnia umiejscowiona została w odległości 2,8 m od granicy działki sąsiedniej. Doszło zatem do naruszenia § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r., stanowiącego, że odległość pokryw i wylotów ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe (...) powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej lub ciągu pieszego.

Zatem zatwierdzono projekt budowlany naruszający przepisy ww. rozporządzenia i kwestionowana decyzja z 3 października 2013 r. podlegała uchyleniu. Skoro inwestycja została ukończona, to nie było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego - postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Decyzja Wojewody Opolskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G..

W skardze zarzucono dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i nieprawidłowe zakwalifikowanie oczyszczalni ścieków "[...]" jako zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w rozumieniu przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. Nieustalenie czy wlot i wylot zbiornika oczyszczalni są otworami wentylacyjnymi w świetle przesłanek, o których mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 457/18) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego.

Sąd podkreślił, że organy obu instancji przyznały uczestnikom postępowania A. i I.P. status strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznały za zasadne wznowienie postępowania z ich udziałem. Jednak stanowisko organ odwoławczego, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. jest wadliwa, gdyż narusza przepisy warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r., było przedwczesne. Nie zostało wystarczająco uzasadnione w sferze faktycznej, jak i prawnej.

Organ odwoławczy bez szerszego uzasadnienia utożsamił użyte w rozporządzeniu pojęcie "zbiornika bezodpływowego" z pojęciem "oczyszczalni ścieków", jakim posługuje się projekt budowlany. Niewątpliwie są to dwa rodzajowo różne pojęcia, o czym przekonuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego.

Wojewoda nie odniósł się też do zarzutu odwołania, że inwestycja narusza interes osób trzecich w zakresie możliwości zabudowy ich nieruchomości w przyszłości oraz dostępu do drogi publicznej. Fakt, że decyzja nie obejmuje budowy dróg dojazdowych oraz zjazdu z drogi publicznej nie zwalniał organu z ustosunkowania się do twierdzeń A.P., że lokalizacja stacji wraz ze wskazaniem miejsca skomunikowania z drogą publiczną utrudni lub uniemożliwi mu w przyszłości uzyskanie dostępu do drogi publicznej. Nadto, Sąd za przedwczesne uznał stanowisko organu, co do zgodności z prawem lokalizacji miejsc postojowych (parkingów).

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda Opolski, wydał kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję z dnia [...] marca 2019 r., którą uchylił w całości decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdził wydanie decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia [...] października 2013 r. z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia - wobec zaistnienia przesłanki z art. 146 § 1 K.p.a.

Wojewoda podkreślił, że przesłanką wznowienia postępowania, był brak udziału w postępowaniu wnioskodawców (A. i I. P.), mimo posiadania statusu strony - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził jednak, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 2013 r. o pozwoleniu na budowę została odebrana przez wszystkie strony postępowania, tego samego dnia tj. [...] października 2013 r. Upłynęło zatem 5 lat od doręczenia rozstrzygnięcia, co stanowi przewidzianą w art. 146 § 1 K.p.a., negatywną przesłankę do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, a w przypadku większej liczby stron postępowania, termin ten liczy się od daty ostatniego doręczenia. Upływ terminów określonych w tym przepisie jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., mimo, iż decyzja Starosty Krapkowickiego z [...] października 2013 r., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, to jej uchylenie nie mogło nastąpić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.P. zarzucił naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazał, że od ponad 4 lat stara się o wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Opieszałość organów i wadliwość kolejnych decyzji nie może pozostać bez wpływu na zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 457/18) przestał być aktualny z uwagi na zmianę stanu faktycznego.

Nową okolicznością faktyczną jest upływ ponad pięciu lat od daty doręczenia stronom ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Spółka z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w K..

Stanowi to negatywną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, natomiast uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 K.p.a. oraz w art. 145a K.p.a. i art. 145b K.p.a. nie może nastąpić, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Termin ten liczy się w latach, począwszy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu. Unormowanie to jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, gdy przetrwały pewien czas, jest wyrazem kompromisu między zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej.

Mimo, że termin ten został umieszczony w ustawie procesowej, nie jest on procesowy. Jego upływ pozbawia organ administracji kompetencji do ponownego rozstrzygnięcia w trybie procesowym sprawy administracyjnej materialnej. Sprawa musi zostać rozpoznana (między innymi po to, by ustalić czy termin ten upłynął), ale merytoryczne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, że działanie organu, polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego, stanowiło naruszenie zasady praworządności oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Dalej Sąd wskazał, że zaistnienie przesłanek negatywnych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu. Jedynie w toku rozpoznania sprawy można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki negatywne. Przesłanki te posiadają charakter bardziej materialny niż formalny. Zarówno upływ określonego ustawowo terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, jak i okoliczność czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (tożsamość treściowa rozstrzygnięcia), stanowią elementy stanu faktycznego sprawy, które mogą zostać ustalone jedynie w wyniku jej rozpoznania.

W przypadku stwierdzenia którejś z przesłanek negatywnych następuje (lub nastąpiło) merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej, nie dochodzi jedynie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy materialnej poprzez uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy. Nie można przyjmować, że zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy administracyjnej w tym trybie. Takie założenie wykluczałoby możliwość uzyskania przez jednostkę odszkodowania.

Przesłanki negatywne wznowienia postępowania administracyjnego, wykluczając jedynie ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, zamykają możliwość ingerencji w sferę prawnie ukształtowaną. Gdyby jednak tak ukształtowana sfera stanowiła dla jednostki źródło szkody otwarta pozostaje kwestia wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnoprawnej.

A.P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 209/19.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przyjęcie, że uchylenie w 2018 r. kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji nie przerwało biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i dopuszczalne jest utrzymanie w mocy wcześniej uchylonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa bez sprawdzenia, czy jest ona merytorycznie prawidłowa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 6 w zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że organ właściwie ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego mimo, że odstąpił od oceny, czy zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył przebieg postępowania administracyjnego zainicjowany jego wnioskiem o wznowienie. Wskazał, że organy i sądy administracyjne prowadziły wznowione postępowanie przez niemal 4 lata. Wojewoda w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. dopatrzył się przesłanek do uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżącego, uchylenie decyzji w toku wznowionego postępowania, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Stanowi bowiem potwierdzenie wadliwości decyzji.

Przedstawiona interpretacja art. 146 § 1 k.p.a., przy wielokrotnym naruszeniu zasady szybkości postępowania, czyni iluzoryczną możliwość wzruszenia we wznowionym postępowaniu decyzji administracyjnej.

Wojewoda Opolski odstąpił od oceny, czy zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, co pozostaje w sprzeczności z interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zakaz merytorycznego rozstrzygania, nie zwalniał organu z ustalenia ewentualnych nieprawidłowości decyzji (zgodności z warunkami technicznymi), jedynie mimo ich stwierdzenia, nie można było dokonać takiego rozstrzygnięcia, które wpływałoby na moc obowiązującą decyzji.

Choć skarżący w ustawowym terminie wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, to zmuszony będzie w postępowaniu cywilnym wykazywać nieprawidłowości decyzji, gdzie będzie to utrudnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Sformułowane w tej podstawie kasacyjnej zarzuty związane były nierozerwanie z zarzutami sformułowanymi w materialnoprawnej podstawie kasacyjnej. Przesądzenie bowiem o prawidłowości zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. wykluczało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaakceptowanie, że organ odstąpił od oceny, czy zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie, organ miał prawną możliwość, przy kierowaniu się treścią wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, odstąpienia od skutków prawnych przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a. i dokonania merytorycznej oceny decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia [...] października 2013 r.

Tymczasem treść art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiała, z uwagi na upływ czasu, podejmowanie rozstrzygnięć merytorycznych, co do istoty i to nie zależnie od przyczyn które spowodowały upływ tego czasu (brak zawinienia wnioskodawcy i zarzucana opieszałości w działaniu organów).

Termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu, a zastosowanie jego konsekwencji jest dla organu obligatoryjne, gdy tylko zaistnieją przesłanki w nim wskazane.

Z tego względu nie mogły być słuszne zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie postępowania dowodowego, albowiem wobec braku możliwości orzekania co do istoty sprawy, wynikającego z treści art. 146 § 1 k.p.a. - organ nie mógł sprawdzać zgodności zaprojektowanej inwestycji z przepisami powoływanego rozporządzenia. Dlatego skarga kasacyjna bezzasadnie zarzucała niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, ważnych w przekonaniu skarżącego dla rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1604/09).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W związku z powyższym, bezzasadne było stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące, iż trwające wiele lat postępowanie oraz wcześniejsze (nieostateczne) wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowiło przeszkody do uchylenia decyzji, także pomimo upływu czasu o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym regulujące instytucję wznowienia postępowania.

Zatem zakres rozpoznania sprawy, zależał również od tego, czy w sprawie istniały przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a. do uchylenia decyzji. W sytuacji wystąpienia takiej przeszkody, zakres rozpoznania sprawy określał art. 151 § 2 k.p.a.

Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku ponownego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

Zatem organ nie ma obowiązku oceny istoty sprawy w każdej sytuacji. Gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest wówczas stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie administracyjne i wskazał, że podstawowe znaczenie miał fakt, iż wystąpiła okoliczność o której stanowi art. 146 § 1 k.p.a. Początek biegu wskazanego tam 5-letniego terminu liczył się od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie.

Stwierdzenie upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., skutkowało bezwzględnym zakazem uchylenia decyzji ostatecznej. Nie miały znaczenia okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego wyżej terminu przedawnienia.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż brak udziału strony skarżącej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, stanowił iż decyzja została wydana z naruszeniem praw, ale jednocześnie, wobec upływu pięcioletniego terminu od dnia doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, nie mogła być ona uchylona - zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., organ słusznie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie mogło dojść do jej uchylenia.

Choć wyrok Sądu Wojewódzkiego był prawidłowy i nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania, to jednak uzasadnienie wyroku zawiera pewną niekonsekwencję. Sąd Wojewódzki oddalił skargę, wskazując jednocześnie na potrzebę merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty - "Nie można więc przyjmować, że zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy administracyjnej w tym trybie. Takie założenie wykluczałoby możliwość uzyskania przez jednostkę odszkodowania."

Stwierdzenie to dało asumpt do sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu, że "Wojewoda Opolski odstąpił od oceny, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi." Takie działanie organu, zdaniem skarżącego pozostawało w sprzeczności z interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym kontekście stwierdzić trzeba, że okoliczność, iż w uzasadnieniu wyroku zawarto błędne stwierdzenie, nie stanowiła wadliwości w postaci nieprawidłowego zastosowania prawa, gdyż owo stwierdzenie pozostało bez wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wydanego wyroku. Zatem mimo błędnego w części uzasadnienia, zaskarżony wyrok jest prawidłowy i odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut ten nie mógł stanowić skutecznego sposobu zakwestionowania stanowiska Sądu, co do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa.

Wskazać należy również, że powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem. Jako norma ogólna została przez skarżącego kasacyjnie powiązana z zarzutem naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego zasada praworządności została naruszona przez utrzymanie w mocy wcześniej uchylonej decyzji (o pozwoleniu na budowę) jako wydanej z naruszeniem prawa, bez ostatecznego sprawdzenia, czy była ona merytorycznie prawidłowa.

Jednak zasada demokratycznego państwa prawnego, oznacza również konieczność zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych wydanymi w przeszłości decyzjami administracyjnymi. Dlatego postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji, mogą być i często są limitowane prawnie określonymi terminami - tak co do możliwości ich wszczęcia jak i dalszego wzruszenia decyzji - nawet wadliwych.

Zastosowanie normy art. 146 § 1 k.p.a. nie stanowiło o naruszeniu wskazanego przepisu Konstytucji, a tym samym oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, iż wydanie decyzji ostatecznej miało miejsce z naruszeniem prawa - było prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.