Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1190/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 336/12 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Zarządu Województwa [...] 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę "B." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] (działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]) z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]), określającą kwotę ([...] zł) przypadających do zwrotu środków dofinansowania otrzymanego przez "B." Spółkę z o.o. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO [...]) Działanie 1.1 Schemat 1.1.A2 - w zakresie wydatków przedstawionych do refundacji na podstawie wniosków o płatność nr [...] oraz nr [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. pomiędzy [...] Instytucją Pośredniczącą (dalej: [...]) a "B." Spółką z o.o. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]". W dniach [...] maja - [...] lipca 2011 r. pracownicy [...] Instytucji Pośredniczącej ds. kontroli projektów przeprowadzili w siedzibie beneficjenta kontrolę, którą objęto m.in. proces wyboru przez spółkę wykonawców do zakupu 1) wykrawarki mechanicznej, 2) zintegrowanego systemu ERP, 3) zestawu elektronarzędzi dla stanowiska montażu i 4) dwóch wózków narzędziowych. Na podstawie wyników tej kontroli [...] Instytucja Pośrednicząca uznała, że beneficjent naruszył "Wytyczne Programowe Instytucji Zarządzającej RPO [...] w zakresie ogólnych zasad udzielania zamówień i wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych przepisami ustawy Prawo Zamówień Publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetów 1-9 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (z wyłączeniem działania 1.3)" w ich wersji z dnia 27 stycznia 2009 r. (dalej zwane "Wytycznymi Programowymi"), przyjęte na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...]. Zdaniem organu, w przypadku zakupu wykrawarki mechanicznej doszło do naruszenia części II B pkt 5 Wytycznych Programowych (bowiem w zapytaniu ofertowym na zakup tego urządzenia beneficjent zawarł kryteria, które nie pozwoliły na obiektywne porównanie i ocenę zgłoszonych ofert) oraz części II B pkt 7 Wytycznych Programowych (gdyż beneficjent nie dookreślił znaczenia punktacji przyjętych kryteriów), a także naruszono zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty. To ostatnio wymienione naruszenie [...] Instytucja Pośrednicząca stwierdziła również w przypadku zakupu zestawu elektronarzędzi dla stanowiska montażu oraz zakupu dwóch wózków narzędziowych. Natomiast przy zakupie systemu zintegrowanego klasy ERP stwierdzono określenie przez beneficjenta przedmiotu zamówienia i warunków udziału w postępowaniu z naruszeniem zasady niedyskryminacji i równego traktowania wykonawców na rynku, co uchybiało wymogom wynikającym z części II pkt 6 i 7 Wytycznych Programowych. Wymienione naruszenia [...] Instytucja Pośrednicząca zakwalifikowała jako nieprawidłowości pociągające za sobą skutki finansowe i nałożyła na beneficjenta korekty finansowe w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych dla objętego kontrolą procesu wyboru wykonawcy na zakup wykrawarki mechanicznej, zintegrowanego systemu ERP zestawu elektronarzędzi dla stanowiska montażu, natomiast podstawę stwierdzenia niekwalifikowalności wydatku na zakup dwóch wózków narzędziowych stanowiło Uszczegółowienie RPO [...], część 6 pkt 1, Wykaz wydatków niekwalifikowanych dla wszystkich działań w Priorytetach RPO [...] (z wyłączeniem działania 1.3), w ramach kategorii – Nabycie aktywów – Nabycie środka trwałego niewłączanego w ewidencję (rejestr) środków trwałych beneficjenta oraz nie traktowanego przez beneficjenta jako wydatek inwestycyjny zgodnie z przepisami o rachunkowości (dlatego też w tym przypadku nie można było zastosować korekty finansowej opartej na "Taryfikatorze korekt finansowych"). Rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej zostało następnie w całości utrzymane przez Zarząd Województwa [...], działający w charakterze Instytucji Zarządzającej RPO [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego ani z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że łącząca skarżącą spółkę oraz [...] Instytucję Pośredniczącą umowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. (wraz z aneksami) przyznająca tejże spółce dofinansowanie zobowiązywała beneficjenta m.in. do stosowania odpowiednich unormowań oraz zasad dotyczących zachowania procedur przy udzielaniu zamówień. Strony postanowiły również (§ 8 ust. 1 umowy), że jeżeli beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, to beneficjent jest zobowiązany do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub części, wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawie o finansach publicznych na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do przypisania beneficjentowi uchybień proceduralnych w procesie wyboru ofert na zakup wymienionych wcześniej przedmiotów w ramach przedstawionego projektu.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły i oceniły, że przy wyłanianiu podmiotu, który miałby dostarczyć wykrawarkę mechaniczną, doszło do naruszenia zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych, bez wcześniejszego sprecyzowania kryteriów wyboru oraz bez określenia punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów. Beneficjent - dysponując trzema propozycjami ofert sprzedaży - pominął ofertę zawierającą najniższą cenę (choć nie uznał tej oferty za nieważną), zaś z dwóch pozostałych wybrał ofertę tańszą, nie wykazując jednak, by miała ona walory najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych. Sąd podzielił również ocenę organów, że w zapytaniu ofertowym beneficjent nie skonkretyzował niektórych kryteriów (m.in. "parametry techniczne oferowanej maszyny"). W takim przypadku środki wykorzystane przez beneficjenta na zakup wykrawarki mechanicznej, jako przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, należało – stosownie do dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – uznać za wykorzystane z naruszeniem procedur, o których w art. 184 tej ustawy, gdyż w zbiorze unormowań proceduralnych mieszczą się także Wytyczne Programowe, jako "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" (art. 184 ust. 1 in fine).

Odnośnie do zakupu systemu zintegrowanego klasy ERP na 20 potencjalnych stanowisk., Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, iż postępowanie beneficjenta uchybiło zasadzie równego i niedyskryminacyjnego traktowania wszystkich wykonawców na rynku. W treści zapytania ofertowego przy opisie przedmiotu zamówienia beneficjent nie wskazał założenia dotyczącego konkretnej "ilości stanowisk", co niewątpliwie nie spełniało wymogów wystarczająco dokładnego opisu przedmiotu zamówienia. Dopiero później zamawiający przekazał tę informację tylko wybranym oferentom (a więc bez jej upublicznienia). W trzech ofertach, które wpłynęły do beneficjenta, każdy z oferentów przedstawił oprogramowanie uwzględniające 20 stanowisk, jednakże beneficjent zakupił licencję na 14 stanowisk, gdyż – jak twierdził – analiza zapotrzebowania na licencje, z uwzględnieniem zmianowego charakteru pracy w firmie, wskazała na jednoczesny dostęp do systemu na poziomie 14 licencji. W konsekwencji Sąd uznał, że organy niewadliwie przyjęły, iż beneficjent nie spełnił warunku wydatkowania "w sposób efektywny i oszczędny, w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku, tzn. jest racjonalny, stanowiący optymalny pod względem ekonomicznym i technicznym sposób wdrożenia i realizacji projektu", określonego w załączniku nr 6 Uszczegółowienia RPO [...] "Wykaz wydatków wyłączonych z kwalifikowalności w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] w latach 2007-2013".

Podzielając ocenę organów w zakresie nieprawidłowości przy zakupie zestawu elektronarzędzi dla stanowiska montażu, Sąd stwierdził, że - mimo wskazania w zapytaniu ofertowym ceny jako kryterium wyboru - beneficjent nie wybrał oferty z najniższą ceną spośród ofert w pełni spełniających wymogi zawarte w zapytaniu ofertowym co do przedmiotu i liczby zestawów. W procedurze zamówieniowej doszło zatem do naruszenia zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty.

Zdaniem Sądu, również w przypadku zakupu przez beneficjenta dwóch wózków narzędziowych organy miały dostateczne podstawy, by postawić beneficjentowi zarzut naruszenia zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty. W zapytaniu ofertowym beneficjent wskazał cenę wyrobu jako kryterium wyboru oferty, jednakże przy wyborze ofert sięgnął po inne jeszcze, niewskazane w zapytaniu ofertowym, kryteria (przestrzeń robocza blatu, sposób ułożenia szuflad i szafki, nośność) i na ich podstawie wybrał ofertę droższą.

Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Uchybienia beneficjenta wykazane przez organy w postępowaniu wyjaśniającym dają się bowiem pomieścić w zbiorze "nieprawidłowości" według art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1083/2006"), czyli rozumianej jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". W ocenie Sądu pierwszej instancji, szkoda, o jakiej mowa w hipotezie wspomnianego przepisu, oznacza uszczerbek finansowy powstały w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, jak też uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone w konkretnym przypadku. Szkoda wynikająca z "nieprawidłowości" może przejawiać się zmniejszeniem lub utratą aktywów (przychodów) odprowadzanych do budżetu Unii albo nieuzasadnionym wydatkowaniem z tego budżetu.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "B." Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej zwanej "kpc") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co miało wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku i w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego doszło do błędnej oceny stanu faktycznego, w szczególności poprzez:

a) przyjęcie, że w toku przeprowadzania postępowania konkursu ofert przez beneficjenta oraz sposobu wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich doszło do naruszenia procedur ustalonych w Wytycznych Programowych oraz w przepisach ustawy o finansach publicznych,

b) przyjęcie, że na skutek stwierdzonych przez organy orzekające uchybień beneficjenta - skarżącego polegających na rzekomych naruszeniach Wytycznych Programowych i przepisów ustawy o finansach publicznych doszło do powstania lub możliwości powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zw. dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, że skarżący dokonał takiego naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Wytycznych Programowych, którego skutkiem było powstanie lub mogło być powstanie szkody w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, gdy tymczasem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zaistnienia lub możliwości zaistnienia szkody po stronie budżetu Unii Europejskiej;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że środki finansowe przekazane beneficjentowi w ramach dofinansowania projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur, szczegółowo określonych w Wytycznych Programowych, przez co doszło do powstania lub możliwości powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali, jakiego rodzaju szkoda została wyrządzona w budżecie Unii, a która mogłaby stanowić podstawę żądania zwrotu środków. W ocenie skarżącej, po stronie budżetu UE nie nastąpiła szkoda. We wszystkich systemach prawa cywilnego szkoda jest podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Wydatki poczynione przez skarżącego w ramach realizacji projektu wypełniały cel określony w art. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz szczegółowo opisany w tym projekcie, a zatem nie zachodzi ryzyko wydatkowania środków z budżetu ogólnego UE z naruszeniem prawa, powodujące konieczność zwrotu środków. Żaden z kwestionowanych wydatków nie został skierowany na inne niż wskazane w projekcie działania, a wymierne tego efekty można obecnie potwierdzić w miejscu prowadzenia działalności przez skarżącego.

Zdaniem strony skarżącej, przyjmując, że wystąpienie każdej z przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych będzie jednocześnie nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, trzeba pamiętać, że nie każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą konieczność dochodzenia zwrotu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, lecz nie zostało to należycie zbadane i ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Postępowanie w zakresie ustalenia realnej bądź potencjalnej szkody nie było w ogóle prowadzone przez organ, a twierdzenia organu formułowane w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami.

W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2014 r. Zarząd Województwa [...] (reprezentowany przez adwokata) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ponadto wskazać należy, że wynikające z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może samodzielnie wyprowadzać podstaw kasacyjnych, ani ich zgadywać, czy też domniemywać, a przeprowadzana przez ten Sąd kontrola skarżonego wyroku realizuje się wyłącznie w obrębie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi i zgłoszonymi w ich ramach zarzutami.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor w pierwszym rzędzie zarzucił (pkt I petitum skargi kasacyjnej) "naruszenie przepisów prawa procesowego", które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Naruszenie to, zdaniem kasatora, miało polegać na "braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co miało wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku i w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego doszło do błędnej oceny stanu faktycznego".

Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie zaś art. 233 § 1 kpc sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W kontekście art. 106 § 5 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zwraca się uwagę, że "Wojewódzki sąd administracyjny nie jest (...) trzecią instancją postępowania administracyjnego, czy podatkowego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego stosuje odpowiednie reguły postępowania dowodowego wynikające z k.p.c. Nie chodzi w tym przepisie o taką sytuację, gdy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej (podatkowej) wydanej na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających. Jak wskazano w literaturze, niezrozumienie istoty tej regulacji jest przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 kpc może być zaś skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne" (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1141/12, a także B. Dauter, t. 16 w: Komentarz do art. 106 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX/el 2013).

Właśnie taką wadą obarczony jest też zarzut zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Formułując ten zarzut, autor skargi kasacyjnej powołał się wyłącznie na art. 106 § 5 p.p.s.a. (w zw. z art. art. 233 kpc), mimo że przepis ten co do zasady nie jest samoistnym przepisem, a jedynie doprecyzowaniem art. 106 § 3 i nie może być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 p.p.s.a.) podstawą kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08; LEX nr 580375). Ponadto za pomocą tych przepisów nie można podważać ustaleń organów, a jedynie kwestionować dopuszczone ustawowo drogą wyjątku uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów przeprowadzane przez sąd administracyjny. Takie uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone. A zatem zarzut ten należało ocenić zarówno jako bezzasadny, jak i - w okolicznościach tej sprawy - całkowicie niezrozumiały.

Z podobnych względów jako niezasadny należało także ocenić (podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez – jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej – "błędne przyjęcie, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (...), gdy tymczasem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zaistnienia lub możliwości zaistnienia szkody po stronie budżetu Unii Europejskiej".

Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie został on stosownie uzasadniony, gdyż cała "argumentacja", mająca uzasadniać zasadność tego zarzutu, sprowadza się do przeciwstawienia własnych ocen kasatora – ocenom Sądu, bez wykazania wszakże, by rozumowanie Sądu i jego oceny odnoszące się do postępowania organów w tej sprawie były wadliwe, a tym bardziej, aby naruszały jakiekolwiek przepisy postępowania. Poza tym, dodatkowo wskazać należy, że aby zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mógł okazać się skuteczny, należy wykazać nie tylko to, że w ogóle doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji określonych przepisów postępowania, ale też, że owo uchybienie "mogło mieć" (choćby potencjalnie) wpływ na wynik sprawy – i to wpływ "istotny", o czym jasno stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jej autor nie tylko nie wykazał, aby w ogóle doszło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, ale też nawet nie nawiązał do wynikającej z art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. przesłanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, równie nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego (sformułowany w pkt III petitum skargi kasacyjnej) poprzez niewłaściwe zastosowanie "...w szczególności art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, do naruszenia tych przepisów doszło "poprzez uznanie, iż środki finansowe przekazane Beneficjentowi w ramach dofinansowania projektu (...) zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur, szczegółowo określonych w Wytycznych (...), przez co doszło do powstania lub możliwości powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię" (vide str. 3 skargi kasacyjnej).

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę orzekających w tej sprawie organów, jak również wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że wykazane w toku postępowania uchybienia beneficjenta mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia "nieprawidłowość" to "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, szkoda, o jakiej mowa w hipotezie tego przepisu, oznacza uszczerbek finansowy powstały w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię, jak też uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone w konkretnym przypadku. Wynikająca z "nieprawidłowości" szkoda może przejawiać się zmniejszeniem lub utratą aktywów (przychodów) odprowadzanych do budżetu Unii, albo nieuzasadnionym wydatkowaniem z tego budżetu. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 2 ww. rozporządzenia tak rozumiana "nieprawidłowość", zarówno systemowa jak i pojedyncza, stanowi podstawę do nakładania korekt finansowych przez państwo członkowskie, przy wzięciu pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze. Poza tym trzeba też zauważyć, że wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjentów przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. np. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2233/13 oraz z dnia 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1467/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie istnienie takiego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a możliwością wystąpienia szkody w budżecie UE zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Świadczy o tym chociażby fakt, że przy wyłanianiu podmiotu, który miałby dostarczyć wykrawarkę mechaniczną, doszło do naruszenia zasady wyboru wykonawcy na podstawie najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych, bez wcześniejszego sprecyzowania kryteriów wyboru oraz bez określenia punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów. Beneficjent - dysponując trzema propozycjami ofert sprzedaży - pominął ofertę firmy B. sp. z o.o. zawierającą najniższą cenę (choć nie uznał tej oferty za nieważną), zaś z dwóch pozostałych wybrał ofertę tańszą, nie wykazując jednak, by miała ona walory najbardziej korzystnej ekonomicznie i jakościowo oferty według postanowień zawartych w części II B Wytycznych Programowych. Również pozostałe okoliczności – szeroko omówione w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji – jednoznacznie potwierdzają, że wykazane w postępowaniu wyjaśniającym uchybienia Beneficjenta mieszczą się w zbiorze "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie "...w szczególności art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych" należało uznać za całkowicie niezasadny. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem przyjął, że nieprawidłowo wykorzystane przez Beneficjenta środki należało - stosownie do dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - uznać za wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, gdyż w zbiorze unormowań proceduralnych mieszczą się także Wytyczne Programowe, jako "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" (art. 184 ust. 1 in fine). Dodać przy tym należy, że formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej zdaje się pomijać (bagatelizować) to, że łącząca stronę skarżącą oraz [...] Instytucję Pośredniczącą umowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. (wraz z aneksami), przyznająca skarżącej dofinansowanie, wprost zobowiązywała ją (beneficjenta) m.in. do stosowania odpowiednich unormowań oraz zasad dotyczących zachowania procedur przy udzielaniu zamówień; przewidywała również (w § 8 ust. 1), że jeżeli beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, to jest on zobowiązany do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub części, wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawie o finansach publicznych na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W świetle zamieszczonych w ww. umowie (wraz z aneksami) uregulowań, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należy ocenić nie tylko jako nieuzasadniony w kontekście powołanych przez kasatora przepisów, ale też i całkowicie niezrozumiały, zważywszy na jednoznaczną treść zawartych w tej umowie uregulowań.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.