Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 961/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 7 września 2017 r. nr XXXVI/293/17 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżącego P. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

P. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwalę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim Nr XXXVI/293/17 z dnia 7 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego.

Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z dwóch działek o numerze ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w K. przy ulicy A o łącznej pow. 15798 m2, dla których założona jest księga wieczysta Nr [...].

Pismem z 30 lipca 2018 r. skarżący wezwał Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – zwanej: "u.s.g." – do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą. Do 30 sierpnia 2018 r. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi.

Dalej skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska dokonała zmiany studium na podstawie zapisów uchwały Nr LI/389/2014 z 30 listopada 2014 r., która jest obecnie przedmiotem rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie na podstawie złożonej skargi przez Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim na wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 179/16, stwierdzający wydanie uchwały z naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego, skoro sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem, a skarga przed wydaniem zaskarżonej uchwały nie została cofnięta, to w przekonaniu skarżącego uchwała Nr LI/389/2014 z 30 listopada 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym i Rada Miejska po wydanym wyroku WSA w Łodzi nie mogła dokonać w tym czasie kolejnej zmiany studium na jej podstawie, gdyż prowadziłoby to do obejścia prawa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z:

1. dokonaniem zmiany studium zaskarżoną uchwalą w przypadku, gdy zmienione studium podjęte uchwalą Nr LI/389/2014 z 30 listopada 2014 r. jest obecnie przedmiotem rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie na podstawie złożonej skargi przez Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim na wydany Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 179/16 stwierdzający wydanie uchwały z naruszeniem prawa;

2. wprowadzeniem na działkach skarżącego trwałych użytków zielonych w przypadku, gdy dla terenu tego prowadzony jest proces inwestycyjno-budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] kwietnia

2015 r., wydanego przez Starostwo Powiatowe w P.;

3. podjęciem zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały o zmianie studium Nr LI/389/2014 z 30 listopada 2014 r., która z kolei wydana została na podstawie uchwały nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 25 lutego 2010 r., a która to zmiana studium nie dotyczyła całego miasta Konstantynowa Łódzkiego, a wyłącznie niewielkiej części terenu położonego pomiędzy ulicami: od strony wschodniej Zgierską, od strony północnej Niesięcin, od strony zachodniej Klonową-Letniskową-Rszewską, od strony południowej Lutomierską i Jana P. II;

4. wyznaczeniem w studium jedynie orientacyjnych granic terenów zalewowych, które są niezgodne z obecnym ukształtowaniem terenu wzdłuż południowego brzegu rzeki Ner, na zachód od nieruchomości skarżącego w kierunku granic miasta, co potwierdzają na mapach geodezyjnych rzędne wysokości terenu oraz opracowanie dla doliny rzeki Ner wykonane przez Biuro Inżynierii Wodnej, Środowiska i Melioracji w Łodzi;

5. niespójnością pomiędzy częścią graficzną a tekstową zmiany studium, jak i niespójnością w samym tekście w kwestii dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu Górnego Neru, jak i budowy zbiornika wodnego na rzece Ner oddziaływujących na nieruchomość skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w pierwszej kolejności wyjaśniła, że ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w celu usprawnienia i przyspieszenia procedur administracyjnych, zniesiono obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo zmiany przepisów 30 lipca 2018 r. P.N. złożył pismo w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 101 u.s.g. na uchwałę nr XXXVI/293/17 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 7 września 2017 r. dotyczącą zmiany dokumentu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki". Wprowadzone nowelizacje m.in. zlikwidowały obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, który do tej pory był koniecznym etapem, warunkującym możliwość złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na m. in. akty prawa miejscowego. W związku z powyższym wezwanie Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne.

Dalej organ wyjaśnił, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr dz. [...], dz. [...], obręb [...], zlokalizowanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Konstantynów Łódzki (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim Nr XXXVI/293/17 z 7 września 2017 r.) na terenie Rz - tereny trwałych użytków zielonych oraz częściowo na terenie Ws - tereny zbiorników wodnych.

Zdaniem organu powoływany przez skarżącego wyrok WSA nie powoduje usunięcia uchwały nr LI/389/2014 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 30 listopada 2014 r. z obrotu prawnego, dlatego Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim ma prawo posługiwania się ww. uchwałą (np. zmiana uchwały) zgodnie z przepisami prawa.

Następnie organ wskazał, że w dokumencie "Studium..." wzdłuż rzeki Ner nie ma wyznaczonych terenów zalewowych ani po południowej, ani po północnej stronie rzeki Ner. W obowiązującym dokumencie "Studium ..." wprowadzono mapy przedstawiające zasięgi zagrożenia i ryzyka powodziowego sporządzone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ponieważ rzeka Ner stwarza zagrożenie powodziowe, w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu prawa wodnego.

W sporządzonej w 2011 r. "Wstępnej Ocenie Ryzyka Powodziowego" (grudzień 2011 r.) rzeka Ner została zakwalifikowana do sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego w I etapie planistycznym. Dlatego w związku z powyższym oraz w związku z realizacją obowiązku ustalonego przepisami odrębnymi dla rzeki Ner zostały sporządzone mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. Mapy zagrożenia powodziowego zostały sporządzone dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wyznaczonych dla rzek, dla których istnieje znaczące ryzyko powodziowe lub wystąpienie tego ryzyka jest prawdopodobne. Zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa wodnego, mapy ryzyka powodziowego stanowią podstawę dla planowania przestrzennego na obszarze zagrożenia powodziowego lub dla innych działań mających na celu ograniczanie ryzyka powodziowego. Sporządzone mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego są dokumentem administracyjnym (dokumentem planistycznym). Obowiązują one od momentu przekazania ww. opracowań organom administracji - w tym przypadku miastu Konstantynów Łódzki. Zatem rzeka Ner posiada mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, które obowiązują od kwietnia 2015 r. Na mapach zagrożenia powodziowego zostały wyznaczone zasięgi: - obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,- obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; - obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat, lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

Obszary o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat i 10 lat są obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Najważniejszym skutkiem prawnym przekazania map jest obowiązek uwzględniania danych w nich zawartych w różnego rodzaju dokumentach planistycznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego,

m. in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z materiałami sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, obszary szczególnego zagrożenia powodzią występują po obu stronach rzeki Ner na całym jej biegu w granicach administracyjnych miasta. W stanie istniejącym w obrębie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie istnieje zabudowa. Ponadto, ze względu na fakt uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat, w Studium również w sposób graficzny został uwzględniony zasięg obszarów o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (raz na 500 lat). Wskazanie obszarów zagrożonych powodzią (jedno z zadań Studium) umożliwia władzom samorządowym odpowiednie działania i planowanie, które nie będzie sprzeczne z potrzebami gospodarki wodnej i ochrony przeciwpowodziowej.

Organ wyjaśnił, że dla rzek Jasieniec i Łódka przepływających we wschodniej części miasta nie zostały sporządzone opracowania mające służyć ochronie powodziowej (mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego).

Organ wskazał także, że w Studium na str. 178 zamieszczono następujący zapis:

"Zgodnie z aktualizacją Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego, w ramach tworzenia spójnego systemu obszarów chronionych Studium wskazuje na obszarze miasta Konstantynów Łódzki tereny proponowane do objęcia ochroną prawną ze względu na cenne walory krajobrazowe. W ramach systemu obszarów chronionych Studium wyznacza na terenie miasta dwa obszary chronionego krajobrazu:

- "Puczniewsko – Grotnicki" Obszar Chronionego Krajobrazu, który swoim zasięgiem będzie obejmował tereny w północno-zachodniej części miasta, w tym kompleks leśny "Żabiczki";

- Obszar Chronionego Krajobrazu "Górnego Neru" - wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki Ner, swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta - dolinę rzeki Ner.

Granice proponowanych obszarów chronionego krajobrazu przedstawione na załącznikach graficznych są orientacyjne, a ich uszczegółowienie nastąpi na etapie przygotowywania uchwały sejmiku województwa w sprawie ich wyznaczenia. Powyższy zapis jest zgodny z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem to uchwała sejmiku samorządowego określa dopiero nazwę obszaru, położenie i jego granice oraz zakazy obowiązujące na tym obszarze, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ww. ustawy, po zaopiniowaniu właściwych rad gmin oraz po uzgodnieniu z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Ustalenie ostatecznych granic przebiegu obszaru chronionego krajobrazu leży więc w kompetencji sejmiku samorządowego, a nie Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim, która jest jedynie organem opiniującym.

Zgodnie z obowiązującymi ww. ustawami dotyczącymi tego zagadnienia, w planach miejscowych opracowywanych na podstawie uchwalonego studium nie można ujawniać granic obszarów chronionego krajobrazu, które nie zostały ustanowione uchwałą sejmików samorządowych i dla których nie określono zakazów w zakresie gospodarowania terenem.

Natomiast projektowana budowa zbiornika wodnego Konstantynów - Bechcice oznaczonego w studium symbolem Ws wynika z zapisów Aneksu Wojewódzkiego Programu Małej Retencji dla województwa łódzkiego sporządzonego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego, wykonanego w 2002 r. oraz zaktualizowanego we wrześniu 2010 r. (uchwała nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r. opracowanego przez Biuro Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej: "u.p.z.p." – wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone - w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleń strategii rozwoju i planu zagospodarowania województwa oraz strategu rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Oznacza to, że brak naniesienia lokalizacji projektowanego zbiornika Konstantynów - Bechcice, wyznaczonego w planie zagospodarowania województwa, byłby rażącym naruszeniem podstawowych przepisów ustawy regulującej zasady opracowania dokumentu Studium oraz podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wyznaczenie w Studium orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik wynika z faktu przeniesienia zasięgu jego występowania z planu województwa - opublikowanego w skali 1:200000 oraz na podstawie materiałów uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego w skali 1:50000. Z kolei Studium opracowywane jest na mapach w skali 1:10000. Ponadto dla projektowanego zbiornika na dzień dzisiejszy brak jest jakichkolwiek projektów budowlanych. Natomiast władze gminy na podstawie przygotowanych, w trakcie opracowania projektu studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, w tym informacji o możliwości ustanowienia na ich terenie obszarów chronionych, mają prawo wziąć pod uwagę te informacje przy ustaleniu polityki przestrzennej miasta oraz przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych terenów.

Organ wskazał, że opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy składa się zarówno w warstwie tekstowej, jak i graficznej, z dwóch części: uwarunkowań rozwoju i kierunków rozwoju (opracowanych na podstawie tych uwarunkowań). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: "warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia" oraz "zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia". Uwzględniając te wymogi w opracowanych do Studium miasta Konstantynów Łódzki uwarunkowaniach rozwoju zostały wskazane tereny zalewowe dla rzek: Łódki, Jasieńca oraz Lubczyny. Wyznaczono je na podstawie analiz i materiałów będących w posiadaniu gminy (m. in. przekazów ustnych oraz opracowań z tej dziedziny wykonach na zlecenie Urzędu Miasta). Informacje te wraz z innymi uwarunkowaniami m.in. warunkami gruntowo-wodnymi rzutowały na sposób przeznaczenia terenów pod rozwój zabudowy. Logicznym wydaje się, że urbanizacja nowych terenów na obszarze miasta powinna rozwijać się przede wszystkim na terenach pod każdym względem dla tej funkcji najbardziej korzystnych. O takich terenach mówi właśnie punkt III.2 na stronie 178.

Dalej organ przytoczył treść art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i stwierdził, że w Studium należy wskazać tzw. tereny "szczególnego zagrożenia powodzią" wyznaczone na podstawie opracowań wykonanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) – powoływanej jako: "Prawo wodne". Są to tereny, na których zagospodarowanie terenu może się odbywać zgodnie z przepisami tej ustawy.

Reasumując organ stwierdził, że wyrok WSA nie powoduje usunięcia uchwały nr LI/389/2014 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 30 listopada 2014 r. z obrotu prawnego. Wskazane w studium tereny zalewowe nie dotyczą rzeki Ner. Ustalenie ostatecznych granic przebiegu obszaru chronionego krajobrazu leży w kompetencji sejmiku samorządowego. Ewentualna realizacja zbiornika wodnego wynika z dokumentu wyższego rzędu i z tego względu został on wniesiony do Studium.

Organ zaznaczył również, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła obszaru całego Miasta. Przedmiotem zmiany Studium, zgodnie z § 1 ww. uchwały są zmiany w 3 obszarach miasta w rejonie: ul. Spółdzielczej, ul. Nadrzecznej oraz ul. Lutomierskiej. Uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych, została przedstawiona Wojewodzie w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa i otrzymała pozytywną ocenę.

W związku z powyższym Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie z 13 marca 2019 r. skarżący zarzucił, że Rada Miejska dokonała manipulacji w treści uchwały nr XXXVI/293/17 z 7 września 2017 r. W § 1 pkt 2 tej uchwały dokonano zapisu, z którego wynika, że zakres zmiany studium obejmuje trzy obszary oznaczone na załączniku nr 3 w granicach administracyjnych miasta, co jest niezgodne z faktycznie dokonanymi zmianami w studium. W rzeczywistości uchwałą tą Rada Miejska dokonała zmiany studium nie tylko w trzech wymienionych obszarach, ale w o wiele większym zakresie i na większym obszarze, w tym również obejmującym teren, na którym znajdują się działki skarżącego, a to stanowi, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały choć z samej jej treści to nie wynika.

Skarżący dodał, że istotą przedmiotowego zarzutu są dodatkowo wprowadzone zmiany do studium w formie oznaczeń na mapie w załączniku graficznym nr 3, które określone zostały w pozycji pt. Legenda do zmiany studium 2017 r. Pierwsze dwa oznaczenia dotyczą przedmiotowej skargi, w której skarżący ma interes prawny, natomiast pozostałe trzy dokonane zmiany świadczą o ich bezprawnym wprowadzeniu (poza trzema obszarami przedmiotowej uchwały), do których skarżący niestety nie posiada interesu prawnego. Po dokładnym sprawdzeniu tego załącznika dostrzec można, że dokonano również zmiany studium poza granicami wskazanych trzech obszarów, tj. w dolinie rzeki Ner. Na uwagę zasługuje zaznaczony obszar fioletową linią ciągłą określający granice obszaru zagrożenia powodziowego wodami Neru (raz na 500 lat). Należy zaznaczyć, że jest to nowy wprowadzony zapis do studium, gdyż w poprzedniej zmianie studium takiego nie było. Ponadto potwierdza ten fakt Przewodniczący Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę z 3 października 2018 r. na stronie 2 odnosząc się do kwestii wydanych map zasięgu zagrożenia i ryzyka powodziowego wydanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dopiero w kwietniu 2015 r. Niewątpliwie zasięg granic tego obszaru narusza interes skarżącego, który po wprowadzeniu planu miejscowego jako zgodnego ze studium uniemożliwi dalsze inwestycje budowlane na tym terenie.

Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że Rada Miejska poprzez wprowadzenie dodatkowych zmian do studium na obszarze doliny rzeki Ner poza trzema wyznaczonymi obszarami w uchwale spowodowała naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym świadczy zapis w uchwale w § 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 3. Jest to przykład dokonania manipulacji treścią uchwały w stosunku do dokonanych zmian i tym samym doprowadzono do dezorientacji społeczeństwa oraz innych instytucji, w tym i być może Wojewody Łódzkiego, którzy tak jak skarżący w pierwszej chwili nie dopatrzyli się, że zmiana studium nie dotyczyła wyłącznie trzech wskazanych obszarów ale zmian dokonanych również na innym obszarze tego miasta.

Wobec braku spójności pomiędzy treścią uchwały a rzeczywiście dokonanymi zmianami w studium skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Dalej skarżący podniósł, że kolejnym zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącego jest przeniesienie zapisów z poprzedniej zmiany studium zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 listopada 2014 r. Nr LI/389/2014, która jeszcze nie została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 27/19, w kwestii wprowadzenia do poprzedniej zmiany studium elektrowni wodnej na rzece Ner o mocy powyżej 100 kW. Lokalizacja elektrowni wodnej powodować będzie piętrzenie wody na cele energetyczne i tym samym jak wynika z załącznika nr 3 inwestycja ta powodować będzie zalewanie nisko położonych terenów wzdłuż rzeki Ner, w tym działki skarżącego. W tym miejscu należy przypomnieć zastrzeżenia RDOŚ w Łodzi do zmiany studium.

Na koniec skarżący przyznał, że co prawda na jego działkach nie ma już w tej zmianie studium wyznaczonych terenów zalewowych, natomiast pozostał zaznaczony teren zbiornika wodnego, który jest planowany i przenoszony do kolejno wydawanych uchwał od co najmniej 20 lat, zamrażając i blokując tym samym rozwój terenów prywatnych i stanowi jeden z podstawowych zarzutów skargi.

W kolejnym piśmie z 18 września 2019 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niemająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1722/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2570/15, CBOSA). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2010 r., IV SA/Po 596/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Gd 217/16, CBOSA).

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poszczególne obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a zatem na sposób wykonywania prawa własności.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Co prawda nieruchomości, których skarżący jest współwłaścicielem położone są prima facie poza terenami objętymi zaskarżoną uchwałą, to jednak rację ma skarżący, że treść studium wykracza poza granice wytyczone zamierzoną zmianą studium i tym samym obejmuje także nieruchomości należące do P. N. W tym miejscu wskazać należy, że do tego samego wniosku doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 21 marca 2019 r., o sygn. akt II SA/Łd 27/19, w sprawie ze skargi W. N. (drugiego współwłaściciela działek o nr 16/1 i 16/2) na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r., nr LI/389/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzkiego, które z kolei zmienia zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. W powołanym wyżej wyroku sąd stwierdził, że dokonana zmiana Studium ingeruje w sferę praw właścicielskich skarżącej, a więc niewątpliwie można stwierdzić, że ma w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, należało w następnej kolejności przystąpić do oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem.

Zasady i tryb sporządzania studium określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy.

Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Podkreśla się również, że ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania projektu danego aktu planistycznego. Dla ustalenia "istotności" decydujące znaczenie będzie miał wpływ dokonanego naruszenia na treść podejmowanego aktu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej miało wpływ na treść zapisów studium (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., II SA/Łd 862/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 90/17, CBOSA) .

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest wymóg zgodności treści przyszłego aktu planistycznego z uchwałą intencyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2018 r., IV SA/Po 38/18, CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "Studium". Stosownie natomiast do art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Jednakże w myśl ust. 3a ww. artykułu zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei w myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane.

Jak wynika z powyższego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium rada gminy może określić granice tej zmiany węższe od granic administracyjnych gminy. Załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium wyznacza zatem granice obszaru objętego projektowaną zmianą. Oznacza to, że obszar objęty zmianą studium musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, a w każdym razie obszar uchwalonego studium nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną. Wynika to m.in. z tego, że zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania zmiany studium oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania studium może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt studium, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Zatem w sytuacji, gdy w uchwale rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium określono, że planowane zmiany mają dotyczyć wyłącznie poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w uchwale i w graficznym załączniku, wówczas objęcie ustaleniami studium terenu wykraczającego obszar wyznaczony w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium należy rozważyć w kontekście ewentualnie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez zaniechanie dokonania stosownej w tym zakresie zmiany w uchwale inicjującej procedurę planistyczną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 28 stycznia 2016 r., nr XVIII/136/16, o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego" przyjętego uchwałą nr LI/389/114 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 30 października 2014 r. jednoznacznie wynika, że zmiana studium obejmuje wyłącznie obszary w granicach administracyjnych miasta wskazanych na mapie stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej (w rejonie ul. Spółdzielczej, ul. Nadrzecznej oraz ul. Lutomierskiej). Również w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 2 wskazano, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki, przyjętego uchwałą nr LI/389/114 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 roku, obejmuje trzy obszary oznaczone na załączniku nr 3, w granicach administracyjnych miasta. Opis dokonanych zmian w ww. obszarach zostało bardziej szczegółowo opisane np. na str. 103, 142 jak również na schematach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 (str. 125-127, 129, 130, 138) części tekstowej załącznika do zaskarżonej uchwały.

Jednakże wbrew powyższym zapisom w tekście studium (str. 7, 79-81, 202-204), uwzględniono także kwestie, które nie dotyczyły wyłącznie terenów w obrębie ulic Lutomierskiej, Nadrzecznej i Spółdzielczej, lecz dokonano pewnych zmian (uzupełnień) w zapisach dotyczących innych części miasta, a więc wykraczających poza zmiany uchwalone w studium z 2014 r. Zmiany te dotyczą m.in. terenów, przez które przepływa Ner i uznania tych terenów za tereny zagrożenia powodzią. Synteza tych zmian zawarta jest na str. 214-215 w tekstu studium, zaś wychwycenie tych różnic w tej części zaskarżonej uchwały ułatwia jej wersja elektroniczna, bowiem wszystkie zmiany zostały przedstawione kolorem niebieskim. Zmiany dotyczą również załączników graficznych. Potwierdza to także organ w odpowiedzi na skargę.

Stwierdzić zatem należy, że zachodzi oczywista rozbieżność między uchwałą intencyjną (tj. o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium) a częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem uchwała intencyjna ograniczyła zakres zmiany wyłącznie do trzech wybranych obszarów miasta, co potwierdza też § 2 zaskarżonej uchwały, to w żadnym wypadku organ nie mógł nanieść zmian w treści studium z 2014 r., które nie dotyczyły terenów, określonych w uchwale intencyjnej.

Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2018 r., IV SA/Po 38/18 (CBOSA), że procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) miejscowego lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Jednocześnie, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 08.11.2016 r. sygn. II OSK 2453/15). Podejmując uchwałę o uchwaleniu zmiany studium rada gminy musi bezwzględnie dochować wymogu tożsamości granic terenu objętego zmianą. Zmian obszaru objętego zmianą studium może dokonać rada gminy wyłączenie z zachowaniem procedury zmiany uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium.

Tymczasem w okolicznościach badanej sprawy doszło do przekroczenia granicy terenu objętego zmianą, wytyczonego uchwałą intencyjną. Takie działanie może być postrzegane jako swoisty przejaw próby ominięcia prawa, gdyż pod zmianą wybranego fragmentu studium, kryje się de facto zmiana mająca dużo większy zasięg. To z kolei mogło wprowadzić w błąd co do rzeczywistego zakresu proponowanej zmiany studium zarówno społeczeństwo, jak i organy współdziałające w procedurze planistycznej - opiniujące i uzgadniające projekt zmiany studium. W żadnym wypadku takiego działania nie usprawiedliwia treść przytoczonego już art. 9 ust. 3a u.p.z.p., albowiem przepis ten wymaga dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, ale tylko i wyłącznie w granicach obszarów, których zmiany dotyczą. W związku z tym organ miał obowiązek uwzględnić mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, ale - w ocenie Sądu - wyłącznie w obszarze, którego dotyczyła zmiana studium. Również zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa, o czym mowa w art. 9 ust. 2 u.p.z.p. należy uwzględniać w studium tylko jeżeli dotyczą tych samych obszarów, co obszary objęte zmianą studium.

Zakres dokonanych zmian uprawnia do twierdzenia, że intencją organu gminy nie była zmiana studium ograniczająca się wyłącznie do trzech obszarów miasta, lecz jego całościowa aktualizacja. Za tezą taką przemawia fakt, że organ traktował każdorazową zmianę części studium jako ujednolicenie jego pierwotnej wersji, o czym świadczy stwierdzenie na ostatniej stronie części tekstowej zaskarżonej uchwały, gdzie napisano, że: "Ostatecznie, opracowane zmiany Studium, stanowiące wykładnik polityki przestrzennej miasta, zostanie przyjęte przez Radę Miejską w wersji ujednoliconej, dla całego obszaru miasta Konstantynów Łódzki.". Przypomnieć natomiast należy, że zmiana studium objęta zaskarżoną uchwałą poprzedzona była uchwałą nr LI/389/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego, którą z kolei poprzedzała uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 25 lutego 2010 r., również zmieniająca studium.

Już tylko na marginesie wskazać należy, że wskazanym już wyżej prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2019 r., o sygn. akt II SA/Łd 27/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 30 października 2014 r., nr LI/389/14. Trudno jest zatem wyobrazić sobie sytuację, gdy w obrocie prawnym pozostawałby akt planistyczny zmieniający inny akt, wyeliminowany z obrotu prawnego mocą prawomocnego wyroku sądu.

Reasumując, organ zarówno w części tekstowej, jak i graficznej dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Tego rodzaju naruszenie co do zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Stosownie bowiem do treści art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże nie można tracić z pola widzenia, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 7 września 2017 r., co czyni niedopuszczalnym stwierdzenie jej nieważności. W związku z tym sąd, na podstawie ww. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., obejmujących kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

dc