Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2961/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 ust. 1 pkt 3, art 19
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 130/17 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 130/17 w sprawie ze skargi G.A. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (I) stwierdził, że bezczynność o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II) oraz orzekł o kosztach postępowania (III).

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżący wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów następujących dokumentów: list obecności z sesji Rady Gminy Z. z kadencji 2014-2018 (I), wszystkich protokołów wszystkich komisji wraz z listami obecności kadencji 2014-2018 (II), wszystkich nagrań w formacie mp3 lub innym z sesji i komisji kadencji 2014-2018 (III). Przekazania powyższych informacji domagał się za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na wniosek w dniu 13 marca 2017r. Wójt Gminy Z. przekazał skarżącemu drogą elektroniczną skany list obecności z sesji Rady Gminy Z. z kadencji 2014-2018 i list obecności z posiedzeń komisji Rady Gminy z kadencji 2014-2018 . Jednocześnie poinformował, że protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy Z. zostały opublikowane na stronie BIP Gminy Z. na stronie www.bip.zukowice.pl. W odniesieniu do nagrań z sesji i komisji Rady Gminy Z. wyjaśnił, że służą one jedynie celom wewnętrznym, w tym do sporządzenia protokołów z tych posiedzeń i mają za zadanie odzwierciedlenie faktycznego przebiegu posiedzeń komisji i sesji Rady Gminy.

Pismem z dnia 14 marca 2017 r. wnioskodawca zażądał wydania decyzji odmownej w zakresie w jakim nie udostępniono mu informacji. W odpowiedzi na pismo Urząd Gminy Z. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja w części odnoszącej się do nagrań z sesji i komisji nie stanowi informacji publicznej, w związku z tym odmowa udostępnienia została przekazana w formie pisma informującego. Organ wyjaśnił także, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy Z. wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z tym jego wniosek nie może zostać w tym zakresie uwzględniony.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił pojęcie bezczynności organu administracji publicznej i wskazał, że mając na uwadze ograniczenie wynikające z badania merytorycznego sprawy jaką stanowi bezczynność organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; dalej jako u.d.i.p.), a więc informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1 powołanej ustawy, w tym o trybie działania władz publicznych. Oceniając zaś wniosek pod względem podmiotowym stwierdził, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu, województwa. W związku z tym wójta gminy należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Sąd podzielił pogląd reprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 39/14, wedle którego posiedzenie utrwalone za pomocą sprzętu audio i zapisane na jakimkolwiek nośniku, dotyczy sfery faktów, stanowi informację publiczną. Jeśli więc posiedzenie organu władzy publicznej zostało zmaterializowane w jakiejkolwiek formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących to posiedzenie, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie. Powołał się również na stanowisko tego samego sądu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 69/14, w którym stwierdzono, że nagranie posiedzenia rady gminy jest materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Należy więc przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informacje o sprawach publicznych.

W konsekwencji sąd uznał za nieuprawniony pogląd reprezentowany przez organ zgodnie z którym, realizacja celu jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje tylko poprzez dostęp do protokołów, zaś sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia. Zdaniem Sądu, jeżeli przebieg sesji rady gminy jest rejestrowany w formie nagrania, to stanowi to niewątpliwie informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji. Skoro bowiem istnieje bezpośredni dostęp do posiedzeń rady gminy w postaci wstępu na nie, to brak jest podstaw, aby nie udostępniać materiałów, w tym również nagrań, dokumentujących te posiedzenia. Sąd podkreślił przy tym, że ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu nośników na jakich informacje i dane stanowiące informację publiczną mogą zostać utrwalone, a następnie udostępnione. Zdaniem sądu, źródło informacji może posiadać nie tylko tradycyjną formę pisemną, bowiem ustawa wymienia inne nowoczesne środki za pomocą których informacja może być gromadzona, dokumentowana i przekazywana, do jakich należą choćby wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nośniki audiowizualne i teleinformatyczne. Sąd stwierdził zatem, że jeżeli posiedzenie rady gminy zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w przepisie w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby nie udostępniać podmiotowi informacyjnie zainteresowanemu materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań.

Odnosząc się zaś do treści postanowień statutu Gminy Z. sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01 w którym to orzeczeniu stwierdzono, że zapisy statutu nie mogą prowadzić do wyłączenia unormowań ustawowych, a w szczególności Konstytucji. Z tego względu zapis określający, że z każdej sesji Rady sporządza się odrębny protokół, który stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu obrad, a na następnej sesji radni mogą zgłaszać uwagi i poprawki, po czym wymaga on zatwierdzenia na kolejnej sesji, nie może być interpretowany w sposób wyłączający przepisy art. 61 Konstytucji RP i art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 u.d.i.p. ani obejmować materialnych aspektów obywatelskiego prawa do informacji publicznej.

W konkluzji sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, lecz ustosunkował się do niego w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał natomiast nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile z błędnej ich interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Wójt Gminy Z. pozostaje w bezczynności.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 19 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nagranie sesji będące w istocie materiałem pomocniczym podlega udostępnieniu jako informacja publiczna;

2. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dokonywanie przez pracownika nagrań w formie pomocy technicznej, wiąże się z funkcjonowaniem organu.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się więc do przedstawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 19 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Informacja o przebiegu sesji rady gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna jest to informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują, w zakresie swoich kompetencji, mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010, I OSK 14/10). Tak więc informacja o przebiegu sesji Rady Gminy Z. i komisji Rady Gminy stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w formie protokołu

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela bowiem stanowisko zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019, I OSK 504/17 i z 28 czerwca 2018 r., I OSK 1552/18, z których wynika że art. 19 u.d.i.p. przewiduje dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej co do zasady przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w sytuacji, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanową informacji publicznej.

W sytuacji jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, gdy organ sporządził i udostępnił w BIP protokoły z posiedzeń sesji i komisji Rady Gminy Z. za żądany okres, to tym bardziej uzasadnione jest twierdzenie, że był zwolniony z udostępnienia na wniosek nagrania audiofonicznego. Należy podkreślić, że zarówno protokół, jak i nagranie dźwiękowe z tego samego posiedzenia stanowią nośniki tej samej informacji publicznej - zapisu przebiegu obrad Rady i komisji . Skoro zatem informacja została udostępniona w BIP, to nie było podstaw do jej wtórnego udostępnienia na wniosek. Skarżący urzeczywistnił i zrealizował swoje prawo dostępu do informacji publicznej o posiedzeniu organu kolegialnego i przebiegu obrad, w formie, o jakiej stanowi art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądowym podnosi się, iż prawo do informacji jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych - posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Trzeba jednak przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (vide: wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 505/17).

Tak więc, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu całego posiedzenia organu kolegialnego, jak i poszczególnych jego fragmentów wypełnia swój obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez zapewnienie dostępu na posiedzenie organu kolegialnego, a później przez udostępnienie protokołu lub stenogramu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania informacji zawartej na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym, nawet jeżeli przebieg posiedzenia był rejestrowany, chyba że sam się na to zdecydował (art. 19 u.d.i.p.).

W orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram (vide wyroki NSA z 1 października 2009 r., I OSK 1216/10 i 27 października 2017 r., I OSK 505/17). Obowiązek taki nie może również wynikać z aktów podustawowych np. statutu gminy. Gmina Z. w swoim statucie określając organizację wewnętrzną oraz tryb pracy Rady Gminy i Komisji Rady Gminy przyjęła jako zasadę, że z przebiegu sesji sporządza się protokół (§ 29 ust. 1 Statutu). Nie przyjęła więc jako zasady udostępniania materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad swoich organów kolegialnych, chociaż z § 29 ust. 3 Statutu wynika, że przebieg sesji nagrywa się na nośnik elektroniczny, który przechowuje się przez okres 1 roku. To jednak jego udostępnienie jest możliwe tylko wtedy, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrowały przebieg obrad.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za usprawiedliwione, stwierdził iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie zachodziły przeszkody w udostępnieniu informacji w formie określonej we wniosku, czyli w formie nagrania. Za trafne uznać więc należy zachowanie organu, który poinformował wnioskującego o udostępnienie nagrania, o przeszkodach w realizacji jego wniosku, prawidłowo stosując tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.