Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 864/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 835/12 w sprawie ze skargi [...] Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 835/12, po rozpoznaniu skargi [...] Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylił decyzję organu I instancji w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej wykazu z wyszczególnieniem chronologicznym wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 24.02.2012 r. [...] Okręgowa Rada Izby Architektów RP domagała się od Starosty Jędrzejowskiego udzielenia informacji publicznej:

- w sprawie ilości decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanych w okresie od dnia 1.01.2012 r. do dnia 30.06.2012 r. oraz

- wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę,

z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118) – w formie kserokopii lub zapisu elektronicznego.

Starosta Jędrzejowski decyzją z dnia 26.03.2012 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...].05.2012 r., po rozpoznaniu odwołania Izby, uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in., że z uwagi na żądanie udostępnienia informacji przetworzonej niezbędne jest spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...].06.2012 r. Starosta Jędrzejowski odmówił udostępnienia Izbie informacji publicznej przetworzonej, dotyczącej ilości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w okresie od dnia 1.01.2012 r. do dnia 30.06.2012 r. oraz wykazu z wyszczególnieniem chronologicznym wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego – z uwagi na niewykazanie, że udzielenie informacji przetworzonej w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu uzyskanie żądanych informacji nie stwarza realnej możliwości ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W jego ocenie żądane informacje służyć mają realizacji interesów korporacyjnych. Organ dodatkowo wyjaśnił, że uzyskanie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonego nakładu pracy, czasu, środków organizacyjnych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że w dacie orzekania nie jest możliwe udzielenie informacji za okres do dnia 30.06.2012 r. W podstawie prawnej powołano art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Izba wskazała na naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy oraz niewyczerpujące uzasadnienie decyzji.

Decyzją z dnia [...].09.2012 r. SKO w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Izby Architektów od decyzji z dnia [...].06.2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji dotyczącej ilości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w okresie od dnia 1.01.2012 r. do dnia 30.06.2012 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy udostępnienia informacji dotyczących żądanego wykazu chronologicznego, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z przedstawionej przez Izbę argumentacji można wywieść, że żądane dane zostaną wykorzystane przez Izbę do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej, albo stanowić będą podstawę zakresu szkoleń organizowanych przez Izbę dla jej członków celem podniesienia jakości i standardów usług projektowych oraz kwalifikacji członków Izby. W świetle powyższego nie można uznać, że opisane działania przyczynią się do usprawnienia działalności organów Państwa, np. organów administracji architektoniczno - budowlanej. Przeciwnie, nie będą one miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez te organy. Niewątpliwie zaś udostępnienie wnioskowanych danych może być pomocne Izbie do ochrony interesów jej członków. Z art. 8 ustawy z dnia 15.12.2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) wynika obowiązek Izby do sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu architekta. W tym zakresie, jakkolwiek Kolegium przyznało, że wykonywanie tych zadań jest istotne społecznie, to stwierdziło, że wnioskowane informacje nie są "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ten zakres pojęciowy oznacza bowiem interes niezwykły, charakteryzujący się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie. Tymi zaś cechami, zdaniem organu, nie charakteryzuje się realizacja zadań podnoszonych przez Izbę, do realizacji których domaga się ona udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt wraz z opiniami oraz zaświadczeniem o przynależności autora projektu do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność przedmiotowego zaświadczenia.

Zdaniem Kolegium udzielenie informacji o ilości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter informacji prostej, tj. takiej, która nie wymaga dokonywania zestawień, czy też innych złożonych działań ze strony organu. Informację taką udostępnia się w formie czynności materialno-technicznej – co nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W rezultacie prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie było bezprzedmiotowe, co przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzeniu prowadzonego w tej części postępowania organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Izba w skardze od powyższej decyzji wniosła o uchylenie ww. decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Kolegium, że to wyłącznie na wnioskodawcy ciążył bezwzględny obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego – pomimo braku regulacji tej treści w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej za istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego przemawia ogół ustawowych zadań samorządu zawodowego architektów, które wpisują się w interes publiczny w szerokim tego słowa znaczeniu. Samorząd zawodowy ma m. in. gwarantować właściwe wykonywanie zawodu i chronić społeczeństwo przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Celem działań samorządu jest eliminowanie nieprawidłowości i monitorowanie działalności poszczególnych członków izby. W rezultacie uzyskanie wnioskowanych informacji pomogłoby skarżącej w wypełnianiu nałożonego przez Państwo zadania stania na straży tego, by osoby wykonujące samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie czyniły to rzetelnie i dbania o jakość świadczonych usług na rzecz obywateli. Strona podniosła również, że uzyskanie wnioskowanych informacji o osobach sporządzających projekty architektoniczne i o zakresie inwestycji ma na celu ujawnienie osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu osób, które nie należą do izby architektów. Natomiast Izba nie zamierza przejmować zadań i obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej, a jedynie wykorzystywać uzyskane od nich informacje w połączeniu z własnymi informacjami dla przeciwdziałania sytuacjom sporządzania projektów przez osoby nieposiadające prawa do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Działanie takie ma służyć ochronie interesu ogółu obywateli.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że z uwagi na zakres zaskarżenia, kontrolą została objęta decyzja SKO w Kielcach w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego o odmowie udostępnienia Izbie informacji publicznej – wykazu z wyszczególnieniem chronologicznym wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego. U podstaw wydania tych rozstrzygnięć legło stwierdzenie organów obu instancji o braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu powyższa informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Bezspornym jest również, iż ma ona charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy. W wyroku z dnia 17.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną.

Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Informacja ta może być bowiem udzielona jedynie w zakresie "w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Kolegium przyjęło rozumienie tego sformułowania zgodnie z wykładnią przedstawioną w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, która zakłada, że jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Organ odwoławczy przeanalizował obowiązki strony skarżącej, jak również wskazany przez nią cel, jakiemu ma służyć udzielenie informacji publicznej. Kolegium uznało, iż zarówno ustawowe kompetencje Izby jak i wskazany przez nią cel, któremu ma służyć uzyskanie informacji publicznej, służy jedynie interesowi społecznemu, natomiast nie nosi cech szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko takie jest błędne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, iż "uznanie przez Konstytucję RP zawodów zorganizowanych w samorząd na podstawie art. 17 ust. 1 za zawody zaufania publicznego i ustawowe określenie warunków ich wykonywania jest przejawem działania państwa, mającym na celu zabezpieczenie sytuacji prawnej obywateli. Chodzi tu o obywateli wykonujących zawody zaufania publicznego, jak również korzystających z profesjonalnej działalności osób wykonujących zawody zaufania publicznego (...)". "(...) Dopuszczając tworzenie samorządów zawodowych ustawą ustrojodawca umożliwił więc kształtowanie tych instytucji, które mają łączyć dwie funkcje:

1/ reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących zawody zaufania publicznego, a więc reprezentowanie tych osób wobec obywateli oraz ich organizacji, jak również przed organami państwa,

2/ dbanie o należyte wykonywanie tych zawodów, zawsze w granicach interesu publicznego i w celu jego obrony".

Treść art. 17 Konstytucji RP przesądza o tym, że zawód architekta jest jednym z kilkunastu zawodów zaufania publicznego posiadających szczególną regulację ustawową, a zadania nałożone na skarżącą Izbę przepisami art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr.5, poz. 42 ze zmianami) realizują interes publiczny i służą jego ochronie.

Zdaniem Sądu ocena przedstawiona przez Kolegium, sprowadzająca się do tezy, że ustawowa działalność Izby polega tylko na realizacji celu społecznego, jest sprzeczna z brzmieniem art. 17 ust. 1 Konstytucji. W istocie bowiem działalność Izby określona w art. 8 ww. ustawy realizuje cel publiczny - przykładowo w zakresie w jakim przepis ten zalicza do zadań samorządów zawodowych między innymi: sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, ustalanie zasad etyki zawodowej i nadzór nad jej przestrzeganiem, nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy - Prawo budowlane, współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego, opiniowanie minimalnych wymagań programowych w zakresie kształcenia zawodowego architektów, współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji architektów, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących architektury, prowadzenie list członków samorządów zawodowych. Takie określenie zadań wskazuje, że wykraczają one poza korporacyjne obowiązki samorządów i świadczy o tym, że samorząd architektów podejmuje działania również w interesie dobra publicznego.

Istotne jest również to, że samorząd zawodowy architektów z racji przyznania mu przez ustrojodawcę pewnego zakresu władzy publicznej (sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu) ma chronić społeczeństwo przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Realizacja tego celu następuje poprzez nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych przez samorząd.

Udzielenie takich uprawnień określonej osobie stanowi gwarancję, że osoba ta posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w danym zakresie.

W ocenie Sądu samorząd architektów ma zatem ustawowy obowiązek ujawniania osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu przez osoby spoza Izby.

Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie "szczególnej istotności dla celu publicznego" należy sprowadzić jedynie do spraw związanych ściśle z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych. Tymczasem Izba ma status podmiotu publicznego nie tylko z racji brzmienia art. 17 Konstytucji. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, podejmuje on uchwały, będące w istocie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Informacja publiczna, której domaga się strona skarżąca, jest ściśle związana z funkcjonowaniem samorządu zawodowego architektów i realizacją nałożonych na samorząd obowiązków.

Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że uzyskanie tych informacji przez Izbę będzie podstawą do podjęcia przez nią działań, które nie będą miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez organy, a jedynie może być pomocne Izbie do ochrony jej członków. Kolegium nie dostrzegło, że samorząd zawodowy architektów ma realną możliwość wykorzystania udzielonych mu informacji dla lepszej ochrony interesu publicznego.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca Izba wyjaśniała, że informacja publiczna pomogłaby poszczególnym organom funkcjonującym w strukturze Izby, zwłaszcza Okręgowej Radzie Izby i Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej w wypełnianiu nałożonego na Izbę przez państwo zadania stania na straży tego, by osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie czyniły to rzetelnie. Żądane informacje wykorzystane zostaną również do dbania o jakość usług świadczonych przez członków samorządu na rzecz obywateli (poprzez możliwość skontrolowania działalności architektów należących do [...] Izby Architektów). Służyć to będzie zabezpieczeniu interesu publicznego - zapewnieniu bezpieczeństwa i zdrowia ogółu obywateli oraz ich interesów majątkowych, a także pozwoli na ustalenie, czy projekty budowlane są sporządzane przez osoby faktycznie do tego uprawnione.

Sąd podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1405/11 przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy "należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli". Takie rozumienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", w pełni akceptowane przez skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie, jest znacznie szersze niż przyjęte przez SKO, i jednoznacznie przemawia za tym, że określony przez Izbę cel, któremu ma służyć żądana informacja, z całą pewnością wychodzi poza jej własny interes. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za tym, że Izba domaga się udzielenia informacji publicznej w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego,.

Z tych względów Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy P.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żądanie [...] Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przedłożenia przez Organ I instancji informacji przetworzonej określonej we wniosku Izby uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym z uwagi na fakt, iż zawód architekta jest zawodem zaufania publicznego.

W ocenie Kolegium, wykładnia szczególnie istotnego interesu publicznego dokonana przez Sąd jest zbyt szeroka. Powierzenie samorządom zawodowym architektów, techników budownictwa i urbanistów załatwienia ściśle określonych spraw z dziedziny administracji publicznej (nadawania uprawnień budowlanych) daje organom tych samorządów tylko takie uprawnienia, jakie ściśle określa ustawa, przy czym normy ustawowe muszą być stosowane w sposób ścieśniający, nie jest możliwe dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów, ustalających kompetencje w tym zakresie. Organy samorządu zawodowego nie pełnią bowiem co do zasady zadań publicznych.

[...] Okręgowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w Kielcach, żądając informacji publicznej przetworzonej nie wykazała, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, tj. nie wykazała, że zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

W sprawie nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wnioskowane dane zostaną wykorzystane przez Izbę Architektów do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej albo stanowić będą podstawę zakresu szkoleń organizowanych przez Izbę dla jej członków celem podniesienia jakości i standardów usług projektowych oraz kwalifikacji członków Izby. Nie można uznać, że działania te przyczynią się do usprawnienia działalności organów państwa, np. organów administracji architektoniczno - budowlanej. Przeciwnie, nie będą one miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez te organy. Niewątpliwie zaś udostępnienie wnioskowanych danych może być pomocne Izbie do ochrony interesów jej członków. Z art. 8 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika bowiem obowiązek sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu architekta. Podkreślono, że wnioskowane informacje nie są "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ten bowiem zakres pojęciowy oznacza interes niezwykły, charakteryzujący się czymś osobliwym, mającym nadzwyczajne znaczenie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2004 r., II SA/Ka 2633/03).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zakwestionowało przyjętą w zaskarżonym wyroku ocenę, że uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak wynika z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę w obu instancjach uznały, że nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego udzielenie informacji przetworzonej w postaci chronologicznego zestawienia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oznaczonym półroczu z wyszczególnieniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwisk i przynależności do Izby autorów części architektonicznych projektów budowlanych – w formie kserokopii lub zapisu elektronicznego.

Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej trafnie wskazał na przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji przesądzający o tym, że zawód architekta jest zawodem zaufania publicznego a zadaniem samorządu jest nie tylko reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących ten zawód, ale również dbanie o należyte jego wykonywanie. Zgodzić się należy również ze zdaniem Sądu, że działalność Izby określona w art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie ogranicza się do obowiązków korporacyjnych ale też realizuje interes publiczny i służy jego ochronie.

Niewątpliwie leży w interesie publicznym aby samorząd zawodowy architektów poprzez nadzór i kontrolę swych członków wpływał na wyższą jakość świadczonych usług oraz ujawniał osoby niewłaściwie wykonujące ten zawód, bądź niemające wymaganych uprawnień.

Zauważyć jednak należy, że wbrew temu co stwierdził w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, nie było wystarczającą przesłanką do udzielenia przez organ informacji przetworzonej to, że "informacja publiczna, której domaga się strona skarżąca, jest ściśle związana z funkcjonowaniem samorządu zawodowego architektów i realizacją nałożonych na samorząd obowiązków".

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w niniejszej sprawie wnioskodawca żądał informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie jest uwarunkowane wykazaniem, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Tymczasem trudno z ogółu zadań nałożonych ustawowo na samorząd architektów wyprowadzić uprawnienie do uzyskania przez Izbę żądanych w sprawie konkretnych informacji w formie przetworzonej przez organ administracji.

Założyć należy, że samorząd zawodowy, w toku wieloletniego istnienia stworzył takie zasady i warunki swojej działalności aby właściwie wykonywać zadania ustawowe, w szczególności w zakresie: (1) sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, (2) nadawania i pozbawiania uprawnień budowlanych, (3) współdziałania w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów, (4) prowadzenia postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków samorządów zawodowych (art. 8 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.).

Z ustaleń poczynionych w sprawie nie wynika, aby zachodziły jakieś nadzwyczajne okoliczności świadczące o tym, że uzyskanie żądanych przez Izbę informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tak jak w rozważaniach przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, tak też Izba Architektów w złożonej skardze podnosiła, że "za istnieniem w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawia ogół ustawowych zadań samorządu zawodowego architektów, które wpisują się w interes publiczny w szerokim tego słowa znaczeniu".

Nie przedstawiono natomiast argumentów przemawiających za tym, że uzyskanie żądanych konkretnie informacji wpłynie znacząco na działalność Izby.

Nie mogła być wystarczającą podstawą do uwzględnienia wniosku ewentualność incydentalnego ujawnienia przypadków nierzetelnego wykonania usług architektonicznych, czy posłużenia się sfałszowanymi uprawnieniami budowlanymi lub zaświadczeniami o przynależności architektów do Izby.

Zaznaczyć trzeba, że uzyskanie informacji potrzebnych do czynności kontrolnych Izby nie wymaga ich przetworzenia przez organ administracji.

Okręgowa Rada Izby Architektów może bowiem uzyskać dane wymienione we wniosku w ramach uprawnienia do tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnego interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że akta spraw administracyjnych – z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną – stanowią informację publiczną.

Tak samo kwalifikowane są decyzje o pozwoleniu na budowę oraz projekty budowlane podlegające zatwierdzeniu w decyzjach organów architektoniczno-budowlanych (zob. wyroki WSA w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., II SAB/Kr 92/07, WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2012, s. 117-118).

Wskazać należy, że w decyzjach właściwych organów architektoniczno-budowlanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zawarte są dane co do nazwy, rodzaju i adresu zamierzenia budowlanego (inwestycji) oraz nazwiska autora projektu, jego specjalności, zakresu, numeru uprawnień budowlanych i wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei dane co do numeru uprawnień i wpisu na liście członków izby samorządu zawodowego można skonfrontować z informacjami będącymi w posiadaniu poszczególnych Izb, dostępnych również internetowo.

Przy ocenie zasadności odmowy dokonanej przez organ administracji należy mieć na uwadze również okoliczność wskazaną w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność projektu oraz zaświadczenie o przynależności autora projektu do odpowiedniej izby samorządu zawodowego.

Ponadto stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Warto też dodać, że w myśl art. 82b Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek prowadzić w formie elektronicznej lub innej rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę z określonymi danymi pochodzącymi ze złożonych wniosków i wydanych decyzji.

Z powyższych względów należało przyjąć, że realizacja zadań wskazywanych w niniejszej sprawie przez Izbę Architektów jest możliwa poprzez skorzystanie z dostępnych informacji publicznych (wgląd do rejestrów i dokumentów urzędowych), a Izba nie wykazała takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rozpoznając niniejszą sprawę nie można też pominąć faktu, że [...] Okręgowa Rada Izby Architektów wystąpiła z podobnymi wnioskami także do innych organów architektoniczno-budowlanych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadomym, że w tym przedmiocie toczyły się również sprawy sądowoadministracyjne, w których stronami były inne Izby Architektów (zob. wyroki: WSA w Krakowie z 9 czerwca 21004 r., II SA/Kr 253/04, WSA w Szczecinie z 14 września 2006 r., II SAB/Sz 21/06, WSA w Olsztynie z 7 lipca 2011 r., II SA/Ol 368/11).

Jest to o tyle istotne, że przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie zakres żądania Izby wymagałby znacznego zaangażowania pracowników, co utrudniłoby normalny tok działania organu. Tymczasem, jak wykazane zostało wyżej, wniosek dotyczy informacji, które mogą być udostępnione w trybie zwykłym i odpowiednio zanalizowane, przetworzone przez samego wnioskodawcę.

Z tych względów należało uznać, że decyzje podjęte w obu instancjach nie naruszały prawa zwłaszcza, że dokonana odmowa udzielenia informacji przetworzonej nie jest tożsama z odmową udostępnienia informacji publicznej tzw. prostej.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.