Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 w zw. z  art. 7 ust. 1 i  ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. N. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr geodezyjnym 632, gmina[...], nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na ww. działce, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] nie została uzgodniona ze Starostą [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z czym należy uznać, że decyzja ta wydana została z pominięciem ustawowego obowiązku uzgodnienia z organem właściwym od spraw ochrony gruntów rolnych. Uniemożliwiło to organowi rozpatrzenie wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej ze względu na brak stosownej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III na inne cele nierolnicze.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. N. podniósł, iż złożył kompletny wniosek o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a w dniu [...]r. odbyła się rozprawa administracyjna, która nie wniosła niczego do sprawy. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalnym jest kwestionowanie przez Starostę [...], wiążącej go w niniejszym postępowaniu, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odwołujący się stwierdził, że w chwili złożenia wniosku w powyższej sprawie nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele. Ponadto skarżący wskazał na sprzeczność w rozumowaniu organu pierwszej instancji, który z jednej strony stwierdza, że nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a z drugiej strony orzeka o braku zezwolenia na wyłącznie tych gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne, jakkolwiek organ odwoławczy nie podzielił argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu II instancji, działka, której dotyczył wniosek, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, według stanu na dzień 19 lutego 2013 r., ma powierzchnię 0,0620 ha i stanowi grunt orny klasy RIIIb, a więc niewątpliwie do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty [...] zezwalająca na takie wyłączenie.

Organ zwrócił uwagę na różnice pojęć: "wyłączenie" gruntów z produkcji i "przeznaczenie" na cele nierolnicze. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w planie miejscowym za zgodą właściwego ministra w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r.

Skoro przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia, o której traktuje organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotycząca braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze Starostą [...] w oparciu o treść art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zagadnienie to dotyczy innego, a w dodatku zakończonego już, postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone.

Wadliwe uzasadnienie przez Starostę [...] swojego stanowiska w sprawie, w ocenie Kolegium nie dyskwalifikuje całego orzeczenia, bowiem sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje prawidłowa, zaś wady uzasadnienia decyzji zostały konwalidowane przez organ odwoławczy.

W skardze do sądu T. N. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 6,7,10,15, 77 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo uprzedniego nie rozpoznania przez organy administracji zażaleń i uwag strony postępowania,

2. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa,

3. obrazę przepisów postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 89 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia uwag jak i trybu przeprowadzenia rozpraw administracyjnych,

4. obrazę przepisów prawa materialnego: art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo dołączonej do wniosku wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania.

5. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że właściwy wniosek dotyczący uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej (z dnia [...]r.) został złożony w Starostwie Powiatowym w[...], dołączono do niego mapę do celów projektowych z wykreślonym na niej projektem zagospodarowania działki, prawomocną decyzję o warunkach zabudowy nr[...], wypis z ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki oraz zaświadczenie o pochodzeniu gleby. Standardowa procedura dla spełniających kryteria terenów była w ocenie skarżącego zawsze identyczna i nie budząca zastrzeżeń, natomiast obecnie jest niejasna, stronnicza i pozbawiona reguł, gdyż sztucznie został wydłużony czas całego postępowania, nierzadko bez zachowania przepisowych terminów, przy czym przygotowania do inwestycji w momencie wystąpienia o wyłączenie z produkcji rolniczej były już bardzo zaawansowane; zostały uzyskane m.in. decyzja o warunkach zabudowy, dokumentacja projektowa dla infrastruktury (decyzja lokalizacyjna dla odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), uzyskana została zgoda z PKP w ramach lokalizacji w terenie przyległym do terenu kolejowego, a na działkach w bliskim sąsiedztwie wydane już zostały prawomocne pozwolenia na budowę.

Podniesiono ponadto, że sam wniosek dotyczący uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej, został złożony przed wejściem nowelizacji ustawy w życie, a Starosta [...], podpierając się nowymi wymogami, kwestionuje uzyskane już dokumenty, co jest działaniem niewłaściwym i godzi w prawa już nabyte.

Skarżący potwierdził, że w polskim prawie brak jest wykształconych reguł dla problemów intertemporalnych ale główną i niekwestionowaną zasadą jest zasada lex retro non agit, którą można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, aby nie naruszać zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, lecz obecna interpretacja przepisów prawa stosowana przez Starostę [...], w przekonaniu skarżącego stanowczo ogranicza uprawnienia, które przysługują skarżącemu (właścicielowi gruntu), chociażby na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 oraz art. 61 i 75, 77, 104 w związku z art. 63 K.p.a., Starosta [...] poza zorganizowaniem w dniu 19.06.2013 r. rozprawy administracyjnej, która odbyła się z uchybieniem art. 92 K.p.a., nie informował strony o problemach, czy uwagach w stosunku do postępowania, które zakończył decyzją w dniu [...] r., natomiast sama rozprawa nie wniosła absolutnie nic do sprawy, a jej prowadzenie znacząco odbiegało od zasady i sensu jej przeprowadzania określonych w art. 89 K.p.a., ponieważ organ formalnie nie zawiadomił o wszczęciu postępowania (o ile tej rozprawy nie uznać za wszczęcie), następnie organ nie zawiadomił o zakończeniu postępowania i tym samym nie umożliwił zapoznania się z aktami sprawy oraz nie umożliwił wniesienia uwag dodatkowych przed wydaniem decyzji, a argumenty podniesione w oświadczeniu przekazanym podczas rozprawy w dniu 19.06.2013 r., zostały całkowicie pominięte. Ponadto organ kolegialny (SKO), pomimo wielu niejasnych interpretacji, zdaniem skarżącego także nie wykorzystał swoich możliwości, co jest sprzeczne z art. 87 K.p.a.

Strona skarżąca podkreśliła, iż przepis art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, traktujący o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych nie przewiduje, jakie załączniki winny być dołączone do przedmiotowego wniosku, lecz przyjmuje się, iż wnioskodawca załączyć powinien decyzję o warunkach zabudowy oraz mapę dla celów projektowych. Nie ma przepisu szczególnego, który określałby dodatkowe wymogi formalne wobec wniosku o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej. Wniosek taki poza ww. dokumentami winien w ocenie skarżącego spełniać również wymogi określone przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 63 K.p.a.) w związku z czym i zgodnie z przytoczonym przepisem, decyzje o wyłączeniu wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, natomiast w uzasadnieniu swojej odmownej decyzji Starosta [...] podniósł argument braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, co jest zdaniem skarżącego niezrozumiałe, ponieważ zgodę tego typu uzyskuje się w trybie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, a dotyczy ona w myśl tego artykułu, zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z przedmiotowym postępowaniem nie miało żadnego związku. Także i SKO w [...] mimo początkowo poprawnego formułowania pojęć, w newralgicznym momencie, zdaniem strony skarżącej dokonało pomieszania pojęć: "wyłączenie" uzyskiwane na podstawie art. 11 przedmiotowej ustawy z "przeznaczeniem na cele nierolnicze" z art. 7 tejże ustawy, a w konsekwencji przeniosło swoje rozważania na grunt nowelizacji z dnia 8 marca 2013 r., która zaczęła obowiązywać od dnia 26 maja 2013 r., a która w swojej materii odnosi się w najistotniejszy sposób do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bezspornym zdaniem skarżącego jest fakt, iż stosowny wniosek do organu wpłynął kompletny, a opieszałość oraz rażące przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a także brak odniesienia się do uwag strony, także powinno uznać się za fakt o dużym znaczeniu na przebieg postępowania; sama zaś decyzja Starosty [...] jest pełna sprzeczności.

Dodatkowo zarzucono, że niedopuszczalnym jest kwestionowanie prawomocnej decyzji Wójta Gminy[...], gdyż postępowanie to zostało już zakończone ostateczną decyzją, która jest wiążąca, a takie procesowanie jest wadliwe i nie może stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony, która spełnia wszelkie wymagania określone przepisami, (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.06.2001 r., sygn. akt IV SA 532/00), lecz pomimo tego, organ kolegialny przyjął niesłuszną interpretację przepisów i podtrzymał wadliwą decyzję.

Wskazano, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem "organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji", lecz organ odwoławczy nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym i w konsekwencji, zdaniem skarżącego nie mógł rozpatrzyć całości materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a tym samym rażąco naruszył art. 7, 77 i 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr geodezyjnym 632, gmina [...], na wniosek skarżącego z dnia [...]r. (data wpływu do organu: [...]r.).

Konieczne jest w tym miejscu rozważanie, czy rozpoznając sprawę na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...]r., organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy też wymagać będzie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w powołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność powyższa ma w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

W polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednoznacznie przyjąć więc należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 KPA), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

Przyjmuje się także, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis, co potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podnosi, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufanie obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22), to jednak jest wyjątek od reguły orzekania na podstawie obowiązujących w tym momencie przepisów prawa, ograniczony do ściśle określonych przypadków oczywistych (niespornych) stanów faktycznych, kreujących na podstawie dotychczasowych przepisów określoną sytuację prawną danego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, bowiem o ile faktem jest, że wniosek w sprawie wpłynął do organu pod rządem dotychczas obowiązujących przepisów, to zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała ona zatem warunki zabudowy i inne objęte jej treścią dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z punktu 8 lit. d) decyzji wynika wprost, ze teren wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki zapis w żaden sposób nie kreował korzyści prawnych dla skarżącego z punktu widzenia poprzedniego brzmienia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również jej treści, a ta nie pozwala na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nie ma więc podstaw do uznania, że zaistniały okoliczności faktyczne, pozwalające na zastosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w poprzednim brzmieniu, jako względniejszej dla skarżącego. Słusznie organ podnosi, że procedura zmiany przeznaczenia gruntu nie miała miejsca, zatem nie wystąpiły okoliczności pozwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Brak przepisów przejściowych nakazuje bezpośrednie stosowanie aktualnie obowiązującej podstawy prawnej w związku z czym powstaje sytuacja wymagająca uwzględnienia aktualnie obowiązujących przepisów prawnych.

Mając więc na uwadze konieczność zastosowania do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organy administracji, zwrócić należy uwagę, że zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednak należy mieć na względzie, że ustawa ta podlegała nowelizacji w zakresie wpływającym na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. O ile bowiem stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w dotychczasowym brzmieniu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi, to w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Na podstawie zaś art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Istotne jest tutaj wyraźne rozróżnienie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, iż "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6), natomiast "wyłączenie gruntów z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11).

Regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Należy wobec tego mieć na względzie, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza grunty rolnicze na cele nierolnicze, jak również, przed uchwaleniem tego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wyrazić musi zgodę na przeznaczenie gruntów rolniczych na cele nierolnicze.

Obowiązujące do 26 maja 2013 r. unormowanie wymagało, iż grunty klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha podlegały procedurze wyłączenia z produkcji rolnej, bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia", to od 26 maja 2013 r. wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia".

Okolicznością bezsporną w niniejszym postępowaniu jest to, że działka gruntu stanowiąca przedmiot wniosku z dnia 20 maja 2013 r., zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 19 lutego 2013 r., ma powierzchnię 0,0620 ha i stanowi grunt orny klasy RIIIb, a więc niewątpliwie do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty [...] zezwalająca na takie wyłączenie. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia.

Jeżeli chodzi zaś o fakt istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż wydanie tej decyzji nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy I - III tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury "przeznaczenia", a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu - możliwości uruchomienia procedury "wyłączenia" z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest bowiem samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, czy też niezbadanie materiału dowodowego, będącego w aktach sprawy, mającego być podstawą do ponownego prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, iżby organy administracji orzekające w sprawie zaniedbały obowiązki proceduralne określone wspomnianymi wyżej przepisami K.p.a. Organy te podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

Podkreślić należy, że to na stronie postępowania w przypadku kwestionowania ustaleń organów administracji – ciąży obowiązek udowodnienia swoich odmiennych poglądów (racji). Kwestionując dokonane ustalenia organów poprzez nie przeprowadzenie wymaganego prawem ponownego postępowania z uwzględnieniem wszystkich dowodów w sprawie, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów w tym zakresie, brak też w zebranym materiale jakichkolwiek wniosków dowodowych w tym przedmiocie. Stąd też nie jest uzasadniony ten zarzut, a tym samym nie mógł on odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku.

Odnosząc się zaś do wadliwego uzasadnienia przez Starostę [...] swojego stanowiska w sprawie, to jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie sposób dyskwalifikować z tego powodu całego orzeczenia, w sposób wymagający jego uchylenia, bowiem sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje prawidłowa, zaś wady uzasadnienia decyzji zostały konwalidowane przez organ odwoławczy, który expressis verbis ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja pierwszoinstancyjna pozostają w zgodzie z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).