Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 403/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 81/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 81/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] (dalej: Skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego (garażu) w miejscowości [...] przy ul. [...].

W toku postępowania organ pierwszej instancji wydał trzy decyzje: z dnia [...] lutego 2016r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego, z dnia [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie nałożenia na inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, które to rozstrzygnięcia zostały uchylone przez organ odwoławczy kolejnymi decyzjami: z dnia [...] lipca 2016 r., z dnia [...] listopada 2016 r., oraz z dnia [...] marca 2017 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uwzględnienia jako strony postępowania nowego właściciela nieruchomości, czyli [...].

W związku ze zmianą granic Miasta [...] następna decyzja - z dnia [...] maja 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), która również została uchylona przez organ odwoławczy - decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., zwanej dalej Pr. bud.) - nakazał [...] rozbiórkę przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 7 sierpnia 2015 r. [...] (poprzedni właściciel nieruchomości) złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie budowy pomieszczenia gospodarczo-garażowego na posesji przy ul. [...] w [...]. Z dołączonego do zgłoszenia opisu wynika, że istotą zamierzenia było zagospodarowanie pozostałego po budowie tzw. blaszaka na pomieszczenie gospodarcze. Inwestor przedstawił plan prac i miejsce posadowienia obiektu w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. W trakcie oględzin stwierdzono, że budynek jest usytuowany niezgodnie ze zgłoszeniem, a budowa nie jest zakończona. Po orzeczeniu rozbiórki obiektu został on przesunięty, a organ ustalił, że odległość obiektu od granicy z działką nr [...] wynosi 3,14 m do 3,65 m. W wyniku oględzin z dnia 7 sierpnia 2017 r. stwierdzono, że obiekt ma wymiary 3,11 m x 6,08m, a jego wysokość wynosi 2,2 m przy bramie wjazdowej i zmniejsza się równomiernie do 1,83 m przy ścianie tylnej. W dniu oględzin obiekt był użytkowany jako garaż, przechowywany był w nim samochód. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek trwale związany z gruntem, będący poprzednio obiektem tymczasowym, który po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co nastąpiło 12 marca 2015 r., powinien zostać rozebrany. Obecnie obiekt jest użytkowany jako garaż. Dalej wskazał na brak możliwości legalizacji tymczasowych obiektów zaplecza budowy, po zakończeniu budowy, dla potrzeb prowadzenia której zostały one wykonane. Poza tym - w ocenie organu - legalizacja przedmiotowego obiektu i tak jest niemożliwa z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z póżn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem), które wymagają, by garaż miał wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m (§ 102 pkt 1 rozporządzenia). Tymczasem sporny obiekt nie zapewnia minimalnej wysokości przewidzianej dla garażu, gdyż jego wysokość przy tylnej ścianie wynosi zaledwie 1,83 m. Ponadto w obiekcie brak jest wymaganych otworów wentylacyjnych. Następnie organ podsumował, że o ile wentylacja mogłaby zostać wykonana, o tyle zbyt mała wysokość obiektu dyskwalifikuje ten obiekt do zalegalizowania zgodnie z jego obecnym sposobem użytkowania.

W odwołaniu od tej decyzji [...] zarzucił, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wymaga uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie, co nie miało w tym przypadku miejsca. Ponadto sporny obiekt nie jest garażem, lecz jest przeznaczony do przechowywania sprzętu, narzędzi i materiałów gospodarczych niezbędnych do prac prowadzonych wokół domu. W dniu oględzin znajdujący się w pomieszczeniu samochód był tam wyjątkowo "na czas transportu rzeczy podczas przeprowadzki". Ponadto organ nie dokonał wewnętrznych pomiarów obiektu, które - wedle skarżącego - wynoszą 2,20 m w przedniej części, ze spadem do 2 m w tylnej części. Dalej skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że w sprawie nie ma znaczenia dokonanie przez poprzedniego właściciela nieruchomości zgłoszenia zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczo-garażowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem PINB, że sporny obiekt był wcześniej tzw. blaszakiem, obiektem tymczasowym, który należało rozebrać po zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego. Jednak w okolicznościach sprawy [...] zamiast rozbiórki zgłosił zmianę zagospodarowania obiektu z blaszaka na pomieszczenie gospodarcze. Działanie takie, nawet przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, nie może być skuteczne. Ustalenie zatem, że obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie służy już jako zaplecze budowy, powinno powadzić do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i legalizacji lub rozbiórki obiektu w trybie art. 51 Pr. bud.. W tego typu przypadkach zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., które stanowią podstawę zaskarżonej decyzji. Organ dowodził, że przedmiotowy obiekt została już wybudowany, wobec czego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie może mieć do niego zastosowania. Z kolei nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie może zostać wydany, ponieważ dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym są niezgodne z przepisami w stopniu uniemożliwiającym ich pozostawienie albo orzeczenie nakazu przeprowadzenia robót naprawczych. Wówczas konieczne jest doprowadzenie obiektu budowlanego do poprzedniego - zgodnego z przepisami - stanu. Mając to na uwadze, należało zastosować trzeci z nakazów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ argumentował nadto, że twierdzenie, iż przedmiotowy obiekt nie był użytkowany na cele garażowe nie ma znaczenia. Niemniej jednak sposób użytkowania budynku na cele garażowe został udokumentowany w postaci fotografii podczas oględzin z 7 sierpnia 2017 r. Poza tym normalnym i oczywistym jest wykorzystywanie garaży również na przechowywanie w nich innych, poza samochodami, przedmiotów. W kwestii określenia wysokości przedmiotowego budynku organ zauważył, że sam odwołujący przyznaje, iż obiekt posiada wysokość "2 m w tylnej części", co również narusza przepisy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego [...] wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Sąd nie podzielił prezentowanego przez Skarżącego poglądu, iż sporny obiekt objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] nie stanowi kontynuacji obiektu tymczasowego powstałego na czas realizacji budynku mieszkalnego. Nadto przypomniał, że niniejsze postępowanie toczyło się w sprawie obiektu budowlanego, który już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania został określony jako garaż, zaś w kolejnych decyzjach jako obiekt budowlany gospodarczo-garażowy. Takie określenie charakteru i przeznaczenia spornego obiektu nie było kwestionowane do czasu stwierdzenia przez organ, że nie spełnia on wymogów w zakresie odpowiedniej wysokości. Nie można również pominąć, że sposób użytkowania obiektu na cele garażowe został udokumentowany na fotografii sporządzonej podczas oględzin z 7 sierpnia 2017 r. Kontynuując rozważania wskazał, że obiekt tymczasowy powinien zostać rozebrany lub usunięty po zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, a skoro tak się nie stało, to po tej dacie stanowił samowolę budowlaną. W konsekwencji, brak rozbiórki (usunięcia) przedmiotowego obiektu i zagospodarowanie go do innych celów zostało prawidłowo zakwalifikowane jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Słusznie też uznały organy, że dokonane przez [...] zgłoszenie zmiany zagospodarowania obiektu z blaszaka na pomieszczenie gospodarczo-garażowe, nawet przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, nie może być w opisanej sytuacji skuteczne. Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt nie zapewnia minimalnej wysokości garażu, nie jest możliwe jego zalegalizowanie.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt. 24 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, iż sporny obiekt (pomieszczenie gospodarcze) objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015r. w Starostwie Powiatowym w [...] stanowi kontynuację obiektu tymczasowego, powstałego na czas budowy budynku mieszkalnego. Tymczasem były to niewątpliwie dwa różne obiekty o czym najdobitniej świadczy okoliczność bezsporna, iż w/w obiekty zostały usytuowane w dwóch różnych miejscach na działce skarżącego, a ponadto zakończenie budowy budynku mieszkalnego, miało miejsce w dniu 12 marca 2015r., a budynek gospodarczy został objęty zgłoszeniem w dniu 7 sierpnia 2015r. w Starostwie Powiatowym w [...] i powstał po rozbiórce obiektu tymczasowego powstałego na czas budowy budynku mieszkalnego;

- nieuwzględnienie zarzutu skarżącego dotyczącego niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 29 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., który umożliwia inwestorowi budowę bez procedury uzyskania pozwolenia na budowę w wyniku zgłoszenia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Sporny obiekt objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015r. w Starostwie Powiatowym w [...] spełnia wszelkie wymogi wynikające z przytoczonego przepisu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez :

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na decyzje, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 81a k.p.a. organy administracyjne powinny rozstrzygać zarówno wątpliwości prawne jak również wątpliwości w zakresie oceny okoliczności faktycznych na korzyść strony, w tym wypadku skarżącego (inwestora). Tymczasem niewątpliwie w niniejszej sprawie w/w naczelne zasady zostały naruszone, albowiem wszelkie okoliczności zarówno prawne jak i faktyczne zostały przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięte na niekorzyść inwestora, pomimo domniemania zgodności budowy spornego obiektu z obowiązującym prawem wynikającego z faktu zgłoszenia przez poprzednika prawnego w dniu 7 sierpnia 2015r. w Starostwie Powiatowym w [...] zamiaru budowy budynku gospodarczego i braku sprzeciwu ze strony Starostwa Powiatowego w [...].

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, dostępne w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., i poddaje się kontroli instancyjnej. Zaś skarga kasacyjna nie wykazała istotności tego uchybienia na wynik sprawy.

Podobnie nieskuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. które miało polegać na niewystarczającym zebraniu przez organ materiału dowodowego i oparciu się przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównie na dowodach świadczących na niekorzyść skarżącego. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, stąd nie wiadomo jakich dowodów organ nie zebrał oraz jakie pominął dokonując oceny zebranego materiału dowodowego. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie oceny organu dokonanego zgłoszenia w stosunku do obiektu tymczasowego, nie może stanowić podstawy do skutecznego podważenia prawidłowości przeprowadzonego przez ten organ postępowania. Jak wynika z akt postępowania organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie niezbędne czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dopuszczając jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do jej załatwienia i poddając zebrane w ten sposób dowody właściwej ocenie. Prawidłowa była również w tym zakresie ocena postępowania dokonana przez Sąd I instancji potwierdzająca, że działanie organów było zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębionego zaufania obywateli do organów.

Nieskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 81a k.p.a., który w sposób nieprecyzyjny powołuje naruszone przepisy, pomijając ich właściwe jednostki redakcyjne. Należy zauważyć, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Jednocześnie sąd kasacyjny nie może zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku, ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nadto nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie organ bezpodstawnie obalił domniemanie zgodności z prawem obiektu, wynikające z faktu dokonania zgłoszenia jego budowy, co miało stanowić naruszenie zasad rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej oraz stanu faktycznego na korzyść strony. Pierwsza z tych zasad in dubio pro libertate określona została w art. 7a § 1 k.p.a. , natomiast druga w art. 81a § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej nie może zastosować zasady in dubio pro libertate zwłaszcza wtedy, gdy przepisowi prawnemu stanowiącemu podstawę prawną decyzji nadano jednoznaczne znaczenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy bowiem przyjąć, że wówczas nie występują wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei zasada dotycząca rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy ma zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w k.p.a. pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego, przy czym są to wyłącznie wątpliwości organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, bowiem wątpliwości i zastrzeżenia stron odnośnie do gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego powinny zostać rozstrzygnięte przez organ administracji w toku postępowania dowodowego, a nie po jego zakończeniu.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie takiego zarzutu w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powołuje jedynie przepisy prawa materialnego z pominięciem właściwych przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym. Jednocześnie za niedopuszczalne należy uznać zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, a do tego sprowadza się kwestionowanie ustaleń faktycznych dotyczących przyjęcia, że sporny obiekt jest tożsamym z tymczasowym obiektem, który został wzniesiony na czas budowy budynku mieszkalnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Należy zauważyć, że byt zrealizowanych na podstawie tego przepisu obiektów budowlanych ściśle związany jest z budową, na potrzeby której obiekty te wzniesiono. W niniejszej sprawie przedmiotowy garaż tzw. "blaszak" służył jako pomieszczenie gospodarcze na potrzeby budowy domu jednorodzinnego, która to budowa została zakończona. Z chwilą jej zakończenia "blaszak" utracił charakter obiektu tymczasowego, wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. i powinien zostać rozebrany. Słusznie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie będąc już obiektem wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. nabrał on charakteru w istocie takiego, jak obiekty samowolnie wybudowane i powinno się w stosunku do niego zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1278/08, CBOSA) przyjmując jednocześnie, że zagospodarowanie spornego obiektu do innych celów, stanowi wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Nie zmienia tej oceny fakt, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy tego obiektu, w sytuacji gdy obiekt już faktycznie istniał, co potwierdza treść samego zgłoszenia. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że "blaszak" został przeniesiony w inne miejsce, co również nie czyni z niego innego obiektu, w stosunku do obiektu tymczasowego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznaczało, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Pr. bud., który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażany powszechnie w orzecznictwie pogląd, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 333/16, z dnia 13 lutego 2018, sygn. akt II OSK 2063/17, dostępne w CBOSA). Natomiast nie oznacza to jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza w istotny sposób przepisów. W sytuacji gdy potwierdzono, że sporny garaż "blaszak" nie spełnia wymagań wynikających z § 102 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednocześnie brak było możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, zasadnie orzeczono jego rozbiórkę.

Wbrew argumentom skargi kasacyjnej w sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust.1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zgodnie z którymi obiekt tego typu jak garaż "blaszak" nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostało skutecznie dokonane przez ówczesnego właściciela nieruchomości. Jak już wyżej wskazano nie można było dokonać skutecznie zgłoszenia budowy istniejącego już obiektu oraz zmienić w oparciu o zgłoszenie przeznaczenia obiektu tymczasowego w garaż, czy też obiekt gospodarczo-garażowy. Stąd też zasadnie organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w celu sprawdzenia zgodności z prawem tego obiektu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.