Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 417/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55, art. 36 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Pracowników A. M. i J. P. "E" w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1218/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Pracowników A. M. i J. P. "E" w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające organu pierwszej instancji 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą przy ul. M. w K., obowiązek wpłacenia kary w wysokości 10 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. S. w K. z naruszeniem przepisu art. 55 – bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie prowadzonego postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. W uzasadnieniu wskazano, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku została nałożona na niewłaściwy podmiot. Własność przedmiotowego budynku została bowiem przeniesiona zgodnie z umową na R. Z. i to on jako nowy właściciel zobowiązany jest do wykończenia budynku i dopełnienia wszelkich innych formalności związanych z zasiedleniem.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 1 prawa budowlanego inwestor ma obowiązek wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestorem przedmiotowego budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Nadto podał, że nie doszło do przeniesienia na obecnego właściciela w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydania wszelkich dokumentów związanych z budową.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz o umorzenie prowadzonego przeciwko Spółdzielni [...] postępowania w zakresie nałożenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na braku logicznego uzasadnienia postanowień obu instancji. Ponadto, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. Zdaniem strony skarżącej odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu ponosi podmiot, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu bez zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z zgodnie z art. 54 powołanej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nakłada na inwestora obowiązek zawiadamiania organów nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W myśl art. 57 ust. 6 ustawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei art. 57 ust. 7 stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd I instancji za niezasadne uznał podnoszone w skardze twierdzenie, że to nowy właściciel budynku ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Jak wynika z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Adresatem tej decyzji jest inwestor. Nie może więc budzić żadnych wątpliwości, iż kształtuje ona status prawny (prawa i obowiązki) jej adresata w całym procesie budowlanym, tj. od momentu jego rozpoczęcia, aż do momentu jego zakończenia. Skoro adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i warunki określone przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy, to również, tylko on ponosić może konsekwencje ich zaniechania. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu podmiotem czynu karalnego określonego w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest inwestor – w tym wypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Nie mają więc istotnego znaczenia w sprawie podnoszone w skardze okoliczności, iż nieruchomości została sprzedana, a złożony przez stronę skarżącą wniosek o pozwolenie na użytkowanie wynikał jedynie z harmonogramu inwestycji i pozostał bez związku z ewentualnym wcześniejszym nielegalnym użytkowaniem budynku.

Już tylko na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, nie było przeszkód by wraz ze zbyciem przedmiotowego budynku, Spółdzielnia [...] przeniosła na nowego właściciela decyzję o pozwoleniu na budowę, do czego jednak nie doszło.

Skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wstrzymanie w całości wykonania postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., nakładające na skarżącą obowiązek wypłacenia kary w wysokości 10.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. S. w K.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. 2004 r. Nr 93, poz. 888); art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. 2004 r. Nr 93, poz. 888), a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) cyt. "do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania. Wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1 oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy dotychczasowe nie przewidywały wymierzania kary pieniężnej, zatem nałożenie kary na skarżącą jest bezpodstawne; art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku; – przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 54 Prawa budowlanego – skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze z roku 1993, a brzmienie Art. 36 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym cyt. "zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55" zostało nadane dopiero art. 1 pkt 13a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888); art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie; art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę; art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż: skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor – skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego oraz, że tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej.

Nadto zarzuciła, naruszenie przepisów o postępowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest :art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I (instancji – Sąd I instancji powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji; art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne oznaczenie przedmiotu sprawy w pisemnym uzasadnieniu wyroku; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi skarżącej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), nałożeniu kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), a przecież zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) cyt. "do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1 oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy dotychczasowe nie przewidywały wymierzania kary pieniężnej, zatem nałożenie kary na skarżącą jest bezpodstawne; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: nieuwzględnieniu faktu, iż właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oraz przyjęciu, iż tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca została poinformowana w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 54 Prawa budowlanego – skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze z roku 1993, a brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5, zgodnie z cyt. "zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55" zostało nadane dopiero art. 1 pkt 13 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w niniejszej sprawie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż skarżąca była w stanie przenieść na właściciela nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż: skarżąca jest obowiązana uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jedynym podmiotem, na jaki może zostać nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor, skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, tylko inwestor może być adresatem decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie i dokładnie; art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące zastosowaniem tego przepisu i oddaleniem skargi skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej podstawy można podzielić.

Podniesione w skardze kasacyjnej podstawy pozwalają zauważyć, iż generalnie kwestionuje się prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania w dwóch aspektach.

W pierwszym rzędzie podnosi się bezpodstawność nałożenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania jak również kwestionuje się ustalenie adresata, na którego nałożono tę karę pieniężną. Wymaga więc rozważenia, czy w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie, zasadne było w ogóle wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego czyli czy zaistniały przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Odniesienie się do przedstawionego problemu wymaga pewnego wyjaśnienia i rozważań na temat możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz sankcji z tytułu niedopełnienia ustawowych obowiązków, ich funkcji i celów w aspekcie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.

Stwierdzić należy, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) oraz w sytuacji prawem przewidzianym art. 55 Prawa budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Konsekwencją zaś niedopełnienia ww. wymogów i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierza się karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania.

Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU-A 2009, nr 5, poz. 64) wymóg dopełnienia obowiązków z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego jak i przewidziana sankcja z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego mają na względzie interes publiczny polegający na ochronie środowiska, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zdrowie i życie ludzkie, ład przestrzenny a nadto interes osób trzecich.

Istotą kary administracyjnej jaką jest opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, OTK ZU-A 2007, nr 1, poz. 2).

Podkreślenia wymaga, iż wymierzenie kary określonej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest wtedy, gdy na stronie ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie a określony podmiot nie uczynił tego i samowolnie przystąpił do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego (tak też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1061/08; z dnia 20 listopada 2009 r., II OSK 1049/09).

W sprawie rozpoznawanej Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego uznał, że stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego – a więc, że to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić ww. obowiązki i to on ponosi konsekwencje ich zaniechania. Podnieść jednak trzeba, że uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że takie brzmienie normy prawnej art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przez art. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Data wprowadzenia wskazanej zmiany jest o tyle istotna, że inwestycja obejmująca obiekt będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 4 sierpnia 1993 r. (NB-I-II-7351-748/93WK), a więc decyzji wydanej na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Nie było zatem uzasadnione odwoływanie się w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji do treści art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego – obecnie obowiązującego i wskazywanie na elementy, które nie mogły być zamieszczone w decyzji wyżej wskazanej.

W decyzji ww. z dnia [...] sierpnia 1993 r. zawarto w pkt 5 obowiązek powiadomienia "tut. Wydziału" o zakończeniu budowy (robót) w terminie 7 dni od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu, załączając wymagane przepisami: dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Zobowiązanie to stanowi nawiązanie do treści art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1973 r. a nie do art. 54 lub 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w obecnym brzmieniu.

Trzeba także podnieść treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprowadzającej kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Według poglądu odnoszącego się do art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela "sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji".

Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę określono zakres uprawnień i obowiązków strony, związanych z realizacją przez nią robót budowlanych w tym obowiązku – uprawnienia związanego z prawnym zakończeniem inwestycji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. sygn. II OSK 1096/07, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 92).

Pogląd ten podziela też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 989/09, niepubl.; z dnia 18 października 2010 r., II OSK 1756/09, niepubl. oraz z dnia 21 października 2010 r., II OSK 1673/09, niepubl.).

Przenosząc powyższe rozważania na warunki sprawy niniejszej stwierdzić należy, że na skarżącą nie nałożono w decyzjach obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani obowiązku zgłoszenia o zakończeniu budowy (art. 54 i 55 Prawa budowlanego). Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, że obiekt jest nielegalnie użytkowany, z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że uchybiono obowiązkowi określonemu w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tym samym brak było podstaw do zastosowania kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (vide wyrok z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK ZU-A 2006, nr 9, poz. 124). Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do obowiązku zawartego w pkt 5 decyzji wymienionej, tj. z dnia 4 sierpnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę stanowiącej o obowiązku powiadomienia organu o zakończeniu budowy (robót budowlanych) terminie 7 dni od dnia przystąpienia do użytkowania, to w konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, iż skutki uchybienia temu obowiązkowi należy oceniać w aspekcie przepisów nakładających go, tj. Prawa budowlanego z 1974 r.

Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut I.1), art. 2 ust. 4 ww. ustawy (zarzut I.2), art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (zarzut I.4 i I.5), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ (zarzut II.3), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (zarzut II.7 i II.8).

Wobec skutecznego podważenia samej podstawy zastosowania w sprawie niniejszej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez znaczenia pozostaje kwestia adresata kontrolowanego postanowienia. Nie mogły zostać więc uwzględnione zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut I.3), art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut I.7 i I.8), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut II.10), art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut II.10), art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut II.11), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut II.12) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (zarzut II.13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem oraz kontrolowanymi postanowieniami organu I i II instancji naruszono poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się tylko do błędnego oddalenia skargi.

Dlatego też na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.