Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa (organ) orzekł wobec E. W., dalej "spółka", o zwrocie środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007 - 2013 (dalej "RPO WZ") na podstawie umowy

o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

na realizację projektu pn. "Wzrost konkurencyjności poprzez wdrożenie innowacji technologicznych do procesu produkcyjnego w firmie [...]" w łącznej kwocie [...]zł. Decyzję doręczono pełnomocnikowi spółki w dniu [...] czerwca 2017 r.

Organ wydał w dniu [...] czerwca 2018 r., po rozpoznaniu wniosku spółki

o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzję doręczono pełnomocnikowi spółki

w dniu [...] czerwca 2018 r.

Spółka złożyła wniosek (wpływ do organu- [...] sierpnia 2018 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji organu z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem spółki, w sprawie doszło do przedawnienia możliwości zwrotu pobranych środków unijnych na podstawie art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), dalej "o.p." w związku z art. 67 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r.

poz. 2077 ze zm.), "u.f.p.".

Organ wydał w dniu [...] października 2018 r. decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ wskazał,

że nie doszło do przedawnienia zwrotu pobranych środków unijnych, gdyż w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1),dalej "rozporządzenie nr 2988/95".

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazała, że przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalenia i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. Na poparcie swoich twierdzeń spółka przywołała wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16. Spółka podała, że ustawodawca przeniósł na grunt prawa polskiego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, stanowiącą odpowiednik art. 3 rozporządzenia

nr 2988/1995, jednakże uczynił to dopiero ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych

w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 1475), która weszła w życie z dniem 2 września 2017 r. Jednocześnie we wskazanej ustawie zostały uregulowane zagadnienia intertemporalne.

Organ wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2018 r.

Organ wskazał, że postępowanie toczy się na podstawie art. 156 § 1 Kpa, celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie ww. przepisu.

Organ podał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania

w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Organ podał, że ustawodawca przeniósł na grunt prawa polskiego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, stanowiącą odpowiednik art. 3 rozporządzenia nr 2988/1995, jednakże uczynił to dopiero ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 1475), która weszła

w życie z dniem 2 września 2017 r. W ww. ustawie zostały uregulowane zagadnienia intertemporalne, które wskazują, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie o finansach publicznych zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia

w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w związku

z wykrytą nieprawidłowością, do postępowania w przedmiocie zwrotu środków od spółki, organ prawidłowo zastosował przepisy obowiązujące przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą.

Organ wyjaśnił, że z dniem [...] stycznia 2017 r. podjął wstępne ustalenia odnośnie stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości w związku z naruszeniem przez spółkę zakazu zawartego w art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006

z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r. ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 1083/2006", w postaci dokonania zasadniczej modyfikacji projektu poprzez spowodowanie nieuzasadnionej korzyści w przedsiębiorstwie ("[...]" S.A.), która wynikała ze zmiany struktury własnościowej. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia

nr 1083/2006 organ pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wezwał spółkę do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach RPO WZ.

W związku z brakiem zwrotu środków w wyznaczonym terminie w dniu [...] marca 2017 r. wobec spółki zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji orzekającej zwrot środków, którą następnie utrzymano w całości w mocy w decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ podał, że dopiero po dniu [...] stycznia 2017 r. można mówić o rozpoczęciu biegu okresu przedawnienia możliwości dochodzenia od spółki roszczeń w związku ze stwierdzonymi naruszeniami.

Organ podał, że projekt spółki realizowany był w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. (RPO WZ), czyli programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95. Mając na uwadze powyższe okres przedawnienia zwrotu środków kończy swój bieg z momentem ostatecznego zakończenia programu. Kwestię zakończenia programu reguluje z kolei m.in. decyzja Komisji Europejskiej z dnia

30 kwietnia 2015 r., zgodnie z zaleceniami której wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r. Powyższy termin określono również w art. 89 rozporządzenia nr 1083/2006. Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. TSUE podniósł, że rozporządzenie

nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych

w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem

w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62).

Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Zatem wykonując wskazane w decyzji Komisji Europejskiej z dnia 30 kwietnia 2015 r. zalecenia, organ przesłał stosowną dokumentację (tj. wniosek o płatność dotyczący salda końcowego i deklarację wydatków, sprawozdanie z realizacji programu operacyjnego oraz deklarację zamknięcia RPO WZ) do Komisji Europejskiej w dniu 30 marca 2017 r., w wyniku czego pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Komisja Europejska poinformowała organ

o zaakceptowaniu złożonej treści deklaracji zamknięcia RPO WZ. Zgodnie natomiast

z art. 89 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń:

a) płatności salda końcowego, określonego przez Komisję na podstawie przesłanych dokumentów,

b) przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego,

c) anulowania sald końcowego zobowiązania budżetowego.

Z uwagi zatem na wybrany przez organ sposób rozliczenia RPO WZ,

tj. zamknięcia programu z wykorzystaniem nadwyżki poprawnych wydatków

(tzw. overbooking) wydarzeniem, od którego należy liczyć datę zamknięcia RPO WZ będzie dzień dokonania płatności salda końcowego, który nastąpił w dniu 16 lipca

2018 r.

Organ podał, że nie zgadza się ze spółką, iż zamknięcie RPO WZ nastąpiło dnia [...] marca 2017 r. Wydanie decyzji administracyjnej orzekającej wobec spółki zwrot środków już po dniu [...] marca 2017 r., nie nastąpiło po upływie terminu przedawnienia, bowiem w tej dacie nie doszło jeszcze do ostatecznego zamknięcia RPO WZ.

Organ wskazał, że dla ustalenia, czy skutek decyzji deklaratoryjnych nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu odwoławczego, a nie data jej wydania (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2466/14, z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 333/14, z dnia

15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1214/14). Decyzja ostateczna dotycząca zwrotu przez spółkę środków związanych ze stwierdzoną nieprawidłowością, została stronie doręczona w dniu [...] czerwca 2018 r., tj. przed upływem terminu przedawnienia.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 6 u.f.p., polegające

na wydaniu w dniu [...] czerwca 2018 roku ostatecznej decyzji nr [...] o zwrocie przez skarżącego środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w S. w dniu [...] grudnia 2009 roku na realizację projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności poprzez wdrożenie innowacji technologicznych do procesu produkcyjnego w firmie E. w łącznej kwocie [...]zł. wraz

z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, pomimo tego, iż decyzja ta mogła być najpóźniej wydana w dniu [...] grudnia 2017 roku, co stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 1997 r.

nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w s k a z a ł, co następuje:

Spór w sprawie dotyczył odmowy stwierdzenia przez organ nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z powodu wydania jej, w ocenie spółki, z rażącym naruszeniem prawa, które skarżąca upatruje w wydaniu tej decyzji po upływie terminu przedawnienia do jej wydania.

W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił,

że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż został wydana przed upływem terminu przedawnienia do jej wydania. Organ przedstawił przepisy, na podstawie których wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. i wyjaśnił ich zastosowanie.

Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia nr 2988/95 dotyczących kwestii przedawnienia.

Wskazać należy, że stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Podkreślić należy, że przepisy u.f.p. do dnia 2 września 2017 r. nie zawierała regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych

na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są

w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

Wskazać należy, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowi wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając, że te drugie, w obszarze pierwszych, mogą być odpowiednio stosowane. Inaczej rzecz ujmując – odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że unormowań stosowanych odpowiednio nie można przenosić w sposób "mechaniczny", bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego obszaru prawnego, w jakim działa organ stosujący prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. o sygn. akt II FSK 2877/11). Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać zatem stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. Ponadto, podkreślić należy, że zwrot środków unijnych musi pozostawać

w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu.

W prawodawstwie unijnym definicja nieprawidłowości obejmuje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE przez finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Przypomnieć należy, że środki z funduszy europejskich przyznawane były,

w okresie zawierania i realizacji przedmiotowej umowy o dofinasowanie projektu,

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej "u.z.p.p.r.". Ustawa ta uwzględnia zasady określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu

nr 1083/2006.

Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 organ odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Stosownie do art. 70 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w tym są odpowiedzialne za odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco

o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

Do najistotniejszych aktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej należy rozporządzenie nr 2988/95.

Zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia: "szczegółowe zasady regulujące zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii." W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że: "nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych".

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku

z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - realizowany jest na podstawie przepisów u.f.p.

Wskazać należy, że art. 207 ust. 1 u.f.p., nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie

z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone

w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości"

w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio

w ust. 1 i 2.

Z treści wymienionego przepisu wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, zaistnienia nieprawidłowości.

Nie ma on związku z okolicznością kiedy organ się o tym dowiedział. Organ jest zobligowany do starannego działania i prowadzenia czynności kontrolnych mających za zadanie niedopuszczenia do zaistnienia takiej sytuacji. Mimo regulacji zawartej w ust. 3 wymienionego przepisu, polski ustawodawca dopiero w dniu 2 września 2017 r. uregulował kwestię przedawnienia.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, w sprawie należało zastosować art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, bowiem początek biegu terminu przedawnienia jest tam wprost określony.

Wskazać należy, że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 o.p. wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje organ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a u.z.p.p.r.). Trudno zatem przyjąć aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych oraz zastosowania przewidzianych prawem środków administracyjnych, nawet w przypadku ujawnienia w toku kontroli nowych okoliczności lub dowodów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 35e ust. 2 u.z.p.p.r., obowiązek beneficjenta

w zakresie poddania się kontroli trwa od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub do dnia upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. Zakładając, iż projekt beneficjenta zostanie zrealizowany, rozliczony i zakończony w początkowym etapie okresu programowania, wszczynanie kontroli jeszcze w okresie przewidzianym w art. 35e u.z.p.p.r., lecz już po terminie 5 lat od daty płatności, byłoby bezcelowe z uwagi na przedawnienie roszczeń

i brak możliwości skutecznego orzeczenia zwrotu środków.

Podkreślić należy, że dla wielu projektów, w szczególności projektów inwestycyjnych o strategicznym znaczeniu, okres realizacji trwa kilka lat, przy czym są to projekty rozliczane w istotnym procencie w systemie zaliczkowym lub w formie płatności pośrednich. Przyjęcie koncepcji przedawniania związanej z datą poszczególnych płatności przyznanego dofinansowania, prowadziłoby do takiego stanu rzeczy, w którym stwierdzenie w projekcie na etapie kontroli końcowej nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa mogłoby powodować dochodzenie jedynie części środków, wypłaconych w ostatnich latach realizacji. Takie założenie stwarzałoby dogodne warunki dla uniknięcia w znacznym zakresie odpowiedzialności z tytułu zwrotu środków przez beneficjentów dopuszczających się nawet najpoważniejszych naruszeń lub nadużyć finansowych, tylko z tego względu, że projekt miał dłuższy czas realizacji. Wskazać należy, że każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość. Rozdrobnienie kwestii przedawnienia na poszczególne płatności w projekcie prowadzi do sytuacji,

w której w jednym projekcie z tytułu tych samych naruszeń prawa lub nieprawidłowości, niektóre sumy mogą stanowić podstawę zwrotu, zaś inne powinny być uznane za wygasłe wskutek przedawnienia, przez wzgląd na przyjęty przez strony harmonogram płatności.

Wskazać należy, że wykładnię art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przeprowadził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (polskie tłumaczenie wyroku dostępne w Systemie LEX). Trybunał zauważył, że wobec braku definicji pojęcia "programu wieloletniego" w rozporządzeniu nr 2988/95, należy określić zakres tego pojęcia przy uwzględnieniu znaczenia każdego z terminów wchodzących w jego skład, kontekstu w jakim pojęcie to jest użyte, a także celów uregulowania odnoszącego się do tego pojęcia (punkt 45). W tym względzie, jeśli chodzi przede wszystkim o użyte terminy, należy zaznaczyć, że termin "program" ma szeroki zakres i że terminy "program" i "projekt" mogą być używane zamiennie

w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (punkt 46). Tak więc, pojęcie "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia

nr 2988/95, stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystania środków budżetowych Unii (punkt 47). W związku z tym nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową (punkt 48). Co się tyczy następnie kontekstu, w jaki wpisuje się to pojęcie oraz celów rozpatrywanego unormowania, po pierwsze [...] celem rozporządzenia nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (punkt 49). Po drugie art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika

z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego

z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych (punkt 50).

Ponadto, odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał podniósł, że rozporządzenie nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności

w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac

i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był RPO WZ na lata 2007-2013.

W ocenie Sądu, skoro projekt skarżącej był realizowany w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia

nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu.

Jeżeli chodzi o zakończenie RPO WZ na lata 2007-2013, to wskazać należy

na decyzję Komisji Europejskiej z dnia 30 kwietnia 2015 r. o numerze C (2015) 2771 final zmieniającej decyzję C (2013) 1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy

z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007–2013). Zgodnie z Wytycznymi w sprawie zamknięcia programów 2007-2013, stanowiącymi Załącznik do tej decyzji, wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust.1 rozporządzenia nr 1083/2006 (punkt 4.2 Załącznika).

Nie można jednak uznać, że to 31 marca 2017 r. jest ostatecznym momentem, do którego biegnie termin przedawnienia jeżeli chodzi o program wieloletni na lata

2007 - 2013, jak przyjął to WSA w Warszawie w wyroku z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt

V SA/Wa 2190/16. Należy bowiem mieć na uwadze, że złożone dokumenty będą przez Komisję przed zamknięciem programu weryfikowane, w związku z tym nie można stwierdzić, by wydanie decyzji po 31 marca 2017 r., czyli jak w niniejszej sprawie -

[...] czerwca 2018 r., nastąpiło po upływie terminu przedawnienia (por. wyrok WSA

w Rzeszowie z 4 lutego 2016 r. I SA/Rz 572/15, wyrok WSA w Szczecinie z dnia

7 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 749/17).

Zważyć w tym miejscu należy, że dla ustalenia, czy skutek decyzji deklaratoryjnych nastąpił przed upływem terminu przedawnienia, istotna jest data doręczenia decyzji organu odwoławczego, a nie data jej wydania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2466/14, z dnia 6 maja 2015 r.,

sygn. akt II FSK 333/14, z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1214/14, z dnia

9 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1683/14).

Należy nadto wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję

w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. (por. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 893/17;

z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 620/18).

Zgodnie z pismem Komisji Europejskiej z dnia 8 października 2018 r. (znak:

VIA SFC2007), zakończenie RPO WZ na lata 2007-2013 miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r. W tym bowiem w dniu nastąpiła wypłata salda końcowego, o którym mowa

w art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Decyzja organu z dnia [...] czerwca 2018r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. została doręczono pełnomocnikowi spółki w dniu [...] czerwca 2018 r.

Na marginesie wskazać należy, że w życie 2 września 2017 r. weszła w życie zmiana do przepisów u.f.p., m.in. dodany został art. 66a.

W uzasadnieniu projektu zmian do przepisów u.f.p. (Sejm RP VIII kadencji nr druku 1636), wskazano, że regulacja zawarta w art. 66a stanowi uwzględnienie uwag zgłaszanych przez instytucje systemu wdrażania programów operacyjnych w zakresie konieczności jednoznacznego ustalenia okresu przedawnienia oraz terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych

z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. Ustawodawca uznał, że precyzyjne określenie rozpoczęcia biegu okres przedawnienia jest niezbędne

z uwagi na specyfikę stwierdzenia nieprawidłowości w projektach oraz konieczność stosowania w tym zakresie art. 189 ust. 3 i art. 207 u.f.p. Ustawodawca przywołał także brzmienie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i wskazał, że termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. będzie wynosił

5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłata salda końcowego,

o którym mowa odpowiednio w art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006,

w zależności który z tych terminów nastąpi później.

W ocenie Sądu, w art. 66a u.f.p. ustawodawca przeniósł i doprecyzował na gruncie prawa krajowego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała jedynie w prawie unijnym w art. 3 rozporządzenia 2988/1995. Zdaniem Sądu, fragment uchwały z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14 dotyczącej wymierzenia korekt finansowych, na który powołuje się skarżąca "...ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu", związana była z wywodem NSA o braku konieczności wydania decyzji administracyjnej w przypadku wymierzenia korekty finansowej. Fragment ten nie przesądza o możliwości zastosowania przepisów unijnych w zakresie przedawnienia możliwości zwrotu pobranych środków unijnych. Także okoliczność, że w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. C-436/15, przywołanym przez skarżącą wskazano, iż przepisy krajowe mogą przewidywać krótszy okres przedawnienia niż w art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 nie przeczy możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie mimo odesłania do przepisów o.p. w art. 67 u.f.p. Świadczy o tym także fakt, że po wprowadzeniu art. 66a u.f.p. nie dokonano zmiany art. 67 ust. 1 u.f.p. Jak wyżej wskazano na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p., przepisy o.p. stosuje się odpowiednio.

Sąd stanął na stanowisku o pierwszeństwie stosowania przepisów unijnych do czasu wprowadzenia art. 66a u.p.f. w porządku krajowym.

Podobna regulacja obowiązuje w przypadku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnych, wypłaconych rolnikowi z budżetu Unii Europejskiej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017r., poz. 2137), "ustawy o ARiMR", ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa:

1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin,

o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;

2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie (art. 29 ust.7).

Powyższe oznacza, że na gruncie sprawy o zwrot pobranych płatności rolnych, przepisy o.p. mogą doznać ograniczeń w wyniku zastosowania innych przepisów unijnych lub przepisów krajowych, regulujących kwestię przedawnienia. W tych sprawach zastosowanie mają również przepisy rozporządzenia nr 2988/95, którego celem było ustanowienie zasad dotyczących jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych

i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I 415/18).

Ponadto o możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia nr 2988/1995 wypowiedział się w innych sprawach dotyczących zwrotu dofinansowania NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. o sygn. akt I GSK 744/18 i wyroku z dnia 13 września 2019 r. o sygn. akt I GSK 1320/18.

Przywołane przez Sąd orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.