Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 364/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 736/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] maja 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 736/20 uchylił zaskarżoną przez M.S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] maja 2020 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [..] marca 2020 r. nr [..] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [..] marca 2020 r., nr [..] Prezydent Miasta M. odmówił M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem A.S., w okresie od dnia [..] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że A.S. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [..] lutego 2018 r. nr [..], na mocy którego został on zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i w którym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. M.S. złożył w dniu [..] lutego 2020 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, A.S., oświadczając jednocześnie, że mieszka w M. i sprawuje osobistą opiekę nad ojcem. W tym samym dniu skarżący złożył oświadczenie o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [..] października 2019 r. nr [..] z tytułu sprawowania opieki nad A.S. na okres od [..] listopada 2019 r. do [..] października 2020 r. - w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie skarżący nie wyraził zgody na wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ I instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z J.S., która zgodnie z oświadczeniem skarżącego, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. J.S. jest emerytką, ze względu na swój stan fizyczny i stan zdrowia nie może opiekować się mężem, co potwierdza zaświadczenie lekarza [..] z dnia [..] lutego 2020 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.S. oraz sprawuje całodobową i długoterminową opiekę nad przewlekle chorym ojcem, która polega m.in. na nadzorowaniu podawania leków, przygotowywaniu posiłków, zapewnianiu czystości mieszkania, sprawach porządkowych, asyście przy codziennej toalecie, towarzystwie w spacerach, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwianiu spraw urzędowych, organizowaniu konsultacji lekarskich oraz wszelkich innych niezbędnych czynnościach, które są konieczne do prawidłowego funkcjonowania. Organ nie zanegował braku możliwości samodzielnego funkcjonowania A.S. ani faktu sprawowania rzeczywistej opieki przez syna, wskazując, że nie zachodzi podejrzenie co do nieprawdziwości lub nieprawidłowości w wykonywanej opiece.

Organ I instancji podkreślił, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Analizując materiał dowodowy w sprawie organ I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Zdaniem organu treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności A.S. wskazująca na datę powstania niepełnosprawności - "nie da się ustalić" wraz z zalegającym w aktach sprawy oświadczeniem skarżącego z dnia [..] lutego 2020 r., nie daje podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji nadmienił, że okoliczność pozostawania A.S. w związku małżeńskim jest kolejną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [..] maja 2020 r. nr [..] utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego. Stosownie do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawa ta określa kolejność zobowiązanych do alimentacji, w związku z czym, w myśl art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Odnosząc się do argumentu organu I instancji skutkującego odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a dotyczącego niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy stwierdził, iż art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a jako taki nie powinien być stosowany (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13).

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może zaś obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz z własnego wyboru opieki tej nie sprawuje. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn, a wolę takiej opieki wyraża inny członek rodziny. Zdaniem organu odwoławczego, żadne dyrektywy wykładni systemowej czy celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą podważyć jasno wyrażonej intencji ustawodawcy, którą było wykluczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie sprawować opiekę.

M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego matka, pomimo że nie posiada orzeczenia o znacznej niepełnosprawności, to z uwagi na swój wiek, brak wystarczających sił fizycznych i konieczność własnego regularnego leczenia [..] nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, co nie jest zależne od jej woli. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związanych z podnoszonym zaistnieniem przeszkód faktycznych do sprawowania opieki nad A.S. przez małżonkę – J.S.. Ponadto organ uznał, że skarżący sprawuje autentycznie opiekę i pielęgnację nad ojcem.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę podkreślił, że konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego (przez skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a.) w zakresie okoliczności i dowodów, które są istotne z punktu widzenia oceny możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po wyczerpującym i szczegółowym wyjaśnieniu powyższych okoliczności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) sprawa stanie się ostatecznie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że braki w tym zakresie są konsekwencją dokonania częściowo błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powołując orzeczenie WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 230/20 Sąd przyjął, że chociaż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w punktach 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającej (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy nie poczyniły wystarczająco szczegółowych ustaleń faktycznych w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie małżonka osoby wymagającej opieki jest w stanie realnie i efektywnie osobiście albo przez odpowiednie nakłady finansowe zapewnić swojemu choremu mężowi opiekę. Jakiejkolwiek odpowiedzi nie udziela na powyższe pytanie wywiad środowiskowy z dnia [..] marca 2020 r., jak również nie może być uznane za wystarczający materiał dowodowy w powyższym zakresie zaświadczenie lekarskie z dnia [..] lutego 2020 r., w którym stwierdzono, że J.S. nie jest stanie "zapewnić całodobowej opieki" choremu mężowi. Organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że małżonka A.S. ma [..] lata i "wymaga leczenia" (w treści uzasadnienia na str. 5 decyzji odwoławczej znalazł się także niezrozumiały i wymagający wyjaśnienia fragment: "(...) nie posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (...)"). Nie poczyniono natomiast żadnych ustaleń i konkretnych rozważań na temat możliwości realnego i efektywnego sprawowania opieki przez J.S. nad chorym mężem w świetle charakteru niepełnosprawności, cech osobistych osoby wymagającej opieki, zakresu koniecznych czynności związanych z opiekę nad tego rodzaju osobą oraz możliwości osobistych (w tym zdrowotnych) i finansowych osoby zobowiązanej do udzielenia pomocy w ramach ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Zagadnienie te są w niniejszej sprawie o tyle istotne, że – jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [..] listopada 2018 r. – A.S. jest nie tylko dotknięty znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także pozostaje niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto – jak wskazuje skarżący (skarga oraz pismo procesowe z dnia 14 września 2020 r.) – ww. osoba wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życiowych, a z uwagi na wagę jej ciała udzielanie niezbędnej pomocy wiąże się z koniecznością użycia znacznej siły fizycznej. W tej sytuacji organ jest zobowiązany do oceny, czy małżonka chorego, która – jak wynika z akt sprawy – sama nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie ze względu na stan osobisty (w tym zdrowotny – zob. m.in. sygnalizowane w skardze schorzenie [..]) i finansowy realnie i efektywnie sprawować osobistą, stałą i całodobową opiekę nad chorym mężem albo zapewnić mu realne finansowanie opieki innej, odpowiednio przygotowanej osoby. Dopiero tak uzupełnione ustalenia faktyczne i dokonana na ich tle ocena prawna organu pozwolą stwierdzić, czy świadczenie pielęgnacyjne może nabyć skarżący jako syn osoby wymagającej opieki, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc o ile zostanie wykazane, że skarżący nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Sąd wytknął także organowi, że chociaż w uzasadnieniu decyzji podzielił co do zasady prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli - to następnie zanegował go, opierając się na podważonej w orzecznictwie sądów administracyjnych literalnej wykładni przepisu 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko organu Sąd ocenił jako wadliwe, skoro pomija istnienie istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nie poczyniono żadnych ustaleń i konkretnych rozważań na temat możliwości realnego i efektywnego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u małżonki osoby wymagającej opieki, powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu, co czyni ją także osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego – co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą jest jego małżonka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż J.S. nie znajduje się w wystarczająco dobrym stanie zdrowia, aby móc zapewnić opiekę nie może wpłynąć na treść decyzji, ponieważ Kolegium zobligowane jest stanem prawnym a nie stanem faktycznym w zakresie stanu zdrowia J.S.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. Z powodu wyżej wskazanej przeszkody, pomimo tego, że skarżący M.S. jest osobą spokrewnioną z A.S. w linii prostej, tj. jest jego zstępnym i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, jednak nie jest osobą, na której ów obowiązek ciąży w pierwszym stopniu, bowiem tą osobą jest małżonka A.S. – J.S.. Dopiero w sytuacji, gdy nie może tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy fakt ogólnego stanu zdrowia współmałżonka, potwierdzony także na podstawie zaświadczenia lekarskiego. W tym zakresie, skoro ustawodawca dla udokumentowania stanu zdrowia małżonka wymaga legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to nie można interpretować przepisu rozszerzająco, bowiem doprowadziło by to do sytuacji, że dla uznania osoby za niepełnosprawną przy przyznawaniu świadczenia organy nie żądałyby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko stan zdrowia ustalałyby same, a to znacznie wykracza poza ramy wykładni i jest sprzeczne z celem ustawy. Jako że współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to już z tego względu nie można prawa do przedmiotowego świadczenia wywodzić z innych zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Tym samym tracą na znaczeniu wskazane w wyroku zarzuty niepełnego zebrania materiału dowodowego w zakresie zbadania możliwości sprawowania przez małżonkę osoby niepełnosprawnej stałej i całodobowej opieki nad chorym mężem. Wskazane bowiem przez sąd niewyjaśnienie przez organ tej okoliczności nie będą miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Nadto, organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a., obowiązane są przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej do ich rozpoznawania wyłącznie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej osobiście przez M.S., skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący pierwszoinstancyjnie w całości zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji i podniósł, że nie można z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym, a obecne orzecznictwo potwierdza, że systemowe odczytywanie treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się także zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony postępowania kasacyjnego zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucając Sądowi dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji, wobec prawidłowego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowania przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a konkretnie brak konieczności dokonywania szczegółowych rozważań dotyczących realnego i efektywnego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (przez J.S. – przyp. NSA) wobec nieistotności tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie.

Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. W takiej zaś sytuacji koniecznym było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) dalej zwaną u.ś.r., poprzez uznanie, iż brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u małżonki osoby wymagającej opieki, powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu, co czyni ją także osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zarzut ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Powołany w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. obejmuje 3 odrębne punkty, zawierające przesłanki, których zaistnienie jest konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, której wykonywanie łączy się z rezygnacją z pracy zarobkowej. W skardze kasacyjnej nie wskazano wprost w treści zarzutu, która przesłanka w niniejszej sprawie nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa zastępować strony, rozwijać, czy też doprecyzowywać bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć trzeba, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie znajdował w sprawie zastosowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu w linii prostej. Zakres przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy natomiast możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom "innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie zostało oparte na celowościowej i systemowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

Rozpatrując zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – "poprzez uznanie, iż brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u małżonki osoby wymagającej opieki, powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu, co czyni ją także osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego" stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie.

Przepis będący przedmiotem zarzutu stanowi, iż "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Bez wątpienia treść tego przepisu pozwalała Sądowi na uznanie, że skarżący należy do kręgu osób, którym, co do zasady, przysługiwać może świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący, będąc synem osoby niepełnosprawnej, wymagającej stałej opieki, jest bowiem osobą, którą obciąża obowiązek alimentacyjny. Nie mógł być więc uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. Kwestią mającą jednak znaczenie w sprawie była kolejność osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym, które mogą być uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi nieprawidłowe przyjęcie, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie objętej w dalszym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym, z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do realizacji obowiązku alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził stanowiska, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u małżonki/małżonka osoby wymagającej opieki powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu. Tym samym nie mógł w konsekwencji dojść do wniosku, że wówczas dochodzi do realizacji uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności – w związku z brakiem orzeczenia o niepełnosprawności w znacznym stopniu osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył i poparł stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 230/20, wyjaśniając, że "racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu" i jednocześnie wyjaśniając dalej, że "Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny." Na tej podstawie Sąd wyprowadził wniosek, że jeżeli "współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).". Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko wskazujące na wzajemną relację przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. w kontekście orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby, nad którą opieka może powodować przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być skutecznie podważona twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u małżonki/małżonka osoby wymagającej opieki powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu. Sąd tezy takiej nie postawił.

Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18). Odmienna wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a akceptacja takiej wykładni, która została przedstawiona przez organy, naruszałaby – będące także prawem powszechnie obowiązującym - konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinowała w niniejszej sprawie także nieskuteczność sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podstawą zarzutu naruszenia przepisów postępowania było, w ocenie skarżącego kasacyjnie, błędne uznanie, że zachodziły podstawy do dokonania ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonkę A.S.. Skoro jednak nie podważono skutecznie dokonanej przez Sąd wykładni i zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie, to nie można zaakceptować stanowiska organu, że okoliczność nielegitymowania się przez J.S. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zbędność dokonywania przez organy szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości sprawowania przez nią faktycznej i efektywnej opieki nad mężem, jako warunku stwierdzenia, czy uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może być ubiegający się o nie M.S.. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie poczyniły wystarczająco szczegółowych ustaleń faktycznych w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie małżonka osoby wymagającej opieki jest w stanie realnie i efektywnie osobiście albo przez odpowiednie nakłady finansowe zapewnić swojemu choremu mężowi opiekę. Zauważyć należy, na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji, że organ w zaskarżonej decyzji potwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o ile drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, w tym z racji wieku i stanu zdrowia. W tym kontekście niepoczynienie ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonkę A.S. wykluczało wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M.S., co prawidłowo ustalił Sąd I instancji, któremu w związku z tym nie można było w sposób skuteczny zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Dokonanie odmiennej niż wskazywana w stanowisku skarżącego kasacyjnie wykładni przepisów prawa nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby – po pierwsze - sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku, tj. w zakresie twierdzenia, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa, jakich miały dopuścić się organy, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).

W realiach niniejszej sprawie zarzucono błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz (w konsekwencji do błędnego zastosowania – przyp. NSA) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymóg powiązania art. 134 § 1 p.p.s.a. z przepisami postępowania został spełniony, jednakże wskazując na przytoczone przepisy k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenia tych przepisów upatruje w błędnym uznaniu, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Zakwestionowanie błędnego uznania, że ustalenia faktyczne były niepełne czy niepoprawne mogło nastąpić w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., co w niniejszej sprawie okazało się być nieskuteczne.

Nie był zrozumiały i nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Sąd I instancji poprzestał na uchyleniu zaskarżonej decyzji "nie stosując przewidzianych ustawą środków" w stosunku do innych aktów lub czynności w granicach rozpoznawanej sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie rozwinięto w sposób umożliwiający pełniejsze odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oddalił.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.