Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 339/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...]Towarzystwa Ochrony [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa Ochrony [...] w [...] kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2014r. nr [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409, z późn. zm.) nałożył na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obiektów regulacji rzeki [...], zlokalizowanych od km 586+100 do km 591+400 rzeki w rejonie mostu w [...], oznaczonych symbolami: [...], na działkach nr ew.: [...] obręb {...]; [...] obręb [...]; obręb [...];[...] obręb [...];[...],[...] obręb [...]; rzeka obręb [...] - w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Organ wskazał, że projekt powinien spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 4662, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.), a także powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres i treść wymaganego projektu budowlanego zamiennego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, ponadto opracowanie powinno zawierać pozwolenie wodno-prawne oraz projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy zasadniczej oraz ocenę techniczną (dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z obecnie obowiązującymi przepisami) wykonaną przez osobę uprawnioną, jak również opinie, uzgodnienia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. W przypadku wykazania niezgodności z przepisami, projekt budowlany zamienny powinien ewentualnie określać roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym.

Pismem z dnia [...].11.2014 r. [...] złożyło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, zaś w przedmiotowej sprawie decyzja taka nie istnieje w obrocie prawnym od ponad 13 lat. W ocenie skarżącego niemożliwy do spełnienia jest także wymóg, żeby projekt budowlany zamienny był zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentując swoje stanowisko, skarżący wyjaśnił, że decyzje tego typu organy administracji publicznej zaczęły wydawać dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 20013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogła być wydana dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 ww. ustawy musi ona poprzedzać udzielenie pozwolenia na budowę czy też zatwierdzenie projektu budowlanego. Ponadto, strona zarzuciła organowi I instancji, że ten nie uwzględnił wytycznych GINB zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...].06.2014 r. znak: [...].

Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...].10.2014r. nr [...], została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z decyzją kasacyjną GINB z dnia [...].06.2014 r., znak: [...], którą została uchylona poprzednia decyzja [...]WINB z dnia [...].03.2014r. nr [...], znak: [...] nakładająca na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obiektów regulacji rzeki [...], będących przedmiotem niniejszego postępowania. Argumentując ww. decyzję GINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wydanie decyzji na podstawie wskazanego przepisu dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. GINB wyjaśnił, że organ nie ma możliwości dokonania właściwej oceny zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest warunkiem niezbędnym procedowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 36a tej ustawy, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonej dokumentacji projektowej będącej podstawą realizacji inwestycji. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektów regulacji rzeki [...] nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. GINB uznał, że brak było podstaw do wydania przez [...]WINB decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 06.03.2014r. sygn. akt II OSK 2440/12, w którym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy w obrocie prawnym nie istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] WINB wydał, zaskarżoną rozpatrywanym odwołaniem, decyzję z dnia [...].10.2014r. nr [...], znak: [...] o takim samym jak poprzednio rozstrzygnięciu. Uzasadniając swoją decyzję organ powołał się na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 25.02.2014 r. sygn. II OSK 2286/12, który dopuścił stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego a roboty budowlane zostały już zakończone.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę GINB stwierdził, że pogląd NSA dopuszczający możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w szerszym zakresie, a więc nie tylko w przypadku istotnych odstępstw od istniejącego pozwolenia na budowę, zasługuje na akceptację z punktu widzenia wykładni celowościowej przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W omawianym wyroku z dnia 25.02.2014 r. sygn. II OSK 2286/12 NSA zauważył, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz list. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca, obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości łub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uwzględniając interpretację przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonaną przez NSA w ww. wyroku, GINB postanowił zweryfikować swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę obiektów regulacji rzeki [...] i zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...].04.1998r., znak: [...] utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...].06.1998r., znak: [...], została usunięta z obrotu prawnego. Decyzja GINB została zaskarżona przez [...] do NSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19.02.2001 r. sygn. akt IV SA 1736/00 uchylił decyzję GINB. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy GINB decyzją z dnia [...].06.2001 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.1998r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor, którym wówczas był Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektów regulacji rzeki [...] wybudowanych na podstawie ww. pozwolenia na budowę pismem z dnia [...].07.2000 r. Roboty budowlane przy budowie obiektów regulacji rzeki [...] zostały zatem zakończone w okresie ważności pozwolenia na budowę. W aktualnym stanie wykonane w całości roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. W związku z tym, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy za zasadne należy uznać zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obiektów regulacji rzeki [...].

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący kwestii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśniono, że projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego zatwierdzenia. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 ustawy Prawo budowlane, który zawiera wymóg sprawdzenia przez organ zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdy obowiązek jej wydania wynika z ustawy ze względu na rodzaj inwestycji. Powyższa ustawa nie wyklucza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do inwestycji już zrealizowanych. Podstawą takiego stanowiska jest brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem nie tylko decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Kierując się powyższą argumentacją GINB orzekł jak w sentencji decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło [...] . W skardze decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji wydaną:

- z błędnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. 2013r., poz. 1409, ze zm.) - gdyż w omawianym przypadku nie mamy do czynienia z zatwierdzonym projektem budowlanym lub pozwoleniem na budowę - tym samym nie sposób jest twierdzić iż "Istotnie odstąpiono od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę",

- z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane - gdyż Decyzja Nr [...][...]WINB została wydana w czasie znacząco dłuższym niż ustawowe 2 miesiące od wydania postanowienia o którym jest mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy,

- z rażącym naruszeniem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r., Nr 153, poz. 1271, ze zm.) - gdyż stwierdzono w niej o braku zaistnienia przesłanek wystąpienia samowoli budowlanej w omawianej sprawie - niezgodnie z uzasadnieniem znajdującego się w aktach omawianej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r. (sygn. akt IV SA 1736/00), uchylającego w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1998r. o sygn. [...],

- z błędnym ustaleniem stanu faktycznego - niezgodnie z zapisami dziennika omawianej budowy, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i wydanego w związku z Decyzją (pozwoleniem na budowę) Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. (o znaku [...]), w którym potwierdzono wykonywanie (kontynuowanie) robót budowlanych objętych tę decyzją wyłącznie przy obiektach [...] - z czego wynika iż pozostałe obiekty, wymienione w sentencji decyzji organu I instancji, były w tym czasie już całkowicie (a nie w części - jak uznały organy obu instancji nadzoru budowlanego) wybudowane w warunkach samowoli budowlanej,

- z wadą jej trwałej niewykonalności, opisaną w art. 156 par. 1 pkt. 5 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA), w związku z nałożonym na inwestora wymogiem, aby wymagany I projekt budowlany zamienny dotyczący omawianych obiektów rzeki [...] w okolicy [...] był zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o których jest mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity - Dz. U.nr 2013r., poz. 1235, ze zm.), zwanej dalej w niniejszej skardze ustawą "ocenową".

Ponadto [...] zarzuciło decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2014r., że została ona wydana w wyniku po raz drugi przeprowadzonego postępowania administracyjnego (odwoławczego), w którym organ odwoławczy zmienił uznaniowo swoją linię orzeczniczą w omawianej sprawie - dotyczącą możliwości zastosowania omówionego już w skardze art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego - pomimo iż w tym zakresie nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy.

Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].10.2014r. nr [...], który działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409, z późn. zm.) nałożył na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obiektów regulacji rzeki [...], zlokalizowanych od km 586+100 do km 591+400 rzeki w rejonie mostu w [...].

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12""1. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 p.b. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b., zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

2. Nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 p.b. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

3. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem."

Podzielając w całości zaprezentowany pogląd a tym samym uznając za organem II instancji dopuszczalność prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego stwierdzić jednak należy, że w ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia uznać jednak należy co najmniej za przedwczesne.

Przede wszystkim wskazać należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie do końca odpowiada stanowi w oparciu, o który zapadło przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest to, że część robót budowlanych wykonanych zostało przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę prezentuje pogląd, że budowa obiektu rozpoczęta w warunkach samowoli budowlanej a następnie kontynuowana i dokończona na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę podlega legalizacji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego o ile część obiektu budowlanego zrealizowana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości.

W związku z tym należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 Prawo budowlane i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że fundamentalną okolicznością jest precyzyjne ustalenie zakresu robót wykonanych przez inwestora przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na znaczenie tego zagadnienia wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 1736/00. NSA uznał wówczas, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy ( nie zmienionego do chwili orzekania przez organy w przedmiotowym postępowaniu) niewątpliwie wynika, iż część robót została wykonana ale akta sprawy nie pozwalają ustalić w jakim zakresie.

W kontekście poczynionych wyżej uwag zwrócić uwagę należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przy czym podstawowym zarzutem podnoszonym przez stronę skarżącą było zrealizowanie niektórych obiektów od początku do końca w warunkach samowoli budowlanej.

Organ pierwszej instancji z jednej strony zauważa, że budowa wszystkich obiektów rozpoczęła się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę a z drugiej strony wskazuje, że po wydaniu pozwolenia roboty budowlane kontynuowano jedynie w stosunku do części obiektów. Oznacza to, że albo zaniechano budowy części obiektów albo zostały wybudowane w całości przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Poza tym organ I instancji uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do samowolnie wykonanych części obiektów oraz części obiektów wybudowanych już na podstawie pozwolenia na budowę.

Zasadniczo z tym poglądem należy się zgodzić ale wskazać należy, że organ nie ustalił w jakim zakresie prowadzono roboty przed uzyskaniem pozwolenia a w jakim po, a w szczególności czy część obiektów nie została wybudowana w całości w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy w tym zakresie nie dokonuje żadnych ustaleń. Trudno zatem ocenić jaki stan faktyczny został przez GINB przyjęty, co uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione wyżej uwagi a w szczególności ustalą zakres prac wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i na tej podstawię zdecydują o sposobie legalizacji. Pamiętając o tym, że obiekty zrealizowane przed uzyskaniem pozwolenia podlegają rygorom określonym w art. 48 Prawa budowalnego podobnie jak części obiektu, która może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy je uznać za niezasadne.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu co do tego, że decyzji organu I instancji nie można zarzucić niewykonalności.

W zakresie zarzutu dotyczącego niemożności zweryfikowania zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi jak i środowiskowymi wskazać należy, że uzyskanie obu decyzji, a więc o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji środowiskowej możliwe jest w toku postępowania legalizacyjnego. Możliwość ta jest dopuszczona przy legalizacji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i w ocenie Sądu nie ma uzasadnionych argumentów aby nie dopuścić takiej możliwości przy legalizacji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja nie mogła być wydana w związku z upływem terminu określonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Przed wszystkim postanowienie to zostało wyeliminowane rozstrzygnięciem organu l instancji z dnia [...].04.2005 r. Poza tym wydano w tej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było zbędne wobec ich zakończenia.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. bowiem niewątpliwie organy uznają zaistnienie samowoli budowlanej i w związku z tym prowadzą postępowanie legalizacyjne.

Mając powyższe na uwadze w związku z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy