Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 489/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/07 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia

2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/07 uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej

z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy M. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy w M. w dniu [...] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem

31 sierpnia 2007 r. W uchwale wskazano, że z dniem 1 września 2007 r. klasy

I,II,III,IV,V i VI dotychczasowej Szkoły Podstawowej w S. zostaną włączone do organizacji Szkoły Podstawowej w M., a ich siedzibą będzie budynek

w M. przy ul. [...], natomiast uczniowie klasy 0 zostaną włączeni do organizacji Przedszkola w M. a ich siedzibą będzie budynek w M., przy ul. [...].

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] nr [...] negatywnie zaopiniował likwidację Szkoły Podstawowej im. [...] w S.. W uzasadnieniu podał, że Szkoła i wieś S. oddalone są od M. o 22 km. Dzieci do Szkoły Podstawowej

w M. dowożone byłyby z odległości około 40 km. W Szkole w S. jest biblioteka, pracownia komputerowa i sala gimnastyczna, co gwarantuje prawidłową realizację procesu dydaktyczno-wychowawczego. Organ stwierdził, że w przypadku likwidacji placówki nie nastąpi poprawa w zakresie warunków nauczania i wychowania. Ponadto, rodzice nie wyrażają zgody na likwidację szkoły. Czynnik ekonomiczny oraz malejąca nieznacznie liczba dzieci nie może być wystarczającą przesłanką do likwidacji placówki.

Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy M., postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał wymienione postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że w Szkole Podstawowej w S. uczy się obecnie 41 uczniów, uzyskują oni wysokie wyniki na sprawdzianie zewnętrznym i wysokie wyniki nauczania. Szkoła uzyskała certyfikat "Super Szkoła". Baza i wyposażenie szkoły gwarantują prawidłową realizację procesu dydaktyczno-wychowawczego. W przypadku likwidacji szkoły nastąpi pogorszenie warunków nauki i opieki zarówno uczniów tej szkoły, jak również uczniów Szkoły Podstawowej w M., w której uczy się aktualnie 579 uczniów. Szkoła w M. mieści się w jednym budynku z Gimnazjum. Minister wskazał,

że w Szkole Podstawowej w S. dzieci mają zapewnioną pomoc i opiekę pedagogów z pełnymi kwalifikacjami oraz w takim wymiarze, jaki jest potrzebny indywidualnie dla każdego z nich. Wziął pod uwagę, że wielu uczniów pochodzi

z rodzin dysfunkcyjnych i ma specyficzne trudności w uczeniu się stwierdzone przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną. Nauka w mniej licznych klasach stanowi dla nich większą szansę na harmonijny rozwój. Likwidacja szkoły w S. spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły i wydłużenie czasu przebywania dzieci poza domem. Wójt wskazując na odległości konieczne do pokonania autobusem nie uzupełnił planu organizacji dowozu o odległość konieczną do pokonania pieszo drogi na przystanek. Odległość do szkoły w M. jest zbyt duża, co nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa uczniów, zaś prognozy demograficzne i czynnik ekonomiczny nie mogą być jedynym ważnym powodem planowanej likwidacji szkoły. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, stąd należy wziąć pod uwagę społeczny protest oraz dotychczasową działalność szkoły.

Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej stało się przedmiotem skargi Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W obszernej skardze, uzupełnionej pismem z dnia 28 listopada 2007 r., skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła organowi naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a także naruszenie art. 6, 7, 8, 10 w związku z art. 140, art. 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi oraz w w/w piśmie wskazano m.in., że organ wybiórczo potraktował materiał dowodowy i nie podał, jaki obowiązek wynikający z ustawy o systemie oświaty, wskutek likwidacji szkoły, nie będzie zrealizowany przez samorząd Gminy M.. Gmina podkreśliła, że zamiar likwidacji szkoły podyktowany został znacznym zmniejszeniem się liczby uczniów w roku szkolnym 2007/2008 przy nie zwiększeniu się w sposób znaczący liczby uczniów uczęszczających do szkoły w M.. Dołączyła do akt sprawy sądowej stosowne oświadczenia dyrektorów obu szkół, które m. in. wskazywały na nieznaczny wzrost liczebności poszczególnych klas w szkole w M., po likwidacji szkoły w S.. Podkreślono, że budynek szkolny w M. jest duży i nowoczesny, posiada lepsze zaplecze dydaktyczne i może zmieścić dwukrotną liczbę uczniów, niż ta która jest obecnie.

Skarżący zaakcentował także możliwość podziału w przyszłości klas na mniej liczne, zaznaczając, że w szkole w M. jest zatrudniony pedagog, nauczyciel posiadający przygotowanie w zakresie logopedii szkolnej i oligofrenopedagogiki, a także odbywają się w niej zajęcia z gimnastyki korekcyjnej i szereg zajęć dodatkowych. Z tego powodu argumenty organu, że dzieci uczęszczające do szkoły w S., po przejściu do szkoły w M., nie będą mieć należytej opieki, zdaniem skarżącej były nieuprawnione. W szkole w S. obecnie klasy są łączone w pełnym zakresie, co z oczywistych względów dla uczniów nie może być korzystne, tym bardziej, że – z uwagi na małą liczbę godzin lekcyjnych – nie ma możliwości zatrudnienia dodatkowych nauczycieli. Obecnie szkoła nie posiada pełnej obsady nauczycielskiej. Brakuje w niej: matematyka, historyka, nauczycieli języków obcych, sztuki i bibliotekarza. W tej mierze skarżąca przedstawiła kserokopie wniosków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. o zgodę na nauczanie w/w przedmiotów przez nauczycieli nie posiadających takich kwalifikacji, a obecnie pracujących w tej szkole. Odnosząc się do problemu dzieci z dysfunkcją, Gmina podkreśliła, że nie jest ich tak wiele, jak twierdził organ, bo są to jedynie dwie osoby, które po rozpoczęciu nauki w szkole w M., trafią pod opiekę wyżej wspomnianej, wyspecjalizowanej kadry.

Podniesiono, że w wyniku likwidacji szkoły w S., na skutek zmiany planu organizacji dowozu (m. in. wprowadzenie osobnych autobusów dla uczniów szkoły podstawowej i osobnych dla uczniów gimnazjum) oraz zmiany trasy, czas pobytu dzieci poza domem zmniejszy się z 9-ciu do 7,5 godziny dziennie. Punkty przystankowe pozostaną nadal w tych samych miejscach i tylko dwóch uczniów będzie dowożonych

z odległości 34 km, pozostali zaś z odległości 28 km i mniej. Odnosząc się do braku akceptacji zamiaru likwidacji szkoły ze strony rodziców uczniów skarżąca oświadczyła, że w zebraniu poświęconym tej problematyce brało udział tylko 19 osób. Dołączono też do akt sprawy oświadczenie pedagoga szkolnego, które stwierdzało, że dzieci nowo przybyłe do szkoły w M. czują się w niej dobrze i nie miały problemów

z aklimatyzacją do nowych warunków.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia

12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/07 zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.,

co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły jest pozostawione uznaniu organu opiniującego. Opinię swoją Kurator wydaje przy tym jako organ realizujący na obszarze województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ realizujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tego rodzaju opinii Kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2572 ze zm.), ale również wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Sąd podkreślił, że opinia kuratora, choć uznaniowa, nie może być arbitralna i dowolna. Zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. został przez samorząd Gminy M. dokładnie przemyślany a jego realizacja - rzetelnie przygotowana. W związku z tym organ administracji powinien był rozważyć powyższy zamysł w konkretnych realiach istniejących w tej Gminie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego zostały zawarte sformułowania odnoszące się przede wszystkim do bardzo pozytywnej charakterystyki szkoły w S. i znaczenia tej placówki w miejscowym środowisku. Sformułowania odnoszące się do skutków likwidacji tej placówki cechuje natomiast duży stopień ogólności. Sąd stwierdził, że argumenty, którymi posłużyły się organy, mogłyby być użyte jako uzasadnienie odmowy likwidacji każdej innej placówki szkolnej. Analiza problemu dowozu uczniów do szkoły okazała się przy tym nierzetelna i powierzchowna. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szerszego odniesienia się do konkretnych kwestii znaczącego zmniejszania się liczby uczniów w obu szkołach, w tym przede wszystkim w szkole w S., co skutkuje m.in. niemożnością zatrudnienia w niej pełnej kadry nauczycielskiej.

W sytuacji dysponowania przez szkołę w M. wyspecjalizowaną kadrą pedagogiczną obawy organu, co do zaaklimatyzowania się w nowych warunkach uczniów korzystających z opieki Poradni Specjalistycznych, nie zostały przekonywująco przedstawione, zwłaszcza w kontekście oświadczenia pedagoga szkolnego. W ocenie Sądu również analiza problemu dowozu uczniów do szkoły dokonana przez organy okazała się nierzetelna i powierzchowna. Kwestia ta winna być dokładnie, ponownie przeanalizowana, tym bardziej, że z uwagi na utrzymanie w dotychczasowych miejscach punktów przystankowych, nietrafnym okazał się argument o wydłużeniu

odcinków, które dzieci będą musiały pokonać pieszo.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny ocenić zamiar likwidacji szkoły biorąc pod uwagę realia tej sprawy i zbadać, czy samorząd gminny w M. na skutek likwidacji Szkoły Podstawowej w S. jest w stanie zapewnić uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole podstawowej, zgodnie z wymaganiami lokalnej polityki oświatowej, będącej częścią polityki oświatowej państwa. Opinia kuratora w tej materii musi przy tym nie tyle opisywać warunki i jakość nauczania w szkole objętej zamiarem likwidacji, co odnosić się do możliwości zapewnienia uczniom przez samorząd kontynuowania nauki w odpowiednich warunkach. Wskazał też na obowiązek uzupełnienia dokumentacji zawartej w aktach sprawy poprzez dołączenie zawiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do szkoły w S. o zamiarze likwidacji tej placówki.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Edukacji Narodowej reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

– oparte na art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy, poprzez przyjęcie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszało przepisy art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd przyjmując takie rozstrzygnięcie nie dokonał ustaleń na gruncie prawa materialnego. Stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania administracyjnego Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie

i zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. nie ocenił na gruncie art. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 15, art. 14 ust. 3 i 4 i art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Ministra nie można przyjąć, że zamierzając zlikwidować Szkołę w S. prawidłowo oceniono zamysł likwidacji szkoły a zaprezentowana koncepcja dowozu dzieci w wieku 6-12 lat z odległości 28-34 km była przemyślana i jej celem było zrealizowanie przez gminę wszystkich celów systemu oświaty. Zastrzeżenia budzi zasadność likwidacji Szkoły w S. w kontekście ustawowego obowiązku zapewnienia uczniom przez samorząd gminy warunków do rozwoju zainteresowań i uzdolnień uczniów przez zapewnienie możliwości organizowania zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie uznając, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zasadne i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Pełnomocnik oświadczył też,

że po podjęciu przez Radę Gminy M. uchwały z dnia [...]

nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z końcem roku szkolnego 2008, [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] wydał pozytywną opinię w przedmiocie likwidacji tej szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu natury procesowej.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wskazanym wymaganiom. Jej autor sformułował zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 145 § 1 lit.c P.p.s.a. Wskazany przepis zawiera trzy punkty, przy czym jednostki redakcyjne w postaci liter ujęte zostały w punkcie pierwszym. Z uwagi na to, że nie został wskazany punkt, w którym zawarta jest litera c, stwierdzić należy, że zarzut ten został wadliwie sformułowany, nie określa bowiem precyzyjnie przepisu prawa procesowego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakiego konkretnie przepisu prawa procesowego strona zarzuca. Przyjmując nawet, że pełnomocnik Ministra Edukacji Narodowej popełnił oczywistą omyłkę pisarską i chodziło mu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., bowiem wskazana przez niego ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera art. 145 § 1 i tylko w punkcie 1 widnieje jednostka redakcyjna oznaczona literą c, to i tak stwierdzić należy oczywistą wadliwość zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego.

Naruszenie to zdaniem autora skargi kasacyjnej polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszało art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując w taki sposób zarzut nie wykazano na czym w istocie polegało naruszenie przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) oraz w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogu tego nie wypełnia stwierdzenie, że Sąd przyjmując takie rozstrzygnięcie nie dokonał ustaleń na gruncie prawa materialnego. Powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów: art. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 15, art. 14 ust. 3 i 4 i art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bez postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) uniemożliwia rozpoznanie skargi we wskazanym zakresie.

Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.