Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 878/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 270 ust. 4, art. 271 ust. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie absolutorium I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej Rady Miejskiej kwotę [...] zł ( [...] 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą z dnia [...] 2012 r., Nr [...], stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie absolutorium.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO wskazało, że powołaną powyżej uchwałą Rada Miejska X. postanowiła o nieudzielaniu absolutorium Burmistrzowi X. z tytułu niewykonania budżetu gminy X. za 2011 r. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. i załączona do niej dokumentacja była przedmiotem badania na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu [...] 2012 r. w obecności przedstawicieli miasta i gminy X., którzy zaprezentowali swoje stanowiska.

W ocenie organu nadzoru, z przedłożonego protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej X., jak i złożonych przez przedstawicieli Gminy wyjaśnień, nie wynika aby przed podjęciem badanej uchwały Rada rozpatrywała sprawozdanie finansowe wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. Tym samym Rada naruszyła procedurę absolutoryjną, albowiem zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium, do rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. Zdaniem Kolegium RIO, powyższe uchybienie sprawiło, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie absolutorium została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Ponadto organ nadzoru stwierdził, że naruszono także przepis art. 271 ust. 1 u.f.p., albowiem z protokołu z sesji Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. wynika, że Rada nie zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o stanie mienia komunalnego.

W skardze z [...] 2012 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Miejska X., reprezentowana przez Przewodniczącego Rady, wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium RIO z [...] 2012 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 271 ust. 1 pkt 2 i 5 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 85 i art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska X. podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Wskazano, że z protokołu sesji jednoznacznie wynika, że głosowanie nad sprawozdaniem finansowym oraz sprawozdaniem z wykonania budżetu poprzedziła ponad trzygodzinna dyskusja. Po jej zakończeniu i wysłuchaniu wyjaśnień burmistrza, radni podjęli uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r., mocą której zatwierdzili sprawozdanie finansowe za 2011 r. oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy X. za 2011 r. Fakt ten oraz treść dyskusji odzwierciedla protokół z [...] Sesji Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. Wyciąg z tego protokołu dotyczący zagadnienia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu zawiera 27 stron, będąc materialnym dowodem rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. za 2011 r. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium RIO podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opierając się na swoim uprzednim, nieprawomocnym rozstrzygnięciu - uchwale Nr [...] z dnia [...] 2012 r. stwierdzającej nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 r. oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. za 2011 r. Zdaniem skarżącej, Kolegium RIO nie może powoływać się na to rozstrzygniecie i podawać je jako podstawę swojego działania w innej sprawie. Nieprawomocne akty prawa nie wywołują skutków prawnych w sferze prawa materialnego. Ponadto zarzucono organowi nadzoru, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia nieodnoszące się do niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w P. wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione w skardze za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że skarga została wniesiona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej X.. Znajduje to jednak uzasadnienie w treści uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, w której Sąd stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, z uwagi na fakt, że rozstrzygniecie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały, z którą wiążą określone w przepisach prawa negatywne konsekwencje dla Burmistrza Miasta X.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie absolutorium było ustalenie, że przed podjęciem badanej uchwały Rada Miejska nie zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. Zdaniem Kolegium RIO zapisy protokołu z sesji Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 roku nie odzwierciedlają by na sesji Rada zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o stanie mienia komunalnego. W ocenie Kolegium Izby Rada Miejska uchybiła tym obowiązkom czym naruszyła przepis art. 271 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Kontrola zasadności uchwały Kolegium RIO z dnia [...] 2012 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie absolutorium wymaga zatem w pierwszej kolejności zbadania, czy Rada Miasta X. przed podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o stanie mienia komunalnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Na mocy art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), organem nadzoru nad działalnością gminy w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Na mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) stosuje się odpowiednio. Art. 7 kpa stanowi natomiast, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odnosząc powołany powyżej przepis do stanu faktycznego sprawy należy podkreślić, że trafnie wskazuje Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., powołując się na wyrok NSA w Warszawie z 17 lutego 1994 r., ONSA 1997/2/52, że obowiązek rozpatrzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu polega, oprócz zaznajomienia się z tymi sprawozdaniami przez komisję rewizyjną na ich rozpatrzeniu przez Radę Miejską tj. rozważeniu i przeanalizowaniu. Powinno to nastąpić w trakcie sesji Rady. Rozpatrywanie sprawozdań jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność Rady. Rozpatrywaniu sprawozdań powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdań" to omówienie i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad tymi sprawozdaniami. Zatwierdzenie zaś sprawozdań oznacza co najmniej potwierdzenie ich rzetelności i zgodności z prawem.

Przytoczone powyżej stanowisko Kolegium RIO jest bezdyskusyjne i nie jest kwestionowane przez Sąd rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, Kolegium RIO dokonało jednak wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji spowodowało niezasadne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok. Tym samym Kolegium RIO naruszyło art. 7 kpa, gdyż nie dokonało czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Po pierwsze, Kolegium RIO wprawdzie dokonało analizy treści protokołu dokumentującego przebieg sesji Rady Gminy X. z dnia [...] 2012 r., jednak wywiodło z treści tego dokumentu nieprawidłowe wnioski. Opierając się na treści protokołu Kolegium RIO stwierdziło, że w protokole z [...] sesji Rady Miejskiej X. znajduje się pkt 4 "Rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r." Na punkt ten składały się:

- pkt 4a – uchwała Nr [...] Składu Orzekającego RIO w P. z [...] w sprawie wyrażenia opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, informacji o stanie mienia jednostki i objaśnieniach Gminy X. za 2011 rok,

- pkt 4b – pismo Skarbnika Gminy [...] dot. Wyjaśnień do uwag zawartych w uchwale Nr [...] Składu Orzekającego RIO w P.,

- pkt 4c – opinia Komisji Rewizyjnej oraz pozostałych komisji Rady Miejskiej X.,

- pkt 4d – uchwała Nr 1/12 Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej X. [...] 2012 r. w sprawie absolutorium,

- pkt 4e – uchwała Składu Orzekającego RIO w P. w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej X. w sprawie absolutorium dla Burmistrza X. za 2011r,

- pkt 4f – dyskusja.

Dopiero po odbyciu powyżej wymienionych w protokole punktów posiedzenia Rada Miejska X. przystąpiła do głosowania uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok, która została przyjęta większością głosów (pkt 4g). Następnie Rada Miasta X. przystąpiła do głosowania projektu uchwały w sprawie absolutorium.

Biorąc pod uwagę treść protokołu oraz jego systematykę nie sposób uznać – jak czyni to Kolegium RIO – że Rada Miasta X. nie rozpatrzyła sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok. Nie ma wątpliwości, że Radni zostali zapoznani z treścią całej dokumentacji zawierającej projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok. Nie ma też wątpliwości, że głosowanie poprzedzała trwająca przeszło 3 godziny dyskusja. Z systematyki protokołu należy także jednoznacznie wywieść, że przedmiotem dyskusji był cały punkt 4 opisany w protokole, obejmujący rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r. Dopiero po odbyciu dyskusji Radni przystąpili do głosowania zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały.

Po drugie, w ocenie Sadu, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO nie odniosło się w sposób prawidłowy i rzetelny do wyjaśnień złożonych podczas posiedzenia Kolegium w dniu [...] 2012 r., co miało niewątpliwy wpływ na ustalenie stanu faktycznego i skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem. W treści uzasadnienia uchwały, odnosząc się do słów P. K., Kolegium RIO wskazało, że przyznał on, że sprawozdanie finansowe nie było prezentowane na sesji Rady w dniu [...] 2012 r., tzn. nie zostało odczytane ani nie było przedmiotem rozpatrywania, ponieważ zajęłoby to wiele godzin. Wskazać jednak należy, że stwierdzenie, że sprawozdanie finansowe nie było przedmiotem rozpatrywania, nie wynikało z wypowiedzi P. K., który przyznał, że sprawozdanie finansowe nie było prezentowane na sesji Rady w dniu [...] 2012 r., tzn. nie zostało odczytane, jednakże podkreślił, że nie oznacza to, że nie było dyskusji na temat sprawozdania finansowego. Kolegium RIO bezpodstawnie wywiodło zatem, że sprawozdanie nie zostało rozpatrzone, chociaż wniosek taki nie wynika w żadnej mierze z wyjaśnień złożonych przez P. K. w trakcie posiedzenia Kolegium RIO w dniu [...] 2012 r.

Konkludując należy podkreślić, że w świetle protokołu z posiedzenia Rady Miasta X. z dnia [...] 2012 r. oraz wyjaśnień składanych w trakcie posiedzenia Kolegium RIO w dniu [...] 2012 r. bezsporne jest, że sprawozdanie finansowe oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r. nie zostały odczytane w czasie sesji Rady Miejskiej X. w dniu [...] 2012 r. Fakt ten nie pozwala jednak na przyjęcie stanowiska – jak czyni to Kolegium RIO w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – że nie zostały one rozpatrzone, a tym samym, że Rada Miejska X. naruszyła art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Podkreślenia wymaga bowiem, że Radni Rady Miasta X. byli w posiadaniu stosownej dokumentacji i zostali z nią zapoznani. Ponadto wskazać należy, że podczas posiedzenia sesji zaplanowany został czas na dyskusję, obejmującą cały punkt 4, określony jako rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r. Dyskusja w rzeczywistości się odbyła i fakt został stwierdzony w protokole, z którego wynika, że dyskusji poświęcono 3 godziny i 20 minut. Głosowanie uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok odbyło się natomiast po dyskusji. W świetle powyżej przedstawionego przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej X., nie ma wątpliwości, że spełnione zostały minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdań", tzn. sprawozdanie finansowe i sprawozdanie z wykonania budżetu zostało omówione i umożliwiono radnym zabranie głosu w dyskusji nad tymi sprawozdaniami.

Powyższe wyjaśnienia – w ocenie Sądu – są uzasadnione także w świetle systematyki protokołu, która nie pozostawia żadnych wątpliwości co do przebiegu posiedzenia Rady Miasta X. w dniu [...] 2012 r.. Skoro pkt 4 obejmował rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r. i składał się m.in. z pkt 4f – dyskusja i pkt 4g głosowanie, to należy stwierdzić, że dyskusja dotyczyła sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 r. Uchwała w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok. została zatem rozpatrzona i zatwierdzone zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Tym samym nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2011 rok oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy X. na 2011 rok. Zasadne było zatem uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] 2012 r., Nr [...].

Nie było zatem podstaw do przyjęcia stanowiska, że Rada Miasta X. przed podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o stanie mienia komunalnego. Tym samym nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] 2012 r. w sprawie absolutorium. Zasadne było zatem uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] 2012 r., Nr [...].

Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 148 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.