Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1823/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 lit. a pkt 10,11,15 lit. b
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 § 1, art. 5 § 1, art. 6, art. 40 § 1
journal: Dz.U. 1934 nr 57 poz 502
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy.
article: § 75
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 452/13 w sprawie ze skarg P.L., G.L., M.L., J.L., P.L., I.L., O.L., T.L., G.L. oraz G.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Lublin na rzecz: a) G.B.kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, b) solidarnie na rzecz P.L., G.L., M.L., J.L., P.L., I.L., O.L., T.L., M.L., Z.N. – L. i A. M. kwotę 1970 (tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 452/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. L., G. L., M. L., J. L., P. L., I. L., O. L., T. L., G. L. i G. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: P. L., G. L., M. L., J. L., P. L., I. L., O. L., T. L. i G. L. solidarnie kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G. B. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. (dalej orzeczenie nr [...] ), wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego (dalej Minister Przemysłu Rolnego) orzekł o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw: 1) Browar [...], który stanowił własność O. L. i Spółki (wraz z lodownią przy ul. [...] oraz słodownią przy ul. [...], która stanowiła własność A. S. i S- ki); 2) Wytwórnia Lemoniady i Wód Gazowych [...], która stanowiła własność A. S. i Spółki; 3) Fabryka Wódek i Likierów [...], która stanowiła własność J. K. i Spółki.

Wnioskiem z 15 czerwca 1991 r. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa) wystąpił P. L. (spadkobierca O. L.), reprezentowany przez adw. W. S..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2001 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia, uznając że wskazane w orzeczeniu przedsiębiorstwa stanowiły własność spółek jawnych. Po rozpoznaniu wniosku P. L. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2002 r.) umorzył postępowanie odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2003 r. IV SA 4552/02 (dalej wyrok IV SA 4552/02) uchylił decyzję z [...] października 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2006 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...].

W uzasadnieniu wskazał m.in., że zawiązane dnia 14 grudnia 1945 r. spółki [...] w dalszym ciągu istnieją, a w miejsce zmarłych wspólników wstąpili ich spadkobiercy, zatem wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Przejęcie przedsiębiorstw mogło następować nie tylko na podstawie lit. A przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej [Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm., dalej uppg, ustawa nacjonalizacyjna bądź ustawa z 1946 r.], lecz również w przypadku niespełniania kryteriów tam określonych także na mocy lit. B uppg. Przejęcie na tej podstawie prawnej było zasadne, gdyż nie wiązało skutku nacjonalizacji ze ściśle określoną liczbą pracowników zatrudnionych w określonej dacie, lecz dawało podstawy do oceny potencjalnych możliwości zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Potencjalna zdolność zatrudnienia w znaczący sposób przewyższała określoną w art. 3 ust. 1 lit. B liczbę 50 pracowników, jak wynika z dokumentów udostępnionych przez Archiwum Państwowe w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) uchylił decyzję z [...] marca 2006 r. w całości i w punkcie 1) stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r. w części stanowiącej obecnie działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 3,3933 ha to jest wobec działek: a. położonych w obrębie [...] - działki nr [...] o pow. 2,1301 ha; części o pow. 0,0424 ha z działki nr [...] o pow. 0,7314 ha; działki nr [...] o pow. 0,0943; działki nr [...] o pow. 0,0026 ha; działki nr [...] o pow. 1,0223 ha; działki nr [...] o pow. 0,0562; b. położonych w obrębie [...] - części o pow. 0,0304 z działki nr [...] o pow. 0,1041 ha; części o pow. 0,0150 ha z działki nr [...] o pow. 0,1195 ha; 2) stwierdził, że orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r., z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne jakie wywołało, zostało wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działki ewidencyjne o łącznej pow. 0,8049 ha, tj. wobec działek: a. położonych w obrębie [...] - części o pow. 0,0496 ha z działki nr [...] o pow. 0, 3877 ha; działki nr [...] o pow. 0,4015 ha; działki nr [...] o pow. 0,0438 ha; działki nr [...] o pow. 0,0309 ha; działki nr [...] o pow. 0,0212 ha z działki nr [...] o pow. 2,51129 ha; b. położonych w obrębie [...] - części o pow. 0,0143 ha z działki nr [...] o pow. 1,0066 ha; części o pow. 0,1771 ha z działki nr [...] o pow. 0,1850 ha; części o pow. 0,0170 ha z działki nr [...] o pow. 0,0922 ha.

Rozpoznając sprawę ponownie, badając przesłanki przejęcia przedsiębiorstwa w zakresie zdolności produkcyjnej przedsiębiorstwa oraz zdolności zatrudnienia stwierdzono, że przejęte przedsiębiorstwa nie spełniały ani przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 lit. A, ani w art. 3 ust. 1 lit. B, a więc orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania. Organ stwierdził, że zdolność produkcyjna Browaru [...] w momencie nacjonalizacji w 1949 r. należy określić tak, jak zostało to przyjęte przez Ministerstwo Aprowizacji i Handlu dnia 15 maja 1946 r. na poziomie 6180 hl rocznie. Zdolność zatrudnienia na jedną zmianę określono na poziomie 35 pracowników w Browarze [...] i 9 pracowników w Wytwórni Lemoniad i Wód Gazowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Gminy [...] , Skarbu Państwa oraz P. L. i P. L., wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 784/10 (dalej wyrok IV SA/Wa 784/10) uchylił decyzję z [...] marca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że orzeczeniem nr [...] przejęto przedsiębiorstwa, tj. Browar [...], stanowiący własność O. L. i Spółki (wraz z lodownią przy ul. [...] oraz i przy ul. [...], stanowiąca własność A. S. i S- ki); Wytwórnię Lemoniady i Wód Gazowych [...], stanowiącą własność A. S. i Spółki; Fabrykę Wódek i Likierów [...], stanowiącą własność J. K. i Spółki.

Sąd stwierdził, że z orzeczenia tego, przez posłużenie się liczbą mnogą "zostają przejęte ... przedsiębiorstwa" wynika, że przejęto na własność Państwa nie jedno przedsiębiorstwo lecz 3 przedsiębiorstwa, przy czym browar przejęto wraz z lodownią i słodownią, stanowiące własność A. S. i Spółki. Organ rozpoznając sprawę w I instancji przyjął, że orzeczenie to faktycznie odnosiło się do jednego, a nie wielu przedsiębiorstw. Z decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy nie wynika wprost jak organ rozstrzygnął tę kwestię. Okoliczność ta zdaniem Sądu jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem decyduje o tym czy kryteria z ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej odnoszą się do poszczególnych przedsiębiorstw samodzielnie, co oznacza, że zgodność z prawem przejęcia każdego z przedsiębiorstw należy oceniać oddzielnie, czy też mamy do czynienia z jednym przedsiębiorstwem i kryteria te należy odnieść do całości. Sąd przywołał definicję zawartą w art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy [Dz. U. nr 57, poz. 502, dalej kh]. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił zdolności zatrudnienia na dzień 5 lutego 1946 r., lecz na dzień nacjonalizacji. Organ pominął, jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadziły Fabryka Wódek i Likierów, i lodownia. Minister, jak wskazano w wyroku, stwierdził jedynie, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 3 ust. 1 lit. A i B ustawy - nie podając konkretnego punktu z powyższych artykułów. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć, czy odnośnie Fabryki Wódek i Likierów nie należy zastosować art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10, a lodowni art. 3 ust. 1 lit. A pkt 15, przy czym podkreślił, że przepis ten nie wiązał przesłanek przejęcia przedsiębiorstwa ze zdolnością zatrudnienia. Sąd uwzględnił zarzut niebrania udziału w postępowaniu wszystkich zainteresowanych; pominięcie następców prawnych A. S. i J. K.; niedokonanie analizy prawnej, na podstawie której nastąpiły zmiany własnościowe. Organ, stwierdzając zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, nie wyjaśnił konkretnie w odniesieniu do [których] poszczególnych działek, z jakich przyczyn uznał, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie zawsze przesądza o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy ocenie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne nie chodzi o odwrócenie skutków prawnych w ogóle, ale o odwrócenie skutków wywołanych przez decyzję ocenianą w ramach tego postępowania o stwierdzenie nieważności. Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (wyrok NSA z 7.3.2008 r. I OSK 327/07, Lex 505399). Organ nie dokonał analizy prawnej, na podstawie której nastąpiły zmiany własnościowe, a w szczególności jakie czynności prawne stanowiły ich podstawę, czy były to decyzje administracyjne czy też czynności cywilnoprawne, a jeśli te ostatnie to czy podstawę ich dokonania stanowiła decyzja administracyjna. Sąd stwierdził, że organ podając w punkcie 2 decyzji jedynie obszar działek, a nie wskazując dokładnie których konkretnie części działek orzeczenie dotyczy, powoduje że nie wiadomo, które konkretnie części działek objęte są stwierdzeniem nieważności, a które części tych działek dotyczą wydania orzeczenia z naruszeniem prawa i wywołało nieodwracalne skutki prawne. Zasadnie skarżący wywodzą, że decyzja tej treści jest niewykonalna.

Zgodnie z § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. nr 16, poz. 62, dalej rozporządzenie) sporządzany był protokół zdawczo-odbiorczy, który winien zawierać między innymi dokładny opis przedsiębiorstwa i wymienienie wszystkich składników wchodzących w jego skład. Protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący przejętych orzeczeniem nr [...] przedsiębiorstw jako jeden z ich składników majątkowych wymieniał działkę nr [...] z obrębu [...], zatem nie można postawić zarzutu organowi, że objął postępowaniem także tę nieruchomość. Nieruchomość ta została objęta również orzeczeniem nr [...] , co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy. Twierdzenia skarżących, że działka ta nie wchodziła w skład nacjonalizowanych przedsiębiorstw ma znaczenie o tyle, że okoliczność ta winna podlegać weryfikacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. Organ winien uzasadnić i wskazać w czym upatruje nieodwracalność skutków prawnych odnośnie działki nr [...] z obrębu [...], w szczególności zwrócić uwagę na fakt, czy zmiany własnościowe nastąpiły w drodze czynności cywilnoprawnych, czy też ich podstaw należy upatrywać w czynnościach administracyjnoprawnych.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli: A. S., reprezentowana przez adw. M. P.; G. L., P. L., G. L., M. L., J. L., P. L., I. L., O. L., T. L. oraz G. B. (dalej skarżący), reprezentowani przez adw. W. S. Skarżący zakwestionowali uznanie, że kryteria nacjonalizacji należy rozpatrywać w odniesieniu do przedsiębiorstwa, rozumianego jako funkcjonalna całość podnosząc, że Minister pominął kwestie rozdziału majątkowego i prawnego. Nie sposób traktować jako jedno przedsiębiorstwo majątku należącego do czterech odrębnych spółek. Przyjęcie błędnego założenia, że przejęcie na własność Skarbu Państwa trzech przedsiębiorstw należy traktować jako "de facto" jednego przedsiębiorstwa, powoduje w konsekwencji sprzeczność dalszych ustaleń. Niezależnie od ustalenia, że podstawą przejęcia był art. 3 ust. 1 lit. B - kryterium powołane w tym przepisie można stosować jedynie w odniesieniu do poszczególnych przedsiębiorstw. Minister nie wykazał, jaką liczbę pracowników przedsiębiorstwo zdolne było zatrudnić na jedną zmianę. Pełnomocnicy zarzucili naruszenie art. 3 ust. 6, art. 3 ust. 1 [lit. A] pkt 11 i art. 3 ust. 1 lit. A i B ustawy; art. 40 kh, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu wskazał, że niezasadny jest zarzut pełnomocników stron co do nieuprawnionego odwołania się przez Ministra w decyzji do treści art. 40 kh, bowiem odwołanie się do tego przepisu było zgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku IV SA/Wa 784/10. Organ wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa).

Minister stwierdził, że ustalenie dokonane w decyzji z [...] czerwca 2012 r., że orzeczenie nr [...] faktycznie odnosiło się do jednorodnego przedsiębiorstwa – "Zakłady Przemysłowe [...]" (a nie do kilku różnych przedsiębiorstw), którego podstawową działalnością była produkcja piwa, nie może budzić wątpliwości. Wskazał, że orzeczenie (ogłoszone w Monitorze Polskim nr A-41 z 1949 r., poz. 573), orzekające o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 uppg i § 65 ust. 1 pkt d i ust. 2 oraz § 71 rozporządzenia.

Minister wskazał, że warunkiem sine qua non wydania każdego orzeczenia w trybie art. 3 uppg, zgodnie z ust. 6 tego przepisu, było wszczęcie postępowania o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa przed dniem 31 marca 1947 r. Organ podał, że przedsiębiorstwo o nazwie "Zakłady Przemysłowe [...] " w L., położone przy ul. [...], których właścicielem była O. L., umieszczono w wykazie przedsiębiorstw nr II a, pod l.p. 64, opublikowanym w Lubelskim Dzienniku Wojewódzkim z 15 września 1946 r. (nr 18, poz. 94) - przed dniem 31 marca 1947 r. - zgodnie z wymogiem art. 3 ust. 6 uppg.

Odnosząc się do wskazań Sądu dotyczących konieczności ustalenia, czy orzeczenie nr [...] dotyczyło wielu przedsiębiorstw, czy jednego, Minister wskazał, że browar którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, znajdował się w rodzinie [...] do 1927 r., po czym nabył go T. K. Już wówczas w browarze, prócz piwa produkowano wódki i likiery. T. K. zginął w roku 1939 w W., podczas działań wojennych, zapisując testamentem cały majątek O. L. Rodzeństwo testatora tj. siostra A. S. i brat J. K. nie zgodzili się z tym stanem rzeczy i wystąpili w 1940 r. do Sądu Okręgowego w [...] o unieważnienie testamentu, przy czym proces zakończył się ugodą sądową dopiero w 1942 r. Ugoda ta została uznana i zaakceptowana przez spadkobiercę J. K. dopiero we wrześniu 1945 r. W tym też czasie spadkobiercy postanowili utworzyć spółki, do dnia 1 stycznia 1946 r. jedyną właścicielką była O. L. Podział przedsiębiorstwa na poszczególne fabryki nastąpił w celu łatwiejszego wyjścia z niepodzielności. Umowy spółek jawnych między wspólnikami zawarto 14 grudnia 1945 r. i wniesiono do rejestru handlowego.

Mając to na uwadze, Minister wskazał, że ustawa z 1946 r. posługiwała się w art. 6 ust. 1 pojęciem przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym. Na gruncie Kodeksu handlowego przedsiębiorca prowadził jedno przedsiębiorstwo, chociażby w jego ramach funkcjonowało wiele zakładów, których przedmiot działalności był różny. Gdy podmiot gospodarczy prowadzi różnego rodzaju działalność gospodarczą w oparciu o składniki majątkowe i niemajątkowe, nie stanowiące samodzielnej i wyodrębnionej całości gospodarczej, jak ma to miejsce w omawianej sprawie w odniesieniu do firmy [...] - jest to jedno przedsiębiorstwo, a postępowanie nacjonalizacyjne jest prowadzone w stosunku do całego przedsiębiorstwa.

W ocenie organu orzeczenie nr [...] odnosiło się do jednorodnego przedsiębiorstwa – "Zakłady Przemysłowe [...]" (a nie do kilku różnych przedsiębiorstw), którego podstawową działalnością była produkcja piwa. Wszystkie prowadzone przez wskazane wyżej spółki działy produkcji na dzień 5 lutego 1946 r. funkcjonowały pod jedną firmą "[...]", na wspólnych nieruchomościach przy ul. [...], w tych samych budynkach (przy czym w skład Browaru [...] wchodziła lodownia przy ul. [...] i słodownia przy ul. [...]). Były zorganizowane w jedną niepodzielną całość, prowadziły jedną księgowość, prawną podstawą ich działalności było jedno pozwolenie udzielone w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Fakt prowadzenia poza browarem parowym działalności w postaci fabryki wódek i likierów oraz wytwórni lemoniady i wód gazowych nie zmienia tego, że było to jedno przedsiębiorstwo stanowiące samodzielną i wyodrębnioną całość gospodarczą zorganizowaną w oparciu o wyodrębniony zespół składników majątkowych materialnych i niematerialnych. Na terenie Browaru przy ul. [...] miała swoją siedzibę zarówno Wytwórnia Lemoniady i Wód Gazowych, jak i Fabryka Wódek i Likierów. Stwierdzając powyższe organ powołał się na protokół ekspertyzy dokonanej w "Fabryce Wódek i Likierów" dnia 4 listopada 1947 r., protokół z obrad Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia z dnia 12 listopada 1946 r., protokół oględzin zakładów przemysłowych pod firmą [...] w L. przy ul. [...] z 12 listopada 1946 r., protokół z dokonanego dnia 19 stycznia 1949 r. spisu inwentarza, remanentów i przejęcia pod zarząd państwowy "Zakładów Przemysłowych [...] " w L. (zgodnie z tym dokumentem przejęte pod zarząd państwowy zostały "wchodzące w skład tych zakładów": Browar [...] przy ul. [...] ; Wytwórnia Lemoniady i Wód Gazowych [...] przy ul. [...] ; Fabryka Wódek i Likierów [...] przy ul. [...]: Fabryka Słodu [...] przy ul. [...], Lodownia przy ul. [...]), jak również zarządzenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 12 lipca 1949 r. o "objęciu przedsiębiorstwa "Zakłady przemysłowe [...] " przy ul. [...] , składającego się z browaru parowego przy ul. [...] wraz z lodownią przy ul. [...] i słodownią przy ul. [...], Fabryki Lemoniady i Wód Gazowych i Fabryki Wódek i Likierów". Organ powołał się na orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 7 maja 1963 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Zakłady Przemysłowe [...]", w którym ustalono, że składniki majątkowe tego przedsiębiorstwa objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi, sporządzonymi w dniu 28-31 sierpnia 1950 r. przez Centralny Zarząd Przemysłu Fermentacyjnego w [...] i w dniu 28 sierpnia 1952 r. przez Centralny Zarząd Przemysłu Piwowarsko-Słodowniczego i z dnia 13 sierpnia 1963 r. przez Zjednoczenie Przemysłu Piwowarskiego 9 - stanowią część składową tego przedsiębiorstwa.

Przechodząc do zbadania merytorycznych przesłanek nacjonalizacji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku IV SA/Wa 784/10 organ wskazał, że w świetle normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10, na własność Państwa przechodziły gorzelnie przemysłowe, destylarnie, rafinerie spirytusu i fabryki wódek. Na podstawie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 15 chłodnie składowe. Pkt 11 lit. A ust. 1art. 3 uppg stanowił, że na własność Państwa przeszły browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl.

Art. 3 ust. 1 lit. A nie wiązał przesłanek przejęcia przedsiębiorstwa ze zdolnością zatrudnienia. Z dniem wejścia w życie ustawy na własność Państwa przechodziły m.in. fabryki wódek i chłodnie składowe (lodownia stanowiła chłodnię składową). Na podstawie art. 3 ust. 1 [lit. A] pkt 11 przeszły z dniem wejścia w życie ustawy na własność Państwa wszystkie browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl rocznie.

Odnosząc się do zdolności produkcyjnej Browaru [...] (w kontekście regulacji art. 3 ust. 1 lit A pkt 15 organ wskazał, że Ministerstwo Aprowizacji i Handlu w piśmie z dnia 15 maja 1946 r. skierowanym do Zakładów Przemysłowych "[...]" wskazało, że zdolność produkcyjna browaru w L. przy ul. [...] ustalona na podstawie protokółu Komisji Centralnego Zarządu Państwowego Przemysłu Piwowarsko-Słodowniczego z 13 marca 1946 r. i instrukcji Ministra Aprowizacji i Handlu zamieszczonej w nr 5 Dziennika Urzędowego Ministerstwa Aprowizacji i Handlu z dnia 15 kwietnia 1946 r. - została określona na 6180 hl. W związku z tak ustaloną zdolnością produkcyjną browaru Ministerstwo poinformowało "Zakłady Przemysłowe [...]", że "nie umieści Zakładów Przemysłowych [...]" w L. w spisie przedsiębiorstw podlegających upaństwowieniu z mocy art. 3 ust. 1 ustawy.

Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. (nr Rep. A. [...]) z [...] listopada 1946 r. wynika, że Komisja postanowiła przedstawić właściwemu Ministrowi wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...] Zakłady Przemysłowe", opierając się na ustaleniach opinii biegłych, którzy ustalili, że "browar przy pomocy samych tylko urządzeń znajdujących się przy ul. [...] może wyprodukować rocznie 5961,46 hl piwa, a ponadto ma jeszcze lodownię przy ul. [...] (..), której zdolność produkcyjna wynosi 15778,76 hl. Ogólna zdolność produkcyjna (...) według opinii biegłych wynosiłaby 21740,22 hl piwa rocznie". Komisja nie uznała, że lodownia przy ul. [...] nie przedstawia wartości produkcyjnej, gdyż jak wskazano "przeczą temu fakty". Sam fakt, że właściciel browaru czasowo "nie chce jej używać" nie może mieć, jak wskazano, żadnego znaczenia przy ocenie zdolności produkcyjnej przedsiębiorstwa, jako całości. W tym stanie rzeczy w uzasadnieniu postanowienia przyjęto, że roczna zdolność produkcyjna browaru "[...] " w L. przekracza 15000 hl i podlega upaństwowieniu – "na podstawie art. 3 lit. A pkt 11 ustawy".

Zasadniczo w ocenie organu, należy mieć na uwadze, że "przedsiębiorstwa" wyszczególnione w kwestionowanym orzeczeniu faktycznie stanowiły jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu zarówno art. 6 ust. 1 uppg, jak i definicji art. 40 § 1 kh, którego główną działalnością było prowadzenie browaru, a produkcja wódek i likierów, jak również lemoniady i wód gazowych - stanowiła produkcję uboczną. W tym kontekście spełnienie bądź też nie przesłanki "zdolności produkcyjnej" browaru (powyżej 15.000 hl rocznie), jak wskazano uzasadniając zaskarżoną decyzję, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Niezasadne są tym samym twierdzenia, że błędnie przyjęto, że istnieją przesłanki określone w art. 3 ust. 1 lit. A. Podstawę prawną przejęcia na własność Państwa "Zakładów Przemysłowych [...]" w L., położonych przy ul. [...], jak wskazano w wykazie przedsiębiorstw do upaństwowienia nr IIa, pod l.p. 64 (Lubelski Dziennik Wojewódzki z 1946 r. nr 18, poz. 94) - stanowił nie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11, lecz art. 3 ust. 1 lit. B. Na podstawie tego właśnie przepisu na własność Państwa z dniem 5 lutego 1945 r. przeszły przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod lit. A, jeżeli zdolne były zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Organ wskazał, że z dokumentów pominiętych w wymienionej wyżej opinii rzeczoznawcy, pochodzących z Archiwum Państwowego w [...], dotyczących "Zakładów Przemysłowych [...]" w L. z lat 1927-1949 – "List pracowników fizycznych i umysłowych Zakładów Przemysłowych [...] : Browar Parowy, Słodownia, Fabryka Wódek i Likierów oraz Fabryka Lemoniady i Wód Gazowych", którym organ dał wiarę i przyznał moc dowodową - wynika, że przedsiębiorstwo to zatrudniało w różnym okresie wskazanego przedziału czasowego od 71 do 169 osób (teczka Archiwum Państwowe s. 59-62 (lista zatrudnionych 117 osób), s. 54-58 (lista zatrudnionych 169 osób), s. 48-51 (lista zatrudnionych 87 osób), s. 19-27 (lista zatrudnionych 71 osób).

Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby jednoznacznie, by przyjęte przez organ w postępowaniu zwykłym ustalenie "zdolności zatrudnienia" w omawianym przedsiębiorstwie przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników nie odpowiadało stanowi faktycznemu na dzień 5 lutego 1946 r., zatem brak podstaw do przyjęcia, że kwestionowane orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego nr [...] z [...] czerwca 1949 r. w sposób rażący narusza prawo.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. stała się przedmiotem skarg: P. L., G. L., M. L., J. L., P. L., I. L., O. L., T. L., G. L., reprezentowanych przez adwokata W. S. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 452/13) i G. B., reprezentowanego przez adwokata K. K. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 805/13).

Adwokat W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 ust. 6 uppg polegające na błędnym przyjęciu, że określenie przedsiębiorstwa w sposób dokonany w ogłoszeniu Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w [...] , opublikowanym w Lubelskim Dzienniku Wojewódzkim nr 18 z dnia 16 września 1946 r. (pod nr 45/46 poz. 94), w Wykazie Przedsiębiorstw Nr Ha jako: Zakłady Przemysłowe [...] , ul. [...] - właściciel O. L., może wywołać skutki prawne w stosunku do innych przedsiębiorstw nie wymienionych w powołanym wykazie i mających odrębny byt prawny;

2. art. 3 ust. 1 [lit. A] pkt 11 uppg polegające na błędnym przyjęciu, że kryterium zdolności produkcyjnej jako podstawy nacjonalizacji można sumować na podstawie zdolności produkcyjnej 4 różnych podmiotów, wpisanych jako samodzielnych przedsiębiorców do rejestru handlowego, a nie ujętych w wykazie - ogłoszeniu Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w [...] ;

3. art. 3 ust. 1 lit. A i B uppg, polegające na błędnym przyjęciu, że istnieją przesłanki określone w art. 3 ust. 1 lit. A, podczas gdy w rzeczywistości przesłanki te nigdy nie zaistniały (organ błędnie przyjął, że nacjonalizowany podmiot miał zdolność produkcyjną powyżej 15.000 hl/rocznie - błędne sumowanie zdolności produkcyjnych Lodowni). Zastosowanie przepisu lit. B cytowanego artykułu jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, bowiem browar był wyłączony z zastosowania kryteriów przepisu lit. B art. 3 ust. 1 uppg;

4. art. 40 kh przez błędne przyjęcie, że przedsiębiorstwo tworzą składniki majątkowe niezależnie od podmiotu, któremu te składniki przysługują, niezależnie od samodzielności organizacyjnej, odrębnej struktury własności i odrębnego bytu prawnego;

5. art. 3 ust. 1 uppg przez przyjęcie, że osobami zatrudnionymi przy produkcji na jedną zmianę są także pracownicy umysłowi, łącznie z pracownikami magazynu, kierownictwem przedsiębiorstwa i personelem inżynieryjno-technicznym i to na podstawie wyjaśnień Przewodniczącego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z 22 listopada 1946 r.

Pełnomocnik zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik wskazała m.in., że Minister uznał, że kryteria odnoszą się do przedsiębiorstwa rozumianego jako funkcjonalna całość, z pominięciem rozdziału majątkowego i prawnego dokonanego na podstawie ważnej czynności prawnej - ugody sądowej z 1942 r. i zawartych umów spółek jawnych. Tymczasem przedsiębiorstwo Zakłady Przemysłowe [...] - właściciel O. L. na skutek dokonania ważnych czynności prawnych - umów spółek jawnych - przestało istnieć. W miejsce dotychczasowego przedsiębiorstwa powstały cztery nowe przedsiębiorstwa – Spółki Jawne. Spółki te dopełniły wszelkich czynności na gruncie ówcześnie panującego prawa dla zalegalizowania swojego bytu. Spółki zostały wpisane do właściwego rejestru sądowego oraz prowadziły odrębne księgi rachunkowe. Pełnomocnik podkreśliła, że niezależnie od wskazanej podstawy przejęcia - z którą skarżący się nie zgadza - i ustalenia, że był nią art. 3 ust. 1 lit. B - zgodnie z Wykazem przedsiębiorstw - kryterium powołane w tym artykule można stosować tylko w odniesieniu do poszczególnych przedsiębiorstw, określonych w orzeczeniu nr [...], pod warunkiem dopełnienia wymogu określonego w art. 3 ust. 6 uppg, tj. pod warunkiem wszczęcia postępowania o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność państwa przed dniem 31 marca 1947 r. Minister nie wykazał, jaką ilość pracowników przedsiębiorstwo zdolne było zatrudnić na jedną zmianę. Minister nie ustalił, czy przedsiębiorstwa miały możliwość pracy na zmianę, a jeżeli miały możliwość pracy zmianowej, to ile zmian było możliwych. Minister wbrew wyraźnym wskazaniom zawartym w wyroku IV SA/Wa 784/10, nie rozstrzygnął zupełnie kwestii nieruchomości zabudowanej pałacem położonym przy ul. [...], na działce nr [...] , obręb [...].

Adwokat K. K. reprezentujący G. B., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji Ministra zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 7, 77, 78, 80 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuprawnione przyjęcie, że moce produkcyjne wywłaszczanych przedsiębiorstw stanowiących spółki prawa handlowego jak też poziom zatrudnienia w tych przedsiębiorstwach pozwalały na przyjęcie, że spełnione są normy wskazane w art. 3 [ust. 1] lit. A pkt 11 i art. 3 [ust. 1] lit. B ustawy, gdy organ winien był dojść do wniosku, że normy nie były spełniane, ani przez nie istniejące wówczas przedsiębiorstwo [...], a tym bardziej przez Spółki, których dotyczyło orzeczenie nr [...] ;

b) 8 kpa przez rozbieżne podejmowanie decyzji odnośnie tych samych kwestii przy nie zmienionym materiale dowodowym i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

c) art. 12 kpa przez działanie przez organ w przedmiotowej sprawie od ponad 20 lat mimo jasnego, nie zmienionego stanu faktycznego i ewidentnych dowodów na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...];

d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności orzeczeniu nr [...];

2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 40 § 1 kh przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nienależyte uznanie, że spółki stanowiły jedno przedsiębiorstwo.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił m.in., że organ administracji publicznej w uzasadnieniach swych decyzji, w tym zaskarżanej niniejszą skargą, zamazuje obraz oczywistego stanu faktycznego i prawnego. Zarówno w momencie wejścia w życie ustawy z 1946 r. jak też w momencie wydania orzeczenia nr [...] w 1949 r. Zakłady Przemysłowe [...] nie istniały. Wynika to choćby z samej treści orzeczenia nr [...].

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego D. D. w piśmie z 24 stycznia 2014 r. wniosła o oddalenie skarg. Pełnomocnik wskazała, że zawiązanie odrębnych spółek miało na celu tylko i wyłącznie "łatwiejsze wyjście z niepodzielności", przy czym de facto wszystkie spółki prowadzące odrębne gałęzie produkcji miały wspólną siedzibę i prowadziły wspólne przedsiębiorstwo. Wiodącą gałęzią produkcji był browar. Ujęcie w ogłoszeniu o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa o nazwie "Zakłady Przemysłowe [...]", których właścicielem była O. L., świadczy o pojmowaniu wszystkich gałęzi produkcji jako prowadzonych w ramach jednorodnego przedsiębiorstwa.

Skutkiem przyjęcia, że osobne gałęzie produkcji funkcjonowały w ramach jednego przedsiębiorstwa zasadnym było rozstrzygnięcie w orzeczeniu nr [...] z [...] czerwca 1949 r. o przejściu na własność Państwa całości majątku przedsiębiorstwa. Nawet gdyby przyjąć, że istniały trzy odrębne przedsiębiorstwa (co uczestnik kwestionuje), to nacjonalizacji podlegałby cały majątek położony w L. przy ul. [...].

W piśmie procesowym z 12 lutego 2014 r. złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, adwokat W. S. podtrzymała dotychczasowe zarzuty, wskazując, że skoro przed 31 marca 1947 r. nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego przeciwko właścicielom spółek, to późniejsze wszelkie twierdzenia, co do tego, czy istniało jedno przedsiębiorstwo, czy też nie, nie ma znaczenia w sprawie, a dokonanie nacjonalizacji było bezprawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie dnia 12 lutego 2014 r. połączył sprawy o sygn. akt I SA/Wa 452/13 i I SA/Wa 805/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 452/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja i jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2012 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Istotą tego postępowania nie jest ocena, czy wykazanie przez organ nadzoru, że zasadne było wydanie określonego orzeczenia (decyzji), ale ocena w trybie nadzoru, czy decyzja wydana w trybie zwykłym obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa). Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 28.10.2011 r., I OSK 1888/10, Lex 1069632; 18.7.1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91; 21.10.2010 r., I OSK 28/10, cbosa).

Rozpatrywanie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i przepisów dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 kpa).

Na gruncie niniejszej sprawy, za błędne Sąd I instancji uznał ustalenie Ministra Rolnictwa, że orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1949 r. na własność Państwa przejęto jedno przedsiębiorstwo. Minister wskazał w decyzji, że orzeczenie nacjonalizacyjne odnosiło się do jednorodnego przedsiębiorstwa "Zakłady Przemysłowe [...]", którego podstawową działalnością była produkcja piwa, a nie kilku różnych przedsiębiorstw.

Ocenę organu w tym zakresie Sąd uznał za dowolną, a zatem naruszającą art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

To błędne ustalenie doprowadziło do dalszych uchybień w postępowaniu nadzorczym, bowiem ocena w zakresie spełnienia przesłanek przejęcia na gruncie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17) nie została dokonana w odniesieniu do poszczególnych przejętych tym orzeczeniem przedsiębiorstw.

Stwierdzając w decyzji, że orzeczeniem nacjonalizacyjnym przejęto jedno przedsiębiorstwo, organ powołał się na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W szczególności organ oparł się na treści wykazu opublikowanego w Lubelskim Dzienniku Wojewódzkim z 15 września 1946 r., którym wszczęto postępowanie nacjonalizacyjne w stosunku do przedsiębiorstwa o nazwie Zakłady Przemysłowe [...]. Tymczasem, ocenę, co do tego, czy orzeczenie nacjonalizacyjne obarczone jest kwalifikowaną wadą należało rozpocząć nie od treści wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu, ale od treści orzeczenia nacjonalizacyjnego. To orzeczenie podlega bowiem kontroli w trybie nadzoru. Badanie, czy orzeczenie nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegać będzie m.in. na ocenie, czy postępowanie nacjonalizacyjne, w wyniku którego wydano to orzeczenie, wszczęte było zgodnie z przepisami prawa, a jeśli nie, to czy naruszenie to może być kwalifikowane jako rażące.

W ocenie Sądu – w świetle treści orzeczenia nr [...] – nie może budzić żadnych wątpliwości, że na własność Państwa przejęto trzy wymienione w nim przedsiębiorstwa tj.: 1. Browar [...], który stanowił własność O. L. i Spółki (wraz z lodownią przy ul. [...] oraz słodownią przy ul. [...], która stanowiła własność A. S. i S- ki); 2. Wytwórnia Lemoniady i Wód Gazowych [...], która stanowiła własność A. S. i Spółki; 3. Fabryka Wódek i Likierów [...], która stanowiła własność J. K. i Spółki. Już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku IV SA/Wa 784/10 wskazał, że z orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] czerwca 1949 r., wynika że przejęto na własność Państwa nie jedno przedsiębiorstwo lecz trzy przedsiębiorstwa. Sąd powołał wówczas w wyroku art. 40 § 1 kh. Nieuwzględnienie powyższego, w kontekście zawartych w tym wyroku wskazań Sądu, co do obowiązku badania przez organ podstaw przejęcia poszczególnych przedsiębiorstw, należy kwalifikować jako naruszenie art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał art. 153 ppsa wskazując, że związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku akt IV SA/Wa 784/10, jednakże w istocie do oceny tej i wskazań nie zastosował się.

Zdaniem Sądu I instancji, organ przyjmując, że przedsiębiorstwa wymienione w orzeczeniu nr [...] – wbrew nadto jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości treści tego orzeczenia – stanowią jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 40 § 1 kh w zw. z art. 6 ust. 1 uppg, organ dokonał dowolnej, a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego.

Z akt sprawy (wypisów do Rejestru Handlowego Sądu Okręgowego w [...], nadesłanych 8 sierpnia 2011 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi przez Zastępcę Dyrektora Archiwum Państwowego w [...]) bezspornie wynika, że 1. Browar [...], właściciel O. L. i Spółka; 2. Wytwórnia Lemoniady i Wód Gazowych [...], właściciel A. S. i Spółka oraz 3. Fabryka Wódek i Likierów [...], właściciel J. K. i Spółka, stanowiły trzy odrębne podmioty prawa handlowego. Z wypisów tych wynika, że kupiec rejestrowy działający pod firmą "Zakłady Przemysłowe [...]" wykreślony został z rejestru handlowego z powodu likwidacji. Każda z wymienionych wyżej spółek jawnych wpisana została do rejestru handlowego w dniu 31 grudnia 1945 r. Wpis spółek do rejestru handlowego wymagany był artykułem 6 kh. Art. 4 § 1 kh stanowił, że kupiec, który prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze, jest kupcem rejestrowym. Każda z tych spółek była kupcem rejestrowym (art. 5 § 1 kh).

Jednakowy skład osobowy tych spółek prowadzących działalność w różnym zakresie nie oznacza, że stanowiły jedno przedsiębiorstwo. Przyjęcie przez Ministra Rolnictwa odmiennej, rozszerzającej wykładni pojęcia przedsiębiorstwo, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego wówczas Kodeksu handlowego. To, że wymienione spółki jawne korzystały z tych samych nieruchomości nie oznacza, wbrew twierdzeniom organu, że stanowiły jedno przedsiębiorstwo. Można zgodzić się z ogólnym poglądem organu, że jeden podmiot gospodarczy może prowadzić więcej niż jedno przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, jednakże zauważyć należy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z jednym podmiotem gospodarczym, bowiem Zakłady Przemysłowe [...] nie istniały w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że dokonując wykładni dalece niedoskonałych i niejednoznacznych przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, w przypadku wątpliwości należy posiłkowo odwoływać się do przepisów Kodeksu handlowego czy też innych aktów prawnych obowiązujących w tamtym okresie. Wykładnia przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, dokonywana w szerszym kontekście z uwzględnieniem innych, równolegle obowiązujących aktów prawnych, niewątpliwie zapobiegnie temu, na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47 (dalej wyrok III ARN 23/92), by przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, nie wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok NSA z 13.9.2001 r. IV SA 1246/99, cbosa, dalej wyrok IV SA 1246/99).

W świetle powyższego, brak jest podstaw do dokonywania w niniejszej sprawie rozszerzającej i nie znajdującej żadnego oparcia w przepisach ani ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., ani w przepisach Kodeksu handlowego wykładni pojęcia przedsiębiorstwo, czy takiej próby definicji tego pojęcia w niniejszej sprawie.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z protokołu zdawczo-odbiorczego z 28-31 lipca 1950 r. wynika, że spis obejmował odrębnie każde przedsiębiorstwo wymienione w orzeczeniu nr [...]. Ustalenia we wskazanym wyżej zakresie nie zmienia treść protokołu z 28 lipca 1952 r., którym uzupełniono protokół zdawczo-odbiorczy przez stwierdzenie, że Zakłady Przemysłowe [...] przy ul. [...] składają się z: browaru parowego z fabryką wódek i likierów oraz wytwórnią wód gazowych i lemoniad, na który to protokół powołał się Minister w zaskarżonej decyzji. Owo uzupełnienie protokołu przez próbę dookreślenia, co stanowi nieistniejące w dacie przejmowania "Zakłady Przemysłowe [...]" w żaden sposób – wbrew twierdzeniom organu – nie pozwala przyjąć, że orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r. przejęto jedno przedsiębiorstwo. Interpretacja taka jest nieuprawniona i w sposób oczywisty sprzeczna z treścią orzeczenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r.

Mając powyższe na uwadze, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2012 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przyjmie, że Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa trzech wymienionych w nim przedsiębiorstw. Na gruncie tego ustalenia organ oceni, w odniesieniu do każdego z tych przedsiębiorstw, czy orzeczenie o przejęciu na własność Państwa wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie i czy zachodzą przesłanki do wyeliminowania tego orzeczenia ze skutkiem ex tunc (art. 156 § 1 i § 2 kpa). Ocenę w tym zakresie organ oprze na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Rozważania, co do tego, czy orzeczenie nr [...] wydane zostało, czy też nie, z rażącym naruszeniem prawa organ winien rozpocząć od ustalenia, czy nastąpiło wszczęcie postępowania o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa, stosownie do wymogu określonego w art. 3 ust. 6 uppg, czy wszczęcie postępowania było zgodne z przepisami prawa, czy też naruszało prawo, a jeśli naruszało prawo, to czy w sposób rażący. Dokonując kontroli orzeczenia nr [...] pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wadliwości organ uwzględniając rozważania przedstawione w niniejszym wyroku, uwzględni również wskazania, co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszym wyroku IV SA/Wa 748/10, które w niniejszym postępowaniu nie zostały uwzględnione, a pozostają aktualne.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podkreślił, że w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej określone zostały różne zasady nacjonalizacji ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa. W myśl art. 3 ust. 1 lit. A ustawy, określone przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe (gałęzie gospodarki narodowej zostały wyszczególnione w punktach) podlegały przejęciu za odszkodowaniem bez dalszych warunków. Natomiast na podstawie art. 3 ust. 1 lit. B podlegały przejęciu inne przedsiębiorstwa przemysłowe, te które nie były wymienione pod lit. A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Sformułowanie, "przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A" należy rozumieć w ten sposób, że dany rodzaj gałęzi gospodarki nie został w ogóle wymieniony pod lit. A. Wykładnia art. 3 ust. 1 lit. B zmierzająca w istocie do objęcia tym przepisem tych wszystkich przedsiębiorstw, które są wymienione pod lit. A, a nie spełniają warunku tam określonego, jest wykładnią rozszerzającą i niedopuszczalną. Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok III ARN 23/92).

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 452/13 wniosło Miasto [...] – miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez r. pr. D. D., Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji z [...] grudnia 2012 r. i decyzji z [...] czerwca 2012 r., mimo że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając ww decyzje nie dopuścił się wskazanych przez Sąd I instancji uchybień przepisów postępowania – art. 80 kpa i art. 153 ppsa;

b. art. 153 ppsa przez sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, wyłączających dokonanie przez organ administracji publicznej w toku ponownego rozpoznania sprawy swobodnej oceny dowodów, a w istocie wyłączających także niezależność i niezawisłość tego organu w toku ponownego rozpoznania sprawy;

c. art. 141 § 1 ppsa przez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, a także przez sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 24 maja 2016 r., w miejsce zmarłego G. L., na podstawie prawomocnego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., [...] Sądu Rejonowego [...], wstąpili do postępowania jego następcy prawni: M. L., Z. N. i A. M. (k. 246-250, 261 akt sądowych).

P. L., G. L., M. L., J. L., P. L., I. L., O. L., T. L., M. L., Z. N. i A. M., reprezentowani przez r. pr. L. B., poparli wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną; wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

G. B., reprezentowany przez adw. K. K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 oraz art. 153 ppsa.

W niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki z: 6 czerwca 2002 r. IV SA 4552/02 i 31 sierpnia 2010 r. IV SA/Wa 784/10. Organy obu instancji, a także Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku IV SA 4552/02 (na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej pw) i w wyroku IV SA/Wa 784/10 (na podstawie art. 153 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 99 pw.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 784/10 Sąd wskazał w szczególności, że "orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949r. przejęto przedsiębiorstwa tj. Browar [...], który stanowił własność O. L. i Spółki (wraz z lodownią przy ul. [...] oraz słodownią przy ul. [...] - która stanowiła własność A. S. i Spółki), Wytwórnię Lemoniady i Wód Gazowanych [...], która stanowiła własność A. S. i Spółki, Fabrykę Wódek i Likierów [...], która stanowiła własność J. K. Z orzeczenia tego, poprzez posłużenie się liczbą mnogą "zostają przejęte ... przedsiębiorstwa" wynika, iż przejęto na własność Państwa nie jedno przedsiębiorstwo lecz 3 przedsiębiorstwa, przy czym browar został przejęty wraz z lodownią i słodownią, które stanowiły własność A. S. i Spółki. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej instancji przyjął, iż orzeczenie to faktycznie odnosiło się do jednego, a nie wielu przedsiębiorstw. Z decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy nie wynika wprost jak organ rozstrzygnął tę kwestię. Okoliczność ta zdaniem Sądu jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem decyduje o tym czy kryteria z ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej odnoszą się do poszczególnych przedsiębiorstw samodzielnie, co oznacza, że zgodność z prawem przejęcia każdego z przedsiębiorstw należy oceniać oddzielnie, czy też mamy do czynienia z jednym przedsiębiorstwem i kryteria te należy odnieść do całości". Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 784/10 przytoczył brzmienie art. 40 § 1 kh i wskazał, że "mając na względzie treść powyższego przepisu jak i treść orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] czerwca 1949 r. organ winien rozważyć powyższe okoliczności w tym zakresie".

Trafnie Sąd I instancji uznał ocenę orzeczenia nr [...] dokonaną przez organ nadzoru za dowolną i naruszającą art. 80 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 422, nb 2, uw. 2-4). Skoro w świetle treści orzeczenia nr [...] nie może budzić żadnych wątpliwości, że na własność Państwa przejęto trzy jednoznacznie wymienione w nim przedsiębiorstwa, to dowolnym było uznanie przez Ministra Rolnictwa, że na własność Państwa przejęto jedno przedsiębiorstwo. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że ocenę, co do tego, czy orzeczenie nacjonalizacyjne obarczone jest kwalifikowaną wadą należało rozpocząć nie od treści wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu, ale od treści orzeczenia nacjonalizacyjnego. To orzeczenie podlega bowiem kontroli w trybie nadzoru.

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjął, że pojęcie "przedsiębiorstwa" w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, prowadziło w kontrolowanej sprawie do uznania, że przedmiotem nacjonalizacji było jedno przedsiębiorstwo, mimo że w rzeczywistości były to trzy przedsiębiorstwa – expressis verbis wymienione w tenorze orzeczenia nr [...]. Wykładnia prezentowana przez skarżącego kasacyjnie nie uwzględnia uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 5.11.2007 r., I OPS 2/07, ONSAiWSA 2008/1/5 (dalej uchwała I OPS 2/07). Mimo że uchwała dotyczy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), to argumenty podniesione w uzasadnieniu uchwały są w pełni użyteczne przy dokonywaniu wykładni art. 3 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa nacjonalizacyjna nie definiowała pojęcia "przedsiębiorstwo", używała jednak takich określeń, jak: przedsiębiorstwo przejęte przechodzi na rzecz Państwa w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (art. 6 ust. 1), własność dotyczy tylko części przedsiębiorstwa lub tylko części udziału majątkowego w nim (art. 3 ust. 2), właściciel przedsiębiorstwa przejętego przez Państwo (art. 7 ust. 1), przywrócenie posiadania przedsiębiorstwa (art. 8). Z takiego sposobu uregulowania wynika, że ustawa nacjonalizacyjna posługiwała się pojęciem przedsiębiorstwa w takim znaczeniu, jakie można mu nadać na gruncie obowiązującego wówczas prawa.

Określenie, czym jest przedsiębiorstwo w znaczeniu prawnym, wywoływało zasadnicze kontrowersje w doktrynie międzywojennej, ale także nadal jest źródłem sporów. W obowiązującym w czasie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej Kodeksie handlowym (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy) mowa jest o prowadzeniu przedsiębiorstwa przez kupca oraz o zbyciu przedsiębiorstwa, przy czym unormowania dotyczące zbycia przedsiębiorstwa wskazują, że zbycie przedsiębiorstwa obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości, a w szczególności: 1) firma, znaki towarowe i inne oznaczenia indywidualizujące przedsiębiorstwo, 2) księgi handlowe, 3) nieruchomości i ruchomości należące do przedsiębiorstwa, nie wyłączając towarów, 4) patenty, wzory użytkowe i zdobnicze, 5) wierzytelności powstałe przy prowadzeniu przedsiębiorstwa, 6) prawa wynikające z najmu i dzierżawy lokali zajmowanych przez przedsiębiorstwo (art. 40 § 1 kh).

Według przeważających w doktrynie poglądów, przedsiębiorstwo na gruncie prawnym, w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, rozumiane jest jako zbiór rzeczy i praw, a nawet stanów faktycznych, złączonych nierozerwalnym węzłem spełnianej funkcji w obrocie gospodarczym. O przedsiębiorstwie można zasadnie mówić, gdy istnieje zespół składników, który ucieleśnia przedsiębiorstwo, tzn. gdy można sensownie wyodrębnić przedsiębiorstwo od osoby przedsiębiorcy. W okresie międzywojennym ukształtowała się koncepcja prawa podmiotowego na przedsiębiorstwie (prawo do przedsiębiorstwa), która zakładała, że przedsiębiorstwo jest odrębnym przedmiotem, a nie bliżej nieokreśloną masą majątkową. To zaś, że przedsiębiorstwo stanowi odrębny przedmiot, oznacza, że podejmowane w stosunku do przedsiębiorstwa czynności prawne mają za przedmiot przedsiębiorstwo jako takie, a nie poszczególne składniki mienia wchodzące w skład przedsiębiorstwa.

Przedsiębiorstwem w znaczeniu szerszym jest ogół praw podmiotowych, stosunków faktycznych oraz różnych innych wartości, jakie podmiot prawa ("właściciel" przedsiębiorstwa, osoba prawna lub fizyczna, "przedsiębiorca" sam lub ze współdziałającymi osobami) wiąże w zorganizowany zespół, ustalając cel gospodarczy tego zespołu. Prawami podmiotowymi wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa mogą być zarówno prawa rzeczowe i inne prawa bezwzględne, jak i prawa względne (System prawa cywilnego, tom I, część ogólna, Ossolineum 1974, s. 451). Przejście przedsiębiorstwa na własność innego podmiotu oznacza przejście "minimum środków, jakie jest konieczne do tego, by mógł on prowadzić to samo przedsiębiorstwo" (M. Poźniak-Niedzielska, Zbycie przedsiębiorstwa w świetle zmian w kodeksie cywilnym, PiP 1991/6/35). Oznacza to, że przejście przedsiębiorstwa na własność innego podmiotu powoduje nabycie ogółu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa, a więc nabywca przedsiębiorstwa, także w drodze nacjonalizacji, uzyskuje wszystkie prawa, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.9.2001 r. IV SA 1246/99, W. J. Katner (OSP 2003/7-8/s. 386) trafnie zwrócił uwagę, że nacjonalizacja nastąpiła nie dlatego, że przedmiot własności (grunt, budynek, przedsiębiorstwo) należał do określonej osoby, ale dlatego, że spełnia on (przedsiębiorstwo) przesłanki ustawowe i należy do innego właściciela niż Państwo. W uzasadnieniu wyroku IV SA 1246/99, odwołując się do doktryny, słusznie zwrócono uwagę, że właścicielowi przedsiębiorstwa w stosunku do poszczególnych składników przedsiębiorstwa służy określone prawo podmiotowe, wyrażające się w tym, że ma on prawo do wyłącznego korzystania z przedsiębiorstwa i dysponowania wchodzącym w skład przedsiębiorstwa majątkiem. Do dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa, w razie zmiany właściciela przedsiębiorstwa, nie jest konieczne, by nowy właściciel był właścicielem wszystkich składników przedsiębiorstwa. Jeżeli w skład przedsiębiorstwa nie wchodziły nieruchomości lub ruchomości należące do przedsiębiorstwa jako własność właściciela przedsiębiorstwa, ponieważ były jedynie w użytkowaniu przedsiębiorstwa (najem, dzierżawa, bez tytułu prawnego), to przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa wywoływało ten skutek, że na rzecz Państwa przechodziło przedsiębiorstwo w takim zakresie praw, w jakim służyły one poprzedniemu właścicielowi.

W związku z tym, że w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej obowiązywał Kodeks handlowy, badając, co wchodziło w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości, sięga się do art. 40 kh. Tak określone składniki przedsiębiorstwa, wobec braku odmiennej regulacji w ustawie nacjonalizacyjnej, przejmowało Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej, a ściślej - decyzji o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego.

Z treści art. 40 § 1 kh wynika, że w skład przedsiębiorstwa wchodzą różne, stanowiące określoną, wymierną wartość, składniki takie jak firma, znaki towarowe, nieruchomości i ruchomości należące do przedsiębiorstwa, towary, ale także wierzytelności i prawa wynikające z umów (najmu, dzierżawy). Nie ulega wątpliwości, że na własność Państwa przechodzą w myśl art. 6 ust. 1 uppg te składniki, które wymienia art. 40 § 1 kh od pkt 1 do 5, a w tym nieruchomości i ruchomości należące do kupca (przedsiębiorcy). Treść art. 6 ust. 1 uppg nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że Państwo staje się także właścicielem tych nieruchomości, do których właściciel przedsiębiorstwa (kupiec, przedsiębiorca) nabył określone prawa wynikające ze stosunku najmu czy dzierżawy albo które posiadł bez tytułu prawnego.

Stosownie do art. 7 ust. 1 uppg za przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność, na podstawie art. 3 wyłącznie jego właściciel jest uprawniony do otrzymania odszkodowania, co także wskazuje, że nieruchomość należąca do osób trzecich nie podlega nacjonalizacji. Dopiero w § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. nr 17, poz. 114 ze zm.), a następnie w § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia znalazł się przepis mówiący o składnikach majątkowych przedsiębiorstwa niestanowiących jego własności i o tym, że ich właścicielom należą się odszkodowania na tych samych zasadach co wierzycielom przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 uppg).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z upoważnieniami zawartymi w art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej (powołanymi w podstawie rozporządzenia) Rada Ministrów miała w rozporządzeniu określić wyłącznie tryb postępowania, w którym nastąpi przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie zaś wprowadzać nowe kategorie podmiotów, których majątki mogą być przejmowane na własność Państwa w ramach nacjonalizacji, czy też ustalać, odmiennie, niż to uregulowano w ustawie, nowe rodzaje odszkodowań za przejmowane mienie. Na ten aspekt rozstrzyganego zagadnienia prawnego trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku IV SA 1246/99. Po pierwsze, kwestie te nie mogły być uregulowane w rozporządzeniu, gdyż bez wątpienia stanowiły one materię ustawową. Po drugie, przepis § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia (niewykluczone, że inne również) ewidentnie przekracza zakres udzielonego w ustawie upoważnienia. W związku z tym wskazane przepisy rozporządzenia należy uznać za pozbawione podstawy prawnej (samoistne), co w konsekwencji oznacza, że akty administracyjne wydane na ich podstawie są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Analizując dotychczasową praktykę orzeczniczą w tym zakresie, można stwierdzić, że tak szerokie rozumienie nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, polegające na przejmowaniu na własność Państwa również nieruchomości i ruchomości nienależących do przedsiębiorstwa, wynikało właśnie z postanowień § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które faktycznie rozszerzało działanie ustawy nacjonalizacyjnej. Oczywiste jest, że o treści przepisu ustawy nie mogą przesądzać przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy (ONSAiWSA 2008/1/5, s. 76-79).

Przenosząc powyższe argumenty na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji, prawidłowo oceniając orzeczenie nr [...], trafnie wskazał, że spółka handlowa jest kupcem rejestrowym (art. 5 § 1 kh), a wszystkie trzy spółki handlowe (spółki jawne, powstałe w wyniku umów zawartych dnia 14 grudnia 1945 r.), wymienione w orzeczeniu nr [...], zostały prawidłowo wpisane do rejestru handlowego (art. 6 kh). Z kolei uprzednio istniejąca firma "[...]" uległa likwidacji i wykreśleniu z rejestru handlowego. Tym samym błędnie skarżący kasacyjnie podnosi, że art. 6 ust. 1 uppg stanowić mógł podstawę do znacjonalizowania jednego przedsiębiorstwa "Zakłady Przemysłowe [...]", skoro przedsiębiorstwo to uległo likwidacji i wykreśleniu z rejestru handlowego przed wejściem w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Nie sposób pominąć aspektów podmiotowych, skoro wpisy do rejestru handlowego wszystkich trzech spółek jawnych, wymienionych w orzeczeniu nr [...] i wykreślenie w rejestrze handlowym poprzednio istniejącego przedsiębiorstwa, nie mogły być pominięte przy ustaleniu, że przedmiotem nacjonalizacji mogły być wyłącznie trzy odrębne przedsiębiorstwa, funkcjonujące w dacie wydania orzeczenia nr [...]. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że żadne z trzech przedsiębiorstw objętych orzeczeniem nr [...], nie zostało objęte postępowaniem wszczętym na podstawie art. 3 ust 6 uppg przed dniem 31 marca 1947 r., co było warunkiem koniecznym do wydania orzeczenia w trybie art. 3 uppg. Trafnie Sąd I instancji uznał wykładnię Ministra Rolnictwa, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, za błędną.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 551 kc, wzorowany niewątpliwie na uchylonym art. 40 kh, zawiera definicję przedsiębiorstwa ujętą w znaczeniu przedmiotowym. Hipoteza tego przepisu nie zwiera nawiązania do osoby właściciela, opisując przedsiębiorstwo czysto przedmiotowo jako zespół materialnych i niematerialnych składników stanowiący przedmiot prawa w szerokim znaczeniu. Zespół ten tym różni się od pojęcia rzeczy zbiorowej i zbioru praw, że jako przeznaczony do realizacji zadań gospodarczych (aspekt funkcjonalny) musi z natury rzeczy w określony sposób zorganizowany jako całość (aspekt organizacyjny). Służy temu taki dobór składników przedsiębiorstwa, by mogło ono za ich pomocą realizować zadania gospodarcze (S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, LexisNexis 2014. s. 291- 292, uw. 1; s. 293-294, uw. 3; s. 300, uw. 1). Użycie zwrotu "przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym" (s. 6 skargi kasacyjnej) stanowi pewne uproszczenie, bowiem mowa jedynie o przedsiębiorstwie w znaczeniu przedmiotowym, a aspekt funkcjonalny odzwierciedla jedynie przeznaczenie danego zespołu materialnych i niematerialnych składników przedsiębiorstwa, przeznaczonych do realizacji zadań gospodarczych. Ów aspekt funkcjonalny pozwala na przykład na wyłączenie z przedsiębiorstwa domu mieszkalnego, stanowiącego własność właściciela przedsiębiorstwa, bo funkcjonalnie nie jest on przeznaczonych do realizacji zadań gospodarczych. W podobnym znaczeniu o nie pozostawaniu w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26, na tle innego aktu nacjonalizacyjnego - dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. nr 4, poz. 17), dalej dekret o reformie rolnej .

W kontrolowanej sprawie trzy odrębne przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym (art. 40 § 1 kh), mogły korzystać z pewnych materialnych i niematerialnych składników, by realizować zadania gospodarcze każdego z tych przedsiębiorstw.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wytknął organowi nadzoru błędną wykładnię art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10, 11 i 15 oraz lit. B w zw. z art. 6 ust. 1 uppg, jednoznacznie podnosząc, że wykładnia art. 3 ust. 1 lit. B uppg, zmierzająca w istocie do objęcia tym przepisem tych wszystkich przedsiębiorstw, wymienionych pod lit. A, a nie spełniających warunku tam określonego, jest wykładnią rozszerzającą i niedopuszczalną, stanowi w istocie wypełnienie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Podział przedsiębiorstw wymienionych w art. 3 ust. 1 pod lit. A jest rozłączny w stosunku do przedsiębiorstw wymienionych w art. 3 ust. 1 pod lit. B (ustawodawca użył jednoznacznego sformułowania "Przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A") i niedopuszczalne było – z uwagi na konstrukcję art. 3 ust. 1 lit. A i B – obejście wymogów z lit. A, przez nieuprawnione stosowanie przesłanek z lit. B ustępu 1 art. 3 uppg. Nie ulega wątpliwości, że lodownia przy ul. [...] była w istocie chłodnia składową (art. 3 ust. 1 lit. A pkt 15 uppg) i jako służąca składowaniu (przechowalnictwu), nie miała – wbrew opinii biegłych, którzy ustalili, że "browar przy pomocy samych tylko urządzeń znajdujących się przy ul. [...] może wyprodukować rocznie 5961,46 hl piwa, a ponadto ma jeszcze lodownię przy ul. [...] (..), której zdolność produkcyjna wynosi 15778,76 hl. Ogólna zdolność produkcyjna (...) według opinii biegłych wynosiłaby 21740,22 hl piwa rocznie", błędnie aprobowanej przez Wojewódzką Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w [...] w uzasadnienia postanowienia (nr Rep. A. [...] ) z [...] listopada 1946 r. Lodownia – będąca chłodnią składową – z racji swych funkcji, w ogóle nie miała zdolności produkcyjnych. Tym samym brak dowodów, które pozwalałyby na ustalenie, że którekolwiek z istniejących w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej było browarem o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl rocznie (art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 uppg).

Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, że brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok III ARN 23/92; s. 19-10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 452/13). Za prawidłową wykładnią Sądu I instancji przemawiają także: uchwała SN z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok NSA z 23.6.2009 r., I OSK 906/08, Lex 563307 – odpowiednio – na tle dekretu o reformie rolnej, będącego aktem nacjonalizacyjnym. Nie przywołanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa stanowi jedynie inne naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 153 ppsa wskazanego jako samoistny wzorzec kontroli (s. 2 skargi kasacyjnej – zarzut b). Sąd I instancji obowiązany by dokonać kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2012 r., jako zapadłych w wyniku wydania wyroku IV SA/Wa 784/10. Rezultat kontroli sądowoadministracyjnej trzeba rozpatrywać w kontekście sposobu wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę (wyrok NSA z 9.11.2007 r., II FSK 833/07, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015 s. 632, nb 1). Wyrok IV SA/Wa 784/10 uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej (art. 170 ppsa). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z 20.4.2011 r., II OSK 729/10, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza – op. cit., s. 625, nb 13). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 153 ppsa. Niezasadnie skarżący kasacyjnie upatruje wyłączenia wskazaniami "niezależności i niezawisłości" organu administracji publicznej. Organom administracji publicznej nie przysługuje przymiot niezależności bądź niezawisłości – w przeciwieństwie do sądów, trybunałów, sędziów, Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 45 ust. 1, art. 173, 186, 210 Konstytucji RP). Charakterystyczne, że ze skargą kasacyjną od wyroku I SA/Wa 452/13 nie wystąpił w tej materii Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz Miasto [...].

Zaskarżony wyrok spełnia wymogi art. 141 § 1 ppsa. Sąd I instancji starannie i zgodnie z wymogami ppsa wskazał szczegółowo podstawy prawne rozstrzygnięcia, wskazując zastosowane przepisy i wyjaśniając – w sposób właściwy powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyjęty przez Sąd sposób wykładni i zastosowania przepisów (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz – op. cit., s. 583, nb 7). Pominięcie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenione wyżej. Żadne ze wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest wadliwe. Udzielenie tych wskazań ma na celu uniknięcie dalszych błędów organu nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.