Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 694/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 i art. 132 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Magda Froncisz (spr.) Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi J.M. i J.M. na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J.M. i J.M. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 listopada 2014r., znak [...] , Starosta W. , po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i J.M. o wypłatę odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r., znak: [...] , w związku z decyzją Wojewody z dnia 4 sierpnia 2014r., znak [...] , orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego w kwocie 108.831zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r. nr [...] za przejęcie działki nr [...] o pow. 143 mkw. oraz działki nr [...] o pow. 132 mkw. obr. [...] .

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 129 ust. 1, art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm. ) – dalej "u.g.n." , art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 18 stycznia 1996r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1996r. Nr 23, poz. 102), w związku z art. 117 § 1 i § 2 oraz art. 118 Kodeksu Cywilnego – dalej "K.c.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011r. J. i J.M. zwrócili się Burmistrza Miasta i Gminy W. o wypłatę odszkodowania za przejęte w 1987 r. działki nr [...] o pow. 143 m 2 oraz nr [...] o pow. 132 m 2 - łącznie o pow. 275 m2 - położone w W. Działki te zostały przejęte na poszerzenie ulicy [...] i [...]

Burmistrz Miasta i Gminy W. zawiadomieniem z dnia 9 września 2011r. przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Staroście W. , stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. jako organowi właściwemu do rozpatrywania spraw ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły na własność Skarbu Państwa w związku z zatwierdzeniem podziału działki na wniosek właściciela (art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami), jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Ponieważ ostateczną decyzją znak: [...] z dnia 12 sierpnia 2011r. tut. organ odmówił zwrotu działek nr [...] oraz [...] obr. [...] na rzecz byłych właścicieli, na wniosek J. i J.M. z dnia 29 sierpnia 2011r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta W. decyzją z dnia 30 września 2013r. nr [...] orzekł o zwaloryzowaniu kwoty 108.831 zł ustalonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r. na kwotę 6.168,53 zł oraz o wypłacie tej kwoty na rzecz J. i J.M. . J. i J.M. odwołali się od tej decyzji zarzucając organowi brak matematycznego sposobu wyliczenia tej należności oraz stwierdzili oderwanie zwaloryzowanego odszkodowania od rzeczywistej wartości działek.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2014r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty potwierdzając to uchybienie – akta postępowania zawierały wprawdzie wyliczenia doprowadzające do ustalenia kwoty waloryzacji, lecz nie zostały one zamieszczone w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podkreślił brak możliwości uwzględnienia zarzutu dotyczącego ustalenia nowego odszkodowania w oparciu o aktualne ceny nieruchomości. Niezależnie jednak od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela negatywnego stanowiska Starosty W. w sprawie przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania. Według oceny Wojewody w tej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 117 § 1, § 2, art. 118 oraz art. 120 § 1 Kodeksu Cywilnego. Swoje stanowisko Wojewoda oparł na ocenie prof. dr hab. Tadeusza Wosia, którego zdaniem stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, lecz jest oparty na zasadzie równorzędności stron, a więc jest stosunkiem cywilnoprawnym, podlega więc wymienionym wyżej regułom prawa cywilnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda przywołał również wyroki sądów administracyjnych przemawiających za przedawnieniem roszczenia o wypłatę odszkodowania. Wobec powyższego jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 Kodeksu Cywilnego. Ze względu na cywilnoprawny charakter omawianego roszczenia mają zastosowanie przepisy art. 450-486 Kodeksu Cywilnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. 10- letni termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu.

Decyzja o odszkodowaniu Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r. stała się ostateczna z dniem 2 lipca 1987r. i zgodnie z zapisem pkt 2 tej decyzji odszkodowanie winno być wypłacone w ciągu 30 dni licząc od tej daty. 10- letni okres przedawnienia minął więc 2 sierpnia 1997r.

Zgodnie z dokumentami przekazanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy w W. J. i J.M. po raz pierwszy z roszczeniem o wypłatę odszkodowania wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w W. w dniu 30 lipca 1998r., a więc po upływie jedenastu lat od jego wymagalności. J. i J.M. również nie przedstawili żadnego dowodu na wystąpienie z roszczeniem o wypłatę odszkodowania przed upływem terminu przedawnienia.

J.M. i J.M. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Starosty W. z dnia 7 listopada 2014 r. o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania. Zarzucili jej naruszenie art. 117-127 oraz art. 450-486 Kodeksu Cywilnego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie oraz nierozpoznanie sprawy co do jej istoty (waloryzacji). Wskazując na powyższe naruszenia prawa wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

J.M. i Pan J.M. nie zgadzając się podjętym rozstrzygnięciem wskazali m.in., iż "sprawa, której dotyczy decyzja była uprzednio procedowana tak przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy. Żaden z tych organów nie wyrażał podniesionego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż przedawniło się roszczenie o waloryzację i wypłatę świadczenia dochodzonego przez skarżących (...). Zaskarżona decyzja w ogóle nie dotyka zagadnienia waloryzacji świadczenia ograniczając się do stwierdzenia, że roszczenie o jego wypłatę uległo przedawnieniu. W tej sytuacji postępowanie organu pierwszej instancji nie realizuje przedmiotu, którego dotyczy (...). Pogląd prawny, jakoby roszczenie o waloryzację i wypłatę świadczenia za przejęte w trybie wywłaszczenia nieruchomości miało charakter cywilnoprawny, co miałoby usprawiedliwiać stosowanie do niego przepisów Kodeksu Cywilnego mówiących o przedawnieniu roszczeń, jest całkowicie błędny i sprzeczny z dotychczasową linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ".

Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r., [...] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 7 listopada 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w pierwszej kolejności jest w niniejszej sprawie charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ma to istotne znaczenie ze względu na konieczność uwzględnienia w niniejszym postępowaniu administracyjnym przepisów o przedawnieniu roszczeń – art. 117 i nast. Kodeksu cywilnego. Zauważono, iż w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie prawa, nie ma wykształconego jednoznacznego stanowiska co do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z jednej strony istnieją poglądy wskazujące na jego administracyjny charakter, co do którego przepisy o przedawnieniu nie znajdują zastosowania, a z drugiej strony istnieje druga grupa orzeczeń sądów administracyjnych uzasadniających stanowisko, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Skoro zatem odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, to z braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego. Pomimo jego cywilnoprawnego charakteru z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, a realizację tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji w tym zakresie. Art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej orzekanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego, lecz niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Redakcja tego przepisu wskazuje bowiem, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy.

Powołując się na pogląd prof. dr hab. Tadeusza Wosia odnoszący się do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i stwierdzono, organ odwoławczy stwierdził, że stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego; stroną tego stosunku nie jest bowiem w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania (lub wywłaszczenia i odszkodowania). Wprost przeciwnie stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 K.c.). Mając na uwadze powyższe, wobec przedstawionego faktycznego i prawnego stanu sprawy, zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i nast. K.c.) jest w ocenie organu odwoławczego zasadne, ponieważ brak jest racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tym zakresie. Wskazano, że za przedawnieniem roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypowiedziały się sądy administracyjne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03, ONSA i WSA 2005/3/61, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 532/08, Lex nr 540463) stwierdzając, iż roszczenie takie przedawnia się według ogólnych reguł prawa cywilnego. Stanowisko sądów zyskało również aprobatę doktryny (glosa Ewy Stefańskiej - Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa nr 4/2005, str. 23-31). Glosatorka uznaje za słuszne stwierdzenie sądów, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ulega przedawnieniu według ogólnych reguł prawa cywilnego.

Nie ulega wątpliwości, że źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zdarzenie objęte (uregulowane) prawem administracyjnym. To, że jest ono przyznawane - bądź można go dochodzić - w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi, nie zmienia tego charakteru, skoro Kodeks Postępowania Cywilnego dopuszczał i dopuszcza (art. 2 § 3) możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak zaś stanowią - w okresie powojennym w Polsce - postanowienia ustaw wywłaszczeniowych, regulujące te kwestie.

W świetle tego, jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 K.c. (z tego też powodu, za niezasadny uznano zarzut odwołania, wskazujący na brak podstaw do możliwości zastosowania instytucji przedawnienia w przedmiotowej sprawie).

Powyższe oznacza bowiem, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej - Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia - mają – zdaniem organu - zastosowanie przepisy art. 450-486 K.c. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 u.g.n.), zapłata odszkodowania następuje, według obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) mogą uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu.

Organ odwoławczy, dokonując w niniejszej sprawie merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego w sprawie roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdził, że uległo ono przedawnieniu. Zatem okolicznością rozstrzygającą o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie jest przedawnienie omawianego roszczenia odszkodowawczego. Wskazano, że nie budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji, iż orzeczenie Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. nr [...] orzekające o ustaleniu odszkodowania za przejęcie działek nr [...] i [...] położonych w W. obręb [...] , na rzecz J.M. i J.M. w łącznej wysokości 108. 831 zł stało się ostateczne, co zostało stwierdzone w dniu 2 lipca 1987r. Zgodnie z treścią pkt 2 w/w orzeczenia "odszkodowanie zostanie wypłacone z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Gminy W. w całości w ciągu 30 dni licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (...)". W świetle powyższego po upływie 30 dni od dnia, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna, roszczenie o wypłatę odszkodowania stało się wymagalne. Tym samym zapłata kwoty przyznanej na rzecz J.M. i J.M. w łącznej wysokości 108. 831 zł winna była nastąpić w ciągu najpóźniej 30 dni od dnia ostateczności orzeczenia o odszkodowaniu, a zatem do dnia 1 sierpnia 1987r.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż bieg terminu przedawnienia roszczenia J.M. i J.M. o wypłatę w/w odszkodowania rozpoczął się z dniem 2 sierpnia 1987 r., a zakończył w dniu 2 sierpnia 1997 r. Jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające (pisma z dnia 15 września 2014 r. kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz do J. i J.M. ), jakkolwiek odwołujący występowali do Urzędu Miasta i Gminy w W. w sprawie wypłaty omawianego odszkodowania, to jednak po raz pierwszy uczynili to dopiero w dniu 30 lipca 1998 r., a więc niemal rok po upływie 10- letniego okresu przedawnienia.

Dodatkowo zauważono, iż cel i funkcja instytucji przedawnienia w Kodeksie Cywilnym sprowadzają się do usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy uprawniony przez bardzo długi czas nie wykonuje swoich praw podmiotowych, nie realizuje przysługujących mu roszczeń. Przepisy te mają charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych; potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma na celu mobilizację wierzyciela, by wykonał swoje prawo podmiotowe, poprzez realizację przysługującego mu roszczenia, doprowadzając tym samym do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym prawem. Istota przedawnienia w świetle przepisu art. 117 § 1 K.c. sprowadza się do tego, że po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu roszczenie przysługuje, może uchylić się od jego zaspokojenia. Sąd Najwyższy określił charakter przepisów o przedawnieniu oraz ich ratio legis stwierdzając, że przepisy o przedawnieniu mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantują ich pewność (...), dopuszczenie bowiem możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strona pozostawałaby przez dziesiątki lat w niepewności co do swej sytuacji prawnej (tak wyr. SN z dnia 12 lutego 1991 r., III CRN 500/90, OSNC 1992, nr 7-8, póz. 137).

Odnosząc się do pozostałych zawartych w odwołaniu zarzutów zauważono, iż już w wydanej poprzednio decyzji z dnia 4 sierpnia 2014 r. [...] tutejszy organ wskazał, iż stoi na stanowisku, że roszczenie o zapłatę odszkodowania ma charakter cywilnoprawny i podlega przedawnieniu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jednocześnie jednak, uchylając zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 30 września 2013 r. nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za konieczne uprzednie wyjaśnienie przez Starostę W. (co ten następnie uczynił), czy w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 29 sierpnia 2011 r. o wypłatę odszkodowania, J.M. i J.M. podejmowali czynności zmierzające do wyegzekwowania należnej kwoty, co spowodowałoby przerwanie biegu przedawnienia roszczenia.

Uznano za niezasadny zarzut odwołujących, iż zaskarżona decyzja w ogóle nie dotyka zagadnienia waloryzacji świadczenia ograniczając się do stwierdzenia, że roszczenie o jego wypłatę uległo przedawnieniu. Skoro bowiem ustalono, że żądanie polegające na wypłacie ustalonego już w przeszłości i następnie zwaloryzowanego odszkodowania uległo przedawnieniu, to brak było podstaw do dokonania tejże waloryzacji.

J.M. i J.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Wojewody wydaną w dniu 23 kwietnia 2015 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, a to art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie, o którym mówi pierwszy z powoływanych przepisów przedawnia się na zasadach ogólnych stosowanych w prawie cywilnym.

Przy tak postawionych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem – zdaniem skarżących - zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem tutejszego Sądu, a także innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowanie Kodeksu cywilnego do tego typu roszczeń odszkodowawczych jest całkowicie błędne.

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ obowiązany do zapłaty odszkodowania, a zatem - zgodnie z treścią art. 129 u.g.n. - Starosta W. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, o ile nie zostało ono wypłacone uprawnionym. Zgodnie z ustaleniami organów administracyjnych do wypłaty odszkodowania dotychczas nie doszło, a wbrew stanowisku organów administracyjnych w niniejszej sprawie, odszkodowanie ustalone decyzją administracyjną z 2 czerwca 1987 r. nie uległo przedawnieniu.

Skarżący powołali orzecznictwo sądowoadministracyjne i podnieśli, że wyraźnie przeważa stanowisko o niedopuszczalności przedawnienia roszczenia o waloryzację odszkodowania za wywłaszczenie. Wskazali, że realizacji tego roszczenia należy dokonywać w trybie postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów materialnoprawnych z zakresu prawa administracyjnego, według nich oceniając skutki prawne roszczenia o waloryzację odszkodowania. Istotnym jest zatem, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku, nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy uznać, iż roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia została wcześniej ustalona decyzją administracyjną. Wynika to z faktu, iż wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że w analizowanej sprawie do ustalonego w roku 1987 odszkodowania nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 132 ust. 2 u.g.n. przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. O ile racjonalny ustawodawca chciałby przepisom Kodeksu cywilnego podporządkować również przedawnienie roszczenia o waloryzację/wypłatę odszkodowania, z pewnością uczyniłby to w niniejszym przepisie.

Ponadto skarżący podnieśli, że wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania za szkodę wynikłą z władczej ingerencji państwa w sferę prawa własności. Pomimo, iż powstają w wyniku tej ingerencji skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia, zagwarantowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. u.g.n. znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Sprawy powstałe więc na tle określenia wysokości oraz wypłaty takiego odszkodowania należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego, łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych, następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Dodatkowym uzasadnieniem takiego stanu rzeczy jest – zdaniem skarżących - wzajemny stosunek stron takiego postępowania. Nie sposób bowiem uznać, iż przy ustalaniu odszkodowania strona zobowiązana i strona uprawniona występują w stosunku prawnym równorzędności, skoro odszkodowanie to dochodzone jest w związku z uprzednim władczym pozbawieniem stron uprawnionych prawa własności działek gruntu w sposób wyłączający wolę tych osób. Nie można więc przyjąć, aby strony uzgadniające wysokość odszkodowania pozostawały w stosunku równorzędności wpływu na całość stosunku prawnego, a więc i także na zaistnienie skutku prawnego, na tle którego powstało uprawnienie odszkodowawcze. Brak takiej równorzędności przejawia się z całą mocą w przypadku, gdy strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania, ponieważ ustalenia odszkodowania dokonuje w sposób arbitralny organ administracji publicznej poprzez wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy stosunku administracyjnego, to nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym i przepisy dotyczące przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. , którą orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego w kwocie 108.831zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r. nr [...] za przejęcie działki nr [...] o pow. 143 m2 oraz działki nr [...] o pow. 132 m2 obr. 3 W.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór pomiędzy skarżącymi, a Wojewodą dotyczył kwestii, czy roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i czy mają do niego zastosowanie przepisy art. 117 - 127 Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia.

Nie budzi wątpliwości ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, a to, iż wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. J.M. i J.M. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wypłatę odszkodowania za przejęte w 1987 r. działki nr [...] o pow. 143 m2 oraz nr [...] o pow. 132 m2, łącznie o pow. 275 m2, położone w W. Działki te zostały przejęte na poszerzenie ulicy [...] i [...] . Ostateczną decyzją z dnia 21 maja 1987 r. Nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w W. , działając na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził, na wniosek właścicieli, między innymi podział działki nr [...] obr. [...] , obj. [...] na działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... Tą samą decyzją orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa m.in. działek nr [...] o pow. 143 m2 oraz [...] o pow. 132 m2 wydzielonych pod budowę ulic [...] i [...] . .

Odszkodowanie w kwocie 108.831zł za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa powyższą decyzją zostało ustalone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia 2 czerwca 1987 r. znak: [...] Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 lipca 1987 r. i zgodnie z zapisem pkt 2 tej decyzji odszkodowanie winno być wypłacone w ciągu 30 dni licząc od tej daty. J.M. i J.M. po raz pierwszy z roszczeniem o wypłatę odszkodowania wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w W. w dniu 30 lipca 1998r.. Odszkodowanie nie zostało im nigdy wypłacone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy administracyjne obu instancji, jakoby roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości miało charakter cywilnoprawny i jako takie - stosownie do regulacji zawartej w art. 117 i następnych Kodeksu cywilnego - ulegałoby przedawnieniu po upływie 10 lat od wymagalności. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość waloryzacji.

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) – dalej w skrócie u.g.n. – wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile oczywiście nie zostało ono wypłacone uprawnionemu – byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. Wbrew bowiem stanowisku organów administracyjnych w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone decyzją administracyjną nie ulega przedawnieniu.

Przystępując do analizy zagadnienia przedawnienia odszkodowania na wstępie należy wskazać, że kwestia ta nie jest w doktrynie, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta jednoznacznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega jednak przedawnieniu. Stanowisko takie jest szeroko reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.02.2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1068/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2015r. sygn. akt IV SA/Wa 137/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.02.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.11.2012r. sygn. akt II SA/Gl 582/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.03.2010r. sygn. II SA/Kr 1798/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.11.2010r. sygn. I SA/Wa 1051/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.06.2008 r. sygn. II SA/Gd 118/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.11.2005 r. sygn. II SA/Łd 380/05, wyrok NSA z 18.07.2007 r. sygn. I OSK 762/07 - wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

W ślad za przywołanymi orzeczeniami należy wskazać, że stosownie do treści przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Tak jak zostało zaznaczone powyżej kwestię waloryzacji w chwili obecnej reguluje zacytowany powyżej art. 132 ust.3 u.g.n., natomiast wcześniej kwestię tą regulował art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten miał również zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w dniu 15 czerwca 1993r. sygn. IV SA 1667/92 (ONSA 1993/4/115) wskazał, że "artykuł 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietna 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowiący, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty, ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach". Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku, nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania do ustalonego odszkodowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Zgodnie z brzmieniem art.132 ust.2 u.g.n. przepisy kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Jakkolwiek więc art. 117 K.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, wbrew twierdzeniu organów, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 K.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 K.c. jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. Przedawnienie dochodzenia odszkodowania musi zatem wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Tymczasem z przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie do odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (tak NSA w wyrokach: z 6.02.2009r. sygn. I OSK 335/08, z 17.06.2009r. sygn. I OSK 874/08, z 6.08.2009r. sygn. I OSK 1091/08 - wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Należy wskazać, że wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania za szkodę wynikłą z władczej ingerencji państwa w sferę prawa własności. Jakkolwiek w wyniku tej ingerencji powstają skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia - zagwarantowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Sprawy powstałe więc na tle takiego odszkodowania należy, zdaniem Sądu, zakwalifikować do spraw administracyjnych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego, łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych, następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy stosunku administracyjnego, to nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym także przepisy dotyczące przedawnienia. Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie, niezależnie od daty jej wydania, będzie podlegała wykonaniu.

Reasumując należy stwierdzić, że organy błędnie uznały, iż roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987 r. nr [...] uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.

Dodać również należy, że zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art.104 K.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem, czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 894/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX 478286).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty W. odmawiająca waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego w kwocie 108.831zł decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 2 czerwca 1987r. nr [...] zapadła z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, a podniesiony zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 457 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.