Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3273/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 1 i 5, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 49
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1501/16 w sprawie ze skarg Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. oraz Wojewody K. na zarządzenie Prezydenta G. z dnia 15 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. oraz Wojewody K. na rzecz M. J. po 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1501/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skarg Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. oraz Wojewody K. na zarządzenie Prezydenta G. z dnia 15 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżone zarządzenie wywiódł, że aktem (zarządzeniem) z dnia 15 marca 2016 r. Prezydent G. powierzył M. J. z dniem 15 marca 2016 r. obowiązki Dyrektora Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im dr B. z siedzibą w G. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższy akt (zarządzenie) wniósł Regionalny Szpital Specjalistyczny im. dr B. w G. i Wojewoda K.

Rozpoznając skargi Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do twierdzeń Prezydenta dotyczących niedopuszczalności skarg na przedmiotowy akt z uwagi na to, iż nie mieści się on w katalogu aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala. Podstawę do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym kierowników podmiotów leczniczych, przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza) stanowi art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Podejmowane w tym zakresie akty przyjmują formę zarządzeń mających charakter aktu władczego jednostkowo-konkretnego. Zgodzić się przy tym należy z Wojewodą, że bez wpływu na charakter aktu pozostaje nadana mu nazwa (lub brak stosownej nazwy). Decydujące znaczenie ma bowiem treść aktu (jego zawartość merytoryczna). W świetle powyższego, Sąd uznał, że kwestionowane w niniejszej sprawie pismo dotyczące powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala jest aktem z zakresu zadań administracji publicznej o władczym charakterze, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądów administracyjnych.

Sąd wskazał również, że poza zarzutem braku kognicji sądu administracyjnego do rozpatrywania skargi na przedmiotowy akt, Prezydent G. stwierdził również, że Wojewoda nie wyczerpał środków zaskarżenia (nie wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa). Odnosząc się do powyższego Sąd wywiódł, że skarga Wojewody jako organu nadzoru została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w świetle którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy (tj. 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych przez Prezydenta Miasta.

Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy, Sąd zbadał również czy Regionalny Szpital Specjalistyczny im. dr W. B. w G. dochował wymogów formalnych wnosząc skargę do sądu na omawiany akt. Skarga Szpitala została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym warunkiem dopuszczalności skargi jest wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymowanie się przez stronę skarżącą interesem prawnym w zaskarżeniu takiego aktu oraz uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżony akt (zarządzenie) został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Szpital wyczerpał środki zaskarżenia, wzywając w dniu 30 sierpnia 2016 r. (wpływ do organu 1 września 2016 r.) Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniósł za jego pośrednictwem, w dniu 7 listopada 2016 r., skargę do Sądu – a więc przed upływem 60 dniowego terminu do wniesienia skargi od dnia wniesienia wezwania (art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Szpital wykazał również, że legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie. Kwestionowany akt dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala, a więc podmiotu odpowiedzialnego, w świetle treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) za zarządzanie szpitalem. Jak wyjaśnił Szpital, skuteczne zakwestionowanie ważności wydanych aktów dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala umożliwi mu następnie podjęcie próby zakwestionowania ważności czynności podejmowanych przez osoby, których te akty dotyczą.

Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią wymagającą w sprawie rozstrzygnięcia jest zagadnienie istnienia po stronie prezydenta miasta kompetencji do wydania zarządzenia powierzającego wskazanej w nim osobie pełnienie obowiązków dyrektora szpitala. Sąd wskazał, że określona w art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz uprawnienie prezydenta miasta (burmistrza, wójta), jako zwierzchnika służbowego w stosunku do m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ma charakter generalny.

Kwestie zatrudnienia na stanowisku kierownika podmiotu leczniczego normuje przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który w przypadku stanowiska kierownika oraz jego zastępcy ogłasza podmiot tworzący. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3 (jeżeli nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej), odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej). Z kandydatem na stanowisko kierownika, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat (art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej).

W ocenie Sądu powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego (dyrektora szpitala) – a więc czasowego przejęcia przez wskazaną przez prezydenta miasta osobę, wszystkich przynależnych stanowisku dyrektora funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności – bez przeprowadzenia wcześniejszego konkursu, nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Omawiany wyżej przepis ustawy o działalności leczniczej dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, oznacza niedopuszczalność podjęcia przez Prezydenta zarządzenia w takim przedmiocie. Zarządzenie takie musiałoby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę, zdaniem Sądu, sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach. Brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, iż tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł. Tak jest np. w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (por. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 466/15, z 5 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Go 879/12 i z 8 października 2014 r. w sprawie II SA/Go 611/14, w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie IV SA/Po 1248/11, w Gliwicach z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie IV SA/Gl 637/14, w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie III SA/Lu 106/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd uznał zatem, że dokonując czynności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora organ wykonawczy gminy przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają przy tym przyczyny podjęcia zarządzenia, tj. sytuacja organizacyjna i finansowa Szpitala. Przepisy ustawy wskazują sposób obsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego i podmiot tworzący winien był się do nich zastosować, a wszelka wykraczająca poza te przepisy dowolność musi być uznana za istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenie to miało charakter istotny, co skutkowało koniecznością wyeliminowania przedmiotowego aktu z porządku prawnego. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Regionalnego Szpitala Specjalistycznego w G. oraz Wojewody K. lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 47 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 42 § 4 Kodeksu pracy – przez przyjęcie, że zakazuje on powierzania pełnienia obowiązków kierownika jednostki – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – na czas do rozstrzygnięcia naboru na stanowisko kierownika tej jednostki;

2) przepisów postępowania:

1) art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez dopuszczenie do rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (zaniechanie odrzucenia skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), co powoduje nieważność postępowania,

2) art. 183 § 2 pkt 5 przez niedopuszczenie Uczestnika Postępowania (który występuje na prawach strony) do udziału w postępowaniu, co powoduje nieważność postępowania,

3) naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 ust. 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez pominięcie stanowiska uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

2. W skardze kasacyjnej wywodzono o podstawach nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw". Rozpoznawana przez Sąd sprawa sądowoadministracyjna miała za przedmiot rozpoznania zgodność z prawem zarządzenia organu wykonawczego gminy, które nie było wydane w trybie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadkach takich jednostka, której prawa i obowiązki kształtuje akt kontrolowany przez sąd, ma prawo do zapewnienia jej udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżącemu tych praw nie zapewniono. Podjęta przez skarżącego obrona doprowadziła jednak do przywrócenia praw procesowych, przez doręczenie wyroku z uzasadnieniem. Dało to w pełni prawo do uruchomienia postępowania kasacyjnego przez złożenie skargi kasacyjnej. W takim stanie przywrócenia praw procesowych, przy przyjęciu kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowanej w art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznał sprawę, nie wywodząc następstw prawnych pozbawienia praw procesowych skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

4. W zakresie drugiej podstawy nieważności, wyliczonej w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 "Nieważność zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Podstawiony tak zarzut niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wymagał rozważenia wywodzonego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ustawy o działalności leczniczej w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Przy wykładni dopuszczalności wydania zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala należy uwzględnić regulację ustawy z 21 listopada 208 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.). Ustawa ta w art. 21 stanowi, że "Jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określonej w umowie o pracę. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosownie do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego". Ustawa o pracownikach samorządowych wprowadza wyłączenie stosowania powierzenia pełnienia obowiązków. Według art. 5 ust. 1b "Obsadzenie stanowiska sekretarza nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Przepis art. 21 nie stosuje się". Ma to znaczenie dla zakresu przedmiotowego powierzenia obowiązków na stanowiskach w samorządowych jednostkach organizacyjnych, dopuszczając, z uwagi na zapewnienie kierownictwa jednostki samorządowej, zastosowanie instytucji powierzenia obowiązków.

Wydanie zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. mieści się w zakresie kompetencji Prezydenta G. do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw przed przeprowadzeniem konkursu nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki. Kompetencja ta mieści się w zakresie kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych. Z regulacji art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działalności leczniczej nie można wyprowadzić niedopuszczalności powierzenia stanowiska, skoro przedmiotem tej regulacji jest zastosowanie podstawowego trybu powołania na stanowisko dyrektora, a nie trybu wyjątkowego, jakim jest tryb powierzenia pełnienia obowiązków na czas określony, do czasu obsady stanowiska w wyniku konkursu. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu, że w obowiązujących rozwiązaniach prawnych brak jest dopuszczalności powierzenia obowiązków pracownikowi samorządowemu. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I PK 345/16 "(...) podstawę prawną powierzenia skarżącej pełnienia obowiązków naczelnika Wydziału (...) stanowił art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Wymaga podkreślenia, że powierzenie pracownikowi samorządowemu innej pracy jest - w rozumieniu powołanego przepisu - samodzielną instytucją prawa samorządowego (urzędniczego), podobnie, jak przewidziana w art. 23 powołanej ustawy instytucja definitywnego przeniesienia urzędnika na inne stanowisko (na temat tej regulacji por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 października 2014 r., I PK 36/14, LEX nr 1537264; z dnia 20 stycznia 2015 r., I PK 149/14, OSNP 2016 Nr 9, poz. 115; z dnia 16 kwietnia 2015 r., I PK 217/14, OSNP 2017 Nr 2, poz. 17). Artykuł 21 ustawy o pracownikach samorządowych przewiduje możliwość jednostronnej, czasowej zmiany treści stosunku pracy w zakresie stanowiska pracy, która - analogicznie jak przeniesienie na podstawie art. 23 - nie jest oświadczeniem woli, lecz poleceniem (służbowym) dotyczącym pracy w ramach sprawowanego przez pracodawcę władztwa kierowniczego nad organizacją i przebiegiem procesu pracy. Przesłanką zastosowania instytucji przewidzianej w tym przepisie są "potrzeby jednostki", których ocena istnienia należy do pracodawcy. Powierzenie pracownikowi samorządowemu innej pracy, nieprzewidzianej w umowie o pracę, na podstawie komentowanego artykułu, ma charakter czasowy. Nie może ono trwać w sumie dłużej niż 3 miesiące w roku kalendarzowym. W skrajnym przypadku okres wykonywania pracy na innym stanowisko może trwać nieprzerwanie przez 6 miesięcy (3 ostatnie miesiące jednego roku i 3 pierwsze roku kolejnego). Warunkiem czasowego powierzenia pracy innej niż określona w umowie o pracę jest to, aby pracownik posiadał kwalifikacje do jej wykonywania. W okresie pracy na nowym stanowisku pracownikowi przysługuje wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Podobnie jak w art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 21 tej ustawy nie zawiera regulacji, która określałaby przedział czasu zbliżony do okresu wypowiedzenia, po upływie którego miałyby obowiązywać nowe warunki zatrudnienia. Czasowe powierzenie pracownikowi innej pracy staje się więc skuteczne z dniem określonym w decyzji pracodawcy.

(...) Niezależnie od powyższych stwierdzeń, wypada stanowczo podkreślić, że ewidentne podobieństwo regulacji art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych do art. 42 § 4 k.p. karze uwzględnić przy wykładni pierwszego z wymienionych przepisów ugruntowane poglądy judykatury (które Sądy obu instancji pominęły w swych rozważaniach), zgodnie z którymi powierzenie innej pracy na podstawie art. 42 § 4 k.p. również nie stanowi oświadczenia woli, lecz jest dokonywane przez wydanie polecenia (por. przykładowo uzasadnienia wyroków Sądu Najwyższego: z dnia 8 sierpnia 1979 r., I PR 55/79, OSNCP 1980 Nr 2, poz. 30 i z dnia 25 lipca 2003 r., I PK 269/02, OSNP 2004 Nr 16, poz. 280), do powierzenia tego nie mają zastosowania przepisy o wypowiadaniu umowy o pracę, nie musi być ono dokonane na piśmie ani zawierać uzasadnienia, nie wymaga uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi, a pracodawca nie ma obowiązku informowania pracownika o możliwości odwołania do sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2014 r., III PK 138/13, LEX nr 1504877)."

Czynność powierzenia pozostaje w zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy. Przesądza to o właściwości sądu administracyjnego kontroli działalności administracji publicznej. Zarzut zatem niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zasadny.

5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

6. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.