Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 848/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa~Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1 i ust. 2, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 16 ust. 4, art. 17, art. 6 ust. 1, art. 153, art. 157, art. 161, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. nr 14/2005 w przedmiocie Ińskiego Parku Krajobrazowego I. stwierdza nieważność § 3 ust 4 rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego nr 14/2005 z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie Ińskiego Parku Krajobrazowego, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prokurator Regionalny wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r., nr 14/2005 wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, zwanej dalej również jako: "u.o.p.") w sprawie I. Parku Krajobrazowego.

Wydanemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił naruszenie:

- art. 16 ust. 4 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin,

- art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie w § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych.

W związku z tak sformułowanym zarzutami, Prokurator na podstawie art. 147

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia

w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przed skierowaniem skargi ustalił, że Wojewoda [...] w trakcie prac nad rozporządzeniem "w sprawie I. Parku Krajobrazowego", nie uzgodnił z właściwymi radami gmin projektu rozporządzenia. Według strony skarżącej, organ był zobowiązany do dokonania ww. czynności ze wszystkimi radami gmin, w granicach których park się znalazł.

Według Prokuratora, analiza ww. pojęcia "utworzenie parku krajobrazowego" wskazuje, że mieszczą się w nim także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zamkniętego katalogu zakazów, szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 1 u.o.p.

Prokurator podniósł, że w zaskarżonym rozporządzeniu wprowadzono zakazy, których zakres nie pokrywa się z obostrzeniami wprowadzonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu. Stwierdził, że z uwagi na swą treść, zaskarżone rozporządzenie stanowi w istocie rozporządzenie o utworzeniu nowej - w sensie celów ochrony oraz służących temu zakazów – formy ochrony przyrody. Uważa, że brak konsultacji projektu tego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin, stanowi istotne naruszenie procedury uzgodnień, określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p.

W oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący Prokurator podkreślił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie, wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień, albowiem przepis zwalniający z tego obowiązku nie znalazł się w przepisach przejściowych ustawy u.o.p.

Niezależnie od powyższego, skarżący Prokurator zarzucił wskazanym poniżej przepisom kwestionowanego aktu istotne naruszenie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 3i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą, tj. w zakresie:

- § 3 ust. 4 i 5rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p., poprzez ograniczenie zakresu zakazu przewidzianego w tym przepisie.

Według Prokuratora, zabiegiem nieuprawnionym i istotnie naruszającym art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 u.o.p. jest wprowadzenie modyfikacji treści zakazów wymienionych przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu, w szczególności w sytuacji gdy wyjątki od tych zakazów taksatywnie zostały przez ustawodawcę powołane w wyżej wymienionym przepisie.

Na marginesie Prokurator zauważył, że w następstwie nowelizacji art. 16 ust. 3 u.o.p. (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753), organem, który przejął w przedmiotowym zakresie kompetencję wojewody stał się sejmik województwa.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżony akt

art. 16 ust. 4 u.o.p., organ stwierdził, że akt ten uzgodnienia nie wymagał. Argumentował, że I. Park Krajobrazowy utworzony został uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia 4 listopada 1981 r. i nie zachodzi więc sytuacja, w której zaskarżony akt prawny tworzyłby nową formę ochrony. Podniósł, że akt ten nie posługuje się w żadnym miejscu sformułowaniem "tworzy się I. Park Krajobrazowy", co wskazywałoby na intencję prawodawcy zmierzającą do ponownego ustanowienia obszaru.

Ponadto organ wskazał, że granice I. Parku Krajobrazowego zostały wyznaczone w rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] z dnia 17 lipca

1998 r.

Fakt wydania tego rozporządzenia jest zdaniem organu o tyle istotny, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z dnia 6 października 1991 r. w art. 153 stanowi, iż formy ochrony przyrody (...) utworzone "lub" wprowadzone przed wejściem w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy (z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Rozporządzenie z dnia 17 lipca 1998 r. oparte zostało także o ustawę o ochronie przyrody z dnia 6 października 1991 r.

Organ wskazał też, że zaskarżone rozporządzenie nie zawiera w swej treści sformułowania "likwiduje się (znosi się) I. Park Krajobrazowy", nie zastosowano również innych technik prawodawczych skutkujących zniesieniem obszaru. Jak wywiódł organ, zaskarżony akt nie stanowi również realizacji trzeciej ze wspomnianych sytuacji, w której wymagane byłoby dokonanie uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło

do naruszenia dyspozycji określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p., gdyż zaskarżony akt nie miał na celu utworzenia, likwidacji bądź zmiany granic parku krajobrazowego, ale również niezależnie od przyjętych środków normotwórczych, nie doprowadził do wypełnienia wskazanych powyżej przesłanek, nakładających na Wojewodę [...] obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu.

Organ dodał, iż z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia wynika,

że przedmiotowy akt prawa miejscowego wydawany jest w związku z wejściem w życie u.o.p. z dnia 16 kwietnia 2004 r. i związaną z tym koniecznością dostosowania przepisów dotyczących I. Parku Krajobrazowego do tej ustawy, oraz

że rozporządzenie to nie zmienia granic parku, ani jego powierzchni. Argumentował,

że również opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia 23 czerwca 2005 r. oraz protokół z posiedzenia w tym dniu wskazuje na intencje prawodawcy zmierzające do tego, aby zaskarżony akt aktualizował i dostosowywał przepisy dotyczące I. Parku Krajobrazowego do aktualnej treści u.o.p. Zdaniem organu, należy tu mieć na względzie koncepcję racjonalnego prawodawcy, którego intencją nie była zmiana granic ani tworzenie parku, jeżeli nie użył środków mogących zostać uznane za zmierzające do tego.

Organ odniósł się do zarzutu skargi Prokuratora o naruszeniu wydanym rozporządzeniem art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p., poprzez dokonanie modyfikacji zakazów uregulowanych w § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonego aktu.

Według organu, katalog zawarty w art. 17 ust. 1 u.o.p., stanowi jedynie górną granicę ograniczeń, ponad którą organ wydający akt dotyczący parków krajobrazowych zaostrzać przepisów nie może, dolna granica zaś pozostaje w jego gestii, ponieważ może on wybranych zakazów z katalogu nie wprowadzić, bądź może je ograniczyć. Na poparcie tego twierdzenia organ powołał się za zasadę wnioskowania prawniczego a fortiori i powołał w związku z tym stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie "GRDOŚ") z dnia 27 września 2013 r., a także publikację z czasopisma naukowego pt. "Zakazy w parkach krajobrazowych i na obszarach chronionego krajobrazu".

Zdaniem organu najistotniejszym błędem, popełnianym często w trakcie wprowadzania, czy też modyfikowania zakazów w granicach parków krajobrazowych, jest naruszenie zasady proporcjonalności poprzez operowanie ograniczeniami

w sposób szablonowy, nie uwzględniający potrzeb ochronnych tychże form, lokalnych uwarunkowań, czy też dotychczasowego zagospodarowania przestrzeni.

W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 4, który wyłącza spod zakazu część parku stanowiącą grunty rolne pokryte samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat oraz miejsc wyznaczonych do prowadzenia czynnej ochrony przyrody organ stwierdził, że wprowadzenie takiego zapisu ogranicza w związku z tym zakaz do części parku. Wskazał, iż analizowane przepisy - zarówno ustawowe jak i rozporządzenia - winny być rozpatrywane ponadto nie jedynie w swoim zapisie deskryptywnym, ale również zakodowanej w nim normy. Norma ta nie wprowadza ‘surowszego’ w swojej treści zakazu, niż umożliwia to przekazana organowi kompetencja.

Organ dodatkowo podniósł, że Prokurator w skardze zarzucił rozporządzeniu,

iż dokonuje ono modyfikacji zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. zakazu uregulowanego w § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego aktu na skutek wprowadzenia odstępstwa od wskazanego zakazu, przewidującego możliwość budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 metrów od brzegów rzek w ramach zwartych kompleksów istniejącej zabudowy oraz miejsc wskazanych w planie ochrony. A zatem wprowadzenie takiego zapisu ogranicza zakaz do części parku i stanowi zdaniem organu realizację dyspozycji ustawowej.

Ponadto art. 20 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż w planie ochrony parku krajobrazowego następuje wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów - w związku z czym dokonanie przedmiotowego odesłania jest dopuszczalne. I. Park Krajobrazowy posiada obowiązujący plan ochrony, ustanowiony Rozporządzeniem nr 36/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 listopada 2005 r. Przyjęcie stanowiska, iż organ ustanawiający przepisy dotyczące parku krajobrazowego nie ma kompetencji do wprowadzania odstępstw takich jak odnoszących się do treści planu ochrony skutkowałoby po pierwsze brakiem możliwości jego zapisów, po drugie koniecznością rezygnacji z wprowadzania zakazu w przypadku w którym plan ochrony przewidywałby wprowadzanie np. zabudowy w pasie 100 m od brzegów. Skutkowałoby to poważnym zagrożeniem w stosunku do celów ochrony I. Parku Krajobrazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego nr 14/2005 z dnia 27 lipca 2005 r., w sprawie I. Parku Krajobrazowego, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2005 r., Nr [...], poz. [...].

Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim wokół naruszenia procedury dotyczącej konieczności uzgodnienia projektu rozporządzenia w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, a także niedozwolonej – zdaniem Prokuratora, modyfikacji przewidzianych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów, co w ocenie Prokuratora potwierdzać miało tezę o utworzeniu nowego parku krajobrazowego, a w konsekwencji o konieczności uzgodnienia projektu uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu, kwestionowanemu rozporządzeniu w sprawie I. Parku Krajobrazowego nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem parku krajobrazowego". Pomimo pojawiających się w orzecznictwie różnych poglądów, skład orzekający oceniając charakter postanowień zaskarżonego rozporządzenia uznał, że w przypadku jego wydania nie zachodził obowiązek dokonania uzgodnień o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 526/07, z 26 lutego 2015 r., sygn. akt

II OSK 2396/14, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11).

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. nie dokonano zmiany powierzchni i w konsekwencji zmiany granic I. Parku Krajobrazowego, utworzonego mocą rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 lipca 1998 r., nr [...] w sprawie I. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Szczec. Nr 18, poz. 129). Nie ziściła się zatem przesłanka "zmiany granic" parku krajobrazowego, nakazująca uzgodnienie projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego z właściwą miejscowo radą gminy, o której mowa w art. 16 ust. 4 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia.

Rozważenia zatem wymagało, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., stanowiła utworzenie parku krajobrazowego – jak wywodzi w skardze Prokurator, a w konsekwencji, czy ustalenie zakazów implikowało konieczność uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy.

Dokonując oceny zasadności argumentacji Skarżącego Prokuratora w tym zakresie w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Według art. 6 ust. 1 tej ustawy, formami ochrony przyrody są:

1) parki narodowe;

2) rezerwaty przyrody;

3) parki krajobrazowe;

4) obszary chronionego krajobrazu;

5) obszary Natura 2000;

6) pomniki przyrody;

7) stanowiska dokumentacyjne;

8) użytki ekologiczne;

9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

W art. 153 tej ustawy przewidziano z kolei, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zachowano ciągłość dla istniejących w dacie wejścia w życie nowej ustawy form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w art. 157 wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu bowiem, wydanie tych nowych aktów nie jest równoznaczne z utworzeniem formy ochrony przyrody, w tym przypadku parku krajobrazowego, którą utworzono na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów i której istnienie zostało potwierdzone z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, wydanego w oparciu o nowe przepisy rozporządzenia, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego nie sposób uznać za akt tworzący ten park, mając chociażby na uwadze art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody, który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia) stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Akt utworzenia parku krajobrazowego określał zatem zespół elementów, które organ założycielski musiał określić w rozporządzeniu i które łącznie stanowiły o utworzeniu tej formy ochrony przyrody.

Jednocześnie w art. 16 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym wskazano, że likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 4 tej ustawy projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.

Ustawodawca przewidział zatem zamknięty katalog sytuacji, w których konieczne jest uzyskanie uzgodnienia projektu rozporządzenia i są to utworzenie, likwidacja, bądź zmiana granic parku krajobrazowego.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi

do wniosku, że na utworzenie parku krajobrazowego składa się określenie jego nazwy, obszaru, przebiegu granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególnych

celów ochrony oraz zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, przy czym

w ocenie Sądu, tylko łączne określenie wszystkich tych elementów stanowi

o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie stanowi natomiast, zdaniem składu orzekającego, o utworzeniu parku krajobrazowego zmiana jednego z tych elementów, w tym przypadku wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na terenie istniejącego parku krajobrazowego nawet, jeżeli park ten, tak jak w niniejszej sprawie, został utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.

Oznacza to, że w przypadku wydania nowego rozporządzenia, na podstawie przepisów nowej ustawy o ochronie przyrody nie dochodzi do utworzenia parku krajobrazowego, bowiem – jak w niniejszej sprawie, podstawowe elementy go konstytuujące zostały już określone. Ocena powyższa wynika przede wszystkim z przyjętej przez ustawodawcę i wskazywanej już wyżej zasady ciągłości funkcjonowania form ochrony przyrody.

Gdyby przyjąć za Prokuratorem, że wprowadzenie na terenie parku krajobrazowego zakazów przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesądza o utworzeniu parku krajobrazowego, a zatem wymaga uzgodnienia z właściwym terenowo organem jednostki samorządu terytorialnego, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uzgodnienia wymaga każda zmiana w tym w zakresie, podczas gdy ustawodawca tryb ten przewidział wyłącznie dla zmian polegających na zmianie granic parku krajobrazowego. W ocenie Sądu, zważywszy na konsekwencje braku uzgodnienia, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w szczególności takie rozumienie tego przepisu, które prowadziłoby do uznania, że każda zmiana obowiązujących na terenie parku krajobrazowego zakazów wymaga zwrócenia się do właściwej rady gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Prokurator Regionalny wywodził, że w zaskarżonym rozporządzeniu doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przewidzianych przez ustawodawcę w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów i wyłączeń od tych zakazów, wskazując na zapisy zaskarżonego rozporządzenia, w których wprowadzono ograniczenie zakazu przewidzianego w przepisie w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 7 (w § 3 ust. 4 i 5).

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadził zamknięty katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie parku krajobrazowego lub jego części. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia to wojewoda władny był do określenia, które z zakazów przewidzianych przez ustawodawcę na terenie danego parku krajobrazowego zostaną wprowadzone, jak również, czy zakazy te będą obejmowały cały teren parku, czy też wybraną jego część. Na kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując wyboru zakazów z katalogu przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje art. 16 ust. 3 zdanie 1 tej ustawy określając, że mają to być zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego. Decyzja w przedmiocie tego, które z katalogu zakazów i na jakim obszarze parku krajobrazowego mają zostać wprowadzone stanowiła, w dacie wydania rozporządzenia, wyłączną kompetencję wojewody.

Wprowadzenie obostrzeń w korzystaniu z zasobów środowiska powinno zatem mieć charakter zindywidualizowany i uwzględniać szczególne potrzeby objętego ochroną terenu, a w konsekwencji prowadzić do zastosowania takich zakazów, które będą najpełniej uwzględniały lokalne realia i potrzeby ochrony występujących na danym terenie cennych zasobów przyrodniczych. Mając na względzie tak określony cel wprowadzenia zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, należy podzielić zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, iż dopuszczalna jest modyfikacja ustawowego zakazu, która z jednej strony bierze pod uwagę specyfikę chronionego obszaru, a z drugiej nie wypacza sensu jego zastosowania.

Za dopuszczalne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody należy uznać wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem brzegów rzek w ramach zwartych kompleksów istniejącej zabudowy oraz miejsc wskazanych w planie ochrony. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu na terenie całego parku bądź tylko na jego części, to dopuszczalne jest takie ograniczenie zakazu, które wyłącza spodjego działania brzegi rzek w ramach zwartych kompleksów istniejącej zabudowy oraz miejsc wskazanych w planie ochrony.

Zdaniem Sądu należy to potraktować jako wprowadzenie zakazu na części parku krajobrazowego, która została objęta planem ochrony oraz nie stanowi zwartych kompleksów zabudowy.

Działanie to należy ocenić jako zgodne z prawem, bowiem jak już wyżej wskazano, Wojewoda [...], w dacie wydania rozporządzenia miał kompetencję do dokonania wyboru, spośród katalogu zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w taki sposób, aby uwzględniając lokalne uwarunkowania w najpełniejszy sposób realizować cele ochrony obszarów cennych przyrodniczo. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca dał organowi możliwość wyboru spośród zakazów wymienionych w treści przepisu i możliwość wprowadzenia ich

na całym obszarze parku krajobrazowego, bądź na jego części albo też nie wprowadzania poszczególnych zakazów w ogóle, to tym samym dał również prawodawcy możliwość takiego ich ukształtowania, które z jednej strony sprzyja ochronie, a z drugiej bierze pod uwagę lokalne uwarunkowania. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że modyfikacja zarówno samych zakazów, jak i wyjątków od obowiązku ich przestrzegania jest możliwa pod warunkiem wszakże, że nie wykracza poza ramy zakreślone przepisem art. 17 ustawy o ochronie przyrody i znajduje racjonalne wytłumaczenie.

W tej części skargę Prokurator Regionalny należało zatem oddalić.

Na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. Prokurator Regionalny popierając skargę w całości podniósł, że § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia "budzi wątpliwości interpretacyjne poprzez odesłanie do gruntów rolnych, a nie do wieku drzew i krzewów w kontekście zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozprządzenia".

Pełnomocnik organu odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że zapis § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody dotyczy młodych drzew i krzewów poprzez wskazanie ich wieku i nie może to budzić wątpliwości, że chodzi tylko o młode drzewa.

Aby ustosunkować się do treści powyższego zarzutu, Sąd zauważa,

iż zaskarżone rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego i wydane zostało na podstawie (upoważnienie ustawowe) art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Oczywistym jest również, że akty prawa miejscowego ze względu na swój podustawowy charakter, muszą pozostawać w zgodzie ze wszystkimi aktami, które znajdują, się wyżej od nich w hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Art. 87 ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zaskarżony § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. o treści "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych) nie dotyczy gruntów rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat oraz miejsc wyznaczonych do prowadzenia czynnej ochrony przyrody" sprzeczny jest z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" (zwanej dalej: ZTP), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 6 ZTP, które zgodnie z § 143 ZTP, stosuje się odpowiednio do projektów wszystkich aktów prawa miejscowego, przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada ustanowiona w komentowanym przepisie jest zbieżna z zasadą określoności przepisów prawa, zaliczaną do zasad prawidłowej legislacji, wywodzonych przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawa).

Zatem kwestionowany § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę jasności tekstu prawnego na co zwróciła uwagę strona skarżąca. Sąd dokonując analizy zapisu § 3 ust. 4 w kontekście zapisu § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozprządzenia, podziela stanowisko strony skarżącej, że budzi on wątpliwości interpretacyjne. Jak wskazał Prokurator, sposób sformułowania ww. przepisu zdaje się wskazywać, że wyłączenie od zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień nie dotyczy "gruntów rolnych" pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat. Tymczasem intencją prawodawcy było, jak wynika to z wyjaśnień składanych w toku postępowania, wyłączenie z zakazu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 3, drzew i krzewów w wieku do 15 lat, nie zaś wszystkich drzew i krzewów znajdujących się na gruntach rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat.

W tym stanie rzeczy, wobec możliwych, sprzecznych ze sobą interpretacji spornego przepisu Sąd uznając w tym zakresie skargę za zasadną, na podstawie

art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego.