Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 43/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł w stosunku do J. N. o: 1) wydaniu zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w okresie od dnia 2016-04-01 do dnia 2016-07-31 oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, 2) odmowie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej [...] o pow. 22,86 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od dnia 01.08.2016 r. do dnia 31.03.2017 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego.

W zakresie pierwszego rozstrzygnięcia Prezydent [...] wskazał, że zezwala na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego do dnia 31.07.2016 r.

z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni.

W zakresie drugiego rozstrzygnięcia (odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) Prezydent [...] wskazał, że lokalizacja kiosku handlowego w przedmiotowej części pasa drogowego po 01.08.2016 r. nie jest możliwa z uwagi na planowaną inwestycję w tym pasie. W 2016 r. planowana jest zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania tego terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła strona, zastępowana przez adw. D. M., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony (poprzez wydanie zezwolenia na wnioskowany okres), ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania mająca istotny wpływ na jej treść, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia kluczowych wątpliwości w postępowaniu związanych z zastrzeżeniami do planu zagospodarowania terenu, podczas gdy organ z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż z uwagi na inwestycję zarządca drogi nie może zezwolić na zajęcie pasa mchu drogowego [...] pod kiosk handlowy w żądanym zakresie czasowym, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że projekt zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza dalszego funkcjonowania kiosków handlowych w obrębie proponowanych zmian, zaś zarządca drogi nie dokonał oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i pominął zastrzeżenia co do planu zagospodarowania ze strony osób prowadzących działalność handlową na terenie inwestycji, w tym nie ustosunkował się do opinii rzeczoznawcy w osobie Z. U.,

3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych polegające na pominięciu zastrzeżeń do planu zagospodarowania złożonych przez właścicieli kiosków handlowych i nie ustosunkowanie się do stanowiska skarżącego w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. N., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].06.2016 r. w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] o pow. 22,86 m², wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od dnia 01.08.2016 r. do dnia 31.03.2017 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadą na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynność i, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od ww. zakazu zostały dopuszczone w treści art. 39 ust. 3 ustawy, gdzie ustawodawca przewidział, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, z zastrzeżeniem przypadków ujętych w dalszej części powołanego przepisu, jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu. Jak podkreśla się w judykaturze, w postępowaniu tym na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Istotne przy tym jest, że termin "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, w świetle poszczególnych unormowań ustawy pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (tak NSA w wyroku z dnia 25.10.2012 r., II GSK 1547/11).

W przedmiotowej sprawie wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył drogi powiatowej [...] pod dotychczas funkcjonujący tam kiosk handlowy o pow. 22,86 m2 na okres od dnia 01.04.2016 r. do dnia 31.03.2017 r. O ile strona uzyskała zezwolenie na władanie tym terenem na okres do dnia 31.07.2016 r., o tyle brak tego zezwolenia w pozostałym zakresie, tj. od dnia 01.08.2016 r. do dnia 31.03.2017 r., z czym odwołująca się nie zgadza (okoliczność niebudząca wątpliwości).

Kolegium podzieliło motywy którymi kierował się Prezydent [...] jako zarządca drogi. Wskazano, że w miejscu usytuowania kiosku handlowego strony jest planowana inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi mchu rowerowego oraz oprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią ZOM). Argumentacja ta została poparta materiałem dowodowym w postaci projektu stałej organizacji mchu na [...] na odcinku od skrzyżowania z [...] do skrzyżowania z [...] oraz opinią Zarządu Oczyszczania Miasta w zakresie rekultywacji terenów zielonych na terenie pasa drogowego, którego dotyczy wniosek strony.

Kolegium podkreśliło, że celem całego przedsięwzięcia jest nowe zagospodarowanie terenu pasa drogowego polegającego m.in. na: 1) przebudowie zatoki autobusowej przystanku [...], umożliwiającej zatrzymywanie dwóch autobusów przegubowych wraz z nowym usytuowaniem wiaty przystankowej i automatu biletowego, 2) wykonaniu brakującego odcinka drogi dla rowerów łączącego istniejącą drogę dla rowerów wzdłuż [...] z pasem dla rowerów w [...], 3) wykonaniu przejścia dla pieszych oraz przejazdu dla rowerów przez [...] w poziomie chodnika na nowym płytowym progu spowalniającym, 4) montażu stojaków dla rowerów przy przystanku autobusowym, 5) poprawie standardu nawierzchni dla pieszych (przebudowie istniejących zniszczonych chodników po północnej stronie [...] do granicy pasa drogowego na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...]), 6) rewitalizacji skweru polegającej na uporządkowaniu i powiększeniu terenu zieleni urządzonej, nowych nasadzeniach zieleni i ustawieniu ławek parkowych.

Organ zauważył, że pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Dlatego też korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku, który za każdym razem (przy każdym zezwoleniu) podlega surowej ocenie tego zarządcy z punktu widzenia wykonywania przez ten podmiot prawidłowej gospodarki pasa drogowego nakierowanego na cele chronione i jednocześnie gwarantowane w powołanym przepisie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, a zatem dysponuje odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i środkami w celu wykonywania tych zadań. Ma też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy obejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego Kolegium zauważyło, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dopiero we wniesionym odwołaniu podniesiono, że w pasie drogowym [...] znajduje się kiosk handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu wnioskodawcy. Poddając analizie tak przedstawione uzasadnienie ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia, Kolegium uznało, że nie może ono stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, warunkującego udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego, z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, wyżej opisana przebudowa pasa drogiego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych. Organ podkreślił, że kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary

i targowiska. Zatem Kolegium podziela pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych

i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

Powyższe względy, w ocenie Kolegium, stanowią wystarczającą podstawę do wydania stronie decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia, albowiem wnioskująca nie wykazała, iż w jej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaś zgromadzone materiały postępowania i przytoczone powyżej argumenty świadczą, że podjęte w tej materii rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności. Jeżeli bowiem celem zarządcy drogi jest przebudowa pasa drogowego w sposób opisany w projekcie stałej organizacji ruchu na [...] na odcinku od skrzyżowania z [...] do skrzyżowania z [...], nie można takim działaniom odmówić zasadności nawet w kontekście dotychczasowego udzielania stronie zezwoleń.

Pismem z dnia 8 grudnia 2018r. J. N. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżanej decyzji, z uwagi na brak prawidłowego ustalenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się organ I Instancji, tj:

- art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. art. 76a § i k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną,

a właściwie brak oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych,

a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 roku, zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowna wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez skarżącego, wystąpienia szkody po stronie skarżącego w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa;

- nadto poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, iż organ administracyjny nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego;

2. ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu

i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, iż lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej

i stacji dokującej dla rowerów. Nie wzięcie pod uwagę, interesu społecznego

w istnieniu pawilonów handlowych w na odcinku pasa ruchu drogowego przy

[...]. Mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko osiedla, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest by remont drogi przeprowadzić w ten sposób by pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu jest wykonalne.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie pkt 2 decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw. w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu podkreślono, że J. N. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, gdzie znajduje się pawilon handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarczą, która stanowi jej stałe źródło dochodu. Odmowa zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego na dalszy okres do 2017 roku, była uzasadniona planowanymi pracami na terenie przedmiotowego terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym [...] rej. [...] w miejscu usytuowania kiosków handlowych, polegające na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układów chodników, montaż stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni, ma nastąpić w miejscu usytuowania kiosków handlowych. Jednak plan zagospodarowanie przedstawiony właścicielom kiosków nie jest planem prawidłowym a proponowane zmiany nie spowodują zwiększenia bezpieczeństwa

w tym obszarze, a wręcz przeciwnie będą generować nowe problemy.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowy pawilon handlowy jest usytuowany przy

[...] w W. od ponad 20 lat. został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] Urzędu [...] Wydział Architektury z dnia [...] lipca 1991 roku. którą to decyzją zezwolono na budowę 15 pawilonów tworzących zespół wielobranżowy na terenie nieruchomości w [...] przy [...]. Ponadto w pozwoleniu na budowę organy państwowe, gwarantowały właścicielom kiosków lokalizację do czasu rozbudowy ulicy, jednakże plan zagospodarowania terenu przedstawiony przez Zarząd Dróg Miejskich, dotyczy w przeważającej części przystanku.

Zdaniem skarżącej planowane zmiany nie wykluczają możliwości dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, administracyjnego. Niezależnie od powyższego, sam projekt zagospodarowania terenu budzi poważne zastrzeżenia nie tylko właścicieli kiosków, ale także niezależnych specjalistów, których poproszono w tej sprawie o opinię.

W zakresie zaproponowanego planu zagospodarowania właściciele kiosków handlowych złożyli zastrzeżenia i uwagi, potwierdzone opinią rzeczoznawcy [...] w zakresie inżynierii ruchu drogowego mgr inż. budownictwa drogowego Z. U. który jednoznacznie stwierdził, iż opiniowany projekt jest obarczony poważnymi błędami i jest niezgodny z obowiązującymi normami.

Niestety, w toku postępowania administracyjnego organ wydający decyzję nie pochylił się nad przedstawionym przez właścicieli kiosków stanowiskiem, nie dokonał analizy załączonej opinii w żaden sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń. Nawet w uzasadnieniu do decyzji, nie wyjaśnił, dlaczego uwagi przedstawione przez właścicieli kiosków handlowych nie skłoniły Zarządu Dróg i Transportu, do wprowadzenia zmian do projektu. Zarząd w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do zastrzeżeń płynących z opinii biegłego.

Zdaniem skarżącej również plan zagospodarowania z dnia [...] stycznia 2016 roku należy jako wadliwy merytorycznie i nie mający realnego uzasadnienia

w potrzebach związanych z prawidłowym planowaniem i organizacją ruchu na drogach publicznych. Rozwiązanie przedstawione w udostępnionym projekcie organizacji ruchu "skrzyżowanie ulic [...] jest niebezpieczne i niefunkcjonalne w stopniu niedopuszczalnym przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowym. Oprócz tego nie rozwiązuje żadnego z obecnych problemów, natomiast będzie generować nowe. na ulicy, która w obecnym rozwiązaniu funkcjonuje prawidłowo.

W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać,

że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wystąpiła skarżąca, uzasadniając swoje stanowisko wieloletnim korzystaniem z pawilonu usytuowanym w spornym pasie drogowym. Rozpoznające sprawę organy odmówiły wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego drogi powiatowej oraz umieszczenia w nim kiosku handlowego,

z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz.U.2017, poz.2222 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Przepisy ustawy o drogach publicznych (udp), regulujące kwestie związane

z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji

w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak słusznie zauważyło Kolegium z art. 39 ust. 1 udp wynika, więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 udp w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie pawilon handlowy), czy urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

A zatem ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji

w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt.

Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brać przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie – nawet jak wystąpi – nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Ustalanie warunków związanych z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy do zarządcy dróg, który to kreuje politykę związaną

z przedmiotowym zarządem i może decydować o funkcji prowadzonej działalności

w obiekcie objętym zezwoleniem.

Orzekając w niniejszej sprawy organy wykazały, że lokalizacja kiosku handlowego w przedmiotowej części pasa drogowego po 01.08.2016 r. nie jest możliwa z uwagi na planowaną inwestycję w tym pasie tj. zmianę zagospodarowania terenu w pasie drogowym w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania tego terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego brak jest zdaniem Sądu podstaw do zakwestionowania stanowiska zarządcy drogi. Podkreślenia wymaga, że zmiany wynikają

z obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem sprawa miejscowego obowiązującym bezwzględnie do czasu jego zmiany lub stwierdzenia nieważności. Nie jest jednak możliwe kwestionowanie jego zapisów na etapie ubiegania się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny tryb zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu za słuszne uznać należy stanowisko Kolegium, zgodnie

z którym strona nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji przebudowy pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk handlowy mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Zarządca drogi realizując zadania określone ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego też osoby trzecie, o ile mogą przekonywać organ do określonych rozwiązań innych niż pierwotnie przyjęte, to nie mogą narzucać mu tych rozwiązań i czynić zarzutu z tego, że akurat tych rozwiązań organ nie podzielił.

Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi za prawidłowe przyjąć należy stanowisko organów, które nie miały obowiązku odnoszenia się w postępowaniu

o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do wniosków zawartych w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie strony przez Z. U.

Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można również mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a., albowiem jak zwróciło uwagę Kolegium realizując tę regułę ogólną postępowania, organ pierwszej instancji dużo wcześniej uprzedził stronę o swoich zamierzeniach inwestycyjnych w pasie drogowym i tym samym braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając stronie niejako czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego lub przeniesienie go poza granice pasa drogowego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia fakt, iż pawilon handlowy skarżącego funkcjonuje w pasie drogowym od ponad 20 lat, albowiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowo ograniczone m.in. po to, aby zarządca drogi na przyszłość miał możliwość realizacji swoich zadań w obrębie tego pasa. Istotne przy tym jest, że poprzednie zezwolenie (zezwolenia) nie rodzi jakichkolwiek praw nabytych do terenu pasa drogowego. Oznacza to, iż jego beneficjent musi liczyć się z faktem braku otrzymania zezwolenia w przyszłości, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej

w granicach pasa drogowego i dokonywanych tam przez niego inwestycji.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.