Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 39/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, 30
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na te roboty budowlane oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczącego wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji zespołu urządzeń [...] nr [...], składającego się z antenowej konstrukcji wsporczej typu "[...]" [...], urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo-odbiorczych, zamontowanych na dachu istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] miasta W. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. Inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zgłosiła do Urzędu miasta W. dla Dzielnicy B., zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji zespołu urządzeń [...] nr [...], składającego się z antenowej konstrukcji wsporczej typu "[...]" [...], urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo-odbiorczych, zamontowanych na dachu istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] miasta W.

Prezydent miasta W. działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., wniósł sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Inwestor – [...] sp. z o.o.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i analizie akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że na terenie objętym inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wiąże się z kwestią ograniczenia ewentualnej zabudowy działek sąsiednich.

Z załączonych do zgłoszenia rysunków planowanego przebiegu wiązek promieniowania, wynika, iż w przypadku planowanej budowy nowego obiektu, jak i nadbudowy obiektu istniejącego, a także jego ewentualnej rozbudowy na terenach sąsiednich, może okazać się ona ograniczona, lub niemożliwa ze względu na naruszenie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), który stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego (tak np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1940/13).

Dokładna ocena ryzyka wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich w związku z projektowaną inwestycją może być przeprowadzona m.in. na podstawie projektu budowlanego, który to właśnie nie jest wymagany przepisem art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast jest wymagany, ale jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

Zamiar realizacji przedmiotowych robót budowlanych, mogących spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich wymaga, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenia procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

Jedną z przyczyn powodujących ograniczenie zagospodarowania terenu jest występowanie na nim pola elektromagnetycznego, przekraczającego dopuszczalne normy. Zgodnie z tabelą nr 2 w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), w miejscach dostępnych dla ludzi dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego, to 0,1 W/m2. Zgodnie z § 314 rozporządzenia wykonawczego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jest to ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, z którego właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mogą wywodzić interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Powołując się na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" organ wskazał, że "oceniając miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) trzeba mieć na uwadze nie tylko, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również, jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym" - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2245/15. Ponadto "tereny przeznaczone aktualnie lub potencjalnie pod zabudowę mieszkaniową ze swej istoty są miejscami dostępnymi dla ludności" tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16.

Organ przytoczył również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2909/15, zgodnie z którą "za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mógł być uznany także dach budynku. Dlatego nie wystarczy samo gołosłowne wskazanie, że dach budynku nie stanowi takiego miejsca. W tym zakresie wymagane jest wykazanie z jakich względów taki dach nie odpowiada normatywnej definicji jaką zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.)." Powyższa teza znajduje, zdaniem organu, odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, bowiem zarówno teren inwestycji, jak i tereny sąsiednie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Do przepisów, które determinują możliwość wznoszenia budynków, należą ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Poprzez np. ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy, plan miejscowy może zawęzić krąg stron postępowania, ponieważ wiązki promieniowania przebiegające powyżej linii maksymalnej wysokości zabudowy nie powodują w takim przypadku ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości.

Jednak w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przyjąć, że wszystkie nieruchomości, w których płaszczyźnie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji będzie występowało pole elektromagnetyczne powyżej 0.1 W/m2, są ograniczone w zagospodarowaniu i zarazem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców tych nieruchomości należy uznać za strony postępowania.

Zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, efektem realizacji przedmiotowej inwestycji będzie emisja wiązek promieniowania w trzech kierunkach, nad terenami o różnym przeznaczeniu. Na obszarze inwestycji oraz na terenach znajdujących się w okolicy tych wiązek brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że wszystkie nieruchomości znajdujące się pod tymi wiązkami są potencjalnie ograniczone w zagospodarowaniu.

Organ wskazał też na to, że pominięcie strony może skutkować wznowieniem postępowania na podstawie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przy projektowaniu nowego obiektu powinno się wziąć pod uwagę interesy osób trzecich, w tym zamierzenia inwestycyjne właścicieli sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14).

Z powyższych względów organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję Prezydenta miasta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. Nr [...] złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem;

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu,;

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez [...] Sp. z o.o., czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa oraz czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności,

4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji [...] będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także, że miejsca dostępne dla ludności są niemożliwe do ustalenia w razie braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,

6. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organ II instancji w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach;

7. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzut zawartego w odwołaniu skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, że anteny inwestycji Spółki będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej przekraczającej 3 metry oraz fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

2. art. 30 ust. 7 pkt 4) Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

3. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm., dalej: "p.o.ś"), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru, że "(...) skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zgłoszeniem nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to nie można jednoznacznie określić miejsc niedostępnych dla ludności.".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Istotą prawnego zagadnienia, jakie w niniejszej sprawie się pojawiło, jest to, czy posadowienie na dachu istniejącego budynku mieszkalnego zespołu urządzeń [...], składającego się z antenowej konstrukcji wsporczej typu "[...]" [...], urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo-odbiorczych stanowi - jak twierdzi skarżąca - roboty budowlane, polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wymaga jedynie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) tej ustawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nie ulega wątpliwości, że wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci posadowienia konstrukcji wsporczych, urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo odbiorczych wymaga wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Szczególnego rodzaju roboty budowlane wymienił ustawodawca w ww. art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego, zaliczając do nich instalowanie urządzeń (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych) na obiektach budowlanych. Należy jednakże wyraźnie stwierdzić, że z hipotezy ww. przepisu wynika wprost, że ma on zastosowanie wyłącznie do urządzeń – które to pojęcie jest zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt. 9, jako "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem".

Innymi słowy, jeżeli antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne, instalowane są na obiektach budowlanych, to tylko wówczas nie będzie niezbędne uzyskanie na takie roboty budowlane pozwolenia na budowę, jeżeli są to urządzenia związane z tym obiektem i mają na celu umożliwienie jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie mieści się jednak w ww. definicji urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że kwestia charakteru prawnego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej – a tym w rzeczywistości jest zamierzenie skarżącej - była wielokrotnie przedmiotem wykładni sądowej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10 – CBOSA), że nie należy rozciągać pojęcia urządzenia o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i w art. 30 ust. 1 pkt 3 b prawa budowlanego z 1994 r. - na telekomunikacyjne obiekty budowlane, wymieniane wprost jako takie w definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać komunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 219, poz. 1864).

Z ww. definicji wynika, że wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojące maszty i wieże antenowe stanowią tzw. telekomunikacyjny obiekt budowlany. Skoro tak, to nie mogą one stanowić urządzeń, do których zastosowanie ma dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego. Z tej także przyczyny stacje bazowe telefonii komórkowej nie mogą stanowić "urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych", których budowa wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektonicznobudowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b Prawa budowlanego.

Jak słusznie wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku sygn.. akt VII SA/Wa 778/10: "jeżeli zatem art. 30 ust. 1 pkt 3 b prawa budowlanego mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, o którą chodzi w sprawie z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z 26 października 2005 r., jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 prawa budowlanego". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, że budowa stanowiącego jedną całość urządzenia stacji bazowej telefonii cyfrowej (maszty z konstrukcją wsporczą dla anten i kablami antenowymi oraz szafami z urządzeniami technicznymi) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest – w pełni podzielany przez tut. Sąd – utrwalony pogląd, że do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1480/12; z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 790/13, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1148/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 613/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 527/17 – publikowane w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Jak wyjaśnił to w sposób niebudzący wątpliwości NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1389/16 (CBOSA) – nota bene w sprawie, w której autorem skargi kasacyjnej była również [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. – "realizacja przedmiotowej stacji bazowej, która obejmuje budowę masztów i montaż na nich anten sektorowych oraz montaż urządzeń sterujących, zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i co za tym idzie wraz z odpowiednim okablowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, iż w obowiązującym Prawie budowlanym zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, iż wszelkie wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco".

Taka linia orzecznicza prezentowana była także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 407/10, stwierdził jednoznacznie: "roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami i nośnikiem (konstrukcją wsporczą), na dachu budynku, należało kwalifikować jako budowę obiektu (patrz: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09, (...)". Sąd ten wyjaśnił ponadto, że "skoro instalowanie masztów stacji telefonii komórkowej miało polegać na zamocowaniu ich do planowanych bloków betonowych w obiekcie budowlanym, to wiązało się z przebudową istniejącego obiektu budowlanego (zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego). Przebudowa taka, w myśl art. 28-29 Prawa budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że już 25 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1458/07 stwierdził, że "o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu" i tut. Sąd w pełni podziela ten pogląd.

Wykazany powyżej fakt, że realizacja wskazanej w zgłoszeniu inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy Spółka zgłosiła organowi w trybie art. 30 Prawa budowlanego zamierzenie wykonania robót budowlanych, w pełni uzasadniał wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie działanie organu, uzasadnione art. 6 i 7 k.p.a., prowadziło bowiem do tego, aby skarżąca – jeżeli podtrzyma zamiar zrealizowania określonej inwestycji – wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Słusznie tez wskazał organ, że właśnie w takim postępowaniu będą badane między innymi zagadnienia związane ze zgodnością projektu ze stosownymi przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie można więc organowi zarzucać naruszenia prawa (zarzut ad. I. 1 skargi) wobec prawidłowego i wymaganego prawem wniesienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, że zarzut naruszenia "art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie" był w tej sprawie błędny.

Niezasadnym był zarzut skarżącej naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez "nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu". Rzeczywiście, Wojewoda skoncentrował się nadmiernie na uzasadnieniu konieczności badania wpływu planowanej inwestycji na niezbędną ochronę praw osób trzecich. Odmienne ustalenie - od wskazanych przez Prezydenta miasta W. przesłanek sprzeciwu - przyczyn, dla których organ II instancji uznał odwołanie za niezasadne, doprowadziło do nadmiernego skoncentrowania się przez Wojewodę [...] na kwestiach o drugorzędnym w sprawie znaczeniu wobec tego (o czym była już mowa), że tego typu roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę.

Tym niemniej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas może być przesłanką uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tut. Sąd, rozpoznając sprawę, uznał, że taka przesłanka nie wystąpiła, gdyż przez "wynik sprawy" należy rozumieć prawidłowe rozstrzygnięcie co do jej meritum – a w tym zakresie organ II instancji orzekł poprawnie.

Należy podkreślić, że choć prawidłowo zwrócił organ I instancji uwagę na to, że zasadniczą przesłanką wydania decyzji o sprzeciwie jest fakt, że taka inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tym niemniej w uzasadnieniu swej decyzji wskazał także na możliwość naruszenia przez inwestycję praw osób trzecich, biorąc pod uwagę potencjalne oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ wskazał na punkt 1 i 4 art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, jako przesłankę nakazania uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...], kontrolując w postępowaniu odwoławczym decyzję organu I instancji nie dokonał odmiennych ustaleń w zakresie tego, że zamierzona przez skarżącą inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie zamiaru jej wykonania nie było wystarczające (wprawdzie organ II instancji błędnie - co wynika z dokonanej w uzasadnieniu wyroku przez tut. Sąd oceny prawnej - uznał, że stacje bazowe telefonii komórkowej nie są budowlą).

Rozważając kwestie związane z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, a więc z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości sąsiednie Wojewoda [...] brał pod uwagę treść art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, jako określającego przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sposób rozbudowany, ale uzasadniony podanymi przez organ przepisami, jak również dokonana analizą dokumentów znajdujących się w aktach, organ II instancji wykazał w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dopuszczalność nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie, jako organ merytorycznie rozpatrujący sprawę, Wojewoda [...] prawidłowo rozbudował lakoniczne uzasadnienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jest notorium sądowym to, że stacje bazowe telefonii komórkowej oddziałują na nieruchomości sąsiednie, a organ II instancji trafnie wskazał na te przepisy, które fakt taki potwierdzają. Ustawodawca, w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, odwołuje się do możliwości spowodowania przez inwestycje negatywnych skutków, określonych w punktach 1 – 4 tego ustępu. Oznacza to, że organ orzekając o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie rozważa, czy inwestycja takie skutki rzeczywiście wywoła, ale to, czy wywołać je może. I tak postąpił organ I i II instancji.

Z tego tez powodu organ II instancji nie naruszył w sposób wskazany w skardze art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a., jak również art. 80 - gdyż wskazał na możliwość (hipotetyczną) oddziaływania inwestycji w sposób opisany w art. 30 ust. 7 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego, a konkretne wskazania i wyjaśnienia w tym zakresie będą przedmiotem oceny organu, dokonywanej w postepowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ nie naruszył też art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji R.P., gdyż jego rozstrzygnięcie było uzasadnione poprawnie wskazanymi przepisami prawa cogentis.

Skoro organ I instancji poczynił stosowne ustalenia (w tym w zakresie potencjalnego oddziaływania inwestycji), a organ II instancji ustalenia te rozwinął dokonując własnej, merytorycznej o ceny sprawy, to w żaden sposób nie naruszył art. 15 k.p.a. i nie dokonał dowolnej oceny dowodów. Wskazanie przez organa na możliwość spowodowania przez inwestycję skutków określonych w art. 30 ust. 7 pkt. 1 – 4 nie ma charakteru przesądzającego, a jest jedynie wykazaniem przesłanki nałożenia określonego obowiązku na skarżącą. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie nie były zasadne.

Z przyczyn już w uzasadnieniu tut. Sądu opisanych, niezasadny był zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c Prawa budowlanego. Podobnie, z uwagi na wyżej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną i przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt. 4 Prawa budowlanego, niezasadny był zarzut naruszenia tego artykułu.

Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (...), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru, że "(...) skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zgłoszeniem nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to nie można jednoznacznie określić miejsc niedostępnych dla ludności" tut. Sąd stwierdza, co następuje. Organ nie dokonał takiego stwierdzenia. Organ cytuje ww. przepis wyłącznie w kontekście rozważań, czy dach budynku jest miejscem dostępnym dla ludności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.