Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 606/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. postanowieniem z 25 października 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 104 § 1 oraz art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 23) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. D. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...], nr [...] znak: [...] z dnia 16 września 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Inwestora: "[...] sp. z o.o.", B. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa muru oporowego na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z." odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...], nr [...] znak: [...] z dnia 16 września 2016 r., dla ww. inwestycji.

Wskazano, że W. D. początkowo brał udział, na prawach strony, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jednak po wycofaniu się przez inwestora, w dniu 26.08.2016 r., z zamiaru realizacji znacznej części inwestycji i ograniczeniu jej zakresu jedynie do wykonania muru oporowego (w toku postępowania o pozwolenie na budowę inwestor, zmieniając wniosek, przedłożył nowy projekt budowlany, zawierający ponowną analizę obszaru oddziaływania inwestycji), organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja nie ma w obecnym zakresie wpływu na ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego nr [...] w B. . Zatem pismem z 07.09.2016 r. poinformowano skarżącego o utracie statusu strony postępowania w sprawie.

Formą sprzeciwu wobec wykluczenia z postępowania było złożone już po zakończeniu postępowania (decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 16.09.016 r.) w sprawie wystąpienie pełnomocnika W. D. z 23.09.2016 r., które następnie, zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną w piśmie z 14.10.2016 r., Starosta [...] uznał za wniosek o wznowienie postępowania. Jako przesłankę do wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ I instancji stwierdził, że właścicielowi dz. nr [...] w miejscowości B., domagającemu się wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie przysługiwał, ani nie będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Obszar oddziaływania obiektu sprowadza się do terenu objętego inwestycją. Ograniczenie w zagospodarowaniu działek dotyczy bowiem jedynie tych działek, na których fizycznie zlokalizowana jest inwestycja i to jedynie w miejscu jej przebiegu.

Na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wniósł zażalenie wnioskodawca, który nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia. Podniósł przede wszystkim, że obszar oddziaływania projektowanego muru oporowego, z uwagi na swoją lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie, dotykając granicy (w narożniku) należącej do skarżącego działki nr [...], obejmuje tę nieruchomość. Ponadto, zdaniem skarżącego, projekt budowlany został sporządzony w sposób nierzetelny, bez wymaganych przepisami badań geotechnicznych podłoża gruntowego. W zażaleniu podniesiono także zarzut dotyczący uchybień proceduralnych, bowiem jak podkreślono, organ będący adresatem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może odmówić wznowienia postępowania tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywisty, w innych przypadkach koniecznym jest badanie prawa przysługującego wnioskującemu w toku wznowionego postępowania.

Wojewoda postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 290 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do sformułowanego w zażaleniu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ wskazał, że skarżący odniósł się jedynie do części orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zgodnie z którą przeprowadzenie analizy posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę winno być prowadzone nie przed, ale w toku wznowionego postępowania. Tymczasem istnieje silna opozycja wobec ww. stanowiska, równie często reprezentowana w orzecznictwie, bowiem kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego jest zagadnieniem budzącym wiele wątpliwości w doktrynie. Związana jest ona z uprzednią kontrolą ze strony organu administracji, czy występują przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego jest uzależniona od spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych. Organ wskazał, iż przesłanki podmiotowe dotyczą organu właściwego w sprawie wznowienia oraz podmiotu będącego stroną, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dopuszczalności stosowania właśnie tego trybu postępowania. Ergo, dopiero ustalenie przez właściwy organ, że: 1) wniosek złożyła osoba do tego legitymowana; 2) wniosek dotyczy rozstrzygnięcia ostatecznego; 3) podana przyczyna wznowienia należy do katalogu wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 Kp.a. - zobowiązuje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tak: Elżbieta Klat-Górska, Lidia Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego ST z 2006 r., nr 7-8, s. 117 Komentarz do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego).

Dalej wskazano, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, bada zatem w pierwszej kolejności, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyjaśnienia wymaga zatem najpierw okoliczność, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji Starosty [...] z 29 kwietnia 2015 r., Nr [...] utrzymanej w mocy przez Wojewodę decyzją z 10 lutego 2016 r., znak: [...] Zgodnie bowiem z treścią art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w art. 145 a K.p.a. dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wyłącznie na żądanie strony " ...wznawia się postępowanie jeżeli strona (...) ".

Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją pozwalająca na wzruszenie decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z tego względu, kierując się zasadą exceptiones non sunt extentendae (wyjątków nie należy traktować rozszerzająco), zakres stosowania tej instytucji powinien być rozumiany ściśle i nie może podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.07.2009 r., sygn. II GSK 1090/08).

Z podaniem o wznowienie może zatem wystąpić tylko strona, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją lub który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. (wyrok NSA z 04.02.2002 r., I SA 334/99, LEX nr 54133), przy czym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. W sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. jest stroną tego postępowania (przy jednoczesnym zachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie), właściwy organ administracji zobowiązany jest wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. (por.: wyrok NSA z 12.10.1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765; wyrok NSA z 23.04.2002 r., V SA 2483/01., LEX nr 109264; wyrok NSA z 18.05.2000 r., I SA 1232/99, LEX nr 54524; wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2005 r., VI SA/Wa 291/04, LEX nr 165013; Komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II), zaś w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por.: wyrok WSA w Warszawie z 16.01.2007 r. II SA/Wa 107/06. wyrok WSA w warszawie z 20.12.2005 r. VII SA/Wa 948/05, wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2005 r. VI SA/Wa 291/04, wyrok WSA w Krakowie z 05.03.2007 r., II SA/Kr 2384/03).

Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 K.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., w szczególności w pkt 4. Dopiero zbadanie statusu skarżącego i pozytywne zweryfikowanie tych ustaleń pozwala organowi administracji publicznej na badanie, czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie Starosty [...] było prawidłowe.

Organ odwoławczy zacytował przepisy art. 145 § 1 K.p.a. i art. 148 K.p.a. i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana zaledwie kilka dni przed wystąpieniem pełnomocnika wnioskodawcy, kwestia dochowania terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. jest oczywista.

Ustalenia organu I instancji w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji Wojewoda uznał za prawidłowe.

Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wywodzi interes prawny z tytułu lokalizacji muru oporowego w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do niego nieruchomości, jednak z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt znajduje się w odległości minimum 5 m od wskazywanego przez skarżącego narożnika działki nr [...]. Również podnoszone w zażaleniu zarzuty dotyczące braku w projekcie budowlanym odpowiednich badań gruntu i analiz dotyczących geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Projekt budowlany zatwierdzony skarżoną decyzją z 16.09.2016 r. zawiera bowiem opracowanie "Geotechniczne warunki posadowienia" obejmujące opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny sporządzone przez uprawnionego geologa na potrzeby projektowanej inwestycji (karty nr [...]). Ponadto w części konstrukcyjnej projektu znajdują się odniesienia do ww. opinii, co powoduje, że nie sposób uznać, że projekt ten nie uwzględnia badań gruntu stanowiących podstawę do jej sporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości rozwiązań projektowych przez skarżącego. Organ wyjaśnił, że za prawidłowość konkretnych rozwiązań projektowych i obliczeń, dobór materiałów, itp., odpowiadają autorzy projektu - uprawnieni projektanci i ewentualnie sprawdzający, będący członkami izb samorządu zawodowego, posiadający odpowiednie wykształcenie, praktykę i przygotowanie zawodowe.

Oceniając posiadane dokumenty organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty [...], wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, również uznając, że okoliczności wskazywane we wniosku o wznowienie nie stanowią dowodu na posiadanie przymiotu strony postępowania określonej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie wskazują również na to, że skarżący posiada indywidualny interes prawny w uczestniczeniu na prawach strony w postępowaniu zakończonym inkryminowaną decyzją. Składający wniosek o wznowienie postępowania nie wskazał normy prawnej, która zostałaby naruszona na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji, co z kolei uzasadniałoby uznanie wnioskującego za stronę w postępowaniu zakończonym ww. decyzjami.

Organ przywołał wyrok NSA z 07.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1796/10 i wskazał, że brak podstaw do wznowienia postępowania skutkuje odmową wznowienia.

W. D. wniósł na ww. postanowienie Wojewody z dnia 27.02.2017 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię zasadzającą się na przyjęciu, że prawidłowe jest badanie występowania po stronie wnioskodawcy przymiotu strony już na etapie postępowania wstępnego, następującego przed wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź o odmowie wznowienia postępowania, a to w warunkach, kiedy wnioskodawca oznaczył przesłankę wznowieniową, a także zastosował się do ustawowego terminu złożenia wniosku, który to wniosek dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przyjęcie takiej wykładni skutkowało wydaniem przez organ nieprawidłowego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uzasadnieniem braku występowania u wnioskodawcy przymiotu strony, podczas gdy konstrukcję tę należy wykładać w ten sposób, iż po pozytywnym zweryfikowaniu faktu oznaczenia przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowej, faktu złożenia wniosku w terminie oraz kwestii, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, prawidłowe jest wznowienie postępowania i wówczas dopiero badanie występowania po stronie wnioskodawcy przymiotu strony, a także ewentualnie występowania w obrocie prawnym przepisu prawa przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości strony ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego;

- art. 147 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ już na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź o odmowie wznowienia postępowania powinien zweryfikować fakt, czy wnioskujący o wznowienie postępowania jest jego stroną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do treści przepisu art. 149 § 2, w którym wskazano, iż postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, co implikuje, iż weryfikacja przymiotu strony po stronie wnioskodawcy następuje dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania;

a w związku z powyższym

- art. 149 § 3 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy w sprawie występowały wszelkie przewidziane prawem podstawy do podjęcia akcji odwrotnej, tj. wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy.

Ponadto z ostrożności procesowej, gdyby zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ww. zarzuty okazały się być nieprawidłowe, tudzież gdyby Sąd przychylił się do prezentowanego przez Wojewodę poglądu, iż weryfikacja występowania u wnioskodawcy przymiotu strony postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie, powinna następować na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu bądź też o odmowie wznowienia postępowania, zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił także naruszenie

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...], będąca własnością skarżącego, nie jest nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanego muru oporowego, a to z uzasadnieniem, że z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt znajduje się w odległości 5 metrów od wskazywanego przez skarżącego narożnika działki nr [...], co wskazuje, że organ niewłaściwie przyjął, iż jedynym i niezbędnym postawionym przez ustawodawcę wymogiem dla przyjęcia pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania projektowanego muru oporowego w rozumieniu przytoczonego przepisu, co stanowi znaczne i nieuprawnione uproszczenie, w oparciu o które organ odmówił skarżącemu posiadania przymiotu strony i wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a także

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym między innymi zgłoszenia wniosków dowodowych, powołania świadków, zapoznania się z dowodami już zgromadzonymi i wypowiedzenia się w ich przedmiocie.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a skarżący wniósł: o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia Starosty [...] z dnia 25 października 2016 r. znak: [...]; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, określonych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Wojewody z dnia 27 lutego 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z 25 października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 16 września 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę muru oporowego na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z..

Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez W. D., który początkowo brał udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jednak po wycofaniu się przez inwestora, w dniu 26 sierpnia 2016 r., z zamiaru realizacji części inwestycji i ograniczeniu jej zakresu jedynie do wykonania muru oporowego (w toku postępowania o pozwolenie na budowę inwestor, zmieniając wniosek, przedłożył nowy projekt budowlany), organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja nie ma w zmodyfikowanym zakresie wpływu na ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego nr [...] w B. . Pismem z 7 września 2016 r. poinformowano zatem skarżącego o utracie statusu strony postępowania w sprawie.

Jako przesłankę do wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Sąd dostrzega, że kwestia momentu badania przymiotu strony postępowania w wypadku powołania we wniosku o wznowienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. budzi kontrowersje w judykaturze. Jeden z poglądów przyjmuje stanowisko, że badanie przymiotu strony każdocześnie może się odbywać już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie, co skutkowałoby – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony. Stanowisko to znajduje uzasadnienie m. in. w redakcji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i 147 K.p.a., z których da się wyinterpretować, że wznowienie może nastąpić, o ile pominięta w postępowaniu została strona. Za możliwością weryfikacji tej kwestii na etapie wstępnym przemawiają względy celowości, a konkretnie ekonomiki postępowania, bowiem w takim wypadku organ administracji publicznej posiadając wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie wstępnym z udziałem wszystkich jego stron (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 421/15, Lex Omega nr 1948842; w Warszawie, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, Lex Omega nr 1468414).

Aktualnie jednak przeważający jest pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych np. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, Lex Omega nr 1219080; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, Lex Omega nr 953022; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex Omega nr 597851 oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, Lex Omega nr 509191, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 599/16, Lex Omega nr 2165449; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16, Lex Omega nr 2120533; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844). Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia z kolei fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku.

Przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia, tj. pominięciem strony bez jej winy, ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 K.p.a. – może być badana we wznowionym postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 K.p.a.), a tym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, winno być przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. Orzekanie w kwestii legitymacji postanowieniem ogranicza się do przypadków oczywistego jej braku.

Wobec faktu, że wyżej opisane stanowisko nie tylko może zostać wywiedzione z powołanych przepisów prawa z przy użyciu trafnych argumentów, ale nadto znajduje oparcie w przeważającej obecnie linii orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Jedynie dodatkowym motywem przemawiającym za przyjęciem dominującego poglądu jest wzgląd na jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co jest uzasadnione wówczas, gdy spór koncentruje się wokół zagadnień proceduralnych, a nie merytorycznych. Jak wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega w pierwszej kolejności na eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w sprawach indywidualnych. Jednak obok tak rozumianej roli sądów administracyjnych nie sposób pomijać również i tego, że orzecznictwo ma istotny wpływ na kształtowanie praktyki organów administracji. Słusznie też podkreśla się, że jednolitość orzecznictwa organów administracji publicznej jest pożądana chociażby z uwagi na zasadę budzenia zaufania do tychże organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15, Lex Omega nr 2002572 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 235/15, Lex Omega nr 1682505). Jest rzeczą oczywistą, że osiągnięcie jednolitości orzecznictwa organów administracyjnych nie jest możliwe bez jednoczesnych starań o zachowanie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach proceduralnych. Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi zatem na stanowisku, że przymiot strony, w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy badać po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty, prowadzi do wszczęcia postępowania, tj. jego wznowienia, konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Istnieje zatem podmiot posiadający uprawnienie do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym - nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną prowadzi do stwierdzenia, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ustawodawca w treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej powiązał ze wszystkimi przesłankami wznowienia, nie wyłączając art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy wnioskodawca twierdzi, iż bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu oraz że winien mu przysługiwać przymiot strony, a z wnioskiem o wznowienie wystąpił w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i – w okolicznościach niniejszej sprawy - ocenę kwestii dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu – muru oporowego.

Należy zatem ocenić jako błędny pogląd wyrażony przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu, a także stanowisko organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do przedstawionych powyżej poglądów i wznowi - na wniosek W. D. – postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...], nr [...] znak: [...] z dnia 16 września 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę muru oporowego na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z..

Ustalając we wznowionym postępowaniu, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną Starosta [...] winien wziąć pod uwagę brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym jest natomiast – zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.