Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2882/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 104, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 443/15 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 443/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Ł. o wydanie wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych pojazdu zarejestrowanego pod nr rej. [...]. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek w tej sprawie złożony do Wydziału Komunikacji i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta Ł. został rozpatrzony negatywnie. Ponieważ chciałaby się odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosła o wydanie decyzji w tej sprawie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował skarżącą o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Wskazał, że stanowisko organu administracji publicznej w tym zakresie zostało już przedstawione stronie w pismach z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. W pismach tych wyjaśniano, że zgody na wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie wyraził współwłaściciel pojazdu, co stanowi przeszkodę w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może wydać decyzji administracyjnej, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych w formie decyzji administracyjnej. Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest w ocenie organu czynnością materialno-techniczną, pozostająca poza częścią postępowania rejestracyjnego, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Od pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie jej możliwości zaskarżenia czynności odmowy wydania wtórnika tablic oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1038), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zwanej dalej p.r.d.

Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych wynika, iż załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie. W ocenie organu skarżąca wniosła odwołanie od czynności materialno-technicznej odmowy wydania wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych pojazdu, od której odwołanie nie służy. Kolegium wskazało, że w art. 73 ust. 1 p.r.d. mowa jest o dwóch czynnościach organu rejestrującego: dokonaniu rejestracji oraz wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic (tablicy) rejestracyjnych. Rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej, natomiast samo wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest tylko czynnością materialno - techniczną Dalej organ podniósł, że kwestie związane z kradzieżą tablic rejestracyjnych zostały uregulowane w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Oczywistym jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, że skoro wydanie tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno - techniczną, to również wydanie wtórnika tablicy rejestracyjnej jest czynnością, z którą przepisy nie wiążą obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Tym samym skoro zaskarżone pismo organu pierwszej instancji nie jest decyzją administracyjną, nie będzie do niego miała uregulowana w art. 127 k.p.a. instytucja odwołania, a zatem konieczne stało się stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a niedopuszczalności odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 p.r.d. w zw. z § 13 i § 12 rozporządzenia; przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest bezprzedmiotowy oraz poprzez brak wskazania sposobu i terminu zaskarżenia czynności. Której wykonania organ odmówił. Zarzuciła też pozbawienie strony możliwości zaskarżenia czynności odmowy wydania wtórnika tablic. Wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 i art. 134 k.p.a.

Sąd na wstępie swoich rozważań wyjaśnił istotę i zasady stosowania przepisu art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu organ nietrafnie poprzestał w rozpatrywanej sprawie na jej formalnym załatwieniu. Nie wziął bowiem pod uwagę, że zakwestionowane pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. rozstrzyga sprawę merytorycznie, nie uwzględniając żądania skarżącej.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy p.r.d., jak i rozporządzenia, nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione.

W ocenie Sądu wydanie tablic rejestracyjnych, jak i ich wtórników, jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowana przez właściwy organ, na podstawie art. 73 ust. 1 p.r.d., czynność wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie tablic rejestracyjnych, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy.

Z kolei wydawanie wtórnika zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych reguluje przepis § 12 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia. Z regulacji tej wynika, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu. Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki. Nie zawsze do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, np. gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie warunków, o których mowa w przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia. Będzie to wówczas czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno jednak zgodzić się z poglądem, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy.

Odwołując się po raz kolejny do stanowiska judykatury oraz doktryny, Sąd wskazał, że dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonano w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia".

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, organ winien wydać decyzję o odmowie wydania wtórnika. Niespełnienie bowiem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku w drodze czynności materialno - technicznej. Stanowi to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co zdaniem Sądu miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno rozważyć, czy pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że jest to decyzja administracyjna, powinno przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącej i ocenić, czy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania wtórnika skradzionych tablic rejestracyjnych.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi co do zasadności odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kwestie te nie były przedmiotem jego rozważań. Dokonana bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dotyczyła jedynie zasadności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 104 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i tym samym pozanormatywne przyjęcie, że norma ta samoistnie - tj. pomimo braku przepisu prawa materialnego - stanowi podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wobec braku rozstrzygnięcia wynikającego z pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając ponownie odwołanie od tego pisma może wydać wyłącznie dokładnie takie samo rozstrzygnięcie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 i art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem:

• prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy,

• dokonano prawidłowej jego oceny,

• wobec ustalenia, iż zaskarżony akt, tj. pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r., nie jest decyzją administracyjną, organ II instancji zasadnie stwierdził, że nie będzie miała również zastosowania ustanowiona na gruncie art. 127 k.p.a. instytucja odwołania, która odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnej - co obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 i art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem skoro rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. tych norm naruszyć nie mogło;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej. W przypadku, gdyby wniosek ten nie został uwzględniony - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto o orzeczenie o kosztach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno-techniczną organu, czy też organ winien wydać decyzję w tej sprawie? Jeżeli natomiast odmowa wydania wtórnika tablic winna nastąpić w drodze decyzji, to czy w niniejszej sprawie pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. należało uznać za taką właśnie decyzję?

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, a przywołany obszernie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zaś odmowa wydania takiego wtórnika winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Przypomnieć przyjdzie za Sądem pierwszej instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 25/99, wypowiadając się co do obowiązku dokonania rejestracji pojazdu w formie decyzji administracyjnej, przesądził zarazem administracyjny charakter takiej sprawy. Ścisły związek normatywny sprawy rejestracji pojazdu oraz sprawy w przedmiocie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych nakazuje uznać, że również w tym drugim przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy p.r.d., jak i rozporządzenia nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarejestrowanie pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych pojazdu jest czynnością materialno-techniczną.

Natomiast w odniesieniu do kwestii wydawania wtórnika zalegalizowanych tablic rejestracyjnych, to zostały one uregulowane w § 12 rozporządzenia. Jak już jednak wyżej zaznaczono, brak jest wyraźnych wskazań w obowiązujących przepisach prawa co do formy w jakiej wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych powinien być załatwiony. Niewątpliwie trzeba założyć, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu. Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki.

W świetle powyższego można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie przesłanek, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Jednocześnie zastrzec trzeba, że będzie to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, samo zaś uprawnienie zostało określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem organów obydwu instancji, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie po skierowaniu przez organ pierwszej instancji pisma do skarżącej z informacją o braku zgody współwłaściciela pojazdu (do którego to współwłaściciela organ wcześniej wystąpił ze stosownym zapytaniem), skarżąca ponownie wniosła o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wówczas Prezydent Miasta Ł. skierował do skarżącej, budzące wątpliwości co do jego charakteru, pismo z dnia [...] grudnia 2014 r.

Opisane działania Prezydenta Miasta Ł. świadczą o tym, że z jednej strony przeprowadził on postępowanie jurysdykcyjne, tj. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumcji stanu faktycznego pod stosowne normy prawne, a z drugiej strony nie zakończył tego postępowania wydaniem decyzji, lecz ograniczył się do pisma informacyjnego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18 października 1995 r., sygn. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996, nr 10, poz. 138). Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/03, Sąd Najwyższy wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 611). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń, str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, str. 465-466).

Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych winno skutkować rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej. W tym zakresie za prawidłowe należało zatem uznać rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym niezasadne okazały się te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do podważenia powyższego poglądu.

Sąd pierwszej instancji uchylił się jednak od oceny, czy pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. ma w istocie charakter decyzji administracyjnej, przerzucając przy tym obowiązek ustalenia charakteru tego pisma na organ odwoławczy. Tymczasem wydaje się, że wiążące ustalenie tej okoliczności miało istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W tym zakresie uznać należy, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczone pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. należało bowiem uznać za decyzję administracyjną. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, pismo to zawiera minimalne wymogi, jakie w świetle art. 107 § 1 k.p.a. winna zawierać decyzja. Wynika z niego bowiem od jakiego organu administracji publicznej pochodzi, zawiera datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie. Z kolei brak pouczenia nie stanowi elementu, który w jakikolwiek sposób miałby przesądzić, iż pismo to nie ma charakteru decyzji. Brak taki stanowić może co najwyżej o wadliwości decyzji, co jednak w przedmiotowej sprawie nie wpłynęło negatywnie na uprawnienia strony, albowiem skarżąca w terminie wniosła odwołanie. Pismo to zawiera ponadto podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu. Kwestia upoważnienia mogłaby natomiast stanowić ewentualny przedmiot badania w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, a ponadto wobec faktu, że zaskarżony wyrok mimo częściowo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, orzeczono jak w sentencji.

Powyższe rozważania i rozstrzygnięcie w sposób oczywisty prowadzą do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie rozpoznając sprawę potraktuje pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. jako decyzję i rozpozna merytorycznie wniesione od tej decyzji odwołanie skarżącej.