Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/20 oddalającego sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/20, oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek A. B., W. B. i A. B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie przez właścicieli działek o nr ew. nr [...], położonych w [...], w gminie [...], polegającej na zmianie kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntu wnioskodawców, tj. działki ew. nr [...] położonej w [...] gm. [...],

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] nakazał zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], tj. [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...], udrożnić, stanowiący wyposażenie techniczne drogi wojewódzkiej [...], rów drogowy, na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] biegnący wzdłuż ul. [...], do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego oraz wykonać przepust pod ul. [...] w terminie do [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. umorzono postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi działki ew. nr [...], położonej w [...] w gminie [...], tj. Spółce [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] przy ul. [...], przywrócenia stanu poprzedniego ww. działki oraz umorzono postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi działki ew. nr [...], położonej w [...] w gminie [...], tj. p. H. W. przywrócenia stanu poprzedniego ww. działki.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], A. B., W. B. i A. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wskazało, że organ pierwszej instancji: nie dokonał analizy opinii wykonanej przez Przedsiębiorstwo Projektowo Handlowo Usługowe "[...]" D. P., dotyczącej określenia przyczyn zalewania działki nr ew. [...] w [...]; nie wskazał na jakim odcinku powinien być udrożniony rów i w jakim miejscu powinien być wykonany przepust; umorzył postępowanie administracyjne wobec właścicieli działek nr ew. [...] w [...], którzy podwyższyli wyżej wskazane nieruchomości pomimo, że w opinii ekspert wskazał, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zalewaniem terenu działki nr ew. [...] a podwyższeniem terenu działek nr ew. [...] oraz zasypaniem przepustu pod ulicą [...] w [...]; naruszył art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne" i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Wójt Gminy [...] podjął ponownie postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek nr ew. [...], ze szkodą dla gruntu wnioskodawców, tj. działki ew. nr [...] położonej w [...] gm. [...]. W jego wyniku wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...], w której orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie tj., działek nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w [...], ze szkodą dla działki ew. nr [...], położonej w [...] gm. [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyli: A. B., W. B. oraz A. B.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania wobec właścicieli dz. ew. nr [...] jest fakt, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r., nakazująca właścicielowi dz. [...] usunięcie odpadów z tej nieruchomości oraz decyzja nr [...] z dnia [...] października 2019 r., nakazująca właścicielowi dz. [...] usunięcie odpadów z tej nieruchomości, jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, a w jednej sprawie nie mogą się toczyć dwa postępowania administracyjne. Kolegium jednocześnie zwróciło uwagę, że obie decyzje nakazujące usunięcie odpadów zostały zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i jedna z nich została już uchylona przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (sygn. [...]). Zatem w obu tych sprawach brak jest ostatecznej decyzji. Z tej przyczyny, w ocenie Kolegium, prowadzenie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, zasadnym będzie wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie z uwzględnieniem opinii biegłego, wydanej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Natomiast odnośnie uzasadnienia decyzji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie - dz. ew. nr [...], stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w [...], Kolegium stwierdziło, że w decyzji zawarte zostały odpowiednie regulacje uzasadniające takie rozstrzygnięcie, gdyż w ramach działania Gminy [...] został odkopany i oczyszczony istniejący przepust pod zjazdem na ul. [...], oraz że pismem z dnia [...]listopada 2019 r. organ ten zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Nadzór Wodny w [...] o nienależytym utrzymaniu rowu drogowego biegnącego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Ponadto w piśmie przewodnim organ I instancji wyjaśnił dodatkowo, że władający nieruchomością nr [...] w [...], stanowiącą nasyp drogi wojewódzkiej [...], nie zmienił ukształtowania tego nasypu, a tym samym nie naruszył stanu wody na gruncie, wobec czego nie ma zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Kolegium zachodzi zatem przypadek bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w stosunku do władającego dz. ew. nr [...] (droga wojewódzka) w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, co uzasadniało umorzenie wszczętego uprzednio postępowania w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kolegium jednak, mając na uwadze to, że nie jest dopuszczalne utrzymanie w części, w mocy, decyzji organu pierwszej instancji, a w innej części uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wydania rozstrzygnięcia co do meritum z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego sprawy.

Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła spółka [...] Sp. z o.o. i zaskarżając ją w całości wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego według norm postępowania. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 oraz 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie było takich podstaw, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło i powinno, (jako organ merytoryczny) utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub wydać decyzję merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.);

- naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 w związku z art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe również w stosunku do właścicieli działek o numerach [...], albowiem, zdaniem strony skarżącej, gdy dochodzi do naruszenia stosunków wodnych na skutek niezgodnego z prawem gospodarowania odpadami to wówczas "pierwszeństwo" należy przyznać postępowaniu prowadzonemu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał sprzeciw za niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że stosownie do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym kontrola sądowa ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., natomiast nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze.

Zdaniem Sądu meriti ocena Kolegium, co do braku bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy decyzja o usunięciu odpadów dotycząca tych samych nieruchomości, nie uzyskała waloru ostateczności, jest prawidłowa. Jest to szczególnie jaskrawe, w sytuacji gdy jedna z decyzji orzekających o usunięciu odpadów, już utraciła byt prawny, co wiadome było Kolegium w dniu orzekania z urzędu. Skoro zatem Kolegium stwierdziło brak podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to zasadnie zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skorzystało z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., gdyż orzekając ponownie organ będzie zobowiązany do zajęcia merytorycznego stanowiska. Orzeczenie merytoryczne wymaga zaś dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w całości i organ odwoławczy nie mógł tego dokonać w trybie art. 136, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i z uwagi na zmianę stanu prawnego i faktycznego, która – wobec wyeliminowania z obrotu prawnego jednej z decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów – nastąpiła po wydaniu ocenianej przez Kolegium decyzji Wójta Gminy [...]. Stąd też w ocenie Sądu pierwszej instancji brak było możliwości orzeczenia przez SKO, albowiem wydanie decyzji merytorycznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Fakt, że Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnioski wypływające z opinii biegłego znajdującej się w aktach sprawy, nie zmienia tej okoliczności, że orzeczenie merytoryczne przez organ drugiej instancji, wydane w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, pozbawiałoby strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji.

W tej sytuacji Sąd meriti uznał, że bez znaczenia dla oceny zasadności decyzji Kolegium pozostaje podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność pierwszeństwa postępowania toczącego się w trybie ustawy o odpadach. Sąd ten wyjaśnił, że stanowisko w tym zakresie pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, albowiem ani przepisy ustawy o odpadach, ani przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają uregulowań dotyczących pierwszeństwa któregokolwiek z postepowań.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem podważył rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji polegające na umorzeniu postępowania, z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy. Tym samym postępowanie wymaga przeprowadzenia w całości i nie było możliwe jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 punkt 2 P.p.s.a), a mianowicie:

1) naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], podczas gdy nie zaistniały w postępowaniu administracyjnym podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem w aktach sprawy zgromadzony została materiał dowodowy (w szczególności opinia biegłego) niezbędny do wydania decyzji merytorycznej;

2) naruszeniu art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji w miejsce ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działek o numerach [...], o ile uznać prejudycjalny związek tych postępowań z będącym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podmioty, w stosunku do których zostały skierowane decyzje nakazujące usunięcie odpadów, (w tym skarżącej Spółki), wykazały skutecznie, że posiadaczem odpadów nie są właściciele nieruchomości, ale [...] Sp. z o.o. w [...]. Ta ostatnia spółka nawoziła bowiem odpady w postaci ziemi z budów prowadzonych na terenie [...] za zgodą poprzedniej właścicielki obydwu nieruchomości, to jest E. M. Okoliczności te zostały potwierdzone nie tylko oświadczeniami poprzedniej właścicielki, ale wprost postanowieniami znajdującymi w umowach przenoszących własność powyższych nieruchomości, a które są zawarte w formie aktów notarialnych. Żadna z uchylonych decyzji nie ma więc wpływu na ustalenia poczynione przez biegłego w niniejszej sprawie, że usunięcie odpadów spowoduje sanowanie naruszonych stosunków wodnych. Z punktu widzenia obecnego postępowania nakazanie przywrócenia stosunków wodnych poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemi (odpadów) jest bezprzedmiotowe, albowiem będzie "dublowało" obowiązki nakazane decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie ustawy o odpadach. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno raczej zawiesić postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. a nie uchylać zaskarżoną decyzję w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie tego środka zaskarżenia na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy, wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zostały wydane w stosunku do właścicieli działek [...] decyzje na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach nakazujące usunięcie nawiezionych mas ziemi na te działki. Jednakże obie te decyzje zostały zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i obydwie zostały już uchylone przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (sygn. [...] i [...]). Nie można zatem uznać, że prowadzenie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne stało się bezprzedmiotowe. Zasadnym zatem będzie wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie z uwzględnieniem przedmiotowej opinii biegłego przez organ pierwszej instancji, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania rozstrzygnięcia co do meritum, z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego sprawy. Orzekanie bowiem o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania w oparciu o nieprawomocne decyzje nakładające obowiązek usunięcia odpadów jest co najmniej przedwczesne. Do czasu uprawomocnienia decyzji wydanych w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach, nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 Prawo wodnego. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że okoliczność postępowania toczącego się w trybie ustawy o odpadach nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, warunkujące jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 29).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że toczące się postępowanie w trybie ustawy o odpadach nie miało przymiotu postępowania prejudycjalnego w stosunku do sprawy niniejszej. W realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że postępowanie w trybie art. 26 ustawy o odpadach ma charakter komplementarny wobec postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Tylko rzetelnie i wszechstronnie przeprowadzone postępowanie może być podstawą do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wykazanie istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a groźbą powstania lub powstaniem szkód na gruntach sąsiednich wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Decyzje, podjęte w reżimie normatywnym prawa o odpadach, mają zatem wpływ na merytoryczne ustalenia poczynione przez biegłego w niniejszej sprawie, pod kątem, czy usunięcie odpadów spowoduje sanowanie naruszonych stosunków wodnych. Jak podniesiono wyżej z punktu widzenia obecnego postępowania nakazanie przywrócenia stosunków wodnych poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemi (odpadów) ma relewantne znaczenie, dla określenia obowiązków nakazanych decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie ustawy o odpadach. Z tej przyczyny prowadzenie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.