Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1018/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. ze skargi R. G., R. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Burmistrz Gminy K. ustalił na rzecz inwestorów - R. G. i R. G. - warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. , gmina K.. Decyzja ta została na wniosek inwestorów zmieniona decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. znak [...] Burmistrz zmienił decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalności wprowadzenia usług nieuciążliwych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, rozszerzenia terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] i szerokości elewacji frontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w P., Kolegium) decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], po wszczęciu postępowania z wniosku G. W. oraz J. C., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. znak [...] o zmianie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r., znak [...]

Kolegium podało, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości leżących w najbliższym sąsiedztwie terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, do Burmistrza złożone zostały wnioski o wznowienie postępowania z uwagi na to, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu, co jest przedmiotem badania w odrębnych postępowaniach.

Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2011 r. ([...]) jest uzasadniony, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zarówno w części dotyczącej budynku głównego "[...]", jak i budynku gospodarczo-garażowego, dotyczyło obiektów, które istniały już w 2010 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2010 r. Organ zauważył także, że pierwotna decyzja z dnia [...] 2011 r., jak i decyzja z dnia [...] 2011 r. o zmianie tej decyzji, nie zostały wydane na podstawie właściwej analizy urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z przepisami prawa, jak również organ I instancji nie odniósł się do konieczności zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony, co jest niezbędne na gruncie przepisów art. 155 K.p.a. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla istniejących obiektów będzie możliwe wyłącznie w trybie legalizacji samowoli budowlanej.

Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy złożyli inwestorzy podnosząc, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w B. . Należące do wnioskodawców nieruchomości nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, a budowla zlokalizowana na tej działce nie oddziałuje w sposób niekorzystny na nieruchomości wnioskodawców. Zdaniem inwestorów decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii decyzji, które nie naruszają praw osób trzecich, a ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], SKO w P. uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] 2014 r. ([...]) w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r., znak [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "K.p.a.") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania nieważnościowego są zawsze strony postępowania zwykłego oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak ustaliło Kolegium, G. W. i J. C. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]), a kwestionowana decyzja zmieniająca z dnia 30 sierpnia 2011 r. (WB.PP.7331-96/1/11) została niewątpliwie, pomimo powołania wadliwej podstawy prawnej, wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie wprawdzie jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od tego, którym wydano przedmiotową decyzję ostateczną, jednak decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej materialnoprawnie ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji pierwotnej.

Kolegium stwierdziło, że zainteresowani nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ich nieruchomości nie są również położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, który zamyka się w granicach terenu inwestycji. Inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo-garażowego wraz z planowanym wprowadzeniem usług nieuciążliwych - nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i wykonywaniem przez nich np. prawa własności, ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja generowała lub mogła generować nadmierny hałas, emitowała lub mogłaby emitować zanieczyszczenia, czy też w inny sposób oddziaływała lub mogłaby oddziaływać poza granice terenu inwestycji; inwestycja taka nie została także kwalifikowana na podstawie przepisów regulujących ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego Kolegium uznało, że G. W. i J. C. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]).

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] 2015 r. wnieśli G. W. i J. C..

Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) uchylił decyzję SKO w P. z dnia [...] 2015 r. nr [...], w części orzekającej o uchyleniu decyzji własnej Kolegium z dnia [...] 2014 r. i umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r.

Wskazując na prawie bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości G. W. i obszaru, dla którego ustalono warunki zabudowy (działki skarżącej i uczestników postępowania są rozdzielone jedynie wąskim, kilkumetrowym pasem gruntu stanowiącym działki nr [...] i [...]), oraz na wielkość dopuszczonej zabudowy i jej rozszerzenie od dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych, zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4m do 1,5m, rozszerzenia zakresu inwestycji o teren działki nr [...] i zmiany dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16m na 20m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych, Sąd uznał, że rozważenia wymagało, czy budynek ten ze względu na swoją wielkość i przeznaczenie nie będzie rodził niebezpieczeństwa immisji względem działki skarżącej zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, co uzasadniłoby uznanie jej za stronę tegoż postępowania. Sąd wskazał również, że przedmiotowa inwestycja stanowić ma budynek gospodarczo-garażowy, a więc również przeznaczony do parkowania pojazdów, wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu itp., co również wskazuje na potrzebę zbadania ewentualnych immisji związanych z takim przeznaczeniem obiektu. Co więcej, podnoszone przez stronę skarżącą kwestie dotyczące emisji pyłów i gazów – i to bez względu na to, czy przekraczają one normy określone przepisami prawa ochrony środowiska – również powinny być ocenione z punktu widzenia wskazywania na istnienie po stronie G. W. interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (lub ich zmiany).

Zdaniem Sądu powyższe zagadnienia nie zostały wystarczająco wnikliwie rozważone przez Kolegium, tymczasem nieruchomość skarżącej jest faktycznie nieruchomością sąsiednią względem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, albowiem jest od niego oddzielona jedynie wąską drogą gruntową, co oznacza, że na prawo właściciela tej nieruchomości - poprzez immisje - może oddziaływać sposób użytkowania rozbudowanego do sporych rozmiarów budynku gospodarczo-garażowego, w tym ewentualna działalność prowadzona w tym obiekcie. Sąd podkreślił, że w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, CBOSA).

Zarazem Sąd oddalił skargę J. C. uznając prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie, w jakim stwierdzono brak występowania przymiotu strony postępowania nieważnościowego u J. C..

Sąd wskazał, że w wyniku wydanego wyroku po stronie Kolegium aktualizuje się obowiązek ponownego rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez inwestorów Renatę i R. G., ale rozpoznania ograniczonego wyłącznie do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku pochodzącego od G. W.. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winien być rozpoznany merytorycznie.

I. R. i R. G. od powyższego wyroku wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 648/16, podzielając argumentacje sądu wojewódzkiego.

SKO w P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § i pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., orzekło o:

1. uchyleniu decyzji SKO w P. z dnia [...] 2014 r. ([...]) w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. ([...]) z dnia [...] 2011 r. z wniosku J. C.,

2. w pozostałym zakresie o utrzymaniu w mocy decyzji SKO w P. z dnia [...] 2014 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. (WB.PP.733 1-96/1/11) z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2011 r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. z wniosku G. W..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2015 roku (sygn. II SA/Po 514/15) wiążą organ orzekający w sprawie i jest on zobowiązany je uwzględnić.

Kolegium przytoczyło następnie treść art. 156 § 1 K.p.a. oraz wyjaśniło istotę postępowania nieważnościowego. Organ wyjaśnił, że pismem z [...] 2014 r. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek G. W. i J. C. postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. ([...] z dnia [...] 2011 r. Kolegium uznało, że kwestionowana przez wnioskodawców decyzja została niewątpliwie wydana na podstawie art. 155 K.p.a. (mimo przywołania w niej wadliwej podstawy prawnej). Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano przedmiotową decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] [...] 2011 r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla spornej zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, co do kręgu stron tego postępowania zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, ale także może nim być właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało, że Wnioskodawcy nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ternem inwestycji. Skoro stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04. LEX 160631), to w pojęciu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z takich nieruchomości. Przy czym ocena prawna dopuszczalności stwierdzonego oddziaływania powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer (np. prawo ochrony przyrody, prawo wodne).

Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 22 października 2015 roku (II SA/Po 514/15) Sąd uznał, że działka G. W. znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji i pozostaje oddzielona jedynie wąskim pasem drogi gruntowej, a ustalone parametry zabudowy (rozszerzenie zakresu inwestycji, zmiana dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów) świadczy o prawdopodobnie znacznych rozmiarach planowanego zamierzenia, podobnie jak planowany charakter inwestycji, zatem ustalenie warunków zabudowy może mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie i w związku z tym należało skarżącą uznać za stronę przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego). Tym bardziej, że pojawiające się w tym zakresie wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że G. W. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. ([...]) z dnia [...] 2011 r. Jednocześnie, uwzględniając powyższe wyroki Kolegium uznało, że interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji nie posiada J. C..

Rozważając w dalszej kolejności, czy sporna decyzja Burmistrza Gminy K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium podniosło, że podstawą materialną kwestionowanego rozstrzygnięcia - decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]), były przepisy art. 155 K.p.a. W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazano, że tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak podkreślano, że dotknięcie decyzji administracyjnej wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. wadliwość ta jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Wadliwość ta jest więc okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 201 1 r., I OSK 607/10; wyrok NSA z dnia 11.02.2015r, I OSK 1133/13 CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się także, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09; wyrok WSA w Warszawie dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11; CBOSA). Wskazywano, że przepis art.155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb ten nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016r. sygn. akt II OSK 3160/14. z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, CBOSA).

Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową lecz decyzją związaną, bowiem spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11; z dnia 22 grudnia 2008 roku, II OSK 1109/07; wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 roku, II OSK 1936/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. IV Sa/Po 337/17 CBOSA). Zatem decyzja Burmistrza Gmin K. ([...]) z dnia [...] 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...]. przy ul. [...] w B. , nie mająca charakteru decyzji uznaniowej, nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a.

Kolegium podniosło, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., to w trybie tym nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 155 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji rozpoznając sprawę w trybie określonym w art. 155 K.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania trzech przesłanek, jakimi są interes społeczny, słuszny interes strony oraz zgoda stron.

Z akt sprawy wynika, że żadna z powyższych przesłanek nie była przez Burmistrza Gminy K. zbadana czy zrealizowana, co niewątpliwe stanowiłoby rażące naruszenie ww. normy art. 155 K.p.a. i skutkować musiałoby unieważnieniem decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]).

Kolegium wskazało ponadto, iż w jego ocenie decyzja z dnia [...] 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2011 r., nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3-7 K.p.a. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne (konkretny przepis prawny) wskazuje w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nadto w ocenie Kolegium badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, których zaistnienie wykluczyłoby stwierdzenie jej nieważności. Przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych należy bowiem brać pod uwagę takie zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu ich obowiązkom pierwotnego kształtu. O nieodwracalności skutków prawnych nie przesądza natomiast okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę, ani też fakt realizacji danej inwestycji. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy więc rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2011 r. H OSK 1638/10, CBOSA). W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności również decyzji o pozwoleniu na budowę - jako decyzji zależnej, (por. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r.I OPS 2/12 CBOSA).

R. G. i R. G., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., wnieśli do WSA w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję SKO w P., zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, iż art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy; art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w wyniku uznania, iż art. 155 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Kolegium odnośnie braku możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art 155 K.p.a., gdy rozpoznanie sprawy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, oparte zostało na nieaktualnym orzecznictwie. Z art 155 K.p.a. nie wynika bowiem ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym – por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Go 425/18, WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 1224/17. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a.

Zdaniem skarżących nie można również zgodzić się także ze stwierdzeniem, jakoby Burmistrz Gminy K. nie badał przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a. W tym zakresie skarżący podnieśli, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że decyzja ta wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż także w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie mająca charakteru decyzji uznaniowej, nie może ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018r. II SA/Po 1244/17, CBOSA).

Uczestnicy postępowania J. C. i G. W. – reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego, pismem z dnia [...] 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko pełnomocnik uczestników w pierwszej kolejności podniósł, że w tej sprawie orzekał NSA i w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. II OSK 648/16, wskazał z jakich przyczyn przymiot strony postępowania przysługuje G. W.. Biorąc pod uwagę wskazania Sądu SKO w P. prawidłowo zatem orzekło wydając skarżoną obecnie decyzję. Skarżący błędnie podnoszą, że naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. Wskazać trzeba, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy (będącej przedmiotem procedowania) istniał zarówno budynek, który miał być rzekomo rozbudowany, jak i jego rzekomo planowana rozbudowa. Zatem i decyzja o warunkach zabudowy, jak i kolejna ją zmieniająca, zostały wydane dla obiektu istniejącego. Co ważne - wszystkie decyzje nie zostały wydane w trybie legalizacji przedsięwzięcia i już z tego powodu rażąco naruszają przepisy prawa. Pełnomocnik uczestników dodatkowo podniósł, że zaskarżona decyzja jest jedną z wielu decyzji, jaką właściciele działek [...], [...], [...] i [...] w B. przy ul. [...] uzyskali w związku ze swoimi inwestycjami. Na działkach tych znajduje się stolarnia (działka [...]) oraz obok niej znaczących rozmiarów budynek, który inwestor określa jako mieszkalny, a w którym w istocie znajduje się publicznie dostępna atrakcja turystyczna dostępna dla dzieci i studentów (turystów) - makieta do zwiedzania (borowiecmakieta.pl). Wszystkie decyzje o warunkach zabudowy, które właściciele działek [...], [...], [...] i [...] uzyskiwali na przestrzeni lat 2011-2012, służyły im w celu "cichego zalegalizowania" samowolnej zabudowy. Fakt, że taki proceder inwestor chciał przeprowadzić poza procedurą legalizacji z art. 48 i nast. Prawa budowlanego, nie budzi wątpliwości, gdyż na istniejące obiekty uzyskał później również pozwolenia na budowę (w tych sprawach toczą się obecnie postępowania nieważnościowe). Kończąc podkreślono, że jeśli już zakończono inwestycję, to poza wyjątkiem związanym z postępowaniem legalizacyjnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do zakończonej inwestycji. Tego samego problemu dotyczył wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 859/18, dotyczący tego samego zespołu nielegalnych budynków tego samego inwestora.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 4 września 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 102 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W ocenie Sądu, SKO w P. prowadząc ponownie postępowanie po wyroku tut. Sądu z dnia 22 października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 54/15, nie naruszyło przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja SKO w P., wydana na skutek rozpatrzenia wniosku skarżących Renaty i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] Decyzją tą SKO w P., po wszczęciu postępowania z wniosku G. W. oraz J. C., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]) o zmianie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. (WB.PP.7331-96/11). Jak wyżej podano, decyzja ta została następnie uchylona decyzją SKO w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], a postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]), zostało umorzone w związku z przyjętym przez Kolegium stanowiskiem o braku interesu prawnego po stronie osób, na wniosek których postępowanie to zostało wszczęte. Na skutek wyroku tut. Sądu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 514/15, utrzymanego w mocy przez NSA (sygn. II OSK 648/16) Kolegium zobowiązane zostało do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] – lecz wyłącznie w granicach wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzącego od G. W..

Podkreślenia zatem wymaga, że SKO w P. mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a. prawidłowo uznało, że kwestia interesu prawnego G. W. oraz J. C. została już rozstrzygnięta przez Sąd w wyroku z dnia [...] 2015 r., sygn. akt II SA/Po 514/15, co oznacza, że koniecznym stało się uchylenie decyzji SKO w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. ([...]) z dnia [...] sierpnia 2011 r. z wniosku J. C., bowiem podmiot ten nie mógł zainicjować postępowania w sprawie kontroli decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. , gmina K..

Przechodząc z kolei do rozpatrzenia sprawy w granicach interesu prawnego G. W. SKO w P. zobowiązane zostało przez Sąd do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestorów Renaty i R. G. o ponowne rozpoznanie sprawy. SKO w P. zobowiązane było zatem do oceny, czy wniosek G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. (znak [...]), którą w trybie art. 155 K.p.a. zmieniono decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...]), ustalającą na rzecz inwestorów - R. G. i R. G. - warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. , gmina K..

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest zatem decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej jako "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale wyjątkowo także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, jak te dotyczące toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6-7).

W kontrolowanej sprawie SKO w P. w pierwszej kolejności rozważyło i końcowo uznało, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można zmienić decyzji związanych, do których zalicza się decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji Kolegium uznało, że zmiana w tym trybie decyzji, która ustalono warunki zabudowy, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że prowadzone przez Burmistrza Gminy K. postępowanie, zakończone sporną decyzją z dnia [...] 2011 r., toczyło się w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 K.p.a.

Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać także należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, w tym określonym w art. 155 K.p.a., sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. W odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 (dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu uznając, iż w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska SKO w P., iż podstawową przesłanką konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. (znak [...]) jest wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] 2011 r. w trybie art. 155 K.p.a.

Podstawowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy ma jednakże to, że SKO w P. oceniło, a następnie uznało, że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. (znak [...]) była dotknięta takimi wadami, które wymagały stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

I tak Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza jest uzasadniony, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zarówno w części dotyczącej budynku głównego "[...]", jak i budynku gospodarczo-garażowego, dotyczyło obiektów, które istniały już w 2010 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2010 r. Podnieść zatem należy, że warunki zabudowy (jak i ich zmiana) mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b Praw budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1451/09 (dostępny: CBOSA).

Ponadto, w trybie art. 155 K.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 155 K.p.a. Zatem organ administracji rozpoznając sprawę w trybie określonym w art. 155 K.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania trzech przesłanek, jakimi są interes społeczny, słuszny interes strony oraz zgoda stron postępowania. Tymczasem Burmistrz Gminy K. pominął ten warunek, uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji, bez rozważenia, czy w postepowaniu powinny brać udział inne osoby, aniżeli inwestorzy. Co prawda w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonych decyzją z dnia [...] 2011 r. poza inwestorami nie brały udziału inne podmioty, lecz okoliczność ta nie zwalniała organu z obowiązku weryfikacji listy stron postępowania z uwagi na dopuszczony zakres zmiany tej decyzji. W konsekwencji nie wystąpiono o wyrażenie zgody na zmianę decyzji.

Kolejnym istotnym uchybieniem dostrzegalnym w decyzji I instancji była zmiana poszczególnych wytycznych urbanistyczno – architektonicznych wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zmodyfikował pierwotną decyzje o dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych, zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4m do 1,5m, rozszerzenie zakresu inwestycji o teren działki nr [...], zmianę dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16m na 20m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych. Ponadto, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych tymczasem wynika, że zmiana ta nie była poprzedzona żadną analizą w zakresie oceny, czy realizacja inwestycji w zmienionej funkcji i parametrach nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wskazać zatem należy, że co do zasady wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje po przeprowadzeniu postępowania w ramach którego sporządzona zostaje analiza urbanistyczna. Wyniki takiej analizy stanowią podstawę do oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest do pogodzenia z zastaną funkcja terenu oraz zastanymi parametrami zabudowy. Wyniki analizy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Z kolei wdefinicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie w istocie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., przy braku sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

SKO prawidłowo również oceniło decyzję w kontekście pozostałych przesłanek nieważnościowych. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23 października 2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można bowiem dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (por. wyrok NSA z 21 października 2009 r., I OSK 40/09, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO w P. odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

.