Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2621/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Asesor WSA Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]) z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Miejski Konserwator Zabytków [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora [...] sp. z o.o. [...] sp. k., decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], wydał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] [...], na działce nr ew. [...], [...], obręb [...], znajdującego się na terenie układu urbanistycznego Stare Miasto [...], wpisanego do rejestru zabytków, stanowiącego własność inwestora.

W dniu [...] grudnia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek ww. spółki o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] maja 2016 r. poprzez prawidłowe oznaczenie zakresu robót budowlanych. Spółka wskazała, że zarówno wniosek o wydanie decyzji jak również dołączony projekt budowlany dotyczy robót budowlanych - przebudowy i rozbudowy budynku a nie remontu i przebudowy budynku - jak określono w decyzji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Miejski Konserwator Zabytków [...] dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji - pozwoleniu konserwatorskim nr [...] w ten sposób, że zmienił zakres robót budowlanych poprzez wpisanie "Przebudowa i rozbudowa budynku" zamiast "Remont i przebudowa budynku". Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi spółki [...] sp. z.o.o. [...] sp. k. w dniu [...] stycznia 2016 r.

W dniu [...] stycznia 2017 r., zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] – właściciel budynku położonego przy ul. [...] [...], kwestionując zmianę zakresu robót budowlanych. Spółka ta nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...].

Postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia - na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] - postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z uwagi na brak interesu prawnego Spółki. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r., znak: [...].

Następnie, przywołanym wyżej postanowieniem z [...] września 2017 r., organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] sp. z o.o. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja zezwalająca na prowadzenie robót przy zabytku wydawana jest na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Ponadto, pozwolenie konserwatorskie, co wynika z art. 36 ust. 5 powołanej ustawy, wydawane jest na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Oznacza to, iż adresatem zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, co jednakże nie wyklucza możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu innych podmiotów, które z uwagi na istnienie interesu prawnego lub uprawnienia będą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, jak podkreślił organ II instancji, ustalenie stron następuje w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę zawisłą przed organem administracji w powyższym zakresie.

Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste pomyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jak wyjaśnił organ odwoławczy błędem jest omyłka, której oczywistość można ustalić na podstawie akt sprawy przez porównanie treści decyzji z aktami sprawy. Sprostowanie oczywistej omyłki może dotyczyć również treści rozstrzygnięcia, o ile "oczywistość" popełnionego błędu jest ewidentna i nie wywiera skutków w postaci zmiany treści decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, iż nie występuje odrębne postępowanie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej (por. wyrok WSA z 27 stycznia 2000 r. I SA/Wa 819/05 Lex 196326). Tym samym, krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. ograniczony został wyłącznie do stron postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, co do którego złożono wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. W konsekwencji także środek zaskarżenia przewidziany dla postanowienia wydawanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. może być wniesiony wyłącznie przez strony postępowania zakończonego decyzją organu administracji publicznej.

Następnie organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostało zakończone wydaniem przez Miejskiego Konserwatora Zabytków [...]decyzji z [...] maja 2016 r. i w tym postępowaniu [...] sp. z o. o. nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Także nie została uznana za podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji. A za zatem, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Spółka ta nie może skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji - pozwoleniu konserwatorskim nr [...].

W konsekwencji, organ odwoławczy nie mógł zająć merytorycznego stanowiska w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia złożyła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2017 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki.

W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydawane jest na postawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie konserwatorskie, mający obowiązek w szczególności nakładający na właściciela zabytku obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 pkt 3 powołanej ustawy) nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i nie jest uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji o udzieleniu takiego pozwolenia;

2) art. 7 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. - poprzez brak rozważenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w toku niniejszego postępowania oraz znanych organowi z akt równolegle toczącej się sprawy - z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] (obecnie akta sprawy znajdują sądzie administracyjnym pod sygn. akt VII SA/Wa 1752/17), a uzasadniających istnienie interesu prawnego strony skarżącej i jej udział w postępowaniu;

3) art. 8 k.p.a. - poprzez odstąpienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia od przyjętej przez organ praktyki oceny statusu strony w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, w tym dotyczącej również obszaru Starego Miasta [...] decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., [...];

4) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia (znanej organowi z akt równolegle prowadzonego postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego nr [...], zakończonego postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r.) złożonej do akt opinii konserwatorskiej dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. potwierdzającej okoliczność negatywnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim nr [...] na stanowiący własność strony zabytkowy budynek [...], co narusza uprawnienia i obowiązki strony skarżącej z art. 4 pkt 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponadto, strona skarżąca wniosła o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu w postaci opinii konserwatorskiej dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. - na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi odwoławczemu dwie podstawy do wydawania orzeczeń w postępowaniu odwoławczym, tj. podstawę z art. 134 oraz z art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, iż odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne albo rozpoznać je merytorycznie - jeżeli jest ono dopuszczalne. Organ odwoławczy orzeka zatem zawsze w drugiej instancji administracyjnej i od wydanego przez ten organ orzeczenia nie służy środek odwoławczy.

Co istotne w sprawie, zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest postanowieniem formalnym, organ bowiem stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, nie sposób zakwestionować prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisu art. 134 k.p.a.

Kontrolowanym przez Sąd zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez [...] sp. z o.o. na rozstrzygnięcie Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] stycznia 2017 r. orzekającego o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji – pozwoleniu konserwatorskim z [...] maja 2016 r.

Zagadnienie dopuszczalności odwołania (zażalenia) należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych tym środkom zaskarżenia przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że ze środka zaskarżenia można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w ustawowym terminie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. W pierwszej grupie wymienić np. można brak przedmiotu zaskarżenia czy wyłączenie możliwości wniesienia tego środka, zaś do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1661/06, LEX nr 425381).

Jednocześnie należy wskazać, że w art. 134 k.p.a. ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego środka zaskarżenia. Z regulacji tej wynika, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania (zażalenia). Tak więc prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki niedopuszczalności zażalenia w rozumieniu podmiotowym albowiem postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie sprostowania decyzji – pozwolenia konserwatorskiego z [...] maja 2016 r. zostało doręczone tylko wnioskodawcy – inwestorowi – [...] sp. z o.o. [...] sp. k., który był jednocześnie stroną postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, w ramach którego nastąpiło ustalenie kręgu jego stron. Natomiast z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r. Stanowisko o braku interesu prawnego Spółki potwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiając [...]sp. z o.o. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2016 r. (postanowienie z [...] czerwca 2017 r., znak [...]. Wprawdzie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1752/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] marca 2017 r., znak [...], przekazując sprawę Ministrowi do ponownego rozpoznania, jednakże wydając takie rozstrzygnięcie Sąd o interesie prawnym Spółki [...] nie przesądził. Zalecił bowiem organowi administracji wszczęcie postępowania nieważnościowego z jej wniosku i ponowne rozważenie interesu prawnego Spółki. Wyrok jest nieprawomocny.

W tym faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego Spółki. Po pierwsze, zadaniem Sądu była jedynie ocena prawidłowości zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisu art. 134 k.p.a., tj. kontrola orzeczenia o charakterze formalnym, po drugie dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić tylko na rozprawie. Wyrok w przedmiotowej sprawie zapadł po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, skargę oddalił.