Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2978/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 624/15 w sprawie ze skargi I. S. i P.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz I. S. i P. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 624/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. i P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] i nr [...] na odcinku od S. przez J. do węzła autostrady A1. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2012r. Na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 687), dalej przywoływanej jako "specustawa drogowa" decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2012r.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2013r. znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. i P. małżonków S. w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb J., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa P., z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] i nr [...] na odcinku od S. przez J. do węzła autostrady A1, a także zobowiązał Zarząd Województwa P. do wpłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniósł, że wysokość ustalonego odszkodowania jest dwukrotnie niższa od wartości rynkowej nieruchomości, wskazując, że wartość rynkowa 1 m2 działki w tym terenie wzdłuż tej samej drogi wojewódzkiej, po przeciwnej stronie ulicy do tej samej nieruchomości wynosi około 105 zł/m2, jak i zarzucił, że organ próbował zaniżyć wartości nieruchomości na skutek poświadczenia nieprawdy na dokumencie urzędowym określającym jej przeznaczenie. Odwołujący się podniósł, iż na skutek nieudostępnienia informacji dotyczących rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] i nr [...] na przedmiotowym odcinku nie mógł formalnie wydać nieruchomości, gdyż nie miał odpowiedniej wiedzy i możliwości złożenia w ustawowym terminie oświadczenia woli o dobrowolnym przekazaniu nieruchomości, również kwestionował przebieg inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2013r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody P. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu [...] czerwca 2013r. został sporządzony operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. J., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. Zdaniem Ministra ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. pozwalała stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że w związku z faktem, iż działki nr [...] i nr [...] zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w części wydzielonej pod drogę, oznaczone były jako obszar o funkcji usługowej, zaś transakcje nieruchomości podobnych nabywanych na cele drogowe miały niższe wartości, do porównania prawidłowo – w ocenie organu – przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi i przemysł. Tym samym operat szacunkowy nieruchomości sporządzony w niniejszej sprawie wypełnił dyspozycję przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", a zatem mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli I. i P. małżonkowie S. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

a. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez orzeczenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości skarżących i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z ww. przepisami;

b. naruszenie art. 157 u.g.n. poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że strona miała możliwość weryfikacji operatu przez organizację rzeczoznawców,

c. przepisów art. 18 ust. 3 specustawy drogowej poprzez brak waloryzacji odszkodowania;

2. przepisów prawa procesowego w tym:

a. art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niespełnienie wymogów określonych ww. przepisem i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy,

b. art.138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, polegające na nieuzasadnionym wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2013r. w części dotyczącej wysokości odszkodowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zleconego operatu szacunkowego w wysokości 1.476 zł.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. i P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014r. W ocenie Sądu I instancji ustalenia faktyczne i prawne, szczegółowo omówione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, nie budzą żadnych wątpliwości, bowiem organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność zaś, że strony skarżące nie zostały przekonane do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

Następnie Sąd przypomniał, że w świetle przepisu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie natomiast do ust. 3 tegoż przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 1e tejże ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Nadto zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2013r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. J., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. Biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasięgu sieci częściowego uzbrojenia terenu. Działki mają nieregularny kształt i przylegają do drogi wojewódzkiej. Badając przeznaczenie planistyczne autor operatu szacunkowego ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. i zmienionym uchwałami Nr [...] z dnia [...] października 2005r. Nr [...] z dnia [...] września 2007r. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. i Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. – działka nr [...] w części południowo – zachodniej, przylegającej do drogi wojewódzkiej, przeznaczona była pod funkcję usługową, a pozostała część pod uprawy rolne. Dla celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę cen gruntów nabywanych na cele drogowe i cen gruntów pod usługi i przemysł. Wycenę wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przeprowadzono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono przy założeniu aktualnego sposobu jej użytkowania. Ocenę przedmiotowego operatu szacunkowego Sąd dokonał mając na uwadze przepisy § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia i uznając, że operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Sąd wyjaśnił, że podniesiony w skardze zarzut dotyczący zaniżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżący nie przedstawili dowodów świadczących o wyższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Jednocześnie Sąd wskazał, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Sąd podkreślił, że przedstawione zarzuty wkraczają w sferę wiadomości specjalnych, zarezerwowanych wyłącznie dla biegłego i z tego też względu nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji. Sąd wyjaśnił równocześnie, że dołączony dopiero do skargi, na etapie postępowania sądowego, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R., nie może zostać uwzględniony albowiem Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego a jedynie bada legalność, a więc zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, wydanych decyzji na dzień ich wydania i dowody wniesione po tym terminie nie są brane pod uwagę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Sąd podkreślił, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane jednokrotnie, bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 specustawy drogowej, bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tej ustawy. Sąd przypomniał, iż w wydanej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., na mocy art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2012r. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, należy liczyć od dnia doręczenia skarżącym zawiadomienia o wydaniu tego postanowienia. Skarżący jednak w ustawowym terminie nieruchomości nie wydali. Jednocześnie Sąd podkreślił, że stanowisko skarżących w zakresie braku informacji ze strony organów administracyjnych dotyczących podejmowanego przedsięwzięcia jak i informowania o regulacji prawnej dotyczącej prowadzonej inwestycji, jako mające wpływ na niewydanie działki w ww. terminie, nie może zostać uwzględnione, gdyż po stronie organów brak jest ustawowego obowiązku do powiadamiania i pouczania obywateli o planowanych inwestycjach, jak i o przysługujących im prawach. Podniesiony w skardze zarzut braku udostępnienia przez organ wojewódzki informacji dotyczących rozbudowy drogi wojewódzkiej nie stanowił natomiast przeszkody do wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Ponadto Sąd wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ustalenie odszkodowania, tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również fakt, iż odszkodowanie należne skarżącym powinno też obejmować zwrot kosztów opłat notarialnych, jakie będą zmuszeni ponieść w związku z zakupem nieruchomości w miejsce utraconej na skutek jej przejęcia, w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej, tj. w kwocie 2090 zł. Argumentacja skarżących w tym zakresie nie znajduje bowiem poparcia w obowiązujących przepisach, regulujących zasady przyznawania odszkodowania.

Podsumowując Sąd wskazał, że skarżący w żadnym razie skutecznie nie podważyli ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawili w stosownym terminie kontroperatu opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, ani też nie wykazali naruszenia przez biegłego zasad sporządzenia operatu. Zdaniem Sądu wszystkie zarzuty skarżących wobec operatu i opartej na nim decyzji odszkodowawczej mają zatem charakter subiektywny, ogólnikowy i nie są oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli I. S. i P. S., zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegających na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż naruszała ona ww. przepisy prawa, albowiem organ administracji nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ani nie pouczył skarżących o możliwości skorzystania z tej instytucji;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżących zarzutów;

2) naruszenie prawa materialnego, w tym przepisów:

a) art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez orzeczenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości skarżących i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z ww. przepisami;

b) naruszenie przepisów art. 157 u.g.n. poprzez błędną interpretację przepisu, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący podważając opinię rzeczoznawcy majątkowego powinien przeciwstawić przeciwdowód z opinii organizację zawodowej rzeczoznawców;

c) przepisów art. 18 ust. 3 specustawy drogowej poprzez brak waloryzacji odszkodowania;

d) art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego polegające na naruszeniu prawa własności skarżących poprzez nieprzyznanie słusznego odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżących naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polega na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą, tj. nieuchylenie skarżonej decyzji, pomimo iż naruszała ona przepisy postępowania.

Zdaniem skarżących art. 7 K.p.a. nie został przez organy administracji zastosowany, gdyż pomimo ewidentnego kwestionowania wykonanej na zlecenie organu administracji wyceny, ze wskazaniem obiektywnych, merytorycznych zastrzeżeń dotyczących tejże wyceny, organy nie wyjaśniły należycie sprawy, w szczególności nie skorzystały z możliwości przewidzianej w art. 157 u.g.n. Ponadto organ administracji ewidentnie naruszył art. 9 K.p.a., bowiem w związku z zakwestionowaniem przez skarżących sporządzonej na zlecenie organu wyceny, winien pouczyć skarżących o możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 157 u.g.n., tj. pouczyć o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że Wojewoda P. nie skorzystał sam z możliwości przewidzianej w art. 157 u.g.n., nie pouczył też strony o możliwości skorzystania z takiego rozwiązania, które w sposób obiektywny mogłoby doprowadzić do wyjaśnienia podnoszonych przez stronę zarzutów. Organ nie skorzystał z takiej alternatywy, czym naraził stronę na szkodę. Zdaniem skarżących za taką interpretacją przemawia również wykładnia językowa przepisu art. 9 K.p.a., którą należy stosować w pierwszej kolejności i która nakazuje informować stronę o jej prawach, tak aby nie poniosła ona szkody. Skarżący podkreślili, że konieczność pouczenia o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców jest tym bardziej uzasadniona, iż z przepisu art. 157 u.g.n. nie wynika, kto powinien wystąpić z inicjatywą dokonania oceny operatu przez ww. organizację, a orzecznictwo sądowe i praktyka organów administracji nie są w tym zakresie jednolite. Dodali jednocześnie, że występowali w postępowaniu przed organami administracji bez profesjonalnego pełnomocnika, sprawa nie dotyczy działalności gospodarczej strony, a co więcej inicjatywa wszczęcia postępowania nie wyszła od strony, lecz wynika z działań organu administracji. Fakty te są bezsporne i winny zostać uwzględnione przy ocenie przedmiotowej sprawy.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazali, że zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Skarżący kasacyjnie wskazali, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, nie zgadzając się z twierdzeniem Sądem I instancji, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii.

Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji został też wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd naruszył ww. normę poprzez zbyt lakoniczne, zwięzłe uzasadnienie, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżących zarzutów. Sąd nie odniósł się w szczególności do zarzutów dotyczących wadliwości wyceny, jak chociażby nieprawidłowego porównania nieruchomości czy wadliwego przyjęcia do porównania nieruchomości (przyjęcie kryterium kształtu działki, która to cecha nie jest istotna w przedmiotowej sprawie).

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia skarżący kasacyjnie podnieśli, że organy administracji oraz Sąd I instancji, który utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, naruszyły ww. przepisy, przyznając odszkodowanie w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej. Wyjaśnili, że operat szacunkowy H. J. został sporządzony niezgodnie z przepisami rozporządzenia oraz z obowiązującymi Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny (PKZW) – Krajowy Standard Wyceny Podstawowy nr 3. Wartość nieruchomości skarżących, przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa P. wynosi ok. [...] zł, a tym samym wartość określoną w operacie szacunkowym sporządzonym przez H. J. należy uznać za zaniżoną o [...] zł. Zdaniem skarżących kasacyjnie w operacie szacunkowym sporządzonym przez H. J. jest brak prawidłowej analizy rynku, co prowadzi do wadliwego wyniku wyceny. Za nieprawidłowy skarżący uznali wniosek rzeczoznawcy, iż "zanotowano transakcje porównywalnych gruntów pod usługi i przemysł, produkcję które osiągały poziom 49,20 – 78,13zł" (str. 7 Operatu szacunkowego H. J.). Przyjęte do porównań przez rzeczoznawcę akcje sprzedaży działek do ustalenia wartości działki nr [...] i [...] w ogóle nie odpowiadają cechom podobieństwa działki wycenianej. Z 6 przytoczonych akcji sprzedaży działek tylko jedną można uznać za porównywalną i dotyczy to działki nr [...] w miejscowości M. Autorzy skargi kasacyjnej wyjaśnili, że do wyceny rzeczoznawca H. J. przyjął trzy transakcje – transakcję z miejscowości M. oraz dwie transakcje z miejscowości R. położonej w gminie S. Podkreślili, że w miejscowości R., poza tym że jest ona nieporównywalna do terenów miejskich S. (miasto z ponad [...] mieszkańców), to rzeczoznawca przyjął dwie położone blisko siebie działki, po ich numerach widać, powstałe wskutek podziału innej większej działki ([...] i [...]), co nie pozwala na przyjęcie, że dokonano porównania trzech różnych nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie podkreślili następnie, że podnoszono w toku postępowania szereg argumentów podważających prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez H. J., co powinno być wzięte pod uwagę. Zwrócono uwagę m.in. na fakt, że nieruchomość skarżących położona jest na obrzeżach miasta S., około sto kilkadziesiąt metrów od Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej i w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...]. Są to okoliczności bezsporne i ewidentnie pokazują na wadliwość wyceny sporządzonej dla potrzeb postępowania. Podkreślili, że operat szacunkowy H. J. wadliwie przyjął cechy rynkowe, gdyż kształt działki nie ma istotnego znaczenia dla wyceny nieruchomości skarżących, bowiem wynika on z zapotrzebowania inwestora drogi, to on bowiem decydował jaka nieruchomość i w jakim kształcie jest mu potrzebna do realizacji inwestycji. Skarżący, gdyby zamierzali sprzedać fragment swojej nieruchomości dostosowali by jej kształt do swoich planów. Przejecie przez rzeczoznawcę tej cechy jest więc całkowicie nieprawidłowe, a zważywszy na ocenę niekorzystną tego kształtu, to wada ta wpłynęła na zaniżenie odszkodowania.

Autorzy skargi kasacyjnej podkreślili również, że rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami (str. 9 operatu). Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły nadto powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować się w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył przepis art. 157 u.g.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Wyjaśnili, że przepis ten nie określa, kto powinien złożyć wniosek o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (...)" sugeruje, że chodzi tu o wycenę "zlecaną" przez organ administracji. W ocenie skarżących należy jednak uznać, że inicjatywą do podjęcia takich działań może być zarówno wniosek strony, jak i tzw. działanie z urzędu. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż to strona winna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało w omawianym przypadku na niewłaściwej wykładni przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż organy administracji naruszyły ww. przepis nie stosując go w przedmiotowej sprawie.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego skarżący podnieśli, że zaskarżony wyrok i poprzedzające go decyzje organów administracji naruszają ww. przepisy poprzez nieprzyznanie skarżącemu słusznego odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, tj. odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjne umieścili naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z ww. przepisami rozporządzenia, a także naruszenie art. 157 u.g.n. Tak sformułowane zarzuty są oczywiście błędnie sformułowane bowiem zarówno ww. przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż ww. zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarzutem kasacyjnym, który wypada uznać za usprawiedliwiony w okolicznościach niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej pkt 1) poprzez jego niezastosowanie pomimo istotnego naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów tyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), będącego następstwem uchybienia zasadzie informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.) poprzez niepoinformowanie skarżących o treści art. 157 u.g.n., w sytuacji kwestionowania wyników dokonanej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Generalna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 9 K.p.a., nakłada na organy obowiązek udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zakres przedmiotowy tego obowiązku obejmuje informowanie zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i o przepisach prawa procesowego (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012r., s. 70).

Skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, to podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.), podobnie wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenie).

Powyższe nie oznacza, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego nie może zostać merytorycznie podważona w toku prowadzonego postępowania. Jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego są uprawnieni na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro tryb weryfikacji operatu przewidziany w art. 157 u.g.n. jest wyłącznie właściwy dla możliwości skutecznego zakwestionowania merytorycznej sfery przedłożonego operatu, to podstawowym obowiązkiem organu – zwłaszcza w sytuacji kwestionowania przez stronę poprawności wyceny – jest poinformowanie strony o uprawnieniach procesowych wynikających z treści powyższego przepisu (vide: E. Bończyk – Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwagi do art. 157, Lex/el, 2017r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008r., sygn. akt I SA/Wa 928/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek dyspozycja art. 9 K.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy, to wywiązanie się z tego obowiązku ma szczególne znaczenie w sytuacji gdy strona nie jest inicjatorem postępowania, a dodatkowo w jego toku nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zasadnie wskazują skarżący, iż w tego rodzaju sytuacjach zaniechanie wywiązania się przez organ z powinności, o której mowa w art. 9 K.p.a. jest jaskrawo widoczne.

Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżących o treści art. 157 u.g.n., pomimo tego, iż ci w toku całego postępowania konsekwentnie kwestionowali zarówno poprawność dokonanej wyceny, jak i jej wynik, uznając go za rażąco niedoszacowany. Sąd I instancji okoliczności te pominął formułując jednocześnie pogląd, iż skarżący nie zakwestionowali skutecznie sporządzonej wyceny, bowiem nie przedłożyli stosownego kontroperatu. Aby stanowisko to mogło być uznane za poprawne organy administracji winny w toku prowadzonego postępowania wywiązać się należycie ze swego podstawowego obowiązku wynikającej z art. 9 K.p.a. w zakresie poinformowania o treści art. 157 u.g.n. Dopiero bierność strony w inicjowaniu dalszego postępowania wyjaśniającego, pomimo prawidłowo udzielonej informacji o treści art. 157 u.g.n., powyższy pogląd Sądu I instancji czyniłaby adekwatnym do okoliczności sprawy. Tym samym za uzasadniony uznać wypada zarzut kasacyjny tyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w następstwie zaakceptowania stanu faktycznego sprawy ustalonego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako skutku niepoinformowania stron postępowania o istotnych okolicznościach sprawy (art. 9 K.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n.). Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.)

Nie jest natomiast skuteczny zarzut naruszenia art. 157 K.p.a. Jakkolwiek za trafne wypada uznać stanowisko skarżących kasacyjnie, iż inicjatorem postępowania weryfikującego merytoryczną treść operatu szacunkowego może być zarówno organ, jak i strona postępowania, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to nie ma doniosłego znaczenia, bowiem organy obu instancji przedłożony przez rzeczoznawcę operat uznały za prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś strona nie inicjowała postępowania, o którym mowa w powyższym przepisie. Skoro operat szacunkowy w zakresie wiadomości specjalnych – o czym była mowa powyżej – nie powinien być przedmiotem samodzielnej weryfikacji przez organy i sąd administracyjny, to zaakceptowanie przez organ jego treści merytorycznej – po uprzednim ustaleniu jego poprawności formalnej i logicznej, a jednocześnie przy bierności dowodowej strony postępowania – nie pozwala na postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku za przepisami § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jak już była o tym mowa powyżej, ocena operatu szacunkowego przez organy lub sąd administracyjny nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, zaś o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, a także o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenie). Tym samym błędy w ustaleniach faktycznych będące następstwem wadliwości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, w zakresie wymagającym posiadania wiadomości specjalnych, nie mogą być wykazane poprzez kwestionowanie prawidłowości zastosowania powyższych regulacji. Zarzuty formułowane w powyższym trybie wobec merytorycznej sfery opinii rzeczoznawcy mają wyłącznie walor polemiczny i nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonego wyroku.

Nie jest również skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji, tak podstawy faktycznej, jak i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem Sąd I instancji – o czym była już mowa powyżej – jasno wskazał na podstawę prawną i faktyczną wydanego wyroku i skarżący w tym zakresie nie formułują zastrzeżeń. Wadliwość tej oceny bądź też zarzucana lakoniczność sporządzonego uzasadnienia nie usprawiedliwiają natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2192/15; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2291/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazali przepisy art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 144 Kodeksu cywilnego. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) wymaga aby w skardze kasacyjnej wskazano nie tylko na czym polega błędna wykładnia bądź też niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego zastosowanego przez sąd I instancji, ale także aby wskazano jak powinna wyglądać prawidłowa wykładnia tego przepisu bądź też jak powinien on zostać właściwie zastosowany. Analiza uzasadnienia powyższego zarzutu nie dostarcza jakichkolwiek informacji o tym na czym polegała wadliwość ich wykładni lub zastosowania, nie wskazano także na poprawną ich wykładnię oraz właściwe zastosowanie. Co więcej konfrontacja tegoż zarzutu z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd I instancji do przepisów tych się w ogóle nie odwoływał. Zarzut w powyższym zakresie został zatem wadliwie skonstruowany. Co więcej, analiza uzasadnienia powyższych zarzutów wskazuje, iż celem ich postawienia jest wyłącznie zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Nie taki jest zaś cel zarzutu naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt I FSK 1879/15; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017r. sygn. akt II GSK 2668/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 18 ust. 3 specustawy drogowej polegający – w ocenie skarżących kasacyjnie – na braku waloryzacji odszkodowania. Jakkolwiek skarżący zarzut ów zakwalifikowali do naruszeń prawa materialnego, to nie doczekał się on jakiegokolwiek uzasadnienia. Tym samym zarzut ten wypada uznać za wadliwie skonstruowany, przez co nie nadający się do weryfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i przytoczenie w czym upatruje wadliwości ich wykładni lub zastosowania (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt II FSK 597/16; wyrok NSA z dnia 16 maja 2017r sygn. akt I FSK 1685/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy – uznając wadliwość zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oparty został na ustaleniach faktycznych dokonanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w następstwie uchybienia art. 9 K.p.a. polegającego na niepoinformowaniu skarżących o treści art. 157 u.g.n. – wypada skonstatować, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozpoznania skargi (art. 188 P.p.s.a.). Wadliwość ustaleń faktycznych określających wysokość przyznanego odszkodowania dostatecznie uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku są wiążące. Ustalenia tyczące wartości rynkowej nieruchomości skarżących zostaną dokonane w sposób umożliwiający ich ewentualną weryfikację na podstawie art. 157 u.g.n. (art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.