Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 896/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 19
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: § 6 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 1, § 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Teza: Nie można przyjąć, że otrzymanie przez następcę, w roku przekazania gospodarstwa, "płatności zwierzęcej" na warunkach i w wysokości należnej zbywcy jednocześnie pozbawia tego zbywcę przymiotu rolnika uzyskującego "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309), a jego następcę uprawnienia do korzystania z sytuacji prawnej zbywcy w następnych latach. Uznać natomiast należy, że otrzymanie płatności przez nabywcę w roku przekazania gospodarstwa rolnego na skutek wniosku złożonego przez zbywcę i w wysokości należnej zbywcy stanowi wypełnienie warunku z § 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) uzyskania płatności przez zbywcę.

TEZY

Nie można przyjąć, że otrzymanie przez następcę, w roku przekazania gospodarstwa, "płatności zwierzęcej" na warunkach i w wysokości należnej zbywcy jednocześnie pozbawia tego zbywcę przymiotu rolnika uzyskującego "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309), a jego następcę uprawnienia do korzystania z sytuacji prawnej zbywcy w następnych latach. Uznać natomiast należy, że otrzymanie płatności przez nabywcę w roku przekazania gospodarstwa rolnego na skutek wniosku złożonego przez zbywcę i w wysokości należnej zbywcy stanowi wypełnienie warunku z § 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) uzyskania płatności przez zbywcę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 125/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 125/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę S. K. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 25 marca 2009 r. S. K. złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Ubiegał się w szczególności o płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) do powierzchni 19,41 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w G. przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową do powierzchni 45,16 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni 20,91 ha upraw podstawowych oraz płatność zwierzęcą do powierzchni 0,5 ha.

S. K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Domagał się, by przy naliczaniu płatności zwierzęcej uwzględnione zostało bydło, które w okresie 1 kwietnia 2005 r. – 31 marca 2006 r. było w posiadaniu jego ojca.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków uzyskania płatności zwierzęcej jest posiadanie przez rolnika lub jego małżonka w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, czego potwierdzeniem jest wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Organ stwierdził, że we wspomnianym okresie S. K. posiadał 1 sztukę bydła, co w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,15 DJP. W związku z tym, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z 2009 r."), powierzchnia uprawniona do płatności zwierzęcej wynosiła 0,5 ha. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie przy płatności bydła, które nie było w posiadaniu rolnika wnioskującego o przyznanie płatności lub jego małżonka prowadziłoby do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r.

S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję organu odwoławczego. Zaskarżył decyzję w całości. Zarzucił w szczególności niezasadne zastosowanie § 6 ust. 1 oraz niezastosowanie § 10 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. i bezzasadne nieprzyznanie płatności zwierzęcej za przejęte gospodarstwo rolne. Skarżący stwierdził, że rodzice przekazali mu i jego małżonce w listopadzie 2007 r. w drodze umowy darowizny gospodarstwo rolne. Tym samym skarżący stał się posiadaczem sztuk bydła, które znajdowały się w stadzie jego ojca. Od 2009 r. rolnik przejmujący gospodarstwo od rolnika dotychczas otrzymującego płatność zwierzęcą jest uprawniony do otrzymywania płatności zwierzęcej w wysokości przyznawanej zbywcy, niezależnie od stanu aktualnie utrzymywanych zwierząt. W sytuacji, gdy rolnik przed nabyciem gospodarstwa sam był również uprawniony do otrzymywania płatności zwierzęcej, ARiMR powinna przyznać mu płatność w wysokości sumy dotychczasowych płatności nabywcy i zbywcy gospodarstwa. Skarżący podkreślił, że ojciec jego A. K. w maju 2007 r. złożył wniosek o płatności bezpośrednie, w tym płatność zwierzęcą, ojciec płatność tę otrzymał, a skarżący po przejęciu gospodarstwa i złożeniu wniosku przejął tę płatność za 2007 r. Zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki zastosowania § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. Organ naruszył art. 7 i 8 kpa bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i naruszył wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że płatność zwierzęca nie została przyznana ojcu skarżącego A. K. na podstawie rozporządzeń MRiRW z 2007 r. lub z 2008 r., zatem syn S. K. nie spełnia wymogów z § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę, uchylając wydane w sprawie decyzje organów administracji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. jednym z warunków przyznania płatności zwierzęcej jest wykazanie posiadania bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. tj. w tzw. "okresie referencyjnym", potwierdzonego wpisem lub zgłoszeniem tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Jest to więc płatność historyczna tzn. taka, która nie jest powiązana z bieżącą produkcją i aktualnym stanem zwierząt lecz ze stanem zwierząt zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich w okresie referencyjnym poprzedzającym przyznanie płatności zwierzęcej.

Powołując się na ustalenia organów administracji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że: 1) skarżący w okresie referencyjnym był posiadaczem 1 sztuki bydła oraz 2) skarżącemu została przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. płatność zwierzęca na 2007 r. do powierzchni 13,36 ha, z uwzględnieniem zwierząt będących w okresie referencyjnym w posiadaniu ojca skarżącego (52,20 w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe), z uwagi na przejęcie przez skarżącego i jego żonę gospodarstwa rolnego jego rodziców w listopadzie 2007 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że płatność zwierzęca stanowi uzupełniającą płatność obszarową, o której mowa było w art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparci dla rolników oraz zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE Nr L z dnia 21 października 2003 r., nr 270, str. 1; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1782/2003"). Oznacza to, że w procesie wykładni norm prawnych obejmujących uprawnienia do uzupełniającej płatności zwierzęcej należało uwzględnić oprócz regulacji krajowych także cele regulacji unijnych, w tym cele zawarte w powołanym rozporządzeniu. Sąd wskazał, że w preambule rozporządzenia nr 1782/2003 wskazano m.in., że w ramach wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej celowym jest przyjęcie środków mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych pastwisk, ponieważ mają one pozytywny wpływ na środowisko (4) oraz że w celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu, celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego (29).

Mając na uwadze cel dofinansowania produkcji zwierzęcej w ramach płatności bezpośrednich, historyczny charakter płatności zwierzęcej oraz fakt przekazania skarżącemu gospodarstwa rolnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że jeśli zostały spełnione wszystkie warunki w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa, w tym warunek posiadania przez przekazującego gospodarstwo rolne (ojca skarżącego) zwierząt w tzw. "okresie referencyjnym", to pomoc powinna być przyznana skarżącemu nie tylko w roku przekazania gospodarstwa, ale na zasadzie kontynuacji także w latach następnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 w sprawie szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 141, str. 18; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 796/2004") skutkuje przejęciem wszelkich praw i obowiązków z nim związanych, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 74 ust. 3 pkt a)-c) tego rozporządzenia. Tym samym podstawą przyznania płatności zwierzęcej powinien być, zdaniem Sądu pierwszej instancji, § 6 rozporządzenia MRiRW z 2009 r., a nie wskazywany w skardze § 10 tego rozporządzenia MRiRW. Omawiany § 10 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. ma zastosowanie w sytuacji, gdy rolnik przejął grunty lecz nie spełnia warunków do przyznania płatności zwierzęcej.

Z uwagi na to, że podstawą przyznania skarżącemu płatności zwierzęcej na 2009 r. w pomniejszonej wysokości było błędne odczytanie przez organy rozpoznające sprawę normy § 6 rozporządzenia MRiRW z 2009 r., które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt a) w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji i orzekł, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Ponadto, Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1369, ze zm.). Równocześnie organy administracji zostały zobowiązane, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniły dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię § 6 rozporządzenia MRiRW z 2009 r.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym przypadku - o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci:

1. niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 a) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji w całości a nie w części w sytuacji, gdy zarzuty skargi dotyczyły decyzji wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia o płatności zwierzęcej, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd faktycznie jedynie w tym zakresie objął swoją kontrolą zgodności z prawem wydane w sprawie decyzje organów obu instancji i końcowa ocena niezgodności z prawem obu decyzji odnosi się do obu decyzji wyłącznie w zakresie dotyczącym płatności zwierzęcej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd właściwie zastosował wymienione przepisy, to zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie;

2. niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poprzez ograniczenie się jedynie do podania podstawy prawnej, z pominięciem informacji o przesłankach takiego rozstrzygnięcia, a tym samym pozbawienie strony możliwości jego weryfikacji;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

1. błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy doszło do przekazania gospodarstwa rolnego i zostały spełnione wszystkie warunki w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa, w tym warunek posiadania przez przekazującego gospodarstwo rolne zwierząt w tzw. okresie referencyjnym, płatność zwierzęca powinna być przyznana przejmującemu, który sam spełnia warunki do jej przyznania, również z uwzględnieniem zwierząt posiadanych w tym okresie przez przekazującego nie tylko w roku przekazania gospodarstwa rolnego, ale na zasadzie kontynuacji, także w latach następnych;

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 4 lit. a) w związku z art. 74 ust. 1 lit. a) w związku z art. 74 ust. 3 lit. a) – c) rozporządzenia nr 796/2004 poprzez przyjęcie, że przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 74 ust. 3 lit. a) – c) tego rozporządzenia, skutkuje przejęciem wszelkich praw i obowiązków po pierwsze z nim związanych, po drugie nie tylko w roku przekazania gospodarstwa rolnego, ale i w latach następnych.

W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych lecz mimo to Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje również w tym zakresie. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem prawa, bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia o kosztach – ogranicza się jedynie do przytoczenia podstawy prawnej.

Zdaniem organu administracji, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, bowiem nakazuje dla stwierdzenia uprawnienia do płatności zwierzęcej uwzględniać fakt posiadania zwierząt w okresie referencyjnym nie tylko przez tego rolnika (lub jego małżonka), który ubiega się o płatność w danym roku kalendarzowym. Sąd wadliwie uznał, że płatność zwierzęca ma charakter przedmiotowy i należy ją wiązać nie z osobą ubiegającą się o jej przyznanie, ale z gospodarstwem znajdującym się w posiadaniu danego beneficjenta. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał ponadto, że następstwo prawne, o którym mowa w art. 74 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 wykracza poza ramy postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem przekazującego i na zasadzie kontynuacji występuje także w latach następnych.

S. K. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu administracji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nietrafny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zakresu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i wskazujący jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. Kasator zarzuca, że uchylenie całej decyzji w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia tylko "płatności zwierzęcej" było wadliwe i naruszało wskazane wyżej przepisy procesowe. Wobec uregulowań prawnych dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz treści zaskarżonych decyzji stanowisko kasatora jest błędne.

Jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051; zwana dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich") płatności obszarowe dzielą się na jednolite i uzupełniające, zaś płatności uzupełniające są ściśle związane z płatnościami jednolitymi i służą tylko tym rolnikom, którzy mają prawo do płatności jednolitej (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Uzupełniające płatności obszarowe uzależnione są od rodzaju upraw, do których przysługują. Jedną z uzupełniających płatności obszarowych jest "płatność zwierzęca" przyznawana do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Płatność ta przysługuje rolnikom spełniającym warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, po spełnieniu dodatkowych warunków posiadania zwierząt w okresie referencyjnym oraz uzyskania płatności uzupełniającej w 2006 r. Zgodnie z art. 19 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności obszarowe na dany rok przyznawane są jedną decyzją. Z uwagi na to, że warunki uzyskania każdej z płatności obszarowych są odmienne, ogólna kwota płatności obszarowych przyznana rolnikowi na dany rok (będąca sumą wszystkich przyznanych płatności) zostaje następnie "rozbita" na poszczególne rodzaje przyznanych płatności składających się na tę kwotę. Nie zmienia to faktu, że decyzja przyznaje jedną płatność obszarową w określonej kwocie na dany rok. Decyzja ta rozstrzyga jedną sprawę administracyjną dotyczącą przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich należnych w danym roku, a przesłanką prawną przyznania płatności uzupełniających (w tym "płatności zwierzęcej") jest przyznanie płatności jednolitej.

W sprawie niniejszej decyzja I instancji przyznawała płatność bezpośrednią na 2009 r. w konkretnej kwocie (30.600,32zł), a następnie w trzech punktach wyjaśniała jakie płatności i w jakich kwotach składają się na tę płatność. S. K. wniósł odwołanie od całej decyzji I instancji i zgłosił zastrzeżenia tylko co do sposobu naliczenia płatności zwierzęcej. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję w całości, a rozważania zawarte w uzasadnieniu odnoszą się tylko do oceny sposobu naliczenia płatności zwierzęcej, którą to ocenę kwestionował w odwołaniu skarżący. Skarga do Sądu jednoznacznie dotyczy całej decyzji, choć zarzuty skierowane są przeciwko sposobowi naliczania płatności zwierzęcej. Sąd pierwszej instancji uznając za wadliwe obliczenie "płatności zwierzęcej" uchylił całą decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, choć w uzasadnieniu wyroku zabrakło wyraźnego stanowiska, dlaczego Sąd uznał za trafne i niewymagające weryfikacji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obliczenie płatności jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Taki brak uzasadnienia wyroku mógłby zostać podważony tylko powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a., czego jednak kasator nie uczynił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do uzupełniania lub weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Podkreślić należy raz jeszcze, że poza "płatnością zwierzęcą" skarżący nie kwestionował innych elementów wyliczonej płatności, zatem skupienie się Sądu i organu na elementach wskazanych przez skarżącego jako wadliwe było usprawiedliwione. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że uchylenie jedynie pkt 3 decyzji I instancji, jak to sugeruje kasator, pozostawiłoby w niezmienionej treści wysokość całej przyznanej płatności, która jest określona poza punktami wyjaśniającymi wysokość poszczególnych płatności, co powodowałoby wadliwość i niespójność całej decyzji. Właściwe było zatem uchylenie całej decyzji i nakazanie skorygowania określonych wadliwości, która to korekta musi wpłynąć nie tylko na wysokość "płatności zwierzęcej", ale także na wysokość całej płatności obszarowej przyznanej na 2009 r.

Wskazać należy, że powołanie - obok art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - art. 135 p.p.s.a. nie jest trafne, ponieważ powołany przepis dotyczy tzw. "głębi orzekania" i obliguje sąd do wyjścia poza granice skargi i skontrolowania wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy, aby w jednym postępowaniu doprowadzić do jej końcowego załatwienia. Jest to przepis pozwalający na rozszerzenie granic orzekania, nie zaś umożliwiający podział kontrolowanej decyzji.

Z kolei wstrzymanie wykonania uchylanej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element wyroku uchylającego decyzję, a wyeliminowanie z obrotu całej decyzji powoduje konieczność wstrzymania jej wykonania w całości, mimo że rozstrzygnięcie Sądu nie jest jeszcze prawomocne.

W tej sytuacji wobec treści decyzji I instancji, treści odwołania, treści decyzji II instancji oraz treści skargi, zakres rozstrzygnięcia sądowego był prawidłowy, a omawiany zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut kasacyjny o charakterze procesowym dotyczący wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 457 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania i powołał przepisy prawa, na podstawie których to uczynił. Uzasadnienie to jest lakoniczne, jednak pozwala ustalić sposób obliczenia kosztów. Z art. 205 § 2 p.p.s.a. wynika, że na koszty postępowania, które poniosła strona reprezentowana przez radcę prawnego składają się koszty sądowe i koszty wynagrodzenia pełnomocnika. Koszty sądowe w sprawach dotyczących płatności obszarowych, w których skarżący kwestionuje podstawę odmowy przyznania mu płatności, są stałe i wynoszą 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) powołanego rozporządzenia wynoszą 240 zł, zaś pozostałe 17 zł stanowi zwrot wydatku radcy prawnego związanego z uiszczeniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, która należy do niezbędnych kosztów na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Tak więc zasądzona kwota po skonfrontowaniu jej z powołanymi przepisami prawa poddaje się weryfikacji, a zarzut wadliwego uzasadnienia tej części rozstrzygnięcia jest nieusprawiedliwiony.

Pozostaje do rozważenia zarzut naruszenia prawa materialnego i błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 74 ust. 4 lit. a) w zw. z art. 74 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 74 ust. 3 lit. a-c rozporządzenia nr 796/2004.

Zarzut ten jest trafny, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. i błędnie wskazał ten przepis jako podstawę prawną wyroku uchylającego zaskarżone decyzje, błędnie także uznał, że wskazany w skardze § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. nie odnosi się do skarżącego. Nie zmienia to faktu, że wyrok uchylający zaskarżone decyzje był prawidłowy, bowiem zostały one wydanie z naruszeniem prawa materialnego, choć naruszone zostały nie te przepisy prawa, które wskazał Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia.

Powołany przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, § 6 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. dotyczy rolnika ubiegającego się o płatność (lub jego małżonka). Zgodnie z powołanym uregulowaniem, rolnik może uzyskać "płatność zwierzęcą", jeżeli był posiadaczem zwierząt wpisanych do stosownych rejestrów w tzw. okresie referencyjnym tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz uzyskał płatność uzupełniającą w 2006 r. do powierzchni upraw trwałych użytków zielonych, traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych lub mieszanek roślin motylkowych. Przy takim sformułowaniu przepisu nie ulega wątpliwości, że jego uregulowania dotyczą spełnienia warunków w nim wskazanych tylko przez rolnika (lub jego małżonka) składającego wniosek pomocowy w 2009 r., nie zaś przez jego poprzednika prawnego, czyli rolnika przekazującego gospodarstwo rolne. Przepis ten nie reguluje zatem sytuacji prawnej następcy w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego przez rolnika uprawnionego do "płatności zwierzęcej".

Kwestie uprawnienia do "płatności zwierzęcej" w sytuacji przekazania gospodarstwa rolnego innemu rolnikowi były wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzeń MRiRW z 2007 r.(§ 4 ) i 2008 r. (§ 5), gdzie uregulowania co do warunków uzyskania uprawnienia do "płatności zwierzęcej" były ukształtowane podobnie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 722/09, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 997/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 108/10, wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II GSK 361/10, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 447/10). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec jednoznacznej treści przepisów prawa, uprawnienie do "płatności zwierzęcej" należy wiązać z sytuacją rolnika ubiegającego się o tę płatność, a nie jego poprzednika, zaś w przypadku przekazania gospodarstwa sytuacja prawna przekazującego, co do zasady, nie wpływa na sytuację prawną przejmującego i nie można uznać, że ma on takie uprawnienia, jak gdyby posiadał gospodarstwo i zwierzęta w okresie referencyjnym.

Podkreślić należy, że na podstawie szczególnych uregulowań przyjętych w trzech kolejnych rozporządzeniach MRiRW, w roku przekazania gospodarstwa przejmujący otrzymywał płatność na takich zasadach jak przekazujący (§ 6 rozporządzenia MRiRW z 2007 r., § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. i § 12 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 2009 r.).

Omawiane wyżej rozwiązania prawne mogły budzić wątpliwości co do ich celowości, bowiem prowadziły do sytuacji, że rolnik przejmujący gospodarstwo w roku przejęcia dostawał płatności w wysokości związanej z korzystną sytuacją prawną przekazującego spełniającego warunki do "płatności zwierzęcej", zaś w latach następnych już z tej sytuacji prawnej poprzednika nie korzystał, mimo że prowadził przekazane gospodarstwo i posiadał zwierzęta, jak jego poprzednik.

Rozporządzenie MRiRW z 2009 r. wprowadziło zmiany umożliwiające przejmującemu gospodarstwo niejako wejście w sytuację prawną przekazującego.

Zmiany te nie wynikają jednak z § 6 rozporządzenia z 2009 r., którego treść reguluje wymagania w stosunku do rolnika lub małżonka rolnika (podobnie jak przepisy § 4 rozporządzenia MRiRW z 2007 r. i § 5 rozporządzenia MRiRW z 2008 r.) i brak podstaw do jego wykładni odmiennej od dotychczasowej.

Podobna do poprzednich jest także regulacja dotycząca roku przekazania. Na podstawie § 12 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. w roku przekazania gospodarstwa nabywca, podobnie jak w rozwiązaniach dotychczasowych, otrzymuje "płatność zwierzęcą", o którą ubiegał się przekazujący.

Rozporządzenie MRiRW z 2009 r. wprowadziło natomiast nowe uregulowanie zawarte w § 10 normujące w sposób korzystny sytuację prawną nabywcy gospodarstwa w kolejnych latach po roku przejęcia gospodarstwa.

W § 10 ust. 1 uregulowana jest sytuacja prawna następcy, który sam nie spełnia warunków do przyznania "płatności zwierzęcej". Nowe uregulowanie pozwala mu "korzystać" z sytuacji prawnej poprzednika, jeżeli poprzednik ten, co najmniej raz, uzyskał "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzeń MRiRW z 2007 r., 2008 r. lub 2009 r.

W § 10 ust. 3 uregulowana jest sytuacja prawna nabywcy gospodarstwa, który sam spełnia warunki do przyznania "płatności zwierzęcej" (posiadał zwierzęta w okresie referencyjnym, otrzymał płatność uzupełniającą w 2006 r.), a ponadto nabył gospodarstwo od rolnika, który co najmniej raz uzyskał "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzeń MRiRW z 2007 r., 2008 r. lub 2009 r. (czyli nabył gospodarstwo od rolnika, który także spełniał warunki do przyznania "płatności zwierzęcej"). Taki nabywca otrzymuje płatność, która zostaje wyliczona na podstawie sumy maksymalnej powierzchni ustalonej dla zbywcy i nabywcy. Omawiany sposób obliczania "płatności zwierzęcej" obowiązuje dla nabywcy w kolejnych latach następujących po roku przekazania (§ 10 ust. 4 rozporządzenia).

Pozostaje do rozważenia, czy wskazane uregulowanie znajduje zastosowanie do S. K., któremu ojciec przekazał gospodarstwo w listopadzie 2007 r.

Jak wynika z akt, S. K. (następca) posiadał w okresie referencyjnym 1 krowę wpisaną do rejestru, a w 2006 r. uzyskał wymaganą płatność uzupełniającą. Odpowiada więc warunkom rolnika – nabywcy, o którym mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r., spełniającego warunki do przyznania płatności zwierzęcej.

A. K. (ojciec - przekazujący gospodarstwo) złożył wniosek pomocowy dnia [...] maja 2007 r. i spełniał wszystkie warunki do uzyskania "płatności zwierzęcej" na 2007 r. Rozważyć zatem należy, czy może on być uznany za rolnika, któremu przyznano płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia z 2007 r., skoro pomoc ta, po przekazaniu gospodarstwa dnia [...] listopada 2007 r., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. została przyznana, zgodnie z brzmieniem art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązującym w dacie złożenia wniosku, następcy – synowi S. K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z całokształtu uregulowań dotyczących "płatności zwierzęcej" wprowadzonych rozporządzeniem MRiRW z 2009 r. wynika, że założeniem i celem normodawcy było objęcie tym rodzajem pomocy rolników, którzy przejęli gospodarstwa od rolników uprawnionych do "płatności zwierzęcej" na warunkach, jakie przysługiwały przekazującym. Nowe uregulowanie miało na celu zapobieżenie sytuacji, że na skutek przekazania, w latach następujących po roku przekazania, przekazywane gospodarstwa "wypadały" z tego systemu pomocy, bowiem uprawnienia przekazujących wynikające z ich stanu posiadania w okresie referencyjnym nie przechodziły na następców. Rozwiązania takie były krzywdzące dla nabywców i nieuzasadnione treścią przepisów europejskich oraz celami tego rodzaju pomocy (utrzymanie mniej opłacalnych trwałych pastwisk i nieprzekształcanie ich w grunty orne). Z uregulowań § 10 wynika wprost, że od rozwiązań dotychczasowych normodawca odstępuje. Nabywcy mogą obecnie "korzystać" z sytuacji prawnej poprzedników, jeżeli poprzednikom tym chociaż raz przyznano "płatność zwierzęcą", na podstawie rozporządzeń MRiRW z 2007 r., 2008 r. lub 2009 r. Tak więc ilość wpisanych do rejestru zwierząt posiadanych przez zbywców w okresie referencyjnym wpływa wprost na wielkość pomocy należnej nabywcom.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie warunku dotyczący zbywcy, polegającego na przyznaniu mu chociaż raz "płatności zwierzęcej", na podstawie rozporządzeń MRiRW z 2007 r., 2008 r. lub 2009 r. podyktowane jest okolicznością, że przyznanie rolnikowi prawomocną decyzją płatności zwierzęcej w latach 2007, 2008 lub 2009, stanowi jednocześnie potwierdzenie, że rolnik ten musiał spełniać warunki do jej przyznania tzn. posiadał zwierzęta w okresie referencyjnym i uzyskał płatność uzupełniającą w 2006 r. Nie jest zatem istotna okoliczność, że otrzymał on "płatność zwierzęcą", tylko fakt, że prawomocna decyzja "pomocowa" potwierdza, iż spełniał warunki do jej otrzymania. Jeżeli w 2007 r. doszło do przekazania gospodarstwa rolnego, to - w związku z ówczesnym brzmieniem art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich - płatność niezależnie od daty przekazania przyznawana była następcy. Wyłącznie literalna wykładnia omawianych przepisów powodowałaby, że przekazanie gospodarstwa w 2007 r. powodowałoby wyłączenie przekazanego gospodarstwa z systemu pomocy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia celowościowego. Zauważyć należy, że mimo wypłaty "płatności zwierzęcej" następcy, pozostawało aktualne ustalenie wynikające z decyzji "pomocowej", że przekazujący spełniał warunki do uzyskania płatności i właśnie dlatego płatność ta w wysokości należnej zbywcy, i z uwagi na spełnienie warunków przez zbywcę, została przyznana nabywcy.

Nie można zatem przyjąć, że otrzymanie przez następcę, w roku przekazania gospodarstwa, "płatności zwierzęcej" na warunkach i w wysokości należnej zbywcy jednocześnie pozbawia tego zbywcę przymiotu rolnika uzyskującego "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzenia MRiRW z 2007 r., a jego następcę uprawnienia do korzystania z sytuacji prawnej zbywcy w następnych latach. Uznać natomiast należy, że otrzymanie płatności przez nabywcę w roku przekazania gospodarstwa rolnego na skutek wniosku złożonego przez zbywcę i wysokości należnej zbywcy stanowi wypełnienie warunku z § 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. uzyskania płatności przez zbywcę.

Zauważyć trzeba, że od 15 marca 2008 r. w wyniku zmiany art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich (ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej -Dz. U. Nr 44, poz. 262) przekazanie gospodarstwa po 31 maja roku, w którym został złożony wniosek nie powoduje już przejścia prawa do płatności na nabywcę. Inaczej mówiąc, od 2008 r. nabywca, który przejął gospodarstwo np. w listopadzie, nie otrzymywał już płatności zwierzęcej na dany rok, zaś pomoc tę otrzymywał zbywca. Zbywca zachowywał zatem status rolnika, który otrzymał "płatność zwierzęcą" na postawie rozporządzenia MRiRW z 2008 r.

Ponieważ, jak wynika z całokształtu uregulowań rozporządzenia MRiRW z 2009 r., celem nowych rozwiązań było zachowanie uprawnień do "płatności zwierzęcej" mimo zmiany posiadacza gospodarstwa rolnego, uzasadniona jest wykładnia, że przyznanie "płatności zwierzęcej" na podstawie rozporządzeń z 2007 r., 2008 r. lub 2009 r. skutkuje spełnieniem warunku z § 10 ust. 3 rozporządzenia z MRiRW z 2009 r. niezależnie od tego, czy płatność ta była wypłacona zbywcy czy nabywcy, skoro chociaż raz wydana została decyzja pomocowa w oparciu o sytuację prawną zbywcy, a więc potwierdzająca spełnienie warunków przez zbywcę.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nietrafna jest wykładnia § 10 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. zaprezentowana przez kasatora, wykluczająca z grona rolników, który otrzymali "płatność zwierzęcą" na podstawie rozporządzenia MRiRW z 2007 r., ojca wnioskodawcy, który złożył wniosek o tę płatność, spełniał warunki do jej otrzymania, a następnie przekazał gospodarstwo synowi, co spowodowało, że należną mu płatność otrzymał (przejął) syn S. K.

Mimo błędnej wykładni § 6 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. przez Sąd pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonych decyzji było trafne.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, bowiem wyrok uchylający obie decyzje, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji są związane wykładnią prawa - § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. - zaprezentowaną wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy biorąc pod uwagę tę wykładnię ocenią ponownie, czy A. K. powinien zostać uznany za rolnika, któremu w 2007 r. została przyznana "płatność zwierzęca". Po prawidłowym ustaleniu tej okoliczności organ administracji ponownie naliczy S. K. "płatność zwierzęcą" za 2009 r. w oparciu o uregulowania § 10 ust. 3 cytowanego rozporządzenia oraz ponownie naliczy całą płatność na 2009 r.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.