Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1353/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 54 § 1 i 2, art. 106 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77  § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska(spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju I Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4582/15 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Marii Curie - Skłodowskiej w Lublinie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 września 2015 r. nr DPP.III.0251.10.2015; NK:253948/15 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Uniwersytetu Marii Curie - Skłodowskiej w Lublinie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 3712 (trzy tysiące siedemset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4582/15, w sprawie ze skargi Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 września 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zawarła w dniu 12 grudnia 2008 r. z Uniwersytetem Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie umowę o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Budowa wraz z wyposażeniem obiektu badawczo-dydaktycznego Wydziału Nauk o Ziemi i Gospodarki Przestrzennej UMCS w Lublinie" w kwocie nieprzekraczającej 25 488 976 zł.

Realizacja projektu była dwukrotnie kontrolowana przez zewnętrzny podmiot, w terminach 5-9 sierpnia 2013 r. oraz od 30 września do 4 października 2013 r. Ponadto Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie przeprowadzał czynności audytowe w kwietniu 2010 r., w okresie styczeń-luty 2011 r. oraz w okresie kwiecień-maj 2013, a także w sierpniu 2013 r.

Wyniki wskazanych kontroli stanowiły dla organu I instancji podstawę do stwierdzenia naruszenia przez stronę przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.; dalej: p.z.p.) w ramach następujących postępowań przetargowych:

- w zakresie przetargu nieograniczonego pn. "Wykonanie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "D" Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie" ustalono, że w stanowiącym załącznik do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia opisie technicznym do projektu wykonawczego budynku użyto sformułowań wskazujących na zastrzeżone znaki towarowe oraz nazwy konkretnych producentów. Zdaniem zarówno kontrolujących, jak i organów, przedmiot zamówienia został określony w sposób wskazujący na konkretny produkt, bez dopuszczenia ofert równoważnych.

- w zakresie przetargów nieograniczonych pn. "Dostawa wraz z montażem mebli i wyposażenia biurowego i laboratoryjnego dla Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie"; "Dostawa aparatury kontrolnej i badawczej dla Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie"; "Dostawa sprzętu komputerowego, peryferyjnego, oprogramowania oraz urządzeń sieciowych dla Instytutu Nauk o Ziemi w Lublinie" oraz "Dostawa sprzętu laboratoryjnego oraz urządzeń pomiarowych dla Instytutu Nauk o Ziemi w Lublinie" – uznano, że zawarty w SIWZ zapis "W przypadku, gdy wykonawcy wspólnie ubiegają się o zamówienie, powyższe warunki powinien spełnić co najmniej jeden wykonawca. W przypadku warunku posiadania uprawnień muszą go spełnić wszyscy wykonawcy" jest nieprecyzyjny, gdyż można go odczytać w sposób nakazujący wykonawcom składającym ofertę wspólnie, by wszystkie warunki udziału w postępowaniu spełnił co najmniej jeden z nich. Określenie powyższych warunków w stosunku do wykonawców jest zdaniem PARP niezgodne z zasadami zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych oferentów. Takie sformułowanie ogranicza, zdaniem organu, potencjalną pulę wykonawców mogących zgłosić się do udziału w przetargu.

Opierając się na ustaleniach z dokonanych kontroli, PARP stwierdziła naruszenie zasad udzielania zamówień określonych w Umowie. W związku z tym pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wezwała stronę do zwrotu środków w wysokości 799 313,79 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek projektu.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, zaś 5 grudnia 2014 r. zwróciła na rachunek PARP kwotę 78 622,56 zł, które zostały zaliczone na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r. PARP określiła stronie kwotę środków przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu oraz zobowiązała do dokonania jej zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 18 września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PARP.

Zdaniem organu odwoławczego, zawarte w SIWZ sformułowania dotyczące wymogu spełnienia przez co najmniej jednego wykonawcę wszystkich warunków udziału w postępowaniu nie są prawidłowe i nie czynią zadość obowiązkowi zachowania zasad uczciwej konkurencji. W jego ocenie, z istoty i celu zawiązywania konsorcjum wynika, że w kontekście ubiegania się o udzielenie zamówienia konsorcjum tworzy się m.in. w sytuacji kiedy wykonawcy nie mogą samodzielnie ubiegać się o jego udzielenie. Suma zaś potencjałów wchodzących w skład konsorcjum podmiotów sprawia, że wszystkie wymagania, jakie zamawiający stawia potencjalnym wykonawcom, są spełnione. Niezasadnym i jednocześnie naruszającym zasadę konkurencyjności jest zatem stawianie wymogu spełniania warunków wskazanych w SIWZ jako umożliwiających udział w postępowaniu przez co najmniej jednego wykonawcę z uwagi na możliwość wyeliminowania z udziału w postępowaniu niektórych podmiotów. Z udziału w przetargu wyłączone są bowiem np. konsorcja, w których żaden pojedynczy podmiot weń wchodzący nie spełnia wszystkich warunków opisanych w SIWZ. Innymi słowy, nałożenie przez zamawiającego na grupy wykonawców wymogu spełniania warunków analogicznych do tych, jakie zobowiązani są spełniać wykonawcy samodzielnie biorący udział, przeczy istocie zawiązywania konsorcjum. Istotą naruszenia było zawarcie w SIWZ warunków ograniczających możliwości grup wykonawców, prowadzące do potencjalnego wykluczenia niektórych podmiotów z udziału w przetargu. To z kolei mogłoby powodować powstanie zagrożenia sfinansowania nieuzasadnionego wydatku, poprzez np. wydanie wyższej kwoty na realizację zamówienia.

Odnosząc się do kwestii niedopuszczenia możliwości złożenia ofert równoważnych dla zastrzeżonych znaków towarowych konkretnych producentów, organ stwierdził, że w treści SIWZ zabrakło wskazania, że mogą zostać zastosowane inne, podobne materiały. Wprawdzie odwołanie się do konkretnych znaków towarowych jest dopuszczalne w drodze wyjątku, w sytuacjach uzasadnionych specyfiką przedmiotu zamówienia, jednak wówczas z opisu przedmiotu (dokumentacji) powinno to jasno wynikać.

Zdaniem organu, użycie w specyfikacji określeń: "np.", "typu", "równoważne", "równorzędne", "o takich samych właściwościach" nie świadczy, że zamawiający należycie wywiązał się z omawianego obowiązku. Co prawda w opisie technicznym zostały użyte ww. określenia, jednak nie odnoszą się one do wszystkich materiałów w nim wymienionych.

Organ II instancji podkreślił, że w stosunku do obu rodzajów stwierdzonych naruszeń strona nie może mieć pewności, że wszyscy wykonawcy, którzy złożyli oferty, zrozumieli prawidłowo intencje zamawiającego. Zaś potencjalni wykonawcy, analizując zapisy dokumentacji konkursowej, mogli wywnioskować, że brak jest możliwości stosowania innych aniżeli opisane produktów do realizacji zamówienia i mogli zrezygnować z przedłożenia oferty. Nie można zatem wykluczyć, że część ofert nie została złożona przez potencjalnych wykonawców właśnie z powodu niedopuszczenia przez zamawiającego możliwości stosowania rozwiązań równorzędnych, co mogło wpłynąć na naruszenie konkurencji i wybór oferty mniej atrakcyjnej. W konsekwencji nie można wykluczyć, że wydatek został sfinansowany w wysokości wyższej od możliwej. Analogiczny wniosek dotyczył możliwości spełnienia warunków dopuszczenia do udziału w przetargu.

Po rozpoznaniu skargi UMCS w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący – odnosząc się do w kwestii opisania przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych i pochodzenia bez dopuszczenia ofert równoważnych – podniósł w skardze, iż w przypadku postępowania zakończonego zawarciem umowy nr 53/05/2007 z dnia 22 maja 2007 r. opis techniczny sporządzony na podstawie umowy nr 667/03 w 2003 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego Sp. z o. o. nie był załącznikiem do SIWZ w postępowaniu ogłoszonym w 2007 roku, gdyż nie stanowił opisu przedmiotu zamówienia w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Powyższy opis techniczny został sporządzony wraz z dokumentacją projektową zlecaną w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych z 1994 r. oraz ówczesne rozporządzenie wykonawcze do ustawy, odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia w robotach budowlanych. Ww. dokumentacja w 2007 r. została zaktualizowana do postępowania na wykonanie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie, a załącznikiem do SIWZ była Specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.

W ocenie skarżącej, opis techniczny do projektu wykonawczego nie stanowił więc dokumentu wymienionego w art. 31 ust. 1 p.z.p. służącego do opisu przedmiotu.

Dalej skarżący wskazał, iż w SIWZ na wykonanie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie zamawiający nie wskazywał na równoważność materiałów budowlanych, ale wskazywał je w opisie przedmiotu zamówienia, tj. w Specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych w pkt 1.2. Ponadto zastosowanie rozwiązań równoważnych dopuszczono również w § 11 ust. 4 wzoru umowy stanowiącego załącznik nr 4 do SIWZ.

Ponadto, zdaniem skarżącej, sporny zapis o treści: "W przypadku, gdy Wykonawcy wspólnie ubiegają się o zamówienie powyższe warunki powinien spełnić, co najmniej jeden Wykonawca" odnosi się do warunków określonych w punkcie od Vl.1) do VI.4) SIWZ, czyli do warunków wynikających z art. 22 ust. 1 p.z.p., a nie do poszczególnych zapisów zawartych w szczegółowo opisanych wymaganiach zamawiającego, będących opisem mającym na celu dać wiedzę wykonawcy, jakie dodatkowe dokumenty ma załączyć do oferty w celu potwierdzenia spełniania wymagań zamawiającego. Wykonawcy, składając ofertę w postępowaniu, muszą wykazać spełnianie warunków udziału w postępowaniu, składając oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu – w przedmiotowych postępowaniach wzorem takiego oświadczenia był załącznik nr 3 do SIWZ.

Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w skardze, Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych brak szeregu wskazywanych przez skarżącą dokumentów postępowań o zamówienie publiczne, w tym pełnej Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz wyciągów z tych specyfikacji zawierających sporne fragmenty. Dokumenty źródłowe nie zostały również wyodrębnione i wskazane w szczegółowym spisie akt sprawy znajdującym się w aktach administracyjnych.

Zdaniem WSA, jedynym dowodem (dokumentem) dotyczącym spornych kwestii jest znajdująca się w aktach sprawy (w kilku egzemplarzach), przesłana przez skarżącego Specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych. Poza tym dokumentem nie ma w aktach sprawy żadnych innych dowodów w postaci dokumentacji postępowania o zmówienia publiczne, które w ocenie organów obu instancji stanowiły podstawę do określenia stronie kwoty środków przypadających do zwrotu.

PARP oparł się na wynikach i ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez Lider Projekt sp. z o.o. oraz przez UKS, przyjmując je za własne, co oczywiście mógł uczynić, jednakże oprócz dokumentów wytworzonych przez podmioty kontrolujące powinien był się odwołać i przeanalizować dowody w sprawie wskazywane przez stronę, w tym zapisy SIWZ przytaczane przez nią w szeregu pism i wyjaśnień składanych w toku postępowania.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji dopiero w dniu 14 listopada 2014 r., tj. 7 dni przed wezwaniem do zwrotu środków w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r., zwrócił się o przesłanie SIWZ z postępowania pn. "Wykonanie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego D/Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie przy ulicy Głębokiej (nr WOJ 8/2007)". Tego samego dnia pracownik PARP otrzymał mailem od kierownika projektu skan SIWZ wykonany z oryginału, z adnotacją, iż wszystkie pozostałe dokumenty stanowiące opis przedmiotu zamówienia zostały przesłane we wcześniejszych mailach.

Tymczasem w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma wskazanej SIWZ w formie wydruku, bądź na płycie CD. Nie ma również adnotacji, iż organ odwoławczy zapoznał się z tym dokumentem w formie elektronicznej, bądź w innej formie.

WSA podkreślił, że z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika, że organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowodu pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Niespełnienie tych wymagań skutkuje ty, że Sąd nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu, skoro SIWZ z ww. postępowania przetargowego nie została włączona do akt niniejszej sprawy przez pracownika organu pierwszej instancji i tym samym nie została przesłana wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, to organ drugiej instancji zobowiązany był wyjaśnić tę kwestię przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podobnie należało postąpić w sytuacji, kiedy PARP nie włączyła również do akt sprawy pozostałych SIWZ dotyczących innych kontrolowanych postępowań.

Minister powinien ponadto ustalić, czy organ I instancji w ogóle dysponował przesłanymi przez skarżącego lub podmioty kontrolujące dokumentami przetargowymi.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie nie ma dowodów świadczących o tym, że organ odwoławczy dysponował ważnymi dowodami w sprawie, w szczególności:

- opisem technicznym sporządzonym na podstawie umowy nr 667/03 w 2003 roku przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego Sp. z o.o.;

- SIWZ z postępowania pn. Wykonanie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego D/Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie;

- wzorem umowy stanowiącej załącznik nr 4 do tego SIWZ;

- pozostałymi dokumentami w postaci SIWZ z poszczególnych postępowań przetargowych, w tym zawierających sporny punkt V.2 SIWZ oraz warunków określonych w punkcie od Vl.1) do VI.4) SIWZ;

- dokumentami przetargu nieograniczonego pn. Dostawa sprzętu komputerowego, peryferyjnego, oprogramowania oraz urządzeń sieciowych dla Instytutu Nauk o Ziemi w Lublinie, w ramach projektu "Budowa wraz z wyposażeniem obiektu badawczo-dydaktycznego Instytutu Nauk o Ziemi UMCS w Lublinie" z podziałem na 7 części zawierającego opis przedmiotu zamówienia.

W ocenie Sądu, kwestia ta jest istotna z uwagi na fakt, iż skarżący w odwołaniu i w skardze wskazywał na nieprawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie błędnego przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku zaszły okoliczności utrudniające uczciwą konkurencję w postępowaniach przetargowych.

Wobec braku dokumentów niezbędnych dla oceny stanowiska organów w zakresie podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii stwierdzenia przez organy naruszenia przez stronę w ramach przeprowadzonych postępowań przetargowych ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Sąd nie mógł skontrolować stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Ponadto, skoro organ I instancji uznał w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r. za zasadne dopuszczenie dowodu w postaci wydruków z korespondencji e-mailowej pomiędzy PARP a Uczelnią, prowadzonej na przestrzeni września-listopada 2014 r., to powtórnie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien odnieść się do stanowiska strony, że przedmiotowa korespondencja jest istotna z punktu widzenia przedmiotu postępowania.

WSA wskazał, że Minister w ponownym postępowaniu powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu i podnoszonych w toku postępowania w oparciu o właściwie zebrany materiał dowodowy, zawierający dokumentację przetargową kontrolowanych postępowań przetargowych. Organ odwoławczy powinien skonfrontować zarzuty strony z konkretnymi zapisami dokumentacji przetargowej, z którymi nie mógł zapoznać się w toku postępowania odwoławczego, gdyż jej nie było w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Finansów, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana po zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym po należytym i wyczerpującym odniesieniu się przez organ w uzasadnieniu decyzji do charakteru i wagi naruszeń przez beneficjenta ustawy Prawo zamówień publicznych;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że zebrano i rozważono cały niezbędny materiał dowodowy w niniejszej sprawie, co skutkowało należytym i wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, np. Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, co zdaniem Sądu I instancji uniemożliwiło weryfikację, czy doszło do wadliwego lub niepełnego ustalenia stanu faktycznego;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, a przez to wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej okoliczności świadczących, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób należyty ustalił charakter i wagę nieprawidłowości, których dopuścił się skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionej podstawie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały trafne.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art.183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 września 2015 r. zobowiązującą Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie 742.303,00 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, pochodzących z umowy z dnia 12 grudnia 2008 r. o dofinansowanie projektu pn. "Budowa wraz z wyposażeniem obiektu badawczo-dydaktycznego Wydziału Nauk o Ziemi i Gospodarki Przestrzennej UMCS w Lublinie".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego był brak w aktach szeregu dokumentów dotyczących postępowań o zamówienia publiczne oraz brak dowodów świadczących o tym, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie skarżącej, dysponował ważnymi dowodami w sprawie.

Przystępując do oceny postawionych w petitum złożonego środka prawnego zarzutów, wskazać należy, że skutecznie trafność wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia podważają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim kwestionują uchylenie decyzji wobec przyjęcia przez Sąd I instancji wadliwie przeprowadzonego przez organ postępowania, wynikającego z braku w aktach administracyjnych istotnych dla sprawy dokumentów.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należy przyznać organowi, iż brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że nieprzesłanie wszystkich dokumentów przez organ przekazujący skargę wraz odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy, w sposób automatyczny przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania, tj. o nieuwzględnieniu tych dokumentów przy wydaniu decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wynika z decyzji Ministra z dnia 18 września 2015 r., dokumenty w oparciu o które winno zapaść rozstrzygnięcie w sprawie, zostały zebrane, przeanalizowane i uwzględnione.

Istniejący poza sporem fakt nie zawarcia ich w aktach administracyjnych, a co za tym idzie nieprzekazania całości dokumentacji do WSA w Warszawie nie oznacza, jak trafnie wskazuje Minister, że nie były one brane pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ odwoławczy dysponował i uwzględnił w swojej decyzji dokumenty przywołane na stronie 14 orzeczenia WSA w Warszawie (w tym podniesioną przez Sąd korespondencję mailową), o czym świadczy chociażby fakt powoływania się na treść tych dokumentów w uzasadnieniach decyzji. Powyższe nie oznacza zatem, że dokumenty te nie były brane pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego.

Zasadne zatem jest stanowisko, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji powinien zwrócić się do organu o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie, a wobec stwierdzenia braku w aktach administracyjnych dokumentów koniecznych do oceny legalności wydanych rozstrzygnięć, winien wezwać organ do ich nadesłania celem uzupełnienia akt administracyjnych.

Nie ulega kwestii, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi powinny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a.

Z kolei orzekanie "na podstawie akt sprawy", o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej powinien brać pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają.

Sąd I instancji, na co zasadnie zwraca uwagę organ, nie wziął pod uwagę okoliczności, że w trakcie postępowania administracyjnego nie istniały wątpliwości, co do treści poszczególnych dokumentów. Jednakże w sytuacji gdy Sąd I instancji miał wątpliwości, czy dane dokumenty zostały w postępowaniu zebrane i uwzględnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji (zwłaszcza, że znaczne ich fragmenty były cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), powinien był zwrócić się z takim zapytaniem do organu, jak też zobowiązać do ich nadesłania.

Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a., obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Orzekanie na podstawie akt sprawy nie oznacza bowiem podejmowania rozstrzygnięcia o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tegoż sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje powołany wyżej przepis (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2438/17, LEX 2715716).

Mając na uwadze powyższe, nie można zatem zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniem, że Sąd I instancji nie był w stanie wyjaśnić wątpliwości i nie mógł uznać za udowodnione okoliczności, na które powoływał się organ. Stwierdzony natomiast przez Sąd I instancji brak dokumentów np. SIWZ wraz z załącznikami z poszczególnych postępowań przetargowych uniemożliwiający, zdaniem WSA weryfikację czy doszło do wadliwego lub niepełnego ustalenia stanu faktycznego, w świetle wskazanych wyżej przepisów uzasadniał zobowiązanie organu do uzupełnienia akt postępowania poprzez ich złożenie po to, by w oparciu o tak uzupełnione akta sprawy dokonać kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Dlatego na aprobatę zasługuje wyrok NSA z 6 października 2005 r. (II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2, poz. 45), w którym Sąd wyraził pogląd, że postępowanie uzupełniające z dokumentów będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu pozostaje w związku z kompetencjami orzeczniczymi określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jedynie ocena takiego dowodu, który nie był znany organowi, może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na tej właśnie podstawie. W sprawie niniejszej kwestia przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów przetargowych w trybie wskazanego przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogła mieć miejsca, skoro jak wynika z zaskarżonej decyzji z dnia 18 września 2015 r., dokumenty, w oparciu o które winno zapaść rozstrzygnięcie w sprawie, zostały zebrane, przeanalizowane i uwzględnione, a ich treść wprost przez organ w zaskarżonej decyzji została powołana.

Również chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uzasadnione nienależytym wykonaniem obowiązku kontroli.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002).

Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017).

Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. normuje zatem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodzi, skoro Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie podlegającej jego właściwości, a kontroli decyzji organów administracji publicznej dokonał z punktu widzenia ich legalności. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionego wyżej zarzutu.

Jako niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również za niezasadny uznać należało powiązany z wyżej wskazanymi przepisami zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować, jak też zarzucać braku dokonania ustaleń faktycznych i oceny prawnej sprawy (a tym w istocie organ uzasadnia zarzut naruszenia tego przepisu), bo nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Te ostatnie bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania postawione w pkt 1 i 2 petitum wniesionego środka prawnego w zakresie, w jakim Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów ze względu na stwierdzony brak w aktach sprawy dokumentów kontrolowanych postępowań przetargowych.

Mimo częściowo nietrafnych zarzutów – mając na uwadze powyższe rozważania wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji zasługiwał na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie zobowiąże organ odwoławczy do uzupełnienia akt administracyjnych o złożenie brakujących dokumentów z postępowań przetargowych, stanowiących jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawę orzekania, a po ich skompletowaniu przystąpi do skontrolowania legalności wydanych rozstrzygnięć, w tym rozstrzygnięcia zasadniczego sporu jaki w sprawie zaistniał, a dotyczącego charakteru i wagi nieprawidłowości, których zdaniem organów dopuścił się beneficjent dotacji.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ograniczonych do kwoty uiszczonego przez organ wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na stwierdzony w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony. Za taki uznać należy, zdaniem NSA, sytuację, w której – jak w sprawie niniejszej – wynagrodzenie za zastępstwo procesowe jest bardzo wysokie w relacji zarówno do stopnia zawiłości sprawy, jak i nakładu pracy, jaki należało ponieść na sporządzenie skargi kasacyjnej, a jednocześnie nie ulega wątpliwości, że druga strona nawet w najmniejszym stopniu nie przyczyniła się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez sąd pierwszej instancji (postanowienie NSA z 21 kwietnia 2005 r., OSK 1621/04, CBOSA).