Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 687/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42 ust. 2, art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr XXXIII/670/13 w sprawie zmiany statutu Szpitala Wojewódzkiego w Poznaniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 listopada 2015r. Prokurator Apelacyjny w Poznaniu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIII/670/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie zmiany statutu Szpitala Wojewódzkiego w Poznaniu (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013, poz. 596 zwanej dalej jako "u.s.w.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm. zwanej dalej jako "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" tym samym przewidziano wejście jej w życie z dniem podjęcia, bez publicznego ogłoszenia. W ocenie Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, bowiem jak podkreślił, uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Przedstawiając argumentację przemawiającą za uznaniem statutu szpitala za akt prawa miejscowego Prokurator wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 217; dalej w skrócie: "u.d.l." – uwaga Sądu), zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 1 u.s.w., na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Na mocy zaś art. 42 ust. 4 u.d.l., statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Podmiotem tworzącym Szpital Wojewódzki w Poznaniu jest Województwo Wielkopolskie, a organem województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest według art. 89 ust. 1 u.s.w. Sejmik Województwa Wielkopolskiego.

Jak wskazał Prokurator choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, wyrok NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12, wyrok NSA z dnia 12.09.2012 r., II OSK 1818/12). Przy czym Prokurator zaznaczył, że nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej, bowiem wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów.

Jak wskazał Prokurator zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l., stosownie do której podmiot tworzący określi, w drodze statutu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala - ma zatem charakter generalny. Ponadto zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała została wydana przez organ samorządu terytorialnego, co sprawia, że zaliczyć ją należy do aktów prawa miejscowego. Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a pomimo to jej § 4 przewiduje, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

Prokurator zaznaczył też, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczać do kategorii aktów prawa miejscowego - statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego (bądź terenowy organ administracji rządowej). Charakter statutu zmienił się jednak, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał podmiotowi tworzącemu w tym przypadku sejmikowi wojewódzkiemu.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sejmiku wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i w związku z tym nie podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Jak podniósł Sejmik wykładnia przepisu art. 89 ust. 1 u.s.w. z jednoczesnym uwzględnieniem przepisów art. 18 pkt 1 u.s.w., wskazuje, iż aktami prawa miejscowego są nie dowolne, ale tylko i wyłącznie takie uchwały sejmiku województwa, które dotyczą przynajmniej jednej z kategorii spraw wymienionych w cytowanym art. 18 pkt 1 u.s.w. lub - jaką to możliwość zastrzegł sobie ustawodawca - są podejmowane na podstawie upoważnień udzielonych w odrębnych przepisach ustawy o samorządzie województwa albo na podstawie upoważnień zawartych w innych aniżeli ustawa o samorządzie województwa ustawach, gdzie prawodawca wyraźnie zaliczył konkretny rodzaj spraw do aktów prawa miejscowego.

Dalej Sejmik wskazał, że kompetencja sejmiku województwa do podejmowania uchwały będącej faktycznie aktem prawa miejscowego i regulującej pewne zasady gospodarowania mieniem należącym do wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest przewidziana przez odrębne przepisy art. 54 ust. 2 i ust. 3 u.d.l. Trudno zatem uznać za trafny pogląd, iż kwestie statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej należą do uchwał normujących zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim należącym do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, skoro w tej samej ustawie istnieją odrębne przepisy stanowiące delegacje ustawową dla uregulowania takiej materii w odniesieniu do wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w drodze uchwały sejmiku województwa.

Zdaniem Sejmiku statuty wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej uchwalane przez sejmiki województw w oparciu o art. 42 u.d.l. daleko odbiegają w swej istocie od posiadania cechy prawa miejscowego regulującego zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim, gdyż znajdują swe odniesienie w na tyle odmiennej niż zasady gospodarowania mieniem materii ustawowej, że beż żadnych wątpliwości można uznać, iż ustawodawca nie zamierzał statutom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przyznać przymiotu aktów prawa miejscowego

Zdaniem Sejmiku nie jest też spełniony w przypadku statutów samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej kolejny z warunków wypływających z treści art. 89 ust. 1 u.s.w., którego to warunku zaistnienie musiałoby polegać na wskazaniu w odrębnej ustawie na cechowanie się przez te statuty charakterem aktów prawa miejscowego - a jak wiadomo wskazania takowego w ustawie nie ma.

Wyrazy formułujące intencje ustawodawcy zaliczenia konkretnych spraw normowanych w uchwałach podejmowanych przez sejmik województwa do aktów prawa miejscowego znajdują się na przykład w art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach ( Dz. U. z 2013 roku poz. 21 ze zmianami ), a spraw normowanych w uchwałach organów stanowiących gmin w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 roku poz. 199 ) - gdzie określone akty prawne nazywa się aktami prawa miejscowego.

Jeśli ustawodawca stosuje pewnego typu technikę legislacyjną celem określenia, jakie przepisy są aktami prawa miejscowego to oznacza, iż tą techniką legislacyjną jest związany. Analiza obowiązującego porządku prawnego pozwala stwierdzić, iż w kwestii ustalenia, jakie przepisy są aktami prawa miejscowego ustawodawca stosuje technikę legislacyjną polegającą na tym, że wprost nazywa się w ustawach przepisy uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego aktami prawa miejscowego lub - co do samorządu województwa - ustawodawca tak konstruuje ustawę, aby można było przepisy uchwalane przez sejmik województwa zaliczyć do aktów prawa miejscowego jedynie wtedy, gdy przepisy te normują sprawy określone w art. 18 pkt 1 u.s.w.

Racjonalny ustawodawca wiąże się przyjętą przez siebie techniką legislacyjną, a w związku z tym stosuje jednolite i zrozumiale zasady przy ustalaniu, czy konkretne przepisy stanowią akty prawa miejscowego. I stąd też jawi się konkluzja, iż wedle treści obowiązujących przepisów prawa oraz w świetle stosowanej techniki legislacyjnej statuty wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie mogą zostać uznane za akty praw miejscowego.

Zdaniem Sejmiku statuty wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie mają charakteru aktów prawa miejscowego także i w sensie materialnym, a nie tylko formalnym. W całkowitym przeciwieństwie do stwierdzeń wyrażonych w skardze stanowczo zauważyć przecież należy, że uchwała sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego samorządowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych. Zgodnie bowiem z art. 42 u.d.l. statut wojewódzkiego samorządowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej adresowany jest nie do pewnej kategorii adresatów, ale właśnie do jednego, konkretnego zakładu opieki zdrowotnej - zawsze bowiem status normuje ustrój i funkcjonowanie jednego podmiotu., którego dotyczy, wobec czego nie zawiera norm generalnych. Ponadto uchwała sejmiku województwa o nadaniu lub zmianie statutu wojewódzkiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie wskazuje jakichkolwiek rodzajowych, powtarzalnych norm postępowania, ale jest akurat jedną, niepowtarzalną czynnością kreującą konkretny statut lub jego zmianę i w tym sensie nie może taka uchwałą zawierać abstrakcyjnych norm prawnych.

Sejmik zaznaczył też, że według art. 7 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może prowadzić nie tylko jednostka samorządu terytorialnego, lecz również uczelnia medyczna, oraz Skarb Państwa reprezentowany przez: ministra, centralny organ administracji rządowej lub wojewodę - przy czym status prawny zakładów prowadzonych przez każdy z tych podmiotów jest taki sam, jak prowadzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nadanie lub zmiana statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez uczelnię medyczną z całą pewnością nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, w tym nie jest aktem prawa miejscowego.

Za chybiony Sejmik uznał zarzut pozbawienia obywateli możliwości zapoznania się ze statutem i jego zmianą wskutek nie opublikowania uchwał w tymże przedmiocie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Udostępnianie uchwal sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej dokonywać może się w rozmaitych formach, ale obowiązkową formę udostępniania stanowi zamieszczenie uchwały o nadaniu lub zmianie statutu w bezpłatnym Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez właściwy urząd marszałkowski oraz przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia 18 listopada 2015r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2015r. pod pozycją 5827 w dniu 8 października 2015r. ogłoszona została uchwała nr X/293/15 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w sprawie nadania statutu Szpitalowi Wojewódzkiemu w Poznaniu. a w § 2 tej uchwały wskazano, iż traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2015r. Prokurator Apelacyjny w Poznaniu stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, bowiem uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc, a natomiast stwierdzenie nieważności ex tunc. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie czyni, zdaniem Prokuratora, postępowania bezprzedmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XXXIII/670/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013r. w sprawie zmiany statutu Szpitala Wojewódzkiego w Poznaniu.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię wymagającą rozstrzygnięcia, wokół której ogniskował się także spór pomiędzy stronami, stanowił charakter prawny zaskarżonej uchwały podjętej przez Sejmik Województwa na podstawie, jak wynika z jej treści, art. 42 ust. 4 u.d.l. – czy mianowicie uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 337/15, znajdujące dodatkowe oparcie w poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63), w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego (tak też m.in.: wyroki NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12 oraz z 10.10.2012 r., II OSK 1819/12, a także prawomocne wyroki WSA: z 05.04.2012 r., IV SA/Wr 81/12; z 06.12.2012 r., II SA/Go 928/12; z 03.12.2013 r., II SA/Ol 871/13; z 13.02.2014 r., II SA/Bk 855/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; podobnie w doktrynie: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; zob. też M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42).

Odmienne stanowisko, wyrażone przez pełnomocnika Organu w odpowiedzi na skargę, zasadza się na błędnym założeniu, że aktem prawa miejscowego jest tylko tego rodzaju uchwała organu stanowiącego j.s.t., która jako akt prawa miejscowego została przez ustawodawcę wyraźnie zakwalifikowana ("nazwana") w ustawie. Tymczasem obserwacja praktyki legislacyjnej, konfrontowanej z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz wypowiedziami doktryny, pokazuje, że jest to stanowisko idealizujące i nietrafne, gdyż zawęża ono katalog aktów prawa miejscowego do takichże aktów w znaczeniu formalnym, zupełnie zapoznając występowanie w praktyce całej grupy aktów zaliczanych powszechnie do prawa miejscowego (w znaczeniu materialnym), mimo braku nadania im formalnie takiego miana przez ustawodawcę. Przykładowo, na gruncie nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uznawano za akty prawa miejscowego uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, mimo że art. 36 u.z.o.z. i inne przepisy tej ustawy na ten temat milczały (por.: wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07; wyrok NSA z 27.07.2010 r., II OSK 1060/10; wyrok WSA z 19.06.2012 r., III SA/Kr 1207/11 – CBOSA). Dalszych przykładów, z dziedziny szeroko rozumianej ochrony zdrowia, dostarcza ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm.), która w art. 12 ust. 1, 2 i 3 zawiera upoważnienia dla rady gminy do podejmowania uchwał określających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Także uchwały podejmowane w tych sprawach, jednolicie są kwalifikowane w doktrynie i orzecznictwie jako akty prawa miejscowego, pomimo braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy w tej mierze (por. wyroki NSA: z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995, nr 4, poz. 142; z 24.07.2013 r., II GSK 605/12; z 18.09.2014 r., II GSK 1158/13; a także wyroki WSA: z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04; z 01.12.2011 r., IV SA/Po 1044/11 – CBOSA; por też: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Kraków 2002, uw. 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137).

Jest tak dlatego, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, o charakterze normatywnym uchwały (innego aktu) organu j.s.t. (odpowiednio: terenowego organu administracji rządowej) przesądza treść i związana z nią istota zawartych w danym akcie rozwiązań – rodzaj zamieszczonych w nim norm. Innymi słowy, przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter zakodowanych w nim norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W konsekwencji, dla uznania uchwały organu stanowiącego j.s.t. za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; postanowienie NSA z 11.03.2008 r., II OSK 304/08, CBOSA; a także wyrok NSA z 09.12.2011 r., II OSK 2039/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA i wypowiedzi doktryny; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73). Należy przy tym podkreślić – mając na względzie systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami normatywnymi – że znaczenie i charakter normatywny mają nie tylko przepisy aktu prawnego ustanawiające kompletne normy prawne, ale także takie, które stanowią element normy, której zrąb zawarty jest w innym akcie prawnym (por. wyrok TK z 22.09.2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 109).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma uchwała w sprawie nadania jak i zmiany statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, podejmowana przez sejmik województwa na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 42 u.d.l.

Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą (a więc m.in. w statucie s.p.z.o.z. – vide: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l.) określa się: (1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie" (por. F. Grzegorczyk [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 42). Jakie to "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l.) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika).

Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 u.d.l., który stanowi, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Chodzi w tym przypadku, rzecz jasna, o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy. Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu (czego przykładem jest § 4 ust. 2 Statutu WSZ w Koninie). Postanowienia statutowe w tej materii powinny, oczywiście, znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wpisu do rejestru działalności leczniczej (vide: art. 100 ust. 1 pkt 5 i art. 106 ust. 3 pkt 5 u.d.l.), legitymującego, w świetle art. 103 u.d.l., prowadzenie działalności leczniczej w zadeklarowanym w statucie (i "przepisanym" do rejestru) zakresie (treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot – zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., IV SA/Po 637/14, CBOSA). W tym sensie zakres świadczeń zdrowotnych, jakich może udzielać – a w przypadkach objętych hipotezą przywołanego wyżej art. 15 u.d.l.: jakich musi udzielić – dany podmiot leczniczy, jest pochodną unormowań statutowych tego podmiotu, co w szczególności oznacza, że w ww. przypadkach regulacja statutowa w tym zakresie w istocie dopełnia normę, której zrąb zawiera art. 15 u.d.l.

Wszystko to potwierdza tezę, że uchwała w sprawie nadania statutu s.p.z.o.z., podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 42 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63).

Godzi się zauważyć, że już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, silnie akcentowano w orzecznictwie istnienie bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniem zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych przez dany publiczny z.o.z., a sytuacją prawną osób, którym te świadczenia mają być udzielane. Wskazywano mianowicie, że istnienie publicznego z.o.z. o określonym w akcie założycielskim (uchwale organu stanowiącego j.s.t. będącej aktem prawa miejscowego) zakresie świadczeń zdrowotnych, rodzi dla podmiotów, którym świadczenia zdrowotne są udzielane, publiczne prawa podmiotowe (zob. wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97). W konsekwencji przyjmowano, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności z.o.z. i udzielanych w nim świadczeń – a więc w istocie: kształtowanie zakresu tych świadczeń – powinno się odbywać, ze względu na charakter tych norm, w drodze aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 22.12.2009 r., III SA/Kr 159/09, CBOSA; por. też wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97). Dlatego też wszelkie przekształcenia w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) z.o.z. (a szerzej: zasad dostępności do tych świadczeń), choćby nawet dokonywane formalnie w trybie właściwym dla "zwykłej" zmiany statutu takiego zakładu – który to statut ówcześnie nie był uznawany za akt prawa miejscowego (o czym niżej) – traktowane były jako forma przekształcenia z.o.z., a uchwała w tym przedmiocie jako akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por.: wyrok NSA z 27.07.2010 r., II OSK 1060/10; wyrok WSA z 14.11.2013 r., III SA/Kr 844/13 – CBOSA).

Należy w tym miejscu podkreślić, na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze, że pod rządem ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na przeszkodzie zaliczeniu statutu z.o.z. do kategorii aktów prawa miejscowego stała nie treść, lecz tryb nadawania takiego statutu – nie był on bowiem wówczas uchwalany przez organ założycielski (uchwałę w tej sprawie podejmowała rada społeczna z.o.z. – vide: art. 39 ust zd. pierwsze u.z.o.z.), a jedynie przezeń zatwierdzany. (Ubocznie należy zauważyć, że mimo to już wówczas można było spotkać w orzecznictwie wypowiedzi, iż z uwagi na charakter norm zawartych w statucie publicznego z.o.z. oraz konstytutywność uchwały zatwierdzającej ów statut, uchwała organu, który utworzył publiczny z.o.z., w sprawie zatwierdzenia jego statutu jest aktem prawa miejscowego – zob. wyrok WSA z 13.10.2009 r., III SA/Kr 265/09, CBOSA). Wejście w życie ustawy o działalności leczniczej w istotnym stopniu zmieniło sposób ustanawiania statutu s.p.z.o.z. – gdyż zgodnie z art. 42 ust. 4 u.d.l. obecnie nadaje go podmiot tworzący – co z kolei, zdaniem Sądu, nie pozostało bez wpływu na ocenę charakteru prawnego samego statutu (podobnie: wyrok WSA z 31.12.2012 r., IV SA/Wr 505/12, CBOSA).

W konsekwencji status taki należy przypisać także każdej uchwale zmieniającej tak uchwalony statut s.p.z.o.z.. Nowelizowanie aktów normatywnych musi być bowiem każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych (zob. orzeczenie TK z 07.06.1989 r., U 15/88, OTK 1989/1/10; tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 115).

Wobec powyższego obecnie, w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – statut s.p.z.o.z. (tu: Statut Szpitala Wojewódzkiego w Poznaniu) nadawany jest uchwałą organu j.s.t. (tu: uchwałą Sejmiku Województwa, nr XXVIII/518/12), nie widać już żadnych istotnych racji, które przemawiałyby przeciwko uznaniu takiej uchwały za akt prawa miejscowego.

Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania lub zmiany statutu s.p.z.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Konkludując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała nr XXXIII/670/13, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 4 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia"– czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 83 ust. 1 in fine u.s.w. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Bez znaczenie pozostaje również okoliczność, iż zaskarżona uchwała utraciła moc w związku podjęciem uchwały nr X/293/15 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 września 2015r.. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

MZ