Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 310/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1 , art. 80 i art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...] Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. C. C. (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości C..

Decyzja ta stała się ostateczna na skutek nie złożenia odwołania.

II.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2016 r. G. B. (dalej jako Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej wskazując jako podstawę prawną żądania art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.)

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia i przekazani sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji był brak zapewnienia udziału w postępowaniu spadkobiercom wszystkich stron postępowania.

Po ponownym zbadaniu sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia

[...] października 2018 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

III.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] GINB utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Jak wyjaśnił, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działką nr ew. [...] i [...]).

Działki, na których została zaprojektowana sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). Wprawdzie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ww. planu miejscowego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12 oddalił skargę kasacyjną to jednak w sprawie, pomimo wydania takich orzeczeń, WSA nie wstrzymał wykonania unieważnionego planu. Nadto, postanowieniem z dnia 28 października 2011 r. WSA w Krakowie oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku poprzez orzeczenie co do tego, czy uchwała, której wyrok dotyczy może być wykonywana. W uzasadnieniu wskazał, że "akt prawa miejscowego jest aktem powszechnie obowiązującym - konstytucyjnym źródłem prawa. Akt ten obowiązuje i zaczyna swoje obowiązywanie w momencie ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym albo w terminie przewidzianym w nim samym. Jego obowiązywanie nie może być podważane przez sąd administracyjny, który ma wobec takiego aktu tylko kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. (...) akt tego rodzaju nie jest "wykonywany", a jest "stosowany". Jego ranga jako źródła prawa ogólnego i powszechnie obowiązującego polega właśnie na tym, że nie można go wykonać. Może i powinien być on stosowany tyle razy, ile razy zajdzie taka potrzeba. Dlatego orzekanie o jego "wykonywaniu" lub "nie wykonywaniu" jest niemożliwe".

W przedmiocie skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego na ważność pozwolenia na budowę, nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji.

Działka nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, natomiast działka nr ew. [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny komunikacji, ogólnodostępny ciąg komunikacji publicznej o statusie drogi wewnętrznej.

Sporna inwestycja - budynek mieszkalny jednorodzinny - zdaniem GINB nie narusza rażąco ustaleń planu, parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju inwestycji, nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy - nie więcej niż 30% powierzchni działki budowlanej (projektowana - 25% - Projekt budowlany - str. 8), powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 50% (projektowana - 75% - Projekt budowlany - str. 8).

GINB nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji - Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od granicy działki sąsiedniej lub drogi) § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej organ wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (str. [...]), przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], z którego wynika, że działka nr ewid. [...] położona w C. "posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez usytuowany w drodze wojewódzkiej nr [...] C. – Z. zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr ew. [...]) oraz projektowany w tej drodze zjazd na działkę nr ew. [...]. (...) W sprawie projektowanego zjazdu z drogi wewnętrznej - działka nr ew. [...] - na działkę nr ew. [...], Burmistrz [...]informuje, iż działka o nr ew. [...], położona w C. stanowi drogę wewnętrzną - zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (teks jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) i działając w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy jest zarządcą dróg gminnych i w stosunku do dróg tej kategorii jest uprawniony do wydawania uzgodnień, w innych przypadkach nie posiada instrumentów do ich wydawania".

Organ wyjaśnił także, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny.

W ocenie GINB, Starosta N. wydając decyzję budowlaną nie naruszył rażąco prawa, uznając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że sporna inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. ma charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 k.p.a., którego organ I instancji nie miał podstaw kwestionować.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie spełnianie przez drogę wewnętrzną (działka nr ew. [...]) wymaganej szerokości drogi dojazdowej (§ 14 ww. rozporządzenia) w pierwszej kolejności GINB zauważył, że uchybienie to jest w analizowanym przypadku stosunkowo nieznaczne, ponadto uchybienie to - choć może skutkować pewnymi faktycznymi trudnościami dla użytkowników projektowanego obiektu - przede wszystkim nie pozbawia działki inwestycyjnej możliwości skomunikowania z drogą publiczną. Ponadto negatywne konsekwencje związane z powyższą okolicznością dotyczyć będą w istocie jedynie użytkowników spornego obiektu budowlanego. Tak więc, z uwagi na powyższe, nie sposób stwierdzić, aby ww. uchybienie wywoływało szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, korzystającej ze szczególnej ochrony, wynikającej z art. 16 k.p.a.

Działka nr ew. [...] oznaczoną jest w planie miejscowym symbolem [...] - tereny komunikacji: dróg publicznych, dróg wewnętrznych oraz obiektów i urządzeń związanych z transportem kolejowym, natomiast jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi ok. 8 m.

Jednocześnie organ stwierdził, że projekt został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) dołączyły stosowne oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nie jest obarczona również żadną z innych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Za bezzasadne w kontekście całości sprawy uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, co zostało wskazane wyżej, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a rozstrzyga - co do zasady - w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki jakim dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie.

Ponadto należy wyjaśnić, iż zgodnie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja posiada ww. elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia cytowanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a.

Bezzasadne są również w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość.

Strona nie wykazała także, na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tj. jakich czynności dowodowych i wniosków nie zdołała przedstawić w sprawie na skutek niezawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. GINB wyjaśnił, że w powyższym przepisie została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy oraz rozporządzeniach wydawanych na jej podstawie. Zarzut naruszenia art. 5 P.b. winien wiązać się z jednoczesnym wykazaniem naruszenia konkretnej normy szczegółowej. Powoływanie się wyłącznie na przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W analizowanym przypadku organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybienia, którego kwalifikowany charakter uzasadniałby stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła G. B., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że inwestycja w dacie wydania pozwolenia na budowę posiadała dostęp do drogi publicznej, pomimo jego braku, co stanowiło rażące naruszenie prawa;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez brak wyeliminowania z obrotu decyzji pozwolenia na budowę opierającej się na nieważnym planie miejscowym;

c) § 14 ust. 1-3 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez niezweryfikowanie tak szerokości drogi wewnętrznej (wynoszącej mniej niż 3 metry) oraz stanu jej urządzenia, a przyjęcie za wystarczający oświadczenia Burmistrza [...], który to organ nie jest i nie był w dacie wydania zarządcą drogi wewnętrznej na działce nr [...] (obecnie [...]), która to droga była w dacie wydania decyzji i jest nadal drogą prywatną, więc złożone w tym zakresie oświadczenie wykraczało poza kompetencje zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (odniesienia się do map, ksiąg wieczystych, wykazania nieprzerwanego ciągu dostępu po konkretnych działkach z ustaleniem ich stanu prawnego), a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie rzekomego dostępu do drogi publicznej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę;

c) art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi po pierwsze zaakcentowano różne skutki jakie dla bytu prawnego decyzji budowlanej ma wywoływać stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy lub planu miejscowego. W konkluzji tego uchybienia strona podnosi - jak można wywieść z analizy skargi - iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pociąga za sobą automatyczną nieważność decyzji budowlanej, podczas gdy wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego (stwierdzenie jego nieważności), skutku takiego za sobą nie pociąga. W konsekwencji Strona nie dostrzega powodów do różnego traktowania podmiotów znajdujących się w jednakowej sytuacji, tylko dlatego, że jednemu z nich unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, zaś innego dotyczy unieważnienie planu miejscowego.

Po drugie, skarga kładzie akcent na wymagane do wydania decyzji na budowę posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej, który ma być dostępem prawnym i faktycznym - art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Z projektu budowlanego wynika wprost, że zostało w nim uwzględnione wyłącznie to, że działka budowlana miała dostęp do działki numer [...]. Nie budzi niczyich wątpliwości, że działka nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną i w dacie wydawania pozwolenia na budowę nią nie była, nadto działka ta nie miała dostępu do drogi publicznej.

W sprawie nie wykazano w ogóle dalszego ciągu działek, który miałby rzekomo zapewniać dostęp do drogi publicznej dla inwestycji. Sedno i esencja błędu GINB tkwi ponadto w powoływaniu się na oświadczenie, na które powołuje się Starosta, jak i organ I instancji, iż "Do wniosku załączono oświadczenie Burmistrza [...], w którym określono, że działka inwestycyjna nr ew. [...] w C. posiada dostęp do drogi publicznej poprzez usytuowany w drodze wojewódzkiej nr [...] C. – Z. zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz projektowany na tej drodze zjazd na działkę inwestora. Żaden z organów nie przeanalizował mapy, bowiem gdyby to uczynił z pewnością powziąłby wiedzę, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej.

Decyzja o pozwoleniu na budowę opierała się na bezprawnym przyjęciu istnienia dostępu do drogi publicznej, którego w ogóle nie było i nadal nie ma. Ponadto sama droga wewnętrzna nie spełnia i nie spełniała w ogóle wymagań określonych w przepisach technicznych. W § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych uregulowano szerokość drogi, przy czym sama szerokość jezdni ma wynosić 3 metry. Droga na działce nr ewid. [...], a obecnie [...] nie ma szerokości 3 metrów na cały odcinku, co w ogóle nie zostało zweryfikowane przez organ, który zaniechał jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, choć powinien był to uczynić w postępowaniu nieważnościowym. GINB błędnie uznał, że parametr drogi to zbyt małe uchybienie, aby mogło stanowić o unieważnieniu pozwolenia na budowę. Szerokość drogi ma jednak wpływ na komunikację, bezpieczeństwo, stosunki sąsiedzkie i nie jest to błahy element rozporządzenia, czy pozwolenia na budowę.

GINB powielił uchybienia Wojewody. Informacja o możliwości zapoznania się z aktami przyszła w tym samym dniu co decyzja, art. 10 § 1 k.p.a. zdaniem GINB praktycznie nigdy nie będzie miał znaczenia, choć w niniejszej sprawie, gdyby choćby jeden organ pozwolił stronie wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego (art. 81 k.p.a.), to może w końcu na wniosek strony zostałyby sprawdzone mapy i księgi wieczyste.

W ocenie Skarżącej wydanie decyzji przez GINB z tak rażącymi uchybieniami, bez ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego, w formie całkowicie lakonicznej i skupiającej się na sanowaniu kluczowego braku pozwolenia na budowę, a więc braku legalnego dostępu do drogi publicznej, a wszystko w oparciu o oświadczenie Burmistrza [...], a nie na własnym postępowaniu dowodowym, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Istotą niniejszego postępowania jest ocena decyzji organów nadzorczych, które nie znalazły podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r. Niejako uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wskazać, że tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie jest ani przedłużeniem trybu zwykłego, ani też nie można w jego ramach podnosić uchybień właściwych innemu trybowi nadzwyczajnemu - wznowienia postępowania administracyjnego, co nie budzi wątpliwości na tle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Idąc dalej należy wyjaśnić, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

W niniejszej sprawie Skarżąca posiada interes prawny pozwalający na przyznanie jej przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego. Jest właścicielką działki nr [...], powstałej z wyodrębnienia (wraz z działką [...]) z działki nr ewid. [...], co nastąpiło decyzją Starosty N. z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] (k. 130-135 akt administracyjnych), która stała się ostateczna w dniu [...] maja 2015 r. Sąd zauważa, iż choć projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty nie przewiduje jakiejkolwiek ingerencji budowlanej w działkę nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]), to jednak decyzja budowlana działkę tą wymienia, co stanowi wystarczającą podstawę dla uznania Skarżącej za uprawnioną do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ma to jednak swoje implikacje, bowiem jedynie względem tej nieruchomości organy mogły badać oddziaływanie zaprojektowanej inwestycji i w efekcie możliwość jej unieważnienia.

Należy także przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, o czym Skarżąca zdają się zapominać.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem (zwłaszcza dla innych podmiotów), są w tym przypadku istotne. Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Taka sytuacja wyklucza możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

VII.

Mając to na względzie w pierwszej kolejności Sąd uznaje za konieczne odniesienie się do tych zarzutów skargi, które wskazują na rzekome nierówne traktowanie podmiotów uprawnionych z decyzji budowlanych w zależności tylko od tego, czy decyzję tego rodzaju wydano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy czy też na podstawie aktu władztwa planistycznego gminy, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które następnie zostały w przewidzianym trybie unieważnione.

Zgodnie z powołaną przez Skarżącą uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Powyższe przede wszystkim nie oznacza automatyzmu przyjmowanego przez Stronę, tj. że zawsze wtedy, gdy unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, zawsze następuje również konieczność unieważnienia następującej po niej i ją konsumującej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek przeciwny wypływa już z analizy samej tezy zacytowanej uchwały, która odsyła przede wszystkim do tego, iż unieważnienie decyzji wcześniejszej może stanowić podstawę do unieważnienia decyzji zależnej, a nie ją zawsze stanowi.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 słusznie podkreślono brak automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym - oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej decyzji, w szczególności powody jej unieważnienia.

Nieco inaczej, choć jedynie z uwagi na charakter badanego aktu, kształtuje się sytuacja tych podmiotów, które uzyskały zależną decyzję budowlaną w kontekście planu miejscowego, który został następnie unieważniony. Dominujący w judykaturze jest pogląd, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia w trybie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). I choć ochrona w tym względzie może wydawać się nieco silniejsza (na co zdaje się wskazywać Skarżąca, a co ma właśnie umocowanie w tym, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego następuje jednakowoż w kontekście nieco innym niż wady kwalifikowane określone ściśle w art. 156 § 1 k.p.a.), to jednak nie jest tak, iż eliminacja planu miejscowego nigdy nie doprowadzi do eliminacji decyzji budowlanej z obrotu. Sąd podkreśla, iż choć sytuacje tego rodzaju będą dosyć rzadkie, to jednak nie można a priori założyć, że nigdy nie wystąpią. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której aktem władztwa planistycznego w sposób oczywisty i rażący naruszono prawo powszechnie obowiązujące, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w przypadkach skrajnych, obchodzenia np. przepisów ustawowych przez nawet epizodycznie obowiązujące akty prawa miejscowego, a takim jest właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta wymaga zatem każdorazowej oceny i nie poddaje się utartym schematom.

W powyższej sytuacji Sąd zwraca zatem uwagę, iż w niniejszej sprawie Starosta wydając decyzję budowlaną stosował postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Plan ten został unieważniony (nieprawomocnie) wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, zaś skarga kasacyjna gminy oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2878/12 oddalił również skargę o wznowienie postępowania sądowego wywiedzioną przez gminę.

Powyższe oznacza, iż w dacie wydawania decyzji budowlanej plan pozostawał w obrocie i mógł, tak jak przyjęły to organy, powołując się w tym zakresie również na postanowienie odmawiające uzupełnienia wyroku WSA, stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd wskazuje, że powodem unieważnienia planu było niedokonanie ponownych uzgodnień jego zmienionej treści oraz niewyłożenie projektu ponownie do publicznego wglądu (po dokonaniu w nim zmian wynikłych z uwzględnienia wniesionych uwag), jak i częściowy brak zgodności uchwalonego planu ze studium (niemniej jednak budynek Inwestora zaprojektowany został w okolicy o charakterze mieszkaniowym - vide inne domy w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym dom Skarżącej). Za wadliwy uznano także zapis § 8 pkt 2 lit. b) in fine planu. Przepis ten ustalał bowiem zasady i warunki podziału oraz scalania i podziału nieruchomości objętych ustaleniami planu przewidując, że podział nieruchomości powinien zapewniać dostęp nowo powstających działek do drogi publicznej odpowiadający wymaganiom określonym w przepisach odrębnych: poprzez bezpośredni zjazd (w przypadku dróg krajowych winien to być zjazd istniejący) lub poprzez drogę wewnętrzną; sposób podłączenia działek do drogi publicznej poprzez zjazd bezpośredni określa, stosownie do przepisów o drogach publicznych, właściwy zarządca drogi; zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej. WSA w Krakowie, którego rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy uznał, że organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do administracyjnego ograniczania możliwości ustanawiania służebności gruntowych, także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i jej ustanawianie jest domeną prawa cywilnego, a plan nie może tych zasad modyfikować. Tego rodzaju zapis planu nie oznaczał jednak, że doszło do podkreślanego przez Skarżącą "uwłaszczenia się w planie" na gruntach prywatnych.

W konsekwencji nie można przyjąć, aby decyzja Starosty rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z wyrokiem WSA w Krakowie stwierdzającym nieważność planu miejscowego.

Nie zasługuje więc na aprobatę zrzut nr 1b skargi.

VIII.

Głównym argumentem Skarżącej przemawiającym jej zdaniem za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkiem ex tunc jest fakt, iż wadliwie oceniono - zdaniem Strony - projekt budowlany pod kątem posiadania przez działkę inwestycyjną odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.

W chwili obecnej można precyzyjnie powiedzieć, iż działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości oznaczone w kolejności następującymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i finalnie do działki drogowej nr [...]. Rzecz jednak w tym, iż Skarżąca obecny stan wiedzy w tym zakresie jak i obecny stan faktyczny i prawny nieruchomości rozciąga na ocenę decyzji Starosty wydaną w 2011 roku, na podstawie wówczas zgromadzonych danych i dowodów.

Jak już jednak wcześniej podkreślono, w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się co do zasady żadnego nowego postępowania dowodowego, bazując przy ocenie decyzji na dowodach zgromadzonych przez organ architektoniczno-budowlany lub tych, które winien on był bezwzględnie pozyskać, a tego nie zrobił. Z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie przez Starostę jednoznacznie wynikało, iż działka nr ewid. [...], bo o nią tu chodzi, pozostawała w zarządzie Gminy [...] (vide ewidencja gruntów - k. [...] akt administracyjnych oraz pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]), zatem Starosta mógł przyjąć, iż nieruchomość inwestycyjna ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej, tym bardziej że na to wskazywał także plan miejscowy (odpowiednie oznaczenie drogi). Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ architektoniczno-budowlany prowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, które nie doprowadziło do odmiennych wniosków.

Jeżeli zatem Skarżąca kwestionowała pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu budowlanym jako właścicielki nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji (obecnie nr [...]) czy też prawdziwość dowodów zgromadzonych w sprawie (wadliwe powoływanie się przez Starostę na prawo do zarządzania przez gminę nieruchomością drogową nr ewid. [...]), to wskazać trzeba, iż stanowiło to podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji budowlanej.

Należy także wskazać, iż z uwagi na brak jakiejkolwiek ingerencji budowlanej w nieruchomość Skarżącej (obecnie działka nr ewid. [...] wydzielona w 2015 roku z działki nr [...]), nie można stwierdzić, aby decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała rażąco § 14 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzja Starosty nie obciąża bowiem przedsięwzięciem budowlanym działki nr [...] (aktualnie nr [...]) - wjazd zaprojektowany i wykonany jest w całości na działce inwestycyjnej nr [...].

W roku 2011 dokumentacja budowlana przedłożona przez Inwestora jak również ta pozyskana przez organ stopnia podstawowego, wbrew temu co obecnie twierdzi Skarżąca, kierując się posiadaną w tym momencie wiedzą, nie dawała podstaw do przyjęcia jakiegokolwiek założenia, iż działka inwestycyjna nie ma odpowiedniego połączenia z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. Tym bardziej, iż wzdłuż działki ewid. nr [...] jak i dalszych działek biegnących w kierunku drogi publicznej zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, również korzystające z tego rodzaju połączenia. Czynienie w chwili obecnej zarzutu organowi architektoniczno-budowlanemu, że nie "przyjrzał się mapie terenu", w sytuacji gdy ze wszystkich przedłożonych dokumentów jasno wynikało (choć teraz wiadomo, że błędnie), iż działka inwestycyjna ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co z kolei nie dawało jakichkolwiek oczywistych podstaw do przyjęcia, że organ winien był poddać w wątpliwość przedłożoną mu dokumentację jak i twierdzenia Inwestora i kwestię tę dalej sprawdzać, nie zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga, iż tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest przedłużeniem trybu zwykłego i nie można w jego ramach podnosić zrzutów tożsamych z tymi, które strona mogłaby sformułować w postępowaniu zwykłym, bądź w postępowaniu prowadzonym na skutek żądania jego wznowienia. Skarżąca dowiedziawszy się o wydaniu decyzji budowlanej mogła żądać wznowienia postępowania jako Strona pozbawiona możliwości działania, czego nie uczyniła.

W tej sytuacji nie można przyjąć, iż organy nadzoru dokonały niewłaściwej oceny decyzji budowlanej i aby ta rażąco naruszała prawo w zakresie wymaganej prawem budowlanym weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania trenu z przepisami technicznymi. Działaniom organu architektoniczno-budowlanego nie można zarzucić dowolności, czy też rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistego, jasnego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości wystąpienia przeciwko przepisom prawa. Ponadto nawet gdyby uznać stanowisko Skarżącej za słuszne, to brak jest w ocenie Sądu jakichkolwiek skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Inwestycja w żadnym razie nie oddziałuje negatywnie na uprawnienia Skarżącej, w tym prawo do zabudowy jej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że Inwestor mocą decyzji budowlanej nie uzyskał jakiegokolwiek prawa do korzystania z nieruchomości o nr ewid. [...] (obecnie nr [...]), obawa o co zdaje się być głównym motywem działania Skarżącej. Kwestia możliwości przejazdu przez działkę należącą do Strony (o nr ewid. [...]) jest kwestią cywilną, a decyzja budowlana nie daje Inwestorowi jakiegokolwiek uprawnienia do korzystania z tej nieruchomości, tak jak Skarżąca nie ma jakiegokolwiek prawa do kwestionowania ogrodzenia działki nr [...], które wedle jej oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. (k. 23 akt administracyjnych), powoduje utrudnienia w przejeździe sprzętem rolniczym (kombajnem zbożowym).

Sąd podziela także uwagi GINB, iż nieznaczne naruszenie szerokości drogi dojazdowej, nieznane i niepodnoszone w momencie wydawania decyzji budowlanej, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Powody wskazywane przez Skarżącą a mające przemawiać za tym, że szerokość drogi nie jest bez znaczenia ma bowiem wpływ na komunikację, bezpieczeństwo i stosunki sąsiedzkie, w równym stopniu odnosi się tak do Inwestora, jak i do samej Skarżącej, której budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr ewid. [...] (adres C.).

Podnoszenie tego uchybienia tylko po to by uzasadnić zarzut rażącego naruszenia prawa przez decyzję budowlaną, w sytuacji gdy wzdłuż drogi naruszającej wymogi § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych istnieje szereg innych zabudowań, w tym zbudowania Skarżącej, nie może świadczyć o istnieniu skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, co nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu decyzji budowlanej jaką posługuje się Inwestor z mocą ex tunc a w konsekwencji nakazania rozbiórki budynku Inwestora, czego zdaje się oczekiwać Skarżąca. Jeszcze raz należy podkreślić, iż Strona Skarżąca może zgodnie z prawem dysponować swoją własnością nr ewid. [...] z wyłączeniem innych podmiotów, zaś tryb stwierdzenia nieważności nie służy regulowaniu stosunków sąsiedzkich bądź rozwiązywaniu rodzących się na ich tle konfliktów.

Niezasadny jest tym samym zarzut nr 1c skargi.

Strona wadliwie interpretuje również treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do kwestii posiadania przez działkę inwestycyjną odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i wpływu występujących uchybień na ważność decyzji budowlanej odniesiono się już wcześniej. Odnieść natomiast należy się do znaczenia normy z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Otóż zgodnie z jego treścią, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jest to przepis o doniosłym znaczeniu przy realizacji każdej inwestycji, albowiem już z istoty prawa własności nieruchomości gruntowej wynika prawo do posiadania dostępu do niej, które z oczywistych względów realizowane jest poprzez możliwość skomunikowania się z siecią dróg publicznych. Rzecz jednak w tym, iż przepis ten stanowi gwarancję poszanowania przez inwestora uzasadnionych interesów innych podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności poprzez nie pozbawianie ich działek dostępu do drogi publicznej. Inaczej mówiąc sens tego przepisu polega na zapewnieniu gwarancji posiadania dostępu do drogi publicznej nie przez działkę inwestycyjną (to jest bowiem realizowane mocą § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. jak i definicję działki budowlanej) a przez działki pozostające w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja nie może bowiem prowadzić do takiego stanu, w którym uzasadnione interesy osób trzecich zostaną naruszone. Jako przykład podawane jest tu właśnie prawo do posiadania przez działki pozostające w oddziaływaniu inwestycji prawa dostępu do drogi publicznej. Budowa domu jednorodzinnego na działce Inwestora w żaden sposób nie powoduje pozbawienia jakiejkolwiek działki Skarżącej dostępu do drogi publicznej.

Za chybione uznano także zarzuty procesowe nr 2a - 2c.

Z uwagi na powyższe wyjaśnienia nie można przyjąć, aby w sprawie miało miejsce naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (notabene błędnie wskazywanego jako przepis procesowy, będący w realiach tej sprawy normą prawa materialnego) poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Niewątpliwe jest, iż w sprawie nie można w ogóle mówić o tym, aby decyzję budowlana z 2011 roku wydano bez podstawy prawnej. Zrzut w tym zakresie nie jest nawet szerzej uzasadniony. Organ architektoniczno-budowlany działał w granicach obowiązującego prawa zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie jest także tak, iż w sprawie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, zobowiązujących organ budowlany do dokonania odpowiednich sprawdzeń - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Ocena dowodów jakimi w dacie orzekania dysponował organ architektoniczno-budowlany nie wskazuje, aby dopuścił się on rażącego naruszenia wskazanych przepisów. Przykładania obecnej wiedzy o stanie połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną do decyzji wydanej 2011 roku, na kanwie wówczas zgromadzonych dowodów, nie uzasadnia twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa.

Nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co Skarżąca widzi jako brak odniesienia się do map, ksiąg wieczystych, wykazania nieprzerwanego ciągu dostępu po konkretnych działkach z ustaleniem ich stanu prawnego). Przypomnieć należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest w nim prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został przyjęty w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1721/17).

Tym samym nie można przyjąć, aby GINB był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, którego żąda Skarżąca. Z kolei postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ architektoniczno-budowlany w 2011 roku nie dało podstaw do stwierdzenia, iż z dowodów w nim zgromadzonych wynika inny stan sprawy, a zatem wydanie pozwolenia na budowę rażąco naruszyło przepisy prawa w tym zakresie.

Nie jest również słuszny zarzut naruszenia art. 10 § 1, art. 8 i art. 81 k.p.a. W orzecznictwie jest niekwestionowane to, iż podnosząc tego rodzaju uchybienie należy wykazać, że naruszenie tego przepisu uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a w konsekwencji wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skarżąca nie wskazuje jakich czynności dowodowych w postępowaniu nieważnościowym nie mogła przedsięwziąć na skutek działania GINB i jaki miałyby one istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż Strona czynnie brała udział w prowadzonym postępowaniu, co również należy wziąć pod uwagę przy ocenie uchybienia obowiązków informacyjnych.

Nie ma też wpływu na ważność decyzji budowlanej unieważnienie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. C. na działki [...] i [...] dokonane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia 18 maja 2016 r. i ocenioną przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 873/16 oddalającym prawomocnie skargę inwestora.

Sąd nie podziela także uwag Skarżącej o potrzebie unieważnienia decyzji budowlanej z uwagi na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1450/15. Orzeczenie to kontrolowało rozstrzygnięcia organów wydane w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności.

W powyższej sytuacji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.