Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2694/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1432/14 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1432/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [..]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że P.T. (dalej jako skarżący) raportem z 15 lipca 1988 r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] z prośbą o: "przeniesienie (...) z Sekcji Kryminalnej RUSW [..] na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów (...)". Powyższe skarżący uzasadnił tym, iż z powodu złego stanu zdrowia często korzysta ze zwolnień lekarskich, co wpływa na całokształt pracy, tj. wyniki Sekcji Kryminalnej, w której pełni służbę, a tym samym ujemnie wpływa na stan prowadzonych dochodzeń i ich wykrywalność.

Rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..]z 17 sierpnia 1988 r., działającego na podstawie § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16), skarżący został odwołany z zajmowanego stanowiska i mianowany na własną prośbę na stanowisko dzielnicowego referatu Dzielnicowych RUSW [..] w 18 grupie uposażenia zasadniczego szczebla "A", w VI kategorii dodatku służbowego i dodatkiem specjalnym w kwocie 1000 zł z 1 sierpnia 1988 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący nie złożył odwołania.

Raportem z 20 września 1988 r. skarżący zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] z prośbą o zwolnienie ze służby w Milicji Obywatelskiej.

Rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..]z 8 marca 1989 r. skarżący został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z 15 marca 1989 r., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181).

Rozkazem personalnym nr 026/89 z 29 marca 1989 r. Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] zmienił brzmienie rozkazu personalnego nr [..]z 8 marca 1989 r. w zakresie wskazanego w danym rozstrzygnięciu szczebla grupy uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Wnioskiem z 17 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji wydanej w formie rozkazu personalnego nr [..]Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] z 17 sierpnia 1988 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na mocy której został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe (dzielnicowego), pomimo, że jego prośba o zmianę stanowiska służbowego nie dotyczyła niższego stanowiska służbowego.

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem, decyzją nr [..]z 18 kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..]z 17 sierpnia 1988 r., uznając, iż kwestionowany rozkaz nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 6 czerwca 2014 r. nr [..]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy organ nie stwierdził wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji.

Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni. Stosownie natomiast do § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16) z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego /Stołecznego/ urzędu spraw wewnętrznych, dyrektor Stołecznego Zarządu Zdrowia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, komendant Akademii Spraw Wewnętrznych lub innej szkoły wyższej albo szkoły oraz ośrodka szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych - są właściwi w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 - § 6.

Nie budzi zatem zdaniem organu wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przeniesienia/mianowania skarżącego - inspektora Sekcji Kryminalnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..]- na stanowisko służbowe był Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..]. Oznacza to, że kwestionowany rozkaz personalny nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. został wydany przez właściwy organ, w konsekwencji czego nie można w jego przypadku mówić o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnośnie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ zaznaczył, iż powołaną podstawę prawną w kwestionowanej decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. stanowił przepis kompetencyjny - § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej.

Jednocześnie zwrócił uwagę, iż decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta jest tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Organ wskazał, iż faktyczną podstawę prawną do zmiany stosunku służbowego skarżącego stanowił przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę.

W kontekście powyższego organ stwierdził, iż bezspornie skarżący raportem z 15 lipca 1988 r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych o przeniesienie z Sekcji Kryminalnej RUSW [..] na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów. Prośbę swoją natomiast umotywował złym stanem zdrowia, który jego zdaniem, ujemnie wpływał na całokształt pracy, a tym samym wyników Sekcji Kryminalnej i na stan prowadzonych dochodzeń i ich wykrywalność.

Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz powyższe sformułowanie użyte przez stronę: "zwracam się z prośbą (...) o przeniesienie mnie (...) na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów." zdaniem organu należy wnioskować, iż funkcjonariusz wnosił i zgodził się na przeniesienie na jakiekolwiek inne stanowisko służbowe, w tym także na stanowisko niższe. Biorąc natomiast pod uwagę wypisy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..], a także Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] zamieszczone na przedmiotowym raporcie strony, organ stwierdził, iż skarżący powinien mieć świadomość, jakie wakaty znajdują się w jednostce organizacyjnej, w której dotychczas pełnił służbę i godził się na przeniesienie na stanowisko dzielnicowego w II Referacie Dzielnicowych z uwagi na "zrekompensowanie" różnicy w grupie zaszeregowania poprzez przyznanie mu dodatku specjalnego.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący zaaprobował przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe - dzielnicowego w II Referacie Dzielnicowych, a jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych.

Dalej organ stwierdził, iż w dniu wydawania kwestionowanej przez stronę decyzji obowiązywał inny porządek prawny. Tej nadzwyczajnej i wymuszonej przez ustawę sytuacji nie można nie uwzględniać przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95). Organ zwrócił uwagę, iż rozkazy personalne wydawane w czasie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, de facto nie spełniały wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Wynika to zapewne z faktu, że dopiero w ustawie o Policji opublikowanej 10 maja 1990 r. znalazł się zapis o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Funkcjonujące jeszcze w owym czasie zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w § 108 określało składniki, które winien zawierać rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego. Przepis ten nie przewidywał wprost konieczności zamieszczania uzasadnienia i pouczenia w wydawanych rozkazach personalnych (dopiero zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów wprowadza te elementy do rozkazów personalnych). Skarżący został natomiast zapoznany z treścią rozkazu personalnego, stosownie do § 29 ust. 5 powołanego wyżej zarządzenia. Obowiązujące wówczas przepisy prawa nie wymagały doręczenia funkcjonariuszowi rozstrzygnięcia, a także potwierdzenia dokonania zapoznania z danym indywidualnym aktem administracyjnym.

Mimo więc, że decyzję o przeniesieniu na stanowisko dzielnicowego Referatu Dzielnicowych RUSW [..] wydano bez uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych, uchybienia te – w ocenie organu - nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie powodują, że decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Brak potwierdzenia w aktach sprawy zapoznania skarżącego z rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. nie oznacza, iż nie miało ono miejsca.

W kontekście powyższego organ zwrócił uwagę na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednoznacznie wskazuje, iż wydana decyzja wywołuje określone skutki, mimo iż nie jest stronie doręczona.

W kontekście powyższego organ stwierdził, że nawet jeżeli przyjąć, iż przy wydawaniu przez Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] rozkazu personalnego nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. zaistniały nieprawidłowości, to brak jest podstaw do uznania, iż stanowią one rażące naruszenia prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na którą powołuje się skarżący, nie zaistniała więc na gruncie przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się ponadto do zarzutu strony, zgodnie z którym błędnie w zaskarżonym rozkazie personalnym wskazano datę przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, a mianowicie zamiast roku 1988 wskazano 1998 r., organ stwierdził, iż błąd zawiera jedynie kserokopia wyciągu dołączona przez stronę do wniosku w sprawie, natomiast w kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem ww. dokumentu znajdującej się w aktach sprawy widnieje prawidłowa data.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że kwestionowany w niniejszym postępowaniu rozkaz personalny Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną ww. rozkazu personalnego stanowił art. 13 ust. 3 obowiązującej w dacie jego wydania ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W myśl ww. przepisu funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę. Przepis ten, jako właściwy w sprawie, nie został powołany w treści ww. rozkazu personalnego. W rozkazie zamiast podstawy materialnoprawnej, podano jedynie przepis kompetencyjny, wskazujący jako właściwego w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych. Skoro jednak w obowiązującym wówczas porządku prawnym istniał przepis, na mocy którego możliwe było przenoszenie funkcjonariuszy na niższe stanowiska służbowe w sytuacjach w nim przewidzianych, to nie można uznać, że działanie organu nie znajdowało oparcia w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie gdy skarżący wystąpił z wnioskiem o przeniesienie na inne stanowisko służbowe, istniała prawna możliwość przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Między innymi możliwość taką stwarzał wniosek zainteresowanego zmianą stanowiska funkcjonariusza. Pogląd skarżącego o rażącym naruszeniu prawa opiera się na twierdzeniu, iż organ błędnie zinterpretował jego raport o przeniesienie na inne stanowisko służbowe. Oznacza to, że podstawę do oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiłaby interpretacja wniosku skarżącego z 15 lipca 1988 r. W ocenie Sądu tylko w sytuacji gdyby z treści raportu w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynikało, że skarżący wnosi o przeniesienie na stanowisko służbowe równorzędne, można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji przeniesienia go na stanowisko niższe. Natomiast wówczas gdy treść wniosku jest niejednoznaczna, a organ odczytuje ją w jeden z dopuszczalnych sposobów, to po ponad 30 latach od wystąpienia z raportem twierdzenie, że jego treść została zinterpretowana niezgodnie z intencją autora, nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu działania wbrew wnioskowi funkcjonariusza. W raporcie z 15 lipca 1988 r. skarżący wnosił o przeniesienie na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że pod tym określeniem mogły kryć się tak etaty równorzędne, jak i etaty niższe.

W ocenie Sądu, brak było również podstaw do uznania, że kwestionowany przez skarżącego rozkaz personalny dotknięty jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 10, art. 19, art. 107, art. 109, art. 110, art. 130 § 1 K.p.a. Oceniając zastosowanie przez organ tych zasad pamiętać należy, iż sporna decyzja została wydana w 1988 r. Obowiązywał wówczas inny porządek prawny i jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny takiej sytuacji nie można nie uwzględnić przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie (por. wyrok NSA z 16 października 1995 r., sygn. akt II SA 2122/95, niepubl.).

organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przeniesienia/mianowania skarżącego - inspektora Sekcji Kryminalnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..]- na stanowisko służbowe był Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..]. Oznacza to, że kwestionowany rozkaz personalny nr [..]z 17 sierpnia 1988 r. został wydany przez właściwy organ, co w konsekwencji przemawia za przestrzeganiem przez organ właściwości miejscowej i rzeczowej zgodnie z art. 19 K.p.a. Zamieszczenie w tym rozkazie podpisu nie tylko Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..], ale także podpisu Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych ds. Polityczno-Wychowawczych nie czyni decyzji nieważną.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, iż wydając kwestionowany rozkaz personalny organ dopuścił się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu bądź zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zwłaszcza w kontekście braku pouczenia o uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia od ww. rozkazu personalnego. Brak pouczenia w decyzji, czy też nieprawidłowe pouczenie strony o środkach odwoławczych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Kwestionowany rozkaz personalny ma wszystkie elementy pozwalające na zakwalifikowanie go jako decyzji rozstrzygającej w indywidualnej sprawie skarżącego. Zgodnie z § 29 ust. 3 ww. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych zmiany w stosunku służbowym następują w formie rozkazu personalnego. W rozkazie takim stwierdza się zmiany w stosunku służbowym, w szczególności nabycie, zawieszenie lub utratę uprawnień mających wpływ na stosunek służbowy, miejsce służby, stanowisko, uposażenie, a w miarę potrzeby także czas lub inne warunki pełnienia służby. Rozkaz personalny z 17 sierpnia 1988 r. wymagane powyższym przepisem elementy zawiera. Nie zawiera natomiast uzasadnienia prawnego i faktycznego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a., co jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności, bowiem uchybienia tego nie można rozważać w kategorii wady kwalifikowanej - rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia rozkazu personalnego z 17 sierpnia 1988 r. Zauważyć należy, że z § 29 ust. 5 ww. zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, wynikał obowiązek organu zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego dotyczącego jego przebiegu służby. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że ww. obowiązku właściwy organ Milicji Obywatelskiej nie dopełnił.

Kwestionowany rozkaz personalny nie narusza również w sposób rażący art. 130 K.p.a. Skarżący na niższe stanowisko służbowe został przeniesiony z 1 sierpnia 1988 r., a nie jak podaje we wniosku o stwierdzenie nieważności z 1 sierpnia 1998 r. Niewątpliwie, skoro rozkaz personalny wydano 17 sierpnia 1988 r., przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe nastąpiło z datą wsteczną. Skoro jednak nastąpiło to z pierwszym dniem miesiąca, w którym rozkaz został wydany, nie można tej nieprawidłowości oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył P.T., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 Kpa. art. 19 Kpa, art. 64 Kpa, art. 77 Kpa, 107 Kpa, art. 109 Kpa, art. 110 Kpa, art. 130 Kpa, wobec przyjęcia przez Sąd, że szereg czynności rażącego naruszenia prawa popełnionych przez organ polegających na wydaniu decyzji nr [..]o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko dzielnicowego, nie narusza prawa.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że treść żądania skarżącego o przeniesienie na inne stanowisko według wolnych etatów wpisana we wniosku - raporcie z dnia 15 sierpnia 1988 r. jest dla organu niejasna i niezrozumiała pomimo, że strona nie wniosła o przeniesienie na niższe stanowisko dzielnicowego, nie wezwano strony do uzupełnienia żądania złożonego we wniosku oraz nie zabezpieczono stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji [..]lecz błędnie przyjęto, że skarżący wnosił o przeniesienie na niższe stanowisko na własną prośbę.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] z dnia 17 sierpnia 1988r. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący została wydana w uwzględnieniu jego wniosku o zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego. Raportem z dnia 15 lipca 1988r. skarżący zwrócił się do przełożonego z prośbą o przeniesienie z Sekcji Kryminalnej RUSW [..] na inne stanowisko służbowe, według wolnych etatów. Rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] z dniem 1 sierpnia 1088r. skarżący został mianowany na stanowisko dzielnicowego referatu dzielnicowych RUSW [..]. Na stanowisku tym pozostawał przez 7 miesięcy tj. do dnia zwolnienia ze służby z dniem 15 marca 1989r.

Skarżący dopiero w dniu 17 lutego 2014r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia 17 sierpnia 1988r.

Jak wynika z akt sprawy zasadniczym faktycznym powodem domagania się przez skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na stanowisko dzielnicowego ( obok licznych prawnych nieprawidłowości podnoszonych w uzasadnieniu wniosku ) jest zaniżona jego zdaniem wysokość renty inwalidzkiej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 czerwca 2014r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). W literaturze podkreśla się, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach kpa i ustaw szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49 oraz wyrok NSA dnia z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). Jeden z przypadków, gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji stanowi sytuacja, w której ustalono w sposób bezsporny, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W sytuacji, gdy decyzja administracyjna pozostaje od wielu lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne i będąc w tym czasie akceptowaną przez jej adresata, to nawet liczne nieprawidłowości proceduralne związane z jej wydaniem nie mogą zostać uznane za rażąco naruszające prawo. Pogląd przeciwny prowadziłby do podważenia wywiedzionej w literaturze i orzecznictwie z art. 16 § 1 kpa, zasady domniemania legalności (prawidłowości) ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych reguł wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd I instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji potwierdził wskazywane przez skarżącego nieprawidłowości związane z wydaniem rozkazu z dnia 17 sierpnia 1988r., uznał jednak że nie miały one charakteru rażącego. Z oceną taką Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się.

Analizując raport skarżącego z dnia 15 lipca 1988r. należy dojść do wniosku, że " inne wolne stanowisko służbowe według wolnych etatów " którego dotyczył raport, oznaczało każde wolne stanowisko służbowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego Szef RUSW w [..]mógł uwzględniając raport skarżącego ( motywowany złym stanem zdrowia ) przenieść go na stanowisko niższe i zrekompensować niższe uposażenie przysługujące na tym stanowisku przyznając dodatek specjalny. Pozwalał mu na to art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ( Dz. U. Nr. 38, poz. 181 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę.

Skarżący podkreśla, że zwrot " na własną prośbę " w rozkazie z dnia 17 sierpnia 1988r. został dopisany. Oceniając ten zarzut należy mieć jednak na uwadze, że w raporcie z dnia 15 lipca 1988r. skarżący sam używa sformułowania, że zwraca się z prośbą o przeniesienie, co pozwalało na użycie przez organ takiego określenia także w w/wym. rozkazie. Inne podnoszone przez skarżącego nieprawidłowości zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie ma potrzeby ich powtarzania, albowiem o czym była mowa wcześniej prawidłowa jest ocena Sądu I instancji że nie miały one charakteru rażącego.

Nie można zakwestionować też faktu, że stanowisko dzielnicowego było wpisane do karty obiegowej, którą skarżący otrzymał przed zwolnieniem ze służby. Okoliczność iż skarżący do końca służby pozostawał w referacie kryminalnym i wykonywał tam obowiązki służbowe nie stanowi podstawy do unieważnienia rozkazu z dnia 17 sierpnia 1988r. Skarżący może natomiast dochodzić swoich racji w innym trybie – w postępowaniu o podwyższenie świadczeń inwalidzkich.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.