Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 290/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 10 maja 2018 r. sprzeciwu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") z [...] lutego 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "kpa"), którą to decyzją, organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Burmistrz") ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 1 czerwca 2016 r. [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...]. Do wniosku inwestor dołączył mapę ewidencyjną określającą teren planowanego przedsięwzięcia na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...], a także określił obszar potencjalnego oddziaływania, który oprócz działek wymienionych we wniosku objął także część działki nr ewid. [...]. Przy wniosku przedłożona została również karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, która została następnie uzupełniona o dane dotyczące rozprzestrzeniania się hałasu.

W dniu 4 lipca 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczętym w sprawie postępowaniu i pouczył je o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Za strony postępowania uznani zostali właściciele działek bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji oraz dodatkowo właściciele działek nr ewid. [...] i [...].

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z 24 sierpnia 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2006 r. poz. 353 ze zm., dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli Stowarzyszenie "[...]" oraz K. R..

W odwołaniu ww. stowarzyszenie podniosło m.in., że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kpa, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 109, art. 107 § 1 i 3, a nadto art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 96 pkt 1-3, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 75 ust. 1 pkt la oraz art. 81 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Z kolei K. R. w złożonym odwołaniu podniosła, że powinna być stroną w tym postępowaniu, gdyż planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej działkę nr [...]. Analiza emisji hałasu oraz wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska jest wyłącznie symulacją komputerową, zatem należy ją traktować w kategorii założeń, a nie stanu faktycznego. Prowadzona obecnie działalność na terenie planowanej inwestycji nie jest zgodna z informacjami zawartymi w raporcie. Wysokość składowanych pryzm kruszywa w okresach prowadzenia prac dochodzi do 10 m, a nie jak podano w raporcie, że kruszywa magazynowane są na pryzmach wysokości ok. 5 m. Uciążliwa jest już obecnie emisja hałasu. Organ wydający decyzję nie przeprowadził analizy dotychczasowej działalności inwestora, która budzi kontrowersje i jest prowadzona z naruszeniem prawa. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina Rzeki J., a umiejscowienie na tym obszarze inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko jest niezgodne z prawem - rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2005 r.

SKO w treści wskazanej na wstępie i zaskarżonej decyzji podniosło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dołożył wszelkich starań aby dokładnie ustalić zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, bowiem uwzględnił tylko poziom hałasu na poziomie 60 - 65 decybeli, podczas gdy powinien uwzględnić każde oddziaływanie, tj. również to, które nie przekracza dopuszczalnych norm. Kolegium wskazało, że w raporcie znajduje się mapa ewidencyjna określająca zasięg obliczeń poziomu hałasu (zał. nr 12), z którego wynika, że poziom hałasu obejmuje nie tylko działki właścicieli których uznano za stronę, ale również inne działki. Mapa ta przedstawia tylko fragmenty działek objętych zasięgiem oddziaływania hałasu. Linia niebieska urywa się na działce [...] i [...] i nie można ustalić dalszego jej przebiegu w terenie, jak i numerów działek przez które przebiega. Dlatego też należy organ odwoławczy uznał, że nie może stwierdzić, czy istotnie krąg osób mających przymiot strony jest prawidłowo ustalony, czy objęte zostały postępowaniem wszystkie osoby, których nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania badał interes prawny K. R. i ustalił, że stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w zasięgu odziaływania przedsięwzięcia, bowiem izolinia hałasu na poziomie 50 decybeli urywa się na działce nr [...], zaś działka [...] graniczy z działką nr [...], a zatem w ocenie SKO znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Konkludując Kolegium podniosło, że z uwagi na to, że w sprawie nie został prawidłowo określony zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie, organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny decyzji, bowiem byłoby to przedwczesne.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie pismem z 22 marca 2018 r. złożyła [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca"). W sprzeciwie skarżąca wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 kpa - poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane tym przepisem okoliczności, które skutkowałyby koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - za taką okoliczność nie można bowiem uznać ani zmiany przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ani pojawiające się po stronie Kolegium wątpliwości co do nazwy przedsięwzięcia - jak również wadliwe uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że materiał dowodowy jest spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych w niniejszej sprawie do ustalenia (w tym do ustalenia zakresu stron postępowania) i nie wymaga uzupełnienia w jakimkolwiek zakresie;

2) art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa - poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sytuacji, gdy SKO uznało, że materiał dowodowy w sprawie jest niewystarczający, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Kolegium, że istnieją podstawy do uchylenia skarżonej decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...] interes prawny posiadają osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek znajdujących się poza oddziaływaniem przekraczającym ustalone dopuszczalne normy hałasu, w tym właścicielkę działki o nr ewid. [...], podczas gdy w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia, a za taką uciążliwość nie można uznać hałasu pozostającego w dopuszczalnych normach; co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ odwoławczy, że stanowiąca własność K. R. działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a odwołująca K. R. posiada przymiot strony postępowania;

4) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego i jego ocenę w sposób wybiórczy i dowolny tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów - z pominięciem przepisów, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. - ustawy Prawo wodne, w zakresie w jakim te przepisy wprowadzają definicję strony postępowania oraz że znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna, na której zaznaczono izofony zakresu oddziaływania hałasu na nieruchomości sąsiednie, nie obejmuje swym zasięgiem działki [...], co da się wywnioskować bez przeprowadzania dodatkowych wyjaśnień czy uzupełniania materiału rodowodowego, jak również wadliwe zakwestionowanie przez Kolegium materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez odnoszenie się merytoryczne do treści raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia i dołączonych do tego raportu map;

5) art. 8 kpa i art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa - poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania przez organ, co dało wyraz w uzasadnieniu decyzji (w którym brak jest uzasadnienia prawnego i wskazania przepisów, na podstawie których organ przyznał, że K. R. jest stroną postępowania, jak również brak wyjaśnienia, jaki wpływ na prawidłowość decyzji miała nazwa przedsięwzięcia oraz zmiana przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która weszła w życie po wydaniu decyzji organu I instancji);

6) art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2018 r. w zw. z art. 509 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez ich niezastosowanie przez organ odwoławczy i tym samym błędne ustalenie, że działka K. R. znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a ona sama posiada interes prawny i przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów" na działce nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...] - podczas gdy w aktualnym (nowym) brzmieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, które to mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. – K. R. nie powinna zostać uznana za stronę postępowania, które to naruszenia skutkowały błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia.

Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej

w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc, zakreślając kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie

§ 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi

w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt

II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych

w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości

w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem

w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu

I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny.

Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że zwykle dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.

O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ drugiej instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane

w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd orzekający uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne

w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA

z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa, a doprecyzowaną w art. 127 kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że SKO wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 kpa tak naprawdę nie wskazało jakie normy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy w swojej decyzji, wskazał na niedokładne ustalenie przez organ I instancji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, gdyż uwzględnił on tylko poziom hałasu na poziomie 60 - 65 decybeli, podczas gdy powinien uwzględnić każde oddziaływanie, tj. również to, które nie przekracza dopuszczalnych norm. Nadto wskazał, że nie może stwierdzić, czy krąg osób mających przymiot strony jest prawidłowo ustalony, czy objęte zostały postępowaniem wszystkie osoby, których nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, Kolegium w ogóle nie wskazało naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. W wydanej decyzji wskazując na okoliczność nieprawidłowego określenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie stwierdziło jedynie, że przedwczesnym byłoby dokonanie merytorycznej oceny decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tej sytuacji uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji.

W zaskarżonej decyzji zabrakło natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem organ odwoławczy nie znajduje uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, nie wskazuje w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, jednocześnie uznając K. R. za stronę postępowania, to powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zastrzeżenia SKO we wskazanym zakresie nie uzasadniały, w ocenie Sądu, zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie przepisy postępowania naruszono i okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 12 § 1 kpa) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym, organ odwoławczy co do zasady, w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 kpa (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA).

Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku).

W toku ponownego postępowania organ odwoławczy albo uchyli decyzję organu I instancji w razie stwierdzenia, że jednak została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie albo w razie niestwierdzenia powyższych uchybień w zakresie przepisów postępowania rozstrzygnie sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł).