Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1b, art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 i ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1199
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych
article: art. 189e i art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (dalej: "Minister" lub "Organ") z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...], Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1155, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa ("KOWR") nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan faktyczny Minister wskazał, że w dniu [...] lipca 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wpisał do rejestru podmiotów sprowadzających przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwane dalej "Spółką", pod numerem [...]. Na podstawie wpisu Spółka została uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów: estru oraz czystego oleju roślinnego, a następnie ich sprzedaży lub zbycia w innej formie.

Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej jako: KOWR) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 284, określanej dalej jako ustawa BIO), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w kwocie 5 000 zł.

W uzasadnieniu Dyrektor Generalny KOWR wskazał, że Spółka dopuściła się naruszenia, polegającego na przekazaniu sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za drugi kwartał 2019 r. po upływie terminu określonego w ustawie.

Od wydanej przez Dyrektora Generalnego KOWR decyzji Spółka w dniu [...] grudnia 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej) złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 189 e i f K.p.a.

Zgodnie z art. 30 ust. 1b ustawy BIO, Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu sprowadzającego za drugi kwartał 2019 r. w terminie do dnia 14 sierpnia 2019 r. Ze względu, że w ww. terminie do KOWR nie wpłynęło przedmiotowe sprawozdanie kwartalne Spółki, Dyrektor Generalny KOWR pismem z dnia 13 września 2019 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie, polegające na niezlożeniu w terminie sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za drugi kwartał 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR pouczył również Spółkę o przysługującym jej uprawnieniu przedstawienia swojego stanowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 18 października 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczył o przysługującym jej uprawnieniu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, z czego Spółka nie skorzystała.

Od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., Spółka w dniu [...] grudnia 2019 r. złożyła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego braki formalne, w postaci złożenia pełnomocnictwa uzupełniono w dniu [...] lutego 2020 r. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie zbadania czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przewidziane w dziale IV K.p.a. instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenie prawa i w konsekwencji naruszenie:

- art. 189 f i e K.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania, tj. niedostrzeżenie, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji finansowej oraz organizacyjnej Spółki zaistniałej na skutek bezprawnego działania organu podatkowego.

Uzasadniając stanowisko wskazała, że powodem niezłożenia sprawozdania w terminie były okoliczności niezależne od Spółki, zarówno finansowe jak i organizacyjne, związane z nieobecnością osób odpowiedzialnych za dokumentację. Spółka podkreśliła również, że znaczna część dokumentacji dotyczącej jej działalności została zabezpieczona przez urząd celno-skarbowy. W ocenie Spółki ww. okoliczności stanowią siłę wyższą, o której mowa w art. 189e K.p.a.

Wskazując na te okoliczności wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał art. 30 ust. 1b ustawy BIO, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2019 r. stanowiący, że podmioty sprowadzające są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące:

1) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów;

2) dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów;

3) ilości i rodzajów biokomponentów rozporządzonych poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej, w podziale na biokomponenty spełniające i niespełniające kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych;

4) kraju pochodzenia surowców rolniczych lub biomasy wykorzystanej do wytworzenia importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów - w przypadku surowców rolniczych lub biomasy spełniającej kryteria zrównoważonego rozwoju.

Na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 ustawy BIO, niedopełnienie tego obowiązku podlega karze pieniężnej w wysokości 5 000 zł, wymierzanej przez Dyrektora Generalnego KOWR w drodze decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Spółka jako podmiot sprowadzający nie przekazała w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania rocznego, do czego była zobowiązana na podstawie przepisów ustawy BIO. Przedmiotowe sprawozdanie należało przekazać do organu rejestrowego do dnia 14 sierpnia 2019 r. Spółka, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przekazała wymagane sprawozdanie przy piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej), a więc jednoznacznie został przekroczony termin wynikający z ustawy BIO. Konsekwencją niedotrzymania terminu jest kara pieniężna w wysokości 5 000 zł, którą Dyrektor Generalny KOWR nałożył decyzją z dnia [...] listopada 2019 r.

Oceniając zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że istniały realne możliwości wykonania w terminie zobowiązania ciążącego na podmiocie sprowadzającym. Spółka jako profesjonalny podmiot powinna wykonywać zadania z zachowaniem szczególnej staranności i znajomości obowiązujących przepisów prawa. Przekazanie sprawozdania przez Spółkę, która dysponuje pełną informacją w tym zakresie, nie wymaga nadmiernych czynności, których wykonanie uzasadniałoby zwlokę w realizacji tego obowiązku. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 30 ust. 1b ustawy BIO sankcjonowanego wymierzeniem kary pieniężnej. Kara ta jest wymierzana na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, a jej wysokość jest stała. Nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja uznania administracyjnego. Nie ma też możliwości miarkowania kary. Również w przypadku złożenia sprawozdania po terminie, przepisy ustawy nie przewidują możliwości uchylenia nałożonej kary pieniężnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2093/18).

Organ nie znalazł przesłanek dla zastosowania art. 189f K.p.a., bowiem Spółka przekazała sprawozdanie z prawie czteromiesięcznym opóźnieniem, po wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ. Niezłożenie sprawozdania nie pozostawało bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, a zatem nie można uznać naruszenia prawa przez Spółkę za znikome. Organ wyjaśnił, że informacje przekazywane przez podmioty sprowadzające w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, którego przepisy ustawy BIO zobowiązują do sporządzania, na podstawie sprawozdań kwartalnych, zbiorczego raportu kwartalnego dotyczącego rynku biokomponentów. Raport ten jest następnie przekazywany do innych organów administracji państwowej, odpowiedzialnych za monitorowanie funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowanie decyzji w zakresie koniecznych rozwiązań legislacyjnych. Informacje te przyczyniają się również do wykonywanej przez Prezesa URE kontroli realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Spółka, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów od lipca 2016 r., była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 roku. sygn. akt: 11 GSK 134/16 przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Wyjaśnienia Spółki wskazują, że niezłożenie sprawozdania wynika z nieobecności osób odpowiedzialnych za dokumentację sprawozdawczą oraz kontroli celno-skarbowej w Spółce, co znacznie utrudnia płynne działanie Spółki uniemożliwiając wywiązywanie się z zobowiązań. W ocenie organu odwoławczego sytuacje te nie stanowią okoliczności, które wyłączałaby jej odpowiedzialność. Sytuacje takie powinny być uwzględnione w ramach prowadzenia działalności gospodarczej i profesjonalny podmiot powinien zabezpieczyć działanie Spółki w taki sposób, aby nie dopuścić do niewywiązywania się ze swoich obowiązków. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 189e K.p.a., gdyż kontrole celno-skarbowe nie stanowią działania siły wyższej. Zgodnie z piśmiennictwem siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć.

Spółka w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie, o którym mowa w postępowaniu, dopuściła się już niedopełnienia obowiązku sprawozdawczego (niezłożenie w: terminie sprawozdania za czwarty kwartał 2016 r. i 2017 r. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej). W ocenie organu odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej nie dawałoby gwarancji respektowania obowiązków w przyszłości.

W skardze, wywiedzionej dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przewidziane w dziale IVA KPA instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenia prawa i w konsekwencji naruszenie.

- art. 189e K.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania, tj. niedostrzeżenie, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji finansowej oraz organizacyjnej Spółki zaistniałej na skutek bezprawnego działania organu podatkowego,

- art. 189f K.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania, tj. nieuznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa - co skutkowałoby odstąpieniem od wymierzenia kary.

Spółka przedłożyła stosowne dokumenty, a także wskazała powody spóźnienia. Zatem zgodnie z art. 189 f K.p.a. zaprzestała naruszenia prawa. Ponadto Spółka wyraziła stanowisko, iż waga naruszenia była znikoma ze względu na fakt poinformowania Dyrektora i przedstawienia mu stosownych wyjaśnień. W żaden sposób nie wpłynęła ona na poziom budżetu państwa czy zagroziła bezpieczeństwu RP w zakresie prowadzonej przez nią działalności. Spółka wskazała, że jest ona byłym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, obejmującą obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót paliwami ciekłymi z zagranicą. Nie dokonywała ona w II kwartale 2019 r. samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz nie rozporządzała nimi ani też nie zużywała na potrzeby własne zatem, nie zagroziła bezpieczeństwu Państwa czy pracy Dyrektora. Spółka o wszystkim poinformowała zainteresowane w sprawie organy.

W ocenie Spółki okoliczności sprawy należy kwalifikować jako siłę wyższą, o której mowa w art. 189e K.p.a. Zgodnie z piśmiennictwem siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć.

Spółka wywodziła, że organ skupia się na postrzeganiu siły wyższej jako przejawu zdarzenia o charakterze naturalnym bądź społecznym. Jednakże, w doktrynie spotykamy się z rozszerzonym postrzeganiem tego pojęcia - nie tylko jako zdarzenia naturalnego, przypadkowego czy mające silny wpływ na społeczeństwo. Odwołując się do poglądów doktryny Spółka wskazała, że: "Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom." (Wróbel Andrzej [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2019).

Pojęcie siły wyższej stało się także przedmiotem orzecznictwa Trybunatu Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. (Gergely Szemerey v. Miniszterelnókseget vezeto miniszter, C-330/14) wskazał, iż celem zbadania czy uchybienie było spowodowane siłą wyższa należy przeanalizować czy uchybienie to było spowodowane zaistnieniem niezależnych od podmiotu, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez podmiot należytej staranności. Skarżąca przywołała poglądy judykatury: Parras Medina, C-208/01, EU:C:2002:593, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). W analogiczny sposób pojęcie to jest rozumiane w judykaturze (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 435/15, M. Trzebiatowski (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 14B. Prawo własności przemysłowej, pod red. R. Skubisza, Warszawa 2012, s. 897)." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 919/15)

Spółka w zaistniałej sytuacji mimo dochowania należytej staranności, nie mogła złożyć w przewidzianym przepisami terminie stosownych dokumentów. Jednakże zaraz po ich skompletowaniu przedłożyła wymagane informacje.

W ocenie Spółki uprawnione jest twierdzenie, że kontrola celno-skarbowa jest okolicznością, którą w sytuacji Spółki nie można było przezwyciężyć - organy zajęły liczną ilość dokumentacji, która była potrzebna by przedstawić Dyrektorowi rzetelne i wiarygodne informacje. Spółka nie mogła żądać od organów skarbowych oddania dokumentów, bo ich na ówczesną chwilę potrzebowała. Spółka chcąc się odnieść do powyższego, wskazuje, że w toku trwających kontroli liczna ilość dokumentów zatrzymywana jest przez kontrolujących w celu przeanalizowania działań Spółki w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. Spółka niejednokrotnie wskazywała, iż znaczna część dokumentacji dotyczącej działalności Spółki została zabezpieczona przez [...] Urząd Celno - Skarbowy w T. (w ramach czynności kontrolnych z dnia [...] stycznia 2019, sygn. akt: [...], w związku z kontrolą celno-skarbową [...]). Z uwagi na to organy skarbowe przez dłuższy okres czasu stopniowo przeglądały przedłożone dokumenty, a ponadto ze względu na fakt trwających kontroli, osoby zarządzające Spółką musiały przeorganizować pracę zakładu, tj. przekierowały część pracowników w celu kompletowania potrzebnej dokumentacji na potrzeby trwającej kontroli. Gdyby nie powyższe działania, Spółka zostałaby uznana jako niewspółpracująca z organami skarbowymi, a co za tym idzie mogłoby to skutkować karami pieniężnymi, które były by dodatkowym obciążeniem dla już złej sytuacji finansowej Spółki. Dodatkowo, związku ze złą sytuacją finansową Spółki, liczba pracowników została znacznie zredukowana, a ponadto część osób przebywała na urlopach.

Mając na uwadze powyższe, bezsprzecznie można stwierdzić, iż sytuacja Spółki podlega zarówno przesłankom obiektywnym jak i subiektywnym siły wyższej. Sytuacja ta posiada zarówno cechy zewnętrzności, niemożności do przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, a ponadto Spółka na bieżąco informowała Dyrektora o sytuacji, w której się znajduje, jednocześnie wskazując, że zamiarem jej nie jest obejście prawa czy utrudnianie pracy organom - co jest kolejną i ostatnią przesłanką siły wyższej, czyli cechą dochowania należytej staranności.

Dalej Spółka zaznaczyła, iż nie ma ona takich uprawnień, które pozwoliłyby na zatrzymanie zaistniałych zdarzeń czy działań organów skarbowych. Znajduje się ona w pozycji, w której jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się podporządkować, w celu uwiarygodnienia prawidłowości swoich działań.

Spółka podkresliła, iż składając stosowne dokumenty u Dyrektora, zaprzestała ona naruszenia prawa. Działania jej nie wpłynęły ani na dochody budżetu państwa, ani też na bezpieczeństwo kraju. Minister odniósł się jedynie do "suchych" faktów, nie badając szerzej okoliczności sprawy.

Ponadto, mając na uwadze aktualną sytuację Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie stan epidemii SARS-CoV-2 Spółka przypomniała, iż cały polski rynek znajduje się w znacznym kryzysie gospodarczym, co nie ominęło również Spółki. Zła sytuacja finansowa została jeszcze bardziej pogłębiona, co znacznie utrudniło wywiązywanie się z zobowiązań finansowych zarówno wobec państwa jak i kontrahentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest niezasadna.

2. Zgodnie z przepisami powoływanej wcześniej ustawy BIO Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne za drugi kwartał 2019 r. w nieprzekraczalnym terminie do dnia 14 sierpnia 2019 r. Sprawozdanie zostało złożone w dniu [...] grudnia 2019 r., już po wszczęciu postępowania administracyjnego o wymierzeniu kary pieniężnej. Bezspornym jest, że nie został dochowany wymagany termin ustawowy. W rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Przedmiotem sporu między stronami nie są przyczyny nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, tj. zastosowanie – w wyniku stwierdzenia, że Spółka dopuściła się naruszenia, polegającego na przekazaniu sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za drugi kwartał 2019 r. po upływie terminu określonego w ustawie - art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, lecz zaistnienie przesłanek do odstąpienia od jej nałożenia, z uwzględnieniem art. 7, art. 77 oraz art. 189 e i f K.p.a.

3. Zasadne jest uznaniem że Spółka jako profesjonalny podmiot, powinna wykonywać zadania z zachowaniem szczególnej staranności i znajomości obowiązujących przepisów prawa. Przekazanie sprawozdania przez Spółkę, która dysponuje pełną informacją w tym zakresie, nie wymaga nadmiernych czynności, których wykonanie uzasadniałoby zwłokę w realizacji tego obowiązku. Tym bardziej, jak wskazuje Skarżąca, że w omawianym okresie Spółka nie dokonywała samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz nie rozporządzała nimi, ani też nie zużywała na potrzeby własne. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 30 ust. 1b ustawy BIO, sankcjonowanego wymierzeniem kary pieniężnej. Kara ta jest wymierzana na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, a jej wysokość jest stała. Nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja uznania administracyjnego. Nie ma też możliwości miarkowania kary. Również w przypadku złożenia sprawozdania po terminie, przepisy ustawy nie przewidują możliwości uchylenia nałożonej kary pieniężnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2093/18, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

4. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną, stanowiącą instytucję prawa karnego. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według sądu konstytucyjnego, to, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. W uzasadnieniu zaś wyroku w dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008 Nr 2, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2285/19, CBOSA).

Powyższe stanowisko należy ocenić jako trafne i znajdujące pełne zastosowanie w realiach sprawy rozpoznawanej. Okoliczności podnoszone w skardze nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowego stanowiska organu, nie podzielającego argumentacji Skarżącej, która nie dopełniła obowiązku przekazania sprawozdania w terminie.

5. Zasadne jest, by w omawianej sprawie nie zastosować art. 189f K.p.a. Ustawodawca w przepisie tym przewidział odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Przepis formułuje warunki dopuszczalności odstąpienia od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189 f § 1 pkt 1). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co - zgodnie z zasadą proporcjonalności - stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, jeżeli doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189 f § 1 pkt 2). Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189 f § 2). (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019).

Skarżąca przekazała sprawozdanie z prawie czteromiesięcznym opóźnieniem, po wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ. Niezłożenie sprawozdania nie pozostawało bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, a zatem nie można uznać naruszenia prawa przez Spółkę za znikome. Dodatkowo należy zauważyć, że Spółka w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie, o którym mowa w postępowaniu, dopuściła się już niedopełnienia obowiązku sprawozdawczego (niezłożenie w terminie sprawozdania za czwarty kwartał 2016 r. i 2017 r. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej).

Stanowisko organu o braku możliwości zaprzestania naruszenia prawa nie jest prawidłowe. Jest jednak uzasadnione dla oceny, że w przedmiotowym przypadku nie została spełniona także przesłanka przewidziana w art. 189f § 2 K.p.a., a więc że doszło do usunięcia naruszenia prawa przez stronę skarżącą. Przy tego typu naruszeniu, polegającym na opóźnieniu w przekazaniu sprawozdania usunięcie naruszenia prawa, a więc przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe (a więc takiego stanu, jakby do naruszenia nie doszło, bowiem termin przekazania sprawozdania minął). Z tych względów nie zachodził w sprawie przypadek umożliwiający odstąpienie od kary pieniężnej, wynikający z art. 189 f § 2 K.p.a.

Spółka, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów od lipca 2016 r. była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań. "Przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt: II GSK 134/16, CBOSA). Wyjaśnienia Spółki wskazują, że niezłożenie sprawozdania wynika z nieobecności osób odpowiedzialnych za dokumentację sprawozdawczą oraz kontroli celno-skarbowej w Spółce, co znacznie utrudnia płynne działanie Spółki uniemożliwiając wywiązywanie się z zobowiązań. Sytuacje te nie są tożsame z przesłankami wyłączającymi jej odpowiedzialność, bowiem profesjonalny podmiot powinien zabezpieczyć działanie Spółki w taki sposób, aby nie dopuścić do niewywiązywania się ze swoich obowiązków.

Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 189 e K.p.a., gdyż kontrole celno-skarbowe nie stanowią działania siły wyższej. Za siłę wyższą uważa się powszechnie ogólne określenie przyczyny sprawczej zdarzenia o charakterze przypadkowym lub naturalnym, żywiołowym, nie do uniknięcia, takiego, nad którym człowiek nie panuje (vis maior, quae humana infirmitas resistere non potest), tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/14, CBOSA.

Wykonywanie kognicji przez organy kontrolne nie należy do takich zdarzeń, mimo, że Spółka w tym przypadku jest w pozycji podmiotu administrowanego.

Zgodnie z piśmiennictwem siła wyższa zalicza się do zdarzeń o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Istnieje możliwość dokonywania elastycznej oceny dotyczącej tego pojęcia, tym niemniej nie sposób uznać, że wykonywanie przez organy swoich uprawnień w postaci kontroli jest zdarzeniem, którego nie można przewidzieć, a ten element definicji vis maior jest immanentny dla określenia jego desygnatów.

Z kolei epidemia, która może za siłę wyższą uchodzić nie wystąpiła w okresie, kiedy Spółka nie dochowała przewidzianych prawem obowiązków sprawozdawczości. Brak pracowników, z uwagi na konieczność dochowania należytej staranności, podwyższonej, wobec podmiotu, profesjonalnie zajmującego się daną działalnością, również nie może być uznany za vis maior.

W związku z powyższym kontrole celno-skarbowe należy postrzegać jako działania, których każdy przedsiębiorca powinien się spodziewać i nie wypełniają znamion siły wyższej. Ponadto skoro Spółka nie dokonywała transakcji w omawianym okresie, to tym bardziej trudno uzasadnić niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego "siłą wyższą" w postaci kontroli celno-skarbowej i uniemożliwieniem dostępu do dokumentów, a odnośnie do zmian organizacyjnych przesłanie sprawozdania zerowego nie stanowiło przeszkody nie do przezwyciężenia.

Wskazywane wyżej przez skarżącą okoliczności, mające usprawiedliwić ten stan rzeczy, nie usuwają skutków tego naruszenia. W uwarunkowaniach faktycznoprawnych tej sprawy organ prawidłowo bowiem wskazał, iż brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 189 e i f § 1 K.p.a., z uwagi na to, że waga ww. naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie sprawozdawczości.

Przepis art. 189 e K.p.a. nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Z kolei art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Nie zmienia to jednak samej zasady zastosowania przez organ prawem przewidzianych dolegliwości wobec naruszających obowiązek sprawozdawczości, jako wyłącznie konsekwencji samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji, jako skutku zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, jednakże przy równoczesnym rozważeniu wystąpienia szczególnych sytuacji, o których mowa w ww. przepisach K.p.a. i ich wpływu na odpowiedzialność strony.

5. Organy w toku postępowania administracyjnego, powinny zbadać okoliczności, które takie sytuacje kreują i ocenić ich konsekwencje dla odpowiedzialności strony w kwestii ustalonego naruszenia. W tej sprawie obowiązek ten został wykonany. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznoprawnego organ miał podstawy do konstatacji, że w sprawie nie zaistniała zarówno szczególna sytuacja z art. 189 e, jak również z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. Organy wywiązały się z tego obowiązku, przedstawiając zasadniczo spójne i logiczne argumenty, których strona skutecznie nie podważyła. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Reasumując, Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi zastrzeżeń.

6. Uznając decyzję organu I instancji za prawidłową, a zarzuty zawarte w odwołaniu strony za nieuzasadnione, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. obowiązany był do utrzymania tej decyzji w mocy.

Sąd działając z urzędu, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., stwierdzając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku