Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1830/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 188, art. 183 par. 1 w zw. z art 174 pkt 1 i 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 200 ust. 2 pkt 2, art. 201 ust. 1.
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T. P." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 803/12 w sprawie ze skargi "T. P." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz "T. P." S.A. w W. 6500 (sześć tysięcy pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T.P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że w dniu 12 września 2005 r. skarżąca spółka zawarła z S. A. S.A. umowę w sprawie udostępniania pojemności w celu świadczenia cyfrowych usług transmisyjnych za pomocą satelitarnego systemu A.. W dniu 7 września 2006 r. spółki podpisały aneks nr 1 do umowy na mocy, którego "korzystając z prawa opcji określonego w umowie" rozszerzyły współpracę poprzez włączenie do umowy postanowień o zapewnianiu określonej dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym Astra.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wszczął z urzędu kontrolę doraźną postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w wyniku, której stwierdził, że aneks nr 1 zawarty został bez zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm., dalej: Prawo zamówień publicznych). Organ wskazał, że art. 4 pkt 3c tej ustawy wyłączający jej zastosowanie do zamówień, których przedmiotem są usługi telekomunikacyjne świadczone drogą satelitarną został uchylony mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych i ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. Nr 79, poz. 55, dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 25 maja 2006 r.. Aneks nr 1 podpisany został przez skarżącą w dniu 7 września 2006 r., a więc w czasie, gdy usługi telekomunikacyjne świadczone drogą satelitarną nie były wyłączone spod obowiązku stosowania Prawa zamówień publicznych.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ nałożył na skarżącą karę pieniężna w wysokości 150.000 złotych z tytułu udzielenia w dniu 7 września 2006 r. zamówienia publicznego na udostępnienie dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A. dla potrzeb świadczenia usług związanych z nadawaniem programów cyfrowych bez zastosowania Prawa zamówień publicznych.

Objętą skargą decyzją Prezes Urzędu Zamówień Publicznych utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podnosząc, że brak było podstaw do uznania, że w przypadku udzielenia zamówienia publicznego na przedłużenie udostępniania pojemności w systemie A. dla potrzeb świadczenia usług – nadawania programów cyfrowych, nie miały zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż przepisy Prawa zamówień publicznych znajdowały zastosowanie w odniesieniu do aneksu nr 1. Sąd stwierdził, że przedmiotem aneksu była usługa nie objęta umową z 12 września 2005 r. polegająca na udostępnieniu dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym na innym niż dotąd transponderze oznaczonym jako 53, gdy początkowa umowa dotyczyła udostępniania pojemności tylko jednego transponder nr 59. Sąd podkreślił, że za udostępnioną dodatkową pojemność miała być wnoszona dodatkowa roczna opłata. Organ zasadnie, w ocenie Sądu, wywiódł zatem, że zawarcie tego aneksu doprowadziło do rozszerzenia zakresu przedmiotowego zamówienia udzielonego pierwotną umową, co w konsekwencji doprowadziło do udzielenia nowego zamówienia publicznego z pominięciem obowiązków nałożonych przepisami Prawa zamówień publicznych.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że nową umowę zawarto w celu udostępnienia dodatkowej pojemności urządzenia transmisyjnego oraz, że umowa ta była odpłatna. Umowa ta była, zatem zamówieniem publicznym w rozumieniu art. 2 pkt 13 Prawa zamówień publicznych. Sąd wskazał ponadto, że umowa z 12 września 2005 r. nie zawierała prawa opcji rozumianego jako uprawnienie do rozszerzenia przez zamawiającego zakresu zamówienia w trakcie trwania umowy, albowiem zakres opcji nie został w tej umowie opisany w sposób precyzyjny. Umowa z 7 września 2006 r. nie mogła być, zatem traktowana jako wykonanie tego prawa.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz przepisów ustawy – Prawo prywatne międzynarodowe, z uwagi na fakt, że powołany przepis nie dawał podstawy do udzielenia nowego zamówienia z pominięciem obowiązków w tej ustawie określonych, po dniu wejścia w życie ustawy ją zmieniającej. Uprawnienie swobodnego wyboru prawa według, którego strony mogły ułożyć swoje stosunki, wynikające z przepisów prawa prywatnego międzynarodowego, doznało w ocenie Sądu I instancji ograniczenia w zakresie w jakim skarżąca, w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, została zobowiązana do stosowania Prawa zamówień publicznych w odniesieniu do usług telekomunikacyjnych świadczonych drogą satelitarną.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną T. P. S.A. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi bez rozpoznania istoty sprawy, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a mianowicie:

- faktyczne zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a poprzestanie na bezkrytycznym, ogólnikowym przyjęciu błędnych, w tym wewnętrznie sprzecznych ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę bez odniesienia się do argumentów zaprezentowanych w skardze i przed sądem przez skarżącą oraz niewyjaśnieniu, dlaczego argumenty i dowody w zakresie zaprezentowanym przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie;

- zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie oceny prawnej ustaleń faktycznych, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia jakie przepisy bądź dlaczego uznano za właściwe w zakresie ustalenia: reguł wykładni treści umowy z 12 września 2005 r., reguł jej wykonania, granic dopuszczalności jej zmiany, niewyjaśnienia przez Sąd sposobu wykładni: pojęcia "udzielenie zamówienia bez stosowania ustawy", pojęcia opcji w rozumieniu ustalonym przepisami prawa Wielkiego Księstwa Luksemburga;

- brak jakiegokolwiek odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów opisanych w II pkt 1 lit. a – e skargi, a także faktyczne zaniechanie odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy Prawa zamówień publicznych oraz zastosowania przez organ wykładni rozszerzającej art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy;

Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem de facto skarżąca została pozbawiona prawa do kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji, a także prawa do oceny zasadności wydanego wyroku. Zakres i stopień wadliwości uzasadnienia nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia;

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oparciu orzeczenia na niewyczerpująco zebranym i budzącym wątpliwości materiale dowodowym sprawy, pominięciu okoliczności wynikających z zebranego materiału dowodowego przemawiających za słusznością stanowiska skarżącej, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w związku z naruszeniem art. 151 w. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, następujących przepisów:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu – "Opinia techniczna" na okoliczności w nim zawarte bez wskazania powodów odmowy wiarygodności i mocy dowodowej tego dowodu;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu telekomunikacji i informatyki na okoliczność, że pojemność transpondera stanowi jedynie techniczny parametr transmisji (przenoszenia) usług cyfrowych, a nie miernik zakresu transmisji (przenoszenia) usług cyfrowych, tym samym utrzymanie w mocy ustaleń faktycznych organu poczynionych na podstawie nieautoryzowanych informacji zawartych na stronie internetowej – Wikipedii, podczas gdy prawidłowa ocena powyższych okoliczności wymaga znajomości wiadomości specjalnych;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w tym nieustalenie charakteru prawnego pisma skarżącej z dnia 30 marca 2006 r. dotyczącego wykonania prawa opcji i związanych z nim skutków prawnych, a także przez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego wskazanych w uzasadnieniu skargi postanowień umowy z 12 września 2005 r. pomiędzy skarżącą a S. A. S.A. oraz postanowień aneksu nr 1 z dnia 7 września 2006 r.;

Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało błędnym utożsamieniem świadczenia umowy (przedmiotu zamówienia) z udostępnieniem pojemności w systemie satelitarnym A. na określonym transponderze, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie, iż w dniu 7 września 2006 r. nastąpiło udzielenie zamówienia publicznego na udostępnienie dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A. podczas gdy wskazania wiedzy technicznej oraz prawidłowa interpretacja postanowień umowy i aneksu nr 1 prowadzi do wniosku, że udostępnienie pojemności transponder należy rozpatrywać w kategoriach jednego z parametrów technicznych usługi determinujących sposób jej realizacji, a nie miernika zakresu przedmiotowego zamówienia;

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., względnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu wydanej w pierwszej instancji pomimo oparcia jej rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej, zarówno w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej jak i jej wymiaru;

- art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie usunięcia ww. wady decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy, a poprzestanie na wydaniu decyzji nr [...] powielającej istotne wady decyzji nr [...];

-art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie faktycznej istotnej zmiany treści rozstrzygnięcia decyzji nr [...] w stosunku do treści rozstrzygnięcia z dnia 30 maja 2011 r. (nr [...]) poprzez dopisanie łącznej wartości zamówienia, co nastąpiło bez formalnego uchylenia decyzji wydanej w I instancji, a także niewskazanie w rozstrzygnięciu decyzji czasookresu udzielenia zakwestionowanego zamówienia oraz niewyjaśnienie sposobu jej obliczenia w uzasadnieniu, co uniemożliwia kontrole sposobu ustalenia podstawy wymiaru kary;

- względnie naruszenie zasady nebis in idem oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nałożenie decyzją [...] kary pieniężnej za udostępnienie pojemności na transponderze nr 53 w okresie od 9 września 2009 r. do 7 września 2011 r. pomimo, że w tej części rozstrzygnięto o karze decyzją ostateczną nr [...];

d) art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 127 § 3, art. 138 § 1 i art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu wydanej w pierwszej instancji pomimo poczynienia sprzecznych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do wynikających z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji w zakresie sposobu udzielania rzekomego, nowego zamówienia publicznego poprzez podpisanie aneksu nr 1, a także poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego w następstwie nieopatrzonej istoty sprawy, nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz odniesienia się do zarzutów skarżącej w sposób sprzeczny z regułami logicznego rozumowania, tj. w oparciu o z góry przyjętą tezę, że podpisanie aneksu nr 1 stanowi o zawarciu odrębnej umowy w sprawie zamówienia publicznego podczas, gdy okoliczność ta wymaga udowodnienia, po uprzednim zanegowaniu racji skarżącej; Sąd powielił przedmiotowe błędy i nie odnosząc się do zarzutów skargi, ograniczył się do arbitralnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń w zakresie przedmiotu aneksu nr 1 oraz w zakresie sposobu udzielania rzekomego, nowego zamówienia publicznego;

2. ewentualnie – w przypadku uznania, że udostępnienie dodatkowej pojemności stanowi rozszerzenie zakresu przedmiotowego umowy – naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę charakteru prawnego aneksu nr 1 polegającą na uznaniu jego podpisania za czynność prawną zmieniającą zakres przedmiotowy umowy z dnia 12 września 2005 r. bądź uznania aneksu nr 1 za odrębną samodzielną umowę w sprawie zamówienia publicznego podczas gdy prawidłowa ocena prawna przedmiotowej czynności, dokonana w kontekście treści umowy z dnia 12 września 2005 r. pisma T. S.A. z dnia 30 marca 2006 r. o wykonaniu opcji oraz uwzględniając reguły wykładni oświadczenia woli przewidziane przez przepisy właściwe dla oceny tych czynności, w tym art. 1156 Kodeksu cywilnego Wielkiego Księstwa Luksemburga czynności, wskazuje na wykonawczy i porządkowy charakter dokumentu o nazwie aneks nr 1;

b. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca udzieliła zamówienia na udostępnienie dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A. z pominięciem ustawy Prawo zamówień publicznych podczas, gdy przyjmując nawet za podstawę oceny pogląd prawny organu odnośnie wykładni pkt B załącznika VI do umowy, należałoby uznać, że skarżąca pismem z dnia 30 marca 2006 r. przyjęła ofertę S. A. S.A. w zakresie dodatkowej pojemności, co oznaczałoby, że do zawarcia umowy na udostępnienie dodatkowej pojemności transponder w systemie satelitarnym Astra doszło zgodnie z art. 70 § 1 KC przez wejściem w życie przepisów zobowiązujących skarżącą do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych;

c. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 §, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca udzieliła zamówienia na udostępnianie dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A. z pominięciem ustawy prawo zamówień publicznych podczas gdy przyjmując nawet za podstawę oceny pogląd prawny organu, że aneks nr 1 stanowi odrębną umowę w sprawie zamówienia publicznego, należałoby logicznie uznać, że jej zawarcie musiało zostać poprzedzone zaproszeniem do negocjacji, a tym samym mogło dojść do wszczęcia negocjacji z tym skutkiem, iż do trybu zawarcia aneksu nr 1 należałoby stosować ogólne przepisy prawa cywilnego zgodnie z zasadą lex retro non agit (art. 3 KC);

d. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca udzieliła zamówienia na udostępnienie dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A. z pominięciem ustawy prawo zamówień publicznych podczas gdy przyjmując nawet za podstawę oceny pogląd Prawnu organu, że aneks 1 stanowi odrębną umowę w sprawie zamówienia publicznego należałoby logicznie uznać, iż jej zawarcie musiało zostać poprzedzone zaproszeniem do negocjacji, a tym samym mogło dojść po dniu 25 maja 2006 r. do wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co obligowało organ do ustalenia, czy naruszono przepisy ustawy określające przesłanki stosowania trybu udzielania zamówienia z wolnej ręki (art. 200 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa zamówień publicznych) zamiast poprzestania na nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy;

3. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawo zamówień publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do oceny prawnej dopuszczalności i skutków prawnych podpisania aneksu nr 1 podczas gdy zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm., dalej: ustawa Prawo prywatne międzynarodowe) zasadą lex retro non agit, zasadą ochrony praw nabytych oraz ewentualnie art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawy potwierdzającym, że prawem właściwym dla oceny prawnej dopuszczalności i skutków podpisania aneksu nr 1 są przepisy prawne Wielkiego Księstwa Luksemburga, a zatem niezależnie od charakteru prawnego aneksu nr 1, tj. zakwalifikowania jego podpisania jako wyrazu wykonania umowy albo jako jej zmiany, zastosowanie do ceny dopuszczalności dokonania tej czynności powinny mieć właśnie ww. przepisy, w tym art. 1156 Kodeksu cywilnego Wielkiego Księstwa Luksemburga, a nie przepisy ustawy prawo zamówień publicznych;

b) art. 7 Prawa zamówień publicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia "udzielanie zamówienia publicznego", polegającą na przyjęciu irracjonalnego stanowiska, że doszło do zawarcia nowej umowy w sprawie zamówienia publicznego (udzielenia zamówienia) dochodzi w niewiadomy sposób, tj. pomimo niepodjęcia przez rzekoma stronę umowy jakichkolwiek czynności ukierunkowanych na skuteczne zawarcie nowej umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przesłanek zastosowania trybów wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 66 -72 K.c. w zw. z art. 14 ustawy prawo zamówień publicznych, w szczególności pomimo braku zaproszenia wykonawcy do negocjacji w celu uzgodnienia istotnych postanowień umowy, a także poprzez bezpodstawne uznanie, iż każde odpłatne rozszerzenie zakresu przedmiotowego umowy stanowi per se udzielenie nowego zamówienia niezależnie od charakteru prawnego tej czynności i w oderwaniu od źródła jej dokonania podczas, gdy rozszerzenie zakresu podmiotowego umowy może stanowić przejaw jej wykonania w oparciu o pierwotnie zastrzeżone postanowienia, w szczególności stanowić wykonanie prawa opcji

ewentualnie, w przypadku uznania, że podpisanie aneksu nr 1 stanowi zmianę umowy polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu zakresu przedmiotowego umowy;

c) art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa zamówień publicznych poprzez jego wykładnię rozszerzającą, niedopuszczalną w świetle zasady określoności przepisów o charakterze represyjnym; polegającą na objęciu zakresem jego zastosowania zachowania polegającego na następczej zmianie zakresu przedmiotowego umowy podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uprawnia do nałożenia kary pieniężnej jedynie za pierwotne udzielenie zamówienia publicznego bez stosowania ustawy;

ewentualnie, w przypadku uznania, że podpisanie aneksu nr 1 stanowi udzielenie nowego zamówienia (nowa umowa):

d) art. 200 ust. 2 pkt 2 i art. 201 ust. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jako podstawy nałożenia i wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 150.000 złotych za udzielenie zamówienia o wartości 64.708.250 złotych bez zastosowania ustawy, podczas gdy przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku opisania przedmiotu zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwa konkurencję, a wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Prawa zamówień publicznych.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

- ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

- ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

- ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010).

Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Wskazać także należy, że do ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku należy przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy, nie wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia i nie odniesiono się do większości zarzutów skargi. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Ocenie legalności Sądu I instancji poddana została decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o przepisu Prawo zamówień publicznych. Oceniając jej zgodność z prawem Sąd I instancji przyjął, że "materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy" Prawa zamówień publicznych. W następnym zdaniu zacytowano treść art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa zamówień publicznych. Z tego zdaje się wynikać, że Sąd przyjął, iż kara pieniężna została nałożona na podstawie właśnie tego przepisu. Tożsamy wniosek wypływa także z tych wywodów Sądu I instancji, w których stwierdza się, że "nie budzi wątpliwości trafność ustaleń organu orzekających w sprawie, że skarżąca Spółka dopuściła się czynu określonego w art. 200 ust.1 pkt 1 lit c P.z.p. tj. udzieliła zamówienia bez stosowania ustawy, co stanowi wystarczającą przesłankę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej".

Przyjmując, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 200 ust.1 pkt 1 lit. c Prawa zamówień publicznych Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że w oparciu właśnie o ten przepis zastosowano w stosunku do skarżącej sankcje administracyjną. Sąd nie wskazał jaką podstawę materialnoprawną powołał organ w decyzji nakładającej karę, nie odniósł się także w tym zakresie do zarzutu skargi. To, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia wynika nie tylko z zarzutu skargi, skargi kasacyjnej ale także z odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której organ przyznał, że doszło do błędnego powołania podstawy prawnej działania organu przez wskazanie "202 ust.1 w zw. z art. 200 ust. 2 pkt 2 i art. 201 ust. 2 pkt 1" Prawa zamówień publicznych, "zamiast prawidłowych art. 202 ust. 1w zw. z art.200 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 201 ust.2 pkt 2 ustawy".

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie, czy Sąd nie dostrzegł powołanej w kontrolowanej decyzji podstawy materialnoprawnej, czy też uznał, że to była oczywista pomyłka lub też przyjął, że ta wadliwość decyzji nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej.

Nie wymaga głębszego wywodu teza, że przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej należy najpierw ustalić wzorzec kontroli poprzez wyznaczenie przepisów prawa materialnego, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a następnie dokonać wykładni tych przepisów, po czym ustalić czy elementy stanu faktycznego ustalonego w sprawie są wystarczające do ich subsumcji. W sytuacji, w której ramy materialnoprawne kontroli nie są jasne, czy też pozostają niejednoznaczne, nie sposób przejść do następnych etapów oceny legalności decyzji. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem, powołanym przez Sąd I instancji – art.200 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa zamówień publicznych - zamawiający, który udziela zamówienia bez stosowania ustawy podlega karze pieniężnej. W myśl natomiast przepisu, które według stron postępowania został powołany w decyzji o nałożeniu karze – art. 200 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy- karze pieniężnej podlega również zamawiający, który opisuje przedmiot zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala także na wiążące ustalenie stanu faktyczny przyjętego przez Sąd ani też odtworzenia ustaleń dokonanych przez organ. Relacja z ustaleń organu sprowadza się w istocie do wskazania, że pomiędzy skarżącą spółką a S. A. S.A. zawarta została w dniu 12 września 2005 r. umowa w sprawie udostępnienia pojemności w celu świadczenia usług transmisyjnych za pomocą systemu satelitarnego A., po czym w dniu 6 września 2006 r. strony podpisały aneks nr 1 mocą, którego zdecydowały się rozszerzyć współpracę poprzez włączenie do umowy postanowień o zapewnieniu określonej dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A.. Oprócz określenia przedmiotu umowy brak jest jakiejkolwiek analizy postanowień umowy i aneksu pozwalających na ustalenie sposobu ich realizacji, czasu jej trwania jak i innych elementów pozwalających zweryfikować pogląd organu, że Aneks nr 1 to nowa umowa pomiędzy stronami.

W rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wywiódł, że "przedmiotem Aneksu była usługa nieobjęta umową z dnia 12 września 2005 r. polegająca na udostępnieniu dodatkowej pojemności w systemie satelitarnym A., na innym niż dotąd transponderze, oznaczonym nr 53, gdy początkowa umowa dotyczyła udostępnienia pojemności tylko jednego transpondera nr 59". Z tego wywodu nie wynika jednak, czy to są ustalenia własne Sądu, czy też ustalenia organu przyjęte przez Sąd. Niezależnie jednak od tej uwagi zauważyć należy, że bez analizy postanowień umowy i aneksu nie można odnieść się do konsekwentnych twierdzeń skarżącej spółki "że pojemność transpondera stanowi jedynie techniczny parametr transmisji (przenoszenia) usług cyfrowych, a nie miernik zakresu transmisji (przenoszenia) usług cyfrowych". Brak weryfikacji tego stanowiska w oparciu o postanowienia umowy ma również przeniesienie na pominięcie w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii obejmującej zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z "Opinii Technicznej". Zarzut zaniechania przeprowadzenia tego dowodu został podniesiony w skardze i całkowicie pominięty przez Sąd I instancji.

Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do wysokości nałożonej nią kary. Zgodnie z art. 201 ust. 1 wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 200, ustala się w zależności od wartości zamówienia. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, w oparciu o co ustalono wartość zamówienia, a tym samym czy wysokość kary odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej postawiono cały szereg zarzutów odnoszących, najogólniej rzecz ujmując, do zakwestionowania poglądu, że podpisania aneksu nr 1 stanowi o zawarciu odrębnej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Odniesienie się do tych zarzutów, wobec braku ustaleń obejmujących istotne z punktu widzenia tej sprawy postanowienia umowy z dnia 12 września 2005 r. i aneksu z dnia 7 września 2006 r. jest niemożliwe. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że zaniechano przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego. Racje ma także skarżąca spółka, ze Sąd nie odniósł się do większości zarzutów skargi, a tym samym niedostatecznie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazana wadliwość uzasadnienia wyroku przedwczesnymi czyni wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.