Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 711/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 31a
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 146, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr DCh.DI.7024.2.27.2022.MZ.MK w przedmiocie ograniczenia emisji hałasu I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z 30 sierpnia 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "LWIOŚ", "organ") wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, dalej jako: "u.i.o.ś.") i ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 lipca 2022 r. do 24 sierpnia 2022 r. w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Lublinie – Rejon Dróg Wojewódzkich w Hrubieszowie, udokumentowanej protokołem kontroli nr CHE 112/2022, zarządził: podjąć działań organizacyjno-technicznych ograniczających emisję hałasu komunikacyjnego z Drogi Wojewódzkiej nr 844 w miejscowości Raciborowice do dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocy: LAeqN = 56 dB dla terenu zabudowy zagrodowej określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (DZ.U. z 2014, poz. 112). Termin realizacji działań określono jako niezwłoczny, wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 maja 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie Delegatura w Chełmie w dniach od 28 lipca do 24 sierpnia 2022 r. w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Lublinie - Rejon Dróg Wojewódzkich w Hrubieszowie, w miejscowości Raciborowice, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Zdaniem organu Zarządca nie zapewnił utrzymania poziomu hałasu dla pory nocy poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie do czego zobowiązany jest w art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo Ochrony Środowiska. Wskazano, że według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenu zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu komunikacyjnego pochodzącego od dróg dla pory nocy wynosi Labqn = 56 dB, podczas gdy na podstawie pomiarów ciągłych przeprowadzonych na zlecenie WIOŚ w Lublinie Delegatura w Chełmie przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w Lublinie w dniach od 2 do 7 sierpnia 2022 r. określono, że w punkcie nr 1 w porze nocy na przełomie 5-6 sierpnia 2022 r. poziom hałasu emitowanego przez przejeżdżające pojazdy wynosił LAeqN = 57,3 dB. Zgodnie z tym, organ uznał, iż Zarządca Drogi nie dotrzymał dopuszczalnego poziomu emisji hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie pokontrolne wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie (dalej jako "Zarząd", "skarżący") domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono:

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, lotniskiem, portem (Dz. U. z 2011 r, Nr 140, poz. 824 z późn. zm.), w szczególności określonych w Załączniku Nr 3 do rozporządzenia - Referencyjna metodyka wykonywania okresowych pomiarów poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych i linii tramwajowych oraz kryteria lokalizacji punktów pomiarowych, i przeprowadzenie kontroli interwencyjnej bez zachowania określonych wskazanym rozporządzeniem i Załącznikiem Nr 3 wymagań, czego skutkiem było błędne ustalenie poziomu hałasu w porze nocy i błędne ustalenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu komunikacyjnego pochodzącego od dróg dla pory nocy dla terenu zabudowy zagrodowej.

Uzasadniając skargę podniesiono, że Załącznik nr 3 szczegółowo określa warunki w jakich mają zostać przeprowadzone pomiary, procedurę rejestracji hałasu oraz wskazuje jakie dane mają być ewidencjonowane w protokołach i sprawozdaniach z pomiarów. Zgodnie z wytycznymi, sprawozdanie z pomiarów zawiera informacje związane z eksploatacją dróg publicznych takie jak parametry ruchu (natężenie ruchu lub liczbę pojazdów danego typu, strukturę ruchu, średnią prędkość potoku ruchu, rodzaj ruchu - płynny, przerywany, pkt l.2.3)a)). Zarząd wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na odcinku drogi wojewódzkiej nr 844 Białopole - Teratyn nie mierzono natomiast natężenia ruchu ze względu na uszkodzone urządzenie pomiarowe natężenia ruchu. Zarząd podniósł również, że niewykluczonym jest, iż pomiar przekraczający nieznacznie poziom dopuszczalny hałasu był sytuacją wyjątkową, wynikającą z nietypowego natężenia ruchu występującego w dniu pomiarów. Podkreślił, że nie sposób natomiast tego stwierdzić, z uwagi na brak pomiarów natężenia ruchu w dniu pomiarów. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z Załącznikiem nr 3, w jego pkt B. określone zostały kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego, jak wynika ze szkicu planu sytuacyjnego przedstawiającego między innymi punkt pomiarowy, znajdował się on w znacznej odległości od budynków mieszkalnych, a zatem miejsc faktycznego pobytu ludzi. Punkt pomiarowy wyznaczony został 9 m od źródła hałasu, gdzie odległość pierwszej linii zabudowy od drogi wynosi zarówno po stronie wykonywania pomiarów, jak i po stronie przeciwnej 17 m. Punkt zaznaczony na szkicu sytuacyjnym, położony blisko granicy działki, z pewnością nie jest miejscem możliwego pobytu ludzi. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z Załącznikiem nr 3 protokół powinien zawierać między innymi informacje o użytych przyrządach pomiarowych i ustawieniach ich funkcji, w tym daty ważności świadectw wzorcowania oraz opis parametrów ustawienia przyrządów pomiarowych podczas pomiarów (pkt 1.1.7) i 10)), które nie znalazły się w protokole z pomiarów. Nie można zatem zdaniem skarżącego zweryfikować, czy pomiary wykonane zostały odpowiednim przyrządami, posiadającymi ważne świadectwa wzorcowania. Również zgodnie z Załącznikiem Nr 3 pkt. E.9., organ dokonując pomiarów i ustalając poziom tła akustycznego na poziomie statystycznym L95 powinien to uzasadnić. W ocenie skarżącego takie uzasadnienie, pomimo ustalenia poziomu tła akustycznego właśnie na poziome statystycznym L95, nie znalazło się ani w protokole ani w sprawozdaniu z pomiarów.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że pomiary hałasu wykonane w 2022 roku nie posiadały informacji dotyczących parametrów ruchu z powodu uszkodzenia urządzenia pomiarowego. Parametry ruchu podaje się, jeśli jest to możliwe, co wskazuje pkt 1.2.3.a tiret piąte Załącznika nr 3, co oznacza, że informacja ta jest fakultatywna.

W odniesieniu do kwestii lokalizacji punktów pomiarowych wskazano, że pkt B.2.2 oraz B.2.2.b ww. Załącznika mówi m.in. że: "punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem". Wspomniany punkt pomiarowy, zlokalizowany 9 m od skrajnego pasa ruchu, za linią ogrodzenia zamieszkałych posesji we wsi Raciborowice jest usytuowany na terenie chronionym akustycznie. Pomiary nie były prowadzone przy elewacji budynku. Taki pomiar ciągły emisji hałasu w odległości 0,5 m od elewacji lub w świetle okna przy takim czasie pomiarów jest uciążliwy dla mieszkańców.

Odnosząc się do kwestii informacji dotyczących aparatury pomiarowej - nr świadectwa wzorcowania i datę wzorcowania wskazano, że ww. informacje umieszczono na pierwszych stronach Sprawozdania nr 450/200 i Protokołu z pomiarów hałasu komunikacyjnego pochodzącego z dróg nr 38/H/2022. Natomiast na pierwszej stronie Sprawozdania nr 450/2022 umieszczono informację dot. rodzaju niepewności rozszerzonej i określenia tej niepewności zgodnie z pkt E.9 ww. rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.), dalej: "u.i.o.ś.".

Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, w szczególności – stosownie do art. 12 ust. 2 – ma obowiązek, w wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym terminie, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne ma charakter aktu władczego, ale podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "może wydać" wynikające z art. 12 ust. pkt 1 u.i.o.ś. . Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizyczne (por. NSA w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 935/21, CBOSA).

Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21, CBOSA).

Jak wynika z protokołu kontroli badanie hałasu pochodzącego z drogi nr 844 w miejscowości Raciborowice prowadzono na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz.U. z 2011 r., poz. 824). Wskazać należy, że z Załącznika Nr 3 rozporządzenia dotyczącego referencyjnej metodyki wykonywania okresowych pomiarów poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych i linii tramwajowych oraz kryteriów lokalizacji punktów pomiarowych wynikają zasady prowadzenia pomiaru hałasu przy drodze. W części B Załącznika nr 3 rozporządzenia, w ustępach 1 i 2 wskazano, że pomiary prowadzi się w punktach pomiarowych, a nie jak w kontrolowanej sprawie w jednym punkcie.

Z przepisów tych wynika, że:

1. Lokalizację punktów pomiarowych ustala się indywidualnie dla każdego punktu pomiarowego w zależności od:

1) celu pomiarów;

2) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu;

3) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu, w szczególności własności ekranowania i uginania fal dźwiękowych.

2. Lokalizując punkty pomiarowe, stosuje się następujące kryteria:

1) przy lokalizacji punktu pomiarowego należy przyjąć, że wynik pomiaru w jednym punkcie będzie charakteryzował hałas z danego, jednorodnego pod względem akustycznym odcinka drogi publicznej, linii kolejowej lub tramwajowej, w odniesieniu do odcinków torowisk; jednorodność ta dotyczy nie tylko parametrów ruchu oraz drogi publicznej, linii kolejowej lub linii tramwajowej, lecz jednocześnie najbliższego otoczenia;

2) punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w taki sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu hałasu na ludzi w miejscu ich możliwego pobytu ze źródeł, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem następujących zasad:

a) na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości nie mniejszej niż 1,5 m nad powierzchnią terenu,

b) na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się w zależności od możliwości:

- przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości od 0,5 m do 2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas,; podczas pomiarów hałasu dopuszcza się, w miarę możliwości, okno otwarte, zamknięte lub uchylone w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

- na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji lub na terenach otaczających te budynki;

3) jeżeli granicę między źródłem a terenem objętym ochroną przed hałasem stanowi element ekranujący, w szczególności ekran akustyczny, mur, parkan lub budynek, punkt pomiarowy sytuuje się na terenie podlegającym ochronie przed hałasem, poza obszarem cienia akustycznego wytworzonego przez ten element, z wyjątkiem sytuacji, gdy wszystkie części budynków chronionych znajdują się w cieniu akustycznym lub gdy zachodzi konieczność pomiaru poziomu dźwięku w miejscu zlokalizowanym w cieniu akustycznym;

4) jeżeli na drodze rozprzestrzeniania się dźwięku znajduje się element ekranujący, mikrofon lokalizuje się na wysokości minimum 0,5 m nad tym elementem, w miarę możliwości w jego płaszczyźnie;

5) w przypadku wykonywania pomiarów poziomów hałasu w miejscu projektowanego ekranu akustycznego, punkt pomiarowy lokalizuje się w płaszczyźnie przewidywanego ekranu na wysokości minimum 0,5 m ponad projektowaną górną krawędzią ekranu.

W niniejszej sprawie punkt pomiarowy zlokalizowano w znacznej odległości od budynków mieszkalnych, a zatem miejsc faktycznego pobytu ludzi. Punkt pomiarowy wyznaczony został 9 m od źródła hałasu, natomiast odległość pierwszej linii zabudowy od drogi wynosi zarówno po stronie wykonywania pomiarów, jak i po stronie przeciwnej 17 m. Wskazać należy, że punkt zaznaczony na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu , położony jest blisko granicy działki. Zdaniem Sądu nie można uznać, że jest to miejsce możliwego pobytu ludzi. Należy zwrócić uwagę, że na szkicu sytuacyjnym widnieje zieleń wysoka (drzewa), która może być elementem ekranującym mającym wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięku. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wartości przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przy uwzględnieniu niepewności pomiaru w granicach 0,95 dB, zdaniem Sądu zasadnym jest dokonanie pomiarów w kilku punktach pomiarowych. W szczególności mając na uwadze, że w części B Załącznika nr 3 rozporządzenia, w ustępach 1 i 2 wskazano, że pomiary prowadzi się w punktach pomiarowych, a nie w punkcie pomiarowym.

Zdaniem Sądu uchybieniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest także brak w protokole kontroli daty ważności świadectw wzorcowania. Wskazać należy, że pkt I. Załącznika nr 3 określa jakie dane ewidencjonowane są w protokołach i sprawozdaniach z pomiarów. Protokół powinien zawierać między innymi numery i daty wydania i ważności świadectw wzorcowania /pkt 1.7) b)/. W związku z powyższym zgodzić się należy ze skarżącym, że nie można zweryfikować, czy pomiary wykonane zostały odpowiednim przyrządami, posiadającymi ważne świadectwa wzorcowania.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego informacji ustalenia poziomu statystycznego L95 wraz z uzasadnieniem użycia takiej niepewności pomiarowej wskazać należy, że na pierwszej stronie Sprawozdania nr 450/2022 umieszczono informację dotyczące rodzaju niepewności rozszerzonej i określenia tej niepewności zgodnie z pkt E.9 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu braku informacji dotyczącej parametrów ruchu wskazać należy, że parametry ruchu podaje się, jeśli jest to możliwe, co wskazuje pkt 1.2.3.a tiret piąte Załącznika nr 3 rozporządzenia. Oznacza to, że informacja ta jest fakultatywna.

Wadliwość protokołu kontroli oraz lokalizacji miejsca punktu pomiarowego opisane wyżej nie pozwalała na ustalenie w sposób pewny czy naruszenie prawa miało miejsce. Wskazana wadliwość ma charakter podstawowy i nieusuwalny (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 647/17 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 62/17). Wskazać należy, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. mogą być tylko ustalenia prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny na podstawie treści protokołu, czy naruszenie prawa miało miejsce i zweryfikować stwierdzeń protokołu na ten temat.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).