Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 503/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Nowogrodziec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2014 r. nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr XLVII/351/14 z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2014 r. nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1 działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) dalej: ustawa, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr XLVII/351/14 z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy oraz art. 43 ust. 10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm., dalej: u.o.p.s.) Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła uchwałę nr XLVII/351/14 w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie (dalej: uchwala).

Uchwała została podjęta przez Radę Miejską z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej wyrażonej w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Przepis ten stanowi, że "Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie." Istotne znaczenie ma postanowienie § 8 uchwały, które stanowi, że: "Wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty 3.000 zł."

W ocenie Wojewody regulacja ta nie może zostać uznana za prawidłowe określenie wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Rada podejmując uchwałę zobowiązana była do określenia konkretnej wielkości świadczenia, a nie jej maksymalnej wysokości. Wysokość ta powinna zostać w uchwale ustalona precyzyjnie, w sposób który nie będzie budził wątpliwości. Rada natomiast określiła jedynie górną granicę świadczenia.

Art. 43 ust. 10 u.o.p.s. wyznacza organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zakres spraw podlegających obligatoryjnemu unormowaniu w treści uchwały. Z treści delegacji ustawowej oraz użytego tam sformułowania wynika, że rada gminy w drodze uchwały określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Ustawodawca tym samym zobowiązał organ stanowiący do określenia konkretnej wysokości świadczenia a nie wartości, której nie może ono przekroczyć.

W związku z powyższym uprawniony jest pogląd o wadliwym określeniu wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie w postanowieniu § 8 uchwały.

Postanowienia uchwały dotyczące zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie muszą odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, a Rada powinna określić w uchwale prawidłowo wszystkie elementy wymienione w art. 43 ust. 10 u.o.p.s.

Przyjęte rozwiązanie w zakresie wysokości świadczenia z pomocy społecznej naraża potencjalnych beneficjentów na uznaniowość, nierówne traktowanie w tych samych okolicznościach, zaskakiwanie treścią nieostrych przepisów. Uchwała powinna zapewnić równe traktowanie adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji z punktu widzenia ich praw i obowiązków. Postanowienie § 8 nie daje takiej gwarancji.

Z tej racji norma delegacyjna wyrażona w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. nie została w pełni zrealizowana. Wymaga wskazania, że stan wadliwego zrealizowania jednego z elementów delegacji ustawowej jest tożsamy z jego nieokreśleniem. Pociąga to dalsze konsekwencje w postaci niezrealizowania upoważnienia ustawowego w całości. Standardy poprawnej legislacji wymagają, aby na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydano jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje spraw przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (§ 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz., 908). W związku z tym uprawniony jest pogląd, że każdorazowe niekompletne wypełnienie umocowania do podejmowania uchwał stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, rodzące potrzebę stwierdzenia nieważności tego aktu w całości.

Organ nadzoru w dalszej części wskazał pozostałe naruszenia prawa zawarte w uchwale.

W § 4 ust. 2 uchwały wprowadzono następujące rozwiązanie: "Pomoc przeznaczona jest w szczególności dla osób:

a) które były dotąd bezczynne zawodowo z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem lub innych przyczyn rodzinnych,

b) pozostających długotrwale bez pracy z powodu braku ofert pracy w ich zawodzie,

c) bez zawodu, które mogłyby podjąć pracę po przyuczeniu do zawodu."

Zdaniem Wojewody powyższa regulacja wykracza poza zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia, określonego w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Jednocześnie w sposób niedopuszczalny modyfikuje przepisy art. 7 i art. 8 ust. 1 tegoż aktu. Zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie jest świadczeniem z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. d u.o.p.s.). Krąg osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki ich udzielania określa ustawa o pomocy społecznej w art. 5 w związku z art. 7 (okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy i art. 8 (kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia). Z przepisów ustawowych wynika jednoznacznie, że jeżeli osoba (rodzina) ubiega się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi spełniać kryteria dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej ustawowej dysfunkcji lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Organowi stanowiącemu gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje w kształtowaniu powyższych przesłanek. W szczególności rada nie może powyższych kwestii regulować w sposób dowolny, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy w kwestii określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej (w tym zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie) ponieważ ustawodawca nie przyznał jej takiego uprawnienia. Art. 8 ust. 1 u.o.p.s. stanowi regułę, od której odstępstwem są jedynie wymienione przez ustawodawcę: art. 40 (zasiłek celowy przyznany osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, zdarzenia losowego), art. 41 (specjalny zasiłek celowy), art. 53a oraz art. 91 u.o.p.s. Zasiłki te, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające przywoływane już powyżej kryterium dochodowe. Wypada podnieść, że nie należy to do zakresu uregulowań uchwały.

Zdaniem Wojewody określanie kręgu beneficjentów zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostało powierzone przez ustawodawcę delegacją ustawową wyrażoną w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. W związku z tym § 4 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe i tym samym narusza przepisy prawa.

W § 5 uchwały przyjęto, że zasiłek celowy udzielany jest na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Przyjęte rozwiązanie stanowi istotne naruszenie art. 102 u.o.p.s. Zgodnie z tym przepisem: 1. Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. 2. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu.

Z postanowienia art. 102 u.o.p.s. wynika, że ustawodawca przewidział udzielenie świadczenia z pomocy społecznej na podstawie wniosku określonego podmiotu lub z urzędu, które ma zastosowanie także do zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

W § 5 uchwały ograniczono się jedynie do rozwiązania wnioskowego udzielenia świadczenia pomijając możliwość przyznania świadczenia z urzędu. W związku z tym uprawniony jest pogląd, że § 5 uchwały jest przejawem modyfikacji postanowień ustawowych.

Odwołując się do standardów prawidłowej legislacji wyrażonych w Załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", należy wskazać że zakazanym jest powtarzanie przepisów ustawy upoważniającej jak również przepisów innych aktów normatywnych w akcie prawa miejscowego (§ 118 w zw. z § 143 załącznika). W związku z tym, rozumując argumentum a minore ad maius, tym bardziej zakazaną konstrukcją jest modyfikacja przepisów ustawowych.

W § 7 uchwały Rada przyjęła, że jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany w szczególności na: " (...)

1) podjęcie działalności gospodarczej;

2) wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy;

3) przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej;

4) pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej;

5) pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą."

Zdaniem Wojewody rada gminy nie ma kompetencji do określenia celu przeznaczenia przyznanego zasiłku celowy na ekonomiczne usamodzielnienie. Artykuł 43 ust. 10 u.o.p.s. upoważnia organ ten do określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

Wobec tego Rada przekroczyła upoważnienie wyrażone w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Organ gminy nie może zatem rozstrzygać, na jakie cele może być przeznaczony zasiłek celowy, bowiem jest to materia wyłączona spod jego regulacji.

W § 10 ust. 1 uchwały przyjęto, że Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Nowogrodźcu ma prawo kontrolować, czy pomoc przyznana na podstawie uchwały została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Konfrontując przyjęte unormowanie z delegacją ustawową należy stwierdzić, że Rada nie była upoważniona do regulowania problematyki związanej z kontrolą wykorzystania przyznanego świadczenia w przyjętym akcie prawa miejscowego. Rolą ich było określenie w odniesieniu do świadczenia:

1) jego wysokości,

2) szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz

3) szczegółowych warunków i trybu jego zwrotu.

Ustawodawca nie upoważnił Rady do regulowania jakichkolwiek szczegółów w kwestii pomiędzy przyznaniem, a zwrotem zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnię, w szczególności kontrolę jego wykorzystania.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje weryfikację wykorzystywania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W art. 11 ust. 1 u.o.p.s. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Podsumowując powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada nie była upoważniona na mocy art. 43 ust. 10 u.o.p.s. do wprowadzania rozwiązań polegających na kontroli sposobu wykorzystywania przyznanego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, ponieważ kwestia ta została już uregulowane na poziomie ustawowym. Organ stanowiący gminy nie został upoważniony do przyjmowania rozwiązań konkurencyjnych w stosunku do nich.

Sięgając ponownie do kanonów prawidłowej legislacji, organ nadzoru wskazał, że wymagają one aby realizacja upoważnienia ustawowego miała charakter kompleksowy. Równocześnie oczekuje się od legislatora lokalnego przestrzegania zakazu jego przekroczenia. Zgodnie z rozwiązaniem wyrażonym w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - upoważnieniu ustawowym (§ 115 w zw. z § 143 przy wołanego załącznika dc rozporządzenia).

W ocenie Wojewody rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym do czego zobowiązuje art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 43 ust. 10 u.o.p.s. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tej normy ustawy o pomocy społecznej wyrażająca się:

1) nieuprawnionym i wadliwym uznaniem, że obowiązkiem strony skarżącej było ustalenie stałej (sztywnej) kwoty zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, mimo iż należyta wykładnia powyższego zapisu nie uzasadnia przyjęcia takiej oceny prawnej powyższej normy prawa materialnego, a nadto istota zasiłku celowego tego rodzaju nakazuje ustalenie, że kwota zasiłku może być różna w zależności od rzeczywistych potrzeb beneficjenta pomocy społecznej, zaś obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ustalenie wysokości jako wartości kwoty maksymalnej, którą może uzyskać wnioskujący beneficjent,

2) wadliwym uznaniem, że przyznanie zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie może nastąpić również z urzędu, nie zaś wyłącznie na wniosek, co stoi w sprzeczności z istotą zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie,

3) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może wskazać przykładowych zadań na które może być przyznany zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie się, kierując się realiami obowiązującymi na terenie gminy oraz doświadczeniem w zakresie udzielanego wsparcia na tut. obszarze,

4) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może wskazać grup osób, do których w pierwszej kolejności powinno być kierowane wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie, bez wyłączenia innych osób mogących korzystać ze wsparcia,

5) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może określić uprawnienia do ustalenia czy wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie jest realizowane zgodnie z przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia aktu nadzoru,

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych

W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy stwierdził, że nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnosząc następujące zarzuty do jego treści.

1) Błędne jest twierdzenie Wojewody jakoby treść § 8 uchwały nie może zawierać zapisu o kwocie granicznej, zaś wysokość powinna mieć charakter "sztywny" i skonkretyzowany w postaci jednej kwoty.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, stanowisko powyższe jest chybione i sprzeczne z zasadami art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, gdyż rolą pomocy publicznej jest udzielanie (na zasadach subsydiarności) wsparcia osobom potrzebującym m.in. w formie wsparcia finansowego, lecz z uwzględnieniem realnych i uzasadnionych potrzeb oraz zachowaniem zasady celowości i gospodarności w wydatkowaniu środków publicznych oraz pomocniczości wsparcia ze środków publicznych w ramach pomocy społecznej.

Tym samym obowiązkiem organu jest dokonanie indywidualnej oceny potrzeb beneficjenta zasiłku i przyznanie mu wsparcia adekwatnego do jego realnych potrzeb w oparciu o złożony wniosek wskazujący na realne możliwości ekonomicznego usamodzielnienia.

Ustalenie wartości sztywnej zasiłku oznaczałoby złamanie powyższych reguł i tworzyłoby - po stronie organu - obowiązek wypłaty stałej kwoty mimo, że beneficjent takowej kwoty nie potrzebowałby w relacji do sposobu zamierzonego usamodzielnienia i taka pomoc byłaby zbyt wysoka lub też nieadekwatna do jego potrzeb w zakresie wysokości.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wbrew twierdzeniom organu nadzoru uznaniowość w przedmiotowej sprawie po stronie organu nie stanowiłaby zagrożenia dla beneficjenta, zaś możliwość ustalenia indywidualnej - dostosowanej do realnych potrzeb beneficjenta - kwoty wsparcia stanowiłaby rzeczywistą realizację wskazań ustawodawcy.

Jego zdaniem, zapisy normatywne o podobnym celu znajdują się w art. 46 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdzie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że wartość środków tam wskazana z Funduszu Pracy stanowi wartość graniczną, lecz realna wartość przyznanego wsparcia może być niższa - adekwatna do potrzeb potencjalnego beneficjenta.

Tym samym, zdaniem pełnomocnika, błędne jest stanowisko organu nadzoru dowodzące, że wysokość kwoty zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie musi być "sztywna" i nie może podlegać indywidualnemu ustaleniu (wartościowaniu) z uwagi na realia związane z wnioskiem o ekonomiczne usamodzielnienie się. Wskazanie organu, iż wysokość zasiłku musi być w każdym przypadku stała i identyczna stanowi niewątpliwie wadliwą wykładnię delegacji ustawowej zawartej w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie pełnomocnika skarżącej to właśnie regulacja wskazana w § 8 unieważnionej uchwały musi być traktowana jako prawidłowa, albowiem odmienna wykładnia stałaby w sprzeczności z regułą wynikającą z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższe oznacza, że akt nadzoru jest w tym zakresie błędny i powinien zostać uchylony.

2) Równie chybione, zdaniem pełnomocnika Gminy, jest stanowisko Wojewody jakoby § 5 uchwały był prawnie wadliwy na gruncie art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe wskazanie organu nadzoru, zdaniem pełnomocnika, dowodzi nieznajomości reguł działania systemu pomocy społecznej, ponieważ zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie z logiki swojej funkcji nie może być udzielony z urzędu, albowiem organ nie posiada kompetencji, aby:

1) zobowiązać dany podmiot do podjęcia skonkretyzowanej działalności w celu dokonania ekonomicznego usamodzielnienia,

2) wskazać ruchomości służące celowi wskazanemu powyżej,

3) samodzielnie wskazać skonkretyzowaną kwotę pieniężną zasiłku ze sposobem jego wykorzystania.

Powyższe wskazania dowodzą jednoznacznie, że bezpodstawne i nieuprawnione jest stwierdzenie bezprawności § 5 uchwały z uwagi na rzekomą możliwość udzielenia zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie z urzędu, jako że ten rodzaj wsparcia (świadczenia) nie może być udzielony z urzędu z racji swojego charakteru i rodzaju udzielanego wsparcia.

3) Za nieuzasadnione pełnomocnik skarżącej uznał również wskazanie nadzoru w zakresie nielegalności regulacji § 7 uchwały wskazującej przykładowe formy ekonomicznego usamodzielnienia na które może być udzielony zasiłek celowy. W ocenie strony skarżącej takie ustalenie jest jak najbardziej prawnie dopuszczalne i nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, która wszak określa, że obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

Wskazanie form wykorzystania udzielanego wsparcia nie stanowi nieuprawnionego wykroczenia poza delegację ustawową - wręcz przeciwnie stanowi wykonanie opisanej powyżej delegacji, szczególnie że lista form ekonomicznego usamodzielnienia nie stanowi katalogu zamkniętego, lecz otwarty wykaz przykładowych działań mogących stanowić skuteczną formę ekonomicznego usamodzielnienia.

Powyższa regulacja normatywna określa jedynie wiodące cele dla osób korzystających z pomocy społecznej, które mogą stanowić realne możliwości na lokalnym rynku - dokonania skutecznego ekonomicznego usamodzielnienia się przez beneficjenta pomocy, jednak w żaden sposób nie zamyka drogi pozyskania środków na inne - realne do osiągnięcia - działania mające na celu osiągnięcie zamierzonego usamodzielnienia przez osobę korzystającą ze wsparcia.

Wskazując na powyższe również stwierdzenia organu nadzoru o rzekomej nielegalności przyjętej regulacji w § 7 uchwały należy uznać za nieuprawnione.

4) Pełnomocnik skarżącej za wadliwe uznał również stanowisko organu nadzoru w zakresie § 4 ust. 2 uchwały, ponieważ wskazana tam regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego, a jedynie wskazuje na priorytety związane z osobami, które powinny uzyskać wsparcie w sytuacji niewątpliwie ograniczonych środków finansowych samorządu. Tym samym zapis § 4 ust. 2 uchwały nie wyznacza jednoznacznie zamkniętej grupy (grup) beneficjentów a jedynie wskazuje, które osoby powinny zostać w szczególności objęte wsparciem, co nie zamyka jednak drogi innym osobom zamierzającym uzyskać zasiłek celowy na dokonanie ekonomicznego usamodzielnienia się. Odmienne ustalenia organu nadzoru powodują bezpodstawną ingerencję w samodzielność legislacji organu stanowiącego, gdyż sporny zapis nie ogranicza niczyich uprawnień wynikających wprost z ustawy o pomocy społecznej, a jedynie wskazuje jakie osoby mogą być w szczególności beneficjentami środków w razie konieczności ich udzielenia dla ograniczonej liczby osób w relacji do złożonych wniosków. Powyższe jest związane z ograniczoną liczbą środków finansowych na wypłatę zasiłku celowego dotyczącego ekonomicznego usamodzielnienia się.

5) Powyższe wskazania odnoszą się odpowiednio do bezpodstawnego - w ocenie pełnomocnika skarżącej - uznania przez organ nadzoru, że ustalenie w § 10 ust. 1 uchwały kwestie dotyczące uprawnień kontrolnych i sprawdzających stanowią wykroczenie ponad legitymację ustawową. W ocenie skarżącego powyższa regulacja stanowi wprost wykonanie udzielonej przez ustawodawcę delegacji zawartej w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w aspekcie szczegółowych warunków i trybu zwrotu wadliwie wykorzystanej pomocy w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Podstawą do dokonania ustaleń faktycznych uzasadniających konieczność zwrotu udzielonego wsparcia są sformalizowane czynności sprawdzające organu w tym czynności kontrolne. Stanowią one realizację pojęcia ustawowego warunków uzasadniających zwrot zasiłku.

Tym samym - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - koniecznym jest dokonanie regulacji o treści wskazanej w § 10 ust. 1 uchwały, ponieważ stanowi to wypełnienie delegacji ustawowej opisanej powyżej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z ar. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 (tj. w ciągu siedmiu dni od daty podjęcia uchwały).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2014 r. nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Nowogrodźcu w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

Z treści powołanego § 8 uchwały wynikało postanowienie stanowiące, że wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty 3000 zł.

Z tej racji należy zauważyć, że zamieszczony w podstawie prawnej uchwały w szczególności art. 43 ust. 10 u.o.p.s. stanowi, że Rada Gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W przepisie tym wskazano na jedną z form pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie, dokonując konkretyzacji zasad jej przyznawania. Stwierdzono, że jednorazowa pieniężna pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie może nastąpić wyłącznie na zasadach i warunkach określonych w uchwale rady gminy. Rada gminy zobowiązana jest podjąć uchwałę, w której powinny znaleźć się unormowania dotyczące wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki przyznawania tego zasiłku oraz tryb jego przyznawania

Należy zgodzić się z Wojewodą, że realizacja delegacji ustawowej jest mechanizmem, który podlega ocenie z punktu widzenia nadzoru. Tak więc każda wadliwa realizacji upoważnienia ustawowego stanowi każdorazowo istotne naruszenie prawa. Dlatego niedopuszczalnym jest przy realizacji upoważnienia ustawowego sięganie do uregulowań umieszczonych w innych aktach prawnych czy też do uwarunkowań jakie są lub mogą się okazać istotne na etapie wykonania podjętego aktu. Nie do przyjęcia w takim układzie jest posiłkowanie się np. przepisami ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.), jak to uczyniono w skardze, i poszukiwania analogii w przyjętych tam rozwiązaniach dla potrzeb konstrukcji przewidzianych w przepisach o pomocy społecznej.

Ustawodawca tam gdzie zezwolił organowi stanowiącemu gminy na regulowanie sposobu ustalania wysokość świadczenia dał temu wyraz wprost. W przypadku delegacji art. 43 ust. 10 u.o.p.s. po takie rozwiązanie ustawodawca jednak nie sięgnął. Tym samym prawidłowy jest pogląd organu nadzoru, że jego wolą było aby realizacja delegacji art. 43 ust. 10 u.o.p.s. sprowadzała się wprost do wskazania konkretnej wysokości świadczenia a nie wartości, której nie może ono przekroczyć (§ 8 uchwały).

Za chybiony należy uznać podniesiony w skardze argument wywodzący, że ustalenie wartości sztywnej zasiłku oznaczałoby złamanie powyższych reguł i tworzyłoby - po stronie organu - obowiązek wypłaty stałej kwoty mimo, iż beneficjent takowej kwoty nie potrzebowałby w relacji do sposobu zamierzonego usamodzielnienia i taka pomoc byłaby zbyt wysoka lub też nieadekwatna do jego potrzeb w zakresie wysokości. Otóż, norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 43 ust. 10 u.o.p.s., nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie jej regulacji mieści się także prawo do wydawania przez organ samorządu uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490), albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast, kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można natomiast wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa.

Zdaniem Sądu w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo także zaakcentowano, że § 5 uchwały stanowi przejaw modyfikacji rozwiązań ustawowych. Zabieg taki w procesie legislacyjnym jest niedopuszczalny. Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

W § 5 uchwały postanowiono, że zasiłek celowy udzielany jest na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Treść powyższego przepisu jest niezgodna z art. 102 u.o.p.s., który w ust. 1 stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, ust. 2, że pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Wobec tego udzielenie świadczenia z pomocy społecznej może nastąpić na wniosek określonego podmiotu jak też z urzędu, które ma zastosowanie także do zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

W związku z powyższym, Wojewoda prawidłowo wskazał na ułomność § 5 uchwały

Skarżący nie miał racji kwestionując stanowisko Wojewody w zakresie wadliwości § 7 uchwały, który stanowi, że jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany w szczególności na: " (...)

1) podjęcie działalności gospodarczej;

2) wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy;

3) przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej;

4) pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej;

5) pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą."

Kwestie jakim poświęcono unormowanie § 7 uchwały nie mieszczą się w delegacji ustawowej, stąd Rada Miejska nie była upoważniona do wskazywania celu przeznaczenia zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Wskazuje na to art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którym, akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym zagadnienia nie mieszczące się w graniach udzielonego upoważnienia nie mogą być obejmowane podejmowanym aktem. Kwestionowane postanowienie § 7 uchwały dotyczy spraw nie powierzonych w delegacji ustawowej do uregulowania w akcie prawa miejscowego.

Co prawda skarżący wskazuje, że postanowienie § 7 uchwały jest przejawem realizacji delegacji ustawowej w zakresie określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Jest to jednak, jak prawidłowo podkreśla Wojewoda, stanowisko odmienne od reprezentowanego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowogrodźcu w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego. Wojewoda wystąpił bowiem z zapytaniem o przedstawienie w jaki sposób poszczególne elementy delegacji ustawowej, w tym szczegółowe warunki i tryb przyznawania świadczenia, są uregulowane w uchwale.

W tym zakresie Wojewoda również miał rację, wskazując, że analiza literalna nie dawała jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, a Organ nadzoru respektując samodzielność Gminy nie był upoważniony a priori do rozstrzygania tych kwestii.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Nowogrodźcu w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. podał, że zagadnienia związane ze szczegółowymi warunkami i trybem przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie zostały doprecyzowane w postanowieniach: § 2 i § 10 uchwały.

Nie jest zasadne dowodzenie skarżącego w zakresie wadliwego objęcia aktem nadzoru § 7 uchwały. Stwierdzenie, że stanowi on przejaw realizacji delegacji ustawowej, w świetle ustaleń przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie może być uznane. Jest to sprzeczne z wyjaśnieniami złożonymi przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowogrodźcu oraz analizą kwestionowanego postanowienia.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego w kwestii argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym wadliwości § 4 ust. 2 uchwały. Rada jako organ stanowiący nie otrzymała upoważniania do określania odbiorców świadczenia, które wskazała w kwestionowanym ust. 2 § 4 uchwały, podając, że pomoc przeznaczona jest w szczególności dla osób:

a) które były dotąd bezczynne zawodowo z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem lub innych przyczyn rodzinnych,

b) pozostających długotrwale bez pracy z powodu braku ofert pracy w ich zawodzie,

c) bez zawodu, które mogłyby podjąć pracę po przyuczeniu do zawodu.

Wprowadzenie powyższego zapisu do uchwały wykracza poza zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia ustawowego określonego w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Ustawa o pomocy społecznej w ust. 1 art. 8 wskazała krąg podmiotów uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Odstępstwo od powołanego przepisu ustawa wskazuje np. w przypadku przyznania zasiłku celowego osobom albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego.

Z tej racji unormowań § 4 ust. 2 uchwały nie można zaakceptować jak podaje pełnomocnik skarżącej, ponieważ niecelowe byłoby zobowiązanie rady gminy do powtórzenia rozwiązania prawnego wskazanego wprost w ustawie.

Sąd nie podziela zarzutów skarżącego odnośnie unormowania § 10 ust. 1 uchwały, ponieważ zakres spraw powierzonych do uregulowania przez radę gminy został precyzyjnie określony w art. 43 ust. 10 ustawy. Rada na podstawie wskazanego przepisu została zobowiązana, jak wcześniej podano, do podjęcia uchwały, w której powinny znaleźć się unormowania dotyczące wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki przyznawania tego zasiłku oraz tryb jego przyznawania. Wobec tego zagadnienia związane z tym co się dzieje ze świadczeniem pomiędzy tymi zdarzeniami, w szczególności w zakresie mechanizmów weryfikacji wykorzystania przyznanego świadczenia i podmiotów do tego upoważnionych, nie są przedmiotem działalności legislacyjnej organu stanowiącego. Zagadnienia te, jak wskazywano w rozstrzygnięciu nadzorczym, zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie. Z tej racji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że § 10 ust. 1 stanowi określenie szczegółowych warunków i trybu zwrotu wadliwie wykorzystanej pomocy. W § 10 ust. 1 uchwały powtórzono rozwiązanie ustawowe. Nadto podkreślenia wymaga, na co zwracano uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym, że mechanizmy weryfikacji podane w ustawie są zakresowo szersze.

Skoro, w rozpoznawanej sprawie Gmina przekroczyła zakres delegacji ustawowej w odniesieniu do zakwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowień uchwały, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.