Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1301/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i A. B.-N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 687/15 w sprawie ze skargi M. G. i A. B.-N na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. G. i A. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], na wniosek L. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne), położonego w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja powyższa wydana została po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy określonej w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r,, poz. 647 - dalej: "u.p.z.p."). Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej: "rozporządzenie"). Organ stwierdził, iż szerokość frontu działki budowlanej stanowiącej teren inwestycji, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] wynosi około 20 m, a tym samym trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wynosi 60 m, która to wielkość wyznacza minimalny teren analizy. Jednak w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich - biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania - granica obszaru analizowanego została wyznaczona przez Prezydenta Miasta [...] w nieco większej odległości, to jest w odległości od około 60 m do około 120 m wokół działki budowlanej oznaczonej numerem [...], obejmując zwarty obszar zabudowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy.

Dalej organ wyjaśnił, iż budynki położone na obszarze analizowanym tworzą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową. W obszarze analizowanym występują lokale usługowe zrealizowane jako samodzielne obiekty (przy ulicy [...]) lub też wbudowane w budynki mieszkalne jednorodzinne (przy ul. [...]). Taki też lokal projektowany jest w budynku położonym przy ul. [...], to jest w budynku, w którym część parteru oraz część piętra planuje się przeznaczyć na cele usługowe (pokoje gościnne). Przywołane budynki usługowe i mieszkalno-usługowy zlokalizowane przy ul. [...] bezsprzecznie stanowią zdaniem organu I instancji podstawę do uznania, iż dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne) spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Tym samym spełniony jest w wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta [...] wyjaśnił jednocześnie, iż pozostałe parametry zabudowy, to jest linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków i geometria dachów oraz wysokość budynków nie były analizowane ze względu na fakt, że nie ulegną one zmianie, ponieważ wniosek dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku. Ponadto organ uznał, iż spełnione są pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do uwag wniesionych w toku postępowania przez M. G. organ wyjaśnił, iż uwzględnił w treści decyzji zapisy dotyczące powierzchni użytkowej przeznaczonej pod funkcję usługową (do 90 m2) oraz maksymalną liczbę łóżek w pokojach gościnnych (12 sztuk). Ponadto ustalono minimalną wysokość zieleni izolacyjnej zimozielonej na 2 m, w celu odizolowania posesji M. G. od planowanej funkcji usługowej. W treści decyzji wprowadzono także wymóg zastosowania zabezpieczeń chroniących prywatność użytkowania nieruchomości sąsiednich oraz ograniczenia ewentualnych uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności usługowej. Dotyczy to w szczególności postanowień dotyczących zapewnienia na działce objętej wnioskiem odpowiedniej liczby miejsc parkingowych w ilości min. 6 stanowisk, konieczności zabezpieczenia okien w pokojach gościnnych i ciągach komunikacyjnych związanych ze świadczonymi usługami w sposób uniemożliwiający obserwacji posesji sąsiedniej.

Nadto organ wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie analizuje się szczegółowego położenia miejsc parkingowych. Lokalizacja miejsc postojowych zostanie sprecyzowana w projekcie budowlanym na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do wniosku, aby obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywała się poprzez zjazd publiczny organ wyjaśnił, że zasady obsługi komunikacyjnej opiniuje Zarząd Dróg Miejskich. Zapis odnoszący się do obsługi komunikacyjnej jest zgody z opinią tego organu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. G. oraz A. B.-N. podnosząc, iż warunek kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze nie jest spełniony. W pobliżu działki nr [...] istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami (salon fryzjerski i solarium oraz warsztat mechaniki pojazdowej). Usługi te spełniają funkcję usług podstawowych służących mieszańcom osiedla oraz miasta. Natomiast planowane usługi pokoi gościnnych (w praktyce hostel lub hotel) spełniają funkcje usług ogólnomiejskich służących przede wszystkim osobom przyjezdnym. Zarzucono także, że planowana inwestycja może spowodować zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich i dlatego, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków dla inwestycji objętej wnioskiem nie powinna być wydana.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) w § 2 ustala następujący sposób zapisywania ustaleń w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy :

1. zabudowa mieszkaniowa w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

2. zabudowa usługowa,

3. zabudowa zagrodowa w gospodarstwach, rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

4. zabudowa produkcyjna,

5. cmentarze,

6. drogi publiczne,

7. drogi wewnętrzne,

8. obiekty infrastruktury technicznej.

Z powyższego wynika, iż w zakresie zabudowy usługowej nie wprowadzono rozróżnienia na usługi podstawowe, użyteczności publicznej, administracji, oświaty, komercyjne. Wobec tego istniejąca w sąsiedztwie zabudowa usługowa (naprawa pojazdów, stacja LPG, zakład fryzjerski, solarium) stanowi podstawę do uznania kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego w poziomie parteru i pierwszego piętra na pokoje gościnne.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Prezydenta Miasta [...], że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotność szerokości działki, której dotyczy wniosek jest uzasadnione przebiegiem istniejących dróg publicznych oraz przebiegiem geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w obszar analizowany. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w której realizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe i gospodarcze, to jednak punktowo występuje również zabudowa budynkami jednorodzinnymi z wbudowanymi w partery tych budynków lokalami usługowymi (działka nr [...]). Dla uznania dobrego sąsiedztwa, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczające jest stwierdzenie, że w sąsiedztwie występuje chociażby jedna działka, której sposób zagospodarowania pozwala na uznanie kontynuacji funkcji zabudowy. Skoro na działkach przy ul. [...] występuje zabudowa usługowa, to taki stan zagospodarowania potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu, iż na terenie objętym inwestycją nie ma możliwości usytuowania wymaganej ilości miejsc parkingowych. W decyzji organu I instancji jako warunek realizacji inwestycji wpisano konieczność urządzenia minimum 6 miejsc parkingowym z zachowaniem wymaganych prawem odległości od granic sąsiednich nieruchomości oraz od okien pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Tym samym kwestia ta będzie przedmiotem oceny w następnym etapie postępowania, związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż w zaskarżonej decyzji dla zabezpieczenia interesów osób trzecich wprowadzono szereg obostrzeń, które winny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym, a mianowicie: urządzenie zieleni izolacyjnej zimozielonej, wprowadzenie rozwiązań technicznych zapewniających poszanowanie prywatności użytkowania sąsiednich nieruchomości oraz ograniczających ewentualne uciążliwości związane z prowadzoną działalnością usługową, prowadzona działalność nie może też powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zarówno w porze dnia jak i w nocy, okna w pokojach gościnnych i ciągach komunikacyjnych powinny być zabezpieczone przed możliwością obserwacji posesji przy ul. [...], należy też przewidzieć urządzenie strefy zieleni izolacyjnej o wysokości minimum 2 m od strony działki nr [...], funkcjonowanie tablic reklamowych nie może wprowadzać jakichkolwiek uciążliwości na teren sąsiedni (np. jaskrawe świecenie, rozproszenie światła na budynki sąsiednie i sąsiednie działki). W związku z powyższym zarzuty odnośnie naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej, na obecnym etapie postępowania, nie mogły zostać uwzględnione. Natomiast szczegółowa ocena w zakresie spełnienia wymagań, zabezpieczających prawnie chroniony interes osób trzecich, będzie miała miejsce w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły M. G. i A. B.-N. ponosząc, iż nie zgadzają się z twierdzeniem, że warunek kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze jest spełniony, gdyż istniejące w sąsiedztwie usługi mają charakter usług podstawowych służących mieszańcom osiedla oraz miasta. Natomiast planowane usługi pokoi gościnnych (w praktyce hostel lub hotel) spełniają funkcje usług komercyjnych ogólnomiejskich służących przede wszystkim osobom przyjezdnym. Trudno więc mówić o kontynuacji funkcji. Ponadto budynek jednorodzinny, w którym 30% powierzchni całkowitej zostanie przeznaczone na usługi pokoi gościnnych traci charakter budynku jednorodzinnego, a staje się budynkiem zamieszkania zbiorowego. W ocenie skarżących planowana inwestycja z uwagi na swój charakter może spowodować zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podniesiono, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia sposobu parkowania pojazdów w przypadku, gdy każda z 12 osób nocujących w budynku nr [...] oraz obsługa hotelu przyjadą samochodami osobowymi lub ciężarowymi. Wskazano, iż planowana działalność gospodarcza w przedmiotowym budynku wymaga przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, wymagany zgodnie z § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. W decyzji Prezydenta Miasta [...] nie sprecyzowano także jednoznacznie na jakiej długości działki nr [...] od strony działki nr [...] należy przewidzieć strefę zieleni izolacyjnej i w jakich odstępach należy wykonać nasadzenia, aby skutecznie izolować posesję przy ul. [...]. Zarzucono, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie podano od jakiej powierzchni całkowitej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] wyliczona została powierzchnia "do 90 m2" pod projektowaną funkcję usługową, którą tworzą pokoje noclegowe, korytarze, pomieszczenia sanitarne, pomieszczenia biurowe i socjalne oraz czy faktycznie projektowana powierzchnia usługowa stanowi 30% powierzchni całkowitej. Ponadto nie podano jednoznacznie jak mają być dokładnie zabezpieczone okna projektowanej części usługowej budynku przy ul. [...] przed możliwością obserwacji przez nie posesji skarżących przez gości hotelowych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niezbędne z uwagi na brak na tym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., a sprowadzają się one do konieczności zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, zbędna jest analiza parametrów architektoniczno- urbanistycznych zabudowy występującej w sąsiedztwie (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich, które nie ulegają zmianie), natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zostały sprecyzowane w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść przepisy § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia Sąd uznał, że dopuszczalnym było w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób w jaki dokonał tego organ I instancji w rozpoznawanej sprawie. Organ ten wyjaśnił, iż w ten sposób analizie poddano obszar tworzący zwartą zabudowę. Analiza funkcji terenu wskazuje jednoznacznie, że jest to teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej. Na analizowanym terenie występują usługi w postaci salonu fryzjerskiego oraz warsztatu samochodowego. Sąd podzielił ustalenie organów, iż zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego przy ul. [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne) będzie kontynuowała funkcję zabudowy istniejącą w sąsiedztwie. Zawierająca się w prawie własności wolność zagospodarowania terenu, na którą wskazuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., doznaje ograniczenia jedynie w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, z 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, z 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1535/11, z 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt III OSK 305/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Innymi słowy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, względnie zakazu wprowadzania nowych funkcji do istniejącej zabudowy oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa, bądź zmiana dotychczasowego sposobu jej użytkowania są dopuszczalne, gdy można je pogodzić (to jest nie są sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zmiana funkcji części przedmiotowego budynku na funkcję usługową polegającą na świadczeniu miejsc noclegowych jest sprzeczna z funkcją zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie. W sąsiedztwie występuje bowiem zabudowa usługowa (warsztat samochodowy) oraz mieszkalno-usługowa (zakład fryzjerski). Mając na uwadze uprawnienia właściciela w zagospodarowaniu należącego do niego terenu, uznać należy lokalizację usług noclegowych za uzupełniające zabudowę już istniejącą, tym bardziej, iż w wyniku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie dojdzie do zmiany jego parametrów architektonicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest także podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż budynek jednorodzinny, w którym ponad 30% powierzchni zostanie przeznaczone na usługi pokoi gościnnych straci w świetle art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane charakter budynku jednorodzinnego i zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanie się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Nawet gdyby bowiem przyjąć, iż cały budynek przy ul. [...] zostanie przeznaczony pod świadczenie usług noclegowych to zdaniem Sądu taka zmiana funkcji, tego konkretnego obiektu, nie byłaby sprzeczna, to jest można byłoby ją pogodzić, z funkcją występująca dotychczas w jego otoczeniu. Nadto Sąd podniósł, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie znajdą bezpośredniego zastosowania przywołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tych samych przyczyn za bezzasadny uznać należy także zarzut niewyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu jaka jest całkowita powierzchnia użytkowa budynku wnioskodawcy i jaki procent tej powierzchni stanowić będzie powierzchnia 90 m2, której dotyczy planowana zmiana sposobu użytkowania. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na ustalenie czy nowa funkcja budynku przy ul. [...] będzie zgodna z sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis ten nie znajduje zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jego adresatem jest bowiem organ architektoniczno-budowlany właściwy do przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Organem tym w świetle art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 jest starosta. Dopiero na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwy organ architektoniczno - budowlany oceni czy inwestycja może spowodować niedopuszczalne zagrożenia wymienione w art. 71 ust. ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie to nie jest natomiast badane przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Również na etapie badania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części badana będzie kwestia lokalizacji miejsc parkingowych zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1422). Ocena lokalizacji miejsc parkingowych pod kątem spełnienia wymogów z powołanego § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. leży w gestii organu architektoniczno-budowlanego. Także na etapie badania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część badany będzie wymóg zapewniania dostatecznej ilości miejsc parkingowych - § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak jest podstawy prawnej do dokładnego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy na jakim terenie maja być zlokalizowane miejsca postojowe.

Za bezsporne w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie, działka nr 188/4 ma zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd. Zatem warunek ten został spełniony. Natomiast poza kognicją organów orzekających w sprawie warunków zabudowy pozostaje kwestia oceny czy istniejący zjazd spełnia wymagania techniczne określone w przepisach technicznych, to jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kwestia ta będzie podlegała badaniu na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część, gdzie inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia wraz z zgłoszeniem stosowanych pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Do tych odrębnych przepisów zaliczyć należy m.in. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, regulujące kwestię budowy lub przebudowy zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych).

Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji uznał, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie stwierdzono, iż strefa zieleni izolacyjna ma zostać zrealizowana od strony sąsiedniej działki [...] co oznacza, iż strefa ta dotyczy całej granicy terenu inwestycji z działką [...]. Ocena wykonania warunków w tym zakresie nastąpi dopiero na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część. Wówczas dopiero właściwy organ architektoniczno-budowlany zbada czy rozwiązanie przyjęte (gęstość, termin oraz rodzaj nasadzeń) przez inwestora spełnia warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut niesprecyzowana sposobu zabezpieczenia okien w budynku przy ul. [...] przed możliwością wglądu przez osoby postronne na posesję przy ul [...]. Jak wcześniej wskazano zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wynikająca z prawa własności swoboda zagospodarowania gruntu może być ograniczana celem ochrony interesu prawnego osób trzecich. Jednak wszelkie ograniczenia nakładane na inwestora z uwagi na ochronę interesów osób trzecich winny być wiązane z konkretną normą prawną prawa materialnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ winien wziąć pod uwagę ochronę osób trzecich przed takimi dolegliwościami jak pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie lub zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ochrona ta wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. Brak jest natomiast przepisów, z których wynikałaby konieczność ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków uniemożliwiających "obserwację" sąsiedniej posesji. Jedynie ograniczenie dotyczące lokalizowana budynków wyposażonych w otwory okienne wobec granicy z sąsiednią działką budowlaną można znaleźć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te określają generalną zasadę, iż ściana budynku posiadająca otwory okienne lub drzwiowe nie może być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej (§ 12). Odległość ta może być większa z uwagi na konieczność zapewnienia stosownego nasłonecznia (§ 13 i 60) oraz ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273). Przepisy te są brane pod uwagę dopiero na etapie odrębnego postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. akt li OSK 2151/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 738/14 - dostępne w CBOSA), a ponadto nie regulują kwestii ograniczenia możliwości "obserwacji" sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu, ustalając ten nadmiernie obciążający inwestora warunek zamiany sposobu użytkowania, naruszono przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 1 lit. d. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Naruszenie to jednak nie mogło stanowiło przesłanki uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie została ona bowiem zaskarżona przez inwestora, co oznacza, że aprobuje on jej postanowienia. Natomiast żądania strony skarżącej o sprecyzowanie tego warunku nie mają uzasadnienia prawnego, bowiem doprowadziłyby do dalszego bezpodstawnego ograniczenia prawa inwestora do swobodnego zagospodarowania i użytkowania posiadanej przez niego nieruchomości.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także te zarzuty skarżących, które dotyczyły ewentualnych niedogodności związanych z potencjalnym niestosowaniem się przez inwestora w toku prowadzonej działalności usługowej do wymagań i warunków określonych w zaskarżonej decyzji. Przesłanką oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogą być bowiem zdarzenia przyszłe i niepewne polegające na naruszaniu przez adresata jej postanowień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyły M. G. i A. B.-N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zmianami) poprzez błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

b) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 11, k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił wystarczająco sprawy poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżące nie zgadzają się z twierdzeniami Sądu I instancji, iż zmiana funkcji części przedmiotowego budynku na funkcję usługową polegającą na świadczeniu miejsc noclegowych nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 w szczególności pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie: kontynuacji funkcji, kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawodawca w tym kontekście rozumie w szczególności kształtowanie: gabarytów obiektów budowlanych, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu (M. Nowak, Zasady kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa jako przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. "Nieruchomości" 2014, Nr 12). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, iż zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego przy ul. [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne) będzie kontynuowała funkcję zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego, czy gabinetu dentystycznego (wyrok WSA w Krakowie z 11.12.2013 r., II SA/KR 908/13, LEX nr 1407075). Analiza kontynuacji funkcji musi być przeprowadzana w ramach funkcji usługowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie możliwe są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie będą stanowić kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kryterium te jest natomiast spełnione względem usług wzajemnie zbliżonych (np. salonu kosmetycznego i gabinetu dentystycznego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Jeżeli jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu dokonania następnie prawidłowej oceny zastosowania lub wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie za całkowicie chybiony należy uznać zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły wystarczająco sprawy poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na wstępie wskazać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną podnosząc ten zarzut nie uściśliła go w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przytaczając jedynie treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie skonkretyzowano tego zarzutu odnosząc go do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. określającego zasadę prawdy obiektywnej organy administracji publicznej winny z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej ustalenia istotne do rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy poczyniły w oparciu o wykonaną na potrzeby niniejszej sprawy w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego architekta. W analizie tej zawarto wszystkie ustalenia niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń zawartych w tym dokumencie, a w szczególności istniejącego rodzaju zabudowy. W analizie urbanistycznej wskazano, iż obok zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i towarzyszącym jej budynkom gospodarczym i garażowym, na terenie objętym analizą, na tej samej ulicy, na której znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym występują usługi - warsztat samochodowy przy ulicy [...] (po przeciwnej stronie ulicy) oraz zakład fryzjerski przy ulicy [...] (działka bezpośrednio granicząca). Strona tych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń nie podważyła, nie przedstawiła dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia niż to uczyniły organy. Bezzasadność tego zarzutu polega na tym, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organy w trakcie postępowania naruszyły art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa zasadę pogłębiania zaufania nakazującą prowadzenie przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy zrealizowały tą zasadę prowadząc postępowanie zgodnie z przytoczonymi w decyzjach przepisami, informowały m.in. strony o podejmowanych czynnościach zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, doręczyły wydane orzeczenia i pouczały o przysługujących środkach odwoławczych. Natomiast realizacją zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierowały się organy przy rozstrzygnięciu sprawy o której mowa w art. 11 k.p.a. została zrealizowana poprzez sporządzenie uzasadnień decyzji odpowiadających warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. odnosząc się nie tylko do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, ale także twierdzeń podnoszonych przez strony w toku postępowania jak i zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a dotyczący uznania przez Sąd I instancji, iż organy zasadnie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi – pokoje gościnne - będzie stanowić kontynuację funkcji już istniejącej na obszarze objętym analizą urbanistyczną.

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu na wstępie podnieść należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulegnie zmianie (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jednocześnie podzielić należy stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że nie jest poprawnie stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu fryzjerskiego, gabinetu dentystycznego. Analiza kontynuacji funkcji musi być przeprowadzona w ramach funkcji usługowej. Możliwe przy tej okazji są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić. Podkreślić należy, że podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić. Wnioskowana w niniejszej sprawie przez inwestora działalność ma polegać na prowadzeniu w istniejącym budynku mieszkalnym, w jego części obejmującej powierzchnie nie większą niż 90 m2 pokoi gościnnych, obejmujących nie więcej niż 12 łóżek. Powyższa częściowa zmiana sposobu użytkowania budynku nie stoi w sprzeczności z dotychczas istniejącą funkcją. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajdują się bowiem budynki w których prowadzony jest warsztat mechaniki samochodowej (przy ulicy [...]) oraz salon fryzjerski i solarium (przy ulicy [...]). Nie można w szczególności przyjąć, aby planowany funkcja usługowa stała w sprzeczności z wyżej wymienionymi rodzajami usług, aby wzajemnie się one wykluczały. Świadczenie usług w zakresie pokoi gościnnych kierowanych przede wszystkim do osób nie będących mieszkańcami [...] nie można w szczególności uznać za bardziej uciążliwe niż świadczenie usług w zakresie mechaniki samochodowej, z której prowadzeniem związane jest nie tylko parkowanie większej ilości samochodów, ale także zwiększona emisja między innymi hałasu. Podobne uwagi co do zwiększonego natężenia ruchu należy odnieść do usług w zakresie prowadzenia salonu fryzjerskiego i solarium.

Tym samym zasadnie organy przyjęły, a Sąd I instancji ocenę tą podzielił, że planowane usługi odnośnie pokoi gościnnych na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy będą stanowiły kontynuację dotychczasowej istniejących funkcji na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Ewentualne niedogodności na które wskazywała strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania nie mogą zmienić powyższej oceny, albowiem dotyczą one potencjalnych niedogodności związanych z potencjalnym niestosowaniem się przez inwestora w toku prowadzenia działalności usługowej do wymagań zawartych w zaskarżonej decyzji lub określonych w odrębnych przepisach szczególnych. Powyższe jako zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić przesłanki oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z prawem.

Wobec powyższego uznając, że podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.ps.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.