Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 300/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80,  art. 101, art. 103 i art. 123, art. 138 § 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 62 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1 pkt 53.
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 2 ust. 3, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1725
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
article: § 2 pkt. 4, § 3 ust. 1, § 3, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 1, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 27 stycznia 2020 r., [...], którą po rozpoznaniu odwołania W. K., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 24 października 2019 r., [...], [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej wraz z miejscami postojowymi, drogami dojazdowymi oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym w K. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczony jako działki: [...], [...] i [...], w obrębie [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) W. K. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Następnie w aktach utrwalono wypisy z ewidencji gruntów oraz pomocnicze mapy (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na przełomie marca i kwietnia 2018 r. przygotowano projekt decyzji (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i poddano go uzgodnieniom z Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. [...] oraz wewnętrznie (w ramach struktury Urzędu Miasta K.) z Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r., [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 14 maja 2018 r. uwagi dotyczące inwestycji przedłożył Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Miasta [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. [...] uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 2 maja 2018 r., [...] Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. zasugerował zawieszenie postępowania w związku z faktem podjęcia uchwały Rady Miasta [...] z dnia 1 marca 2018 r., [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. (k. akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 101, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1073 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p."), postanowił zawiesić postępowanie w sprawie wydania na rzecz W. K. warunków zabudowy (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 4 stycznia 2019 r. postępowanie podjęto na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Prezydent ponownie wystąpił o zaopiniowanie decyzji do swojej jednostki wewnętrznej – Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 5 lutego 2019 r., [...] Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji zaopiniował inwestycję zastrzegając, iż je obsługa będzie możliwa przez ul. [...] po dokonaniu docelowego poszerzenia pasa drogowego. Obsługę z ul. [...] wykluczono (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. Prezydent zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 § 1 K.pa. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 21 marca 2019 r. W. K. dopuściła ustalenie warunków zabudowy przy założeniu wyłącznej obsługi komunikacyjnej z ul. [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 29 marca 2019 r. Prezydent wezwał W. K. do uzupełnienia wniosku o przedstawienie nowego sposobu obsługi komunikacyjnej, korektę przebiegu granic wniosku oraz do przedłożenia mapy zasadniczej na potrzeby analizy urbanistycznej (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji.

Przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. pełnomocnik W. K. odpowiedział na wezwanie (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Prezydent ponownie wezwał W. K. do uzupełnienia wniosku o warunki techniczne gestorów sieci w związku z określeniem obsługi komunikacyjnej z ul. [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na wezwanie W. K. odpowiedziała pismem z dnia 10 maja 2019 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W maju 2019 r. przygotowano kolejny, wstępny projekt decyzji (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismami z dnia 22 maja 2019 r. Prezydent wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni [...] oraz do swoich jednostek wewnętrznych (Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska i Zarządu Dróg i Komunikacji) o zaopiniowanie inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 29 maja 2019 r., [...] Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. zaopiniował pozytywnie zmienioną koncepcję obsługi komunikacyjnej inwestycji (z pewnymi warunkami) (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W swej opinii z dnia 18 lipca 2019 r., [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wskazał, że według przedłożonej mapy zasadniczej teren inwestycji obejmie obszar 2,05 ha, a to oznacza, że inwestycja zaliczy się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wezwaniem z dnia 24 lipca 2019 r. organ polecił W. K. przedłożyć w terminie 30 dni decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik W. K. wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wyniesie 4000 m2. Żądanie złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznał za bezzasadne (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 11 września 2019 r. sporządzono dla inwestycji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 11 września 2019 r. Prezydent powiadomił W. K. o zebraniu materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a.), ale także o fakcie, że wedle wyników analizy urbanistycznej projektowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji),

W październiku 2019 r. przygotowano projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez W. K. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z kolei dnia 24 października 2019 r. Prezydent wydał decyzję [...], [...], którą działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz W. K. (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Organ wyjaśnił po pierwsze, że wedle ustaleń dotyczących powierzchni terenu podlegającej przekształceniu powierzchnia ta wyniosła 2,04 ha (pierwotnie 1600 m2 – punkt IV ppkt 4 wniosku, co później zmodyfikowano). To z kolei oznacza, że znalazł zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.ws.p.2010") nakazujący traktować inwestycję jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji należało żądać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "u.u.i.ś.").

Poza powyższym Prezydent ustalił, że inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynków.

Odwołanie złożył E. K. zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. oraz § 3, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w"). poprzez przyjęcie jako dowód wyników analizy urbanistycznej sporządzonej niezgodnie z zasadami sporządzania tego rodzaju dokumentów, w szczególności w zakresie: braku wyznaczenia w formie graficznej obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 r.s.s.u.w., błędnego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również wysokości budynków.

Zdaniem W. K. doszło także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., jako, że zakwalifikowano inwestycję do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy powierzchnia podlegająca przekształceniu wynieść ma nie 2,04 ha, a 0,4 ha.

W dalszych motywach odwołania wskazano, że autor analizy nie przedstawił w jej części graficznej wyznaczonego obszaru analizowanego. Obowiązek taki wynika wprost z § 3 ust. 1 r.s.s.u.w., który stanowi o obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto w § 2 pkt. 4 r.s.s.u.w. wprost wskazuje się, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony granicami.

Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości górnej kalenicy W. K. wyjaśniła, że projektowana zabudowa mieści się w widełkach wyznaczonych przez najniższe i najwyższe wartości wskazanych tu parametrów zabudowy.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 27 stycznia 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Na wstępie zaznaczyło, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wyniosła pierwotnie 1,6 ha, a później na skutek modyfikacji wniosku określono ją na poziomie 2,04 ha. Oznacza to, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 r.ws.p.2010. , a więc wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.).

Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej, to organ odwoławczy przyznał, że wartość ta średnio w obszarze analizowanym wynosi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych – 11,3 m. Przyjmując tolerancję 20 %, możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 9 do 13,6 m. Inwestor żądał natomiast dopuszczenia lokalizacji budynków o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 15 m. Nie znaleziono powodów, dla których należałoby od ustalonych średnich odstąpić i zastosować § 6 ust. 2 r.s.s.u.w.

Gdy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium ustaliło, że wysokość ta kształtuje się na obszarze analizowanym w granicach wartości od 2 do 11 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po północnej stronie ul. [...] wynosi 5,5 m z tolerancją 20 %., czyli 4,4 do 6,6 m. Tymczasem inwestorka ubiega się o dopuszczenie zabudowy o wysokości elewacji frontowej na poziomie 11 m, co znaczenie przekracza dopuszczalną wartość.

Kolegium nie uznało także możliwości dopuszczenia projektowanej zabudowy o wysokości dachu na poziomie 11 m. Nie kontynuuje to bowiem parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

W skardze W. K. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że cała powierzchnia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że zastosowanie znajdzie art. 71 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b r.ws.p.2010.

Skarżąca przedstawiła także zarzuty naruszenia: art. 8 § 1 oraz art. 79a K.p.a. poprzez pominięcie wskazania jej przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, a w to miejsce przesłanie lakonicznej informacji o niespełnieniu warunków do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz art. 8 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Kolegium odstąpienia przez Prezydenta od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (wobec innych wnioskodawców organ pierwszej instancji stosuje odmienne kryteria i zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu).

W. K. zarzuciła też naruszenie § 6 i 7 r.s.s.u.w. poprzez błędną wykładnię i ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości budynków w oparciu o parametry tych elementów występujące w budynkach o tej samej funkcji, podczas gdy wskazane przepisy odnoszą się do budynków w obszarze analizowanym.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz o oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.). Wystąpiła także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z decyzji załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla inwestorki rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, po pierwsze, że w ramach wniosku obszar przeznaczony do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia wyniesie 2,04 ha, co oznacza, iż wydanie warunków zabudowy powinno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b r.ws.p.2010 (decyzji takiej W. K. nie przedstawiła), a po drugie, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do pierwszej z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla W. K. Sąd stwierdza, że organy przedwcześnie przyjęły, iż inwestycja podpadać będzie pod § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b r.ws.p.2010. Nie zostało to w szczególności wyczerpująco wyjaśnione (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że inwestorka wyraźnie wskazała we wniosku na to, jaki łącznie teren podlegać będzie przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wedle wniosku miało to być 1,6 ha (zob. punkt IV ppkt 4). Później W. K. modyfikowała wniosek, a wyrysowane nowe granice terenu inwestycji skłoniły organ do ustalenia, że powierzchnia podlegająca przekształceniu wyniesie łącznie 2,04 ha. Trzeba jednak podkreślić, że wielkość obszaru przekształcenia wynika z wyliczenia organu, a inwestor z takim ustaleniem zdecydowanie się nie zgadza. W ocenie Sądu w aktach sprawy brak w istocie dostatecznie precyzyjnego dowodu, na podstawie którego można by podważyć stanowisko inwestora, że zamierza on przekształcić teren o mniejszej powierzchni aniżeli 2 ha.

Zdaniem składu orzekającego, jeżeli organy uznały w oparciu o graficzny obraz granic inwestycji, że § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b r.ws.p.2010 powinien znaleźć zastosowanie ze względu na kryterium obszarowe, to wywiedzenie wobec inwestorki obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny poprzedzić stosownym postępowaniem wyjaśniającym przy udziale wnioskodawczyni. Takiego postępowania zabrakło.

Organy odmówiły także W. K. ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia wymogów kontynuacji cech i wskaźników dla nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także oczywiście sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Określa ono szczegółowo procedurę i merytoryczną stronę ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego okazały się uregulowane w rozporządzeniu (r.s.s.u.w.): procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i wreszcie wysokości projektowanego budynku (§ 8).

Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, cytowany podsumowaniu skargi) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".

Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.s.u.w.

Od czasu sformułowania wyżej opisanych dyrektyw szerokiej interpretacji funkcji zabudowy (wiodącym i najpewniej pierwotnym źródłem tych dyrektyw był przywołany wyżej komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego) zmieniły się także regulacje prawne, które w ocenie Sądu nieco rzutują na to, jak rozstrzygać w przedmiocie warunków zabudowy.

Współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a K.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej.

Innymi słowy – w przypadku stanowczego stanowiska inwestora, poprzedzonego udzieleniem mu stosownej informacji wyprzedzającej – organ nie musi rozważać rozwiązań w granicach zbliżonych wskaźników i parametrów w kierunku pozytywnego załatwienia sprawy, ale ocenia precyzyjne rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę.

Sytuacja opisana powyżej występuje w niniejszej sprawie.

Prezydent przed wydaniem decyzji poinformował W. K. pismem z dnia 11 września 2019 r. w trybie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Wskazał, że w odniesieniu do planowanej zabudowy, na podstawie wyników analizy urbanistycznej, nie zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dodać należy, że w momencie skierowania do wnioskodawczyni zawiadomienia, ta była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a w aktach znajdowała się już kompletna i bardzo obszerna analiza urbanistyczna. W. K., mimo iż wiedziała o prawdopodobieństwie odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niedopełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie zareagowała na zawiadomienie organu i nie zmodyfikowała wniosku w trybie art. 79a § 1 K.p.a. oraz nie odstąpiła od dotychczasowego żądania (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.

Dla jasności Sąd wyjaśnia, że o ile w praktyce organów administracji z reguły dominuje dobry zwyczaj, iż to urbanista przygotowuje analizę (by później na jej podstawie sporządzić tzw. "wyniki analizy" będące załącznikiem do decyzji), to jednak zgodnie z przepisami nie musi on osobiście zbierać danych i przeprowadzać samej analizy urbanistycznej. Obowiązek taki formalnie leży w gestii "właściwego organu" (zob. § 3 ust. 1 r.s.u.w.). Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł natomiast wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez uprawnioną urbanistę M. J. (k[...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Samą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotował 11 września 2019 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]. Analiza znajdująca się w aktach jest bardzo obszerna, zawiera wszystkie wymagane dane, w tym tabele działek z parametrami, cechami i wskaźnikami zabudowy na każdej z nich, a nadto do analizy załączono obszerną mapę zasadniczą w skali 1:1000, w której wyrysowano pełne granice badania (zob. k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Promień granic analizy przeprowadzono w odległości 3 krotności frontu terenu inwestycji (438 m), a nawet nieco go powiększono, tak aby ująć całe działki geodezyjne na skraju obszaru podlegającego weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i § 2 ust. 4 r.s.s.u.w., że obszar analizy wyznaczono nieprawidłowo. Z akt bowiem jednoznacznie wynika, że analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.

Gdy chodzi o ustalenia, które stały się podstawą decyzji odmownej, to odnieść się należy przede wszystkim do kwestii szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynku, które to parametry zdaniem organu pierwszej jak i drugiej instancji nie mogły zostać zaakceptowane w projektowanej wartości.

W tym miejscu Sąd jeszcze raz przypomina, że W. K. podała jednoznaczne parametry inwestycji i była informowana w trybie art. 79a K.p.a. o przeszkodach w ustaleniu warunków zabudowy, a mimo to – choć była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – nie zainteresowała się powodami negatywnej oceny jej wniosku oraz nie zmodyfikowała go.

Zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 r.s.s.u.w. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z obszernych tabeli znajdujących się w treści analizy urbanistycznej w punkcie II.d. (na kartach alt 165-183) jednoznacznie wynika, że dla wszystkich działek z obrębu [...] i działek z obrębu T. , które znajdują się w granicach badania, średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków wynosi 10,6 m, a dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych 11,3 m.

Powyższą wartość, stosownie do § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. rozszerzono w granicach tolerancji 20 %, co dało rozpiętość od 9 m do 13, 6 m.

W tym miejscu warto też odnieść się do zarzutu skargi, w którym W. K. kwestionuje ustalenie urbanisty, gdzie szerokość elewacji frontowej odniesiono nie do budynków z obszaru analizowanego (jako takich), ale odniesiono do budynków o takiej samej (co wnioskowana) funkcji. Zdaniem Sądu można się zgodzić, że wybór określonych tylko budynków na potrzeby ustalenia parametrów nowej zabudowy może budzić wątpliwości. Trzeba mieć jednak na uwadze, że w realiach niniejszej sprawy ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej wedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych było dla W. K. korzystniejsze (11,3 m +/- 20 %), w stosunku do sytuacji, gdyby parametr ten ustalać względem całej zabudowy w obszarze analizowanym (10,6 m +/- 20%)

Inwestorka projektuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o 15 m szerokości elewacji frontowej. Oznacza to, że szerokość ta ewidentnie przekracza szerokość dopuszczalną zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.s.u.w.

Oczywiście, jak wskazano w skardze, należy pamiętać o regulacji z § 6 ust. 2 r.s.s.u.w., która dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

§ 6 ust. 2 r.s.s.u.w. statuuje wyjątek od zasady (określonej w ust. 1). Odstępstwo urbanistyczne może być dopuszczone, jeżeli daje się znaleźć ku temu stosowne argumenty, ale także – o czym się niekiedy zapomina – podstawy do niego muszą "wynikać z analizy", a więc, proceduralnie ujmując, powinien dopuścić je uprawniony urbanista w wynikach analizy.

W niniejszej sprawie uprawniona urbanistka M. J. sporządzając wyniki analizy znała żądanie inwestorki i wyraźnie wypowiedziała się (w niniejszej sprawie – w uzasadnieniu sporządzonego przez nią projektu decyzji – zob. k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz po części w wynikach analizy), że nie znajduje podstaw do wyznaczenia na danym obszarze innej szerokości elewacji frontowej, jak według § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. i dodała, że wartość proponowana przez inwestora prowadzi do odstępstwa, które naruszyłoby wymóg zachowania ładu przestrzennego (zob. k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W tym miejscu warto dodać, że wnioski dotyczące potrzeby kontynuacji zabudowy na danym terenie w oparciu o § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. sformułowała urbanistka posiadająca wiedzę specjalistyczną. Jak już zaznaczono, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W skład tego projektu wchodzą właśnie "wyniki analizy", czyli wnioski wyprowadzone z danych o zabudowie i zagospodarowaniu otoczenia zebrane w ramach analizy urbanistycznej (w niniejszej sprawie, zob.: k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przygotowanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedną z czynności profesjonalisty, jakim jest zawodowy urbanista. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 ze zm.) wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych i sieci infrastruktury oraz na edukacji w tym zakresie. Co więcej, urbanista odpowiada za swoje działania dyscyplinarnie i jest obowiązany "przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej" (art. 41 pkt 1 ww. ustawy).

Podsumowując więc, skoro W. K. domagała się ustalenia dla jej inwestycji szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych na poziomie 15 m, a dopuszczalną wartością okazało się 13,6 m (i to przy uwzględnieni tolerancji), to oznacza, że jej wniosku nie można było zaakceptować.

W tym miejscu można dodać, że całościowa analiza r.s.s.u.w., włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach r.s.s.u.w. (pozwala to na przykład na dopuszczenie dominant wysokościowych, czy wprowadzanie do otoczenia obiektów szczególnie uzasadnionych potrzebami lokalnymi), a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy (zapewnienie ładu przestrzennego przez kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania terenów).

Sąd także zgadza się z Kolegium co do wniosków dotyczących nie spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku z § 7 r.s.s.u.w.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.s.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. dopuszcza odstępstwo do tej zasady. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej jest zróżnicowana (zob. dane z tabeli analizy urbanistycznej na k. [...] i jej załączniku graficznym – k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). To oznacza, że w myśl § 7 ust. 3 r.s.s.u.w. jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć średnią z obszaru analizowanego. Ta natomiast wynosi 5,5 m, a więc projektowana zabudowa, która ma mieć górną krawędź elewacji frontowej na poziomie 11 m, swą wysokością znacznie przekracza ustalony średni poziom budynków otoczenia.

Organ zarazem wykluczył możliwość dopuszczenia innego parametru wysokości zabudowy, gdyż naruszyłoby to wymóg zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Oczywiście, jak wskazano, należy pamiętać o regulacji z § 7 ust. 4 r.s.s.u.w., która dopuszcza wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. statuuje wyjątek od zasady (określonej w ust. 1). W tym przypadku, podobnie jak w odniesieniu do § 6 ust. 2 r.s.s.u.w., odstępstwo urbanistyczne może być dopuszczone, jeżeli daje się znaleźć ku temu stosowne argumenty, ale także podstawy do niego muszą "wynikać z analizy".

Podobnie jak to przyjęto w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy, także w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej urbanista wyraźnie wykluczyła możliwość stosowania w sprawie wyjątku z § 7 ust. 4 r.s.s.u.w. (zob. akapit 4 na k. [...] – uzasadnienia projektu decyzji sporządzonego przez urbanistę).

Projektowana przez W. K. zabudowa nie spełnia też wymogu z § 8 r.s.s.u.w. Przepis ten stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy zastanej w otoczeniu między innymi w zakresie "gabarytów i formy architektonicznej". W samym upoważnieniu ustawowym dla r.s.s.u.w. (art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p.) mowa jest z kolei o określeniu wymagań dotyczących ustaleń "wysokości kalenicy", jeśli chodzi o taki zespół cech budynku, który zalicza się do "geometrii dachu".

W niniejszej sprawie W. K. wyraźnie żądała we wniosku, aby warunki zabudowy ustalono dla wysokości kalenicy budynku na poziomie 11,0 m. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe oznacza, że skarżąca chciałby uzyskać prawo do realizacji budynków o wysokości dachu do 11 m (zważając, że projektowane budynki mają mieć dachy płaskie).

Z analizy urbanistycznej, tabeli II.f na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki, których wysokość z reguły nie przekracza 9 m, a ich średnia wysokość oscyluje w granicach 7,5 m. Nie ma więc podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku o najwyższym punkcie dachu na poziomie 11 m. Ustalenia innej wysokości dachu nie dopuścił natomiast urbanista w wynikach analizy i w projekcie decyzji (zob. wprost na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z analizy urbanistycznej również nie wynikają żadne okoliczności szczególne, które nakazywałyby dopuszczenie budynku przewyższającego wszystkie inne w okolicy, i to nawet jeżeli jest to przewyższenie nieznaczne.

W skardze przedstawiono także zarzuty naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 79a K.p.a., a w ich kontekście W. K. zarzuca, że nie poinformowano jej precyzyjnie o przyczynach przewidywanej odmownej decyzji. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Należy mieć na uwadze, że skarżąca uzyskała jednoznaczną informację o tym, że jej wniosek nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo to nie zainteresowała się w najmniejszym stopniu, co o tym zaważyło. Nie uczyniła tego także, mimo, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Znamienne jest też, iż W. K. również na etapie odwołania nie wycofała się z żądań ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy o określonej pierwotnie we wniosku szerokości i wysokości. Wszystko to świadczy o tym, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie miała intencji zmiany wniosku w celu dostosowania go do wskazań organu.

Nie jest trafny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. W. K. przedstawia na poparcie swych żądań inne decyzje o warunkach zabudowy. Sąd ma świadomość, że odnoszą się one do zabudowy w okolicy, jednak chodzi o zabudowę na innych działkach, o innym froncie w stosunku do drogi, a co za tym idzie, zawierających się w innych granicach właściwego im obszaru analizowanego. W konsekwencji ustalenia analizy mogą być inne.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium należało uznać za zgodną z prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] akt sądowych).