Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 377/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 w zw. z art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 432/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 października 2020 r., II SA/Ol 432/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę I. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku – wydaną w wyniku wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent [...] (organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budowlanemu [...], A. S. Spółce Jawnej w O. (inwestor) pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku po byłym Domu Studenta Wyższej Szkoły [...] z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny w O. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...], bez przyłączy (źródłowa decyzja). Decyzja ta stała się ostateczną.

Kolejno wskazano, że postanowieniem z [...] października 2018 r. Prezydent O. wznowił, na wniosek I. Z. postępowanie administracyjne zakończone ww. źródłową decyzją, a następnie odmówił uchylenia jej, decyzją z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji źródłowej Prezydent O. stwierdził m. in., że działkami sąsiadującymi bezpośrednio z terenem inwestycji, będącymi własnością wnioskującego o wznowienie postępowania, są wyłącznie działki o numerach [...] i [...]. Organ ten ocenił, że sporna inwestycja jest usytuowana zgodnie z § 12, 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002), a zaprojektowany budynek nie wpłynął na użytkowanie sąsiedniej działki należącej do wnioskodawcy, który nie stracił możliwości wykorzystania tego terenu oraz zabudowania go zgodnie z planem miejscowym. Prezydent przyjął także, że skoro obszar oddziaływania inwestycji nie wykraczał poza działkę inwestora, to nie było wymogu uznania I. Z. za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Dalej w wyroku II SA/Ol 432/20 przywołano, że po rozpoznaniu odwołania I. Z. od decyzji z [...] października 2019 r., Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego kasatoryjnego rozstrzygnięcia Wojewoda wywiódł, że organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwał status strony. Ocenił, że z analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego wynika, że I. Z. powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Za nietrafne Wojewoda uznał tym samym stanowisko organu I instancji, że obszar odziaływania ograniczy się jedynie do działki inwestora. Zakwestionowano również prawidłowość stanowiska tego organu, że po zmianie przepisów prawa strefę oddziaływania inwestycji określa projektant, zawierając stosowne informacje w projekcie budowlanym.

WSA w Olsztynie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprzeciwu inwestora od ww. decyzji Wojewody, wyrokiem II SA/Ol 754/19 uchylił tę decyzję kasacyjną.

Orzekający wówczas sąd wojewódzki ocenił, że wbrew twierdzeniom Wojewody, organ I instancji nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.; K.p.a.), a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania za prawidłową ocenę organu I instancji co do braku posiadania przez I. Z. legitymacji strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym przede wszystkim analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego, która nie została skutecznie zakwestionowana) wynikało, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja usytuowana jest zgodnie z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI 2002, a jej realizacja nie wpływa na możliwość wykorzystania terenu stanowiącego własność wnioskującego o wznowienie i zabudowania go zgodnie z planem miejscowym. Sąd ten stwierdził, że skoro powstałe w związku z realizacją inwestycji zacienienie nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wnioskodawcy wznowienia, to ww. przepisy nie uzasadniają przyznania I. Z. statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Sąd w wyroku II SA/Ol 754/19 zaznaczył, że I. Z. i Wojewoda nie podali innych konkretnych przepisów, które uprawniałyby do przyjęcia odmiennego stanowiska. Za niewystarczające w tym zakresie WSA w Olsztynie uznał ogólnikowe powoływanie się przez Wojewodę w uzasadnieniu swej decyzji na konieczność uwzględnienia nie tylko przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ale także przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, czy przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. W wyroku wydanym na skutek sprzeciwu inwestora stwierdzono ponadto, że wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., niedopuszczalne było ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wobec tego, jako naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. WSA w Olsztynie zakwalifikował zalecenie organowi I instancji w uzasadnieniu wówczas kontrolowanej decyzji kasacyjnej Wojewody, przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym organ I instancji ten miałby odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić, a w tym przeprowadzić dokładną analizę projektu budowlanego w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, zobowiązanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. Z. był właścicielem działki nr [...], na której znajdował się niewielki budynek garażowo-gospodarczy, wobec czego rozpatrywanie jego interesu prawnego ograniczył do tej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż w stosunku do tej nieruchomości zostały spełnione warunki wynikające z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI 2002. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość rozbudowywanego budynku od działki nr [...] wynosi 5,20 m. Ponadto z analizy zacienienia wynika, że rozbudowywany budynek nie powoduje zacienienia i przesłaniania sąsiadujących działek w sposób ograniczający możliwości inwestycyjne wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/474/04 Rady Miasta Olsztyna z 1 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu [...] między ulicami F. S., [...] i rzeka Ł.

W ocenie Wojewody bezpodstawne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Wojewody działka nr [...] nie znajdowała się w dacie wydania pozwolenia na budowę w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczanego zwłaszcza w oparciu o § 12, § 60, § 13 rozp. MI 2002. Z dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynikało, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozp. MI 2002). Wojewoda dodał, że nie można uznać, iż przedmiotowa inwestycja generuje uciążliwości dla terenów sąsiednich, m. in. przekroczenia jakiekolwiek normy, np. w postaci nadmiernego hałasu czy zanieczyszczenia środowiska.

W konsekwencji Wojewoda uznał, że inwestycja była zgodna z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującymi przepisami.

Skarżący wywiódł na ww. decyzję Wojewody skargę do WSA w Olsztynie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przez błędną wykładnię pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" i przyjęcie, jakoby podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, a w konsekwencji odmowę uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania w oparciu o dowolną ocenę organu o braku takich ograniczeń;

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, podczas gdy Skarżący bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu;

- art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 4 pkt 8 i § 10 ust. 2 pkt 11 ww. uchwały Rady Miasta O. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez bezkrytyczne i dowolne związanie się przez organ ustaleniami organu I instancji co do zgodności projektowanego obiektu z przepisami prawa i "zapisami" planu miejscowego, a w konsekwencji przyjęcie, że skoro planowana inwestycja odpowiada tym regulacjom, to nie narusza praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, tymczasem zgodnie z "zapisami" planu miejscowego dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy wynosi 3 kondygnacje nadziemne, a projektowany obiekt zawiera 4 kondygnacje nadziemne, co stanowi nie tylko o naruszeniu obowiązujących regulacji prawnych, ale ma bezpośrednie przełożenie na ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego w zakresie jej zacieniania i ograniczeń nasłoneczniania oraz konieczności przy rozbudowie obiektu znajdującego się na działce nr [...] znacznego odsunięcia się od działki Inwestora;

- art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 60 rozp. MI 2002 przez bezkrytyczną i dowolną ocenę przedstawionej przez Inwestora analizy zacienienia i nasłonecznienia działki nr [...] w związku z rozbudową projektowanego obiektu dla możliwości inwestycyjnych skarżącego w zakresie zagospodarowania jego działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na zabudowę mieszkalną wielorodzinną, podczas gdy analiza ta jest niezupełna i wadliwa z uwagi na brak wskazania czy została przeprowadzona dla 21 marca czy też 21 września, zaniechanie podania, która z nich i dlaczego została wybrana dla projektu oraz pominięcie właściwych relacji wysokościowych posadowienia między analizowanymi działkami, co ma istotne znaczenie dla wyników analizy nasłonecznienia, a w konsekwencji dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu na działkę skarżącego oraz ograniczeń w jej zagospodarowaniu zgodnie z zapisami miejscowego planu w związku z realizacją projektowanego obiektu;

- art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 271 ust. 1 rozp. MI 2002 przez bezkrytyczne i dowolne związanie się przez organ ustaleniami organu I instancji co do zgodności projektowanego obiektu z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej, a w konsekwencji przyjęcie, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy nie zostały zachowane obowiązujące normy przepisów przeciwpożarowych co do odległości projektowanego obiektu od obiektu istniejącego na sąsiadującej działce nr [...], gdyż projektowany obiekt oddalony jest od obiektu istniejącego na tej działce jedynie o 4,81 m do 5,15 m, gdy obowiązujące przepisy prawa wymagają zachowania odległości 8 m, co ma niewątpliwie znaczenie dla oceny ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego w związku z projektowanym obiektem. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z mapy z pomiaru na okoliczność ustalenia ww. odległości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 10 września 2020 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z kopii decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji oraz kopii decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbiórki i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...].

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z wytycznymi WSA w Olsztynie w wyroku z 27 listopada 2019 r., Wojewoda prawidłowo ocenił, że w sprawie miał zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zdaniem tegoż sądu organy administracyjne trafnie oceniły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że zacienienie i przesłanianie na działce nr [...] nie wystąpi. W konsekwencji, uznając brak interesu prawnego Skarżącego, organy stwierdziły brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym braku możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny kwestionowanej ostatecznej decyzji.

Stanowisko to jest zgodne z oceną wyrażoną uprzednio przez WSA w Olsztynie w ww. wyroku z 27 listopada 2019 r., że wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., niedopuszczalne było ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i oceny interesu prawnego skarżącego stwierdził, że została ona również przesądzona w prawomocnym wyroku tegoż sądu z 27 listopada 2019 r., a oceną prawną wyrażoną w tym wyroku sąd ponownie rozpoznający przedmiotową skargę jest związany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I. Z. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa, poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że jest bezwzględnie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wyrażonymi w wyroku WSA w Olsztynie z 27 listopada 2019 r., II SA/Ol 754/19, a tym samym oceną tegoż sądu jakoby skarżący pozbawiony był statusu strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy sąd wojewódzki, wydając wyrok na skutek sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] z 20 sierpnia 2019 r. przekroczył zakres swojej kognicji dopuszczalnej kontroli sądowej, ograniczonej przepisem art. 64e Ppsa jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie był natomiast uprawniony do weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym wypadku art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 20 uPb, narzucając swą ocenę jakoby skarżący nie był stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, natomiast nieprawidłowe uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż jest związany rzeczoną oceną prawną skutkuje pozbawieniem strony skarżącej prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej, naruszając tym samym art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od Wojewody [...] w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz kosztów postępowania poniesionych przez sądem pierwszej instancji wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Olsztynie, rozpoznając skargę I. Z., zawierającą zarzuty wskazujące na okoliczność, że jako właściciel działki sąsiadującej do nieruchomości objętej inwestycją pozostaje w sferze oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, z uwagi na konkretne naruszenia przedsiębranej inwestycji budowalnej Inwestora (wykazując, że winien przysługiwać mu status strony), winien rozpoznać ją merytorycznie, a nie zasłaniać się związaniem dokonanych uprzednio, niedopuszczalnych ocen prawnych, ferujących rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie opisany sposób procedowania doprowadził ostatecznie do pozbawienia go prawa do sądu i prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej.

Uzupełniając braki skargi kasacyjnej, w piśmie z 18 grudnia 2020 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że strona nie żąda rozprawy, celm rozptarzenia skargi kasacyjnej..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Uwzględniając treść oświadczenia zawartego w piśmie procesowym strony skarżącej kasacyjnie z 20 grudnia 2020 r. (k. 68), przyjdzie uznać, że zawierało ono zrzeczenie się rozprawy, a wobec powiadomienia pozostałych stron o tym oświadczeniu i braku zażądania przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa).

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Podstawy kasacyjne zostały sprowadzone wyłącznie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 153 w zw. z art. 64e Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", z kolei zaś w art. 64e Ppsa ustawodawca przewidział, iż "Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".

Wadliwe zastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w granicach sprawy orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 Ppsa, ponieważ art. 153 Ppsa należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej wydanych w następstwie zapadłego uprzednio orzeczenia sądu wiążącego w tej sprawie. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 Ppsa ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa, prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518; 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Sądu podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 Ppsa i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, w czym strona wnosząca środek odwoławczy upatruje uchybienia temu przepisowi.

Oczywiste jest, że wyrokując w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 64e Ppsa, skoro rozpoznawał skargę od decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia źródłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Ol 754/19 wydanym ze sprzeciwu inwestora na decyzję kasacyjną Wojewody. Zgodnie z art. 64b § 3 w zw. z art. 33 § 1 Ppsa, skarżący nie brał udziału w postępowaniu sądowym, w którym zapadł wyrok ze sprzeciwu. Przywołany wyrok, którym uwzględniając sprzeciw uchylono decyzję kasatoryjną Wojewody, wydano na podstawie art. 151a § 1 Ppsa, od tego typu wyroku nie przysługuje zaś – stosownie do art. 151a § 3 Ppsa – środek odwoławczy, innymi słowy obowiązujące przepisy nie dają Naczelnemu Sądowi Administracyjnego uprawnienia do instancyjnej kontroli takiego wyroku, jaki zapadł w sprawie II SA/Ol 754/19.

Powyższe okoliczności są podnoszone w skardze kasacyjnej I. Z., rzecz w tym, że kwestionując wyrażone w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku II SA/Ol 754/19 tam sformułowane oceny co do wykładni przepisów prawa materialnego, wypowiedziane na użytek oceny legalności wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasatoryjnej Wojewody, strona skarżąca kasacyjnie – eksponująca pozbawienie jej prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej, w kontekście art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP – oczekiwałaby od Sądu Naczelnego zakwestionowanie mocy wiążącej cyt. wyroku ze sprzeciwu. Z treści art. 153 Ppsa nie sposób wywodzić, że zawiera on takie wskazania, które pozwalałyby uznać, iż wyrok podjęty na podstawie art. 151a § 1 Ppsa, w kontekście art. 64e Ppsa, miałby wiązać w sposób ograniczony. W judykaturze nie budzi wszak wątpliwości, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych, a te kwestie nie zostały ujęte we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto z art. 64e Ppsa nie sposób wprost wyprowadzić wniosku, jakoby oceniający legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie mógłby wypowiadać się chociażby w kontekście obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego. Jest to tym bardziej możliwe, że z zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę administracyjną, jeśli uprzednio zapadł wyrok ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, sąd może ocenić zakres związania poprzednim wyrokiem w oparciu o dostępne mu ustalenia faktyczne i prawne, nie może jednak stwierdzić, że z uwagi na możliwe wady oceny prawnej zawartej w tymże poprzednim wyroku, zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku przestaje obowiązywać.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20, CBOSA. nsa.gov.pl).

Konstrukcja skargi kasacyjnej, treść jej zarzutów ograniczających się do wskazania na art. 153 w zw. z art. 64e Ppsa, w praktyce wskazuje, że I. Z. kwestionuje wyrok II SA/Ol 754/19, eksponując przy tym pozbawienie go prawa do sądu w kontekście art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Rzecz w tym, że to z woli ustawodawcy określono krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zatem ta kwestia w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną od wyroku II SA/Ol 432/20 nie może być rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w taki sposób, aby de facto dokonać kontroli instancyjnej wyroku wydanego na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. Zagadnienie pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw w aspekcie postępowania zakończonego wyrokiem II SA/Ol 754/19, w ocenie Sądu w tym składzie, nie może być – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie – rekompensowane przyjęciem ograniczonego zastosowania art. 153 Ppsa względem wyroków wydawanych w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, podejmowanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Ograniczenie podstawy kasacyjnej do zarzutu naruszenia art. 153 wzw. z art. 64e Ppsa uniemożliwia zatem Sądowi dokonanie innych ocen w aspekcie trafności stanowiska sądu a quo, gdy idzie o status skarżącego kasacyjnie w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym źródłową decyzją o udzielenie pozwolenia na budowę.

Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.