Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 957/97
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2000-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Roboty budowlane polegające na położeniu nowego tynku oraz pomalowaniu i poprawieniu niektórych zewnętrznych elementów budynku nie podlegają przepisowi zawartemu w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

TEZY

Roboty budowlane polegające na położeniu nowego tynku oraz pomalowaniu i poprawieniu niektórych zewnętrznych elementów budynku nie podlegają przepisowi zawartemu w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystiany W. na decyzję Wojewody G. z dnia 5 maja 1997 r. (...) w przedmiocie remontu budynku - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krystiana W. wniosła skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 5 maja 1999 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 2 grudnia 1996 r. (...) o umorzeniu postępowania dotyczącego remontu elewacji budynku nr 22 przy ul. H. w W.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w dniu 22 sierpnia 1996 r. zawiadomiła Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o samowolnym rozpoczęciu remontu budynku położonego w W. przy ul. H. 22. Twierdząc, że jest współwłaścicielką tego budynku wskazywała, iż dwaj inni jego współwłaściciele, bez jej zgody, rozpoczęli w dniu 5 sierpnia 1996 r. remont w zabytkowym budynku zmieniając lub niszcząc jego niektóre zabytkowe elementy. Na skutek tego wniosku w dniu 3 września 1996 r. przeprowadzono oględziny budynku, o którym skarżąca pisała. Następnie pismem z dnia 16 września 1996 r. poinformowano skarżącą, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przeprowadzenie remontu budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty takie mogą być przeprowadzone po zgłoszeniu ich właściwemu organowi. Jerzy M. oraz Janusz Ł. - współwłaściciele, którzy remont przeprowadzają - dokonali wymaganego zawiadomienia. Poinformowano nadto skarżącą, iż budynek, w którym remont jest przeprowadzany, nie jest wpisany do rejestru zabytków. W związku z zarzutem skarżącej, iż nie brała ona udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 3 września 1996 r. w dniu 14 listopada 1996 r. przeprowadzono ponownie oględziny budynku przy ul. H. 22 w W. w trakcie których stwierdzono, iż remont budynku polegający na wymianie tynków zewnętrznych, pomalowaniu drzwi, rynien, zewnętrznych elementów drewnianych oraz okien na pierwszym piętrze, wyspoinowaniu cokołu kamiennego, wymurowaniu i pomalowaniu balustrady przy głównym wejściu oraz pomalowaniu drewnianego ganku, został zakończony.

W tej sytuacji podjęto decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie remontu elewacji budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono zaś, że przeprowadzone roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wymagały natomiast zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż remont dotyczył zabytkowego budynku. Inwestorzy dopełnili tego obowiązku, uzyskali pisemną zgodę bez konieczności uzyskania pozwolenia na remont, zaś zakres zgłoszonych robót nie został rozszerzony. W związku z tym uznano, iż postępowanie winno być umorzone. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 105 par. 1 Kpa.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez Krzysztofa K. /powołującego się na pełnomocnictwo udzielone mu przez Krystianę W.-K./ oraz Ewę i Andrzeja W. - współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy sprawa - zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 3 i art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 15??? lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 pkt 1 i 2, art. 47 pkt 1 i 3 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 par. 3 Kpa. Uzasadniając odwołanie wskazano, że przeprowadzenie remontu budynku przy ul. H. 22 w Wejherowie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie ze stanowiskiem Państwowej Służby Ochrony Zabytków remontowany budynek jest zabytkiem z uwagi na swój wiek i formę. Wskazano też, że zgłoszenie o przystąpieniu do remontu budynku należało dokonać 30 dni przed zamierzonym terminem ich rozpoczęcia, a nie jak uczynili to inwestorzy, po rozpoczęciu robót budowlanych. Nadto uzasadniając odwołanie zarzucono pracownikom Wydziału Architektury Urzędu Miasta w W. oraz Urzędu Rejonowego w W. szereg uchybień dotyczących stosowania wskazanych wcześniej przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i Prawa budowlanego.

Zarzucono też, że podczas remontu budynku zniszczono dobra kultury i naruszono art. 199 Kc.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda G. stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy remont budynku przy ul. H. 22 w W. wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż z pisma Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia 5 września 1996 r. wynika, że z uwagi na swój wiek i formę posiada on oczywisty charakter zabytkowy. Przepisy ustawy Prawo budowlane, zdaniem organu odwoławczego, nie przewidują jednak szczególnych procedur w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konkluzji stwierdzono, że skoro remont elewacji budynku został wykonany, a pismem z dnia 21 marca 1997 r. Odział Wojewódzki w G. Państwowej Służby Ochrony Zabytków uznał, iż remont elewacji został wykonany ze stanowiska konserwatorskiego poprawnie, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody G. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto twierdziła, że organ ten nie podjął żadnych czynności w celu wyeliminowania nieprawidłowego postępowania inwestorów oraz Prezydenta Miasta W. W szczególności zarzucała, że nie podjął czynności na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że świadomie opóźniał postępowanie administracyjne, że nie zareagował na "przyzwolenie" na remont już po jego rozpoczęciu oraz na fakt przekroczenia przez inwestorów uprawnień wynikających ze zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Natomiast decyzji Wojewody G. zarzuciła, że sankcjonuje samowolnie przeprowadzony remont budynku mimo, że jednoznacznie stwierdza naruszenie prawa. Twierdziła, że takie postępowanie pozbawia ją ochrony i pozwala wątpić w skuteczność prawa. Zarzuciła też, że organ odwoławczy pominął naruszenie uprawnień wynikających ze zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Nadto skarżąca wywodziła, że samowolnie przeprowadzony remont budynku pozbawił ją możliwości ocieplenia parterowej części budynku, wpływu na końcowy efekt prac remontowych oraz sposób przeprowadzenia remontu i związane z tym koszty i utrudnienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji, na zasadach określonych w tej ustawie. Kontrola wykonywania administracji polegającego na załatwianiu sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej sprowadza się do rozpoznania skargi na tą decyzję /art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Naczelny Sąd Administracyjny może tą decyzję uchylić bądź stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa, zaś uchylenie wtedy , gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 1-3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Sąd administracyjny nie może uchylić zaskarżonej decyzji lub stwierdzić jej nieważności, jeżeli co prawda dostrzeże naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, ale stwierdzi, iż nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że mimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Organ pierwszej instancji w sposób oczywisty naruszył prawo, gdyż nie zastosował art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z protokołu oględzin budynku przy ul. H. 22 w W. przeprowadzonych w dniu 3 września 1996 r. wynika, że wówczas roboty budowlane polegające na remoncie tego budynku trwały. Roboty te były prowadzone co najmniej bez wymaganego zgłoszenia. W aktach administracyjnych znajduje się kopia zawiadomienia sporządzonego przez Jerzego M. i Janusza Ł. z dnia 6 sierpnia 1996 r., w którym informują oni Urząd Miejski, iż w tym samym dniu rozpoczynają prace remontowe w budynku przy ul. H. 22 w W. Zawiadomienia tego nie można uznać za zgłoszenie, o którym mówi art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenie robót budowlanych bądź budowy musi być bowiem dokonane przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót, zaś rozpocząć roboty budowlane można, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniesie sprzeciwu /art. 30 ust. 2 tej ustawy./. Poza tym, skoro organ pierwszej instancji przyjął, że budynek ten jest zabytkiem, to stosownie do treści art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jego remont można było rozpocząć nie po zgłoszeniu właściwemu organowi, a po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane prowadzone w budynku przy ul. H. 22 w W. polegały na remoncie elewacji /położenie nowego tynku, pomalowanie i poprawienie niektórych elementów zewnętrznych budynku/. Roboty takie nie podlegają uregulowaniu zawartemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli roboty budowlane polegają na położeniu nowego tynku oraz pomalowaniu i poprawieniu niektórych zewnętrznych elementów budynku nie sposób bowiem wyodrębnić nawet części obiektu budowlanego, która mogłaby podlegać rozbiórce. W tej sytuacji istniały podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego organ administracyjny wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Zastosowanie tego przepisu otwierało organowi administracyjnemu drogę do podjęcia dalszych czynności, w szczególności do nakazania inwestorom zaniechania dalszych robót lub nałożenia na nich obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie /art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego/.

Podkreślenia wymaga, że wskazany przepis art. 50 Prawa budowlanego daje organom administracyjnym uprawnienie do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Nie może on być stosowany w stosunku do robót zakończonych. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania decyzji przez organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji brak było podstawy prawnej do ingerencji organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy roboty budowlane, do których nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero na skutek zmiany ustawy Prawo budowlane wynikającej z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 r., wprowadzono przepis art. 51 ust. 4 stanowiący, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis ten nie mógł być jednak zastosowany przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, skoro orzekały one w dniu 2 grudnia 1996 r. /organ pierwszej instancji/ oraz w dniu 5 maja 1997 r. /organ odwoławczy/. Przepis ten nie może też stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Musi zatem uwzględniać stan prawny z chwili podjęcia zaskarżonej decyzji.

Z oględzin budynku przy ul. H. 22 w W. przeprowadzonych w dniu 14 listopada 1996 r. wynika, że remont prowadzony w tym budynku został zakończony. Takie ustalenie poczynił też organ odwoławczy. Skarżąca tego ustalenia nie kwestionuje.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że skoro roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, do których nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zostały zakończone, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez organ administracyjny decyzji załatwiającej tą sprawę co do istoty. Brak było przepisu prawa materialnego, który dawałby organowi administracyjnemu uprawnienie do uregulowania sytuacji prawnej inwestorów. Postępowanie w sprawie stało się z tego powodu bezprzedmiotowe. W konsekwencji zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 Kpa.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jest zgodna z prawem.

Z tych względów skarga mimo, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa budowlanego, nie może być uwzględniona.

Zauważyć należy, iż skarżąca nie została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. Jak wynika z jej odwołania oraz skargi, w których powołuj e się na naruszenie art. 199 Kc, chodzi jej w istocie o ochronę praw wynikających ze współwłasności. Ustawa Prawo budowlane normując działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, zajmuje się także kwestiami z zakresu prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego /art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego/. Jednakże najszerszą ochronę swoich praw wynikających ze współwłasności skarżąca znajdzie w przepisach prawa cywilnego i przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów skarga na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym została oddalona.