Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 785/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 64a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Maria Jakubiec-Kołcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "K.p.a.").

Decyzją tą Kolegium po rozpoznaniu odwołania wskazanych w niej osób uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] ustalającą lokalizację inwestycji pod nazwą "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą" , na terenie części działki nr ewid. 936/11 , przy ul. S. - obręb 12 T., na rzecz [...] Spółka z o.o. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdziło, że wnioskiem objęto budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na części działki nr ewid. 936/11, która zabudowana jest zabudową usługową, w skład której wchodzić będzie 6 szt. anten sektorowych - z czego 3 szt pracują w paśmie 2100 i 1800 o mocy EIRP 1823 (W) każda, i 3 szt. anten sektorowych pracujących w paśmie 2600 MHz o mocy EIRP 1892 (W) każda, oraz 5 anten radioliniowych, urządzeń RRU, i 9 szt. na słupie o wysokości ok. 35 m. npt.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji, opierając się na przedłożonych przez wnioskodawcę opracowaniach.

W ocenie organu II instancji ani z decyzji ani przeprowadzonej analizy nie wynika w jaki sposób zagospodarowane są nieruchomości sąsiednie oraz w jakiej odległości od niej znajdują się najbliższe zabudowania mieszkalne.

Zdaniem organu II instancji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się 6 anten sektorowych i 5 anten radioliniowych wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem czy przedsięwzięcie to należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku .

Powołując się na orzecznictwo wskazało, że aktualnie przeważa pogląd, zgodnie z którym dla ustalenia w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym koniecznym jest wydanie przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowanie parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (np. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2015roku, sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 139/14; z dnia 1 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 708/15; z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1494/14, z dnia 10 maja 2018r. sygn. akt II OSK 2877/17; z dnia 29 maja 201Sr., sygn. akt II OSK 1570/18).

Analizując wniosek organ stwierdził, że ze specyfikacji anten planowanych do zamontowania wynika, że maksymalna moc anteny wynosi 250 W, a pochylenie 12 st. W analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej oraz w Kwalifikacji przedsięwzięcia przyjęto max moc 44 dBM, a maksymalne pochylenie (tilt) 5 st.

Dla prawidłowego określenia danych stanowiących podstawę ustalenia kwalifikacji przedsięwzięcia, w związku ze stwierdzeniem braku urządzeń gwarantujących pracę anten z założonymi parametrami, należało zdaniem organu uwzględnić parametry anten zgodnie z ich specyfikacją.

Wobec niewyjaśnienia powyższych i istotnych do rozstrzygnięcia w tym zakresie sprawy okoliczności, organ II instancji stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu nakazującym uchylenie decyzji, celem przekazania do ponownego rozpoznania.

W ponownym przeprowadzeniu postępowania nakazał organowi I instancji uwzględnić przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie z 9 listopada 2010 roku - oddziaływanie na środowisko całego zamierzenia, a nie tylko poszczególnych anten, określenie nie tylko równoważnej mocy promieniowanej izotropowe poszczególnych anten, zgodnie z ich specyfikacją ale także i przede wszystkim rozważenie ewentualnego nakładania się, krzyżowania wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny, co może spowodować przekroczenie dopuszczalnych wielkości.

W sprzeciwie od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż celem oceny, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne są wiadomości specjalne, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa oraz praktyki organów prowadzących tożsame sprawy,

art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 K.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, m.in. brak przedstawienia stanowiska organu odwoławczego w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081; ze zm. – dalej ustawa środowiskowa), a także nieustalenie stron postępowania oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dlaczego organ poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokument prywatny pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 roku umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa stacji bajowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą także opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 października 2018 roku, opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2018 roku, opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 grudnia 2018 roku z których to wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie jest wymagane;

art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dokumentów przedstawionych przez skarżącą, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomijanie wartości procesowej dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz zupełne pominięcie w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 roku umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia a także opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 października 2018 roku, opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 listopada 2018 roku, opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 grudnia 2018 roku z których to wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie jest wymagane i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych dowodów, a mianowicie, że zasadne jest posiadanie wiadomości specjalnych, co miałoby być równoznaczne z koniecznością powołania biegłego,

art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, w tym wskazanie, okoliczności które należy zdaniem organu odwoławczego wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a które nie wynikają z przepisów prawa;

art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko;

art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nierozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania w - celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2016 roku poz. 71 ze zm.), polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że oceny czy planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić inne kryteria niż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz sprawdzanie, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania anteny.

art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), z uwagi na niezastosowanie skutkujące uchyleniem kolejnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji Spółki w przypadku, gdy inwestycja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o te zarzuty wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego;

przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie;

przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci: opinii biegłego mgr. inż. P. G. z maja 2019 roku;

przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Przytaczając argumentację zbliżoną do tej, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że decyzja organu I instancji zostało wydana przedwcześnie. Ustosunkowując się z kolei do dołączonej do sprzeciwu opinii stwierdził, że jej przedmiotem jest proste przedsięwzięcie obejmujące układ trzech anten. Odnośnie opinii organów wydanych w toku postępowania wskazał, że opinie te nie przesądzają o tym, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie przesądza o braku potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podkreślił brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza się dla inwestycji wymagających decyzji, dla których w procedurze jej wydawania nie przeprowadza się jedynie oceny oddziaływania. Zawarcie zaś tego stwierdzenia w opinii sugeruje, że organ wręcz widzi potrzebę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale bez procedury oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., wydana w postępowaniu o znaku [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez SKO w realiach niniejszej sprawy polegało na pominięciu skutków wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą" na działce nr 936/11 , co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga m.in. realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Z art. 72 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczy także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Art. 86 ustawy środowiskowej przesądza o związaniu organów prowadzących postępowania wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej treścią decyzji środowiskowej. Związanie to nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o lokalizację inwestycji, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania.

Mając na uwadze cel postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko należy założyć, że jego wyniki powinny umożliwić zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz wypracowanie rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki realizacji inwestycji.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna umożliwić uzyskanie przez organ pełnej wiedzy niezbędnej do oceny wymagań ochrony środowiska, których zachowanie nakazuje wydanie decyzji lokalizacyjnej. Rzeczą więc organu jest analiza decyzji środowiskowej i całego zebranego w tej sprawie materiału dowodowego pod kątem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Uprawnione jest wnioskowanie, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie może we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a więc nie może jej samowolnie kontrolować lub modyfikować.

Przyjmuje się jednak, że w sytuacji gdy organ nabierze przekonania, iż któryś z elementów decyzji środowiskowej narusza prawo, to nie może tego zignorować, ale musi – w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem – zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego, tj. wznowieniowego lub nieważnościowego (v. K. Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., SIPLex).

Powstaje więc pytanie czy umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia jest bez znaczenia w realiach kontrolowanej sprawy czy też zachodzi "związanie", o którym mowa była wyżej i w jakim zakresie.

Sąd przychyla się do tego drugiego stanowiska.

Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygniecie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym reprezentowany jest też pogląd, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., II GSK 1355/10, LEX nr 1151648; wyrok WSA w Lublinie z 7 listopada 2011 r., II SA/Lu 626/11, LEX nr 1152935; wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1658/12, LEX nr 1324119). Dopiero wynik postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. O ile zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie strony określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17 marca 2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Powyższe stanowisko nie jest jednak reprezentowane konsekwentnie, nawet w odniesieniu do tej samej kategorii spraw administracyjnych.

W wyroku z 10 października 2017 r., II OSK 2400/16, LEX nr 2400159, NSA uznał, że jeżeli zachodzi bezzasadność wniosku zgłoszonego przez wnioskodawcę, to właściwy organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Podobnie w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1796/17, LEX nr 2485874, NSA stwierdził, że jeżeli nie wystąpiły podstawy do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, to organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a nie decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, natomiast WSA w Lublinie w wyroku z 4 lipca 2013 r., II SA/Lu 110/13, LEX nr 1343059, stwierdził, że gdy organy administracji publicznej ustalają, iż planowana inwestycja nie mieści się w kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie), to prawnie dopuszczalne jest wyłącznie umorzenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Zainicjowana sprawa nie ma bowiem konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej (przedmiotu), co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 2 września 2008 r., IV SA/Wa 614/08, LEX nr 563067).

Zaakceptowanie tezy o wyłącznie procesowym znaczeniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne - której Sąd w kontrolowanej sprawie nie podziela – zwykle determinuje będący jej konsekwencją pogląd, że umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie o możliwe (wyrok WSA w warszawie z 29 października 2008 r., VI SA/Wa 1528/08, LEX nr 519819).

Decyzję o umorzeniu postępowania cechuje trwałość właściwa wszystkim decyzjom (art. 16 § 1 K.p.a.). Trafnie zwrócił na to uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 12 marca 2014 r., I SA/Gd 82/14, LEX nr 1469768, w którym stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając decyzję w sprawie, jest nią związany (art. 110 K.p.a.) od momentu jej wejścia do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną co do bezprzedmiotowości postępowania. Od tej oceny prawnej organ może się uchylić, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa (art. 16 § 1 K.p.a.). Jeżeli zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją merytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym dochodzi do wydania decyzji merytorycznej, to następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji (por. także wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 761/15, wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2017 r., IV SA/Wa 599/17) (tak słusznie Marta Romańska w Komentarzu do K.p.a. (art. 105) pod red. Hanny Knysiak – Sudyki, LEX).

SKO w swojej decyzji prawidłowo stwierdziło, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z anten sektorowych i anten radioliniowych wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem czy przedsięwzięcie to należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W tym zakresie SKO nie mogło jednak pominąć ustaleń decyzji środowiskowej co do cech charakteru planowanej inwestycji. Wytyczne SKO dla dalszego postępowania w sprawie o lokalizację inwestycji nie mogły abstrahować od wiążących ustaleń decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Naruszenie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 K.p.a. jest więc oczywiste. Dopóki decyzja o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji będzie w obrocie prawnym jej ustalenia będą wiążące dla organów w postępowaniu lokalizacyjnym. Rzeczą SKO będzie więc odczytanie zakresu związania tą decyzją, przy oczywiście założeniu, co wymaga ustalenia, tożsamości projektowanej inwestycji w postępowaniu lokalizacyjnym i decyzji środowiskowej. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji kasacyjnej Sąd akceptuje stanowisko SKO (tj. zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.), że co do zasady zakresem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji objęta jest cała działka ewidencyjna, a nie wskazany przez inwestora jej fragment. Z samego wniosku inwestora z 25 lutego 2018 r. wynika, że cała działka 936/11 jest przedmiotem inwestycji a nie jej część. Granice terenu objętego wnioskiem przedstawiono na załączonej mapie (nieczytelnie) jako część działki 936/11 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W samej decyzji lokalizacyjnej teren inwestycji opisanego już jako część działki 936/11, a nie na załączniku graficznym literami ABCD oznaczono jednoznacznie linie rozgraniczające teren inwestycji jako fragment działki 936/11 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Czy w tej konkretnej sprawie zachodzą szczególne okoliczności faktyczne i prawne aby teren inwestycji ograniczyć do części działki – należy to wyjaśnić (por. słusznie wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17 i wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II OSK 1135/17 i powołane tam orzecznictwo). Dopiero poczynienie wskazanych ustaleń pozwoli SKO na ocenę czy zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. czy tez nie. Braki postępowania dowodowego przed SKO przesądzają naruszeniu art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty podniesione w sprzeciwie są bezskuteczne wobec bardzo ograniczonej kognicji Sądu wyznaczonej przepisami P.p.s.a. Z tych powodów także Sąd nie prowadził mediacji, o które strona wnosiła ani nie prowadził postępowania dowodowego (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 115 § 1 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.