Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 428/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 23, art. 6, art. 7, art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 389, 403, art. 33-34, art. 280, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 1177 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka "A" w G. (dalej jako Spółka lub "A") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2018 r., w sprawie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 maja 2018 r. Dyrektor ds. Eksploatacji Spółki zgłosił awarię przepompowni ścieków "B" w G. i poinformował, że w związku z awarią nastąpi awaryjny zrzut ścieków nieoczyszczonych do rzeki M.

W konsekwencji powyższego zawiadomienia pracownicy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dokonali w dniach 16 maja 2018 r. - 4 czerwca 2018 r. kontroli w Spółce, której ustalenia zostały odzwierciedlone w protokole kontroli sporządzonym dnia 4 czerwca 2018 r. W dokumencie tym stwierdzono, że w wyniku awarii w przepompowni "B" do wód powierzchniowych rzeki M. i rzeki M. W. poprzez Basen [...] w Porcie [...] przedostało się około 100 000 m3 ścieków nieoczyszczonych, według szczegółowego wyliczenia "A" (załącznik nr 8 do protokołu z kontroli). Ścieki nieoczyszczone charakteryzują się wysokim stopniem zanieczyszczenia, który dla wskaźnika ChZT (chemiczne zapotrzebowanie na tlen) wynosi ok. 900-1000 mg/dm3. Ścieki te poprzez oddziaływanie mikrobiologiczne stanowiły potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi, a dla środowiska wodnego rzeki M. były znaczącym obciążeniem mogącym wywołać negatywne skutki w środowisku. Wprawdzie szczegółowe przyczyny zaistnienia awarii są nadal przedmiotem prac powołanej w Spółce Komisji awaryjnej, lecz bezsprzecznie wiadomo, że czas trwania awarii oraz jej skutki powiększył fakt zalania Hali pomp w przepompowni. Spowodowało to uszkodzenie pracujących silników i wobec braku części zapasowych konieczność ich sprowadzenia z zagranicy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 15 czerwca 2018 r. w pkt. 1 nakazał Spółce opracować do dnia 10 lipca 2018 r. program wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym, które zostaną podjęte przez Spółkę "A" celem niedopuszczenia do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków nieoczyszczonych z przepompowni "B" do środowiska wskazując, że w programie w szczególności należy uwzględnić sposób okresowego sprawdzania skuteczności działania zabezpieczeń przepompowni ścieków "B", w tym przeprowadzania ćwiczeń dla pracowników obsługujących tę przepompownię. Natomiast w pkt. 2 zarządzenia organ zarządził niezwłoczne wystąpienie do Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków do rzeki M. z przepompowni ścieków "B" wskazując, że zgodnie z art. 389 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo wodne, na szczególne korzystanie z wód wymaganie jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym ustawa nie przewiduje wyjątków w zakresie uzyskania pozwolenia w przypadku awaryjnego zrzutu ścieków. Ponadto Inspektor Wojewódzki wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 17 lipca 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" domagała się uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 poz. 1688 ze zm.), dalej jako u.i.o.ś., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez poczynionych ustaleń stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, albowiem organ nie wykazał i nie poczynił ustaleń będących udowodnioną podstawą nałożenia na Spółkę wskazanych obowiązków. nie uzasadnił, w jaki sposób opracowanie przez "A" "programu wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym", skutkowałoby niedopuszczeniem do powtórzenia się sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków do rzeki M., w sytuacji, w której przyczyny awarii nie zostały jeszcze ustalone. "A" w ramach prowadzonej działalności wykorzystuje procedury i instrukcje, których zadaniem jest wyeliminowanie ryzyka wystąpienia awarii. Natomiast dopiero ustalenie przyczyn awarii przez komisje pozwoli podjąć działania zmierzające do uniknięcia w przyszłości sytuacji skutkującej awaryjnym zrzutem ścieków.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 389 ustawy – Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i obciążenie Spółki obowiązkiem wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne na awaryjny zrzut ścieków do rzeki M.

Jak wskazano w uzasadnieniu, zdaniem skarżącej organ w toku kontroli nie ustalił stanu faktycznego, który by uzasadniał nałożenie obowiązku określonego w pkt 1 zarządzenia, jak również nie wyjaśnił podstawy prawnej takiego obowiązku. Nie uzasadniono w szczególności, w jaki sposób opracowanie przez "A" "programu wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym", skutkowałoby niedopuszczeniem do powtórzenia się sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków do rzeki M., w sytuacji, w której przyczyny awarii nie zostały jeszcze ustalone – co stwierdził sam organ. Natomiast dopiero ustalenie przyczyn awarii przez ww. Komisje pozwoli podjąć działania zmierzające do uniknięcia w przyszłości sytuacji skutkującej awaryjnym zrzutem ścieków. Ponadto skarżąca zauważyła, że podjęła już szereg działań celem zabezpieczenia przepompowni przed powtórzeniem awarii.

Strona skarżąca zauważyła także, że organ zakwalifikował przedmiotowe zdarzenia jako poważną awarie w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 poz. 799 ze zm., zwanej dalej u.o.ś.) i w trakcie kontroli w dniu 22 maja 2018 r. wydał decyzję w trybie art. 247 u.o.ś. W konsekwencji, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana w trybie postępowania właściwego dla usuwania awarii i jej skutków, wątpliwa jest zasadność wydania również zarządzenia pokontrolnego. Jeżeli organ uznał konieczność nałożenia na stronę obowiązków w związku z zaistnieniem awarii, to nie mógł dokonać konkretyzacji tych obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego ale winien był wydać decyzję na podstawie art. 247 u.o.ś.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się również z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzony awaryjny zrzut ścieków wskazując, że przepisy Prawa wodnego nie przewidują wymogu posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla awaryjnego zrzutu ścieków. Pozwolenia wodnoprawne, co do zasady, określają bowiem warunki dla planowanego, celowego korzystania z wód. Zrzuty awaryjne są natomiast zawsze wynikiem zaistnienia sytuacji nagłych, niezamierzonych, których częstotliwości, rozmiarów i skutków nie można z góry przewidzieć. Ponadto zwróciła uwagę, że do działań prowadzonych przez Spółkę po awarii znajdują zastosowanie przepisy art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo wodne dopuszczające korzystanie z każdej wody w rozmiarze i czasie wynikających m.in. z konieczności zwalczania poważnych awarii. Natomiast przepompownia ścieków "B" stanowi integralną część układu miejskiego systemu kanalizacji sanitarnej, a funkcjonowanie takich obiektów budowlanych nie mieści się w żadnym z zakresów działań wyszczególnionych w art. 389 w związku z art. 403 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ przepompownia ścieków nie korzysta z wód. Tym samym obowiązek nałożony w pkt. 2 zarządzenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że nałożony w pkt 1 zarządzenia obowiązek jest uzasadniony względami ochrony środowiska wynikającymi z art. 6 u.o.ś. i maja zapobiec możliwości powtórzenia w przyszłości negatywnego oddziaływania na środowisko. Sposób przedstawienia planowanych działań w postaci programu i harmonogramu jego realizacji ma charakter czysto techniczny i nie stanowi dodatkowego obowiązku, a ma jedynie skonkretyzować i usystematyzować czynności niezbędne do wykonania i to zarówno w aspekcie organizacyjnym jak i technicznym. Z uwagi na fakt, że na dzień dzisiejszy nie ustalono jednoznacznie wszystkich okoliczności zaistnienia i przebiegu awarii, w tym zależności przyczynowo-skutkowych pomiędzy poszczególnymi fazami awarii celowym jest podjęcie szeroko rozumianych działań zapobiegawczych w obrębie całego układu technologicznego rejonu przepompowni "B".

Odnosząc się do obowiązku określonego w pkt. 2 organ wyjaśnił, że w jego ocenie wszystkie sytuacje wprowadzania ścieków do środowiska, w tym awaryjnych zrzutów z sieci kanalizacyjnej powinny posiadać uregulowanie formalno-prawne w postaci pozwoleń wodnoprawnych. Uprawnienie do korzystania z wód, na które powołuje się Spółka, a wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo wodne ma natomiast zastosowanie w przypadku zwalczania poważnych awarii, to jest w szczególności w trakcie prowadzenia akcji ratowniczych przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej. W przedmiotowym przypadku kwalifikacja zrzutu ścieków nieoczyszczonych jako zdarzenia o znamionach poważnej awarii wynikała zaś z dużej skali i intensywności wprowadzenia wysoko obciążonych ścieków do wód powierzchniowych i możliwych negatywnych skutków jakie ten zrzut może wywołać w środowisku wodnym, i to ustalenie stanowiło podstawę wydania decyzji w trybie art. 247 u.o.ś.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada Spółka przedstawiła dodatkowo swoje stanowisko prawne popierające skargę, podtrzymując twierdzenia o braku podstaw materialnoprawnych do nałożenia obowiązków sformułowanych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym (pismo z załącznikiem karty [...] akt).

Jako uczestnik postępowania zgłosił się Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., który w piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2018 r. (karty [...] akt) poparł stanowisko zajęte przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W ocenie sądu wojewódzkiego niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddane zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2017 r., w którym organ ten na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 16 maja do 4 czerwca 2018 r. w "A", udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził: w pkt 1 opracować program wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym, które zostaną podjęte przez Spółkę celem niedopuszczania do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków nieoczyszczonych z przepompowni "B" do środowiska – w terminie do 10 lipca 2018 r. oraz w punkcie 2 – wystąpić do Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków do rzeki M. z przepompowni ścieków "B" - niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.

Z uzasadnienia kontrolowanego zarządzenia wynika, że prawną podstawą nałożenia obowiązku określonego w punkcie 1 jest art. 6 w związku z art. 140 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako p.o.ś.), zaś obowiązku określnego w punkcie 2 zarządzenia – art. 389 i 403 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.). Podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia stanowi natomiast art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej u.i.o.ś.).

Zgodnie z treścią art. 12 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA).

W sprawie objętej niniejszą skargą, stronie skarżącej nie przysługiwał żaden ze środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z mocą obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę do sądu należało wywieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca Spółka dowiedziała się o wydaniu zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne zostało doręczone Spółce w dniu 20 czerwca 2018 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 29 czerwca 2018 r., a zatem został zachowany termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego na wstępie wskazać należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, www.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.

W ocenie sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie wydane zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej.

Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). Z kolei w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 4 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia, kwestionując zapis dotyczący stwierdzonych nieprawidłowości (tabela nr 2 protokołu) w zakresie braku pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do rzeki M. w sytuacji dotyczącej zrzutu awaryjnego (niecelowego), który nie wymaga uzyskania pozwolenia. Treść powyższego zastrzeżenia wskazuje, że skarżąca od samego początku kwestionowała podstawę nałożenia obowiązku w punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego.

Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w analizowanych okolicznościach faktycznych, w których skarżąca zarzuca brak ustaleń przeprowadzonej kontroli, wskazujących na jednoznaczne naruszenie przepisów prawa przez spółkę. W okolicznościach niniejszej sprawy zarządzenie pokontrolne zostało poprzedzone kontrolą przeprowadzoną w spółce w dniach od dnia 16 maja do dnia 4 czerwca 2018 r. i stanowi bezpośrednią konsekwencję ustaleń wynikających z tej kontroli. Pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, musi istnieć logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego.

Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem awarii przepompowni ścieków "B" w G. i awaryjnym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki M. W treści protokołu wskazano na czas awaryjnego zrzutu oraz ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do środowiska, a także miejsce tego zrzutu. Wskazano także, że przyczyną zrzutu była awaria głównej przepompowni ścieków "B", polegająca na zalaniu w dniu 15 maja 2018 r. napływającymi ściekami hali pomp i wyłączeniu ich z bieżącej eksploatacji poprzez uszkodzenie uzwojenia silników pomp. W punkcie 2 protokołu, zatytułowanym "Naruszenia" wskazano, że jest nim wprowadzenie w okresie od 15 – 18 maja 2018 r. w znacznych ilościach bez pozwolenia wodnoprawnego ścieków nieoczyszczonych do rzeki M., to jest w sposób mogący negatywnie oddziaływać na środowiska (art. 6 p.o.ś.).

W ocenie sądu stan faktyczny ustalony w protokole kontroli w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie przepisów prawa, uzasadniające wydanie zarządzenia pokontrolnego o treści opisanej powyżej. Wprowadzenie znacznych ilości nieoczyszczonych ścieków w dniach 15 – 18 maja 2018 r. do środowiska jest faktem niekwestionowanym, przy czym miało ono miejsce na skutek awarii pomp. Działanie to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zakwalifikował jako zdarzenie o znamionach poważnej awarii w rozumieniu art. 3 pkt 23 p.o.ś., w konsekwencji czego skierował do podmiotu korzystającego ze środowiska, co jest w niniejszej sprawie niesporne, decyzję z 22 maja 2018 r. nakazującą ustalenie przyczyn, przebiegu i skutków awarii (fotokopia decyzji dołączona do skargi, karta [...] akt). Skutki prawne tego działania związane z korzystaniem ze środowiska powinny podlegać ocenie organu z punktu widzenia zasadności zastosowania sankcji administracyjnych przewidzianych przepisami prawa, tj. opłat podwyższonych powiązanych z analizą, czy wprowadzenie nieoczyszczonych ścieków do środowiska w ilościach niewątpliwie nieprzewidzianych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym jest przekroczeniem jego warunków czy też sytuacją kwalifikowaną jako w ogóle nie objęta takim pozwoleniem, czy też korzystanie to w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy mieściło się w ramach dopuszczonych prawem. Kwestia ta jednak pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena legalności nałożenia na skarżącą, w opisanych okolicznościach faktycznych, obowiązków wskazanych z zarządzeniu pokontrolnym. Skoro bowiem, jak to już wyjaśniono, zarządzenie pokontrolne, mimo że nie ma charakteru decyzji administracyjnej, jest jednak przejawem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną jednostki, to pryzmatem dla oceny jego legalności jest w szczególności podstawa prawna dopuszczalnej ingerencji państwa w sferę prawną podmiotu prawa, w tym przypadku – podmiotu korzystającego ze środowiska. Granicę dopuszczalności wydania zarządzenia kontrolnego wyznacza niewątpliwie cytowany art. 12 u.i.o.ś., zaś prawnych podstaw nakładanych obowiązków w jego treści należy poszukiwać w przepisach szczególnych, którymi są w szczególności przepisy p.o.ś. i ustawy - Prawo wodne.

Odnosząc się zatem do nałożonego w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego obowiązku opracowania programu wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym celem niedopuszczenia do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu nieoczyszczonych ścieków, jako jego podstawę organ wskazał art. 6 ust. 1 w związku z art. 140 p.o.ś. Przepis art. 6 ust. 1 p.o.ś formułuje zasadę prewencji w ochronie środowiska. Wynika z niego, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z kolei, zgodnie z art. 140 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, w szczególności przez:

1) odpowiednią organizację pracy;

2) powierzanie funkcji związanych z zapewnieniem ochrony środowiska osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe;

3) zapoznanie pracowników, których zakres czynności wiąże się z kwestiami ochrony środowiska, z wymaganiami w tym zakresie, gdy nie jest konieczne odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie;

4) podejmowanie działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia szkód w środowisku wynikających z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska przez pracowników, a także podejmowania właściwych środków w celu wyeliminowania takich przypadków w przyszłości. Pracownicy są obowiązani postępować w sposób zapewniający ochronę środowiska.

Analiza powyższych przepisów już tylko z punktu widzenia ich literalnego brzmienia jednoznacznie wskazuje, że nie dają one podstawy prawnej do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia programu wraz z harmonogramem w zakresie kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym w celu niedopuszczenia do powtórzenia się sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków. Nie może być taką podstawą sformułowana w art. 6 p.o.ś. zasada prewencji, bowiem jako podstawowa zasada prawa ochrony środowiska, stanowi ona dyrektywę interpretacyjną wskazującą na kierunki wykładni przepisów prawa ochrony środowiska służących realizacji funkcji zapobiegania zanieczyszczeniom. Podstawowym celem tej zasady jest ocena potencjalnych skutków oddziaływania na środowisko planowanych działań. Oznacza to w konsekwencji, abstrahując od tego, że nie mogłaby ona stanowić samoistnej podstawy nakładania obowiązków na podmioty prawa, że jej zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy wyklucza jej funkcja i cel. W opisanych okolicznościach faktycznych bowiem negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci zrzutu nieoczyszczonych ścieków nastąpiło, a zatem w grę nie wchodzi już prewencja, a raczej restytucja, a więc zastosowanie środków mających na celu przywrócenie środowiska do stanu zgodnego z prawem, czy też środków kompensacyjnych przewidzianych przepisami prawa. W tym przypadku zatem adekwatną zasadą mogłaby być, wynikająca z art. 7 p.o.ś, zasada "zanieczyszczający płaci". Sporządzenie programu wraz z harmonogramem samo w sobie przecież nie wyeliminuje potencjalnej możliwości ponownej awarii. Podobnie, podstawą nałożonego obowiązku nie mógłby być cytowany art. 140 p.o.ś., gdyż jest to przepis ogólny, z którego wynika ogólna powinność zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska. Norma ta wymaga konkretyzacji, jeśli ma stanowić podstawę władczego skierowania do podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku działania o charakterze prewencyjnym.

Analizując ponadto kwestię celowości nałożenia opisanego obowiązku należy zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia 22 maja 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 247 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś., nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przeprowadzenia właściwych badań ustalających przyczyny, przebieg i skutki awarii, do której doszło w przepompowni ścieków "B" w dniu 15 maja 2018 r. w trybie przepisów dotyczących przeciwdziałania awariom przemysłowym. Jednocześnie bowiem, przedmiotowe zdarzenie zakwalifikował jako zdarzenie o charakterze poważnej awarii przemysłowej. Ocena tej kwalifikacji prawnej zdarzenia również pozostaje poza ramami niniejszego postępowania i kontroli sądu. Niemniej jednak nie sposób nie przyznać racji skarżącej, że w istocie organ kontrolujący, obowiązkiem nałożonym w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego "zdublował" powinność ustalenia metodyki w zakresie przyczyn, przebiegu i skutków zaistniałej awarii, orzeczoną na podstawie art. 247 p.o.ś., przy czym - w odniesieniu do zarządzenia pokontrolnego odbyło się z pominięciem wskazania właściwej podstawy prawnej takiego obowiązku, której nie mogą stanowić przepisy powołane w treści zarządzenia pokontrolnego, o czym już mowa była powyżej. W konsekwencji uznać należy, że brak było podstaw do nałożenia obowiązków dotyczących usuwania skutków awarii w trybie zarządzenie pokontrolnego, wydanego w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd wojewódzki orzekający w tym składzie podziela, zgodnie z którym jeśli organ uznał, że istnieje konieczność nałożenia na stronę obowiązków w związku z zaistnieniem awarii to nie mógł dokonać konkretyzacji tych obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 847/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1833/06, www.nsa.gov.pl). Zastosowanie przez ten sam organ w drodze decyzji przepisu art. 247 p.o.ś. jest zatem w tym przypadku konkurencyjne wobec art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Z kolei, w odniesieniu do obowiązku nałożonego w punkcie 2 zarządzenia, tj. wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków na rzeki M. z przepompowni ścieków "B", jako jego podstawę prawną organ wskazał art. 389 i 403 ustawy – Prawo wodne.

Zgodnie z art. 389 pkt 2 pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Z kolei, art. 403 ust. 1 stanowi, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności: 1) obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego; 2) obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego; 3) niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko.

Powyższy przepis, na co jednoznacznie wskazuje jego literalne brzmienie, w żaden sposób nie kreuje obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przeciwnie, korzystanie z wód jest uprawnieniem podmiotu korzystającego ze środowiska, na co wskazuje regulacja art. 32 ustawy – Prawo wodne, przy czym ustawa wyróżnia różne rodzaje tego korzystania. Zgodnie z tym przepisem, każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Przepis art. 33 ustawy – Prawo wodne reguluje problematykę zwykłego korzystania z wód, zaś art. 34 – tzw. szczególnego korzystanie z wód – oba rodzaje korzystania ustawodawca również kształtuje w kategoriach prawa. Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące, m. in.: wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 p.w., czy korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 389 ustawy – Prawo wodne jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane, m. in., na: usługi wodne, czy szczególne korzystanie z wód. Fakt, że szczególne korzystanie z wód wiąże się co do zasady z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie zmienia charakteru tego korzystania jako uprawnienia podmiotu korzystającego ze środowiska i nie przekształca wymogu posiadania takiego pozwolenia w obowiązek prawny. Zgodnie z art. 407 ust. 1 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Procesową podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego jest art. 61 § 1 k.p.a., który posługuje się słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą (z urzędu lub na wniosek). To zaś sprawia, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Ogólna zasada skargowości wiąże się ze stanowiskiem, że - w razie braku przepisów odmiennych - w odniesieniu do spraw obejmujących uprawnienia, wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony, zaś w sprawach dotyczących obowiązków – ich wszczęcie zasadniczo następuje z urzędu. Powołana norma art. 407 ust. 1 ustawy – Prawo wodne potwierdza powyższą zasadę, jednoznacznie wskazując, że wszczęcie postępowania w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek strony (wyłącznie). Żaden przepis tej ustawy nie modyfikuje powołanej normy. Niedopuszczalne jest zatem w takim przypadku nakładanie na dany podmiot obowiązku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie takiego uprawnienia, bowiem jest to nie przewidziana prawem ingerencja w sferę prawną podmiotu prawa, godząca w istotę uprawnienia. Nie oznacza to jednak, że korzystanie ze środowiska – z wód - przez podmiot korzystający ze środowiska, niezgodnie z prawem, a więc w szczególności bez wymaganego pozwolenia, jest sytuacją obojętną z punktu widzenia przepisów regulujących odpowiedzialność prawną za swoje działania. Wręcz przeciwnie, korzystanie z uprawnień w sposób sprzeczny z prawem wiąże się z odpowiedzialnością prawną, która – w odniesieniu do korzystania z wód bez pozwolenia lub z jego przekroczeniem – uregulowana jest w przepisach dotyczących instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, przewidującymi odpowiedzialność administracyjną w formie opłaty podwyższonej – art. 280 pkt 1 lit. b) – w przypadku braku pozwolenia oraz korzystania z wód z przekroczeniem jego warunków - art. 280 pkt 2 lit. b) oraz odpowiedzialność karną - w 473 ustawy – Prawo wodne i nast. Podmiot korzystający ze środowiska zatem może korzystać z wód z pominięciem wymaganych w tym zakresie aktów zgód stosownych organów władzy, choć będzie się to wiązać z odpowiedzialnością prawną w sytuacji, gdy korzystanie to narusza przepisy prawa.

W niniejszej sprawie orzeczenie o legalności korzystania przez skarżącą ze środowiska w ramach awaryjnego zrzutu ścieków pozostaje poza ramami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Niewątpliwie jednak, właśnie w oparciu o te przepisy prawne właściwy organ powinien ocenić zaistniałe zdarzenie faktyczne związane ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do środowiska, bowiem wyznaczają one podstawy prawne do oceny takich działań podmiotów prawa przez właściwe organy administracji. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód Zatoki [...], wydane w dniu 30 marca 2011 r. W punkcie 4 decyzji zawarte jest zobowiązanie do niezwłocznego informowania właściwych organów o każdym przypadku wystąpienia konieczności zrzutu ścieków do M. W., poprzez przelew awaryjny przy przepompowni "C", czasie trwania awarii oraz ilości odprowadzonych ścieków. Pozwolenie wodnoprawne jakim legitymuje się skarżąca zawiera zatem uregulowanie na wypadek awaryjnego zrzutu. Abstrahując zatem od kwestii legalności nałożenia obowiązku wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne, wątpliwości budzi też celowość tego zobowiązania w wskazanym zakresie.

Nie może też umknąć sądowi treść przepisu art. 31 ust. 1 pkt 1) ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze wynikających z konieczności zwalczania poważnych awarii (podkreślenie sądu), klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń. W takich przypadkach, jak to reguluje ust. 4 art. 31, nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2. Ustawa – Prawo wodne nie definiuje pojęcia "poważnej awarii", zatem w tej kwestii systemowo odwołać się trzeba do definicji przyjętej w art. 3 pkt 23 p.o.ś. i tak też organ zakwalifikował przedmiotowe zdarzenie wydając przywołaną decyzję z dnia 22 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 247 p.o.ś., której jednak sąd wojewódzki w tej sprawie nie kontroluje.

Z przywołanej regulacji nie można jednak wyprowadzić wniosku co do obowiązku ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na zdarzenie (nagłe i niezaplanowane), noszące znamiona poważnej awarii, będące jednak zdarzeniem przeszłym. Tymczasem treść zarządzenia pokontrolnego w punkcie 2 w sposób niejednoznaczny sformułowana, niezależnie od konstatacji co braku podstawy prawnej, odnosi się właśnie do takiej sytuacji, gdy zrzut awaryjny ścieków już zaistniał. Tym samym nawet ubieganie się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjne korzystanie z wody, które już miało miejsce, byłoby w ocenie sądu wojewódzkiego i w świetle przepisów ustawy – Prawo wodne niedopuszczalne.

Z przedstawionych rozważań wynika więc, że wskazane w zarządzeniu pokontrolnym przepisy art. 389 i art. 403 ustawy – Prawo wodne nie mogły stanowić podstawy prawnej do tego, by organ administracji publicznej w zarządzeniu pokontrolnym władczo nakazał stronie złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków do rzeki M. z przepompowni ścieków "B" (który już miał miejsce). Jednocześnie, jak to już sąd zaznaczył, jakikolwiek inny przepis ustawy – Prawo wodne nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony, z którego może, lecz nie musi skorzystać, z konsekwencjami uregulowanymi w tej ustawie. Tym samym nie ma podstaw prawnych do "wymuszania" na Spółce, w trybie zarządzenia pokontrolnego, wdrożenia procedury wszczynającej postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków, niezależnie od tego, że ten zrzut, który w punkcie 2 zarządzenia został opisany był już zdarzeniem przeszłym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w odniesieniu do obu obowiązków nałożonych na skarżącą w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym, brak było podstaw prawnych do ich sformułowania. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 147 p.p.s.a. zaskarżone zarządzenie pokontrolne uchylił (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości 2 krotności stawki podstawowej, która wynosi 480 zł, tj. łącznie w kwocie 960 zł. Na podstawie § 15 ust. 3 tego rozporządzenia sąd uwzględnił w tym zakresie niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, który niewątpliwie przekraczał nakład pracy poświęcony w przeciętną sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.