Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1107/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 257 pkt 1 i 3, art. 258 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę budżetową na rok 2013. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta A. wydał zarządzenie, nr [...], w sprawie: zmiany uchwały budżetowej Miasta A. na rok 2013, nr [...], Rady Miasta A. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta A. na 2013 r. (dalej w skrócie: "zarządzenie, nr [...]"). Jako podstawę prawną zarządzenia organ wskazał przepisy art. 257 pkt 1 i 3 oraz art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p."), a także § 11 pkt 2 uchwały, nr [...], Rady Miasta A. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta A. na 2013 r. (dalej w skrócie: "uchwała budżetowa, nr [...]").

Z uzasadnienia zarządzenia, nr [...], Burmistrza Miasta A. wynika, że dokonał on korekty budżetu poprzez m.in. wprowadzenie wielu zmian po stronie wydatków budżetowych. W załączniku nr 2 "plan wydatków majątkowych na 2013 r." w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 "Rezerwy ogólne i celowe", organ dokonał zmniejszenia wydatków o kwotę [...] zł, a jednocześnie w dziale 754 – "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)" wprowadzono nowe zadanie majątkowe – pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru".

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziło nieważność zarządzenia, nr [...], Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lipca 2013 r., zmieniającego uchwałę budżetową na rok 2013, jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."). Powyższe stwierdzenie nieważności dotyczyło części zarządzenia, nr [...], dotyczącej utworzenia nowego zadania majątkowego pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", a wykazanego w załączniku nr 2 pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r." w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)".

W motywach uchwały Kolegium RIO wskazało, że zakres uprawnień do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy został ustalony w art. 257 u.f.p., zaznaczając, że przepis ten nie daje uprawnień organowi wykonawczemu do stanowienia nowych zadań majątkowych w budżecie gminy. Podkreślono, że ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie gminy mogą być - na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - rozszerzone przez organ stanowiący, który może m.in. upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego (burmistrza) do dokonywania innych zmian w planie wydatków, ale z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Kolegium RIO zwróciło uwagę, że Rada Miasta A. w § 11 uchwały, nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r. upoważniła Burmistrza Miasta A. do dokonania w toku roku budżetowego zmian w budżecie. Jednakże powyższe upoważnienie nie dało organowi wykonawczemu podstaw do dokonania takich zmian, które skutkowałyby wykreowaniem nowego zadania majątkowego. Stwierdzono, że upoważnienie zawarte w § 11 pkt 4 wyżej powołanej uchwały, nr [...], upoważniało Burmistrza do dokonywania zmian planu wydatków majątkowych, ale jedynie w odniesieniu do już uchwalonych przez Radę zadań, a przedstawionych w załączniku do uchwały budżetowej pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r." Organ nadzoru zaakcentował, że jedynie organ stanowiący, czyli Rada Gminy, posiada wyłączną kompetencje do uchwalania budżetu, w tym zadań majątkowych wykazanych w załączniku nr 3, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W konkluzji uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że zarządzenie Burmistrza Miasta A., nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., w części polegającej na dokonaniu zmian w wydatkach majątkowych w zakresie wprowadzenia nowego zadania majątkowego w wysokości [...] zł w dziale 754 w rozdziale 75416, a wykazaną w załączniku nr 2 pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r." pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto A., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie powyższej uchwały Kolegium RIO, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu szczegółowego uzasadnienia prawnego zawierającego odniesienie do wszystkich mogących mieć zastosowanie przepisów;

2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 222 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 257 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ma on zastosowanie w uchylonej części zarządzenia;

- art. 258 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ma on zastosowanie w uchylonej części zarządzenia;

- art. 259 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stworzenie nowego zadania majątkowego w związku z wykorzystaniem rezerwy celowej nie jest wykorzystaniem rezerwy zgodnie z jej przeznaczeniem;

- art. 60 ust. 1 pkt. 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stworzenie nowego zadania majątkowego w związku z wykorzystaniem rezerwy celowej nie mieści się w ramach wykonywania budżetu;

- art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stworzenie nowego zadania majątkowego w związku z wykorzystaniem rezerwy celowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy.

Argumentując skargę podniesiono, że Kolegium RIO w uzasadnieniu spornej uchwały nie odniosło się do wszystkich przepisów, mających potencjalne zastosowanie w sprawie (np. art. 222 ust. 4 u.f.p.), czym naruszyło art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wskazane uchybienie, w ocenie strony skarżącej, uniemożliwiło jej obronę swoich interesów poprzez wskazanie ewentualnych błędów organu w tym zakresie. Strona skarżąca, w obszernym wywodzie odniosła się do kwestii tworzenia, dysponowania i dokonywania zmian przeznaczenia rezerw budżetowych. Konstatacją poczynionych rozważań było stwierdzenie, że o ile uchwalenie budżetu (i jego zmiana) jest domeną organów uchwałodawczych, to jego wykonanie należy do władzy wykonawczej. Zdaniem autora skargi, Rada Miasta A. w uchwale budżetowej, nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r. utworzyła rezerwę na wydatki majątkowe, nie zawężając w żaden sposób jakie mają być te wydatki majątkowe. Z powyższego strona skarżąca wywiodła, że sam podział rezerwy stanowi już wykonanie budżetu i stąd uprawniony jest do tego, na podstawie art. 222 u.p.f., zarząd (Burmistrz). Od wskazanej wyżej sytuacji trzeba odróżnić zmianę przeznaczenia rezerwy celowej, która dokonywana jest w trybie art. 259 ust. 2 u.f.p. Zmiana przeznaczenia nie jest tym samym, czym doprecyzowanie przeznaczenia rezerwy. Mając na względzie powyższe strona skarżąca wyraziła przekonanie, że utworzenie nowego zadania w ramach wykorzystania rezerwy celowej (w przypadku gdy Rada nie wprowadziła ograniczeń, nie zawęziła możliwości jej wykorzystania) jest wykorzystaniem rezerwy na cel na jaki została utworzona (art. 259 ust. 1 u.f.p.), a zatem leżącym w kompetencji zarządu (Burmistrza).

W podsumowaniu skargi stwierdzono, że organ nadzoru błędnie zastosował w sprawie przepisy art. 257 i 258 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., podczas gdy zastosowanie winny mieć przepisy art. 222 i art. 259 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Zaakcentowano bowiem, że dysponowanie rezerwami należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Zadysponowanie rezerwą polega zaś na zmianie wydatków budżetu prowadzącej do przeniesienia (pomniejszenia) środków rezerwy i powiększenia wydatku istniejącego lub zaplanowania wydatku nowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi, uznając podniesione w niej zarzuty za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżony akt według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej zarzutom, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale znajduje podstawy w prawie materialnymi i nie naruszono przy tym przepisów prawa procesowego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Burmistrz Miasta A. (organ wykonawczy) miał prawo w drodze zarządzenia, wydanego na podstawie art. 257 pkt 1 i 3 u.f.p. i § 11 uchwały budżetowej, nr [...], Rady Miasta A., dokonać zmian w budżecie Miasta A. na 2013 r. polegających m.in. na zmniejszeniu w załączniku nr 2 "plan wydatków majątkowych na 2013 r." w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 "Rezerwy ogólne i celowe" wydatków o kwotę [...] zł, przy jednoczesnym wprowadzeniu w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)" nowego zadania majątkowego pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", jak twierdzi strona skarżąca w skardze, czy też, jak wywodzi Kolegium RIO w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wskazane wyżej przepisy u.f.p. oraz upoważnienie udzielone Burmistrzowi w uchwale budżetowej, nr [...], nie dawały Burmistrzowi Miasta A. podstaw do dokonania w toku wykonywania budżetu Miasta A. na 2013 r. zmiany, która skutkowałaby wykreowaniem nowego zadania majątkowego pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", a dokonując przesunięcia środków finansowych między działami budżetu Burmistrz naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy. Budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd (art. 47 ust. 1 u.f.p.). W przypadku gminy jej organem wykonawczym jest wójt, do którego zadań należy w szczególności wykonywanie budżetu. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (por. art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 31 u.s.g.).

Podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawę zarządzenia, nr [...], Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lipca 2013 r. zmieniającego uchwałę budżetową Miasta A. na 2013 r., stanowiły przepisy art. 257 pkt 1 i 3 u.f.p. oraz § 11 uchwały, nr [...], Rady Miasta A. z dnia [...] grudnia 2012 r. W myśl art. 257 u.f.p. w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: 1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Na mocy tego drugiego przepisu Rada Miasta A. w § 11 uchwały, nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie: uchwalenia budżetu miasta A. na 2013 r., upoważniła Burmistrza Miasta do:

1. zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu Miasta do kwoty [...] zł;

2. dokonywania zmian planu wydatków w ramach działu w zakresie wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy;

3. dokonywania zmian planu wydatków w ramach działu w zakresie wydatków majątkowych do kwoty [...] zł w ramach każdego zadania;

4. przekazywania kierownikom jednostek organizacyjnych Miasta uprawnień do dokonywania zmian planu wydatków w ramach rozdziału klasyfikacji budżetowej z wyłączeniem zmian w zakresie paragrafów 302, 401, 404, 411, 412 oraz wydatków majątkowych;

5. lokowania wolnych środków budżetowych w innych bankach niż bank prowadzący obsługę rachunku bankowego Miasta.

Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium RIO w P. trafnie wskazało w zaskarżonej uchwale, że dokonywanie przesunięć wydatków między działami budżetu gminy jest w istocie zmianą tego budżetu, a uprawnienie do dokonania tej czynności, podobnie jak uchwalenie budżetu, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, czyli Rady. Tymczasem w zarządzeniu Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lipca 2013 r. to organ wykonawczy gminy dokonał przeniesienia wydatków z działu 758 "Różne rozliczenia", rozdziału 75818 "Rezerwy ogólne i celowe" do działu 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziału 75416 "Straż gminna (miejska)" i utworzył nowe zadanie majątkowe pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru". W ocenie Sądu, przeniesienie wydatków w taki sposób nie jest - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - wykonywaniem budżetu gminy, ale jego zmianą, a to oznacza, że takie działanie leży poza zakresem uprawnień organu wykonawczego gminy. Podkreślenia w tym miejscu jeszcze raz wymaga, że ustawodawca jednoznacznie wykluczył możliwość dokonywania w budżecie gminy przesunięć przez organ wykonawczy pomiędzy działami budżetu, co wynika z treści art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Organ wykonawczy może natomiast dokonywać przesunięć wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami budżetu, jeżeli uzyska na to upoważnienie od rady gminy. Powyższe oznacza więc, że wprowadzenie zmian w wysokości wydatków w poszczególnych działach budżetu gminy jest możliwe – co do zasady – nie przez instytucje przeniesienia wydatków i działanie organu wykonawczego, lecz przez przyjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie budżetowej, a zatem działanie organu stanowiącego.

Ponadto podnieść należy, że choć przesuwane środki pochodziły z rozdziału 75818 "Rezerwy ogólne i celowe", a zgodnie z art. 221 ust. 4 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2, a więc rezerwy ogólnej i rezerwy celowej, to okoliczność ta – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - w analizowanej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Wskazać bowiem należy, że organ wykonawczy może dokonać podziału rezerw celowych wyłącznie wtedy, gdy wcześniej rada utworzy (cel) nowe zadanie, na które rezerwa celowa zostanie przez organ wykonawczy rozdysponowana. Jak wynika natomiast z treści załącznika nr 2 pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r." do zarządzenia, nr [...], Burmistrz dokonał w tym planie w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 "Rezerwy ogólne i celowe" zmniejszenia wydatków o kwotę [...] zł, a jednocześnie w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)" wprowadził nowe zadanie majątkowe pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", a przed tą zmianą plan wydatków majątkowych na 2013 r. dla straży miejskiej wynosił [...] zł. Skoro zatem Rada Miasta A. nie przewidziała w budżecie Miasta A. na 2013 r. wydatków majątkowych, inwestycyjnych dla straży miejskiej, to tym samym stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta A. nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do przeznaczenia, mocą zarządzenia, nr [...], rezerwy celowej ujętej w rozdziale 75818, w kwocie [...] zł, na zadanie majątkowe pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru".

Konkludując Sąd stwierdza, że Burmistrz Miasta A. przekroczył swoje kompetencje, dokonując przesunięcia środków w budżecie gminy między działami. W konsekwencji poczynionych wyżej rozważań Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Uznając z kolei za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. stwierdzić należy, że uzasadnienie każdego aktu administracyjnego winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów na bazie których zostało wydane. Nie można zatem skutecznie, jak chciałaby strona skarżąca, podnosić zarzutu, że organ w uzasadnieniu uchwały nie odniósł się do wszystkich mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów. Zaakcentować należy, że obowiązkiem organu w uzasadnieniu prawnym decyzji (w niniejszej sprawie uchwały) jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (uchwały), tj. konkretnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, a nie czynienie abstrakcyjnych rozważań prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.