Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 718/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1  art. 9 ust. 1 ust. 3  ust. 4art. 12 ust. 1 art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27.października 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w treści skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności owej uchwały w całości. Wniósł nadto o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich zawisłych przed tutejszym Sądem spraw, mających za przedmiot Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi oraz o wystąpienie do Wojewody Łódzkiego o nadesłanie akt postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w Łodzi przy ulicy A 28-34 z zabudową mieszkaniową, objętych zaskarżoną uchwałą. W projekcie Studium teren w/w nieruchomości został zaliczony do obszaru ZLK na mapie "Kierunki zagospodarowania - struktura funkcjonalna" gdzie w opisie są to tereny lasów komunalnych oraz zalesień związanych z powiększeniem istniejących kompleksów leśnych. Na stronie 161 projektu Studium opisano zaś, że są to wyodrębnione z terenów zieleni leśnej tereny lasów komunalnych oraz obszarów związanych z powiększeniem tych kompleksów leśnych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie art.1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27.marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie nieruchomości do terenów ZLK tj. terenów lasów komunalnych oraz obszarów zalesień związanych z powiększeniem istniejących kompleksów leśnych.

2) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości z istniejącą zabudową mieszkaniową i zaliczeniem tych nieruchomości do terenów ZLK tj. terenów lasów komunalnych oraz obszarów zalesień związanych z powiększeniem istniejących kompleksów leśnych;

3) naruszenie art. 11 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione, ponowne rozpatrzenie wniosków do Studium oraz poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego do projektu Studium. Skarżący podniósł, iż zarządzeniem Nr 2502/V/08 z dnia 23.października 2008r. Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył wnioski do studium - złożone w terminie 21 dni po ogłoszeniu w prasie miejscowej. Później także składano wnioski do projektu Studium. Następnie Prezydent Miasta Łodzi Zarządzeniem Nr 3548/V/09 z dnia 15.września 2009r. ponownie rozpatrzył te same wnioski oraz nowe wnioski do projektu Studium i zmienił swoje rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia i nieuwzględnienia wniosków. Zdaniem skarżącego, takie działanie naruszyło wskazany art. 11 pkt 1-3 ustawy w zakresie kolejności czynności, w zakresie terminów na składanie wniosków i poprzez ponowne rozpatrzenie (także tych samych) wniosków do projektu Studium. Wyjaśnił, iż mimo tego, że składał wnioski do Studium wskazując na zasadność uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości, wnioski te nie zostały uwzględnione, a nieuwzględnienie ich miało tylko lakoniczne uzasadnienie. Wobec powyższego doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium.

4) naruszenie art. 11 pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie uwag skarżącego do projektu Studium, nieprzeprowadzenie dyskusji publicznej, nieprzegłosowanie nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag.

Skarżący podniósł , iż w sprawie projektu Studium nie odbyła się dyskusja publiczna, nie licząc jednego spotkania w Radzie Miejskiej w Łodzi. Ze wskazanych przepisów, w szczególności z art. 11 pkt 12 w/w ustawy wynika, że Prezydent Miasta Łodzi powinien przedstawić Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, co nastąpiło w dniu 21.czerwca 2010r. kiedy Prezydent Miasta Łodzi zarządzeniem Nr 4440/V/10 rozpatrzył te uwagi (nie uwzględnił uwag) i przekazał Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Kiedy Rada Miejska w Łodzi w komisjach rozpatrywała jeszcze raz te uwagi do projektu Studium - to okazało się, że liczba rozpatrywanych, a nieuwzględnionych uwag jest mniejsza niż przekazana przez Prezydenta Miasta Łodzi. Działanie to, w ocenie skarżącego naruszyło art. 11 pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy, w konsekwencji zaś doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium.

5) naruszenie art. 11 pkt 8 lit. k ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 17.lipca 2010r., poprzez wystąpienie przez Prezydenta Miasta Łodzi o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie Studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po ostatecznym rozpatrzeniu uwag do projektu Studium i po przedstawieniu projektu Studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi. Skarżący podniósł, iż ze wskazanych przepisów, w szczególności z art. 11 pkt 12 w/w ustawy wynika, że Prezydent Miasta Łodzi powinien przedstawić Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, po wcześniejszym uzyskaniu opinii, dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium od wymienionych wyżej organów. Prezydent Miasta Łodzi zaś w dniu 21.czerwca 2010r. Zarządzeniem Nr 4440/V/10 rozpatrzył te uwagi (nie uwzględnił uwag) i przekazał Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a dopiero po przekazaniu tego projektu Studium —uzyskał opinię, o której mowa w art. 11 pkt 8 lit. k ustawy. Działanie to naruszyło więc art. 11 pkt 8 lit. k w związku z art. 11 pkt 9-12 w/w ustawy

Rada Miejska w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wskazał konkretnych przepisów, sposobu oraz zakresu naruszenia jego interesu prawnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że:

Studium (...) uwzględnia wszystkie prawne aspekty kształtowania polityki przestrzennej, oparte o rozważenie istniejących uwarunkowań oraz o podstawowy dla tych działań obowiązek dbałości o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, nieuwzględnienie wniosków, a następnie uwag skarżącego zostało szczegółowo uzasadnione i wynika z konieczności ochrony interesu publicznego w postaci ochrony przyrody ożywionej o cechach naturalnych, który - w oparciu o pogłębione analizy – został uznany za nadrzędny w stosunku do interesu jednostkowego skarżącego.

W żadnej mierze nie zostały naruszone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trakcie procedowania i uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi; w szczególności nie sposób dopatrzeć się naruszenia przepisów ww. ustawy wskazanych przez skarżącego, bowiem w ocenie organu :

- ustawodawca nie zakazuje dokonania weryfikacji stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia studium gminy; rozpatrzenie wniosków przez organ wykonawczy nie jest czynnością jednorazową, istotne jest aby zostało dokonane przed podjęciem dalszych czynności w procedurze uregulowanej postanowieniami art. 11 ustawy;

- dyskusja publiczna w trakcie wyłożenia projektu Studium (...) do publicznego wglądu była przeprowadzona, uwagi rozpatrzono dogłębnie, a przy nieuwzględnianiu części z nich (m.in. składanych przez skarżącego) rozważono żądania wnoszących uwagi w kontekście podlegającego ochronie w wyższym stopniu interesu publicznego; nie jest również prawdą, że nie były przegłosowane uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta;

- uzyskanie opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej stało się możliwe dopiero z dniem 17.lipca 2010r. kiedy to w życie weszły przepisy ustawy z dnia 7.maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675); w swojej opinii organ ten nie zgłosił żadnych wniosków ani zastrzeżeń do projektu Studium (...) z tego też względu przyjęto, iż nie ma potrzeby a nawet podstaw do "powtarzania" czynności proceduralnych dokonanych przed dniem w którym uzyskano opinię.

Organ wyjaśnił również, że nieruchomość skarżącego położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu leśnego Lasu Łagiewnickiego i obejmuje użytki zakwalifikowane według Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali jako rolne. Najistotniejsze dla nieruchomości skarżącego ustalenia Studium (...) ilustrują fragmenty załączników nr 10 i nr 11 do uchwały w sprawie Studium (...) wraz z definicjami zamieszczonymi na str. 141 oraz 151 tekstu Studium. Rozstrzygnięcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w przypadku przedmiotowych nieruchomości skarżącego uwzględnia w pierwszym rzędzie fakt jej położenia w bezpośrednim sąsiedztwie Lasu Łagiewnickiego, w otulinie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Las Łagiewnicki stanowi kluczowy element systemu przyrodniczego Łodzi, a jednocześnie posiada najwyższe walory przyrodnicze spośród wszystkich kompleksów leśnych położonych w granicach ww. Parku, co każe rozpatrywać jego wartość w skali ponadlokalnej. Konieczność ochrony Lasu Łagiewnickiego wynika m.in. wprost z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 16.kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.), w związku z art. 4 ww. ustawy. Obowiązkiem organów jest uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Zakres niezbędnej ochrony Lasu ustala m.in. Plan ochrony PKWŁ, ustanowiony rozporządzeniem Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31.lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 231 z dnia 21.sierpnia 2003r. poz. 2162). W planie ochrony teren nieruchomości, położonych przy ul. A 28-34 zaliczono do obszarów strefy N, oznaczonych jako Ł.2.21, obejmujących obszary o dominującej funkcji rolnej, w przewadze niezabudowane lub z rozproszoną zabudową. W ustaleniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego dla obszarów strefy N, wyklucza się możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej (jedynej nowej zabudowy jaka jest tu dopuszczalna) m.in. w leśnych enklawach oraz bezpośrednim sąsiedztwie dużych kompleksów leśnych o powierzchni powyżej 10 ha. Zapisy planu ochrony nie dopuszczają, zatem jako dozwolonego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia pod nową zabudowę mieszkaniową. Wymagania związane z ochroną przyrody w obszarze Lasu Łagiewnickiego oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie, do którego zaliczyć należy wymienione na wstępie nieruchomości, obejmują zachowanie różnorodności genetycznej, gatunkowej i ekosystemalnej fauny i szaty roślinnej, stanowiącej rzeczywisty, udokumentowany walor Lasu Łagiewnickiego. Realizując zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm.), opracowania planistyczne muszą uwzględniać zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zachowanie zaś trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w odniesieniu do Lasu Łagiewnickiego oznacza zapewnienie trwałości lokalnych populacji gatunków chronionych, rzadkich i zagrożonych związanych z tym kompleksem leśnym. Realizacja tego celu i obowiązku wymaga zachowania łączności przestrzennej ekosystemów leśnych z sąsiednimi terenami niezabudowanymi, stanowiącymi łącznik przestrzenny między innymi terenami otwartymi.

Wprowadzona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi dyspozycja funkcjonalno-przestrzenna dla obszaru wschodniego przedpola Lasu Łagiewnickiego w rejonie Łodzianki (w tym dla przedmiotowych nieruchomości) wskazująca na nadrzędną rolę zieleni - terenów lasów komunalnych oraz zalesień związanych z powiększeniem istniejących kompleksów leśnych (ZLK), została wywiedziona z faktu położenia tego terenu w obrębie otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, jak również z ww. zapisów planu ochrony Parku. Ustanawiana na obszarach graniczących z Parkiem Krajobrazowym otulina jest strefą ochronną, wyznaczaną w celu zabezpieczenia obszaru Parku przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Otulina PKWŁ, której granice określa załącznik nr 2 do uchwały Nr LV/1545/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27.kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 165 poz. 1359) ma zabezpieczyć ekosystem lasu przed narastająca presją urbanizacyjną, polegającą na fragmentacji (poprzez wtórne podziały nieruchomości) oraz trwałej izolacji ekosystemów leśnych poprzez zabudowę terenów dawnych łąk, pól i sadów, sąsiadujących z lasem. W rejonie ul. A i B otulina PKWŁ obejmuje dawne tereny rolnicze, obecnie w części nieużytkowane, podlegające sukcesji w kierunku leśnym lub podlegających zalesieniom. Możliwość realizowania celów ochrony przyrody w odniesieniu do Lasu Łagiewnickiego (teren PKWŁ), rozumianych w kategorii nadrzędnego interesu publicznego, narzuciło zastosowanie takiego rozwiązania w Studium, które przede wszystkim zapobiegnie nadmiernej antropopresji na terenie cennym przyrodniczo i zapewni trwałą izolację kompleksu leśnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w obowiązującym Studium w granicach otuliny PKWŁ stworzono wolną od zabudowy strefę buforową między lasem a terenem enklawy zabudowy jednorodzinnej w rejonie ulic B, A i C, zaliczoną do terenów ZLK. Strefa ta będzie kształtować przedpole Lasu Łagiewnickiego, chronić sam kompleks leśny przed antropopresją (chronić przed rozszerzaniem się tzw. strefy brzegowej lasu, w obrębie, której następuje zubożenie różnorodności rodzimej leśnej fauny i flory, wypieranej przez gatunki niezwiązane z wnętrzem lasu, właściwe siedliskom zaburzonym, pospolite, często obce), a jednocześnie sprzyjać jego udostępnieniu dla rekreacji. Dopuszczenie lokalizowania w strefie buforowej Lasu Łagiewnickiego zabudowy mieszkaniowej na działkach o niewielkich powierzchniach, powstałych w wyniku wtórnej parcelacji gruntów rolnych, zagospodarowanych częściowo, jako działki rekreacyjne, mogłoby przy obecnych niedostatkach uzbrojenia skutkować niekorzystnym wpływem na wszystkie elementy środowiska. Przedmiotowy obszar nie jest wyposażony w urządzenia techniczne umożliwiające odprowadzanie ścieków bytowych czy nadmiaru ścieków deszczowych, ani też w drogę o odpowiednich parametrach umożliwiającą bezpieczny ruch w obu kierunkach.

Dalej organ podkreślił, że w art. 10 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca postanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, stanu ładu przestrzennego, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, występowania obiektów i terenów chronionych oraz określa się tereny wyłączone spod zabudowy. Wobec takiego zdefiniowania uwarunkowań sporządzania studium oraz obowiązku ochrony przyrody, której wartości i walory zostały opisane powyżej, nieprzeznaczenie opiniowanego terenu pod zabudowę jest w pełni uzasadnione. Nadrzędność interesu publicznego, jakim jest ochrona przyrody ożywionej o cechach naturalnych nad indywidualnym interesem właścicieli nieruchomości wykazana została także w Prognozie oddziaływania na środowisko, przyjętej w procedurze oceny oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia trybu postępowania wobec zweryfikowania sposobu rozpatrzenia wniosków ("ponownego rozpatrzenia") złożonych na skutek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium (...) wskazano, że jest niezasadny, bowiem formuła rozpatrzenia wniosków składanych po ogłoszeniu (według brzmienia przepisu art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego do dnia 20.października 2011r. - tj. przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 25.czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 130, poz. 871) przewidywała rozpatrywanie wniosków we wskazanym terminie, nie krótszym niż 21 dni od ogłoszenia. Termin ten ma charakter instrukcyjny, mający na celu usprawnienie procedury, nie zaś charakter prekluzyjny w stosunku do "czynności" złożenia wniosku po terminie. Zbieranie i rozpatrywanie wniosków jest obligatoryjnym elementem procedury mającym na celu jej uspołecznienie w jak najszerszym zakresie. Czynienie zarzutu z faktu rozpatrzenia wniosków złożonych po wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy organy planistyczne nie przeszły jeszcze do następnych faz procedury, jest nieporozumieniem. Ponowne rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta wniosków we wrześniu 2009r. (zarządzenie Nr 3548/V/09) i zmiana w niektórych przypadkach wcześniejszego rozstrzygnięcia (zawartego w zarządzeniu Nr 2502/V/08) podyktowane było koniecznością dostosowania (weryfikacji) zajętego wcześniej stanowiska w związku ze zmianą koncepcji sporządzanego Studium (...) po zmianie Głównego Projektanta (autora). Organ wyjaśnił, iż w żadnym przepisie ustawodawca nie zakazuje dokonania weryfikacji stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia studium gminy; w art. 11 pkt 3 ustawy ustawodawca wyraźnie zaś wskazał, że organ zobligowany jest do rozpatrzenia wniosków, nie wskazał przy tym terminu w jakim wnioski powinny być rozpatrzone, nie wskazał także jak ma wyglądać "akt" dotyczący rozpatrzenia wniosków i że rozpatrzenie wniosków nie może być powtórzone. Z rozpatrzeniem wniosków na tym wczesnym etapie procedury, kiedy nie ma jeszcze fizycznie projektu Studium (...) ustawodawca nie wiąże także żadnych skutków prawnych (np. obowiązku powiadomienia wnioskodawców o dokonanym rozpatrzeniu wniosków). Co więcej, w art. 7 ustawy ustawodawca wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy o nieuwzględnieniu wniosków lub uwag składanych w toku procedury nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nadto zarzut, że nieuwzględnienie wniosków miało "tylko lakoniczne uzasadnienie" jest niezrozumiały, ponieważ ustawodawca nie przewidział aby czynność rozpatrzenia wniosków w ogóle musiała być uzasadniana. Organy tworzące Studium (...) zawarły w zarządzeniu wyjaśnienie sposobu rozstrzygnięcia, mające walor informacyjny, a nie będące wypełnieniem wymogu prawnego.

Zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych przy przeprowadzeniu dyskusji publicznej oraz przy rozpatrywaniu uwag przez Radę Miejską w Łodzi mijają się zaś, w ocenie organu, z prawdą. Dyskusja publiczna odbyła się po przeprowadzeniu akcji informacyjnej o jej terminie, w szerokiej formule, z udziałem wszystkich zainteresowanych, a w jej trakcie zbierano pisemne postulaty uczestników. Ponieważ ustawodawca nie uregulował formuły prowadzenia dyskusji, czynienie zarzutów w tej mierze nie znajduje oparcia w prawie. Rozpatrywanie uwag wniesionych na skutek wyłożenia projektu Studium (...) do publicznego wglądu odbywało się dwustopniowo. Jako pierwszy uwagi rozpatrywał Prezydent Miasta Łodzi i część uwag uwzględnił, a uwagi nieuwzględnione przekazał do Rady Miejskiej w Łodzi. Rada Miejska w Łodzi zajmowała się na sesji w dniu 13.października 2010 r. rozpatrywaniem uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta. Z tej przyczyny ilość uwag rozpatrywanych przez Radę jest mniejsza niż ilość uwag rozpatrywanych przez Prezydenta Miasta Łodzi, a co za tym idzie numeracja uwag uległa zmianie.

Niezależnie od powyższego podkreślono, iż wszystkie uwagi składane przez skarżącego zostały rozpatrzone.

Organ wyjaśnił nadto, że także zarzut niewystąpienia o opinię do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej we wcześniejszym terminie niż to zostało dokonane, nie jest zasadny. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzyskał kompetencję do opiniowania projektu Studium (...) dopiero z dniem 17.lipca 2010r., gdyż w tym dniu w życie weszły przepisy ustawy z dnia 7.maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675). Organ ten w swojej opinii nie zgłosił żadnych wniosków ani zastrzeżeń do projektu Studium (...), z tego też względu przyjęto, iż nie ma potrzeby a nawet podstaw do "powtarzania" czynności proceduralnych dokonanych przed dniem, w którym uzyskano opinię.

W piśmie z dnia 9.listopada 2011r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn.akt II SA/Łd 305/11, w której zapadł wyrok oddalający skargę na tę samą uchwałę.

Postanowieniem z dnia 9.listopada 2001r. oddalono wnioski o zawieszenie postępowania, połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkich spraw ze skarg na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi oraz o załączenie akt postępowania nadzorczego.

Na rozprawie w dniu 9.listopada 2011r. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, iż działka przy ul. A 28 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z infrastrukturą. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie znajdującego się tam budynku gospodarczego. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na zapisy studium i toczące się prace planistyczne. Podniosła jednocześnie, iż dla pozostałych działek, należących do skarżącego wydane zostały ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Precyzując zarzut związany z nieprawidłowym rozpatrzeniem wniosków do studium podniosła, iż faktycznym przedmiotem głosowania rady był wniosek zmodyfikowany i rekomendowany przez Komisję Rady wstępnie go badająca, nie zaś wniosek zgłoszony przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142 poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności kontroli podlega zatem skarga pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24.września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171). Zaskarżona uchwała Rady Miasta dotyczyła uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Z powołanych wyżej przepisów wynikało zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarżący w dniu 16.marca 2011 r. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł w dniu 16.maja 2011 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2.kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie (dzień 15.maja 2011r. był dniem ustawowo wolnym od pracy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, że skarga została wniesiona przez skarżących w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Jak wyżej wspomniano, uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem współwłasności do nieruchomości, płożonych w Łodzi przy ul. A 28-34, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżącego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 powołanej ustawy - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustway). Mając na uwadze ten fakt, nie można oczywiście zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26.lutego.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 2.lipca.2009r., sygn. akt II OSK 414/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można przy tym upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.lutego.2008r.).

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie można przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny. Nieruchomości skarżącego położone są w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu leśnego Lasu Łagiewnickiego i obejmują użytki zakwalifikowane według ewidencji gruntów, budynków i lokali jako rolne. Nieruchomość przy ul. A 28 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym skarżący wraz z rodziną zamieszkuje. Pozostałe działki są niezabudowane, przy czym skarżący uzyskał pozwolenia na budowę na tychże działkach budynków mieszkalnych.

W zaskarżonej uchwale nieruchomości wspomniane znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem ZLK w strukturze funkcjonalnej miasta, zdefiniowanej jako wyodrębnione z terenów zieleni leśnej tereny lasów komunalnych oraz obszarów związanych z powiększeniem tych kompleksów leśnych (str.151 części tekstowej studium).

Jednocześnie, określając uwarunkowania wynikające z występowania obiektów i obszarów przyrodniczych chronionych na podstawie przepisów odrębnych wskazano, iż północno-wschodnia część miasta obejmująca m.in. obszar Lasu Łagiewnickiego i jego otuliny (w tym także nieruchomości skarżącego) stanowi zachodni fragment Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (zwanego dalej Parkiem lub PKWŁ) utworzonego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego z dnia 31.grudnia1996 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1996 r. Nr 27 poz. 163) i Wojewody Skierniewickiego (Dz. Urz. Woj. Skierniewickiego z 1996 r. Nr 33 poz. 238) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Dla ochrony przed niekorzystnymi wpływami otoczenia wyznaczono otulinę, która z założenia powinna pełnić m.in. funkcję zaplecza turystycznego Parku. Dla terenu Parku i jego otuliny obowiązuje plan ochrony zatwierdzony rozporządzeniem nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31. lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich.

Szczegółowe zasady gospodarowania w Parku i jego otulinie zostały określone w dotychczas obowiązującym planie ochrony Parku. (str.82-83 części tekstowej Studium)

W zaskarżonej uchwale wskazano ponadto, iż granice poszczególnych obszarów odpowiadają dokładnością skali mapy. Ich uściślenie oraz dostosowanie do granic ewidencyjnych nieruchomości nastąpi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przeznaczenie terenu odnosi się do wyznaczonego na rysunku Studium obszaru i oznacza jego wiodącą funkcję. Nie odnosi się ona do poszczególnych nieruchomości, a stanowi ustalenie do określenia funkcji podstawowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (str.152)

Oznacza to po pierwsze, że ustalenia te muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze Studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonktretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 713/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Po wtóre: sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, związany z podnoszonym w skardze ograniczeniem (czy ewentualnie brakiem) możliwości jego zabudowy wynika nie z konkretnych zapisów studium (których w zaskarżonej uchwale w istocie brak) lecz z postanowień Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, określonego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003r. z dnia 31.lipca 2003r. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego nr 231 z dnia 21.sierpnia 2003r., poz. 2162), zaliczającego nieruchomości skarżącego do terenów wyłączonych spod zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W analizowanym przypadku zatem, to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtować wraz z innymi przepisami sposób wykonywania na nieruchomościach skarżącego prawa własności. Wówczas to skarżący będzie miał prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie można więc podzielić zarzutów skargi, iż zaliczenie nieruchomości skarżącego do terenów oznaczonych w Studium symbolem ZLK, zdefiniowanych jako wyodrębnione z terenów zieleni leśnej tereny lasów komunalnych oraz obszarów związanych z powiększeniem tych kompleksów leśnych, stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wskazano, cytowany zapis nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżącego, nie narusza uwarunkowań związanych z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, jak również nie ingeruje w istniejący stan prawny nieruchomości, będących własnością skarżącego (w szczególności nie "kwalifikuje" ich do nieruchomości komunalnych)

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa podmiotowego w stosunku do opisanych w stanie sprawy nieruchomości, uznano iż interes prawny skarżącego nie został naruszony. Nie została zatem spełniona przesłanka, określona w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymująca W. M. do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, podkreślić należy w pierwszej kolejności, iż niespełnienie wskazanej wyżej przesłanki naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę, wyłączało możliwość skutecznego podnoszenia zarzutów związanych z procedurą uchwalenia studium. Jak bowiem wyżej wspomniano procedowanie w sprawie studium może być kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Na marginesie już zatem wskazać należy, iż poza sporem jest, że wszystkie składane przez skarżącego uwagi do projektu Studium zostały rozpatrzone przez Radę Miejską. Okoliczność iż Komisja Rady, zajmująca się ich wstępnym opracowaniem, rekomendowała organowi określone stanowisko, faktu tego nie zmienia. Bez związku z interesem prawnym skarżącego pozostaje również kwestia ponownego rozpatrzenia zgłoszonych uwag, skoro ocena Rady Miejskiej w przedmiocie uwag zgłoszonych przez skarżącego nie uległa zmianie (również pierwotnie uwagi nie zostały uwzględnione). Podzielić należy bowiem stanowisko, wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28.września 2011r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 305/11, iż zakres badania uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczony jest interesem prawnym skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

Oddalając wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn.akt II SA/Łd 305/11 uznano, iż jej wynik nie ma prejudycjalnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W sprawie o sygn.akt II SA/Łd 305/11 oddalono bowiem skargę J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

Nie znaleziono również podstaw do połączenia spraw (nieokreślonych zresztą bliżej przez stronę skarżącą), wszczętych skargami różnych osób na przedmiotową uchwałę. Pomijając już bowiem kwestię odmiennych interesów prawnych każdego ze skarżących, sprawy te znajdują się na różnych etapach rozpoznawania, co czyniło niecelowym, łączne ich badanie (art.111 § 2 p.p.s.a.).

Nieuzasadnione było również żądanie załączenia do akt sprawy niniejszej dokumentacji nadzorczej Wojewody Łódzkiego bowiem pozostawała ona bez związku z rozpoznawaną sprawą.

m.o.