Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 553/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 6, par. 9 ust. 7
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z [...] r. o cofnięciu P.P. (dalej skarżący, funkcjonariusz) uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją nr [...] z [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "kpa"), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) i § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, dalej "rozporządzenie").

Decyzję tą wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

P.P. pełni służbę w organach Policji od [...] r., a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od [...] r. Decyzją nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. przyznał wymienionemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi z rodziną, ponieważ nie posiadał własnego mieszkania lub domu będącego jego własnością. Decyzja została wydana w oparciu o oświadczenie złożone przez funkcjonariusza, że zamieszkuje wspólnie z żoną i dwójką nieletnich dzieci w budynku mieszkalnym stanowiącym własność teściów- H. i W. G. od [...] r.

[...] r. Komendant Powiatowy Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu celem wyeliminowania wadliwych prawnie decyzji przyznających równoważnik. Jak wynika z poczynionych ustaleń faktycznych funkcjonariusz korzysta z lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym teściów nieodpłatnie od 2000 r. Zajmuje pomieszczenia na piętrze budynku o pow. [...] m2, kuchnię, łazienkę oraz dwa pokoje na poddaszu o pow. [...]m2. Łącznie zajmuje powierzchnię [...]m2, przy przysługującej policjantowi normie zaludnienia [...] m2. Przeprowadzone [...] r. oględziny wykazały dodatkowo, że na parterze budynku mieści się druga kuchnia i łazienka. Powyższe spowodowało, że organ uznał, że funkcjonariusz zamieszkuje w domu jednorodzinnym stanowiącym własność teściów na zasadzie bezpłatnego użyczenia. Wskazuje na to czasokres zamieszkiwania, rozmieszczenie pomieszczeń. Brak wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych, wspólne ciągi komunikacyjne i rozliczanie mediów bez odrębnych pomiarów nie stanowi przeszkody dla uznania dysponowania przez funkcjonariusza lokalem mieszkalnym. Nie jest to grzecznościowe zamieszkiwanie.

Następnie powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy Policji cofnął skarżącemu uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 104 § 1 i art. 268a kpa oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1, § 6 i 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje na podstawie ustnej umowy użyczenia lokal mieszkalny w Z., który stanowi własność jego teściów. Uznał więc że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym zamieszkiwanego lokalu. Ponadto wskazał, że lokal ten odpowiada a nawet przekracza normom zaludnienia przysługujące funkcjonariuszowi i jego rodzinie. Powierzchnia lokalu wynosi [...] m2 i jest wykorzystywana wyłącznie przez niego i jego rodzinę (żonę i dzieci). Wobec powyższego stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał również orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, które potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postepowania przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa, tj:

- art. 16 § 1 i 3 kpa, a tym samym art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa, gdyż wyeliminowano z obrotu prawnego inną decyzję posiadającą przymiot ostatecznej (o przyznaniu równoważnika) bez powołania się na podstawę prawną uprawniającą do takiego działania; błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że przy jego wykładni należy uwzględniać art. 336 kc oraz przez uznanie, że policjant i jego rodzina posiadają lokal mieszkalny i nie przysługuje mu równoważnik; oczywiste i rażące naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym art. 6, art., 7 i art. 8 § 1 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazania jej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa i przyjęcie, ze skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego przy jednoczesnym braku dowodów na poparcie tego twierdzenia; art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa przez sprostowanie postanowienia o wszczęciu postępowania w trybie zwykłego pisma a nie postanowienia podlegającego zaskarżeniu; art. 123 § 1 i 2 kpa przez przeprowadzenie oględzin lokalu bez wydania stosownego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o przyznaniu równoważnika może być wzruszona wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, np. § 6 rozporządzenia. Podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od 2004 r. i nie wystąpiły przesłanki do cofnięcia równoważnika wskazane w § 6 rozporządzenia. Nie może nią być zmiana wykładni art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Dalej podkreślono brak wyodrębnienia odrębnego lokalu mieszkalnego, który zajmuje skarżący, co wynika z rozkładu pomieszczeń użyczonych grzecznościowo. Nie jest posiadaczem zależnym. Wskazano również na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i zróżnicowanie zasad przyznawania równoważnika funkcjonariuszom bez mieszkania i zamieszkujących z rodziną, np. teściami. Pełnomocnik wskazał również na brak odniesienia do pism z [...] i [...]r. i zawartych w nim uwag.

Nadto przy ocenie uprawnienia do równoważnika dokonywanej na gruncie § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie wystarczy ustalenie charakteru prawnego posiadania, ale czy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny posiada jeden z lokali wymienionych w tym przepisie. Natomiast organ nie wykazał, który z lokali wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia strona zajmuje. Z przepisu tego nie wynika, że lokal użytkowany na podstawie umowy użyczenia jest nim objęty a tym bardziej użyczony grzecznościowo.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji nie podzielił zasadności jego argumentów i zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów procesowych, które uznał za niezasadne. Wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] r. nie miało formy postanowienia i nie mogło być sprostowane w tym trybie. Określenie przedmiotu postępowania uznał za niefortunne ale wynikające z § 3 rozporządzenia, które tym przedmiotem określa postępowanie w sprawie przyznania równoważnika, jak i jego cofnięcia. Wyjaśnił, że postępowanie o zwrot równoważnika już pobranego możliwe jest po stwierdzeniu nieważności decyzji o jego przyznaniu. Niniejsze postępowanie ma znaczenie na przyszłość, czyli od uzyskania przez zaskarżoną decyzję przymiotu ostatecznej. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu przez wykorzystaniu instytucji pełnomocnika, czego dowodzą powyższe pisma czy zaznajomienie się z aktami sprawy. Nie było też potrzeby wydawania postanowienia o przeprowadzeniu oględzin, jako dowodu z urzędu przeprowadzonego w sprawie (art. 77 § 2 kpa). Organ przyznał, że nie była prawidłowa forma zawiadomienia o terminie oględzin ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie było też potrzeby wypowiadania się na temat bytu prawnego decyzji przyznającej uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego, zwłaszcza w kontekście art. 163 kpa. Dalej organ wskazał na zaniedbania dowodowe organu w okresie pobierania przez skarżącego równoważnika, zwłaszcza na brak weryfikacji oświadczeń z 2004 i 2006 r. i przyjęcie z racji wspólnego zamieszkiwanie z teściami prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, bez sprawdzenia przesłanek z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. W dacie przyznania świadczenia nie byli oni w wieku emerytalnym. Również powierzchnia budynku przekracza normy zaludnienia z § 2 i 3 rozporządzenia liczone dla 4 jak i 6 osób. Nie ma też znaczenia brak formalnego wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych w sytuacji usytuowania w budynku jednorodzinnym dwóch kuchni i dwóch łazienek ale wspólne ciągi komunikacyjne. Skarżący nigdy też nie starał się o lokal funkcyjny.

Dalej organ wskazał regulację prawną mającą w sprawie zastosowanie. Podkreślił, że sposób korzystania skarżącego z mieszkania teściów (przez wiele lat) wskazuje na umowę użyczenia opisaną w art. 710 do 713 kc. Nadto skarżący wraz z rodziną jest w tym lokalu zameldowany, co wymagało wykazania uprawnienia do zamieszkiwania opisanego w art.6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. i aktualnie obowiązującej z 24 września 2010 r. (art. 25 ust. 1). Nie ma też wątpliwości, że skarżący nie jest właścicielem zajmowanego z rodziną lokalu, jednak używa samodzielnie jego część i zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zauważył, że zarówno ustawa o Policji jak i przepisy wykonawcze do niej posługują się pojęciem "posiadanie" nie precyzując go. Natomiast sądy administracyjne orzekające w sprawach związanych z uprawnieniami policjantów do równoważnika pieniężnego uznały, że "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego. Będzie nim zatem posiadanie określone w art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się umowę użyczenia.

Następnie organ wskazał na przyznawania równoważnika. Policjant posiadający lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada zajmowanymi przez siebie i członków rodziny mieszkaniem jak właściciel, wobec czego okoliczność ta daje podstawę do uznania braku uprawnień do równoważnika, bowiem posiada on już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby.

Dalej organ stwierdził, że w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia wśród przypadków, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Organ zauważył jednak, że prawo policjanta do równoważnika określa ustawa o Policji, zatem uprawnienia do takiego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie bądź zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Zdaniem organu skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia. Organ zaakcentował, że umowa użyczenia (nieodpłatna) jest korzystniejsza od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że istotnym elementem przy ustaleniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest także to, czy w sytuacji gdy posiada on lokal mieszkalny, jest on zgodny z przysługującymi zainteresowanemu i członkom jego rodziny normami zaludnienia. Wysokość norm należnych policjantowi została natomiast określona w rozporządzeniu MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Jak wynika z poczynionych ustaleń w oparciu o treść oświadczeń samego skarżącego, zamieszkuje on wspólnie z żoną i dwójką dzieci w trzech pokojach o pow. [...] m2, nie licząc kuchni i łazienki. Strona oraz członkowie jej rodziny posiadają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu o pow. od 28 do 40 m2. Tym samym zajmowany przez stronę lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia przysługujące jego czteroosobowej rodzinie.

Ponadto organ stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu na podstawie ujawnionych okoliczności dotyczących samodzielnego korzystania z zajmowanego lokalu, chociaż nie jest jego właścicielem. Skarżący był dwukrotnie wzywany do uściślenia swojej sytuacji mieszkaniowej w roku 2017 z uwagi na weryfikacje uprawnień ale nie udzielił odpowiedzi. W takiej sytuacji organ był obowiązany wszcząć z urzędu postępowanie, a na podstawie poczynionych ustaleń, zgodnie z § 6 rozporządzenia był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika. W myśl wskazanego unormowania policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach w nim przewidzianych, w tym wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 3112/15, nie można ograniczyć się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał również wyrok Trybunału konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., sygn. akt I K 1/00, który podkreślił, że przyznanie równoważnika nie ma formy przywileju.

Powyższą decyzję funkcjonariusz zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie prawa procesowego (pkt I-II i I, IV-VIII) i materialnego powielając zarzuty odwołania, w tym § 6 rozporządzenia, który nie zawiera umowy użyczenia jako przesłanki pozbawienia policjanta równoważnika. Podniesiono głównie zarzuty dotyczące wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, akcentując brak podstawy prawnej, bez uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika, wydania dwóch różnych decyzji dla tego samego stanu faktycznego, bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny poczynionych ustaleń, przeprowadzenie oględzin z naruszeniem prawa i korzystania z lokalu w niezmienności sytuacji od 2000 r. Uzasadnienie stanowi rozwinięcie podniesionych zarzutów. Skarżący wniósł jednocześnie o zawieszenie postępowania w sprawie, gdyż wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. W piśmie z [...] r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi o przedstawienie aktualnej wykładni art. 92 ustawy o Policji wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślił, że ten przepis przesadza o przyznaniu równoważnika.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów podkreślając, że w istocie powielają argumenty odwołania. Odniósł się do kwestii braku mieszkań funkcyjnych w Z. czy braku uprawnień emerytalnych teściów w kontekście wspólnego gospodarstwa. Pismem z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji powiadomił Sąd o wydaniu w dniu [...] r. decyzji Komendanta Głównego o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Do pisma załączono kopię decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., w skrócie ppsa) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod tym kontem odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją z [...] r. Skarżący pobierał równoważnik od [...]r. Poza sporem pozostaje, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w budynku mieszkalnym w Z. przy ul. [...], który jest własnością jego teściów, małżonków G. Jest w nim zameldowany od [...] r. Zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek ma [...]m2 powierzchni użytkowej. P.P. składał oświadczenia aktualizacyjne prawo do równoważnika [...]r. oraz [...] r (datowane na [...]r.). Nie odpowiedział na wezwanie z [...] i [...]r. W dniu [...]r. organ przeprowadził oględziny lokalu zamieszkiwanego przez skarżącego. W toku postępowania odwoławczego skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika, który przedłożył umocowanie razem z wniesionym odwołaniem i reprezentował stronę w jego toku. Świadczy o tym o tym złożone pełnomocnictwo z [...] r. (opłacone [...]r.) i korespondencja znajdująca się w aktach sprawy (np. pismo z [...] r.). Doręczenie decyzji z [...] r. nastąpiło do rąk pełnomocnika.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, ale z racji wskazania wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie należało odnieść się do nich w pierwszej kolejności bowiem prawidłowa wykładnia pozwoli ocenić pełność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1.

W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w budynku mieszkalnym stanowiącym własność jego teściów, którzy użyczyli mu część jego pomieszczeń nieodpłatnie (3 samodzielne pokoje, wspólna kuchnia i łazienka). Spór dotyczy wyłącznie tego, czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, publik. OTK-A 2004/10/109, stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14.05.2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29.03.1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84)." Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok z 8 .02.2018 r. sygn. akt IV SA/GL 955/17, publ. orzeczenia.nsa,gov.pl).

Organy czyniły ustalenia w sprawie na podstawie oświadczeń składanych przez policjanta oraz czynności własnych. Ustalono, że zamieszkuje we wskazanym lokalu w Z., który stanowi własność jego teściów i ma powierzchnię co najmniej [...] m2. Skarżący nie ponosi kosztów jego utrzymania. W mieszkaniu jest zameldowany i zamieszkuje z żoną i dwójką dzieci. Zameldowani są również teściowie.

Skarżący mimo dwukrotnego wezwania nie okazał żadnego dokumentu/umowy, potwierdzającej tytuł prawny do zamieszkania w budynku mieszkalnym stanowiącym własność H. i W. G. Stad organ uznał, że pomiędzy skarżącym a właścicielami budynku powstał stosunek użyczenia jego części (co najmniej 3 pokoi o pow. [...] m2). Wypełniona bowiem została dyspozycja art. 710 kc - bez pobierania opłaty właściciel mieszkania zezwolił policjantowi używać swojej rzeczy – części budynku mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej wraz z rodziną. W dodatku lokal mieszkalny zajmowany przez funkcjonariusza i członków jego rodziny spełnia normy im przysługujące. Wymieniony oraz członkowie jego rodziny mają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 28 m2 do 40 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia). Zatem lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej [...] m2 spełnia te normy zaludnienia. Podsumowując organ uznał, że skarżący jako biorący w użyczenie część domy jednorodzinnego o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej może zgodnie z treścią umowy używać jej w sposób określony w umowie, a jeżeli strony tego nie sprecyzowały, to w sposób odpowiadający właściwościom rzeczy i jej przeznaczeniu (do mieszkania), ale np. bez zgody właściciela nie może oddać rzeczy w używanie osoby trzeciej. Czyli władztwo na rzeczą jest ograniczone ale może z niej swobodnie korzystać. Skarżący jest posiadaczem zależnym części domu jednorodzinnego należącego do jego teściów, w którym zamieszkuje wspólnie z najbliższymi.

Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem samoistnym w rozumieniu art. 336 kc., odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15).

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała zatem znaczenia okoliczności podniesione w skardze. Organ nigdy nie uznał teściów skarżącego za członków rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Nie wskazywał, że w domu jednorodzinnym nie można prowadzić dwóch odrębnych gospodarstw domowych. To skarżący poodnosił niemożność wyodrębnienia dwóch niezależnych lokali mieszkalnych i wspólne korzystanie z kuchni i łazienki, chociaż w budynku trzykondygnacyjnym są dwie kuchnie i łazienki (parter i I piętro). Organ wskazywał na wspólne zamieszkanie w jednym budynku jednorodzinnym stanowiącym własność teściów, co wynikało z oświadczenia samego skarżącego i w różnych pokojach, co potwierdziły oględziny lokalu. Nie stawiał też zarzutu, że skarżący nie składał wniosku o przydział lokalu funkcyjnego a jedynie stwierdził taką okoliczność wobec argumentu skarżącego, że uzyskane jako równoważnik pieniądze i tak nie pozwoliłyby na kupno mieszkania czy budowę domu.

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut błędnych ustaleń faktycznych na okoliczność posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją ustaleń organu odmiennych niż wynikały ze złożonego przez skarżącego oświadczenia w roku 2004, 2006 i 2017 (datowane na rok 2015). Skarżący mimo wezwania nie złożył aktualnego oświadczenie co do posiadania uprawnień do pobierania równoważnika i nie współpracował z organami w celu wykazania swoich uprawnień w tym zakresie. Sąd zauważa, że przeprowadzone oględziny [...] r. wykazały brak podstaw do pobierania równoważnik przez skarżącego chociaż nie odnoszą się do całej nieruchomości. Nie wskazano w nich powierzchni całkowitej nieruchomości i powierzchni użytkowej. Ograniczono się wyłącznie do powierzchni mieszkalnej użytkowanej wyłącznie przez skarżącego, co i tak było wystarczające do cofnięcia mu uprawnień. Nie wskazano konkretnie z której kuchni czy łazienki skarżący i jego rodzina korzystaj, co oznacza, że nie ma w tym zakresie ograniczeń. Może korzystać z każdego tego typu pomieszczenia bez ograniczeń, jak z klatki schodowej.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze dotyczą naruszenia prawa procesowego, które pozostają bez istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie lub są bezpodstawne a nawet wzajemnie się wykluczające. Inaczej mówiąc, gdyby wystąpiły decyzja nie byłaby inna. Nieskuteczny jest zarzut braku wzruszenia decyzji o przyznaniu równoważnika, gdyż podstawową formą pozbawienia policjanta prawa do równoważnika, jest decyzja o jego cofnięciu obowiązująca na przyszłość. Wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym skutkowałoby konieczność zwrotu pobranych środków finansowych. Nie można też zgodzić się z zarzutem wydania decyzji bez podstawy prawnej i bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przeczy trafności tego stanowiska nie tylko sama treść uzasadnienia decyzji ale nawet podniesione w skardze zarzuty, które się wzajemnie wykluczają. Przykładowo uznanie posiadania przez członków rodziny lokalu mieszkalnego i nie wykazanie dowodów na potwierdzenie tego twierdzenia (zarzut II i VI). Trudno tez zgodzić się z zarzutem braku uzasadnienia decyzji, która liczy 23 strony a polemika z zarzutami odwołania znajduje się na stronie od 9 do 12. Samo zaś uzasadnienie organu odwoławczego znajduje się na stronie 13 do 23 i obejmuje uzasadnienie faktyczne przez przywołanie stanu faktycznego w jaki organ wydał rozstrzygnięcie oraz stan prawny, w tym wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia oraz orzeczeń sądów administracyjnych w podobnych sprawach czy Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygającego o ich zgodności z Konstytucją. Skarżący z tymi ustaleniami ani argumentami organu nie polemizuje.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Dlatego, na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.