Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1496/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 ust. 4 , art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 479(46) § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. w upadłości układowej w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1382/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [A.] S.A. w upadłości układowej w Ł. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1382/19, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę [A.] S.A. w upadłości układowej w Ł. (dalej: skarżąca, Spółka) na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 16 listopada 2018 r. (data nadania 20 listopada 2018 r.) Spółka, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1269; dalej cyt. jako: ustawa o odnawialnych źródłach energii), złożyła do Prezesa URE oświadczenie wraz ze sprawozdaniem zarządu z wyliczeniem wskaźnika intensywności zużycia energii i opinią biegłego rewidenta.

Prezes URE pismem z [...] listopada 2018 r. poinformował skarżącą, że jej oświadczenie nie zawiera określonych przepisami koniecznych elementów, w szczególności danych potwierdzających zakup i zużycie energii elektrycznej na użytek i potrzeby własne, a ponadto wyjaśniono skarżącej, że ze względu na bliskość terminu na złożenie oświadczenia tj. 30 listopada 2018 r., możliwe jest złożenie oświadczenia w postaci skanu podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentacji przedsiębiorcy bądź złożenie oświadczenia we właściwym miejscowo Oddziale Terenowym Urzędu Regulacji Energetyki.

W dniu 31 grudnia 2018 r. Prezes URE opublikował wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W wykazie tym nie uwzględniono skarżącej.

Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę wykazu odbiorców przemysłowych i uwzględnienie w nim Spółki.

W odpowiedzi organ pismem z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że oświadczenie Spółki z [...] listopada 2018 r. nie zawierało elementów koniecznych, objętych dyspozycją art. 52 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 6 ustawy o odnawialnych źródłach energii, tj. informacji, że skarżąca posiada status odbiorcy przemysłowego w rozumieniu art. 52 ust. 6 ustawy, działalność gospodarcza prowadzona przez Spółkę (PKD 24.10.Z) stanowi jej przeważającą działalność gospodarczą oraz potwierdzenia zużycia na potrzeby własne wskazanego przez Spółkę wolumenu energii elektrycznej, zakupionego w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła w całości czynność Prezesa URE polegającą na odmowie dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej odrzucenie wskazując, że pismo organu z [...] kwietnia 2019 r. ma jedynie walor informacyjny, a tym samym nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Opisanym na wstępie postanowieniem sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Spółki. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, sąd stwierdził, że przedmiotem wniesionej przez Spółkę skargi jest czynność Prezesa URE polegająca na sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej. W ocenie sądu sporządzony przez Prezesa URE wykaz sam w sobie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach ani skarżącej, ani też podmiotów w nim wyszczególnionych, zawiera jedynie informację, o której mowa w art. 52 ust 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii, dotyczącą podmiotów, które złożyły w zakreślonym terminie stosowne oświadczenie. Zdaniem sądu, sporządzenie i ogłoszenie przedmiotowego wykazu stanowi jedynie materialno-techniczną czynność organu, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 52 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. WSA stwierdził również, że ustawodawca przewidział w cytowanej ustawie możliwość zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy, wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje, odpowiednio do sądu administracyjnego i Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd przykładowo wskazał na treść art. 156 ust. 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii, który wprost przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (gdy Komitet Odwoławczy przy Prezesie UDT oddali odwołanie w sprawach określonych w art. 155 ust. 1 ustawy), osobie lub podmiotowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z kolei w art. 16 ustawy ustawodawca zawarł możliwość złożenia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od decyzji Prezesa URE w przedmiocie zakazu wykonywania przez wytwórcę działalności gospodarczej w zakresie małych instalacji (art. 14 ustawy). W każdym z tych przypadków ustawodawca określił termin i tryb wniesienia właściwego środka odwoławczego. Tymczasem w przepisach będących podstawą sporządzenia i opublikowania wykazu odbiorców przemysłowych brak jest regulacji przewidujących tryb odwoławczy. Z uwagi na powyższe WSA uznał skargę strony za niedopuszczalną i odrzucił ją, jako wniesioną na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia bez dokładnego zapoznania się z aktami sprawy, na co wskazuje stwierdzenie, że skarga dotyczy braku wpisu do wykazu odbiorców przemysłowych, podczas gdy prawidłowe ustalenie przedmiotu zaskarżenia powinno prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia,

art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w którym rozstrzygnął on poza granicami sprawy,

art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie aktu będącego przedmiotem zaskarżenia;

II. naruszenie prawa materialnego:

przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie, że skarga, o której mowa w tym przepisie nie przysługuje na odmowę przez Prezesa URE dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych, podczas gdy z prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu, potwierdzonej ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że publikacja wykazu odbiorców przemysłowych mieści się w pojęciu "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że jej podstawą jest fakt naruszenia przez WSA prawa procesowego w zakresie uzasadniającym stwierdzenie, że sąd ten w ogóle nie rozpoznał sprawy będącej przedmiotem postanowienia, co wynika z nieprawidłowego zidentyfikowania przedmiotu skargi. W uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez Spółkę skargi jest czynność Prezesa URE polegająca na sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej. Natomiast skarga z [...] maja 2019 r. dotyczy odmowy dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii (pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r.). Skarżąca podniosła, że dokonywanie zmian opublikowanych wykazów odbiorców przemysłowych stanowi ugruntowaną od lat praktykę działania Prezesa URE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URE wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem procesowym z 13 grudnia 2019 r. Prezes URE poinformował sąd, że prawomocnym postanowieniem z 2 grudnia 2019 r. o sygn. akt VII AGz 795/19 Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 lipca 2019 r. (sygn. akt XVII AmE 196/19) o odrzuceniu odwołania Spółki od decyzji Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. Sąd Apelacyjny uznał, że pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. odpowiada co do zasady kryteriom stawianym decyzji administracyjnej. W związku z tym, na skutek przyjęcia domniemania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, Sąd Apelacyjny uznał, że sprawa ta ma charakter cywilny (w znaczeniu formalnym) i podlega rozpoznaniu przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47946 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. z 2019 r. poz. 1460; dalej cyt. jako: k.p.c.). Prezes URE wskazał w związku z tym, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczy skargi na to samo pismo, co oznacza, że w przypadku uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2019 r. i kontynuacji postępowania przed sądem administracyjnym zaistnieje pozytywny spór kompetencyjny, bowiem sąd powszechny już uznał się właściwym w sprawie, wydając w tym przedmiocie prawomocne postanowienie. Z uwagi na powyższe Prezes URE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Spółka nie ustosunkowała się do powyższego pisma.

Pismem z 16 czerwca 2020 r. Prezes URE poinformował, że wyrokiem z 1 czerwca 2020 r. sygn. akt XVII AmE 327/19, Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie Spółki od pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r., uzasadnienie nie zostało jeszcze sporządzone. Organ wskazał, że postępowanie przed sądem powszechnym ma tożsamy przedmiot z niniejszą sprawą, dotyczącą tego samego pisma Prezesa URE. Wobec tego, organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy wskazać, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w zaskarżonym postanowieniu, zarówno w komparycji, jak i w uzasadnieniu, sąd pierwszej instancji prawidłowo określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie zainicjowanej skargą Spółki na pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. wskazując, że jest to "odmowa dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych". Ze stwierdzeniem tym pozostaje spójny opis stanu faktycznego, zawarty w tzw. części historycznej uzasadnienia, w którym sąd pierwszej instancji wskazał, że "w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła w całości czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki polegające na odmowie dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych" (str. 4), "skarga, dotycząca pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. (...)" (str. 5), co potwierdza następnie stwierdzając w części merytorycznej uzasadnienia, że: "W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez skarżącą skargi jest czynność Prezesa URE polegającą na sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej." (str. 7 uzasadnienia).

Nieuzasadniony jest wobec tego najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. "poprzez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie aktu będącego przedmiotem zaskarżenia". Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Dlatego też zarzut ten w ocenie NSA jest całkowicie chybiony. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie należy rozumieć jako wymogu szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia te wymogi spełnia, jasno wskazując na przedmiot rozpoznawanej sprawy, tj. sformułowaną w piśmie organu z [...] kwietnia 2019 r. odmowę zmiany wykazu odbiorców przemysłowych.

Skarżąca kasacyjnie formułując na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut błędnego przedstawienia stanu faktycznego, polemizuje z rozstrzygnięciem sądu i odrzuceniem skargi, co nie może doprowadzić do uznania tego zarzutu za zasadny. Jak wskazuje się w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich przewidzianych w tym przepisie elementów, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny sądu pierwszej instancji, jak też dokonanej przez ten sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (zob. wyroki NSA: z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2665/16; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bądź czynności bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w niedokładnym zapoznaniu się przez sąd z aktami sprawy, "na co wskazuje stwierdzenie, że skarga dotyczy braku wpisu do wykazu odbiorców przemysłowych, podczas gdy prawidłowe ustalenie przedmiotu zaskarżenia powinno prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia". Jak już o tym była powyżej, sąd pierwszej instancji, na podstawie przedłożonych akt sprawy, prawidłowo zidentyfikował przedmiot zaskarżenia stwierdzając, że przedmiotem skargi jest odmowa wpisu do wykazu odbiorców przemysłowych spowodowana stwierdzeniem, że złożone przez Spółkę oświadczenie nie spełnia przewidzianych ustawą wymogów. Treścią żądania sformułowanego w piśmie skarżącej z [...] lutego 2019 r., było "dokonanie zmiany wykazu odbiorców przemysłowych poprzez uwzględnienie w nim Skarżącego" (k. 37 akt adm.). Natomiast w skardze Spółka domagała się "uznania swojego prawa do uzyskania wpisu do wykazu i obowiązku Organu do dokonania takiego wpisu" (por. wnioski skargi). W tych okolicznościach zarzut pominięcia części materiału dowodowego nie może być skutecznie oparty o art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ obowiązek wydania wyroku (w tym przypadku postanowienia) na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy. Tego zakazu sąd w niniejszej sprawie nie naruszył.

W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Jak już wyżej wskazano, w sprawie nie ma wątpliwości, że sąd pierwszej instancji oceniał charakter prawny pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. Pismo to stanowiło odpowiedź na żądanie Spółki dotyczące zmiany wykazu odbiorców przemysłowych, obowiązującego w 2019 r., poprzez uwzględnienie w jego treści skarżącej. Ocena charakteru prawnego tego pisma została przez sąd powiązana z oceną charakteru prawnego samego wykazu i w konsekwencji – wpisu do wykazu. Należy zresztą zauważyć, że tak samo postąpiła skarżąca kasacyjnie Spółka, powołując się w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej na charakter prawny wpisu do prowadzonego przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, a nie na charakter prawny odmowy wpisania do tego wykazu skarżącej kasacyjnie Spółki.

Z tych przyczyn wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w pkt I.1, I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej są niezasadne.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie, że skarga, o której mowa w tym przepisie, nie przysługuje na odmowę przez Prezesa URE dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że zaskarżona czynność stanowi wyszczególniony w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. "inny niż określone w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".

Zdaniem NSA pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. jest decyzją administracyjną rozstrzygającą indywidualną sprawę administracyjną zainicjowaną wnioskiem Spółki z [...] lutego 2019 r. o wpisanie jej na listę odbiorców przemysłowych poprzez aktualizację opublikowanej wcześniej listy. Wykaz odbiorców przemysłowych rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów w nim umieszczonych. Odbiorca przemysłowy ma obowiązek złożenia stosownych oświadczeń Prezesowi URE w określonym terminie, a sporządzone przez Prezesa URE wykazy dotyczą dopełnienia tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że wykonanie obowiązku złożenia oświadczenia i sporządzenia wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ponieważ umieszczenie w wykazie albo pominięcie w wykazie określonego podmiotu stanowi dla tego podmiotu indywidualne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1601/18, LEX nr 2619698). Nie ulega wątpliwości, że Prezes URE został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do rozstrzygania w przedmiocie wpisu odbiorcy przemysłowego na listę odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii, w tym również w drodze aktualizacji opublikowanego wcześniej wykazu. Tym samym wykonując swoje władztwo administracyjne, w odpowiedzi na złożony przez Spółkę wniosek, Prezes URE mógł albo wpisać Spółkę na listę odbiorców przemysłowych, albo odmówić wpisania Spółki na listę odbiorców przemysłowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku odmowy zamieszczenia Spółki w wykazie odbiorców przemysłowych, obowiązkiem Prezesa URE było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługujących stronie praw w formie aktu administracyjnego - decyzji.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej cyt. jako: k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się do uprawnionego organu o wydanie aktu administracyjnego stanowiącego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, w którym określiłby on uprawnienie Spółki do korzystania z przewidzianych ustawą ulg w zakresie realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Prezes URE, działając przez osobę upoważnioną w tym zakresie tj. dyrektora Departamentu Źródeł Odnawialnych Urzędu Regulacji Energetyki, wydał rozstrzygnięcie w którym odmówił Spółce wpisu na listę odbiorców przemysłowych, a tym samym władczo rozstrzygnął o prawach Spółki (o prawie do korzystania z ulg przysługujących odbiorcom przemysłowym), powołując się na przepisy prawa materialnego.

Elementy decyzji określa przepis art. 107 k.p.a. Analiza zaskarżonego pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. wskazuje, że pismo to zawiera wszelkie konieczne elementy, aby można było uznać je za decyzję administracyjną, a mianowicie: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Pismo to nie zawiera wprawdzie pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, jednak brak pouczenia nie oznacza, że z tego powodu pismo to nie posiada walorów decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 335/16; LEX nr 2441383). Brak niektórych składników określonych w art. 107 § 1-3 k.p.a. w danym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji, nie uzasadnia traktowania takiego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, gdyż w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90, LEX nr 10764).

A zatem trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019r. nie jest przewidzianym w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. "innym niż określone w pkt 1-3, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", pomimo częściowo błędnego uzasadnienia tego poglądu. Za błędny uznać bowiem należy pogląd sądu, że ta czynność organu nie ma waloru władczego. Prawidłowa jest jednak konkluzja rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji co do tego, że kontrola sądowoadministracyjna pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych jest niedopuszczalna. Przyjęcie bowiem, że objęte skargą pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. jest decyzją administracyjną, oznacza, że zgodnie z treścią art. 47946 § 1 k.p.c., właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do kompetencji którego należy rozpoznawanie odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że do takiej konkluzji sprowadza się również stanowisko wyrażone przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w postanowieniu z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt VII AGz 795/19, który uznał, że pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. odpowiada co do zasady kryteriom stawianym decyzji administracyjnej, a w związku z tym Sąd Apelacyjny uznał, że sprawa ta ma charakter cywilny (w znaczeniu formalnym) i podlega rozpoznaniu przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47946 § 1 k.p.c.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, gdyż skarga na pismo Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.