Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 422/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: art. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 176 poz 1242
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: § 15 § 17, § 18
journal: Dz.U. 2004 nr 135 poz 1451
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką
article: art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1576/11 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. R. na rzecz Dowódcy Wojsk Lądowych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Wa 1576/11, oddalił skargę D. R. w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanych kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż porucznik rezerwy D. R. w okresie od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] czerwca 2006 r. pobierał naukę i pełnił służbę kandydacką w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. Czas trwania nauki wyniósł 4 lata, 10 miesięcy i 5 dni. Z dniem [...] czerwca 2006 r. został on powołany do zawodowej służby wojskowej. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zwolnił D. R. z dniem [...] sierpnia 2009 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy kadrowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza. Tak więc czas trwania zawodowej służby wojskowej wyniósł 3 lata 2 miesiące i 5 dni. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w I. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 15, § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451) w związku z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), zobowiązał D. R. do zwrotu zwaloryzowanych kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie.

Od tej decyzji D. R. odwołał się do Dowódcy Wojsk Lądowych, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji prawidłowo przywołał i zastosował przepisy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż wprawdzie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym organ odwoławczy uzupełnił jej uzasadnienie, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na prawidłowość orzeczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. R. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1995/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w I. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wobec nieprawidłowo przeprowadzonej przez organ waloryzacji kosztów poniesionych na naukę, a podlegających zwrotowi, zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, waloryzacja ta, zgodnie z brzmieniem art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powinna następować poprzez pomnożenie równowartości całości kosztów studiów ustalonej na dzień zakończenia studiów przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych określony w ustawie budżetowej za cały rok. Ten zaś wskaźnik wzrostu cen ustalony jest odrębnie dla każdego roku, w okresie od ukończenia studiów do dnia zwolnienia ze służby. Natomiast organ dokonał waloryzacji za poszczególne lata studiów, co w ocenie Sądu było sprzeczne z brzmieniem prezentowanej normy prawnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu [...] listopada 2010 r., Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której zobowiązał porucznika rezerwy D. R. do zwrotu równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką w wysokości 35.419,60 zł (słownie: trzydzieści pięć tysięcy czterysta dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy).

Dowódca Wojsk Lądowych, po rozpoznaniu odwołania strony decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylił w całości decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w I. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to z powodu braku właściwego upoważnienia.

Rozpoznając sprawę ponownie Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 15, § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451) w związku z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), ustalił wysokość zwaloryzowanych kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie D. R. w wysokości 35.419,60 zł i wezwał ww. do dobrowolnego uiszczenia tej kwoty.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stosowanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dowódca jednostki wojskowej, która była ostatnim miejscem pełnienia zawodowej służby wojskowej, posiada kompetencje do zobowiązania do zwrotu kosztów utrzymania i nauki poniesionych przez wojskową uczelnię wyższą, pomimo iż wskazany przepis stanowi jedynie o ustaleniu wysokości poniesionych kosztów, nie zaś o nakładaniu obowiązku ich zwrotu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., jak również brak wskazania podstawy faktycznej przyjęcia kwoty 53.598,62 zł, jako łącznego kosztu utrzymania żołnierza oraz brak wskazania metody waloryzacji i nieprawidłowe jej zastosowanie.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., "Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Rozpatrując niniejszą sprawę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w I. był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1995/09) z dnia 9 kwietnia 2010r., który zapadł w sprawie ze skargi D. R.. W tym wyroku Sąd stwierdził, iż: "stosownie do postanowień art. 54 ust. 4 omawianej ustawy (ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę, jest uprawniony do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej równowartości kosztów poniesionych na kształcenie żołnierza i podlegających zwrotowi. Stąd więc organ miał podstawy prawne do poczynienia ustaleń w przedmiotowym zakresie. Zawarcie natomiast w skarżonej decyzji sformułowania o zobowiązaniu strony do zwrotu przedmiotowych kosztów nie wpływa na wadliwość tego aktu administracyjnego. Takie działanie organu nie spowodowało wykreowania po stronie żołnierza obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. Obowiązek w tym zakresie nałożony bowiem został na stronę z mocy samej ustawy". Organ podniósł, iż uzasadnienie decyzji nr [...] zawiera szczegółowe wyliczenie zwaloryzowanych kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę por. rez. D. R. w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest bezpodstawny. Organ I instancji dokonał wyliczenia powyższych kosztów na podstawie zestawienia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza sporządzonego przez Dyrektora Administracyjnego Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania, jakie świadczenia żołnierz pobierał, stwierdził, iż jest to zarzut chybiony, bowiem skarżący nie próbował nawet dowodzić, iż koszty faktycznie poniesione przez uczelnię są niższe od tych wykazanych w wyliczeniu. Nadto podniósł, iż przyjęta przez organ pierwszej instancji metoda waloryzacji wynika wprost z wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 kwietnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. R. zarzucił zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie § 15 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. z 2004 r. Nr 135, poz. 1451), poprzez przyjęcie, iż zwrot kosztów obejmuje nie faktycznie poniesione przez Uczelnię Wyższą koszty, lecz koszty teoretyczne, maksymalnie możliwe do poniesienia;

b) uchybienie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia wysokości faktycznie poniesionych kosztów do zwrotu przez skarżącego;

c) naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) polegającą na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu cytowanych przepisów, iż zwrot kosztów pobranej nauki stanowi iloczyn sumy kosztów utrzymania dziennego żołnierza zawodowego za każdy dzień pozostały do zakończenia okresu służby obowiązkowej, o którym mowa w ust.1, nie zaś jak wyraźnie określa to przepis ust. 5, stosunek (proporcja) okresu pozostałego do zakończenia okresu służby obowiązkowej do całego okresu służby obowiązkowej w przełożeniu na okres pobieranej nauki na wojskowej uczelni wyższej pomnożony przez jednostkowy koszt dzienny utrzymania kadeta, zwaloryzowany wskaźnikiem wzrostu cen ogłaszanych przez Prezesa GUS;

d) naruszenie norm prawa procesowego poprzez uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. i brak wskazania podstawy przyjęcia kwoty 35.419,60 zł jako łącznego kosztu utrzymania konkretnego żołnierza - odwołującego się w okresie pobieranej nauki, brak uzasadnienia tej kwoty konkretnymi dokumentami, z których wynikałoby, iż WAT w Warszawie poniosła na utrzymanie odwołującego się taki właśnie koszt, wskaźnika waloryzacji, brak wskazania jakie świadczenia pobierał z WAT w Warszawie poza nauką;

e) naruszenie norm prawa procesowego poprzez uchybienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i brak wskazania kto jest prawnym beneficjentem ustalonego świadczenia, to jest uczelnia, czy Jednostka Wojskowa, co ma istotne znaczenie wobec faktu, iż uczelnia wyższa ma osobowość prawną i nie jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Dodatkowo w piśmie z dnia 27 lipca 2011 r. wskazał na naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Powołując się na wykładnię gramatyczną i systemową art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd ten stwierdził, iż żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który nie odbył zawodowej służby wojskowej w wymiarze dwukrotnie dłuższym od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów, jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę, w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że przedmiotowy obowiązek ciąży na żołnierzu, dopóki nie odsłuży zawodowo okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów. Sąd wskazał, że art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zobowiązywał Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu ustalania między innymi równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego będącego absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 24 maja 2004 r. (wyżej opisane). Sposób ustalania równowartości kosztów na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego podlegających zwrotowi regulują przepisy rozdziału 4 tego rozporządzenia, określając w § 15, § 16 i § 17, że chodzi o koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza w zakresie: zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i innych świadczeń związanych z nauką. Stosownie do brzmienia jego § 15, koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego obejmują koszty przypadające na jednego żołnierza w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką i dojazdu do miejsca pobierania nauki. W myśl natomiast § 17, łączne rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego albo żołnierza zawodowego. Koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów lub nauki oraz stażu lub kursu. Okres nauki obejmuje okres od dnia rozpoczęcia studiów lub nauki oraz stażu lub kursu do dnia ich ukończenia albo przerwania, w tym urlopy i inne usprawiedliwione nieobecności. Po ukończeniu studiów lub nauki oraz stażu lub kursu dane o równowartości kosztów zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca koszty związane z nauką żołnierza zawodowego dzieli na koszty rzeczywiście poniesione w związku z kształceniem żołnierzy w określonym czasie, wynikające z ewidencji księgowej (§ 17 ust. 1 rozporządzenia) oraz koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego żołnierza (§ 17 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym samo wyliczenie kosztów przez uczelnię może być podstawą wydania decyzji o obowiązku ich zwrotu, gdyż taka informacja jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który jako taki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma bowiem wymagań, aby zestawienia dokonane przez uczelnię wojskową były poparte dodatkowymi dowodami, czy dokumentami. Zatem koszty faktycznie poniesione na naukę określonego żołnierza mogą się różnić od kosztów wynikających z ewidencji księgowej, która to niezgodność powinna zostać jednak udowodniona przez skarżącego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Dla skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyliczenia przez organ kosztów obciążających skarżącego obowiązkiem zwrotu, nie jest zatem wystarczające podniesienie zarzutu, iż koszty te ustalone wyłącznie na podstawie danych wynikających z ewidencji księgowej nie uwzględniają kosztów faktycznie poniesionych i są od nich wyższe, lecz konieczne jest wykazanie, iż w określonym czasie organ nie poniósł określonych kosztów związanych z nauką konkretnego żołnierza wobec zaistnienia pewnych zdarzeń powodujących obniżenie kosztów, o jakich mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia. Takich jednak dowodów skarżący nie przedstawił na żadnym etapie postępowania. Subiektywne zaś jego przekonanie o nieprawidłowo dokonanych wyliczeniach, nie może stanowić skutecznej podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący co do zasady nie kwestionuje obowiązku zwrotu kosztów poniesionych na naukę, lecz ich wysokość. Jednocześnie ani w odwołaniu od decyzji organu administracyjnego, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przedstawił dowodów wskazujących na to, że w jego przypadku koszty faktycznie poniesione są niższe od kosztów wynikających z ewidencji księgowej. Ponadto organ ustalając w decyzji kwotę przypadającą do zwrotu, wskazał szczegółowo sposób wyliczenia kosztów. Sporządzone wykazy zostały opisane w sposób jasny i precyzyjny. Oznacza to zatem, że koszty ujęte w ewidencji księgowej stanowią koszty faktycznie poniesione na naukę skarżącego. Pamiętać przy tym należy, że z oczywistych względów sposób dokonania wyliczenia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę jednej osoby musi stanowić swego rodzaju kwotę cząstkową będącą pewną wypadkową ogólnej kwoty kosztów poniesionych na naukę i utrzymanie wszystkich uczących się w danej uczelni. Przyjęcie innej metody przy rozliczaniu tego rodzaju kosztów, w dodatku po upływie kilku lat licząc od momentu ich wydatkowania, nie byłoby realne i zasadne. Podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 54 ust. 4 omawianej ustawy, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę, jest uprawniony do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej równowartości kosztów poniesionych na kształcenie żołnierza i podlegających zwrotowi. Zawarcie natomiast w skarżonej decyzji sformułowania o zobowiązaniu strony do zwrotu przedmiotowych kosztów nie wpływa na wadliwość tego aktu administracyjnego. Takie działanie organu nie spowodowało wykreowania po stronie żołnierza obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. Obowiązek w tym zakresie nałożony bowiem został na stronę z mocy samej ustawy. Stąd też skarżonej decyzji, w zakresie w jakim zobowiązuje żołnierza do zwrotu kosztów kształcenia, nie sposób oceniać z punktu widzenia jej charakteru konstytutywnego, a jedynie jako formę zwrócenia stronie uwagi na istnienie ustawowego obowiązku zwrotu przedmiotowych kosztów. Na poparcie zajętego stanowiska przytoczył Sąd wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2008 r., o sygn. akt I OSK 1656/07; i z dnia 25 lipca 2007 r., o sygn. akt I OSK 1524/06.

D. R. w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 15 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zwrot kosztów obejmuje nie faktyczne poniesione przez uczelnię wyższą koszty, lecz koszty teoretyczne, maksymalnie możliwe do poniesienia

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a., a więc taką, w której wysokość kosztów do zwrotu przez skarżącego oparto na dokumentach prywatnych błędnie uznanych za urzędowe.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną dokument księgowy sporządzony w uczelni nie spełnia przesłanki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Organy uczelni nie są bowiem organami państwowymi, o jakich jest w nim mowa. Nadto wskazał, iż zgodnie z § 15 ust. 1 i § 18 powołanego powyżej rozporządzenia Skarb Państwa może domagać się od żołnierza zawodowego wykształconego przez Wojskową Akademię Techniczną zwrotu kosztów, ale dotyczy to kosztów rzeczywiście poniesionych przez uczelnię. Natomiast sporządzone przez nią zestawienie kosztów ma charakter jedynie szacunkowy. Przyjęcie przeciętnych kosztów przypadających na osobę podważa indywidualny charakter sprawy, prowadzi w istocie do odpowiedzialności za innych absolwentów. Poza tym podniesiono, że organy obu instancji nie wykazały, iż takie koszty zostały faktycznie poniesione w odniesieniu do personalnie oznaczonego studenta. Fakt ten, w połączeniu ze słabszą pozycją strony, uzasadnia w ocenie autora skargi kasacyjnej konkluzję o wadliwości zaskarżonego wyroku i konieczności zbadania konstytucyjności przywołanych przepisów. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ustalenie indywidualnych kosztów jest nierealne uznał, iż nierealność wykonania obowiązków nałożonych na organy państwowe nie może negatywnie wpływać na sytuację skarżącego. Wzmacniając przedstawione poglądy powołał się na stanowisko w podobnych sprawach zajęte przez Wojewódzkie Sądy Administracyjny w: Gdańsku (wyrok z dnia 8 maja 2006r., sygn. akt III SA/Gd 172/06), Szczecinie (wyrok z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Sz 735/06), w Warszawie (wyrok z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/04).

Na rozprawie pełnomocnik organu postulował oddalenie skargi kasacyjnej, nie zgadzając się z jej argumentacją, oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż ocena trafności zastosowania czy wykładni prawa materialnego może mieć miejsce tylko po przesądzeniu poprawności ustaleń faktycznych i procedowania przez Sąd pierwszej instancji. Jednakowoż rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna formułując zarzuty procesowe powiązała je w istocie z naruszeniami materialnoprawnymi, sprowadzając obie podstawy do błędnej treści sentencji wyroku z powodu niedostrzeżenia wadliwości postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny zostaną one omówione łącznie.

Problemem, do jakiego sprowadza się spór w niniejszej sprawie, jest kwestia wysokości kosztów podlegających zwrotowi przez skarżącego kasacyjnie. Nie kwestionuje on bowiem zasady zwrotu kosztów, gdyż nie podważa ustaleń faktycznych w tej materii, a zwalcza jedynie ustaloną kwotę. Utrwalone jest stanowisko orzecznictwa, że na równowartość poniesionych kosztów na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego będącego absolwentem szkoły wojskowej, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, składają się rzeczywiste poniesione koszty oraz faktycznie poniesione koszty. Pierwsza grupa to koszty, które zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy żołnierzy, w określonym czasie i zostały ujęte w ewidencji księgowej. Przelicza się je w odniesieniu do jednego żołnierza. Wynika to jednoznacznie z brzmienia § 15 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. Nie istnieje bowiem praktycznie i prawnie inna możliwość ustalenia tych kosztów. Druga grupa to koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego personalnie żołnierza. Dane w tej materii umieszczane są w aktach osobowych. To z kolei wynika z § 17 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Godzi się w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania zakresu regulacji wspomnianego rozporządzenia, gdyż ma ono prawidłową podstawę delegacyjną i jej nie przekroczyło. Takiego podziału dokonał między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 172/06 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA), i Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela tę konstrukcję. Natomiast nie zgadza się z wyrażonym tamże poglądem, że zestawienie kosztów sporządzone przez uczelnię nie jest wystarczającym dokumentem pozwalającym na ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi. Jeżeli bowiem z akt osobowych nie wynika nic innego, w szczególności nie ujęto w nich faktycznie poniesionych kosztów na kształcenie danego żołnierza będącego absolwentem (tu skarżącego), to należy przyjąć koszty średnie. Tym bardziej, gdy strona nie wykazała, aby uczelnia poniosła koszty kształcenia go w innej wysokości. W tym zakresie ciężar dowodzenia na niej spoczywa. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I OSK 567/10 (CBOSA), wypowiedział się już w kwestii mocy zestawienia księgowego, który uznał za dokument w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., twierdząc nadto, że nie istnieją inne wymagania prawne w tym zakresie. Nawet gdyby nie spełniał on wszystkich przesłanek z przywołanego przepisu, niepodobna nie dostrzec, że może stanowić dowód w sprawie (p. art. 75 § 1 k.p.a.), choćby ze względu na walor dokumentu prywatnego. Wiarygodności jego skarżący kasacyjnie w toku postępowania nie podważył, prezentując jedynie gołosłowne twierdzenia. Tymczasem zgodzić się wypadnie z poglądem zaprezentowanym w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w wyroku tego Sądu z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1524/06 (CBOSA), wedle którego samo podniesienie zarzutu przeciwko owemu dokumentowi i wyliczeniu organu, jeśli nie zostały poparte wiarygodnymi odmiennymi dowodami, nie jest wystarczające dla zakwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości kosztów na podstawie dokumentacji księgowej. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego te wywody podziela. Na koniec godzi się dodać, że podane w skardze kasacyjnej sygn. akt pozostałych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie dotyczą omawianego problemu.

W konsekwencji czego należało przyjąć, że przedmiotowe koszty zostały wyliczone prawidłowo, a organy orzekające nie dopuściły się uchybień procesowych i materialnoprawnych, które skutkowałyby wzruszeniem wydanych przezeń decyzji. Toteż zaskarżony wyrok zasadzający się na takiej konkluzji należało uznać za trafny, a skargę kasacyjną za chybioną. Tym bardziej, gdy jest on zgodny z wiążącym stanowiskiem tego Sądu zawartym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. zapadłym w sprawie. Ustalenia i rozważania zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy w pełni podzielić.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.