Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 458/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 lutego 2016 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa masztu reklamowego "[...] " oraz budowa budynku hali magazynowej na działce nr [...] obr. [...], budowa sieci elektrycznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. [...] , przy ul. [...] w K ." Orzekając w ten Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta K. wydając powyższa decyzję odmowną stwierdził, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Organ powołał przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w poszczególnych swych punktach wymienia warunki, które muszą być spełnione łącznie, by można było dokonać ustalenia warunków zabudowy dla wnioskującego inwestora. Dla oceny tego została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna. Na załączniku graficznym wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany, zabudowa którego miała by posłużyć do ustalenia tych wszystkich cech i wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku dokonanych ustaleń uwzględniających zagospodarowanie terenów położonych w obszarze analizowanym organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie ma kontynuacji zabudowy w tym obszarze i nie spełnia wymogów wynikających z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna zaś stanowić kontynuację zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by zagwarantowany został ład przestrzenny i takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzą razem harmonijną całość. Projektowana inwestycja jest niezgodna z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuacje tej samej co wnioskowana zabudowa funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, co doprowadziło organ l Instancji do wniosku, że projektowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji na wnioskowanym terenie.

Odwołanie od powyższej decyzji, w przewidzianym terminie, złożyła A. Sp. z o.o. w K. , zarzucają jej naruszenie przepisów, a to :

art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez

uznanie, że planowana inwestycja sprzeczna jest z zasadą dobrego sąsiedztwa, na co

zresztą strona przedstawiła dowody,

* § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku

braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie ujęcie w

obszarze analizowanym terenów wskazanych przez stronę,

* art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez

bezzasadne zawężenie obszaru analizowanego, tym samym naruszając prawo do

zabudowy,

* art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia wszelkich

okoliczności faktycznych, jak i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału

dowodowego

* art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia podstaw decyzji.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty odwołania nie są trafne i nie mogą wpłynąć na treść wydanej decyzji. Jednak Kolegium, nie będąc związane granicami odwołania, dokonało zbadania całości sprawy pod kątem zgodności tak wydanej decyzji, jak i prowadzonego postępowania przygotowawczego z przepisami prawa formalnego oraz materialnego. Analiza akt wykazała jednak, że wydana w sprawie decyzja jest trafna.

Wobec nieobowiązywania na części terenu objętego zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego spełnione zostały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast.u.p.z.p. Zgodnie z treścią obowiązujących w tym względzie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawową kwestią stało się wykazanie, że dla wydania decyzji konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolejne punkty powołanego wyżej przepisu nakazują, by teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy braku realizacji jednego choćby z warunków opisanych w tym przepisie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Na postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - kserokopię mapy ewidencyjnej w skali l: 1000, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Analiza zawiera też część tekstową. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem granica obszaru wyznaczona została wokół terenu inwestycji w promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki, który w wielkości ok. 117 m, jest również większy, niż wymagane przez przepis minimum, czyli promień o długości 50 m.

W kontekście zapisów i ustaleń wskazanej powyżej analizy Kolegium stwierdziło, że istotnie planowana inwestycja nie spełni wymogów, o których mówią właściwe przepisy. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby służyć do odwzorowania funkcji, cech i parametrów projektowanej inwestycji. Analiza dokonuje szczegółowej charakterystyki terenu obszaru , który położony jest w rejonie ul. [...] i posiada niejednorodny charakter sposobu zagospodarowania. Występują w nim drogi publiczne, oraz drogi wewnętrzne, jak i drogi serwisowe. W obszarze tym brak jest jednak jakiejkolwiek zabudowy, jak też nośników reklamowych. Również, co podkreślono w analizie, nawet w odległości większej, niż wynosi trzykrotna szerokość działki, czyli 117 m nie występuje żadna zabudowa mieszkaniowa, jak też nośniki reklamowe. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w odległości 160 - 170 m w kierunku północno zachodnim, jednak jest to zabudowa występująca w całkiem inaczej zdefiniowanym układzie urbanistycznym, oddzielonym torami kolejowymi od pasa terenu, na którym położona jest działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji. W obszarze analizowanym występują wyłącznie działki niezabudowane i niezagospodarowane, za wyjątkiem działek, na których usytuowane są tory kolejowe. Obszar analizowany wykazuje bardzo dużą powierzchnię biologicznie czynną, w postaci łąk, terenów zadrzewionych i zakrzewionych oraz nieużytków. Co za tym idzie podstawowy warunek wynikający z obowiązujących przepisów nie został w sprawie spełniony, bowiem w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w taki sposób, by można było odwzorować dla przyszłej zabudowy funkcję, oraz cechy i parametry zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celi zagwarantowanie ładu przestrzennego, co realizować się winno poprzez zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa , która nie godzi w zastany stan rzeczy. W orzecznictwie sądowym jak i w nauce prawa administracyjnego mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Przyjmuje się jednak, że działka sąsiednia to nieruchomość, która nie koniecznie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, ale jest położona w okolicy tworzącej urbanistyczna całość, którą jednak zawsze należy określać oddzielnie. Ważnym zagadnieniem jest więc prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego dla umożliwienia określenia funkcji, cech i parametrów istniejącej tam zabudowy.

Wielkość obszaru analizowanego wynika z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i istotnie może być ustalony w większych wielkościach, niż podane. Nie należy jednak pomijać podstawowej sprawy polegającej na tym, że obszar analizowany ma służyć do wskazania działek sąsiednich. Jak zaznaczono powyżej, teren sąsiedni to teren przyległy, pobliski, Nie można twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod zabudowę. Co do wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych, niż ustawowe minimum podkreślić należy, iż okoliczność ta nie może zależeć od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję. Przy wyznaczeniu granic obszaru ponad wymagane minimum organ musi wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną lokalizację zabudowy oraz parametry i cechy wnioskowane przez inwestora.

W tej sytuacji zarzut Spółki dotyczący braku poszerzenia obszaru analizowanego, tak by można było objąć nim także i okolice obwodnicy, a ściślej teren położony wzdłuż tej drogi, bowiem tam istnieją tablice reklamowe, jest niezasadny i nie można się zgodzić z twierdzeniem, że działanie organu jest w takiej sytuacji wbrew prawu. Obwodnica i teren wzdłuż niej jest odmiennym obszarem urbanistycznym, niż obszar niezabudowany i niezagospodarowany, będący w zdecydowanej większości terenem biologicznie czynnym, na którym leży działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji. To oprócz faktu, że teren obwodnicy leży poza granicami obszaru analizowanego, również nie pozwala na sięganie do innego układu zagospodarowania, celem nawiązywania do niego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. sp. z o.o. w K. , która wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uwzględnienie skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wnosiła nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, że zamierzenie

inwestycyjne nie jest zgodne z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", mimo tego iż

przedłożone dowody wskazywały na możliwość ustalenia warunków nowej zabudowy,

zgodnej z warunkami istniejącymi na działkach sąsiednich;

art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne zawężenie obszaru analizowanego,

a tym samym naruszenie prawa do zabudowy, które przysługuje podmiotom

dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości;

§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku

braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak włączenia

w obszar analizowany wskazywanych przez skarżącą terenów pomimo tego, że tworzy

on urbanistyczną całość z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 7 w zw. z 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu

faktycznego niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz

brak należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;

- art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

polegające na zaniechaniu przytoczenia w uzasadnieniu faktów, które uznano za

udowodnione, informacji o dowodach, które stanowiły podstawę faktyczną poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz brak przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wraz z wykładnią stosowanych przepisów, przez co w znacznym stopniu ograniczona została możliwość zapoznania się przez stronę z procesem myślowym, który doprowadził do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia;

* art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy

decyzji, która stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa;

* art. 268 a k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak należytego wykazania,

iż osoba podpisująca decyzję z dnia 30 września 2015 . dysponowała stosownym

upoważnieniem Prezydenta Miasta K. do dokonania tej czynności.

Powyższe zarzuty Spółka rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu spółka zauważyła, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuują zasadę dobrego sąsiedztwa, która kluczowa jest w trakcie rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Aby możliwym było zachowanie ładu przestrzennego, należy ustalić parametry dla nowej zabudowy, które pozostawać będą w zgodzie z już istniejącą. Organ w ramach przeprowadzonego w sprawie postępowania, bezzasadnie uznał, iż planowana inwestycja nie spełnia tego wymogu. Należy jednak zauważyć, iż złożone zostały przez stronę dowody wskazujące na istnienie zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia warunków technicznych w stosunku do planowanej inwestycji. Odmawiając ich uwzględnienia ograniczono się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż przywoływany teren stanowi obszar o innym charakterze urbanistycznym, wobec czego nie może zostać włączony do obszaru analizowanego. Zajęcie takiego stanowiska nie zostało jednak w należyty sposób wyjaśnione, wobec czego nie sposób zgodzić się z arbitralnie postawioną tezą. "Podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzje, o warunkach zabudowy terenu jest zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod wzglądem gabarytów, estetyki funkcji ora% sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania Zabudowy oraA zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już__ istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Zarazem niedopuszczalne jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie uniemożliwiałoby to rozwój urbanistyczny. Znaczna odległość od obszaru zabudowanego nie może być wyłącznym argumentem niepozwalającym prawidłowo wyznaczyć granic obszaru analizowanego.

Z uchybieniem tym koresponduje kolejny zarzut, tj. naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wskazywany przez skarżącą obszar tworzył urbanistyczną całość z terenem, na którym miała powstać inwestycja. Rozporządzenie wskazuje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie wskazując na żadne maksimum. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Nieprawidłowe ustalenie przez organ obszaru analizowanego skutkowało naruszeniem prawa do zabudowy, jaki statuuje art 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie może być ograniczane w sposób arbitralny, ale znajdować musi uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z, zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż, to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu. Zasadnym jest twierdzenie, iż obszar analizowany ustalony został w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W sposób nieuprawniony przyjęto, bowiem iż tereny wskazywane przez skarżącą nie mogą zostać do niego włączone.

W toku postępowania naruszono również szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż zasada prawdy obiektywnej, jaką statuuje art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy. Dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego znamionuje się takie postępowanie, w którym dokonano wszechstronnego ustalenia faktów mających znaczenie prawne w danej sprawie, a rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Dopełnieniem wskazanej powyżej zasady są przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Na podstawie nadmienionych przepisów możliwa jest rekonstrukcja normy wyznaczającej standardy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej. W świetle tej normy, o prawidłowości jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy legę artis będzie można mówić zawsze wtedy, gdy organ prowadzący to postępowanie podjął wszelkie niezbędne kroki mające na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a dokonana przez organ ocena wartości dowodowej danego środka została poczyniona, tylko i wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych jak również w doktrynie. W zaskarżonej decyzji organ popełnił szereg błędów, które uniemożliwiają sklasyfikowanie jej jako przekonywującej.

Spółka podniosła dodatkowo, że nie zostało wykazane, iż pracownik, który imieniem Prezydenta Miasta K. złożył podpis pod decyzją pierwszoinstancyjną dysponował upoważnieniem na piśmie do dokonania tej czynności. Nie zostało bowiem przedłożony jakikolwiek dokument, który wskazywałby, iż organ administracji publicznej, faktycznie umocował go do wydania decyzji z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, nie może być mowy o wydaniu orzeczenia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., póz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r, póz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednoł. Dz.U. z 2016 r., póz. 778 ze zm). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588, dalej: rozporządzenie), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o realizacji wymogu zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy też np. na terenach o specyficznej funkcji oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum.

Podkreślenia wymaga przy tym, że wyznaczenia takiego obszaru i przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, granica obszaru analizowanego ma być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298). Podnosi się również, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit - tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, Lex Omega nr 1937389 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę taka właśnie interpretacja przepisów odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i ma sens dla ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie nie zamyka ona drogi inwestorowi do realizacji uprawnień wynikających z prawa zabudowy, jednakże z poszanowaniem interesów innych podmiotów realizowanych przez zasadę "dobrego sąsiedztwa", a także zasad równości i obiektywizmu oraz wymogu zachowania łady przestrzennego.

Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała tendencyjności oraz dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza - nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" w okolicy obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109). Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14, Lex Omega nr 2116196).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek inwestora dotyczył warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa masztu reklamowego "[...] " oraz budowa budynku hali magazynowej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...], budowa sieci elektrycznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. [...] , przy ul. [...] w K.

W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzona dnia 20 kwietnia 2015 r. przez mgr inż. arch. E.S. (s. [...] l akt administracyjnych). Z jej treści wynika, że autor analizy wyznaczył obszar analizowany, biorąc pod uwagę szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony drogi serwisowej, przebiegającej po działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... - obr. [...] oraz nr [...] ,[...] ,[...] - obr. [...] , które stanowić miały obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Szerokość tak ustalonego frontu działki wynosiła ok. 39 m, wobec czego promień, wyznaczający granice obszaru analizowanego wyniósł ok. 117 m. Autor analizy wskazał przy tym, że tak wyznaczony obszar analizowany pozwala objąć analizą wszystkie formy zabudowy i zagospodarowania terenu, występujące w sąsiedztwie obszaru, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ustalił, że w sąsiedztwie terenu inwestycji, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia, brak jest jakiejkolwiek zabudowy (s. [...] t. l akt administracyjnych), ponadto brak jest na tym obszarze jakichkolwiek nośników reklamowych (s. [...] akt administracyjnych). Co więcej w analizie wskazano, że również w odległości większej, niż wynikająca z § 3 rozporządzenia, bo w promieniu 160*200 m, nie znajduje się ani jakakolwiek zabudowa, ani nośniki reklamowe. Najbliższa zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym znajduje się w odległości ponad 160 m (w kierunku północno-zachodnim) i 200 m (w kierunku południowo-wschodnim), jednakże z uwagi na fakt lokalizacji w układzie urbanistycznym, oddzielonym bądź torami kolejowymi, bądź IV Obwodnicą ,nie ma ona przełożenia na obszar planowanej inwestycji (s. [...] t. I akt administracyjnych). W konkluzji autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a zatem realizacja inwestycji nie jest możliwa.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w których znajdowała się powołana analiza przedstawiciele inwestora skierowali do organu pierwszej instancji pismo z dnia 1 lipca 2015 r. (s. [...] t. II akt administracyjnych), powołując się na to, że wzdłuż obwodnicy autostradowej pomiędzy [...] a [...], w bliskiej odległości od niej, istnieje szereg obiektów reklamowych oraz innych obiektów kubaturowych, co miały dokumentować fotografie, dołączone do wskazanego pisma (s. [...] t. II akt administracyjnych). W związku z powyższym inwestor wniósł o ponowne dokonanie analizy urbanistycznej z rozszerzeniem jej zakresu na cały teren wzdłuż obwodnicy.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą oceniono pozytywnie, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 września 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał przede wszystkim, że planowane zamierzenie jest niezgodne z wymogiem, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuację cech kształtowania funkcji zabudowy, w tym funkcji. Prezydent Miasta K. odniósł się również do fotografii, przedstawionych przez inwestora i stwierdził, że obiekty na nich przedstawione są usytuowane poza obszarem analizowanym, a zatem nie mogą stanowić podstawy do kontynuacji.

W ocenie Sądu ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe i zasługują na zaakceptowanie. Przyjęty przez autora analizy, a następnie przez Prezydenta Miasta K. obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia ma znaczną powierzchnię, zaś a akt sprawy nie wynikają żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimum, wynikające z przepisów. Co więcej, w analizie zaznaczono, że również poza granicami obszaru analizowanego, w odległości do ok. 160 m., nie znajdują się ani urządzenia reklamowe, ani też jakakolwiek zabudowa. Ustalenia autora analizy odnośnie położonych nieco dalej (160-200 m.) zespołów zabudowy świadczą o tym, że w żadnym wypadku teren objęty wnioskiem nie tworzyłby z tymi zespołami spójnej całości urbanistycznej czy też architektonicznej. Wobec tego powiększanie granic obszaru analizowanego- byłoby nie tylko nieuzasadnione, ale i bezcelowe.

Stanowisko inwestora, domagającego się rozszerzenia obszaru analizowanego, a w szczególności uwzględnienia całości terenu wzdłuż IV Obwodnicy nie mogło zostać uwzględnione. Warto zauważyć, że całkowita długość istniejących obecnie odcinków tej obwodnicy wynosi w przybliżeniu 30 km, a odcinek wskazany przez inwestora w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. ([...] ) to odcinek o długości w przybliżeniu 19 km. Wobec tego nie sposób postulowanego sposobu rozszerzenia granic obszaru analizowanego uznać za odpowiadający istocie decyzji o warunkach zabudowy, która ma za zadanie chronić istniejący ład przestrzenny zgodnie z zasadą kontynuacji, nie zaś kształtować nowe parametry zabudowy czy nowe jej funkcję w nawiązaniu do sytuacji, istniejącej na odległych obszarach. Zaakceptowanie żądania inwestora oznaczałoby takie właśnie "poszukiwanie" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku, jakie w orzecznictwie uznaje się za niedopuszczalne. Za urbanistyczną całość uznać można elementy zabudowy albo funkcji terenu, istniejące w obszarze analizowanym. W szczególnie uzasadnionych wypadkach istnienie obiektów, zespołów zabudowy, terenów o konkretnej funkcji w pobliżu terenu inwestycji mogłoby powodować rozszerzenie obszaru analizowanego poza minimum, wyznaczone na podstawie § 3 rozporządzenia. Takie rozszerzanie może odbywać się jednak w rozsądnych granicach i nie może doprowadzić do poszukiwania w nieskończoność działek, pozwalających na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak już wyżej wskazano, z treści analizy nie wynika, by rozszerzenie obszaru analizowanego znajdowało uzasadnienie, z czym należy się zgodzić. Analogiczna ocena została wyrażona w zaskarżonej decyzji i nie budzi zastrzeżeń.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zasadniczą część zarzutów skargi, a przede wszystkim zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. W powiązaniu z tymi zarzutami pozostawał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który również uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenia, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowią właśnie określone ustawą granice prawa do zagospodarowania terenu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla załatwienia sprawy. Podstawowym dowodem, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, była analiza urbanistyczno-architektoniczna. Z powodów wyżej wskazanych należy uznać ją za zgodną z prawem, w szczególności w zakresie przyjętego w niej obszaru analizowanego. Ponieważ z tego dowodu wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, iż realizacja planowanej inwestycji naruszałaby art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dalsze postępowanie wyjaśniające byłoby zbędne.

Powyższa konkluzja wynika z decyzji organów obu instancji. Wyjaśniły one, że wobec wniosków analizy nie jest możliwe wydanie orzeczenia, które uwzględniałoby wniosek inwestora. Fakt braku kontynuacji funkcji został podkreślony w uzasadnieniach decyzji Prezydenta Miasta K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniach znalazła się również wykładnia zastosowanych przepisów, szczególnie tych dotyczących wyznaczania obszaru analizowanego. Strona skarżąca nie może twierdzić, że została pozbawiona możliwości zapoznania się z procesem myślowym, który doprowadził do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia, skoro podnosi zarzuty co do zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym jego wykładni oraz podejmuje polemikę ze sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego. Tym samym jako bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 268a k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co miało polegać na nie wykazaniu w należyty sposób, że osoba podpisująca decyzję dysponowała stosownym upoważnieniem Prezydenta Miasta K. . Stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawierają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol.: Dz. U. z 2016 r. póz. 446 ze zm.). Artykuł 39 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, natomiast stosownie do art. 39 ust. 2 wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Nadto w myśl art. 11a ust. 3 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Z żadnego przepisu prawa nie można wyprowadzić wniosku, aby w aktach danej sprawy musiał się znajdować dowód udzielenia takiego upoważnienia. W szczególności taki wymóg nie wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Przeciwnie, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nawet

samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1618/12, Lex Omega nr 1452704 oraz z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 1413/08, Lex Omega nr 574414). Przy podpisie pod decyzją organu pierwszej instancji widnieje imię, nazwisko, stanowisko służbowe (Kierownik Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki) oraz informacja, że decyzja wydawana jest z upoważnienia Prezydenta Miasta K. . Już powyższe okoliczności pozwalają przyjąć, że decyzję podpisała osoba upoważniona. Nadto z informacji dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej wynika, że podpisana pod decyzją osoba rzeczywiście jest kierownikiem jednego z referatów (Referat Ustalania Warunków Zabudowy 4) Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. - jednostki pomocniczej Prezydenta Miasta K. . W tym samym publikatorze można ustalić, że osoba, która podpisała decyzję składa od roku 2012 do chwili obecnej oświadczenia majątkowe jako wydająca decyzje w imieniu prezydenta. Zatem również ostatni z zarzutów skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Niezależnie od tego stosowne umocowanie zostało przedłożone do akt sądowych w toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc podstawę art. 151 p.p.s.a