Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 535/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Kubot-Szustowska(spr.) Sędziowie NSA Anna Stępień NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2010r. Gmina Ł. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa nawierzchni drogi gminnej nr [...]". Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta [...] zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu opracowanego zgodnie z przepisami. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] tenże organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez przedłożenie uzgodnienia projektowanego odwodnienia drogi z właścicielami terenów przyległych do drogi.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 243 z 2010r., poz. 1623), udzielił Gminie Ł. zgody na odstępstwo od przepisów zawartych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U., nr 43, poz. 430 ze zm.). Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 11 a) ust. 1 i art. 11 f) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm. – powoływanej dalej również jako "specustawa") zezwolił na realizacje w/w inwestycji drogowej.

Odwołanie od tej decyzji wniosły G. G. i A. P., w efekcie czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11 g) ust. 1 pkt 2 specustawy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i postanowienia z dnia [...], nr [...], z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] zobowiązał Wójta Gminy Ł. do usunięcia braków wniosku poprzez wskazanie jako inwestora zarządcy drogi gminnej, usunięcia niespójności dotyczących określenia długości projektowanej do rozbudowy drogi, przedłożenie projektu budowlanego oprawionego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] - zezwolił Wójtowi Gminy Ł. na realizacje planowanej inwestycji. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu kolejnych odwołań G.G. i A. P., decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]oraz postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] zobowiązał Wójta Gminy Ł. m.in. do przedłożenia mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu, zamieszczenia na mapie zawierającej projekt podziału działki nr 345 podpisu osoby, która poprawiła ręcznie numer działki 345/1 i inne.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] udzielił zezwolenia Wójtowi Gminy Ł. na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i zatwierdził projekt budowlany. Również i ta decyzja została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] nr [...].

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 11 a) ust. 1, art. 11 c). art. 11 f) ust. 1, art. 11 i) ust. 1, art. 12 ust. 1-3, ust. 4 pkt 2, ust. 4 a), ust. 4 b), ust. 4 c), ust. 4 f), art. 18 ust. ust. 1 e) i art. 23 specustawy udzielił Wójtowi Gminy Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie nawierzchni drogi gminnej nr [...] o długości 0.917 km w miejscowości L., obręb [...], w gminie Ł.

Odwołanie do Wojewody [...] od powyższej decyzji z dnia [...] wniosły G.G. i A. P., na skutek którego decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 g) ust. 1 pkt 1 specustawy, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu owej decyzji Wojewoda podał, iż sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygania przez organ odwoławczy, a następnie wyjaśnił, że specustawa, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję ma, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi, który ustala przebieg projektowanej drogi. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje tylko sprawdzenia, czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania oraz czy projekt jest zgodny z ustawą, a także czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są natomiast upoważnione do oceny racjonalności, czy też słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych. Zdaniem Wojewody, długość projektowanej drogi, jak ostatecznie ustalił organ I instancji nie przekracza 1 km, bowiem w dniu 11 lipca 2011r. inwestor złożył pismo, w którym skorygował swój wniosek z dnia 28 lipca 2010r. i określił, że długość drogi przewidzianej do rozbudowy wynosi 0,917km. Zmianę tą uwzględniono także w załączonym projekcie budowlanym. W związku z powyższym organ odwoławczy powołał się na § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km, zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. nr 151 z 2009r.,, poz. 1220 ze zm.). W związku z tym, uwzględniając parametry, charakter oraz skalę inwestycji Wojewoda stwierdził, że realizacja analizowanego przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań w zakresie ochrony środowiska, bowiem stosownie do treści powołanego wyżej § 3 rozporządzenia, planowana inwestycja nie mieści się w katalogu tych działań, dla których konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu II instancji, z akt sprawy nie wynika również, aby tego typu inwestycja spowodowała ograniczenia na obszarze planowanej inwestycji i w jej pobliżu.

Następnie Wojewoda stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d) ust. 1 specustawy, w tym mapa w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Do wniosku inwestor załączył także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi między innymi informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Złożony projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, wynikający z art. 11 d) ust. 5 i ust. 6 specustawy. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ szczegółowo określił uregulowania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W kwestii usuwania drzew w obrębie rozbudowywanej drogi Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 specustawy do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie. Przepis ten, zdaniem Wojewody, jednoznacznie wskazuje, że przepisy o ochronie przyrody dotyczą wyłącznie drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Odnosząc się do zagadnienia odwodnienia projektowanej drogi organ odwoławczy stwierdził, że w opisie do projektu budowlanego w pkt 5.7 wskazano, iż nie zmienia się sposobu odwodnienia drogi. Poprawę odwodnienia uzyska się poprzez wyniesienie drogi w niewielkim nasypie, odcinając w ten sposób koronę drogi od ewentualnych podsiąkań. Ponadto Wojewoda wskazał, iż Minister Infrastruktury w piśmie z dnia 17 stycznia 2011r. udzielił organowi pierwszej instancji upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w trybie postanowienia m. in. pod warunkiem uzgodnienia odwodnienia powierzchniowego na odcinku od km 0+000 do km 0+070 z właścicielami terenów przyległych do drogi. W aktach sprawy znajdują się stosowne uzgodnienia z właścicielami działek o nr 346/1, 286, 288, 287. W ocenie organu odwoławczego kilometraż projektowanej rozbudowy drogi 0+000km rozpoczyna się przy działce o nr 288. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, natomiast w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...], nr [...], w której Wójt Gminy Ł. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanej rozbudowy drogi gminnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła A. P. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa – art. 11g specustawy poprzez błędne przyjęcie, iż organy wydające zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie mają prawa do sprawdzania poprawności dokumentów załączonych do wniosku w tym zwłaszcza projektu inwestycji i co za tym idzie dokonanie kontroli prawidłowości i zasadności takiej decyzji.

W uzasadnieniu podniosła, iż przyjęcie takich rozwiązań prowadziłoby do faktycznego braku jakiejkolwiek formy kontroli nad najistotniejszą częścią procesu projektowo-inwestycyjnego budowy dróg. Decyzja o wyrażeniu zgody na inwestycję drogową prowadzi do nabycia nieruchomości przejętych pod drogę przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Jest ona również zatwierdzeniem podziału nieruchomości zaproponowanego przez inwestora. Przyjęcie stanowiska, iż organ wydający pozwolenie nie ma możliwości ingerowania czy też kontroli wniosku w tym zakresie jest, w ocenie skarżącej, nie do przyjęcia. Powodowałoby to bowiem faktyczną dowolność w ustalaniu tych jakże istotnych kwestii i sprowadzało rolę organu do roli czysto formalnego parafowania wniosku. W ocenie skarżącej, nie ma powodów do ustalania przebiegu drogi w sposób przyjęty w decyzji; wątpliwa jest również jej zasadność. Projektowany przebieg drogi wymusza wycięcie kilkudziesięciu drzew rosnących na jej działce, w sytuacji gdy grunty po przeciwnej stronie drogi są niezalesione. Jej zdaniem, poprowadzenie drogi z wykorzystaniem działek 344,343,336/2 byłoby znacznie prostsze, łatwiejsze, tańsze i nie powodowałoby konieczności wycinki starego drzewostanu. Podniosła również, iż rozbudowywana droga jest drogą ślepą. Stanowi jedynie dojazd do kilku gospodarstw. Nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia poprawy jakości ruchu na terenie gminy. Dotychczasowy jej stan nie był przeszkodą dla mieszkańców, zaś w formie rozbudowanej służyć będzie głównie właścicielowi żwirowni, zlokalizowanej na jej końcu.

Konkludując wskazała, iż ratio legis wprowadzenia specustawy była chęć uproszczenia procedury związanej z przygotowaniem i realizacją inwestycji drogowych w zakresie istotnych potrzeb drogowych. W przedmiotowym wypadku natomiast, w ocenie skarżącej, stosowanie tej ustawy zmieniło się w niedozwolone nadużycie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 17 października 2012r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA.Łd 751/12 oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji, iż nie są one uprawnione do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji, jak również opłacalności realizacji inwestycji dla inwestora. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11 a) ust. 1 specustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego okoliczności, iż realizacja inwestycji pociągnie za sobą konieczność wycięcia drzew znajdujących się na jej działkach Sąd podkreślił, że do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach (nie objętych wpisem do rejestru zabytków) objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, przed wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji organ administracji ustalił, iż na podstawie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, parametry, charakter oraz skala inwestycji nie spowoduje naruszenia wymagań w zakresie ochrony środowiska, bowiem stosownie do treści powołanego wyżej § 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km zlokalizowane poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, projektowana długość drogi nie mieści się w zakresie inwestycji, dla których konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko.

Wskutek skargi kasacyjnej złożonej przez A. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 207/13 uchylił powyższy wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2012r. i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z powodu nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącej prawidłowo poinformował Sąd o ustanowieniu go pełnomocnikiem, nadesłał pełnomocnictwo oraz wniósł o zmianę terminu rozprawy, przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy w dniu 17 października 2012r., nieodroczenie terminu rozprawy przez Sąd skutkować musiało stwierdzeniem, iż nie zapewniono stronie możliwości obrony swoich prawa poprzez reprezentowanie jej przez ustanowionego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zarzutów skargi wymagała przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres kontroli sądu administracyjnego, dokonywanej wobec decyzji organu, którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej. Rozważania na ten temat rozpocząć wypada od wskazania zadań, przyznanych na mocy art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP sądom administracyjnym. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Tak też art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) ustanawia zasadnicze kryterium kontroli, jakim jest zgodność z prawem. Płaszczyznami kontroli jest ocena zgodności z prawem materialnym, ocena dochowania wymaganej prawem procedury, ocena respektowania reguł kompetencji (por. A.Kabat,B.Dauter,B.Gruszczyński, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), dotyczący sposobów wykonywania sądowej kontroli, potwierdza zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którekolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przyjąć zatem należy, że również w zakresie kontroli decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych ale także materialnoprawnych podstaw.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko, prezentowane przez organy w toku niniejszego postępowania, że przebieg projektowanej inwestycji, związanej z natury rzeczy z ingerencją w prawo własności obywateli, znajduje się poza jakąkolwiek kontrolą organów, zezwalających na realizację inwestycji, w konsekwencji zaś również poza kontrolą sądową. Jakkolwiek bowiem zgodzić należy się ze stwierdzeniem, iż specustwa drogowa ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawy przebieg inwestycji drogowych, specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego, nie odbierając wszakże stronom tego postępowania przyznanych im gwarancji prawnych.

Zgodnie zaś z unormowaną w art.7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45).

Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze, 2005) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., w sprawie o sygn.akt III ARN 49/93 Sąd Najwyższy stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki, powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Ogólnie można zatem skonstatować, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Realizacja interesu społecznego nie może zaś prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. W doktrynie podnosi się również (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 211, str. 618 - 619), iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997/1/35) NSA podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art.138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje zatem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

W swoich kolejnych odwołaniach od decyzji Starosty [...] skarżąca konsekwentnie podnosiła, że, jej zdaniem, istnieje możliwość uniknięcia zajęcia części jej działki na poszerzenie drogi i związanej z tym wycinki kilkudziesięciu wiekowych drzew, poprzez poszerzenie jej po przeciwnej stronie, względnie zaniechanie poszerzenia z uwagi na niecelowość inwestycji w tym zakresie. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka skarżącej, oznaczona przed podziałem geodezyjnym numerem 285/3 została podzielona na dwie działki o numerach: 285/11 i 285/12, z czego działka nr 285/12 (zadrzewiona) została przeznaczona na potrzeby poszerzenia drogi. Po przeciwnej stronie drogi znajdują się natomiast działki pozbawione drzew i krzewów, które, zdaniem skarżącej, lepiej nadawać by się mogły do celów poszerzenia drogi, również z tej przyczyny, że jej przebieg zachowałby płynność, nie tworząc niepotrzebnych łuków. Przedłożony przez skarżącą na rozprawie w dniu 17 października 2012r. materiał fotograficzny wskazuje, iż droga, której poszerzenie jest planowane przebiega łukiem obok terenów zadrzewionych, po ich przeciwległej stronie znajdują się natomiast tereny wykorzystywane rolniczo, pozbawione drzew i krzewów. Pobieżna ocena powyższych okoliczności pozwala na sformułowanie poglądu, że postulatów skarżącej nie sposób zakwalifikować jako w oczywisty sposób nierealistycznych i bezzasadnych.

Nie przesądzając zatem, że zachodzi konieczność uwzględnienia tychże postulatów, stwierdzić należy, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - nie zostały one w należyty sposób rozważone w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że zarzut skarżącej nie podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe akcentujące, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organy te mają bowiem obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wyprowadził z powyższych tez wyrażonych w orzecznictwie, niewątpliwie słusznych, zbyt daleko idące wnioski w odniesieniu do niniejszej sprawy. Podkreślić w związku z powyższym należy, że kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach stosowania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Istotą odwołania jest bowiem zarzut, że wywłaszczenie części nieruchomości skarżącej nie jest bezwzględnie konieczne, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności tych zarzutów, stwierdzić należy, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do części czy też całości swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione. W szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącej nie jest możliwe, zwłaszcza, że wobec zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poszerzana droga może mieć szerokość mniejszą niż wymagana przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – od 7 do 10 m. Rozważania organu winny znaleźć przy tym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy niezasadnie odstąpił od dokonania takich wyjaśnień, błędnie przyjmując, że co do zasady pozostają one poza zakresem jego właściwości. Podkreślić należy, że pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest

ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli.

Podkreślić bowiem należy, że o ile w oczywisty sposób nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania zarzutów podnoszonych przez strony, kwestionujące przebieg projektowanej (poszerzanej) drogi, o tyle na organach ciąży obowiązek - w razie podniesienia tych zarzutów - wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożliwości uwzględnienia zgłaszanych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne, umożliwia bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy poszerzaniu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ocena tej kwestii nie jest, wbrew twierdzeniom organu, oceną racjonalności działań inwestora, a oceną kwestii o charakterze prawnym, tj. oceną poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Zaskarżona decyzja narusza zatem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w całości. Jakkolwiek bowiem, zgodnie z treścią art. art. 11 g ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji, dotycząca odcinka drogi, nieruchomości czy działki, w rozpoznawanej sprawie, opisana wyżej wadliwość rozstrzygnięcia, rodziła potrzebę jego uchylenia w całości. Ewentualne uwzględnienie stanowiska skarżącej, ze względu na wymagane parametry drogi (np. konieczność właściwego wyprofilowania łuków), skutkować może bowiem potrzebą korekty przebiegu poszerzanej drogi nie wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącej. Stąd też, dla uniknięcia możliwych problemów w tym zakresie oraz biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką skalę inwestycji (rozbudowa drogi na odcinku 917 m), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, uznając to za konieczne i wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy przeprowadzi stosowne postępowanie, uwzględniając sformułowane powyżej wskazania.

B.A.