Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3166/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 174, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art. 16 par. 1, art. 49, art. 112, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. Z. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1219/13 w sprawie ze skarg B. Z., J. M., D. B., J. P., M. W. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz: - B. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi B. Z., J. M., D. B., J. P., M. W. i W. P. (dalej jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przedmiotem skarg jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ł., gmina T., powołujące w podstawie prawnej art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.; dalej ustawa o scalaniu).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta R. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ł., gmina T. o ogólnym obszarze [...] ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę.

Od decyzji tej wspólne odwołanie wnieśli M. N., K. N., A. L., M. L., Ł. L., I. S., Z. S., E. F., R. G., W. G., K. C., L.C., A. Ś., M.Ś., J. M., Z. B., J. C., M.Ś., M. H.-N., Z. M., M. M., A. M. i J. K. Odrębne odwołania złożyli także B. K., M. W., J. M., B. Z., J. i W. P., D. B., W. L. i M. D.

W postanowieniu z dnia [...] października Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło, że powyższe środki zaskarżenia są niedopuszczalne w myśl art. 134 k.p.a. z uwagi na przedwczesność ich złożenia. Kolegium wskazało, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Podało, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu). Z chwilą upływu powyższego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2 art. 28). SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja Starosty R. została podana do wiadomości uczestnikom postępowania w następujący sposób:

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w T. w terminie 15-30 stycznia 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w terminie 15-30 stycznia 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w terminie 25 stycznia – 8 lutego 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń wsi T. w terminie 15 – 30 stycznia 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń wsi N. w terminie 15 - 30 stycznia 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń wsi Z. w terminie 15 – 30 stycznia 2013 r.

Z uwagi na publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji w dwóch terminach Kolegium wzięło pod uwagę ten korzystniejszy pod względem skutków prawnych dla stron i stwierdziło, że doręczenie wszystkim stronom decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nastąpiło dnia 30 stycznia 2013 r. Był to bowiem ostatni dzień publicznego ogłoszenia w Urzędzie Gminy w T., Ł., T., N. i Z. Tymczasem odwołania zostały złożone przedwcześnie, tj. odwołanie wspólne kilkunastu wymienionych wyżej osób w dniu 29 stycznia 2013 r., J.M. dnia 22 stycznia 2013 r., M.D. – 24 stycznia 2013 r., B. Z., J. i W. ... – 25 stycznia 2013 r., W. L. i D. B. – 29 stycznia 2013 r. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe dotyczące sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art. 49 k.p.a., zawierającego regulację podobną do tej z art. 28 ustawy o scalaniu. W ocenie Kolegium stanowisko to nie może budzić wątpliwości w świetle literalnej wykładni art. 28 ustawy o scalaniu, określającego datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Dokonanie przedmiotowej czynności przed rozpoczęciem tego biegu nie może więc wywołać żadnych skutków prawnych. Z tych przyczyn SKO w R. stwierdziło niedopuszczalność wniesionych odwołań.

Skargi na powyższe postanowienie Kolegium złożyli B. Z., J. i W. P., M. W., B. K., J. M. i D. B.

B.Z. zwrócił się o potraktowanie jego odwołania jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Podniósł, że z treścią tej decyzji zapoznał się na zebraniu, podczas którego była ona ogłaszana i odwołanie złożył w ustawowym terminie liczonym od tej właśnie daty.

J. P. i W. P. zarzucili naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu przez błędną interpretację. Wskazali, że decyzja Starosty R. została podana do wiadomości na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r., w związku z czym od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin na złożenie odwołania. Powyższego sposobu liczenia nie zakwestionował urzędnik Starostwa Powiatowego w R. przy przyjmowaniu odwołania. Interpretacja dokonana przez SKO pozbawia skarżących możliwości dochodzenia praw i jest krzywdząca. Zakwestionowali także zbyt długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie SKO.

Tożsame zarzuty podniesiono w skardze J. M.

Z kolei M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wniesionego przez niego odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzucił rażące naruszenie art. 129 § 2 k.p.a., bowiem wskazany w nim czternastodniowy termin na zaskarżenie decyzji winien być liczony od dnia jej ogłoszenia, co nastąpiło w niniejszej sprawie dnia 15 stycznia 2013 r. na zebraniu ogólnym uczestników scalenia. Wskazał też na naruszenie art. 112 k.p.a. przez nieuwzględnienie jego treści oraz art. 8 k.p.a.

D. B. w złożonej skardze zwróciła uwagę, że na zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r. uczestnicy scalenia zostali poinformowani, że od tego właśnie dnia można zakwestionować decyzję w drodze odwołania w ciągu czternastu dni.

W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę kasacyjną, wskazał, że spór sprowadza się do kwestii terminowości odwołań wniesionych przez podane w skarżonym postanowieniu osoby. SKO w R. stoi na stanowisku, że datą początkową, od której termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg jest dzień doręczenia decyzji organu I instancji, co następuje w czternastym dniu publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji. Natomiast skarżący twierdzą, że datą początkową, od której należy liczyć bieg terminu do zaskarżenia decyzji jest dzień jej odczytania na zebraniu uczestników scalenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowym, tj. zgodnym z obowiązującymi unormowaniami prawnymi jest pogląd prezentowany przez organ administracji publicznej, gdyż wynika on z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scaleniu. Ustawodawca postanowił wprost, że doręczenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wszystkim uczestnikom scalenia następuje z momentem upływu czternastodniowego terminu, w jakim decyzja wywieszona była w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą zaś doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do zaskarżenia podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wynosi on w świetle art. 129 § 2 k.p.a., stosowanego z mocy brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy o scaleniu, 14 dni. Decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. wywieszona była na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w T., wsi Ł., wsi T., wsi N. oraz wsi Z. w terminie 15-30 stycznia 2013 r., natomiast na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w terminie 25 stycznia – 8 lutego 2013 r. Biorąc pod uwagę najkorzystniejsze dla stron rozwiązanie, Kolegium prawidłowo przyjęło, że dniem, od którego należało liczyć czternastodniowy okres publicznego ogłoszenia o treści decyzji był 15 stycznia 2013 r., natomiast termin ten upłynął 30 stycznia 2013 r. i z tym dniem nastąpiło doręczenie wszystkim stronom decyzji Starosty R.. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ugruntowany pogląd doktryny oraz orzecznictwa na bazie art. 49 k.p.a., przewidującego rozwiązanie bardzo zbliżone do zawartego w powołanym art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scaleniu. Zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przy wykładni tej regulacji przyjmuje się, że w przypadku obwieszczenia, niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji, zastosowanie ma fikcja prawna, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, które następuje w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Tym samym wniesienie odwołania przed czternastym dniem publicznego obwieszczenia o decyzji jest przedwczesne i nie może wywołać zamierzonych skutków prawnych, a niedopuszczalność jego wniesienia winna zostać stwierdzona w trybie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie złożonego w takim terminie środka zaskarżenia oznaczałoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności zapadłego w następstwie rozstrzygnięcia. Takie rozumienie treści art. 49 k.p.a. uzasadnia się wyjątkowością przewidzianego w nim rozwiązania, które przyjmując fikcję prawną doręczenia aktu administracyjnego odwołuje się do obiektywnej przesłanki w postaci daty publicznego ogłoszenia, a nie do trudno w praktyce weryfikowalnego faktu rzeczywistego dowiedzenia się przez zawiadamianą stronę o wydanym rozstrzygnięciu Skoro według obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, względnie ogłasza się ustnie (art. 109 w zw. z art. 14 § 2 k.p.a.), to rozwiązanie zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu należy traktować jako wyjątek w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest to, że regulacje dotyczące takiego szczególnego rozwiązania normatywnego należy interpretować w sposób zwężający. Klarowne brzmienie tych unormowań nakazuje zastosowanie językowej ich wykładni, którą przyjęło SKO w R., czego skutkiem było zasadne stwierdzenie przedwczesności złożonych odwołań. Wszystkie wpłynęły do organu I instancji przed datą doręczenia stronom kwestionowanej decyzji tego organu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, odwołania te wniesiono w dniach: 22, 24, 25, 28 i 29 stycznia 2013 r., natomiast doręczenie stronom rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w drodze przyjęcia fikcji prawnej nastąpiło w dniu 30 stycznia 2013 r. Zdaniem Sądu ewentualne mylne pouczenie co do sposobu czy terminu złożenia odwołania nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu. Nie stwierdzając zatem w postępowaniu SKO w R. żadnych nieprawidłowości, Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej B. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 15, art. 9 i art. 112 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo, że postanowienie SKO zatamowało dostęp do II instancji administracyjnej bez winy stron, które zostały przez organ I instancji pouczone w sposób wprowadzający w błąd co do terminu na wniesienie odwołania; tym samym zamiast dbać o to aby strony nie poniosły szkody na skutek nieznajomości prawa (w zakresie trybu składania odwołania w postępowaniu scaleniowym), organy, a później Sąd zaakceptował działanie na ich szkodę, a także przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U, z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), poprzez nieuprawnioną akceptację poglądu Kolegium, że treść tego unormowania rozstrzyga o terminowości złożenia odwołania, a nie sposób w jaki strony zostały o treści tego przepisu pouczone w decyzji I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, iż w sprawie występowało naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przy wydawaniu postanowienia SKO w R. z dnia [...] października 2013 r. doszło do rażącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie jego treści, a także w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu art. 112, 8, 9 przez nieuwzględnienie ich treści oraz 49 k.p.a. przez błędną jego interpretację;

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo iż w sprawie występowało naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o scaleniu przez błędną jego interpretację.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty skarg kasacyjnych, oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. t.j.: 2012, poz.270 ), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", dotyczą w istocie jednego zagadnienia – sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania na decyzję o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów. W ocenie skarżących kasacyjnie uczestników scalenia termin ten powinien być liczony od dnia, w którym odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym zostali zaznajomieni z treścią decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Odmienny, zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd prezentuje organ odwoławczy, który uważa, że bieg 14 - dniowego terminu na wniesienie odwołania rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia wywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na tablicy ogłoszeń, uzasadniając swoje stanowisko treścią art. 28 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy.

Wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, stanowisko skarżących kasacyjnie uczestników scalenia należy uznać za trafne i znajdujące oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 167/12 i wyrok z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1622/14).

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) – w brzmieniu na datę zaskarżonej decyzji, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2). Powołane przepisy ustawy o scalaniu stanowią regulację szczególną, o której mowa w art. 49 k.p.a. stanowiącym, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Niesporne jest, że wywieszenie decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w T., wsi Ł., wsi T., wsi N i wsi Z. w terminie 15-30 stycznia 2013 r., natomiast wsi Ł. w terminie 25 stycznia – 8 lutego 2013 r. Z uwagi na publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji w dwóch terminach Kolegium wzięło pod uwagę ten korzystniejszy pod względem skutków prawnych dla stron i stwierdziło, że doręczenie wszystkim stronom decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nastąpiło dnia 30 stycznia 2013 r.

Odwołania od tej decyzji zostały wniesione przez uczestników scalenia: B. Z. w dniu 25 stycznia 2013 r., natomiast odwołanie M. W. w dniu 29 stycznia 2013 r. Pozostali uczestnicy scalenia objęci zaskarżonym postanowieniem SKO w R. z dnia [...] października 2013 r. wnieśli odwołania w dniach 22, 24, 25, 28 i 29 stycznia 2013 r.

Każde z tych odwołań zostało wniesione po odczytaniu decyzji na zebraniu uczestników scalenia i publicznym udostępnieniu tej decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu Gminy w T. i wsi Ł., T., N. i Z., to jest po 15 stycznia 2013 r.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przewidziana w art. 28 ustawy scaleniowej i art. 49 k.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., czy 28 ustawy scaleniowej, to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata ( wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2259/12).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że przed wniesieniem odwołań przez skarżących kasacyjnie, doszło do uzewnętrznienia woli organu pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. została bowiem odczytana na zebraniu w dniu 15 stycznia 2013 r., a Starosta R. doręczył ją m.in. Wójtowi Gminy T. oraz sołtysom wsi Ł., Ł., T., N. i Z. celem wywieszenia na tablicach ogłoszeń. W chwili złożenia odwołań decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie więc została już zakomunikowana i weszła do obrotu prawnego.

Skoro zatem, jak wyżej wywieziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne. Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 28 ustawy scaleniowej w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej są więc trafne.

Zasadny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 112 k.p.a. Należy podkreślić, że odwołania uczestników postępowania scaleniowego, których niedopuszczalność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem, wniesiono zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazano, że "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. za pośrednictwem Starosty R. w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia..." Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powołany przepisy koresponduje z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, m.in. z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą informowania stron (9 k.p.a.). Art. 112 k.p.a., interpretowany w powiązaniu z przywołanymi zasadami postępowania, gwarantuje ochronę strony przed negatywnymi konsekwencjami zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji co do terminu złożenia środka odwoławczego. Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji ma bowiem na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w stosunkach z jednostką. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji ma prawo zakładać, że zawarte w decyzji tego organu pouczenie jest prawidłowe. W przypadku jego wadliwości, nie może zatem zostać obciążona obowiązkiem podjęcia dodatkowych czynności, np. złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ochrona zagwarantowana w art. 112 k.p.a. polega więc na tym, że jeżeli strona wniesie odwołanie z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy przyjmować, że wniosła je w terminie (zob. też np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10 i z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2287/13. oraz J. Borkowski [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 534).

Podsumowując, skoro skarżący kasacyjnie uczestnicy scalenia wnieśli odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. po odczytaniu tej decyzji na zebraniu uczestników scalenia, po doręczeniu jej podmiotom usytuowanym poza organem administracji i po publicznym udostępnieniu decyzji na tablicach ogłoszeń - zatem w momencie, kiedy decyzja weszła już do obrotu prawnego oraz w terminie wskazanym w pouczeniu zawartym w decyzji, to nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, jako wniesionych przedwcześnie.

W tej sytuacji, uznając, że skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi B. Z. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. Skargi te należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie, bowiem jak wskazano wyżej postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a.

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego oparto na przepisach art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.