Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 736/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 122
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] października 2018r. ([...]) w części dotyczącej ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia (t j. [...] zł), w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia (tj. do dnia [...] listopada 2018r.) oraz w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2018r. nr [...] (tj. do dnia [...] listopada 2018r.) i nałożył na M. R. (dalej również jako: Skarżący) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz wezwał Skarżącego do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia [...] maja 2019r. oraz wezwał M. R. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2018r. nr [...] do dnia [...] maja 2019r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (znak [...] [...] nr [...]) nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. R. oraz B. R. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę pomieszczenia sieni i łazienki, dobudowanych do lokalu nr [...] w m. [...] gm. [...] na dz. nr [...].

W dniu [...] października 2015 r. PINB w obecności skarżącego M. R. przeprowadził kontrolę podczas której stwierdzono, że sień oraz łazienka dobudowane do lokalu nr [...] (dz. nr [...]) nie zostały rozebrane. Z kontroli sporządzono protokół nr [...]. Skarżący bez uwag złożył podpis pod protokołem (k.60 akt adm.).

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB – jako wierzyciel – skierował w dniu [...] lutego 2016 r. pisemne upomnienie (art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Kolejne kontrole miały miejsce w dniach: [...] kwietnia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] marca 2017 r., [...] lipca 2018 r. Podczas wszystkich kontroli obecny był M. R., który nie wnosił uwag do ustaleń protokołów z tych kontroli (k. 64, k. 65, k. 70, k. 72 akt adm.)

W dniu [...] września 2018r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i – jako organ egzekucyjny – wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną (karta nienumerowana).

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. (znak [...]) nr [...] PINB zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł.

W przewidzianym prawem terminie zażalenie na to postanowienie wniósł M. R., podnosząc, że w sierpniu 2018 r. rozpoczęto rozbiórkę przydomowego ganku, po którym nie ma już śladu. W zażaleniu zakwestionowano też wyliczenia organów wskazując, że łazienka ma wymiary 1,60mx2,7m, a jej rozbiórka pozbawi domostwo Skarżącego jedynego sanitariatu (k. 10 akt adm.).

W dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w celu ustalenia wymiarów łazienki dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] na dz. nr [...]. Podczas kontroli obecny był M. R.. W toku kontroli ustalono, że samowolnie pobudowana łazienka do lokalu nr [...] nie została rozebrana, a - w rzucie - całkowite wymiary zewnętrzne łazienki dobudowanej do lokalu nr [...] wynoszą 1,75mx3,08m. Ustalono też - w rzucie - wymiary wewnętrzne łazienki dobudowanej do lokalu nr [...] (2,96mx1,55m). Ustalenia te bez uwag potwierdził własnoręcznym podpisem M. R.. Do protokołu załączono fotografie. Z uwagi na brak danych o grubości ścian i gospodarczy sposób samowolnej budowy oraz brak danych od właścicieli o grubości ścian i zastosowanej grubości izolacji termicznej, na podstawie pomiarów ustalono, że powierzchnia zabudowy łazienki należącej do B. i M. R. (sąsiadującej z łazienką J. i L. G.) wraz z izolacją termiczną wynosi 5,852m˛ (k. 17 akt adm.).

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB) postanowieniem dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i nałożył na M. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz wezwał Skarżącego do uiszczenia tej grzywny do dnia [...] maja 2019 r. oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] września 2018 r. nr [...] do [...] maja 2019 r., a w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Uzasadniając swoje postanowienie organ II instancji wskazał, że egzekwowany obowiązek został nałożony na B. i M. R. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: prawo budowlane) i dotyczy obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego.

W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Organ wskazał, że z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego (postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać w przypadku takich obowiązków wezwanie do ich wykonania z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego). Wyjaśniono, że w niniejszej sprawie PINB zastosował odpowiedni środek egzekucyjny - najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zwrócono uwagę na znaczny upływ czasu od wydania ostatecznej decyzji PINB (tj. od [...] lipca 2014 r.) i fakt, że Skarżący nie podjął żadnych działań w celu dobrowolnej rozbiórki łazienki.

Dalej wskazano, że art. 121 § u.p.e.a. stanowi, że w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi "iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych."

[...]WINB zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu PINB wskazał iż powierzchnia przedmiotowej rozbudowy wynosi 3,4m x 2,7m = 9,18m˛. W egzekwowanej decyzji organ powiatowy wskazał natomiast, iż wymiary rozbudowy o łazienkę wynoszą 2,75m x 3,6m, zatem jej powierzchnia wynosi 9,9m˛. W zażaleniu z dnia [...] października 2018r. M. R. wskazał, że PINB ustalił niewłaściwe wymiary przedmiotowej łazienki. W związku z powyższym organ wojewódzki zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz ustalenie rzeczywistych wymiarów dobudowy. Z protokołu sporządzonego przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2018r. wynika, że wymiary zewnętrzne łazienki wynoszą 1,75m x 3,08m. Ponadto na podstawie dokonanych pomiarów PINB obliczył powierzchnię wykonanej rozbudowy wskazując, iż wynosi ona 3,08m x 1,9m (tj. wraz z 15cm izolacją termiczną) = 5,852m˛. Wydając zaskarżone postanowienie PINB obliczył wysokość grzywny w celu przymuszenia dla błędnie ustalonej powierzchni zabudowy obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki. Podkreślono, że PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o cenę 1m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania ustaloną dla III kwartału 2018r. - właściwą w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wynoszącą [...] zł. Niemniej jednak powyższa cena uległa zmianie - Główny Urząd Statystyczny ogłosił wysokość ceny 1m˛ powierzchni użytkowej dla IV kwartału 2018r. tj. [...] zł. Mając na uwadze powyższe (oraz fakt, iż cena aktualnie obowiązująca jest niższa niż zastosowana przez PINB) obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia w oparciu o właściwe wartości (tj. aktualną cenę 1m˛ powierzchni użytkowej oraz właściwą powierzchnię obiektu objętego nakazem rozbiórki).

Wskazano, że powierzchnia rozbudowy objętej nakazem rozbiórki wynosi 5,852m (3,08m x 1,9m). Z kolei cena 1m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018r. (tj. odpowiednia dla momentu wydania postanowienia organu II instancji) ogłoszona w komunikacie Prezesa GUS z dnia [...] lutego 2019r. wynosi [...] zł, zatem [...] tejże kwoty wynosi [...] zł. Z powyższego wynika, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie powinna wynosić 5,852 x [...] zł = [...] zł.

W wyniku postępowania zażaleniowego [...]WINB ustalił, że wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ I instancji nieprawidłowo ustalił wysokość tejże grzywny, a ponadto upłynęły już wskazane przez PINB terminy na uiszczenie grzywny oraz wykonanie nałożonego na Skarżącego obowiązku. Niemniej jednak zauważono, że w niniejszej sprawie nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym obowiązkiem organu wojewódzkiego było skorzystanie z posiadanej kompetencji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o nałożeniu prawidłowo obliczonej grzywny w celu przymuszenia wraz ze wskazaniem terminów na wykonanie obowiązku określonego w egzekwowanej decyzji, w przypadku niewykonania obowiązku - terminu na uiszczenie grzywny w celu przymuszenia.

W przewidzianym prawem terminie skargę na postanowienie [...]WINB do sądu administracyjnego wywiódł M. R., dla którego w ramach instytucji prawa pomocy ustanowiono pełnomocnika z urzędu.

M. R. wraz z żoną B. R. jednym pismem wnieśli dwie skargi, przy czym skarga B. R. nakładająca na nią grzywnę w celu przymuszenia została złożona na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po 447/19. Prawomocnym wyrokiem z dnia 06 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Po 447/19 sąd oddalił skargę B. R..

W sporządzonej [...] kwietnia 2019 r. skardze (k. 2 akt sąd.) wskazano, że małżonkowie R. prowadzą z "miejscowym urzędem" działania zmierzające do uzyskania zgody na pobudowanie pomieszczenia sanitarnego. Wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o prawo pomocy, wyjaśniając, że rodzina Skarżącego żyje na granicy ubóstwa.

Postanowieniem referendarza sądowego z dnia [...] września 2019 r. dla M. R. ustanowiono adwokata, którego Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w dniu [...] października 2019 r. wyznaczył w osobie A. G., który o wyznaczeniu pełnomocnikiem w sprawie o sygn. IV SA/Po [...] został zawiadomiony w dniu [...] października 2019 r. (k.23 załącznika do akt "prawo pomocy" sygn. IV SPP/Po [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść postanowienia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania postanowienia o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że tożsama skarga na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia na B. R. (drugiego adresata decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 2014 r. (znak [...] [...] nr [...]) nr [...]) została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Po 447/19. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie te same przepisy prawa, co we wskazanej sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej (postępowanie egzekucyjne dotyczy tego samego obowiązku, nałożonego tą samą decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., a do obliczeń przyjęto te same dane1, na podstawie tych samych protokołów). Dlatego też obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą było uwzględnienie związania wynikającego z treści wyroku z dnia 06 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Po 447/19.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018, poz. 1314 – dalej jako: u.p.e.a.).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostają ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji. Należy wskazać, że ustaleń tych nie zakwestionował ani sam Skarżący, ani ustanowiony dla niego z urzędu pełnomocnik zawodowy.

Istota sporu sprowadzała się zatem do zasadności i legalności nałożenia na M. R. grzywny w celu przymuszenia zaskarżonym postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Grzywna w celu przymuszenia jest nakładana przez organ egzekucyjny, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) – o ile nie został doręczony już zobowiązanemu wcześniej – i postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz, i to w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Z akt przedmiotowej sprawy, wynika iż Skarżący nie wnosił zarzutów w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy chociażby – i to wprost – przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo w wyrokach z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 oraz z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2858/15 (oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 518/11, dostępny jw.).

Podkreślenia wymaga także, iż zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona, co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. u.p.e.a.).

Ponadto, wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą zauważyć należy, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji M. R. kwestionował ustalenia pierwszoisntancyjne dotyczące powierzchni podlegającej rozbiórce łazienki. W tym kontekście należy wskazać, że już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ I instancji udokumentował ustalenia w tym zakresie (protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r., którego kopia potwierdzona "za zgodność z oryginałem" znajduje się na nienumerowanej karcie, w zielonym segregatorze, a kopia na k. 128 akt II instancji). Podkreślić trzeba, że nałożona grzywna dotyczy - wyłącznie łazienki (nie dotyczy rozebranej sieni) - a M. R. był obecny podczas tej kontroli i nie zgłosił uwag do ustaleń organu. Zarzutów zażalenia nie powtórzono również w złożonej do Sądu skardze. Także pełnomocnik zawodowy, reprezentujący Skarżącego nie zakwestionował udokumentowanych przez organ I instancji w grudniu 2018 r. ustaleń, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. Podkreślić trzeba, że w aktach sprawy precyzyjnie wskazano wymiary zewnętrzne łazienki, które wraz z 15cm izolacją termiczną wyniosły 3,08m x 1,9m = 5,852m˛. mając na uwadze treść zarzutów zażalenia, prawidłowość tych ustaleń udokumentowanych w aktach sprawy nie budzi również wątpliwości Sądu. Analiza treści zażalenia M. R. wskazuje jednak, że w jego ocenie ustalając powierzchnię samowolnie pobudowanej łazienki należało przyjąć do obliczeń wewnętrzne wymiary tego pomieszczenia (1,60mx2,70m).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu obliczenia powierzchni części budynku podlegającej rozbiórce, zauważyć więc trzeba, iż NSA wyroku z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 1978/16 wyraźnie stwierdził, iż powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, o której mowa w art. 121 u.p.e.a., jest powierzchnią zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje zatem powierzchnię, jaką zajął taki budynek (lub odpowiednio jego część), czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą).

Należy też zaznaczyć, iż z akt sprawy wynika, że Skarżący brał udział w kontroli obiektu budowlanego i podpisał bez zastrzeżeń protokół z tej czynności, a na etapie skargi do Sądu nie kwestionował już, udokumentowanych po złożeniu zażalenia ustaleń faktycznych, na podstawie których wyliczeń dokonał organ II instancji.

Reasumując nałożona na Skarżącego grzywna w celu przymuszenia obliczona została zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 u.p.e.a., w oparciu o Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. (Dz.Urz.GUS. z 2019 r. poz. 9). Ogłoszona cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. wyniosła [...] zł. Przyjęta przez organ II instancji do wyliczeń kwota [...]stanowi [...] ceny 1m˛ powierzchni użytkowej budynku ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2019 r. za IV kwartał 2018 r. Wyliczona kwota grzywny w celu przymuszenia [...] zł stanowi wynik iloczynu [...] ceny 1m˛ powierzchni użytkowej budynku ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2019 r. za IV kwartał 2018 r. ([...] zł) oraz (opartej na niekwestionowanych w skardze ani przez Skarżącego, ani przez reprezentującego go pełnomocnika zawodowego ustaleniach faktycznych) powierzchni budynku objętej nakazem rozbiórki (5,852m˛).

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Z powyżej wskazanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ubocznie wskazać należy, że jakkolwiek skarga okazała się niezasadna, to Sąd dostrzega, że w zażaleniu sporządzonym [...] października 2018 r. (k.10 - zielony segregator) podpisanym zarówno przez Skarżącego, jak i przez B. R. zawarty został wniosek "o umorzenie tych nieosiągalnych należności". Wraz z uprawomocnieniem niniejszego wyroku, Skarżący powinien więc zwrócić się do organu o rozpoznanie tego wniosku.