Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 787/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1, 7 i 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 8, art. 15, art. 140, art. 136 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu zwrotu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca na rzecz skarżącej T. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania T. P. (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia oraz załączonych akt administracyjnych, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy D. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") decyzją z [...] lutego 2021 r.– na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. - działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb S., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz [...], której właścicielem jest T. M. Sp. z o.o. Sp. k. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przed sprzedażą ww. nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż nieruchomość opisana powyżej objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości S., rejon ulicy k. - [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7430 z dnia 02.10.2020) zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...].09.2020 r.

Przed uchwaleniem planu miejscowego - do dnia [...].12.2003 r. - na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...].12.1992 r. nieruchomość przeznaczona była pod tereny aktywizacji gospodarczej. Natomiast faktyczny sposób wykorzystania określono w ten sposób, że część nieruchomości stanowiły tereny określono jako tereny użytków rolnych - działki o nr [...], [...] i [...], natomiast działka nr [...] była zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i oznaczona w ewidencji jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

Organ argumentował, że prócz faktycznego kryterium użytkowania należy również wziąć pod uwagę zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r., które mają znaczący wpływ na docelową funkcję terenu. Zgodnie z ustaleniami Studium przedmiotowy teren znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem M1 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz pod drogi lokalne i ważniejsze drogi dojazdowe. Ponadto podkreślono, że w dniu [...] marca 2018 r. dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - wielorodzinnego wraz z obiektami małej architektury. Zgodnie z powyższą decyzją dla działki nr [...], [...], [...] wydano decyzje pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących. Pozostała część nieruchomości - działka nr [...] nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy.

Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości S., rejon ulicy k. - [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7430 z dnia 02.10.2020) uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...].09.2020 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7430 z dnia 02.10.2020) teren obejmujący przedmiotową nieruchomość przeznaczony został w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5.6.7 MN (ok.33% pow.), w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 3MW (ok. 12% pow.), w części pod tereny zabudowy wielorodzinnej i usługowej [...] (ok. 12% pow.), w części pod usługi, sport i rekreację 1US (ik. 15 % pow.), część pod drogi wewnętrzne 5-12 KDW (ok. 24 % pow.), pod drogi publiczne lokalne KD-L (ok. 3% pow. ) oraz pod infrastrukturę techniczną IT (ok. 1% pow. nieruchomości).

Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2020 r. ustalił, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...] zł, przed uchwaleniem planu (wg faktycznego sposobu wykorzystania) - [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu [...] zł.

Od decyzji Organu pismem z dnia [...] lutego 2021 r. odwołanie złożyła firma T. M. Sp. z o.o. Sp. k. właścicielka przedmiotowej nieruchomości, podnosząc głównie zarzut polegający na błędnym określeniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu, a wartością po jego uchwaleniu. Ponieważ poniosła znaczne nakłady na podwyższenie wartości nieruchomości, dlatego nie zgadza się z naliczoną opłatą.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021r. wyjaśniło, że dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzony w dniu [...] grudnia 2020 r. Zatem rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym tut. Kolegium dysponowało ważnym operatem szacunkowym.

Wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika z uzbrojenia terenu wycenianej nieruchomości przez Spółkę, o którym mówi odwołująca, tylko z odmiennych uwarunkowań planistycznych występujących przed i po uchwaleniu planu. Ocena nieruchomości pod kątem dostępności do uzbrojenia jest tożsama dla stanu przed jak i po uchwaleniu planu, z uwagi na fakt, że wartość nieruchomości określa się wg stanu na datę wejścia w życie planu miejscowego. Potwierdzają to, przyjęte do wyceny założenia, zgodnie z którymi teren objęty wyceną przed uchwaleniem planu objęty był warunkami zabudowy, jak i pozwoleniami na budowę dla działki o nr: [...], [...], [...]. Na tym terenie doszło do zainwestowania przez Spółkę do budowy infrastruktury poprzez jego uzbrojenie. Dlatego też określenie wartości ww. działek zarówno przed jak i po wprowadzeniu planu jest stała. Różnicę stanowi działka nr [...], gdzie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu, który wynika z występujących odmiennych uwarunkowań planistycznych dla tej działki- przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu wartość rynkowa nieruchomości jest różna i wpływa w konsekwencji na zmianę (wzrost) wartości.

Zdaniem organu odwoławczego operat z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale IV pkt 1 i 2 (str. 15 i 16 operatu). Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazał przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu jak i po jego wprowadzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu jak również uzasadnił wynik wyceny. Do porównania wzięto transakcje, z terenu gminy D. oraz miejscowości i gmin ościennych gdzie okres badania cen wynosił dwa lata tj. 2018 r. i 2019 r., co oznacza, że trend czasowy został zachowany. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca określił wartość wycenianej nieruchomości na podstawie co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem, obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość wycenianej nieruchomości biegły określił w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości

Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości. Kolegium uważa, że przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu zagospodarowania przestrzennego Uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] września 2020 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych SKO wskazało, że operat podlega ocenie organu prowadzącego jednakże jest to dowód specyficzny i podlega ocenie formalnej, a także zbadaniu czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu w sposób przejrzysty wynika, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości, co do wartości nieruchomości. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie.

Zdaniem organu II instancji odwołująca się spółka nie zakwestionowała skutecznie sporządzonego operatu, a zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne.

W skardze na opisaną decyzję SKO z [...] maja 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka T. M. sp. z o.o. sp. k. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków Skarżącej, podniesionych w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 roku, a także polegające na zbyt skrótowym i niejasnym sformułowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do braku wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wnikliwego rozważenia operatu szacunkowego, na podstawie którego została wydana decyzja organu I instancji, co doprowadziło do tego, że decyzje organów obu instancji oparte są na nieprawidłowym operacie szacunkowym,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że była ona obarczona istotnymi dla rozstrzygnięcia wadami, tj. naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak zweryfikowania przez organ, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i informacje niezbędne dla uznania jego prawidłowości, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji, opartej na niespójnym i niejasnym operacie szacunkowym, naruszającym m.in. przepis art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako: u.g.n.), który zawiera możliwe do przeanalizowania przez organ wady,

4. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na bezrefleksyjnym oparciu decyzji organu II instancji na decyzji Wójta Gminy D. oraz na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w tym zgodnie z wnioskami zaprezentowanymi w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 roku,

5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności polegający na uniemożliwieniu Skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, brak udostępnienia operatu szacunkowego, na którym decyzje oparły organy obu instancji, a także brak zawiadomienia Skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania dalszych wniosków, co uniemożliwiło Skarżącej podjęcie czynności procesowej polegającej na przedłożeniu organowi II stopnia kontroperatu, sporządzonego na zlecenie Skarżącej, a także spowodowało, iż pismo pełnomocnika Skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 roku, zawierające dodatkową argumentację przemawiającą za koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego po sporządzeniu decyzji, choć przed zakończeniem postępowania administracyjnego;

Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie i brak zakwestionowania wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównań, co spowodowało, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie operatu, w którym nieruchomość wyceniana nie była podobna do nieruchomości przyjętych do określenia ceny średniej, a także poprzez pominięcie błędów popełnionych przez rzeczoznawcę majątkowego przy wydawaniu operatu szacunkowego, takich jak np. brak uwzględnienia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu,

2. przepisów § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku przeanalizowania, czy rzeczoznawca prawidłowo przedstawił analizę i charakterystykę rynku, podczas gdy w operacie znajduje się szczegółowa analiza i charakterystyka rynku nieruchomości gminy D., natomiast transakcje gruntami zostały zdiagnozowane w obrębie całego powiatu poznańskiego, który to rynek został przedstawiony jedynie skrótowo, co spowodowało, że nie są znane szczegółowe warunki zawierania transakcji przyjętych do porównania, jak również nie można ustalić, czy rzeczoznawca prawidłowo odstąpił od skorygowania cen uwzględniając ich zmienność w czasie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w piśmie nadesłanym do organu II instancji w dniu [...] czerwca 2021 roku pełnomocnik Skarżącej rozszerzył argumentację odwołania, wskazując na nieprawidłowości, którymi dotknięta jest decyzja Wójta Gminy D.. Jednocześnie zawnioskował o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wniósł o:

a. przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] (działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...]) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zlecenie sporządzenia prawidłowego operatu innemu rzeczoznawcy;

b. zawarcie na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. umowy o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie;

c. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wezwanie na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego A. A. i przyjęcie od niego wyjaśnień umożliwiających ocenę poprawności sporządzonego przez niego operatu, w tym w szczególności wyjaśnienia kryteriów wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, a także w celu ustalenia czy rzeczoznawca miał zapewniony odpowiedni czas oraz odpowiednie warunki do dokonania rzetelnej wyceny nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniosło się do przedstawionych w tym piśmie twierdzeń oraz na to, organ jest związany wydaną decyzja od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w dniu [...] maja 2021 r., a została ona doręczona Skarżącej dopiero [...] lipca 2021 r. Z przywołanego natomiast przez Skarżącą orzecznictwa (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1333/11, z dnia 31 marca 2016 r., sygn. I GSK 1419/14, z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. I OSK 753/19) wynika, że decyzja administracyjna istnieje w obrocie prawnym i wiąże organ od momentu jej doręczenia stronom. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że w dniu [...] czerwca 2021 r. jej pełnomocnik uzyskał od organu II instancji informację telefoniczną, z której wynikało, że decyzja jeszcze nie została wydana oraz że nie zostało nadane pismo z rozszerzeniem argumentacji odwołania. Tym samym SKO w swoim uzasadnieniu nie odniosło się do przedstawionych w piśmie twierdzeń, zarzutów i wniosków przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do zarzutów, twierdzeń i wniosków przedstawionych w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 roku. Prowadzi to do przekonania, że SKO w ogóle nie rozpatrzyło argumentów Skarżącej, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organy oparły swoje decyzje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, jednakże organy nie przeanalizowały operatu w sposób wyczerpujący, pomimo tego, że operat, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organów prowadzących postępowanie. Przywołując w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r, sygn. II SA/Po 1101/19 wskazał, operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a także informacje co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazał na treść art. 4 pkt 16 u.g.n. i obowiązek organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne w postaci zbadania, czy rzeczoznawca dokonał właściwego doboru do porównań nieruchomości i czy spełniają one kryteria ustawowe.

Skarżąca wskazała na dostrzeżone wady operatu szacunkowego odnoszące się do niewłaściwego przyjęcia nieruchomości porównawczych brak przedstawienia szczegółowej analizy i charakterystyki rynku, z którego faktycznie przyjęte zostały nieruchomości do porównania oraz brak uwzględnienia okoliczności, iż część nieruchomości została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług sportu i rekreacji, dróg publicznych klasy lokalnej oraz dróg wewnętrznych i potraktowanie jej w całości jako nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, z wiodącym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co doprowadziło do zawyżenia jej wartości z uwzględnieniem przeznaczenia terenu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co mogłoby rzutować na określenie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu.

Uzasadniając naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. przez SKO wskazano, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w większości składa się ze zreferowania stanu faktycznego. Następnie organ II instancji powielając twierdzenia Wójta Gminy D., wskazuje, że operat, który stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia, został sporządzony prawidłowo. Błędnie organ II instancji wskazał, że wycena rzeczoznawcy poparta została należytą analizą rynku nieruchomości, że transakcje nie budzą wątpliwości

Twierdzenie SKO, że jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie są nieprawdziwe, albowiem nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto przede wszystkim to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym przeprowadzenia dowodów. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie organu I instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, również organu odwoławczego. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zniekształciło pogląd WSA w Szczecinie, w celu uniknięcia obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca wskazała, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, umożliwia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to gwarantuje prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia sposobność składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Skarżąca wskazała, że z uwagi na zamknięcie dla stron i pełnomocników budynku W. Urzędu Wojewódzkiego w P. nie mogła zapoznać się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy przed organem II instancji. Skarżąca zwracała się do organu o nadesłanie operatu szacunkowego, jednakże go nie otrzymała. Wobec uzyskania go z innych źródeł pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca uzupełniła odwołanie. Zamierzała również przedłożyć organowi drugiej instancji operat szacunkowy, który miał został sporządzony na zlecenie Skarżącej, jednakże doręczono jej w dniu [...] lipca 2021 r. decyzję z dnia [...] maja 2021 r. Skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji. Wobec powyższego organ bezsprzecznie dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo wskazano na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jednocześnie wobec tego, że zarzuty dotyczą także decyzji organu I instancji, z obrotu prawnego winna zostać wyeliminowana również decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2021 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przed sprzedażą, która błędnie została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odnosząc siwe do argumentacji poczynionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast, w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

W świetle cytowanych przepisów możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej w okolicznościach przedmiotowej sprawy została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek ("warunków"):

i) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;

ii) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.,

iii) zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.

Ponadto, w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby:

iv) do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie istotne są następujące okoliczności, o których mowa w punktach (i) i (iii)–(iv):

- ad pkt (i) - w dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości S., rejon ul. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 2 października 2020 roku, poz. 7430), obejmującego m.in. przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obręb S.. Działka o numerze ewid. [...] przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, oznaczone symbolem [...] Działka o numerze ewid. [...] przeznaczona została pod teren dróg wewnętrznych, oznaczony symbolem [...] Z kolei dla działki o numerze ewid. [...] ustalono przeznaczenie terenu jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, oznaczona symbolem 3MW. Działka o numerze ewid. [...] (aktualnie podzielona na mniejsze działki o numerach ewid. [...] w części została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5, 6, 7MN, a w części pod tereny komunikacji publicznej oraz usługi sportu i rekreacji.

- wnioskiem z dnia[...] listopada 2020 r. spółka będąca właścicielem nieruchomości, w związku z uchwaleniem m.p.z.p. zażądała ustalenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości;

- ad pkt (iii) – w myśl § 15 Planu miejscowego z 2020 r.: Ustala się stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 15% dla terenów objętych planem.

- ad pkt (iv) – Plan miejscowy z 2020 r. wszedł w życie z dniem [...] października 2020 r., zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte [...] listopada 2020 r.

W efekcie sporną pomiędzy stronami pozostawała jedynie kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w pkt (ii) powyżej, dotyczącej wzrostu wartości Nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z 2020 r., a dokładniej – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym [...] grudnia 2020 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wobec powyższego, jak to też słusznie wskazały organy istotnym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że zasadne okazały się zarzuty Skarżącej Spółki odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 – wyrok NSA z 20.01.2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Tymczasem z akt sprawy wynika, że odwołującej się Spółce nie zapewniono przed organem odwoławczym czynnego udziału w sprawie oraz przed wydaniem decyzji SKO nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021r. doręczonym SKO w P. odwołująca się zgłosiła wniosek o udostępnienie jej operatu szacunkowego wydanego w sprawie w związku z niemożnością osobistego zapoznania się z nim w organie z uwagi na ograniczenia w funkcjonowaniu siedziby SKO w P. związku z pandemią Covid-19. Także organ nie poinformował odwołującej się Spółki o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających dlań z art. 10 § 1 k.p.a. nie za każdym, więc razem skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

W treści swojej skargi Skarżąca powołała się na pismo z dnia [...] czerwca 2021 r., które stanowić miało uzupełnienie odwołania. Skarżąca nie dołączyła wprawdzie ani kopii tego pisma, ani dowodu jego złożenia w SKO w dniu [...] czerwca 2021r., to jednak wątpliwości Sądu budzi istotna różnica czasowa między datą wydania decyzji SKO w P. - [...] maja 2021r., a datą doręczenia decyzji w siedzibie pełnomocnika skarżącej – [...] lipca 2021r. W tym samym dniu decyzję doręczono samej Spółce (nie wiadomo dlaczego, skoro Spółka była reprezentowana przez ad S.) oraz Wójtowi Gminy D.. Skarżąca wskazała w skardze, że dowiedziawszy się z rozmowy telefonicznej w dniu [...] czerwca 2021r. z pracownikiem sekretariatu SKO o braku wydania decyzji, sporządziła pismo z tej samej daty, w którym rozszerzyła odwołanie o dodatkowe zarzuty, do których winien odnieść się organ odwoławczy, skoro doręczenie decyzji nastąpiło dopiero [...] lipca 2021r. Słusznie podnosi Skarżąca, że organ odwoławczy tego nie uczynił. Do zarzutów Skarżącej organ II instancji nie odniósł się ani w uzasadnieniu swojej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić zatem należy czy rzeczone pismo z [...] czerwca 2021r. zostało do organu odwoławczego doręczone, a po potwierdzeniu jego skutecznego wniesienia organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy odniesie się do podnoszonych w nim zarzutów. Brak tegoż pisma w aktach sprawy i brak odniesienia się do niego przez organ odwoławczy sprawia, że niemożliwe jest prawidłowe skontrolowanie sprawy w całokształcie jej okoliczności. Ma to o tyle istotne znaczenia dla sprawy bowiem, jak argumentowała skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2021r. podniosła zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie oraz do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego, które winno przyczynić się do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień i stanowiska biegłego rzeczoznawcy. Skarżąca zgłosiła także zamiar przedłożenia organowi odwoławczemu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Skarżącej. W ocenie Sądu prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. pozwoliłoby na wszechstronne rozpatrzenie sprawy w toku instancji przed organ odwoławczym zgodnie z dyspozycją art. 15 k.p.a., czego w ocenie Sądu Kolegium zaniechało w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego kluczowym dowodem jest operat szacunkowy, zatem organy winny dążyć do wyjaśnienia na etapie postępowania administracyjnego okoliczności związanych z prawidłowością jego sporządzenia mając na względzie zgłoszone przez stronę zobowiązaną zarzuty. W tym celu zasadne jest zwrócenie się do biegłego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, a nawet przeprowadzenie rozprawy celem ustosunkowania się do podniesionych przez odwołującą się zarzutów, jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy (art. 89 § 1 i 2 k.p.a.).

Przy czym Sąd podkreśla, że słusznie podnosi organ odwoławczy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości. Wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie w jakim została zastosowana przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie może być weryfikowana przez organy administracyjne właściwe instancyjnie, ani przez sąd administracyjny. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania operatu szacunkowego, który - jak wskazano już wcześniej - jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść operatu powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania.

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, CBOSA). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, CBOSA). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, CBOSA). Należy też podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, CBOSA). Zgłoszone zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny, zatem mogą zostać ocenione na wniosek skarżącego w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n., co Skarżąca Spółka uczyniła zgłaszając stosowany wniosek w piśmie z [...] czerwca 2021r.

Podnoszone zastrzeżenia do prowadzonego postępowania oraz co do poprawności sporządzonego operatu mogły zostać rozpatrzone przez organ II instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a. już na etapie postępowania odwoławczego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji w całokształcie sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Prawidłowe postępowanie organu odwoławczego powinno prowadzić do wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości, co mogłoby nawet skutkować wydaniem decyzji o innej treści już na etapie postępowania odwoławczego, bez konieczności wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie przywołany już powyżej art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że również Skarżąca była zobowiązana do współpracy z organem. Odwołanie wniesiono w lutym 2021r., rzekome pismo nadano [...] czerwca 2021r., zatem skarżąca miała wystarczająca długi okres czasu na przedłożenie własnego operatu skoro wyrażała gotowość jego złożenia w sprawie, czego nie uczyniła.

Jakkolwiek, w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy SKO dopuściło się naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stawiając pod znakiem zapytania prawidłowość dokonanego przez biegłego rzeczoznawcy majątkowego oszacowania wielkości wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie – także ustalonej przez organ I instancji wysokości opłaty planistycznej.

W tym stanie, Sąd uznał, że przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, w tym zwłaszcza zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i określenia na jego podstawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wymagane jest złożenie dodatkowych wyjaśnień przez biegłego rzeczoznawcę w tym zakresie, o co SKO uzupełni dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, a przede wszystkim wyjaśni podniesione w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości co do udziału strony w postępowaniu w zakresie skuteczności wniesienia pisma z dnia [...] czerwca 2021 r. i odniesienia się do zarzutów i wniosków w nim zawartych. Organ odniesie się także do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze. Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń – organ odwoławczy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt wpisu stałego należnego od skargi na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

W pkt 3 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na koszt Sądu różnicy między kosztami pobranymi a kosztami należnymi z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, albowiem błędnie wezwano Skarżącą do uiszczenia uzupełniającego wpisu od skargi.