Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 598/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – dalej "GDDKiA", podał, że po rozpatrzeniu wniosku Z. P. z dnia [...] czerwca 2015 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] października 2015 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości S., decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił zezwolenia na lokalizację tego zjazdu, a po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3. GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]w sprawie klas istniejących dróg krajowych – do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 43), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę." Zdaniem organu, z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby ograniczyć lokalizowanie zjazdów z dróg tej kategorii, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest możliwość zapewnienia innego dojazdu do nieruchomości położonej przy drodze. Organ podniósł, że Z. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że "zaliczenie drogi nr [...] w 2008 roku do klasy G nie powinno mieć wpływu na naszą sytuację, ponieważ nasza droga istnieje od 1997 roku", i wyjaśnił, że rozpatruje sprawę w istniejącym stanie faktycznym i prawnym; strony nie występowały nigdy wcześniej o lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a ponieważ zarządca drogi krajowej działa w oparciu o aktualne przepisy prawa jak również obecne uwarunkowania przedmiotowego odcinka drogi krajowej, fakt, iż przedmiotowa działka istnieje od 1997 r. nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika że działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...] (odpis sprostowanego postanowienia z dnia [...]listopada 2012 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S., wypis Aktu Notarialnego z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. A Nr [...] umowy sprzedaży, mapa z projektem podziału w skali 1:1000, a także z treści pism kierowanych przez stronę do organu), natomiast działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], która posiadała zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] zlokalizowany w km 241+835. Zdaniem organu, w wyniku przeprowadzonych podziałów doprowadzono do sytuacji, w której zjazd ten, pozostając w dotychczasowej lokalizacji zapewnia obsługę komunikacyjną jedynie działce nr [...] pozbawiając takiej obsługi wydzielonym kolejno działkom. Organ zaznaczył, że takie rozwiązanie przyjęte przy dokonywaniu podziałów nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku Z.P., gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Zgodnie bowiem z treścią art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) zakazuje się przeprowadzania takich podziałów nieruchomości, których skutkiem jest wydzielenie gruntów niemających dostępu do drogi publicznej.

Organ wskazał, że stanowisko zarządcy drogi znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. II SA 1118/01 (niepubl.): "Podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego." Jak zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983) - "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej". W związku z powyższym, zdaniem organu, obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] zlokalizowany w km 241+835, a dalej po fragmencie działki nr [...] do nieruchomości stron. Takiego rozwiązania można dokonać albo w uzgodnieniu z właścicielami działki (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Kodeks Cywilny wyraźnie wskazuje, że przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 K.C.). Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1999 r. II CKN 786/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 34) - "dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. także wtedy, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej odwrotnie jest nie tylko uciążliwy, ale i wówczas, gdy stwarza niebezpieczeństwo dla właściciela tej nieruchomości jak i innych uczestników ruchu drogowego". Jak wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/WA 1303/10 - "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu". Alternatywnym rozwiązaniem zapewniającym połączenie przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] jest dostęp poprzez zjazd indywidualny z drogi krajowej do działki nr [...] zlokalizowany w km 241+820, który jest możliwy do zrealizowania w sposób analogiczny do powyższego. Strony posiadają również możliwość zmiany lokalizacji istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (bądź do działki nr [...]) na granicę z działką nr [...], tak aby umożliwić dogodny dojazd do tych działek. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli działek z wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu drogi krajowej. Organ zaznaczył, iż wydzielenie działki nr [...] z zamiarem wykorzystania jej jako drogi dojazdowej do innych nieruchomości nie może obligować zarządcy drogi krajowej nr [...] do wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ specjalistyczny z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, dla którego nadrzędną zasadą przy wydawaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, jest zasada zapewnienia bądź polepszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przedstawione w niniejszej decyzji rozwiązania mogą zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza przy tak znacznym natężeniu ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 5 623 poj./dobę, a bezsprzecznym jest fakt, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Powyższe potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r. II SA 188/99 (niepubl.), wskazując, iż "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym".

Organ stwierdził, iż celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Relacja zachodząca między interesem społecznym, a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 kpa, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania (v. niepubl. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. I SA/Ka 1744/96).

GDDKiA stwierdził, iż wyważając słuszny interes w sprawie - art. 7 kpa, przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że indywidualny interes stron może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie jednego z zaproponowanych w niniejszej decyzji rozwiązań komunikacyjnych, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 - obecnie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 - ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" - wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. II SA 1219/2000 (niepubl.), a gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drogach krajowych posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych - wyrok z dnia 21 marca 2003 r. II SA 3894/01 (niepubl.).

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDDKiA wniósł Z.P. i domagał się ponownego rozpatrzenia jego twierdzeń i zmiany zaskarżonej decyzji; podniósł, że zgadza się ze stwierdzeniem, że dobro publiczne jest ważniejsze od dobra poszczególnego obywatela, jednakże podniósł, że droga [...] jest jedynym połączeniem z ich działkami [...] - [...] położonymi w dalszej części, co nie pozwala na konserwację tych działek a tym bardziej na ich zagospodarowanie. Stwierdził, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie może mieć zastosowania, ponieważ sprzedaż części [nieruchomości] i powstanie drogi nastąpiło dnia [...]lipca 1997 r., co potwierdza akt notarialny i mapa zatwierdzona przez ówczesny U. Woj. w S. załączony do dokumentów. Wskazał również, że decyzja UM S. z dnia [...] lipca 1997 r. orzeka taki podział, biegły sądowy dzieląc współwłasność też potwierdził istnienie drogi pozostawiając taki jej stan jak przed podziałem, oraz że podatek płaci za drogę a nie za działkę. Proponowane w decyzji rozwiązanie w postaci użyczenia zjazdu przez któregoś z sąsiadów jest niemożliwe zdaniem skarżącego, ponieważ sąsiedzi nie wyrażają na to zgody.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją GDDKiA po rozpoznaniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] będącej wydzieloną drogą wewnętrzną w miejscowości S.- utrzymał w mocy własną decyzję.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zgodnie z ust. 4 - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z przepisów tych wynika, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z nieruchomości przyległych do drogi na drogę publiczną, w formie decyzji administracyjnej, wydaje zarządca drogi. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, użyte w ustawie określenie zjazd, oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te oznaczają, że stosownie do art. 29 ust. 4 tej ustawy, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

9. Z akt sprawy wynika, że droga krajowa nr [...], z którą ma być skomunikowana na wniosek Z. P. wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - działka nr ewid. [...] w S., została zaliczona do dróg głównych – jest to droga klasy G.

10. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, na które powołuje się art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Przepis ten upoważnia właściwych ministrów, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, przepisów techniczno-budowlanych (warunków). Zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jeśli w rozporządzeniu jest mowa o "zjeździe", należy przez to rozumieć "część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem". Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia - "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w ramach uznania administracyjnego decyzja administracyjna powinna zawierać szczegółowe i staranne uzasadnienie prawne i faktyczne, umożliwiające jej właściwą kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. I OSK 1786/12, LEX nr 1446529). Skoro jednak przepis ten – art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, brzmi następująco: "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.", to stwierdzić należy, iż z przepisu tego wynika, że organ "może odmówić wydania zezwolenia" - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, a nie "może zezwolić" - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych - na lokalizację zjazdu. Oznacza to zatem, że przepis ten wprowadza jako zasadę - zgodę na lokalizację zjazdu, natomiast możliwość odmowy istnieje tylko i wyłącznie ze względu "na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne".

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." Rozporządzenie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy, celem rozporządzenia może być tylko i wyłącznie wykonanie danej ustawy, i co należy podkreślić, nie może ono wprowadzać żadnych nowych uregulowań, których ustawa nie przewiduje (v. P. Winczorek – Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., LIBER Warszawa, 2000, s. 119-120).

Wątpliwości zatem budzi sformułowanie wprowadzone przez organ wykonawczy w § 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Intencje tego sformułowania są oczywiste i nie podlegają dyskusji, nie mniej jednak nie można nie zauważyć, że ustawa upoważniła ministra tylko do określenia przepisów techniczno-budowlanych (warunków), natomiast sformułowanie "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego" wykracza, zdaniem Sądu, poza granice ustawowego upoważnienia znajdującego się w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, z zasad techniki prawodawczej jednoznacznie wynika, że motywowanie (uzasadnianie) przepisu w jego tekście jest niedopuszczalne. Sąd podziela również pogląd, iż "Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy." - wyrażony przez G. Wierczyńskiego w Komentarzu do § 11 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, [w] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, wyd. II, stan prawny 1 marca 2016 r. (LEX). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – "W ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.", a zgodnie z § 10 już nie obowiązującej (uchylenie z dniem 30 marca 2001 r.) uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. Nr 44, poz. 310) – "W ustawie nie należy zamieszczać wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności uzasadnień sformułowanych norm, apeli, postulatów lub upomnień." Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że jeżeli takich rozwiązań legislacyjnych nie stosuje się w ustawie, to tym bardziej nie można ich stosować w akcie prawnym niższej rangi – wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego – rozporządzeniu. Należy równocześnie podkreślić, że akt wykonawczy nie może ani zmieniać ani modyfikować treści norm ustawowych. Stosownie zaś do § 132 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – "Do projektów rozporządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej.". Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

11. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy podkreślić, że GDDKiA swoje rozstrzygnięcie – decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej - oparł na stwierdzeniu, że na drodze tej występuje "tak znaczne" natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 5623 pojazdów na dobę, oraz, że "bezsprzecznym jest fakt, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania."

Zdaniem Sądu, przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] w związku ze zjazdem indywidualnym do działki nr ewid. [...] w S., o co wnosił Z.P., nie może być dokonywane automatycznie. W niniejszej sprawie natężenie ruchu drogowego przy planowanym zjeździe nie zostało w sposób zindywidualizowany wyjaśnione. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak stanowi art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga, zdaniem Sądu, w każdym przypadku wnikliwego rozważenia przez organ - w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych istniejących w dniu rozstrzygania sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zjazd może utrudniać płynność ruchu drogowego, ale nie można wykluczyć też takich sytuacji, w których zjazd nie będzie negatywnie wpływał na płynność ruchu drogowego na danym odcinku drogowym. Oznacza to, że wyjaśnienie tych istotnych w sprawie okoliczności wymaga przeprowadzenia bardziej wnikliwego i zindywidualizowanego postępowania dowodowego przez organ, niż tylko powołanie się przez GDDKiA przy rozstrzyganiu sprawy w 2016 r. na generalny pomiar ruchu z 2010 r. Pomiar ruchu z 2010 r. nie ma w sprawie rozstrzyganej w 2016 r. wielkiego znaczenia, bowiem w dniu wydawania decyzji administracyjnej przez organ natężenie ruchu mogło być znacznie większe, ale równocześnie mogło być mniejsze, gdyby np. została oddana (wybudowana) do użytku obwodnica miasta. Jednakże tych nadzwyczaj istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma również kwestia, jaka jest obowiązująca prędkość na drodze publicznej w miejscu planowanego zjazdu. Inna jest bowiem dopuszczona przepisami ruchu drogowego prędkość poruszania się na obszarze zabudowanym, inna poza obszarem zabudowanym, inna w strefie zamieszkania, inna na autostradzie, na drodze ekspresowej czy na pozostałych drogach, co wynika z art. 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), natomiast z art. 21 ust. 1-3 tej ustawy wynika, że organ zarządzający ruchem na drogach może, ze względu na bezpieczeństwo ruchu zmniejszyć lub zwiększyć, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów, na obszarze zabudowanym czy poza obszarem zabudowanym. Te istotne w sprawie okoliczności nie zostały przez organ wyjaśnione.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu należy również podkreślić, że nie tyle zjazdy (rozumiane jako: (1) połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawa o drogach publicznych, (2) część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem – rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) stanowią niebezpieczeństwo, co wyjeżdżające z nich pojazdy i włączające się do ruchu drogowego na drodze publicznej mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, dla kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie tyle istotna jest ilość zjazdów, co sposób, w jaki pojazdy włączają się do ruchu drogowego na drogach publicznych.

12. Wobec powyższego stwierdzić należy, że GDDKiA swojej uznaniowej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zjazd nie uzasadnił rozstrzygnięcia w sposób wystarczający, co umożliwiłoby Sądowi dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ dla poparcia swoich twierdzeń nie przedstawił w sprawie żadnych konkretnych danych, wyników analiz czy symulacji. Nie sposób zatem uznać, że dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - art. 7 kpa, wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej - art. 8 kpa, w tym przesłanek którymi się kierował - art. 11 kpa. Nie można zatem przyjąć, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 kpa, oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 kpa.

Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił dokładnie sprawy, a zaskarżonej jak również poprzedzającej decyzji należycie nie uzasadnił, a przede wszystkim nie ustalił okoliczności faktycznych, pozwalających w sposób prawidłowy – uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, o czym mowa w art. 7 kpa, we właściwy sposób rozstrzygnąć sprawę o zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego.

13. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę w pierwszej kolejności warunki techniczne wynikające z obowiązujących przepisów (art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych) jak również aktualne natężenie ruchu drogowego w miejscu proponowanej lokalizacji zjazdu, sytuację w tym miejscu na drodze publicznej wynikającą z przepisów ruchu drogowego, a w ostatniej kolejności – rozważy, czy sama lokalizacja zjazdu we wnioskowanym miejscu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] będącej wydzieloną drogą wewnętrzną w S.– nie zaś pojazdy włączające się do ruchu – miałaby jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], ponieważ dopiero wnikliwa analiza wskazanych wyżej okoliczności pozwoli organowi w sposób prawidłowy rozstrzygnąć sprawę lokalizacji przedmiotowego zjazdu, biorąc również pod uwagę słuszny interes indywidualny niepozostający w kolizji z interesem społecznym.

14. Zdaniem Sądu, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy jest wadliwy wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zbyt uproszczony sposób, tj. bez braku odpowiednich danych, dowodów, a wady uzasadnienia decyzji nie pozwalają ustalić, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Dlatego też uznać należy, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe.

15. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.