Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. M. i G. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) nakazał K. M. i G. M. rozbiórkę na własny koszt wskazanego na rysunku widniejącym w decyzji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości K., gmina L., woj. małopolskie, o kształcie nieregularnym: długość 10,56 m, szerokość: 3,58 m, konstrukcji murowanej, na fundamencie, trwale połączonego z gruntem, z dachem o pokryciu niepalnym.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane prowadzone na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości K., gmina L., woj. [...], przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach rzutu poziomego: długość 10,56 m, szerokość: 3,58 m, konstrukcji murowanej, na fundamencie, trwale połączonego z gruntem, z dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym z równoczesnym nałożeniem na inwestorów K. M. i G. M. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 15 czerwca 2017 roku: 1) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności w/w budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wraz z zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie np. listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oznaczonym terminie żądane dokumenty i opracowania nie zostały przedłożone. W dniu 26 listopada 2014 r. i w dniu 26 października 2016 r. przeprowadzone zostały przez pracowników PINB w L. czynności kontrolne na ww. działce ewidencyjnej, w wyniku których stwierdzono, że na w/w działce wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej na fundamencie, trwale połączony z gruntem, z dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że: dz. ew. nr [...] położona w miejscowości K. powstała z podziału dz. ew. nr [...], położona jest w miejscowości K. i stanowi własność Gminy L., a inwestorem budowy w/w obiektu są K. M. i G. M., którzy są jednocześnie właścicielami i władającymi w/w obiektem. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora złożonym do protokołu w dniu 26 listopada 2014 r. w/w obiekt wybudowany został w 1971 r. PINB w L. pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze i ortofotomapy opatrzone datą ich wykonania: 13.09.1976 r.; 15.09.1997 r.; 2003 r.; 2009 r.; 06.07.2012 r. Organ I instancji ustalił na podstawie w/w map, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym nie został wybudowany w 1971 r. Natomiast przedmiotowy obiekt wybudowany został 2003 r. Przesłane zdjęcia lotnicze potwierdzają, że jego istnienie w 2009 r. w świetle czego organ I instancji nie dał wiary oświadczeniom inwestora w zakresie daty powstania obiektu.

PINB wskazał dalej, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany, nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b. Organ wskazał definicję obiektu budowlanego, budynku, budowli, budowy oraz pozwolenia na budowę zawarte w art. 3 p.b. i przyjął, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest obiekt budowlany, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny. PINB wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zdaniem PINB nie ulega wątpliwości fakt, iż obiekt – budynek mieszkalny jednorodzinny – nie wypełnia kryterium obiektu wskazanego w art. 29 p.b., tj. takiego, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie dokumentów przekazanych przez Starostę L. PINB przyjął, że ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie został dopełniony, a zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia kwalifikowane jest jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawnoadministracyjne.

W ocenie PINB zaistniały stan faktyczny wypełnia hipotezę normy art. 48 ust. 1 p.b. – realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, uzasadniając zasadność podjętego postępowania oraz wydanego postanowienia z dnia 24 listopada 2016 r. Organ I instancji podniósł, że stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w postanowieniu i nieprzedłożeniem do dnia 15 czerwca 2017 r. żądanych dokumentów i opracowań, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, należało, zdaniem PINB, w drodze decyzji nakazać rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ I instancji podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie daje organowi nadzoru budowlanego uprawnień do oceny celowości wykonanej inwestycji, jak też do oceny innych zaistniałych okoliczności m.in. poniesionych wydatków, związanych z budową. O konieczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje celowościowe czy też społeczne nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji zauważył, że legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest uprawnieniem strony, a nie obowiązkiem. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów, nie nakładając na inwestorów takiego obowiązku.

Wskazano, że stosownie do art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b. PINB przyjął, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresatów decyzji, wymienionych w treści art. 52 p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Organ I instancji ustalił na podstawie pisma Wójta Gminy L. z dnia 12 października 2016 r., że na działce nie obowiązują i nie obowiązywały żadne umowy, których stroną byłaby Gmina L.. Ponadto w budynkach zlokalizowanych na działce ew. nr [...] w K. brak jest zameldowanych osób. Ustalając osobę inwestora PINB podniósł, że Prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się pojęciem "inwestora", ale go nie definiuje. Inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji (np. dokonuje zgłoszenia, ogłasza przetarg), organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, nadzoruje bądź zleca nadzór nad wykonywanymi robotami, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Istotnym jest też, że uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora. Zdaniem organu I instancji z żadnego przepisu Prawa budowlanego nie wynika bowiem, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja. Zdaniem PINB nie ulega wątpliwości, że inwestorem wybudowanego obiektu budowlanego są K. M. i G. M.. Pomoc materialna gminy czy też innych podmiotów nie przesądza, że Gmina tym samym stała się współinwestorem wybudowanego obiektu budowlanego. Za całość procesu budowlanego – organizacja pracy, zakup materiału, pozyskanie materiału z opieki społecznej itp. – odpowiadali K. M. i G. M. będący również do chwili obecnej użytkownikami i władającymi przedmiotowym obiektem budowlanym.

Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. odwołanie złożyli K. M. i G. M.. Na skutek tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 26 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 p.b. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał sprawdzenia przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania i uznał go za zdefiniowany w sposób trafny. Co do zasady krąg stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a., a tym samym, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien więc z zasady obejmować – obok inwestora robót – także właściciela nieruchomości zabudowanej spornym obiektem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. Przedmiotowa nieruchomość położona w K. składająca się m. in. z działki ewidencyjnej nr [...] (która jest zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem) oraz przyległej działki nr [...], stanowi własność Gminy L., która z tej przyczyny legitymuje się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Zdaniem MWINB, organ I instancji trafnie przyjął, że z uwagi na lokalizację spornego obiektu na działce nr [...], obiekt ten nie oddziałuje na działki sąsiednie stanowiące własność osób trzecich, co w realiach analizowanego przypadku wyklucza udział w sprawie w charakterze stron właścicieli nieruchomości sąsiednich. MWINB przed ferowaniem własnego rozstrzygnięcia, w oparciu o dokonaną analizę treści wpisów zamieszczonych w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...], a udostępnionych publicznie w internetowej Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, potwierdził aktualność ustalonego przez PINB właściciela wzmiankowanej wyżej nieruchomości gruntowej. Za strony postępowania trafnie uznani zostali nadto K. M. i G. M.. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez PINB wskazujące na to, iż to skarżący byli inwestorami przedmiotowego obiektu, tym bardziej, że skarżący sami tej okoliczności nie kwestionowali, a wręcz ją potwierdzili. Dla zidentyfikowania skarżących jako inwestorów budynku bez znaczenia pozostawała okoliczność, że Gmina L. wybudowała i doprowadziła do przedmiotowej nieruchomości wodociąg wraz z punktami poboru wody, negując swoje sprawstwo co do udziału w wznoszeniu innych obiektów budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego wodociąg stanowi odrębny od budynku objętego zaskarżoną decyzją obiekt budowlany i już z tej przyczyny obciążanie przez skarżących współodpowiedzialnością za analizowaną w sprawie samowolę budowlaną Gminy L. nie jest zasadne. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na to, że organ I instancji błędnie przypisuje inwestorowi także status "właściciela" przedmiotowego obiektu budowlanego. Pojęcie właściciela obiektu należy każdorazowo ustalić na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ I instancji pominął w tym kontekście rozważenie implikacji wynikających z określonego statusu prawnorzeczowego spornego budynku jako części składowej nieruchomości gruntowej, z którą jest on trwale związany. Zgodnie z art. 47 § 1 kodeksu cywilnego, dalej k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, a stosownie zaś do art. 48 k.c. do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Wyrażona w ten sposób przez ustawodawcę zasada superficies solo cedit sprowadza się do konkluzji, że prawo własności nieruchomości ziemskiej rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale z nią złączone (w tym zarówno budynki jak też budowle). Skoro więc pozostaje w sprawie niesporne, że analizowany budynek pozostaje trwale związany z gruntem, to z tej przyczyny obiekt ten – w sensie własnościowym – stanowi część składową gruntu, na którym został wzniesiony, tj. własność Gminy L..

Zdaniem organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny co do zasady uprawniał do przyjęcia, że likwidacja skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna następować w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. MWINB uznał, że sporny budynek mieszkalny stanowi obiekt budowlany wybudowany od podstaw w warunkach samowoli budowlanej. W rezultacie przeprowadzonych przez PINB dowodów istnieją podstawy do przyjęcia, że zrealizowany obiekt w obecnym stanie powstał w przedziale czasowym przypadającym na lata 2003 – 2009, a nie jak twierdzili skarżący – w latach 70 XX. Zdaniem MWINB nie zasługują na wiarę twierdzenia, że sporny budynek powstał w latach 70-tych XX w. Zarzuty te nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym, a skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na tę okoliczność. Ich twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym tzw. nieosobowym materiale dowodowym, którego wiarygodność, w ocenie organu II instancji, nie budzi żadnych wątpliwości. Jak wynika bowiem z analizy i porównania pozyskanych w toku postępowania: zdjęć lotniczych wykonanych w 1976 r. i 1997 r. oraz ortofotomapy spornego terenu wykonanej w 2003 r. z ortofotomapą pochodzącą z 2009 r., nadesłanych przez Głównego Geodetę Kraju, jeszcze w 2003 r. w miejscu obecnie zlokalizowanego budynku znajdowały się zabudowania o innych parametrach niż obecny obiekt. Budynek w obecnym stanie, objęty niniejszym postępowaniem, został uwidoczniony dopiero na ortofotomapie z 2009 r. Tym samym, w ślad za ustaleniami PINB, za okres budowy spornego budynku mieszkalnego należało przyjąć przedział czasowy pomiędzy 2003 r. a 2009 r. Zdaniem MWINB nie zasługują na wiarę zeznania i twierdzenia skarżącej, że przedmiotowy budynek powstał w latach 70 XX w. Niewiarygodność tych twierdzeń co do rzeczywistej daty budowy spornego budynku wyłania się zwłaszcza w zestawieniu z nieosobowym materiałem dowodowym, najbardziej obiektywnym, bo nie pochodzącym od którejkolwiek ze stron. Zdaniem organu odwoławczego skarżący chcieli przedstawić wersję korzystną dla siebie, a nie rzeczywisty stan rzeczy. Zdaniem MWINB, nie sposób podzielić zarzutów podniesionych w odwołaniu co do rzekomego błędu w ustaleniach odnoszących się do daty budowy przedmiotowego budynku. W analizowanym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, że co do zasady w świetle art. 7 i 77 §1 k.p.a., to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Obowiązek ten nie ma jednak charakteru absolutnego, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji dysponując dowodem w postaci zdjęć lotniczych organ I instancji miał wszelkie podstawy by przyjąć, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, że realizacja spornej inwestycji nastąpiła we wskazanym w zaskarżonej decyzji przedziale czasowym. Organ odwoławczy podkreślił, iż ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy nie pozbawiał skarżących możliwości składania wniosków o przeprowadzenie określonych dowodów, czy też samodzielnego przedkładania dowodów na poparcie własnych twierdzeń, szczególnie, jeśli leżało to w ich interesie. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności wzniesienia przedmiotowego budynku w obecnym stanie latach 70-tych, a zgromadzony materiał dowodowy taką wersję w ogóle wyklucza. Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie był zobowiązany z własnej inicjatywy prowadzić dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

MWINB wskazał dalej, że pomimo tego, iż w spornym miejscu na gruncie mogły istnieć wcześniej, zabudowania mieszkalno-gospodarcze (co potwierdza zdjęcie lotnicze z 1997 r.), to kwestia ta pozostaje bez wpływu na zmianę przyjętego trybu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, ponieważ obecne parametry budynku wskazują na ewidentną zmianę powierzchni zabudowy uwidocznioną na omówionym materiale zdjęciowym z lat 1997 – 2009, udostępnionym przez Głównego Geodetę Kraju. Zasadny jest zatem w przekonaniu MWINB wniosek, że istniejący wcześniej w tym miejscu na gruncie obiekt został rozebrany lub przynajmniej musiałby być w sposób istotny przebudowany i rozbudowany, a co za tym idzie w sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zostanie następnie przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania regulacja przejściowa z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odsyłająca do stosowania przepisów obowiązującej poprzednio ustawy przy ocenie samowoli. Jeżeli bowiem obiekt zrealizowany został w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995 r. choćby nawet przystąpiono do jego użytkowania (nielegalnie), a następnie po tej dacie był on nadal samowolnie przebudowywany lub rozbudowywany, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany bez wymaganego pozwolenia po tej dacie przez samego inwestora. Zdaniem MWINB zapoczątkowany w określonej dacie i utrzymujący się przez pewien okres czasu stan samowoli budowlanej ma z natury rzeczy charakter ciągły. Z tej przyczyny ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. Wnioski co do stanu faktycznego poczynione w relewantnym zakresie przez organ I instancji, a oparte na analizie zgromadzonych dowodów, MWINB uznał za własne z omówionym zastrzeżeniem, odnoszącym się do innej – nawet późniejszej niż przyjął to organ I instancji - daty budowy spornego budynku o obecnych parametrach i położeniu na gruncie.

Zdaniem organu odwoławczego również ustalenia organu I instancji odnoszące się do dokonanej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych były co do zasady prawidłowe. Przez budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. należy rozumieć m. in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 p.b.). Organ odwoławczy podzielił również co do zasady wniosek, iż budowa spornego budynku nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, a to wobec przyznanego przez samych inwestorów faktu, że nie pozyskali oni formalnoprawnej zgody właściwego organu na wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił, że realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., która w ustalonym przedziale czasowym realizacji robót nie była zwolniona z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do przedmiotowego budynku – jako inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, a realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie – winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 p.b.

Dalej organ odwoławczy podał, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w obecnym stanie prawnym co do zasady nie jest orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem (uregulowanym w art. 48 – 49 p.b.) mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 p.b. sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 p.b. powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną.

MWINB wyjaśnił, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania uznał za właściwe wdrożyć procedurę legalizacyjną przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. W konsekwencji PINB co do zasady trafnie zobowiązał inwestorów spornej budowy do wstrzymania robót i przedłożenia dokumentów w celu legalizacji inwestycji. Organ I instancji wyznaczył też inwestorom stosowny termin do przedłożenia żądanych dokumentów. Bezspornym pozostaje, że zobowiązani K. M. i G. M. nie przedłożyli w zakreślonym terminie któregokolwiek z wymaganych od nich dokumentów, celem wykazania przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli. Nie wnosili też o prolongatę wyznaczonego w tym celu przez PINB terminu. Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie przez podmiot zobowiązany obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozważenia dopuszczalności legalizacji samowoli, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest orzec o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b.

Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo uczynił skarżących adresatami obowiązku z art. 48 p.b. Organ odwoławczy przypomniał, że przewidziana w art. 52 p.b. kolejność osób zobowiązanych do wykonania określonych obowiązków nie ma charakteru przypadkowego. Umieszczając osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu, ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor jako sprawca tych wykroczeń. Adresatem decyzji rozbiórkowej winien być ten, który w dacie orzekania o rozbiórce posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istnieją jednak sytuacje, w których nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Zdaniem MWINB nie ma ekonomicznego ani społecznego uzasadnienia kierowanie ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody. Zdaniem MWINB, skoro w realiach przedmiotowej sprawy okazało się, że inwestorami obiektu są skarżący, to zasadnie orzeczony obowiązek rozbiórki winien obarczać właśnie skarżących. Właścicielem gruntu, na którym wykonano przedmiotową samowolę budowlaną, jest Gmina L., która w toku sprawy podkreślała, że nie brała udziału w procesie inwestycyjnym realizowanym przez skarżących, nie zezwoliła nigdy na budowę spornego obiektu. Nie można również twierdzić, że skierowany do inwestora nakaz rozbiórki będzie niewykonalny z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość znajduje się we władaniu inwestora, a właściciel nieruchomości nie wyraził sprzeciwu co do udostępnienia nieruchomości w celu likwidacji skutków samowoli. Organ odwoławczy zaznaczył, iż podnoszone w odwołaniu okoliczności związane z wprowadzeniem programu integracyjnego na lata 2014 – 2020 nie uchylają ani nie modyfikują postanowień bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie odnoszącym się do likwidacji skutków budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szlachetne pobudki nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. Organ I instancji wydając więc powtórne postanowienie nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r. o wstrzymaniu robót i nakazaniu skarżącym przedłożenia dokumentów w celu legalizacji inwestycji, nie miał obowiązku tak określać terminu dostarczenia dokumentów, aby umożliwić skarżącym skorzystanie z dotacji w ramach w/w programu. Akcentowana w odwołaniu kwestia dopuszczalności pozyskania ewentualnej dotacji na potrzeby legalizacji przedmiotowego budynku pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Zdaniem MWINB, organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku prawnego, aby przy wdrażaniu procedury legalizacyjnej uzależniać określenie terminu dostarczenia niezbędnej dokumentacji od tego, w jaki sposób inwestor samowoli budowlanej zechce jej opracowanie sfinansować. Skarżący nie podjęli jakichkolwiek nakazanych prawem działań zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Co więcej, przed upływem wyznaczonego w postanowieniu z dnia 24 listopada 2016 r. terminu nie zgłaszali organowi I instancji nawet zamiaru skorzystania ze środków wspomnianego programu w celu opracowania niezbędnej dokumentacji; nie wnioskowali też o prolongatę terminu.

Od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K. M. i G. M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na ich niezgodność z prawem. Skarżący podali, że nie umieją pisać i nie potrafią dostatecznie zrozumieć tekstu pisanego, zaś skargę redaguje im sąsiad. Trudno było im zatem także zrozumieć cokolwiek z uzasadnienia wydanych decyzji. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu na rozprawie 6 czerwca 2019 r. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie kosztów pomocy prawnej. Wcześniej – w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2019 r. – pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi, wskazując na naruszenie: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.; art. 6, 8, 10 § 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a., art. 28 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji, a w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości K., gmina L., woj. małopolskie, o wymiarach rzutu poziomego: długość 10,56 m, szerokość: 3,58 m, konstrukcji murowanej, na fundamencie, trwale połączonego z gruntem, z dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym. Kontrolując tę decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 lipca 2017 r.

W ocenie Sądu, popełnione przez orzekające organy administracji uchybienie polega na zaniechaniu należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasadniczą bowiem kwestią, podlegającą dokładnemu wyjaśnieniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest, poza precyzyjnym określeniem obiektu objętego tym postępowaniem – ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Podmiotem tym – stosownie do art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.) może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie orzekające organy nadzoru budowalnego uznały, iż podmiotami zobowiązanymi do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki są skarżący K. M. i G. M., którzy – jak założyły organy – byli inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego. Stwierdzenie to jednak, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Wskazać bowiem trzeba, iż zasadniczą podstawą ustalenia powyższej okoliczności stanowił dowód w postaci przesłuchania skarżących, utrwalony w protokole nr [...] z 26 października 2016 r. (k. 84-85 akt adm.). Forma tego protokołu wskazuje jednak, że na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne skarżący nie zostali należycie przesłuchani. Przedmiotowy protokół zawiera bowiem przygotowane uprzednio równoważniki zdań, przy których zamieszczono lapidarne treści pochodzące od przesłuchiwanych. Dotyczyły one kwestii: rodzaju obiektu budowlanego, daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, inwestora obiektu, jego właściciela, władającego oraz pozwolenia na budowę. Należy tu zwrócić uwagę, że jako datę rozpoczęcia robót budowlanych wskazano jedynie: "40 lat temu", co jest określeniem ogólnikowym, nieprecyzyjnym. Brak jakichkolwiek informacji o sukcesywnej budowie obiektu, jaka – wedle organów – miała mieć miejsce w latach 2003 -2009. Protokół ten nie wskazuje więc, aby prowadzący postępowanie organ administracji zadawał skarżącym otwarte pytania, pozwalające w formie swobodnej wypowiedzi ustalić miarodajną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie konieczne tymczasem było umożliwienie skarżącym wyrażenia nieskrępowanej wypowiedzi odnośnie wszystkich kluczowych dla sprawy zagadnień. Przykładowo wskazać można w tym zakresie na potrzebę wyjaśnienia okoliczności dotyczących ustalenia uprawnień skarżących do korzystania z przedmiotowego budynku, a także wszelkich danych dotyczących osób mogących dysponować wiedzą o przedmiotowej budowie (rodzina, sąsiedzi), w tym wykonujących roboty budowlane i wykończeniowe. Pozwoliłoby to na pełniejsze wyjaśnienie osoby inwestora i czasu, kiedy budowa miała miejsce. W przedmiotowym protokole z dnia 26 października 2016 r. brak swobodnej wypowiedzi skarżących, a w końcowej jego części utrwalona została jedynie dodatkowa zdawkowa informacja udzielona przez skarżących, że obiekt powstał w miejscu starych zabudowań mieszkalno-gospodarczych, które przed przystąpieniem do robót zostały rozebrane. Orzekające organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie tego aspektu sprawy, co może rzutować na ustalenia zarówno co do osoby inwestora (współinwestora) samowoli budowlanej, jak też daty jej realizacji.

Organ I instancji ustalił (str. 5 decyzji, k. 92 akt adm.), że cyt.: "W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestorem wybudowanego obiektu budowlanego są P. K. i G. M.. Pomoc materialna gminy czy też innych podmiotów nie przesądza, że Gmina tym samym stała się współinwestorem wybudowanego obiektu budowlanego. Za całość procesu budowlanego – organizacja pracy, zakup materiału, pozyskanie materiału z opieki społecznej itp. – odpowiadali Państwo K. i G. M.. Będący również do chwili obecnej użytkownikiem i władającym przedmiotowym obiektem budowlanym". Ustalenia te zaakceptował organ odwoławczy, nie wskazując przy tym na dowód będący ich podstawą. Fakty takie nie wynikają tymczasem ani z protokołu z dnia 26 października 2016 r., ani z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej przez organ. Organy, przypisując skarżącym K. M. i G. M. rolę inwestora odpowiadającego za całość procesu budowlanego (organizację pracy, zakup materiału, pozyskanie materiału z opieki społecznej itp.), nie podjęły żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie, czy Gmina L. była i – ewentualnie – w jakim zakresie w przeszłości zaangażowana przy spornej budowie, gdy tymczasem organ wskazuje na kwestię pozyskania materiału z opieki społecznej. Niewątpliwie zaś fakt zakupu materiałów budowlanych (o ile miał miejsce), winien zostać odzwierciedlony w stosownych ewidencjach księgowych prowadzonych przez Gminę, zaś samo dostarczenie (przekazanie) tych materiałów winno odbyć się w formie, która zapewne zostałaby utrwalona i mogłaby obecnie służyć weryfikacji ustalanej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Brak czynności organów nadzoru budowlanego w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego sprawy. Dostrzec przy tym należy, iż w okolicznościach sprawy nie jest wykluczone, że Gmina L. mogła w przeszłości udzielać wsparcia (czy też współuczestniczyć) przy budowie spornego obiektu, skoro jest niewątpliwe, że uzbroiła przedmiotową działkę (której dodatkowo jest właścicielem) w konieczne media (wodociąg wraz z punktami poboru wody). Organ wskazał bowiem, że cyt: "Dla zidentyfikowania skarżących jako inwestorów budynku bez znaczenia pozostawała okoliczność, że Gmina L. wybudowała i doprowadziła do przedmiotowej nieruchomości wodociąg wraz z punktami poboru wody (...)". Wynika z tego, że Gmina czyniła nakłady pozwalające korzystać z wody na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Nadto ustalenie wskazywanej okoliczności mogłoby także pozwolić na zweryfikowanie daty budowy spornego obiektu. Jest to szczególnie istotne z uwagi na niewątpliwy brak wyrazistości zdjęć lotniczych zalegających w aktach administracyjnych, a pochodzących od Głównego Geodety Kraju, i niejednoznaczność wniosków płynących z ich analizy w zakresie przyjętej daty budowy. Brak też w aktach oryginalnych kolorowych fotografii samego budynku, zalegają jedynie niewyraźne szaro – białe kserokopie zdjęć (k. 13-14 akt adm.).

Z uwagi zaś na podkreślany przez skarżących brak należytego rozumienia języka polskiego i brak rozeznania w prowadzonym z ich udziałem postępowaniu administracyjnym, postępowanie dowodowe winno być prowadzone ze szczególną starannością i przy możliwie szerokim podejmowaniu z urzędu koniecznych dowodów, łącznie z ich poszukiwaniem. Organ winien, w zależności od okoliczności, rozważyć przesłuchanie sąsiadów skarżących, ewentualnych współmieszkańców przedmiotowego budynku, bądź osoby/osób z kręgu rodziny skarżących czy też rozważyć pomoc tłumacza, by umożliwić skarżącym swobodną, nieskrępowaną wypowiedź.

W art. 10 § 1 k.p.a. została sformułowana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Udział strony w czynnościach procesowych nie jest tożsamy z samą jej obecnością przy ich podejmowaniu, ponieważ chodzi o coś więcej – o to, by miała ona rzeczywistą możliwość obrony swoich interesów (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014, s. 584). Zważywszy na akcentowany w skardze brak biegłej znajomości języka polskiego i nieumiejętność pisania, istnieją wątpliwości co do tego, czy skarżący – nawet gdy byli obecni przy czynnościach procesowych – mieli realną możliwość brania w nich udziału i obrony swoich interesów. A tylko przy spełnieniu tego warunku można by uznać, że wymogom wynikającym z zasady statuowanej w art. 10 § 1 k.p.a. uczyniono zadość.

Zarzuty skargi, sprecyzowane w toku postępowania, Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. Zważywszy na podjęte rozstrzygnięcie, analiza pozostałych zarzutów skargi stała się zbędna tudzież przedwczesna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedstawionym zakresie, z uwzględnieniem zaprezentowanych wyżej ocen prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. – orzekł jak w sentencji.