Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 57/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 listopada 2021 r. nr SKO.4120.364.21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. nr SKO.4120.364.21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 22 września 2021 r., znak: 6730.30.2021, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na działkach o nr [...], [...] i [...], obręb D., gm. Z..

Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 lipca 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 22 września 2021 r., znak: 6730.30.2021, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ inwestycja nie będzie realizowana na gruncie leśnym.

Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że lokalizacja elektrowni słonecznych (nazywanych również farmami fotowoltaicznymi), co do zasady, odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Jednakże w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to lokalizacja elektrowni słonecznej odbywa się poza "władztwem planistycznym", w oparciu o przepisy szczególne normujące poszczególne dziedziny życia w obszarze społeczno-gospodarczym.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja jest zaliczana do instalacji odnawialnego źródła energii i zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w toku analizowania przesłanek warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na określonej nieruchomości ograniczona jest wyłącznie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. W opinii Kolegium analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Organ podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. W decyzji lokalizacyjnej przesądza się bowiem jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na nieruchomości. Pojęcie działki ewidencyjnej ma ponadto uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Przepisy ustawy mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia u zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Kolegium stwierdziło w dalszej kolejności, że teren inwestycji stanowią działki nr [...], nr [...] i nr [...] w ich ewidencyjnych granicach. Z danych z rejestru gruntów z dnia 7 lipca 2021 r. wynika, że na działce nr [...] występują m.in. grunty leśne Ls klasy VI o pow. 0,2100 ha. Są to grunty chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, dalej: u.g.r.l.). Występowanie na nieruchomości gruntu leśnego w aspekcie niniejszej sprawy oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może tymczasem zmieniać przeznaczenia gruntu. Niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu dla gruntów rolnych - zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepisy u.g.r.l. nie przewidują odstępstwa od uzyskania wspomnianej zgody w przypadku gruntów leśnych. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny, zdaniem Kolegium, spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich oraz możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach leśnych stanowiących użytki leśne klasy LsVI, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu określonego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który nie obejmuje klasy o użytku LsVI, jak również przez uznanie, iż pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził wyraźne rozróżnienie tych pojęć;

c) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009728/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. poprzez ich wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki, a nie do jej części, określonej przez wnioskodawcę oraz przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej, na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany;

b) art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wadliwej wykładni poprzez stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Obowiązujące przepisy nie wskazują bezpośrednio, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie", które to pojęcie jest stosowane obok pojęcia "działka". Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki.

Strona skarżąca podkreśliła, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie będzie mieć art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której może ona być realizowana. Co za tym idzie, w owym zakresie nie jest zasadny argument, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczonych na nim granicach inwestycji, teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami oznaczonymi symbolem klasy innej niż LsVI, a co za tym idzie nie jest dla niego wymagane uzyskanie zgody na jego przeznaczenie na cele nieleśne.

Ponadto, w opinii strony skarżącej Kolegium pominęło jednocześnie prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z powyższą Dyrektywą organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju.

Wobec powyższego zdaniem strony skarżącej skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach ww. kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zauważyć należy, iż skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie działek o nr [...], [...] i [...], obręb D., gm. Z..

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej także jako: "u.p.z.p.".

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie nieruchomości – działek o nr [...], [...] i [...], obręb D., gm. Z., a jako teren inwestycji wskazała część ww. nieruchomości.

Zasadniczym źródłem sporu w niniejszej sprawie jest odmienne przyjęcie przez skarżącą Spółkę oraz organy administracji, co należy rozumieć przez "teren" inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej powoływana jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub owane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto, jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania pozostają zgodne co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.), co skutkuje uznaniem, iż w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku Spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się granicą działek ewidencyjnych, ale obejmują jedynie ich fragmenty.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., II SA/Łd 269/21, CBOSA).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wg stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji obu instancji) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przepisie tym jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Niemniej jednak powyższa regulacja nie oznacza, że ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Argumentem potwierdzającym powyższe rozumowanie jest także treść § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wg stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji obu instancji), z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Również przepisy § 4-8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; CBOSA). Tym samym Sąd podziela stanowisko Kolegium.

Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również okoliczność (co wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii przedwstępnej umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2021 r., zawartej pomiędzy skarżącą spółką a właścicielem działek nr [...], [...], [...]), wedle której dzierżawca jest zainteresowany objęciem części nieruchomości o powierzchni nie większej niż 1,89 ha (czyli de facto całej nieruchomości – uwaga Sądu), do używania i pobierania pożytków na czas oznaczony w celu posadowienia na niej elektrowni fotowoltaicznej wraz z oprzyrządowaniem i urządzeniami dodatkowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą, a następnie eksploatacją tych urządzeń (§ 1 ust. 2 umowy). W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącej spółki, że owana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działki, która nie stanowi użytku leśnego, nie jest wiarygodna.

Przy tak sformułowanym wniosku, dotyczącym inwestycji przewidzianej do realizacji jedynie na fragmentach działek nr [...], [...] i [...], organy administracji zasadnie uznały, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych zamiarem zmiany zagospodarowania. Dodatkowo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co szczegółowo zostało wyjaśnione w podlegających kontroli decyzjach organów administracji.

Otóż, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W przedmiotowej sprawie na działce wchodzącej w skład inwestycji, tj. działce nr [...], występują m.in. grunty leśne Ls klasy VI o pow. 0,2100 ha. Grunty te nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i niezależnie od ich powierzchni podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Słusznie przy tym zauważyło Kolegium, że lokalizacja inwestycji na działce stanowiącej choć w części grunt leśny spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny, co w okolicznościach niniejszej sprawy jednocześnie świadczy o naruszeniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, wedle których w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., a tym samym brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. ze względu na pominięcie w rozważaniach organów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Sądu organy obu instancji nie kwestionowały zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, zaś odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków określonych w przepisach u.p.z.p. Rozbieżność linii orzeczniczej co do interpretacji pojęć "teren" oraz "działka" w ocenie Sądu nie może zostać uznana za brak jednoznacznych przepisów w prawie krajowym, skutkujący koniecznością dokonywania ich wykładni prawa w sposób korzystny do rozwoju odnawialnych źródeł energii (Wyrok WSA w Łodzi z 25.02.2022 r., II SA/Łd 837/21, CBOSA).

Z tych samych względów, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto, wskazać należy, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.

W postępowaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 k.p.a. w postaci naruszenia równości wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza ponadto pozostałych norm prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy też materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., a uzasadnienia decyzji organów administracji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób jasny wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego, wyjaśniły także podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, które miały zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

dc