Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 263/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019-2020 na dziecko J.S. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta C. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta L., w imieniu którego działa Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Gminą Miasta L. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. a Gminą Miasta C. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w C. przez wskazanie Gminy C. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P.S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019-2020 na dziecko J.S. .

We wniosku organ wskazał, że miejscem zamieszkania P.S. od maja 2019 r. jest miejscowość C., ul. [...], która przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i tam też jest jej centrum życiowe. Z pisma Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r. wynika zaś, że nigdy nie była zameldowana w lokalu przy ul. [...] w L. .

Organ podał, że budynek położony w C. przy ul. [...] stanowi własność Miasta [...]. Zakupiony został w ramach programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 pod nazwą "Poprawa warunków mieszkaniowych społeczności romskiej". Na podstawie umowy użyczenia z [...] maja 2019 r. P.S. posiada tytuł prawny do ww. budynku. Zwrócił także uwagę, że [...] maja 2019 r. pomiędzy Miastem L. a P.S. zostało zawarte porozumienie w sprawie rozwiązania umowy najmu lokali mieszkalnych położonych w L. przy ul. [...] i przy ul. [...], w którym uprzednio zamieszkiwała.

W ocenie organu, obecnie centrum interesów życiowych P.S. koncentruje się na terenie miejscowości C., nie jest ona związana z miejscowością L., w której wcześniej zamieszkiwała, nie zamierza również tam powracać. Wynika to z faktu zawarcia z Miastem L. umowy użyczenia na czas nieokreślony nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w C. przy ul. [...]. Potwierdza to również złożenie przez nią do Urzędu Miejskiego w C. zgłoszenia pobytu stałego siebie i dziecka pod ww. adresem, czy też złożona deklaracja do lekarza pierwszego kontaktu w Ośrodku Zdrowia w C., a także zarejestrowanie jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r.). Burmistrz Miasta L. wskazał również, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. uchylił odmowną decyzję Burmistrza Miasta C. i orzekł o zameldowaniu P.S. i jej córki na pobyt stały w C. przy ul. [...].

Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że rodziny zamieszkujące przy ul. [...] w C. złożyły wniosek o zawarcie umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków z tej nieruchomości, a także deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy C. Nadto dziecko jednej z rodzin romskich mieszkających przy ul. [...] zostało zapisane do Szkoły Podstawowej w C.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kierownika MOPS z L. uznać należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku P.S. o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C., wniósł o jego odrzucenie, względnie o wskazanie Burmistrza Miasta L. jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku P.S.

Organ podniósł, że koniecznym warunkiem wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wydanie przez organ administracyjny ostatecznego postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a., otwierającego organowi, któremu sprawa była przekazana, prawo do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jako niedopuszczalny winien zostać odrzucony.

Uzasadniając natomiast stanowisko co do właściwości Burmistrza Miasta L. do rozpoznania wniosku P.S. podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że osoby objęte wnioskiem przebywają (chociażby czasowo) w budynku przy ul. [...] w C., skoro nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w tej materii. Nie dokonano także ustalenia miejsca tzw. centrum życiowego osób meldowanych, ośrodka ich interesów osobistych i majątkowych. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie ustalono, ani nie przeprowadzono dowodów, gdzie (czy pod podanym adresem) osoba wnioskująca rzeczywiście mieszka, nocuje, spożywa posiłki lub wypoczywa, czy też przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble) albo przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, wreszcie czy utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, gdzie przyjmuje lub nadaje korespondencję; nie wiadomo, gdzie realizowany jest ewentualny obowiązek nauki, gdzie wnioskodawca pracuje, robi zakupy i korzysta z codziennych usług oraz opieki medycznej.

Organ podniósł, że nie jest wystarczające samo przebywanie wnioskodawcy pod danym adresem, w budynku który mógłby w ogóle służyć zamieszkaniu (nawet, gdyby przebywanie to zostało stwierdzone), lecz koniecznym pozostaje jeszcze zamiar stałego pobytu, w sensie utworzenia w konkretnym miejscu tzw. centrum życiowego, którego to faktu w żaden sposób nie ustalono.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, nie mniej istotnym dla ustalenia miejsca zamieszkania, pozostaje rozstrzygnięcie o niemożliwości realizacji zadań własnych gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej w wykorzystaniem budynków zakupionych poza obszarem danej gminy. Organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2018 r. I OSK 2729/17, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta L., na podstawie której Burmistrz Miasta L. dokonał zakupu budynku w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że Miasto L. nie ma prawa do realizowania zadania w zakresie gospodarki mieszkaniowej przy wykorzystaniu budynku zakupionego na terenie innej gminy. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały na gruncie prawa cywilnego skutkuje nieważnością umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 2015 r. przy ul. [...] w C., jako dokonanej przez Burmistrza Miasta L. bez wymaganego umocowania, o jakim mowa w art. 103 § 1 k.c. i każdej umowy oddającej we władanie wnioskodawcy przedmiotową nieruchomość. Można więc przyjąć, że brak jest obecnie tytułu prawnego do zajmowania przez P.S. lokalu, co z kolei budzi dalsze wątpliwości co do jej zamieszkiwania pod wskazanym adresem.

Organ stwierdził, że powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, że to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. jest podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku P.S. Nie można bowiem uznać za dopuszczalne ustaleń zamieszkania w danym miejscu w oderwaniu od niezgodnych z prawem działań organu władzy (Burmistrza Miasta L.), który, nie respektując wyroków sądowych, podejmuje próbę "przerzucenia" mieszkańców miasta L. do nieruchomości położonej w C.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta C., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku P.S. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019-2020 na dziecko J.S.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że błędne jest stanowisko Burmistrza Miasta C., że jedynie ostateczne postanowienie, wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., otwiera organowi, któremu sprawa była przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Argumentacja ta oparta jest bowiem na nieobowiązującej już treści art. 65 § 1 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przekazanie podania (wniosku) następuje więc w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny.

W niniejszej sprawie P.S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019-2020 na dziecko J.S. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., który przekazał go do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w L., wskazując go jako właściwy w sprawie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. zwrócił powyższy wniosek do MOPS w C., który ponownie przesłał przedmiotowy wniosek do MOPS w L. Mając zatem na uwadze, że Kierownik MOPS w L., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta L., nie zgodził się ze stanowiskiem, że jest właściwy do rozpoznania wniosku, zasadnie skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta C., reprezentowanym przez Kierownika MOPS w C. Tym samym nie można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia przedmiotowego wniosku.

Przechodząc do rozpoznania zaistniałego sporu o właściwość zauważyć trzeba, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), z którego wynika, że wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 k.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na scentralizowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości nie oznacza zamieszkania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 k.c.

Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że P.S. w ogóle nie była zameldowana w lokalu przy ul. [...] w L. , a także podpisała na czas nieokreślony umowę użyczenia budynku mieszkalnego znajdującego się w C. przy ul. [...]. Ponadto zgłosiła siebie i swoją córkę na pobyt stały w C. pod ww. adresem i została tam zameldowana. O pobycie i skoncentrowaniu swoich spraw życiowych na terenie Gminy C. świadczy także złożenie przez nią deklaracji do lekarza pierwszego kontaktu w Ośrodku Zdrowia w C. jak również okoliczność zarejestrowania jej jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], tj. w urzędzie właściwym dla Gminy C.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie powyżej wskazane okoliczności świadczą o skoncentrowaniu przez P.S. swoich spraw życiowych i zamiarze stałego pobytu w C., a tym samym, o jej zamieszkiwaniu w tej miejscowości. Prowadzi to do uznania, że Burmistrz Miasta C. jest właściwy do rozpoznania jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

Zaznaczenia wymaga, że dla powyższej oceny nie mogła mieć znaczenia podnoszona przez Burmistrza Miasta C. okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. I OSK 2729/17, stwierdził nieważność uchwały, na podstawie której Miasto L. zakupiło nieruchomość w C., w której obecnie zamieszkuje P.S. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości, że jedynie miejsce zamieszkania stanowi o właściwości organu do rozpoznania wniosku w zakresie zasiłku rodzinnego. Tym samym, fakt naruszenia prawa przez Gminę L. w realizowaniu zadań własnych gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej z wykorzystaniem budynków zakupionych poza jej obszarem, nie mógł mieć znaczenia przy ustalaniu organu właściwego do rozpoznania wniosku o zasiłek rodzinny i dodatków do tego zasiłku.

Podkreślić jednocześnie należy, że w przypadku zmiany okoliczności w sprawie, w tym utraty tytułu prawnego do lokalu i zmiany miejsca zamieszkania P.S., zmianie może ulec właściwość organu do rozpoznania wniosku o zasiłek rodzinny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.