Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 959/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7; art. 2 pkt 1; art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] – część II w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. B. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część II w rejonie ulic: [...], [...] i [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie granic władztwa planistycznego gminy wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę proporcjonalności, jak również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części określającej przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania będącej jego własnością nieruchomości (działka nr ew. [...]).

Zarzut nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności przez Gminę L. skarżący uzasadnił przyjęciem takich rozwiązań planistycznych, w konsekwencji których realizacja na jego działce, ustalonego w planie przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne (1MW), będzie uzależniona od realizacji planowanej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...]

i [...], pomimo iż skarżący jest właścicielem działki, której wielkość, usytuowanie oraz kształt, stwarzają możliwość samodzielnej kompleksowej realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW) z usługami w parterach budynków oraz z parkingami wymaganymi dla tych funkcji, ponadto bez kolizji i jakiegokolwiek powiązania z terenami sąsiednimi. Zdaniem skarżącego, plan miejscowy został skonstruowany w taki sposób, że ustalenia w nim zawarte preferują istnienie tylko dwóch potencjalnych inwestorów (właścicieli gruntów) realizujących funkcję mieszkaniową MW: jednego - jako dysponującego prawem do całego terenu 1MW, drugiego - jako dysponującego prawem do całego terenu 2MW. Tym samym ustalenia tego planu wykluczają skarżącego jako samodzielnego inwestora realizującego na własnej działce planowaną na niej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W ocenie skarżącego o takich skutkach ustaleń planistycznych uchwalonego planu miejscowego świadczy treść § 13 ust. 6 pkt 10 i 11 tekstu uchwały, które określają zasady, na jakich dopuszczalne jest wykorzystanie terenu 1KS do bilansu miejsc parkingowych w ramach terenów oznaczonych symbolami 1MW i 2MW. W ocenie skarżącego rozwiązania przyjęte w planie tworzą niedopuszczalny prawnie mechanizm wymuszania na skarżącym sprzedaży jego działki na rzecz właścicieli sąsiednich nieruchomości, przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W ocenie skarżącego o wadliwości planu przesądza również sposób ukształtowania na jego działce granicy terenu 1MW przylegającego od strony zachodniej do obszaru planistycznego 1KS. Teren ten pomimo, że formalnie przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, jest zbyt wąski aby można było na nim zgodnie z prawem zlokalizować samodzielnie budynki wielorodzinne. Taka realizacja jest na tym fragmencie możliwa wyłącznie w ramach scalonych działek: skarżącego

i działki sąsiedniej nr [...]. Z kolei sugerowane przez gminę wykorzystanie opisanego wyżej fragmentu działki skarżącego pod zabudowę MW dodatkowo uniemożliwi zapewnienie obsługi komunikacyjnej przez ten teren pozostałej części działki położonej przy granicy pasa drogowego ul. [...]. W kontekście powyższych uwarunkowań projektowana obsługa komunikacyjna pozostałej części zabudowy wielorodzinnej 1MW na działce skarżącego jest możliwa praktycznie wyłącznie od strony zachodniej poprzez działki o numerach geodezyjnych [...] oraz [...].

Zdaniem skarżącego opisane rozwiązania planistyczne w sposób nieuzasadniony zmuszają go de facto do zbycia działki, w dodatku na niekorzystnych warunkach finansowych na rzecz podmiotów, które na mocy tego planu uzyskują możliwość niczym nie skrępowanej realizacji planowanej zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący podniósł, że zgłaszając uwagi i zarzuty do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu miejscowego przedstawił projekt ustaleń planistycznych oraz szkic niezbędnych przekształceń własnościowych, które to rozwiązania stwarzają dla jego działki możliwość samodzielnej kompleksowej realizacji całego zespołu budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ponadto bez kolizji i powiązania z terenami sąsiednimi. Rada Miasta odrzuciła jednak te uwagi.

W ocenie skarżącego nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności wyraża się również w przyjęciu w planie dla działki nr [...] takich rozwiązań planistycznych, w konsekwencji których jej potencjał ekonomiczny został obniżony, ponadto w sposób nieuzasadniony merytorycznie i prawnie oraz niewspółmiernie do pozostałych terenów objętych planem. Ponad [...] działki nr [...] jest planie przeznaczona pod funkcję KS - parkingową (ok. 0,25 ha) o znikomej wartości rynkowej, a tylko niecałe [...] pod funkcję MW - zabudowę wielorodzinną (ok. [...] ha), w tym fragment bez faktycznej możliwości samodzielnego usytuowania budynków. Jest to rozwiązanie obciążające nieruchomość skarżącego w sposób niewspółmierny w stosunku do działek sąsiednich o podobnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych. Zdaniem skarżącego istniejące uwarunkowania własnościowe pozwalają na przyjęcie takich rozwiązań planistycznych, gdzie wszystkie nieruchomości będą obciążone kosztami urbanizacji tego terenu proporcjonalnie, a jednocześnie z pełnym poszanowaniem prawa własności i w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnił, że chodzi mu o przypisanie do każdej z nieruchomości obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla projektowanej na niej zabudowy wielorodzinnej i usługowej, ponadto według ustalonego w planie wskaźnika. Przyjęty w planie sposób rozwiązania kwestii parkingów kosztem nieruchomości skarżącego nie wynika w najmniejszym stopniu z obowiązującego studium, nie jest też realizacją inwestycji celu publicznego, ponadto inwestycji niezbędnej w tym miejscu i w takim kształcie i o takiej funkcji. Problem zapotrzebowania na miejsca parkingowe na terenie objętym planem jest możliwy do rozwiązania bez naruszania prawa własności poprzez wykorzystanie do tego celu gruntów gminnych, bez konieczności zajmowania pod te funkcje terenów prywatnych.

Zdaniem skarżącego w przypadku zaskarżonego planu miejscowego w najmniejszym stopniu nie wykazano, że ustalone w tym planie ograniczenie prawa własności jego nieruchomości oraz obniżenie jej potencjału inwestycyjnego jest konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób, lub wynika w jakikolwiek sposób z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych dla tego terenu.

Skarżący podniósł, że Rada Miasta zaskarżoną uchwałą odrzuciła wszystkie jego zarzuty w całości, jednakże takie negatywne stanowisko nie zostało uzasadnione argumentami mającymi oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Umieszczone w uchwale uzasadnienie odrzucenia zarzutów ma charakter ogólnikowy i sformalizowany, nie zawierający odniesienia do meritum zgłaszanych zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy L. wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko, powołując się na fakt, że argumentacja skargi pokrywa się z zarzutami złożonymi w trakcie wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu, pełnomocnik Gminy podtrzymał w całości merytoryczne uzasadnienie rozpatrzonych negatywnie uwag skarżącego do projektu. W dalszych wywodach pełnomocnik stwierdził, że Gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie doszło do żadnych uchybień w procedurze uchwalania planu, a interes prawny skarżącego jest chroniony w ramach roszczeń przewidzianych w art. 36 u.p.z.p. W ocenie pełnomocnika Gminy, wbrew zarzutom skargi uprawnienia właścicielskie skarżącego zostały zachowane, ma on możliwość zagospodarowania

i zabudowy swojej działki w zakresie określonym ustaleniami planu miejscowego. Ograniczenia które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jeżeli mieszczą się w określonych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa

i nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Pełnomocnik Gminy podniósł, że wbrew zarzutom skarżącego, przeznaczenie części terenu objętego skargą pod parkingi nie narusza obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., bowiem w studium tereny te są przeznaczone pod intensywną urbanizację – intensywną zabudowę miejską bez rozgraniczania na poszczególne funkcje. Studium nie precyzuje szczegółowych rozwiązań planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż wbrew zarzutom w niej podniesionym w zakresie objętym zaskarżeniem, zakwestionowana uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, co powodowałoby konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest niesporna. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.; dalej jako: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotowa działka o nr ew. [...] jest własnością skarżącego, zaskarżona uchwała określa zasady dopuszczalnego prawnie zagospodarowania działki, determinując sposób wykonywania prawa własności. W tym sensie uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając go do wniesienia skargi do sądu, bez przesądzania w tym miejscu rozważań, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było prawnie usprawiedliwione.

Istota zarzutów skarżącego sprowadza się do nadużycia władztwa planistycznego gminy wskutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale rozwiązań ograniczających korzystanie z własności należącej do skarżącego działki nr [...] w sposób naruszający konstytucyjne zasady ochrony własności i proporcjonalności.

W związku z tak postawionymi zarzutami należy na wstępie przypomnieć pewne podstawowe założenia w zakresie sądowej kontroli władztwa planistycznego gminy, wypracowane w utrwalonym już orzecznictwie.

Po pierwsze, w orzecznictwie wskazuje się, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 1377/12).

Po drugie, ponieważ realizacja kompetencji planistycznych gminy wiąże się niejednokrotnie z ingerencją w sferę chronionych praw jednostki (na czele z prawem własności) podstawowym kryterium dopuszczalności jest zachowanie wymogów płynących z konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz nakazu proporcjonalności ingerencji. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne – uzasadnione interesem publicznym i nie ingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Spośród licznych orzeczeń wyrażających takie tezy można wskazać tytułem przykładu wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r. (II OSK 1339/12), w którym stwierdzono: "Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego

i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości

i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co (...) stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości".

W tym samym kontekście w orzecznictwie wskazuje się, że rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli)

i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Organy planistyczne powinny mieć na uwadze, że kreowanie poprzez plan polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 575/10; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 14 grudnia 2010 r., II OSK 2073/10; z 28 lipca 2011 r., II OSK 1001/11; z 12 września 2012 r., II OSK 1271/12; z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1119/14; wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2008 r., II SA/Gl 178/08; wyrok WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2013 r.,

II SA/Po 985/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 134/13.

Po trzecie, sądy podkreślają rolę należytego uzasadnienia aktów planistycznych, wykazującego zachowanie właściwych proporcji i rozważenie wszystkich kolidujących racji. Sądy wskazują, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15).

Po czwarte, fundamentalnym założeniem sądowej kontroli administracji jest kryterium legalności, zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W licznych orzeczeniach na tle analizowanej problematyki sądy bardzo wyraźnie podkreślają, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, gdyż prowadziłaby do wkroczenia w kompetencje organów gminy, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (por. przykładowo: wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., II OSK 840/12 i II OSK 841/12; wyrok WSA w Gdańsku z 9 lutego 2010 r., II SA/Gd 531/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 listopada 2009 r., II SA/Wr 678/08).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zarzuty nadużycia władztwa planistycznego są niezasadne, gdyż Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę, w zakresie objętym granicami skargi, dokonała prawidłowego wyważenia kolidujących interesów; uwzględniła interes skarżącego wyrażający się w ochronie własności jego działki nr [...]; nie wprowadziła ograniczeń w korzystaniu z tej działki, które naruszałyby zasadę proporcjonalności; uzasadniła w odpowiedni sposób, dlaczego przyjęła kwestionowane rozwiązania planistyczne i nie uwzględniła propozycji formułowanych przez skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała spełnia w stopniu odpowiednim do okoliczności sprawy przesłanki uwzględnienia interesu prawnego skarżącego

i przysługującego mu prawa własności działki nr [...]. Rada Miasta zrealizowała zatem obowiązek uwzględnienia prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie naruszyła granic kształtowania prawa własności skarżącego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) i nie ograniczyła w nieproporcjonalny sposób prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest uchwała wprowadzająca zmiany w planie miejscowym. Oceniając to, czy Rada Miasta w należyty sposób uwzględniła interes prawny skarżącego należy wziąć pod uwagę porównanie prawnych możliwości korzystania z prawa własności spornej działki z uwzględnieniem prawnych uwarunkowań przed zmianą oraz z takim stanem (takimi uwarunkowaniami), jakie wprowadza kwestionowana zmiana (zaskarżona uchwała). W aspekcie tego porównania oczywisty jest wniosek, że nowe rozwiązania są znacznie korzystniejsze dla skarżącego od dotychczasowych. W dotychczasowym planie ponad 60% działki skarżącego była przeznaczona pod tereny urządzeń komunikacyjnych (podstawowe przeznaczenie: parkingi), nieco ponad 38% pod terenu usług publicznych (realizacja obiektów oświaty), wreszcie nieco ponad 1% działki było przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej (to przeznaczenie utrzymano w uchwale zmieniającej plan). Zaskarżona uchwała znacząco rozszerzyła możliwości wykorzystania działki nr [...]: według nowych ustaleń planistycznych ponad 62% działki jest przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej, nieco ponad 36% na tereny obsługi komunikacyjnej.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonej uchwale sprawiają, że realizacja ustalonego w planie przeznaczenia terenu 1MW na obszarze działki skarżącego będzie uzależniona od realizacji planowanej zabudowy na sąsiednich działkach [...] i [...]. Nie wynika to z ustaleń dotyczących bilansu miejsc parkingowych – realizacja tego obowiązku jest dopuszczalna zarówno z wykorzystaniem obszaru 1KS (z zachowaniem zasad podziału tych miejsc między dwa obszary MW) jak również w wariancie wykorzystującym wyłącznie obszar MW.

Dotyczący tych kwestii § 13 ust. ust. 6 uchwały, określający zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, ma w punkcie 10 następujące brzmienie: "dopuszcza się przeznaczenie do 50% miejsc parkingowych w terenie IKS do bilansu miejsc parkingowych w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW". Z kolei punkt 11 analogicznie, dopuszcza przeznaczenie do 50% miejsc parkingowych w terenie 1KS do bilansu miejsc parkingowych w ramach terenu oznaczonego symbolem 2MW.

Argumentacja skarżącego na tle tej regulacji prowadzi do tezy, że tylko przy inwestycji zakładającej wykorzystanie całego terenu 1MW lub 2MW będzie można ustalić, w jakim zakresie do niezbędnego bilansowania miejsc parkingowych można wykorzystać obszar KS. Uzasadnienie tej tezy zostało bardziej wyartykułowane w zarzutach wniesionych przez skarżącego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pismo z [...] czerwca 2018 r.; akta adm. segregator III, brak numeracji kart). Skarżący wywodził w tym zakresie: "(...) powstaje bowiem pytanie, jak inwestor z terenu 1MW lub 2 MW dokona powyższego bilansu miejsc parkingowych jeżeli ja w sposób wyprzedzający nie podejmę realizacji na mojej działce funkcji 1KS i w ten sposób nie rozstrzygnę ilości miejsc parkingowych niezbędnych do takiego bilansowania, a w konsekwencji na jakiej zasadzie inwestor, bez takiego bilansu wymaganego zapisami planu miejscowego, otrzyma decyzje o pozwoleniu na budowę MW na swojej nieruchomości?".

Odnosząc się do tych argumentów należy stwierdzić, że z zapisów planu wynika prawna dopuszczalność, a więc możliwość, ale nie obowiązek wykorzystania obszaru KS do realizacji miejsc parkingowych wymaganych dla obszarów MW. Jeżeli zatem potencjalny inwestor nie uzyska tytułu prawnego dającego mu możliwość wykorzystania terenu KS, będzie musiał realizować obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych na swojej działce, czyli MW. Oczywiście, przy takich rozwiązaniach planistycznych, najbardziej opłacalna ekonomicznie z punktu widzenia jak najszerszego wykorzystania działek pod zabudowę (MW) wydaje się inwestycja kompleksowa, obejmująca jak największą część obszaru MW. Nie ma jednak prawnych przeszkód do realizacji przeznaczenia MW wyłącznie na poszczególnych działkach, a tylko taka ocena mieści się w zakresie kontroli sądu, która dotyczy legalności, a nie celowości czy słuszności przyjętych rozwiązań planistycznych. Sąd nie prowadzi rozważań abstrakcyjnych w sferze przyszłego, potencjalnie najlepszego w perspektywie ekonomicznej wykorzystania działek, jego rolą jest jedynie ocena, czy przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają prawnych determinant korzystania przez gminę z władztwa planistycznego, w tym zasad ochrony własności i proporcjonalności. Sąd może zatem zakwestionować racjonalność przyjętych rozwiązań, ale tylko w takim aspekcie, w jakim nieracjonalność postanowień planu stanowi naruszenie prawnie sformułowanych zasad jego tworzenia. Sąd nie dostrzega naruszenia takich prawnych reguł. Nawet jeśli rozwiązania przyjęte przez Gminę prowadzą do tego, że najbardziej opłacalna ekonomicznie staje się inwestycja obejmująca całość terenu MW, to nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu prawnych zasad tworzenia planu miejscowego. Co więcej, tego rodzaju rozwiązania kompleksowe wpisują się w wymóg realizacji ładu przestrzennego, to zaś jest główna determinanta prawna działań planistycznych gminy. Wśród kryteriów koniecznych do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wymienił na pierwszym miejscu wymagania ładu planistycznego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny w świetle definicji ustawowej oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeśli celem, jaki ma przyświecać prawodawcy miejscowemu jest ustalenie najbardziej optymalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego zasad wykorzystania dostępnej przestrzeni, to trudno zakwestionować legalność takich rozwiązań, które skłaniają do przyjmowania rozwiązań najbardziej kompleksowych (obejmujących większą ilość działek), nie wykluczając jednak w sensie prawnym dopuszczalności realizacji indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych, na poszczególnych działkach. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne oddziałują na ekonomiczne warunki opłacalności inwestycji, ale nie wprowadzają prawnych ograniczeń. Zarzuty skarżącego dotyczą w związku z tym nie tyle ograniczeń prawnych, ile korzyści ekonomicznych wykorzystania działek przy takich uwarunkowaniach prawnych, jakie stwarza nowy plan.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z tezą skarżącego, że przy przyjętych rozwiązaniach planistycznych nie może samodzielnie wykorzystać tego fragmentu działki, który jest objęty obszarem KS. Jeżeli skarżący w granicach swojej działki, do której przysługuję mu prawo własności, wykorzysta 50% terenu KS do bilansu miejsc parkingowych, to tym samym wykluczy możliwość wykorzystania tego obszaru do bilansowania miejsc parkingowych przez pozostałych właścicieli działek na obszarze 1MW. Takie rozwiązanie może być oceniane jako mniej opłacalne ekonomicznie, ale z pewnością jest prawnie dopuszczalne w świetle postanowień zaskarżonej uchwały.

Podobnie należy odnieść się do pozostających w tym samym aspekcie zarzutów, że skarżący nie może na cele budownictwa wielorodzinnego (MW) wykorzystać fragmentu swojej działki nr [...], przylegającego do obszaru 1KS od strony zachodniej. Z jednej strony organ w odpowiedzi na uwagi zgłoszone do projektu planu wskazywał, że po stronie zachodniej granicy KS pozostaje teren o szerokości 15 m. Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że w ramach tego fragmentu działki nr [...] o szerokości 15 m trzeba jeszcze umiejscowić dojazd, bo takie rozwiązanie przewidują zapisy planu. Tym niemniej jednak, nawet jeśli zgodzić się ze skarżącym, że nie będzie w pełni możliwe wykorzystanie tego fragmentu zgodnie z przeznaczeniem MW, to w pełni dopuszczalne prawnie jest wykorzystanie na ten cel pozostałego obszaru działki [...]. W związku z powyższym, podobnie jak w przypadku poprzedniego argumentu, od strony uwarunkowań prawnych, zachowana jest możliwość wykorzystania działki [...] na cele MW, a zmiana planu nie wymusza scalenia z działką [...]. Takie scalenie może być oczywiście pożądane, ale z ekonomicznego punktu widzenia, bo zapewnia lepsze wykorzystanie obydwu działek. To jednak pozostaje poza zakresem kontroli sądu, ograniczonej do kwestii legalności.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, iż analiza części graficznej planu nie potwierdza absolutnie tezy skarżącego, że obsługa komunikacyjna jego działki w zakresie pozostałej części działki zdatnej do wykorzystania na cele budownictwa wielorodzinnego (MW) jest możliwa wyłącznie od strony zachodniej, poprzez sąsiadujące działki nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, część graficzna planu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obszar MW na działce [...], leżący po zachodniej stronie obszaru KS jest wystarczający dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej. Ogranicza to możliwość wykorzystania tego pasa gruntu na cele MW, jednakże znów jest to kwestia oceny wykorzystania działki w aspekcie ekonomicznym, a nie w aspekcie ograniczeń prawnych. Takich ograniczeń Sąd nie stwierdził.

Konkludując Sąd stwierdza, że w aspekcie prawnym nie jest prawdziwa teza skarżącego, że realizacja przeznaczenia planistycznego na jego działce będzie uzależniona od realizacji takiego przeznaczenia na działkach sąsiednich. Takich prawnych ograniczeń nie ma. Realizacja konkretnych rozwiązań może być mniej lub bardziej korzystna ekonomicznie, nie mieści się to jednak w zakresie oceny legalności zaskarżonych postanowień planu. Postanowienia planu, które wpływają na ekonomiczną opłacalność korzystania z nieruchomości (np. spadek jej wartości) mogą mieć znaczenie z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 36 u.p.z.p. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Zdaniem Sądu istota zarzutów skarżącego sprowadza się do tego, że Rada Gminy mogła w odniesieniu do spornego obszaru przyjąć lepsze rozwiązania, zwłaszcza proponowane przez skarżącego w uwagach składanych do projektu planu, które to rozwiązania w lepszym stopniu odpowiadałyby interesom skarżącego.

Odnosząc się do tych argumentów należy po pierwsze jeszcze raz podkreślić, że sąd nie może oceniać celowości przyjętych rozwiązań, a jedynie ich legalność. Sąd może wkroczyć (stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały) tam, gdzie zostały naruszone przepisy prawa stanowiące prawne determinanty władztwa planistycznego gminy. W rozpoznawanej sprawie takich naruszeń sąd nie stwierdził. Nie można mówić ani o naruszeniu zasady ochrony własności, ani proporcjonalności – skoro prawodawca miejscowy wyjaśnił w wyczerpujący sposób, dlaczego nie uwzględnił uwag skarżącego zgłaszanych na etapie przygotowywania planu, o czym będzie jeszcze mowa w dalszych rozważaniach.

Po drugie, zwłaszcza na takim terenie, gdzie krzyżują się interesy właścicieli wielu działek, Gmina musi dążyć do równoważenia tych interesów, biorąc pod uwagę podstawową determinantę planowania przestrzennego – zachowanie ładu przestrzennego. W świetle przytoczonej wyżej definicji ustawowej (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) ład przestrzenny wyraża się nie tylko w kategoriach ekonomicznych umożliwienia właścicielowi jak najkorzystniejszego ekonomicznie zagospodarowania danej działki, trzeba również uwzględnić interes publiczny oraz interesy właścicieli innych działek.

Analiza załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały ("Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu") wskazuje, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planistyczne stanowią wyraz dążenia do zachowania równowagi różnych interesów, a nieuwzględnienie uwag skarżącego zostało wyczerpująco i przekonująco uzasadnione. Rada wyjaśniła w szczególności, że skarżący jako właściciel działki nr [...] może zgodnie z zapisami planu zrealizować inwestycje w granicach swojej działki; że § 13 ust. 6 pkt 10 i 11 w aspekcie prawnym dopuszcza, ale nie wymusza wykorzystania obszaru 1KS do zbilansowania miejsc parkingowych dla inwestycji podejmowanej na terenach 1MW lub 2MW; że "projektowany pas zabudowy mieszkaniowej na działce [...] wzdłuż zachodniej granicy terenu 1KS ma szerokość powyżej 15m więc zarzut o niemożliwości zlokalizowania tam zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest bezzasadny"; że "działka nr [...] ma zapewniony dostęp bezpośrednio z ul. [...] (planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KDD) zarówno w części która w projekcie MPZP przeznaczona jest pod funkcje mieszkaniowe wielorodzinne (1MW), jak i w części pod tereny parkingów i obsługi komunikacji (1KS). Nie jest konieczne zapewnienie dojazdu do przedmiotowej działki od zachodu poprzez działki [...] i [...]".

Jeszcze raz trzeba podkreślić, iż skarżący nie ma racji twierdząc, że jego interes został wyłącznie naruszony. Trzeba wziąć pod uwagę fakt, że postanowienia dotychczas obowiązującego planu w ogóle nie przewidywały przeznaczenia MW, zmiana przeznaczenia jest więc korzystna dla skarżącego. Oczywiście, patrząc wyłącznie przez pryzmat interesu skarżącego zmiana mogłaby być jeszcze bardziej korzystna (przy przyjęciu proponowanych przez niego rozwiązań). Problem w tym jednak, że to co najkorzystniejsze z punktu widzenia interesów skarżącego niekoniecznie jest równie korzystne z punktu widzenia interesu publicznego, w szczególności optymalnego wykorzystania przestrzeni, w sposób uwzględniający zarówno interesy obecnych właścicieli, ale również interes publiczny, interesy przyszłych inwestorów i interesy przyszłych klientów tych inwestorów. To wszystko jest istotą dążenia do zapewnienia ładu przestrzennego, optymalizacji wykorzystania przestrzeni z uwzględnieniem całego spektrum niejednokrotnie sprzecznych interesów.

W tym kontekście, analizując argumenty skarżącego odnoszące się do przedstawianych przez niego propozycji (z zastrzeżeniem, że poniższe uwagi nie odnoszą się do oceny celowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ale zmierzają do wykazania braku zasadności zarzutów naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą), Sąd zauważa, że przyjęte przez Radę Miasta rozwiązania planistyczne zakładają dwa istotne elementy, które pomija rozwiązanie proponowane przez skarżącego: po pierwsze, oddzielenie planowanego terenu MW od ulicy [...], charakteryzującej się dość znacznym natężeniem ruchu, obszarem zieleni towarzyszącej (ZT), stanowiącej wydzielenie wewnętrzne w ramach funkcji podstawowej. Po drugie, Rada uwzględniła obiekty podlegające szczególnej ochronie w postaci szpaleru lub pojedynczych drzew o szczególnych walorach przyrodniczych. Proponowane przez skarżącego rozwiązania, nie uwzględniają obydwu tych elementów. Ponadto proponowane przez skarżącego rozwiązania zakładają bliżej niesprecyzowane "przekształcenia własnościowe". Na czym mają polegać owe "przekształcenia" nie wiadomo, gdyż skarżący nie wyjaśnia bliżej swojej argumentacji w tym zakresie. Jeśli przyjąć, bazując na treści załączonych do zarzutów i skargi rysunków, że chodzi o sprzedaż poszczególnych działek między różnymi właścicielami to trzeba stanowczo stwierdzić, że plan nie może wprowadzać rozwiązań wymuszających w sensie prawnym dokonania takich przesunięć własnościowych.

Zdaniem Sądu nie można skutecznie zarzucać nadużycia władztwa planistycznego, jeżeli Rada Miasta racjonalnie uzasadniła przyjęte rozwiązania

i racjonalnie wyjaśniła, dlaczego nie uwzględniła uwag i propozycji przedstawianych przez właścicieli w toku procedury przygotowywania i uchwalania planu. Skarżący preferuje optykę indywidualną, patrząc z perspektywy swojej działki i swojego interesu, trzeba mieć jednak na uwadze to, że gmina musi uwzględnić bardzo szeroki zakres interesów, niejednokrotnie kolidujących ze sobą. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia planistyczne na pewno nie wymuszają w sensie prawnym żadnych działań, nie blokują również w sensie prawnym możliwości samodzielnego wykorzystania nieruchomości skarżącego na cele MW (trzeba przy tym podkreślić jeszcze raz, że dopiero zmiana planu w ogóle tą możliwość stworzyła). Można natomiast zgodzić się, że ustalenia te zachęcają do rozwiązań kompleksowych, czyli inwestowania na całym terenie MW1 lub MW2. Skoro jednak jest to wyraz dążenia do optymalnego wykorzystania dostępnej przestrzeni, z uwzględnieniem całego spektrum kolidujących interesów, nie sposób w tych rozwiązaniach dopatrzeć się nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Konieczność wyważenia kolidujących wartości oznacza, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lutego 2009 r., II SA/Bd 1011/07). W licznych orzeczeniach sądy administracyjne wskazywały, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; wyrok WSA w Białymstoku z 9 maja 2013 r., II SA/Bk 87/13; wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08; wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2004 r., IV SA 3473/01).

Zróżnicowany charakter wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) sprawia, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 595/11).

Konkludując Sąd stwierdza, że wbrew podniesionym w skardze zarzutom Rada Miasta nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego, w tym w szczególności nie wprowadziła w zakresie dotyczącym spornej działki nr [...] takich ograniczeń, które byłyby sprzeczne z konstytucyjnymi standardami ochrony własności

oraz proporcjonalności.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie objętym zaskarżeniem) Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.