Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 58/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 12, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 163, art. 165, art. 170, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 20 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie referendum lokalnego – ustalenia diety dla członków miejskiej komisji do spraw referendum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji do spraw referendum w G. zarządzonego na dzień [...]r., jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody [...] Rada Gminy nie posiadała umocowania prawnego do ustalenia w zaskarżonej uchwale wysokości diety przysługującej członkom miejskiej komisji do spraw referendum, warunków przyznania i obniżania diety, jak również kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji dla członków komisji.

Organ nadzoru zauważył, iż w podstawie prawnej zaskarżonego aktu powołano art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym ( Dz. U. Nr 88 poz. 985) oraz art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.). Jednakże, w opinii wojewody [...] przywołane normy prawne nie dają podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem organu nadzoru norma ta ma zapobiec sporom, jakie mogą powstać pomiędzy organami gminy, wprowadzając domniemanie kompetencji gminy na rzecz jej organu stanowiącego, pod warunkiem jednakże łącznego spełnienia przesłanek, zgodnie z którymi sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz brak jest innych norm rangi ustawowej regulujących sprawę w sposób odmienny. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do podjęcia uchwały.

Analizując kolejny, przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym Wojewoda zwrócił uwagę, iż odsyła on do stosowania w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odpowiednich przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...). Przepis art. 20 ust. 1 tej ostatniej z wymienionych ustaw wskazuje, iż członkom rad wyborczych przysługują diety i zwrot kosztów podróży i noclegów, zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków komisji obwodowych komisji wyborczych.

Organ nadzoru ponownie zauważył, iż żaden z wymienionych przepisów nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w materii diet i kosztów członków komisji wyborczych.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż problematyka ta została natomiast uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy ( Dz. U. z 2004r. Nr 208 poz. 2125). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 7 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin(...), a jego przepisy dotyczą również wysokości i rodzajów należności przysługujących członkom komisji do spraw referendum z uwagi na treść art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, wskazującym wprost, iż do zasad działalności terytorialnych komisji i obwodowych komisji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych zawarte w ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin.

Zdaniem organu nadzoru, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nie zostały przyznane kompetencje do ustalenia rodzajów i wysokości należności przysługujących członkom komisji do spraw referendum. Rada nie posiada więc również uprawnień do modyfikowania wysokości należnych członkom komisji diet, ustalonej w przywołanym rozporządzeniu, tak jak tego dokonano w zaskarżonej uchwale. Wojewoda wskazał, iż diety dla członków komisji ustalone w uchwale wynoszą 200 zł, gdy tymczasem akt wykonawczy ustala tę wysokość w kwocie 220 zł.

Tego rodzaju działanie po stronie organu samorządu terytorialnego uznane zostało przez organ nadzoru, jako naruszenie zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP. Organu administracji publicznej działają bowiem, w oparciu o wskazany przepis, na podstawie i w granicach prawa, a więc mogą czynić wyłącznie to, co jest prawem dozwolone.

Wojewoda [...], na poparcie swego stanowiska, przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. Sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002r. z.3 poz. 34), w którym wyrażono pogląd , iż w odniesieniu do organów władzy publicznej nie można stosować zasady- "co nie jest zakazane, jest dozwolone".

Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone zostało wydaniem w dniu [...]r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którego treści przedstawiono powtórzone później w całości w rozstrzygnięciu nadzorczym, stanowisko Wojewody [...].

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Gminy G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu.

Wniosek ten oparty był na zarzucie rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 oraz art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym ( Dz. U. Nr 88 poz. 985 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, ze zawarte w nich odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw ( Dz. U. z 2003r. nr 159 poz. 1547 z późn. zm.) obejmuje obowiązek stosowania aktów wykonawczych do powyższej ustawy, a więc rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy ( Dz. U. Nr 208 poz. 2125 z późn. zm.), a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej norm prawnych.

Skarżąc zarzuciła również naruszenie art. 165 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w/w ustawy dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym poprzez ich niezastosowanie przy wykładni wymienionych wcześniej przepisów, naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w G. zaskarżonej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, a także naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż Rada Miejska w G. naruszyła zasadę legalizmu, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając stanowisko przedstawione w skardze wskazano, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy ( Dz. U. Nr 208 poz. 2125 z późn. zm.) nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zasad wynagradzania członków terytorialnych i obwodowych komisji do spraw referendum. Odesłanie zawarte w art. 1 ust. 2 , jak i w art. 49 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym dotyczy stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin(...) odpowiednio, co zdaniem skarżącej zawsze używane jest przez ustawodawcę w określonym kontekście, w związku z konkretną regulacją.

Dokonując wykładni problematyki odpowiedniego stosowania norm prawnych odwołano się w skardze do poglądów piśmiennictwa prawniczego ( J. Nowacki- Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP z 1964r. nr 3 s. 374, L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 299-302, a Błachnio-Parzych - Przepisy odsyłające systemowo, PiP z 2003r. nr 1 s. 43, R. Hauser –Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji t. LXV Wrocław 2005 s.151 i nast.), a także do stanowiska judykatury przytaczając uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2000r. Sygn. akt I KZP 6/00 publ. OSNKW 2000 z.3-4 poz. 16, czy uchwałę tego sądu z dnia 23 maja 2006r. Sygn. akt I KZP 6/06 publ. OSNKW 2006 z.6 poz.56 i z dnia 21 września 2005r. Sygn. akt I KZP 24/05 publ. OSNKW 2005 z.10 pz.89. .

Skarżąca, analizując wskazane poglądy, przytoczyła stanowisko Sądu Najwyższego prezentowane w uchwale z dnia 21 września 2005r. podając, iż "odpowiednie stosowanie prawa nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem".

Zauważono jednocześnie, iż stosowanie "odpowiednio" nie jest powszechnie utożsamiane ze stosowaniem "wprost" lecz stosowaniem " niejako pośrednim", mającym skierować uwagę interpretatora przepisu na szczególny charakter odesłania, a w konsekwencji w niektórych wypadkach będzie to stosowanie norm, do których odesłano w sposób pełny, w niektórych ograniczone z modyfikacjami, a w niektórych przypadkach pewne przepisy odniesienia nie będą mogły znaleźć zastosowania w ogóle.

W świetle przytoczonych poglądów skarżąca Gmina uznała jako niezasadne stanowisko organu nadzoru, co do tego, by w kwestii uregulowanej zaskarżoną uchwałą należało stosować przepisy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach rad gminy, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy. Zdaniem skarżącej w zgodzie z dyrektywą odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) sugeruje obowiązek uwzględniania zasad dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanych tak konstytucyjnie, jak i ukształtowanych w doktrynie i judykaturze prawa administracyjnego - z jednej strony oraz charakter odpowiednich rozwiązań przyjętych w obu ustawach - z drugiej strony.

Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, iż przepisy ustawy o referendum lokalnym odsyłają wprost do odpowiedniego stosowania jedynie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...). Stosując się zatem do zasady "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane" należałoby wywnioskować zakaz stosowania wykładni rozszerzającej odesłania i w konsekwencji przyjąć, iż jest to odesłanie wyłącznie do przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin(...) nie obejmujące aktów wykonawczych do tej ustawy.

W wywodach skargi przedstawiono także, iż art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, jako lex specialis wobec art. 1 ust. 2 tej ustawy, wyznacza zakres stosowania przepisów Ordynacja wyborcza do rad gmin(...) dotyczących terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych ograniczony do zasad działalności terytorialnych i obwodowych komisji do spraw referendum. Zdaniem skarżącej adresatem tej normy nie jest bezpośrednio organ jednostki samorządu terytorialnego, której referendum dotyczy, a komisje do spraw referendum, na których - w zakresie ich funkcjonowania - spoczywa obowiązek stosowania ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin 9...). Natomiast organ jednostki samorządu terytorialnego jest jej adresatem jedynie w zakresie, w jakim zasady te powinien honorować w ramach działań podejmowanych w sprawach referendum.

W dalszej części wywodów skargi organ samorządu terytorialnego, powołując się na regulację prawną zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlegającej ochronie sądowej. Zdaniem skarżącej w przeciwieństwie do wyborów do rad gmin, powiatów i sejmików województw, w których wydatki związane z organizacją przygotowań i przeprowadzeniem referendum pokrywane są z budżetu państwa ( art. 80 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin 9...), stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym koszty referendum pokrywa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy referendum. Jednostka ta powinna więc samodzielnie stanowić o swoich sprawach, w tym dotyczących wysokości wydatków związanych z przeprowadzeniem referendum lokalnego. Biorąc pod uwagę, iż art. 20 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), do którego odsyła art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przyznaje członkom terytorialnych komisji do spraw referendum diety, zwrot kosztów podróży i noclegów, a także zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków obwodowych komisji wyborczych i w tym zakresie brak normy kompetencyjnej wyznaczającej organ właściwy do stanowienia o ich wysokości, stosować należy przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przypisujący kompetencje stanowiące we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, niezastrzeżonych na rzecz innych organów, radzie gminy.

W końcowej części skargi powołano się na interes prawny uzasadniający jej wniesienie.

Wskazano tam, iż w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gminy przysługiwać będzie roszczenie o wypłacenie zryczałtowanej diety, a Gmina G. obciążona będzie obowiązkiem ich wypłaty z własnych środków. Interes prawny wyrażać się miał także w kompetencji Gminy G. do stanowienia w przedmiocie należności pieniężnych przysługujących członkom miejskiej komisji do spraw referendum, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) w związku z art. 1 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 września o referendum lokalnym, która zaskarżonym aktem nadzoru została w opinii skarżącej, naruszona.

Wniesienie skargi poprzedzała uchwała Nr [...] z dnia [...]r. Rady Miejskiej w G. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...].

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń skargi podniósł, iż zasada legalizmu wymaga, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wolno im zatem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa.

Wojewoda [...] powtórzył za Trybunałem Konstytucyjnym , iż normę zawarta w art. 7 Konstytucji RP odczytywać należy jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone".

Organ nadzoru podkreślił, w powołaniu na dotychczas zaprezentowaną argumentację, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do interpretacji pojęcia "odpowiednie stosowanie prawa" przedstawionego w skardze, wskazano, iż odpowiednie stosowanie w rozumieniu art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oznacza, iż przepis ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) stosuje się wraz z aktem wykonawczym. Zdaniem organu nadzoru zabieg taki jest celowym działaniem ustawodawcy, którego intencją nie było przyznanie kompetencji do działania radzie gminy lecz wskazanie aktu regulującego uprawnienia członków komisji terytorialnych. Przyjęcie innej interpretacji byłoby możliwe w wypadku, gdyby ustawodawca wprost wskazał radę gminy, jako właściwą do działania w tym przedmiocie.

Zwrócono nadto uwagę na niekonsekwentne rozumowanie skarżącej, która twierdzi w skardze, iż zasada legalizmu wyklucza możliwość rozszerzającego traktowania odesłania zwartego w art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, a jednocześnie przyznaje wprost, iż brak jest normy kompetencyjnej wyznaczającej organ właściwy do stanowienia o wysokości świadczeń członków komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, jak również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień, samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

Samodzielność organów samorządu terytorialnego ma jednak charakter ograniczony. Zakres przedmiotowy, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych. Prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje natomiast zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego nie jest jednak tożsama ze stanowieniem przez jego organy aktów prawa miejscowego. Organy tych jednostek upoważnione są bowiem także do stanowienia innego rodzaju aktów prawotwórczych, które w sposób oczywisty nie mogą być uznane za prawo powszechnie obowiązujące. Do tego rodzaju aktów można zaliczyć przepisy wewnętrzne (akty kierownictwa wewnętrznego) nie wkraczające w sferę praw i obowiązków mieszkańców, a normujące zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Uchwała poddana kontroli organu nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ma, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, taki właśnie charakter.

Mając na uwadze utrwalone orzecznictwo oraz zasady dokonywania wykładni przepisów prawa administracyjnego zauważyć należy jednak, że treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego czy tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie mogą wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, zatem również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęcie poglądu odmiennego, w aspekcie działalności nie stanowiącej tworzenia prawa powszechnego przez te organy, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że władne są one w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu ustawy.

Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego. podlega nadzorowi organów administracji rządowej (art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa zasadnicza ograniczyła jednakże możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność samorządu terytorialnego uznając, iż jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności ( art. 163, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP.

Inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne skarga na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...], obligowała zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny, czy organ nadzoru nie przekroczył przyznanych mu kompetencji i czy zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu. W przeciwnym bowiem wypadku, na mocy art. 148 p.p.s.a., akt nadzoru powinien zostać uchylony.

Wskazać trzeba, iż akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a Wojewoda zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzenie nieważności. Nie każde bowiem naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie przez judykaturę.

Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] wskazano, jako naruszony, przepis ustawy zasadniczej, a to przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ nadzoru wyjaśnił, iż naruszenie to polegać miało na wydaniu aktu organu samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej, a nadto uregulowanie w tym akcie tożsamej, co w akcie rangi podstawowej materii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca.

Odwołując się do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, iż była ona najczęściej wiązana z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. "Samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone ( tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. Sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3, cytowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ).

Jeżeli zatem postawiony w rozstrzygnięciu zarzut byłby zasadny i zaskarżone przez organ nadzoru uregulowanie podjęte przez Radę Miejską w G. nie mieściłoby się w granicach swobody działania tego organu, gdyż regulacja zwarta w uchwale była wyłączona z jego kompetencji lub wchodziła w zakres kompetencji innych organów władzy, można byłoby mówić o "istotnym" naruszeniu prawa. Tym samym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] byłaby niezasadna.

Kontrolowana w trybie nadzoru uchwała Rady Miejskiej w G. powoływała w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990r o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 42 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym ( Dz. U. Nr 88 poz. 985) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 159 poz. 1547 z późn. zm.).

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje zasadę domniemania właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Istotne jest jednak dla odczytania ratio tej normy zawarte w niej zastrzeżenie - "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Ponadto, podzielając pogląd wyrażony w piśmiennictwie, Sąd zauważa, iż domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań i nie upoważnia również gminy do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji ( por. T. Moll Administracja Samorządowa 2007/3/127, artykuł, teza 1).

Jeżeli zatem nie istnieje domniemanie kompetencji w oparciu o uregulowania dotyczące jedynie zadań danego organu, a każdy organ władzy publicznej zobligowany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach przyznanych mu kompetencji, należało zbadać, czy w obowiązującym prawie istniała podstawa ( w tym norma kompetencyjna) do uchwalenia przez Radę Miejską w G. uchwały w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom miejskiej komisji do spraw referendum w G.

Jak wskazuje tytuł, a także treść kontrolowanej przez Wojewodę [...] uchwały, dotyczyła ona zagadnień związanych z przeprowadzanym w Gminie G. referendum lokalnym.

Uprawnienie do podejmowania decyzji o sprawach wspólnoty samorządowej w formie referendum przyznane zostało jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustawy zasadniczej. W jej art. 170 wskazano bowiem, iż członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Jednocześnie jednak wykonywanie tych uprawnień poddane zostało regulacji ustawowej. Zarówno przywołany art. 170 zd. drugie Konstytucji RP, jak i art. 12 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie określiły, iż zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Niewątpliwie przeto do zadań organów jednostek samorządu gminy należą sprawy związane z referendum lokalnym. Jednakże nie przyznano tym organom prawa do samostanowienia w zakresie zasad i trybu jego przeprowadzenia. Powtórzyć należy bowiem, iż zadań jakiegokolwiek organu władzy publicznej nie można utożsamiać z jego kompetencjami, tj. konstytucyjnymi i ustawowymi uprawnieniami do podejmowania decyzji władczych.

Aktem prawnym, o którym mowa w art. 12 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawa z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym ( Dz. U. Nr 88 poz.985). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące należności pieniężnych przysługujących członkom miejskiej komisji do spraw referendum należą do kategorii spraw rozstrzyganych w ramach zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego. Wkraczanie zatem w tę materię w formie uchwałodawczej przez organu samorządu terytorialnego stanowi oczywiste złamanie zasady legalizmu.

W podstawie prawnej uchwały Rady Miasta G. przywołano nadto art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Tym samym organ przyznał, iż regulacja prawna dotycząca spraw referendum lokalnego jest umiejscowiona w ustawie. Mimo tego faktu przyznał sobie kompetencje do stanowienia w formie uchwały w sprawach uprawnień komisji do spraw referendum lokalnego.

Ocena słuszności powołania art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw , jako podstawy prawnej uchwały wydanej w materii uregulowanej również w akcie podustawowym, a przede wszystkim słuszność poglądu Gminy G., co do przypisywania sobie uprawnień uchwałodawczych w tym przedmiocie, wymaga odniesienia się do polemiki, jaka została przedstawiona Sądowi w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w ramach skargi i odpowiedzi na skargę, w zakresie dokonanej przez strony wykładni pojęcia "odpowiednie stosowanie prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając tę kwestię, w pierwszej kolejności dokonał analizy przepisów ustawy o referendum lokalny. Zawarta w niej regulacja nie jest unormowaniem pełnym. W zakresie nieuregulowanym przewiduje się bowiem odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Odesłanie do stosowania ordynacji samorządowej w sprawach dotyczących przeprowadzania referendum lokalnego jest uzasadnione podobieństwem materii objętej tymi ustawami. Przedmiotem obu tych ustaw są akty władzy mieszkańców członków wspólnoty samorządowej podejmowane w takim samym trybie (głosowanie), z tą różnicą, że jeden z nich dotyczy przekazania władzy przedstawicielom, drugi zaś jest aktem władzy sprawowanej bezpośrednio (rozstrzyga określoną sprawę), stanowi więc wyraz demokracji bezpośredniej. Poza ogólnym odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji samorządowej zawartym w art. 1 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym spotkać można odesłania szczegółowe. Jednym z nich jest odesłanie zawarte w art. 49 ust. 6, zgodnie z którym do zasad działalności terytorialnych i obwodowych komisji referendalnych stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji samorządowej.. Sformułowanie "zasady działalności terytorialnych komisji i obwodowych komisji" należy rozumieć jako zbiór określonych procedur i zachowań w pracy tych komisji od chwili ich powołania, aż do ich rozwiązania ( por. Kazimierz W.Czaplicki, Bogusław Dauter, Andrzej Kisielewicz, Ferdynand Rymarz, Komentarz do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wyd. ABC, 2007). W pojęciu ty mieści się bezspornie problematyka dotyczącą należności pieniężnych z tytułu wykonywania prac w komisjach referendalnych.

Tym samym, zgodnie z treścią art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, odpowiednie zastosowanie w sprawach referendum lokalnego mieć będzie art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W przepisie tym określono rodzaj należności finansowych przysługujących członkom komisji wyborczych. Natomiast regulacja w przedmiocie szczegółowych zasad, na których przysługiwać mają wskazane w art. 20 ust 1 w/w ustawy należności, oddana została przez ustawodawcę do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca upoważnił właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowe zasady, na których przysługują diety, zryczałtowane diety, zwrot kosztów podróży i noclegów, o których mowa w art. 20 ust. 1 w/w ustawy, oraz warunki obniżania wysokości diet członków terytorialnych komisji wyborczych w przypadku nieuczestniczenia w wykonywaniu części zadań komisji, a także tryb udzielania dni wolnych od pracy. Tożsama materia objęta została uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji do spraw referendum w G. zarządzonego na dzień [...]r. Przywołując w tym miejscu treść art. 163 Konstytucji RP, zezwalającego samorządom terytorialnym na wykonywanie zadań publicznych nie zastrzeżonych przez Konstytucję lub inne ustawy dla organów innych władz publicznych, bezspornie trzeba stwierdzić, iż przypisywanie radzie gminy kompetencji do regulacji w formie uchwały kwestii dotyczących należności finansowych przysługujących członkom miejskich komisji do spraw referendum jest wkroczeniem w kompetencje właściwego w sprawie ministra. Kompetencja ta wynika z regulacji ustawowej, która organ samorządu terytorialnego jest w pełni związany po myśli art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zakresie stosowania innej ustawy w sposób odpowiedni, decyduje ratio legis takiego uregulowania w ustawie przewidującej odesłanie. W rozpatrywanej sprawie użyty w przepisie art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie wszystkich przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) regulujących procedury i zachowania w pracy tych komisji m.inn. sferę uprawnień finansowych członka komisji wyborczych, a zatem, na mocy art. 20 ust.7 w zw. z art. 20 ust. 1 w/w ustawy, także przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004r. ( Dz. U. Nr 208 poz. 2125) w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy. Delegacja ustawowa zawierająca powierzenie unormowania określonej materii organom wykonawczym władzy publicznej, jaką jest właściwy minister, ogranicza nie tylko w świetle art. 7 ale także art. 163 Konstytucji RP kompetencje prawotwórcze jednostek samorządów terytorialnych w tym samym przedmiocie. Prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie nie może być sprzeczne, ani też wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym wypadku art. 20 ust. 7 w związku art. 20 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin(...) w związku z art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym. Rozumowanie przeciwne pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu. Prezentowany zatem przez skarżącą gminę pogląd, iż jednostka ta powinna samodzielnie stanowić o swoich sprawach, w tym dotyczących wysokości wydatków związanych z przeprowadzeniem referendum lokalnego bez względu na zapisy ustawowe musi zostać uznany za błedny.

Odpowiednie stosowanie, o którym mowa w art. 49 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym oznaczać będzie natomiast dokonanie niezbędnych modyfikacji wymaganych przy uwzględnieniu statusu członków komisji do spraw referendum, a w tym zakresu przyznanych im ustawą o referendum lokalnym zadań i kompetencji.

Stosowanie odpowiednie oznacza bowiem konieczność uwzględnienia specyfiki konkretnej sytuacji. W piśmiennictwie i w judykaturze wyrażone jest stanowisko, z którego wynika, iż stosowanie "odpowiednio" przepisu prawa oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej, do której norma ma być zastosowana (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1975 r., I CO 9/75, OSNCP 1976, nr 10, poz. 219, uzasadnienie uchwały z dnia 15 września 1996 r., III CZP 810/96, OSNC 1995, nr 12, poz. 177, z dnia 12 grudnia 1997 r., III CZP 59/97, Prok. i Prawo - Orzecznictwo 1998, nr 2, poz. 35; czy uzasadnienie wyroku z dnia 10 lutego 2004 r., IV CK 12/03 lub wyrok Sądu Najwyższego dnia 23 stycznia 2008r.Sygn. akt V CSK 377/07.

Reasumując, Sąd podziela pogląd organu nadzoru o zakazie domniemania kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły, zakazie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez Radę Miejską w G., jest zasadny, a nadto jest to uchybienie o charakterze istotnym, uzasadniające działanie organów nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i orzeczono po myśli art. 151 P.p.s.a, jak w sentencji