Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 674/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1 pkt 1 ust. 3, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 art. 85
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego W.S. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku restauracji z pokojami gościnnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą w miejscowości K. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Za podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ przyjął następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 4 września 2009 r. (data wpływu do Urzędu – 10 września 2010 r.) W.S. zwrócił się do Burmistrza Miasta Kluczborka w wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku restauracji z pokojami gościnnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą w miejscowości K., na działkach o numerach ewidencyjnych: A., B, C, D, E, F, G, H, I, J, k.m. [...]. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia, dołączonej do wniosku inwestor wskazał, że inwestycja polegać będzie na budowie obiektu usługowego o trzech funkcjach: gastronomicznej (dwie sale restauracyjne i bar wewnętrzny z zapleczem technologicznym kuchni i sanitarnym), niezależnie od gastronomicznej, prowadzenie zamkniętych spotkań konferencyjnych oraz funkcji pokoi gościnnych wspólnej dla ww funkcji (dwadzieścia dziewięć pokoi dwuosobowych). Dla całości układu przewidziano bar zewnętrzny i wewnętrzny oraz zaplecze rekreacyjne na poziomie piwnic. Wnioskodawca określił maksymalną liczbę ludzi przebywającą w obiekcie – 365 osób. Wskazał, że w ramach prowadzonej działalności będą wytwarzane ścieki bytowe w ilości 32.2 m³/dobę, odprowadzane do istniejącej kanalizacji; wody opadowe zaś na grunt inwestora. Wytwarzane odpady komunalne będą zbierane i selektywnie magazynowane na wydzielonym terenie przeznaczonym na magazynowanie odpadów. Selektywnie będą zbierane odpady niebezpieczne w oznakowanych i zamkniętych pojemnikach, umieszczonych w kontenerach lub workach. Inwestor nie przewidział znaczącego oddziaływania w zakresie substancji emitowanych do powietrza, podając, że planowana inwestycja na etapie eksploatacji nie wpłynie negatywnie na klimat akustyczny terenów chronionych akustycznie, położonych w jej pobliżu. Jednocześnie inwestor wskazał, że w fazie budowy może nastąpić niezorganizowana emisja zanieczyszczeń do powietrza oraz emisja hałasu i drgań na skutek pracy maszyn i urządzeń, w tym samochodów wykorzystywanych do prowadzenia prac budowlanych i transportu materiałów. Ponadto podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest poza formami ochrony przyrody; nie będzie również źródłem negatywnego oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska. Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2.000, poświadczoną przez właściwy organ oraz wypisy z rejestru gruntów, a także wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych wsi K., uchwalonego przez Radę Miejską w Kluczborku uchwałą Nr XI/143/07 z dnia 5 września 2007 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 84, poz. 2595 z 16 listopada 2007 r.

Zgodnie z powołaną uchwałą teren, na którym planowana jest inwestycja oznaczono na rysunku planu następującymi symbolami:

- U: przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy usług bytowych (usługi dla ludności) – dotyczy działki nr A, D, G, H, I, J,

- MU: przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej z obiektami usługowymi- obejmuje działkę nr C,

- RP, RZ: przeznaczenie podstawowe – tereny gruntów rolnych, dotyczy działki nr B,

- MR: przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy zagrodowej, dotyczy działek nr E, F.

Organ I instancji zawiadomił inwestora oraz pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (pismo z 22 września 2009 r.). Jednocześnie wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku oraz do Starosty Kluczborskiego o opinię, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kluczborku poinformował, że nie uznaje potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, która nie jest objęta kwalifikacją wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazując, że z uwagi na zakres oraz charakter planowanego obiektu nie przewiduje się znacznego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie ludzi – pismo z 30 września 2009 r.

Starosta Kluczborski, biorąc pod uwagę art. 63 ustawy o dostępie do informacji o środowisku uznał, że dla przedmiotowego zamierzenie nie istnieje konieczność przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (postanowienie z 7 października 2009 r.).

Na wezwanie organu I instancji, inwestor uzupełnił swój wniosek o przedkładając wyciąg z metryki projektu wraz ze wskazaniem lokalizacji obiektów oraz przedstawił koncepcję lokalizacji wjazdu na teren planowanej inwestycji od strony drogi gminnej – działki nr K, k.m. [...].

Postanowieniem nr [...] z 28 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta Kluczborka odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie ze środków Unii Europejskiej, zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego, organ I instancji przeprowadził indywidualne badanie przedmiotowego zamierzenia z uwzględnienie kryteriów prawa wspólnotowego. W tym zakresie Burmistrz opisał przebieg postępowania oraz w oparciu o treść karty informacyjnej przedsięwzięcia stwierdził, że jest ono zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych wsi K. oraz, że nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi; nie wpłynie również na pogorszenie standardów jakości środowiska.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrza Miasta Kluczborka stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku restauracji z pokojami gościnnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą w miejscowości K. Załącznikiem ww aktu jest karta informacyjna przedsięwzięcia oraz jego charakterystyka.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.J., zarzucając, że organ I instancji nie określił warunków dla klimatu akustycznego w trakcie prowadzonej działalności oraz poziomu hałasu związanego z prowadzeniem działalności, co jest szczególnie ważne ze względu na charakter planowanej działalności (usługi gastronomiczne, pokoje gościnne, parking na sto samochodów), wiążącej się z emisją hałasu w terenie zabudowy wiejskiej, a tym samym pogorszenie standardów ochrony środowiska na jego działce. Nadto odwołujący poinformował, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest w fazie końcowej budowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, opierając się o przepis art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...], postanowiło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wyjaśniając, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2). Dodając, że zgodnie z art. 173 ust. 2 przedmiotowej ustawy do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych – za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś za przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. W dalszej części swoich wywodów organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy, m.in. przed wydaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Stąd, w ocenie Kolegium zasadniczym zagadnieniem było ustalenie czy wniosek inwestora dotyczy przedsięwzięcia zaliczonego do jednego z przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podając, że katalog takich przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Interpretując powyższe regulacje, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie przeprowadzono pełnej analizy wniosku inwestora pod kątem jego kwalifikacji do jednej z grup przedsięwzięć, o których mowa w ww rozporządzeniu. Podnosząc, że karta informacyjna określała przedmiotowe zamierzenie jako budowę budynku restauracji z pokojami gościnnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą i wskazywała, że jednorazowe maksymalne przebywanie ludzi w obiekcie wyniesie 365 osób, natomiast dołączona do akt administracyjnych mapa - wyciąg z metryki projektu, sporządzonego przez Autorską Pracownię Architektury "[...]" w sierpniu 2009 r. dla obiektu na działce nr ew. I w K., określonego jako "Restauracja z pokojami gościnnymi", mogła sugerować że planowane zamierzenie inwestycyjne jest częścią już zrealizowanego przedsięwzięcia i wymagało analizy w sposób określony w § 2 ust. 2 lub § 3 ust. 2 rozporządzenie, bądź, że w istocie planowane zamierzenie to budowa obiektu hotelowo-restauracyjnego, umożliwiającego pobyt nie mniej niż 100 osób, poza obszarami miejskim (jak w § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia). SKO uznało, że organ I instancji nie omówił i nie przeanalizował tych kwestii, jak i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości wnioskodawcy, objętej planowanym zamierzeniem, a także nie ocenił wartości dowodowej przedłożonej metryki projektu i nie wyjaśnił rozbieżności treści w nim zawartych (odmienna nazwa projektu, różne nazwiska inwestora w części opisowej tej mapy). Uchybienia te, zdaniem Kolegium, rodziły wątpliwości, co do prawidłowości dokonanej klasyfikacji przedsięwzięcia, a tym samym ustalenia czy dla przedmiotowego zamierzenia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko i w konsekwencji zakwestionowało prawidłowość analizy wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Organ odwoławczy zarzucił nadto, że Burmistrz Kluczborka odstąpił od jakiejkolwiek analizy i uzasadnienia kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu o tej zgodności. Tym samym, w ocenie Kolegium, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie znajdowało odzwierciedlenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz nie zostało dostatecznie uzasadnione, co stanowiło naruszenie art., art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., dlatego zasadnym było uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], nr [...], nie zgodził się inwestor – W.S., wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze, reprezentowany przez pełnomocnika, skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 , art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2, art. 71, ust. 2, art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) oraz § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) poprzez błędną wykładnię przepisów i stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie może stanowić przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia – wbrew informacji wynikającej z Karty informacyjnej złożonej przez inwestora oraz wbrew przeprowadzonym przez organ I instancji badaniom indywidualnym przedsięwzięcia i jego kwalifikacji w oparciu o ustalone ustawowe kryteria; jak i stwierdzenie, że organ I instancji powinien uzasadnić zgodność lokalizacji miejscowego planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Równocześnie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz nie zostało dostatecznie uzasadnione w treści decyzji tegoż organu, a także przez naruszenie zasady szybkości postępowania sytuacji możliwego rozstrzygnięcia przed organem drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego oraz stwierdzono, że to organ I instancji dokonał prawidłowej klasyfikacji przedsięwzięcia, nie zgadzając się z interpretacją § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący podniósł, że sporządzona zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) karta informacyjna jasno i precyzyjnie określała ilość pokoi hotelowych – 29 pokoi dwuosobowych, czyli łącznie umożliwiających jednoczesny pobyt 58 osób, co znacząco odbiega od ilości określonej w przedmiotowym przepisie. Dodając, że planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki zarówno hotelu (na 58 osób), jak i inwestycji towarzyszących, czyli części gastronomicznej z prowadzeniem imprez okolicznościowych i baru z zapleczem kuchni i sanitarnym oraz niezależnej od gastronomicznej części dla prowadzenia zamkniętych spotkań konferencyjnych. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy na podstawie dokumentu, który nie powinien zastępować karty informacyjnej uznał za błędną kwalifikację planowanego przedsięwzięcia, powołując się na dołączoną do akt sprawy mapkę – plan zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, iż przedmiotowa mapka została złożona w celu przedstawienia lokalizacji poszczególnych obiektów planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem numerów działek ewidencyjnych i określenia zjazdu.

Skarżący wywodził, że organ I instancji dokonał o wiele bardziej szczegółowego rozważenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko niż to założył organ II instancji. Oprócz ustalenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w oparciu o prawo krajowe, organ I instancji miał również na względzie obowiązujące w tej mierze przepisy Dyrektywy Rady UE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne – Nr 85/337/EWG (Dz. U. UE L), zarówno pod względem ustalenia występowania planowanego przedsięwzięcia, jak i posłużenia się kryteriami określonymi w Dyrektywie. Burmistrz Miasta Kluczborka ustalił, że planowane przedsięwzięcie odnajduje się w Aneksie II pkt 12 lit. c ww Dyrektywy, jako: "ośrodki wypoczynkowe i kompleksy hotelowe poza obszarami miejskimi wraz z inwestycjami towarzyszącymi", które to przedsięwzięcie zgodnie z art. 4 ust. 2 Dyrektywy, Państwa Członkowskie określają za pomocą badania indywidualnego lub progów lub kryteriów przez nie ustalonych. Organ I instancji zastosował zarówno badanie indywidualne przedsięwzięcia, jaki i też posłużył się kryteriami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji i jego ochronie oraz w Aneksie III do Dyrektywy. Skarżący zgodził się ze szczegółowym opisem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej "Rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia", "Usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawianiu się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", "Rodzaj i skala możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2". Rozwijając zarzut naruszenia art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, skarżący podniósł, że błędne jest stanowisko SKO o obowiązku dodatkowego uzasadnienia przez organ I instancji zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro szczegółowy opis przeznaczenia terenu inwestycji jest częścią dokumentów zgromadzonych w sprawie w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący stwierdził, że to organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wszystkich potrzebnych dokumentów dla wydania przedmiotowej decyzji i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a sporządzone uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Zdaniem skarżącego to Kolegium potraktowało sprawę powierzchownie, nie uwzględniając interesów stron postępowania, narażając inwestora na wymierne straty przy kontynuowaniu procesu inwestycyjnego, nie korzystając z prawa określonego w art. 136 K.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Na zakończenie skargi zwrócono uwagę na naruszenie przez organ odwoławczy art. 35 § 2 K.p.a., konstatując, że gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało obowiązujące przepisy i wystąpiło o wyjaśnienie wątpliwości proces inwestycyjny byłby kontynuowany przez skarżącego. Tym samym skarżący mógłby dokończyć procedurę związaną z uzyskaniem dofinansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej. Natomiast przedłużające się postępowanie odwoławcze, a co za tym idzie, brak decyzji środowiskowej, może doprowadzić do nieuwzględnienia wniosku skarżącego, złożonego do Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki – Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, co wiąże się dla skarżącego ze stratą równą dotacji w kwocie 2.498.000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Ponownie SKO stwierdziło, że Burmistrz Kluczborka nie przeprowadził pełnej analizy wniosku inwestora pod kątem charakteru planowanego zamierzenia, nie przeanalizował i nie omówił kwestii, czy planowane zamierzenie jest częścią już zrealizowanego przedsięwzięcia. Nadto Kolegium za niewłaściwy uznało sposób, w jaki organ pierwszej instancji przeprowadził ocenę zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, poprzez odstąpienia od jakiejkolwiek analizy i uzasadnienia postawionej tezy o zgodności inwestycji z zapisami planu. Kolegium zwróciło uwagę, że stwierdzenie zgodności z zapisami planu jest podstawowym warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, określonym przepisami prawa materialnego, zaś analiza i uzasadnienie prezentowanego poglądu ma istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści i są wymagane przepisami prawa procesowego. Kolegium uznało, że powyższe uchybienia oznaczają konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że jest on całkowicie bezzasadny, albowiem zgodnie z art. 36 K.p.a. strony były zawiadomione o niezałatwieniu sprawy w terminie z jednoczesym określeniem przyczyn zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, przy czym - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skardze nie można odmówić słuszności. Znajduje bowiem potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy i w przepisach prawa.

W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 K.p.a., oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji /T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23.09.1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/1457.

Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 K.p.a., regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. merytoryczno – reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.

Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 K.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IV SA 208/99 Lex nr 547/45,W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Beck W-wa 2004, str. 207)

Wniesienie odwołania, powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Na marginesie zasygnalizować jedynie można, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 - LEX nr 38453).

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe, do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, a jedynie wyraził swoje wątpliwości i ocenę prawną nieodnoszącą się do stanu faktycznego sprawy.

Bezsporną okolicznością w sprawie jest, że W.S. w związku z zamiarem wybudowania budynku restauracji z pokojami gościnnymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą w miejscowości K. – dz. nr ew. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, k.m. [...], Gmina Kluczbork wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta Kluczborka w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, że żądanie wnioskodawcy należało rozpoznać przy uwzględnieniu regulacji zawartych w ustawie 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, po. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, uwzględniając łącznie uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy i uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określone w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, mających zastosowanie w sprawie po myśli art. 173 ustawy, a także wymagania przepisów Dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE.L85.175.40 ze zm.) – Burmistrz Miasta Kluczborka stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W decyzji pierwszoinstancyjnej określono rodzaj przedsięwzięcia i przeprowadzono jego charakterystykę, opisano i przeanalizowano usytuowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Stwierdzono również o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenów zainwestowanych wsi K., uchwalonego przez Radę Miejską w Kluczborku uchwałą Nr XI/143/07 z dnia 5 września 2007 r., odnosząc konkretne działki, na których zaplanowano inwestycję do przeznaczenia terenu, określonego w planie, zarówno w części graficznej jak i opisowej. Organ I instancji zawarł w swoim rozstrzygnięciu również rozważania o rodzaju i skali możliwego oddziaływania na najbliższy Obszar Chronionego Krajobrazu – Lasy Stobrawsko-Turawskie. Analizując zebrane w toku postępowania administracyjnego dokumenty organ I instancji stwierdził nadto, że planowana inwestycja nie zwiększa zagrożenia dla środowiska, w trakcie realizacji przedsięwzięcia nie przewiduje się wprowadzania do środowiska substancji mogących powodować zanieczyszczenie gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, klimatu akustycznego, rzeźby terenu oraz, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi. W końcowych wnioskach organ I instancji skonstatował, że na obszarze realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie występują dobra mineralne, siedliska zwierząt, pomniki przyrody podlegające ochronie, jak również złoża surowców. Przewidziane technologie wykonywania robót zapewniają zminimalizowanie ich negatywnego wpływu na środowisko, a realizacja planowanej inwestycji zgodna z przedstawionymi rozwiązaniami nie spowoduje znacznego pogorszenia głównych elementów środowiska, w efekcie przedstawione i zaproponowane formy zabezpieczeń i rozwiązań chroniących środowisko są wystarczające. Zwrócono uwagę na stanowiska Starosty Kluczborskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku o nieuznaniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska przedmiotowego przedsięwzięcia.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, podkreślając, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji tegoż organu budzi wątpliwości i zastrzeżenia. Jednocześnie nie podając, w jakim zakresie i o jakie dowody należałoby uzupełnić przedmiotowe postępowanie.

Nawiązując do przedstawionych na wstępie rozważań, jeszcze raz powiedzieć przyjdzie, że postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I instancji) to postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności których ustalenie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania nie mieści się zatem potrzeba ponownej wykładni obowiązujących przepisów czy też analiza wyroków wydanych przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach. Tym bardziej, że zalecenia organu odwoławczego zawarte w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wiążą organ I instancji jedynie co do okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Trafnie zwraca uwagę skarżący, że z treści decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniającemu konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań uzupełnienia tego postępowania, nie mówiąc już o tym, że nie sposób doszukać się, w zakresie przedstawionym do oceny organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jedynym bliżej dookreślonym zarzutem stawianym uchylonej decyzji było wskazanie wad jej uzasadnienia w zakresie rozważań dotyczących zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo nieprzeprowadzenie pełnej analizy wniosku inwestora pod kątem jego kwalifikacji do jednej z grup, o jakiej mowa w rozporządzeniu wykonawczym z 9 listopada 2004 r.

Dostrzegając w pewnym zakresie słuszność zarzutu dotyczącego uzasadnienia decyzji organu I instancji Sąd nie ma wątpliwości, iż stwierdzenie tych uchybień nie jest przesłanką decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy w aktach administracyjnych znajdowały się wyrysy i wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych wsi K. (uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku Nr XI/143/07 z dnia 5 września 2007 r.), dotyczących wskazanych we wniosku działek, jako terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję. Równocześnie akta administracyjne zawierały wniosek, do którego dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na które będzie oddziaływać przedsięwzięcie wraz wypisem z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Organ odwoławczy ocenił, że, tak sformułowany wniosek nie odpowiadał przepisom przedmiotowej ustawy, poprzez brak określenia dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz niewyjaśnienie rozbieżności między kartą informacyjną spornego zamierzenia a metryką projektu w fazie koncepcji, dotyczącego restauracji z pokojami gościnnymi, przy czym SKO nie wykazało, że ewentualne uzupełnienie wniosku w podanym zakresie jest niemożliwie bowiem wymagać będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie SKO argumentowało, że uchybienia te rodzą wątpliwości, co do prawidłowości dokonanej klasyfikacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, wady argumentacyjne decyzji pierwszoinstancyjnej nie są desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. Powoływane zaś w końcowej części uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji poglądy odpowiadają sądowoadministracyjnej kontroli decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), nie zaś konstrukcji postępowania odwoławczego, w którym to orzekanie merytoryczne (w tym także reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest regułą, zaś kasacja w rozumieniu § 2 art. 138 k.p.a. wyjątkiem, nie podlegającym rozszerzającej wykładni.

W świetle powyższego, naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy przyjmując błędnie jego zastosowanie uchylił się od rozpoznania zasadniczych kwestii sporu, gdyż nie wykazując potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie nie odniósł się do przedmiotu sprawy a więc zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego, prowadzących do wydania przez Burmistrza Kluczborka z dnia 17 czerwca 2010 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym też nie odniósł się do aktów wydanych w sprawie przez: Burmistrza Miasta Kluczborka (postanowienia z dnia 28 kwietnia 2010 r. – wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy); Państwowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku (pismo z dnia 30 września 2009 r. – o nieuznaniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww przedsięwzięcia); Starosty Kluczborskiego (postanowienie z 7 października 2009 r. – opierające się o art. 64 ust. 1 i ust. 3 , 63 ust. 1 w zw. z art. 156 ustawy – niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko omawianego przedsięwzięcia).

Należy mieć tu na względzie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia związana z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 59 ustawy wydawana jest w przypadku podjęcia działań zmierzających do wykonania konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Takie też konkretne zamierzenie w kontekście uwarunkowań wynikających z prawa materialnego, powinny być przedmiotem analizy i wypowiedzi organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym zakresie organ drugiej instancji, w świetle kompetencji w postępowaniu odwoławczym, zobowiązany był do samodzielnego zbadania, czy przedłożony wniosek wraz z załącznikami spełniał wymogi określone w art. 71 ust. 1, 74 ust. 1, 84 ust. 1 i 2 ustawy oraz, czy zachodziły okoliczności im przeczące, związane z zarzutami odwołującego o wykonaniu inwestycji i jaki to miało wpływ na wynik postępowania, kończącego się wydaniem decyzji środowiskowej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku.

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania zaś, na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a.