Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.


UZASADNIENIE

Komendant Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania J. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

J. Z. (dalej również: skarżący; strona) skierował do Komendanta Powiatowego Policji [...] (dalej: Komendant Powiatowy; organ I instancji) wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z uwzględnieniem należnych odsetek, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

We wniesionym odwołaniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska, że odmowa wypłacenia należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Policji (dalej: Komendant Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji Komendant Wojewódzki powołał art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610) – dalej: ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych; ustawa zmieniająca z dnia 14 sierpnia 2020 r.; ustawa zmieniająca.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał również na ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, która zmieniła brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r., Komendant Wojewódzki uznał jednak, że do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy, dotyczące ustalania wysokości spornego ekwiwalentu pieniężnego, chyba że sprawa dotycząca wypłaty tego ekwiwalentu została wszczęta i niezakończona przed tą datą. Końcowo organ II instancji stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty rzeczonego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy przewidujące inny niż uprzednio zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o "zobowiązanie organów obu instancji do dokonania czynności materialno-technicznej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu aktualnym i wypłatę na rzecz skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop".

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 7, art. 8 i art. 190 Konstytucji poprzez niezastosowanie się do przywołanego wyroku Trybunału; 2) art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok Trybunału uchylał art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, z uwagi na niezgodność z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji; 3) art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie w zakresie niewypłacenia skarżącemu wyrównania należności za ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze określonym w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; 4) art. 115a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię w związku z zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.

Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wątpliwości co do stosowania wyroku Trybunału powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony; 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela, gdyż nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 poprzez jego niezastosowanie, bowiem nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy, w tym bezpośredniego stosowania wyroku Trybunału, "a uchylono art. 115a ustawy o Policji"; 4) art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i dokonanie błędnej oceny dowodów, w tym nieuwzględnienie bezpośredniego stosowania wyroku Trybunału; 5) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdyż organ nie zastosował się do wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., podczas gdy wyrok ten "wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar [...] części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop"; 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "jego niezastosowanie i nieunieważnienie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Komendanta Powiatowego (...) z dnia [...] grudnia 2020 r. (...), podczas gdy Trybunał wyrokiem z dnia [...] października 2018 r. (...) wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar [...] części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop".

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ wniósł o zawieszenie postępowania w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk [...]. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie przepisów art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Stosownie do przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie, a Komendant Wojewódzki również złożył podobny wniosek, ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.), co stanowi odstępstwo od ujętej w art. 10 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw.

Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Komendanta Powiatowego, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie dalszych rozważań merytorycznych Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do przypisania organowi naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania w przedmiotowej sprawie. Zarzuty te w swej istocie dotyczyły przede wszystkim kwestii wykładni i zastosowania prawa materialnego, a nie uchybień w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Poza tym art. 7a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. W sprawie nie było żadnych wątpliwości co od stanu faktycznego, jak również co do faktu prawnego, że Trybunał Konstytucyjny wydał w dniu 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wyrok o określonej treści. Skarżący, mimo że wskazał na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił również, w jaki sposób organ miałby nie zapewnić mu udziału w postępowaniu. Natomiast ewentualne naruszenie przepisu art. 36 k.p.a. nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z kolei przedstawienie przez organ określonej wykładni prawa, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie świadczyło o istotnym naruszeniu zasad postępowania. Wspomnieć jeszcze należy, że na etapie odwoławczym postępowania prowadzonego w trybie zwykłym organ II instancji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wskazuje na to treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Poza tym Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organom administracyjnym w niniejszej sprawie działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego, do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy, sprowadza się do stwierdzenia, czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. jest zgodna z przepisami Konstytucji. Organy uznały bowiem, powołując się na treść tych przepisów, że skarżącemu prawidłowo wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu, a więc w wymiarze wynikającym z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. Natomiast skarżący przede wszystkim podnosi, że taki wymiar rzeczonego ekwiwalentu pieniężnego narusza prawo, gdyż jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, a jest wynikiem błędnej wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.

W tak nakreślonym sporze rację przyznać należy skarżącemu.

Dalsze rozważania trzeba rozpocząć od wskazania na istotny w tym względzie stan prawny, a w szczególności na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i powodowane przez ten wyrok konsekwencje prawne.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji – w brzmieniu, jaki przepis ten miał od początku jego obowiązywania, a więc od momentu dodania go do ustawy o Policji z dniem 19 października 2001 r. na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. nr 100, poz. 1084) – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) stwierdził, że przywołany ostatnio art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji. Wobec powyższego wymaga podkreślenia, że stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak przewiduje natomiast art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ta ostatnia sytuacja w związku z wydaniem omawianego wyroku Trybunału nie nastąpiła.

Wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem ogłoszenia oznacza, że w dacie ogłoszenia tego orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (zob. art. 190 ust. 2 Konstytucji), realizuje się skutek wyeliminowania normy prawnej, uznanej za niezgodną z Konstytucją, z porządku prawnego. Skutek ten – co do zasady – następuje z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wejścia tej normy w życie, chyba że Trybunał skorzystał z kompetencji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II FSK 1898/17, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakwestionowany przez Trybunał przepis jest bowiem konstytucyjnie wadliwy już od momentu wprowadzenia go do porządku prawnego. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, oznacza, że przepis taki nie może być stosowany od samego początku, a zatem od jego wprowadzenia do porządku prawnego. Wyrok Trybunału ma wobec tego skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania spraw z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Tym samym, przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1261/07 i wyroki NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1349/05 oraz 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09 – orzeczenia dostępne jw.). Wynika to z faktu, że sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną, jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (tak M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. wprost, w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1007/07, dostępny jw.), która to sytuacja w analizowanym orzeczeniu nie zaistniała.

Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną i podjęty na takiej podstawie prawnej akt administracyjny – choćby wydany przed wyrokiem Trybunału – musi zostać także uznany za wadliwy. W tym przypadku należy mieć na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 226/11, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17, 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2718/17, 24 lipca 2020 r. sygn. akt II FSK 3245/19 – orzeczenia dostępne jw.).

Mając to na względzie, uznać trzeba, że efektem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, jest mianowicie to, iż z dniem [...] listopada 2018 r. – to jest z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw pod poz. 2102 – wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie, to jest od [...] października 2001 r. W konsekwencji, przepis ten – w orzeczonym zakresie – nie może być stosowany, począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji. Konsekwentnie też należy przyjąć, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 skutkowało powstaniem po stronie policjanta uprawnienia do domagania się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej standardom konstytucyjnym. Taki wniosek znajduje swoje oparcie w treści art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji. Ta ostatnia uwaga ma charakter porządkujący, bowiem kwestia ewentualnego przedawnienia dochodzonego roszczenia (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji) w ogóle nie stanowiła przedmiotu sporu ani rozważań organów orzekających w kontrolowanej sprawie administracyjnej.

W następnej kolejności warto przypomnieć, że w dniu [...] października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, celem ustawodawcy było w tym względzie wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (zob. druk sejmowy nr 432 z dnia 16 czerwca 2020 r., dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl). Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zawarto przepis przejściowy, który stanowi, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji – przyp. tutejszego Sądu), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji – przyp. tutejszego Sądu), w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018, określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...] listopada 2018 r.

Prawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie tylko wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach kontrolowanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od [...] października 2020 r., lecz także – co dla treści niniejszego wyroku ma znaczenie rozstrzygające – dokonał restytucji mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten został przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 tej mocy obowiązującej pozbawiony. Ten ostatni zabieg ustawodawczy spowodował, że w kontrolowanej sprawie organy – rozstrzygając na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r., tj. przed wejściem w życie (ogłoszeniem) wyroku Trybunału, w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej – uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wyinterpretowana w tym zakresie przez organy norma prawna z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu sprzed [...] listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej, jest w świetle przywołanego już wielokrotnie wyroku Trybunału oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przywrócenie przez ustawodawcę – na mocy art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. – względem ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed [...] listopada 2018 r., przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Dochodzi zatem do sytuacji, w której wystąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona (a w istocie w rozpatrywanym przypadku tożsama – przyp. tutejszego Sądu) do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego nr 3 z 2018 r., s. 47). Wtórna niekonstytucyjność przepisu ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowy przepis nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku sądu konstytucyjnego, dotyczącym poprzedniej normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2466/19, dostępny jw.).

Sytuacja, tak rozumianej, wtórnej niekonstytucyjności bezsprzecznie wystąpiła w realiach kontrolowanej sprawy. Przy tym, ustawodawca nie tyle nawet ustanowił nowy przepis prawa materialnego, który nie odpowiadał zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co przepisem intertemporalnym zawartym w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej – nota bene nieznajdujący żadnego oparcia w wyroku sądu konstytucyjnego – ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego, ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału. Trybunał, co wymaga ponownego podkreślenia, nie odroczył bowiem terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów o tożsamej, bądź analogicznej treści. W takich okolicznościach, dochodzi do wystąpienia tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo, sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Bowiem, w tak oczywistych sytuacjach, trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., nr 2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia NSA: uchwała z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt I FPS 2/06, wyroki z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09 i 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II FSK 1454/16 i 15 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 1523/17, dostępne jw.). Nie powinno, wobec powyższego, budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny – w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 – niekonstytucyjność odnosi się nadal do norm prawnych wywodzonych z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Stąd też tutejszy Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji.

Zauważyć jeszcze należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższego przepisu wynika ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, która upoważnia sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy, pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Inaczej rzecz ujmując, jeśli nie budzi wątpliwości brak zgodności określonych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez sąd w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Należy mieć na uwadze, że ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani też wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto – właściwa Trybunałowi z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji – nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady, sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd w takiej sytuacji nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyroki NSA z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3193/14 i 29 listopada 2016 r. sygn. I OSK 860/15, dostępne jw.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko prawne. Wobec tego – mimo skierowania do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA w Białymstoku pytania prawnego, zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk [...] – tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. fakultatywnego zawieszenia postępowania.

Wobec niedopuszczalności zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w powyżej wskazanym zakresie, przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed dnia [...] listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, aktualną pozostaje kwestia na jakich zasadach organ powinien ustalić wobec skarżącego wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Niedopuszczalne bowiem – co zostało już wcześniej wspomniane – w świetle art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy zmieniającej, jest sięgnięcie po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od [...] października 2020 r. (stanowisko odmienne zaprezentowane m.in. w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 104/21 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 187/21, dostępnych jw.).

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed [...] listopada 2018 r. – to bez względu na charakter orzeczenia Trybunału, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest uwzględnienie takiego orzeczenia i na jego podstawie zrekonstruowanie normy prawnej, której treść będzie odpowiadać postanowieniom Konstytucji. Zauważyć wobec tego należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji w rozpatrywanym brzmieniu. Przede wszystkim nie zakwestionował samej zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podstawę prawną ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu nadal stanowi art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed [...] listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie, w jakim zachowuje on walor konstytucyjności. Oczywista niekonstytucyjność dotyczy bowiem wyłącznie jednego elementu przepisu, a mianowicie wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją, wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze" (por. w tym zakresie m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2659/21, dostępny jw.).

Stwierdzone powyżej naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, skutkowało koniecznością zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd zarazem wyjaśnia, że nie znalazł podstaw prawnych do tego, aby zobowiązać organ do "zobowiązanie organów obu instancji do dokonania czynności materialno-technicznej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu aktualnym i wypłatę na rzecz skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop", o co zwrócił się skarżący w petitum skargi. Ustosunkowując się do tak sformułowanego wniosku, stanowiącego żądanie orzeczenia co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji organu odwoławczego, zauważyć należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sądy administracyjne nie zastępują jednakże organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Dodać jeszcze należy, że możliwość podjęcia przez sąd rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – będącego wyjątkiem od wcześniej przedstawionej zasady – przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy zatem spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie zaś wniosku strony skarżącej sprowadza się do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego pierwotnie ekwiwalentu pieniężnego (zob. m.in. wcześniej przywołane wyroki WSA w Kielcach z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 104/21 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 187/21). Podsumowując tę część rozważań, Sąd końcowo wyjaśnia, że ze względu na jedynie kontrolne (co do zasady) funkcje sądu administracyjnego nie było możliwe uwzględnienie wniosków skargi o orzeczenie przez tutejszy Sąd co do istoty sprawy i spowodowanie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu poprzez zobowiązanie organu do dokonania takiej czynności w określonym terminie (wraz z ustawowymi odsetkami).

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności te dotyczące konieczności rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej z pominięciem art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej. Z uwagi na uchylnie w całości obydwu wydanych w tej sprawie decyzji, niezbędne będzie ponowne odniesienie się do wszystkich żądań skarżącego (w tym również zajęcie stanowiska w kwestii ewentualnych odsetek).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przywołanych przepisów orzekł jak w sentencji wyroku.