Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 32/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 § 1, art. 79 § 1 pkt 2, art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli w postaci urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AB (skarżącego) jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] września 2015 r. nr [.] oraz nakazania skarżącemu rozbiórki budowli w postaci urządzenie reklamowego (reklamy).

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [.] września 2015 r. nr [.], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] nakazał "[.] PPHU [...] z/s [.]" rozbiórkę reklamy usytuowanej przy drodze krajowej nr [.], na działce nr [.] w miejscowości [.], wybudowanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2015 r. kontroli stwierdzono, że na działce nr 902 w [.], położonej przy drodze krajowej nr [.], zlokalizowana jest jednostronna tablica reklamowa, przymocowana do dwóch okrągłych stalowych słupów zabetonowanych w gruncie, posiadająca wymiary 2,7m x 5,0m i usytuowana w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym. Stanowi zatem urządzenie reklamowe trwale połączone z gruntem. PINB podał również, że uczestniczący w kontroli przedstawiciel Urzędu Gminy [.] przedłożył do protokołu kopię umowy dzierżawy, zawartej w dniu 28 października 2013 r. pomiędzy Gminą [.], a firmą [.] PHU [...] z/s ul. [.] oraz oświadczył, że nie posiada wiedzy czy ww. podmiot posiada pozwolenie na budowę opisanej reklamy.

Organ podał, że w świetle dokonanych przez niego ustaleń, inwestorem reklamy była "firma [.] PHU [...] z/s ul. [.]". Organ wskazał, że pomimo wezwania inwestora pismem z dnia 1 września 2015 r. do złożenia wyjaśnień odnośnie do legalności oraz daty realizacji spornej reklamy, inwestor wyjaśnił jedynie, że zamiar wykonania reklamy został zgłoszony Wójtowi Gminy [.], na okoliczność czego z Wójtem Gminy [.] zawarta została umowa dzierżawy z dnia 28 października 2013 r. części działki w celu usytuowania "tablicy reklamowej", na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. W tym stanie rzeczy, organ przyjął datę realizacji reklamy "na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 28 października 2013 r.

Organ I instancji podał, że stanowiąca przedmiot postępowania administracyjnego reklama stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zaś fakt trwałego jej połączenia z gruntem obligował w świetle art. 28 tej ustawy, inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że stwierdzony stan faktyczny odniesiono do przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stwierdzono, że nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej ze względu na usytuowanie reklamy w odległości mniejszej niż 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym. Odległość ta narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, co z kolei obligowało do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od decyzji wniósł skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie zawiera w preambule podstaw prawnych uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tj. wskazania przepisów, z których wynika potrzeba wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Brak wskazania takich przepisów w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, niezależnie od wskazania ich w uzasadnieniu decyzji, stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto zdaniem odwołującego się, organ naruszył wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wezwaniem do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 K.p.a., skarżący nie został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w realiach opisywanej sprawy nie został naruszony przepis art. 29 ust 2 pkt 6 oraz art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż "przedmiotowy obiekt budowlany w momencie postania był podświetlany".

Decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] września 2015 r. i jednocześnie nakazał AB prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[.]" Przedsiębiorstwo P.H.U. [...] z/s ul. [.], rozbiórkę reklamy usytuowanej przy drodze krajowej nr [.], na działce nr 902 w miejscowości [.], wybudowanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że ustalony stan faktyczny sprawy, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości i jest wystarczający. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa reklama została zrealizowana na działce stanowiącej własność Gminy [.]. Inwestorem był AB prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[.]" Przedsiębiorstwo P.H.U. [...] z/s ul. [.], który nie posiada ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia wykonania robót.

Organ podał również, że z akt sprawy wynika, iż będąca przedmiotem postępowania reklama składa się z konstrukcji nośnej, którą stanowią dwa słupy stalowe okrągłe zabetonowane w gruncie oraz z tablicy reklamowej o wym. 2,7 x 5,0 m. Wszystkie elementy stanowią całość techniczno-użytkową, służącą określonemu celowi. Zabetonowanie słupów miało zapewnić stabilne posadowienie na gruncie, w sposób zapobiegający przewróceniu czy zniszczeniu konstrukcji, uniemożliwiający łatwe przemieszczanie lub przesuwanie, gwarantujący bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania.Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika również, że sporna reklama jest w rzeczywistości urządzeniem reklamowym, które należy zakwalifikować do kategorii budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również , że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza definicję reklamy, tablicy reklamowej, oraz urządzenia reklamowego. Zdaniem WINB, reklama będąca przedmiotem postępowania niewątpliwie odpowiada pojęciu "urządzenia reklamowego", o którym mowa w art. 2 pkt 16c ww. ustawy.

Organ wskazał, że aktualnie obowiązujące uregulowania Prawa budowlanego wyróżniają urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem - zaliczane do obiektów budowlanych w kategorii "budowla" (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad ustawy zawartej w art. 28 ust. 1, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia.

[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że według art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłącznie urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że użyty przez ustawodawcę termin "instalowanie urządzeń" nie jest w ustawie Prawo budowlane zdefiniowany. Ustalenie znaczenia tego pojęcia ułatwiają natomiast szeroko prezentowane poglądy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Pojęcie instalacji nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa". Zdaniem organu szerokie wyjaśnienie tej kwestii przedstawione zostało w orzecznictwie NSA (np. w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 249/09; w wyroku NSA z dnia 25 maja 2007 r., sygn. II OSK 754/06 , gdzie wyrażono ocenę, że "nie można też mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie. Powyższy przepis mówiący o instalowaniu urządzeń reklamowych dotyczy instalowania na istniejącym budynku lub budowli podobnie jak instalowanie krat lub innych urządzeń na budynku").

Organ podał, że przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że postawienie spornego urządzenia reklamowego polegało na jego instalacji. Wykonanie tego urządzenia na pewno nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż urządzenie to, z uwagi na jego cechy opisane wyżej, rodzaj prac przy jego wznoszeniu mających charakter robót konstrukcyjno-budowlanych, zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Sporne urządzenie reklamowe niewątpliwie jest bowiem konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, stabilnie zamocowaną w gruncie, odpowiadają zatem ogólnym cechom budowli, o których mowa w "art. 3 pkt 1 lit. b" Prawa budowlanego, a tym samym jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane polegające na jego budowie w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest zatem stanowisko organu powiatowego, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Prawidłowo zatem organ I instancji wdrożył tryb postępowania przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 jednym z warunków jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki.

[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przepisy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazują, że obiekty budowlane powinny być usytuowane przy drodze krajowej w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, w terenie zabudowy. Sporne urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości 6,0 m od krawędzi drogi krajowej nr [.....] w terenie zabudowanym, co narusza art. 43 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów budowlanych lub ich części do stanu zgodnego z prawem. Urządzenie to nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, co z kolei wyklucza podjęcie procedury legalizującej i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia [.] września 2015 r.nr: [.] jest zatem prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał jednak, że zaskarżoną decyzję, należało zreformować co do podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu nałożonego decyzją PINB w [.] z dnia [.] września 2015 r.nr: [.]. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane, czynności nakazane w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 obowiązany jest na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym przypadku zobowiązanym do rozbiórki powinien być inwestor, to jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, który ponosi pełną odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa całym swoim majątkiem obecnym i przyszłym. Zatem osobą zobowiązaną w niniejszym postępowaniu winien być AB prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [.]" Przedsiębiorstwo P.H.U. [...] z/s [.].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowany przez fachowego zawodowego wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a ponadto o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. rażące naruszenie art. 10 § 1 zw. z art. 8 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności zaś przeprowadzenie kluczowych dla sprawy czynności dowodowych bez powiadomienia oraz udziału strony, jak również brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego;

II. naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się wyłącznie do podania podstawy proceduralnej, która nie przydaje organowi kompetencji do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji skarżonej decyzji;

III. naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez brak dokonania pełnej kontroli instancyjnej sprawy, w szczególności zaś nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji;

IV. naruszenie art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin;

V. rażące naruszenie art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nienaruszalnym prawem strony jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu, bycia poinformowanym o jego przebiegu oraz zebranym materiale dowodowym. Istotna pozostaje również wyrażona w art. 10 § 1 in fine K.p.a. możliwość wypowiedzenia się strony w sprawie zebranego materiału dowodowego. Pozostaje ona gwarancją, że w toku sporu, już po przeprowadzeniu postępowania, strona ma możliwość odniesienia się do wszelkich materiałów dowodowych zebranych w toku sprawy. Skarżący podał, że od powyższej zasady można odstąpić jedynie w drodze wyjątku, opisanym w art. 10 § 2 K.p.a. Zgodnie z regułami wykładni prawa wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, gdy mamy do czynienia z normami ingerującymi w prawa strony. Skoro zaś jedyny wyjątek został przewidziany w art. 10 § 2 K.p.a. to a contrario, niemożna ograniczyć uprawnienia strony do wypowiedzenia się z sprawie zebranego materiału w innych przypadkach. W opisywanej sprawie zdaniem skarżącego nie zaszedł żaden z opisanych w art. 10 § 2 K.p.a. przypadków. Tymczasem organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w sprawne zebranego materiału dowodowego, co samo w sobie stanowi obrazę zasad postępowania i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że omawiany przepis statuuje jednocześnie obowiązek umożliwienia stronie czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania, co w sposób oczywisty implikuje przede wszystkim możliwość uczestniczenia przez stronę w przeprowadzanych czynnościach dowodowych, o których strona winna zostać powiadomiona ze stosownym wyprzedzeniem. Zasadę tą konkretyzują szczegółowe przepisy dotyczące postępowania dowodowego, co wiąże powyższe z zarzutami oznaczonymi jako czwarty i piąty. Zgodnie z dyspozycją art. 79 § 1 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Tymczasem podczas kluczowego dla postępowania pomiaru odległości spornej reklamy od drogi (to jest oględzinach), skarżący nie był obecny przy tych czynnościach i nieobecność ta nie wynikała z jego własnej winy. Organ nie powiadomił bowiem skarżącego o przeprowadzanym dowodzie, co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu. Organ za udowodnione uznał również okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. odległość znaku od drogi, jednakże w ocenie skarżącego nie był do tego uprawniony. Stosownie do treści art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Tak więc w przypadku, który zaistniał na gruncie opisywanej sprawy, gdy organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w sprawie dowodów, nie można - w świetle art. 81 K.p.a. - w ogóle uznać okoliczności tej za udowodnioną. Już same powyżej opisane naruszenia prawa przesądzają zdaniem skarżącego o tym, że zaskarżona decyzja winna zostać w całości uchylona. Wedle pomiarów dokonanych przez skarżącego odległość tablicy reklamowej od krawędzi drogi publicznej przekracza wymagane prawem 10 metrów. Z uwagi jednak na niepoinformowanie strony o dokonywanych czynnościach procesowych, skarżący nie mógł uczestniczyć w oględzinach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - uniemożliwiono w ten sposób stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej, jak chociażby wniesienie uwag i zastrzeżeń do dokonanego przez organ pomiaru. Stosownie bowiem do art. 79 § 2 K.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skarżący na potwierdzenie stawianych zarzutów przywołał fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych: wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 268/13; wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 655/13; wyroku NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1125/13.

Skarżący podniósł, że w odniesieniu do zarzutu drugiego, tj. naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenia się wyłącznie do podania podstawy proceduralnej, która nie przyznaje organowi kompetencji do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji, jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest podanie jej podstawy prawnej. W ocenie skarżącego odnosi się to nie tylko do przytoczenia podstawy procesowej rozstrzygnięcia, ale również winno obejmować przytoczenie przepisu prawa materialnego, który ustanawia daną kompetencję dla organu. Tymczasem z zaskarżonej decyzji w ogóle nie podano podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi na dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie, jakie oznaczono w sentencji. Zdaniem skarżącego narusza to również zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, gdyż decyzja orzeka o prawach i obowiązkach strony, nie podając przy tym podstawy prawnej swoich kompetencji w zakresie nakazu rozbiórki.

W ocenie skarżącego zaskarżoną decyzją naruszono również art. 15 K.p.a. poprzez brak dokonania pełnej kontroli instancyjnej, w szczególności zaś poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji. Organ drugiej instancji winien rozpoznać całą sprawę w sposób kompleksowy, a jego podstawowym obowiązkiem jest przynajmniej odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji. Tymczasem w opisywanej sprawie organ w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów, które strona przestawiła w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Pozbawienie mocy obowiązującej decyzji odwoławczej oraz decyzji organu pierwszej instancji jest konsekwencją ich wadliwości procesowej. Podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów art. 10 § 1, 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. okazały się więc uzasadnione.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji ma ocena działań i zaniechań procesowych organów nadzoru budowlanego w zakresie realizacji obowiązku zapewnienia skarżącemu jako stronie postępowania czynnego udziału w czynnościach procesowych związanych z oględzinami miejsca posadowienia spornej tablicy reklamowej. Podstawą ustaleń faktycznych organów w zakresie odległości tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi krajowej na terenie zabudowy były pismo z dnia 15 czerwca 2015 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie ustawienia tablicy reklamowej w odległości większej niż maksymalna odległość (10 m), wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz protokół kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 6 sierpnia 2015 r. Okoliczność związana z odległością tablicy od krawędzi jezdni ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem w zależności od jej bezspornego ustalenia organ nadzoru budowlanego był zobowiązany albo wdrożyć odpowiednie postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 2-5 p.b.), albo od razu orzec nakazanie rozbiórki obiektu będącego samowolą budowalną, jeśli obiekt reklamowy znajduje się w odległości niedopuszczalnej przez przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Organy orzekające w sprawie przyjęły na podstawie protokołu z dnia 6 sierpnia 2015 r., że odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym wynosi "około 6,00 m". Niestety w czynnościach procesowych oględzin spornego obiektu reklamowego uczestniczyli jedynie pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [.] oraz przedstawiciel Gminy [.]. Powyższe czynności oględzin zostały dokonane przed dniem zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania (zawiadomienie doręczono 14 sierpnia 2015 r.) i bez jej udziału. Powyższe uchybienia stanowiły bezpośrednie naruszenie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a., z których to przepisów wynika nie tylko ogólny obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w całym toku postępowania (od momentu jego wszczęcia aż do formalnego zakończenia), lecz także dodatkowo obowiązek uprzedniego zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i umożliwienia jej wzięcia udziału w przeprowadzeniu powyższego dowodu oraz składania wyjaśnień. Jakkolwiek więc w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że samo naruszenie obowiązków procesowych związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez wykazania choćby potencjalnego związku pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy nie stanowi samoistnie podstawy do pozbawienia zaskarżonych decyzji mocy obowiązującej, to jednak w niniejszej sprawie tego rodzaju hipotetyczny związek został wykazany, albowiem strona skarżąca wskazała, że pozbawienie jej prawa udziału w czynnościach oględzin pozbawiło ją możliwości kwestionowania prawidłowości i wiarygodności ustaleń w zakresie odległości spornego obiektu od krawędzi jezdni, a według jej pomiarów odległość ta wynosi więcej niż wymagane prawem 10 m. Ponadto przed wydaniem decyzji strona nie została odrębnie zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W sprawie pośrednio doszło również do naruszenia treści art. 81 k.p.a., albowiem strona skarżąca – ze względu na niezawiadomienie o terminie oględzin – nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu.

Wobec sporności prawidłowości ustaleń faktycznych w powyższym zakresie oraz pozbawienia strony możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu na powyższą okoliczność należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia opisanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który co najmniej mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a więc treść zaskarżonych decyzji. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6, 8, 15, 107 § 1 k.p.a.

Niezależnie od stwierdzonych uchybień należy stwierdzić, że dokonana przez organy wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego odpowiada prawu. W tym zakresie należy wskazać syntetycznie na dwie kwestie:

1. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.b. w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu i obowiązującym od dnia 11 września 2015 r. (miarodajnym w momencie orzekania przez organy obydwu instancji) budowlami są wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że sporny obiekt jest urządzeniem reklamowym. Nawet jednak gdyby uznać, że kwalifikacja w tym zakresie jest nieadekwatna, to nie ulega wątpliwości, że wolno stojąca tablica przymocowana do dwóch okrągłych stalowych słupów zabetonowanych w gruncie, posiadająca wymiary 2,7m x 5,0 m, jako trwale z gruntem związana, spełnia warunki, o których mowa w art. 3 pkt 3 p.b.

2. Budowa spornej tablicy reklamowej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wyłączenia z art. 29 p.b. nie mają w tym wypadku zastosowania. W szczególności nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., albowiem czym innym jest budowa tablicy i urządzeń reklamowych, a czym innym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r., II OSK 954/14, oraz cytowane tam orzecznictwo).

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji odwoławczej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Orzekając ponownie w sprawie organy nadzoru uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności ponowienia czynności oględzin przedmiotowej tablicy reklamowej z udziałem strony skarżącej (art. 153 p.p.s.a.). Organy dokonają także pełnej i wyczerpującej oceny stanowiska strony co do odległości spornego obiektu od krawędzi jezdni drogi krajowej, a w razie potrzeby wdrożą procedurę z art. 48 ust. 2-5 p.b. Ponadto organy dokonają uzupełnienia kwalifikacji prawnej spornej tablicy i po przeprowadzeniu uzupełniającej analizy wykładniczej, ostatecznie stwierdzą, czy – w ich ocenie – sporny obiekt jest tablicą reklamową, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., czy też urządzeniem reklamowym. Organy uwzględnią także, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.b. w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, od dnia 11 września 2015 r. budowlą jest zarówno wolno stojąca trwale związane z gruntem tablica reklamowa, jak i urządzenie reklamowe.

O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, która je poniosła, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.