Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1464/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. F., L. Z., M. P., D. W., M. Z. i A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F. i F. Z. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną dz. nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej na dzień wywłaszczenia własność M. Z.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych w B. przy [...], w tym dz. nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność M. Z. W decyzji tej ustalono jednocześnie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, tj. [...] zł za 1 m2.

Skarżący (następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości) pismem z 17 kwietnia 2017 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę, zarzucając jej naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, jak również oparcie decyzji odszkodowawczej o akt prawny wydany bez delegacji ustawowej oraz subdelegowanie przez Prezydenta Miasta [...] kwestii ustalenia wysokości stawek w strefach innemu organowi wbrew wyraźnej delegacji ustawowej.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania za dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwia stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Z archiwalnych akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy ds. wywłaszczeń J. B. sporządził operat szacunkowy ustalający wartość wywłaszczanych nieruchomości, zaś wartość przedmiotowej działki oszacował na [...] zł. Organ prowadzący postępowanie pismem z [...] września 1974 r. zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania oraz rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na [...] października 1974 r. Z protokołu ww. rozprawy oraz dołączonej do niej listy obecności wynika, że M. Z. nie była na niej obecna, brak jest również podpisu biegłego rzeczoznawcy majątkowego, co nakazuje przyjąć, że osoba ta obecna nie była. Zgodnie jednak z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej w trybie ustawy wywłaszczeniowej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Brak biegłego na rozprawie nie ma wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Co dodatkowo istotne, M. Z. nie skorzystała w toku postępowania wywłaszczeniowego z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz znała kwotę odszkodowania za wywłaszczony grunt, bowiem została ona zamieszczona w skierowanej do niej ofercie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Właścicielka wywłaszczonej nieruchomości nie złożyła też odwołania od decyzji z [...] października 1974 r., co potwierdza, że nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowała jego wysokości. Odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie do wydania decyzji przez przyjęcie nieprawidłowej stawki odszkodowania ze względu na błędnie dokonany uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r. nr [...] w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej, podział miasta [...] na strefy, Wojewoda wskazał, że ocena legalności ww. uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Z kolei w archiwalnych aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na utratę ważności przez ww. akt prawny. W konsekwencji Wojewoda uznał, że decyzja z [...] października 1974 r. wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz zgodnie z art. 17, art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W sprawie nie stwierdzono również wystąpienia którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Minister decyzją z [...] lutego 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ przywołał treść art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i omówił sposób jego stosowania. Zwrócił uwagę, że choć w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, to jednak skarżący nie wykazali, że powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Jak wynika z operatu szacunkowego i decyzji wywłaszczeniowej, podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie peryferyjnej miasta [...] tj. [...] zł za 1 m². Organ wskazał, że stosownie do § 1 pkt 3 ww. zarządzenia nr [...] z [...] grudnia 1973 r. podział obszaru miasta na strefy: centralną, śródmiejską i peryferyjną, określała uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1966 r. zmieniona uchwałą nr [...] z [...] maja 1967 r. Z uwagi na to, że skarżący zarzucili, że przedmiotowa nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej, wobec czego doszło do nieuprawnionego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez jego ustalenie w oparciu o stawkę [...] zł za 1 m2, nie zaś [...] zł za 1 m2, Minister zarządził przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego zakończenie przysłużyłoby się rzetelnemu wyjaśnieniu kwestii położenia tej nieruchomości w dacie jej przejęcia. W tym celu wezwano organ wojewódzki do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W dniu [...] lipca 2019 r. Wojewoda nadesłał opinię geodety uprawnionego P. T. Ponadto w innych postępowaniach prowadzonych przed Ministrem znajdują się opinie geodetów z [...] grudnia 2018 r. oraz z [...] lutego 2019 r., w których geodeta A. G. oraz geodeta L. K. wypowiedzieli się m.in. w kwestii podziału miasta [...] na strefy w oparciu o zapisy uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1966 r. Co prawda wskazane opinie nie zostały sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania, to jednak Minister postanowił dołączyć je do akt i przeprowadzić z nich dowód jako istotny dla sprawy, gdyż geodeci ci podjęli się w nich próby odtworzenia granicy strefy śródmiejskiej/peryferyjnej miasta [...], co stanowi kluczowe zagadnienie dla niniejszej sprawy. I tak, w opinii z [...] grudnia 2018 r. geodeta A. G. wskazała, że z powodu braku archiwalnych dokumentów mapowych, określających przebieg ulic wskazanych w uchwale Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1966 r. zmienionej uchwałą nr [...] z [...] maja 1967 r., nie jest możliwe określenie w jakiej strefie miasta [...] w dacie orzekania o odszkodowaniu, tj. w dniu [...] lipca 1978 r. znajdowała się nieruchomość położona w B. przy [...], oznaczona jako dz. nr [...] oraz nr [...]. Do podobnych spostrzeżeń doszedł geodeta L. K. w prywatnej opinii z [...] lutego 2019 r., wskazując, że w trakcie ustalania stref podziału miasta [...] obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości ujawniono dwa istotne zagadnienia problemowe w opisie granicy zawartym w uchwale nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r., z których jedno powoduje, że część granicy jest określona na pewnym odcinku nieprecyzyjnie, co pozwala na swobodę interpretacyjną jej przebiegu. Drugie zaś, zdaniem geodety, ma tak poważny charakter, że część przebiegu granicy została określona bardzo nieprecyzyjnie, a to z kolei uniemożliwia jej jednoznaczne i faktyczne wyznaczenie na ówczesnym planie [...]. Z kolei geodeta P. T. sporządził w dniu [...] czerwca 2019 r., w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r., mapę przeglądową obrazującą podział miasta [...] na strefy. Jednocześnie naniósł na tę mapę przybliżoną lokalizację [...] Zakładów Przemysłu [...] w B. i wskazał, że grunty przeznaczone pod budowę tego zakładu były położone w strefie peryferyjnej miasta [...]. W kolejnej opinii z [...] sierpnia 2019 r. geodeta A. G. zaznaczyła na ww. mapie przeglądowej obrazującej podział miasta [...] na strefy sporządzonej przez P. T., przybliżone położenie wywłaszczonej nieruchomości, potwierdzając jednocześnie, że nieruchomość ta leży na terenie strefy peryferyjnej miasta [...] (położenie dz. nr [...] odpowiada terenom przeznaczonym pod budowę [...] Zakładów Przemysłu [...] w B.). Zdaniem organu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności w oparciu o opinię geodety P. T. z [...] czerwca 2019 r. oraz opinię geodety A. G. z [...] sierpnia 2019 r., a także zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, uznać należy, że dz. nr [...] była położona w strefie peryferyjnej miasta [...]. Z kolei tezy zawarte w opiniach geodety A. G. z [...] grudnia 2018 r. oraz w opinii prywatnej geodety L. K. z [...] lutego 2019 r. nie mogą prowadzić do wniosków, o jakich mowa w pismach skarżących i prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej w kwestionowanej części. Geodeci ci nie przesądzili bowiem, że w dacie orzekania o odszkodowaniu przejęta nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej, zaś jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie nie mogą przesądzić o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Tym samym Minister stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra, aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta [...] na strefy w oparciu o uchwałę nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta [...], szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad 40 lat. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że dokonując wyceny wywłaszczonego gruntu należało przyjąć stawkę taką jak za grunt położony w strefie peryferyjnej. Zatem odszkodowanie za dz. nr [...] wyniosło [...] zł ([...] m2 x [...] zł). Taka też kwota została przyznana za wywłaszczoną działkę kwestionowaną decyzją (pkt 67 decyzji). Organ odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r. w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej wskazał, że ocena legalności uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Stanowiła ona akt prawa miejscowego i badanie prawidłowości tych przepisów wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego. W świetle powyższego, w ocenie Ministra, należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, by badana decyzja, w zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucają naruszenie:

1) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez żądanie przez organ przedłożenia przez strony postępowania dokumentów potwierdzających stwierdzenie nieważności lub utratę ważności uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...], podczas gdy akt ten nie mógł być zastosowany w postępowaniu zwykłym a tym samym nie mógł stanowić podstawy do oceny poprawności wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym; dokument taki jest również niemożliwy do uzyskania, gdyż nie istnieje procedura prawna, w której można by uzyskać potwierdzenie utraty ważności aktu prawa wewnętrznego - tym samym organ postawił przed stronami warunek niemożliwy do spełnienia - co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami z art. 6 i art. 7 K.p.a.

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpatrzenia i nieodniesienie się przez organ do argumentacji i wniosków przedstawionych w opinii prawnej dr hab. A. S., jako umotywowanego stanowiska stron przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia przez organ podstaw prawnych niezbędnych do oceny ważności decyzji odszkodowawczej;

3) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nieodniesienie się do zarzutu rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 lit. a wydanego na jego podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1973 r. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (sprowadzającego się do ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu zwykłym w sposób dowolny, niewynikający z przepisów prawa);

4) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu,

5) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy ocenie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za dz. Nr [...] uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...], która nie mogła mieć zastosowania w postępowaniu zwykłym;

6) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za dz. nr [...] na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego w drodze sprostowań dokonanych przez biegłego P. T., podczas gdy zastosowanie powinny mieć przypisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym,

7) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ możliwości sprostowania uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 1966 r. w trybie pozaustawowym i dopuszczenie nanoszenia zmian w treści tego dokumentu przez biegłego P. T., a w konsekwencji wydanie na podstawie wadliwego aktu indywidualnego rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego w miejsce zmarłego skarżącego F. Z. wstąpili jego następcy prawni – L. Z., M. P., D. W., M. Z. i A. Z., którzy poparli skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako dz. nr [...], stanowiącej własność M. Z.

Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10). Nie jest zatem dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/16, https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1340/16 oraz z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14, https://cbois.nsa.gov.pl). Brak zaś dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 178/07, https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej sytuacji istotnym zagadnieniem było to, czy w kwestionowanej decyzji, odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli dwa główne zarzuty przeciwko tej decyzji. Pierwszym z nich jest brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jako drugi zarzut podniesiono kwestię przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości niższej niż wynikało to z prawidłowego zakwalifikowania położenia nieruchomości. Skarżący wywodzili bowiem, że w operacie znajdującym się w aktach przyjęto wycenę na poziomie [...] zł za m2. Stawkę tę określono jednak wadliwie w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1973 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek za grunty podlegające wywłaszczeniu, przyjmując odszkodowanie jak dla strefy peryferyjnej, zamiast [...] zł za m2 – jak dla strefy śródmiejskiej.

Dokonując oceny naruszenia kontrolowanej decyzji w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, organ w odniesieniu do pierwszego z ww. zarzutów stwierdził, że w sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, jednakże nie brał w niej udziału rzeczoznawca dokonujący wyceny przejętej nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia art. 22 ustawy, ale nie w stopniu kwalifikowanym. Zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy wywłaszczeniowej nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa (vide wyroki z 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10, z 11 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2380/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Mianowicie brak tej rozprawy w żaden sposób nie wpływał na wysokość przyznanego odszkodowania, gdyż w okresie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli (vide wyroki z 30 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1567/16, z 10 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1274/11 oraz z 1 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2084/14, https://cbois.nsa.gov.pl).

W konsekwencji uznać należy, że nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem była właścicielka nieruchomości nie skorzystała w toku postępowania wywłaszczeniowego z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz znała kwotę odszkodowania za wywłaszczony grunt, bowiem została ona zamieszczona w skierowanej do niej ofercie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Nie złożyła też odwołania od decyzji z [...] października 1974 r., co potwierdza, że nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowała jego wysokości. Powyższe dowodzi, że wysokość przyznanego odszkodowania nie była sporna w chwili wywłaszczenia. Zatem zarzut omawiany nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w zakresie odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego zastosowania przy ustalaniu odszkodowania stawki odszkodowania w wysokości [...] zł za m2, zamiast prawidłowej stawki [...] zł za m2 właściwej dla położenia wywłaszczonej nieruchomości, zauważyć należy, że kwestia ustalenia położenia przedmiotowych działek (tzn. czy były położone w strefie peryferyjnej, czy też śródmiejskiej) byłaby istotnym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym. Tymczasem rozpoznawana przez organ sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, co nie uprawniało Ministra do podejmowania czynności dowodowych mających na celu ustalenia, jakie było w 1974 r. położenie przedmiotowej działki z uwzględnieniem uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] maja 1967 r., tym bardziej, że od daty wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 47 lat. Ewentualne zatem uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w kwestii zakwalifikowania wywłaszczanej nieruchomości do odpowiedniej strefy nie mogłyby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – naruszenie oczywiste i bezsporne.

Abstrahując jednak od powyższego, z akt sprawy wynika, że organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe (do akt sprawy dołączono opinie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego A. G. z [...] grudnia 2018 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r.). Z opinii tych (w szczególności z drugiej) wynika, że przedmiotowa działka położona były w strefie peryferyjnej [...]. Do akt dołączono również opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. T. z [...] czerwca 2019 r., z której wynika, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone m.in. pod budowę [...] Zakładów Przemysłu [...] w B. są położone w strefie peryferyjnej miasta [...]. Z kolei z opinii prywatnej sporządzonej przez geodetę L. K., wynika brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy strefy śródmiejskiej ze względu na użycie w opisie uchwały z [...] maja 1966 r. granicy nieistniejącej nazwy ulicy. Zatem żaden z ww. dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym nie wykluczył położenia spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, a tym samym nie wskazał w sposób bezsporny na wadliwość ustalonego odszkodowania w decyzji z 1974 r. Tym bardziej, na co wskazano już powyżej, właściciel nieruchomości nawet nie kwestionował tej decyzji, gdyż nie składał od niej odwołania. Nie wnosił również o stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów, odnoszących się do kwestii legalności uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr z [...] maja 1967 r., zauważyć należy, że nie mogły one stanowić przedmiotu rozważań organu, gdyż wykracza to poza granice sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1974 r. Uprawnienie rady narodowej do wydawania w formie uchwał przepisów prawnych ogólnie obowiązujących na danym terenie w przypadkach wynikało z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. Nr 8 poz. 47 ze zm.). Podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej, ale mogło być ogłaszane także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że ww. uchwały ogłoszone, zatem były obowiązującym aktami prawa miejscowego, które organy administracji miały obowiązek stosować. Z tych względów opinia prawna dr. hab. A. S. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Akty prawa miejscowego nie przestają być aktami obowiązującym, nawet gdy zostaną poddane analizie prawnej pod kątem prawidłowości ich uchwalenia.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie, przy takiej liczbie stron postępowania, możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.