Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1531/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 1a pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2096/12 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2096/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 32 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] ustanowione zostało w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), na rzecz M. M. oraz K. Z. R. w udziałach po 1/2 część, na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 22 lutego 2006 r. – rep. [...], w wykonaniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r., [...]. Umową z dnia 5 października 2006 r. zniesiono współużytkowanie wieczyste gruntu i współwłasność posadowionego na nim budynku, w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego działki nr 32 oraz własność budynku nabył w całości M. M. Następnie umową darowizny z dnia 22 stycznia 2007 r. M. M., darował swojemu synowi T. M. do jego majątku osobistego użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki wraz z prawem własności budynku. M. M. zmarł w dniu 29 września 2010 r., a spadek po nim w całości nabył T. M. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. T. M. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o nieodpłatne przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy odmówił przekształcenia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego we własność, ponieważ ani wnioskodawca, ani jego poprzednik prawny nie legitymował się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), tj. w dniu 13 października 2005 r. W ocenie organu, art. 1 ust. 4 powołanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do następców prawnych pod tytułem ogólnym (spadkobierców) osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie ma ona natomiast zastosowania do następców prawnych tych osób pod tytułem szczególnym, a więc takich, którzy prawo użytkowania wieczystego nabyli od swoich poprzedników w drodze czynności cywilnoprawnej. Po rozpatrzeniu odwołania T. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że o ile każdy następca prawny użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 1 ust. 1a ustawy przekształceniowej może wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa, o tyle fakt, czy miała miejsce sukcesja syngularna czy uniwersalna będzie miał znaczenie ze względu na art. 5 tej ustawy, przewidującą nieodpłatność przekształcenia przysługującego osobom, o których mowa w art. 1 ust. 1a tej ustawy. Użyty w art. 5 powołanej ustawy zwrot "następca prawny", w ocenie organu odwoławczego, musi być interpretowany jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten stanowi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Mianowicie prawo do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie (jej następcom prawnym), której nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste jako nieruchomość zamienna. Pojęcie "następcy prawnego" użyte we wskazanym art. 5 dotyczy więc tylko i wyłącznie spadkobierców, ponieważ jest powiązane z osobą, a nie z prawem użytkowania wieczystego. Wnioskodawca nie otrzymał prawa użytkowania wieczystego w wyniku dziedziczenia, jako spadkobierca M. M., lecz nabył to prawo na podstawie darowizny.

Oddalając skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustawodawca, jako zasadę, przyjął możliwość przekształcenie prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 i 1 a), umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły to prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuję prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4). Wszelkie zaś wyjątki od reguły powinny być stosowane w sposób ścieśniający, a wykładnia rozszerzająca przepisów przewidujących odstępstwo (wyjątek) od zasady jest niedopuszczalna. Skoro zatem przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy wyjątek odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", to przepis ten należy wykładać w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane, a to w sposób oczywisty wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób (i to niezależnie od tego, czy są to następcy pod tytułem uniwersalnym czy syngularnym). Sytuacja prawna następców prawnych użytkowników wieczystych - w zakresie możliwości uzyskania przez nich przekształcenia prawa – ukształtowana jest natomiast na zasadach ogólnych, o czym expressis verbis stanowi ust. 3 art. 1 ustawy przekształceniowej, odwołując się do następstwa prawnego po osobach "o których mowa w ust. 1 i 1 a", oraz osobach "o których mowa w ust. 2", a więc tych, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu 13 października 2005 r.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej jako działka ew. nr 32, przed nabyciem go przez T. M., na rzecz jego poprzedników prawnych ustanowione zostało po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Prawo to przyznane bowiem zostało M. M. oraz K. Z. R., w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lutego 2006 r. O ile zatem ci pierwotni współużytkownicy wieczyści (a po zniesieniu współużytkowania jeden z nich) do momentu zbycia tego prawa, mogli skutecznie wnosić o jego przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej, o tyle ich następcy prawnemu (abstrahując od formy tego następstwa) roszczenie o przekształcenie prawa, na gruncie obowiązującej ustawy, nie przysługuje. Nie znajduje bowiem w takim stanie faktycznym zastosowania art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, dlatego rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2012 r. jak też utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiadają prawu. Wprawdzie motywy, którymi kierowały się organy obu instancji, podejmując kwestionowane decyzje, były błędne. Odnosiły się one bowiem do interpretacji zwrotów normatywnych "następca prawny" użytych w art. 1 ust. 3 oraz w art. 5 ustawy przekształceniowej, a w konsekwencji wykazywania, że skarżący jako następca prawny pod tytułem syngularnym osób, którym przyznano prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie jest tym następcą, któremu na mocy powyższej ustawy przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa (przy czym organ pierwszej instancji oceniał, że nie jest on w ogóle uprawniony do uzyskania przekształcenia przysługującego mu prawa, a organ odwoławczy jedynie, że nie może tego uczynić nieodpłatnie – o co wnioskował). Tymczasem wobec braku prawnej możliwości zastosowania w sprawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, kwestia ta nie miała i nie mogła mieć istotnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania. Wnioskodawca nie spełnia bowiem przesłanek określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2096/12, T. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznaje on uprawnienie do przekształcenia wyłączenie tym jednostkom, na rzecz których prawo użytkowania wieczystego pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane i wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób,

- art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 237, art. 155 § 1 i art. 56 kc oraz art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej w zw. art. 922 § 1 kc poprzez ich nie zastosowanie, podczas gdy obowiązek zastosowania tych przepisów wynika z art. 1 kc.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że biorąc pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną (celowościową, teleologiczną), pogląd Sądu jest wadliwy. Interpretacja art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej winna być dokonywana biorąc pod uwagę znaczenie i cel, który ustawodawca chciał osiągnąć. Celem nowelizacji powołanej ustawy było zdynamizowanie zmian w zakresie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Założeniem ustawy jest stopniowa likwidacja użytkowania wieczystego, które powstało w wyniku działania poprzedniego systemu. W ustawie wprowadzono cenzus daty, z tym że dla wypełnienia celu ustawy, od omawianego założenia przyjęto wyjątki, które dopuszczają przekształcenie użytkowania wieczystego. Takie odstępstwa znajdują się w art. 1 ust 4 ustawy i wynikają wyłącznie z chęci uregulowania, na korzyść użytkowników wieczystych, sytuacji w których takie użytkowanie powstaje w wyniku zaszłości historycznych (dekret warszawski, nieruchomości wielolokalowe w których doszło do zmiany właścicieli lokali). Przyjęcie odstępstwa na rzecz osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w trybie art. 7 dekretu zdaje się wynikać z chęci zadośćuczynienia tym osobom za odebranie im prawa własności nieruchomości w poprzednim ustroju. Taki pogląd był wielokrotnie potwierdzany w orzecznictwie sądów administracyjnych przy wykładni art. 5 ustawy przekształceniowej. Wprowadzając przedmiotowe odstępstwo ustawodawca chce "zwrócić" własność nieruchomości osobom wywłaszczonym przez poprzedni system prawny. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna także z tego względu, iż nie da się jej pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy. Oczywistym jest, że ze względu na znaczny upływ czasu faktycznie roszczenia z art. 7 dekretu nie są realizowane przez pierwotnych właścicieli. Aktualnie są to przeważnie dzieci i wnuki tych osób lub nabywcy takich praw (np. w drodze umowy sprzedaży). Mimo to zgodnie z obowiązującymi normami uzyskują oni prawo użytkowania wieczystego, z czego zapewne ustawodawca także zdaje sobie sprawę. W szczególności, błędność wykładni proponowanej przez Sąd ujawnia się w przypadku porównania uprawnień "zwykłego" użytkownika wieczystego i "dekretowego" użytkownika wieczystego (czynsz symboliczny). Rozróżnienie tych podmiotów wynika z zaszłości historycznych. Tych samych, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając wyjątki w ustawie przekształceniowej. Gdyby przyjąć za prawdziwą interpretację Sądu pierwszej instancji, doszłoby do istotnej nierówności pomiędzy przysługującymi obywatelom prawami do nieruchomości, a to rozróżnienie wynikłoby li tylko z tego, na jakim etapie uzyskiwania prawa własności nastąpiłoby następstwo prawne. Rozróżnienie sytuacji osób pragnących nabyć własność nieruchomości ich przodków prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że interpretacja wskazana przez Sąd jest sprzeczna z Konstytucją, a tym samym nie może się ostać. Fakt tego naruszenia potęguje także okoliczność, iż rozróżniana jest sytuacja następców prawnych pod względem ich sytuacji faktycznej, na którą nierzadko ani następca prawny ani jego poprzednik nie mieli żadnego wpływu. Sprawy z art. 7 dekretu są prowadzone skrajnie opieszale - wnioski złożone w latach czterdziestych poprzedniego stulecia są dopiero rozpoznawane. Za długość postępowań nie odpowiadają ich strony, a organy które je rozpoznają. Działanie państwa w takim zakresie nie może podlegać szczególnemu premiowaniu. Zasada państwa prawa zobowiązuje, aby błędy (nieprawidłowości) w jego działaniu nie były przenoszone na obywateli. Ponadto, roszczenia wynikające z ustawy przekształceniowej mają charakter cywilnoprawny i jako takie podlegają dziedziczeniu oraz przeniesieniu na osobę trzecią. Jedynie tryb, w jakich się o nich rozstrzyga, jest przekazany do postępowania administracyjnego. Więź łącząca użytkownika wieczystego z nieruchomością jest stosunkiem prawnorzeczowym - koncepcja obligacji generalnej. Tego rodzaju stosunek jest wpisany w normy prawa cywilnego i im podlega. Konstrukcja stosunku prawnego użytkowania wieczystego częściowo przedstawia się tak samo, jak stosunku prawnego własności. Najistotniejszym elementem prawa użytkowania wieczystego jest przysługująca użytkownikowi wieczystemu wolność prawnie chroniona korzystania z rzeczy, do pozostałych elementów należy m. in. kompetencja do rozporządzania prawem. Podobnie jak w stosunku prawnym własności, normy prawne wyznaczające ten fragment złożonej struktury stosunku prawnego użytkowania wieczystego adresowane są do wszystkich, na wszystkich spoczywa obowiązek nieingerowania w sferę postępowania dozwolonego użytkownikowi wieczystemu. Szczególną cechą użytkowania wieczystego jest to, że zakres wolności prawnie chronionej użytkownika wieczystego określa także umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a mianowicie te jej postanowienia, które dotyczą "sposobu korzystania z gruntu (art. 239 § 1 kc). Na instytucję użytkowania wieczystego składa się jeszcze drugi zespół stosunków elementarnych, zachodzących pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu. Stosunki te są dwustronnie zindywidualizowane, przy czym jedna ze stron wskazana jest przez prawo własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (stosunek prawny użytkowania wieczystego jest związany podmiotowo ze stosunkiem prawnym własności obciążonej nieruchomości). Te dwustronnie zindywidualizowane stosunki prawne kształtuje, oprócz norm prawnych, także treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Składnikiem tego kompleksu stosunków prawnych jest przede wszystkim obowiązek właściciela znoszenia korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości w zakresie określonym w ustawie i umowie, a także liczne obowiązki użytkownika wieczystego i odpowiadające im uprawnienia właściciela, m.in. odnoszące się do uiszczania opłaty rocznej (art. 238 kc) oraz wzniesienia budynków lub innych urządzeń (art. 239 § 2 kc), a także kompetencja właściciela do przedterminowego rozwiązania stosunku prawnego (art. 240 kc). Jednym z elementów regulujących prawo użytkowania wieczystego jest zatem ustawa przekształceniowa. Takie twierdzenie koresponduje z przytoczoną wyżej treścią oraz wynika wprost z art. 56 kc w zakresie, w jakim ten przepis wspomina o skutkach wynikających z ustawy. Zasadą jest, że uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego podlegają dziedziczeniu i mogą być przenoszone. Oznacza to, że uprawnienia z ustawy przekształceniowej także podlegają tym regulacjom. Nie wskazanie (przy interpretacji dosłownej) w art. 1 ust. 4 powołanej ustawy następcy prawnego, nie może więc eliminować nabywcy użytkowania wieczystego z grona uprawnionych, albowiem to uprawnienie wynika z norm prawa cywilnego. Prawo do przekształcenia jest prawem nierozerwalnie połączonym z treścią użytkowania wieczystego i podąża za nim, tak jak np. prawo (obowiązek) zabudowy, prawo do korzystania z gruntu itp., obowiązek regulowania opłat rocznych, możliwość aktualizacji tych opłat. Oznacza to, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 237 w zw. z art. 155 § 1 i art. 56 kc. Natomiast w razie dziedziczenia art. 922 § 1 kc. Ponadto, w art. 1 ustawy przekształceniowej, ustawodawca posługuje się terminem "uzyskały" (ust. 1a i ust. 4). W ocenie skarżącego kasacyjnie, faktycznie ustawodawcy chodziło o "ustanowienie" prawa, a więc sposób jego powstania. Przecież niemożliwe jest "uzyskanie" (nabycie) prawa które wcześniej nie istniało (gdyby istniało niemożliwe byłoby "oddanie" gruntu w trybie dekretu). Tak więc, w sprawach tego rodzaju definitywne znaczenie dla skuteczności żądania przekształceniowego powinien mieć sposób ustanowienia użytkowania wieczystego. W sytuacji gdy do ustanowienia doszło w trybie art. 7 dekretu po dacie 13 października 2005 r., użytkownikowi wieczystemu pierwotnemu bądź następnemu będzie przysługiwało uprawnienie do przekształcenia, a niektórym z nich do przekształcenia nieodpłatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wykładnia art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Z art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Cytowany przepis dotyczy zatem tylko tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali wprost na podstawie powołanego dekretu w procedurze określonej tym dekretem. Przepis ten nie obejmuje zatem osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w każdy inny sposób, np. w drodze czynności prawnej (umowy), chociażby przedmiotem tej czynności było prawo ustanowione uprzednio na podstawie powołanego dekretu.

Natomiast art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej stanowi, że przepisy ust. 1a pkt 2 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Normatywna konstrukcja cytowanego przepisu polegająca na odesłaniu do ust. 1a pkt 2 oznacza zatem, że art. 1 ust. 4 stanowi rozszerzenie kręgu uprawnionych do przekształcenia z art. 1 ust. 1a pkt 2 o tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali dopiero po dniu 13 października 2005 r., ale uzyskanie tego prawa nastąpiło na tej samej podstawie prawnej i w tym samym trybie, o którym stanowi art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej, tj. na podstawie i w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Z zestawienia art. 1 ust. 1a pkt 2 z ust. 4 wynika więc, że użytkowanie wieczyste ustanowione na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i w trybie tego dekretu podlega przekształceniu w prawo własności (na wniosek uprawnionych) niezależnie od tego, czy prawo to powstało przed dniem 13 października 2005 r., czy też prawo to zostało ustanowione po tym dniu.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast treść powołanego art. 1 ust. 4 na tle treści ust. 3. W art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej wskazano bowiem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W cytowanym art. 1 ust. 3 ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. oraz o następców prawnych osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a także o następców prawnych spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W odrębnie ustalonym przez ustawodawcę kręgu następców prawnych, jako osób także uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ujęto następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Nie można więc ustawowo określonego katalogu następców prawnych, jako wyodrębnionej przez ustawodawcę grupy uprawnionej do przekształcenia, rozszerzać o następców prawnych innych jeszcze osób, poza osobami wymienionymi w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej.

Normatywne rozróżnienie i rozdzielenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz w ust. 4 osób uprawnionych do przekształcenia, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na osoby, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) i na osoby, które prawo to uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4) oraz odrębne unormowanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 kręgu następców prawnych, jako uprawnionych do przekształcenia i odesłanie w tym przepisie jedynie do art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej, wyklucza dopuszczalność uznania, aby odesłanie to obejmowało także art. 1 ust. 4 powołanej ustawy. Ustawowy krąg następców prawnych z art. 1 ust. 3 nie obejmuje zatem następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie powołanego wyżej dekretu po dniu 13 października 2005 r.

Dla przedstawionej wykładni przepisów ustawy przekształceniowej nie mają znaczenia wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu cywilnego, ponieważ uprawnienie do przekształcenia dla następców prawnych (wymienionych w ustawie przekształceniowej) użytkowników wieczystych nie jest wywodzone w drodze wykładni tych przepisów, lecz zostało literalnie określone w art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej. To wyklucza dopuszczalność przypisywania uprawnienia do przekształcenia innym następcom prawnym, spoza katalogu określonego w art. 1 ust. 3 powołanej ustawy.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, stanowi wyjątek od zasady przysługiwania takiego uprawnienia tym użytkownikom wieczystym, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r., zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy przekształceniowej, dlatego wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, poza przypadkami literalnie określonymi w art. 1 ust. 3 i 4 powołanej ustawy. Taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym wskazano m.in., że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jakkolwiek wyrok ten nie dotyczy sytuacji opisanej w niniejszej sprawie, to jednak wskazuje na konstytucyjną niedopuszczalność – co do zasady - rozszerzania przez ustawodawcę katalogu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa o te osoby, którym prawo mające ulec przekształceniu nie przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy rozszerzającej ten katalog. Tym bardziej więc nie można katalogu osób uprawnionych do przekształcenia prawa rozszerzać w drodze wykładni art. 1 ust. 3 i 4 ustawy przekształceniowej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.