Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3863/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1425/18 w sprawie ze skargi A.D.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1425/18 oddalił skargę A.D.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: GINB) postanowieniem z dnia [...] 2018 r., na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej także jako: k.p.a.), odmówił wznowienia na wniosek A.D.C. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB) z dnia [...] 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] 2016 r. LWINB udzielił E.F. sp. z o.o. (dalej także jako: inwestor) pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] w miejscowości J. gmina P., wybudowanej na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2013 r., przeniesionej decyzją z dnia [...] 2015 r., a następnie zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] 2016r., o pozwoleniu na budowę.

A.D.C. oraz H.A. złożyli odwołania od decyzji LWINB z dnia [...] 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. GINB uznając, że odwołania nie zostały wniesione przez stronę postępowania, decyzją z dnia [...] 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji LWINB z dnia [...] 2016 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną.

A.D.C. w dniu [...] 2017 r. wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych, położonych w miejscowości J. (działka nr [...]) oraz W. (działki [...]), z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji.

GINB postanowieniem z [...] 2018 r., odmówił wznowienia na wniosek A.D.C postępowania zakończonego ostateczną decyzją LWINB z dnia [...] 2016 r., udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Podniósł, że A.D.C. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją LWINB z dnia [...] 2016 r. Stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor. GINB postanowieniem z dnia [...] 2018 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej, utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania.

Uzasadniając powołany na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, za organami administracyjnymi, że wznowienie postępowania ma charakter nadzwyczajny. Merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzedzone jest postępowaniem wstępnym, którego celem jest ustalenie czy zachodzą przedmiotowe i podmiotowe przesłanki dopuszczalności wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie.

Sąd również przywołał art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał, że przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a., a jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. Dotyczy to jednak tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy, zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego.

Kolejno Sąd wywiódł, że w postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Zmiana bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, która w konsekwencji nie może być rozpoznana w postępowaniu wznowionym.

Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej, a zatem nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w tym przedmiocie.

Skargą kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, A.D.C., zaskarżyła wskazany na wstępie wyrok w całości i podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może zostać poszerzony tylko w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego, podczas gdy:

a. stwierdzenie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego może nastąpić także w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego, koniecznej do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie musi być w tym celu prowadzone żadne odrębne postępowanie - wręcz przeciwnie, obowiązkowa kontrola prowadzona jest m.in. w celu określenia, czy nie doszło do wykonania inwestycji w sposób odstępujący od decyzji budowlanej;

b. skarżący w niniejszej sprawie uprawdopodobnił, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją budowlaną, zwłaszcza w tak kluczowym aspekcie, jak jej wysokość - wybudowana elektrownia posiada wysokość 79,3 metra, a więc jest o 20,7 metra niższa niż wysokość określona w decyzji budowlanej zamiennej i o 27,7 niż w decyzji budowlanej pierwotnej, co dowodzi nie tylko tego, że odstępstwa te mogą być stwierdzone w każdy inny sposób, a nie tylko w toku specjalnie w tym celu wszczętego odrębnego postępowania, ale i tego, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami; należy również mieć na względzie, że w sprawie niniejszej zamienna decyzja budowlana nie zatwierdzała zamiennego projektu budowlanego, co z kolei oznacza, że inwestycja była realizowana w oparciu o pierwotny projekt budowlany - tym samym również w tym kontekście należy stwierdzić, iż inwestycja nie została zrealizowana w sposób uzasadniający zastosowanie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, mamy bowiem do czynienia w istocie z samowolą budowlaną;

c. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - jak zaś wskazano w pkt b) inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, a jedynie rzetelnej kontroli w oparciu o przepis art.59a prawa budowlanego;

d. inwestycja budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakończona i oddana do użytku pomimo tego, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanych, w konsekwencji czego trudno określić działania inwestora mianem legalnych, a tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych stosuje się ograniczony krąg stron zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 159 k.p.a. polegające na braku dostrzeżenia, że inwestycja zrealizowana przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem niezgodnym z prawem i uzasadnia odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 prawa budowlanego przy określaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, za czym przemawiają następujące argumenty:

a. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - decyzja budowlana, której wykonalność została wstrzymana, z punktu formalnego wciąż jest w obrocie, niemniej skoro jest niewykonalna, to trudno uznać, aby można było w oparciu o nią nie tylko skończyć realizację inwestycji, ale i przystąpić do jej użytkowania; dodatkowo, decyzja taka jest w obrocie tylko w znaczeniu formalnym, niemniej w znaczeniu materialnym rozumianym jako możliwość wykonywania praw nadanych taką decyzją, decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie;

b. ratio legis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych, w których postępowanie inwestora jest legalne, tzn. znajduje oparcie w funkcjonujących w obrocie i wykonalnych rozstrzygnięciach organów administracji oraz nie jest z nimi sprzeczne;

c. w orzecznictwie podkreśla się, że art. 59 ust. 7 prawa budowlanego winien być wyłączony od zastosowania w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej, przy czym orzecznictwo nie precyzuje pojęcia "kwestionowania", w związku z czym pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie sytuacje, w których zgodność decyzji budowlanej z prawem jest poddawana w wątpliwość (czasowo lub ostatecznie) nie subiektywnie przez podmiot zainteresowany, ale ta wątpliwość (stwierdzenie) jest wyrażona w stosownym rozstrzygnięciu (decyzji lub postanowieniu) władnego organu administracji państwowej lub samorządowej;

d. sam LWINB, tj. organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w decyzji z dnia [...] 2016 r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie elektrowni wiatrowej w J. wskazał, że "Dodatkowo informuję, iż dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2016 r. znak (...), którym wstrzymano wykonanie decyzji Starosty P. z dnia [...].2013 r. znak (...) inwestor nie może korzystać z uprawnień wynikających z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.";

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest tylko ten podmiot, który posiadał status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie i że skoro skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 2016 r. przez LWINB, to nie posiada legitymacji czynnej do żądania wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy:

a. żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego nie statuuje powyższej zasady;

b. orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny jest w powyższej sprawie rozbieżne i brak jest utrwalonego poglądu w tym zakresie, a wręcz przeciwnie - dopuszczalne są sytuacje, w których żądanie wznowienia określonego postępowania może być złożone przez podmiot, który nie był stroną takiego postępowania;

c. przyjęcie poglądu prezentowanego przez WSA w Warszawie w ślad za organem prowadziłoby w istocie do wypaczenia instytucji wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - skoro bowiem zdaniem organu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wyłącznie inwestor, to w konsekwencji tylko on byłby uprawniony do wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania - taka zaś sytuacja stanowiłaby oczywiste uniemożliwienie innym podmiotom ochrony swych interesów;

d. funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia wszczęcie innych postępowań mających na celu weryfikację zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym (przykładowo w sprawie rozpoznawanej pod sygn. [...] GINB postanowieniem z dnia [...] 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki spornej elektrowni wiatrowej właśnie z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie);

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. polegające na braku wydania jakiegokolwiek orzeczenia w przedmiocie wniosków dowodowych skarżącej, wskutek czego strona skarżąca nie ma wiedzy o tym, czy Sąd dopuścił uzupełniający dowód z dokumentów, czy też nie - takie zaś działanie Sądu ogranicza stronie skarżącej możliwość obrony swych interesów w toku postępowania, zwłaszcza wobec faktu, że wedle skarżącej dokumenty, objęte wnioskiem dowodowym, w sposób istotny wskazują na zasadność odstąpienia od zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia z pominięciem niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z pominięciem dokumentów objętych wnioskiem dowodowym strony, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem dokumenty te według skarżącej nie dość, że spełniały przesłanki wskazane w art. 106 § 3 p.p.s.a., to w sposób istotny wskazywały, że w toku realizacji inwestycji budowlanej doszło od licznych odstępstw, co z kolei uzasadnia ustalanie kręgu stron postępowania w oparciu o ogólne reguły, z wyłączeniem art. 59 ust. 7 prawa budowlanego oraz z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy rozpoznawanej przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 637/17, do której odwoływał się Sąd w sprawie niniejszej, w szczególności z pominięciem znajdujących się w aktach ww. sprawy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanej oraz postanowienia utrzymującego to postanowienie w mocy;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia, albowiem uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na określenie:

a. sposobu rozumienia przez Sąd odstępstw od stosowania art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, zwłaszcza mając na względzie, iż skarżąca zaprezentowała w skardze do WSA poglądy dopuszczające możliwość odstępstw od stosowania tego przepisu na rzecz art. 28 k.p.a., zaś Sąd w żaden sposób się do nich nie odniósł, ograniczając się jedynie do jednego nader lakonicznego zdania;

b. przyczyn, dla których Sąd de facto uznał, że funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie ma wpływu na stosowanie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego - nadto, mimo że jeden z zarzutów skargi do WSA wprost odnosił się do tego zagadnienia, organ nie poświęcił temu zarzutowi i temu zagadnieniu nawet jednego słowa, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 141 § 4 ppsa, jak bowiem podnosi się w doktrynie "Zgodnie z art. 141 § 4 jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów" (komentarz do art. 141 p.p.s.a., Woś Tadeusz, dostęp: LEX);

c. przyczyn, dla których Sąd uznał, że musi zachodzić tożsamość podmiotowa w zakresie stron zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, ograniczając się w tym zakresie do jednego nader lakonicznego zdania bez jednoczesnego odniesienia się do poglądów przeciwnych (w tym obszernie zaprezentowanych w skardze do WSA) i bez wyjaśnienia, z jakich względów, dysponując niejednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa w zakresie tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, przychylił się do stanowiska zgodnie z którym legitymację do składania wniosku o wznowienie postępowania mają tylko te podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu zwykłym, zaś wada w tym zakresie narusza zasadę przekonywania, w tym z uwzględnieniem specyfiki niniejszej sprawy;

d. stosunku Sądu do wniosków dowodowych skarżącej, Sąd bowiem nie wydał w tej sprawie żadnego postanowienia, zbył wnioski dowodowe milczeniem, nie odniósł się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu skarżonego wyroku, wskutek czego strona nie zna toku rozumowania Sądu w tym zakresie i całkowicie uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie;

7. podstaw stwierdzenia przez Sąd, że nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów k.p.a. i prawa budowlanego - zwłaszcza mając na względzie, że zarzuty dotyczyły szerokiego spektrum zagadnień, w tym odnoszących się do kwestii wykonywania robót bez jednoczesnego prowadzenia dziennika montażu oraz różnic pomiędzy dokumentacją powykonawczą oraz projektem budowlanym - zaś Sąd nie napisał na ten temat nic więcej poza jednym, ogólnym zdaniem, nie wiadomo więc co doprowadziło Sąd do takiej konstatacji co miało wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że zagadnienia będące przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy należą do kwestii orzeczniczo i doktrynalnie problematycznych i dyskusyjnych, zaś sposób odniesienia się do nich przez WSA w Warszawie wskazuje na de facto brak rozpoznania istoty sprawy, co w sposób szczególny należy odnieść do kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, która to okoliczność zdaniem skarżącej jest jedną z fundamentalnych kwestii przemawiających za uznaniem, że w sprawie niniejszej nie winno się stosować art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, ponieważ sporna inwestycja nie została zrealizowana na podstawie wykonalnego pozwolenia na budowę;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. polegające na braku dostrzeżenia przez Sąd, że organ sporządził wadliwe uzasadnienie prawne postanowienia zaskarżonego do WSA, przy czym wadliwość tego uzasadnienia objawia się brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia - organ bowiem uzasadnienie w tym zakresie ograniczył li tylko do przytoczenia dwóch rozstrzygnięć sądów administracyjnych z zastrzeżeniem, że organ popiera wyrażone w tych judykatach stanowisko, bez jednoczesnego odniesienia się do poglądów przeciwnych i bez wyjaśnienia z jakich względów, dysponując niejednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa w zakresie tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, przychylił się do stanowiska zgodnie z którym legitymację do składania wniosku o wznowienie postępowania mają tylko te podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu zwykłym, zaś wada w tym zakresie narusza zasadę przekonywania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd zobligowany był do uchylenia skarżonego postanowienia choćby na tej podstawie.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy.

Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty natury procesowej.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w punktach 4 i 5 skargi kasacyjnej należy wskazać, że trafnie w judykaturze wywodzi się, że posłużenie się w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. W związku z powyższym nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu nie ma również samo niewydanie rozstrzygnięcia w zakresie wniosków dowodowych. Należy także wskazać, że w związku ze złożeniem do akt pism wskazanych w skardze kasacyjnej, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2204/20).

W zakresie zarzutów dotyczących wadliwego sporządzenia uzasadnienia (naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, chociaż niewątpliwie nader lakoniczne, pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu i jego weryfikację tj. poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd bezpośrednio odniósł się do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego, nawet jeżeli uczynił to zbyt zwięźle. W tym miejscu należy podkreślić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18).

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 107 k.p.a. przez organ i niedostrzeżenie tego przez sąd, należy wskazać, że z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika konieczność wykazania wpływu ewentualnego naruszenia tego przepisu na wynik postępowania, czego skarżący kasacyjnie zaniechał. Naruszenie tego przepisu, jeżeli nie wywołuje skutków w zakresie prawidłowości wydanej decyzji, nie stanowi podstawy do jej uchylenia.

Przechodząc do zarzutów merytorycznych, wskazać należy, że co do zasady stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, o czym stanowi art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351, dalej jako: p.b.), a zatem – jak słusznie wyłożył Sąd I instancji – zasada ta obowiązuje także w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. W związku z powyższym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmioty, które miałyby interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostały wyłączone z udziału w takim postępowaniu jako strona. Należy jednakże zauważyć, że w określonych stanach faktycznych podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie leżało również w interesie prawnym innych podmiotów. Niewątpliwie jednak odstąpienie od literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b. należy pojmować w kategorii wyjątku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 61/21).

Zawężenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 p.b. może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Stanowisko to, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że tylko w takim przypadku interesy innych podmiotów podlegały ocenie na wcześniejszych etapach procesu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 1006/21 i cytowane tam orzecznictwo).

Analizowany przepis nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie na budowę została skutecznie zakwestionowana - przez co niewątpliwie należy rozumieć ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie ma również zastosowania, gdy konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest efektem legalizacji samowoli budowlanej lub legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1473/18). Ograniczenie to nie dotyczy zatem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w konsekwencji zastosowania art. 49 ust. 5 p.b. albo art. 51 ust. 4 p.b.

Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy z ostatecznych i prawomocnych decyzji wynika, że inwestycja została zrealizowana legalnie, a nie zostały wydane decyzje podważające prawidłowość tych stwierdzeń, nie ma wystarczających podstaw do wywodzenia uchybień przy realizacji inwestycji - które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 p.b. Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w zakresie ustalania stron postępowania nie może zastępować innych postępowań, ani nie może pominąć (wyeliminować) już wydanych decyzji.

Nie ulega wątpliwości prawidłowość stwierdzenia Sądu, że w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W aktualnym stanie sprawy należy stwierdzić, że inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę i pozwolenia zmieniającego, ponieważ nie doszło do skutecznego (ostatecznego) wyeliminowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Same twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, nawet uprawdopodobnione, nie mogą doprowadzić do pominięcia tej decyzji (pozwolenia na budowę). Należy w tym miejscu zasygnalizować, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że w trybie kontroli, o której stanowi art. 59a p.b. dokonuje się oceny zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, a także m. in. sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, jednakże ta okoliczność nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Dokonanie takiej oceny (tj. co do istoty w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie) musiałoby bowiem poprzedzić stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania, co nie jest prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odejście od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 p.b. W związku z powyższym chybione były zarzuty wyrażone w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie doniosłe znacznie w niniejszym postępowaniu miało wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to nie jest zasadne. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż skoro Wojewódzki Sąd prawidłowo uznał, że w obrocie funkcjonuje pozwolenie na budowę, to brak szczegółowego uzasadnienia, iż wstrzymanie wykonalności decyzji nie prowadzi do jej eliminacji, nie może stać się skuteczną podstawą zakwestionowania wyroku.

Zgodnie z art. 159 k.p.a. organ wstrzymuje wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (nieważność decyzji). Przepis ten służy pomniejszeniu negatywnych skutków potencjalnie nieważnej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Należy jednak podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie następuje na podstawie stwierdzenia prawdopodobieństwa, nie zaś ustalenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art. 159 k.p.a. nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia i obowiązuje do czasu ostatecznego zakończenia postępowania (czasowa ochrona).

Wstrzymanie decyzji rzeczywiście wywołuje stan, w którym strona nie może korzystać z określonych w decyzji uprawnień, ale ograniczenie to ma charakter czasowy i nieostateczny. Nie powinno budzić wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji nie eliminuje jej ostatecznie z obrotu prawnego, zatem niemożliwe jest wyciąganie na tej podstawie dalej idących konsekwencji prawnych.

Odnosząc się do wątpliwości wyrażonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przez zakwestionowanie decyzji należy uznać stan, w którym zostaje ona ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Samo twierdzenie strony – nawet uzasadnione, uprawdopodobnione – o nieważności decyzji nieobjętej tym postępowaniem, które w dodatku toczy się w przedmiocie wznowienia innego postępowania nie może w skutkować rzeczywistym pozbawieniem mocy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że wprawdzie dopuszczalna jest pozainstancyjna weryfikacja decyzji ostatecznych (np. stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania), jednakże w postępowaniu administracyjnym obowiązuje powoływana już zasada trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Decyzja ostateczna i prawomocna jest ważna, korzysta z domniemania legalności, a wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie oznacza jej wyeliminowania z porządku prawnego - gdyż takie wstrzymanie ma jedynie czasowy i nieostateczny charakter. W związku z powyższym nawet wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy odmowy zastosowania art. 59 ust. 7 p.b.

Reasumując powyższe rozważania nie ulegało wątpliwości, iż sporna decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zarzuty wyrażone w punkcie drugim skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania należy podkreślić, że wykładnia art. 59 ust. 7 p.b., uwzględniająca możliwość rozszerzenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie może prowadzić do zanegowania istoty tego przepisu. Nie jest bowiem tak, że ma on zastosowanie jedynie wówczas, gdy w świetle art. 27 k.p.a. żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w sprawie. Odstąpienie od literalnej wykładni musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami (koniecznością ochrony wartości prawa administracyjnego, zasad porządku prawnego) i powinno uwzględniać również to, czy weryfikacja następuje na etapie postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1227/19).

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej wyrażonych w punkcie trzecim, należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że zasadniczo w postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W związku z powyższym ograniczenie z art. 59 ust. 7 p.b. rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniu tym stroną zasadniczo może być wyłącznie inwestor. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1894/11, z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1303/12).

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nie może poprzedzić ustalenia stron postępowania na etapie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania. Odstąpienie od literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b., szczególnie w sprawie o wznowienie postępowania, nie może zostać poparte wyłącznie twierdzeniami i zarzutami o nielegalności inwestycji nieznajdującymi istotnego odzwierciedlenia w żadnym postępowaniu. W takiej sytuacji należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji ostatecznej i domniemaniu jej legalności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.