Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 348/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/04 w sprawie ze skargi Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie z dnia 13 września 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. w W. kwotę 120(sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/04 uchylił, na skutek skargi Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. w W., decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 13 września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 lipca 2004 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powołanie I. Ł. na stanowisko prezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. jak również stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy: w dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Nadzorcza Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. podjęła uchwałę o powołaniu z dniem 15 lipca 2004 r. I. Ł. na członka zarządu - prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A., a następnie wnioskiem z dnia 6 lipca 2004 r., skierowanym do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, zwróciła się o wyrażenie zgody na powołanie tej osoby na wskazane stanowisko. Decyzją z dnia 28 lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151), zwanej dalej ustawą o działalności ubezpieczeniowej, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych,, odmówiła wyrażenia zgody na powołanie I. Ł. na stanowisko prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż nie jest możliwe i nie leży w interesie ubezpieczonych, a także powiązanych ze sobą kapitałów spółek - zakładów ubezpieczeń (Towarzystwo Ubezpieczeń i Reasekuracji [...] S.A. oraz Towarzystwo Ubezpieczeń [...] S.A.), powierzenie zarządzania nimi jednej osobie. Organ stwierdził, że powołanie wspomnianego kandydata na prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. prowadziłoby do powstania konfliktu interesów, a w związku z tym kandydat ten nie dawałby rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty (art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 13 września 2004 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utrzymała w mocy własne, uprzednie rozstrzygnięcie z dnia 28 lipca 2004r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo Ubezpieczeń [...] S.A wniosła o uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 13 września 2004 r., zarzucając jej:

- naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez rażąco niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie I. Ł. na stanowisko prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu,

- naruszenie art. 22 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa swobody działalności gospodarczej, a także wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, pomimo braku podstaw do takiego działania w przepisach ustawy,

- naruszenie art. 6 art. 7 i art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie wyrażenia zgody na powołanie I. Ł. na stanowisko prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. mimo braku w materiale sprawy jakichkolwiek przesłanek pozwalających stwierdzić, że ta osoba nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, jak też procesowe w stopniu mającym wpływ na treść decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, organ nadzoru może w drodze decyzji odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, jeżeli nie spełnia ona warunków określonych w ust. 2-4 tego artykułu. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych odmówiła wyrażenia zgody na powołanie proponowanego przez radę nadzorczą Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. I. Ł. na stanowisko prezesa zarządu tej spółki z uwagi na niespełnienie przez kandydata wymogu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej tzn. dawania rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu, organ administracji - Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, mógł odmówić wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko określonej osoby, jeżeli nie spełniała ona warunków wskazanych w tym przepisie. Wyznaczona powyższym przepisem możliwość działania organu w ramach uznania administracyjnego nie była dowolna i opierać się musiała na rozważeniu, czy proponowany na stanowisko prezesa zarządu kandydat spełniał przewidziane prawem warunki umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji i czy zadośćuczynienie, w tym zakresie, interesowi strony postępowania administracyjnego, nie kolidowało z interesem publicznym. W ocenie Sądu, istota przepisu art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej umożliwiającego organowi nadzoru odmowę wyrażenia zgody na powołanie określonej osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, polega na tym, że organ miał zbadać najpierw przesłanki warunkujące możliwość zajmowania określonego przepisem stanowiska, a następnie ocenić czy powołanie na to stanowisko proponowanej osoby, mimo spełnienia niezbędnych przesłanek, nie stało w sprzeczności z interesem publicznym. Dodatkowym elementem w rozpatrywanej sprawie w zakresie przesłanek o których stanowi art. 27 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jest odesłanie w pkt 4 do pojęcia niedookreślonego, jakim jest rękojmia prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Pojęcie niedookreślone może być zdefiniowane poprzez udowodnione przez organ fakty, które w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej, odnosić się muszą do konkretnej osoby i muszą być z nią bezpośrednio związane. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej zaprezentowanym w skardze, iż przesłanka rękojmi należytego prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń ma charakter podmiotowy, bo na takie rozumienie pozwala lektura całego przepisu art. 27 ust. 2 pkt 1-4 w związku z art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Sąd I instancji uznał, że organ administracji na podstawie zebranego materiału dowodowego nie ustalił, iż po stronie osoby proponowanej na stanowisko prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. występują jakiekolwiek okoliczności jej dotyczące pozwalające stwierdzić, iż nie daje ona rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty. Stanowisko organu, jako adresowane nie do określonej osoby, a do określonej sytuacji i pozycji zakładów ubezpieczeń, w których pełniłaby ona funkcje prezesa zarządu, nie tylko narusza art. 27 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ale stwarza uzasadnione przekonanie, że organ w sposób nieuprawniony rozszerzył określony w art. 29 tej ustawy katalog stanowisk, których zajmowanie uniemożliwia wykonywanie funkcji członka organu zarządzającego zakładu ubezpieczeń. O przekroczeniu granic uznania administracyjnego i dowolności podjętego rozstrzygnięcia świadczy, w ocenie Sądu, wyrażone na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko organu: "oczywiście możliwe jest rozważanie, czy w danym, konkretnym przypadku rzeczywiście istnieją podstawy do stwierdzenia braku rękojmi, zaskarżona decyzja zawierała jednak szczegółowe uzasadnienie takiego a nie innego stanowiska organu wydającego decyzję".

Sąd uznał, że Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, powołując się na dyrektywy Komisji Europejskiej statuujące zasady odrębności zakładu ubezpieczeń na życie i zakładu ubezpieczeń majątkowych, wadliwie wywiodła, że w zasadę tę wpisuje się zakaz łączenia stanowiska prezesa zarządu dwóch dużych zakładów ubezpieczeń przez tę samą osobę. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wyrażonej w art. 22 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej a także wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. O niewykonalności decyzji Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych zaskarżyła ten wyrok w całości wnosząc o jego:

- uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie 185 § 1 p.p.s.a.,

- bądź, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny wbrew stanowisku Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych nie dopatrzyłby się naruszenia przepisów postępowania, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu ustawowych podstawach, zarzucając wpierw wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na uznaniu, iż zezwolenie Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na powołanie dwóch członków zarządu zakładu ubezpieczeń jest instrumentem reglamentacji administracyjnoprawnej, w którym występuje konstrukcja uznania administracyjnego,

2) art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na zaniechaniu skonkretyzowania terminu niedookreślonego, jakim jest "rękojmia prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty", jaką winien dawać członek zarządu zakładu ubezpieczeń, ewentualnie niewłaściwe skonkretyzowanie rzeczonego terminu,

3) art. 29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegające na uznaniu, iż Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych rozszerzyła ustawowy katalog stanowisk i funkcji, których zajmowanie uniemożliwia wykonywanie funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń.

Następnie zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to

- art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym odzwierciedlonym w materiałach sprawy stwierdzeniu, iż działania Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych rozszerzyły ustawowy katalog stanowisk i funkcji, których zajmowanie umożliwia wykonywanie funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń, o czym stanowi art. 29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych oraz zaniechanie zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, w tym zwłaszcza niezdefiniowania terminu "rękojmia prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja administracyjna Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w sytuacji gdy rzeczona decyzja administracyjna z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo Ubezpieczeń [...] S.A wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W tym piśmie procesowym zaakcentowano przede wszystkim to, że istotą sprawy jest rozstrzygnięcie czy pełnienie przez I. Ł. funkcji Prezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń i Asekuracji [...] S.A. może stanowić samodzielna podstawę do przyjęcia, ze kandydat ten nie daje rękojmi prowadzenia spraw innego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art.174 komentowanej ustawy, w myśl, którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie / pkt 1 art. 174 /, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy / pkt 2 tego przepisu./. Przywołany pkt 1 art. 174 p.p.s.a. przewiduje zatem dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa, na którą można się powołać w skardze kasacyjnej może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjna, opartą na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest, więc uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z przepisem art. 183 § l p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej . Z urzędu Sąd bierze jedynie pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Jednakże nawet prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej i oparcie jej na usprawiedliwionych podstawach nie stanowi dostatecznej gwarancji uwzględnienia skargi, gdyż stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Celnie wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu prawa nie będzie zatem skutkowało uwzględnieniem skargi, jeżeli naruszenie to nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której z częścią postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie sposób się nie zgodzić, nie mniej jednak wytknięte uchybienia nie skutkowały wydaniem przez Sąd I instancji orzeczenia niezgodnego z prawem.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej niezbędnym jest jednak uprzednie omówienie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania uchylonych przez Sąd I instancji decyzji dotyczącego, w szerokim ujęciu, procedury powołania prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń.

Według przepisu art. 27 ust.1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zarząd krajowego zakładu ubezpieczeń, z wyłączeniem towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, składa się co najmniej z trzech osób. Powołanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń następuje, stosownie do treści art.27 ust.5 omawianej ustawy, za zgodą organu nadzoru. Wydawania zgody na powołanie danej osoby na członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń należy do wyłącznych kompetencji Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, co wynika a contrario z treści art. 12 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych / Dz. U. Nr 124, poz.1153 /. Powracając do procedury powołania członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń zwrócić należy szczególną uwagę na to, że ustawodawca w art.27 ust.2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymienił wymagania, jakie musi spełniać kandydat na członka zarządu, w tym w ust.2 i ust. 4 wymagania o charakterze bezwzględnym, a w ust.3 wymagania, od których w szczególnych, określonych w ust.3a, okolicznościach, można odstąpić. Ten względny wymóg dotyczy udowodnionej znajomości języka polskiego, a odstąpienie od niego następuje w drodze decyzji organu nadzoru, wydawanej na wniosek właściwego organu zakładu ubezpieczeń, złożony na podstawie art.27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ustaleń, czy dana osoba spełnia łącznie wymagania określone w art.27 ust2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, dokonuje wpierw organ zakładu ubezpieczeń właściwy w zakresie powołania członka zarządu. W sytuacji, gdy spełnione są wszelkie ustawowe warunki organ ten występuje do organu nadzoru o wyrażenie zgody na powołanie określonej osoby na członka zarządu. Natomiast wówczas, gdy spełniający bezwzględne wymogi proponowany kandydat nie posiada udowodnionej znajomości języka polskiego, właściwy organ zakładu ubezpieczeń, występuje do organu nadzoru o odstąpienie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, od wymogu znajomości języka polskiego. Potem w oparciu o tę decyzję występuje ponownie do organu nadzoru o wyrażenie zgody na powołanie danej osoby na członka zarządu krajowego towarzystwa ubezpieczeń. Organ nadzoru, do którego wpłynął wniosek o wyrażenie zgody, dokonuje weryfikacji ustaleń organu zakładu ubezpieczeń właściwego w zakresie powołania członków zarządu, co do spełnienie przez proponowanego kandydata wymagań, o których stanowi wielokrotnie powoływany art. 27 ust.2- 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Obowiązek ponownej weryfikacji wynika wprost z treści art. 27 ust 7 cytowanej ustawy, w myśl którego organ nadzoru może w drodze decyzji odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, jeżeli nie spełnia ona warunków określonych w ust. 2-4.

Przyznając w art. 27 ust.5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej organowi nadzoru kompetencje w przedmiocie kształtowania składu osobowego zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, ustawodawca ograniczył w art.27 ust 7 tej ustawy, prawo do odmowy wyrażenia zgody na powołanie osoby w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, tylko do sytuacji nie spełnienia przez tę osobę ustawowych wymagań stawianych członkom zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych. Podkreślić przy tym należy, że komentowany przepis art.27 ust.7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie stanowi o uprawnieniu organu nadzoru do odmowy wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, lecz o obowiązku wydania decyzji o odmowie wyrażenie zgody na powołanie osoby niespełniającej wymagań określonych w art. 27 ust. 2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Skoro bowiem członkiem zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń może być tylko osoba spełniająca wymagania ustawowe, to naruszającą prawo byłaby decyzja organu nadzoru o wyrażeniu zgody na powołanie na członka zarządu osoby niespełniającej tych wymagań. Analiza dotychczas omówionych rozwiązań ustawowych prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru po dokonaniu ustaleń w zakresie spełnienia przez kandydata na członka zarządu wymagań stawianych w art. 27 ust 2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zobligowany jest do wyrażenia zgody na jego powołanie w sytuacji spełnienia łącznie wszystkich ustawowych wymagań. Natomiast wówczas, gdy proponowana osoba nie spełnia wymagań określonych w art. 27 ust 2-4 obowiązkiem organu nadzoru jest wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie tej osoby na członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń.

Mylił się zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, iż konstrukcja przepisu art. 27 ust.7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oparta jest na instytucji prawa administracyjnego jaką jest uznanie administracyjne. Decyzja oparta o omawianą normę prawną jest bowiem decyzją związaną i w tym zakresie w pełni należy podzielić pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art.27 ust.7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ nadzoru odmawiając wyrażenia zgody działał w oparciu o przyznany mu przez ustawodawcę luz decyzyjny skutkowało także częściowo błędnymi motywami uzasadnienie orzeczenia, jednakże naruszenie to zakwalifikowane przez skarżącą jako obraza art. 141§ 4 p.p.s.a. nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany także na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a., a dokonaną w tym zakresie ocenę legalności zaskarżonych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje z przyczyn poniżej wyłożonych.

Wśród wymagań stawianych członkom zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, w art. 27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zawarty jest wymóg rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Jest to jedyny wymóg zawierający kryterium ocenne poprzez posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem nieokreślonym. Tworząc normatywne przesłanki do zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przewidzianych dla członków zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń ustawodawca poprzez użycie w art. 27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, kryterium ocennego pozostawił, przede wszystkim, organowi nadzoru margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza jednak w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego, gdyż im bardziej nieokreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo rozumienia danego pojęcia. To zatem organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Zważyć jeszcze należy i na to, że omawiany wymóg odnosi się zarówno do konkretnej osoby, w stosunku do której organ zakładu ubezpieczeń właściwy w zakresie powołania członków zarządu wystąpił z wnioskiem do organu nadzoru o wyrażenie zgody na jej powołanie, jak i do konkretnego zakładu ubezpieczeń, którego członkiem zarządu miałaby zostać ta osoba. Ocena, czy jak nazywa to strona skarżąca "zdekodowanie" treści normatywnej pojęcia nieokreślonego musi odnosić się zarówno do określonej osoby jak i do określonej sytuacji / konkretnego zakładu ubezpieczeń/. Obowiązkiem organu twierdzącego, iż nie został spełniony wymóg określony w art.27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest więc wykazanie, że właśnie ta osoba, którą proponuje właściwy organ zakładu ubezpieczeń na członka zarządu nie daje rękojmi prowadzenia spraw tego właśnie zakładu w sposób należyty. Przy takim rozumieniu terminu " rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty " następuje pełne jego zindywidualizowanie skutkujące między innymi tym, że pozytywna ocena spełnienia omawianego wymogu w stosunku do określonego zakładu ubezpieczeń nie przesądza w żadnej mierze o tym, że ta sama osoba będzie dawała rękojmię prowadzenia spraw innego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Prognozowanie w tym względzie, jak już wskazano odnosić się musi do konkretnych zdarzeń czy zachowań z przeszłości kandydata, które pozwalają w sposób logicznie uzasadniony przewidywać przyszłość odnoszącą się do rzetelności wypełniania obowiązków ciążących na członku zarządu, skutkujących należytym prowadzeniem spraw danego zakładu ubezpieczeń. Elementami tej prognozy nie może być jedynie fakt pełnienia funkcji członka organu zarządzającego w innym zakładzie ubezpieczeń, gdyż po pierwsze zakaz łączenia poszczególnych funkcji został ustawowo wprowadzony w art.29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i nie odnosi się on do członkostwa w zarządach zakładu ubezpieczeń. Po wtóre wprowadzona w art. 8 ust.1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej rozdzielność działalności z działu I i II załącznika do tej ustawy jest oparta li tylko na kryterium przedmiotowym, a nie podmiotowym.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze elementy stanu faktycznego nie są sporne. Przypomnieć zatem należy, że uprawniony organ Towarzystwa Ubezpieczeń [...] S.A. wystąpił do organu nadzoru o wyrażenie, w trybie art. 27 ust.5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgody na powołanie I. Ł. na członka zarządu - prezesa tego zakładu ubezpieczeń. Proponowany kandydat równocześnie pełnił funkcję prezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji [...] S.A. Ta okoliczność faktyczna stanowiła podstawę do odmowy wyrażenia zgody przez organ nadzoru, albowiem uznano, że kierowanie takimi dwoma dużymi zakładami ubezpieczeń przez tę samą osobę musiałoby negatywnie odbić się na działalności tych właśnie zakładów. W ocenie organu nadzoru nie jest możliwe bez szkody dla interesów ubezpieczonych, sprawne, odpowiedzialne i prawidłowe zarządzanie równocześnie dwoma – jednymi z największych zakładów ubezpieczeń, a ta okoliczność przesądza o braku rękojmi, o której mowa w art. 27 ust 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ta ocena o tyle nie była zindywidualizowana podmiotowo, że w jej założeniu każda inna osoba, która byłaby równocześnie prezesem zarządu tak dużego zakładu ubezpieczeń nie dawałaby rękojmi należytego prowadzenia spraw Towarzystwa Ubezpieczeń [...]. Inaczej rzecz ujmując, to nie predyspozycje, przeszłość, dotychczasowe osiągnięcia zawodowe bądź stwierdzone, ewentualne porażki w działalności ubezpieczeniowej I. Ł., w ocenie organu nie dawały rękojmi prowadzenie spraw [...] w sposób należyty, lecz pełniona przez niego funkcja prezesa zarządu innego zakładu ubezpieczeń o znaczącej pozycji na rynku ubezpieczeń. Godzi się przy tym zauważyć, iż organ nadzoru konsekwentnie twierdził, iż jego decyzja nie zmierza do pozaustawowego rozszerzenia katalogu funkcji, objętych zakazem łączenia, lecz jest wynikiem oceny konkretnego stanu faktycznego, którego wiodącym elementem jest to, że Towarzystwo [...] S.A. zajmuje na krajowym rynku ubezpieczeń drugą pozycję, a [...] piątą. Jednakże ta teza, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji ma charakter ogólny i cechuje się dowolnością w ocenie stanu faktycznego. Aby bowiem odeprzeć zarzut dowolności rozumienia pojęcia nieostrego organ nadzoru winien wykazać, że to właśnie osoba I. Ł. nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania dwoma tak dużymi zakładami ubezpieczeń, a tego nie uczynił, czym zarówno w ocenie Sądu I instancji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszył art. 7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a..

Nie ma racji przy tym strona skarżąca kierując pod adresem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 27 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez zaniechanie skonkretyzowania terminu użytego w tym przepisie. Sąd ten bowiem wyjaśnił, iż w jego ocenie przesłanka ta ma charakter podmiotowy, związany z konkretną osobą, a jej udowodnienie musi opierać się na faktach związanych bezpośrednio z tą osobą. Zarzut ten nie został sformułowany jako błędna wykładnia komentowanego przepisu, tylko jej zaniechanie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny tylko w zarzucanej postaci go rozpoznał, przy czym we wcześniejszych wywodach zawartych w tym uzasadnieniu dokonał wykładni tego pojęcia. Z omawianym zarzutem łączy się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej zaniedbania zdefiniowania w uzasadnieniu orzeczenia terminu "rękojmi". Zarzut ten jest z tych samych przyczyn bezpodstawny.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepis ten, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie był stosowany przez wojewódzki sad administracyjny, stąd też nie mógł być błędnie wyłożony czy też niewłaściwie zastosowany. Sąd ten przywołał art.29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż stanowisko organu nadzoru jako adresowane nie do określonej osoby, a do określonej sytuacji i pozycji zakładów nie tylko narusza art. 27 ust.2 pkt4 w zw. z art. 27 ust 7 omawianej ustawy, ale i stwarza uzasadnione przekonanie, że organ w sposób nieuprawniony rozszerza określony w art.29 tej ustawy katalog stanowisk, których zajmowanie uniemożliwia wykonywanie funkcji członka organu zarządzającego zakładu ubezpieczeń. Ta uwaga Sądu nie znalazła swego odzwierciedlenia w podstawach uchylenia kontrolowanych przez ten Sąd decyzji. Dlatego też również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegający według strony skarżącej, na przyjęciu niezgodnym ze stanem faktycznym sprawy, iż działania Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych rozszerzyły ustawowy katalog określony w art.29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Powracając jeszcze do rozbudowanego zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnieść należy się także do tej jego części w, której autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż Sąd nie zawarł w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania. Zarzut ten wiąże się z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Aby to uczynić należy wpierw przypomnieć motywy uchylenia decyzji organu nadzoru wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Otóż Sąd I instancji uznał po pierwsze, że kontrolowane decyzje naruszają art. 27 ust.2 pkt 4 w zw. z art. 27 ust.7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia rękojmi, bo tak należy rozumieć ten wywód Sądu, w którym twierdzi, iż zaprezentowane stanowisko organu jako adresowane nie do określonej osoby, a do określonej sytuacji i pozycji zakładów narusza wymienione przepisy prawa materialnego. Po wtóre Sąd przyjął, że skoro wymóg rękojmi ma charakter podmiotowy to zarzut braku rękojmi musi być udowodniony, a dowód ten ma dotyczyć konkretnej sprawy i osoby. Nie wykazanie, iż po stronie osoby proponowanej na stanowisko

prezesa zarządu występują jakiekolwiek okoliczności jego dotyczące pozwalające stwierdzić, iż nie daje on rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty, stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Z tych jasnych motywów uchylenia decyzji można w sposób nienasuwający wątpliwości co do oceny prawnej wyrażonej w kwestionowanym wyroku wywieść wskazania co do dalszego postępowania organu nadzoru. Stąd też brak wyraźnego sprecyzowania tych wskazań nie można uznać za wadliwość orzeczenia mającą wpływ na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej. Ta sama uwaga odnosi się do nie wykazania, wszak oczywistego, związku pomiędzy wytkniętymi uchybieniami a wynikiem sprawy administracyjnej / art. 145 § 1 pkt1 lit a i c p.p.s.a./.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy art. 152 p.p.s.a. Przepis ten stanowi w zdaniu pierwszym, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonywane. Strona skarżąca uważa, że wstrzymanie wykonania decyzji może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Według niej z istoty odmowy wydania zezwolenia wynika fakt, że jest to akt administracyjny, który nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania ani z inicjatywy strony postępowania ani też w drodze przymusowej. W takiej sytuacji przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż objęte skargą decyzję nie podlegają wykonaniu stanowi naruszenie prawa. Z takim sposobem wykładni komentowanego przepisu art.152 p.p.s.a., jaki proponuje skarżąca nie można się zgodzić. gdyż wykonalność decyzji, o której stanowi omawiany przepis ma o wiele szersze znaczenie niż nadaje mu strona skarżąca i odnosi się także do jej skutków procesowych. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32/.

Naczelny Sąd Administracyjny z wyłożonych przyczyn uznał, że zaskarżony wyrok w efekcie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust 2c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm./.