Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 6/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 695/14 w sprawie ze skargi G. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 695/14, oddalił skargę G. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] orzekł o przyjęciu G. K. do służby w Policji i mianowaniu go policjantem w służbie przygotowawczej. Jednocześnie, powołując się na przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41/91 w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjanta, organ zaliczył policjantowi do wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia na dzień 16 grudnia 1992 r. okres 2 lat 1 miesiąca i 11 dni.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. w części dotyczącej ustalenia G. K. wysługi lat dla celów uposażeniowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] września 2011 r. Organ wskazał przy tym, że G. K. nieprawidłowo zsumowano okresy służby i pracy podlegające zaliczeniu do wysługi lat. Ponadto do wysługi lat zaliczono mu między innymi okres zatrudnienia wykonywanego w wymiarze 12/18 etatu na stanowisku nauczyciela w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] w okresie od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r. Tymczasem w dniu wydania rozkazu z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] obowiązywało powołane zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41/91 w sprawie przebiegu służby. Przepisy tego zarządzenia nie przewidywały w ogóle możliwości zaliczenia do wysługi lat jakiegokolwiek okresu zatrudnienia wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy. Oznacza to, że rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 1992 r. w kwestionowanej części został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 419/12 oddalił skargę G. K. na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] ustalił G. K. na dzień przyjęcia do służby w Policji prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0 % oraz zaliczył policjantowi do wysługi lat okres o łącznej długości 1 rok, 4 miesiące i 12 dni (1 dzień służby w Policji, 11 miesięcy i 16 dni służba wojskowa, 1 miesiąc i 18 dni zatrudnienie poza Policją oraz okres 3 miesiące i 7 dni pobierania zasiłku dla bezrobotnych). Organ stwierdził również, że z dniem 4 sierpnia 1993 r. policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 2 %. Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.- dalej "ustawa o Policji") oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1, 3-5 oraz § 5 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm. - dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 666 ze zm.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.).

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania G. K., rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, że po stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r., w części dotyczącej ustalenia G. K. wysługi lat do celów uposażeniowych, zaistniała konieczność ustalenia policjantowi "na nowo" przedmiotowej wysługi. Niezbędne było także określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Okresy podlegające wliczeniu do wysługi lat zostały wyszczególnione w § 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Z przepisu tego wynika, że w tym zakresie uwzględnia się m.in. zakończone okresy zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem G. K. nie można było uwzględnić w tym zakresie okresu od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r., gdyż w tym czasie - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach personalnych - pracował jako nauczyciel w niepełnym wymiarze czasu pracy (12/18). Uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i 1% za każdy następny rok służby. Na dzień przyjęcia do służby w Policji G. K. posiadał wysługę w łącznym wymiarze 1 roku, 4 miesięcy i 12 dni. Tym samym na dzień 16 grudnia 1992 r. przysługiwało mu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 0%.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. G. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913); 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.; 3) naruszenie art. 2, art. 7, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odebranie skarżącemu praw słusznie nabytych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę G. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. zawarte są przepisy określające, jakie okresy zalicza się do wysługi lat (§ 4) oraz tryb postępowania w sprawie ustalania wysługi lat (§ 5). Z przepisów tych wynika, że policjant jest zobowiązany złożyć we właściwej komórce organizacyjnej jednostki Policji dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat oraz że poszczególne okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Zatem policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów wskazanego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat w Policji. W dalszej części przepisy rozporządzenia przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z uwzględnieniem dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że jeżeli policjant przy przyjęciu do służby nie dysponował odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczanych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów. Odbywa się to w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga już wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Na podstawie powołanych przepisów należy przyjąć, że w drodze zmiany decyzji do wysługi lat można jedynie doliczyć dodatkowe okresy, natomiast nie ma podstaw do odliczenia okresów uprzednio zaliczonych do takiej wysługi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustalone okresy składowe mogą być jednak przez organ korygowane, ale może to odbywać się jedynie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji ostatecznych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Komendant Główny Policji ostateczną decyzją stwierdził bowiem nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. w części dotyczącej ustalenia G. K. wysługi lat dla celów uposażenia, przyjmując, że uregulowania prawne obowiązujące w dniu wydania wskazanego rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. nie przewidywały w omawianym zakresie możliwości uwzględnienia okresu pracy wykonywanej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 419/12 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. W tym stanie rzeczy zaistniała konieczność ustalenia skarżącemu od nowa na dzień przyjęcia do służby w Policji (16 grudnia 1992 r.) wysługi lat oraz jej poszczególnych okresów składowych, a także wydania decyzji określającej prawo wymienionego do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości wynikającej z treści powołanych wyżej przepisów prawa.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okresy służby w Policji (pkt 1); okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej (pkt 2); okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (pkt 3), zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, przy czym wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku (pkt 4); inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego (pkt 5). W aktach osobowych znajdują się: 1) świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 1992 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia G. K. w Hucie [...] w [...] od dnia 6 września 1988 r. do dnia 23 października 1988 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, 2) zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] potwierdzające okres pełnienia przez wymienionego służby wojskowej w Wojsku Polskim od dnia 25 października 1988 r. do dnia 10 października 1989 r., 3) zaświadczenie Rejonowego Biura Pracy w [...] z dnia 15 grudnia 1992 r. potwierdzające okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 września 1992 r. do dnia 15 grudnia 1992 r. Z powyższych dokumentów wynika, że na dzień przyjęcia skarżącego do służby w Policji do omawianej wysługi podlegał mu zaliczeniu jedynie 1 rok, 4 miesiące i 12 dni. Organ prawidłowo bowiem uznał, iż do tej wysługi lat - z uwagi na niespełnione przesłanki równoczesnego wykonywania zatrudnienia u innego pracodawcy w wymiarze co najmniej 0,5 etatu – nie może być zaliczony okres pracy wykonywanej od 1 września 1991 r. do 31 sierpnia 1992 r. w charakterze nauczyciela w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] w wymiarze czasu pracy 12/18 h. Zdaniem Sądu I instancji organom Policji orzekającym w niniejszej sprawie nie można zatem zarzucić naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył G. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając kwestionowany wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez jego "bezpośrednie zastosowanie do ustalenia okresów zaliczanych do wysługi lat służby w Policji - rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], gdy w czasie jego wydania zastosowanie znajdował § 69 obowiązującego w 1992 r. zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 39);

2. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłową ocenę przez WSA w Warszawie zastosowania prawa materialnego (przywołanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przez organ administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1992 r. zaliczono G. K. do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okres pracy w zawodzie nauczyciela w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] w niepełnym wymiarze czasu pracy (12/18 h) od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r., a więc wbrew uregulowaniom prawnym obowiązującym w dniu wydania przywołanej decyzji, jak również przepisom obecnie obowiązującym, które nie przewidywały i nie przewidują możliwości zaliczenia okresu niepełnego wymiaru czasu pracy do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, podczas gdy § 69 zdanie 2 obowiązującego w 1992 r. zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nie zawierał "przesłanki równoczesnego wykonywania zatrudnienia u innego pracodawcy w wymiarze co najmniej 0,5 etatu, dopuszczając tym samym możliwość sumowania okresów pracy wykonywanej w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku u jednego pracodawcy.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, którego treść nie pozwala na dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bowiem WSA w Warszawie "wskazując ... że w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r....., pod tytułem "ustalenie wysługi lat", zawarte są przepisy określające, jakie okresy zalicza się do wysługi lat (§ 4 rozporządzenia) oraz tryb postępowania w sprawie ustalenia wysługi lat (§ 5 rozporządzenia) ... Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalone okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji, pomijając całkowicie fakt, że G. K., został przyjęty do Policji w 1992 r., tj. w okresie obowiązywania zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów i to właśnie w oparciu o przedmiotowe zarządzenie wydano rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. prawidłowo naliczając okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że bezpośrednie zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. nie jest uzasadnione, gdyż w dacie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. zastosowanie znajdował § 69 zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. Zatem Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. WSA w Warszawie całkowicie pominął fakt, że możliwość sumowania okresów równoczesnego wykonywania zatrudnienia u innego pracodawcy w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku wprowadził dopiero § 74 ust. 3 zarządzenia Nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służy i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA Nr 5, poz. 49), które to zarządzenie (§ 77), uchyliło zarządzenie Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie tej skargi, stwierdzając że jest ona bezzasadna, bowiem wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i wskazuje właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaznaczono ponadto, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 i art. 151 P.p.s.a. są przepisami procesowymi, a zatem niezrozumiałe jest ich powiązanie z przepisem prawa materialnego. Błędnie ponadto art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. połączono z art. 141 P.p.s.a zamiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W skardze nie wykazano też, że naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich skonstruowania przez autora złożonego środka odwoławczego. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaki charakter ma każdy z kwestionowanych przepisów i jaką postać miało wytykane naruszenie prawa. Ponadto niezbędne jest właściwe uzasadnienie stawianych zarzutów, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazanie również, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie ustalać podstaw, kierunków oraz zakresu zaskarżenia.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto zostały one częściowo wadliwie skonstruowane.

Bezskuteczny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wszystkie wymogi przewidziane w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytoryczną oceną Sądu I instancji nie powinna sprowadzać się do zarzutu załamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez taki wytyk nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Dodać także należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie sądu administracyjnego obliguje sąd II instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia tylko wówczas, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia samo, nawet błędne (w tym częściowo mylne lub zbyt lakoniczne w niektórych kwestiach) uzasadnienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Wadliwość zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polega również na tym, że powołany przepis, mający w sposób oczywisty charakter procesowy, z niezrozumiałych względów został najpierw powiązany z przepisem prawa materialnego a w kolejnej podstawie kasacyjnej z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie podał żadnych przyczyn, dla których zdecydował się na zastosowanie takiego zabiegu ani nie wyjaśnił, na czym - jego zdaniem - miało polegać złamanie kwestionowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej wyklucza kontrolę kasacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Sąd II instancji, o czym była już mowa, nie może samodzielnie ustalać, jakie były intencje strony oraz dlaczego skarżący kasacyjnie zdecydował się na postawienie tak sformułowanego wytyku.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Wywody dotyczące do tego zarzutu nie są przede wszystkim zbyt zrozumiałe. Pozwalają one jedynie przyjąć, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.- zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało polegać na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. Tymczasem WSA w Warszawie (tak jak wcześniej Komendant Główny Policji) w ogóle nie odnosił § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. Wspomniany rozkaz w kwestionowanej części został wcześniej wyeliminowany z obrotu prawnego i w ogóle nie podlegał oraz nie mógł podlegać kontroli w niniejszej sprawie. Zatem Sąd I instancji relacjonując stan faktyczny sprawy, wskazał jedynie, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] był wydany oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn, w jaki sposób oraz w jakiej części doszło do stwierdzenia nieważność tego rozkazu personalnego. Przypomnienie tego faktu było niezbędne, gdyż - właśnie na skutek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia G. K. wysługi lat na dzień jego przyjęcia do służby Policji – zachodziła konieczność rozstrzygnięcia na nowo kwestii związanych z wysługą lat na dzień przyjęcia skarżącego do służby w Policji. Istotny był fakt, a także przyczyny, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w omawianej części. Organy nadzoru w swych decyzjach przyjęły bowiem, że wspomniany rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 1992 r. w zakresie ustalenia wysługi lat dotknięty był kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41/91 w sprawie przebiegu służby, obowiązujące w dniu przyjęcia G. K. do służby w Policji, nie przewidywały żadnej możliwości zaliczenia do wysługi lat okresów zatrudnienia przed przystąpieniem do Policji, wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takie stanowisko zaaprobował WSA w Warszawie, który wcześniejszym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 419/12 oddalił skargę G. K. na nadzorczą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Żadna ze stron nie domagała się sporządzenia uzasadnienia powyższego wyroku i w rezultacie od orzeczenia tego skargi kasacyjnej nie złożono. Oczywistym jednak jest, że skoro WSA w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 419/12 oddalił skargę G. K. na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], to tym samym zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Policji i nadzorczego organu I instancji co do obligatoryjnych przesłanek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. Taka ocena WSA w Warszawie była wiążąca przy rozstrzyganiu od nowa kwestii związanych z ustaleniem G. K. wysługi lat na dzień jego przyjęcia do służby w Policji, to jest na dzień 16 grudnia 1992 r. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym ocena prawna wyrażona w wyroku dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 419/12, oddalającym skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1992 r. w części ustalenia wysługi lat, była wiążąca zarówno dla Komendanta Wojewódzkiego Policji jak i Komendanta Głównego Policji przy podejmowaniu przez nich decyzji odpowiednio z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. Oceną tą był ponadto związany WSA w Warszawie przy rozpatrywaniu skargi na zaskarżoną do niego obecnie decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. Z powyższych względów bezzasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że G. K. na dzień przyjęcia do służby w Policji wysługę lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, należało ustalić na podstawie § 69 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. Nr 41, nie zaś w oparciu o przepisy § 4 ust. 1 pkt 1- 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Dodać również należy, że z miarodajnych w sprawie, niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń wynika, że G. K. w okresie od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1992 r. pracował tylko jako nauczyciel w niepełnym wymiarze czasu pracy w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...]. W tym czasie innego zatrudnienia, u innego pracodawcy nie wykonywał. Organy orzekające, rozstrzygając od nowa kwestię wysługi lat na dzień przyjęcia skarżącego do Policji, nie miały zatem podstaw do uwzględnienia powyższego okresu przy obliczaniu stażu służby. Przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. takiej bowiem możliwości nie przewidują, co w dostateczny sposób wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a poprzednio w decyzjach organów Policji obu instancji.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.