Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 409/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 156 ust 1 w zw z art 129 pkt 3, art 153 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust 4 i § 36 ust 2 pkt 2 i ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2352/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2352/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 7 grudnia 2004r. P. B. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Legionowie, zajętą pod drogę publiczną, natomiast Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Legionowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości; decyzja stała się ostateczna w dniu 26 lipca 2006 r.

Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę niską. Starosta Legionowski uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził również, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 - w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, i podał w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w związku z tym nie można było zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia a uzasadnione było zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał również obliczenia trendu czasowego. Chybiony jest zatem, zdaniem organu, zarzut, iż operat szacunkowy, sporządzony w niniejszym postępowaniu nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wartość wycenianej nieruchomości mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie analizy rynku. Organ zauważył, iż powierzchnia nie była brana przez rzeczoznawcę jako kryterium porównawcze do określenia wartości wycenianej nieruchomości. Organ zaznaczył, iż rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny nieruchomości w oparciu o kodeks etyki oraz standardy zawodowe, wykorzystując przy tym swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dokładając należytej staranności. Organ uznał, iż nie można się zgodzić z odwołującym się, iż w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać rynek regionalny. Organ zauważył, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem w nim wyrażonym, że organ pierwszej instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, bowiem art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Organ podniósł również, iż Starosta Legionowski nie był zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ pierwszej instancji po szczegółowym przeanalizowaniu niniejszej wyceny uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania.

Również w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, natomiast z akt sprawy wynika, iż strony nie występowały na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu. Zaś zamiar wystąpienia do Ministra Infrastruktury o zbadanie i dokonanie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oceny poprawności wykonanych operatów szacunkowych i wysokości, określonej przez rzeczoznawcę wartości wycenianych nieruchomości nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku. Z akt sprawy nie wynika natomiast, żeby taki wniosek został złożony przez Prezydenta Miasta Legionowo. Ponadto należy zauważyć, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na podstawie umowy o dokonanie tej oceny, nie zaś Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.

W ocenie organu odwoławczego, nierozpatrzenie w formie postanowienia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Uchylenie z tej przyczyny zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji znacznie wydłużyłoby postępowanie w przedmiotowej sprawie, jak również spowodowałoby konieczność sporządzenia po raz kolejny wyceny nieruchomości. Mając zatem na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołującego odnośnie nie zachowania odpowiedniej formy do rozpatrzenia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny. Trzeba ponadto zaznaczyć, iż żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do sporządzenia nowej wyceny w przypadku kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i subiektywnego przekonania strony, że wartość nieruchomości została zawyżona. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska Legionowo domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Organom zarzuciła:

1) naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. 66, o łącznej powierzchni 294 m² położoną pod częścią drogi publicznej ul. Listopadowej w Legionowie, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,

2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nie odnosząc się do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania,

3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 28 czerwca 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do obrony swojego stanowiska,

4) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji,

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 14 października 2009 r., natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 26 sierpnia 2010 r., a organu drugiej instancji w dniu 13 października 2010 r., a więc przed upływem okresu 12 miesięcy, uprawniającego do wykorzystania operatu przez organy orzekające w obu instancjach.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa, to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

W ocenie Sądu część podniesionych w skardze zarzutów dotyczy właśnie tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a. jak również przez Sąd. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie Gmina Legionowo takiej opinii nie przedłożyła. Art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem Sądu inny operat szacunkowy mógłby być sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie wyłącznie w sytuacji zakwestionowania operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej przez wyłącznie uprawnioną do jego oceny pod względem merytorycznym organizację zawodowej rzeczoznawców majątkowych co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 123 w zw. z art. 125 § 1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wniosku skarżącej gminy o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości w formie postanowienia od którego mogłaby się odwołać, Sąd uznał za nieuzasadniony i nie mający wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Rozpoznając sprawę organ nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a. ani 107 § k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Legionowo zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 14 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo,

- naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 . art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 14 października 2009 r., a decyzja Starosty Legionowskiego ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została 26 sierpnia 2010 r. tj. po 10 miesiącach od chwili sporządzenia operatu, zaś decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2010 r. jeden dzień przed upływem ważności operatu. Do wyceny zaś przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty Legionowskiego.

Z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącej uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto skarżąca wskazała, iż znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce w 2008r. Stwarza to uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie, zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca podniosła nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 294 m², podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto stwierdzić należy, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Skarżąca powołała się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, zgodnie z którym operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

W ocenie skarżącej, oceniając operat szacunkowy w swojej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art.77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 k.p.a.

W myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym , że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3). Przy określaniu wartości, stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Skarżąca wskazała także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09, w którym Sąd stwierdził, że "paragraf 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego".

Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wbrew logicznemu rozumowaniu jest stanowisko, iż jakikolwiek nabywca takich specyficznych nieruchomości kupiłby je na wolnym rynku po cenach zbliżonych do nieruchomości budowlanych. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. Metoda przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów. Stąd też nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącej rzeczoznawca nie mógł dokonać wyceny wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36 . Przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku, rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie, w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Skarżąca Gmina kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. Także zastrzeżeń podniesionych przez Gminę w piśmie datowanym 27 maja 2010r. nie można uznać za przekonujące. Gmina nie podważyła bowiem skutecznie ani podobieństwa działek powołanych przez rzeczoznawcę jako materiał porównawczy, ani też nie zdołała wykazać, by ich doboru dokonano w sposób prowadzący do zawyżenia uzyskanego rezultatu. Fakt wskazania w operacie, że wyceniana nieruchomość ma położenie peryferyjne nie czyni niewiarygodnym dokonanej wyceny, skoro rzeczoznawca wskazał konkretne nieruchomości o podobnym położeniu, których cena znacznie przewyższała sugerowaną przez Gminę cenę 200 zł./m². Wskazywać to może jedynie na brak precyzji w sformułowaniu wstępu do operatu, w którym wskazano, że cena działek na obrzeżach miasta wynosi 200-250 zł./m². Nie ma to jednak wpływu na ocenę operatu opierającego się na analizie konkretnych transakcji. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.