Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2519/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 57/17 w sprawie ze skargi Z. [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. [...] sp. z o.o. w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W następstwie podjętych czynności kontrolnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że na działce nr [...] położonej w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa i przedmiot użytkowania wieczystego P. [...] S.A. Oddział [...] – [...] z siedzibą w S., usytuowano obiekt budowlany rekreacyjny wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 metra, posadowiony na fundamencie betonowym, przykryty dachem jednospadowym pokrytym papą, stanowiący własność skarżącego. Ustalił też, że skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowego obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że budynek został wybudowany w latach 1974-1975, a zatem zastosowanie w sprawie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ustawy Prawo budowlane, więc budynek nie podlega przymusowej rozbiórce.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. [...] S.A. z siedzibą w W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie w całości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność zbadania zgodności przedmiotowego budynku z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem także przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ II instancji podniósł, że organ powiatowy prawidłowo uznał, że dla oceny czy obiekt stanowi samowolę budowlaną znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie właściwie zastosował art. 37 ust. 1 tej ustawy, stwierdzając, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki, albowiem spełnione zostały warunki jego legalizacji.

Po rozpoznaniu skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 653/14, uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd potwierdził, że obiekt budowlany podlegał procedurze określonej w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, jednakże, że w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, a jednocześnie brak jest podstaw do nakazania określonych robót dostosowawczych na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane, organ prowadzący postępowanie nie może uznać go za bezprzedmiotowe, lecz powinien zakończyć je wydaniem merytorycznej decyzji w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane. Wskazał również, że organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], przyjmując, że przepisy te nie zakazują na analizowanym terenie wznoszenia budynków, a jedynie statuują zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, kiosków itp. obiektów. Organy przyjęły, że teren oznaczony w planie symbolem "35 ZN, UT", przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów, daje podstawę do lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a taką funkcję pełni kontrolowany budynek. Stanowisko to w ocenie Sądu było jednak błędne. Treść § 5 pkt 32 planu należy bowiem odczytywać w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dotyczące całego obszaru planu stanowiącego ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W § 3 pkt 4 planu postanowiono, że w obszarze tym "zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp.". Wyliczenie to ma charakter przykładowy, przez co należy go odnosić także do innych podobnych obiektów. Natomiast mając na względzie regułę wnioskowania "argumentum a minori ad maius" (wnioskowanie z mniejszego na większe) przyjąć należy, że skoro nie można na wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych (budynków, trwale związanych z gruntem za pomocą fundamentów, jak w niniejszej sprawie). Sąd uznał, że nie jest więc prawidłowe stanowisko organów, że zakaz wynikający z § 3 ust. 4 obowiązującego aktualnie planu nie obejmuje przedmiotowego budynku, gdyż jest wręcz odwrotnie. Budynek ten nie jest także posadowiony na terenie, który byłby oznaczony stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b) planu (znak graficzny - szraf paski). Budynek nie może zostać też potraktowany jako obiekt czy urządzenie obsługi turystycznej, których lokalizacja jest dopuszczalna na obszarze objętym konturem "35 ZN, UT", ponieważ nie służy takim celom, a jak wynika z akt sprawy jest wykorzystywany wyłącznie do celów prywatnych, aczkolwiek wypoczynkowych, przez pracowników [...]. Sąd nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać dokładnej wykładni przepisów planu miejscowego z 2002 r., przepisów k.p.a. dotyczących bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane, a także ustalenie czy na spornym terenie pomiędzy budową budynku a wejściem w życie planu miejscowego z 2002 r. obowiązywały również inne plany, w jaki sposób określały przeznaczenie tego terenu i ewentualnie jaki mógł być ich wpływ na legalizację budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 105 k.p.a., ponownie umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] (po podziale działki nr [...]) w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył kolejne plany zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], z których wyciągnął wniosek, nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, a więc, że zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Ponadto, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1998 r. wynikało, że położony on jest w terenie oznaczonym symbolem 60 UT, który zgodnie z wypisem z ww. planu stanowi teren istniejącego ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ani też do wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. potwierdzający konieczność umorzenia postępowania w przypadku zaistnienia samowoli w znaczeniu formalnym, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wydania decyzji na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał Z. [...]sp. z o.o. w B. rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy dokonał analizy kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się budynek. Podał, że organ I instancji błędnie przyjął, że teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 1998 r. symbolem 60 UT, a więc teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę, daje podstawę do lokalizowania na nim obiektów rekreacyjnych. W ocenie organu odwoławczego, camping to teren, na którym turyści mogą rozbijać namioty lub mieszkać w przyczepach samochodowych albo w domkach. Natomiast budynek jest wykorzystywany przez pracowników skarżącego do celów rekreacyjnych w okresie letnim. Również w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, albowiem obowiązujący wówczas Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] dopuszczał taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem UT1. Zdaniem organu II instancji, obecnie obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] nie może być podstawą do legalizacji, co zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. Skoro więc teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej użytkowany w okresie letnim nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i należało nakazać jego rozbiórkę. Zaznaczył też, że skarżący jest samoistnym posiadaczem budynku, a zatem może być nałożony na niego obowiązek rozbiórki.

Z. [...] sp. z o.o. w B. wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem II instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegający na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że obiekt rekreacyjny znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, podczas gdy w niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od daty jego budowy do daty orzekania przez organy (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Kwestia przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt "II SA/Rz 651/14". Powstała kwestia ustalenia treści wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i skonfrontowania ich z istniejącym budynkiem w kontekście przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu wojewódzkiego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał temu zadaniu. Już lektura uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazuje na istotne rozbieżności między organem I i II instancji w odczytaniu treści planów poprzednio obowiązujących, spowodowana jest nieuporządkowaniem dokumentów w aktach sprawy. Stan ten uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości (legalności) kwestionowanego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że obiekt którego dotyczy postępowanie nie został w sposób precyzyjny nakreślony i opisany na kopiach załączników graficznych do poszczególnych planów miejscowych. W konsekwencji wymyka się spod sądowej kontroli możliwość zweryfikowania prawidłowości lokalizacji obiektu, jak również przeznaczenia terenu, na którym się znajduje, w poszczególnych przedziałach czasu, adekwatnych do obowiązywania danego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opisane uwagi przesądzały, w ocenie Sądu I instancji, o naruszeniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy z uwagi na nieustalenie z całą pewnością prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Sąd wojewódzki podkreślił także, że w zaskarżonej decyzji przesądzono, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem z 1988 roku stanowił "teren istniejącego ośrodka campingowego". Powołanie się na słownikowe znaczenie tego pojęcia, w ocenie Sądu było niewystarczające. Decydujące w tej kwestii powinno mieć ustalenie, czy poza obiektem strony skarżącej na tym terenie znajdowały się jeszcze inne obiekty i jaki miały one charakter. Może bowiem być i tak, że na analizowanym terenie znajdowały się wyłącznie obiekty o takim samym charakterze, jak ten, którego dotyczy skarga. Oznaczałoby to tym samym, że organ, który uchwalił plan przyjął, że obiekty o tym charakterze – tożsamym z tym, którego dotyczy skarga - tworzą ośrodek campingowy. W takiej sytuacji, pomimo iż można kwestionować przyjęty przez organ planistyczny semantyczny zbiór desygnatów pojęcia "ośrodek campingowy", nie można stwierdzić, że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie był zgodny z postanowieniami planu z 1988 r. Położenie, przeznaczenie i charakter tych obiektów były bowiem organowi planistycznemu znane i zostały afirmowane poprzez zamieszczenie w planie postanowień o "istniejącym ośrodku campingowym". Wykluczenie takiego wniosku musiałoby się opierać na ustaleniu, że na terenie oznaczonym symbolem 60 UT, poza obiektem skarżącej i obiektami o tożsamym przeznaczeniu i charakterze, znajdowały się jeszcze inne obiekty, które bezspornie stanowiły "istniejący ośrodek campingowy".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] oraz poprzez brak wymaganych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia organowi podjęcie obrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że Sąd I instancji nie mógł uchylić się od kontroli legalności zaskarżonego aktu zasłaniając się "nieuporządkowaniem dokumentów w aktach". Po pierwsze sąd administracyjny dysponuje środkami, które umożliwiają mu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu, nawet w razie uznania, że akta sprawy są niekompletne czy też nieuporządkowane. W razie uznania, że akta administracyjne są niekompletne i nieuporządkowane - sąd administracyjny może wezwać organ do nadesłania całości akt sprawy lub zwrócić akta organowi celem ich chronologicznego uporządkowania, połączenia oraz ponumerowania stron. Z tych uprawnień Sąd nie skorzystał i już to dowodzi, że uwzględnienie skargi było co najmniej przedwczesne. Po drugie, Sąd nie miał żadnych podstaw do uznania, że (...) istotne rozbieżności między organem I i II instancji w odczytaniu treści planów (...) wynika z "nieuporządkowania dokumentów w aktach". Wykładnia planów i ich merytoryczna zawartość nie ma przełożenia na chronologię wpływu tych planów do organu, a każdy z organów dokonujący wykładni prawa miejscowego ma prawo dokonać swojej własnej interpretacji, co wydawało się do tej pory kwestią oczywistą. Organ prowadzący postępowanie nie ma wpływu na kolejność wpływu dokumentów do organu; "nieporządkowanie" jest wynikiem aktywności procesowej innych podmiotów oraz kolejnością wpływu korespondencji - w tym wypadku - od organu planistycznego oraz Archiwum Państwowego. Organ nie może też "przekładać" i "kompletować" dokumentów wedle swojego uznania i dla wygody własnej lub innych podmiotów. Akta sprawy mają być ułożone w sposób chronologiczny, zgodnie z wpływem tych dokumentów do organu.

Nie uzasadnia też uwzględnienia skargi stwierdzenie, że (...) wymyka się spod sądowej kontroli możliwość zweryfikowania prawidłowości lokalizacji obiektu, jak również przeznaczenia terenu, na którym się znajduje, w poszczególnych przedziałach czasu adekwatnych do obowiązywania danego planu zagospodarowania przestrzennego." W ocenie organu, jest to argument chybiony i nie może stanowić rzetelnej podstawy uwzględnienia skargi. Miejsce to jest zaznaczone ma mapie karta nr 65.3, oraz budynek nr 1 (opisany w treści decyzji jako obiekt nr I). — wskazany w ekspertyzie budowlanej inż. Z. Z. (akta sprawy organu I instancji). Przede wszystkim jednak, Sądowi nie powinien umknąć fakt że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na działce nr ewid [...] w P.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wyrok formalnie zawiera podstawę prawną, ale o uwzględnieniu sprawy legły względy niemerytoryczne. Nie można więc uznać, że przytoczone przez Sąd argumenty mogły być podstawą uwzględnienia skargi. Naruszenie przepisów procesowych zasygnalizowano w sposób hasłowy i nie budzi wątpliwości, że nie odnoszą się one do stanu faktycznego sprawy, postępowania dowodowego czy uzasadnienia decyzji. Prowadzi to w konsekwencji do niemożności zrekonstruowania toku rozumowania Sądu co do przesłanek uwzględnienia skargi, jak i wniosków składających się na ocenę prawną sprawy, a zwłaszcza wskazań co do dalszego postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony w stopniu umożliwiającym prawidłową subsumcję.

W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1974-1975 bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest użytkowany przez pracowników [...] w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Oceniając przesłanki legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - budynku rekreacyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zachodziła konieczność badania przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).

W dacie orzekania dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek, obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Plan ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] [...] r. pod poz. [...] i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002 r. Plan ten nie może być podstawą do legalizacji, jak wskazano w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 653/14.

Do roku 1985 nie obowiązywał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego.

Pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek został zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]). Plan ten obowiązywał od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. Zgodnie z nim, budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RZ. Według opisu na legendzie rysunku planu są to tereny łąk i pastwisk. W okresie od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Z zapisów postanowień Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem - 53 UTL.

Kolejnym planem był Plan Zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]) Zgodnie z nim, budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 60 UT. Według wypisu z planu jest to teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę. Zatem w okresie od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Z zapisów postanowień zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał zabudowę domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem 53UT.

Kolejny plan obowiązujący na tym terenie to Miejscowego Plan Ogólnego gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]), który obowiązywał od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UT 2. Zgodnie z tekstem planu są to tereny łącznikowe pomiędzy terenami UT 1, a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu. Na terenie tym występuje zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi (hangary, bosmanki, keje, przystanki, posterunki WOPR, policji wodnej i straży rybackiej - bez pokoi do wynajęcia) oraz OW [...] i OW [...]. Zatem w okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Plan ten dopuszczał budownictwo letniskowe indywidualne dla terenów oznaczonych symbolem UT1. Niewątpliwie, teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej nie był i nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Uzasadniało to orzeczenie o rozbiórce tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Zdaniem organu, uwzględniając powyższe wywody, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trudno w tym kontekście zasadnie mówić o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Jest to wniosek tym bardziej usprawiedliwiony, że wyrok nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 81/17, oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego, którą to decyzją orzeczono o rozbiórce budynku o funkcji rekreacyjnej na działce nr [...] w P., nie miał żadnych wątpliwości, że działka ta, w tym i przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na terenie, co do którego żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym z 1988 r., nie dopuszczał zabudowy rekreacyjnej. Tak samo stwierdzono w wyroku tego Sądu z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SA/Rz 82/17 uznając, że (...) teren campingu to obszar o przeznaczeniu turystycznym, tj. do obsługi turystów, nie zaś o przeznaczeniu rekreacyjnym, przypisanym domkom letniskowym. Organ zauważył także, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r. dopuszczał zabudowę domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem 53 UT, to w takim razie nie było dopuszczalne uznanie, że na terenie oznaczonym na rysunku tego planu symbolem 60 UT dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Nie ma więc racji Sąd wojewódzki uznając, że konieczne jest ustalenie (...) czy poza obiektem strony skarżącej na tym terenie znajdowały się jeszcze inne obiekty i jaki miały one charakter. Sporny obiekt jest domkiem letniskowym o funkcji rekreacyjnej, zatem teren, na którym został on wybudowany bez pozwolenia na budowę, oznaczony symbolem 60 UT, nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek niezwykle lakoniczne, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., "z uwagi na nieustalenie z całą pewnością prawidłowo stanu faktycznego sprawy." Sąd zwrócił uwagę, że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie został w sposób precyzyjny nakreślony i opisany na kopiach załączników graficznych do poszczególnych planów miejscowych. Uznał, że z uwagi na powyższe nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości lokalizacji obiektu, jak również przeznaczenia terenu, na którym się znajduje, w poszczególnych przedziałach czasu, adekwatnych do obowiązywania danego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał także, na konieczność ustalenia posadowienia innych obiektów, niż objęty niniejszym postępowaniem, oraz ich charakteru, posadowionych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. symbolem 60 UT.

Nie można zatem twierdzić, że Sąd wojewódzki nie dokonał żadnej kontroli zaskarżonej decyzji, a wskazane przepisy postępowania, które w ocenie Sądu I instancji, zostały naruszone przez organ odwoławczy, nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Rację ma natomiast wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji, winien w sposób szczegółowy wyjaśnić, w czym upatruje naruszenia ww. przepisów postępowania. Ponadto, słusznie wywodzi strona, że nie sposób jest przyjąć, że sądową kontrolę decyzji uniemożliwia stwierdzenie rozbieżności między organem I i II instancji w odczytaniu treści planów poprzednio obowiązujących, jakoby spowodowane nieuporządkowaniem dokumentów w aktach sprawy. Sąd nie wyjaśnił przy tym, o jakie nieuporządkowanie dokumentów chodzi. Jednakże powyższe uchybienia, nie świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem jak wyżej wskazano zaskarżonym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a okoliczność, "nieuporządkowania" akt, nie była jedyną przesłanką uchylenia decyzji organu odwoławczego. Czym innym jest natomiast, czy podnoszone przez Sąd wojewódzki wątpliwości mogły być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został w dostatecznym stopniu wyjaśniony, umożliwia prawidłową subsumcję pod będący podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym za słuszny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1974 -1975 bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest użytkowany przez pracowników [...] w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Organ odwoławczy, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, poddał prawidłowo sporny obiekt ocenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obecnie obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., także nie może być podstawą do legalizacji. Powyższa kwestia została przesądzona, w wiążącym z mocy art. 153 p.p.s.a., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 651/14. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem - 35ZN, UT. Teren ten, zgodnie z § 5 pkt 32 planu, jest przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Jednocześnie dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Jak wskazał Sąd w ww. wyroku, treść § 5 pkt 32 planu należy odczytywać w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dotyczące całego obszaru planu stanowiącego ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W § 3 pkt 4 planu postanowiono bowiem, że w obszarze tym "zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp.". Wyliczenie to ma charakter przykładowy, przez co należy go odnosić także do innych podobnych obiektów. Natomiast mając na względzie regułę wnioskowania "argumentum a minori ad maius" (wnioskowanie z mniejszego na większe) przyjąć należy, że skoro nie można na wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych (budynków, trwale związanych z gruntem za pomocą fundamentów, jak w niniejszej sprawie). Budynek nie może zostać też potraktowany jako obiekt czy urządzenie obsługi turystycznej, których lokalizacja jest dopuszczalna na obszarze objętym konturem "35 ZN, UT", ponieważ nie służy takim celom, a jak wynika z akt sprawy jest wykorzystywany wyłącznie do celów prywatnych, aczkolwiek wypoczynkowych, przez pracowników [...].

Zapisy ww. planu były także przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyrokach zapadłych o zbliżonym stanie faktycznym sprawy, m.in. z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2796/13 oraz z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2642/13. W pierwszym z powołanych wyroków Sąd wskazał, że przeciw zakwalifikowaniu obiektu jako obiektu do obsługi turystycznej nie przemawia nie tyle treść § 3 planu zakazującego na całym jego obszarze lokalizacji obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barokowozów, kiosków itp., co argument podniesiony przez skarżącą w treści skargi, a mianowicie, że na terenie objętym planem szczegółowo określono lokalizację zabudowy rekreacyjnej. Jak wynika z treści § 5 planu w poszczególnych jednostkach planistycznych dokładnie wskazano funkcje terenów oraz rodzaje, formę i gabaryty dopuszczonych na ich obszarze obiektów budowlanych. W drugim wyroku natomiast Sąd wskazał, że zaliczenie spornego budynku do kategorii obiektów obsługi turystycznej, których lokalizację dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UL, jest wynikiem zbyt daleko idącej wykładni pojęcia "obiektu obsługi turystycznej". Kompleksowa analiza postanowień Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] wskazuje, że przeznaczenie poszczególnych terenów, plan ten określa niezwykle dokładnie, posługując się możliwie precyzyjnymi i ścisłymi pojęciami. Z tego względu również pojęcie "obiektu obsługi turystycznej" zawarte w § 5 ust. 32 planu miejscowego należy rozumieć wąsko. Zaliczenie do tej kategorii domku rekreacyjnego budzi wątpliwości, bowiem zbyt abstrakcyjna, oderwana od stopnia szczegółowości planu miejscowego, a ponadto zupełnie nieprzekonująca, jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparta jedynie na próbie wykazania związku turystyki i rekreacji jako form wypoczynku. Należy mieć na uwadze, że gdyby intencją Rady Gminy [...] było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 35ZN, UL pod lokalizację domków rekreacyjnych, to z całą pewnością taki rodzaj zabudowy byłby wyraźnie wymieniony w treści § 5 ust. 32 planu miejscowego.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że zrealizowany samowolnie obiekt rekreacyjny znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, co stanowi podstawę do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i orzeczenia nakazu jego rozbiórki.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) i zasądził od Z. [...] sp. z o.o. w B. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na ww. kwotę składa się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł), koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego (360 zł).