Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 666/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6o ust. 1, art. 6q ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha - Holc, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2019r. Prezydent [...]W. (dalej zwany Prezedentem) określił Spółce K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej Spółką, Skarżącą, Podatnikiem) opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. w wysokości: (pkt 1) 12.852,00 miesięcznie, począwszy od 1 września do 31 grudnia 2016r.; (pkt 2) 12.852,00 miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2017r.; (pkt 3) 12.852,00 miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 grudnia 2018r.; (pkt 4) 12.852,00 miesięcznie, począwszy od 1 stycznia do 31 października 2019r.; (pkt 5) 12.852,00 miesięcznie, począwszy od 1 listopada 2019r.

W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że do organu podatkowego wpłynęły złożone przez Spółkę deklaracje D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązujące od września 2016 r. oraz sierpnia 2018 r., w których dla nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. zadeklarowano cztery, a następnie osiem opróżnień pojemnika o pojemności 1100 l w miesiącu, jak również nieselektywny sposób ich zbiórki. Zadeklarowanie dla budynku tych rozmiarów niewielkich w miesiącu ilości wywozów pojemnika przeznaczonego na odpady zmieszane (w obrębie nieruchomości mieszczą się powierzchnie biurowe i usługowe na wynajem), jak też składane przez Spółkę wyjaśnienia oraz analiza nieruchomości podobnych i składanych dla nich deklaracji (oszacowano większą niż deklarowana liczbę opróżnień pojemników w miesiącu), wstępne szacunki w oparciu o zawarte w uprzednio obowiązującym Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy ogólne wytyczne minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla nieruchomości (z uwzględnieniem powierzchni użytkowej budynku), wykazały nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz wypełnienie przez Spółkę deklaracji niezgodnie z ustalonymi wymaganiami tj.:

– zadeklarowanie dla budynku biurowo - usługowego zbyt małej ilości opróżnień pojemnika przeznaczonego na odpady komunalne w miesiącu, oraz

– przyjęcie błędnej klasyfikacji odpadów umożliwiającej przekazywanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych innemu podmiotowi niż wyłonionemu w przetargu przez [...]W. (nieruchomość wyposażono w pojemniki będące własnością innego przedsiębiorcy).

Prezydent wskazał również, że odpowiadając na wezwanie organu podatkowego Spółka odmówiła przedstawienia dokumentów (w toku czynności sprawdzających), przy czym poinformowała, że na jej nieruchomości powstają zarówno odpady komunalne, jak i - w jej ocenie - nie mające takiego charakteru (odbiór tych drugich zlecany jest innemu podmiotowi).

Prezydent wskazał, że Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. Wskazał również, że ustalono, iż nieruchomość przy ul. [...] w W. położona jest w granicach działki nr [...]z obrębu [...] o pow. 1,5712 (ha), dla której urządzona jest księga wieczysta [...]. Na nieruchomości posadowiony jest budynek o funkcji biurowej posiadający osiem kondygnacji nadziemnych i dwie podziemne.

Prezydent wskazał, że nie budzi wątpliwości organu, że na nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. powstają odpady komunalne oraz że jej właściciel nie złożył prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prezydent wskazał, że przepis art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia organ podatkowy do określenia opłaty w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości. O ile deklaracja jest prawidłowa, decyzji z art. 60 nie wydaje się. Prezydent wskazał, że ustawodawca przewidział specjalny tryb określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując na "dostępne dane", "uzasadnione szacunki" oraz "średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze".

Prezydent wskazał, że podczas wizji lokalnej kontroli, o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska, poddawany jest sposób zbierania odpadów, ich segregacji, wypełnienie wymogów dotyczących selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, stan sanitarno-porządkowy miejsca, gdzie znajdują się pojemniki na odpady, oznaczenie pojemników informacją określającą ich przeznaczenie, przegląd kart ewidencji odpadów/kart przekazania odpadów oraz wyposażenie nieruchomości w odpowiedni rodzaj pojemnika o minimalnej pojemności do zbierania odpadów komunalnych. Prezydent wskazał, że w toku kontroli ustalono, że na nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. usytuowany jest budynek biurowy użytkowany przez najemców (w budynku działają również kantyna oraz kawiarnia). Na nieruchomości ustawiono dwa pojemniki o pojemności 1100 l przeznaczone na odpady zmieszane należące do P.P.H.U. L. oraz M[...] w [...]W. sp. z o.o. świadczących usługę odbierania odpadów komunalnych na terenie dzielnicy. Pojemnik należący do MPO z uwagi na uszkodzenia nie był użytkowany. Prezydent wskazał, że dodatkowo nieruchomość wyposażono w pojemniki o pojemności 1100 l należące do firmy "B."[...]: 3 przeznaczone do gromadzenia odpadów o kodzie 15 01 02, w których znajdowały się worki ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, zużyte ręczniki papierowe, butelki po napojach, opakowania po środkach spożywczych; 3 przeznaczone do gromadzenia odpadów o kodzie 15 01 01, w których znajdowały się duże kartony i papier z niszczarki; 1 przeznaczony do gromadzenia odpadów o kodzie 15 01 05, w którym znajdowały się worki z odpadami komunalnymi; 1 przeznaczony do gromadzenia odpadów o kodzie 16 03 80, w którym znajdowały się worki z odpadami komunalnymi.

Prezydent wskazał, że wyposażenie obiektu w jedynie dwa kontenery przeznaczone do zbiórki odpadów komunalnych może oznaczać, że pozostałą ilość generowanych na nieruchomości odpadów komunalnych tak zmieszanych, jak i segregowanych gromadzono w pojemnikach innego przedsiębiorcy. Wobec tego okoliczność, że Spółka usuwała odpady z nieruchomości nie korzystając z usług Gminy nie ma w sprawie znaczenia. Prezydent podkreślił, że z całości akt sprawy niezbicie wynika, że właściciel nieruchomości wytwarza odpady. Operator firma M[...] w [...]W. sp. -z o.o. w piśmie z dnia 28 czerwca 2019r. potwierdziła świadczoną usługę odbioru odpadów komunalnych dla tej nieruchomości. Firma P.P.H.U. L., z uwagi na wygaśniecie zawartej z [...]W. umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z Dzielnicy M., nie udostępniła wnioskowanych informacji (pismo 2 dnia 24 czerwca 2019r.). Załączony do pisma Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu [...]W. z dnia 8 kwietnia 2019 r. Raport - wykaz ważeń odpadów odbieranych z przedmiotowej nieruchomości potwierdza brak zarejestrowanych opróżnień pojemników przypisanych do tego obiektu - zgodnie z postanowieniami umownymi Operator nie miał obowiązku przekazywania ważeń z poszczególnych nieruchomości z terenu M. O większym zapotrzebowaniu na wywóz odpadów komunalnych świadczy korzystanie z pojemników niewyłonionego w przetargu odbiorcy odpadów. Na podstawie wyjaśnień Strony organ podatkowy ustalił, że na terenie nieruchomości oprócz pojemników należących do miejskiego operatora znajdują się pojemniki będące własnością innego przedsiębiorcy. Odpowiadając na wezwanie organu podatkowego Spółka potwierdziła zorganizowanie odrębnej gospodarki odpadami powstałymi - w jej ocenie - w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. W ocenie organu podatkowego mała liczba pojemników na odpady komunalne (jak też zadeklarowanych i zrealizowanych opróżnień) jest przyczyną składowania odpadów w pojemnikach do zbiórki odpadów należących do innej finny - pierwsza złożona przez Spółkę deklaracja wskazywała na cztery opróżnienia tysiącstulitrowych pojemników zbieranych nieselektywnie.

Prezydent wskazał, że pomimo wezwania organu podatkowego Spółka odmówiła przedstawienia: umowy na odbiór nieczystości stałych, Kart przekazania odpadów oraz faktur VAT, potwierdzających wywóz z jej nieruchomości odpadów powstałych w związku z prowadzoną w tym miejscu działalnością biurową czy usługową najemców. Organ podatkowy podkreślił, że to właśnie niepoprawne, budzące uzasadnione wątpliwości deklaracje i ujęcie w nich niewielkiej, jak dla tego typu obiektu, ilości odpadów komunalnych był przyczyną wszczęcia postępowania, na nieruchomości zorganizowano bowiem odrębną gospodarkę odpadami powstałymi - jak twierdzi podatnik - w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą.

Prezydent wskazał, że w toku niniejszego postępowania organ podatkowy spotkał się z negatywną odpowiedzią Spółki, która w swoim stanowisku informowała, że występowanie o przedstawienie dowodów potwierdzających niekomunalny charakter przekazywanych innemu podmiotowi odpadów jest przerzucaniem ciężaru dowodowego na stronę. Prezydent wskazał, że takie zachowanie należałoby traktować jako uporczywą odmowę współpracy ze strony Spółki z organami podatkowymi. Od strony, która jest posiadaczem nieruchomości, na której powstawały odpady komunalne organ podatkowy może wymagać dokładnych informacji na temat tej nieruchomości. Wezwania do przedłożenia dokumentów były podyktowane koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w sytuacji zorganizowania przez podatnika dwóch systemów odbioru odpadów komunalnych z tej nieruchomości. Odmowa przedłożenia dokumentów uniemożliwiała organowi wykonanie jego obowiązków w zakresie gromadzenia dowodów i wszechstronnego wyjaśniania sprawy. Podstawą wezwań do przekazania informacji/dokumentów były przepisy art. 155 w zw. z art. 122, art. 187 i art. 189 Ordynacji podatkowej

Prezydent wskazał, że uwzględniając definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, odpadami komunalnymi są odpady powstające w związku z normalnym bytowaniem ludzi, w gospodarstwach domowych, ale też poza nimi - w miejscach, gdzie ludzie przebywają wykonując swoje normalne czynności życiowe. Za takie odpady należy uznać m.in. opakowania z papieru i tektury (kod: 15 01 01), opakowania wielomateriałowe (kod: 15 01 05), opakowania z tworzyw sztucznych (kod: 15 01 02), czy też produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia (kod: 16 03 80), które powstały w związku z wynajmem lokali biurowych. Tym samym, odpady te należy, zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekazywać wyłącznie operatorowi wyłonionemu przez [...]W. w postępowaniu przetargowym. Przekazywanie odpadów komunalnych innym podmiotom jest działaniem niezgodnym z obowiązującym prawem, a klasyfikowanie, jako inne niż komunalne, odpadów wytwarzanych przez pracowników firm, które charakterem i składem podobne są do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, ma na celu obejście obowiązujących przepisów, tak aby oddawać odpady podmiotom innym, niż L./M[..] w [...]W. sp. z o.o.

Prezydent następnie wskazał, że w oparciu o informacje zawarte w Protokole kontroli, źródłach internetowych oraz pisemnych wyjaśnieniach Strony ustalono, że w obrębie nieruchomości zlokalizowany jest kompleks biurowo - usługowy, w budynku pracuje średnio ok. 2000 osób. Na podstawie informacji internetowych organ podatkowy pozyskał dane firm świadczących szeroko pojęte usługi, również biurowe w tym miejscu, wymagające zatrudnienia grupy pracowników oraz obsługi klientów. Pomimo wezwania organu podatkowego Spółka nie przedstawiła bardziej szczegółowych informacji na temat najemców m.in. dotyczących ich liczby, zajmowanej procentowo powierzchni, profilu prowadzonej działalności, zmianach w strukturze wynajmu (w ocenie organu na podstawie tych danych można było oszacować zajmowane powierzchnie, tj. o konkretną wartość pomniejszyć wysokość opłaty). Co za tym idzie organ podatkowy nie odnalazł podstaw obniżenia wysokości opłaty i określił ją Spółce - począwszy od września 2016 r. w pełnej, oszacowanej uprzednio wysokości.

Jako że właściciele nieruchomości podobnych zadeklarowali, że nie chcą segregować odpadów komunalnych, organ podatkowy przyjął do wyliczenia opłaty stawki w wysokości wynikającej z § 5 pkt 2 Uchwały Rady [...]W. Nr[...], czyli jak dla odpadów niesegregowanych. Jako że właściciele podobnych obiektów gromadzili odpady komunalne w pojemnikach o różnej pojemności, do oszacowania opłaty przyjęto kontener o pojemności 11001 (na marginesie Prezydent zauważył, że nieruchomość Spółki wyposażona jest w pojemniki tej właśnie wielkości). W oparciu o sporządzone zestawienie Prezydent przyjął, że średnia ilość odpadów komunalnych w litrach przypadająca na metr kwadratowy powierzchni dla dwóch nieruchomości o podobnym charakterze wyniosła 3,01 l/m2 w miesiącu (dla nieruchomości przy ul.[...], dla nieruchomości przy ul.[...], zatem średnia ilość odpadów przypadająca na m2 dla dwóch nieruchomości wyniosła 6,02 l/m2:2=3,01 l/m2). Prezydent wskazał, że według danych zawartych w deklaracji na podatek od nieruchomości powierzchnia użytkowa nieruchomości przy ul. [...]w W. wynosi 74 729,07 m2, co daje 3,01 l/m2 x 74 729,07 m2 = 224 934,5 litrów odpadów komunalnych w miesiącu, co - przy uwzględnieniu pojemnika o pojemności 1100 l – daje 204,48 opróżnień w miesiącu i po zaokrągleniu 204 opróżnień w miesiącu.

Na tej podstawie, uwzględniając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określoną w §5 pkt 2 lit. e Uchwały nr [...]Prezydent określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od miesiąca września 2016 r. w wysokości 12 852,00 zl za każdy miesiąc, przyjmując jako podstawę naliczenia opłaty jeden pojemnik o pojemności 1100 I, z częstotliwością opróżnienia 204 razy w miesiącu, od którego to wywozu należna opłata wynosi 63,00 zł.

W odwołaniu z dnia 13 grudnia 2019 r. zaskarżono ww. decyzję w całości zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 6o ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1 w zw. z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) – zwanej u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) (zwanej u.o.) - poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec nie zawarcia przez Spółkę w złożonych przez Nią deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi danych dotyczących odpadów powstających na terenie nieruchomości Spółki odbieranych przez W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B." [...]("B."), podczas gdy odpady te nie spełniają przesłanek definicji legalnej odpadów komunalnych, a co za tym idzie nie powinny być objęte deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami;

2. art. 122, art. 187 § 1, art. 180 O.p. oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p.- poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego materiału dowodowego, co polegało m.in. na:

a) nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na nieruchomości Spółki, z uwzględnieniem okoliczności, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza i biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej działalności prowadzonej przez podmioty, które najmują lokale znajdujące się w budynku posadowionym na nieruchomości;

b) nieprzeprowadzeniu należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości, w tym nieprzeprowadzeniu badania składu morfologicznego odpadów powstających na nieruchomości;

c) obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane dotyczące nieruchomości jedynie rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do Spółki; Organ porównując nieruchomości:

– obliczył sumę odpadów powstających na dwóch nieruchomościach rzekomo podobnych, po czym podzielił tę sumę przez ilość nieruchomości (dwie) i stwierdził, że należy przyjąć, że na nieruchomości Spółki powstaje taka właśnie ilość odpadów komunalnych, pomimo że powierzchnia użytkowa nieruchomości porównywanych różni się od powierzchni nieruchomości należącej do Spółki, a różnice w ilości odpadów powstających na owych nieruchomościach świadczą o przyjęciu przez Organ nieprawidłowych danych;

– pominął fakt, że z porównania stosunku powierzchni nieruchomości rzekomo podobnych do ilości odpadów powstających na danej nieruchomości, nie wynika stała zależność pomiędzy tymi wartościami;

– nie wziął pod uwagę liczby osób przebywających w nieruchomościach rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do Spółki, a także rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez najemców powierzchni na nieruchomości należącej do Spółki oraz nieruchomościach rzekomo podobnych, podczas gdy liczba osób przebywających na danej nieruchomości oraz rodzaj (charakter) działalności mogą mieć istotny wpływ na określenie jakiego rodzaju i w jakiej ilości odpady powstają na danej nieruchomości;

– porównał dane dotyczące jedynie dwóch nieruchomości rzekomo podobnych do nieruchomości Spółki, podczas gdy - decydując się na szacowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - powinien był oszacować opłatę w oparciu o dane dotyczące jak największej możliwej liczby nieruchomości podobnych, w celu uzyskania wyników jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego szacunku dokonanego przez Organ;

d) przyjęciu domniemania, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości należącej do Spółki mają charakter komunalny, a w konsekwencji bezpodstawnym obarczeniu Spółki ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że odpady powstające na nieruchomości należącej do Spółki nie mają charakteru komunalnego, podczas gdy to na Organie ciążył obowiązek wykazania, że dane zawarte w deklaracji złożonej przez Spółki są niezgodne z rzeczywistością. W konsekwencji tego uchybienia, Organ bezpodstawnie stwierdził, że w obliczu niewykazania przez Odwołującego, że odpady nie mają charakteru komunalnego, zakwalifikować je należy jako odpady komunalne. Uchybienie to miało zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby Organ nie przyjął powyższego domniemania i nie przerzucił na Spółkę ciężaru dowodu, nie wydałby Decyzji;

3. art. 60 ust. 1 u.c.p.g. - poprzez posłużenie się metodą szacowania, pomimo że Organ miał możliwość uwzględnienia obiektywnie dostępnych, rzeczywistych danych oraz informacji dotyczących ilości i rodzaju odpadów komunalnych, co w konsekwencji sprawiło, że zamiast ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny, Organ bezrefleksyjnie, w sposób nieuprawniony zastosował metodę szacowania wysokości opłaty za odpady komunalne;

4. art. 45 ust. 1 oraz 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 1292) (dalej: "p.p.") poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie uzyskanym w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem zasad określonych w p.p.; gdyby Organ nie dopuścił się wskazanych naruszeń, uznałby, że przeprowadzenie na terenie nieruchomości Spółki kontroli w dniu 26 kwietnia 2019 roku, było niezgodne z prawem, a co za tym idzie, protokół z przedmiotowej kontroli, zgodnie z art. 180 § I O.p., nie mógł być uznany za dowód; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie i następnie oparł swoje rozstrzygnięcie na negatywnych wnioskach płynących z kontroli;

5. art. 60 w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji "otwartej", podczas gdy decyzja ta jest decyzją określającą, a brak podania okresu na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej) powoduje, iż decyzja ta jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na swoją niekonkretność, co w konsekwencji sprawia, że decyzja nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód.

Na podstawie art. 237 O.p. Spółka zaskarżyła postanowienie Prezydenta z dnia [...] maja 2019 roku o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarzucając naruszenie art. 6o ust. 1 u.c.p.g., polegające na wszczęciu postępowania w sprawie pomimo braku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

We wskazanej na wstępie decyzji z dnia z dnia [...] grudnia 2020 r. SKO na zasadzie art. 233 § 1 pkt 2 O.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 5 i w tym zakresie orzekło o ustaleniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 12.852,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 listopada 2019r. do 29 lutego 2020r., w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO, po przywołaniu treści art. 1 u.p.c.g., art. 6h u.p.c.g., art. 6c u.p.c.g., art. 6m ust. 1 u.p.c.g., art. 6o u.p.c.g., art. 6q u.p.c.g., wskazało, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest ustalenie następujących okoliczności faktycznych i prawnych, a więc: 1/ czy odpady odbierane z nieruchomości spółki należy kwalifikować jako odpady komunalne, 2/ jeżeli tak, to konieczne jest rozstrzygnięcie czy zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji, o której mowa w art. 60 powołanej ustawy poprzez ustalenie podmiotu, na którym ciążył obowiązek złożenia deklaracji, a następnie, w przypadku zaistnienia wątpliwości co do niegodności danych wskazanych w deklaracji, dokonanie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Odnosząc się do kwestii tego, czy odpady odbierane z nieruchomości Spółki należy kwalifikować jako odpady komunalne, SKO wskazało, że definicję odpadów komunalnych zawiera art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., a w niniejszej sprawie określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami na rzecz spółki K. sp. z o.o. dotyczy budynku położonego w W. przy ul. [...]od 1 września 2016r., zaś spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na najmie powierzchni biurowej. Funkcja, jaką pełni budynek wiąże się zatem z czasowym przebywaniem ludzi i wytwarzaniem przez nich odpadów podobnych do tych, jakie powstają w gospodarstwie domowym. SKO zauważyło, iż przytoczona powyżej definicja odpadów komunalnych, określona w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, odwołuje się do podobieństwa w zakresie rodzaju i składu, nie zaś kwestii związanych z udziałem ilościowym poszczególnych kategorii odpadów w ogólnej liczbie odpadów, pochodzących z danej nieruchomości.

W budynku biurowym, głównym źródłem powstających odpadów są odpady, związane z potrzebami bytowymi pracowników biurowych, jak i wykonywaną przez nich pracą biurową. Nie ulega wątpliwości, iż skład tych odpadów jest podobny do odpadów generowanych przez gospodarstwo domowe i tym samym, odpowiada definicji odpadów, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, przy czym bez znaczenia jest badanie ilościowego udziału poszczególnych rodzajów odpadów, w ogólnej liczbie odpadów powstających na terenie przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na argumentację przywołaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2020r. sygn. akt III SA/Wa 2526/19, nie ulega, zdaniem SKO, wątpliwości, iż w świetle przedstawionych wywodów odpady, powstające na nieruchomości Spółki, za wyjątkiem odpadów z budowy, remontu - zbierane przez Spółkę w pojemnikach należących do firmy "L." (do dnia 31.07.2018 r.) oraz firmy "B."'[...], stanowią odpady komunalne w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do kwestii tego, czy w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji, o której mowa w art. 6o u.c.p.g. poprzez wskazanie podmiotu, na którym ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz określenia ilości odpadów odbieranych z przedmiotowej nieruchomości i prawidłowości ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, SKO po przywołaniu treści art. 6o u.c.p.g, art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., wskazało, że spółka K. Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości, położonej w W. przy ul.[...], na której znajduje się budynek. SKO wskazało, że na właścicielu ciąży obowiązek złożenia deklaracji, jak i ponoszenia opłat za odbiór odpadów komunalnych. W przedmiotowej sprawie spółka nie przedstawiła dowodów, które potwierdzałyby okoliczność, iż obowiązek w opłacie za gospodarowanie odpadami ciąży na innym podmiocie, a zatem organ I instancji prawidłowo nałożył powyższy obowiązek na stronę skarżącą. W toku prowadzonego postępowania spółka nie wskazała okoliczności, które mogłyby uzasadniać nałożenie opłaty na inne podmioty.

SKO wskazało również, że Spółka złożyła dla przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]deklarację D-N o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 września 2016r. Spółka zadeklarowała po 4 opróżnienia pojemnika o pojemności 1100 1 w miesiącu, jak również nieselektywny sposób ich zbiórki. W dniu 01.08.2018r. Spółka złożyła nową deklarację, w której zadeklarowała od dnia 1 sierpnia 20I8r. po 8 opróżnień pojemnika o pojemności 1100 1 w miesiącu i nieselektywny sposób ich zbiórki.

SKO wskazało, że w toku postępowania organ I instancji ustalił, iż zadeklarowanie dla budynku tych rozmiarów, budzących wątpliwości ilości wywozów pojemnika przeznaczonego na odpady komunalne (w obrębie nieruchomości mieszczą się powierzchnie biurowe i usługowe na wynajem), analiza nieruchomości podobnych i składanych dla nich deklaracji (oszacowano większą niż deklarowana liczbę opróżnień pojemników w miesiącu), wstępne szacunki w oparciu o zawarte w uprzednio obowiązującym oraz nowym Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy ogólne wytyczne minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla nieruchomości (z uwzględnieniem powierzchni użytkowej budynku oraz liczby zatrudnionych osób) wykazały nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz wypełnienie przez Spółkę deklaracji niezgodnie z ustalonymi wymaganiami. Stwierdzenie tej okoliczności uzasadniało, zdaniem SKO, wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami albowiem zaistniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.c.p.g.

Zdaniem SKO w kwestionowanej decyzji organ I instancji nieprawidłowo określił spółce za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...]w W., począwszy od 1 listopada 2019r., a więc na bliżej nieokreśloną przyszłość. SKO wskazało, że jak podnosi się w orzecznictwie decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.p.c.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "na bliżej nieokreśloną przyszłość" (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2210/17, III Sa/Wa 2316/18, II FSK 1109/20). SKO uznało, że zarzut wydanie decyzji "otwartej" jest uzasadniony i w tym zakresie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 5 sentencji decyzji i o określeniu w tym zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 listopada 2019 do 29 lutego 2020r. Uchwalą nr [...]Rady [...]W. z dnia [...] stycznia 2020r. przesunęła wejście w życie przepisów wynikających z uchwały nr [...]Rady [...]W. z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki takiej opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności, co oznacza, że poprzednia uchwala utraciła moc z dniem 1 marca 2020r.

SKO wskazało, że w toku postępowania organ I instancji dokonał szacowania ilości odpadów, przyjmując do porównania nieruchomości o podobnym charakterze i powierzchni (budynek przy ul.[...], ul.[...]) i dokonując wyliczeń (tabela na str. 27 skarżonej decyzji) ustalił, iż na nieruchomości powstają odpady komunalne w ilości 224.934,5 litrów, co daje ok. 204 opróżnień w miesiącu. Spółka przekazała organowi odwoławczemu karty odpadów za rok 2020r., które dotyczą odpadów o kodach: 15 01 01 opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 05 opakowania wielomateriałowe, 16 03 80 produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. SKO wskazało przy tym, że te dotyczyły okresu nie objętego zaskarżoną decyzją, a zatem organ I instancji ustalając przedmiotową opłatę zasadnie przyjął ustalenia wynikające z szacunków. Zdaniem SKO nie można zarzucić organowi, iż w przedmiotowej sprawie dokonał szacowania ilości odpadów odbieranych z nieruchomości skarżącej spółki, skoro pomimo licznych wezwań strona skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów (kart wszystkich odpadów), umożliwiających przyjęcie innej metody określenia odpadów. Trzeba mieć przy tym na uwadze to, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym z wyroku NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt I FSK 1926/16, że wynikające z art. 122 o.p. nałożenie na organy podatkowe ciężaru dowodzenia nie może oznaczać obciążenia tych organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 p.p. (poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem zasad określonych w p.p., gdyby organ nie dopuścił się wskazanych naruszeń, to uznałby, że przeprowadzenie na terenie nieruchomości kontroli w dniu 26 kwietnia 2019r. było niezgodne z prawem, a co za tym idzie ustalenia z kontroli, zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej nie mogły być uznane za dowód, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ oparł swoje rozstrzygnięcie na negatywnych wnioskach płynących z ustaleń z kontroli), SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 45 ust. 1 p.p. "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej", zgodnie z art. 46 ust. 3 p.p. "Dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy". Skarżący zarzucił, że organ zaniechał zawiadomienia podmiotu kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wskazał, aby zachodziła przesłanka uzasadniająca odstąpienie od zawiadomienia. SKO zarzut ten uznało za nieuzasadniony, bowiem kontrola przeprowadzona przez Straż Miejską w dniu 26 kwietnia 2019r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania i miała charakter czynności sprawdzających zgodność przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwały Rady [...]W. z dnia [...]lipca 2015r. nr [...]w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m. st. Warszawy. Żaden z przepisów ww. ustaw nie zobowiązuje do zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia czynności sprawdzających przestrzeganie przepisów prawa przed wszczęciem postępowania w trybie art. 6o u.c.p.g.

W skardze z dnia 11 lutego 2021 r. zaskarżono ww. decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta zarzucając jej naruszenie

1. art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania odpadu za komunalny, w przypadku odpadów pochodzących od wytwórców innych niż gospodarstwa domowe, wystarczające jest stwierdzenie, że odpady te są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych pod względem jednego z kryteriów - charakteru lub składu odpadów, podczas gdy dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma jego charakter, w tym skład i ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu. Gdyby SKO zastosowało prawidłową wykładnię, uchyliłoby Decyzję i umorzyło postępowanie;

2. art. 122, art. 187 § 1, art. 180 OP oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 OP w zw. z art. 233 § 1 OP, poprzez utrzymanie w mocy Decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenia odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak prawidłowej oceny innych dowodów zebranych w sprawie, co polegało m.in. na:

a) nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...]w W. ("Nieruchomość"), z uwzględnieniem okoliczności, że na terenie Nieruchomości prowadzona jest działalność biurowa i usługowa;

b) nieprzeprowadzeniu należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości, w tym nieprzeprowadzeniu badania składu morfologicznego odpadów powstających na nieruchomości;

c) obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane dotyczące nieruchomości jedynie rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do Skarżącej; Organ porównując nieruchomości:

– obliczył sumę odpadów powstających na dwóch nieruchomościach rzekomo podobnych, po czym podzielił tę sumę przez ilość nieruchomości (dwie) i stwierdził, że należy przyjąć, że na nieruchomości Skarżącej powstaje taka właśnie ilość odpadów komunalnych, pomimo że powierzchnia użytkowa nieruchomości porównywanych różni się od powierzchni Nieruchomości, a różnice w ilości odpadów powstających na owych nieruchomościach świadczą o przyjęciu przez Organ nieprawidłowych danych;

– pominął fakt, że z porównania stosunku powierzchni nieruchomości rzekomo podobnych do ilości odpadów powstających na danej nieruchomości, nie wynika stała zależność pomiędzy tymi wartościami;

– nie wziął pod uwagę liczby osób przebywających w nieruchomościach rzekomo podobnych do Nieruchomości, a także rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez najemców powierzchni na Nieruchomości oraz nieruchomościach rzekomo podobnych, podczas gdy liczba osób przebywających na danej nieruchomości oraz rodzaj (charakter) działalności mogą mieć istotny wpływ na określenie jakiego rodzaju i w jakiej ilości odpady powstają na danej nieruchomości;

– porównał dane dotyczące jedynie dwóch nieruchomości rzekomo podobnych do Nieruchomości, podczas gdy - decydując się na szacowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - powinien był oszacować opłatę w oparciu o dane dotyczące jak największej możliwej liczby nieruchomości podobnych, w celu uzyskania wyników jak najbardziej zbliżonych do rzeczywistości,

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego szacunku dokonanego przez Organ i zaakceptowania tego uchybienia przez SKO;

d) przyjęciu domniemania, że wszystkie odpady powstające na Nieruchomości mają charakter komunalny, a w konsekwencji bezpodstawnym obarczeniu Skarżącej ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że odpady powstające na Nieruchomości nie mają charakteru komunalnego, podczas gdy to na Organie ciążył obowiązek wykazania, że dane zawarte w deklaracji złożonej przez Skarżącą są niezgodne z rzeczywistością. W konsekwencji tego uchybienia, Organ bezpodstawnie stwierdził, że w obliczu niewykazania przez Skarżącą, że odpady nie mają charakteru komunalnego, zakwalifikować je należy jako odpady komunalne. Uchybienie to miało zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby Organ nie przyjął powyższego domniemania i nie przerzucił na Skarżącą ciężaru dowodu, nie wydałby Decyzji; uchybienie to powieliło SKO, utrzymując w mocy Decyzję;

3. art. 120 O.p. w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 5 pkt 1 lit. e uchwały Nr V/85/2015 Rady MIASTA STOŁECZNEGO Warszawy z dnia 12 lutego 2015 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz.Woj.Maz. 2015 poz. 1277) ("Uchwała"), poprzez uzależnienie wysokości naliczonej opłaty od częstotliwości opróżnień pojemników, podczas gdy u.c.p.g. nie przewiduje takiego kryterium;

4. art. 120 O.p. w zw. z § 5 pkt 1 lit. e Uchwały, poprzez naliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo braku zaistnienia zdarzeń (opróżnień pojemników ponad wynikające z deklaracji), od których faktycznej realizacji Uchwała uzależnia wysokość opłaty ponoszonej przez podatnika;

5. art. 121 § 1 O.p., poprzez naruszenie zasady zaufania do organów podatkowych wobec określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnionej od opróżnień pojemników i obciążenia Skarżącej znacznymi kosztami w tym zakresie, pomimo braku faktycznej realizacji tej czynności na terenie Nieruchomości, która w okresie objętym postępowaniem była zgodna z deklaracją, której Organ w żaden sposób nie kwestionował;

6. art. 6c ust. 2c u.c.p.g. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie i objęcie Decyzją i Decyzją SKO okresu po dniu 6 września 2019 roku, pomimo braku zgody właściciela nieruchomości (Skarżącej) wyrażonej w formie pisemnej na przystąpienie do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

7. art. 45 ust. 1 oraz 46 ust. 3 p.p. poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonych z naruszeniem zasad określonych w tej ustawie; gdyby Organ nie dopuścił się wskazanych naruszeń, to uznałby, że przeprowadzenie na terenie Nieruchomości kontroli w dniu 26 kwietnia 2019 r. roku było niezgodne z prawem, a co za tym idzie ustalenia z kontroli, zgodnie z art. 180 § 1 O.p., nie mogły być uznane za dowód uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy oparły swoje rozstrzygnięcia na negatywnych wnioskach płynących z ustaleń z kontroli.

Na podstawie art 237 O.p. zaskarżono postanowienie Organu z dnia [...] maja 2019 roku o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi [...]([...]) [...](dalej: "Postanowienie"), zarzucając naruszenie art. 6o ust. 1 u.c.p.g., polegające na wszczęciu postępowania w sprawie pomimo braku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji.

W związku z powyższym wniesiono o

1. uchylenie decyzji SKO w zaskarżonej części, a także uchylenie decyzji w części, w jakiej nie została uchylona decyzją SKO, uchylenie Postanowienia i umorzenie postępowania,

2. ewentualnie, uchylenie decyzji SKO w zaskarżonej części, a także uchylenie decyzji w części, w jakiej nie została uchylona decyzją SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji,

3. zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 6c ust. 2c u.c.p.g. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie i objęcie decyzją i decyzją SKO po dniu [...]\września 2019r., pomimo braku zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej na przystąpienie do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, SKO wskzało, że przepis art. 6c ust. 2c nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dn. 16 lipca 2021 r. Skarżąca podniosła, że organy podatkowe stoją na stanowisku, że wszystkie odpady pochodzące z nieruchomości przy ul. [...]w W. należącej do Skarżącej to odpady komunalne. Wskazała, że to twierdzenie jest pozbawione podstaw faktycznych, gdyż na nieruchomości tej powstają zarówno odpady komunalne jak i odpady niemające takiego charakteru. Skarżąca wskazała również, że w innych postępowaniach prowadzonych przez SKO, w których stan faktyczny jest zbliżony do niniejszego postępowania, decyzje wymiarowe Organu są sukcesywnie uchylane a postępowania umarzane (załączając 4 zanonimizowane kopie przykładowych decyzji). Skarżąca wskazała, że rolą organów podatkowych było przeprowadzenie dowodu z opinii dotyczącej morfologii odpadów powstających na nieruchomości. Skarżąca wskazała, że co do zasad podmioty, które wytwarzają wyłącznie odpady niekomunalne lub odpady komunalne i niekomunalne podlegają wpisowi do rejestru podmiotów gospodarujących odpadami, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 4 u.o. Skarżąca wskazała, że ona również została wpisana do tego rejestru, ponieważ wytwarza zarówno odpady komunalne jak i odpady niekomunalne. Wreszcie Skarżąca zarzuciła sprzeczność organów podatkowych z uzasadnieniem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów wskazując, że zgodnie z tym uzasadnieniem odpady opakowaniowe różnego rodzaju (np. kartony po materiałach biurowych, opakowania po produktach służących świadczeniu usług lub prowadzeniu działalności) są odpadami komunalnymi.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. SKO wskazało, że we wszystkich przywołanych przez skargę decyzjach sprzeciwy złożył Prokurator Okręgowy w W. i w trzech przypadkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te decyzje, w jednym natomiast wyrok jeszcze nie zapadł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości deklarowanego przez Spółkę zapotrzebowania na odbiór odpadów komunalnych. Skarżąca twierdzi, że składane deklaracje odzwierciedlały rzeczywistą ilość odpadów komunalnych, która była wytwarzana na terenie nieruchomości przy ul. [...]w Warszawie. Skarżąca podważa w związku z tym stanowisko organów, że istniały uzasadnione wątpliwości co stanowiło warunek określenia Skarżącej, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca wywodzi, że odpady (poza deklarowanymi w deklaracjach) nie stanowiły odpadów komunalnych i jako takie mogły być przekazywane podmiotowi prywatnemu poza obowiązującym systemem odbioru odpadów komunalnych. Skarżąca kwestionuje ponadto przyjęte przez organy szacunkowe ilości wytwarzanych przez Nią odpadów (uznanych za odpady komunalne).

Stan faktyczny niniejszej sprawy w znacznej części, istotnej z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, jest niesporny.

Poza sporem pozostaje, że Spółka jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., na którym ciążą przewidziane w niej obowiązki, w tym przede wszystkim obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza sporem pozostaje również, że Spółka, jako właściciel nieruchomości, była obowiązana do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ustawy. Deklaracje takie Spółka składała. Jednocześnie Spółka korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez m.st. Warszawę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego, podnosząc, że odbierane przez niego odpady nie stanowiły odpadów komunalnych.

Na tle rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 6o ust. 1 u.p.c.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ze wskazanego przepisu wynika zatem konieczność określenia przez wskazany w nim organ, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, co wobec zawartego w art. 6q ust. 1 odesłania do przepisów O.p., oznacza konieczność prowadzenia stosownego postępowania podatkowego w tym zakresie. W tym kontekście Skarżąca kwestionuje zasadność wszczęcia przez Prezydenta postępowania w sprawie określenia Jej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "pomimo braku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji". Nie można się z tym zarzutem zgodzić.

Otóż w sprawie nie budzi wątpliwości, że w obrębie nieruchomości położonej przy ul. [...]zlokalizowany jest kompleks biurowo – usługowy (patrz k. 1, k. 43-63 akt administracyjnych), którego powierzchnia użytkowa, według danych zawartych w deklaracji na podatek od nieruchomości wynosi 74 729,07 m2 (k. 99 akt administracyjnych). Skarżąca w pierwotnie składanej deklaracji (deklaracja z dnia 7 września 2016 r. dotycząca obowiązku powstałego z dniem 1 września 2016 r.) jako deklarowaną ilość odpadów komunalnych wskazała 4.400 litrów (4x1.100 litrów – k. 5 akt administracyjnych), zaś w później złożonej korekcie deklaracji (deklaracja z dnia 24 sierpnia 2018 r. dotycząca obowiązku powstałego z dniem 1 sierpnia 2018 r.) jako deklarowaną ilość odpadów komunalnych wskazała 8.800 litrów (8x1.100 litrów – k. 34 akt administracyjnych). Zadeklarowanie takiej ilości odpadów komunalnych (czy to 4.400 litrów czy też 8.800 litrów), przy nieruchomości, na której zlokalizowany był kompleks biurowo-usługowy, którego powierzchnia użytkowa wynosiła prawie 75 tys. m2 uprawniało organy do stwierdzenia, że istniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji(-jach) – tj. deklarowanej zbyt małej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych z tej nieruchomości.

W tym względzie należy zauważyć, że niewątpliwie nieruchomości, na których znajdują się kompleksy biurowo-usługowe co do zasady generują odpady komunalne. Przypomnieć należy, że zgodnie z definicją odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. przez odpady komunalne rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Wskazać należy (przytaczając uzasadnienie wyroku tutejszego sądu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1915/19), że jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym - odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2020 r. II FSK 2555/19 wskazano, odwołując się do definicji odpadów komunalnych, że odpady komunalne to nie tylko odpady gospodarstw domowych. Należy też zgodzić się z poglądem – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - że nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ustawy o odpadach odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady nie mieszczące się w zakresie odpadów komunalnych (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 2018 r., sygn. akt V ACa 131/17, Lex nr 2531587).

W tym kontekście stwierdzić należy, że niezależnie od tego, że zatrudnienie pracowników w każdego rodzaju działalności gospodarczej wiąże się z koniecznością umożliwiania zaspokajania im potrzeb życiowych, co samo w sobie generuje odpady komunalne (w związku np. z zamiawianiem/sporządzaniem/konsumowaniem posiłków przez pracowników), również sama działalność (typowo wykonywana w budynkach biurowo-usługowym) jako taka może generować odpady komunalne.

Tytułem przykładu można wskazać, że generowany w ramach działalność biurowej (praca biurowa) odpad w postaci różnego rodzaju materiałów papierowych może – ze względu na jego występowanie również w gospodarstwach domowych – stanowić odpad komunalny. Z jednej strony gospodarstwa domowe powszechnie dysponują urządzeniami elektronicznymi (komputery, tablety, smartfony itd.) połączonymi z drukarkami, które są wykorzystywane dla potrzeb rodziców (cele prywatne i zawodowe – gdzie wobec wynikającego z postępu technicznego wykonywania coraz większej ilości zadań zawodowych w domach, nie mówiąc już o realizowaniu tejże pracy w formach stricte do tego przewidzianych np. telepraca działalność gospodarcza wykonywana w mieszkaniu) lub dzieci uczących się i co oznacza konieczność, tak jak w biurach, drukowania materiałów (nie mówiąc o tym, że do gospodarstw domowych kierowana jest korespondencja, ulotki, ich członkowie nabywają książki (podręczniki), gazety, które z czasem stają się odpadem), z drugiej strony w biurach dąży się również do tego, ażeby ograniczając koszty zmniejszać ilość drukowanych materiałów (ang. paperless office).

Podobnie w odniesieniu do świadczenia usług hostelu oraz usług restauracyjnych (i generowania z tego rodzaju działalności odpadów w kontekście możliwości uznania ich za odpady komunalnej) tut. Sąd wskazał, że "[u]dzielanie klientom noclegu oraz stołowanie takich klientów jest więc działalnością ściśle odpowiadającą tym typowym, powszechnym czynnościom, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, tzn. organizowaniu noclegu, żywieniu domowników oraz zapewnianiu im wypoczynku. Z takimi czynnościami wiąże się powstawanie dokładnie takich samych odpadów, jakie powstawały na nieruchomości Skarżącej w związku z działalnością restauracji i hostelu". Powyższy wniosek można niewątpliwie odnieść do wszelkiego rodzaju działalności gospodarczych związanych z oferowaniem wyżywienia (bary, usługi typu catering itd.), które z reguły występują w kompleksach biurowo-usługowych.

W orzecznictwie wskazuje się również, że np.opakowania z tektury i papieru (z reguły występujące, co oczywiste, jako odpad w różnego rodzaju działalnościach gospodarczych, w tym wykonywanych w budynkach biurowo-usługowych) również mogą być odpadami komunalnymi. "Taki rodzaj odpadów powstaje również w gospodarstwach domowych, np. w związku z coraz większym rozwojem zakupów przez internet, w których znaczna część przesyłek jest pakowana w tekturowe pudełka różnej wielkości" (patrz wyrok WSA w Warszawie z dn. 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1431/20).

W kontekście powyższych rozważań, z których wynika, że nieruchomości, na których znajdują się kompleksy biurowo-usługowe co do zasady mogą generować odpady komunalne nie tylko w związku zaspakajaniem potrzeb życiowych zatrudnianych w nich pracowników, lecz również w związku z działalnością gospodarczą jako taką (gdy wytwarzane odpady ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych), stwierdzić należy, że Prezydent miał podstawy do tego, żeby uznać, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji Skarżącej.

W tym względzie należy zauważyć, że jak wynikało z §15 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...]Rady [...]W. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...]W. (Mazow. z 2015 r. poz. 6697.) do zbierania dla obiektów biurowych i zakładów usługowych odpadów zmieszanych, należy stosować dla obiektów biurowych i zakładów usługowych: 2 litry pojemności pojemnika na m2 powierzchni użytkowej. Jednocześnie zgodnie z §20 ust. 3 pkt 3 lit. e tej uchwały minimalna częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wynosiła dla odpadów zmieszanych - raz na dwa tygodnie. Powyższe oznaczało, że zgodnie z powyższą uchwałą minimalna ilość odbieranych zmieszanych odpadów komunalnych z nieruchomości takiej jak analizowana (kompleksy biurowo-usługowe) wynosiłaby miesięcznie 298.916,28 litra, tj. 2 litry/m2 x 74 729,07 m2 x 2 (raz na dwa tygodnie co jest równoważne 2 odbiorom w miesiącu). Co więcej, w składanych dla innych nieruchomości biurowo-komercyjnych, podobnych do analizowanej, deklaracjach D-N deklarowano znaczne większe ilości odpadów komunalnych – dla nieruchomości przy ul. [...]o pow. prawie 62 tys. m2 było to ponad 230 tys. litrów miesięcznie (k. 106 akt administracyjnych), natomiast dla nieruchomości przy ul. [...]o pow. ponad 73 tys. m2 było to prawie 170 tys. litrów miesięcznie (k. 106 akt administracyjnych).

Biorąc pod uwagę to, że Skarżąca ostatecznie (po zwiększeniu wartości) zadeklarowała 8,8 tys. litrów, a więc niecałe 3% wartości wynikającej z ww. uchwały (8.800/298.916,28*100%) oraz ok. 4%-5% wartości deklarowanych przez inne podmioty dysponujące kompleksami biurowo-usługowymi, z całą pewnością Organy miały podstawy do stwierdzenia, że występowały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji złożonej przez Skarżącą. Złożenie deklaracji z wykazaną wielkością generowanych odpadów komunalnych na poziomie 1/33 -1/20 (a w przypadku pierwotnej deklaracji 4,4 tys. litrów odpowiednio na poziomie 1/66-1/40) wartości wynikającej z ww. uchwały/z deklaracji innych podmiotów, z całą pewnością uprawniało Prezydenta do stwierdzenia, że występują wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji. W tym zakresie za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6o ust. 1 u.c.p.g., polegający na wszczęciu postępowania w sprawie pomimo braku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji i wywodzenie z tego wadliwości wszczętego na podstawie art 237 O.p. postanowieniem Prezydenta z dnia [...] maja 2019 roku wobec Skarżącej postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Powzięcie przez Prezydenta uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez Spółkę deklaracji, umożliwiało Prezydentowi określenie – w drodze decyzji - wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.).

W konsekwencji Prezydent był uprawniony, zgodnie ze wskazanym przepisem art. 6o ust. 1 u.c.p.g. do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki – średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W tym względzie Skarżąca podnosi, że doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania (art. 122,187 §1, art. 180 O.p.) polegających na nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych, nieprzeprowadzeniu analizy składu i ich charakteru. Zarzut ten jest niezasadny z tego powodu, że Skarżąca mimo licznych wezwań organu (pismo z dn. 5 lutego 2019 r. – k. 76 akt administracyjnych, pismo z dn. 10 czerwca 2019 r. – k. 132 akt administracyjnych, pismo z dn. 6 listopada 2019 r. – k. 171 akt administracyjnych), nie przedstawiała żadnych dokumentów (np. kart odpadów), czy też innych dowodów na okoliczność rzeczywistego charakteru odpadów generowanych na nieruchomości Skarżącej oraz ilości tychże odpadów. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że odpady, które były generowane na jej nieruchomości i były odbierane poza obowiązującym systemem odbioru odpadów komunalnych, nie stanowiły odpadów komunalnych, stąd nie było podstaw żądania od niej dokumentów z tym związanych. W efekcie zatem sama Skarżąca swoimi działaniami uniemożliwiła ustalenie rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz niekomunalnych, uniemożliwiła przeprowadzenia analizy ich składu oraz charakteru. W tym miejscu należy wskazać, że jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 2111/19 przepis art. 122 O.p. oznacza obowiązek współdziałania podatnika z organami podatkowymi w gromadzeniu dowodów - nie zwalnia on strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Sam organ nie zawsze będzie bowiem mógł obiektywnie wyjaśnić wszystkie okoliczności. Organy podatkowe nie mogą być też obarczane obowiązkiem poszukiwania dowodów w nieograniczonym zakresie i podważających ich własne ustalenia. Nałożony na organy podatkowe obowiązek zebrania z urzędu wszystkich dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - nie ma więc charakteru absolutnego, a ciężar dowodu spoczywa także na podatniku.

Tym samym, nie dysponując stosownymi danymi pozwalającymi określić rzeczywistą ilość generowanych przez Skarżąca odpadów komunalnych na przedmiotowej nieruchomości, Prezydent był uprawniony do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki - średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) i tak też uczynił. Zasadnie SKO wskazało również, że wprawdzie Spółka przekazała organowi odwoławczemu karty odpadów za rok 2020r., jednakże zważywszy na to, że karty te dotyczyły okresu nieobjętego zaskarżoną decyzją, zasadne było przyjęcie ustalenia wynikającego z szacunków.

Prezydent przyjął, że średnia ilość odpadów komunalnych w litrach przypadająca na metr kwadratowy powierzchni dla dwóch nieruchomości o podobnym charakterze wyniosła 3,01 l/m2 w miesiącu (dla nieruchomości przy ul. [...]3,73 l/m2, dla nieruchomości przy ul. [...]2,29 l/m2, zatem średnia ilość odpadów przypadająca na m2 dla dwóch nieruchomości wyniosła 6,02 l/m2:2=3,01 l/m2). Prezydent wskazał, że według danych zawartych w deklaracji dot. podatku od nieruchomości powierzchnia użytkowa nieruchomości przy ul. [...]w W. wynosi 74 729,07 m2, co daje 3,01 l/m2 x 74 729,07 m2 = 224 934,5 litrów odpadów komunalnych w miesiącu, co - przy uwzględnieniu pojemnika o pojemności 1100 l – daje 204,48 opróżnień w miesiącu i po zaokrągleniu 204 opróżnień w miesiącu.

Skarżący kwestionuje porównywalność nieruchomości, które zostały wykorzystane w analizie oraz prawidłowość przyjętej przez organ metodologii. Nie można zgodzić się z tymi zarzutami. Zważywszy na to, że przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. wskazuje na konieczność określenia opłaty w oparciu o nieruchomości o podobnym charakterze zasadne było wykorzystanie danych z nieruchomości przy ul. [...]oraz nieruchomości przy ul.[...], skoro obie nieruchomości miały charakter biurowy i obie nieruchomości miały podobny metraż jak przedmiotowa nieruchomość (odpowiednio prawie 62 tys. m2 oraz ponad 73 tys. m2). Skarżący powołując się na różnice w ilościach odpadów powstających na obu nieruchomościach wskazuje, że świadczy to o przyjęciu przez Organ nieprawidłowych danych. Nie można się z tym zarzutem zgodzić. Powyższe różnice potwierdzają jedynie, że ilość odpadów komunalnych, które powstają może różnić się między nieruchomościami (a nie o braku podobieństwa tychże nieruchomości). Stwierdzenie to jest w istocie oczywiste – nawet bowiem przyjmując, że dysponowalibyśmy dwoma identycznymi (z punktu widzenia właściwości fizycznych) biurowcami ilość odpadów komunalnych, jakie byłyby generowane uzależniona byłaby od rodzaju firm wynajmujących w nich powierzchnię (profil działalności, zasady funkcjonowania itd.) oraz liczby zatrudnionych przez nie pracowników i charakteru ich pracy (np. konieczność przebywania w biurze vs. praca w terenie), co powodowałoby, że ilość odpadów przypadająca na m2 każdej z tych nieruchomości prawdopodobnie różniłaby się (a i tak należałoby przyjąć, że są porównywalne, ew. możliwe byłoby dokonanie określonych korekt wynikających np. z liczby pracowników). Stąd zarzucane w skardze pominięcie faktu, że "z porównania stosunku powierzchni nieruchomości rzekomo podobnych do ilości odpadów powstających na danej nieruchomości, nie wynika stała zależność pomiędzy tymi wartościami" nie świadczy o braku porównywalności tychże nieruchomości przyjętych do oceny.

Skarżąca zarzuca przy tym brak uwzględnienia ilości osób przebywających w nieruchomościach rzekomo podobnych do Jej nieruchomości oraz braku uwzględnienia rodzaju (charakteru) działalności na nich prowadzonych. W tym względzie należy zauważyć, że ustawodawca w art. 6o ust. 1 u.p.c.g. mówi "o nieruchomościach o podobnym charakterze" – w ocenie Sądu nieruchomości biurowe, mimo oczywistych różnic między sobą (o czym była mowa wyżej), stanowią nieruchomości o podobnym charakterze i jako takie mogą być brane pod uwagę do analizy. Odnosząc się do konieczności wzięcia dodatkowych kryteriów pod uwagę, Sąd zauważa, że Prezydent w piśmie z dn. 10 czerwca 2019 r. wzywał Skarżącą do złożenia "wykazu najemców (...) wskazanie zajmowanej procentowo przez najemców powierzchni (...)", na co Skarżąca odpowiedziała w piśmie z dn. 19 czerwca 2019 r. wskazując, że jest ono w tym zakresie bezpodstawne. Trudno zatem oczekiwać od organu, ażeby dokonywał stosownych korekt szacowanej ilości odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości, skoro żadnych danych w tym zakresie nie przedstawiła sama Skarżąca.

Skarżąca zarzuca, iż Organ porównał dane dotyczące jedynie dwóch nieruchomości rzekomo podobnych do nieruchomości Spółki, podczas gdy - decydując się na szacowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - powinien był oszacować opłatę w oparciu o dane dotyczące jak największej możliwej liczby nieruchomości podobnych. Ustawodawca nie wskazał sztywnych ram dotyczących tego ile nieruchomości należy uwzględnić we wskazanej analizie, co powoduje, że trudno założyć, że przyjęcie określonej liczby nieruchomości do analizy samo z siebie powoduje wadliwość dokonanej analizy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wprawdzie w decyzji ostatecznie wybrano dwie nieruchomości jako porównywalne (przy ul. [...]oraz przy ul.[...]), w aktach administracyjnych znajdują się również informacje nt. dwóch innych nieruchomości (przy ul. [...]oraz ul.[...]), które stanowiły budynki biurowe. Sąd wnioskuje, że powodem braku włączenia tychże nieruchomości do analizy była okoliczność tego, że oba budynki miały dużo niższy metraż (odpowiednio 36 tys. m2 oraz 33 tys. m2 –k. 74 akt administracyjnych). Co istotne w odniesieniu do obu budynków ilość odpadów przypadająca na m2 każdego z nich była wyższa od przyjętej w odniesieniu do nieruchomości przy ul.[...], co świadczy o tym, że Prezydent eliminował z analizy nieruchomości odbiegające od nieruchomości takiej jak Skarżącej (ze względu na znacznie niższy metraż) oraz czynił to nie zważając na to, że eliminacja tychże nieruchomości z analizy skutkuje zmniejszeniem (działanie na korzyść Skarżącej - co należy podkreślić) szacowanej ilości odpadów komunalnych generowanych na nieruchomości przy ul.[...]. Świadczy to niewątpliwie o rzetelnym prowadzeniu wskazanej analizy.

Nie jest prawdą że – jak zarzuca się w skardze – organ "obliczył sumę odpadów powstających na dwóch nieruchomościach rzekomo podobnych, po czym podzielił tę sumę przez ilość nieruchomości (dwie) i stwierdził, że należy przyjąć, że na nieruchomości Spółki powstaje taka właśnie ilość odpadów komunalnych, pomimo że powierzchnia użytkowa nieruchomości porównywanych różni się od powierzchni nieruchomości należącej do Spółki". Organ obliczył ilość odpadów przypadającą na m2 każdej z obu nieruchomości porównywalnych i na tej podstawie obliczył średnią ilość odpadów przypadającą na m2. W ocenie Sądu było to postępowanie prawidłowe (co do zasady prawdą jest, że im większa nieruchomość tym większa ilość powstających odpadów komunalnych). Nie jest tym samym prawdziwy zarzut sformułowany w skardze, że "[t]aki sposób rozumowania prowadzi do absurdalnego wniosku, że nie ma znaczenia, czy powierzchnia użytkowa budynku Skarżącej wynosi niemal 74 729,07 m2, czy np. 50 000, 00 m2. Skoro bowiem średnia arytmetyczna z ilości odpadów powstających na nieruchomościach rzekomo podobnych wynosi x, to taka właśnie ilość powstaje na nieruchomości, dla której dokonywane są szacunki, bez względu na powierzchnię użytkową budynku i bez względu na rażące dysproporcje w ilości odpadów powstających na nieruchomościach rzekomo podobnych o takiej samej powierzchni użytkowej". Gdyby budynek Skarżącej wynosił np. 50.000 m2, jak wskazano w skardze, to wówczas miesięczna ilość odpadów komunalnych (szacowaną przez Organ metodą) wyniosłaby 50.000 m2 x 3,01 l /m2 = 150.500 l, a więc byłaby mniejsza niż 223.934,5 l (jak przyjęto dla budynku Skarżącej liczącego 74 729,07 m2).

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący tego, że przyjęto domniemanie, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości należącej do Skarżącej mają charakter komunalny, a w konsekwencji bezpodstawnym obarczeniu Spółki ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że odpady powstające na nieruchomości należącej do Spółki nie mają charakteru komunalnego, podczas gdy to na Organie ciążył obowiązek wykazania, że dane zawarte w deklaracji złożonej przez Spółki są niezgodne z rzeczywistością. Skarżąca nie kwestionowała nigdy, że na jej nieruchomości powstają odpady komunalne (sama w tym zakresie złożyła deklarację). Organ, nie musiał opierać się na żadnym domniemaniu (polegającym na tym, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości należącej do Skarżącej mają charakter komunalny), ażeby wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości danych w deklaracji, wobec braku rzeczywistych danych, bazując na informacjach o ilości wytwarzanych odpadów komunalnych z nieruchomości podobnych, określić szacowaną ilość odpadów komunalnych generowanych na nieruchomości Skarżącej. Dokonany szacunek nie odnosi się w ogóle do odpadów innych niż komunalne, które ewentualnie mogą powstawać na nieruchomości Skarżącej. Na nieruchomości Skarżącej mogły powstawać odpady inne niż komunalne, co nie stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem, że powstawały również odpady komunalne, których wielkość oszacowano na podstawie analizy bazującej na nieruchomościach podobnych. Podniesiona przez Skarżącą kwestia (generowania odpadów innych niż komunalne) miałaby znaczenie (wręcz kluczowe znaczenie) wówczas, gdyby w ramach prowadzonego postępowania strona prezentowała dowody (m.in. karty odpadów) i było prowadzone postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia w jakim rozmiarze rzeczywiście generowała odpady komunalne oraz odpady inne niż komunalne. W niniejszej sprawie, wskutek braku współpracy Skarżącej ze Organem, przeprowadzenie takiego postępowania dowodowego nie było w praktyce możliwe.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania odpadu za komunalny, w przypadku odpadów pochodzących od wytwórców innych niż gospodarstwa domowe, wystarczające jest stwierdzenie, że odpady te są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych pod względem jednego z kryteriów - charakteru lub składu odpadów, podczas gdy dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma jego charakter, w tym skład i ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z definicja odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane [niesegregowane (zmieszane)] odpady komunalne pozostają zmieszanymi [niesegregowalnymi (zmieszanymi)] odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości;

Jak wskazuje się w orzecznictwie tutejszego sądu (parz wyrok z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1915/19, z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 970/20) zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym - odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład. Ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach niż gospodarstwo domowe. Zatem upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest po prostu bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 u.o. należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, jak odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Należy dodatkowo podkreślić, że przytoczona wyżej ustawowa definicja odpadów komunalnych, wskazując na podobieństwo do odpadów z gospodarstw domowych, posługuje się zwrotem "charakter lub skład". Wystarczające jest zatem podobieństwo z uwagi na jedno z tych kryteriów/cech. Są one oddzielone spójnikiem "lub". Oznacza to, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii i trudności w zdefiniowaniu pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Niezależnie od powyższego należy ponownie zauważyć, że podniesiony przez Skarżącą zarzut mógłby mieć znaczenie (nawet przy założeniu prawidłowości prezentowanej przez Skarżącą wykładni wskazanych przepisów) jedynie wówczas, gdyby w ramach prowadzonego postępowania strona prezentowała dowody (m.in. karty odpadów) i było prowadzone postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia w jakim rozmiarze rzeczywiście generowała odpady komunalne oraz odpady inne niż komunalne. Wówczas kwestia interpretacji art. 7 ust. 3 u.o. w kontekście kwalifikacji konkretnych, powstałych u Skarżącej odpadów miałaby znaczenie (miałaby wpływ na rozstrzygnięcie). W niniejszej sprawie, wskutek braku współpracy Skarżącej z Organem, przeprowadzenie takiego postępowania dowodowego nie było w praktyce możliwe.

W tym kontekście również ewentualne naruszenie art. 45 ust. 1 oraz 46 ust. 3 p.p. poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonych z naruszeniem zasad określonych w tej ustawie, nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ miał podstawy, bez przeprowadzania żadnej kontroli, do stwierdzenia, że wystąpiły wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji. Jak wskazano wcześniej złożenie deklaracji z wykazaną wielkością generowanych odpadów komunalnych na poziomie 1/33 -1/20 (a w przypadku pierwotnej deklaracji 4,4 tys. litrów odpowiednio na poziomie 1/66-1/40) wartości wynikającej ze stosownej uchwały/z deklaracji innych podmiotów, z całą pewnością uprawniało Prezydenta do stwierdzenia, że występują wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji. W efekcie, nie dysponując stosownymi danymi pozwalającymi określić rzeczywistą ilość generowanych przez Skarżąca odpadów komunalnych na przedmiotowej nieruchomości, Prezydent był uprawniony do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki - średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) i tak też uczynił. Do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze Organowi dane uzyskane z kontroli u Skarżącego również nie były niezbędne (skoro podstawą rozstrzygnięcia była informacje dotyczące ilości odpadów komunalnych powstających na innych nieruchomościach o podobnym charakterze).

Nie mógł również skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art.120 O.p. w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 5 pkt 1 lit. e uchwały Nr [...]Rady [...]W. z dnia [...] lutego 2015 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz.Woj.Maz. 2015 poz. 1277) ("Uchwała"), poprzez uzależnienie wysokości naliczonej opłaty od częstotliwości opróżnień pojemników, podczas gdy u.c.p.g. nie przewiduje takiego kryterium.

Zgodnie z §5 pkt 2 lit. e Uchwały (w skardze omyłkowo wskazano §5 pkt 1 lit. e, który – dotycząc przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny – nie został zastosowany w sprawie) dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustala się następujące stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 63 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów.

Wprawdzie uzależnienie wysokości naliczonej opłaty od częstotliwości opróżnień pojemników może prowadzić w niektórych przypadkach do naliczania opłaty w innej wysokości niż wynika z liczby deklarowanych pojemników, w przypadku generowania znacznych ilości odpadów komunalnych w nieruchomościach biurowych konieczny jest ich wielokrotny odbiór (w skali miesiąca), co przy zadeklarowaniu odpowiedniej liczby "opróżnień" z dostosowaniem ich do pojemników o odpowiedniej objętości powoduje, że zasadniczo liczba ta odpowiada zadeklarowanej liczbie pojemników o odpowiedniej pojemności. W cyt. przez Skarżącą wyroku WSA we Wrocławiu z dn. 4 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 699/17 (gdzie wprost odnoszono się do wskazanej kwestii dot. częstotliwości odbioru odpadów) wskazano, że "w uzasadnieniu [skargi] skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości (lokalu użytkowego) położonej we W. w związku z którą do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. do dnia 1 lipca 2013 r.) ponosili koszt opłaty za odpady komunalne w wysokości 6 zł. W konsekwencji podjęcia zaskarżonej uchwały opłata ta wzrosła do kwoty 56 zł. (...) Swoje uprawnienie w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżący upatrywali także w treści art. 32 Konstytucji RP, podnosząc, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być ustalana w oparciu o ilość wytwarzanych na nieruchomości odpadów zaś § 3 skarżonej uchwały ustanawia nieproporcjonalne obciążenie podatników, niezależnie od rozmiarów i intensywności prowadzonej działalności gospodarczej oraz ilości wytwarzanych odpadów. (...) skarżący są właścicielami nieruchomości położonej we W. przy ul. K. (...) będącej nieruchomością niezamieszkałą, stanowiącej lokal użytkowy w którym prowadzona jest działalność polegająca na indywidualnej nauce języka angielskiego. (...) Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że mocą powołanego powyżej przepisu skarżonej uchwały zobowiązani zostali przez podmiot gospodarujący w imieniu Gminy W. odpadami komunalnymi, tj. "A" sp. z o.o. z siedzibą we W. do wnoszenia opłat z uwzględnieniem częstotliwości ich odbiorów, które wynikały z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. tzn. jeden raz w tygodniu a tym samym do złożenia deklaracji w wysokości dotychczasowej opłaty pomnożonej przez 4,33 (tj. liczbę tygodni w miesiącu)". O ile we wskazanej sprawie rozpatrywanej przez WSA we Wrocławiu Skarżący zadeklarowali jeden pojemnik i w efekcie zastosowania kryterium częstotliwości odbiorów doszło do zwielokrotnienia opłaty (która nie zależała już od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik ale jeszcze dodatkowo od częstotliwości odbioru), w niniejszej sprawie, w której analiza została przeprowadzona na podstawie nieruchomości o podobnym charakterze co Skarżącej, w których zadeklarowano – co oczywiste biorąc pod uwagę biurowy charakter budynków o znacznej wielkości i generujących w związku z tym znaczne ilości odpadów – wiele opróżnień pojemników dostosowując liczbę deklarowanych opróżnień do pojemności pojemników i częstotliwości odbioru, "zadeklarowana liczba opróżnień pojemnika" (k. 106 akt administracyjnych), w oparciu o którą obliczono ilość generowanych odpadów (na m2), w istocie odpowiadała zadeklarowanej liczbie pojemników, o której mowa w ustawie.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 120 O.p. w zw. z § 5 pkt 1 lit. e Uchwały, poprzez naliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo braku zaistnienia zdarzeń (opróżnień pojemników ponad wynikające z deklaracji), od których faktycznej realizacji Uchwała uzależnia wysokość opłaty ponoszonej przez podatnika. Podstawą prawną dla określenia Skarżącej w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowił, jak była o tym mowa wyżej, art. 6o ust. 1 u.p.c.g. Podstawą zastosowania wskazanego przepisu, w części dotyczącej samego określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie dokonanych szacunków, nie są okoliczności faktyczne leżące po stronie podmiotu, dla którego opłata jest określana takie jak zadeklarowana przez niego liczba pojemników, liczba faktycznie opróżnionych u niego pojemników itd., lecz wskazane szacunki bazujące na ilości odpadów powstających na nieruchomościach podobnych. To ilości odpadów powstających na nieruchomościach podobnych (dla których deklarowana liczba pojemników jest prawidłowa, w odniesieniu do których następuje opróżnianie tych pojemników itd.) stanowią podstawę szacunków i określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi adresatowi decyzji. W efekcie stosowanie wskazanego przepisu opiera się na założeniu, że ilości deklarowanych pojemników o określonej pojemności (a co za tym idzie opróżnianych takich pojemników) powinny być takie jak w przypadku nieruchomości o podobnym charakterze, wobec czego dla potrzeb określenia wysokości opłaty przyjmuje się, w istocie kontrfaktycznie, określoną w decyzji liczba pojemników (i że są one opróżniane), co umożliwia zastosowanie stosownej uchwały. W efekcie istniała podstawa do określenia Skarżącej opłaty zgodnie z art. 6o ust. 1 w zw. z § 5 pkt 2 lit. e Uchwały (omyłkowo wskazano §5 pkt 1 lit. e Uchwały). Podstawą wydanego rozstrzygnięcia nie był zatem wyłącznie §5 pkt 2 lit. e Uchwały, lecz art. 6o ust. 1 w zw. z §5 pkt 2 lit. e Uchwały umożliwiający przyjęcie określonych w decyzji wielkości.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 121 § 1 O.p., poprzez naruszenie zasady zaufania do organów podatkowych wobec określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnionej od opróżnień pojemników i obciążenia Skarżącej znacznymi kosztami w tym zakresie, pomimo braku faktycznej realizacji tej czynności na terenie Nieruchomości, która w okresie objętym postępowaniem była zgodna z deklaracją, której Organ w żaden sposób nie kwestionował. Organ był uprawniony do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do czasu ew. jej przedawnienia, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nieznajdujące podstaw prawnych działanie polegające na zawieraniu umowy na odbiór odpadów komunalnych (w części przekraczającej zadeklarowane 4,4 tys. litrów/ 8,8 tys. litrów – co wynika z zastosowania art. 6o ust. 1 u.p.c.g.) z podmiotami spoza obligatoryjnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie może stanowić uzasadnienia dla braku ponoszenia tej opłaty. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotowa opłata stanowi daninę publiczną – jest ona świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości (patrz pkt 3.3. i 3.4 uzasadnienia wyroku TK z 28.11.2013 r., K 17/12, OTK 2013, nr 8, poz. 125). W konsekwencji źródłem obowiązku ponoszenia wskazanej opłaty jest ustawa (i stosowny akt prawa miejscowego) i w konsekwencji modyfikacji w zakresie wskazanego obowiązku (przy wypełnieniu przesłanek jego powstania) nie można dokonywać w ramach stosunków cywilnoprawnych.

Wreszcie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6c ust. 2c u.c.p.g. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i objęcie decyzją i decyzją SKO okresu po dniu 6 września 2019 roku, pomimo braku zgody właściciela nieruchomości (Skarżącej) wyrażonej w formie pisemnej na przystąpienie do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W tym względzie jak zasadnie wskazuje SKO, zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawach wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) – na podstawie zarządzenia z dn. 2 lipca 2021 r.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.