Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 586/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art.7, art. 77 par 1, art. 80, art 78 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (c.v.s.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. D. D., A. M. B., R. G., B. D., T. F., J. S., A. S., T. L. M. T., F. J., C. J., J. J., G. J. i M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. D. D., A. M. B., R. G., B. D., T. F., J. S., A. S., T. L. M. T., F. J., C. J., J. J., G. J. i M. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2007 roku Nr (...) stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy w P. obejmujący działkę ewidencyjną nr (...) o powierzchni 18,1535 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego "P." powiat W., stanowiącego byłą własność J. J., podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni Pani R. G. działając w imieniu własnym oraz spadkobierców J. J. wystąpiła do Wojewody (...) o stwierdzenie, że wyżej opisana nieruchomość nie została objęta przepisami dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na fakt, że Skarb Państwa przejął ww. nieruchomość bez wypłaty wynagrodzenia byłemu właścicielowi. Dodatkowo wnioskodawczyni podniosła, że w skład nieruchomości wchodziły nie tylko użytki rolne, ale również nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz park. Wnioskodawczyni precyzując swój wniosek podała, że majątek ziemski obejmował 19,4 h., a budynek mieszkalny w postaci dworu był wyraźnie oddzielony od budynków gospodarczych i użytków rolnych wchodzących w skład majątku. Jednocześnie środki utrzymania dworu nie pochodziły z działalności rolniczej majątku, a jedynie z hodowli koni remontowych sprzedawanych wojsku oraz gospodarki leśnej prowadzonej na powierzchni ok. 912 ha. Jako dodatkowe źródło dochodu dworu wskazano cegielnie. Organ pierwszej instancji ustalił, że podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na mocy tego przepisu podlegały przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar przekraczał łącznie 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Jeżeli dana nieruchomość spełniała te warunki przechodziła bezzwłocznie, bez wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa.

Wojewoda (...) przyjął, że w przedmiotowej sprawie istotnym jest ustalenie czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy częścią rolniczą majątku, a

zespołem pałacowo parkowym. Aby to stwierdzić konieczne jest ustalenie relacji obu części majątku o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym.

Ustalając stan faktyczny, w oparciu o który organ wydał decyzję przyjęto, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy protokołu z dnia (...) listopada 1944 r., z którego wynika, że jej wyłącznym właścicielem był J. J., powierzchnia majątku wynosiła ok. 1269,85 ha, w tym 277 ha gruntów ornych, 28, 95 ha łąk, 1,25 ha pastwisk, 905,91 ha lasów, 5 ha sadów, 15,62 ha ogrodów warzywnych, 17,12 ha podwórza, zabudowania i drogi, 6 ha wody i 6 ha nieużytki. W chwili przejęcia majątku nie istniał pałac zniszczony przez wojska niemieckie.

Po przejęciu majątku nastąpiła jego parcelacja. Na jego części wraz z częścią zabudowaną powstało Państwowe Gospodarstwo Rolne, z którego to faktu organ wywodzi, że w chwili przejęcia majątek stanowił nieruchomość ziemską. Nie znaleziono jednak podstaw ani prawnych, ani ekonomicznych do przyjęcia, że majątek w obecnym kształcie stanowił w chwili przejęcia odrębną nieruchomość pod względem prawnym.

Organ stwierdził, że na podstawie §44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie podlegają podziałowi specjalne dobra kultury jak m.in. sady, parki, wody otwarte, a także zabudowania dworskie, zabytki historyczne, architektoniczne i osobliwości przyrody. Tym samym przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład majątku przejmowanego na rzecz Skarbu Państwa* Sam dwór w P. znajdował się w centralnej części majątku i stanowił ośrodek gospodarczy majątku, bez którego nie mógłby funkcjonować, podobnie jak majątek bez dworu. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawczyni, która podniosła, że pałac miał wyłącznie funkcję mieszkalną, organ nie uznaje tego faktu za wystarczający do przyjęcia, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy pałacem, a majątkiem. Organ pierwszej instancji wskazuje, że związek funkcjonalny musiał istnieć pomiędzy miejscem zamieszkania właściciela majątku wydającym stosowne decyzje gospodarcze, a pozostałą częścią majątku. Organ negatywnie odniósł się do wniosków dowodowych złożonych przez wnioskodawczynię poprzez odmowę zwrócenia się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W., a także Archiwum Państwowego w B. o dokumentację dotyczącą zespołu dworskiego P. ze względu na

to, że dokumenty te nie wniosą niczego nowego oraz odmowę przesłuchania świadków na temat majątku P. wobec braku sprecyzowania przez wnioskodawczynię na jaką okoliczność mieliby być przesłuchiwani.

Organ ponadto ustalił, że zespół pałacowo - parkowy w P. nie był wyodrębniony prawnie oraz nie były od niego osobno odprowadzane podatki. Zgodnie z zapewnieniami wnioskodawczyni stwierdzono, że źródłem utrzymania zespołu była hodowla koni oraz gospodarka leśna. Opierając się na wyżej opisanych faktach organ stwierdził, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem, a pozostałą częścią majątku i na tej podstawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła skarżąca domagając się zmiany decyzji i ustalenia, że zespół pałacowo - dworski nie podlegał działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej lub uchylenia decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia (...) lutego 2008 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 roku nr (...). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dekret z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie zawierają definicji pojęcia nieruchomości ziemskiej. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że pierwotna wersja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w art. 2 ust. 1 określała, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegają nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Dekret z dnia 17 stycznia 1945 roku w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej zmienił ten zapis poprzez skreślenie słów "o charakterze rolnym". Tym samym zdaniem organu ustawodawca wyraził swą wolę przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wszelkich nieruchomości, a nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym. Z powyższej zmiany treści dekretu organ wywodzi, że siedziba zamieszkania właściciela dóbr o charakterze rolnym również podlegała przejęciu, a jedyną przesłanką pozwalająca na przejęcie była powierzchnia nieruchomości, a nie prowadzenie działalności rolnej. Tym samym nieruchomość ziemska nie może być utożsamiana jedynie z użytkami rolnymi, ale obejmuje wszelkie pozostałe

nieruchomości należące do majątku, w tym części mieszkalne. Dodatkowo organ wskazał na treść art. 7 dekretu, na mocy którego pełnomocnicy przejmujący majątek mieli za zadanie wysiedlić właścicieli ziemskich z ich miejsc zamieszkania. Również art. 6 dekretu nie rozróżnia przejmowanych budynków na mieszkalne i gospodarcze nakazując przejęcie wszelkich nieruchomości zabudowanych. Jedynie odnośnie przedsiębiorstw wskazano, że mają one mieć charakter rolny.

Organ dokonując sprecyzowania określenia "nieruchomość ziemska" przywołał art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 roku o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej oraz dekret z dnia 8 października 1945 roku o przeznaczeniu nieruchomości O., z których wywodzi, że ustawodawca posługiwał się pojęciem nieruchomości ziemskiej w znaczeniu obejmującym wszelkie nieruchomości zabudowane i niezabudowane przejmowanych majątków.

Na podstawie dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 roku o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej organ stwierdził, że nie rozróżniano sytuacji nieruchomości rolnych od nieruchomości zabudowanych mieszkalnych właścicieli majątków.

Na podstawie przedstawionej wyżej argumentacji organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wyłączenia zespołu pałacowo - parkowego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie organ stwierdził, że spod działania dekretu zostały wyłączone grunty prawnie wyodrębnione od pozostałego majątku, o ile utraciły charakter użytku rolnego. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody (...) stwierdzając, że nie podlegały podziałowi i wchodziły w skład przejmowanych majątków specjalne dobra kultury jak m.in. sady, parki, wody otwarte, a także zabudowania dworskie, zabytki historyczne, architektoniczne i osobliwości przyrody.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008 roku nr (...) wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę W. D., A. B., A. S., T. T., C. J., J. J., G.J. oraz M. J. reprezentowani przez R. G. oraz R. G. we własnym imieniu, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Wojewodzie (...) do

ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7 kpa i art. 77§1 kpa w zw. z art. 136 kpa, poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy;

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 75§1 kpa w zw. z art. 78§1 kpa w zw. z art. 136 kpa, poprzez nie przeprowadzenie istotnych dowodów mających znaczenie w sprawie, a wnioskowanych przez stronę;

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie;

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 107 kpa poprzez nierozpoznanie i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 roku;

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 roku, w zw. z art. 81 Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 roku, w zw. z art. 2, 8, 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisom dekretu podlegały nie tylko nieruchomości o charakterze ściśle rolnym, ale także te, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do produkcji rolnej, jak np. dwory i pałace z otoczeniem stanowiące siedzibę właściciela ziemskiego.;

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 i art. 7 dekretu w zw. z art. 2, 8, 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisom dekretu podlegały wszystkie nieruchomości budynkowe, w tym dwory i pałace z otoczeniem stanowiące siedzibę właściciela ziemskiego;

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 17 stycznia 1945 roku w sprawie zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 9) poprzez błędne zastosowanie, polegające na zignorowaniu okoliczności, iż w dacie 19 stycznia 1945 roku (wejście w życie noweli) ogół należących do J. J. nieruchomości ziemskich nie przekraczał powierzchni 100 ha

powierzchni ogólnej (wynosił 18,1535 ha), a zatem nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z §44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zabudowania dworskie i przemysłowe, zabytki historyczne, architektoniczne i osobliwości przyrody, podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez względu na ich rolniczy charakter.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do części sformułowanych przez nich zarzutów dotyczących braków postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, co powoduje wadliwość postępowania również przed organem drugiej instancji. Zarzuty skarżących dotyczą braku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wskazują, że organ drugiej instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe lub zwrócić się w tym zakresie do organu pierwszej instancji. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dość, że nie naprawił braku postępowania przed organem pierwszej instancji, to również nie ustosunkował się do stanowiska skarżących w tym zakresie.

Przedmiotem postępowania dowodowego, zdaniem skarżących, powinno być ustalenie związku gospodarczego i funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo -parkowym, a pozostałym majątkiem należącym do J. J.. Skarżący definiują związek funkcjonalno - gospodarczy jako konieczność funkcjonowania zespołu pałacowo - parkowego dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości przeznaczonych do prowadzenia działalności rolniczej oraz konieczność istnienia nieruchomości o charakterze rolnym do funkcjonowania zespołu pałacowo -parkowego. Związek funkcjonalno - gospodarczy miałby się wyrażać w stałej i koniecznej współpracy pomiędzy obiema częściami majątku. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji nie ustalił, czy pomiędzy zespołem parkowo-pałacowym, a nieruchomościami o charakterze rolnym w P. istniał związek funkcjonalno -gospodarczy. Jednocześnie skarżący wskazali, że rozumowanie organu pierwszej instancji można porównać do wnioskowania, że z faktu zatrudniania przez właściciela majątku pracowników administracyjnych wynika związek pomiędzy częścią pałacowo

- parkową a częścią nieruchomości przeznaczonych do celów rolniczych. Tego rodzaju wnioskowanie skarżący uznali za "absurdalne".

Dodatkowo skarżący wskazali, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a strona nie ma obowiązku formułować wniosków dowodowych.

Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji zupełnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, pomimo, że jego przeprowadzenie było obowiązkiem organu, a także pomimo tego, że strona złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego. W szczególności wskazano, że wobec stwierdzenia przez Wojewodę (...), że część zespołu pałacowo - parkowego nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinien on poprzez postępowanie dowodowe wykazać konkretnie jaka to była część i w tym zakresie uwzględnić wniosek.

Skarżący odpierając argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wobec braku wskazania przez wnioskodawców okoliczności, na które rzeczeni świadkowie mieliby zostać przesłuchani, podali, że wskazali szeroko zakres tematu przesłuchania świadków jako "majątek w P.", co powinno być wystarczające dla ustalenia bardziej precyzyjnego przedmiotu przesłuchania jakim jest zespół pałacowo -parkowy w P.. Pomimo sprecyzowania tezy dowodowej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji nie przeprowadził żadnych dowodów.

W zakresie zarzutu dotyczącego dowolnego dokonania oceny dowodów, skarżący podnieśli, że stwierdzenie organu pierwszej instancji odnośnie faktu, że zespół parkowo - pałacowy nie mógł funkcjonować bez reszty majątku oraz centralnego ośrodka jakim był dwór, zostało poczynione bez jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, a więc tym samym w sposób dowolny.

Brak odniesienia się organu drugiej instancji do części zarzutów sformułowanych przez skarżących w odwołaniu od organu pierwszej instancji skarżący uznali jako naruszenie art. 107 kpa. pomimo sprecyzowania przez nich w odwołaniu tezy dowodowej.

Formułując zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego skarżący wskazali na wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w szczególności na okoliczność, że aby do danej nieruchomości mógł mieć

zastosowanie wyżej wskazany przepis, powinna ona być nieruchomością ziemską, stanowić własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, przekraczać 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego przekraczać 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, nadawać się do osiągnięcia celów reformy rolnej i być faktycznie przeznaczona do ich realizacji. Przy czym warunkiem zastosowania dekretu do danej nieruchomości było łączne spełnienie wymienionych przesłanek. Skarżący podnoszą, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków dotyczących charakteru ziemskiego nieruchomości oraz nie nadaje się do osiągnięcia celów reformy rolnej i być faktycznie przeznaczona do ich osiągnięcia.

Skarżący podnieśli, że pojęcie nieruchomości ziemskiej nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, tym samym powołali się na liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, w którym dokonano wykładni tego pojęcia. W szczególności skarżący wskazali, że na cele reformy rolnej mogły zostać przeznaczone nieruchomości lub ich części funkcjonalnie powiązane w przeszłości lub w mogące być powiązane w przyszłości z działalnością rolniczą.

Rozważając kwestię czy przedmiotowa nieruchomość nadaje się na cele reformy rolnej skarżący odwołali się do art. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na podstawie których stwierdzili, że jeżeli dana nieruchomość nie nadawała się do osiągnięcia celów reformy rolnej lub nie została faktycznie wykorzystana do ich osiągnięcia, to przepisy dekretu nie miały do niej zastosowania.

Zdaniem skarżących analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na brak oparcia w przepisach dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dla przejmowania pałaców, dworów czy zespołów pałacowo-parkowych. Tym samym zespół pałacowo - parkowy majątku P. nie był związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej oraz nie został do takiej działalności wykorzystany. Nie jest przy tym istotne, czy zespół pałacowo -parkowy stanowił wyodrębnioną prawnie nieruchomość.

Wykładnia art. 6 i 7 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonana przez organ drugiej instancji została uznana przez skarżących za błędną w zakresie, w jakim przyjęto, że przepisom dekretu podlegały wszelkie nieruchomości zabudowane,

w tym zespoły parkowo - pałacowe. Treść owych przepisów nie wymienia bowiem siedziby zamieszkania właściciela nieruchomości.

W przywołanej w skardze części decyzji organu drugiej instancji stwierdzono, iż nowelizacja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślała sformułowanie "o charakterze rolnym", co prowadzi do wniosku, że ustawodawca dążył do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze nierolnym. Skarżący stwierdzają, że jeżeli w dniu 19 stycznia 1945 roku (wejście w życie noweli dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) dana osoba pozostawała nadal właścicielem nieruchomości, która nie przekraczała normy obszarowej, to nie podlegała ona pod działanie dekretu. Na tej postawie skarżący wywodzą, że w dniu 19 stycznia 1945 roku zespół pałacowo - parkowy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa, gdyż nie przekraczał normy obszarowej.

Zdaniem skarżących organ, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, błędnie przywołał treść §44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis ten bowiem został wydany z przekroczeniem ustawowej delegacji wynikającej z dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę z dnia (...) kwietnia 2008 roku wniósł o oddalenie skargi oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wywody w niej zawarte znalazły aprobatę Sądu orzekającego.

Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jak również z mocy art. 135 powołanej ustawy koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepis art. 135 ustawy procesowej stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, niezależnie czy skarga będzie zawierała w tym zakresie stosowne wnioski. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali także decyzję organu pierwszej instancji, a Sąd podzielił ich stanowisko, uznając, że uchylenie jedynie decyzji zaskarżonej naruszy zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa.

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji opiera się na koncepcji, że wolą ówczesnego prawodawcy uchwalającego dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13) było przejęcie na rzecz Skarbu Państwa także nieruchomości, które nie miały ściśle charakteru "rolnego". Za taką wykładnią przepisów dekretu przemawia m. in. nowelizacja pierwotnego tekstu dekretu dokonana aktem prawnym z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), jak również szereg innych przepisów samego dekretu, jak i rozporządzenia wykonawczego do niego. Siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej, niewyodrębniona prawnie, dzieliła los znacjonalizowanej nieruchomości, a o zastosowaniu dekretu przesądzała jedynie powierzchnia majątku. Dekretowi nie podlegały jedynie działki gruntu, jeśli zostały prawnie wyodrębnione i utraciły charakter użytku rolnego. Bez znaczenia było czy majątek został wykorzystany na cele reformy rolnej, czy zespół pałacowo-parkowy miał charakter rezydencjalny, a także gdzie ów zespół był umieszczony w ramach całego majątku ziemskiego. Konsekwencją

tezy przyjętej przez Ministra jest uznanie, że jakiekolwiek okoliczności, których miały dowodzić wnioskowane przez stronę wnioski dowodowe, nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem zespół pałacowo-parkowy nie został wyodrębniony prawnie jako odrębna działka o charakterze budowlanym, wykazywanie że nie miał on związku funkcjonalnego z resztą majątku i w tym celu prowadzenie postępowania wyjaśniającego, byłoby zupełnie bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu jednakże teza zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e przywołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych (...) przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej.

Praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie jest w pełni jednolita, a której bogaty dorobek został przytoczony w skardze, wskazuje że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał więc nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Wprawdzie dekret PKWN z 6 września 1944 r., oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania Dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz.51) nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskie" jednak brak było wystarczających przesłanek do uznania, że obejmowały one również te nieruchomości, których charakter, obszar zabudowania i sposób użytkowania wskazywałby, że nie mogły być wykorzystywane w działalności rolniczej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. - IV SA 801/99 Lex nr 53402). Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy nie wzięły pod uwagę powyższego stanowiska, choć oczywiście procesowo nie są nim związane.

Pojęcie "nieruchomość ziemska" wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. - W 3/89 OTK 1990/1/26. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak nie pozbawia tych uchwał zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Analiza przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Taka wykładnia została zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 8.06.2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563, wyrok NSA z dnia 6.11.2000 r., IV SA 801/99, LEX nr 53402). Taką też trafnie przywołano w skardze. Tymczasem Minister kwestionuje wypracowany dorobek orzeczniczy sądownictwa administracyjnego, wywodząc, że bez znaczenia pozostaje kwestia możliwości wykorzystania pałacu na cele rolnicze.

Sąd orzekający, acz w niepełnym składzie (zgłoszono votum separatum), stoi na stanowisku, że istniały takie składniki (części) majątków ziemskich, które ze względu na swój charakter i przydatność do prowadzenia działalności rolniczej, nie podlegały rygorom dekretu. W konsekwencji istnieją podstawy do żądania wyłączenia ich spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jakie kryteria o tym mają decydować, jak się wydaje zostało wypracowane w bogatym dorobku orzeczniczym.

W zakresie podpadania pod działanie powołanego dekretu zespołów pałacowo-parkowych Naczelny Sąd Administracyjny i sąd pierwszej instancji wskazuje w licznych orzeczeniach na konieczność badania, czy tego typu zespoły pozostawały w funkcjonalnym związku (stanowiły gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel, nie mający żadnego związku z działalnością produkcyjną w rolnictwie.

Sam związek podmiotowy - przez osobę właściciela był niewystarczający. Również fakt zamieszkiwania właściciela w obiektach mieszkalnych był niewystarczający do przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią przejmowanej nieruchomości ziemskiej.

Taki związek funkcjonalny, gospodarczy i finansowy winien był wykazany w postępowaniu wyjaśniającym i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z

przywołaniem, na podstawie których dowodów dokonano tych ustaleń. Stąd też zasadniczego znaczenia nabiera kwestia wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci dokumentów oraz świadków.

Minister w żadnym fragmencie swojego rozstrzygnięcia nie ustosunkował się do wnioskowanych przez stronę dowodów, co wydaje się zrozumiałe w kontekście przyjętej w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów dekretu. Skoro jednak w ocenie Sądu wykładnia ta jest wadliwa, a ta zaprezentowana przez Sąd wymaga poczynienia pewnych ustaleń faktycznych w celu prawidłowego, pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, niezbędnym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, niż poczynił to organ pierwszej instancji, a tym samym również wnioskowanych dowodów.

W tym miejscu podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (vide wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).

O ile zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i 80 tej ustawy, w kontekście poglądu prawnego przyjętego przez Ministra, nie powoduje wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji, o tyle stanowisko zajęte przez Wojewodę w przedmiocie dodatkowych dowodów, należy uznać za całkowicie błędne.

Sąd podnosi, iż mimo że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki

prawne (art. 6 k.c). to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98). Oznacza to, że nawet przy braku jakiejkolwiek aktywności procesowej ze strony uczestnika postępowania administracyjnego, zasada prawdy obiektywnej determinuje czynności organu, który winien podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Dalej, organ administracji nie jest władny odmówić przeprowadzenia dowodu z tego powodu, że strona nie wskazuje na konkretne fakty, których żąda udowodnienia poprzez zawnioskowane dowody. Art. 78 § 1 kpa stanowi, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro wnioskodawca nie wskazał konkretnych faktów i okoliczności na jakie mają być przesłuchani świadkowie, organ ma obowiązek zwrócić się o sprecyzowanie jakie fakty mają być udowodnione tymi środkami dowodowymi. Musi bowiem stosownie do dyspozycji art. 78 § 1 kpa ocenić, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też pozostają bez znaczenia. Orzecznictwo wskazuje nawet na to, że w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 835/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji poczynił pewne ustalenia istotne dla sprawy, postawił tezy dotyczące istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku, nie jest jednakże wiadomym jakimi przesłankami oraz dowodami zgromadzonymi w sprawie kierował się przy takich ustaleniach. Tak przeprowadzone postępowanie cechuje nieuprawniony walor

dowolności. Tymczasem właśnie zawnioskowane przez stronę dowody mogłyby stanowić podstawę do dokonywania tego rodzaju ustaleń.

Uznając zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, a temu służyć ma odebranie od wnioskodawcy oświadczenia jakie okoliczności mają być wykazane przez wnioskowanych świadków, Sąd doszedł do przekonania iż konieczne jest także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak dużym zakresie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku, a następnie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające poprzez zgromadzenie, oczywiście w miarę możliwości dokumentów wnioskowanych przez stronę oraz przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych świadków. Przy czym bez znaczenia są ewentualne wątpliwości co do faktów na jakie zostali oni zgłoszeni. Skoro bowiem mają oni wiedzę co do przedmiotowego majątku, a to bezspornie wynika z pisma procesowego zawierającego taki wniosek, organ winien przesłuchać ich z urzędu. Jak wskazano powyżej, jeśli strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) i 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 wymienionej wyżej ustawy.