Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 992/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 5 i 5 a, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek mieszkalny przy ulicy [...] w G., w zabudowie bliźniaczej, w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne - na parterze i na piętrze, na działce o numerze ewidencyjnym 1 (pierwotnie numer 2), która to działka oddana została przez Prezydenta Miasta G. w wieczyste użytkowanie, a dwa samodzielne lokale mieszkalne zostały sprzedane - na parterze (nr [...]) – M. B., a na piętrze (nr [...]) – M. P., jako odrębne własności, z zastrzeżeniem, że wszelkie części wspólne budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią przedmiot współwłasności z udziałem 50/100.

Po wykupieniu lokali obydwie współwłaścicielki podjęły decyzje o rozbudowie obiektu w miejscu istniejących pomieszczeń gospodarczych, a w dniu 25 kwietnia 1987 r. obie złożyły pisemne oświadczenia, iż wyrażają zgodę na rozbudowanie mieszkania przez sąsiadkę bez roszczenia z tego tytułu pretensji.

Właścicielka lokalu na piętrze w dniu [...] uzyskała decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Na podstawie tego pozwolenia w latach 1987-1990 zrealizowane zostały roboty budowlane (sposobem gospodarczym), pod nadzorem kierownika budowy. Od 2002 r., po jej śmierci, współwłaścicielami nieruchomości zostali skarżąca M. L. i M. P.

W dniu 7 sierpnia 1992 r. skarżąca wystąpiła o "zalegalizowanie rozbudowy", przesyłając inwentaryzację powykonawczą z naniesionymi zmianami, które powstały w trakcie realizacji robót budowlanych. Prezydent Miasta G. prowadził postępowanie w spawie odstąpienia od projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku i w wyniku kilkakrotnego rozpatrywania sprawy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązał skarżącą do likwidacji murków na wjeździe, wykonania w piwnicy ścianki działowej, wykonania na parterze przedsionka między garażem a klatką schodową, zamurowania okna w łazience na piętrze oraz zmiany spadku dachu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 24 stycznia 1997 r. Z kolei ta decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Ka 346/97

Następnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazania niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. ŚWINB decyzją z dnia [...], uchylił tę decyzję i nakazał sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wynikających robót oraz, w razie potrzeby, wskazanie niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowalnych mających na celu doprowadzenie spornej przebudowy i rozbudowy do stanu zgodnego z prawem.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 roku, sygn. akt II SA/G1 518/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 2 października 2015 roku, sygn. akt II OSK 2393/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, wskazując, że pozostała w dalszym ciągu wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 25 listopada 1999 r. dotycząca tego, że mają zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Wiążące jest też wskazanie, że roboty budowlane mające doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, powinny umożliwić właścicielowi lokalu na parterze dokonanie symetrycznej dobudowy i rozbudowy jego części budynku, o ile jest to zgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy.

Natomiast przed wydaniem kolejnej decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji, powinien dokonać oględzin obiektu budowlanego i na tej podstawie określić kwalifikację prawną robót w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności czy ma miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a Pr. bud.

Rozpoznając ponownie sprawę w dniu 20 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, podczas których wykonał inwentaryzację robót budowlanych przedmiotowego budynku, szkice sytuacyjne oraz dokumentację zdjęciową.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta G. wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G. przyjętego uchwałą numer [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 25M - tereny mieszkaniowe o średniej intensywności zabudowy - istniejące, dla których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Przedmiotowa działka położona jest w strefie B6 - pośredniej ochrony konserwatorskiej, a budynek na niej położony jest obiektem chronionym prawem miejscowym.

Pismem z dnia 9 września 2016 r. Zarząd Dróg Miejskich w G. wskazał, że parametry zjazdu do garażu na posesji nie są zgodne z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r.

W kolejnym piśmie z dnia 7 września 2016 r. Prezydent Miasta G. wskazał, że w celu doprowadzenia do stanu, w którym możliwe jest stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym w części odnoszącej się do zasad ochrony konserwatorskiej należałoby podnieść dach od strony ulicy do wysokości kalenicy dachu budynku historycznego, zachowując jednocześnie jego łamaną formę, tak by kalenica rozbudowy była na jednym poziomie z kalenicą budynku historycznego oraz rozebrać spad dachu od strony podwórka i domurować ściankę kolankową do wysokości całego budynku, zamurowując jednocześnie okno w łazience. Konieczne jest także zamurowanie dwóch innych okien w mieszkaniu numer [...] w ścianie szczytowej budynku historycznego. Projekt budynku nie obejmował przebudowy istniejącego budynku historycznego.

Decyzją z dnia [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał inwestorom przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, w terminie do 31 stycznia 2017 r., oraz wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie złożyli adresaci nakazu podnosząc, że organ pierwszej instancji nie określił jakie odstępstwa od projektu są istotne oraz nie zakwalifikował odstępstw do konkretnych rodzajów istotnych odstępstw wymienionych w Prawie budowlanym. W sprawie bezpodstawnie przyjęto, że nie było zgody na budowę pochylni, zastosowano aktualne warunki techniczne, podczas gdy roboty budowlane zostały zakończone w całości oraz nie przeprowadzono postępowania celem ustalenia zamiaru budowlanego ówczesnej właścicielki lokalu nr [...].

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz nakazał odwołującym się, w terminie do 30 września 2017 r., przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonanie następujących robót budowlanych:

- podniesienie dachu części rozbudowanej budynku, od strony ulicy, do wysokości dachu budynku pierwotnego, w ten sposób aby połać dachu budynku pierwotnego i części stanowiącej rozbudowę były na takim samym poziomie (połać dachu części rozbudowanej budynku musi stanowić przedłużenie połaci dachu budynku rozbudowanego czyli pierwotnego),

- rozebranie spadu dachu od strony przeciwległej do ulicy (podwórka) i domurowanie ścianki kolankowej do wysokości kalenicy budynku pierwotnego,

- zamurowanie okna z łazienki lokalu numer [...] w ścianie od strony podwórza oraz zamurowanie lub zamianę na pustaki szklane okien w ścianie szczytowej, w tym okienka piwnicznego,

- rozbiórkę pochylni, będącej częścią zjazdu z drogi publicznej, usytuowanej w pasie drogowym,

- odłączenie od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe, zasilającego lokal mieszkalny numer [...], zainstalowanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego w pomieszczeniu piwnicznym oraz zamurowanie otworu powstałego w przewodzie kominowym po odłączeniu kotła (wlotu, do którego aktualnie jest podłączony przedmiotowy kocioł c.o.),

- rozebranie schodów do piwnicy,

- rozbiórkę komina, przylegającego do łazienki lokalu numer [...], w części ponad dachem.

Organ odwoławczy wskazał, że w prawie budowlanym wyróżniamy zarówno istotne, jak i nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. Skutki prawne powodujące po stronie organów podjęcie kroków legalizacyjnych wobec inwestycji budowlanej powoduje wyłącznie istotne odstąpienie od projektu budowlanego, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W trakcie budowy inwestor wykonał następujące odstępstwa od projektu budowlanego:

- w ścianie od strony przybudówki w pomieszczeniu łazienki na piętrze budynku wykonał okno,

- zmienił konstrukcję dachu oraz podwyższył od strony ulicy ściankę kolankową, co stanowi odstępstwo istotne,

- wykonał piwnicę i wydzielił w piwnicy kotłownię, co stanowi odstępstwo istotne,

- wjazd do garażu wykonał od strony frontowej na ulicę, zamiast od strony bocznej budynku, co stanowi odstępstwo istotne,

- rozbudował komin wewnętrzny,

- wykonał otwór w stropie nad piwnicą i schody wewnętrzne.

Powyższe zmiany nie były przewidziane w projekcie budowlanym, w tym w projekcie zagospodarowania terenu, a tym samym ich realizacja stanowiła odstępstwo od projektu budowlanego. Na skutek wykonania powyższych zmian doszło do zmiany parametrów technicznych budynku, jego wysokości oraz zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania budynku.

Organ odwoławczy zbadał także zgodność obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i uznał, że celem dostosowania inwestycji do przepisów planistycznych i uznał, że należy w sprawie zastosować wytyczne zawarte w piśmie z dnia 7 września 2016 r. Prezydenta Miasta G. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., przyjętego uchwałą numer [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 25M - tereny mieszkaniowe o średniej intensywności zabudowy - istniejące, dla których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Przedmiotowa działka położona jest w strefie B6 - pośredniej ochrony konserwatorskiej, a budynek na niej położony jest obiektem chronionym prawem miejscowym. Z powyższego pisma wynika, że aby spełnić wymogi ochrony konserwatorskiej, należy w przedmiotowej inwestycji podnieść dach od strony ulicy do wysokości kalenicy dachu budynku historycznego czyli pierwotnego, zachowując jednocześnie jego łamaną formę, tak by kalenica rozbudowy była na jednym poziomie z kalenicą budynku historycznego oraz rozebrać spad dachu od strony podwórka i domurować ściankę kolankową do wysokości całego budynku, zamurowując jednocześnie okno w łazience. Wykonanie wskazanych wyżej robot umożliwi właścicielowi lokalu numer [...] zaprojektowanie bliźniaczej nadbudowy, przy czym projektowana konstrukcja dachu winna zachować istniejący spadek dachu, jego łamaną formę oraz wysokość. Z tego powodu konieczna jest rozbiórka komina w części ponad dachem, którego ewentualna odbudowa powinna być objęta projektem zamiennym. Organ odwoławczy stanął jednak na stanowisku, iż w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe wydanie nakazu zamurowania dwóch innych okien w mieszkaniu numer [...] w ścianie szczytowej budynku historycznego, ponieważ okna te istniały przed wydaniem pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Projekt budynku nie obejmował przebudowy istniejącego budynku historycznego. W związku z powyższym, przywrócenie do stanu pierwotnego gabarytów okien w części historycznej budynku, nie jest przedmiotem postępowania dotyczącego istotnego odstąpienia od projektu rozbudowy budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że według ogólnej zasady, budynki należy sytuować w odległości 4 metrów od granicy ścianą z oknami i drzwiami. W przedmiotowej sprawie, jak zostało wykazane, na skutek wykonania dodatkowych otworów, doszło do naruszenia odległości ściany wschodniej budynku od granicy (wymagane 4 metry), co oznacza sprzeczność zrealizowanej inwestycji z warunkami technicznymi. Celem spełnienia wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, okna w ścianie wschodniej należy zamurować.

Odnośnie nakazu rozbiórki podjazdu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd indywidualny powinien m.in. mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1 : 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy oraz na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%. Przedmiotowy zjazd z drogi publicznej - powyższych norm nie spełnia. Ponadto zgodnie z § 70 w związku z § 103 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem nie może przekraczać w garażach indywidualnych 25 % nachylenia. Tymczasem nachylenie przedmiotowej pochylni wynosi 31 %.

Uzasadniając nakaz odłączenia pieca centralnego ogrzewania oraz zamurowania wylotu komina organ wskazał, iż według § 97 warunków technicznych wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 metry. W badanym budynku pomieszczenie piwnicy, w której wydzielono kotłownię, ma wysokość 1,84 metra. W związku z powyższym, na obecnym etapie postępowania, funkcjonowanie kotłowni w pomieszczeniu poniżej 2 metrów wysokości jest niezgodne z prawem, dlatego też zobowiązani muszą odłączyć kocioł od przewodu kominowego i zamurować powstały otwór w przewodzie kominowym. Zdaniem organu odwoławczego, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie nakazu obniżenia podłogi pomieszczenia, celem doprowadzenia jego wysokości do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, ponieważ takie rozwiązanie lub ewentualne przeniesienie kotła do innego pomieszczenia, względnie likwidacja kotłowni w ogóle, powinno zostać uwzględnione w projekcie budowlanym zamiennym wedle woli inwestora.

W przypadku nakazu rozbiórki schodów organ odwoławczy przytoczył § 68 ust. 1 warunków technicznych. zgodnie z którym we wszystkich budynkach niezależnie od ich przeznaczenia schody do kondygnacji podziemnej powinny mieć minimalną szerokość użytkową biegu oraz spocznika 80 cm, i minimalną wysokość stopni 20 cm. Tymczasem szerokość biegu schodowego do piwnicy wynosi 50 cm. Takie rozwiązanie nie jest zgodne z prawem, dlatego słusznie organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę powyższego biegu schodowego. Jednakże nakaz wykonania nowego biegu schodowego, zdaniem organu odwoławczego, ma charakter inwestycyjny i z przyczyn przytoczonych w powyższym akapicie, nie zasługuje na utrzymanie w mocy.

Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 482/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że podstawą prawną wydanej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że przynajmniej część zarzutów skargi jest zasadna.

Pierwsza wątpliwość dotyczy zobowiązania skarżącej do rozbiórki komina. Organ odwoławczy uzasadnił to koniecznością zachowania charakteru zabudowy. Jednakże w dalszej części uzasadnienia wynika, iż przedmiotowy komin może zostać wybudowany ponownie, w nowym procesie inwestycyjnym. Sprawą bezsporną, co wynika z akt administracyjnych, stan techniczny komina może powodować zagrożenie. Nie wynika z nich jednak, iż tego elementu budynku nie można poddać robotom budowlanym dzięki którym zostaną osiągnięte dwa cele. Pierwszy i podstawowy to doprowadzenie budynku w tym zakresie do stanu zgodności z prawem (a temu właśnie służy postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Dlatego organ odwoławczy powinien rozważyć (jak uczynił to organ pierwszej instancji) zobowiązanie skarżącej do nakazania remontu (z ewentualną przebudową) przedmiotowego komina w taki sposób, aby nie stanowił on zagrożenia katastrofą budowlaną a jednocześnie odpowiadał wymogom ładu architektonicznego. Sąd nie przesądził dalszego postępowania organu nadzoru budowlanego i podjętego ponownie rozstrzygnięcia w tym zakresie, jednakże ewentualny nakaz rozbiórki winien zostać w sposób przekonujący uzasadniony.

W ocenie Sądu niekonsekwentny jest tok rozumowania organu II instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki schodów do piwnicy. Z całokształtu materiału zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że ten element budynku zostanie zachowany. Schody tam prowadzące, i to nie ulega wątpliwości, nie odpowiadają jednak warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże nakaz rozbiórki w tym zakresie doprowadzi do sytuacji, gdy część budynku będzie niezdatna do użytkowania. Piwnica i wiodące do niej schody stanowią integralną część obiektu budowlanego i należy dążyć do tego, aby cały budynek zachował swą funkcjonalność. Dlatego też, w ocenie Sądu, należy rozważyć nakazanie inwestorom wykonania robót budowlanych, które doprowadzą schody do stanu zgodnego z prawem, bądź też dokonanie takich zmian w ramach przygotowywanego projektu budowlanego zamiennego.

Sąd uznał też, iż nakazy związane z częściową rozbiórką połaci dachu i wymurowaniem ścianki kolankowej zostały w decyzji określone w sposób niejasny. Winny one być tak sprecyzowane, aby przygotowanie zgodnie z prawem projektu budowlanego zamiennego nie budziło żadnych wątpliwości.

Bezsporne jest w sprawie, iż pomieszczenia piwniczne nie odpowiadają warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie umieszczenia tam kotłowni. Stąd organ II instancji orzekł nakaz odłączenia od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe, zasilającego lokal mieszkalny numer [...], zainstalowanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego w pomieszczeniu piwnicznym oraz zamurowanie otworu powstałego w przewodzie kominowym po odłączeniu kotła (wlotu, do którego aktualnie jest podłączony przedmiotowy kocioł c.o.). Jednak organ odwoławczy przyznał, że istnieje możliwość dostosowania tego pomieszczenia do wymagań przewidzianych prawem, co miało by polegać na obniżeniu podłogi pomieszczenia o kilkanaście centymetrów.

Również w tym przypadku (jak w odniesieniu do nakazu rozbiórki komina) Sąd uznał, iż organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć nakazanie (warunkowe) dokonanie robót, które doprowadzą pomieszczenie piwniczne do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zawarcie konieczności wykonania takich robót w projekcie budowlanym zamiennym). W takim przypadku wykonanie tych robót będzie zależało od woli inwestorów. Realizacja nakazu spowoduje, iż pomieszczenie kotłowni będzie mogło być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem (oczywiście po spełnieniu innych wymagań przewidzianych prawem, np. w zakresie wentylacji). Brak realizacji robót przez inwestorów będzie zaś wiązał się z koniecznością odłączenia pieca centralnego ogrzewania oraz zamurowaniem wylotu komina w piwnicy.

Co do zasady Sąd zaakceptował nakazy związane z wjazdem do garażu oraz koniecznością rozebrania pochylni będącej częścią zjazdu z drogi publicznej, usytuowanej w pasie drogowym. W tym przypadku nie jest bowiem możliwe dokonanie robót, które doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od tego organ powinien objąć swym rozstrzygnięciem murek (studzienkę doświetlającą). W sytuacji, gdy można doprowadzić tę część budynku do stanu zgodnego z prawem, należy wydać nakaz wykonania określonych robót budowlanych. W przeciwnym razie konieczne będzie wydanie nakazu rozbiórki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po uzupełnieniu postępowania dowodowego o oględziny, uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał inwestorom przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie następujących robót budowlanych:

- rozebranie spadu dachu od strony przeciwległego od ulicy (podwórka) i wykonanie w osi A-B (wg rzutu I piętra, stanowiącego załącznik do decyzji) ścianki kolankowej do wysokości kalenicy budynku pierwotnego,

- wykonanie dachu części rozbudowanej budynku od strony ulicy do ściany kolankowej w osi A-B do istniejącej połaci dachu przedmiotowej rozbudowy na wysokości dachu budynku pierwotnego, w ten sposób, aby połać dachu budynku pierwotnego i części stanowiącej rozbudowę były na takim samym poziomie (połać dachu części rozbudowanej musi stanowić przedłużenie połaci dachu budynku pierwotnego),

- zamurowanie okna z łazienki lokalu nr [...] w ścianie od strony podwórza,

- zamurowanie lub zamianę na pustaki szklane okien w ścianie szczytowej, w tym okienka piwniczego oraz rozbiórkę studzienki doświetlającej okno piwniczne (murku),

- rozbiórkę pochylni, będącej częścią zjazdu z drogi publicznej, usytuowanej w pasie drogowym

Termin wykonania nakazów określono do dnia 30 listopada 2018 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a także naruszenia przepisów techniczno-budowlanych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wymagało nałożenia na właściciela lokalu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, które opisano już w poprzedniej decyzji organu odwoławczego. Na skutek powyższych zmian doszło bowiem do zmiany parametrów technicznych budynku, jego wysokości oraz zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania budynku.

Zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego, wyżej powołanego, przedmiotowa działka położona jest w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej, a budynek jest obiektem chronionym prawem miejscowym. Stąd też niezbędne jest wykonanie robót, wynikających z wytycznych, zawartych w przywołanym wyżej piśmie z dnia 7 września 2016 r. umożliwi to właścicielowi lokalu nr [...] zaprojektowanie bliźniaczej nadbudowy.

W niniejszym postępowaniu nie jest jednak możliwe wydanie nakazu zamurowania dwóch innych okien w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku historycznego, gdyż projekt budowlany nie obejmował tej części. Nakaz zamurowania pozostałych otworów w części rozbudowanej organ odwoławczy uzasadnił naruszeniem wymogu z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków technicznych. Rozbiórka pochylni jest konsekwencją naruszenia § 79 rozp. z dnia 2 marca 1999 r., wyżej powołanego, § 70 w zw. z § 103 ust. 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, bowiem nachylenie pochylni wynosi 31%, zamiast wymaganych 25%. Z powodu nieodpowiedniego stanu technicznego komina (odpadające elementy), zachodzi konieczność jego remontu.

Zdaniem organu odwoławczego, pozostałe odstępstwa winny być zlikwidowane w ramach przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wg woli inwestora, a mianowicie, naruszenie § 97 warunków technicznych z powodu wysokości pomieszczeń kotłowni, wynoszącej 1,84 m, zamiast wymaganych 2m oraz § 68 ust. 1 warunków technicznych, z powodu braku wymaganej szerokości użytkowej biegu oraz spocznika (80 cm), podczas gdy szerokość biegu wynosi 50 cm.

Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczony termin jest realny i umożliwi inwestorowi wykonanie obowiązku.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca jako adresatka nakazu domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane i art. 80 kpa z powodu nałożenia obowiązków zamurowania okien, podczas gdy ze względu na okoliczności sprawy, nie doszło do istotnego odstępstwa i organ tego wyraźnie nie stwierdził, gdy idzie o otwory w ściennie szczytowej,

- art. 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 kpa – poprzez nieuwzględnienie okoliczności, w jakich doszło do odstępstw od projektu budowlanego, bezpodstawne przyjęcie, że nie było zgody na budowę pochylni, nieustalenie zamiaru budowlanego poprzedniczki prawnej oraz błędnego określenia przedmiotu robót budowlanych,

- art. 6, 7 i 8 kpa – z powodu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżąca cytując organ odwoławczy (str. 7 decyzji), zarzuciła że do istotnych odstępstw nie można zaliczyć wykonania okna w pomieszczeniu łazienki, rozbudowania komina wewnętrznego, wykonania otworu w stropie nad piwnicą i schodów wewnętrznych. Na stronie 8 decyzji podano zaś, że wykonanie pozostałych okienek narusza warunki techniczne, podczas gdy odstępstw tych nie wyliczono na str. 7 decyzji. Zatem brak było podstawy prawnej do likwidacji okien w ścianie szczytowej, zwłaszcza że w odrębnym postępowaniu, dotyczącym wybudowania okna w lokalu nr [...], wydano decyzję o umorzeniu postępowania, mimo że okno to znajduje się w ścianie, usytuowanej również w odległości 3 m od granicy.

Gdy idzie o nakaz rozbiórki pochylni, skarżąca zarzuciła, że w projekcie budowlanym w ogóle nie oznaczono dojazdu do garażu, a lokalizacja garażu i wjazdu nie koliduje z drogą i została zaakceptowana przez Zarząd Dróg Miejskich (pismo z dnia 3 lipca 1992 r.). Likwidacja pochylni spowoduje zatem brak możliwości korzystania z garażu, podobnie jak rozebranie biegu schodowego do piwnicy.

Skarżąca zarzuciła też, że z treści art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, nie wynika bezpośrednio, aby kwestia niezgodności wykonania dachu z projektem była w aktualnym stanie prawnym istotnym odstępstwem.

Dla rozstrzygnięcia sprawy miarodajny winien być plan z 1987 r., obowiązujący w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie – plan obecnie obowiązujący.

Wreszcie, błędnie oznaczono przedmiot sprawy, wskazując położenie budynku, którego nie ma, gdyż poddany adres dotyczy lokalu mieszkalnego, do którego formalnie nie należą niektóre pomieszczenia z powodu braku zmian w treści księgi wieczystej.

Nadto, organ odwoławczy pominął fakt, że zmiany okazały się niezbędne w trakcie budowy, bowiem realizacja dobudowy nie była możliwa zgodnie z rysunkami projektu, gdyż były one błędne. Wykonanie pochylni zostało wymuszone wysokością budynku i koniecznością wykonania drzwi garażu z przodu oraz bliskością ulicy.

W świetle orzecznictwa sądowego, kwalifikacja odstępstwa zależy zaś od okoliczności danej sprawy, których organ odwoławczy nie uwzględnił. Organ ten nie odniósł się też do wszystkich zarzutów odwołania, gdy idzie o zamierzenia budowlane właścicieli obu lokali i brak sprzeciwu ówczesnej właścicielki lokalu nr 1 w trakcie budowy.

Skarżąca zarzuciła też, że nie była inwestorem spornych robót, zaś dopiero w 1989 r. na podstawie umowy darowizny uzyskała następstwo prawne, przy czym do 2003 r. współwłaścicielem lokalu był R. L.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając za wyczerpujące wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania (właściciel lokalu nr [...]) w piśmie z dnia 20 lutego 2019 r. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że trwające od wielu lat postępowanie uniemożliwia mu wykonywanie jakichkolwiek robót. Przychylił się też do stanowiska organu, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co przesądzono w wyrokach w sprawie II SA/Ka 346/97, II OSK 2393/14 i II SA/Gl 482/17.

W toku postępowania sądowego w dniu 4 grudnia 2018 r. zmarł uczestnik postępowania (współwłaściciel lokalu nr [...]), lecz jego następcą prawnym jest skarżąca jako jedyny spadkobierca zgodnie ze złożonym w toku rozprawy sądowej oświadczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi, zawartymi w przywołanych wyżej wyrokach, które mają walor wiążący także dla składu orzekającego, trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa te rozróżniono ze względu na fakt, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało nałożenie na następców prawnych inwestora obowiązków, zaś o ile nie była dopuszczalna legalizacja istniejącego stanu rzeczy – likwidację naruszeń i nakaz rozbiórki. Zarzuty skargi co do błędnej kwalifikacji charakteru prawnego odstępstw były już przedmiotem poprzedniej skargi. Zdaniem składu orzekającego, kwestie te zostały już przesądzone na poprzednich etapach kontroli sądowej.

Nie może budzić żadnej wątpliwości fakt, że podwyższenie budynku oraz wykonanie pozostałych robót, które nie były objęte udzielonym pozwoleniem prawnym, w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane, przywołane w motywach zaskarżonej decyzji stanowią istotne odstępstwo w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

W dacie udzielonego pozwolenia oraz prowadzenia spornych robót budowlanych brak było legalnej definicji tego pojęcia. Dopiero po nowelizacji ustawy i dodaniu art. 36a, zdefiniowano pojęcie nieistotnego odstępstwa. Ostatnia nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), jednoznacznie sprecyzowała oba pojęcia. I tak, nie jest istotnym odstępstwem m.in. zmiana wysokości obiektu, jeżeli nie przekracza 2% i nie narusza ustaleń planu miejscowego oraz przepisów techniczno-budowlanych (art. 36a ust, 5a ustawy – Prawo budowlane).

Istotnym odstępstwem jest odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu, ustaleń planu miejscowego (ust. 5 tego przepisu). Wszelkie odstępstwa stwierdzane przez organ odwoławczy mają charakter istotnych. Zarzucana w skardze niekonsekwencja jest jedynie wynikiem pominięcia w motywach zaskarżonej decyzji określenia "istotne". Nie jest to uchybienie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z projektem, przedmiotowy budynek miał wysokość 8,25m. Po podniesieniu dachu wysokość ta wynosi 9,90m (vide: dokumenty przedłożone przez skarżącą w postępowaniu z naniesionymi zmianami). Zmiana przekracza zatem znacznie dopuszczalne 2%.

Dla kwalifikacji prawnej robót zrealizowanych przez poprzedniczkę prawną skarżącej nie mają żadnego znaczenia prawnego przyczyny, dla których doszło do odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, a więc ewentualne błędy projektu budowlanego, czy usytuowanie garażu i ukształtowanie terenu. Możliwe było bowiem działanie zgodnie z prawem poprzez wystąpienie o udzielenie nowego pozwolenia, bądź zmianę decyzji.

Dla wyniku sprawy zbędne jest też badanie zamiarów inwestycyjnych poprzedniego właściciela lokalu nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w wyroku z 2015 r., wyżej powołanym, że zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. i należy umożliwić symetryczną zabudowę właścicielowi drugiego lokalu zgodnie z aktualnym planem miejscowym.

Bez znaczenia prawnego jest też fakt, czy uzyskano zgodę zarządcy drogi na budowę pochylni. W prawomocnym wyroku tut. Sądu, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyrażono wiążący pogląd co do konieczności rozebrania pochylni, będącej częścią zjazdu z drogi publicznej, usytuowanej w pasie drogowym, gdyż nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd nakazał też objęcie rozstrzygnięciem murku (studzienki doświetlającej) – vide: str. 13 uzasadnienia wyroku.

Gdy idzie o nakaz częściowej rozbiórki połaci dachu i wymurowanie ścianki kolankowej, Sąd nakazał precyzyjne ich określenie, nie negując zasadności samego nakazu (str. 12 uzasadnienia). Zawarto też wytyczne, gdy idzie o rozbudowę komina wewnętrznego, wykonanie otworu w stropie nad piwnicą i schodów wewnętrznych (str. 11-12 uzasadnienia).

Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, mają walor wiążący zarówno organy, jak i skład orzekający, gdyż nie uległ zmianie stan prawny.

Wykonanie okien w łazience oraz pozostałych otworów w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy, narusza wymogi a z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 .r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Wykonanie otworów nie było przewidziane w projekcie budowlanym. Nie jest możliwe doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z planem w inny sposób, niż przez ich likwidację (zamurowanie, bądź wypełnienie cegłą szklaną mniejszych okien). Przez stan zgodny z prawem należy bowiem rozumieć obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, jak i aktualny plan miejscowy, gdyż żadne normy intertemporalne nie umożliwiają zastosowania nieobowiązujących przepisów, w tym prawa miejscowego w przypadku trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r.

Zarzucana w skardze nierówność w traktowaniu stron, polegająca na zalegalizowaniu otworu okiennego w tej samej ścianie po stronie właściciela drugiego lokalu, jest zaś konsekwencją zastosowania różnych reżimów prawnych (vide: akta tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 928/18).

Prawidłowo też organ odwoławczy uczynił adresatem nakazu oboje współwłaścicieli lokalu w dacie wydania zaskarżonej decyzji z powodu śmierci inwestora (art. 52 Prawa budowlanego). Nie stanowi żadnego naruszenia prawa posłużenie się przez organ odwoławczy adresem oraz numerem lokalu. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, jakiej części budynku i nieruchomości dotyczyły sporne roboty budowlane.

Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego, skoro skarżąca jest spadkobiercą współwłaściciela lokalu i adresata nakazu, jego śmierć w toku postępowania sądowego nie uzasadniała zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu wylegitymowania się postanowieniem się sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury (art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 140 kpa), które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.