Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1864/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiej I. G. R. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 238/15 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej I. G. R. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 238/15, oddalił skargę O. I. G. R. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]orzeczono na podstawie art. 155 K.p.a. o uchyleniu w całości, za zgodą strony, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz o udzieleniu temu Przedsiębiorstwu pozwolenia na przetwarzanie odpadów.

W związku z pismem O. I. G. R. z siedzibą w W. oraz administracji ochrony środowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium uznało, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ stwierdził, że w uzasadnieniu tej decyzji nie zawarto rozważań dotyczących zasadności zastosowania art. 155 K.p.a. a ponadto, że uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] nastąpiło wbrew przepisowi szczególnemu, jakim jest § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]- działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 105 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Za takie nie można bowiem uznać, zdaniem Kolegium, niezbadanie zaistnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. uprawniających do uchylenia decyzji. Wskazując na treść art. 107 § 4 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytarzanie odpadów toczyło się na wniosek Spółki, która była jedyną stroną tego postępowania, a więc nie zachodziła sprzeczność interesów, a Prezydent Miasta [...] był uprawniony do odstąpienia od uzasadnienia decyzji w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., skoro w tym zakresie decyzja uwzględniała wniosek w całości. Wystarczające było zatem wskazanie w uzasadnieniu decyzji, czego dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I sentencji decyzji. Także niewskazanie w podstawie prawnej decyzji z [...] stycznia 2013 r. art. 107 § 4 K.p.a. nie można traktować, jako rażącego naruszenia prawa. Dalej wskazało, że zarzucany przez poprzednio orzekający skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 155 K.p.a. nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest traktowany, jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi do merytorycznej oceny takiej decyzji. Stąd wszelkie zarzuty, jakie są zawarte we wnioskach muszą - w związku z przesłanką rażącego naruszenia prawa - obejmować jedynie ocenę tego, czy wydając decyzję organ nie popełnił rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Kolegium, stwierdzenie przez SKO - w decyzji znak: [...]- naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] przepisów postępowania administracyjnego, nawet gdyby przyjąć, że do takiego naruszenia faktycznie doszło w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nie uprawniałoby do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak bowiem wynika z orzecznictwa o rażącym naruszeniu przepisów postępowania wyjaśniającego można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby jego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławczym pozytywnie rozpatrzyło wniosek O. I. G. R. o dopuszczenie jej, na zasadzie art. 31 K.p.a. do udziału w postępowaniu, jako podmiotu na prawach strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie O. I. G. R. zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.p.a., niewykazanie przesłanek umożliwiających zastosowanie tego przepisu. Wskazano na naruszenie art. 15 w związku z art. 104 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w całości sprawy przez organ II instancji, w zakresie faktycznej możliwości przetworzenia odpadów w podanej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] ilości w instalacji określonej w tej decyzji ze względów technologicznych oraz dopuszczalności wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 09, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia części decyzji w zakresie spełnienia przesłanek zaistnienia interesu społecznego przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej oraz zaistnienia słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej. Za niewłaściwe uznano zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § K.p.a. i umorzenie postępowania wbrew przesłankom do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej Izby naruszony został również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poprzez dopuszczenie wytwarzania w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania, odpadów o kodzie 19 12 09 w ilość 62 046 Mg/rok.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę O. I. G. R. w W. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym do tego terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej O. I. G. R. w W. na ww. postanowienie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 18/15, uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w niniejszej sprawie, nie można było na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi uznać, że wezwanie to skutecznie zostało doręczone O. I. G. R. w W.. Z okoliczności sprawy wynikało, że istnieje uzasadniona wątpliwość, czy przesyłka została doręczona rzeczywiście adresatowi, tj. O. I. G. R. w W. na adres ul. [...] w W., w dniu 11 sierpnia 2014 r., na co może wskazywać wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A., gdzie widnieje również adnotacja, że odebranie przesyłki w placówce UP Warszawa [...] nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2014 r. Taki wydruk nie stanowi jednak dowodu w sprawie. Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy dla ustalenia daty odbioru przesyłki przez O. I. G. R. w W. wymagane było i jest przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego, którego wynik ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skarżąca I. G. podnosi, że doręczenie przesyłki nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2014 r.

W wyniku przeprowadzonego przez Sąd postępowania reklamacyjnego przesyłki ustalono, że wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu 12 sierpnia 2014 r. Termin do uzupełnienia braku formalnego skargi został dotrzymany i należało rozpoznać skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 238/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd po analizie wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć organów administracji zauważył, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. poza ww. Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. nie brała udziału żadna inna strona.

Sąd stwierdził, że skarżąca w postępowaniu sądowoadministracyjnym I. G. nie występuje w tej sprawie w związku z własnym interesem prawnym, ale w związku z działaniem w sprawie dotyczącym innej osoby.

Sąd wskazał na obowiązek zbadania, czy skarga O. I. G. R. może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Legitymację do wniesienia skargi reguluje art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Sąd podkreślił, że wskazana w art. 50 § 1 P.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. Ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne.

Sąd wskazał, że O. I. G. R. jest odrębną osobą prawną, stanowiącą organizację samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Izba ta, tak jak i każda izba gospodarcza zrzesza przedsiębiorców (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych, Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710 z późn. zm.). Izba gospodarcza jest organizacją społeczną, reprezentującą zrzeszonych w niej przedsiębiorców i podejmującą działania w ich interesie.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. organizacja społeczna tylko wówczas może skutecznie wnieść skargę, gdy będą spełnione następujące warunki: a) dany podmiot jest organizacją społeczną, b) sprawa, w której organizacja ta wnosi skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności, c) sprawa nie dotyczy interesu prawnego samej organizacji społecznej, d) organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi.

Sąd uznał, iż nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga O. I. G. R. (zwanej dalej w skrócie "OIGR") nie dotyczy jej własnego interesu prawnego, a interesu prawnego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Izba gospodarcza jest organizacją społeczną i została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K.

Dalej Sąd wskazał na konieczność ustalenia zaistnienia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]) z celami statutowymi organizacji społecznej.

Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania.

Podkreślono, że w każdym przypadku ten związek musi być realny, rzeczywisty. Oznacza to, że treść statutu lub innego aktu będącego podstawą działania organizacji społecznej musi dotyczyć takich spraw lub takiego zagadnienia, które stanowi przedmiot zaskarżonej skargą decyzji.

Celem ustalenia, czy istnieje ten realny związek, Sąd przytoczył treść § 1 pkt 3 oraz § 2 statutu OIGR i uznał, że żadne z wyżej opisanych zadań nie dotyczy wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów. W szczególności za takowe nie można uznać zadanie opisane w § 2 pkt 2 statutu, tj. działanie na rzecz ochrony środowiska poprzez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie dotyczyła ani tworzenia ogólnopolskiego systemu pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, ani też wypracowywania sposobu (sposobów) finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ani nie dotyczyła ogólnopolskiej edukacji społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami.

Także cel opisany w § 2 pkt 11 statutu, tj. opiniowanie projektów i założeń rozwiązań prawnych i organizacyjnych dotyczących systemu gospodarki odpadami i recyklingu nie może być traktowany jako dotyczący działalności w zakresie wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Prawo do opiniowania lub innej formy współdziałania z organami wydającymi indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu gospodarki odpadami musi wynikać z przepisów regulujących procedurę wydawania takich decyzji/pozwoleń. Nie może organizacja społeczna pozostająca poza systemem administracji publicznej samodzielnie kreować kompetencji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Sąd przeanalizował także § 3 statutu OIGR i stwierdził, że również i ten przepis nie zawiera takiego zakresu działalności statutowej tej Izby, który związany byłby z decyzją o udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że żaden z wyżej opisanych sposobów wykonywania zadań nie dotyczy wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

Sąd zaznaczył, że bardzo ogólnie opisane cele jak np. działanie na rzecz ochrony środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie pozostaje w jakimkolwiek bezpośrednim związku z tak określonym celem, a związek ten nie może być nawet pośredni lub przypuszczalny.

Gdyby przyjąć odmienny punkt widzenia, to wówczas praktycznie wszystkie organizacje społeczne mające w swoich statutach ogólnie opisany cel jak ochrona przyrody lub ochrona środowiska uzyskałyby uprawnienia do występowania w postępowaniach sądowych (a nawet i administracyjnych) w każdej konkretnej sprawie, która dotyczy jakichkolwiek form ingerencji w środowisko naturalne. Byłaby to swoista konstrukcja skargi powszechnej dostępnej organizacjom społecznym w bardzo szerokim zakresie. Do konstruowania takiej jednak instytucji wymagany byłby wyraźny przepis prawa, a takiego Sąd nie znajduje w systemie prawnym. Sąd zauważył, że ustawodawca wręcz odwrotnie konstruuje legitymację skargową organizacji społecznej w art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie wystarczy bowiem sam fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji zaskarżonej skargą do sądu administracyjnego. Niezbędnym jest dodatkowo wykazanie, że sprawa, w której organizacja ta wnosi skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Jest to przesłanka materialnoprawna.

Sąd podzielił pogląd, że wprowadzenie przez ustawodawcę przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma ten skutek, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 K.p.a. i odrębność regulacji art. 50 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Tym samym Sąd uznał, że w tej sprawie nie jest związany postanowieniem Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. o dopuszczeniu OIGR do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Skoro Sąd nie może z urzędu wszcząć postępowania w celu zbadania legalności wydanej decyzji administracyjnej, a takie badanie jest możliwe tylko na skutek wniesienia skargi, to obowiązek zbadania legitymacji podmiotu skarżącego do wniesienia skargi jest oczywisty. Sąd stwierdził, że merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełniłoby przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12, gdzie wyraźnie stwierdzono, że badając legitymację skargową na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być także zbadanie, czy dana organizacja została dopuszczona przez organ administracji do postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym (że wydano stosowne postanowienie), ale jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.

Tym samym Sąd dokonał oceny przesłanek, na podstawie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. dopuściło OIGR do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wskazało, że celem uzasadniającym dopuszczenie OIGR jest opisany w § 2 pkt 5 statutu cel w postaci brania udziału w pracach organów administracji publicznej i instytucji doradczo-opiniodawczych, w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu. Sąd uznał, że cel ten nie uzasadniał dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sprawa ta nie dotyczy tego celu OIGR. Także i interes społeczny w ocenie Sądu nie przemawiał za dopuszczeniem Izby do udziału w sprawie. Przedłożona przez Izbę opinia prawna nie stanowiła dowodu pozwalającego na dokładniejsze rozpoznanie sprawy. Sąd wskazał, że okoliczność, zgodnie z którą Izba ta reprezentuje przedsiębiorców i chroni ich interesy gospodarcze wskazuje przede wszystkim na ochronę celu partykularnego samych członków takiej Izby, a nie ochronę interesu społecznego. Wyraźnie na to wskazywało samo Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. podnosząc, że Izba ta nie kwestionowała decyzji wydawanych w tym samym trybie co decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] dla członków Izby. W ocenie Sądu, okoliczność, że większa liczba stron pozwala na skuteczniejsze rozpoznanie sprawy bez oparcia i wywiedzenia tej przesłanki o realia danej sprawy, także nie uzasadnia zaistnienia interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie skarżący podmiot O. I. G. R. nie spełniła przesłanki materialanoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 P.p.s.a., to znaczy nie wykazała, że ta sprawa, w której Izba wniosła skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd badając także z urzędu spełnienie tej przesłanki nie ustalił, aby została ona spełniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. I. G. R. w W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 roku oraz ustalenie, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy zakresu statutowej działalności skarżącej, a tym samym skarżąca nie spełniła przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 P.p.s.a , co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a w związku art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie w wydanym rozstrzygnięciu granic rozpoznania sprawy i badanie aspektów sprawy nie mających znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji tj. kwestii istnienia przesłanek do dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji kiedy postępowanie przed SKO w [...] wszczęte było z urzędu, a skarżąca nie była podmiotem wnoszącym odwołanie od orzeczenia wydanego przez Organ I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd I Instancji, że skarżąca niezasadnie została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym przez SKO w [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że spośród przesłanek z art. 50 § 1 P.p.s.a. warunkujących możliwość skutecznego wniesienia skargi przez organizację społeczną Sąd I Instancji zakwestionował spełnienie warunku, że sprawa, w której organizacja wnosi skargę dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Skarżąca uważa powyższe stanowisko za nieprawidłowe, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem wniesionej skargi na decyzję SKO w [...].

Słusznie Sąd I Instancji zauważył, że ustalenie wyżej wspomnianego związku pomiędzy przedmiotem sprawy, a statutowymi celami organizacji społecznej wymaga stwierdzenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - w tym wypadku zaskarżonej decyzji SKO w [...]- z celami statutowymi organizacji społecznej. Zdaniem akarżącej, dokonana przez Sąd I instancji analiza statutu O. I. G. R. była jedynie pobieżna, a w konsekwencji Sąd I Instancji błędnie istnienia takiego związku nie ustalił.

Skarżąca podkreśliła, że Izba grupuje przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami, zaś co istotne poszczególne postanowienia Statutu Izby akcentują, że cele Izby realizowane są przede wszystkim w dziedzinie gospodarki odpadami I recyklingu. Analiza przykładowo wskazanych § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 1 ppkt 5 Statutu Izby pozwala ustalić, że swoją aktywność Izba przejawia, a swoje cele realizuje przede wszystkim w dziedzinie gospodarki odpadami i recyklingu. Przedmiotowa sprawa zaś nie dotyczy jakiejkolwiek formy ingerencji w środowisko naturalne, ale ingerencji ściśle związanej z gospodarką odpadami i recyklingiem - występującej wskutek wydania decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów. Pozwala to na wskazanie bezpośredniego związku pomiędzy celami statutowymi Izby, które przejawiają się również w dbałości o kwestię ochrony środowiska naturalnego w kontekście szczególnie gospodarki odpadami i recyklingu, z przedmiotem niniejszej sprawy, gdzie badana jest zgodność z przepisami prawa decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów - a co za tym idzie ingerencję w ten sposób w środowisko naturalne.

Skarżąca uważa za zbyt restrykcyjne stanowisko Sądu I instancji, który po pobieżnej analizie poszczególnych postanowień Statutu Izby nie stwierdza, aby była w nich mowa o pozwoleniach na wytwarzanie odpadów. Decyzja na wytwarzanie odpadów jest jednym z bardzo wielu rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji w ramach szeroko pojętej gospodarki odpadami. W polskim systemie prawnym istnieje bardzo duża ilość aktów prawnych regulujących kwestie związane z gospodarką odpadami - w tym również nakładających na przedsiębiorców określone wymagania, lub ograniczenia w tym przedmiocie. Kazuistyczne więc wymienienie poszczególnych form działania administracji publicznej, w ramach których Izba realizować może swoje statutowe cele w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu wydaje się niemożliwe. Niezależnie od powyższego wydaje się również, że byłoby to zupełnie niezasadne w odniesieniu do Statutu jako aktu prawnego regulującego zadania, strukturę organizacyjną i sposób działania Izby. Oczywistym jest, że poszczególne postanowienia Statutu muszą cechować się pewnym stopniem ogólności, aby możliwe było realizowanie jego postanowień w praktyce bez konieczności dokonywania ciągłych zmian i poprawek w jego treści. Postanowienia te nie powinny cechować się nadmierną szczegółowością. Stąd też skoro wspomniany wyżej § 2 pkt 1 ppkt 5) Statutu Izby mówi między innymi o udziale w pracach organów administracji publicznej w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu - to niewątpliwym jest, że w zakres pojęcia działalności wytwórczej w dziedzinie gospodarki odpadami wchodzi również wytwarzanie odpadów w ramach prowadzonej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów gospodarowanie odpadami. W ocenie skarżącej zupełnie wystarczające było więc użycie w Statucie określenia "gospodarka odpadami", w którym to pojęciu zawiera się między innymi wytwarzanie odpadów. Wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja dotyczyła wytwarzania odpadów, a więc pojęcia węższego niż "gospodarka odpadami" i również się w nim zawierającego. Wobec powyższego skoro w Statucie Izby mowa o gospodarce odpadami to niewątpliwie chodzi również o wytwarzanie odpadów. Nie ma więc konieczności - i co więcej nie wydaje się w ogóle uzasadnione - kazuistyczne wymienianie w tym katalogu wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

Skarżący uważa, że rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku niewątpliwie pozostają w związku z zagadnieniem ochrony środowiska w dziedzinie gospodarki odpadami i recyklingu. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji winno przyznawać takie uprawnienia Uczestnikowi i nakładać na niego takie obowiązki, które skutkować również powinny prowadzeniem przez niego racjonalnej gospodarki w zakresie postępowania z odpadami i recyklingu, przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska. Dbałość o to by rozstrzygnięcia władcze organów administracji sprzyjały rzetelnemu postępowaniu w obrocie gospodarczym w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu w kontekście wymogów ochrony środowiska, niewątpliwie wobec treści § 1 pkt 3 i § 2 pkt 1 ppkt 5) Statutu Izby, znajduje się w zakresie celów statutowych Izby.

Za zupełnie pozbawione podstaw należy uznać stanowisko Sądu I Instancji, iż wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie pozostaje w jakimkolwiek bezpośrednim związku z celem określonym jako działanie na rzecz ochrony środowiska, a związek ten nie może być nawet pośredni czy przypuszczalny. Niewątpliwie z uwagi na sformułowane w Statucie cele działania Izby, jak również okoliczność, że w Izbie zrzeszeni są przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu - istnieje związek o charakterze merytorycznym pomiędzy celami statutowymi Izby a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wytwarzanie odpadów. Funkcjonowanie bowiem w obrocie prawnym wadliwej decyzji powodować będzie szkodę dla środowiska naturalnego poprzez usankcjonowanie stanu, w którym wytwarzanie i dalszy sposób postępowania z odpadami będą realizowane niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co z kolei skutkować będzie wprowadzaniem do środowiska naturalnego takich rodzajów odpadów, które zgodnie z przepisami prawa powinny podlegać dalszemu przetwarzaniu i unieszkodliwieniu. Strona skarżąca zaś konsekwentnie zarówno w toku postępowania przez SKO, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiła, że usankcjonowany w decyzji Prezydenta Miasta [...] sposób postępowania z odpadami pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, zaś przy stosowanej przez Uczestnika technologii nie ma obiektywnej możliwości przetworzenia, zgodnie z wymogami prawa, wskazanych w decyzji ilości odpadów, zaś sposób postępowania z odpadami na który zezwala decyzja nie jest prawidłowy. Kwestie te mieszczą się zaś w zakresie pojęcia ochrony środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.

Bardzo istotną kwestią w kontekście ochrony środowiska i zapobiegania jego zanieczyszczeniu jest prawidłowa gospodarka odpadami - w tym ich wytwarzanie zgodnie z przepisami prawa. Jednym ze środków służących realizacji tego celu jest zaś wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Skoro więc w zakres statutowych celów Izby wchodzi m.in. doskonalenie norm rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym, w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu, w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, to należy uznać, że sprawy których przedmiotem jest wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów mieszczą się w zakresie tak sformułowanych celów statutowych Skarżącego. Jak podnosi się w doktrynie: "Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2013). Powyższe jednak nie zostało uwzględnione przez WSA w toku rozpoznawania skargi.

Nadto w argumentacji Sądu I Instancji tkwi zasadnicza sprzeczność. Prawidłowo ustala on bowiem, że O. I. G. R. jest odrębną osobą prawną, stanowiącą organizację samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy zrzeszonych w niej członków. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści § 2 pkt 1 ppkt 2) Statutu. Sąd I Instancji powyższe rozważanie snuje w kontekście analizy uprawnienia Izby do występowania w postępowaniu administracyjnym i istnienia w tym zakresie interesu społecznego. Jednakże takie ustalenia na gruncie przedmiotowej sprawy, gdzie badanie legitymacji skargowej odbywa się w świetle brzmienia art. 50 § 1 P.p.s.a powinny przemawiać na korzyść skarżącej. Nawet bowiem uznając, że chęć udziału Izby w postępowaniu podyktowana była również dążeniem do ochrony interesów członków Izby - jako podmiotów konkurencyjnych do Uczestnika - to w takim wypadku również spełniona zostaje przesłanka z art. 50 § 1 P.p.s.a tj. działanie Izby w ramach jej celów statutowych a to w związku z treścią § 2 pkt 1, ppkt 2) Statutu Izby. Godzi w interes członków Izby takie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] wydane na rzecz Uczestnika, które jak zarzuca Izba jest wadliwe i powoduje, że Uczestnik niejako zwolniony został z obowiązku ścisłego stosowania się do regulacji prawnych obowiązujących w zakresie gospodarki odpadami - w sytuacji kiedy inni przedsiębiorcy obowiązani są do ścisłego przestrzegania tych przepisów. Niewątpliwie w tym zakresie sytuacją pożądaną jest aby wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu obowiązani byli do restrykcyjnego przestrzegania regulacji prawnych i aby organy administracji przez wadliwe rozstrzygnięcia nie wprowadzały w tym zakresie wyjątków i niezasadnego zróżnicowania. Nawet więc rozpatrując i zawężając - choć niezasadnie - udział Izby w przedmiotowym postępowaniu jedynie do jednego z celów statutowych Izby tj. ochrony interesów jej członków należy uznać, że Izba uprawniona była w niniejszej sprawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. skarżąca twierdzi, że dokonywanie przez Sąd I Instancji oceny zasadności dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie znajdowało w niniejszej sprawie podstaw. Sąd I instancji uzasadniając taki tryb postępowania powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2099/12. W ocenie skarżącej badanie przez sąd administracyjny przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym byłoby uzasadnione - co również wskazano w uzasadnieniu powyższego orzeczenia NSA - w sytuacji kiedy organizacja taka dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym wnosiłaby odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, następnie zaś wniosłaby skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Badanie prawidłowości dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu pozwoliłoby ustalić więc, czy odwołanie w administracyjnym toku instancji zostało wniesione przez podmiot uprawniony. W przeciwnym bowiem wypadku konsekwencją musiałoby być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w I Instancji złożył Uczestnik i wskutek tego wniosku zapadło dopiero rozstrzygnięcie następnie zaskarżone do sądu administracyjnego przez skarżącą. Kwestia więc zasadności dopuszczenia przez SKO w Krakowie skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym powinna być irrelewantna dla badania przez Sąd I Instancji legitymacji skargowej skarżącej na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Skarżąca bowiem została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym ostatecznym postanowieniem SKO w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak: [...]. Skarżąc w związku z tym brał udział w postępowaniu administracyjnym, co stanowi jedną z przesłanek uznania jej za podmiot legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dla stwierdzenia istnienia tej przesłanki nie jest więc konieczne badanie zasadności dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym zwłaszcza, że przesłanki te wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. kształtują się nieco odmiennie, niż w art. 50 § 1 P.p.s.a. Skoro więc Sąd I Instancji stoi na stanowisku, że w procesie badania legitymacji skargowej nie jest związany faktem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to na etapie badania legitymacji skargowej władny jest ewentualnie wydać ocenę odmienną - ale w zakresie wskazanym w art. 50 § 1 P.p.s.a - tj. badania czy przedmiot sprawy dotyczył celów statutowych organizacji społecznej. To zaś czy organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym jest w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. przesłanką obiektywną. Natomiast przyjęcie stanowiska Sądu I Instancji oznaczałoby, że w istocie fakt udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym mógłby zostać niejako podważony na etapie badania legitymacji skargowej przez sąd administracyjny, również w oparciu o brak - w ocenie Sądu - przesłanki interesu społecznego, która to przesłanka z kolei nie została zawarta w art. 50 § 1 P.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła, że również ocena Sądu I Instancji odnośnie do braku interesu społecznego w dopuszczeniu Izby do postępowania przez SKO w [...] jest nieprawidłowa. Wskazano, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Kolegium zawarto stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. szkodzi środowisku naturalnemu, przez co naraża interes społeczeństwa na straty. Z kolei w postanowieniu SKO z dnia [...] grudnia 2013 roku, sygn. akt: [...], w którym dopuszczono skarżącą do udziału w postępowaniu, podkreślono, że interes społeczny przemawia za takim rozstrzygnięciem, a to z uwagi również na fakt, że aktywność skarżącej w postępowaniu może przyczynić się do szybszego dokładniejszego rozpoznania sprawy. Wśród dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania przed SKO w [...] była opinia prawna prof. dr hab. M. G. z dnia 10 listopada 2013 roku. Za zupełnie dowolne należy uznać stanowisko Sądu I Instancji, że przedłożona opinia nie stanowiła dowodu pozwalającego na dokładniejsze rozpoznanie sprawy, jako że opinia ta w sposób bardzo dokładny i przejrzysty wskazywała na oczywistą sprzeczność z przepisami prawa wydanej przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz Uczestnika decyzji. Przy czym niezrozumiałym jest zarzut sformułowany przez Sąd I Instancji, że SKO w [...] nie oparło swojego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie o realia danej sprawy. SKO w [...] w ww. postanowieniu wyraźnie bowiem wskazało, że dostarczone przez skarżącą materiały (w tym wspomniana wyżej opinia) oraz ewentualna działalność skarżącej w postępowaniu może przyczynić się do ujawnienia ewentualnych wad decyzji, będącej przedmiotem postępowania, co również w tym wymiarze jest w interesie społecznym, ponieważ ewentualnie pozwoli na wyeliminowanie obarczonej wadami decyzji z obrotu prawnego. SKO w [...] niewątpliwie dokonało więc analizy zasadności dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w oparciu o realia tej konkretnej sprawy i rozstrzygnięcie takie było zasadne.

Skarżąca podnosi, że kwestia zasadności dopuszczenia jej, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu w innym postępowaniu administracyjnym była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wydanym w tamtej sprawie wyroku z dnia 23 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1339/09 (Legalis) NSA ustalił, iż "Konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony, niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia interes społeczny w rozumienia art. 31 § 1 KPA." NSA w uzasadnieniu powyższego orzeczenia wyraził również pogląd, iż ochrona środowiska zawsze leży w interesie społecznym.

W realiach przedmiotowej sprawy pożądane winno być z punktu widzenia interesu społecznego, aby racjonalną kontrolę społeczną wykonywała organizacja społeczna zrzeszająca podmioty profesjonalne w danej dziedzinie, gdyż taka kontrola w takim wypadku jest bardziej skuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10 stwierdził, iż: "Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć." Skarżąca dysponuje zaś z pewnością taką wiedzą i rozeznaniem, o jakim mowa w powołanym orzeczeniu w dziedzinie gospodarki odpadami i recyklingu. Aktywność zaś skarżącej w postępowaniu administracyjnym daje pełne podstawy do tego, by stwierdzić, że czyniła ona daleko idące starania w celu pełnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym orzeczeniu dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Akceptacja przyjętego przez Sąd I Instancji stanowiska w tej kwestii oznaczałaby w istocie usankcjonowanie bardzo restrykcyjnego ograniczenia uprawnień organizacji społecznych do udziału w postępowaniach sądowych toczących się przed sądami administracyjnymi, a pośrednio z uwagi na częściową zbieżność przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. oraz 50 § 1 P.p.s.a - również w postępowaniach przed organami administracji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem drastycznie zawężającym możliwość sprawowania w granicach prawa kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi, które co prawda dotyczą interesu prawnego indywidualnych podmiotów, ale wydane w nich rozstrzygnięcia w sposób zasadniczy będą oddziaływały na znaczne szersze zbiorowości ludzkie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna O. I. G. R. w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczym problemem do rozstrzygnięcia jest kwestia legitymacji skargowej ww. I. G. w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto legitymacja do wniesienia skargi dla innych niż wskazane wyżej podmioty może wynikać bezpośrednio z przepisów ustaw (art. 50 § 2 P.p.s.a.).

Mając na uwadze treść art. 50 § 1 P.p.s.a. uznać należy, że skargę do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących innych osób może wnieść podmiot będący organizacją społeczną, przy czym jego statutowa działalność powinna wskazywać związek z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym, którego efektem było wydanie zaskarżonej do sądu decyzji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest ustalenie, że skarżąca I. G. jest organizacją społeczną. Potwierdził to Sąd I instancji, stwierdzając, że O. I. G. R. jest odrębną osobą prawną, stanowiącą organizację samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. (...) Izba gospodarcza jest organizacją społeczną, reprezentującą zrzeszonych w niej przedsiębiorców i podejmującą działania w ich interesie.

Wydaje się także, choć nie jest to bezdyskusyjne, że skarżąca wystąpiła w sprawie nie dotyczącej jej interesu prawnego ale interesu prawnego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., na którego to rzecz wydane zostało zezwolenie na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów, następnie uchylone na jego wniosek przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji zainicjowała podaniem skarżąca. Pierwotnie SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. by w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. decyzją z dnia z dnia [...] maja 2014 r. orzec o uchyleniu wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzyć postępowanie w sprawie. Skarżąca wniosła skargę od tej ostatniej decyzji. Podkreślić należy, że skarżąca została dopuszczona do postępowania odwoławczego na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznano zatem, że udział w tym postępowaniu izby gospodarczej uzasadniały cele statutowe tej organizacji i przemawiał za tym interes społeczny.

W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że wniesioną przez skarżącą skargę należało oddalić bowiem skarżąca nie posiada legitymacji skargowej z art. 50 § 1 P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu odnoszące się do wymogu wykazania, że udział w sprawie uzasadniony jest celami statutowymi tej izby. Ponadto według Sądu wadliwym było dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym bowiem przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. nie zostały wykazane.

Skarżąca kwestionuje powyższe stanowisko w skardze kasacyjnej. W jej ocenie pogłębiona analiza zapisów jej statutu dowodzi, że jej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym był uzasadniony, gdyż z treści statutu wynika, że działalność jej dotyczy przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji było uchylenie decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2014 r., w której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., która z kolei uchylała na wniosek strony decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] udzielającą Przedsiębiorstwu [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz o udzieleniu temu Przedsiębiorstwu pozwolenia na przetwarzanie odpadów oraz umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie organu co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w zakresie udzielenia zezwolenia na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów. Z tego wynika, że skarżąca powinna wykazać związek pomiędzy działaniami podejmowanymi na podstawie i zgodnie ze statutem a udzieleniem zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów.

W ocenie NSA, skutkiem wskazanych wyżej rozstrzygnięć procesowych będzie uznanie za zgodne z prawem (brak stwierdzenia nieważności) uchylenie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów i ich przetwarzanie. Zatem zainteresowane Przedsiębiorstwo będzie musiało, chcąc prowadzić działalność w zakresie wytwarzania odpadów i ich przetwarzania, ponownie wystąpić o wydanie stosownego zezwolenia i spełnić wymogi konieczne do jego wydania.

Sąd I instancji analizując treść zapisów statutu skarżącej doszedł do przekonania, że żaden z zawartych tam zakresów jej działalności nie wiąże się z wydaniem zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że zapis § 1 pkt 3 statutu odnoszący się do celów działania skarżącej jest zbyt ogólny i nie pozwala na stwierdzenie, że działalność statutowa OIRG obejmuje wydawanie pozwoleń na wytwarzanie odpadów. W istocie z zapisu tego paragrafu o brzmieniu: "Izba ta kształtuje i upowszechnia zasady etyki w działalności gospodarczej, a przede wszystkim opracowuje i doskonali normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu, w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka oraz zasadę zrównoważonego rozwoju." trudno jest wywieść wniosek o podejmowaniu działań w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym w sprawach związanych z wydawaniem pozwoleń na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Oczywiście nie jest wymagane by zapisy statutu były tak kazuistyczne by wskazywały konkretnie rodzaj decyzji jaka zapadła w sprawie związanej z postępowaniem z odpadami jednak związek pomiędzy zapisami statutu, określającymi cele działania organizacji społecznej musi być realny, rzeczywisty. Oznacza to, że treść statutu lub innego aktu będącego podstawą działania organizacji społecznej musi dotyczyć takich spraw lub takiego zagadnienia, które stanowi przedmiot zaskarżonej skargą decyzji.

Zdaniem NSA, w analizowanym przypadku, przykładowo, mogłoby to być wskazanie, że izba gospodarcza reprezentuje interes społeczny uczestnicząc w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej oraz sądy dotyczących spraw z zakresu gospodarki odpadami.

Także analiza treści § 2 statutu Izby mówiącego o podstawowych zadaniach Izby nie wskazuje na istnienie związku pomiędzy statutowymi zadaniami realizowanymi przez Izbę a przedmiotem postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze kasacyjnej, za wskazujące na taki związek nie można uznać § 2 pkt 5 statutu. W myśl tego przepisu do podstawowych zadań Izby należy udział w pracach organów administracji publicznej i instytucji doradczo-opiniodawczych, w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu. Stwierdzenie "udział w pracach" w sprawach dotyczących pewnego rodzaju działalności ze wskazaniem na gospodarkę odpadami i recyklingu jest tak pojemnym określeniem, że nie sposób wskazać jak zapis ten odnieść należy do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu gospodarki odpadami, nie mówiąc o udziale w sprawie wydania zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Podkreślić należy, że wniesienie skargi przez organizację społeczną jest rozwiązaniem szczególnym wobec konieczności wykazania przez stronę przy wnoszeniu skargi swego interesu prawnego opartego na przepisach prawa (materialnego, wyjątkowo procesowego). Nie można zatem rozszerzająco interpretować wymogów dopuszczalności wniesienia skargi z art. 50 § 1 P.p.s.a. odnoszących się do organizacji społecznej. To powoduje, że wykazanie w statucie organizacji społecznej uprawnienia do wniesienia skargi w interesie innej osoby w określonej sprawie powinno być rozumiane restrykcyjnie.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że także cel opisany w § 2 pkt 11 statutu, tj. opiniowanie projektów i założeń rozwiązań prawnych i organizacyjnych dotyczących systemu gospodarki odpadami i recyklingu nie może być traktowany jako dotyczący działalności w zakresie wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Uprawnienie do opiniowania lub współdziałanie w innej przewidzianej formie z organami wydającymi indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu gospodarki odpadami ma swą podstawę w przepisach regulujących procedurę wydawania takich decyzji/pozwoleń. Fakt, że organizacja społeczna pozostająca poza systemem administracji publicznej samodzielnie przypisuje sobie kompetencję do udziału w postępowaniu administracyjnym nie świadczy o tym, że posiada prawne umocowanie dla takich działań. Wskazane w powyższym przepisie statutu uprawnienie nie daje Izbie możliwości uczestniczenia w wydawaniu decyzji przez organy bowiem prawo nie daje jej takich kompetencji. Tym bardziej nie może ona upatrywać w tym przepisie statutu podstaw do twierdzeń, że złożenie skargi w sprawie zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów miało statutowe uzasadnienie.

Skarżąca Izba wskazując w skardze kasacyjnej w § 1 pkt 3 statutu na cel działalności w postaci "opracowywania i udoskonalania norm rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu, w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka oraz zasadę zrównoważonego rozwoju" uważa, że zapis powyższy uprawnia ją do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie bowiem mowa tu o ochronie środowiska naturalnego człowieka i zrównoważonym rozwoju. Mając na uwadze wspomnianą tam ochronę środowiska odwołuje się do ochrony środowiska poprzez właściwe gospodarowanie odpadami, którą łączy z kolei z wydanym zezwoleniem na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Owszem ochronie środowiska służy właściwe postępowanie z odpadami i ich przetwarzanie jednak wyżej sformułowany cel jest tak pojemny znaczeniowo, że nie sposób wykazać realnego związku pomiędzy wskazaną tu ochroną środowiska poprzez gospodarowanie odpadami a udziałem w postępowaniach przed organami władzy publicznej dotyczącymi odpadów, jak w niniejszej sprawie.

Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przeanalizował także § 3 statutu i stwierdził, że również i ten przepis nie zawiera takiego zakresu działalności statutowej tej Izby, który związany byłby z decyzją o udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. NSA podziela to stanowisko. Treść zawartych tam uregulowań dotyczy wskazania sposobów realizacji zadań statutowych. Z ich lektury nie sposób wywnioskować o możliwości Izby do występowania w sprawach z zakresu postępowania z odpadami.

Uprawnienia do złożenia skargi przez skarżącą na zasadzie art. 50 § 1 P.p.s.a., nie można upatrywać także w tym, że zgodnie z § 2 pkt 1 statutu reprezentuje ona interesy zrzeszonych w Izbie członków i samorządu gospodarczego wobec administracji publicznej. Występowanie w interesie przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami nie jest występowaniem w interesie społecznym. Przez takie działanie realizuje się interesy własne określonej grupy osób. Skarżąca w skardze kasacyjnej wadliwie interpretuje stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wskazując na powyższe nie interpretował przesłanki z art. 50 P.p.s.a. tj. wykazania statutowego umocowania do wniesienia skargi. Odnosząc się do reprezentacji członków izby Sąd wskazywał na wadliwość wydanego postanowienia o dopuszczeniu Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania przed SKO w [...] bowiem nie została prawidłowo oceniona przesłanka istnienia interesu społecznego przemawiającego za udziałem Izby w prowadzonym postępowaniu. Powyższe stanowisko w żaden sposób nie odnosiło się do przesłanki z art. 50 § 1 P.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. Skarżący twierdzi, że dokonywanie przez Sąd I Instancji oceny zasadności dopuszczenia Skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym nie znajdowało w niniejszej sprawie podstaw. Wskazano, że przytoczony wyrok NSA z 18 lutego 2014 r. II OSK 2099/14, mówił o konieczności dokonania przez Sąd oceny istnienia przesłanek dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w sytuacji badania dopuszczalności wniesienia skargi w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. gdy organizacja społeczna była podmiotem wnoszącym odwołanie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Stwierdzić należy, że Sąd rozpatrując wniesioną do niego skargę w pierwszej kolejności bada czy wniósł ją podmiot uprawniony. W przypadku organizacji społecznej muszą zostać spełnione przesłanki z art. 50 § 1 P.p.s.a. Jedną z przesłanek jest stwierdzenie, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na konieczność łącznego spełnienia przesłanek z art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające ustalenie, że podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest wydawane w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a., który stanowi, że Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonuje kontroli legalności decyzji stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że badając dopuszczalność wniesienia skargi przez organizację społeczną, Sąd powinien ustalić, czy dopuszczenie do udziału tej organizacji odbyło się zgodnie z prawem tj. w zakresie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Ocena ta wchodzi w zakres badania legalności zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem było wadliwe skutkuje tym, że organizacja społeczna nie może skorzystać z uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a. Wykluczenie możliwości badania przez Sąd rozpoznający skargę prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak domaga się tego skarżąca, byłoby równoznaczne z brakiem właściwej oceny jej legitymacji skargowej. By ocenić legitymację skargową organizacji społecznej niezbędne jest sprawdzenie prawidłowości zastosowania art. 31 § 1 K.p.a. przez organy. Wynik tej oceny musi być pozytywny, gdyż w przeciwnym razie skargę do sądu mogłaby wnieść organizacja społeczna, która została wadliwie dopuszczona do udziału w sprawie a zatem skargę mógłby wnieść podmiot do tego nieuprawniony. Takie ustalenia determinują jednocześnie dopuszczalność rozpoznania skargi. Skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) a jeśli ustalenia te Sąd poczyni rozpoznając skargę będzie ona podlegała oddaleniu. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. wskazując na powinność oceny przez Sąd prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

Niezasadne jest zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wykroczył poza zakres kontroli z art. 134 § 1 P.p.s.a. dokonując oceny prawidłowości dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku właściwie uczynił badając prawidłowość dopuszczenia do udziału organizacji społecznej na etapie postępowania administracyjnego bowiem ocena ta determinowała ustalenia w zakresie przesłanki uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał poprawnej oceny, że skarżąca nie spełniała przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym przed SKO w [...]. Podane przez Sąd I instancji argumenty jednoznacznie wskazują, że przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. zostały niepoprawnie ocenione przez organ. Słusznie Sąd I instancji uznał, że dopuszczenie do udziału nie miało podstaw w realiach sprawy. Jak słusznie bowiem wskazano w zaskarżonym wyroku organ administracji źle ocenił istnienie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Okoliczność, że skarżąca uważa za wadliwą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. gdyż szkodzi ona środowisku naturalnemu oraz, że posiada merytoryczną opinię potwierdzającą ową szkodliwość nie wskazuje na zasadność dopuszczenia jej do udziału w sprawie z uwagi na jej zadania statutowe. Paragraf 2 pkt 5 statutu tj. branie udziału w pracach organów administracji publicznej i instytucji doradczo-opiniodawczych, w sprawach działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i recyklingu nie uzasadniało dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wadliwe jest twierdzenie, że interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem Izby do udziału w tej sprawie. Właściwie uznał Sąd I instancji, że przedłożona przez Izbę opinia prawna nie stanowiła dowodu pozwalającego na dokładniejsze rozpoznanie sprawy. Reprezentowanie przez Izbę grupy przedsiębiorców zajmujących się działaniem w zakresie gospodarowaniem odpadami wskazuje przede wszystkim na ochronę indywidualnych interesów jej członków, a nie ochronę interesu społecznego. Za zasadne uznać należy stanowisko, że udział w postępowaniu większej ilości stron w żaden sposób nie daje gwarancji skuteczniejszego rozpoznania sprawy.

Okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1339/09 ocenił zasadność dopuszczenia skarżącej do udziału w innym postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. nie powoduje automatycznie, że również w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien uznać za prawidłowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o dopuszczeniu do udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Sądu I instancji, zdaniem NSA, jest prawidłowe zatem ustalenia czynione w innych nawet podobnych sprawach nie są dla NSA wiążące przy rozpatrywaniu tej konkretnej sprawy.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.