Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2355/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą wznowione postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...], orzekającą o oddaniu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości [...] na rzecz W. B. w [...] części, A. P. w [...] części i M. P. w [...] części.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że nieruchomość [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie stał się własnością Skarbu Państwa.

W dniu [...] czerwca 1958 r. była właścicielka przedmiotowej nieruchomości S. S. i W. B. zawarli umowę, w której potwierdzili zgodnie fakt sprzedaży na rzecz W. B. praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...] na podstawie umowy ustnej zawartej w 1948 r. W § 2 tej umowy zawarto stwierdzenie, zgodnie z którym "Strony zgodnie oświadczają, że w 1948 r. Sprzedawca (czyli S. S.) przelał na nabywcę (czyli W. B.) tytułem sprzedaży [...] części niepodzielnych całej nieruchomości wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami oraz prawami przysługującymi i w przyszłości przysługiwać mogących Sprzedawcy. Całkowita i ostateczna cena sprzedażna, a mianowicie kwota złotych [...], została przy zawarciu tej umowy, dokonanej w formie ustnej, zapłacona przez Nabywcę jednorazowo i Sprzedawca potwierdza odbiór tej kwoty." Dodatkowo na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1949 r. S. S. wszystkie swoje pozostałe prawa do należących do niej [...] części przedmiotowej nieruchomości przyrzekła przelać na rzecz małżeństwa W. i A. P.

Wnioskiem z dnia [...] września 1987 r. W. B. oraz A. P. zwrócili się o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w celu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zastępca Kierownika [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] odmówił M. S., spadkobiercy S. S., przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieformalną umową kupna-sprzedaży z dnia [...] czerwca 1958 r. S. S. sprzedała W. B. oraz W. i A. P. nieruchomość przy ul. [...]. M. S. uznał tę czynność prawną i wyraził zgodę na odmowę przyznania mu praw do gruntu tej nieruchomości. W tej sytuacji Zastępca Kierownika [...] decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...], na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz W. B. w [...] części, A. P. [...] w części i jej syna M. P. w [...] części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 1988 r. W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] lutego 1989 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] została zawarta umowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. B. w [...] części, A. P. [...] części i M. P. [...] części. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] ha uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] i stanowi działkę ewidencyjną nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po W. B. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] października 1988 r. nabyła w całości córka A. B. w całości.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. A. B. (syn W. B.) wystąpił do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 1988 r. nr [...], powołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu wniosku A. B. wskazał, że nową okolicznością faktyczną w sprawie jest fakt, że w dniu wybudowania domu mieszkalnego na przedmiotowym gruncie jego zmarły ojciec W. B. pozostawał w związku małżeńskim z jego matką K. B. Rodzice zawarli związek małżeński w dniu [...] stycznia 1950 r., co potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa. Budowa domu miała być zakończona [...] grudnia 1950 r., jednak faktycznie wykończenie domu trwało do 1954 r. K. B. zmarła w dniu [...] stycznia 1988 r., tj. w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...] już nie żyła. Po K. B. dziedziczą w równych częściach: mąż – W. B., syn – A. B. i córka – A. B. Przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...] wyłącznie na rzecz ojca W. B. pominięty został interes prawny jego matki K. B., a w konsekwencji pominięto także interes prawny wnioskodawcy, ponieważ w wyniku postępowania spadkowego po matce dziedziczy on [...] spadku. Urząd [...], wydając decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, winien zbadać sytuację rodzinną jego ojca W. B. i uwzględnić prawa spadkobierców matki, tak jak to uczynił wobec drugich współużytkowników wieczystych nieruchomości (Państwo P.). W piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. A. B.wskazał, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dowiedział się tuż przed złożeniem wniosku o wznowienie. W dniu [...] listopada 2005 r., przed rozprawą sądową o zachowek po ojcu W. B. dowiedział się o stanowisku strony przeciwnej, zgodnie z którą nieruchomość przy ul. [...] była wyłączną własnością jego ojca W. B. i jako taka, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...] stała się wyłączną własnością jego siostry, tj. A. B. Wobec powyższego, chcąc ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, poszukiwał dokumentów mających w tej sprawie znaczenie, a w szczególności decyzji Zastępcy Kierownika [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Kopię tej decyzji otrzymał w dniu [...] listopada 2005 r. od znajomej ojca - M. S. W ocenie wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 § 1 kpa został przez niego zachowany.

Po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1988 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia wnioskowanego postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że A. B. nie wykazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożył w terminie wskazanym w art. 148 § 1 kpa. Wnioskodawca powinien być świadomy stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] najpóźniej od momentu zapoznania się z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...]. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania A. B. złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2005 r., kiedy to z jego pozwu toczyło się postępowanie sądowe przeciwko A. B. o zachowek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A. B. nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne zakończone powołaną wyżej decyzją ostateczną dotyczy sfery praw i obowiązków W. B., A. P. oraz M. P. i ich następców prawnych. W. B. nabył prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] w 1948 r., co wynika z umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1958 r. A zatem do nabycia doszło jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego z K. W., co miało miejsce w 1950 r. A zatem organ prawidłowo orzekł o oddaniu nieruchomości przy ul. [...] we współużytkowanie wieczyste w [...] częściach wyłącznie na rzecz W. B. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...]jedyną spadkobierczynią W. B. jest jego córka A.B. Z tych względów należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] A. B., który nie jest następcą prawnym W. B., nie ma legitymacji procesowej, a więc także przymiotu strony. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. B. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 kpa, nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości przyczyny wznowienia postępowania wskazywanej przez wnioskodawcę. We wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. wnioskodawca co prawda wskazał jako przyczynę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jednakże z treści tego wniosku, jak również z treści pisma z dnia 1 lipca 2008 r. wynika, że podstawę żądania wznowienia postępowania może stanowić także art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wnioskodawca podnosił bowiem, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją stronami postępowania winni być w jego ocenie spadkobiercy K. B, nieżyjącej w dacie jej wydawania. Sąd podkreślił, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, a więc w drugim etapie postępowania. W takiej sytuacji organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowych. Sąd zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia i ustalenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podstawy wznowienia postępowania wskazywanej przez A. B., tj. czy stanowi ją art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czy również art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy dokonywaniu oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ I instancji winien wziąć pod uwagę, że ewentualny swój interes prawny wywodzi on z faktu bycia spadkobiercą K. B. W związku z tym organ winien dokonać oceny stosunków majątkowych małżonków W. i K. B. na podstawie obowiązującego w dacie zawarcia przez nich związku małżeńskiego dekretu z dnia 29 maja 1946 r. prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196), a nie, jak to nieprawidłowo uczynił organ I instancji, na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto organ I instancji, w przypadku ustalenia, że A. B. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do zachowania terminu określonego w art. 148 kpa.

W piśmie z dnia 15 września 2013 r. A.B. na wezwanie organu sprecyzował, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wyjaśnił, że okoliczności dowodzące zachowanie przez niego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zostały wskazane w jego piśmie z dnia 1 lipca 2008 r., do którego załączył potwierdzające je dowody. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.

Zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2015 r. Prezydent [...], na podstawie art. 10 § 1 kpa, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i zgłoszonych żądań.

Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa w całości postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że upływ terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W niniejszej sprawie 5-letni termin z art. 146 § 1 kpa upłynął w dniu [...] października 1993 r. z uwagi na fakt, że zgodnie ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru ostateczna decyzja z dnia [...] września 1988 r. nr [...] została doręczona stronom w dniu [...] października 1988 r. W okolicznościach zaistnienia przesłanki negatywnej wynikającej z art. 146 § 1 kpa organ nie ma prawa nie tylko do uchylenia decyzji, ale i odmowy uchylenia decyzji zgodnie z art. 151 § 1 kpa. Organ I instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 kpa, bowiem w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] września 1988 r. nr [...]została wydana z naruszeniem prawa. K. B., od której A. B.wywodzi swoje prawa, nie była stroną decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...], a zatem w skład masy spadkowej po niej nie weszło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], a w konsekwencji prawa tego nie posiada również A. B. jako jej spadkobierca. W wyniku analizy przepisów dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.) organ ustalił, że majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowi jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodzi w skład majątku dorobkowego małżonków - art. 16 pkt 1 dekretu. Przepis art. 16 pkt 1 dekretu jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 33 pkt 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Oznacza to w konsekwencji, że A. B., który nie jest następcą prawnym W. B., nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Zdaniem organu bezprzedmiotowe jest również badanie, czy A. B. dochował terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, z uwagi na fakt, że termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wnioskodawca niebędący stroną postępowania nie posiada legitymacji do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. B. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił, że organ I instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 co do uznania praw majątkowych jego matki K. B. do nieruchomości przy ul. [...], które wynikają z faktu trwania budowy domu w trakcie małżeństwa rodziców. Podniósł, że organ I instancji ponownie - wbrew wyrokowi Sądu - uzasadnił nieuznanie praw matki przepisami z 1964 r., a nie dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Przy rozpatrywaniu przedawnienia Prezydent [...] nie uwzględnił wskazań zawartych w przedmiotowym wyroku dotyczących przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia chwili, w której A. B. powziął wiadomość o wydaniu wyłącznie na rzecz jego ojca W. B. decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Podkreślił, że w tej samej decyzji uznane zostały prawa dzieci zmarłego współwłaściciela. Ponowił żądanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1988 r. nr [...] i uznania w niej praw jego matki K. B., a co za tym idzie, także jego praw jako spadkobiercy po matce.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 145 § 1, art. 146 i 149 § 2 kpa wyjaśnił, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy zaistniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Przepis art. 146 § 1 kpa przewiduje dwa rodzaje terminów przedawnienia: 10-letni dla przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz 5-letni dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a kpa. Są to terminy prekluzyjne, a ich wprowadzenie ma na celu stabilizację stanu prawnego. Upływ wskazanych terminów powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 kpa pociąga za sobą bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Oznacza to, że po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, Lex nr 555045; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, Lex nr 595425, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05, Lex nr 198863). Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] września 1988 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] została doręczona stronom tj. W. B., A. P. i M. P. w dniu [...] października 1988 r. Oznacza to, że wniosek A. B. z dnia [...] listopada 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną został złożony po upływie 12 lat od daty jej doręczenia (art. 146 § 1 kpa).

Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji, będąc związany zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10, wezwał stronę do wskazania podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. W piśmie z dnia 15 września 2013 r. wnioskodawca, na wezwanie organu sprecyzował, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W związku z powyższym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji zbadał, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Mając na uwadze okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. Sąd stwierdził, że organ właściwy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, by następnie móc przystąpić do badania, czy z wnioskiem wystąpił podmiot będący w rzeczywistości stroną, czy zaistniały przesłanki wznowienia oraz czy termin z art. 148 kpa został zachowany, organ wydał w dniu [...] lipca 2014 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zgodnie z którym A. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. w rozumieniu art. 28 kpa. Kolegium przywołało treść art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) i wyjaśniło, że w jego ocenie postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją dotyczy sfery praw i obowiązków wyłącznie W. B., A. P. i M. P. i ich następców prawnych, nie zaś A. B. W. B. nabył prawa i roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. [...] w 1948 r. na podstawie ustnej umowy, co wynika z treści umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1958 r. między nim a S. S., potwierdzającej umowę ustną. Natomiast związek małżeński z K. W. W. B. zawarł w dniu [...] stycznia 1950 r. Tak więc należy uznać, że do nabycia praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...] doszło przed zawarciem związku małżeńskiego przez rodziców wnioskodawcy - do majątku osobistego W. B. K. B. zmarła w dniu [...] stycznia 1988 r. Ze względu na to organ prawidłowo orzekł o oddaniu we współużytkowanie wieczyste udziału zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] jedynie na rzecz W. B. Ponadto A. B. nie jest spadkobiercą po ojcu. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po W. B. zm. w dniu [...] maja 1990 r. w [...] na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] października 1988 r. nabyła córka A. B. w całości. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] nie jest dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez pominięcie w nim praw A. B. jako spadkobiercy po zmarłej matce K. B.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutowi podniesionemu w odwołaniu, do oceny stosunków majątkowych małżonków W. i K. B. organ I instancji prawidłowo i zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 zastosował przepis art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.), zgodnie z którym majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowi jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodzi w skład majątku dorobkowego małżonków.

Organ II instancji podkreślił, że mając na uwadze okoliczność, że upływ okresu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, a organ traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, organ I instancji zasadnie orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa w całości postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Upływ terminu przedawnienia ma charakter bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Natomiast przepis art. 151 § 2 kpa zobowiązujący organ administracji publicznej do zakończenia postępowania toczącego się w wyniku wznowienia decyzją stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, może mieć zastosowanie tylko w tym przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją doszło do naruszenia art. 145 § 1 kpa, jednak nie można jej uchylić z powodu okoliczności wskazanej w art. 146 kpa.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, zgodnie z którym organ I instancji nie ustalił chwili, w której A. B. powziął wiadomość o wydaniu wyłącznie na rzecz jego ojca W. B. decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...], Kolegium wskazało, iż nie może on zostać wzięty pod uwagę. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organów administracji, zgodnie z którym termin ustawowy w niniejszej sprawie nie został zachowany z przyczyny wskazanej przez organ. Jednak w uzasadnieniu tym Sąd wskazał również, że organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do zachowania przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 kpa w przypadku ustalenia, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania zostało ustalone, że A. B. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie wskazał, że badanie, czy A.B., składając podanie o wznowienie postępowania, dochował terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) oraz od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.B. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów:

1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczej, dowolnej ocenie materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że zawarcie w 1948 r. ustnej umowy sprzedaży pomiędzy W. B. a S. S. skutkowało nabyciem praw i roszczeń do [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do majątku osobistego W. B. w rozumieniu art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe, a ponadto że z zawarcia tej umowy wynika poniesienie przez W. B. nakładów na odbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości wyłącznie z jego majątku osobistego, w sytuacji gdy odbudowa budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości w przeważającej mierze miała miejsce po zawarciu związku małżeńskiego przez W. B. z K. B. i następowała ze środków pochodzących z majątku wspólnego,

2. prawa materialnego, tj.

- art. 20 oraz 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie praw i roszczeń do [...] nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] nastąpiło w 1948 r. w związku z zawarciem ustnej umowy, podczas gdy nabycie praw do tej nieruchomości, tj. użytkowania wieczystego nastąpiło w wykonaniu decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] września 1988 r., co oznacza, że to moment oddania gruntu w użytkowanie wieczyste był miarodajny do określenia z czyich nakładów nastąpiła odbudowa domu mieszkalnego i na rzecz kogo nieruchomość powinna być oddana w użytkowanie wieczyste,

- art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa oraz w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin wskazany w art. 146 § 1 kpa każdorazowo liczony jest od daty doręczenia decyzji na piśmie lub ustnego jej ogłoszenia stronom biorącym udział w postępowaniu, podczas gdy taka wykładnia tego przepisu prowadzi do pozbawienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu i do której nie została skierowana wydana w sprawie decyzja, prawa do żądania wznowienia postępowania, co czyni przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa pozorną, gdyż może prowadzić - wobec przedawnienia - do całkowitego wyłączenia prawa do żądania wznowienia z przyczyn niezależnych i niezawinionych przez stronę, a przez to skutkować naruszeniem jej praw gwarantowanych Konstytucją.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest sporny.

Sporna w sprawie jest natomiast kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, który dawałby skarżącemu prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika [...] z dnia [...] września 1988 r. nr [...] orzekającą o oddaniu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...] na rzecz W. B. w [...] części, A. P. w [...] części i M. P. w [...] części. Skarżący swój przymiot strony upatruje w fakcie bycia jednym ze spadkobierców po swojej matce K. B. Z tym stanowiskiem jednak zgodzić się nie można. Przede wszystkim, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, ojciec skarżącego (którego skarżący nie jest spadkobiercą) zawarł w 1948 r. ustną umowę sprzedaży na swoją rzecz praw i roszczeń do części nieruchomości położonej przy ul. [...]. Umowa ta została potwierdzona na piśmie dnia [...] czerwca 1958 r. Następnie ojciec skarżącego nabył prawo użytkowania wieczystego (w odpowiedniej części) na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...], której prawidłowość skarżący obecnie kwestionuje. Matka skarżącego zawarła związek małżeński z W. B. w dniu [...] stycznia 1950 r., a więc już po zawarciu ustnej umowy z 1948 r., a zmarła w dniu [...] stycznia 1988 r. Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości z dnia [...] września 1987 r. złożyli A. P., M. P. oraz W. B. Matka skarżącego nie była jednym z wnioskodawców. Zmarła przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Oznacza to, że K. B. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ani nie mogła rościć sobie żadnych praw do tej nieruchomości z tytułu ustnej umowy z 1948 r., niezależnie od tego, jakie w rzeczywistości skutki prawne umowa ta wywarła lub wywrzeć mogła.

Sąd uznaje za prawidłowe zawarte w zaskarżonych decyzjach, poczynione w wyniku wykonania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjne sformułowanych w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 ustalenia, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.) majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowił jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodził w skład majątku dorobkowego małżonków (art. 16 pkt 1 dekretu).

Skarżący podnosi, że w czasie trwania małżeństwa rodziców z majątku dorobkowego małżonków ponoszone były nakłady na odbudowę znajdującego się na spornej nieruchomości budynku. Tego typu kwestia (nakłady) może być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym sądem powszechnym. Nie wpływa ona jednak na ocenę uprawnień do nieruchomości i przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem matka skarżącego nie złożyła wniosku o ustanowienie również na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości i nie posiadała żadnego innego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, to nie było i nie ma podstaw do uznania jej lub jej spadkobierców za pominiętą stronę postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją.

Należy podkreślić, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 (a nie art. 89) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), który w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji stanowił, że osobom fizycznym mogą być oddane w użytkowanie wieczyste działki zabudowane domami i budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2 tego przepisu. Przepis ten nie uzależniał ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu od posiadania przez wnioskodawców jakichkolwiek uprawnień do gruntu lub budynku znajdującego się na tym gruncie, w tym od wcześniejszego poniesienia jakichkolwiek nakładów. Jedynym wymogiem było złożenie wniosku przez osobę fizyczną. Przepis ten dawał zatem organom prawo obrotu wskazanymi w nim nieruchomościami stanowiącymi własność Państwa.

W toku postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości kwestie uprawnień dekretowych były przez organ rozważane w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona roszczeniami dekretowymi, które mogłyby stać na przeszkodzie skutecznemu ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców. Jak wynika z akt sprawy, po jednoznacznym ustaleniu braku tego typu przeszkód, organ pozytywnie rozpatrzył złożony wniosek.

Podsumowując stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że K. B. nie posiadała żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, by swoje prawa wywodzić z faktu bycia jednym ze spadkobierców K. B. Konsekwencją tego jest brak możliwości skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z przepisów tych wynika, że organ rozpatrujący podanie o wznowienie jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot składający to podanie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 oraz w art. 145a i 145b legitymacja do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika z faktu wskazania danego podmiotu wśród adresatów decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. W przypadku przywołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania musi dokonać oceny, czy podmiot żądający wznowienia postępowania posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro ani K. B., ani skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, ani nie składali wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, to nie mogli być stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji skarżącemu nie przysługuje obecnie przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wobec stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zasadnie organy umorzyły w oparciu o powołany przepis postępowanie wznowieniowe, wszczęte zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10.

Zasadnie również organy zwróciły uwagę na przepis art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak wynika z akt sprawy kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] września 1988 r. nr [...] została, zgodnie ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, doręczona stronom tego postępowania w dniu [...] października 1988 r., czyli ponad 27 lat temu. Niezależnie zatem od ustaleń wszczętego postępowania wznowieniowego organ nie ma już prawnej możliwości uchylenia kwestionowanej decyzji. Prawidłowo także organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uznały, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 151 § 2 kpa.

Ze względu na podniesione w skardze zarzuty dotyczące konstytucyjności wykładni art. 146 § 1 kpa dodatkowo wyjaśnić należy, że przedstawiona w skardze interpretacja tego przepisu prowadziłaby do nieuzasadnionego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) poprzez pominięcie ustanowionego w tym przepisie terminu przedawnienia. Po upływie ustawowego terminu przedawnienia strona, którą skarżący w rozpatrywanej stronie nie był, mogłaby uzyskać jedynie, po spełnieniu ustawowych przesłanek, rozstrzygniecie o stwierdzeniu wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniu okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego sposobu postępowania wynikających z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach ponownie wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadził do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.