Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 165/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 124 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "P" S.A. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Miechowski decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. nr GG.6852.7.2021.KC działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1 K.p.a. orzekł w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie Miechów, jednostka ewidencyjna Miechów, powiat miechowski, województwo małopolskie składającej się z działek nr [...] i [...], objętych odpowiednio księgami wieczystymi nr [...] [...], [...] i [...],stanowiących własność J. W.. Celem ograniczenia prawa własności jest umożliwienie wnioskodawcy wykonania prac budowlano-montażowych, związanych z budową elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV i złącza kablowego na w/w działkach, w szczególności polegających na działce nr [...] - budowa sieci elektroenergetycznej kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV długości trasy 34 m - powierzchnia do czasowego zajęcia wynosi 282 m2, na działce nr [...] - budowa sieci elektroenergetycznej kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV długości trasy 70 m, budowa złącza kablowego o wymiarach 0,7 x 0,25 x 1,2 m - powierzchnia do czasowego zajęcia wynosi 925 m2 , na działce nr [...] - nie będą prowadzone prace budowlano-montażowe i ograniczenie prawa własności dotyczy tylko umożliwienia dojazdu do działki nr [...] - powierzchnia do czasowego zajęcia wynosi 451 m2. Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączniku mapowym, stanowiącym integralną część decyzji. W pasie technologicznym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji zlokalizowanych tam obiektów i urządzeń elektroenergetycznych, w pkt 2 ze względu na sposób zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] w obrębie Miechów zobowiązał wnioskodawcę do uzgodnienia harmonogramu i terminu rozpoczęcia prac budowlano - montażowych z właścicielem nieruchomości, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż 14 dni od daty otrzymania przez właściciela wniosku o jego uzgodnienie. W przypadku braku porozumienia pomiędzy stronami w określonym powyżej okresie, po upływie 14 dni od daty otrzymania przez właściciela wniosku o uzgodnienie terminu rozpoczęcia prac związanych z realizacją inwestycji wnioskodawca ma prawo wejścia na teren działek nr [...], [...] i [...] w Miechowie w celu wykonania tych prac; w pkt 3 zobowiązał wnioskodawcę do umieszczenia projektowanego kabla doziemnego w rurze osłonowej o odpowiednim przekroju na całej jego długości. W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień 9.04.2021 roku wyznaczone zostały oględziny na nieruchomości, które miały na celu ustalenie stanu faktycznego, zebranie oświadczeń i uzgodnienie interesów stron. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez właściciela nieruchomości do załatwienia sprawy uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości na potrzeby planowanej przez [...] S.A. inwestycji nie doszło z winy inwestora. Postawiony został zarzut, że rokowania były prowadzone w sposób pozorowany, nie przedstawiono dokumentów ani wyliczeń, z których wynikałaby proponowana kwota wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu czy powierzchnie części działek do zajęcia, nie przedstawiono harmonogramu prowadzenia prac. Ponadto zawnioskowano o dokonanie uzgodnień z Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną oraz Powiatowym Inspektoratem Weterynarii w Miechowie, czy planowana przez PGE inwestycja nie koliduje z działalnością przedsiębiorstwa spożywczego, mającego siedzibę na działkach nr [...], [...] i [...], oraz o ustalenie szczegółowego harmonogramu i terminu rozpoczęcia planowanych prac z wyprzedzeniem jednego miesiąca. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że podtrzymuje w całości złożony wniosek, a także wniósł o umieszczenie w decyzji wpisu, iż w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości w kwestii terminu rozpoczęcia prac w ciągu 7 dni od daty powiadomienia wykonawca będzie miał bezwzględne prawo wejścia na grunt celem ich wykonania. Po analizie zgromadzonego materiału organ w dniu 26.05.2021 r. wydał postanowienie, w którym odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę postępowania dowodowego, polegającego na uzyskaniu opinii Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej oraz Inspekcji Weterynaryjnej w Miechowie w sprawie ustalenia czy czasowe ograniczenie prawa własności działek nr [...], [...] i [...] w Miechowie zgodnie z wnioskiem [...] S.A. nie jest sprzeczne z zasadami, przepisami prawa w zakresie mającej powstać na przedmiotowej nieruchomości inwestycji budowy zakładu przetwórstwa mięsnego ponieważ nie znaleziono podstaw do przeprowadzenia dowodu. Organ wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie powyższe wydaje się z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 ustawy) i powinno być poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na dokonanie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji. Rokowania te przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 ustawy). Analiza zebranych w trakcie postępowania materiałów pozwala jednoznacznie stwierdzić, że planowana na działkach nr [...], [...] i [...] w Miechowie inwestycja budowy elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV i złącza kablowego jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest także zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechowa. Art. 124 ust. 3 ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora daną nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nie osiągnięcie porozumienia pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a inwestorem upoważnia organ administracji publicznej do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że ustawa nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań. Powszechnie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac budowlanych. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i w sposób dowolny decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym kiedy je zakończyć. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją przedstawiciel wnioskodawcy występował do właściciela o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych, związanych z planowaną inwestycją. Z załączonych dokumentów wynika, że rokowania podjęte przez inwestora zakończyły się wynikiem negatywnym ze względu na brak porozumienia stron. Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty zgłoszone na oględzinach przez pełnomocnika właściciela nieruchomości o pozorowanych rokowaniach inwestora. W tych okolicznościach należy uznać, że inwestor nie uzyskał zgody na udostępnienie nieruchomości. Mając na uwadze fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy w sposób istotny może ograniczać możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem zebrany materiał dowodowy został poddany analizie pod kątem oceny uciążliwości, jakie spowoduje realizacja inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości. Niezwykle istotnym faktem w sprawie jest lokalizacja na działce nr [...] stacji trafo, co wyklucza możliwość całkowitego pominięcia omawianej nieruchomości przy projektowaniu elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej. Zgodnie z załącznikiem mapowym projektowana linia elektroenergetyczna zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic zewnętrznych nieruchomości, w związku z czym nie ograniczy w przyszłości możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...]. Utrudnienia mogą wystąpić tylko w czasie prac budowlanych w związku z koniecznością dojazdu sprzętu specjalistycznego na plac budowy. Dlatego w orzeczeniu zobowiązano inwestora do wcześniejszego uzgodnienia z właścicielem nieruchomości zarówno harmonogramu jak i terminu realizacji prac budowlanych. Ze względów formalno-prawnych (uzyskanie pozwolenia na budowę, wyłonienie wykonawcy) niemożliwe jest w chwili obecnej sprecyzowanie daty rozpoczęcia tych prac, o co wnosił właściciel nieruchomości i jego pełnomocnik. W celu uniknięcia w przyszłości utrudnień w możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości zobowiązano również inwestora do zastosowania rury osłonowej na całej długości projektowanego kabla. Zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wiąże się z obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy, tj. wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wykonanie tego obowiązku spoczywa na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie. Z art. 124 ust. 6 wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Organ wystąpił do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Miechowie o informację na temat aktualnego stanu zaawansowania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa spożywczego. Naczelnik tego Wydziału oświadczył, że od dnia 26.05.2021 roku, czyli od daty poprzedniej konsultacji w tej sprawie nie nastąpiły żadne zmiany i w związku z nie uzupełnieniem braków we wniosku niemożliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle opisanych powyżej ustaleń organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. W. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do faktu przeprowadzenia przez wnioskodawcę rokowań z właścicielem przedmiotowej nieruchomości, które w istocie nie zostały przeprowadzone, rzekomej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu planowanego przedsięwzięcia; art. 124 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie zezwolenia na korzystania z nieruchomości, podczas gdy udzielenie zezwolenia na korzystania z nieruchomości, podczas gdy udzielenie zezwolenia nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań o których mowa we wskazanym przepisie, nie jest zgodne do facto z miejscowym planem zagospodarowania terenu.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. nr WS-VI.7536.1.60.2021.KA uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w obrębie Miechów, jednostka ewidencyjna Miechów, powiat miechowski, województwo małopolskie, składających się z działek ewid. nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]), nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]) i nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]), stanowiących własność J. W. w celu umożliwienia [...] S.A. z siedzibą w L. wykonania prac budowlano-montażowych, związanych z budową elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV i złącza kablowego na w/w działkach. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że właściciel przedmiotowych nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach. Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tych nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/10 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań (...)". Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, że inwestor wypełnił wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem przedmiotowych nieruchomości, w wyniku których strony nie doszły jednak do zawarcia porozumienia. Natomiast w odniesieniu do drugiej z opisanych na wstępie przesłanek należy wskazać, iż organ I instancji stwierdził jedynie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie dokonał żadnej analizy tejże inwestycji tak w zakresie jej charakteru, jak i jej zgodności z planem miejscowym. Inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., w tym budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). Z załączonego do wniosku wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów, przyjętego uchwałą Rady Miasta Miechowa z dnia 7 lipca 2017 r. XXXI/481/2017 (z późniejszymi zmianami) wynika, że przedmiotowe działki - w części przeznaczonej na posadowienie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą - znajdują się w terenach oznaczonych symbolem "I.UR.4", tj. zabudowy produkcyjno-usługowej. Zgodnie z § 24 pkt 2 ww. planu miejscowego, na terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, oznaczonym w planie symbolem UR.4 (obejmującym część działek nr [...], nr [...]) jego ustalenia przewidują: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej, lokalizacja zakładów drobnej wytwórczości i innych obiektów produkcyjnych i usługowych; 2) przeznaczenie dopuszczalne: urządzone tereny zielone; zieleń izolacyjna; 3) nakaz na granicy z terenami mieszkaniowymi wprowadzenia 2 m pasa zieleni o charakterze izolacyjnoosłonowym; 4) zakaz lokalizacji baz transportowych; 5) zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej; 6) dla terenów J.UR.21, O.UR.9 i P.UR.ll obsługa komunikacyjna ma odbywać się w oparciu drogi dojazdowe lub wewnętrzne, z zakazem lokalizacji nowych zjazdów z drogi KDGP1; 7) dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością rozbudowy, przebudowy, odbudowy na zasadach ustalonych dla danej jednostki; 8) utrzymanie istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż przeznaczenie podstawowe lub dopuszczalne oraz dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz prowadzenie robót budowlanych (budowa, nadbudowa, przebudowa, rozbudowa, odbudowa) przy zachowaniu parametrów zgodnych z zapisami niniejszej uchwały. Z powyższych zapisów planu miejscowego, jak również jego części graficznej nie wynika, że na jej terenie przewidziana jest realizacja inwestycji celu publicznego w postaci elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia 0,4 kV i złącza kablowego, a zatem nie można w omawianej sytuacji uznać za spełnioną przesłanki zgodności wnioskowanego ograniczenia z planem miejscowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania należy wskazać, iż w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organy nie są władne do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami sanitarnymi ani normami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi wynikającymi z przepisów szczegółowych. Kwestie te podlegają kontroli na etapie kolejnego z etapów procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. przy ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na takie cele, czemu służy właśnie przepis art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] S.A. w L. zarzucając naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niekompletność w zakresie edycji tekstu decyzji, niewłaściwe przeprowadzoną przez organ analizę dowodu w postępowaniu, którym jest wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów z dnia 7 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności reformacyjnej decyzji Wojewody Małopolskiego o odmowie ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości polegającym na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia przez działki stanowiące własność skarżącego. W ocenie organu, inwestycja ta nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, gdyż ani w części graficznej ani w tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów nie wynika, że na terenie tych działek przewidziana jest realizacja tej inwestycji celu publicznego. W ocenie strony skarżącej, możliwość realizacji tej inwestycji na działkach skarżącego wynika z zapisu zamieszczonego w § 8 pkt 2 tego planu - ustala się możliwość budowy, przebudowy, rozbudowy sieci infrastruktury techniczne w obszarze opracowania planu. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej; u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 u.g.n. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek, to brak zgody (na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań. Trzecia natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się bowiem pogląd, znajdujący swój wyraz w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego." Podobne stanowisko zajmowały m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr; WSA w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13; WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 3/12; WSA w Gliwicach w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 626/14. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. przyjętą tezę argumentowano w sposób następujący: "Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać część tekstowa i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów na działkach stanowiących własność skarżącego nr [...] i [...], nie przewiduje możliwości realizacji inwestycji celu publicznego w postaci elektroenergetycznej sieci kablowej doziemnej niskiego napięcia. Nie można więc przyjąć, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami tego planu, a zatem wypełnia wymogi określone przepisem 124 ust. 1 u.g.n. W takiej sytuacji przedsiębiorca może ubiegać się jedynie o ustanowienie służebności przesyłu (art. 305 K.c.) co jest kategorią prawa cywilnego, nie może zaś domagać się ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z § 8 ust. 2 Uchwały Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej W Miechowie Z dnia 7 Lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów, ustala się możliwość budowy, przebudowy, rozbudowy sieci infrastruktury techniczne w obszarze opracowania planu. Jest to przepis ogólny dopuszczający budowę, przebudowę, rozbudowę sieci infrastruktury techniczne w obszarze opracowania planu. Nie daje on jednak podstaw do wykonywania tego typu robót budowlanych w każdym obszarze objętym zapisami tego planu. W szczególności rozbudowa infrastruktury technicznej może być dokonywana jeżeli to wynika z zapisu szczegółowego części tekstowej i oznaczona jest na rysunku planu. Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym wprowadzanym w formie uchwały rady gminy i jako taki może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przebieg takiej inwestycji i możliwość (na przyszłość) ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości podlega zatem kontroli sądu, zapewniając ochronę prawa własności także w tym aspekcie. Istotą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o którym jest mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. jest zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego, przy zapewnieniu ochrony prawa własności w drodze sądowej przez skargę na zapisy tego planu, które naruszają interes prawny danego podmiotu (art 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jeżeli z precyzyjnych zapisów planu miejscowego nie wynika, że dana nieruchomość może być w ten sposób ograniczona, nie nożna legalnie domagać się wprowadzenia takiego ograniczenia w drodze administracyjnej. Przedsiębiorcy realizującemu tego typu inwestycje w sytuacjach takich, pozostaje jedynie droga cywilistyczna – o czym mowa wyżej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).