Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1857/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2013 r. ścieków do rzeki z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina C. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2015 r. i wymierzającą administracyjną karę pieniężną.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta P. decyzją z [...] września 2005 r. udzielił Miastu i Gminie C. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni w C., której eksploatacją zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. W decyzji tej ustalono warunki dotyczące ilości i jakości (stanu i składu) odprowadzanych ścieków oraz powadzenia pomiarów.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2015 r. wymierzył Miastu i Gminie C. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] września 2005 r. dotyczących składu wprowadzanych ścieków – za wskaźnik BZT5. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2015 r. i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2013 r. ścieków do rzeki O., z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty P. z [...] września 2005 r., zmienioną decyzją tegoż organu z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił skorygowanie oznaczenia strony z Miasta i Gminy C. na Gminę C., co znalazło wyraz w jego reformatoryjnym rozstrzygnięciu. W tej kwestii oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14). W dalszej kolejności Główny Inspektor wskazał, że Starosta P. jako właściwy w sprawie organ ochrony środowiska w decyzji z [...] września 2005 r. obowiązującej w zakresie pkt II.1 i II.3. do [...] września 2015 r., udzielił Miastu i Gminie C. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni w C. do rzeki O. W tym punkcie decyzji określił również warunki wprowadzania ścieków do wód, tj. warunki szczególnego korzystania z wód, a dokładnie ilość ścieków, stan i ich skład. Jak wynika z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego było ono wydane w stanie prawnym obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego [(Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763) - dalej zwanego "rozporządzeniem z 2004 r."]. Dlatego też w pkt IV.4. pozwolenia wodnoprawnego Starosta zobowiązał stronę do badania m. in. ilości i jakości ścieków zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ww. rozporządzenia z 2004 r.

Ustalenia organu pierwszej instancji wskazują, że skarżąca wykonywała w ocenianych okresach obowiązywania pozwolenia pomiary jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z częstotliwością wynikającą z właściwych przepisów, tj. 12 próbek w ciągu roku obowiązywania pozwolenia, jednakże wyniki niektórych wykonanych pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., za przekroczenie określonych w pozwoleniach, których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Natomiast stosownie do art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji;

2) spełnione są warunki określone w art. 147a.

W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i obowiązujące ww. przepisy organ stwierdził, że w niniejszej sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków.

Art. 305 ust. 4 P.o.ś. ma również zastosowanie do wymierzania kar za naruszenie warunków pozwoleń dotyczących innych komponentów środowiska (np. za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), gdzie wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę biegnącą. Nadto, wbrew twierdzeniu Gminy, w tej sprawie kara nie została wymierzona za okres inny, niż rok kalendarzowy. Strona nie dostrzegła, że za okresy, które zostały wzięte pod uwagę w celu dokonania oceny czy ścieki odprowadzane w tych okresach spełniały wymagania, nie została wymierzona kara. W okresach tych dokonano oceny jakości ścieków, do czego zobowiązują przepisy wykonawcze, cytowanego powyżej rozporządzenia z 2004 r., a dokładnie § 8 ust. 4 pkt 1 - 3 i ust. 5 w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Ocena ta wykazała, że w jednym z ocenianych okresów ścieki nie spełniały wymagań. Natomiast kara została wymierzona tylko i wyłącznie za rok kalendarzowy 2013, przy czym do ustalenia jej wysokości przyjęto tylko wielkość ładunku odprowadzonego do środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 4 listopada 2013 r. oraz od dnia 5 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Czym innym jest bowiem dokonanie oceny w roku obowiązywania pozwolenia, a czym innym wymierzenie kary za rok kalendarzowy. Jednocześnie żaden przepis nie zakazuje dokonywania oceny w latach obowiązywania pozwolenia, a wręcz przeciwnie. Cytowane powyżej przepisy § 8 ust. 4 pkt 1-3 i ust. 5 w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. nakazują ocenę w okresie roku obowiązywania pozwolenia. W tej sprawie, gdy rok oceny nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, muszą być poddane ocenie dwa kolejne okresy wchodzące w rok 2013. Byłoby bowiem nieuzasadnione, gdyby dokonywać oceny od 1 stycznia danego roku. W takiej sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w czasie trwania roku (w tej sprawie 27 września 2005 r. z terminem obowiązywania do 27 września 2015 r. czyli na okres 10 lat), okres od daty wydania pozwolenia do 31 grudnia nie mógłby podlegać ocenie, zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 -3 i ust. 5 w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. Jako, że art. 305 ust. 4 P.o.ś. zobowiązuje do wymierzenia kary za rok kalendarzowy, a w rok kalendarzowy 2013 wchodzą dwa kolejne okresy oceny, to należy dokonać oceny spełniania warunków w tych okresach, a stwierdziwszy przekroczenie, ustalić jego wielkość i wymiar kary, w tych częściach roku, które wchodzą w rok kalendarzowy 2013.

W tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął do oceny spełniania warunków pozwolenia dwa kolejne okresy, za których początek uznał datę ostateczności pozwolenia, tj. dzień [...] listopada. Ustalenie dnia początkowego obowiązywania pozwolenia jest kwestią rozbieżnie interpretowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w niektórych sprawach dokonywały wykładni, iż datą początkową kolejnych okresów oceny jest właśnie dzień kiedy pozwolenie wodnoprawne uzyskało walor ostateczności. Stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prezentowane dotychczas w podobnych sprawach kontrolowanych wielokrotnie zarówno przez Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny, było jednoznaczne i sprowadzało się do przyjęcia, że oceny spełniania warunków pozwolenia dokonujemy od dnia wydania tegoż pozwolenia, jako, że jest to jedyna pewna data (wyrok NSA z 15 kwietnia 2010r. o sygn. akt II OSK 581/09), a skoro pozwolenie wydaje się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska (który w operacie wodnoprawnym proponuje warunki korzystania ze środowiska), to można przyjąć, że pozwolenie jest zgodne z żądaniem strony i obowiązuje od daty jego wydania.

Zdaniem organu odwoławczego należało dokonać oceny od daty wydania pozwolenia, gdyż nie sposób tu nie dostrzec faktu, że organ I instancji wymierzył dotychczas Gminie C. administracyjne kary pieniężne za lata 2009-2012 na podstawie oceny okresów obowiązywania pozwolenia liczonych od daty wydania pozwolenia. Szczególnie istotne jest to, że I oceniany okres w niniejszej sprawie (tj. od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r.), który wchodzi w rok kalendarzowy 2013 jest spójny z II okresem, który był oceniany w sprawie kary wymierzonej za 2012 r., a więc powinna zachodzić tu ciągłość oceny. Dodatkowo, nie bez znaczenia jest fakt, że Starosta w pkt VI. 1. pozwolenia ustalił termin jego ważności w zakresie m. in. pkt II.3. do dnia 27 września 2015 r. W kontekście brzmienia przepisów art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, który stanowi że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat oraz § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. nakazującego pobieranie próbek w roku i § 8 ust. 1 pkt 1 nakazującego dokonywanie oceny w roku, uzasadnione jest przyjęcie, że pozwolenie zostało wydane na 10 lat, a tym samym, że obowiązuje od dnia 27 września 2005 r. Mając na względzie brzmienie § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. do oceny spełniania warunków pozwolenia w niniejszej sprawie, należało przyjąć następujące okresy oceny: I okres oceny spełniania warunków pozwolenia - od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r. i II okres oceny spełniania warunków pozwolenia - od 27 września 2013 r. do 26 września 2014 r. Spośród 12 wykonanych pomiarów w I okresie oceny, aż w 7 próbkach stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego stężenia we wskaźniku BZT5. Zatem liczba próbek niespełniających wymagań była większa od dopuszczalnej (tj. od dwóch), które mogły nie spełniać wymagań zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. W II okresie oceny ścieki spełniały wymagania w zakresie wskaźników BZT5, CHZTcr i zawiesiny og stosownie § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r.

Do obliczenia wielkości przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, a co za tym idzie wysokości administracyjnej kary pieniężnej miały zastosowanie także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177). Organ stwierdził, iż w tej sprawie jest bezsporne, że liczba próbek niespełniających wymagań, w I okresie, była wyższa od dopuszczalnej. Zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym oceną. Aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2013 należało przyjąć tylko te części wielkości naruszenia z kolejnych ocenianych okresów obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2013, tj. od 1 stycznia 2013 r. do 26 września 2013 r. (269 dni), oraz od 27 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (96 dni). Stawki kar, które organ zastosował w niniejszej sprawie zostały określone w przepisach obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2013 (M.P. poz. 705). Organ ustalił karę w tej sprawie za substancje wyrażone wskaźnikiem BZT5. W związku z tym kara wyniosła [...] zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz: U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) - [...] zł.

W skardze wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: 1) prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez długotrwałe rozpatrywanie sprawy, pomimo tego, iż do rozpatrzenia skargi nie było konieczne zbieranie dodatkowych dowodów, informacji, ani wyjaśnień, a wydanie orzeczenia wymagało jedynie dogłębnej analizy dokumentów zebranych w toku postępowania przed organem I instancji,

- art. 139 K.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peuis i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony poprzez przyjęcie do wymierzenia kary pomiaru z [...] października 2012 r.;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 305 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i przyjęcie do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2012 r. ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, pomiarów wykonanych nie tylko w roku 2013, ale również w roku kalendarzowym 2012 i 2014, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia kary pieniężnej w zawyżonej wysokości,

- art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 281 ust 1 P.o.ś., przez pominięcie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, iż obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za 2013 r., tj. w dniu 1 stycznia 2014 r., co doprowadziło organ II instancji do przyjęcia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pomiarów z 2012 r. i 2014 r., podczas gdy po 31 grudnia 2013 r. nie miało miejsca żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary za 2013 r.,

- § 5 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. przez jego pominięcie, co doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego,

- § 5 ust 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodnie z treścią tego przepisu próbki pobiera się "w latach obowiązywania pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych", podczas gdy przepis ten posługuje się pojęciem "w ciągu roku"; przez pominięcie, że przy wyliczaniu kary należy pominąć dwie próbki przekroczeń, gdyż taka ilość przekroczeń jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawne; - przez wymierzenie kary za więcej niż 3 przekroczenia w ciągu roku 2013;

- art. 128 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. jest immanentną częścią decyzji z [...] września 2005 r., co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do niniejszej sprawy, mimo tego, że rozporządzenie to w chwili obecnej nie obowiązuje, co w konsekwencji doprowadziło organ do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wykazując przyczyny, dla których nie podziela argumentacji skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2017, poz. 519 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.ś.]. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W myśl z kolei art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na postawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

W rozpoznawanej sprawie Starosta P. decyzją z [...] września 2005 r. udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni (eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C.). W tym pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne stężenia poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń, w tym mającego istotne znaczenie w sprawie wskaźnika biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5). Podstawą do ustalenia, czy skarżąca stosuje się do wskazanych w pozwoleniu warunków odprowadzania ścieków do wód, winna być analiza sprawozdań z badań ścieków, przedłożonych przez skarżącą. Z analizy tej jednoznacznie wynika fakt przekroczenia przez skarżącą dopuszczanych warunków w zakresie składu ścieków w odniesieniu do fosforu ogólnego i pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5) (str. 9 i 10 zaskarżonej decyzji). Z uwagi na fakt, że przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczyło więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60 – 76 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., karę w niniejszej sprawie należało wymierzyć skarżącej kierując się dyrektywami wynikającymi z § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W rezultacie powyższego karę administracyjną należało wymierzyć skarżącej z tytułu przekroczenia przy wprowadzaniu ścieków do rzeki O. tej substancji, której przekroczenie pociągało za sobą najwyższą karę, tj. wskaźnika pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), co wynika z przytoczonych i zestawionych przez organ w tabeli na str. 10, pomierzonych wskaźników.

Skarżąca zakwestionowała zasadność zastosowania przez organy obu instancji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 168, poz. 1763). W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest uprawnione i w tym zakresie Sąd podziela wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14) i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2016 r. (IV SA/Wa 1721/16). Organy obu instancji nie tyle stosowały to rozporządzenie, co wykonywały postanowienia zawarte w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z [...] września 2005 r. To, że organy odnosiły się do konkretnych norm tego rozporządzenia z 2004r. w swoich rozstrzygnięciach, nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem owo rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zawarte w nim przepisy nie były normą prawa zastosowaną przez organ, lecz elementem omawianej przez organ części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego zasadnie rozporządzenie z 2004 r. nie zostało wymienione w podstawie prawnej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia uprawniony był przyjęty przez organy taki sposób rozumienia stosowania tego rozporządzenia, że poprzez wprowadzenie do pozwolenia wodnoprawnego regulacji dotyczących badania ilości i jakości ścieków, częstotliwości tych badań i metodyki referencyjnej analizy próbek, stało się one nierozłączną częścią decyzji administracyjnej, wydanej w tym przedmiocie. Reasumując organ obecnie nie stosuje rozporządzenia z 2004 r., lecz wykonuje zapisy ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o którą skarżąca została uprawniona do wprowadzania ścieków do rzeki O. Jak już wspomniano wyżej w powyższej kwestii wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1872/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)., w której stroną była skarżącą i rozważany był analogiczny stan faktyczny oparty na pozwoleniu wodnoprawnym z 2005 r. oraz prawny, z tą tylko różnicą, że problem dotyczył wymierzenia kary pieniężnej za 2009 r. W wyroku tym Sąd II instancji wyraźnie stwierdził, że: "Wprawdzie ostatni z ww. aktów nie obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia jednakże konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu.". Tym samym na potrzeby postępowania obejmującego stan przekroczeń wskaźników określonych w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym za okres 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął prawidłowość stosowania zapisów spornego rozporządzenia, jako elementu treści pozwolenia. Wobec wypowiedzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie tego samego podmiotu i interpretując tę samą decyzję administracyjną (pozwolenie wodnoprawne), w ramach tożsamego postępowania o wymierzenie kary administracyjnej – organy nie miały podstaw, aby odejść od przyjętej i wyrażonej przez ww Sąd oceny prawnej. W przeciwnym wypadku, doszłoby do naruszenia art. 8 K.p.a., gdyż odmienna ocena mogłaby spowodować uzasadnione podważenie tej zasady oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97).

Z wykładnią prawa zaprezentowaną w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14), wydanym przed podjęciem kontrolowanej decyzji przez Głównego Inspektora w niniejszej sprawie, pozostają w związku pozostałe zarzuty skargi związane z naruszeniami innych przepisów prawa materialnego, tj. art. 305 ust. 4 P.o.ś. oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust 1 P.o.ś. Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że przy wymierzaniu kary za dany rok kalendarzowy, organy do zakwalifikowania czy zostały przekroczone dopuszczalne poziomy substancji, przyjmują pomiary wykonane nie tylko w danym roku kalendarzowym, lecz także w roku poprzedzającym oraz kolejnym po danym roku kalendarzowym. W sprawie chodzi o objęcie pomiarami okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a mianowicie od 27 września danego roku do 27 września roku następnego. Skarżąca zakwestionowała przyjętą metodykę obliczania poziomów przekroczenia substancji dopuszczonych decyzją. Wskazywała, że po 31 grudnia 2013 r. nie wystąpiło żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary. Tymczasem taki sposób kwalifikowania okresów oceny spełniania warunki pozwolenia wodnoprawnego, tj. od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r. oraz od 27 września 2013 r. do 26 września 2014 r. znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r., wprowadzonym jako jeden z warunków pozwolenia wodnoprawnego. Analiza tak rozumianych zapisów całego § 5 rozporządzenia - jako postanowienia decyzji - prowadzi do wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych. Taka wykładnia odnosi się do wszystkich punktów ust. 2. Z tego względu, co się tyczy pobierania próbek ścieków do kontroli, to konieczne jest ich zbadanie w latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji zatem, gdy lata te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, za który wymierza się karę, należy badaniem objąć te lata obowiązywania pozwolenia, które objęte są danym rokiem kalendarzowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i została bardzo precyzyjnie i szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd w całości podziela wywody organu odwoławczego. Zasadnicze znaczenie ma przy tym ma fakt, że taka koncepcja badania próbek ścieków została zaakceptowana w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, co następuje: "A więc jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od 27 września do 26 września roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. A zatem wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od 27 września 2008 r. do 26 września 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od 1 stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od 27 września 2009 r. do 26 września 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od 27 września do 31 grudnia 2009 r. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez skarżącego kasacyjnie, że ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi przede wszystkim wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 168, poz. 1763).". Nadto słusznie w odpowiedzi na skargę organ zauważył, że decyzja administracyjna - pozwolenie wodnoprawne może być wydane w każdym czasie w ciągu roku i ustawodawca stanowiący rygorystyczne przepisy w celu ochrony środowiska, nie dopuściłby aby ocenę przestrzegania warunków pozwolenia rozpoczynać dopiero od 1 stycznia kolejnego roku, zwłaszcza w sytuacji jaka ma miejsce to co w tym przypadku, tj. gdy pozwolenie zostało wydane w trakcie roku kalendarzowego, a organ je wydający nie określił w tym pozwoleniu, że obowiązuje ono od 1 stycznia. Oznaczałoby to możliwość nieprowadzenia pomiarów w okresie od wydania pozwolenia do 31 grudnia danego roku, lub możliwość, bezkarnego wprowadzania do środowiska w tym okresie nieoczyszczonych ścieków ponieważ, jak już wskazano powyżej, przepis § 8 ust. 4 określa, że oceny spełnienia wymagań przez ścieki można dokonać w odniesieniu do pomiarów wykonanych w ciągu roku (a nie kilku miesięcy). Wobec tego, ponownie nawiązując do normy art. 8 K.p.a., rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy, aby w takim stanie faktycznym i prawnym przyjąć odmienną koncepcję prawną od tej, która została przyjęta we wskazanym, prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odparcia wymaga także zarzut naruszenia § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. i nieuwzględnienia, że dwie próbki z przekroczeniami są dopuszczalne. W kontekście tego zarzutu należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 5 lipca 2017 r., IV SA/Wa 553/17), że przepis ten przede wszystkim nie stanowi o tym ile próbek może nie spełniać wymagań, lecz określa kiedy ścieki spełniają wymagania. Ma to miejsce wówczas, gdy są spełnione warunki wymienione we wszystkich punktach § 8 ust. 4 tego rozporządzenia. Oznacza to, że ścieki spełniają wymagania jeżeli liczba próbek wykazujących przekroczenia nie jest większa od liczby wymienionej w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, ale jednocześnie przekroczenia w tych próbkach dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń nie są większe niż wartości wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu. Najważniejsze jest jednak to, że skarżąca formułując ten zarzut całkowicie pominęła przepisy wykonawcze, mające zastosowanie w tej sprawie, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2177, z późn. zm.). Zgodnie z § 9 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej, karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków, zgodnie z podanym tam wzorem. Zaś wg objaśnienia do tego wzoru poprzez wartości S1, S2...Sn, rozumie się ilość substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków, w każdej dobie, dla której próbka nie spełniała warunków pozwolenia". W tej sprawie w I ocenianym okresie (od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r.) aż w 7 pomiarach stwierdzono przekroczenie w zakresie wskaźnika BZT5. Oznacza to, że liczba próbek niespełniających wymagań była większa od dopuszczalnej, co skutkowało obowiązkiem przyjęcia przekroczenia, które wystąpiło w każdej dobie, dla której próbka nie spełniała warunków pozwolenia. Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2012 r. (II OSK 156/11) "cytowany wyżej przepis rozporządzenia nie ma znaczenia dla wykładni art. 305a ust. 1 P.o.ś. W art. 305a ust. 1 P.o.ś. określone zostały bowiem zasady, w oparciu o które dokonuje się ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza natomiast wzór arytmetyczny, na podstawie którego określana jest wysokość kary". Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., czyli zakazu reformationis in peius. Zestawienie wysokości kwoty kary ([...] zł) ustalonej decyzją organu I instancji z kwotą kary ([...] zł) ustaloną zaskarżoną decyzją świadczy wręcz przeciwnie. Organ prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że korekta okresów oceny spełniania warunków pozwolenia (od daty jego wydania) była spowodowana faktem, że organ I instancji wymierzył już wcześnie Gminie C. administracyjne kary pieniężne za lata 2009-2012 na podstawie oceny okresów obowiązywania pozwolenia liczonych od daty jego wydania. Znaczący był tutaj fakt, że I oceniany okres w niniejszej sprawie (tj. od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r.), który wchodzi w rok kalendarzowy 2013 jest tożsamy z II okresem, który był oceniany w sprawie kary wymierzonej za 2012 r., a więc została tu zachowana ciągłość oceny w kolejnych latach. Dodatkowo, należy powtórzyć wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie można nie zauważyć, że Starosta w pkt VI. 1. pozwolenia ustalił termin jego ważności w zakresie m. in. pkt II.3. do dnia 27 września 2015 r. W kontekście brzmienia art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, który stanowi że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat oraz § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. nakazującego pobieranie próbek w roku i § 8 ust. 1 pkt 1 nakazującego dokonywanie oceny w roku, uzasadnione jest przyjęcie, że pozwolenie obowiązuje od dnia 27 września 2005 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 K.p.a. należy przyznać rację skarżącej, że organ odwoławczy naruszył wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego tyczące się terminowości załatwienia spraw administracyjnych. Jednakże skarżąca miała stosowne środki prawne, tak wynikające z powołanego Kodeksu, jak i regulowane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby zdyscyplinować organ do szybszego załatwienia sprawy. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie uwzględnił skargi i na mocy - art. 151 P.p.s.a. - ją oddalił.