Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1894/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę ; 2. zasądza od K. K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1894/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez K[...] decyzję Wojewody M[...] z dnia 18 maja 2016r. nr 2[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

L[...] aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 24 kwietnia 1968r. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa – D[...] w Warszawie nieruchomość o powierzchni 9.954m2, położoną w C[...] w granicach miasta S[...] – K[...] przy ul. Ł[...] i Długiej, w powiecie piaseczyńskim, stanowiącą trzy niezabudowane działki – w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa". W akcie zaznaczono, że stosownie do lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P[...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury powyższa nieruchomość przeznaczona jest pod budowę Szkoły dla D[...]przy Stołecznym Centrum Rehabilitacji Schorzeń Narządu Ruchu w K[...].

K[...]– spadkobierca L[...], w dniu 25 kwietnia 2014r. złożył do Starostwa Powiatowego w P[...] wniosek o zwrot nieruchomości położonej w K[...]przy ul. D[...], stanowiącej obecnie działkę gruntu 16/1 z obrębu 0304. Decyzją z dnia 28 stycznia 2015r. nr 1[...] Starosta P[...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek wniesienia odwołania Wojewoda M[...] decyzją z dnia 23 [...]r . nr 10[...]5 uchylił decyzję Starosty z dnia 28 stycznia 2015r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania wyjaśniając, że na podstawie dokumentacji zawartej w aktach postępowania przed organem I instancji nie można ustalić, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, a najpóźniej w dacie przed dniem 22 września 2004r. Zalecił uzyskanie załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 30 sierpnia 1966r., wytycznych urbanistycznych o których mowa w decyzji o lokalizacji szczegółowej, planu realizacyjnego oraz pozwolenia na budowę. Wskazał, że przydatnym może być także materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych pozyskanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W[...] wykonanych w latach od 1968r. do upływu 7 lat od wywłaszczenia i – w zależności od konieczności zastosowania wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. – do upływu 10 lat od daty wywłaszczenia bądź do daty 22 września 2004r. i daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez spadkobiercę dawnej właścicielki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 28 stycznia 2015r. Starosta Piaseczyński odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznając, że zamierzoną w 1968r. inwestycję (szkoła i szpital dla dzieci kalekich przy S[...] w K[...], oczyszczalnia ścieków, ciągi komunikacyjne, boiska szkolne, zieleń wysoka i niska) w całości zrealizowano w latach 70-tych ubiegłego wieku. Cel wywłaszczenia został więc zrealizowany w granicach lokalizacji na całej wnioskowanej do zwrotu działce nr 16/1.

Następnie Wojewoda M[...] decyzją z dnia 18 maja 2016r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty P[...] z dnia 21 grudnia 2015r. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Szkoły dla [...] w K[...], stosownie do lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P[...]. Zaplanowano na niej powstanie szkoły oraz obiektów sportowych. Plan realizacyjny z dnia 16 grudnia 1985r. zmienił poszczególne elementy założenia inwestycyjnego poprzez urządzenie oczyszczalni ścieków oraz terenów zielonych w miejsce ww. obiektów sportowych. W zakresie budynku szkoły plan realizacyjny nie wprowadził żadnych zmian. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 24 kwietnia 1968r., uszczegółowiony w załączniku graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej oraz w planie realizacyjnym z dnia 16 grudnia 1985r. został na przedmiotowej działce spełniony. Z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 października 2014r. wynika że, działka nr 1[...]/1, obręb 0[...]4, stanowi w części południowej część parkingu wyasfaltowanego (dawniej boisko sportowe), szkoły i szpitala oraz ogrodzony teren oczyszczalni ścieków i szpitala (obecnie nieczynny). W pozostałej części stanowi zabudowany teren szkoły i przychodni ortopedyczno-rehabilitacyjnej dla dzieci i młodzieży, teren zielony wokół szkoły oraz komunikację i parkingi. W środku budynku znajdującego się na części przedmiotowej działki znajduje się Z[...] w C[...]oraz przychodnia. Organ stwierdził, że na zdjęciu lotniczym z dnia 1 października 1976r. (wykonanym 8 lat po wywłaszczeniu) obejmującym działkę nr 1[...]1 widnieje część większego kompleksu budynków, oczyszczalnia ścieków, utwardzony teren oraz zieleń. Zdjęcia lotnicze z dnia 16 maja 1997r. oraz z dnia 15 sierpnia 2007r. stan ten potwierdzają. Sporządzona przez biegłego fotogrametrę opinia z dnia 25 września 2015r. wskazuje, że począwszy od dnia 1 października 1976r. do dnia 15 sierpnia 2007r., zgodnie z sytuacją obfotografowaną na powiększonych fragmentach zdjęć lotniczych, zagospodarowanie przedmiotowej działki nie uległo zmianie i jak stanowi obecnie, tak stanowiło wówczas część kompleksu połączonych ze sobą budynków wraz z ich zapleczem. Jak pokazują przybliżone granice przedmiotowej działki na powiększonym fragmencie zdjęcia wykonanego dnia 1 października 1976r., w jej obszarze znalazło się zachodnie skrzydło kompleksu budynków stanowiące schodkowe połączenie pięciu pawilonów. Ponadto na działce tej znajdował się ogrodzony teren oczyszczalni z budynkiem gospodarczym lub śmietnikiem oraz utwardzone, prostopadle do siebie dwa ciągi komunikacyjne służące do wjazdu na tylną część obiektu, a do jednego z nich przylegały trzy prostokątne utwardzone płytami betonowymi place. Pozostałą cześć działki pokrywają trawniki i drzewa. Ponadto załącznik do umowy zawartej pomiędzy Województwem M[...] a M[...]Sp. z o.o. potwierdza, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek szpitala z kotłownią, budynek szkoły, budynek po byłej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Wojewody M[...] to wszystko potwierdza, że cel określony w akcie notarialnym z dnia 24 kwietnia 1968r. w postaci budowy Szkoły dla Dzieci K[...] został zrealizowany co najmniej na dzień 1 października 1976r. tj. 8 lat po wywłaszczeniu, a biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. – przed dniem 22 września 2004r., co czyni bezzasadny zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K[...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M[...] z dnia 18 maja 2016r. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Wojewoda nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób wszystkich podniesionych przez skarżącego kwestii, mogących potencjalnie wpłynąć na wynik sprawy, zaś podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została faktycznie zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia. Przy ocenie tej kwestii, zdaniem Sądu I instancji, należy uwzględniać utrwalone orzecznictwo sądowe, w myśl którego realizacja danego celu publicznego obejmuje w razie wątpliwości nie tylko budowę budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę towarzyszącą inwestycji, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, zieleń. Natomiast na etapie realizacji inwestycji, jak też w okresie późniejszym nie można co do zasady wykluczyć dopuszczalności modyfikowania w usprawiedliwionym zakresie tak zdefiniowanego celu wywłaszczenia po to, aby dostosować go do zaktualizowanych, realnych potrzeb.

Sąd I instancji podkreślił, że dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu I instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. poz. 18 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W tym kontekście Sąd wskazał, że Wojewoda nie rozpatrzył w dostatecznie wyczerpujący sposób wszystkich zarzutów odwołania skarżącego od decyzji Starosty. Wprawdzie Wojewoda prawidłowo dokonał ustalenia, czy stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w części nie stanowiącej terenów zielonych lub zadrzewień (tj. tej części nieruchomości, na której posadowiono w szczególności część budynku szkoły, oczyszczalnię ścieków oraz parking) stanowił realizację celu wywłaszczenia tej nieruchomości, słusznie uznając, że do realizacji celu wywłaszczenia w tym zakresie doszło, to niemniej nie dokonał pogłębionej oceny tej kwestii, czy część przedmiotowej nieruchomości, pokryta zielenią/zadrzewieniami spełnia kryteria nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia.

W ocenie Sądu I instancji, dokonując oceny stanu faktycznego organ odwoławczy prawidłowo nie podzielił stanowiska, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ograniczał się ściśle do wybudowania budynku szkoły, nie obejmując innych elementów zagospodarowania terenu. Trafnie bowiem uznał Wojewoda, iż realizacja tego typu inwestycji, jak budowa szkoły z internatem musi co do zasady obejmować nie tylko wybudowanie samych budynków szkolnych ale także szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej. Tym samym organ prawidłowo uznał, że realizacja szeregu wymienionych w decyzji odwoławczej elementów zagospodarowania terenu w ustawowych terminach stanowiła realizację celu wywłaszczenia. Nie można bowiem kwestionować, czy przewidziana w decyzji lokalizacyjnej budowa szkoły wymagała budowy również tam przewidzianych kilku boisk sportowych. Późniejsze wybudowanie na miejscu tych boisk parkingu stanowi z kolei bądź to zmianę sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, następującą już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a tym samym obojętną z punktu widzenia tego, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie, bądź to dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w tym zakresie polegającym na zastąpieniu jednego elementu infrastruktury obsługującej szkołę innym, funkcjonalnie z nią powiązanym.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że za okoliczność uzasadniającą konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych nie można uznać faktu zrealizowania budynku szkoły, czy też innych elementów przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej w mniejszym zakresie niż wskazany w decyzji. Racjonalnie uzasadnione odstępstwa, korekty, czy też modyfikacje celu wywłaszczenia, nie prowadzące do zmiany jego istoty, nie mogą stanowić przesłanki do uznania, że cel ten nie został przez beneficjenta wywłaszczenia zrealizowany. W sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość miała z założenia stanowić miejsce lokalizacji nie całości, a jedynie fragmentu budynku szkoły, podczas gdy jej zasadniczym przeznaczeniem była lokalizacja infrastruktury towarzyszącej, ewentualne powierzchniowe rozbieżności nie mogą mieć istotnego znaczenia w sprawie, zważywszy na bezsporny fakt zrealizowania na działce zarówno fragmentu budynku szkoły, jak i infrastruktury towarzyszącej.

Konstatując Sąd I instancji stwierdził, że organowi odwoławczemu należy postawić zarzut niedostatecznego wyjaśnienia kwestii, czy znajdujące się na przedmiotowej działce tereny zielone/zadrzewienia można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Rozważania organu na tę okoliczność Sąd uznał za bardzo ogólne, co stanowi istotne uchybienie w sytuacji, w której już pobieżna analiza zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego sugeruje, że udział terenów pokrytych różnego rodzaju roślinnością (w tym drzewami) w ogólnej powierzchni przedmiotowej nieruchomości może się zbliżać do połowy tej powierzchni lub nawet ją przekraczać. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że co do zasady teren porośnięty zielenią niską i wysoką mógł stanowić naturalny i pożądany element uzupełniający inwestycji, polegającej na budowie dużej placówki edukacyjnej z internatem, pełniąc funkcję zaplecza o charakterze estetyczno – rekreacyjno – ekologicznym, z tym nawet założeniem, że w toku realizacji inwestycji mogła zapaść decyzja o zwiększeniu tego rodzaju powierzchni w miejsce innych początkowo planowanych elementów zagospodarowania terenu (w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia). Koniecznym jest jednakże jednoznaczne wyjaśnienie, czy wszystkim znajdującym się na przedmiotowej inwestycji terenom pokrytym roślinnością należy przypisywać walor zaplecza o charakterze estetyczno – rekreacyjno – ekologicznym, czy też części z nich waloru takiego przypisać nie można, co mogłoby prowadzić do wniosku, że są to tereny niewykorzystane na jakikolwiek cel wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wojewoda M[...]. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ocenę, że zaskarżona decyzja Wojewody M[...] narusza przepisy postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wydanie orzeczenia poza rozprawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił na czym miałoby polegać naruszenie art. 15 K.p.a., poprzestając jedynie na przytoczeniu obszernego orzecznictwa na temat naruszenia tego przepisu. Podniesiono także zarzut bezzasadnego uznania, niedostateczności wyjaśnienia kwestii, czy znajdujące się na przedmiotowej działce tereny zielone można uznać za realizację celu wywłaszczenia, tym bardziej, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że realizacja celu publicznego jakim jest budowa szkoły dla dzieci kalekich obejmuje także realizację zieleni, a plan realizacyjny z dnia 16 grudnia 1985r. przewidywał utworzenie na przedmiotowej nieruchomości terenów zielonych. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie istotne dla powyższej kwestii są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 850/13 oraz z dnia 7 marca 2016r. sygn. akt I OSK 1186/15. Sąd I instancji uchylając przedmiotową decyzję nie wskazał także na czym miałaby polegać weryfikacja czy zieleń ma walor zaplecza o charakterze estetyczno – rekreacyjno – ekologicznym, czy takiego waloru nie można jej przypisać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K[...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanym oraz o przeprowadzenie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Badaną skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Przy czym dalej skarżący kasacyjnie wskazał, iż zaskarżonemu wyrokowi zarzuca błędną ocenę, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut kasacyjny jest oczywiście błędny bowiem ww. przepisy K.p.a. nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Przepisy te nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu tegoż postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz wskazują na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania, stosownie do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny okazał się jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 K.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja w sposób niedostateczny wyjaśnia czy tereny zielone znajdujące się na działce objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Oceniając ów zarzut należy podkreślić, iż stanowisko Sądu I instancji, które zdecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest nie tylko sprzeczne z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego, ale nadto pozostaje w kolizji z innymi tezami postawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których jasno wynika, iż "organ prawidłowo uznał, że realizacja szeregu wymienionych w decyzji odwoławczej elementów zagospodarowania terenu w ustawowych terminach stanowiła realizację celu wywłaszczenia", a także, że "realizacja tego typu inwestycji, jak budowa szkoły z internatem musi co do zasady obejmować nie tylko wybudowanie samych budynków szkolnych ale także szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej, co zresztą wprost wynikało z decyzji lokalizacyjnej". Skoro Sąd I instancji nie kwestionuje realizacji wymienionych w decyzji odwoławczej elementów zagospodarowania terenu, które – co podkreślił – stanowią realizację celu wywłaszczenia, to nie sposób zrozumieć z jakiego powodu podniesiony został zarzut niedostatecznego wyjaśnienia kwestii realizacji terenów zieleni, w sytuacji gdy zieleń od samego początku była jednym z elementów przewidywanego zagospodarowania przedmiotowej działki.

Z poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Szkoły [...] w K[...], stosownie do lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P[...]. Zaplanowano na niej powstanie szkoły oraz obiektów sportowych. Z okoliczności sprawy wynika – a okoliczności te nie były podważane w toku niniejszego postępowania – iż powyższe zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane. Powstały obiekty kubaturowe szkoły i przychodni, a także boiska do uprawiania różnych sportów. Istniała również na przedmiotowej działce zieleń, zarówno wysoka, jak i niska (trawniki i drzewa). Z uwagi na to, iż działka objęta wnioskiem zwrotowym stanowiła tylko część terenu projektowanej inwestycji, stąd w nieznacznym zakresie została zabudowana obiektami kubaturowymi, które zasadniczo powstały na działkach sąsiednich. Przedmiotowa działka stanowiła natomiast zaplecze sportowe i rekreacyjne szkoły i w ten właśnie sposób na działce zrealizowany został cel dokonanego wywłaszczenia.

Nie zostało także zakwestionowane, iż plan realizacyjny z dnia 16 grudnia 1985r. zmienił poszczególne elementy założenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce poprzez urządzenie oczyszczalni ścieków, parkingów, dróg komunikacyjnych oraz terenów zielonych w miejscu funkcjonujących dotychczas obiektów sportowych. W zakresie budynku szkoły ów plan realizacyjny nie wprowadził żadnych zmian. Przyłączenie szkoły i przychodni w okresie późniejszym do miejskiej sieci kanalizacyjnej sprawiło, że lokalna oczyszczalnia ścieków przestała być użytkowana i stan taki trwa do dzisiaj. Z powyższych okoliczności nie można jednak wyprowadzić wniosku, iż znajdujące się na przedmiotowej działce obszary zieleni czy też teren nieczynnej oczyszczani ścieków mogą świadczyć o zbędności na cel dokonanego wywłaszczenia. Jak wskazały organy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła już osiem lat po dokonanym nabyciu przedmiotowej działki od L[...]. Tym samym to realizacja obiektów sportowych i urządzenie terenu rekreacyjnego z trawnikami i zadrzewieniami, w tym z wykorzystaniem istniejących drzew, które w 20% pokrywały teren nabytej nieruchomości, przesądza o realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 16/1. Trafnie wskazał Sądu I instancji, iż realizacja celu publicznego obejmuje – w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie – nie tylko budowę budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę towarzyszącą inwestycji, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i zieleń. Zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, polegająca na urządzeniu na jej części lokalnej oczyszczalni ścieków i terenów zielonych, pozostając w związku funkcjonalnym z zasadniczym celem dokonanego wywłaszczenia, nie rodzi wątpliwości w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności nie tylko nie podważa ustalenia, iż cel ten został zrealizowany ale wręcz wzmacnia to stanowisko, skoro teren ten stanowił zaplecze techniczne budynków szkoły i przychodni wzniesionych w bezpośrednim sąsiedztwie.

Sąd I instancji trafnie wskazał, iż w toku postępowania tyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest dopuszczalna weryfikacja racjonalności celu dokonanego wywłaszczenia i cel ten jest bezwzględnie wiążący w postępowaniu zwrotowym. Tym samym pozbawione znaczenia są uwagi wnioskodawcy o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na mniejszym terenie, czy też zarzuty podważające racjonalność urządzenia rozległej infrastruktury sportowej dla niewielkiej ilości uczniów, albo znacznej ilości miejsc parkingowych przekraczających potrzeby placówki. Uwzględniając powyższy kontekst nie są zrozumiałe uwagi Sądu I instancji tyczące potrzeby ustalenia proporcji powierzchni działki wykorzystywanej pod tereny zielone, do powierzchni całej działki objętej żądaniem zwrotu. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia skoro nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa działka stanowiąc zaplecze obiektów zrealizowanych w sąsiedztwie miała być zagospodarowana poprzez budowę obiektów kubaturowych tylko w nieznacznej części. Początkowo miała stanowić teren zaplecza sportowego i rekreacyjnego, a następnie także technicznego z oczyszczalnią ścieków, parkingami i ciągami komunikacyjnymi. Przy czym zarówno przeznaczenie tej działki określone w lokalizacji szczegółowej nr 2[...], jak i w planie realizacyjnym z dnia 16 grudnia 1985r. przewidywało istnienie zieleni niskiej i wysokiej (trawniki i drzewa). Uwzględniając z kolei aktualny stan zagospodarowania działki, wynikający chociażby z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 października 2014r., a także wnioski wynikające z analizy zdjęć lotniczych i opinii fotogrametry B[...], wskazujące iż zagospodarowanie przedmiotowej działki nie uległo zmianie od 1976r., to nie sposób kwestionować, iż istniejące na niej trawniki i drzewa, stanowią realizację celu jej wywłaszczenia. Bezzasadnie zatem Sąd I instancji domaga się dalszych wyjaśnień tego czy wszystkim terenom zielonym znajdującym się na przedmiotowej działce "należy przypisać walor (..) zaplecza o charakterze estetyczno-rekreacyjno-ekologicznego". Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż powyższe stanowisko Sądu I instancji pozostaje w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, ale także od zapatrywania wyrażonego w innym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż przedsięwzięcie projektowane do realizacji na przedmiotowej działce zakładało od samego początku urządzenie na tym terenie zieleni. Tym samym należy uznać, iż w toku postępowania administracyjnego dwukrotnie merytorycznie oceniono wyczerpująco zebrane dowody, w sposób wszechstronny i rzeczowy przeanalizowano zarówno stanowiska stron, jak i podniesione argumenty, a organ odwoławczy wydał decyzje, która odpowiada treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 K.p.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100zł i wynagrodzenie w postępowaniu kasacyjnym pełnomocnika organu będącego radcą prawnym w kwocie 480zł.