Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1123/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6a i art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 997/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz K. W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 997/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 94/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...].

W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1789/10 uwzględniono jedynie zarzuty skarżącego kasacyjnie oparte na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), w części dotyczącej nieodniesienia się przez WSA w Poznaniu (w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 257/10 oddalającego skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy) do zarzutu skarżącej, że dokonanie zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. w trybie art. 155 K.p.a., bez udziału strony, w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto w wyroku NSA wskazano, na konieczność skontrolowania, czy decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2004 r. podjęta została w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym, co decyzja pierwotna (z [...] listopada 2002 r.), a więc, czy w sprawie występowały te same strony oraz istniała ciągłość regulacji prawnej, stanowiąca jeden z warunków przyjęcia tożsamości sprawy. W konsekwencji NSA uznał, że wymagało rozważenia przez SKO, a również przez WSA, czy dopuszczalne było wydanie decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r. w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy, po pierwsze, toczyło się postępowanie wznowieniowe, co do postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. i po drugie, czy w ogóle było możliwe wydanie decyzji w trybie wskazanego przepisu, skoro z dniem [...] lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do kwestii wzajemnej relacji pomiędzy postępowaniem w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a postępowaniem wznowieniowym dotyczącym postępowania zakończonego tą decyzją, WSA podzielił pogląd, że uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 K.p.a.

Odnośnie drugiej ze wskazanych w wyroku NSA kwestii, tj. dopuszczalności wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2004 r. w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy z dniem [...] lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której została wydana decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r., WSA stwierdził , że zmiana stanu prawnego związana z faktem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie była tego rodzaju, iżby można przyjąć, że pomimo zmiany aktu stanowiącego podstawę prawną decyzji zachowana została ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków strony, co ewentualnie dawałoby podstawy do przyjęcia, ze zachowana została tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wraz z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jednoczesnym uchyleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, wykluczającej późniejszą zmianę decyzji Burmistrza z [...] listopada 2002 r. w trybie art. 155 K.p.a. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej przez Burmistrza sprawie zmiany warunków zabudowy, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

Decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydana pod rządem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmieniająca w trybie art. 155 K.p.a., i to w czasie toczącego się równolegle postępowania wznowieniowego, decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada.2002 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., tj. art. 155 K.p.a. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] lutego 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z [...] stycznia 2010 r. – obie odmawiające stwierdzenia nieważności "decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. (...) zmienionej decyzją Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r. (...)" – były nieprawidłowe i jako takie nie mogły się ostać.

Końcowo WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, poprzedzającego go wyroku NSA, II OSK 1789/10, oraz wyroku WSA, IV SA/Po 257/10 w niezakwestionowanym przez NSA zakresie – wnikliwie przeanalizuje, czy decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. rozpatrywana samodzielnie, tj. bez zmieniających ją postanowień wyeliminowanej z obrotu decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia.2004 r., nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Następnie, stosownie do wyników tej analizy, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w czasie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., który dla nieruchomości wskazanej przez inwestora (działka o nr ew. [...] położona przy ul. M. w L. i działka o nr ew. [...] położona przy ul. K. w L.) przewidywał następujące przeznaczenie: dla działki nr [...] tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20 MR, MN, a dla działki nr [...] – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21 RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego, czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Na działce nr [...] inwestorzy mieli już siedlisko, a w ramach planowanej inwestycji dokonywano przebudowy i uzupełnienia istniejących obiektów.

E. W. kwestionowała decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] graniczącej z nieruchomością oznaczoną nr ew. [...], na której to nieruchomości mają być posadowione silosy na kiszonkę.

Kolegium badając zgodność z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. przyjęło, że silosy stanowią element zabudowy zagrodowej służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10 potwierdził stanowisko Kolegium w tym zakresie. Dalej Kolegium wskazało, że planowana inwestycja pozostaje w zgodności z zapisami planu miejscowego, który jednoznacznie określał, że teren działki nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle przepisów art. 42 ust. 1 u.z.p. (obowiązującej w dacie wydania pierwszej decyzji) winna była określać: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń planu, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji będącym mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono kolorem żółtym i zdaniem Kolegium należy przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. W części tekstowej decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W załączniku graficznym organ wkreślił odległości od granicy działki [...] (5 m) i od budynku mieszkalnego na tej działce (15 m). Kwestie związane między innymi z usytuowaniem obiektów rolniczych określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.877, dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie). Decyzja o warunkach zabudowy winna jedynie wskazać inwestorowi, że należy zlokalizować obiekty w sposób odpowiadający wymogom powołanego rozporządzenia, natomiast kwestionowana decyzja nie zawiera takiego wymogu lecz wyznacza te odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że jest to naruszenie prawa, jednak zdaniem Kolegium nie jest to naruszenie pozwalające na eliminację opisanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym środkiem eliminowania z obiegu prawnego decyzji naruszającej prawo w sposób rażący. Wyznaczenie wprost wymaganych odległości dla usytuowania silosów stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., gdyż decyzja ta jego zdaniem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie odwołującego się mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do pisma nr: [...] w ogóle nie zawiera działki nr [...] (na mapie nie ma takiego numeru), na której również przewidziano realizację planowanej inwestycji. Nie można realizować inwestycji bez wskazania dokładnego miejsca jej lokalizacji, a brak stanowiska Kolegium w tym zakresie. Ponadto decyzja z [...] listopada 2002 r. przewidywała realizację inwestycji na terenach obejmujących, aż trzy różne jednostki bilansowe i w decyzji o warunkach zabudowy organ winien je wskazać. Tymczasem konieczność realizacji inwestycji w jednostkach bilansowych 8.21. (RO) i 8.22. (MR) organ przemilczał. Decyzja nie zawiera również żadnych informacji o cechach inwestycji. Precyzyjne określenie cech inwestycji jest istotne nie tylko dla określenia przeznaczenia i właściwości inwestycji, ale przede wszystkim do tego, aby można było ją zakwalifikować do odpowiedniej kategorii. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji determinuje wskazanie wymagań stawianych inwestycji. Określając rodzaj inwestycji organ jest zobowiązany podać jej charakterystyczne parametry techniczne. Brak parametrów inwestycji praktycznie uniemożliwia prawidłowe określenie zarówno warunków, jak i wymagań, które planowana inwestycja powinna spełniać. Zdaniem odwołującego się, analizując zaskarżoną decyzję można odnieść uzasadnione wrażenie, że Kolegium badało ją jedynie "w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]". Tymczasem obowiązkiem organu było dokonanie szczególnie wnikliwej i pełnej oceny postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, ale całej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać między innymi: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych (np. z warunków technicznych), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (np. zjazdy), wymagania dotyczące osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Zaskarżona decyzja nie przywołuje żadnych przepisów szczególnych, nie określa żadnych warunków w tym zakresie. Ponadto w decyzji brak linii rozgraniczających na mapie oraz brak jakichkolwiek wymagań dotyczących osób trzecich. Utożsamianie linii rozgraniczających z linią w kolorze żółtym (przy braku legendy) świadczy o niewiedzy organu na temat podstawowych zasad planowania przestrzennego. W żadnym razie nie można tej linii traktować, jako linii rozgraniczającej teren inwestycji. Ponadto załącznik graficzny musi być zawsze odczytywany łącznie z częścią tekstową decyzji. Tymczasem decyzja z [...] listopada 2002 r. jest wewnętrznie sprzeczna - część opisowa jest niezgodna z częścią graficzną. W części opisowej jako teren inwestycji wskazano działki nr [...] i [...]. Natomiast organ wskazuje, jako teren inwestycji szereg jeszcze innych działek w tym między innymi działkę K. W.. Nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających teren inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżona decyzja narusza także prawo własności strony w zagospodarowaniu swojej działki, bowiem brak jest w niej stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto same tylko silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową. Ich usytuowanie jednoznacznie wykluczało na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej tj. zabudowy zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To, że silosy są budowlami rolniczymi wcale nie dowodzi tego, że są same w sobie również elementem zabudowy zagrodowej. Warunki zabudowy narzucone decyzją naruszają także warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Silosy zostały zlokalizowane w odległości 5 m od budynku gospodarczego strony (winno być co najmniej 8 m) oraz po stronie wietrznej względem jej budynku mieszkalnego (wiatry wieją w większości z zachodu). Naruszenie warunków technicznych jest naruszeniem interesu osób trzecich mających niewątpliwie charakter rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Kolegium, że decyzja wyznaczała odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia jest nieprawdziwe. Nadto decyzja w pkt 3 nie wymienia żadnych warunków wynikających z przepisów szczególnych, co także rażąco narusza prawo. Kolegium nie dostosowało się też do wskazania zawartego w wyroku sygn. akt IV SA/Po 94/12 z dnia 11 kwietnia 2012 r. i nie dokonało całościowej analizy decyzji z [...] listopada 2002 r. we wszystkich jej aspektach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, obszernie wyjaśniając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 K.p.a., że nieprawidłowości zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności niniejszej decyzji. Kolegium odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że zarzut dotyczący niewskazania na mapie sytuacyjnej działki nr [...] jest niezasadny, gdyż wskazanie działki nr [...] zamiast prawidłowego numeru działki [...] miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej, a co za tym idzie nie było konieczności, ani nawet możliwości wykazania jej na mapie sytuacyjnej. Odnosząc się natomiast do kwestii zapewnienia odpowiednich odległości usytuowania budynków od granic działki i budynków stanowiących własność E. W., organ II instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności ustalająca przedmiotowe warunki zabudowy tylko na mapie sytuacyjnej wykazywała, że odległości te powinny wynosić 5 m od granic działki nr [...] i 15 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, co z kolei jest zgodne z wymaganiami określonymi w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wskazanie tych odległości stanowi wprawdzie naruszenie prawa, gdyż kwestie usytuowania budynku i jego odległości od granic działki rozstrzygają bowiem organy właściwe do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy architektoniczno-budowlane, to jednak w ocenie Kolegium naruszenie powyższe nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Niezasadny jest również, zdaniem SKO zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, gdyż w części graficznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500 liniami żółtymi oznaczono granice terenu inwestycji, będące w ocenie Kolegium linami rozgraniczającymi teren inwestycji i jednocześnie wyznaczającymi pole inwestycji. Na wcześniejszych etapach rozpatrywania przedmiotowej sprawy linie te nie zostały poprowadzone, jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją. Nie ulega również wątpliwości, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawcy, silosy stanowią element zabudowy zagrodowej, gdyż służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego i wraz z innymi budynkami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Kolegium podzieliło również pogląd wyrażony przez organ I instancji, że wyznaczenie wprost wymaganych odległości usytuowania silosów stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.p.z. w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Ponadto z decyzji z [...] listopada 2002 r. nie wynika, że występują warunki wynikające z przepisów szczególnych, a w odniesieniu do kwestii związanych z warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznej Kolegium zaznaczyło, że będzie to wykonywane w ramach istniejącej infrastruktury.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 997/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu w danej sprawie, gdyż są nimi związane. Zatem Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Po 635/08, z dnia 17 czerwca 2010 r. IV SA/Po 257/10 (w zakresie niezakwestionowanym przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1789/10 oraz wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. IV SA/Po 94/12.

Z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IVSA/Po 94/12 wynika, że Sąd ten zobowiązał Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wnikliwego przeanalizowania kwestii, czy decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w czasie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W czasie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na 1) przebudowie silosów na oborę 2) rozbudowie płyty gnojowej 3) budowie zbiornika na gnojówkę 4) budowie silosów na kiszonki, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn zatwierdzony Uchwałą nr VIII/43/93 Rady Miejskiej Krotoszyna z dnia 30 września 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 15 poz. 119, dalej Plan). Dla nieruchomości wskazanej przez inwestora Plan przewidywał następujące przeznaczenie: dla działki nr [...] tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20MR.MN, a dla działki nr [...] w części – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21.RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego, czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, a w części jednostka bilansowa 8.22.MR – tereny zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozważenia przez Kolegium okoliczności, że planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana między innymi w jednostce bilansowej 8.21.RO, gdzie zgodnie z zapisami Planu na terenach o ww. symbolu przewidziano prawo wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego lub sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to wynika z następujących ustaleń: w obowiązującym wówczas Planie, w obrębie miejscowości L., w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.20 MR.MN., Plan określał: - tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Istniejąca zabudowa – adoptowana w planie. Na terenach, które posiadają zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej istnieje możliwość lokalizacji budynków zabudowy jednorodzinnej ewentualnie do prowadzenia działalności gospodarczej – nieuciążliwej. W ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.21.RO, Plan określał: tereny upraw ogrodniczych i sadów. Tereny sadowniczo-ogrodnicze z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego, czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Dla terenu oznaczonego symbolem 8.22.MR, Plan określał: tereny zabudowy zagrodowej. Istniejąca zabudowa zagrodowa - adoptowana w planie. Dopuszczono możliwość modernizacji rozbudowy lub budowy nowych obiektów w granicach terenu oznaczonego na planie. Z położenia na rysunku Planu (narysowany niebieskim tuszem prostokąt) wynika, że dominująca część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22. MR, ponieważ teren ten ciągnie się wzdłuż ul. M.; dopiero na południe od terenu 8.22. MR, ciągnie się teren 8.21.RO. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro planowana inwestycja dotyczy tej części działki nr [...], która leży w bezpośredniej bliskości ul. M., to jest to teren budowy zagrodowej (8.22. MR) i nie zachodzi sprzeczność decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. z ustaleniami Planu. Ponadto zaliczenie działki gruntu (in casu – nr [...]) do terenu elementarnego 8.20 MR.MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości. Dopiero wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, że obiekty budowlane w postaci silosów naruszą ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w czasie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że Plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej - w tym silosów na kiszonki – właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowej zabudowy zagrodowej.

Sąd stwierdził, że powyższych ustaleń dokonał na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych Planu oraz zapadłego w sprawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 257/10 (ustalenia zawarte w przywołanym wyroku nie zostały zakwestionowane przez NSA).

Zdaniem Sądu bezzasadny był zarzut podnoszony przez skarżącego, że silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyroku, WSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 257/10 przyjął trafny kierunek interpretacji, polegający na zapożyczeniu z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa". W konsekwencji prawidłowo wywiódł, że budowa silosów na niezabudowanej działce [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej się na działce nr [...]. Treść § 3 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia nie stawia przeszkód, aby za "zabudowę zagrodową" traktować obiekty o przeznaczeniu rolniczym także wówczas, gdy są one położone na odrębnych działkach, ale w przestrzeni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego.

Także zarzuty skargi dotyczące braku linii rozgraniczających teren inwestycji, przekroczenia kompetencji w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji i wielokrotnego użycia numeru działki innego niż dotyczył wniosek inwestora, zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stanowisko takie wyraził również NSA w swoim wyroku, wskazując, że skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, dlaczego naruszenia te wpisują się w wadę charakteryzowaną przez K.p.a. jako rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy właściwe organy administracji obowiązane są określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali. Teren inwestycji nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości, może obejmować tylko część danej działki budowlanej, a może także wykraczać poza granice, obejmując także inną nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje linie w ramach których inwestor musi "zmieści się" z planowaną inwestycją (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, LEX 266905). W części graficznej decyzji z dnia 14 listopada 2002 r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono linami koloru żółtego, są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Linie te nie zostały poprowadzone, jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją.

W § 8 pkt 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wskazano, że odległość silosów na zboże i paszę o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej od otworów okiennych i drzwiowych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich – 15 m, od granic działki sąsiedniej 5 m. W części graficznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wykreślono od granicy działki nr [...] – 5 m, a od budynku mieszkalnego na tej działce – 15 m. Pomimo, więc, że ustalone w przedmiotowej decyzji odległości są zgodne z ww. przepisem rozporządzenia to jednak jak słusznie wskazał skarżący - organ przekroczył kompetencje w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji. Naruszenie prawa nie jest jednak tego rodzaju, aby przemawiało za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji ustawy Prawo budowlane i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (będącego przedmiotem odrębnego postępowania). Odległości, które mają wiązać, zostały wskazane w części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r. Organ administracji nie mógł dokonać dokładnej lokalizacji obiektu, która wiązałaby organ architektoniczno-budowany. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (uchwała 5 Sędziów NSA z 25.11.1996 r., OPK 22/96, ONSA 2/97/59; wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04 LEX 168058). Wskazanie odległości 5 m i 15 m należało potraktować więc jako określenie warunku, jakiemu winno odpowiadać umieszczenie silosu w nie mniejszej odległości od granicy sąsiedniej działki i od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącego (wyrok WSA z 10 lutego 2009 r., II SA/Po 636/08; wyrok NSA z 23 kiwetnia.2010 r., II OSK 677/09 dostępne na stronie internetowej cbois).

Ponadto w sprawie prawidłowo ustalono, że inwestorzy na działce [...] przy ul. K. w L. mieli już siedlisko i w ramach planowanej inwestycji dokonywali przebudowy i uzupełnienia istniejących budynków. W decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. błędnie więc wskazano, że planowana inwestycja dotyczy działki m. in. o nr [...], bowiem jak wynika z wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2002 r. i załącznika do pisma nr [...] będącego jednocześnie załącznikiem do decyzji z [...] listopada 2002 r., inwestycja dotyczy działki o nr [...] i [...]. Również we wskazanym załączniku zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działkach o nr [...] i [...], a nie [...] i [...]. Przywołanie w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., numerów działek: "[...]" i "[...]", jest oczywistą omyłką, którą każdy z organów właściwych winien sprostować w trybie art. 113 K.p.a. Jednak od czasu przesądzenia tej kwestii przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 257/10 organy nie dokonały sprostowania owej omyłki.

Również nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. narusza prawa własności skarżącego w zagospodarowaniu swej działki przez brak informacji, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W uzasadnieniu powyższej decyzji zawarto sformułowanie, odpowiadające treści art. 46 ust. 2 u.p.z., choć po słowach "nie rodzi praw" pominięto słowa "do terenu" nie ulega wątpliwości, że przy wykładni tej decyzji wszystkie organy administracji publicznej i Sądy obowiązane są zwrot ten rozumieć w sposób, wynikający wprost z art. 46 ust. 2 u.p.z (stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 257/10 niezakwestionowane przez NSA).

Zdaniem Sądu, bezzasadny jest również zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do przepisów szczególnych oraz do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Skoro planowana inwestycja nie narusza przepisów szczególnych, to prawidłowo wskazano w pkt 2 tej decyzji, że nie występują warunki wynikające z tych przepisów. Odnośnie zaś kwestii obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji Sąd stwierdził, że w pkt 3 tej decyzji zaznaczono, że obsługa ta będzie wykonywania w ramach istniejącej infrastruktury. Powyższe warunki spełniają zatem wymagania wymienione w art. 42 ust. 1 pkt 3 i 4 u.z.p.

Podsumowując Sąd stwierdził, ze pomimo wskazanych powyżej uchybień decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. odpowiada prawu, bowiem uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Kolegium należycie rozważyło, czy decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. i trafnie stwierdziło, że wskazane wyżej uchybienia nie uzasadniają wydania decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł K. W.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wydał wyrok z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego. Nie ustalono konkretnie, gdzie znajdują się każda z poszczególnych inwestycji, to jest na której działce i jednostce bilansowej mają zostać zrealizowana: przebudowa silosów na oborę, rozbudowa płyty gnojowej, budowa zbiornika na gnojówkę oraz budowa silosów na kiszonki.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że inwestycja miała zostać zlokalizowana na terenach obejmujących aż trzy jednostki bilansowe. Konieczność realizacji inwestycji na jednostkach bilansowych 8.21 (RO) i 8.22 (MR) organ zataił. Z uwagi na brak legendy (opisu) na załączniku graficznym do decyzji nie można jednoznacznie rozstrzygnąć tej wątpliwości. Prawo wznoszenia obiektów kubaturowych na jednostce bilansowej 8.21 (RO) jest co prawda możliwe, ale tylko takich, które są niezbędne dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego. Tymczasem każda z ww. inwestycji nie ma nic wspólnego z prowadzeniem gospodarstwa ogrodniczego. Jeśli inwestycja ma być położona w obrębie określonych działek i są to działki o różnym przeznaczeniu, to decyzja powinna w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać, na której konkretnie działce ma być ona realizowana, gdyż jest to niezbędne z punktu widzenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Brak prawidłowego oznaczenia lokalizacji planowanej inwestycji w przestrzeni uniemożliwia stwierdzenie, czy jest ona zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdziło, że w czasie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało, że działka o nr ew. [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę i budownictwo rodzinne o niskiej intensywności - jednostka bilansowa 8.21.RO zaś działka o nr ew. [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy ogrodnicze i sady - jednostka bilansowa 8.21.RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w przeciwieństwie do ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że dominująca cześć działki o nr ew. [...] leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22MR. Doszło więc do sprzecznych ustaleń, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż planowane obiekty nie mają nic wspólnego z prowadzeniem gospodarstwa ogrodniczego.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny zaskarżanej decyzji i nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Podstawą dokonywanej przez Sąd oceny decyzji administracyjnej powinien być prawidłowo zgromadzony i zweryfikowany, a następnie poddany logicznej ocenie materiał dowodowy. Dopiero wówczas uprawnione są rozważania, co do zgodności z prawem czynności procesowych i podjętych rozstrzygnięć. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w istocie zakwestionował poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne i pomimo istnienia istotnej rozbieżności pozostawił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w obrocie prawnym. Naruszył tym samym art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Sąd twierdząc, że teren przeznaczony pod inwestycję na działce o nr ew. [...] jest usytuowany w jednostce bilansowej 8.21.RO - tereny upraw ogrodów i sadów. Są to tereny sadowniczo-ogrodnicze z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego lub sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Nadto dopuszczalna jest na tym terenie lokalizacja kotłowni CO dla potrzeb ogrodnictwa, co należy uzgodnić z Wydziałem Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ewidentnie pomylił usytuowanie jednostek bilansowych 8.21.RO i 8.22.MR.

Na mapie planu obszar pomiędzy ulicą K. i ulicą M. został podzielony prawie równo na dwie części. Cześć tego obszaru od strony południowej, tj. od ulicy K. została oznaczona kolorem ciemniejszym (lekko brązowym) i symbolem 8.22.MR, natomiast część północna tego obszaru usytuowana od strony ulicy M. oznaczona została jasnym kolorem i symbolem 8.21.RO. Usytuowanie jednostek bilansowych jest więc odwrotne od tego, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że do tej pory nie ustalono właściwości i parametrów inwestycji. Decyzja nie zawiera żadnych informacji o jakichkolwiek cechach inwestycji. Tymczasem ma to znaczenie nie tylko dla określenia przeznaczenia i właściwości inwestycji ale przede wszystkim do tego, by zakwalifikować ją do określonej kategorii. Określając rodzaj inwestycji organ administracji jest zobowiązany podać jej charakterystyczne parametry techniczne. Tymczasem burmistrz nie wskazał wielkości hodowli, powierzchni płyty gnojowej, pojemności zbiornika na gnojówkę, pojemności silosów na kiszonkę itp. Brak ten uniemożliwia określenie zarówno warunków jak i wymagań w zakresie ochrony środowiska, które planowana inwestycja powinna spełniać. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zarzut ten, postawiony w części historycznej uzasadnienia wyroku, nie został przez Sąd I instancji w ogóle rozważony.

Skarżący kasacyjnie zasugerował, że był to zarzut niewygodny i dlatego został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przemilczany.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że w części graficznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1 : 500 granice terenu obwiedziono liniami koloru żółtego, są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie są to linie rozgraniczające teren inwestycji, tylko linie oznaczające obszar, w którym dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej. Dołączona do decyzji część graficzna, to mapa służąca do celów projektowych, a nie opiniodawczych. Linie rozgraniczające teren inwestycji, to linie w których inwestor musi "zmieścić się" z planowaną inwestycją. Stąd tak wielkie znaczenie tych linii z uwagi na ochronę interesów osób trzecich. W załączniku do decyzji z 2002 roku takich linii nie określono, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że do tej pory nie ustalono faktu istnienia bądź nieistnienia zjazdów. Sąd stwierdził wprawdzie, że w punkcie 3 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zaznaczono, że obsługa będzie wykonywana w ramach istniejącej infrastruktury, ale nie dostrzegł, że działka o nr ew. [...] nie posiada oficjalnego i legalnego zjazdu z ulicy M.. Nadto w art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odróżnia się warunki obsługi w zakresie infrastruktury od warunków obsługi w zakresie komunikacji. Tym samym oznacza to, że decyzja nie określa żadnych warunków w przedmiocie obsługi w zakresie komunikacji. Brak rozstrzygnięcia w kwestii zjazdów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył w części historycznej zarzut niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz, że decyzja nie wymienia żadnych warunków wynikających z przepisów szczególnych, ale pominął go w swoich rozważaniach, jako niewygodny. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił jedynie, że w części graficznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wykreślono od granicy działki nr [...] odległość 5 m, a od budynku mieszkalnego na tej działce odległość 15 m. jednakże, zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to nieprawdą. Sąd nie uwzględnił bowiem, lub nie chciał uwzględnić, tego, że przy granicy działki skarżącego kasacyjnie oznaczonej nr ew. [...] od strony zachodniej usytuowany jest budynek gospodarczo-inwentarski i w takim wypadku odległość 5 m silosu od granicy działki jest odległością niewystarczającą. Odległość ta powinna wynosić 15 m przyjmując, że budynek jest w części budynkiem inwentarskim, a na pewno 8 m, gdy jest tylko budynkiem gospodarczym. Ustalenie tego, jaki charakter ma budynek skarżącego usytuowany w granicy ma zatem bardzo istotne znaczenie dla określenia minimalnej odległości. Stwierdzenie Sądu, o zgodności odległości z przepisami jest więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ewidentnie fałszywe. Ustalona minimalna odległość 5 m rażąco narusza § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Naruszenie prawa ma jeszcze większe znaczenie z uwagi na treść art. 47 ustawy, z którego wynika, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie występują warunki wynikające z przepisów szczególnych albowiem takimi przepisami są przepisy ww. rozporządzenia. Brak wskazania na to rozporządzenie w decyzji Burmistrza i nieuwzględnienie wynikających z niego wymagań powoduje, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 42 ust. 1 pkt 1 2-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny (choć wadliwy i niepełny) przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie norm prawnej zawartej w przepisie prawa i nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezasadnie uznał, że decyzja z [...] listopada 2002 r. prawidłowo określa: warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazało, że dla działki o nr ew. [...] miejscowy plan przewidywał tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21.RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego, czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Oznacza to, że na terenie działki nie była możliwa realizacja inwestycji, gdyż była ona sprzeczna z miejscowym planem. Nadto ocena zamierzonej inwestycji powinna nastąpić na podstawie analizy całokształtu ustaleń miejscowego planu do nieruchomości, na której inwestycja ma być zrealizowana i nawet jeśli jej zgodność z planem jest oczywista, to "oczywistość" ta wymaga uzasadnienia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera co prawda uzasadnienie, ale nie ma w nim argumentów potwierdzających zgodność inwestycji z ustaleniami planu.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przepisami szczególnymi są zaś przepisy Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Organ administracji powinien przede wszystkim zbadać zgodność zamierzenia inwestycyjnego w pierwszej kolejności z przepisami prawa, a następnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ administracji nie przywołał stosownego przepisu, to należy przyjąć, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że żadnego badania nie przeprowadził, co spowodowało, że wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Obowiązkiem Burmistrza było więc konkretne wskazanie warunków w zakresie komunikacji, których spełnienie jest niezbędne do realizacji inwestycji. Połączenie działki o nr ew. [...] oraz działki o nr ew. [...] z ul. M. ma istotne znaczenie choćby z uwagi na warunki bezpieczeństwa obowiązujące przy włączaniu się do ruchu.

Obligatoryjnym składnikiem każdej decyzji jest określenie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Ustalenia w tym zakresie są bardzo istotne, gdyż wiążą one inwestora, projektanta i organ administracji architektoniczno-budowlanej przy sporządzaniu projektu i wydawaniu pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań w celu ochrony interesów osób trzecich. Tymczasem Burmistrz zamiast wskazać wymagania dokonał zapisu "nie dotyczy".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Burmistrz wskazując konkretne usytuowanie planowanych silosów poprzez określenie odległości od granic sąsiedniej działki przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając o kwestiach, które winny być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Naruszenie to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać za rażące, gdyż poprzez związanie organu wydającego pozwolenie na budowę doszło do obowiązku budowy obiektów w odległościach sprzecznych z obowiązującymi przepisami.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Burmistrz próbował swój błąd naprawić wydając decyzję zmieniającą pierwotną decyzję poprzez zwiększenie odległości silosów od granicy z 5 do 8 m.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08 stwierdził, że Burmistrz Krotoszyna, wbrew dyspozycji art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zaznaczył linii rozgraniczających teren inwestycji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził odmiennie, to jest, że w części graficznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1 : 500 granice terenu inwestycji obwiedziono liniami koloru żółtego oraz, że są to linie ograniczające teren inwestycji i jednocześnie wyłączają pole inwestycyjne. Sprzeczność między tymi twierdzeniami, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest oczywista. Brak linii rozgraniczających powoduje zaś, że nie są chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, co niewątpliwie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia przesłanek do wydania orzeczenia o przeciwnej treści.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż dotknięta jest ona licznymi wadami m.in. takimi jak:

– brak ustaleń w zakresie właściwości i parametrów inwestycji,

– niewskazanie wszystkich jednostek bilansowych,

– brak jednoznacznego określenia miejsca usytuowania inwestycji (nr działki, jednostka bilansowa),

– brak ustaleń w zakresie infrastruktur technicznej,

– brak linii rozgraniczających teren inwestycji,

– brak wskazania i zastosowania przepisów szczególnych w sytuacji konieczności bezwzględnego ich uwzględnienia,

– wskazanie dokładnego usytuowania silosów z ewidentnym naruszeniem warunków technicznych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, umożliwienie budowy inwestycji w miejscu, w którym być jej nie powinno bez wątpienia narusza istotę praworządności oraz powoduje negatywne skutki społeczne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wymagania określone w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie zostały wskazane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale również nie wynikają z jej treści.

Skarżący kasacyjnie podniósł też w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie i niewyjaśnienie wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji w części historycznej wyroku przedstawił m.in. zarzuty braku określenia cech i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji przy określaniu rodzaju inwestycji, oraz wadliwego ustalenia odległości silosów od budynku gospodarczo-inwentarskiego należącego do skarżącego, jednakże w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że tym bardziej powinien rozważyć wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków skargi nie daje możliwości kontroli orzeczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a., które to naruszenie polegało na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia, o czym świadczy niezbadanie zarzutu związanego z brakiem określenia właściwości i parametrów inwestycji oraz wadliwym określeniem odległości w stosunku do budynku gospodarczo-inwestorskiego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że kontrolowane przez ten Sąd orzeczenia nie odpowiadają prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną wniesioną przez K. W. należało uwzględnić z przyczyny, którą Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Naruszenie tego zakazu, zgodnie z treścią art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania sądowego. Przepis ten stanowi bowiem, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

W składzie orzekającym, który wydał zaskarżony wyrok brała udział Sędzia WSA Donata Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie oceniał prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie silosów na oborę, rozbudowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę oraz budowie silosów na kiszonki. Przedmiotem rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy była więc kwestia oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Krotoszyna.

Oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] dokonywał już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 257/10, wydając wyrok w dniu 17 czerwca 2010 r. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ww. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], zmienionej decyzją Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Nie ma więc wątpliwości, że przedmiotem sprawy o sygn. akt IV SA/Po 257/10 była również kwestia oceny, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]. W składzie orzekającym, który wydawał wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 257/10 brała udział Sędzia WSA Donata Starosta, a tym samym podległa wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 997/12, w której ponownie dokonywano oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r.

Wyrok wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 257/10 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 997/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...].

Odnośnie do decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. Sąd stwierdził, że nie mógł wypowiedzieć się co do jej prawidłowości, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało, zdaniem Sądu, przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy sama ta decyzja – rozpatrywana bez zmieniającej ją decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r. – nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta, zdaniem Sądu, nie była bowiem dotychczas przedmiotem analizy organu administracji, który – jak wynika to z części wstępnej decyzji SKO z [...] stycznia 2010 r. – analizował decyzję Burmistrza z [...] listopada 2002 r. już w brzmieniu po zmianach wprowadzonych decyzją Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r. (co czynił także WSA w wyroku o sygn. IV SA/Po 257/10, podkreślając, że obie decyzje winny być odczytywane łącznie). Sąd stwierdził, że nie może zastępować organów administracji w merytorycznym rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy, to jest w ocenie legalności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. rozpatrywanej samodzielnie, tj. bez zmieniających ją postanowień decyzji Burmistrza z dnia 25 sierpnia 2004 r. po jej wyeliminowaniu z obrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie po tym wyroku zajmowało się już wyłącznie oceną, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 257/10, jak i w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 997/12 przedmiotem była kwestia oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r.

Naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. było wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę na pewne zagadnienia, które Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zasadniczą kwestią mającą znacznie dla oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. jest ustalenie, jakie jednostki bilansowe znajdowały się na działkach o nr ew. [...] i [...]. Od tych ustaleń zależy, czy planowana inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji dokonując ustaleń w tym przedmiocie odwołał się do znajdującego się w aktach administracyjnych miejscowego planu oraz ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV 257/10 zaznaczając, że nie zostały one zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwoływanie się do ustaleń zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV 257/10, nie powinno mieć miejsca. Należy mieć bowiem na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok tylko w granicach skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10, który dokonywał oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie wynika, że w skardze kasacyjnej nie podnoszono zarzutu błędnego ustalenia jednostek bilansowych dla działek o nr ew. [...] i [...]. Tym samym nie można uznać, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował prawidłowość tych ustaleń i ich prawidłowości nie zakwestionował.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie. W aktach sprawy znajduje się tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapa ze wskazaniem poszczególnych jednostek bilansowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to mapa w zbyt małej skali, by możliwe było dokładne ustalenie położenia działek o nr ew. [...] i [...] i ustalenia, jakie jednostki bilansowe znajdują się na tych działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć wystąpienie do organu administracji o nadesłanie takiej mapy w większej skali wraz z zaznaczeniem położenia ww. działek, co pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, jakie było przeznaczenie tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do akt powinna zostać załączona także cała część tekstowa planu, gdyż ta znajdująca się w aktach sprawy kończy się na opisie jednostki bilansowej 8.20.MR, MN.

Odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że oprócz zarzutów zasadnych związanych z koniecznością ustalenia jednostek bilansowych, jakie dotyczą działek o nr ew. [...] i [...] w skardze kasacyjnej zawarte zostały też zarzuty niezasadne.

W decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. rzeczywiście nie wskazano, na której z działek mają być zlokalizowane poszczególne inwestycje. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Umiejscowienia poszczególnych inwestycji można dokonać na podstawie wniosku o wydanie decyzji oraz załączonej do decyzji mapy sytuacyjnej. We wniosku o wydanie decyzji wnioskodawca wskazał, że na działce o nr ew. [...] planuje budowę silosów na kiszonki, zaś pozostałe inwestycje będą realizowane na działce o nr ew. [...]. Z załączonej do decyzji mapy sytuacyjnej wynika, że na działce o nr ew. [...] zaznaczono, iż mają na niej być realizowane silosy. Tylko ta inwestycja jest zaznaczona na tej działce. Oczywistym jest w tej sytuacji, że pozostałe inwestycje mają być realizowane na działce o nr ew. [...]. Nadto wskazać należy, że działka o nr ew. [...] nie była zabudowana. Silosy i płyta betonowa znajdują się na działce o nr ew. [...]. Skoro inwestycja polegać ma na przebudowie silosów na oborę oraz rozbudowę płyty gnojowej, to oczywistym jest, że przebudowa i rozbudowa może dotyczyć tylko obiektów już istniejących, a te znajdują się na działce o nr ew. [...].

Odnośnie do zarzutu niewskazania paramentów inwestycji, to w samej decyzji ich nie wskazano jednakże z treści decyzji wynika, że nawiązuje ona do wniosku o jej wydanie z dnia [...] listopada 2002 r., a we wniosku tym podstawowe parametry planowanych do realizacji obiektów zostały wskazane.

W decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. nie zaznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji. W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę na to uchybienie, to jest, że wbrew dyspozycji art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz nie zaznaczył linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził jednak o tym, że uchybienie było na tyle istotne, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nakazał jedynie Kolegium, by ponownie rozpoznając sprawę rozważyło, czy uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju uchybienie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności. W przypadku braku wyznaczenia linii rozgraniczających uznać należy, że inwestycja może być realizowana na całej działce. Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji są więc granice działek o nr ew. [...] i [...]. Przebieg tych granic nie budzi zaś wątpliwości.

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia braku legalnego zjazdu z działki na ulicę M. nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym. Z akt sprawy nie wynika, by działka ta nie miała legalnego zjazdu na ulicę M.. Jest to więc nowa informacja wskazująca, że wbrew zapisowi zawartemu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie istnieje infrastruktura komunikacyjna. Ta nowa informacja mogłaby ewentualnie być podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W kwestii naruszenia przez Burmistrza Krotoszyna przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) skarżący kasacyjnie przedstawia w skardze kasacyjnej sprzeczne argumenty.

Z ww. przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Jako przepisy szczególne skarżący kasacyjnie wskazuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) - str. 5 skargi kasacyjnej. W rozporządzeniu tym wskazano m.in. odległości obiektów rolniczych od granicy działek sąsiednich oraz budynków. Natomiast na str. 7 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie twierdzi, że Burmistrz Krotoszyna przekroczył swoje kompetencje wskazując konkretne usytuowanie silosów od granic sąsiedniej działki.

Odnosząc się do ww. argumentów skarżącego stwierdzić należy, że przepisy ww. rozporządzenia rzeczywiście nie mają zastosowania na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy te mają zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wówczas sporządzany jest projekt budowlany, który musi uwzględniać wymogi wynikające z tego rozporządzenia. Nadto, dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę możliwe jest ubieganie się przez inwestora o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy, że inwestor przy realizacji obiektu ma zachować odległości wymienione w § 8 tego rozporządzenia 9 w brzmieniu na dzień wydania decyzji) pozbawiałoby inwestora możliwości ubiegania się ww. zgody na odstępstwo.

W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę, że określając usytuowanie i odległości projektowanych obiektów od granicy działki w części graficznej pierwotnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Burmistrz Krotoszyna naruszył przysługujące mu kompetencje, rozstrzygając o kwestiach, które winny być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę.

Także w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził o tym, że uchybienie to było na tyle istotne, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nakazał jedynie Kolegium, by ponownie rozpoznając sprawę rozważyło, czy uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że Burmistrz Krotoszyna rażąco naruszył art. 42 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określając w decyzji wszystkich wymogów wynikających z tego rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to nie powinno być przez niego stosowane.

Stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 635/08, że określenie odległości od granicy działki w części graficznej powyższej decyzji stanowiło naruszenie właściwości rzeczowej Burmistrza Krotoszyna nie należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego traktować dosłownie jako wskazanie, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzenie to jest jedynie podkreśleniem poglądu, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie nie powinny być stosowane.

Wskazanie w części graficznej decyzji odległości, w jakiej mają być usytuowane silosy od granicy działki o nr ew. [...] oraz znajdujących się na tej działce budynków uznane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za uchybienie, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (str. 13 i 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Stwierdzić należy, że w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie brzmiał następująco: "Odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej:

1) od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich - 15 m,

2) od innych budynków - 8 m,

3) od biogazowni - 15 m,

4) od składu węgla i koksu - 15 m,

5) od granicy działki sąsiedniej - 5 m."

Ww. rozporządzenie wyróżniało silosy na zboże i pasze oraz silosy na kiszonki (§ 3, § 6 ust. 3 pkt 5 i 6) jednak określono tylko odległości w jakich sytuowane mają być silosy na pasze i zboże. Przepis § 8a określający odległości silosów na kiszonki obowiązuje od dnia 19 maja 2013 r. i został wprowadzony przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 472).

Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wskazanie w części graficznej decyzji odległości, w jakiej mają być usytuowane silosy od granicy działki o nr ew. [...] oraz znajdujących się na tej działce budynków nie może być uznane za uchybienie, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji należy uznać za słuszny. Jeśli odległości te, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, powinny być większe, to wymóg ten powinien zostać spełniony na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi uznać należy za zasadny. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów skargi. Należy mieć przy tym na uwadze, że skarżący odwoływał się nie tylko do zarzutów podniesionych w samej skardze ale również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sugestie skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niektórych z podniesionych w skardze zarzutów, gdyż były one dla Sądu niewygodne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za wyraz subiektywnej oceny przez skarżącego kasacyjnie będącej jedynie niczym nieuzasadnionym, dowolnym domniemaniem.

Podsumowując, stwierdzić należy, że najistotniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, jakie jednostki bilansowe znajdowały się na działkach o nr ew. [...] i [...], aby ustalić, czy usytuowanie na tych działkach wskazanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obiektów było zgodne z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] listopada 2002 r. z powodu wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a., art. 185 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.