Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 264/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 15 października 2018 r. nr LVIII/580/2018 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Szarki I. stwierdza nieważność Statutu Sołectwa Szarki, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w części: - § 4 ust. 2 i 3 statutu w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności"; - § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; - § 15 ust. 2 zdanie drugie; - § 19. II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu, działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w dniu 15 października 2018 r. podjęła uchwałę nr LVIII/580/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Szarki (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 8032).

Pismem z 11 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wniósł skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. Powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

1). art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

2). art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 1 stanowiącego załącznik do uchwały statutu organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej w sytuacji gdy z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych,

3). art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 2 stanowiącego załącznik do uchwały statutu możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu,

4). art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 1 stanowiącego załącznik do uchwały statutu wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej,

5). art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie dowodów z: obwieszczenia Burmistrza o rozpoczęciu konsultacji z mieszkańcami gminy celem zaopiniowania projektu statutu gminy oraz projektów statutów wszystkich sołectw w gminie, protokołu konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców sołectwa, projektu uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz z uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Skarżący i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. k. 42 i 38 akt sąd.).

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 "p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125).

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi, mogący skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g., który wskazuje wprost, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13, - cytowane orzeczenia publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 66/13; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 673/15). Poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.

Wychodząc z powyższych założeń należy wskazać, że organ w odpowiedzi na skargę zakwestionował podnoszoną przez Prokuratora kwestię braku przeprowadzenia konsultacji i na tę okoliczność organ przedłożył stosowne dokumenty. Jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w Nowym Tomyślu w dniu 14 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr LIV/518/2018 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektów statutów sołectw w Gminie Nowy Tomyśl (dalej jako: "uchwała z 14 sierpnia 2018 r."). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Miejska w Nowym Tomyślu - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze gminy. Przepis art. 5a u.s.g. nie określa bowiem, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. W kontrolowanym przypadku, w § 2 uchwały z 14 sierpnia 2018 r. wskazano, że przedmiotowe konsultacje odbędą się w formie otwartych spotkań z mieszkańcami oraz wypełniania przez mieszkańców kwestionariusza ankiety, dostępnej w formie papierowej i elektronicznej, umożliwiających wyrażenie opinii, złożenie uwag i propozycji do przedstawionych projektów statutów. Zgodnie z § 3 pkt 2 uchwały z 14 sierpnia 2018 r. obszar objęty konsultacjami obejmował m.in. Sołectwo Szarki w celu zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl i projektu statutu tego sołectwa. Zgodnie z § 4 uchwały z 14 sierpnia 2018 r. konsultacje przeprowadzone zostaną w okresie od 3 września do 5 października 2018 r. W § 5 ust. 2 uchwały z 14 sierpnia 2018 r. wskazano, że miejscem konsultacji przeprowadzanych w formie otwartych spotkań z mieszkańcami sołectw Gminy Nowy Tomyśl wymienionych w § 3 pkt 2 uchwały (w tym Sołectwa Szarki) będą świetlice wiejskie lub inne budynki, wskazane przez sołtysów tych miejscowości, w których odbędą się zebrania wiejskie mieszkańców danej miejscowości. Uchwała z 14 sierpnia 2018 r. przewiduje również kompetencję Burmistrza Nowego Tomyśla do wydania zarządzenia określającego harmonogram przeprowadzenia konsultacji, składu Zespołu do przeprowadzenia konsultacji i opracowania ich wyników oraz Regulaminu konsultacji (§ 6 tej uchwały), sposób udostępnienia projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektu statutów sołectw (§ 8 tej uchwały) oraz wskazuje, że konsultacje będą ważne bez względu na liczbę mieszkańców biorących udział w konsultacjach (§ 10 tej uchwały). Treść uchwały z 14 sierpnia 2018 r. wskazuje, że uchwała ta spełnia warunki o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.s.g.

Dla spełnienia zatem wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Nowego Tomyśla w dniu 23 sierpnia 2018 r., działając na podstawie § 6 i 11 uchwały z 14 sierpnia 2018 r. wydał zarządzenie nr 543/2018 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektów statutów sołectw w Gminie Nowy Tomyśl. Zarządzenie to regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, określając wymagania, jakie powinny spełnić konsultacje z mieszkańcami oraz ustalając kalendarz czynności konsultacyjnych. Jak wynika z akt sprawy projekt Statutu Sołectwa Szarki zawarty w załączniku nr 18 Zarządzenia Burmistrza Nowego Tomyśla z 23 sierpnia 2018 r. omówiono i zaopiniowano podczas zebrania konsultacyjnego w świetlicy wiejskiej w Szarkach w dniu 21 września 2018 r. co potwierdza protokół tego wraz z listą obecności na tym zebraniu. Dopiero po przeprowadzeniu opisanej procedury Rada Miejska w Nowym Tomyślu podjęła zaskarżoną uchwałę. Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu - co w sprawie niniejszej zostało przez organ wykazane. Akta sprawy potwierdzają, że wbrew zarzutom skargi, pomimo iż nie wynika to wprost z treści zaskarżonej uchwały faktycznie przeprowadzono konsultacje społeczne z mieszkańcami Sołectwa Szarki i umożliwiono mieszkańcom wyrażenie opinii i zgłoszenie uwag. Z tych powodów Sąd ocenił jako niezasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Szarki społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa. Uznając brak podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. Sąd ocenił zasadność poszczególnych zarzutów skargi.

Sąd uwzględnił skargę odnośnie § 7 pkt 5 Statutu Sołectwa Szarki. Oceniając zasadność tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc wprost, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 7 pkt 5 zaskarżonego statutu z uwagi na jego niezgodność z art. 36 ust. 2 u.s.g. wprost przewidującym, że wybieranie sołtysa oraz członków rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania nie zaś do zebrania wiejskiego. Wbrew jednak zarzutom skargi nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo. Z tych powodów nie uwzględniono zarzutu skargi dotyczącego § 23 ust. 1 Statutu, który określa tryb odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej.

Zasadnym okazał się wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 zdanie drugie załącznika do uchwały w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494) wskazał, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1416/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 232/16).

Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd uznał § 19 Statutu. W § 19 ust. 1 Statutu określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W § 19 ust. 2 statutu uregulowano dalszy przebieg procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 19 ust. 1 Statutu. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1446/16).

Zasadny okazał się także ostatni z zarzutów skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej. W zakresie tego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego już wcześniej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1157/19). W § 4 ust. 2 i 3 statutu wskazano odpowiednio otwarty katalog zadań sołectwa oraz otwarty katalog form ich realizacji poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności". Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1814/08). Analiza postanowień § 4 ust. 2 i 3 statutu prowadzi do wniosku, że w przepisach tych posłużono się, pełniącym funkcję egzemplifikatora wyrażeniem "w szczególności". Wyrażenie to nie zostało jednak poprzedzone bardziej ogólnym wyrażeniem, które miałoby zostać doprecyzowane poprzez wyliczenia następujące po zwrocie "w szczególności", tak jak np. uczyniono to np. w art. 7 ust. 1 u.s.g. W tego rodzaju sytuacji analizowane przepisy statutu zawierają w istocie niczym nieograniczony katalog zadań sołectwa oraz form ich realizacji co jest oczywiście niezgodne z regulacjami u.s.g. wymagającymi uregulowania w statucie w sposób wyczerpujący organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w p. I sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 ust. 2 i 3 statutu odnośnie zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 15 ust. 2 zdanie drugie i § 19 statutu. W pozostałym zakresie, tj. określonym przedstawionymi w treści uzasadnienia zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w p. II sentencji wyroku.