Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora na uchwały Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 6 maja 2011 r. 1.Nr V/38/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Drzewce, 2.Nr V/42/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Koszelewska Łąka, 3.Nr V/44/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Łazińsk Drugi 4.Nr V/45/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Łazińsk Pierwszy 5.Nr V/48/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Łukom 6.Nr V/50/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Michalinów Oleśnicki 7.Nr V/51/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Michalinów Trąbczyński 8.Nr V/57/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Stanisławów 9.Nr V/60/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Trąbczyn 10.Nr V/59/2011 w sprawie Statutu Sołectwa Szetlewek stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości


UZASADNIENIE

Rada Miejska Z. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej również jako: "usg") w dniu [...] maja 2011 r.

1.uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa D. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały.

2. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa K. Ł. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

3. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa Ł. D. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

4. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa Ł. P. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

5. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa Ł. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

6. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa M. O. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

7. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa M. T. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

8. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa S. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

9. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa T. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały,

10. uchwałą numer [...] uchwaliła Statut Sołectwa S. w brzmieniu załącznika do przedmiotowej uchwały.

W § 7 przedmiotowych Statutów ustalono kompetencje zebrania wiejskiego, stwierdzając, że swoje zadania realizuje ono w szczególności poprzez:

1. podejmowanie uchwal w sprawach dotyczących sołectwa

2. opiniowanie spraw należących do zakresu działań sołectwa

3. współuczestniczenie w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Miejską konsultacji społecznych,

4. występowanie z wnioskami do Burmistrza Gminy o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza możliwości mieszkańców sołectwa,

6. organizowanie pomocy sąsiedzkiej,

7. organizowanie i mobilizowanie społeczności lokalnej w celu rozwiązywania spraw opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, spraw kultury, sportu, wypoczynku i innych czynności związanych ze swoim terenem,

8. podejmowanie działań dotyczących rozwoju sołectwa oraz zachowania dziedzictwa kulturowego.

W § 10 pkt 2 pkt 1 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m.in. wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej.

W § 14 ust. 2 stwierdzono, ze zebranie jest ważne, gdy mieszkańcy zostali o nim prawidłowo zawiadomieni i odbywa się w pierwszym terminie w obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (pkt 1), a drugim terminie - o pół godziny później, bez względu na liczbę osób uczestniczących w zebraniu uprawnionych do głosowania (pkt 2).

W § 20 stwierdzono, że wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej przeprowadzane SA na zebraniu wiejskim zgodnie z § 14 pkt 2.

W § 21 ust. 1 określono, ze liczbę stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania określa Burmistrz Gminy.

W § 31 stwierdzono, ze Sołtys i członkowie rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji przy spełnieniu przesłanek określonych tym przepisem.

W § 39 określono, że do zadań Sołtysa należy w szczególności;

1. zwoływanie zebrań wiejskich,

2. zwoływanie posiedzeń rady Sołeckiej

3. działanie stosowne do wskazań zebrania wiejskiego i organów Gminy,

4. reprezentowanie mieszkańców Sołectwa wobec organów Gminy

5. uczestniczenie w naradach Sołtysów zwoływanych przez burmistrza

6. uczestniczenie w sesjach rady Miejskiej,

7. sporządzanie i przedstawienie sprawozdania rocznego z wykonania zadań finansowo - rzeczowych na zebraniu wiejskim.

W § 46 stwierdzono, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności (ust. 1), a organem nadzoru nad działalnością sołectwa jest Rada Miejska (ust. 2).

W § 47 stwierdzono, że projekt Statutu został skonsultowany z mieszkańcami sołectwa.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze Prokurator Rejonowy w S. zarzucił opisanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską Z. w przepisach § 7 i § 39 w zakresie słów w "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2, § 20, § 21, § 31 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie", § 46 przez umieszczenie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe oraz niezrealizowanie w pełni treści upoważnienia ustawowego.

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

- art. 35 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy przez nadanie w § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 31 zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas gdy z treści art. 36 ust. 2 usg wynika, ze prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 usg polegające na wprowadzeniu ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania - § 14 ust. 2 Statutu - oraz dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i rady Sołeckiej - § 20 - wymagana jest obecność co najmniej 50 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia zebrania bądź głosowania w drugim terminie oraz poprzez przyznanie Burmistrzowi Gminy w § 21 uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji rady do wprowadzania zasad ważności zebrania wiejskiego, oraz nie zastrzegł żadnego kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Ponadto skoro prawo do udziału w głosowaniu mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, to burmistrz może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, a nie ma prawa określania liczby osób uprawnionych.

- art. 35 ust. 3 pkt 5 usg przez niezrealizowanie w pełni w rozdziale 7 uchwały treści upoważnienia ustawowego Prokurator wskazał, że Rada Miejska Z. w rozdziale tym, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością sołectwa", ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nadto w § 46 uprawnienie do nadzoru nadano wyłącznie Radzie Miejskiej, podczas gdy uprawnienia te przysługują radzie i wójtowi (burmistrzowi).

Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

a) wyrażenia "w szczególności" w § 7 oraz § 39 załącznika do zaskarżonej uchwały

b) wyrażenia "wiejskie" w § 10 ust. 2 pkt1 oraz § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały

c) wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 14 ust. 2" w § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały

d) § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały

e) § 46 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Organ przychylił się w tym zakresie do argumentacji przytoczonej w skardze. Jednocześnie organ nie zgodził się z zarzutem nieważności § 46 załącznika zaskarżanej uchwały w części obejmującej ustawowe stwierdzenie, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru, przyznając, że błędnie wskazano w ust. 2 organ nadzoru.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału, które znajdują się w aktach poszczególnych połączonych spraw, wezwano Radę Miejską Z. do podania, czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały, pod rygorem wydania orzeczenia na podstawie dokumentów załączonych do przekazanej Sądowi skargi.

W odpowiedzi na wezwania Rada Miejska w Z. doręczyła do każdej ze spraw wyciąg z protokołu nr [...] sesji rady Miejskiej Z. odbytej w dniu [...] maja 2011 r., odpis listy obecności Radnych na V sesji Rady Miejskiej Z. w dniu [...] maja 2011 r., oraz odpisy protokołów z zebrania wyborczego, Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie D. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. D. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie K. Ł. odbytego w dniu [...] marca 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie M. O. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r, .Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie S. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. P. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. odbytego w dniu [...] marca 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie M. T. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r.

,

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga Prokuratora okazała się zasadna, nie tylko ze wskazanych w niej przyczyn.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie przedmiotowych Sołectw). Ponieważ zaskarżone uchwały - bez wątpienia mające charakter generalno-abstrakcyjny – są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu ich nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty ich uchwalenia.

Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargami uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie statutów Sołectw: D. , K. Ł., Ł. D., Ł. P., Ł. , M. O., M. T., S. , T. , S. .

Prokurator nie podniósł zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów tych sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] września 2018 r., III SA/Kr [...], lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., II SA/Gd [...], WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...], a także wyrok WSA w Kielcach z [...] września 2019 r., sygn. II SA/Ke [...]).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2003 r. (U [...], OTK-A 2003, Nr [...], poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Miejska Z. , podejmując zaskarżone uchwały, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Z. uregulowane zostało, kto zarządza konsultacje - zgodnie z § 4 jest to Burmistrz Gminy Z. i Rada Miejska Z. . W § 6 ust. 1 określono, że ogłoszenie o zebraniu w celu przeprowadzenia konsultacji powinno być dokonane co najmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem poprzez:

a) umieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie

b) umieszczenie obwieszczeń na terenie jednostek pomocniczych objętych konsultacjami. W ust. 2 określono, że obwieszczenie o zebraniu powinno zawierać:

a) przedmiot konsultacji,

b) termin i miejsce przeprowadzenia konsultacji.

Zgodnie z § 9 opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Według § 10 pracownik Urzędu wskazany do obsługi zebrania powinien między innymi sporządzić listę obecności i protokół.

W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt nowego statutu został uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu Sołectwa np wyłożenia do wglądu, nie ma także dokumentów dowodzących zarządzenie konsultacji przez uprawniony organ, umieszczeniu obwieszczeń. Jako dowody mające świadczyć o przeprowadzeniu ww. konsultacji, organ przekazał Sądowi ., oraz odpisy protokołów z zebrania wyborczego, Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie D. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. D. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie K. Ł. odbytego w dniu [...] marca 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie M. O. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r, .Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie S. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. P. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie Ł. odbytego w dniu [...] marca 2011 r., Sołtysa i rady Sołeckiej w sołectwie M. T. odbytego w dniu [...] kwietnia 2011 r. ( wraz z dołączonymi do protokołów listami obecności), podczas których doszło do "omówienia projektu statutu " (pkt 5 lit. f porządku zebrania). Z treści tych protokołów wynika, że projekt Statutu "został omówiony ". Natomiast nie wynika, aby sprawę opinii do tego projektu poddano pod głosowanie, zgodnie z § 9 uchwały o konsultacjach. Ponadto Rada nadesłała protokół z V sesji Rady Miejskiej Z. , na której została podjęte zaskarżone uchwały (wraz z listą obecności radnych). Z pkt 10a tego protokołu wynika, że Sekretarz poinformowała o opracowaniu projektów nowych statutów sołectw, które zostały poddane konsultacjom społecznym na zebraniach wyborczych w jednostkach pomocniczych W istocie więc brak jest dowodów wskazujących na to, że mieszkańcy poszczególnych Sołectw mieli realną szansę powzięcia wiadomości o fakcie, że to przy okazji zebrania wyborczego odbędą się konsultacje społeczne w przedmiocie projektu Statutu. Poza tym brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt Statutu został realnie udostępniony mieszkańcom Sołectw przed ww. zebraniem. W szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu np. wyłożenia do wglądu projektu statutu.

W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie treść przekazanych Sądowi dokumentów, nie da się obronić tezy, że pomimo uchybień formalnych, konsultacje społeczne zostały rzeczywiście przeprowadzone. Należy więc stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., III SA/Gd [...] i wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...], publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z [...] czerwca 2019 r., II SA/Go [...], WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] października 2012 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] września 2014 r., III SA/Kr [...], WSA w Gliwicach z [...] grudnia 2015 r., IV SA/Gl [...], czy WSA w Warszawie z [...] grudnia 2015 r., II SA/Wa [...]).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z [...] września 2017 r., I OSK [...]; NSA z dnia [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...], publ. OSP [...]/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...], Lex nr 192932).

Tym samym niezależnie od zarzutów skargi należy przyjąć, że zaskarżone Uchwały nie zostały w sposób odpowiadający prawu poddane konsultacjom społecznym z mieszkańcami Sołectw, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności (tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018).

W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżone Uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]).

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści konkretnych postanowień zaskarżonych Uchwał. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania Uchwały powoduje, bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej Uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.